Norge I Afghanistan 2001–2014 Privat Sektor: Internett: E-Post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00

Norge I Afghanistan 2001–2014 Privat Sektor: Internett: E-Post: Offpub@Fagbokforlaget.No Telefon: 55 38 66 00

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 8 Bestilling av publikasjoner NOU 2016: 8 Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no En god alliert – E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00 Norge i Afghanistan 2001–2014 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: 07 Oslo AS – 6/2016 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 – Norge En god alliert Norges offentlige utredninger Norges offentlige utredninger 2016 2015 og 2016

Seriens redaksjon: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Statsministeren: Justis- og beredskapsdepartementet: NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet Arbeids- og sosialdepartementet: NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget Klima- og miljødepartementet: NOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder 1. Arbeidstidsutvalget 5. Omgåelsesregel i skatteretten Arbeids- og sosialdepartementet Finansdepartementet Barne-, likestillings- og Kommunal- og moderniseringsdepartementet: inkluderingsdepartementet: NOU 2015: 7 Assimilering og motstand 2. Endringer i verdipapirhandelloven 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap NOU 2016: 4 Ny kommunelov – flagging og periodisk rapportering Arbeids- og sosialdepartementet Finansdepartementet Finansdepartementet: Kulturdepartementet: 7. Norge i omstilling – karriereveiledning for individ NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til og samfunn velferd Kunnskapsdepartementet: kunnskapsøkonomi Kunnskapsdepartementet NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen NOU 2015: 2 Å høre til Finansdepartementet IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi NOU 2015: 8 Fremtidens skole 8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning 4. Ny kommunelov Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet NOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking for individ og samfunn Kommunal- og moderniseringsdepartementet og terrorfinansiering NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, Landbruks- og matdepartementet: bedre styring NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet Nærings- og fiskeridepartementet: NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering Olje- og energidepartementet: NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi Samferdselsdepartementet: NOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatteretten Utenriksdepartementet: Forsvarsdepartementet: NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 2001–2014

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2015: 11 Med åpne kort NOU 2015: 17 Først og fremst

Forsidefoto: hjk/Forsvaret Grafikk: Nyhetsgrafikk.no NOU Norges offentlige utredninger 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Utredning fra et utvalg nedsatt ved kongelig resolusjon 21. november 2014 Lagt fram for Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet 6. juni 2016

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Oslo 2016 ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1273-1 07 Oslo AS Til utenriksministeren og forsvarsministeren

Ved kongelig resolusjon av 21. november 2014 ble det oppnevnt et uavhengig utvalg (Afghanistanutvalget) som skulle evaluere og trekke lærdommer av Norges sivile og militære innsats i Afghanistan for perioden 2001–2014. Utvalget legger med dette fram sin rapport. Utvalget står samlet om til- rådingene.

Oslo, 6. juni 2016

Bjørn Tore Godal (leder)

Mats Berdal Gunhild Hoogensen Gjørv Torgeir Hagen

Kristian Berg Harpviken Gro Nystuen Sten Rynning

Astri Suhrke Rolf Tamnes Torunn Wimpelmann

Paal Sigurd Hilde (sekretariatsleder)

Elisabet Eikås

Harald Høiback

Anni Røe

Ellen Svendsen

Helene F. Widerberg

Innhold

1Sammendrag ...... 9 3.5.5 Pakistan og regionale 1.1 Rammer og kostnader ...... 9 dimensjoner ...... 36 1.2 Tre hovedmål ...... 10 3.5.6 Valg og økt mistro til det 1.2.1 Forholdet til USA og NATO ...... 10 demokratiske prosjektet ...... 37 1.2.2 Internasjonal terrorbekjempelse .. 10 3.6 Fjerde fase: Afghansk eierskap, 1.2.3 Statsbygging og utvikling ...... 10 exit-strategi og forsøk 1.3 Tre sentrale områder ...... 11 på forsoning ...... 37 1.3.1 Faryab-provinsen ...... 11 3.6.1 Norsk exit ...... 38 1.3.2 Spesialstyrker og etterretning ...... 11 3.7 Afghanistan ved utgangen av 2014 40 1.3.3 Norsk fredsdiplomati ...... 11 1.4 Noen lærdommer ...... 12 Del II Temaer ...... 43

2 Innledning ...... 13 4 Forsvarets innsats ...... 45 2.1 Utvalgets analyse ...... 13 4.1 Oppstartsfasen – OEF og 2.2 Utvalgets arbeid og kilder ...... 14 bilaterale anmodninger fra USA ... 45 2.3 Disposisjon ...... 14 4.2 ISAF – NATO og alliansens engasjement ...... 49 Del I Historien ...... 15 4.3 Mot nord ...... 52 4.4 Hvorfor disse bidragene? ...... 54 3 Afghanistan, det internasjonale 4.5 Hva har engasjementet kostet? ..... 55 samfunnet og Norge 4.6 Forsvaret i utvikling ...... 56 2001–2014 ...... 17 4.7 Oppsummering ...... 58 3.1 Norske mål ...... 17 3.2 Historien og Afghanistan i 2001 ... 19 5 Norske spesialstyrker og 3.3 Første fase: Opptakten. OEF og etterretning ...... 59 et lett fotavtrykk ...... 20 5.1 OEF (2002–2006) ...... 59 3.3.1 Regjeringsskifte, beslutninger 5.2 ISAF (2007–2014) ...... 64 om å bidra og opprettelse av 5.3 Etterretningstjenesten roller ...... 66 ambassade i Kabul ...... 21 5.3.1 Taktisk nivå ...... 67 3.3.2 Bonn-prosessen: Grunnlaget 5.3.2 Operasjonelt nivå ...... 68 for en ny afghansk stat ...... 23 5.3.3 Strategisk nivå ...... 68 3.4 Andre fase: Statsbygging med 5.3.4 Etterretningssamarbeid økende ambisjoner militært i Afghanistan ...... 69 og sivilt ...... 25 5.4 Joint Prioritised Effects List ...... 70 3.4.1 NATO overtar ISAF-ledelsen, 5.5 Oppsummering ...... 73 ISAF utvides og Norge overtar et PRT ...... 25 6 Utviklingspolitikk og forvaltning 75 3.4.2 Utvidelse av ISAF gjennom PRT ... 26 6.1 Overordnede utfordringer ...... 75 3.4.3 Regjeringsskiftet ...... 28 6.2 Innretting og volum ...... 76 3.5 Tredje fase: Opprøret tiltar, 6.3 Koordinering ...... 78 helhetlig tilnærming og et norsk 6.4 Multilateral bistand ...... 80 «taktskifte» ...... 28 6.4.1 Støtte til Verdensbanken og FN .... 80 3.5.1 Helhetlig tilnærming ...... 29 6.5 Samarbeidet med ikke-statlige 3.5.2 «Taktskiftet» ...... 30 organisasjoner (NGOer) ...... 82 3.5.3 Det omstridte spørsmålet om å 6.6 Likestilling ...... 83 bidra i sør ...... 31 6.7 Humanitær innsats og det 3.5.4 Nye amerikanske strategier: humanitære rom ...... 84 Sivile tap, COIN og regionale 6.8 Resultatmåling ...... 87 dimensjoner ...... 34 6.9 Oppsummering ...... 88 7 Norske prioriteringer og 9.2.1 Økende interesse og ulike resultater av bistanden ...... 89 motiver ...... 141 7.1 Prioriteringer ...... 89 9.2.2 Tre spor ...... 143 7.2 Utdanning ...... 92 9.3 Norsk fredsdiplomati 7.3 Styresett, statsbygging og i Afghanistan ...... 145 menneskerettigheter ...... 93 9.3.1 Norske interesser, tilnærming 7.3.1 Valg ...... 93 og roller ...... 145 7.3.2 Lokalt styresett ...... 95 9.3.2 Bakgrunnen for norsk kontakt 7.3.3 Justis- og politiinnsatsen ...... 95 med Taliban ...... 146 7.3.4 Støtte til afghansk sivilsamfunn: 9.3.3 Norge og intra-afghansk dialog ... 147 et tydelig norsk fotavtrykk? ...... 97 9.3.4 Quetta-sporet ...... 148 7.3.5 Grunnleggende menneske- 9.3.5 Kontakten med USA ...... 151 rettighetsdilemmaer ...... 99 9.3.6 Doha-sporet ...... 152 7.4 Landsbygdutvikling ...... 100 9.3.7 Saksorientert dialog ...... 153 7.5 Tverrgående tema ...... 102 9.4 Den regionale dimensjonen og 7.5.1 Kvinner og likestilling ...... 103 Pakistans rolle ...... 154 7.5.2 Innsatsen mot korrupsjon ...... 106 9.5 Oppsummering ...... 155 7.6 Oppsummering ...... 108 10 Krigens folkerett ...... 157 8 Faryab: Helhetlig innsats i 10.1 Folkerettslige hjemler for «det norske fylket» ...... 109 operasjonene (jus ad bellum) ...... 157 8.1 PRTet og samordning: 10.1.1 Hjemmelsgrunnlaget for ambisjoner og realiteter ...... 109 Operation Enduring Freedom ...... 158 8.1.1 Norge overtar ledelsen av 10.1.2 Hjemmelsgrunnlaget for ISAF ..... 158 PRT i Nord-Afghanistan ...... 112 10.2 Hvilke regelsett gjaldt for ulike typer 8.1.2 Politisk dynamikk i Faryab ...... 114 maktbruk? (jus in bello) ...... 160 8.1.3 Helhetlig tilnærming, sivilt 10.2.1 Klassifisering av situasjonen i militært skille og «den norske Afghanistan ...... 160 modellen» ...... 115 10.2.2 Diskusjonen hjemme om krig ...... 162 8.1.4 Statssekretærutvalget 10.2.3 Rammene for maktbruk og Faryab-strategien ...... 117 og uklare grenser ...... 162 8.2 Militær innsats ...... 119 10.3 Sivile tap ...... 164 8.2.1 Første fase fra 2005: famlende 10.4 Frihetsberøvelse og sikkerhets- oppstart, ingen strategi og internering ...... 166 opptakt til større opprør ...... 120 10.4.1 Norge og andres 8.2.2 Andre fase fra 2007: endring i fangebehandling ...... 166 PRTets operasjonsmønstre ...... 122 10.4.2 «Norske» fanger ...... 167 8.2.3 Tredje fase fra 2009: 10.5 «Kill or capture» ...... 169 Mentorering og amerikanske 10.6 Distinksjon og uniformering ...... 171 styrkers inntreden ...... 125 10.6.1 «Kamptolkene» ...... 172 8.3 Sivil innsats ...... 129 10.6.2 Beskyttelse av 8.3.1 Bistand og den politiske Røde Kors-emblemet ...... 172 økonomien i Faryab ...... 129 10.7 Oppsummering ...... 173 8.3.2 Støtte til lokalt styresett ...... 130 8.3.3 Politiinnsatsen i Faryab ...... 134 11 Opinion, presse og 8.4 Oppsummering ...... 136 mediestrategi ...... 174 11.1 Afghanistan og opinionen ...... 174 9 Norsk fredsdiplomati ...... 138 11.2 Afghanistan og media ...... 175 9.1 Utgangspunktet for norsk 11.3 Afghanistan og myndighetenes fredsdiplomati i Afghanistan ...... 138 mediestrategi ...... 178 9.2 Søken etter en politisk løsning ..... 140 11.4 Oppsummering ...... 180 12 Norsk personell og 13.3.2 Statsbygging, PRT og det norske menneskelige kostnader ved sivil-militære skillet ...... 198 engasjement i krigssoner ...... 181 13.3.3 Sivil-militær paritet ...... 199 12.1 Veteranforvaltning 13.3.4 Norsk fredsdiplomati ...... 200 og oppfølging ...... 182 13.4 Afghanistan og betydningen 12.2 Anerkjennelse og dekorasjoner ... 184 i Norge ...... 200 12.3 Utenriksdepartementets personal- og sikkerhets- 14 Erfaringer og lærdommer ...... 202 håndtering ...... 184 14.1 Hjemmel, åpenhet og forankring .. 202 12.4 Oppfølging av 14.2 Rammene for framtidige norske bistandsarbeidere ...... 186 engasjementer ...... 202 12.5 Afghanere – norsk ansettelses- 14.3 Strategiske prinsipper, politikk og oppfølging ...... 187 planlegging og innretting ...... 203 12.6 Tolker, lokalansatte og opphold 14.4 Administrative og operasjonelle i Norge – «Exit Afghanistan» ...... 187 lærdommer ...... 203 12.7 Oppsummering ...... 188 14.4.1 Felles lærdommer ...... 203 14.4.2 Lærdommer for FD Del III Refleksjoner ...... 191 og Forsvaret ...... 204 14.4.3 Lærdommer for UD 13 Norske mål og resultater ...... 193 og sivil sektor ...... 204 13.1 Forholdet til USA og NATOs relevans ...... 193 13.1.1 Militære bidrag ...... 194 Vedlegg 13.1.2 Norge i nord og sør ...... 194 1 De norske døde ...... 206 13.1.3 Spesialstyrker og etterretning ..... 196 2 Mandat. Utvalget for evaluering 13.2 «Krigen mot terror» og norsk av Norges helhetlige innsats sikkerhet ...... 196 i Afghanistan i perioden 13.3 Statsbygging: bistand, PRTet 2001–2014 ...... 207 og fredsdiplomati ...... 197 3 Høringsliste ...... 209 13.3.1 Norsk bistand og afghansk 4 Styrkebidrag i Afghanistan ...... 213 eierskap ...... 198

NOU 2016: 8 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 1

Kapittel 1 Sammendrag

Etter mange års internasjonal innsats er situasjo- kommer det kombinerte bidraget til spesialstyrk- nen i Afghanistan nedslående. Militante islamist- ene og Etterretningstjenesten, hvor innsatsen i grupper har fortsatt fotfeste i deler av landet, og Kabul fra 2007 var av særlig betydning. Norge Taliban står sterkere enn noen gang siden 2001. førte også et aktivt fredsdiplomati. Verken norske Krigshandlinger undergraver grunnlaget for øko- eller andre forsøk på å oppnå en forhandlingsløs- nomisk og sosial utvikling, truer oppnådde resul- ning lyktes, men Norge etablerte tidlig kontakt tater og svekker mulighetene for å bygge en sta- med Taliban og bidro til å prege tenkningen bil, fungerende statsmakt på demokratisk grunn- omkring en forhandlet løsning på konflikten. Så lag. Politiske og sosiale endringer initiert utenfra vel fredsdiplomatiet som spesialstyrkenes og har hatt støtte i afghanske reform-miljøer, men Etterretningstjenestens innsats var viktige for å har møtt motstand fra konservative, religiøse og styrke forholdet til USA. nasjonalistiske krefter samt fra forskjellige lokale For Norge var engasjementet i Afghanistan makthavere. krevende, med stor risiko for utsendt personell og I det store bildet har Norge ikke utgjort en omfattende ressursbruk, både sivilt og militært. betydelig forskjell. Handlingsrommet har satt Norsk sivilt og militært personell har, under van- grenser for hva Norge kunne oppnå, men det har skelige forhold, gjort en god innsats. også gitt en mulighet til å gjøre egne valg. Norge valgte særegne løsninger på flere områder, men søkte i liten grad å påvirke alliertes tilnærming. 1.1 Rammer og kostnader Norske myndigheter hadde tre hovedmål for engasjementet i Afghanistan. Disse ble framstilt Den militære tilstedeværelsen i Afghanistan fra som en kamp med USA og NATO, mot internasjo- 2001 hadde folkerettslig grunnlag i selvforsvars- nal terror og for et bedre Afghanistan. Det første retten (Operation Enduring Freedom, OEF), man- og viktigste målet i hele perioden var alliansedi- dat fra FNs sikkerhetsråd (International Security mensjonen; å støtte USA og bidra til å sikre Assistance Force, ISAF) og senere samtykke fra NATOs relevans. Norge har vært en god alliert og afghanske myndigheter. Rettslige spørsmål knyt- i stor grad oppnådd målet om støtte og relevans. tet til klassifiseringen av konflikten i ulike faser, Det andre målet var å bidra til internasjonal ter- militær maktbruk mot kriminelle og fangebehand- rorbekjempelse ved å hindre at Afghanistan igjen ling har imidlertid vært utfordrende. Det har tid- ble et arnested for slik terror. «Krigen mot terror» vis hersket usikkerhet om hvilket folkerettslig var kontroversiell, og målet er bare delvis nådd. regelverk som har vært gjeldende. Det tredje hovedmålet var å bidra til å bygge en Det internasjonale engasjementet, herunder stabil og demokratisk afghansk stat gjennom lang- Norges, har i liten grad vært basert på kunnskap siktig bistand og fredsdiplomati. Dette målet er om Afghanistan og lokale forhold, kultur og kon- ikke nådd. Landets formelt demokratiske institu- fliktlinjer. Statsbygging styrt utenfra – bygd på sjoner er skjøre, og krigen fortsetter. Den interna- storstilt militær innsats, massive pengeoverførin- sjonale og norske bistanden har gitt resultater på ger og svake afghanske institusjoner – har vist seg noen felt, som helse og utdanning. Afghanistan å være meget krevende. I Afghanistan, et samfunn har imidlertid blitt ett av verdens mest bistandsav- preget av 23 år med krig, var det innenfor de gitte hengige land, og bistanden har bidratt til omfat- rammer umulig. tende korrupsjon. Konflikten og operasjonen har hatt store kost- Tre områder framstår som sentrale i den nor- nader. Befolkningen i Afghanistan har vært utsatt ske innsatsen. I Faryab-provinsen hadde Norge for store lidelser. Antallet sivile drepte har steget sitt største og mest synlige engasjement. Dernest fra år til år. Det er ingen sikre tall for hva konflik- 10 NOU 2016: 8 Kapittel 1 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 ten i perioden 2001–2014 har kostet av menneske- vekslende strategier og operative grep ikke gitt de liv og penger. Antallet drepte kan være over ønskede resultatene på bakken. 90 000: 3 496 internasjonale soldater, over 23 000 Norske militære bidrag påvirket ikke hoved- afghanske militære og politi, kanskje 35 000 opp- bildet i Afghanistan. Det viktigste for Norge var rørere og nesten 30 000 afghanske og internasjo- imidlertid å sikre et godt forhold til USA og nale sivile. De internasjonale militære utgiftene er bevare NATOs relevans. Høsten 2001 var det bred anslått til 4 500 milliarder kroner. Den internasjo- politisk enighet i Norge om å vise solidaritet med nale sivile innsatsen er anslått til 357 milliarder USA etter angrepet den 11. september. Den brede kroner. politiske enigheten vedvarte i stor grad i hele peri- Den norske innsatsen har utgjort en svært oden fram til 2014. «Inn sammen, ut sammen» ble liten del av den totale ressursbruken i Afgha- etter hvert styrende for den norske innsatsen. nistan. Den har følgelig ikke bidratt til å endre Norges militære bidrag ble utformet deretter og hovedbildet av utviklingen i landet. Omkring hadde ønsket effekt ved å signalisere at landet var 9 000 norske militære har tjenestegjort i perioden en stabil og troverdig alliansepartner. De norske 2001–2014. Ti norske soldater har mistet livet, og begrensningene, som ikke å delta i Sør-Afgha- mange er alvorlig skadet. Navnene på de norske nistan, fikk ingen alvorlige eller langvarige konse- døde er i vedlegg 1. Norge har brukt omkring 20 kvenser for Norges forhold til allierte eller for milliarder kroner i perioden, hvorav 11,5 milliar- Norges posisjon i NATO. der til militære formål og 8,4 milliarder til sivile formål. Det utgjør henholdsvis 0,26 prosent av den totale internasjonale militære innsatsen og 2,3 1.2.2 Internasjonal terrorbekjempelse prosent av den totale sivile innsatsen. Ved siden av å støtte Norges viktigste allierte la norske myndigheter tidlig størst vekt på den ame- rikanskledede «krigen mot terror», som ble utløst 1.2 Tre hovedmål av angrepene på USA den 11. september 2001. Målet hadde to sider: Det var en felles kamp mot Mål og virkemidler har i Afghanistan-engasjemen- et internasjonalt onde og et forsvar av norsk sik- tet til dels vært i konflikt med hverandre. Det kerhet. bidrar til å forklare hvorfor måloppnåelsen har «Krigen mot terror» ble raskt omstridt. USAs vært ujevn. Militære hensyn har lagt avgjørende intervensjon i Irak i 2003 samt tiltakende avslørin- føringer for statsbygging og bistand. Den interna- ger om tortur, mishandling og ureglementert sjonale koalisjonens strategi for terror- og opp- voldsutøvelse i Irak og Afghanistan, førte til kri- rørsbekjempelse ga prioritet til kortsiktige sikker- tikk også i Norge. Dette var en grunn for beslut- hetsmål. Dette bygget opp lokale maktstrukturer ningen til regjeringen Bondevik II om å vektlegge forbundet med maktmisbruk og korrupsjon. I til- ISAF framfor OEF og for at Stoltenberg II-regje- legg bidro det langvarige internasjonale militære ringen avsluttet engasjementet i OEF. nærværet til en følelse av okkupasjon i deler av den afghanske befolkningen. Det medvirket til å styrke de gruppene som den militære innsatsen 1.2.3 Statsbygging og utvikling skulle bekjempe. Disse utfordringene hadde kon- I likhet med øvrige lands bistand til Afghanistan sekvenser også for Norges engasjement. var et hovedmål for norsk bistand å bidra til å Norge har hatt tre hovedmål for innsatsen i bygge en demokratisk og på sikt velfungerende Afghanistan. Måloppnåelsen har vært ulik. og økonomisk selvstendig afghansk stat. ISAF skulle sikre rom for den sivile statsbyggingen. Også norsk militær innsats i ISAF må dermed for- 1.2.1 Forholdet til USA og NATO stås som del av statsbyggingsprosjektet. USA har vært i førersetet i Afghanistan både i Sammenliknet med situasjonen i 2001, da kraft av sin politiske tyngde og sin massive mili- mye av Afghanistan lå i ruiner etter tiår med tære og økonomiske innsats. NATO har som orga- borgerkrig, kunne den internasjonale og norske nisasjon ikke utøvd aktivt lederskap, men allian- innsatsen ved utgangen av 2014 vise til resultater sen har hatt en viktig støtterolle for USA med styr- særlig innen helse og utdanning. Gitt ambisjo- kegenering, har tjent som forum for drøfting av nene om en fredelig og demokratisk utvikling strategiske valg og bidratt til internasjonal legiti- slik disse var på det høyeste, var resultatene like- mitet. På overordnet nivå har USAs og NATOs vel skuffende, særlig i lys av de betydelige ressursene som er gått inn i prosjektet. Krigen fort- NOU 2016: 8 11 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 1 satte med økende intensitet og truet allerede usikker. PRT-modellen, ISAFs redskap for å stabili- oppnådde resultater. sere provinsene, synes uansett lite hensiktsmessig. Norge har prioritert tre sektorer i bistanden: Mange av utviklingsprosjektene synes å leve utdanning, styresett og landsbygdutvikling. I til- videre, særlig de med god forankring i lokalsam- legg har Norge vektlagt tverrgående temaer som funnet. Bærekraften avhenger imidlertid av den kvinner, fred og sikkerhet, korrupsjon og men- politiske utviklingen og sikkerhetssituasjonen. Av neskerettigheter. Innenfor det begrensede hand- de 117 norskfinansierte skolene i provinsen har lingsrommet som fantes, har Norge oppnådd utvalget hatt tilgang til opplysninger om 77 skoler. enkelte resultater. Kritikken om manglende sam- Det er våren 2016 virksomhet ved 68 skoler, med ordning og svak oppbygging av lokal kapasitet til sammen omkring 50 000 elever, hvorav 30 000 rammer imidlertid også Norge, selv om norske er jenter. myndigheter har søkt å fremme både afghansk eierskap og koordinering av den internasjonale bistanden. 1.3.2 Spesialstyrker og etterretning Den norske linjen med et klart skille mellom Norske spesialstyrker og Etterretningstjenesten sivil og militær innsats er prinsipielt godt begrun- utviklet et nært samarbeid i Afghanistan. Sammen net i ønsket om å unngå at bistandsprosjekter har de levert viktige bidrag til kampen mot terror rammes av væpnet strid. Modellen stiller store og til statsbygging. Innsatsen ble verdsatt av USA krav til koordinering, men mekanismene for dette og i NATO og viste seg dermed å være et viktig var ikke tilstrekkelig utviklet. sikkerhetspolitisk verktøy. Spesialstyrkenes innsats i Kabul fra 2007 har hatt særlig betydning. Hovedoppgaven var tydelig og avgrenset og inne- 1.3 Tre sentrale områder bar å sikre Kabul og å bygge opp den afghanske beredskaps-styrken CRU, som i dag har delansvar Tre deler av det norske engasjementet i Afgha- for sikkerheten i byen. nistan har av ulike grunner vært sentrale: innsat- Samarbeidet i Afghanistan har forsterket sam- sen i Faryab-provinsen, spesialstyrker og etterret- arbeidet med USA om etterretning, kontraterror- ning samt fredsdiplomati. operasjoner og andre spesialstyrkeoperasjoner, så vel på myndighetsnivå som på taktisk og operasjonelt nivå. 1.3.1 Faryab-provinsen PRTet i Faryab ble det største og mest synlige norske militære bidraget i Afghanistan, og provin- 1.3.3 Norsk fredsdiplomati sen mottok mye norsk bistand. Målet med innsat- Et aktivt norsk fredsdiplomati bidro til å sette sen var å bidra til å styrke den afghanske sentral- dialog på dagsordenen og førte til nær kontakt maktens kontroll i provinsen og medvirke til stats- med afghanske myndigheter og USA. Også bygging og utvikling. Oppgaven viste seg vanske- fredsdiplomatiet ga dermed sikkerhetspolitisk lig, for ikke å si umulig. Handlingsrommet for merverdi. Mange allierte erkjente etter hvert at Norge var lite. Den norske innsatsen bidro ikke til en politisk løsning på striden med Taliban var å endre den overordnede utviklingen i provinsen. nødvendig. Norge var i fremste rekke fra 2007, i Norge maktet ikke fullt ut å utnytte det hand- samråd med president Hamid Karzai. Norge lingsrommet som tross alt fantes, selv om initiativ arbeidet aktivt for å påvirke interne prosesser i ble utvist på lokalt nivå. Den norske innsatsen var Washington, D.C., fram til 2011 da USA for første liten i forhold til størrelsen på provinsen, og det gang tok til orde for forhandlinger med Taliban. ble ikke utformet noen samlet norsk strategi. Det Norge formidlet kontakt mellom partene og er likevel verdt å merke seg at allierte som satte gjennomførte møter på høyt nivå med Talibans inn større ressurser enn Norge i andre provinser, ledelse med sikte på afghanske fredsforhandlin- ikke har kunnet vise til bedre resultater. ger. Det norske skillet mellom sivil og militær inn- Fredsdiplomatiet ga likevel ingen konkrete sats brøt med strategien for opprørsbekjempelse resultater. Partene i Afghanistan og landene i regi- (COIN) som fra 2008 styrte ISAFs tilnærming til onen har over tid hatt ulik motivasjon for å satse militært og sivilt samarbeid. I mangelen på klare på væpnet offensiv eller forsoning. I de første føringer sto norske PRT-sjefer langt på vei alene om årene sto Taliban forholdsvis svakt, mens for- å utvikle og drive operasjonene i Faryab. Lokale sik- handlingsønsket har blitt mer framtredende i koa- kerhetsstyrker er hjulpet i gang, men soliditeten er lisjonen og hos afghanske myndigheter i takt med 12 NOU 2016: 8 Kapittel 1 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Talibans økende militære slagkraft. Til tross for at Regjeringen bør ved engasjementer i konflikt- det ikke kom til et gjennombrudd, var det norske områder mer systematisk informere Stortinget fredsdiplomatiet av betydning fordi det bidro til å om mål, midler og forventede resultater. En fremme tanken om forhandlinger om en fredelig systematisk tilnærming vil også gi bedre løsning og til å etablere kontaktnett. Norge deltok grunnlag for en informert debatt. også aktivt i Istanbul-prosessen for å fremme dia- – Norske myndigheter må etablere bedre meka- log mellom landene i regionen. nismer for samordning av norsk innsats i operasjoner i konfliktområder og sårbare stater. Det er nødvendig å opprette en koordine- 1.4 Noen lærdommer ringsenhet på høyt nivå med ansvar for å utvikle strategier og handlingsplaner. Disse må – Framtidige norske engasjementer i konflikt- godkjennes politisk. Koordineringsenheten må områder og sårbare stater vil, som i Afgha- arbeide mer strategisk og systematisk enn nistan, finne sted som en del av en internasjo- statssekretærutvalget for Afghanistan gjorde. nal innsats der andre vil sette de viktigste ram- Enheten må ha dialog med samarbeidspart- mene. Norge vil i prinsippet alltid kunne velge nere. ikke å delta. Et slikt valg kan være vanskelig – Norge bør ikke påta seg ansvar for integrerte når det kommer forespørsel om deltakelse fra innsatser (statsbygging, utvikling og sikker- NATO eller USA, eller når FN ber om bidrag til het) av større omfang. Norge er best tjent med tvangstiltak hjemlet i FN-paktens kapittel VII. å utvikle spesialkompetanse på områder der Avveiningene knyttet til slike valg må erkjen- det vil være et langsiktig behov og en tydelig nes og kommuniseres i offentligheten. rolle innen rammen av internasjonale, helhet- – En intervensjon med sikte på å skifte regime lige innsatser. slik det ble gjort i Afghanistan, er ressurskre- – FD og Forsvarets ledelse må ta en aktiv rolle i vende og konfliktskapende. Statsbygging er å forme oppdraget norske militære sjefer skal nærmest umulig å oppnå mens det pågår væp- utføre i internasjonale operasjoner. Dette er net konflikt. En inkluderende politisk løsning særlig viktig i situasjoner der den norske til- må ligge til grunn for internasjonalt engasje- nærmingen avviker fra føringer i operasjonen. ment i statsbygging. – Kvalitet, effekt og forvaltningskapasitet må til- – Forsøk på å oppnå en forhandlet løsning på legges større vekt i norsk bistand enn hva som konflikten må starte tidlig. Norge har lang erfa- er tilfellet i dag. Erfaringene fra Afghanistan ring med slik dialog, en åpen holdning til sam- viser at høyt bistandsvolum ikke i seg selv bør tale med alle parter og dermed et særlig ansvar være et mål. for å ta initiativ. – Dagens ordning med lukkede orienteringer for Utvalget presenterer flere lærdommer i kapittel Den utvidede utenriks- og forsvarskomité og 14. brede redegjørelser i Stortinget bør forbedres. NOU 2016: 8 13 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 2

Kapittel 2 Innledning

I et brev til FNs generalsekretær den 7. oktober 2.1 Utvalgets analyse 2001 fastslo USA at organisasjonen al-Qaida hadde hatt en sentral rolle i terrorangrepene den Tre hovedmål lå til grunn for det norske engasje- 11. september 2001.1 I brevet het det videre at al- mentet i Afghanistan. Det første og viktigste var Qaida var støttet av Taliban-regimet i Afgha- alliansedimensjonen; å støtte USA og bidra til å nistan, og at Taliban hadde nektet å avslutte sikre NATOs relevans. Det andre var å bidra til denne støtten. Med basis i FN-paktens rett til internasjonal terrorbekjempelse ved å hindre at individuelt og kollektivt selvforsvar startet derfor Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal USA og Storbritannia militære operasjoner mot terror. Det tredje målet var å bidra til å bygge en dem begge. Den militære operasjonen for å stabil og demokratisk afghansk stat gjennom bekjempe al-Qaida og fjerne Taliban ble snart bistand og støtte til en politisk løsning på konflik- utvidet til et omfattende internasjonalt militært ten. Norske myndigheter framstilte engasjemen- og sivilt engasjementet for å bygge en ny afg- tet i Afghanistan som en kamp med USA og hansk stat. Det militære engasjement varte i NATO, mot internasjonal terror og for et bedre denne formen fram til den 31. desember 2014, da Afghanistan. afghanske myndigheter overtok hovedansvaret Hovedmålene utgjør den overordnede ram- for sikkerheten i landet. men for rapporten. Utvalget vurderer de ulike For Norge utviklet Afghanistan-engasjemen- delene av den norske innsatsen opp mot hovedmå- tet seg til å bli et av de mest omfattende og kost- lene: I hvilken grad bidro den sivile og militære bare internasjonale engasjementet siden Andre innsatsen til å oppnå disse? Tre områder framstår verdenskrig, selv om det norske bidraget forble som sentrale i den norske innsatsen. Disse er innen liten del av den internasjonale innsatsen. satsen i Faryab-provinsen, den individuelle og fel- Regjeringen oppnevnte den 21. november les innsatsen til spesialstyrkene og Etterretnings- 2014 Afghanistanutvalget for å «evaluere og tjenesten samt det norske fredsdiplomatiet. trekke lærdommer av Norges sivile og militære Den historiske fortellingen er bygget opp innsats i Afghanistan for perioden 2001–2014».2 rundt beslutningsprosessene. Utvalget har søkt å Utvalget har arbeidet i halvannet år, fra 1. januar identifisere viktige veiskiller, forklare hvorfor visse 2015 til 6. juni 2016. To mål har vært førende for beslutninger ble tatt og ikke andre, og i hvilken utvalgets arbeid: For det første å kartlegge grad reelle valg forelå. Utvalget vurderer også kon- omfanget og innrettingen av det norske engasje- sekvenser, og ser på hvilke lærdommer som kan mentet i perioden, og å få en best mulig forstå- trekkes med hensyn til framtidige operasjoner. else av norske myndigheters beslutninger knyt- Utvalgets mandat er bredt og omfattende, og tet til dette. For det andre å trekke lærdommer det har ikke vært mulig å vurdere alle oppgaver som framstår som relevante for planlegging, eller forhold som berøres i mandatet i detalj. organisering og gjennomføring av framtidige Utvalget har lagt vekt på å få fram et helhetlig norske bidrag til internasjonale operasjoner, bilde av den norske innsatsen satt inn i en norsk både sivilt og militært. og internasjonal ramme. Utvalget vil tilrå at man vurderer videre studier og evalueringer av enkelte forhold, både innen sivil og militær innsats. Spørsmålet om norsk handlingsrom har stått 1 «Letter dated 7 October 2001 from the Permanent Repre- sentralt i utvalgets arbeid. Handlingsrommet set- sentative of the United States of America to the United Nati- ter grenser for hva som kan oppnås, men utgjør ons addressed to the President of the Security Council», S/ 2001/946, 7. oktober 2001. samtidig en mulighet for å fremme idealer og 2 Utvalgets mandat, gjengitt i vedlegg 2. interesser. Handlingsrommets begrensninger og 14 NOU 2016: 8 Kapittel 2 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 muligheter er viktige spørsmål for alle som deltar informasjon fra skriftlige og muntlige kilder anser i et slikt engasjement, men vil være særlig påtren- likevel utvalget at begrensningene i hovedsak gende for et lite land. Hvilke muligheter hadde ikke innvirker på rekonstruksjon, analyse og kon- Norge til å forme og påvirke beslutninger om den klusjoner. internasjonale innsatsen? Hadde Norge i noen I sitt arbeid har utvalget hatt stor nytte av tre sammenhenger et handlingsrom som ikke ble vitenskapelige assistenter. Disse har vært Vårin utnyttet? Alme (hele perioden), Inga Nesheim (våren og Utvalgets analyse er basert på to premisser: sommeren 2015) og Ida Maria Oma (våren 2015). – Det norske engasjementet må forstås i en bred, Alle grafiske elementer er utformet av nyhetsgra- internasjonal og afghansk sammenheng. fikk.no. – En tilbakeskuende analyse må skille mellom de I et krigsherjet land som Afghanistan er statis- mulighetene man i ettertid kan si fantes, og de tikk vanskelig. De fleste tall om forhold i Afgha- som på det aktuelle tidspunktet framsto som nistan gjengitt i denne NOUen, er derfor usikre. mulige. Usikkerheten er imidlertid også knyttet til norsk innsats. Delvis er det et resultat av at statistikk eller oversikter ikke ble ført, delvis av at det er 2.2 Utvalgets arbeid og kilder vanskelig å sammenstille en oversikt fra et detaljert og komplisert tallmateriale. Utvalget har avholdt 21 plenumsmøter. Hele eller Utvalget har engasjert Integrity Watch Afgha- deler av utvalget har besøkt Kabul, Washington, nistan (Kabul), Chr. Michelsens institutt (Bergen) D.C., New York, Brussel og London. Det er holdt og Royal United Services Institute (London) for å høringer og samtaler med over 330 personer. De utføre mindre utredninger og undersøkelser. inkluderer sittende og tidligere politiske ledere i Disse rapportene offentliggjøres elektronisk. Afghanistan og Norge, offiserer, veteraner og Utvalget er takknemlig til alle som stilte til representanter fra embetsverket i Norge og flere høring og for den åpenhet de viste. Utvalget har andre land, samt representanter for NATO, FN, møtt stor velvilje hos oppdragsgiverne og alle ikke-statlige organisasjoner og forskningsinstitu- andre det har kontaktet i sitt arbeid, både i Norge sjoner. Utvalget har vektlagt en bred tilnærming og i utlandet. De norske ambassadene i Kabul, til høringene og forsøkt å sikre at så mange rele- Washington, D.C., og London samt delegasjonene vante institusjoner og aktører som mulig har blitt til NATO, FN og EU organiserte verdifulle pro- hørt. Ingen høringspersoner er referert i teksten, gram for utvalget. men en liste over dem er gjengitt i vedlegg B. En særlig takk rettes til afghanske myndig- Utvalget har hatt bred tilgang til et omfattende heter og alle utvalget møtte i Kabul i november og delvis sikkerhetsgradert, skriftlig kildemateri- 2015. ale fra blant annet Riksarkivet, Utenriksdeparte- mentet, NORAD, Forsvarsdepartement og For- svaret, og fra NATO og FN. Kildematerialet har 2.3 Disposisjon vært så omfattende at utvalget har måttet prioritere deler av det. Utvalget har også hatt tilgang til Utvalgets rapport består av tre hoveddeler. Del I regjeringsdokumenter fra regjeringene Bondevik historien omhandler hovedtrekkene i det norske II (2001–2005), Stoltenberg II (2005–2013) og Sol- engasjementet i Afghanistan som del av det berg (2013–2014), men har ikke fått tilgang til større, internasjonale engasjementet. Her fortel- referater fra regjeringskonferanser og møter i les «den store historien». Utvalget drøfter utviklin- regjeringens underutvalg. Deler av utvalget har gen i Afghanistan og det internasjonale og norske hatt tilgang til referater fra møter i Den utvidede engasjementet. utenrikskomité, fra 2009 Den utvidede utenriks- I Del II temaer tar utvalget for seg ni utvalgte og forsvarskomité. tema i det norske engasjementet. Utvalget drøfter Utvalget fikk også flere graderte orienteringer. her mer utførlig de sentrale «små historiene» i Deler av materialet er sensitivt fordi det omhand- den store. Selv i denne mer grundige drøftingen ler pågående aktivitet og kan medføre risiko for har utvalget ikke kunnet dekke alle tema eller personer som har hatt spesielle roller. Også noen sider ved det norske engasjementet. sider av Etterretningstjenestens arbeidsmetoder I Del III refleksjoner gir utvalget oppsumme- må holdes skjult. rende vurderinger av det norske engasjementet som Begrensningene i innsyn utgjør et problem. del av den internasjonale innsatsen. I denne delen Sett på bakgrunn av den samlede tilgangen til drøfter utvalget også erfaringer og lærdommer. Del I Historien

NOU 2016: 8 17 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

Kapittel 3 Afghanistan, det internasjonale samfunnet og Norge 2001–2014

Den 11. september 2001 angrep 19 al-Qaida-terro- tert forståelse av endringene i det internasjonale rister symboltunge mål i USA. Nesten 3 000 men- samfunnets og særlig USA sin tilnærming til Afg- nesker ble drept. Sjokket i USA og i resten av ver- hanistan. den var stort. Usikkerhet og frykt for nye angrep preget store deler av verden i ukene som fulgte. Allerede dagen etter angrepet kunngjorde den 3.1 Norske mål amerikanske presidenten, George W. Bush, at det amerikanske folk var i krig. Fienden var ikke bare Norske myndigheter hadde tre hovedmål for de som hadde utført og planlagt angrepene, men engasjementet i Afghanistan. Det første og viktig- også de som huset dem. Til tross for at ingen afg- ste var alliansedimensjonen: Å vise solidaritet og hanere hadde vært direkte involvert i angrepet, tilby støtte til USA, samt å bidra til å sikre NATOs ble Afghanistan midtpunktet for den USA-ledede relevans. Det andre målet var å bidra til å hindre «krigen mot terror». at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjo- Dette ble opptakten til et stort og omfattende nal terror. Det tredje var å bidra til å bygge en sta- sivilt og militært internasjonalt engasjement i Afg- bil og demokratisk afghansk stat gjennom lang- hanistan, med USA som den tyngste premissleve- siktig bistand og støtte til en fredelig løsning på randøren. Norges bidrag utgjorde en liten del. konflikten. Disse målene ble vektlagt forskjellig i Norge måtte derfor i hovedsak forholde seg til løpet av perioden. Norske myndigheter framstilte rammer fastsatt av andre. Det fantes likevel et engasjementet i Afghanistan som en kamp med handlingsrom i utformingen av de norske sivile og USA og NATO, mot internasjonal terror og for et militære bidragene. bedre Afghanistan. Dette kapittelet tegner et overordnet bilde av Alliansedimensjonen var det viktigste målet det internasjonale og norske engasjement i Afgha- for Norges engasjement i Afghanistan. Betydnin- nistan i perioden 2001–2014. Det beskriver den gen av dette målet var særlig tydelig i norske store historien som utgjør rammen for de mindre myndigheters beslutninger om militære styrkebi- historiene i de tematiske kapitlene. Hensikten er å drag. Allianseforpliktelser og norske interesser tegne et bilde av hvordan Norge handlet innenfor knyttet til det bilaterale forholdet til USA utgjorde rammene som ble satt. Det beskriver den interna- også en viktig bakgrunn for den sivile innsatsen – sjonale og tidsaktuelle konteksten og plasserer det både i norsk bistand og fredsdiplomati. norske engasjementet i Afghanistan inn i denne. Tidlig i konflikten la norske myndigheter stor Kapittelet vektlegger viktige norske veivalg innen- vekt på å støtte den amerikansk-ledede «krigen for denne rammen. mot terror». Dette skyldtes både en frykt for nye Utvalget har valgt å dele det internasjonale angrep også mot Norge, og et sterkt behov for å engasjementet i perioden fra 2001 til 2014 inn i fire vise solidaritet med Norges viktigste allierte. delvis overlappende faser: En første opptaktsfase Etter at de militære aksjonene i 2001–2003 fordrev med et lett fotavtrykk (2001–2003), en andre fase al-Qaida, Talibans lederskap og andre grupper fra med tiltagende ambisjoner om statsbygging Afghanistan, var faren for at landet igjen skulle bli (2002–2006), en tredje fase dominert av økende et arnested for internasjonal terror ikke lenger motstand (2006–2011) og en fjerde fase der overhengende. Dermed framsto internasjonal ter- uttrekkingen ble forberedt gjennom å overføre rorbekjempelse i seg selv som et for snevert ansvar til afghanske myndigheter (2010–2014). grunnlag for å opprettholde et omfattende norsk Inndelingen er basert på en relativt bredt aksep- engasjement i Afghanistan. 18 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Tidslinje Afghanistan-engasjementet og Norge Fargekodeforklaring

ÅR InternasInternasjonaltjonalt AfghanistanAfghanistan NorgeNorge <2000

17. mars RegjeringenRegjeringen StoltenbergStoltenberg F E F Norge øker humanitær innsats med 200 mill kr. OE 11. sept.-ansept.-angrepetgrepet 112.2. sept. NATNATOO art. 5 7. okt.okt. OEF inninnledesledes 0120 0320 0520 0720 0921 0121 0321 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 Møte i den utvidede utenrikskomité om mulige norske styrkebidrag. 19. okt.okt. R. BondevikBondevik IIII 13. nov. Kabul fallerfaller 55.. des.des. Bonn-avtaBonn-avtalenlen RGE I O RGE I ISA NORGE I OEF N DDes.es. NorsNorskk amambassadebassade etaetableresbleres i KaKabulbul 21. des. ISAF etableres NORGE I ISAF N NO Norge leder Afghanistan Support Group (ASG). 222.2. jan. TokTokyo:yo: giverkonfernasgiverkonfernasee Første norske spesialoperasjon. 228.8. marmarss UNAMA etablereetableress

Diskusjoner om deltakelse i Irak. 13.13. juli Karzai tiltrer som presidentpresident Norge støtter en utvidet rolle for NATO i ISAF. 11. aug. NATO ansvarlig fforor ISAISAFF Norge vurderer deltakelse i PRT og forespørres om PRT-overtakelse i Maimana av NATO og Storbritannia. 4.4. janjan.. Ny grunnlov 9.9. okt.okt. Presidentvalg, Karzai vinnevinnerr MANA I PRT Maimana: Ca. 50 soldater og 1 sivil representant. Sept.Sept. Norge leder PRT Maimana T MA

PRTPR MAIMANA 18.18. sesept.pt. Parlaments- ogog provinsvalg provinsvalg 17.17. ookt.kt. RegjeringenRegjeringen StoltenbergStoltenberg II Statssekretærutvalget for Afghanistan etableres. 1.1. febfeb. London: AAfghanistanfghanistan Compact Uenighet i regjeringen om Norge skal imøtekomme NATOs anmodning om norske styrker i sør. Okt.Okt. TaktskiTaktskiftefte i sivil innsats Okt.Okt. ISAF-ISAF-utvidetutvidet tiltil helehele landetlandet DramatiskDramatisk fforverringorverring i sikkerhetssitaussikkerhetssitausjonenjonen M

Debatten om å bidra i sør fortsetter til september. 50 MarsMars UtvidetUtvidet koordinerendekoordinerende rollerolle forfor UNAMAUNAMA Norge beslutter å sende spesialstyrker til Kabul. ISTAND 7 ISTAND BISTAND 750 MILL. BISTAND B Angrep på Hotel Serena i Kabul. Bistand økes til 750 mill kr årligårlig UD oppretter seksjon for Af/Pak og utnevner spesialutsending. Sivile tap på dagsorden etter flyangrep i Shindand. ApAprilril NATO vedtar helhetlighelhetlig tilnærmingtilnærming Kai Eide FNs spesialrepresentant i Afghanistan. 12. jjuniuni Paris: AfghanistanAfghanistan National Development StrategyStrategy (ANDS) Norge utvider sitt regionale arbeid. MarsMars Obamas nyenye Afghanistan-strategiAfghanistan-strategi Norge godkjenner COIN-doktrinen, men oppretteholder linjen om 20. aug.aug. PPresidentvalg,residentvalg, Karzai gjgjenvalgtenvalgt sivilt-militært skille. OOkt.kt. NATNATOO vevedtardtar CCOINOIN Norge styrker den regionale innsatsen ytterligere. 28.28. jjan.an. LLondonondon ogog 119.9. jjuliuli KKabul:abul: Afg.Afg. ledelse utvikling/sikkerhetutvikling/sikkerhet Det afghanske fredsrådet (High Peace Council) opprettes. 18.18. sept. ParParlamentsvalglamentsvalg 20 nov. ISAF avsavsluttesluttes innen 2014

Norge begynner å redusere deltakelse i kampoperasjoner og 17. jujulili Første fasefase av sikkerhetstransisjonensikkerhetstransisjonen mentoreringsarbeidet styrkes. Planlegging av nedbemanning ved ambassaden starter.

Tokyo-konferansen: Norge fornyer forpliktelsen om 750 mill kr 3. julijuli TokyoTokyo II: TokyoTokyo MutualMutual AccountabilityAccountability FrameworkFramework årlig sivil støtte fram til 2017. 1. ookt.kt. PPRTRT MMaimanaaimana aavsluttesvsluttes

Strategisk partnerskap for langsiktig bistandssamarbeid med JuniJuni AANSFNSF ansvar fforor sikkerheten i hele AAfghanistan fghanistan Afghanistan undertegnes. 16.16. ookt.kt. RRegjeringenegjeringen SolbergSolberg

Norske styrker avslutter politimentorering i Mazar-i-Sharif. 5.5. apriaprill Første runderunde i president-president- oogg provinsvaprovinsvalgetlget Presidentvalget preges av juks og maktspill. 29.29. sesept.pt. NasNasjonaljonal samlinsamlingsregjering,gsregjering, Ghani ogog Abdullah Abdullah 331.1. ddes.es. IISAFSAF avsavsluttesluttes Norsk sivil støtte fortsetter. 11.. janjan.. ResoResolutelute Support Mission starter Begrensede militære bidrag RSM.

Figur 3.1 Afghanistan-engasjementet og Norge NOU 2016: 8 19 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

UZBEKISTAN TAJIK. TAJIKISTAN KINA

100 km

Mazar-i JOWZJÀN Sharif QONDÙZ BADAKHSHÀN TURKMENISTAN TAKHAR BALKH

FARYAB SAMANGÀN BAGHLÀN Maimana SAR-E POL NURISTAN Bagram PAKISTAN IRAN KONAR BADGHIS BÀMÌÀN PARVÀN KABUL LAGHMAN INDIA VARDAK GHOWR NANGARHAR HERÀT LOWGAR

PAKTIA AFGHANISTAFG NIS AN PAKTÌÀ DAIKONDI GHAZNÌ KHOST

ORÙZGÀN FÀRÀH ZÀBOL PAKTÌKÀ

Kandahar Norge Afghanistan

NÌMRÙZ KANDAHAR IRAN HELMAND PAKISTAN

PAKISTAN

Figur 3.2 Kart over Afghanistan med provinsgrenser

«Krigen mot terror» ble også raskt kontrover- 3.2 Historien og Afghanistan i 2001 siell. Årsaken var til dels at den forespeilet en krig mot en ukjent fiende uten begrensning i tid og Afghanistan har gjennom mer enn tusen år vært sted. Det amerikanske angrepet på Irak i 2003 del av flere sivilisasjoner med opphav i blant annet undergravde den innledende sympatien og felles- buddhistiske, persiske og tyrkiske kulturer. Gren- skapsfølelsen med USA. Avsløringene om mis- sene i dagens Afghanistan ble først trukket på handling av fanger blant annet på Bagram og slutten av 1800-tallet som følge av de russiske og andre baser i Afghanistan, opprettelsen av Guan- britiske imperienes økonomiske og strategiske tánamo-basen på Cuba og mishandling av fanger i interesser. Mange afghanske ledere har siden vist Abu Ghraib-fengselet i Irak skapte ytterligere betydelig evne til å hente politisk og finansiell debatt om metodene amerikanske styrker brukte støtte fra utlandet, med grunnlag i landets strate- i «krigen mot terror». giske betydning. Inntekter fra utenlandske kilder Ganske raskt var sikkerhetssituasjonen til- har historisk vært viktigere for statsfinansene enn synelatende stabil i Afghanistan. Regjeringen mobilisering av lokale ressurser. vektla derfor i større grad det tredje målet, stats- Landets forbindelser til verdenspolitikken ble bygging og sivil utvikling. Dette målet ble spesielt mer framtredende etter Andre verdenskrig. Afg- viktig for den rødgrønne Stoltenberg II-regjerin- hanske myndigheter spilte på rivaliseringen mel- gen. I 2006 lanserte denne regjeringen det såkalte lom stormaktene ved å balansere mellom dem for «taktskiftet»; en betydelig styrking av den norske å oppnå økonomisk og politisk støtte. Etter hvert sivile innsatsen for å bidra til å bygge en demokra- ble de selv trukket inn i den kalde krigen. Dette tisk og selvstendig afghansk stat. Da sikkerhetssi- fikk svært alvorlige konsekvenser for landet. Sov- tuasjonen mot slutten av perioden forverret seg jetunionens invasjon i desember 1979 ble fulgt av kraftig, til tross for omfattende internasjonale en krig som varte i nesten ti år, fram til februar bistandsprogrammer og militært engasjement ble 1989. Afghanistan ble i løpet av disse årene en vik- ambisjonene i statsbyggingsprosjektet tonet ned. tig arena for maktkampen mellom USA og Sovjet- 20 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 unionen. USA sendte våpen, penger og utstyr til feilen som Sovjetunionen hadde gjort, som ble Afghanistan via Pakistan for å gjøre den afghan- trukket dypt inn i afghanske konflikter. Amerikan- ske geriljakrigen mot de sovjetiske styrkene så ske myndigheter ville raskt inn med få styrker og effektiv som mulig. I 1991 gikk Sovjetunionen i gjorde derfor Nordalliansen til sine lokale oppløsning, og med det opphørte de finansielle hovedallierte under invasjonen i oktober 2001. bidragene til den afghanske presidenten Med tilførsel av store pengebeløp kunne de raskt Mohammad Najibullah. Kommuniststyret i Afgha- mobilisere betydelige militsstyrker. Med støtte fra nistan gikk i oppløsning. CIA, amerikansk luftmakt og spesialstyrker inn- Seierherrene – de såkalte «mujahedin» – tok de Kabul og deretter Kandahar. Bonn-konfe- kunne imidlertid ikke enes om fordeling av mak- ransen i desember 2001 formaliserte den endrede ten i landet. Afghanistan gikk inn i en ny og brutal maktbalansen i Afghanistan og ga Nordalliansen borgerkrig der skiftende allianser og folkegrup- kontroll over de viktigste ministeriene. per sto mot hverandre. De lovløse tilstandene borgerkrigen skapte i mange deler av landet var bakteppet for Talibans 3.3 Første fase: Opptakten. OEF og et gradvise maktovertakelse fra midten av 1990-tal- lett fotavtrykk let. Mye av landets infrastrukturer lå i ruiner, og folks tillit til de politiske lederne var liten. Mange Den første fasen, 2001–2003, var preget av den opplevde at Taliban-regimet bidro til større sik- USA-ledede «krigen mot terror» og de militære kerhet enn under mujahedinperioden (1992– operasjonene for å bekjempe al-Qaida og Taliban. 1996). Talibans brutale maktbruk gjorde dem Bonn-avtalens politiske søyle la grunnlaget for en imidlertid upopulære i deler av befolkningen, afghansk interimregjering og en såkalt Loja jirga, framfor alt i byene. Talibans styre vakte også et tradisjonelt tingmøte, som skulle velge et nytt internasjonal fordømmelse spesielt knyttet til statsoverhode og en overgangsregjering. Den ble menneskerettigheter (behandling av kvinner og avholdt i juni 2002 og valgte Hamid Karzai som en brutal strafferettsutøvelse) og husingen av president. internasjonale terrorister.1 Da Taliban falt i 2001, De viktigste aktørene, ikke minst USA og FNs var Afghanistan et fattig og isolert land hvor lite av spesialutsending Lakhdar Brahimi, ville ikke gå infrastrukturen og statsapparatet fungerte. tungt inn i Afghanistan. Talibans fall og Bonn-avta- Talibans viktigste motstandere nasjonalt len ga derfor Nordalliansen og andre krigsherrer hadde vært Nordalliansen. Mens Taliban sto ster- og militsledere, som allerede hadde etablerte kest blant pashtunere på landsbygda i sør og øst, maktposisjoner, en ny mulighet til å bli del av den fant Nordalliansen primært støtte hos andre folke- politiske utviklingen.2 Flere av disse var anklaget grupper, som hazaraer, tadsjiker og usbekere. for grove menneskerettighetsbrudd og krigsfor- Fraksjonene som utgjorde alliansen var ledet av brytelser. Mot slutten av denne fasen trappet USA krigsherrer med ulike regionale maktbaser og ned de militære operasjonene i Afghanistan og interesser, men med en felles front mot Taliban. viet mer av sin oppmerksomhet til Irak-krigen, Under Taliban-perioden hadde Nordalliansen som startet i mars 2003. Samtidig tok NATO over pleiet kontakter med flere internasjonale regjerin- en større del av ansvaret for det militære engasje- ger, herunder den amerikanske. Etter Sovjetunio- mentet i Afghanistan. nens uttrekning i 1989 engasjerte imidlertid USA FNs sikkerhetsråd, der Norge satt som valgt seg lite i Afghanistan. Høsten 2001 hadde Nordal- medlem i perioden 2001–2002, reagerte raskt på liansens ledere kontroll over kun en liten del av angrepene i USA den 11. september. Den 12. sep- landet i nordøst. Alliansen ble ytterligere svekket tember ble Sikkerhetsrådsresolusjon 1368 da deres viktigste leder, Ahmad Shah Massoud, enstemmig vedtatt.3 Resolusjonen bekreftet USAs ble drept i et al-Qaida-attentat kun to dager før rett til selvforsvar, men nevnte ikke Afghanistan. angrepet på USA i september 2001. Det folkerettslige grunnlaget for de senere opera- USAs angrep på Taliban-regimet i Afghanistan sjonene omhandles i kapittel 10. skulle ikke bli en invasjon med store militære NATO uttrykte også raskt støtte til USA. Den avdelinger. USA ønsket ikke å begå den samme 12. september fastslo NATOs råd at angrepet mot

2 1 FNs sikkerhetsråd innførte sanksjoner mot Taliban-regi- Sten Rynning, NATO in Afghanistan: The Liberal Discon- met den 15. oktober 1999 (Sikkerhetsrådsresolusjon 1267 nect, Standford: University Press, 2012, ss. 80-83. (1999)) og forsterket disse med resolusjon 1333 (2000) den 3 Sikkerhetsrådsresolusjon (heretter: S/RES) nr. 1368 (2001), 19. desember 2000. 12. september 2001. NOU 2016: 8 21 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

USA var å forstå som et angrep på alle NATOs medlemmer, og aktiverte for første gang i alliansens historie Atlanterhavstraktatens artikkel 5 om kollektivt forsvar. Beslutningen var betinget av at angrepet kom utenfra, noe NATO bekreftet den 2. oktober. Det var imidlertid uklart hvordan alliansen skulle følge opp vedtaket. Det hersket derfor betydelig usikkerhet i NATOs hovedkvarter. Pre- sident Bush ønsket en rask og effektiv operasjon, uten å involvere NATO.4 Erfaringene fra koali- sjonskrigføringen på Balkan bare noen år tidligere hadde vist at koordinering med allierte styrker var tidkrevende og til dels politisk utfordrende. Samtidig var det både av politiske og praktiske Figur 3.3 Den 11. september 2001 kapret terrorister grunner umulig å føre krig på egenhånd i Sentral- fra al-Qaida flere fly og angrep symboltunge mål i Asia. Politisk brakte flere internasjonale støtte- USA. Da tvillingtårnene i New York kollapset mistet nær 3 000 mennesker livet. spillere større legitimitet. USA fikk med seg Stor- britannia og inviterte andre land til å delta i en Foto: Kelly Guenther/Polaris koalisjon av villige om de hadde noe militært å bidra med. Afghanistan har ingen egen kystlinje, så alle militære forflytninger var derfor også 3.3.1 Regjeringsskifte, beslutninger om å avhengig av samtykke og gjerne støtte fra nabo- bidra og opprettelse av ambassade i land. Kabul Også i Norge var reaksjonen på terrorangrepene mot USA sterke. Få timer etter angrepene ga Høsten 2001 var det bred politisk enighet i Norge statsminister Jens Stoltenberg i en pressemelding om å støtte USA etter angrepet den 11. september. uttrykk for medfølelse med det amerikanske folk Arbeiderpartiregjeringen som tapte Stortingsval- og for vilje til å bistå: get den 10. september 2001, signaliserte tidlig at Norge som del av NATO ville bidra til «krigen mot «Dette er et angrep på USA og det amerikanske terror». Statsminister Jens Stoltenberg lovet alt folk. Men det er også et angrep på det åpne uken etter angrepet «Norges fulle støtte, både demokratiske samfunn. Alle demokratier har politisk og praktisk, til amerikanske aksjoner for å nå et ansvar for å stå sammen i en kompromiss- bekjempe terrorisme.»6 løs kamp mot internasjonal terrorisme».5 Samtidig hersket det betydelig usikkerhet om måten USA ville svare på, og hva som eventuelt Som ellers i Europa iverksatte norske myndig- ble forventet militært fra de europeiske allierte. heter bred nasjonal sikkerhetsberedskap dagene For å være forberedt på eventuelle anmodninger etter terrorangrepet. Utenriksdepartementets sta- fra USA kartla derfor regjeringen i løpet av noen sjoner over hele verden rapporterte fortløpende uker mulige militære bidrag. om internasjonale reaksjoner på angrepene. Den 7. oktober 2001 innledet USA, sammen med Storbritannia, Operation Enduring Freedom (OEF). President Bush sin opprinnelige plan var en kort militær aksjon for å finne de skyldige bak angrepene på USA, og for å avskrekke andre regi- mer som huset terrorister med internasjonale 4 Paul Wolfowitz uttalte følgende om NATOs rolle på en pres- ambisjoner. På dette tidspunktet forelå det ingen sekonferanse i NATO, 26. september 2001: «We think we amerikanske planer om et omfattende statsbyg- had a collective affirmation of support with what they said gingsprosjekt. with Article Five, and if we need collective action we’ll ask for it. We don’t anticipate that at the moment…We need Da den nye koalisjonsregjeringen, ledet av cooperation from many countries but we need to take it in Kjell Magne Bondevik, overtok den 19. oktober appropriately flexible ways». Sitert i Sarah E. Kreps, Coali- 2001, hadde USA fortsatt ikke anmodet Norge om tions of Convenience – United States Military Interventions after the Cold War, Oxford: OUP, 2011, ss. 95–96. assistanse. Det sikkerhetspolitiske forholdet til 5 Pressemelding 173/2001, «Statsminister Jens Stoltenberg om terrorangrepene i USA: – En ufattelig katastrofe», 6 «Motangrep i Norges interesse», Aftenposten, 18. septem- regjeringen.no, 11. september 2001. ber 2001. 22 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

USA og NATO veide tungt også for den nye regje- Den 30. november 2001 holdt Den utvidede ringen, som ønsket å bidra så raskt som mulig. utenrikskomité et lukket møte i Stortinget om Forsvarsminister Kristin Krohn Devold uttalte mulige styrkebidrag til Afghanistan.12 Fremskritts- senere: «Signaleffekten til amerikanerne om å partiet (FrP) og Sosialistisk Venstreparti (SV) hev- sende styrken tidlig var viktig. Å være der før jul det at denne innsatsen var så betydningsfull at handlet om relevans.»7 debatten måtte føres for et åpent Storting. Uten- Etter hvert vokste bekymringen i embetsver- riksminister Petersen og forsvarsminister Devold ket for at Norge var sent ute med å tilby hjelp. I holdt derfor den 5. desember en åpen redegjørelse et notat til forsvarsministeren den 15. oktober for Stortinget. Så snart det var politisk enighet om vektla FD at Norge hadde en «meget lav militær bidragene, handlet Forsvaret raskt og sendte en profil» i den pågående internasjonale terrorbe- blanding av profilerte bidrag som C-130 transport- kjempelsen. Flere land, herunder Storbritannia, fly og F-16 jagerfly, og styrker på områder der Frankrike, Canada, Australia og Tyskland, bidro Norge ble oppfattet å ha spesialkompetanse, som allerede eller hadde tilbudt styrker til OEF. Nota- mineryddere og spesialstyrker med vinter- og høy- tet slo fast: «Den lave militære profilen kan bli et fjellserfaring. Forsvarets bidrag omtales i kapittel 4 politisk problem i forholdet til både NATO og og 5. Selv om Norge hadde vært relativt sent ute USA, og kan dessuten medføre at vår informa- med å komme med et konkret tilbud høsten 2001, sjonstilgang i forbindelse med Operation gikk det raskt å få styrker på bakken i Afghanistan Enduring Freedom kan bli begrenset.»8 I midten da beslutningen var tatt. av november kom den første formelle amerikan- Samtidig som regjeringen diskuterte styrke- ske anmodningen om militære bidrag. Da gjaldt bidrag til Afghanistan, åpnet Utenriksdeparte- det flystøtte til FNs humanitære innsats. På dette mentet i desember 2001 den første norske tidspunktet hadde tretten andre land, hvorav ti ambassaden på afghansk jord. Inntil da hadde NATO-allierte, allerede tilbudt USA konkret Afghanistan vært sideakkreditert til den norske støtte til OEF. ambassaden i Islamabad. Den 8. november holdt statsminister Bondevik Naturkatastrofer og den lange borgerkrigen en redegjørelse for Stortinget der han beskrev ter- hadde gjort over fem millioner afghanere nød- roranslagene mot USA som en krigserklæring hjelpstrengende. Nødhjelpslagrene sto i fare for å mot «den internasjonale rettsorden, mot interna- tømmes eller plyndres. Ambassaden i Kabul sjonalt samkvem, mot frie og åpne samfunn, mot skulle bistå i å håndtere denne humanitære kri- toleranse, og mot selve menneskeverdet».9 I sen. Norske myndigheter hadde i flere tiår støttet samme redegjørelse understrekte statsministeren norske ikke-statlige organisasjoner (NGOer) som den brede politiske enigheten i Norge om støtten Kirkens Nødhjelp og Afghanistankomiteen, som til USAs «krig mot terror». Internt i koalisjonsre- drev prosjekter både i Afghanistan og Pakistan. gjeringen var det imidlertid spenninger. For De siste to tiårene hadde Norge bidratt med nær- Høyre og utenriksminister Jan Petersen og for- mere én milliard kroner i humanitær innsats til svarsminister Krohn Devold var det bilaterale for- Afghanistan. Det meste av støtten gikk gjennom holdet til USA en grunnleggende politisk priorite- FN. Norge økte den 12. oktober 2001 den humani- ring som tilsa at norske myndigheter leverte mili- tære innsatsen i Afghanistan fra omkring 100 til tære bidrag til USA så raskt som mulig.10 Kristelig 300 millioner kroner.13 Folkeparti (KrF) og Venstre (V) ønsket en mer Utenriksdepartementet hadde tidlig i 2001 forsiktig tilnærming til «krigen mot terror». Disse påtatt seg formannskapet i 2002 i den internasjo- spenningene i koalisjonsregjeringen ble spesielt nale givergruppen for humanitær innsats, Afgha- tydelige da USA to år senere ba Norge om bidrag nistan Support Group (ASG). Ambassaden skulle til krigen i Irak.11 derfor også bistå norske myndigheters gjennom- føring av dette vervet. Med formannskapet i ASG

7 John Inge Hammersmark, Utviklingen av norske spesial- 12 styrker, masteroppgave Forsvarets stabsskole, 2010, s. 54. Sak behandlet 30. november 2001 i den utvidede utenriks- komité og innbrakt for Stortinget […] «Afghanistan. 8 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Mulig norsk ubåt- Mulige norske styrkebidrag.», stortinget.no, 5. desember støtte til stanavformed/stanavforlant», 15. oktober 2001. 2001. Se også FD, notat til forsvarsministeren,«Mulige mili- 9 Statsminister Kjell Magne Bondevik, «Redegjørelse om tære bidrag til operasjon enduring freedom/humanitær situasjonen etter terrorangrepene mot USA», regjerin- støtteoperasjon og eventuell internasjonal sikkerhetsstyrke gen.no, 8. november 2001. i Afghanistan», 26. november 2001. 10 Utvalgets høring, 19. oktober 2015. 13 St.prp. nr. 8 (2001–2003) om humanitær bistand i forbin- 11 Utvalgets høring, 21. oktober 2015. delse med krisen i Afghanistan, regjeringen.no NOU 2016: 8 23 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

Brahimi, og mange andre mente imidlertid i ettertid at muligheten for en tidlig politisk løsning dermed glapp.16 Norge deltok ikke direkte i forhandlingene som ledet til Bonn-avtalen. Prosessen ble fulgt nøye i Oslo, og den norske FN-delegasjonen i New York rapporterte hyppig om utviklingen i forberedelsene til Bonn-konferansen. Norske myndigheter fulgte spesielt med på at tradisjonelt viktige norske politikkområder som kvinners og barns rettigheter ble ivaretatt i avtalen.17 Da avtalen var i havn, ble den i Norge, som i de fleste øvrige land, ansett som et diplomatisk gjennom- Figur 3.4 Statsminister Kjell Magne Bondevik og brudd. UD brukte suksessen i Bonn som utgangs- forsvarsminister Kristin Krohn Devold i Stortinget punkt til å be internasjonale givere om å bidra til den 8. november, før redegjørelsen om situasjonen 18 etter terrorangrepene den 11. september. Norge var oppbyggingen av Afghanistan. I den norske innstilt på å støtte USA i «krigen mot terror». regjeringens perspektiv var statsbygging nødven- dig for at terrorbekjempelse skulle lykkes. Bonn- Foto: Knut Falch/SCANPIX avtalens tre søyler, institusjonsoppbygging, sikkerhet og utvikling, var nettopp et uttrykk for den tette koblingen mellom disse to målene.19 lå mye til rette for at Norge kunne bli en viktig sivil aktør i gjenoppbyggingsarbeidet i landet. I de første rapporteringene i forbindelse med Første søyle: institusjonsbygging åpningen av ambassaden i desember 2001 under- FNs spesialutsending Brahimi hadde i utgangs- streket UD behovet for en langsiktig politisk løs- punktet understreket at FN og det internasjonale ning i et land der de humanitære behovene var samfunnet burde ha et såkalt «lett fotavtrykk» i meget store og de interne konfliktene ikke var Afghanistan. Det innebar at afghanerne selv skulle løst.14 Det norske utviklingsengasjementet lede gjenoppbyggingen, med bistand fra FN og det behandles i kapittel 6 og 7. internasjonale samfunnet. I motsetning til andre internasjonale statsbyggingsprosjekter på denne tiden, som i Øst-Timor og Kosovo, ledet ikke FN 3.3.2 Bonn-prosessen: Grunnlaget for en ny selv en midlertidig siviladministrasjon i landet. afghansk stat Bonn-avtalen etablerte en afghansk interim- Grunnlaget for en ny afghansk stat og nye demo- regjering ledet av Hamid Karzai som var pashtuner kratiske institusjoner ble lagt under en stor inter- med bakgrunn i en prominent familie i Kandahar. nasjonal konferanse i FN-regi i Bonn mellom 27. Avtalen fastslo også at en ekstraordinær (emer- november og 5. desember 2001. I tillegg til repre- gency) Loya jirga skulle avholdes for å velge et nytt sentanter fra det internasjonale samfunnet deltok statsoverhode og en overgangsregjering. Presi- 25 afghanske delegater fra fire hovedgrupper. For- dent- og parlamentsvalg skulle holdes innen to år handlingene startet før Taliban var beseiret, og etter opprettelsen av overgangsregjeringen. Møtet Taliban ble ikke invitert. Det var utelukket for berammet i Bonn-avtalen ble holdt i juni 2002. Det USA å inkludere Taliban så kort tid etter terroran- internasjonale samfunnet, særlig USA, hadde stor grepene. Heller ikke FN gjorde mye for å invitere innflytelse på den ekstraordinære Loya jirgaen.20 Taliban. Det skyldtes både press fra USA og anta- kelser i FN-systemet om at de moderate i Taliban 16 Ibid., utvalgets høringer, 14. januar og 29. april 2016. 15 kunne nås senere. Det var på dette tidspunktet 17 Rapport fra FN-delegasjonen, «SR. Afghanistan. Res. 1419 også et spørsmål om hvorvidt Taliban som politisk vedtatt», 26. juni 2002. 18 bevegelse ville overleve det militære nederlaget. Notat fra Asia-seksjonen til Samordningsenheten for Sik- kerhetsrådet, «Uformelle konsultasjoner i Sikkerhetsrådet FNs spesialutsending til Afghanistan, Lakhdar 12. juli om Afghanistan ledet av USG Prendergast», 12. juli 2002. 14 UD, notat fra HUM-seksjonen til utenriksministeren, 19 Utvalgets høring, 13. november 2015. «Afghanistan. Humanitær bistand», 1. oktober 2001. 20 Thomas Ruttig, «The Failure of Airborne Democracy. The 15 Lakhdar Brahimi, «A New Path for Afghanistan», New York Bonn Agreement and Afghanistan's Stagnating Democrati- Times, 7. september 2008. sation», Afghanistan Analyst Network, 2012. 24 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Flere ulike slike jirgaer ble holdt i årene som fulgte. 2010–2011; amerikanske styrker hadde startet De skulle bidra til å forankre myndighetenes legiti- opptrening tidligere i OEF. mitet i befolkningen. Flere afghanske og internasjonale beslutningstakere, inkludert FNs spesialutsending, mente at Tredje søyle: utvikling en sentralstyrt stat var å foretrekke. Frykten var Over 60 land og 20 internasjonale organisasjoner at uten en sentralstyrt statsform ville de lokale støttet opp om Bonn-avtalen og de afghanske inte- krigsherrene bli enda sterkere og i verste fall rimmyndighetene. Internasjonale givere lovet i bringe landet ut i en ny borgerkrig. Krigsherrene Tokyo i januar 2002 tilsammen 5,1 milliarder dol- skulle heller føres inn i sentrale styringsmeka- lar i bistand.22 Tokyo-konferansen ble starten på nismer. Informasjon om krigsherrenes alvorlige en rekke årlige giverkonferanser der det interna- forbrytelser ble holdt tilbake, blant annet av FN- sjonale samfunnet og afghanske myndigheter eta- misjonen i landet, United Nations Assistance Mis- blerte retningslinjer og planer for bistanden til sion in Afghanistan (UNAMA).21 statsbyggingsprosjektet. Allerede på dette tids- I ettertid har flere påpekt at valget av en sen- punktet forsøkte den afghanske finansministeren tralstyrt statsform kombinert med at uformelle Ashraf Ghani å få mer av utviklingspengene kana- maktstrukturer fortsatt eksisterte, var opphavet lisert gjennom afghanske myndigheter i håp om å til en rekke problemer i statsbyggingsprosessen. styrke myndighetenes legitimitet og derigjennom Tidligere krigsherrer som satt i regjeringen eller i øke stabiliteten i landet. Norge tok som formann i parlamentet arbeidet samtidig for å styrke egne ASG tidlig til orde for at afghanske myndigheter interesser og allianser i provinsene. Slik kunne selv i størst mulig grad skulle forvalte pengene. sentralregjeringens egne medlemmer motar- Svake afghanske strukturer og internasjonale beide regjeringens politikk gjennom maktspill givere med behov for politisk synlighet gjorde som lå utenfor sentralmyndighetenes og det inter- imidlertid at nær 80 prosent av den internasjonale nasjonale samfunnets kontroll. Presidenten spilte bistanden gikk utenom landets statsbudsjett. også i stadig større grad et komplekst nasjonalt Norsk humanitær innsats og bistand til Afgha- alliansespill for å sikre sin egen maktbase. Dette nistan behandles i kapittel 6 og 7. undergravde de bredere demokratiseringsproses- sene det internasjonale samfunnet og afghanske reformister søkte å sette i gang. Fragmentering Manglende koordinering mellom giverlandene og afghanske myndigheter, svake formelle afghan- Andre søyle: sikkerhet ske institusjoner og giverlands behov for politisk Bonn-avtalen hadde også en sikkerhetssøyle. Den synlighet førte tidlig til fragmentering av den kom til uttrykk i FNs sikkerhetsråds etablering av internasjonale bistanden. Et eksempel på frag- en internasjonal styrke, International Security mentering i statsbyggingen var den internasjona- Assistance Force (ISAF), med resolusjon 1386 den len fordelingen av ansvarsområder innen sikker- 20. desember 2001. ISAF var først underlagt bri- hetssektoren. Fem land påtok seg ulike sektorer tisk ledelse. Storbritannia hadde i utgangspunktet innen sikkerhetsapparatet: USA tok ansvaret for å akseptert lederskapet for tre måneder. Planen var bygge opp den afghanske hæren, mens Tyskland at ledelsen av ISAF skulle rotere mellom land som skulle stå for oppbyggingen av politistyrkene. Ita- var villige til å påta seg ansvaret. Mandatet var å lia fikk ansvaret for rettssystemet, mens Storbri- sørge for sikkerhet i Kabul og omkringliggende tannia skulle stå for narkotikabekjempelsen. områder, og operasjonen gikk parallelt med OEF. Endelig skulle Japan stå for demobilisering og Ettersom Bonn-avtalen la vekt på afghanernes reintegrering av de væpnede militsgruppene. De eget ansvar i oppbyggingen av staten, var det vik- fleste av landene hadde ikke spesielle forutsetnin- tig for ISAF å bistå i kompetansebygging av afg- ger for å håndtere de tildelte områdene og koordi- hanske sikkerhetsstyrker. I praksis ble denne nerte i liten grad seg imellom. Afghanske myndig- oppgaven ISAFs viktigste oppgave først rundt heter ble dermed ofte stående utenfor grunnleggende prosesser i oppbyggingen av egen stat.

21 Aziz Hakimi og Astri Suhrke, «A Poisonous Chalice: The 22 Co-chairs´ Summary of Conclusions, «The International Struggle for Human Rights and Accountability in Afgha- Conference on Reconstruction Assistance to Afghanistan», nistan.» Nordic Journal of Human rights, 31(2) 2013, s. 202– mofa.go.jp, 21.-22. januar 2002; Afghanistan Ministry of 204. Finance, «Development Report», mofa.gov.af, 2010. NOU 2016: 8 25 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

3.4 Andre fase: Statsbygging med i hele Afghanistan. Samtidig vokste erkjennelsen i økende ambisjoner militært og NATO om at det rullerende lederskapet av ISAF sivilt ikke var hensiktsmessig. Tyrkia hadde under sitt lederskap hatt behov for støtte fra NATO. Det var Den andre fasen, 2002–2006, var preget av poli- vanskelig å få allierte til å påta seg lederskapet for tiske optimisme og et økende ambisjonsnivå for en operasjon som ikke var forankret i alliansen. statsbygging både militært og sivilt. Det offentlige De ledende ISAF-bidragsyterne Tyskland, Neder- ordskiftet i Norge var også preget av optimisme. land og Canada anmodet derfor om et økt NATO- Militært var tilsynelatende det vanskeligste over. engasjement og en større rolle for ISAF i Afgha- Nå gjensto gjenreisningen. Allerede den 5. desem- nistan.25 Det skulle kulminere i at NATO tok ber 2001, før Kandahars fall, slo utviklingsminister ansvaret for ISAF i august 2003. Hilde Frafjord Johnson fast i Stortinget at: «USA I 2002 og 2003 var ISAF fremdeles en begren- og de allierte er i ferd med å vinne krigen i Afgha- set operasjon som besto av omkring 5 000 solda- nistan. Nå må vi sørge for ikke å tape freden.»23 ter med et stabiliseringsoppdrag avgrenset til I denne fasen overtok NATO ansvaret for ISAF Kabul og omkringliggende områder. Norges mili- og FN vedtok å utvide ISAF til å dekke hele Afgha- tære engasjement i Afghanistan i 2002 og første nistan. Plattformen NATO valgte for utvidelsen halvdel av 2003 var konsentrert i OEF. De norske var de såkalte gjenoppbyggingslagene, Provincial bidragene til ISAF i samme periode var små. Den Reconstruction Teams (PRT), eller stabiliserings- innledende norske prioriteringen av OEF må ses i lag i norsk fortolkning. Den internasjonale og nor- lys av NATOs beslutning om å aktivere artikkel 5. ske bistanden økte. Det var imidlertid ikke udelt Norge hadde en sterk sikkerhetspolitisk interesse optimisme som rådet i denne perioden. Allerede i av å demonstrere solidaritet med sin nærmeste 2002 og 2003 rapporterte både norsk UD og allierte i NATO, USA. Etterretningstjenesten om en bekymringsfull sik- Før møtet i NATOs råd den 16. april 2003, der kerhetsutvikling og alvorlige interne afghanske anmodningen om økt NATO-engasjement skulle konflikter. Dette var bekymringer amerikanske og drøftes, var Norges politikk å støtte en styrket andre internasjonale diplomater delte.24 Tilliten i rolle for NATO i ISAF. Regjeringen hadde vært den afghanske lokalbefolkningen til lokale mak- gjennom en vanskelig debatt om norsk engasje- taktører var lav etter mange år med borgerkrig, ment i Irak-krigen. Den amerikanske ambassaden og forventningene til hva internasjonal tilstedevæ- i Oslo hadde sent høsten 2002 henvendt seg til relse kunne utrette var urealistiske. norsk UD med forespørsel om norske militære bidrag til en krig mot Irak. Diskusjonen ble en belastning for koalisjonsregjeringen. Høyre 3.4.1 NATO overtar ISAF-ledelsen, ISAF utvides mente Norge burde bidra. Det kunne ha negative og Norge overtar et PRT konsekvenser for forholdet til USA å avslå anmod- Da de første norske avdelingene begynte å ope- ningene om bidrag. KrF, V og opposisjonen mente rere i Afghanistan i januar 2002, hadde den USA- det var problematisk å være med i en operasjon ledede koalisjonen oppnådd ett av sine tre mål: uten FN-mandat og som ble oppfattet å være i Taliban-regimet hadde falt. Samtidig gjensto det å utakt med folkeretten.26 finne Osama bin Laden samt å sikre at Afgha- NATOs ledelse av ISAF ble i regjeringen opp- nistan ikke igjen skulle huse tilsvarende terroris- fattet som en mulighet for å styrke NATOs rele- ter. Operation Enduring Freedom fortsatte derfor vans i lys av Bush-administrasjonens alenegang med stor styrke ut over våren og sommeren 2002, og det vanskelige transatlantiske forholdet som særlig i Sør- og Øst-Afghanistan. Etter USAs inva- hadde oppstått rundt Irak-krigen i 2003. Et NATO- sjon av Irak i mars 2003 hadde imidlertid USA ver- ledet ISAF ville gi Norge mulighet til å bidra til ken tid eller ressurser til å videreføre operasjonen NATOs relevans i «krigen mot terror».27 Norge bygget derfor opp sitt militære bidrag for å styrke 23 Sak behandlet 30. november 2001 i den utvidede utenriks- NATO og for å motvirke at koalisjoner av villige komité og innbrakt for Stortinget […], «Afghanistan. Mulige norske styrkebidrag», stortinget.no, 5. desember 25 2001. NATO, «Press lines on NATO decision on support to 24 Rapport fra ambassaden i Washington, «Kampen mot terro- ISAF», 16. april 2003. På dette tidspunktet stilte NATO-land risme, lunsjsamtale med [kan ikke offentliggjøres]», 9. nesten 95 % av ISAF-styrken. 26 november 2001; rapport fra ambassaden i Kabul, «Sikker- Utvalgets høring, 21. oktober 2015. hetssituasjonen», 18. august 2002 og Ambassaden i Kabul, 27 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Norges styrkebi- «Afghanistan. Situasjonen i Mazar-E-Sharif», 4. juni 2002. drag til operasjonene i Afghanistan», 16. mai 2003. 26 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 ble det mest attraktive alternativet i Washington, D.C. Også for andre europeiske land framsto bidrag til en NATO-ledet og utvidet ISAF-operasjon som en mulighet til å opprettholde et godt bilateralt forhold til USA uten å sende tropper til krigen i Irak. Afghanistan forble et felles og relativt ukontroversielt prosjekt og dermed en mulighet til å pleie det transatlantiske forholdet. Ifølge FD ville en NATO-ledelse av ISAF gi økt forutsigbarhet i arbeidet for sikkerhet og stabilitet i Afghanistan.28 Alliansen ble en sentral med- garantist for stabilitet og fredelig utvikling i Afgha- Figur 3.5 ISAF HQ i Kabul. nistan. Det ville ikke lenger være snakk om et tidsbegrenset engasjement for enkelte allierte, Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret men en langvarig forpliktelse for samtlige NATO- land. NATO-delegasjonen understreket også at en mislykket NATO-operasjon i Afghanistan ville NATO-styrkene trengtes for å trygge NGOenes være ødeleggende både for Afghanistan og allian- arbeid. sens framtid. Medlemslandene måtte derfor gi Løsningen ble en utvidelse av ISAF gjennom ISAF høy politisk prioritet og avsette nødvendige en rekke Provincial Reconstruction Teams ressurser til oppdraget.29 (PRTer). PRTene skulle i utgangspunktet bestå av mindre militære enheter og sivile elementer. Hovedformålet var å bidra til å styrke sentralmyn- 3.4.2 Utvidelse av ISAF gjennom PRT dighetenes kontroll i provinsene. Samtidig som NATO overtok ledelsen av ISAF Utvidelsen gjennom PRTer bidro til en frag- den 11. august 2003, anmodet president Karzai mentering av den internasjonale innsatsen. Med om en utvidelse av ISAFs mandat til å gjelde uten- økt tilstedeværelse av internasjonale styrker i for Kabul-området. I mange provinser hadde tid- PRTer ble militæret også en stadig tyngre pre- ligere kommandanter tatt makten eller blitt inn- miss- og tjenesteleverandør for bistanden. Hvert satt av amerikanske styrker etter Talibans fall.30 land hadde ulik tilnærming til konseptet, og Lokale konflikter gjorde det vanskelig for humani- mange land brukte store ressurser på «sine» pro- tære organisasjoner å få tilgang til en sivilbefolk- vinser. Utviklingen i provinsene ble ulik, og de ning med store behov. Også FNs spesialutsending mest konfliktfylte provinsene fikk ofte mer Brahimi, som i utgangspunktet hadde ønsket et bistand enn roligere områder. Dette skapte uro og lett internasjonalt fotavtrykk, mente at ISAF misnøye og undergravde sentraliseringsprosjek- burde utvide operasjonsområdet. En rekke ikke- tet det internasjonale samfunnet i utgangspunktet statlige organisasjoner (NGOer), herunder flere støttet. Ettersom PRT-strukturen vokste, minsket norske, sendte både i 2003 og 2004 brev til FNs fotavtrykk. PRT-strukturen overskygget sivil NATOs ambassadører der de oppfordret NATO til innsats og bidro til en forsterkning av den mili- å sende styrker ut i provinsene i Afghanistan.31 tære ledelsen av det internasjonale engasjementet. PRT-strukturen omtales nærmere i kapittel 8.

28 Melding fra FD til NATO-delegasjonen, «Møte i NATOs Norske vurderinger om deltakelse i PRT råd 11. april 2003 – NATO støtte til ISAF», 11. april 2003. 29 Melding fra NATO-delegasjonen, «Spørsmålet om fremti- Norske myndigheter forsøkte å påvirke utformin- dig norsk deltakelse i Afghanistan», 26. mai 2003. gen av PRT-konseptet i NATOs råd. Konseptet var 30 Som Ahmed Rashid skriver, de var «(…) a cheap and bene- vagt definert og NATO la opp til en fleksibel ficial way to retain US allies in the field who might even pro- modell som kunne tilpasses de ulike bidragslan- vide information about al Qaeda». Ahmed Rashid, Descent into Chaos. The U.S. and the disaster in Pakistan, Afgha- dene økonomiske og ressursmessige forutsetnin- nistan, and Central Asia, New York: Penguin Group, 2008, ger og ønsker.32 Norske myndigheter var bekym- s. 129. ret for at PRT-konseptet innebar at Forsvaret 31 Rapport fra NATO-delegasjonen med vedlagt brev fra Inter- 33 national Crisis Group datert 23. april 2004, «Afghanistan. skulle gjennomføre bistandsarbeid. Dette ICG oppfordrer NATO-landene til økte bidrag til ISAF», 28. ønsket ikke norske myndigheter, som mente gjen- april 2004. oppbygging og bistandsinnsats krevde spesial- NOU 2016: 8 27 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3 kompetanse som Forsvaret ikke hadde.34 PRTer sanitet og trusselvurderinger i flere områder der kunne føre til en uheldig sammenblanding av mili- det var PRTer, herunder Maimana, Jalalabad og tære og sivile roller.35 Dette igjen kunne true Ghazni.39 Forsvaret vurderte provinser i øst og humanitære organisasjoners sikkerhet og det sør som mest risikable, og anbefalte på grunnlag humanitære rom (se kapittel 6 og 8). Norske av trusselnivå og praktiske hensyn som logistikk myndigheter hadde sommeren og høsten 2003 deltakelse i nord framfor i sør.40 fått sterk kritikk fra humanitære organisasjoner UD stilte seg også positiv til deltakelse, men for å finansiere et norsk ingeniørkompani som understreket behovet for et tydelig skille mellom skulle rydde miner i Irak med bistandsmidler. UD militære og sivile oppgaver. Et internt notat i UD påpekte samtidig at PRTet var det mest relevante påpekte at i valget mellom å bidra til de britisk- bidraget til ISAF på kort sikt, blant annet fordi ledede PRTene i Mazar-i-Sharif eller i Maimana, opplæring av en afghansk hær og afghansk politi var sistnevnte å foretrekke fordi det faktisk var ville være avhengig av støtte fra PRTene.36 sikkerhetsutfordringer i provinsen.41 Dermed Høsten 2003 tok Norge til orde for en enhet- ville de norske militære ha noe å gjøre innen sitt lig modell for PRTene, og for at NATO endret ansvarsområde og ikke gå inn på bistandsagen- navnet til regionale stabiliseringslag – Provincial daen i fravær av andre oppgaver.42 Britiske Stabilisation Teams. Å kalle lagene PSTer ville gi myndigheter forsikret sommeren 2003 overfor et riktigere bilde av en prosess der de militære norsk UD at de ikke så det som PRTets militære stabiliserte og skapte sikkerhet for en separat styrkers oppgave å drive gjenoppbygging.43 Dette utvikling gjennom sivil innsats.37 Norges forslag kan også ha bidratt til å overbevise UD om nytten fikk støtte fra flere allierte, men PRT-konseptet av PRT-konseptet og av å støtte et britisk-ledet var allerede godt forankret i alliansen. Selv om PRT. modellen først ble introdusert av USA innen ram- Den 6. mai 2004 annonserte regjeringen at men av OEF, var særlig Tyskland en pådriver for Norge skulle bidra med inntil 30 soldater i det bri- å legge PRT-strukturen til grunn for utvidelsen tiske PRTet i Maimana, i Faryab provins.44 av ISAF. Norske myndigheter støttet dette vedtaket. Da forespørselen om bidrag til PRTer kom, ble Norsk overtakelse av PRTet i Faryab deltakelse sett som en del av allianseforpliktel- USA hadde allerede i 2003 begynt å oppfordre alli- sene.38 Norge hadde støttet ISAF-utvidelsen, og erte til å påta seg lederansvar for et PRT. Også PRTer var plattformen for denne. FD ba Forsvars- EUs spesialutsending til Afghanistan, Francis Ven- staben (FST) om å vurdere logistikkmuligheter, drell, og FNs spesialutsending til Afghanistan, Lakdhar Brahimi, oppfordret ved ulike anledninger i 2003 norske myndigheter til å ta på seg 32 NATO: «Broad principles governing the operation of provincial reconstruction teams (PRTs) under a new untied ansvaret for ett av PRTene. FD advarte mot en Nations security Council mandate for an expanded ISAF», slik oppgave fordi det ville medføre omfattende 14. oktober 2003 (SG (2003) 1157- AS 1 kostnader både i form av personell og materiell. 33 Notat UD, «Afghanistans politiske dagsorden og NATOs En eventuell framtidig medvirkning til PRTer fremtidige rolle», 16. september 2003 og ambassaden i Kabul, «NATOs overtagelse av kommandoen over ISAF», burde begrenses til deltakelse i et PRT under et 13. august 2003. annet lands ledelse.45 34 Internt notat UD, «Afghanistan. Provincial Reconstruction Teams. Eventuell norsk medvirkning», 17. august 2003; Ida 39 Melding fra FD til FST, «ISAF – PRT», 15. januar 2015. Maria Oma, Small states and burden-sharing in allied opera- 40 tions abroad – the case of Norway in ISAF, PhD University Rapport fra UD, «Afghanistan. Provincial Reconstruction of Oslo, 2014, s. 66. Teams. Eventuell norsk medvirkning. Innspill», 17. august 35 Utvalgets høringer, 18. mai, 19. oktober og 28. oktober 2003; UD, «Afghanistan. NATOs rolle. Norske holdninger», 2015. Rapport fra ambassaden i Kabul, «NATOs over- 10. september 2003. 41 tagelse av kommandoen over ISAF», 14. august 2003. Internt notat UD, «Britisk, norsk og finsk PRT i Meymaneh 36 Internt notat UD, «Afghanistan. Provincial Reconstruction – sivilt bidrag», 8. mars 2004. 42 Teams. Eventuell norsk medvirkning», 17. august 2003. Rapport fra ambassaden i Kabul, «Sikkerhetssituasjonen i 37 Melding fra NATO-delegasjonen, «Foran ministermøtene i det nordlige Afghanistan og det britiske PRTs rolle – brie- NATO: en Allianse i forandring. For mange utfordringer på fing for NATO-kretsen på den britiske ambassaden», 15. oktober 2003. samme tid?», 25. november 2003; melding fra UD til NATO- 43 delegasjonen, «Afghanistan. Utvidet NATO-rolle. Rapport fra ambassaden i London angående PRT i Afgha- Instruks», 8. oktober 2003; utvalgets høring, 12. november nistan, 17. juli 2003. 2015. 44 FD, pressemelding 14/2004 «Norge styrker innsatsen i 38 Utvalgets høringer, 19. oktober og 12. november 2015. Afghanistan», 6. mai 2004. Notat fra FD II til FD III, «Strategi i Afghanistan 2006– 45 Notat fra FD II til forsvarsministren, «Norges styrkebidrag 2007», 2. februar 2005. til operajsonene i Afghanistan», 16. mai 2003. 28 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

I september 2004 henvendte britiske myndig- framstå som svekket. Et bidrag til et PRT kunne heter seg til norske myndigheter og foreslo at bøte på dette. Norge tok over ledelsen av PRTet i Maimana. ISAF-utvidelsen var i full gang, nye PRTer ble opprettet og britiske myndigheter forberedte seg på å 3.4.3 Regjeringsskiftet flytte soldater og materiell sørover. Forsvarsledel- I Norge førte Stortingsvalget i 2005 til regjerings- sen var fortsatt kritisk til å påta seg et slikt ansvar. skifte og ny koalisjonsregjering bestående av Dette lå langt utenfor noe Norge hadde gjort tid- Arbeiderpartiet (AP), SV og Senterpartiet (SP), ligere og var i tillegg dyrt. Det ville bli en stor ledet av Jens Stoltenberg. Med SV i regjeringen utfordring å stille nok styrker til et PRT. Selv om stilnet noe av den offentlige, politiske kritikken sikkerhetssituasjonen i nord ble antatt å være mot det norske militære engasjementet i Afgha- bedre enn i Kabul i 2004, understreket Forsvars- nistan. Dette bidro til at norske regjeringers støtte staben at det kunne endre seg om man gjennom til ISAF og NATO ikke ble alvorlig utfordret, selv etableringen av et PRT begynte å utfordre «for- om opinionsundersøkelser viste at det var delte hold omkring smugling, narkotikaproduksjon og meninger om hvorvidt norske styrker skulle trek- de lokale krigsherrenes maktapparat.»46 Å ha et kes ut eller bli i Afghanistan (se kapittel 11). selvstendig norsk ansvar over en provins gjorde Den militære deltakelsen i Afghanistan var en det vanskelig å trekke seg fra oppdraget om det kilde til intern uro i SV og spenninger i regjerin- skulle bli ønskelig.47 Forsvarsstaben anbefalte i gen Stoltenberg II. I opposisjon hadde SV kriti- stedet å videreføre satsningen i Kabul, som omtalt sert OEF og det de betegnet som en amerikansk i kapittel 4.48 angrepskrig i Afghanistan. ISAFs stabiliserings- Til tross for den militærfaglige vurderingen, mandat hadde SV derimot støttet. I posisjon var valgte norske myndigheter å overta ledelsen for derfor kravet at all norsk militær innsats skulle PRT Maimana. Utgangspunktet var et mindre være i ISAF. Avvikling av OEF-bidraget ble for- militært oppsett enn det Forsvarsstaben hadde melt nedfelt i regjeringsplattformen «Soria anbefalt. Oppfatningen i FD var at Norge måtte Moria». De kontroversielle sidene ved måten «bidra konstruktivt til ISAF-utvidelse gjennom USA drev internasjonal terrorbekjempelse var én deltakelse i PRT og andre nødvendige kapasiteter av grunnene til regjeringen Stoltenberg II sin for at NATO skal lykkes.»49 Norge kunne gjen- beslutning om å avslutte engasjementet i OEF.53 nom å overta ledelsen av et PRT demonstrere Dette var for øvrig ikke en vanskelig beslut- tydelig støtte til NATO.50 Også ønsket om å pleie ning å ta for regjeringen. Norske myndigheter det bilaterale forholdet til Storbritannia spilte inn hadde i praksis dreid stadig mer av innsatsen over på beslutningen.51 mot ISAF før regjeringsskiftet i 2005. Ambassaden Forespørslene om norsk overtakelse av et i Washington rapporterte riktignok i forkant av PRT falt videre sammen med begynnende norske regjeringsskiftet at den amerikanske administra- planer om å trekke seg ut av OEF og konsentrere sjonen ville uttrykke skuffelse dersom Norge innsatsen om ISAF.52 Siden ISAF ikke i samme gikk ut av OEF og Irak, men i praksis fikk disse grad var en terrorbekjempende operasjon, kunne beslutningene små konsekvenser for det bilate- Norges innsats ved utgangen av 2003, når de nor- rale forholdet.54 ske spesialstyrkene var trukket ut (se kapittel 5),

46 Melding fra FST til FD, «Forsvarsstabens vurdering av 3.5 Tredje fase: Opprøret tiltar, satsningsområde i Afghanistan», 27. august 2004. 47 Melding fra FST til FD, «Forsvarsstabens presisering av helhetlig tilnærming og et norsk forhold ved overtakelse av PRT Maymane», 12. november «taktskifte» 2004. 48 Melding fra FST til FD, «Forsvarsstabens vurdering av I den tredje fasen, 2006–2011, ble det åpenbart at satsningsområde i Afghanistan», 27. august 2004. Taliban igjen hadde bygget opp betydelig militær 49 Notat fra FD II til FD III, «Strategi i Afghanistan 2006– kapasitet med støtte fra deler av det pakistanske 2007», 2. februar 2005. sikkerhetsapparatet. Utvidelsen av ISAF til det 50 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Sivil innsats i norskledet PRT i Meymaneh», 20. desember 2004; Oma, 2014, s. 81. 53 Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget, «Utenriks- 51 Oma, 2014, s. 79. politisk redegjørelse av utenriksministeren», regjerin- 52 Notat fra FST til FD, «Informasjon om provinsial reconstru- gen.no, 8. februar 2006. ction team (PRT) i Afghanistan, og vurdering av eventuell 54 Melding fra ambassaden i Washington, «USA. Norge etter norsk deltakelse», 29. august 2003. regjeringsskiftet. Irak, Afghanistan», 18. oktober 2005. NOU 2016: 8 29 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3 sørlige og østlige Afghanistan ble møtt av uventet ske militære i en eventuell krig mot India, og likte sterk motstand. Amerikanske kontra-terror opera- det økende indiske nærværet i Afghanistan svært sjoner i samarbeid med lokale afghanske partnere dårlig. Landene har også en lang felles grense hadde allerede i 2002–2004 skapt motreaksjoner. som opprørere enkelt kunne krysse. De forsterket seg i de påfølgende årene.55 Mang- Etter hvert som volden tiltok og ISAF tok sta- lende koordinering mellom sivile aktører kombi- dig flere tap, kunne ikke USA og NATO lenger nert med stadig større bistandssummer var i ferd ignorere nabolandet. NATO drøftet i 2007 regio- med å skape alvorlige korrupsjonsproblemer og nale problemstillinger, med vekt på hvordan sam- etablerte parallelle byråkratiske maktstrukturer. arbeidet med Pakistan kunne forbedres.57 Pakis- De forsterket seg i de påfølgende årene. FN forble tan var en atommakt der valgte myndigheter ikke marginalisert og i praksis underlagt militære pre- nødvendigvis hadde kontroll med opprørerne misser. President- og parlamentsvalgene var pre- eller deler av statsapparatet. For USA og allierte get av valgjuks og bidro til tiltagende pessimisme var det dermed vanskelig å vurdere hvor langt både i den afghanske befolkningen og i det inter- Pakistan kunne presses før man risikerte å desta- nasjonale samfunnet. I NATO begynte arbeidet bilisere landet ytterligere. Norge støttet i NATOs med en såkalt helhetlig tilnærming for å trekke råd regionalt samarbeid som også inkluderte flere sivile ressurser med i arbeidet og redusere Iran.58 forventningene til de militære tiltakene. Norske myndigheter styrket også den sivile innsatsen. Perioden 2009–2011 utgjør en distinkt periode, 3.5.1 Helhetlig tilnærming med en kraftig opptrapping både militært og sivilt Våren og sommeren 2006 gjennomførte ISAF sin (en «surge»), inspirert av amerikanske erfaringer første store og lange offensive operasjon – Opera- fra Irak. tion Mountain Thrust.59 Målet for operasjonen var Utvidelsen av ISAFs operasjonsområde og å drive ut opprørere fra området og legge til rette økningen i antall internasjonale og nasjonale sol- for at ISAF kunne stabilisere det.60 Den varte i dater økte konfliktnivået, først i sør og øst, deret- flere måneder og dekket en rekke provinser i sør ter i nord. Taliban utviklet en parallell skygge- og øst. Flere hundre opprørere ble drept, men struktur av Taliban-guvernører i provinsene. Mot- effekten var kortvarig. Taliban viste stor evne til å standen mot de allierte styrkene, som tiltok i tåle tap og til å rekruttere nye styrker, også fra denne perioden, ble av NATO betegnet som et lokalbefolkningen. opprør. Mange pashtunere i sør mente de kjempet Det ble stadig tydeligere at økonomisk og mot en okkupasjon av fremmede styrker. Lokale sosial utvikling, samt et velfungerende statsappa- stridigheter ble dessuten lett knyttet til det over- rat var en forutsetning for at kampen mot Taliban ordnede konfliktmønsteret og fikk et ideologisk kunne lykkes. Dette var ingen ny innsikt. Betyd- preg.56 ningen av et samspill mellom den sivile og mili- Opprøret hadde støtte i nabolandet Pakistan. tære innsatsen for å lykkes i Afghanistan var ned- Pakistanske myndigheter ønsket å ha et regime i felt i Bonn-avtalen. Hittil hadde imidlertid samar- Kabul som de kunne påvirke, selv om dette regi- beidet vært vanskelig, og innsatsen til dels mot- met bidro til å skape uro også på pakistansk side stridende. FNs program for avvæpning (Disarme- av grensen. Pakistan ønsket derfor å beholde Tali- nent, Demobilization and Reintegration (DDR)) ban som politisk aktør, selv om forholdet dem og arbeidet for overgangsjustis ble for eksempel imellom var komplisert. For Taliban var Pakistan delvis undergravd av USAs bevæpning av militser hovedsete for strategisk planlegging og opptre- og krigsherrer i kampen mot Taliban. ning. Stadig flere diplomater, journalister og Helhetlig tilnærming ble ett av hovedtemaene beslutningstakere mente at løsningen på opprøret på NATOs toppmøte i Riga i november 2006. i Afghanistan lå i Pakistan. Pakistanske myndig- Norge støttet i april 2006 et dansk forslag om en heter og militære anså fortsatt Afghanistan som et bedre samordning av sivile og militære tiltak.61 strategisk område for tilbaketrekking av pakistan- Forslaget argumenterte for at planlegging og utøvelse av NATOs militære operasjoner måtte 55 Astri Suhrke, Eksperiment Afghanistan. Det internasjonale engasjement etter Taliban-regimets fall, Oslo: Spartacus For- 57 Rapport fra NATO-delegasjonen, «NATO, Afghanistan. lag, 2011; Alex van Linschoten og Felix Kuehn, An Enemy Den regionale dimensjonen», 14. juli 2008. We Created –The Myth of the Taliban/Al Qaeda Merger in 58 Afghanistan, 1970-2010, London: Hurst & Co, 2014. Ibid. 59 56 Mike Martin, An Intimate War. An Oral History of the Hel- Suhrke, 2011, s. 62. mand Conflict, London: Hurst, 2014. 60 Ibid. 30 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 skje i nær konsultasjon og koordinering med National Development Plan) og gjennom koordi- andre internasjonale aktører, herunder FN, EU neringsmekanismer som JCMB (Joint Coordina- og ikke-statlige organisasjoner. Den norske position and Monitoring Board) (se kapittel 6). sjonen var særegen i den forstand at norske Den norske diplomaten Kai Eide ble UNA- myndigheter prioriterte å beskytte det humani- MAs leder i omstillingsfasen. Det var en svært tære rommet og vektla koordinering mellom krevende oppgave. Internt byråkrati og politiske NATO og ulike sivile organisasjoner som FN og dragkamper i FN la bånd på knappe personellres- EU. Det var et eksplisitt ønske fra norsk side at surser ved UNAMA-kontoret i Kabul.63 I tillegg NATO ikke skulle utvide en sterk og egen sivil var antallet aktører som skulle koordineres stort. dimensjon.62 JCMB fungerte dårlig som en koordineringsme- USA sluttet seg etter hvert til gruppen. Erklæ- kanisme. Giverne fulgte først og fremst nasjonale ringen fra Riga-toppmøte i 2006 slo fast at prioriteringer og egne behov for politiske synlig- «comprehensive approach», en helhetlig tilnær- het, framfor felles koordinering under FN og afg- ming, var nødvendig, men uten å konkretisere hanske myndigheter. USA var spesielt skeptisk til hvordan alliansen skulle gjennomføre dette. FNs rolle. Også afghanske myndigheter oppfattet Debatten om helhetlig tilnærming i NATO dreide ISAF, ikke UNAMA, som den viktigste internasjo- seg i stor grad om forholdet mellom NATO og EU nale beslutningstakeren.64 UNAMA sto i kryss- og mellom NATO og FN. USA og Frankrike, men ilden mellom president Karzai og ISAF i spørsmål særlig Tyrkia hadde ulike oppfatninger av hvor om utøvelse og kontroll over militær planlegging. nært et samarbeid med EU skulle være. Russland Denne balansegangen var vanskelig og i praksis ønsket ikke et tettere samarbeid med FN. Da ble UNAMA marginalisert, mens ISAF og USA NATO under toppmøtet i Bucuresti i 2008 vedtok sto sterkt. På dette tidspunktet hadde den afghan- et rammeverk for helhetlig tilnærming, bar dette ske regjeringen, UNAMA og ISAF blitt enige om preg av interne kompromisser og var langt mer å koordinere innsatsen i utvalgte distrikter. Sam- uforpliktende enn tilnærmingen norske myndig- arbeidsproblemene mellom disse organisasjo- heter argumenterte for i 2006. Helhetlig tilnær- nene undergravde imidlertid denne koordinerin- ming slik det forelå i 2008, vektla den interne orga- gen. niseringen i NATO, ikke forholdet til andre eksterne aktører som FN og EU. Parallelt med NATOs interne forsøk på koordi- 3.5.2 «Taktskiftet» nering mellom sivile og militære oppgaver, prøvde Norske myndigheter benyttet den økende interna- det internasjonale samfunnet i Afghanistan å eta- sjonale oppmerksomheten om sivil innsats til å blere en overordnet koordinatorstilling for den tydeliggjøre og fremme det norske sivile engasje- samlede internasjonale innsatsen. Dette gikk mentet. Det ble særlig viktig å vektlegge den imidlertid president Karzai imot, ettersom han sivile innsatsen i en periode der den militære krig- fryktet at en slik posisjon ville undergrave afg- føringen feilet. Det gjaldt også internt i koalisjons- hansk eierskap til statsbygging og presidentens regjeringen, der SV opplevde internpolitisk uro legitimitet i befolkningen. Alternativet ble å styrke som følge av krigføringen i Afghanistan. I en rede- UNAMAs koordinerende rolle. FNs sikkerhets- gjørelse for Stortinget den 24. oktober 2006 argu- rådsresolusjon 1806 fra mars 2008 la til rette for menterte utenriksminister Jonas Gahr Støre for at en ytterligere utvidelse av UNAMAs ansvar for det nå trengtes et «taktskifte» både i den interna- koordinering av den sivile innsatsen, samt et ster- sjonale og den norske innsatsen.65 Det var behov kere samarbeid med ISAF. UNAMA skulle blant for en helhetlig strategi der sikkerhet, utvikling annet bistå afghanske myndigheter i å koordinere og styrking av politiske institusjoner ble sett i internasjonale giveres innsats i henhold til nasjo- sammenheng, og med et mål om å fremme afg- nale utviklingsplanverk som ANDS (Afghanistan hansk eierskap. Norske myndigheter vektla spesielt FNs koordinerende rolle og bidro med finansi- 61 Tittelen på forslaget var «Concerted Planning and Action ell støtte til opprettelse av nye humanitære stillin- (CPA) – non-paper on possible ways ahead». Rapport fra UD til NATO-delegasjonen, «Instruks vedr. dansk non- 63 paper om sivil-militært samarbeid», 3. april 2006. Kai Eide, Høyt Spill om Afghanistan, Oslo: Cappelen 62 Melding fra UD til NATO-delegasjonen, «Instruks vedr. Damm, 2010, s. 46; utvalgets høring, 12. november 2015. 64 dansk non-paper om sivil-militært samarbeid», 3. april 2006; Rynning, 2012, p. 139. fra NATO-delegasjonen til UD, «Dansk anmodning om 65 Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget, «Afgha- norsk støtte til initiativ om samordning av Natos innsats i nistan. Norsk engasjement», regjeringen.no, 24. oktober operasjoner med andre aktører», 23. mars 2006. 2006. NOU 2016: 8 31 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3 ger ved UNAMAs kontor i Kabul.66 I tillegg til å hovedsak som et forum for deling av informasjon, opprettholde det militære bidraget, skulle det og i mindre grad som en diskusjonsarena for styr- sivile bidraget økes.67 Regjeringens signaler om king av koordineringen mellom de ulike innsats- «taktskiftet» ble positivt mottatt i den norske poli- områdene.71 tiske opposisjonen. Som ledd i det sivile taktskiftet videreførte norske myndigheter styrkingen av bistandsvolumet 3.5.3 Det omstridte spørsmålet om å bidra i sør til Afghanistan. Det ble etter hvert et uttalt mål fra Med utvidelsen av ISAF til å omfatte det sørlige og regjeringen at den skulle bruke like mye på sivil østlige Afghanistan i 2006 ble også ISAF del av kri- støtte som på militære operasjoner i Afgha- gen. Dette satte SVs støtte til norsk deltakelse i nistan.68 I desember 2007 vedtok den rødgrønne ISAF under press. Den tilsynelatende politiske regjeringen å høyne den totale norske støtten til enigheten om å samle den militære innsatsen i Afghanistan til 750 millioner kroner pr. år fra 2008. nord ble i 2006 erstattet av en debatt om hvorvidt Beslutningen skulle i første omgang gjelde i fem Norge skulle delta i sør. Som de fleste land i NATO, år. Økningen i sivil støtte kunne regjeringen mottok også Norge gjentatte oppfordringer og mer enkelt enes om, i motsetning til innretningen på direkte forespørsler om å sende styrker til sør, der den militære innsatsen, der det innledningsvis nære allierte som Storbritannia, USA, Nederland, hadde vært uenighet. Beslutningen var politisk Danmark og Canada tok store tap. motivert og ikke forankret i bistandsfaglige vurde- Sommeren 2006 fikk Forsvarsdepartementet ringer av mottakers evne til å gjøre bruk av bistan- flere henvendelser fra NATO om å flytte den nor- den eller norske myndigheters evne til å forvalte ske hurtigreaksjonsstyrken (Quick Reaction den. Beslutningsprosessen og konsekvensene av Force, QRF) fra nord til sør. Med utgangspunkt i økningen i bistanden diskuteres i kapittel 6. militærfaglige vurderinger anbefalte FD ikke å I norsk sammenheng meldte også behovet seg etterkomme dette ønsket, fordi Norge trengte for en bedre samordning mellom de ulike delene styrkene i nord.72 Den norske QRFen støttet til av det norske militære og sivile engasjementet i daglig PRTene i Nord-Afghanistan. Forsvars- Afghanistan. Dette ble særlig viktig i kjølvannet av departementet mente et fravær av den norske Norges overtakelse av PRTet i Faryab i 2005.69 QRFen ville svekke PRTenes evne til å bidra til Koalisjons-regjeringen opprettet tidlig i 2006 et stabilitet i provinsene. QRFen var også en viktig statssekretærutvalg for Afghanistan, også kalt støtte for afghanske sikkerhetsstyrker. Forsvaret Afghanistan Forum. Målet med Afghanistan og FD understreket videre at Norge hadde få Forum var å koordinere norsk afghanistanpoli- styrker og at det var viktig å samle disse i ett tikk. Statssekretærer fra Forsvarsdepartementet, område. Utenriksdepartementet (både fra utenriks- og Norske myndigheter hadde i utgangspunktet utviklingsside), Statsministerens kontor og Justis- annonsert at det ikke forelå noen prinsipielle bin- departementet deltok.70 dinger, såkalte «caveats», som mange ISAF-land Sentralt i arbeidet med helhetlig tilnærming i hadde, for bruk av norske styrkebidrag i hele Afg- Norge sto opprettholdelsen av linjen om skille hanistan.73 I NATOs hovedkvarter ble imidlertid mellom militær og sivil innsats. Statssekretærut- Norges holdning oppfattet som nettopp en reser- valget møttes jevnlig og foretok flere reiser til Afg- vasjon mot enkelte typer bruk av de norske styr- hanistan fram til januar 2013, men fungerte i kene som formelt var avgitt ISAFs sjef, COMISAF. ISAF sto overfor en kombinasjon av geografisk utvidelse, mangel på styrker og en forverret sik- 66 E-post i UD, «Afghanistan. Norsk støtte til UNAMAs huma- kerhetssituasjon, og derfor trengte COMISAF full nitære koordineringskapasitet», 11. januar 2007. fleksibilitet til å sette inn styrker der det var behov 67 Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget, «Afgha- nistan. Norsk engasjement», regjeringen.no, 24. oktober for dem. Norges begrensning ble oppfattet som 2006. 68 «Bruker én milliard på Afghanistan-krigen», Aftenposten, 16. oktober 2011. 71 Utvalgets høringer, 28. oktober og 14. desember 2015. 69 Liland-utvalget, «Norsk helhetlig innsats i Afghanistan», 72 Skriv fra forsvarsministeren til regjeringens underutvalg, 2010. «Spørsmål om norske bidrag til Sør-Afghanistan», 14. sep- 70 Utvalgets høringer, 28. oktober og 14. desember 2015 og tember 2006; notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regje- notat fra UD til statssekretærutvalget, «Statssekretærutval- ringsbehandling av bruk av hurtigreaksjonsstyrken i Nord- get for Afghanistan. Reise 2011», 14. juli 2007; e-post i UD Afghanistan», 7. november 2006. «statssekretærbesøk til Afghanistan 26.–30. september», 73 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringsbehand- 20. mai 2007 og notat i UD, «Statssekretærutvalget for Afg- ling av bruk av hurtigreaksjonsstyrken i Nord-Afgha- hanistan», 11. desember 2013. nistan», 7. november 2006. 32 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Oversikt sikkerhetssituasjonen i Afghanistan Konfliktnivået økte i takt med antallet afghanske og internasjonale soldater i felt fram til 2011. Etter det internasjonale uttrekket har konfliktnivået igjen økt. Sivile skader øker. Sikkerhetshendelser 2008—2015 Sivile drepte og skadede 2008—2015 TOTALT Opprørere Afg. styrker Int. styrker. TOTALT Drepte Skadede ÅR 2008 9650 5714 3101 835 Kilde: International NGO 2008 N.A. 2118 N.A. Safety Office (INSO). 2009 13 247 8031 4106 1110 INSO er en NGO som 2009 5968 2412 3556 samler informasjon om 21 155 7162 2010 13 020 5752 2383 sikkerhetshendelses fra 2010 2794 4368 2011 26 679 14 635 7033 5011 en rekke kilder i 2011 7842 3133 4709 Afghanistan. Tallene er 2012 20 228 10 896 7156 2176 indikative. 2012 7590 2769 4821 2013 24 272 15 324 7521 1427 Kilde: UNAMA og OHCHR, 2013 8638 2969 5669 Afghanistan – Annual 2014 26 064 17 233 8130 701 Report 2015 – Protection of 2014 10 534 3701 6833 civilians in armed conflict, 2015 26 425 18 958 7213 254 februar 2016. 2015 11 002 3545 7457

Antall afghanske sikkerhetsstyrker 2005—2014 TOTALT Afghansk hær Afghansk politi Kilder: Reports to Security Council from Secretary General, fra november 2005 65 000 2004 til desember 2008; Nato, Media Backgrounder ANSF, 2010 og 2012.

2006 83 000

2007 102 260

2008 144 000

2009 190 000

2010 243 000

2011 305 000

2012 335 000

2013 332 000

2014 352 000

Antall ISAF-soldater 2007—2014 TOTALT USA Storbritannia Tyskland Andre Norske soldater

2007 33 000 14 750 6500 3000 8250 500 2008 47 600 17 790 8380 3220 17 790 420 2009 64 500 29 950 9000 4050 21 015 485 2010 119 819 78 430 9500 4590 26 799 500 2011 130 697 90 000 9500 5000 25 769 428

2012 129 469 90 000 9500 4701 24 753 515 2013 87 207 60 000 7700 4400 14 996 111 2014 44 299 30 700 3936 2250 7347 66 Kilde: NATOs ISAF Placemats, styrker pr. juli/august 2007—2014. Dette er styrker avgitt til ISAF, derfor er tallene lavere enn det totale ant. soldater i operasjonsområdet.

Figur 3.6 Oversikt sikkerhetssituasjonen i Afghanistan NOU 2016: 8 33 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3 kompliserende i planleggingen av alliansens ope- sammenheng.80 Dette var også holdningen til de rasjoner, og NATO ba derfor Norge om å fjerne fleste opposisjonspartiene. den.74 I SV derimot var motstanden stor mot å sende Oppfatningen i NATO om at Norge gjorde én styrker til det som ble oppfattet som en angreps- ting og sa noe annet, var politisk belastende for krig i sør. SV hadde på dette tidspunktet nettopp den norske regjeringen. FD vurderte at gjentatte lidd et nederlag i saken om full CO2-rensingsann- avslag på henvendelser om styrkebidrag i sør legg ved gassanlegget Mongstad – den såkalte kunne undergrave NATOs tillit til norske myndig- «Mongstad-avtalen». Flere hadde ment at SV heter. Innberetninger fra NATO-delegasjonen burde forlate regjeringen som konsekvens av avspeiler også frustrasjon blant norske diplomater avtalen. Forespørselen om å sende soldater til sør, over ikke å ha tydelige svar til allierte som oppfat- som også vakte stor oppmerksomhet i pressen og tet Norges posisjon som forvirrende.75 Forsvars- i partiet, ble derfor en svært viktig sak for SV.81 departementet anbefalte derfor at man fra norsk Regjeringsslitasjen ville bli stor om SV måtte side etablerte en formell begrensning på hurtig- akseptere nok et nederlag. Den 18. oktober 2006 reaksjonsstyrken. Dette ville være mer ryddig annonserte regjeringen at Norge ikke ville etter- overfor allierte, og COMISAF ville vite hva han komme NATOs forespørsel om å sende styrker hadde å forholde seg til.76 Ettersom en slik for- sørover. I norske medier ble dette framstilt som mell begrensning ville bli oppfattet negativt i en stor seier for SV.82 AP vektla at dette ikke var NATO, anbefalte FD at man forsøkte å stille andre en prinsipiell beslutning, men basert på en hel- typer styrker i sør for å kompensere for avslaget hetsvurdering av den norske innsatsen. Senere om å flytte den norske hurtigreaksjonsstyrken.77 samme år ble det i et regjerningsdokument under- Spesialstyrker eller F-16 til Sør-Afghanistan ble streket at Norge prinsipielt fortsatt ikke hadde foreslått som bidrag som kunne veie opp for den begrensninger på bidragene til ISAF.83 negative oppmerksomheten avslaget hadde skapt Regjeringsdiskusjonen om å sende styrker til blant NATO-allierte.78 sør var imidlertid ikke over med dette. Våren 2007 I september 2006 ba Storbritannia om norske fikk norske myndigheter flere forespørsler om bidrag til Helmand-provinsen i sør, der britiske bidrag til sør, blant annet om avlastning av neder- styrker var i harde kamper. Dette var opptakten til lenderne i provinsen Uruzgan, der Nederland den største interne striden i koalisjonsregjeringen hadde et PRT. Forsvarsdepartementet anbefalte om styrkebidrag i sør.79 Forsvarssjefen mente de ikke å imøtekomme denne forespørselen. Dette norske spesialstyrkene kunne være et relevant ble begrunnet med operasjonelle hensyn, her- styrkebidrag fra Norge. De hadde kapasiteten under at norske myndigheters føringer for et NATO etterspurte og var tilgjengelige. For AP og sivilt-militært skille ikke var forenlig med den ned- SP var bidrag til sør en naturlig del av alliansefor- erlandske PRT-modellen.84 Også senere på året pliktelsene. Forsvarssjefen var en pådriver i denne kom forespørsler om styrkebidrag i Uruzgan.85 FD anbefalte nå sterkt å imøtekomme denne fore- spørselen. I regjeringen motsatte SV seg dette på det sterkeste. Selv om det ikke ble fattet noe for- 74 Brev fra SACEUR til den norske ambassadøren til NATO, melt vedtak om prinsipielle begrensinger, opp- «ISAF CAVEATS», 20. oktober 2006. hørte høsten 2007 den interne debatten om styr- 75 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Brev fra SACEUR angående begrensninger på styrkebidrag», 25. oktober kebidrag til sør. Beslutningen om å videreføre spe- 2006. sialstyrkebidraget i Kabul samme år kan ha lettet 76 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringeins sikkerhetsutvalg – håndnotater», utkast, 15. november 2006. 80 Notat fra FD II til FD III, «Vurdering av innretning på mili- «Regjeringens sikkerhetsutvalg – håndnotater», 15. novem- tære bidrag til internasjonale operasjoner og reaksjons- ber 2006. styrker», 1. november 2006. 77 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringsbehand- 81 «Norge sier nei til NATO», VG, 18. oktober 2006; Utvalgets ling av bruk av hurtigreaksjonsstyrken i Nord-Afgha- høringer, 18. mai, 21.-23. juni og 12. november 2015. nistan», 7. november 2006; notat fra FD II til statssekretæ- 82 ren, «Afghanistan. Norske militære bidrag.», 8. desember «Norge sier nei til NATO», VG, 18. oktober 2006. 2006. 83 Utvalget har hatt tilgang til regjerings- og RSU-notater. 78 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Bruk av hurtigreak- 84 Notat fra FD til forsvarssjefen, «Mulig norsk engasjement i sjonsstyrken», 30. oktober 2006. Uruzgan/Sør-Afghanistan», 16. mars 2007. 79 Skriv fra forsvarsministeren til regjeringens underutvalg, 85 Notat fra FD til SMK, «Samtale mellom Espen Barth Eide «Spørsmål om norske bidrag til Sør-Afghanistan», 14. sep- og statssekretær i det nederlandske forsvarsdepartementet tember 2006. Cees van der Knaap», 23. august 2007. 34 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 på trykket av NATO- forespørsler om bidrag i sør, knyttet til Afghanistan og ikke et uttrykk for en selv om SV også ønsket denne avsluttet. ny, indre kjerne i NATO generelt. Regjeringens beslutninger om ikke å imøte- komme alliertes ønske om bidrag i sør ble gjenstand for kritikk fra den politiske opposisjonen. 3.5.4 Nye amerikanske strategier: Sivile tap, Mange mente at Norge med dette skadet det bila- COIN og regionale dimensjoner terale forholdet til sine viktigste allierte, spesielt Med økte kamphandlinger kom det fra 2006 rap- USA og Storbritannia. Utvalget har imidlertid ikke porter om stadig flere sivile tap. I NATO var de funnet tegn på at beslutningen fikk særlige konse- allierte bekymret for at dette kunne undergrave kvenser for det bilaterale forholdet. Det norske oppslutningen om ISAF i den afghanske befolk- avslaget medførte riktignok en kortvarig friksjon ningen og i ISAF-landene.89 En stadig tettere sam- på politisk nivå i forholdet til Storbritannia og handling mellom OEF og ISAF førte også til et USA.86 Fra norsk hold oppfattet man at amerikan- mediebilde der de to operasjonene, til tross for ske myndigheter raskt la saken bak seg, mens ulike mandater og oppgaver, ble oppfattet som én irritasjonen hos britiske myndigheter fortonte seg og samme. Mange ISAF-medlemmer ønsket ikke som noe mer langvarig. Utvalgets britiske kilder å bli assosiert med den amerikanske terror- avkreftet imidlertid dette.87 Både på militær side bekjempelses-operasjonen OEF.90 og i embetsverket var det forståelse for at politik- I juni 2007 innførte COMISAF general David ken satte grenser det var vanskelig å gjøre noe McNeill det første taktiske direktivet som tok med. Norge kompenserte ved å stille spesialstyr- sikte på å redusere sivile tap.91 Det var imidlertid ker i Kabul og gjorde i tillegg en viktig innsats i det amerikanske flyangrepet i Azizabad i Shin- nord. Dette dempet inntrykket av at Norge var dand i august 2008 som for alvor satte sivile tap på spesielt tilbakeholden eller forsiktig. den internasjonale agendaen.92 Hendelsen fikk Ei heller i NATO hadde Norges selvpålagte stor oppmerksomhet, og UNAMA under ledelse begrensninger langsiktige følger. Riktignok for- av Kai Eide rettet skarp kritikk mot det internasjo- met NATO-landene som var aktive i Sør-Afgha- nale militære engasjementet.93 Dette ble opptak- nistan – i hovedsak USA, Storbritannia, Canada, ten til en større bevissthet i ISAF om de konse- Nederland og Danmark – en «indre krets» i kvensene sivile tap hadde for operasjonen i form beslutninger om Afghanistan. I akademisk littera- av økt motstand fra den befolkningen den hadde tur har det tidvis blitt gjort et stort poeng av lovet å beskytte. dette.88 Begreper som et flerlags («multi-tier») Samtidig innebar Eides kritikk at UNAMAs NATO og et skille mellom de med vilje og evne balansegang mellom president Karzai og ISAF brøt («willing and able») og de som ikke hadde det, sammen. Det var dermed klart for et nytt initiativ. har blitt brukt. Mangelen på norske styrker i sør Det kom med innsettelsen av Barack Obama som skjøv i slike tolkninger Norge ut i margen i allian- president i 2009. Med president Obama fikk USA en sen. Betydningen av dette skillet er imidlertid administrasjon som ikke hadde vært involvert i de overdrevet. Gruppen som utgikk av landene som strategiske valgene som ble tatt etter angrepet på var aktive i sør var viktig, men den var også et USA i september 2001. Det var også en administra- uttrykk for et konkret behov for koordinering lan- sjon som skulle svare for en krigstrett amerikansk dene imellom. Tilsvarende grupper for de andre befolkning. Den nye amerikanske administrasjonen regionkommandoene dukket raskt opp. Norge var utarbeidet raskt en ny Afghanistan-strategi. Den ble en av pådriverne for opprettelsen av en gruppe for presentert først i USA, deretter under NATO-topp- landene som var aktive i Nord-Afghanistan (RC- møtet i april 2009 og til sist under en konferanse i North-gruppen), med Tyskland i sentrum. Denne fikk aldri samme vekt som gruppen for sør. Betyd- 89 Melding fra NATO-delegasjonen, «NATO. Afghanistan. ningen av RC-South-gruppen var også spesifikt Sivile tap og forholdet ISAF-OEF», 15. mai 2007. 90 Human Rights Watch, The Human Cost – The consequences of Insurgent Attacks in Afghanistan, april 2007, s. 3. 86 Utvalgets høringer, 18. mai, 19. oktober og 13. november 91 Centre for Civilians in Conflict, Civilian Harm Tracking: 2015. Analysis of ISAF Efforts in Afghanistan, 2014, s. 3. 87 Utvalgets høring, 24. april 2015. 92 UNAMA, «Special representative Kai Eide on civilian casu- 88 Se f.eks. Timo Noetzel og Benjamin Schreer, «Does a multi- alties cause by military operations in Shindand, UNAMA», tier NATO matter? The Atlantic alliance and the process of unama.unmissions.org, 26. august 2008. strategic change», International Affairs, vol. 85, nr. 2, mars 93 Rapport fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Sivile drap. 2009, s. 211–226; ulike bidrag i Janne Haaland Matlary og Samtale med den amerikanske ambassadør Wood», 18. sep- Magnus Petersson (red.), NATO’s European Allies: Mili- tember 2008; «76 Civilians Die in Attack by Coalition, Afg- tary Capability, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2013. hans Say», The New York Times, 22. august 2008. NOU 2016: 8 35 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

Haag samme måned. Denne strategien skulle foku- i praksis.96 Studier har konkludert med at kortsik- sere på å vinne befolkningens tillit, bygge staten, tig bistand utført av eller i nært samarbeid med bekjempe korrupsjon og stenge grensene for opp- militære styrker ikke har den antatte stabilise- rørere. Innenfor denne rammen introduserte den rende eller tillitsskapende effekten.97 I stedet nye sjefen for ISAF fra juni 2009, general Stanley nører slik bistand ofte opp under lokale konflikter, McChrystal, en ny strategi for opprørsbekjempelse. forsterker gamle eller skaper nye. Troen på at McChrystals tilnærming var ikke ny. Den ble internasjonale aktører uten kjennskap til lokale imidlertid lansert på et tidspunkt da ISAF hadde maktallianser og lokal politisk økonomi kunne behov for å styrke omdømmet og lykkes i krig- vinne tillit på vegne av en sentralregjering som føringen. Strategien ble godkjent i NATO i okto- hadde svært liten legitimitet i befolkningen, var i ber 2009. Det baserte seg på kjernen i moderne utgangspunktet gal.98 Studiene anbefaler blant vestlig tenkning om opprørsbekjempelse (COIN – annet en bedre koordinert og mindre omfattende counterinsurgency). Hovedpunktet i denne er at stabiliseringsinnsats på områder som krever stor opprør best bekjempes ved å overbevise det brede forståelse av lokale politiske og rettslige realiteter. laget av befolkningen om at deres interesser, i det I tillegg hadde opprørene ekstern støtte, spesi- lange løp, er best tjent med at myndighetene vin- elt fra Pakistan. Det svekket ytterligere grunn- ner. Ideen er at når opprørerne mister den folke- laget for en vellykket opprørsbekjempelse basert lige støtten, som de trenger både for å skjule seg på de kriterier beskrevet ovenfor. Opprørsstrate- og skaffe forsyninger, vil de på lang sikt tape kri- gien bidro imidlertid også til enkelte positive gen. resultater. Vektleggingen av sivilbefolkningens McChrystals vurdering av situasjonen i Afgha- oppfatning gjorde militære ledere mer oppmerk- nistan og den nye strategien for opprørsbekjem- som på betydningen av sivile tap. ISAFs taktiske pelse beskrev spesielt to svakheter som ville få direktiver la vekt på å begrense bruk av luftmakt konsekvenser for operasjonen: opprørernes og husransakelser. Dette bidro til en reduksjon i styrke og befolkningens manglende tillit til regje- antall sivile drepte av internasjonale og afghanske ringen. ISAF skulle styrke innsatsen på begge styrker.99 Denne dreiningen i den militære innsat- områder. Det dreide seg ikke om å la sivile aktø- sen var del av McChrystals bredere vurdering rer støtte militære operasjoner, men om å inte- («initial assessment») og ønske om integrert kam- grere og koordinere den militære operasjonen panje hvor militære operasjoner skulle være del av med andre aktører slik at den tok hensyn til disse en større diplomatisk ramme. svakhetene.94 Denne tette koblingen mellom sivile og mili- COIN-doktrinen hviler imidlertid på en viktig tære virkemidler stred mot norske myndigheters forutsetning som i liten grad var oppfylt i Afgha- politikk. Den såkalte «norske modellen» vektla et nistan: En antiopprørsoperasjon kan ikke bli tydelig skille mellom militær og sivil innsats, et bedre enn det regimet den skal støtte. Hvis myn- skille som skulle kompenseres med tett koordine- dighetene ble oppfattet som et større problem enn ring, uten at den ene styrte den andre. Dette ble Taliban, var det lite vestlig militærmakt kunne en viktig politisk føring i Faryab. gjøre for å overbevise befolkningen om det mot- COIN ble formelt introdusert og godkjent på satte. I ettertid har mange, særlig i Forsvaret, hev- NATOs forsvarsministermøte i Slovakia den 23. det at sivile aktørers manglende evne til å innfri oktober 2009.100 Mye tyder på at norske myndig- når det gjaldt etablering av godt styresett i Afgha- heter og andre allierte var lite forberedt på at nistan undergravde den militære delen av COIN og gjorde at opprørsbekjempelsen i sin helhet 96 Utvalgets høring, 2. september 2015. mislykkes.95 Med andre ord lå hovedproblemet 97 Paul Fishstein og Wilder, «Winning Hearts and Minds? hos sivile aktører som viste seg ute av stand til å Examing the Relationship between Aid and Security in Afghanistan,» Feinstein International Center, januar 2012. utførte sine deler av COIN. Andre har hevdet at 98 Karl W. Eikenberry, «The Limits of Counterinsurgency den relativt kortsiktige, eksternt drevne statsbyg- Doctrine in Afghanistan», Foreign Affairs, September/ gingen som COIN forutsatte var umulig og at dok- October 2013. «’Protect the population’ makes for a good bumper sticker, but it raises the question: Protect it from trinen som helhet derfor ikke lot seg gjennomføre whom and against what? It certainly meant protecting the Afghan people from marauding Taliban insurgents. But 94 http://media.washingtonpost.com/wp-srv/politics/ what about criminal narco-traffickers, venal local police documents/Assessment_Redac- chiefs, or predatory government officials?» ted_092109.pdf?sid=ST2009092003140, utvalget har sett det 99 Kai Eide, Afghanistan and the US – Between partnership originale NATO-dokumentet. and occupation, PRIO, 2015, s. 26. 95 Utvalgets høring, 19. juni 2015. 100 Rynning, 2012, s. 62. 36 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Obamas strategi var basert på at alternativet, en sterk amerikansk tilstedeværelse på ubestemt tid, ikke var politisk mulig. Det korte tidsperspek- tivet undergravde imidlertid McChrystals strategi og afghanernes tiltro til at det internasjonale samfunnet hadde langsiktige forpliktelser i landet. Obamas annonserte «exit-strategi» ble av mange ansett som et strategisk feilgrep som ga fienden et overtak. Troen på at regjeringen i Kabul kunne stoppe Taliban på egenhånd, var ikke stor i den afghanske befolkningen.

Figur 3.7 General Stanley McCrystal ble sjef for ISAF 3.5.5 Pakistan og regionale dimensjoner i juni 2009 og introduserte en ny plan for opprørs- Parallelt med den nye opprørsstrategien la den bekjempelsen, COIN. Her fra et møte med utenriks- nyutnevnte amerikanske spesialutsendingen for minister Jonas Gahr Støre i november 2009. Pakistan og Afghanistan, Richard Holbrooke, Foto: UD våren 2009 fram en strategi som tok sikte på å se utviklingen i Afghanistan og Pakistan i sammenheng. USAs «AfPak»-strategi vektla både Pakis- 101 COIN sto på dagsordenen. Introduksjonen av tans og den øvrige regionens innflytelse i Afgha- COIN kom på amerikansk initiativ og var alle- nistan, men ga få konkrete innspill til hvordan den rede satt i system av den nytiltrådte COMISAF. nedadgående sikkerhetsspiralen skulle håndte- Selv om norske myndigheter på dette møtet på res.102 Det var videre stor skepsis til den ameri- strategisk nivå godkjente COIN, tok de i praksis kanske strategien både på pakistansk og afghansk avstand fra selv å gjennomføre COIN på bakken. side.103 Det ble vanskelig for USA å fastholde Det innebar at Norge ikke fulgte ISAFs strategi intensjonen om afghansk eierskap samtidig som for opprørsbekjempelsen i Faryab, og dermed at de selv forsøkte å ta fastere grep om den politiske norske PRT-ledelser ble satt i press mellom utviklingen i regionen. Etter sterk kritikk fra egne ISAF-kommandolinjen og norske myndigheters rekker (inkludert den amerikanske kongressen), politiske føringer. Dette beskrives nærmere i pakistanske myndigheter og andre, sluttet kapittel 8. Obama-administrasjonen å bruke begrepet Parallelt med introduksjonen av opprørsstrate- «AfPak.»104 Dreiningen i amerikansk politikk gien stilte McChrystal krav om økt militær inn- førte imidlertid med seg større internasjonal opp- sats. Dette kunne synes som et paradoks, gitt den merksomhet om betydningen av det regionale bil- betydningen ISAF nå tilla sivil innsats for å kunne det, ikke minst av Talibans baser i Pakistan. stabilisere Afghanistan. Obama var villig til å øke I likhet med en rekke andre land utnevnte troppetallet betydelig, samt sette inn flere droner også Norge en spesialutsending for Afghanistan og spesialstyrker. Han kompenserte imidlertid og Pakistan, som dermed kunne delta i gruppen med å gi en konkret dato for ned- og uttrekking. ledet av Richard Holbrooke.105 Norsk UD vektla Obamas nye strategi vektla målene fra Bonn-avta- fra starten av det internasjonale engasjementet at len om afghansk ansvar for egen utvikling. I stedet for å satse på en langvarig tilstedeværelse 102 NATO-delegasjonen, «Afghanistan. Rådsmøte med Richard basert på en helhetlig sivil-militær strategi, valgte Holbrooke», 24. mars 2009. 103 Obama en kortere overgangsfase der ansvaret for Ambassaden i Washington, «Pakistanske og afghanske delegasjoner i Washington, samtaler med [kan ikke offent- sikkerheten ble overført til afghanerne. Denne liggjøres]», 4. mars 2009. beslutningen bidro til at ISAF intensiverte krig- 104 For en gjennomgang av ulike gruppers mottakelse av stra- føringen i perioden som gjensto. I 2009 begynte tegien, se Aprajita Kashyap, «Af-pak strategy – a survey of nedjusteringene av ambisjonene for statsbyggin- literature»,JPCS Special Report, juli 2009. Også i Norge ble betegnelsen benyttet – bl.a. hadde Utenriksdepartementet gen. I november 2010 ble de formalisert gjennom allerede i 2008 en egen seksjon ved navn «Af-pak-seksjo- beslutningen på NATOs toppmøte i Lisboa om å nen». avslutte ISAF innen utgangen av 2014. 105 Storbritannia fremmet også denne linjen. Se Sherard Cowper-Coles, Cables from Kabul: The Inside Story of the West's Afghanistan Campaign, London: Harper Press, 2012, 101 Utvalgets høring, 18. mai 2015. se særlig kapittel 21. NOU 2016: 8 37 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

Afghanistans nabolag, herunder Pakistan, var sen- seg pessimisme om muligheten for å lykkes i tral for en fredelig utvikling.106 statsbyggingsprosjektet. Videre etablerte UD en seksjon for Afgha- Samtlige valg i Afghanistan har vært preget av nistan og Pakistan i 2008. Målet var å samkjøre store sikkerhetsutfordringer, praktiske problemer politikken overfor de to landene og styrke den og anklager om juks og uredelige valginstitusjo- regionale kompetansen.107 Fra 2009 begynte ner. Enkelte har satt spørsmålstegn ved hvorvidt Utenriksdepartementet en mer systematisk kart- for store ressurser ble investert i valg før institu- legging av behovet for en strategisk tilnærming sjoner var på plass til å håndtere en demokratisk til den regionale dimensjonen og mulighetene utvikling. Valgene sto sentralt i Bonn-avtalen, de for en norsk rolle i en større regional politisk kom raskt, og at de ble gjennomført bidro i seg prosess. Utenriksdepartementet søkte å få over- selv til inntrykket av at utviklingen gikk rett vei. sikt over regionale samarbeidsprosjekter, Uansett, for mange vestlige regjeringer ville det bestilte forskningsrapporter om de regionale blitt oppfattet som politisk umulig ikke å avholde dimensjonene og arrangerte flere seminarer i valg i et allerede svært ambisiøst statsbyggings- regionen for egne ambassadeansatte og appara- prosjekt. Valg framsto som en lakmustest på suk- tet hjemme.108 sess. Pengene satt derfor løst hos giverne. Mye Forslagene til norsk regionalt engasjement internasjonal kapital og energi ble bundet i valg- inkluderte blant annet å tilby rådgivning om regio- periodene. nale dimensjoner i afghansk energipolitikk, Med bakgrunn i et uklart valglovverk og Kar- fremme samarbeid mellom sivile samfunnsaktø- zais motvilje mot valgreform ble valginstitusjoner rer i regionen (som journalister og menneskeret- støttet av internasjonale givere utnyttet av poli- tighets-aktivister), å støtte opp om religiøs dialog tiske aktører for å manipulere valgene i egen og fremme betydningen av den regionale dimen- favør. FN og andre internasjonale aktører ble fan- sjonen, blant annet i diskusjonen om UNAMAs get i disse uoversiktlige maktspillene og FN tvun- mandat.109 Norges engasjement i regional kon- get inn i en forhandlingsposisjon mellom ulike tekst omtales i kapittel 9. kandidater. Valgprosesser drevet av en vestlig, kortsiktig agenda bidro dermed til skjerpede etniske konfliktlinjer og etter hvert mistro både til 3.5.6 Valg og økt mistro til det demokratiske det internasjonale samfunnet og til valg. Norske prosjektet myndigheter var som andre internasjonale i stor Forholdet mellom president Karzai og vestlige grad tilskuere til afghanske aktørers misbruk av ledere, spesielt president Obama, ble stadig dårli- valgordningene. Den norske ambassaden i Kabul gere mot slutten av tiåret. Dette skyldtes delvis rapporterte om disse forholdene og deltok på Karzais pressede situasjon på hjemmebane, med mange givermøter og koordineringsmøter for å økende nasjonal kritikk mot hans lederstil og finne løsninger i kulissene. Til syvende og sist var hans avhengighet av vestlige støttespillere. det imidlertid kun USA som kunne sette Økende sivile tap hadde også bidratt til et betingelser.110 anstrengt forhold. Flere og flere afghanere oppfattet den internasjonale tilstedeværelsen som en form for okkupasjon. Blant landene som var enga- 3.6 Fjerde fase: Afghansk eierskap, sjert militært og sivilt i Afghanistan, bredte det exit-strategi og forsøk på forsoning

106 Utvalgets høring, 17. august 2015. I den fjerde fasen, 2010–2014, reduserte det inter- 107 Notat fra UD til utenriksministeren, «Opprettelsen av en nasjonale samfunnet ambisjonene. Det var stor sli- Afghanistan/Pakistan-seksjon og en Asia-seksjon i departe- tasje på mange alliertes styrker. ISAF-landenes mentet», 21. august 2008. befolkning var krigstrett og finanskrisen i Europa 108 Se f.eks. Kristian Berg Harpviken, Afghanistan in a Neigh- bourhood Perspective: General Overview and Conceptualisa- førte til store nedskjæringer i europeiske stats- tion, PRIO, 2010. budsjetter. Sammen med president Obamas 109 Ibid., rapport fra amb. i Kabul, 11. februar 2010; notat i UD, beslutning om gradvis å trekke ut styrkene fram «Afghanistan. Regional dialog. Konferanse i Istanbul. Møte til avslutning av ISAF i 2014, satte dette fortgang i i Oslo», 15. september 2011; beslutningsnotat UD, «Center for International Cooperation (CIC) Afghanistan Regional Program. Bridge Funding», 10. desember 2012; UD, «Søk- 110 Rapporter fra ambassaden i Kabul «Afghanistan. Valg og nad - Energy Charter Secretariat – Regional Electricity vetting; økende misnøye i sivilt samfunn», 5. juli 2009; Cooperation in Central and South Asian Countries - Kazak- «Afghanistan. Er valg og forsoning forenlig?», 3. mai 2013; hstan, Kyrgysztan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan, «Vedr. Afghanistan. Valg. Alvorlig situasjon etter offentlig- Afghanistan, Pakistan», 20. februar 2009 gjøring av foreløpig valgresultat», 8. juli 2014. 38 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 arbeidet med å bygge afghanske sikkerhetsstyrker. Disse skulle ta ansvaret for sikkerheten i lan- 3.6.1 Norsk exit det og derigjennom tilrettelegge for videre stats- I Afghanistan-redegjørelsen for Stortinget i 2010 bygging. understrekte utenriksminister Støre behovet for Giverlandsmøtene i London og Kabul somme- realistiske forventninger og langsiktig sivil tilste- ren 2010, og NATOs toppmøte i Lisboa i novem- deværelse. Norske mål for utviklingen i Afgha- ber samme år, markerte starten på transisjonspro- nistan ble nedtonet. Ettersom norske myndig- sessen. Den skulle overføre ansvaret for egen sik- heter i hele innsatsperioden regelmessig hadde kerhet og utvikling til afghanske myndigheter. advart mot de mange utfordringene i Afghanistan, NATO- og ISAF-landene besluttet å avslutte ISAF hevdet Støre, representerte endringene med Oba- ved utgangen av 2014. USA understreket betyd- mas exit-strategi ingen store overraskelser. Norsk ningen av et såkalt «strategisk partnerskap» eta- politikk fortsatte som før, med noen justeringer. blert gjennom et mer formalisert samarbeid med De store endringene kom først og fremst på mili- afghanske myndigheter.111 Til tross for at erklæ- tær side, med gradvis tilbaketrekning av norske ringen fra NATOs toppmøte i Lisboa la til grunn at soldater. nedskaleringen av ISAF skulle være basert på Den norske militære tilbaketrekningen i visse kriterier og ikke tidspress, var det først og denne perioden ble gjennomført i to omganger. fremst datoen USA hadde satt for avslutning av Fra 2010–2011 ble norsk deltakelse i kampopera- ISAF som drev prosessen. sjoner redusert. Dette var i tråd med ISAFs plan- Arbeidet med å styrke afghanske myndig- verk og resultat av en ny arbeidsdeling med lat- heters egen kompetanse og evne både på sivil og viske styrker i PRTet. Det var også et uttrykk for militær side, ble hovedtema på NATOs minister- et norsk ønske om å ta mindre risiko. I 2010 møter og på de store giverkonferansene. Dette var hadde fem norske soldaters mistet livet i Faryab. ikke nytt. Allerede Bonn-avtalen av 2001 under- Det var halvparten av de falne norske soldatene i streket betydningen av afghansk eierskap til sik- Afghanistan. Norsk tilstedeværelse i det ustabile kerheten. NATOs rolle i opplæring av de afghan- Ghormach-distriktet ble også avviklet. Samtidig ske sikkherhetsstyrkene hadde blitt framholdt vektla Forsvaret mentorering og opplæring av de som én av alliansens prioriteringer allerede under afghanske sikkerhetsstyrkene.112 toppmøtet i Riga i 2006. Under toppmøtet i Buca- Det andre steget, 2012–2014, kjennetegnes av rest to år senere ble alliansen nok en gang enig en geografisk tilbaketrekning, først fra Faryab og om at opplæring av afghanske styrker var en sen- deretter fra Mazar-i-Sharif. Den militære tilstede- tral prioritering. Men først etter at president værelsen ble begrenset til Kabul fra sommeren Obama hadde satt en dato for uttrekning, og USA 2014. Den norske uttrekningen fra Faryab var, selv tok mesteparten av ansvaret for treningen av som for mange andre PRTer, underlagt tidspress de afghanske sikkerhetsstyrkene, ble større opp- framfor betingelser for når de kunne trekke seg læringsprosesser satt i gang. Blant annet oppret- ut. Norge hadde heller ikke noe ønske om å bli tet NATO en egen opplæringsinnsats, Training værende alene igjen i sin provins, om de omkring- Mission Afghanistan (NTM-A), som overtok de liggende PRTene ble avviklet. fleste oppgavene fra USAs opplæringsprogram, Det norske PRT Maimana i Faryab ble avvik- Combined Security Transition Command - Afgha- let den 1. oktober 2012. Hovedbidraget for Norge nistan (CSTC-A). Tidspresset medførte at overfø- var i 2014 spesialstyrkene i Kabul. Politirådgiv- ring av kunnskap og opplæring, også på sivil side, ningslag i Mazar-i-Sharif ble avsluttet i midten av ikke ble god nok. Det generelle utdanningsnivået 2014. Da ble den norske leiren Camp Nidaros lagt i Afghanistan er lavt. Mange av rekruttene kan ned. Et mindre nasjonalt ledelses- og støtteele- ikke lese og skrive. Det gjorde opplæringen van- ment ble flyttet fra Mazar-i-Sharif til Kabul i første skeligere. Antall soldater ble raskt målet på suk- halvår 2014. Norske styrker fortsatte opplæringen sess, og opplæringen av den enkelte soldat tok av afghanske sikkerhetsstyrker i Kabul i 2015. I ofte bare noen uker (se kapittel 8). tillegg stilte Norge ulike mindre støttebidrag. Resolute Support Mission (RSM) etterfulgte ISAF- operasjonen, som ble avsluttet ved utgangen av 111 Ambassaden i Washington, «USA. Høyprofilert besøk av president Karzai til Washington 10–14 mai», 10. mai 2010 og notat fra FD til forsvarsministeren, «Kabul-konferansen- 112 Notat fra FD til forsvarsministeren, «Afghanistan. Ramme- den videre prosessen for afghansk ansvarsovertakelse», verk for overføring av ansvaret til afghanske sikkerhets- 6. august 2006. styrker», 6. mai 2014. NOU 2016: 8 39 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

2014. Norge stilte med omkring 75 personer, og med innsatsen konsentrert til Kabul-området. Det var viktig for norske myndigheter å understreke at selv om den militære innsatsen ble trappet ned, skulle den sivile innsatsen opprettholdes på samme nivå. Den strategiske partnerskapsavta- len Norge inngikk med Afghanistan i 2013 forpliktet Norge til langsiktig bistand. Norge skulle opprettholde bevilgningen med 750 millioner kroner i bistand pr. år ut 2017, samtidig som større ansvar for oppfølging av bistandsforvaltningen ble over- ført til afghanske myndigheter. Dette beskrives nærmere i kapittel 6 og 7. Å signalisere politisk vilje til å bistå Afghanistan var viktig for å hindre Figur 3.8 11. september 2012: Brigader Noor ytterligere politisk ustabilitet i Afghanistan. Mohammad Hamid, forsvarssjef Harald Sunde, forsvarsminister Espen Barth Eide og guvernør Ahmed Bekymringen var imidlertid hvordan sivil støtte Faizal Begzaad signerer avtalen for den afghanske kunne fortsette dersom afghanske sikkerhets- overtakelsen av den norsk-ledede leiren i Maimana i styrker ikke var i stand til å ivareta sikkerheten i Faryab provins. landet. Selv om utviklingsstøtten forble 750 millioner etter 2014, begynte UD allerede i 2011 å plan- Foto: Stian Lysberg Solum/Forsvaret legge for uttrekk også av ambassadeansatte. Uttrekket av internasjonale soldater bidro til nedbemanning ved de fleste internasjonale gått med på forhandlinger med opprørere, ble det ambassadene, inkludert den norske. UD opprett- offisielle symbolet på mange, men stort sett mis- holdt dermed ikke den sivile innsatsen på samme lykkede forsøk på å få partene i dialog. Fredsfor- nivå målt i menneskelige ressurser og kompe- handlinger var også et tema norske diplomater på tanse på bakken. Dette omtales i kapittel 6. Det denne tiden hyppig tok opp med den amerikanske gjorde det enda vanskeligere å følge opp norsk- administrasjonen i Washington, D.C. I 2010 var støttede prosjekter og programmer og å påvirke signalene fra USA sprikende, men i kjølvannet av bistandsagendaen lokalt. Nedbemanningene en opprørsstrategi som ikke fungerte og en bidro også til mindre norsk engasjement i Kabul. krigstrett befolkning, utviklet amerikanske Afghanistan hadde ikke lenger politisk prioritet, myndigheter en sterkere interesse for å forsøke verken i Norge eller i andre vestlige land. Andre forhandlingssporet.114 sikkerhetspolitiske utfordringer, spesielt i Midtøs- Den øvrige norske sivile innsatsen ble i perio- ten, sto høyere på den politiske dagsordenen. den preget av forsøk på å konsentrere en bistands- For norske myndigheter ga overgangsperio- portefølje som var spredt på svært mange innsats- den en mulighet til å videreutvikle mekanismer og felt. I tillegg samlet norske diplomater innsatsen prosesser for politisk dialog mellom Taliban og rundt styrking av afghanske myndigheters kon- den afghanske regjeringen. Norge hadde siden troll med bistandsmidlene. I forkant av giverkon- 2007 arbeidet med å tilrettelegge for en eventuell feransen i Tokyo i 2012 arbeidet norske diploma- fredsprosess. Dette beskrives nærmere i kapittel ter for at afghanske myndigheter i større grad enn 9. I etterkant av London-konferansen i januar 2010 ved tidligere tilsvarende konferanser skulle delta i og i forkant av Kabul-konferansen i juni samme år, utformingen av et felles planverk for framtidig skrev utenriksminister Støre et brev til sine bri- bistand. Avtalen i Tokyo betonte i større grad enn tiske, franske, nederlandske, tyske, danske, tidligere gjensidige forpliktelser mellom afghan- islandske, svenske, tyrkiske og finske kolleger ske myndigheter og internasjonale givere. Afg- der han oppfordret til dialog med afghanske hanske myndigheter forpliktet seg til å gjennom- myndigheter og regionale aktører om fred.113 FN ble oppfordret til å lede dette arbeidet, mens nor- 114 Ambassaden i Washington, «USA. Møte med Ambassadør ske myndigheter arbeidet i kulissene. Et fredsråd Kalidzad om Afghanistan/Pakistan», 20. september 2010; (High Peace Council), bestående blant annet av «Afghanistan. Møte med National Security Council», 10. ledende krigsherrer og stammeledere som hadde november 2010; «USA. Høyprofilert besøk av president Karzai til Washington 10–14 mai», 10. mai 2010; notat fra FD til forsvarsministeren. «Kabul-konferansen – den videre 113 UD, «Afghanistan. Brev fra utenriksminister Støre» UD, prosessen for afghanske ansvarsovertakelse», 6. august datert 17. mars 2010. 2006. 40 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 føre reformer på områdene valg, offentlig finans- forskjellige lokale og internasjonale grupper i lan- forvaltning, banksektoren, kvinne- og menneske- det. FN registrerte over 10 000 drepte eller ska- rettigheter og utvikling. Internasjonale givere dede sivile i 2015, det høyeste antallet etter at FN skulle til gjengjeld sikre bedre bistandseffektivitet startet registrering i 2008.118 Samme år flyktet og giverkoordinering gjennom å kanalisere 50 over 150 000 afghanere på grunn av konfliktnivået prosent av støtten gjennom det afghanske stats- eller trusler fra aktørene. Til sammen var over budsjettet og 80 prosent i tråd med afghanske 800 000 afghanere registrert som internt for- nasjonale prioriteringer.115 drevne i eget land.119 Ifølge en undersøkelse utført av Asian Foundation sa to av tre afghanere at de fryktet for egen sikkerhet.120 3.7 Afghanistan ved utgangen av 2014 I 2014 avholdt Afghanistan sitt tredje presidentvalg siden det internasjonale engasjementet 2014 markerte avslutningen på transisjonsproses- startet i 2001. Valget var i sin helhet et afghansk sen. ISAF ble ved utgangen av året avviklet, og ansvar, inkludert sikkerheten. Som de foregående ansvaret for sikkerheten ble formelt overført til var også dette valget preget av anklager om valg- afghanske sikkerhetsstyrker. Den nye NATO- juks og av store sikkerhetsutfordringer. Etter ledede Resolute Support Mission skulle gi råd, måneder med dragkamp mellom kandidatene trene og bistå afghanske styrker, men ikke delta i Abdullah Abdullah og Ashraf Ghani grep USAs kamphandlinger. Afghanske styrker skulle nå selv utenriksminister inn og la tungt press på partene stå for sikkerheten. for å bli enige om en løsning. Ashraf Ghanis tiltre- Fra 130 000 ISAF-soldater på det meste i 2011 delse som president den 29. september 2014 var sto omkring 12 000 RSM-soldater igjen. Den inter- det første fredelige skiftet av statsoverhode i Afg- nasjonale strategiske og operasjonelle støtten til hanistan i moderne tid. Abdullah Abdullah fikk en afghanske sikkerhetsstyrker ble også betraktelig nyopprettet posisjon som Chief Executive Officer redusert fra januar 2015. Ved utgangen av 2014 (i praksis statsminister, en posisjon som ikke fin- var imidlertid sikkerhetsstyrkene preget av svak nes i den afghanske grunnloven). ledelse, korrupsjon, manglende finansiering og Presidentvalget i 2014 kan leses som et skritt i splittelse mellom etniske grupper og andre demokratisk retning. Det var imidlertid også et interessefellesskap. Sikkerhetssektoren var fort- valg som nok en gang avdekket institusjonelle satt politisert med uklare grensesnitt mellom svakheter som valgjuks og korrupsjon.121 Etable- militser og afghanske offisielle sikkerhetsstyr- ring av samlingsregjeringen, National Unity ker.116 Korrupsjon fratok mange soldater lønnin- Government, forhindret politisk kollaps, men eta- gene og bidro til desertering og overgang til opp- blerte samtidig en ny maktstruktur med uklart rørsstyrkene. I tillegg til høye tapstall, svekket ansvarsforhold og uten forankring i grunnloven. dette kampviljen og reiste spørsmål om framtidig Dette ga seg umiddelbart utslag i interne makt- rekruttering.117 Samtidig har afghanske sikker- kamper om posisjoner og politisk innretning i hetsstyrker hatt betydelige framskritt på det regjeringen.122 Det åpnet også for en reforhand- stridstekniske planet selv om de mangler mye ling av maktdelingen i landet. Ifølge avtalen fra utstyr. Enkelte avdelinger, som Crisis Response valget i 2014, skal en Loja jirga i løpet av 2016 Unit (CRU) omtalt i kapittel 5, fungerer godt, men beslutte om statsministerposisjonen skal grunn- både ledelsesstruktur og logistikk er sårbare. lovsfestes og med det redusere presidentens I 2014 sto opprøret sterkere enn noen gang sterke posisjonen slik den er nedfelt i grunnloven etter 2001. Taliban gjennomførte større bakke- av 2004.123 offensiver som sikret territoriell kontroll. Samti- dig var opprøret blitt stadig mer fragmentert, med 118 UNAMA & OHCHR, Afghanistan – Annual Report 2014 Protection of Civilians in Armed Conflict, februar 2015. 119 115 Strategien bygger på tidligere Afghan National Develop- UNHCR, Afghanistan Monthly IDP Update, desember 2014. 120 ment Strategy (ANDS) og National Priority Programmes The Asian Foundation, Afghanistan in 2015 – A Survey of (NPPs), utarbeidet til konferansene i London og Kabul i the Afghan People, 17. november 2015, s. 34. 2010. 121 Noha Coburn, «Afghanistan: The 2014 Vote and the Trou- 116 Antonio Giustozzi & Peter Quentin, The Afghan National bled Future of Elections», Chatham House, mars 2015. Army: Sustainability Challenges beyond Financial Aspects, 122 Thomas Ruttig, Kate Clark og Obaid Ali, «104 days without Afghanistan Research and Evaluation Unit, februar 2014, s. a government – and counting: the national mood sours», 37. Afghanistan Analysts Network, 9. januar 2015. 117 Antonio Giustozzi & Ali Mohammad Ali, The Afghan Natio- 123 International Crisis Group, Afghanistan’s political Transi- nal Army After ISAF, Afghanistan Research and Evaluation tion, Crisis Group Asia Report No 260, 16. oktober 2014, Unit, mars 2016, s. 1. s. 2. NOU 2016: 8 41 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 3

Boks 3.1 Migrasjon fra Afghanistan På 1980- og 90-tallet utgjorde afghanere verdens landet mister viktige menneskelige ressurser. største flyktninggruppe. Etter 2001 har over fem Høsten 2015 gikk afghanske myndigheter ut millioner vendt tilbake til landet. Etter ti år med med en kampanje der president Ghani sammen internasjonal tilstedeværelse tiltok imidlertid med andre prominente ledere, herunder Karzai, igjen migrasjonen ut av landet. I 2015 ble den ba ungdom om å bli værende i Afghanistan for å karakterisert som et «exodus». Bare i Europa ble bygge landet. 213 000 afghanske asylsøkere registrert i løpet I Norge var det i 2015 bosatt i overkant av av året, og afghanere var den nest største grup- 12 000 afghanere. De fleste har fått opphold pen etter syrere. I tillegg til de rundt tre millio- etter 2001. I 2015 søkte ytterligere 6 987 afghaner afghanere som er registret til Pakistan og nere asyl. Det er det høyeste tallet noen gang. Iran, antas det at 2,5 million afghanere lever ille- Halvparten av søkerne var enslige mindreårige. galt i disse nabolandene. Den pågående konflikten og få økonomiske Kilder: UDI, «Informasjonsnotat om asylsøkere fra Afgha- muligheter er begge årsaker til at mange flykter. nistan (2015)», 2015; Frud Bezhan, «Afghanistan Tries To Brorparten av de som flykter er ungdom eller Steem Tide of Migration ‘Brain-drain’», Radio Free Europe, familier med små framtidsutsikter i Afghanistan. 22. september 2015; Thomas Ruttig, «An ‘Afghan Exodux’ (1): Fact, figures and trends», Afghanistan Analyst Network, Men høyt utdannede afghanere i godt betalte 14. november 2015; International Organization for Migration, jobber forlater også landet. Dette bidrar til at IOM Afghanistan Out-Migration Response, desember 2015.

13 års bistandsinnsats hadde gitt resultater. Afghanistan hadde i 2014 et aktivt nettverk av Som kapitlene 5 og 6 påpeker, var infrastrukturen, sivile samfunnsorganisasjoner som arbeidet for samt tilgangen til helsetjenester, utdanning og menneskerettigheter og en fri presse. Kvinner mat i 2014 langt bedre enn i 2001. Levealder samt deltok både i politikken, sivilsamfunnet og lese- og skriveferdigheter hadde økt, og mødre- arbeidslivet. Men framgangen var skjør, og og barnedødeligheten var betydelig redusert. Den bekymringene i det afghanske samfunnet var økonomiske veksten løftet mange afghanere ut av store for konsekvensene av den omfattende inter- fattigdom. Samtidig hadde ikke veksten vært likt nasjonale militære tilbaketrekkingen og synkende fordelt, og mye av den har vært basert på den bistandsmidler. vestlige tilstedeværelsen. Uttrekking av interna- Afghanistan var ved utgangen av 2014 fortsatt sjonale styrker og politisk ustabilitet bidro til at blant de mest bistandsavhengige landene i verden økonomiske veksten ble kraftig redusert i den. Den reduserte økonomiske veksten svekket 2014, til under to prosent.124 Fra midten av tiåret statens inntjeningsevne ytterligere. Internasjonal fram til 2014 økte andelen av befolkningen under bistand hadde skapt nye konfliktlinjer og makt- fattigdomsgrensen fra 36 til 39 prosent, og for- eliter, og lagt grunnen for alvorlige korrupsjonsut- skjellen mellom fattig og rik ble større.125 Presset fordringer. De formelle institusjonene, inkludert på arbeidsmarkedet vokste. Dette hadde bak- rettinstitusjonene, var svake. grunn blant annet i en svært ung befolkning. Halv- Snart to år etter utgangen av perioden utvalget parten av afghanerne er under 16 år. Forskjellene vurderer, er situasjonen fremdeles høyst usikker. mellom utvikling og levekår i byene og på lands- Samlingsregjeringen er skjør og den politiske bygda er fortsatt store og livet på landsbygda er opposisjonen stadig mer fragmentert og uttalt kri- preget av dårlig infrastruktur og fravær av ele- tisk. Den økonomiske veksten forblir lav, men mentære tjenester. bedre oppfølging av toll- og skattevesenet har økt statens inntekter. Samtidig blir omkring 70 prosent av myndighetenes utgifter fortsatt finansiert 124 William Bryd, «Economic management in Afghanistan – av internasjonale givere.126 Arbeidsledigheten What Worked, What Didn’t, and Why?», Afghanistan Ana- lyst Network, januar 2015, s. 2. 125 Central Statistics Organisation, Afghanistan Living Condi- 126 UNAMA, Briefing to the United Security Council by the tion Survey 2013–2014. National Risk and Vulnerability Secretary-General’s Special Representative for Afghanistan, Assessment, Kabul, 2016, s. xxxi. Mr Nicholas Haysom, 15. mars 2016. 42 NOU 2016: 8 Kapittel 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 vokser og omkring fire millioner ungdommer vil dighetene samarbeidet med væpnede militser.128 komme inn på arbeidsmarkedet innen 2020.127 Taliban har overtatt kontrollen i flere områder. Al- Sikkerhetssituasjonen er mange steder i Afg- Qaida er fremdeles til stede, og Daesh, den hanistan så vanskelig at internasjonale hjelpe- såkalte islamske stat (IS), har etablert seg i lan- arbeidere, diplomater, afghanske myndighets- det, selv om omfanget er uklart. Samtidig arbeider ansatte og bistandsarbeidere ikke når ut til befolk- både enkelte internasjonale aktører og afghanske ningen. Den afghanske hæren tar daglig store tap myndigheter for dialog med Taliban. og greier ikke å opprettholde ønsket styrkenivå. For å møte det voksende opprøret, utvider myn-

127 Central Statistics Organisation, Afghanistan Living Condi- 128 General Assembly Security Council, The situation in Afgha- tion Survey 2013–2014. National Risk and Vulnerability nistan and its implications for international peace and Assessment, Kabul, 2016, s. xxix. security, 7. mars 2016, s. 5. Del II Temaer

NOU 2016: 8 45 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4

Kapittel 4 Forsvarets innsats

De første norske militære bidragene til Operation 4.1 Oppstartsfasen – OEF og bilaterale Enduring Freedom (OEF) kan knyttes til målet om anmodninger fra USA å bidra til «krigen mot terror». Oppgaven til de fleste norske militære avdelingene i Afghanistan, Den første fasen etter 11. september var preget av og alle i ISAF, var imidlertid å støtte statsbyggin- stor usikkerhet. Som mange andre NATO-allierte gen ved å bidra til sikkerhet. Bidrag til stats- inntok Norge innledningsvis en avventende og bygging var derimot ikke det viktigste målet for observerende holdning. NATOs operative rolle norske myndigheter i beslutningene om å sende var uavklart, og det tok tid før det kom konkrete styrker. Det viktigste var å støtte USA og NATO. forespørsler fra USA om militære styrker til bruk i Gjennom perioden fra 2001 til 2014 var det Afghanistan. mange forhold som påvirket hvilke militære enhe- Det var åpenbart at det ville komme et kraft- ter Norge sendte til Afghanistan og hvor lenge de fullt militært svar på angrepet den 11. september. sto. Styrkebehovet i operasjonene var viktig. Det lå imidlertid ingen automatikk i måten USA Dette ble veid opp mot kostnader og avdelingenes ville respondere på, ei heller i at amerikanske kvalitet, tilgjengelighet, utholdenhet og sikkerhet. myndigheter ville vektlegge å få sine allierte med. Disse militære og økonomiske vurderingene ble i Det ble heller ikke utelukket at USA ville be om sin tur gjort i spenningsfeltet mellom den tradisjo- avlastning andre steder, som på Balkan, for å fri- nelle vektleggingen av gode sikkerhetspolitiske gjøre egne midler til kampen mot internasjonale forbindelser til USA og NATO, og andre politiske terrorister. interesser og hensyn. Basert på erfaringene fra Operation Allied Norges militære innsats kan betraktes som Force mot Serbia i 1999, hvor oppfatningen var at bidragskrigføring: Norge ga forskjellige bidrag til Norge ikke hadde maktet å stille relevante styrker OEF og ISAF i stor grad uten at det lå en selvsten- tidsnok, etablerte forsvarssjefen alt to dager etter dig og langvarig strategi bak, utover det grunnfes- angrepet en oversikt over hva Norge kunne stille tede sikkerhetspolitiske prinsippet om at Norge med militært, dersom det skulle komme en fore- ønsker å være en god alliert. Strategien bak den spørsel.1 Det viste seg at Forsvaret hadde få styr- internasjonale innsatsen ble, som omtalt i kapittel ker som kunne reise raskt. De begrenset seg til 3, primært utformet i Washington, D.C., USAs kampfly fra Luftforsvarets innsatsstyrke, infante- sentralkommando og ISAFs hovedkvarter. Nor- riavdelinger fra Hæren for mulig tjeneste på Bal- ske myndigheter hadde oppfatninger om enkelte kan, minesveipere og missiltorpedobåter for vakt deler av denne, men Norge og andre mindre og sikringsoppdrag i Persiabukten, samt spesial- bidragsytere begrenset seg i hovedsak til å stille styrker, eksplosivrydderlag (EOD-lag) og etter- militære «byggeklosser» til den amerikansk- retningselementer.2 drevne strategien som utviklet seg i operasjonene. Det amerikanske angrepet på Afghanistan ble Valget av hvilke byggeklosser Norge skulle stille, innledet 7. oktober 2001. Allerede den 3. oktober var imidlertid relativt fritt. 2001 anmodet USA om generell støtte fra NATO, Dette kapittelet beskriver de norske militære blant annet knyttet til etterretningsdeling og over- styrkene som ble engasjert i Afghanistan og som flyvningstillatelser.3 USA ønsket ikke en NATO- ikke tematisk faller inn under kapittel 5 og kapittel 8. Kapittelet behandler norske bidrag til OEF og 1 Utvalgets høring, 17. september 2015. til ISAF i hovedsak fram til 2006, da Faryab ble 2 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Møte i regjeringens hovedinnsatsområdet, og analyserer hvilke for- sikkerhetsutvalg - momenter», 16. september 2001. 3 Melding fra NATO-delegasjonen til UD og FD, «Terro- hold som var med på å påvirke valgene av norske risme. Amerikanske anmodninger. Utkast til rådsbeslutnin- bidrag. ger», 3. oktober 2001. 46 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 operasjon mot Afghanistan, men understreket tisk til ideen om å sende norske spesialstyrker til ønsket om bilateral støtte fra NATO-allierte. Den Afghanistan: 30. oktober mottok norske myndigheter et brev fra den amerikanske ambassaden i Oslo hvor ame- Jeg var tilbakeholden. Ingen sjef har i utgangs- rikanske myndigheter i generelle vendinger tak- punktet lyst til å sette sine soldater i fare. […] ket for Norges proaktive planlegging for å støtte det var slett ikke meg som skulle være en USA.4 Samtidig ble det opplyst om at USA langs pådriver overfor politisk og militær ledelse for militære kanaler hadde sendt en invitasjon til å få til en eventuell deployering.10 Norge om å besøke US Central Command (USCENTCOM) i Tampa. Formålet var å konkre- Den amerikanske anmodningen om luftmilitære tisere eventuelle norske bidrag. bidrag til FNs humanitære operasjoner ga derfor For å bringe større klarhet i amerikanske en gunstig åpning for norsk medvirkning.11 For behov ble det den 5. november sendt en norsk Forsvarsdepartementet var imidlertid dette util- delegasjon til Tampa. På det tidspunktet var 18 strekkelig i forhold til forventningene og derfor stater allerede på plass med faste representanter i bekymringsfullt. Norge var sent ute med å tilby USCENTCOM, og det var en klar forventning om bidrag sammenliknet med sentrale allierte. Som at også Norge skulle etablere en fast delegasjon.5 omtalt i kapittel 3, uttrykte avdeling for sikker- Norge deltok på dette tidspunktet i NATOs mari- hetspolitikk i FD en slik bekymring alt før regje- time operasjon Active Endeavour i det østlige ringsskiftet i et notat datert den 15. oktober Middelhavet og i Operation Eagle Assist som over- 2001.12 I et notat til den nye regjeringen datert våket amerikansk luftrom med NATOs AWACS- den 22. november 2001 ble budskapet forsterket. overvåkningsfly.6 Begge operasjonene var oppret- Mangelen på konkrete tilbud om militære bidrag, tet som svar på angrepet den 11. september. skrev FD, kunne bli et problem for Norges sikker- Den første amerikanske anmodningen om hetspolitiske forhold til USA. Deltakelse i den militære bidrag kom i midten av november. Den humanitære operasjonen ville ikke endre inntryk- gjaldt støtte til humanitær innsats, spesielt fly- ket av en lav norsk militær profil i «krigen mot ter- støtte, inkludert logistikk- og luftromskontroll.7 ror», selv om et tilbud i det minste ville vise at På dette tidspunktet hadde Norge – i motsetning Norge hadde evne og vilje til å stille relevante til 13 andre land, hvorav 10 NATO-medlemmer – bidrag.13 Norge burde ifølge FD stille bidrag også ennå ikke konkretisert en tilbudsliste til USA.8 til OEF. På denne tiden var Forsvaret inne i en kre- I slutten av november rettet sjefen for OEF og vende omstillingsperiode. St.prp. nr. 45 (2000– USCENTCOM, general Tommy Franks, en munt- 2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002– lig henvendelse til de norske representantene i 2005, fra februar 2001, slo fast at «Forsvaret USCENTCOM om mulige norske bidrag til opera- befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell sjonen.14 Vurderingen i FD var at Norge burde krise.»9 Den militære appetitten på nye, kostbare tilby relevante og etterspurte styrker, men i utenlandsoperasjoner i tillegg til deltakelsen på begrenset omfang. USA ville neppe anmode om Balkan var følgelig ganske lav. norsk deltakelse uten at Norge først tilbød å stille I de skarpeste delene av Forsvaret hersket det relevante bidrag. også usikkerhet om hva situasjonen krevde. Sje- Den 30. november vedtok Bondevikregjerin- fen for en avdeling som skulle få mye med Afgha- gen at Norge kunne tilby følgende til OEF: 6 F-16 nistan å gjøre, oberst Karl Egil Hanevik ved Hærens jegerkommando, var innledningsvis skep- 10 Gjengitt i John Inge Hammersmark, «Utviklingen av norske spesialstyrker», masteroppgave FHS, 2010, s. 52. 11 Notat fra FO til FD, «Afghanistan – anmodning fra USA om mulige militære bidrag til en humanitær operasjon», 21. 4 I original: «Norway’s proactive planning in anticipation of november 2001. our needs.» 12 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Mulig norsk ubåt- 5 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Referat fra samtaler støtte til stanavformed/stanavforlant», 15. oktober 2001. med US Central Command, Tampa, Florida, USA», 8. 13 november 2001. Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Mulige norske mili- tære bidrag til en humanitær operasjon», 22. november 6 Airborne early warning and control system. 2001. Tilbudslisten FD skisserte i dette notatet inkluderte 7 Melding fra FD til FO, «Afghanistan – anmodning fra USA transportfly, rådgivere for vintertrening, transportkontroll, om militære bidrag», 19. november 2001. ingeniørenhet og eksplosivryddere. 8 Notat fra UD, Sikkerhetspolitisk avdeling til utenriksråden, 14 Notat fra sikkerhetspolitisk avdeling i UD til utenriks- «Afghanistan. Innmeldte militære bidrag», 20. november ministeren, «Norske militære bidrag til den amerikansk- 2001. ledete operasjonen i Afghanistan. Amerikansk varsel om 9 St.prp. nr. 45 (2000–2001), s. 6. henvendelse», 26. november 2001. NOU 2016: 8 47 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4

Norske styrkebidrag til Afghanistan Fargekodeforklaring Mindre enhet Hæren Sanitet Spesialstyrker Kampfly Transportfly/helik. Instruktører Større enhet

ÅR 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 OPERATION ENDURING FREEDOM Spesialstyrker Mineryddere Kandahar/Bagram 1 C-130 transportfly Manas 6 F-16 kampfly Manas

ISAF Kabul Stabsoffiserer ISAF HQ Eksplosivryddere Kabul Transportkontroll enhet Kabul CIMIC Kabul Kirurgisk enhet Kabul Telemark Task Force Kabul PRT Maimana Maimana, Faryab Battle Group Kabul 4 F-16 kampfly Kabul Hurtigreaksjonstyrke (QRF) Mazar-i-Sharif Mobilt feltsykehus Mazar-i-Sharif Kabul Spesialstyrker Kabul Kabul Sjef på flyplassen COMKAIA Kabul Sanitetshelikoptre PRT Maimana Mentoreringslag (OMLT) Kandak Faryab Mentoreringslag for politiet PRT Maimana Leder i overgangsgruppen Faryab Taktisk lufttransportstøtte (C-130) Mazar-i-Sharif OMLT Korps/Brigade Kabul, Mazar-i-S. Instruktør ved ANAs ingeniørskole Mazar-i. Instruktør ved ANAs sambandsskole Kabul Politirådgivningslag (P-OMLT) Mazar-i-S. Nordic Baltic Transition Support unit PRT Maimana Instruktør ved ANAs krigsskole Kabul

ØVRIGE Nasjonalt støtteelement Brannpersonell KAIA, Kabul flyplass Multi-National Support Group Mazar-i-Sharif UNAMA Etterretningsbidrag (se kap. 5) Norges militære utgifter til operasjoner i Afghanistan* 1116 mill. kroner 2002—2014 1063 1027 1031 1011 (i mill. kr) 1000 835 792 800 * Over kap. 1792, post 1. 659

600 500 500 430 324 400 309

200

0 Regjeringen Bondevik II Regjeringen Stoltenberg II Regjeringen Solberg 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Figur 4.1 Norske styrkebidrag til Afganistan 48 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 fly, 4 Bell helikoptre, 1 DA 20 elektronisk krigfø- ringsfly, et mindre antall eksplosivryddere og en transportkontrollenhet. Til den humanitære støt- teoperasjonen tilbød Norge 1–2 C-130 Hercules transportfly, et mindre antall eksplosivryddere, en transportkontrollenhet og diverse mindre ingeni- ørenheter.15 Dette var bidrag Norge var forberedt på å stille, dersom en konkret forespørsel skulle komme. USCENTCOM framsatte en ny uformell anmodning om norske styrkebidrag til OEF den 10. desember 2001. Denne gangen var det spesifi- sert til 4 F-16 fly (senere økt til 6) med mulig base i Tadsjikistan (senere endret til Kirgisistan), 4 Bell helikoptre med antydet base på Bagram like nord for Kabul (ble ikke sendt), inntil 65 terreng- gående personellkjøretøyer og spesialister innen vinteroperasjoner (som var «kodeordet» for spesialstyrker).16 Omtrent samtidig lånte Norge ut 15 17 pansrede Mercedes feltvogner til USA. Den 17. desember kom det en ny muntlig Figur 4.2 Norges første operative avdeling i Afghanistan var et EOD-lag med 16 mineryddere anmodning til Norge om å stille mineryddeenhe- og to mineryddingsmaskiner. Bildet er fra flyplassen ter med norske operatører for rydding av Bagram i Kandahar. flyplass.18 Dialogen mellom USA og Norge om norske Foto: Roald Ulvedal/Forsvaret bidrag høsten 2001 ble avsluttet den 20. desember da chargé d’affaires ved den amerikanske ambassaden i Oslo i møte med statssekretær Kim Tra- kan. USA anmodet derfor direkte om slik støtte til avik opplyste at amerikanske myndigheter var i OEF. En gruppe med 16 mineryddere med to ferd med å akseptere de norske bidragene.19 Styr- Hydrema mineryddingsmaskiner var den første kene inkluderte 4 F-16, 1 C-130, spesialstyrker og norske operative avdelingen i Afghanistan. Avde- mineryddere. lingen ryddet miner og eksplosiver på flyplassen i Som følge av tiår med krig var Afghanistan et Kandahar og senere på Bagrambasen. land preget av miner, blindgjengere og andre I tillegg til mineryddere sendte Norge også typer etterlatte eksplosiver. For at styrkene kunne spesialstyrker. Disse ble i første omgang sendt til operere effektivt fra afghanske flybaser, måtte Kandahar flyplass og hadde sitt første oppdrag minene først fjernes. Innenfor feltet hadde Norge den 15. januar 2002. Norske soldater deltok ikke bred kompetanse, blant annet opparbeidet på Bal- aktivt i strid på dette tidspunktet, men hadde oppdrag knyttet til fjernoppklaring og informasjons- 15 FD, Pressemelding Nr. 062/2001, «Norge tilbyr militære innhenting, såkalt spesiell rekognosering (se styrker til kampen mot internasjonal terrorisme», 30. kapittel 5). november 2001. Et C-130 transportfly med omkring 60 støtte- 16 Notat fra FD til SMK, UD, FD, JD, «Afghanistan – uformell anmodning fra amerikanske militære myndigheter om nor- personell ble sendt til Kirgisistan. I løpet av våren ske styrkebidrag», 10. desember 2001; Innst. S. nr. 6 (2002- 2002 gjennomførte flyet 38 turer på til sammen 2003) Innstilling fra forsvarskomiteen om finansiering av 194 timer og fraktet 350 tonn last. På slutten av norsk militær deltakelse i Afghanistan, 17. oktober 2002. året reiste seks norske F-16 kampfly til samme fly- 17 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringskonfe- ranse 13. desember 2001 - Orientering om status vedrø- base i Kirgisistan. Disse fløy til sammen 488 tokt rende norske militære styrkebidrag til USA i kampen mot og brukte våpen ved tre anledninger. Den 27. terrorisme» (utkast), 13. desember 2001. januar 2003 brukte norske kampfly bomber i en 18 Melding fra FD til FO, «Muntlig anmodning fra USA om norsk mineryddingskapasitet til Afghanistan», 17. desem- skarp operasjon for første gang siden Andre ver- ber 2001. denskrig. 19 Notat fra UD Sikkerhetspolitisk avdeling til utenriksråden, I april 2002 flyttet Norge sin nasjonale kontin- «Norske militære bidrag til kampen mot internasjonal ter- gentledelse (NCC) og det nasjonale støtteelemen- rorisme – møte med den amerikanske ambassaden den 20.12.01», 20. desember 2001. tet (NSE) fra Kandahar til Kabul. I perioden utval- NOU 2016: 8 49 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4 get belyser varierte antallet personell i disse støt- teenhetene mellom 30 og 60.20 I tillegg til det ovennevnte rettet USA høsten 2001 og i første halvdel av 2002 en rekke andre forespørsler om norske bidrag til OEF. Flere av disse fant norske myndigheter at de ikke kunne imøtekomme. Dette gjaldt bidrag til maritime operasjoner (Maritime Interdiction Operations) i hav- områdene sør for Pakistan (avslått blant annet grunnet uavklarte juridiske spørsmål og mulige politiske komplikasjoner), pansrede feltvogner til Jemen (anbefalt av forsvarsminister Kristin Krohn Devold, men avslått fordi det kunne oppfattes som en utvidelse av Norges deltakelse i «krigen mot terror», og ikke behandlet i Stortinget) og seks pansrede feltvogner til Karzais amerikanske livvakt (som man ikke fant midler til og fordi FD mente at deployeringen av jagerfly uansett understreket Figur 4.3 Norge sendte F-16 kampfly til både OEF Norges vilje til å delta i kampen mot internasjonal og ISAF. Den 27. januar 2003 brukte norske kampfly terror). I tillegg kom flere bidrag som Norge på bomber i en skarp operasjon for første gang siden dette tidspunktet ikke så seg i stand til å stille. andre verdenskrig. Dette omfattet forlengelse av C-130-deployeringen, Foto: Nordetman/Forsvaret et nytt spesialstyrkebidrag, norske helikoptre til søk- og redningsoperasjoner samt bakkestyrker til vakt- og sikringsoppdrag (1–3 kompanier).21 3–5000 soldater. Styrken skulle etableres raskt og med relativt store bidrag (for eksempel en bataljon), noe som gjorde det uaktuelt for Norge å 4.2 ISAF – NATO og alliansens 22 engasjement delta på kort sikt. Som følge av Norges formannskap i Afghanistan Support Group, som koordi- NATOs økte engasjement i Afghanistan ble ikke nerte internasjonal humanitær bistand til Afgha- bare en utfordring og forpliktelse, men framsto nistan under Taliban-regimet (se kapittel 6), også som en betydelig mulighet for alliansen. ønsket norske myndigheter likevel å markere sin Operasjonene på Balkan i andre halvdel av 1990- støtte ved å bidra med mindre enheter.23 Den 21. tallet hadde satt NATO under et betydelig press, desember kunngjorde Forsvarsdepartementet at ikke minst fordi medlemslandene hadde ulike Norge ville sende en eksplosivryddeenhet, explo- interesser i regionen. I NATO var det nå forhåp- sive ordnance disposal (EOD-team) på omkring 15 ninger om at Afghanistan kunne bli en arena som personer og opp til 4 stabsoffiserer til ISAF. ville knytte medlemmene tettere sammen igjen I tillegg tilbød Norge et transport-kontrollag om et felles prosjekt. Det kunne også bli en (MOVCON-team) på 7–10 personer.24 FD antok at lærings- og samhandlingsarena for nye og aspire- det ville oppstå nye behov for styrkebidrag etter at rende medlems- og partnerland. den innledende tremånedersfasen var over. Bonn-konferansen i desember 2001 stadfestet Departementet anbefalte imidlertid at Norge ytterligere behovet for militære bidrag. Storbritan- burde være tilbakeholden med å melde inn større nia sa seg villig til å lede en flernasjonal stabilise- og kostnadsdrivende styrkebidrag til en oppføl- ringsstyrke som skulle få FN-mandat og bestå av gingsstyrke.25 FD la også til grunn at deltakelse

22 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Norsk deltagelse i 20 Enkelte år var antallet personell nærmere 70 stk. I ISAFs International Security Assistance Mission (ISAM) i Afgha- styrkestruktur var disse ikke innmeldt og derfor ikke reg- nistan», 14. desember 2001. net med i antallet soldater NATO anså at Norge hadde i 23 Afghanistan. Norge hadde også liaison- og stabsoffiserer Ibid. representert i en rekke hovedkvarter i og utenfor Afgha- 24 FD, pressemelding, «Norge tilbyr bidrag til den internasjo- nistan. nale sikkerhetsstyrken i Afghanistan», 21. desember 2001. 21 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Oversikt over nega- 25 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Norsk deltagelse i tivt besvarte anmodninger til «Enduring freedom»», 1. International Security Assistance Mission (ISAM) i Afgha- august 2002. nistan», 14. desember 2001. 50 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 4.1 CIMIC CIMIC, som står for Civil-Military Coopera- tion, er den militære sjefens apparat for å bygge forbindelser til, og tillit hos, styrkens sivile omgivelser. Hensikten er å øke styrkens forsyningssikkerhet og redusere direkte trusler mot styrken gjennom tillitsbyggende aktivitet. CIMIC skal i prinsippet bidra til å dekke den militære styrkens sikkerhets- og logistikk- behov og er dermed ikke det samme som tradisjonelt bistandsarbeid. Figur 4.4 Norske soldater i Telemark Task Force, Kabul 2004. CIMIC var i denne perioden en del av oppdraget. Se boks 4.1. Foto: Privat bilde med mindre bidrag i den første britisk-ledede kontingenten kunne dempe internasjonale forventninger om at Norge skulle bidra til oppfølgingsstyr- kret spørsmål om å stille styrker. Tyske myndig- ken med et mer substansielt, kostbart og lang- heter anmodet om at Norge sendte Telemark varig engasjement.26 bataljon (TMBN) eller i det minste et kompani.29 Sommeren 2002 foreslo britiske myndigheter Norge imøtekom ikke ønsket, som ville bryte med overfor Norge at de nordiske landene i fellesskap planen om å yte begrensede bidrag. FD meldte i skulle overta ledelsen av ISAF etter Tyrkia, som stedet inn sju norske stabsoffiserer til hovedkvar- hadde avløst Storbritannia. Overgangen fra britisk teret og et CIMIC-team på 14–16 personer.30 til tyrkisk ledelse hadde vært tidkrevende, og bri- Utover høsten 2002 ble spørsmålet om NATOs tiske myndigheter så et behov for å starte avkla- rolle i ISAF stadig mer sentralt. Som omtalt i kapit- ringen tidlig. tel 3 erkjente NATO-landene våren 2003 at det rul- UD anså umiddelbart det britiske forslaget lerende lederskapet av ISAF ikke var hensikts- som interessant. Et nordisk lederskap i ISAF messig, og at NATO burde påta seg en større kunne bidra til å opprettholde en sterk norsk rolle rolle.31 De ledende ISAF-bidragsyterne Tyskland, i Afghanistan etter at formannskapet i Afghanistan Nederland og Canada anmodet derfor formelt om Support Group og medlemskapet i Sikkerhets- et økt NATO-engasjement. rådet utløp (se kapittel 3).27 FD støttet imidlertid Før møtet i NATOs råd den 16. april 2003, som ikke dette forslaget. Med tanke på Nordens for- skulle drøfte anmodningen om økt NATO-enga- holdsvis beskjedne bidrag til ISAF ville det ikke sjement, besluttet Norge å støtte en styrket rolle være naturlig å påta seg ledelsen av operasjonen. for NATO i ISAF. Ifølge FD ville dette gi økt forut- Av ressursmessige grunner fant FD det heller sigbarhet i det internasjonale samfunnets arbeid ikke tilrådelig å øke Norges bidrag til et nivå en for sikkerhet og stabilitet i Afghanistan. Samtidig eventuell overtakelse av ledelsen ville kreve.28 måtte man være forberedt på å drøfte en «exit Det ble i stedet Tyskland og Nederland som strategi» for Alliansen.32 NATO overtok ledelsen sammen overtok stafettpinnen etter Tyrkia. av ISAF fra august 2003. I forbindelse med Tysklands arbeid med å FD tolket situasjonen slik at det hersket en for- sette opp ISAF fikk Norge i oktober 2002 et kon- ventning i NATO om at alle land skulle delta i

26 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringskonferan- 29 sen 20. desember 2001 – orientering om oppdatering vedrø- Melding fra ambassaden i Berlin, «Foreløpig anmodning rende norske militære styrkebidrag» (utkast), 20. desem- fra Tyskland om støtte til ISAF III pr 8 okt. 02», 21. oktober ber 2001. 2002. 30 27 Notat fra UD, sikkerhetspolitisk avdeling, til statssekretæ- Melding fra FD til FO/FST, «Norske styrkebidrag til ISAF ren, «Den internasjonale sikkerhetsstyrken i Afghanistan III», 20. november 2002. (ISAF). Forslag om nordisk ledelse etter Tyrkia», 24. juni 31 NATO, «Press lines on NATO decision on support to 2002. ISAF», 16. april 2003. På dette tidspunktet stilte NATO- 28 Notat fra FD til UD, «ISAF – Forslag om nordisk ledelse nasjoner nesten 95 % av ISAF-styrken. etter Tyrkia», 9. juli 2002. På dette tidspunktet var det kun 32 Melding fra FD til NATO-delegasjonen, «Møte i NATOs 18 norske av ISAFs totale 5 192 personell. råd 11. april 2003 – NATO støtte til ISAF», 11. april 2003. NOU 2016: 8 51 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4

ISAF på en mer substansiell måte enn med stab- koen og de store økonomiske omkostningene soffiserer og CIMIC-team.33 Det var fremdeles et knyttet til å ha infanteriavdelinger på bakken i Afg- alternativ å videreføre CIMIC-bidraget. Erfarin- hanistan, gjorde at FD i utgangspunktet ønsket å gen fra tidligere styrkegenereringskonferanser i begrense engasjementet i tid. FD vurderte også å NATO viste imidlertid at det var rikelig tilgang på foreslå å bidra med en bataljonsstab, samt trans- CIMIC, og at det var flere CIMIC-team i Kabul porthelikoptre. Sommeren 2003 meldte Norge inn enn nødvendig for å omsette de avsatte prosjekt- den kirurgiske enheten under NATOs styrke- midlene. FDs sikkerhetspolitiske avdeling varslet genereringskonferanse.38 derfor forsvarsministeren om at Norge måtte Sammenkallingen av en Loya jirga i Kabul i være forberedt på å sende større bidrag, som desember 2003 økte det amerikanske presset på Telemark bataljon, spesielt dersom det skulle bli allierte om å bidra ytterligere. FD foreslo i okto- aktuelt for Norge å ta et lederansvar i ISAF. FD så ber at Norge burde stille med et norsk vakt- og nå også fordeler med et større styrkebidrag. sikringskompani. Dette var et høyprofilert opp- Engasjementet ville bli mer politisk synlig og vitne drag som ville vise Norges evne og vilje til å om at også Norge tok ansvar i NATO. Større støtte alliansens bestrebelser i Afghanistan.39 bidrag kunne også lettere avgrenses til en begren- Det var også et passende oppdrag for Telemark set periode (seks måneder), og dermed redusere bataljon. Forsvarsstaben understreket imidlertid det politiske presset fra allierte om ytterligere nor- at et slikt bidrag kun ville være operativt interes- ske styrkebidrag. Det ble også oppfattet som vik- sant om det ble satt opp som en hurtigreaksjons- tig å holde muligheten åpen for å avslutte engasje- styrke – en Quick Reaction Force (QRF).40 Kom- mentet i ISAF relativt hurtig når tiden var inne.34 paniet kom raskt på plass i Kabul, og Forsvaret Til tross for det økte engasjement i Afgha- fikk også ordre om å planlegge for at det norske nistan gikk styrkegenereringsprosessen i NATO kompaniet kunne videreføres i en tilsvarende tregt. Formannen i Militærkomiteen karakteri- rolle i ISAF i inntil ett år etter at oppdraget knyt- serte resultatet som nedslående for alliansen. tet til Loya Jirgaen var avsluttet.41 I august 2004 Norges bidrag til ISAF var fremdeles bare stabs- tok Norge også på seg å stille et hovedkvarter offiserer og et CIMIC-team på 14 personer.35 Gitt som kunne overta ledelsen av Battle Group 3 ISAFs nye betydning for NATO og presset mot etter Canada.42 medlemslandene, måtte Norge finne mer rele- Sommeren 2004 besto Kabul Multinational vante bidrag. Sommeren 2003 vurderte FD dette. Brigade (KMB) av tre bataljonsstridsgrupper, Fra Forsvarets side var det ønskelig å få prøvd hvor Norge overtok ledelsen av én av disse under ut en nyetablert kirurgisk medisinsk enhet i inter- navnet Norwegian Battle Group 3 (BG3). BG3 var nasjonale operasjoner. En slik enhet, bestående av et betydelig norsk bidrag.43 omkring 40 personer, framsto både som høyt Hovedkvarteret i Battle Group 3 var bemannet etterspurt og relativt rimelig sammenliknet med med omkring 40 offiserer, hvorav 31 norske, åtte andre styrker Norge kunne ha tilbudt.36 ungarske og én italiensk. Dette var i norsk måle- Telemark bataljon ble etter en betydelig oms- stokk en robust stab, med trekk som minnet om tilling erklært operativ fra 1. juli 2003. En snarlig bruk av deler av denne var ønskelig ut fra et ope- 38 Melding fra FD til FO, «Innmelding av kirurgisk enhet til rativt ståsted. Et oppdrag i ISAF kunne gi verdifull ISAF IV på styrkegenereringskonferanse i NATO 10. juni erfaring, og et betydelig norsk bidrag kunne let- 2003», 10. juni 2003. 39 Notat fra FD III til forsvarsministeren, «Afghanistan – tere begrenses i tid. Et mekanisert infanterikom- Norsk militær støtte til gjennomføring av grunnlovsforsam- pani (omkring 140 mann) til ISAF ville være et ling», 17. oktober 2003. synlig og tellende bidrag til NATO-operasjonen i 40 Ibid. Kabul. FD antok det kunne redusere det politiske 41 Melding fra FD til FST, «Afghanistan – innmelding av presset fra allierte om ytterligere deltakelse på et styrke til ISAF – oppdrag for forberedelser», 17. oktober 37 2003. senere tidspunkt. Den betydelige operative risi- 42 Melding fra FD til FST, «ISAF BATTLE GROUP HOVED- KVARTER I KABUL», 24. mars 2004. BG 3 var omtrent av 33 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «NATO mot større bataljonstørrelse, dvs. ca. 500 mann. rolle i Afghanistan – konsekvenser for Norge», 13. mai 43 Mange av de involverte følte at de hadde gjort god nytte for 2003. seg så lenge de sto i Kabul: «Vi som har vært en del av Nor- 34 Ibid. wegian Battle-group 3 vil, ikke overraskende, hevde at avdelingen har vært en suksess og at vi har utgjort en for- 35 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «ISAF IV – aktuelle skjell til det bedre for Afghanistan.» Lars Lervik, «Norwe- norske styrkebidrag», 30. mai 2003. gian battlegroup 3/Kabul Multinational Brigade/ISAF: 36 Ibid. Erfaringer fra multinasjonal bataljonstridsgruppe i Kabul», 37 Ibid. Norsk militært tidsskrift, årg. 176, nr. 2, 2006, s. 18. 52 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 en norsk brigadestab.44 BG3 besto videre av tre manøveravdelinger, henholdsvis en norsk eska- dronstridsgruppe (kompani) fra Telemark- bataljon, et ungarsk infanterikompani og et italiensk alpejegerkompani. BG3 ga en verdifull ledelseserfaring for Hæren, og det var også et bidrag som i motsetning til PRTet hadde en struktur som liknet på Hærens avdelinger hjemme. Forsvaret så det derfor som mer militært relevant.45 De positive opplevelsene med Battle Group 3 var også med på å påvirke Hærens ønske om å bli værende i Kabul, og ikke overta et PRT i nord. Figur 4.5 Norge valgte etter hvert å konsentrere seg i Nord-Afghanistan. Blant annet var den norske QRF-styrken lokalisert i Camp Nidaros utenfor 4.3 Mot nord Mazar-i-Sharif. Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret Det lå i kortene at også Norge måtte engasjere seg i PRT-konseptet, det vil si å støtte utviklingen og sikkerhetsarbeidet i provinsene (se kapittel 8). På NATOs forsvarsministermøte i desember 2003 det å videreføre satsningen i Kabul med et fikk Norge en direkte anmodning fra forsvarsmi- brigadeledelseselement og en kompanienhet.51 nister Donald Rumsfeld om norsk deltakelse i eta- Ifølge Forsvarsstaben pekte økonomiske, perso- bleringen av nye PRTer.46 I januar 2004 reiste en nellmessige, sikkerhetsmessige, kompetanse- og delegasjon med norsk, svensk og finsk deltakelse materiellmessige og såkalte profileringsmessige til Afghanistan for å vurdere måter å bidra til PRT- faktorer i retning av fortsatt konsentrasjon i Kabul konseptet. Det var en rekke hensyn å ta, som framfor å overta ansvaret for et PRT. Forsvaret NATOs utvidelsesplan, sikkerhetssituasjonen, fryktet videre at et selvstendig norsk ansvar i nord styrkebehov, disponible styrker, kommando- kunne skape forventninger om at Norge ville påta messig tilknytning i ISAF eller OEF, mulige sam- seg ytterligere forpliktelser dersom andre aktører, arbeidspartnere, sikkerhetspolitiske hensyn og spesielt Storbritannia, trakk seg ut av området. Å norsk synlighet.47 sitte med ansvar over en provins kunne gjøre det Valget sto i praksis mellom å knytte seg til det vanskelig å trekke seg ut om så skulle være britiske eller det tyske PRTet i Nord-Afghanistan. ønskelig. Forsvaret hadde heller ingen tidligere Av grunner som omtales i kapittel 8, valgte Norge erfaring med å ha mentorerings-, rådgivnings- og det britisk-ledede PRTet under etablering i Mai- gjenoppbyggingsansvar for et geografisk område mana, sammen med finske styrker.48 Bidraget på fremmed jord samtidig som man måtte for- ville være på omkring 30 personer.49 Det norske holde seg til angrep fra motstandere.52 bidraget til PRTet ble sendt i juli 2004. FD tok ikke disse innvendingene til følge.53 NATOs generalsekretær signaliserte samtidig Departementet mente at det var politisk ønskelig en forventning om at land som Norge på sikt ikke å delta mer aktivt i ISAF-utvidelsen gjennom å bare burde delta i PRTene, men også påta seg konsentrere Norges nærvær i nord parallelt med ledelsen av et.50 Den norske forsvarsledelsen var at Norge avsluttet tilstedeværelsen i Kabul våren kritisk til å overta et slikt ansvar og anbefalte i ste- 2006. Det var ifølge FD flere fordeler med å samle det norske bidraget i nord. Det ville bidra direkte 44 Ibid, s. 13. 45 Ibid, s. 18. 50 Melding fra NATO-delegasjonen, «Afghanistan, General- 46 Melding fra NATO-delegasjonen, «Norsk engasjement i sekretæren minner om sine forespørsler», 5. mai 2004. Afghanistan i 2004», 3. desember 2003. 51 Melding fra FST til FD, «Forsvarsstabens vurdering av 47 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. NATO- satsningsområde i Afghanistan», 27. august 2004. ISAF-PST Vurderinger pr 04.02.04», 4. februar 2004. 52 Ingrid M. Gjerde, «Ti år i Afghanistan – ti år for Hæren», i 48 Melding fra FD til FST, «ISAF – Oppdrag til Forsvarssta- Dag Leraand (red.), Intops, norske soldater – internasjonale ben», 8. mars 2004. operasjoner, Oslo: Forsvarsmuseet, 2012, s. 316. 49 Notat fra Seksjon for globale sikkerhetsspørsmål og krise- 53 Melding fra FD til FST, «Innledende planleggingsdirektiv – håndtering til utenriksråden, «Norske bidrag til Afgha- utviklingen av nasjonale bidrag til PRT/ISAF», 9. februar nistan – oversikt», 9. mars 2004. 2005. NOU 2016: 8 53 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4 til stabilitet i nordregionen og indirekte til ytterli- angrepet på PRT-leiren («Banken») i Maimana by gere utvidelse av ISAFs ansvarsområde ved at i februar 2006 og den forverrede sikkerhets- Storbritannia kunne bevege seg sørover. Norge situasjonen utover i 2007. Norske myndigheter signaliserte ved å ta ledelsen av et PRT også forut- ønsket å sikre at PRT Maimana fikk sin egen QRF, sigbarhet og langsiktighet i styrkenærværet. Det som ble kalt task unit. Gjennom dette ville det nor- kunne videre skape synergieffekt mellom mili- ske PRTet ikke lenger være avhengig av den tære og sivile virkemidler, noe som imidlertid tyske QRFen i Regionkommando nord, som over- skulle vise seg å bli vanskelig. tok etter den norske. Utfallet ble at Norge i september 2005 overtok En interessant sideeffekt av denne styrketilfør- lederansvaret for PRT Maimana, hvor også Fin- selen var imidlertid at når PRTet ble tilført en land og Island deltok, og beholdt ledelsen fram til robust QRF ble det fristende å utnytte denne fore- september 2012 da ISAF avsluttet operasjonen i byggende. Dette var den eneste manøverstyrken Faryab provins. PRTet hadde. Spørsmålet var om den burde bli I tråd med målsettingen om å konsentrere seg benyttet som en QRF, det vil si å reagere på ufor- i nord og trekke seg ut av Kabul stilte Norge i utsette hendelser, eller som en proaktiv manøver- mars 2006 en robust kompanistridsgruppe med styrke, eventuelt i en kombinasjon av disse to bataljonsledelse på omkring 200 mann for å avløse bruksmåtene. PRTet valgte å bruke den forebyg- en britisk styrke i Mazar-i-Sharif. Dette var en hur- gende, for å påvirke situasjonen, ikke til å reagere tigreaksjonsstyrke, en Quick Reaction Force på situasjoner som oppsto. Utfordringen var at en (QRF), under tysk ledelse i Regionkommando slik oppsøkende virksomhet kan ha virket mot sin nord. Norge stilte også med et middels stort, hensikt ved å skjerpe konflikten. mobilt feltsykehus (Role 2 Deployable Hospital).54 Beslutningen om å styrkekonsentrere i nord QRFen var en relativt slagkraftig styrke som til forhindret ikke Norge i å sende fire F-16 våren daglig skulle støtte de ulike PRTene i Nord-Afgha- 2006 for en tre måneders periode til Kabul.57 Inn- nistan. Den kunne blant annet settes inn for å til 2006 hadde ikke ISAF egne jagerfly, men var bistå avdelinger som hadde kommet i vanskelig- avhengig av støtte fra den amerikansk-ledede heter. Etter oppdraget i Kabul, som besto av ruti- OEF. De norske flyene inngikk i en nederlandsk- nemessig patruljering i mindre enheter, ble opp- ledet avdeling og kom som et svar på et uttrykt draget i Nord-Afghanistan preget av operasjoner behov i NATO for flere kampfly som følge av med tyngre materiell og i større forband. Dette ISAFs geografiske utvidelse. Særlig gjaldt dette ble en viktig operasjon for nyetablerte Telemark utvidelse sørover. Flyene skulle demonstrere til- bataljon som nå var satt opp som en ren profesjo- stedeværelse og om nødvendig gi nærstøtte om nell styrke. Det moderne forsvaret har alltid hatt det skulle oppstå kritiske situasjoner på bakken, yrkestilsatte offiserer, men å være lønnet og tilsatt slik som under opptøyene utenfor «Banken» i Mai- som soldat og militær fagarbeider, var noe nytt.55 mana i februar 2006. Denne profesjonaliseringen av soldatene ga noen Samling i nord hindret heller ikke Forsvarssta- kulturelle utfordringer som var uvante for Norge. ben i å vurdere å sende Telemark bataljon til Sør- Også Panserbataljonen og 2. bataljon hadde styr- Afghanistan under britisk ledelse våren 2007 og ker ute, i tillegg til at alle øvrige avdelinger i Bri- en ISTAR-tropp til støtte for Nederland i Uruzgan gade Nord også bidro med personell. høsten 2007.58 I tillegg anbefalte forsvarsmi- I 2008 ble den norske QRFen i Mazar-i-Sharif nisteren å sende spesialstyrker til Sør-Afgha- avsluttet, og ressurser derfra ble overført til nistan. ISAF hadde møtt hard motstand i sør, og Maimana.56 Bakgrunnen var både erfaringen fra operasjonene sto i fare for å stanse grunnet mangelen på styrker. Begrunnelsen for å sende norske spesialstyrker var at de var tilgjengelig for 54 Melding fra FD til FOHK, «Etableringskostnader forbundet med redeployering av det norske styrkebidraget i Afg- hanistan fra Kabul til Mazar-i-Sharif - kostnadsestimat», 7. 57 Meldinger fra FD til FOHK, «ISAF – Norsk Close Air juni 2005; Melding fra FSJ til FST, E, FOHK, FLO, GIH, Support i 2006», 14. september 2005 og «Sjef FOHKs opera- GIL, FKL, FK KKIS, FSA, FAA, FSAN, «Forsvarssjefens sjonsordre for deployering av F-16 ISAF (operasjon (FSJ) operative krav for norske styrkebidrag til Nord-Afg- Afghansk Falk)», 18. november 2005. hanistan i 2005-06», 13. desember 2005. 58 Meldinger fra FD til Forsvarsattacheen i Paris, «Norske 55 Arne Opperud, «Ledelse i strid – spørsmål om krig» i Dag styrkebidrag til ISAFs utvidelse 2006-2007», 6. september Leraand (red.), Intops, norske soldater – internasjonale ope- 2005; fra FD III til FSJ, «Eventuell deployering av hurtig rasjoner, Oslo: Forsvarsmuseet, 2012, s. 330. reaksjonsstyrke/TMBN til Sør-Afghanistan mars - oktober 56 Melding fra FOHK til FD, «Historikk ifm etablering av 2007 – konsekvenser», 25. januar 2006; fra FST til FD, Infanterienhet/PRT Meymaneh – FOHKs og HSTs omfor- «ISTAR tropp integrert i NLD 130 ISTAR Bn i Uruzgan, Sør ente fremstilling», 5. juni 2008. Afghanistan», 27. november 2006. 54 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 oppdrag, hadde relevant kompetanse og materiell, og kunne bidra i de pågående operasjonene.59 Som omtalt i kapittel 3 var det ingen politisk vilje til å sende styrker til sør i denne perioden. Norge var også hele tiden representert i sta- bene i Kabul, Mazar-i-Sharif og andre steder, og Norge sendte dessuten enkeltpersoner til ulike prosjekter for trening, utdannelse og mentorering. I 2007 sendte Norge også for første gang offiserer til FN-operasjonen UNAMA. Disse arbeidet blant annet som militære liaisonoffiserer til enheter som ISAF og den afghanske hæren. Det var i rollen som militærrådgiver i UNAMA at Figur 4.6 I 2008 sendte Norge et helikopterbasert oberstløytnant Siri Skare ble drept under opptøyer sanitetselement. i Mazar-i-Sharif i april 2011. Foto: Tom Snedal Fra 2006 og framover var Forsvarets fokus i Faryab, som behandles i kapittel 8. Unntaket var spesialstyrkene i Kabul, som omtales i kapittel 5. politikk og praksis. Seks forhold bør nevnes spesielt. For det første påvirket økonomi, struktur og 4.4 Hvorfor disse bidragene? tilgjengelige styrker hva Norge kunne tilby. Spesi- elt tidlig i perioden var Forsvaret under dypt- Utover den overordnede sikkerhetspolitiske vur- gripende omstilling, noe som krevde store ressur- deringen knyttet til norsk alliansemedlemskap, ser og mye oppmerksomhet. Et langvarig og finner utvalget få spor av en langsiktig strategi for omfattende norsk engasjement ville i seg selv norsk militær innsats. Det var bred enighet om at kunne påvirke Forsvarets videre utvikling.60 Norge skulle støtte USA etter 11. september. Spe- For det andre hadde Forsvaret et ønske om sielt Forsvarsdepartementet understreket dette militære synergieffekter, det vil si at innsatsen i tydelig. Men hva Norge konkret skulle bidra med Afghanistan også skulle få positive konsekvenser militært, ble i liten grad styrt av langsiktige vurde- for Forsvaret hjemme.61 Økt internasjonal sam- ringer. Dette er ikke overraskende. Ingen visste handlingskompetanse, økt erfaring med kamp- hvor lenge denne operasjonen ville vare. Det var handlinger, også i relativt store forband, og først med NATOs økte engasjement i 2003, og bedre utstyr ville gi et bedre forsvar hjemme. På ikke minst etter Norges overtakelse av ledelsen organisasjons- og materiellsiden kan det imidler- av PRTet i 2005, at det ble klart at Afghanistan tid oppstå et betydelig dilemma dersom Forsva- ville bli et langvarig og ressurskrevende prosjekt ret blir tvunget til å bruke store ressurser på å også for Norge. Men heller ikke etter 2005 finner utvikle en struktur ute som ikke har relevans utvalget spor av en norsk strategidebatt på øverste hjemme. Hurtiganskaffelser, for eksempel pans- politiske og militære nivå. Hvilke styrker Norge rede personellkjøretøyer som Iveco og Dingo, skulle sende, og ikke minst hvor de skulle sendes, kan være kostbare og vanskelige å tilpasse til ble diskutert, men hva styrkene var ment å oppnå, gjeldende operasjons-, logistikk- og utdannings- for eksempel i Faryab, var ikke gjenstand for inn- mønster.62 Det er også en sikkerhetsrisiko knyt- gående diskusjoner. Styringssignalene gjennom tet til at avdelinger ute, som kanskje mangler vik- ISAFs kommandosøyle var også vage og i perio- tig teknisk kompetanse, blir tvunget til å improvi- der i direkte strid med det norske prinsippet om å sere for å få materiellet til å virke hensiktsmes- skille mellom militær og sivil innsats, noe som sig. belyses i kapittel 8. For det tredje ser utvalget et mønster i Forsva- Selv om de konkrete norske bidragene ikke rets ønske om å fordele belastninger og erfarin- var tuftet på en nasjonal bidragsstrategi for Afgha- nistan, utover ønsket om å være en god alliert, 60 Notat fra FD III til FD II, «Mulige Afghanistanbidrag – bud- kan man i ettertid likevel se klare mønstre i norsk sjettinndekning», 3. desember 2001. 61 Se f.eks. notat fra FD III til forsvarssjefen, «Vurdering av grensejustering mellom RC W og RC N», 21. oktober 2008, 59 Notat fra forsvarsministeren til regjeringens underutvalg, om bekymringer knyttet til manglende strukturlikhet mel- «Spørsmål om norske bidrag til Sør-Afghanistan», 14. sep- lom PRT og det «vi produserer for nasjonale formål.» tember 2006. 62 Gjerde, 2012, s. 319. NOU 2016: 8 55 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4

Antall norske skader og dødsfall pr. år Drept Traume

2001 1 Tjenesteår 2001 Tjenesteår 2001-2014: 6519 Andre 2002 1 61 skader 2002 2003 13 110 2003 2004 38 403 2004 2005 2005 78 541 Skader 19,4 % 2006 92 715 2006 2007 149 829 2007 1264 2008 154 908 2008 skader 2009 195 713 2009 2010 204 595 2010 2011 190 628 2011 2012 82 639 2012 2013 48 257 2013 10 drepte 19 med 0,15 % traumer 0,29 % 2014 20 119 2014

Hyppigste registrerte diagnoser i Afghanistan 2001-2014. Tall fra Forsvarets sanitet/Institutt for Militær Epidemiologi viser at det ble registrert ca. 1 300 skader på norsk militært personell i Afghanistan i denne perioden. De hyppigst registrerte skadetyper var sårskader og bruddskader hvor majoriteten oppsto under daglig aktivitet og fysisk trening. Mellom 10 og 15 prosent kom som følge av angrep og kamphandlinger, og var knyttet til hørselskader, sårskader, brudd og dislokasjon.

Figur 4.7 Antall norske skader og dødsfall pr. år. ger knyttet til tjeneste i Afghanistan mellom de bidro til å befeste og utdype den norske forbindel- ulike fagmiljøene i Forsvaret. Relativt hyppig rota- sen til landets fremste allierte. sjon både mellom avdelinger og individer skyldtes Det norske militære engasjementet ble også sjelden behovene i Afghanistan, men utfordringer påvirket av hjemlige politiske strømninger. Som knyttet til personell- og materiellslitasje og til omtalt i kapittel 3 gjorde regjeringsskiftet i 2005 at hjemlige behov knyttet til personellpolitikk og det geografiske skillet mellom nord og sør ble sty- kompetanseutvikling. Det var også en faglig dyna- rende for hvilke bidrag Norge sendte. mikk internt i forsvarsgrenene hvor enkelte I sum har store deler av Forsvaret på en eller bidrag, som den nevnte QRFen, framsto som mer annen måte vært involvert i Afghanistan. Hæren operativt interessante å sende enn andre. var den største bidragsyteren. Hvilke deler som Utviklingen av de norske bidragene ble også ble sendt når, var et resultat av mange ulike fakto- påvirket av sikkerhetssituasjonen på bakken. Det rer og kryssende hensyn. Langsiktig bidragsstra- var betydelig politisk bekymring for manglende tegi var ikke en tungtveiende faktor; som nevnt pansring og sanitetsstøtte, noe som førte til overfor er det først i etterpåklokskapens lys man hurtiganskaffelser som Iveco og Dingo som er ser de viktigste linjene. omtalt ovenfor. Den hjemlige tilgangen på det militære transporthelikopteret Bell 412 ble nesten ikke-eksisterende fra 2008 til 2012 da helikoptrene 4.5 Hva har engasjementet kostet? var i Afghanistan. For det femte var norske myndigheter opptatt Forsvarets Afghanistan-engasjement har kostet av å sende bidrag som var synlig i ISAF og NATO. både menneskelig og finansielt. Ti av Forsvarets At Norge for eksempel sendte spesialstyrker, skyl- personell falt i perioden, 20 ble alvorlig skadet, og des både at de hadde god kjennskap til operasjo- et stort antall pådro seg mindre skader. Vedlegg 1 ner i fjellandskap og under vinterforhold, og at navngir falne og figur 4.7 viser Forsvarets sanitets bidragene ga viktig sikkerhetspolitisk uttelling. oversikt over skadede. USA alene hadde omkring 30 000 spesialsoldater Personell fra Forsvaret har også pådratt seg tilgjengelig i 2001, et tall som siden er mer enn psykiske skader, som ikke framkommer av figur doblet. Det er usikkert hvor mange av disse som 4.7. Erfaring fra tidligere konflikter og operasjoner har operert i Afghanistan, men de norske bidra- tilsier at antallet veteraner med psykiske helse- gene hadde uansett mer politisk enn militær plager og manglende arbeidsevne vil øke etter betydning. Det var et synlig signal om at USA hvert som personellet blir eldre (se kapittel 12). hadde bred internasjonal støtte i kampen mot Engasjementet har også medført store finansi- internasjonal terror, samtidig som bidragene elle kostnader. Utgifter forbundet med Norges 56 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Til slutt kommer utgifter knyttet til prosjekt 2555 Tidskritiske anskaffelser til militære operasjoner i utlandet. Der er det regnskapsført utgifter på omkring 1 milliard kroner til «hurtiganskaffelser» av forskjellig materiell. Noe av dette er tatt med hjem til Norge og kan følgelig gjøre nytte også utenfor Afghanistan. Nøyaktig hvor mye dette er, er utvalget ikke kjent med. Totalt er merutgiftene knyttet til den militære siden av Afghanistan-engasjementet, altså det som kommer i tillegg til faste utgifter som lønn og liknende, beregnet til omkring 11,5 milliarder kro- Figur 4.8 Båremottak. Ti av Forsvarets personell falt ner. Det reelle tallet er formodentlig noe høyere. i perioden 2001–2014. Det er i praksis umulig å angi et totalt kost- Foto: Taral Jansen/Forsvaret nadsbilde for Norges militære engasjement i Afghanistan, økonomisk og menneskelig. Effek- ten av denne ressursbruken er imidlertid synlig også andre steder enn i Afghanistan, for eksempel militære utenlandsengasjementer posteres i prin- i form av økt militær kompetanse. sippet på statsbudsjettets kapittel 1792, post 01, Norske styrker i utlandet. Dette er Forsvarets merkostnader ved å ha styrker i utlandet. Totalt 4.6 Forsvaret i utvikling har omkring 9,6 milliarder kroner gått over dette kapittelet til ISAF- og OEF-operasjonene (se figur Et langvarig og omfattende oppdrag som det i Afg- 4.1). Lønnskostnader for fast tjenestegjørende hanistan vil påvirke Forsvarets utvikling i mange personell som Forsvaret uansett ville ha utbetalt, retninger. Enkelte prinsipielle sider av dette drøf- er ikke tatt med i beløpene. Svært mye av Forsva- tes her, herunder Forsvarets evne til å lære. rets investeringsvirksomhet og daglige aktivitet Det foregår automatisk mye læring knyttet til for øvrig er også myntet på generelle forberedel- at mannskaper og avdelinger befinner seg i opera- ser til operativ virksomhet, hvor det er vanskelig å sjonsområdet og forsøker å tilpasse seg situasjo- skille tydelig mellom det som bare har relevans nen.63 Mange var i Afghanistan flere ganger og ute, og det som også har relevans hjemme. tok med seg erfaringer fra ulike kontingenter og Kapittel 1792 omfatter heller ikke kostnadene operasjoner. Den uformelle erfaringsoverføringen knyttet til bygging av infrastruktur. Det ble for mellom kolleger og kontingenter var også betyde- eksempel investert nær 290 millioner kroner i lig. Dette fungerte best i små og tette miljøer som Maimana fordelt på en rekke prosjekter, hvor noe Etterretningstjenesten og spesialstyrkene. også ble dekket av allierte. Etterretningstje- Hva gjelder den mer systematiserte og institu- nestens kostnader omfattes heller ikke av kapittel sjonaliserte læringsprosessen for erfaringsover- 1792. føring og tilpasningsevne, har Forsvaret utviklet I tillegg kommer alle Afghanistan-relaterte flere typer verktøy. Noe av dette er knyttet til syste- utgifter som det er vanskelig å skille regnskaps- mer for datafangst og formaliserte rapporterings- messig fra avdelingenes daglige drift. Dette omfat- rutiner, til videreformidling av nyvunnen kunnskap ter for eksempel utgifter knyttet til trening og gjennom doktrine- og reglementsutvikling og til materiellanskaffelser med liten eller ingen rele- øvings- og undervisningsplaner.64 I tillegg til den vans for Forsvarets behov hjemme, merkostnader formaliserte delen legger også Forsvaret til rette som følger av oppgaver som ikke er gjort hjemme for erfarings- og kunnskapsoverføring direkte mel- mens stillingseier har vært ute, ekstra lønnsutgif- lom aktører. De som skal ut, får anledning til å ter som følge av overtid, veteranpleie og liknende. snakke med dem som er, og har vært, ute. Slike utgifter er det i praksis umulig å fastslå med sikkerhet, men basert på innspill fra Forsvars- departementet stipuleres de til omkring 640 milli- 63 oner kroner, hvor nær 620 millioner gikk til Se Kari Ann Sløveren, «Krisehåndtering i Forsvaret. Lærer vi av erfaring?» Forsvarets stabsskole, Militære studier, nr. Hæren. Grunnlaget for dette kostnadsoverslaget 5, 2014, s. 17. er i stor grad posteringer på samlebetegnelsen 64 Se System for Operativ erfaringshåndtering i Forsvaret, «internasjonale operasjoner». FST/Operasjonsavdelingen, 2013. NOU 2016: 8 57 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 4

delige og interessante for politikkutvikling og stra- tegidannelse.66 Det finnes heller ingen etablerte prosedyrer for løpende vurdering og kalibrering av politiske og byråkratiske strukturer som utvikler strategi i Norge. Det stilles andre krav til konseptuell og abstrakt tenkning om politiske og strategiske erfaringer enn til stridstekniske erfaringer. Overføringsverdien er heller ikke like direkte og håndfast. Selv om strategisk og politisk læring er vanskelig, bør man likevel tilstrebe å utforme rutiner og prosedyrer for at slik læring Figur 4.9 Norske soldater patruljerer gatene kan skje. i Maimana. Læringsbevissthet og god utviklings- og til- Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret pasningsevne dreier seg ikke bare om å fange opp det som er relevant å ta med videre. Det handler også om evnen til å identifisere uhensiktsmessige tenke- og handlemåter. To fallgruver er viktige i Selv om det gjøres mye godt arbeid på disse denne sammenheng. For det første at Forsvaret i feltene er det grunn til å tro at Forsvaret ikke er i for stor grad trekker veksler på erfaringene fra mål. Forsvarets internrevisjon konkluderte for Afghanistan, slik at det etter hvert blir materielt, eksempel i sin revisjonsrapport om erfarings- operasjonelt og kulturelt skreddersydd for å gjen- håndtering: «Alt dette indikerer at Forsvaret ikke nomføre den type oppdrag Forsvaret løste i Afgha- prioriterer å være en lærende organisasjon, og en nistan. Det er ingen garanti for at slike styrker og sannsynlig konsekvens er at Forsvaret ikke vil ferdigheter vil være relevante for framtidens ope- kunne gjennomføre den kontinuerlige forbedring rasjoner. ISAF-operasjonen var også i sin natur som er en forutsetning for blant annet å frigjøre relativt statisk og ledelsestung, noe som ikke tren- midler til å styrke operativ evne, og at prosesser ger å være tilfelle i neste operasjon. Som tidligere som forutsetter at erfaringshåndtering fungerer, norsk kontingentsjef i Afghanistan, oberst Ingrid ikke kommer i mål.»65 Gjerde, skrev: «Den neste større internasjonale Organisert erfaringshåndtering er krevende, operasjonen Norge deltar i, vil bli av en annen spesielt for store og sammensatte organisasjoner karakter enn ISAF. Vi bør derfor være bevisste i som Forsvaret. Særlig vanskelig blir det i dyna- vår bruk av erfaringene i den videre utviklingen miske og komplekse situasjoner som i Afgha- av Forsvaret.»67 nistan, som står politisk, kulturelt og historisk Den andre fallgruven er at Forsvarets behov fjernt fra det norske samfunnet. Det meste av den hjemme kan komme til å overstyre behovene ute. læring og tilpasning som har funnet sted, gjelder Å gjennomføre for eksempel komplekse landope- det praktiske og stridstekniske nivået. Til- rasjoner – med tanke på kollektiv kompetansebyg- pasningsevnen innenfor bevæpning, beskyttelse ging og kultur- og karakterbyggende effekt for og sikkerhetsutstyr, bekledning, forpleining, sani- den enkelte soldat – kan komme i veien for den tet og operasjonsmønstre, har ifølge utvalgets mest hensiktsmessige oppdragsløsningen og høringer vært betydelig i perioden som behand- medføre økt risiko for å havne i stridskontakt. les. Det er mindre grunn til å tro at kunnskaps- og Et relatert emne er hvorvidt det i enkelte kon- refleksjonsnivået om operasjoner og strategi har tingenter har forekommet en kultur der det ble økt i samme grad. viktig å komme i kontakt med fienden i løpet av Forsvaret har et svakt utviklet system for å kontingentperioden. Spesielt i 2010 skrev flere nor- håndtere og utvikle denne type av kompleks og ske medier om enkeltsoldater som uttrykte glede situasjonsavhengig kunnskap. Strukturene og ved å ta liv og være i kamp, noe FD og Forsvarets prosedyrene knyttet til Forsvarets Erfaringsdata- ledelse i Oslo viste sin misnøye med. Hvis enkelte base Lessons Learned (Ferdaball) danner et soldater opplevde det som et nederlag ikke å ha utgangspunkt for å lære, men det er vanskelig å vært i TIC («troops in contact») før hjemreisen, finne gode eksempler på at erfaringene er samlet og analysert på en måte som gjør funnene anven- 66 Se Torunn Laugen Haaland, «Learning to fight! Experi- ence-based learning in the Norwegian Army in northern 65 Forsvarets internrevisjon, «Revisjonsrapport nr 6/2014», Afghanistan, 2007–2012», under utgivelse. februar 2015, s. 29. 67 Gjerde, 2012, s. 322. 58 NOU 2016: 8 Kapittel 4 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 kan dette i seg selv ha vært en motivasjon til aktivt styrke sentralmyndighetenes kontroll og øke til- å oppsøke kamphandlinger, selv om det kunne liten hos lokalbefolkningen. gjøre måloppnåelsen på strategisk nivå vanskeligere. Dette var også noe enkelte veteraner selv poengterte: «Det er et paradoks at det som legges 4.7 Oppsummering merke til, er all skytinga, sier Tor. – Satt på spissen kan du si vi deler ut medaljer og premier til solda- I sum var Forsvarets bidrag til operasjonene i Afg- ter når det blir skyting, ikke når vi løser oppdraget hanistan betydelig, men engasjementet var mer vårt i fred og fordragelighet slik vi er ment å styrt av fortløpende vurderinger av behov, hva gjøre.»68 Poenget her er at det var dette som ble Norge kunne tilby og av hensynet til personellets «lagt merke til», også blant soldatene i operasjonssikkerhet enn av en helhetlig norsk bidragsstra- området. Det man fra enkelte miljøers side la min- tegi. I perioder, spesielt etter 2006, var norske poli- dre merke til, var alle de gangene man løste opp- tiske myndigheter opptatt av den forverrede sik- draget med ingen eller minimal bruk av våpen. kerhetssituasjonen i nord, og det ble foretatt grep, Også dette ble anerkjent med dekorasjoner. som flytting av QRFen fra Mazar-i-Sharif til Mai- Bak diskusjonen om eksistensen av en eventu- mana og etablering av en enhet med sanitetsheli- ell ukultur i enkelte kontingenter og avdelinger koptre. Dette var imidlertid snarere reaksjoner på ligger et mer prinsipielt spørsmål om hvordan ubehagelige hendelser enn uttrykk for en gjen- Forsvaret kan finne en balanse mellom å dyrke nomtenkt strategi. Det viktigste målet for Norge risikovilje og offensive handlekraft – som er nød- var å være med, støtte NATO og særlig USA. Stra- vendig i strid, og tilbakeholdenhet som er nødven- tegiutvikling utover dette ble i stor grad foretatt av dig for å lykkes i andre typer operasjoner. USA og NATO. Erfaringene fra Afghanistan økte også bevisst- Det meste av det norske avdelinger foretok heten om de krav som stilles på stridsteknisk nivå. seg på taktisk og stridsteknisk nivå ble bestemt Det krever betydelig kompetanse og erfaring om lokalt i Afghanistan. Dette var spesielt tilfellet i man skal operere effektivt i komplekse stridssitu- Faryab, som behandles i kapittel 8. asjoner. Dette førte til etableringen av et under- Forsvarets innsats i Afghanistan hadde flere offiserskorps også i Norge, som i 2015 ble det positive følger for Forsvarets utvikling, spesielt siste landet i NATO som innførte en tilpasset kar- stridserfaring og evne til koalisjonsoperasjoner. rierevei for spesialistene. Ordningen innebærer at Engasjementet har ført Forsvaret nærmere strid militært ansatte nå inndeles i to hovedkategorier, og kamphandlinger enn noen gang siden andre et offiserskorps (OF) og et spesialistkorps (OR). verdenskrig. Forsvaret har trukket betydelig lær- Opprørsbekjempelse fordrer en type tilpas- dom av dette, på enkeltmanns- og avdelingsnivå. ning som ikke nødvendigvis innebærer å opp- Det er imidlertid et problem at Forsvaret i samme søke kamper. Det kan også være situasjoner periode mistet mye av evnen til å gjennomføre hvor offensiv handling og risikovilje er påkrevd. større fellesoperasjoner hvor alle forsvarsgrenene Motstanderne i Afghanistan var imidlertid ikke deltar med store forband. Det som trengs av en konvensjonell hær som skulle nedkjempes på våpenteknologi, organisasjon og struktur for å for- tradisjonelt vis. Fiendebildet var komplekst og svare Norge, var ikke det man praktiserte og skiftende. Når og hvordan man engasjerte fien- utstyrte avdelingene for i Afghanistan. den i kamp, fordret at man kjente den lokale I motsetning til de andre opprinnelige medlem- maktdynamikken godt. Etterretningstjenesten mene av NATO grenser Norge til en stormakt som vektla for eksempel i sine analyser av situasjonen bruker militærmakt aktivt for å påvirke politikken i i Faryab hvor raskt makten skiftet hender, og sine naboland. Dette gjør at det er et større spen- hvordan lokale aktører misbrukte offisielle posi- ningsforhold mellom ekspedisjonær bidragskrig- sjoner for egen vinning. Å skape stabilitet gjen- føring og hjemlige behov i Norge, enn det for nom støtte til lokale myndigheter var i en slik eksempel er i Danmark, Nederland og Belgia. Erfa- situasjon utfordrende. En for offensiv eller defen- ringene fra Afghanistan har vist at anskaffelser, tre- siv holdning kunne begge virke mot ønsket om å ning og beredskap som er relevant og nødvendig ett sted, ikke trenger å være det et annet. 68 Gjengitt i Malin Stensønes, På våre vegne, Oslo: Asche- houg, 2012, s. 171. NOU 2016: 8 59 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

Kapittel 5 Norske spesialstyrker og etterretning

Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens inn- Andre del belyser Etterretningstjenestens rol- sats framstår samlet som en sentral og betydnings- ler på ulike nivåer, herunder støtte til norske full del av det norske militære engasjementet i Afg- myndigheter, ISAF, norske spesialstyrker og hanistan. Til tross for at de er relativt små miljøer, andre styrker i Afghanistan. Delkapittelet beskri- har den vært viktig for alle tre hovedmålene Norge ver tilslutt utviklingen av det internasjonale etter- satte. For det første har innsatsen bidratt til å retningssamarbeidet i Afghanistan. oppnå målet om å styrke forholdet til USA, andre I kapittelets tredje del beskriver utvalget en av allierte og NATO. Innsatsen har vært politisk vik- de mest kontroversielle sidene ved konflikten i tig særlig i forholdet til USA. På praktisk plan Afghanistan, de såkalte Joint Prioritised Effects bidro den til et enda tettere samarbeid mellom List eller «kill or capture»-listene, og vurderer både spesialstyrkene og E-tjenesten og deres uten- hvilken rolle Norge hadde her. De norske spesial- landske partnere enn tilfellet var før 2001. styrkene og Etterretningstjenesten ble fra 2007 For det andre deltok spesialstyrkene, støttet av med i denne delen av ISAF-operasjonen. etterretningspersonell, også i «krigen mot terror» i Afghanistan innenfor rammen av OEF. Selv om de norske bidragene var små og de norske opera- 5.1 OEF (2002–2006) sjonene i hovedsak hadde lokal eller taktisk betydning, var den politiske virkningen større. Spesialstyrkene i både Hæren og Sjøforsvaret var For det tredje har spesialstyrkene og Etterret- lenge små og lavt prioriterte avdelinger på siden ningstjenesten hatt betydning for Norges mål om av sine respektive forsvarsgreners primære å bidra til statsbygging i Afghanistan. Engasje- interessefelt og var periodevis nedleggelses- mentet i Kabul fra 2007 er viktigst i dette perspek- truede miljøer. De ble ikke brukt i FN- eller andre tivet. Det bidro til å sikre Kabul og bygget opp og internasjonale operasjoner før 1990-tallet. Første støttet det afghanske politiets beredskapsstyrke gang norske myndigheter vurderte å sette dem Crisis Response Unit 222 (CRU 222). Norske spesi- inn, var i 1995 i forbindelse med NATOs evakue- alstyrker støtter fortsatt enheten, som er viktig for ringsplan for FN-styrken UNPROFOR i Bosnia- afghanske myndigheters evne til å håndtere Hercegovina. Utviklingen som startet på Balkan angrep i Kabul og for sikkerheten til den interna- på 1990-tallet, skjøt for alvor fart i Afghanistan.1 sjonale tilstedeværelsen i byen. Spesialstyrkenes kanskje viktigste vendepunkt Engasjementet i Afghanistan har bidratt til kom ikke som følge av en langsiktig konsept- og utviklingen av spesialstyrkene og Etterretnings- doktrineutvikling i Forsvaret, men av norske tjenesten hjemme, spesielt på operasjonelt og stra- observatørers deltakelse i den såkalte Kosovo Veri- tegisk nivå. Spesialstyrkene har vært igjennom en fication Mission i 1998–99. Situasjonen i Kosovo betydelig utvikling og vekst i perioden og samar- innebar risiko for at nordmenn som deltok i obser- beidet mellom spesialstyrkene og Etterretnings- vatørstyrken, kunne bli tatt som gisler. I så fall tjenesten er styrket. For Etterretningstjenesten ville det være et nasjonalt ansvar å håndtere situa- har Afghanistan-innsatsen også bidratt til å videre- sjonen. Forsvaret hadde ingen avdeling for slike utvikle samarbeidet både med andre lands tjenes- oppdrag i utlandet, men Forsvarets spesialkom- ter og med Utenriksdepartementet. mando (FSK) framsto som det beste alternativet Utvalget analyserer i første del av dette kapittelet hvordan spesialstyrkebidraget utviklet seg 1 fra å være et relativt løsrevet, men lett gripbart og Se for eksempel Tor Jørgen Melien, Våre hemmelige soldater – norske spesialstyrker 1940–2012, Oslo: Spartacus, anvendbart element i OEF, til å bli et viktig norsk 2012, og Tom Bakkeli, Krigere og diplomater – på innsiden bidrag i Afghanistan under ISAF. av Forsvarets spesialkommando, Oslo: Kagge, 2013. 60 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Norske spesialstyrker i Afghanistan 2002-2015 ÅR 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 OEF FSK og MJK jan.–apr./april-juli Kandahar FSK apr.-juni og MJK juni-okt. Bagram Patika FSK juli-okt. og MJK nov.-feb. Bagram, Helmand

ISAF TF51, FSK mars-sept. Kabul, overtatt av USA TF51 mars-juni Kabul TF52, MJK juni-des. Kabul TF51 jan.-okt. Kabul, overtatt av New Zealand Kabul TF51/bidrag fra MJK 2012-2014

RESOLUTE SUPPORT MISSION Kabul MJK, SOAT 222 2015-d.d.

E-TJENESTEN NIST 2002 Kandahar (OEF) - Støtte til norske spesialstyrker og mineryddere NIST 2002-2003 Bagram (OEF, ISAF) -Støtte til norske spesialstyrker og andre styrker Støtte til TF 51 og NIST-S 2005-2006 Bagram (OEF, ISAF) -Støtte til norske spesialstyrker og F-16 TF 52 i Kabul NIST-S 2007-2009, 2012-2014

NITG fra 2010 Støtte til norske QRF og andre styrker i nord (ISAF) Kabul (ISAF, RSM) MAZAR-I-SHARIF 2006-2014

MAIMANA 2004 Liaison til britisk-ledet PRT NIST 2008-2012 Støtte til PRT Deltagelse i internasjonalt etterretningssamarbeid KABUL-OMRÅDET 2010-d.d.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

= Områder hvor E-tjenesten opererte

= Områder hvor SOF opererte KINA UZB. 100 km TAJIK. Mazar-i JOWZJÀN Sharif QONDÙZ BADAKHSHÀN FARYAB Andkhoy Balkh TAKHAR Dowlatabad RC TURKMENISTAN SAMANGÀN NORD BAGHLÀN Maimana Ghowrmach SAR-E POL BAGRAM LAGHMAN PAKISTAN KABUL BÀMÌÀN PARVÀNP IRAN Spesialstyrkebidrag GHOWR VARDAKVAR K Tora Bora Tallene er overslag og HERÀT LOWGLOWGARG inkluderer støttepersonell, RC RC bl.a. fra Etterretningstje- VEST ØST PAKTÌÀ nesten. AFGHANIFGHAANIANISTANNISTN ISTANI STANT A N GHAZNÌ Ca. 120 Shahi-Kot- i 7 mnd. totalt dalen ORÙZGÀN FÀRÀH Ca. 100 i 3 mnd. Ca. 120 i 9 mnd. totalt Farah RC ZÀBZÀBOL PAKTÌKÀ kontingent (6 mnd. totalt) SØR Ca. 50-70 120 i 9 mnd. 100 Kandahar I ett år NÌMRÙZ 80 60 IRAN HELMAND KANDAHAR PAKISTAN 40 20 0 0 0 0 0 2002 2005 2007 2012

Figur 5.1 NOU 2016: 8 61 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

Boks 5.1 Norske spesialstyrker Norge har to spesialstyrkemiljøer, Marinejeger- Spesialstyrker har tre hovedgrupper av opp- kommandoen (MJK) og Forsvarets spesialkom- drag: mando (FSK), basert i henholdsvis Sjøforsvaret – Spesiell rekognosering: å innhente informa- og Hæren. Hærens spesialstyrkemiljø har tradisjon av strategisk eller operasjonell betyd- sjonelt hatt en «grønn side» knyttet til militære ning som det vil være vanskelig å skaffe med operasjoner (Hærens jegerkommando), og en andre midler. «svart side» knyttet til kontra-terroroppdrag til – Direkte aksjoner: å påvirke en situasjon støtte for politiet (Forsvarets spesialkommando). direkte, dette kan inkludere overfall, sabota- Som følge av blant annet det doble oppdraget sjeoperasjoner, gisselredninger og liknende. har Hærens spesialstyrker skiftet navn flere gan- Forberedte aksjoner krever et godt etterret- ger. I nyere tid har de hatt betegnelsen Hærens ningsgrunnlag. Jegerkommando (HJK, fra 1997–2007, FSK var – Militær assistanse: å utdanne, øve og trene den gang en del av HJK), Forsvarets spesialkom- andre. Militær assistanse kan framstå som en mando/Hærens Jegerkommando (FSK/HJK, fra oppdragsform med lav risiko, men fordi disse 2007–2014) og Forsvarets spesialkommando oppdragene fordrer tilstedeværelse over tid, (FSK, fra 2014). Da det er FSK som brukes som kan de innebære større risiko enn direkte betegnelse i dag, vil utvalget i rapporten bruke aksjoner. FSK også der HJK ville ha vært mer korrekt.

selv om avdelingen konstant var på nasjonal fall og endringene i det sikkerhetspolitiske bildet i beredskap.2 Styrken viste seg anvendelig, og den Norges nærområder kom støtte til utenlandsopp- fikk senere andre typer oppdrag da NATO rykket drag på E-tjenestens dagsorden. inn i Kosovo etter luftangrepene i 1999. Høsten Basert på den politiske beslutningen høsten 2001 var spesialstyrkene en etterspurt og tilgjen- 2001 om å sende norske spesialstyrker til Afgha- gelig ressurs. nistan bestemte forsvarsledelsen innledningsvis å Erfaringene fra Balkan var viktig også for sende en kombinert spesialstyrke. Styrken fikk Etterretningstjenestens (E-tjenesten) engasje- navnet NORSOF TG (Norwegian Special Opera- ment i Afghanistan. Heller ikke Etterretningstje- tion Forces Task Group) hvor både Marinejeger- nesten hadde tidligere deltatt i slike operasjoner. I kommandoen og Forsvarets spesialkommando motsetning til store etterretningsorganisasjoner var representert. som amerikanske Central Intelligence Agency Da engasjementet i Afghanistan startet i 2002, (CIA) og britiske Secret Intelligence Service (SIS, var de norske spesialstyrkeavdelingene taktiske kjent som MI6) hadde norsk etterretningstjeneste avdelinger som kunne brukes for å oppnå opera- ved slutten av den kalde krigen ingen erfaring fra sjonell og strategisk effekt. De hadde liten stabs- å støtte militære enheter på oppdrag langt hjem- kraft og planleggingskapasitet, men gitt spesial- mefra. Forsvaret stilte styrker til flere, tidvis risi- styrkenes høye kompetanse på enkeltmannsnivå kofylte, FN-operasjoner. UNIFIL i Libanon sto i en og høye beredskap var de et virkemiddel det var særstilling fra 1978. E-tjenesten var imidlertid naturlig å gripe til. Dette var en styrke som var ikke involvert; den viet sin oppmerksomhet til utvalgt og trent til å håndtere usikkerhet og til å norske nærområder.3 Først etter Sovjetunionens operere i det skjulte. For myndighetene ble de et sikkerhetspolitisk kort å spille som innfridde politiske og alliansemessige forventninger om norsk 2 John Inge Hammersmark, «Utviklingen av norske spesial- militær innsats. styrker: symbolikk eller militær nytteverdi?» Master- oppgave ved Forsvarets stabsskole (2010), ss. 40–41. Det De norske spesialstyrkene ble sendt til Afgha- var FSK som den «sorte» delen av Hærens spesialstyrker nistan uten et klart formulert oppdrag. Forvent- det var snakk om, ikke Hærens jegerkommando som hel- ningen var at den taktiske styrkesjefen gjennom het, se boks 5.1. oppdragsdialog med relevant hovedkvarter i ope- 3 Olav Riste og Arnfinn Moland, «Strengt Hemmelig». Norsk etterretningstjeneste 1945–1970, Oslo: Universitetsforlaget, rasjonsområdet, selv skulle definere styrkens opp- 1997. gaver. Dette var et mønster som gjentok seg til en 62 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 god stund etter at styrken ble sendt til Kabul i 2007. Det er et trekk man også gjenkjenner i Boks 5.2 Norske spesialstyrker i andre deler av Forsvarets bidrag. operasjon Anaconda Den første kontingenten med norske spesialstyrker, bestående av nær 70 personer, ankom Operasjon Anaconda fant sted i Shahi-Kot i Kandahar i januar 2002. I seks måneder, fram til Paktia-provinsen i mars 2002 og var den første juli 2002, var de en del av spesialstyrkegruppen store OEF-operasjonen i Afghanistan som Combined Joint Special Operations Task Force- involverte vanlige (konvensjonelle) styrker. South (CJSOTF-S) kalt Task Force K-Bar. Grup- Hensikten med operasjonen var å nedkjempe pen, som besto av nær 3 000 spesialstyrker, var en større gruppe al-Qaida- og Taliban-styrker. direkte underlagt US Central Command Operasjonen omfattet omkring 2 500 soldater (CENTCOM) i Florida og sammensatt av styrker under amerikansk ledelse, herunder afghansk fra åtte stater. Oppdraget var å bidra til den USA- milits. De sto overfor et ukjent antall opprø- ledede koalisjonens bekjempelse av al-Qaida, Tali- rere hvor anslaget varierte mellom noen hun- ban og Taliban-tilknyttede grupper i Afghanistan. dre og ett tusen. Både gjennomføringen og De norske spesialstyrkene kom ikke i kamp under utfallet av operasjonen har i ettertid blitt kriti- sitt første oppdrag. De utførte langtrekkende spe- sert. Gjennomføringen var blant annet preget sialrekognosering, blant annet under Operation av logistikkproblemer, utfordringer knyttet til Anaconda våren 2002 (se boks 5.2). vær og stor høyde, og til å lede styrker fra I april 2002 ble de internasjonale spesialstyrke- ulike typer avdelinger og fra flere land. Det er gruppene i Afghanistan slått sammen til én, også uklart hvor mange opprørere som ble CJSOTF-Afghanistan (CJSOTF-A). Ledelsen ble drept og hvor mange som kom seg til Pakis- lokalisert på Bagram. Norge sendte stabsoffiserer tan. En erfaring fra operasjon Anaconda var at fra både MJK og FSK til Bagram så lenge Norge USA la enda større vekt på spesialstyrker. hadde styrker i OEF. Kilde: Sean Naylor, Not a Good Day to Die: The Untold I løpet av dette halvåret gjorde den norske Story of Operation Anaconda, New York: Berkeley, 2005. styrken seg en rekke erfaringer. For det første var det mangler innenfor spesielt sambandssystemer og manglende formelle avtaler og sertifiseringer som skapte problemer i samarbeidet med allierte styrker.4 Mangel på samband gjaldt også nasjonalt, for eksempel knyttet til satellittkommunika- Etter deployeringen i 2002 mottok styrken den sjon hjem til Norge. høythengende utmerkelsen Presidential Unit Cita- For det andre viste den praktiske erfaringen at tion, blant annet for «enestående mot, taktisk dyk- FSK og MJK ikke opererte spesielt godt tighet og evne til operativ utførelse».6 Denne æren sammen.5 Etter 2002 reiste FSK og MJK aldri ut fikk alle styrkene som deltok i Task Force K-Bar. sammen igjen, selv om enkeltsoldater ble utveks- De første elementene fra Etterretningstje- let mellom enhetene. Forskjellene i opptrening, nesten reiste ut sammen med de første spesial- operasjonsmåter og kultur var for store. Mens det styrkene. De var ennå ikke med ut i selve opera- ene miljøet er preget av det maritime stridsmil- sjonene, men støttet fra basen og bakre områder. jøet, hvor lavere sjefer av praktiske grunner ofte Et mindre antall etterretningsoffiserer skulle får stor frihet, er det andre i større grad preget av støtte styrkene og holde kontakt med koalisjo- strammere planlegging og kommando og kon- nens øvrige etterretningsenheter. troll. Slike forskjeller kan gi fleksibilitet ved at Neste oppdrag for spesialstyrkene startet i avdelingene egner seg til forskjellige typer opp- mars 2003, også denne gangen i sør. Heller ikke drag, men de kan også medføre samarbeidspro- nå hadde styrken et klart definert oppdrag hjem- blemer. For det tredje viste erfaringene at styr- mefra om hva den skulle gjøre. Oppdragsdialogen kene i større grad burde ha egne transportmidler, ble overlatt til dem som reiste. Noe av bakgrun- og for det fjerde at det var nødvendig å bedre nen for oppdraget var at Norge primært av økono- evnen til å lede ildgivning fra fly. miske grunner ikke så seg i stand til å forlenge F- 16 bidraget.7 Et spesialstyrkebidrag var et langt 4 Hammersmark, s. 53. 6 5 Melien, s. 326; utvalgets høringer og samtaler med perso- Ibid., s. 327. nell fra spesialsstyrkene bekrefter dette. 7 Utvalget har hatt tilgang til interne regjeringsnotater. NOU 2016: 8 63 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5 billigere alternativ, samtidig som det var kunne NISTen bruke strategiske ressurser til tak- etterspurt. tiske behov ute, og bruke E-tjenesten sentralt til å Oppdraget var overordnet sett å styrke Kabul- sikre best mulig informasjonsflyt mellom medlem- regjeringen ved å skape sikkerhet i områder der mene i koalisjonen. NISTen samarbeidet også militante grupper fortsatt var aktive. Denne gan- lokalt med koalisjonens øvrige etterretningsenhe- gen skulle styrken ikke delta i offensive operasjo- ter og senere med de nasjonale etterretningskon- ner mot restene av al-Qaida, men rekognosere og torene i ISAF (se del 5.3). NISTen kunne videre vise militær tilstedeværelse i tildelte områder. settes opp med en egen evne til å innhente infor- Den skulle også kartlegge hvilke områder som masjon, blant annet gjennom signaletterretning var egnet til sivil gjenoppbyggingsinnsats. Opp- (avlytting). Ettersom det over tid ble etablert flere draget ble i praksis delt i to, slik at FSK tok de før- NISTer for å støtte andre norske avdelinger, fikk ste tre månedene og MJK de tre siste. spesialstyrkenes NIST fellesbetegnelsen NIST-S. På grunn av politisk og operativ sensitivitet Norge vektla også å samtrene etterretnings- ved spesialoperasjoner og etterretningsarbeid har personellet som skulle betjene NIST-S med spesi- det vært vanskelig å få god informasjonsflyt mel- aloperatørene som skulle bruke den, før utreise.10 lom samarbeidende enheter i NATO. Utfordrin- Jo bedre disse to kategoriene personell snakket gen forsterkes også av at etterretning anses som sammen, desto mer effektive operasjoner. en nasjonal ressurs. Dette ble en utfordring også På taktisk nivå samarbeidet NIST med FSK for norske spesialstyrker i OEF. Etter at det ble ved å utveksle liaisonoffiserer og ved å presentere klart at styrkene ble utsatt for større risiko enn spissede etterretninger før en operasjon. MJK nødvendig grunnet amerikansk restriktiv hold- brukte NIST mer aktivt i planleggingen av oppdra- ning til etterretningsdeling, tok forsvarsminister gene ved at analytikere fra NIST var med under Krohn Devold saken opp med sin amerikanske stridsutviklingen, og kunne vurdere etterretnings- kollega.8 Utfallet ble en avtale mellom Etterret- behovene løpende.11 ningstjenesten og amerikanske tjenester om Oppdraget i 2003 var viktig for Etterretnings- bedre informasjonsutveksling, noe som forenklet tjenesten, spesielt med tanke på etableringen av og bedret samarbeidet. det nasjonale etterretningsstøttelaget, NISTen, og Et annet grep Forsvaret tok for å bøte på pro- utviklingen av det tette samarbeidet med spesial- blemene var at Etterretningstjenesten i 2003 eta- styrkene. For spesialstyrkenes del viste operasjo- blerte et nasjonalt etterretningsstøttelag, National nene i 2003 at de hadde nyttiggjort seg erfarin- Intelligence Support Team (NIST). Hensikten var gene fra 2002. Mobilitet, samband og samvirke bedre å kunne støtte spesialstyrkene og sikre at med fly var forbedret. de i størst mulig grad fikk den etterretningen de Det tredje oppdraget for spesialstyrkene kom i trengte. Dette var kimen til en ny form for sam- juli 2005 da regjeringen etter henvendelse fra USA virke mellom spesialstyrkene og Etterretningstje- besluttet å sende elementer fra FSK til Paktia-pro- nesten. Å ha etterretningsstøtte til egne spesial- vinsen og Zabol-provinsen. Oppdraget var å skaffe styrker var i seg selv ikke unikt for Norge. Det informasjon, dempe opprørsaktivitet gjennom mer spesielle med den norske varianten var at militær tilstedeværelse samt sørge for lokal sik- etterretningspersonell og utstyr ble med spesial- kerhet under lokal- og provinsvalget i området. styrkene ut i operasjoner. Videre hadde disse en Avdelingen fikk også oppdrag knyttet til trening såkalt reach back-kapasitet hvor de ved hjelp av og opplæring av afghanske sikkerhetsstyrker. sikre kommunikasjonssystemer kunne trekke på I november 2005 overtok marinejegerne opp- etterretningsressurser som befant seg i Etterret- draget. De fikk etter drøftinger med det amerikansk- ningstjenesten hjemme i Norge og i samarbei- ledede spesialstyrkehovedkvarteret (CJSOTF-A) dende enheter. Det gjorde at linjen mellom etter- operasjonsområde nord i Helmand-provinsen og i retning og spesialstyrker ble kort og tillot et tett Uruzgan-provinsen. Det var ingen overordnet og effektivt samarbeid. Spesialstyrkene fikk der- tanke i CJSOTF-A om hva det norske bidraget med raskere tilgang på tidsriktig etterretning. NIST var en analyseenhet som sammenstilte 9 NIST-konseptet ble opprinnelig utviklet av USA i Irak 1991, informasjon innsamlet fra flere forskjellige kilder.9 men under helt andre rammer. 10 Gjennom de krypterte forbindelsene til Norge Eirik Kristoffersen, «A Requirement for a National Intelli- gence Support Team in Direct Support of Special Operati- ons Forces Task groups in Multinational Operations», mas- 8 Melding fra FO/Fellesstaben til FD, «Anbefaling knyttet til teroppgave ved US Marine Corps Command and Staff Col- eventuell videreføring av styrkebidrag i Afghanistan», 5. lege, Quantico, 2009. mai 2003; utvalgets høring, 18. mars 2015. 11 Samtale med norsk offiser, 24. april 2015. 64 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Den andre erfaringen var knyttet til nødven- digheten av å trene opp afghanske sikkerhetsstyr- Boks 5.3 Operasjonene i ker.14 Selv om militær assistanse er én av spesial- Helmand-provinsen styrkenes tre tradisjonelle oppdragsformer (se MJKs operasjoner i Helmand-provinsen vinte- boks 5.1), ble denne delen lenge sett på med skep- ren 2005–2006 kan i ettertid framstå som et sis. Å involvere dårlig trente afghanske styrker operativt vannskille. De viste at norske mili- med usikker lojalitet i planlegging og gjennomfø- tære styrker kunne håndtere strid på en effek- ring av operasjoner, innebar risiko. De viste seg tiv måte. Styrkene hadde på kort varsel fått til- imidlertid nyttige for utføringen av oppdraget. delt området som ISAF på det tidspunktet vur- Bevisstheten om behovet for å trene opp afghan- derte å være et relativt rolig område. Det var ske styrker tok spesialstyrken med seg da de litt også betydelig fagmilitær skepsis i Norge senere fikk oppdraget om å bygge opp den afg- knyttet til slike korte og raske deployeringer hanske beredskapsstyrken (CRU) i Kabul. Det uten avklarte mål. Motstanden avdelingen skulle vise seg å bli det viktigste oppdraget de nor- møtte i provinsen var imidlertid kraftigere og ske spesialstyrkene fikk. mer vedvarende enn ved noen tidligere deployeringer, og skvadronen opererte under ekstrem trussel. Den var ved flere anlednin- 5.2 ISAF (2007–2014) ger i direkte kamphandlinger. Til tross for vanskelige rammefaktorer konkluderte styrken Som omtalt i kapittel 3, la sentrale allierte i 2006 selv med at oppdraget var gjennomført på en og 2007 et betydelig press på norske myndigheter meget god måte, og at det hadde gitt viktig for å sende styrker til Sør-Afghanistan. Fore- læring. De framhevet også betydningen av å spørselen fra NATO om å stille et spesialstyrkebi- ha med egen etterretningskapasitet ut i felt, drag i Kabul kom dermed beleilig for norske og et godt samarbeid med afghanske styrker. myndigheter som av politiske grunner ikke ønsket å sende styrker til sør.15 Gitt regjeringens politiske ønske om å konsentrere den norske innsatsen i nord, og i Faryab spesielt, kan man spørre hvorfor norske spesial- burde brukes til eller hvor det burde settes inn. styrker ikke ble sendt til nord.16 Dette spørsmålet Med bakgrunn spesielt i lys av den pågående utvi- ble reist blant annet i 2008. Konklusjonen ble delsen av ISAFs ansvarsområde kom man fram til imidlertid at det ikke fantes nødvendig infrastruk- dette området. I motsetning til opprinnelige anta- tur for at spesialstyrkene kunne operere effektivt i kelser viste området seg å være svært urolig og nord. Det var heller ikke ønskelig at norske spesi- avdelingen var i flere trefninger i perioden.12 Det alstyrker ble styrt nasjonalt i PRTets område og var for dristighet og snarrådighet under dette opp- på den måten gi inntrykk av at de opererte «på draget at orlogskaptein Trond André Bolle senere siden» av ISAF. Konklusjonen ble at styrkene ble dekorert med Krigskorset med sverd.13 gjorde best nytte for seg i Kabul, og at det også Spesialstyrkene deltok i OEF i perioden fra var der deres innsats ville bli mest synlig og verd- 2002 til 2006. Oppsummert tok de to viktige erfa- satt i ISAF.17 ringer med seg videre til ISAF. Den ene var etter- I mars 2007 reiste en skvadron fra FSK til retningsdrevne operasjoner med et langt tettere Kabul under navnet Task Force 51 (TF 51). Nok samarbeid mellom Etterretningstjenesten og spe- en gang var oppdraget noe uklart, men knyttet til sialstyrkene, der etterretningsbehovene påvirket å sikre humanitær hjelp til hovedstaden og å operasjonene og ikke kun motsatt. Denne opera- beskytte landets skjøre politiske institusjoner. sjonsformen skjøv beslutninger lenger ned enn Styrken ble ledet direkte av ISAFs hovedkvarter det som var vanlig i militære operasjoner. Mye av og ble ikke underlagt en regional kommando.18 initiativet og risikovurderingen lå hos den lokale sjefen, ikke hos høyere kommandoledd. 14 Melien, s. 334 15 Se kapittel 3; Lilla Sølhusvik, Kristin Halvorsen, Gjennom- slag, Oslo: Cappelen Damm, 2012, s. 156 16 Enkeltindivider fra spesialstyrkemiljøet tjenestegjorde i 12 Brev fra MJK til FOHK/Specops: «Rapport etter MJKs perioder i Faryab, men spesialstyrkene som avdeling reiste deployering til støtte for OEF 05/06», 5. mai 2006. aldri dit. 13 Trond Bolle ble drept av en veibombe i Faryab-provinsen i 17 Notat fra FD III til FSJ, «Bruk av norske spesialstyrker i juni 2010. nasjonal kontekst i RC-N», 14. januar 2008. NOU 2016: 8 65 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

TF 51 (FSK) og senere Task Force 52 (TF 52, som var navnet MJK valgte) rapporterte direkte til ledelsen for de internasjonale spesialstyrkene, Special Operations Command and Control Element (SOCCE) som var etablert i ISAF HQ i Kabul. Av politiske grunner hjemme (se kapittel 3), understreket norske myndigheter at styrken bare skulle brukes i «Kabul-området». Dette inkluderte de seks tilstøtende provinsene, herunder de urolige provinsene Logar og Wardak. Regjeringen åpnet imidlertid for at den norske styrkesjefen kunne sende styrken til andre områder i Afgha- nistan i «akutte nødstilfeller».19 Erfaring, særlig fra angrepet på den norske PRT-leiren i Maimana i 2006, tilsa at også norske styrker kunne få akutt Figur 5.2 Hærens jegerkommando i sør 2003. behov for bistand. Norge måtte derfor være villig Foto: hjk/Forsvaret til selv å yte slik innsats. Ble derimot styrken anmodet om å bidra til forhåndsplanlagte operasjoner utenfor Kabulområdet, kunne ikke det skje uten behandling på regjeringsnivå hjemme i Oslo innledningsvis ingen stor entusiasme for dette og etter ordre fra forsvarssjefen. prosjektet blant de norske styrkene, som i større Tjenesten i ISAF involverte mer stridskontakt grad ønsket å fortsette med egne direkte aksjo- enn oppdragene spesialstyrkene hadde hatt i OEF. ner.22 Særlig amerikanerne la imidlertid betydelig I juli 2007 ble spesialjeger løytnant Tor Arne Lau- press på at flere bidro til byggingen av afghanske Henriksen drept i kamp som første norske spesial- sikkerhetsstyrker, også fordi dette på lang sikt var soldat etter andre verdenskrig. Det var også i den eneste måten det internasjonale nærværet i denne perioden at den norske styrken begynte å Afghanistan kunne avsluttes. TF 51 trengte derfor utdanne og trene en beredskapsstyrke fra det afg- i henhold til ISAFs føringer en afghansk partner – hanske politiet. an afghan face – på sine operasjoner. En vanlig løs- Flere av operasjonene i spesialstyrkenes ning var at de internasjonale styrkene fortløpende Kabul-deployeringer er beskrevet i offentlig til- valgte ut og tok med avdelinger fra den afghanske gjengelig litteratur.20 I korte trekk gikk operasjo- hæren, ANA, på operasjoner.23 Den afghanske nene ut på å samle informasjon om og pågripe medvirkningen var ofte kun tilsynelatende. bombemakere og opprørsledere som var mistenkt Da den norske styrken vendte hjem i septem- for å forberede terroranslag. Norske spesialstyr- ber 2007, forelå ingen planer om at samarbeidet ker deltok også i håndteringen av flere angrep og med CRU skulle fortsette. Da FSK vendte tilbake gisselaksjoner i og rundt Kabul, som for eksempel til Kabul i mars 2008, var imidlertid kravet om å gisselaksjonen ved Qargha-sjøen utenfor Kabul i ha med afghanske styrker på operasjoner ytterli- juni 2012.21 gere forsterket. Nå var målet ikke bare an afghan Bakgrunnen for samarbeidet fra 2007 med face, men at operasjonene i større grad skulle beredskapsstyrken, som skulle utvikle seg til å bli være afghan led. De norske spesialstyrkene fant at Crisis Response Unit 222, var at ISAF HQ signali- beredskapsstyrken de hadde trent høsten før serte et behov for opplæring av en kontraterror- fremdeles eksisterte, og gjenopptok derfor samar- styrke for det afghanske politiet i Kabul. Det var beidet med CRUen. Sammen med USA og New Zealand rullerte 18 Ulike lands spesialstyrker ble benyttet både direkte under norske spesialstyrker på å trene enheten i flere ISAF og som task forces i regionene. I tillegg hadde enkelte år.24 Innledningsvis var som nevnt vestlige styrker av de store aktørene egne spesialstyrker under egen nasjonal kommando. skeptisk til å involvere afghanere i pågående ope- 19 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Regjeringsnotat om norske spesialstyrker i Afghanistan – beslutningsprosesser», 2. mars 2007. 22 Samtale med norsk offiser, 10. mars 2016. 20 Se for eksempel Malin Stensønes, På Våre Vegne, Soldatbe- 23 Sean Naylor, Not a Good Day to Die: The Untold Story of retninger fra Afghanistan, Oslo: Aschehoug, 2012; Melien, Operation Anaconda, New York, Berkeley, 2005, s. 370. Våre hemmelige soldater og Bakkeli, Krigere og diplomater. 24 Samtidig trente Norge også latviske spesialstyrker. Mel- 21 «Her stormer norske spesialstyrker gissel-restauranten», ding fra Forsvarsstaben til FD, «Anbefaling om latvisk del- VG, 22. juni 2012. takelse i norsk spesialstyrkebidrag». 19. mars 2012. 66 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 rasjoner, av frykt for lekkasjer, uhell og sabotasje. Etter hvert erfarte de at afghanernes språkkom- petanse og lokalkunnskap økte effekten av operasjonene betydelig. For Norges del kom et vendepunkt da MJK (TF 52) overtok oppdraget i Kabul i juni 2008.25 Afghansk personell fikk nå i større grad fikk delta sammen med de norske spesialstyrkene i skarpe operasjoner. Denne praksisen ble videreført og CRUen kunne snart gjennom- føre relativt komplekse operasjoner med norsk støtte. Over tid har styrken blitt enda bedre. Opp- treningen har således vært ganske vellykket på den taktiske og utøvende siden. Det har imidlertid vært en rekke utfordringer knyttet til logistikk, materiellforvaltning, økonomi og personellbe- handling. Framfor alt gjorde svak institusjonsbyg- Figur 5.3 I august 2007 ble en tysk kvinne tatt som ging på ledelsesnivå at styrken var og er utsatt for gissel i Kabul. En stor aksjon ble iverksatt for å finne korrupsjon og politisk maktspill.26 og befri kvinnen. Norsk personell fra spesialstyrkene I tillegg til bidragene på bakken har Norge og E-tjenesten deltok i søket og lyktes å identifisere bidratt på mer strategisk nivå med stabsoffiserer i et område der kvinnen trolig ble holdt. Afghanske ISAFs ledelsesstruktur og i forskjellige spesial- sikkerhetsstyrker søkte gjennom området og fant styrkehovedkvarter. I 2009 var stabssjefen for kvinnen. Den tyske utenriksministeren, Frank-Walter ISAFs spesialstyrkehovedkvarter en nordmann. I Steinmeier, sendte et takkebrev til FSK. Støtten fra E- forlengelsen av dette er også den stabsmessige tjenesten var likevel avgjørende. Påskriften lyder: arkitekturen i CRU og tilknytningspunktene til det With my sincere gratitude to the members of the HJK/FSK for their valuable assistance in the hostage afghanske innenriksdepartementet i stor grad et release operation in Afghanistan in August 2007 resultat av norsk stabsarbeid over tid.27 Mento- (signatur). rene la vekt på å få afghanske myndigheter til selv å ta tak i disse spørsmålene, framfor at norske eller andre allierte skulle levere ferdige løsninger. Uten en ledelsesmessig overbygning som beher- behov for etterretning. Den strategiske rollen sker stabsfunksjoner som drift, langsiktig materi- besto av Etterretningstjenestens bidrag i allianse- ell- og ressursforvaltning, rekruttering og annet, samarbeidet, til beslutningsgrunnlaget for norske vil en kampstyrke som CRU være lite bærekraftig. politiske og militære myndigheter hjemme samt støtte til norsk fredsdiplomati. Når norsk etterretningsinnsats i Afghanistan 5.3 Etterretningstjenesten roller skal belyses, er det viktig å forstå hele etterretnings- prosessen. Etterretning er mer enn bare innsam- Støtten Etterretningstjenesten ga spesialstyrkene lingsmetodene. Den omfatter også behovsdialogen, gjennom NIST-S, var den mest omfattende og res- vurderingsprosessen og produktene. (Se figur 5.4). surskrevende delen av tjenestens engasjement i Etterretningstjenesten hadde i 2001, som de Afghanistan. E-tjenesten hadde imidlertid en fleste etterretningstjenester i NATO, begrenset rekke andre roller. De kan noe forenklet deles i kompetanse på Afghanistan. Evnen til selv å inn- taktisk, operasjonelt og strategisk nivå, med hente informasjon i Afghanistan var også begren- utgangspunkt i de ulike behovene tjenesten skulle set: Åpne kilder og samarbeidende tjenester var i dekke. Nivåene er delvis overlappende og gjensi- hovedsak de to mulighetene tjenesten hadde. Til dig støttende. Mens den taktiske rollen i hoved- tross for erfaringene fra Balkan og omstillingen sak var direkte støtte til norske militære enheter i oppdragene der hadde ført til, hadde tjenesten Afghanistan, var den operasjonelle knyttet til E-tje- også få ressurser som kunne sendes med Forsva- nestens bidrag til det bredere etterretningssamar- rets avdelinger. beidet i OEF og ISAF og operasjonenes generelle E-tjenesten bygget opp kompetanse, skaffet seg nødvendig utstyr og tilpasset sin organisasjon 25 Samtale med norsk offiser, 10. mars 2016. underveis i Afghanistan-engasjementet. Dette 26 Utvalgets høringer i Kabul, 1. november 2015. omfattet en videre styrking av analyseavdelingen 27 Samtale med norsk offiser, 10. mars 2016. blant annet gjennom rekruttering av flere offise- NOU 2016: 8 67 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

5.3.1 Taktisk nivå Etterretningsbehov Etterretningsdialog I Afghanistan var Etterretningstjenestens tilstede- værelse i hovedsak knyttet til norske militære Styring bidrag. E-tjenesten støttet spesialstyrkene og minerydderne på Kandahar og Bagram flyplass i 2002–2003 og senere spesialstyrkene i Kabul. Etterretningstjenesten opprettet deretter nasjonale etterretningskontor, National Intelligence Cell (NIC), i Kabul i 2003 og i Mazar-i-Sharif i 2006 Inn- Fordeling Ledelse for å støtte avdelingene fra Forsvaret og ISAF- henting hovedkvarterene som holdt til der. NIC er en NATO-definert enhet som skal være bindeledd I n g fo n r ni mellom den nasjonale tjenesten og Nato-komman- ma lt sjonsforva doen.31 De hadde dermed en rolle både på taktisk og operasjonelt nivå. NICenes viktigste oppgave var å bidra til å sikre at de norske styrkesjefene Bearbeiding hadde best mulig etterretningsgrunnlag for sine oppdrag. NICene bidro til dette både gjennom å sikre tilgang til etterretninger fra andre deler av Figur 5.4 Etterretningshjulet illustrerer etterret- E-tjenesten, fra andre lands NICer og gjennom ningsprosessens viktigste deler, og viser at etter- egne analyser. retningsarbeidet er en stadig pågående prosess. Unntaket fra mønsteret med at Etterretnings- tjenesten ga taktisk støtte til norske avdelinger var PRTet i Maimana. I 2004, som del av det første norske bidraget til det britiskledede PRTet, var E- rer, statsvitere, sosialantropologer og andre sam- tjenesten representert med en liaisonoffiser. Det funnsvitere.28 Et eksempel på at omstillingen tok ble imidlertid Etterretningsbataljonen (E-bataljo- tid, var endringen i språkopplæringen på Forsva- nen) i Hæren som fikk oppgaven med å støtte rets skole i etterretning og sikkerhetstjeneste PRTet. Mens Etterretningstjenesten er direkte (FSES). Skolen hadde opprinnelig vektlagt rus- underlagt Forsvarssjefen og er en ressurs for hele sisk språk. I 2004 kom kurs i arabisk, men først fra statsforvaltningen, er Etterretningsbataljonen en 2007 i pashtu og dari, de største og offisielle språ- avdeling tilhørende Hæren, med hovedvekt på å kene i Afghanistan.29 I 2010 ble den gradvise til- støtte landoperasjoner. Som utvalget omtaler i pasningen tatt et steg videre med to organisato- kapittel 8, ble E-bataljonens virksomhet styrket riske endringer som fremdeles, ved utgangen av etter angrepet på PRTet i februar 2006. utvalgets arbeid, utgjør rammen for tjenestens Det ble gradvis et tettere samarbeid mellom E- Afghanistan-engasjement. For det første ble det i bataljonen og E-tjenesten. Ved årsskiftet 2008– Afghanistan opprettet en felles administrativ 2009 satte E-tjenesten opp en egen enhet, en ledelse av alle etterretningsbidrag i Afghanistan, NIST, i tilknytning til PRT-leiren. Denne NISTen Norwegian Intelligence Task Group- Afghanistan var innledningsvis svært begrenset, men det (NITG-A). For det andre opprettet Etterretnings- utviklet seg etter hvert en arbeidsdeling med E- tjenesten en gruppe, Task Force AFPAK, i Oslo bataljonen. E-bataljonen fikk ansvar for innhenting som skulle sikre samordning av produksjonen av via menneskelig interaksjon (HUMINT), mens E- etterretning om Afghanistan og Pakistan.30 Opp- tjenesten tok ansvar for den tekniske innsamlin- rettelsen av denne gruppen hadde sammenheng gen; signaletterretningen (SIGINT) – å avlytte med norske myndigheters økte vektlegging av de elektronisk kommunikasjon. to landene, som omtalt i kapittel 3. Sammen bidro E-tjenesten og E-bataljonen til å bygge et omfattende etterretningsgrunnlag som 28 Vektleggingen av analytikere var på ingen måte ny; den var nyttig for PRTet, norske myndigheter og ISAF. strakk seg tilbake til 1960-tallet. Både engasjementet på Balkan på 1990-tallet og i Afghanistan styrket imidlertid behovet for analytikere. 29 Johan Olav Seland, «Væpnet med gloser», Språknytt, 3/ 31 Mens NIST er skreddersydd for å støtte den taktiske sje- 2008, ss. 27–30. fen, er NIC Etterretningstjenestens framskutte represen- 30 Utvalgets høring, 24. juni 2015. tant i operasjonsområdet på operasjonelt nivå. 68 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

vurderinger gjort tilgjengelige for bruk i planleggingen og utføringen av OEF- og ISAF-operasjo- Boks 5.4 COMISAFs helikopter ner. I 2007 gjennomførte norske spesialstyrker Det var imidlertid først i 2010 at E-tjenesten med støtte fra Etterretningstjenesten en ope- stilte et bidrag som var direkte rettet mot det operasjon for å arrestere en leder i Taliban i en rasjonelle nivået i Afghanistan. Som del av styrke- provins utenfor Kabul. Denne operasjonen, oppbyggingen i 2009–2010 fulgte også en omfat- Operasjon Suttung, er omtalt i tekstboks 5.5. tende oppbygging av spesielt amerikansk signalet- Som del av operasjonen satte en norsk styrke terretnings-evne (SIGINT). Oppbyggingen var fra FSK og Etterretningstjenesten opp en grunnlaget for utviklingen av et flernasjonalt framskutt styrke på en liten amerikansk base i SIGINT-samarbeid i Afghanistan som Norge ble området. Oppdraget var å forberede aksjonen del av.32 Samarbeidet var frittstående, ikke under- mot opprørslederen. Basen lå utsatt til og ble lagt ISAF, men det ble en viktig leverandør av angrepet nærmest daglig. Analysen av angre- etterretning også for ISAF. Signaletterretning var pene hjalp styrken med å kartlegge Talibans generelt en sentral informasjonskilde for de inter- aktivitet i området. Etterretningspersonellet nasjonale militære operasjonene.33 kunne etter hvert forutsi angrepene, til stor Omfanget og betydningen av de norske bidra- nytte for den amerikanske styrken. FSK- gene til OEF og ISAF må forstås ut fra to forhold. patruljen bidro i tillegg til å slå tilbake angrep For det første er Norge et lite land og E-tjenesten mot utposten ved å lede ildstøtte fra fly. følgelig liten i internasjonal sammenheng. Det er En dag forsto etterretningspersonellet at tilfellet særlig hvis man sammenlikner med de opprørere planla å skyte ned helikopteret til menneskelige og tekniske ressursene land som ISAF-sjefen, som skulle inspisere den ameri- Storbritannia, Tyskland og Frankrike, og selvsagt kanske basen. Det norske personellet varslet USA, kan stille. Videre var E-tjenestens tilstede- umiddelbart den amerikanske baseledelsen værelse i Afghanistan i hovedsak knyttet til byer og de fikk endret planene. Hendelsen vakte og områder hvor norske styrker var stasjonert. oppmerksomhet og førte blant annet til at den Egeninnsamlede og egenproduserte norske etter- amerikanske forsvarssjefen på et NATO-møte retningsbidrag var begrensede i omfang og besto tok kontakt med sin norske kollega, Sverre i hovedsak av data og vurderinger knyttet til Diesen, og takket ham for den norske styr- Kabul-området samt det nordlige Afghanistan kens innsats. generelt og Faryab spesielt. I tillegg sendte E-tjenesten et lite antall analytikere som tjenestegjorde i SIGINT-samarbeidet i Afghanistan. Oppgavene deres er beskrevet nedenfor i delkapittelet om JPEL. Utvalget har hatt tilgang til en rekke av E-tjenestens rapporter, herunder vurderinger av situasjonen i Ghormach. Det er ikke mulig for utvalget å 5.3.3 Strategisk nivå fastslå hvor presis informasjonen er, men rappor- Etterretningstjenestens viktigste bidrag til poli- tene framstår som nyanserte vurderinger av de tiske og militære myndigheter var i Afghanistan- komplekse maktforholdene og aktørgalleriet i sammenheng de regelmessige skriftlige trus- Faryab og Ghormach. selvurderingene, muntlige orienteringer på faste møter og rapporter om spesifikke temaer. På regjeringsnivå inngikk trusselvurderinger og 5.3.2 Operasjonelt nivå etterretningsrapporter tidvis i grunnlaget for I OEF foregikk utveksling av etterretningsinfor- møter i både Regjeringens sikkerhetsutvalg og masjon på tradisjonelt vis, det vil si delvis i OEF- regjeringskonferanser. Hvilken vekt politiske og kommandokjeden, men i stor grad bilateralt og i militære ledere la på bidragene i sine beslutnin- hovedsak med USA. I ISAF ble de nasjonale etter- ger, kan utvalget ikke fastslå. I forsvarsledelsen og retningsrepresentasjonene, NICene, knyttet til hovedkvarteret i Kabul og etter hvert til region- 32 For omtale i åpne kilder se Matthew Aid, «NSA's Foreign kommandoene. De ble viktige kanaler for at nasjo- SIGINT Partners», 4. september 2014; «Spying Together: Germany's Deep Cooperation with the NSA», Spiegel online nalt innsamlet etterretningsinformasjon ble til- international, 18. juni 2014. gjengelig for ISAF. Både gjennom bilateralt samar- 33 Rajiv Chandrasekaran, Little America: The War Within the beid og gjennom NICene ble også norske data og War for Afghanistan, New York: Vintage, 2013, 2 s. 277. NOU 2016: 8 69 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

FD ble Etterretningstjenesten åpenbart ofte konsultert. Kritikere blant annet i det amerikanske mili- tære har pekt på at de vestlige etterretningsres- sursene i Afghanistan i for stor grad var opptatt av å finne opprørere og bombemakere. Etterret- ningstjenestene vektla i for liten grad kartlegging av den bredere dynamikken i konflikten i de afghanske provinsene og hvordan denne påvirket opprøret.34 Den norske Etterretningstjenesten var åpenbart oppmerksom på dette. Utvalget omtaler Etterretningstjenestens rapportering på lokale konflikter i Faryab i kapittel 8. Det tydeligste tegnet på at Etterretningstje- Figur 5.5 Norske spesialstyrker var mentorer for nestens oppgaver og betydning utviklet seg på Crisis Response Unit (CRU) i Kabul. strategisk nivå som følge av Afghanistan-engasje- Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret mentet, er tjenestens forhold til Utenriksdeparte- mentet. UD utvidet på 2000-tallet sin kontakt med E-tjenesten av flere årsaker. Etableringen av en lia, Canada, New Zealand og UK. Engasjementet i egen liaisonordning i 2001 kom som følge av Afghanistan bidro til å endre dette. Behovet for å behovet for støtte til norsk medlemskap i FNs Sik- sikre best mulig beskyttelse for egne styrker og kerhetsråd 2001–2002.35 Afghanistan ble en viktig hindre tap, og for å gjennomføre de omfattende, sak både i Sikkerhetsrådet og for utviklingen av etterretningsdrevne operasjonene, fordret et bre- samarbeidet mellom UD og E-tjenesten. Dette var dere samarbeid. spesielt tydelig innen norsk fredsdiplomati. Også for norsk etterretning har samarbeid Som utvalget omtaler i kapittel 9, utviklet med utenlandske partnere stått sentralt fra opp- Norge kontakter med Taliban allerede fra 2007. rettelsen av etterretningstjenesten i Forsvaret Stor usikkerhet preget dette arbeidet, blant annet under andre verdenskrig. Med veksten blant knyttet til hvem UD faktisk hadde med å gjøre. annet av den sovjetiske ubåtflåten på Kola-halvøya Det var krefter i og rundt Taliban, blant afghanske fra 1960-tallet var norsk territorium av stor myndigheter og de internasjonale aktørene som interesse for amerikanske etterretningstjenester. ikke ønsket dialog. De søkte å undergrave eventu- Signaletterretning var spesielt viktig. Norsk etter- elle forhandlinger ved å fange eller drepe perso- retning utviklet derfor allerede fra 1952 et nært ner som var involvert. forhold til det amerikanske National Security Over tid utviklet UD og E-tjenesten et samar- Agency, NSA, som er hovedansvarlig for signalet- beid om fredsdiplomatiet selv om det tette og terretning i USA.36 I 2002 kunne E-tjenesten direkte forholdet tidvis skapte misnøye i embets- notere 50 års samarbeid med NSA. Det var et sam- verket i FD, som tradisjonelt var kontaktpunkt for arbeid som hadde bidratt til å bygge kompetansen E-tjenestens støtte til andre departementer. i norsk etterretning og ikke minst tilliten tjenes- tene imellom. Det var et solid grunnlag for videre- utviklingen av forholdet i en ny ramme i Afgha- 5.3.4 Etterretningssamarbeid i Afghanistan nistan. Tradisjonelt har etterretningssamarbeid også mel- Tidlig i det norske Afghanistan-engasjementet lom NATO-land i stor grad vært bilateralt og ble mangelen på etterretningssamarbeid som basert på byttehandel og tillit. Det mest kjente nevnt et problem. Ikke bare spesialstyrkene, men unntaket fra regelen om bilateralt samarbeid, er også norske F-16-piloter pekte på manglende til- det såkalte Five-Eyes – etterretningssamarbeidet gang til etterretning som en utfordring.37 Innen mellom de engelsktalende landene USA, Austra- rammen av OEF ble dette i stor grad løst gjennom avtalen med USA. 34 Se Michael T. Flynn, Matt Pottinger og Paul D. Batchelor, Fixing Intel: A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan, CNAS, 2010. 36 Utviklingen av samarbeidet er beskrevet i Riste og Moland, 35 Utenriksminister Espen Barth Eide, «Etterretning som «Strengt Hemmelig». bidrag til norsk utenrikspolitikk», regjeringen.no, 21. 37 Ferdaball, «Kontingentrapport F16. Kontingent 2», 6. mars november 2012. 2005. 70 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Behovet for tettere etterretningssamarbeid ble drag å finne og uskadeliggjøre de sentrale perso- også tydelig i ISAF, særlig etter at konfliktens nene i al-Qaidas nettverk. Etter operasjon Ana- intensitet økte fra 2006 til 2007. De nasjonale etter- conda i mars 2002 ble det antatt at al-Qaidas topp- retningskontorene NICene ble en plattform for ledelse hadde flyktet fra Afghanistan. Samtidig mye av dette samarbeidet. I 2009 begynte innfø- dreiet amerikanernes oppmerksomhet til Irak. ringen av Afghan Mission Network som tilrettela Konsekvensen var at JSOC nedprioriterte Afgha- for økt samarbeid innen etterretning. Nettverket nistan til fordel for Irak. var et sikkert datasystem for utveksling av gra- I Irak ble JSOC en av krigens viktigste aktører. dert informasjon mellom nasjonale systemer og Også her var oppgaven å finne og uskadeliggjøre ISAFs datasystem. motstandere. Generalløytnant Stanley McChrys- Selv med utviklingen av dette bredere, flerna- tal knyttet etterretnings-analytikerne tettere sjonale samarbeidet, var fremdeles noen land vik- sammen med spesialstyrkene. Det nye systemet tigere partnere enn andre. Foruten USA, ble førte til bedre kommunikasjon mellom de ulike Tyskland som ansvarlig for Regionkommando delene av målutvelgelsesprosessen og spesialstyr- nord, av naturlige grunner en særlig viktig part- kene, og operasjonstempoet kunne økes drama- ner for Norge. tisk. Informasjon fra operasjonene én natt kunne Spesialstyrkene var avhengige av god etterret- umiddelbart gå inn i forberedelsene til operasjo- ning generelt, og spesielt knyttet til direkte aksjonene påfølgende natt. Prosessen ble etter hvert ner. I 2008 startet et samarbeid mellom etterret- beskrevet som industriell.40 Metodikken ble vide- ningstjenester og spesialstyrker som i 2009 førte reført i Afghanistan da JSOC skiftet vekten dit, og til opprettelsen av et eget senter for etterretnings- også brukt av ISAF. deling, ISAF SOF Fusion Cell.38 Senteret var i stor En viktig del var såkalte target lists, mållister, grad amerikansk drevet, men personell fra norske med personer som det var ønskelig å pågripe eller spesialstyrker var jevnlig representert. I en peri- drepe – to kill or capture. Disse listene ble en av ode i 2009 ledet en norsk offiser senteret.39 I tilde mest kontroversielle sidene ved den amerikan- legg førte behovet for felles innsats til opprettel- ske «krigen mot terror», også i Afghanistan.41 sen av et samarbeid om signaletterretning. Norge Prosessen omkring og sammensettingen av mål- var ett av landene som deltok fra starten. listene kunne påvirkes av interne afghanske Engasjementet i Afghanistan har også hatt mer stridigheter og maktspill. Resultatet var at perso- langsiktige konsekvenser. Det internasjonale etter- ner ble angitt som «Taliban» og kom på listen selv retningssamarbeidet som vokste fram i Afgha- om de ikke var knyttet til opprøret. Sivile kunne nistan, har, som spesialstyrkesamarbeidet, ikke bli rammet av skyting under operasjonene fordi bare blitt overført fra ISAF til etterfølgeren, Reso- de befant seg i husstanden eller i området der rai- lute Support Mission, men også blitt importert til- dene fant sted. Etterretningsgrunnlaget var til bake til NATO og bilaterale forhold. Afghanistan- tider for lite presist og gjorde at feil person eller engasjementet har slik utvalget forstår bidratt til å husstand ble rammet.42 En svakhet i prosessen styrke etterretningssamarbeidet i NATO, men var at målutvelgelsen i en periode var mer drevet også Etterretningstjenestens forhold til utenland- av statistikk og generelle nettverksanalyser enn ske samarbeidspartnere. Norsk etterretningstje- av inngående kunnskaper. Dette ble påpekt av neste deltar i dag i et SIGINT-samarbeid rettet mot blant annet norske styrker og andre som arbeidet internasjonal terror. Slik utvalget forstår har samar- for mer kvalitative vurderinger.43 Da aktører knyt- beidet i denne gruppen fått større betydning enn tet til narkotikaproduksjon og finansiering av opp- før, mye grunnet erfaringene fra Afghanistan. røret ble mål for disse operasjonene aktualiserte

40 Naylor, Relentless Strike, ss. 255–66. 41 Anand Gopal, No Good Men among the Living, New York: 5.4 Joint Prioritised Effects List Metropolitan, 2014, ss. 109–11; Chandrasekaran Little Ame- rica, ss. 278–9; Andrew Cockburn, Kill Chain, London: Ver- Joint Special Operations Command (JSOC), den son, 2015, s. 123. skarpeste delen av de amerikanske spesialstyr- 42 Problemet er beskrevet av UNAMA generelt (se kapittel kene, fikk etter angrepet den 11. september i opp- 10), og er understreket av et kjent tilfelle av forvekslet iden- titet da en parlamentskandidat ble såret og 10 av hans følge ble drept i 2010 på grunn av feil informasjon. Kate Clark, 38 Charles S. Vores, «Taking the lead in professional growth: «Were British Police Involved in Targeted Killings? New The development of a NATO SOF intelligence officer», report presents fresh evidence», Afghanistan Analyst masteroppgave Naval Postgraduate School, ss. 21–23. Network, 11. april 2016. 39 Utvalgets høring, 24. juni 2015. 43 Utvalgets høring, 6 april 2016. NOU 2016: 8 71 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5 dette andre sider av rettssikkerhetsspørsmålet og Flere nordmenn var involvert i nominering av tolkning av krigens folkerett, noe som behandles mål, herunder PRT-sjefene og spesialstyrkesje- mer inngående i kapittel 10. fene. Flere norske offiserer deltok gjennom sine Amerikanske spesialstyrker ledet mot slutten stillinger i ISAFs kommandostruktur i arbeidet av tiåret et meget stort antall raids mot personer knyttet blant annet til målutvelgelse. Ingen var oppført på slike mållister.44 Selv om ISAF innførte underlagt noen egne norske begrensninger. Antal- JSOC-tilnærmingen, utgjorde ISAF-operasjoner let mål norske PRT-sjefer nominerte varierte, bare en meget liten del av den større kampan- men utvalget forstår at antallet normalt ikke var jen.45 høyere enn fem-seks nominasjoner per seksmåne- I ISAF ble prosessen kjent som Joint Prioriti- derskontingent. Det er uklart hvor målrettet sed Effect List (JPEL), eller «kill or capture».46 nominasjonen var. En kilde fortalte utvalget at per- JSOC forble under amerikansk kommando, og soner av generell interesse også ble nominert. JSOCs operasjoner løp parallelt, men uavhengig Norske PRT-sjefer konsulterte normalt med en av ISAFs og OEFs operasjoner. Det er verdt å norsk folkerettsjurist (legal advisor, LEGAD) som merke seg at amerikansk etterretning og spesial- befant seg i den norske NCC-staben i Mazar-i-Sha- styrker hadde fullt innsyn i alt ISAF foretok seg, rif før de besluttet en nominasjon. I tillegg kom mens det motsatte ikke var tilfelle. Norske spesial- vurderingene foretatt av folkerettsjurister i ISAFs styrker deltok ikke i slike operasjoner utenfor kommandokjede som del av JPEL-prosessen. ISAF-rammen. Også norske offiserer i internasjonale sjefsstillin- Noe forenklet fungerte systemet i ISAF som ger valgte ofte på eget initiativ å konsultere nor- følger:47 Forskjellige sjefer i ISAF-systemet, her- ske jurister før de godkjente en nominasjon.49 Så under sjefer for spesialstyrkebidrag via ISAFs spe- vidt utvalget forstår var nominasjoner gjort av sialstyrkehovedkvarter (SOCCE) og PRT-sjefer både PRTet og norske spesialstyrker bare for via regionkommandoene, kunne nominere perso- arrestasjon, ikke eliminering.50 ner til JPEL-listen. For å komme på listen måtte de Operasjoner hvor PRTet eller andre norske nominerte målene oppfylle strenge krav. Blant styrker deltok, kunne også involvere aksjoner mot annet måtte informasjonen komme fra flere uav- JPEL-mål. For eksempel inngikk aksjoner mot to hengige etterretningskilder. Mappene med infor- JPEL-mål som del av oppdraget i operasjon Hare- masjon om målene gjennomgikk en omfattende kate Yolo II.51 Norske avdelinger i området støttet godkjenningsprosess hvor både juridiske og poli- spesialstyrker fra andre land i slike operasjoner, tiske rådgivere vurderte grunnlaget, for så å blant annet ved å sikre områder hvor de skulle godta eller forkaste nominasjonene. Målene som finne sted.52 oppfylte kravene og havnet på listen, ble så sortert For spesialstyrkene i Kabul var aksjoner mot etter hvorvidt de skulle forsøkes arrestert eller JPEL-mål en viktig del av oppdraget om å beskytte om de kunne drepes. Dersom det ikke kom ny den afghanske hovedstaden. Personer som ble etterretning om et mål etter en viss tid, ble det identifisert som påviselige trusler, ble satt på automatisk fjernet fra listen. De som kunne nomi- JPEL-listen og forsøkt arrestert. nere mål kunne også foreslå at mål ble fjernet fra De norske spesialstyrkene har overfor utval- JPEL-listen, gjennom den samme beslutningskje- get framhevet at de tidlig la vekt på å sikre arresta- den. Norske spesialstyrker har oppgitt til utvalget sjonsordre fra det afghanske innenriksministeriet at de fikk fjernet en rekke mål fra listen på denne som grunnlag for aksjonene. Målet med arresta- måten.48 sjonene var å få stilt de pågrepne for en afghansk rett og dømt. Uten en rettsprosess med arrestor- 44 Anslag basert på tall oppgitt av ISAF viser rundt 12 000 dre og tilstrekkelige bevis var dette vanskelig. raids og 4 700 personer drept i en 12-måneders periode fra Korrupsjonsproblematikken kompliserte det juni 2010 da «kill or capture»-kampanjen ble intensivert. «The US Kill/Capture Strategy in Afghanistan: Killing Your ytterligere. Way Out of an Insurgency?», Chatham House-seminar, 28. Kilder utvalget har vært i kontakt med hevder juni 2011. at norske spesialstyrker var kritiske til grunnlaget 45 Utvalgets høring, 6 april 2016. for enkelte av de målpakkene de fikk fra ISAF. 46 «Kill or capture» var listen som inneholdt resultatene av JPEL-operasjoner. Utvalgets høring 6. april 2016. 49 47 Notat fra FD III til militær assisterende departementsråd, Utvalgets høringer, 26. oktober 2015 og 6. april 2016. 50 «Pågripelse av personell under ISAF-operasjoner», 26 sep- Ibid. tember 2008. Utvalgets høringer 28. oktober 2015 og 6. 51 ISAF Regionkommando nord, «Operation Harekate Yolo II april 2016. (HY II)», 21. oktober 2007. 48 Utvalgets høring, 6. april 2016. 52 Utvalgets høring, 26. oktober 2015. 72 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 5.5 Operasjon Suttung Tidlig i ISAF-perioden, i 2007, arbeidet FSK med Saken viser også at styrkene opererte i et å pågripe en opprørsleder. Operasjonen repre- komplisert politisk og rettslig landskap. Fangen senterer et vellykket eksempel på norske spesi- ble overlevert til afghanske myndigheter med alstyrkers innsats i ISAF-operasjonen. FSK ga basis i fangeoverføringsavtalen mellom Norge og opprørslederen kodenavnet Suttung etter en Afghanistan (se kapittel 10). Det er ukjent hva jotun fra norrøn mytologi. Vedkommende opp- hans videre skjebne var. Den afghanske mennes- holdt seg i et avsidesliggende område kontrol- kerettighetsorganisasjonen (AIHRC), som lert av Taliban i en naboprovins til Kabul. FSKs sammen med Det internasjonale røde kors erfaring tilsa at Taliban i dette området kunne (ICRC) ble varslet om overleveringen, meldte til samle opp mot 100 mann på kort tid. Alle allierte norske myndigheter omkring en måned senere at operasjoner i området hadde endt i større tref- de ikke fant fangen. Norge mottok øyensynlig ninger. En pågripelse ville imidlertid bidra til å ingen informasjon fra afghanske myndigheter ut sikre Kabul, styrke den afghanske rettsstatens over at han skal ha blitt løslatt «ultimo 2008». Sam- legitimitet og gi viktig etterretning om Taliban. tidig har utvalget informasjon fra andre kilder at En pågripelse ville også redusere risikoen for NDS hevdet han fortsatt satt fengslet i 2009. Dette sivile tap sammenliknet med et angrep fra fly. peker på svakheter i fangeoverleveringsavtalen. Å pågripe en sentral opprørsleder i et Tali- Det illustrerer også et større problem i det inter- ban-kontrollert område var krevende både etter- nasjonale engasjementet: Store krefter kunne set- retnings- og gjennomføringsmessig. NISTen tes inn i en militær operasjon, men uten tilstrekke- arbeidet i ukevis med innsamling. For å styrke lig samhandling med afghanske myndigheter var etterretningsarbeidet dro en Norwegian Intelli- det videre resultatet usikkert. gence Task Unit (NITU)* sammen med en patrulje fra FSK ut til en liten amerikansk utpost i området. Det var i løpet av den uken styrken var i utposten at hendelsen med COMISAFs helikopter fant sted (se tekstboks 5.4). Uker med etterretningsarbeid og planlegging ga til slutt resultater. NITU kunne på et tidspunkt forutsi med høy sannsynlighet hvor opprørslederen ville befinne seg påfølgende natt. Samtidig hadde angrepsstyrken funnet en rute som ville gjøre det mulig å komme usett inn Figur 5.6 Styrken. i dalen. For å unngå å bli avslørt av lyden fra Foto: FSK helikoptrene ble angrepsstyrken satt av på et fjell langt unna. Derfra gikk de hele ettermidda- gen og klatret ned i dalen langs en bratt fjellsti. Klokken ett om natten kom angrepsstyrken uoppdaget fram til det aktuelle huset. Aksjonen som fulgte gikk så raskt at ingen av de seks bevæpnede i huset rakk å reagere før de var pågrepet. Ingen skudd ble løsnet og ingen ble skadet. Frykt for å bli skutt ned gjorde at helikoptrene ikke kunne hente angrepsstyrken i dalen. De måtte derfor trekke seg ut, med fan- Figur 5.7 Den rød streken viser ruten den norske gen, langs samme rute som de hadde brukt for å styrken brukte fram til målet. Pilen angir høyde- komme inn. forskjellen (600 m) på nedstigningen. GRP.P er Operasjonen fikk i ettertid stor oppmerk- grupperingspunkt, der styrken gjorde de siste forberedelsene. somhet i ISAF. Nøkkelen til suksess lå i å komme seg ubemerket helt fram til målet. Hvis Foto: FSK det hadde mislykkes, kunne det ha fått store * NITU var en mindre enhet satt opp av NIST-S for å støtte konsekvenser for angrepsstyrken. et spesifikt oppdrag. NOU 2016: 8 73 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 5

Norske spesialstyrker var ifølge dem selv blant de Spesifikt hevdet kilden at i det minste mot slutten første til å bruke tilnærmingen som fra omkring av perioden ble ingen slike operasjoner, ei heller 2011 fikk navnet bevisbasert målutvelgelse (Evi- rent amerikanske operasjoner utført av JSOC, dence Based Targeting, som del av Evidence Based gjennomført i Regionkommando nord uten at den Operations, EvBO).53 I krig trenger man ingen tyske sjefen var informert. Her skal det imidlertid bevis på skyld før man angriper et militært mål. I understrekes at ulike land kan ha gjennomført Afghanistan viste det seg lite hensiktsmessig å operasjoner som heller ikke utvalgets kilder er anholde folk man ikke hadde tilstrekkelig bevis kjent med. Operasjonssikkerhet og hemmelig- mot. Disse ville i så fall raskt være ute igjen. Det hold ligger i kjernen av spesialoperasjoner, og det var i slike tilfeller bedre ikke å gjennomføre opera- er derfor liten grunn til å tro at man kan komme sjonen. til bunns i alt som har foregått på dette feltet. Etterretningstjenesten bidro med data i hoved- Det ble foretatt en systematisk, norskledet sak knyttet til innsatsområdene beskrevet over. gjennomgang av beslutningsgrunnlaget for nomi- Norskinnsamlede data utgjorde et begrenset nasjoner gjort av norske PRT- og spesialstyrkesje- bidrag i den store sammenhengen.54 Énkildeana- fer. Norske myndigheter hadde imidlertid ingen lytikerne fra E-tjenesten tilknyttet SIGINT-samar- oversikt over, eller kontroll med, om eller hvordan beidet i Afghanistan arbeidet med mål de selv norskinnsamlede etterretning eventuelt ble valgte eller godkjente å arbeide med. Det var mål anvendt av allierte i targeting-prosesser utenfor som var knyttet til norske aksjoner og interes- ISAF. JPEL-oppdrag norske spesialstyrker skulle ser.55 Analytikerne arbeidet med grunnlag databa- utføre, ble grundig vurdert av norsk personell i til- sen med kommunikasjonsdata senteret hadde tillegg til vurderingene foretatt av ISAF. Norske styr- gjengelig. ker fikk og påtok seg kun oppdrag for pågripelser, Utvalget er av noen norske offiserer blitt for- selv om Norge ikke hadde reservert seg mot talt at de opplevde målvalgsprosessen som uryd- «kill»-oppdrag, slik noen land gjorde. dig.56 Dette gjaldt særlig prosesser der styrker utenfor ISAF overtok mål og oppdrag. Ifølge utvalgets kilder i spesialstyrkemiljøet ble oppdrag mot 5.5 Oppsummering personer som av ulike grunner ikke ble eller lå an til å bli godkjent av ISAF, blant annet fordi målene Innledningen av dette kapittelet om spesialstyrker ble vurdert som tvilsomme gitt informasjonen og Etterretningstjenesten slo fast at deres innsats ISAF hadde, fjernet fra ISAFs liste. Operasjonen i Afghanistan hadde betydning for alle de tre mot vedkommende ble likevel gjennomført av målene for Norges engasjement: å sikre Norges styrker utenfor ISAF-strukturen. En annen norsk sikkerhetspolitiske forhold til USA og NATO, å militær kilde har imidlertid vektlagt at amerikan- bidra i «krigen mot terror» og å bidra til statsbyg- ske militære la stor vekt på å gjennomføre JPEL- ging i Afghanistan. I tillegg har innsatsen hatt operasjoner gjennom ISAFs kommandokjede.57 betydning for styrkene selv og myndighetenes for- ståelse av deres egenskaper og karaktertrekk. Hva gjelder målet om å bidra til «krigen mot 53 Utvalgets høringer, 28. oktober 2015 og 6. april 2016. Ifølge terror» i Afghanistan utgjorde de norske spesial- en artikkel om temaet ble begrepet EvBO første gang offisielt definert av ISAF i 2012. Joop Voetelink, «EVBO: Evi- styrkebidragene under OEF liten operativ for- dence-based operations. How to remove the bad guys from skjell. Små avdelinger uten lokalkunnskap og uten the battlefield», Amsterdam Law School Legal Studies Rese- tilstrekkelig språkkompetanse ble sendt for kor- arch Paper, nr. 2014–16. tere perioder til stadig nye steder. Den langsiktige 54 I 2013 avslørte dokumenter lekket av Edward Snowden at E-tjenesten hadde registrert 33 millioner metadata i løpet effekten kan ikke bli særlig stor. Etter at spesial- av en måned. «Vi overvåker i utlandet ikke i Norge», Dags- styrkene etablerte seg i Kabul, er effektene over avisen, 19. november 2013. Metadata omfatter all kommuni- tid klarere. Bidraget kan her forstås som del av kasjon mellom mobiltelefoner og basestasjoner. Ifølge andre dokumenter lekket av Snowden samlet NSA og part- det internasjonale statsbyggingsengasjementet. nere i løpet av en måned (muligens i 2007) nesten 22 milli- Styrkene deltok i harde kamper i byen, trente arder metadata i Afghanistan. Om tallene stemmer og det CRU 222 og utviklet den stabs- og ledelsesmes- norske bidraget hadde kommet i denne måneden, ville det utgjort 0,15 %. Glenn Greenwald og Ewen MacAskill, sige overbygningen beredskapsstyrken inngikk i. «Boundless Informant: the NSA’s secret tool to track global Kontroll i Kabul er avgjørende for utviklingen i surveillance data», The Guardian, 11. juni 2013; utvalgets Afghanistan. Dersom situasjonen kom ut av kon- høringer, 24. juni 2015 og 6. april 2016. 55 Utvalgets høringer i Kabul, 2. november 2015 og utvalgets troll, ville hele operasjonen rakne. Her spilte det høring, 6. april 2016. 56 Utvalgets høring, 28. oktober 2015. 57 Utvalgets høring, 26. oktober 2015. 74 NOU 2016: 8 Kapittel 5 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 norske konseptet for samvirke mellom etterret- Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens ning og spesialstyrker en viktig rolle. De interna- løpende tilpasning til utfordringene i Afghanistan sjonale spesialstyrkene er også de eneste som har har også hatt hjemlige konsekvenser. Etablerin- fortsatt å mentorere på taktisk nivå etter at ISAF gen av Forsvarets spesialstyrker i 2014 signalise- avsluttet sitt oppdrag i 2014. rer i så henseende et modnings- og utviklingsløp For målet om å styrke Norges forhold til våre for norske spesialstyrker som det er vanskelig å viktigste allierte hadde operasjonene en annen forestille seg uten de erfaringene man hadde gjort betydning. Tillit og faktisk evne til samhandling seg i Afghanistan. I dag er spesialstyrkene en må opparbeides gjennom mange års samarbeid, komponent nesten på linje med land-, luft- og sjø- særlig innenfor så sensitiv virksomhet som spesia- komponenten, og utgjør i så henseende potensielt loperasjoner og etterretningsarbeid. Denne utvik- et viktig sikkerhetspolitisk verktøy. Planleggings- lingen har vært særlig merkbar på det operasjo- og gjennomføringskapasiteten på operasjonelt og nelle og strategiske nivået. I løpet av perioden militærstrategisk nivå har også økt. Innsatsen i kom norsk kompetanseutvikling på dette området Afghanistan har dessuten bidratt til å utvikle så langt at det ikke bare satt norske offiserer i vik- Etterretningstjenestens evne til å støtte norske tige spesialstyrkerelaterte stabs- og lederstillinger styrker, særlig spesialstyrkene. Integrasjonen For- i NATO og ISAF, men at Norge også ble en støtte- svaret oppnådde mellom spesialstyrkene og Etter- spiller i etableringen av et eget spesialstyrkeho- retningstjenesten vakte interesse i ISAF. Denne vedkvarter i NATO. Samarbeidet med USA er erfaringen er viktig ikke bare for framtidige ope- også blitt mer konkretisert, for eksempel gjen- rasjoner ute i verden, men også nyttig i eventuelle nom en avtale om samarbeid knyttet til strategisk kriser i hjemlige områder. gisselredning undertegnet av Commander US Special Operations Command og forsvarssjefen i 2014. NOU 2016: 8 75 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

Kapittel 6 Utviklingspolitikk og forvaltning

Ett av hovedmålene med den norske innsatsen i Utvalgets mål har ikke vært å foreta en tradi- Afghanistan var å bidra til å bygge en afghansk stat. sjonell forvaltningsgjennomgang av norsk bistand Dette omfattet både den sivile og, med noen unn- i perioden. Formålet med dette kapittelet er å tak, den militære innsatsen. I norsk politikk var drøfte de viktigste sidene ved norsk utviklings- imidlertid den sivile innsatsen mindre kontroversi- politikk og bistandsforvaltning i Afghanistan. ell enn den militære. Det bidro til at sivil innsats tid- Kapittelet bør leses i sammenheng med kapittel 7 lig ble en prioritering. I tråd med tradisjonen i som vurderer de norske prioriteringene mer utfyl- norsk utviklingspolitikk vektla norske myndigheter lende og dessuten vurderer gjennomføringen og blant annet feltene demokratiutvikling, utdanning resultatene av den norske bistandsinnsatsen. og likestilling. Dette utgjorde i utgangspunktet et bredt nedslagsfelt. Over tid ble imidlertid bistandsvolumet i seg selv det viktigste målet. Det var delvis 6.1 Overordnede utfordringer et resultat av bistandens økte betydning i det internasjonale engasjementet i Afghanistan, og derigjen- Det internasjonale militære og sivile engasjemen- nom det norske målet om å støtte USA og NATO. tet som ble innledet i 2001, hadde som viktigste Samtidig var innenrikspolitiske forhold i formål å sikre at Afghanistan ikke forble et Norge viktige. Særlig for regjeringen Stolten- arnested for internasjonal terror. Statsbygging ble berg II var det politisk enklere å vektlegge sivil et viktig virkemiddel for å oppnå dette, men framfor militær innsats. Dette bidro til at Norge utgjorde også delvis en selvstendig ambisjon. ble en relativt stor sivil giver. Den norske bistan- Oppgaven var formidabel. Etter mange års krig lå den var for eksempel langt større enn den dan- den afghanske statsadministrasjonen i 2001 for ske og svenske. Det militære bidraget var til det meste i ruiner. Landet var preget av politisk sammenlikning relativt lite i internasjonal sam- fragmentering og intern rivalisering og sivilbe- menheng. Samtidig utgjorde norsk bistand kun folkningens behov var store. Positive erfaringer rundt 2,3 prosent av den totale internasjonale fra andre steder på 1990-tallet preget ambisjonene bistanden i perioden 2001–2014. Det framstår for statsbyggingen. Afghanistan viste seg imidler- som begrenset, men er relativt sett et betydelig tid snart som en enda mer krevende oppgave enn tyngre avtrykk enn Norge hadde på det militære innsatsen i Bosnia-Hercegovina, Kosovo og Øst- området. Norske myndigheter hadde også større Timor. handlefrihet i sin sivile innsats enn i den militære Konflikten i Afghanistan stilnet ikke som på Bal- innsatsen. kan og i Øst-Timor, men tiltok i styrke, særlig etter Både norsk og internasjonal bistand ga varier- 2005. Det medførte at det internasjonale politiske ende, men i sum beskjedne resultater sammenlik- presset for å oppnå resultater økte. I takt med et til- net med størrelsen på bistanden. Resultatene drøf- tagende konfliktnivå dreide den internasjonale opp- tes i kapittel 7. Beskjedne resultater forhindret merksomheten seg mot hvordan den sivile bistan- imidlertid ikke at afghanske myndigheter og den kunne støtte opp under militære aktiviteter og andre givere kom til å betrakte Norge som en mål. Sivil bistand var et viktig element i strategien generøs, pålitelig og forutsigbar giver. Bakgrun- for å oppnå støtte i befolkningen – «win hearts and nen var først og fremst at antatt god bistandsfaglig minds». Resultatet ble et bistandsvolum som langt praksis sto sterkt i norsk utviklingspolitikk. Norge overskred det afghanske myndigheter hadde evne vektla nasjonalt eierskap ved å gi mye av støtten til til å forvalte og bruke på en god måte. Det ga for afghanske myndigheter og fremmet internasjonal det første næring til korrupsjonen som hadde koordinering gjennom å gi mye av støtten gjen- vokst fram under borgerkrigen. Utvalget drøfter nom flernasjonale fond. korrupsjonsproblemet mer utfyllende i kapittel 7. 76 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

For det andre drev bistandspresset fram paral- bundet med reformkrefter. De støttet derfor tidlig lelle strukturer både i tillegg til og i den afghanske blant annet Utviklingsministeriet (Ministry of administrasjonen, istedenfor å satse på allerede Rural Rehabilitation and Development, MRRD), eksisterende strukturer og bygge lokal kompe- Utdanningsministeriet og senere Innenriksminis- tanse. PRTer (se kapittel 8), ikke-statlige organisa- teriet. sjoner (NGOer) og private aktører fikk jobben med å levere tjenester staten selv ikke evnet å tilby raskt. Det var på kort tid raskere å bruke inter- 6.2 Innretting og volum nasjonale konsulenter i ministeriene enn å utdanne afghanske byråkrater. Over tid vokste det også Norske myndigheter økte bistanden betydelig mot fram en gruppe afghanske byråkrater, ofte vestlig slutten av tiåret i likhet med andre internasjonale utdannede, som arbeidet for eller ble delvis betalt givere. Dette passet inn i det norske «taktskiftet» av det internasjonale samfunnet. Lønningene fra 2006 som på linje med den internasjonale tilnær- deres lå gjerne langt over vanlige statsansattes, og mingen vektla behovet for en styrket sivil innsats i de overførte i liten grad kompetanse til det øvrige Afghanistan (se kapittel 3). Den norske bistanden byråkratiet. Dermed ble afghanske myndigheter var fordelt på tre hovedsatsningsområder: lands- enda mer avhengige av ekstern støtte for å finansi- bygdutvikling, utdanning og styresett. Utvalget ere deler av eget embetsverk.1 Norsk UD var tidlig drøfter disse prioriteringene i kapittel 7. En andel klar over problemet med parallelle strukturer, men av bistanden gikk også til å dekke utgifter knyttet konkluderte med at situasjonen ga lite rom for til afghanske flyktninger i Norge. I 2003 utgjorde andre tilnærmingsmåter.2 dette hele 40 prosent av den totale sivile støtten.4 For det tredje skapte forsøket på å håndtere For hele perioden var andelen mye lavere, i gjen- konflikten gjennom økt bistand en gjensidig nomsnitt omkring åtte prosent. avhengighet som var vanskelig å bryte. Afghan- I motsetning til den militære innsatsen i Afgha- ske myndigheter var helt avhengige av uten- nistan var bistand et relativt ukontroversielt tema landsk bistand for driften av statsapparatet, og det internt i koalisjonsregjeringene. I 2006 ble øknin- internasjonale samfunnet var avhengig av at stats- gen i sivil innsats delvis begrunnet med behovet apparatet fungerte. Dette la begrensninger på for å styrke den sivile innsatsen som en del av en bistandsplanlegging og svekket muligheten for å helhetlig sivil-militær innsats (se kapittel 3 og 8).5 knytte betingelser til bistanden (såkalt kondisjo- Det ble videre begrunnet i de økende humanitære nalitet). Dette bidro til det omfattende korrup- behovene som oppsto som følge av den forver- sjonsproblemet. Det kanskje beste eksempelet på rede sikkerhetssituasjonen i Afghanistan. UD dette var den internasjonale finansieringen av afg- viste også til at Afghanistan fikk mindre sivil støtte hanske politilønninger.3 Afghanske myndigheter pr. innbygger enn det for eksempel Bosnia-Her- var avhengige av støtten for å betale politiansatte cegovina og Rwanda hadde mottatt i kjølvannet av samtidig som det internasjonale samfunnet var de væpnede konfliktene i landene.6 Slikt sammen- avhengig av at det afghanske politiet bidro til sik- liknende tallmateriale forteller imidlertid lite om kerheten i landet. Å holde tilbake penger på bistandens effekt og nytteverdi. Nytten er avhen- grunn av korrupsjon ble dermed vanskelig. gig av mottakers behov og evne til å forvalte og For det fjerde ble bistanden i stadig større bruke bistanden formålstjenelig og givers evne til grad del av en nasjonal og lokal politisk økonomi. å bidra til god gjennomføring. Den påvirket og forsterket noen eksisterende I desember 2007 besluttet norske myndig- maktstrukturer og skapte også nye. Afghanske heter å øke den sivile innsatsen til 750 millioner myndigheter besto av rivaliserende fraksjoner kroner pr. år over en femårsperiode. Samtidig ble med ulike interesser. Det var i realiteten ingen enhetlig aktør å forholde seg til. Norske myndig- 4 Dette er ODA-godkjente tiltak knyttet til flyktninger i giver- heter valgte å styrke institusjoner som var nær for- landet. Fram til 2006 var utgifter til flyktninger i Norge landfordelt. Fra og med 2007 er det bare tilbakevendingstiltak som blir fordelt på mottakerland. Se figur 6.1 og 6.2. 1 Se bl.a. Independent Evaluation Office, Assessment of 5 Utvalgets høring, 11. november 2015. Developments Results – Evaluation of UNDP Contribution to 6 Notat fra UD til utenriksministeren og utviklingsmi- Afghanistan, UNDP, juli 2014, ss. xvi, 90–91. nisteren, «Afghanistan. Styrket humanitær bistand og 2 Astri Suhrke, Kristian Berg Harpviken og Arne Strand, utviklingssamarbeid», 18. september 2006. Notatet viser til Conflictual peacebuilding: Afghanistan two years after Bonn, at Bosnia-Hercegovina ifølge organisasjonen Care fikk 370 CMI, 2004. amerikanske dollar pr. innbygger pr. år, Rwanda tilsva- 3 Utvalget omtaler denne støtten (LOFTA) mer detaljert i rende 200 dollar, mens Afghanistan kun 73 dollar pr. inn- kapittel 7. bygger pr. år i 2006. NOU 2016: 8 77 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6 ansvaret for bistanden til Afghanistan overført fra Ambassaden i Kabul overtok i 2005 forvaltnin- bistandsministeren til utenriksministeren.7 I mot- gen av mesteparten av bistandsporteføljen.13 setning til «taktskiftet» i 2006, var beslutningen Diplomater ved ambassaden opplevde at et alle- begrunnet i ønsket om «paritet» mellom utgiftene rede betydelig arbeidspress på forvaltning ble på militær og sivil side og avspeilet at sivil innsats enda mer krevende etter at budsjettet økte til 750 var mindre kontroversiell hjemme enn det mili- millioner kroner.14 I 2008 var det to utsendte som tære engasjementet. Selv om målet ikke ble nådd håndterte mesteparten av bistandsporteføljen.15 (se kapittel 3), vektla regjeringen betydningen av Samtidig som forvaltningskapasiteten økte fra å bidra like mye sivilt som militært.8 Beslutningen 2009, ble sikkerhetsreglene strammere, og UD møtte positive reaksjoner i alle politiske leirer i innførte obligatoriske fraværsordninger hver Norge.9 Det ga i tillegg UD større politisk tyngde åttende uke.16 Forvaltningskapasiteten økte der- når utenriksministeren understreket behovet for med reelt sett ikke mye i forhold til de faktiske sterkere sivil innsats i Afghanistan overfor inter- behov. Tidspress vanskeliggjorde forsvarlig opp- nasjonale kolleger og FN. Selv om norske myndig- følging av alle prosjekter og programmer. Hvor heter ikke brukte like mye penger på sivil bistand stor oppmerksomhet bistandsforvaltning fikk ved som militær innsats, framsto Norge i internasjonal ambassaden var også delvis avhengig av hvorvidt sammenheng som en betydelig større sivil enn ambassadeledelsen vektla det. Flere utsendte har militær bidragsyter. Dette passet inn i en norsk påpekt at de opplevde at politisk rapportering fikk utenrikspolitisk tradisjon der demokratibygging mer synlighet og var mer karrierefremmende enn og sivil støtte har vært grunnpilarer. grundig og tidkrevende forvaltningsarbeid.17 Beslutningene om å øke de sivile bevilgnin- Graden av samarbeid med UDs fagetat for gene var altså både i 2006 og 2007 begrunnet i utvikling, Norad (Direktoratet for utviklingssam- utenrikspolitiske og innenrikspolitiske hensyn og arbeid), varierte.18 Lenge var samarbeidet svakt ikke bistandsfaglige behov og vurderinger. På institusjonelt forankret. Hvorvidt avtaler og pro- dette tidspunktet var det klare tegn på at afghan- sjektbeskrivelser ble lagt fram for relevante ske myndigheter ikke evnet å forvalte og bruke fagavdelinger i Norad var avhengig av personlige all bistanden.10 Norsk embetsverk diskuterte initiativ. Ambassaden innførte i 2012 endrede ruti- imidlertid i liten grad dette. Det ble heller ikke ner for dialogen med Norad.19 Dette bidro til å stilt spørsmål ved hvorvidt økt bistand i seg selv styrke kvalitetssikringen av avtaler og prosjekt- kunne løse utfordringene og dilemmaene man sto dokumenter. overfor. Embetsverket og politisk ledelse så at I 2014 besluttet UD å trekke ut alle bistands- økningen ville ha «ressursmessige implikasjo- medarbeidere fra Afghanistan fra og med somme- ner».11 UD kartla likevel ikke hvor store perso- ren 2015. Lokalt ansatte ved ambassaden ivaretar nellressurser som var nødvendige for å sikre for- etter dette oppfølgingen av prosjekter og pro- svarlig forvaltning.12 grammer, samt deltakelse i internasjonale giver- koordineringsfora i Kabul. De har også tett dialog med Norad og enheten som er ansvarlig for for- 7 Regjeringen, St.prp. nr. 1 Tillegg nr 4 (2007–2008), 2. valtning i UD (Enhet for rådgivning og forvaltning november 2007; utvalgets høring 28. august 2015 Fra 1. januar 2008 overtok utenriksministeren ansvaret for av tilskudd) og håndterer oppfølgingsansvaret i bistand til både Afghanistan og Midtøsten fra utviklingsmi- konkrete saker godt. Fraværet av utsendte nisteren. Ifølge høringer utvalget har hatt, var overføringen bistandsmedarbeidere har imidlertid svekket begrunnet i en praktisk fordeling av den internasjonale por- teføljen. norsk «bistandsdiplomati» – evnen til å sette dags- 8 Aftenposten, «Bruker én milliard på Afghanistankrigen», Aftenposten, 14. oktober 2009. 13 9 Ecorys, Evaluation of Norwegian Development Cooperation Se bl.a. «Støre: Vi må «afghanisere» innsatsen», Aftenpos- with Afghanistan 2001 – 2011, Norad, juni 2012, s. 35. ten, 5. februar 2008. 14 10 Utvalgets høringer, 11. august og 28. oktober 2015; samtale En indikator på mottakers evne til å bruke (absorbere) med UD-ansatt, 22. mars 2016. bistand, er hvor stor andel av budsjettet ministeriene 15 Utvalgets høringer, 11. august og 28. oktober 2015. greide å bruke («budget execution»). I Afghanistan lå den 16 for noen ministerier på rundt 40–50 % årlig i midten av tiå- Se kapittel 12. ret. Mot slutten av tiåret var den sunket til 25 %. Se Astri 17 Utvalgets høringer, 11. august, 14. august og 28. oktober Suhrke, Eksperimentet Afghanistan – det internasjonale 2015; samtale med UD-ansatt, 22. mars 2016. engasjementet etter Taliban-regimets fall, Oslo: Spartacus 18 Notat fra Norad, «Kommentarer fra landteam Afghanistan Forlag, 2011, s. 153, fotnote 32. til strategisk plan 2009 – 2011», 16. mai 2008. 11 Notat fra UD til utenriksministeren og utviklingsmi- 19 E-postkorrespondanse mellom ambassaden i Kabul og nisteren, «Afghanistan. Styrket humanitær bistand og Norad, «Bestilling: skisse til tettere samarbeid med Norad utviklingssamarbeid», 18. juli 2006. om Afghanistan», 30. august 2012; utvalgets høringer, 16. 12 Utvalgets høringer, 11. august og 28. oktober 2015. oktober og 28. oktober 2015. 78 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 orden og drive fram felles initiativer – i internasjonale fora i Kabul. Årsaken er både at de lokalt ODA-midler til Afghanistan 2001-2014 ansatte normalt ikke har samme direkte kontakt Japan 4634 mot beslutningstakere i UD i Oslo og at det ofte er USA 23 297 Tyskland 3962 vanskeligere for afghanere å få gjennomslag i fora EU 3653 sammensatt hovedsakelig av internasjonale utsen- 8,0 dinger. 40,4 % 6,9 6,3 UK 3619 6,3 Tall i prosent Verdens- 4,1 og tusen (1000) banken/IDA 2354 6.3 Koordinering USD 3,5 2,4 Canada 1994 Koordinering av ulike giverlands innsats er viktig 2,3 % Asiabanken 1401 blant annet for å unngå duplisering av prosjekter 14,6 Norge 1337 og for å redusere kostnader forbundet med for Nederland 1265 (2,2 %) eksempel prosjektbesøk, kontraktsforhandlinger Sverige 1023 (1,8 %) Danmark 658 (1,1 %) og evalueringer.20 Samtidig vil mange aktører vegre seg mot omfattende koordinering, fordi det Andre 8388 Kilde: QWIDS Query Wizard for International Development Statistics, begrenser handlingsrommet. Ønsket om politisk OECD database, 29. mars 2016. synlighet og forskjeller i bistandsprioriteringer gjorde også koordinering i Afghanistan vanskelig. Figur 6.1 Totale ODA midler fra 2001 – 2014 I praksis er det gjerne den største giveren som – samlet internasjonal sivil støtte. har mest innflytelse og setter dagsorden. I Afgha- nistan var dette utvilsomt USA, som bidro med nærmere halvparten av den samlede internasjo- Koordinering skulle foregå mellom sivil og nale sivile støtten.21 Som niende største giver militær innsats, mellom afghanske myndigheter hadde Norge tross dette en mulighet til å påvirke, og det internasjonale samfunnet og ikke minst blant annet gjennom valg av kanaler og diploma- mellom de internasjonale giverne. I 2006 fikk tisk påvirkning i relevante koordineringsfora. Det UNAMA det overordnede ansvaret for å koordi- er dette utvalget forstår med «bistandsdiplomati», nere den sivile innsatsen. UNAMA skulle bistå som blir nærmere omtalt nedenfor. afghanske myndigheter med å koordinere mellom Koordinering i Afghanistan foregikk på flere internasjonale givere i henhold til nasjonale nivåer, fra mer eller mindre spontane givergrup- utviklingsplanverk som den afghanske nasjonale per i Kabul til store formelle koordineringsgrup- utviklingsplanen (Afghanistan National Develop- per og giverkonferanser. Formelt ledet afghanske ment Strategy, ANDS). Det var en formidabel opp- myndigheter koordineringsarbeidet. I realiteten gave. Antallet aktører som skulle koordineres var var dette vanskelig, spesielt fordi mye av bistan- stort, og toneangivende deltakere som USA var i den ble kanalisert utenom det afghanske statsbud- utgangspunktet skeptiske til FNs rolle. Afghanske sjettet. myndigheter ble også ofte anmodet av USA eller andre ISAF-land om å prioritere programmer i dis- 22 20 Se bl.a. Francois Bourguignon og Jean-Philipe Platteau: trikter ISAF ønsket å stabilisere. Koordinerings- «The Hard Challenge of Aid Coordination», World Develop- mekanismer som Joint Coordination and Monitor- ment, vol 69, mai 2013, ss. 86–97. ing Board (JCMB), som UNAMA ledet i samar- 21 Utviklingskomiteen i OECD (DAC) har utarbeidet retningslinjer for hva som kan regnskapsføres som offentlig beid med afghanske myndigheter, var mer en bistand (official development assistance, ODA). Statistikk arena for informasjonsutveksling enn for reell baseres på medlemslandenes innrapportering. F.eks. kan koordinering. Da Kai Eide var FNs spesialutsen- militær bistand ikke regnskapsføres som ODA. ding for Afghanistan (2008–2010) tok han derfor I tillegg til ODA-godkjente midler har det amerikanske forsvarsdepartementet brukt over 6 mrd. USD (nær 40 til orde for å styrke UNAMAs koordinering av den 23 mrd. kroner) til sivile utviklingstiltak. Dette bl.a. gjennom sivile innsatsen. En forutsetning for at dette Commander's Emergency Response Fund, der militære skulle lykkes var blant annet en styrking av UNA- avdelinger kunne starte utviklingsprosjekter på eget initiativ. Disse har ofte blitt kritisert for dårlig forankring hos afghanske myndigheter og lokalbefolkningen og for å være 22 Melding fra UD til FN-delegasjonen, «Afghanistan. Innspill. svært korrupsjonsdrivende. UNAMAs rolle mht sivil koordinering og bistandseffektivi- Kilde: Special Inspector General for Afghanistan Recon- tet», 10. april 2010. struction, Quarterly Report to the United States Congress, 23 Kai Eide, Høyt spill om Afghanistan, Oslo: Cappelen Damm, 30. Januar 2015, s. 198. 2010, ss. 66–69. NOU 2016: 8 79 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

MAs kontor i Kabul. FNs interne byråkrati arbei- bidrag til store koordinerende flergiverfond. I til- det så sent og var så preget av interne maktkam- legg ga støtte utenfor afghanske myndighets- per at en slik styrking ikke fant sted.24 strukturer større kontroll med midlene. For ame- Flere mente lenge at de internasjonale giver- rikanske myndigheter var det for eksempel avgjø- konferansene som skulle etablere rammeverk og rende å kunne redegjøre for bruken av midlene retningslinjer for bistanden til Afghanistan, i stor overfor Kongressen. Dette kunne de lettere gjøre grad var tilpasset det internasjonale samfunnets, når pengene gikk «off budget.»29 og spesielt USAs agenda (se kapittel 3).25 Både Norske myndigheter var tidlig kritiske til ambassaden i Kabul og Norad påpekte at de første fragmenteringen av den internasjonale bistand- utviklingsstrategiene for det meste ble ført i pen- sinnsatsen. Som leder av Afghanistan Support nen av internasjonale diplomater og konsulenter, Group, ASG argumenterte norske myndigheter ikke av afghanske myndigheter.26 Samtidig fun- allerede i 2002 for afghansk eierskap og en hel- gerte beslutningene fra konferansene som viktige hetlig koordinering av innsatsen under FNs retningsgivere for bistandsinnsatsen. Etter hvert ledelse.30 Dette var tradisjonelle holdninger i fikk afghanske myndigheter større eierskap til norsk utviklingspolitikk. Ifølge UDs rapporter disse prosessene. I forkant av og under Tokyo II– fortsatte norske myndigheter å understreke konferansen i 2012 engasjerte blant annet den denne holdningen i hele perioden. Blant annet norske ambassaden seg for å trekke afghanske tok utenriksminister Jonas Gahr Støre i novem- myndigheter inn i prosessene og møtene. Ifølge ber 2006 behovet for styrket internasjonal koor- en rapport bestilt av utvalget, bidro dette til at afg- dinering gjennom FN og Verdensbanken direkte hanske myndigheter i større grad enn tidligere opp med 35 av sine internasjonale kolleger i styrte utformingen av de nasjonale utviklingspla- brevs form.31 nene som ble lagt fram på konferansen.27 For å lette noe av arbeidsbyrden ved koordi- Flere givere og spesielt USA kanaliserte imid- neringen og samtidig øke egen innflytelse styr- lertid mesteparten av bistandsmidlene utenom de ket den norske ambassaden etter hvert samar- afghanske sentralmyndighetene, ofte gjennom beidet med de nordiske landene i Kabul. De nor- ikke-statlige organisasjoner eller private selskaper. diske landene utviklet møtefora og lokale sam- Dette kalles «off budget» støtte.28 Slik direkte ordningsmekanismer på områder som likestil- støtte gjorde koordinering vanskeligere og under- ling, menneskerettigheter og politi. Den gravde målet om å gi afghanske myndigheter nordiske kretsen tok i 2006 initiativ til et felles muligheten til å forme sin egen utviklingsagenda. nordisk sete i koordineringsforumet JCMB (se Samtidig var de fleste afghanske myndighetsinsti- ovenfor). I 2008 ble de nordiske utenriksminis- tusjonene ikke i stand til å påta seg ansvaret som de trene enige om en handlingsplan for et styrket ambisiøse strategidokumentene beskrev, ei heller å nordisk samarbeid. Ifølge svenske, danske og forvalte det etter hvert store bistandsvolumet. norske diplomater fungerte dette samarbeidet De fleste bidragsytende land ønsket politisk stort sett.32 De nordiske landene vektla imidler- oppmerksomhet om sivil innsats, blant annet for å tid betydningen av samarbeidet ulikt i ulike peri- legitimere den militære innsatsen overfor egen oder. Det var til tider spenninger mellom dem, befolkning. Egne prosjekter og øremerkede mid- særlig da Norge i 2008 forsøkte å få et eget sete i ler til enkeltsektorer ga mer politisk synlighet enn JCMB.33 Imidlertid bidro samarbeidet blant annet til at felt der landene tradisjonelt har sam- 24 Ibid. 25 Notat fra UD til utenriksministeren, «Afghanistan. Status 29 for oppfølging av Paris og veien videre», 2. oktober 2009. Utvalgets høringer i Washington, 2. september 2015. Illustrerende bemerkninger generelt om USAs sentrale 30 Referat fra UD, «Statssekretær Kjørvens samtale med Julia rolle i innsatsen i Afghanistan, «Så lenge det afghanske pre- Taft, UNDP, Tokyo 21–22. januar 2002»; notat fra UD, «Den sidentvalget er uavklart, og USA ikke har operasjonalisert politiske situasjonen, samtalepunkt til utenriksministerens sin egen strategi vil både afghanske og internasjonale aktø- deltakelse på møte i Tokyo 21–22 januar 2002», 14. januar rer befinne seg i limbo». 2002; St Prp nr 1 2003–2004. Statssekretær Vidar Helgesen 26 Melding fra ambassaden i Kabul, «ANDS – Giversamfun- var Norges representant i ASG. nets tilbakemelding på sektorstrategier», 21. november 31 Brev fra utenriksminister Støre, datert 3. november 2006. 2007. 32 Melding fra UD, «Afghanistan. Nordisk samarbeid. Kart- 27 Arne Strand og Nils Taxell, Review of Norwegian Develop- legging av muligheter», 23. september 2008; samtaler i ment Assistance to Afghanistan 2011–2014, CMI, 2016, ss. København 5.– 6. november 2015; samtale med SIDA-ansatt 31–32; utvalgets høring, 16. september 2015. 11. januar 2016. 28 IMF, Islamic Republic of Afghanistan – Ex Post Assessment of 33 Melding fra ambassaden i Kabul, «Brev fra Senior Minister longer-term program engagement, 23.juni 2015, ss. 18 – 19: Arsala og SRSG K. Eide ang medlemskap i JCMB», 10. USA kanaliserte inntil 80 % av støtten «off budget». november 2008. 80 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 menfallende politikk, som likestilling, fikk større tyngde i internasjonale fora.34 Senere ble Neder- 6.4.1 Støtte til Verdensbanken og FN land inkludert i gruppen som ble omdøpt til Norske myndigheters vurdering var at flergiver- «Nordic +». Samarbeid med likesinnede land i fond var best egnet til å sikre afghansk eierskap Afghanistan er et eksempel på effektivt bistands- samt til å styrke giverkoordineringen. Flergiver- diplomati til etterfølgelse i andre krevende inn- fond ga også mulighet til å redusere egen admi- satsområder. nistrativ byrde og dele risiko med andre givere. Under giverkonferansen i Tokyo i 2002 oppfordret Norge andre givere til å prioritere flergiverfond. 6.4 Multilateral bistand Norge kanaliserte selv store deler av bistanden fra og med 2002 til ARTF.37 Som formann i ASG De multilaterale bistandsfondene, flergiverfon- hadde norske myndigheter siden 2002 vektlagt dene, har tradisjonelt blitt tillagt stor vekt i norsk Verdensbanken som partner. Norske myndig- utviklingspolitikk. De gir blant annet en liten heter gikk tidlig inn i fondet, var villige til å ta aktør som Norge mulighet for innflytelse på den risiko og la til grunn at ARTF hadde potensial til å internasjonale bistandsagendaen.35 Kanalisering bli bedre. Beslutningen om å støtte ARTF var lite gjennom flergiverfond går imidlertid på bekost- omdiskutert i UD. ning både av kontroll med midlene og politisk syn- Også FN var en viktig kanal, spesielt på feltet lighet, ettersom bistanden kan være vanskelig å styresett, der FNs utviklingsprogram (United Nati- spore tilbake til den enkelte giver (se kapittel 7). ons Development Programme, UNDP) var en sen- Bruken av flergiverfond kan også undergrave tral samarbeidspartner. FNs organisasjoner i Afg- mottakerlandets institusjoner. I en bistandsavhen- hanistan lyktes i varierende grad (se kapittel 3). gig stat som Afghanistan har ofte store givere, FNs matvareprogram (WFP) og Høykommissæren som USA eller flergiverfond, betydelig innflytelse for flyktninger (UNHCR) var først og fremst innret- på bruken av midlene. Dette går på bekostning av tet mot humanitær innsats. Det var dermed enklere lokale myndigheter og kan svekke legitimiteten til for dem å vise til resultater enn det var for FN-orga- de myndighetene som det internasjonale engasje- nisasjonene som skulle bidra til statsbyggingen. mentet søker å styrke. Spesielt ble UNDP gjenstand for massiv kritikk. I Afghanistan hadde USA og Verdensbankens Både det internasjonale samfunnet og afghanske flergiverfond Afghanistan Reconstruction Trust myndigheter kritiserte UNDP for manglende effek- Fund (ARTF) stor innflytelse på sektorbevilgninger tivitet og resultatorientering. UN Women, som var over det afghanske nasjonalbudsjettet. Det tok Norges hovedsamarbeidspartner på kvinne- og mange år før afghanske myndigheter fikk større likestillingsområdet, leverte også svake resultater. ansvar for forvaltning av eget budsjett. For myndig- Årsakene til FNs svakheter i Afghanistan var delvis hetene ble det viktigere å rapportere til giverne om dårlig forvaltningskapasitet, hyppig rotasjon av bruken av statens midler enn å stå ansvarlig overfor ansatte og tidvis mangelfull støtte fra hovedkonto- egen befolkning. I et demokratisk system er dette rene. Dette behandles nærmere i kapittel 7. problematisk. Norske myndigheter var klar over Ambassaden i Kabul hadde i lengre tid kriti- disse problemstillingene, men fant det vanskelig å sert FNs manglende resultater da norske myndig- unngå dem gitt den politiske situasjonen i Afgha- heter i perioden 2011 til 2013 valgte å redusere nistan. For Norge ble det et mål i seg selv å unngå støtten, hovedsakelig til UNDP-program. Det var for mye støtte («off-budget») utenom afghanske flere grunner til at norske myndigheter lenge opp- myndigheter.36 Samtidig fortsatte UD å kanalisere rettholdt betydelig støtte til FN-organisasjoner, nærmere 35 prosent av midlene til NGOer, altså tross begrenset forvaltningskapasitet og mang- utenfor afghanske myndighetsprogram. lende resultater. For det første krevdes det betydelige norske forvaltningsressurser for å finne alternative bistandskanaler. For det andre har FN 34 Utvalgets høringer, 11. august, 16. august og 29. september tradisjonelt hatt en sterk posisjon i norsk utenriks- 2015; samtaler i København 5.–6.november 2015 og sam- politikk. Norske utsendte ved ambassaden hadde tale med SIDA-ansatt 11. januar 2016. Problemstillingen drøftes nærmere i kapittel 7. Utvalgte dokument om nor- mange samtaler med FN-utsendte for å få klarhet i disk samarbeid fra UDs arkiv: «List of possible Nordic fol- hvorfor resultatene uteble og for å drøfte hvordan low-up items», 7. oktober 2007; «Afghanistan. Nordisk sam- Norge kunne bidra.38 Norske myndigheter satte arbeid i Kabul», 28. september 2009; «Felles nordisk kronikk om likestilling», 2010. 35 Utvalgets høring, 18. august 2015. 37 Notat fra UD, «Overgangsbistand», 14. januar 2002; utval- 36 Ibid. gets høring, 18. mai 2015. NOU 2016: 8 81 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

Norsk sivil støtte fordelt på partnere Alle tall i tusen (1000) norske kroner 800 Offentlig sektor (Norge og andre land) Privat sektor/ uspesifisert Internasjonale NGOer Afg. off. sektor Norsk off. sektor* 700 Afghanske NGOer

Norske NGOer Internasjonale Afghanske NGOer NGOer 600 Multilaterale organisasjoner

Andre norske NGOer 500 Norsk off. sektor* Flyktninghjelpen Kirkens Nødhjelp

Norges Røde 400 Kors/ICRC

FN - UNDP

300 Andre FN - andre multilaterale 200

Verdensbanken 100 FN - UNICEF

2001 2005 2010 2014

Totalt 8,4 milliarder Totalt i perioden 2001 til 2014 Verdensbanken 2 734 626

FN - UNDP 828 643

FN - andre 708 080

FN - UNICEF 122 923

Andre multilaterale 36 610 53 % 23 %

Internasjonale NGOer 969 971

Kirkens Nødhjelp 596 461 Sivil støtte Norges Røde Kors/ICRC 506 624 fordelt i prosent

Flyktninghjelpen 402 326 12 % Andre norske NGOer 400 474

Afghanske NGOer 78 564 12 % Norsk offentlig sektor* 835 522

Privat sektor/uspesifisert 119 244

Afghansk offentlig sektor 40 654

* Dette er hovedsakelig ODA-godkjente tiltak knyttet til flyktninger i Norge. Fram til 2006 var utgifter til flyktninger i Norge fordelt på opprinnelsesland. Fra og med 2007 er det bare tilbakevendingstiltak som fordeles på mottaker-land. Kilde: Norad.

Figur 6.2 Bistand til Afghanistan – fordelt på type partner 82 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 blant annet av midler til flere stillinger i UNAMA. Svært kompliserte interne rekrutteringsprosedy- Boks 6.1 Finansieringsmekanismen rer i FN stanset dette initiativet. På ett tidspunkt «Tawanmandi» for afghansk ble kritikken fra den norske ambassaden og andre sivilsamfunn givere så sterk at en leder i UNDP ble avskjedi- get.39 Tawanmandi var et konsept som først ble utviklet i rammen av nordisk samarbeid. Ideen var å kanalisere støtten til afghanske sivilsamfunnsorganisasjoner gjennom et felles 6.5 Samarbeidet med ikke-statlige organisasjoner (NGOer) fond. Utgangspunktet var et felles behov for å redusere forvaltningsbyrden og antall avtaler Både afghanske myndigheter og FN manglet evne og for å gi en bedre samkjørt støtte til afg- til å koordinere og gjennomføre bistandsprogram- hansk sivilsamfunn. Storbritannia og Sveits mer. Dette var en viktig årsak til at norske sluttet seg til utviklingen av konseptet. Da fon- myndigheter ønsket å spre innsatsen og dermed det ble etablert i 2011, fikk British Council risikoen. ansvaret for driften. Tawanmandi er et eksem- Omlag 35 prosent av de norske sivile innsat- pel på en god idé til forvaltningsbesparende sen gikk til NGOer. Dette stred i utgangspunktet tiltak på et prioritert område, men viste seg mot prinsippet om afghansk eierskap og mot at ikke å fungere. Fondet mislyktes blant annet bistanden skulle gis gjennom det afghanske stats- på grunn av mangelfull forvaltning og oppføl- budsjettet. Støtte til NGOer ble imidlertid ansett ging og ble avsluttet i desember 2015. som nødvendig.40 NGOer er også generelt priori- Kilde: Arne Strand og Nils Taxell, Review of Norwegian terte samarbeidspartnere i norsk utviklingspoli- Development Assistance to Afghanistan 2011–2014, Chr. tikk. Norske myndigheter la til grunn at NGOer Michelsen Institute, 19. februar 2016, s. 47. som de finansierte skulle arbeide i forståelse med og koordinere arbeidet sitt med afghanske nasjonale og lokale myndigheter. De norske NGOene UD samarbeidet med, hadde lang erfaring og etablerte nettverk i Afgha- sjonelt har hatt i norsk bistand. Den illustrerte nistan. Senere utvidet norske myndigheter samar- også norske myndigheters ønske om å ha en viss beidet med internasjonale og afghanske NGOer kontroll med midlene. Ettersom NGOene lokalt med kompetanse innen prioriterte geografiske utførte arbeidet afghanske myndigheter skulle ha eller tematiske områder. Disse var blant annet vik- gjort, bidro de imidlertid i svært liten grad til å tige for den norske bistanden i Faryab, som omta- styrke befolkningens tillit til myndighetene. Slik les i kapittel 8. Etablerte nettverk gjorde at mange undergravde bruken av NGOer delvis målet om å av NGOene var tilpasningsdyktige og hadde styrke en sentralstyrt stats legitimitet. Norske bedre forståelse for den politiske konteksten enn myndigheter forsøkte å håndtere problemet gjen- mange kontraktører som jobbet for multilaterale nom tett dialog med NGO-samarbeidspartnere og fond. Det ga også muligheten til å kartlegge og ved å stille krav om tilpasning til nasjonale ret- møte behovene lokale myndigheter identifiserte. ningslinjer.41 Etter hvert bidro også enkelte Utvalget ser i kapitlene 7 og 8 nærmere på arbei- NGOer til kapasitetsbygging og til utvikling av det til noen av de norsk-finansierte NGOene i Afg- myndighetsstrukturer, blant annet gjennom sam- hanistan. lokalisering med provinsmyndigheter.42 I tråd Den betydelige støtten til NGOene var i tråd med målet om å bidra til kompetanseoverføring, med den sterke rollen disse organisasjonene tradi- slik at myndighetene i større grad ble selvgående, arbeidet fagpersonellet i NGOene sammen med 38 Melding fra FN-delegasjonen, «FN. Afghanistan. Evalue- det afghanske embetsverket. Samtidig hadde ring av UNAMA. Nordisk møte», 30. april 2008; utvalgets deler av NGO-arbeidet til hensikt å bygge ut det høringer, 11. august og 28. oktober 2015 og samtale med UD-ansatt, 19. mars 2016. afghanske sivilsamfunnet, spesielt rettighetsorga- 39 Utvalgets høringer, 21. desember 2015 og samtale UD- nisasjoner. Dette beskrives i kapittel 7. ansatt, 22. mars 2016. 40 Notat fra UD, «Sivil innsats i norsk ledet PRT i Mey- 41 maneh», 20. desember 2004; utvalgets høringer, 28. august Ecorys, 2012, ss. 98–99 og melding fra ambassaden i Kabul, og 28. oktober 2015 og melding fra FN-delegasjonen, «FN. «Solide resultater i 2010 for norske NGO-innsatsen til tross Afghanistan. Evaluering av UNAMA. Nordisk møte», 30. for større ustabilitet», 16. april 2011. februar 2008. 42 Strand og Taxell, 2016, s. 41. NOU 2016: 8 83 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

For å effektivisere og styrke egen forvalt- handlingsplaner for utviklingssamarbeidet.48 Da ningskvalitet foretok Utenriksdepartementet etter regjeringen Stoltenberg II i 2006 kunngjorde det hvert en reduksjon i antallet NGO-avtaler.43 Antal- de kalte «taktskifte» med økt vektlegging av sivil let aktive bistandsavtaler i Afghanistan gikk fra innsats og koordinering, var kvinner, fred og sik- 140 i 2008 til omkring 50 i 2014. Reduksjonen kerhet beskrevet som et sentralt politikkområde. gjaldt i liten grad antall partnere. Utenriksdeparte- Blant annet ble Afghanistan fra 2007 tildelt 15–20 mentet beholdt i stor grad de samme NGO-samar- millioner årlig fra UDs budsjett for kvinner, fred beidspartnerne. Flere utvalget har snakket med, og sikkerhet.49 Likestillingsprinsippet omfattet både fra UD og NGO-sektoren, har påpekt at ikke bare prosjekter der likestilling var det sen- NGOer møtte denne avtalereduksjonen med å trale formålet. Samtlige prosjekter og program- inkludere flere innsatsområder i større programmer som mottok norsk støtte, måtte vurdere og avtaler.44 UDs forvaltningsbyrde ble mindre, rapportere om, hvordan de påvirket likestilling. mens den reelle innsatsen i felt i stor grad forble Beslutningsdokumenter og vurderinger av pro- den samme. Konsentrasjonen av avtaler bidro der- sjektforslag skulle også inneholde en likestillings- for ikke til en prioritering av innsatsen. analyse. Systemet er ment å sikre oppfølging av Flere tidligere utsendte ved ambassaden i likestillingsrelaterte aspekter i all norsk bistand, Kabul opplevde også at målet om å konsentrere ikke bare bistanden til Afghanistan. innsatsen av og til ble utfordret av behovet for De politiske føringene på feltet har vært tyde- politisk synlighet.45 Politisk ledelse ønsket å vise lige, men de ble i liten grad konkretisert i ambas- til prosjekter som ga oppmerksomhet i medier og sadens arbeid.50 Likestilling hadde politisk sym- brakte positive historier fra Afghanistan. Dette bolverdi, men ikke alle medarbeidere opplevde at gjaldt ikke bare NGO-støtte, men også andre pro- det var incentiver i systemet til å rapportere om grammer. Bistandsfaglige prinsipper om forutsig- likestilling.51 Oppfølgingen var i stor grad opp til barhet og konsentrasjon måtte derfor tidvis vike ambassadeledelsen og den enkelte saksbehand- for politiske behov for å oppnå synlighet.46 Poli- lers engasjement og initiativ. Enkelte har påpekt tiske besøk til Kabul eller Faryab førte gjerne til at embetsverket kunne ha utarbeidet bedre analy- opprettelse av prosjekter som kunne gi kortsik- ser og kartlegginger av utfordringene ved likestil- tige politiske gevinster i form av omtale i norske lingsarbeid i Afghanistan.52 En gjennomgang av medier. Ofte var det svake prosjekter, uten lokal likestillingsarbeidet ved den norske og svenske forankring og reell mulighet for oppfølging.47 ambassaden i Kabul i 2011 fastslo at spesielt Besøk på høyt embetsnivå kunne ha tilsvarende Norge manglet styringsinstrumenter for å sikre effekt. tydelige prioriteringer og oppfølging av likestil- lingstiltak. Gjennomgangen understreket også behovet for en tydeligere arbeidsfordeling på like- 6.6 Likestilling stillingsfeltet, både mellom de nordiske ambassadene i Afghanistan og mellom den norske ambas- Kvinnerettigheter og likestilling har vært en uttalt saden og departementet hjemme.53 Til tross for prioritering i norsk utenrikspolitikk siden 1990-tal- dette har ambassaden, ikke minst innenfor ram- let. Den har blant annet vært forankret i flere men av det nordiske samarbeidet, vært en synlig pådriver for likestillingsarbeid i Afghanistan. 43 Allerede i 2002 skriver utviklingsminister Hilde Frafjord Resultatene av dette drøftes i kapittel 7. Johnsen i en påtegning på notatet, «Oversikt over samlet norsk bistand til Afghanistan – oppdatert status pr. 08. oktober 2002», at det er altfor fragmentert bistand til Afgha- 48 nistan med for mange prosjekter, og for lite støtte til myn- Se bl.a. Utenriksdepartementet, Handlingsplan for kvinners dighetene, bl.a. gjennom ARFT. Rapport fra ambassaden i rettigheter og likestilling i utviklingssamarbeidet (2007– Kabul, «Revidert utkast til strategi for norsk sivil innsats». 2009). 49 44 Utvalgets høringer, 19. oktober, 28. oktober og 11. desem- Denne bevilgningen ble i sin helhet overført til UN ber 2015. Women, en beslutning som drøftes i kapittel 7. 50 45 Utvalgets høringer, 11. august, 14. august, 19. september Utvalgets høring, 20. oktober 2015. og 28. oktober 2015. 51 Astri Suhrke, «We shall speak when others are silent?» Frag- 46 Utvalgets høringer, 11. august, 14. september og 28. okto- ments of an oral history of Norwegian assistance to Afghan ber 2015. women, CMI, 2015. 52 47 F.eks. melding fra ambassaden i Kabul, «AFG – Søknad Utvalgets høring, 21. oktober 2015. The Asian Foundation –Outreach – oppdatering», 16. sep- 53 Norad, Gender Review Report Royal Norwegian Embassy tember 2007. Afghanistan, juni 2011. 84 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

6.7 Humanitær innsats og det dre utviklingsprosjekter. PRTet finansierte blant humanitære rom annet bygging av en lokal sjiamuslimsk moské og en kvinneradio.56 Diskusjonen om det sivil-mili- Grensen mellom humanitær innsats og bistand er tære skillet tiltok både på politisk nivå og blant langt fra entydig. En tradisjonell tilnærming har norske utsendte i Faryab. Denne formen for mili- vært å anse bistand som langsiktig og drevet av tær bistand til sivile prosjekter ble så stanset av ulike politiske målsettinger som fattigdomsreduk- regjeringen. Gjennomføringen av prinsippet om et sjon, menneskerettigheter og økonomisk vekst. sivil-militært skille beskrives nærmere i kapittel 8. Humanitær innsats har vært forstått som tiltak for Som leder for Afghanistan Support Group å redde liv og lindre nød. Målet er å bistå menne- (ASG) i 2002 oppfordret Norge andre givere til å sker i nød uavhengig av politisk overbevisning, prioritere langsiktig bistand. Situasjonen i Afgha- religion, kjønn, legning eller nasjonalitet. Begre- nistan så på dette tidspunktet relativt fredelig ut.57 pet «det humanitære rom» betegner den nøytrali- Dreiningen mot bistand var i tråd med afghanske teten som humanitære aktører er avhengige av for myndigheters ønske, med særlig påtrykk fra å hjelpe mennesker i nød. daværende finansminister Ashraf Ghani.58 Både Engasjement i kompliserte og langvarige kri- internasjonale aktører og de afghanske over- ser har bidratt til en diskusjon om skillet mellom gangsmyndighetene anså langsiktig internasjonal humanitær innsats og bistand i norsk utenrikspoli- bistand som nødvendig for statsbyggingsprosjek- tikk. Ofte gjelder dette såkalt sårbare stater, der et tet. Enkelte har imidlertid påpekt av overgangen mål er å stryke myndighetsstrukturene. Humani- fra humanitær innsats til bistand gikk for fort. Ver- tær innsats i langvarige konflikter er viktig for å ken de internasjonale eller de afghanske struktu- redde menneskeliv, men bidrar i liten grad til å rene for forvaltning og håndtering av langsiktig sikre en bærekraftig utvikling. Samtidig er det bistand var tilstrekkelig solide. krevende å drive bistand i konfliktområder. Det er Norske myndigheter introduserte såkalt over- særlig vanskelig i land der myndighetene er part i gangsbistand – eller GAP-midler – for å bygge bro konflikten. mellom humanitær og langsiktig innsats. Over- Enkelte NGOer anser seg som både humani- gangsbistand er fleksible midler som brukes i tære- og bistandsorganisasjoner og driver begge situasjoner der den akutte krise- og nødssituasjo- typer innsats parallelt. Dette kan imidlertid bidra til nen er over, men der det fortsatt er behov som at skillet mellom de to typene virksomhet blir ikke kan møtes gjennom langsiktig bistand. Mel- uklart. I Afghanistan har NGOer blitt kritisert for å lom 2002 og 2007 gikk 636 millioner kroner av ha påberopt seg det humanitære rom uten å skille støtten til Afghanistan over GAP-bevilgningen.59 I klart mellom humanitær innsats og bistand.54 I motsetning til praksis i en del andre mottakerland, ytterste konsekvens er det uheldig da det kan sette ble GAP-midlene til Afghanistan forvaltet av UD respekten for det humanitære rom i fare. Norske sentralt fram til 2006.60 Støtten ble da stilt til rådig- myndigheter er som politisk og militær aktør ikke het for ambassaden, men ble så avsluttet etter kun nøytrale, og humanitær innsats foregår heller ikke ett år. GAP-midler har ikke blitt benyttet i Afgha- i et politisk vakuum. Utenriksdepartementet leg- nistan etter 2007. GAP-støtte ble gitt med forutset- ger imidlertid til grunn at det humanitære impera- ning om at tiltakene senere skulle finansieres over tivet om upartiskhet lar seg forene med politiske ordinære bevilgninger. Midlene var fleksible og hensyn og prioriteringer.55 UD forventer at orga- lettet forvaltningen ved at kravene var mindre nisasjonene som mottar midler over humanitære omfattende enn kravene til langsiktig utviklings- budsjetter er uavhengige av politiske føringer, støtte.61 Støtten kunne enklere brukes til politiske selv om de opererer i et politisk landskap og mot- formål som måtte dukke opp. GAP-midler kunne tar midler fra en aktør som selv opptrer politisk. Norge vektla tidlig i engasjementet i Afgha- 56 Samtale med Norad-ansatt, 22. april 2016, e-post fra tidli- nistan betydningen av å skille sivil fra militær inn- gere UD-ansatt, 30. april 2016. sats. En viktig årsak var ønsket om å sikre det 57 Notat til statssekretæren, «Afghanistan Support Group «humanitære rom». De første to årene Norge møtet i Geneve 1. juli. Oppsummering», 15. juli 2002. 58 Utvalgets høring, 28. januar 2016. Daværende finansminis- ledet PRTet i Maimana, fra 2005 til 2007, fikk imid- ter Ashraf Ghani var bl.a. opptatt av å styrke den langsik- lertid PRTet midler av Hæren for å iverksette min- tige bistanden for raskest mulig å bygge staten. 59 E-post fra Norad, Statistikkavdelingen, 22. april 2016. 54 Utvalgets høring i London, 25. april 2015. 60 E-post fra UD-ansatt, 25. april 2016; Virksomhetsplan fra 55 Utenriksdepartementet, Norsk humanitær politikk, 15. sep- ambassaden i Kabul 2007. tember 2008, s. 9. 61 E-post fra Norad-ansatt, 20. april 2016. NOU 2016: 8 85 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

Norsk bistand og humanitær innsats til Afghanistan Tall i millioner norske kroner 2000—2014 Total sivil støtte 8,4 milliarder Bistand 2011: 655 mill 800 Bistand 700 Humanitær innsats Total bistand 6,7 mrd

600

500

400 Hum. innsats 2008: 309 mill 300

200

100 Total humanitær innsats 1,7 mrd 0

2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 R. Stoltenberg I Regj. Bondevik II Regjeringen Stoltenberg II Regjeringen Solberg

Tallene er fra budsjettkapittel 163 Nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter. Denne budsjettposten favner videre enn OECDs DAC-kriterier som ligger til grunn for Norads kategorisering av nødhjelp. Kilde: NORAD

Figur 6.3 Norsk bistand og humanitær innsats til Afghanistan 2001–2014

derimot ikke brukes til akutte humanitære tiltak. pen og andre NGOer fikk i 2009 gjennomslag for Dette bidro til forutsigbarhet. Det er imidlertid at FNs Office for the Coordination of Humanita- mulig å bruke andre budsjettmidler fleksibelt. rian Assistance (OCHA) fikk ansvaret for å koordi- Flere har derfor ment at GAP-midlene bidro til å nere humanitær innsats i Afghanistan. Kontoret komplisere et allerede uoversiktlig bistandsbud- hadde da vært stengt siden 2003. Resultatet var sjett.62 imidlertid ikke en forbedring av situasjonen. FN Med forverringen i sikkerhetssituasjonen fra var for politisert til at FNs organisasjoner ble opp- 2006 vokste behovet for en tydelig internasjonal fattet som nøytrale.64 OCHA manglet også kapasi- humanitær koordinering. UNAMA hadde siden tet og kompetanse til å påta seg oppgaven som 2002 hatt ansvaret for FNs humanitære koordine- humanitær koordinator i Afghanistan.65 Som følge ring i Afghanistan. FN ble imidlertid kritisert av av FNs svakhet på det humanitære området valgte mange NGOer som mente UNAMAs politiske Norge i Afghanistan å kanalisere kun om lag 30 mandat gjorde organisasjonen uegnet til å koordi- prosent (2009–2014) av de humanitære midlene nere den humanitære innsatsen. Norske myndigheter hadde i flere år forsøkt å styrke UNAMAs 64 humanitære enhet blant annet med midler til 16 Se bl.a. Prisca Benelli, Antonio Donini og Norah Niland, Afghanistan: Humanitarianism in Uncertain Times, stillinger, men krevende rekrutteringsprosesser i Feinstein International Centre, Tufts University, november FN forsinket gjennomføringen.63 Flyktninghjel- 2012. 65 Melding fra UD, «Instruks – Humanitære situasjon og norsk humanitær innsats i Afghanistan», 12. november 62 E-postkorrespondanse med UD-ansatt, 25. april 2016. 2009; melding fra FN-delegasjonen i Geneve, «Afghanistan. 63 Melding fra statssekretær i UD til UNAMA, «UNAMA’s NGO krav om styrket humanitær koordinering», 5. juli proposal for support for humanitarian coordination», 15. 2010; melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Tilsy- januar 2007. nelatende ny giv i OCHAs virke», 22. september 2011. 86 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 gjennom FN-organisasjoner.66 Globalt mottar FN- Enkelte i UD har ment at dette ikke er forenlig med organisasjoner en betydelig høyere andel av grunnleggende prinsipper for humanitær innsats.71 norsk humanitærhjelp, vanligvis omkring 50 pro- Flere humanitære organisasjoner etablerte sent. relativt god kontakt med Taliban og andre opprø- Norge ga mer enn én milliard kroner til huma- rere for å sikre tilgang til sårbare befolknings- nitær innsats i Afghanistan fra 1981 til 2001.67 I grupper. Taliban håndterte humanitære organisa- 2002 endret Utenriksdepartementet den sivile sjoner forskjellig ut fra lokale forhold i områder de støttens innretning. Andelen humanitær innsats kontrollerte. Generelt tillot de likevel slik tilgang gikk fra over 80 prosent i 2001, til i underkant av fordi det var behov for organisasjonenes tjenester 40 prosent i 2002. Bakgrunnen var en forståelse av og fordi Taliban kunne ta æren for innsatsen. I at den verste krisen nå var over, og at bistand enkelte områder krevde Taliban også skatt og måtte prioriteres.68 Andelen humanitær innsats andre tjenester fra humanitære organisasjoner. sank ytterligere fram til 2005. Med intensiverin- Dette utfordret humanitære organisasjoners gen av konflikten ble de humanitære behovene omdømme som upartiske. Slik kunne man risi- tydeligere og fra 2005 til 2008 økte UD andelen kere at givermidler til nøytral humanitær innsats humanitær støtte betraktelig.69 gikk til finansiering av Taliban. Mange humani- Fra 2008 til 2009 ble det humanitære budsjet- tære organisasjoner valgte å forhandle tilgang tet halvert. Dette skapte reaksjoner i flere humani- gjennom lokale representanter (landsbyråd og lik- tære organisasjoner. Organisasjoner som også nende) og ikke direkte med Taliban. Denne typen mottok midler til bistandsformål, informerte UD indirekte forhandlinger satte imidlertid lokalsam- om at de ville bruke deler av midlene til humani- funnet i større fare for represalier fra Taliban.72 tære formål, noe UD var forberedt på og godtok.70 Kontakten med Taliban gjorde humanitære Den humanitære innsatsen forble derfor høyere organisasjoner interessante som potensielle dør- enn budsjettallene skulle tilsi. Bakgrunnen for åpnere i fredsdiplomatiet. I 2009 besluttet Seksjon økningen i den humanitære bevilgningen fra 2007 for humanitære spørsmål i UD å utvide den huma- til 2008 var i stor grad ønsket om å bringe den nitære innsatsen i Sør-Afghanistan. Tilsagnet ble totale sivile støtten til Afghanistan opp til 750 milli- begrunnet i den vanskelige humanitære situasjo- oner kroner. For å oppnå dette politiske målet ble nen i sør, men minst like sentralt sto utsiktene til å humanitære midler definert som en del av den høste gevinster for fredsdiplomatiet (se kapittel totale sivile støtten. 9).73 Her var det en fare for at politiske føringer Dette budsjettekniske grepet kan tolkes som en kunne undergrave en objektiv behovsprøving, slik politisering av de humanitære midlene i den for- at den humanitære innsatsen ikke lenger ble opp- stand at de legges inn under budsjettlinjer som inn- fattet som nøytral. går i et langsiktig, politisk statsbyggingsprosjekt. På bakgrunn av de mange utfordringene for humanitær innsats i Afghanistan, delvis beskrevet 66 E-post fra Norad, Statistikkavdelingen, 22. april 2016. Over ovenfor, la UD i 2008 fram en stortingsmelding om 60 % av støtten gikk til Norges Røde Kors, inkludert ICRC, norsk humanitær politikk. Meldingen drøfter utfor- og Flyktninghjelpen. 67 Notat fra UD til statssekretæren, «Plattform for norsk for- dringene som oppstår når humanitært arbeid og mannskap i Afghanistan Support Group (ASG)», 29. mai ekstern statsbygging skal kombineres. Den viser 2001. blant annet til behovet for pragmatisme i møtet 68 Notat fra UD til utenriksministeren og utviklingsmi- med situasjonsbestemte utfordringer som de man nisteren, «Afghanistan. Norges samlede bistand til Afgha- 74 nistan i 2002. Nivå og innretning», 15. januar 2002. Norge har sett i Afghanistan. Slik sett har det humani- hadde alt før 2001 framholdt at en større andel av støtten til tære engasjementet i Afghanistan bidratt til økt Afghanistan burde være bistand framfor humanitær inn- bevissthet i UD om dilemmaer og utfordringer sats. knyttet til den humanitære innsatsen. 69 Notat til Globalavdelingen, «Afghanistan. Bevilgning 2006 til humanitær tiltak. Forslag til fordeling», 20. mars 2006; Notat til utenriksministeren, «Afghanistan. Styrket humani- tær bistand og utviklingsarbeid», 10. september 2006 og 71 Uvalgets høring, 12.oktober 2015. Notat til statssekretæren, «Afghanistan. Forslag til forde- 72 ling av midler til fred og forsoning, og humanitær innsats Se bl.a. Ashley Jackson and Antonio Giustozzi, Talking to og menneskerettigheter. 2007», 28. mars 2007. Økningen the Other Side: Humanitarian Engagement with the Taliban omfattet direkte tiltak og støtte til den humanitære seksjo- in Afghanistan, HPG Working Paper, desember 2012. nen i UNAMA. 73 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan – humani- 70 Utvalgets høringer, 20. september, 14. desember og 21. tært engasjement i Sør», 7. februar 2010. desember 2015, melding fra Hum-seksjonen, «Afghanistan 74 Utenriksdepartementet, St.meld. nr. 40 (2008–2009) Norsk – humanitære og MR-prioriteringer 2009», 13. mars 2009. humanitær politikk, 29. mai 2009. NOU 2016: 8 87 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 6

6.8 Resultatmåling linger). Disse er i 2016 fortsatt ute på prosjekt- besøk.76 Dette vitner om store forskjeller i forstå- Hensikten med god bistandsforvaltning er å sikre elsen og vurderingen av sikkerhetstrusler mellom at man får resultater og å kunne dokumentere de to ambassadene. Det reiser også spørsmålet disse. I dette delkapittelet vurderer utvalget de om i hvilken grad sivilt utsendte og UD kan for- forvaltningsmessige utfordringene ved å måle og ventes å ta risiko i konfliktområder for å følge opp dokumentere resultater, spesielt i et krigsområde bistandsmidlene (se kapittel 12). som Afghanistan. Denne drøftingen bereder grun- En tredje utfordring for resultatmåling var nen for kapittel 7, som ser nærmere på resultater knyttet til bruken av flergiverfond. Flergiverfon- innen de prioriterte områdene. dene og mottakerne prioriterer selv hva pengene Resultater kan forstås som konkrete aktivite- skal gå til. Det er derfor ikke mulig å skille mel- ter og målbare kvantitative størrelser (som for lom norske og andre internasjonale midler som eksempel antallet skoler og elever), eller som inngår i budsjettet. Dette gjør det spesielt van- kvalitative samfunnsendringer (for eksempel skelig å vise til spesifikke resultater av norske uteksaminerte elever med evne til å påvirke egen bistandsmidler. Dette utelukker imidlertid ikke økonomi og utvikling). Utvalget tolker imidlertid at flergiverfond kan han gode resultatmålinger. begrepet «resultater» bredt, og ser også på områ- Flergiverfond gjennomfører egne evaluerin- der der norske myndigheter har forsøkt å ger. I Afghanistan omfattet disse lenge kun påvirke den internasjonale bistandsagendaen, interne administrative og finansielle rutiner. De såkalt bistandsdiplomati. Dette krever ikke bare omfattet ikke arbeidet til de organisasjonene som tradisjonell forvaltningskapasitet, men diploma- flergiverfondene brukte til å utføre arbeidet, de tiske evner til å få igjennom egne synspunkter i implementerende partnerne, eller de konkrete ulike multilaterale fora. Denne typen påvirk- resultatene av innsatsen deres. Norge var derfor ningsarbeid og dets samfunnsmessige resultater sammen med de nordiske land pådriver for at det er også vanskelige å måle. Dette behandles i største flergiverfondet, Verdensbankens ARTF, kapittel 7. skulle få et system for overvåkning av prosjektene Å evaluere innsats og måle resultater av gjennom en profesjonell organisasjon. Først etter bistand er vanskelig. Det er i hovedsak tre for- 10 års innsats i Afghanistan i 2012, fikk ARTF en hold som har gjort resultatmåling spesielt van- slik overvåkningsmekanisme som omtalt i delka- skelig i Afghanistan.75 For det første er det gene- pittel 7.5.2 om korrupsjon. Dette taler for at nor- relt vanskelig å dokumentere langsiktige resulta- ske myndigheter også selv burde ha hatt større ter fordi dette krever solide forhåndsanalyser, evne til å følge bistandsmidlene i flergiverfond gode indikatorer på måloppnåelse og langsiktig eller lagt ytterligere vekt på felles kontroll. oppfølging. En viktig del av forhåndsanalyser er Flere har i høringer med utvalget påpekt at såkalte «baselines»: Beskrivelser og data som også norske myndigheter i større grad burde ha samles før prosjekter iverksettes, og som er sam- benyttet profesjonelle overvåkningsmekanismer. menlikningsgrunnlag når en skal vurdere end- Disse er gjerne dyre, men kan bidra til bedre ring og dermed måloppnåelse. Å kartlegge dokumentasjon av resultater.77 Situasjonen ble grunnlagsdata er generelt vanskelig. Det var bedre mot slutten av innsatsperioden. I tiden etter særlig utfordrende i et land som Afghanistan 2011 har blant annet Norad etablert et program som lenge hadde vært lite tilgjengelig, og forble som fram til 2016 skal gjennomgå norsk bistand- preget av konflikt. sevaluering og systemene for resultatdokumenta- Den andre utfordringen for resultatmåling i sjon. Dette initiativet tar sikte på å bedre evnen til Afghanistan var sikkerhetssituasjonen. Å doku- å dokumentere resultater i norsk bistandsforvalt- mentere resultater krever tilgang til prosjektene. ning generelt.78 I tillegg har UD gjennom tett dia- Internasjonale utsendtes sikkerhetsregimer i Afg- log med NGOer og andre partnere stilt strengere hanistan ble stadig strengere og begrenset en slik krav til risikoanalyser, økonomiske forvaltnings- tilgang. Det er likevel interessant at den svenske rutiner og systemer for overvåkning og resulta- ambassaden har opprettholdt en betydelig tilste- trapportering.79 Enkelte har påpekt at selv om deværelse av utsendte bistandsdiplomater (5 stil-

76 Strand og Taxell, 2016, s. 7 og samtale med svenske 75 Riksrevisjonen, Dokument 1 2011–2012 Utenriksdeparte- bistandsdiplomater, 10. januar 2016. mentet, 2011; Riksrevisjonen, Riksrevisjonens undersøkelse 77 av bistand til godt styresett og antikorrupsjon i utvalgte sam- Utvalgets høringer, 28. oktober 2015 og 24. februar 2016. arbeidsland, Dokument 3:9 (2014–2015), 21. mai 2015, s 78 Norad, «Nytt evalueringsprogram går til kjernen av norsk 10. bistand», 10. februar 2014. 88 NOU 2016: 8 Kapittel 6 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 dette er positivt, er det også et tegn på at UD sky- gene til Afghanistan. Manglende rutiner for opp- ver ansvaret for oppfølging over på samarbeids- følging og arkivering har medført at dokumenta- partnere.80 sjonen av resultater og resultatoppfølging er mangelfull. Utenriksdepartementet vektla bruk av fler- 6.9 Oppsummering giverfond, men har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til det personelloppsettet som kreves for å følge Målet om å gjenoppbygge en velfungerende og opp og sikre norsk innflytelse i flergiverfondene. legitim afghansk sentralstat i løpet av kort tid man- Behovet for politisk synlighet har også delvis glet tilstrekkelig lokal forankring og var urealistisk. undergravd embetsverkets arbeid med langsiktig Norske bistandsmidler har i likhet med internasjo- bistandsforvaltning. Manglende oppfølgingskapa- nal bistand bidratt til å endre lokale og sentrale sitet har vært et svakt punkt i norsk bistand gjen- maktstrukturer. Økende korrupsjon har under- nom flere tiår. Oppfølging av prosjekter i konflikt- gravd tilliten til afghanske sentralmyndigheter og soner er spesielt krevende. til det internasjonale samfunnet. Selv om lokalt ansatte gjør en god jobb, vil en I Afghanistan ble bistandsvolum først og ordning der all forvaltning er i departementet fremst bestemt av politiske prioriteringer, ikke av begrense UDs evne til å følge opp bistanden på behov på bakken. Det gjaldt også norsk bistand bakken.81 En slik ordning vanskeliggjør også som i 2006 og 2007 økte i stor grad grunnet nor- muligheten til å påvirke bistandsagendaen i multi- ske innenrikspolitiske hensyn. Høyt bistandsvo- laterale fora i Kabul som utsendte diplomater lum er ikke i seg selv en god målsetting, heller kunne forfulgt med større politisk tyngde enn ikke når målet er å balansere den sivile og mili- lokalt ansatte. Denne muligheten til å påvirke tære innsatsen. agendaen, også kalt «bistandsdiplomati», er desto De fleste forvaltningsutfordringene omtalt i viktigere i et krevende innsatsområde med mange dette kapittelet er velkjente fra andre innsatsområ- store givere og ulike agendaer. der. Bistanden til Afghanistan sto imidlertid i en Norske myndigheter har bidratt med humani- særstilling fordi norske myndigheter både drev tær innsats til Afghanistan både før og etter 2001. krigføring og statsbygging på samme tid. De etter Balansegangen mellom humanitær innsats og hvert strenge sikkerhetsregimene gjorde tilgang bistand har vært krevende. Norske myndigheter til prosjekter vanskelig. har i Afghanistan spesielt vektlagt beskyttelse av Norsk forvaltningskapasitet har ikke vært til- det humanitære rom gjennom et tydelig skille strekkelig til å håndtere de omfattende bevilgnin- mellom gjennomføringen av sivile og militære oppgaver. 79 Utvalgets høringer 14. august og 19. oktober 2015 og Strand og Taxell, 2016, ss. 48–49. 80 Strand og Taxell, 2016 s. 15 og utvalgets høring, 19. oktober 2015. 81 Strand og Taxell, 2016, ss. 62–63. NOU 2016: 8 89 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7

Kapittel 7 Norske prioriteringer og resultater av bistanden

Afghanske myndigheter og andre givere har hev- har hatt mange prioriteringer i Afghanistan, har det at norsk bistand til Afghanistan var styrt av disse i perioden 2001–2014 stort sett ligget fast. gode prinsipper, som omtalt i kapittel 6. Det kan Denne kontinuiteten er en av hovedårsakene til at likevel ikke dokumenteres at den norske innsat- Norge har hatt et omdømme som en forutsigbar sen ga bedre resultater enn innsatsen til land som og pålitelig giver.1 har hatt en annen tilnærming. I lys av den store Betydningen av begrepet prioritering varierer. ressursbruken kan resultatet av den internasjo- Som oftest vil et politisk prioritert innsatsområde nale og norske innsatsen oppsummeres som motta betydelige bistandsmidler. Dette er imidler- sterkt varierende og i sum begrenset. Det skyld- tid ikke alltid tilfellet. Områder som menneskeret- tes i første rekke at det for alle var en formidabel tigheter og likestilling mottok sammenliknet med utfordring å drive bistandsarbeid i et krigsherjet andre innsatsområder beskjedne bistandsmidler i land med pågående væpnet konflikt og svakt sty- Afghanistan. Utdanning er også et godt eksempel resett. Det skyldes også for ambisiøse norske mål, på dette. Målt i penger var utdanning ikke særlig for mange prioriterte innsatsområder og for lite vektlagt. Fra 2010 til 2014 var det imidlertid en forvaltningsressurser som begrenset evnen til å egen stilling for utdanning ved ambassaden i påse at innsatsen ga ønskede resultater. Kabul som omtales nedenfor. Dette illustrerer at USA sto for nær halvparten av den totale inter- UD prioriterte et område gjennom personellres- nasjonale bistanden til Afghanistan og la premis- surser og kompetanse som kunne påvirke den sene for utviklingsagendaen. På noen områder internasjonale og afghanske agendaen. klarte imidlertid norske myndigheter å skape seg Norge har siden 2002 stort sett prioritert tre et visst handlingsrom, som for eksempel innen sektorer i bistanden til Afghanistan: utdanning, utdanning og menneskerettigheter. Denne innfly- styresett og landsbygdutvikling. I tillegg har telsen på den internasjonale utviklingsagendaen er Norge vektlagt tverrgående tema som kvinner, også en viktig del av den norske sivile innsatsen. fred og sikkerhet, korrupsjon og menneskerettig- Utvalget drøfter i dette kapittelet norske heter. Menneskerettigheter omtales i dette kapit- bistandsprioriteringer i Afghanistan og diskute- telet som del av engasjementet for godt styresett. rer disse i sammenheng med norsk forvaltnings- Godt styresett omfatter en rekke innsatsområder, kapasitet og kompetanse. Det vurderer resulta- herunder felt der Norge har hatt en tydelig profil toppnåelsen på de prioriterte innsatsområdene. og kan vise til resultater. Delkapittelet om styre- Kapittelet bør leses i sammenheng med kapittel 6 sett er derfor noe lenger enn de øvrige. om norske myndigheters forvaltning av bistanden Valget av de tre sektorene kan delvis forklares til Afghanistan. ut fra generelle norske bistandsprioriteringer og tidligere innsats i Afghanistan. Både utdanning og landsbygdutvikling var prioriterte innsatsområder 7.1 Prioriteringer i Afghanistan før 2001. Tanken om at respekt for menneskerettigheter og demokrati var viktige for- Norsk utenriks- og utviklingspolitikk kritiseres utsetninger for godt styresett og utvikling, har jevnlig for manglende evne til å prioritere. Bistan- også lenge vært sentral i norsk utviklingspolitikk. den spres på for på mange land, for mange inn- satsområder og for mange samarbeidspartnere. 1 Utvalgets høringer i Washington og New York, 31. august – Det er problematisk fordi det ikke settes av til- 4. september 2015; Kabul, 4.–6. november 2015; samtaler København 5.–6. november 2015; Arne Strand og Nils strekkelige ressurser til forvaltning av en så Taxell, Review of Norwegian Development Assistance to Afg- mangfoldig portefølje. Dette er kritikk som også hanistan 2011–2014, Chr. Michelsen Institutt, 19. februar rettes mot innsatsen i Afghanistan. Selv om Norge 2016. 90 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Tidslinje sivil støtte Fargekodeforklaring

ÅR InternasjonaltInternasjonalt AfghanistanAfghanistan NorgeNorge 1980-tallet: Norske NGOer arbeider i landet. <2000

17. mars RRegjeringenegjeringen StoltenbergStoltenberg F E Norsk humanitær innsats øker fra 75 til 275 mill kr. F 11. sept.-angrepet 112.2. sept. NATNATOO art. 5 7. ookt.kt. OEF inninnledesledes 0120 0320 0520 0720 0921 0121 0321 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 19. okt.okt. R. BondevikBondevik II 13.13. nov. Kabul fallerfaller 55.. des.des. Bonn-avtaBonn-avtalenlen NORGE I OEF O

ORGE I ISA DDes.es. NNorskorsk aambassadembassade etetableresableres i KKabulabul 2121.. ddeses. ISAF etetableresableres Tokyo-konferansen: Gjenoppbygging, 4,5 mrd USD lovet. NORGE I ISAF N 222.2. jjan.an. Tokyo: giverkongiverkonfernasefernase Norsk formannskap i ASG. Verdensbanken etablerer ARTF. 228.8. marmarss UNAMA etaetableresbleres Norske prioriterte sektorer: Utdanning, styresett og landsbygdutvikling.

13.13. juli Karzai tiltrer som presidentpresident 11.11. aug. NATO ansvarlig fforor ISAISAFF

UD overtar forvaltningsansvaret for bistandsmidler. 4.4. jan.jan. Ny grunnlovgrunnlov Afghanistan blir samarbeidsland. Berlin-konferansen: 8,2 mrd USD lovet. 9.9. oktokt.. PresidentvalPresidentvalg,g, Karzai vinnevinnerr Oppstart av politi-innsatsen og styrkebrønnen i Kabul. MANA I Ambassaden overtar store deler av forvaltningen. Sept.Sept. Norge leder PRT Maimana T MA

PRTPR MAIMANA 18.18. sept. ParParlaments-laments- og provinsvalg provinsvalg 17.17. okokt.t. RegjeringenRegjeringen StoltenbergStoltenberg II London-konferansen: 8,6 mrd USD lovet og nordisk sete i JCMB. 1.1. febfeb. London: AAfghanistanfghanistan Compact Norsk taktskifte. Faryab nytt prioritert geografisk område. Okt.Okt. TTaktskifteaktskifte i sivil innsatsinnsats Okt.Okt. ISAF-ISAF-utvidetutvidet tiltil helehele landetlandet DramatiskDramatisk fforverringorverring i sikkerhetssitaussikkerhetssitausjonenjonen M Roma-konferansen: Lovreform og 40 mill USD lovet. 50 MarsMars UtvidetUtvidet koordinerende rolle forfor UNAMA MoU om utdanningssatsning i Faryab. ISTAND 7 ISTAND BISTAND 750 MILL. BISTAND B Porteføljen overføres fra utviklings- til utenriksminister. Bistand økes til 750 mill kr åårligrlig Paris-konferansen: 14 mrd USD lovet. Styrkebrønnprosjektet i Kabul avsluttes. ApAprilril NATO vedtarvedtar helhetlighelhetlig tilnærmingtilnærming Ambassaden styrker bemanningen. 12. juni Paris: AfghanistanAfghanistan National Development Strategy (ANDS)(ANDS)

Haag-konferansen: Økt fokus på regionalt samarbeid. MarsMars Obamas nyenye Afghanistan-strategiAfghanistan-strategi 20.20. aug.aug. Presidentvalg,Presidentvalg, Karzai gjgjenvalgtenvalgt

Okt.Okt. NATO vevedtardtar COIN London og Kabul: Afghansk ledelse og eierskap til utvikling og sikkerhet. 28.28. jan. LondonLondon og 119.9. julijuli KKabul:abul: Afg.Afg. ledelse utvikling/sikkerhet Norsk politiinnsats konsentreres i Faryab. Kabul Bank-skandalen. 18.18. sept. ParParlamentsvalglamentsvalg 2020 nov. ISAF avsavsluttesluttes innen 20142014

Norad igangsetter evaluering av sivil innsats. 17. jujulili Første fasefase av sikkerhetstransisjonensikkerhetstransisjonen Bonn II-konferansen.

Tokyo II: 50 % budsjettstøtte, 80 % i tråd med afghanske planer, 3. julijuli TokyoTokyo II: TokyoTokyo MutualMutual AccountabilityAccountability FrameworkFramework 16 mrd UDS lovet. 1.1. ookt.kt. PPRTRT Maimana avsavsluttesluttes ARTF får overvåknigsmekanisme i felt. Nedbemanning ved ambassaden.

5 års partnerskapsavtale med Afghanistan på 750 mill kr pr år. JuniJuni AANSFNSF ansvar fforor sikkerheten i hele AAfghanistan fghanistan Forvaltning av norske NGOer til Norad. 16.16. ookt.kt. RRegjeringenegjeringen SolbergSolberg

London II: Ny utviklingsstrategi for Afghanistan. 5.5. apriaprill Første runderunde i president-president- og provinsvalgetprovinsvalget 29.29. sesept.pt. NasNasjonaljonal samlinsamlingsregjering,gsregjering, Ghani ogog Abdullah Abdullah 331.1. ddes.es. IISAFSAF avsavsluttesluttes Siste utsendte bistandsarbeidere reiser fra ambassaden på våren, 11.. janjan.. ResoResolutelute Support Mission starter forvaltningen av sivil innsats lagt til UD og Norad. Norskfinansierte NGOer fortsetter arbeidet.

Figur 7.1 Sivil støtte til Afghanistan NOU 2016: 8 91 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7

Total norsk sivil støtte fordelt på sektorer 2001—2014 Totalt NOK i tusen (1000) 800 SEKTOR på hver sektor 2001-2014 %

Landbygdutvikling 1 978 600 24

600 Styresett 1 678 742 20

Nødhjelp 1 619 086 19

400 Lønn, driftskostn.* 1 222 493 15 Kostnader i Norge** 628 893 8

200 Utdanning 625 946 7 Helse, sosial 509 712 6 117 249 0 Miljø, energi*** 1

2001 2005 2010 2014 * til afghanske myndigheter via Verdensbanken. ** ODA-godkjente flyktningetiltak i Norge og uspesifisert. *** og infrastruktur.

Støtte via Verdensbanken/ARTF registreres i Norads database som «økonomisk utvikling og handel». For å gi et mer nyansert bilde er umerket norsk støtte til Verdensbanken prosentvis fordelt mellom dens prosjektkategorier (utdanning, styresett, landsbygdutvikling, helse og miljø, energi og infrastruktur) og lønn og drift til afghanske myndigheter («recurrent costs»). I sektoren «Landsbygdutvikling» har utvalget valgt å inkludere følgende DAC-sektorer: 430.40 Rural development, 210 Transport and storage, 220 Communications, 240 Banking and financial services, 311 Agriculture, 312 Forestry, 321 Industry, 322Mineral resources/mining, 332 Tourism, 520 Developmental food aid/Food security assistance. Utregningen er foretatt av sekretariatet. Tallene er usikre. Kilder: E-post fra Norad, Statistikkavdelingen, 22. april 2016 og e-post fra Verdensbanken, via UD seksjon for tilskuddsforvaltning, 25. april 2016.

Figur 7.2 Norsk sivil støtte fordelt på sektorer 2001–2014

Det var derfor å forvente at dette aspektet ved følge opp prosjektene og vurdere resultater. Sam- statsbygging sto sentralt i innsatsen i Afgha- tidig var mange av de inngåtte avtalene treårige, nistan.2 Valget av disse tre innsatsområdene i og Norge hadde etablert kompetanse på visse inn- 2002 var i tillegg sterkt påvirket av den større satsområder. Å stanse samarbeidet innen enkelte internasjonale prosessen der givere og afghanske områder kunne også sende uheldige politiske sig- myndigheter, formelt ledet av daværende finans- naler.6 Enkelte i UD anså det som lite hensikts- minister Ashraf Ghani, fordelte ansvaret for messig å endre innretningen dramatisk i 2009, et utviklingsarbeidet i Afghanistan.3 tidspunkt da planleggingen for en betydelig Etter hvert økte norske bevilgninger til Afgha- reduksjon og endring av den internasjonale mili- nistan uten en tilsvarende styrking av forvalt- tære og sivile innsatsen hadde begynt. Ikke alle i ningskapasiteten, som omtalt i kapittel 6. Dette UD var enige i denne vurderingen. Flere mente førte til et behov for effektivisering gjennom tyde- ønsket om kontinuitet gikk på bekostning av til- ligere prioritering av innsatsen. Et pilotprosjekt pasningsevnen og fleksibiliteten.7 UD opprett- ved fem ambassader i Afrika i 2008 la grunnlaget holdt imidlertid inndelingen i de tre prioriterte for en gjennomgang også av støtten til Afgha- sektorene. nistan.4 Fra 2009 var det ikke bare spørsmål om å Nedenfor følger en gjennomgang av de tre redusere antall avtaler, som beskrevet i kapittel 6, hovedinnsatsområdene norske myndigheter opp- men også redusere antall prioriteringer eller sek- rettholdt i hele innsatsperioden, og de resultatene torer.5 Færre sektorer ville gjøre det enklere å innsatsen har gitt så langt. Som beskrevet i kapittel 6, hadde både internasjonale, afghanske og norske myndigheter urealistiske mål om hvor 2 Frode Liland og Kirsten Kjerland, Norsk utviklingshjelps his- mye man kunne få til på kort tid, basert på poli- torie 3: 1989–2002: På bred front, Oslo: Fagbokforlaget 2003, s. 18. 5 3 Utvalgets høring, 18. mai 2015. E-postutveksling mellom ambassaderåd og departementet 4 Notat fra UD til utenriksråden, «Effektivisering av forvalt- 10. juli 2009; melding fra ambassaden i Kabul, «Afgha- ningen ved fem store ambassader i Afrika – Oppfølging», nistan. Fremtidig sivil innsats», 28. august 2009; melding fra FN-seksjonen, «Viktig–FN-avdelingens rolle og inngrep 19. januar 2009. I juni samme år gjennomførte Norad et besøk med seminarer på den norske ambassaden i Kabul; ift. Afghanistan Fremtidig Sivil innsats», 2. september 2009. 6 rapport fra UD, «Rapport fra besøk med endringsforslag», Utvalgets høringer, 19. september og 28. oktober 2015. 8. juni 2009. 7 Samtale med UD-ansatt, 22. mars 2016. 92 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

utdanningsnivået. Hvorvidt satsningen får varige resultater, avhenger blant annet av myndighetenes evne til å opprettholde utdanningstilbudet. Dette beskrives i kapittel 8 om Faryab, der resultatene fra utvalgets egen skoleundersøkelse i Faryab presenteres. Selv om bevilgningene var relativt beskjedne, prioriterte norske myndigheter utdanning perso- nellmessig. Mellom 2010 og 2014 hadde ambassaden en egen rådgiver for utdanning. Stillingen muliggjorde aktivt bistandsdiplomati innen sektoren, med deltakelse i givergrupper og tett dialog Figur 7.3 Utdanning var en av de prioriterte sekto- med utdanningsministeriet. Dette er en vesentlig rene i norsk utviklingspolitikk, men målene var urea- grunn til at Norge er blitt oppfattet som en pådri- 10 listiske. Sektoren mottok beskjedne midler relativt ver for utdanning. sett og resultatene ble lenge vurdert i kvantitativ, Kvantitet var likevel lenge et sentralt mål i ikke kvalitativ, målestokk. Bildet er fra 2007. utdanningssektoren også for norske myndigheter. Utviklingsminister Erik Solheim og forsvarsminister Suksesskriteriene var antall skoler bygget, antall Anne-Grete Strøm-Erichsen besøker Nasir Abad- lærere utdannet og antall registrerte skoleelever. skolen i Maimana. Målt på dette grunnlaget ga den internasjonale inn- Foto: Nils-Inge Kruhaug/NTB Scanpix satsen imponerende resultater. Antallet registrerte elever økte fra 1 million i grunnutdanning i 2001 til omkring 8,3 millioner i 2015, hvorav 39 prosent var jenter. Disse tallene har imidlertid blitt kritisert for tiske ambisjoner snarere enn bistandsfaglige vur- å inkludere en rekke registrerte elever og skoler deringer. Gapet mellom retorikk og resultater var som ikke finnes, såkalte «spøkelsesskoler og - tidvis stort både i sikkerhetspolitikken og elever». Tallene tar heller ikke hensyn til frafallet 8 utviklingspolitikken (se også kapittel 3). før fullført skolegang. Det var fortsatt 3,3 millioner barn uten utdanningstilbud i 2015. Tilgangen til utdanning for barn generelt og jenter spesielt er 7.2 Utdanning større i byene enn på landsbygda.11 Antall var lett å måle og omsette i politiske bud- Selv om utdanning var en prioritert sektor, var skap til hjemlig opinion: bistanden virket. Spesielt andelen av norsk støtte som gikk til utdanning rela- styrking av kvinners stilling i samfunnet som følge tivt beskjeden. I perioden fra 2004 til 2009 gikk mel- av utdanning ble vektlagt. Det ble imidlertid stilt få lom 8 og 10 prosent av den totale norske støtten til spørsmål om utdanningens kvalitet, om hvilke plan- denne sektoren. USA og Norge var de første lan- verk som lå til grunn, om lærerne var godt nok kva- dene som støttet Verdensbankens utdannings- lifiserte, om hva som sto i lærebøkene og, ikke program EQUIP (Education Quality Improvement minst, hvor kunnskapsrike elevene var når de forlot Programme). Etter at norske myndigheter i 2010 skolen. Afghanske myndigheters egen rapport fra gikk bort fra øremerking av programmer overfor 2015 konkluderte med at kvaliteten på utdanningen ARTF, er det vanskelig å gi konkrete tall på hvor i landet generelt var dårlig.12 Det samme framkom 9 mye av norske midler som har gått til utdanning. i evalueringen av norsk bistand fra 2001 til 2011.13 Norsk satsning på utdanning var spesielt syn- Penger alene sikrer ikke kvalitet. lig i Faryab. Her bidro norsk-støttede NGOer og Norske myndigheter uttalte seg etter hvert Verdensbankens utdanningsprogram til bygging tydeligere om disse utfordringene og tok jevnlig av 117 skoler samt til etterutdanning av nærmere opp kvalitetsbygging på givermøter og med det afg- 2 000 lærere. Situasjonen før programmene ble hanske utdanningsministeriet.14 Den norske igangsatt var ikke kartlagt. Det er derfor vanskelig å måle hvilken virkning satsningen har hatt på 10 Strand og Taxell, 2016, s. 54. 11 Ibid, s. 51; utvalgets høringer i Kabul, november 2015. 8 Utvalgets høring, 28. oktober 2015; se også utenriksminis- 12 ter Støres redegjørelse for Stortinget, 5. juni 2012. Ibid, s. 53. 13 9 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Ny avtale Ecorys, Evaluation of Norwegian Development Cooperation med Verdensbankens flergiverfond på totalt 900 millioner with Afghanistan 2001–2011, juni 2012, ss. 95–96. kroner», 30. november 2010. 14 Strand og Taxell, 2016, s. 51. NOU 2016: 8 93 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7 ambassaden vektla utdanning av lærere, og særlig nings- og opplysningsarbeid («advocacy») og kvinnelige lærere, som avgjørende for kvaliteten.15 kvinners rettigheter. Videre inkluderer den myn- Ambassaden ledet også givergruppen som koordi- dighetenes oppfølging og gjennomføring av inter- nerte og rapporterte på Afghanistans første gjen- nasjonale menneskerettighetskonvensjoner og nomgang av utdanningssektoren i 2012.16 Videre overgangsjustis. Generelt defineres menneskeret- deltok ambassaden i fem ulike arbeids- og giver- tigheter bredere og omfatter en stor del av den grupper for utdanning.17 Norge var i tillegg giver- norske innsatsen i Afghanistan knyttet til sosiale kontakt ved utarbeidelsen av prioriteringsprogram- rettigheter. Utdanning, fattigdomsbekjempelse, met (National Priority Programme) for høyere helse og justis er i et slikt perspektiv også viktige utdanning.18 Fram til USA kom inn med betydelig områder for menneskerettighetsarbeidet. støtte i 2011, var høyere utdanning lavt prioritert i I dette delkapittelet belyses kort de viktigste den internasjonale innsatsen og i den afghanske innsatsområdene i «godt styresett»-sektoren: valg, utdanningsstrategien.19 Norske diplomaters påvir- lokalt styresett, justis og politi og støtte til afg- kningsarbeid i ulike utdanningsfora er et eksempel hansk sivilsamfunn. Til slutt i delkapittelet drøfter på bistandsdiplomati som har bidratt til endringer i utvalget noen grunnleggende menneskerettig- utdanningsstrategier. Det er imidlertid uklart i hvil- hetsutfordringer. ken grad dette arbeidet har skapt konkrete resultater i form av målbart bedre utdanningskvalitet. 7.3.1 Valg Gjennomføring av president- og parlamentsvalg ble 7.3 Styresett, statsbygging og et politisk satsningsområde innen statsbygging for menneskerettigheter en rekke vestlige givere, som omtalt i kapittel 3. Valg var politisk viktig og framsto som en lakmustest på Riksrevisjonen påpekte i mai 2015 at UDs bistand demokratisk utvikling i Afghanistan. Samtlige val- til godt styresett har vært lite strategisk innrettet, grunder var imidlertid preget av fusk. Dette har at oppfølgingen har vært mangelfull, og at det er få bidratt til å undergrave tilliten til valginstitusjoner og dokumenterte resultater.20 Afghanistan var intet demokrati i den afghanske befolkningen. unntak. Samtidig er det tegn på at Norge innen Norge kanaliserte støtten til valgene i Afgha- enkelte av innsatsområdene har markert seg som nistan i hovedsak gjennom FN. Foruten valgene i en aktiv giver og premissleverandør. Dette gjelder 2004 og 2005, som Norge støttet med til sammen spesielt på områder som menneskerettigheter, 34 millioner kroner, gikk støtten til ELECT-pro- medie- og ytringsfrihet. På andre områder deri- grammet under FNs utviklingsprogram (UNDP). mot, som politi- og justisinnsatsen, kan norske ELECT skulle bistå afghanske myndigheter i å myndigheter vise til få gode resultater. gjennomføre valget. Dette inkluderte organisering Det er verdt å understreke at utvalget i dette av valgdagen og opptelling av stemmer. UD støttet delkapittelet tar utgangspunkt i UDs definisjon av programmet med tilsammen 85 millioner kroner i menneskerettigheter først og fremst som politiske 2009 og 2010 og med 102 millioner kroner i 2014. rettigheter. Denne definisjonen favner blant annet UNDP ELECT fikk omfattende kritikk for dårlig ytringsfrihet, inklusive retten til å drive påvirk- lederskap, dårlig koordinering med de internasjonale giverne og svak budsjetteringsevne.21 UD opprettholdt likevel bidragene. Begrunnelsen var 15 Melding fra ambassaden i Kabul, «Kvinnelige lærere – Framgang i Afghanistan», 6. januar 2011. blant annet at det ikke fantes alternative mekanis- 16 Strand og Taxell, s. 54. «Joint Education Sector Review» i mer for finansiering av selve valgforberedelsene 2012 var den første gjennomgangen av hele utdanningssek- og gjennomføringen.22 Valgenes store politiske og toren i Afghanistan etter 2001. symbolske betydning gjorde det også politisk van- 17 Givergrupper Norge deltok i: ARTF’s strategy group and council, The Human Resource Development Board skelig å trekke støtten. (HRDB), The Education Coordination Committee (ECC), Ambassaden benyttet alternative bistandskana- en arbeidsgruppe for grunnutdanning og arbeidsgruppen ler til gjennomføring av andre deler av valgproses- for givere til EQUIP-programmet. Strand og Taxell, 2016, s. 54. 18 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Oppdate- ring om utdanningssektoren i Afghanistan», 22. desember 21 Melding fra ambassaden i Kabul, «UNDP ELECT. Revidert 2010. prosjektdokument for parlamentsvalget 2010», 29. februar 19 E-postkorrespondanse med UD-ansatt, 13. april 2016. 2010. Det noteres bl.a. at UNDP ELECT til 2009 president- 20 Riksrevisjonen, Riksrevisjonens undersøkelse av bistand til valget kjøpte inn lamper til 580 000 dollar, for så å budsjet- godt styresett og antikorrupsjon i utvalgte samarbeidsland – tere med innkjøp av nye lamper i 2010. Dokument 3:9 (2014-2015), 21. mai 2015. 22 Samtale med UD-ansatt, 18. februar 2016. 94 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 7.1 Oversikt over norsk-finansierte utdanningsinitiativ i Afghanistan etter 2001 En oppsummering av utvalgte utdanningsinitia- elt egnet for å få jenter på skolen. Flere undersø- tiv utenfor EQUIP-programmet viser bredden i kelser viser at resultatene fra slike skoler ofte er norsk utdanningssatsning i Afghanistan. Ifølge bedre enn fra vanlige skoler. Både FN og ikke- evalueringen av norsk bistand i 2012 har de statlige organisasjoner har støttet lokalskoler. fleste initiativene oppnådd planlagte resultater. I hvilken grad prosjektene bidrar til varige sam- Norsk utdanningsstøtte gjennom NGOer. funnsendringer beror imidlertid på myndighete- Bidrag til offentlig utdanningssektor: nes evne til å videreføre arbeidet og i hvilken – Bygging og vedlikehold av skoler og interna- grad kunnskapen blir anvendt. ter, vann- og sanitærfasiliteter, sikkerhetsmu- Strategisk rammeverk for grunnutdanning rer og lekeplasser på skoler for bedre (NESP): Ved å finansiere faglig samarbeid mel- læringsmiljø. lom utdanningsministeriet og UNESCO’s Insti- – Etterutdanning av lærere i fagkunnskap og tutt for utdanningsplanlegging (IIEP) bidro pedagogikk i samarbeid med lærerskoler på Norge til utvikling av Afghanistans to første fem- provinsnivå og opplæring av administrativt årige strategiske planer for grunnutdanning personell i planlegging, drift og rapportering (National Education Strategic Plan 2005–2010, i henhold til den nasjonale strategien for NESP I og NESP II 2010–2015). I tillegg har bedre undervisningskvalitet. finansieringen bidratt til økt kompetanse i utdan- – Folkeopplysning og mobilisering av lokal- ningsministeriet innen planlegging og strategi- samfunn for støtte til utdanning og etablering arbeid. av skolekomiteer med foreldre og lærere. Global Partnership for Education (GPE): Pro- grammet er innrettet mot 40 sikkerhetsutsatte Bidrag til uformell utdanning: distrikt for å sikre jenters deltakelse og bedre – Muligheter for inntektsgenererende arbeid undervisningskvalitet. Programmet tar også gjennom yrkesopplæring, særlig rettet mot sikte på barn og ungdom som har forlatt sko- ungdom og kvinner. lene, og på bruk av moskeer til undervisnings- – Alfabetiseringskurs inkludert opplæring i formål. helse og hygiene, ernæring, konfliktløsning National Institute for Management and Admi- og demokratisk deltakelse. Ifølge internasjo- nistration (NIMA): Norge var pådriver for opp- nale undersøkelser har det en klar positiv rettelsen av NIMA i 2008 og ga øremerkede effekt på barns læreevne dersom deres midler gjennom ARTF fram til 2010. Instituttet mødre kan lese og skrive. gir toårig utdanning innen ledelse og administrasjon. I 2014 var 2 000 studenter uteksaminert og 1500 under utdanning. Kilde: Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan – Bestilling av innspill til Stortingsmelding om utdanning i Lokalskoler: Såkalte Community Based utenriks- og utviklingspolitikken», 18. februar 2014; Ecorys, Schools (CBS) underviser ofte små klasser i pri- Evaluation of Norwegian Development Cooperation with Afg- vate hus. Disse lokalskolene anses å være spesi- hanistan 2001-2011, Norad, 2012, s. 96; Ecorys, ss. 91–96.

sen. Sammen med blant andre Sveits, Danmark og imidlertid med norsk satsning på utvikling av det Canada støttet Norge folkeopplysningsprosjekter afghanske sivilsamfunn. Til tross for beskjedne og opplæring av kvinnelige parlamentarikere.23 resultater har denne satsningen høstet anerkjen- Ambassaden vektla også dialog med sivilsamfunns- nelse i afghansk og internasjonal sammenheng.24 aktører og støtte til alternative opplysningsprosjek- ter. Det er vanskelig å måle de konkrete resultatene av dette påvirkningsarbeidet. Innsatsen samstemte

23 Tilsagnsdokument fra ambassaden i Kabul, «project docu- 24 Emily Winterbotham, «Review of the international human ment - Civic education with focus on electoral participation rights efforts in Afghanistan 2001–2014, with special emp- -AWN members as implementing partners», 1. juni 2010. hasis on Norwegian contributions», RUSI, mars 2016, s. 7. NOU 2016: 8 95 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7

sett (Independent Directorate of Local Gover- nance, IDLG) i 2007. Norge var en pådriver for opprettelsen og første land som støttet direktoratet finansielt.26 Flere i UD var skeptiske til IDLG som de mente var en ren politisk plattform for enkeltin- dividers interesser, et synspunkt som etter hvert fikk støtte fra andre i departementet. Direktoratets arbeid var uoversiktlig. Det besto av løsrevne tiltak rundt om i landet, og ledelsen klarte ikke å formulere gode planer for videre innsats.27 I 2008 ble et av FNs største programmer for utvikling av lokalt styresett innrettet mot å støtte IDLG. UNDP opprettet programmet Afghanistan Sub-National Governance Program (ASGP) i Faryab allerede i 2007. Målet var å bygge kompetanse på godt styresett på provinsnivå og i utvalgte distrikter. Faryab var en pilotprovins, men innsatsen lyktes ikke. Dette skyldtes først og fremst manglende styring, uavklarte funksjo- ner og uklare ansvarsforhold mellom IDLG og UNDP.28 I 2010 holdt norske myndigheter til- Figur 7.4 Gjennomføring av valg var politisk viktig 29 og framsto som et tegn på graden av demokratisk bake utbetalinger til ASGP. I 2011 avsluttet utvikling. Samtlige valgrunder var imidlertid preget Norge støtten til ASGP i Faryab fordi prosjektet av juks. Norge kanaliserte primært sin støtte til FNs ikke kunne vise resultater som sto i rimelig for- valgprogram, noe om har vært omdiskutert. Norge hold til innsatsen. vektla kvinners mulighet til å stemme. Manglende resultater både for norsk og inter- Foto: UD nasjonal innsats innen agendaen lokalt styresett illustrerer én av de grunnleggende utfordringene det internasjonale engasjementet sto overfor i Afghanistan: Det viste seg umulig på kort sikt å 7.3.2 Lokalt styresett bygge en myndighetsstruktur utenfra. En forutsetning for at statsbyggingsprosjektet i Afghanistan skulle lykkes, var sterke lokale myndighetsstrukturer som kunne utøve statlig myn- 7.3.3 Justis- og politiinnsatsen dighet på lokalnivå (se kapittel 3 og 8). Oppgaven Norske polititjenestemenn og jurister som reiste med å bygge institusjoner på alle administrative til Afghanistan, hadde med seg et uklart mandat nivå i Afghanistan var formidabel. Den formelle hjemmefra og ofte liten kjennskap til forholdene i forvaltningsstrukturen var i stor grad sentralisert. landet. De ble gitt vanskelige oppgaver med å Guvernører ble utnevnt av presidenten, og Kabul bygge et politi- og justisvesen i et samfunn der utformet budsjetter og politikk. Samtidig kunne politi og rettsinstanser var del av kompliserte både makthavere i Kabul og i provinsene øve inn- maktallianser og preget av korrupsjon. Gitt at flytelse gjennom uformelle kanaler og slik under- både den internasjonale og norske politi- og justi- grave de formelle beslutningsprosessene. For å sinnsatsen var fragmentert, var muligheten for å møte denne utfordringen tok en rekke internasjo- oppnå gode resultater begrenset. I et forsøk på å nale aktører forskjellige initiativer overfor ulike samordne den norske politiinnsatsen konsen- deler av det afghanske maktapparatet. Disse bidro imidlertid i stor grad til ytterligere å komplisere 26 Notat til utenriksministerens sekretariat, «Besøk av Afgha- oppgaven med å bygge sentralt og lokalt styresett nistans minister for lokalt styre, Jalani Popal», 5. november og myndighetsstrukturer.25 2008; UD, «Strateginotat», 27. oktober 2010. Det mest omfattende forsøket på å styrke lokale 27 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Møte i UNDP om lokalt styresett – ASGP/IDLG», 9. desember. myndighetsstrukturer ble gjort gjennom opprettel- 2009. sen av Det uavhengige direktoratet for lokalt styre- 28 Ibid., melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Reform av lokalt styresett (IDLG)», 4. februar 2009. 25 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan – status for 29 Melding fra ambassaden i Kabul til FN-delegasjonen, uten arbeid med lokalt styresett», 31. januar 2012. tittel, 1. juli 2010. 96 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 trerte Norge i 2009 politiinnsatsen til Faryab. Denne vurderes i kapittel 8. Boks 7.2 Fengselsprosjektet i Norge hadde ingen spesielle forutsetninger for Maimana å påta seg politioppgaver i Afghanistan. Da Tysk- land og deretter Storbritannia i 2003 og 2004 ba PRTet i Maimana og norsk politi knyttet til Norge om å bidra til politi- og justissektoren, mente PRTet tok initiativ til et fengselsprosjekt i slut- imidlertid UD og Justisdepartementet at en fore- ten av 2006. Det ble iverksatt i 2009 da en spørsel fra nære allierte om støtte til et så sentralt norsk fengselsrådgiver ankom. Prosjektet innsatsfelt måtte besvares positivt.30 Denne skulle bidra til bedre soningsforhold i provins- begrunnelsen synes å ligge til grunn også for nor- fengslet i Maimana for både kvinnelige og ske myndigheters beslutning om å bidra til oppbyg- mannlige innsatte. I tillegg til bygging av gingen av en afghansk spesialdomstol som skulle bedre fengselslokaler bidro fengselsrådgi- håndtere narkotikaforbrytelser. Justisdepartemen- verne med opplæring av de afghanske feng- tet hadde på dette tidspunktet etablert en bered- selsbetjentene blant annet i menneskerettig- skapsgruppe kalt «styrkebrønnen» med juridisk heter og psykososial håndtering av innsatte. personell som skulle brukes i internasjonal innsats Prosjektet var ikke forankret hos afghanske for å bistå land med å bygge nasjonale retts- myndigheter og bygget heller ikke på nasjo- systemer. Styrkebrønnen hadde høstet gode erfa- nale retningslinjer. Fengselet var dermed ringer blant annet i Georgia. Der var arbeidet avhengig av norsk eller annen internasjonal basert på lokal vilje til omstilling, og forskjellige støtte for å sikre videreføring av arbeidet som givere trakk i stor grad i samme retning. Disse for- var startet. Etter bytte av fengselsdirektør skal utsetningene var ikke til stede i Afghanistan, og mange av rutinene som ble innført av norske arbeidet i Kabul ble derfor langt mer utfordrende. utsendte ha blitt opphevet. Prosjektet ble der- Etter to års innsats rapporterte personellet i for i praksis en lite bærekraftig parallell struk- den norske styrkebrønnen i Kabul om omfattende tur som afghanske myndigheter ikke alene korrupsjon og motarbeidelse av prosjektet både hadde kompetanse til å opprettholde. fra enkelte allierte og fra afghanske myndighets- Kilder: Norad, «Review of Prison Advisory Project in personer. De stilte spørsmål ved hvorvidt det var Faryab, Afghanistan», oktober 2010; utvalgets høring 18. etisk forsvarlig å fortsette med rådgivning til en august 2015; e-post fra saksbehandler i Norad 31. mars domstol som satte grunnleggende rettsprinsipper 2016; Justisdepartementet, «Fengselsprosjektet i Mey- til side.31 Arbeidet i narkotikadomstolen illus- maneh, varighet og budsjettildeling år 2010», 21. mai 2010; trerte hvordan det internasjonale samfunnet e-postutveksling mellom UD og JD i perioden 25. mai og november 2011: «Afghanistan. JDs anbefaling vedr. feng- kunne bli involvert i kriminelle nettverks makts- selsprosjektet i Meymaneh» og «Vurdering av fengselspro- trukturer som motarbeidet statsbyggingsprosjek- sjekt Meymaneh og forslag om Styrkebrønn Faryab– tet. I 2008 la UD ned styrkebrønnprosjektet i spørsmål om intervjuer». Kabul.32 Opplæring av kvinnelig politi var en viktig del av den norske politiinnsatsen. Ifølge Norads evalu- eringsrapport om norsk bistandsinnsats fra 2001 sjektet som en direkte trussel mot kulturelle og til 2012 har dette hatt utilsiktede konsekvenser.33 religiøse verdier, og uten kontinuerlig tilstedevæ- Minst én av de kvinnelige afghanske betjentene i relse av internasjonalt personell hadde kvinnene det norske programmet valgte å flykte fra landet liten beskyttelse mot holdninger i eget samfunn. på grunn av trusler.34 Det var mange som så pro- Dette var et landsdekkende problem. Satsningen på opplæring av kvinnelig politi illustrerte et 30 Melding fra ambassaden i Berlin, «Norsk støtte til politisek- grunnleggende dilemma ved det internasjonale toren i Afghanistan. Møte i Berlin», 16. februar 2004. samfunnets vektlegging av likestilling i Afgha- 31 Politidirektoratet, «Rapport vedrørende statusgjennomgang nistan. På den ene siden var det behov for å øke for styrkebrønnprosjektet i Afghanistan 2008», intern gjen- antall kvinner i politi- og rettsinstitusjoner for deri- nomgang, Oslo/Bergen, 30. mai 2008. 32 UD, «Avslutningsdokument: Norwegian Mission of Legal gjennom å bidra til å sikre kvinners rettigheter. På Advisers to Afghanistan NORLAAF (Styrkebrønnen)», 24. den annen siden innebar det å plassere kvinner oktober 2008. inn i mannsdominerte strukturer som politiet en 33 Ecorys, juni 2012, s. 88. risiko. Innenriksministeriet hadde ikke tilrettelagt 34 NMBU og Politihøyskolen, «Seminar report. The Norwe- for å ivareta kvinnenes sikkerhet på arbeidsplas- gian Police Engagement in Afghanistan: Perspectives on security and development for local women and men», 10. sen, og kvinnelige betjenter ble utsatt for diskrimi- desember 2012, s. 15. nering og seksuell trakassering.35 Den norske NOU 2016: 8 97 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7 kontingenten startet etter hvert selvforsvars- og sielt innsatsen for ytringsfrihet og etter hvert kvin- sikkerhetskurs for å øke den personlige sikkerhe- ners rettigheter. Dette var områder der ambassa- ten til kvinnelig politi. Likevel var mange interna- den mente norske myndigheter kunne utgjøre en sjonale givere, inkludert Norge, mer opptatt av å forskjell.39 Ambassaden er blitt brukt som en telle antallet politikvinner framfor å se på innret- møteplass for representanter for afghansk sivil- ningen av innsatsen og konsekvensene for det samfunn, journalister og menneskerettighetsfor- enkelte individ. kjempere. Norske diplomater bidro også til dialog mellom afghanske organisasjoner og politiske aktører. Dette var et viktig arbeid ettersom sivil- 7.3.4 Støtte til afghansk sivilsamfunn: et samfunnsorganisasjoner hadde problemer med å tydelig norsk fotavtrykk? opptre samordnet og dermed ikke fikk gjennom- Styrking av menneskerettigheter var en viktig del slag overfor myndighetene i viktige saker.40 av arbeidet innen godt styresett. Hovedtyngden ble Norge ble spesielt profilert innen medie- og lagt på politiske rettigheter og såkalt «advocacy» – ytringsfrihet. Dette skyldtes først og fremst per- påvirknings- og opplysningsarbeid gjennom sivil- sonlig engasjement fra norske utsendte. Ambassa- samfunnsgrupper. Begrepet sivilsamfunn ble defi- den var i enkelte tidsrom aktiv i forskjellige fora nert slik at det var avgrenset til hovedsakelig ikke- for ytringsfrihet og bidro til å sette frie medier statlige organisasjoner (NGOer) som først og høyt på den internasjonale dagsordenen. Norge fremst arbeidet med menneskerettighetsspørsmål. støttet flere NGOer som jobbet med og for afghan- Den typen bygging av sivilsamfunn utenfra, som ske journalister. Ambassaden bisto også mennes- Norge gjennom dette støttet, har blitt gjenstand for kerettsforkjempere som trengte beskyttelse. Vek- en økende kritikk.36 Enkelte har framholdt at sten i afghanske uavhengige medier har vært et Kabul-baserte NGOer uten røtter i det tradisjonelle viktig positivt resultat i Afghanistan. I dag finnes afghanske sivilsamfunnet kun tjener kortsiktige det nesten tusen ulike medier i landet, inkludert politiske interesser og virker fremmedgjørende på TV- og radiokanaler og aviser. Til sammenlikning mange afghanere.37 Samtidig har internasjonale var det kun én statseid TV- og radiokanal og en NGOer alt før 2001 og i hele perioden arbeidet håndfull aviser under Taliban. Samtidig har den gjennom tradisjonelt sivilsamfunn – særlig lokale forverrede sikkerhetssituasjonen de siste årene rådsforsamlinger kalt shuraer og jirgaer – for å få ført til flere angrep på journalister.41 Norge har tilgang til befolkningen. Dette samarbeidet ble for- fortsatt et omdømme som en viktig premiss- sterket da afghanske myndigheters landsbygd- leverandør for ytringsfrihet i Afghanistan.42 utviklingsprogram National Solidarity Program i Den afghanske menneskerettighetskommisjo- 2003 satte opp lokale utviklingskomiteer. Også nen AIHRC (Afghan Independent Human Rights mange av mottakerne av norsk bistand hadde et Commission) ble hjemlet i Bonn-avtalen og har slikt samarbeid. vært en sentral aktør i arbeidet for å sikre at afg- Målt i penger har øremerket norsk støtte til hanske borgeres menneskerettigheter respekte- menneskerettighetstiltak og styrking av sivil- res av myndighetene (se faktaboks 7.3). Norge samfunnet i Afghanistan vært relativt beskjeden.38 var i 2002 del av den første gruppen givere som Norge har imidlertid til tider vært en synlig aktør i utviklingen av menneskerettighetsagendaen i Afg- 38 Øremerkede midler til MR-foretak har utgjort under 3 pro- hanistan. Den norske ambassaden prioriterte spe- sent av den totale norske bistanden til Afghanistan. Dette inkluderer sivilsamfunnsorganisasjoner som arbeider for 35 Human Rights Watch, Afghanistan: Urgent Need for Safe kvinnerettigheter. E-post fra seksjon for menneskerettigheter og demokrati i UD, 11. mars 2016. Facilities for Female Police, 25. april 2013; Alissa, Rubin, 39 «Afghan Policewomen Say Sexual Harrassment is Rife», Utvalgets høring, 19. oktober 2015. The New York Times, 16. september 2013; utvalgets høring i 40 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Mennes- Kabul, 4. november 2015. kerettigheter. Møte i EU kretsen 14 ds. Veien videre for 36 Se bl.a. Kaja Borgrevink og Kristian Berg Harpviken, «Afg- MR-arbeidet?», 19. desember 2008; «Afghanistan. Ytrings- hanistan: Civil Society between Modernity and Tradition», friheten under press fra religiøse og politiske miljøer», 21. (red.), Thani Paffenholz, Civil society & Peacebuilding – a April 2008; «Afghanistan. Menneskerettigheter. Hvordan critical assessment, Lynne Rienner Publishers: Boulder styrke ytringsfriheten? Diskusjon mellom UNAMA og London 2010. donorer 15. ds.», 21. januar 2009; «Handlingsplan for 37 Se bl.a. Vanessa Van den Boogaard, «Building Afghan Civil ambassadens arbeid med menneskerettigheter 2011» - utkast.; Winterbotham 2016 ss. 48–49. Society «From the Outside»: The role of global civil society 41 actors and the impact on Perceived Local Legitimacy», For mer om situasjonen for journalister, se bl.a. «Human International Affairs Review, årgang XX, nr. 2, 2011, ss. 29– Rights Watch, Stop Reporting or We’ll Kill Your Familiy- 42; Arne Strand, Afghan civil society: Tradition facing the threats to media freedom in Afghanistan», januar 2015. future, CMI Brief, mars 2015. 42 Winterbotham, 2016, ss. 48–49. 98 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 støttet AIHRC. Siden har UD støttet AIHRC både finansielt og politisk. En rapport om norsk og Boks 7.3 Afghan Independent internasjonal innsats for menneskerettigheter i Human Rights Commission Afghanistan bestilt av utvalget, beskriver Norge som en pådriver for å styrke AIHRC.43 Sammen Bonn-avtalen vektla beskyttelse av menneske- med andre sentrale givere bidro den norske rettighetene og la grunnlaget for etableringen ambassaden blant annet til å bygge opp organisa- av Afghanistans første uavhengige menneske- sjonens interne administrasjon. Norge og andre rettighetskommisjon, Afghanistan Indepen- givere holdt igjen penger når de interne forvalt- dent Human Rights Commission, i 2002. Man- ningsrutinene ikke var gode nok.44 Norske diplo- datet er å fremme, beskytte og overvåke mater bidro til at kommisjonens budsjett ble en menneskerettighetssituasjonen i Afghanistan. del av det afghanske nasjonalbudsjettet. Norge Organisasjonen har i dag 15 provinskontorer. var også pådriver for at AIHRC skulle samarbeide AIHRC har siden opprettelsen vært en viktig med UNAMAs enhet for menneskerettigheter samarbeidspartner for mange internasjonale samt med andre afghanske menneskerettighets- givere, inkludert Norge. Samtlige kommissæ- organisasjoner. Disse opplevde at AIHRC i for stor rer utpekes av presidenten, noe som har vært grad fikk sette agendaen på vegne av alle grasrot- omstridt. Forholdet mellom AIHRC og presi- organisasjoner. Sammen med UNAMA ble AIHRC dent Karzai ble i løpet av hans presidentperi- et viktig talerør mot sivile tap. Norge støttet også ode meget anstrengt. Det var en refleksjon av AIHRCs arbeid for å sikre at afghanske fengsler de voksende meningsforskjellene mellom afg- overholdt fangenes menneskerettigheter. I enkelte hanske myndigheter og menneskerettighets- tilfeller brukte Norge politisk press overfor den organisasjoner. afghanske sikkerhetstjenesten NDS (National Directorate for Security) for å sikre AIHRC tilgang til fengsler.45 AIHRC har spilt og spiller en viktig rolle i provinsene som klageinstans for indi- sosial mobilisering. Hazaraene er en etnisk mino- vider som har opplevd menneskerettighetsbrudd. ritet som tradisjonelt har vært marginalisert. De AIHRC når også ut til enkelte kvinner som er fleste hazaraer bekjenner seg til sjia-islam, og er utsatt for trusler fra familien eller overgrep i retts- dermed også religiøst i minoritetsposisjon. Siden apparatet. 2001 har mange hazaraer skaffet seg god utdan- I 2013 utnevnte president Karzai fem nye kom- ning, og styrket sin posisjon både økonomisk og missærer i AIHRC. En av dem var et tidligere politisk.47 Det var mange hazaraer blant dem som medlem av Taliban som var kjent for kritiske drev små og idealistiske menneskerettighetsorga- meninger om blant annet kvinners rettigheter. nisasjoner i Kabul. Dette var bakgrunnen for Utnevnelsen bidro til at forholdet mellom den nor- enkeltes oppfatning om at menneskerettigheter ske ambassaden og AIHRC ble anstrengt. AIHRC var et fenomen som gjaldt hazaraer og som knyt- framstår i dag ifølge internasjonale menneskeret- tet hazaraene til en vestlig agenda. Dette var en tighetsaktivister som en svekket, men fortsatt vik- problemstilling den norske ambassaden var klar tig organisasjon.46 over. Tidvis vektla ambassaden overfor AIHRC Bistanden til Afghanistan har som nevnt gene- betydningen av å nå ut til flere etniske grupper og relt vært utfordrende fordi den grep inn i lokale spesielt pashtunerne som i langt mindre grad var maktdynamikker og endret disse. Også mennes- representert i det afghanske menneskerettig- kerettighetsstøtten ble del av et større konflikt- hetsarbeidet. bilde. Flere av de mest sentrale og synlige men- Den norske ambassaden engasjerte seg også neskerettighetsforkjempere var hazara. Grupper etter hvert i arbeid for å styrke kompetansen på og organisasjoner med hazaratilknytning har tra- menneskerettigheter i den afghanske statsfor- disjonelt vært opptatt av menneskerettigheter og valtningen. Afghanske myndigheter hadde liten erfaring med menneskerettighetsarbeid og liten politiske vilje til å gjennomføre de forpliktelsene 43 Ibid., ss. 23–25. landet hadde i henhold til internasjonale mennes- 44 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Menneske- kerettighetskonvensjoner. Den norske ambassa- rettigheter. Evaluering av AIHRC», 11. oktober 2008. den i Kabul ledet i 2008 en gruppe med givere i 45 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Felles brev til etterretningsdirektoratet NDS», 27. juli 2010. 46 Winterbotham, 2016; Utvalgets høringer i Brussel, 19. juni 47 Astri Suhrke, Eksperimentet Afghanistan, Oslo: Spartacus, og i Kabul 4. november 2015. 2011, s. 205. NOU 2016: 8 99 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7 arbeidet med å opprette en egen kompetanseen- hadde bygget en relasjon til på et tidspunkt da het på menneskerettigheter i det afghanske jus- opprøret var i ferd med å ta seg opp. tisdepartementet. Enheten, Human Rights Etter hvert som det norske engasjementet Support Unit (HRSU), skulle koordinere og bistå innen fredsdiplomati vokste fram, oppsto det en andre ministerier i arbeidet med å integrere men- intern uenighet i departementet om vektingen av neskerettighetsperspektiver i statsforvaltningen. overgangsjustis. Flere viktige samtalepartnere i Ansvaret for dette programmet ble gitt til UNDP, fredsarbeidet både på regjeringssiden og i Taliban og i 2010 tok den norske ambassaden lederansva- hadde begått alvorlige forbrytelser. Ambassaden i ret for enhetens givergruppe. Både UNDP og det Kabul anbefalte i 2011 at norske myndigheter tok afghanske justisministeriet ble kritisert for svak til orde for at utgivelsen av en kontroversiell rap- framgang i prosjektet. Konflikter mellom port som navnga en rekke krigsforbrytere ble UNAMA og UNDP preget også den første fasen utsatt.51 Blant navnene var noen av dem norske av innsatsen. Den norske ambassaden hadde diplomater hadde kontakt med. Begrunnelsen fra møter både med justisministeren og med FN for å ambassaden var blant annet at enkelte av de navn- forsøke å drive prosjektet framover, men med lite gitte krigsforbryterne kunne bli viktige i en fram- resultat. Våren 2010 skrev ambassaden at den tidig forsoningsprosess. Enkelte uttrykte også tvil anbefalte å stanse støtten til UNDP dersom de om troverdigheten til noen av opplysningene i rap- ikke i løpet av få måneder kunne vise til en viss porten. UD var likevel klar over at mange hadde framgang.48 Kort tid etter avsluttet UD samarbei- forventninger til at en profilert forkjemper for det med enheten. menneskerettigheter som Norge støttet opp om offentliggjøringen (se også kapittel 9).52 Et eksempel på hvordan menneskerettigheter 7.3.5 Grunnleggende menneskerettighets- ble satt til side i afghanske politiske prosesser, er dilemmaer nasjonalforsamlingens vedtak av den såkalte Norge har fått kritikk for å prioritere politisk vik- amnestiloven i 2007. Loven ga i praksis amnesti til tige områder på bekostning av menneskerettighe- afghanere som hadde begått krigsforbrytelser før ter. Dette gjelder særlig det norske fredsdiploma- 2001, forutsatt at de støttet regjeringens tiet og overgangsjustis. forsoningsprosess.53 Loven vekket størst inter- Den norske ambassaden i Kabul tok i 2004 og nasjonal harme i 2009, da den ble offentlig publi- 2005 del i arbeidet med utformingen av den afg- sert. Prosessen rundt loven viste at tidligere hanske handlingsplanen for overgangsjustis.49 krigsherrer hadde betydelig politisk makt, både Rapporter fra ambassaden viser at norske diplo- innenfor og utenfor de demokratiske institusjo- mater tidlig var bekymret for det høye antallet nene. Dette var en makt det internasjonale enga- krigsherrer som fikk ny makt i ministeriene. sjementet hadde bidratt til å befeste. Amnestil- Mange av dem var ansvarlige for alvorlige over- oven tilsidesatte også i praksis regjeringens plan grep mot befolkningen. Det ble også antatt at flere for overgangsrettferdighet (National Action Plan av dem organiserte angrep mot internasjonale for Peace, Justice and Reconciliation) som AIHRC styrker samtidig som de satt i regjeringsappara- hadde arbeidet for i årevis. Denne planen hadde tet.50 Flere krigsherrer var del av narkotikaøkono- lagt opp til straffeforfølgelse av krigsforbrytere. mien og bidro til den omfattende korrupsjonen i Norske myndigheter fordømte i likhet med de Afghanistan. Det var disse de norske juristene fleste øvrige vestlige land loven da den ble publi- som var tilknyttet spesialdomstolen for narkotika- sert.54 saker, skulle etterforske. Juristene støtte imidler- Enkelte vil hevde at manglende overgangsjus- tid på hindringer både i den afghanske regjerings- tis og inkludering av tidligere krigsherrer har strukturen og fra allierte som så det som lite for- målstjenlig å utfordre sittende makthavere man 51 Rapporten er utarbeidet av AIHRC i samarbeid med flere NGOer, og er fremdeles ikke publisert. 52 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Overgangs- 48 Melding fra ambassaden i Kabul til UD, uten tittel, 31. mai justis eller fred og forsoning? Møte på den herværende 2010. kanadiske ambassaden», 2. august 2010; notat til utenriks- 49 Emily Winterbotham, The State of Transitional Justice in ministeren, «Afghanistan. Publisering av rapport om men- Afghanistan. Actors, Approaches and Challenges, AREU, neskerettighetsovergrep og krigsforbrytelser fra 1986 frem april 2010. til Talibans fall i 2001. Utkast til norsk holdning og instruks», 5. august 2010. 50 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. MR-opp- 53 datering. Rapporter om overgrep. Transitional Justice. Vold Suhrke, 2011, s. 202. mot kvinner», 21. juli 2005; «Afghanistan. MR. Transitional 54 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Amnesti- Justice», 19. januar 2006. loven», 12. februar 2010. 100 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

oppfattet som den mest innflytelsesrike. Norge hadde størst påvirkningskraft der ambassaden Boks 7.4 Global Rights og rettshjelp samarbeidet med andre givere.57 Norske myndigheter støttet mellom 2007 og 2014 Global Rights’ arbeid i Afghanistan. Glo- bal Rights er en amerikansk NGO som arbei- 7.4 Landsbygdutvikling der i flere land for å styrke svake samfunns- gruppers tilgang til rettsapparatet. I Afgha- Afghanistan er i hovedsak et landbruksland. Land- nistan gjennomførte Global Rights etterut- brukssektoren sysselsetter flertallet av befolknin- danning i menneskerettigheter for unge juris- gen og nær 80 prosent bor på landsbygda. Kri- ter. Norge tildelte programmet mellom 1 og 3 gene etter 1979 hadde ødelagt mye av infrastruk- millioner norske kroner årlig. Sveits, Dan- turen i landbruket, som vanningssystemer, trans- mark og Norge var givere til organisasjonens portruter og produksjonskapasiteter. Landsbygd- arbeid i Afghanistan. Global Rights ønsket utvikling sto derfor høyt på den internasjonale støtte fra land med en klar menneskerettig- bistandsagendaen i 2002. Norsk støtte på dette fel- hetsprofil. Global Rights er et eksempel på et tet bygde blant annet på vurderinger av norsk inn- lite prosjekt med relativt stor politisk synlig- sats før Taliban-regimets fall. Utvikling av lands- het og gode resultater i form av antall uteksa- bygda ble ansett som en viktig langsiktig satsning. minerte studenter. Det overordnede målet, å Framtidig retur av flyktninger ville også kreve en styrke tilgangen til rettssystemet i Afgha- betydelig innsats for å utvikle en delvis rasert nistan for sårbare grupper, vil det sannsynlig- landsbygd.58 Tross dette har både den norske og vis ta tid å nå. Norge fortsatte støtten fram til internasjonale støtten til jordbruksutvikling vært 2014 da Global Rights la ned virksomheten i begrenset. Enkelte NGOer har likevel forsøkt å til- Afghanistan. rettelegge for økt lokal produksjon, inkludert bedre vanningssystemer. Kilde: Melding fra ambassaden i Kabul, «AFG Global Rights – Building Civil Society Capacity to Protect Human I likhet med mange andre givere så Norge Ver- Rights in Afghanistan», 1. juli 2011. densbankens program for landsbygdutviklingspro- sjekter, National Solidarity Programme (NSP), som en god kanal for støtte på nasjonal basis. Norge har i perioden 2005–2010 bidratt med omkring 140 millioner kroner til NSP.59 Etter 2010 gikk norske undergravd arbeidet med menneskerettigheter og myndigheter bort fra øremerking av midler i tilde- bidratt til å skape den svake rettsstaten Afgha- lingen til ARTF, som NSP var del av. Omfanget av nistan er i dag. Andre mener at en svakt utviklet støtten til NSP etter 2010 er derfor vanskelig å fast- rettsstat, en svak regjeringsmakt og sterke krigs- slå. NSP anses av mange bistandsaktører som det herrer i sentrale posisjoner har gjort overgangs- mest vellykkede bistandsprogrammet i Afgha- justis umulig. Flere rapporter har påpekt mennes- nistan.60 NSP har prosjekter i alle landets provin- kerettighetsbrudd der personer i ledende stillin- ser. Programmet har både bidratt til utvikling av ger har vært involvert uten at disse blir straffefor- landbrukssektoren, men også til lokalt styresett, fulgt.55 Dette gjelder også systematisert tortur av gjennom etablering av lokale utviklingskomiteer – fanger i myndighetenes fengsler.56 Rettsvesenet Community Development Councils (CDCs) – der er fortsatt preget av korrupsjon, et uoversiktlig lokale behov og prosjekter ble forankret og beslut- lovverk og varierende implementering. Tilgjenge- ninger tatt. En omfattende evaluering av hele NSPs lighet er også varierende, særlig på landsbygda. innsats mellom 2003 og 2013 konkluderte blant Til tross for ambassadens til tider omfattende annet med at NSP har hatt gode resultater innen til- MR-engasjement, ble Norge for lett når det gjaldt gang til rent drikkevann og strøm, men mindre å legge premissene for den internasjonale MR- agendaen. Også på dette feltet ble den største 57 Winterbotham, 2016, s. 35. giveren USA, samt deler av FN, på godt og vondt 58 Notat fra Utenriksdepartementet, «Plattform for norsk formannskap i Afghanistan Support Group (ASG)», 29. mai 55 Human Rights Watch, Today We Shall All Die – Afgha- 2001. nistan’s Strongmen and the Legacy of Impunity, Human 59 23 millioner dollar. Ecorys, juni 2012, s. 57. Rights Watch, 3. mars 2015. 60 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Strategi for 56 UNAMA, Update on the Treatment of Conflict-Related Detai- konsentrasjon og dreining av den sivile innsatsen (2010- nees in Afghan Custody: Accountability and Implementation 2012)», 6. april 2010; utvalgets høringer i Kabul, 5. novem- of Presidential Decree 129, februar 2015, s. 16. ber 2015. NOU 2016: 8 101 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7

Boks 7.5 Elektrifisering: Et lokalt og bærekraftig resultat utenfor myndighetsstrukturer Gjennom Kirkens Nødhjelps solcelleprogram har omkring 20 000 husstander fått tilgang til elektrisitet. Dette har redusert familienes utgifter til helse ved at elektrisitet har erstattet kreosol som lyskilde. Strøm har også gitt bedre tilgang til informasjon gjennom radio, TV og mobiltelefoner. I tillegg gir behovet for vedlikehold av solcellepanelene inntekter til 194 solcellereparatører, hvorav halvparten er kvinner. Disse reparatørene har i egne landsbyer blitt utdannet til såkalte «Barefoot Solar Engineers». Lese- og skrivekyn- dighet og forpliktelse til å bli boende i landsbyen er kravene for å delta i tre måneders opplæring i installering og vedlikehold av solcellepaneler. For Figur 7.5 Norsk bistand har bidratt til at flere hus- vedlikehold betaler hver husstand én dollar per stander har fått elektrisitet. måned. Å forankre prosjektet lokalt, innføre en Foto: Ole Gamst Sæter teknologi landsbybeboerne håndterer, og sikre at husholdene dekker vedlikeholdskostnader, har bidratt til at investeringene har vedvart. Rundt 90 Kilde: Kirkens Nødhjelp, Global Report on Results 2011–2014, prosent av solcellepanelene installert etter 2005 2014, s. 85; e-post fra Kirkens Nødhjelp, «Informasjon om sol- var fortsatt i bruk i 2014. celle-prosjekt i Afghanistan», 4. april 2016.

effekt på infrastruktur. De lokale beslutningsmeka- skjellige NGO-samarbeidspartnere i Faryab-pro- nismene har heller ikke bidratt til å styrke sentral- vinsen som forhindret dette.62 Landsbygdutvik- myndighetenes anseelse. Programmet har imidler- ling egnet seg som samlekategori for støtte til tid bidratt til økt kvinnelig deltakelse i lokale beslut- NGOer fordi budsjettet til landsbygdutvikling ga ninger. Dette har igjen hatt betydning for tilslutning stor fleksibilitet og tillot spredning og variasjon til jenters rett til utdanning og kvinners deltakelse i mellom ulike innsatsområder. En vurdering av det offentlige rom.61 resultater av innsatsen i sektoren som helhet blir Norsk innsats innenfor landsbygdutvikling har dermed vanskelig. hatt et bredt nedslagsfelt. Tilgang til rent drikke- En studie utført av Nordic Consulting Group i vann, elektrifisering, jordbruks- og landbrukspro- 2012 konkluderte blant annet med at de frivillige sjekter, inntektsgenererende tiltak, skogplanting, organisasjonenes arbeid med landsbygdutvikling katastrofeforebygging, selvhjelpsgrupper og har bidratt til økt levestandard. Den samme rap- kapasitetsbygging i lokalsamfunn for lokal organi- porten påpeker også at norskstøttede NGOer har sering (knyttet for eksempel til utviklingskomite- nådd fram til avsidesliggende samfunn og bidratt ene) har vært inkludert. Det kan stilles spørsmål til lokal kompetansebygging. Landbruksproduk- ved i hvilken grad valg av en så bred satsning sjonen økte i 2011 blant annet i Faryab. Det innebærer en reell prioritering. Kategorien ble samme gjorde tilgangen til vann. Arbeidet har gitt definert så bredt at UD kunne støtte vidt forskjel- økt mangfold i landbruksproduksjonen og større lige kompetansefelt som viktige samarbeidspart- produksjon for både eget konsum og salg i flere nere arbeidet innenfor. Da ambassaden i Kabul i provinser. Landbrukskooperativer er blitt etablert 2010 foreslo å sløyfe landsbygdutvikling som ledd i forsøk på å sikre videreføring av kunnskapen og i konsentreringen av innsatsen, var det først og bedre tilgangen til markeder. Også yrkesutdan- fremst behovet for fortsatt innsats gjennom for- 62 E-postkorrespondanse mellom ambassaden i Kabul, Norad 61 Andrew Beath, Fotini Christia og Ruben Enikolopov, og UD, «Utkast til strategi for norsk sivil innsats i Afgha- Randomized Impact Evaluation of Afghanistan’s National nistan», 27. august – 25. september 2009, samtale med UD- Solidarity Programme, 1. juli 2013, s. xi. ansatt, 20. mars 2016. 102 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 7.6 Norsk energisatsning i Afghanistan Energi er et felt Norge anses å ha spesialkompe- den i Kabul fortsatte å sondere muligheter for at tanse på. Det gjelder særlig olje- og gassutvin- Norge kunne bidra med kompetanse til å ning. UD inngikk i 2007 en avtale med det afg- utforme en nasjonal afghansk energipolitikk og hanske gruveministeriet om rådgivning på olje- ble bedt om dette av afghanske myndigheter i og energifeltet. Norads program Olje for Utvik- 2011. Afghanske myndigheter anmodet også ling (OfU) fikk oppdraget, og arbeidet med norske myndigheter om støtte til kartlegging av utvikling av et eget lovverk for energifeltet og en energi i Faryab. OfU skulle gjennom en partner anbudsprosess for utvinning av olje og gass i tre innlede samarbeid med gruveministeriet. Det områder i Afghanistan. Norske myndigheter afghanske gruveministeriet og ministeriet for bidro også til å sette i gang en prosess for å vann og energi var lenge uenige om hvem som styrke afghanske myndigheters lovverk for skulle ha ansvaret for energipolitikken. I 2013 regulering av inntekter, inkludert fra naturres- ble det til slutt flyttet over i ministeriet for vann sursforvaltning. Lovverket kom på plass i 2009. og energi. Overføringen av ansvaret, manglende Anbudsrunden for utvinning av olje og gass ble personellressurser samt ønsket om å redusere imidlertid startet på et ugunstig tidspunkt med antall innsatsområder førte til at Norge skrinla finanskrise i Europa bare ett anbud kom inn på planene om videre energisamarbeid. overtid. I 2010 etablerte USAID etter konsultasjoner med Norge et større energiprogram. Kilder: Memorandum of Understanding fra 8. oktober 2007; OfU-programmet ble deretter gradvis avviklet i Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Oversikt over OfUs Afghanistan. møter i Washington, første til femte mars 2010», 10. mars Denne satsningen illustrerer at norske 2010; «Afghanistan. Vurdering av videre norsk satsning myndigheter har vært synlige og relevante innenfor energi og ressursforvaltning», 20. juni 2010; «Afgha- nistan. Energi», 29. september 2010; Melding fra UD til innenfor egne spesialkompetanseområder. Det ambassaden i Kabul, «Støtte til energisektoren i Afgha- er også et eksempel på at USA satte dagsorden nistan», 26. april 2013; Norad, «Olje for utvikling-initiativet på områder der de selv gikk tungt inn. Ambassa- Afghanistan», 26. september 2008.

ning har gitt flere alternativer til inntektsgenere- Samtidig er dette bare enkelte resultater av rende arbeid. Ifølge Flyktninghjelpen hadde 70 prosjektet gjennomført i avgrenset omfang, både prosent av deres deltakere under opplæring i 2010 tematisk og geografisk. Om prosjektene vil bidra økt inntekt etter at prosjektet var avsluttet. Opplæ- til varige resultater og endringer, avhenger av i ring av frivillige helsearbeidere, folkeopplys- hvilken grad kunnskapen blir videreforvaltet og ningskampanjer og økt tilgang til rent drikkevann befolkningens evne og mulighet til å nyttiggjøre skal også ha bidratt til bedre helse og hygiene.63 seg av kunnskapen. Gjennom tett samarbeid med lokalbefolkningen har også flere komponenter styrket lokalt styresett. Dette har skjedd både gjennom samarbeid med og 7.5 Tverrgående tema opplæring av etablerte strukturer som landsbyråd og lokale utviklingskomiteer og gjennom etable- Tverrgående tema er politisk prioriterte områder ring av brukergrupper, for eksempel innenfor som skal reflekteres i alle innsatsområder og vannressursforvaltning. Opplæring av myndig- bistandsprosjekter. I norsk utviklingspolitikk er hetsansatte har hevet kvaliteten også innen det viktige tverrgående tema klima og miljø, likestil- lokale myndighetsapparatet. Kunnskapsformidlin- ling, menneskerettigheter og korrupsjonsbekjem- gen har derfor styrket både lokale sivile organisa- pelse. Det innebærer at alle programmer og pro- sjoner og myndighetsinstitusjoner. 64 sjekter skal være utformet slik at de gir rom for og styrker disse områdene som ledd i innsatsen for øvrig. I dette kapittelet behandles menneskeret- 63 Nordic Consulting Group, Afghanistan: NGOs’ contributions to development. Assessment of Norwegian Funded Projects 64 Melding fra ambassaden i Kabul, «Aghanistan – NGOer og 2010–2011, 28. november 2012. landsbygutvikling – gode resultater for 2011», 28. mai 2012. NOU 2016: 8 103 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7 tigheter som eget innsatsområde under styreset- samfunnsdebattanter blitt kritisert for å ha vært en tagendaen. Menneskerettigheter er imidlertid symbolsk konferanse uten konkrete resultater.67 også et tverrgående tema i andre programmer UDs tenkning rundt konferansen var imidlertid som ikke har styrking av menneskerettighetene også at arbeidet kunne gi resultater i andre sam- som hovedprioritering. Klima og miljø har vært menhenger. Afghanske kvinners rettigheter hadde mindre prioritert i Afghanistan. Det har likevel blitt et høyt prioritert område i enkelte politiske vært en viktig del av flere prosjekter innen lands- kretser i Washington D.C., og Norges innsats bidro bygdutvikling, blant annet Afghanistankomiteens til å åpne dører for norske diplomater. treplantingsprosjekter og Kirkens Nødhjelps sol- I saker som vakte internasjonal oppmerksom- celleprosjekt. I dette delkapittelet ser utvalget spe- het, gikk norske myndigheter sammen med andre sielt på to tema – likestilling og korrupsjon – som i land og organisasjoner om å fordømme avgjørelser. tillegg til menneskerettigheter har vært de priori- I 2009 godkjente nasjonalforsamlingen en fami- terte tverrgående temaene i Afghanistan. lielovgivning for Afghanistans sjiamuslimer (som først og fremst var hazaraene). Loven påla blant annet sjiamuslimske kvinner å tilfredsstille sine 7.5.1 Kvinner og likestilling ektefeller seksuelt. Loven tillot først jenter på 14 år å Det internasjonale samfunnets arbeid for å styrke inngå ekteskap. Etter påtrykk fra aktivister ble dette kvinners rettigheter i Afghanistan var i varierende endret til 16 år. Loven utgjorde et alvorlig mennes- grad politisk profilert. For afghanske myndig- kerettighetsbrudd overfor sjiakvinner. Tross det heter var positive historier om bedring av kvin- godkjente president Karzai loven. Godkjenningen ners og jenters situasjon et viktig politisk bud- skal ha vært et forsøk på å skaffe flere hazarastem- skap. Det kunne settes i kontrast til kvinners stil- mer til presidentvalget. At en demokratisk institu- ling under Taliban-regimet.65 Samtidig hadde sjon bevisst brøt kvinners grunnleggende rettighe- flere av beslutningstakerne i regjeringene etter ter under sentrale menneskerettighets-konvensjo- 2001 tidligere sittet i borgerkrigstidens flyktige ner som afghanske myndigheter hadde ratifisert, regjeringskoalisjoner og selv vært ansvarlige for å ble en vanskelig sak for vestlige givere.68 legge sterke restriksjoner på kvinners samfunns- Sammen med andre nordiske land bidro deltakelse. Norge til etableringen av en Gender Working Norske myndigheters arbeid med å fremme Group i flergiverfondet ARTF i 2012. Dette førte kvinners rettigheter i Afghanistan har hovedsake- blant annet til at ARFT inkluderte rapportering lig fulgt to spor. Det første er det politiske påvirk- om aktivitetens betydning for kvinners stilling i all ningsarbeidet den norske ambassaden og norsk programfinansiering. Det medførte at afghanske politisk ledelse har utøvet i møter, konferanser og myndigheter systematisk måtte rapportere på giverfora. Det andre er kvinne- og likestillings- kvinner og likestilling i programplanlegging og arbeidet utført av organisasjoner som har fått øko- gjennomføring, og at temaet dermed ble tatt inn i nomisk støtte. Pålegget om at alle bistandsavtaler prosjektplaner og gjennomføringen av disse.69 mellom norske myndigheter og samarbeidspart- Å endre kulturelt og religiøst baserte verdier nere skulle omfatte likestilling, er en del av dette tar lang tid i de fleste samfunn. Endringer i afg- bildet. Norske myndigheter vektla også at kvinner hanske samfunnsstrukturer som fører til at kvin- og kvinnespørsmål ble inkludert i arbeidet for dia- ner får økt innflytelse og flere rettigheter, fordrer log mellom afghanske myndigheter og Taliban og konkrete tiltak. Politisk retorikk og tilslutning til i norsk fredsdiplomati. Dette omtales i kapittel 9. internasjonale konvensjoner gir i seg selv få resul- Det politiske påvirkningsarbeidet var i hoved- tater. Prosjekter som styrker kvinners tilgang til sak innrettet mot myndighetene, kvinnelig repre- ressurser og tjenester i praksis er derfor viktige. sentasjon, sivilsamfunn, og Verdensbankens flergi- At kvinners rettigheter er en del av de fleste pro- verfond, ARTF. Den norske ambassaden opparbeidet et nettverk av kvinnelige parlamentarikere og 66 Notat fra Seksjon for Sør-Asia og Afghanistan til utenriks- representanter fra sivilsamfunnsorganisasjoner ministeren, «Afghanistan. Status. Høykonferanse om kvinner», 20. august 2014. som jevnlig møtte ambassaden og norske politi- 67 Winterbotham, 2016, s. 42. kere. Norge tok initiativ til en stor konferanse om 68 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Den omstridte shia- 66 afghanske kvinners rettigheter i Oslo i 2014. Kon- loven – videre oppfølging», 1. april 2009; «Afghanistan. feransen vakte oppmerksomhet både i Afghanistan Shia-loven. Forsikringer om utsettelse av loven. Demarche. Haster», 6. april 2009 og «Shia-loven. Demarche» 6. april og blant allierte, men har av enkelte afghanske 2009. 69 Se bl.a. Verdensbanken, ARTF Scorecard 2014 – Integrated 65 Winterbotham, 2016, s. 41. Performance and Management Framework, 2014. 104 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 7.7 Jordmorutdanning Fra 2002 til 2014 støttet Afghanistankomiteen og Fokus jordmorutdanningen ved Institute of Health Sciences i Jalalabad, øst i Afghanistan. 397 jordmødre fikk utdanning på instituttet med norsk støtte. Sammen med Aga Khan Foundati- ons utdanning av 56 jordmødre i Baghlan og Kir- kens Nødhjelps utdanning av 16 i Dai-Kundi utgjorde dette om lag 15 prosent av afghanske jordmødre. Studentene inngikk en avtale med landsbyene de kommer fra om å vende tilbake og arbeide der etter endt utdanning. Gjennom dette fikk kvinnene i landsbyene tilgang til profesjonell helsehjelp. I enkelte områder har bruk av assistert fødselshjelp blitt mer enn doblet, både ved at flere kvinner oppsøker lokale klinikker og ved at jordmødrene gjennomfører hjemmebe- søk. Utdanningen ga også en mulighet for kvinner til å tjene penger. Flere av jordmødrene har fått offentlige roller som resultat av utdanningen. Å utdanne kvinner i yrker det er behov for, og som har aksept i lokalsamfunnet, kan bidra til å styrke kvinners stilling uten at dette tilsynelatende kommer i konflikt med tradisjonelle verdier. Samtidig er det i enkelte konservative områder vanskelig for kvinner å starte utdanning og ta opp jordmordyrket. Figur 7.6 Tross nedgangen er Afghanistan frem- Kilde: Norad, Resultatrapport 2015 – Kvinners rettigheter og deles blant landene i verden med høyest barne- og likestilling, 9. desember 2015; e-post fra Aga Khan Founda- mødredødelighet. I 2014 døde ett av ti barn før tion, «Regarding Norwegian Funding to Midwife Education», fylte fem år, og én av 49 kvinner døde i forbindelse 17. april 2016; for utfordringer for jordmødre se: Kristin Sol- berg, Livets Skole – Historien om afghanske kvinner som risi- med graviditet og fødsel. kerer alt for å redde liv, Oslo, Aschehoug, 2013 Foto: Afghanistankomiteen

sjekter norske myndigheter støtter, kan indirekte lom kvalifisert helsepersonell og nedgang i antall bidra til en slik endring. Utdanning for jenter er et dødsfall relatert til fødsler. Dette er også tilfelle i eksempel på et initiativ som på lengre sikt kan Afghanistan der mødre- og barnedødeligheten er styrke kvinners stilling i samfunnet. betydelig redusert det siste tiåret.70 Det andre norske sporet var, som nevnt, øko- Den viktigste kanalen for norsk bistand øre- nomisk støtte til organisasjoners kvinne- og like- merket kvinner og likestilling i Afghanistan var stillingsarbeid. Kvinners tilgang til helsetjenester FNs utviklingsfond for kvinner (UNIFEM). I 2010 er også viktig for å styrke kvinners innflytelse i endret FN navnet til UN Women. Mandatet til UN samfunnet. Selv om helse ikke var en prioritert Women i Afghanistan er blant annet å styrke det sektor for norske myndigheter, støttet Norge flere afghanske kvinneministeriet MoWA (Ministry of NGO-prosjekter rettet spesifikt mot kvinnehelse. Women’s Affairs) og bistå i utviklingen av nasjo- Både Afghanistankomiteen, Aga Khan Foundation nale planer for likestilling og ivaretakelse av kvin- og Kirkens Nødhjelp utdannet jordmødre. I fra- vær av gode grunnlagsdata er det vanskelig å fast- 70 Carvalho, Hussein, Goldie, Britten, Maternal mortality slå hvilken effekt programmene har hatt. Tall i de reported trend in Afghanistan: too good to be true?, BAAG, fleste land viser likevel en klar sammenheng mel- desember 2015. NOU 2016: 8 105 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7 ners rettigheter. UN Women utviklet blant annet sjonsmuligheter. Svak forvaltningskapasitet og sammen med MoWA en handlingsplan for kvinner mangel på alternativer har også påvirket beslut- og likestilling i Afghanistan, «National Action Plan ningen om å videreføre støtten. Norske og sven- for Women in Afghanistan» (2008–2018). I 2009 ske myndigheters beslutning om å fortsette støt- signerte president Karzai en lov om forbud mot ten kan leses som et eksempel på at kontinuitet vold mot kvinner (Elimination of Violence Against prioriteres framfor kvalitet og tilpasningsevne. Women, EVAW), blant annet basert på innspill fra Samtidig representerte UN Women en viktig kom- MoWA og tildels UN Women.71 UN Women har binasjon av politiske prioriteringer fra norsk side: imidlertid blitt kritisert for selv å utføre arbeidet både FN og likestilling. Norske og svenske diplo- framfor å utvikle kvinneministeriets egen evne til å mater har også vektlagt at UN Women de siste ivareta rollen som den koordinerende enheten for årene har blitt en tydeligere politisk stemme i Afg- kvinner og likestilling.72 hanistan.77 Det er det imidlertid delte meninger UN Women utvidet senere arbeidet til å om blant akademikere og diplomater. omfatte flere ministerier, kvinnelige politikere og Norske myndigheter kanaliserte også midler sivilsamfunnsorganisasjoner. Det bidro blant gjennom paraplyorganisasjonen for afghanske annet til økt representasjon av kvinner i diskusjo- kvinneorganisasjoner, Afghan Women’s Network ner om FN-resolusjon 1325 om kvinner, fred og (AWN). Organisasjonen ble etter hvert en sentral sikkerhet, større kunnskap om og oppfølging av samarbeidspartner for norske myndigheter. Med EVAW-loven og økt nasjonalt eierskap.73 Samtidig norsk støtte har AWN blant annet overvåket freds- etterlyste norske myndigheter en mer strategisk prosessen og involveringen av kvinner i denne og innretning av UN Womens arbeid, og en bedre gitt opplæring til 65 medlemsorganisasjoner i situasjonsforståelse og forankring i afghanske spørsmål knyttet til FN-resolusjon 1325 om kvin- institusjoner. ner, fred og sikkerhet. Norge støttet UNIFEM i Afghanistan fra 2001. Også NGOer har vært en viktig kanal for Fra 2007 var støtten årlig rundt 15 millioner kro- kvinne- og likestillingsarbeidet. Frivillige organisa- ner. Til tross for få resultater, tidvis svak ledelse sjoner har arbeidet for styrking av kvinners sosiale, og mangelfull intern organisering fortsatte UN politiske og økonomiske stilling gjennom opp- Women å motta norsk støtte. Dette ble kritisert fra læringstiltak, rettighetsarbeid og juridisk støtte både norske og afghanske kvinneorganisasjo- samt tilrettelegging for økt samfunnsdeltakelse og ner.74 Etter et angrep mot et FN-gjestehus i 2009 inntektsgivende arbeid.78 Mange av aktivitetene flyttet UN Women alle internasjonale ansatte mid- har gitt små, men viktige framskritt for enkeltindivi- lertidig til Dubai og iverksatte deretter strenge der. Kvinner er blitt mer aktive i lokalsamfunnet sikkerhetsbegrensninger for sine internasjonale gjennom kvinneshuraer som løser familiekonflikter ansatte. Dette svekket organisasjonen betydelig. og kvinneorganisasjoner som fremmer kvinners Den norske ambassaden i Kabul rapporterte i rettigheter eller økonomisk uavhengighet.79 For at 2010 og 2011 om kritikkverdige forhold i UN kvinners stilling i samfunnet skal styrkes på lengre Women og vurderte på et tidspunkt å trekke til- sikt, er det som nevnt nødvendig med dyptgri- bake deler av støtten.75 Norske og svenske pende samfunnsendringer. På dette området har myndigheter mente imidlertid at UN Women enkelte påpekt at NGOer kunne vært mer strate- kunne bli en viktig aktør.76 De gikk derfor som de giske og innovative når det gjaldt å sikre at kvinner største giverne i 2010 inn for å videreføre støtten. også får tilgang til, og medbestemmelse i, sam- I tråd med tradisjonell norsk bistandsforvalt- funnsstrukturer ut over det begrensede og lokale ning vektla UD mulighetene for forbedring og nivået prosjektene ofte rettet seg mot.80 oppfølging framfor tydelige resultatkrav og sank-

77 71 Torunn Wimpelmann, «One step forward and many to the Samtale med SIDA- ansatt, 11. januar 2016; samtale med side – combating gender violence in Afghanistan, 2001– UD-ansatt, 22. mars 2016. 2014», Women's Studies International Forum, 2014. 78 Nordic Consulting Group, Afghanistan: NGOs Contributi- 72 Ashley Jackson, Evaluation of UN Women’s Contribution to ons to Development. Assessment of Norwegian Funded Proje- Increasing Women’s Leadership and Participation in Peace cts 2010-2011, 28. november 2012, s. 29. and Security and Humanitarian Response – Afghanistan 79 Norwegian Church Aid, Annual Report 2014 to Norad – Case Study, Overseas Development Institute, ss. 61–62. Building Recilient communities for sustainable development 73 Ibid, ss. 66–67. and peace, 2015; Norwegian Refuge Council, Strenghtening Gender-Based Violence Prevention Response in Faryab Pro- 74 Winterbotham, 2016, ss. 38–39. vince, Final Project Report to the Royal Norwegian Embassy, 75 «Norge kan kutte i FN-støtte», Aftenposten, 13. april 2011. 31. januar 2014; CARE Norge, «Input into the «Afghanistan- 76 Ibid. utvalget», 14. august 2015. 106 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

På samme måte har det internasjonale arbei- Internasjonale givere ønsket raske resultater det for likestilling ofte blitt kritisert for å fokusere og politisk synlighet. Resultatet ble en ofte ukri- for mye på formelle rettigheter gjennom ramme- tisk tilførsel av store pengesummer inn i et lokalt verk. For lite vekt har vært lagt på de uformelle forvaltningsapparat, internasjonale organisasjo- strukturene som hindrer kvinner tilgang til øko- ner, private selskaper og til sivilsamfunnsorganisa- nomisk og politisk makt samt kontroll over egen sjoner uten tilstrekkelig evne til å forvalte eller kropp. Koordineringen mellom forskjellige initiati- kontrollere bruken av midlene. Korrupsjonen ver har vært svak og har lidd under manglende dette medførte bidro til å undergrave afghaneres politisk vilje til gjennomføring og oppfølging både tillit både til det internasjonale samfunnet og til de på afghansk og, til tider, internasjonal side.81 afghanske styresmaktene. Norske myndigheter Kvinner har fått offentlige posisjoner og er var en del av dette bildet og tok for sent tak i kor- aktive i sivilsamfunnet og politikken. Tilgang til rupsjonsproblemene. utdanning og tjenester er større. Godkjenning av Norske myndigheter støttet enkelte prosjekter loven «Elimination of Violence against Women» i og organisasjoner som vektla antikorrupsjons- 2009 var et viktig steg for å sikre kvinners rettig- arbeid, men la størst vekt på risikodempende til- heter, selv om gjennomføringen så langt har vært tak i forvaltningen.86 Konsentrasjon av midler svak.82 I et konservativt patriarkalsk samfunn tar gjennom flergiverfond som Norge valgte, er et det tid å endre samfunnsstrukturene som hindrer eksempel på et slikt tiltak. Dette fungerer imidler- likestilling. Kvinner er fortsatt sterkt underrepre- tid bare dersom fondets antikorrupsjonstiltak er sentert i all politisk og økonomisk virksomhet. I tilstrekkelige. ARTF hadde i utgangspunktet rela- tillegg forblir skillet mellom by og land i Afgha- tivt svake mekanismer på dette området. Norske nistan stort for kvinners tilgang til tjenester og myndigheter var klar over denne risikoen og var beskyttelse mot overgrep.83 blant pådriverne for at ARFT skulle få en anti- korrupsjonsklausul inn i alle bilaterale avtaler og en egen overvåkningsmekanisme, International 7.5.2 Innsatsen mot korrupsjon Relief & Development (IRD), som skulle under- Kombinasjonen av store pengestrømmer, svake søke prosjekter i felt.87 institusjoner og et betydelig tidspress bidro til Riksrevisjonen har påpekt alvorlige mangler i framveksten av omfattende korrupsjon både i det UDs system for risikovurderinger og overvåk- afghanske statsapparatet og i internasjonale og ning.88 Dokumentasjon og analyse av risiko er vik- lokale organisasjoner. Antikorrupsjonstiltak var tig, og det er nødvendig å følge opp Riksrevisjo- nedfelt i afghanske og internasjonale planverk.84 nens anbefalinger. Samtidig er investeringer i kon- Det var imidlertid først etter korrupsjonsankla- fliktsoner som Afghanistan i utgangspunktet risi- gene under presidentvalget i 2009 og Kabul Bank- kable. En avveining mellom korrupsjonsrisiko og skandalen i 2010 at internasjonale aktører for potensielle samfunnsmessige gevinster er derfor alvor satte korrupsjon på agendaen. De reiste viktig. Utvalget har inntrykk av at UD foretar en større krav om åpenhet og synlighet i håndterin- slik avveining. Samtidig som norske myndigheter gen av penger. Da var det allerede for sent.85 med rette vektla prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon, har UD i praksis også innsett at korrupsjon vil forekomme i denne typen innsatsom- 80 Torunn Wimpelmann og Arne Strand, Working with Gender in Rural Afghanistan: Experience from Norwegian –funded råder. Styrking av overvåkningsmekanismer inne- NGO projects, Chr. Michelsen Institutt, september 2014, s. bærer ikke nulltoleranse for risiko, men en bedre v; Strand og Taxell, 2016; ss. 44–45. kontroll med midlene. Da Røde Kors for eksempel 81 AREU, Women’s Rights, Gender Equality and Transition: i Kabul i 2010 meldte fra om korrupsjon, opprett- Securing Gains and Moving Forward, september 2013, ss. 1–2. holdt UD en minimumsstøtte til drift av virksom- 82 Anna Larsson, Women and Power – Mobilising around Afg- heten mens etterforskningen foregikk. Gjennom hanistan’s Elimination of Violence Against Women Law, tett dialog med Røde Kors, fikk man en oppklaring Overseas Development Institute, februar 2016, ss. 17–18. 83 AREU, Women’s Rights, Gender Equality and Transition: Securing Gains and Moving Forward, september 2013, ss. 86 Utvalgets høringer, 19. oktober og 28. oktober 2015. 1–2. 87 Samtale med UD-ansatt, 18. mars 2016. 84 F.eks. Afghanistan Compact 2006 og Afghanistan National 88 Riksrevisjonen, Dokument 1 (2011–2012) Utenriksdeparte- Development Strategy (ANDS), 2008. mentet, 2011 ss. 245–254; Riksrevisjonen, Riksrevisjonens 85 Heather Barr, Settling for Nothing – International Support undersøkelse av bistand til godt styresett og antikorrupsjon i for Anti-Corruption Efforts, Afghanistan Analyst Network, utvalgte samarbeidsland – Dokument 3:9 (2014–2015), juli 2012; utvalgets høring, 18. august 2015. 2015. NOU 2016: 8 107 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 7

Boks 7.8 Kabul Bank-skandalen I august 2010 ble det avdekket at en sum tilsva- hanske myndigheter til å ta et oppgjør med kor- rende rundt 7,8 milliarder norske kroner var rupsjon og å unngå en total økonomisk kollaps underslått i Afghanistans største private bank, ved at statsfinansene tok slutt uten internasjo- Kabul Bank. Bankskandalen og håndteringen i nale bidrag, stilte internasjonale givere krav om ettertid ble et symbol på den manglende poli- økonomiske reformer, granskning og straffefor- tiske viljen til å bekjempe korrupsjon. Den ble følgelse av de involverte i Kabul Bank. Afghan- også et bilde på de tette nettverkene mellom for- ske myndigheter måtte selv garantere for 850 retningsvirksomhet og politikk, der kontakter millioner dollar og satte banken under statlig og penger er viktigere enn rettshåndhevelse. administrasjon i april 2011. Internasjonale krav Ureglementerte pengeoverføringer til utlandet, om straffeforfølgelse ble møtt med politisk tre- enorme bonusutbetalinger, støtte til politiske nering. Først i april 2012 ble en egen domstol aktører og «lån» uten verken renter eller tilsyne- opprettet og i mars 2013 ble 21 personer dømt latende tilbakebetalingsplaner var distribuert i for medvirkning. Straffene var imidlertid milde: stor skala. 90 prosent av lånene var gitt til 19 per- kortvarige fengselsopphold med spesialbehand- soner og selskaper der brorparten selv var ling. Brødrene til henholdsvis president Karzai aksjonærer i banken. Det ble antatt at flere hun- og visepresident Fahim, som også var involvert i dre personer var involvert, fra bankansatte og skandalen, ble ikke dømt. forretningsmenn til politikere og sentralt plassert myndighetspersoner. Hendelsen sendte et Kilder: Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan: IMF/ sjokk inn i et allerede svakt afghansk finansmar- Kabul Bank – ingen avklaring», 20. mai 2011; Independent ked, og det ble stilt spørsmål ved om den pågå- Joint Anti-Corruption Monitoring and Evaluation Committee, Report of the Public Inquiry into the Kabul Bank Crisis, 15. ende overføringen av ansvar til afghanske november 2012; Martine van Biljert, «The Kabul Bank Tribu- myndigheter (transisjonsprosessen) ville la seg nal: and exercise in containment», Afghanistan Analyst gjennomføre. I avveiningen mellom å presse afg- Network, 9. mars 2013.

av saken uten at den livsviktige ambulanse- uteble. Dersom samtlige givere hadde holdt til- tjenesten programmet leverte stanset.89 bake bevilgningene til LOFTA i påvente av intern Korrupsjon ble delvis ignorert av det interna- opprydding, ville sannsynligvis politiet ha gått i sjonale samfunnet fordi tidshorisonten for den oppløsning. Norske myndigheter besluttet likevel internasjonale innsatsen i Afghanistan var kort. Et sammen med andre givere å holde midler tilbake eksempel er LOTFA-fondet (Law and Order Trust helt fram til 2014, da UNDP hadde ryddet opp i Fund) som forvaltes av UNDP og hovedsakelig forvaltningsrutinene. USA, den største giveren, tjener som kanal for finansiering av lønninger til fortsatte å støtte LOTFA og sikret dermed lønns- politiet. I 2012 ble det avslørt at fondet hadde bud- utbetaling til politiet.90 Dette illustrerer dilem- sjettert med en rekke ikke-eksisterende stillinger. maet som oppstår når giver og mottaker har gjen- Det afghanske politiet og innenriksdepartementet sidig interesse av å framstille det hele som vellyk- hadde registrert «spøkelsespoliti». Dette stilte det ket. Å stille betingelser er vanskelig når mye står internasjonale giversamfunnet i et dilemma. Det på spill for begge parter. Ettersom Norge var en var avgjørende å sikre at en slik betydelig korrup- relativt sett mindre giver, var konsekvensene ikke sjonskultur ikke fikk fortsette. Samtidig sto man så store som de ville ha vært om USA hadde fattet overfor en omfattende uttrekningsprosess av samme beslutning. internasjonale styrker basert på tanken om at afg- Norges reduksjon i bistandsbudsjettet til Afgha- hanske sikkerhetsstyrker, inkludert politi, skulle nistan med 50 millioner kroner i 2014 er et annet kunne ta vare på landets sikkerhet. Å stanse eksempel som illustrerer utfordringene ved kor- videre utbetalinger til LOTFA ville sette denne rupsjonsbekjempelse og kondisjonalitet. Reduksjo- planen i fare. Politiets lojalitet til sentralmyndighe- nen ble begrunnet med afghanske myndigheters tene ville svekkes ytterligere dersom lønningene manglende oppfølging av forpliktelser innen kvinners rettigheter og antikorrupsjonstiltak. Reduksjo- 89 Utvalgets høring, 12. oktober 2015, samtale med tidligere Røde Kors-ansatt, 16. mars 2016. 90 E-post fra Norad-ansatt, 1. april 2016. 108 NOU 2016: 8 Kapittel 7 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

ske statskassen gå tom på samme tidspunkt som de internasjonale soldatene skulle trekkes ut. Boks 7.9 Norges støtte til Integrity Watch Norske myndigheter var i 2006 blant de første 7.6 Oppsummering giverne til den da lille NGOen Integrity Watch Afghanistan (IWA). Støtten til IWA framsto på Selv om Norge på mange måter fulgte antatt gode dette tidspunktet som høyrisiko, men norske bistandsprinsipper i Afghanistan, kan det ikke så utsendte mente NGOen kunne bli en viktig langt dokumenteres at den norske innsatsen ga organisasjon i anti-korrupsjonsarbeidet i Afg- bedre resultater enn innsatsen til land som har hanistan. Organisasjonen etablerte seg i årene arbeidet annerledes. At bistanden ga beskjedne som fulgte som en av de viktigste afghanske resultater skyldtes først og fremst de formidable sivilsamfunnsstemmene mot korrupsjon. I utfordringene ved å drive bistand i en krigssone 2014 hadde IWA 90 ansatte og over 700 frivil- der sikkerhetspolitikken og sikkerhet la premis- lige. NGOen har gitt ut en rekke dokumen- sene for innsatsen og der afghanske myndigheter terte rapporter om korrupsjon. Disse omfatter var svake og fragmenterte. Det skyldtes også altfor både generelle undersøkelser som årlige ambisiøse internasjonale og norske mål. Videre Corruption Surveys og fagspesifikke rappor- skyldtes det en for liten norsk forvaltningskapasitet ter om for eksempel gruveindustrien. Sist- som begrenset norske myndigheters evne til å nevnte førte blant annet til større åpenhet følge opp prosjekter og dokumentere resultater. rundt myndighetenes avtaler innen utvinning Afghanistan har utviklet seg siden 2001. Nor- av naturressurser. Rapportene har generelt ske myndigheter har bidratt til utviklingen gjen- bidratt til å sette korrupsjonsbekjempelse på nom støtten til samtlige sektorer gjennomgått i den internasjonale dagsorden og er hyppig dette kapittelet. Men resultatene er skjøre, og brukt nasjonalt og internasjonalt, både av bare den politiske utviklingen framover vil vise mediene og til politikk- og programutforming. hvor varige de er. I forhold til de enorme bistands- IWA har også utviklet metode og lært opp fri- summene som har vært brukt på Afghanistan, er villige i landsbyer til å følge opp pågående resultatene heller svake. Et tradisjonelt kost-nytte- utviklingsprosjekters kvalitet og virkning av perspektiv gir ikke et positivt bilde. og myndighetenes implementering av tjenes- Norske myndigheter har også i utgangspunktet ter gjennom såkalt «community monitoring». prioritert for mange innsatsområder i Afghanistan. På denne måten har IWA bidratt til at befolk- Senere forsøk på å konsentrere innsatsen har støtt ningen i større grad kan holde organisasjoner på motstand både på grunn av politiske behov for og myndigheter ansvarlige for arbeidet de synlighet og bistandsfaglige ønsker om kontinuitet. utfører. Da Tawanmandi-fondet for støtte til Avveiningen mellom kontinuitet og tilpasning til sivilsamfunnsorganisasjoner ble opprettet i utviklingen på bakken er vanskelig. Det fordrer 2011, overførte ambassaden forvaltningen av både politisk og bistandsfaglig innsikt og tilstede- støtten til fondet. Utvalget engasjerte IWA for værelse av norske bistandsmedarbeidere i felt. å undersøke tilstanden til de norskfinansierte Norske myndigheter har hatt et visst hand- skolene i Faryab. Dette omtales i kapittel 8. lingsrom til å påvirke utviklingsagendaen i Afgha- nistan. Dette har de delvis utnyttet på felt som Kilder: Strand og Taxell, 2016, ss. 58–59; melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Integrity Watch Afgha- utdanning, likestilling og menneskerettigheter nistan – et lite lysglimt innenfor korrupsjonsfeltet i Afgha- gjennom et aktivt bistandsdiplomati. Et slikt diplo- nistan», 19. januar 2011; IWA, Project Completion Report at mati fordrer god tilgang både til afghanske og Norwegian Royal Embassy», 28. april 2012, ss. 8–10. internasjonale kretser i Kabul og god kontakt med norske myndigheter i Oslo. Det er derfor bekymringsfullt at den norske ambassaden i Kabul ikke lenger har utsendt bistandsfaglig personell. Uten nen fikk blandet mottakelse i det internasjonale erfarne bistandsdiplomater plassert i Kabul, der givermiljøet. Noen var positive. Andre mente at de viktigste prosessene finner sted, er det vanske- slike kutt undergravde den påbegynte uttreknin- lig å lykkes med dette. Erfaringene fra Afgha- gen.91 Det ville være for risikabelt å la den afghan- nistan indikerer at dersom man har vilje til å prioritere personalressurser til slike oppgaver, er 91 Utvalgets høringer, 16. oktober og 19. oktober 2015. mulighetene til innflytelse også til stede. NOU 2016: 8 109 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Kapittel 8 Faryab: Helhetlig innsats i «det norske fylket»

Norges engasjement i Afghanistan ble fra 2005 preget av ansvaret Norge påtok seg gjennom Boks 8.1 Faryab ledelsen av stabiliseringslaget (Provincial Recon- 2 struction Team, PRT) i provinsen Faryab. Den Faryab-provinsen er 21 146 km , omkring like norske innsatsen i Faryab var ett av tre sentrale stort som Nord-Trøndelag fylke, med rundt en områder for norske myndigheter, i tillegg til million innbyggere. Nær 90 prosent bor på spesialstyrkene og fredsdiplomatiet. PRTet ble landsbygda. Landbruk er den viktigste nærin- over tid det største og mest synlige norske mili- gen. Deretter følger handel og tjenester, og tære bidraget og Faryab ble en viktig mottaker av produksjon. I 2014 levde omkring 17 prosent norsk bistand. Gjennom en kombinasjon av mili- under fattigdomsnivået. Nær 70 prosent av tære og sivile virkemidler og en helhetlig tilnær- barna var innrullert i barneskolen. I overkant ming for å samordne disse, skulle norske myndig- av 1/3 hadde tilgang til rent drikkevann og 80 heter bidra til å styrke den afghanske sentralmakt- prosent tilgang til elektrisitet. Provinsen er ens kontroll i provinsen. Den norske innsatsen i delt inn i 14 distrikt. Maimana er provins- Faryab vektla på denne måten både målene om hovedstaden med nær 80 000 innbyggere. alliansesolidaritet og statsbygging. Faryab knytter de vestlige og nordlige provin- Oppgaven var krevende. Norske myndigheter sene sammen. Viktige handels- og smugler- og norske utsendte var, innen rammen av en bred ruter har i århundrer gått gjennom provinsen, internasjonal innsats, eksterne aktører som skulle ofte fra nabolandene i vest til de sentral-asia- hjelpe til med å bygge en stat i et svært komplekst tiske landene i nord. Befolkningen i Faryab er og desentralisert samfunn. I Afghanistan, et sam- en av de mest etnisk sammensatte i Afgha- funn preget av 23 år med krig, var det umulig nistan. Omkring halvparten er usbekere, etter- innenfor de gitte rammene. fulgt av tadsjikere, aimak og pashtunere. Min- Mulighetene for å påvirke utviklingen ble dre grupper er turkmen, sayeds, arabere og ytterligere begrenset av at den norske militære og hazara. sivile innsatsen var liten i en geografisk stor pro- Kilde: Tribal Liaison Office, Faryab – one year into transi- vins med omkring en million innbyggere. Det ble tion, februar 2014, s. 7; Verdensbanken, Provincial Briefs ikke utformet noen helhetlig norsk strategi der Afghanistan, juni 2015. mål og midler ble sett i sammenheng og søkt samordnet på en effektiv måte. Det kunne ha bidratt til bedre måloppnåelse i det handlingsrommet som tross alt fantes. Viktige avklaringer og føringer for den samlede innsatsen i Faryab som ambisjoner om samordning. Andre del tar for seg burde vært foretatt hjemme, ble i stedet overlatt den militære innsatsen i provinsen. Til sist vurde- til sivilt og militært utsendte. Det gjaldt spesielt res den sivile innsatsen og dens resultater. den såkalte «norske modellen», den norske linjen om helhetlig tilnærming som vektla et tydelig skille mellom sivil og militær innsats. Modellen 8.1 PRTet og samordning: ambisjoner ble en kilde til frustrasjon og kan vise til verken og realiteter bedre eller verre resultater enn andre lands PRT- modeller. Et viktig verktøy for det norske sivile og militære Kapittelet har tre deler. Første del drøfter engasjementet i Faryab var PRTet, eller stabilise- PRT-konseptet, de utfordringer som oppsto som ringslag som det ble hetende på norsk. PRTene følge av linjen om et sivilt-militært skille og norske skulle stå i fremste rekke i bestrebelsene på å 110 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Tidslinje norsk tilstedeværelse i Faryab Fargekodeforklaring

ÅR InternasjonaltInternasjonalt AfghanistanAfghanistan NorgeNorge <2000

17. mars RRegjeringenegjeringen StoltenbergStoltenberg F E F

OE 11. sept.-ansept.-angrepetgrepet 12.12. sept. NATO art. 5 7. okt.okt. OEF innledesinnledes 0120 0320 0520 0720 0921 0121 0321 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 19. okt.okt. R. BondevikBondevik II 13.13. nov. Kabul fallerfaller 5.5. des.des. Bonn-avtalenBonn-avtalen RGE I O RGE I ISA NORGE I OEF N DDes.es. NorskNorsk amambassadebassade etaetableresbleres i KaKabulbul 21.21. ddeses. ISAF etableresetableres NORGE I ISAF N NO 22. jjan.an. Tokyo: giverkongiverkonfernasefernase 28.28. marmarss UNAMA etaetableresbleres

Norge forespørres om PRT-bidrag til Maimana av NATO og 13.13. juli Karzai tiltrer som president Storbritannia. 11.11. aug. NATO ansvarlig fforor ISAISAFF

Norge annonserer styrkebidrag til PRT Maimana. 4.4. jan.jan. Ny grunnlovgrunnlov Første styrker er på plass i juli under britisk ledelse. 9.9. oktokt.. Presidentvalg, Karzai vinnevinnerr MANA I PRT Maimana: Ca. 50 soldater og 1 sivil representant fra UD utgjør det Sept.Sept. Norge leder PRT Maimana

norske bidraget ved overtakelse av ledelsen. T MA

PRTPR MAIMANA 18.18. sept. Parlaments- og provinsvalg 17.17. ookt.kt. RegjeringenRegjeringen StoltenbergStoltenberg II Demonstranter angriper den norske PRT-leiren. 1.1. febfeb. London: AAfghanistanfghanistan Compact Statssekretærutvalget etableres for bedre koordinering. Faryab blir geografisk prioritert bistandsområde, NGOer og politiet Okt.Okt. TTaktskifteaktskifte i sivil innsatsinnsats Okt.Okt. ISAF-ISAF-utvidetutvidet tiltil helehele landetlandet starter arbeid i provinsen. DramatiskDramatisk fforverringorverring i sikkerhetssitaussikkerhetssitausjonenjonen M

PRT-leiren flyttes ut av Maimana by. 50 MarsMars UtvidetUtvidet koordinerendekoordinerende rollerolle forfor UNAMAUNAMA Operasjon Harekate Yolo II i Ghormach. Avtale om utdanningssatsning i Faryab signeres. ISTAND 7 ISTAND BISTAND 750 MILL. BISTAND B Humanitært arbeid starter i Ghormach. Bistand økes til 750 mill kr årliårligg Operasjon Karez i Ghormach. President Karzai signerer et dekret som innlemmer Ghormach AprilApril NATO vedtarvedtar helhetlighelhetlig tilnærmingtilnærming midlertidig i Faryab. 12. juni Paris: AfghanistanAfghanistan National Development Strategy (ANDS)(ANDS) Første norske OMLT flytter inn i Camp Griffin. MarsMars Obamas nyenye Afghanistan-strategiAfghanistan-strategi Regjeringen lanserer en helhetlig strategi for Faryab. 20.20. auaug.g. Presidentvalg,Presidentvalg, Karzai gjgjenvalgtenvalgt UD oppretter en ministerrådstilling i PRTet. Okt.Okt. NATONATO vevedtardtar CCOINOIN USA styrker nærværet med 1000 soldater, enkelte flytter inn 28.28. jan. LondonLondon og 19.19. julijuli Kabul:Kabul: Afg.Afg. ledelse utvikling/sikkerhet i den norske leiren. Politiet konsentrer innsatsen i Faryab. 18.18. sept. ParParlamentsvalglamentsvalg Et sivilt-militært politimentoreringslag etableres. 2020 nov. ISAF avsavsluttesluttes innen 2014

Brobyggingsstrategi og norsk initiativ til religiøs dialog i Faryab. 17. julijuli Første fasefase av sikkerhetstransisjonensikkerhetstransisjonen

ISAF avslutter tilstedeværelsen i provinsen, de siste norske soldatene 3. julijuli TokyoTokyo II: TokyoTokyo MutualMutual AccountabilityAccountability FrameworkFramework og politiet forlater Faryab. 1.1. ookt.kt. PPRTRT Maimana avsavsluttesluttes NGOer fortsetter arbeidet.

JuniJuni AANSFNSF ansvar fforor sikkerheten i hele AAfghanistan fghanistan 16.16. ookt.kt. RRegjeringenegjeringen SolbergSolberg

5.5. apriaprill Første runderunde i president-president- og provinsvalgetprovinsvalget 29.29. sept.sept. Nasjonal samlingsregjering, Ghani og Abdullah Abdullah 31.31. ddes.es. ISAFISAF avsavsluttesluttes 1.1. janjan.. ResoluteResolute Support Mission starter

Figur 8.1 Norsk tilstedeværelse i Faryab NOU 2016: 8 111 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Qorghan Kahn -E Chahar Bagh

Andkhoy Qaram Qol JOWZJAN

Dawlatabad FARYAB TURKMENISTAN

Shirin Tagab KABUL AFGHANISTAN Maimana 160 km Khowja

Almar Ghormach Belcheragh Pashtun Kot Qaisar Gurziwan 20 km

Kohistan SAR-E-PUL BADGHIS

Figur 8.2 Kart over Faryab provins med distriktsgrenser utvide og styrke sentralmaktens autoritet på lokalt der kriminelle, krigsherrer og opprørere under- nivå og derigjennom medvirke til statsbyggings- gravde sentralmakten (se kapittel 3). PRTene var prosjektet. tiltenkt en sentral rolle i det internasjonale stats- Bak PRTene lå et sivilt-militært konsept for byggingsprosjektet.3 Det var imidlertid uklart opprørsbekjempelse og stabilisering som ble hen- hvordan fremmede styrker kunne skape legitimitet fram av amerikanske myndigheter i Afgha- tet lokalt for en sentralmakt som ikke bare lå nistan og Irak. Konseptet har imidlertid lange his- langt unna provinsen, men også var en spiller i toriske røtter.1 Et viktig prinsipp i historiske vari- sterke etnisk-politiske rivaliseringer. I tillegg var anter av konseptet har vært organisering av opp- lokale myndigheter ofte direkte motarbeidet av rørsbekjempelse fra to fronter: For det første lokale krigsherrer som hadde egne interesser og skulle militære styrker avskjære opprørerne fra maktbaser i provinsene. Andre krigsherrer kontakt med lokalbefolkningen. For det andre representerte eller samarbeidet med lokale skulle de samme militære styrkene gjennom myndigheter. tillits- og relasjonsbygging få lokalbefolkningen Totalt ble det etablert 26 PRTer i Afgha- over på sin side.2 Dette skulle blant annet bidra til nistans 34 provinser i løpet av perioden. PRTet styrkebeskyttelse og opprørsbekjempelse. var et dynamisk konsept som ble tilpasset veks- De første PRTene i Afghanistan ble etablert i lende målsettinger og strategier fra ISAF og prio- 2002 av amerikanske styrker. Deres hovedrolle riteringene til landet som hadde ledelsen. Kon- var å skape sikkerhet og stabilisere provinser septet var i utgangspunktet uklart beskrevet i der lokale myndigheter ikke hadde autoritet, og NATOs planverk, og ble derfor gjenstand for

1 Se bl.a. Ian F. W. Beckett, Modern Insurgencies and Counter- 3 NATO, «Broad principles governing the operation of pro- Insurgencies: Guerrillas and their Opponents since 1750, vincial reconstruction teams (PRTs) under a new United London: Routledge, 2001. Nations Security Council mandate for an expanded ISAF», 2 Ibid. 14. oktober 2003. 112 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Prinsippskisse av en norsk PRT – 2010 Ledergruppe Sjef NK Stabs- Sivil Prest sjef koord.

Manøver- avdeling Vakt og Støtte- Sanitets- Stab Sivile ISTAR (Task Unit) sikring P-OMLT kompani kompani NAD

S-1 DEVAD Heli- STAB STAB P-OMLT STAB STAB Pers. STAB MEDEVAC S-2 Utv. rådgiver ASIC Inf. tropp Tropp Logistikk- Role 2 E tropp Lett sykehus DEVAD S-4 Inf. lag Log DEVAD MOT K Militær- Vedlike- Evak- politi holds- uerings- S-3/ tropp tropp 5/7 Fengsels- MOT L Eksplosiv- Ops & plan prosj. Støtte- ryddere MOT M tropp Politi S-6 Jakke-emblem brukt EUPOL Ingeniør av soldater i leiren. Samband MOT P Skarpskyt.

Minerydder Elektr.- NAD = Norwegian Aeromedical Detachment Hunde- 437 personer: krigføring (medisinsk helikopterevakuering). patruljen Norge 302 MOT= Military observer team. Ildled- ISTAR = Intelligence, surveillance, target acquisition, reconnaissance Latvia 128 ningslag (etterretning, overvåkning, mållokalisering, oppklaring). Makedonia 6 ASIC = All source intelligence cell (flerkilde analyseenhet). Island 1 SAT SAT = Situational awareness team (menneskebasert innhenting/etterretning). P-OMLT = Politimentoreringslag

Figur 8.3 ulike tolkninger i alliansen. ISAFs bidrag inn i

PRT-strukturene var stabilitet og sikkerhet.4 8.1.1 Norge overtar ledelsen av PRT Øvrige aspekter ved PRTets arbeid, slik som sivil i Nord-Afghanistan innsats og bistand, skulle overlates til det enkelte Norske myndigheter tolket det vage PRT-konsep- land. Organiseringen av PRTene varierte der- tet dithen at militære ikke skulle utføre bistandar- med. Noen var store, andre små, enkelte var beid (se kapittel 3).5 Gjenoppbygging og bistand sivilt, andre militært ledet. Samarbeidet mellom krevde kompetanse de militære ikke hadde.6 Der- sivile og militære elementer varierte. I tillegg ble for forsøkte norske myndigheter i 2003 å påvirke ofte nasjonale bistandsmidler prioritert til provin- utformingen av PRT-konseptet i NATOs råd. Her ser der landet ledet eller deltok i et PRT. Dette tok UD til orde for en «PST»-modell – Provincial førte til en fragmentering av den samlede Stabilisation Teams. Å kalle lagene for PSTer ville utviklingsinnsatsen, som igjen bidro til en ytter- gi et riktigere bilde av en prosess der de militære ligere svekkelse av sentralmakten (se kapittel 6). stabiliserte og skapte sikkerhet for utvikling gjen- PRTene gikk fra å være hovedsakelig stabilise- nom sivil innsats.7 For norske myndigheter var rende enheter til å bli både gjenoppbygg- ikke dette bare et spørsmål om semantikk. Ønsket ingsinstrumenter og midler i opprørsbekjempel- var at PRTene skulle drive med stabilisering, ikke sen. Uansett innretning var PRTenes grunnopp- drag umulig å gjennomføre gitt de eksterne ram- 5 Utvalgets høring, 12. november 2015; UD, utkast til notat, mene beskrevet ovenfor. «Afghanistan. NATOs rolle. Norske holdninger», 10. september 2003. 6 Notat i UD, «Afghanistan Provincial Reconstrution Teams, Eventuell norsk medvirkning», 17. august 2003; se også Ida Maria Oma, Small states and burder-sharing in allied operations abroad. The case of Norway in ISAF, Series of Disser- 4 Notat i UD, «Afghanistans politiske dagsorden og NATOs tations submitted to the Faculty of Social Sciences, Univer- fremtidige rolle», 16. september 2003. sity of Oslo, nr. 518, Oslo: Universitetet i Oslo, 2014, s. 66. NOU 2016: 8 113 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

anbefalte på grunnlag av trusselnivå og logi- stikkutfordringer deltakelse i nord framfor i sør.12 Den 6. mai 2004 annonserte norske myndigheter å bidra med norske soldater til det britisk- ledede PRTet i Maimana i Faryab provins.13 I juli 2004 kom de første 25 norske soldatene til leiren. Det politiske presset både fra NATO og FN om å ta ledelsen av et PRT tiltok imidlertid raskt (se kapittel 3). Figur 8.4 Norge valgte et militært ledet PRT, og la til I 2004 fikk norske myndigheter flere anmod- grunn et skille mellom militær og sivil innsats. ninger fra NATO og FN om å overta ledelsen av PRTet.14 Storbritannia trengte avlastning fordi de Foto: Lars Kroken/Forsvaret skulle konsentrere styrkene sine i sør. Forsvaret var skeptisk til å imøtekomme denne anmodnin- gjenoppbygging, og at dette skulle reflekteres i gen. Norske styrker hadde ingen erfaring med begrepsbruken. Norges forslag fikk støtte fra ledelse av et PRT. En slik oppgave krevde store flere allierte, men PRT-konseptet var allerede militære ressurser, og selv om provinsen framsto godt forankret i alliansen. Det skyldtes ikke bare som rolig, var faren stor for at lokale konflikter alliansens medlemmer, men også Afghanistans kunne blusse opp. Dersom Norge påtok seg president Karzai sitt ønske om å beholde PRT- ansvaret for PRTet, ville det bli vanskelig å navnet. Da USA i OEF i 2002 begynte å utvikle avslutte oppdraget. den sivil-militære dimensjonen av operasjonen, Til tross for denne klare militærfaglige vurde- etablerte de såkalte «Joint Regional Teams». Pre- ringen besluttet regjeringen at Norge skulle sident Karzai likte denne idéen, men ikke navnet, overta ledelsen av PRTet. Både deltakelse i og ettersom «regional» kunne få konseptet til å fram- ledelse av PRTet ble av norske myndigheter vur- stå som for uavhengig av sentralmyndighetene i dert som en del av allianseforpliktelsene.15 Norge Kabul. Derfor ble betegnelsen «PRT».8 Norske hadde støttet opp om ISAF-utvidelsen og PRTer myndigheter godtok dette. var viktige for å gjennomføre denne beslutningen. Sommeren 2003 understreket FD i et internt Det var også viktig å vise samarbeidsvilje med notat at Norge ikke hadde planer om å bidra mili- Storbritannia, én av Norges fremste allierte.16 tært til et PRT.9 Men allerede vinteren 2003 utre- Norske myndigheters beslutningsprosesser knyt- det FD mulig norsk PRT-deltakelse i ISAF. Da tet til samlingen av norske styrker i nord behand- hadde NATO overtatt ansvaret for ISAF-styrkene, les i kapittel 3. og presset fra viktige allierte som USA, Storbritan- I september 2005 overtok norske myndigheter nia og Tyskland om bidrag til PRTer hadde til- formelt ledelsen av PRTet. PRTet ble militært tatt.10 Forsvarsdepartementet ba Forsvarsstaben ledet med stabilisering som hovedoppdrag. Også (FST) vurdere logistikkmuligheter, sanitet og andre land var representert i leiren med både trusselvurderinger i Maimana, Jalalabad og sivile og militære. Den sivile innsatsen i provinsen Ghazni der aktuelle PRTer lå.11 Forsvarsstaben skulle ikke formelt forvaltes av PRTet, men av vurderte provinser i øst og sør som farligere, og ambassaden i Kabul. UD innså imidlertid at det var behov for en sivil tilstedeværelse også i

12 Meldinger fra UD, «Afghanistan. Provincial Reconstruction 7 Rapport fra NATO-delegasjonen, «Foran ministermøtene i Teams. Eventuell norsk medvirkning. Innspill», 17. august NATO: en Allianse i forandring. For mange utfordringer på 2003; «Sikkerhetssituasjonen i det nordlige Afghanistan – samme tid?», 25. november 2003; UD, «Afghanistan. Utvi- briefing for NATO-kretsen på den britiske ambassaden i det NATO-rolle. Instruks», 7. oktober 2003 og utvalgets Kabul», 13. oktober 2003; «Afghanistan. NATOs rolle. Nor- høring, 12. november 2015. ske holdninger», 15. oktober 2003. 8 Sten Rynning, NATO in Afghanistan- the liberal disconnect, 13 FD, «Norge styrker innsatsen i Afghanistan», 6. mai 2004. Standford: Stanford Security Studies, 2012, ss. 92-94. 14 Meldinger fra NATO-delegasjonen, «Afghanistan: hoved- 9 Melding fra FD til UD, «Afghanistan – Provincial Recon- punkt fra amb. Eides samtaler den siste uken», 27, januar struction Teams (PRT)», juli 2003; melding fra FST til For- 2004; og «Generalsekretæren minner om sine forespørs- svaret, «ISAF-PRT» 15. januar 2004; melding fra NATO- ler», 5. mai 2004; melding fra Forsvaret til NATO-delegasjo- delegasjonen, «Spørsmålet om fremtidig norsk deltakelse i nen, «Afghanistan. Generalsekretærens anmodning om Afghanistan», 27. mai 2003. ytterligere styrkebidrag til ISAF», mai 2004. 10 Melding fra NATO-delegasjonen, «Norsk engasjement i 15 Utvalgets høringer, 19. oktober og 12. november 2015. Afghanistan i 2004», 3. desember 2003. 16 Notat fra FD, «Strategi i Afghanistan 2006–2007», 2. februar 11 Melding fra FD til FST, «ISAF-PRT» 4. januar 2004. 2005. 114 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Faryab. I første omgang ble én sivil medarbeider rekruttert høsten 2005.17 Planen var at vedkom- 8.1.2 Politisk dynamikk i Faryab mende skulle bo midlertidig i PRTet. Ettersom Den viktigste utfordringen for det norske engasje- norske myndigheter hadde valgt et militært ledet mentet i Faryab var den lokale politiske dynamik- PRT, ønsket UD i utgangspunktet å etablere et ken som var preget av intern rivalisering. Den eget sivilt kontor utenfor den militære leiren. Av gjorde det vanskelig for sentralmakten å skaffe sikkerhetsgrunner ble dette aldri gjennomført.18 seg et godt fotfeste. Norske myndigheter visste i Dermed utviklet det seg et samarbeid mellom utgangspunktet lite om Faryab-provinsen da sivilt utsendte og den militære ledelsen i leiren. Norge overtok ansvaret for PRTet i 2005. Basert Dette samarbeidet manglet forankring hjemme og på bidrag fra en samarbeidende etterretningstje- var i stor grad avhengig av det personlige forhol- neste og egne vurderinger, hadde Etterretnings- det mellom PRT-sjefer og sivilt utsendte.19 tjenesten like før overtakelsen konkludert at pro- I utgangspunktet synes det ikke som om UD vinsen stort sett var rolig. Hovedutfordringene ble hadde et klart formål med de sivilt utsendte. FD vurdert å være etniske rivaliseringer, særlig mel- og Forsvaret var i tidlig fase frustrert over det de lom det uzbekiske flertallet og det pashtunske tolket som manglende politisk interesse for å eta- mindretallet, som generelt befolket de minst blere en større og mer robust sivil komponent i utviklede distriktene. Konflikter mellom tadsji- PRTet.20 UD valgte imidlertid å begrense antallet kere og uzbekere preget også provinsen. Det sivilt utsendte i PRTet til tre; en bistandsmedar- gjorde også konflikter om jord, vann og tilgang til beider, en sivil koordinator og en politisk rådgiver. smuglerrutene gjennom området.22 Slik uenighet Det begrensede antallet sivile skyldtes delvis kunne være mer eksplosiv enn den som gikk rekrutteringsutfordringer, men speilet også UDs langs etniske skillelinjer. Opiumsproduksjonen prinsipp om nasjonal fordeling av bistanden i Afg- var stigende.23 Dette var Etterretningstjenesten hanistan. tidlig klar over. Taliban var på dette tidspunktet Bistand til Faryab skulle ikke gå på bekost- ikke en del av konfliktbildet Etterretnings- ning av en helhetlig sivil innsats i Afghanistan og tjenesten tegnet. provinsen skulle ikke motta mer enn 20 prosent av Etter Talibans fall i 2001 ble pashtunere i nord den totale norske bistanden til landet. I 2009 ble utsatt for systematisk trakassering og angrep fra grensen på 20 prosent formalisert i Faryab-strate- uzbekiske militser, som anså de fleste pashtunere gien. Problemet med begrensede sivile perso- for å ha vært tilhengere av Taliban. Den uzbe- nellressurser gjaldt imidlertid ikke bare for kiske krigsherren Abdul Rashid Dostum og hans Faryab. Ambassaden i Kabul, som forvaltet langt milits (kalt 53. divisjon) sto blant annet bak en større pengesummer, hadde lenge kun to massakre av kanskje 2 000 krigsfanger (overvei- utsendte bistandsmedarbeidere. Stillingsbeskriv- ende pashtunske) i 2001 i Sheberghan, nordøst elsene var uklare og de utsendte måtte utforme for Faryab.24 Flere av Dostums menn ble senere egne arbeidsoppgaver.21 Lenge var de også i liten sentrale politiske figurer i provinsen. De var grad koordinert med ambassaden i Kabul. Dette bedret seg noe utover i perioden. I 2009 endret 22 Astri Suhrke, Eksperimentet Afghanistan – det internasjo- UD én av stillingene til en ministerrådstilling som nale engasjementet etter Taliban-regimets fall, Oslo: Sparta- cus Forlag, 2011, s. 113; E-tjenesten: «Spesialrapport: skulle inngå i ledergruppen i PRTet. Faryab-provinsen, Afghanistan»; E-tjenesten «Baghdis & Faryab», 31. oktober 2008; rapporter fra ambassaden i Kabul, «Situasjonen i det nordlige Afghanistan», 16. november 2002 og «Sikkerhetssituasjonen i det nordlige Afgha- nistan og det britiske PRTets rolle: briefing for NATO-kretsen på den britiske ambassaden i Kabul 13.10.03», 15. okto- 17 Notat FD, «PRT Meymaneh: Sikkerhetssituasjon og beve- ber 2003. gelsesfrihet for ikke-militært personell», 8. februar 2007. 23 Rapporter fra E-tjenesten, «Spesialrapport: Faryab-provin- 18 Notat fra UD til statssekretæren, «PRT Meymaneh», 22. sen, Afghanistan», 1. mars 2004 og «Orientering om Afgha- september 2008. nistan», 9. oktober 2003. 19 Utvalgets høringer, 11. august, 16. og 17. september, 21. 24 Dostum er en uzbekisk krigsherre som har hatt betydelig oktober, 28. oktober og 13. november 2015. makt i de nordlige provinsene i Afghanistan. På 1980-tallet 20 Ida Maria Oma, Small states and burden-sharing in allied ledet han 20 000 mann som kontrollerte deler av Nord-Afg- operations abroad: The case of Norway in ISAF. Series of hanistan. Dostum har senere vært presidentkandidat og Dissertations submitted to the Faculty of Social Sciences, stabssjef for president Karzai. I 2014 ble Dostum utnevnt til University of Oslo, nr. 518. Oslo: University of Oslo, 2015, s. visepresident i Afghanistan. Dostum var en av mange krigs- 85; utvalgets høringer 11., 12. og 13. november 2015. herrer som nøt godt av den såkalte amnestiloven som ble 21 Utvalgets høringer, 14. august, 11. november og 12. novem- innført i Afghanistan i 2007, og som ga amnesti til alle som ber 2015; e-post fra UD-ansatt, «Stillingsbeskrivelse for hadde begått krigsforbrytelser før 2001. Amnestiloven sivilt utsendt i PRTet», sendt den 11. november 2015. omtales nærmere i kapittel 6. NOU 2016: 8 115 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8 guvernører, satt i politiledelsen og var ledere av ban opererte i provinsen, forble Dostum og hans provinsrådet.25 Dostum og hans uzberkerparti vekslende forhold til president Karzai hovedkil- Junbesh-e-Milli, med nettverk både i Kabul og i den til uro i provinsen. Mens Taliban i stadig naboprovinsene, var en maktfaktor i Faryab under større grad var en direkte trussel mot norske styr- hele PRT-perioden. Konflikten mellom Dostum og ker, fortsatte lokale maktkamper å hindre sivil hans erkerival, den tadjikiske guvernøren utvikling og stabilitet. Både Jamiat og Junbesh, Mohammad Atta Noor i Balkh-provinsen og leder som tidlig ble forsøkt avvæpnet gjennom FNs rela- av partiet Jamiat-e-Islami, hadde forgreninger tivt mislykkede avvæpningsprogram, brukte den også i Faryab. Konflikten mellom tadjiker-partiet økte trusselen fra Taliban som et påskudd til væp- Jamiat og Junbesh blusset tidvis opp i voldelige net mobilisering.28 sammenstøt. Forholdet var i en periode bedre etter at de to partienes ledere inngikk en fredsavtale i 2004. Det ble imidlertid stadig mer anstrengt 8.1.3 Helhetlig tilnærming, sivilt militært skille ettersom Karzai ga stillinger i provinsen også til og «den norske modellen» Jamiat-tilknyttede personer.26 Den politiske og sosiale dynamikken i Faryab lev- Faryab fikk i 2008 en ny guvernør, Abdul Haq net små muligheter for at den norske militære og Shafaq som var hazara, en folkegruppe som er lite sivile innsatsen kunne utgjøre særlig forskjell. representert i provinsen. President Karzais hen- Den internasjonale rammen for bidragene var sikt kan ha vært å sikre et nøytralt lederskap. Nor- dessuten tungrodd, med et mangfold av aktører ske myndigheter hadde et godt forhold til denne og interesser, noe som også preget overordnet guvernøren, men hans stilling ble stadig utfordret militær strategi. De norske bidragene var små og av lokale maktaktører. Å være utenforstående samordningen svak. representant for sentralmyndighetene på provins- Ideen om en helhetlig tilnærming vokste tidlig nivå, var også for afghanske myndighetspersoner fram som den antatt eneste måten det internasjo- en svært vanskelig oppgave. nale samfunnet kunne lykkes i Afghanistan.29 Hel- Både PRTet og ambassaden fikk over tid bedre hetlig tilnærming kan forstås som en tverrsektori- innsikt i lokale konflikter og maktforhold. De opp- ell koordinering mellom sivile og militære innsats- levde at oppdraget om å styrke og støtte sentral- områder. Helhetlig tilnærming var også en viktig myndighetene, slik ISAF-mandatet påla, var langt del av strategien for opprørsbekjempelse (COIN) mer utfordrende enn antatt. Lokale aktører i med samordning mellom militære operasjoner og Faryab som var tilknyttet eller selv del av de lokale sivil bistand (se kapittel 3). I motsetning til mange myndighetene, var ikke først og fremst interessert andre allierte vektla norske myndigheter at denne i å utvide sentralstatens makt. Samtidig var sentral- koordineringen skulle baseres på et tydelig skille myndighetenes representanter som oftest en del av av militære og sivile oppgaver. Det sivil-militære den lokale maktdynamikken og konfliktlinjene. skillet, eller «den norske modellen», skulle inne- Forskjellige grupper i Faryab sto mot hverandre og bære en koordinering av, men ikke samrøre mel- brukte gjerne kontakter i Kabul til å befeste sin lom bistand og militært engasjement. Hva dette posisjon i provinsen, ikke til å styrke presidenten betydde i praksis, var uklart for mange utsendte i og regjeringens makt. Denne dynamikken skapte PRTet. maktforskyvninger helt ned på distriktsnivå og Den 6. juni 2013, et halvt år etter den norske satte snevre rammer for hva norske militære og utrekningen fra provinsen, sa utenriksminister sivile kunne oppnå i Faryab.27 Det norske engasje- Espen Barth Eide følgende om norsk helhetlig til- mentet ble uunngåelig en faktor i denne maktkam- nærming til Stortinget: pen og den skiftende maktbalansen. Etterretningstjenesten og ambassaden rappor- «Noen PRT-er bidro til å skape parallelle struk- terte først og fremst om de lokale konfliktlinjene turer til afghansk sivilt lederskap, og de erstat- beskrevet ovenfor og om Dostum spesielt. Til tross for at det over tid kom tydelig tegn på at Tali- 28 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Utrygghe- tens drivkrefter – forskningsfokus på Faryab», 12. september 2011; rapport fra E-tjenesten, «Dostum søker å stabilisere Faryab på uzbekernes premisser», 16. mars 2010. 25 Melding fra ambassaden i Kabul, «Epokeskifte i Faryab – 29 Lene Ekhaugen, «Norsk alenegang i Afghanistan, kro- situasjonen og utsikten – like før ANSF overtar alt sikker- nikk», Dagbladet, 5. april 2011; notat fra FD til SMK, UD, hetsansvar og hvor det første gang på fem år skiftes pro- NATO-delegasjonen, «NATOs uformelle forsvarsminister- vinsguvernør», 8. september 2012. møte Colorado Springs 8.-9. oktober 2003»; notat i UD, 26 Ibid. «Afghanistan. Innspill til NATOs rådsseminar», 20. januar 27 E-tjenesten, «Badghis & Faryab», 31. oktober 2008. 2005. 116 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

tet derved afghanske kapasiteter i stedet for å bygge dem. Fra norsk side valgte vi helt fra vi Norsk PRT-personell og internasjonale soldater i Faryab overtok ledelsen av PRT-et i Faryab, å innrette = Norske soldater = Andre soldater oss litt annerledes på dette feltet enn enkelte 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 andre land gjorde. Vi la vekt på å etablere en USA (ca. 1000 god helhetsforståelse og et godt samvirke mel- i Camp Griffin) lom alle sider av vår innsats, men samtidig unngå samrøre mellom det militære stabilise- 100100 270270 310310 430 ringsoppdraget, den humanitære innsatsen og det langsiktige utviklingsoppdraget. Vi tok dertil tidlig tak i behovet for en mer helhetlig for- ståelse av hva et PRT burde være, i debatten Finland (20-30)(20-30) mellom bidragsyterne til ISAF. Det mener jeg Makedonia (6) vi har tjent mye på.»30 IslandIsla (10) UK ((30)30) Denne beskrivelsen var kun delvis treffende. Latvia (110-170) Også norsk innsats bidro til å skape parallelle sivile strukturer. Norske myndigheter lykkes hel- 2525 50 ler ikke i å etablere en god helhetsforståelse for Antall norske soldater på oppdrag rundt i provinsen kunne begrense seg til et titalls. Av totalt antall norsk militært personell, hadde kun modellen på tvers av sivile og militære miljøer. ca. 20% operative roller utenfor leiren. De resterende 80% var i ulike Modellens innhold, suksesskriterier, og tilhø- vakt-, støtte- og stabsfunksjoner. Flertallet i leiren drev vedlikehold, rende begrepsapparatet, for eksempel «samord- forberedelser eller hvilte. Noen hadde permisjon. ning» og «koordinering», framsto for enkelte som 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 uklare og bidro til misforståelser mellom sivilt og militært utsendte.31 Ønsket om å samordne og koordinere var på ingen måte særnorsk. Det som var spesielt for Norge var at det man støttet på strategisk nivå i = UD 11 NATO, tok man retorisk og politisk avstand fra = Politi/fengselsrådgivere 18 16 16 nasjonalt. Det utenriksminister Barth Eide kalte Kilde: Forsvaret, «PRT Afghanistan, organisasjon, utvikling», 20. mai 2016. samrøre i sitatet over, var bærebjelken i ISAFs COIN-strategi. Det spesielle med den såkalte nor- Figur 8.5 Norsk PRT-personell og internasjonale ske modellen, var at ulike sider av COIN-strate- soldater i Faryab gien skulle utføres av forskjellige instanser, uten en felles ledelse. Generelt var linjen om et sivil- militært skille vanskelig å omsette til praktisk Bistandsmiljøene advarte mot at militære uten handling for deler av innsatsen i Faryab. faglig kunnskap om bistandsarbeid skulle forvalte Mange bistandsorganisasjoner så det sivil-mili- prosjekter. De fleste norske NGOene som hadde tære skillet som avgjørende for å kunne arbeide i prosjekter i Faryab, hadde arbeidet i Afghanistan provinsen. Linjen om et slikt skille hadde dessu- før det internasjonale militære engasjementet og ten bred politisk støtte i Norge. Flere sentralt plas- etablert nettverk med lokalsamfunn i store deler serte politikere hadde lang erfaring fra humani- av landet. De hadde erfart betydningen av å ha tært arbeid og var viktige pådrivere for denne god kontakt med lokalbefolkningen uavhengig av tolkningen av helhetlig tilnærming og for de ikke- hvilket regime som formelt styrte landet. Denne statlige organisasjonenes (NGOer) selvstendige erfaringen kan ha bidratt til de norske NGOenes rolle i den sivile innsatsen. motstand mot at militære utførte sivile oppgaver. For dem, og for norske myndigheter, var det viktig at de kunne arbeide i provinsen også etter at de militære styrkene hadde reist. 30 Espen Barth Eide, «Redegjørelse om utviklingen i Afgha- nistan og Norges engasjement i landet», regjeringen.no, 4. Mange på militær side oppfattet at organisa- juni 2013. sjoner som ikke drev humanitært innsats, men mer 31 Se Lene Ekhaugen, «Samordning av virkemidler: «den nor- langsiktig bistand, urettmessig påberopte seg det ske modellen», i Tormod Heier, Anders Kjølberg og Car- såkalte humanitære rom (se kapittel 6). For NGO- sten Rønnfeldt (red.), Norge i internasjonale operasjoner – militærmakt mellom idealer og realpolitikk, Oslo: Universi- ene gikk imidlertid ikke hovedskillet mellom tetsforlaget, 2014. humanitær innsats og bistandsarbeid, men mellom NOU 2016: 8 117 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8 sivil og militær innsats. De mente synlig samhand- de norske som arbeidet i provinsen.35 Dette omta- ling med militære styrker satte deres ansatte og les nærmere i boks 8.2 om planleggingen av sivil mottakerne i større fare for angrep fra militante innsats i forbindelse med den militære operasjo- grupper. Flere NGOer har fortalt utvalget at de nen «Chashme Naw» i Nord-Afghanistan. etter besøk av norske militære styrker på prosjekt- Uenighet på norsk side om det sivil-militære området måtte stanse arbeidet midlertidig. Sam- skillet skyldtes til dels mangelfull opplæring, mot- tidig har noen NGOer også oppgitt at nærværet av stridende interesser, forutinntatte holdninger på norske styrker bedret sikkerheten for deres begge sider og manglende kommunikasjon mel- ansatte. Enkelte ganger var nærværet av militære lom militære og sivile aktører på alle nivåer. Det styrker en forutsetning for at det sivile arbeidet skyldtes også manglende omsetning av politiske kunne finne sted.32 prinsipper til klare strategier og handlingsplaner. Debatten om den norske modellen grenset De militære og sivilt utsendte måtte selv finne ut opp til et mer grunnleggende spørsmål om tett av hvordan de skulle håndtere koordinering av integrering av sivil og militær innsats i en strategi sivilt og militært engasjement i Faryab, i en poli- for opprørsbekjempelse. I en slik strategi legges tisk kontekst som var uoversiktlig og fremmed.36 stabiliserings- og bistandsprosjekter til områder For PRT-sjefene innebar dette blant annet en opp- som er usikre med den hensikt å vinne «hearts levelse av å skulle imøtekomme motstridende and minds.» Prosjektene er bestemt av den dår- kommandolinjer. Som formelt underlagt ISAF lige sikkerheten i enkelte distrikter der militære skulle norske soldater følge strategier der opp- og sivile aktører skal samarbeide. Dersom stabili- rørsbekjempelse skulle møtes med kombinert seringsaktørene er sivile, drives prosjektene i tett sivil og militær innsats. Ifølge norske politiske samarbeid med de militære. føringer skulle PRT-sjefen ikke utføre operasjoner Studier av hvordan slike prosjekter fungerer basert på samarbeid med sivile aktører. Da den ble foretatt i fem provinser Afghanistan i perioden internasjonale innsatsen fra 2009 dreide mot en 2008–2010.33 De fant at integrerte stabilise- tydeligere opprørsstrategi (COIN), forutsatte ringsinnsatser ikke hadde den forventede effekt. dette nettopp et tett samarbeid med sivile aktører. Det innebar at de ikke skapte tillit til myndighe- Norske myndigheter hadde godkjent strategien i tene, ikke svekket motstanden og skapte mer kon- NATOs råd, men ga egne styrker beskjed om at flikt. Studiene anbefaler blant annet en bedre de ikke skulle gjennomføre denne typen opprørs- koordinert og mindre omfattende stabilise- bekjempelse. Dette bidro til frustrasjon blant flere ringsinnsats på områder som krever større forstå- norske PRT-sjefer (se også kapittel 3). else av lokale politiske og rettslige realiteter enn hva det internasjonale samfunnet hadde i Afgha- nistan. 8.1.4 Statssekretærutvalget Blant allierte var den norske linjen mindre og Faryab-strategien kjent. Norske utsendte diplomater i Kabul presen- Norske myndigheter forsøkte tidvis å koordinere terte jevnlig linjen i relevante sivil-militære inter- den helhetlige tilnærmingen i Afghanistan gene- nasjonale koordineringsfora. Amerikanerne og de relt og i Faryab spesielt. Disse forsøkene fikk liten fleste øvrige allierte, med unntak av Tyskland og praktisk betydning. I 2006 opprettet regjeringen nordiske land, viste imidlertid liten forståelse for et utvalg på statssekretærnivå for bedre å koordi- den.34 Det internasjonale bistandsmiljøet stilte nere relevante departementers innsats i Afgha- seg generelt positivt til skillet, men det var særlig nistan. Statssekretærutvalget for Afghanistan norske NGOer som vektla modellen. Flere afg- skulle også bidra til en bedre sivil-militær samord- hanske og internasjonale NGOer i Faryab var til ning i Faryab. Forsvarsdepartementet, Utenriks- tider tettere koordinert med militære aktører enn departementet, Statsministerens kontor og Justis- departementet deltok. Statssekretærutvalget møt- tes jevnlig og foretok flere felles reiser til Afgha- nistan fram til januar 2013. Det fungerte i hoved- 32 Utvalgets høringer, 5. og 6. november 2015 og 12. november 2015. sak som et forum for deling av informasjon, og 33 Paul Fishstein and Andrew Wilder, Winning Hearts and Minds? Examining the Relationship between Aid and 35 Utvalgets høringer i Washington, 2. september 2015 og Security in Afghanistan, Feinstein International Centre: samtaler i København 5. og 6. november 2015 og samtale Tufts University, januar 2012; og tilhørende publikasjoner. med UD-ansatt, 22. mars 2016. 34 Utvalgets høringer i Washington 1.-2. september; 28. okto- 36 Se bl.a. Gunhild Hoogensen Gjørv, Understanding Civil- ber, 19. november og 19. desember 2015; utvalgets hørin- Miliary Interaction: Lessons learned from the Norwegian ger, 26. februar og 18. mars 2016. Model, London, Ashgate, 2014. 118 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Boks 8.2 Operasjon Chashme Naw og bistandskoordinering Ambassaden i Kabul forsøkte i 2010 å styrke den områder i Faryab. Det viser også en viss tilpas- sivil-militære koordineringen gjennom et kon- ning til opprørsstrategien COIN i den norske kret prosjekt i en dal nordvest i Faryab, Jalayer- innsatsen på bakken. Til sist framhever eksem- dalen. Dette var et urolig pasthun-dominert pelet sårbarheten i et sivil-militært samarbeid. område hvor guvernøren i Faryab ønsket kon- Militære prioriteringer kan endres raskt, mens troll. Sammen med PRTet og guvernøren i langsiktige bistandsprosjekter er mindre fleksi- Faryab planla ambassaden bistandsprosjekter i ble.

forbindelse med en større militær operasjon i 2015 2014 2013 området kalt Chashme Naw. USA gjennomførte som ledd i COIN-strategien allerede sivile prosjekter i omkringliggende områder. Den norske ambassaden vektla at norsk sivil innsats i Jalayer ikke skulle være en del av COIN-strategien, men måtte være tydelig forankret hos lokale myndigheter, med langsiktige perspektiver og med garanti om at afghanske sikkerhetsstyrker kunne holde området etter operasjonens avslutning. Ambassaden ønsket å unngå at bistanden måtte trekkes ut som følge av militære operasjoner, slik tilfellet hadde vært i Ghormach. I samarbeid med to Figur 8.6 Operasjon Chashme Naw var en sentrale NGOer kom ambassaden langt i plan- afghansk-ledet offensiv mot Taliban i Faryab, med leggingsarbeidet og mottok en liste over militær støtte av ISAF. Den startet 26. mars 2010 og ønskede innsatsområder fra guvernøren i foregikk i distriktene Qaysar, Almar, Khawaja Sabz Faryab. Prosjektet ble imidlertid stoppet av Posh og Shirin Tagab. guvernøren og PRT-sjefen på grunn av Foto: Lars Kroken/Forsvaret endringer i de militære prioriteringene. Eksempelet viser at det tidvis var forsøk på Kilder: Notater fra UD, «Norsk sivil innsats i Faryab», 11. juli koordinering mellom sivil og militær innsats i 2010; og «Norsk sivil innsats i Jalaier» (Chasme Naw), 16. forbindelse med militære operasjoner i utsatte august 2010; samtale med UD-ansatt, 23. mars 2016.

mindre som en diskusjonsarena for å styrke koor- tilnærming, ble avvist av Utenriksdepartementet. dineringen mellom de ulike innsatsområdene.37 UD mente at sivil ledelse var positivt, men at det Tilbakemeldingene fra utsendte i PRTet og i ville kreve en langt større sivil tilstedeværelse i Kabul tilsier at statssekretærutvalget i liten grad Faryab. Dette hadde ikke UD ressurser til.40 Det spilte noen rolle for samordningen på bakken. hadde vært utfordrende nok å rekruttere tre sivile I 2008 startet statssekretærene i FD og UD et for ett år av gangen. UD påpekte også i 2009 at det arbeid for å vurdere det norske PRTet med tanke var viktigere å se på hvordan Norge kunne styrke på framtidig nedbygging av militær tilstede- den sivile-militære koordineringen på bakken enn værelse.38 Målet var å dreie det norske militære å diskutere en endring av PRT-ledelsen.41 engasjementet mot en støtterolle for afghanske Et forsøk på å etablere klarere retningslinjer sikkerhetsstyrker.39 Ett forslag var å innføre sivilt for det sivil-militære samarbeidet kom med utar- lederskap i PRTet slik blant annet Nederland i beidelsen av Faryab-strategien i 2009.42 Den Uruzgan etter hvert gjorde. Et sivilt ledet PRT var skulle formulere en norsk strategi for en helhetlig også noe NATOs nye operasjonsplaner tilrådet. sivil og militær innsats i provinsen og slik bidra til Dersom sikkerhetssituasjonen ikke tillot en slik å konkretisere de politiske føringene fra stats- endring, foreslo FDs operative plangruppe å be et sekretærutvalget. Faryab-strategien ble skrevet annet land om å overta lederansvaret. Forslaget, mot bakteppet av ny strategisk vending i NATOs som var i tråd med tenkningen i FN om helhetlig tilnærming, der transisjon og utfasing var sen- NOU 2016: 8 119 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Boks 8.3 Landeiersaken Norske myndigheter ble i Faryab ved flere norsk standard. Det fantes ikke offentlige land- anledninger stilt overfor valg mellom prinsi- eierregistre som kunne fastslå at de som krevde pielle holdninger og behov for pragmatiske løs- kompensasjon faktisk eide jorda eller faste kom- ninger. Ett eksempel er den såkalte «landeier- pensasjonssatser. Omfattende dokumentasjons- saken». Etter angrepet på «Banken» i sentrum virksomhet og møter med myndigheter på ulike av Maimana besluttet FD å flytte leiren utenfor nivåer resulterte i at kompensasjon ble betalt av byen, i nærheten av flystripen. Det ble ansett FD. Norske myndigheter hadde inntil da ettersom det sikreste området for norske styrker. I levd ISAFs regelverk, men afghanske myndig- henhold til ISAFs mandat kunne ISAF etablere heters evne til å utbetale kompensasjon til lokale militære leire i samråd med afghanske myndig- landeiere var begrenset. En pragmatisk tilnær- heter. Eventuell kompensasjon til landeiere var ming til dette spørsmålet med tanke på styrke- afghanske myndigheters ansvar. Amerikanske beskyttelse var nødvendig for å løse et praktisk styrker hadde en pragmatisk tilnærming til problem. Dette illustrerer nok en utfordring for dette. Da en gruppe landeiere i Faryab krevde et internasjonalt militært nærvær på oppdrag for kompensasjon for landområdet der PRT Mai- sentralmyndigheter uten tillit i eller god kontakt mana lå, henviste norske myndigheter til ISAF med lokalbefolkningen. og avtalen som regulerte spørsmålet om kompensasjon. Til slutt kompenserte norske myndigheter afghanske myndigheter for land- eiernes krav. Den norske vurderingen var blant Kilder: Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. annet at misnøye blant lokalbefolkningen som Landeiersaken – møte med Shafaq», 10. november 2008; «Landeiersaken – Møte [kan ikke offentliggjøres]», 14. følge av manglende kompensasjon kunne november 2008; «Landeiersaken – samtale [kan ikke offent- utgjøre en sikkerhetsrisiko mot norsk personell liggjøres]», 12. mars 2009; melding fra ambassaden i Kabul til i provinsen. Prosessen var komplisert etter FD, «NATO. Afghanistan. Landeiersaken», 25. juli 2010.

tralt.43 Det norske PRTet skulle nå dreie innsatsom tre departementers forsøk på å samordne sen mer mot opplæring av afghanske soldater og intensjoner, men ga ingen klare føringer for sam- afghansk politi, for å tilrettelegge for afghansk handlingen på bakken. overtakelse av sikkerhetsansvaret i provinsen. Dokumentet var en ambisjonsbeskrivelse snarere enn en strategi, og få utvalget har snakket med 8.2 Militær innsats opplevde dokumentet som praktisk nyttig for PRTets arbeid. Det ble først og fremst oppfattet Det opprinnelige hovedmålet med PRTet i Faryab var å bidra til stabilisering for å berede grunnen 37 Notat fra UD til statssekretærutvalget, «Statssekretærutval- for styrket sentral kontroll, statsbygging og utvik- get for Afghanistan. Reise 2011. Strateginotat», 14. juli ling. Denne ambisjonen ble stadig mer urealistisk 2007; e-post i UD, «Statssekretærbesøk til Afghanistan 26. - 30.september», 20. mai 2007 og notat i UD, «Statssekretær- etter hvert som sikkerhetssituasjonen forverret utvalget for Afghanistan», 11. desember 2013. seg. Betingelsene for å oppnå resultater var ikke 38 Utvalgets høringer, 12. november og 11. desember 2015; til stede, og tiden var uansett for knapp. Fra 2007 FD, «Operativ Plangruppe – anbefaling om hovedinnret- forsøkte PRTet å tilpasse seg ISAFs nye opprørs- ning av norske styrkebidrag til operasjoner i utlandet 2010 – 2012», 14. juni 2008. strategi, som var i konflikt med norske politiske 39 FD, «Operativ Plangruppe – anbefaling om hovedinnret- føringer for sivilt-militært samarbeid. Å håndtere ning av norske styrkebidrag til operasjoner i utlandet 2010 trusler med utspring i Ghormach i naboprovinsen – 2012», 14. juni 2008. Badghis ble i denne fasen et viktig norsk anlig- 40 Melding fra ambassaden i Kabul, «Faryab. Fremtidig norsk innsats», 22. januar 2009. gende. De militære operasjonene kunne gi positivt 41 Ibid. effekt på kort sikt, men knapt noen på lengre sikt. 42 Regjeringen, «Strategi for helhetlig innsats i Faryab-provin- Fra 2009 og til uttrekningen i 2012 inngikk PRTet sen i Afghanistan», 12. juni 2009. i bestrebelsene på å overføre sikkerhetsansvaret 43 Oma 2014, s. 129. til afghanske myndigheter. Mentorering (opplæ- 120 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 ring) ble nå hovedoppgaven. Samtidig kom ameri- ner til lokale makthavere og håndtere forventnin- kanske styrker til regionen, primært for å ferdigs- ger og utfordringer på bakken. De hyppige rota- tille den strategisk viktige Ringveien. sjonene gjorde relasjons- og tillitsbygging vanskelig og bidro til manglende kontinuitet i alle ledd av innsatsen. Korte stasjoneringer både på sivil og 8.2.1 Første fase fra 2005: famlende oppstart, militær side var et gjennomgående problem i Afg- ingen strategi og opptakt til større hanistan for de fleste deltakende land. opprør Det første året var sikkerhetssituasjonen i Flere av utfordringene som preget den tidlige Faryab relativt rolig. De militære rekognoserings- perioden fulgte PRTet i hele innsatsperioden. og informasjonsinnhentingslagene (Mobile Obser- Dette gjaldt spesielt fraværet av strategiske førin- vation Teams, MOT) kunne relativt lett ta seg ger for PRTets sivile og militære innsats, samt rundt i provinsen. Disse lagene møtte lokalsam- vanskelighetene med å omsette linjen om et sivilt- funn i Faryab med store behov og forventninger militært skille i praksis. om sivil bistand. Det ønsket flere militære å gjøre Det forelå ingen strategi eller detaljerte førin- noe med. ger for hva PRTet skulle gjøre i Faryab – verken Flyktninghjelpen var den eneste norske fra ISAF eller norske myndigheter. Flere i Forsva- NGOen i Faryab på dette tidspunktet. Utenriksde- ret hadde forventet at ISAFs Regionkommando partementet hadde ingen prioritert bistandsinn- Nord skulle gi tydelige føringer for PRTets arbeid. sats i provinsen. Det finske militære bidraget som Da heller ikke Forsvarets operative hovedkvarter på dette tidspunktet var del av PRTet, hadde imid- (FOH) kom med klare føringssignaler, fikk nor- lertid midler til mindre sivile prosjekt. PRT-sjefen ske PRT-sjefer stor handlefrihet innenfor rammen ønsket også at norske styrker kunne disponere av NATOs operasjonsplaner. Denne friheten slike midler og søkte generalinspektøren for skulle gi PRT-sjefene fleksibilitet. Forsvarssjefen Hæren om penger. PRT-ledelsen fikk tilslag på understreket at det var den enkelte avdelings- denne anmodningen. I 2005 og 2006 disponerte sjefen og PRT-sjef som hadde best forutsetninger PRT-sjefen omkring tre millioner kroner.47 Med for å formulere oppdrag til sine avdelinger.44 disse midlene bidro PRTet blant annet med utstyr Norge sto i så måte ikke i en særstilling.45 Graden til et sykehus i byen (se boks 8.5), brønnboring og av nasjonale føringer varierte likevel noe. oppussing av en lokal moské. Denne typen sivile Enkelte PRT-sjefer påpekte at fravær av førin- tiltak var i tråd med tenkning i tradisjonell opp- ger både fra ISAF og FOH gjorde arbeidet svært rørsbekjempelse, der sivil bistand skulle bidra til å vanskelig.46 Dette gjaldt særlig i den andre fasen skape tillit til de militære styrkene i sivilbefolknin- av den militære innsatsen, da norske myndigheter gen. Dette igjen skulle bidra til både styrkebeskyt- godkjente NATOs metode for opprørsbekjem- telse og støtte til sentralmyndighetene, som var pelse COIN og samtidig tok avstand fra de virke- deres oppdragsgivere (se kapittel 3). midlene COIN la til grunn, nemlig tett samarbeid I 2006 kom det nyopprettede statssekretærut- mellom sivile og militære aktører (se også kapittel valget for Afghanistan på besøk til PRTet.48 Besø- 3). ket ble opptakten til en sterkere vektlegging av En ytterligere utfordring i denne fasen som det sivil-militære skillet. Utenriksdepartementet vedvarte i hele perioden, var de hyppige rotasjo- ønsket ikke at norske styrker skulle ha bistands- nene. Hver PRT-sjef skulle på seks måneder sette midler til disposisjon, slik de under besøket fikk seg inn i situasjonen på bakken, etablere relasjo- vite at de hadde. En slik ordning var ikke i henhold til de politiske føringene som norske myndig- 44 Notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «Vurdering heter etablerte tidlig i engasjementet (se kapittel av PRT Meymanehs Oppdragsløsning», 18. september 3). Forsvaret stoppet derfor i slutten av 2006 utbe- 2008; Melding fra NATO-delegasjonen, «NATO-Afgha- nistan –Policy for regionale stabiliserings -og gjenoppbyggingslag –taushetsprosedyre», 11. juni 2008. 45 Christoff Luehrs, «Provincial Reconstructon Teams – a lite- 47 E-postutveksling med tidligere PRT-sjefer, «Afghanistanut- rature review», PRiSM 1, nr. 1, 2009, ss. 95-102. valget», 25. januar 2016. 46 Gradert erfaringsrapport, sitert i kapittel 12 i denne 48 Ambassaden i Kabul, «Virksomhetsplan for 2007» og sam- NOUen. tale med UD-ansatt, 22. januar 2016. NOU 2016: 8 121 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Boks 8.4 Sivil-militær støtte til provinssykehuset i Maimana og det såkalte «anestesiprosjektet» I 2006 tok PRT-ledelsen initiativ til å styrke det ble også verre og sanitetspersonellet måtte ha lokale sykehuset i Maimana. PRTet ga bort med seg styrkebeskyttelse. Styrkebeskyttel- medisinsk utstyr, mens utsendt militær sanitet sens synlige tilstedeværelse på sykehuset ble av ga lokalt helsepersonell opplæring i håndterin- enkelte afghanere oppfattet negativt. Ambassa- gen av utstyret. Til dette arbeidet brukte PRTet den hevdet videre at militærets engasjement ved egne midler stilt til rådighet av generalinspektø- sykehuset var i strid med de politiske føringene ren i Hæren. En befaring av Forsvarets sanitet om et sivilt-militært skille. I den grad beredska- (FSAN) på sykehuset i Maimana i slutten av pen ble vurdert som god og sikkerheten tillot 2007 viste at det avgitte utstyret krevde mer det, drev norsk medisinsk personell opplæring strøm enn det lokale strømnettet kunne levere. på sykehuset til det makedonske legeteamet Bruksanvisninger forelå bare på norsk og det overtok i PRTet i 2009. var i liten grad gitt opplæring i vedlikehold. Anestesiprosjektet ble i all hovedsak videre- FSAN hadde våren 2006 et anestesi-prosjekt, ført i Mazar-i-Sharif fra 2008. Ved sykehuset i der ledig kapasitet blant Forsvarets utsendte Mazar-i-Sharif var prosjektet bedre forankret helsepersonell i Mazar-i-Sharif og Maimana med god støtte i sykehusledelsen og styrkebe- skulle bidra til å styrke anestesikompetansen skyttelsen ble ikke oppfattet like sjenerende ved de lokale sykehusene. Anestesiprosjektet som i Maimana. fikk 1,2 millioner kroner i støtte fra UD i 2006, I en felles henvendelse til FD, UD og Helse- og ble gjennomført i samarbeid med WHO og departementet i desember 2009 om videreføring det afghanske helseministeriet (Ministry of av anestesiprosjektet, skrev departementsråden Public Health, MoPH). I desember 2007 etter- i FD at prosjektet hadde vært et vellykket «mili- lyste ambassaden i Kabul en bedre forankring tært sideprodukt». Samtidig ble det understre- av prosjektet i de afghanske helsemyndighetene ket at «det har ingen fremtid som militært foran- og andre helseaktører i provinsen. UD videre- kret prosjekt, men må eventuelt forankres som førte ikke den økonomiske støtten til sanitets- et bistandsopplegg fra norsk helsevesen til afg- prosjektet. Rapporten til FSAN om forholdene hansk helsevesen». UD og Helsedepartementet ved sykehuset medførte derimot at Forsvarets ønsket ikke videreføring, og prosjektet ble operative hovedkvarter (FOHK) i mars 2008 ga avsluttet i 2012. PRTet ordre om at de skulle prioritere prosjektet, med oppgradering av sykehuset og økt opp- Kilder: Melding fra Forsvarets Sanitet/MUKS, «Videreføring læring. Det var flere utfordringer knyttet til av Anestesiprosjektet ved Balkh Provincial Hospital og opp- dette. datering Sykehusprosjektet i Maymaneh», 10. februar 2008; Der både sykehus- og anestesiprosjektet i meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Norwac og utgangspunktet var et tiltak for å utnytte ledig anestesiprosjektet. Vurdering», 4. desember 2007; «Sykehus- medisinsk kapasitet i PRTet, kunne det også prosjektet i Maimana og Anestesiprosjektet», ukjent dato; melding fra FD, «Anestesiprosjekt i Afgh», 8. desember 2009; svekke beredskapen i leiren. I Forsvaret var det Gunhild Hoogensen Gjørv, «An Evaluation of the Norwegian forskjellige vurderinger om i hvilken grad Civil-Military Anesthesiology Project in Afghanistan, 2006- beredskapen ble møtt. Sikkerhetssituasjonen 2012», Septentrio Reports, 0 (3), 2016.

taling av midler som de militære styrkene kunne eksempler på at det sivil-militæret skillet i praksis disponere til sivile prosjekter.49 Samtidig fortsatte ikke alltid ble overholdt verken fra sivil eller mili- prosjekter utført av militære også etter 2006. To tær side. eksempler på dette er oppgraderingene av det En skjellsettende hendelse som ble opptakten lokale sykehuset og det såkalte «anestesiprosjek- til økt oppmerksomhet om sikkerheten i PRT-lei- tet», som er omtalt i boks 8.4. Disse prosjektene er ren, var angrepet på leiren den 7. februar 2006. PRTet lå inne i en gammel bankbygning i Mai- 49 E-postutveksling med tidligere PRT-sjefer, «Afghanistan- mana by og ble angrepet av en stor folkemengde. utvalget», 25. januar 2016. Seks norske soldater ble såret. Angrepet kom 122 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

få. For kirurger er lange opphold uten relevant Maimana operasjonsarbeid ikke ønskelig. Det krever hyppig Khowja praksis å opprettholde kirurgikompetansen. Skil- Almar Ghormach let mellom sivil og militær aktivitet førte blant annet til at PRT-ledelsen som oftest ikke ga kirur- Pashtun gene tillatelse til å operere lokalbefolkning som Kot trengte hjelp. Det skulle kun sivile aktører gjøre. Qaisar Dermed var det i de første årene lite relevant prak- Gu sis for kirurger i leiren. Først i 2008 sendte Forsva- 20 km ret sanitetshelikoptre og kirurgiske team. Kohistan BADGHIS 8.2.2 Andre fase fra 2007: endring i PRTets Figur 8.7 Angrepet på «Banken» i februar 2006 viste operasjonsmønstre at PRTet ikke var satt opp for å håndtere slike sikkerhetsutfordringer. I 2007 flyttet PRTet til et sikrere I 2006 og 2007 forverret sikkerhetssituasjonen område utenfor Maimana sentrum. seg i hele Afghanistan. Det gjaldt spesielt i sør, men også i Faryab ble opprøret sterkere. Det Foto: Forsvaret medførte en endring i PRTets operasjonsmønstre. MOTene og større enheter som senere fikk navnet task units, oppsøkte oftere urolige områder og 53 etter publiseringen av karikaturtegninger av pro- kom hyppigere i stridskontakt med opprørere. feten Mohammed i den danske avisen Jyllands- Resultatet ble en rekke såkalte «nålestikkopera- Posten. Også andre byer i Afghanistan opplevde sjoner» – operasjoner der styrkene på grunn av liknende opptøyer. Selv om angrepet ikke ble tol- ressursmangel etter kort tid måtte trekke seg ut ket som et uttrykk for en generelt vanskeligere av områdene der de hadde nedkjempet opprørere. sikkerhetssituasjon, avslørte det at PRTet ikke var Så snart styrkene var ute, kom opprørerne til- 54 satt opp for å håndtere slike utfordringer. Angre- bake. pet på «Banken» førte til at sikkerheten i oppdra- PRTets begrensede militære ressurser tillot get i Faryab fikk større oppmerksomhet.50 I 2007 ikke et utstrakt nærvær i provinsen. Det gjorde flyttet PRTet ut av Maimana sentrum til et område det vanskelig å støtte afghanske myndigheter nær flyplassen rett utenfor byen, som var sikrere. med å holde kontroll over et voksende opprør. I Den nye leiren etablerte et strengere sikkerhets- denne situasjonen skapte fraværet av klare strate- regime som økte avstanden mellom lokalbefolk- gier og mål fra ISAF og norske myndigheter opp- ningen og PRTet. levelsen for enkelte PRT-sjefer av å operere i et Angrepet reiste også spørsmål ved planleggin- vakuum. Når en stadig verre sikkerhetssituasjon gen av sanitetsbidragene til leiren. Forsvaret skulle håndteres med knappe militære ressurser, hadde i utgangspunktet ikke planlagt for en sani- ble korte nålestikkoperasjoner ofte den antatt best tetskomponent som kunne håndtere krigsrelaterte egnede måten å holde en viss kontroll med opprø- 55 skader. Mangelen på medisinsk personell hadde rerne på. vært stor siden Norge overtok ledelsen av PRTet. Distriktet Ghormach i naboprovinsen Bad- Sjefen for Forsvarets sanitet kritiserte åpent legesi- ghis var ett av de urolige områdene der norske tuasjonen for de norske styrkene i Nord-Afgha- styrker fra siste halvdel av 2007 ble involvert i sta- nistan etter angrepet på «Banken».51 FD hadde dig flere offensive operasjoner. Det var problema- store vanskeligheter med å rekruttere kirurger til tisk at Ghormach lå i en annen provins. Dette PRTet.52 Dette skyldtes blant annet at Faryab på skulle bli forsøkt løst ved å innlemme Ghormach i dette tidspunktet var relativt sett rolig og skadene Faryab. Men heller ikke det ga annet enn kortvarig positiv effekt.56

50 Notat fra FD til forsvarsministeren, «Anbefaling på langsiktige tiltak for å bedre sikkerheten ved PRT Meymaneh», 6. 53 april 2006. Samtale med ansatt i Forsvaret, 17. februar 2016, Oma 2014, s. 138. 51 Roy Andersen, Fra Grøtavær til Ghormach, Lysaker: 54 Dinamo, 2011, s. 180; se også Oma, 2014, s. 113ff. Utvalgets høring, 19. oktober 2015. 55 52 Notat fra FD til forsvarsministeren, «Infanteristyrke til PRT Utvalgets høringer, 21. oktober, 19. november og 21. Meymaneh», 28. januar 2008 og «Anbefaling på langsiktige november 2015; utvalgets høring, 28. januar 2016. tiltak for å bedre sikkerheten ved PRT Meymaneh», 6. april 56 FD, «Erfaringer fra norsk PRT-deltakelse i Afghanistan», 8. 2006. oktober 2004. NOU 2016: 8 123 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

minalitet. Etter hvert som sikkerhetssituasjonen Sikkerhetssituasjonen i Faryab 2006—2015 forverret seg og Taliban-tilstedeværelsen økte, Antallet sikkerhetshendelser økte jevnt i perioden fra 2006, mens de norske styrkene var i provinsen. Økningen fortsatte også etter at bekreftet også Etterretningstjenesten at Taliban de norske styrkene reiste hjem i 2012. Sikkerhetshendelsene hadde kommet til distriktet. Dette stemte med les- omfatter forskjellige type angrep fra flere aktører i konflikten. ningen av uavhengige kilder, som siden 2007 58 TOTALT Opprørere Afg. styrker Int. styrker. hadde påpekt at Taliban var på vei nordvestover. ÅR I løpet av 2007 og 2008 gjennomførte PRTet to 2006 35 17 18 0 store operasjoner i Ghormach, begge under Regi- 2007 77 34 43 0 onkommando nord og i samarbeid med afghanske 2008 115 55 54 6 og amerikanske sikkerhetsstyrker. Den første ble 2009 242 136 99 7 innledet høsten 2007 under ISAF-kommando og i 2010 429 297 120 12 samarbeid med den afghanske hæren (ANA). 2011 479 327 123 29 UNAMA og provinsmyndighetene deltok i plan- 59 2012 526 365 144 17 leggingen. Operasjonen fikk navnet Harakate 2013 677 528 148 1 Yolo II og involverte nærmere 2 000 soldater, 60 2014 853 677 176 0 inkludert MOT Navy og omkring 150 soldater 2015 930 740 190 0 fra Hærens 2. bataljon utstyrt med CV90 storm- panservogner.61 Kilde: International NGO Safety Office (INSO). INSO er en NGO som samler informasjon om sikkerhetshendelser fra en rekke kilder i Afghanistan. Tallene er usikre. Harekate Yolo II var en umiddelbar militær suksess. I månedene etter operasjonen gjennom- førte det lokale UNAMA-kontoret i samarbeid Figur 8.8 Sikkerhetssituasjonen i Faryab 2016–2015 med ambassaden i Kabul og bistandsorganisasjonen ACTED (Agency for Technical Cooperation and Development) en feltstudie i Ghormach med Operasjonene i Ghormach var et forsøk på å få sikte på bistandsinnsats i området. Den påføl- bukt med den voksende uroen i Faryab-provinsen gende vinteren delte Verdens matvareprogram som var antatt å ha sitt utspring i dette distriktet. (WFP) ut nødhjelp i distriktet.62 Den 1. april 2008 Ghormach, som er svært fattig med hovedsakelig startet ACTED et ettårig program med støtte fra pashtunsk befolkning, var overlatt til seg selv i UD, og innsatsområder ble identifisert i samar- den ellers tadjiker-dominerte Badghis-provinsen. beid med lokale myndigheter. En viktig del av den strategisk viktige Ringveien i De positive effektene av Harekate Yolo II ble Afghanistan gikk gjennom Ghormach, og det var i imidlertid kortvarige. De afghanske sikkerhets- sentralmyndighetenes og ISAFs interesse å styrkene som skulle holde området etter operasjo- ferdigstille denne. I distriktet var det også viktige nen, ble ikke stående. De var svakt satt opp og ruter for smugling nordover til Sentral-Asia. hadde lite opplæring og utstyr. De var også preget ISAFs grenser mellom de regionale komman- av interne interessekonflikter og manglende lojali- doene, og PRTene innen disse, fulgte afghanske tet til sentralmyndighetene. Mange av de afghan- administrasjonsgrenser. Ghormach i Badghis falt ske soldatene ønsket ikke å risikere livet i et avsi- derfor utenfor ansvarsområdet til det norske PRT- desliggende distrikt for å styrke en sentralmyn- et. Det spanske PRTet i Badghis, som lå i ISAFs Regionkommando vest (RC-W), var imidlertid 58 Se bl.a. Antonio Giustozzi «Tittel evt: Koran, Kalashnikov avskåret fra Ghormach av en fjellkjede. Distriktet and Laptop – The Neo-Taliban Insurgency in Afghanistan, var langt lettere tilgjengelig fra Faryab. Det span- New York: Columbia University Press, 2007. 59 ske PRTet hadde heller ikke tatt initiativ til å gjøre Utvalgets høring, 19. desember 2015. 60 Military Observer Team (MOT) var små patruljer på seks noe med situasjonen i Ghormach. til åtte personer. MOTenes oppdrag var å samle informa- Etterretningstjenesten og Etterretningsbatal- sjon til PRT-sjefen ved å reise rundt i provinsen for å obser- jonen var i 2007 uenige om hva som lå bak uroen i vere og snakke med folk. Dette var ikke en kampavdeling, 57 og de måtte be om flystøtte eller assistanse fra utryknings- Ghormach. Etterretningsbataljonen mente Tali- styrker om de sto fast i vanskelige situasjoner. MOT Navy ban-grupper var aktive og opererte ut fra distrik- var et observasjonslag bestående av personell fra Kystje- tet. Etterretningstjenesten leste på dette tidspunk- gerkommandoen, og ble etablert i forbindelse med at tet uroen som utslag av lokale konflikter i et dis- Norge overtok ledelsen av PRT Maimana i 2005. 61 Andersen, 2011, s. 174. trikt preget av fattigdom, smugling og annen kri- 62 Egil Thorsås, «Om sverd og skjold, militær-humanitær innsats og en verden på egne premisser – Debatten i Norge 57 Etterretningstjenesten – presentasjon for Forsvarssjefen, sett fra Faryab», upublisert artikkel basert på erfaringer «Baghdis & Faryab», 31. oktober 2008. fra PRTet, 2008. 124 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Det var krevende for norske styrker å hånd- tere et distrikt som ikke lå under eget ansvarsom- råde. Norske styrker måtte ha tillatelse både fra egen regionkommando og Regionkommando vest ved grensekryssing i operasjoner som ikke var iverksatt av COMISAF. Behovet for formell tillatelse ved grensekryssing reduserte også ISAFs effektivitet, samtidig som det gjorde styrkenes operasjoner enda mer forutsigbare for opprø- rerne. Det norske PRTet var også avhengig av støtte fra tyske hurtigreaksjonsstyrker og tyske sanitetshelikoptre under Regionkommando nord. Tyske styrker kunne bare operere utenfor Nord- Figur 8.9 Norsk soldat i samtale med lokalbefolk- kommandoens ansvarsområde i krisesituasjoner, ningen. Forventningene lokalt til hva de norske mili- 66 tære styrkene kunne utrette var ofte store. I begyn- såkalte in extremis situasjoner. Tyske myndig- nelsen av innsatsen boret norske styrker brønner for heter ønsket ikke å gjennomføre operasjoner i lokalbefolkningen. Slik praksis ble stanset som følge Ghormach. De fryktet det kunne føre til kamp- av linjen om et sivilt-militært skille. handlinger og dermed gå ut over det restriktive mandatet som den tyske Forbundsdagen hadde Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret gitt tyske styrker i ISAF.67 Grensen var også en hindring for norske styrkers mentorering av og fellesoperasjoner med afg- 68 dighet som syntes å gjøre lite for dem. Flere nor- hanske styrker. Verken Regionkommando vest ske soldater har senere vist til en rekke utfordrin- eller Regionkommando nord hadde tatt initiativ til ger ved gjennomføringen av slike operasjoner i å håndtere utfordringene i Ghormach. Norske samarbeid med afghanske styrker. De afghanske myndigheter så derfor behov for selv å søke en styrkene var ofte dårlig trent, møtte ikke opp eller løsning. Et forslag som avtegnet seg, var å flytte forsvant midt under operasjoner. Flere opplevde provinsgrensene og innlemme Ghormach i at det å involvere lokale myndigheter og afghan- Faryab-provinsen. Dermed ville Ghormach ske militære i planleggingsprosessen innebar at komme under norsk ansvar. Dette ville muliggjøre operasjonsplanene ble lekket til Taliban eller en endring av Regionkommando nords ansvars- andre opprørere.63 Dette illustrerer noen av område uten for store politiske konsekvenser i dilemmaene som møtte norske militære i arbeidet Tyskland. med å støtte lokale myndigheter. Innlemmelsen av Ghormach var omstridt, og Våren 2008 var Ghormach-distriktet igjen uro- beslutningsprosessen rundt den er uklar. Doku- lig. I mai 2008 gjennomførte det norske PRTet, menter fra forsvarssjefen og FD, som anbefalte støttet av afghanske og andre ISAF-styrker, opera- innlemmelse, tilskrev i 2008 afghanske myndig- 69 sjon Karez, den andre store operasjonen mot opp- heter initiativet uten nærmere spesifisering. Det rørere. Heller ikke denne operasjonen hadde har ikke lyktes utvalget å framskaffe ytterligere langvarige effekter. ACTEDs sivile innsats måtte utsettes i to måneder som følge av operasjonen 66 Melding fra FD til forsvarsattacheen i Berlin, «Gjennomfø- fordi ACTED ikke ønsket å utsette personellet for ring av operasjoner i grenseområdet mellom Faryab og risikoen som en offensiv militær operasjon med- Bagdis provinser i Afghanistan – tyske begrensninger og førte.64 Senere fortsatte ACTED sitt arbeid i norske synspunkter», 19. mai 2008. 67 Ghormach. Sommeren 2011 hadde situasjonen i Notat fra FD til forsvarsministeren, «Anbefaling av tiltak i forbindelse med mulig grensejustering mellom RCW og distriktet blitt så vanskelig at organisasjonen RCN», 3. november 2008. trakk ut sine medarbeidere og avsluttet program- 68 Notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «Situasjonen met i distriktet.65 i grenseområdet Ghowrmach – konsekvenser for PRT Meymaneh og nødvendige tiltak», 7. november 2008. 69 Notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «Situasjonen 63 Utvalgets høring, 28. januar 2016. i grenseområdet Ghowrmach – konsekvenser for PRT 64 Utvalgets høringer, 17. august og 14. desember 2015; mel- Meymaneh og nødvendige tiltak», 7. november 2008; notat ding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Oppdatering på fra FD II til forsvarsministeren, «Situasjonen i Grenseområ- sivile og militære forhold i Faryab og nord Afghanistan», det Ghowrmach – utkast til innlegg i DUUK», 27. novem- 23. mai 2008; Thorås, 2008. ber 2008; notat fra FD II til forsvarsministeren, «Situasjo- 65 E-post fra tidligere leder av ACTED Afghanistan, 18. nen i grenseområdet i Ghowrmach – utkast til håndnotat til november 2015. R-notat», 28. november 2008. NOU 2016: 8 125 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8 opplysninger om et slikt initiativ. Så vidt utvalget skulle være registrert som valgkrets i Badghdis, forstår, var provinsmyndighetene skeptiske til inn- selv om Faryab ellers fikk det administrative lemmelse. Samtidig ønsket guvernøren at noe ansvaret. For Norge var grensejusteringen også skulle gjøres med distriktet for å hindre at uroen viktig i et allianseperspektiv. Den signaliserte at spredte seg ytterligere i Faryab.70 selv om regjeringen vegret seg mot å sende styr- På norsk side ble arbeidet for å innlemme ker til kamp i sør (se kapittel 3), var Norge villig til Ghormach i Farayb igangsatt høsten 2008. FD å møte de voksende utfordringene i nordprovin- påtok seg en pådriverrolle. sen der Norge hadde lederansvaret. Det synes å ha vært enighet på norsk side om PRTet etablerte vinteren 2009 en framskutt at problemene i Ghormach ikke kunne løses med base i Ghormach der både norske og afghanske kortvarige operasjoner som Harekate Yolo II og soldater var utplassert. Selv om hensikten med Karez. Det var imidlertid delte meninger i FD og innlemmelsen av Ghormach ifølge forsvarssjefen Forsvaret om hva det beste alternativet var. I et ikke var offensive operasjoner, kom norske styr- notat til forsvarsministeren tidlig i november 2008 ker i 2009 og 2010 i harde kamper i distriktet. Inn- vurderte forsvarssjefen tre alternativer. Det første lemmelsen forbedret ikke sikkerhetssituasjonen i var den overnevnte tilnærmingen med offensive Faryab, som tvert imot ble verre i løpet av de to operasjoner. Det andre var en «passiv tilnærming» påfølgende årene. Ingen norske soldater ble drept der man lot situasjonen utvikle seg uten inngripen i operasjonene i Ghormach, men flere mistet livet fra PRTet med kryssing av provinsgrensen. Det i kamper i nærliggende distrikter. tredje og foretrukne alternativet i forsvarssjefens Det kan hevdes at forverringen ville kommet vurdering var en «aktiv tilnærming» med gren- uansett og skyldtes Talibans økende virksomhet i sejustering og en mer regelmessig tilstedeværelse området uavhengig av PRTets nye tilnærming. av norske og afghanske styrker.71 En grensejuste- Det kan også argumenteres for at innlemmelsen ring ville tillate PRTet å ha styrker jevnlig til stede utløste en ny runde i eskalering av konflikten. «Vi for å hindre maktvakuum som opprørselementene sparket borti en maurtue», som en norsk offiser kunne utnytte. Forsvarssjefen påpekte også at senere sa.76 Det kan uansett settes spørsmålstegn overfor tyske myndigheter måtte målet være å få ved de norske vurderingene av hvilke ressurser aksept for at grensen burde endres med basis i fag- som måtte til for å stabilisere Ghormach. Opera- militære vurderinger. I sin påtegning på notatet sjonene Harekate Yolo II og Karez viste at betyde- understreket forsvarsministeren notatets vektleg- lige militære ressurser var nødvendig for å holde ging av at situasjonen i Ghormach ikke måtte ende et så urolig område som Ghormach. Styrker av som et norsk ansvar alene.72 denne størrelsen kunne verken norske eller afg- Tyskland var som nevnt ovenfor skeptisk til en hanske myndigheter holde i distriktet over tid. endring av Regionkommando nords grense.73 FD Ved å ta ansvaret også for Ghormach kan det der- ledelsen og norske diplomater i Berlin forsøkte for synes som norske myndigheter lot umiddel- derfor å overtale tyske myndigheter til å godta en bare sikkerhetsbehov gå foran realistiske ressurs- utvidelse. Først da den norske forsvarsministeren vurderinger. sendte et brev til den tyske forsvarsministeren gikk tyske myndigheter med på grenseend- ringen.74 Deretter gikk ting raskt. Den 27. novem- 8.2.3 Tredje fase fra 2009: Mentorering og ber 2008, kun én uke senere, undertegnet Karzai amerikanske styrkers inntreden et dekret som midlertidig innlemmet Ghormach i I samsvar med føringene fra NATO-toppmøtet i Faryab.75 For Karzai var politiske hensyn over- Bucuresti i 2008 konsentrerte de norske styrkene ordnet; han hadde sørget for at Ghormach fortsatt fra 2009 det meste av innsatsen om trening og opplæring av afghanske styrker. Dette var ledd i 70 Samtale med UD-ansatt, 18. mars 2016. ISAFs planer om å overlate ansvaret for sikkerhe- 71 Notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «Situasjonen ten i landet til afghanske myndigheter og sikker- i grenseområdet Ghowrmach – konsekvenser for PRT hetsstyrker innen utgangen av 2014. Etter først å Meymaneh og nødvendige tiltak», 7. november 2008; Oma 2014, s. 125. ha vektlagt stabilisering og gjenoppbygging, og 72 Notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «Situasjonen deretter opprørsbekjempelse, skulle PRTene nå i grenseområdet Ghormach – konsekvenser for PRT Mey- maneh og nødvendige tiltak», 7. november 2008. 73 Ibid. 75 Dokument som fastsetter midlertidig innlemmelse av Ghor- 74 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Situasjonen i Gren- mach i Faryab fra direktoratet for lokalt styresett (IDLG) til seområdet Ghowrmach – utkast til brev til Tysklands for- presidentens kontor, datert 25. august 1387 (2008). svarsminister», 20. november 2008. 76 Utvalgets høringer, 17. juni og 18. juni 2015. 126 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

myndigheters evne til å ivareta egen sikkerhet var det vesentlige i transisjonsfasen. Boks 8.5 Operasjoner i Selv om opplæring av afghanske sikkerhets- Orthepadalen styrker var nedfelt i Bonn-avtalen, hadde verken Operasjonene i denne dalen er mindre kjente, europeiske eller amerikanske styrker drevet mye men illustrerer noen dilemmaer norske styr- opplæring av afghanske styrker siden 2003. Det ker møtte i Faryab og mulige konsekvenser hadde også tatt lang tid å rekruttere nok soldater for lokalbefolkningen. Så lenge internasjonale til den afghanske hæren slik at et nasjonalt opplæ- styrker ikke hadde ressurser til å «holde» et ringsprogram kunne implementeres. Det var først område og måtte trekke seg ut, kom opprø- da USA annonserte uttrekningen av sine styrker rene tilbake. Dette var en stor belastning for at satsningen på mentorering og oppbygging av lokalbefolkningen. afghanske sikkerhetsstyrker skjøt fart. Orthepadalen ligger nord for Maimana. Fastsettingen av en dato for uttrekkingen av Gjennom dalen gikk en viktig transportrute amerikanske styrker førte til at mange afghanske for blant annet smuglere i nærheten av Ring- rekrutter skulle læres opp på svært kort tid. Fra- veien. Den som kontrollerte dette dalføret fallet blant rekruttene var stort. Mange uttrykte hadde også i praksis kontroll med den delen bekymring for kvaliteten på en afghansk hær pre- av Ringveien som gikk forbi PRT-leiren. Mens get av analfabetisme og etniske spenninger, kom- det norske PRTet brukte sine ressurser i binert med vekslende lojalitet til myndighetene og Ghormach, tok Taliban gradvis over kontrol- svært kort opplæringstid. Etter hvert som uten- len av Orthapadalen, spesielt i den øverste og landske mentorer ble drept av afghanske soldater, fattigste delen der pashtunerbefolkningen noe som ikke skjedde med norske mentorer, svek- holdt til. ket dette ytterligere internasjonale styrkers tillit I 2011 ble trusselen fra dalen over- til styrkene de skulle bygge opp.77 Andre utfor- hengende for PRTet, som i samråd med afg- dringer, som korrupsjon og politisering av styr- hanske lokale myndigheter besluttet å gå inn i kene, måtte også adresseres i oppbyggingen av en dalen for å drive opprørerne ut. Kort tid etter fungerende hær. at de afghanske og norske styrkene trakk seg Selv om NATO hadde utviklet et felles ramme- ut derfra, kom imidlertid Taliban tilbake og verk for mentorering, hadde det enkelte ISAF- halshugget landsbyledere som de mente land i praksis frie tøyler.78 Norske myndigheter hadde samarbeidet med styrkene. Etter gjen- sendte allerede i 2006 et mentorlag til Kabul. I tatte oppfølgingsoperasjoner i dalen, fikk januar 2009 sendte Forsvaret for første gang et afghanske styrker og PRTet lokale stammele- mentorbidrag til Faryab. Det var omkring 50 per- dere til å undertegne en avtale om å støtte soner og skulle lære opp en afghansk infanteri- lokale myndigheter. Sentralt i dette var etable- bataljon. Denne enheten var først lokalisert uten- ringen av en Afghan Local Police (ALP) – for PRT-leiren i Camp Griffin, under amerikansk kommando. For å understøtte opprettelsen av ledelse, men ble etter fire kontingenter slått ALP, måtte norske styrker be amerikanske sammen med PRT Maimana i desember 2010. De kolleger om å bidra med midler som kunne norske mentoreringslagene fulgte afghanske styr- betale for denne lojaliteten og bidra med tre- ker, trente dem og kjempet med dem.79 ning og utdanning. ALPen og dens støttespil- Mentorering bød på flere utfordringer for de lere ble gjenstand for flere angrep i perioden norske styrkene. For det første hadde ikke ANA som fulgte, spesielt når PRTet eller USA ikke og ISAF et omforent felles fiendebilde. Mange hadde styrker i dalen, noe som medførte bety- offiserer i ANA ønsket å forberede seg på konven- delig tap av afghanske liv.

77 Utvalgets høring, 25. januar 2016. 78 Vegard Valther Hansen, Helge Lurås og Trine Nikolaisen, Etter Beste Evne – om Forsvaret og deres afghanske partnere, NUPI, 2012, s. 10; notat fra FD til forsvarsministeren; «For- beredelser i forbindelse med OMLT-bidrag», 25. septem- bidra til overføring av sikkerhetsansvaret til afg- ber 2008; «Disponering av personell til OMLT», 30. mars hanske styrker. De viktigste virkemidlene i dette 2008; internt notat til forsvarssjefen, «Økt støtte til trening mentoreringsarbeidet var de såkalte OMLTene av Afghan National Army», 26. juni 2007 og notat fra forsvarssjefen til forsvarsministeren, «NATOs operasjonskon- (Operational Mentoring and Liaison Team). Disse sept for OMLT», 25. september 2008. lagene besto av militært personell som skulle 79 F.eks. erfaringsrapport i Ferdaball, «Norwegian Operatio- trene og lære opp afghanske soldater. Afghanske nal Mentoring and Liaison Team 3», 21. juni 2010. NOU 2016: 8 127 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Boks 8.6 Gender-innsats De norske militære styrkene var underlagt ret- benyttet i andre PRTer blant annet til innsam- ningslinjer fra både FN og NATO om håndtering ling av informasjon og kontakt med kvinner i av kvinner, fred og sikkerhet i internasjonale lokalbefolkningen. Erfaringene fra disse lagene operasjoner. Norske myndigheter framla i 2006 har vært blandede. en handlingsplan for oppfølging av FNs sikker- Enkelte av de militære genderrådgiverne hetsresolusjon 1325 om kvinner fred og sikker- utviklet egne kontaktnettverk blant shuraer i het (og tilhørende resolusjoner). Gjennomføring provinsen og bisto i å organisere egne møter for av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1325 og tilhø- disse kvinnene. Flere av de kvinnelige soldatene rende resolusjoner var også et viktig element i som ble bedt om å delta i FET-lagene anså imid- Faryab-strategien. Resolusjon 1325 tar utgangs- lertid at de ble rekruttert på grunn av kjønn, punkt i at krig og konflikt rammer kvinner, ikke sin kompetanse til å utføre genderarbeid. menn, gutter og jenter ulikt, men at kvinners Kvinnene opplevde at de manglet kunnskap om erfaringer og bidrag til konfliktløsning likevel i genderarbeid og at målstyringen var uklar. Flere stor grad overses. har også påpekt at føringene om et sivilt-militært De første årene Norge ledet PRTet var regje- skille førte til at norske genderrådgivere i liten ringens handlingsplan ikke inkludert i PRTets grad gjennomførte aktiviteter rettet mot sivilbe- arbeid. Oppfølgingen varierte, og var ofte perso- folkningen. Noen bidro likevel til opprettelsen navhengig. I praksis hadde PRTet kun kontakt av et marked utenfor PRT-leiren med salg av med afghanske menn. Afghanske kvinner ble produkter laget av lokale kvinner og etablering ikke konsultert eller involvert. Dette gjaldt også av lokale kvinnenettverk. kvinner i offisielle posisjoner og valgte organ. Genderrådgivere og FET-team var nytt for Gender-perspektivet var heller ikke inkludert i norske styrker i Afghanistan. Arbeidet ble der- plan- og rapporteringsverk. PRTet fikk sin første for ofte famlende og personavhengig. En viktig genderrådgiver i 2008, og vedkommende arbei- lærdom er at genderrådgivere alene, uten en det 50 prosent som analytiker og 50 prosent som bredt planverk og konkrete føringer for hvordan genderrådgiver. Svenske styrker derimot hadde FNs resolusjoner om kvinner, fred og sikkerhet allerede fra starten av innsatsen egne gender- skal følges opp i felt, ikke utretter mye. Gender- rådgivere i Afghanistan. De satte også etter arbeid i operasjoner krever forankring i hele hvert sammen kjønnsbalanserte lag før de reiste organisasjonen og bør planlegges nøye før ut. utsendelse. Fra høsten 2008 til våren 2009 bygget en gruppe norske kvinnelige soldater et nettverk Kilder: Birgith Andreassen, Synne Holan og Bjørg Skotnes, blant kvinner i Maimana. Dette nettverket gikk «The Norwegian PRT in Meymaneh», i Louise Olsson og tapt i de påfølgende kontingentene blant annet Johan Tejpar (red.), Operational Effectiveness and UN reso- fordi disse manglet kvinnelige operatører. I 2010 lution 1325 – Practices and Lessons from Afghanistan, mai 2009, ss. 95–96; Cecilie Fleming, «Genderrådgivere i mili- kritiserte PRT-ledelsen mangelen på gender og tære operasjoner» i Anita Scholseth (red.) Gender i Forsvaret likestillingskompetanse i PRTet. Ledelsen – fra teori til praksis, Oslo: Abstrakt forlag, 2014, ss. 236–240; mente at norske styrker var for dårlig satt opp til Sippi Azerbaijani-Moghaddam, Seeking out their Afghan Sis- å imøtekomme de norske politiske målsettin- ters: Female Engagement Teams in Afghanistan, CMI, 2014; gene om å vektlegge kvinner, fred og sikkerhet i utvalgets høring, 21. oktober 2015; samtale med svensk gen- derforsker, 7. april 2016 og Utenriksdepartementet, Regjerin- alt internasjonalt engasjement. PRT-sjefen ba gens handlingsplan for gjennomføring av FNs Sikkerhetsresolu- derfor Forsvaret om å etablere et såkalt Female sjon 1325 (2000) om kvinner, fred og sikkerhet, mars 2006, og Engagement Team (FET-team), som ISAF påfølgende handlingsplaner. 128 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Figur 8.10 Ringveien (i dag kalt Highway 1) er et over to tusen kilometer langt veistrekke som binder Afghanistans viktigste byer sammen. Å ivareta Figur 8.11 Norske politibidrag i Faryab: Sikkerhets- sikkerheten for å ferdigstille Ringveien som gikk situasjonen gjorde det vanskelig for norske politi- gjennom Faryab (og Ghormach), var en sentral opp- tjenestemenn å ta seg rundt i provinsen for å lære gave for PRTet. opp afghansk politi. Bildet viser et politi-mentore- Foto: Lars Magne Hovtun/Forsvaret ringslag på vei ut til distriktet Pasthun Kot. Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret sjonell krig, mens ISAF fokuserte på opprørsbe- kjempelse.80 For det andre var vestlig militær planlegging ikke nødvendigvis egnet for afghaner- het til Nord-Afghanistan før sikkerhetssituasjonen nes tilnærming til krigføring. For det tredje var ble meget alvorlig. Amerikanske styrker tok ved det vanskelig å rekruttere kompetente tolker som inntredenen i 2010 hovedansvaret for Ghormach- kunne følge internasjonale styrker i strid. distriktet, og førte en mer omfattende og offensiv OMLTene synes likevel i større grad enn militær kampanje mot opprørerne i provinsen enn andre styrkebidrag å ha vært forberedt på hvor de norske. Ringveien ble ferdigstilt, men sikker- komplekse maktstrukturene var helt ned på dis- hetssituasjonen fortsatte å forverre seg etter at triktsnivå, og hvordan man skulle forholde seg til amerikanske styrker gikk tyngre inn i Faryab. en hær og et politi som i ulike former kanskje var Et prinsipielt skille mellom bistand og militær tilknyttet disse konfliktene.81 De norske OML- innsats inngikk ikke i amerikansk strategi. Den Tene deltok i kamp med ANA for å skape felles- amerikanske statlige bistandsorganisasjonen skapsfølelse og bedre stridsferdigheter. Selv USAID planla og gjennomførte prosjekter i tett under bedre betingelser ville opplæringstiden samarbeid med amerikanske styrker. Selv om nor- vært for kort til å ha nevneverdig effekt.82 ske PRT-sjefer ikke hadde råderett over de ameri- I 2010 ankom nærmere 1 000 amerikanske sol- kanske bistandsmidlene, kunne de i samråd med dater Faryab. Mange av dem flyttet inn i den nor- USAID og amerikanske militære identifisere hvor 85 ske leiren.83 Tiltaket skyldtes først og fremst ame- de mente det var behov for bistand. Noen gan- rikanske bekymringer for manglende ferdigstil- ger ble amerikanske midler brukt til å betale ling av Ringveien i Ghormach-distriktet. Det nor- landsbyledere for å få dem til å støtte de lokale ske PRTet og norske diplomater hadde i flere år myndighetene og holde opprørerne borte. Dette understreket overfor COMISAF hvor alvorlige kan oppfattes som betalt beskyttelse også av nor- konsekvenser en fortsatt destabilisering av Nord- ske styrker. Et eksempel på dette er forhandlinger Afghanistan, herunder Faryab, kunne ha for med lokalbefolkningen i Orthapadalen, som 86 resten av landet.84 Ettersom de hardeste kampene beskrives i boks 8.5. Også Latvia gjennomførte lenge var i sør, viet COMISAF liten oppmerksom- mindre CIMIC-prosjekter for å øke styrkens forsyningssikkerhet og redusere direkte trusler mot 80 Hansen, Lurås og Nikolaisen, 2012, s. 11. styrken gjennom tillitsbyggende aktivitet (se 81 Utvalgets høringer, 25. januar og 17. februar 2016 og Oma, kapittel 4). 2014, s. 134. 82 Hansen, Lurås og Nikolaisen, 2012, s. 12–13. 83 Notat fra FD til forsvarsministeren, «Amerikanske og afg- 85 Utvalgets høringer 28. august og 28. oktober 2015; melding hanske styrkeoppbygging i nord-Afghanistan», 20. januar fra ambassaden i Kabul, «Amerikansk nærvær i Faryab», 2010. 30. august 2010. 84 Utvalgets høring, 18. mars 2016. 86 Utvalgets høring, 17. februar 2016. NOU 2016: 8 129 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

8.3 Sivil innsats fire ulike internasjonale NGOer, ACTED, Kirkens Nødhjelp, Flyktninghjelpen og DACAAR (Danish Innenfor de gitte rammer var det svært vanskelig Committee for Aid to Afghan Refugees). De skulle å styrke sentralmaktens kontroll i provinsen. Det samlet sett iverksette tiltak, særlig innen utdan- handlingsrommet som fantes, ble heller ikke ning og landsbygdutvikling, i Faryabs femten dis- utnyttet fullt ut. trikter.90 Disse NGOene flyttet prosjekter og res- Utenriksdepartementet var som tidligere surser til Faryab fordi norske myndigheter ønsket nevnt i utgangspunktet skeptisk til å prioritere økt innsats der, ikke fordi organisasjonene på for- bistand til Faryab-provinsen framfor øvrige pro- hånd hadde identifisert spesielle behov i vinser. Norsk bistand skulle primært bidra til å Faryab.91 På denne måten hadde også sikkerhets- bygge en samlet afghansk stat. Dersom bistanden politikken gjennom PRT-strukturen i Afghanistan ble ulikt fordelt mellom provinsene på grunnlag innvirkning på NGOenes valg av innsatsområder. av militær tilstedeværelse, risikerte man en ytter- Det viste også at enkelte ikke-statlige organisasjo- ligere fragmentering av sentralstaten.87 Norske ners valgfrihet og uavhengighet hadde begrens- myndigheter hadde allerede i 2005 advart mot ninger i Afghanistan. Et betydelig antall andre dette. Samtidig hadde lokalbefolkningen og lokal- internasjonale og afghanske NGOer hadde også myndighetene i Faryab forventninger om at tilste- prosjekter i Faryab.92 deværelsen av PRTet skulle skape utvikling. Nor- Norske myndigheter la stor vekt på utdanning ske myndigheter valgte derfor fra 2006 å kanali- i Faryab. Antall skolebygninger i provinsen økte sere mer av bistanden til provinsen. For å fast- fra 197 i 2003 til 458 i 2014. Av disse ble 117 bygd holde prinsippet om nasjonal fordeling av bistan- med norske midler. Skolebyggingen var koordi- den, besluttet norske myndigheter i 2009 at kun nert med det afghanske utdanningsministeriet, opptil 20 prosent av den samlede norske bistan- som i samarbeid med lokale myndigheter kartla den kunne gå til provinsen. Resten av midlene behovet for skolebygg i provinsen. Den ikke-stat- skulle fordeles på kanaler rettet mot nasjonale til- lige organisasjonen Afghanistan Integrity Watch tak. På denne måten forsøkte norske myndigheter (IWA) har på vegne av utvalget undersøkt de 117 å unngå at sikkerhetshensyn fikk for stor bæring skolene som ble bygd med norske midler. IWA på utviklingsinnsatsen. I volum ble den totale fikk tilgang til 77 av de 117 skolene i 13 distrikter i bistanden til Faryab likevel betydelig. Over én Faryab.93 Undersøkelsen viser positive resultater milliard norske kroner gikk til sivil innsats i pro- for de skolene som er besøkt. De fleste er i bruk vinsen i perioden 2001 – 2014. og har kvalifiserte lærere. Samtidig illustrerer den Norske myndigheter hadde ikke en statlig manglende tilgjengeligheten til nærmere 40 pro- bistandsorganisasjon som kunne gjennomføre sent av skolene hvor krevende det er å følge opp utviklingsarbeidet i Faryab slik Storbritannia bistandsprosjekter i konfliktfylte områder som hadde gjennom sitt Department for International Faryab. Det har heller ikke vært mulig å gi gode Development (DFID). Det norske Norad ble i indikasjoner på kvaliteten av utdanningen. En 2004 omgjort til en rådgivende fagetat, og UD var oversikt over de viktigste funnene fra undersø- selv ansvarlig for gjennomføringen. Som påpekt i kelse foreligger i tekstboks 8.7. kapittel 6, var forvaltningskapasiteten i UD generelt dårlig. Samtidig var få bistandsorganisasjoner etablert i Faryab da Norge besluttet å overta 8.3.1 Bistand og den politiske økonomien i ledelsen av PRTet. FD uttrykte derfor tidlig at det Faryab var behov for å mobilisere norske NGOer for å Bistand griper inn i den lokale politiske økono- sikre en sterk sivil tilstedeværelse som kunne mien, påvirker eksisterende maktbalanser og risi- bistå lokale afghanske myndigheter.88 Gjennom kerer å skape nye konfliktlinjer.94 Dette er beskre- blant annet øremerking av midler til prosjekter i

Faryab fikk UD norske NGOer til å innlede arbeid 90 89 E-post fra UD-ansatt, «Afghanistan – tilgang til oversikt i provinsen. I 2010 støttet norske myndigheter bistandsprosjekt i Faryab», 17. mars 2016. 91 Utvalgets høringer, 19. oktober og 14. desember 2015. 87 Ambassaden i Kabul, «Virksomhetsplan for 2007, ambassa- 92 National Area Based Development Program, «Faryab Pro- den i Kabul», ukjent dato. vincial Profile», Ministry of Rural Rehabilitation and 88 Internt notat fra FD til statsråden, «Sivil innsats i norsk- Development, 2012. ledet PRT i Meymaneh», 20. desember 2004; internt notat i 93 Integrity Watch Afghanistan, Faryab School Survey for the FD, «Erfaringer fra norsk PRT-deltakelse i Afghanistan», 8. Norwegian Commission om Afghanistan, mai 2016. oktober 2004. 94 Mats Berdal og Dominik Zauf (red.), Political Economy of 89 Utvalgets høringer, 19. og 21. oktober 2015. Statebuilding, London, Routledge, 2013. 130 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 vet nærmere i kapittel 7. Dette kom også tydelig mien og håndtering av lokale konflikter. Nettverk til uttrykk i Faryab. og forhandlinger skaffet organisasjoner som Da norsk etterretning i 2010 beskrev årsakene ACTED tilgang også i urolige distrikter som til at pasthunerne i Ghormach angrep norske styr- Ghormach. Tilgangen måtte imidlertid stadig ker, trakk analytikerne fram tre grunner. Pasthu- reforhandles i lys av nye konfliktlinjer og lokale nerne vant legitimitet ved å slåss mot invasjons- endringer.100 Denne tilnærmingen kunne bidra til styrken, de ville beskytte smuglerrutene og de lokal utvikling på distriktsnivå, men ikke alltid mente staten norske myndigheter bidro til å lojalitet til lokalmyndighetene i Maimana eller bygge på provinsnivå favoriserte uzbekere og taji- sentralmyndighetene i Kabul. kere.95 Anklager om favorisering av distrikter var vanlig i Faryab. Både NGOer og sivilt utsendte i PRTet ble kontaktet av lokale makthavere som 8.3.2 Støtte til lokalt styresett krevde mer bistand til «sitt» distrikt.96 Omkring Bruken av ikke-statlige organisasjoner stred delen tredjedel av den norske bistanden til Faryab vis mot prinsippet om afghansk nasjonalt eier- gikk til de mest urolige distriktene.97 Ett av disse, skap. Utenriksdepartementet hadde i utgangs- Ghormach, var hovedsakelig befolket av pashtu- punktet som mål å styrke de lokale myndighetene nere. Norske myndigheter forsøkte på denne slik at disse kunne levere tjenester til egen befolk- måten å imøtekomme kritikken fra pasthunere i ning. Denne ambisjonen viste seg imidlertid van- Faryab ved å kanalisere penger til disse områ- skelig å gjennomføre på kort sikt. For det første dene. Samtidig kunne en slik politisk tilpasning av blir budsjettallokeringer og prioriteringer til pro- bistanden også anklages for å gi forrang til urolige vinsene foretatt av de respektive ministeriene i distrikter framfor rolige. Dersom midlene ikke var Kabul. Å styrke og sikre en langvarig tjenesteleve- godt kontrollert og forvaltet, kunne pengene bli ring krevde derfor først og fremst å styrke sen- en ytterligere konfliktårsak, slik som nevnt oven- traladministrasjonen i Kabul, samt kommunikasjo- for.98 Det var nettopp slik sikkerhetsdrevet nen mellom sentrale og lokale myndigheter. I bistandsinnsats Norge forsøkte å unngå. Dersom praksis var Faryab en liten post på sentralmyndig- Norge ikke støttet pashtunske områder fordi de hetenes budsjetter og kommunikasjonen mellom var urolige, ville UD også kunne anklages for å provinsmyndighetene i Faryab og Kabul var dår- «straffe» pashtunere og prioritere å bygge opp en lig. For det andre var provinsmyndighetene i uzbekisk maktelite i provinsen. Slik sett risikerte utgangspunktet svake. De hadde liten myndighet i norske myndigheter å trå feil både om de støttet distriktene, og korrupsjonen var omfattende i alle urolige pashtunske områder og dersom de lot ledd av myndighetsapparatet.101 For det tredje var være. Inngående kjennskap til lokale maktforhold mange aktører i de lokale myndighetsstrukturene og brede lokale nettverk kan gjøre det lettere å også viktige lokale makthavere som ivaretok egne håndtere denne type dilemma i utviklingsarbeidet interesser. Selv om UNAMAs kontor i provinsen (se kapittel 7). tidvis var godt ledet og hadde god kontakt med Ambassaden i Kabul var kjent med problem- norske utsendte, var det svakt satt opp, med liten stillingen.99 Bruken av NGOer som gjennomfø- mulighet til å spille en koordinerende rolle eller ringspartnere var i så måte et forsøk på å tilpasse være en støttespiller for de lokale myndighe- bistanden til de skiftende politiske realitetene på tene.102 bakken. Noe av bakgrunnen for at flere av NGO- Dette gjorde at norske myndigheter i stor grad ene har lykkes i å gjennomføre prosjekter og pro- likevel måtte bruke NGOer som gjennomførings- grammer i en ellers stadig mer urolig provins, var partnere i provinsen. Norske myndigheter var nettopp deres kjennskap til den politiske økono- klar over at de dermed bidro til å skape parallelle strukturer til lokale myndigheter og tradisjonelle 95 E-tjenesten, «Spesialrapport: Faryab-provinsen, Afgha- sivilt samfunnsstrukturer. Tanken var imidlertid nistan», 1. mars 2004. 96 Utvalgets høringer, 11. august og 21. oktober 2015. 97 E-post fra UD-ansatt, «Oversikt over prosjekter i Faryab 100 Utvalgets høring, 9. desember 2015. frem til 2012», 4. januar 2016. 101 Utvalgets høringer, 28. august og 28. oktober 2015; mel- 98 Paul Fishstein og Andrew Wilder, Winning Hearts and ding fra UD, «Sivil innsats i norsk ledet PRT i Meymaneh», Minds? Examining the Relationship between Aid and 20. desember 2004; melding fra ambassaden i Kabul, «FN. Security in Afghanistan, Feinstein International Centre: Afghanistan. Evaluering av UNAMA. Nordisk møte», 30. Tufts University, januar 2012; og tilhørende publikasjoner. februar 2008. 99 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Utrygghe- 102 Utvalgets høring, 17. august 2015; UD, «Rapport fra besøk tens drivkrefter – forskningsfokus på Faryab», 12. septem- av prosjektgruppa for Faryab-strategi: 9.-10. desember ber 2011. 2008», 19. desember 2008. NOU 2016: 8 131 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

Boks 8.7 Skoleundersøkelsen i Faryab I april 2016 besøkte Integrity Watch Afghanistan (IWA) 77 av de 117 skolene bygget med norske midler i Faryab. De øvrige 40 skolene var util- gjengelige på grunn av sikkerhetssituasjonen. Under besøkene har IWA observert skolebyg- ningens forfatning og hvilke aktiviteter som fant sted. De har også intervjuet lærere og landsbybeboerne om skolesituasjonen i lokalområdet. 10 av de 77 skolene var ikke i bruk. I en av landsbyene undervises likevel elever etter myndighetenes læreplan. I de øvrige ni landsbyene var det ingen undervisning. Dårlig sikkerhet ble Figur 8.12 Satara Girl High School i Maimana er angitt som grunn for de fleste stengte skolene. I den mest anerkjente skolen bygd med norske mid- to landsbyer var manglende interesse for utdan- ler. 2 650 jenter blir undervist av 124 velutdannede ning angitt som grunn. En skole har blitt tatt av lærere. Skolen er kjent for et høyt antall elever som flom. Ved 13 av de åpne skolene frykter ledelsen består opptaksprøven til universitetet. at skolen kan bli stengt dersom sikkerhetssituasjonen blir verre. At sikkerhet er den viktigste Bilde: Integrity Watch Afghanistan faktoren for om skoler er åpne eller ikke, støttes av hittil upubliserte, om ikke helt sammenlign- bare studier gjennomført av IWA på vegne av sent av lærerne kvinner. I distriktene utgjør amerikanske myndigheter (SIGAR). kvinnelige lærere 77 prosent på jenteskolene. Norske myndigheter har lagt vekt på utdan- Både kvalifikasjonene til lærerne og andel kvin- ning av jenter. Dette gjenspeiles ved at 38 av de nelige lærere i distriktene ligger godt over 77 besøkte skolene er jenteskoler. De resterende landsgjennomsnittet. En grunn til dette kan er delte skoler med undervisning i skift, eller gut- være at IWA i de fleste distriktene bare har hatt teskoler. På de undersøkte skolene var i alt 32 400 tilgang til distriktssentrene. Å skaffe både kvali- jenter og 17 447 gutter registrert. Fem til ti pro- fiserte og kvinnelige lærer til landsbyene lenger sent av elevene møter ikke regelmessig opp. fra distriktssentrene er generelt langt vanske- Samtidig ble det opplyst at mange barn i skoleal- ligere. der ikke gikk på skolen. Representanter i de En annen indikator på kvalitet er utdannings- respektive skolekretsene anslo dette tilsammen å myndighetenes oppfølging av skolene. 2/3 av gjelde nær 9 000 jenter og over 6 000 gutter. For skolene opplyser om regelmessig kontakt. I både gutter og jenter var familiens trange øko- samtlige skolekretser der skolen er i drift, er nomi hovedgrunnen til fraværet. befolkningen svært positive til skolen. I 60 pro- Selv om mange velger å ikke sende barna på sent har de også etablert foreldreutvalg som skole, øker interessen for utdanning i Faryab. støtter skolens drift, vedlikehold og sikkerhet. Dette setter utdanningsmyndighetenes kapasitet på prøve. Ved 35 prosent av skolene ble undervisning også gitt utendørs eller i telt i man- Qadir sin skole gel av nok klasserom. Mangel på lærebøker og I denne landsbyen styrer krigsherren Qadir. For undervisningsmateriell var et generelt problem. å komme til landsbyen måtte IWAs utsendte Kvaliteten på utdanning er vanskelig å vur- overbevise Qadirs soldater ved en ulovlig dere uten å teste elevenes kunnskapsnivå. veisperring at de skulle besøke slektninger. Sko- Dette har vært utenfor denne undersøkelsens lebygningen er i god stand, men det har aldri ambisjonsnivå. Den har imidlertid omfattet for- vært undervisning der. Qadir bruker den som hold som er viktig for kvaliteten. Et av disse er privat lagerbygg. I følge landsbybeboerne er utdanningsnivået på lærerne. På de undersøkte ikke Qadir interessert i utdanning. Samtidig skolene oppgir over 80 prosent av de over 1 300 hevder de det er allment kjent at fem av Qadirs lærerne å ha lærer- eller universitetsutdan- sønner regelmessig mottar lønn som lærere fra nelse. Samtidig opplyser halvparten av skolene utdanningsdepartementet i Maimana. Qadir har at de ikke har nok lærekrefter. For at jenter skal tette bånd til representanter for sentralmyndig- kunne gå på skolen, er kvinnelige lærere viktig. hetene i flere provinser, og ingen i landsbyen tør På jenteskolene i Maimana by er hele 90 pro- derfor å stå opp mot ham. 132 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Den norske skolesatsningen i Faryab 40 ikke tilgjengelig I 2014 var det 458 skoler i Faryab. Ifølge myndighetene var 291 000 barn innrullert fra barneskole til og 9 er med videregående skole, herav 55 prosent gutter. Det er høyt frafall mellom klassetrinnene. Kun 3 av 10 stengt som starter på barneskolen fullfører ungdomsskolen. Statistikk fra myndighetene må ses som usikre.* 117 skoler Grafene er basert på Integrity Watch Afghanistans undersøkelse av 117 norsk-finansierte skoler. er norsk- finanisert = Åpen skole FARYAB

= Stengt skole 68 er åpne = Ikke tilgjengelig 2 1 470 1800 Qorghan Kahn -E Chahar Bagh = Antall jenter Andkhoy 150 3040 2 1640 350 Qaram Qol 3 = Antall gutter JOWZJAN

TURKMENISTAN Dawlatabad 2 3 680 440

1 1 600 2060 1 8 1800

Shirin Tagab 4 2 4 1030 4240

8 1 1430 3640 Khowja

Ghormach Almar Maimana Belcheragh 6 1 1 600 2060 Pashtun 15 4570 7050 Kot Qaisar 14 3 13 3290 5200 Gurziwan 20 km 6 670 3150 Kohistan SAR-E-PUL BADGHIS

4 2 910 1430 9 GHOR Årsak til at barn Skoler i Maimana og distriktene ikke går på skolen 7 9 Sikkerhet Gutteskoler i Maimana: 5 Gutteskoler i 5 13 Manglende lærere distriktene: 15

Jenteskoler i Totalt distriktene: 32 32 400 59 53 jenter og Dårlig 17 447 Felles skoler i økonomi 35 19 Manglende gutter Maimana: 4 skolefasiliteter Felles skoler i Jenteskoler i distriktene: 15 Maimana versus distriktene Maimana: 6 ANTALL ANTALL Antall skoler uten vann/ brønn Antall skoler uten latriner 26 Antall elever per lærer 56 % % Andel lærere med høyere utdanning Andel kvinnelige lærere på jenteskoler Andel kvinnelige lærere generelt

* Kilde: Central Statistics Organisation, Statistisk årbok 2014/2015

Figur 8.13 Den norske skolesatsingen i Faryab har i all hovedsak blitt utført gjennom utdanningsprogrammet EQUIP. Nær 80 prosent av skolene er bygd av afghanske myndigheter, de resterende 28 skolene av NGOene NRC, ACTED og DAARRT. Med unntak av 10 skoler var samtlige ferdigstilt mellom 2007 og 2010. Alle skolene driftes i dag av utdanningsdepartementet i Faryab. NOU 2016: 8 133 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

norske ambassaden forsøkte å gjøre noe med, Sosioøkonomisk utvikling (alle tall i %) blant annet ved å foreslå et mer formalisert samar- Alle tall i prosent FARYAB AFGHANISTAN beid mellom provinsmyndighetene og bistandsor- 2007-2008 2011-2012 2007-2008 2011-2012 ganisasjonene. Formålet var å ansvarliggjøre myn- Fattigdoms- 36,3 35,08 dighetene og organisasjonene, og slik gi ambassa- nivå 29,6 16,9 den en mer formell plattform for å kreve at verken myndigheter eller organisasjoner favoriserte 103 Lese og skrive- enkelte grupper i provinsen. Forholdet mellom kyndige over lokale myndigheter og NGOene var imidlertid til 30,8 32,6 14 år 21,7 27,5 tider anstrengt. I 2011 henvendte provinsguvernø- ren i Faryab seg til den norske ambassaden med en klage på at norskstøttede NGOer ikke samar- Kvinner som kan beidet som ønsket med lokale myndigheter. lese og skrive over 18,9 13,9 18,1 14 år 11,9 Ambassaden reagerte raskt, med krav om at alle prosjekter skulle koordineres med lokale myndig- 60,2 67,7 67,4 heter, og at budsjetter skulle være tilgjengelige for Andel barn 50,2 104 innrullert på innsyn. Organisasjonene imøtekom dette kra- barneskolen vet, men det er uklart i hvilken grad dette i praksis bedret forholdet mellom lokale myndigheter og NGOer. Andel barn 42,2 35 innrullert på 26,1 Norske myndigheter forsøkte også på andre ungdoms- 12 skolen måter å bidra til å styrke de lokale myndighetene i provinsen. Blant annet finansierte UD deler av UNDPs Afghanistan Subnational Governance Pro- 40,6 Bruk av assistert 28,2 gram (ASGP) i Faryab. Programmet skulle bidra fødselshjelp 14,2 21,9 til å bygge kompetanse blant ansatte i den lokale myndighetsstrukturen. Det ble imidlertid utnyttet Tilgang til 45,5 til å fremme enkeltaktørers egeninteresser. Dette rent drikke- 33,1 25,7 26,6 vann forsøket på å styrke lokalt styresett bidro dermed til å etablere en parallell struktur som tjente 80,3 enkelte afghanske beslutningstakere. UNDP Tilgang til 69,1 elektrisitet hadde også problemer med å rekruttere dyktige 36,6 41,6 medarbeidere til å arbeide i provinsene. Det gjorde lokal kapasitetsbygging vanskelig (se også kapittel 7).105 Kilde: Verdensbanken, «Provincial Briefs», juni 2015. Tallene er basert på husstandsundersøkelser (National Risk and Vulnerability Survey). I 2011 var utvalget Andre land, som for eksempel Storbritannia og over 20 000 husstander nasjonalt hvorav 600 i Faryab. I 2007 var det nasjonale utvalget over 30 000 husstander, uten at kilden spesifiserer ant. pr. provins. Nederland, forsøkte i de provinsene de arbeidet å styrke lokale myndigheter ved å utplassere nasjonale eksperter i lokaladministrasjonen. Norge Figur 8.14 Den sosioøkonomiske utviklingen er 106 ujevn i provinsene og på nasjonalt nivå. I Faryab var gjorde av flere grunner ikke dette i Faryab. utviklingen generelt positiv Norske myndigheter vektla multilateral innsats framfor bilateral og overlot denne typen kompe-

103 Melding fra ambassaden i Kabul til UD, «Bistandsutfordrin- at NGOenes tjenester etter hvert skulle overtas av ger i Faryab – felles forståelse», 25. oktober 2010. myndighetene. Norske myndigheter la til grunn 104 Melding fra ambassaden i Kabul, «Development activities at norskstøttede NGOer samarbeidet med lokale in Farayb – letter from the Governor», 14. februar 2011; myndigheter og fulgte nasjonale utviklingsplaner. «Brev fra Guvernør Shafaq om den norske sivile innsatsen i Faryab», 13. februar 2011. Det var heller ikke uvanlig at afghanske myndig- 105 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Møte i heter, både på sentralt og lokalt nivå, selv brukte UNDP om lokalt styresett – ASGP/IDLG», 9. desember NGOer for å levere tjenester til befolkningen. 2009; «Afghanistan – status for arbeid med lokalt styresett», Bistandsorganisasjonene, ikke provinsmyndig- 31. januar 2012; Ecorys, Evaluation of Norwegian Develop- ment Cooperation with Afghanistan 2001 – 2011, Norad, hetene, ble dermed naturlig nok også oppfattet juni 2012, s. 118. som de fremste leverandørene av sosiale tjenester 106 Utvalgets høringer, 20. oktober, 28. oktober og 19. desem- til lokalbefolkningen. Dette var en utfordring den ber 2015. 134 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 tansebygging til de såkalte implementerende part- lokal oppfølging og mindre bistandsavhengighet. nerne (som for eksempel FN eller Verdensban- Politiske føringer og faglige vurderinger kommer ken). Det var dessuten vanskelig å rekruttere dermed i konflikt med prinsippet om lokalt eier- kompetente medarbeidere til å påta seg et slikt skap dersom lokale myndigheter har urealistiske arbeid, som kan være tidkrevende og farlig. Det forventninger til bistandsinnsatsen. Samtidig er er også usikkert hvorvidt vestlige konsulenter i infrastruktur som for eksempel veier svært viktig afghanske myndighetsstrukturer har bidratt til å for et velfungerende samfunn. Det er også poli- styrke nasjonale myndigheter, eller snarere har tisk synlig. Ringveien i Afghanistan var et godt bidratt til å skape nye parallelle strukturer av elite- eksempel på dette. byråkrater lønnet av internasjonale givere (se kapittel 6). I 2011 forsøkte norske myndigheter å styrke 8.3.3 Politiinnsatsen i Faryab lokalmyndighetenes legitimitet i befolkningen Da de første politirådgiverne ble sendt til Faryab i gjennom et initiativ for dialog mellom religiøse 2006, var det uklart hvorvidt politibidraget var ledere og provinsmyndighetene.107 Initiativet underlagt PRT-sjefen. Statssekretærutvalget fast- kom i kjølvannet av samtaler mellom den norske slo i 2007 at politiet, i likhet med øvrige sivilt ambassaden i Kabul og NATOs sivile kontor, som utsendte i PRTet, ikke var operativt underlagt i fellesskap etablerte en arbeidsgruppe for «poli- PRT-sjefen.109 I 2010 besluttet norske myndig- tisk styrking» («political surge») på provinsnivå. heter å konsentrere den norske politiinnsatsen i Det bygget på et tidligere initiativ fra den gang Afghanistan til Faryab. I 2011 var 16 politirådgi- utdanningsminister Haneef Atmar, og målet var å vere stasjonert i PRTet i Faryab, de fleste formelt styrke lokale myndigheters stilling i egen provins. underlagt EUPOLs politiopplæringsprogram. Ambassaden identifiserte spesielt konflikter mel- Norske utsendte politibetjenter skulle bidra til lom religiøse ledere og provinsmyndighetene som opplæring av en politietat som var både svak og kilder til uro. Afghanske myndigheter skulle stå i upopulær i provinsen. De norske betjentene fikk spissen, men Norge som viktig giver til provinsen heller ikke tilstrekkelig opplæring på forhånd og skulle bistå med tilretteleggelse for religiøs dialog visste lite om hva som ventet dem. De måtte i lik- og kommunikasjonsopplæring for myndighetsan- het med de fleste andre sivilt og militært utsendte satte. Blant de foreslåtte tiltakene var støtte til reli- i PRTet definere oppdraget selv mens de var giøse skoler (madrasaer). Ved å bygge lokale og ute.110 relativt liberale madrasaer i provinsen håpet afg- Den norske politiinnsatsen i Afghanistan og i hanske myndigheter å forhindre foreldre fra å Faryab spesielt illustrerer hvor vanskelig det er å sende barna til mer radikale madrasaer i Pakistan. forsøke å etablere lov og orden basert på rettsstat- Prosjektet kom imidlertid ikke i gang før PRTet lige prinsipper i en militarisert konfliktsone der ble avviklet og ble ikke fulgt opp senere. maktforholdene stadig endres. I Faryab, som i Slike prosjekter ble ikke møtt med entusi- resten av landet, ble politiet først og fremst brukt asme fra flere guvernører. De ønsket seg først og til å betjene kontrollposter. Amerikanske militære fremst flere større og synlige infrastrukturpro- styrker i provinsen dreiet derfor opplæringen av sjekter, ikke «alle småprosjektene».108 Dette illus- politienheter inn mot opprørsbekjempelse snarere trerer et klassisk dilemma i bistandsarbeid som enn ivaretakelse av lov og orden. Norsk politi deri- vektlegger lokalt eierskap. Av og til har mottaker mot hadde som hovedformål i Faryab å bidra med ønsker som giveren anser som urealistiske. Store politifaglig utdanning tilpasset en rettsstat. Nor- infrastrukturprosjekter er ikke bare dyre å ske polititjenestemenn underviste i grunnleg- bygge, men også dyre å drifte og vedlikeholde. gende politifaglig håndverk som arrestasjoner, En bærekraftig bistand søker gjerne å tilrette- arrestordre, fengslingsrutiner og menneskerettig- legge prosjekter på et nivå som gir mulighet for heter. Relevansen av denne kunnskapen, som skulle overføres på svært kort tid, var uklar for lokale tjenestemenn tilknyttet maktstrukturer der 107 Rapporter fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Brobygg- rettsstatlige prinsipper ikke ble systematisk etter- ingsstrategien – oppfølgingsmøte med provinsguvernør Shafaq i Faryab», 9. juni 2011 og «Afghanistan. Brobygg- ingsstrategi for Faryab.», 12. juni 2011. 109 108 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Brobyg- Halvor Hartz, «Samarbeid eller samrøre? Norsk politi og gingsstrategien – oppfølgingsmøte med provinsguvernør militære sammen om politiopplæring i Afghanistan», NUPI, Shafaq i Faryab», 9. juni 2011; «Faryab. Framtidig norsk 2009. innsats», 22. januar 2009 og «Møte med parlamentarikere 110 Utvalgets høringer, 21. oktober, 12. november og 11. fra Faryab», 27. mai 2009. desember 2015. NOU 2016: 8 135 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8

fulgt, og der politietaten delvis ble satt inn i opp- rørsbekjempelse. Boks 8.8 Rettshjelp til internt For å undervise og bistå det lokale politiet fordrevne og returnerte måtte norsk politi av sikkerhetsgrunner i tillegg En viktig kilde til konflikter i Faryab har vært ha militær beskyttelse fra PRTet. De militære styr- uenighet om eiendomsrettigheter. Mange kene hadde imidlertid begrensede ressurser til å internt fordrevne som vender tilbake til pro- bistå politiet med styrkebeskyttelse. Politiet kom vinsen opplever at landet deres er tatt. Tiår seg derfor stadig sjeldnere ut av leiren. Da Justis- med krig, migrasjon og et stadig større behov departementet og UD valgte å legge mesteparten for land og eiendom, har ført til illegal konfis- av innsatsen under EUPOL, ble sikkerhetsregi- kering av land og i mange tilfeller uklarhet om met enda strengere. Det ble i praksis umulig å rettmessige eiere. Flyktninghjelpen startet i gjennomføre mentorering og trening i distriktene. 2004 et juridisk rådgivningsprosjekt for å bidra Da USA annonserte uttrekk av ISAF innen til å løse eiendomstvister. Programmet har utgangen av 2014, økte etterspørselen etter tre- vektlagt kvinners rettigheter til land og arv i ning og mentorering av politi. Etter påtrykk fra henhold til islamsk lov, sharia. Flere kvinner både afghanske myndigheter og USA valgte nor- har fått bekreftet eiendomsrett og tilgang til ske myndigheter å bidra til mentorering av poli- landeiendommer i Faryab. Programmet job- tistyrker. Norge sendte et militært og et sivilt poli- bet både gjennom det formelle rettssystemet timentoreringslag som sammen skulle bidra til og i lokale shuraer. I Faryab har mer enn 2500 utvikling av afghansk politi på distriktsnivå under saker blitt behandlet siden 2004. Flere kvinner den NATO-ledede politiopplæringen, Focused har de siste årene førte sakene sine i det for- District Development (FDD).111 Lagene gjennom- melle domstolsapparatet, mange med positivt førte seks ukers opplæring i Pasthun Kot-distrik- utfall for kvinnene. Programmet har blitt kriti- tet høsten 2010, med påfølgende mentorering i felt sert for ikke å drive med lokal kapasitetsbyg- fram til over sommeren 2011. Høsten 2011 ging med tanke på framtidig utfasing av Flykt- begynte de planleggingen for et annet distrikt, ninghjelpens tilstedeværelse i provinsen. Dawlatabad, men rakk ikke å fullføre da mentoreringslagene ble avsluttet i mai 2012 i forbindelse med tilbaketrekkingen.112 Parallelt med den norske politiinnsatsen i provinsen iverksatte USA og afghanske myndigheter et nytt nasjonalt politiprogram, kalt Afghan Local Police (ALP), basert på etableringen av militser i provinsen. Programmet var hovedsakelig militært drevet. Norske myndigheter advarte mot økt satsning på militser både overfor myndighetene i Faryab og i Kabul. De mente dette kunne undergrave mulighetene for statsbygging på provins- nivå. Militsene hadde en kjøpt lojalitet til staten og de amerikanske styrkene de ofte samarbeidet Figur 8.15 Faryab er en av flere provinser der med, og de hadde få institusjonelle bindinger. I Flyktninghjelpen driver opplysning- og råd- Faryab var de fleste milits-nettverkene dessuten givingsarbeid om land- og eiendomsrettigheter uzbekiske og tadjikiske, og man risikerte dermed til returnerte og internt fordrevne. Disse grup- også å skape større utrygghet og konflikt med de pene har ofte liten tilgang til offentlige tjenester. allerede marginaliserte pashtunske innbyggerne i Foto: Danielle Moylan, Flyktninghjelpen, 2014 provinsen.113 Norske synspunkter hadde imidler-

Kilde: NRC, Strengthening Displaced Women’s Housing, Land and Property Rights in Afghanistan, November 2014; 111 Notio Partners, NRC Information, Counselling and Legal Notat fra embetsverket til politisk ledelse i UD, «Afgha- nistan. Politiinnsats. Fordeling av den Norske politikontin- Assistance (ICLA) Programme Evaluation, mai 2015; NRC, genten», 02. oktober 2009; melding fra UD til JD, Forsvaret, Education and Information, Counselling and Legal Assis- og politiet, «Mentorering av Afghansk politi», 15. desember tance (ICLA) in Faryab, year two report, Norad, august 2009; «Afghanistan –arbeidsgruppens rapport klarert i JD. 2015. UDs behandling», 16. desember 2009. 112 Rapport fra Politikontingentsjef, «NORAF- Norwegian Police Support to the Afghan authorities», 30. september 2012, s. 22. 136 NOU 2016: 8 Kapittel 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 tid liten innflytelse i dette spørsmålet, og ALP-pro- viste seg vanskelig, for ikke å si umulig. Den nor- grammet ble rullet ut i hele landet, inkludert i ske innsatsen bidro ikke til å endre den overord- Faryab. nede utviklingen i provinsen. Norge maktet ikke I sum framstår den norske politiinnsatsen først fullt ut å utnytte det handlingsrommet som tross og fremst som et symbolpolitisk bidrag fra Norge alt fantes, selv om initiativ ble utvist på taktisk for å styrke den sivile innsatsen i provinsen, uten nivå, som i forbindelse med Ghormach-utvidelsen. at en tilstrekkelig forhåndsanalyse av hva man PRTet var ISAFs redskap for å stabilisere pro- kunne oppnå og hvordan det kunne oppnås114 vinsene. Modellen viste seg lite hensiktsmessig Man kan påvise god innsats innen enkeltprosjek- for formålet. Flere på norsk side var opprinnelig ter, men det forelå ingen langsiktig plan og priori- tvilende til konseptet, men norske myndigheter teringene skiftet. De hyppige rotasjonene av per- bestemte seg for å påta seg et slikt ansvar av hen- sonell vanskeliggjorde kontinuitet.115 syn til viktige allierte. I et afghansk nasjonalt per- I september 2011 etterspurte UD en vurdering spektiv gjorde det norske PRTet og den norske av politiinnsatsen (se kapittel 7). Sikkerhetssitua- modellen liten forskjell. sjonen tillot så liten aktivitet at UD stilte spørsmål Utenriksdepartementet var opprinnelig skep- ved gjennomføringsevnen til politiprogrammet. I tisk til å prioritere bistand til Faryab-provinsen tillegg visste man på dette tidspunktet at transi- framfor øvrige provinser. Norsk bistand skulle sjonsfasen og avslutningen av PRT-bidraget sann- først og fremst bidra til å bygge en samlet afg- synligvis var nært forestående.116 Politiet så ikke hansk stat. I 2009 ble det bestemt at opptil 20 pro- muligheter til å fortsette i Faryab uten beskyttel- sent av samlet norsk bistand kunne gå til provinsen PRTet ga. Politiinnsatsen ble derfor avsluttet i sen. Det ble i årenes løp brukt betydelige ressur- juli 2012. ser på mange prosjekter også i Faryab. Det er gjort framskritt, og fortsatt arbeider norskstøttede NGOer i provinsen og norsk-finansierte program- 8.4 Oppsummering mer gjennomføres. I så måte kan det militær-sivile skillet i «den norske modellen» ha vært gunstig; Kort tid etter at norske styrker forlot Faryab- sivil bistand hadde egen berettigelse uavhengig provinsen i 2012, forverret sikkerhetssituasjonen av den militære innsatsen. Virksomheten er imid- seg. Det var et vitnesbyrd om et grunnleggende lertid blitt stadig vanskeligere, og det er usikker- problem. Med en fungerende sentralmakt ville het i hvilken grad bistandsinnsatsen i provinsen det knapt vært behov for massiv intervensjon. vil gi varige resultater. Uten en slik kraft var det imidlertid svært van- Det var flere grunner til at mulighetene for å skelig for eksterne aktører å etablere en funge- gjøre en forskjell i Faryab i praksis var minimale. rende sentralmakt med tydelige fotavtrykk også Grunnleggende betingelser knyttet til afghan- i Faryab. Lokalbefolkningen hadde liten tillit til ske maktkonstellasjoner var vanskelige. Den sentralmyndighetene og politiske aktører inn- norske innsatsen var også liten i en forholdsvis gikk i et komplisert patron-klient nettverk som stor provins. Det ble heller ikke utformet noen forente og samtidig splittet myndighet på lokalt samlet norsk strategi der mål og midler ble sett i og nasjonalt nivå. sammenheng og tiltakene samordnet mer effek- PRTet i Faryab ble det største og mest synlige tivt. norske militære bidraget i Afghanistan, og provin- Den såkalte Faryab-strategien var i realiteten sen ble også en viktig mottaker av norsk bistand. ingen strategi, og nasjonale koordineringsinstan- Målet med innsatsen var å bidra til å styrke den ser ga ingen klar retning og helhet i Faryab-enga- afghanske sentralmaktens kontroll i provinsen og sjementet. Sterkere norsk ledelse i provinsen, len- medvirke til statsbygging og utvikling. Oppgaven gre rotasjoner av ledelsen og et større engasjement for å styrke provinsmyndighetene kunne gitt 113 Meldinger fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan. Situasjo- større påvirkningskraft, i hvert fall på kort sikt. nen i Nord», 20. september 2009; «Afghanistan. Utrulling Slik som situasjonen var, ble viktige prinsipielle av Afghan Local Police (ALP) i Qaisar distriktet, Faryab», 15. juni 2010; «Afghanistan. Lokale militser i Faryab-provin- avklaringer og føringer som burde ha blitt avklart sen», 12. oktober 2010. hjemme, overlatt til sivilt og militært utsendte. 114 Utvalgets høring, 11. desember 2015. Det ble opp til den enkelte PRT-sjef å løse spen- 115 E-post fra Justisdepartementet, «Bidrag til justissektoren i ningen mellom ISAFs strategi for opprørsbekjem- Afghanistan», 28. mai 2015. pelse og norske myndigheters linje om sivilt-mili- 116 Notat fra UD og JD til statssekretærene Barth Eide og Moland Pedersen, «Afghanistan. Statusnotat for den nor- tært skille. Engasjementet synliggjorde at forvent- ske politi-innsatsen», 15. september 2011. ningen om en helhetlig tilnærming, med omfat- NOU 2016: 8 137 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 8 tende og koordinert innsats på sikkerhet, styre- Vurderes innsatsen i Faryab i forhold til Norges sett og utvikling, er svært krevende å leve opp til hovedmål i Afghanistan, er det rimelig å konklu- for et lite land med begrensede ressurser. Den dere at Norge brukte betydelige ressurser for å såkalte «norske modellen», som vektla et tydelig bidra til statsbygging og utvikling i provinsen, men skille mellom sivil og militær innsats, ble en kilde at resultatet ble svært beskjedent. Det gjaldt særlig til frustrasjon. Den kan heller ikke vise til verken innsatsen i nord for å bekjempe Taliban. PRT-opp- bedre eller verre resultater enn PRT-modeller til draget markerte imidlertid tydelig Norges støtte til andre land. Skal den norske modellen for sivilt- NATO og USA. Deltakelsen bidro dessuten til pro- militært samarbeid virke i praksis, må den ta fesjonalisering av i første rekke den norske hæren. større høyde for den kompleksitet som sivile og Operasjonene ga mye praktisk erfaring på strids- militære aktører står overfor i konfliktsoner.117 teknisk og taktisk nivå og likeledes innsikt i krigfø- ring innenfor en fellesoperativ ramme sammen med allierte og partnere. Erfaringene styrket på visse områder det norske forsvarets evne til å delta 117 Se bl.a. Gunhild Hoogensen Gjørv, Understanding Civil- Military Interaction – Lessons learned from the Norwegian i internasjonale operasjoner. model, London, Asghate, 2014. 138 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Kapittel 9 Norsk fredsdiplomati

Norges fredsdiplomati knyttet til Afghanistan er ble fredsdiplomati raskt et viktig element i forhol- lite kjent i norsk offentlighet. Engasjementet var det mellom norsk UD og amerikanske State imidlertid sentralt for to av Norges hovedmål: å Department. Som i tidligere norske fredsengasje- bidra til statsbygging og å styrke forholdet til menter ble norske interesser i det bilaterale for- USA. Fredsdiplomatiet ble et viktig tema i dialo- holdet til USA over tid mer framtredende også i gen mellom norske og amerikanske myndigheter fredsdiplomatiet i Afghanistan-konflikten. og et område hvor norske myndigheter aktivt for- Foruten betydningen det har hatt for utviklin- søkte å påvirke amerikansk tenkning. Norge var gen i Afghanistan og for Norges forhold til USA, en av de første internasjonale aktørene som tilret- har Afghanistan-engasjementet vært viktig for tela for dialog mellom afghanske myndigheter og profesjonaliseringen av norsk fredsdiplomati. Et den væpnede opposisjonen i Afghanistan. Dette vesentlig element i denne utviklingen har vært at var den viktigste hensikten med det norske freds- Etterretningstjenesten har fått en stadig tydeli- diplomatiet. En sekundær hensikt var å engasjere gere støtterolle. Taliban i dialog om humanitære og politiske Dette kapittelet omhandler det norske enga- spørsmål, herunder kvinners rettigheter. Flere sjementet for fredsdiplomati i Afghanistan. Utval- forhold har bidratt til at det ikke har lykkes å get tar først seg rammene for og kompleksiteten i oppnå en forhandlet løsning på konflikten. Norge landskapet for det norske engasjementet befant var imidlertid et av landene som aktivt forsøkte å seg i. Deretter analyseres utviklingen av det nor- få det til. ske engasjementet som overordnet kan deles i to Norge inntok tre roller i fredsdiplomatiet. Den ulike perioder: fra 2007 til 2010 og fra 2011 til første var å være tilrettelegger, eller budbringer. utgangen av perioden som dekkes av utvalgets Den norske kanalen framsto i perioder som betyd- mandat. Utvalget vektlegger i analysen norske ningsfull for kommunikasjonen mellom Karzai- motiver, beslutningsprosesser og beslutnings- regjeringen og ledelsen i Taliban, og senere mel- grunnlag, spesielle forutsetninger Norge hadde lom Taliban og USA. I november 2008 og to gan- og betydningen av at Norge var en part i konflik- ger i 2010 kan det se ut som om Norge var nær ten. Betydningen for forholdet til USA og profesjo- ved å lykkes i å bringe partene sammen til samta- naliseringen av UDs fredsdiplomati er også sen- ler. Den andre rollen var som megler. Den var trale temaer. tydelig i 2013 da Norge søkte å oppnå en løsning i dialogen mellom Taliban og USA om opprettelsen av et Taliban-kontor i Doha, Qatar. Den siste rol- 9.1 Utgangspunktet for norsk len var som pådriver. Det var en rolle Norge fredsdiplomati i Afghanistan hadde både i engasjementet overfor Taliban og i opprettelsen av en regional dialog om Afghanistan Det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan må for- – Istanbul-prosessen, eller Heart of Asia. stås i konteksten det foregikk i. Fire forhold er Det norske fredsdiplomatiet knyttet til Afgha- særlig viktige. Det første er at en rekke aktører nistan har også stått sentralt i Norges forhold til fremmet fredsinitiativer. Norsk innsats må ses i USA, og i mindre grad til andre allierte som Stor- sammenheng med flere av disse. De ulike initiati- britannia, Tyskland og Tyrkia samt afghanske vene kan deles i tre «spor» ut fra hvem som hadde myndigheter. Gitt Bush-administrasjonens mot- kontakt med Taliban eller andre opprørsgrupper: stand mot forhandlinger utnyttet norske myndig- afghanske myndigheter, ikke-statlige og inter- heter handlingsrommet som fantes i Afghanistan- nasjonale organisasjoner samt andre stater (som engasjementet ved å etablere dialog med Taliban. Norge). Taliban tok i noen tilfeller, som i det nor- Etter at Obama-administrasjonen kom inn i 2009, ske, selv initiativet. I hovedsak var imidlertid NOU 2016: 8 139 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9

Tidslinje norsk fredsdiplomati knyttet til Afghanistan Fargekodeforklaring

ÅR InternasjonaltInternasjonalt AfghanistanAfghanistan NorgeNorge <2000

17. mars RRegjeringenegjeringen StoltenbergStoltenberg F E F Taliban inkluderes ikke i Bonn-konferansen. OE 11. sept.-ansept.-angrepetgrepet 12.12. sept. NATO art. 5 7.7. okt.okt. OEF inninnledesledes 0120 0320 0520 0720 0921 0121 0321 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 Nestlederen i Taliban Mulla Barader tilbyr Karzai en avtale. 19. okt.okt. R. BondevikBondevik II 13.13. nov. Kabul fallerfaller 55.. ddes.es. Bonn-avtaBonn-avtalenlen RGE I O RGE I ISA NORGE I OEF N DDes.es. NorskNorsk amambassadebassade etaetableresbleres i KaKabulbul 2121.. ddeses. ISAF etetableresableres NORGE I ISAF N NO Taliban-representanter ekskludert fra Loja Jirga-forsamlingen. 22. jjan.an. Tokyo: giverkongiverkonfernasefernase 228.8. marmarss UNAMA etaetableresbleres

Karzai-regjeringen åpner for reintegrering av talibanere. 13. juli Karzai tiltrer som president 11.11. aug. NATO ansvarlig fforor ISAISAFF

4.4. jan.jan. Ny grunnlovgrunnlov 9.9. oktokt.. Presidentvalg, Karzai vinnervinner MANA I Reintegreringsprogrammet PTS etableres. Sept.Sept. Norge leder PRT Maimana T MA

PRTPR MAIMANA 18.18. sept. Parlaments- og provinsvalg 17.17. ookt.kt. RegjeringenRegjeringen StoltenbergStoltenberg II 1.1. febfeb. London: AAfghanistanfghanistan Compact Okt.Okt. TTaktskifteaktskifte i sivil innsatsinnsats OkOkt.t. ISAF-ISAF-utvidetutvidet tiltil helehele landetlandet DramatiskDramatisk fforverringorverring i sikkerhetssitaussikkerhetssitausjonenjonen M

Norsk kontakt med Taliban (Quetta-sporet). 50 MarsMars UUtvidettvidet koordinerendekoordinerende rollerolle forfor UNAMAUNAMA Første møte mellom Norge og representanter for Taliban. ISTAND 7 ISTAND BISTAND 750 MILL. BISTAND B Afg. myndigheter ber Saudi-Arabia om å finne kanaler til opposisjonen. Bistand økes til 750 mill kr årliårligg Jevnlige møter mellom representanter for Taliban og Norge. Norge nær ved å bringe partene sammen i Oslo. ApAprilril NATO vedtarvedtar helhetlighelhetlig tilnærmingtilnærming 12. juni Paris: AfghanistanAfghanistan National Development Strategy (ANDS)(ANDS)

Norske diplomater møter Talibans ledelse. MarsMars Obamas nyenye Afghanistan-strategiAfghanistan-strategi UNAMA utvikler kontakt med Taliban. 20.20. auaug.g. PPresidentvalg,residentvalg, Karzai gjgjenvalgtenvalgt Tyskland i kontakt med Mulla Omars tidligere sekretær Tayyab Agha. Støre informerer Clinton om Quetta-kanalen. Okt.Okt. NATNATOO vevedtardtar CCOINOIN Norske forsøk på å bringe partene sammen i februar og august. 28.28. jan. LLondonondon og 119.9. julijuli KKabul:abul: Afg.Afg. ledelse utvikling/sikkerhet Fredsjirga i juni og opprettelse av Fredsrådet i september. Talibans politiske kommisjon forhandler med Tyskland og USA. 18.18. sept. ParParlamentsvalglamentsvalg Norges første kontakt inn mot Talibans politiske kommisjon (Doha-sporet). 2020 nov. ISAF avsavsluttesluttes innen 2014

Planen om et Doha-kontor møter motstand fra Karzai. 17. jujulili Første fasefase av sikkerhetstransisjonensikkerhetstransisjonen USA åpner for dialog med Taliban. Heart of Asia-konferansen i Istanbul. Norge møter lederen av den politisk kommisjon i Doha.

Taliban bryter forhandlinger med Tyskland og USA. 3. julijuli TokyoTokyo II: TokyoTokyo MutualMutual AccountabilityAccountability FrameworkFramework Seminar i Kyoto – afghanske myndigheter møter Taliban. Talibans politiske kommisjon i Oslo. 1.1. ookt.kt. PPRTRT Maimana avsavsluttesluttes Seminar i Chantilly utenfor Paris.

Norge, Qatar og Storbritannia støtter arbeidet med Doha-kontoret. JuniJuni AANSFNSF ansvar fforor sikkerheten i hele AAfghanistan fghanistan 18. juni mislykket åpning av kontoret. 16.16. ookt.kt. RRegjeringenegjeringen SolbergSolberg

Dialog gjennom Kina og Pakistan blir hovedspor 5.5. apriaprill Første runderunde i president-president- og provinsvalgetprovinsvalget for USA og afghanske myndigheter. Norsk saksorientert dialog med politisk kommisjon. 29.29. sept.sept. Nasjonal samlingsregjering, Ghani og Abdullah Abdullah 331.1. ddes.es. IISAFSAF avsavsluttesluttes Murree-møtet: Afghanske myndigheter møter Taliban sammen med 1. janjan.. ResoResolutelute Support Mission starter representanter fra USA og Kina. Møte mellom afghanske kvinner og Taliban i Oslo.

Figur 9.1 Fredsdiplomati knyttet til Afghanistan 140 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 internasjonale aktører de mest aktive initiativ- det erstattet av et nytt afghansk freds- og reinte- takerne. Initiativene som hadde størst betydning greringsprogram (Afghan Peace and Reintegra- for det norske engasjementet, omtales senere i tion Programme, APRP) støttet av FNs utviklings- kapittelet. program UNDP.3 Reintegrering ga imidlertid Det andre forholdet er at partene i konflikten begrenset suksess. Resultater kunne oppnås hadde ulike og skiftende interesser, noe som la lokalt, men tilnærmingen ga få utsikter til en varig begrensninger på mulighetene for dialog. For nor- løsning på konflikten. Forhandlinger med Taliban- ske myndigheter, som for de fleste andre initiativ- ledelsen framsto som grunnlag for større håp. Det takere, var mange av disse interessene og agenda- var her Norge kom til å engasjere seg. ene uklare eller ukjente. Det var også tvil om hvem aktørene på opprørssiden faktisk representerte. Denne usikkerheten preget særlig det tid- 9.2 Søken etter en politisk løsning lige engasjementet. Utvalget omtaler de ulike interessene og aktørene i noe mer detalj senere i Forsøkene på dialog med Taliban og andre opp- kapittelet. Det var også åpenbart at det var aktører rørsgrupper som afghanske myndigheter, ikke- – såkalte spoilere – hos alle partene i konflikten statlige og internasjonale organisasjoner, så vel som ønsket å forhindre dialog. Andre søkte bare å som andre land gjorde i årene etter 2001, ble etter utnytte iveren etter å oppnå kontakter til å berike hvert omfattende. Allerede i 2010 fastslo den bri- seg. De norske diplomatene møtte et uoversiktlig, tiske avisen The Guardian at det var minst 12 komplisert og ikke minst risikofylt landskap. kommunikasjonskanaler til opprørsledere i Afgha- Det tredje forholdet er at Norge var en part i nistan.4 Flere av initiativene fikk bred dekning i konflikten og samtidig tok på seg rollen som tilret- mediene mens de pågikk, andre er omtalt i en telegger. Det ble tidlig klart for norske myndig- etter hvert omfangsrik litteratur om temaet. Dia- heter at denne kombinasjonen innebar særlige log foregikk både på lokalt og sentralt nivå i Afg- utfordringer, som omtalt nedenfor. Samtidig fast- hanistan og i åpne og lukkede fora andre steder i holdt de at å være part i konflikten var en forutset- verden. Det er verken mulig eller ønskelig å gi en ning for å kunne spille en rolle. Norges dialogpart- full oversikt over alle slike forsøk her. Målet er nere ser også ut til å ha sett den norske deltakel- kun å plassere det norske engasjementet, som sen i krigen og det nære forholdet til USA som en knapt nevnes i litteraturen, i den bredere rammen styrke. Samtidig var det utfordrende for norske det fant sted i. Fredsinitiativene som omtales, er i diplomater å oppnå tillit til at Norge kunne være stor grad de som både litteraturen og norske en nøytral tilrettelegger i en situasjon der Norge dokumenter i perioden framhever som de viktig- var med på informasjonsutvekslingen og samord- ste. De norske initiativene omtales i neste del. ningen som del av de internasjonale styrkene. Hamid Karzai, som ledet den afghanske inte- Det fjerde forholdet er at Norge var lite enga- rimsregjeringen, skal allerede i slutten av desem- sjert i arbeidet med reintegrering. Det norske ber 2001 ha fått tilbud fra nestlederen i Taliban, fredsdiplomatiet la vekt på en forhandlet løsning Mulla Abdul Ghani Baradar, om at Taliban-ledel- mellom Taliban og afghanske myndigheter som sen ville akseptere og innordne seg det nye regi- parter. Reintegrering er en tilnærming der målet met.5 Både i USA og andre land var imidlertid er at individer eller mindre grupper oppgir sine oppfatningen at Taliban og al-Qaida var to sider av våpen og vender tilbake til samfunnet. Allerede i samme sak.6 Taliban var medskyldig i angrepet på 2003 åpnet Karzai-regjeringen for reintegrering av USA den 11. september 2001, og å forhandle med talibanere.1 Politikken hadde en parallell i arbei- dem var politisk uakseptabelt. Viljen til å inklu- det med avvæpning, demobilisering og reintegre- dere Taliban var heller ikke sterk i Russland. Sist, ring av stridende (se kapittel 3). I mai 2005 etablerte president Karzai Program-e-Takhim-e-Solh 3 UNDP, «Afghanistan Peace and Reintegration Programme (PTS), eller Programmet for å styrke freden, som (APRP)», på www.af.undp.org. 4 skulle tilrettelegge for reintegreringen.2 På Lon- «Who can broker a deal with the Taliban?», The Guardian, 24. oktober 2010. don-konferansen om Afghanistan i januar 2010 ble 5 Michael Semple, «Peace dialogue, the Afghan case 2001– 2014», i Pernille Rieker og Henrik Thune (red.), Dialogue 1 Se f.eks. John Bew et.al., Talking to the Taliban: Hope over and Conflict resolution – The potential and limits of dialogue History?, ICSR, 2013, s. 22. as a tool for conflict resolution, Ashgate/Routledge, 2015, ss. 2 Programmet ble senere kritisert for å ha brakt få resultater. 143–166; Ruttig, «The Battle for Afghanistan.», ss. 6–7. Thomas Ruttig, «The Battle for Afghanistan. Negotiations 6 Alex Strick van Linschoten og Felix Kuehn, An Enemy We with the Taliban: History and Prospects for the Future», Created: The myth of the Taliban-Al Qaeda merger i Afgha- New America Foundation, mai 2011, s. 9. nistan, Oxford: Oxford UP, 2014. NOU 2016: 8 141 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9 men ikke minst, hadde koalisjonens afghanske sjonen kom inn i 2009 til Clintons tale i 2011, var allierte, Nordalliansen, som vinteren 2001–2002 preget av en kamp internt i administrasjonen mel- sto fram som seierherren i Afghanistan, ingen lom tilhengere og motstandere av dialog.12 Til- grunn til å ønske at Taliban ble inkludert i den hengerne sto sterkest i State Department og var politiske prosessen. mest synlig representert ved den erfarne diploma- Verken Bonn-forhandlingene i desember 2001 ten Richard Holbrooke, spesialrepresentant for eller Loya Jirga-forsamlingen i juni 2002 inklu- Afghanistan og Pakistan, fram til hans død i derte dermed representanter for Taliban, eller desember 2010. Motstanderne sto sterkest i for- representanter for det politiske landskapet Tali- svarskretser og i CIA. Motstandernes argumenter ban appellerte til. Selv om det er vanskelig å se strakte seg fra en prinsipiell motstand mot dialog hvordan en bred forsoningsprosess kunne ha fun- med terrorister til behovet for å få opprørerne på net sted i årene 2001–2002, gitt motstanden, har defensiven før man gikk til forhandlingsbordet.13 mange i ettertid pekt på fraværet av en slik pro- Også i Kongressen var det motstand. Dette gjorde sess som et stort feilgrep. Isteden ble Taliban ned- det vanskeligere for administrasjonen å etablere kjempet og Taliban-ledelsen fordrevet til eksil i dialog da det kunne true budsjettildelingen.14 Det Pakistan der de med pakistansk støtte gjenopp- var også en utbredt skepsis til hvorvidt dialog- bygget Taliban-bevegelsens militære styrke.7 framstøtene fra Taliban og andre opprørsgrupper Lite er kjent om kontakter mellom på den ene var genuine.15 Denne skepsisen ble styrket i siden afghanske myndigheter (sentralt og lokalt) desember 2010. Det ble da avslørt i internasjonale eller internasjonale aktører og på den andre siden media at en person som utga seg for å være Mulla Taliban og andre grupper, i perioden før 2007.8 Akhtar Mansoor, en av nestlederne i Taliban Det som er kjent, er at Det internasjonale røde egentlig var en bedrager. Vestlige etterretnings- kors, ICRC, allerede høsten 2007 brukte sine kon- tjenester hadde betalt ham store summer for å få takter med Taliban til å bistå i løslatelsen av tolv ham til å skifte side.16 sørkoreanske misjonærer som hadde blitt tatt Også i Taliban spredte synet seg i 2007–2008 som gisler i Ghazni-provinsen.9 at bevegelsen ikke kunne oppnå seier med mili- tære midler, eller at en slik seier ville bli for kost- bar.17 Taliban hadde i hovedsak oppslutning blant 9.2.1 Økende interesse og ulike motiver den pashtunske befolkningen i sør og øst, og kam- Fra 2007 økte interessen for kontakt på flere sider pene i Afghanistan gikk på denne tiden mest ut av konflikten. En sentral årsak var en økende over innbyggerne nettopp her. Både de direkte erkjennelse på begge sider i krigen av at en for- følgene av kampene, og den humanitære situasjo- handlet løsning var nødvendig. Et nærliggende nen som fulgte av at nødhjelp ikke nådde fram til eksempel på internasjonal side var utenriksminis- pashtunske områder, bekymret talibanerne. Paral- ter Jonas Gahr Støres redegjørelse for Stortinget i lelt med dette oppsto en intern debatt i bevegel- februar 2007. Militære midler kunne ikke alene gi sen om sivile tap og bruk av selvmordsbombere. en løsning i Afghanistan, fastslo han.10 Et av resultatene var publiseringen av «Den blå Motstanden var imidlertid også stor, særlig i boken» i 2009, hvor Taliban kunngjorde begrens- etterretningskretser og de militære miljøene i ninger på bruk av selvmordsbombere og vektla at USA, som i stor grad formet den internasjonale sivile tap skulle unngås.18 strategien i Afghanistan. Først i februar 2011 erklærte USAs utenriksminister Hillary Clinton 11 «Remarks at the Launch of the Asia Society's Series of Ric- støtte til en forsterket diplomatisk innsats, en hard C. Holbrooke Memorial Addresses», state.gov, 18. tredje «surge» i kjølvannet av den økte militære februar 2011. 12 og sivile innsatsen.11 Under Bush-administra- Osama bin Ladens død den 2. mai 2011 skal videre ha styrket amerikansk interesse for forhandlinger med Taliban. sjonen var forhandlinger med Taliban ikke poli- 13 Se f.eks. Vali Nasr, «The Inside Story of How the White tisk akseptabelt. Årene fra Obama-administra- House Let Diplomacy Fail in Afghanistan», Foreign Policy, 4. mars 2013. 14 7 Anand Gopal, No Good Men Among the Living. America, the Utvalgets høring, 2. september 2015. Taliban and the war through Afghan eyes, New York: Metro- 15 Se f.eks. Zalmay Khalilzad, «The Taliban and Reconcilia- politan Books, 2015. tion», International Herald Tribune, 18. februar 2010. 8 Gopal (ibid.) omtaler noen slike initiativ. 16 «Taliban Leader in Secret Talks Was an Impostor», Interna- 9 «Afghanistan: ICRC facilitates release of twelve South Kor- tional Herald Tribune, 22. november 2010. ean hostages», www.icrc.org, 29. august 2007. 17 Ruttig, «The Battle for Afghanistan», s. 7. 10 «Utenrikspolitisk redegjørelse av utenriksministeren», 18 «Taliban issues code of conduct», aljazeera.com, 28. juli stortinget.no, 13. februar 2007. 2009. 142 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Samlet vokste det fram et ønske i deler av Tali- log, er arrestasjonen av nevnte Mulla Baradar i bans ledelse om å arbeide for en retur til det poli- februar 2010. Arrestasjonen ble først sett som en tiske liv i Afghanistan. Den forhandlingsvillige suksess både i kampen mot Taliban og i samarbei- delen av ledelsen hevdet at bevegelsen var villig til det med ISI.21 Senere ble det klart at ISI hadde å endre sin politikk fra 1990-tallet for å muliggjøre arrestert Baradar fordi han var engasjert i forsøk en slik retur. De ville bryte med al-Qaida, aksep- på å opprette dialog med afghanske myndig- tere religiøst mangfold og respektere kvinners heter.22 Et eksempel på det motsatte, at Pakistan stilling. I sitt Eid-budskap i 2009 vektla Talibans tilrettela for kontakt, var et møte organisert av leder Mulla Omar at Talibans strid er geografisk Pakistan mellom amerikanske representanter og begrenset til Afghanistan.19 Det ble tolket som et en representant for det Taliban-tilknyttede Haq- tegn på at Taliban distanserte seg fra den interna- qani-nettverket, Ibrahim Haqqani, i august 2011.23 sjonale jihad-bevegelsen. Hensynet til å holde Andre deler av opprørsbevegelsen i Afgha- bevegelsen sammen begrenset imidlertid Mulla nistan søkte også dialog. Gruppen Hezb-i-Islami Omars og Taliban-ledelsens handlingsrom. Det Gulbuddin (HiG) var mest åpne for ønsket om dia- var for eksempel enklere for Talibans ledelse å log.24 Gruppen var ledet av Gulbuddin Hekmatyar fremme tanken om dialog med USA enn med afg- som var mujahedinleder under den sovjetiske hanske myndigheter som de anså som nikkeduk- okkupasjonen og statsminister i Afghanistan tidlig ker for USA. på 1990-tallet. Haqqani-nettverket, ledet av den tid- Også andre forhold påvirket trolig Talibans ligere mujahedinlederen Jalaluddin Haqqani og vilje til dialog. Et viktig forhold var Pakistans, og hans familie, viste også interesse for dialog, som mer konkret, den militære etterretningstjenesten nevnt ovenfor. Haqqani-nettverket ble ansett som ISIs holdning til Taliban. Angrepet på Den røde tett knyttet til etterretningstjenesten ISI. moské i Islamabad i juli 2007 og president Pervez Afghanske myndigheter opprettholdt i store Musharrafs påfølgende offensiv mot ekstremisme deler av perioden kontakter med Taliban og andre anses som et vendepunkt.20 ISI økte presset også opprørsgrupper. Myndighetene hadde en klar på eksilledelsen av afghanske Taliban. I deler av ambisjon om å starte dialog; allerede i november bevegelsen synes dette å ha bidratt til ønsket om å 2008 inviterte president Karzai offentlig Mulla søke seg bort fra pakistansk kontroll og hjem til Omar til forhandlinger.25 Hvorvidt Karzai hadde Afghanistan. Talibans involvering i den norsk-initi- vært villig til å gi Taliban politisk makt er usik- erte dialogen framsto som motivert også av et kert. Det var delte meninger i det politiske miljø i slikt ønske om å fri seg fra pakistansk kontroll. Kabul og i Afghanistan generelt om hvorvidt dia- Pakistans strategiske interesser i Afghanistan log med sikte på en forhandlingsløsning var reflekterte ønsket om strategisk dybde i rivalise- ønskelig.26 I regjeringen var forhandlinger med ringen med India samt striden om grenselinjen Taliban et kontroversielt tema. Mest åpenbar var mellom Pakistan og Afghanistan (Durand-linjen) motstanden eller skepsisen blant politikere og så vel som frykten for pashtunsk nasjonalisme og krigsherrer knyttet til den tidligere Nordallian- ideen om å samle alle pashtunere i ett land. Pakis- sen. Skepsisen til en forhandlet løsning med Tali- tans ambisjon om å utøve størst mulig politisk inn- ban var også utbredt blant menneskerettighets- flytelse på utviklingen i Afghanistan har hatt skif- og kvinnegrupper, som fryktet at nyvunne rettig- tende innvirkning på forhandlingsforsøkene. heter kunne bli ofret for en fredsavtale. Hovedretningen er likevel klar: Pakistan og ISI har søkt å hindre forhandlingsforsøk utenfor deres kontroll, men tilrettelegge for kontakter og 21 «Secret Joint Raid Captures Taliban’s Top Commander», dialog med personer de har kontroll over. Det International Herald Tribune, 15. februar 2010. mest kjente tilfellet der ISI hindret forsøk på dia- 22 Bew et.al., s. 30; Ruttig, «The Battle for Afghanistan», s. 10; Nils Wörmer, «Exploratory Talks and Peace Initiatives in Afghanistan», SWP Comments 44, desember 2012, s. 3. 19 Eid-budskapet finnes her: http://www.jihadica.com/wp- 23 Bew, et.al. s. 33. content/uploads/2009/10/10-21-09-mullah-omar-eid-mes- 24 sage.pdf; om Talibans forsøk på å omdefinere seg se f.eks. Ruttig, «The Battle for Afghanistan», ss. 17–18; «Western Thomas Ruttig, «Negotiations with the Taliban», Peter Ber- officials, Taliban engaged in secret talks», Dawn, 27. gen med Katherine Tidemann (red.), Talibanistan: Negoti- februar 2009. ating the Borders between Terror, Politics and Religion, 25 «Afghanistan's Karzai Offers Safety if Taliban Leader Will Oxford University Press, 2013, s. 436. Negotiate», Washington Post, 17. november 2008. 20 Se f.eks. Qandeel Siddique, The Red Mosque operation and 26 Se f.eks. Thomas Ruttig, «Talks about Talks Again (upda- its impact on the growth of the Pakistani Taliban, FFI-rap- ted)», Afghan Analyst Network, 7. oktober 2010; «Rebran- port 2008/01915, 8. oktober 2008. ding the Taliban», Aljazeera, 19. mars 2011. NOU 2016: 8 143 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9

9.2.2 Tre spor Kontakter med ikke-statlige og internasjonale De mange initiativene for å opprette dialog med organisasjoner Taliban og andre grupper kan som nevnt deles i Blant de ikke-statlige organisasjonene var sveit- tre spor ut fra hvem som hadde kontakten: afg- siske Centre for Humanitarian Dialogue tidlig ute hanske myndigheter, ikke-statlige og internasjo- med forsøk på å åpne en kanal mot Talibans nale organisasjoner samt andre stater. Antallet ini- ledelse.30 Andre organisasjoner og institutter, som tiativ ble etter hvert stort. Initiativene som ble East-West Institute og Pugwash, organiserte semi- ansett som de viktigste, både generelt og av nor- narer og dialoger, med varierende deltakelse, inn- ske myndigheter, er kort omtalt her. hold og resultat. En ekspertgruppe ledet av tidligere UNAMA-sjef Lakhdar Brahimi og Thomas Pickering leverte den trolig mest omtalte rappor- Kontakter med afghanske myndigheter ten om temaet.31 Relativt lite er offentlig kjent om afghanske Høydepunktene kom i 2012. I juni arrangerte myndigheters kontakter med Taliban og andre Dohisha-universitetet i Kyoto et seminar om freds- deler av opprørsbevegelsen i perioden utvalget bygging i Afghanistan. Det lyktes arrangørene å vurderer. Afghanske myndigheter har imidlertid få med representanter både fra den politiske kom- åpenbart vært aktive. Selv om kontaktene mellom misjonen i Taliban (se nedenfor), HiG og afghan- Talibans ledelse og afghanske myndigheter star- ske myndigheter.32 Dette var første gang afghan- tet før, ble 2010 det første året de fikk omfattende ske myndigheter offentlig møtte den væpnede internasjonal oppmerksomhet.27 Oppmerksomhe- opposisjonen. Den andre store begivenheten i ten kom mye som følge av president Karzais 2012 var et møte i Chantilly i Frankrike arrangert offentlige oppfordring til Taliban om dialog på av Foundation for Strategic Research i Paris. Som i London-konferansen i januar 2010. Afghanske Kyoto stilte Talibans politiske kommisjon i Doha myndigheter fortsatte å vektlegge temaet gjen- med en representant.33 Afghanske myndigheter nom året. I juni 2010 avholdt de den såkalte fred- stilte ikke, men flere afghanske opposisjonspoliti- sjirgaen og i september opprettet de Fredsrådet kere kom til Frankrike. (High Peace Council). Utnevnelsen av den tidli- Norske myndigheter fulgte i hovedsak initiati- gere afghanske presidenten og Taliban-motstan- vene til ikke-statlige organisasjoner fra sidelinjen, deren Burhanuddin Rabbani som formann i og de hadde begrenset direkte betydning for det Fredsrådet framsto imidlertid som en svekkelse norske engasjementet. Det samme var tilfellet for av sjansene for å oppnå dialog med Taliban.28 Rab- UNAMAs initiativer, selv om kontakten med bani ble i september 2011 drept av en selvmords- Norge her var noe tettere. Ifølge Kai Eide utviklet bomber som utga seg for å være fredsutsending UNAMA kontakter med Taliban våren 2009.34 fra Taliban. Fredsrådet har imidlertid i perioder Kontaktene bygde seg opp over tid, før de ble spilt en betydelig rolle i myndighetenes kontakt avbrutt av arrestasjonen av Mulla Barader i med Taliban og andre grupper.29 februar 2010. Under Eides etterfølger som For det norske engasjementet spilte afghanske UNAMA-sjef, Staffan di Mistura, ble kontakt igjen myndigheters egne kontakter en viktig, men indi- opprettet. Den ble senere videreutviklet overfor rekte rolle. Dette var særlig tilfellet i den tidlige Taliban så vel sentralt som lokalt i Afghanistan perioden, som omtalt nedenfor. Selv om den nor- under etterfølgeren Ján Kubiš.35 Norske myndig- ske dialogen med både president Karzai og de sentrale afghanske embetsmennene på dette feltet i perioder var svært tett, fikk norske myndigheter 30 «Who can broker a deal with the Taliban?», The Guardian, 24. oktober 2010. Norsk UD har i mange år samarbeidet aldri fullt innsyn i de afghanske kontaktene. tett med CHD bl.a. i organiseringen av Oslo Forum. Se note 51 under. 31 27 Se f.eks. «Afghan Official Dismisses Taliban Denial of Lakhdar Brahimi og Thomas R. Pickering, Afghanistan: Talks», International Herald Tribune, 1. februar 2010; «Tali- Negotiating Peace: The Report of The Century Foundation ban in high-level talks with Karzai government, sources International Task Force on Afghanistan in Its Regional and say», Washington Post, 6. oktober 2010. Multilateral Dimensions, mars 2011. 32 28 Thomas Ruttig, «Afghan Reactions to the High Peace Programmet finnes her: http://rc-pda.doshisha.ac.jp/en/ Council», Afghan Analyst Network, 14. oktober 2010. Rab- research_activities/activity_log.html bani, som var tadsjiker, hadde rollen som afghansk presi- 33 «New Scenery for Breaking the Ice With the Taliban», dent fra 1992 til han ble jaget fra Kabul av Taliban i 1996. International Herald Tribune, 20. desember 2012. Han var deretter et sentralt medlem av Nordalliansen. 34 Eide ga et lenger intervju om dette med BBC i mars 2010: 29 F.eks. «Q&A: Afghan Taliban open Doha office», BBC «Pakistan arrests halt secret UN contacts with Taliban», News, 20. juni 2013. BBC News, 19. mars 2010. 144 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 heters kontakt med ledelsen i UNAMA om fredsfor Karzai. Et utfall av konflikten som fulgte, var at diplomatiet utviklet seg også over tid. Overordnet Afghanistan tilbakekalte sin ambassadør til var imidlertid samarbeidet med UNAMA av Qatar.39 Et annet utfall var at USA brakte kravet begrenset betydning for det norske engasjemen- om direkte forhandlinger med afghanske myndig- tet. heter inn i dialogen med Taliban. Taliban slo fast at de ikke ønsket slike forhandlinger. De ville bare forhandle med USA. I tillegg ble det strid om Kontakter med andre stater betingelsene for utvekslingen av den amerikanske Blant initiativene fra andre stater framstår to som soldaten Bowe Bergdahl mot fem talibanere holdt de mest omfattende. De får også mest oppmerk- i fangenskap på Guantánamo. Den 15. mars 2012 somhet fra norske myndigheter. Afghanske brøt Taliban forhandlingene.40 myndigheter anmodet i 2008 Saudi-Arabia om Forsøkene på å gjenoppta forhandlingene støtte til å finne kanaler til opposisjonen. I årene varte i over ett år. Da Tyskland av forskjellige 2008–2009 er det kjent at saudisk etterretningstje- grunner kom i bakgrunnen, steg Norge og Qatar, neste organiserte to møter. Afghanske myndig- og senere Storbritannia, fram som de viktigste til- heter var ikke representert ved noen av dem, men retteleggerne og meglerne.41 Norges rolle omta- president Karzais bror Qayum Karzai deltok. På les i delkapittel 9.3.5. Våren 2013 ble gjenværende første møte møtte han to tidligere Taliban-ledere spørsmål løst, og skepsisen, herunder afghanske som levde i Kabul.36 I andre møte stilte represen- myndigheters bekymring for at Taliban ville tanter for HiG og Taliban. Selv om saudiske dia- bruke kontoret som et propaganda- og pengeinn- logforsøk fortsatte i ytterligere et par år, represen- samlingskontor, ble overvunnet. Under presse- terte disse møtene høydepunktene i denne kana- konferansen ved åpningen av kontoret den 18. juni len. 2013 brukte imidlertid Taliban både flagget og Det andre statlig ledede sporet var det tyske navnet til Afghanistans islamske emirat, navnet initiativet som førte til etableringen av kontoret til Taliban hadde brukt på landet i sin regjeringstid. Talibans politiske kommisjon i Doha, Qatar. Tysk President Karzai reagerte kraftig på forsøket på å etterretningstjeneste (Bundesnachrichtendienst, framstille kontoret som en ambassade for Taliban- BND) lyktes mot slutten av 2009 i å opprette kon- regimet i eksil.42 Planene for dialog gjennom Tali- takt med Mulla Omars tidligere sekretær, den bans Doha-kontor falt etter dette raskt sammen. unge Tayyab Agha.37 Etter et første møte i Doha Selv om kontoret fortsatte å fungere som et våren 2010 brakte BND Agha til München i uoffisielt kontaktpunkt, begynte USA (og afghan- november 2010 og igjen i mai 2011. En represen- ske myndigheter) fra høsten 2013 i større grad å tant for amerikanske myndigheter var også til vektlegge Pakistan som nøkkelen til en politisk stede på et av møtene i november 2010. Sentralt i løsning i Afghanistan. I den siste delen av utval- samtalene sto to tillitsbyggende tiltak: fangeut- gets mandatperiode sto regionale kontakter sen- veksling og opprettelsen av et kontor – en adresse tralt, og særlig den kinesisk-pakistanske dialogen – der Taliban kunne engasjeres i forhandlinger. om Afghanistan.43 Også Ghani-regjeringen valgte Forberedelsene til dette gikk øyensynlig bra, og å rette hovedinnsatsen mot dialogen med Pakis- Qatars myndigheter ble involvert for å tilrette- tan, Kina og USA. Dialogen førte til møtet i Mur- legge for opprettelsen av et kontor i Doha. Tysk- ree utenfor Islamabad i juli 2015 der Pakistan til- land øvet tungt press for å ha en avtale ferdig til Bonn-konferansen om Afghanistan i desember 38 Bew et.al, s. 25. Drapet på Fredsrådets leder Rabbani i sep- 2011. Det lyktes ikke. tember 2011 skal også ha lagt en demper på Karzais entusi- I januar 2011 ble det offentlig kjent at presi- asme for fredsforhandlinger. 39 «Afghan Rebuke of Qatar Sets Back Peace Talks», New dent Karzai hadde motsatt seg den tysk-amerikan- York Times, 15. desember 2011. ske planen om et kontor i Doha fordi afghanske 40 «US-Taliban talks collapsed over Guantánamo deal, says myndigheter ikke hadde blitt godt nok infor- official», The Guardian, 8. oktober 2012. mert.38 Forhandlinger med Taliban uten delta- 41 «Taliban talks in Doha drag on endlessly», Aljazeera, 26. kelse fra afghanske myndigheter var uakseptabelt februar 2013; «Background Briefing by Senior Administra- tion Officials on Afghanistan – Via Conference Call», white- house.gov, 18. juni 2013. 42 «At their office in Doha, Taliban make changes», cnn.com, 35 Utvalgets høring i Kabul, 2. november 2015. 21. juni 2013. 36 De to var Talibans tidligere ambassadør i Pakistan, Mulla 43 F.eks. «US and Chinese Interests Align in Pakistan», The Zaeef, og tidligere utenriksminister Mulla Ahmad Wakil Diplomat, 24. september 2013. Amerikanske myndigheter Mutawakil. Wörmer, s. 2; Bew et.al. s. 26. førte separate forhandlinger om utveksling av fangen Berg- 37 Wörmer, s. 4. dahl, som fant sted den 31. mai 2014. NOU 2016: 8 145 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9 rettela for at afghanske myndigheter møtte repre- fattigdom og konflikt i verden også kan true norsk sentanter for Taliban sammen med amerikanske sikkerhet, og verdier var viktige. Den tredje inter- og kinesiske observatører.44 Under utvalgets sam- essen Støre vektla var tilgang: «Vårt aktive enga- taler med representanter for afghanske myndig- sjement gir […] tilgang til sentrale internasjonale heter i Kabul i november 2015 vektla disse at det beslutningstakere og – arenaer som er viktige for var Murree-sporet, ikke Doha-sporet, de trodde Norge også i andre sammenhenger. Dette er til- kunne bringe fred. gang vi alltid har behov for.»48 I flere av fredsen- Tysklands kontakter med Taliban som førte til gasjementene opplevde norske myndigheter at arbeidet med å opprette kontoret i Doha, skulle få kontaktene som ble etablert med partene, vakte direkte betydning for det norske engasjementet. interesse hos USA og andre land.49 Det ble et vik- Fra sommeren 2012 ble dette sporet det viktigste tig element også i Afghanistan-engasjementet. for Norge. Foruten nasjonale interesser har idealistiske eller mer personlige motiver hos politikere og embetsmenn spilt en rolle. Dette påvirket også 9.3 Norsk fredsdiplomati i Afghanistan fredsdiplomatiet i Afghanistan. I tillegg vokste byråkratiske eller institusjonelle interesser fram, Det norske engasjementet for fred har en lang his- særlig knyttet til en gradvis endring i den norske torie.45 Tre forhold ved utviklingen etter slutten tilnærmingen til fredsbygging. av den kalde krigen utgjør viktige rammer også for Norges engasjement i Afghanistan-konflikten. De kan oppsummeres i tre ord: interesser, tilnær- Norsk tilnærming ming og roller. Det norske fredsdiplomatiet har historisk vært preget mer av en ad hoc-tilnærming enn av strategisk tenkning. Engasjementene var i stor grad 9.3.1 Norske interesser, tilnærming og roller drevet av ildsjeler, gjerne enkeltpersoner. Den tra- Engasjementet har historisk i stor grad vært moti- disjonelle norske tilnærmingen var basert på et vert av et verdibasert ønske om å fremme fred, tett samarbeid mellom UD, norske ikke-statlige dialog og internasjonal orden, basert på en misjo- organisasjoner og forskningsinstitutter.50 nær- og solidaritetstradisjon som gjerne omtales Tilfeldigheter og personer spilte en viktig rolle som «den norske fredstradisjonen». Oljerikdom også i Afghanistan-engasjementet, særlig i oppga Norge nye muligheter til å drive en verdibasert starten. Den tradisjonelle norske tilnærmingen, utenrikspolitikk både på utviklings- og fredsfeltet, med sivilsamfunnsaktører i en viktig rolle, ble den såkalte «engasjementspolitikken».46 imidlertid ikke fulgt i dette tilfellet. En viktig årsak Slutten av den kalde krigen skapte nye mulig- til dette var at engasjementet i Afghanistan kom heter. Siden 1990 har Norge vært involvert i en etter at fredsdiplomatiet i UD over flere år var blitt rekke fredsprosesser, med Midtøsten, Balkan, institusjonalisert og gradvis profesjonalisert. Stol- Guatemala, Sudan, Sri Lanka og Colombia som de tenberg I-regjeringen besluttet å styrke UDs mest kjente.47 I denne perioden har realpolitikk arbeid med fredsporteføljen, et arbeid som ble og egeninteresser også kommet til å spille en ster- videreført av Bondevik II-regjeringen. I 2003 ble kere rolle. I sin utenrikspolitiske redegjørelse for en egen seksjon for fred og forsoning opprettet Stortinget i 2008 viste utenriksminister Støre til der de ansatte fikk arbeide målrettet og langsiktig tre norske interesser bak Norges engasje- med fredsprosesser.51 Strategisk tilnærming og mentspolitikk. Hensyn til norsk sikkerhet, fordi 48 «Utenrikspolitisk redegjørelse av utenriksministeren», 44 «Afghan Officials and Taliban Meet in Possible Step stortinget.no, 20. mai 2008. Toward Peace Talks», New York Times, 7. juli 2015; Borhan 49 Lene Kristoffersen, «Interesser i norsk engasjementspoli- Osman, «The Murree Process: Divisive peace talks further tikk», Oslo Files on Secuirty and Defence, 04/2009. complicated by Mullah Omar’s death», Afghanistan Analyst 50 Se «Særtrekk ved Norges fred og forsoningsarbeid», regje- Network, 5. august 2015. ringen.no, 17. juli 2015. 45 For en historisk oversikt, se kapittel 2 i Ada Nissen, The 51 Vidar Helgesen, «How Peace Diplomacy Lost Post 9/11. Peace Architects: Norwegian Peace Diplomacy Since 1989, What Implications are there for Norway?», Oslo Files on doktorgrad Universitetet i Oslo, 2015. Defence and Security, 03/2007, s. 15 note 24; Kristoffersen, 46 Se f.eks. Rolf Tamnes, Oljealder. 1965–1995, bind 6 i Norsk ss. 86–87. En UD-organisert, årlig konferanse for freds- og utenrikspolitikks historie, Universitetsforlaget, 1997, ss. konfliktløsningsaktører, Oslo Forum, ble også opprettet i 339–447. 2003. Oslo Forum har ved flere anledninger vært møte- 47 Se UD, «Norges engasjement i fredsprosesser siden 1993», plass for dialog og samtaler knyttet til forsoningsengasje- regjeringen.no, sist oppdatert 17. juli 2015. mentet i Afghanistan. 146 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 gjennomtenkte interesser skulle ligge bak norske kerettigheter, religiøs toleranse og kvinners rolle i engasjementer, ikke ildsjelers aktivisme. Sentrale samfunnet. Slike verdimessige standpunkter lig- embetsmenn som utenriksråden og politisk direk- ger til grunn for det norske engasjementet. Betyd- tør var i lange perioder viktige aktører i freds- ningen av verdier ble tydelig også i Afghanistan- diplomatiet i Afghanistan. engasjementet. Samtidig var vektleggingen av Et ytterligere element ved profesjonaliserin- slike synspunkter ment å oppfordre til strategisk gen av fredsdiplomatiet i UD har vært en økende og politisk tenkning i Taliban. Som de fleste andre vektlegging av behovet for hemmelighold. Beho- som søkte en politisk løsning på konflikten, ga vet reflekterte et ønske om å beskytte ansatte, om Norge overfor Taliban tydelig uttrykk for at beve- å unngå uheldig oppmerksomhet mot Norge og gelsen måtte forkaste mye av politikken den om å sikre fortroligheten som var nødvendig for hadde ført i Afghanistan fra 1996 til 2001 for at en at dialogen kunne opprettholdes. Dette var en forhandlingsløsning skulle være mulig. Bekymrin- erfaring UD hadde gjort blant annet i fredsdiplo- gen, uttrykt særlig tydelig av sivilsamfunnsgrup- matiet på Sri Lanka.52 Vektleggingen av hemme- per i Afghanistan, for hva en eventuell fredsavtale lighold ble også styrket av et siste element i profe- med Taliban ville innebære av kompromisser sjonaliseringen av fredsdiplomatiet: det økende knyttet blant annet til kvinners rettigheter og rett- samarbeidet med Etterretningstjenesten. Engasje- ferdighet (overgangsjustis), utgjør også et grunn- mentet i Afghanistan var viktig for utviklingen av leggende dilemma. dette samarbeidet. Andre lands forsøk på å etablere dialog med Taliban ble i stor grad ledet av deres etterretningstjenester, som omtalen ovenfor 9.3.2 Bakgrunnen for norsk kontakt med viste. I Norge har UD hatt lederrollen, mens Etter- Taliban retningstjenesten har gitt analytisk støtte. I likhet med de fleste land hadde Norge begrenset Den norske tilnærmingen til fredsdiplomati kontakt med Afghanistan under Taliban. Ambas- har også vært preget av en åpenhet for dialog med saden i Islamabad, som på 1990-tallet hadde «alle». I noen tilfeller har Norge hatt fordel av ikke ansvaret for Afghanistan, hadde noe kontakt. Nor- å være bundet av EUs eller amerikanske terror- ske ikke-statlige organisasjoners engasjement i eller sanksjonslister. Slik var det i Afghanistan- Afghanistan og Norges ledende rolle i Afghanistan engasjementet. FNs sanksjonsliste la begrensnin- Support Group (se kapittel 6) var viktig i denne ger også på Norge, men dialog var mulig til tross sammenheng.53 for disse. Norske diplomater sto lenge friere til å Allerede mens Taliban satt ved makten, frem- utvikle kontakter med Taliban enn sine amerikan- met Norge behovet for intraafghansk dialog. For- ske kolleger som var bundet av USAs terrorlister. søkene hadde liten framgang, men Norge støttet i Dette var en del av grunnlaget for at Norge var 2001 forskjellige forsøk på dialog mellom Nordalli- etterspurt som mellommann. ansen og Taliban, blant annet i regi av FNs spesialutsending Francesc Vendrell.54 Som beskrevet ovenfor økte interessen for dia- Roller log med Taliban igjen først fra 2007–2008. Den Som omtalt i innledningen hadde Norge tre roller norske kontakten med Taliban ble etablert tidlig i i fredsdiplomatiet i Afghanistan: budbringer, 2007. Grunnlaget for kontakten lå imidlertid len- megler og pådriver. Generelt har Norge framhe- ger tilbake i tid og i et prosjekt knyttet til interreli- vet sin rolle som tilrettelegger og budbringer hel- giøs dialog i Pakistan. Kontakten var dermed på ler enn megler i fredsengasjement. Det er denne flere vis godt forankret i norsk fredsdiplomatitra- rollen som i hovedsak har blitt kommunisert til disjon og hadde i sitt religiøse utgangspunkt lik- partene og utad. Dette var også tilfellet i Afgha- hetstrekk med det norske engasjementet i Guate- nistan-engasjementet. I praksis har imidlertid mala.55 Norge i mange sammenhenger hatt en rolle som megler. Dette har vært knyttet til ønsket, delt også av Norge, om å oppnå framgang i prosessen. 53 Utvalgets høring, 21. januar 2016. Norge har også i sine fredsengasjementer 54 Se f.eks. UD, «Oversiktsrapport Afghanistan. Januar 2001», fremmet synspunkter i dialogen med partene 31. januar 2001; «Situasjonen i Afghanistan. Feb. 2001», 12. februar 2001, «Afghanistan. Møte mellom Vendrell og lun- knyttet til grunnleggende spørsmål som mennes- sjgruppen i Islamabad. Feb. 2001», 26. februar 2001. 55 Se Ada Elisabeth Nissen, Et historisk bidrag? Norsk fredsdi- 52 Se f.eks. «Erik Solheim skulle drepes», Aftenposten, 27. juli plomati i Guatemala 1989–1997, masteroppgave Universi- 2012. tetet i Oslo, 2010. NOU 2016: 8 147 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9

I 1997 tok en norsk diplomat ved ambassaden i Islamabad kontakt med to sentrale ledere i Styret for nettverket av religiøse skoler i Pakistan og lanserte tanken om en interreligiøs fredsdialog.56 Lederne støttet tanken, og diplomaten forble personlig involvert i dialogarbeidet mens han var ved ambassaden. Først i 2002 ble ambassaden offisielt engasjert i dialogarbeidet. Det norske engasjementet var lavt profilert og hadde som utgangspunkt at ambassaden kunne støtte når det var ønskelig, men at Norge ikke selv var en aktør.57 En delegasjon fra nettverket av religiøse skoler besøkte Oslo i juni 2004.58 Under Oslo-møtet tok de pakistanske deltakerne, som inkluderte både Figur 9.2 Norge gjennomførte noen mindre kristne og muslimske religiøse ledere, selv initia- bistandsprosjekter i Sør-Afghanistan med henblikk tiv til det som skulle bli omtalt som Oslo-deklara- på gevinster i fredsdiplomatiet. Avbildet er en av et tjuetalls brønner som ble bygget nær Kandahar. sjonen. Denne ble i september 2004 fulgt av Isla- mabad-deklarasjonen som ble utgitt etter en Foto: Service and Development organization for People. Bildet er retursjert. interreligiøs samling i Pakistans hovedstad.59 Erklæringen uttrykte muslimske og kristne lede- res ønske om fred og toleranse. Pakistans presi- Taliban og representanter for USA.62 Norske dent, general Pervez Musharraf, som deltok på myndigheter valgte ikke å gå videre med denne samlingen i Islamabad, satte pris på initiativet og forespørselen heller.63 Diplomaten skulle imidler- ønsket at det norske engasjementet fortsatte.60 tid snart få flere tilbud. Norske myndigheter inviterte Kirkens nødhjelp til å ta ansvar for deler av oppfølgingsarbeidet i Pakistan. 9.3.3 Norge og intra-afghansk dialog Tanken ble fremmet om også å engasjere afg- Det norske fredsdiplomatiet i Afghanistan startet hanske religiøse ledere og Taliban-ledere i dialo- tidlig i 2007, og var basert på et initiativ fra Tali- gen. Den pakistanske delegasjonen til Oslo i 2004 ban. Det var ikke bare tidlig sammenliknet med uttrykte vilje til å bidra til å inkludere Taliban i en andre initiativ, men det skjedde også i en periode bredere dialog. En slik inkludering var, ble det da USA under Bush-administrasjonen ikke var framholdt, sensitiv og krevde «absolutt diskre- interessert i dialog med Taliban. sjon, tålmodighet og en skrittvis tilnærming».61 I perioden utvalgets mandat dekker, kan det Det ble imidlertid ingen oppfølging av denne utvi- norske engasjementet deles i to perioder. Den før- dede dialogen. Det har ikke lykkes utvalget å fast- ste perioden strekker seg fra 2007 til utgangen av slå hvorfor dette ikke skjedde. 2010. Den norske kontakten var rettet mot Tali- I mars 2005 skulle statssekretær i UD Vidar bans ledelse i Quetta Shuraen, og målet var Helgesen til Pakistan på offisielt besøk. I februar, direkte møter mellom den afghanske regjeringen under planleggingen av møtet med en sentral reli- og Taliban. Et slikt møte framsto som innen rekke- giøs person med en nær, historisk relasjon til Tali- vidde både i 2008 og i 2010. Perioden hadde ban, ble den norske diplomaten spurt om Norge utgangspunkt i kontakten med Taliban som ble kunne medvirke til å etablere kontakt mellom opprettet i 2007, og framstår i større grad som et tradisjonelt norsk fredsengasjement enn den andre perioden. Den andre perioden strekker seg 56 Utvalgets høring, 21. januar 2016. fra 2011 til slutten av 2014 (og ut over utvalgets 57 Melding fra ambassaden i Islamabad, «Dialog med funda- mentalistiske miljøer», 12. mars 2004. mandatperiode). Den har sin opprinnelige basis i 58 Melding fra ambassaden i Islamabad, «Pakistan – justert opplegg for delegasjon av religiøse ledere», 31. mai 2004. 62 UD, «Pakistan – kontakt med radikale miljøer», 18. februar 59 Erklæringen finnes her: http://nifcon.anglicancommu- 2005. nion.org/media/111562/Islamabad-Declaration.pdf. 63 Dette til tross for at Helgesen ifølge ham selv i 2003 ble dis- 60 UD, «Pakistan – freds- og forsoningsarbeid, interreligiøs kré spurt av sjefen for UNAMA, Lakhdar Brahimi, om dialog», september 2004. Norge var villig til å tilrettelegge for dialog med moderate 61 UD, «Besøk av pakistanske muslimske ledere til Norge talibanere. Ifølge Helgesen var Norge villig, men «fant det 16.–23. juni 2004», 24. juni 2004. vanskelig» å opprette dialog. Helgesen, s. 14. 148 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 kontakter Norge etablerte i Afghanistan. Interna- Risiko var et tema internt helt fra oppstarten sjonal og norsk oppmerksomhet rettet seg i denne av engasjementet. Utenriksdepartementet fastslo perioden mot Talibans politiske kommisjon og pla- at engasjementet innebar en ny, uvant og særlig nene for et representasjonskontor i Doha. Norges krevende oppgave. Allerede i oppsummeringen forhold til USA og en mer strategisk tilnærming fra det første møtet med Taliban i november 2007 preget det norske engasjementet i denne perioden. slo departementet fast at dette var det første nor- Selv om Talibans sentrale ledelse har vært vik- ske engasjementet med en illegal væpnet gruppe tigst for Norges engasjement, har norske myndig- som ikke bare var listet av FNs sikkerhetsråd som heter parallelt også hatt kontakt med andre deler en terrorgruppe, men som også lå i direkte strid av opprørsbevegelsen i Afghanistan. Disse kon- med en NATO-styrke som Norge var med i.66 Ini- taktene forble sidespor for Norge og dermed et tiativet innebar dermed særlig sensitivitet både tegn på en bevisst prioritering av norsk innsats overfor allierte og overfor sentrale aktører i regio- gitt begrensede ressurser. nen som Pakistan, India og Iran. Det medførte To forhold som preget det norske fredsdiplo- helt spesielle politiske utfordringer og risiko både matiet i Afghanistan allerede fra begynnelsen, var utenrikspolitisk og innenrikspolitisk. Det var en usikkerhet og risiko. Begge var mer framtre- risiko UD viste seg villig til å ta. dende i det første sporet enn i det andre. Usikker- Norge ga i sin dialog både med Taliban og het var tydelig allerede i spørsmålet om hvorfor andre tydelig uttrykk for at Norge var en part i Taliban tok kontakt med Norge, og om hvorfor de konflikten i Afghanistan, men tilbød seg å være en valgte å opprettholde denne kontakten. Det var et tilrettelegger for, ikke en part i, en fredsdialog spørsmål UD også stilte seg selv. Den opprinne- mellom afghanske myndigheter og Taliban. lige kontakten var åpenbart knyttet til tillit til en Norge gjorde det også klart overfor Taliban at enkeltperson. Utvalget har imidlertid basert på norske myndigheter alene ikke kunne endre kildematerialet et inntrykk av at Taliban hadde en USAs syn; Norge kunne ikke «levere» en avtale mer generell tillit til Norge. Norges humanitære med USA. Ved et par anledninger ble norske engasjement i Afghanistan over lang tid, også representanter utfordret, både av talibanere og under Taliban, framsto som et element i dette bil- nøytrale aktører, om at Norge ville tjene på å det. At Norge som en liten stat ikke hadde egne trekke sitt militære bidrag og satse fullt og helt på interesser i Afghanistan, i motsetning til mange fredsdiplomatiet. Dette ble avvist. Allerede i mars andre aktører som engasjerte seg, var et annet. 2008 fastslo utenriksministeren at det norske mili- Norges engasjement i andre fredsprosesser, sær- tære bidraget var utgangspunkt for overhodet å lig knyttet til Midtøsten og PLO, var godt kjent av kunne spille en rolle i Afghanistan.67 alle parter. Sist, men ikke minst, ser det ut til at de norske diplomatene raskt bygget tillit hos Taliban gjennom sin tilnærming. Litt forenklet berømmet 9.3.4 Quetta-sporet Taliban-representantene sine norske partnere for Den norske diplomaten opprettholdt kontakten å ta dem på alvor. med det religiøse miljøet i Pakistan og ble tidlig i Norge tok også aktive grep for å bygge tillit 2007 kontaktet av en religiøs leder han kjente. hos Taliban. Et av disse var å tilby en person medi- Den bekjente spurte om hjelp til å finne foredrags- sinsk behandling i Norge. Et annet var støtten holder til en seminarserie han arrangerte i Norge ga til et rettshjelpprosjekt i regi av Center Quetta. Temaet var fred og forsoning. Diplomaten for Conflict and Peace Studies (CAPS) i Kabul. Sen- fikk en UD-kollega til å stille og reiste selv med. teret var ledet av Hekmat Karzai, en fetter av pre- På seminaret fikk diplomaten en muntlig anmod- sidenten, og prosjektet var rettet mot å gi gratis ning fra «Talibans ledelse» om å opprette dialog hjelp til sikkerhetsinternerte talibanere og andre med fire utvalgte talibanere. Dette var starten på opprørere i hele Afghanistan.64 Blant rådgiverne det norske sporet inn mot Talibans Quetta Shura. for senteret var fire tidligere, sentrale represen- Det var en tradisjonell start på et norsk fredsenga- tanter for Taliban som levde i Kabul. Norge gjen- nomførte også noen mindre, målrettede bistandsprosjekter utvalgte steder i Sør-Afghanistan med 65 Melding fra ambassaden i Kabul, «Afghanistan – humani- den eksplisitte målsettingen at disse «på sikt tært engasjement i Sør», 27. februar 2010. kunne gi gevinster i forhold til fred og forsonings- 66 UD, «Samtale med representanter for Taliban [kan ikke 65 offentliggjøres] – Oppsummering og vurdering», 11. agendaen». november 2007, s. 6. 67 UD, «Afghanistan – Samtaler med [kan ikke offentliggjø- 64 Se www.caps.af/staff/hekmat.asp res]», 19. mars 2008, s. 1. NOU 2016: 8 149 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9 sjement, men et engasjement preget av uvanlig introdusert som Mulla Omar. Det framstår som høy risiko og stor usikkerhet. usikkert om han var til stede. Planleggingen av et møte foregikk over våren Et skriftlig trusselbrev til den norske ambassa- og sommeren 2007. Målet fra norsk side var en den i Islamabad våren 2010 var en av flere trusler dialog for å skape kontakt mellom Taliban og afg- Norge og norske diplomater mottok i arbeidet hanske myndigheter. Forankring hos afghanske med Quetta-sporet. (Se figur 9.3). Trusselbrevet myndigheter var derfor en forutsetning for å fort- var fra «al Qaida tehreek Afghanistan» (al-Qaida- sette. I september 2007, i margen av møtet i FNs bevegelsen i Afghanistan). Det hevdet at al-Qaida Generalforsamling, informerte utenriksminister kjente til Norges kontakt med Talibans øverste Støre president Karzai om planene. Presidenten ledelse og ønsket å ødelegge alliansen mellom var positiv til at Norge fortsatte arbeidet. Taliban og al-Qaida. For dette skulle Norge, nor- Tidlig i november 2007 møtte to norske diplo- ske diplomater og deres kontakter straffes. Trus- mater en representant for Taliban. Møtet ble det lene ble, som angrepene i 2008, tolket som tegn på første av en rekke møter med Taliban-represen- at det var Talibans ledelse Norge hadde kontakt tanter våren og sommeren 2008 forskjellige steder med. De understreket også risikoen i fredsdiplo- i verden og i Oslo. Samtidig hadde norske diplomatiet og behovet for å beskytte de involverte mater hyppige møter med afghanske myndig- blant annet gjennom streng konfidensialitet. Sam- heter. I margen av NATO-toppmøtet i Bucuresti i tidig tydeliggjorde de at Norge og norske diplo- april 2008 og FNs generalforsamling i september mater var villige til å ta til dels stor risiko i engasje- 2008, var dialogen med Taliban hovedtema i mentet. møtene mellom statsminister Jens Stoltenberg, Arbeidet med å tilrettelegge for et møte mel- utenriksminister Støre og president Hamid Kar- lom partene startet igjen etter møtet i mars 2009. zai. Afghanske myndigheter kunne på møtene Planene ble imidlertid gjentatte ganger utsatt av bekrefte at informasjonen Norge hadde formidlet, partene. Høsten 2009 var presidentvalget i Afgha- var blitt bekreftet også gjennom deres kontakter. nistan en viktig grunn til den trege framgangen. Afghanske myndigheter anså tilsynelatende de Kontaktformidlingen fortsatte og det ble en norske kontaktene som reelle – som «bona fide». «shuttleprosess med budskap» fram og tilbake. Våren 2008 ble Norge aktivt brukt som kanal Denne ga enkelte konkrete, tillitsbyggende resul- for kommunikasjon mellom partene. Under et tater, blant annet at afghanske myndigheter på møte i mai signaliserte Taliban-representantene bakgrunn av en oppfordring fra Taliban formidlet for første gang en villighet til å møte afghanske av Norge løslot en talibaner fra et afghansk feng- myndigheter. Planer for at et slikt møte skulle sel vinteren 2009. Rettshjelpprosjektet ved CAPS- finne sted allerede sommeren 2008 ble lagt, men senteret, nevnt ovenfor, bisto den løslatte med ble stanset. I november 2008 inviterte Norge både støtte fra Norge. Løslatelsen må forstås som nok en delegasjon fra Taliban og en sentral afghansk et tegn på at afghanske myndigheter anså de nor- myndighetsperson til Oslo, med den erklærte ske kontaktene som nyttige. ambisjon å få dem til å møtes. De bodde alle på Tidlig i 2010 ble partene enige om en dato for samme hotell, men før møtet fant sted trakk Tali- et nytt forsøk på et møte. Det skulle finne sted i ban-delegasjonen seg. I begge tilfellene var det Norge den 28. februar. Seks talibanere skulle angrep i Pakistan mot personer involvert i dialo- komme, blant dem Talibans nestleder Mulla Bara- gen som førte til at møtene ikke ble gjennomført. der. Som nevnt ble Barader arrestert av pakistan- Både afghanske og norske myndigheter så på ske myndigheter før dette. Hvorvidt arrestasjonen disse angrepene som bekreftelse på at den norske var knyttet til det norske møtet, er ikke kjent. kanalen var betydningsfull. Senere trusler ble tol- Arrestasjonen førte til det norske diplomater opp- ket i samme retning. fattet som en tilspisset intern strid i Taliban. Sen- Etter det mislykkede forsøket på å samle par- tralt i striden sto Mulla Zakir, som ble oppfattet tene i Oslo i november 2008 tok Taliban et steg til- som representant for den mest militante delen av bake. Bevegelsen ønsket først et formelt møte bevegelsen, og Mulla Mansoor, som man antok med Norge. De norske diplomatene så dette som støttet forhandlingslinjen.68 ISIs åpenbare press et forsøk på å gjøre Norge til part i forhandlingene mot forhandlinger utenfor deres kontroll, men og motsatte seg ønsket. Det førte til brudd i kon- også ISAFs og USAs militære offensiver våren taktene i en periode vinteren 2008–2009, før Norge snudde og godtok et møte. En natt i mars 2009 møtte norske diplomater flere representan- 68 Mulla Mansoor ble i 2015 ny leder av Taliban. Han ble ter for Talibans ledelse. En av deltakerne ble drept i et amerikansk angrep i mai 2016. 150 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Figur 9.3 I april 2010 mottok ambassaden i Islamabad dette trusselbrevet undertegnet «al-Qaida-bevegelsen i Afghanistan». I brevet truer gruppen Norge med en grusom hevn dersom Norge ikke slutter å forsøke å skape «misforståelser» mellom Mulla Omar (Moulna Muhammad Ummar) og Osama bin Laden. NOU 2016: 8 151 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9

2010 og de sivile tapene som disse medførte, ble til arbeidet med Doha-sporet og bidro mer generelt ansett å styrke den militante delen av bevegelsen. til profesjonaliseringen av fredsdiplomatiet i UD. Til tross for at Taliban igjen tok et skritt til- Quetta-sporet hadde imidlertid et annet og vik- bake våren 2010, fortsatte kontakten med Norge. tigere aspekt. Uansett om kontaktene var reelle Ambisjonen om å få til et partsmøte besto, og eller ikke, så var de såpass troverdige at de vakte august ble valgt for et nytt forsøk. Etter erfaringen interesse både hos afghanske og amerikanske i februar ble det besluttet at transporten til Norge myndigheter. Quetta-sporet var dermed med på å skulle skje fra Afghanistan. Den norske planen markere Norge som en aktør i fredsdiplomatiet gikk ut på å møte Taliban-delegasjonen utenfor som fra 2010 raskt ble en viktig del av den interna- Kandahar for så å frakte den med bil til Kabul fly- sjonale innsatsen i Afghanistan. plass og deretter til Norge. Operasjonen var umulig å gjennomføre uten amerikansk viten og medvirkning. Tross uttalt skepsis til hva Norge kunne 9.3.5 Kontakten med USA oppnå, ble Norge forespeilet at amerikanske enhe- Norges uttalte mål med Quetta-kanalen var å opp- ter kunne støtte transporten. Like før planen rette kontakt og dialog mellom afghanske skulle settes i verk, kom beskjeden fra Taliban om myndigheter og Taliban. Kanalen ble holdt skjult at møtet var avlyst. for utenforstående. Norske myndigheter var imid- Operasjonen representerte det siste forsøket lertid innforstått med at USA måtte involveres på på å få til et partsmøte i Quetta-sporet. Både par- et eller annet tidspunkt. Norge kunne ikke utgjøre tene og Norge tok et skritt tilbake. For Norges del noen forskjell uten amerikansk medvirkning. Der- innebar det å gå tilbake til «saksdrøftinger» – til å som Norge unnlot å trekke USA inn i arbeidet, hjelpe Taliban blant annet med å formulere en kunne det også bli belastende for det bilaterale politisk plattform for deltakelse i valg i Afgha- forholdet. Dersom norsk fredsdiplomati foregikk i nistan. Norge bidro videre med å organisere et forståelse med USA kunne det derimot bidra møte mellom kontakter i Taliban og FN i Oslo vesentlig til å styrke Norges innpass og posisjon i senhøstes 2010. Kontaktene i Quetta-sporet fort- Washington, D.C. Dette var i tråd med norske satte med ujevne mellomrom fram til sommeren erfaringer fra tidligere fredsprosesser. Alt dette 2012 da UD eksplisitt oppga det til fordel for fordret et finstemt norsk diplomati: For Norge var «Doha-sporet». Kontakter inn mot Talibans det svært viktig å kunne fortsette som selvstendig ledelse i Quetta ble etter dette opprettholdt gjen- aktør i fredsdiplomatiet. USA måtte ikke få mulig- nom forskjellige kontaktpersoner. Hovedsporet het til å overta den norske aktiviteten og plassere ble imidlertid kontaktene med Talibans politiske Norge på sidelinjen. Det er utvalgets inntrykk at kommisjon i Doha. Norge lyktes bra med å balansere disse hensy- Det er knyttet stor usikkerhet og en rekke nene. ubesvarte spørsmål Quetta-sporet. Det lyktes ikke I desember 2009 informerte utenriksminister å gjennomføre partsmøter til tross for uttrykt vil- Støre for første gang sin amerikanske kollega Hil- lighet på begge sider. Taliban trakk seg gjentatte lary Clinton om de norske kontaktene. Norge for- ganger. Det er vanskelig å vurdere hvorvidt dette talte ikke hvem norske myndigheter møtte og skyldtes at kontaktene ikke var ekte, eller at det lå hvor, noe som tidvis førte til uttalt frustrasjon på andre motiver bak løftene enn et ønske om faktisk amerikansk side. Den norske beslutningen var å gå i dialog. Det var flere tegn som tydet på at imidlertid klar: Til tross for forsikringer om konfi- Norge faktisk hadde opprettet kontakt med perso- densialitet fryktet UD at informasjon kunne ner i eller knyttet til Talibans ledelse. De norske komme noen i hende på amerikansk side som diplomatenes forklaring på manglende suksess hadde andre hensikter enn dialog. I arbeidet med var at Mulla Omar og ledelsen i Taliban var under Doha-sporet ble kontakten med USA hyppigere sterkt press og så fordeler ved å ha flere kanaler og mer åpen. Men også her var norske myndig- og valg. Å gå videre i forhandlingssporet var van- heter tilbakeholdne. skelig ikke bare på grunn av motstanden innad i Det er vanskelig å fastslå om og i hvilken grad Taliban selv, men også på grunn av motstanden norske myndigheter bidro til å endre USAs hold- fra al-Qaida og enda viktigere ISI. Det siste ble ning til en forhandlingsløsning på konflikten i Afg- tydeliggjort med arrestasjonen av Mulla Barader. hanistan. Noen sentral rolle hadde Norge åpen- Usikkerheten knyttet til kontaktene og mange- bart ikke. Det er uansett tydelig at amerikanske len på resultater førte ikke bare til beslutningen om myndigheter på høyt nivå viste interesse for de ikke å forfølge sporet videre. Erfaringene fra norske initiativene. Fredsdiplomatiet var et sen- Quetta-sporet var med på å forme UDs tilnærming tralt tema i møtene utenriksminister Støre hadde 152 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

økende profesjonaliseringen av UDs fredsdiplomati. Selv om Norge utviklet kontakten med politisk kommisjon i løpet av 2011, forble Norges rolle i skyggen av den tysk-amerikanske dialogen. Først i november 2011 møtte norske diplomater lederen av den politiske kommisjon, Tayyab Agha, i Doha. Foruten å legge større vekt på andre kontakter, utviklet UD to nye initiativer for å opprettholde aktiviteten: Ett fokusert på kvinners rettigheter som tok konkret form i desember 2011, og ett kalt «inkluderende dialog». Begge omtales nedenfor. Taliban brøt som omtalt forhandlingene i den tysk-amerikanske kanalen i mars 2012. I forsø- Figur 9.4 Utenriksminister Jonas Gahr Støre og hans kene på å gjenopprette dialogen gikk Norge kollega Hillary Clinton under deres møte i desember sammen med Qatar inn i rollen som budbringere. 2009. Tyskland kom, som nevnt, av ulike grunner i bak- Foto: US Embassy Brussels/Freddy Moris grunnen. Også Storbritannia opprettet kontakt med politisk kommisjon. Vinteren 2012 og våren 2013 var dermed Qatar, Norge og Storbritannia de med sin kollega Clinton. Norske diplomater viktigste tilretteleggerne – og meglerne – i for- hadde også møter om temaet med høytstående handlingene mellom USA, Taliban og afghanske 69 representanter for amerikanske myndigheter myndigheter. både i State Department og i Det nasjonale sikker- Etter hvert holdt norske myndigheter og Tali- hetsråd (National Security Council). Tilgangen til bans politiske kommisjon månedlige møter. amerikanske beslutningstakere og deres ønske Under et møte høsten 2012 fremmet Taliban et om å få vite mer om de norske kontaktene og initi- ønske om å få komme til Oslo. Den 10. oktober ativene er, slik utvalget oppfatter det, et tegn på at 2012, som del av forberedelsene for det planlagte det norske fredsdiplomatiet kan ha hatt betydning besøket tidlig i november, forankret UD kontak- for deres tenkning om mulighetene for en for- ten med Taliban for første gang formelt i regjerin- handlet løsning på konflikten. gen. Under besøket i november ble det holdt et møte mellom Taliban-delegasjonen ledet av Tayyab Agha og utenriksminister Espen Barth 9.3.6 Doha-sporet Eide. Delegasjonen ble også introdusert for nor- Mot slutten av 2010 fikk den norske ambassaden i ske samfunnsforhold. Den ble fortalt om kvinners Kabul kontakt med personer som kunne sette stilling i det norske samfunnet, og besøkte en 70 Norge i forbindelse med Talibans politiske kom- norsk kirke. Møtet med utenriksministeren skal misjon. Norge var klar over at Tyskland allerede i ha vært det første møtet politisk kommisjon noen tid hadde arbeidet med en kanal inn mot hadde hatt med en minister. Delegasjonen hadde kommisjonen. Da UD i januar 2011 besluttet å gå også møter med høyere embetsmenn. Ifølge kom- videre med dette sporet, ble behovet for ikke å misjonen selv gjorde besøket inntrykk og bidro til vanskeliggjøre den tyske kontakten vektlagt. å bygge tillit til Norge. Doha-sporet var som Quetta-sporet preget av Det ble gjort framskritt i forhandlingene vinte- risiko og usikkerhet, men i mindre grad. Risi- ren 2012–2013. Våren 2013 ble det endelig enighet koen var lavere mye fordi møtene foregikk på mellom Taliban, USA og afghanske myndigheter sikrere steder enn møtene i Quetta-sporet. Usik- om formelt å åpne Talibans kontor i Doha. Datoen kerheten var lavere av flere grunner. Taliban- for den formelle åpningen av kontoret ble fastsatt representantene lot seg i langt større grad identi- til 18. juni 2013. I den anledning offentliggjorde fisere enn tilfellet var i Quetta-sporet og kunne utenriksminister Espen Barth Eide for første gang sannsynliggjøre sin forbindelse med Talibans ledelse. Norske myndigheter hadde også over tid 69 Ahmed Rashid, «Can Taliban talks be revived after the bygget opp en ganske omfattende kompetanse ‘Doha debacle’», BBC, 29. juni 2013. I denne perioden kom den første lekkasjen om Norges rolle i forhandlingene. om Taliban og hadde en mer systematisk tilnær- «Taliban talks in Doha drag on endlessly», aljazeera.com, ming til kontaktene. Begge deler var tegn på den 26. februar 2013. 70 «Taliban var på kirkebesøk i Norge», VG, 18. juni 2013. NOU 2016: 8 153 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9 den norske rollen. «Vi har vært viktige i den dialo- verdispørsmål i dialogen, samtidig som denne gen som har muliggjort det offisielle kontoret i hadde en tydelig strategisk og politisk hensikt. Doha, og de direkte samtalene mellom Taliban og En tilnærming norske myndigheter tidlig tok i Fredsrådet i Afghanistan» hevdet han.71 Som bruk, var å legge fram skriftlige innspill i tillegg til omtalt gikk åpningen av kontoret ikke bra. Til den muntlige dialogen. Allerede i november 2008 tross for forsøk på krisehåndtering også fra norsk la de norske diplomatene fram et slikt innspill til side, herunder en plan B for et møte i Norge, falt sine kontakter i Quetta-sporet. Det skriftlige inn- planene for dialog i Doha-sporet raskt sammen. spillet kom snart i bakgrunnen blant forsøkene på Også i Doha-sporet kom den norske rollen å få i stand et partsmøte. I desember 2010 ble det som et resultat av en kombinasjon av tilfeldigheter hentet fram igjen etter den mislykkede operasjo- og norsk vilje til å satse samt ønsket om fortsatt å nen i august. Den saksorienterte dialogen framsto ha en rolle i fredsdiplomatiet. Den første tilfeldig- imidlertid som viktigere og mer systematisk i heten var opprettelsen av kontakten. Norge hadde Doha-sporet. satset tungt på Quetta-sporet og var skeptisk til En rekke temaer ble berørt i disse dialogene. I også å investere tid og ressurser i andre spor som Quetta-sporet var behovet for at Taliban måtte ta det kom forskjellige tilbud om. Kontakten som avstand fra al-Qaida viktig. Et tema Taliban-repre- førte inn til den politiske kommisjon kom imidler- sentantene reiste, var muligheten for geografisk tid på et tidspunkt der usikkerheten knyttet til avgrensede våpenhviler som et tillitsskapende til- Quetta-sporet var sterk. Dermed var det interesse tak. Dette temaet ble senere offentlig omtalt i til- for å utforske andre muligheter. Norske myndig- knytning til den amerikanske dialogen.72 Over tid heter valgte å satse, men det tok tid før uttellingen sto imidlertid tre temaer sentralt i dialogen mel- kom. lom Norge og Taliban: Kvinners stilling, krigens Den andre tilfeldigheten var bruddet i for- folkerett og den afghanske grunnloven, herunder handlingene mellom Tyskland, USA og Taliban i hvordan Taliban kunne innpasse seg i en politisk mars 2012, og muligheten det ga for en norsk rolle i Afghanistan. Av disse valgte Norge som rolle. Slik utvalget ser det, var det ikke tilfeldig at nevnt i desember 2011 å vektlegge kvinners stil- Norge fikk muligheten. Norske diplomater hadde ling spesielt. Høydepunktet i denne satsningen gjennom 2011 bevisst søkt å bygge tillit hos den kom etter 2014 og utvalgets periode. I juni 2015 politiske kommisjonen. Vektleggingen av langsik- møtte kvinnelige afghanske parlamentarikere og tighet, en lav profil, systematisk tilnærming og medlemmer av Fredsrådet representanter for Tali- streng konfidensialitet ble tilsynelatende verdsatt ban i Oslo.73 av partene. Valget om å vektlegge kvinners rettigheter har I motsetning til Quetta-sporet var det også tid- blitt kritisert. Etter hvert som det ble økt opp- lig entydig klart at Tayyab Agha og den politiske merksomhet om mulighetene for en forhandlet kommisjon representerte Taliban-ledelsen. Hvil- slutt på konflikten, økte også bekymringene knyt- ken rolle og hvor stor innflytelse kommisjonen tet til hva en fredsavtale kunne innebære. En av hadde på bevegelsen var imidlertid mer uklart. bekymringene var at rettighetene afghanske kvin- Også i motsetning til Quetta-sporet var USA nå ner hadde oppnådd siden 2001 skulle bli ofret for innstilt på forhandlinger og hadde selv kontakt å oppnå fred. Dialogen med Taliban om kvinner med Taliban. Dette medførte igjen at den norske var dermed i seg selv viktig, men tilretteleggelsen rollen ble annerledes, særlig fram til juni 2013. for dialogen mellom framtredende afghanske kvinner og Taliban trolig enda viktigere. Under sitt besøk i Kabul i november 2015 møtte utvalget 9.3.7 Saksorientert dialog noen av de afghanske kvinnene som hadde vært En stille periode fulgte den mislykkede åpningen med på møtene i Oslo. Alle understreket betydnin- av Doha-kontoret i juni 2013. Den norske kontak- gen av Oslo-møtene og var godt fornøyde med ten med den politiske kommisjon i Doha ble gjen- rammen møtene hadde hatt. Afghanske mennes- opptatt først i mai 2014. Oppmerksomheten ble nå kerettighets- og kvinneorganisasjoner har imidler- utelukkende rettet mot den saksorienterte dialo- tid kritisert dialogen med Taliban. Ifølge kriti- gen. Slike drøftinger hadde blitt vektlagt også i kerne har Taliban kun som mål å «hvitmale» – å dialogen i Quetta-sporet. Norge tok opp sentrale 72 «Taliban Opening Qatar Office, and Maybe Door to Talks», 71 «Norge spilte nøkkelrolle i samtalene med Taliban», New York Times, 3. januar 2012. Dagen, 18. juni 2013; «Hemmelige talibanmøter i Norge», 73 «Afghan women hold historic talks with the Taliban», BBC, nrk.no, 18. juni 2013. 6. juni 2015. 154 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 uskyldiggjøre – en fredsløsning basert på kom- tet i Afghanistan.75 Dette gjaldt først og fremst promisser; Taliban vil ikke endre sine synspunk- Pakistan. Pakistans nasjonale interesser i Afgha- ter. nistan og det nære forholdet til Taliban gjorde lan- Satsningen på «inkluderende dialog» var også det til en viktig aktør i hele perioden. Som nevnt et forsøk på å sikre forståelse og forankring for en er fredsdiplomati et av feltene hvor dette var mest fredsprosess i det afghanske samfunnet. Konkret åpenbart. Det var imidlertid først i 2006, da det ble vektla UD betydningen av at en fredsprosess ikke tydelig at det internasjonale engasjementet ikke ble sett som en overveiende pashtunsk sak. Initia- ga resultater, at det internasjonale samfunnet for tivet ble i hovedsak utviklet våren 2012, og planen alvor satte de regionale dynamikkene på dagsor- var å trekke med både det afghanske fredsrådet, denen. Som omtalt i kapittel 3 kom USA først i opposisjonspolitikere, sivilsamfunnsgrupper og 2009 med en strategi der Pakistan offentlig ble andre i dialogen med Taliban og andre opprørs- framhevet som en del av problemet – og av løsnin- grupper. Selv om initiativet fikk bred støtte hos de gen – i Afghanistan. påtenkte deltakerne, forble delvis Taliban, men I 2008 etablerte også det norske utenriksde- særlig afghanske myndigheter skeptiske. UD så partementet en seksjon for Afghanistan og Pakis- ut til å ha oppgitt initiativet sent i 2012. tan for å samkjøre politikken overfor de to lan- Det er vanskelig å fastslå i hvilken grad den dene og styrke den regionale kompetansen i saksbaserte dialogen med Taliban bidro til å departementet.76 Seksjonen skulle støtte den nye endre bevegelsens synspunkter. Taliban-represen- spesialrepresentanten for Afghanistan og Pakistan tantene ga selv uttrykk for at dialogen med Norge som skulle delta på møter i det USA-ledede foru- hadde vært viktig for deres egen tenkning rundt met for slike spesialrepresentanter (se kapittel 3). sentrale politiske spørsmål og for deres dialog I perioden 2009–2010 begynte Utenriksdeparte- med Talibans ledelse. En norsk vurdering fastslo mentet på en mer systematisk kartlegging av at Taliban hadde endret sine posisjoner på flere av behovet for en strategisk tilnærming til den regio- temaene Norge vektla i dialogen. Likevel var nale dimensjonen samt mulighetene for en norsk direkte sammenheng vanskelig å påvise, blant rolle i en større regional politisk prosess. Uten- annet fordi også andre aktører vektla disse tema- riksdepartementet søkte å få oversikt over regio- ene overfor Taliban. Afghanske kvinners roller og nale samarbeidsprosjekter, bestilte forskningsrap- rettigheter var et slikt felt. Mellom 2009 og 2011 porter om de regionale dimensjonene og arran- var Taliban generelt lite villig til å gi sitt syn på gerte flere seminarer i regionen for egne ambas- kvinners rolle i det afghanske samfunnet og fast- sadeansatte og apparatet hjemme. holdt at det kun var propaganda at bevegelsen var UDs bakenforliggende tanke var at i Afgha- mot kvinners rettigheter. I 2012 ga Taliban temaet nistans naboland ble Norge oppfattet som en nøy- større oppmerksomhet i ulike offentlige foredrag tral aktør uten spesielle interesser. Samtidig ble og publikasjoner. Et eksempel er innlegget repre- Norge ansett som en kanal til USA, men også som sentanten for Talibans politiske kommisjon holdt et land som kunne tale USA imot. Avstanden til på Chantilly-seminaret i desember 2012. Repre- USA var viktig, spesielt for et land som Iran. Dette sentanten vektla betydningen av å hindre vold mot kunne gi Norge et fortrinn som tilrettelegger for kvinner i hjemmet og hevdet at bevegelsen var for regionale prosesser, antok UD. Departementet rettigheter for kvinner, men med det forbehold at understreket at man måtte ha lave forventninger disse rettighetene ikke stred mot «human and til hva Norge kunne oppnå i denne regionen. Islamic values».74 Kritikere hevdet imidlertid at I 2010 oppfordret utenriksminister Støre en sistnevnte forbehold om islamske verdier kunne rekke kolleger til dialog med afghanske myndig- brukes av Taliban til å begrense faktiske innrøm- heter og regionale aktører om fred og forsoning.77 melser når det gjaldt kvinners rettigheter. Norske myndigheter var også pådriver overfor FN for å fremme dialog om regionale dimensjoner

9.4 Den regionale dimensjonen og Pakistans rolle 75 Helgesens reise til Pakistan, møter i USA. 76 Notat fra avdeling for regionale spørsmål og utvikling til Norske myndigheter understreket allerede i 2001 utenriksministeren, «Opprettelse av en Afghanistan/Pakis- den regionale dynamikkens betydning for stabili- tan-seksjon og en Asia-seksjon i departementet», 21. august 2008. 77 Støre sendte brev til sin britiske, franske, nederlandske, 74 «Taliban Unveil Political Plan», Wall Street Journal, 21. tyske, danske, islandske, svenske, tyrkiske og finske kol- desember 2012. lega. Brev datert 17. mars 2010. NOU 2016: 8 155 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 9 med regionale aktører. UNAMA påtok seg denne prosessen og det kan stilles spørsmål om selv rollen, med Norge som tydelig støttespiller.78 disse har blitt innfridd. Enkelte observatører har Foruten Pakistan ble Iran identifisert som sen- ment at selve formen på engasjementet der Afgha- tral i regional sammenheng. Iran hadde på samme nistan ble ansett som kjernen i en større region måte som Pakistan et komplisert forhold til Afgha- som omfattet Sentral-Asia, Sør-Asia og Gulfen, nistan. Også Irans konfliktfylte forhold til USA og hadde lite med realitetene å gjøre.81 Om ikke andre naboland, gjorde landet til en potensiell annet, har innsatsen synliggjort Norge i regionen. «spoiler». Det var også av denne grunn viktig å få Slik sett var Heart of Asia-prosessen et omdømme- Iran med i en regional dialog. byggende redskap for Utenriksdepartementet. Frykten for en permanent amerikansk tilstede- værelse i Afghanistan preget dialogen med de nærmeste nabolandene. Mistroen til UNAMA 9.5 Oppsummering som en forlenget arm av USA sto blant annet sterkt i Iran. Flere av nabolandene var skeptiske Norge var tidlig ute med forsøk på å legge grunn- til å gå inn i store, synlige multilaterale prosesser. lag for en politisk løsning på konflikten i Afgha- Derfor la norske myndigheter opp til uformelle og nistan. I likhet med tidligere norske fredsinitiativ mer diskrete, såkalte «track 2»«-prosesser i sam- andre steder oppsto det norske fredsdiplomatiet i arbeid med Center on International Cooperation Afghanistan som et resultat av personlige initiativ (CIC) ved New York University. kombinert med en vilje fra norske myndigheter til I perioden 2009–2011 ble Norge tilrettelegger å satse og ta risiko. Den fysiske og politiske risi- for, og finansierte delvis, en serie politiske dialog- koen var i Afghanistan større enn i de fleste andre møter mellom landene i regionen. For å gi sub- norske engasjement. Den fysiske risikoen var stans til dialogen bidro Norge til å utarbeide blant knyttet til faren for at motstanderne av en politisk annet prosjektforslag på regionale samarbeidsom- løsning, herunder al-Qaida, skulle angripe norske råder som utdanning, infrastruktur og krisehånd- utsendinger og ambassader. Den politiske risi- tering. Disse møtene ledet fram til etableringen av koen var knyttet til at Norge selv var part i konflik- den regionale Heart of Asia-prosessen. Møtene ten, og at den avgjørende aktøren, USA, i 2007 ble et forum for diskusjon av sensitive spørsmål fortsatt ikke var innstilt på forhandlinger. Engasje- for landene, særlig av deres og USAs intensjoner i mentet fant dertil sted i et politisk og kulturelt Afghanistan. Ifølge UD var møtene i seg selv vik- landskap som var uoversiktlig og der aktørene var tige for å øke aksepten for fredsforhandlinger ukjente. Oppstarten av fredsdiplomatiet viste ikke internt i Afghanistan. Amerikanske myndigheter bare handlingsrommet Norge hadde i Afgha- var positive til dette arbeidet, særlig til dialogen nistan-engasjementet, det viste også en norsk vilje med Iran.79 Norge bidro til å bringe Iran om bord til å benytte dette. i den regionale dialogen. I referatet fra åpnings- Den første perioden bar preg av personlige ini- møtet av Heart of Asia-prosessen i Istanbul i 2011 tiativer der motivasjonen i stor grad var preget av viste UDs utsendte til at både Afghanistan, USA idealisme. Over tid kom realpolitiske interesser og Iran under konferansen takket Norge for «å sterkere fram. Skillet går ikke entydig mellom bringe sammen regionen i denne ’dugnadsån- Quetta- og Doha-sporet, selv om det siste er klart den’.»80 sterkere preget av interesser enn det første. Litt Norge tok etter hvert en mer diskret rolle i forenklet framstår den første perioden som mer den regionale dialogprosessen og overlot til de preget av ønsket om å legge grunnlag for en freds- regionale aktørene selv å sette dagsordenen løsning, på tross av amerikansk motstand, mens sammen med Afghanistan. Det er uklart i hvilken den andre er mer preget av et engasjement i pakt grad effekten av det norske regionale engasje- med amerikansk interesse. Det var flere grunner mentet har hatt betydning for muligheten for en til dette. Den viktigste var at en politisk løsning politisk løsning på konflikten i Afghanistan. Det kom på den politiske dagsordenen også i USA. var i utgangspunktet ikke store forventninger til Dermed økte også interessen for de norske kontaktene og den potensielle politiske gevinsten engasjementet kunne gi. 78 E-postutveksling mellom UD og amb. i Kabul 18. februar 2011–22. februar 2011. 79 Melding fra ambassaden i Washington, «Afghanistan. Ame- 81 Kristian Berg Harpviken og Shahrbanou Tadjbakhsh, A rikanske vurderinger», 1. februar 2011. Rock Between Hard Places: Afghanistan as an Arena of 80 UD, «Afghanistan og regionen», 19. juni 2011; e-post fra Regional Insecurity, London og New York: Hurst og Oxford ambassaden i Teheran til UD, 21. august 2011. UP, 2016. 156 NOU 2016: 8 Kapittel 9 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Verken norske eller andre forsøk på å oppnå sentanter for Taliban møtte afghanske kvinner for en forhandlingsløsning på konflikten i Afgha- dialog, opplevde de kvinnelige deltakerne samta- nistan lyktes. Tross dette hadde det norske enga- lene i Oslo som betydelige og som en bekreftelse sjementet betydning på fire områder. Norge bidro, på at det var mulig å involvere Taliban i en også gjennom å være tidlig ute, til å forme tenk- meningsfull diskusjon om kvinners rettigheter. ningen i det som etter hvert ble en omfattende Det norske fredsdiplomatiet ble et viktig tema innsats for en politisk løsning. Det framstår som at i dialogen med amerikanske myndigheter og det norske engasjementet bidro til å påvirke både bidro trolig til det etter hvert nære forholdet mel- afghanske myndigheters og senere amerikanske lom utenriksminister Støre og hans amerikanske myndigheters syn på mulighetene for forhandlin- kollega Hillary Clinton. Fra 2012 fikk Norge, ger med Taliban. Det er vanskelig å gi håndfaste sammen med Qatar og senere Storbritannia, en bevis for dette, men den nære dialogen norske viktig rolle i forsøkene på å oppnå framgang i for- myndigheter – særlig utenriksministeren – hadde handlingene i Quetta-sporet. I enda større grad med afghanske og amerikanske myndigheter på enn tidligere engasjementer, grunnet Afgha- høyt nivå, må leses som tegn på at det norske nistans betydning i amerikansk tenkning, bidro engasjementet ble tatt på alvor og verdsatt. det norske fredsdiplomatiet til å framheve Norges Videre bidro Norge, som en av flere aktører status og rennommé på dette feltet i Washington, som førte dialog med Taliban, til å forme Talibans D.C. og til å gi tilgang til amerikanske beslut- tenkning om hva en politisk løsning måtte inne- ningstakere. bære. Norge opprettet tidlig en dialog med Tali- Tilslutt har det norske fredsdiplomatiet i Afg- ban om behovet for at bevegelsen måtte endre sitt hanistan bidratt til profesjonaliseringen av norsk politiske syn og sin tilnærming, særlig hvis den fredsdiplomati som startet tidlig på 2000-tallet. ønsket å vende tilbake til et politisk liv i Afgha- Profesjonaliseringen lå delvis i langsiktig kompe- nistan. Kvinners rettigheter var over tid det tansebygging og et profesjonelt forhold til både temaet Norge la størst vekt på, og dialogen mel- risiko og kontakter. Et annet element som ble sær- lom representanter for det afghanske sivil- lig tydelig i Afghanistan, var nytten av støtten fra samfunn og Taliban i 2014–2015 vekket berettiget Etterretningstjenesten. oppsikt. Selv om dette ikke var første gang repre- NOU 2016: 8 157 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

Kapittel 10 Krigens folkerett

Det internasjonale engasjementet i Afghanistan gens folkerett eller internasjonal humanitær rett. har skapt diskusjoner om flere til dels kompliserte Utvalget analyserer her Norges forhold til begge folkerettslige spørsmål. Selve bruken av militær- disse aspektene ved operasjonene i Afghanistan: makt i Afghanistan har hatt flere folkerettslige Hjemmelsgrunnlaget for selve maktbruken, og grunnlag som i liten grad har vært omstridt. regelsettene som gjelder for bruk av makt i forbin- Måten de internasjonale styrkene i enkelte situa- delse med både fiendtligheter og rettshåndhe- sjoner brukte militær makt på, har vært mer kon- velse. Et underliggende tema er folkerettens troversiell. Flere saker om dette – de fleste som betydning for å muliggjøre bruk av militær makt del av en bredere, internasjonal folkerettslig mot en fiende uten å undergrave mulighetene for debatt – har også preget debatten om Afgha- humanitær innsats og langsiktig bistand. nistan. Dette gjelder blant annet beskyttelse av sivile, såkalt «kill or capture»-operasjoner, behandling av fanger samt de rettslige rammene for kam- 10.1 Folkerettslige hjemler for pen mot narkotika- og kriminalitetsbasert finansi- operasjonene (jus ad bellum) ering av opprørsgrupper. Norge har som mål å være en tydelig forkjem- Reglene som regulerer staters rett til maktbruk, per for folkeretten. I Afghanistan har dette i finnes primært i FN-pakten. Utgangspunktet er at enkelte sammenhenger vært krevende. En viktig all bruk av makt mellom stater er forbudt.1 Unnta- grunn var at både konfliktsituasjonen og USAs kene i pakten er selvforsvar og maktbruk autori- «krig mot terror» utfordret de etablerte, interna- sert av FNs sikkerhetsråd i henhold til FN-pak- sjonale rettslige rammene for maktbruk. Etter tens kapittel VII. Selvforsvarsretten er i tillegg utvalgets syn inntok Norge en tidvis uklar og lite internasjonal sedvane; med andre ord er dette aktiv holdning til enkelte folkerettslige spørsmål. også gjeldende folkerett. Invitasjon eller samtykke Dette gjaldt det folkerettslige grunnlaget for Ope- fra en stat til en annen til å anvende makt mot en ration Enduring Freedom (OEF) fra sommeren ikke-statlig motstander på statens territorium reg- 2002 og inkluderingen av narkotikakriminelle i de nes ikke som maktbruk mot en stat. Dette anses militære målkategoriene. Det gjaldt også ameri- som en gyldig hjemmel for militære operasjoner kansk behandling av fanger i Afghanistan i den på andre staters territorium. tidlige fasen av OEF. Norske myndigheter kunne Det folkerettslige grunnlaget for maktbruken i tidligere og tydeligere tatt stilling til hvilke over- OEF og International Security Assistance Force ordnede folkerettslige rammer som gjaldt for inn- (ISAF) var ulikt. Norske myndigheter anså hjem- satsen til norske soldater og sivilt utsendte i Afg- melsgrunnlaget for begge som solid: OEF hadde i hanistan. Fordi situasjonen på flere måter var utgangspunktet hjemmel i kollektiv selvforsvars- folkerettslig uklar og utfordrende, ville det ha rett, men ikke i et FN-mandat. Senere fikk opera- vært rimelig at norske myndigheter hadde drøftet sjonen også grunnlag i samtykke fra afghanske og kommunisert sentrale folkerettsspørsmål mer myndigheter. ISAF hadde hjemmel både i sikker- inngående, også overfor offentligheten. hetsrådsresolusjoner og samtykke fra afghanske Folkerettslige perspektiver på Norges bruk av myndigheter. Utvalget drøfter i denne delen av makt i Afghanistan er temaet i dette kapittelet. kapittelet hjemmelsgrunnlaget for operasjonene, Reglene som gjelder for når maktbruk overfor spesielt for OEF, som var mer omdiskutert enn andre stater er lovlig, omtales med det latinske hjemmelsgrunnlaget for ISAF.2 navnet jus ad bellum. Folkeretten har også regler for hvordan makt kan anvendes i en væpnet konflikt. Disse reglene kalles jus in bello, på norsk kri- 1 FN-paktens artikkel 2 (4). 158 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

tatt den 12. september 2001, anså det som lovlig 10.1.1 Hjemmelsgrunnlaget for Operation for USA å gå til selvforsvar mot internasjonale ter- Enduring Freedom rorgrupper. I tillegg har det vært argumentert for Angrepet mot USA den 11. september 2001 at FN-paktens artikkel 51 etter sin ordlyd ikke hin- utløste USAs selvforsvarsrett. NATOs erklæring drer at ikke-statlige grupper kan være ansvarlige om at Artikkel 5 var utløst, reflekterte dette. USA for væpnede angrep («armed attack») som utløser fastslo at Afghanistan under Taliban hadde gitt selvforsvar. Den amerikanske oppfatningen har opphold og beskyttelse til al-Qaida som hadde vært at uansett opphav har «krigen mot terror» angrepet USA. OEF ble ansett som legitim og lov- fortsatt å gi grunnlag for bruk av selvforsvarsret- lig ut fra USAs rett til selvforsvar og Storbritannias ten. og andre staters rett til å delta i kollektivt selvforsvar til støtte for USA. Hjemmelsgrunnlaget for OEF var i utgangspunktet derfor ikke kontroversi- 10.1.2 Hjemmelsgrunnlaget for ISAF elt. Det folkerettslige hjemmelsgrunnlaget for ISAF Norge deltok i OEF fram til 2006. Norske var Sikkerhetsrådsresolusjon 1386, gitt med hjem- myndigheter fastholdt i hele perioden at deltakel- mel i FN-paktens kapittel VII om autorisasjon av sen hadde hjemmel i både kollektiv selvforsvars- maktbruk.7 Resolusjonen viste til Bonn-avtalen og rett og samtykke fra afghanske myndigheter.3 ga ISAF mandat til, med alle nødvendige virke- Grunnlaget for OEF var gjenstand for politisk midler, å sørge for at afghanske myndigheter og behandling flere ganger, blant annet i stortings- FN kunne operere i sikkerhet. Mandatet var imid- debatter. Norske myndigheter kjente ikke til noen lertid begrenset til å sørge for sikkerheten i Kabul eksplisitt invitasjon fra afghanske myndigheter til og nærliggende områder. koalisjonen, men samtykket framgikk indirekte i ISAF hadde også hjemmel i samtykke fra afg- andre dokumenter.4 For eksempel ble OEF nevnt hanske myndigheter. Både i Bonn-avtalen og i i sikkerhetsrådsresolusjonene som ga hjemmel avtalen mellom afghanske interimsmyndigheter for ISAFs maktbruk. Første gang var i 2004 da og ISAF av 4. januar 2002 (Military Technical OEFs bidrag til valgavholdelse ble ønsket velkom- Agreement), inviteres ISAF til å støtte afghanske men. Året etter ble ISAF bedt om å fortsette det myndigheter med å ivareta sikkerheten. Avtalen nære samarbeidet med OEF.5 Variasjoner av med ISAF åpner for bruk av militære maktmidler denne formuleringen ble gjentatt årlig fram til for å oppnå dette.8 2012. Omtalen ga ikke OEF en egen folkerettslig Høsten 2003 kom Sikkerhetsrådsresolusjon hjemmel for bruk av makt, men utgjorde en aner- 1510 med en utvidelse av ISAFs mandat både geo- kjennelse av at OEF opererte i samarbeid med grafisk og innholdsmessig.9 Geografisk ble man- ISAF. Hjemmelsgrunnlaget for operasjonen er datet utvidet til hele Afghanistan. Sikkerhetsrådet ikke blitt alvorlig utfordret av andre stater. føyde videre til at ISAF skulle støtte gjennomførin- Det har lenge vært diskusjon blant folkerett- gen også av andre oppgaver gitt i Bonn-avtalen.10 sjurister om hvor langt selvforsvarsretten strek- Tilføyelsen åpnet for en utvidet militær innsats ker seg.6 En tradisjonell tolkning av FN-pakten er som ikke var begrenset til å sørge for sikkerhet. at selvforsvarsretten er knyttet til forsvar kun mot Mandatet fra Sikkerhetsrådsresolusjon 1510 ble andre stater. Mange har imidlertid tatt til orde for forlenget for ett år om gangen fram til 2013.11 at Sikkerhetsrådet gjennom resolusjon 1368, ved-

2 Se f.eks. Ståle Eskeland, «Krig og fredsbevarende operasjo- 6 Se f.eks. Christian J. Tams, «The Use of Force against Ter- ner: Lovlig, ulovlig eller straffbart? Krig og språk, rett og rorists», The European Journal of International Law, årg. rettferdighet», foredrag i Oslo Militære Samfund, 6. okto- 20, nr. 2 (2009), s. 378; Bruno Simma et.al. (red.), The Char- ber 2003. Omtalt i Tarjei Leer-Salvesen, «Jusprofessor ter of the United Nations: A Commentary, Oxford University hardt ut mot Bondevik», Klassekampen, 7. oktober 2003. Press, 2002, ss. 788–806. 3 Se f.eks. utenriksminister Jan Petersens redegjørelse for 7 S/RES/1386 (2001) 20. desember 2001. Fornyet i resolu- Stortinget den 15. desember 2003 og utenriksminister sjonene 1413 (2002) og 1444 (2002). Jonas Gahr Støres uttalelse til Dagbladet i november 2005 8 «- USAs krig er legitim», Dagbladet, 10. november 2005. Military Technical Agreement artikkel IV 2. 9 4 I Military Technical Agreement av 4. januar 2002 er OEF S/RES/1510 (2002) 13. oktober 2003. omtalt som «coalition forces» og beskrevet som «those nati- 10 Teksten i resolusjonen er: «and to provide assistance for onal military elements of the US-led international coalition the performance of other tasks in support of the Bonn prosecuting the 'war on terrorism' within Afghanistan» Agreement.» (artikkel I 4 h). 11 Se S/RES/1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 5 Sikkerhetsrådsresolusjon (heretter: S/RES) nr. 1623 (2007), 1833 (2008), 1890 (2009), 1943 (2010), 2011 (2011), (2005). 2069 (2012) og 2120 (2013). NOU 2016: 8 159 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

Boks 10.1 Folkerettslige aspekter ved F-16-bidraget i 2002-03 Oppgaven til det norske F-16-bidraget i OEF var Afghanistan, til ikke å gjelde selvforsvarsretten. å støtte avdelinger på bakken, dels med over- Dersom norske fly eller koalisjonsstyrker på afg- våkning og dels med våpenmakt. De amerikan- hansk side av grensen ble angrepet fra pakis- ske engasjementsreglene ga et robust mandat tansk side, kunne norske fly i selvforsvar og tillot all maktbruk innen rammene av krigens beskyte mål også der. Norge og Nederland tol- folkerett. Norske myndigheter satte noen nasjo- ket dette likt, mens Danmark hadde en mer nale begrensinger. Disse inkluderte at operasjo- restriktiv holdning. ner normalt kun skulle skje i Afghanistan, at kun I engasjementsreglene og andre dokumen- navngitte målkategorier var tillatte og at norske ter (Special Instructions, SPINS) var det prose- styrker alltid skulle ha en positiv identifisering dyrer for hvordan samtykke til planlagt over- av målet før angrep. flyvning av pakistansk luftrom kunne skaffes. Høsten 2002 oppsto det en diskusjon i regje- Det var imidlertid ingen tilsvarende prosedyre ringen om Danmark, Nederland og Norge, som for rask godkjenning av angrep på pakistansk samarbeidet tett, hadde lik tilnærming til retten territorium i selvforsvarssituasjoner. Norske til selvforsvar mot angrep fra pakistansk side av myndigheter hadde ikke samtykke fra Pakis- grensen. Flyene fløy jevnlig i grenseområdet, og tan for slike angrep, og søkte ikke å innhente kamphandlingene krysset tidvis grensen. Nor- det. De amerikanske engasjementsreglene ske myndigheter tolket sin egen begrensning tydet imidlertid på at USA hadde fått et vidt om at operasjonene normalt skulle finne sted i samtykke.

Etter utvalgets syn hadde det internasjonale erte. Dette ble drøftet på politisk nivå. Slike situa- samfunnet, herunder Norge, tilstrekkelig hjemmel sjoner ville vært hjemlet i selvforsvarsretten, en i folkeretten for sin maktbruk i Afghanistan. grunnleggende rett som også var nedfelt i enga- Beslutningen om å støtte USA i OEF hadde grunn- sjementsreglene. Samtidig vil utvalget bemerke at lag i både FN-paktens selvforsvarsrett og interna- selv om norske styrker ikke kom opp i slike situa- sjonal sedvanerett. ISAF, og Norges deltakelse her, sjoner i Afghanistan, må man være seg bevisst at hadde grunnlag i autorisasjon fra FNs sikkerhets- det i komplekse konflikter kan oppstå uklare situ- råd og samtykke fra afghanske myndigheter. asjoner som fordrer aktsomhet og en sterk Utvalget tar ikke stilling til det prinsipielle bevissthet om rettslige rammer. Angrep på mili- spørsmålet om hvor lenge selvforsvarsretten tære mål på et territorium hvor man ikke har kunne anses som folkerettslig grunnlag for OEF. hjemmel eller eksplisitt samtykke, er i utgangs- Norske myndigheter mente som nevnt at det fol- punktet problematisk folkerettslig. Behovet for kerettslige hjemmelsgrunnlaget for OEF var til- tydelighet når det gjelder folkerettslig hjemmels- strekkelig. Utvalget har ikke funnet at spørsmålet grunnlag er særlig viktig når det er tale om bruk om den fortsatte gyldigheten av selvforsvarsretten av våpenmakt. Utvalget ser grunn til å under- eller rettsgrunnlaget for OEF generelt ble utfyl- streke dette på bakgrunn av at forsvarsministeren lende drøftet i regjeringen eller relevante departe- i en redegjørelse til Stortinget i november 2002 menter. Gitt at det ifølge enkelte var uklart hvor henviste til FN-paktens artikkel 51 om selvforsvar lenge selvforsvarshjemmelen fortsatte å gjelde, og som grunnlag for å kunne engasjere mål på pakis- at annet eksplisitt grunnlag ikke forelå – som en tansk side.12 Utvalget stiller spørsmål ved denne formell invitasjon fra den afghanske overgangsre- argumentasjonen. At de involverte soldatene lov- gjeringen – anser utvalget at regjeringen kunne lig kunne bruke våpenmakt i selvforsvar mot mål ha drøftet dette spørsmålet mer utfyllende. på den andre siden av grensen, utgjorde neppe Norske jagerflys operasjoner i grenseområdet noen selvforsvarsrett mot Pakistan i henhold til mot Pakistan i 2002–2003, som omtales i boks FN-pakten. 10.1, illustrerer behovet for ryddige og grundige vurderinger av hjemmelsgrunnlaget. Det kunne 12 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «OEF. F-16. Presise- oppstått situasjoner der norske fly hadde angrepet ring av norsk forståelse av selvforsvarsretten i grenseområ- mål på pakistansk side som svar på angrep mot det mellom Afghanistan og Pakistan», 16. desember 2002. enkeltsoldater eller avdelinger, både egne og alli- Formuleringen ble også brukt i et regjeringsdokument. 160 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Internasjonale regler for maktbruk SITUASJON REGELVERK Internasjonal All internasjonal humanitær rett væpnet konflikt De fire Geneve-konvensjonene og deres 1. Tilleggsprotokoll Væpnet konflikt samt internasjonal sedvanerett. mellom to eller - Beskyttelse av sivile og stridende inkl. krigsfanger. flere stater, som - Regler om krigføring. sloss mot hverandre. Bruk av All bruk makt av makt mot mot krim- militære inelle be- Deler av internasjonal humanitær rett Ikke-internasjonal mål er grenses av 2. Tillegsportokoll til de fire Geneve-konvensjonene væpnet konflikt tillatt regler om samt internasjonal sedvanerett. 1. Borgerkrig mellom en (innen rettshånd- -Beskyttelse av ofre for ikke-internasjonal væpet konflikt m.v. stat og væpnet rammene hevelse. VÆPNET KONFLIKT VÆPNET gruppe(r) som holder for IHR*). deler av territoriet.

2. Væpnet konflikt mellom Minimumsbeskyttelse under int. humanitær rett grupper (og ev. stat) av for sivile og stridende laverer intensitet. - Felles art. 3 til de fire Geneve-konv. samt int. sedvanerett.

Fravær av væpnet Menneskerettighetene konflikt FN-konvensjonene om bl.a. sivile og politiske rettigheter, tortur og forsvinninger. * Internasjonal humanitær rett (IHR) er regelsett for ulike typer maktbruk, mens krigens folkerett handler om både folkerettslige hjemler for maktbruk og ulike typer maktbruk.

Figur 10.1 Internasjonale regler for maktbruk

10.2 Hvilke regelsett gjaldt for ulike ter ikke kjemper mot hverandre. I slike situasjo- typer maktbruk? (jus in bello) ner gjelder reglene i folkeretten som omhandler ikke-internasjonal væpnet konflikt, eventuelt Spørsmålene om hva slags type makt som ble reglene for maktbruk som gjelder utenfor væpnet utøvd i Afghanistan, og hvordan, er grunnleg- konflikt. gende sett knyttet til hva slags situasjon det var i Den store skillelinjen går mellom fravær av Afghanistan, hva slags type konflikt Norge var væpnet konflikt på den ene siden og væpnet kon- part i, og hva slags makt som lovlig kan brukes i flikt både internasjonal og ikke-internasjonal på ulike typer situasjoner. den andre som (se figur 10.1). Førstnevnte situasjon er regulert av nasjonal lovgivning med de internasjonale menneskerettighetene som 10.2.1 Klassifisering av situasjonen i ramme, sistnevnte av hele eller deler av krigens Afghanistan folkerett. Hjemmelsgrunnlaget for rett til militær maktbruk Bruken av væpnet makt i OEF var i begynnel- har betydning for hvordan situasjonen klassifise- sen rettet både mot den Taliban-styrte staten Afg- res. Klassifiseringen har igjen betydning for om hanistan og mot al-Qaida. Konflikten fram til krigens folkerett som kommer til anvendelse, og i avholdelsen av Loja jirga og en overgangsregje- så fall, hvilke deler dette gjelder. En væpnet kon- ring kom på plass i juni 2002 ble av de fleste aktø- flikt mellom to eller flere stater utgjør en interna- rer ansett som en internasjonal væpnet konflikt. sjonal væpnet konflikt, og krigens folkerett kom- Etter dette tidspunktet gikk konflikten over til å mer i sin helhet til anvendelse. Hvis FNs sikker- bli ikke-internasjonal, fordi koalisjonen ikke len- hetsråd autoriserer maktbruk mot en stat, gjelder ger kjempet mot en stat, med en langt mer dermed krigens folkerett fullt ut. begrenset anvendelse av krigens folkerett.13 Der FNs sikkerhetsråd autoriserer maktbruk rettet mot ikke-statlige aktører, eller stater invite- 13 Kun få stater hadde anerkjent Taliban-regimet som Afgha- res eller gis samtykke til å bruke makt mot slike nistans lovlige regjering. Fra et folkerettsperspektiv var det aktører internt i en stat, utløses ikke reglene som imidlertid Talibans faktiske kontroll over staten som var gjelder for internasjonal væpnet konflikt fordi sta- viktig. NOU 2016: 8 161 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

I tråd med dette la norske myndigheter til myndigheter.17 FD anså det ikke nødvendig å ta grunn at de første norske styrkene som ble sendt stilling til om dette hadde vært situasjonen helt fra til OEF, deltok i en internasjonal væpnet konflikt starten eller om terskelen for væpnet konflikt var der reglene i krigens folkerett kom til anvendelse overtrådt på et senere tidspunkt. Norge sluttet seg fullt ut. Norske myndigheter hevdet det samme dermed til klassifiseringen gjort av flere allierte og også etter juni 2002. I september dette året fram- blant andre Det internasjonale røde kors (ICRC). holdt FD at dersom norske piloter ble tatt til Norske myndigheter slo samtidig fast at endringen fange, ville de ha krav på å bli behandlet som i klassifikasjon ikke medførte noen utvidede full- krigsfanger etter 3. Genèvekonvensjon som kun makter for styrkenes maktbruk i felt. Styrkene gjelder i internasjonale væpnede konflikter.14 måtte fortsatt holde seg innenfor rammene av FN- Utvalget vil bemerke at fordi konflikten da ikke mandatet, NATOs operasjonsplan og de til enhver lenger var en konflikt mellom stater, framstår nor- tid gjeldende engasjementsregler.18 ske myndigheters slutning i september som tvil- Som nevnt foregikk OEF parallelt med ISAF- som. I praksis betydde denne situasjonen at nor- operasjonen. OEF hadde utvilsomt vært en væp- ske styrker deltok i en ikke-internasjonal væpnet net konflikt fra starten av: til å begynne med en konflikt. Det innebar blant annet mindre beskyt- internasjonal væpnet konflikt, og etter hvert en telse for pilotene: De hadde ikke krav på krigsfan- ikke-internasjonal væpnet konflikt. Den norske gestatus slik norske myndigheter la til grunn. klassifiseringen i 2006 reflekterte den forverrede Når det gjaldt klassifisering av ISAF-deltakel- sikkerhetssituasjonen i landet og markerte en sen, tok det tid før norske myndigheter klargjorde klar norsk posisjon når det gjaldt deltakelsen i sitt syn. I de første årene var myndighetene åpen- ISAF: Norge var også gjennom denne operasjonen bart av den oppfatning at ISAFs avgrensede man- å anse som deltaker i en ikke-internasjonal væp- dat tilsa at bidragsyterne ikke deltok i en væpnet net konflikt. konflikt. Det var først i desember 2005 at myndig- Utvalget ser det som uheldig at norske hetene ga klart uttrykk for en posisjon. Norge myndigheter ikke klargjorde sitt syn på klassifi- gikk da imot en omformulering av engasjements- sering når det gjaldt ISAF før 2005–2006. I perio- reglene for ISAF som fastslo at utøvelsen av man- den før desember 2005 baserte myndighetene seg datet skulle holdes innenfor krigens folkerett.15 på at ISAF skulle ha et begrenset stabiliserings- Norske myndigheter avviste henvisningen til kri- mandat, med primæroppgaven å opprettholde ro gens folkerett fordi den forutsatte at ISAF var part og orden med polisiære virkemidler og maktan- i en væpnet konflikt, noe ISAF ifølge FD ikke var. vendelsesregler. Tilsvarende skrev statssekretær Espen Barth Utgangspunktet for norske myndigheter ser Eide i et brev til Amnesty International i januar derfor ut til å ha vært at Norge ikke deltok i en 2006 at «NATO er ikke part i en internasjonal eller væpnet konflikt. Utvalget tar klassifiseringen til ikke-internasjonal væpnet konflikt, og Genèvekon- etterretning. En tydeligere klassifisering ville vensjonene kommer således ikke til anven- imidlertid vært formålstjenlig fordi den ville gjort delse.»16 det klarere at norske soldater opererte med hjem- I oktober 2006 konkluderte imidlertid FD med mel til kun å bruke politimyndighet. Hvis det ble at i lys av de omfattende og vedvarende militære skuddvekslinger, henviste man riktignok til solda- stridighetene ISAF «i senere tid» hadde deltatt i, tenes selvforsvarsrett. Men selvforsvarsrettens var statene i ISAF å anse som part i en ikke-interna- rammer for maktbruk er langt mer begrenset enn sjonal væpnet konflikt sammen med afghanske den maktbruken som er tillatt for en stridende i en væpnet konflikt. Ved eventuelle rettslige etter- 14 Melding fra FD til FO, «Utkast til notat om operative ram- spill av maktbruk, ville soldatene ikke kunne mer for bruk av norske F-16 jagerfly for innsats i Afgha- påberope seg den immuniteten statusen som stri- nistan», 10. september 2002. 15 Melding fra FD til MMB, «Rules of engagement request – dende under krigens folkerett gir. Beskyttelsen brudd på taushetsprosedyre», 8. desember 2005. Omfor- soldatene har i henhold til krigens regler ville muleringen ble også, av andre land, oppfattet som en drei- altså ikke kunne påberopes hvis situasjonen ble ning av ISAFs virke mot kontraterroroperasjoner. Det fram- går tydelig i presiseringene i den endelige versjonen av klassifisert som fravær av væpnet konflikt. Den engasjementsreglene. Norges forslag til formulering ble beskyttelsen krigens regler gir til sivile ville heller ikke vedtatt, men henvisningen til krigens folkerett ble fjernet. NATO, «Rules of Engagement Request for SACEUR OPLAN 10302 (Revise 1)», 16. januar 2006. 17 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Er Norge part i en 16 Brev fra FD til Amnesty International, «Norske soldaters væpnet konflikt i Afghanistan», 30. oktober 2006. medvirkning til arrestasjoner i Afghanistan», 6. januar 18 Brev fra forsvarssjefen til FOHK, «Norges rettslige parts- 2006. Tilgjengelig på regjeringen.no. forhold til konflikten i Afghanistan», 18. januar 2007. 162 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 ikke gjelde, fordi ved fravær av væpnet konflikt Ordet krig innebærer ikke en spesifikk rettslig finnes ikke «sivile» som rettslig kategori. Riktig- henvisning til en internasjonal væpnet konflikt, og nok vil de alminnelige menneskerettighetene og bruken av ordet utløser neppe rettslige konse- regler for polisiær maktbruk utgjøre en beskyt- kvenser. Begrepet krig er, etter utvalgets syn, å telse, men særlig i situasjoner med store sikker- oppfatte som en ikke-rettslig samlebetegnelse på hetsutfordringer kan det være vanskelig for myn- flere former for væpnet konflikt. Det er etter utval- dighetene å gjennomføre menneskerettsbeskyt- gets mening dermed ingen rettslig grunn til å telse i praksis. Etter utvalgets syn burde klassifise- unngå å bruke begrepet. ringen vært drøftet både på politisk og embetsnivå fra starten av. 10.2.3 Rammene for maktbruk og uklare grenser 10.2.2 Diskusjonen hjemme om krig Regler som regulerer maktbruk, finnes i de inter- Diskusjonen om klassifisering er relevant for dis- nasjonale reglene for væpnet konflikt, herunder kusjonen om hvordan den norske innsatsen i Afg- de fire Genèvekonvensjonene av 1949 og de to til- hanistan ble omtalt i Norge. Flere soldater og offi- leggsprotokollene av 1977, og i internasjonale serer har uttrykt frustrasjon over at det de opp- regler om menneskerettigheter. Krigens folkerett levde som å delta i en «krig» ikke ble anerkjent gjelder bare for krigens handlinger. Hvis en situa- som dette hjemme. Norske myndigheter imøte- sjon ikke er alvorlig nok til å klassifiseres som gikk denne kritikken ved flere anledninger. I juni væpnet konflikt, eller det er snakk om kriminelle 2010 fastslo for eksempel statssekretær i UD handlinger foretatt i en væpnet konflikt, men uten Espen Barth Eide at regjeringen ikke brukte tilknytning til konflikten, er det nasjonale regler ordet krig for å være presis og korrekt «i omgan- for utøvelse av politimyndighet som gjelder. Disse gen med svært viktige og krevende tema.»19 Han reguleres av statens internasjonale menneskeret- skrev videre at det man i dagligtalen gjerne kaller tighetsforpliktelser. krig er synonymt med internasjonal væpnet kon- Maktbruk, det vil si våpenmakt eller frihetsbe- flikt. Samtidig erkjente han at begrepet krig ikke røvelse, er regulert på ulik måte i de to oven- lenger brukes som betegnelse i folkeretten.20 nevnte regelsettene. Ved fravær av væpnet kon- I andre sammenhenger har regjeringen vekt- flikt er terskelen for bruk av dødelig makt svært lagt andre rettslige aspekter som argument mot å høy.23 Reglene for frihetsberøvelse i slike situasjo- bruke begrepet krig. I 2009 slo for eksempel et ner er hovedsakelig innrettet mot straffeforføl- internt FD-notat fast at å påstå at Norge var i krig i gelse og innebærer en rekke rettssikkerhetsga- Afghanistan ville kunne få internrettslige konse- rantier.24 I væpnet konflikt er terskelen for bruk kvenser i Norge, også på det privatrettslige områ- av våpenmakt mot militære mål lav. Folkerettens det.21 Norsk deltakelse i Afghanistan har imidler- regler for krigsfanger og sikkerhetsinternering tid ikke utløst en type situasjon som har fordret inneholder heller ikke de rettssikkerhetsgaranti- iverksetting av beredskapsmessige, privatrettslige ene som gjelder for straffeforfølgelse. og andre tiltak som kan settes i kraft når landet er I svært mange konflikter internt i stater er i krig.22 Bruken av ordet krig om norsk deltakelse situasjonen og aktørbildet på bakken kompleks. Å i operasjoner som den i Afghanistan vil i utgangs- klassifisere situasjoner og skille mellom ulike punktet neppe utløse en slik tilstand. typer aktører er utfordrende.25 Dette var også tilfellet i Afghanistan. Som utvalget utdyper nedenfor, førte en økende vektlegging fra 2007–2008 av 19 «Afghanistan og begrepet krig», regjeringen.no, 29. juni å hindre finansiering av opprøret gjennom narko- 2010. tikahandel til en ny og problematisk grensedrag- 20 Norske myndigheter har ikke vært konsekvente i begrepsbruken. Utvalget noterer seg at regjeringen i 2009 gjenopp- ning mellom fiendtligheter og kriminalitet. rettet utdeling av de tre øverste stridsdekorasjonene i Folkeretten skiller mellom sivile som ikke del- Norge: Krigskorset med sverd, St. Olavsmedaljen med eke- tar i fiendtligheter, sivile som sporadisk deltar gren og Krigsmedaljen. I de reviderte statuttene for medaljene ble også ikke-internasjonal væpnet konflikt tatt med. At to av medaljene var krigsmedaljer, viser at bruken av 23 Se f.eks. Artikkel 2 i Den europeiske menneskerettskon- begrepet krig ikke ble ansett problematisk her. vensjon (EMK). 21 Oversiktsnotat fra FD II 5, «Krigsbegrepet og opprørsgrup- 24 Se f.eks. Artikkel 5 og 6 i EMK. pers voldsbruk i Afghanistan», 22. oktober 2009. 25 Se f.eks. International humanitarian law and the challenges 22 Se f.eks. Beredskapsloven (1950) og Varekrigsforsikrings- of contemporary armed conflicts, ICRC 32nd Conference, lova (2003). 2015, s. 17. NOU 2016: 8 163 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10 direkte i fiendtligheter og personer som regelmessig og over tid deltar (såkalt «continuous combat Boks 10.2 Engasjementsregler function», i praksis ofte medlemmer av væpnede grupper). Hvis kriminelle deltar i konflikten, karak- Engasjementsregler (Rules of Engagement teriseres de som deltakere i fiendtlighetene og mis- eller ROE) er direktiver som reflekterer folke- ter sin immunitet som sivile. De kan da behandles rettslige, andre juridiske, militære og politiske som militære motstandere. Presise kriterier for retningslinjer for bruk av militær makt i opera- klassifisering av deltakelse i fiendtlighetene har vist sjoner. De uttrykker under hvilke omstendig- seg vanskelig å fastsette. En ekspertgruppe nedsatt heter militær makt kan anvendes, og hvilken av Det internasjonale røde kors (ICRC) arbeidet i makt som kan anvendes i den aktuelle situa- fem år uten å oppnå enighet om tydeligere kriterier sjonen. I internasjonale operasjoner er enga- for skillet mellom sivile og deltakere i fiendtligheter sjementsregler viktige verktøy for deltaker- i væpnet konflikt, men debatten ble brakt framover, landenes politiske og militære ledelse. Ulike blant annet gjennom gruppens bruk av kategorien land har forskjellige nasjonale lover og folke- «continuous combat function».26 Det er imidlertid rettslige forpliktelser som kan skape utfordrin- ukontroversielt at kriminelle ikke kan angripes i ger for felles operasjoner. Gjennom felles god- egenskap av å være kriminelle. Når kriminalitet gri- kjenning av ROE sikrer landene at bruken av per inn i en væpnet konflikt, og kriminelle i mange militærmakt er i henhold til de ulike nasjonale tilfeller også kan klassifiseres som motstandere, forpliktelser og syn. Land kan gjøre spesifikke blir det vanskeligere å opprettholde et klart skille unntak fra deler av en ROE. mellom sivile og stridende. Når skillet mellom mili- tære og sivile er utydelig, blir det vanskelig å beskytte de sivile. Utvalget erkjenner at det ikke alltid har vært ten. Det er sannsynlig at dette kan skape betyde- enkelt eller mulig å identifisere et skille mellom lige utfordringer også i framtidige konflikter. situasjoner som betinger rettshåndhevelse på den I en studie fra 2009 ble det for eksempel reist ene siden og utøvelse av fiendtligheter på den kritikk mot slike uklare grenser.28 Det ble fram- andre. Norske soldater og sivile utsendte har der- holdt at det var problematisk når norske politi- for stått i situasjoner som det ikke har vært enkelt betjenter ble med militære patruljer for å pågripe å klassifisere. Norske myndigheter anså at enga- personer. Hvis situasjoner som i utgangspunktet sjementsreglene og detaljerte instrukser gitt i en var regulert av regler for politimyndighet og retts- rekke andre, underliggende dokumenter som håndhevelse hadde utviklet seg til krigshandlin- Standard Operating Procedure (SOP) og soldat- ger, ville sivilt politi stått uten immuniteten mot kort – sammenholdt med selvforsvarsretten – ga straffeforfølgelse for krigshandlinger som stri- en tilstrekkelig klar ramme for norske soldaters dende i utgangspunktet har. virke i Afghanistan.27 Soldatene fikk videre Utvalget bemerker at det er norske myndig- misjonsspesifikk opplæring og trening i hvilke heters ansvar å sikre størst mulig klarhet i hvilke regler for maktbruk som fantes. rettsregler som gjelder for oppgavene til norske Norske myndigheter synes ikke å ha viet mye soldater og sivilt utsendte. Norske soldater og oppmerksomhet til maktanvendelsesreglene, her- sivilt utsendt politi bør så langt som mulig ha klar- under til spørsmålet om i hvilken grad disse het i om et spesifikt oppdrag er regulert av kri- reglene og instruksene var ment for maktbruk gens folkerett eller av rettshåndhevelse og men- under et rettshåndhevelsesregime eller maktbruk neskerettigheter, blant annet med tanke på de i væpnet konflikt. Dette er viktige spørsmål som utsendtes mulige ansvar i ettertid. Samtidig er burde vært grundig diskutert, også i offentlighe- utvalget på det rene med at soldater ikke kan forholde seg til overordnede folkerettslige rammer, men til de bestemmelser og den opplæring de får. 26 Nils Meltzer, Interpretative Guidance on the Notion of Direct Det er et viktig ansvar for myndighetene å sørge Participation in Hostilities under International Humanita- for at dette grunnlaget er forståelig, tydelig og rian Law, ICRC, 2009; Michael Schmitt, «Targeting narco- insurgents in Afghanistan: The limits of international godt folkerettslig forankret. humanitarian law», Yearbook of International Humanitarian I siste instans er det ikke den enkelte troppe- Law, vol. 12 2009, ss. 301–320. bidragsyter, eller for den saks skyld FN, NATO 27 I ISAF utgjorde i tillegg FN-mandatet og operasjonsplanene for ISAF overordnede rammer. Brev fra forsvarssjefen til FOHK, «Norges rettslige partsforhold til konflikten i Afg- 28 Halvor Hartz, Samarbeid eller samrøre? Norsk politi og mili- hanistan», 18. januar 2007. tære sammen om politiopplæring i Afghanistan, NUPI, 2009. 164 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 eller Afghanistan som bestemmer hva den fak- der.30 Norske myndigheter vektla derfor behovet tiske situasjonen var, og dermed hvilke regler for norsk kontroll med at målene de norske flyene som gjaldt. Som rettssaker mot Storbritannia skulle angripe var militære, samt at norske knyttet til særlig Irak, men også Afghanistan myndigheter måtte delta i enhver granskning av viser, vil nasjonale eller internasjonale domstoler hendelser der norske fly var involvert. Det siste i ettertid bygge på hva som var de faktiske for- var viktig hvis spørsmålet om et eventuelt indivi- hold, og dermed hvilke regler som gjaldt. I ytter- duelt straffeansvar for personell eller personer ste konsekvens kan slike saker føre til at stater med kommandoansvar skulle oppstå. Om Norge dømmes for brudd på menneskerettighetene ikke selv iverksatte nødvendige granskninger og eller at soldater dømmes for brudd på krigens eventuell etterforskning, kunne Den internasjo- folkerett. nale straffedomstolen i Haags systemer blir utløst, ble det understreket.31 Som omtalt i kapittel 3 ble de fleste sivile drept 10.3 Sivile tap av den væpnede opposisjonen i den perioden UNAMA systematisk registrerte sivile tap (fra Målet om å beskytte sivile står sentralt i krigens 2007). Men også internasjonale og afghanske styr- folkerett.29 Når noen planlegger og utfører krigs- ker forårsaket et betydelig antall drepte og handlinger, for eksempel et flyangrep, plikter de å skadde: Om lag 4200 drepte fra 2007 til 2014 og angripe kun militære mål. Sivilbefolkningen eller 3300 skadde i perioden 2009–2014. Som figur 10.2 sivile bygg og andre objekter som ikke brukes til viser, kom mange – tidlig i perioden et klart fler- militære formål, skal aldri være mål for angrep. I tall – av de sivile tapene som følge av flyangrep. krigens folkerett kalles dette distinksjonsregelen. Operasjoner mot spesifikke personer, som i ameri- Sivile som tar del i fiendtlighetene mister denne kansk strategi omtales som «kill or capture»-ope- beskyttelsen. Det er ikke tillatt med angrep som rasjoner, var en annen årsak til sivile tap og disku- vil føre til sivile tap som er for omfattende i forhold teres nærmere i delkapittel 10.5. UNAMA vektla til den militære nytteverdien. Dette kalles propor- at rapporterte tall for sivile drepte i slike operasjo- sjonalitetsregelen. Videre er partene i en konflikt ner var usikre og muligens for lave.32 USA gjen- forpliktet til å gjøre alt som er mulig for å hindre nomførte ofte slike operasjoner hurtig og på usik- sivile tap og skader, herunder forvisse seg om at kert faktagrunnlag, ifølge UNAMA. angrepsmålet ikke er sivilpersoner eller sivile Våren 2007 kom sivile tap i Afghanistan for gjenstander og avbryte angrep dersom det vil føre alvor på NATOs dagsorden. Som omtalt i kapittel 3, til sivile tap som er for omfattende i forhold til den dreide diskusjonen i NATOs råd seg i hovedsak om militære nytteverdien. At en part i konflikten bry- de politiske sidene ved tapene, det vil si faren for at ter folkeretten ved for eksempel å bruke sivile de ville undergrave oppslutningen om ISAF både i som menneskelige skjold, slik NATO hevdet opp- afghansk opinion og i ISAF-landenes hjemlige opi- rørerne gjorde i Afghanistan, fritar ikke andre par- nion. Dette gjaldt også synspunktene Norge vektla. ter fra å fortsette å følge sine forpliktelser. Norge gikk ikke i front i denne debatten i NATO, Som omtalt i kapittel 3, var sivile tap et tema men vektla ifølge referatene særlig to forslag frem- fra starten av de internasjonale militære operasjo- met av en alliert: Å etablere en permanent undersø- nene i Afghanistan i 2001. De største sivile tapene kelseskommisjon som også inkluderte afghanske ble forårsaket av opprørsgruppene. Blant de inter- myndigheter, og å offentliggjøre deler av det tak- nasjonale styrkene var det i begynnelsen særlig tiske direktivet utstedt av sjefen for ISAF i juni flyangrep som førte til sivile tap, og feilbombinger var jevnlig et tema i pressen også i Norge. Alle- rede i regjeringens behandling av engasjements- 30 Notat til forsvarsministeren, «Revidert utkast til Forsvars- ministerens innlegg i Regjeringskonferansen og DUUK 26. reglene for de norske F-16 som skulle i tjeneste september 2002 om operativ bruk av norske F-16 fly i Afg- under OEF høsten 2002, var sivile tap et tema. hanistan», 26. september 2002. Forsvarsministeren vektla behovet for å sikre at 31 Brev fra UD til FD, «Møte i Regjeringens sikkerhetsutvalg alle mulige forholdsregler ble tatt for å unngå tap 19. september 2002. Kommentarer til notatutkast fra forsvarsministeren om operativ bruk av norske F-16 fly i Afg- av sivilpersoners liv og skade på sivile gjenstan- hanistan», 16. september 2002. 32 «UNAMA may be under-reporting the number of civilian 29 Reglene i første tilleggsprotokoll om distinksjon mellom casualties from night search operations.», UNAMA, Afgha- sivile og militære er anerkjent sedvanerett og gjelder der- nistan. Annual Report 2011. Protection of Civilians In for for alle stater, se f.eks. Jean Marie Henckaerts og Lou- Armed Conflict, februar 2012, s. 25, fotnote 64. UNAMAs ise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian rapporter om sivile tap omtaler slike operasjoner under tit- Law. Volume I: Rules, Cambridge, 2005, ss. 3–68. telen «Search and Seizure Operations/Night Raids» . NOU 2016: 8 165 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

Sivile tap forårsaket av afghanske og internasjonale styrker 2008—2015 Tall år for år Luftangrep Raid/søk Andre 600 600 2008: 552 årsaker 2015: 445 Totalt 1894 400 Totalt 1769 Totalt 494 400

2008: 276

2011: 187 2010: 80 200 200 2015: 149 2009: 135 2014: 104

0 0 2008 2015 2009 2015 2008 2015 Kilde: UNAMAs årlige Protection of Civilians In Armed Conflict-rapporter fra 2008–2015. Det finnes ingen allment anerkjent oversikt over sivile tap før 2007. Merk at "raid/søk" ikke var en egen kategori i 2008-rapporten.

Figur 10.2 Sivile tap forårsaket av afghanske og internasjonale styrker

2007.33 Det første forslaget ble delvis imøtekom- Stanley McChrystal den 2. juli 2009 og delvis met gjennom opprettelsen av en liten enhet i ISAF, offentliggjort.36 men uten formell deltakelse av afghanske myndig- NATOs vurdering var at de ulike direktivene, heter. Det andre forslaget ble realisert først to år instruksene og andre tiltak bidro til å redusere senere. UNAMA, afghanske myndigheter og men- antallet sivile tap forårsaket av ISAF.37 Konklusjo- neskerettighetsorganisasjoner var også drivkrefter nen ble støttet av FNs sikkerhetsråd og delvis av i arbeidet for bedre granskning og mer åpenhet. uavhengige kilder som Amnesty International.38 Innføringen av COIN-doktrinen i ISAF i 2008– Norge har så vidt utvalget har kunnet fastslå, 2009, der målet om å vinne den afghanske befolk- verken i NATO eller overfor enkeltallierte, reist ningens tillit sto sentralt, forsterket den politiske spørsmål om hvorvidt sivile tap forårsaket av OEF motivasjonen for å hindre sivile tap. eller ISAF var i strid med folkeretten. Norge anså at Fra et folkerettslig perspektiv er det sentrale NATO og ISAF gjennom retningslinjene som ble spørsmålet om en part som forårsaker sivile tap i vedtatt fra 2007, hadde truffet effektive tiltak for å en konflikt, har tatt tilstrekkelig hensyn til reglene redusere sivile tap. For eksempel vektla utenriks- om distinksjon og forholdsregler ved angrep som minister Jonas Gahr Støre i sin redegjørelse for krigens folkerett setter.34 NATOs militære Stortinget februar 2008 at ISAFs nye retningslinjer myndigheter og ISAF innførte en rekke tiltak for å har «gitt resultater på bakken».39 Tilsvarende hev- bedre rapportering om og undersøkelse av hen- det han i april 2011 at «Norge har vært en pådriver delser med sivile tap og skader og operasjonelle for tiltak som kan begrense antallet sivile drept av pålegg for å minske risikoen for sivile tap.35 Alt i ISAF. Det er positivt å se at disse tiltakene har hatt juni 2007 innførte den amerikanske sjefen for virkning.»40 Selv om det framstår som usikkert i både OEF- og ISAF-styrkene, general Dan hvilken grad Norge har vært en spesielt tydelig McNeill, et taktisk direktiv som la føringer for pådriver, er det klart at norske myndigheter har blant annet bruk av luftmakt og for husundersø- ansett de sivile tapene som uheldige, men antakelig kelser. Den mest kjente av de totalt åtte revisjoner ikke i strid med folkeretten. av dette taktiske direktivet ble utstedt av general 36 Tilgjengelig her: http://www.nato.int/isaf/docu/official_- 33 Meldinger fra NATO-delegasjonen, «Afghanistan – NATOs texts/Tactical_Directive_090706.pdf. 37 råd 27. juni 2007 – sivile tap», 27. juni 2007; «Sivile tap i Afg- Protection of Civilians. How ISAF reduced civilian casual- hanistan. Møte mellom Rådet og SACEUR», 17. juli 2007. ties, NATO JALLC, 13. februar 2015. 38 34 Se bl.a. Human Rights Watch, «Troops in Contact»: Airstrikes Se omtale i S/RES/1707 (2006) og S/RES/1833 (2008); and Civilian Deaths in Afghanistan, september 2008, s. 5. «NATO must address human rights in meeting on Afgha- 35 For offentlige kilder om tiltakene, se Civilian Harm nistan's future», Amnesty International USA, 3. juni 2013. 39 Tracking: Analysis of ISAF Efforts in Afghanistan, Center Utenriksministerens redegjørelse på Stortinget den 5. for Civilians in Conflict, 2014 og Factsheet: Protection of februar 2008. Civilians. How ISAF Reduced Civilian Casualties, NATO 40 Utenriksministerens redegjørelse på Stortinget den 26. JALLC, 1. juni 2015. april 2011. 166 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Hendelser som førte til tap av sivile liv som følge av handlinger utført av norsk personell, 10.4.1 Norge og andres fangebehandling skulle rapporteres hjem til Norge. Rapporter om Norge tok behandlingen av fanger opp i bilaterale skader på sivile personer og bygninger ble kun samtaler med USA ved flere anledninger.45 Nor- rapportert til ISAF. Ett tilfelle av tap av et sivilt liv ske myndigheter valgte bevisst en lavmælt tilnær- er offentlig kjent. Den 25. juli 2009 skjøt to norske ming til dialogen om folkerettslige spørsmål. For- soldater en afghansk mann på motorsykkel som målet var å nå sentrale amerikanske beslut- tross advarsler ikke stoppet ved en kontrollpost.41 ningstagere gjennom konstruktiv dialog, framfor Både Forsvaret og Generaladvokaten konkluderte offentlig å kritisere amerikanske metoder.46 Nor- med at soldatene ikke hadde gjort noe ulovlig ges syn ble blant annet tydeliggjort i et memor- eller brutt ISAFs retningslinjer.42 I tillegg viser andum som ble sendt til State Department våren oversikten utvalget har fått fra Forsvaret, kun to 2006.47 Her erkjente norske myndigheter at trus- andre tilfeller av slike sivile tap.43 En tilfeldig for- selen fra blant annet internasjonal terror reiste bipasserende, lokal afghaner ble i juli 2010 drept i nye juridiske spørsmål, herunder status for en skuddveksling mellom norske styrker og opp- anholdte personer. Samtidig vektla Norge at den rørere, trolig av norske skudd. I mai 2011 ble en grunnleggende beskyttelsen av mennesker som lokal afghaner drept som følge av et vådeskudd – er blitt frihetsberøvet, ikke kan settes i tvil. Alle et skudd avfyrt ved en feil – fra en norsk granat- fanger, også antatte terrorister, måtte behandles i kaster. Familiene til alle de tre drepte fikk utbetalt henhold til grunnleggende standarder, enten erstatning. Ingen av tilfellene ble vurdert som disse var basert på krigens folkerett eller interna- brudd på folkeretten. sjonale menneskerettighetsregler, og at det ikke fantes juridiske «sorte hull». I dialogen viste norske myndigheter ikke, så 10.4 Frihetsberøvelse og sikkerhets- vidt utvalget har funnet, til problemstillinger som internering oppsto i tilknytning til Afghanistan, slik som behandlingen av fangene på Bagram og andre Som nevnt gjelder ulike regler for frihetsberøvelse amerikanske baser, som i Kandahar og Gardez. avhengig av hvilket rettslig regime man befinner Grov mishandling av fanger, noen med døden til- seg i. I «krigen mot terror» demonstrerte USA tid- følge, var kjent og godt dokumentert på disse lig at de anså at verken krigens folkerett eller men- basene.48 Norske myndigheter la størst vekt på de neskerettighetene gjaldt for personer som de reg- prinsipielle spørsmålene og i den grad konkrete net som terrorister. De ble ansett å være ulovlig tilfeller ble vektlagt gjaldt dette Guantánamo og stridende som ikke hadde krav på den beskyttelsen Abu Ghraib i Irak. Dette til tross for at amerikansk krigsfangestatus gir, men kunne likevel holdes i fangebehandling i Afghanistan angikk Norge mer fangenskap så lenge krigen mot terror varte. direkte, gitt at norske styrker her deltok i en ope- Denne posisjonen ble forlatt først da amerikansk rasjon under amerikansk kommando, og at USA høyesterett i 2006 kom til at Genève-konvensjonene ikke tolket folkerettens regler om fangers rettig- kom til anvendelse også i «krigen mot terror.»44 heter på samme måte som Norge. Fangebehandlingsspørsmålet ble et av de fol- Norske myndigheter la videre vekt på at solda- kerettslige temaene knyttet til Afghanistan som i ter og sivile utsendte skulle rapportere mulige størst grad preget den internasjonale debatten, brudd på krigens folkerett og menneskerettig- særlig knyttet til behandlingen av fanger på hetene, uavhengig av hvem som var mistenkt for å Bagram-basen i Afghanistan og Guántanamo på Cuba. 45 Bl.a. statssekretær Traavik, møter i Washington, februar 2002; statssekretær Helgesen, møter i Washington, oktober 2004; «USA. Utenriksminister Støres samtale med Secre- 41 «Kjenner identiteten til den drepte», Dagbladet, 27. juli tary of State, Rice», Washington, D.C., 1. november 2005; 2009. «Samtale mellom USAs rettssjef Bellinger og statssekretær 42 Hendelser der sivilister ble skutt da de ikke reagerte på Raymond Johansen», 9. mai 2006; «Referat fra samtale mel- advarsler var hyppige i Afghanistan. Allerede i 2008 inn- lom utenriksminister Støre og utenriksminister Rice i Was- førte ISAF nye retningslinjer for det som i NATO kalles hington», 17. juni 2006. Escalation of Force. Beskrivelse i John Stevens, «A Vig- 46 Utvalgets høringer, 8. januar og 14. april 2015. nette. Coalition Casualties, Vehicle Control Points/Cor- 47 «PM. Norway's position on key legal issues concerning dons & CIVCAS», ISAF Coin Common Sense, februar 2010, protection of detainees in the struggle against terrorism», s. 6. 26. mars 2006. 43 Informasjon mottatt fra Forsvaret via FD, 18. mars 2016. 48 Se bl.a. Human Rights Watch, «Enduring Freedom». Abuses 44 USAs høyesterett, «Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. 557 by U.S. Forces in Afghanistan, vol. 16, nr. 3, mars 2004; Con- (2006)», 29. juni 2006. gressional Record, Senate, S-10980-81, 9. oktober 2004. NOU 2016: 8 167 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10 ha begått bruddene. Eksisterende rapporterings- leggende betydning å sikre respekt for disse rutiner ble gjennomgått og styrket tidlig i Afgha- reglene, og alle stater har ansvar for å bidra til nistan-engasjementet. Spørsmålet om rutinene dette. Utvalget mener norske myndigheter kunne kom opp i Stortingets spørretime vinteren 2003.49 vært enda tydeligere på dette ansvaret, blant I et brev til FD i mars 2003, viste Amnesty Interna- annet ved konkret å løfte saker knyttet til Afgha- tional Norge til at norsk militært personell hadde nistan i sin dialog med amerikanske myndigheter. kontaktet dem og «klaget over manglende intern oppfølging av opplysninger om menneskerettighetsbrudd som ble gitt under debriefingen.»50 I 10.4.2 «Norske» fanger lys av henvendelsen ba FD Forsvarets overkom- En debatt som dukket tidlig opp var hvilket ansvar mando om å gjennomgå rapporteringsrutinene.51 Norge hadde for fanger tatt av norske styrker.55 Ifølge informasjon utvalget har fått fra Forsvaret, Allerede i mars 2002 sa utenriksministeren i Stor- ble ingen rapporter om folkerettsbrudd regis- tinget at hvis norske spesialstyrker i OEF mot for- trert.52 Flere andre tiltak ble også identifisert og modning skulle måtte ta fanger, ville de «i praksis iverksatt, herunder opprettelse av flere juriststil- ikke ha andre muligheter enn å overlate disse til linger og eksplisitt omtale i instruksen til den amerikanske styrker.»56 Norge hadde satt som vil- nasjonale styrkesjefen.53 kår for norsk deltakelse under amerikansk kom- FD gjorde også en grundig vurdering av hvor- mando at norske styrker ikke kunne brukes til vidt norsk personell skulle være til stede eller ikke oppdrag som innebar brudd på folkeretten. Fan- under avhør av personer som var i varetekt hos ger skulle «få beskyttelse som krigsfanger i sam- andre lands styrker i OEF-rammen eller i varetekt svar med Tredje Genèvekonvensjon», hevdet hos afghanske myndigheter. Fordelen ved å være utenriksministeren. Og uansett formell status, til stede var at man da kanskje kunne forhindre vektla han, gjaldt «ufravikelige standarder for overgrep. Ved å være til stede uten å kunne stanse human behandling av fanger.» overgrep, kunne norsk personell imidlertid risi- Norske spesialstyrker tok ifølge norske kere anklager om medvirkning. Sommeren 2004 myndigheter ingen fanger under sin deltagelse i bestemte FD derfor at militært personell ikke OEF. Tidvis ble imidlertid personer anholdt for skulle delta under slike avhør.54 kortere perioder, i hovedsak av de afghanske sol- Utvalget merker seg at norske myndigheter datene de norske styrkene hadde med, for så å bli tok opp rettighetene til tilfangetatte med ameri- sluppet fri. I sin rapport fra OEF-oppdraget fra kanske myndigheter på et prinsipielt eller over- oktober 2005 til februar 2006, uttrykte Marine- ordnet nivå. Utvalget merker seg også at norske jegerkommandoen en bekymring for om de nor- soldater har blitt instruert om å rapportere over- ske engasjementsreglene tok høyde for at norske grep de måtte få kjennskap til. Både krigens folke- styrker kunne komme i situasjoner der de måtte rett og internasjonale menneskerettighetsregler ta fanger, og for Norges ansvar overfor disse.57 inneholder ufravikelige krav om å beskytte men- Andre fant retningslinjene tilfredsstillende.58 nesker mot overgrep som tortur. Det er av grunn- Kritikken mot myndighetene, og de interne vurderingene knyttet til norske folkerettslige forpliktelser og overleveringen av personer til ameri- 49 Se «Dokument nr. 8:76 (2002–2003) Privat forslag fra stor- kansk fangenskap, forsvant med slutten av det tingsrepresentantene Kjetil Bjørklund og Bjørn Jacobsen», norske OEF-engasjementet i 2006. 25. februar 2003; «Brev fra Forsvarsdepartementet v/stats- råden til forsvarskomiteen, datert 25. mars 2003», 25. mars Den ble imidlertid raskt erstattet av en bekym- 2003. ring knyttet til personer pågrepet av norske ISAF- 50 «SAK: Departementets brev av 17. februar d.å. Norges styrker som ble overlevert til afghanske myndig- rolle ved deltakelse i multinasjonale operasjoner», Amnesty International Norge, 13. mars 2003. 51 Brev fra FD til FO, «Observasjoner av brudd på internasjo- 55 Internt i FD ble dette vurdert allerede i januar 2002. Se: nal humanitær rett/menneskerettigheter ved norsk delta- Betenkning, «Status for personer som tas til fange i Afgha- kelse i utenlandsoperasjoner. Vurdering av rapporterings- nistan mistenkt for å være terrorister eller å ha medvirket og debriefingsrutiner», 21. mars 2003. til terrorisme (personer tilknyttet al-Qaeda nettverket og 52 Informasjon mottatt fra Forsvaret via FD, 18. mars 2016. Taliban-regimet)», 24. januar 2002. 56 53 Brev fra FO/juridisk avdeling til FD, «Vurdering av Forsva- «Dokument nr.15:240 (2001–2002). Skriftlig spørsmål fra rets rutiner ved eventuelle observasjoner av brudd på kri- Kjetil Bjørklund (SV) til forsvarsministeren, 6. mars 2002. gens folkerett eller menneskerettigheter ved Forsvarets Besvart av utenriksminister Jan Petersen». deltakelse i utenlandsoperasjoner», 24. juli 2003. 57 Rapport fra MJK til FOHK/Specops, «Rapport etter Mari- 54 Melding fra FD til Forsvarsstaben, «Vedrørende etterfors- nejegerkommandoens (MJK) deployering til støtte for Ope- kning av angrepet på norsk konvoi i Afghanistan», 24. juni ration Enduring Freedom (OEF) 05/06», 5. mai 2006. 2004. 58 Utvalgets høring, 6. april 2016. 168 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 heter.59 Med utvidelsen av ISAF i 2005–2006 ble uttrykte selv, særlig i kjølvannet av en canadisk håndtering av anholdte personer en større utfor- beslutning om å stanse overføringer i 2008 på dring. Etter en lengre debatt vedtok NATO i 2006 grunn av overgrep mot fanger, usikkerhet om nye retningslinjer for internering. Sentralt sto hvorvidt afghanske myndigheter evnet å følge opp føringen om at personer tatt til fange av ISAF-styr- avtalen i praksis, særlig ute i distriktene.64 ker skulle overføres til afghanske myndigheter i I oktober 2011 publiserte UNAMA en rapport løpet av 96 timer.60 Bare sjefen for ISAF kunne i om fangebehandling i Afghanistan.65 Rapporten bestemte tilfeller autorisere forlengelse av denne påviste systematisk og rutinemessig bruk av tor- perioden. tur i afghanske fengsler. I lys av rapporten beslut- Det viste seg imidlertid at afghanske myndig- tet sjefen for ISAF å stanse overføringen av fanger. heter, herunder det afghanske Nasjonale direkto- Norge fulgte opp med en instruks om midlertidig rat for sikkerhet (NDS) som fanger ofte ble overle- stans i overføringer, og dermed også pågripelser, vert til, systematisk begikk menneskerettsover- fra norske styrker.66 grep mot fanger.61 I Norge, som i flere andre Stansen i fangeoverføringene fikk en blandet NATO-land, førte bekymringen for overgrep til at mottakelse. Amnesty International ønsket tiltaket bilaterale avtaler om oppfølging av overleverte per- velkommen, mens enkelte norske offiserer var soner ble inngått med Afghanistan. Storbritannia kritiske. De mente at det kunne motivere norske undertegnet en avtale i april 2005, Danmark i mai, soldater til å skyte for å drepe framfor å la farlige Canada i desember og Nederland i februar 2006. motstandere gå fri.67 Basert delvis på ISAFs rap- Også Norge besluttet i januar 2006 å inngå en slik port om fangebehandling og på at norske militære avtale, men avventet våren 2006 forsøk på å få en fikk bekreftet at de «norske» fangene som fortsatt felles avtale mellom NATO og Afghanistan. Dette satt fengslet, ikke hadde vært utsatt for tortur, førte ikke fram og en norsk-afghansk avtale ble besluttet forsvarsminister Espen Barth Eide i undertegnet den 12. oktober 2006.62 Ambassaden i mars 2012 å gjenoppta fangeoverleveringen.68 I Kabul fikk senere ansvaret for oppfølgingen.63 2013 kom UNAMA med en ny rapport hvor lite Avtalen satte tre hovedkrav til afghanske tydet på at situasjonen i en rekke fengsler var blitt myndigheter: De skulle respektere «grunnleg- vesentlig bedre for fangene.69 Denne rapporten gende forpliktelser vedrørende fangebehandling», førte ikke til tiltak verken fra ISAF eller norske ikke dømme overførte fanger til dødsstraff og til- myndigheter.70 late kontroll- og oppfølgingsmekanismer. Som den Ifølge en oversikt utvalget har fått fra FD, danske og andre avtaler, omtalte også den norske pågrep norske styrker 29 personer som falt inn at den afghanske menneskerettighetskomiteen under overleveringsavtalen.71 Av disse ble 15 per- (AIHRC, se kapittel 7) kunne følge opp fanger på soner pågrepet den 14. juni 2008 under en aksjon vegne av Norge. I motsetning til Danmark valgte imidlertid Norge ikke å bruke AIHRC, men 64 Bl.a. melding fra NATO-delegasjonen, «NATOS råd 25. sendte heller norsk militært personell. Årsaken april 2007 – Afghanistan – anklager om fangemishandling», 25. april 2007. var i hovedsak at Norge hadde ansvar for et lite 65 «Treatment of Conflict-Related Detainees on Afghan antall fanger (se nedenfor). Custody», UNAMA, oktober 2011. Rapporten er tilgjenge- Tross avtalen fortsatte kritikken. I 2007 lig på unama.unmissions.org. krevde Amnesty International at Norge skulle 66 Melding fra FD til FST, «Instruks om midlertidig stans i overføringer av tilfangetatte personer fra norske styrker til stanse fangeoverføringene. Norske myndigheter afghanske myndigheter», 13. oktober 2011. 67 «Norske soldater: Faremo tvinger oss til å drepe», VG, 1. 59 Se f.eks. Amnesty International Norge, «Til forsvarsminis- november 2011 ter Anne-Grete Strøm-Erichsen: Norge kan bli medansvar- 68 FD, «Gjenopptar fangeoverføring til afghanske myndig- lig for tortur av krigsfanger», 8. desember 2005. For tilsvar heter», regjeringen.no, 14. mars 2012. se brev fra FD til Amnesty International,«Norske soldaters 69 «Treatment of Conflict-Related Detainees in Afghan medvirkning til arrestasjoner i Afghanistan», 6. januar Custody: One Year On», UNAMA, 20. januar 2013. 2006. Tilgjengelig på regjeringen.no. 70 Norske myndigheter viste til afghanske myndigheters 60 ISAF HQ, «Standard operating procedures: Detention of ansvar og arbeid for å bedre situasjonen. Notat fra FD II til non-ISAF personnel. SOP 362», 31. august 2006, punkt 4, forsvarsministeren, «Orienteringssak. UNAMAs rapport side 4. om tilstanden i afghanske fengsler og oppdatering om afg- 61 Blant annet UNAMA rapporterte om dette i sine «Treat- hanske fanger med norsk oppfølgingsansvar», 23. januar ment of Conflict-Related Detainees in Afghan Custody»-rap- 2013. porter, se unama.unmissions.org. 71 Samtidig ble utvalget av en tidligere sentralt plassert kilde 62 Avtalen er tilgjengelig på regjeringen.no. fortalt at tallet på pågrepne som falt inn under avtalen var 63 «Instruks om norske myndigheters stedlige oppfølging ved høyere enn 30. Utvalgets høring, 14. april 2015. Det har overføring av personer fra norske ISAF-styrker til afghan- ikke lykkes utvalget å bringe klarhet i hvorfor det fore- ske myndigheter», fastsatt 27. mai 2008 av UD og FD. ligger ulike oppfatninger. NOU 2016: 8 169 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10 utført av norske spesialstyrker i Kabul. Med ett opp fangebehandling med afghanske myndigheter, unntak ble alle overført til det afghanske sikker- men kunne ha stilt tydeligere krav om afghanske hetsdirektoratet, NDS. I tillegg besluttet FD at en myndigheter fulgte opp sine forpliktelser.77 Videre fange anholdt av afghanske sikkerhetsstyrker, ser det ut til at norske myndigheter la vekt på å som var såret og ble voktet av norske soldater unngå at det påløp et norsk oppfølgingsansvar. Det under behandlingen på sykehuset på Bagram, falt er ikke et mål i seg selv å søke oppfølgingsansvar, inn under overføringsavtalen. men i et land der fanger kan utsettes for mishand- I norske medier har antallet pågripelser blitt ling, bør det heller ikke være et mål å unngå et slikt framstilt som høyere.72 I henhold til ISAFs enga- ansvar. Utvalget viser i denne sammenheng til dis- sjementsregler ble imidlertid ikke pågripelser der kusjonen knyttet til forslaget fra Norges Røde Kors ISAF-styrker kun støttet afghanske styrker, eller om en egen norsk lov om internering.78 når pågrepne umiddelbart på stedet og ble over- Utvalget noterer at folkeretten har et absolutt ført til afghanske myndigheter, regnet som pågri- forbud mot å erklære at man ikke skal ta fanger i pelser foretatt av ISAF.73 I et direktiv fra sjefen for en væpnet konflikt.79 ISAF-instruksen om å slutte Fellesoperativt hovedkvarter den 27. mai 2009 med fangeoverføringer var ikke en slik erklæring, framgår det at norske styrker hvis mulig og formen problemstillingen aktualiserer likevel dilem- svarlig skulle sikre at afghanske myndigheter tok maet med å samarbeide med myndighetene i land kontroll over personer som var holdt tilbake av hvor sistnevnte ikke hindrer tortur og mishand- norske styrker, slik at oppfølgingsansvaret ikke ling av frihetsberøvede personer. Utvalget ser på utløstes.74 Det var ulike tolkninger blant ISAF-lan- slike situasjoner som komplekse og med få, om dene om i hvilke situasjoner dette ansvaret påløp. noen, fullgode løsninger. Alternativer som selv å Utvalget er for eksempel kjent med at et alliert holde fanger over lengre perioder, eller avslutte land fulgte en annen tilnærming enn Norge. I til- operasjonen, er også langt fra ideelle. Begge bør feller der landets medvirkning var en forutsetning imidlertid være del i regjeringens vurderinger i for å gjennomføre operasjonen, anså landet at opp- liknende situasjoner i framtiden. følgingsansvar påløp overfor alle fanger selv om det var afghanske styrker som tok dem.75 Kun tre av de 30 «norske» fangene ble dømt 10.5 «Kill or capture» og fengslet.76 Alle andre ble løslatt av afghanske myndigheter så raskt at det ikke ble aktuelt med Sommeren 2010 kom det fram i mediene at ISAF oppfølging. To av de tre dømte ble løslatt under et hadde en «kill or capture»-liste, eller formelt Joint amnesti i 2011. I tillegg kom den sårede fangen Prioritized Effects List (JPEL).80 ISAFs JPEL-pro- omtalt ovenfor. Fra 2011 fulgte Norge altså opp to gram var knyttet opp mot og ledd i en mer omfat- fanger. Kun Danmark og Norge hadde et regime tende amerikanskledet «kill or capture»-strategi som innebar oppfølging etter domsavsigelse. innenfor rammen av USAs nasjonale operasjoner Andre land fulgte fanger kun til dom ble avsagt, og OEF. Personer på listene skulle være mål for med begrunnelsen at etterforsknings- og rettspro- etterretningsinnsamling, fanges eller drepes – sessfasen innebærer størst risiko for tortur og derav begrepet «kill or capture».81 Som beskrevet annen mishandling. i kapittel 5 brakte amerikanske spesialstyrker i Utvalget vurderer det som viktig at man etablerte fangeoppfølgingsavtalen i 2006. Avtalen fram- 77 Norske myndigheter vektla behovet for å hindre overgrep i står som et utgangspunkt for framtidige operasjoner flere møter med afghanske myndigheter. Norge sluttet seg der tilsvarende problemstillinger melder seg. Dette også til en erklæringen publisert av EU, «Statement by the European Union and its Member States in Kabul on the UN fordrer imidlertid at Norge gjør alt som er mulig for report regarding mistreatment of detainees in certain å sikre at slike avtaler respekteres. Norske myndig- detention facilities of the NDS and Afghan National Police heter tok ved flere anledninger og på flere måter (ANP)», 10. oktober 2011. 78 Brev fra Røde Kors til Afghanistanutvalget, «Innspill til Afg- hanistanutvalgets arbeid», 5. februar 2015; Mads Harlem, 72 Se f.eks. intervjuet med Joar Eldheim, adressa.no, 23. okto- «Kronikk: Uakseptabel fangebehandling», VG, 21. mars ber 2010. 2015. 73 Se «Norske styrker følger opp fanger», regjeringen.no, 31. 79 Tilleggsprotokoll I, artikkel 40. oktober 2010. 80 «Afghanistan war logs: Task Force 373 – special forces hun- 74 «Sjef Fellesoperativt hovedkvarters bestemmelser for nor- ting top Taliban», The Guardian, 25. juli 2010. ske styrkers overføring av fanger til afghanske myndig- 81 Der Spiegel offentliggjorde en anonymisert JPEL-liste der heter», 27. mai 2009. det ulike kategoriene er tydelige i kommentarfeltet 75 Utvalgets høring, 25. mars 2015. («notes»). Se http://www.spiegel.de/media/media- 76 Iht. oversikten gjort tilgjengelig for utvalget av FD. 35508.pdf. 170 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

2006 tilnærmingen med fra Irak til Afghanistan. Det var relativ bred enighet i NATO om at Fra omkring 2007 ble JPEL en prosess også i ISAF kunne gjøre mer, men høyere prioritering av ISAF. Norsk etterretning og norske spesialstyr- anti-narkotikainnsatsen reiste en rekke spørs- kers deltakelse i prosessene knyttet til JPEL er mål.86 Dette inkluderte det kompliserte forholdet omtalt i kapittel 5. mellom narkotikaindustrien, Taliban og opprørs- En del av kritikken dreide seg om mulige grupper, krav om å påvise direkte bånd til opp- brudd på folkeretten. For det første førte operasjo- rørsbevegelsen, rammene FN-mandatet ga, beho- nene til sivile tap. For det andre fikk fangene som vet for en justert operasjonsplan og nasjonale ble arrestert, ikke alltid den behandling de hadde begrensninger – såkalte caveats. krav på. For det tredje kunne drap i henhold til Norge hadde tidligere ikke lagt stor vekt på slike lister framstå som henrettelser uten lov og ISAFs anti-narkotikainnsats. I 2005–2006 var nor- dom.82 I den grad de drepte var militære mål etter ske myndigheters syn i hovedsak at NATO hadde folkeretten var denne anklagen lite treffende. Hvis få komparative fortrinn på dette feltet. ISAF burde ISAF-landene hadde vært tydelige på at krigens derfor støtte arbeidet mot narkotika indirekte regler gjaldt, og at ISAF i disse situasjonene ikke gjennom sikkerhetssektorreform.87 drev kriminalitetsbekjempelse, kunne praksisen Etter amerikansk initiativ vedtok NATOs for- på dette punktet i mindre grad blitt gjenstand for svarsministere på sitt møte i Budapest høsten kritikk. Hvis ISAF derimot hadde vært involvert i 2008 en prøveordning for en større anti-narkotika- kriminalitetsbekjempelse, utenfor rammene av rolle for ISAF.88 Norge støttet vedtaket.89 ISAF væpnet konflikt, ville drap av «mål» som sto på kunne ifølge vedtaket gjennomføre operasjoner JPEL-listene vært utenomrettslige henrettelser. mot anlegg og narkotikaaktører som støttet opp- Dette ville utgjort alvorlig menneskerettsbrudd røret («take action [...] against facilities and facili- for den staten som var involvert og vært straffbart tators supporting the insurgency»). Støtten skulle som drap for den involverte stridende. Norske skje i samråd med afghanske myndigheter, i hen- styrker deltok ikke i slike angrep. hold til relevante FN-resolusjoner og innen eksi- Den mest omdiskuterte folkerettslige pro- sterende operasjonsplaner. Amerikanske myndig- blemstillingen ved JPEL var imidlertid inkluderin- heter tolket dette vedtaket dithen at narkotikakri- gen av personer knyttet til narkotikaindustrien minelle med tilknytning til opprøret var blitt legi- som målkategori. Alt i september 2006 fastslo FNs time militære mål. Dette var reflektert blant annet sikkerhetsråd at narkotikavirksomheten hadde i at amerikanske engasjementsregler ble endret konsekvenser for sikkerhetssituasjonen i Afgha- etter Budapest-møtet.90 nistan. Sikkerhetsrådsresolusjon 1707 av 17. sep- Norske myndigheter framsto ikke som spesielt tember 2006 omtalte Taliban, al-Qaida, illegale opptatt av denne utvidelsen av hva som kunne være grupper og de involverte i narkotikahandel som militære mål og tok ifølge referatene ingen særlig sikkerhetstrusler.83 I resolusjon 1833 fra 2008 aktiv rolle i diskusjonene. Sensommeren 2008 etter- føyde Sikkerhetsrådet kriminelle til denne listen lyste imidlertid sjefen for Fellesoperativ hovedkvar- og understreket de stadig sterkere båndene mel- ter et gjennomtenkt forhold til gråsonene rundt lom terror og narkotikavirksomhet som finansier- militære mål knyttet til narkotikaaktivitet.91 ingskilde.84 Fra 2006–2007 argumenterte flere allierte, samt FNs kontor for narkotika og kriminali- 86 NATO-delegasjonen, «Afghanistan. Narkotikaproblemet og tet (UNDOC), for at også ISAF måtte styrke sin NATOs rolle», 31. august 2007; FD-notat, «NATOs ufor- 85 melle forsvarsministermøte i Budapest – revidert oppsum- innsats i anti-narkotikaarbeidet. mering», 21. oktober 2008. 87 FD til NATO-delegasjonen, «NATOs rolle i bekjempelse av narkotika i Afghanistan – instruks», 14. april 2005. 82 Denne kritikken gjaldt ikke minst amerikanske statsbor- 88 «Obstacle in Bid to Curb Afghan Trade in Narcotics», New gere eller andre som i utgangspunktet hadde krav på retts- York Times, 22. desember 2008. lig prøving av anklager om terrorvirksomhet for amerikan- 89 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Referater fra ske domstoler. Se f.eks. Steve Coll, «Kill or Capture», The NATOs formelle forsvarsministermøte 12.–13. juni 2008», New Yorker, 2. august 2012. 1. juli 2008; «Norge vil ha NATO-kamp mot narkobaroner», 83 S/RES/1707 (2006). VG, 9. oktober 2008. 84 Budskapet gjentas bl.a. i S/RES/2096 (2013) og 2189 90 Committee on Foreign Relations US Congress, «Afgha- (2014) om Afghanistan og i S/RES/2195 (2014) om terro- nistan's narco war: breaking the link between drug traffic- risme og organisert kriminalitet. kers and insurgents», 10. august 2009; Christopher M. 85 NATO-delegasjonen, «Afghanistan. Narkotikaproblemet og Blanchard, «Afghanistan: Narcotics and U.S. Policy», Con- NATOs rolle», 31. august 2007; NATO-delegasjonen, «Ori- gressional Research Service RL32686, 12. august 2009. entering av UNODC om opiumsproduksjonen i Afgha- 91 Jan Reksten, «Lovlige mål i Afghanistan», Forsvarets nistan», 5. september 2007. Forum, 1. juli 2008. NOU 2016: 8 171 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

Vedtaket i NATO ble fulgt opp med et revidert I spissen for landene som var kritiske til målut- anneks om anti-narkotikavirksomhet i ISAFs opera- videlsen sto Tyskland som Norge samarbeidet tett sjonsplan («Guidance on Counter Narcotics») fram- med i Nord-Afghanistan. Tyskland hadde ifølge lagt av NATOs operative sjef (SACEUR), den ame- Der Spiegel en restriktiv holdning til å nominere rikanske generalen Bantz John Craddock, i februar personer til JPEL-listene.96 Nominasjonene måtte 2009. Her ble personer tilknyttet narkotikaproduk- godkjennes av det tyske forsvarsdepartementet, sjon ansett som militære mål i henhold til krigens og bare personer som hadde beordret, forberedt folkerett hvis de støttet opprøret direkte («directly eller deltatt i angrep kunne nomineres. Antallet support the insurgency»), til tross for at folkeretten nominasjoner til JPEL-listene fra Regiokommando sier at man blir et militært mål kun hvis man deltar nord var lavt, noe som skal ha ført til gnisninger direkte i fiendtlighetene («direct participation in med amerikanerne. Norge innførte ingen egne hostilities»).92 Uenigheten om hvorvidt ISAFs ret- begrensninger, men de tyske hadde direkte betyd- ningslinjer på dette punktet var i henhold til kri- ning også for det norske PRTets arbeid med gens folkerett ble kjent i pressen før annekset ble JPEL-listen (se kapittel 5). vedtatt. Både sjefen for ISAF, den amerikanske All alliert etterretningsinformasjon som ble generalen McKiernan, og sjefen for NATO-hoved- spilt inn til ISAF og allierte kanaler gikk inn i et kvarteret i Brunssum i Nederland som hadde større system som også ble brukt av amerikanske ansvaret for ISAF, den tyske generalen Egon spesialstyrker som opererte utenfor ISAF. Norsk Ramms, skal ha nektet å innføre endringen.93 etterretning var en del av dette. I disse tilfellene Først etter at revisjonen av operasjonsplanen var det umulig å konstatere hvorvidt og hvordan var vedtatt og debatten nådde pressen, foretok disse opplysningene ble brukt. Utvalget har fått norske myndigheter egne, spesifikke vurderinger inntrykk av at Stoltenberg II-regjeringen var kjent av de folkerettslige sidene ved narkotika-annek- med denne problematikken, men konkluderte at set. Myndighetenes konklusjon var at dersom norske myndigheter ikke hadde annet valg enn å man forutsatte at vedleggets ordlyd om «støtte til stole på Norges allierte, særlig USA, og på at fol- opprøret» hadde samme betydning som folkeret- keretten ble overholdt. Det kan stilles spørsmål tens regler om «direkte deltakelse i fiendtlighe- ved en slik tilnærming sett i lys av den omstridte tene», så var NATOs tilnærming i samsvar med tolkningen av NATO-vedtaket og den skarpe kri- Genèvekonvensjonenes første tilleggsprotokoll.94 tikken fra andre allierte som Tyskland og Frank- Norske myndigheter ga dermed direktivet en rike. Selv om norske myndigheter bekjentgjorte annen tolkning enn det ordlyden skulle tilsi; støtte sin restriktive tolkning av vedtaket i 2009 som er til opprøret omfatter normalt mer enn direkte del- omtalt ovenfor, kan det synes som den norske takelse i opprøret. Videre var det norsk holdning reaksjonen var lite egnet til å påvirke NATO i at i målutvelgelsesprosessen måtte etterretnings- dette spørsmålet. basert dokumentasjon i hvert tilfelle med rimelig Det kan verken konstateres eller utelukkes sikkerhet fastslå direkte deltakelse. Det var ikke i om, eller hvordan, norsk etterretning inngikk i samsvar med krigens folkerett å angi på generelt informasjon som ble brukt i forbindelse med fol- grunnlag at enhver person som var involvert i nar- kerettsbrudd, for eksempel med hensyn til målut- kotikahandel og hadde tilknytning til opprøret, velgelse. Det synes som denne problematikken i utgjorde et militært mål. Narkotikavirksomheten liten grad har vært gjenstand for diskusjon på måtte nå opp til terskelen for deltakelse i fiendtlig- myndighetsnivå. heter. Statssekretær i FD, Espen Barth Eide, uttrykte frykt for en ytterligere svekket respekt for folkeretten og ba om at den norske fortolknin- 10.6 Distinksjon og uniformering gen ble gjort kjent.95 For å kunne beskytte sivile i en væpnet konflikt er det nødvendig i størst mulig grad å være i stand til 92 Melding fra NATO-delegasjonen, «Afghanistan. Uformelt å kunne identifisere de ulike aktørene. Stridende rådsmøte med SACEUR om ISAFs rolle i forhold til anti- narkotika», 11. februar 2009. bærer som regel uniform, slik at de lett kan gjen- 93 «Battling Drugs in Afghanistan: Order to Kill Angers Ger- kjennes og skilles fra sivile. I tillegg har sanitets- man Politicians, Der Spiegel, 29. januar 2009. personell og prester en særlig status som ikke- 94 Notat fra FD II (omforent med UD) til forsvarsministeren, stridende medlemmer av de væpnede styrkene.97 «Afghanistan. Narkotikabekjempelse. Tolkning av Buda- pest-vedtaket og forholdet til humanitærretten. Forslag til norsk holdning», 17. februar 2009. 96 «Obama's Lists: A Dubious History of Targeted Killings in 95 Barth Eides påtegning på notatet av 17. februar 2009. Afghanistan», Der Spiegel, 28. desember 2008. 172 NOU 2016: 8 Kapittel 10 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

anklager om drap eller skadeverk som følge av deres bruk av våpen, vil disse personene ikke ha immunitet fra straffeforfølgning slik stridende har. Utvalget forstår at praksisen med å uniformere og bevæpne tolker ikke har vært formelt godkjent av norske myndigheter.98 På et spørsmål om uniformering og bevæpning av «kamptolkene», svarte forsvarsminister Ine Marie Eriksen Søreide den 19. Figur 10.3 Det røde korset, den røde halvmåne og november 2014 i Stortinget at «tolker [ikke skal] den røde krystall er likestilte beskyttelsesmerker. være permanent bevæpnet eller uniformert. Det har også blitt påpekt overfor Forsvaret at det ikke Norske styrker valgte å bruke det røde korset i 99 Afghanistan. skal skje.» Utvalget understreker imidlertid behovet for at norske myndigheter sørger for at slike føringer etterleves, gitt de mulige konsekven- I denne delen ser utvalget på to problemstillinger sene av å opptre som stridende uten å ha en stride- knyttet til distinksjon mellom stridende og sivile, nes immunitet og privilegier etter folkeretten. og som var viktige for det norske engasjementet i Afghanistan: de såkalte «kamptolkene» og bruken av Røde Kors-emblemet. 10.6.2 Beskyttelse av Røde Kors-emblemet For at sanitetspersonell som skal kunne hjelpe sårede soldater eller bistå sivilbefolkningen, ikke 10.6.1 «Kamptolkene» skal utsettes for angrep, skal de utstyres med et I 2015 kom en rekke presseoppslag om såkalte emblem: Et rødt kors, en rød halvmåne eller en «kamptolker» brukt av norske ISAF-styrker. Sakene rød krystall. Sanitetspersonell kan etter folkeret- har stort sett dreid seg om hvorvidt de burde få asyl ten bære våpen til selvforsvar, men ikke betjene i Norge, noe utvalget omtaler i kapittel 12. Det fram- tyngre våpen for å delta i stridighetene. går imidlertid både av mediedekningen og utval- I november 2007 ble det kjent i media at norsk gets høringer med tidligere tolker og norske solda- sanitetspersonell hadde bemannet maskingevær ter at tolkene tidvis fungerte som medlemmer av de påmontert sanitetskjøretøy med beskyttelsesem- norske styrkene. De fikk uniform, våpen og våpen- blemet (genferkors). Den norske styrken hadde opplæring. Dette har vært en praksis som med valgt å utstyre sanitetskjøretøy på denne måten noen unntak, så vidt utvalget forstår, har vært lokalt med sikte på selvforsvar. Begrunnelsen var at forankret og begrunnet i sikkerheten for tolkene angrep ofte kom fra langt holdt og utenfor rekke- selv. Norske militære vektla at tolkene lett kunne bli vidde for personlige våpen.100 mål for opprørere hvis de opptrådte i sivil, at de Da praksisen ble kjent, ble den umiddelbart måtte kunne forsvare seg selv, og bidra til selvfor- stanset av Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK).101 svaret av de små avdelingene, særlig MOT-lag (se Det ble presisert at å utstyre militært sanitetsperso- kapittel 8), som var ute på oppdrag. Unntakene var nell med tunge våpen ville sette beskyttelsesregi- tolker som hadde oppgaver som medførte at de met og respekten for det røde korset i fare. Om gjennom sin tolking kunne anses å delta i fiendtlig- sanitetspersonell i kritiske situasjoner grep til tyn- hetene. I all hovedsak var dette tolker som arbeidet gre våpen i selvforsvar ville dette være tillatt i hen- for Etterretningstjenesten. Disse tolkene var å anse hold til selvforsvarsretten, men Forsvaret kunne som medlemmer av statens væpnede styrker i folke- ikke planlegge for slik bruk. Utvalget anser at det rettslig forstand og kunne dermed bære uniform. var riktig å stanse denne praksisen. Uniformering og bevæpning framstår isolert sett, særlig gitt tolkenes rett til selvforsvar, som for- 98 ståelig. Praksisen var imidlertid problematisk fra et Se bl.a. brev fra FOH til NCC AFG, «Uniformering av sivile tolker i norsk tjeneste», 6. juni 2011. folkerettslig perspektiv. Dette gjaldt også norske 99 Se «Stortinget – Møte onsdag den 19. november 2014 kl. sivile. Uniformering og bevæpning av sivile bryter 10, Muntlig spørretime», tilgjengelig på stortinget.no, tid: med prinsippet om distinksjon og fører til at perso- 11:02:41. 100 nens folkerettslige krav på beskyttelse bortfaller. I Notat fra FD III til forsvarsministeren, «Redegjørelse ved- rørende norske sanitetsressurser i internasjonale opera- tillegg, hvis det skulle oppstå etterspill i form av sjoner og forholdet til Genevekonvensjonene», 7. desember 2007. 97 Se særlig 1. Genèvekonvensjon og Første tilleggsprotokoll. 101 Brev fra FOHK til NCC Afghanistan, 30. oktober 2007. NOU 2016: 8 173 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 10

Debatten stilnet noe etter dette, men fortsatte internt i Forsvaret og blusset opp igjen i media i oktober 2011. Denne gangen fikk sanitetsperso- nellets bekymring for at bruken av genferkorset gjorde dem til «blink for Taliban» mest oppmerksomhet. Sanitetspersonell hevdet også, som i 2007, at begrensningen på bevæpning gjorde dem ute av stand til å forsvare seg mot angrep fra langt hold. I motsetning til i 2007, besluttet Forsvarssje- fen den 4. oktober 2011 å fjerne genferkorsmer- kingen av sanitetspersonell og -kjøretøyer i Afgha- nistan og tillate bruk av tyngre våpen.102 Flere sivilsamfunnsorganisasjoner reagerte på beslutningen. Den ble fra Forsvarets side begrunnet med hensyn til personellets sikkerhet og i påvente av en avklaring om sanitetspersonell Figur 10.4 Bildet viser en pansret ambulanse av kunne utstyres med et lettere maskingevær med typen SISU med genferkors. Genferkorsene ble lang rekkevidde som personlig våpen. Sanitetsper- fjernet fra slike kjøretøy i Afghanistan fra 2011. sonell opplevde at emblemet ikke ga den beskyt- Foto: Per Arne Juvang/Forsvaret telsen som var forventet ut fra folkerettens regler.103 Både de tyske og danske styrkene i ISAF hadde på dette tidspunktet fjernet genfer- hetstrusler, vil Norge være med på å undergrave korset fra sine sanitetskjøretøyer og -personell. humanitærretten både på kort og lang sikt. FD vektla at beslutningen var uønsket, men nød- vendig, og at den ikke var folkerettsstridig.104 Ved å fjerne merkingen gikk sanitetspersonellet fra å 10.7 Oppsummering være beskyttet til å bli vanlig stridende. Utvalget har forståelse for at virkeligheten man De internasjonale militære operasjonene i Afgha- opplevde på bakken var svært krevende, og at dette nistan hadde i perioden utvalget vurderer i særlig er tilfellet når motstandere ikke respekterer hovedsak en tilstrekkelig folkerettslig hjemmel det samme regelverket. Folkeretten åpner for at for bruk av makt (ad bellum). Selve bruken av sanitetspersonell kan beordres til å ta av seg gen- makt i konflikten (in bello) representerte imidler- ferkorset, levere inn sitt sanitetsidentifiseringskort tid en av de mest omdiskuterte sidene ved det og tjenestegjøre som stridende, forutsatt at dette internasjonale engasjementet. Særlig to blant en ikke gjøres for å skaffe seg fordeler i striden. rekke temaer var kontroversielle. Det ene var Utvalget mener det vil være uheldig hvis fjer- fangebehandling og tortur; det andre inkluderin- ning av genferkorset utvikles til praksis. Norge gen av narkotikakriminelle med forbindelse til har alltid vært en forkjemper for internasjonal opprøret som lovlige mål. humanitærrett og dens anvendelse. Skulle Norge, Norge framsto ikke som spesielt aktiv i de folke- hver gang landet deltar i væpnet konflikt, sette rettslige debattene. Utvalget mener norske myndig- dette sentrale elementet av internasjonal humani- heter både tidligere og tydeligere kunne ha klar- tær rett til side når det oppstår alvorlige sikker- gjort sitt syn på folkerettslige spørsmål. Dette omfatter de rettslige rammene som lå til grunn for norske soldater og sivilt utsendtes innsats, og sær- 102 Notat fra FD II til forsvarsministeren, «Orienteringsnotat. lig klassifiseringen av situasjonen i Afghanistan. Forsvarssjefens beslutning om å fjerne merking av sanite- Norske myndigheter burde ha drøftet folkerettslige ten i Afghanistan», 5. oktober 2011. Beslutningen gjaldt tema langt mer inngående under hele perioden, også feltprester. 103 Brev fra NCC til FOH, «NCC's vurdering av bruk av gen- men særlig knyttet til større endringer i situasjonen ferkors for norske styrer i Afghanistan», 15. februar 2010. og operasjonen. Denne drøftingen burde regjerin- 104 Ibid. gen ha foretatt både internt og i offentligheten. 174 NOU 2016: 8 Kapittel 11 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Kapittel 11 Opinion, presse og mediestrategi

Engasjementet i Afghanistan fikk bred omtale i Det ble foretatt få, om noen norske opinions- norske medier og skapte til tider debatt. Verken undersøkelser om Afghanistan-engasjementet før den sivile eller militære innsatsen ble imidlertid 2006–2007. Også etter 2007 er antallet lavt. Utval- grunnleggende utfordret av politiske partier, get har kun funnet to undersøkelser, gjort for media eller opinionen. Sosialistisk Venstreparti NRK i 2008 og 2010, som stiller samme spørsmål (SV) var i opposisjon en kritisk og korrigerende og dermed gir grunnlag for sammenlikning. Dette røst. Den ble langt svakere da partiet gikk inn i gjør det vanskelig å konkludere om utviklingen. regjeringen. I lys av de betydelige menneskelige Alle undersøkelsene retter seg mot det militære og finansielle kostnadene engasjementet i Afgha- engasjementet. Utvalget har ikke funnet én eneste nistan innebar, er det tankevekkende at folke- undersøkelse der den sivile innsatsen har stått i valgte, media og opinionen i relativt liten grad fokus. stilte grunnleggende spørsmål om innretningen Resultatene som er tilgjengelige, og som pre- av innsatsen. Det var trolig flere grunner til dette. senteres i figur 11.1, gir grunnlag for to overord- Den viktigste var at oppdraget i bunn og grunn nede slutninger. For det første tyder tallene på at hadde en forholdsvis bred politisk støtte. Dette opinionen i Norge har vært delt i spørsmålet om ble oppfattet som en kamp med NATO, mot inter- norsk militær deltakelse i Afghanistan. For det nasjonal terror og for et bedre Afghanistan. andre tyder det på at denne delte opinionen har Ordskiftet om Afghanistan preget likevel vært relativt stabil. Tap av norske liv i Afghanistan Norge på ulikt vis. Utvalget vurderer i dette kapit- synes ikke å ha påvirket den i særlig grad. I 2010 telet noen av årsakene til og resultatene av dette. falt fem norske soldater, hvorav fire i én hendelse. Først belyses norsk opinions holdning til Afgha- Det førte til at det ble stilt flere kritiske spørsmål nistan-engasjementet og dynamikken bak denne. til norsk deltakelse enn tidligere.2 Det førte imid- Deretter vurderes den generelle mediedeknin- lertid øyensynlig ikke til en stor endring i oppslut- gen av det militære og sivile engasjementet. Til ningen om operasjonen, eller til høylytte krav om slutt vurderer utvalget FDs og UDs gradvis mer at soldatene måtte hjem. profesjonelle, og delvis ulike, mediehåndtering av Norske politikere merket seg de delte menin- Afghanistan-engasjementet. gene. I 2007 uttalte for eksempel forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen at hun gjerne skulle sett større oppslutning om engasjementet i Afgha- 11.1 Afghanistan og opinionen nistan. At folket var delt, reflekterte også den underliggende usikkerheten knyttet til hvilken Det er en rekke utfordringer knyttet til resulta- effekt operasjonene faktisk hadde. Strøm-Erich- tene fra opinionsundersøkelser. Svaret folk gir sen understreket imidlertid at et enstemmig Stor- avhenger av hvilket spørsmål som stilles og hvor- ting sto bak oppdraget og anså ikke at Stortinget dan det stilles.1 For å kunne måle opinionsutvik- og regjeringen handlet i utakt med befolkningen.3 lingen over tid, er det derfor viktig å ha flere Det var bred politisk enighet om Norges delta- undersøkelser som stiller de samme spørsmålene, kelse i ISAF. Da SV i 2005 gikk inn i regjeringen, slik at resultatene blir mest mulig sammenlign- forsvant også det som inntil da hadde vært en kri- bare. 2 Elisabeth Eide og Rune Ottosen, «Den lengste krigen» i Elisabeth Eide og Rune Ottosen (red.), Den lengste krigen – Mediedekningen av krigen i Afghanistan, Oslo: Abstrakt, 1 For et aktuelt eksempel på kritikk av meningsmålinger, se 2013, s. 11. Rødt, «Løgnaktig NRK-måling om Afghanistan-krigen», 3 «Flertall vil ha soldatene hjem fra Afghanistan», Aftenpos- rødt.no, 6. februar 2008. ten, 27. desember 2007. NOU 2016: 8 175 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 11

Opinionsundersøkelser Svaralternativer = Ja/Bli = Nei/Hjem = Vet ikke/ikke svar 2007 2007 2008 2009 2009 2010 2011 Aftenposten Klassekampen NRK Bergens Tidende TV2 NRK TV2 Respons Sentio Norstat Sentio TNS NRK TNS

Er du enig eller Bør de norske Bør Norge delta Bør Norge fortsatt Mener du at de Bør Norge delta i Er norsk militær uenig i at norske styrkene fortsatt i NATOs ha soldater i norske styrkene NATOs tilstedeværelse i militære styrker være i Afghanistan, operasjoner i Afghanistan? bør forbli i Afg., operasjoner i Afghanistan god deltar i NATOs eller bør de Afghanistan? eller bør de Afghanistan? bruk av ressurser? ISAF-styrker i sendes hjem? trekkes ut i løpet Afghanistan? av det neste året?

47 % 34 % 38 % 48 % 57 % 32% 43,5 % 41,6 % 38,7 % 45,7 % 55 % 35 % 48 %

14 % 11 % 9 %

Kilder: «Motstand mot å sende flere soldater» NRK, 8. november 2007; «56 % vil ha dem hjem», Klassekampen, 17. november 2007 (tallet 56 % kommer om man holder «vet ikke»-kategorien utenfor); «Uendra støtte til krigen», Bergens Tidende, 30. november 2009; «Folket støtter Norges deltagelse i Afghanistan», NRK, 7. oktober 2010 og «Kvinner mest kritiske til Afghanistan-engasjement», TV 2, 4. desember 2011.

Figur 11.1 Opinionsundersøkelser tisk røst fra Stortingets talerstol.4 I den grad det sto For det første har norske medier primært hatt politisk strid om engasjementet i Afghanistan, var et hjemlig fokus i sin dekning av Afghanistan- den mer knyttet til avveininger og diskusjoner i engasjementet. Saker som berører hjemlandet regjeringen.5 Dette påvirket også medienes dek- direkte, som bemerkelsesverdig innsats og egne ning. Den sterkeste kritikken mot engasjementet falne soldater, får bredere oppmerksomhet og kom fra en liten gruppe forskere, journalister og større oppslag enn det andre hendelser og per- politikere på venstresiden. Det er imidlertid klart at spektiver får. selv om engasjementet innebar vanskelig spørsmål For det andre har kildebruken vært preget av for flere politiske partier, ble det ikke spesielt poli- at mediene vektla norske framfor afghanske kil- tisk belastende for andre partier enn SV. der, og kilder fra politisk og militær ledelse framfor sivilsamfunnskilder. En analyse av Aftenposten og Dagsavisens kildegrunnlag fra 2001 til 2008 11.2 Afghanistan og media viser at avisene brukte flere typer kilder, men at «de fleste av disse kildene tilhører den norske Norske medier er mangeartet. Klassekampen og politiske eller militære makteliten».6 I 57 prosent Dag og Tid har for eksempel hatt en annen vin- av artiklene vises det til norske kilder, mens det kling på dekningen av Afghanistan enn det Aften- tilsvarende tallet for afghanske kilder er 32 pro- posten og NRK har hatt. I det store bildet er det sent.7 Det siste reflekterer nok også situasjonen i likevel noen felles trekk ved medias dekning som norske mediehus mer generelt, hvor det er det er verdt å løfte fram. begrensede ressurser til å holde et korrespon- dentkorps med tilstrekkelig språk- og lokalkunn- 4 Også SVs velgere var splittet i synet på operasjonen i Afg- skap til å kunne nyttiggjøre seg av lokale kilder hanistan. På spørsmålet: Synes du at USA og NATO bør over tid. På den annen side ligger det også et holde militære styrker i Afghanistan inntil situasjonen har stabilisert seg, eller mener du at USA og NATO bør trekke redaksjonelt valg i hvilke saker pressen ønsker å styrkene ut så snart som mulig? svarte 46 % at styrkene forfølge. Norsk presse har elektronisk adgang til burde beholdes i Afghanistan, mens 49 % mente de burde et omfattende kildemateriale som i større grad trekkes ut (undersøkelsen fant sted i 2008). SV var det eneste partiet i målingene hvor det var flertall for å trekke styrkene ut. Hanne Marthe Narud, Helge Hveem, Bjørn Høyland, «Gamle konflikter – nye saker? Norske velgeres 6 Kristin Jonassen Nordby, «Informasjonskrigen om Afgha- utenriks- og sikkerhetspolitiske holdninger», Internasjonal nistan» i Eide og Ottosen (red.), Den lengste krigen, 2013, s. politikk, nr. 3, 2010. 157. 5 Utvalgets høring, 13. november 2015. 7 Ibid. 176 NOU 2016: 8 Kapittel 11 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Figur 11.2 I november 2005 deltok SV-ere i Freds- Figur 11.3 I mai 2005 sultestreiket en gruppe initiativets demonstrasjon foran Stortinget mot afghanske asylsøkere utenfor Domkirken i Oslo. regjeringens beslutning om å sende fire norske F-16 Sultestreiken fikk stor oppmerksomhet i norsk jagerfly til NATO-styrken ISAF i Afghanistan. presse. De protesterte mot at norske myndigheter Foto: Jarl Fr. Erichsen/SCANPIX ikke fulgte FNs retningslinjer om retur til hjemlandet. Sultestreiken bidro trolig til endringen av norsk praksis overfor afghanske asylsøkere. Foto: Håkon Mosvold Larsen/SCANPIX

kunne vært benyttet dersom interessen hadde kan kobles til hjemlige forhold, enn bilder av vært tilstede. utviklingsprosjekter.10 Journalistene som reiser til For det tredje har sikkerhetssituasjonen i Afg- konfliktområder er også gjerne mer interessert i hanistan gjort det vanskelig for norske journalis- de militære og sikkerhetspolitiske sidene ved kon- ter å reise fritt rundt i landet. I Norge kom dette flikten enn de utviklingspolitiske.11 ekstra nært da Dagbladets Carsten Thommasen Videre har pressedekningen av Norge i Afgha- ble drept under angrepet på Serena Hotel i Kabul i nistan i perioder vært preget av enkelte særnor- 2008, og da Pål Refsdal ble kidnappet i 2009. Hen- ske kontroverser. De viktigste av disse var som delsene ble en spore for norske redaksjoner til å følger: ta sikkerheten mer alvorlig når de sendte journa- SVs inntreden i regjeringen i 2005 forårsaket lister i felt. De fleste redaksjonene valgte etter en synlig dreining av den politiske debatten. Kri- hvert å sende journalister med Forsvaret eller gen i Afghanistan kunne, slik noen så det, deles i med Utenriks- og Forsvarsdepartementets pres- to, en «god» og nasjonsbyggende krig i nord, og seturer, eller kun å rapportere hjemmefra. Med få en mindre god angrepskrig som hadde begynt i uavhengige journalister i felt brukte mediene i sør. For SV var dette skillet viktig, slik at den nor- stor grad informasjon fra internasjonale mediehus ske deltakelsen ikke brøt med sentrale verdier i eller informasjon fra myndighetenes stadig mer partiet. Kristin Halvorsens biografi beskriver det profesjonelle kommunikasjonsapparat. slik: «[D]et store flertallet – Kristin [Halvorsen] Afghanistan har de siste årene vært en av de inkludert – vil støtte fredsbevarende operasjoner i største enkeltmottakerne av norsk sivil støtte. utlandet, så lenge de er fredsbevarende og har et Som annen bistand har også denne vært gjen- klart FN-mandat. Det NATO og amerikanerne har stand for kritikk.8 Selv om denne kritikken har satt i gang i Sør-Afghanistan, er noe annet. Dette vært sterk i deler av det bistandsfaglige miljøet, er for Kristin og SV et ledd i USAs krig mot terror, har den i mindre grad kommet fram i dagspres- en krig som produserer mer terror enn den sen.9 Dette skyldes flere forhold, men rent opp- bekjemper.»12 slagsmessig gir reportasjer fra militære operasjoner mer dramatiske bilder og historier, som også 10 Ibid. 8 Helge Brochmann og Bjarne Garden, «Bistanden, bare 11 Ibid. bortkastet?», Bistandsaktuelt, 24. oktober 2012. 12 Lilla Sølhusvik, Kristin Halvorsen, Gjennomslag, Oslo: Cap- 9 Utvalgets høring, 10. desember 2015. pelen Damm, 2012, s. 156. NOU 2016: 8 177 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 11

Medieoppslag som inkluderer ordet «Afghanistan» i perioden 2001—2014 1200

1000 11. sept. Styring av det Obama får norske bidraget - fredsprisen - norsk soldat drept norsk soldat Fire norske soldater drept drept 800 Hotel Alfa-saken Serena Bin Laden drept 600 Karikaturstriden - angrep på norsk Siri Skare i UNAMA drept leir i Maimane 400

200

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Denne figuren viser medieoppslag fra riksdekkende medier per måned. Nyheter relatert til nordmenn skaper størst interesse, med unntak av store hendelser som angrepet 11. september og drapet på Bin Laden. Kilde: Forsvarets mediesenter.

Figur 11.4 Antall medieoppslag

Selv om dette skillet mellom sør og nord ga soldatenes opplevelser og ikke minst sjargong på politisk mening for regjeringen hjemme i Oslo, den ene siden, og tanken om «fredsbevarende var det vanskelig for soldatene på bakken å for- operasjoner» på den andre, ble etter hvert umu- holde seg til det. I forsøket på å opprettholde inn- lig å opprettholde. Det var lite fred å bevare i Afg- trykket av at krigen i hovedsak befant seg i sør, hanistan. oppsto det et politisk press for å tone ned omtalen Soldatenes egne beretninger om opplevelser i av stridshandlingene i nord. Dette ble krevende Afghanistan ble ikke formidlet bare gjennom for forsvarssektorens talsmannskorps, som kom i media. Historiene ble så etterspurt at det etter press mellom norske soldaters opplevelser av 2010 vokste fram en betydelig memoarlitteratur strid i nord, og oppfatningen om at krigen befant knyttet til soldaters kamperfaring i Afghanistan.14 seg et annet sted.13 I denne perioden ble det også gitt ut mer analytisk Da norske styrker høsten 2007 begynte å ope- litteratur hvor også tjenestegjørende offiserer rei- rere inn i Ghormach-distriktet, ble inntrykket av ste kritiske spørsmål til deler av Afghanistan-enga- at de norske soldatene deltok i tøffere operasjoner sjementet.15 enn man hadde oppfattet hjemme i Norge, ytterli- Et annet tema som særlig fra 2010 kom tydeligere forsterket. Det ble også stilt enkelte kritiske gere til uttrykk i offentlig debatt, var spørsmålet spørsmål til bakgrunnen for denne utvidelsen av om hvor hensiktsmessig «den norske modellen» operasjonsområdet (se kapittel 8). var. I klar motsetning til doktrinen som lå til Regjeringens nedtoning av kamphandlinger grunn for strategien i NATO, skulle Norge skille var lenge under press. Det ble tydelig blant annet tydelig mellom sivil og militær innsats. Stadig med den såkalte Alfa-saken høsten 2010. Alfa var flere av de norske soldatene stilte spørsmål, også i et nyetablert magasin som hadde et stort oppslag basert på uttalelser fra norske soldater i felt. Magasinet kom tett på soldatene og fikk sitater 14 I denne kategorien kommer bøker som Emil Johansen, som fenget. Det viktigste i denne sammenheng, Brødre i blodet - i krig for Norge, Oslo: Kagge, 2011; Erik Elden, Krig og kjærlighet, Oslo: Kagge, 2012; Henning uavhengig av om en ukultur hadde utviklet seg i Mella, For konge og fedreland: 150 dager i Afghanistan, kontingenten eller ikke, var at oppslaget gjorde Oslo: Kagge, 2013. det åpenbart at også norske soldater deltok i 15 Se f.eks. Gjert Lage Dyndal og Torbjørn L. Knutsen (red.), kamphandlinger. Avstanden mellom de norske Exit Afghanistan, Oslo: Universitetsforlaget, 2012; Ola Bøe- Hansen, Tormod Heier og Janne Haaland Matlary (red.), Strategisk suksess? Norsk maktbruk i Libya og Afghanistan, 13 Utvalgets høring, 10. desember 2015. Oslo: Universitetsforlaget, 2013. 178 NOU 2016: 8 Kapittel 11 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

nøytral informasjon til befolkningen. Dette skillet har det vist seg vanskelig å etterleve i praksis. Fra Forsvarets side var informasjonsarbeidet i den første fasen etter 11. september 2001 preget av at Forsvaret betraktet operasjonen i Afghanistan på linje med andre oppdrag Forsvaret hadde deltatt i. Forsvarets ledelse forberedte seg på hvordan de kommunikasjonsmessig skulle håndtere for eksempel norske falne og norske kamphandlinger.19 De var ikke forberedt på at Afghanistan-engasjementet skulle bli så omfattende som det ble. I så henseende var angrepet på «Banken», det norske Figur 11.5 Utenriksminister Jonas Gahr Støre i sam- PRTet i Maimana, i februar 2006, en kraftig vekker. tale med Dagbladets journalist Carsten Thommasen For det første antydet angrepet at heller ikke de i Kabul. Thommasen mistet livet i angrepet på norske soldatene i nord var like velkomne blant alle

Serena Hotel den 14. januar 2008. i lokalbefolkningen som først antatt. For det andre ble Forsvaret tvunget til å gå ut med tilgjengelig Foto: UD informasjon mens kampene fremdeles pågikk. Tra- disjonelt foretrekker Forsvaret å informere pressen først etter at en hendelse er over, og de viktigste media, om fornuften i at Norge hadde sin egen fakta i saken brakt på det rene. Realiteten var nå at strategi innenfor ISAFs strategi16 (se kapittel 8). norske soldater på innsiden av den beleirede byg- Et søk i databasen Atekst viser at det var nær ningen kommuniserte direkte med omverdenen. Å 20 000 presseoppslag som omtalte Afghanistan i arrangere pressekonferanse hjemme i Norge mens 2001.17 Høyest ligger perioden fra 2007 til 2009 skytingen fremdeles pågikk var noe helt nytt for med over 60 000 årlige oppslag. Deretter faller Forsvaret. interessen gradvis, og i 2014 var det i alt 22 500 Fra 2005 opplevde Forsvarets talsmannkorps at oppslag. de kom i klem fordi alt som skjedde militært måtte omtales på en måte som ikke satte regjeringen under utilbørlig press.20 I 2009–2010 nådde situa- 11.3 Afghanistan og myndighetenes sjonen et smertepunkt hvor spriket mellom solda- mediestrategi tenes opplevelser og myndighetenes bilde ble for stort. FD og UD besluttet derfor at departemen- Som nevnt var opinionen i Norge delt i spørsmål tene i større grad skulle kjøre hver sin kommunika- om operasjonene i Afghanistan. Like fullt hadde sjonslinje. FDs kommunikasjonsenhet fikk fortelle de ulike regjeringene i perioden bred støtte i Stor- mer åpent om det som faktisk foregikk. Da de tinget for politikken som ble ført. Stortinget var større tapene kom i 2010, var følgelig opinionen altså mer samlet i spørsmålet enn velgerne de bedre forberedt. Den danske dokumentarfilmen representerte. Forsvarsminister Strøm-Erichsen Armadillo, som kom i 2011, forårsaket heller ikke og regjeringen la derfor til grunn at regjeringen det sjokket som enkelte hadde ventet. Forsvarets hadde «en forpliktelse til å informere mer om nye åpenhet hadde bidratt til at opplevelsene ute og hvorfor vi er der».18 For dette formålet hadde inntrykkene hjemme var bedre balansert. regjeringen de forskjellige departementenes kom- Forsvaret og Forsvarsdepartementet har et munikasjonsapparat, og ikke minst Forsvarets tosidig forhold til åpenhet. På den ene siden kommunikasjonsenhet. Mens førstnevnte er et ønsker de å holde enkelte forhold skjult for å politisk redskap til bruk for de regjeringsbærende beskytte eget personell og operasjonsmønstre. På partier, er Forsvarets talsmannskorps i prinsippet den annen side forventes det at Forsvaret forteller en enhet som yter faglig basert og partipolitisk mest mulig om hva det faktisk gjør på statens vegne. Siden Afghanistan-operasjonene pågikk over lang tid og involverte mange land, ble For- 16 Rune Solberg, «Bistand på ville veier», Aftenposten, 6. desember 2010. 17 Atekst omfatter de viktigste norske papiravisene, fagbla- 19 Se f.eks. Ola Bøe-Hansen, «Narrativets rolle i den nasjonale dene og magasinene. strategien» i Bøe-Hansen, Heier og Haaland Matlary (red.), 18 «Flertall vil ha soldatene hjem fra Afghanistan», Aftenpos- Strategisk suksess?, 2013. ten, 27. desember 2007. 20 Utvalgets høring, 10. desember 2015. NOU 2016: 8 179 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 11 svarets åpenhetskultur påvirket av hva andre land I Utenriksdepartementet var Afghanistan ett av gjorde. For eksempel var det i Norge ingen tradi- mange konfliktområder kommunikasjonsenheten sjon for å omtale spesialoperasjoner. Da andre for- skulle håndtere. UD prioriterte derfor ikke kom- talte om norske styrkers innsats, ble dette prinsip- munikasjonsressurser på Afghanistan i samme pet vanskelig å etterleve. Med stadig flere hjem- omfang som FD og Forsvaret. Enkelte har påpekt komne soldater som hadde opplevd tøffe tak i Afg- at Utenriksdepartementet raskere burde ha eta- hanistan, åpnet Forsvaret mot slutten av tiåret for blert en mediestrategi for Afghanistan.25 Fra UDs å dele mer av soldatenes egne historier. Dette side var oppfatningen at Forsvarets fortellinger tid- førte blant annet til at Forsvaret godkjente at pres- lig ble dominerende i det norske medielandskapet. sen kunne offentliggjøre videoer tatt av soldater Historier om soldater som ikke fikk lov til å hjelpe under operasjoner, og tilbød journalister å bli nødlidende afghanere på grunn av det norske prin- «embedded» fra våren 2010.21 Det har som nevnt sippet om sivilt-militært skille, bidro ifølge enkelte også kommet en håndfull bøker skrevet av vetera- til en forenkling av et svært komplekst sivilt bilde. ner om det de opplevde i Afghanistan. Samtidig opplevde FD at UD etter hvert tok kon- Noen stilte imidlertid spørsmål ved sider av troll over mediehåndteringen og la premissene for Forsvarets nye åpenhet. Var den kun tilsynela- de politiske budskapene som ble formidlet.26 tende, i den forstand at journalister som reiste med Denne spenningen mellom departementene i Forsvaret ble presentert en ferdig pakke med mediehåndteringen synes å ha vedvart, selv om utvalgte «utflukter» og forberedte pressesaker om koordineringen mellom departementene og Stats- soldatenes gode virke?22 Andre hadde mindre tro ministerens kontor etter hvert ble bedre. på at norske soldater i særlig grad lot seg regissere, Dersom UD i utgangspunktet hadde begren- og mente at journalistenes besøk ga dem en kjær- sede kommunikasjonsressurser på Afghanistan, kommen mulighet til å fortelle om hvordan solda- ble disse betydelig styrket da sivil innsats i Afgha- tene faktisk hadde det i Afghanistan.23 nistan for alvor kom på den norske politiske dags- Den nye åpenhetskulturen ga flere utfordrin- ordenen etter 2006. De relevante fagseksjonene i ger på militær side. Den lokale militære sjefen UD fikk større og flere bestillinger på politiske kunne i større grad enn før bli konfrontert med budskap, resultater og arbeid knyttet til styrking uklarheter i den norske politikken og med spen- av sivil sektor i Afghanistan. I 2009 lanserte Uten- ningene mellom den norske modellen og NATOs riksdepartementet en egen Afghanistan-portal på strategi. Spørsmålene kunne gå ut over det som regjeringens nettsider. Ambassadøren i Kabul ble omhandlet vedkommendes eget ansvarsområde bedt om å blogge; de personlige stemmene og his- på taktisk nivå. I en gradert erfaringsrapport toriene fra Afghanistan skulle ut til den norske etterlyste derfor en PRT-sjef mer støtte hjemme- offentligheten. Også Norad styrket sine informa- fra: «I slike situasjoner bør Forsvarets Operative sjonsdatabaser på Afghanistan. Utenriksminister hovedkvarter tørre å etablere en budskaps- Jonas Gahr Støre publiserte jevnlig kronikker i plattform til støtte for PRT-sjefen. Når det ikke norske aviser. skjer, bør i alle fall FOH gå ut på banen [og] Interessen fra media var jevnt over til stede fremme Forsvarets syn i saken slik at PRT-sjefen også for sivile saker, selv om oppmerksomheten ikke blir stående alene i diskusjonen om hvilke rundt det militære engasjementet var langt større. forhold Forsvaret skal ha til ISAF sin COIN-stra- UD forsøkte derfor å innta en aktiv rolle i kommu- tegi. Spesielt blir dette viktig når motspilleren på nikasjonsarbeidet, der særlig utenriksminist- motsatt banehalvdel er Utenriksdeparte- erens reiser til Afghanistan ble vektlagt. Til slike mentet.»24 reiser ble det utarbeidet egne pressepakker og pressepunkter. Ambassaden tok ministeren og medfølgende journalister med til prosjekter og 21 «Embedded» vil si at journalistene ble knyttet til en avdeling som sørget for deres losji, transport og sikkerhet. De steder som var egnet for billedmateriale og opp- ble i praksis en del av avdelingen så lenge de oppholdt seg i slag i Norge. Etter hvert som sikkerhetssituasjo- felt. Se bl.a. Harald B. Borchgrevink, Når soldater skriver nen forverret seg, ble det imidlertid vanskeligere bøker, i Eide og Ottesen (red.) 2013, ss. 194-195. å bringe journalister til slike prosjekter. Mot slut- 22 Anders Sømme Hammer, Drømmekrigen, Oslo: Asche- houg, 2010, ss. 53-69. ten av perioden utvalget behandler, var også inter- 27 23 «Vi fikk det materialet vi trengte for å dokumentere at de essen fra media liten. faktisk utkjempet en krig. Dette tvang ansvarlige politikere på banen på en helt annen måte enn tidligere.» Fredrik 25 Græsvik, Den tapte Krigen, Norge i Afghanistan, Oslo: Pax Samtaler med UD-ansatte, 13. august og 16. oktober 2015. Forlag, 2014, s. 290. 26 Utvalgets høring, 9. desember 2015. 24 Fra en gradert erfaringsrapport. 27 Utvalgets høring, 10. desember 2015. 180 NOU 2016: 8 Kapittel 11 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Mediebudskapene fra UD vektla nøkterne høyt på norske velgeres dagsorden.30 Debatten om beskrivelser, og utenriksministerens redegjørel- norsk medlemskap i EU, utgjør i så henseende ser for Stortinget balanserte mellom understrek- unntaket. For det andre var alle Norges nærmeste ning av utfordringer og forsiktig optimisme. UD samarbeidsland med på operasjonen, og en grunn- forsøkte samtidig i sine mediebudskap å få fram pilar i norsk sikkerhetspolitikk er å være en god positive fortellinger fra Afghanistan.28 Flere i UD alliert av USA og i NATO. Det ville vært et sterkt har påpekt at de opplevde norske journalister, politisk signal å sende om Norge hadde holdt seg med noen unntak, som lite kritiske til de overord- utenfor. nede problemstillingene engasjementet i Afgha- Videre gjorde nordmenns inntrykk av Taliban- nistan reiste, og lite interessert i bredden av enga- bevegelsen det vanskelig å være kritisk til å bistå i sjementet.29 Dette kan skyldes at norske myndig- bekjempelsen av den. Taliban-regimet som falt heter valgte en realistisk, nøktern og troverdig 2001, ble assosiert med vanstyre, sterk og voldelig linje i budskapsplattformen. Det kan også være at kvinneundertrykking og ikke minst summariske saker om Afghanistans langsiktige utvikling ikke og grufulle henrettelser. ble oppfattet som spennende nok. De største For det fjerde la SVs inntreden i regjeringen i mediene utfordret heller ikke det grunnleggende 2005 en demper på partiets tradisjonelle USAs- premisset i regjeringens Afghanistan-politikk, skepsis og NATO-motstand. Som følge av den nye nemlig å være en god alliert for USA og i NATO. parlamentariske situasjonen vokste det fram en sikkerhetspolitisk konsensus som ikke fullt ut var representativ for folkemeningen. 11.4 Oppsummering Gitt dette bakteppet ble debatten i norsk offentlighet begrenset i forhold til omfanget av det Selv om myndighetene aldri hadde noe stort og sta- norske engasjementet i landet. Det var enkelte bilt flertall å støtte seg på i opinionen, ble ikke Afg- særnorske kontroverser som i perioder preget hanistan-spørsmålet et splittende politisk tema i pressedekningen av Norge i Afghanistan. Utvalget Norge. Til forskjell fra situasjonen i flere andre mener imidlertid en mer grunnleggende og kri- NATO-land, kom norske regjeringer ikke under tisk debatt i offentligheten om den store interna- politisk press for å trekke norske styrker ut. Det sjonale innsatsen i Afghanistan og norske valg var trolig flere grunner til dette. For det første står innenfor denne rammen, ville vært positivt både utenriks- og sikkerhetspolitikk sjelden spesielt for offentligheten og for norske myndigheter.

30 Se Narud, Hveem og Høyland, «Gamle konflikter – nye 28 Utvalgets høring, 14. desember 2015. saker? Norske velgeres utenriks- og sikkerhetspolitiske 29 Utvalgets høringer, 11. august og 14. desember 2015. holdninger», Internasjonal politikk, nr. 3, 2010. NOU 2016: 8 181 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 12

Kapittel 12 Norsk personell og menneskelige kostnader ved engasjement i krigssoner

Krig har alltid store menneskelige konsekvenser. mindre overbevisende, men også her har det Noen rammes direkte ved at de fratas liv, familie- skjedd mye. medlemmer, helse eller eiendom. Andre rammes Utvalget vurderer i dette kapittelet oppfølgin- mer indirekte, gjennom følelse av frykt og usik- gen av utsendte i bred forstand – soldater, diplo- kerhet. Erfaringer fra krig, positive som negative, mater og andre sivilt utsendte, og deres pårø- er noe man har med seg lenge etter at krigen er rende. Det drøfter videre norske myndigheters over. Oppfølgingen av soldater og sivilt utsendte ansvar for afghanske lokalt ansatte, og utfordrin- til konfliktområder er derfor viktig både før, under gene som følger av at afghanske lokalansatte har og etter oppdraget. Afghanistan har vært viktig for fått tilknytning til Norge og ønsker å bli del av det utviklingen av norske myndigheters tilnærming til norske samfunnet. Til slutt belyses de langsiktige det ansvaret de har. Særlig Forsvaret har utviklet konsekvensene av norsk engasjement i krigs- et omfattende system for å ta vare på ansatte og soner i form av flyktninger og asylsøkere som veteraner og deres familier. På sivil side er bildet kommer til Norge.

De største internasjonale oppdragene for Forsvaret etter Andre verdenskrig Antall norske soldater i hver operasjon NORGE

Tysklandsbrigaden 50 000 1947-1953

TYSKLAAND Libanon (UNIFIL) 1978-98, 22 441 2006-07, 2008-09 EUROPA BALKANBABALKAALKA Balkan (alle operasjoner) 14 338 AFGHA GHANHAHANNISTAN 1992-d.d. MIDTØSTEN LIBANONIB ON IRAK Egypt og Gaza (UNEF I) 11 000 1956-1967 ASIA LIBYA EGYPTPTT GAZA

Afghanistan (alle 9163 operasjoner) 2002-d.d.

AFRIKA Midtøsten (uten UNIFIL 3395 og UNEF)1956-d.d. Over 110 000 norske kvinner og menn har tjenestegjort i internasjonale D. R. KONGOGO D. R. Kongo (ONUC) operasjoner siden slutten av Andre verdenskrig. 1960-1964 1173 Halvparten i Tysklandsbrigaden. Ca. 100 er blitt drept eller har omkommet, de fleste i Tysklandsbrigaden. Norge har bidratt med Middelhavet 1114 soldater i over 40 land og i ca. 100 operasjoner , (OAE) 2001-2008 og 2014 80 av dem de to siste tiårene.

Figur 12.1 De største internasjonale oppdragene for Forsvaret etter krigen. Kilde: Forsvarsstaben/Veteranavdelingen 182 NOU 2016: 8 Kapittel 12 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

12.1 Veteranforvaltning og oppfølging

Det har vært krigsveteraner i det norske samfunnet siden Andre verdenskrig. Tross det, da nye veteraner dukket opp i kjølvannet av Norges deltakelse i FN-operasjoner, sto det ingen statlige institusjoner klare til å ivareta deres spesielle behov. Foruten trygde- og erstatningsspørsmål ble veteranpleien i hovedsak ivaretatt av medlemsdrevne interesseorganisasjoner. Norges lange engasjement i Libanon og ikke minst engasjementet på Balkan på 1990-tallet gjorde at veteransaken kom høyere på dagsorde- Figur 12.2 Forsvarsminister Espen Barth Eide takker nen enn den hadde vært på en generasjon. Selv de hjemkomne soldatene fra PRT 18 under en om det var utvikling i veteransaken også før Afg- medaljeseremoni på Akershus festning. hanistan-operasjonen, var det erfaringene derfra Foto: Torgeir Haugaard / Forsvaret som i praksis revolusjonerte veteranpleien i For- svaret. Aldri før har oppmerksomheten mot denne gruppen vært så stor, aldri før har Forsvaret avsatt så store økonomiske og personellmessige ressur- kjeden». Denne begynner med seleksjon og tre- ser til dette spørsmålet, og ikke siden Andre ver- ning før utreise, og varer fram til ett år etter hjem- denskrig har politiske myndigheter engasjert seg komst. like sterkt i veteranvirksomhetens symbolske Veterankjeden innebærer at alt militært perso- sider som seremonier og dekorasjonsregimer. nell går gjennom grundig selektering, medisinsk Det er gjort en rekke tiltak innenfor veteran- klarering og samtrening før utreise. Under opera- forvaltningen i den perioden utvalget belyser. sjonen er sanitetspersonell normalt tilgjengelig i Nedenfor omtales de viktigste. operasjonsområdet. Det legges dessuten opp til at I desember 2005 besluttet forsvarssjef Sverre alt personell gjennomgår en medisinsk sjekk, Diesen å etablere Forsvarets Veteranorganisasjon. inkludert samtale med psykolog eller psykiater, Organisasjonens oppgaver omfattet blant annet å ved eller rett før hjemkomst til Norge. være et kontaktpunkt for veteraner som hen- Oppfølgingsreglementet legger til grunn at vendte seg til Forsvaret, ha et nært samarbeid Forsvaret har en aktiv rolle fram til tolv måneder med de frivillige veteranorganisasjonene og være etter avsluttet oppdrag. Også etter det har Forsva- Forsvarssjefens rådgivende organ i alle spørsmål ret en åpen dør for veteraner og veteranfamilier. som angikk veteransaker. Organisasjonen har De kan alltid ta kontakt, uansett hvor lenge det er senere blitt en avdeling i Forsvarsstaben. siden de var i tjeneste. Forsvarets sanitets helsetil- I 2007 kjøpte Forsvaret det gamle Krigsinvali- bud, Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk og dehjemmet ved Bæreia ved Kongsvinger. Den 17. Kontor for psykiatri og stressmestring, er også til- oktober 2008 ble Bæreia formelt åpnet som et bud veteranene kan benytte. Det sivile helsevese- rekreasjons- og kompetansesenter for veteraner net er imidlertid det primære kontaktpunktet i og deres familier, under navnet Forsvarets vete- helsespørsmål også for veteraner. Forsvarets ransenter. ansvar omfatter ikke behandling. Hvis det er I 2011 ga regjeringen ut handlingsplanen «I behov for behandling, skal Forsvaret overføre tjeneste for Norge. Regjeringens handlingsplan saken til det sivile helsevesenet. for ivaretakelse av personell før, under og etter Selv om oppfølgingen i 2016 framstår som utenlandstjeneste.» Handlingsplanen gjelder for robust, kan det stilles spørsmål ved oppfølgingen i alle statlig ansatte som tjenestegjør i internasjo- den tidligste perioden.2 Det er også usikkert om nale operasjoner, ikke bare Forsvarets personell. alle med behov har blitt tilstrekkelig fanget opp av Den ble i august 2014 fulgt av et oppfølgingsregle- systemet. Kulturen i Forsvaret kan også være en ment.1 Dette skal sikre at alt personell får likever- utfordring. Unge, friske menn og kvinner er nor- dig oppfølging og anerkjennelse før, under og men, og terskelen for å søke hjelp kan bli høy.3 etter deltakelse i internasjonale operasjoner. Kjer- nen i oppfølgingen består av den såkalte «Veteran- 2 Utvalgets høringer, 16. september 2015 og samtale med representant for Norges veteranforbund, 7. januar 2016. 1 Begge er tilgjengelige på regjeringen.no. 3 Utvalgets høring, 8. desember 2015. NOU 2016: 8 183 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 12

Stridsdekorasjoner Krigskorset 216 70 77 8 33 20 8

Totalt antall Sverd* medaljer Forsvarets Innsatsmedalje Medalje for Krigs- St. Olavs- Krigskorset SUM innsatsmedalje med rosett edel dåd medaljen medaljen med sverd

2008 2 0 0 2 0 0 0 2009 8 0 8 0 0 0 0 Riks- 2010 18 1 16 1 0 0 0 våpenet 2011 33 11 19 0 0 0 3 2012 27 6 10 4 5 2 0 Olavs- 2013 42 7 12 1 14 6 2 korset 2014 21 0 5 0 5 9 2 *Tildeles man krigs- 2015 50 41 4 0 4 1 0 korset flere ganger legges det til sverd. 2016 15 4 3 0 5 2 1 Oversikten viser totalt antall dekorasjoner, ikke kun dekorasjoner knyttet til Afghanistan. Kilde: Forsvarsstaben/Veteranavdelingen

Figur 12.3 Stridsdekorasjoner

Afghanistan-perioden forsterket også bevisst- påligger det sjefen i den driftsenhet i Forsvaret per- heten om familiens betydning for veteranene. sonellet tilhører å tilby en pårørendekontakt til per- Ikke minst økte erkjennelsen av belastningen sonellets pårørende. Pårørendekontakten fungerer familien kan utsettes for før, under og etter at et som et bindeledd mellom de pårørende og Forsva- familiemedlem har vært ute i internasjonal tje- ret, og sørger for nødvendig informasjonsflyt og neste. Ivaretakelse og oppfølging av pårørende og koordinering. Kontaktens varighet avhenger av de etterlatte har derfor blitt mer systematisert i peri- pårørendes behov eller om det skadde personellet oden. Til dette arbeidet er det utviklet et tilbud selv kan ivareta kontakten med Forsvaret. Normen med informasjonsmøter og samlinger hvor både skal være 14 måneder ved dødsfall. utsendte og pårørende deltar. Pårørende informe- Vektleggingen av forebygging og behandling res om tilbud og rettigheter og får ikke minst av psykiske plager økte i perioden, og samtale anledning til å stille spørsmål og dele bekymrin- med psykolog ble etter hvert obligatorisk etter ger og erfaringer med andre i samme situasjon. avsluttet tjeneste. Tross dette fastslår Riksrevisjo- Det er også utarbeidet standardisert informa- nens undersøkelser fra juni 2014 at myndighetene sjonsmateriell kalt «Reise ut» og «Komme hjem», ennå ikke er i mål på veteranfeltet. Rapporten som sendes til personell som skal ut og til deres viser blant annet at belastningene på enkelte deler pårørende. Videre er det lagt ressurser i å holde av Forsvarets personell er langt høyere enn den Forsvarets intranett og Forsvarets internettside, nedfelte normen for hjemmetid mellom opera- forsvaret.no, oppdatert med tilstrekkelig og riktig sjonsperiodene. Videre slo den fast at i perioden informasjon, både til stadig tjenestegjørende og til fra 2010 til 2013 var det ti prosent av veteranene dem som nå er utenfor Forsvaret. I tillegg kom- med rett til nødvendig psykisk helsehjelp som mer konkrete tiltak knyttet til varsling av hendel- ikke fikk oppfølging innen tidsfristen, og at NAVs ser, pårørendekontakt og støtte til rehabilitering oppfølging av veteraner som står utenfor arbeidsli- og oppfølging av etterlatte. vet, har store svakheter.5 Basert blant annet på erfaringene fra Afgha- Veteranpleie krever store ressurser. Den sær- nistan, utga Forsvaret i 2015 et reglement for pårø- skilte kompensasjonsordningen for psykiske rendekontakter i Forsvaret.4 Dette skal sikre at belastningsskader som følge av deltakelse i inter- Forsvarets støtte til pårørende ved ulykker og nasjonale operasjoner krever også betydelige mid- alvorlige hendelser er basert på samme standard ler.6 Det vil derfor lønne seg å øke kunnskapen uavhengig av forsvarsgren. Ved alvorlige hendelser om forebygging og behandling av psykiske plager der personell blir skadet, savnet eller omkommer, 5 Riksrevisjonens undersøkelse av ivaretakelse av veteraner fra 4 Reglement for pårørendekontakter i Forsvaret. Sjef Forsva- internasjonale operasjoner. Dokument 3:9 (2013–2014), rets personell- og vernepliktssenter, 1. juni 2015. 12. juni 2014. 184 NOU 2016: 8 Kapittel 12 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 gjennom mer forskning og utviklingsarbeid. I dag for landet.»8 Også for disse ble statuttene endret preges debatten mer av sterke synspunkter og til å omfatte alle typer krig og væpnet konflikt. enkeltskjebner enn av forskningsbasert kunn- Det tilligger Kongen i statsråd å tildele de tre skap. Utvalget mener at det i framtiden må inves- høyeste stridsdekorasjoner, det vil si Krigskorset teres mer i forskning på veteranfeltet, og at det må med sverd, St. Olavsmedaljen med ekegren og legges ytterligere vekt på systematikken i den Krigsmedaljen. Forsvarssjefens stridsdekorasjoner, regelmessige oppfølgingen av veteraner. Forsvarets medalje for edel dåd, Forsvarets innsatsmedalje med rosett og Forsvarets innsatsmedalje, tildeles av Forsvarssjefen. Alle de seks valører av 12.2 Anerkjennelse og dekorasjoner stridsdekorasjoner behandles innledningsvis av Forsvarssjefens stridsdekorasjonsråd. For de tre Norske soldaters deltakelse i krevende og farlige øverste dekorasjonene overføres så saken til situasjoner, inklusive i skarpe operasjoner i Afgha- behandling i Forsvarsdepartementets dekorasjons- nistan skapte debatt. På bakgrunn av denne råd. besluttet regjeringen i 2009 å gjenoppta tildelin- Regjeringens beslutning om å gjeninnføre gen av Norges høyeste militære utmerkelse, utdeling av de tre øverste krigsdekorasjonene Krigskorset med sverd. Statuttene for tildeling ble understreket Afghanistan-oppdragets legitimitet. endret slik at de omfattet innsats ikke bare i inter- Det kan også anses som en politisk anerkjennelse nasjonal væpnet konflikt (som Andre verdens- av og respekt for enkeltpersoners mot og/eller krig), men også innsats i ikke-internasjonal væp- ledelse i ekstraordinært krevende situasjoner i net konflikt, slik at situasjonen i Afghanistan var strid.9 Selv om innsatsen i Afghanistan var utslags- dekket. Det hadde lenge vært et ønske i Forsvaret givende for beslutningen om å gjeninnføre de om å kunne hedre fremragende innsats i strid, og klassiske stridsdekorasjonene, var beslutningen forsvarsjef Sverre Diesen hadde også innenfor også motivert av et ønske om å hedre fremra- egne fullmakter innført nye dekorasjoner for dette gende innsats i internasjonale operasjoner i hele formålet i 2007. perioden etter at regjeringen Gerhardsen i 1949 Krigskorset ble opprinnelig innstiftet av Lon- bestemte at det ikke lenger skulle fremmes inn- don-regjeringen i mai 1941. Ved å åpne for at stillinger til krigsdekorasjoner.10 dekorasjonen kunne tildeles for særlig fremragende innsats også i ikke-internasjonal væpnet konflikt erkjente man at alle kategorier av væpnet 12.3 Utenriksdepartementets personal- konflikt kunne føre til dekorasjonsverdige situa- og sikkerhetshåndtering sjoner. Regjeringen uttalte i denne forbindelse: «På den måten trekkes det også en forbindelses- Det er betydelige forskjeller mellom oppfølging av linje fra 2. verdenskrig til de nye situasjonene som soldater og diplomater både ute og hjemme. Dette må håndteres, og som viser at det er en kontinui- er en naturlig følge av profesjonenes ulike mål og tet fra den ekstreme situasjonen Norge opplevde arbeidsoppgaver. Som i Forsvaret, har imidlertid under okkupasjonen via FN-operasjoner til dagens engasjementet i Afghanistan endret også UDs tilstedeværelse i utenlandsoperasjoner.»7 håndtering av ansattes sikkerhet og oppfølgings- I 2010 besluttet regjeringen å gjeninnføre behov både før, under og etter tjenestegjøring i ytterligere to dekorasjoner med røtter fra andre krigssoner. verdenskrig: St. Olavsmedaljen med ekegren og Det var først og fremst terrorangrepet mot Krigsmedaljen. Hensikten var å «gi økt fleksibili- Serena Hotel i januar 2008, der en norsk journalist tet og mulighet til å dekorerer veteraner som ikke ble drept og en UD-ansatt alvorlig såret, som førte kan få den høyeste heder gjennom Krigskorset til betydelige endringer i UDs sikkerhetsrutiner. med sverd, men likevel har gjort en stor innsats UDs håndtering av angrepet ble gjenstand for sterk kritikk i etterkant, blan annet fra pårø- rende.11 Utenriksdepartementet hadde riktignok både krisehåndteringsplaner og opplæring også 6 Så langt er det betalt ut ca. 1,2 mrd. kroner til ca. 500 personer med psykiske skader. (Disse er i liten grad knyttet til Afghanstan-operasjonen). Se også Forskrift om særskilt 8 Ibid. kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader som 9 følge av deltakelse i internasjonale operasjoner, 7. januar Ibid. 2010. 10 Ibid. 7 Kgl. Res. 10. desember 2010, «Tildeling av St. Olavsmedal- 11 «Carstens samboer knuser Støres Kabul-rapport», VG, jen med ekegren og Krigsmedaljen.» 12. mars 2008. NOU 2016: 8 185 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 12

elle oppfølgingsbehov etter traumatiske hendelser. Enkelte UD-ansatte som var på Serena, opplevde i etterkant at de fikk lite relevant bistand fra departementet til å bearbeide opplevelsen.15 Det framstår som om den psykiske oppfølgingen i stor grad var overlatt til personlig kompetanse og initiativ i departementets ansvarlige seksjoner. Dette til tross for at UDs planverk for krisehåndtering også før Serena-angrepet inneholdt henvisning til behovet for oppfølging av egne ansatte. Den omfattende gjennomgangen i etterkant av Serena- angrepet bidro til økt forståelse for både behovet for og gjennomføring av slik oppfølging.16 Samtidig har flere i UD påpekt at i en tjeneste der de fleste blir livet ut, er terskelen for å oppsøke Figur 12.4 Krigskorset ble delt ut på Akershus Fest- hjelp etter endt utestasjonering fortsatt høy for ning 8. mai 2011 post mortem til Trond André Bolle. mange. Frykten for å bli oppfattet som svak og ueg- Håkon Bolle (sønn av avdøde), forsvarsminister net for videre karriere kan påvirke motivasjonen Grethe Faremo, forsvarssjef Harald Sunde, statsfor å søke hjelp til bearbeidelse av psykiske etter- minister Jens Stoltenberg og Bjørg Gjestvang 17 (enke etter avdøde). Norske medier stilte spørsmål virkninger. Det er positivt at tjenestegjørende ved ved at Kongen ikke overrakte medaljen. stasjoner i konfliktområder får samtale med psykolog før og under tjenestegjøringen. Det vil imidler- Foto: Magnar Kirknes/VG tid være hensiktsmessig å institusjonalisere en slik samtale også etter endt tjenestegjøring. En sentral utfordring for Utenriksdepartemen- før angrepet. Disse var imidlertid rettet mot nor- tet har vært rekruttering av tjenestemenn til Kabul ske borgere i utlandet og ikke mot norske og Maimana. Dette har vært en problemstilling for utsendte diplomater og medfølgende pressekorps mange av landene som har personell i Afgha- og delegasjoner.12 Ambassaden i Kabul hadde hel- nistan.18 En styrking av ivaretakelsen av personel- ler ingen egen profesjonell sikkerhetskyndig som let ute, inkludert helse, miljø og sikkerhet (HMS), kunne vurdere bygnings- og personsikkerhet. UD permisjon (R&R), bedre lønnskompensasjon og manglet også pansrede biler.13 styrkede karrieremuligheter etter endt tjenestetid Blant de viktigste endringene etter Serena- har vært viktig for å få tilstrekkelig med kompetent angrepet var ansettelse av egen sikkerhetsleder personell til å søke. Utsendte har ikke anledning til ved ambassaden i Kabul, nye rutiner for pressebe- å ta med familien til høyrisikostasjoner som søk, bedre opplæring før utreise, hyppigere krise- Kabul.19 Belastningene for utsendtes familie kan øvelser, bedre fysisk sikring, innføring av obliga- derfor også være store. UDs ansatte er gjerne sta- torisk fravær (R&R – Rest and Recreation) samt sjonert i konfliktområder for to år av gangen, mens tilbud om samtale med psykolog både før og soldater gjerne har rotasjoner på seks måneder. under tjenestegjøring.14 De fleste tiltakene gjaldt Dette tilsier at UD må ta høyde for ekstra oppføl- kun i Kabul, men enkelte endringer, som R&R og ging av utsendtes familie i spesielt utsatte områder. sikkerhetskurs, ble innført også i andre risikofylte Det er positivt at UD tar arbeidsgiveransvaret områder der UD er tilstede. alvorlig gjennom styrket oppfølging og økt vekt på Mye tyder på at Serena-hendelsen også bidro sikkerhet for sine utsendte i Afghanistan. Samtidig til å endre departements håndtering av individu- er balansen mellom sikkerhet og muligheten til å utføre arbeidet utfordrende. Flere UD-utsendte har 12 Jonas Gahr Støre, «Innlegg under åpen høring i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité 13. mars 2008 om terror- 15 Samtaler med UD-ansatte som var på Serena under angre- angrepet mot hotell Serena i Kabul 14. januar 2008», regje- pet eller hadde tilknytning til ambassaden/hjemmeappara- ringen.no, 13. mars 2008. 13 tet, 3. august, 16. oktober, 28. oktober og 29. november Utvalgets høringer, 11. august, 28. oktober 2015 og 28. 2015. januar 2016. Det første året tok ambassadens ansatte taxi til 16 Ibid. møter, mens internasjonale kolleger ofte kjørte i pansrede 17 biler. Samtale 13. august og 28. oktober 2015. 18 14 En oversikt over de viktigste tiltakene finnes bl.a. i uten- Utvalgets høringer i Washington, D.C., 2. september 2015; riksminister Støres redegjørelse for Stortinget etter samtaler i København 5. og 6. november 2015. Serena-angrepet, jf. fotnote 12. 19 Dette gjelder også stasjonene i Islamabad og Juba. 186 NOU 2016: 8 Kapittel 12 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

12.4 Oppfølging av bistandsarbeidere

Humanitære organisasjoner og bistandsorganisasjoner er ofte i områder der de menneskelige behovene er størst, inkludert krigssoner. Som for UDs ansatte kan dette utfordre balansen mellom muligheten til å utføre arbeid og ansattes sikkerhet. Bistandsarbeideres sikkerhet forankres gjerne i lokalbefolkningens tillit til organisasjonene og har tradisjonelt vært et anliggende for de lokale kontorene og deres utsendte. I takt med det økte konfliktnivået i Afghanistan og en profesjona- Figur 12.5 Utenriksminister Jonas Gahr Støre i lisering av tilnærmingen til sikkerhet i bistands- samtale med pressen i tilfluktsrommet etter terrorangrepet på Serena hotel i Kabul 14. januar 2008. bransjen generelt, har hovedkontorene lagt mer ressurser i utarbeidelse, systematisering og opp- Foto: Stian Lysberg Solum/SCANPIX følging av sikkerhetsrutiner.22 Vektlegging av sikkerhet medfører imidlertid begrensninger på hvordan organisasjonen kan arbeide. Som UD bør uttrykt frustrasjon over å være forhindret fra å ikke-statlige organisasjoner søke alternative gjennomføre prosjektbesøk og andre diplomatiske måter å gjennomføre sitt arbeid på dersom sikker- oppgaver på grunn av ambassadens strenge sikkerhetssituasjonen ikke tillater at deres ansatte reiser hetsregime.20 Dette gjelder ikke bare den norske ut i felt. ambassaden, men tyngden av det diplomatiske Sikkerhet i felt synes å ha blitt prioritert av korpset og den internasjonale sivile innsatsen i Afg- organisasjonene. Mindre har imidlertid blitt gjort hanistan.21 Hvilken risiko UD kan forvente at sivilt med oppfølging etter endt oppdrag. Med unntak utsendte tar, og hva eventuelt forhøyet risiko inne- av personer som har vært utsatt for alvorlige hen- bærer for arbeidsgivers ansvar, er viktige spørsmål delser, opplever de fleste at avslutningssamtaler som bør vurderes i forbindelse med denne type dreier seg om bistandsfaglige temaer heller enn internasjonalt engasjement. Når internasjonalt personlige opplevelser og eventuelle behov for sivilt nærvær blir så handlingslammet som i Afgha- psykologisk oppfølging. Samtidig opplever mange nistan, står man overfor valget mellom å redusere at arbeid i risikoområder og eksponering for ambisjonene betydelig, eller å finne helt andre menneskelig lidelse over tid er belastende. Ter- måter å utføre oppgavene på. Sikkerhetsregimet skelen er imidlertid høy for å be om profesjonell ved den norske ambassaden, slik det utviklet seg hjelp i frykt for arbeidsgivers vurdering ved fram- mot slutten av perioden, var så strengt at det framtidige oppdrag.23 Selv om flere organisasjoner de står som lite hensiktsmessig å forsøke å opprett- seneste årene har tatt tak i denne problematikken, holde en normal ambassadefunksjon. anbefaler utvalget at oppfølgingsregimet forbe- Framtidig innsats i konfliktsoner som Afgha- dres for å sikre gode tilbud til samtlige ansatte nistan forutsetter evne til å utføre både politisk etter endt utenlandsoppdrag. arbeid og forvaltningsoppfølging. Det vil, slik utvalget ser det, igjen fordre nytenkning rundt håndtering av risiko for sivilt personell. Dersom sikkerhetssituasjonen vurderes som et hinder for eksempel for oppfølging av prosjekter i felt, bør 22 Organisasjoners ansvar, sikkerhetsrutiner og håndhevelse UD identifisere alternative metoder for å sikre av disse kom på dagsordenen i kjølvannet av kidnappingen dette. Dette kan for eksempel være bruk av tek- av fire ansatte i Flyktninghjelpen i Dadaab i Kenya i 2012. En av de ansatte førte saken for Oslo tingrett som konklu- niske nyvinninger, tredjeparts overvåkningsmeka- derte med at bistandsorganisasjoner til tross for et mandat nismer eller større grad av samarbeid med lokalt om å hjelpe i risikoområder må håndheve den samme akt- sivilsamfunn. somhetsnorm som gjelder for andre arbeidsgivere. I kid- nappingssaken hadde ikke Flyktninghjelpen fulgt egne sikkerhetsrutiner. Se bl.a. Hege Vandapuye og Jan Speed, 20 Utvalgets høringer, 11. august, 19. oktober, 21. oktober og «Flyktningehjelpen dømt til million-erstatning», Bistandsak- 28. oktober 2015. tuelt, 25. november 2015. 21 Utvalgets høringer, 11. august, 14. august og 19. oktober 23 Samtale med representant for «Borte bra, men hjemme?», 2015; Rory Stewart og Gerald Knaus, Can Intervention interesseorganisasjon for bistandsarbeidere, 3. desember work?, New York: W.W. Norton & Co., 2011. 2015. NOU 2016: 8 187 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 12

12.5 Afghanere – norsk ansettelses- lokalt ansatte ved ambassaden. I den norske politikk og oppfølging offentligheten er det afghanere som har arbeidet for Forsvaret som har fått mest oppmerksomhet Norske myndigheter har i noen grad benyttet knyttet til beskyttelsesbehov. Imidlertid følte også kompetansen til personer i den afghanske diaspo- flere av ambassadepersonellet seg utsatt. Enkelte raen i Norge. Enkelte har gitt språkundervisning oppga at de skjulte arbeidsforholdet for egen fami- for diplomater og soldater, andre har vært brukt lie av frykt for represalier.26 som tolker ute. En tidlig kartlegging av diaspo- raressurser og muligheter for bruk av disse vil være viktig for framtidige internasjonale militære 12.6 Tolker, lokalansatte og opphold i og sivile engasjement. Norge – «Exit Afghanistan» Både den norske ambassaden og Forsvaret hadde behov for å ansette lokale afghanske med- Lokalansatte er en svært viktig ressurs for både arbeidere med relevant språk- og lokalkunnskap. Forsvaret og utenrikstjenesten. I krigssoner som Disse ansettelsene var i liten grad forankret sen- Afghanistan gir det i seg selv grunnlag for å stille tralt, verken i Forsvaret eller UD. Det var også spørsmål om norske myndigheter har et politisk innledningsvis liten bevissthet om hvilken risiko eller moralsk ansvar overfor lokalansatte også afghanere kunne bli utsatt for både under og etter etter endt tjeneste for Norge. Problemstillingen avsluttet arbeidsforhold, og hvordan dette skulle var ikke ukjent før Afghanistan-engasjementet. håndteres. Erfaringer fra Sri Lanka viste at lokalansatte Forsvaret hadde fram til 2015 ingen overord- kunne bli utsatt for risiko på grunn av arbeidsfor- nede retningslinjer for ansettelse av lokalt perso- holdet til Norge. nell i internasjonale operasjoner. I tidligere opera- Mot dette bakteppet tok Utenriksdepartemen- sjoner har slike ansettelser vært håndtert på avde- tet i januar 2012 initiativ til en ordning som kunne lingsnivå i Forsvaret. Dette var også tilfellet i Afgha- gi afghanere med arbeidsforhold til norske nistan der lokale ansettelser var regulert gjennom myndigheter, mulighet til å søke oppholdstilla- den norske kontingentstabens (NCC) stående telse i Norge. Sammen med Forsvarsdepartemen- ordre. I mange tilfeller var de lokalt ansatte ikke del tet, Justisdepartementet og Barne-, likestillings- av en godkjent styrkestruktur (såkalt OPL/I), men og inkluderingsdepartementet utarbeidet UD den stillinger ble opprettet lokalt ut fra varierende såkalte «Exit-Afghanistan»-ordningen. Målet var å behov. Kontrakter ble utviklet og håndtert i Afgha- sikre politisk forankring og en enhetlig innretning nistan, og de ble ikke dokumentert sentralt.24 på behandlingen. Arbeidet bar imidlertid preg av Det ble ansatt et betydelig antall lokale tolker. å være en prosess for å avklare retningslinjer og Tolkene måtte ofte være med i fremste linje i ope- ansvarsfordeling mellom de involverte myndig- rasjoner. Dette førte til ad-hoc løsninger med uni- hetene.27 formering og bevæpning til selvforsvar av afgha- Personer ansatt av Forsvaret eller politiet etter nere, uten at praksisen var klarert sentralt. Retts- 1. januar 2011 som kom til å bli sagt opp i forbin- lige aspekter ved dette omtales i kapittel 10. Tol- delse med reduksjonen av den norske engasje- ker er først og fremst en viktig ressurs, men kan mentet, fikk anledning til å søke i første runde. også utgjøre en sikkerhetsrisiko. I kraft av sin Det ble opprinnelig bestemt at vurderingen av posisjon og funksjon besitter tolkene stor kunn- behovet for beskyttelse skulle være den samme skap om intensjoner, vurderinger og operasjons- som for andre afghanere som søkte asyl i Norge. mønster til de forskjellige militære og sivile aktø- Utlendingsdirektoratets saksbehandling viste rene. Dette var en utfordring som norske myndig- imidlertid at det gjaldt kun fire av de om lag 100 heter måtte ta høyde for under operasjonen i Afg- sakene som ble fremmet i første omgang. Politisk hanistan og etter den ble avsluttet. Norske styrker ledelse i UD og Justisdepartementet besluttet da å erfarte at informasjon ble lekket til opprørerne.25 legge en bredere vurdering til grunn enn vanlig Det forelå heller ikke føringer fra Utenriksde- partementet for rekruttering og oppfølging av 26 Samtale med lokalt ansatt ved ambassaden i Kabul, 3. november 2015. 24 Notat fra FD V til forsvarsministeren «Beslutningssak – ret- 27 E-post fra ambassaden i Kabul til UD, «Exit Afghanistan: ningslinjer for lokale ansettelser i internasjonale operasjo- Møte i FD + Ber om instruks med klarere retningslinjer», ner», 5. januar 2015. 14. oktober 2013; UD, JD, BLD, FD, UDI og Forsvaret, 25 «Tre «norske» tolker tatt i Afghanistan – Etterforsker Tali- «Erfaringsrapport - Prosess for behandling av oppholds- ban-infiltrering i norsk Afghanistan-leir», VG, 30. januar søknader fra lokalt ansatte ved Forsvarets styrker i Afgha- 2012. Utvalget kan bekrefte at dette fant sted. nistan», oktober 2014. 188 NOU 2016: 8 Kapittel 12 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

det.32 Dette var i tråd med norsk praksis for intern- flukt. Det ble også forutsatt at forfølgelsesfaren ville avta for personer med et ansettelsesforhold som lå tilbake i tid. Etter en høring i Kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget i januar 2015 ble det imidlertid bred politisk enighet om omfanget av ansvaret Norge hadde. Ordningen ble utvidet til å inkludere tolker ansatt fra 2006 til 2014, og Stortinget la føringer for at det skulle være en lav terskel for innvilgelse i de individuelle vurderingene.33 Uten tid til å gjennomføre forskriftsendring og sikre finansiering av en egen kvote ble tolkene Figur 12.6 Den afghanske tolken Faizullah Muradi håndtert innen rammen for overføringsflyktninger. ankommer Gardermoen med flyet fra Roma, Italia, Dette innebar at siden det ble gitt plass til tolkene den 5. juni 2014. Han blir møtt av bl.a. pressen og flere veteraner fra Afghanistan. og deres familiemedlemmer, fikk 150 andre flyktninger identifisert av FN ikke opphold i Norge.34 Foto: Berit Roald/NTB Etter at de nye retningslinjene trådte i kraft, har nær 120 søknader blitt fremmet. Rundt 45 er avvist fordi de ikke faller innenfor ordningen eller asylpraksis tilsa.28 Dette ga 23 innvilgede søkna- faller inn under den såkalte eksklusjonsbestem- der. I praksis omfattet det alle som på det tids- melsen i asylinstituttet, mens 49 søknader er inn- punktet ble ansett for å være kamptolker. vilget. 13 var under behandling den 23. mai 2016. Våren 2014 kom tolkesaken igjen på den poli- Nær alle innvilgelsene i begge runder er hjemlet i tiske og offentlige dagsorden. I henhold til Dub- beskyttelsesbehov. Unntaket er en håndfull perso- lin-forordningen ble kamptolken Faizullah Muradi ner som har fått opphold på grunn av norske returnert til Italia uten å få søknaden behandlet i nasjonale interesser og rikets sikkerhet. Norge.29 Dette vakte lokalt engasjement fra SV- Da Utenriksdepartementet besluttet å flytte politikere i Arendal og fra veteraner. Engasjemen- den norske ambassaden sammen med den danske tet bidro til at en ny instruks ble utgitt om at per- i 2014, ble det kraftige nedskjæringer i den lokale soner som hadde hatt et direkte ansettelsesfor- staben. De lokalt ansatte som måtte slutte fikk hold til norske myndigheter, skulle få søknaden økonomiske sluttpakker, og ambassaden forsøkte realitetsbehandlet i Norge uavhengig av hvilke å hjelpe til med å finne nytt arbeid, men med land de tidligere hadde oppholdt seg i.30 begrenset suksess.35 De fleste av de tidligere I kjølvannet av Muradi-saken var veteranforbun- lokalt ansatte på ambassaden i Kabul har søkt asyl det Skadde i Internasjonale Operasjoner (SIOPS) i Norge. De ble ikke omfattet av «Exit-Afgha- bekymret for gjenværende tolker i Afghanistan. nistan» ordningen, men har fått søknadene frem- Veteranene anså tolkene som våpenbrødre, og met av Utenriksdepartementet. argumenterte for at ansatte fra perioden før 2011 også var utsatt for risiko.31 Utlendingsmyndighe- tene mente i 2012 at risikoen for mange var av lokal 12.7 Oppsummering karakter, og at flere av tolkene ville være trygge i områder i Afghanistan hvor de ikke hadde arbei- På veteransiden har det vært en stor utvikling som følge av Afghanistan-operasjonene. Det nor- 28 Notat fra UD, seksjon fra konsulære saker og utlendingsfel- ske samfunnet var ikke ukjent med veteraner før tet til statssekretæren, «Opphold i Norge for afghansk per- Afghanistan, men systematikken og ressursbru- sonell som har samarbeidet med norske myndigheter», 19. desember 2012. ken i veteranpleien økte betydelig i perioden. Spe- 29 Dublin-forordningen er et samarbeid i EU som Norge er sielt ble handlingsplanen «I tjeneste for Norge» knyttet til, som fastsetter at en asylsøker kun kan få asyl- som kom i 2011 en viktig referanse for dette arbei- søknaden sin behandlet i første land vedkommende blir registrert i EU. 32 Notat 19. desember 2012, jf. note 27. 30 «GI-07/2014 Instruks om tolkning av utlendingsloven 33 parag. 32, jf. utlendingsforskriften parag. 7.4», regjerin- Innst. 162 S (2014–2015) Komiteens tilråding, Stortinget, gen.no, 1. juli 2014. 8. januar 2015. 34 31 «Skriftlig spørsmål fra Bård Vegard Solhjell (SV) til for- «Kamptolker kan få opphold foran kongolesere», Fedre- svarsministeren», stortinget.no, 17. oktober 2014; «Vetera- landsvennen, 14. juli 2015. ner samlet inn underskrifter for utsendt tolk», NRK Sørlan- 35 Samtale med UD-ansatt, 18. august 2015; utvalgets høring i det, 30. mai 2014. Kabul, 3. november 2015. NOU 2016: 8 189 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 12 det. Det var også en betydelig hendelse at regje- å arbeide i områder preget av krig og konflikt. ringen i 2009 gjenopptok tildelingen av Krigs- Som UD må slike organisasjoner finne en balanse korset med sverd. På den måten åpnet man for å som ivaretar både de ansattes sikkerhet og beho- anerkjenne ekstraordinær innsats også i ikke- vene for å følge opp prosjekter på en tilfredsstil- internasjonale væpnede konflikter. Regjeringen lende måte. trakk med dette også en viktig symbolsk forbin- Norske myndigheters bevissthet rundt hvil- delseslinje mellom vår tids internasjonale militære ken ressurs den afghanske diasporaen i Norge operasjoner og Andre verdenskrig. utgjorde, gitt deres språk- og områdekunnskap, Engasjementet i Afghanistan har også bidratt synes innledningsvis ikke å ha vært stor. Både til viktige endringer i UDs håndtering av sikker- ambassaden og Forsvaret ansatte flere afghanske het for utsendte i krigssoner. En rekke endringer medarbeidere lokalt i Afghanistan. I den første ble innført i kjølvannet av angrepet på Serena fasen var slike ansettelser ikke sentralt styrt eller Hotel i 2008. Samtidig har engasjementet tydelig- standardisert, verken i Forsvaret eller i UD. gjort dilemmaet som oppstår mellom sikkerhets- Lokale ansettelser reiste også spørsmålet om hvil- behov på den ene siden og prosjektoppfølging og ket ansvar Norge har for tidligere ansatte som utadrettet diplomatisk arbeid på den andre. kommer i en sikkerhetsmessig vanskelig situa- Humanitære- og bistandsorganisasjoner har sjon som følge av sitt arbeid for Norge og ISAF. også økt kompetansen og bevisstheten knyttet til

Del III Refleksjoner

NOU 2016: 8 193 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 13

Kapittel 13 Norske mål og resultater

Norske myndigheter hadde tre hovedmål for og de sivile tapene har økt til et foreløpig rekord- engasjementet i Afghanistan. De ble ulikt vektlagt nivå i 2015. Uavhengig av hovedmålene har enga- og uttalt over tid. Det første og viktigste i hele sjementet i Afghanistan ført til tilpasning og utvik- perioden var alliansedimensjonen: å støtte USA og ling militært og sivilt i Norge. Dette omfatter pro- senere å bidra til å sikre NATOs relevans. Dette fesjonalisering, organisasjonsutvikling og endrede målet var direkte knyttet til vitale norske interes- prioriteringer. ser og sett som viktig for norsk sikkerhet. Det Konflikten og operasjonen har hatt store kost- andre målet var å bidra til «krigen mot terror» ved nader. Befolkningen i Afghanistan har vært utsatt å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for for store lidelser. Antallet sivile drepte har steget internasjonal terror. Det tredje var å bidra til å fra år til år. Det er ingen sikre tall for hva konflikten bygge en stabil og demokratisk afghansk stat i perioden 2001–2014 har kostet i antall menneske- gjennom forskjellige former for bistand og støtte liv og penger. Antallet drepte kan være over 90 000, til en fredelig løsning på konflikten. Norske de internasjonale militære utgiftene er anslått til 4 myndigheter framstilte engasjementet i Afgha- 500 milliarder kroner og sivile utgifter til 357 milli- nistan som en kamp med USA og NATO, mot arder kroner. Den norske innsatsen har utgjort en internasjonal terror og for et bedre Afghanistan. svært liten del. Omkring 9 000 norske militære har Samlet har måloppnåelsen vært ujevn. Tre tjenestegjort i 2001–2014. Ti norske soldater har deler av det norske engasjementet har vært særlig mistet livet og mange er alvorlig skadet. Norge har sentrale for måloppnåelsen: innsatsen i Faryab, brukt omkring 20 milliarder kroner i perioden, spesialstyrker og etterretning samt fredsdiplo- hvorav 11,5 milliarder til militære formål og 8,4 mil- matiet. liarder til sivile formål, eller henholdsvis 0,26 pro- Norge har i stor grad oppnådd det første målet sent og 2,3 prosent av totalen. Figur 13.1 sammen- om å være en god alliert. Innsatsen i Afghanistan likner den norske og danske innsatsen. bidro til å opprettholde Norges tradisjonelt gode Utvalget oppsummerer i dette kapittelet sine forhold til USA og til å sikre den transatlantiske funn med utgangspunkt i hovedmålene for det alliansen. Spesialstyrker og etterretning og freds- norske engasjementet. I siste del av kapittelet opp- diplomatiet hadde særlig betydning i forholdet til summerer utvalget de viktigste endringene enga- USA. sjementet har medført i løpet av perioden på sivil Målet om å bidra til å forhindre at Afghanistan og militær side. Utvalgets anbefalinger om hvilke igjen ble et arnested for internasjonal terror, anser lærdommer som bør ligge til grunn for videre utvalget som bare delvis nådd. «Krigen mot endringer, omtales i kapittel 14. terror» var kontroversiell. Det har ikke kommet nye, internasjonale terrorangrep med utgangspunkt i Afghanistan. Internasjonale terrorgrupper 13.1 Forholdet til USA og NATOs er imidlertid fortsatt aktive i landet, og utviklingen relevans i Afghanistan kan ikke forstås uavhengig av utviklingen i nabolandene og Midtøsten. Å pleie et godt forhold til USA og å sikre NATOs Det tredje målet, å bidra til å bygge en stabil relevans og styrke har siden 1949 har vært et sen- og demokratisk afghansk stat, har ikke blitt nådd. tralt sikkerhetspolitisk mål for Norge. Høsten Den internasjonale og norske bistanden har gitt 2001 var det bred politisk enighet i Norge om å resultater. Afghanistan har imidlertid blitt et av vise solidaritet med USA etter angrepet den 11. verdens mest bistandsavhengige land, og bistan- september. Dette omfattet støtte til amerikanske den har bidratt til den omfattende korrupsjonen. aksjoner. Avtroppende statsminister Jens Stolten- Konfliktene i landet har blitt stadig mer voldelige, berg lovet uken etter angrepet «Norges fulle 194 NOU 2016: 8 Kapittel 13 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 støtte, både politisk og praktisk, til amerikanske skulle endre situasjonen eller utviklingen i Afgha- aksjoner for å bekjempe terrorisme.»1 Afgha- nistan. De norske styrkene var en del av en inter- nistan ble den viktigste arenaen for dette. Med nasjonal innsats og en internasjonal militær stra- NATOs sterkere rolle i og senere overtakelse av tegi. International Security Assistance Force (ISAF) i USA var toneangivende i utviklingen av strate- 2003, kom alliansen inn som en sentral motivasjon gien, selv om viktige initiativer ble tatt i NATO. for norsk deltakelse i Afghanistan. Alt i mai 2003 Norge forsøkte i enkelte saker å påvirke strategi- besluttet regjeringen Bondevik II å prioritere utformingen i NATO. Norske myndigheter vektla NATO og ISAF på bekostning av den USA-ledede for eksempel prinsippet om et tydelig skille mel- Operation Enduring Freedom (OEF). lom militær og sivil innsats, men fant liten støtte. Den brede politiske enigheten fra høsten 2001 Norge gjorde imidlertid prinsippet gjeldende for vedvarte i stor grad i hele perioden fram til 2014. norsk innsats. Norske myndigheter var med på å «Inn sammen, ut sammen» ble etter hvert sty- vedta en strategi i NATO som norske utsendte rende for den norske innsatsen. Støtte til USA ble fikk pålegg om ikke å følge. Dette skapte en van- særlig vektlagt tidlig i perioden, men generelt var skelig situasjon, særlig for sjefene i stabiliserings- betydningen av forholdet til USA og NATO større laget i Maimana. for norske myndigheter enn det offentlige ordskif- Å framstå i Washington, D.C., og Brussel som tet ga inntrykk av. Med SVs inntreden i regjerin- en kompetent bidragsyter var viktigere for de nor- gen Stoltenberg II fra 2005 og beslutningen om å ske beslutningene enn vurderinger av hvilken avslutte innsatsen i OEF stilnet noe av den offent- effekt de relativt små norske bidragene kunne ha i lige debatten. Norske regjeringers støtte til delta- Afghanistan. Fra 2007 til 2012 ble imidlertid utvik- kelse i ISAF og til NATO ble ikke alvorlig utfor- lingen av sikkerhetssituasjonen i Faryab en betyd- dret, selv om opinionsundersøkelser viste at ningsfull faktor i valget av norske styrkebidrag. Et befolkningen var delt i synet på det militære enga- annet valg var politisk bestemt, nemlig en geo- sjementet. grafisk begrensning på hvor norske styrker kunne For amerikanske myndigheter var deltakelse i sendes i Afghanistan. de militære operasjonene det viktigste uttrykket for støtte i «krigen mot terror» og for et stabilt Afghanistan. Det samme var senere tilfellet for 13.1.2 Norge i nord og sør NATO. Norske myndigheter la derfor størst vekt Beslutningen om å støtte NATO i utvidelsen av på å stille etterspurte militære styrker, slik de ISAFs ansvarsområde og ønsket om relevans og fleste NATO-land gjorde. Over tid etterspurte synlighet trumfet militær- og bistandsfaglig skep- både USA og NATO, foruten FN og afghanske sis da regjeringen i februar 2005 besluttet å overta myndigheter, i større grad også bistand og støtte ansvaret for det regionale stabiliseringslaget (Pro- til statsbygging. Dette var fordelaktig for Norge, vincial Reconstruction Team, PRT) i Maimana i da militær deltakelse var et vanskeligere tema for Faryab provins. Norge hadde over lengre tid blitt regjeringen Stoltenberg II fra 2005 enn det hadde oppfordret av både USA og andre allierte, og av vært for regjeringen Bondevik II. representanter for FN, om å overta ledelsen av et PRT. PRT-beslutningen ble del av en bredere strate- 13.1.1 Militære bidrag gisk beslutning om å vektlegge Nord-Afghanistan. Det militære engasjementet i Afghanistan var Én grunn for dette var at det ville være billigere omfattende og derfor utfordrende for det norske og mer effektivt å understøtte de norske styrkene forsvaret generelt og for enkelte avdelinger spesi- hvis de var mest mulig samlet geografisk. Myn- elt. At deler av Forsvaret slet med å opprettholde dighetenes vektlegging av at Nord-Afghanistan styrkebidragene, var et tegn på at norske myndig- var mindre konfliktfylt enn Sør-Afghanistan viste heter prioriterte deltakelse i Afghanistan høyt. I at også risikoen for norske soldater var et sentralt Afghanistan var imidlertid det norske militære hensyn. engasjementet en liten del av et omfattende inter- Beslutningen om konsentrasjon i nord var tatt nasjonalt militært nærvær. Med delvis unntak for før regjeringsskiftet i 2005. Den ble enda tydeli- innsatsen i Faryab hadde norske myndigheter gere markert da det oppsto en intern strid i den ingen ambisjoner om at norske styrker alene påtroppende regjeringen om hvorvidt Norge skulle sende styrker også til sør. 1 «-Motangrep i Norges interesse», Aftenposten, 18. septem- I opposisjon hadde SV støttet norsk deltakelse ber 2001. i ISAF, men kritisert bidragene til OEF og det par- NOU 2016: 8 195 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 13

Samlet antall norske og danske soldater og dødsfall pr. år Antall soldater Falne norske (10) 908 900 Antall norske tjenesteår* 829 800 Falne danske (42) 750 750 750 750 750 Utsendte danske soldater 715 690 700 * Se figur 4.7. 665 713 628 639 595 600 541 500

403 400

290 300 257

200 160 160 119 110 100 100 90 61 50

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Tall i mill. kr Kostnader 1116 mill. kr.

Norsk sivil støtte** 1000 Norske militære merutgifter (kap. 1792)*** 1026 mill. kr. Dansk sivil støtte**

Danske militære 775 mill. kr. 800 merutgifter****

600

457 mill kr.

400

** Totale utbetalinger av humanitær innsats og bistand, bilateralt og multilateralt. 200 *** Se figur 4.5. **** Merutgifter ved utstasjonering av soldater, inkl. lønn, materiell m.v.

0 Kilde: Forsvarets- og Danidas årsberetninger, forsvaret.dk og NORAD.

Figur 13.1 Sammenlikning av norsk og dansk innsats 196 NOU 2016: 8 Kapittel 13 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 tiet opplevde som en amerikansk angrepskrig i samarbeidet. Norge har tatt aktiv del. Bilateralt Afghanistan. Med utvidelsen av ISAF til å omfatte har Norge utviklet et tett samarbeid med USA om det sørlige og østlige Afghanistan i 2006 ble imid- kontraterror- og andre spesialstyrkeoperasjoner, lertid også ISAF oppfattet av SV som del av denne så vel på myndighetsnivå som taktisk og operasjo- krigføringen. Dette satte SVs støtte til ISAF under nelt. Dette samarbeidet har ifølge utvalgets kilder press. Som de fleste land i NATO mottok Norge nådd et nivå få andre land kan vise til. Afghanistan gjentatte forespørsler om å sende styrker til sør. har ikke alene gitt grunnlag for dette, men har Utenriksministeren og forsvarsministeren anbe- vært viktig for utviklingen. Operasjonen i Afgha- falte både i oktober 2006 og september 2007 å nistan viste at norske spesialstyrker er blitt et syn- sende styrker for å støtte allierte i Sør-Afgha- lig og sterkt ettertraktet bidrag i allierte operasjo- nistan. SV motsatte seg dette og vant fram. ner og dermed et viktig sikkerhetspolitisk verk- Utvalget har funnet at de negative norske sva- tøy. rene – de norske begrensningene – ikke fikk Tilsvarende har USA lagt vekt på etterret- alvorlige eller langvarige konsekvenser for Nor- ningssamarbeid rettet mot internasjonal terror. ges forhold til allierte eller for Norges posisjon i Etterretningstjenesten deltar i dag i et signaletter- NATO. Ifølge norske, britiske og amerikanske kil- retnings-samarbeid rettet mot internasjonal ter- der utvalget har snakket med, var frustrasjonen ror. Samarbeidet i gruppen har fått større betyd- over Norges tilbakeholdenhet begrenset og kort- ning enn før, mye grunnet erfaringen fra Afgha- varig. nistan. Gitt at Norges bidrag i Afghanistan relativt Heller ikke i NATO-sammenheng hadde Nor- sett forble lite, er det nærliggende å anta at kvali- ges selvpålagte begrensninger langsiktige følger. tet, ikke kvantitet var viktig. For norsk etterret- NATO-landene som var aktive i Sør-Afghanistan – ning medførte Afghanistan-engasjementet der- i hovedsak USA, Storbritannia, Canada, Neder- med at det eksisterende samarbeidet med ameri- land og Danmark – formet tydelig en «indre kanske etterretningsorganisasjoner ble mer krets» i NATO i beslutninger om Afghanistan. omfattende. National Security Agency (NSA) har Betydningen er imidlertid ofte overdrevet; den var vært en særlig viktig partner for Etterretnings- spesifikt knyttet til Afghanistan og ikke uttrykk tjenesten både historisk og i Afghanistan, og er for en ny, indre kjerne i NATO generelt. det fortsatt i dag. Utviklingen i Nord-Afghanistan og norske til- Utover dette var spesialstyrkenes bidrag til tak bidro trolig til å dempe reaksjonene. Med for- oppbyggingen av det afghanske politiets bered- verringen av sikkerhetssituasjonen i 2007 i skapsenhet Crisis Response Unit 222 (CRU 222) Faryab, så vel som i Nord-Afghanistan generelt, viktig. Dette omtales under delkapitlet om stats- kunne norske myndigheter vise at begrensningen bygging nedenfor. norske styrker var pålagt, kun var geografisk og ikke et uttrykk for fravær av risikovilje. Videre har utvalgets høringer vist at særlig innsatsen til nor- 13.2 «Krigen mot terror» og norsk ske spesialstyrker og Etterretningstjenesten i sikkerhet Kabul fra 2007 var viktig for USAs, alliertes og afghanske myndigheters vurdering av Norges Ved siden av å støtte Norges viktigste allierte la militære engasjement. norske myndigheter tidlig størst vekt på den ame- rikanskledede «krigen mot terror» som ble utløst av angrepene på USA den 11. september 2001. 13.1.3 Spesialstyrker og etterretning Målet hadde to sider: Det var en felles kamp mot Spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens inn- et internasjonalt onde og et forsvar av norsk sik- sats i Afghanistan hadde særlig betydning for at kerhet. Vektleggingen tidlig i perioden framstår Norge lyktes med å styrke forholdet til USA og som et resultat av frykt for nye angrep av interna- NATO. Betydningen har delvis vært knyttet til sjonale terrorister med base i Afghanistan mot spesialstyrkenes og Etterretningstjenestens inn- Norge og andre land. sats hver for seg. Det tette samarbeidet mellom de Selv om internasjonal terrorbekjempelse for- to, og resultatene dette ga, var imidlertid det som ble et mål for den norske innsatsen i hele perio- vakte mest interesse blant allierte. den, tonet norske myndigheter ned betydningen USA har som følge av «krigen mot terror» lagt etter 2002–2003 før de igjen la stor vekt på det mot stor vekt på å utvikle samarbeidet med andre slutten av engasjementet. Endringene avspeilet lands spesialstyrker. Afghanistan har i NATO- også skiftende prioriteringer i amerikansk stra- sammenheng vært den viktigste arenaen for dette tegi. Det opprinnelige målet hadde blitt et for sne- NOU 2016: 8 197 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 13 vert grunnlag for det etter hvert omfattende enga- der myndighetskontrollen er usikker. Tilstedevæ- sjementet. De militære aksjonene mot al-Qaida, relsen av internasjonale terroristgrupper i Afgha- Taliban og andre grupper i perioden 2001–2003 nistan må også forstås i et bredere perspektiv, hadde sterkt svekket disse som militær trussel i ikke minst knyttet til utviklingen i Pakistan, men Afghanistan. Sammen med framveksten av en ny også til militante islamistbevegelsers posisjon i afghansk stat framsto faren for at Afghanistan Midtøsten, Nord-Afrika og globalt. igjen skulle bli et arnested for internasjonal terror ikke som overhengende. I tillegg ble «krigen mot terror» raskt kontro- 13.3 Statsbygging: bistand, PRTet versiell. Slik den ble presentert av Bush-adminis- og fredsdiplomati trasjonen var dette en konflikt uten begrensning i tid og sted som rettferdiggjorde forebyggende I likhet med øvrige lands bistand til Afghanistan krig og tillot «intensive forhørsmetoder». Avslø- var det et hovedmål for norsk bistand å bidra til å ringene om mishandling av fanger spesielt i Irak, bygge en demokratisk og på sikt velfungerende men også på Bagram og andre baser i Afgha- og økonomisk selvstendig afghansk stat. ISAF nistan, førte til debatt om «krigen mot terror» skulle sikre rom for den sivile statsbyggingen. også i Norge. De kontroversielle sidene ved «kri- Også norsk militær innsats i ISAF må dermed for- gen mot terror» var en av grunnene for beslutnin- stås som del av statsbyggingsprosjektet. Foruten gen til regjeringen Bondevik II om å vektlegge PRTet var oppbyggingen av det afghanske politi- ISAF framfor OEF, og for at Stoltenberg II-regje- ets beredskapsenhet Crisis Response Unit 222 ringen avsluttet engasjementet i OEF. (CRU 222) sentralt. CRU 222, som norske spesial- Mot slutten av perioden ble internasjonal ter- styrker fortsatt støtter, representerer i juni 2016 et rorbekjempelse igjen vektlagt som et sentralt av få langvarige resultater av det norske militære motiv. Det framsto da mer som et forsøk på å løfte engasjementet i Afghanistan. Enheten er i dag vik- fram et område der innsatsen i Afghanistan kunne tig for afghanske myndigheters evne til å svare på anses som relativt vellykket og dermed legge til angrep mot Kabul og for sikkerheten til den inter- rette for en exit-strategi. Istedenfor å være et argu- nasjonale tilstedeværelsen mer generelt. ment for at Norge måtte bidra, ble det brukt for å Sammenliknet med 2001, da mye av Afgha- beskrive hva NATO og Norge hadde oppnådd. nistan lå i ruiner etter tiår med borgerkrig, kunne Som utenriksminister Espen Barth Eide uttalte i den internasjonale og norske innsatsen innen Stortinget den 4. juni 2013: «Den internasjonale statsbygging og utvikling vise til resultater på militære stabiliseringsstyrken, ISAF – med en klar noen områder ved utgangen av 2014. Betydelig forankring i FNs sikkerhetsråd – vil i 2014 ha infrastruktur hadde kommet på plass, utdannings- utført sitt hovedoppdrag. Afghanistan er ikke len- tilbudene hadde blitt bedre, mødre- og barne- ger et arnested for internasjonal terrorisme.»2 dødeligheten hadde gått ned og ytrings- og presse- Hans etterfølger Børge Brende ga uttrykk for friheten var relativt sett stor. Afghanistan hadde samme oppfatning i sin Afghanistan-redegjørelse gjennomført flere valg. Gitt ambisjonene om en den 5. juni 2014: «Det var det internasjonale sam- fredelig og demokratisk utvikling slik disse var på funnets samlede ansvar å sørge for at Afghanistan det høyeste, var resultatene likevel skuffende, ikke lenger kunne være et arnested for internasjo- særlig i lys av de betydelige ressursene som er nal terrorisme. Det målet har vi nådd.»3 gått inn i prosjektet. Krigen fortsatte med økende Etter utvalgets syn er målet om å hindre at intensitet og truet allerede oppnådde resultater. Afghanistan igjen blir et arnested for internasjonal Norges forhold til USA, så vel som statusen i terror kun delvis nådd. Det har ikke kommet nye NATO og FN, var viktig også for norsk bistand og terrorangrep mot andre land med utgangspunkt i fredsdiplomati i Afghanistan. Det er vanskelig å Afghanistan. Internasjonale terrorgrupper som al- forstå den omfattende norske bistanden til landet Qaida og den såkalte islamske stat (IS eller uten å ta i betraktning norske myndigheters mål Daesh) er imidlertid til stede i deler av Afgha- om å framstå som en god alliert og generøs giver. nistan og vil kunne styrke sin stilling i områder Norske bistands- og fredstradisjoner har også hatt betydning. Norge har prioritert disse høyt, 2 Espen Barth Eide, «Redegjørelse av utenriksministeren om både ut fra en klar verdimessig begrunnelse og ut utviklingen i Afghanistan og Norges engasjement i landet», fra interessen for å bruke innsats på disse områ- Stortinget, 4. juni 2013. dene til å bygge relasjoner og omdømme. Dette 3 Børge Brende, «Redegjørelse av utenriksministeren og forsvarsministeren om utviklingen i Afghanistan og Norges har fått flere uttrykk i Afghanistan. Ett var Norges engasjement i landet», Stortinget, 5. juni 2014. vektlegging av afghansk eierskap. Et annet var det 198 NOU 2016: 8 Kapittel 13 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 prinsipielle og tydelige skillet mellom sivil og mili- trast til USA og andre store givere betydningen av tær innsats. Et tredje var målet om å bruke like å støtte myndighetene. Imidlertid gikk omkring mye på sivil som på militær innsats. Et fjerde var 35 prosent også av norsk sivil støtte til ikke-stat- fredsdiplomatiet, som Norge engasjerte seg i på lige organisasjoner. Fordeling av finansieringen en tid da det fortsatt ikke var allment akseptert at var et ledd i å spre risiko og å nå ut til områder dialog var nødvendig eller ønskelig. Alle disse med svake lokale myndigheter. Samtidig ble det utrykkene viser at det fantes et handlingsrom for lagt til grunn at alle Norges samarbeidspartnere Norge i Afghanistan-engasjementet. fulgte myndighetenes utviklingsplaner. Som i den militære innsatsen forsøkte Norge å Etter ønske fra afghanske myndigheter og påvirke den internasjonale bistandsagendaen. med utgangspunkt i tradisjonelle norske sats- USA dominerte også den sivile innsatsen med ningsområder innen bistand spredte norske nesten halvparten av all bistand og dermed den myndigheter bistanden over flere innsatsfelt. overordnede internasjonale tilnærmingen. Sam- Hovedområdene var utdanning, landsbygdutvik- menliknet med den militære innsatsen var imid- ling og styresett, med kvinner og likestilling som lertid det norske sivile engasjementet relativt et tverrgående tema. Fleksibilitet og best mulig stort. Selv om norsk sivil innsats utgjorde kun koordinering med afghanske myndigheter og omkring 2,3 prosent av den totale sivile innsatsen øvrige givere ble vektlagt. Da bistandsvolumet til Afghanistan, var Norge den niende største økte, økte også presset på forvaltningskapasite- bidragsyteren. Til sammenlikning utgjorde nor- ten. Norske myndigheter møtte dette ved å vekt- ske militære utgifter kun en kvart prosent av legge flergiverfond og redusere antall avtaler med antatte totalutgifter. I tillegg var det norske mili- andre samarbeidsorganisasjoner. tære bidraget underlagt en felles kommando, Utvalget ser at det innledningsvis var gode mens det på bistandsfeltet var betydelig større fri- grunner til å fordele den sivile innsatsen på store het. Norske myndigheter hadde dermed en rela- og viktige områder. Norge hadde erfaring fra tivt sett større tyngde i den sivile innsatsen enn i disse områdene, det passet inn i den større forde- den militære. lingen av ansvarsområder mellom givere, og det Norske myndigheter utnyttet handlingsrom- ga tilsynelatende en mulighet for fleksibilitet og met spesielt innen enkelte prioriterte satsnings- tilpasning til afghanske myndigheters skiftende områder som utdanning, menneskerettigheter og behov. Gitt den svake forvaltningskapasiteten delvis likestilling. Gjennom samarbeid med like- kunne imidlertid norske myndigheter ha oppnådd sinnede land, først og fremst de nordiske (men mer med en tydeligere prioritering av innsatsom- også blant annet Nederland i den såkalte Nordic + råder. -rammen), var norske diplomater tidvis synlige aktører som bidro til å forsterke den internasjonale vektleggingen av ytringsfrihet, likestilling og 13.3.2 Statsbygging, PRT og det norske lærerutdanning. Utviklingen av et slikt bistands- sivil-militære skillet diplomati har vært viktig i den norske Afgha- Styrking av den afghanske staten på lokalt nivå sto nistan-innsatsen. sentralt i det internasjonale statsbyggingsprosjektet. Regionale stabiliseringslag, eller mer presist oversatt gjenoppbyggingslag, ble instrumentet for 13.3.1 Norsk bistand og afghansk eierskap å nå dette målet på tre felt: sikkerhet, styresett og Norske myndigheter hadde tidlig som mål at afg- utvikling. Forskjellige land valgte forskjellige til- hanske myndigheter i størst mulig grad skulle ta nærminger til hvordan og i hvilken grad PRTet ansvar for utviklings- og statsbyggingsprosjektet. støttet oppbyggingen av det lokale myndighets- Det var en antatt god bistandsfaglig målsetting apparatet. Foruten logikken i PRT-tilnærmingen i som viste seg urealistisk å gjennomføre. Afghansk seg selv førte hensynet til sikkerheten for egne eierskap innebar blant annet at bistandsmidlene soldater til at mange land valgte å bruke mest skulle kanaliseres gjennom det afghanske bud- bistandsmidler i provinsen hvor de hadde PRT. sjettet, og at afghanske planer og prioriteringer Hensikten var å sørge for utvikling i «deres» pro- skulle ligge til grunn for innsatsen. Norske vins samt å sørge for sikkerhet gjennom rask myndigheter kanaliserte midler til det afghanske sosial og økonomisk utvikling. PRTene og senere statsbudsjettet via Verdensbankens flergiverfond COIN-tilnærmingen førte til at store deler av ARTF og støttet myndighetene gjennom forskjel- bistanden fulgte den militære innsatsen framfor at lige FN-ledede programmer. I samarbeid med den ble brukt mer langsiktig. Sammen med liten andre likesinnede land understreket Norge i kon- kjennskap til lokale maktspill og lokal politisk NOU 2016: 8 199 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 13

økonomi bidro PRT-strukturen i ISAF til å under- er fremdeles til stede i provinsen. I så måte kan grave snarere enn å oppnå målet om å bygge en linjen ha vært gunstig; den understreket at sivil sentralstyrt afghansk stat. bistand hadde sin egen berettigelse uavhengig av Norske myndigheter vektla en jevn fordeling den militære innsatsen. Norske myndigheter tok av bistanden til Afghanistan. I 2009 satte Norge i imidlertid ikke ansvaret for å tydeliggjøre hvilke Faryab-strategien et tak på 20 prosent for andelen konsekvenser det norske skillet mellom sivil og av den norske bistanden som kunne gå til Faryab. militær innsats kunne ha for innsatsen i Afgha- Lenge før dette etablerte norske myndigheter lin- nistan. I stor grad ble det overlatt til utsendte jen om et skille mellom sivil og militær innsats sivile og militære å finne praktiske løsninger på de som utgangspunktet for det norske PRTet. Linjen utfordringene som de prinsipielle politiske førin- var basert på etablerte bistandspolitiske prinsip- gene skapte. per, men den lot seg vanskelig gjennomføre i en uoversiktlig situasjon på bakken. I praksis var skillet ofte uklart eller ugjennomførbart og det førte 13.3.3 Sivil-militær paritet dermed til frustrasjon og misforståelser mellom I desember 2007 besluttet regjeringen å øke sivilt og militært utsendte. bistanden til Afghanistan til 750 millioner kroner Fra 2008 ga ISAF tydeligere føringer om at per år over en femårsperiode. Beløpet ble fastsatt også det norske PRTet skulle legge samordnet ut fra at den sivile innsatsen skulle være budsjett- sivil og militær innsats til grunn for opprørsbe- messig like stor som den militære innsatsen. kjempelse og såkalte COIN-operasjoner, særlig Beslutningen var et ledd i regjeringen Stolten- med fokus på koordinering innenfor såkalte Key berg IIs «taktskifte» i Afghanistan-innsatsen med Terrain Districts. Dette gjorde den norske linjen økt vektlegging av sivil innsats. Dette var igjen og PRT-sjefens stilling enda mer utfordrende, da motivert dels av endringen av den internasjonale PRTet var instruert av norske myndigheter om å tilnærmingen og dels av innenrikspolitiske hen- holde seg til et strengt sivilt-militært skille. Den syn i Norge. En styrket sivil innsats var enklere å norske linjen ble delvis undergravd da amerikan- akseptere i deler av opinionen og for regjerings- ske styrker med store bistandsmidler inntok partiet SV enn en økning i den militære inn- Faryab i 2010 og gjorde slike midler tilgjengelige satsen. også for det norske PRTet. Det politiske målet om paritet ble ikke nådd. Det var dermed bare innen den ene av Økningen i den sivile innsatsen tok heller ikke til- PRTets tre søyler, nemlig sikkerhet, at det nor- strekkelig hensyn til manglende absorpsjonskapa- ske PRTet fullt ut kunne tilfredsstille ISAFs til- sitet hos mottaker eller til forvaltningskapasiteten nærming (de to andre var utvikling og styresett). på ambassaden i Kabul og i UD. Forutsetningene Fra 2009 la det norske PRTet, i tråd med førin- var ikke til stede for at en så omfattende bistand gene fra ISAF, større vekt på opptrening og kunne følges opp på en god måte. Norge løste utdanning av afghanske sikkerhetsstyrker. Men- dette delvis ved å kanalisere midlene til flergiver- toreringslagene, OMLTene, var viktige redska- fond i Verdensbanken og til FN, som overtok per for dette arbeidet med å bygge afghanske ansvaret for forvaltningen. Mangelfull oppfølging myndigheters evne til selv å ivareta sikkerheten. av prosjekter i felt var en svakhet også ved disse Oppbygging av afghanske sikkerhetsstyrker fondene. Sikkerhet var en viktig grunn til dette, hadde vært et internasjonalt hovedmål fra 2001. men ikke den eneste. Også norsk resultatoppføl- Det ble imidlertid først lagt i faste internasjonale ging var svak. Norsk bistand var dermed del av et rammer i 2009 da ISAF overtok ansvaret for det internasjonalt bilde av omfattende bistand og svak meste av opptreningen. oppfølging og kontroll. Bistanden bidro etter Sikkerhetssituasjonen i Faryab forverret seg hvert til et omfattende korrupsjonsproblem. Nor- mot slutten av tiåret og utover. Også i Faryab var ske myndigheter var klar over dette, men politiske de afghanske sikkerhetsstyrkene svake. Dette ambisjoner om å bidra med et betydelig bistands- gjaldt både hæren og politiet. Det er liten grunn til volum var viktigere enn en bistandsfaglig vurde- å tro at valget av den norske tilnærmingen framfor ring av konsekvensene. andre tilnærminger var en viktig faktor i dette Norsk bistand til Afghanistan bidro til resulta- større bildet. Ifølge enkelte ikke-statlige organisa- ter på enkeltområder som utdanning og ytringsfri- sjoner bidro det norske skillet til å beskytte det het og innen enkeltstående mindre prosjekter. humanitære rom og gi bistandsorganisasjoner Samlet må imidlertid den norske bistanden vurde- større mulighet for langsiktig arbeid. Norsk-støt- res som del av den internasjonale. Da framstår tede ikke-statlige organisasjoner og programmer ikke omfang alene som et godt mål. Omfanget ga 200 NOU 2016: 8 Kapittel 13 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 trolig uttelling og status i forholdet til USA og samfunnet, hvis bevegelsen ønsket å vende til- NATO samt til FN og afghanske myndigheter. For bake til et politisk liv i Afghanistan. utviklingen i Afghanistan hadde imidlertid vektlegging av kvalitet – inkludert styrking av forvaltningskapasitet og resultatmåling – vært bedre enn 13.4 Afghanistan og betydningen kvantitet. i Norge

Engasjementet i Afghanistan var ulikt tidligere 13.3.4 Norsk fredsdiplomati norske engasjementer og innebar nye utfordrin- Norge var tidlig ute med konkrete framstøt for å ger og lærdommer. Utvalget peker i dette delka- bidra til en politisk løsning på konflikten i Afgha- pittelet på noen viktige endringer på militær og nistan. Verken norske eller andre forsøk på å sivil side hjemme som i første rekke er et resultat oppnå en forhandlingsløsning lyktes. Utvalget av deltakelsen i Afghanistan. anser det uansett som riktig av Norge å forsøke å En sentral utfordring var å etablere en helhet- opprette en dialog mellom Taliban og afghanske lig tilnærming til det norske engasjementet. Nor- myndigheter. Det norske engasjementet viste ske myndigheter hadde ikke tidligere gjennom- også, som i tidligere norske engasjementer innen ført en så stor og kompleks, parallell sivil og mili- fredsdiplomati, at Norge gjennom fredsdiplomati tær innsats i et konfliktområde. Overtakelsen av kunne vekke interesse i USA. Den nære dialogen ledelsen for PRTet i Faryab tydeliggjorde behovet norske utenriksministre hadde med sin amerikan- for koordinering mellom departementer og mel- ske kollega var det tydeligste tegnet på at det nor- lom sivile og militære utsendte. ske engasjementet ble sett som interessant. Opprettelsen av statssekretærutvalget i 2006 I tråd med norsk tradisjon var fredsdiplomatiet var et forsøk på å bedre koordineringen på over- i Afghanistan et resultat av en kombinasjon av per- ordnet nivå. Statssekretærutvalget bidro til å sonlig initiativ og en vilje fra norske myndigheter befeste det politiske prinsippet om et tydelig til å ta risiko. Som i andre konfliktområder var skille mellom sivile og militære oppgaver. Det Norge villig til å opprette kontakt med alle parter. etablerte imidlertid ikke tydelige retningslinjer Både den politiske risikoen og risikoen norske for hvordan prinsippet skulle gjennomføres i diplomater tok, var større i Afghanistan enn i de praksis. Heller ikke Faryab-strategien som Stats- fleste andre land hvor Norge driver fredsdiplo- sekretærutvalget sto bak i 2009, ga tydelige mati. Oppstarten av fredsdiplomatiet viste hand- føringer for sivil-militær samhandling. Strategien lingsrommet Norge hadde i Afghanistan-engasje- var snarere en oversikt over ambisjoner for inn- mentet og en norsk vilje til å benytte dette. Å være satsen. tidlig ute ga Norge mulighet til å prege tenknin- Helhetlig tilnærming representerte dermed en gen i det som etter hvert ble en omfattende inn- idé som norske myndigheter ikke evnet å omsette i sats for en politisk løsning. Det var imidlertid praksis i Afghanistan. Engasjementet synliggjorde spenninger mellom arbeidet med fredsdiplomati at forventningen om helhetlig tilnærming, med og norsk menneskerettighets-innsats på områder omfattende og koordinert innsats innen sikkerhet, som overgangsjustis. Flere viktige samtalepart- styresett og utvikling er svært krevende å leve opp nere i fredsarbeidet både på regjeringssiden og i til. Taliban hadde for eksempel begått alvorlige Den lite vellykkede ordningen synliggjør man- krigsforbrytelser. Norske myndigheter valgte å gelen på en institusjonalisert tilnærming til koor- tone ned overgangsjustisagendaen og løfte fram dinering av den norske innsatsen. Andre land har fredsdiplomatiet. etablert enheter for dette formålet, med varier- Utvalget finner at dialogen norske myndig- ende grad av suksess. Storbritannia har hatt en heter hadde med afghanske og amerikanske sam- koordineringsenhet siden 2004; i dag heter den talepartnere på høyt nivå, trolig bidro til å påvirke Stabilisation unit. Tyskland opprettet en stabilise- dere syn på mulighetene for forhandlinger med ringsavdeling i utenriksdepartementet og en stil- Taliban. Sammen med andre søkte Norge også å ling som spesialutsending for stabilisering i mars påvirke Talibans tenkning om hva en politisk løs- 2015. Nederland har en noe annen tilnærming ning måtte og ville innebære. Norge opprettet tid- med et system for systematiske samråd mellom lig dialog med Taliban om behovet for at bevegel- regjering og parlament, der regjeringen må rede- sen måtte endre sitt politiske syn og sin tilnær- gjøre for mål midler og (forventede) resultater fra ming, blant annet når det gjaldt kvinners rolle i innsatsen. NOU 2016: 8 201 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 13

For Norge og Forsvaret ble Afghanistan det gjøringen, og ansatte fikk tilbud om samtale med første utenlandsoppdraget etter andre verdenskrig psykolog. Utenrikstjenesten har fått en bedre for- som innebar regelmessige kamphandlinger. Dette ståelse for behovet for god individuell oppfølging økte bevisstheten om betydningen av kompetanse, av egne ansatte også etter endt uteoppdrag. Samti- profesjonalisering og erfaring i stridssituasjoner. dig har engasjementet synliggjort spenningen Ved siden av dette er utviklingen av veteranforvalt- mellom strenge sikkerhetsforanstaltninger på den ningen og et revidert dekorasjonsregime den mest ene side, og store ambisjoner om å bidra på sivile synlige arven i Forsvaret etter årene i Afghanistan. innsatsområder på den andre. Norges begrensede Bevisstheten om og systematikken i omsorgen for evne til å bidra på enkelte sivile områder og til å veteraner har økt betydelig i denne perioden. følge opp og kontrollere ressursbruken, er til dels Spesialstyrkene har fått en helt annen posisjon et resultat av dette. i samfunnet, politikken og militærapparatet enn For norsk fredsdiplomati bidro engasjementet før som følge av engasjementet i Afghanistan. Det i Afghanistan til å styrke en pågående profesjonali- ble også etablert et nær samarbeid mellom spesi- sering av dette arbeidet i UD. Fredsdiplomatiet alstyrkene og Etterretningstjenesten. Utviklingen gikk fra idealisme og dugnadsånd til å bli en høyt av National Intelligence Support Team (NIST)- prioritert kjernevirksomhet i UD. Foruten en konseptet sto sentralt og vakte internasjonal større vektlegging av faglig kontinuitet og langsik- interesse. Å koble en strategisk enhet, Etterret- tighet omfattet profesjonaliseringen økt hemme- ningstjenesten, direkte og tett på en taktisk enhet lighold og samarbeid med Etterretningstjenesten. ute i felt var en nyvinning. Fredsinitiativene i Afghanistan ble en bekreftelse For Utenriksdepartementet førte angrepet på på at Norge evner å spille en viktig rolle – også i hotell Serena i 2008 til endrede rutiner for egne en situasjon der aktørbildet er svært sammensatt, utsendtes helse, miljø og sikkerhet. Ambassaden og der mange er enten skeptiske til, eller regel- fikk en dedikert sikkerhetsleder, fysisk infrastruk- rette motstandere av alle dialogframstøt. Dristige tur ble utbedret, og sikkerhetskursing av diploma- framstøt, forfulgt med stor iherdighet over tid, har ter før utreise ble obligatorisk. Samtidig økte likevel ikke ført fram til reelle forhandlinger mel- antall obligatoriske permisjoner under tjeneste- lom partene i Afghanistan-konflikten. 202 NOU 2016: 8 Kapittel 14 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Kapittel 14 Erfaringer og lærdommer

Utvalgets mandat fastslår at rapporten «skal peke brede redegjørelser for Stortinget bør forbedres. på lærdommer som kan benyttes til planlegging, Regjeringen bør ved internasjonale engasjemen- organisering og gjennomføring av Norges framti- ter i konfliktområder mer systematisk informere dige bidrag til internasjonale operasjoner.» Ingen Stortinget om mål, midler, forventede resultater konflikter og engasjementer er like. Erfaringene og erfaringer underveis. En systematisk tilnær- og lærdommene utvalget trekker, er i første rekke ming vil også gi bedre grunnlag for en informert relevante for internasjonale engasjement i konflikt- debatt. områder og sårbare stater der Norge engasjerer seg med militære og/eller sivile virkemidler. Engasje- ment i slike konfliktområder og stater vil alltid 14.2 Rammene for framtidige norske være utfordrende på grunn av kompleksiteten og engasjementer uforutsigbarheten i situasjonen, og innebærer dermed en høy grad av risiko. Framtidige norske engasjementer i konfliktområ- Utvalget drøfter i dette kapittelet rammer og der og sårbare stater vil, som i Afghanistan, finne prinsipper for Norges engasjement, og det frem- sted som en del av en internasjonal innsats der mes en rekke konkrete anbefalinger basert pri- andre vil sette de viktigste rammene. Norge vil i mært på erfaringene fra Afghanistan. prinsippet alltid kunne velge ikke å delta. Et slikt valg kan være vanskelig når det kommer fore- spørsel om deltakelse fra NATO eller USA, eller 14.1 Hjemmel, åpenhet og forankring når FN ber om bidrag til tvangstiltak hjemlet i FN- paktens kapittel VII. Avveiningene knyttet til slike Gitt norske verdier og interesser må maktbruk valg må erkjennes og kommuniseres i offentlig- være hjemlet i folkeretten. Det gjelder ikke bare heten. I alle internasjonale engasjementer vil det beslutningen om å intervenere, men også den finnes handlingsrom for påvirkning. Der Norge påfølgende bruken av maktmidler. Norge må gi velger å delta, både kan og bør myndighetene tydelig uttrykk for dette overfor allierte og part- søke å påvirke rammene i større grad enn hva nere så vel som i den hjemlige debatten. som er blitt gjort i Afghanistan. Sivile og militære engasjementer i konfliktom- Rommet for særnorske løsninger kan være råder og sårbare stater er ofte risikofylte, med betydelig. I Afghanistan kunne Norge velge andre fare for tap av liv, og de kan være svært kostbare. løsninger enn hva som ble tilrådd av sentrale alli- Det er følgelig viktig at slike engasjementer er erte uten at det fikk langvarige negative følger for basert på hjemlig støtte, i overenstemmelse med forholdet til USA eller andre. Det gjaldt spesielt demokratiske prinsipper. Åpenhet er viktig, også beslutningen om ikke å delta i sør etter 2006. Det om mindre heldige forhold, for å sikre en infor- gjaldt også valget om å skille mellom sivil og militær mert offentlig debatt og en politisk forankring av innsats som etter hvert stred mot ISAFs tilnærming engasjementene. til opprørsbekjempelse. Det norske fredsdiploma- Regjeringen vil ha behov for å søke støtte for tiet var et tydelig eksempel på at Norge kunne både sine beslutninger. Utvalget vil understreke betyd- avvike og påvirke. Norges initiativ kom tidlig og ningen av at budskapet til offentligheten er nøk- representerte et brudd med USAs tilnærming. Sam- ternt og realistisk. Åpenhet om regjeringens grun- tidig bidro norske myndigheter gjennom initiativet ner til å delta er viktig. Disse må kunne kommuni- til å påvirke forståelsen av behovet og mulighetene seres tydelig. for forhandlinger om en politisk løsning. Dagens ordning med lukkede orienteringer for Den utvidede utenriks- og forsvarskomité og NOU 2016: 8 203 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 14

14.3 Strategiske prinsipper, – Forsøk på å oppnå en forhandlet løsning på planlegging og innretting konflikten må starte tidlig. Norge har lang erfaring med slik dialog, en åpen holdning til sam- Engasjementet i Afghanistan understreket grunn- tale med alle parter, og dermed et særlig leggende lærdommer fra annen sivil og militær ansvar for å ta initiativ. Behovet for en slik løs- innsats. Disse omfatter betydningen av å sette ning må forankres både på politisk nivå og hos klare rammer og realistiske mål og systematisk å befolkningen i konfliktområdet. En forhandlet foreta nødvendige revurderinger av mål og midler løsning kan innebære vanskelige dilemmaer, underveis. Det er utfordrende å formulere helhet- blant annet knyttet til overgangsjustis, her- lige planer, herunder for samvirket mellom nasjo- under rettslige oppgjør med krigsforbrytere. nale aktører og bidrag. Dette er spesielt vanskelig i et mangslungent engasjement med mange aktø- rer og forskjellige mål som kan stå i motsetning til 14.4 Administrative og operasjonelle hverandre. I Afghanistan innebar «krigen mot ter- lærdommer ror» mål og virkemidler som var vanskelig foren- lige med statsbygging. Utvalget trekker forskjellige typer lærdommer og En intervensjon med sikte på å skifte regime deler dem inn i tre kategorier: felles lærdommer slik det ble gjort i Afghanistan, er ressurskre- som gjelder norske myndigheter generelt, lær- vende og konfliktskapende. Det reiser forventnin- dommer for den militær innsats og lærdommer ger om økonomisk og politisk gjenoppbygging for en sivile innsats. som det er vanskelig å innfri. Selv solide enkeltbi- drag kan få uventede, utilsiktede eller uønskede konsekvenser. Statsbygging er nærmest umulig å 14.4.1 Felles lærdommer oppnå mens det pågår væpnet konflikt. En inklu- – Regjeringen bør mer systematisk og periodisk derende politisk løsning må ligge til grunn for informere Stortinget om mål, midler og forven- internasjonalt engasjement i statsbygging. Det er tede resultater. Resultater og erfaringer bør spesielt begrenset hva en ekstern aktør kan gjøre bearbeides løpende for bruk både i evalue- for at lokale myndigheter skal få legitimitet i egen ringsarbeidet og for framtidig innsamling av befolkning. erfaringsdata. Norge kan i liten grad påvirke utformingen og – Norske myndigheter må etablere bedre meka- innretningen av et omfattende internasjonalt mili- nismer for samordning. Det er nødvendig å tært og sivilt engasjement som i Afghanistan. opprette en koordineringsenhet på høyt nivå Målene og strategien vil stort sett være fastsatt av med ansvar for å utvikle strategier og hand- andre. Norske myndigheter må likevel vektlegge lingsplaner. Disse må godkjennes politisk. følgende hensyn i forbindelse med innsats i kon- Koordineringsenheten må arbeide mer strate- fliktområder. Slike hensyn må fremmes i den gisk enn statssekretæutvalget for Afghanistan internasjonale planleggingen og legges til grunn gjorde. Enheten må ha dialog med samarbeids- for den norske. partnere. – Målene for engasjementet må være klare og – Politiske føringer må så tidlig som mulig kon- må kommuniseres tydelig til Stortinget og kretiseres og tilpasses i nær dialog med offentligheten. Dette omfatter også norske mål utsendte medarbeidere. Afghanistan-engasje- som går ut over eller kommer i tillegg til de mentet har mange eksempler på politiske internasjonale. beslutninger som ikke følges opp med kon- – En exit-strategi må etableres. Nasjonalt må den krete tiltak eller tilrettelegging. ta hensyn til mål og begrensninger som ligger – Handlingsrommet for å påvirke gjennom mål- til grunn for norsk innsats. rettet diplomati kan utnyttes bedre. Norske – Drift i målene over tid (kjent som «mission myndigheter bør arbeide mer systematisk creep») er uheldig og må unngås. med å fremme norske posisjoner i internasjo- – Ved endring av de internasjonale målsettin- nale fora. Erfaringene fra Afghanistan-innsat- gene må norske myndigheter vektlegge at end- sen har vist at norske myndigheter kan ringen skal skje på grunnlag av en grundig påvirke internasjonale beslutningsprosesser. politisk vurdering. Norge må ta stilling til om Det fordrer personellressurser, styrket kom- de nye mål er i tråd med norske interesser, og munikasjon mellom delegasjoner og departe- om nødvendig begrense eller avslutte deltakel- menter og tidlige innspill til politikkutfor- sen. ming. 204 NOU 2016: 8 Kapittel 14 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

– Norge bør ikke påta seg ansvar for integrerte – Forsvaret bør søke å begrense støttestruktu- innsatser (statsbygging, utvikling og sikker- rens størrelse ute i operasjoner. Det vil være het) av større omfang. Norge er best tjent situasjoner hvor et stort nasjonalt støtteele- med å utvikle spesialkompetanse på områder ment i operasjonsområdet er nødvendig. I der det vil være et langsiktig behov og en tyde- andre sammenhenger kan det være mer hen- lig rolle, innen rammen av internasjonale hel- siktsmessig at Forsvaret ivaretar støttebehov hetlige innsatser. gjennom avtaler med andre. – Norske myndigheter bør vurdere karrierepla- – Forsvarets erfaringslæring bør i større grad ner for militært og sivilt ansatte, og oppset- institusjonaliseres. Erfaringsoverføring også ningsmetoder som gjør at nøkkelpersonell kan på operasjonelt og strategisk nivå må vekt- stå lenger i stilling ute enn tilfellet er i dag. Til- legges. rettelagt oppfølging av utsendtes familie under og etter tjenestegjøringen er derfor viktig. Hyp- pig rotasjon av utsendte er lite gunstig. UD kan 14.4.3 Lærdommer for UD og sivil sektor trekke lærdom fra Forsvarets familiehåndte- – Norges vilje til å snakke med alle parter i kon- ring. flikter er grunnleggende. Fredsdiplomatiet – Behovet for samfunnskunnskap er stort i kon- innebærer betydelig risiko både for diploma- fliktområder. Norske myndigheter må tidlig tene involvert i arbeidet og for at man ikke lyk- kartlegge hvilken kompetanse som finnes om kes med å oppnå resultater. Et slikt arbeid kre- aktuelle innsatsområder og søke å bringe slik ver derfor solid politisk forankring. Innen dette kunnskap inn i planleggingen av en innsats så området har det foregått en betydelig profesjo- raskt som mulig. Dette omfatter å knytte til seg nalisering som i all hovedsak er en styrke. personer fra aktuelle innsatsområder og trekke Dette bør ikke gå på bekostning av en åpen dia- fordeler av deres faglige og språk- og kultur- log med frivillige organisasjoner og forsknings- kompetanse. Når et innsatsområde vurderes miljøer, noe som har vært en sentral kvalitet i som en langsiktig satsning, bør norske den norske tilnærmingen. myndigheter avsette ressurser til intensiv – UD bør tidlig prioritere utvalgte innsatsområ- språkopplæring av medarbeidere både på sivil der og forfølge disse systematisk, blant annet og militær side. ved å tilrettelegge for tilstrekkelige perso- – Det må utformes gode og enhetlige rutiner for nellressurser og kontinuitet i innsatsen. rekruttering og forventningsavklaringer med – I sammensatte konfliktområder bør UD benytte hensyn til Norges juridiske og moralske ansvar alle muligheter for å tilrettelegge for regional for lokalt ansatte. Dette er spesielt viktig i dialog og samarbeid, slik UD gjorde med Heart områder der Norge er eller oppfattes som en of Asia-prosessen. Satsning på sivilsamfunnsut- part i konflikten. vikling og folk-til-folk-prosjekter kan fungere som relevante bidrag inn i slike prosesser. – Sammenhengen mellom bistand og politikk 14.4.2 Lærdommer for FD og Forsvaret bør i større grad tydeliggjøres tidlig i engasje- – Deltakelse i omfattende operasjoner i utlandet mentet. Bruk av diplomatiske virkemidler som må ikke føre til vesentlig svekkelse av Forsva- deltakelse i giverfora er viktig for å påvirke den rets evne til å ivareta sitt primæroppdrag, internasjonale dagsordenen og bistandsagen- beredskap hjemme. daen. UD bør derfor prioritere å stille faglig – FD og Forsvarets ledelse må ta en aktiv rolle i kompetanse i slike fora. Samarbeid med like- å forme oppdraget norske militære sjefer skal sinnede land bør spesielt vektlegges i konflikt- utføre i internasjonale operasjoner. Dette er områder. særlig viktig i situasjoner der den norske til- – Kvalitet i, effekt og forvaltningskapasitet av nærmingen avviker fra føringer i operasjonen. bistanden må tillegges større vekt enn hva som Lokal norsk sjef må ha frihet og fullmakter nok er tilfellet i dag. Erfaringene fra Afghanistan til å tilpasse strategien til lokale forhold, men viser at høyt bistandsvolum ikke i seg selv bør strategien må utvikles på høyere nivå. være et mål. – Forsvaret bør vurdere om flere av de nord- – Humanitær innsats i sårbare stater i konflikt må menn som avgis til internasjonale staber også kontinuerlig vurderes i sammenheng med lang- må påregne å utføre nasjonale oppdrag og siktig bistand. Grundige konfliktanalyser må dekke nasjonale behov. Flere NATO-land bru- ligge til grunn. Det er blant annet viktig for å hin- ker internasjonale stillinger på denne måten. dre at humanitær innsats reduseres for tidlig. NOU 2016: 8 205 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Kapittel 14

Samtidig må ikke den humanitære innsatsen bli som mulig sikre fortsatt drift av viktige pro- en erstatning for langsiktig bistand. grammer også når korrupsjonsmistanker fore- – Bruk av flergiverfond må ikke alene legitimere ligger. kutt i forvaltningskapasiteten. Oppfølging av – Systematisk resultatrapportering er grunnla- flergiverfond er omfattende og tidkrevende get for å kunne dokumentere hvilke resultater arbeid. bistanden har gitt, for læring og som utgangs- – UD må avveie risikovilje mot muligheten for punkt for et informert offentlig ordskifte. UD gjennomføring av diplomatisk arbeid i konflikt- må sammen med Norad og samarbeidspart- soner. Et sikkerhetsopplegg innrettet mot null- nere styrke sine verktøy og rutiner på dette risiko, kan gjøre det tilnærmet umulig for området. Norge å være engasjert i konfliktsoner. UD må – Kunnskapsoverføring er fortsatt ikke tilstrek- videreføre utviklingen av en profesjonell sik- kelig institusjonalisert og må operasjonaliseres kerhetsoppfølging som gjør det mulig for de bedre i UD. Overlapping mellom medarbei- utsendte å operere i konfliktsoner. dere ved utestasjoner vil i lengden være tids- – Prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon må besparende og bidra til mer profesjonell saks- opprettholdes og kommuniseres tydelig på alle behandling. Dette er spesielt viktig i konflikt- nivåer med samarbeidspartnere. Samtidig bør områder. UD i dialog med samarbeidspartnere så langt 206 NOU 2016: 8 Vedlegg 1 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Vedlegg 1

De norske døde

Trond André Bolle

Andreas Eldjarn

Kristoffer Sørli Jørgensen

Trond Petter Kolset

Tor Arne Lau-Henriksen

Christian Lian

Claes Joachim Olsson

Tommy Rødningsby

Siri Skare

Simen Tokle

***

Carsten Thomassen

Egil Kristian Tynæs NOU 2016: 8 207 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Vedlegg 2

Vedlegg 2

Mandat. Utvalget for evaluering av Norges helhetlige innsats i Afghanistan i perioden 2001–2014

1Bakgrunn Internasjonale spørsmål Den 29. september 2014 ble makten i Afgha- – Utforming av den overordnede internasjonale nistan for første gang overført fra en valgt presi- strategi og målsetning for Afghanistan og en dent til en annen. Den 31. desember 2014 overtar vurdering av om disse mål er nådd. afghanske myndigheter sikkerhetsansvaret og – FNs/UNAMAs rolle og effekt som koordinator Nato avslutter Isaf-operasjonen. Med det avslut- for det internasjonale engasjementet, her- tes en viktig fase i det internasjonale samfunns under innen utviklingssamarbeid, humanitær engasjement for å bygge sikkerhet og stabilitet i innsats og politisk dialog med afghanske landet. Norge har vært omfattende engasjert i myndigheter. politiske prosesser, gjennom militære styrkebi- – Den FN-ledede militære innsats før Nato over- drag, deltagelse med politipersonell og sivil tok ansvaret for Isaf. bistand. – Utforming av Natos strategi og planer og I tråd med vedtak i Stortinget 25.02.14 (ref. Norges handlingsrom, deltakelse i og påvirk- Representantforslag 8:12 S 2013–2014) har ning av denne prosessen. regjeringen besluttet å nedsette ved kongelig – Effekten av Natos og Isafs samlede engasje- resolusjon et uavhengig utvalg som skal evalu- ment. ere status og trekke lærdommer fra alle sider – Forholdet mellom den internasjonale militære ved Norges engasjement i Afghanistan i tidsrom- innsatsen, den sivile bistanden og den politiske met 2001–2014. Utvalget vil bestå av 10 medlem- prosessen, herunder hvordan disse ulike kommer. Utvalget kan knytte til seg en faglig refe- ponentene har påvirket resultatoppnåelsen på ransegruppe med norsk og internasjonal delta- tvers av ulike sektorer. kelse. I tillegg kan utvalget kontakte andre rele- – Iverksettelse av Strategi for FNs Sikkerhets- vante norske og internasjonale eksperter etter rådsresolusjon 1325, kvinner, fred og sikker- behov. het. – Effekten av regionale prosesser på stabilisering av Afghanistan og regionen, inkludert 2 Utvalgets oppgave Norges engasjement.

Utvalget skal gjennomføre en helhetlig evaluering av den totale norske innsatsen og fremlegge en Nasjonale spørsmål rapport som skal kunne offentliggjøres i sin hel- – Utforming og utvikling av Norges sivile og mili- het. Rapporten skal peke på lærdommer som kan tære bidrag, herunder militære bidrag til FN benyttes til planlegging, organisering og gjennom- og Nato, deltakelse i Operation Enduring Fre- føring av Norges framtidige bidrag til internasjo- edom, politibidragene bilateralt, gjennom den nale operasjoner. Utvalget skal således kartlegge EU-ledede EUPOL-A misjonen, støtte til FNs og vurdere alle sider ved Norges engasjement i UNAMA-misjon og utviklingsbistand, bilateralt Afghanistan i tidsrommet 2001–2014. Det omfat- så vel som gjennom multilaterale kanaler som ter, men er ikke nødvendigvis begrenset, til føl- UNDP og Verdensbanken. gende: 208 NOU 2016: 8 Vedlegg 2 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

– Hvorvidt norske styrker hadde adekvat utstyr tanter for norske og internasjonale bistandsorga- og opplæring. nisasjoner og norske og internasjonale forsk- – Hvorvidt norske styrker fikk tilfredsstillende ningsinstitusjoner. opplæring i lokale forhold og kontekst, samt I sitt arbeid kan utvalget trekke på arbeid som håndtering av dette. allerede er gjort, herunder den helhetlige gjen- – Hvorvidt det nasjonale og operasjonelle hand- nomgang av norsk sivil bistand fra 2012, lingsrom i forbindelse med utformingen av den Natos Periodic Mission Reviews, norske løpende samlede norske innsats ble utnyttet. evalueringer av egen militær planlegging, organi- – Effekten av norsk sivil og militær bistand, her- sering og gjennomføring av operasjonene, tilsva- under hvorvidt den har understøttet de over- rende evalueringer hos allierte og partnere, og ordnede politisk, vedtatte mål, for Norges norsk og internasjonal forskning. engasjement i Afghanistan. I utvalgets arbeid vil det bli tale om innhenting – Hvorvidt det norske sivile og militære engasje- av opplysninger som i utgangspunktet er under- mentet har vært gjennomført på en kostnads- lagt lovbestemt taushetsplikt, så vel som taushets- effektiv måte. plikt basert på annet grunnlag, f.eks. kontrakt. – Forholdet mellom det norske sivile og det mili- Det legges til grunn at taushetsplikt utledet av tære engasjement, også sammenliknet med erklæring eller avtale med staten som arbeidsgi- andre lands strategi. Dette omfatter også det ver ikke vil være til hinder for at utvalget gis opp- norske engasjement i og ressursallokering til lysninger om ulike aspekter ved Norges sivile og Faryab-provinsen. militære engasjement i Afghanistan. Adgangen til – I hvilken grad den norske Faryab-strategien å utlevere opplysninger undergitt lovbestemt taus- møtte behovene på bakken. hetsplikt må vurderes konkret i forhold til den lov- – Effekten av norsk humanitær bistand og enga- bestemmelse taushetsplikten er hjemlet i. sjement i Afghanistan. Sikkerhetsgradert informasjon kan bare gis ut – Hvordan sikkerheten til norsk sivilt og militært ved særskilt hjemmel i lov eller generell personell, samt lokalt ansatt personell ble iva- forskrift, jfr sikkerhetslovens § 12. Kongen vil om retatt, herunder rekruttering og forberedelse nødvendig fastsette en egen forskrift om utvalgets til utreise. tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. – Forståelsen av oppdraget i Norge, og styrkenes Utvalgets medlemmer har selv taushetsplikt opplevelse av politisk og samfunnsmessig om de taushetsbelagte opplysninger de blir kjent støtte. med gjennom sitt arbeid. – Oppfølgingen av norsk sivilt og militært personell og deres pårørende, samt lokalt ansatt personell etter avsluttet tjeneste i Afghanistan. 4 Tidsplan og rapportering

Utvalget påbegynner sitt arbeid så snart som 3 Utvalgets tilgang til informasjon mulig etter 1. januar 2015. Utenriksministeren og forsvarsministeren orienteres underveis i arbeidet Utvalget kan innhente opplysninger og vurderin- etter nærmere avtale med utvalgets leder. Utval- ger fra ulike kilder, herunder relevante norske get avgir sin endelige rapport til utenriks- offentlige tjenestemenn, tjenestemenn i interna- ministeren og forsvarsministeren innen 1. juni sjonale organisasjoner som FN og Nato, represen- 2016. NOU 2016: 8 209 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Vedlegg 3

Vedlegg 3

Høringsliste

I tillegg til personene på listen har utvalget også hatt samtaler med en rekke andre aktører i inn- og utland, som ikke kan navngis. Utvalget takker også ressurspersoner som har bistått i arbeidet.

Abdul, Faizy Suboh Clark, Kate Abdullah, Abdullah Clarke, Michael Ahadi, Anwar ul Haq Cowper-Coles, Sherard Ahmadi, Belquis Crowley, Peter Alamyar, Irshad Danesho, Shayma Ali, Obaid Danevad, Andreas Allers, Tone Daoud, Sayed Aloise, Gene Daoudzai, Omer Andersen, Steen Borholdt de Feijter, Erik Andersen, Louise Riis Dempsey, John Andresen, Helene Sand Dennys, Christian Arntzen, Espen Devold, Kristin Krohn Atmar, Mohammad Hanif Diesen, Sverre Auroy, Patrick Diset, Hans Ayubi, Najiba Dobbins, James Badialetti, Gianmarco Dramdal, Torunn Baillie, Ross Dyrud, Merete Barraut, Guillaume Efjestad, Svein Bartels, Knud Ege, Rune Thomas Bartlett, Juliet Egeland, Jan Bateman, Kate Eggers, Jeff Bauck, Petter Eide, Elisabeth Bauer, Greg Eide, Espen Barth Bellinger, John Eide, Gjermund Berglund, Jan Eide, Kai Berli, Eldar Eikeland, Arvinn Gadgil Berntsen, Jørn Erik Enstad, Kristin Bjørndal, Paul Øystein Evensen, Annika Bondevik, Kjell Magne Faiq, Naqibullah Borgos, Rolf Falkenberg, Vibeke Bowden, Mark Fareedzai, Assadullah Bowen, Desmond Faremo, Grete Brahimi, Lakhdar Farrell, Theo Brandtzæg, Marit Fife, Rolf Einar Brekke, Torill Fischer, Dean Bronstein-Moffly, Alexander Fischer-Barnicol, Andreas Brox, Ari Frantzen, Henning A. Bruun-Hanssen, Haakon Freedman, Lawrence Buchmann, Alexander Frisvold, Sigurd Bull, Jørgen Fry, Robert Chaudhuri, Rudhra Fuglset, Ada 210 NOU 2016: 8 Vedlegg 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Gahre, Christian Jæger, Janicke Galic, Mirna Kanavin, Janis Bjørn Garewal, Ziggy Karlsen, Trond Garraway, Charles Karokhel, Danish Ghani, Ashraf Karokhil, Masood Ghani, Rula Karzai, Hamid Ginkel, John Kaspersen, Siv Giustozzi, Antonio Keating, Michael Gjerde, Ingrid Khenjani, Abdullah Gjestvang, Bjørg Killian, Dennis Glad, Marit Kjelseth, Vigdis Golden, Lisa Kjølseth, Liv Gopal, Anand Kjørven, Olav Gordon, Stuart Kleppe, Toiko Tönisson Gossman, Patricia Kock, Mathias Grandia, Mirjam Kofi, Fawzai Grossman, Marc Kopstad, Marte Grydeland, Bjørn Kouvo, Sari Guggenheim, Scott Kristensen, Per Guttormsen, Tom Kristoffersen, Eirik Habibi, Shafiqa Kristoffersen, Frode Haga-Lunde, Morten Kristoffersen, Marte Hakim, Fahim Lamb, Graeme Hals, Barthold Larsen, Iselin Hebbert Halsne, Sigbjørn Leikvoll, Atle Halvorsen, Kristin Leirfall, Alexander Hanssen, Tor-Erik Lind, Kyrre Harlem, Mads Lockhart, Clare Harmon, Scott Longden, Martin Harstad, Christian Lute, Douglas Hartz, Halvor Lysenstøen, Thor Hashim, Haji Løchen, Grete Hattrem, Tore Løvold, Andreas Hauge, Knut Malme, Odd Berner Haugstveit, Nils Malmø-Moen, Svein-Erik Haukeland, Semund Marlaud, Jean-Michel Hayden, Ingrid Marstein, Sigurd Helgesen, John McEvoy, Philip Helgesen, Vidar McKinley, Michael Hellestveit, Cecilie McMaster, Herbert Raymond Helseth, Hans Christian Melfald, Hanne Hemmer, Jarl Eirik Meskanen, Anne Henningsen, Jacob Meyer, Johan Hoff, Jan Ivar Mir, Haroun Holte, Nils Johan Mohib, Hamdullah Howard, Cathy Mood, Robert Hønsvik, Atle André Moore, Cathy Ibrahimi, Nilifar Morris, Phedra Moon Ilsaas, Per Morse, John Inkster, Nigel Mujahid, Abdul Hakim Jakobsen, Petter Viggo Muradi, Faizullah Johannesen, Raymond Mutawakil, Wakil Ahmed Johannessen, Lasse Bjørn Naderi, Zuhra Johnson, Hilde Frafjord Nadery, Nader Josefsson, Ulrika Nasity, Sabir NOU 2016: 8 211 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Vedlegg 3

Nassery, Asma Saum, Robert Nassif, Claudia Saurstrø, Espen Niblock, Thomas C. Schjelderup, Nina Hal Nordbø, Toralv Schjøning, Anna Sofie Nordland, Ted Schuurman, Marriet Nysted, Thomas Sedney, David Nørlem, Klaus Semple, Michael Olsen, Kåre Helland Shafaq, Abdul Haq Olsson, Louise Shea, Jamie Ommundsen, Frode Shewari, Zabihullah Opedal, Per Sverre Shinwari, Ikram Opperud, Arne Skinner, David Pampaloni, Corrado Skjønsberg, Erling Parish, Jonathan Skotnes, Bjørg Parto, Saeed Skåre, Mari Pazhwak, Barmak Smith, Scott Pedersen, Geir O. Smith, Leanne Pedersen, John Otto Snedal, Tom Pedersen, Odd Jørun Solberg, Bjørn Tore Pedersen, Søren Solberg, Rune Petersen, Benedicte Solheim, Erik Petersen, Jan Solhjell, Bård Vegard Petraeus, David Sommerseth, Leif Petter Pinto, Sonia Sopko, John Pruzan-Jørgensen, Julie Spanta, Rangin Dadfar Qanooni, Younas Sponheim, Lars Querido, Rob Stai, Atle Rabbani, Salahuddin Stanekzai, Mohammed Masoom Rahman, Babu Staveland, Lars Inge Rahmanis, Maryam Steinle, Ulrich Ramslien, Alf Arne Stenersen, Anne Raoufi, Fawzia Stocker, Farhana Rasmusson, Elisabeth Stocker, Reto Ravndal, Øyvin Stoltenberg, Jens Reichelt, Jon Gerhard Stoveland, Svein Reid, Rachel Strand, Arne Reksten, Jan Strand, Marit Rietjens, Bas Strøm-Erichsen, Anne-Grete Roberts, Adam Strømmen, Wegger Chr. Rodwell, Tom Støre, Jonas Gahr Rondeaux, Candace Sunde, Harald Rosellini, Nicholas Svenungsen, Bjørn Rosenvinge, Marit Jenny Synnevåg, Gry Rubin, Barnett Sætre, Halvor Rutledal, Frode Søbstad, Odd Andreas Ruttig, Thomas Tameem, Ahmed Rydmark, Bjørn Christian Tanin, Zahir Rykken, Tom Tardioli, Francesca Rødahl, Magne Taxell, Nils Safi, Gulalai Noor Their, Alex Safi, Hasina Thomson, Adam Safi, Naqibullah Thorsås, Egil Salam, Barry Thørud, Harald Salikudden, Tamanna Toreng, Tore Samar, Sima Traavik, Kim 212 NOU 2016: 8 Vedlegg 3 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014

Traavik, Stig Williams, Nick Tveiten, Margit Wilsborg, Sissel Ulriksen, Ståle Winterbotham, Emily Vaglum, Henning Wirak, Anders Valmary, Jean Baptiste Wolasmal, Ayesha Vang, John Helge Wolffhechel, Uffe Vendrell, Francesc Worden, Scott Vistisen, Niels Klingenberg Yousafai, Zerak von Hippel, Karin Zilmer-Johns, Michael von Malmborg, Marianne Ødegaard, Geir Wali, Shah Østergaard, Liv Jeannette Wardaq, Farooq Østgaard, Hans Olav Watterdal, Terje Aamoth, Dag Rist Wenneberg, Rune Aas, Kåre R. Wilde, Alexandra Aas, Torgeir Wilder, Andrew Aass, Thor Arne Wilder, Timothy NOU 2016: 8 213 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Vedlegg 4

Vedlegg 4

Styrkebidrag i Afghanistan

– Sanitetshelikoptre (Norwegian Aeromedical Operation Enduring Freedom Detachment), PRT Maimana (april 2008–juni – Spesialstyrker (januar–juni 2002) 2012) – Mineryddere, Kandahar/Bagram (januar–mai – Mentoreringslag (Operational Mentoring and 2002) Liaison Team (OMTL)) Kandak, Faryab – 1 C-130 transportfly, Manas (april–oktober 2002) (januar 2009–desember 2010)2 – 6 F-16 kampfly, Manas (oktober 2002–mars – Mentoreringslag for politiet (P-OMLT), Mai- 2003) mana (juni 2010–juni 2012) – Spesialstyrker (mars–september 2003) – Spesialstyrker, Kabul (april 2012–d.d) – Spesialstyrker (august 2005–januar 2006) – Leder i overgangsgruppen (Lead nation Trans- ition Support Group), Faryab (juni 2012–oktober 2012)3 ISAF – Taktisk lufttransportstøtte (C-130) (september – Stabsoffiserer ISAF HQs1 2012–juni 2013) – Eksplosivryddere, Kabul (februar–desember – OMLT Korps/Brigade (2006–2013) 2002) – Instruktør, ANAs ingeniørskole (2010–2014) – Transportkontroll enhet (Movement control), – Instruktør, ANAs sambandsskole (2010–2013) KAIA (februar–mai 2002) – Politirådgivningslag (januar 2013–juni 2014) – CIMIC, Kabul (februar 2003–februar 2004) – Nordic Baltic Transition Support unit (mars – Kirurgisk enhet, Kabul (september 2003–mars 2013–9. mai 2014 4 2004) – Instruktør ved ANAs krigsskole (2013– d.d) – Telemark Task Force I + II/Norwegian Squad- ron, Kabul (november 2003–juli 2004) – Partner PRT Maimana, Faryab (juli 2004– Øvrige august 2005) – Nasjonal styrkesjef (NCC) (januar 2002–d.d.) – Battle Group 3 (ledelseselement/kompani/ – Brannpersonell KAIA, Kabul (mai 2004–august m.m.), Kabul (august 2004–januar 2006) 2006), – Leder PRT Maimana, Faryab (september – Multi-National Support Group, Mazar-i-Sharif 2005–juni 2012) (januar 2006–juli 2007) – 4 F-16 kampfly, Kabul (februar–mai 2006) – Nasjonal støttegruppe (NSG), Mazar-i-Sharif – Hurtigreaksjonstyrke (QRF), Mazar-i-Sharif (fra juli 2007–juli 2008) (mars 2006–juni 2008) – Nasjonalt støtteelement (NSE) (juli 2008–juli – Mobilt feltsykehus, Mazar-i-Sharif (mars 2006– 2014) mars 2007) – UNAMA (februar 2007–august 2014) – Spesialstyrker, Kabul (mars–september 2007) – Etterretningsbidrag – Sjef på flyplassen i Kabul (COMKAIA) (april– oktober 2007) 2 Femte kontingent kandak OMLT ble omdøpt til «mentor – Spesialstyrker, Kabul (mars 2008–september unit», gitt endrede mentoreringsoppgaver og ble organisa- torisk en del av PRT-et. Avviklet sommeren 2011. 2009) 3 Transition Support Group-Faryab (TSG-F) var PRT kontingent 19 med noe andre oppgaver enn tidligere PRT-kontingenter. 4 Norsk Police Advisory Team (PAT) inngikk i Nordic-Baltic Transition Support Unit da denne ble operativ i løpet av 1 Hovedsakelig i ISAF HQ, HQ IJC, HQ RC-Nord våren 2013, og Norge bidro med personell i staben. Norges offentlige utredninger Norges offentlige utredninger 2016 2015 og 2016

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2015: 11 Med åpne kort NOU 2015: 17 Først og fremst

Forsidefoto: hjk/Forsvaret Grafikk: Nyhetsgrafikk.no NOU Norges offentlige utredninger 2016: 8 Bestilling av publikasjoner NOU 2016: 8 Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no En god alliert – E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00 Norge i Afghanistan 2001–2014 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: 07 Oslo AS – 6/2016 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 – Norge En god alliert