Gibt Es „Gerechtigkeit“ in Der Steuerpolitik
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Gibt es „Gerechtigkeit“ in der Steuerpolitik ? - Der politisch-philosophische Diskurs über Recht und Gerechtigkeit am Beispiel der Entstehung des modernen Einkommensteuerrechts in der Weimarer Republik Inauguraldissertation zur Erlangung des Grades eines Dr. phil. am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin vorgelegt von Mark Hacker Stuttgart/Berlin 2013 Erstgutachter: Frau PD Dr. Sabine Berghahn Zweitgutachter: Frau Prof. Dr. Cilja Harders Tag der Disputation: 5. Dezember 2012 Vorwort Die Geschichte des Steuerwesens und steuerpolitische Themen führen in der wissen- schaftlichen Diskussion ein Schattendasein. Politikwissenschaftler, Historiker und Öko- nomen befassen sich nur äußerst selten mit den vergangenen Leistungen von Finanzpo- litikern und Finanzwissenschaftlern. Wird das Leben einer solchen Persönlichkeit doch Gegenstand einer wissenschaftlichen Abhandlung, tritt der finanzpolitische Verdienst dieser Personen meistens zu Gunsten ihrer allgemeinen politischen Karriere in den Hin- tergrund. Ohnehin ist der Kreis potentieller Leser solcher Abhandlungen angesichts der Komplexität, die die Materie mit sich bringt, gering. Mit Blick auf die kurze Lebens- dauer von Steuergesetzen kostet es überdies viel Mühe, in der aktuellen Literatur eini- germaßen „auf dem Laufenden“ zu bleiben. Die Beschäftigung mit historischen, längst nicht mehr gültigen Gesetzen scheint daher obsolet und nicht zielführend zu sein. Trotzdem könnte gerade die Finanzpolitik viele politische und sachliche Fehler vermei- den, wenn sie sich intensiver mit ihrer eigenen Geschichte befasste. Viele Vorhaben, die in der aktuellen Tagespolitik der Bevölkerung und auch der Fachwelt als neu verkauft werden, sind längst nicht so aktuell, wie uns die Verfasser glauben lassen möchten. In der Tat findet sich wenig, was nicht in dieser oder einer anderen Form schon vorge- schlagen oder ausprobiert wurde. Die vorliegende Arbeit befasst sich mit jener Steuerart, die in einzigartiger Weise das Steuersystem des 20. Jahrhunderts geprägt hat und auch noch im 21. Jahrhundert prägt und prägen wird - der Einkommensteuer. Grundlage der Untersuchung ist eine Definiti- on der Einkommensteuer in ihrer modernen und gerechten Form, wie sie den in unserer Gesellschaft gängigen und aktuellen Vorstellungen entspricht. Spricht man heute von einer Einkommensteuer oder generell von Einkommen, werden nur wenige Fachleute in der Lage sein, diese Begriffe wissenschaftlich fundiert zu definieren. Eine einheitliche Meinung wird man ohnehin nicht finden. Ausgehend von der Zersplitterung des Ein- kommensteuerrechts auf Länderebene vor dem Ersten Weltkrieg und der ersten reichs- einheitlichen Einkommensteuer 1920 geht die Abhandlung zur Steuerreform des Jahres 1925 über, auf deren Einkommensteuergesetz auch unser heutiges Recht beruht. IV In keinem anderen Gebiet sind Wirtschafts- und Politikwissenschaft so verzahnt, wie in der Steuerpolitik, viele Werke beleuchten hier jedoch nur die politikwissenschaftliche oder die betriebswirtschaftliche Sichtweise bzw. bei der Erforschung vergangener Zei- ten der historischen Sichtweise. Dabei sollte man jedoch kein Gebiet außer Acht lassen, da erst das Zusammenspiel aller Teildisziplinen ein Bild des großen Ganzen ermöglicht. Die Arbeit ist folgerichtig interdisziplinär ausgerichtet und betrifft sowohl die Be- triebswirtschaftslehre, die Geschichtswissenschaft als auch die Politikwissenschaften. Dabei wurde versucht, die verschiedenen fachspezifischen methodischen Vorgehens- weisen der berührten Disziplinen zu verbinden und bei der Analyse zu beachten: 1. In politisch-historischer Sicht musste ich feststellen, dass viele namhaften Autoren und Wissenschaftler sich intensiv mit der Person Matthias Erzbergers befasst haben und auch die verfassungsrechtlichen Grundlagen und die Konstituierung der Weima- rer Republik außerordentlich gut erforscht sind. Jedoch hat sich bisher kaum jemand mit der Geschichte des Steuerwesens und hier insbesondere mit dem Abschluss der Einkommensteuergesetzgebung befasst. Meine Herangehensweise war eine umfassende Analyse der zeitgenössischen Publi- kationen der Fachwelt und der Tagespresse. Nur so war es mir möglich, auf den ei- gentlichen Kern der Aussagen zurückzukommen und die historische Entwicklung möglichst wahrheitsgetreu, im Sinne von unbeeinflusst von der Darstellung durch die Nachwelt, zu untersuchen. Zusätzlich habe ich die historische Entwicklung hin von den ersten „Einkommens-“ Steuern hin zum jetzigen Verständnis einer Einkommen- steuer aufgezeigt. Durch die Einbettung in die zeitliche Entwicklung war es mir mög- lich darzustellen, welche Ideen aufgeworfen wurden und wie diese sich auf den lau- fenden Gesetzgebungsprozess ausgewirkt bzw. in diesen Eingang gefunden haben. 2. In politisch-philosophischer Hinsicht gibt es bisher kaum ein Werk, welches sich mit der Frage einer gerechten Einkommensteuer befasst. Die Frage, wann eine Steuer ge- recht ist, ist vielmehr stets Gegenstand allgemeiner Ausführungen zum Steuerrecht als Ganzem, der individuellen Steuerbelastung von Einzelpersonen oder im Hinblick auf Überlegungen, die Aufbringung der notwendigen Finanzmittel möglichst gerecht auf die steuerpflichtige Bevölkerung zu verteilen. Ausführliche Untersuchungen der Frage einer gerechten Einkommensteuer gibt es nach meinem Erkenntnisstand kaum. Um dies zu ermöglichen, habe ich mich mit den maßgebenden Theorien der Gerech- tigkeit auseinandergesetzt und diese auf die Einkommensteuer übertragen. Ausge- V hend von unserem jetzigen politischen Wertesystem wurden Kriterien definiert, an- hand derer eine Beantwortung der Frage, wann eine Einkommensteuer gerecht ist, ermöglicht wird. Daneben habe ich den Prozess der politischen Willensbildung in der Weimarer Nationalversammlung sowie im Reichstag und den weiteren Gremien durch die Auswertung der vorhandenen Protokolle und Drucksachen analysiert. Ziel war es aufzuzeigen, inwiefern sich die einzelnen politischen Strömungen im Gesetz durchsetzen konnten sowie den Blick auf die sozialen und institutionellen Zusam- menhänge zu richten, unter denen die Einkommensteuergesetze zustande kamen. Es sollte gezeigt werden, warum die Gesetze gerade in ihrer kodifizierten Form zustan- de kamen. 3. Der finanzwissenschaftliche Erkenntnisgewinn umfasst zwei Bereiche: Zum einen will ich den Blick der Steuerwissenschaftler auf ihre eigene Geschichte schärfen. Angesichts der Fülle an Neupublikationen und der sich stetig ändernden Gesetze be- fasst man sich dort kaum mit der eigenen Geschichte. Dies ist nicht nur bedauerlich, sondern man verpasst dadurch auch viele Möglichkeiten vermeintlich neue Ideen schnell zu beurteilen. Denn bis heute gilt die teleologische Auslegung gemäß dem ursprünglichen Sinn des Gesetzgebers, welcher sich eben auch bereits in diesen Ge- setzen manifestiert. Daneben ist vieles nicht so neu, wie man im aktuellen Ta- gesgeschehen vermutet. Zum anderen soll meine Arbeit eine gewisse Fundierung der Charakteristika der„modernen“ Einkommensteuer ermöglichen. Meine Herangehensweise in finanz- und steuerwissenschaftlicher Hinsicht war eine Analyse und Erläuterung des Gesetzestextes der beiden Einkommensteuergesetze von 1920 und 1925 mittels der zeitgenössischen Kommentarliteratur und den ent- sprechenden Fachzeitschriften. Ausgehend von den zuvor herausgearbeiteten Merk- malen der modernen Einkommensteuer erfolgte dann eine Beurteilung, ob die Geset- ze tatsächlich als modern anzusehen sind. Diese verschiedenen Zielsetzungen und Herangehensweise führten zu der notwendigen Verknüpfung der Politikwissenschaft, der Geschichtswissenschaft und der Steuerlehre. Hierbei sollten alle wissenschaftlichen Disziplinen gleichermaßen berücksichtigt wer- den um eine tatsächliche Interdisziplinarität herzustellen. VI Danken möchte ich meinem Partner bei Hacker & Partner Herrn StB Dipl.-Finanzwirt (FH) Jörg Bohnacker für seine hilfreichen Ratschläge bei der Beurteilung und Definiti- on der modernen und gerechten Einkommensteuer sowie Herrn Dipl.-Ing. Marco Hoppe für seine Unterstützung bei der graphischen Darstellung der verschiedenen Tarifkon- struktionen. Außerdem möchte ich Frau Simone Rittershaus für ihre Hilfe bei der typo- graphischen Anfertigung von Teilen des Manuskriptes und Frau Dr. Susanna Gilbert- Sättele für ihre Korrekturhilfe und Lektoratstätigkeit meinen Dank aussprechen. Stuttgart, im Januar 2013 Mark Hacker VII Inhaltsverzeichnis Vorwort III Inhaltsverzeichnis VII Objekt und Zielsetzung 1 I. Die Grundlagen der modernen und gerechten Einkommensteuer 7 1. Das Grundprinzip der modernen Einkommensteuer 7 1.1. Die historische Entwicklung und die Voraussetzungen einer modernen Einkommensteuer 7 1.2. Der Begriff des Einkommens 12 1.2.1. Der Einkommensbegriff in wissenschaftlicher und fiskalischer Sicht 12 1.2.2. Historische Theorien des Einkommensbegriffes 14 1.2.3. Die Quellentheorie 19 1.2.4. Die Reinvermögenszugangstheorie 22 1.3. Charakteristika der modernen Einkommensteuer 27 2. Das Grundprinzip der gerechten Einkommensteuer 32 2.1. Ziele und Grundsätze der Besteuerung 32 2.2. Was ist (Steuer-)Gerechtigkeit? 35 2.2.1. Absolute und relative Gerechtigkeit 35 2.2.2. Allgemeine Gerechtigkeitsregeln 39 2.2.3. Anhaltspunkte für eine gerechte Steuer 43 2.3. Steuerliche Leistungsfähigkeit als Grundlage der steuerlichen Gerechtigkeit 46 2.3.1. Grundzüge des Leistungsfähigkeitsprinzips 46 2.3.2. Bezugspunkte der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit 47 2.3.3. Die Opfertheorien als vorherrschendes Prinzip der Steuerlastverteilung nach der Leistungsfähigkeit