Die Diskussion Um Die Stellung Des Staatsoberhauptes 1945-1949 Mit Besonderer Berücksichtigung Der, Erörterungen Im Parlamentarischen Rat
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ERHARD H. M. LANGE DIE DISKUSSION UM DIE STELLUNG DES STAATSOBERHAUPTES 1945-1949 MIT BESONDERER BERÜCKSICHTIGUNG DER, ERÖRTERUNGEN IM PARLAMENTARISCHEN RAT I. Zur Problemstellung Die verfassungsmäßige Stellung des Bundespräsidenten gehörte nach der von Werner Kaltefleiter in seiner Habilitationsschrift über >Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie < geäußerten Ansicht zu den Fragen, die im Parlamentarischen Rat mit am eingehendsten erörtert worden seien1. Dem scheint die Feststellung Karl Dietrich Brachers zu widersprechen, daß in diesem Gremium die Frage des Staatsoberhauptes verhältnismäßig wenig umstritten gewesen sei2. Beide Äußerungen kennzeichnen die Bedeutung der Diskussion um das höchste Staatsamt bei aller Gegensätzlichkeit jedoch nicht in derart widersprechender Weise, wie es auf den ersten Blick erscheinen mag. Die Diskussion wurde hierzu in der Tat nicht mit dem kontroversen Engagement und dem Einsatz taktischer Mittel geführt, wie beispielsweise bei Fragen der bundes- staatlichen Gestaltung3. Auf der anderen Seite waren sich die an der Verfassungs diskussion Beteiligten durchaus bewußt, daß hier grundlegende Fragen des Ver fassungssystems angesprochen waren. Daher weist die Diskussion zur Frage des Staatsoberhauptes vor Gründung der Bundesrepublik die mannigfachsten Be züge und Querverbindungen auf. In diesem Zusammenhang hat bisher der Gesichtspunkt, daß das Amt des Bundespräsidenten in bewußter Auseinandersetzung mit der Stellung des Reichs präsidenten der Weimarer Republik ausgestaltet worden sei, die nachhaltigste Beachtung gefunden. So wird bei Friedrich Karl Fromme die Diskussion um die Stellung des Bundespräsidenten als augenfälligstes Beispiel für eine kritische Di- 1 Werner Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen De mokratie, Köln, Opladen 1970, S. 13. 2 Karl Dietrich Bracher, Theodor Heuss und die Wiederbegründung der Demokratie in Deutschland, Tübingen 1965, S. 28. 3 Zu diesem Aspekt neben der Arbeit von Peter H. Merkl, Die Entstehung der Bundes republik Deutschland, Stuttgart 1965 u. a.: Volker Otto, Das Staatsverständnis des Par lamentarischen Rates, Düsseldorf 1971, S. 102 ff.; Rudolf Morsey, Die Entstehung des Bundesrates im Parlamentarischen Rat, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und po litische Kraft, hrsg. vom Bundesrat, Bad Honnef/Darmstadt 1974, S. 63-77; Hans Joa chim Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, Diss. Kiel 1970; Richard Ley, Föderalismus-Diskussion innerhalb der CDU/CSU - Von der Parteigründung bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes, Mainz 1978. 602 Erhard H. M. Lange stanz zu Weimar gewertet4 und Ulrich Scheuner pflichtet dem bei, wenn er fest stellt, daß nur an wenigen Punkten die Tendenz zur Abkehr von der in Weimar gewählten Gestaltung so deutlich zum Ausdruck gekommen sei wie bei der Neu fassung der Position des Staatsoberhauptes und des Kanzlers5. Es ging dabei ins besondere darum, die Konstruktion der Weimarer Verfassung, derzufolge die Re gierung nicht nur vom Parlament abhängig war, sondern für den Fall des Ver sagens der Volksvertretung in Abhängigkeit zum Reichspräsidenten geriet, nicht mehr zu wiederholen. In eine solche Situation war das Weimarer Regierungs system seit Frühjahr 1930 geraten, als die zweite Regierung des Sozialdemokra ten Hermann Müller wegen starker sozialpolitischer Spannungen zerbrach und sich das Parlament als unfähig zur Mehrheitsbildung erwies. Das Parlaments auflösungsrecht des Präsidenten (Art. 25), verbunden mit dem Recht zur Er nennung des Reichskanzlers (Art. 53) und dem ominösen Notverordnungsrecht des Artikels 48 hatten seither zu einer Umgestaltung der Verfassungswirklich keit zum > Präsidialregierungssystem < geführt, in dem Viele eine Vorstufe zur Machtergreifung Hitlers sahen. Kaum in den Blickpunkt gerückt ist demgegenüber bisher, daß neben diesen Gesichtspunkten in den Verfassungsdebatten nach dem Zweiten Weltkrieg die Frage nach dem Selbstverständnis, welches man dem durch das Grundgesetz zu institutionalisierenden Gebilde mit der Schaffung des Amtes eines Bundespräsi denten gab, eine durchaus gleichrangige Rolle gespielt hat. Dabei kennzeichnet die Diskussion in besonderer Weise eine enge Verzahnung von innen-, deutsch- land- und damit auch außenpolitischen Bezügen. Gerade für diesen Verfassungs bereich wird deutlich, daß sich der >Demokratiegründungs<-Prozeß entgegen der Auffassung von Karlheinz Niclauß6 nicht vom Prozeß der eigentlichen >Staats- gründung< trennen läßt. Beide Vorgänge waren, wie näher darzulegen sein wird, ineinander verzahnt, innen- und außen-(deutschland-)politisch verwoben. Das sollte an sich nicht überraschen. Mit Nachdruck hat bereits Rudolf Smend zur Zeit der Weimarer Republik unter Ablehnung einer positivistisch betriebenen 4 Friedrich Karl Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, Tü bingen 1960; dazu auch derselbe, Das Werk des Parlamentarischen Rates vor dem Hin tergrund von Weimar - Verwandtes und Verändertes, in: 1919-1969. Parlamentarische Demokratie in Deutschland, Bonn 1970, S. 89-100. 5 Ulrich Scheuner, Das Amt des Bundespräsidenten als Aufgabe verfassungspolitischer Ge staltung, Tübingen 1966, S. 12; vgl. auch: Jean Amphoux, Le Chancelier Fédéral dans le Régime Constitutionnel de la République Federale d'Allemagne, Paris 1962, S. 351 ff.; Friedrich Glum, Das parlamentarische Regierungssystem in Deutschland, Großbritan nien und Frankreich, 2. Aufl., München/Berlin 1965, S. 336; Werner Weher, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 3. Aufl., Berlin 1970, S. 19 f., 27 ff.; Werner Kaltefleiter (Anm. 1), S. 198 ff.; Friedrich Schäfer, Die Stellung des Staatsober haupts in Verfassung und politischer Praxis von Weimar und Bonn, in: 1919-1969 (Anm. 4), S. 55-67. 6 Karlheinz Niclauß, Demokratiegründung in Westdeutschland. Die Entstehung der Bun desrepublik von 1945-1949, München 1974, S. 15 ff.; derselbe, Die Entstehung der Bun desrepublik als Demokratiegründung, in dieser Zeitschrift 22 (1974), S. 46 ff. Die Diskussion um die Stellung des Staatsoberhauptes 1945-1949 603 Staatsrechtslehre darauf hingewiesen, daß sich die Rolle des Staatsoberhauptes keineswegs in der rein kompetenzmäßigen Aufgabenzuweisung erschöpfe. Mit seinem Amt verbände sich vielmehr eine integrative Funktion, von der Wirkun gen nach innen wie nach außen ausgingen. Dabei verkörpere das Staatsober haupt unter allen Staatsorganen die nachhaltigste Form persönlicher Integration, vergleichbar den Formen sachlicher Integration durch Staatsembleme und Hym nen7. Die Integrationslehre Smends hat wie kaum eine andere neuere deutsche Staatstheorie sowohl in der Weimarer Zeit als auch nach 1945 Beachtung ge funden8. Auch wenn nicht ausdrücklich wie bei Carlo Schmid9 eine Bezugnahme auf die Gedankengänge Smends erfolgte, entsprach die Vorstellung, daß durch die Schaffung eines Staatsoberhauptes zugleich eine wesentliche politische Ent scheidung gefällt würde, die über die kompetenzmäßige Organisation eines pro visorischen Staatsgebildes hinausging, weitgehend dem Bewußtsein der politisch Verantwortlichen. Ausgesprochen oder unausgesprochen beinhaltete daher die Stellungnahme zum Amt eines Staatsoberhauptes in der unmittelbaren Grün dungsphase der Bundesrepublik zugleich eine Option in der umstrittenen Frage, ob man einen vollausgebildeten (West-)Staat schaffen oder es lediglich bei einem Staatsfragment, einer provisorischen Übergangsordnung, belassen wollte. Mehr als in offiziellen Erklärungen werden in dieser Diskussion Tendenzen und Ab sichten sichtbar, welche die Beteiligten mit der Gründung der Bundesrepublik verbanden. Darüber hinaus aber gewann das Problem des Staatsoberhauptes unter dem Aspekt innerstaatlicher Machtverteilung erhebliche Bedeutung. Aus föderalisti scher Sicht ließ sich die Frage stellen, ob die Schaffung eines selbständigen Staats oberhauptes nicht eine den föderalistischen Bestrebungen entgegengesetzte zen- tralistische Tendenz bewirke, und wie, wenn schon seine Einrichtung unum gänglich sei, den befürchteten Tendenzen entgegengewirkt werden könne. Ver nachlässigt blieb hier der Gesichtspunkt der Gewichtsverteilung zwischen Legis lative und Exekutive. Das wurde auch dadurch deutlich, daß die föderalistisch gesinnten Kräfte für den Bund und die Länder ganz unterschiedlich argumen tierten und abweichend von ihrer Haltung gegenüber einem Bundespräsidenten 7 Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, München, Leipzig 1928, S. 25 ff., 28. 8 Die Einflüsse des verfassungstheoretischen Ansatzes von Smend äußern sich beispielswei se bei Hermann Heller, der sog. >Züricher Schule< (Dietrich Schindler, Werner Kägi, Hans Haug), nach dem Kriege in Deutschland u. a. bei Richard Bäumlin, Konrad Hesse, Horst Ehmke und Ulrich Scheuner. Die Bedeutung der von Smend entwickelten Lehre zeigt sich auch in dem bemerkenswerten Umstand, daß das >Handwörterbuch der Sozial- wissenschaften< im 5. Band (S. 299 ff.) der >Integrationslehre< einen eigenen Beitrag wid mete und Smend dabei Gelegenheit erhielt, diesen selbst zu verfassen. 9 So Carlo Schmid im Unterausschuß I (Grundsatzfragen) des Verfassungsausschusses der Ministerpräsidenten-Konferenz (Herrenchiemsee). - Wortprotokoll der 1. Sitzung vom 17. 8. 1948, S. 13. 604 Erhard H. M. Lange für die Schaffung eigener Staatspräsidenten der Länder eintraten, um so deren Gewicht zu stärken10. Allerdings war damit in den Diskussionen um die Länderverfassungen zu gleich die Frage nach dem Verständnis von parlamentarischem Regierungssy