Handhavingsnota Súdwest Fryslân 2011 - 2014

Inhoud

Samenvatting i

1 Inleiding 1 1.1 Aanleiding 1 1.2 Reikwijdte 1 1.3 Doel van de handhavingsnota 1 1.4 Sleutelbegrippen in het handhavingsbeleid 2 1.5 Leeswijzer 3

2 Uitgangspunten, keuzes en ambitie 4 2.1 Uitgangspunten 4 2.2 Keuzes 5 2.3 Ambities 7

3 Programmatisch handhaven 8 3.1 Handhavingsbeleid 8 3.2 De cyclus 9 3.3 Risicoanalyse en handhavingsprioriteiten 10

4 Nalevingstrategie 14 4.1 Algemeen 14 4.2 Toezicht- en handhavingsstrategie 15 4.3 Gedoogstrategie 23

5 Bestuurlijke sturing van de uitvoering 24 5.1 (Uitvoerings)beleid periodiek actualiseren 24 5.2 Registratie en monitoring 24

6 Organisatie en middelen 26 6.1 Organisatie, overleg en samenwerking 26 6.2 Middelen 26 6.3 Automatisering 28 6.4 Ontwikkeling in de komende jaren 28

Bijlage 1 Begrippenkader 29

Bijlage 2 Stappen programmatisch handhaven 33

Handhavingsnota Súdwest Fryslân

Handhavingsnota Súdwest Fryslân Samenvatting

Nieuw handhavingsbeleid De gemeenten Bolsward, Sneek, Nijefurd, Wymbritseradiel en Wûnseradiel fuseren met ingang van 1 januari 2011 tot de gemeente Súdwest Fryslân (werknaam). Ten behoeve van de fusiegemeente is het beleid voor handhaving van regels voor de fysieke omgeving geactualiseerd. Daarbij zijn de hoofdlijnen van het handhavingsbeleid van de afzonderlijke gemeenten zoveel mogelijk omgezet naar één, voor heel Súdwest Fryslân bruikbaar beleidskader handhaving.

Handhavingsnota en Handhavingsuitvoeringsprogramma Het handhavingsbeleid is vastgelegd in de voorliggende Handhavingsnota en een separaat Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP). De gemeenteraad stelt de Handhavingsnota vast. Het handhavingsbeleid is daarmee democratisch gelegitimeerd. Na vier jaar wordt het handhavingsbeleid geëvalueerd en zo nodig bijgesteld. In deze Handhavingsnota 2011 – 2014 wordt ingegaan op:  de algemene uitgangspunten ten aanzien van handhaving;  de programmatische aanpak;  de nalevingstrategie;  de organisatorische randvoorwaarden. De nota biedt een eenduidig kader voor de sturing van de uitvoering. Voor burgers en bedrijven is duidelijk hoe de gemeente haar handhavingstaak invult.

Gebaseerd op deze nota is voor het jaar 2011 een Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) opgesteld waarin de concrete taakstelling en de daarvoor benodigde handhavingsinzet is opgenomen. Het HUP wordt jaarlijks geactualiseerd.

Programmatisch handhaven De gemeente kiest voor programmatisch handhaven. Een aanpak waarbij de uitvoering van de handhaving gebaseerd is op een handhavingsprogramma. Daarin zijn handhavingsprioriteiten en handhavingsdoelen gesteld en de handhavingsactiviteiten zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. In een programmatische aanpak wordt beleidsvaststelling gevolgd door uitvoering. De uitvoering wordt steeds in de gaten gehouden, geëvalueerd en bijgesteld. Deze fasen maken deel uit van een zich herhalend, cyclisch proces.

Naleefgedrag centraal Súdwest Fryslân zet in op het verbeteren van naleefgedrag. De oorzaak van niet-naleving bepaalt mede de gemeentelijke reactie. Súdwest Fryslân heeft een voorkeur voor preventief optreden boven repressief optreden. De aanpak die de gemeente kiest zal echter meestal bestaan uit een mix van instrumenten. De gemeente benadrukt dat burgers en bedrijven ook een eigen verantwoordelijkheid dragen om regels na te leven en overtreding zo snel mogelijk te herstellen. De reactie van de gemeente is stringenter wanneer een overtreder weinig of geen eigen verantwoordelijkheid neemt. Om naleefgedrag van burgers en bedrijven te verbeteren is een consistente en consequente aanpak nodig. Geconstateerde overtredingen moeten een vervolg krijgen. Een eenmaal ingezet handhavingstraject wordt afgerond.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân i Keuzes en prioriteiten Het is niet mogelijk dat de gemeente continu en overal op de naleving van alle regels toeziet. In deze nota worden daarom keuzes gemaakt waar en hoe de beschikbare menskracht wordt ingezet. Het zwaartepunt van de inzet ligt bij de handhaving van de prioritaire onderwerpen die uit de risicoanalyse naar voren komen en een aantal onderwerpen (bijvoorbeeld het parkeertoezicht of de afhandeling van klachten) die continu inzet vragen.

Handhavingsuitvoeringsprogramma Ter uitwerking van het beleid in deze handhavingsnota worden jaarlijks uitvoeringsprogramma’s opgesteld. In deze programma’s wordt aangeven welke handhavingsdoelen worden nagestreefd, welke aanpak wordt gekozen om die doelen te realiseren en welke menskracht en middelen daarvoor nodig zijn. Uitgangspunt is dat binnen de beschikbare formatie en middelen (volgens de begroting van 2011) keuzes worden gemaakt.

De meeste inspanning wordt gericht op de onderwerpen met een hoge prioriteit. Tevens wordt capaciteit gereserveerd om adequaat te kunnen reageren op klachten, meldingen en incidenten. Het is van belang dat de handhavingsuitvoeringsprogramma’s een realistische taakstelling bevatten.

Integrale benadering van de handhaving De gemeente kiest voor een gerichte en efficiënte aanpak. Zij kiest voor vormen van toezicht waarbij de beschikbare menskracht en deskundigheid slim wordt ingezet. Dit krijgt vorm in oog- en-oor-toezicht, gecombineerde toezichtcontroles en gezamenlijke toezichtprojecten.

Afstemming en samenwerking In de nieuwe gemeentelijke organisatie zijn de toezichthoudende taken ondergebracht binnen de teams Handhaving en Toezicht. Zij werken vanuit twee locaties. De eenheid wordt ondersteund vanuit het team Backoffice Vergunningverlening. In het lokaal handhavingsoverleg (LHO) wordt de uitvoering gecoördineerd. Súdwest Fryslân stemt haar handhavingsinspanning af met de Brandweer, andere overheden, het Openbaar Ministerie en de politie.

Ontwikkeling Handhaving is een dynamisch werkterrein. De komende jaren zal de gemeentelijke handhaving zich verder (door) ontwikkelen. De gemeentelijke organisatie zal de komende twee jaar inspanning moeten verrichten op het gebied van programmatisch werken, inspelen op verandering in regelgeving en voldoen aan landelijke kwaliteitseisen die aan handhaving worden gesteld.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân ii 1 Inleiding

1.1 Aanleiding Met ingang van 1 januari 2011 fuseren de gemeenten Bolsward, Sneek, Nijefurd, Wymbritseradiel en Wûnseradiel tot de gemeente Súdwest Fryslân (werknaam). Eén van de uitvoeringstaken van Súdwest Fryslân is het houden van toezicht op de naleving van regelgeving en beleid en zo nodig handhavend optreden. De voorliggende nota bevat het beleidsmatig kader voor de wijze waarop Súdwest Fryslân in de komende jaren invulling geeft aan deze uitvoeringstaak. In een jaarlijks te actualiseren handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) wordt concreet aangegeven op welke handhavingsonderwerpen de beschikbare menskracht wordt ingezet.

Bij het opstellen van de Handhavingsnota en het Handhavingsuitvoeringsprogramma is zoveel mogelijk geprobeerd om de hoofdlijnen van het handhavingsbeleid van de afzonderlijke gemeenten om te zetten naar één, voor heel Súdwest Fryslân, bruikbaar beleidskader handhaving. De kernbegrippen in het handhavingsbeleid zijn “naleving van regels” en “programmatisch handhaven”. Het handhavingsbeleid geeft sturing aan de uitvoering.

1.2 Reikwijdte Het handhavingsbeleid heeft betrekking op de inzet van de handhaving van de fysieke omgeving. Het accent ligt daarbij op de volgende taakvelden:  ruimtelijke ordening;  bouwen en wonen;  brandveiligheid;  milieu;  algemene plaatselijke verordening (APV) en bijzondere wetten.

Binnen deze omschrijving valt de handhaving van een breed scala aan landelijke en gemeentelijke regelgeving, Deze kadernota gaat bijvoorbeeld zoals de Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, Wet niet over handhaving van: milieubeheer, het Gebruiksbesluit, de Algemeen  Sociale zekerheidswetgeving.

Plaatselijke Verordening (APV) en de gemeentelijke  Leerplichtwet. bouwverordening.

1.3 Doel van de handhavingsnota De hierboven genoemde taakvelden omvatten een groot aantal regels waaraan burgers, bedrijven en de overheid zelf zich moeten houden. Het is niet mogelijk dat de gemeente continue en overal op de naleving van deze regels toeziet. Súdwest Fryslân heeft een zorgplicht om deze regelgeving te handhaven. De gemeente kan daarbij, binnen wettelijke kaders, keuzes maken. Het gaat daarbij om vragen als:  Waar liggen de grootste risico’s als regels niet worden nageleefd?  Hoe bereiken we dat particulieren en bedrijven (doelgroepen) regels beter naleven?  Welke menskracht zetten we daarvoor in?  Wanneer en hoe maakt Súdwest Fryslân gebruik van sancties?

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 1

Het doel van deze nota is drieledig:  Democratische legitimatie: Deze wettelijke eis betekent dat de gemeenteraad de beleidsmatige richting bepaalt en de kaders van het handhavingsbeleid aangeeft. Het is aan de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders - de tot handhaving bevoegde bestuursorganen - dit beleidsmatige kader nader in te vullen, daar uitvoering aan te geven en over het gevoerde beleid verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad.  Transparantie: Burgers, bedrijven, instellingen en de overheid zelf moeten zich houden aan regels en voorschriften. De bevoegdheid tot handhaving ligt eenzijdig bij de overheid. Het is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat burgers, bedrijven en instellingen weten op welke wijze bevoegde bestuursorganen gebruik maken van hun handhavingsbevoegdheden. Dat vraagt om een transparant handhavingsbeleid.  Eenduidig kader voor de sturing van uitvoering: Toezicht en handhaving is een uitvoeringstaak. Handhaving is doen. Deze nota bevat de kaders voor het gemeentelijk handhavingsbeleid en geeft aan hoe deze door de ambtelijke organisatie nader ingevuld en uitgevoerd zullen worden. De concrete uitwerking krijgt gestalte in het handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP).

Resumé Deze nota geeft duidelijkheid aan burgers en bedrijven over de manier waarop de gemeente haar handhavingstaak invult. Daarnaast stuurt het handhavingsbeleid de uitvoering van de handhavingstaak en biedt het een afwegingskader voor het maken van keuzes.

1.4 Sleutelbegrippen in het handhavingsbeleid Súdwest Fryslân wil dat haar handhavingsbeleid duidelijk is. Dat begint bij heldere begrippen. in deze paragraaf lichten wij enkele sleutelbegrippen van het handhavingsbeleid toe. Voor een toelichting op andere begrippen verwijzen wij naar bijlage 1.

Handhaven wordt omschreven als ‘het doen naleven van rechtsregels’. Dat kan goedschiks of kwaadschiks, met respectievelijk preventieve of repressieve maatregelen. Voorbeelden van preventieve maatregelen zijn voorlichting of overleg. Repressieve maatregelen bestaan uit bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties. In spreektaal wordt met de term handhaven vaak gedoeld op handhaven in enge zin: het opleggen van sancties.

Toezicht gaat vooraf aan het opleggen van sancties en wordt omschreven als: Aanleiding voor toezicht Reguliere/geplande controles  het verzamelen van informatie om vast te stellen 

of er sprake is van een overtreding van regels;  Vergunningplichtige activiteiten Klachten, meldingen  het vervolgens beoordelen of er sprake is van een 

overtreding;  Verzoeken tot handhaving Signalen van andere toezichthouders  waar mogelijk interveniëren op basis van dat  oordeel (hierbij gaat het niet per se om handhavend optreden).

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 2

Preventie Overtreding normde van Repressie

Wordt de norm nageleefd? Naleving afdwingen

Straffen

Toezicht Handhaving in enge zin

De figuur hiernaast geeft het voorgaande Handhaving schematisch aan.

Om handhaving te effectueren beschikt het bevoegd gezag over verschillende juridische instrumenten. Bekende instrumenten zijn: boete, dwangsom, bestuursdwang, intrekken van de vergunning of het stopzetten/stilleggen van werkzaamheden. De instrumenten zelf, de procedures en de mogelijkheden voor bezwaar en beroep zijn in wetten en verordeningen verankerd.

1.5 Leeswijzer Súdwest Fryslân wil dat haar handhavingsbeleid duidelijk is. Dat begint bij heldere begrippen. Daarom worden in bijlage 1 enkele sleutelbegrippen van het handhavingsbeleid toegelicht. Hoofdstuk 2 bevat de gemeentelijke visie op handhaving van regelgeving aangaande de fysieke leefomgeving. Het handhavingsbeleid is opgesteld volgens de principes van programmatisch handhaven. Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de manier waarop Súdwest Fryslân invulling geeft aan programmatisch handhaven. In dit hoofdstuk worden de onderwerpen aangeduid waar de handhavingsinspanning zich de komende jaren op richt. Deze prioriteiten vloeien voort uit de risicoanalyse die Súdwest Fryslân heeft uitgevoerd. In hoofdstuk 4 komt de nalevingstrategie aan de orde. De nalevingstrategie omvat het geheel van interventies en aanpak om naleving van regelgeving te bewerkstelligen. Deze aanpak is voor de jaren 2009 en 2010 in het Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) uitgewerkt. In hoofdstuk 5 wordt uiteengezet hoe de bestuurlijke sturing op de uitvoering van het handhavingsbeleid vorm krijgt. Hoofdstuk 6 ten slotte gaat in op enkele organisatorische aspecten. De huidige personele bezetting en budgetten zijn als vertrekpunt genomen. Het team Handhaving en Toezicht start op 1 januari 2011 en zal zich het komende jaar verder ontwikkelen om slagvaardig en efficiënt uitvoering te geven aan haar handhavingstaak.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 3

2 Uitgangspunten, keuzes en ambitie

2.1 Uitgangspunten

2.1.1 Súdwest Fryslân: divers, leefbaar en vitaal De nieuwe gemeente Súdwest Fryslân kenmerkt zich door het groen van het open en weidse landschap, het blauw van meren en plassen en het rood van karakteristieke dorpen en steden. De gemeente biedt bewoners, bedrijven en bezoekers ruimte. Ruimte om te wonen, te werken en te recreëren. Ruimte om zich te ontplooien en ruimte voor rust. Een kracht is ook de diversiteit, zowel op sociaal als op fysiek en economisch gebied.

Het is een opgave om de leefbaarheid en vitaliteit te behouden en waar mogelijk te versterken. Regels zijn daarbij een hulpmiddel om ervoor te zorgen dat verschillende activiteiten op een relatief klein gebied kunnen worden ingepast, waarbij de ene kwaliteit zo min mogelijk ten koste gaat van een andere kwaliteit.

2.1.2 Consequent en slagvaardig optreden Willen regels effect hebben dan moeten zij in de praktijk worden nageleefd. Anders worden belangen geschaad en ontstaat er ongelijkheid tussen degenen die zich wel aan regels houden en degenen die dat niet doen. Het spreekt voor zich dat de overheid zich zelf ook aan de regels houdt en zo het goede voorbeeld geeft. Overheidsoptreden verliest anders haar geloofwaardigheid en slagvaardigheid. Wanneer handhavend optreden nodig is doen wij dat consequent en met daadkracht. Waar nodig trekken wij samen op met andere handhavingsorganisaties.

2.1.3 Verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven De gemeente neemt haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de handhaving. Wij willen daar op een moderne en klantgerichte manier invulling aan geven. Daarbij kiezen wij voor een proactieve en flexibele aanpak van handhavingsproblemen en gaan er daarbij van uit dat burgers en bedrijven ook hun eigen verantwoordelijkheid nemen.

Burgers en bedrijven zien in dat met verschillende regels verschillende belangen worden gediend. Deze regels worden veelal spontaan nageleefd en mensen hebben begrip voor de tijd, inspanning en eventueel de kosten die daarvoor van hen gevraagd wordt.

Omdat veel regels ‘vanzelfsprekend’ zijn regelt de wetgever dat de gemeente niet bij alles even intensief betrokken hoeft te zijn. Zo kent het Bouwbesluit bijvoorbeeld algemene, voor iedereen geldende voorschriften en zijn kleine verbouwingen binnenshuis niet vergunningplichtig.

Voor andere activiteiten of plannen is vooraf toestemming Enkele voorbeelden nodig. Zonder toestemming is  Voor de brandveiligheid van bewoners in verpleeg- en sprake van een overtreding (of verzorgingscomplexen worden gebruikseisen gesteld, zodat bij misdrijf). brand het gebouw zo snel mogelijk kan worden verlaten.  Wie zijn huis verbouwd moet het bouwafval netjes afvoeren. De gemeente is bij de uitvoering Een afvalcontainer op straat mag de doorgang van het verkeer van haar taken niet verplicht om niet in de weg staan. Volgens de APV mag dit alleen met een altijd en op alles toe te zien. Dat tijdelijke ontheffing.  In het open weidegebied mogen geen gebouwen worden opgericht. Op grond van het bestemmingsplan is dit niet toegestaan. Handhavingsnota Súdwest Fryslân 4 is niet nodig, niet wenselijk en ook niet mogelijk. De gemeente zet haar menskracht en middelen daarom gericht in. Dat betekent dat er keuzes gemaakt worden. In de volgende paragrafen wordt een aantal belangrijke keuzes toegelicht.

2.2 Keuzes

2.2.1 Veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit De gemeente is in het algemeen verantwoordelijk voor het algemeen belang. Daarbinnen achten wij ons primair verantwoordelijk voor:

 veiligheid;  volksgezondheid;  duurzaamheid;  ruimtelijke kwaliteit. Hierbij speelt het collectieve belang een grote rol; als een regel/voorschrift niet wordt nageleefd, kunnen de gevolgen voor anderen ingrijpend of onomkeerbaar zijn.

Focus Súdwest Fryslân

 De gemeente richt haar handhavingsinspanning op die gebieden/doelgroepen waar niet-naleving van regels nadelige gevolgen heeft op het gebied van veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit.

 Wanneer een overtreder weinig of geen eigen verantwoordelijkheid neemt, zal het handhavend optreden stringenter zijn.

2.2.2 Naleefgedrag staat centraal De gemeente Súdwest Fryslân zet primair in op het verbeteren van het naleefgedrag van burgers en bedrijven. Niet naleving van regels kan verschillende oorzaken hebben. Wij proberen de oorzaak van niet-naleving1 te achterhalen, zodat daar adequaat op kan worden ingespeeld.

Oorzaken van niet-naleving

 Niet weten.  Niet kunnen.  Niet willen.

Al naar gelang de oorzaak van niet-naleving kiest Súdwest Fryslân een passende reactie.

Passend reageren

 Bij niet weten: informeren.  Bij niet kunnen: adviseren, tijd geven om een situatie aan te passen.  Bij niet willen: dreigen met sancties of het opleggen van sancties.

1 Het Expertisecentrum Rechtshandhaving van ministerie van Justitie heeft hiervoor de zogenoemde ‘Tafel van 11’ ontwikkeld. De Tafel van 11 maakt onderscheid tussen 11 dimensies: kennis van regels, kosten/baten, mate van acceptatie, normgetrouwheid doelgroep, niet-overheidscontrole, meldingskans, controlekans, detectiekans, selectiviteit, sanctiekans, sanctie-ernst.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 5

Om gericht te werken aan het verbeteren van naleefgedrag is inzicht nodig in het naleefgedrag van doelgroepen. De gemeente heeft een beperkt zicht op dit naleefgedrag. Ten behoeve van deze handhavingsnota is een risicoanalyse uitgevoerd waarbij een relatie wordt gelegd tussen naleefgedrag en de negatieve effecten die zich voor kunnen doen als regels niet worden nageleefd (zie verder hoofdstuk 3).

Focus Súdwest Fryslân

 Naleefgedrag is het belangrijkste aangrijpingspunt voor de handhavingsinzet.  De gemeente stemt haar handhavingsaanpak af op de oorzaak van niet-naleving.  De komende jaren wordt gericht gewerkt aan het verkrijgen van beter inzicht in naleefgedrag.

2.2.3 Voorkeur voor proactief en preventief optreden Súdwest Fryslân zet in op het voorkomen van overtreding van regelgeving. Om te bevorderen dat mensen zich aan regels houden is in de eerste plaats van belang dat zij de regels kennen. Informatie verstrekken over - en adviseren over (alternatieve) mogelijkheden zijn belangrijk. Informeren en advisering mag echter niet zo ver gaan dat de gemeente haar onafhankelijke taakuitvoering bij de toetsing van bouwaanvragen of handhavend optreden niet meer waar kan maken.

Bij vergunningverlening is het van belang om vroegtijdig contact te zoeken, zodat er ruimte is voor een proactieve gemeentelijke opstelling. In dat stadium kunnen plannen veelal nog worden aangepast, zodat het proces van vergunningverlening sneller doorlopen kan worden. Wanneer particulieren en bedrijven hun activiteiten of plannen zo inrichten dat deze passen binnen de regelgeving, zal het makkelijker zijn om deze conform de regelgeving uit te voeren en te gebruiken. Daardoor wordt de kans op overtredingen teruggedrongen en is handhavend optreden minder vaak nodig.

De andere kant van de medaille is dat toezicht en handhaving zich focust op individuele personen of bedrijven (doelgroepen) wanneer blijkt dat zij zich (bij herhaling) niet aan regels houden. Dat vraagt inzicht in het naleefgedrag.

Focus Súdwest Fryslân De gemeente Súdwest Fryslân zet in op proactief optreden en een preventieve benadering boven een repressieve aanpak.

2.2.4 Realistisch en uitvoerbaar Súdwest Fryslân wil in haar handhavingsbeleid een realistisch beeld geven op welke onderwerpen/-doelgroepen/gebieden de gemeentelijke handhavingscapaciteit wordt ingezet. Daar waar in voorgaande jaren veelal werd aangeduid hoeveel menskracht werd ingezet (input) en welke prestaties daarbij werden geleverd, zal in het nieuwe handhavingsbeleid naleefgedrag en het nalevingsniveau van doelgroepen centraal staan: voor een aantal prioritaire onderwerpen worden de handhavingsdoelen in termen van naleving geformuleerd.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 6 Het is zaak om hierbij oog te hebben voor een realistische invulling. Het heeft geen enkele zin en het komt de geloofwaardigheid van ons beleid niet ten goede, om ambitieuze handhavingsdoelen te formuleren die in de praktijk niet haalbaar blijken.

Focus Súdwest Fryslân De gemeente Súdwest Fryslân wil gericht handhaven. Het is niet zozeer van belang om veel controles te doen, maar juist om die bedrijven en burgers te controleren waarvan verwacht wordt dat daar de handhavingsinspanning tot een beter naleefgedrag leidt.

2.3 Ambities Met het handhavingsbeleid streeft Súdwest Fryslân de komende jaren de volgende ambities na.

2.3.1 Behouden/verhogen nalevingsniveau van regels door doelgroepen Met een gerichte en effectieve handhavingsaanpak wil Súdwest Fryslân het naleefgedrag verhogen. De gemeente heeft op diverse punten nog geen of slechts een beperkt inzicht in het nalevingsniveau van verschillende doelgroepen. Dit informatietekort kan niet zomaar worden opgeheven. Daarom zullen in de komende jaren onder doelgroepen steekproefsgewijze controles worden uitgevoerd, zodat het naleefniveau kan worden vastgesteld.

Deze informatie wordt gebruikt als input voor de risicoanalyse, prioriteitstelling en aanpak. Met deze aanpak wordt stapsgewijs toegewerkt naar hogere niveaus van naleving en het behouden daarvan.

2.3.2 Terugdringen van het aantal klachten Súdwest Fryslân vindt het van belang dat particulieren en bedrijven die overlast, hinder en nadeel ervaren, met hun meldingen of klachten bij de gemeente terecht kunnen. Deze signalen zullen worden geregistreerd en doorgeleid. Klachten en meldingen op het gebied van handhaving zijn een indicatie dat regels niet goed worden nageleefd. Deze signalen zijn daarom aanleiding voor toezicht in de vorm van onderzoek en controle. De analyse van klachten en meldingen vormt input voor de jaarlijkse risicoanalyse.

2.3.3 Verder professionaliseren, versterken programmatisch handhaven De komende jaren worden de kwaliteitscriteria voor een professionele en programmatische handhaving verbreed van het taakveld Milieu naar de taakvelden Bouwen, Ruimtelijke ordening, Brandveiligheid en de handhavingstaken binnen het paarse kleurspoor. De implementatie van de kwaliteitscriteria grijpt in op de sturing, werkwijze en cultuur binnen de organisatie. Dit proces vraagt een gedegen voorbereiding en een zorgvuldige uitvoering. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij het management.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 7

3 Programmatisch handhaven

3.1 Handhavingsbeleid Na de bekende rampen in Enschede en Volendam is een proces op gang gekomen om eisen te stellen aan beleid, organisatie en uitvoering van de handhaving. Dit heeft ertoe geleid dat handhavingsorganisaties met ingang van 1 januari 2005 op het gebied van milieuhandhaving aan 19 kwaliteitscriteria moesten voldoen. Inmiddels worden deze kwaliteitseisen ook gesteld aan de handhaving van andere delen van het omgevingsrecht. In het Besluit omgevingsrecht2 zijn in paragraaf 7.1 kwaliteitseisen aan de handhaving wettelijk verankerd. Bij de totstandkoming van deze nota is nadrukkelijk rekening gehouden met de inhoud van de artikelen uit paragraaf 7.1 van het Besluit omgevingsrecht.

Handhavingsbeleid heeft betrekking op de inzet van het beleidsinstrument handhaving. Handhaving is geen doel op zich, maar een middel om beleidsdoelen te realiseren. Bij het realiseren van beleid staan de gemeente, naast handhaving, ook andere beleidsinstrumenten ter beschikking (zie onderstaand figuur).

Om de komende jaren zo effectief en efficiënt mogelijk uitvoering te geven aan de handhaving is het van belang dat Súdwest Fryslân bij beleidsontwikkeling nadrukkelijk aandacht besteedt aan de noodzaak tot regulering of de mogelijkheid tot deregulering, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van beleid en regelgeving.

Vervolgens is van belang dat burgers en bedrijven worden geïnformeerd over de inhoud en achtergrond van beleid en regels. Communicatie speelt zowel voorafgaand aan als tijdens de handhaving een belangrijke rol. Bij handhaving zijn daarom naast toezichthoudende ambtenaren ook beleids- en communicatiemedewerkers betrokken.

2 Het Besluit omgevingsrecht is een AMvB onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De Wabo en het Bor zijn met ingang van 1 oktober 2010 in werking getreden.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 8

Bij de uitvoering van hun werkzaamheden communiceren Enkele voorbeelden toezichthouders op verschillende  Bewust kiezen voor het vooraf aankondigen van manieren met burgers en bedrijven. controlebezoeken;  Informatie/uitleg geven over de achtergrond van regels of de toepassing daarvan in concrete situaties;  Achterhalen waarom bedrijven/burgers regels overtreden en de handhavingsreactie daar op afstemmen;  Resultaten van toezichtbezoeken te publiceren (algemene preventieve werking).

3.2 De cyclus Programmatisch handhaven3 is een cyclisch, informatiegestuurd proces waarin de stappen van programmatisch handhaven doorlopen worden. De verschillende stappen zijn in de figuur weergegeven Dit figuur heeft de vorm van een acht.

In de bovenste lus wordt het handhavings- beleid geformuleerd. De laatste stap in de Risicoanalyse en prioriteiten stellen beleidslus wordt gevormd door het Visie & ambitie handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP). Prioriteiten en Het HUP is een sturingsdocument dat handhavingsdoelen Verkenning & jaarlijks wordt opgesteld. In het HUP wordt inventarisatie aangegeven op welke onderwerpen de HUP Beleid handhaving zich richt, welke handhavings- Uitvoering doelen worden beoogd, voor welke aanpak daarbij is gekozen en welke menskracht de Toezichts- Effectmeting/ uitvoering van deze aanpak vraagt. arrangement monitoring

De onderste lus van de acht is de uitvoeringslus. In de uitvoeringslus staat de Interventies uitvoeren feitelijke handhaving in de praktijk centraal. Via monitoring en effectmetingen worden gegevens verzameld die op hun beurt de input vormen voor de volgende jaarcyclus.

Voor het uitvoeren van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van de methodiek die ontwikkeld is door het Expertisecentrum Rechtshandhaving en Rechtspleging van het Ministerie van Justitie. Deze methodiek is indertijd ontwikkeld voor toepassing binnen het taakveld milieu en wordt inmiddels, met enige aanpassingen, ook binnen andere taakvelden toegepast. De resultaten van de risicoanalyse worden in de volgende paragraaf weergegeven.

3 In bijlage 1 wordt het concept van programmatisch handhaven nader toegelicht.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 9

Enkele belangrijke opmerkingen vooraf:

 De risicoanalyse is een hulpmiddel dat inzichtelijk maakt welke risico’s zijn verbonden aan verschillende onderwerpen, zodat daarover met de verantwoordelijke bestuurder(s) het gesprek kan worden aangegaan.

 De risicoanalyse is een stap die, samen met een aantal andere stappen, leidt tot bestuurlijk gedragen keuzes die uiteindelijk worden vastgelegd in het handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP).

 De risicoanalyse is nadrukkelijk geen wetenschappelijke of objectieve methode. De analyse wordt zo mogelijk gevuld met gegevens uit de handhavingspraktijk. Daar waar deze gegevens ontbreken wordt gewerkt op basis van expert judgement: inschattingen en aannames van gemeentelijke toezichthouders over de handhaving in hun gemeente.

3.3 Risicoanalyse en handhavingsprioriteiten In onderstaande tabellen wordt de uitkomst van de risicoanalyse weergegeven. De risicoanalyse is in eerste instantie ambtelijk uitgevoerd. De uitkomst van de risicoanalyse is voorgelegd aan de wethouders van de vijf gemeenten. Deze consultatie heeft geleid tot een beperkte aanpassing.

De handhavingsonderwerpen zijn geordend op aflopend risico. Met een kleurcodering wordt per taakveld een prioriteitsvolgorde aangeduid: rood = hoge prioriteit, groen = lage prioriteit. De risicoanalyse wordt jaarlijks geactualiseerd. Als gevolg daarvan kan ook een aanpassing plaatsvinden in de prioriteitstelling.

R Handhavingsonderwerpen bouwen en wonen 20,0 Illegaal bouw/verbouw/sloop 20,0 Slopen, met asbest 10,0 Publiektoegankelijke infrastructurele bouwwerken (brug, viaduct) 8,7 Bedrijfsmatige en publieke gebouwen (hoge gebruiksintensiteit) 8,7 Monumenten/beschermd stads- en dorpsgezicht 6,7 Slopen, zonder asbest 6,7 Nieuwbouw woningen 6,7 Vergroten van woningen 5,3 Verloederde woningen/gebouwen 5,3 Staat van open erven en terreinen 3,0 Welstandsexcessen 2,7 Erf en tuinafscheidingen 2,3 Zendmasten en overige antenne installaties 1,7 Garages, tuinhuisjes, e.d. 1,0 Bouwwerken geen gebouw zijnde (vlaggenmast, speeltoestel, e.d.)

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 10

R Handhavingsonderwerpen Ruimtelijke ordening 16,0 Woningen in gebruik als recreatiewoning 16,0 Gebruik in strijd met bestemmingsplan (vangnet) 13,3 Drinkketen, caravans, hokken 10,7 Paardenbakken 10,0 Kamperen 10,0 Activiteiten zonder aanlegvergunning (dempen of graven sloten, e.d.) 8,0 Permanent gebruik recreatiewoningen 6,7 Tuinen in plaats van weiland 6,0 Wonen boven winkels 4,0 Oneigenlijk uitbreiden bedrijf 3,3 Agrarische woningen in gebruik als burgerwoning

R Handhavingsonderwerpen Brandveilig gebruik 15,0 Gezondheidszorgfunctie (ziekenhuis, verpleegtehuis, verzorgingstehuis) 11,3 Logiesfunctie < 10 personen (pension, bed & breakfast, hotel) 11,3 Onderwijsfunctie < 12 jaar (basisonderwijs) en buitengewoon onderwijs 11,3 Onderwijsfunctie > 12 jaar (voortgezet en hoger onderwijs) 11,3 Bijeenkomstfunctie voor kinderen onder 4 jaar (peuterspeelzaal, kinderopvang) 7,5 Bijeenkomstfunctie > 50 personen (discotheek, café, sportkantines) 7,5 Logiesfunctie > 10 personen (pension, hotel, kampeerboerderij, opvangcentrum) 7,5 Woonfunctie voor zorg > 10 personen (aanleunwoningen, begeleid wonen) 7,5 Evenementen (markten, braderieen en straattheater) 7,5 Gezondheidszorgfunctie (dagbesteding, zorgboerderij, sociale werkplaats) 5,0 Evenementen met meer dan 1000 bezoekers 3,8 Bijeenkomstfunctie > 50 personen (musea, bibliotheek, theater, kerk) 3,8 Sportfunctie > 50 personen (sporthal, zwembad, fitness, manege) 2,5 Celfunctie (ophoudkamers politie) 2,5 Kantorenfunctie > 50 personen 2,5 Gezondheidsfunctie niet bed gebonden > 10 personen (fysiotherapie, tandarts, thuiszorg) 2,5 Woonfunctie met inpandige gangen (portiekflats, aanleunwoningen) 2,5 Industriefunctie > 50 personen 1,3 Kampeerterrein, jachthaven 1,3 Parkeergarage 1,3 Winkelfunctie > 50 personen 1,3 Bouwwerken gebouwd conform berekening beheersbaarheid bij brand

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 11

R Handhavingsonderwerpen Milieu-inrichtingen 12,0 Loonbedrijven/landbouwmechanisatie 9,6 Horeca, sport, recreatie 9,0 Inrichtingen t.b.v. de watersport 9,0 Opslag en transport 9,0 Vuurwerkverkooppunten 8,0 Opslag gevaarlijke stoffen 8,0 Benzinetankstations 6,0 Garagebedrijven 6,0 Veehouderij 4,6 Lpg-stations 4,4 Intensieve veehouderij 4,4 Detailhandel 4,0 Metaalindustrie 4,0 Bouw- en houtbedrijven 4,0 Ambachtsbedrijven 3,2 (Glas)tuinbouw 3,2 Akkerbouw 3,0 Diverse, zwaardere industrie 2,8 Groothandel 2,4 Grafische industrie 2,0 Voorzieningen en installaties (RWZI's) 1,6 Kweken van dieren 1,0 Voorzieningen + installaties (gemalen) 1,0 Woon- en verblijfsgebouwen

R Handhavingsonderwerpen Bodem 16,0 Toepassen van bouwstoffen (menggranulaat, asfaltgranulaat, betonklinkers e.d.) 12,0 Toepassen grond en baggerspecie op of in de bodem 10,2 Dempen van sloten 9,0 Zorgplicht saneringen (ontstaan na 1987) 8,0 Sanering ernstige bodemverontreiniging (tot max. 25 m3/100 m3 grondwater) 4,2 Ontgraven/onttrekken licht verontreinigde grond/grondwater 4,0 Opslag van grond, bagger en bouwstoffen 1,4 Nazorgmaatregelen op locaties waar na sanering restverontreiniging is achtergebleven

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 12

R Handhavingsonderwerpen APV/verordeningen 12,0 Hangjeugd 11,3 Hondenpoep 11,3 Parkeren, parkeerexcessen 10,0 Fietsen in voetgangersgebied 9,0 Caravans/aanhangwagens binnen de bebouwde kom 9,0 Te vroeg container buiten zetten 9,0 Loslopende honden 9,0 Grote voertuigen in woonwijken 9,0 Sluitingstijden (horeca) 9,0 Reclame-uitingen/wildplakken 7,5 Terrasvergunningen 7,5 Voorwerpen op, aan, boven de weg 7,5 Fietswrakken/weesfietsen 7,5 Venstertijden 6,0 Alcohol op de openbare weg 6,0 Straatmuzikanten/artiesten 6,0 Evenementen (groot, klein) 6,0 Standplaatsen 5,0 Ligplaatsen (woonschepen) 4,5 Winkeluitstallingen 4,0 Zwerfafval c.a. 4,0 Kappen van bomen 4,0 Gebruik openbaar groen 3,0 Carbidschieten/vreugdevuren

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 13

4 Nalevingstrategie

In dit hoofdstuk wordt de nalevingstrategie toegelicht. De nalevingstrategie omvat het geheel van interventies en aanpak om naleving van regelgeving te bewerkstelligen. De nalevingstrategie omvat een nadere uitwerking van de uitgangspunten en keuzes uit hoofdstuk 2 van deze nota.

In paragraaf 4.1 komt een aantal algemene punten aan de orde. Dit betreft een nadere uitwerking van de uitgangspunten en keuzes uit hoofdstuk 2 van deze nota. De nalevingstrategie4 wordt onderscheiden in een toezichts-, handhavings- (of sanctie-) en gedoogstrategie. In de paragrafen 4.2 en 4.3 worden deze strategieën toegelicht.

4.1 Algemeen

Bestuursrechtelijke instrumenten Bij de handhaving wordt in principe gebruik gemaakt van bestuursrechtelijke instrumenten. Afhankelijk van de situatie kan aanvullend of ondersteunend gekozen worden voor privaatrechtelijke of strafrechtelijke instrumenten. De gemeente Súdwest Fryslân maakt met Bestuurlijke strafbeschikking ingang van 2011 gebruik van een nieuw  Onderdeel van het strafrecht sanctie-instrumenten: de bestuurlijke  CJIB int de boete strafbeschikking (zie kader). Dit instrument  Bezwaar bij OM (binnen 2 weken) kan worden toegepast bij het bestraffen van  Kosten uitvoering deels voor gemeente overtredingen in de openbare ruimte (de  Opbrengsten deels voor gemeente zogenoemde kleine ergernissen). De  Automatisering: Justitie/CJIB implementatie van dit nieuwe instrument vindt  BOA en politie hanteren zelfde systeem plaats in overleg met het Centraal Justitieel

Incassobureau te Leeuwarden.

Preventie gaat voor repressie In eerste instantie wordt bij de handhaving gebruik gemaakt van preventieve instrumenten. Dit omvat algemene voorlichting en gerichte informatieverstrekking of advisering aan specifieke doelgroepen. Door deze preventieve inzet worden burgers en bedrijven in de gelegenheid gesteld om uit eigen beweging aan regelgeving te voldoen. In het HUP wordt hiervoor een aantal uren gereserveerd.

Aangekondigde en niet aangekondigde controles De gemeente kiest bewust voor aangekondigde dan wel onaangekondigde controles. Voordeel van aangekondigde controles is dat degene die gecontroleerd wordt zich kan voorbereiden op het controlebezoek, vooraf en uit eigen beweging tekortkomingen kan herstellen. Een aangekondigde controle is gericht op het bevorderen van de naleving, niet op het vinden van zoveel mogelijk overtredingen.

4 De nalevingstrategie is een wettelijke kwaliteiteis en is vastgelegd in artikel 7.2 lid 4 van het Besluit omgevingsrecht.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 14 Klachten en meldingen Vanuit het oogpunt van dienstverlening wordt op klachten en meldingen over (vermoedelijke) overtredingen adequaat gereageerd. Belangrijke voorwaarde bij de terugkoppeling naar de klager is dat de naam en contactgegevens van de klager/melder bekend zijn, zodat nader informatie kan worden ingewonnen en de klager/melder over de voortgang en resultaat van de afhandeling kan worden geïnformeerd.

Het team Handhaving en Toezicht onderneemt niet op alle klachten/meldingen actie. Om reden van efficiëntie wordt geen actie ondernomen op futiliteiten en meldingen van notoire klagers die hun melding keer op keer herhalen.

Handhavingsverzoeken De mogelijkheid bestaat dat burgers een verzoek tot handhaving aan de gemeente richten. De gemeente is verplicht op een dergelijk verzoek te reageren. Dit impliceert niet dat dan ook altijd tot handhaving moet worden overgegaan. Tegen de beslissing van de gemeente op een handhavingsverzoek staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep open.

Gelijke monniken, gelijke kappen De handhaving van de gemeentelijke overheid en andere overheden vindt op overeenkomstige wijze plaats als handhaving van particulieren en bedrijven. Als instantie met handhavings- bevoegdheid heeft de gemeente een voorbeeldfunctie. Niet-naleving door de gemeente tast naast de geloofwaardigheid van de gemeente ook de geloofwaardigheid van individuele toezichthouders aan. Dit werkt in negatieve zin door naar slagvaardig en efficiënt optreden. De gemeente is verplicht om in Handhavingsjaarverslagen expliciet aandacht te besteden aan de wijze waarop aan de handhaving van de eigen organisatie invulling is gegeven.

Consequent en vasthoudend De gemeente zet een eenmaal ingezet handhavingstraject door. Consequent en vasthoudend optreden is nodig om reden van geloofwaardig overheidsoptreden. Bovendien gaat hiervan een preventieve werking uit naar derden. Súdwest Fryslân kiest er in principe niet voor om aan een individueel handhavingstraject bekendheid te geven. Consequent en vasthoudend betekent ook dat sancties in principe worden geëffectueerd.

4.2 Toezicht- en handhavingsstrategie

4.2.1 Algemeen De gemeente hanteert verschillende vormen van toezicht (zie Vormen van toezicht kader). Het toezicht concentreert zich op onderwerpen en Surveillance doelgroepen waarvan het naleefgedrag te wensen over laat.  Inventariserende controles Jaarlijks wordt in het handhavingsuitvoeringsprogramma  Periodieke controles vastgelegd op welke onderwerpen de handhaving wordt  Incidentele controles ingezet.  Steekproefsgewijze controles  Gerichte observatie/opsporing De vorm van het toezicht die de gemeente hanteert wordt zo  gekozen dat deze aansluit bij het handhavingsonderwerp.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 15

Vanwege de diversiteit is er niet één strategie, maar kiezen wij een aanpak die past bij de situatie. In de volgende paragrafen lichten wij dit toe.

4.2.2 Toezicht en handhaving in de openbare ruimte Voor burgers is het toezicht in de openbare ruimte het meest zichtbaar. Denk hierbij aan het opleggen van parkeerboetes of het verbaliseren van APV-overtredingen als fietsen in voetgangers- gebied of de handhaving van het hondenbeleid (loslopen, hondenpoep).

De gemeente houdt toezicht in de vorm van surveillance. De surveillance wordt vooral ingezet op plaatsen en tijdstippen waar verwacht wordt dat overtredingen zich voor kunnen doen. Primair doel van de surveillance is preventie; wanneer burgers weten en zien dat er gecontroleerd wordt, zullen zij zich naar verwachting eerder aan de regels houden.

Bij constatering van overtredingen heeft de Enkele voorbeelden toezichthouder de keuze tussen waarschuwen en Hercontroleerbaar: bekeuren door het opleggen van proces verbaal.  o Vrachtwagens in de bebouwde kom Bij overtredingen die hercontroleerbaar zijn, kan o Afvalcontainer te vroeg aan de weg de toezichthouder een mondelinge waarschuwing Niet hercontroleerbaar geven. Wanneer bij hercontrole blijkt dat de  o Hondenpoep overtreding niet is opgeheven, volgt als nog een o Fietsen in voetgangersgebied proces verbaal. De toezichthouders die de gemeente inzet zijn hiervoor aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA).

Controle = ja = nee

nee Overtreding?

ja nee nee Hercontroleerbaar?

ja

Hercontrole

nee Voortduren overtreding?

ja Proces verbaal/ Mondelinge Einde actie bestuursrechtelijk waarschuwing optreden

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 16 4.2.3 Toezicht in stappen Voordat de gemeente overgaat tot het opleggen van een sanctie, wordt het volgende stappenplan gevolgd. Het aantal stappen is afhankelijk van de situatie. Aspecten als hinder, gevaar, verwijtbaarheid van het handelen, de ernst van de overtreding en de daarmee samenhangende gevolgen spelen daarbij een rol.

In het onderstaande lichten wij dit aan de hand van enkele schema’s nader toe.

De algemene aanpak bij het houden van toezicht is als volgt: 1. toezicht wordt uitgevoerd op grond van het HUP en naar aanleiding van klachten, meldingen of signalen van andere toezichthouders (oog- en oorfunctie); 2. de toezichthouder legt de bevindingen van een controle schriftelijk vast. Wanneer een of meer overtredingen worden gecontroleerd ontvangt de vergunninghouder de bevindingen in de vorm van een brief. Bij geringe overtreding kan worden volstaan met een mondelinge waarschuwing; 3. bij constatering van een overtreding beoordeelt de toezichthouder of sprake is van hinder, gevaar of verwijtbaar handelen.

= ja Controle = nee

nee ja Overtreding? ja Geen overtreding Lichte overtreding Overtreding

Mondelinge Hinder/gevaar/ waarschuwing verwijtbaarheid?

Evt. hercontrole nee nee ja

ja Brief bevindingen/ Voor vervolg zie Voor vervolg zie aantekening dossier Schema A Schema B

Als er geen sprake is van hinder, gevaar of verwijtbaar handelen zijn de vervolgstappen: 4. Na de controle krijgt de overtreder een redelijke termijn om de overtreding te herstellen. De hersteltermijn wordt afgestemd op de aard van de overtreding. 5. Na afloop van de hersteltermijn volgt een 1e hercontrole. De bevindingen van de hercontrole worden in een brief vastgelegd. Wanneer de overtreding nog voortduurt en/of niet is hersteld, volgt een vooraankondiging. De vooraankondiging omvat een schriftelijke waarschuwing dat, wanneer de overtreding binnen een nieuwe termijn niet is hersteld, overgegaan wordt tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Afhankelijk van de aard van de overtreding wordt een melding gedaan aan OM/politie.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 17

6. Na afloop van de tweede hersteltermijn volgt een tweede hercontrole. De bevindingen van de hercontrole worden in een brief vastgelegd. Wanneer de overtreding voortduurt en/of niet is hersteld, wordt een bestuurlijke sanctie opgelegd. De gemeente kiest een bestuurlijke sanctie (dwangsom, bestuursdwang), die in de gegeven situatie het meest passend is om de overtreder tot beëindiging van de overtreding en of herstel van de situatie te bewegen.

Geen sprake van Schema A = ja HGV = nee

Hersteltermijn

1e hercontrole

Overtreding beëindigd? nee Vooraankondiging + hersteltermijn

2e hercontrole

Overtreding nee Dwangsom/ Brief bevindingen beëindigd? bestuursdwang

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 18

Wanneer er wel sprake is van hinder, gevaar of verwijtbaar handelen zijn de vervolgstappen deze: 7. In dit geval volgt direct een vooraankondiging die een schriftelijke waarschuwing bevat. Wanneer de situatie het toelaat kan een korte hersteltermijn worden geboden. Er kunnen zich situaties voordoen die direct gevaar en/of risico met zich meebrengen. In een dergelijke spoedeisende situatie kan direct optreden door de gemeente noodzakelijk zijn. Na het directe optreden wordt de sanctie alsnog schriftelijk vastgelegd. Vormen van direct optreden zijn bijvoorbeeld: ontruiming, sluiting, het beletten van toegang, stilleggen van werkzaamheden; 8. Het heeft de voorkeur dat de overtreder zelf de noodzakelijke maatregelen neemt. Door het opleggen van een dwangsom kan de gemeente dit afdwingen. 9. Indien nodig informeert de gemeente het OM en de politie, zodat zij desgewenst een strafrechtelijk sanctietraject kunnen starten.

Wel sprake van Schema B = ja HGV = nee

nee ja Spoedeisend?

Vooraankondiging + hersteltermijn

Hercontrole

Overtreding nee Dwangsom beëindigd? ja ja Voortduren overtreding? ja Brief bevindingen Bestuursdwang

4.2.4 Nadere uitwerking per handhavingsdomein In de vorige paragraaf is de basisaanpak toegelicht. Hieronder werken wij deze aanpak per taakveld nader uit.

 Bouwtoezicht en ruimtelijke ordening Binnen het taakveld Bouwtoezicht is veelal sprake van vergunningplichtige activiteiten. Tegen activiteiten die worden uitgevoerd zonder dat daarvoor een vergunning is aangevraagd en verkregen, wordt direct handhavend opgetreden. De interventie kan bestaan uit stilleggen/stopzetten van de werkzaamheden. De werkzaamheden kunnen worden hervat wanneer alsnog een vergunning is aangevraagd (legalisatie). Wanneer legalisatie niet mogelijk is wordt in principe herstel in de oude situatie nagestreefd.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 19

In de praktijk komt het regelmatig voor dat een illegaal bouwwerk pas wordt opgespoord wanneer het al is gerealiseerd. Stopzetten of stilleggen van werkzaamheden is dan niet meer aan de orde. In een dergelijke situatie wordt onderzocht of legalisatie achteraf mogelijk is. Wanneer legalisatie niet mogelijk blijkt, moet het bouwwerk worden afgebroken.

Bij activiteiten als bouwen, verbouwen en slopen is toezicht mogelijk tijdens de werkzaamheden. Toezichtcontroles kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. De toezichtfrequentie wordt afgestemd op aard/complexiteit van het bouwwerk/activiteit.

Handhaving binnen het taakveld Ruimtelijke ordening heeft de afgelopen jaren steeds meer aandacht gekregen. Het toezicht wordt gericht op een beperkt aantal onderwerpen. In het HUP is aangeven welke aanpak daarbij wordt gevolgd.

Wanneer overtredingen worden geconstateerd is de algemene lijn dat onderzocht wordt of legalisatie achteraf tot de mogelijkheden behoort middels een ontheffing van het bestemmingsplan of een bestemmingsplanwijziging. Is dat niet het geval, dan dient de overtreding te worden beëindigd. In de praktijk betekent dat, dat gebruik in strijd met de bestemming moet worden gestopt of een bouwwerk moet worden afgebroken. Als handhavingsinstrumenten worden de dwangsom en bestuursdwang ingezet.

Het bovenstaande leidt tot de volgende wijzigingen in het stappenplan (zie paragraaf 4.2.2). Deze basisaanpak wordt binnen de taakvelden Bouwtoezicht en Ruimtelijke Ordening toegepast met de volgende aanpassing. Wanneer geconstateerd wordt dat sprake is van bouwen zonder vergunning en/of gebruik in strijd met bestemmingsplan, wordt punt 4 niet toegepast. Bij deze overtredingen wordt onderzocht of het illegaal gebouwde en/of het strijdige gebruik alsnog gelegaliseerd kan worden. Als legalisatie niet mogelijk blijkt wordt de overtreder verplicht om het illegaal gebouwde in de oorspronkelijk staat terug te brengen en/of het strijdige gebruik te beëindigen. Zo nodig worden hiertoe bestuursrechtelijke sanctie-instrumenten dwangsom en bestuursdwang ingezet.

 Brandveilig gebruik Het toezicht op het brandveilig gebruik wordt door de gemeente uitgevoerd. Waar nodig wordt een beroep gedaan op specifieke expertise die aanwezig is bij de afdeling Risicobeheersing van de Brandweer.

De toezichtfrequentie is afgestemd op de risicoanalyse. Daar waar de risico’s hoger zijn, wordt vaker gecontroleerd. Bij constatering van overtredingen wordt de mogelijkheid geboden tot herstel. De termijn die daarbij geboden wordt is afhankelijk van de aard en ernst van de geconstateerde tekortkoming(en).

Overtredingen op het gebied van brandveiligheid worden onderverdeeld in drie categorieën: - Kleine gebreken: de eigenaar beheerder wordt mondeling gewezen op de tekortkoming. Er wordt een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid om de tekortkoming te herstellen. Bij een volgende controle is de geconstateerde tekortkoming een aandachtspunt. - Middelzwaar: Het betreft tekortkomingen die hersteld dienen te worden. De eigenaar/beheerder krijgt een termijn om de tekortkoming te herstellen. Na verloop van hersteltermijn volgt een hercontrole.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 20 - Hoog risico: wanneer de gebruikers van een pand direct gevaar lopen, is sprake van een levensbedreigende situatie. Bij deze categorie is onmiddellijk optreden vereist.

In situaties waarbij direct gevaar bestaat voor bewoners/gebruikers/bezoekers kan tevens een bevel worden gegeven tot ontruiming/(tijdelijke)sluiting, totdat weer aan de gestelde eisen wordt voldaan. Andere sanctiemiddelen zijn de dwangsom en het intrekken van de vergunning.

 Milieutoezicht Binnen het taakveld Inrichtinggebonden toezicht is veelal sprake van Wm-plichtige activiteiten. Sinds enkele jaren wordt de vergunningplicht vervangen door algemene regels (Activiteitenbesluit). De tendens is dat aantal vergunningplichtige inrichtingen afneemt en steeds meer bedrijven onder algemene regels uit het Activiteitenbesluit vallen.

Bij een nieuw gevestigd bedrijf en de uitbreiding/verandering van een bestaand bedrijf vindt een opleveringscontrole plaats. Deze controle wordt zo mogelijk uitgevoerd op één moment, door twee toezichthouders (bijvoorbeeld bouw en milieu of milieu en brandveiligheid). De toezichtlast voor de ondernemer blijft hierdoor beperkt.

Bij een milieu-inrichting is doorgaans sprake van continuïteit in de bedrijfsvoering. Het toezicht is daarop afgestemd. De controlefrequentie die door de gemeente Súdwest Fryslân wordt gehanteerd varieert van 1 x per jaar tot 1 x per 7,5 jaar. Bedrijven uit categorie I worden, vanwege hun geringe milieueffecten, niet routinematig bezocht. Op basis van de risicoanalyse worden inrichtingen met een lager risico echter alleen gecontroleerd wanneer daar een concrete aanleiding toe is (klacht, melding).

Categorie Controlefrequentie I - II 1 x per 7,5 jaar III 1 x per 3 jaar IV 1 x per 1,5 jaar

Inrichtingen met (meer complexe) bedrijfsprocessen en die een hoger risico lopen, worden vaker gecontroleerd. Op basis van periodieke controles kan een goed beeld worden gevormd van het naleefgedrag. Dit vormt input voor de risicoanalyse. Gekoppeld aan het naleefgedrag kan de controlefrequentie worden bijgesteld. Goed naleefgedrag resulteert in een lagere controlefrequentie; bij constatering van overtreding wordt vaker een controle uitgevoerd (bonus/malus-systeem).

Bij overtredingen wordt een hersteltermijn geboden, tenzij directe maatregelen op stopzetten van de activiteiten noodzakelijk is om schade aan milieu of gezondheid te voorkomen.

Wanneer bij hercontrole blijkt dat wederom niet aan de voorschriften wordt voldaan, wordt een handhavingstraject ingezet. Daarbij wordt bij voorkeur gekozen voor de dwangsom. Zo nodig wordt ook gebruik gemaakt van bestuursdwang of het intrekken van de vergunning. Bij zeer ernstige situaties en/of recidive wordt naast het bestuursrechtelijke handhavingstraject ook het strafrecht ingezet. Súdwest Fryslân volgt hierbij het Fries Draaiboek Handhaving Milieuwetgeving.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 21

In Súdwest Fryslân wordt hierbij uitgegaan van een twee stappen benadering.

Aandachtspunt Een ander aandachtspunt is dat na invoering van de Wabo indirecte lozingen onder de reikwijdte van de Wabo gaan vallen. Momenteel is Wetterskip Fryslân daarvoor het bevoegde gezag. Met Wetterskip Fryslân zullen samenwerkingsafspraken worden gemaakt over de uitvoering van dit toezicht in opdracht van de gemeente.

Toezicht binnen het taakveld niet-inrichtinggebonden milieutoezicht vindt in beperkte mate plaats. Het betreft in de praktijk een diversiteit aan mogelijke overtreding die op verschillende plaatsen (= niet inrichting gebonden) plaatsvinden. Een complicerende factor is dat de veroorzaker niet altijd bekend is.

Het toezicht van dit taakveld neemt preventieve instrumenten in de vorm van voorlichting en informatie verstrekken als uitgangspunt. Middels voorlichting wordt beoogd mensen bewust te maken van regels en het belang daarvan. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van signaleringen die andere toezichthouders doen. Zij vervullen een oog- en oorfunctie.

Ook vormen klachten en meldingen van burgers een aanleiding om tot een toezichtbezoek over te gaan. Een klacht of melding betekent niet op voorhand dat er sprake is van een overtreding. In het HUP is voor ad hoc toezicht tijd gereserveerd.

 Bodem De handhavingsstrategie voor bodem is landelijk vastgelegd in een Handhavingsuitvoerings- methodiek Wet bodembescherming (HUM Wbb). Deze HUM is vastgesteld door het Landelijk Overleg Milieuhandhaving. De gemeente Súdwest Fryslân werkt volgens de aanpak uit de HUM.

Een voordeel van deze strategie is dat deze voor de doelgroepen (transporteurs, uitvoerders van werken, e.d.) bekend is. Bij situatie waarbij sprake is van gemeentegrens overschrijdende activiteiten kunnen overheden gemakkelijker met elkaar samenwerken, omdat zij de handhavingsaanpak kennen.

 APV en gemeentelijke verordeningen Het taakveld APV en gemeentelijke verordening omvat een groot aantal, diverse onderwerpen. Een aantal activiteiten is aan een vergunning/ontheffing gebonden (bijvoorbeeld evenementen). Andere activiteiten zijn alleen op bepaalde tijdstippen of gebieden verboden (bijvoorbeeld sluitingstijden horeca, hondenpoep).

De vorm van het toezicht varieert derhalve ook. Dit varieert van aangekondigde controles tot algemene surveillance. Aangezien het in de praktijk vaak gaat om incidentele, kortdurende activiteiten wordt veelal direct handhavend optreden. Daarbij wordt de volgende strategie gevolgd die in paragraaf 4.2.2 is toegelicht.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 22 4.3 Gedoogstrategie Het beleid ten aanzien van (bestuursrechtelijk) gedogen is Uitzonderingsgevallen in Nederland landelijk vastgelegd in de notitie “Gedogen in  Overgangsperiode Nederland” (TK, 25 085, nrs 1-2). De fusiegemeenten  Experiment volgen de afgelopen jaren de beleidslijn uit deze nota en  Vooruitlopend op een vergunning Súdwest Fryslân zal deze strategie continueren.  Overweging van doelmatigheid

 Overgangssituatie De kern van dit gedoogbeleid is dat in principe niet wordt  Overmacht- of noodsituatie gedoogd, tenzij sprake is van één van de zeven genoemde  Voortkomend uit onvermogen uitzonderingssituaties. Wanneer de gemeente gedoogt, wordt dit in een gedoogbeschikking vastgelegd. Gedogen heeft altijd een tijdelijk karakter. Door de gedoogsituatie in een gedoogbeschikking te beschrijven is controle achteraf door de gemeenteraad of rechter mogelijk.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 23

5 Bestuurlijke sturing van de uitvoering

5.1 (Uitvoerings)beleid periodiek actualiseren Het handhavingsbeleid wordt periodiek geëvalueerd. Deze evaluatie vindt in principe eens per vier jaar plaats. Het is logisch om de evaluatie van het handhavingsbeleid uit te voeren aan het eind van een collegeperiode. Aan de hand van de bevindingen uit de evaluatie legt het college van burgemeester en wethouders een voorstel aan de gemeenteraad voor om het handhavingsbeleid voort te zetten, dan wel bij te stellen. De gemeenteraad stelt dit geactualiseerde of nieuwe handhavingsbeleid vast.

Handhavingsnota actualiseren of nieuw handhavingsbeleid formuleren Wanneer de inhoudelijke wijzigingen beperkt zijn, kan met een actualisatie van de kadernota worden volstaan. Het is zelfs denkbaar dat na een evaluatie de hoofdlijnen van het handhavingsbeleid ongewijzigd blijven. Wanneer de gemeenteraad een andere koers wil varen of externe ontwikkelingen op handhavingsgebied daar aanleiding toe geven, ligt een nieuwe handhavingsnota voor de hand.

Het handhavingsbeleid vormt het kader voor de jaarlijks op te stellen handhavingsuitvoerings- programma’s. Het jaarlijkse handhavingsuitvoeringsprogramma vormt het centrale sturingsinstrument. Het college van burgemeester en wethouders stelt het uitvoeringsprogramma vast en legt deze ter informatie aan de gemeenteraad voor.

Twee keer per jaar wordt een tussenrapportage opgesteld (MARAP). Parallel aan de MARAP wordt een voortgangsrapportage opgesteld ten behoeve van de wethouders die verantwoordelijk zijn voor de handhaving binnen verschillende beleidsterreinen. Wanneer de inhoud daartoe aanleiding geeft, wordt de voortgangsrapportage met de wethouder(s) en/of burgemeester besproken. Waar nodig kan in overleg met de verantwoordelijke bestuurder tot bijstelling van het programma worden besloten.

Na afloop van het jaar wordt een handhavingsverslag opgesteld en ter vaststelling aan het college van burgemeester en wethouders aangeboden. Middels het handhavingsverslag informeert het college van burgemeester en wethouders de Raad over de uitvoering van het door haar uitgevoerde handhavingsbeleid. Het handhavingsverslag Wabo en Bodem moet tevens worden toegezonden aan de VROM-Inspectie en Gedeputeerde Staten van Fryslân in haar rol van provinciaal handhavingsregisseur.

5.2 Registratie en monitoring De huidige systemen die binnen het team Handhaving en Toezicht gebruikt worden, bieden beperkte mogelijkheid om sturingsinformatie vast te leggen en te analyseren. In 2011 wordt gestart met het gebruik van registratiehulpmiddelen. Het voordeel hiervan is dat deze bestanden naar behoefte kunnen worden ingericht en op basis van de ervaring bijstelling kan plaatsvinden.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 24 Door registratie en monitoring is het mogelijk om uitspraken te doen over:  de mate van realisatie van handhavingsdoelen;  de omvang van de handhavinginzet op verschillende onderwerpen;  het naleefgedrag per object/vergunningsituatie;  het nalevingsniveau binnen een doelgroep.

De onderstaande tabel geeft aan welke aspecten bij het inrichten van een meetinstrument betrokken moeten worden.

Urenregistratie is niet alleen zinvol bij inputdoelen, maar bij alle type doelen. Door de handhavingsinzet ten behoeve van een onderwerp te registreren, wordt belangrijke informatie verkregen voor de programmering/planning in volgende jaren.

Type doel Indicator Eenheid Meting Inputdoel Urenbesteding Uren  Onderwerp definiëren  Welke inzet wordt wel/niet aan het onderwerp toegerekend  Tijdregistratie per onderwerp  Geregistreerde uren optellen  Vergelijken met geplande ureninzet Prestatiedoel Aantal prestaties Prestatie  Prestatie definiëren  Prestatie tellen  Prestatie vastleggen  Prestatie optellen  Vergelijken met het voorgenomen aantal prestaties Naleefdoel Naleefgedrag van % waarin bedrijf/  Benoemen van de controle-items (max. 3-5) individueel situatie aan de  Benoemen meetmoment (bijv. eerste controle, na bedrijf/situatie controle-items hercontrole) voldoet  Vastleggen uitkomst controle per bedrijf/situatie Nalevingsniveau  Doelgroep benoemen binnen doelgroep  Omvang doelgroep bepalen (n = 100%)  Naleefgedrag van bedrijf/situatie vaststellen (zie hiervoor)  Vastleggen uitkomst controle per bedrijf  Uitvoeren berekening  Vergelijken uitkomst berekening met doel (en indien bekend ook met vertreksituatie)

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 25

6 Organisatie en middelen

6.1 Organisatie, overleg en samenwerking

Organisatie De uitvoering van de handhaving is ondergebracht bij het team Handhaving en Toezicht. De afdeling werkt fysiek vanuit twee locaties in Sneek en IJlst, maar opereert als één eenheid. Dit betekent dat de medewerkers van het team Handhaving en Toezicht binnen heel Súdwest Fryslân inzetbaar zijn.

Het team Handhaving en Toezicht werkt nauw samen met het team Backoffice Vergunningen. Bij het doorlopen van handhavingstrajecten wordt vanuit het team Backoffice Vergunningen juridisch- administratieve ondersteuning geboden. Het team Backoffice Vergunningen levert tevens expertise op het gebied van Brandveiligheid.

Intern overleg Er wordt periodiek overleg gehouden met toezichthouders, het team Backoffice Vergunningen. Doel van het overleg is:  werkverdeling;  bewaking algemene voortgang;  overleg en afstemming over zaken waar meerdere beleidsvelden bij betrokken zijn.

Overleg met de portefeuillehouder Overleg met de portefeuillehouder vindt in ieder geval vier keer per jaar plaats. In deze overleggen komen individuele handhavingszaken aan de orde en wordt gesproken over de voortgang en ontwikkelingen op het gebied van handhaving.

Lokaal handhavingsoverleg (LHO) Op initiatief van de gemeente Súdwest Fryslân wordt vier keer per jaar een lokaal handhavingsoverleg gehouden tussen politie en gemeente. In het LHO worden actuele handhavingssituaties doorgesproken en acties waarin gezamenlijk wordt opgetreden op elkaar afgestemd.

Regionaal handhavingsoverleg De gemeente participeert in het regionaal handhavingsoverleg. Dit vindt periodiek plaats. In het overleg komen gezamenlijk uit te voeren projecten aan de orde. Tevens wordt aandacht besteed aan ontwikkelingen op het vakgebied. In het Fries Handhavingsoverleg vindt op bestuurlijk niveau overleg en afstemming plaats.

6.2 Middelen

Capaciteit en kosten Binnen het team Handhaving en Toezicht is in 2011 33,50 fte beschikbaar. Daarnaast is in de begroting onder programma 2 “Veilig” een post opgenomen voor openbare orde, veiligheid en handhaving. Het exacte bedrag is op moment van schrijven nog niet bekend omdat de begroting door de gemeenteraad van Súdwest Fryslân moet worden vastgesteld. De kosten van handhaving

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 26 bestaan uit personele kosten, inhuur van derden en overige kosten. De beschikbare formatie is eveneens in de begroting vastgelegd.

In deze Handhavingsnota is de beschikbare menskracht volgens de begroting van 2011 het uitgangspunt. In 2011 kan op basis van praktijkervaringen een bijstelling plaatsvinden in zowel taken en capaciteitsverdeling tussen teams. De beschikbare formatie wordt ingezet op de handhavingsdoelen die in deze nota en het HUP zijn opgenomen. Het zwaartepunt van de handhaving ligt bij de prioritaire onderwerpen.

Als wijzingen in de inzet van menskracht nodig zijn, wordt hierover overleg gevoerd met de portefeuillehouder. Aldus wordt de bestuurlijke sturing op de handhavingsinzet gewaarborgd.

Kennis en ervaring Het huidige team beschikt in aanzet over voldoende en diverse kennis en ervaring om het reguliere werk uit te voeren, waarbij zo nodig gebruik wordt gemaakt van externe hulpbronnen (bijvoorbeeld Infomil en BRIS). Het team beschikt over onvoldoende eigen specialistische toezichtscapaciteit op het gebied van Brandveiligheid.

Inzetbaarheid De functies van de verschillende medewerkers zijn gekoppeld aan specifieke taakvelden. Zo zijn medewerkers met bijvoorbeeld een bouwkundige achtergrond actief binnen de taakvelden Bouwen en Wonen en Ruimtelijke Ordening. Het is daarom beperkt mogelijk om medewerkers op andere taakvelden in te zetten, omdat zij dan niet over de vereiste deskundigheid beschikken.

Integraal toezicht – in de vorm dat één medewerker in staat is om alle van toepassing zijnde regels te controleren – is in de praktijk moeilijk realiseerbaar. De gemeente kiest voor gericht en slim toezicht. Dit houdt in dat toezichthouders bij een controle een oog-en-oor functie vervullen voor hun collega toezichthouders. Wanneer een eenvoudige overtreding op een ander taakveld wordt geconstateerd wordt dit gelijktijdig afgedaan. Meer complexe zaken worden doorgegeven aan de collega-toezichthouder die vervolgens gericht een controle kan uitvoeren.

In het HUP is aangegeven dat toezichthouders gezamenlijke controles houden. Dit met het oog op een gerichte en projectmatige aanpak. Dit heeft tevens een positief effect op de toezichtslast bij bedrijven.

Er is sprake van functiescheiding5 tussen vergunningverleners en toezichthouders/handhavers. Het team wordt aangestuurd door twee leidinggevenden (1,5 fte).

Opleiding Medewerkers van het team nemen deel aan informatiebijeenkomsten en opleidingstrajecten die door het ministerie van VROM en anderen worden aangeboden. De onderwerpen zijn gekoppeld aan nieuw beleid en wetgeving (Wabo, Wro, Activiteitenbesluit, Gebruiksbesluit, e.d.).

5 Deze functiescheiding is één van de kwaliteitscriteria waaraan de organisatie moet voldoen.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 27

6.3 Automatisering De inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) maakt het nodig de werkprocessen aan te passen en investeringen te doen op het gebied van ICT. Aan deze aspecten wordt bij de voorbereiding van de nieuwe gemeente aandacht besteed. Dit betekent dat de huidige applicaties op termijn vervangen zullen moeten worden.

6.4 Ontwikkeling in de komende jaren Handhaving is een dynamisch werkterrein. De komende jaren zal de gemeentelijke handhaving zich verder ontwikkelen. Voor een deel vloeit deze ontwikkeling voort uit deze nota zelf. Het betreft de nadere invulling van programmatisch werken binnen de gemeentelijke organisatie. In paragraaf 4.2 is al benoemd dat het team Handhaving en Toezicht de komende twee jaar nodig zal hebben om instrumenten in te richten en ervaring op de doen met het uitvoeren van risicoanalyse, de onderlinge afstemming om te komen tot op elkaar aansluitende handhavingsuitvoerings- programma’s.

Daarnaast zal op onderdelen de registratie en monitoring verbeterd moeten worden. Voor het goed inrichten van de cyclus van programmatisch handhaven is een doorlooptijd van minimaal twee jaar nodig. Het eerste jaar wordt benut voor een eerste opzet; in het tweede jaar kan dan bijstelling plaatsvinden op basis van de opgedane ervaringen.

Regelgeving is continu in beweging. Dit betekent dat de gemeente daarop in zal moeten spelen. Als voorbeeld geven wij hier de voorgenomen wijziging van de Drank- en Horecawet (DHW). Het voorstel van het kabinet houdt ondermeer in dat het toezicht op de DHW, die nu door de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) wordt uitgevoerd, gedecentraliseerd zal worden. Daarmee krijgt de gemeente een nieuwe handhavingstaak die in de gemeentelijke organisatie moet worden ingebed.

In 2011 zullen nieuwe ontwikkelingen, zoals invoering van de bestuurlijke strafbeschikking een plaats krijgen in de uitvoering. Ook vindt een herziening plaats van het BOA-bestel. Het team Handhaving en Toezicht zal de komende jaren bezien op welke terreinen deze nieuwe ontwikkelingen de effectiviteit en de efficiëntie van de handhaving kunnen versterken. In de handhavingsuitvoeringsprogramma’s van 2012 zal hier te zijner tijd nader op worden ingegaan.

In Den Haag worden kwaliteiteisen voorbereid waaraan handhavingsorganisaties mogelijk moeten gaan voldoen. De verwachting is dat met ingang van 1 januari 2012 aan deze kwaliteitseisen moet worden voldaan. De bestuursorganen van de vijf fusiegemeenten gaan ervan uit dat de nieuwe handhavingsorganisatie voldoende robuust is en aan de kwaliteitseisen kan voldoen. De gemeente Súdwest Fryslân volgt deze ontwikkelingen nauwgezet.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 28 Bijlage 1 Begrippenkader

1 - Gedogen Gedogen is de tegenpool van handhaven. Het begrip gedogen wordt omschreven als ‘Het bewust niet optreden tegen de overtreding van rechtsregels door een orgaan dat tot zodanig optreden wel bevoegd en feitelijk in staat is’.

2 - Programmatisch handhaven Aan modern handhavingsbeleid ligt het concept van programmatisch handhaven ten grondslag. Inmiddels is dit geen keuze meer, maar een verplichting gebaseerd op wettelijke bepalingen.

Wat is programmatisch handhaven? Programmatisch handhaven is een proces waarin het bestuur van een bepaald beleidsdossier, taakveld of een wet eerst de risico’s inschat van niet-naleving, op basis daarvan de prioriteiten vaststelt, om vervolgens aan de hand van de uitkomsten van een doelgroepenanalyse de meest geëigende interventiestrategie te kiezen. Het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie heeft hiervoor een aantal instrumenten ontwikkeld die behulpzaam zijn bij het maken van deze analyses, de prioriteitstelling en selectie van passende interventies.

Kenmerken Kenmerk van programmatisch handhaven is dat deze methodiek het gedrag van mensen als uitgangspunt neemt. Het gedrag van mensen is immers een bepalende factor bij het bereiken van beleidsdoelen. Om beleidsdoelen te realiseren is het nodig dat mensen zich op een bepaalde manier gedragen, zich aan de regels houden. Niet iedereen zal dat spontaan doen. Als de overheid de naleving van regels wil verbeteren, dan moet zij weten waarom mensen zich niet aan die regels houden. Vervolgens kunnen dan interventies worden gekozen die mensen ertoe bewegen om de regels wel na te leven. Het gaat daarbij om meer dan alleen het uitoefenen van toezicht en het opleggen van sancties. Gedrag is immers op talloze andere manieren te beïnvloeden. Handhaving in de zin van repressief optreden kan dan een van de middelen zijn.

Een tweede kenmerk van programmatisch handhaven is dat het Kenmerken gaat om informatiegestuurd handhaven. In veel organisaties is Naleefgedrag centraal  de benodigde informatie vooral in de vorm van kennis en ervaring Informatiegestuurd  bij medewerkers aanwezig. In het algemeen geldt dat deze informatie door expertsessies met die medewerkers beschikbaar kan komen. De uitkomsten van dit soort sessies moeten vervolgens worden gevalideerd door informatie die eerst in de hoofden van de medewerkers zat, nu systematisch te verzamelen.

Eigenschappen Programmatisch handhaven is een werkwijze met vier bijzondere eigenschappen. Het gaat in de eerste plaats om een integrale werkwijze. Dat geldt zowel voor de betrokkenen als voor de inhoud. Het is een zaak voor toezichthouders, handhavers, beleidsmakers én andere partijen die nalevingsgedrag kunnen beïnvloeden, zoals vertegenwoordigers van brancheorganisaties. Ook qua inhoud is de werkwijze integraal, omdat het hele domein of dossier vanuit meerdere perspectieven onder de loep wordt genomen.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 29

Ten tweede is de wijze waarop de keuzes bij programmatisch handhaven worden gemaakt transparant. De betrokkenen baseren hun keuzes op de analyse van hun kennis en ervaring. De manier waarop zij tot bepaalde keuzes komen is zichtbaar te maken door deze vast te leggen in een plan of een programma. Daarnaast zijn de uitkomsten van het proces te onderbouwen. Het proces en de gemaakte keuzes zijn helder en duidelijk.

De werkwijze leidt bovendien tot een interventiestrategie waarvoor de betrokken bestuurder daadwerkelijk verantwoordelijkheid kan nemen. Programmatisch handhaven maakt duidelijk waaruit de handhaving bestaat en waarom voor deze strategie is gekozen.

De strategie wordt voorgelegd aan de gemeenteraad. Programmatisch handhaven is daarmee een democratische werkwijze.

Tot slot is programmatisch handhaven een cyclisch geheel. Eigenschappen Dat wil zeggen dat de gemaakte keuzes en de effectiviteit van de Integraal interventies steeds opnieuw worden geëvalueerd: Zijn de  Transparant gemaakte afwegingen nog steeds adequaat? Worden de doelen wel  Democratisch bereikt? Moeten we de strategie bijstellen? De evaluatie levert  Cyclisch input voor de volgende cyclus van programmatisch handhaven. 

3 - Integraal Uit het bovenstaande volgt dat ‘integraal’ een eigenschap is van programmatisch handhaven. Integraal heeft hier dus een andere betekenis als in de samenvoegingen “een integrale toezichthouder” (bedoeld wordt iemand met kennis op een breed aantal toezichtsdomeinen), een “integrale controle” (bedoeld wordt bijvoorbeeld een controle waarbij alle vergunningvoorschriften worden gecontroleerd - in tegenstelling tot aspect- of themacontrole). En zo zijn er nog wel meer vormen van “integraal …”.

Integraal raakt veelal aan de begrippen ‘samenhang’ en ‘samenwerken’. In de handhavingsnota willen we het woord ‘integraal’ zoveel mogelijk proberen te vermijden. In plaats daarvan gebruiken we verschillende omschrijvingen die duidelijk aangeven waaruit de ‘integraliteit’ bestaat.

Enkele voorbeelden van ‘integraliteit’  Een gezamenlijk bedrijfsbezoek: toezichtcontrole door twee of meer toezichthouders van verschillende disciplines  Vervullen van een oog- en oorfunctie: bij het houden van toezicht vangt een toezichthouder signalen op en geeft die door aan een andere (deskundige, bevoegde) toezichthouder  Taakoverdracht: een toezichthouder op een bepaald taakveld houdt tegelijk toezicht op naleving van regelgeving die binnen een ander taakveld/deskundigheidsgebied valt

4 - Normadressant en doelgroep De term normadressant is een juridisch begrip waarmee degene wordt aangeduid tot wie een rechtsregel zich richt. Zowel particulieren, bedrijven, instellingen en overheden kunnen normadressant zijn.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 30 Handhaving richt zich meestal in eerste instantie op een groep normadressanten. Dan spreken we van een Voorbeelden van doelgroepen doelgroep. Wanneer binnen een doelgroep bij een  Eigenaren van woonschepen individuele normadressant een overtreding wordt  Organisatoren van evenementen geconstateerd, richt het handhavingstraject zich  Bestuurders die hun auto’s parkeren vervolgens tot deze individuele normadressant.  Garagehouders Overigens heeft een individueel handhavingstraject  Hondenbezitters vaak ook een uitstraling/voorbeeldfunctie naar de  Projectontwikkelaars/aannemers doelgroep als geheel.

5 – Naleefgedrag, nalevingsniveau Handhaving richt zich op de naleving van rechtsregels. In het handhavingsbeleid worden de termen naleefgedrag en nalevingsniveau gebruikt.

Naleefgedrag Onder naleefgedrag wordt verstaan: alle gedragingen van een normadressant om aan de geldende rechtsregels te voldoen. Naleefgedrag omvat in de praktijk een grote diversiteit aan handelingen en niet-handelingen.

Niet-naleving Wanneer geconstateerd wordt dat een normadressant zich niet aan de regels houdt, is sprake van niet- naleving. In de risicoanalyse6 wordt geprobeerd om een beeld te krijgen van de motieven voor niet- naleving. Juist op basis van inzicht in de motieven voor niet-naleving kan gericht actie worden ondernomen voor verbetering van het naleefgedrag.

Nalevingsniveau De term nalevingsniveau wordt gebruikt om aan te duiden welk deel van een doelgroep zich aan de voor hen geldende rechtsregels houdt. Vaak wordt dit uitgedrukt in een percentage. Bij doelgroepen van kleine omvang die regelmatig worden gecontroleerd (bijvoorbeeld LPG-stations) kan het naleefniveau uit beschikbare gegevens worden berekend. Bij grote diffuse doelgroepen waarbij overtredingen alleen op heterdaad kunnen worden geconstateerd (bijvoorbeeld wildplassen), is het vaak moeilijker om het nalevingsniveau vast te stellen.

6 - Toezichtlast Met het begrip ‘toezichtlast’ wordt gedoeld op de administratieve lasten voor burgers en bedrijven die voortvloeien uit het houden van toezicht. Toezichtlast heeft een objectieve en subjectieve kant. Objectieve elementen zijn bijvoorbeeld de tijdsinzet en kosten die de ondernemer moet maken om gegevens te registreren of een toezichthouder te begeleiden bij een bedrijfsbezoek. Met subjectieve elementen wordt gedoeld op de beleving van het toezicht.

Uitvoeringslast Toezichtlast moet worden onderscheiden van de uitvoeringslast. Het begrip uitvoeringslast heeft betrekking op de inzet van menskracht en middelen door een overheidsinstantie die belast is met de uitvoering.

6 In paragraaf 4.2 wordt de risicoanalyse nader toegelicht.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 31

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 32 Bijlage 2 Stappen programmatisch handhaven

Uitvoeren risicoanalyse Geen integrale risicoanalyse Per taakveld vindt een inventarisatie plaats van Hoewel veel wordt gesproken over integrale de onderwerpen/items die in de analyse worden handhaving, wijst NovioConsult op de betrokken. beperkingen van een integrale risicoanalyse. De onderwerpen/items worden in herkenbare Een risicoanalysemethodiek die het hele domein termen omschreven, zodat ook derden zich bij van de fysieke handhaving omvat kennen wij het onderwerp een voorstelling kunnen maken. Om tot een werkbare analyse te komen wordt niet. Risico’s die samenhangen met een chemiebedrijf zijn van geheel andere aard en gewerkt met circa 20-25 onderwerpen per orde dan zwerfvuil of de brandveiligheid van een taakveld. gebouw.

Beter is het om de risicoanalyse per domein uit

te voeren en per domein prioriteiten te stellen.

Bij het formuleren van handhavingsdoelen

kunnen desgewenst verbindingen worden gelegd

(bijvoorbeeld door per gebied of doelgroep

handhavingsacties aan elkaar te koppelen).

De risicoanalyse is gebaseerd op de formule: Risico = negatief effect x kans op niet-naleving

Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet naleving. Aan elk onderwerp/item worden afzonderlijk scores toegekend. De volgende aspecten worden gescoord:

 negatief effect (1): Hoe groot zijn de negatieve gevolgen als regels niet worden nageleefd?  kans op niet-naleving (2): Hoe groot is de kans dat een doelgroep de regels niet naleeft? In aanvulling op deze aspecten worden per onderwerp scores toegekend voor bestuurlijke aandacht (3) en een vijftal aspecten die iets zeggen over de uitvoering (4).

Alle ingevoerde scores worden weergegeven op een vijfpuntsschaal: 1 t/m 5. Het resultaat van de gezamenlijk uitgevoerde risicoanalyse wordt zichtbaar gemaakt in een risicodiagram. Hieronder is een voorbeeld van een risicodiagram opgenomen.

Dit figuur omvat meer dan het negatieve effect Garagebedrijven en de kans op niet-naleving (samen Kans op niet-naleving vermenigvuldigd: het risico), maar geeft ook de 5 huidige uitvoering (bijvoorbeeld beschikbare 4 menskracht, actualiteit beleid, e.d.) en de 3 bestuurlijke aandacht voor het onderwerp aan. 2 1 Bestuurlijke Uitvoerings- De risicodiagrammen lenen zich goed voor aandacht 0 aspecten bespreking met bestuurders, medewerkers of derden. In deze fase is het van belang dat het beeld wat uit de analyse naar voren komt, herkend en erkend wordt. Negatief effect

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 33

Prioriteiten stellen Nadat alle onderwerpen/items gescoord zijn worden deze op aflopend risico geordend. Dit resulteert in een ordinale schaal met bovenaan de onderwerpen/items met een hoog risicoprofiel en onderaan de onderwerpen met een laag risicoprofiel. NovioConsult adviseert gemeenten om per taakveld maximaal vijf tot zes onderwerpen de hoogste prioriteit toe te kennen. In de praktijk blijkt het beter mogelijk om de beperkte menskracht/deskundigheid op deze prioritaire onderwerpen te focussen.

Handhavingsdoelen formuleren Van de prioritaire onderwerpen wordt vervolgens een analyse gemaakt van de motieven die aan het niet-naleven van regels of vergunningvoorschriften ten grondslag liggen. Een hulpmiddel daarbij is de zogenoemde Tafel van Elf (T11). De T11 omvat 11 dimensies die in onderling verband een beeld geven van de motieven binnen een doelgroep. Het toepassen van de T11 is niet gemakkelijk. Zeker niet wanneer er sprake is van een doelgroep waarover weinig informatie bekend is, bijvoorbeeld omdat in de afgelopen jaren geen toezicht is gehouden of het een heterogene doelgroep betreft met uiteenlopende motieven voor niet-naleving.

Een grovere methode is het opdelen van een doelgroep in subgroepen. Een doelgroep wordt daarbij opgedeeld in subgroepen. Dit wordt zichtbaar gemaakt in een naleefdiagram. Hieronder is een voorbeeld van een naleefdiagram afgebeeld. De vier gemeenten hebben er voor gekozen om deze methode te gebruiken bij het opstellen van het HUP.

In dit voorbeeld is binnen de doelgroep sprake van onbewuste Verbranden van afval overtreders, calculerende nalevers en een hoog percentage calculerende niet-nalevers. De handhavings- inspanning van de gemeente is er op gericht om allereerst via algemene Onbewuste nalevers informatievoorziening te Spontane nalevers bewerkstelligen dat de bekendheid Calculerende nalevers van de regels binnen een doelgroep Calculerende overtreders toeneemt. Vervolgens richt de inzet Onbewuste overtreders zich op het terugdringen van het percentage overtreders (= niet- nalevers) ten gunste van het percentage nalevers.

Kortom Hoe groener het naleefdiagram, des te beter worden regels door een doelgroep nageleefd.

Het formuleren van SMART-handhavingsdoelen in termen van naleefgedrag sluit op het bovenstaande aan. Het formuleren van naleefdoelen is minder zinvol als het reguliere toezichtstaken betreft met een preventief karakter, zoals bijvoorbeeld de surveillance op fout parkeren. Dan kan beter worden gewerkt met inputdoelen (zie hierover ook paragraaf 2.3 sub 5).

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 34 Type handhavingsdoelen  Inputdoelen geven aan welke menskracht wordt ingezet. Deze doelen worden uitgedrukt in uren of fte’s.  Prestatiedoelen geven aan welke prestaties worden nagestreefd. Deze doelen worden uitgedrukt in aantallen of percentages (voorbeelden: aantal uitgevoerde controles, 25% van verleende kapvergunningen wordt gecontroleerd).  Naleefdoelen geven aan hoe regels en voorschriften door een doelgroep worden nageleefd. Deze doelen worden uitgedrukt in een percentage (voorbeeld: bij 80% van de gecontroleerde benzinetankstations wordt geen overtredingen geconstateerd) of een verandering (absoluut of in percentage) ten opzichte van eerdere gegevens (voorbeeld: het aantal bedrijven dat de brandblussers jaarlijks heeft gecontroleerd stijgt van 75 naar 95%).

Interventies kiezen Nadat het handhavingsdoel is geformuleerd wordt bepaalt welke aanpak wordt gekozen om het doel te realiseren. Meestal zal sprake zijn van een mix van verschillende interventies. Bekende vormen van interventies zijn:  Algemene informatievoorziening.  Gerichte informatieverstrekking/advisering aan een doelgroep over een specifiek onderwerp.  Surveillance.  Inventariserende controles.  Periodieke controles.  Incidentele of steekproefsgewijze controles.  Gerichte observatie/opsporing.

Programmeren De kern van het handhavingsuitvoeringsprogramma zijn de overzichten van de verschillende taakvelden met per onderwerp/item het handhavingsdoel, de aanpak en inzet van menskracht. De totaal benodigde capaciteitsinzet wordt berekend en de beschikbare menskracht wordt over de verschillende onderwerpen verdeeld.

Wanneer binnen een taakveld de beschikbare menskracht beperkt is, zal onderzocht worden op welke wijze pieken in de werkbelasting kunnen worden opgevangen. Dit kan door temporiseren, het alloceren van middelen (mits deze over de benodigde deskundigheid en bevoegdheid beschikken) of het inhuren van externe capaciteit.

Wanneer deze opties niet tot een uitvoerbare taakstelling leiden, behoeft de vraag bijstelling. Dit kan door:  de aanpak wijzigen;  de doelomschrijving aanpassen;  aan onderwerpen/items geen aandacht geven.

Handhavingsnota Súdwest Fryslân 35