Kap 8 - Granskingen av politiets overvåkingstjeneste Side 201 av 1185 8. GRANSKINGEN AV POLITIETS OVERVÅKINGSTJENESTE 8.1. Instrukser og retningslinjer om registrering og innhenting av opplysninger 8.1.1. Innledning I kapitlet her skal beskrives instrukser og retningslinjer som er gitt for overvåkingstjenesten. Dels er instruksene gitt av overordnet organ. Dette gjelder overvåkingsinstruksene, som enten er gitt av Justisdepartementet eller ved kongelig resolusjon. Videre gjelder det enkelte andre bestemmelser, f eks instruksen fra august 1955 om samarbeid mellom de militære myndigheter og politiet til trygging av rikets sikkerhet, fastsatt av Regjeringens sikkerhetsutvalg, og direktivet av 4. november 1983 om personellsikkerhet i den sivile forvaltning, fastsatt ved kongelig resolusjon. Dels er instrukser gitt av Overvåkingssentralen til de underliggende ledd i tjenesten. Overvåkingssentralens instruksjonsvirksomhet har i hovedsak foregått på to måter. For det første er det utarbeidet generelle, skriftlige instrukser, som er sendt de underliggende ledd i form av sirkulærer og rundskriv. For det andre har instrukser og retningslinjer blitt gitt muntlig på møter i overvåkingstjenesten eller i form av brev fra Overvåkingssentralen til det enkelte politikammer. Uttalelser fra Justisdepartementet og Stortinget vil også bli omtalt, fordi disse har vært oppfattet som retningsgivende for overvåkingstjenesten, og fordi de kaster lys over hvordan instruksverket har vært oppfattet. Her skal gis en fremstilling av reglene. For kommisjonens drøftelser av ulike tolkingsspørsmål og kommisjonens vurderinger av reglene, vises til kap 9. Fremstillingen omfatter bestemmelser om hva slags opplysninger som kan registreres. Dette er et spørsmål om hvilke opplysninger det er relevant for overvåkingstjenesten å ta vare på. Med andre ord er problemstillingen hvilke begrensninger for registreringsadgangen som gjelder etter opplysningenes innhold. Videre omtales bestemmelser om hvorledes opplysninger kan innhentes. Problemstillingen her er hvilke begrensninger som gjelder for overvåkingstjenestens bruk av ulike metoder. Der slike metoder krever hjemmel i lov, redegjøres ikke bare for instruksene, men også for de rammer lovverket setter. Av hensyn til sammenhengen behandles bestemmelser om bruk av opplysninger ved personkontroll i kap 10.2 og 10.3 og instrukser og retningslinjer om bruk av opplysninger utenom personkontroll i 8.5.1.1. 8.1.2. Overvåkingsinstruksene I granskingsperioden foreligger følgende instrukser for Politiets overvåkingstjeneste: 201 Kap 8 - Granskingen av politiets overvåkingstjeneste Side 202 av 1185 • 6. juli 1937: Instruks for politiets overvåkingstjeneste fastsatt av Justisdepartementet • 7. juni 1952: Instruks for politiets overvåkingstjeneste fastsatt av Justisdepartementet • 27. april 1955: Instruks for politiets overvåkingstjeneste fastsatt av Justisdepartementet • 30. desember 1959: Instruks for politiets overvåkingstjeneste fastsatt av Justisdepartementet • 25. november 1977: Alminnelig instruks for politiets overvåkingstjeneste, fastsatt ved kgl res. Ved kgl res samme dag ble det også fastsatt bestemmelser om overvåkingstjenestens organisasjon og interne kompetansefordeling. • 19. august 1994: Alminnelig instruks for politiets overvåkingstjeneste, fastsatt ved kgl res Hver instruks erstatter den foregående instruks. I 1977 ble regelverket fordelt på to instrukser, én om virksomheten og én om organisatoriske forhold. Instruksene fra 1977 og 1994 er ugradert. De andre instruksene har vært gradert Hemmelig, men er avgradert. Kommisjonen har avgrenset sitt mandat i tid til perioden fra krigens slutt til 1994. Instruksen av 1994 vil derfor ikke ble behandlet nærmere. 8.1.3. Grunnlaget for registrering av opplysninger - problemstilling For at overvåkingstjenesten skal kunne løse sine oppgaver er det nødvendig at tjenesten innhenter og registrerer opplysninger. Disse hovedoppgaver danner grunnlaget for registreringen: • Overvåkingstjenesten skal forebygge og motvirke virksomhet som kan medføre fare for rikets sikkerhet • Overvåkingstjenesten skal medvirke ved sikkerhetsklarering ved å foreta personkontroll og meddele relevante opplysninger til klareringsmyndigheten Plikten til å forebygge og motvirke virksomhet som kan medføre fare for rikets sikkerhet har gjennom hele granskingsperioden vært angitt i overvåkingsinstruksene. Personkontroll nevnes først i overvåkingsinstruksen av 1977. Likevel er det utvilsomt at overvåkingstjenesten har hatt denne oppgaven i hele etterkrigstiden. Således har tjenesten foretatt personundersøkelser for Forsvaret fra 1947. Ved kgl res av 10. juni 1949 ble Forsvaret pålagt å samarbeide med politiet om sikring mot femtekolonnister. I instruksen fra august 1955 om samarbeid mellom de militære myndigheter og politiet til trygging av rikets selvstendighet og sikkerhet, bestemmes blant annet at politiet har som 202 Kap 8 - Granskingen av politiets overvåkingstjeneste Side 203 av 1185 oppgave å foreta sikkerhetsundersøkelser av personell for Forsvaret. Det vises til 10.2.4. I mange tilfeller er personkontrollen begrenset til registerundersøkelser. Det var derfor vesentlig for en effektiv personkontroll at opplysninger som kunne ha betydning, var registrert på forhånd. Det har i granskingsperioden vært en betydelig utvikling i instruksverket om hva slags opplysninger som kan registreres. For best å få frem denne utviklingen gjøres fremstillingen kronologisk. Problemstillingen er - relatert til kommisjonens mandat - å klarlegge den nedre grense for hva som kan registreres, med andre ord å redegjøre for hvilke opplysninger som etter instruksene har vært ansett som relevante for overvåkingstjenesten. I hvilken grad har overvåkingstjenesten hatt adgang til å registrere opplysninger om tilhørighet til og virksomhet for politiske partier og organisasjoner? Instrukser og retningslinjer om registrering av politisk virksomhet og tilhørighet er i liten grad gitt i form av rundskriv. De rundskriv som foreligger, er som oftest nokså generelle. Praksis har likevel i hovedtrekk vært ensartet i overvåkingstjenesten. Dette skyldes at Overvåkingssentralens praksis har blitt gjort kjent for de underliggende ledd gjennom møter og på annen måte, og denne praksis ble oppfattet som retningsgivende. Begrepene registrering og overvåking er drøftet i 6.2 og 8.2.1. Innholdet av overvåkingsbegrepet har endret seg vesentlig i løpet av granskingsperioden. Det samme gjelder terskelen for opprettelse av overvåkingssak. Om dette vises til 8.2.1. Instrukser om arkivordning og sanering behandles i 8.2. 8.1.3.1. Perioden fra 1947 til 1965 a) Overvåkingsinstruksene fra 1952, 1955 og 1959 Frem til 1952 gjaldt overvåkingsinstruksen av 1937. I instruksens § 1 opplyses at instruksen var gitt "av hensyn til en skjerpet spionkontroll". Av § 2 fremgår at politimestrene skulle rapportere enhver opplysning som "antas å kunne få betydning for pass-, fremmed-, eller spionkontrollen eller for ettersporing av annen landsskadelig virksomhet". "Overvåkingssjef Gunnar Haarstad uttaler i sin bok "I hemmelig tjeneste" at begrepet "annen landsskadelig virksomhet" etter overvåkingsledelsens oppfatning forutsatte at virksomheten direkte eller indirekte hadde et ulovlig formål. Det måtte dreie seg om "forberedelser til eller utførelse av handlinger som i sine konsekvenser ville medføre en fare for landets sikkerhet og 1 selvstendighet eller vår statsforfatning". Overvåkingsinstruksen av 1952 § 1 fastsatte at politiet overvåker rikets indre sikkerhet. Dette ble nærmere presisert i § 2 som lyder slik: 1 I hemmelig tjeneste (1988) s. 77 203 Kap 8 - Granskingen av politiets overvåkingstjeneste Side 204 av 1185 "Overvåkingstjenesten treffer de nødvendige tiltak for å forebygge og motvirke forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, statsforfatningen og statsoverhodet (strl.s kap. 8 og 9). Det samme gjelder forbrytelser mot offentlige myndigheter, den alminnelige orden og fred og almenfarlige forbrytelser (strl.s kap. 12, 13 og 14) i den utstrekning forbrytelsene kan medføre fare for rikets indre sikkerhet, samt all annen femtekolonnevirksomhet og straffbare handlinger etter lov om forsvarshemmeligheter av 18/8 1914, § 6 i lov om enerett for staten til befordring av meddelelser ved hjelp av telegraflinjer og lignende anlegg av 29/4 1899, jfr. § 3 i tilleggslov av 24/7 1914 og § 5 i lov av 14/5 1917 om salg og utførsel av fødevarer m.v." Instruksens § 3 inneholder en definisjon av femtekolonnevirksomhet: "Med femtekolonnevirksomhet forstås i denne instruks virksomhet fra enkeltpersoner, grupper eller organisasjoner som går ut på etterretningsvirksomhet, propaganda, infiltrasjon, sabotasje og attentater m.v. for å svekke landets forsvar og alminnelige motstandsevne." Instruksens § 9 første ledd omhandler innhenting av opplysninger og registrering/arkivering av disse: "Overvåkingstjenesten i politidistriktene skal innhente alle opplysninger om personer, grupper og organisasjoner som mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i § 2, og andre forhold av militær, økonomisk eller politisk art som antas å ha overvåkingsmessig betydning ..." De tilfeller hvor opplysninger skulle registreres etter instruksens § 9, kan grupperes slik: For det første skulle opplysninger registreres om personer, grupper og organisasjoner som mistenkes for å foreta eller forberede "handlinger som nevnt i § 2". Denne bestemmelsen viser til ulike kapitler i straffeloven og til straffebud i spesiallovgivningen, jf sitatet ovenfor. Mistanke om forberedelse av slike handlinger