Innst. S. nr. 190 (2004-2005) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen

Dokument nr. 8:57 (2004-2005)

Innstilling fra finanskomiteen om forslag fra stor- 3. Avgiftsberegningen fjernes for avgiftspliktige tingsrepresentantene , Harald T. næringsdrivende som har tollkreditt." Nesvik og Gjermund Hagesæter om endringer i reglene om innførselsmerverdiavgift Det hevdes at 90 pst. av importtilfellene foretas av avgiftspliktige importører med tollkreditt. Videre heter det: Til Stortinget "En slik ordning vil ikke føre til noe avgiftstap for staten, men betyr bare at det første innenlandske SAMMENDRAG omsetningsleddet får en større avgiftsforpliktelse i den neste avregningsperioden. Dersom avgiftsberegningen Ved import av varer fra utlandet må det beregnes ved import fjernes, vil dette føre til administrative for- merverdiavgift av vareverdien. Dette gjelder også for enklinger". næringsdrivende som har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Denne innførselsmerverdiavgiften Det fremheves at kontrollbehovet vil øke for å mot- pålegges importøren, og gis deretter fradrag for i virke urettmessig avgiftsfri import. omsetningsoppgaven med samme beløp. Det svenske utvalget forutsetter god informasjonsflyt Næringsdrivende innenfor avgiftsområdet skal ikke mellom Tollvesenet og avgiftsmyndighetene. Utvalget belastes med merverdiavgift, men etter merverdiav- anbefaler alternativ 3 der avgiftsberegningen fjernes giftssystemet skal avgiften beregnes i hvert omset- for avgiftspliktige næringsdrivende som har tollkreditt. ningsledd. Ved import blir dette ifølge forslagsstillerne Dette kan gjennomføres ved at importøren avgir en meningsløst. Innførselsmerverdiavgift ved import er et erklæring om at varen er av et slag som ville gitt rett til nullsumspill som innebærer både administrasjonskost- fradrag for importmerverdiavgift. Forslagsstillerne nader for det offentlige og store administrasjonskostna- foretrekker også primært alternativ 3. der og likviditetsbelastninger for næringsdrivende som Forutsetningen for at ordningen skal fungere, er importerer varer. Tollvesenet er pålagt å beregne og informasjonsflyt fra avgiftsforvaltningen til Tollvese- oppkreve avgiften ved innførsel, fordi utenlandsk sel- net om hvilke næringsdrivende som er registrert i ger ikke kan beregne merverdiavgift i sin fakturering til avgiftsmanntallet. Videre må avgiftsmyndighetene få den norske kjøper. opplysninger om varer som er importert, tollverdi på Ordningen er omtalt i NOU 1991:30 Forbedret mer- varene og tidspunkt for import. Dette er mulig ved verdiavgiftslov, kapittel 8.12. Her henviser man til en hjelp av dagens informasjonsteknologi. svensk utredning (SOU 1989:35) hvor man peker på tre Utvalget i NOU 1991:30 valgte å ikke konkludere på måter å forenkle avgiftsberegningen på ved import: hvorvidt ordningen med innførselsmerverdiavgift burde avvikles, men utvalget gikk langt i å si at det var "1. Avgiftsberegningen fjernes for avgiftspliktige grunner som talte for å endre reglene om avgiftsbereg- næringsdrivende. ning ved import. Riksrevisjonen har nylig påpekt at 2. Avgiften beregnes av Tollvesenet som tidligere, Tollvesenets datasystem er foreldet, og da vil fornyel- men avgiftsoppkrevingen skjer av avgiftsmyndig- sen av dette være en passende anledning til å legge til hetene gjennom de ordinære seks terminoppga- rette for den nødvendige informasjonsutveksling mel- vene. lom de to etater. 2 Innst. S. nr. 190 – 2004-2005

I brev av 27. februar 2004 berører finansminister Per Næringslivets kostnader ved å etterleve ordningen Kristian Foss temaet og skriver: med innførselsmerverdiavgift er omtalt i Basismåling av virksomhetenes administrative byrder ved avreg- "Innen EU er det innført et system for merverdiavgift ning av merverdiavgift og videreutvikling av en aktivi- ved handel over landegrensene mellom registrerte tetsbasert målemetode pkt. 7.2.2, utgitt av Nærings- og næringsdrivende uten at det er knyttet prosedyrer til grensepassering. Dette har vært mulig siden man har handelsdepartementet i september 2004. I rapporten etablert egne kontrollsystemer innen EU basert på anslås næringslivets administrative kostnader ved å utveksling av informasjon mellom de respektive beregne merverdiavgift til innførsel til 396 mill kroner. avgiftsmyndighetene. Systemet gjelder imidlertid ikke Finansministeren kan i brev av 27. februar 2004 ikke ved tredjelandshandel, og inngår ikke i EØS-avtalen. Det har derfor ikke vært mulig for Norge å slutte seg til gi eksakte tall over hvor mye ressurser som går med til systemet." å håndheve reglene om innførselsmerverdiavgift. Toll- og avgiftsdirektoratet anslår at tolletaten bruker ca. 13 Men å knytte seg til dette systemet er heller ingen årsverk på dette hvert år. Finansministeren skriver nødvendighet. Ved å fjerne innførselsmerverdiavgiften videre: oppnår man samme gevinst. Man trenger da heller ikke å utvikle et system tilsvarende det EU har for informa- "Den relativt beskjedne ressursbruken skyldes at sys- sjonsutveksling mellom avgiftsmyndighetene over lan- temet er basert på selvdeklarering, og at en stor del av kontrollen skjer maskinelt. Det er også viktig å påpeke degrensene. at man uansett må ha regler om deklarering ved import. Det er nevnt at kontrollbehovet nødvendigvis må øke Opplysningene som gis i selvdeklareringssystemet slik at mulighetene for urettmessig avgiftsfri import danner grunnlag for både handelsstatistikk, håndhe- kan motvirkes. På den annen side er det i dag slik at velse og kontroll av restriksjoner og innførselsforbud, merverdiavgiften kan refunderes via omsetningsopp- og fastsettelse av særavgifter, toll og innførselsmerver- diavgift. Håndhevelsen av merverdiavgiftsreglene må gaven før avgiften forfaller til betaling hos Tollvesenet. derfor anses som en integrert del av tollvesenets arbeid Dette kan utnyttes for å oppnå urettmessige utbetalin- med vareinnførsel, og det vil gi små utslag i ressursbru- ger. Dette vil være typisk for en bedrift som har store ken om man fjerner innførselsmerverdiavgiften for fiktive innkjøp, men ingen omsetning, slik at inngå- avgiftspliktige næringsdrivende." ende merverdiavgift er høyere enn utgående. En Det er altså hos de næringsdrivende effektivitetsge- omlegging av innførsels-merverdiavgiftssystemet vil vinstene primært kan hentes ut ved fjerning av innfør- motvirke en slik mulighet for svindel. selsmerverdiavgift. I de fleste normale bedrifter som går med overskudd En avvikling av ordningen med innførselsmerverdi- vil omsetningsoppgaven vise netto innbetaling til fyl- avgift vil gjøre hverdagen lettere for bedrifter som dri- kesskattesjefen. ver med import, og således trygge arbeidsplasser og Kredittgrenser hos Tollvesenet har skapt problemer forhåpentligvis skape nye. for importører, da Tollvesenet har ført en streng praksis På denne bakgrunn fremmes i dokumentet følgende med å innvilge kreditt og kreve sikkerhet. På oppdrag forslag: fra Finansdepartementet har Toll- og avgiftsdirektora- tet nylig gjennomgått praksis for å innvilge tollkreditt, "Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om end- eller i praksis merverdiavgiftskreditt. I hovedsak er det ringer i reglene om innførselsmerverdiavgift med sikte kun merverdiavgift kredittgrensen gjelder for, fordi på å gjøre import enklere for næringslivet ved å fjerne tollbarrierer for de fleste varer er bortfalt. ordningen med innførselsmerverdiavgift for nærings- Gjennomgangen viste nettopp at praksisen med toll- drivende med fradragsrett." kreditt har vært strengere enn nødvendig for nærings- drivende som er registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Direktoratet foreslo at praksisen med å sette en grense KOMITEENS MERKNADER for hvor høyt bedriftene kan belaste tollkreditten og kravene til sikkerhet for innvilget kreditt, lempes. For Komiteen, medlemmene fra Arbeider- næringsdrivende registrert i merverdiavgiftsmanntallet partiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald med kredittverdighet medfører endringene at kreditt Hansen, , Torstein Rudiha- innvilges uten sikkerhet, hvilket bør redusere kostna- gen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, dene for næringslivet. Ordningen er også ifølge Finans- Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi departementet ment å bli enklere å administrere ved at Larssen og , fra Frem- det skal gå raskere å få utvidet kredittgrensen ved end- skrittspartiet, Gjermund Hagesæter, ringer i innførselsvolumet. lederen og Per Erik Monsen, Praksis viser imidlertid fremdeles at det er vanskelig fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein å gjennomføre en fleksibel endring av kredittgrenser Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og ettersom varepriser og volum endrer seg, kombinert Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folke- med at Tollvesenet dekker seg bak trusler om å avvise parti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tør- fortolling. Dette er lite brukervennlig for næringslivet, resdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, og også en unødvendig belastning for både næringsli- fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra vet og det offentlige ettersom ordningen med innfør- Kystpartiet, , viser til at selsmerverdiavgift med fordel kan endres. dokumentet 5. april 2005 ble oversendt finansminister Innst. S. nr. 190 – 2004-2005 3

Per Kristian Foss til uttalelse. Hans svarbrev av 14. baserer hele eller deler av virksomheten på import. april 2005 følger som vedlegg til denne innstillingen. Ordningen med snudd avregning er gjennomført noe K o m i t e e n vil understreke betydningen av at inn- ulikt i de land i EU som har innført den, og de lovtek- kreving av skatter og avgifter skjer på en måte som er niske sidene rundt en slik ordning krever nærmere mest mulig kostnadsbesparende både for bedrifter og utredning. Et system med snudd avregning kan imid- staten, samtidig som hensynet til å hindre muligheter lertid gjennomføres ensidig i Norge basert på nasjonale for skatte- og avgiftsunndragelser ivaretas. Et grunn- vurderinger. K o m i t e e n viser til at det er ulike erfa- leggende trekk ved merverdiavgiftssystemet er at det ringer med snudd avregning, blant annet med hensyn skal oppkreves avgift ved omsetning i alle ledd, i mot- til risiko for avgiftsunndragelse, og at en vurdering av setning til det tidligere systemet, med oppkreving i dette må være basert på innhenting av erfaringer fra siste ledd. Dette gjelder også ved import. land som har praktisert et slikt system. Det vises også K o m i t e e n viser til at spørsmålet om endringer i til at en slik omlegging kan medføre store systemmes- innførselsmerverdiavgiften ble vurdert i NOU 1991:30 sige omlegginger. Forbedret merverdiavgiftslov. Utvalget vurderte ulike K o m i t e e n mener det er et viktig hensyn at merver- modeller, uten at det ble trukket konklusjoner i form av diavgiftssystemet er så enkelt og effektivt som mulig en anbefalt endring. Utvalget viste til at dersom et fri- for de næringsdrivende, samtidig som nødvendige kon- tak ved import ikke skal gi rom for avgiftsunndragel- troll- og kostnadshensyn for myndighetene må varetas. ser, må flere forutsetninger knyttes til fritaket. Det gjel- K o m i t e e n fremmer på denne bakgrunn følgende der krav til de næringsdrivende som ev. skal omfattes forslag: av en slik ordning, og at det kan skje en omfattende informasjonsutveksling mellom toll- og avgiftsetaten "Stortinget ber Regjeringen vurdere om et system og skatteetaten. med snudd avregning kan innebære forenkling av mer- K o m i t e e n viser til at finansministeren i sitt brev til verdiavgiftssystemet ved import for næringslivet og komiteen skriver at Finansdepartementet ikke har fun- myndighetene, og legge dette frem for Stortinget på net grunnlag for å arbeide videre med sikte på endrin- egnet måte i løpet av 2006." ger på dette punktet, bl.a. fordi forutsetningene om et godt nok system for informasjonsutveksling mellom de Mulige forenklinger bør sees opp mot eventuelle for- to etatene ikke er på plass. Det vises også til at innfør- enklinger og forbedringer som kan oppnås gjennom selsmerverdiavgift uansett må opprettholdes for impor- endringer i tollkredittsystemet. En omlegging må også tører som ikke har fradragsrett. vurderes opp mot de betingelser som gjelder for beta- K o m i t e e n viser til at dagens ordning med innbeta- ling og avregning av merverdiavgift for næringsdri- ling av merverdiavgift den 18. i måneden etter fortol- vende ved innenlands kjøp. ling i praksis innebærer en delbetaling av merverdiav- K o m i t e e n viser til at en forutsetning for å endre giften i forhold til merverdiavgiftsoppgaven som innførselsmomsregimet er at skatte- og tolletatenes avregnes senere, og ikke en innbetaling som senere IKT-systemer er konvertible. K o m i t e e n ber derfor skal betales tilbake. Regjeringen i sin vurdering redegjøre spesielt for hva K o m i t e e n viser til at finansministeren i sitt brev til som skal til av endringer i IKT-systemene for de to eta- komiteen sier at han vil prioritere å arbeide for at tene for at informasjonsutvekslingen skal være tilfreds- dagens tollkredittordning kan bli mer velfungerende. stillende for en endring av innførselsmomssystemet. K o m i t e e n viser til at forslaget til systemendring i rapporten fra KPMG "Beregning og betaling ved KOMITEENS TILRÅDING import av varer" er en presisering i forhold til forslaget fremmet i Dokument nr. 8:57 (2004-2005) idet den K o m i t e e n viser til dokumentet og det som står anbefaler at såkalt snudd avregning innføres. foran og rår Stortinget til å gjøre slikt K o m i t e e n viser til at en del land i EU har innført en ordning med snudd avregning, hvor beregning, vedtak: betaling og avregning av importmerverdiavgift foretas i forbindelse med innsendelse av omsetningsoppgaven, Stortinget ber Regjeringen vurdere om et system med og ikke overfor toll- og avgiftsetaten. Konseptet med snudd avregning kan innebære forenkling av merverdi- snudd avregning innebærer blant annet at bedriftenes avgiftssystemet ved import for næringslivet og myn- innbetaling av merverdiavgift fra import vil skje på et dighetene, og legge dette frem for Stortinget på egnet senere tidspunkt enn i dag, med klare likviditetsmes- måte i løpet av 2006. sige forbedringer av rammevilkårene for bedrifter som

Oslo, i finanskomiteen, den 19. mai 2005

Siv Jensen leder ordfører 4 Innst. S. nr. 190 – 2004-2005

Vedlegg

Brev fra Finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 14. april 2005

Svar på forslag fra stortingsrepresentantene Per (mval. § 22 jf. § 14) - dette gjelder eksempelvis varer Erik Monsen, Harald T. Nesvik og Gjermund anskaffet i reklame- og gaveøyemed. Hagesæter om endringer i reglene om innfør- Finansdepartementet har så langt ikke funnet grunn- selsmerverdiavgift lag for å arbeide videre med sikte på å endre merverdi- Jeg viser til forslaget fra representantene Monsen, avgiftssystemet på dette punkt. Som det fremgår anså Nesvik og Hagesæter om endringer i reglene om inn- Zimmer-utvalget det helt nødvendig at flere forutset- førselsmerverdiavgift. ninger var på plass før dette kunne være aktuelt, her- Representantene foreslår at Stortinget skal be regje- under etablering av et fullstendig informasjonsutveks- ringen fremme forslag om endringer i reglene om inn- lingssystem mellom de to etatene. I tillegg er det lagt førselsmerverdiavgift med sikte på å gjøre import vekt på at et system med innførselsmerverdiavgift uan- enklere for næringslivet ved å fjerne ordningen med sett må opprettholdes for importører som ikke har fra- innførselsmerverdiavgift for næringsdrivende med fra- dragsrett. Dette vil være virksomheter som faller uten- dragsrett. Det anføres at innførselsmerverdiavgift ved for merverdiavgiftssystemet pga. omsetning under kr import er et nullsumspill som innebærer både adminis- 50 000, omsetning som er unntatt fra merverdiavgift, trasjonskostnader for det offentlige og store adminis- virksomheter som ikke anses å drive næringsvirksom- trasjonskostnader og likviditetsbeslastninger for het og vanlige forbrukere som innfører merverdiav- næringsdrivende som importerer varer. giftspliktige varer. Jeg vil innledningsvis vise til at det er grunnleggende Forslagsstillerne er av den oppfatning at dette kan trekk ved merverdiavgiftssystemet at det skal oppkre- løses ved informasjon fra avgiftsforvaltningen til toll- ves avgift ved omsetning i alle ledd - også ved import. og avgiftsetaten om hvilke næringsdrivende som er Dette systemet gjelder i alle land som har et merverdi- registrert i avgiftsmanntallet. En registrering i avgifts- avgiftssystem. I verden i dag oppkreves merverdiavgift manntallet gir imidlertid bare opplysninger om den i 136 land og antallet er stadig økende. Det å gjøre mer- næringsdrivende som sådan, og ikke om den enkelte verdiavgiftsplikten avhengig av om kjøper eller i dette transaksjon. Det er nettopp et slikt informasjonsutveks- tilfellet importør har fradragsrett vil innebære at man lingssystem for den enkelte transaksjon EU har funnet går et skritt tilbake i retning av sisteleddssystemet som det nødvendig å opprette, se nedenfor. man forlot i Norge ved innføringen av merverdiavgift. Innen EU ble all skatteoppkreving ved interngren- For å forhindre at systemet med innbetaling av mer- sene fjernet i forbindelse med etableringen av det indre verdiavgift ved innførsel innebærer en urimelig likvidi- marked fra 1993. Fra dette tidspunktet oppkreves det tetsbelastning for næringsdrivende importører som har altså ikke lenger merverdiavgift ved innførsel av varer fradragsrett, er det etablert et system med såkalt toll- fra et EU-land til et annet. Det var flere grunnleggende kreditt - en rentefri kreditt på innbetaling av merverdi- endringer som måtte til for å kunne etablere et indre avgiften. I 2004 ble det gjort endringer i tollkredittord- marked uten oppkreving av merverdiavgift ved grense- ningen for å gjøre den mer fleksibel og brukervennlig. passering. Det ble derfor gjort betydelige endringer i Som representantene viser til er det tidligere vurdert regelverket innen EU for å sikre at merverdiavgift ble en omlegging av merverdiavgiften, herunder om inn- oppkrevd i et land, at varen ikke ble avgiftsbelagt både førselsmerverdiavgiften bør endres, jf. NOU 1991:30 i avsenderlandet og mottagerlandet, og at varen ikke Forbedret merverdiavgiftslov (Zimmer-utvalget). ble levert avgiftsfritt både i avsenderlandet og motta- Utvalget konkluderte ikke, men delte seg i et flertall og gerlandet. Ved varehandel innen EU ble det etablert et et mindretall, hvor flertallet avviste alle de tre alterna- system for merverdiavgift hvor den næringsdrivende tive modellene for å endre merverdiavgiften. mottager i forbrukslandet som hovedregel skal beregne Når det gjelder toll- og avgiftsetatens rolle i avgifts- og innberette merverdiavgiften ved anskaffelse, men systemet er dette behandlet av utvalget under pkt 8.12 slippe å innbetale denne til statskassen i sitt hjemland. i utredningen. Heller ikke på dette punkt har utvalget Ved handel av varer fra tredjeland, eksempelvis fra trukket noen konklusjoner. Utvalget viser til at dersom Norge til EU er kontrollen og oppkrevingen av merver- et slikt fritak ved import i minst mulig grad skal gi rom diavgift basert på grenseprosedyrer. Norge er som kjent for avgiftsunndragelser, er det av stor betydning at i denne sammenhengen et tredjeland fordi beskatning visse forutsetninger er til stede før en slik ordning set- ikke er en del av EØS-avtalen. tes i verk. Videre bør det av samme grunn knyttes Grunnen til at EU har kunnet "fjerne" innførselsmer- bestemte krav til de næringsdrivende som skal omfat- verdiavgiften ved intern-handel er også at det er eta- tes av en slik ordning. En helt avgjørende forutsetning blert spesielle IT-baserte kontrollsystemer mellom er at det kan skje en omfattende informasjonsutveks- medlemslandene som også innebærer en stor grad av ling mellom de to involverte etatene (toll- og avgifts- mulighet til å utveksle merverdiavgiftsopplysninger etaten for innførselens del, og skatteetaten for fradrags- mellom medlemslandene knyttet til de enkelte transak- rettens del). Utvalget nevner også problemstillingene sjoner over landegrensene. Norge inngår som kjent knyttet til næringsdrivende som importerer varer hvor ikke i dette samarbeidet. det ikke foreligger rett til fradrag for inngående avgift Innst. S. nr. 190 – 2004-2005 5

Slik jeg ser saken vil det være de næringsdrivendes dette er tilstrekkelig når den nye ordningen har fungert plikt til å faktisk innbetale merverdiavgiften til toll- og en stund. avgiftsetaten på innførselstidspunktet, sammenholdt Jeg er kjent med at det nå er lagt fram en rapport utar- med at fradraget må gjøres etter de reglene som gjelder beidet av KPMG om denne saken. Rapporten vil selv- ved innenlandsmerverdiavgift og da overfor skatteeta- sagt inngå i departementets videre vurdering av pro- ten, som eventuelt er den viktigste problemstillingen. blemstillingen fremover. Jeg understreker imidlertid at Som nevnt ovenfor har Finansdepartementet foreløpig eventuelle endringer på dette området uansett innebæ- likevel ikke funnet grunnlag for å arbeide videre med rer betydelige systemendringer som berører flere eta- sikte på å endre merverdiavgiftssystemet på dette ter, herunder må behovet for nye eller endrede IT-løs- punkt. En slik omlegging vil ha administrative og kon- ninger vurderes. Dette gjelder også betydelige trollmessige konsekvenser som vi i dag ikke har over- pengestrømmer som det må være etablert gode kon- sikt over, og bør i tilfellet knyttes til at man ser på opp- trollordninger for, med sikte på å forhindre avgiftsunn- gavene i forhold til begge de to berørte etatene. Jeg har dragelser. I lys av de store kostnader og systemendrin- derfor som tidligere redegjort for overfor Stortinget ger som regelendringer på dette området vil medføre, prioritert å arbeide for at dagens tollkredittordning kan vil jeg tilrå at man først høster erfaringer med gjel- bli mer velfungerende. Endringer i denne ordningen dende tollkredittordning, og ev. vurderer justeringer i ble som kjent iverksatt i 2004, og det vil bli vurdert om denne, og at man derfor ikke nå legger opp til endringer i betalingsrutinene for innførselsmerverdiavgiften.

www.stortinget.no Lobo Media AS