1(2) Studenckie czasopismo naukowe 2014 Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego Studenckie czasopismo naukowe Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
W numerze 1(2)/2014 publikują następujący autorzy:
Bartosz Bieliszczuk Julita Dudziak Marta Hoffmann Jakub Lercel Magdalena Madej Justyna Magiera Arkadiusz Nyzio Robert Posłajko Bartosz Światłowski
ISSN 2300-4584 2
Poliarchia_2.indd 1,3 2014-08-23 12:38:56 Publikacja współfinansowana Recenzenci przez Wydział Studiów dr Łukasz Arendt (Uniwersytet Łódzki) INFORMACJE DLA AUTORÓW Międzynarodowych dr Sławomir Czech (Uniwersytet i Politycznych UJ Ekonomiczny w Katowicach) „Poliarchia” jest półrocznikiem naukowym studentów Wydziału Studiów Międzynarodowych oraz przedsiębiorstwo dr Michał Jacuński (Uniwersytet i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego publikującym artykuły z dziedziny szeroko poję- I.D.C. Polonia S.A. Wrocławski) tych nauk politycznych, stosunków międzynarodowych oraz kulturoznawstwa. dr hab., prof. nadzw. Krzysztof Jasiecki Zapraszamy studentów WSMiP do składania oryginalnych, dotąd niepublikowanych i nie- (Instytut Filozofii i Socjologii rozpatrywanych w tym samym czasie przez żadną inną redakcję artykułów naukowych oraz re- Polskiej Akademii Nauk) cenzji książek. dr Paweł Kaczmarczyk (Uniwersytet Warszawski) Przyjmujemy artykuły napisane zarówno w języku polskim, jak i w językach obcych. „Poliarchia. Studenckie czasopismo dr Katarzyna Kącka (Uniwersytet Ostateczna decyzja Redakcji o przyjęciu artykułu do publikacji zależy od uzyskania pozy- naukowe Wydziału Studiów Mikołaja Kopernika w Toruniu) tywnego wyniku anonimowego procesu recenzyjnego (system double-blind review). Recenzenci Międzynarodowych i Politycznych dr Tomasz Klin (Uniwersytet Wrocławski) są wyznaczani przez Redakcję spośród specjalistów zajmujących się daną dziedziną. Uniwersytetu Jagiellońskiego” dr Michał Łuszczuk (Uniwersytet Jana Wymagania formalne: ul. Gołębia 24, 30-007 Kraków Kochanowskiego) 1. Teksty w formacie docx prosimy nadsyłać na adres mailowy [email protected]. tel.: 12 663 15 65 wew. 1565 dr Adam Płoszaj (Uniwersytet 2. Artykuł powinien być nie krótszy niż 1 arkusz wydawniczy, tj. 40 000 znaków liczonych wraz 604 784 673 (redaktor naczelny) Warszawski) z przypisami i spacjami. Artykuł nie powinien przekroczyć 40 stron znormalizowanego ma- [email protected] dr Andrzej Polus (Uniwersytet szynopisu, powinien zawierać bibliografię, abstrakt w języku angielskim (wraz z przetłuma- Wrocławski) czonym tytułem) i biogram. dr Patrycja Matusz Protasiewicz 3. Przypisy i bibliografia powinny być dostosowane do wzorca stosowanego w „Poliarchii”. (Uniwersytet Wrocławski) Szczegółowe informacje dotyczące wymogów formalnych oraz aktualnego naboru artykułów dr Piotr Okulewicz (Uniwersytet dostępne są pod następującym adresem internetowym: im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) www.wsmip.uj.edu.pl/poliarchia-pismo-studentow-wsmip-uj. Księgarnia Akademicka sp. z o.o. dr Remigiusz Rosicki (Uniwersytet ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) tel./fax: 12 431 27 43 dr Anna Rytel-Warzocha (Uniwersytet [email protected] Gdański) www.akademicka.pl dr Marek Sioma (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) ISSN 2300-4584 dr Łukasz Tolak (Collegium Civitas) dr hab. Łukasz Tomczak (Uniwersytet Redakcja tekstów: Ewa Wrona Szczeciński) prof. dr hab. Jan Marcin Węsławski Projekt okładki: Łukasz Fyderek (Polska Akademia Nauk) prof. dr hab. Katarzyna Żukrowska Typografia, skład i łamanie: (Szkoła Główna Handlowa) www.anatta.pl Publikacja wydana w dwóch wersjach: elektronicznej i drukowanej. Nakład: 100 egz. Wersją pierwotną czasopisma jest format elektroniczny Studenckie czasopismo naukowe Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych POLIARCHIA Nr 2 Kraków 2014
Pismo ukazuje się pod patronatem dziekana Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
RADA PROGRAMOWA prof. dr hab. Bogdan Szlachta (Przewodniczący Rady Programowej) Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ dr hab. Monika Banaś Instytut Studiów Regionalnych UJ prof. Norman Davies Oxford University dr hab. Joachim Diec, prof. UJ Instytut Rosji i Europy Wschodniej UJ prof. dr hab. Antoni Dudek Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ dr hab. Piotr Kimla Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ dr hab. Robert Kłosowicz, prof. UJ Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ ks. prof. dr hab. Krzysztof Kościelniak Instytut Bliskiego i Dalekiego Wschodu UJ prof. dr hab. Włodzimierz Mokry Katedra Ukrainoznawstwa UJ dr hab. Dariusz Niedźwiedzki Instytut Europeistyki UJ
REDAKTOR NACZELNY CZASOPISMA mgr Arkadiusz Nyzio
Sekretarz Redakcji Magdalena Raczyńska Spis treści
3 Arkadiusz Nyzio, Drodzy Czytelnicy! Drogie Koleżanki, drodzy Koledzy!
GOSPODARKA
5 Bartosz Bieliszczuk, Dwa lata po Fukushimie. Sektor energetyczny, strategia rządu i przyszłość Japonii
37 Robert Posłajko, Rozwój europejskiej polityki cyfrowej
63 Julita Dudziak, East Central Europe in the Context of the Varieties of Capitalism Approach
STOSUNKI MIĘDZYNARODOWE I GEOPOLITYKA
81 Magdalena Madej, Problemy i wyzwania Arctic governance
103 Jakub Lercel, Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji w Unii Europejskiej. Stan prawny po wejściu w życie traktatu lizbońskiego
127 Marta Hoffmann, Powstanie Państwa Izraela w ujęciu konstruktywistycznym
POLITYKA WEWNĘTRZNA I bezpieczeństwo
147 Bartosz Światłowski, Prometejska racja stanu. Źródła i dzieje ruchu prometejskiego w II Rzeczpospolitej
181 Justyna Magiera, Parlament Samów w Szwecji – forma przejściowa czy ostateczna?
199 Arkadiusz Nyzio, W słabości siła. Bilans ewolucji polskich partii politycznych w latach 1989-2013 Prof. dr hab. Štefan Kassay jest prezesem rady nadzorczej koncernu I.D.C. Holding S.A. – największego słowackiego producenta sło- dyczy i jednej z największych firm branży spożywczej w Europie (m.in. właściciela po- pularnych w Polsce marek Verbena i Góralki). Jego kariera zawodowa związana jest z pra- cą menedżerską oraz naukowo-badawczą. To jeden z najważniejszych słowackich au- torytetów w dziedzinie gospodarki, ekspert w tworzeniu strategii marketingowych, re- inżynierii oraz teorii holdingu. Jest autorem szeregu publikacji naukowych i prac badaw- czych, wyróżniany za działalność biznesową i doceniany za pracę naukową. Moim credo życiowym jest symbioza nauki z praktyką. Wszystko, co rozważam teoretycz- nie, musi potem mieć efekt realizacyjny. Jestem przekonany, że sensem nauki jest upowszech- nianie wiedzy i wspomaganie praktyki – mówi prof. Štefan Kassay.
Przedsiębiorstwo i przedsiębiorczość, t.2, Gospodarka i finanse to kolejna część kom- pleksowego opracowania, poświęconego zarządzaniu nowoczesną firmą. Opierając się na własnych doświadczeniach w budo- waniu międzynarodowego sukcesu handlo- wego I.D.C. Holding S.A., profesor Štefan Kas- say przedstawia strategię rozwoju i czynniki oddziałujące na funkcjonowanie przedsię- biorstw w zmieniających się warunkach go- spodarki rynkowej. Publikacja jest bogatym kompendium wiedzy dla menedżerów i eko- nomistów. Skupia się na zarządzaniu jako dyscyplinie o uniwersalnym znaczeniu, dla- tego jest też rekomendowana specjalistom z różnych dziedzin, którzy podejmują kluczo- we decyzje w zakresie zarządzania przedsię- biorstwem. Połączenie wiedzy teoretycznej z doświadczeniem praktycznym, pozwoliło autorowi na opisanie i usystematyzowanie czynników mających wartość stabilizacyjną w działalności biznesowej. Specjalnie dla naszych czytelników drukujemy fragment książki prof. dr. hab. Štefana Kassaya Przedsiębiorstwo i przedsiębiorczość, t. 2, Gospodarka i finanse, która nakładem Księgarni Akademickiej ukazała się w Polsce w listopadzie ubiegłego roku.
Rozdział 3 Tendencje globalizacyjne w gospodarce rynkowej
Globalizacja stała się procesem nieodwracalnym. Z jednej strony w wybranych grupach jednostek, przed- siębiorstw (korporacji) i narodów dochodzi do koncentracji władzy i bogactwa, z drugiej zaś do margi- nalizacji innych czynników. Główną rolę odgrywa aspekt ekonomiczny globalizacji1, który odznacza się wzrostem wolumenu produkcji międzynarodowej, integracją na międzynarodowych rynkach finansowych i rosnącą rolą spółek ponadnarodowych. Wyrazem procesów związanych z globalizacją jest powstanie no- wej gospodarki, w której główny nacisk kładzie się na zdobycie wyższej konkurencyjności, zastosowanie technologii informacyjnych, rozwój nauki i na trwały wzrost gospodarczy, zapewniony przez zbliżanie ce- lów gospodarczych i ekologicznych. Wspomniany proces opiera się na rozwoju technologii informacyjnych i społeczeństwie informacyj- nym2. Ponadto coraz większego znaczenia nabiera aspekt ekologiczny globalizacji. Na życie ludzi w co- raz większym stopniu zaczynają oddziaływać problemy globalne, będące odbiciem stosunku człowieka i społeczeństwa do środowiska naturalnego. Cechą charakterystyczną pogłębiającej się globalizacji jest szybki rozwój handlu międzynarodowego, zwiększające się powiązanie narodowych rynków produktów, jak również rosnące wolumeny transakcji na międzynarodowych rynkach finansowych. Wszystkie te fakty w wyraźny sposób wpływają na za- rządzanie finansowe przedsiębiorstwem, zarówno jeśli idzie o pozyskiwanie kapitału dla zrealizowania celów gospodarczych, jak i podział osiągniętych wyników finansowych. W tych warunkach niezbędna jest umiejętność przystosowania się przedsiębiorstwa zarówno do aktualnego rozwoju na światowych rynkach produktów, jak i rynkach finansowych. Dla wyznaczenia celów przedsiębiorstwa w warunkach globalizacji szczególnego znaczenia nabierają rynki finansowe, które oddziałują przede wszystkim na politykę finansową przedsiębiorstw w zakresie: pozyskiwania w różnej postaci zagranicznych bezzwrot- nych środków finansowych, pozyskiwania środków finansowych w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz inwestycji portfelowych inwestorów zagranicznych, a także alokacji wolnych środ- ków finansowych przedsiębiorstw. Znaczny wpływ globalizacji na politykę finansową przedsiębiorstw widoczny jest przede wszystkim w zmieniającym się otoczeniu makroekonomicznym. Wyjątkiem są jedynie duże koncerny międzyna- rodowe, ale również ich powstanie jest efektem tendencji globalizacyjnych w gospodarce. Globalizacja sprawia, że na cele przedsiębiorstwa, a tym samym na jego politykę finansową na poziomie makro, od- działują przede wszystkim polityka gospodarcza państwa oraz cykliczny rozwój gospodarki. W tych warunkach do najważniejszych umiejętności kierownictwa przedsiębiorstwa należy zdolność adaptacji i reagowania. Jej zdobycie wymaga poświęcenia uwagi zarządzaniu procesami finansowymi i to na wszystkich czterech poziomach (planowanie, decyzje, organizowanie oraz analiza i kontrola). Dla przedsiębiorstwa rozwój globalizacji oznacza nowe szanse, ale również zagrożenia w przypad- ku, gdy nie będzie ono zdolne do doskonalenia się, a następnie reagowania na nowe wyzwania. W tych warunkach kierownictwo przedsiębiorstwa musi większą uwagę poświęcić poszukiwaniu efektywnych form implementacji najnowszych zdobyczy wiedzy do praktyki. W związku z tym, że głównym nosicie- lem wiedzy jest człowiek, w warunkach gospodarki opartej na wiedzy kapitał ludzki można uważać za najważniejszy czynnik w osiąganiu celów przedsiębiorstwa. (…)
1 Globalizacja jest zjawiskiem wielowymiarowym. Ma trzy podstawowe aspekty: ekonomiczny, polityczny i społeczny. 2 Aspekt terytorialny związany z rozwojem gospodarki opartej na wiedzy uwidacznia się w trzech najważniejszych kierunkach: globalizacji, integracji oraz obustronnej zależności, która jest ściśle związana z procesem globalizacji. Jest to pogłębianie obustronnej zależności gospodarek narodowych w oparciu o podział pracy.
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.01
Drodzy Czytelnicy! Drogie Koleżanki, drodzy Koledzy!
Witamy na łamach drugiego numeru „Poliarchii” – czasopisma naukowego studentów Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Po pierwszym numerze, który w całości poświęciliśmy tematyce polskiej („Studia Polonica”), zapraszamy do zapoznania się z wydaniem, w którym prezentujemy efekty różnorodnych i oryginalnych badań studentów WSMiP UJ. Z dumą informujemy o czterech ważnych zmianach, które wprowadziliśmy w ostat‑ nich miesiącach. Począwszy od numeru, który trzymacie w rękach, wszystkie artykuły publikowane na łamach „Poliarchii” przechodzą przez proces tzw. podwójnej „ślepej” recenzji (double‑blind review). Oznacza to, że recenzent i autor nie znają wzajemnie swo‑ ich personaliów, a wszyscy recenzenci pochodzą spoza Uniwersytetu Jagiellońskiego. System ten, nowatorski w przypadku pism studenckich, gwarantuje wysoki poziom me‑ rytoryczny „Poliarchii” – na jej łamach ukażą się wyłącznie najlepsze spośród studenc‑ kich artykułów. Drugą zmianą jest poszerzenie Rady Naukowej pisma – dołączyło do niej grono uznanych specjalistów reprezentujących najbardziej renomowane ośrodki badawcze na świecie. W drugim numerze „Poliarchii” pojawił się także po raz pierwszy artykuł w języku angielskim, co uznać należy za trzecią istotną zmianę. Deklarujemy chęć rozwijania tego kierunku i zachęcamy wszystkich studentów do przygotowywania tekstów w różnych językach obcych. W wielkim stopniu poszerza to bowiem zasięg oddziaływania pisma i zwiększa jego rolę w procesie cyrkulacji wiedzy naukowej. To zaś ściśle wiąże się z czwartą zmianą – „Poliarchia” stała się częścią Central and Eastern European Online Library (CEEOL), co jest istotnym krokiem w budowaniu prestiżu pisma, zwiększaniu jego rozpoznawalności, poszerzaniu dostępności i cytowalności. Wszystkie te zmiany i powstanie drugiego numeru „Poliarchii” nie byłyby możliwe, gdyby nie pomoc wielu osób. Wyrazy wdzięczności należą się przede wszystkim recenzen‑ tom, których entuzjazm dla „Poliarchii” przerósł nasze oczekiwania. Dziękujemy wydaw‑ nictwu Księgarnia Akademicka za udaną współpracę. Dziękujemy również Bartoszowi Zawiślakowi za korektę tekstu w języku angielskim i abstraktów artykułów. Dziękujemy za współpracę autorom artykułów i zachęcamy do pamiętania o „Poliarchii”. Odrębne wyrazy podziękowania kierujemy w stronę naszych darczyńców: Dziekana WSMiP UJ, Pana prof. dr. hab. Bogdana Szlachty, patrona „Poliarchii”, oraz przedsię‑ biorstwa I.D.C. Polonia S.A. Bez Państwa pomocy niniejsza publikacja nie mogłaby się ukazać. Życzymy miłej lektury i zapraszamy do kontaktu.
Arkadiusz Nyzio redaktor naczelny „Poliarchii”
GOSPODARKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.02
Bartosz BIELISZCZUK [email protected]
DWA LATA PO FUKUSHIMIE
SEKTOR ENERGETYCZNY, STRATEGIA RZĄDU I PRZYSZŁOŚĆ JAPONII
Abstract Two years after the Fukushima disaster: Japan’s future, policy and energy industry In 2011, Japan was hit by an unprecedented disaster – an earthquake and a tsu‑ nami that led to one of the biggest nuclear accidents in world’s history. This paper analyses Japan’s energy situation before and after the event, focusing on whether or not – and if, how – this tragedy changed the country’s energy poli‑ cy. To achieve this aim, the author focuses on Japan’s energy profile, energy mix and characterises the country’s accessibility to natural resources including natu‑ ral gas, oil and hard coal. The article also discusses the country’s electric energy production, warehousing and transmission infrastructure. It provides a detailed analysis of legal regulations and competencies of relevant ministries, as well as governmental policies, strategies and aims. Another significant issue raised is the inclusion of renewable energy sources in Japan’s future energy mix. The paper also takes into consideration the Japanese public’s reaction to the Fukushima dis‑ aster and traces the changing attitude of the Japanese to nuclear energy. The con‑ clusions describe possible future energy scenarios and their consequences for the country’s energy and economic security.
keywords Japan, Fukushima, energy, policy, nuclear 6 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
WSTĘP
Japonia rozwijała krajową energetykę jądrową od połowy lat 50. Od tego czasu reak‑ tory atomowe stanowiły ważne źródło energii elektrycznej1. Dla ubogiego w surow‑ ce kraju istotne są również inne źródła energii: ropa naftowa, gaz ziemny i węgiel. Dotychczasowy miks energetyczny2 Japonii ma się jednak zmienić. Jest to związane za‑ równo z tragicznymi wydarzeniami z 2011 r., jak i z determinacją polityków, by sku‑ pić się na energii odnawialnej (odnawialne źródła energii, OZE). Wkrótce na rynek azjatycki trafią również większe ilości gazu; Japonia jest jednym z największych jego konsumentów. Spadek cen surowca może zwiększyć jego udział w gospodarce Kraju Kwitnącej Wiśni. Długoterminowo możliwe jest też wykorzystanie nowych technolo‑ gii do produkcji gazu ze złóż niekonwencjonalnych, co może całkowicie odmienić sytu‑ ację Japonii. Wydaje się, że pomimo wyłączenia wszystkich reaktorów atomowych, kraj ten zapewne nie zrezygnuje całkowicie z energii nuklearnej. Początkowe, bardzo śmiałe zapowiedzi polityków zostały dość szybko zweryfikowane przez rzeczywistość: rachu‑ nek ekonomiczny oraz lobbing kręgów gospodarczych. Niemniej negatywne nastawie‑ nie wobec energetyki jądrowej utrzymuje się w samym społeczeństwie, na co poprawkę będzie musiała wziąć każda kolejna ekipa rządowa. Otwarte pozostaje zatem pytanie, do jakiego stopnia zostanie „odtworzony” (pod nowymi przepisami i procedurami bez‑ pieczeństwa) japoński sektor atomowy. Autor niniejszego artykułu postawił sobie za cel dokładne przybliżenie sytuacji japoń‑ skiego sektora energetycznego po kataklizmie z 2011 r. Przedmiotem analizy jest sytuacja na rynku ropy naftowej, gazu, węgla oraz energii elektrycznej przed tsunami i po nim, reakcja władz, społeczeństwa, a także podjęte przez Tokio działania (w tym opubliko‑ wane dokumenty strategiczne). Autor bazował zarówno na danych oficjalnych (regula‑ cje, białe księgi, dane narodowych koncernów), jak i pochodzących od niezależnych pod‑ miotów. Spośród nich szczególnie warty wspomnienia jest japoński Institute of Energy Economics (IEEJ), poświęcający dużo uwagi japońskiej energetyce oraz sytuacji po kata‑ strofie w Fukushimie. Analiza koncentruje się na następujących aspektach związanych z japońską energety‑ ką: miksie energetycznym, uregulowaniach prawnych i organach odpowiedzialnych za prowadzenie polityki energetycznej, a także japońskiej policy oraz dokumentach strategicz‑ nych (rozdziały 1‑3); charakterystyce każdego z sektorów energetyki (rozdział 4); przebie‑ gu i bezpośrednich skutkach tsunami z 2011 r. oraz późniejszych zmianach politycznych w Japonii (rozdział 5); kwestiach ekonomiczno‑społecznych związanych z ponownym uru‑ chomieniem elektrowni atomowych (rozdział 6). W końcowych rozdziałach pracy autor opisuje możliwe scenariusze dla japońskiej energetyki oraz przedstawia własne wnioski.
1 T. Młynarski, Problem reorientacji polityki energetycznej Japonii po katastrofie elektrowni jądrowej Fukushima, „Politeja. Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego” 2011, nr 17, s. 129. 2 Ang. energy mix – udział poszczególnych źródeł energii (gaz ziemny, ropa naftowa, energia odnawial‑ na etc.) w produkcji energii danej gospodarki. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 7
1. PODSTAWOWE DANE I MIKS ENERGETYCZNY
Japonia jest jedną z największych gospodarek świata. Kraj ten jest również w czołówce państw konsumentów energii3. Jej zużycie w Japonii przed trzęsieniem ziemi z 2011 r. przedstawiają tabela 1 i wykres 1.
Tabela 1. Zużycie energii pierwotnej Japonii na tle innych państw świata w mln toe4 (2010)
Japonia Chiny USA Niemcy Francja Polska Rosja Indie Ropa naftowa 201,6 428,6 850 115,1 83,4 26,3 147,6 155,5 Gaz ziemny 85,1 98,1 621 73,2 42,2 12,9 372,7 55,7 Węgiel 123,7 1713,5 524,6 76,5 12,1 54 93,8 277,6 Energia atomowa 66,2 16,7 192,2 31,8 96,9 0 38,5 5,2 Hydroelektrownie 19,3 163,1 58,8 4,3 14,3 0,8 38,1 25,2 OZE 5,1 12,1 39,1 18,6 3,4 1,9 0,1 5 Suma 500,9 2432,2 2285,7 319,5 252,4 95,8 690,9 524,2 Źródło: opracowanie własne na podstawie: BP Statistical Review of World Energy, June 2011 VI 2011, [online] http://www.bp.com/assets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_ energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_ 2011.pdf, 10 V 2013.
Najwięcej energii w Japonii w 2009 r. pochłaniały: sektor przemysłowy, transporto‑ wy, komercyjny i komunalny (w sumie odpowiadają one za ponad 70% konsumpcji)5. Jednocześnie kraj ten nie posiada praktycznie żadnych własnych zasobów naturalnych6. Kilka obiecujących złóż węglowodorów znajduje się na obszarach, o które Japonia to‑ czy spory terytorialne7. Ogromne ilości surowców muszą więc być sprowadzane do kra‑ ju drogą morską. Samowystarczalność energetyczna Japonii (w zakresie energii pierwotnej) kształto‑ wała się w 2007 r. na poziomie 18%. Dla porównania: w przypadku Francji wskaźnik ten wyniósł 51%, Niemiec – 40%, Wielkiej Brytanii – 104%, Stanów Zjednoczonych – 72%,
3 T. Młynarski, Problem reorientacji…, s. 130. 4 Tona oleju ekwiwalentnego (toe) to równoważnik jednej metrycznej tony ropy naftowej o wartości opałowej równej 10 000 kcal/kg – przyp. red. 5 2009 Energy Balance for Japan, International Energy Agency, [online] http://www.iea.org/stats/ba lancetable.asp?COUNTRY_CODE=JP, 10 V 2013. 6 Japan – Analysis, U.S. Energy Information Administration, 4 VI 2012, [online] http://www.eia.gov/ countries/cab.cfm?fips=JA, 10 V 2013. 7 B. Sajduk, Czy Chiny potrzebują podmorskich surowców?, [w:] Nowa mapa energetyczna świata? 10 naj- ważniejszych zagadnień 2013, red. B. Bieliszczuk, P. Musiałek, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 16 II 2013, s. 8, [online] http://www.caewse.pl/uploads/nowa%20mapa%20energetyczna%20s%C C%81wiata.pdf, 10 V 2013. 8 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
Chin – 96%8. Zależność energetyczna Kraju Kwitnącej Wiśni w 2009 r. wyniosła 80%. Wskaźnik z tego samego roku dla Francji wyniósł 49%, Niemiec – 60%, Wielkiej Brytanii – 19%9.
Wykres 1. Zużycie energii pierwotnej w Japonii ze względu na sektor (2009)
Źródło: opracowanie własne na podstawie: 2009 Energy Balance for Japan, International Energy Agency, [online] http://www.iea.org/stats/balancetable.asp?COUNTRY_CODE=JP, 10 V 2013.
2. PRZEPISY I JAPOŃSKA POLITYKA ENERGETYCZNA
2.1. Basic Act on Energy Policy
Ustawa Basic Act on Energy Policy10 z 2002 r. (weszła w życie rok później)11 mówi o po‑ trzebie zapewnienia krajowi stabilnych dostaw surowców. Dokument ten wspomina o: konieczności redukcji zbyt dużej zależności importowej od konkretnych regionów świata, zapewnieniu odpowiednich systemów transportowych, promocji magazynowa‑ nia surowców i wydajności energetycznej oraz implementacji właściwych procedur za‑ rządzania kryzysowego w energetyce. Omawiany akt prawny zobowiązuje rząd do stworzenia prawnych, fiskalnych i fi‑ nansowych warunków do zaspokojenia krajowego zapotrzebowania na surowce. Rząd
8 2010 Annual Report on Energy (Japan’s „Energy White Paper 2010”)
2.2. Basic Energy Plan/The Strategic Energy Plan of Japan
Pierwszy tego typu dokument (nazywany przez ministerstwo The Strategic Energy Plan of Japan) powstał pod koniec 2003 r. Pierwsza jego rewizja miała miejsce w 2007 r., zaś ostatnia przed tragicznym trzęsieniem ziemi w połowie 2010 r.12 Dokument ten wskazuje na trzy kluczowe kwestie dotyczące japońskiej energetyki13: bezpieczeństwo energetycz‑ ne, ochronę środowiska, pewność dostaw. W omawianej rewizji dodane zostały dwie ko‑ lejne: wzrost gospodarczy oparty na energetyce oraz reforma struktury przemysłu energe‑ tycznego. Według przedstawionej strategii rząd stawia sobie długoterminowe cele, które mają zostać osiągnięte do 2030 r.: 1) zwiększenie wskaźnika samowystarczalności ener‑ getycznej z 18% do 36%; 2) zwiększenie wskaźnika samodzielnie wydobytych surowców z 26% do 52%; 3) jako rezultat dwóch powyższych celów – zwiększenie niezależności energetycznej z 38% do ok. 70%; 4) zwiększenie udziału bezemisyjnych źródeł energii z 34% do ok. 70%; 5) zmniejszenie emisji CO2 przez gospodarstwa domowe o połowę; 6) stworzenie najbardziej wydajnego energetycznie przemysłu na świecie; 7) utrzymanie lub kupno udziałów w rynkach produktów i systemów związanych z energią14.
2.3. Roczny raport rządu
W opublikowanej w 2010 r. białej księdze15 (roczny raport na temat działań minister‑ stwa dotyczących energetyki, o którym mówi Basic Act on Energy Policy) METI nakre‑ śla główne wyzwania i zalecenia związane z japońskim sektorem energetycznym.
12 Establishment of the Strategic… 13 The Strategic Energy Plan of Japan – Meeting Global Challenges and Securing Energy Futures (Revised in June 2010) [Summary], Ministry of Economy, Trade and Industry, VI 2010, s. 1, [online] http:// www.meti.go.jp/english/press/data/pdf/20100618_08a.pdf, 7 V 2013. 14 W oryginale: Maintaining or obtaining top‑class shares of global markets for energy‑related products and systems. 15 2010 Annual Report on Energy… 10 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
Dokument definiuje bezpieczeństwo energetyczne jako możliwość zapewnienia do‑ staw energii w ilości niezbędnej dla obywateli, do działań ekonomicznych i społecz‑ nych, obrony narodowej po akceptowalnych cenach. Konkluzją dokumentu jest potrze‑ ba zapewnienia niezbędnych ilości surowców i wzmocnienia odporności/możliwości przeciwdziałania zagrożeniom, takim jak wzrost cen czy wzrost „surowcowego nacjo‑ nalizmu”. Biała księga wymienia też zagrożenia dla dostaw surowców oraz metody za‑ pobiegania im; przedstawiono je w tabeli 2.
Tabela 2. Zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego Japonii według METI (2010)
Rodzaj zagrożeń Przykłady zagrożeń Metody zapobiegania Geopolityczne Zagrożenia polityczne i mili‑ Zwiększenie samowystarczalno‑ tarne, embarga, wstrzymanie ści energetycznej, dywersyfikacja dostaw, nacjonalizm surowcowy, importu, magazynowanie wyścig po surowce, terroryzm, piractwo Geologiczne Zmniejszenie rezerw, nierówna Zwiększenie samowystarczalno‑ dystrybucja surowców ści energetycznej, dywersyfikacja źródeł energii Związane z krajowym Zastój w rozwoju techno‑ Zwiększenie wiarygodności/pew‑ systemem zaopatrzenia logii, mniejsze inwestycje ności dostaw w technologie Mała ilość surowców – Zwiększenie samowystarczalno‑ dostępnych na rynku ści energetycznej, dywersyfikacja dostawców surowców Wysoka cena surowców – Międzynarodowa współpraca na rzecz stabilności rynków Klęski żywiołowe, wypadki, – Zwiększenie samowystarczalno‑ pandemie, strajki ści energetycznej, poprawa nie‑ zawodności dostaw, zapewnienie odpowiednich wielkości strate‑ gicznych rezerw surowców Źródło: opracowanie własne na podstawie: 2010 Annual Report on Energy (Japan’s „Energy White Paper 2010”)
Konkretne działania postulowane w białej księdze to: zapewnienie japońskim koncer‑ nom niezależnego dostępu do surowców; rozwój konkurencyjności w sektorze wydobyw‑ czym; wzmocnienie relacji z krajami produkującymi gaz, ropę i inne surowce energetycz‑ ne; wczesne wykrycie ewentualnych zmian w dostawach i zapotrzebowaniu na surowce – analiza trendów i strategii w krajach‑producentach; zmniejszenie zależności od wąskich gardeł w transporcie morskim; zapewnienie odpowiednich rezerw strategicznych surow‑ ców na wypadek zakłóceń i przerw w dostawach; dywersyfikacja dostawców. Dokument zwraca także uwagę na coraz silniejszy trend inwestowania w „zieloną energię”. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 11
3. ORGANY RZĄDOWE
Ministerstwu Ekonomii, Handlu i Przemysłu podlega Agencja Zasobów Naturalnych i Energii (Agency for Natural Resources and Energy), w której ramach działają nastę‑ pujące departamenty16: Energy Conservation and Renewable Energy Department, Natural Resources and Fuel Department, Electricity and Gas Industry Department. Odpowiada ona m.in. za strategiczne zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i gwarancję dostaw surowców17. Oprócz METI w Japonii istnieje kilka innych podmiotów odpowiedzialnych za energetykę. Jako niezależna agencja administracji (independent administrative agen‑ cy) wymieniana jest państwowa korporacja Japan Oil, Gas and Minerals National Corporation (JOGMEC)18. Została ona utworzona w 2004 r. i łączy kompetencje dwóch istniejących dawniej podmiotów: Japan National Oil Corporation (obowią‑ zek zapewnienia stabilnych dostaw ropy naftowej i gazu ziemnego) oraz Metal Mining Agency of Japan (obowiązek zapewnienia stabilnych dostaw metali nieżelaznych i złóż naturalnych oraz kontrola zanieczyszczeń produkowanych przez kopalnie)19. Podległa tej agencji Nuclear and Industrial Safety Agency (NISA) była odpowiedzialna za za‑ gwarantowanie bezpiecznego wykorzystania surowców20. Innym podległym jej ciałem jest Advisory Committee for Natural Resources and Energy – rada doradcza METI21. Inne ministerstwa zaangażowane pośrednio i bezpośrednio w energetykę to: Ministry of Environment oraz Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology (koordynacja badań i rozwoju)22. Warto wspomnieć też o New Energy and Industrial Technology Development Organisation, instytucji wdrażającej programy badawczo‑rozwojowe związane z energią23. Przy Radzie Ministrów działa także od kil‑ ku lat National Policy Unit, jednostka, która ma opracowywać rządowe strategie24.
16 METI Organization Chart, Ministry of Economy, Trade and Industry, 19 IX 2012, [online] http:// www.meti.go.jp/english/aboutmeti/data/aOrganizatione/pdf/chart2012.pdf, 10 V 2013. 17 Energy Policies of IEA Countries: Japan. 2008 Review, International Energy Agency, 2008, s. 30, [on line] http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/Japan2008.pdf, 12 V 2013. 18 METI Organization Chart… 19 Overview, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http://www.jogmec.go.jp/en glish/about/about001.html, 10 V 2013. 20 Energy Policies of IEA Countries…, s. 30. 21 Japan’s Strategic Energy Plan under Review after 2011 Nuclear Disaster, Japan for Sustainability, II 2012, [online] http://www.japanfs.org/en/mailmagazine/newsletter/pages/031723.html, 12 V 2013. 22 Energy Policies of IEA Countries…, s. 30. 23 Tamże. 24 National Policy Unit to Be Redefined to Focus on Long‑range Goals, „The Japan Times” 2010, 17 VIII, [online] http://www.japantimes.co.jp/news/2010/07/17/national/national‑policy‑unit‑to‑be‑rede fined‑to‑focus‑on‑long‑range‑goals/#.UacXJhy5xe4, 30 V 2013. 12 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
4. JAPOŃSKI SEKTOR ENERGETYCZNY
4.1. Gaz ziemny
Japonia położona jest w niebezpiecznym rejonie tzw. pacyficznego pierścienia ognia. To m.in. częste trzęsienia ziemi uniemożliwiały dotychczas budowę podmorskich ga‑ zociągów w regionie25. Drugim czynnikiem, który na to wpłynął, jest geograficzne od‑ dalenie od największych złóż oraz państw‑producentów26. W rezultacie całość wolu‑ menu importowana jest w formie LNG27 – Japonia jest jego największym odbiorcą. Odpowiada ona za 29% światowego obrotu gazem skroplonym. Do jego odbioru służy 28 terminali regazyfikacyjnych, o nominalnych mocach regazyfikacyjnych na poziomie ok. 266 mld m3 gazu rocznie28 (warto dodać, że pod koniec 2011 r. na świecie istniało 89 terminali regazyfikacyjnych)29. Japońska sieć gazociągów przesyłowych nie jest zbyt dobrze rozwinięta. Wynika to zarówno z górzystej budowy wyspy, jak i wcześniejszych zaniedbań władz30. W 2010 r. Japonia zużywała 94,5 mld m3 gazu ziemnego31. Największymi dostaw‑ cami gazu były: Malezja (18,55 mld m3), Australia (17,66 mld m3), Indonezja (17 mld m3), Katar (10,15 mld m3), Rosja (8,23 mld m3), Brunei (7,78 mld m3), Zjednoczone Emiraty Arabskie (6,86 mld m3)32. LNG sprowadzany do Japonii indeksowany jest do cen ropy naftowej. Japoński rząd każdego miesiąca odnosi jego ceny do indeksu Japan Customs‑Cleared Crude (nazywanym też Japan Crude Cocktail)33. Problemem są wysokie ceny surowca: w 2010 r. w styczniu wyniosły ok. 7,5 dol./MMBtu (w Wielkiej Brytanii – 4,66 dol./
25 Gazprom chce do Japonii, 17 IV 2013, [online] http://www.ekonomia24.pl/artykul/533474,1001119 ‑Gazprom‑kusi‑Japonie‑gazociagiem.html, 10 V 2013. 26 R. Zajdler, T. Hara, J. Staniłko, Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Instytut Sobieskiego, s. 29, [online] http://sobieski.org.pl/wp‑content/uploads/ Formuly_cenowe_w_GKDT_IS20120420180045.pdf, 10 V 2013. Zob. również dane dotyczące zaso‑ bów państw Azji Pacyficznej: BP Statistical Review of World Energy, June 2011, [online] www.bp.com/ assets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_ener gy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_ 2011.pdf. 27 Ang. Liquefied Natural Gas – skroplony gaz ziemny. Po schłodzeniu gazu ziemnego do ok. ‑162oC metan zmienia stan skupienia. W tej postaci może być on transportowany m.in. przez statki. 28 Country Gas Profiles: Japan, Energy Delta Institute, [online] http://www.energydelta.org/mainme nu/energy‑knowledge/country‑gas‑profiles/country‑gas‑profile‑japan#t42898, 10 V 2013. 29 World LNG Report 2011, International Gas Union, s. 35, [online] http://www.igu.org/gas‑knowhow/ publications/igu‑publications/LNG%20Report%202011.pdf, 15 IV 2013. 30 Japan – Analysis... 31 BP Statistical Review of World Energy, June 2011… 32 Tamże. 33 R. Zajdler, T. Hara, J. Staniłko, Formuły cenowe…, s. 29. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 13
MMBtu, a najwyższa cena dla Stanów Zjednoczonych to 5,95 dol./MMBtu)34; w maju 5,5 dol./MMBtu (Wielka Brytania – 4,7 dol./MMBtu, najwyższa cena dla Stanów Zjednoczonych – 4,38 dol./MMBtu)35; we wrześniu 7,9 dol./MMBtu (Wielka Brytania – 5,7 dol./MMBtu, najwyższa cena dla Stanów Zjednoczonych – 4,2 dol./ MMBtu)36. Większość infrastruktury magazynującej to magazyny przy terminalach re‑ gazyfikacyjnych. Japonia posiada jedynie pięć podziemnych magazynów gazu, z czego tylko jeden ma zdolności magazynujące powyżej 350 mln m3 (ok. 1 mld m3)37.
4.2. Ropa naftowa
W 2010 r. Japonia zużywała 4451 tys. baryłek ropy naftowej dziennie (201,6 mln ton rocznie)38. Surowiec importuje głównie z Arabii Saudyjskiej, Zjednoczonych Emiratów Arabskich, Kataru oraz Iranu. Import z ostatniego z wymienionych państw sukcesyw‑ nie spada, ze względu na embargo nałożone na Teheran39. Moc przerobowa japońskich rafinerii w 2010 r. wyniosła 4463 tys. baryłek dziennie40. Japoński system rezerw ropy naftowej składa się z rezerw państwowych oraz pry‑ watnych. Rezerwy państwowe, podległe bezpośrednio rządowi, muszą wystarczyć na ok. 90 dni. Prywatne podmioty są na mocy prawa zobowiązane do zgromadzenia re‑ zerw na 70 dni. JOGMEC, odpowiedzialny za państwowe rezerwy, podaje, że zgroma‑ dzone rezerwy mają sprawić, iż japońska gospodarka może funkcjonować normalnie przez 168 dni, w przypadku zupełnego odcięcia od importu ropy41.
4.3. Elektrownie atomowe i produkcja energii elektrycznej
W Japonii znajduje się 17 elektrowni atomowych, łącznie z 54 reaktorami42; wszystkie one położone są na wybrzeżach43. W 2010 r. produkcja energii atomowej wyniosła 66,2 mln toe, co odpowiadało 27% produkcji energii elektrycznej44.
34 Natural Gas Markets: National Overview. January 2010, Federal Energy Regulatory Commission, I 2010, s. 15, [online] http://www.ferc.gov/market‑oversight/mkt‑gas/overview/2010/01‑2010 ‑ngas‑ovr‑archive.pdf, 11 V 2013. 35 Tamże. 36 Tamże. 37 Country Gas Profiles: Japan… 38 BP Statistical Review of World Energy, June 2011… 39 Japan – Analysis… 40 BP Statistical Review of World Energy, June 2011… 41 Petroleum Stockpiling Program, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http:// www.jogmec.go.jp/english/stockpiling/stockpiling_006.html, 11 V 2013. 42 Japońskie elektrownie jądrowe, Narodowe Centrum Badań Jądrowych, [online] http://ncbj.edu.pl/ content/fukushima‑japonskie‑ej, 11 V 2013. 43 Tamże. 44 2009 Energy Balance for Japan… 14 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
Istotnym problemem jest wiek części reaktorów. Najstarsze z nich (w tym te w elektrow‑ ni Fukushima Dai‑Ichi) mają ok. 40 lat, co negatywnie przekłada się na ich efektywność i bezpieczeństwo45. Pierwotne plany rządu zakładały wycofanie reaktorów po upływie mak‑ simum 40 lat od ich uruchomienia (obowiązkowa kontrola była wymagana po 30 latach). Jednak w ostateczności dopuszczono możliwość przedłużenia ich funkcjonowania do 60 lat przez 10‑letnie wydłużenia okresu działania46. Warto dodać, że reaktor I z elektrowni Dai ‑Ichi otrzymał zgodę na przedłużenie działania w 2010 r. – 39 lat po uruchomieniu47. W 2010 r. Japonia wyprodukowała ponad 1156 TWh energii elektrycznej48. Oprócz elektrowni atomowych była ona pozyskiwana głównie ze spalania węgla (27%), ropy naf‑ towej (8%), gazu ziemnego (27%) i hydroelektrowni (7%)49. W 2010 r. moce wszystkich japońskich elektrowni wynosiły 282 GW (jeden z najwyższych wyników na świecie)50. Japonia jest w czołówce konsumentów węgla (w 2010 r. czwarte miejsce po Chinach, Stanach Zjednoczonych i Indiach), z rocznym zużyciem ponad 123 mln ton51. Japoński sektor energii elektrycznej zorganizowany jest na zasadzie regionalnych monopoli52. Za dostarczenie energii odbiorcom odpowiada 10 pionowo zintegrowa‑ nych koncernów53. Jednym z nich jest Tokyo Electric Power Company (TEPCO), działający na terenie odpowiadającym w przybliżeniu regionowi Kantō. Inną z takich spółek jest Tohoku Electric Power Company, która działa na terenie odpowiadającym w przybliżeniu regionowi Tōhoku54. Ważną cechą japońskiego systemu elektrycznego jest istnienie dwóch regionalnych sieci o różnej częstotliwości napięcia (60 Hz w zachodniej części Japonii i 50 Hz we wschodniej)55. Brak istotnych połączeń regionalnych sprawia, że niemożliwy jest prze‑ sył znacznych ilości energii między regionami56.
45 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima Nuclear Disaster. Narrative, Analysis, and Recommendations, Shorenstein APARC, Stanford University, s. 41‑43, 45, [online] http://iis‑db.stanford.edu/pubs/ 23762/Japans_Fukushima_Nuclear_Disaster.pdf, 11 V 2013. 46 Tamże, s. 46. 47 Tamże. 48 Electricity Review Japan, The Federation of Electric Power Companies of Japan, 2012, s. 20, [online] http:// www.fepc.or.jp/english/library/electricity_eview_japan/__icsFiles/afieldfile/2012/10/03/2012ERJ _2r.pdf, 11 V 2013. 49 Tamże. 50 Japan – Analysis… 51 BP Statistical Review of World Energy, June 2011… 52 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 51. 53 Ten Electric Power Companies as Responsible Suppliers of Electricity, The Federation of Electric Power Companies of Japan, 2012, [online] http://www.fepc.or.jp/english/energy_electricity/company_ structure/index.html, 19 V 2013; K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 51. 54 The Electric Power Companies, Global Energy Network Institute, [online] http://www.geni.org/glob alenergy/library/national_energy_grid/japan/Electricity_Review_Japan.shtml, 19 V 2013. 55 Jest ono rezultatem sprowadzania przed laty generatorów z odmiennych źródeł (Stanów Zjednoczonych i Niemiec) przez poszczególne regiony. Zob. K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 55. 56 Pomiędzy sieciami istnieją konwertery, jednak ich moc nie jest znacząca. Zob. tamże, s. 55. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 15
4.4. Węgiel i emisja CO2
Japonia jest jednym z czołowych emitentów CO2. W 2010 r. znalazła się na piątym miejscu za Chinami, Stanami Zjednoczonymi, Indiami i Rosją57, z emisją na poziomie 1,14 mld ton (1,14 Gt)58. Kraj Kwitnącej Wiśni ratyfikował Protokół z Kioto w 2002 r., zobowiązując się do redukcji emisji gazów cieplarnianych o 6% w stosunku do 1990 r. 59 w latach 2008‑2012 . Emisja CO2 kształtowała się wówczas na poziomie 1,06 mld 60 ton .Problem redukcji CO2 poruszany był m.in. w The Strategic Energy Plan of Japan z 2010 r. (patrz wyżej); Tokio stawia w nim przed sobą ambitne cele redukcyjne. W 2007 r. Japonia wystąpiła z inicjatywą Cool Earth 50, mającą na celu ograni‑ czenie emisji CO2 o połowę do 2050 r. By to osiągnąć, niezbędne mają być międzyna‑ rodowa współpraca oraz inwestycje badawczo‑rozwojowe. W programie Cool Earth podkreśla się znaczenie nowych technologii i wymienia najważniejsze innowacyjne roz‑ wiązania, na których należy się skupić, by osiągnąć cel61. Podczas szczytu klimatycznego w 2010 r. w Meksyku Japonia ogłosiła, że nie zwiąże się kolejnymi międzynarodowymi zobowiązaniami redukcyjnym po 2012 r.62 Argumentowała przy tym, że realnym rozwiązaniem problemu będzie stworzenie nowych, obowiązujących rozwiązań, które obejmą Chiny oraz Stany Zjednoczone63. Jednak w strategii z 2012 r. rząd postawił przed sobą bardzo ambitne cele: zredukowa‑ nie emisji gazów cieplarnianych o 80% do 2050 r.64
4.5. OZE
W białej księdze z 2010 r. METI poświęca osobny rozdział rozwojowi energii odna‑ wialnej, uznając to za istotny globalny trend. Ministerstwo wskazuje na spodziewany wzrost gospodarczy i zatrudnienia w kraju w związku z wdrażaniem OZE (japońskie koncerny rozwijają tę branżę także za granicą). Dzięki ich promocji w ostatnich latach
57 CO2 Emissions from Fuel Combustion. Highlights. 2012 Edition, OECD/IEA, 2012, s. 9, [online] www.iea.org/co2highlights/co2highlights.pdf, 18 V 2013. 58 Tamże, s. 13. 59 Energy Policies of IEA Countries…, s. 47. 60 The Strategic Energy Plan of Japan…, s. 6. 61 Cool Earth – Innovative Energy Technology Program, Ministry of Economy, Trade and Industry, III 2008, s. 4, 12, [online] http://www.meti.go.jp/english/newtopics/data/pdf/031320CoolEarth. pdf, 19 V 2013. 62 Japan Refuses to Continue with Kyoto Protocol, NDTV, 9 XII 2010, [online] http://www.ndtv.com/ article/world/japan‑refuses‑to‑continue‑with‑kyoto‑protocol‑71452, 19 V 2013. 63 Japan’s Position Regarding the Kyoto Protocol, Ministry of Foreign Affairs of Japan, XII 2010, [online] http://www.mofa.go.jp/policy/environment/warm/cop/kp_pos_1012.html, 19 V 2013. 64 Innovative Strategy for Energy and the Environment, The Energy and Environment Council Government of Japan, 14 IX 2012, [w:] Expert Group Meeting on Green Growth and Green Jobs for Youth, UNDESA–ESCAP–ILO–UNEP, s. 22, [online] http://www.un.org/esa/socdev/egms/docs/ 2012/greenjobs/enablingenvironment.pdf, 30 V 2013. 16 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014 moce elektrowni niekonwencjonalnych wzrosły65, jednak nadal nie stanowią istotne‑ go źródła energii pierwotnej Japonii (zob. tabela 1). Ich udział w wytwarzaniu energii elektrycznej również nie jest znaczący – w 2010 r. wynosił 2%66. Spośród OZE największe znaczenie mają dla Japonii hydroelektrownie, które w 2010 r. wytwarzały ponad dwa razy więcej energii elektrycznej niż pozostałe źródła odnawialne67.
5. KATASTROFA ELEKTROWNI JĄDROWEJ
Tragiczne trzęsienie ziemi nastąpiło 11 marca 2011 r. o godz. 14:46. Magnituda trzęsienia wyniosła 9,0 stopni w skali Richtera, a jego skutkiem było potężne tsuna‑ mi, które uderzyło w Japonię. Objęło ono zasięgiem 500 km japońskiego wybrzeża, a jego fale sięgały miejscami nawet 30 m68. W wyniku kataklizmu69 życie straciło bli‑ sko 16 tys. osób, a ponad 3,2 tys. zostało uznanych za zaginione. Rannych zostało więcej niż 6 tys. osób70, ponad 330 tys. utraciło domy bądź zostało zmuszonych do ich opuszczenia. Po uderzeniu tsunami pozostawiło po sobie ok. 25 mln ton gru‑ zów71, a według szacunków rządowych odbudowa kraju pochłonie 16,9 bln jenów (204 mld dol.)72. Sama katastrofa atomowa w Międzynarodowej Skali Zdarzeń Jądrowych i Radiologicznych (International Nuclear Event Scale, INES) została uznana za „wiel‑ ką awarię”, co odpowiada siódmemu, najwyższemu stopniowi skali. Dotychczas jedy‑ nym podobnym wypadkiem była katastrofa w Czarnobylu73. Tokio będzie borykać się ze skutkami klęski żywiołowej jeszcze przez lata. W poniższym opracowaniu analizie poddane zostaną jedynie skutki związane z szeroko pojętą polityką energetyczną i sek‑ torem energetycznym.
65 2010 Annual Report on Energy… 66 Japan – Analysis…. 67 Electricity Review Japan… 68 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 1. 69 Należy pamiętać, że silne trzęsienie ziemi skutkuje nie tylko tsunami, ale – pośrednio – także poża‑ rami. Ocenia się, że po trzęsieniu ziemi z 1906 r., które niemal zrównało San Francisco z ziemią, to właśnie pożary były odpowiedzialne za ok. 80% zniszczeń. Por. The ShakeOut Scenario Supplement Study – Fire Following Earthquake, United States Geological Survey, California Geological Survey, 3 III 2008, s. 7, [online] http://www.colorado.edu/hazards/shakeout/fire.pdf, 13 V 2013. 70 Japan’s Challenges towards Recovery, Ministry of Economy, Trade and Industry, III 2012, s. 2, [on‑ line] http://www.meti.go.jp/english/earthquake/nuclear/japan‑challenges/pdf/japan‑challenges_ full.pdf, 19 V 2013. 71 Japan Quake: Loss and Recovery in Numbers, BBC News, 11 III 2013, [online] http://www.bbc.co.uk/ news/world‑asia‑17219008, 13 V 2013. 72 Japan’s Challenges towards Recovery…, s. 29. 73 Tamże, s. 8. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 17
5.1. Zniszczenia w Fukushimie Dai‑Ichi i ich konsekwencje
W elektrowni atomowej Fukushima Dai‑Ichi znajdowało się sześć reaktorów ato‑ mowych, z czego 11 marca pracowały trzy (na pozostałych trwał przegląd technicz‑ ny i prace konserwacyjne)74. Poważne uszkodzenia w kompleksie wyrządziło już samo trzęsienie ziemi: odcięte zostało zewnętrzne zasilanie, zaś zasilanie awaryjne poważnie uszkodzone75. Po 40 minutach w kilkuminutowym odstępie w elektrownię uderzyły dwie fale tsunami, całkowicie pozbawiając ją jakiegokolwiek zasilania76. Aby zapobiec katastrofie atomowej, należało zapewnić chłodzenie reaktorom. W reaktorze, któremu nie jest zapewnione odpowiednie chłodzenie, dochodzi do prze‑ grzania i stopienia rdzenia zawierającego materiał rozszczepialny. Same tylko trzy dzia‑ łające reaktory wymagały łącznie blisko 21 tys. ton wody do chłodzenia na godzinę77. W przypadku wyłączenia reaktorów pręty paliwowe wymagałyby przez 10 dni 70 ton wody na godzinę. Jednak w związku z odcięciem zasilania niemożliwe było uruchomie‑ nie systemu chłodzenia oraz pomp78. Chaos pogłębiały problemy z transportem, ko‑ munikacją oraz zamieszanie na linii premier–METI–TEPCO–służby ratunkowe. Przy ogromnych problemach logistycznych i transportowych służby ratunkowe wykorzysta‑ ły do chłodzenia wozy strażackie oraz otworzyły przewody chłodzące w reaktorach (ry‑ zykując tym samym emisję radioaktywnych cząsteczek do atmosfery). Ostatecznie pre‑ mier podjął decyzję o schłodzeniu instalacji wodą morską, choć, jak się później okazało, obecne na miejscu służby już wcześniej rozpoczęły takie chłodzenie na własną rękę79. Katastrofa sprawiła, że trzy reaktory zostały uszkodzone bądź stopione, a do atmos‑ fery wydostały się radioaktywne cząsteczki. Dodatkowo w reaktorze I i III nastąpiły eksplozje wodoru, a w reaktorze IV eksplozja i pożar. Według szacunków TEPCO w wyniku katastrofy do atmosfery wydostało się ok. jednej szóstej ilości substancji ra‑ dioaktywnych uwolnionych w katastrofie w Czarnobylu. Inne szacunki mówią o emi‑ sji o połowę niższej niż podana przez TEPCO80. Po schłodzeniu reaktorów pozostało 100 tys. ton zanieczyszczonej wody, z czego ok. 10 tys. ton wydostało się do morza81. Pierwszego dnia katastrofy ewakuowano mieszkańców w promieniu 10 km, dzień póź‑ niej rozszerzono zasięg ewakuacji do 20 km (ewakuacje objęły ponad 80 tys. osób)82. 15 marca zasięg ewakuacji rozszerzono do 20‑30 km83.
74 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 1. 75 Tamże, s. 6. 76 Tamże, s. 27. 77 Tamże, s. 23. 78 Tamże, s. 7. 79 Tamże, s. 27‑28. 80 Tamże, s. 39. 81 Tamże, s. 2. 82 Tamże, s. 1. 83 Tamże, s. 29. 18 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
5.2. Konsekwencje dla energetyki
Po katastrofie często dochodziło do niedoborów energii. Rząd musiał więc regu‑ lować jej dostawy, nakładając ograniczenia na odbiorców84. Zamkniętych zostało 11 działających reaktorów w czterech elektrowniach (Onagawa, Fukushima Dai ‑Ichi, Fukushima Dai‑ni, Tōkai Dai‑ni) o łącznej mocy ponad 9,7 GW85. Następnie, ze względów bezpieczeństwa, na pewien czas wyłączono wszystkie japońskie reakto‑ ry; nastąpiło to ostatecznie we wrześniu 2013 r., do czasu dokładnej oceny ich syste‑ mu zabezpieczeń86. Kataklizm uszkodził nie tylko reaktory atomowe, ale także elektrownie konwencjo‑ nalne. TEPCO straciło łącznie 21 GW mocy (produkcja i przesył), Tohoku EPCO zaś 6,3 GW. Dodatkowym utrudnieniem była potrzeba wyłączenia ok. 1 GW mocy hydro‑ elektrowni z powodu gwałtownych ulew87.
Tabela 3. Konsumpcja surowców i energii przez Japonię
2009 2010 2011 2012 Ropa naftowa (mln ton) 197,6 201,6 201,4 218,2 Gaz ziemny (mld m3) 87,4 94,5 105,5 116,7 Elektrownie atomowe (mln toe) 62,1 66,2 36,9 4,1 Węgiel (mln toe) 108,8 123,7 117,7 124,4 Hydroelektrownie (mln toe) 16,7 19,3 19,3 18,3 Źródło: opracowanie własne na podstawie: BP Statistical Review of World Energy, June 2010, VI 2010, [online] www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_english/STAGING/local_assets/down loads_pdfs/statistical_review_of_world_energy_full_report_2010.pdf, 19 V 2013; BP Statistical Review of World Energy, June 2011, VI 2011, [online] http://www.bp.com/assets/bp_internet/globalbp/glob albp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/ pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2011.pdf, 10 V 2013; BP Statistical Review of World Energy, June 2012, VI 2012, [online] www.bp.com/assets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/ reports_and_publications/statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_ review_of_world_energy_full_report_2012.pdf, 19 V 2013; BP Statistical Review of World Energy June 2013, [online] www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statistical‑review/statistical_review_of_world_ener gy_2013.pdf, 1 X 2013.
W 2010 r. Japonia wytworzyła 953 500 GWh energii elektrycznej, a w 2011 r. – 906 600 GWh. Po katastrofie energia elektryczna wytwarzana przez elektrownie ato‑ mowe spadła niemal o 63%, a wytwarzana przez elektrownie konwencjonalne wzro‑
84 J. Ogasawara, Energy Supply and Demand Following the Great East Japan Earthquake, The Institute of Energy Economics Japan, VII 2012, s. 1, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4400.pdf, 19 V 2013. 85 Japan’s Challenges towards Recovery… 86 Japonia bez energii atomowej. Ostatni reaktor wyłączony, 15 IX 2013, [online] http://www.polskiera dio.pl/5/3/Artykul/932944,Japonia‑bez‑energii‑atomowej ‑Ostatni‑reaktor‑wylaczony, 5 X 2013. 87 J. Ogasawara, Energy Supply…, s. 3. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 19 sła prawie o 26%. Straty zostały zatem zrównoważone zarówno mniejszą konsumpcją, jak i wzrostem produkcji z konwencjonalnych źródeł88. Import gazu w 2011 r. wzrósł z 5,8 Mt na miesiąc (przed trzęsieniem ziemi) do 6,5 Mt (po trzęsieniu), a następ‑ nie do 7,3 Mt w roku kolejnym. Znacznie wzrosły też jego ceny (o ok. 300 dol. do 2012 r.)89. Warto zwrócić uwagę na fakt, że ów wzrost przyczynił się do powiększenia defi‑ cytu handlowego Japonii (do 76 mld dol.). Jak zaznaczają analitycy Deloitte, Japonia w 2012 r. musiała wydać o ok. 25% więcej (w sumie ok. 65 mld dol.) na import LNG w stosunku do roku poprzedniego, podczas gdy wielkość importowanego wolumenu wzrosła jedynie o 11%90.
5.3. Katastrofa w dokumentach rządowych
Rządowy dokument The Guideline on Policy Promotion for the Revitalization of Japan z maja 2011 r. stwierdza, że krótkoterminowym zadaniem będzie wsparcie budowy „miast ekologicznych” i rozwiązań związanych z energią odnawialną. Średnioterminowym ce‑ lem ma być dalsze wsparcie energii odnawialnej i rozwój źródeł energii gwarantujących bezpieczne i stabilne dostawy91. Wkrótce po katastrofie zreformowano system nadzoru nad energią atomową. W sierpniu 2011 r. rząd zadecydował o wydzieleniu z METI odpowiedzialnej m.in. za bezpieczeństwo elektrowni atomowych NISA. NISA została zreformowana i włączona do Ministerstwa Środowiska jako Nuclear Regulation Authority (NRA)92. Nowe pra‑ wo zostało uchwalone przez wyższą izbę parlamentu (House of Councillors) w czerw‑ cu 2012 r.93 Rząd zmienił także zasady zarządzania strategicznymi rezerwami ropy, tak by możliwe było zapewnienie ich dostaw w kryzysowych sytuacjach94. W swoim rocz‑ nym raporcie z października 2011 r. METI zauważa, że katastrofa ukazała brak odpor‑ ności japońskiego systemu energetycznego. Określa także zadania niezbędne dla sek‑ tora energetycznego: wzmocnienie bezpieczeństwa elektrowni atomowych, ulepszenie
88 Tamże. 89 A. Yanagisawa, The Burden Reduction Effects of Importing U.S. LNG for Japan, The Institute of Energy Economics Japan, I 2013, s. 3, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4703.pdf, 19 V 2013. 90 LNG Pricing – the End of Indexation?, [w:] Oil and Gas Reality Check 2013, Deloitte, [online] http:// www.deloitte.com/assets/Dcom‑Poland/Local%20Assets/Documents/Raporty,%20badania,%20 rankingi/pl_Reality_Check_2013_EN.pdf, 5 X 2013. 91 The Guideline on Policy Promotion for the Revitalization of Japan, Prime Minister of Japan, 17 V 2011, s. 5, [online] http://www.kantei.go.jp/foreign/topics/2011/20110517_guideline_1.pdf, 19 V 2013. 92 Prime Minister of Japan and his Cabinet, 12 VIII 2011, [online] http://www.kantei.go.jp/foreign/kan/ actions/201108/12KAIGI_anzenkiseiminaoshi_e.html, 1 X 2013. 93 Background of the Reform of an Organization in Charge of Nuclear Safety Regulation, Nuclear Regulation Authority, [online] http://www.nsr.go.jp/english/e_nra/outline/03.html, 1 X 2013. 94 FY 2012 Annual Report on Energy (Energy White Paper 2013) Outline, Agency for Natural Resources and Energy, VI 2013, s. 5, [online] http://www.meti.go.jp/english/report/downloadfiles/2013_outli ne.pdf, 1 X 2013. 20 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014 koordynacji w sektorze, potrzeba rozbudowy gazociągów, ulepszenie działania awaryj‑ nych dostaw rezerw ropy. Autorzy raportu zauważają również, że katastrofa podważy‑ ła zaufanie opinii publicznej do energii atomowej, i postulują rewizję dotychczasowej polityki: produkcja energii atomowej miała zostać długoterminowo ograniczona, zaś oszczędzanie energii i OZE – popularyzowane95. W lipcu 2012 r. National Policy Unit opublikowało raport Options for Energy and the Environment, który przedstawia długoterminowo przyszłość japońskiej energety‑ ki. W dokumencie skonkludowano, że po katastrofie w Fukushimie istnieje w społe‑ czeństwie zgoda co do potrzeby redukcji zależności od energii atomowej. Zastrzeżono jednak, że istnieje szereg kontrowersji z tym związanych: czas, jaki zajmie zmia‑ na w energetyce, wielkość redukcji, rodzaj alternatywy dla energii atomowej, koszty transformacji. Trzy proponowane scenariusze wzięły swoje nazwy od procentowego udziału energii atomowej w produkcji energii elektrycznej w 2030 r. Są to: „scenariusz 0%”, „scenariusz 15%” oraz „scenariusz 20‑25%”. Każdy z nich zakładał zmniejszenie uzależnienia od energii atomowej i paliw kopalnych, zwiększenie udziału energii od‑ 96 nawialnej, zmniejszenie emisji CO2 oraz promocję oszczędności energii . Warunki, które powinny zostać spełnione niezależnie od wybranego scenariusza, to: zmniejsze‑ nie konsumpcji energii o 10%, zwrócenie się ku OZE, stworzenie obywatelom możli‑ wości wyboru źródła wytwarzanego prądu, walka z globalnym ociepleniem na płasz‑ czyźnie międzynarodowej.
Tabela 4. Udział energii pierwotnej w generowaniu energii elektrycznej w Japonii do 2030 r.
„Plan obecny” Scenariusz (obowiązujący Scenariusz 0% Scenariusz 15% 20‑25% przed katastrofą) Energia atomowa 45% 0% 15% 20‑25% OZE 20% 35% 30% 25‑30% Paliwa kopalne 35% 65% 55% 50% Wytworzona ener‑ ok. 1,2 bln kWh ok. 1 bln kWh ok. 1 bln kWh ok. 1 bln kWh gia elektryczna Źródło: opracowanie własne na podstawie: Options for Energy and the Environment, National Policy Unit, VII 2012, [online] https://s3‑ap‑northeast‑1.amazonaws.com/sentakushi01/public/pdf/Outline_ English.pdf, 19 V 2013.
W rewizji strategii z września 2012 r. METI zauważa, że ogromna część deficytu budżetowego (pierwszego od 31 lat) jest rezultatem zwiększonego importu nośników
95 2011 Annual Report on Energy (Energy White Paper 2010)
Tabela 5. Planowana produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych
Rok 2010 2015 2020 2030 Produkcja 110 tWh 140 tWh 180 tWh 300 tWh Źródło: opracowanie własne na podstawie: Innovative Strategy for Energy and the Environment, The Energy and Environment Council Government of Japan, 14 IX 2012, [w:] Expert Group Meeting on Green Growth and Green Jobs for Youth, UNDESA–ESCAP–ILO–UNEP, s. 22, [online] www.un.org/esa/ socdev/egms/docs/2012/greenjobs/enablingenvironment.pdf, 30 V 2013.
Planowana jest również reforma rynku energii przez zniesienie monopolu i stwo‑ rzenie warunków dla konkurencji, a połączenia sieci przesyłowej między regionami mają zostać rozbudowane. Rozwój OZE nie oznacza rezygnacji z tradycyjnych źródeł energii. Strategia wy‑ mienia import LNG, spalanie węgla i ropy jako istotne dla przyszłości gospodarki.
Jednak innowacje technologiczne mają umożliwić zmniejszenie emisji CO2. W kon‑ tekście rozwoju nowych technologii wymienia się też wydobycie hydratów z dna morskiego.
97 Review of Japan’s Energy Policy and Direction of the Coal Policy, Ministry of Economy, Trade and Industry, 4 IX 2011, s. 7, [online] http://brain‑c‑jcoal.info/ccd2012/day1_keynote_1.pdf, 19 V 2013. 98 Rebirth of Japan: A Comprehensive Strategy, National Policy Unit, VIII 2012, s. 10, [online] http:// www.cas.go.jp/jp/seisaku/npu/pdf/20120821/20120821_en.pdf, 30 V 2013. 99 Innovative Strategy…. 100 Nie jest to jednak zdecydowanie zaznaczone – użyto sformułowania: [podjęte działania] mają nawet umożliwić [opcję zerową]. 22 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
12 grudnia 2012 r. został wydany dokument mający stanowić punkt wyjścia do dys‑ kusji nad rozwojem „zielonych technologii”101. Mapa drogowa miała opierać się głównie na publikacjach z 31 lipca oraz 14 września. W dużej mierze powtarza on wszystkie do‑ tychczasowe postulaty, wśród nich m.in.: nakłady na programy badawczo‑rozwojowe, wprowadzenie pojazdów następnej generacji, wykorzystanie farm wiatrowych, produk‑ cja bioetanolu z glonów, oszczędzanie energii. Roczny raport METI z sierpnia 2013 r.102 (a więc już po zmianie partii rządzą‑ cej Japonią: zob. podrozdział 6.1.) przytacza niektóre decyzje i wypowiedzi premiera Shinzō Abe. Nowy gabinet krytykował wyłączenie wszystkich reaktorów jako pozba- wione podstaw merytorycznych, a wśród jego postulatów znalazły się m.in. zapewnienie stabilnych dostaw energii i redukcja jej kosztów. W kontekście debaty nad ponownym uruchomieniem reaktorów atomowych należy odczytać je jako sprzyjające utrzymaniu energii atomowej w Japonii.
5.4. Zerwanie z „mitologią bezpieczeństwa”
TEPCO oraz inne koncerny energetyczne kierowały się filozofią zwaną „mitologią bez‑ pieczeństwa”. Zakładała ona wyznaczenie maksymalnych możliwych szkód/zagrożeń związanych z przewidywaną katastrofą bądź awarią i opracowanie scenariusza radzenia sobie z nimi. W przypadku przekroczenia przyjętych norm lub wystąpienia nieprzewi‑ dzianych czynników nie istniała żadna możliwość zaradzenia im. Przykładem tego może być jednoczesna utrata zasilania i wystąpienie trzęsienia ziemi103. „Mitologia bezpieczeństwa” stała w opozycji do powszechnej wśród międzynarodo‑ wych organizacji zajmujących się bezpieczeństwem atomowym „obrony w głąb”104. Zasadą „obrony” jest zachowanie jak największego marginesu bezpieczeństwa przy projektowaniu elektrowni jądrowej. Zakłada ona także, że zawieść może zarówno człowiek, jak i urządze‑ nie. Przyjęty pięciopoziomowy system zabezpieczenia przewiduje działania zapobiegające wystąpieniu odchyleń parametrów, a także podejmowane w razie ich przekroczenia105. Innym aspektem „mitologii bezpieczeństwa” było powszechne przeświadczenie, że zaawansowana japońska technologia zapewni bezpieczeństwo elektrowni atomowych i wykluczy poważne awarie106. Co więcej, TEPCO było przekonane o bezpieczeństwie
101 K. Sannabe, Discussions toward Composing Framework for Green Development Policy of Japan, National Policy Unit, 12 XII 2012, [online] http://www.un.org/esa/socdev/egms/docs/2012/greenjobs/gre endevelopmentJapan.pdf, 30 V 2013. 102 FY 2012 Annual Report… 103 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 47. 104 Tamże, s. 48. 105 A. Strupczewski, Bezpieczeństwo elektrowni jądrowych dawniej i dzisiaj, Instytut Energii Atomowej POLATOM, s. 2, [online] http://www.iea.cyf.gov.pl/nowa/images/stories/iea/ej/szkola_ej/referaty/ zagadnienia_ogolne/5_A_Strupczewski_bezpieczenstwo_elektrowni.pdf, 20 V 2013. 106 N. Ueda, The Nuclear „Safety Myth” in the Context of Japanese Culture, Conference on Risk after Fukushima, 18 IX 2012, s. 3, [online] http://www.devast‑project.org/img/project/events/pdf/ Noriyuki_Ueda_slides.pdf, 20 V 2013. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 23 swoich elektrowni na tyle, że przez lata lekceważyło głosy ekspertów wskazujących luki w systemie bezpieczeństwa. Krytycy podkreślali m.in. ryzyko odcięcia zasilania oraz ry‑ zyko wystąpienia dużych fal tsunami107 (10‑metrowy falochron chroniący elektrownię w Fukushimie został zaprojektowany, by wytrzymać falę wysoką na maksymalnie 5,7 m; fala, która uderzyła w 2011 r., przekroczyła 12 m)108. Katastrofa w Fukushimie nadszarpnęła jednak owo przeświadczenie. O potrzebie odejścia od „mitologii bezpieczeństwa” wspominają m.in. raporty IEEJ109 czy raport wydany przez Stanford University110. Minister Banri Kaieda (METI) już w czerwcu 2011 r. mówił o bezzasadnym nadmiarze zaufania do technologii atomowej. Zauważył też, że japoński sposób myślenia o bezpieczeństwie ma nikłe podstawy111. O nadszarp‑ nięciu zaufania do „japońskiego brandu” wspomniano też w raporcie sygnowanym przez premiera Japonii112, potrzeba zagwarantowania bezpieczeństwa atomowego była zaś wyrażana w kilku rządowych dokumentach113. Natomiast w rocznym raporcie METI jest wprost mowa o przygotowaniu regulacji uwzględniających najpoważniejsze kata‑ strofy114. Wyrazem nowego podejścia do zabezpieczenia elektrowni jest m.in. powoła‑ nie NRA oraz przyznanie jej decydującego wpływu na ewentualny restart elektrowni.
5.5. Zmiany polityczne
W momencie katastrofy u władzy znajdowała się Partia Demokratyczna (DPJ) i jej ko‑ lejni premierzy: Naoto Kan (do 2 września 2011 r.) i Yoshihiko Noda (do 26 grudnia 2012 r.). Rezultatem słabnącej popularności gabinetu, związanej m.in. z katastrofą w Fukushimie i podwyżką podatków, stało się rozwiązanie parlamentu przez Nodę115. W wyniku wyborów w grudniu 2012 r. do rządów powróciła Partia Liberalno ‑Demokratyczna, a szefem rządu został Abe. Nowy premier skłania się ku ponow‑ nemu uruchomieniu części reaktorów, co akcentował już w kampanii wyborczej116.
107 Tamże, s. 8‑11. 108 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 1. 109 M. Toyoda, Energy Policy in Japan. Challenges after Fukushima, The Institute of Energy Economics Japan, 24 I 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4700.pdf, 19 V 2013. 110 K. E. Kushida, Japan’s Fukushima…, s. 67. 111 N. Onishi, „Safety Myth” Left Japan Ripe for Nuclear Crisis, „The New York Times” 2011, 24 VI, [on‑ line] http://www.nytimes.com/2011/06/25/world/asia/25myth.html?pagewanted=all&_r=0, 20 V 2013. 112 The Guideline on Policy… 113 Por. Options for Energy and the Environment… oraz 2011 Annual Report… 114 Outline of the Annual Report on Energy for FY 2011 (Energy White Paper 2012), Ministry of Economy, Trade and Industry, X 2011, s. 1, [online] http://www.meti.go.jp/english/report/downloadfile‑ s/2012_outline.pdf, 20 V 2013. 115 Japoński parlament rozwiązany. Wybory 16 grudnia, „Wprost” 2012, 16 XI, [online] http://www. wprost.pl/ar/356798/Japonski‑parlament‑rozwiazany‑Wybory‑16‑grudnia, 1 X 2013. 116 Japonia: liberałowie wygrali wybory, 16 XII 2012, [online] http://www.bankier.pl/wiadomosc/ Japonia‑liberalowie‑wygrali‑wybory‑2703321.html, 1 X 2012. 24 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
W czerwcu 2013 r. opublikowano rządową strategię rozwoju gospodarczego (jej ty‑ tuł, Japan is back, był hasłem wyborczym premiera)117. Rząd podkreśla w niej po‑ trzebę ponownego uruchomienia elektrowni atomowych dla zapewnienia stabilnych dostaw energii. Jednocześnie zaznacza, że będzie to możliwe tylko wówczas, kiedy NRA uzna reaktory za bezpieczne. Rząd twierdzi jednocześnie, że zaakceptuje jej decyzję118.
6. REAKCJA SPOŁECZNA A RACHUNEK EKONOMICZNY
Po katastrofie w Fukushimie Japonia musiała liczyć się z różnymi nastrojami społecz‑ nymi i ostrymi reakcjami nie tylko wobec rządu, ale również energii atomowej w ogóle. Badania pokazują, że także w innych krajach zmalała liczba zwolenników energii ato‑ mowej, wzrosło zaś grono jej przeciwników (zob. tabela 6).
Tabela 6. Poparcie dla energii atomowej w krajach świata
Przed katastrofą w Fukushimie Po katastrofie w Fukushimie Kraj Zwolennicy Przeciwnicy Zwolennicy Przeciwnicy Stany Zjednoczone 53% 37% 47% 44% Francja 66% 33% 58% 41% Rosja 63% 32% 52% 27% Niemcy 34% 64% 26% 72% Japonia 52% 28% 39% 47% Źródło: M. Toyoda, Energy Policy in Japan. Challenges after Fukushima, The Institute of Energy Economics Japan, 24 I 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4700.pdf, 19 V 2013.
Katastrofa odbiła się głośnym echem również w innych krajach. Nastroje z nią zwią‑ zane wykorzystał rząd niemiecki, przyspieszając decyzję o wyłączeniu swoich elektrow‑ ni atomowych. Kilka miesięcy później Berlin zaprezentował także Energiewende – plan transformacji energetycznej ku OZE119. Nowy rząd Japonii musiał natomiast sprostać licznym protestom antyatomowym. Mimo zapewnień o zachowaniu szczególnej ostrożności decyzja premiera Abe wywo‑
117 J. Hongo, Abe Hoping to Prove to the World that Japan is Truly Back, „The Japan Times” 2013, 10 IX, [online] http://www.japantimes.co.jp/news/2013/09/10/business/abe‑hoping‑to‑prove‑to‑the ‑world‑that‑japan‑truly‑is‑back/#.UkvkI9JGQvw, 1 X 2013. 118 Japan Revitalization Strategy – Japan is Back, 14 VI 2013, s. 19, 73, [online] http://www.kantei.go.jp/ jp/singi/keizaisaisei/pdf/en_saikou_jpn_hon.pdf, 1 X 2013. 119 Niemiecka transformacja energetyczna. Trudne początki, red. A. Kwiatkowska‑Drożdż, Ośrodek Studiów Wschodnich, XII 2012, s. 10‑12, [online] http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/ Niemiecka_transformacja_energetyczna_trudne_poczatki.pdf, 19 V 2013. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 25
łała niezadowolenie części społeczeństwa i masowe demonstracje120. Antyatomowe nastroje były bardzo silne w japońskim społeczeństwie. Początkowo badania opinii społecznej pokazały poparcie dla „scenariusza 0%” oraz „scenariusza 15%”, przeciwko „opcji zerowej” dla energii atomowej wystąpiło jednak środowisko biznesu121. Na początku 2013 r. japoński Research Institute of Innovative Technology for the Earth zaprezentował scenariusze ekonomiczne w przypadku wyboru poszcze‑ gólnych strategii. Zestawienie ich z początkowymi nastrojami społecznymi do‑ wodzi istnienia napięcia pomiędzy nastrojami po tragedii a racjonalnym rachun‑ kiem ekonomicznym122: a) scenariusz 0% – pomniejszy realny PKB o 2‑5% (12‑31 bln jenów); b) scenariusz 15% – pomniejszy realny PKB o 1,5‑4,1% (9‑25 bln je‑ nów); c) scenariusz 20‑25% – pomniejszy realny PKB o 1,2‑3,6% (7‑22 bln jenów). Optymalne dla japońskiej energetyki scenariusze przeanalizował również IEEJ. W jednym z raportów ośrodek zbadał wpływ na japońską gospodarkę trzech scenariuszy: importu gazu skroplonego ze Stanów Zjednoczonych, ponownego uruchomienia elektrowni ato‑ mowych oraz jednoczesnego importu amerykańskiego LNG i uruchomienia elektrowni. Import surowca zmniejszyłby wydatki na import gazu o 7,9 mld dol., natomiast urucho‑ mienie elektrowni (przywrócenie produkcji z 2010 r.) – o 19,9 mld dol. Najkorzystniejszy jest jednak trzeci scenariusz: jednoczesne uruchomienie elektrowni atomowych i import LNG ze Stanów Zjednoczonych zmniejszyłoby wydatki o 26,8 mld dol., doprowadziłoby również do obniżenia ceny importowanego do Japonii gazu o 138 dol. za tonę123. Zrezygnowanie z energii atomowej wiąże się nie tylko z kosztami w postaci droż‑ szych surowców. W takim przypadku bardzo prawdopodobny jest również upadek naj‑ większych japońskich koncernów: niektóre z reaktorów czynnych w 2011 r. nie osią‑ gnęły jeszcze progu rentowności, inwestycje w inne wciąż trwały124. Kosztowne byłyby także „fizyczna” likwidacja elektrowni i wygaszenie reaktorów125. Zarówno kręgi biznesowo‑przemysłowe, jak i „sektor atomowy” opowiadały się za re‑ startem elektrowni, sięgając m.in. po argumenty ekonomiczne. Podczas jednej z dyskusji przedstawicieli konsumentów i wymienionych grup kręgi biznesowe wyszły z inicjatywą powstrzymania podwyżek cen energii przez restart elektrowni atomowych126. Jedna z naj‑ większych japońskich organizacji biznesowych, Keidanren, podkreślała w kolejnych la‑
120 Rally against Nuclear Power, „The Japan Times” 2013, 9 VI, [online] http://www.japantimes.co.jp/ opinion/2013/06/09/editorials/rally‑against‑nuclear‑power/#.UlAo61Mm1jY, 5 X 2013. 121 M. Toyoda, Energy Policy…, s. 26. 122 Tamże, s. 24. 123 A. Yanagisawa, The Burden Reduction Effects…, s. 1. 124 M. Launer, The Future of Nuclear Power: The Zero Option is No Option At All, 21 IX 2012, [online] http://www.renewableenergyworld.com/rea/blog/post/2012/09/the‑future‑of‑nuclear ‑power‑the ‑zero‑option‑is‑no‑option‑at‑all, 6 X 2013. 125 H. Tabuchi, Japan Strives to Go Nuclear‑Free, „The New York Times” 2012, 29 VIII, [online] http:// www.nytimes.com/2012/08/30/business/energy‑environment/japan‑faces‑costs‑of‑closing ‑reactors. html?pagewanted=all&_r=1&, 6 X 2013. 126 IEEJ e‑NEWSLETTER No. 19, The Institute of Energy Economics Japan, 16 VIII 2013, s. 3‑4, [on‑ line] http://eneken.ieej.or.jp/en/jeb/130816.pdf, 5 X 2013. 26 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014 tach po katastrofie potrzebę pozostania przy energii atomowej. W dokumencie z listopada 2011 r. apelowała o działania przywracające zaufanie publiczne do energii atomowej127, zaś pod koniec 2012 r. opublikowała apel o ponowne uruchomienie reaktorów uznanych za bezpieczne oraz uwzględnienie energii atomowej w długoterminowych planach rządu128.
7. RESTART ELEKTROWNI I PYTANIA O PRZYSZŁOŚĆ
Wobec przytoczonych rachunków ekonomicznych oraz silnego i skutecznego lobbin‑ gu sektora przemysłowego129 już rząd Nody złagodził stanowisko wobec „opcji zero‑ wej”130. Informacja o ponownym uruchomieniu japońskich reaktorów atomowych nie wydaje się zatem zaskakująca. Jednak oprócz powrotu do energii atomowej japońską energetykę w nadchodzących latach czekają zmiany związane z perspektywą importu gazu ziemnego z nowych źródeł oraz rozwojem technologicznym.
7.1. Ameryka, Australia, Rosja – nowi eksporterzy?
Od „rewolucji łupkowej”131 i znacznego wzrostu wydobycia gazu ziemnego przez Stany Zjednoczone wciąż debatuje się nad planami eksportu amerykańskiego surowca132. Jako jeden z ważnych odbiorców wymieniana jest Japonia. Amerykańskie firmy pragnące eks‑ portować gaz muszą wcześniej uzyskać odpowiednie zezwolenia administracji, zaś sama sprzedaż musi zostać uznana za służącą interesowi narodowemu. Zgoda taka jest jednak przyznawana automatycznie, jeśli surowiec ma być eksportowany do państw‑stron umowy o wolnym handlu (Free Trade Agreement, FTA)133. Japonia nie jest objęta FTA134, jednak wymienia się ją jako jedno z państw, które w średnim okresie mogą zostać nią objęte135. Pomimo braku członkostwa Japonii w FTA w ostatnim czasie administracja Stanów Zjednoczonych wydała zgodę na eksport gazu skroplonego do tego kraju. Dostawy
127 Second Proposal on Energy Policy (Outline), Keidanren, 15 XI 2011, s. 1, [online] http://www.keidan ren.or.jp/en/policy/2011/107outline.pdf, 6 X 2013. 128 A Demand for the Restructuring of Energy Policy, 18 XII 2012, [online] http://www.keidanren.or.jp/ en/policy/2012/088.html, 6 X 2013. 129 J. Kingston, Abe’s Nuclear Energy Policy and Japan’s Future, „The Asia‑Pacific Journal: Japan Focus” 2013, 19 VIII, [online] http://www.japanfocus.org/‑Jeff‑Kingston/3986, 6 X 2013. 130 H. Tabuchi, Japan, Under Pressure, Backs Off Goal to Phase Out Nuclear Power by 2040, „The New York Times” 2012, 19 IX, [online] http://www.nytimes.com/2012/09/20/world/asia/japan‑backs ‑off‑of‑goal‑to‑phase‑out‑nuclear‑power‑by‑2040.html, 6 X 2013. 131 Określenie „rewolucja łupkowa” jest często stosowane w odniesieniu do rozpoczęcia wydobycia na ma‑ sową skalę gazu ziemnego z niekonwencjonalnych źródeł. Wymaga ono zastosowania nowoczesnych technologii, droższych niż przy produkcji surowca z „tradycyjnych” złóż. 132 Liquefied Natural Gas Exports: An Opportunity for America, Peterson Institute for International Economics, II 2013, [online] http://www.iie.com/publications/pb/pb13‑6.pdf, 26 V 2013. 133 Tamże. 134 Free Trade Agreements, International Trade Administration, [online] http://trade.gov/fta, 26 V 2013. 135 Liquefied Natural Gas Exports…, s. 7. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 27 mają ruszyć latem 2013 r.136 Rozpoczęcie przez Waszyngton eksportu LNG korzystnie wpłynie na ceny surowca w Japonii. Nastąpiłoby to jednak nawet w przypadku ekspor‑ tu gazu tylko do Europy. Według różnych scenariuszy eksport amerykańskiego LNG do Azji obniży ceny w Japonii o 0,4‑0,58 dol. za MMBtu137. Znamienny jest fakt, że w ja‑ pońskiej strategii z 14 września to Ameryka Północna (czyli również Kanada, o czym w dalszej części tekstu) wymieniana jest jako źródło LNG. Konkurentem Stanów Zjednoczonych na rynku azjatyckim może w ciągu 5‑10 lat stać się Kanada. Znaczna część tamtejszych złóż jest zlokalizowana w pobliżu zachod‑ niego wybrzeża, co jest niewątpliwą zaletą. Bodźcem do poszukiwania nowych ryn‑ ków będzie m.in. spadek eksportu do Stanów Zjednoczonych. Kanadyjskimi złoża‑ mi zainteresowany jest japoński koncern Mitsubishi138. Innym krajem, który posiada wszystkie atuty, by stać się poważnym eksporterem LNG do Japonii, jest Australia139. Posiada ona znaczne zasoby gazu (zarówno konwencjonalnego, jak i niekonwencjo‑ nalnego), a w ostatnich latach trwają tam znaczne inwestycje w terminale skraplające LNG. Australijski gaz ma dotrzeć do Japonii już w 2014/2015 r. Jego konkurencyjna cena najprawdopodobniej znacząco obniży ceny surowca w Japonii140.
Tabela 7. Średni koszt LNG w poszczególnych latach (cena w dol. za mln Btu)
Rok Korea Południowa Japonia 2010 7,39 8,24 2011 13,14 13,18 2012 15,12 15,11 I‑IX 2013 15,87 16,09 Źródło: opracowanie własne na podstawie: LNG Archives, Federal Energy Regulatory Commission, [on‑ line] www.ferc.gov/market‑oversight/othr‑mkts/lng/archives.asp, 6 X 2013.
Konkurentem dla Ameryki Północnej i Australii w eksporcie do Japonii próbuje być Rosja. Kraj ten już współpracuje z Tokio przy projektach wydobywczych i LNG na
136 Rusza eksport gazu z USA!, „EnergiaNews” 2013, 18 V, [online] http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/ 533474,1010786‑Amerykanie‑beda‑sprzedawac‑gaz.html, 26 V 2013. 137 Exporting the American Renaissance. Global Impacts of LNG Exports from the United States, Deloitte Center for Energy Solutions, Deloitte MarketPoint LLC, s. 3, [online] http://www. deloitte.com/assets/Dcom‑UnitedStates/Local%20Assets/Documents/Energy_us_er/us_er_ GlobalImpactUSLNGExports_AmericanRenaissance_Jan2013.pdf, 26 V 2013. 138 J. Henderson, The Potential Impact of North American LNG Exports, The Oxford Institute for Energy Studies, X 2012, s. 12, [online] http://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp‑content/uploads/2012/10/ NG‑68.pdf, 26 V 2013. 139 B. Bieliszczuk, Australia – przyszły lider rynku LNG?, Zespół Ekspertów Klubu Jagiellońskiego, 5 IX 2012, [online] http://eksperci.kj.org.pl/ogolna/analizy/australia‑przyszly‑lider‑rynku‑lng/1605, 27 V 2013. 140 Exporting the American Renaissance… 28 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014 wyspie Sachalin141, ale nie posiada obecnie dużych zdolności eksportowych gazu skro‑ plonego. Inwestuje jednak w tę branżę, zaś w przyszłości najważniejszymi odbiorca‑ mi rosyjskiego LNG mają być kraje Azji Pacyficznej. Wśród nich na pewno znajdzie się Japonia, która już teraz jest największym odbiorcą rosyjskiego gazu skroplonego142. Rosyjskie i japońskie koncerny rozważają również budowę podmorskiego gazociągu łą‑ czącego dwa kraje143. Nowe rozwiązania technologiczne miałyby zabezpieczyć gazociąg przed zagrożeniami związanymi z trzęsieniami ziemi144. Dodatkowy wolumen gazu ziemnego na rynku będzie dla japońskiej gospodarki niezwykle korzystny, biorąc pod uwagę znaczny wzrost cen LNG na rynku azjatyckim po 2010 r. (głównie w związku z dodatkowym popytem w Kraju Kwitnącej Wiśni).
7.2. Nowe technologie
Obiecujące efekty przynoszą skupienie się Tokio na nowych technologiach oraz inwe‑ stycje badawczo‑rozwojowe. W marcu tego roku JOGMEC poinformował145 o uzy‑ skaniu gazu z podmorskich hydratów metanu146. Są to cząsteczki metanu uwięzione w krysztale wody, występujące w miejscach o niskiej temperaturze i wielkim ciśnieniu (regiony arktyczne oraz duże głębokości)147. To pierwsza taka udana próba na świecie; dotychczas zasoby te były uznawane za niemożliwe do eksploatacji148. Światowe zasoby metanu występującego w postaci hydratów mogą wynosić od 1 do 5 trylionów m3 (więcej niż łączne zasoby węglowodorów konwencjonalnych i niekon‑ wencjonalnych)149. Jak podkreśla JOGMEC, zasoby „płonącego lodu” znajdujące się w terytorialnych wodach Japonii mogłyby zaspokajać potrzeby kraju przez 100 lat. Japończycy prowadzili również badania nad hydratami w arktycznej części Kanady150.
141 I. Trusewicz, Rosja kusi Japonię… gazem, „EnergiaNews” 2012, 11 VI, [online] http://www.ekonomia. rp.pl/artykul/890296.html, 29 V 2013. 142 B. Bieliszczuk, LNG po rosyjsku, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 16 III 2013, [online] http:// www.caewse.pl/122/lng‑po‑rosyjsku/211/v418, 29 V 2013. 143 K. Koyama, Russia Enhancing Efforts to Develop LNG for Asian Market, The Institute of Energy Economics Japan, 22 IV 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4871.pdf, 29 V 2013. 144 Gazprom chce do Japonii… 145 Gas Production from Methane Hydrate Layers Confirmed, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, 12 III 2013, [online] http://www.jogmec.go.jp/english/news/release/release0110. html, 29 V 2013. 146 Ang. methane hydrate. Inne nazwy to: klatrat metanu, wodzian metanu, metanowy lód, płonący lód. 147 Promoting the Development of Methane Hydrates, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http://www.jogmec.go.jp/english/oil/technology_015.html, 29 V 2013. 148 A. Rowell, The Madness of Exploiting Methane Hydrates, 13 III 2013, [online] http://priceofoil.org/ 2013/03/13/the‑madness‑of‑exploiting‑methane‑hydrates, 29 V 2013. 149 S. Rychlicki, J. Siemek, Gaz niekonwencjonalny – charakterystyka złóż i technologia wydobycia, [w:] Gaz niekonwencjonalny – szansa dla Polski i Europy? Analiza i rekomendacje, red. I. Albrycht, Instytut Kościuszki, VII 2011, s. 26, [online] http://ik.org.pl/cms/wp‑content/uploads/2011/09/Instytut_ Kosciuszki_GNK_raport_29.08.2011.pdf, 29 V 2013. 150 Promoting the Development… Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 29
7.3. OZE
Rozwój sektora OZE jest konsekwentnie wymieniany we wszystkich omawianych rzą‑ dowych strategiach. Pomimo wycofania się z Protokołu z Kioto Japonia podkreśla po‑ trzebę redukcji CO2. Rozwój OZE nie oznacza jednak rezygnacji z tradycyjnych źródeł energii (w tym m.in. węgla), jest natomiast widziany jako kolejny element bezpieczeń‑ stwa energetycznego. Nowoczesne technologie mają mieć istotne znaczenie zarów‑ no przy rozwoju energii odnawialnej, jak i ograniczeniu emisji CO2. Znaczenie OZE z pewnością będzie rosnąć, jednak czas pokaże, jak będzie wyglądał przyszły miks ener‑ getyczny. Jeśli postulowane przez Tokio pomysły zostaną zrealizowane, wiele zależeć będzie od samych konsumentów, którzy mają mieć możliwość decydowania o źródle odbieranej energii151.
PODSUMOWANIE
Pomimo „doraźnego” wyłączenia reaktorów atomowych oraz oporu społeczeństwa za‑ równo rachunek ekonomiczny, jak i posunięcia władz wskazują, że Japonia nie odej‑ dzie całkowicie od energii atomowej. W najbliższych latach istotne będzie tempo, w ja‑ kim NRA będzie dopuszczać do pracy elektrownie atomowe, oraz ich bezpieczeństwo (a więc liczba obiektów dopuszczonych do pracy). Otwartą kwestią pozostaje przy‑ szły miks energetyczny; najprawdopodobniej znajdzie się w nim miejsce dla każde‑ go z surowców. Energia będzie produkowana przy użyciu nowoczesnych technologii. Wpływ na krajowy rynek energii będą miały zarówno czynniki wewnętrzne (bezpie‑ czeństwo technologii i liczba dopuszczonych do pracy reaktorów atomowych, sytuacja gospodarcza, nowe odkrycia naukowe), jak i zewnętrzne (m.in. dostęp do taniego gazu skroplonego). Pewną dla Kraju Kwitnącej Wiśni kwestią wydaje się rozwój energii odnawialnej, która ma zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne. Nie jest jednak przesądzone, iż OZE będą głównym źródłem energii elektrycznej, Japonia nie rezygnuje bowiem także z tra‑ dycyjnych elektrowni. Planowane ograniczenie emisji CO2 również nie oznacza dla Tokio rezygnacji z węgla; będzie raczej wiązać się z opracowaniem nowych, czystszych technologii jego spalania. W najbliższych latach wzrośnie ilość LNG dostępnego na rynku azjatyckim. Nowymi graczami staną się Stany Zjednoczone i Kanada. Swoje moce eksportowe znacznie zwiększy Australia, a skroplony gaz na większą skalę zacznie eksportować Rosja. Większa konkurencja doprowadzi do obniżenia cen LNG, co z pewnością do‑ datkowo zwiększy jego popularność w Japonii. Długofalowym przełomem może okazać się udana próba produkcji metanu z pod‑ morskich hydratów. Nie jest to jednak równoznaczne z osiągnięciem samowystarczal‑ ności energetycznej. Opracowana technologia (oprócz innych warunków) musi pozwa‑
151 Options for Energy and the Environment… 30 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014 lać na opłacalne wydobycie większej ilości surowca. W takim przypadku nastąpiłby nie tyle przełom w japońskiej energetyce, co światowa rewolucja energetyczna, poważniej‑ sza od „łupkowej”.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Młynarski T., Problem reorientacji polityki energetycznej Japonii po katastrofie elektrowni ją- drowej Fukushima, „Politeja. Pismo Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego” 2011, nr 17.
II. Publikacje elektroniczne: a. Literatura źródłowa:
2010 Annual Report on Energy (Japan’s „Energy White Paper 2010”)
Japan’s Challenges towards Recovery, Ministry of Economy, Trade and Industry, III 2012, [online] http://www.meti.go.jp/english/earthquake/nuclear/japan‑challenges/pdf/japan‑challenges_ full.pdf. Japan’s Position Regarding the Kyoto Protocol, Ministry of Foreign Affairs of Japan, XII 2010, [online] http://www.mofa.go.jp/policy/environment/warm/cop/kp_pos_1012.html. LNG Archives, Federal Energy Regulatory Commission, [online] http://www.ferc.gov/market ‑oversight/othr‑mkts/lng/archives.asp. b. Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: 2009 Energy Balance for Japan, International Energy Agency, [online] http://www.iea.org/stats/ balancetable.asp?COUNTRY_CODE=JP. Bieliszczuk B., Australia – przyszły lider rynku LNG?, Zespół Ekspertów Klubu Jagiellońskiego, 5 IX 2012, [online] http://eksperci.kj.org.pl/ogolna/analizy/australia‑przyszly‑lider‑rynku ‑lng/1605. BP Statistical Review of World Energy, June 2010, [online] http://www.bp.com/liveassets/bp_ internet/china/bpchina_english/STAGING/local_assets/downloads_pdfs/statistical_re view_of_world_energy_full_report_2010.pdf. BP Statistical Review of World Energy, June 2011, [online] http://www.bp.com/assets/bp_internet/ globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_review_2011/ STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2011.pdf. BP Statistical Review of World Energy, June 2012, [online] http://www.bp.com/assets/bp_internet/ globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_review_2011/ STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2012.pdf. BP Statistical Review of World Energy, June 2013, [online] http://www.bp.com/content/dam/ bp/pdf/statistical‑review/statistical_review_of_world_energy_2013.pdf. CO2 Emissions from Fuel Combustion. Highlights. 2012 Edition, OECD/IEA, 2012, [online] http://www.iea.org/co2highlights/co2highlights.pdf. Country Gas Profiles: Japan, Energy Delta Institute, [online] http://www.energydelta.org/main menu/energy‑knowledge/country‑gas‑profiles/country‑gas‑profile‑japan#t42898. Dependence on Imported Energy Sources by Major Countries, The Federation of Electric Power Companies of Japan, 2009, [online] http://www.fepc.or.jp/english/energy_electricity/sup ply_situation/sw_index_01/index.html. Electricity Review Japan, The Federation of Electric Power Companies of Japan, 2012, [online] http://www.fepc.or.jp/english/library/electricity_eview_japan/__icsFiles/afieldfile/2012/10/03/ 2012ERJ_2r.pdf. Energy Policies of IEA Countries: Japan. 2008 Review, International Energy Agency, 2008, [on line] http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/Japan2008.pdf. Exporting the American Renaissance. Global Impacts of LNG Exports from the United States, Deloitte Center for Energy Solutions, Deloitte MarketPoint LLC, [online] http://www. deloitte.com/assets/Dcom‑UnitedStates/Local%20Assets/Documents/Energy_us_er/us_ er_GlobalImpactUSLNGExports_AmericanRenaissance_Jan2013.pdf. 32 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
Gas Production from Methane Hydrate Layers Confirmed, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, 12 III 2013, [online] http://www.jogmec.go.jp/english/news/release/rele ase0110.html. The Guideline on Policy Promotion for the Revitalization of Japan, Prime Minister of Japan, 17 V 2011, [online] http://www.kantei.go.jp/foreign/topics/2011/20110517_guideline_1.pdf. Henderson J., The Potential Impact of North American LNG Exports, The Oxford Institute for Energy Studies, X 2012, [online] http://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp‑content/up loads/2012/10/NG‑68.pdf. IEEJ e‑NEWSLETTER No. 19, The Institute of Energy Economics, Japan, 16 VIII 2013, [on‑ line] http://eneken.ieej.or.jp/en/jeb/130816.pdf. Japan – Analysis, U.S. Energy Information Administration, 4 VI 2012, [online] http://www.eia. gov/countries/cab.cfm?fips=JA. Kingston J., Abe’s Nuclear Energy Policy and Japan’s Future, „The Asia‑Pacific Journal: Japan Focus” 2013, 19 VIII, [online] http://www.japanfocus.org/‑Jeff‑Kingston/3986. Koyama K., Russia Enhancing Efforts to Develop LNG for Asian Market, The Institute of Energy Economics Japan, 22 IV 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4871.pdf. Kushida K. E., Japan’s Fukushima Nuclear Disaster. Narrative, Analysis, and Recommendations, Shorenstein APARC, Stanford University, [online] http://iis‑db.stanford.edu/pubs /23762/Japans_Fukushima_Nuclear_Disaster.pdf. Liquefied Natural Gas Exports: An Opportunity for America, Peterson Institute for International Economics, II 2013, [online] http://www.iie.com/publications/pb/pb13‑6.pdf. LNG Pricing – the End of Indexation?, [w:] Oil and Gas Reality Check 2013, Deloitte, [online] http://www.deloitte.com/assets/Dcom‑Poland/Local%20Assets/Documents/Raporty, %20badania,%20rankingi/pl_Reality_Check_2013_EN.pdf. METI Organization Chart, Ministry of Economy, Trade and Industry, 19 IX 2012, [online] http://www.meti.go.jp/english/aboutmeti/data/aOrganizatione/pdf/chart2012.pdf. Natural Gas Markets: National Overview. January 2010, Federal Energy Regulatory Commission, I 2010, [online] http://www.ferc.gov/market‑oversight/mkt‑gas/overview/2010/01‑2010‑ngas ‑ovr‑archive.pdf. Niemiecka transformacja energetyczna. Trudne początki, red. A. Kwiatkowska‑Drożdż, Ośrodek Studiów Wschodnich, XII 2012, [online] http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/ Niemiecka_transformacja_energetyczna_trudne_poczatki.pdf. Ogasawara J., Energy Supply and Demand Following the Great East Japan Earthquake, The Insti tute of Energy Economics Japan, VII 2012, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4400.pdf. Oil and Gas Reality Check 2013, Deloitte, [online] http://www.deloitte.com/assets/Dcom ‑Poland/Local%20Assets/Documents/Raporty,%20badania,%20rankingi/pl_Reality_ Check_2013_EN.pdf. Options for Energy and the Environment, National Policy Unit, VII 2012, [online] https:// s3‑ap‑northeast‑1.amazonaws.com/sentakushi01/public/pdf/Outline_English.pdf. Outline of the Annual Report on Energy for FY 2011 (Energy White Paper 2012), Ministry of Economy, Trade and Industry, X 2011, [online] http://www.meti.go.jp/english/report/do wnloadfiles/2012_outline.pdf. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 33
Overview, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http://www.jogmec.go. jp/english/about/about001.html. Petroleum Stockpiling Program, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http://www.jogmec.go.jp/english/stockpiling/stockpiling_006.html. Prime Minister of Japan and his Cabinet, 12 VIII 2011, [online] http://www.kantei.go.jp/fore ign/kan/actions/201108/12KAIGI_anzenkiseiminaoshi_e.html. Promoting the Development of Methane Hydrates, Japan Oil, Gas and Metals National Corporation, [online] http://www.jogmec.go.jp/english/oil/technology_015.html. Rebirth of Japan: A Comprehensive Strategy, National Policy Unit, VIII 2012, [online] http:// www.cas.go.jp/jp/seisaku/npu/pdf/20120821/20120821_en.pdf. Review of Japan’s Energy Policy and Direction of the Coal Policy, Ministry of Economy, Trade and Industry, 4 IX 2011, [online] http://brain‑c‑jcoal.info/ccd2012/day1_keynote_1.pdf. Rychlicki S., Siemek J., Gaz niekonwencjonalny – charakterystyka złóż i technologia wydoby- cia, [w:] Gaz niekonwencjonalny – szansa dla Polski i Europy? Analiza i rekomendacje, red. I. Albrycht, Instytut Kościuszki, VII 2011, [online] http://ik.org.pl/cms/wp‑content/ uploads/2011/09/Instytut_Kosciuszki_GNK_raport_29.08.2011.pdf. Sajduk B., Czy Chiny potrzebują podmorskich surowców?, [w:] Nowa mapa energetyczna świa- ta? 10 najważniejszych zagadnień 2013, red. B. Bieliszczuk, P. Musiałek, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 16 II 2013, [online] http://www.caewse.pl/uploads/nowa%20 mapa%20energetyczna%20s%CC%81wiata.pdf. Sannabe K., Discussions toward Composing Framework for Green Development Policy of Japan, National Policy Unit, 12 XII 2012, [online] http://www.un.org/esa/socdev/egms/docs/ 2012/greenjobs/greendevelopmentJapan.pdf. Second Proposal on Energy Policy (Outline), Keidanren, 15 XI 2011, [online] http://www.ke idanren.or.jp/en/policy/2011/107outline.pdf. The ShakeOut Scenario Supplement Study – Fire Following Earthquake, United States Geological Survey, California Geological Survey, 3 III 2008, [online] http://www.colorado.edu/ha zards/shakeout/fire.pdf. The Strategic Energy Plan of Japan – Meeting Global Challenges and Securing Energy Futures (Revised in June 2010) [Summary], Ministry of Economy, Trade and Industry, VI 2010, [on‑ line] http://www.meti.go.jp/english/press/data/pdf/20100618_08a.pdf. Strupczewski A., Bezpieczeństwo elektrowni jądrowych dawniej i dzisiaj, Instytut Energii Atomowej POLATOM, [online] http://www.iea.cyf.gov.pl/nowa/images/stories/iea/ej/szkola_ej/refe raty/zagadnienia_ogolne 5_A_Strupczewski_bezpieczenstwo_elektrowni.pdf. Ten Electric Power Companies as Responsible Suppliers of Electricity, The Federation of Electric Power Companies of Japan, 2012, [online] http://www.fepc.or.jp/english/energy_electrici ty/company_structure/index.html. Toyoda M., Energy Policy in Japan. Challenges after Fukushima, The Institute of Energy Economics Japan, 24 I 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4700.pdf. Ueda N., The Nuclear „Safety Myth” in the Context of Japanese Culture, Conference on Risk after Fukushima, 18 IX 2012, [online] http://www.devast‑project.org/img/project/events/pdf/ Noriyuki_Ueda_slides.pdf. 34 Bartosz Bieliszczuk Poliarchia 2/2014
World LNG Report 2011, International Gas Union, [online] http://www.igu.org/gas‑knowhow/ publications/igu‑publications/LNG%20Report%202011.pdf. Yanagisawa A., The Burden Reduction Effects of Importing U.S. LNG for Japan, The Institute of Energy Economics Japan, I 2013, [online] http://eneken.ieej.or.jp/data/4703.pdf. Zajdler R., Hara T., Staniłko J., Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Instytut Sobieskiego, [online] http://sobieski.org.pl/wp‑content/ uploads/Formuly_cenowe_w_GKDT_IS20120420180045.pdf.
– artykuły: Bieliszczuk B., LNG po rosyjsku, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 16 III 2013, [online] http://www.caewse.pl/122/lng‑po‑rosyjsku/211/v418. A Demand for the Restructuring of Energy Policy, 18 XII 2012, [online] http://www.keidanren. or.jp/en/policy/2012/088.html. Don’t Look Now. A Series of Mishaps Comes at an Awkward Time for the Government, 20 IV 2013, [online] http://www.economist.com/news/asia/21576450‑series ‑mishaps ‑comes ‑awk w a r d ‑ t i m e ‑government ‑ d o n t ‑ l o o k ‑ n o w. The Electric Power Companies, Global Energy Network Institute, [online] http://www.geni. org/globalenergy/library/national_energy_grid/japan/Electricity_Review_Japan.shtml. Gazprom chce do Japonii, 17 IV 2013, [online] http://www.ekonomia24.pl/artykul/533474,1001119 ‑Gazprom‑kusi‑Japonie ‑gazociagiem.html. Hongo J., Abe Hoping to Prove to the World that Japan is Truly Back, „The Japan Times” 2013, 10 IX, [online] http://www.japantimes.co.jp/news/2013/09/10/business/abe‑hoping‑to ‑prove‑to‑the‑world‑that‑japan‑truly‑is‑back/#.UkvkI9JGQvw. Japan Quake: Loss and Recovery in Numbers, BBC News, 11 III 2013, [online] http://www.bbc. co.uk/news/world‑asia‑17219008. Japan Refuses to Continue with Kyoto Protocol, NDTV, 9 XII 2010, [online] http://www.ndtv. com/article/world/japan‑refuses‑to‑continue‑with‑kyoto‑protocol‑71452. Japan’s Nuclear Future. Don’t Look Now, „The Economist” 2013, 20 IV, [online] http://www. economist.com/news/asia/21576450‑series ‑mishaps‑comes‑awkward‑time‑government- ‑dont‑look‑now. Japan’s Strategic Energy Plan under Review after 2011 Nuclear Disaster, Japan for Sustainability, II 2012, [online] http://www.japanfs.org/en/mailmagazine/newsletter/pages/031723.html. Japonia bez energii atomowej. Ostatni reaktor wyłączony, 15 IX 2013, [online] http://www.pol skieradio.pl/5/3/Artykul/932944,Japonia‑bez‑energii ‑atomowej ‑Ostatni‑reaktor ‑wylaczony. Japonia: liberałowie wygrali wybory, 16 XII 2012, [online] http://www.bankier.pl/wiadomosc/ Japonia‑liberalowie‑wygrali‑wybory ‑2703321.html. Japoński parlament rozwiązany. Wybory 16 grudnia, „Wprost” 2012, 16 XI, [online] http:// www.wprost.pl/ar/356798/Japonski‑parlament‑rozwiazany‑Wybory‑16‑grudnia. Japońskie elektrownie jądrowe, Narodowe Centrum Badań Jądrowych, [online] http://ncbj.edu. pl/content/fukushima‑japonskie‑ej. Launer M., The Future of Nuclear Power: The Zero Option is No Option At All, 21 IX 2012, [online] http://www.renewableenergyworld.com/rea/blog/post/2012/09/the‑future‑of ‑nuclear‑power‑the‑zero‑option‑is‑no‑option‑at‑all. Poliarchia 2/2014 Dwa lata po Fukushimie… 35
National Policy Unit to be Redefined to Focus on Long‑range Goals, „The Japan Times” 2010, 17 VII, [online] http://www.japantimes.co.jp/news/2010/07/17/national/national‑poli cy‑unit‑to‑be‑redefined‑to‑focus‑on‑long‑range‑goals/#.UacXJhy5xe4. Onishi N., „Safety Myth” Left Japan Ripe for Nuclear Crisis, „The New York Times” 2011, 24 VI, [on- line] http://www.nytimes.com/2011/06/25/world/asia/25myth.html?pagewanted=all&_r=0. Rally against Nuclear Power, „The Japan Times” 2013, 9 VI, [online] http://www.japantimes. co.jp/opinion/2013/06/09/editorials/rally‑against‑nuclear‑power/#.UlAo61Mm1jY. Rowell A., The Madness of Exploiting Methane Hydrates, 13 III 2013, [online] http://priceofoil. org/2013/03/13/the‑madness‑of‑exploiting‑methane‑hydrates. Rusza eksport gazu z USA!, „EnergiaNews” 2013, 18 V, [online] http://www.ekonomia.rp.pl/ artykul/533474,1010786‑Amerykanie‑beda‑sprzedawac‑gaz.html. Saito M., Sieg L., Two Years after Fukushima, Japan’s Nuclear Lobby Bounces Back, Reuters, 7 III 2013, [online] http://www.reuters.com/article/2013/03/07/japan‑nuclear‑discontent‑id USL4N0BW2XZ20130307. Tabuchi H., Japan Strives to Go Nuclear‑Free, „The New York Times” 2012, 29 VIII, [online] http://www.nytimes.com/2012/08/30/business/energy‑environment/japan‑faces‑costs ‑of‑closing‑reactors.html?pagewanted=all&_r=1&. Tabuchi H., Japan, Under Pressure, Backs Off Goal to Phase Out Nuclear Power by 2040, „The New York Times” 2012, 19 IX, [online] http://www.nytimes.com/2012/09/20/world/ asia/japan‑backs‑off‑of‑goal‑to‑phase‑out‑nuclear‑power‑by‑2040.html. Trusewicz I., Rosja kusi Japonię… gazem, „EnergiaNews” 2012, 11 VI, [online] http://www.eko nomia.rp.pl/artykul/890296.html.
Bartosz BIELISZCZUK, absolwent Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. Józefa Tischnera w Krakowie, student stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Jagiellońskim. Członek Klubu Jagiellońskiego (koordynator Katedry Stosunków Międzynarodowych) i Zespołu Ekspertów KJ. Analityk Centrum Analiz Energetycz nych WSE. Zainteresowania badawcze: rynek gazu ziemnego i energetyka, polityka polska, szeroko pojęte stosunki międzynarodowe.
GOSPODARKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.03
Robert POSŁAJKO [email protected]
ROZWÓJ EUROPEJSKIEJ POLITYKI CYFROWEJ1
Abstract Shaping European Digital Policy Modern information and communication technologies (ICT) have a signifi‑ cant impact on society and economy. This influence gets more and more inter‑ est from researchers and public authorities. The information society influences most areas of life, hence it requires a joint action in the fields of communication, copyright, data protection, cybercrime, R&D, trade, fair competition and con‑ sumer protection. There is a particularly relevant question about an integrated policy towards ICT by international organizations and states. Although EU has only recently addressed the issue of ICT, this phenomenon is becoming pro‑ gressively more far‑reaching. The main objective of this study was to investigate European Union’s policy on information society.
keywords Digital Agenda, ICT, technologies, policy, European Union
WSTĘP
Choć pojęcie społeczeństwa informacyjnego ma swoje źródło w Japonii lat 60. XX w.2, stało się szczególnie popularne w ciągu ostatnich kilkunastu lat. Powiązanie społe‑ czeństwa z nowymi technologiami stało się silniejsze wraz z rozwojem Internetu i te‑
1 Niniejszy artykuł jest skróconą wersją pracy magisterskiej pt. „Jednolity europejski rynek cyfro‑ wy – Unia Europejska wobec TIK” napisanej pod kierunkiem dr hab. Jolanty Zombirt, prof. UJ, w Instytucie Europeistyki UJ w 2012 r. 2 Tadao Umesao użył po raz pierwszy pojęcia społeczeństwa informacyjnego w 1963 r. w artykule o spo‑ łeczeństwie opartym na przemysłach informacyjnych. Kenichi Koyama spopularyzował je kilka lat później w pracy Wprowadzenie do teorii informacji. 38 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 lefonii komórkowych. Nieustannie zwiększa się udział innowacyjnych technologii informacyjno‑komunikacyjnych (TIK) w globalnym społeczeństwie i gospodarce. W ciągu 10 lat (między 2001 a 2011 r.) liczba użytkowników Internetu w krajach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) potroiła się. W tym samym czasie liczba telefonów komórkowych powiększyła się czterokrotnie, osiągając prak‑ tycznie 90% nasycenia rynku3. Rewolucja technologiczna pozwoliła na wyodrębnienie nowej gałęzi aktywno‑ ści społeczno‑ekonomicznej, określanej jako gospodarka elektroniczna czy też e ‑gospodarka, która ze względu na używaną infrastrukturę (sieci teleinformatyczne) nie może być w ten sam sposób zastosowana w przestrzeni rzeczywistej, choć jej produkty i usługi są jak najbardziej realne4. W szerszym ujęciu można zastosować także pojęcie nowej gospodarki – nowej, czyli takiej, której różne gałęzie korzystają ze zdobyczy re‑ wolucji technologicznych w procesie zarządzania informacją i wiedzą5. Rewolucja technologiczna nie stała się jednak remedium na wszystkie problemy społeczno‑ekonomiczne. Okazuje się, że nie wszyscy mogą/umieją/chcą korzystać z sieci. Jednocześnie samo wykorzystanie technologii musi być poparte odpowiednimi kompetencjami, aby przynosiło wymierną korzyść. Już w połowie lat 90. XX w. hisz‑ pański socjolog Manuel Castells obawiał się odcięcia części społeczeństwa od dostępu do informacji. Wykluczenie cyfrowe (ang. digital divide) oznaczało według niego odłą‑ czenie od Internetu lub połączenie powierzchowne, równoznaczne z marginalizacja w globalnym systemie sieciowym. Rozwój bez Internetu można przyrównać do uprze‑ mysłowienia bez elektryczności w epoce industrializacji6. Wykluczenie cyfrowe może istnieć wewnątrz kraju pomiędzy grupami społecznymi (ze względu na wiek i wykształcenie) lub pomiędzy państwami jako globalny podział (ang. global digital divide) na te o lepszym i gorszym dostępie do TIK (przepaść pomię‑ dzy bogatym Zachodem a krajami Trzeciego Świata)7. Społeczne i ekonomiczne znaczenie, jakie przypisuje się nowym technologiom, skut‑ kowało próbami regulacji i wzmacniania TIK w poszczególnych krajach. Aktywności te bywają jednak niewystarczające ze względu na globalny i ponadgraniczny charakter TIK. Istniejące różnice polityczno‑gospodarcze między regionami świata powodują, że utworzenie ogólnoświatowych ram dla Internetu jest niemożliwe. Pomysły, by przeka‑ zać pieczę na technicznymi aspektami sieci Międzynarodowej Unii Telekomunikacyjnej
3 Strona internetowa Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, ITU World Telecommuni cation/ICT Indicators database, [online] http://www.itu.int/ITU‑D/ict/statistics, 5 X 2012. 4 A. Borcuch, Cyfrowe społeczeństwo w elektronicznej gospodarce, Warszawa 2010, s. 33. 5 Z. Świątkowski, Makroekonomiczne aspekty społeczeństwa sieciowego, [w:] Zarządzanie wiedzą i infor- macją w społeczeństwie sieciowym, red. M. Morawski, t. 1, Wałbrzych 2003, s. 69. 6 M. Castells, Społeczeństwo sieci, tłum. M. Marody [i in.], red. nauk. M. Marody, Warszawa 2007, Wiek Informacji, t. 1. 7 Więcej danych ilustrujących problem wykluczenia cyfrowego i różnic w dostępie do nowych techno‑ logii można znaleźć na stronie internetowej Europejskiego Urzędu Statystycznego (Eurostatu), [on‑ line] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 39
(ITU – agencja Organizacji Narodów Zjednoczonych), spotykają się ze zdecydowa‑ nym sprzeciwem społeczności międzynarodowej8. Upatruje się więc szans na bezpo‑ średnią współpracę zainteresowanych państw lub ich współdziałanie w ramach regio‑ nalnej organizacji międzynarodowej. Unia Europejska (UE) w swoich długofalowych działaniach na rzecz rozwoju two‑ rzy strategie gospodarcze (strategia lizbońska, Europa 2020), w których definiuje pro‑ blemy oraz próbuje znaleźć ich rozwiązania zapewniające dynamiczny i trwały wzrost gospodarczy. Jednym z czynników zmiany ma być właśnie wykorzystanie nowych tech‑ nologii. Podejmowane dotychczas w ramach UE inicjatywy dotyczące społeczeństwa informacyjnego są ściśle związane ze strategiami gospodarczymi Unii oraz regulacjami rynku wewnętrznego. Celem niniejszego opracowania jest omówienie szerokiego spektrum dokumentów UE dotyczących TIK oraz społeczeństwa informacyjnego i wypracowanie syntetycz‑ nego obrazu polityki unijnej w tej dziedzinie w ostatnich latach. Autor próbuje zwery‑ fikować hipotezę, według której rewolucja informatyczna znacząco wpływa na unijne prawodawstwo i realizowane w jego ramach polityki. Autor podejmuje również próbę weryfikacji, czy rzeczywiście UE słusznie pokłada duże nadzieje w procesach cyfryza‑ cji. Praca w głównej mierze oparta jest na dokumentach strategicznych oraz wykonaw‑ czych Unii Europejskiej w dziedzinie rozwoju gospodarczego i innowacji oraz danych Eurostatu. Autor w chronologiczny sposób przedstawia poszczególne strategie UE aż do bieżącej Europejskiej Agendy Cyfrowej, której poświęca najwięcej uwagi, odnosząc się również do oceny stanu jej wdrożenia.
1. KSZTAŁTOWANIE POLITYKI DS. SPOŁECZEŃSTWA INFORMACYJNEGO
Historycznie pierwszym momentem, w którym działania UE mogły dotykać spraw technologii informacyjno‑komunikacyjnych, było dokończenie budowy wspólne‑ go rynku poprzez przyjęcie w 1986 r. Jednolitego aktu europejskiego (JAE). Swoboda świadczenia usług przewidziana w traktacie mogła dotyczyć również usług te‑ lekomunikacyjnych. Tym samym dzięki zmianom JAE w Unii została zainicjo‑ wana działalność legislacyjna zmierzająca do liberalizacji i harmonizacji rynków telekomunikacyjnych9. Traktat z Maastricht (TUE) sformułował silniejsze ramy prawne dla europej‑ skiej polityki telekomunikacyjnej na podstawie art. 129d (późniejszy art. 154, obec‑ nie art. 170 TFUE). Stanowił on fundament utworzenia i rozwoju sieci transeuro‑ pejskich (TEN) w dziedzinie transportu, telekomunikacji i energii. Nabycie przez Unię dodatkowych kompetencji, w tym również w zakresie ochrony konsumenta,
8 L. Kelion, US Resists Control of Internet Passing to UN Agency, BBC News, 3 VIII 2010, [online] http://www.bbc.com/news/technology‑19106420, 5 X 2012. 9 W. Gromski, Prawo telekomunikacyjne w Unii Europejskiej, Wrocław 2009. 40 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 dało możliwość podejmowania dalszych kroków w odpowiedzi na postępujący roz‑ wój technologiczny. Od tej pory Komisja Europejska (KE) przejawiała coraz większe zainteresowanie sprawami społeczeństwa informacyjnego. Martin Bangemann, ówczesny unijny komi‑ sarz odpowiedzialny za telekomunikację, zawarł w raporcie z 1994 r., zatytułowanym Europa i globalne społeczeństwo informacyjne. Rekomendacja dla Komisji Europejskiej10, zalecenia dla UE w sprawie budowy sektora informacyjnego. Raport miał być od‑ powiedzią na głębokie różnice dzielącą kraje Unii i Stany Zjednoczone w zakresie nowych technologii – ówcześnie ponad 80% użytkowników Internetu pochodzi‑ ło z USA i Kanady11. Istniał więc silny polityczny impuls, aby doganiać głównych konkurentów. Zdaniem Bangemanna wyścig ten nie miał podstaw gospodarczych. Państwowe dotacje prowadziły do technologicznej rywalizacji wewnątrz UE, równo‑ cześnie przedsiębiorstwa miały zbyt niski potencjał technologiczno‑ekonomiczny, by móc konkurować w skali globalnej. Autorzy Rekomendacji przedstawili zdecydowa‑ nie leseferystyczny12 pogląd, iż finansowanie TIK powinno być pozostawione sekto‑ rowi prywatnemu, ponieważ jedynie urynkowienie sektora TIK daje szansę na rozpo‑ wszechnienie technologii w małych i średnich firmach oraz dotarcie do peryferyjnych gospodarstw domowych. Co więcej, w raporcie wyrażone zostały stanowcze opinie na temat otwarcia infrastruktury i usunięcia obciążeń nałożonych na firmy telekomu‑ nikacyjne. Jednocześnie ujawniono stanowisko wyraźnie wspierające eliminację pu‑ blicznych subsydiów. Konkluzje raportu dotyczyły również ochrony praw własności intelektualnej. Proponowano wzmocnienie i rewizję zakresu ochrony oraz przyspie‑ szenie prac nad dyrektywą w sprawie ochrony baz danych. Grupa Bangemanna od‑ niosła się również do zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa konsumentów i ich danych w celu budowania koniecznego zaufania. Nowatorską konkluzją było dostrze‑ żenie potencjału raczkującego Internetu (globalnej sieci używało ówcześnie „zaled‑ wie” 20 mln użytkowników w ponad 100 krajach)13 i konieczności integracji sieci dla jego rozwoju. Raport nie spotkał się z przychylną reakcją polityków, gdyż krytykował dotych‑ czasowe aktywności i programy dotyczące badań i rozwoju, których efekty były nie‑ współmierne do podejmowanych wydatków. Najważniejszym wyróżnikiem raportu jest wyraźnie wolnorynkowe podejście do kwestii odpowiedzialności za technolo‑ gie komunikacyjne. Uznano, że rola władzy publicznej (państw członkowskich i UE) powinna sprowadzać się do zbudowania odpowiedniego środowiska regulacyjnego, nie może ona jednak ingerować w rynek poprzez subsydia, dotacje czy też inwestycje własne.
10 Europe and the global information society. Bangemann report recommendations to the European Council, 2004, [online] http://www.epractice.eu/files/media/media_694.pdf, 5 X 2012. 11 B. Jung, Blaski i cienie programu e‑Europe, [w:] Społeczeństwo informacyjne – wizja czy rzeczywistość? II ogólnopolska konferencja, Kraków 30 maja 2003. Streszczenia, Kraków 2003, s. 144. 12 Od. fr. laissez faire – „pozwólcie czynić”. To koncepcja społeczno‑gospodarcza zakładająca brak jakiej‑ kolwiek ingerencji czynników zewnętrznych w procesy rynkowe. 13 Europe and the global…, s. 23. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 41
Logika Bangemanna przyczyniła się do deregulacji rynku telekomunikacyjne‑ go w kolejnych latach, w szczególności do demonopolizacji narodowych operatorów. W latach 90. powstał cały system regulacyjny rynku telekomunikacyjnego, którego ce‑ lem było otwarcie dostępu do infrastruktury14. Podkreślając wagę prywatności i bezpieczeństwa danych w rozwoju społeczeństwa informacyjnego, Bangemann przyczynił się do szybkiej decyzji państw członkowskich w sprawie dyrektywy ustalającej ogólne zasady ochrony danych. Uchwalona w 1995 r. dyrektywa 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych15 stanowi do dziś na szczeblu europejskim tekst referencyjny w dziedzinie ochrony danych osobowych, ustanawiając ramy prawne mające pozwolić na pogodzenie wysokiego poziomu ochrony prywatno‑ ści osób ze swobodnym przepływem danych osobowych w ramach Unii. Wpływ TIK na życie obywateli oraz „ludzki wymiar” technologii został dostrzeżony w zielonej księdze zatytułowanej Living and Working in the Information Society: People First16. W dokumencie tym wyrażono obawy, czy rozwój technologiczny nie doprowa‑ dzi do likwidacji większej liczby miejsc pracy niż nowo utworzone, a także czy koszty nowych technologii nie pogłębią podziałów istniejących w społeczeństwach i pomię‑ dzy krajami. Autorzy zielonej księgi prognozowali spadek dostępu małych i średnich firm do drogich technologii oraz brak równowagi na rynku pracy (wynikający z braku kompetentnych pracowników). Należy przyznać, iż księga miała istotne znaczenie dla „zmiękczenia” infrastrukturalnego i technologicznego podejścia do TIK, prezentowa‑ nego w początkowej fazie kształtowania europejskiej polityki cyfrowej. W pewien spo‑ sób udało się jej złagodzić obowiązujący „technologiczny determinizm”, który każdą innowację uznawał za pożądaną oraz korzystną społecznie.
2. STRATEGIA LIZBOŃSKA I INICJATYWY eEUROPE I eEUROPE 2005
Pierwszym horyzontalnym programem na rzecz budowania nowoczesnej i silnej go‑ spodarki elektronicznej była ogłoszona w Helsinkach w 1999 r. inicjatywa eEurope
14 Wśród najważniejszych dyrektyw należy wymienić: dyrektywę 95/51/EC dotyczącą otwarcia sieci te‑ lewizji kablowej; dyrektywę Komisji 96/2/EC dotyczącą zniesienia wszelkich pozostawionych spe‑ cjalnych i wyłącznych praw w telekomunikacji ruchomej oraz dyrektywę Komisji 96/19/EC zmie‑ niającą tzw. „ramowa dyrektywę liberalizacyjna” w związku z wprowadzeniem pełnej konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych (zapewnienie otwarcia rynków od 1 I 1998 r.) Co więcej, dyrektywa 97/51/EC przystosowywała zasady otwartego dostępu do sieci do warunków zliberalizowanego ryn‑ ku telekomunikacyjnego. 15 Dyrektywa 95/46/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochro- ny osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz. U. UE L 281, 23 XI 1995, s. 31. 16 Green Paper: Living and Working in the Information Society: People First, Brussels, 24 VII 1996, COM(96) 389 final, EUR‑Lex, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri‑ =COM:1996:0389:FIN:EN:PDF, 5 X 2012. 42 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014
(eEuropa – Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich17). Jej celem miała być budowa społeczeństwa wykorzystującego możliwości nowej gospodarki, w szczególności w sek‑ torach edukacji, transportu, ochrony zdrowia oraz aktywizacji zawodowej. Politycznym impulsem dla stworzenia eEurope były przygotowania do posiedze‑ nia Rady Europejskiej w dniach 23‑24 marca 2000 r. w Lizbonie, gdzie została za‑ inicjowana nowa strategia polityczna i gospodarcza UE, zwana strategią lizbońską. Celem strategii było uczynienie z Unii Europejskiej najbardziej dynamicznej, konku- rencyjnej i opartej na wiedzy gospodarki na świecie, zdolnej do zapewnienia zrównowa- żonego wzrostu, oferującej więcej lepszych miejsc pracy oraz większą spójność społeczną, jak również poszanowanie środowiska naturalnego18. Był to polityczny miraż o gospo‑ darczym prześcignięciu USA przy jednoczesnym zachowaniu typowo europejskich wartości: sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju. Plan ten miał być wykonany przez: działania na rynku wewnętrznym, tworzenie społeczeństwa infor‑ macyjnego, rozwój badań naukowych i edukacji, strukturalne reformy gospodarcze, wprowadzenie i utrzymanie stabilnej waluty (euro) oraz szereg innych posunięć ma‑ kroekonomicznych na rzecz stabilności finansów publicznych. Zakładanym celem był wzrost nakładów na prace badawczo‑rozwojowe (B+R) do poziomu 3% PKB. Skuteczna realizacja celów strategii wymagała szczególnego zintensyfikowania ak‑ tywności w sektorze nowych technologii i społeczeństwa informacyjnego. eEurope miała się do tego przyczyniać dzięki realizacji Planu Działania eEurope 200219, przed‑ stawionego podczas szczytu w Feirze w 2000 r., w całości poświęconego politycznej agendzie w dziedzinie Internetu. Zgodnie z tym planem przedsięwzięcia Unii miały zo‑ stać skupione wokół: a) zwiększenia dostępności taniego i szybkiego Internetu; b) in‑ westowania w umiejętności użytkowników; c) stymulowania rozwoju e‑handlu i in‑ nych nowych usług. Na ministerialnej konferencji w Warszawie w maju 2000 r. kraje kandydujące do UE zdecydowały o stworzeniu komplementarnego do eEurope planu eEurope+, który przybliżałby je do celów strategii lizbońskiej. Należy podkreślić, że eEurope nie był programem wydatkowania publicznego i nie udostępniał nowych funduszy, a jedynie wskazywał ramy dla wykorzystania środków już istniejących. Przede wszystkim wyznaczał cele, którymi powinna kierować się KE przy składaniu propozycji legislacyjnych dotyczących rynku telekomunikacyjnego i społeczeństwa informacyjnego.
17 Europe – An information society for all – Communication on a Commission initiative for the special European Council of Lisbon, 23 and 24 March 2000, Komisja Europejska, 2000, [online] http://www. europa.eu.int/information_society/eeurope/2002/news_library/pdf_files/initiative_en.pdf, 5 X 2012. 18 Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej. Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarcze- go i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej, [online] http://www.cie.gov.pl/HLP/files. nsf/0/203F85A40634663BC12572BC00332AB6/$file/2005_com2005_0024pl01.pdf, 5 X 2012, s. 3‑4. 19 eEurope 2002 – An Information Society for All – Action Plan, Komisja Europejska, 2002, [online] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/2002/documents/archiv_eEurope2002/action plan_en.pdf, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 43
Najważniejszy akt prawny dotyczący TIK z tamtego okresu to „pakiet telekomuni‑ kacyjny”, którego celem było zebranie norm telekomunikacyjnych z myślą o wzmoc‑ nieniu konkurencyjności sektora łączności elektronicznej. W skład pakietu weszły dyrektywa ramowa 2002/21/WE20 oraz cztery akty szczegółowe21, tworzące reguły do‑ stępności infrastruktury dla rozwoju łączy internetowych. Kolejnym programem był Plan działania eEurope 2005 – An Information Society for All22, który został zaprezentowany podczas szczytu w Sewilli w czerwcu 2002 r. Tym ra‑ zem polityczny akcent przeniesiono na działania, które mogłyby ułatwić Europejczykom dostęp do technologii (sieci szerokopasmowe, telefonia 3G i telewizja cyfrowa) oraz usług nowej generacji (eHealth, eBusiness, eGovernment oraz eLearning). Równie istot‑ ne cele dotyczyły włączenia cyfrowego obywateli (projekt eInclusion), budowania za‑ ufania na elektronicznym rynku oraz zarządzania prawami autorskimi. W tej ostatniej dziedzinie uchwalono dyrektywę w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym23. Jej zapisy miały dostoso‑ wać porządek prawny do wymagań postępu technologicznego. Była ona przede wszyst‑ kim odpowiedzią na zjawisko piractwa komputerowego oraz wymiany nielegalnych plików przez sieć; zapewniała m.in. ochronę programów komputerowych, ochronę baz danych oraz określała czas trwania ochrony praw autorskich i niektórych praw pokrew‑ nych. Regulacja ta stworzyła ogólną zasadę zapewnienia autorom, wykonawcom i pro‑ ducentom wyłącznego prawa do zwielokrotniania, publicznego udostępniania i rozpo‑ wszechniania utworów, nie rozwiązywała jednak wszystkich problemów związanych z prawami autorskimi w Internecie. Choć harmonizowała krajowe prawa autorskie, nie tworzyła jednolitego europejskiego prawa autorskiego, wskutek czego nie powstały eu‑ ropejskie sposoby licencjonowania i udostępniania, a rynek treści cyfrowych pozostał podzielony. Innym kluczowym aktem prawnym była przyjęta w 2000 r. dyrektywa o handlu elek‑ tronicznym (ang. e‑commerce directive)24, będąca jednym z głównych filarów podejmo‑
20 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz. U. UE L 108, 24 IV 2002. 21 Pakiet telekomunikacyjny z 2002 r. tworzyły cztery akty prawne: dyrektywa 2002/20/WE, czy‑ li tzw. dyrektywa o zezwoleniach; dyrektywa 2002/19/WE – tzw. dyrektywa o dostępie; dyrektywa 2002/22/WE – tzw. dyrektywa o usłudze powszechnej oraz dyrektywy 2002/58/WE – tzw. dyrekty‑ wy o prywatności i łączności elektronicznej. Dyrektywy uzupełniała decyzja nr 676/2002/WE o spek‑ trum radiowym. 22 eEurope 2005 – An Information Society for All, Komisja Europejska, 2005, [online] http://ec.europa. eu/information_society/eeurope/2005/index_en.htm, 5 X 2012. 23 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/29/WE z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmoni- zacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym, Dz. U. WE L 167, 22 VI 2001. 24 Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie nie- których aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (tzw. dyrektywa o handlu elektronicznym), Dz. U. WE L 178, 17 VII 2000. 44 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 wanych wówczas inicjatyw odnoszących się do społeczeństwa informacyjnego. Została przyjęta, zanim UE podjęła wysiłek regulacji całego sektora usług, aby zapewnić praw‑ dziwą, traktatową swobodę ich świadczenia. Dyrektywa o handlu elektronicznym miała wzmocnić bezpieczeństwo prawne handlu elektronicznego i zwiększyć zaufanie inter‑ nautów, zgodnie z obowiązującymi zasadami jednolitego rynku. Ma ona zastosowanie do wszystkich usług świadczonych w społeczeństwie informacyjnym, rozumianych jako usługi wykonywanie za wynagrodzeniem, na odległość, za pomocą urządzeń elektro‑ nicznych, na indywidualne żądanie usługobiorcy (zarówno na rzecz przedsiębiorstw, jak i konsumentów końcowych). Trzeba zaznaczyć, że terytorialne ograniczenie dyrek‑ tywy oznacza, iż dotyczy ona wyłącznie usługodawców posiadających swoje siedziby na terenie UE (nie zabezpiecza interesów kupujących np. z USA). Owa regulacja ustana‑ wia m.in. wysokie wymogi wobec zamieszczanych w Internecie informacji handlowych i obowiązek ujawniania danych o usługodawcy, znosi także odpowiedzialność pośred‑ ników (hosting, serwery) za przekazywane informacje. Szczególnie ważne dla prawnego osadzenia postanowień dyrektywy wydaje się za‑ stosowanie zasady kraju pochodzenia (określonej jako reguła rynku wewnętrznego) – dyrektywa definiuje miejsce siedziby usługodawcy jako miejsce, w którym operator fak‑ tycznie prowadzi działalność gospodarczą przez czas nieokreślony z wykorzystaniem stałej siedziby. Zasada ta szczególnie ciekawie prezentuje się w kontekście późniejszego sporu wokół dyrektywy usługowej zwanej dyrektywą Bolkesteina25 (od nazwiska ów‑ czesnego komisarza ds. usług i rynku wewnętrznego Fritsa Bolkesteina). W ramach zarządzania eEurope, oprócz standardowego monitoringu programu, równolegle istniało wiele grup roboczych i eksperckich (do jednej z nich należał na‑ wet Manuel Castells), które dostrzegały wolniejsze i mniej efektywne gospodarczo niż w USA procesy wdrażania TIK. Wspomnianych planów działania nie można oceniać bez uwzględnienia globalnego kontekstu. W latach 2000‑2001 nastąpił krach na rynku handlu akcjami NASDAQ26, znany jako pęknięcie tzw. „bańki internetowej” (ang. dot‑com bubble, IT bubble). W la‑ tach 1995‑2000 światowym rynkiem internetowym rządziła logika ciągłego rozwoju i gwałtownego wzrostu – z drugiej jednak strony nie był on jeszcze na tyle rozwinięty, by dochody z niego mogły pokrywać sumy wielkich inwestycji. Między styczniem 1994 a lutym 2000 r. główny indeks NASDAQ Composite wzrósł sześciokrotnie (z 1 tys. do prawie 6 tys. pkt) dzięki akcjom spółek nowych technologii. W kwietniu 2001 r. indeks ten wynosił już poniżej 2 tys. pkt i kilka miesięcy później spadł do mniej niż 1150 pkt27.
25 Pierwotny projekt dyrektywy usługowej zawierał właśnie zasadę kraju pochodzenia, oznaczającą moż‑ liwość świadczenia usług na zasadach kraju, w którym usługodawca ma siedzibę. Zasada kraju pocho‑ dzenia w finalnym projekcie zastąpiona została prawem do świadczenia usług w innym kraju niż pań‑ stwo rejestracji (czasowe świadczenie usług bez obowiązku wpisu do rejestru przedsiębiorców czy też uzyskania zezwolenia). Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, Dz. U. UE L 376, 27 XII 2006. 26 NASDAQ to elektroniczny rynek papierów wartościowych w USA, drugi co do wielkości po nowojor‑ skiej giełdzie, początkowo traktowany jako rynek pozagiełdowy, teraz uznawany za rynek giełdowy. 27 Obecnie NASDAQ oscyluje wokół 2880 punktów. Zob. strona internetowa National Association of Securities Dealers Automated Quotations, [online] http://www.nasdaq.com, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 45
„Bańka” zmieniła zbyt optymistyczne nastawienie inwestorów liczących na łatwe zyski, z drugiej zaś strony potwierdziła, że wirtualny świat Internetu ma jak najbardziej realny wpływ na gospodarkę. Upadek wielu firm zmusił pozostałe spółki sektora TIK do ra‑ cjonalizacji strategii oraz oszczędności. Wielu potentatom, takim jak Google, Amazon czy eBay, przyszło czekać kilka lat na nowy impuls do rozwoju. Spadek wartości akcji doprowadził również do wielu przejęć i fuzji. Kryzys na NASDAQ był potrzebny, aby udowodnić, że nowa gospodarka nie może całkowicie wymykać się prawom tradycyjnej ekonomii28. Równocześnie w Europie zaczęto coraz surowiej oceniać strategię lizbońską, zmia‑ nie uległa też sytuacja polityczna w UE: liczba państw członkowskich zwiększyła się z 15 do 25 (27 od 2007 r. i 28 od 2014 r.). Co więcej, urzeczywistniła się unia monetar‑ na, a euro stało się walutą o światowym znaczeniu.
3. ODNOWIONA STRATEGIA LIZBOŃSKA – INICJATYWA i2010
W marcu 2005 r. na szczycie Rady Europejskiej przyjęto dokument Wspólne działa- nia na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej29, określany jako „odnowiona strategia lizbońska”. Postanowiono urealnić i zredukować cele strategii i skupić się „wzroście i zatrudnieniu”. Oprócz redefinicji celów drugim fi‑ larem reformy strategii miało być lepsze zarządzanie. „Odnowiona Lizbona” wymagała nowej strategii dla społeczeństwa informacyj‑ nego. W czerwcu 2005 r. zatwierdzono inicjatywę i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia30, która miała przyczynić się do wzro‑ stu wykorzystania TIK w przedsiębiorstwach (w tym małych i średnich przedsię‑ biorstwach, MŚP), gospodarstwach domowych i administracji publicznej oraz rów‑ nolegle do wzrostu inwestycji w nowe technologie informacyjno‑komunikacyjne. Nakierowanie na „wzrost i zatrudnienie” odnowionej strategii lizbońskiej znalazło odzwierciedlenie w silnym rynkowym akcencie i2010. Komisja przyjęła, że gospodar‑ ka cyfrowa, generująca 40% wzrostu produkcyjności w UE oraz 25% wzrostu unij‑ nego PKB, jest jednym z najważniejszych czynników napędzających wzrost gospo‑ darczy w UE31. Trzy zasadnicze filary i2010 miały tworzyć: a) regulacje prawne dla Europejskiej Przestrzeni Informacyjnej (sieci szerokopasmowe, częstotliwości radio‑
28 An Echo of a Boom?, „The Economist” 2005, 10 VI, [online] http://www.economist.com/no‑ de/4073509, 5 X 2012. 29 Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej. Komunikat przewodniczącego Barroso w porozumieniu z wiceprzewodniczącym Verheugenem, Komisja Europejska, 2005, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005: 0024:FIN:PL:PDF, 5 X 2012. 30 i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia, EUR‑Lex, 2005, [on‑ line] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0229:FIN:PL:PDF, 5 X 2012. 31 Tamże. 46 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 we, bezpieczeństwo32); b) wzrost o 80% wspólnotowych inwestycji na innowacyjne TIK; c) promowanie integracyjnego europejskiego społeczeństwa informacyjnego. Ponownie dokonano rewizji pakietu telekomunikacyjnego. Dyrektywa 2002/21/ WE wymagała zmian ze względu na rosnącą rolę konwergencji i nowych usług. W skład nowego pakietu weszły: a) dyrektywa „Lepszych Uregulowań Prawnych” 2009/140/ WE, która miała zapewnić lepszą konkurencję na rynku telekomunikacyjnym i lep‑ sze wykorzystanie widma radiowego, a także ochronę danych; b) dyrektywa „Praw Obywateli” 2009/136/WE – jej celem było wzmocnienie ochrony użytkowników oraz podkreślenie ich praw i wolności; c) rozporządzenie nr 1211/2009 ustanawiające Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Urząd. Innym priorytetowym aktem prawnym była dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych33. Dotyczy ona zarówno tradycyjnie pojmowanej telewizji, jak i nowych technologii transmisji wideo, przenosi więc telewizję ze sfery tradycyjnych mass me‑ diów do sektora nowych technologii. Jej zapisy stanowią fundament regulacji (w opar‑ ciu o „zasadę państwa pochodzenia”) transmisji strumieniowej na żywo (live stre- aming), nadawania w Internecie (webcasting), sekwencyjnego udostępniania audycji (near‑video‑on‑demand) oraz usług wideo na żądanie (video‑on‑demand). Poza kwestiami regulacyjnymi działanie i2010 miało się oprzeć na nowych inwe‑ stycjach w innowacyjne TIK. 7 Program Ramowy na rzecz Badań34 miał zostać zbudo‑ wany m.in. wokół technologii dla wiedzy, zaawansowanych technik komunikacyjnych i bezpiecznego oprogramowania. Z wynoszącego 50 mld euro budżetu 7 Programu Ramowego na technologie informacyjne i komunikacyjne przeznaczono ponad 9 mld euro, w tym 1,8 mld euro na rzecz badań strategicznych w dziedzinach prioryteto‑ wych TIK35. Przeniesieniu innowacji i efektów B+R na poziom gospodarki miał służyć Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP)36, stworzony przede wszystkim z myślą o MŚP. W ramach CIP powstał program operacyjny na rzecz wspierania poli‑ tyki w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT PSP) o budżecie 802 mln euro. Rolą tego instrumentu miało być stymulowanie użycia innowacyjnych
32 W tym czasie powstały również Strategia na rzecz Bezpiecznego Społeczeństwa Informacyjnego, Program Bezpieczny Internet Plus; usprawniono także działanie Europejskiej Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA). Więcej informacji na stronie internetowej ENISA, [online] http://www.enisa. europa.eu, 5 X 2012. 33 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordy- nacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich doty- czących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (tzw. dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), Dz. U. UE L 95, 15 IV 2010. 34 Decyzja nr 1982/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. dotycząca siód- mego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demon- stracji (2007-2013), Dz. U. UE L 412, 30 XII 2006. 35 i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne… 36 Decyzja nr 1639/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustana- wiająca Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (2007-2013), Dz. U. UE L 310, 9 XI 2006, s. 15. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 47
TIK przez obywateli, MŚP i administrację oraz wspieranie pilotażowych akcji, takich jak biblioteki cyfrowe, e‑zdrowie, e‑administracja. Trzecim komponentem i2010 było włączenie cyfrowe oraz lepsze usługi publiczne. Przede wszystkim miała się zwiększyć dostępność TIK i zasięgu usług szerokopasmo‑ wych. Zobligowano równocześnie KE do przedstawienia wniosku dotyczącego euro‑ pejskiej inicjatywy na rzecz e‑integracji (eInclusion) oraz do przyjęcia planu działania na rzecz elektronicznej administracji (i2010 eGovernment Action Plan37). Sprawozdanie z realizacji strategii i201038 wykazało osiągnięcie istotnych z poli‑ tycznego punktu widzenia wskaźników ilościowych, m.in. wzrostu liczby regularnych użytkowników z 43% w 2005 do 56% w 2008 r.; równocześnie przy 114 mln abonen‑ tów UE stała się największym rynkiem Internetu szerokopasmowego. Zgodnie ze spra‑ wozdaniem 80% regularnych użytkowników Internetu angażowało się w interaktywne działania w sieci, m.in. w komunikację, korzystanie z internetowych usług finansowych, dzielenie się nowymi treściami i ich tworzenie. UE prześcignęła Stany Zjednoczone i Japonię we wskaźniku nasycenia rynku telefonów komórkowych. Według Komisji po‑ prawie uległa również dostępność usług publicznych, ponieważ jedna trzecia obywateli Europy i prawie 70% przedsiębiorstw w UE korzysta z usług eGovernment. Trudno zweryfikować, na ile powyższe osiągnięcia w rozwoju infrastruktury TIK były bezpośrednią zasługą i2010. Z pewnością można uznać znaczenie pakietu teleko‑ munikacyjnego dla rozwoju łączności, a dyrektywy dla rynku treści. W odniesieniu do B+R, jak zauważa sama KE, rezultaty są bardzo niespójne. Niektóre państwa członkowskie znajdują się w czołówce wskaźników globalnej inno‑ wacji, inne rażąco zaniedbują nowoczesne technologie. Jak pokazują statystyki The 2010 Report on R&D in ICT39, jedynie Finlandia i Szwecja mają wyższy wskaźnik inwestycji w TIK w stosunku do PKB niż USA. Tylko Finlandia, Niemcy, Holandia i Szwecja mogą rywalizować z USA w liczbie wniosków patentowych w stosunku do PKB. Co więcej, pomimo podejmowanych inicjatyw partnerstwa publiczno ‑prywatnego w UE nakłady na innowację ze środków prywatnych są na dużo niższym poziomie niż w USA. Sektor TIK w Unii wydał 36,6 mld euro na innowacje w 2007 r., podczas gdy w USA było to 83,8 mld. Do innych krajów z wysokimi prywatnymi nakładami na in‑ nowacje w TIK można zaliczyć Japonię (31,1 mld euro), Koreę Południową (13,8 mld euro) i Tajwan (7,6 mld euro). Wykazano również ważny czynnik różniący UE oraz USA w nakładach na TIK: istnieje wyraźna subsektorowa specjalizacja, według której firmy w USA specjalizują się w komponentach IT, usługach komputerowych i oprogra‑
37 eGovernment Action Plan – Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All, EUR‑Lex, 2006, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0173:FIN:EN:PDF, 5 X 2012. 38 Sprawozdanie w sprawie konkurencyjności Europy w dziedzinie technologii cyfrowych. Najważniejsze osiągnięcia strategii i2010 w latach 2005‑2009, EUR‑Lex, 2009, [online] http://eur‑lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:PL:PDF, 5 X 2012. 39 The 2010 Report on R&D in ICT in the European Union, The Institute for Prospective Technological Studies, Komisja Europejska, 2010, [online] http://ftp.jrc.es/EURdoc/JRC57808.pdf, 5 X 2012. 48 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 mowaniu, w Europie natomiast dominują usługi telekomunikacyjne i produkcja urzą‑ dzeń dla łączności. Jeżeli przyjrzeć się największym korporacjom inwestującym w B+R TIK, to można dostrzec, że z 30 firm jedynie 7 pochodzi z UE (Nokia, Alcatel‑Lucent, Ericsson, SAP, Philips Electronics, STMicroelectronics oraz BT Group/British Telecom), 13 z USA, 8 z Japonii, a pozostałe 2 z Korei Południowej40. Ostatecznie cele lizbońskie (i tym samym założenia i2010) zostały zweryfikowa‑ ne w 2008 r. przez kryzys finansowy (początkowy krach bankowy rozlał się na inne sektory gospodarcze, doprowadzając do spadku zatrudnienia i konsumpcji, a następ‑ nie eksplozji długów publicznych). Branże związane z TIK oczywiście również odczuły skutki recesji, choć mniej wyraźnie niż pozostałe sektory. Jak wykazuje Digital Agenda Scoreboard41, sprzedaż netto operatorów telekomunikacyjnych pomiędzy 2007 r. a 2010 r. spadła o 7%. Pomiędzy 2009 a 2010 r. widoczna była jednak już dwuprocen‑ towa poprawa. Podobnie sytuacja wyglądała w wydatkach największych firm na B+R – po spadkach 2009 r. w roku następnym doszło do odbicia. W przypadku UE dynamika przyśpieszenia okazała się jednak wolniejsza niż w USA. Najmniej boleśnie skutki kry‑ zysu odczuli operatorzy telefonii komórkowych oraz branża oprogramowania i usług komputerowych. Stosunkowo duża odporność branży TIK na spowolnienie gospodarcze oraz jej zdolność do tworzenia szybkich obszarów wzrostu sprawiła, że KE doszła do przeko‑ nania o konieczności budowania nowych strategii gospodarczych w oparciu właśnie o nią.
4. STRATEGIA EUROPA 2020
Pierwszym długofalowym dokumentem, który powstał w reakcji na kryzys, była strategia Europa 202042. Nowa agenda społeczno‑gospodarcza miała być następczynią programu lizbońskiego. Jej treść rozpoczyna się nie tylko od uznania bolesnych efektów kryzysu gospodarczego, lecz również unaocznienia głębszych słabości strukturalnych UE (nie‑ pokojących wskaźników zatrudnienia i starzenia się społeczeństwa). Strategia Europa 2020 ma zapewnić UE wyjście z kryzysu na ścieżkę stałego rozwoju na bazie następu‑ jących priorytetów: a) inteligentny wzrost, oparty na wiedzy i innowacjach; b) wzrost zrównoważony; c) wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu (zapewnienie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz spójność gospodarcza i terytorialna). KE wyznaczyła pięć nadrzędnych celów ilościowych dla realizacji strategii, w tym m.in. osiągnięcie pułapu
40 The 2011 Report on R&D in ICT in the European Union, The Institute for Perspective Technological Studies, Komisja Europejska, 2010, [online] http://ftp.jrc.es/EURdoc/JRC65175.pdf, 5 X 2012. 41 Digital Agenda Scoreboard. The European ICT industry at the crossroad: economic crisis and innovation, Komisja Europejska, 2011, [online] http://ec.europa.eu/information_society/digital‑agenda/score board/docs/pillar/research_innovation.pdf, 5 X 2012. 42 Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu spo- łecznemu, EUR‑Lex, 2010, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2010:2020:FIN:PL:PDF, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 49
3% PKB UE na inwestycje w B+R oraz wzrost prywatnych nakładów na innowacje43. Priorytety Europa 2020 zostały uzupełnione o nowe „zarządzanie gospodarką” (ang. eco- nomic governance) i ściślejszy nadzór44. Na poziomie unijnym realizacja strategii ma odbywać się przez tzw. „inicjatywy przewodnie”, przygotowane i nadzorowane przez Komisję. Każda inicjatywa zawiera sprecyzowaną listę aktywności Komisji oraz wymagania wobec krajów członkowskich. Szczególnie istotna z punktu widzenia społeczeństwa informacyjnego była zapowiedź stworzenia europejskiej agendy cyfrowej nakierowanej na rozwój technologii TIK oraz zbudowanie faktycznego jednolitego rynku treści i usług online. Przekonanie, że TIK będą skutecznym panaceum na kryzys, zostało wyrażone również w sprawozdaniu Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku45, sporządzonym na zlecenie przewodniczącego KE José Manuela Barroso przez włoskiego profesora ekonomii Mario Montiego (były członek KE, premier Włoch w latach 2011‑2013). Niezwykle ważną część raportu Montiego stanowi postulat utworzenia jednolite‑ go rynku cyfrowego. Według raportu, stymulując szybki rozwój jednolitego rynku cyfrowego do 2020 r., UE mogłaby zyskać 4% PKB. Tym samym projekt jednoli‑ tego rynku cyfrowego mógłby mieć znaczenie porównywalne do programu rynku wewnętrznego z 1992 r. Monti zauważył liczne bariery infrastrukturalne dla rynku cyfrowego, w tym ciągle istniejące rozdrobnienie rynku telekomunikacyjnego oraz zarządzania częstotliwościami radiowymi. Również potencjał handlu elektroniczne‑ go nie jest w pełni wykorzystany z powodu różnic w przepisach dotyczących ochrony klienta czy regulacji odnośnie do podatku VAT. Jednocześnie skomplikowane zasady udostępniania i zarządzania prawami autorskimi powodują niemożność powstania europejskiego rynku treści46. Raport Montiego był jednym z kluczowych dokumentów, który ugruntował poli‑ tyczne znaczenie nowej agendy cyfrowej. Niedługo po jego publikacji KE opubliko‑ wała komunikat Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzro- stu gospodarczego i wzmocnienia zaufania (ang. Single Market Act)47. Zakreśliła w nim dwanaście obszarów działania i dla każdego z nich założyła wdrożenie jednego działa‑ nia o kluczowym znaczeniu do końca 2012 r. Jednym z zapowiedzianych działań było utworzenie jednolitego rynku cyfrowego.
43 Pełny opis celów strategii Europa 2020 oraz przedstawienie inicjatyw przewodnich zob. Europe 2020, [online] http://ec.europa.eu/europe2020, 5 X 2012. 44 Więcej o instrumentach zarządzania, w tym o „Europejskim Semestrze”, zob. Making it happen, [on‑ line] http://ec.europa.eu/europe2020/making‑it‑happen, 5 X 2012. 45 M. Monti, Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku, w służbie gospodarki i społeczeństwa Europy. Sprawozdanie dla przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso, Komisja Europej ska, 9 V 2010, [online] http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_pl.pdf, 5 X 2012. 46 Tamże. 47 Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmocnienia zaufania „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0206:FIN:pl:PDF, 5 X 2012. 50 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014
5. EUROPEJSKA AGENDA CYFROWA
Stopniowo kolejne inicjatywy UE coraz silniej uwidaczniały potrzebę horyzontalnej i zintegrowanej polityki wobec społeczeństwa informacyjnego. Europejska Agenda Cyfrowa48 (EAC) miała swoje polityczne źródło w strategii Europa 2020, w raporcie Montiego oraz w Akcie o jednolitym rynku. Z treści powyższych dokumentów można wysnuć wniosek, że jednolity rynek europejski nie może istnieć bez cyfrowego wymia‑ ru. Co więcej, to właśnie rynek cyfrowy powinien napędzać rynek wewnętrzny i stać się wymiernym wskaźnikiem korzyści płynących z UE dla obywateli, konsumentów i przedsiębiorstw. Ewaluacja i201049 doprowadziła do wniosku, że nowa agenda cyfrowa powinna być w znacznej mierze nakierowana na emancypację użytkownika. Wiele organizacji wska‑ zywało, iż świadomość i kompetencje użytkowników dadzą większy efekt niż samo budowanie ram dla rynkowej konkurencji. Wśród wartych uwagi propozycji znalazła się cyfrowa karta praw podstawowych. W odniesieniu do rynku cyfrowego najczęściej proponowana była większa elastyczność praw autorskich i uproszczenia w uzyskiwa‑ niu potrzebnych licencji. Konsultowane organizacje opowiedziały się jednoznacznie za promocją koncepcji „e‑obywatelstwa” oraz za rozwojem cyfrowych usług publicznych poprzez bezpośrednią regulację (rozporządzenie). W odniesieniu do bezpieczeństwa najczęściej podnoszoną kwestią było zarządzanie i ochrona danych osobowych przez aplikacje Web 2.0. Co ważne, większość respondentów poparła publiczne inwestycje w TIK oraz B+R. Komisja wykorzystała wyniki konsultacji tylko częściowo i porównała je z celami strategii Europa 2020 tak, by finalnie przyjąć końcową wersję agendy cyfrowej w maju 2010 r. W dokumencie tym proponowany jest szeroki pakiet aktywności pogrupo‑ wanych w siedmiu obszarach: a) utworzenie faktycznego dynamicznego jednolitego rynku cyfrowego; b) poprawa norm dla interoperacyjności produktów i usług infor‑ matycznych; c) zwiększenie zaufania do Internetu i jego bezpieczeństwa; d) zapewnie‑ nie dostępu do szybkiego i bardzo szybkiego Internetu; e) wzrost inwestycji w B+R; f ) rozwój umiejętności wykorzystywania technologii cyfrowych i włączenia społecz‑ nego; g) wykorzystanie technologii informacyjno‑komunikacyjnych w celu sprostania wyzwaniom stojącym przed społeczeństwem, takim jak zmiana klimatu, wzrost kosz‑ tów leczenia i starzenie się społeczeństwa. Każda oś priorytetowa dzieli się na działania główne oraz pozostałe aktywności. W sumie EAC definiuje 101 konkretnych przed‑ sięwzięć, z czego większość powinna zostać podjęta do 2013 r., część do końca 2015 r.; tylko kilku działaniom pozostawiono większą rezerwę czasową. Poszczególne działa‑ nia w dokumencie stanowią zbiór zaleceń lub deklaracji Komisji, według następujące‑
48 Europejska agenda cyfrowa, EUR‑Lex, 2010, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri Serv.do?uri=COM:2010:0245:FIN:PL:PDF, 5 X 2012. 49 Summary of responses to the public consultation priorities for a new strategy for european information society (2010‑2015), Komisja Europejska, 2010, [online] http://ec.europa.eu/information_society/ digital‑agenda/documents/consultationresponses.pdf, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 51 go wzoru: Komisja podejmie następujące kroki. Część przyjętych zobowiązań dotyczy państw członkowskich (według wzoru: Państwa członkowskie powinny). EAC jest realizowana za sprawą koordynacji prac komisarzy odpowiedzialnych za konkretne dziedziny oraz współpracy z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim poprzez Grupę Wysokiego Szczebla ds. EAC i reprezentację PE. Polityczna odpowiedzialność za EAC będzie analogiczna jak w przypadku realizacji Europy 2020: KE odpowiada przed Radą Europejską. Istotne z tego punktu widzenia jest stanowisko komisarza ds. agendy cyfrowej (w 2010 r. objęła je Neelie Kroes). Dla monitorowania postępu realizacji EAC przyjęto zasadę sporządzania raz w roku sprawozdań ze zmian oraz przewidziano coroczne zgromadzenie cyfrowe (Digital Agenda Assembly, DAA) z udziałem państw członkowskich, instytucji UE, przedstawicieli obywateli i przemy‑ słu, w celu oceny postępów i pojawiających się wyzwań. Komórki KE odpowiedzialne za EAC mają corocznie w maju publikować Digital Agenda Scoreboard, tj. tabelę wyni‑ ków zawierającą wskaźniki ilościowe oraz etapy realizacji poszczególnych działań50.
6. DOTYCHCZASOWE OSIĄGNIĘCIA EAC
Nieprzypadkowo pierwszym i najdonioślejszym priorytetem wskazanym w EAC jest utworzenie dynamicznego jednolitego rynku cyfrowego. Choć Internet ma globalny za‑ sięg, Europa stanowi w pewnym sensie mozaikę krajowych rynków internetowych. Treści i usługi komercyjne niejednokrotnie są ograniczane lokalnie. Źródłem tego zja‑ wiska jest otoczenie regulacyjne, szczególnie brak jednolitego prawa właściwości inte‑ lektualnej. Barierę stanowią także: brak woli czy też niska świadomość usługodawców, deficyt kompetencji użytkowników, przeszkody natury podatkowej, niedobór zaufania oraz śladowy stopień egzekucji praw ponad granicami państw. Fragmentacja rynku, zdaniem Komisji, przyczynia się do braku sukcesów Europy na rynku internetowym; większość przedsiębiorstw pochodzi z USA – obecnie najwięk‑ szego wewnętrznego rynku treści i usług cyfrowych. Europejski jednolity rynek cyfro‑ wy miałby zastąpić rynki krajowe jednym paneuropejskim obszarem dostępu do tre‑ ści, usług oraz produktów. Oznaczałoby to zbudowanie przestrzeni dla ponad 500 mln obywateli, potencjalnie korzystających ze wszystkich dostępnych usług na równych za‑ sadach, równocześnie kreujących wzmożony popyt. W celu realizacji tej koncepcji KE zamierza doprowadzić do otwarcia dostępu do treści, ułatwić przeprowadzanie trans‑ akcji internetowych, zbudować zaufanie i bezpieczeństwo oraz wzmocnić jednolity ry‑ nek usług telekomunikacyjnych. KE nie udało się zrealizować wszystkich tych celów – w szczególności przyjąć dyrek‑ tywy dotyczącej zbiorowego zarządzania prawami autorskimi. Oczekuje się, że takowa regulacja pomogłaby stworzyć paneuropejski rynek treści oraz przyspieszyć powstanie paneuropejskich organizacji zbiorowego zarządzania. KE zaleciła jedynie organizacjom
50 Scoreboard. The Digital Agenda Scoreboard assesses progress with respect to the targets set out in the Digital Agenda (2013 update), Komisja Europejska, 2013, [online] http://ec.europa.eu/digital‑agenda/en/ scoreboard, 14 I 2014. 52 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 zbiorowego zarządzania utworzenie paneuropejskich licencji dla utworów. Udało się jej natomiast uruchomić prace nad ochroną utworów osieroconych dzięki zaproponowa‑ nej przez w maju 2011 r. dyrektywie, zaakceptowanej 6 czerwca 2012 r. w procedurze trilogu przez Radę i Parlament51. Zgodnie z definicją dyrektywy utwory osierocone to te, które podlegają prawu autorskiemu, jednak posiadacz praw jest niemożliwy do usta‑ lenia lub odnalezienia. Nowa propozycja pozwala na ich digitalizację oraz udostępnia‑ nie bibliotekom, archiwom, instytutom dziedzictwa i innym organizacjom działającym na rzecz interesu publicznego. Jest to ważny krok w kierunku większej otwartości tre‑ ści, choć ustanawia dość surowy reżim wykorzystania osieroconych utworów (pozwa‑ la na digitalizację tylko takiego dzieła, które znajduje się w kolekcji danej jednostki, np. muzeum). Innym działaniem na rzecz otwartości treści jest propozycja reformy zasad dostępu do informacji sektora publicznego (ISP)52 w celu pełniejszego wykorzystania ekono‑ micznego potencjału ISP oraz otwarcia danych i zasobów dla usług transgranicznych. Dla ułatwienia transgranicznych transakcji internetowych, zdaniem KE, koniecz‑ ne jest pełne wdrożenie regulacji Jednolitego Europejskiego Obszaru Płatniczego (SEPA). SEPA ma pełnić również funkcję platformy dla dodatkowych usług związa‑ nych z płatnościami. W EAC zawarta jest propozycja jak najszybszego przyjęcia dy‑ rektywy w sprawie pieniądza elektronicznego, dzięki któremu mogłyby rozwinąć się nowe usługi, typu „mobilny portfel”. KE chce również znacząco usprawnić elektro‑ niczne uwierzytelnianie. Przegląd dyrektywy o podpisie elektronicznym ma zapew‑ nić transgraniczną uznawalność elektronicznych dowodów osobistych (eID), e‑pod pisów oraz elektronicznych systemów autoryzacji. Propozycja KE53 zawiera projekt nowego rozporządzenia z postulatem pełnej uznawalności e‑podpisów w całej UE. Rozporządzenie dotyczy również takich środków zabezpieczeń, jak plomby elektro‑ niczne, datowniki elektroniczne, uwierzytelnione dokumenty elektroniczne czy też autoryzacja przez WWW. W celu zbudowania większego zaufania na rynku cyfrowym KE zaproponowała w komunikacie ze stycznia 2012 r.54 wdrożenie pakietu regulacyjnego, składającego się
51 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on certain permitted uses of orphan works – Approval of the final compromise text, Rada Unii Europejskiej, 2012, [online] http://register. consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2010953%202012%20 INIT, 5 X 2012. 52 Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie po- nownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz. U. UE L 345, 17 XI 2003; Proposal for a Directive Amending Directive 2003/98/EC on re‑use of public sector information, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0877:FIN:EN:PDF, 5 X 2012. 53 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market, Ministerstwo Gospodarki, 2012, [online] http://www.mg.gov.pl/files/upload/16481/TEKST%20ENG.pdf, 5 X 2012. 54 Ochrona prywatności w połączonym świecie – europejskie ramy ochrony danych w XXI wieku, EUR ‑Lex, 2012, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0009: FIN:PL:PDF, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 53 z rozporządzenia55 ustanawiającego ogólne unijne ramy ochrony danych oraz dyrektywy określającej przepisy o ochronie danych osobowych przetwarzanych do celów zapobie‑ gania przestępstwom, wykrywania ich, prowadzenia dochodzeń i ścigania oraz powią‑ zanych działań sądowych56. Możliwość kompleksowego podejścia do ochrony danych, w tym zapobieganie i ściganie naruszeń, dały zapisy traktatu z Lizbony w art. 16 TFUE. Celem rozporządzenia jest danie jednostkom możliwości kontroli swoich danych oso‑ bowych oraz podjęcie działań mających zapewnić większą prywatność użytkownikom sieci społecznościowych przez wyraźny wymóg zobowiązujący administratorów danych do ograniczenia do minimum liczby zbieranych i przetwarzanych danych osobowych użytkowników oraz wprowadzenia ustawień domyślnych zapewniających, że owe dane nie są upubliczniane. Równocześnie administratorzy muszą umożliwić jednostkom pra‑ wo do usuwania swoich danych osobowych. Do kolejnych kroków w budowie atmos‑ fery zaufania i bezpieczeństwa w ramach jednolitego rynku cyfrowego należą: projekt nowych form fakultatywnego zawierania transgranicznych umów57 oraz projekt pakietu legislacyjnego w sprawie alternatywnych i internetowych form rozstrzygania sporów58. Trzecim kluczowym fundamentem jednolitego rynku cyfrowego jest potrzeba do‑ kończenia budowy unijnego rynku usług telekomunikacyjnych. EAC postuluje: lep‑ szą harmonizację zasobów numeracyjnych w świadczeniu usług dla przedsiębiorców, wdrożenie programu europejskiej polityki w zakresie widma radiowego, redukcję kosz‑ tów fragmentacji europejskich rynków telekomunikacyjnych. Najbardziej medialnym i rozpoznawalnym wśród użytkowników działaniem KE są kroki podejmowane w celu stopniowego znoszenia wysokich opłat za połączenia ko‑ mórkowe z innym krajem członkowskim (roaming). Zgodnie z założeniami EAC róż‑ nica między cenami usług w roamingu a taryfami krajowymi powinna być bliska zeru w 2015 r. Propozycja Komisji z 2011 r. w sprawie nowego rozporządzenia o roamingu doprowadziła do szybkiego przyjęcia przez Parlament i Radę tekstu końcowego rozpo‑ rządzenia w sprawie roamingu telefonii komórkowej w ramach UE59. Zgodnie z jego
55 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of indi- viduals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (General Data Protection Regulation), Komisja Europejska, 2012, [online] http://ec.europa.eu/justice/data ‑protection/document/review2012/com_2012_11_en.pdf, 5 X 2012. 56 Propozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępstwom, prowa- dzenia dochodzeń w ich sprawie, wykrywania ich i ścigania albo wykonywania kar kryminalnych oraz swobodnego przepływu tych danych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, 2012, [online] http://www. msw.gov.pl/download/1/14285/COM201210PLACTEf.pdf, 5 X 2012. 57 Wspólne europejskie przepisy dotyczące sprzedaży służące uproszczeniu zawierania transakcji trans- granicznych na jednolitym rynku, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2011:0636:FIN:pl:PDF, 5 X 2012. 58 W skład pakietu ma wchodzić rozporządzenie w sprawie internetowych metod rozstrzygania sporów (ODR) w sporach konsumenckich oraz dyrektywa w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów (ADR) w sporach konsumenckich. 59 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 531/2012 z dnia 13 czerwca 2012 r. w spra- wie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii, Dz. U. UE L 172, 30 VI 2012. 54 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014 zapisami od 1 lipca 2012 r. użytkownicy sieci komórkowych mogą cieszyć się niższymi cenami dzięki ustalonej taryfie maksymalnych stawek w roamingu wewnątrz UE. W agendzie dużo uwagi poświęcono aspektom infrastrukturalnym, tzn. koniecz‑ ności zapewnienia Europie szybkiego i bardzo szybkiego (konkurencyjnego cenowo) dostępu do Internetu. Już w 2013 r. wszyscy Europejczycy powinni mieć dostęp szero‑ kopasmowy do sieci, a w 2020 r. do sieci o przepustowości przekraczającej 30 Mb/s; po‑ łowa gospodarstw domowych miałaby dostęp do prędkości ponad 100 Mb/s. Agenda zakłada, że rozwój tak zaawansowanej infrastruktury będzie możliwy jedynie w dużych ośrodkach, jeżeli nie zostaną podjęte stosowne kroki interwencyjne. Szybki Internet powinien być finansowany przez istniejące instrumenty wspólnotowe, tj. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Sieci Transeuropejskie (TEN), Program Ramowy na rzecz Konkurencyjności i Innowacji (CIP), oraz wsparcie kredytowe inwe‑ stycji prywatnych (dzięki finansowej inżynierii Europejskiego Banku Inwestycyjnego). W celu rozwoju dostępu do sieci na obszarach wiejskich w szczególności powinny być wykorzystywane instrumenty Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Agenda postawiła w tej sprawie bardzo ambitne cele, wykraczające poza możliwości operatorów telekomunikacyjnych i w pewnych stopniu poza rynkowy popyt na bardzo szybki Internet. W Polsce nie udało się osią‑ gnąć stuprocentowej dostępności Internetu na dowolnej prędkości, również dostęp do prędkości 30Mb/s w 2020 r. wydaje się w chwili obecnej wątpliwy60. W celu zapewnienia lepszego finansowania inwestycji w TIK KE zaproponowała nowy instrument Łącząc Europę (ang. Connecting Europe Facility, CEF), służący wspieraniu roz‑ woju sieci transportowych, energetycznych i szerokopasmowego Internetu. Inicjatywa ma być częścią nowych Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2014‑2020, zgodnie z propo‑ zycją rozporządzenia przedstawioną w październiku 2011 r.61 CEF ma finansować te pro‑ jekty, dzięki którym zostaną uzupełnione brakujące połączenia w europejskiej strukturze energetycznej, transportowej i cyfrowej. W jego ramach przewidziano 9,2 mld euro na wsparcie inwestycji w TIK – w głównej mierze na dostęp szerokopasmowy. Od czasu wprowadzenia strategii lizbońskiej szczególnie wiele uwagi poświęcano kwestiom B+R – w główniej mierze zapóźnieniu Europy w nakładach na rozwój no‑ wych technologii. Podstawowymi narzędziami polityki B+R są wciąż, omawiane wcze‑ śniej, programy ramowe na rzecz badań (obecnie 7PR) oraz CIP. Komisja postanowiła połączyć dotychczasowe programy w nową wspólną inicjatywę Horyzont 2020 (ang. Horizon 2020) na lata 2014‑202062.
60 M. Maj, Szybki internet w Polsce: fundusze UE mogą przepaść, o agendzie zapomnijmy, Dziennik Internautów, 10 IV 2013, [online] http://di.com.pl/news/47942,0,Szybki_internet_w_Polsce_fun dusze_UE_moga_przepasc_o_agendzie_zapomnijmy.html, 10 I 2014. 61 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the Connecting Europe Facility, Komisja Europejska, 2011, [online] http://ec.europa.eu/budget/reform/documents/ com2011_0665_en.pdf, 5 X 2012. 62 Decyzja Rady ustanawiająca program szczegółowy wdrażający program „Horyzont 2020” – program ra- mowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014‑2020), EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0811:FIN:pl:PDF, 5 X 2012. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 55
Podejmując problem wykluczenia cyfrowego, KE proponuje intensyfikację kształ‑ cenia w dziedzinie TIK oraz e‑biznesu. W EAC zaproponowano również m.in. utwo‑ rzenie w 2010 r. Programu na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia oraz w 2011 r. opracowanie narzędzia internetowego służącego edukacji konsumentów. Znaczną czę‑ ścią zadań i obciążeń dotyczących realizacji celu włączenia cyfrowego KE obarczyła państwa członkowskie, które zostały zobligowane do działania na rzecz e‑umiejętności oraz wspierania MŚP i mniej uprzywilejowanych grup społecznych. Zgodnie z założe‑ niami wdrażanie agendy ma być oparte przede wszystkim na projektach finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Ostatnim komponentem EAC jest program dla e‑administracji. KE planuje roz‑ szerzyć katalog unijnych regulacji o elektroniczne zamówienia publiczne (ang. ePro curement)63. Zgodnie z założeniami KE, UE powinna opracować listę transgranicz‑ nych e‑usług. Wśród zidentyfikowanych w konsultacjach społecznych najważniejszych usług znalazły się: e‑zdrowie (eHealth), elektroniczne zamówienia publiczne (ePublic Procurement), e‑sprawiedliwość (eJustice), system wsparcia nowych przedsięwzięć e ‑biznesowych (tzw. start‑upów), narzędzia dla demokracji bezpośredniej, e‑edukacja (eEducation). W ramach monitoringu wykonania agendy i zgodnie z procedurami jej zarządze‑ nia co roku w czerwcu odbywają się zgromadzenia dotyczące EAC – DAA, w któ‑ rych udział biorą przedstawiciele instytucji UE, państw członkowskich i samorządów, przemysłu i branży IT, pracownicy akademiccy oraz działacze pozarządowi. W trak‑ cie DAA w 2012 r.64 omówiono różnorodne przeszkody w realizacji celów EAC, m.in. bariery językowe oraz przeładowanie treści (chaos informacyjny). W odniesie‑ niu do rozbudowy infrastruktury szerokopasmowego Internetu postulowano popra‑ wę koordynacji czasowej inwestycji oraz wzmocnienie współpracy z sektorem energe‑ tycznym przy rozbudowie linii. Dostrzeżono również konieczność rozwoju płatności mobilnych w celu zdynamizowania e‑handlu. Co istotne, duże poruszenie wywoła‑ ła kwestia chmury obliczeniowej – stwierdzono konieczność stworzenia europejskiej strategii wobec chmury65 oraz wzmocnienia partnerstwa z USA. Podczas sesji plenar‑ nej komisarz ds. agendy cyfrowej Neelie Kroes zdefiniowała pięć obszarów, którym UE powinna nadać priorytet. Są to: chmura obliczeniowa, dostęp szerokopasmowy, bezpieczeństwo, innowacje oraz usługi publiczne. Stanowią one rozszerzenie katalogu celów zawartego w EAC.
63 A strategy for e‑procurement, EUR‑Lex, 2012, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/Lex UriServ.do?uri=COM:2012:0179:FIN:EN:PDF, 5 X 2012. 64 Second Digital Agenda Assembly – Activity Report, Komisja Europejska, 2012, [online] http://ec.euro pa.eu/information_society/digital‑agenda/documents/daa/daa12‑final_report.pdf, 5 X 2012. 65 Europejska strategia wobec chmury obliczeniowej została opublikowana pod koniec września 2012 r. (w momencie zamykania niniejszego artykułu). Zob. Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe, EUR‑Lex, 2012, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2012:0529:FIN:EN:PDF, 5 X 2012. 56 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014
PODSUMOWANIE
Spójna polityka cyfrowa UE kształtowała się od czasów raportu Bangemanna. Jego zde‑ cydowane sugestie dotyczące liberalizacji rynku przyczyniły się do uwolnienia rynku telekomunikacyjnego. Z drugiej strony polityka cyfrowa UE, wbrew zaleceniom tego raportu, opiera się również na inwestycjach publicznych (europejska polityka spójności przewiduje znaczne środki na budowę infrastruktury TIK). Kluczową motywacją polityczną w tym przypadku była chęć dogonienia USA w nakładach na B+R. Lizbońska strategia gospodarcza przypisywała nowym techno‑ logiom ogromne znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Europy. W celu lepszego wy‑ korzystania ich potencjału powołane zostały kolejne inicjatywy: eEurope, eEurope 2005 oraz i2010. Nie stanowiły one portfela środków na finansowanie inwestycji, tworzy‑ ły jedynie ramy dla aktywności KE i państw członkowskich. Propozycje programowe miały być finansowane z już istniejących instrumentów. Do najważniejszych celów tych inicjatyw należały: zbudowanie ram dla regulacji rynku TIK, zapewnienie szerokie‑ go dostępu do Internetu, włączenie osób dyskryminowanych w poczet użytkowników sieci, tworzenie nowych innowacyjnych usług i treści online. Równolegle KE tworzyła przez pakiety dyrektyw (najważniejsze regulacje z 2002 r.) coraz silniejsze podwaliny pod zharmonizowany rynek usług telekomunikacyjnych. Aktualnie obowiązująca Europejska Agenda Cyfrowa jest głównym elementem strategii Europa 2020 oraz priorytetem Aktu o jednolitym rynku. Zasadniczym celem EAC jest utworzenie jednolitego rynku cyfrowego, który może urzeczywistnić się po zapewnieniu otwartości treści, zbudowaniu zaufania do środowiska cyfrowego, zwal‑ czeniu cyberprzestępczości, włączeniu cyfrowym obywateli, powszechnym dostępie do szerokopasmowego Internetu oraz stworzeniu cyfrowej administracji we wszystkich krajach UE. Dla realizacji tych zamierzeń KE oraz kraje członkowskie podjęły ponad 100 działań, do których należą: akty prawne (dyrektywy, regulacje), zalecenia, konsul‑ tacje społeczne, programy i inicjatywy publiczne, projekty instytucjonalne. Podobnie jak poprzednie inicjatywy (eEurope, i2010), agenda nie stanowi odrębnego programu wydatkowania, jest natomiast programem politycznej koordynacji. Wśród osiągnięć europejskiej polityki wobec społeczeństwa informacyjnego najbar‑ dziej doniosłe są te w dziedzinie rozwoju rynku telekomunikacyjnego oraz rozbudowy sieci szerokopasmowych. Z pewnością osiągnięciem są: większa konkurencja na rynku telekomunikacyjnym, niższe ceny roamingu, powszechny dostęp do Internetu szeroko‑ pasmowego. Co więcej, nowy pakiet telekomunikacyjny z 2009 r. wzmocnił ochronę praw użytkowników. Dalszy rozwój łączności ma być również możliwy dzięki koordy‑ nacji działań w zakresie uwolnienia widma radiowego dla szybkiego Internetu. Budowa infrastruktury światłowodowej w celu objęcia szybkim i bardzo szybkim Internetem wszystkich Europejczyków ma przyczynić się do rozwoju nowych usług. Do porażek EAC można natomiast zaliczyć niedostateczne podjęcie tematu unij‑ nej regulacji prawa autorskiego, która zapewniałaby otwartość treści. Działania w celu zwiększenia obrotu plikami muzycznymi online przez propozycje stworzenia paneuro‑ Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 57 pejskich licencji oraz organów zbiorowego zarządzania są prowadzone bardzo powoli. Agenda pomija znaczenie alternatywnych licencji (Creative Commons), ruchów wolne‑ go oprogramowania czy inicjatyw typu Wikipedia. Większe nadzieje na rozwój otwar‑ tych treści można wiązać z uwolnieniem informacji publicznej oraz tworzeniem portali dostępu do danych publicznych w krajach członkowskich. W przyszłości należy oczekiwać od „ambitnej europejskiej agendy cyfrowej”, jak na‑ zywała ją KE66, wyraźniejszego zaakcentowania międzynarodowego wymiaru polityki cyfrowej, szczególnie atlantyckiego programu rozwoju sieci, usług oraz gwarancji wza‑ jemnej ochrony danych i bezpieczeństwa. Większość usług, serwerów, chmur oblicze‑ niowych i serwisów internetowych ma źródło w USA. Obywatele UE powinni jednak mieć pewność, że niezależnie od geograficznego położenia infrastruktury, z której ko‑ rzystają, ich prawa są przestrzegane.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Borcuch A., Cyfrowe społeczeństwo w elektronicznej gospodarce, Warszawa 2010. Castells M., Społeczeństwo sieci, tłum. M. Marody [i in.], red. nauk. M. Marody, Warszawa 2007, Wiek Informacji, t. 1. Gromski W., Prawo telekomunikacyjne w Unii Europejskiej, Wrocław 2009. Zombirt J., Mechanizmy rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Jung B., Blaski i cienie programu e‑Europe, [w:] Społeczeństwo informacyjne – wizja czy rzeczywi- stość? II ogólnopolska konferencja, Kraków 30 maja 2003. Streszczenia, Kraków 2003. Świątkowski Z., Makroekonomiczne aspekty społeczeństwa sieciowego, [w:] Zarządzanie wiedzą i informacją w społeczeństwie sieciowym, red. M. Morawski, t. 1, Wałbrzych 2003.
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa:
The 2010 Report on R&D in ICT in the European Union, The Institute for Perspective Technological Studies, Komisja Europejska, 2010, [online] http://ftp.jrc.es/EURdoc/ JRC57808.pdf.
66 Dokument roboczy Komisji. Konsultacje dotyczące przyszłej strategii „UE 2020”, Komisja Europejska, 2009, [online] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/eu2020/docs/com_2009_647_pl.pdf, 5 X 2012. 58 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014
The 2011 Report on R&D in ICT in the European Union, The Institute for Perspective Technological Studies, Komisja Europejska, 2010, [online] http://ftp.jrc.es/EURdoc/JRC 65175. Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmoc- nienia zaufania „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodarczego”, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0206:FIN:pl:PDF. Decyzja nr 1639/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiająca Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (2007‑2013), Dz. U. UE L 310, 9 XI 2006. Decyzja nr 1982/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczą- ca siódmego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technolo- gicznego i demonstracji (2007-2013), Dz. U. UE L 412, 30 XII 2006. Decyzja Rady ustanawiająca program szczegółowy wdrażający program „Horyzont 2020” – program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014‑2020), EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0811:FIN: pl:PDF. Digital Agenda Scoreboard. The European ICT industry at the crossroad: economic crisis and in- novation, Komisja Europejska, 2011, [online] http://ec.europa.eu/information_society/ digital‑agenda/scoreboard/docs/pillar/research_innovation.pdf. Dokument roboczy Komisji. Konsultacje dotyczące przyszłej strategii „UE 2020”, Komisja Europejska, 2009, [online] http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/eu2020/docs/ com_2009_647_pl.pdf. Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (tzw. dyrektywa o handlu elektronicznym), Dz. U. WE L 178, 17 VII 2000. Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz. U. UE L 108, 24 IV 2002. Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz. U. UE L 345, 17 XI 2003. Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, Dz. U. UE L 376, 27 XII 2006. Dyrektywa 95/46/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz. U. UE L 281, 23 XI 1995, s. 31. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/29/WE z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie har- monizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym, Dz. U. WE L 167, 22 VI 2001. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie ko- ordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw człon- kowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (tzw. dyrektywa o au‑ diowizualnych usługach medialnych), Dz. U. UE L 95, 15 IV 2010. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 59 eEurope 2002 – An Information Society for All – Action Plan, Komisja Europejska, 2002, [online] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/2002/documents/archiveEurope2002/ actionplan_en.pdf. eEurope 2005 – An Information Society for All, Komisja Europejska, 2005, [online] http://ec.eu ropa.eu/information_society/eeurope/2005/index_en.htm. eGovernment Action Plan – Accelerating e Government in Europe for the Benefit of All, EUR‑Lex, 2006, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0173:FIN: EN:PDF. Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włą- czeniu społecznemu, EUR‑Lex, 2010, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PL:PDF. Europe – An information society for all – Communication on a Commission initiative for the spe- cial European Council of Lisbon, 23 and 24 March 2000, Komisja Europejska, 2000, [on- line] http://www.europa.eu.int/information_society/eeurope/2002/news_library/pdf_files/ initiative_en.pdf. Europe and the global information society. Bangemann report recommendations to the European Council, 2004, [online] http://www.epractice.eu/files/media/media_694.pdf. Europejska agenda cyfrowa, EUR‑Lex, 2010, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:PL:PDF. Green Paper: Living and Working in the Information Society: People First, Brussels, 24 VII 1996, COM(96) 389 final, EUR‑Lex, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:1996:0389:FIN:EN:PDF. i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia, EUR‑Lex, 2005, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0229:FIN: PL:PDF. Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej. Wspólne działania na rzecz wzrostu gospo- darczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej, [online] http://www.cie. gov.pl/HLP/files.nsf/0/203F85A40634663BC12572BC00332AB6/$file/2005_com 2005_0024pl01.pdf, 5 X 2012. Maj M., Szybki internet w Polsce: fundusze UE mogą przepaść, o agendzie zapomnijmy, Dziennik Internautów, 10 IV 2013, [online] http://di.com.pl/news/47942,0,Szybki_internet_w_ Polsce_fundusze_UE_moga_przepasc_o_agendzie_zapomnijmy.html. Monti M., Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku, w służbie gospodarki i społeczeństwa Europy. Sprawozdanie dla przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso, Komisja Europejska, 9 V 2010, [online] http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_ 10_05_2010_pl.pdf. Ochrona prywatności w połączonym świecie – europejskie ramy ochrony danych w XXI wie- ku, EUR‑Lex, 2012, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2012:0009:FIN:PL:PDF. Proposal for a Directive Amending Directive 2003/98/EC on re‑use of public sector infor- mation, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2011:0877:FIN:EN:PDF. 60 Robert Posłajko Poliarchia 2/2014
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on certain permitted uses of orphan works – Approval of the final compromise text, Rada Unii Europejskiej, 2012, [online] http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST% 2010953%202012%20INIT. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market, Ministerstwo Gospodarki, 2012, [online] http://www.mg.gov.pl/files/upload/16481/TEKST%20ENG.pdf. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of in- dividuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (General Data Protection Regulation), Komisja Europejska, 2012, [online] http://ec.europa. eu/justice/data‑protection/document/review2012/com_2012_11_en.pdf. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the Connecting Europe Facility, Komisja Europejska, 2011, [online] http://ec.europa.eu/budget/reform/ documents/com2011_0665_en.pdf. Propozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób fizycznych w za- kresie przetwarzania danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania prze- stępstwom, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie, wykrywania ich i ścigania albo wyko- nywania kar kryminalnych oraz swobodnego przepływu tych danych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, 2012, [online] http://www.msw.gov.pl/download/1/14285/COM201210 PLACTEf.pdf. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 531/2012 z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii, Dz. U. UE L 172, 30 VI 2012. Scoreboard. The Digital Agenda Scoreboard assesses progress with respect to the targets set out in the Digital Agenda (2013 update), Komisja Europejska, 2013, [online] http://ec.europa.eu/ digital‑agenda/en/scoreboard. Second Digital Agenda Assembly – Activity Report, Komisja Europejska, 2012, [online] http:// ec.europa.eu/information_society/digital‑agenda/documents/daa/daa12‑final_report.pdf. Sprawozdanie w sprawie konkurencyjności Europy w dziedzinie technologii cyfrowych. Najważ niejsze osiągnięcia strategii i2010 w latach 2005‑2009, EUR‑Lex, 2009, [online] http://eur ‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:PL:PDF. A strategy for e‑procurement, EUR‑Lex, 2012, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2012:0179:FIN:EN:PDF. Summary of responses to the public consultation priorities for a new strategy for european informa- tion society (2010‑2015), Komisja Europejska, 2010, [online] http://ec.europa.eu/informa tion_society/digital‑agenda/documents/consultationresponses.pdf. Unleashing the Potential of Cloud Computing in Europe, EUR‑Lex, 2012, [online] http://eur ‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0529:FIN:EN:PDF. Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii li- zbońskiej. Komunikat przewodniczącego Barroso w porozumieniu z wiceprzewodniczącym Verheugenem, Komisja Europejska, 2005, [online] http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2005:0024:FIN:PL:PDF. Poliarchia 2/2014 Rozwój europejskiej polityki… 61
Wspólne europejskie przepisy dotyczące sprzedaży służące uproszczeniu zawierania transakcji transgranicznych na jednolitym rynku, EUR‑Lex, 2011, [online] http://eur‑lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0636:FIN:pl:PDF
Literatura pomocnicza:
– artykuły: An Echo of a Boom?, „The Economist” 2005, 10 VI, [online] http://www.economist.com/ node/4073509. L. Kelion, US Resists Control of Internet Passing to UN Agency, BBC News, 3 VIII 2010, [on line] http://www.bbc.com/news/technology‑19106420, 5 X 2012.
Strony internetowe:
Strona internetowa Europejskiej Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji – http://www. enisa.europa.eu. Strona internetowa Komisji Europejskiej, podstrona Europe 2020 – http://ec.europa.eu/ europe2020/making‑it‑happen. Strona internetowa Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego – http://www.itu.int. Strona internetowa National Association of Securities Dealers Automated Quotations – http:// www.nasdaq.com. Strona internetowa Europejskiego Urzędu Statystycznego – http://epp.eurostat.ec.europa.eu.
Robert POSŁAJKO, absolwent europeistyki na Wydziale Studiów Międzynarodo wych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Nagradzany Stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Studiował również na Katolickim Uniwersytecie w Leuven (Belgia). Były przewodniczący Koła Naukowego Europeistyki UJ. Organizator licznych konferencji i wydarzeń poświęconychpoświęconychświwięconychęconychęconych integracji europej‑europej‑ skiej. Redaktor publikacji Liberty and Civil Society in Enlarged Europe (wyd. European Liberal Forum, 2010). Dział������������������������������������������������������acz����������������������������������������������������� organizacji pozarzą�������������������������������dowych.������������������������������ Zainteresowania nauko‑ we: jednolity rynek europejski, nowe technologie, społ��������������������������������ecze�������������������������������ń�����������������������������������������������������stwo obywatelskie, polity‑ ka miejska i socjologia miasta.
GOSPODARKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.04
Julita DUDZIAK [email protected]
EAST CENTRAL EUROPE IN THE CONTEXT OF THE VARIETIES OF CAPITALISM APPROACH
Abstract The article presents the Varieties of Capitalism theory proposed by Peter A. Hall and David Soskice in 2001 and its applicability in the context of East Central Europe’s economies. Apart from the concepts of Liberal and Coordinated Market Economies created by Hall and Soskice, the article introduces the development of the theory made by scientists such as Bruno Amable or Andreas Nölke and Arjan Vliegenthart, focusing on the Post‑Communist countries. Also, it refers to Dorothee Bohle and Béla Greskovits’ critique of the theory in an attempt to outline the constant evolution of this relatively fresh idea.
keywords Varieties of Capitalism (VoC), Liberal Market Economy (LME), Coordinated Market Economy (CML), Dependent Market Economy (DME), East Central Europe
INTRODUCTION
To understand the rapidly changing world it is essential to carefully observe upcoming alterations. It is even more important when one attempts to create theories in the social sciences. As Sławomir Sztaba notices, the subject of economy and other social sciences is changing so quickly that the theories require constant adjusting1. Capitalism, defined by Sztaba as a social‑economic system based on private property, individual freedom of entering agreements as well as entrepreneurship and competitiveness, is also considered
1 S. Sztaba, “Ewolucja kapitalizmu i teorii ekonomii”, in J. Osiński (ed.), Kapitalizm czy kapitalizmy? Anatomia i ewolucja formacji, Warszawa 2012, p. 12. 64 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014 by him to be a system that is the most open for evolution (revolution, even) and inno‑ vation2. Yet as it is not hard to find different views on capitalism, this term seems to be complicated, if not confusing. Jerzy Wilkin in his book Jaki kapitalizm, jaka Polska? [What kind of capitalism, what kind of Poland?] poses a question whether there is just one capitalism or as many of them as there are capitalist countries?3 Wilkin provides us with another definition of this term: in addition to being a market economy, it is also a political system, a social structure and a dominant cultural model. As the bo‑ undaries between these elements seem blurred, the natural conclusion is that capita‑ lism varies among different market economies according to their cultural and historical backgrounds4. If we consider this to be true, then the division into Western Europe and Communist countries during the Cold War, the fall of the Soviet Union as well as the transition to market economy and democracy in most of the countries behind the Iron Curtain must have resulted in some major differences in development level and demo‑ cratic institutions. The theoretical approach that Hall and Soskice introduced in 2001 regarding com‑ parative capitalism in their work – Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage – though it has already been in development for more than ten years, is still quite recent. Interpretation in the national context, reevaluation and critique of the theory are ongoing processes and it seems that the subject requires fur‑ ther analysis. One of the main criticisms of this approach is that it takes into considera‑ tion only a few developed states, like the United States, Germany or Japan, and makes an assumption that the results are adequate with respect to all capitalist economies. Because the first ideas of Liberal and Coordinated Market Economies (LME, CME) seemed to be insufficient for many scholars, new ideas that could better suit economic systems in different parts of the world were created. Academics focused on the issues in East Central Europe – where the transition from communism to capita‑ lism happened a little more than 20 years ago – first introduced the idea of the mix of Liberal and Coordinated Market Economies5. Yet further analysis showed that the economies of East Central Europe should be considered to be a model themselves, and so they were classified as Dependent Market Economies (DME)6. Later this approach was also considered to be a narrow view of the divided area. Smaller groups of countries
2 Ibid., p. 14. 3 J. Wilkin, Jaki kapitalizm, jaka Polska?, Warszawa 1995, p. 21. 4 Ibid., pp. 21‑23. 5 D. Lane, “Post‑State Socialism: A Diversity of Capitalism?”, in M. Myant, D. Lane (eds.), Varieties of Capitalism in Post‑Communist Countries, Basingstoke–New York 2007, pp. 13‑62; V. Mykhnenko, “Poland and Ukraine: Institutional Structures and Economic Performance”, in M. Myant, D. Lane (eds.), Varieties of Capitalism…, pp. 124‑145; A. Török, “Newcomers in the Developed World? Notes on the Varieties of Capitalism in the New Member States of the European Union”, International Journal of Business Insights and Transformations, vol. 5, no. 3 (2012). 6 A. Nölke, A. Vliegenthart, “Enlarging the Varieties of Capitalism: The Emergence of Dependent Market Economies in East Central Europe”, World Politics, vol. 61, no. 4 (2009), pp. 670-671, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0043887109990098. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 65 in the region had separately dealt with the transformation and therefore some scholars proposed new ideas on how to describe the forms of capitalism created in the Post ‑Communist states7. Currently, the number of publications dealing with the subject of East Central Europe in the context of Varieties of Capitalism (VoC) is steadily rising. Each scholar, having found previous theories to be insufficient, attempts to create one of his own, with different variables. In effect, we are left with a growing number of publications that, instead of making the issue clear and understandable, introduce even more contro‑ versies. Since the political and economic situation in the countries differs from region to region, it is self‑evident that the implemented capitalism would have also proceeded differently. In this paper I would like to find out which of the approaches best suits East Central Europe as far as the Varieties of Capitalism theory is concerned. In order to do that, I will present the development of the theory, from its very beginning to the intro‑ duction of more complex approaches, with special emphasis on the specific patterns concerning East Central Europe.
1. VARIETIES OF CAPITALISM – THE THEORY AND FIRST DEVELOPMENT
Establishing the idea of Varieties of Capitalism was seen by Hall and Soskice as an an‑ swer to the insufficiency of approaches which dominated the comparative study of ca‑ pitalism. As those scholars argued, the particular perspectives developed to address concrete problems, while accurate in the time of their formulation, recently became in‑ sufficient. As global capitalism develops, ideas also have to change to suit the problems which the contemporary world is currently facing8. The first perspective the academics were referring to was the modernization appro- ach, created in 1965 as a criticism of the pre‑war policies in industries run by states to protect their growth rate. Hall and Soskice argue that the strength of the country could have been an obstacle instead of an asset in the improvement of its economic status. The idea of neo‑corporatism was introduced to comparative capitalism in 1970, when academics tried to respond to the problem of overflowing inflation. This approach, describing the role of the state as a negotiator between employers and the labor mo‑ vement, was stressing the benefits of this network for every actor. Here the scholars’ critique is based on the neglect of the companies’ role in the development of econo‑ mic growth. The last approach the scholars addressed came to life between 1980s and 1990s and focused on the behaviors of companies. The approach of a social system of production was concerned with the shift from mass production to a new model of pro‑ duction organization, based on external institutions organized collectively on all levels
7 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity on Europe’s Periphery, Ithaca 2012. 8 P. Hall, D. Soskice, “An Introduction” in P. Hall, D. Soskice (eds.), Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford 2001, p. 2. 66 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014
– local, regional and national. Hall and Soskice point out that the framework of those institutions is linked to the state policy, while in their eyes it is more important to dif‑ ferentiate between countries instead of focusing so much on the lower levels of the or‑ ganizational framework9. Another thing Hall and Soskice notice are the relations between economic behavior and political economy. They present three main approaches that dominate the discipli‑ ne, the first of which is the idea of socializing agencies that instill a particular set of norms or attitudes in those who operate within them. The other concept they are introducing concerns the effects of an institution follow from the power it confers on particular actors through the formal sanctions that hierarchy supplies or the resources an institution provides for mobilization. Institutions conceived as a matrix of sanctions and incentives hold the idea that the framework created by them organizes the behavior of the actors and makes it predictable. What Hall and Soskice find missing in those approaches is the strategic interactions of the actors in political economy, which are usually neglected in the disci‑ pline of comparative capitalism10.
1.1. The center of the Varieties of Capitalism theory
Hall and Soskice regard companies as the crucial actors in a capitalist economy. They ar‑ gue that the companies are the main catalyst of change in the economic system in terms of implementing new technologies and challenges in the international trade and com‑ petition policy. The main aspect of a firm’s actions is in fact the coordination of its con‑ nections with other actors, both external and internal. This means that the very existen‑ ce and prosperity of the company relies on the relations between the firm and its own employees, as well as other companies, clients, suppliers, trade unions or governments. The success of companies as actors in political economy is related to the effectiveness of their relations with other actors. The scholars argue that while facing many obstacles in encountering different actors, the company may suffer difficulties in coordinating those relations11. The authors focus on an analysis of the five levels of connection. Industrial relations are mentioned first. They concern the relations between the company and their labor force in terms of wage and working conditions. The issue of providing workers with sufficient skills and abilities, as well as investments made by the employees themselves, is addressed by the sphere of vocational training and education. The aspect of corporate governance is related to seeking and securing funding provided by investors. It also inc‑ ludes the investors’ requirement of assuring their incomes. The Inter‑firm relations, on the other hand, concern the relations between the firm and its suppliers, clients and other companies – which include issues related to proper resources, outcomes of pro‑ duction process or technology development. The last sphere, employees, is seen as a re‑
9 Ibid., pp. 3‑4. 10 Ibid., p. 5. 11 Ibid., p. 6. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 67 lation which the company is supposed to create with its workforce to make sure that they are heading in the right direction. Following the way in which the national poli‑ tical economies address all those elements or, to quote Pavol Baboš’s words: depending on the mode of coordination, either strategic or competitive12 – the authors establish two types of political economies13, the Liberal Market Economy and the Coordinated Market Economy14.
1.2. Liberal Market Economy and Coordinated Market Economy
The authors believe that each state falls into one of the categories according to the in‑ stitutional support that it provides for the actors. In their opinion enterprises are esta‑ blishing their policies according to the framework they are given. That is why if compa‑ nies in a particular country generally resolve their problems in the spheres listed above by hierarchical solutions and competitive market arrangements, the economy of the country is considered to be the Liberal Market Economy. The exchange of goods and supplies follows formal contracting and competition. That kind of equilibrium is usu‑ ally achieved through the balance between the situation in a competitive market and the response of the company, while taking into consideration the affordability of reso‑ urces and the demand. The Coordinated Market Economy, on the other hand, means that companies rely on non‑market connections, like collaborative relationships, infor‑ mal monitoring of network and informal contracting. The company in CME achieves equilibrium thanks to the strategic relations of the actors in political economy15. Because the authors define institutions as a set of formal or informal rules that cre‑ ate a framework which actors generally follow, they also recognize the market as an in‑ stitution which provides support for a particular type of relationship between actors. In Liberal Market Economies the legal system and hierarchy provide support which helps to resolve the problems that the enterprises are facing. Although the Coordinated Market Economies also include the ideas of hierarchy and market, institutions are sup‑ ported mostly by the strategies of companies that secure the relationships between ac‑ tors and the expectation of high returns. Therefore, they usually need the exchange of information between companies and other actors, the monitoring of their behavior and the sanctioning of withdrawal from their commitment16.
12 P. Baboš, “Varieties of Capitalism in Central and Eastern Europe: Measuring the Co-ordination Index of a National Economy”, SEER Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, no. 4 (2010), p. 443. 13 Among the precursors of this approach we should mention Gøsta Esping‑Andersen and the work The Three Worlds of the Welfare Capitalism, Michel Albert and his Kapitalizm kontra kapitalizm, as well as a non‑economic classification of capitalism Siedem kultur kapitalizmu written by Charles Hampden ‑Turner and Alfonsus Trompenaars. 14 P. Hall, D. Soskice, “An Introduction”…, pp. 7‑8; J. Gładys‑Jakóbik, “Kryzys kapitalizmu, wartości etycznych czy współczesnej kultury?”, in. J. Osiński (ed.), Kapitalizm czy kapitalizmy?…, pp. 45‑46. 15 P. Hall, D. Soskice, “An Introduction”…, pp. 8‑9. 16 Ibid., pp. 9‑10. 68 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014
According to the authors, the United States, Great Britain, Australia, Canada, New Zealand and Ireland are the closest to Liberal Market Economies, while Coordinated Market Economies include Germany, Japan, Switzerland, Belgium, Sweden, Norway, Denmark, Finland and Austria. Because there were six countries that could not fit into those groups, for France, Italy, Spain, Portugal, Greece and Turkey an additional model, called the Mediterranean (or Mixed) Model, have been created. Its main characteristics are non‑market coordination in the area of enterprises’ finances, caused by relatively strong agricultural sector, and state interventionism. On the other hand it is also liberal in terms of labor work regulations17 An interesting point of the authors’ theory is the notion of historical aspects of po‑ litical economies. Hall and Soskice emphasize that the institutions are not built at once and their effectiveness is not constant, but implies perpetual engagement of all actors and their experience in the given field. The history of the country as well as expecta‑ tions of the institutions and the actors shape the national political economy, and it is important to understand its development18.
1.3. Development of the theory – five categories of capitalism
Because some scholars found this typology based on the coordination processes of companies insufficient, new ideas were introduced to the Varieties of Capitalism ap‑ proach. One of those was put forward by Bruno Amable whose analysis of capitalism is based not on the company as a central actor, but on the institutional areas which he finds fundamental: product‑market competition, wage‑labor and labor‑market institu‑ tions, the financial intermediation sector and corporate governance, social protection and welfare state, as well as education19. Taking into consideration different institutional forms and complementarities, Amable proposes five categories of capitalism. The first one, a market‑based model, is the only one not established on the geography‑based denomination, but follows Hall and Soskice’s idea of LME, where the government does not interfere with the econo‑ my and the network of social services is considered loose20. The rest of them are social ‑democratic, Continental European, Mediterranean, and Asian and refer to a specific re‑ gion, although as the author stresses, the aim is to simplify and clarify rather than to distinguish a cultural or any other difference21. The social‑democratic system, which represents the Nordic countries with a high le‑ vel of social security, is characterized by general retraining of labor force and strong economic competitiveness. Central Europe – Germany and Austria – are classified as the Continental European model. It is similar to the social‑democratic one, especially in
17 J. Gładys‑Jakóbik, “Kryzys”…, pp. 46‑47. 18 P. Hall, D. Soskice, “An Introduction”…, pp. 13‑14. 19 B. Amable, Diversity of Modern Capitalism, Oxford–New York 2004, p. 14. 20 A. Török, “Newcomers”…, p. 6. 21 B. Amable, “Diversity”…, p. 14. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 69 terms of competitiveness and government involvement, but the welfare state is not that developed. Low protection of labor rights distinguishes this model from the following one. In the Mediterranean system the labor force is significantly better developed. The overgrown bureaucracy, characteristic of such countries as Greece, Portugal, Italy and Spain, impedes their economic growth. The last variant, the Asian one, refers to the dependency of business on the relationship between companies, the state, and the fi‑ nancial system with the low social security, moved from the state’s responsibility into family ties. The labor force has the opportunity to retrain and transfer into different corporations22. According to Mykhnenko’s survey, the Polish capitalism can be described as both mixed and coordinated market economy – if we look at Hall and Soskice’s typology – or Mediterranean or Asian type according to the categories created by Amable. That clas‑ sification is based on regulation of product markets and the law allowing the govern‑ ment to be involved in economic processes. Also very important in this case is the high level of bureaucracy hindering the activities of companies, protectionism of trade and investments as well as non‑market coordination of economic actors23. Yet the question is whether the VoC in the form described above can be actually applied to Poland or any other country in East Central Europe, not to mention the entire Post‑Communist world. Scholars have not focused on the developed countries without a reason. Western economies are considered to be old, well‑established and stable. It means that societies have traditions of functioning in free market systems with all their advantages and di‑ sadvantages. With that kind of assumption, a theory set only on the activities of the company or selected institutional areas might seem sufficient. But the countries in transition (still ‘developing’ in comparison to the ‘developed’), without a strong back‑ ground of capitalist culture, need a different approach suited to their situations. A si‑ milar conclusion can be found in Baboš research on the level of stock market capitali‑ zation in USA, Germany, Estonia and Slovenia24. Although the ECE countries along with Germany have a lower stock capitalization level than the United States, the theory ignores the region’s specific conditions and thus cannot be fully applicable.
2. THE SPECIFICITY OF TRANSFORMATION IN POST‑COMMUNIST COUNTRIES
A little more than twenty years passed since the Soviet Union had collapsed, and despi‑ te the fact that most of Eastern Europe’s former Soviet satellites have gained European Union membership, there are still many distinctions between Eastern and Western Europe. In fact, as Dorothy Bohle and Bela Greskovits notice in their publication Capitalist Diversity on Europe’s Periphery, scholars were eager to stress that capitalism
22 D. Lane, “Post‑State Socialism”…, pp. 18‑19, A. Török, “Newcomers”…, p. 6. 23 V. Mykhnenko, “Poland and Ukraine”…, p. 126. 24 P. Baboš, “Varieties”…, p. 451. 70 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014 in East Central Europe was very unstable from the start. The reasons for that were, for instance, fast transformations or partial reforms creating confusions and unclear insti‑ tutions25. We cannot forget, though, that among the Post‑Communist countries there are those which, while not a part of the EU, introduced the capitalist system with better results than others. Moreover, there still are countries that are far behind on their way to free market and capitalism. While developing the Varieties of Capitalism approach, many scholars realized that the specificity of the Post‑Communist political economies calls for a different category, or even – more categories, since particular groups of states tended to use similar strategies when coping with the transformation and its outcomes. David Lane starts his paper on the Post‑Communist countries by noting that chan‑ ges which happened at the beginning of the 90s were not consequences of any kind of economic revolution. The main part of the reforms was the political transition to de‑ mocracy and the establishment of civil society, and the idea of capitalism was mostly im‑ plemented as a step toward further democratization26. The political leaders were trying to introduce the neoliberal version of capitalism following the Anglo‑American model which, as Bohle and Greskovits argue, was impossible to implement prior to overco‑ ming many obstacles27. In comparison to the countries which achieved the current level of capitalism after the bourgeois and private ownership, which were the social basis for democratic pluralism in other countries, in Communist states it was the government who was the owner of goods and was coordinating the free market and the economic re‑ lations between actors. And as Lane admits, the typography established for the Varieties of Capitalism approach is not sufficient for countries undergoing transformation28. Lane is convinced that although the industry in socialist countries was not effective enough to catch up with the capitalist ones, they had good industrial foundation and well‑developed human resources. However, his beliefs that standards of education and “life expectations” of average workers were the outcome of “adequate housing, food and health care”29 can make one wonder if the author is really aware of how the reality of socialist countries looked like.
2.1. Difficulties concerning transformation in Post‑Socialist countries
The specificity of Post‑Communist countries derives from the fact that their econo‑ mies are in the process of transformation into capitalism. Therefore, to achieve their goal, they usually have to compromise on many aspects, because of the lack of proper
25 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, p. 8; C. Lucian, Europeanization, Varieties of Capitalism, and Economic Performance in Central and Eastern Europe, New York 2006, p. 23. 26 D. Lane, “Post‑State Socialism”…, p. 13. It is important to emphasize that although the democratisa‑ tion and the economy transition were not simultaneous, the reason for that lies in the fact that the reforms required time, not in the intentions of the reformers. L. Balcerowicz, Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, Warszawa 1997, pp. 172‑173. 27 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, pp. 61‑62. 28 D. Lane, “Post‑State Socialism”…, p. 20. 29 Ibid., p. 21. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 71 ideology or capitalists and entrepreneurs. Lane then stresses that to analyze those co‑ untries properly, it is not only important to define the type of capitalism, but the scale of capitalism implementation as well. Knowing that the tradition of state‑planning and low‑wage employment might have affected the outcomes of the introduction of capi‑ talism, the author considers a couple of aspects to be important for the analysis of the extent to which capitalism is present in socialist countries: the existence of a free market and liberalization of prices, the accumulation of capital, the scale of private ownership of assets, connection to global economy, frameworks for the coordination of compa‑ nies, as well as the level of inequality and redistribution of incomes30. While analyzing the transformation in former Communist countries Lane notes that the Western economists who were advisors in the Post‑Communist states during their transformation were convinced that the fall of the Soviet Union left those coun‑ tries without political and ideological burdens. With this idea in mind, and treating Post‑Communist societies as a tabula rasa, they proposed to implement the Anglo ‑American type of capitalism in three steps: creating the free market stimulating com‑ petition and creating conditions enhancing competitiveness, denationalization of the state properties, and dealing with the effect of unemployment and poverty as short ‑term consequences of the reforms31. In fact, the processes happening in the Post ‑Communist countries were far more complicated. Along with the creation of institu‑ tions like the financial markets, the existing ones had to be transformed to comply with new standards; unfortunately, the influence of those two processes’ interactions was not yet discovered32. The introduction of the neoliberal concept of capitalism meant the focusing on private property as an indispensable element of the creation of a capitalist class and increasing sales as well as profitability of capital. As Lane’s survey shows, the Post ‑Communist countries can be divided into three groups depending on the level of pri‑ vatization and the share of GDP belonging to the private sector. The Czech Republic, Hungary, Lithuania, Poland, and Slovakia fall into the first category, with the highest extent of privatization and private sector share in GDP. The middle category is com‑ prised of Albania, Armenia, Bulgaria, Croatia, Georgia, Kirgizia, Latvia, Macedonia, Romania, Russia, Slovenia and Ukraine. The lowest outcomes can be observed in Azerbaijan, Belarus, Bosnia, Moldova, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan and for‑ mer Yugoslavia33. As Lane concludes, the transformation which started in the 90s has led most co‑ untries to capitalism, although it is debatable to what extent capitalism was imple‑ mented. All of the Post‑Communist countries still differ from market capitalism co‑ untries because of the high level of state engagement in the economic processes and the low level of stock market capitalization. Also, the extent of internal investment is
30 Ibid., p. 21. 31 Ibid., pp. 21‑22. 32 P. Baboš, “Varieties”…, p. 445. 33 D. Lane, “Post‑State Socialism”…, pp. 22‑23. 72 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014 very low, which puts those countries behind Western capitalist states. Foreign direct investments (FDI), on the other hand, are more developed, achieving higher position than middle‑income countries, especially in: Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Estonia, Georgia, Hungary, Kazakhstan, Latvia, Lithuania, Moldova, Poland, Romania and Slovakia. However, since the privatization process is coming to an end, the amount of FDI consequently decreases34. Most of the differences inside the Eastern Bloc are in the area of the “heartland” of the former USSR and East Central Europe (already a part of European Union), which are better at coping with changes introduced during the transformation and currently are dealing with less income inequality. Lane came up with two different categories of the Post‑Communist countries. The first one, closest to the continental type of capi‑ talist countries, consists of some of the new EU members from East Central Europe: the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland, Slovakia and Slovenia. They have in‑ troduced high levels of privatization and marketization, and their part in the global economy is quite formidable. However, the stock capitalization is still insufficient, and rather than the stock exchange, the state is the main power in economic coordination. Bulgaria, Croatia, Latvia, Lithuania and Romania, as a kind of a subgroup, are charac‑ terized by an even higher role of state in coordination as well as lower levels of privati‑ zation in comparison to the previously described group. All of them, thanks to the chal‑ lenges discerned by the European Union and the International Monetary Fund, have achieved most of the other requirements of capitalism and created not only an econo‑ mic basis, but class structure, civic society, and an accurate governmental system as well. The second type of capitalism that arose in the Post‑Communist area is, according to Lane, a hybrid state/market uncoordinated capitalism. It consist of Russia, Ukraine, Kazakhstan, Georgia, Turkmenistan and Moldova, where there is still a high level of poverty, unemployment and income inequality. Integration with the global market in those countries is still insufficient and they display a low level of domestic investment. The lack of cultural and psychological background for capitalism is very visible, even though those countries introduced privatization and market monetary exchange35.
3. APPLICABILITY OF THE VOC IN EAST CENTRAL EUROPE
The Varieties of Capitalism theory, introduced as an easily understandable framework for surveying developed capitalism and providing clear categories for comparison of different types, became very popular among Western scholars. But although the ap‑ proach was created on the basis of examples from Western Europe, USA and Japan, academics started applying it to other countries as well, hoping that it could be used as a tool not only in the “Western core”, but also in more general, global context36. Yet
34 Ibid., pp. 23‑34. 35 Ibid., pp. 35‑36. 36 A. Nölke, A. Vliegenthart, “Enlarging the Varieties”…, pp. 670‑671. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 73 the survey created for Post‑Communist countries had already shown that there are too many differences between particular countries or groups of countries to include them into one of the previously created categories37, and that most scholars still question the development level of capitalism in those countries38. This led scholars to introdu‑ ce “mixed” or “hybrid” types of capitalism in an attempt to capture the specificity of the surveyed area, but as Nölke and Vliegenthart have shown, all those attempts have failed39.
3.1. The idea of Dependent Market Economy
In contrast to previous studies on the subject, Nölke and Vliegenthart proposed to create a new category in the Varieties of Capitalism approach. Focusing on the East Central European countries (the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia), the scholars claim that traditional approaches may lead to misunderstanding and confu‑ sion, since some surveys place this group of countries in the Liberal Market Economy type, others in the Coordinated Type, and some described it as a combination of both. Seeing the insufficiency in this approach, Nölke and Vliegenthart introduced the ca‑ tegory of Dependent Market Economy, which would better characterize East Central European countries. In short, thanks to cheap, yet skilled human resources, transfering the technology, know‑how as well as the capital inflows and foreign direct investment, dependent market economies produce consumer goods that can be described as relati‑ vely complex and competitive40. The scholars claim that this theory is also the answer to the critique on the Varieties of Capitalism approach, such as strict dualism of the theory or its focus on the core Western world. The other weakness that the authors wanted to avoid was the unde‑ restimating of the role of transnational companies and the influence of transnational actors on the economies in East Central Europe in general, which is the tendency in the traditional approach. In fact, the label “dependent” is a result of the conviction that East Central European economies rely on the foreign capital much more than countries considered to be Liberal or Coordinated Market Economies41. The argument of Nölke and Vliegenthart is based on the conclusion from the re‑ cent literature on the subject, regarding the relations between transnational companies and the different kinds of capitalism. Transnational corporations are said to look for relatively cheap and skilled labor force with the sufficient knowledge of technology. The Dependent Market Economies, possessing that kind of human resources, have an advantage in attracting the transnational corporations’ attention. A drastic change in
37 D. Lane, “Post‑State Socialism”…, pp. 13‑62. 38 P. Baboš, “Varieties”…, p. 444. 39 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, p. 11; A. Nölke, A. Vliegenthart, “Enlarging the Varie ties”…, p. 671. 40 A. Nölke, A. Vliegenthart, “Enlarging the Varieties”…, pp. 672‑673. 41 Ibid., p. 673. 74 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014 socioeconomic institutions, caused by the collapse of command economy, has also play‑ ed a pivotal role in attracting foreign interest. Because the political leaders were forcing rapidity in developing the economic system and the region was lacking a domestic class that could create a framework for new institutions, the transnational corporations have found a suitable place for lobbying their preferences. Considering that in the Liberal Market Economies the main coordination mechanisms were formal contracts and com‑ petitive markets, and in the Coordinated Market Capitalism – non‑formal networks between economic actors, the authors propose a hierarchy in between transnational corporations as a central coordination mechanism in Dependent Market Economies. An analysis of the complementariness of the hierarchy of transnational corporations (as a corporate governance element of the Variety of Capitalism approach) and other institutions important for the Variety of Capitalism theory shows that the competiti‑ veness of the Dependent Market Economies lies on a highly advantageous base for es‑ tablishing the FDI. East Central Europe can compete in the global market thanks to a skilled, low‑cost labor force and attractive conditions for investors, even if the radical and incremental innovations typical of Liberal and Cooperative Market Economies are not getting transferred to the Dependent ones42.
3.2. Institutions of Dependent Market Economies
To clearly describe the main institutions of Dependent Market Economies and the fe‑ atures which differentiate them from Liberal and Coordinated Market Economies, Nölke and Vliegenthart re‑established the framework introduced by Hall and Soskice and created a comparison of the main characteristics of the seven institutions that they have found sufficient for the typology. As mentioned before, in terms of coordination mechanism, the DME are based on transnational companies and their inner hierarchies, while in the LMEs it consists of competitiveness and formal agreements. The main me‑ chanism in the CME, on the other hand, can be characterized by the networks between the firms. In case of a second institution, raising capital in the state, the DME are depen‑ dent on foreign investments or funds generated from banks that are owned by foreign investors (the CME: funds raised domestically/internal banks; the LME: stock mar‑ kets). The corporate governance of the DMEs is driven by the hierarchy of transnatio‑ nal corporations. It is mostly the result of privatization policy during transformation, which have led to many take‑overs by foreign companies (the LME: dispersed share‑ holders; the CME: concentrated shareholders). In the DME, instead of negotiations between shareholders and managements, as it would be in other market economies, the main negotiations are held between headquarters and branch managers. It emphasizes the region’s dependency, because transnational enterprises tend to own many small and medium companies in the region, connecting them to the Western market and influ‑ encing their behavior43.
42 Ibid., pp. 676‑679. 43 Ibid., pp. 679‑684. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 75
Industrial relations in the DME are the middle ground between the LME (plura‑ list markets, employee management) and CME (sector‑wide consensus) which invites foreign investors interested in a relatively low cost. The next institution, education and training system, limited in the DME as a consequence of constantly decreasing funds for that cause since 1990s and vocational training, is designed to meet the expectations of transnational corporations (CME: employers’ investment in the workforce; LME: high levels of research and development skills). In the case of innovations, the DME are far behind the other two varieties, mostly because of their dependency. Funding of re‑ search and development is limited to the most basic needs concerning short‑term incre‑ ased profit of the company. Because East Central European countries are seen as places for production instead of research, most of the innovations are also imported from the outside instead of being developed in the region. Technology and know‑how is imple‑ mented under strict control of transnational companies headquarters44. Comparative advantages of the DME is a specialization in export industries that requires a skilled, cheap labor force. The model presented here seems to be stable and effective. Although in the long run it might face difficulties, for now it is considered relatively successful, especially while taking into account the challenges of the trans‑ ition from communism to capitalism. As the authors emphasize, the current depen‑ dency on foreign investments is not profitable for the entire population of the DMEs, but creates a gap between the participants of the export‑oriented trade industries and the non‑export‑oriented ones. The analysis shows that to stabilize the situation in East Central Europe and to avoid the potential erosion of the system, those countries should start investing in education and research to balance the structure of labor and industries45. The development of the VoC prepared by Nölke and Vliegenthart deserves further research. To set the base for the new element in Hall and Soskice’s approach on trans‑ ational companies and their influence – the Dependent Market Economy – was very innovative and in fact took into consideration the contemporary economic issues46. Yet, although in their theory, Nölke and Vliegenthart were trying to avoid most of the criticisms that the original Varieties of Capitalism approach had attracted, but in the end their efforts were insufficient. By focusing only on the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia, the authors left a lot of countries from the European part of the former Soviet Bloc without any comment. Dorothee Bohle and Bela Greskovits’ cri‑ ticism also addresses the insufficiency of concepts concerning the difficulties in cre‑ ating the market in post‑Socialist countries. Those scholars notice that the transfor‑ mation from state‑controlled economy to the free market has just recently finished and that the currently invisible, far‑reaching outcomes of all the reforms should not be underestimated47.
44 Ibid., pp. 684‑691. 45 Ibid., pp. 693‑696. 46 P. Baboš, “Varieties”..., p. 446. 47 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, p. 12. 76 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014
3.3. Neoliberal, embedded neoliberal and neocorporatist capitalism in East Central Europe
To properly address the complexity of the region, the authors treated East Central Europe very broadly and divided it into groups: Baltic countries (Estonia, Latvia, Lithuania), the Visegrad group (Poland, the Czech and Slovak Republic, Hungary), former Yugoslavia (Bulgaria, Romania and Croatia) and Slovenia. Each of the gro‑ ups is said to have chosen different ways of introducing the free market economy after 1989. The scholars named three types of capitalism in the region: neocorporatist in Slovenia, neoliberal in the Baltic states, and embedded neoliberal in the Visegrad countries48. The post‑socialist countries, in an attempt to introduce capitalism after the end of the Cold War, became part of a wide, complex global economy which made the boun‑ daries of public authority unclear and vague because of the global competitive impera‑ tive, making it practically impossible for governments to protect their societies49. According to the authors, the embedded neoliberal capitalism, which is said to con‑ cern the Visegrad countries, is characterized as “a permanent search for compromises between market transformation and social cohesion in more inclusive, but always ef‑ ficient system of democratic government”50. Nevertheless, during the transformation, the Visegrad countries tried to protect their citizens by introducing compensation for transformation costs to domestic companies and finding resources to attract transna‑ tional corporations. This desire to lessen the negative outcomes of transformation and social cohesion is said to be distinctive for neoliberal capitalism in the Visegrad coun‑ tries and characterizes them as “embedded”. These compensations for the cost of trans‑ formation were one of the two popular paths that were followed in the face of the chal‑ lenges of the marketization in the region51. The neoliberal capitalism that arose in the Baltic states can be then characterized by a low (if not the lowest) level of social protection, strict fiscal policy as well as a low rate of growth of industrial production and a low level of complex products’ output. The opposite neocorporatist in Slovenia is described by the authors as a system with a high social protection; the least radical, and with relatively high level of complex exports52. In the comparison between Estonia and Slovenia prepared by F. Adam, P. Kristan and M. Tomšič, the former is considered to have the highest level of social inequalities, whi‑ le the latter can be placed among the EU countries with lowest level53. While analy‑
48 Ibid., pp. 1‑3. 49 Ibid., p. 17; J. Wilkin, Jaki kapitalizm…, pp. 106‑107. 50 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, pp. 1‑3. 51 Ibid., p. 22. 52 P. Baboš, “Varieties”…, p. 448. 53 F. Adam, P. Kristan, M. Tomšič, “Varieties of Capitalism in Eastern Europe (with Special Emphasis on Estonia and Slovenia)”, Communist and Post‑Communist Studies, vol. 42, issue 1 (2009), [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.postcomstud.2009.02.005. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 77 zing the 20 years of transformation in the region (between 1989 and 2007), Bohle and Greskovits have discerned three main periods: opening, regulating and stabilizing capi‑ talism. The first half of this time, up until 1998, is considered to be a period of major de‑ cisions and reforms toward shaping the new political economies. The authors describe the next one as a time of consolidation of the new institutions. Using the data from the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) Bohle and Greskovits calculated the countries’ output in opening and regulating markets54. In comparison to the radical Baltic states and the very cautious Slovenia, the authors place the Visegrad countries in between. The authors point out that radicalism of the Baltic states was a re‑ sult of the struggle to catch up with the countries where some liberalizing reforms were introduced before 1989 – reforms which helped those countries, especially Poland and Hungary at the beginning of transition55, even though, as Bohle and Greskovits noti‑ ce, scholars usually underestimate or even ignore the fact that good results in the first years of transformation in those countries were the outcomes of reforms implemented in Communist times56.
3.4. The importance of the European Union
Bohle and Greskovits are the first scholars who applied the VoC theory and acknow‑ ledged the great impact of the European Union and its regulations on the shaping of ca‑ pitalism in East Central European countries. The integration with the European Union economies was not only an opportunity to develop the fragile new markets, but also a challenge, because of the regulations and norms the post‑socialist countries wanted to adopt. This race towards the EU was an element of greater, regional policies of “le‑ aving the East” and “returning to Europe”. The EU was then generally viewed as a po‑ sitive power, because the possibility of membership was motivating political leaders and whole countries to work toward reforms. The fact that the EU was supporting the institutional and administrative development is also an advantage of close relations be‑ tween ECE and the EU. The accession to the EU greatly helped in stabilizing the poli‑
54 Unfortunately, the authors do not explain the methods of this calculation. The conclusions Bohle and Greskovits present are disturbing if we take into consideration that Poland is generally considered as the country that implements the most radical reforms. L. Balcerowicz, Socjalizm…, p. 372. 55 Although Bohle and Greskovits rightly observed that the reforms before the 1989 had an important impact on some countries of the region, their theory misses important details. In the beginning of the 90s Poland was facing many problems, for example a high level of dependency from the Soviet market, macroeconomic inequalities, hyperinflation, a gigantic foreign debt, lack of qualified spe‑ cialists in economy and finances, great influence of the trade unions on state policy and many more. L. Balcerowicz, Socjalizm…, pp. 356‑360. The starting point for Poland, then, was not as good as Bohle and Greskovits seem to think. The radical reforms implemented in Poland at the beginning of the transition had very good results and inspired other countries of the region. The radicalness of the reforms in the Baltic states was an effect of previous tardiness. J.���������������������������������� Kaliński, “Ocena wyników trans‑ formacji: Polska na tle krajów w regionie”, in K. Żukrowska (ed.), Transformacja systemowa w Polsce, Warszawa 2010, pp. 563‑564. 56 D. Bohle, B. Greskovits, Capitalist Diversity…, pp. 25‑27. 78 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014 tical status quo in East Central Europe and provided those countries with institutional advantages that attracted international investors57. The Visegrad countries in particular have established policies to attract transna‑ tional corporations by providing an attractive foundation for establishing production, which lead this group to become one of the biggest export industries. They were also providing help for the part of the society that was considered “non‑productive” as a so‑ cial protection policy. Based on the prepared surveys, Bohle and Greskovits predict that the stability of embedded liberalism as is now established in the Visegrad countries is li‑ kely to change under the impact of future variables. Pressure from global and European actors, rivalry among neighboring states as well as democratic competition might seve‑ rely impact the political economies in this group58.
CONCLUSION
The review of the Varieties of Capitalism theory development has shown that impro‑ vement of this approach continues. Scholars try to address the issues in the most mul‑ tidimensional ways to achieve full objectivity and complexity. The need to define clear indicators for comparison of different capitalisms seems strong, yet it is impossible to be satisfied. Each variable of the Varieties of Capitalism theory provides a different framework for analyzing the situation of a particular country and it is hard to decide which – or even if – any of the approaches is insufficient or faulty. Hall and Soskice provide the traditional, widespread concept which introduces a clear division and allows scholars to produce a mixed version for the countries outside the core. Amable is more speci‑ fic, although he also limits his typology to the core and Asian countries. Nölke and Vliegenthart, on the other hand, introduce an interesting variation of the traditional VoC approach, which had already become well known. However, because of the nar‑ row scope, its applicability it is quite limited. On the other hand, Bohle and Greskovits’ publication, although covering in detail the broad subject of establishing political market economies in the entire East Central Europe, fails to provide a clear approach to the Varieties of Capitalism theory. Vast arrays of countries and countless institutions that are described and analyzed make the appro‑ ach blurry and too complex to actually shed some light on the major differences across the region, or between the region and the Western core. It seems as if the authors want to touch upon too many aspects and present the outcomes of their analysis in a complicated way, constantly trying to compare all the countries, which introduces unnecessary chaos. However, it is by far the most complex analysis of the transformation in the region. While trying to find a place for East Central Europe in the different approaches to the Varieties of Capitalism theory, I have discovered that there is no such thing as
57 Ibid., pp. 56‑57, 85‑86, 94. 58 Ibid., pp. 138‑139. Poliarchia 2/2014 East Central Europe… 79 a “place”. An analysis of each version of the theory shows that the categorization is do‑ omed to faultiness, and yet that it is not a failure. By focusing on different elements of the established capitalisms in East Central Europe instead of giving a clear answer, the theories present diverse visions of the area with respect to the dimensions we consider the most important. From this point of view they are not providing a universal answer but rather, as all theories, try to introduce some order into the world as we perceive it.
REFERENCES
I. Books:
Reference literature:
Hall P., Soskice D., “An Introduction”, in P. Hall, D. Soskice (eds.), Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford 2001.
Auxiliary literature:
– monographs: Albert M., Kapitalizm kontra kapitalizm, Kraków 1994, Zrozumieć Kapitalizm. Amable B., Diversity of Modern Capitalism, Oxford–New York 2004. Balcerowicz L., Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, Warszawa 1997. Bohle D., Greskovits B., Capitalist Diversity on Europe’s Periphery, Ithaca 2012. Esping‑Andersen G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton 1990. Lucian C., Europeanization, Varieties of Capitalism, and Economic Performance in Central and Eastern Europe, New York 2006. Wilkin J., Jaki kapitalizm, jaka Polska?, Warszawa 1995.
– chapters in collective works: Gładys‑Jakóbik J., “Kryzys kapitalizmu, wartości etycznych czy współczesnej kultury?”, in J. Osiński (ed.), Kapitalizm czy kapitalizmy? Anatomia i ewolucja formacji, Warszawa 2012. Jarosiński K., “Sektor publiczny wobec transformacji systemowej w Polsce”, in J. Osiński (ed.), Kapitalizm czy kapitalizmy? Anatomia i ewolucja formacji, Warszawa 2012. Kaliński J., “Ocena wyników transformacji: Polska na tle krajów w regionie”, in K. Żukrowska (ed.), Transformacja systemowa w Polsce, Warszawa 2010. Lane D., “Post‑State Socialism: A Diversity of Capitalism?”, in M. Myant, D. Lane (eds.), Varieties of Capitalism in Post‑Communist Countries, Basingstoke–New York 2007. Mykhnenko V., “Poland and Ukraine: Institutional Structures and Economic Performance”, in M. Myant, D. Lane (eds.), Varieties of Capitalism in Post‑Communist Countries, Basingstoke– New York 2007. Sztaba S., “Ewolucja kapitalizmu i teorii ekonomii”, in J. Osiński (ed.), Kapitalizm czy kapitali- zmy? Anatomia i ewolucja formacji, Warszawa 2012. 80 Julita Dudziak Poliarchia 2/2014
– articles in scientific journals:
Adam F., Kristan P., Tomšič M., “Varieties of capitalism in Eastern Europe (with special em‑ phasis on Estonia and Slovenia)”, Communist and Post‑Communist Studies, vol. 42, issue 1 (2009), [online] http://dx.doi.org/10.1016/j.postcomstud.2009.02.005. Baboš P., “Varieties of Capitalism in Central and Eastern Europe: Measuring the Co‑ordination Index of a National Economy”, SEER Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, no. 4 (2010). Nölke A., Vliegenthart A., “Enlarging the Varieties of Capitalism: The Emergence of Dependent Market Economies in East Central Europe”, World Politics, vol. 61, no. 4 (2009), [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0043887109990098. Török A., “Newcomers in the Developed World? Notes on the Varieties of Capitalism in the New Member States of the European Union”, International Journal of Business Insights and Transformations, vol. 5, no. 3 (2012).
Julita DUDZIAK, studentka stosunków międzynarodowych (I rok studiów II stopnia) i kulturoznawstwa (III rok, specjalizacja: studia dalekowschodnie) na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie. Od 2009 r. jest członkiem Ośrodka Praw Człowieka UJ, a od 2011 r. Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ oraz Dalekowschodniego Koła Naukowego UJ. Odbyła staż w Wydziale Konsularnym Ambasady RP w Berlinie. Stypendystka programu Sokrates/Erasmus i międzynarodowej wymiany „EU‑Australia Border Crossing: People And Places”. STOSUNKI MIĘDZYNARODOWE I GEOPOLITYKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.05
Magdalena MADEJ [email protected]
PROBLEMY I WYZWANIA ARCTIC GOVERNANCE
Abstract Arctic governance: issues and future challenges The Arctic is the fastest warming part of the world. Thinning of sea ice and gla‑ cier retreat not only have an impact on the global weather but also give many economic opportunities in the region. New sea routes and shipping lanes in the North, as well as development of Arctic resources (especially oil and gas) make the region more attractive to global actors. The increasing importance of the Arctic in international affairs requires effective governance that can preserve the High North from a potential conflict and competition among the stakehold‑ ers. This article examines the nature and the scope of governance in the Arctic and shows a large spectrum of possible Arctic governance frameworks. It is con‑ cluded by a series of recommendations for good governance and cooperation in the North.
keywords Arctic, Arctic governance, Arctic Council, High North
WSTĘP
Arktyka jest regionem, który przechodzi obecnie proces transformacji. Przekształca się z obszaru o niewielkim znaczeniu politycznym czy gospodarczym w przedmiot wzmożo‑ nego zainteresowania najbardziej wpływowych graczy na arenie międzynarodowej. Ma na to wpływ wiele czynników, m.in. ocieplenie klimatu, procesy globalizacji i modernizacji czy postęp technologiczny sprzyjający poprawie warunków życia w omawianym regio‑ nie. Zmiany klimatyczne, zachodzące na Dalekiej Północy ze zdwojoną siłą, umożliwiają wykorzystanie nowych szlaków żeglugowych i wcześniej niedostępnych złóż surowców naturalnych, zwłaszcza ropy naftowej i gazu ziemnego. Ocieplenie klimatu, odsłaniające 82 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014 stopniowo inne niż wyłącznie strategiczne walory regionu, jest zatem głównym czynni‑ kiem napędowym debaty na temat obecnego i przyszłego sposobu zarządzania w Arktyce. Wiele podmiotów z sektora politycznego, gospodarczego czy naukowego poszukuje naj‑ lepszego sposobu na wspólne wielopłaszczyznowe zarządzanie regionem. Kwestii do rozważenia jest wiele. Należy zastanowić się nad tym, kto, w jakim zakre‑ sie i za pomocą jakich instrumentów miałby się zarządzać Arktyką. Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie problematyki Arctic governance od przełomu lat 80. i 90. XX w. do chwili obecnej, jak również analizę aktualnych stanowisk poszczególnych ak‑ torów w tej sprawie. Jest także próbą oceny i odpowiedzi na pytanie, jaki model zarzą‑ dzania byłby dla regionu Arktyki najlepszy z perspektywy początku XXI w.
1. ARCTIC GOVERNANCE – ZARYS KONCEPCJI
1.1. Znaczenie terminu Arctic governance
W literaturze nie ma zgodności co do uniwersalnej definicji Arktyki. Granice tego ob‑ szaru wyznaczane są na wiele sposobów. Interpretacja geograficzna zakłada, że granice Arktyki są tożsame z północnym kołem podbiegunowym zakreślonym przez równo‑ leżnik o szerokości geograficznej 66°33’39”N. Granica klimatyczna jest wyznaczana przez lipcową izotermę +10°C na lądzie i +5°C na oceanie. Pokrywa się w bardzo du‑ żym stopniu z granicą botaniczną wytyczaną przez zasięg drzew1. Na potrzeby niniej‑ szej pracy Arktyka będzie rozumiana zgodnie z definicją Arctic Human Development Report (AHDR)2, według której obejmuje ona Alaskę, tereny Kanady na północ od równoleżnika 60°N wraz z północnym Quebeckiem i Labradorem, Grenlandię, Wyspy Owcze, Islandię, najbardziej wysunięte na północ okręgi Norwegii, Szwecji i Finlandii oraz część północnych terytoriów Rosji34.
1 K. Kubiak, Interesy i spory państw w Arktyce w pierwszych dekadach XXI wieku, Warszawa 2012, s. 23‑24. 2 AHDR został zatwierdzony na spotkaniu ministerialnym Rady Arktycznej w Inari w 2002 r. jako priorytetowy projekt dla islandzkiego przewodnictwa. Miał stworzyć bazę opartą na wszechstronnej wiedzy dla programu zrównoważonego rozwoju Rady, korzystając m.in. z dotychczasowego dorobku tegoż programu oraz tradycyjnej wiedzy. Raport został opublikowany w 2004 r. i skupia się na następu‑ jących kwestiach: rozwój społeczny w Arktyce, demografia, kultura, system polityczny i gospodarczy, zarządzanie zasobami naturalnymi, ludzkie zdrowie i dobrobyt, edukacja, stosunki międzynarodowe w regionie okołobiegunowym, geopolityka. Obecnie trwają prace nad AHDR II, którego publikacja planowana jest na 2014 r. Zob. AHDR II: Regional Process and Global Linkages, Arctic Council, 2011, [online] http://www.arctic‑council.org/index.php/en/about/documents/category/126‑50‑human ‑development?download=532:doc5‑1aahdr2proposalaug2011, 30 V 2013. 3 Zgodnie z definicją AHDR na rosyjską część Arktyki składają się: obwód murmański, Nieniecki i Jamalsko‑Nieniecki Okręg Autonomiczny, Tajmyr, Czukotka, miasta Workuta, Norylsk i Igarka oraz część Jakucji. 4 Arctic Human Development Report, red. N. Einarsson [i in.], Stefansson Arctic Institute, Akureyri 2004, [online] http://hdr.undp.org/en/reports/regionalreports/other/arctic_2004_en.pdf, 13 VIII 2013. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 83
Termin Arctic governance nie posiada żadnej oficjalnie przyjętej definicji. Obecnie to ewoluujący koncept, który cechuje mnogość interpretacji5. Samo zarządzanie może być pojmowane jako działanie kierownicze obejmujące planowanie, organizowanie, de‑ cydowanie, motywowanie i kontrolowanie. Zakłada współdziałanie wielu uczestników, jest głęboko osadzone w kulturze, wymaga rozbudowanego systemu wskaźników. Jego istotą jest zatem panowanie nad różnorodnością i przekształcanie potencjalnego kon‑ fliktu we współpracę6. Bank Światowy definiuje termin governance jako procesy i insty‑ tucje służące podejmowaniu decyzji i sprawowaniu władzy w danym kraju lub w orga‑ nizacji międzynarodowej. Rządzenie odnosi się do dwóch wymiarów: funkcjonowania administracji i władz politycznych oraz włączania w procesy decyzyjne grup interesów i organizacji społecznych i pozarządowych7. W nauce o stosunkach międzynarodowych od lat 90. XX w. kształtuje się koncepcja globalnego zarządzania (global governance), której główne założenia zostały zaprezento‑ wane w raporcie Our Global Neighbourhood przygotowanym przez Komisję ds. Global Governance8. Definiuje ona zarządzanie jako ogół sposobów, w jaki jednostki oraz in‑ stytucje publiczne i prywatne kierują swoimi wspólnymi sprawami. Jest to ciągły pro‑ ces, dzięki któremu godzi się różne interesy i podejmuje współdziałanie. Realizowany jest on za pomocą formalnych instytucji i reżimów uprawomocnionych do egzekwowa‑ nia podporządkowania, a także nieformalnych kompromisów między ludźmi i instytu‑ cjami9. Volker Rittberger zauważa, że global governance oznacza wielopoziomowe zarzą‑ dzanie nie tylko na poziomie narodowym, ale również regionalnym i lokalnym10. Jego wyróżniającą cechą jest rozdzielenie autorytetu pomiędzy rządy, organizacje społeczeń‑ stwa obywatelskiego i sferę biznesu, jako główne podmioty globalnego zarządzania11. Ramy Arctic governance można zawęzić do kilku kluczowych kwestii: obecny i po‑ tencjalny stan przyszłej współpracy w regionie, kluczowy dla problemu zarządzania; rola regionalnych i globalnych instytucji w rozwiązywaniu arktycznych problemów; zakres działania i możliwości zaangażowania się obecnych w Arktyce podmiotów
5 N. Loukacheva, Arctic Governance, [w:] Polar Law Textbook, red. taż, Copenhagen 2010, s. 126. 6 Zarządzanie. Teoria i praktyka, red. nauk. A. K. Koźmiński, W. Piotrowski, Warszawa 1996, s. 130‑138. 7 Koncepcja Good Governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, IX 2008, [on‑ line] http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Documents/koncep cja_good_governance.pdf, 30 V 2013. 8 Komisja ds. Global Governance powstała w 1992 r. pod patronatem Sekretarza Generalnego ONZ w celu opracowania strategii, która pozwoliłaby na lepszą koordynację współpracy międzynarodowej w dobie globalizacji i rewolucji technologicznej. Zob. M. Zachara, Postrzeganie stosunków międzyna- rodowych przez pryzmat zarządzania globalnego, Europejskie Centrum Analiz Geopolitycznych, [on‑ line] http://www.geopolityka.org/analizy/1731‑postrzeganie‑stosunkow‑miedzynarodowych‑przez ‑pryzmat‑zarzadzania‑globalnego, 13 VIII 2013. 9 P. Stolarski, „Global governance” w XXI wieku, czyli jak rządzić niebieską planetą, Warszawa 2006, s. 6‑8, [online] http://www.globgov.collegium.edu.pl/files/globgovpl.pdf, 13 VIII 2013. 10 Global Governance and the United Nations System, red. V. Rittberger, The United Nations University, Tokyo 2001, s. x. 11 J. W. Gołębiowski, Global governance. Koncepcje, doświadczenia, perspektywy, Warszawa 2008, s. 4, Prace i Materiały – Instytut Gospodarki Światowej, nr 291. 84 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014 w problemy i wyzwania Arctic governance; adekwatność prawnych i politycznych poro‑ zumień mających znaczenie w omawianej sprawie12. W proces zarządzania Arktyką za‑ angażowanych jest wiele podmiotów: państwa arktyczne, organizacje międzynarodowe i pozarządowe, ludy tubylcze, środowiska akademickie, a także aktorzy pozaarktyczni. Sprawne zarządzanie regionem wymaga zatem pełnej kooperacji wszystkich zaintere‑ sowanych podmiotów przy równoczesnym uwzględnieniu interesów poszczególnych grup. Zakres przedmiotowy Arctic governance jest złożony i wymaga uwzględnienia wie‑ lu ewoluujących czynników. Za Natalią Loukachevą13 można wymienić najważniejsze z nich: – postrzeganie Arktyki jako jednego regionu opartego na współpracy wszystkich arktycznych podmiotów, wspólnie dbających o realizację interesów Dalekiej Północy14; – geopolityczne, gospodarcze, społeczne, demograficzne, prawne, polityczne i kulturowe zmiany wpływające na kształt lokalnych, regionalnych i państwo‑ wych systemów zarządzania; – specyficzne uwarunkowania w Arktyce, takie jak: klimat, położenie, słabo roz‑ winięta infrastruktura, niska gęstość zaludnienia, problemy komunikacyjne; – problemy socjalne (bezrobocie, problemy mieszkaniowe, niski rozwój gospodar‑ czy, zależność od napływu środków zewnętrznych w wielu częściach regionu); – aspiracje ludów tubylczych do większej reprezentacji w międzynarodowym dia‑ logu dotyczącym spraw regionu przy równoczesnym ograniczonym potencjale osobowym i politycznym mieszkańców Dalekiej Północy; – wpływ globalizacji i zmian klimatu na rozwój politycznej i społecznej sytuacji w regionie; – wyzwania ekologiczne i regulacje dotyczące konserwacji zasobów środowiska przyrodniczego i ochrony różnorodności biologicznej; – spory terytorialne i napięcia polityczne pomiędzy arktycznymi i pozaarktyczny‑ mi podmiotami związane przede wszystkim z dostępem do złóż surowców natu‑ ralnych i kwestią redystrybucji władzy15.
1.2. Geneza Arctic governance
Do połowy lat 80. rozpoczęcie współpracy w rejonie arktycznym utrudniała zimnowo‑ jenna rywalizacja dwóch bloków: Związku Radzieckiego z jednej strony oraz Stanów
12 N. Loukacheva, Arctic Governance…, s. 126. 13 Loukacheva jest wykładowcą na uniwersytecie w Akureyri (Islandia) i ekspertem do spraw Arktyki. 14 Region building na Dalekiej Północy ma zapewnić porządek oparty na zrównoważonym rozwoju, ochronie środowiska naturalnego i stabilnym systemie społecznym, poprzez organizacje i instytucje zajmujące się sprawami arktycznymi. Zob. Globalization and the Circumpolar North, red. L. Heininen, Ch. Southcott, Fairbanks 2012, s. 277. 15 N. Loukacheva, Arctic Governance…, s. 126‑127. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 85
Zjednoczonych i ich sojuszników z drugiej16. Impulsem do podjęcia działań mających ustanowić współpracę w rejonie arktycznym było przemówienie Michaiła Gorbaczowa wygłoszone w Murmańsku 1 października 1987 r. Pierwszy sekretarz Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego (KPZR) skierował do państw arktycznych propozycję odłożenia na bok spornych kwestii i ustanowienia Arktyki strefą pokoju i owocnej współ- pracy17. Choć większość przyjęła tę propozycję raczej chłodno i z dużą dawką sceptycy‑ zmu, Finlandia i Kanada postanowiły potraktować ją jako możliwość nawiązania szer‑ szej współpracy w rejonie arktycznym – nie byłaby ona wystarczająco skuteczna bez udziału Związku Radzieckiego18. Rezultatem fińsko‑kanadyjskich wysiłków była Strategia Ochrony Środowiska Arktycznego (Arctic Environmental Protection Strategy, AEPS), mająca inicjować mię‑ dzynarodową współpracę w zakresie ochrony środowiska w Arktyce19. Została ona pod‑ pisana 14 czerwca 1991 r. w fińskim Rovaniemi przez osiem państw arktycznych20. Sygnatariusze zobowiązali się do realizacji zadań AEPS, w tym głównie do koordynowania wspólnych badań naukowych, oceny wpływu podejmowanych działań na środowisko ark‑ tyczne oraz wdrożenia środków niezbędnych do kontroli zanieczyszczeń i ich redukcji21.
16 Przed 1991 r. państwa zawierały porozumienia dotyczące współpracy w Arktyce (traktat spitsbergeń‑ ski z 1920 r., porozumienia Rosyjsko‑Norweskiej Komisji ds. Rybołówstwa działającej od 1970 r., kanadyjsko‑amerykańska umowa o ochronie reniferów z 1987 r.), jednak Arctic Environmental Protection Strategy (o której będzie mowa poniżej) jest pierwszym dokumentem skupiającym wszyst‑ kie państwa arktyczne. Wyjątek stanowi międzynarodowe porozumienie o ochronie niedźwiedzi po‑ larnych z 1973 r., ale jest ono zasługą naukowców, nie polityków. Zob. Agreement on the Conservation of Polar Bears, IUCN/SSC Polar Bear Specialist Group, [online] http://pbsg.npolar.no/en/agree ments/agreement1973.html, 30 V 2013. 17 Mikhail Gorbachev’s Speech in Murmansk at the Ceremonial Meeting on the Occasion of the Presentation of the Order of Lenin and the Gold Star to the City of Murmansk, Barents Euro‑Arctic Council, [online] http://www.barentsinfo.fi/docs/Gorbachev_speech.pdf, 30 V 2013. 18 S. Ferrara, R. Huebert, D. VanderZwaag, The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering while the Arctic Marine Environment Totters, „Denver Journal of International Law” 2002, vol. 30, nr 2, s. 143. 19 R. Huebert, United States Arctic Policy: the Reluctant Arctic Power, „SPP Briefing Papers: Focus on the United States” 2009, vol. 2, nr 2, [online] http://policyschool.ucalgary.ca/sites/default/files/re search/sppbriefing‑huebertonline.pdf, 30 V 2013. 20 Był to wynik działań zwanych Fińską Inicjatywą lub procesem z Rovaniemi. Znaczącą rolę w formowa‑ niu ram współpracy odegrał fiński ambasador Esko Rajakoski, który sformułował cztery główne prze‑ słanki dla poruszenia problemów Arktyki na forum międzynarodowym: ocieplenie stosunków na linii Wschód–Zachód, brak międzynarodowych instrumentów prawnych, potrzeba podniesienia jakości badań w regionie, świadomość postępującej degradacji środowiska naturalnego. Zob. R. Huebert, New Directions in Circumpolar Cooperation: Canada, the Arctic Environmental Protection Strategy and the Arctic Council, „Canadian Foreign Policy Journal” 1998, nr 5, s. 41, [online] http://dx.doi. org/1080/11926422.1998.9673131. 21 Realizacja tych działań miała się dokonać przy pomocy czterech ciał pomocniczych: Programu Monitorowania i Oceny Regionu Arktyki (Arctic Monitoring and Assessment Programme, AMAP), Grupy ds. Zachowania Środowiska Morskiego w Arktyce (Protection of the Marine Environment in the Arctic), Grupy ds. Zapobiegania Sytuacjom Kryzysowym, Gotowości i Reagowania w Arktyce (Emergency Prevention, Preparedness and Response in the Arctic) i Grupy ds. Zachowania Arktycznej Fauny i Flory (Conservation of Arctic Flora and Fauna). 86 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
Postanowiono również odbywać regularne spotkania w celu oceny postępów realizacji po‑ stanowień AEPS i podejmowania dalszych działań w regionie22. Początek lat 90. to okres rozkwitu arktycznych instytucji. Obok AEPS, bę‑ dącej najważniejszym projektem realizowanym w tym czasie w Arktyce, zaczę‑ ły pojawiać się pomniejsze inicjatywy. W listopadzie 1989 r. przedstawiciele ośmiu państw arktycznych podczas spotkania w rosyjskim Instytucie Badań nad Arktyką i Antarktydą w Leningradzie wyrazili poparcie dla utworzenia Międzynarodowego Komitetu Badań Arktycznych (The International Arctic Science Committee, IASC) i Międzynarodowego Stowarzyszenia Arktycznych Nauk Społecznych (International Arctic Social Sciences Association, IASSA), organizacji pozarządowych skupiających naukowców i badaczy zajmujących się rejonem Arktyki, pochodzących z całego świa‑ ta23. W 1992 r. do Okołobiegunowej Rady Innuitów (Inuit Circumpolar Conference, ICC)24, zrzeszającej ludy tubylcze Dalekiej Północy, dołączyli mieszkańcy rosyjskiego Półwyspu Czukockiego25. Na początku 1993 r. pięć europejskich państw arktycznych26 i Rosja ustanowiły współpracę międzyrządową w ramach Euro‑Arktycznego Regionu Morza Barentsa (Barents Euro-Arctic Council, BEAC) i wpierającej go Rady Morza Barentsa. Organizacja ta powstała jako forum wielostronnej kooperacji w dziedzinie handlu, gospodarki, technologii, edukacji, turystyki i ochrony środowiska. Miała być dodatkowym bodźcem w rozwoju relacji pomiędzy wszystkimi podmiotami arktyczny‑ mi, podkreślając szczególne znaczenie ludów tubylczych27. 19 września 1996 r. osiem państw arktycznych28 podpisało w Ottawie Deklarację ustanawiającą Radę Arktyczną, czyli międzyrządowe forum współpracy wysokiego szczebla przejmujące odpowiedzialność za zadania i programy stworzone w ramach AEPS29. Mandat Rady Arktycznej sprowadza się do działań w zakresie jej dwóch fi‑ larów: zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska30. Należy podkreślić, że Rada
22 Declaration on the Protecion of the Arctic Environment, Rovaniemi, Finlandia, 14 VI 1991 (Rovaniemi Declaration on the Protection of the Arctic Environment, Arctic Circle, [online] http://arcticcircle. uconn.edu/NatResources/Policy/rovaniemi.html, 30 V 2013). 23 Canada among Nations 1989. The Challenge of Change, red. F. O. Hampson, M. A. Molot, Ottawa 1990, s. 111. 24 Okołobiegunowa Rada Innuitów powstała w 1977 r. na Alasce. Jej głównym celem jest ochro‑ na praw i interesów Innuitów na szczeblu międzynarodowym oraz zapewnienie im reprezenta‑ cji w politycznych, społecznych i gospodarczych organizacjach regionu. Zob. Inuit Circumpolar Council Charter, Inuit Circumpolar Council, [online] http://inuitcircumpolar.com/index.php? auto_slide=&ID=374&Lang=En&Parent_ID=¤t_slide_num=. 25 M. Tennberg, Indigenous Peoples’ Involvement in the Arctic Council, Arctic Circle, X 1996, [online] http://arcticcircle.uconn.edu/NatResources/Policy/tennberg.html, 30 V 2013. 26 Dania, Finlandia, Islandia, Norwegia i Szwecja. 27 Declaration on Cooperation in the Barents Euro‑Arctic Region, Barents Euro‑Arctic Council, [online] http://www.barentsinfo.fi/beac/docs/459_doc_KirkenesDeclaration.pdf, 30 V 2013. 28 Dania (wraz z Grenlandią), Finlandia, Islandia, Kanada, Norwegia, Rosja, Szwecja i USA. 29 L. Nowlan, Arctic Legal Regime for Environmental Protection, „IUCN Environmental Policy and Law Paper” 2001, nr 44, s. 7. 30 Declaration on the Establishment of the Arctic Council, Ottawa 1996. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 87 powstała na bazie deklaracji, czyli miękkiego prawa (soft law), a nie na mocy traktatu międzynarodowego, i nie jest w związku z tym uważana za organizację międzynarodo‑ wą w rozumieniu prawa międzynarodowego. Do głównych celów Rady Arktycznej za‑ licza się: promowanie współpracy i koordynację działalności państw Północy w rejonie arktycznym z uwzględnieniem udziału ludów tubylczych; nadzorowanie działań w ra‑ mach programów utworzonych przez AEPS; promowanie edukacji i rozpowszechnia‑ nie informacji na temat spraw związanych z rejonem Arktyki31. Członkostwo w Radzie Arktycznej dzieli się na trzy kategorie: państwa członkow‑ skie, stali uczestnicy i obserwatorzy. Pełnym członkostwem w Radzie cieszy się osiem państw arktycznych. Specjalny status stałych uczestników przyznano sześciu organiza‑ cjom ludów tubylczych; ma on zapewnić aktywny udział i konsultacje ich przedstawi‑ cieli w pracach Rady. O status obserwatora mogą ubiegać się państwa pozaarktyczne, globalne i regionalne organizacje międzyrządowe i międzyparlamentarne oraz organi‑ zacje pozarządowe, które mogą wnieść wkład w prace Rady. Obecnie status ten posia‑ da dwanaście państw32, a także szereg organizacji33. Rada Arktyczna przyznaje również tymczasowo status obserwatora ad hoc, który obecnie ma Komisja Europejska34. Struktura organizacyjna Rady Arktycznej jest luźna; decyzje mają zazwyczaj formę zaleceń i są podejmowane w drodze konsensusu. W Radzie wprowadzono rotacyjny system przewodnictwa, z którym połączona jest praca sekretariatu35. Funkcjonowanie Rady na poziomie politycznym zapewniają spotkania ministrów i wiceministrów36, na poziomie wykonawczym – spotkania wyższych urzędników arktycznych (SAOs)37,
31 Tamże. 32 Francja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Polska i Wielka Brytania, które uczestniczą w pracach Rady Arktycznej od samego początku, a także Chiny, Indie, Japonia, Korea Południowa, Singapur i Włochy, które uzyskały status obserwatora w maju 2013 r. Zob. Arctic Council Welcomes New Observer States, Arctic Council Indigenous Peoples Secretariat, 2013, [online] http://arcticpeoples.org/news/ item/582‑arctic‑ministers‑meet‑in‑sweden, 31 V 2013. 33 O. Young, Creating Regimes. Arctic Accords and International Governance, Ithaca 1998, s. 60. 34 Komisja Europejska od kilku lat ubiega się o przyznanie stałego statusu obserwatora, jednak jej wnio‑ sek w dalszym ciągu nie został pozytywnie rozpatrzony. Zob. The Arctic Institute’s Reaction to the Arctic Council’s Decisions on Permanent Observers, The Arctic Institute, [online] http://www.thearcticinsti tute.org/2013/05/the‑arctic‑institutes‑reaction‑to.html, 31 V 2013. 35 W 2011 r. podczas spotkania ministerialnego w Tromso podjęto decyzję o utworzeniu stałego sekre‑ tariatu Rady Arktycznej z siedzibą w Tromso, który rozpoczął działalność w chwili ponownego ob‑ jęcia przewodnictwa w Radzie przez Kanadę, czyli w maju 2013 r. Zob. Nuuk Declaration, Seventh Ministerial Meeting of the Arctic Council, Nuuk, Grenlandia, 12 V 2011, s. 2. 36 Spotkania ministrów odbywają się co dwa lata, na zakończenie przewodnictwa danego kraju w Radzie Arktycznej. Spotkania na szczeblu wiceministrów to nowa forma politycznego poziomu współpracy w Radzie; nie jest ona jeszcze do końca ukształtowana i nie ma podstaw w żadnym oficjalnym doku‑ mencie. Państwa arktyczne wyrażają jednak potrzebę utworzenia dodatkowej współpracy na poziomie politycznym, do której dochodziłoby co roku, pomiędzy spotkaniami ministerialnymi. 37 Wyżsi urzędnicy arktyczni (Senior Arctic Officials) kierują pracami Rady pomiędzy spotkaniami mi‑ nistrów. Są łącznikami między grupami roboczymi a ministrami, a więc między poziomem nauko‑ wym a politycznym. Funkcję tę sprawują najczęściej wysocy rangą przedstawiciele Ministerstwa Spraw Zagranicznych, wybierani przez każde państwo arktyczne. 88 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014 a na poziomie operacyjnym – grupy robocze38 i grupy zadaniowe39. Wynikami ich prac są m.in. niezwykle wartościowe raporty, takie jak Arctic Climate Impact Assessment40 (ACIA) czy wspomniany wcześniej AHDR. Rada Arktyczna nie posiada takich możliwości organizacyjnych, decyzyjnych ani finansowych jak organizacje międzynarodowe, jednak udało jej się stworzyć efektywne forum współpracy, zajmujące się problemami Arktyki na wysokim szczeblu politycz‑ nym41. O efektywności Rady może świadczyć m.in. udana próba włączenia ludów tu‑ bylczych w konsultacje na temat rejonu Arktyki, co wydaje się przyznawać jej najwięk‑ szą legitymację do zarządzania regionem. Rada Arktyczna postrzegana jest przez wielu jako najważniejsze forum współpracy na Dalekiej Północy, co może tłumaczyć trwające przez kilka lat zabiegi o uzyskanie statusu stałego obserwatora w Radzie prowadzone przez Chiny, Japonię, Koreę Południową czy Unię Europejską42.
2. ARCTIC GOVERNANCE W DOBIE ZMIANY KLIMATU
Do wzrostu zainteresowania rejonem Arktyki doszło po publikacji wspomnianego ra‑ portu ACIA i uświadomieniu opinii międzynarodowej znaczenia zmian dokonujących się na Północy, gdzie ocieplenie klimatu zachodzi dwa razy szybciej niż w pozostałych częściach globu. Według danych National Snow and Ice Data Centre obszar morski po‑
38 Działania na poziomie operacyjnym Rady Arktycznej prowadzone są przez grupy robocze. W skład każ‑ dej z nich wchodzą eksperci na szczeblu ministerialnym, agencje rządowe oraz naukowcy. Rada posiada obecnie sześć grup roboczych: Program Monitorowania i Oceny Regionu Arktyki (Arctic Monitoring and Assessment Programme, AMAP), Grupa Robocza ds. Zachowania Morskiego Środowiska Arktyki (Protection of the Arctic Marine Environment, PAME), Grupa Robocza ds. Zapobiegania Sytuacjom Kryzysowym, Gotowości i Reagowania (Emergency Prevention, Preparedness and Response, EPPR), Grupa Robocza ds. Zachowania Arktycznej Fauny i Flory (Conservation of Arctic Flora and Fauna, CAFF), Grupa Robocza ds. Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Working Group, SDWG) oraz Program dotyczący Zanieczyszczenia Arktyki (Arctic Contaminants Action Program, ACAP). 39 T. Koivurova, D. VanderZwagg, The Arctic Council at 10 Years: Retrospect and Prospect, „University of British Columbia Law Review” 2007, vol. 40, nr 1, s. 128‑130. 40 Ocena wpływu zmian klimatycznych na Arktykę (Arctic Climate Impact Assessment, ACIA) to pro‑ gram Rady realizowany razem z IASC. Dokonał pierwszej analizy zmian klimatycznych w regionie, skupiając się również na ich konsekwencjach dla lokalnej ludności. Raport zwrócił uwagę opinii pu‑ blicznej na fakt, że ocieplenie klimatu w Arktyce następuje dwa razy szybciej niż w innych częściach świata, a niektóre skutki zmian klimatycznych są nieodwracalne i stanowią poważny problem dla lud‑ ności i ekosystemów Arktyki. Za sprawą programu Rady Arktycznej Arktyka zaczęła być postrzegana jako region, w którym rozpoczął się proces gruntownej transformacji. Zob. T. Koivurova, Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance, „The Polar Record” 2009, vol. 46, nr 2, s. 4, [online] http://dx.doi.org/10.1017/S0032247409008365. 41 P. Kankaanpaa, O. Young, The Effectiveness of the Arctic Council, „Polar Research” 2012, nr 31, [on- line] http://dx.doi.org/10.3402/polar.v31i0.17176. 42 T. Collins, Eyeing resources, India, China, Brazil, Japan, Other Countries Want a Voice on Arctic Council, EurekAlert! Science News, 15 I 2012, [online] http://www.eurekalert.org/pub_releases/2012‑01/ wadg‑eri010912.php, 30 V 2013. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 89 kryty lodem osiągnął w Arktyce najmniejszy zasięg od 1979 r., czyli od momentu pierw‑ szego pomiaru w ogóle43. Pojawiają się tezy, iż w ciągu kilkunastu najbliższych lat rejon ten będzie całkowicie wolny od lodu. Szanse na wykorzystanie nowych szlaków żeglugo‑ wych44, a przede wszystkim dostęp do nowych złóż surowców wzmogły debatę na temat możliwości zagospodarowania regionu we wszystkich państwach arktycznych. Nie bez powodu, gdyż Ocean Arktyczny skrywa wiele bogactw naturalnych – szacuje się, że na jego dnie może znajdować się ok. 13% światowych złóż ropy naftowej i 30% złóż gazu ziemnego, jak również wiele innych cennych surowców i metali szlachetnych45. Rejon arktyczny jest obszarem, którego granice, choć w większości jasne, są cały czas ustalane. Głównym dokumentem regulującym tę kwestię jest Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza (UNCLOS)46, na podstawie której państwa nadbrzeż‑ ne47 mogą wytyczyć swoje 200‑milowe wyłączne strefy ekonomiczne48. UNCLOS przewiduje również roszczenia państwa wychodzące poza granice 200‑milowej wyłącz‑ nej strefy ekonomicznej na podstawie zapisów dotyczących szelfu kontynentalnego49.
43 Pole Glancing, „The Economist” 2012, 28 VIII, [online] http://www.economist.com/blogs/graphic detail/2012/08/daily‑chart‑11, 30 V 2013. 44 Postępujące ocieplenie klimatu i topnienie pokrywy lodowej w Arktyce przyczynia się do zwiększenia możliwości nawigacyjnych na Morzu Arktycznym. Pokrywa lodowa morza w okresie letnim zmniejszy‑ ła się o 40% w porównaniu z 1979 r. Przewiduje się, że w ciągu kilkudziesięciu najbliższych lat okres wód wolnych od lodu zwiększy się z ok. 30 dni do nawet 120. Dłużej otwarte drogi morskie w Arktyce mogą spowodować wzrost transportu morskiego w regionie. Przykładowo: tradycyjna droga z Jokohamy do portu w Rotterdamie (przez cieśninę Malakka i Kanał Sueski) przez trasę arktyczną może skrócić się z 21 tys. do 13 tys. km, co oznacza oszczędność czasu, paliwa i kosztów operacyjnych, a także reduk‑ cję emisji dwutlenku węgla przez statki transportowe. Z drugiej strony należy mieć na uwadze fakt, że cały czas będzie występowało zagrożenie związane z górami lodowymi, a więc nawet krótsza trasa niekoniecznie musi okazać się szybsza i tańsza. Korzyści ekologiczne również stoją pod znakiem zapy‑ tania. Otwarcie nowych szlaków żeglugowych spowoduje naturalnie wzrost liczby statków transporto‑ wych, które, spalając olej napędowy, uwalniają do atmosfery cząsteczki czarnego węgla (black carbon) powodującego wzrost temperatury w regionie. Zob. M. Frease, The Arctic, Maritime Shipping and Black Carbon, The International Council on Clean Transportation, [online] http://www.theicct.org/blogs/ staff/edit‑blog‑post‑arctic‑maritime ‑shipping‑and‑black‑carbon, 13 VIII 2013. 45 Dane według United States Geological Survey. Zob. Oil and Natural Gas Resources in the Arcitc, [on‑ line] http://geology.com/articles/arctic‑oil‑and‑gas/, 31 V 2013. 46 Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, będąca aktualnie najważniejszą umową dotyczącą obszarów morskich, została podpisana 10 XII 1982 r. w Montego Bay na Jamajce i ratyfikowana przez wszystkie państwa arktyczne z wyjątkiem USA, które jednak respektują ją jako prawo zwyczajowe. 47 Państwa nadbrzeżne to pięć państw arktycznych posiadających bezpośredni dostęp do Oceanu Arktycznego: Dania (z Grenlandią), Kanada, Norwegia, Rosja i USA. 48 Zgodnie z art. 55 UNCLOS wyłączna strefa ekonomiczna to obszar położony na zewnątrz morza te- rytorialnego i przylegający do tego morza, który podlega specjalnemu statusowi prawnemu […], zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez odpowiednie postanowienia Konwencji. W obszarze tym państwu nadbrzeżnemu przysługu‑ ją wyłączne suwerenne prawa do: eksploatacji, ochrony i gospodarowania zasobami naturalnymi dna morza, jego podziemia oraz pokrywających je wód; ustanawiania i użytkowania sztucznych wysp, in‑ stalacji i konstrukcji; badań naukowych morza; ochrony i zachowania środowiska morskiego. Zob. Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, Montego Bay 1982. 49 Zob. tamże, art. 76. 90 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
Państwa arktyczne prowadzą zatem szereg badań mających potwierdzić ich prawo do przedłużonej granicy – im dłuższa granica szelfu danego państwa, tym większe obsza‑ ry potencjalnych surowców mineralnych, do których nikt bez zgody danego państwa nie będzie miał dostępu50. Niemniej jednak, nawet przy teoretycznym wyznaczeniu przypuszczalnych przedłużonych stref wszystkich państw arktycznych, część Oceanu Arktycznego pozostaje „niczyja”51, tzn. ma status morza otwartego52. Niektóre państwa pozaarktyczne zainteresowane obecnością w regionie upatrują w tym szansy na dostęp do potencjalnych złóż surowców w Arktyce. Chiny i Japonia zauważają, że obszar ten, zgodnie z UNCLOS, powinien być traktowany jako wspólne dziedzictwo ludzkości53. Na początku XXI w. poszczególne państwa arktyczne zaczęły publikować oficjal‑ ne dokumenty będące strategiami dotyczącymi rejonu Arktyki, w których podkreślają, iż posiadane przez nie obszary arktyczne stanowią integralną część ich terytorium, po‑ siadającą strategiczne znaczenie zarówno pod względem politycznym, jak i gospodar‑ czym, społecznym czy kulturalnym. Chociaż większość strategii skupia się na podob‑ nych kwestiach, każde z państw arktycznych kładzie nacisk na problemy najważniejsze z punktu widzenia realizacji ich własnych interesów. Duńska strategia arktyczna bazuje więc na wspieraniu i wzmacnianiu rozwoju Grenlandii i zachowaniu pozycji wspólnoty54
50 Na państwo nadbrzeżne, które chce wytyczyć zewnętrzne granice swojego szelfu kontynentalnego tam, gdzie rozciąga się on poza 200 mil morskich od linii podstawowej, nałożony jest obowiązek przedsta‑ wienia informacji dotyczących tych granic. Przedstawia się je Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego, której decyzje są ostateczne i wiążące. Zob. J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i Prawo” 2008, nr 1, s. 35‑40. 51 Zob. Maritime Jurisdiction and Boundaries in the Arctic Region, Durham University, [online] http:// www.dur.ac.uk/resources/ibru/arctic.pdf#page=1&zoom=auto,0,1191, 13 VIII 2013. 52 Morze otwarte to wszelkie części morza, które nie stanowią wyłącznej strefy ekonomicznej, morza te‑ rytorialnego, wód wewnętrznych ani wód archipelagowych żadnego państwa. W strefie tej żadne pań‑ stwo nie posiada zwierzchnictwa terytorialnego, w związku z czym mogą z niej korzystać na równych zasadach wszystkie państwa. Zob. Konwencja Narodów Zjednoczonych…, art. 86, 87. 53 We wstępie UNCLOS zaznacza się, że obszar dna mórz i oceanów oraz jego podziemie poza granicami jurysdykcji państwowej, jak również jego zasoby stanowią wspólne dziedzictwo ludzkości, których bada- nie i eksploatacja będzie prowadzona dla dobra całej ludzkości, niezależnie od położenia państw. Zob. tamże; Interests and Roles of Non‑Arctic States in the Arctic. Background Brief, Gordon Foundation, [online] http://www.gordonfoundation.ca/sites/default/files/publications/Arctic%20Seminar%20 Background%20Brief_1.pdf, 13 VIII 2013. 54 Grenlandia i Wyspy Owcze to terytoria autonomiczne wchodzące w skład Wspólnotowego Królestwa Danii. To właśnie dzięki sprawowaniu zwierzchnictwa nad Grenlandią Dania zaliczana jest do państw arktycznej piątki. Tendencje niepodległościowe mieszkańców największej wyspy świata rosną, co z pew‑ nością niepokoi Kopenhagę. Od 2009 r. Grenlandia cieszy się poszerzoną autonomią. Lokalnym wła‑ dzom przyznana została kontrola nad policją, sądownictwem i surowcami naturalnymi, Dania nato‑ miast w dalszym ciągu decyduje o polityce zagranicznej i obronnej. W październiku 2013 r. parlament Grenlandii zniósł wieloletni zakaz eksploatacji bogactw mineralnych wyspy, m.in. uranu i rudy żelaza. Napływ zagranicznych inwestycji może pozwolić Grenlandczykom na jeszcze większe polityczne i fi‑ nansowe uniezależnienie się od Danii. Na wyspie jest już obecna brytyjska spółka London Mining, żywo zainteresowani są także inwestorzy z Chin i Australii. Zob. P. Ghosh, Greenland Election: Autonomy Comes at What Price?, „International Business Times” 2013, 13 III, [online] http://www. ibtimes.com/greenland‑election‑autonomy‑comes‑what‑price‑1123789, 30 V 2013. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 91 jako jednego z głównych graczy w Arktyce55. Finlandia, Islandia i Szwecja, czyli państwa Dalekiej Północy nieposiadające bezpośredniego dostępu do Oceanu Arktycznego, pod‑ kreślają znaczenie Rady Arktycznej jako najważniejszego forum współpracy w regionie56. Priorytetem arktycznej polityki Islandii jest dążenie do uznania jej przez pozostałe pań‑ stwa regionu za państwo nadbrzeżne57. Norweska polityka dotycząca regionu Arktyki sku‑ pia się przede wszystkim na zrównoważonym rozwoju regionu i współpracy z sąsiadujący‑ mi państwami58. Rosja podkreśla gospodarcze znaczenie Arktyki dla przyszłego rozwoju całego państwa – do 2020 r. Arktyka ma być główną bazą surowcową kraju o największej powierzchni na świecie59. Strategia Kanady, Our North, Our Heritage, Our Future, za‑ znacza, że Północ jest obszarem o fundamentalnym znaczeniu, częścią dziedzictwa naro‑ dowego, a także istotnym elementem tożsamości Kanadyjczyków. Szczególnie ważnym punktem strategii jest konieczność zaznaczenia swojej obecności i egzekwowanie suwe‑ renności w Arktyce60. Dla Stanów Zjednoczonych najważniejsze pozostaje wypracowanie jasnych zasad wykorzystania regionu dla międzynarodowej żeglugi morskiej i w związku z tym wyjaśnienie niejednoznaczności związanych z kontrolą nad Przejściem Północno ‑Zachodnim61, a także eksploatacja podmorskich złóż surowców energetycznych62. Strategiczne działania w regionie podejmują również gracze pozaarktyczni. W cią‑ gu ostatnich kilku lat szczególnie aktywne w tej kwestii są państwa azjatyckie63 i Unia Europejska. Podczas ostatniego spotkania Rady Arktycznej w maju 2013 r. w Kirunie pięć państw azjatyckich – Chiny, Japonia, Korea Południowa, Singapur i Indie – otrzyma‑ ło status stałego obserwatora. Chińczycy posiadają zaawansowany program badawczy na
55 N. Petersen, The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy: The Ilulissat Initiative and its Implications, [w:] Danish Foreign Policy Yearbook 2009, red. N. Hvidt, H. Mouritzen, Copenhagen 2009, s. 53‑54. 56 Państwa te opublikowały swoje strategie (w przypadku Islandii jest to rezolucja parlamentarna) po spotkaniu w Ilulissat w 2008 r., na którym pięć państw nadbrzeżnych zainicjowało nową formę współ‑ pracy w ograniczonym gronie (będzie o tym mowa w dalszej części pracy). 57 Ma o tym świadczyć fakt, iż północna wyłączna strefa ekonomiczna Islandii przedłuża się na Morze Grenlandzkie, które łączy się z Oceanem Arktycznym. Zob. A Parliamentary Resolution on Iceland’s Arctic Policy, Icelandic Ministry for Foreign Affairs, 2008, [online] http://www.mfa.is/media/ nordurlandaskrifstofa/A‑Parliamentary‑Resolution‑on‑ICE‑Arctic‑Policy‑approved‑by‑Althingi.pdf, 30 V 2013. 58 Norwegian Government’s High North Strategy, Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Oslo 2006, [online] http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/strategien.pdf, 30 V 2013. 59 D. Trenin, P. K. Baev, The Arctic. A View from Moscow, „Carnegie Endowment for International Peace” 2010, [online] http://carnegieendowment.org/files/arctic_cooperation.pdf, 30 V 2013. 60 Canada’s Northern Strategy – Our North, Our Heritage, Our Future, Government of Canada, Ottawa 2009, [online] http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns.pdf, 30 V 2013. 61 Zob. K. Kubiak, Interesy i spory…, s. 90‑99. 62 Zob. M. Jarocki, Polityka USA wobec Arktyki, „FAE Policy Paper” 2012, nr 4. 63 Przede wszystkim Chiny, Japonia, Korea Południowa, Singapur. Swoją obecność w Arktyce chcą tak‑ że zaznaczyć takie państwa, jak Indie czy Brazylia. Zob. Interests and Roles of Non‑Arctic States in the Arctic, Canadian International Council, Ottawa 2011, [online] http://www.opencanada.org/wp ‑content/uploads/2011/11/arctic_seminar_report.pdf, 30 V 2013. 92 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
Dalekiej Północy, który realizują wspólnie z europejskimi naukowcami. W 2013 r. chiń‑ skie przedsiębiorstwa zaangażowały się w międzynarodowy projekt dotyczący eksploata‑ cji złóż rudy żelaza na Grenlandii, realizują także na szelfie arktycznym wspólne projekty z rosyjskimi koncernami paliwowymi – Rosnieftem i Gazpromem64. Zaawansowany pro‑ gram badań arktycznych ma również Japonia. Jest on realizowany m.in. przez Narodowy Instytut Badań Polarnych, Japońską Agencję Morskich i Lądowych Badań i Technologii (JAMSTEC) czy agencję kosmiczną JAXA. W 2010 r. Ministerstwo Spraw Zagranicz nych Japonii utworzyło specjalną grupę zadaniową (Arctic Task Force), której celem jest kształtowanie japońskiej polityki wobec rejonu arktycznego65. Korea Południowa in‑ westuje przede wszystkim w przemysł stoczniowy. Przedsiębiorstwa takie jak Daewoo Shipbuilding and Marine Engineering i Samsung Heavy Industries są światowymi lidera‑ mi w produkcji lodołamaczy, tankowców do przewozu ropy naftowej w rejonach arktycz‑ nych oraz gazowców, czyli statków przeznaczonych do transportu LNG i LPG66. Coraz większą aktywność w działaniach dyplomatycznych i gospodarczych na Dalekiej Północy przejawiają także stosunkowo nowi gracze w regionie – Indie i Singapur. Na początku lipca 2012 r. Komisja Europejska wraz z wysokim przedstawicielem Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton zaprezentowała nowy za‑ rys polityki wobec Arktyki, podsumowany w trzech słowach: wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie. Dokument ten podkreśla strategiczne, gospodarcze i ekologiczne znacze‑ nie Arktyki na arenie międzynarodowej i wyraża chęć współpracy Unii Europejskiej za‑ równo z państwami arktycznymi, jak i z ludami tubylczymi67. W kwestii Arctic governance szczególne znaczenie ma rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie zarządzania regio‑ nem arktycznym z października 2008 r. W jednym z jej artykułów sugeruje się, że Komisja powinna być przygotowana do dalszego inicjowania międzynarodowych negocjacji mających prowadzić do przyjęcia traktatu międzynarodowego na rzecz ochrony Arktyki, na wzór ukła- du w sprawie Antarktyki […], ale z uwzględnieniem zasadniczej różnicy, jaką jest zaludnienie Arktyki i wynikające stąd prawa i potrzeby ludów i państw regionu arktycznego; […] na po- czątek traktat taki mógłby obejmować przynajmniej niezaludniony obszar pośrodku Oceanu Arktycznego, do którego żadna strona nie rości sobie praw68. Głównym celem takiego podejścia jest stworzenie formalnego traktatu (Arctic Treaty), który kładłby większy nacisk na ochronę globalnych, nie narodowych inte‑ resów. Pomysł ten jest zrozumiały z punktu widzenia Unii Europejskiej, jednak mało
64 S. Blank, China’s Arctic Strategy, „The Diplomat Magazine” 2013, 20 VI, [online] http://thediplomat. com/2013/06/20/chinas‑arctic‑strategy/, 27 X 2013. 65 A. Tonami, S. Watters, Japan’s Arctic Policy: The Sum of Many Parts, [w:] Arctic Yearbook 2012, red. L. Heininen, Akureyri 2012, s. 93‑103. 66 LNG to skroplony naturalny gaz ziemny, natomiast LPG to skroplony gaz porafinacyjny. Interests and Roles of Non‑Arctic States in the Arctic. Background Brief…, s. 5‑6. 67 Wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie: UE przedstawia zarys polityki wobec Arktyki, 3 VII 2012, [online] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/739&format=HTML& aged=0&language=PL&guiLanguage=en, 30 V 2013. 68 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 października 2008 r. w sprawie zarządzania regionem ark- tycznym, Parlament Europejski, Bruksela 2008. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 93 prawdopodobne, aby państwa arktyczne i ludy tubylcze, które od pokoleń zarządzały Arktyką we własnym gronie, były skłonne go zaakceptować69.
3. GŁÓWNE PROJEKTY ZARZĄDZANIA REGIONEM
3.1. Propozycje państw arktycznych
3.1.1. Model A8 (wzmocnienie Rady Arktycznej)
Kolejną ważną kwestią, którą należy rozważyć, jest rola Rady Arktycznej w procesie Arctic governance. Biorąc pod uwagę fakt, że Rada skupia w swoich szeregach nie tylko wszystkie państwa arktyczne, ale również przedstawicieli ludów tubylczych i inne organizacje, w tym pozarządowe, można zaryzykować stwierdzenie, że posiada ona największą legitymację do zarządzania regionem. Deklaracja z Ottawy nie nakłada jednak żadnych wiążących obo‑ wiązków na państwa członkowskie i pozostałych uczestników. Mimo że można stwierdzić, iż przez takie działania, jak utworzenie stałego sekretariatu i podpisanie dwóch prawnie wiążących umów70, Rada Arktyczna zaczyna nabierać cech organizacji międzynarodo‑ wej71, nie jest pewne, w jakim kierunku podąży jej dalsza ewolucja. Mało prawdopodobne, aby powstał jeden spójny system zarządzania Arktyką oparty na prawnie wiążącym trakta‑ cie. Połączenie czynników narodowych i międzynarodowych oraz instrumentów soft law z legalnymi umowami w ramach Rady Arktycznej wydaje się obecnie optymalnym roz‑ wiązaniem. Rada może stanowić istotne forum koordynacji uzgodnionych norm, jednak jej zdolności operacyjne muszą zostać wzmocnione, aby negocjowane pod jej auspicjami zobowiązania były respektowane przez wszystkie obecne w Arktyce podmioty72.
69 H. Exner‑Pirot, New Directions for Governance in the Arctic Region, [w:] Arctic Yearbook 2012…, s. 233. 70 Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic to umowa, która weszła w życie w styczniu 2011 r. Wyznacza dla każdego państwa arktycznego obszar, na któ‑ rym będzie ono ponosić pełną odpowiedzialność za działania poszukiwawcze i ratownicze. Zob. Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic, Arctic Portal, 2011, [online] http://library.arcticportal.org/1474/1/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_ signature_21‑Apr ‑2011.pdf, 30 V 2013. Druga prawnie wiążąca umowa, Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic, została przyjęta podczas spotkania ministerialnego w Kirunie w maju 2013 r. Ma ona na celu udoskonalenie procedury przeciwdziała‑ nia wyciekom ropy naftowej w rejonie arktycznym. Zob. Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic, Kiruna 2013, [online] http://www.arctic‑council. org/index.php/en/document‑archive/category/425‑main‑documents‑from‑kiruna‑ministerial ‑meeting?download=1792:agreement‑on‑cooperation‑on‑marine‑oil‑pollution‑preparedness‑and ‑response‑in‑the‑arctic‑signed‑version‑with‑appendix, 30 V 2013. 71 K. Bergh, L. Jakobson, E. Klimenko, Concerns over Canada’s Arctic Council Agenda, Public Service Europe, [online] http://www.publicserviceeurope.com/article/3475/concerns‑over‑canadas‑arctic ‑council‑agenda, 14 VIII 2013. 72 H. Corell, The Arctic: An Opportunity to Cooperate and Demonstrate Statementship, „Vanderbilt Journal of Transnational Law” 2009, vol. 42, s. 1073‑1075. Zob. The Arctic Council. Its Place in the Future of Arctic Governance, red. T. S. Axworthy, T. Koivurova, W. Hasanat, Toronto 2012. 94 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
3.1.2. Model A5 (deklaracja z Ilulissat)
W 2008 r. w Ilulissat (Grenlandia) ministrowie spraw zagranicznych państw nadbrzeż‑ nych, tzw. arktycznej piątki (A5)73, podpisali deklarację w sprawie wzmocnienia współ‑ pracy w zakresie badań Morza Arktycznego, w której podkreślili, że UNCLOS stanowi solidną podstawę odpowiedzialnego zarządzania regionem przez państwa nadbrzeżne i nie ma konieczności ustanowienia nowego międzynarodowego systemu prawnego w tej kwestii74. Nowa forma spotkań państw arktycznych wywołała spore oburzenie wśród pozostałych członków Rady Arktycznej – Finlandii, Islandii, Szwecji i organizacji ludów tubylczych – którzy nie zostali zaproszeni do udziału w obradach. Kontynuacja tej formy (drugie spotkanie A5 odbyło się w kanadyjskim Chelsea w 2010 r.) może świadczyć o początku nowego trendu w relacjach państw arktycznych i osłabieniu po‑ zycji mniej wpływowych podmiotów w regionie. Oceny tej formy węższej współpracy są jednak różne. Deklaracja z Ilulissat interpretowana jest przez niektórych jako chęć zaznaczenia przez państwa nadbrzeżne wyjątkowej pozycji w rejonie arktycznym oraz rozłam w szeregach A8 (Arctic Eight). Brooks B. Yeager z organizacji Clean Air – Cool Planet uważa ją za komunikat arktycznej A5, że to ona będzie mieć decydujący wpływ na przyszłość regionu75. Oran Young nie daje natomiast dużych szans na rozwój tego modelu współpracy, zauważając, że Arktyka jest – zarówno dla pozostałych trzech państw regionu, jak i dla aktorów pozaarktycznych – zbyt cennym obszarem, aby kwe‑ stię zarządzania pozostawić w rękach wyłącznie pięciu państw nadbrzeżnych76. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż spotkanie w Kanadzie zostało skrytykowane przez amerykań‑ ską sekretarz stanu Hillary Clinton, według której znaczące międzynarodowe dyskusje na temat spraw regionu powinny toczyć się w gronie tych, którzy posiadają tam uza‑ sadnione interesy, a Arktyka powinna być polem współpracy, a nie tworzenia nowych podziałów77.
3.2. Propozycje ludów tubylczych
Przedstawiciele rdzennych mieszkańców Arktyki w odpowiedzi na pomysł ustanowie‑ nia Arctic Treaty proponują model współzarządzania (co‑management model), który 73 Arctic Five (A5) to grupa pięciu państw arktycznych (Dania, Kanada, Norwegia, Rosja i Stany Zjednoczone), która rozwija współpracę poza Radą Arktyczną. A5 tworzą tradycyjne państwa ark‑ tyczne posiadające dostęp do Morza Arktycznego. 74 Ilulissat Declaration, Grenlandia, 28 V 2008 (The Ilulissat Declaration, [online] http://www.ocean law.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf, 30 V 2013). 75 B. B. Yeager, The Ilulissat Declaration: Background and Implications for Arctic Governance, The Arctic Governance Project, [online] http://arcticgovernance.custompublish.com/getfile.php/991607.1529. vwurfpecxs/Ilulissat+Declaration+Implications+ver2+fr+CFM+12+05+08.pdf, 14 VIII 2013. 76 O. Young, Arctic Governance – Pathways to the Future, „Arctic Review on Law and Politics” 2010, vol. 1, nr 2, s. 172. 77 M. Blanchfield, Clinton Rebukes Canada on Arctic Meeting, „The Globe and Mail” 2010, 29 III, [on- line] http://www.theglobeandmail.com/news/politics/clinton‑rebukes‑canada‑on‑arctic‑meeting/ article1210187/, 28 V 2013. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 95 miałby polegać na pokojowej międzynarodowej współpracy w regionie. Była przewod‑ nicząca ICC Sheila Watt‑Cloutier, tłumacząc tę propozycję, podkreśla obecne znacze‑ nie Arktyki dla całego globu i historyczną rolę ludów tubylczych w zarządzaniu rejonem arktycznym. Model współzarządzania miałby zagwarantować ludom tubylczym odpo‑ wiednią reprezentację w procesie zarządzania Arktyką opartym na tradycyjnej wiedzy i zrównoważonym rozwoju, a także uczestnictwo w dystrybucji zasobów naturalnych78. W niektórych rejonach Arktyki, zamieszkanych głównie przez ludy tubylcze, kształtu‑ je się model samozarządzania (indigenous government), w którym rdzenni mieszkańcy Arktyki decydują o głównych sprawach regionu przy minimalnym udziale rządów po‑ szczególnych państw79. Inicjatywy na rzecz większego zaangażowania ludów tubylczych w proces zarządzania są również widoczne w Radzie Arktycznej. Sekretariat Ludów Tubylczych (Indigenous Peoples’ Secretariat, IPS)80 przygotowuje projekt mający zaowo‑ cować utworzeniem nowego ciała w strukturach Rady (Zebrania Stałych Uczestników – Permanent Participant Caucus Initiative), które miałoby wzmocnić udział ludów tubyl‑ czych w procesie decyzyjnym81. Wysiłki na rzecz zwiększenia ich roli w Radzie Arktycznej zintensyfikowały się, kiedy ludy tubylcze głośno skrytykowały spotkania A5, na które nie zostały zaproszone82. ICC odniosła się do spotkań państw nadbrzeżnych w zaprezento‑ wanej na spotkaniu ministerialnym w Tromso w kwietniu 2009 r. Deklaracji suwerenno- ści (Circumpolar Inuit Declaration on Sovereignty), zauważając, że deklaracja z Ilulissat nie potwierdza praw, jakie ludy tubylcze posiadają w Arktyce83.
PODSUMOWANIE
Propozycji i sugestii dotyczących efektywnego zarządzania rejonem arktycznym jest wiele: od wielostronnej kooperacji z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów, przez zarządzanie oparte na rządach państw arktycznych, po szeroką współpracę z ludami tu‑ bylczymi. Liczba zaangażowanych podmiotów odgrywa niebagatelną rolę, gdyż od tego przede wszystkim zależeć będzie przyszły model zarządzania Arktyką. Zainteresowanych
78 S. Watt‑Cloutier, Returning Canada to a Path of Principle. An Arctic and Inuit Perspective, Iqaluit 2009, s. 34‑36. 79 Jest to szczególnie widoczne w kanadyjskiej prowincji Nunavut, gdzie reprezentacja ludów tubylczych w publicznych instytucjach jest bardzo wysoka. Zob. N. Loukacheva, Arctic Governance…, s. 139‑141. 80 IPS to organ wspierający ludy tubylcze. Początkowo działał w ramach AEPS, obecnie przy Radzie Arktycznej. 81 New Forum for Arctic Indigenous Issues, Indigenous Peoples Issues and Resources, 13 I 2011, [online] http://indigenouspeoplesissues.com/index.php?option=com_content&view=article&id=8416: international‑new‑forum‑for‑arctic‑indigenous ‑issues&catid=65:indigenous ‑peoples ‑general&Item id=92, 30 V 2013. 82 P. Graczyk, Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, „The Yearbook of Polar Law” 2011, vol. 3, s. 618‑620. 83 Circumpolar Inuit Declaration on Sovereignty in the Arctic, Inuit Circumpolar Council‑Alaska, [on- line] http://iccalaska.org/servlet/download?id=15, 30 V 2013. 96 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014 jest wielu (państwa arktyczne, globalne i regionalne organizacje międzyrządowe i po‑ zarządowe, stowarzyszenia ludów tubylczych, państwa pozaarktyczne zainteresowane współpracą w regionie84, korporacje transnarodowe, środowiska akademickie, naukowe i inni), i to oni będą mieli wpływ na strategię rozwoju regionu i jej główne cele, formę i zasięg współpracy, a także strukturę instytucjonalną. Problem jest tym bardziej złożony, że przedstawiciele organizacji ludów tubylczych domagają się coraz szerszej reprezentacji w strukturach organizacyjnych i chcą mieć realny wpływ na decyzje dotyczące przyszłości regionu. Odpowiedź na pytanie, kto powinien zarządzać Arktyką na poziomie międzyna‑ rodowym, regionalnym i lokalnym, jest zatem wyjątkowo trudna85. Były szwedzki ambasador i wicesekretarz generalny Organizacji Narodów Zjedno czonych Hans Corell uważa, że Arktyka boryka się z problemami na skalę międzynarodo‑ wą, powinny więc być rozwiązywane na poziomie globalnym. Jego zdaniem wysiłki na rzecz Arctic governance powinny koncentrować się na ulepszaniu tych porozumień, które już ist‑ nieją, zamiast na kreowaniu nowych. Corell twierdzi, że obecny stan rzeczy może okazać się wystarczający, jeżeli istniejące regulacje zostaną skutecznie wdrożone86. Oran Young uważa natomiast, że regularne wdrażanie postanowień dotyczących konkretnych problemów bę‑ dzie bardziej efektywne niż kompleksowy, prawnie wiążący traktat, który, jego zdaniem, nie jest politycznie wykonalny, zwłaszcza ze strony USA i Rosji. Według Younga istnieje moż‑ liwość, by porozumienia oparte na soft law zawierały treści, na które poszczególne państwa mogą nie wyrazić zgody na łamach prawnie wiążącego traktatu; mogą także w większym stopniu obejmować działalność podmiotów niepaństwowych i, co najważniejsze, można je zazwyczaj łatwiej dostosować do dynamicznie zmieniającej się sytuacji w Arktyce87. W 2010 r. grupa ekspertów badających sytuację w Arktyce opublikowała raport dotyczący Arctic governance, w którym zawarto wskazówki dotyczące jak najlepszego zarządzania regionem. Wnioski płynące z tego dokumentu są zbieżne z oceną autorki niniejszego artykułu, która uważa, że na chwilę obecną powinno się wprowadzić nastę‑ pujące rozwiązania: – egzekwowanie i wzmacnianie istniejących porozumień, przede wszystkim UNCLOS; – zwiększanie możliwości Rady Arktycznej jako głównego forum współpracy w regionie; – stworzenie mechanizmów regulujących współpracę z pozostałymi organizacja‑ mi funkcjonującymi w Arktyce; – usprawnianie dialogu na linii naukowcy–politycy;
84 W kwietniu 2013 r. zostało powołane do życia nowe forum międzynarodowej współpracy w Arktyce, Arctic Circle. Jego celem jest ułatwienie dialogu i wspólne rozwiązywanie problemów dotyczą‑ cych rejonu Arktyki poprzez zgromadzenie jak największej liczby podmiotów posiadających (lub chcących posiadać) interesy w regionie, w tym państw pozaarktycznych. Zob. T. Pettersen, New International Forum for Arctic Cooperation, Barents Observer, [online] http://barentsobserver.com/ en/arctic/2013/04/new‑international‑forum‑arctic‑cooperation‑16‑04, 28 V 2013. 85 N. Loukacheva, Arctic Governance…, s. 131‑132. 86 H. Exner‑Pirot, New Directions for Governance…, s. 230. 87 Tamże, s. 231‑232. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 97
– budowanie zaufania i promowanie współpracy wśród wszystkich podmiotów zainteresowanych sytuacją w rejonie arktycznym88. Należy mieć także na uwadze, że Arktyka jest nowym obszarem politycznej aktywno‑ ści i ekspansji gospodarczej, a złożoność problematyki Arctic governance stanowi zaledwie wierzchołek góry lodowej, jaką jest dynamicznie ewoluująca sytuacja w regionie.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura źródłowa:
Declaration on the Establishment of the Arctic Council, Ottawa, Kanada, 19 IX 1996. Declaration on the Protection of the Arctic Environment, Rovaniemi, Finlandia, 14 VI 1991. Ilulissat Declaration, Grenlandia, 28 V 2008. Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, Montego Bay, 1982. Nuuk Declaration, Seventh Ministerial Meeting of The Arctic Council, Nuuk, Grenlandia, 12 V 2011. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 października 2008 r. w sprawie zarządzania regio- nem arktycznym, Parlament Europejski, Bruksela 2008.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Garces de los Fayos F., Arctic Governance: Balancing Challenges and Development, European Parliament, Brussels 2012. Gołębiowski J. W., Global governance. Koncepcje, doświadczenia, perspektywy, Warszawa 2008, Prace i Materiały – Instytut Gospodarki Światowej, nr 291. Kubiak K., Interesy i spory państw w Arktyce w pierwszych dekadach XXI wieku, Warszawa 2012. Watt‑Cloutier S., Returning Canada to a Path of Principle. An Arctic and Inuit Perspective, Iqaluit 2009. Young O., Creating Regimes. Arctic Accords and International Governance, Ithaca 1998.
– prace zbiorowe: The Arctic Council. Its Place in the Future of Arctic Governance, red. T. S. Axworthy, T. Koivurova, W. Hasanat, Toronto 2012. Arctic Human Development Report, red. N. Einarsson [i in.], Stefansson Arctic Institute, Akureyri 2004. Arctic Yearbook 2012, red. L. Heininen, Akureyri 2012.
88 Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward. Report of the Arctic Governance Project, The Arctic Governance Project, 14 IV 2010, [online] http://www.arcticgovernance.org, 31 V 2013. 98 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
Canada among Nations 1989. The Challenge of Change, red. F. O. Hampson, M. A. Molot, Ottawa 1990. Global Governance and the United Nations System, red. V. Rittberger, The United Nations University, Tokyo 2001. Globalization and the Circumpolar North, red. L. Heininen, Ch. Southcott, Fairbanks 2012. Danish Foreign Policy Yearbook 2009, red. N. Hvidt, H. Mouritzen, Copenhagen 2009. Polar Law Textbook, red. N. Loukacheva, Copenhagen 2010. Studia Humanistyczno‑Społeczne Akademii Świętokrzyskiej, t. 5, red. R. M. Czarny, Kielce 2011. Zarządzanie. Teoria i praktyka, red. nauk. A. K. Koźmiński, W. Piotrowski, Warszawa 1996.
– artykuły: Corell H., The Arctic: An Opportunity to Cooperate and Demonstrate Statementship, „Vanderbilt Journal of Transnational Law” 2009, vol. 42. Ferrara S., Huebert R., VanderZwaag D., The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering while the Arctic Marine Environment Totters, „Denver Journal of International Law” 2002, vol. 30, nr 2. Graczyk P., Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, „The Yearbook of Polar Law” 2011, vol. 3. Huebert R., New Directions in Circumpolar Cooperation: Canada, the Arctic Environmental Protection Strategy and the Arctic Council, „Canadian Foreign Policy Journal” 1998, nr 5, [online] http://dx.doi.org/1080/11926422.1998.9673131. Huebert R., United States Arctic Policy: the Reluctant Arctic Power, „SPP Briefing Papers: Focus on the United States” 2009, vol. 2, nr 2. Jarocki M., Polityka USA wobec Arktyki, „FAE Policy Paper” 2012, nr 4. Koivurova T., Limits and Possibilities of the Arctic Council in a Rapidly Changing Scene of Arctic Governance, „The Polar Record” 2009, vol. 46, nr 2, [online] http://dx.doi.org/10.1017/ S0032247409008365. Koivurova T., VanderZwagg D., The Arctic Council at 10 Years: Retrospect and Prospect, „University of British Columbia Law Review” 2007, vol. 40, nr 1. Nowlan L., Arctic Legal Regime for Environmental Protection, „IUCN Environmental Policy and Law Paper” 2001, nr 44. Symonides J., Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i Prawo” 2008, nr 1. Young O., Arctic Governance – Pathways to the Future, „Arctic Review on Law and Politics” 2010, vol. 1, nr 2.
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa:
Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic, Arctic Portal, 2011, [online] http://library.arcticportal.org/1474/1/Arctic_SAR_Agreement_ EN_FINAL_for_signature_21‑Apr‑2011.pdf. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 99
Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic, Kiruna 2013, [online] http://www.arctic‑council.org/index.php/en/document ‑archive/category/425 ‑main‑documents‑from ‑kiruna‑ministerial‑meeting?download=1792:agreement‑on ‑cooperation‑on‑marine‑oil‑pollution‑preparedness‑and ‑response‑in‑the‑arctic‑signed ‑version ‑with‑appendix. Agreement on the Conservation of Polar Bears, IUCN/SSC Polar Bear Specialist Group, [online] http://pbsg.npolar.no/en/agreements/agreement1973.html. Canada’s Northern Strategy – Our North, Our Heritage, Our Future, Government of Canada, Ottawa 2009, [online] http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns.pdf. Circumpolar Inuit Declaration on Sovereignty in the Arctic, Inuit Circumpolar Council‑Alaska, [online] http://iccalaska.org/servlet/download?id=15. Declaration on Cooperation in the Barents Euro‑Arctic Region, Barents Euro‑Arctic Council, [on‑ line] http://www.barentsinfo.fi/beac/docs/459_doc_KirkenesDeclaration.pdf. Inuit Circumpolar Council Charter, Inuit Circumpolar Council, [online] http://inuitcircumpo lar.com/index.php?auto_slide=&ID=374&Lang=En&Parent_ID=¤t_slide_ num=. Mikhail Gorbachev’s Speech in Murmansk at the Ceremonial Meeting on the Occasion of the Presentation of the Order of Lenin and the Gold Star to the City of Murmansk, Barents Euro ‑Arctic Council, [online] http://www.barentsinfo.fi/docs/Gorbachev_speech.pdf. Norwegian Government’s High North Strategy, Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Oslo 2006, [online] http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/strategien.pdf. A Parliamentary Resolution on Iceland’s Arctic Policy, Icelandic Ministry for Foreign Affairs, 2008, [online] http://www.mfa.is/media/nordurlandaskrifstofa/A‑Parliamentary‑Resolution‑on ‑ICE‑Arctic‑Policy‑approved‑by‑Althingi.pdf. Sweden’s Strategy for the Arctic Region, [online] http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/16/78/ 59/3baa039d.pdf.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Interests and Roles of Non‑Arctic States in the Arctic. Background Brief, Gordon Foundation, [online] http://www.gordonfoundation.ca/sites/default/files/publications/Arctic%20 Seminar%20Background%20Brief_1.pdf. Koncepcja Good Governance – refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, IX 2008, [online] http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/ Documents/koncepcja_good_governance.pdf. Stolarski P., „Global governance” w XXI wieku, czyli jak rządzić niebieską planetą, Warszawa 2006, [online] http://www.globgov.collegium.edu.pl/files/globgovpl.pdf. Yeager B. B., The Ilulissat Declaration: Background and Implications for Arctic Governance, The Arctic Governance Project, [online] http://arcticgovernance.custompublish.com/ getfile.php/991607.1529.vwurfpecxs/Ilulissat+Declaration+Implications+ver2+fr+CFM+ 12+05+08.pdf. 100 Magdalena Madej Poliarchia 2/2014
– artykuły: Kankaanpaa P., Young O., The Effectiveness of the Arctic Council, „Polar Research” 2012, nr 31, [online] http://dx.doi.org/10.3402/polar.v31i0.17176.
– artykuły prasowe: AHDR II: Regional Process and Global Linkages, Arctic Council, 2011, [online] http:// www.arctic‑council.org/index.php/en/about/documents/category/126 ‑50 ‑human ‑development?download=532:doc5‑1aahdr2proposalaug2011. Arctic Council Welcomes New Observer States, Arctic Council Indigenous Peoples Secretariat, 2013, [online] http://arcticpeoples.org/news/item/582‑arctic ‑ministers‑meet‑in‑sweden. Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward. Report of the Arctic Governance Project, The Arctic Governance Project, 14 IV 2010, [online] http://www.arcticgovernance.org. The Arctic Institute’s Reaction to the Arctic Council’s Decisions on Permanent Observers, The Arctic Institute, [online] http://www.thearcticinstitute.org/2013/05/the‑arctic‑institutes ‑reaction ‑to.html. Arctic Oil and Gas, [online] http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Arctic_oil_and_gas /$FILE/Arctic_oil_and_gas.pdf. Bergh K., Jakobson L., Klimenko E., Concerns over Canada’s Arctic Council Agenda, Public Service Europe, [online] http://www.publicserviceeurope.com/article/3475/concerns ‑over‑canadas‑arctic‑council‑agenda. Blanchfield M., Clinton Rebukes Canada on Arctic Meeting, „The Globe and Mail” 2010, 29 III, [online] http://www.theglobeandmail.com/news/politics/clinton‑rebukes‑canada ‑on‑arctic ‑meeting/article1210187. Blank S., China’s Arctic Strategy, „The Diplomat Magazine” 2013, 20 VI, [online] http://thedi plomat.com/2013/06/20/chinas‑arctic‑strategy. Collins T., Eyeing Resources, India, China, Brazil, Japan, Other Countries Want a Voice on Arctic Council, EurekAlert! Science News, 15 I 2012, [online] http://www.eurekalert.org/pub_ releases/2012‑01/wadg‑eri010912.php. Frease M., The Arctic, Maritime Shipping and Black Carbon, The International Council on Clean Transportation, [online] http://www.theicct.org/blogs/staff/edit‑blog‑post‑arctic ‑maritime‑shipping‑and‑black‑carbon. Ghoneim A., The Polar Code: What Does It Mean for Arctic Shipping, [online] http://www. dnv.com/industry/maritime/publicationsanddownloads/publications/updates/arctic /2011/01_2011/thepolarcodewhatdoesitmeanforarcticshipping.asp. Ghosh P., Greenland Election: Autonomy Comes at What Price?, „International Business Times” 2013, 13 III, [online] http://www.ibtimes.com/greenland‑election‑autonomy‑comes‑what ‑price‑1123789. Interests and Roles of Non‑Arctic States in the Arctic, Canadian International Council, Ottawa 2011, [online] http://www.opencanada.org/wp‑content/uploads/2011/11/arctic_semi nar_report.pdf. Maritime Jurisdiction and Boundaries in the Arctic Region, Durham University, [online] http:// www.dur.ac.uk/resources/ibru/arctic.pdf#page=1&zoom=auto, 1191. Poliarchia 2/2014 Problemy i wyzwania… 101
New Forum for Arctic Indigenous Issues, Indigenous Peoples Issues and Resources, 13 I 2011, [on‑ line] http://indigenouspeoplesissues.com/index.php?option=com_content&view=articl e&id=8416:international‑new‑forum‑for‑arctic‑indigenous ‑issues&catid=65:indigenous ‑peoples‑general&Itemid=92. Oil and Natural Gas Resources in the Arctic, [online] http://geology.com/articles/arctic‑oil ‑and‑gas. Osthagen A., Arctic Oil and Gas: A Regional or Global Concern?, [online] http://www.thearcti‑ cinstitute.org/2012/11/arctic‑oil‑and‑gas‑regional‑or‑global_6.html. Pettersen T., New International Forum for Arctic Cooperation, Barents Observer, [online] http://ba rentsobserver.com/en/arctic/2013/04/new‑international‑forum‑arctic‑cooperation ‑16‑04. Pole Glancing, „The Economist” 2012, 28 VIII, [online] http://www.economist.com/blogs/gra phicdetail/2012/08/daily‑chart‑11. Robert Z., Agreement on Arctic Oil Spill Close to Completion, [online] http://www.icelan dreview.com/icelandreview/daily_news/Agreement_on_Arctic_Oil_Spill_Close_to_ Completion_0_394301.news.aspx. Tennberg M., Indigenous Peoples’ Involvement in the Arctic Council, Arctic Circle, X 1996, [on- line] http://arcticcircle.uconn.edu/NatResources/Policy/tennberg.html. Trenin D., Baev P. K., The Arctic. A View from Moscow, „Carnegie Endowment for International Peace” 2010, [online] http://carnegieendowment.org/files/arctic_cooperation.pdf. Wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie: UE przedstawia zarys polityki wobec Arktyki, 3 VII 2012, [online] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/739& format=HTML&aged=0&language=PL&guiLanguage=e. Zachara M., Postrzeganie stosunków międzynarodowych przez pryzmat zarządzania global- nego, Europejskie Centrum Analiz Geopolitycznych, [online] www.geopolityka.org/ analizy/1731‑postrzeganie ‑stosunkow‑miedzynarodowych‑przez‑pryzmat ‑zarzadzania ‑globalnego.
Magdalena MADEJ, absolwentka studiów magisterskich na kierunku stosunki mię‑ dzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Studentka III roku studiów I stopnia na kierunku bez‑ pieczeństwo narodowe w INPISM UJ. W 2012 r. obroniła pracę magisterską zatytuło‑ waną „Rada Arktyczna – współpraca regionalna”, której promotorem był prof. dr hab. Ryszard M. Czarny. W czerwcu 2013 r. została uhonorowana wyróżnieniem w konkur‑ sie Ministra Spraw Zagranicznych na najlepszą pracę magisterską. Obecnie stażystka w think tanku The Arctic Institute.
STOSUNKI MIĘDZYNARODOWE I GEOPOLITYKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.06
Jakub LERCEL [email protected]
PRZECIWDZIAŁANIE NIELEGALNEJ IMIGRACJI W UNII EUROPEJSKIEJ
STAN PRAWNY PO WEJŚCIU W ŻYCIE TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO
Abstract Preventing illegal immigration in the European Union since the coming into force of the Lisbon Treaty. The legislation in force after the Treaty of Lisbon The article analyses the activities of the European Union aimed at preventing il‑ legal immigration. The author describes the legal basis for immigration policy prior to and after the Treaty of Lisbon came into force. The most important el‑ ements of the multiannual programs for justice and home affairs adopted by the European Council between 1999 and 2009 are also discussed. Chronologically, these were: The Tampere, The Hague and The Stockholm Programs. Finally, the article presents statistical data related to the number of illegal third country citi‑ zens in the EU Member States.
keywords illegal immigration, Treaty of Lisbon, European Union, legislation, prevention
WSTĘP
Przedmiotem analizy w niniejszym artykule są podejmowane przez Unię Europejską działania zmierzające do zapobiegania nielegalnej imigracji. Wprawdzie problematyka określona w tytule skłania do skupienia uwagi na reformach przewidzianych w trakta‑ cie lizbońskim, lecz ze względu na rangę wydarzeń przed 2007 r., a w szczególności re‑ formę wprowadzoną przez traktat amsterdamski, część pierwsza artykułu poświęcona została zagadnieniom poprzedzającym wejście w życie reformy lizbońskiej. 104 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014
Drugim obszarem zainteresowania, poza zmianami traktatowymi w polityce imi‑ gracyjnej, są działania podejmowane w kolejnych latach przez instytucje wspólnoto‑ we, a następnie unijne, dotyczące zarówno przyjmowania aktów prawnych w omawia‑ nej dziedzinie, jak również ich wdrażania we współpracy z państwami członkowskimi. Aktywność instytucji w tym obszarze powiązana jest w dużym stopniu z wieloletni‑ mi programami dla polityk z obszaru wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych przyjmowanymi przez Radę Europejską od 1999 do 2009 r. W kolejności chronolo‑ gicznej były to: Program z Tampere, Program Haski oraz realizowany obecnie Program Sztokholmski1. Artykuł przedstawia też dynamikę nielegalnej imigracji w latach 2002‑2011, co po‑ zwala na zrozumienie skali omawianego zjawiska oraz na ocenę skuteczności działań podejmowanych przez UE. Na wstępie rozważań dotyczących nielegalnej imigracji warto zwrócić uwagę, że w dokumentach publikowanych przez instytucje unijne, a wcześniej wspólnotowe, wi‑ doczna jest tendencja do stosowania pojęcia „nieregularna” zamiast „nielegalna” imi‑ gracja. Wydaje się, iż określenia te należy stosować zamiennie, tym bardziej że w sa‑ mym Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) mowa jest wyłącznie o zapobieganiu nielegalnej imigracji. Jednakże część autorów dostrzega występujące między tymi pojęciami różnice. Przykładowo Krystyna Iglicka wskazuje, że określenie „nielegalna imigracja” powinno odnosić się do nielegalnego przekraczania granicy, na‑ tomiast termin „nieregularna imigracja” obejmuje szerszy zakres aspektów związanych z procesem migracji2. Z kolei Steve Peers argumentuje, iż osoby przebywające w danym kraju bez zezwolenia mogą ponosić odpowiedzialność jedynie za naruszenie przepi‑ sów prawa imigracyjnego, co często pociąga za sobą sankcje administracyjne i nie jest równoznaczne z popełnieniem przestępstwa o charakterze kryminalnym – dlatego określenie „nieregularna imigracja” wydaje się właściwsze3. Należy też dodać, że pra‑ wo UE definiuje nielegalnych imigrantów jako obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają lub przestali spełniać warunki pobytu bądź zamieszkania w danym państwie członkowskim4. Podobnymi definicjami posługuje się Międzynarodowa Organizacja Pracy oraz Organizacja Narodów Zjednoczonych do Spraw Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO).
1 Zob. A. Gruszczak, Program Sztokholmski – uwagi wstępne, [w:] Program Sztokholmski – implikacje i wyzwania dla Unii Europejskiej i Polski, Warszawa 2010, Materiały Robocze – Centrum Europejskie Natolin. Forum Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE, 2 (16)/2010. 2 K. Iglicka, Nielegalna imigracja w Europie. Problemy, dane, techniki oraz wcześniejsze próby stworze- nia porównawczej bazy danych lub szacunkowych danych, „Raporty i Analizy”, Centrum Stosunków Międzynarodowych”, 2008, s. 1, [online] http://csm.org.pl/fileadmin/files/csm/PUBLIKACJE/ Krystyna%20Iglicka_NIELEGALNA%20IMIGRACJA%20W%20EUROPIE..pdf, 17 IX 2012. 3 S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford–New York 2011, s. 501. 4 Por. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidująca minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nie- legalnie przebywających obywateli krajów trzecich, Dz. U. UE L 168, 30 V 2009, s. 24, art. 2(b); Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ust. 3, art. 79. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 105
1. PODSTAWY TRAKTATOWE PRZED WEJŚCIEM W ŻYCIE TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO
Przed 1 grudnia 2009 r. polityka imigracyjna UE realizowana była w oparciu o rozwią‑ zania wprowadzone przez traktat amsterdamski; przyjęty później traktat nicejski nie wprowadził w tej dziedzinie żadnych istotnych zmian5. Na skutek reformy amsterdam‑ skiej do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) dodano Tytuł IV na‑ zwany Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób, przenosząc w ten sposób m.in. politykę imigracyjną do I filaru UE. Przepisy dotyczące nielegalnej imigracji zostały w traktacie umieszczone w art. 63 ust. 3 Tytułu IV TWE. Stanowił on, iż Rada mogła przyjmować środki dotyczące polityki imigracyjnej w na‑ stępujących dziedzinach: warunki przyjazdu i pobytu; standardy procedury wydawania przez państwa członkowskie wiz długoterminowych i zezwoleń pobytowych z włącze‑ niem tych, których celem jest łączenie rodzin; nielegalna imigracja i nielegalny pobyt z włączeniem odsyłania osób nielegalnie przebywających w UE. Rada została również zobowiązana do przyjęcia odpowiednich przepisów dotyczących nielegalnej imigracji w okresie pięciu lat od wejścia w życie traktatu amsterdamskiego6. Tytuł IV nie gwarantował jednak kompetencji wspólnotowych do zajmowania się wszystkimi aspektami polityki imigracyjnej. Kompetencje dotyczące środków zmie‑ rzających do wydalenia i deportacji oraz zapobiegania imigracji nie zostały precyzyj‑ nie określone. Również działania skierowane przeciwko nielegalnemu przekraczaniu granicy i przedłużaniu pobytu poza okres dozwolony przez wizę pobytową nie miały wyraźnej podstawy traktatowej. Jednakże są powody, aby interpretować uprawnienia Wspólnoty szeroko. Kompetencje w zakresie nielegalnego pobytu muszą bowiem za‑ wierać możliwość przeciwdziałania takim zjawiskom, jak nielegalne przekraczanie gra‑ nicy i przekraczanie dozwolonej długości pobytu. Odsyłanie nielegalnych imigrantów także musi pociągać za sobą konieczność wydalenia i deportacji, tym bardziej że traktat nie mówi jedynie o dobrowolnym odesłaniu7. Co ciekawe, w polskiej wersji językowej TWE użyto sformułowania odsyłanie osób przebywających nielegalnie, podczas gdy wer‑ sje angielska i francuska używają w tym kontekście słowa „repatriacja” (odpowiednio: repatriation, rapatriement). Wydaje się to o tyle istotne, że wyraz „repatriacja” ma nie‑ wątpliwie znaczenie węższe, zakłada bowiem możliwość wydalenia danej osoby jedynie do jej kraju pochodzenia, a „odesłanie” może oznaczać wydalenie do dowolnego miej‑ sca, na przykład do kraju tranzytowego. Postanowienia dotyczące udziału poszczególnych instytucji w podejmowaniu decyzji w ramach Tytułu IV TWE zawarte zostały w art. 67 TWE. W pięcioletnim
5 Zob. Traktat Nicejski, red. A. Podraza, Lublin 2001, Źródła i Monografie – Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. 6 Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Dz. U. UE C 340, 10 XI 1997, s. 3. 7 S. Peers, EU Justice… (wyd. 2000), s. 100. 106 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 okresie przejściowym, czyli od 1 maja 1999 r. do 1 maja 2004 r., Rada miała działać jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy państw członkowskich i po konsul‑ tacji z Parlamentem Europejskim. Pewnym novum było odebranie Komisji monopo‑ lu w zakresie inicjatywy prawodawczej, który dotychczas posiadała w ramach I filaru. Komisja miała wprawdzie to wyłączne uprawnienie odzyskać po zakończeniu okresu przejściowego, lecz i po tym czasie została zobowiązana do zbadania każdej propozycji przedłożonej przez państwo członkowskie i podjęcia decyzji, czy skierować ją w for‑ mie wniosku do Rady. Było to również rzadko spotykane rozwiązanie, które można odnaleźć w usuniętym przez traktat amsterdamski artykule 100c TWE; na jego mocy Rada miała prawo wprowadzić nadzwyczajne środki w przypadku wystąpienia wyjąt‑ kowej sytuacji w państwie trzecim, grożącej nagłym napływem obywateli tego państwa do Wspólnoty. Po zakończeniu okresu przejściowego Rada, działając jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, miała podjąć decyzję o objęciu całości lub części proble‑ matyki zawartej w Tytule IV TWE reżimem art. 251 TWE, czyli procedury współdecy‑ dowania, w której ramach Rada stanowiła większością kwalifikowaną8. Sformułowania zawarte w traktacie wskazują, iż Rada została zobligowana do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 67, a załączona do traktatu amsterdamskiego deklaracja nr 21 dodatkowo wspiera tę interpretację. Deklaracja ta stanowiła, że Rada miała zająć się analizą po‑ szczególnych części decyzji, o której mówi art. 67, jeszcze przed końcem pięcioletnie‑ go okresu przejściowego, tak aby możliwe było jak najszybsze jej przyjęcie i wdrożenie po upływie tego czasu. Ostatecznie decyzja ta, uwzględniająca postanowienia traktatu z Nicei, została podjęta 22 grudnia 2004 r.9 Od postanowień art. 67 przewidziano dwa wyjątki dotyczące polityki wizowej. Pierwszy dotyczył środków określonych w art. 62 ust. 2b (i) i (iii), czyli ustalania li‑ sty państw trzecich, których obywatele muszą posiadać wizy przy przekraczaniu gra‑ nic zewnętrznych UE, oraz ujednoliconego wzoru wizy. Środki te miały być przyj‑ mowane większością kwalifikowaną wyłącznie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim już od wejścia w życie traktatu amsterdamskiego. Drugi wyjątek odnosił się do przyjmowania środków na podstawie art. 62 ust. 2b (ii) i (iv), czyli przepisów dotyczących procedur i warunków wydawania wiz przez państwa człon‑ kowskie oraz zasad dotyczących ujednoliconej wizy. Środki te miały w sposób automa‑ tyczny podlegać procedurze współdecydowania po zakończeniu pięcioletniego okresu przejściowego10. W rezultacie wszystkie kompetencje dotyczące wiz zawarte w TWE miały być wykonywane w oparciu o głosowanie większością kwalifikowaną. Kolejny przypadek związany z omawianą tematyką, który podlegał innej proce‑ durze decyzyjnej, został zawarty w art. 64 TWE. Odnosił się on do zdarzeń nadzwy‑
8 Traktat z Amsterdamu… 9 Decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2004 r. przewidująca stosowanie procedury określonej w art. 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do niektórych obszarów objętych Tytułem IV części trzeciej Traktatu, Dz. U. UE L 396, 31 XII 2004, s. 45. 10 Traktat z Amsterdamu… Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 107 czajnych polegających na nagłym napływie obywateli państw trzecich do jednego lub więcej państw członkowskich. Rada podejmowała wówczas decyzje większością kwa‑ lifikowaną na wniosek Komisji i mogła przyjmować środki tymczasowe na okres nie‑ przekraczający sześciu miesięcy na potrzeby zainteresowanych państw członkowskich. Artykuł ten zastąpił przepisy usuniętego art. 100c TWE, jednak cztery jego postano‑ wienia były odmienne. Artykuł 64 nie mówił już o „zagrożeniu” nagłym napływem ludzi, a reakcja na ten napływ nie została tu sprecyzowana (na mocy art. 100c wpro‑ wadzano obowiązek wizowy). Nie przewidziano też kontynuowania wprowadzonych restrykcji poza okres sześciomiesięczny, a wprowadzone środki miały służyć wyłącznie potrzebom konkretnych państw członkowskich, nie całej UE. Zmiany miały na celu ograniczenie oddziaływania tych przepisów. Dlatego też do zastosowania owego artykułu nie wystarczało już jedynie wystąpienie zagrożenia na‑ głym napływem osób, nie mógł on też być stosowany do przedłużenia przyjętych wcze‑ śniej środków, a wprowadzone rozwiązania nie mogły być z korzyścią dla całej UE, chy‑ ba że wszystkie państwa członkowskie doświadczyłyby nagłego napływu osób z państw trzecich11. Jak zauważa Peers, interpretacja ograniczająca zakres stosowania art. 64 jest zgodna ze standardami z zakresu ochrony praw człowieka. Nagłe, nieprzemyślane dzia‑ łania podjęte w reakcji na domniemane zagrożenie mogły skutkować wprowadzeniem nadmiernie restrykcyjnych przepisów. Ponadto Rada powinna mieć obowiązek wyja‑ śnienia Parlamentowi Europejskiemu i parlamentom narodowym, z jakiego powodu wystąpiła konieczność przyjęcia tego rodzaju rozwiązań. W szczególności niewłaści‑ we byłoby, zdaniem Peersa, przedłużanie okresu obowiązywania przepisów przyjętych w tym trybie bez konsultacji z Parlamentem Europejskim12. Artykuł 68 zawierał postanowienia dotyczące kompetencji Trybunału Sprawiedli wości w zakresie Tytułu IV. Rola Trybunału zdefiniowana w artykule 234 TWE, czyli w zakresie wydawania orzeczeń prejudycjalnych dotyczących interpretacji postanowień Tytułu IV lub ważności i interpretacji aktów instytucji Wspólnoty opartych na posta‑ nowieniach tego tytułu, została tutaj ograniczona do spraw toczących się przed orga‑ nami sądowymi państw członkowskich, od których rozstrzygnięć nie przewidywano odwołania w prawie krajowym. Trybunał nie był właściwy do orzekania odnośnie do ja‑ kichkolwiek środków lub decyzji podjętych na podstawie art. 62 ust. 1 odnoszących się do utrzymania prawa i porządku oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego13. Należy podkreślić, że ograniczenie to nie odnosiło się do całego Tytułu IV, lecz wyłącznie do środków przyjętych w celu zniesienia kontroli na wewnętrznych granicach UE. Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogły zwrócić się do Trybunału w spra‑ wie interpretacji postanowień Tytułu IV lub aktów instytucji Wspólnoty opartych na jego postanowieniach, przy czym orzeczenia Trybunału wydane w tej procedurze nie miały zastosowania do rozstrzygnięć organów sądowych państw członkowskich14.
11 S. Peers, EU Justice… (wyd. 2000), s. 80. 12 Tamże, s. 81. 13 Traktat z Amsterdamu… 14 Tamże. 108 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014
Należy też wspomnieć o inkorporacji dorobku prawnego Schengen do prawa UE, której dokonano na mocy protokołu nr 2 załączonego do traktatu amsterdamskiego, włączając ten dorobek do Tytułu IV TWE i Tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Fakt ten miał istotne znaczenie również dla przeciwdziałania nielegalnej imi‑ gracji, jako że część przepisów Konwencji wykonawczej z 19 czerwca 1990 r. odnosiła się bezpośrednio do tej problematyki. 20 maja 1999 r. Rada przyjęła decyzję doprecy‑ zowującą podstawę prawną dla dorobku Schengen. Przepisy Konwencji mające związek z zapobieganiem nielegalnej imigracji i dotyczące wydawania wiz długoterminowych, zobowiązań przewoźników, wydalania nielegalnych imigrantów oraz nakładania kar za ułatwianie nielegalnej imigracji znalazły podstawę prawną w art. 62 i 63 Tytułu IV TWE. Te same artykuły stały się podstawą prawną decyzji Komitetu Wykonawczego (organu powołanego na mocy Konwencji wykonawczej) dotyczących wydawania wiz, dokumentów zezwalających na pobyt, jak również w sprawie przyjęcia środków do wal‑ ki z nielegalną imigracją15. W celu realizacji postanowień traktatowych Rada Europejska na posiedzeniu w Tampere w dniach 15‑16 października 1999 r. przyjęła kierunkowe wytyczne w for‑ mie konkluzji, które w dużej części odnosiły się do polityki imigracyjnej. W dokumen‑ cie tym wyrażono niezłomne postanowienie przeciwdziałania problemowi nielegalnej imigracji poprzez zwalczanie zjawiska handlu ludźmi, poprawę warunków życia w kra‑ jach pochodzenia, prowadzenie polityki powrotów i zawieranie umów o readmisji z pań‑ stwami trzecimi. Rada Europejska zalecała Radzie zawieranie takich umów lub włącza‑ nie klauzul o readmisji do innych umów zawieranych przez Wspólnotę Europejską16. W tym miejscu warto dodać, iż Rada od długiego czasu poszukiwała sposobów wy‑ wierania presji na kraje trzecie, by te wyrażały zgodę na przyjmowanie na siebie zobo‑ wiązań wynikających z umów o readmisji. Wysiłki te znalazły wyraz w komunikacie prasowym z posiedzenia Rady do spraw ochrony środowiska z 4 marca 1996 r. W ostat‑ niej części komunikatu pojawiła się lista rekomendowanych przez Radę klauzul, które należało w przyszłości dołączać do umów międzynarodowych mieszanych zawieranych przez UE oraz jej państwa członkowskie. Zastosowanie tych klauzul miało być jednak rozważane odrębnie dla każdej umowy i uzależnione od konkretnej sytuacji. Rada zgo‑ dziła się, że w preambule umów powinno znaleźć się postanowienie, iż współpraca na rzecz zapobiegania i kontroli nielegalnej imigracji stanowi jeden z głównych celów da‑ nego porozumienia. Ponadto w treści umowy miały znaleźć się artykuły mówiące, że państwa członkowskie UE oraz dane państwo‑strona umowy zgadzają się współpraco‑ wać na rzecz zapobiegania i kontroli nielegalnej imigracji17.
15 Decyzja Rady z dnia 20 maja 1999 r. określająca, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu usta- nawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawę prawną dla każdego z posta- nowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen, Dz. U. WE 176, 10 VII 1999, s. 17. 16 Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusions, Parlament Europejski, 1999, [online] http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm, 17 IX 2012. 17 Press Release 1905th Council Meeting – Environment – Brussels, 4 March 1996, Unia Europejska, 1996, [online] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/96/45&format=HTML &aged=1&language=EN&guiLanguage=en, 17 IX 2012. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 109
Odnośnie do problematyki handlu ludźmi podjęto działania, których celem było zagwarantowanie praw przejściowych obywatelom państw trzecich, którzy stali się ofiarą tego typu przestępstw, lecz zadeklarowali chęć współpracy z właściwymi organa‑ mi państw członkowskich. W tym celu Rada przyjęła 29 kwietnia 2004 r. dyrektywę, która określiła warunki przyznawania dokumentów pobytowych obywatelom państw trzecich współpracujących przy zwalczaniu przestępstw związanych z handlem ludźmi lub ułatwianiem nielegalnej imigracji18. Pewne rozwiązania zmierzające do zwalczania handlu ludźmi przyjmowano też w ra‑ mach III filaru. Przykładem takiego instrumentu była decyzja ramowa Rady z 2002 r.19 Zgodnie z jej postanowieniami wszystkie państwa członkowskie zobowiązane zostały do ścigania i karania czynów związanych z werbowaniem, przewozem lub przetrzymy‑ waniem osób przy użyciu siły w celu świadczenia przymusowej pracy, prostytucji lub poddawania ich innym formom wykorzystywania seksualnego. Przestępstwa te miały być karane pozbawieniem wolności, a jeśli dopuszczono się ich wobec osób nieletnich lub narażone zostało zdrowie lub życie ofiar, wówczas kara maksymalna nie mogła być niższa niż osiem lat. Decyzja ramowa przewidywała też udzielanie pomocy ofiarom tego typu przestępstw, w szczególności jeśli dotyczyły one dzieci lub osób małoletnich20. Dokumentem odpowiadającym na sformułowane w Tampere oczekiwanie Rady Europejskiej rozwinięcia programów pomocowych dla krajów pochodzenia i tranzytu emigrantów był komunikat Komisji z grudnia 2002 r. w sprawie zintegrowania polityki imigracyjnej ze sferą relacji UE z krajami trzecimi21. W okresie tym podpisano też umo‑ wy o readmisji z Hongkongiem, Makau, Sri Lanką oraz prowadzono zaawansowane ne‑ gocjacje z Albanią, Rosją, Marokiem, Ukrainą oraz Chinami. Należy dodać, że wykonanie agendy z Tampere w zakresie polityki imigracyj‑ nej i azylowej22 spotkało się też z krytycznymi opiniami. Pozarządowa organizacja Statewatch zajmująca się monitorowaniem działań UE w zakresie wymiaru sprawie‑ dliwości i spraw wewnętrznych opublikowała analizę najważniejszych decyzji podję‑ tych w ramach implementacji traktatu amsterdamskiego w dziedzinie azylu i imigra‑ cji. Stwierdziła w niej, iż nowe rozwiązania przyjęte w zakresie polityki azylowej i do‑ tyczące przyznania tymczasowej ochrony oraz zdefiniowania minimalnych norm dla przyjmowania osób ubiegających się o azyl dawały państwom członkowskim dodatko‑
18 Dyrektywa Rady 2004/81/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu pobytowego wydawane- go obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi lub wcześniej byli przedmiotem dzia- łań ułatwiających nielegalną imigrację, którzy współpracują z właściwymi organami, Dz. U. UE L 261, 6 VIII 2004, s. 19. 19 Decyzja ramowa Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi, Dz. U. WE L 203, 1 VIII 2002, s. 1. 20 Tamże. 21 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament integrating migra- tion issues in the European Union’s relations with third countries, Archive of European Integration, [on‑ line] http://aei.pitt.edu/37715/1/COM_(2002)_703_final.pdf, 13 X 2013. 22 Zob. E. Borawska‑Kędzierska, K. Strąk, Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, [w:] Przestrzeń wol- ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2009. 110 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 we uprawnienia, które niekorzystnie wpływały na sytuację imigrantów. Przepisy te, zda‑ niem Statewatch, pozwalały m.in. na zatrzymywanie imigrantów w specjalnie utworzo‑ nych ośrodkach, świadczenie opieki zdrowotnej jedynie w sytuacjach zagrożenia życia, uniemożliwienie podjęcia zatrudnienia czy też ograniczenie prawa do edukacji dzieci wyłącznie do miejsc pobytu23. Ponadto w uzgodnionym tekście dyrektywy wprowadzającej minimalne standardy dla procedury przyznawania statusu uchodźcy i azylu znalazły się przepisy pozwalające państwom członkowskim na ograniczenie imigrantom prawa dostępu do usług tłuma‑ cza oraz bezpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w wypadku odmowy przyznania azy‑ lu i odwołania od tej decyzji dyrektywa nie gwarantowała prawa do jej zawieszenia. Jeśli dodatkowo wydano postanowienie o deportacji, prawo do odwołania stawało się bez‑ użyteczne, gdyż nawet w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia takie osoby praw‑ dopodobnie już wcześniej zostałyby zmuszone do powrotu do kraju, z którego uciekły. Wątpliwości może budzić też nieprecyzyjne sformułowanie dotyczące języka, w jakim należało udzielać informacji osobom ubiegającym się o azyl. Projekt dyrektywy stano‑ wił, że państwa członkowskie miały obowiązek informowania tych osób w języku, co do którego istniało domniemanie, że zostanie on przez nie zrozumiany. Ten nieostry przepis w połączeniu z możliwością ograniczenia dostępu do usług tłumacza mógł po‑ wodować, iż osoby ubiegające się o azyl nie miały pełnej świadomości przebiegu proce‑ dury i przysługujących im praw24. Ostatecznie dyrektywa ta została przyjęta przez Radę w niezmienionym kształcie 1 grudnia 2005 r.25 W zakresie wydalania osób nielegalnie przebywających na terytorium państw człon‑ kowskich krytyce poddano dyrektywę z 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniu obywateli państw trzecich. Przyjęto wówczas rozwiązania, które przewidy‑ wały wprawdzie możliwość odwołania od niekorzystnej decyzji, lecz również w tym wy‑ padku nie skutkowało ono zawieszeniem procedury wydalenia. Ponadto przyjmując tę dyrektywę, Rada zignorowała stanowisko Parlamentu Europejskiego, który opowiedział się za jej odrzuceniem. Parlament podtrzymał swoje stanowisko, wydając również nega‑ tywną opinię wobec przyjętej decyzji w sprawie wzajemnej refundacji kosztów poniesio‑ nych w związku z wydaleniem osób w imieniu innego państwa członkowskiego26. Krytykowano też rozwiązania przyjęte w dyrektywie w sprawie pomocy w przypad‑ kach tranzytu do celów deportacji drogą powietrzną. Zgodnie z jej postanowieniami żadne państwo członkowskie nie mogło zakwestionować stanowiska państwa wniosku‑
23 B. Hayes, Implementing the Amsterdam Treaty: Cementing Fortress Europe, „Statewatch Bulletin” 2004, vol. 14, nr 2, s. 20, [online] http://database.statewatch.org/article.asp?aid=25748, 16 IX 2012. Por. też Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy doty- czące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, Dz. U. UE L 31, 6 II 2003, s. 18. 24 Amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status, EUR‑Lex, 2002, [online] http://eur‑lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2002:291E:0143:0171:EN:PDF, 16 IX 2012. 25 Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm do- tyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, Dz. U. UE L 326, 13 XII 2005, s. 13. 26 B. Hayes, Implementing the Amsterdam Treaty…, s. 22. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 111 jącego mówiącego o tym, że osoby poddawane wydaleniu nie były zagrożone torturami, śmiercią czy też innego rodzaju nieludzkim lub poniżającym traktowaniem27. Z kolei realizowany w latach 2004‑2009 Program Haski kładł nacisk na: politykę powrotów; działania łączące problematykę migracji ze współpracą na rzecz rozwoju; zarządzanie granicami zewnętrznymi, w tym działalność agencji Frontex oraz zwal‑ czanie nielegalnego zatrudnienia. W ramach wdrażania założeń programu 16 grudnia 2008 r. przyjęto dyrektywę określającą wspólne, minimalne standardy w odniesieniu do wydalania nielegalnych imigrantów (tzw. dyrektywa powrotowa)28. Należy dodać, że dyrektywa ta została przyjęta krytycznie przez organizacje pozarządowe, które zarzu‑ cały jej obniżanie standardów dotyczących ochrony praw człowieka, a w szczególności zezwolenie na zbyt długi okres aresztu wobec osób poddanych wydaleniu. Ponadto w 2007 r. utworzony został Fundusz Powrotów Imigrantów; miał on funk‑ cjonować w latach 2008‑2013 jako instrument wzajemnego wsparcia państw członkow‑ skich. Na finansowanie jego działalności przeznaczono 676 mln euro. Z kolei w listopadzie 2006 r. Komisja Europejska wysunęła projekt utworzenia europejskiego systemu nadzo‑ ru granic (Eurosur). Wdrożenie tego projektu miało stanowić istotny krok na drodze do utworzenia europejskiego systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrzny‑ mi. Zasadność utworzenia systemu Eurosur została następnie potwierdzona w Programie Sztokholmskim, a rozpoczęcie jego działania jest planowane na rok 201329. Komisja przedłożyła też w 2006 r. projekt rozporządzenia dającego podstawę praw‑ ną do tworzenia zespołów szybkiej interwencji (RABIT), które miały być wykorzysty‑ wane w sytuacji gwałtownej presji migracyjnej na granicy zewnętrznej jednego z państw członkowskich. Rozporządzenie to zostało przyjęte 11 lipca 2007 r.30 i wprowadziło me‑ chanizm, na mocy którego dyrektor agencji Frontex, po otrzymaniu prośby od państwa członkowskiego, podejmuje decyzję o wysłaniu w trybie niezwłocznym granicznych ze‑ społów szybkiej interwencji udzielających wsparcia krajowym służbom granicznym. Warto też wspomnieć o przyjętej w 2009 r. dyrektywie wprowadzającej minimalne standardy w zakresie sankcji dla pracodawców zatrudniających pracowników nielegal‑ nie przebywających w państwach członkowskich31. Na mocy tych przepisów nałożono
27 Tamże. Por. też Dyrektywa Rady 2003/110/UE z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie pomocy w przy- padkach tranzytu do celów deportacji drogą powietrzną, Dz. U. UE L 326, 6 XII 2003, s. 26. 28 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia z 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegal- nie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. U. UE L 348, 24 XII 2008, s. 98. 29 Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Analiza projektu stworzenia europejskiego systemu nadzorowania granic (Eurosur), COM(2008) 68 wersja ostateczna, Bruksela, 13 II 2008, [online] http://eur‑lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0068:FIN:EN:PDF. 30 Rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. ustana- wiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz zmieniające rozporządze- nie Rady (WE) nr 2007/2004 w odniesieniu do tego mechanizmu i określające uprawnienia i zadania zaproszonych funkcjonariuszy, Dz. U. UE L 199, 31 XII 2007, http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0068:FIN:EN:PDF. 31 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidująca mi- nimalne normy w odniesieniu do kar..., s. 24. 112 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia do swoich systemów prawnych zakazu zatrudniania osób o nieuregulowanym statusie w zakresie prawa do pobytu oraz określono minimalne standardy dotyczące kar wobec pracodawców naruszają‑ cych ten zakaz. Interesującym zagadnieniem w ramach omawianej problematyki jest kwestia pra‑ wa do swobodnego przemieszczania się po terytorium UE przyznanego obywate‑ lom UE i członkom ich rodzin pochodzącym z państw trzecich. Należy stwierdzić, że nadane uprawnienia zarówno w prawie pierwotnym, jak i wtórnym sprawiają, iż bardzo trudno jest obywatelom UE i członkom ich rodzin stać się nielegalnymi imi‑ grantami. Trzeba przy tym pamiętać, że członkowie rodzin niebędący obywatelami UE muszą posiadać ważny paszport oraz wizę wjazdową, jeśli jest ona wymagana, jed‑ nak sam brak ważnych dokumentów nie jest wystarczającym powodem do wydania odmowy wjazdu na terytorium UE. Potwierdził to Trybunał Sprawiedliwości w orze‑ czeniu w sprawie Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) przeciwko Belgii z 2002 r.32 Trybunał stwierdził, iż małżonek obywatela pań‑ stwa członkowskiego będący obywatelem państwa trzeciego nie może być wydalony z terytorium UE z powodu nielegalnego przekroczenia granicy lub dlatego, że jego wiza utraciła ważność. W tym samym orzeczeniu uznał również, że osoba taka nie może być zawrócona na granicy, nawet jeśli nie posiada paszportu, a jest w stanie udo‑ wodnić swoją tożsamość i związek małżeński z obywatelem UE33. Ponadto z innych orzeczeń Trybunału wynika wyraźnie, iż obywatele UE oraz członkowie ich rodzin nie mogą zostać wydaleni z danego państwa członkowskiego jedynie ze względu na naruszenie formalnych wymagań administracyjnych, takich jak obowiązek posiada‑ nia pozwolenia na pobyt lub dokonania rejestracji w odpowiednim urzędzie państwa przyjmującego34. Do powyższych zagadnień odnosi się też dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r., której przepisy jasno stanowią, że państwa członkowskie mają wprawdzie prawo nakładać obowiązek rejestracji na obywateli państw trzecich będących członkami rodzin obywateli UE, lecz ewentualne sankcje za jego niedopeł‑ nienie muszą być proporcjonalne i niedyskryminujące35. Według art. 15 dyrektywy wygaśnięcie dowodu tożsamości lub paszportu, na którego podstawie zainteresowa‑
32 Wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 – Mouvement contre le racisme, l’anti- sémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) v. Belgia. 33 I. Boruta, Swoboda przepływu osób (obywateli UE), [w:] Prawo Unii Europejskiej, cz. 2: Prawo material- ne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2005, s. 81. 34 Por. Wyrok Trybunału z dnia z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C‑215/03 Salah Oulane przeciw- ko ministerstwu ds. imigracji, integracji i azylu; Wyrok Trybunału z dnia 14 lipca 1977 r. w sprawie 8/77 Sagulo i inni; Wyrok Trybunału z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑408/03 Komisja przeciwko Belgii. 35 Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/ EWG i 93/96/EWG, Dz. U. UE L, 158, 30 IV 2004, s. 77. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 113 na osoba wjechała do państwa członkowskiego, nie daje podstawy do jej wydalenia z tego państwa36. Interesującą kwestią jest też odpowiedź na pytanie, czy osoby, które miały status nie‑ legalnych imigrantów przed zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem UE, mogą korzystać z prawa do swobodnego przepływu osób na terytorium UE. W orzeczeniu wydanym w sprawie Metock z 2008 r. Trybunał orzekł, iż dyrektywa 2004/38 znaj‑ duje zastosowanie do wszystkich obywateli UE, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego, oraz do członków ich rodzin. Tymczasem definicja członków rodziny zawarta w art. 2 dyrektywy 2004/38 nie ustanawia rozróżnienia w zależności od faktu, czy osoby te przebywały w innym państwie członkowskim zgodnie z prawem, czy też nie37.
2. POSTANOWIENIA TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO
Postanowienia traktatu dotyczące polityki imigracyjnej zostały umieszczone w Tytule V TfUE wraz z innymi politykami tworzącymi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBiS) UE38. Artykuł 79 TfUE, zawierający przepisy odnoszące się do nielegalnej imigracji, różni się w niektórych aspektach od treści odpowiadającego mu art. 63 TWE. Czytamy w nim: Unia rozwija wspólną politykę imigracyjną mającą zapewnić skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi, sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz wzmocnione ich zwalczanie39. W tym celu Rada wraz z Parlamentem Europejskim, działając zgodnie ze zwykłą proce‑ durą ustawodawczą, ma przyjmować środki dotyczące m.in. nielegalnej imigracji i nie‑ legalnego pobytu, w tym wydalania i odsyłania osób przebywających nielegalnie, oraz zwalczania handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi40. Monopol na inicja‑ tywę ustawodawczą w ramach polityki imigracyjnej posiada Komisja, gdyż traktat usu‑ nął przepisy TWE obligujące ją do analizy wniosków legislacyjnych składanych przez państwa członkowskie i przedkładania ich Radzie. Polityka imigracyjna została też ob‑ jęta pełną jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości, jako że występujące w TWE ograni‑
36 Tamże. 37 Wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C‑127/08 Metock i inni. 38 Zob. A. Grzelak, T. Ostropolski, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, cz. 1: Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009, System Prawa Unii Europejskiej, t. 11; Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005; A. Grzelak, Reforma przestrze- ni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. nauk. J. Barcz, Warszawa 2008; W. Czapliński, Obszar wolności, bezpieczeństwa i spra- wiedliwości. Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, Warszawa 2005. 39 Traktat z Lizbony, zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. U. C, 2012, nr 326. 40 Tamże. 114 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 czenie roli prejudycjalnej Trybunału do rozstrzygnięć sądów ostatniej instancji zostało na mocy traktatu lizbońskiego zniesione. Analizując traktatową podstawę prawną, należy zaznaczyć, iż w Tytule IV TWE nie znajdowało się bezpośrednie odniesienie do przeciwdziałania handlowi ludźmi, choć w Traktacie konstytucyjnym przepis ten został już umieszczony. Warto też zwró‑ cić uwagę na różnicę między art. 67 TfUE i art. 79 TfUE w kontekście sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich. Artykuł 67 zawiera postanowienia ogólne i sta‑ nowi m.in., że UE ma rozwijać wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontro‑ li granic zewnętrznych, sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich. Z treści arty‑ kułu wynika, iż sprawiedliwe traktowanie odnosi się do wszystkich obywateli państw trzecich, a więc także tych, którzy przebywają w UE nielegalnie. Jednakże w art. 79 można przeczytać, że UE rozwija wspólną politykę imigracyjną, a jednym z jej celów jest zapewnienie sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywają‑ cych legalnie w państwach członkowskich41. Przepis ten należy zatem traktować jako lex specialis mający zastosowanie wyłącznie do polityki imigracyjnej, a nie do pozosta‑ łych obszarów PWBiS. Z kolei ust. 3 art. 79 nadaje UE kompetencje do zawierania z państwami trzecimi umów o readmisji dotyczących przyjmowania na swoje terytorium osób, które nie speł‑ niają warunków pobytu w państwach członkowskich UE. Również to uprawnienie nie było wprost zdefiniowane w TWE, choć nie znaczy to, że UE nie miała kompetencji do zawierania tego typu umów. Należy jednak dodać, iż na mocy traktatu lizbońskiego Parlament Europejski uzyskał uprawnienie do wydawania zgody na zawieranie takich umów przez UE. Nowym przepisem traktatowym jest też ust. 5 omawianego artykułu, który daje państwom członkowskim prawo do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających na ich terytorium w poszukiwaniu pracy42. Odnotować należy również zmianę sposobu podejmowania decyzji w stosunku do środków dotyczących legalnej imigracji, przyjmowanych dotychczas przez Radę jed‑ nomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Sposób podejmowania decyzji w odniesieniu do nielegalnej imigracji na mocy traktatu lizbońskiego nie zmienił się; procedura współdecydowania obowiązywała w tej dziedzinie już od 1 stycznia 2005 r.43 Zmianie uległ jednak zakres jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości, co, jak zauważa Peers, może skutkować zwiększoną liczbą spraw przed Trybunałem dotyczących wyda‑ leń obywateli państw trzecich, zwłaszcza po wejściu w życie przepisów dyrektywy po‑ wrotowej44. Warto zaznaczyć, iż przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego Trybunał Sprawiedliwości orzekał w trybie prejudycjalnym tylko w jednej sprawie odnoszącej się do interpretacji przepisów tej dyrektywy, dotyczącej zasad pobytu w ośrodkach detencyjnych45.
41 S. Peers, EU Justice…, s. 507. 42 Traktat z Lizbony… 43 Decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2004 r…, s. 1. 44 S. Peers, EU Justice…, s. 506. 45 Wyrok Trybunału z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie C‑357/09 PPU Kadzoev. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 115
Należy również odnieść się do ust. 3 art. 78 TfUE, dotyczącego sytuacji nadzwyczaj‑ nych, charakteryzujących się nagłym napływem obywateli państw trzecich do jednego lub więcej państw członkowskich. Przepisy te zastąpiły postanowienia art. 64 TWE. Różnica polega na zrezygnowaniu z ograniczenia okresu obowiązywania przepisów tymczasowych do sześciu miesięcy oraz na wprowadzeniu obowiązkowej konsultacji z Parlamentem Europejskim przed podjęciem przez Radę odpowiednich środków. Istotny z punktu widzenia polityki imigracyjnej jest też art. 77 TfUE, zawierający postanowienia dotyczące kontroli granic. W porównaniu z uprzednio obowiązującymi przepisami zmianą, którą należy odnotować, jest dodanie nowego celu w postaci stop‑ niowego tworzenia zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi oraz stworzenia podstawy prawnej pozwalającej na przyjmowanie wszelkich niezbędnych środków dla jego realizacji. Ważna zmiana w tej dziedzinie została też wprowadzona przez art. 77 ust. 3. Nadaje on Radzie kompetencję do przyjmowania przepisów dotyczą‑ cych paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub innych podob‑ nych dokumentów. Rada może jednak wykonywać ją tylko w celu realizacji uprawnień zdefiniowanych w art. 20 ust. 2(a) TfUE, czyli prawa obywateli UE do swobodnego przemieszczania się po terytorium państw członkowskich. Podobne postanowienia za‑ wierał art. 18 TWE, który znajdował się w części traktatu poświęconej obywatelstwu UE. Stwierdzał on jednak w ust. 3, iż uprawnienie Rady do przyjmowania środków uła‑ twiających korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się po terytorium UE nie obejmowało przepisów dotyczących paszportów, dokumentów tożsamości i innych podobnych dokumentów. Uprawnienie nadane Radzie przez traktat lizboński jest zatem rozwiązaniem całkiem nowym. Należy też dodać, że środki te mają być przyjmowane przez Radę w drodze specjalnej procedury ustawodawczej, w której ramach podejmuje ona decyzję jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Jest to zarazem jedyny przypadek w dziedzinie imigracji i wiz, kiedy zastosowana zostaje specjalna pro‑ cedura ustawodawcza46. Pozostałe akty prawne dotyczące polityki imigracyjnej przyjmo‑ wane są według zwykłej procedury ustawodawczej przez Radę i Parlament Europejski. Tytuł V TfUE, podobnie jak Tytuł IV TWE, nie zawiera jednak podstawy praw‑ nej do przyjmowania środków regulujących problematykę nielegalnego zatrudnienia. UE może uchwalać akty prawne w tej dziedzinie w sposób pośredni, w sytuacji gdy jest to kompetencja pomocnicza wobec jednej z dziedzin mających oparcie traktato‑ we, np. przeciwdziałanie nielegalnej imigracji. Na tej zasadzie przyjęta została dyrekty‑ wa wprowadzająca minimalne sankcje wobec pracodawców zatrudniających obywateli państw trzecich47. Ważna wydaje się różnica między kompetencją UE dotyczącą problematyki handlu ludźmi w ramach prawa karnego i imigracyjnego. Artykuł 79 TfUE nadaje UE wyraź‑ ne kompetencje do regulowania tej kwestii w ramach polityki imigracyjnej. Jednakże przepisy odnoszące się do prawa karnego powiązane z handlem ludźmi mogą być przyj‑ mowane na podstawie art. 83 TfUE znajdującego się w rozdziale 4 poświęconym
46 S. Peers, EU Justice…, s. 506. 47 Tamże, s. 510. 116 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 współpracy sądowej w sprawach karnych. Rozróżnienie to jest istotne, gdyż legislacja przyjmowana na podstawie art. 83 podlega procedurze odwoławczej48, a art. 79 takiej możliwości nie przewiduje. Stąd też, przykładowo, dyrektywa z kwietnia 2011 r. na temat zapobiegania i zwalczania handlu ludźmi, zawierająca pewne przepisy z zakresu prawa karnego, jako podstawę prawną wskazuje art. 83 TfUE49. Warto też zaznaczyć, iż na mocy traktatu lizbońskiego PWBiS, a wraz z nią polity‑ ka imigracyjna należy do kompetencji dzielonych między UE a państwa członkowskie. Traktat lizboński usunął też część postanowień art. 63 TWE, które stanowiły, że środ‑ ki przyjęte przez Radę, dotyczące m.in. nielegalnej imigracji, nie ograniczały państw członkowskich w utrzymywaniu lub wprowadzaniu w tych dziedzinach przepisów kra‑ jowych zgodnych z TWE. Jednakże mimo takich uregulowań traktatowych państwa członkowskie nie miały pełnej swobody w przyjmowaniu aktów prawnych niezależnie od legislacji wspólnotowej, a instytucje wspólnotowe mogły dokonywać harmonizacji prawa krajowego w oparciu o zasadę pomocniczości. Należy też odnieść się do trzech aspektów, które od wejścia w życie traktatu lizboń‑ skiego mają wpływ na politykę w zakresie nielegalnej imigracji. Po pierwsze, nadanie Karcie praw podstawowych (KPP) statusu prawnie wiążącego zobowiązuje instytucje UE oraz państwa członkowskie do przyjmowania przepisów i wdrażania ich w zgo‑ dzie z prawami podstawowymi określonymi w KPP. Większość z tych praw obowią‑ zuje niezależnie od statusu imigracyjnego danych osób, które mogą się na nie powoły‑ wać przed instytucjami i sądami UE. Po drugie, po przystąpieniu UE do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPCz) osoby, któ‑ re uznają, że ich prawa zostały naruszone przez instytucje UE, będą miały możliwość kierowania skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Dzięki temu działania UE będą poddane bardziej rygorystycznej kontroli zewnętrznej w za‑ kresie przestrzegania praw człowieka. Po trzecie, traktat lizboński rozszerza uprawnie‑ nia Trybunału Sprawiedliwości poprzez usunięcie ograniczenia jego jurysdykcji w za‑ kresie postępowania prejudycjalnego do sądów ostatniej instancji. Dzięki temu istnieje prawdopodobieństwo, iż liczba pytań wstępnych kierowanych przez sądy krajowe do Trybunału wzrośnie, czego pozytywnym efektem może być bardziej jednolite stosowa‑ nie prawa imigracyjnego w państwach członkowskich50. Równolegle z wejściem w życie traktatu lizbońskiego w grudniu 2009 r. Rada Europejska przyjęła nowy wieloletni program dla PWBiS na lata 2010‑2014, zatytuło‑ wany Program sztokholmski – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli.
48 Szerzej na temat procedur odwoławczych w PWBiS por. J. J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007‑2009, Kraków 2011, s. 277, Societas, 36. 49 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobie- gania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępująca decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW, Dz. U. UE L 101, 15 IV 2011, s. 1. 50 M. Merlino, J. Parkin, Irregular Migration in Europe: EU Policies and the Fundamental Rights Gap, Centre for European Policy Studies, European Trade Union, 2011, s. 5‑6, [online] http://migra tion.etuc.org/en/docs_en/1%20Irregular%20Migration%20in%20Europe_%20EU%20policies%20 and%20the%20Fundamental%20Rights%20Gap.pdf, 17 IX 2012. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 117
W zakresie przeciwdziałania nielegalnej imigracji priorytetami miały być w dalszym ciągu działania zmierzające do zwalczania handlu ludźmi i wprowadzenia zintegrowa‑ nego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi oraz współpraca z krajami pocho‑ dzenia i tranzytu imigrantów. Zwracano ponadto uwagę na politykę powrotów jako niezbędny element unijnej strategii przeciwdziałania nielegalnej imigracji. Uznano, że zarówno UE, jak i państwa członkowskie powinny zintensyfikować wysiłki w celu odsyłania osób nielegalnie przebywających na terytorium UE. W pierwszej kolejno‑ ści należy czynić wysiłki na rzecz dobrowolnego powrotu, lecz w razie konieczności dopuszczalne jest stosowanie środków w celu zmuszenia danych osób do wyjazdu. Ponownie wspomniano o współpracy z krajami trzecimi i konieczności zawierania umów o readmisji51. W dalszej części Program Sztokholmski w większości zapowiadał kontynuację już prowadzonych działań; wśród priorytetów wymieniono m.in.: wspomaganie przez Komisję i Frontex państw członkowskich znajdujących się pod szczególną presją mi‑ gracyjną; opracowywanie informacji na temat szlaków migracyjnych oraz propagowa‑ nie współpracy w zakresie nadzoru nad granicami; promowanie polityki powrotów i reintegracji poprzez wspieranie krajów trzecich; zawieranie skutecznych i operacyj‑ nych umów o readmisji; rozwijanie sieci oficerów łącznikowych w krajach pochodzenia i tranzytu; promowanie współpracy między państwami członkowskimi w celu wspól‑ nego czarterowania samolotów (finansowanych przez Frontex) do odsyłania nielegal‑ nych imigrantów52. W zakresie zarządzania granicami program przewidywał również kontynuację pro‑ wadzonych i zapowiadanych już wcześniej projektów. Uznano za konieczne doprecy‑ zowanie mandatu agencji Frontex i zwiększenie jego roli w dziedzinie kontroli granic, np. we wspólnych operacjach morskich. Rada Europejska wezwała też Komisję do roz‑ poczęcia debaty na temat długookresowego rozwoju agencji Frontex, która powinna obejmować, zgodnie z postanowieniami Programu Haskiego, możliwość utworzenia europejskiego systemu straży granicznej. Ponadto Rada Europejska wyraziła zainteresowanie dalszym rozwijaniem europej‑ skiego systemu kontroli granic (Eurosur) oraz uznała, że elektroniczny system rejestru‑ jący wjazdy i wyjazdy na terytorium państw członkowskich mógłby stanowić warto‑ ściowe uzupełnienie istniejących systemów, takich jak SIS II oraz VIS.
3. DYNAMIKA NIELEGALNEJ IMIGRACJI W UE W LATACH 2002‑2011
Omawiając aktywność UE na polu przeciwdziałania zjawisku nielegalnej imigracji i ograniczenia jego skali, warto przyjrzeć się dostępnym danym liczbowym związanym z nielegalnym pobytem na terytorium państw członkowskich. Należy jednak zazna‑
51 Rada Unii Europejskiej, Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa w służbie obywateli, 17024/09, JAI 896, Bruksela, 2 XII 2009, s. 66. 52 Tamże, s. 67. 118 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 czyć, iż ze względu na specyficzny charakter omawianego zjawiska precyzyjne i w pełni wiarygodne dane są trudno dostępne, a ewentualne wnioski można wyciągać jedynie na podstawie danych szacunkowych oraz obserwacji trendów. Wyniki badań uzyskane w ramach projektu Clandestino pokazują wyraźną ten‑ dencję spadkową liczby obywateli krajów trzecich nielegalnie przebywających w UE. Projekt ten był współfinansowany przez Komisję Europejską i realizowano go w latach 2007‑2009, a jednym z jego celów było zebranie i analiza danych dotyczących niele‑ galnej imigracji w krajach UE53. Według przedstawionego raportu, w 2002 r. w UE przebywało między 3,1 mln a 5,3 mln nielegalnych imigrantów. Z kolei w 2005 r. sza‑ cowano, że liczba ta wynosiła między 2,2 mln a 4,8 mln osób. W 2008 r. dla UE 15 mi‑ nimalna wartość wyniosła 1,8 mln osób, a maksymalna 3,3 mln. W tym samym roku dla UE 27 liczbę nielegalnych imigrantów szacowano w przedziale między 1,9 mln a 3,8 mln. Autorzy raportu spadek ten tłumaczą wystąpieniem trzech czynników. Po pierwsze, rozszerzenie UE spowodowało, iż wielu nielegalnych imigrantów stało się jej obywatelami, objętymi prawem do swobodnego przepływu osób. Po drugie, ok. 1,8 mln obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w krajach UE zostało ob‑ jętych w latach 2002‑2008 krajowymi programami regularyzacji, co znacząco zmniej‑ szyło ogólną liczbę nielegalnych imigrantów. Trzecim czynnikiem był ogólny spadek nielegalnych przepływów migracyjnych wyrażający się również zmniejszeniem liczby składanych wniosków o przyznanie azylu54.
Tabela 1. Szacunkowe dane o liczbie nielegalnych imigrantów w krajach UE
Nielegalni imigranci – Nielegalni imigranci – Liczba nielegalnych odsetek ogólnej liczby odsetek populacji imigrantów w mln Rok ludności UE obcokrajowców minimum maksimum minimum maksimum minimum maksimum UE 15 2002 3,1 5,3 0,80% 1,40% 14% 25% 2005 2,2 4,8 0,58% 1,23% 8% 18% 2008 1,8 3,3 0,46% 0,83% 7% 12% UE 27 2008 1,9 3,8 0,39% 0,77% 7% 13% Źródło: Clandestino Projekt, [online] http://www.clandestino.eliamep.gr, 16 IX 2012.
53 A. Kraler, M. Rogoz, Irregular Migration in the European Union since the Turn of the Millennium – Development, Economic Background and Discourses, Clandestino Project, Database on Irregular Migration, Working Paper no. 10/2011, [online] http://irregular‑migration.net/fileadmin/irregular ‑migration/dateien/4.Background_Information/4.7.Working_Papers/WP10_2011_Kraler_Rogoz_ Europe_IrregularMigration_Dec11_fin.pdf, 16 IX 2012. 54 Tamże. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 119
Zasadne wydaje się też przedstawienie danych pochodzących z raportów agencji Frontex na temat liczby prób nielegalnego przekroczenia granicy w latach 2008‑2011. W latach 2002‑2007 odnotowano na tym polu znaczny spadek; trend ten utrzymał się w kolejnych dwóch latach. W 2008 r. zatrzymano 159 100 osób próbujących niele‑ galnie przekroczyć granicę, a w 2009 r. – już tylko 104 599. Jednakże, co podkreślają autorzy raportu, należy pamiętać, że liczby te zależą od wysiłku, jaki służby graniczne wkładają w wykrywanie nielegalnych imigrantów na granicy, oraz liczby osób napły‑ wających do UE. Zwiększona liczba zatrzymań na granicy może być wynikiem nara‑ stającej presji migracyjnej lub przeznaczenia większych zasobów na ten cel, dlatego do przedstawianych danych należy podchodzić z ostrożnością55. Gwałtowny trend spadkowy obserwowany w latach 2008‑2009 nie został jednak utrzymany. W 2010 r. odnotowano 104 049 prób nielegalnego przekroczenia granic lądowych i morskich, a więc liczbę zbliżoną do tej w roku poprzednim. W 2010 r. nastąpił też gwałtowny wzrost liczby nielegalnych imigrantów na granicy grecko ‑tureckiej; tym samym trasa wschodnio‑śródziemnomorska stała się głównym kana‑ łem przepływu nielegalnej imigracji do UE, a Turcja – głównym krajem tranzyto‑ wym. Na tej granicy w 2010 r. zanotowano aż 47 706 prób nielegalnego przedostania się do Grecji, co stanowiło wzrost o 45% względem 2009 r. W październiku 2010 r. na granicy grecko‑tureckiej w pobliżu miasta Orestiada zatrzymywano każdego dnia ok. 350 nielegalnych imigrantów, z których większość pochodziła z Afganistanu, Iraku oraz Afryki Północnej. Mieszkańców Afryki przyciągały niskie koszty związa‑ ne z podróżą do Turcji oraz brak utrudnień w otrzymaniu wizy tureckiej. Przyczyną tak gwałtownego wzrostu było też wykorzystanie przez zorganizowane grupy prze‑ stępcze słabiej chronionego 12,5‑kilometrowego odcinka granicy lądowej, któ‑ ra w pozostałej części przebiega wzdłuż rzeki Evros, stanowiącej naturalną, trudną do pokonania przeszkodę. Warto też odnotować, że doszło wówczas do pierwszej operacji zespołu szybkiej interwencji (RABIT), w której brało udział 191 oficerów z 26 państw członkowskich56. Przykład granicy grecko‑tureckiej z 2010 r. może słu‑ żyć jako ilustracja tezy, iż istnieje bardzo wiele czynników, często trudnych do prze‑ widzenia, które mogą wpływać na dane statystyczne dotyczące nielegalnej imigracji w poszczególnych latach. W 2011 r. zanotowano nagły wzrost liczby osób próbujących nielegalnie przekro‑ czyć granicę. Zatrzymano 140 980 imigrantów (przy czym największą grupę stanowili Tunezyjczycy), co względem poprzedniego roku stanowiło wzrost o 35%. Wydarzenia w Afryce Północnej były przyczyną fali imigracji do krajów UE. Warto zauważyć, że w tym samym okresie Grecja zliberalizowała swoją politykę wizową wobec Albanii, czego skutkiem była mniejsza liczba prób nielegalnego przekraczania granicy podej‑ mowanych przez obywateli tego kraju. Należy zgodzić się z autorami raportu, iż wzrost
55 Extract from the Annual Risk Analysis 2010, Frontex, s. 11‑12, [online] http://www.frontex.europa. eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2010.pdf, 16 IX 2012. 56 Annual Risk Analysis 2011, Frontex, s. 14‑15, [online] http://www.frontex.europa.eu/assets/ Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2011.pdf, 17 IX 2012. 120 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 liczby zatrzymań w 2011 r. mógł być znacznie większy, gdyby nie doszło do zmiany po‑ lityki Grecji wobec obywateli Albanii57. Na koniec warto zwrócić uwagę na liczbę zatrzymań nielegalnych imigrantów na te‑ rytorium wybranych krajów w latach 2008‑2010. Przedstawione dane dotyczą sześciu państw członkowskich Unii Europejskiej, które są w największym stopniu dotknięte problemem nielegalnej imigracji: Grecji, Francji, Hiszpanii, Włoch, Wielkiej Brytanii oraz Niemiec. W czterech spośród tych państw, czyli we Włoszech, Francji, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii, odnotowano spadek liczby zatrzymań, w Niemczech sytuacja jest ustabilizowana, a w Grecji odnotowano w 2010 r. wzrost, choć wynikał on prawdopo‑ dobnie z przyczyn omówionych powyżej. Szczegółowe dane zawiera tabela 2.
Tabela 2. Liczba zatrzymań nielegalnych imigrantów w wybranych państwach UE w latach 2008‑2010
Państwo członkowskie 2008 2009 2010 2010/2008 Francja 111 690 76 355 56 220 ‑49,66% Włochy 68 175 53 440 46 995 ‑31,07% Hiszpania 92 730 90 500 70 315 ‑24,17% Wielka Brytania 69 840 69 745 56 120 ‑19,64% Belgia 13 800 13 710 12 115 ‑12,21% Grecja 146 337 126 145 132 524 ‑9,44% Niemcy 53 695 49 555 50 250 ‑6,42% Źródło: opracowanie własne na podstawie: Practical Measures for Reducing Irregular Migration, Country Reports, European Migration Network, Komisja Europejska, 2010, [online] http://emn.intrasoft‑intl. com/Downloads, 10 IX 2012.
Niektóre kraje publikują też własne opracowania zawierające szacunkowe po‑ miary ogólnej liczby nielegalnych imigrantów przebywających na ich terytorium. Przykładowo twórcy raportu niemieckiego szacują, że w 2005 r. w tym kraju przebywa‑ ło nielegalnie 300‑700 tys. osób. W kolejnych latach widoczna jest wyraźna tendencja spadkowa i w 2010 r. liczba ta mieści się już w przedziale między 150 tys. a 350 tys.58 Z kolei badania przeprowadzone przez brytyjski Home Office wskazują w 2001 r. war‑ tość 310‑570 tys. Kolejne badanie zostało przeprowadzone w 2007 r. przez London School of Economics przy zastosowaniu tej samej metodologii, a jego rezultat wskazał przedział między 417 tys. a 863 tys.59
57 Annual Risk Analysis 2012, Frontex, s. 12, [online] http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/ Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf, 17 IX 2012. 58 Practical Measures for Reducing Irregular Migration. Research Study in the Framework of the European Migration Network (EMN), red. J. Schneider, Federalny Urząd ds. Imigracji i Uchodźców, 2002, s. 82, [online] http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/EN/Publikationen/EMN/Nationale‑Studien ‑WorkingPaper/emn‑wp41‑irregular‑migration‑en.pdf?__blob=publicationFile, 17 IX 2012. 59 H. Toms, K. Thorpe, Practical Measures for Reducing Irregular Migration, Komisja Europejska, 2011, s. 55‑56, [online] http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/what‑we‑do/networks/european_migra Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 121
PODSUMOWANIE
Podsumowując rozważania na temat polityki w zakresie przeciwdziałania nielegal‑ nej imigracji, należy przyznać, iż UE, a wcześniej Wspólnota Europejska dokonały na przestrzeni lat znacznego postępu zarówno w zakresie efektywności przepisów trak‑ tatowych, jak i uzupełniających je aktów prawnych przyjmowanych przez instytucje wspólnotowe, a następnie unijne. Odnosząc się do zmian traktatowych wprowadzo‑ nych przez traktat lizboński, pozytywnie należy ocenić połączenie wszystkich polityk wchodzących w skład przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w jed‑ nym tytule z ujednoliconym katalogiem instrumentów prawnych i niemal identyczny‑ mi kompetencjami instytucji. Przejście do podejmowania decyzji w trybie większości kwalifikowanej oraz zwiększenie uprawnień Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości może przyczynić się z jednej strony do uproszczenia procesu decy‑ zyjnego poprzez odejście od wymogu jednomyślności, z drugiej – do zwiększenia jego przejrzystości poprzez włączenie Parlamentu na równych prawach do procedury usta‑ wodawczej. Zdaniem Jana Barcza dążenie do powiązania PWBiS z obszarem wspólno‑ towym w ramach jednolitej organizacji należy uznać za pożądane przede wszystkim ze względu na rosnący zakres regulacji w politykach dawnego III filaru. Ponadto wzmoc‑ nienie spójności w zakresie omawianych polityk odgrywa dużą rolę z uwagi na wzrost znaczenia PWBiS w ramach procesu integracji europejskiej60. Przyjmowane przez UE rozwiązania dotyczyły dotychczas głównie następują‑ cych kwestii: przekraczanie granic zewnętrznych; wydawanie dokumentów upraw‑ niających do przekraczania granicy i poruszania się po obszarze Schengen; rozwijanie współpracy na granicach zewnętrznych; nakładanie obowiązków na przewoźników; definiowanie i karanie ułatwiania nielegalnego wjazdu i pobytu imigrantów; przy‑ znawanie praw ofiarom handlu ludźmi; wzajemne uznawanie decyzji o wydaleniu oraz nawiązywanie z krajami trzecimi współpracy dotyczącej m.in. umów o readmi‑ sji. Ponadto przyjęto minimalne standardy w zakresie polityki powrotów oraz prze‑ pisy harmonizujące sankcje dla pracodawców zatrudniających nielegalnych imigran‑ tów. Jak zauważa Izabela Wróbel, kwestie związane z walką z nielegalną imigracją zostały unormowane w sposób bardzo kompleksowy, przy czym nacisk kładzie się na niedopuszczenie osób niepożądanych na terytorium UE oraz na wydalanie ich z poszczególnych państw członkowskich61. Z drugiej strony wprowadzane zabezpie‑ czenia proceduralne przed osobami nielegalnie przebywającymi w UE traktowane są często jako niezbędne ustępstwa wynikające z praw zagwarantowanych w aktach prawa międzynarodowego lub z żądań państw trzecich, które w zamian za zgodę na
tion_network/reports/docs/emn‑studies/irregular‑migration/uk_20120402_practicalmeasuresfor‑ reducingirregularmigration_final_en.pdf, 16 IX 2012. 60 J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz tek- sty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 82. 61 I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, s. 439, Monografie – Wolters Kluwer Polska, 1897‑4392. 122 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014 podpisanie umowy o readmisji domagają się przyznania dodatkowych praw własnym obywatelom62. Analizując z kolei przedstawione wcześniej dane statystyczne, można wyciągnąć wniosek, że liczba nielegalnych imigrantów w UE systematycznie spada, choć od trendu zniżkowego zdarzają się odstępstwa, najczęściej spowodowane sytuacjami nadzwyczaj‑ nymi. Warto też pamiętać, iż na publikowane dane wpływ ma bardzo wiele czynników, z których część jest trudna do przewidzenia, co w jakimś stopniu może zaburzać rzeczy‑ wisty obraz sytuacji. Należy też zwrócić uwagę, że polityka UE, której częścią jest dą‑ żenie do poprawy poziomu życia w krajach pochodzenia imigrantów, może w krótkim terminie prowadzić do zwiększenia migracji, a nie ograniczenia jej. Odpowiedzialne za to jest zjawisko tzw. „garbu migracyjnego”, polegające na tym, iż w pierwszym eta‑ pie rozwoju gospodarczego mieszkańcy krajów pochodzenia uzyskują dostęp do środ‑ ków finansowych umożliwiających im odbycie podróży. Równocześnie warunki byto‑ we w tych krajach pozostają cały czas na niskim poziomie, co skłania do wyjazdu do krajów rozwiniętych. W ten sposób polityka stymulowania rozwoju daje możliwość migracji osobom, które wcześniej nie mogły sobie na nią pozwolić ze względów finan‑ sowych. Zjawisko to znika w późniejszym etapie, gdy poziom rozwoju danego kraju osiągnie stadium bardziej dojrzałe. Należy też zaznaczyć, że z krytyką spotkały się te działania UE, które nie poświę‑ cały wystarczająco dużo uwagi kwestii ochrony praw nielegalnych imigrantów i kon‑ centrowały się przede wszystkim na aspektach bezpieczeństwa. Podejście takie charak‑ terystyczne jest dla stanowisk prezentowanych przez państwa członkowskie na forum Rady. Komisja i Parlament Europejski próbują jednak poszukiwać równowagi mię‑ dzy prawami jednostek a ograniczaniem nielegalnej imigracji. Priorytetem dla państw członkowskich jest niewątpliwie zmniejszenie liczby osób przebywających nielegalnie na ich terytorium, co może powodować, iż kwestie poszanowania praw podstawowych i unikania kryzysów humanitarnych pozostają na dalszym planie. Przykładem krytyko‑ wanych działań może być fakt, że Hiszpania wymusiła na Maroku w latach 2002‑2003 utworzenie obozów dla imigrantów z Afryki subsaharyjskiej, uzależniając od tego do‑ starczanie dalszej pomocy rozwojowej. W 2004 r. wyszły na jaw nieludzkie warunki, w jakich imigranci byli przetrzymywani we wspomnianych obozach w pobliżu Ceuty i Mellili63. Należy jednak zauważyć, że wejście w życie traktatu lizbońskiego i nadanie Karcie praw podstawowych charakteru prawnie wiążącego zmusi instytucje UE do uwzględniania w większym stopniu praw jednostek. Podobny skutek może wywołać przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
62 Tamże. 63 J. Valluy, European Policies for Morocco, „Statewatch Bulletin” 2009, vol. 19, nr 1, s. 13, [online], http:// www.statewatch.org/subscriber/protected/sw19n1.pdf, 16 IX 2012. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 123
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura źródłowa:
Barcz J., Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Czapliński W., Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Współpraca w zakresie wymia- ru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, Warszawa 2005. Grzelak A., Ostropolski T., Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, cz. 1: Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009, System Prawa Unii Europejskiej, t. 11. Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, red. F. Jasiński, K. Smoter, Warszawa 2005. Peers S., EU Justice and Home Affairs Law, Oxford–New York 2011. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2009. Traktat Nicejski, red. A. Podraza, Lublin 2001, Źródła i Monografie – Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Węc J. J., Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007‑2009, Kraków 2011, Societas, 36. Wróbel I., Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, Monografie – Wolters Kluwer Polska, 1897‑4392.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Borawska‑Kędzierska E., Strąk K., Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna, [w:] Przestrzeń wol- ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2009. Boruta I., Swoboda przepływu osób (obywateli UE), [w:] Prawo Unii Europejskiej, cz. 2: Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2005. Gruszczak A., Program Sztokholmski – uwagi wstępne, [w:] Program Sztokholmski – implika- cje i wyzwania dla Unii Europejskiej i Polski, red. A. Gruszczak, Warszawa 2010, Materiały Robocze – Centrum Europejskie Natolin. Forum Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE, 2 (16)/2010. Grzelak A., Reforma przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. nauk. J. Barcz, Warszawa 2008. Jasiński F., Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej, cz. 1: Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006. 124 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa:
Amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status, EUR‑Lex, 2002, [online] http://eur‑lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2002:291E:0143:0171:EN:PDF. Annual Risk Analysis 2011, Frontex, [online] http://frontex.europa.eu/assets/Attachments_ News/ara_2011_for_public_release.pdf. Annual Risk Analysis 2012, Frontex, [online] http://frontex.europa.eu/assets/Attachment_ Featured/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament integrating migration issues in the European Union’s relations with third countries, Archive of European Integration, [online] http://aei.pitt.edu/37715/1/COM_(2002)_703_final.pdf. Decyzja Rady z dnia 20 maja 1999 r. określająca, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawę prawną dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen, Dz. U. WE L 176, 10 VII 1999. Decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2004 r. przewidująca stosowanie procedury określonej w art. 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do niektórych obszarów obję- tych Tytułem IV części trzeciej Traktatu, Dz. U. UE L 396, 31 XII 2004. Decyzja ramowa Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi, Dz. U. WE L 203, 1 VIII 2002. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchyla- jąca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz. U. UE L 158, 30 IV 2004. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powro- tów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz. U. UE L 348, 24 XII 2008. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/52/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. przewidują- ca minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrud- niających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich, Dz. U. UE L 168, 30 V 2009. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępująca de- cyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW, Dz. U. UE L 101, 15 IV 2011. Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, Dz. U. UE L 326, 13 XII 2005. Dyrektywa Rady 2003/110/UE z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie pomocy w przypadkach tranzytu do celów deportacji drogą powietrzną, Dz. U. UE L 321, 6 XII 2003. Poliarchia 2/2014 Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji… 125
Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy doty- czące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, Dz. U. UE L 31, 6 II 2003. Dyrektywa Rady 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich, Dz. U. WE L 149, 2 VI 2001. Dyrektywa Rady 2004/81/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu pobytowego wy- dawanego obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi lub wcześniej byli przedmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację, którzy współpracują z właściwymi organami, Dz. U. UE L 261, 6 VIII 2004. Extract from the Annual Risk Analysis 2010, Frontex, [online] http://frontex.europa.eu/assets/ Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2010.pdf. Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Analiza projektu stworzenia europejskiego systemu nadzorowa- nia granic (Eurosur), COM (2008) 68 wersja ostateczna, Bruksela, 13 II 2008, [online] http:// eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0068:FIN:EN:PDF. Kraler A., Rogoz M., Irregular Migration in the European Union since the Turn of the Millennium – Development, Economic Background and Discourses, Clandestino Project, Database on Irregular Migration, Working Paper no. 10/2011, [online] http://irregular‑migration.net/ fileadmin/irregular‑migration/dateien/4.Background_Information/4.7.Working_Papers/ WP10_2011_Kraler_Rogoz_Europe_IrregularMigration_Dec11_fin.pdf. Merlino M., Parkin J., Irregular Migration in Europe: EU Policies and the Fundamental Rights Gap, Centre for European Policy Studies, European Trade Union, 2011, [online] http:// migration.etuc.org/en/docs_en/1%20Irregular%20Migration%20in%20Europe_%20 EU%20policies%20and%20the%20Fundamental%20Rights%20Gap.pdf. Practical Measures for Reducing Irregular Migration, Country Reports, European Migration Network, Komisja Europejska, 2010, [online] http://emn.intrasoft‑intl.com/Downloads. Press Release 1905th Council Meeting – Environment – Brussels, 4 March 1996, Unia Europejska, 1996, [online] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/96/45& format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en. Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 53, 3 III 2005. Rada Unii Europejskiej, Program Ssztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa w służbie obywa- teli, 17024/09, JAI 896, Bruksela, 2 XII 2009, doc. 17024/09. Rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. ustanawiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz zmieniają- ce rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 w odniesieniu do tego mechanizmu i określające uprawnienia i zadania zaproszonych funkcjonariuszy, Dz. U. UE L 199, 31 VII 2007. Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusions, Parlament Europejski, 1999, [online] http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm. Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Dz. U. UE C 340, 10 XI 1997. Traktat z Lizbony, zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. U. UE C 2007/306/01. 126 Jakub Lercel Poliarchia 2/2014
Wyrok Trybunału z dnia 14 lipca 1977 r. w sprawie 8/77 Sagulo i inni. Wyrok Trybunału z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑408/03 Komisja przeciwko Belgii. Wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 – Mouvement contre le racisme, l’an- tisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) v. Belgia. Wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2008 r. w sprawie C‑127/08 Metock i inni. Wyrok Trybunału z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie C‑357/09 PPU Kadzoev. Wyrok Trybunału z dnia z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C‑215/03 Salah Oulane przeciwko ministerstwu ds. imigracji, integracji i azylu.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Hayes B., Implementing the Amsterdam Treaty: Cementing Fortress Europe, Statewatch Bulletin 2004, vol. 14, nr 2, [online] http://database.statewatch.org/article.asp?aid=25748. Iglicka K., Nielegalna imigracja w Europie. Problemy, dane, techniki oraz wcześniejsze próby stworzenia porównawczej bazy danych lub szacunkowych danych, „Raporty i Analizy” 2008, [online] http://csm.org.pl/fileadmin/files/csm/PUBLIKACJE/Krystyna%20Iglicka_NIE LEGALNA%20IMIGRACJA%20W%20EUROPIE.pdf. Practical Measures for Reducing Irregular Migration. Research Study in the Framework of the European Migration Network (EMN), red. J. Schneider, Federalny Urząd ds. Imigracji i Uchodźców, 2002, [online] http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/EN/Publika tionen/EMN/Nationale‑Studien‑WorkingPaper/emn‑wp41‑irregular‑migration‑en.pdf?_ blob=publicationFile. Toms H., Thorpe K., Practical Measures for Reducing Irregular Migration, Komisja Europejska, 2011, [online] http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/what‑we‑do/networks/european_mi gration_network/reports/docs/emn‑studies/irregular‑migration/uk_20120402_practical measuresforreducingirregularmigration_final_en.pdf. Valluy J., European Policies for Morocco, Statewatch Bulletin 2009, vol. 19, nr 1, [online] http:// www.statewatch.org/subscriber/protected/sw19n1.pdf.
Jakub LERCEL, absolwent Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodo wych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jego praca magisterska, napisana pod kierownictwem prof. Janusza Węca, dotyczyła zapobiegania nielegalnej imigracji w Unii Europejskiej i związanych z tym reform traktatowych w latach 2002‑2007. Zainteresowania auto‑ ra koncentrują się wokół przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz problematyki rozwoju. STOSUNKI MIĘDZYNARODOWE I GEOPOLITYKA
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.07
Marta HOFFMANN [email protected]
POWSTANIE PAŃSTWA IZRAELa W UJĘCIU KONSTRUKTYWISTYCZNYM
Abstract The establishment of the State of Israel in the constructivist perspective The subject of the following essay is the process of establishing of a Jewish state, analysed by using categories of constructivism – one of the most dynamically de‑ veloping theories on the ground of international relations. The author, by means of ideas used often by constructivists, aims to analyse the process from the end of 19th century to 14th May 1948, when the State of Israel was officially proclaimed. In the preface the main aim and the methodology of the essay is outlined. In the first chapter, the author outlines the most important assumptions, genesis and charac‑ teristic features of the constructivist perspective, in order to characterize this para‑ digm. The next chapter analyses three episodes of building an Israeli State: the first one between the end of 19th century and the end of I World War, second – be‑ tween I and II World War and third – after II World War to 14th May 1948. All of these episodes are analysed using three essential spheres for constructivism: values, institutions and the identities created by activity of charismatic individuals. The summary recapitulates all the observations made in the essay.
keywords Israel, constructivism, values, institutions, identity
WSTĘP
Nauka o stosunkach międzynarodowych (internacjologia), jako dyscyplina naukowa1, ma charakter ustrukturyzowany, co jest jedną z cech odróżniających system wiedzy na‑
1 Należy pamiętać o tym, iż w kręgu naukowców wciąż trwa debata dotycząca tego, czy stosunki mię‑ dzynarodowe są w istocie odrębną dyscypliną naukową w ramach dziedziny nauk społecznych. Zob. J. Kukułka, Teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2000, s. 133; International Relations in 128 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014 ukowej od innych systemów wiedzy, np. wiedzy potocznej. W przypadku nauki o sto‑ sunkach międzynarodowych, jednej z dziedzin nauk społecznych, ustrukturyzowanie to przyjmuje formę istnienia i rozwijania teorii tłumaczących na różne sposoby ich dyna‑ mikę. Jedną z prężnie rozwijających się orientacji teoretycznych, czerpiącą bardzo wiele z postmodernizmu, jest konstruktywizm. Jego narzędzia posłużyły autorce do analizy procesu powstania Państwa Izraela i przedstawienia jego społecznych fundamentów. Wybrany przykład przez swoją złożoność daje możliwość wszechstronnego spraw‑ dzenia potencjału eksplanacyjnego teorii konstruktywistycznej. W założeniu ma ona służyć wnikliwej analizie społecznego charakteru interesów i celów politycznych, jakie przyświecały uczestnikom stosunków międzynarodowych – w tym wypadku syjoni‑ stom. Na gruncie tej optyki Izrael jest więc przede wszystkim tworem o charakterze społecznym, a jego korzenie umiejscowić należy w pierwszej kolejności w sferze kultury, a dopiero w drugiej – w sferze polityki. Konstruktywiści dowodzą, iż u podstaw tworzenia się nowych aktorów stosunków międzynarodowych leżą procesy społeczne, których nie sposób badać bez użycia pojęć, takich jak: wspólnota, tożsamość, dziedzictwo kulturowe, świadomość czy identyfika‑ cja. Dlatego początkowe założenia niniejszej pracy są zbieżne z konstatacjami samych konstruktywistów, przy czym najważniejsze z nich można streścić w trzech punktach: a) wizja ładu międzynarodowego jest konstruowana społecznie2, b) rzeczywistość mię‑ dzynarodowa jest niezwykle plastyczna i uzależniona od oczekiwań i jej interpreta‑ cji przez aktorów stosunków międzynarodowych, c) same stosunki międzynarodowe mogą być poznawane w sposób intersubiektywny. Należy oczywiście pamiętać, że są to założenia najbardziej ogólne. Metodologia pracy obejmuje więc przede wszystkim in‑ terpretację oraz opis faktów historycznych przy użyciu kategorii charakterystycznych dla podejścia konstruktywistycznego. Warto w tym miejscu wspomnieć, iż istnieje bogata literatura dotycząca histo‑ rii Państwa Izraela, w której ważne miejsce zajmuje praca Jerzego Tomaszewskiego i Tomasza Chojnowskiego Izrael, a także monografia Ralfa Balkego pod tym samym ty‑ tułem. Powstało również wiele publikacji dotyczących rozwoju gospodarczego Izraela oraz licznych konfliktów o charakterze zbrojnym, w które państwo to było uwikłane w XX w. Brak było dotąd prac poświęconych procesowi powstawania Izraela analizo‑ wanemu na gruncie różnych podejść teoretycznych w ramach stosunków międzyna‑ rodowych. Tym samym niniejszą pracę traktować można jako przyczynek do takiego właśnie kierunku badań. W pierwszej części zarysowana została sama perspektywa konstruktywistyczna, na‑ stępnie przybliżono podstawowe fakty dotyczące powstawania państwa izraelskiego. W części drugiej autorka dokonała analizy konstruktywistycznej opisywanego proce‑
Europe. Traditions, Perspectives and Destinations, red. K. E. Jørgensen, T. B. Knudsen, New York 2006, s. 7 i nast.; D. Popolo, A New Science of International Relations. Modernity, Complexity and the Kosovo Conflict, Farnham–Burlington 2011; R. Jordan [i in.], One Discipline or Many? TRIP Survey of International Faculty in Ten Countries, Virginia 2009. 2 Y. Tsai, The Emergence of Human Security: A Constructivist View, „International Journal of Peace Studies” 2009, vol. 14, nr 2, s. 21. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 129 su, podzielonego na trzy etapy: trwający od końca XIX w. do końca I wojny światowej, obejmujący dwudziestolecie międzywojenne oraz analizujący wydarzenia po II wojnie światowej do momentu oficjalnego proklamowania nowego państwa, czyli do 14 maja 1948 r. Wszystkie trzy etapy są analizowane na trzech kluczowych dla myśli konstruk‑ tywistycznej płaszczyznach, jakimi są: a) idee, b) instytucje oraz c) tożsamość narodu żydowskiego, do której kształtowania się impuls dała w dużej mierze aktywność chary‑ zmatycznych jednostek.
1. PERSPEKTYWA KONSTRUKTYWISTYCZNA W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH
Konstruktywizm jako podejście teoretyczne w stosunkach międzynarodowych3 wykla‑ rował się na przełomie lat 80. i 90. XX w. Odwoływał się do filozofii postmodernistycz‑ nej, która podała w wątpliwość wiarę w możliwość realizacji postulatu obiektywności przez naukę, a także położyła większy nacisk na rolę języka w procesie badawczym4. Wtedy właśnie zwrócono uwagę, że dominujące dotąd nurty tradycji realistycznej i li‑ beralnej w sposób niewystarczający wyjaśniają dynamikę obserwowanych w tym cza‑ sie zmian na arenie międzynarodowej, głównie ze względu na niedostateczny nacisk kładziony na czynnik społeczny w stosunkach międzynarodowych. Asumptem do tej zmiany była z jednej strony tzw. jesień ludów i upadek zimnowojennego systemu bipo‑ larnego, a z drugiej – prężnie rozwijające się w latach 80. psychologia społeczna, antro‑ pologia i socjologia, w których ramach funkcjonowało już pojęcie konstruktywizmu. Konstruktywizm zajmuje się bardziej ontologicznym zagadnieniem: „co istnieje?” ani‑ żeli zadawanym do tej pory pytaniem epistemologicznym: „jak poznawać rzeczywi‑ stość?”. Alexander Wendt, jeden z czołowych przedstawicieli konstruktywizmu w na‑ uce o stosunkach międzynarodowych, twierdził: Zasugerowałem, że ponieważ obydwie strony [neorealiści i neoliberałowie – przyp. M.H.] są cichymi realistami w swoich ba- daniach, kwestie epistemologiczne są relatywnie nieinteresujące. Debata powinna dotyczyć tego, z czego rzeczywistość międzynarodowa jest zrobiona – czyli ontologii – a nie tego, jak możemy ją poznawać5.
3 Więcej informacji na ten temat można znaleźć w następujących publikacjach: V. Kubálková, N. G. Onuf, P. Kowert, International Relations in a Constructed World, Armonk 1998; Constructivism in International Relations. Alexander Wendt and His Critics, red. S. Guzzini, A. Leander, New York 2006; E. Adler, Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics, „European Journal of Interna tional Relations” 1997, vol. 3, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1354066197003003003. 4 R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do teorii stosunków międzynarodowych, przeł. A. Czwojdrak, Kraków 2006, s. 266‑267. 5 A. Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge–New York 1999, s. 90. Tekst oryginalny: I have suggested that since both sides are tacit realists in their substantive research, epistemological issues are relatively uninteresting. The debate should be about what the international world is made of – on- tology – not how we can know it. �����������������������������������������������������������������Należy przypomnieć, że ta jedna z najważniejszych dla konstrukty‑ wizmu pozycji rozwija nowe spojrzenie na stosunki międzynarodowe. Wendt podjął w niej krytykę modelu Kennetha N. Waltza poprzez wykazanie istnienia ukrytego rozkładu interesów między ak‑ 130 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014
Aby zrozumieć ujęcie stosunków międzynarodowych przez konstruktywistów, na‑ leży wymienić w tym miejscu jego cechy charakterystyczne6. Po pierwsze, podejście to wskazuje, iż świat obserwowalny przez ludzi jest konstruowany społecznie, na co mają wpływ przede wszystkim czynniki kulturowe, takie jak: wartości, język, wierzenia, pula zgromadzonej społecznie wiedzy7. Po drugie, zasadnicze sprzeczności będące udzia‑ łem współczesnych państw i społeczeństw sprowadzają się do odmiennej interpretacji tej samej rzeczywistości, wyrażanej w innym języku. Po trzecie, zadaniem badacza sto‑
torami. Jednocześnie ukazał teoretyczne korzenie konstruktywizmu tkwiące w realizmie naukowym oraz sposób rozumienia przezeń istoty państwa – bytu tworzonego przez ludzi. Wendt przeprowadził też głęboką analizę pojęcia anarchii jako nowego modelu stosunków międzynarodowych i wyróżnił jej trzy kultury: hobbesowską, locke’owską i kantowską. To nowe spojrzenie na rzeczywistość mię‑ dzynarodową wyrosło z doświadczeń końca zimnej wojny oraz odejścia od polityki siły w stosunkach międzynarodowych. 6 Oczywiście konstruktywizm nie jest nurtem jednolitym. Początkowo konstruktywiści skupiali się na rozważaniach teoretycznych, porównujących funkcjonowanie różnego typu pojęć w teoriach sto‑ sunków międzynarodowych, oraz na wykazywaniu ich niedostatków. Wielość debat w ramach nurtu doprowadziła do dywersyfikacji tematów podejmowanych przez konstruktywistów, przez co wykry‑ stalizowały się trzy najważniejsze kierunki w jego ramach: a) konstruktywizm systemowy, b) konstruk‑ tywizm jednostkowy, c) konstruktywizm holistyczny. Pierwszy, reprezentowany m.in. przez Wendta, skupia się na badaniu procesu konstruowania wizji rzeczywistości przez same państwa, w zależności od wewnętrznych czynników, takich jak kultura, a także tego, co dzieje się w momencie spotkania różnych wizji ze sobą. Drugi z nich podejmuje badania dotyczące związku pomiędzy wspomnianą konstrukcją świata a przyjętymi strategiami postępowania politycznego i odzwierciedlany jest głównie w pracach Petera Katzensteina. Nurt holistyczny bada natomiast procesy konstruowania tożsamości na styku po‑ ziomu systemu oraz poziomu poszczególnych państw i jest rozpowszechniony przez Johna Ruggiego i Friedricha Kratochwila. Nurty te mają charakter komplementarny względem siebie i tłumaczą różne aspekty tej samej rzeczywistości międzynarodowej. Co ciekawe, analizując prace poszczególnych kon‑ struktywistów, można zauważyć różnicę w zakresie ich zainteresowań na płaszczyźnie geograficznej – konstruktywiści amerykańscy, tacy jak Wendt, Ruggie czy Martha Finnemore, często skupiają się na społecznym charakterze kształtowania tożsamości i wizji rzeczywistości międzynarodowej, podczas gdy badacze europejscy – Kratochwil i Ted Hopf – są raczej skłonni do analizowania dyskursu publicz‑ nego i językowego aspektu kreacji rzeczywistości międzynarodowej. Wśród tych ostatnich wyjątek sta‑ nowi Nicholas Onuf, który jest Amerykaninem. Należy zaznaczyć, iż konstruktywizm nadal się roz‑ wija, co pozwala oczekiwać kolejnych dywersyfikacji w jego obrębie. Jedną z tego typu interesujących perspektyw jest próba syntezy realizmu i konstruktywizmu dokonana przez Samuela Barkina. Tzw. realistyczny konstruktywizm zajmuje się relacjami pomiędzy strukturami normatywnymi, kwestiami moralności politycznej oraz użyciem siły. Tego typu synteza ukierunkowana jest na wyeliminowanie błędów zarówno idealistycznego konstruktywizmu, jak i materialistycznego realizmu. Trzeba również pamiętać, że konstytutywne dla konstruktywizmu cechy są podzielane w różnym stopniu przez zwo‑ lenników tej orientacji. Przykładowo Wendt nie poświęcał w swoich pracach wiele miejsca zagadnie‑ niom językowym, koncentrując się na kwestiach związanych z realizmem naukowym. P. Katzenstein, Analyzing Change in International Politics: The New Institutionalism and the Interpretative Approach, „Max‑Planck‑Institut für Gesellschaftsforschung Discussion Paper” (Kolonia) 1990, nr 90 (10), s. 6‑21; J. S. Barkin, Realist Constructivism, „International Studies Review” 2003, vol. 5, nr 3, s. 338 ‑339, [online] http://dx.doi.org/10.1046/j.1079‑1760.2003.00503002.x; A. Wendt, Społeczna teoria stosunków międzynarodowych, przeł. W. Derczyński, Warszawa 2008, s. 53 i nast., Teoria Stosunków Międzynarodowych; N. Onuf, World of Our Making. Rules and Rule in Social Theory and International Relations, Columbia 1989. 7 P. Katzenstein, Analyzing Change…, s. 19. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 131 sunków międzynarodowych jest przede wszystkim analiza norm i zasad rządzących ich dynamiką, przy czym normy te mogą mieć charakter nieformalny. Przejawiają się one w zachowaniach poszczególnych państw oraz ich deklaracjach chęci podjęcia określo‑ nego zachowania, a ich cechą jest to, że są społecznie podzielane8. Po czwarte, wiedza o stosunkach międzynarodowych uzyskana w ten sposób ma charakter intersubiektyw‑ ny9. Każda obserwacja jest czyniona z określonego punktu widzenia, niepodobna za‑ tem rościć sobie prawa do obiektywizmu. To zasadnicza cecha nauk społecznych, które, jak dowodzili konstruktywiści, nie tylko analizują dane, ale i je interpretują, a interpre‑ tacja jest nierzadko uzależniona od czynników kulturowo‑społecznych. Na kształt omawianego podejścia, jak już wspomniano, wpływ miały jesień ludów i koniec zimnej wojny. Innymi katalizatorami były wchodzący wtedy na arenę teorii sto‑ sunków międzynarodowych paradygmat postmodernistyczny oraz prace Anthony’ego Giddensa10. Według Richarda Devetaka postmodernizm rozpoczyna się od dostrzeże‑ nia bardzo ścisłych związków władzy i wiedzy przez Michela Foucaulta11, który podwa‑ żył dotychczasowy obraz niezależnej i obiektywnej działalności naukowej. Z tego też paradygmatu konstruktywizm przejął sceptycyzm wobec nazywania wiedzy naukowej obiektywną i zastąpił ją określeniem „wiedza intersubiektywna”. Zwolennicy tego po‑ dejścia zgadzają się także z konstatacją Foucaulta, iż sfery władzy i wiedzy przenikają się, w związku z czym wiedza determinuje władzę i vice versa12. Ponieważ wiedza ta wy‑ rażana jest w języku, postmoderniści traktują rzeczywistość jako „tekst”, który należy zdekonstruować, by poznać jego ukryte znaczenia13. W związku z tym postmodernizm zwrócił konstruktywistom uwagę na rolę dyskursu, w tym także dyskursu międzynaro‑ dowego. Dzięki temu perspektywa konstruktywistyczna zyskała możliwość zbadania innej, niedocenianej dotąd w stosunkach międzynarodowych płaszczyzny kształtowa‑ nia i wyrażania interesów, jaką jest język, w postmodernistycznych pismach nazywany właśnie „tekstem”14 czy „dyskursem”. To spostrzeżenie dało impuls konstruktywistom, którzy stwierdzili, iż każdy element rzeczywistości międzynarodowej jest konstruowany społecznie, a obraz rzeczywistości,
8 Tamże, s. 17. 9 R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do teorii…, s. 266‑267. 10 Dla refleksji konstruktywistycznych szczególne znaczenie ma jego teoria strukturacji – wedle niej relacje pomiędzy aktorami i strukturą, która może być odniesiona do rzeczywistości międzynarodo‑ wej, są konstruowane w sposób intersubiektywny, gdy agenci społeczni aktywnie kształtują i repro‑ dukują określone, przyjęte w społeczeństwie wzory zachowań. M. S. Archer, Morphogenesis versus Structuration: on Combining Structure and Action, „The British Journal of Sociology” 1982, vol. 33, nr 4, s. 456‑459, [online] http://dx.doi.org/ 10.1111/j.1468‑4446.2009.01245.x. 11 R. Devetak, Postmodernizm, [w:] S. Burchill [i in.], Teorie stosunków międzynarodowych, przeł. P. Frankowski, Warszawa 2006, s. 235. 12 S. Smith, New Approaches to International Theory, s. 181, [cyt. za:] R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do teorii…, s. 267. 13 J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2007, s. 419‑422. 14 Tamże, s. 419. 132 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014 jaki posiada każdy z aktorów, jest uwarunkowanym kulturowo zbiorem sądów dotyczą‑ cych jej natury i możliwości oddziaływania w jej zakresie. Żaden z aktorów nie powinien pretendować do obiektywizmu ani narzucania swej wizji reszcie uczestników debaty.
2. POWSTANIE PAŃSTWA IZRAELa – TŁO HISTORYCZNE
Historia obecności Żydów w Palestynie sięga czasów biblijnych, jednak tak dalekie cofanie się w czasie wykracza oczywiście poza ramy niniejszej pracy. Jej cezurą po‑ czątkową jest druga połowa XIX w., kiedy to wśród Żydów upowszechnił się zespół poglądów znanych w literaturze jako syjonizm. W Europie doszło wówczas do licz‑ nych aktów antysemityzmu, takich jak tzw. afera Dreyfusa we Francji czy też pogromy Żydów w Rosji15. W tej sytuacji wielu z nich zdecydowało się na opuszczenie Europy. Warto w tym momencie nadmienić, iż syjonizm wpisuje się w rozwijany od XIX w. nurt nacjonalistyczny, będący owocem Wielkiej Rewolucji Francuskiej, w którego ra‑ mach poświęcono wiele uwagi pojęciu narodu, czyli grupie ludzi połączonych poczu‑ ciem wspólnego pochodzenia, historii i kultury. Na fali tej orientacji głoszono hasła jednolitości etnicznej w ramach państw, a narody nieposiadające własnego państwa – tak jak Żydzi – dążyły do stworzenia własnej jednostki politycznej. W tej interpretacji syjonizm jest jedną z postaci europejskiego nacjonalizmu. W 1896 r. ukazała się słynna pozycja Theodora Herzla Państwo żydowskie. Próba nowoczesnego rozwiązania kwestii żydowskiej. Autor wyraził w niej pogląd, iż odpowie‑ dzią na rosnący antysemityzm wśród społeczeństw europejskich powinna być budowa własnego państwa16. Uważał, że postulat ten jest możliwy do realizacji przy założeniu, iż poprze go wielu Żydów17. Idea stworzenia niepodległego państwa żydowskiego znalazła wyraz w organizacji I Światowego Kongresu Syjonistycznego, który odbył się w Bazylei 29 sierpnia 1897 r.18 Przyjęto wówczas rezolucję, która dotyczyła dążenia Żydów do utworzenia własnego państwa na terenie Palestyny. Miało do tego dojść dzięki propagowaniu żydowskiego osadnictwa na tym terenie, stworzeniu instytucji integrujących osadników, umacnia‑ niu ich świadomości narodowej oraz zabieganiu o przychylne stanowisko rządów świa‑ towych mocarstw w tej sprawie19. 17 listopada 1917 r. ogłoszono tzw. deklarację Balfoura20, czyli dokument, w którym lord Arthur Balfour, ówczesny minister spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii, stwier‑
15 J. Zdanowski, Historia Bliskiego Wschodu w XX w., Wrocław 2012, s. 48. 16 D. Cohn‑Sherbok, D. El‑Alami, Konflikt palestyńsko‑izraelski, przeł. J. Danecki, M. Tomal, Warszawa 2002, s. 21. 17 Tamże. 18 Tamże, s. 23. 19 J. Zdanowski, Historia…, s. 49. 20 Należy pamiętać, iż dokument nazywany „deklaracją Balfoura” był w rzeczywistości listem lorda Arthura Balfoura do Lionela Rothschilda. Nie stanowił zatem aktu prawa w świetle prawa międzyna‑ rodowego publicznego. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 133 dził, że jego kraj dołoży wszelkich starań, by w Palestynie powstała siedziba narodowa dla ludności żydowskiej21. Po zakończeniu I wojny światowej Rada Ligi Narodów pod‑ jęła uchwałę, w której terytorium Palestyny zostało obszarem mandatowym Wielkiej Brytanii. Od 1920 r. dochodziło do krwawych walk pomiędzy Żydami i Arabami, któ‑ rzy sprzeciwiali się powstaniu państwa żydowskiego. Utworzona w 1929 r. Komisja Śledcza Waltera Shawa przedstawiła w 1930 r. raport, który wskazywał na Żydów jako winnych zaistniałej sytuacji. W tym czasie do Palestyny przyjeżdżało coraz więcej Żydów, co było skutkiem agitacji organizacji syjonistycznych na rzecz emigracji oraz rosnącego antysemityzmu w Niemczech w latach 30. (tzw. piąta alija, czyli napływ Żydów do Palestyny; więcej na ten temat w dalszej części artykułu). Ze względu na pogłębiający się antagonizm pomiędzy dwoma społecznościami za‑ mieszkującymi Palestynę w 1937 r. powstała komisja pod przewodnictwem Williama R. W. Peela. Jej raport mówił o zakończeniu mandatu brytyjskiego na tym terenie oraz konieczności podzielenia go na część arabską i żydowską, przy czym Jerozolima byłaby kontrolowana przez Brytyjczyków. Plan został odrzucony zarówno przez Arabów, jak i przez Żydów, po czym ci pierwsi rozpoczęli działania antyżydowskie, szybko spacyfi‑ kowane przez Brytyjczyków. Coraz bardziej skomplikowana sytuacja trafiła wreszcie na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych. Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 181 głosiła, iż na terytorium palestyńskim powstaną dwa państwa, żydowskie i arabskie, przy czym 56% terytorium przypaść miało Żydom, a 43% – Arabom. Jerozolima miała przejść pod kontrolę ONZ. Walki trwały jednak nadal, a Żydzi, wiedząc o ogłoszeniu wyga‑ śnięcia mandatu brytyjskiego 15 maja 1948 r., ogłosili Deklarację o powstaniu państwa Izrael 14 maja 1948 r. o godz. 16.00. Nowe państwo zostało uznane przez Związek Radziecki i Stany Zjednoczone, a następnie przez inne państwa z obydwu zimnowo‑ jennych bloków.
3. KONSTRUKTYWISTYCZNA ANALIZA PROCESU POWSTAWANIA IZRAELA
3.1. I etap procesu powstawania Izraela (od drugiej połowy XIX w. do końca I wojny światowej)
Jedną z kluczowych dla konstruktywistów kategorii są wartości, czyli aspekt aksjologicz‑ ny. Konstruktywiści twierdzą, że jest to jedna z podstaw przyjęcia określonego wzorca zachowań politycznych22. Wartość można zdefiniować jako dyspozycję o charakterze normatywnym odnoszącą się do realizacji cechy uznawanej w danej grupie za najbar‑
21 Cyt. za: J. Zdanowski, Historia…, s. 50. 22 S. Guzzini, „The Cold War Is What We Make of It”: When Peace Research Meets Constructivism in International Relations, [w:] Contemporary Security Analysis and Copenhagen Peace Research, red. S. Guzzini, D. Jung, London–New York 2003, s. 9. 134 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014 dziej cenioną. Wartości, będące pochodnymi idei, stanowią jedną z podstawowych ka‑ tegorii definiowania rzeczywistości międzynarodowej przez konstruktywistów23. Podstawą tożsamości Żydów zamieszkujących państwa europejskie w drugiej po‑ łowie XIX w. była przynależność z jednej strony do grupy religijnej, a z drugiej – do narodu. Gdy w państwach europejskich nasilały się tendencje antysemickie, których szczytem były wspominane powyżej pogromy, okazało się, że drugi filar tożsamości Żydów uległ osłabieniu, co przełożyło się na głębszą integrację w ramach grupy reli‑ gijnej. Wtedy wartości organizujące kulturę narodów, do których należeli, zostały od‑ sunięte na rzecz wartości judaistycznych, łączących rozmaite grupy społeczne Żydów ponad granicami państw: Teraz natomiast uznano, że Tora była środkiem przetrwania narodu, szczególnie w diasporze i tym samym religię postawiono w służbie narodu, a same- mu pojęciu naród nadano świecką treść […]24. Jak uważa Paweł Jędrzejewski, dla judaizmu najważniejsze są trzy wartości, mają‑ ce umocowanie w Torze, które porządkują i organizują cały świat wierzącego Żyda. Po pierwsze: życie, dla którego szacunek jest podstawową wytyczną postępowania Żydów. Życie uważane jest za tak ważne, iż – z tylko trzema wyjątkami – wszystkie religijne prawa Tory, wszystkie prawa judaizmu ulegają zawieszeniu, gdy ich przestrze- ganie zagrażałoby ludzkiemu życiu25. Wspomniane pogromy można zatem interpreto‑ wać jako naruszenie wartości życia, oddalające Żydów od narodów, wśród których żyli i mieszkali. Drugą centralną wartością dla judaizmu jest wolność, zakorzeniona w teleologicz‑ nym przesłaniu historii wyjścia Żydów z niewoli egipskiej26. W tym kontekście syjo‑ nistyczne dążenie do uwolnienia się od zależności od innych państw zdaje się elemen‑ tem praktycznej realizacji tego postulatu, a próby utworzenia własnego państwa w tym czasie przybierają formę nowego dążenia do Ziemi Obiecanej. Warto zauważyć, że ta konstrukcja opierała się z jednej strony na zawartych w Biblii pretensjach do tych ziem, a z drugiej – na politycznych kalkulacjach. Chodziło o to, by dzięki posiadaniu własnego państwa skuteczniej walczyć o interesy na arenie międzynarodowej27. Ziemia Obiecana łączyła zatem przeszłość i tradycję z pragmatycznym spoglądaniem w przyszłość. Trzecią najważniejszą dla judaizmu wartością jest działanie oraz aktywna posta‑ wa człowieka wobec życia. Znajduje ona odzwierciedlenie w przesłaniu rezolucji I Kongresu Syjonistycznego, która postulowała kolonizowanie obszaru Palestyny przez rolników i robotników przemysłowych. Chodziło o to, aby Palestynę zasiedlili tzw. ludzie pracy, którzy będą aktywnie przekształcać tamtejsze ziemie na własny użytek i staną się podstawą przyszłego państwa. W rezolucji postulowano także pozyskiwanie zwolenników utworzenia państwa żydowskiego wśród światowych rządów. Można za‑
23 F. Kratochwil, Constructing a New Orthodoxy? Wendt’s „Social Theory of International Politics” and the Constructivist Challenge, [w:] Constructivism in International Relations…, s. 25. 24 W. Tyloch, Judaizm, Warszawa 1987, s. 272, Religie Świata. 25 Judaizm bez tajemnic, oprac. nauk. P. Jędrzejewski, Kraków 2009, s. 10. 26 Tamże, s. 11. 27 M. Makovsky, Churchill’s Promised Land. Zionist and Statecraft, New Haven 2007, s. 52. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 135 tem zauważyć, że postulat aktywności życiowej przejawiał się na wielu płaszczyznach, istotnych z perspektywy dyplomatycznej walki o utworzenie własnego państwa. Drugą kategorią, niejako zakotwiczoną w pierwszej, jest kategoria instytucjonal‑ na. Ze względu na fakt, iż najlepszą ochronę i realizację powyższych wartości zapew‑ niają odpowiednie instytucje (zarówno formalne, jak i nieformalne), konstruktywiści poświęcają im dużo uwagi w rozważaniach na temat stosunków międzynarodowych28. W okresie, o którym mowa, można zauważyć początki budowy, w narodzie żydow‑ skim struktury formalnej, przede wszystkim w zapoczątkowaniu i funkcjonowaniu ru‑ chu syjonistycznego, który jeszcze w XIX w. przekształcił się w Światową Organizację Syjonistyczną, będącą oficjalnym ciałem reprezentującym interesy Żydów. Warto pamiętać o tym, że instytucja ta powstała bezpośrednio z inicjatywy samych zainteresowanych, a – co dla konstruktywistów najważniejsze – wyrosła na gruncie ich wspólnej konstrukcji wyobrażeń o sobie i swoich interesach29. Do drugiej połowy XIX w. diaspora żydowska z jednej strony pojmowała siebie jako odrębną grupę spo‑ łeczną, co przejawiało się m.in. na gruncie praktyk religijnych, tradycji czy systemu war‑ tości, z drugiej zaś funkcjonowała w ramach poszczególnych państw, znajdując miejsce w strukturach społeczeństw30. Dopiero narastająca wrogość ze strony nieżydowskich obywateli zamieszkiwanych przez nich państw sprawiła, że Żydzi zapragnęli odrębno‑ ści państwowej, a następnie podjęli w sferze międzynarodowej działania w celu realiza‑ cji tego zamierzenia. Okazało się to możliwe dzięki istnieniu formalnych organizacji, przede wszystkim Światowej Organizacji Syjonistycznej. Jednak do I wojny światowej większe znaczenie dla budowy zaplecza przyszłe‑ go Izraela miało istnienie mniej sformalizowanej instytucji społeczno‑gospodarczej, jaką stanowiły tzw. kibuce. Były to duże gospodarstwa rolne o charakterze spółdziel‑ czym, w których pracowały oraz mieszkały duże grupy Żydów. Pierwszy kibuc na te‑ renie dzisiejszego Izraela powstał w 1909 r.31 i zapoczątkował długi proces zakładania kolejnych osiedli tego typu, które stały się jednym z czynników kształtowania się toż‑ samości żydowskich osadników. Jerzy Zdanowski pisał o kibucach jako wspólnotach nawiązujących do projektów utopijnego socjalizmu32. Wskazuje na to kilka ich cech, takich jak: wspólna organizacja pracy i opieka nad dziećmi, wspólne posiłki i dochód oraz zaspokajanie potrzeb członków kibuców na zasadzie równości33. Pomimo to na‑ leży pamiętać, iż geneza kibuców jest od początku związana z aktywnością samych Żydów, w związku z czym na głębszym poziomie analizy okazuje się, że ich organi‑ zacja nosiła znamiona specyficznej żydowskiej kultury: Krystalizacja grup następuje
28 H. Farrell, A. Hèritier, Rationalist‑Institutionalist Explanation of Endogenous Regional Integration, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 2, nr 2, s. 277. 29 E. Adler, Seizing the Middle Ground…, s. 322. 30 Sh. N. Eisenstadt, Explorations in Jewish Historical Experience. The Civilizational Dimension, Leiden– Boston 2004, s. 114. 31 R. Dyoniziak, Izrael. Przemiany społeczne w świetle badań izraelskich socjologów i pedagogów, Warszawa 1971, s. 23, Omega, 193. 32 J. Zdanowski, Historia…, s. 108. 33 Tamże, s. 24. 136 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014 zwykle w trakcie uczestnictwa w pionierskim ruchu młodzieżowym lub w ruchu syjoni- stycznym w diasporze34. Badania Amitaia Etzioniego dowiodły, że z pozoru egalitarystyczny kibuc jest silnie zróżnicowany pod względem społecznym i tworzy warunki do wytworzenia się czte‑ rech typów elit: adaptacyjnej (specjaliści), celowościowej (politycy i menedżerowie), integracyjnej (przywódcy społeczni) oraz normatywnej (filozofowie i przywódcy re‑ ligijni)35. Kibuc może być zatem traktowany jako swoisty „prototyp” społeczeństwa żydowskiego, które dzięki daleko posuniętej organizacji społecznej oraz specjalizacji funkcji społecznych stało się dynamicznym aktorem w stosunkach międzynarodowych, z powodzeniem walczącym o utworzenie swojego państwa. Co istotne, żaden Arab nie mógł zostać członkiem kibucu36. Ta ekskluzywność mo‑ gła przełożyć się na słaby poziom integracji Żydów z rodzimymi mieszkańcami tych ziem i jednocześnie na dużą dynamikę procesu kształtowania ich tożsamości narodo‑ wej. Od samego początku istnienia kibuców dzieci uczestniczyły w wielu obowiąz‑ kowych szkoleniach37, co świadczy o wczesnym kreowaniu świadomości żydowskiej i etosu bronienia własnej ziemi przed zagrożeniem zewnętrznym. Właśnie dzięki tej świadomości kolejne pokolenia Żydów skonstruowały, jak powiedzieliby zwolennicy podejścia konstruktywistycznego, rzeczywistość opartą na silnym antagonizmie „my– oni”, w którym „my” jest zawsze otoczone wrogimi „nimi”. Między innymi dzięki temu późniejsze Państwo Izraela dysponowało nowoczesną i zintegrowaną armią, która wy‑ chodziła zwycięsko z kolejnych wojen z krajami arabskimi: tzw. wojną sześciodniową (czerwiec 1967 r.) oraz wojną Jom Kippur (październik 1973 r.). Przedstawiona powyżej charakterystyka kibuców wskazuje, że to właśnie w nich tworzyły się podstawy nieformalnej struktury władzy w rodzącym się społeczeństwie, które sprawiły, iż w nowy etap swojej historii, jakim było powstanie Państwa Izraela, na‑ ród żydowski wszedł w pełni przygotowany pod względem społecznym. Trzecim aspektem przeprowadzanej analizy konstruktywistycznej jest aspekt tożsa‑ mościowy, skupiający się na roli jednostek w procesie kształtowania tożsamości naro‑ du żydowskiego. W tym wypadku rola jednostek, szczególnie charyzmatycznych, spro‑ wadza się do inspirowania i wpływania na tożsamość, a także na spójność danej grupy społecznej, dzięki czemu tworzy ona określony zestaw interesów. W efekcie grupa ta, która może przybierać postać narodu bądź państwa, jest w stanie skuteczniej realizo‑ wać swoje cele przez aktywne działanie w ramach tzw. hard power. Obecność wpły‑ wowych jednostek jest niezbędna do tego, by członkowie grupy w większym stopniu identyfikowali się z nią oraz by rozkład interesów politycznomiędzynarodowych był jednocześnie głęboko zakorzeniony w świadomości członków danej grupy. W odnie‑ sieniu do omawianego etapu procesu dochodzenia do własnej państwowości rola jed‑
34 Tamże, s. 32. 35 A. Etzioni, Functional Differentiation of Elites in a Kibbutz, „American Journal of Sociology” 1959, [cyt. za:] R. Dyoniziak, Izrael. Przemiany…, s. 30‑31. 36 Tamże, s. 23. 37 Tamże, s. 25. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 137 nostek zdaje się nie do przecenienia. Gdyby nie działalność Leona Pinskera i Herzla38, nie doszłoby do tak dynamicznego rozwoju ruchu syjonistycznego, który wytworzył się m.in. dzięki ich dorobkowi naukowemu i publicystycznemu. Sama nazwa „syjonizm” została po raz pierwszy użyta przez przywódcę ruchu narodowego Żydów w Wiedniu Natana Birnbauma w 1892 r.39, jednak to właśnie Herzl okazał się najbardziej aktyw‑ ną i popularną osobą w ruchu. Zdawał on sobie sprawę z nikłego początkowo popar‑ cia idei syjonistycznej wśród Żydów oraz popularności pojawiających się w tym czasie w Europie publikacji i wydarzeń o charakterze antysemickim. Był obywatelem monar‑ chii austro‑węgierskiej, miał zatem okazję obserwować dążenia i aspiracje niepodległo‑ ściowe Czechów i Chorwatów40. Taka interpretacja potwierdza tezę Wendta o naśla‑ downictwie: Tożsamości i interesy osiągane są na drodze naśladownictwa, gdy aktorzy przyjmują samodefiniowanie tych, których postrzegają jako „osiągających sukces”41. Herzl wykazywał talenty organizacyjne i często osobiście spotykał się z najważniejszymi de‑ cydentami omawianego okresu (np. z cesarzem Wilhelmem II oraz Wiaczesławem Plehwe), przekonując ich do swoich planów42. Już na tym etapie można zrozumieć, dlaczego nadano mu przydomek „Mojżesz znad Renu”. Sukces Herzla wynikał także z tego, że był „dzieckiem swojego czasu”: Syjonizm powołany do życia przez Herzla był niczym innym jak wyrazem kryzysu tożsamości żydowskiej w XIX w. – a jednocześnie pro- pozycją rozwiązania tego kryzysu43. Kolejną istotną postacią był Chaim Weizmann, który dzięki wielu rozmowom z przedstawicielami władz brytyjskich, w tym z Balfourem, doprowadził do podpisania w listopadzie 1917 r. wspomnianej już deklaracji. Oczywiście Weizmann, przekonując polityków, mówił im często o korzyściach geopolitycznych wynikających z ewentual‑ nego powstania takiego państwa. Jego indywidualne wysiłki należy uznać za poważny wkład w budowę silnej, świadomej swoich celów i dynamicznie działającej wspólnoty żydowskiej.
3.2. II etap procesu powstawania Izraela (od końca I wojny światowej do początku II wojny światowej)
Pod koniec I wojny światowej na terenie Palestyny mieszkało ok. 60 tys. Żydów44 i licz‑ ba ta stale rosła. W tym czasie liczba nowych członków ruchu syjonistycznego nieco się ustabilizowała. W odniesieniu do aspektu aksjologicznego wspomnianego procesu omawiana już wartość życia nadal miała duże znaczenie. Gdy 4 kwietnia 1920 r. doszło
38 A. Chojnowski, J. Tomaszewski, Izrael, Warszawa 2001, s. 13‑20, Historia Państw Świata w XX Wieku. 39 R. Balke, Izrael, przeł. J. Koźbiał, Warszawa 2005, s. 38. 40 Tamże, s. 39. 41 A. Wendt, Społeczna teoria…, s. 299. 42 Tamże, s. 41. 43 R. Balke, Izrael…, s. 37. 44 J. Zdanowski, Historia…, s. 108. 138 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014 do pogromu Żydów w Jerozolimie45, żydowscy mieszkańcy tych terenów zorganizowali pierwsze oddziały obrony pod wodzą Władimira Żabotyńskiego. Prawdziwość konstru‑ owanego dotąd świata, w którym wspólnota żydowska jest otoczona wrogami, została potwierdzona. W tym kontekście warto zaznaczyć, iż w tożsamości żydowskiej silne poczucie odrębności od innych narodów jest głęboko zakorzenione, o czym świadczą słowa Tory: Oto ze szczytu skał widzę go, a z pagórków spoglądam nań: Oto lud, który od- dzielnie mieszka, a między narody się nie zalicza! (Lb 23,9)46. Żydzi, uznając swoje pra‑ wo do rządzenia tą ziemią, jednocześnie wyrastają z tradycji, według której od początku widzimy ustanowiony ten wymóg nonkonformizmu, nieposłuszeństwa prawom tego świa- ta47. Wszystkie te elementy sprawiają, że konstrukcja świata według Żydów opiera się na wyodrębnieniu siebie spośród innych podmiotów międzynarodowych i nadaniu sobie daleko idącego prawa do ochrony własnego życia, co z kolei jest podstawą przetrwania grupy. Wartość wolności realizowała się natomiast we wciąż aktualnym etosie wyzwo‑ lenia Żydów przez kolejne alije na tereny Palestyny. Szacuje się, że trzecia alija (1920 ‑1921) przywiodła na te ziemie ok. 10 tys. Żydów, a czwarta (1921‑1926) – 50 tys.48 Z powodu narastającego antysemityzmu w III Rzeszy tylko w latach 1933‑1936 kraj ten opuściło ok. 164 tys. Żydów49. W tym czasie wolność od nieprzyjaznej atmosfery w Europie i od wrogości sąsiednich państw arabskich stała się istotnym elementem bu‑ dującym sposób widzenia świata przez Żydów. Wartość aktywnej postawy wobec życia uwidoczniła się przede wszystkim w tworzeniu dużej liczby organizacji gospodarczych, społecznych i politycznych. Aktywność miała też wymiar czysto fizyczny: Osiedlanie się i praca na roli były jedną z naczelnych wartości propagowanych przez syjonizm50. Duże znaczenie pracy na roli dla Żydów ujawniło się w konflikcie o ziemię pomię‑ dzy nimi a Arabami. Innym przykładem jest aktywne kształtowanie przestrzeni przez Żydów, którzy w ramach święta Jom Kippur w 1928 r. samowolnie ustawili przy Murze Zachodnim w Jerozolimie parawan oddzielający modlących się mężczyzn od kobiet. Gwałtowna reakcja Arabów na te poczynania była efektem nie tyle obiektywnego naru‑ szenia ich interesów, co nadania działaniu Żydów innego niż pierwotne znaczenia. To kolejny aspekt interesujący konstruktywistów, wedle których wszelkie konflikty mają początek w różnicach związanych z interpretacją danych wydarzeń przez różnych ak‑ torów międzynarodowych51. Zatem wartość aktywnej postawy życiowej dla tożsamości Żydów można by określić jako niezbędny element obranej przez nich strategii politycz‑
45 Były to tzw. zamieszki Nebi Musa, nazwane tak od muzułmańskiego święta, w którego czasie antyse‑ mickie przemówienia arabskich przywódców spowodowały protesty Żydów. W odpowiedzi na nie rozpoczęły się antyżydowskie wystąpienia muzułmanów. 46 Tora. Pięcioksiąg Mojżesza, przeł. I. Cylkow, Kraków 2010, s. 125. 47 C. Tresmontant, Esej o myśli hebrajskiej, przeł. M. Tarnowska, wstęp A. Żak, Kraków 1996, s. 94, Biblioteka Filozofii Religii. 48 J. Zdanowski, Historia…, s. 114. 49 Tamże. Zob. także A. Chojnowski, J. Tomaszewski, Izrael…, s. 20. 50 Tamże. 51 R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do teorii…, s. 266‑267. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 139 nej zawierającej się w definiowaniu i klasyfikowaniu istotnych z ich punktu widzenia aspektów rzeczywistości międzynarodowej. Jeśli zaś chodzi o aspekt instytucjonalny, można powiedzieć, że okres międzywo‑ jenny był czasem rozkwitu żydowskiej infrastruktury instytucjonalnej. Organizacje wówczas powstające były niezwykle zróżnicowane funkcjonalnie. Można je podzielić na polityczne, gospodarcze, obronne i edukacyjne. Do politycznych można zaliczyć Zgromadzenie Narodowe – organ o charakterze reprezentacyjnym, liczący 300 człon‑ ków – i Radę Kraju, mającą charakter quasi‑rządu, w którego kompetencjach znajdo‑ wały się sprawy cywilno‑religijne52. Do organizacji gospodarczych należał Żydowski Fundusz Narodowy53 oraz powstała w 1922 r. Agencja Żydowska, zarządzająca ma‑ jątkiem Funduszu. Wśród organizacji o charakterze gospodarczym należy wspomnieć o Histadrucie, czyli Powszechnej Organizacji Robotników Żydowskich Ziem Izraela, będącej żydowskim związkiem zawodowym54. Czołową organizacją obronną jest nato‑ miast Hagana, powstała w 1920 r., mająca bronić Żydów przed Arabami i przekształcić się w oficjalne siły zbrojne przyszłego państwa55. Do organizacji edukacyjnych należy zaliczyć powstały w 1925 r. Uniwersytet Hebrajski w Jerozolimie oraz sieć szkół pod‑ stawowych i średnich otwieranych w tym czasie56. Zarysowane powyżej bogactwo instytucjonalne świadczy o sile, jaką miało podziela‑ ne w tym czasie przekonanie o możliwości utworzenia w niedalekiej przyszłości państwa żydowskiego. Obraz samych siebie będący częścią żydowskiej tożsamości doprowadził do wykreowania ładu społeczno‑politycznego, w którym aspiracja ta wydawała się realna. Co do aspektu tożsamościowego: w omawianym okresie prawdopodobnie najwięk‑ sze znaczenie miała postać Żabotyńskiego, żydowskiego dziennikarza, mocno zaanga‑ żowanego w działalność ruchu syjonistycznego. Był on członkiem zarówno Hagany, jak i Światowej Organizacji Syjonistycznej i w latach 20. i 30. aktywnie zachęcał do roz‑ woju żydowskiego osadnictwa na lewym i prawym brzegu rzeki Jordan. Założył także Sojusz Rewizjonistycznych Syjonistów (Hatzohar), reprezentujący prawicową orienta‑ cję polityczną, oraz jej ramię zbrojne, czyli Bejtar (Brit Trumpeldor). W odróżnieniu od niektórych syjonistów Żabotyński twierdził, iż podstawą walki o niepodległość po‑ winien być sojusz z Brytyjczykami, sprzeciwiał się więc lekceważeniu ich roli w procesie budowy Izraela. Ze względu na jego zdecydowany postulat ogłoszenia przez Światową Organizację Syjonistyczną, że jej głównym celem jest utworzenie państwa żydowskie‑ go, popadł w konflikt z wieloma bardziej umiarkowanymi działaczami i stworzył Nową Organizację Syjonistyczną57, co wpłynęło na kontrowersyjną ocenę jego działalności. Mimo to roli Żabotyńskiego w budowie żydowskiej tożsamości nie można nie docenić.
52 J. Zdanowski, Historia…, s. 111. 53 J. L. Gelvin, Konflikt izraelsko‑palestyński, przeł. T. Tesznar, Kraków 2009, s. 73, Mundus. 54 A. Chojnowski, J. Tomaszewski, Izrael…, s. 30. 55 Tamże, s. 40. 56 J. Zdanowski, Historia…, s. 115. 57 Lexicon of Terms, Kneset, 2003, [online] http://www.knesset.gov.il/lexicon/eng/zabotinski_eng.htm, 24 VII 2013. 140 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014
Słynny stał się zwłaszcza jego pogląd, iż podstawą tożsamości narodowej Żydów musi być język hebrajski58. Dzięki jego zaangażowaniu i charyzmie wielu Żydów z Europy przyjechało do Palestyny w drugiej połowie lat 30., zawierzając jego słowom o potrze‑ bie „ewakuacji”, w szczególności z Niemiec59, co wpłynęło na ich postrzeganie samych siebie jako części kształtującego się narodu żydowskiego.
3.3. III etap procesu powstawania Izraela (od początku II wojny światowej do powstania Izraela)
Koniec II wojny światowej utwierdził społeczność żydowską w przekonaniu o konieczności utworzenia własnego państwa. Doświadczenie Szoah (hebr. „zagłada”), czyli Holocaustu, sprawiło, że wielu Żydów przestało traktować Europę jako swój dom. W aspekcie ak‑ sjologicznym nie ulega wątpliwości stopień, w jakim została naruszona wartość życia. Wysiłki państwowotwórcze zostały zintensyfikowane w latach 40. W listopadzie 1947 r. Brytyjczycy ogłosili, że ich mandat wygaśnie nie później niż 1 października 1948 r. W analizie konstruktywistycznej można przyjąć, iż doświadczenie Holokaustu było dla Żydów na tyle bolesne, by stworzyć w nich niejako prawo moralne do usta‑ nowienia własnego państwa. Do tego doszły pogromy przedstawicieli tego narodu, np. pogrom w Tarnopolu z 1941 r., pogromy lwowskie z tego samego roku czy też po‑ grom kielecki z 1946 r. Mówi o tym Deklaracja o utworzeniu Państwa Izrael z 14 maja 1948 r.: Katastrofa, która ostatnio dotknęła naród żydowski – masakra milionów Żydów w Europie – była kolejną jasną demonstracją konieczności rozwiązania problemu jego bez- państwowości poprzez ponowne ustanowienie w Erec‑Izrael Państwa Żydowskiego, które otworzyłoby bramy ojczyzny szeroko dla każdego Żyda […]60. To samo można powiedzieć o wartości wolności, która po II wojnie światowej szcze‑ gólnie zyskała na znaczeniu. Konstrukcja świata oparta na kontynuacji biblijnej walki o wyzwolenie Żydów, mieszkających pośród „wrogów” i mogących liczyć jedynie na siebie, z idei przerodziła się w fakt obserwowalny na poziomie codziennego doświad‑ czenia i przywoływany w najdonioślejszych dla tego narodu chwilach, takich jak po‑ wstanie własnego państwa: Po wydaleniu siłą z ich ziemi ludzie wciąż mieli w nią wiarę, mimo ich rozproszenia, i nigdy nie przestali się modlić oraz mieć nadziei na powrót do niej oraz na jej odnowę poprzez wolność polityczną61.
58 G. Nahshon, The Legend of Ze’ev Jabotinsky 1880‑1940, [online] http://web.archive.org/web/ 20060514204901/http://www.jewishpost.com/jp0606/jpn0606k.htm, 24 V 2013. 59 Tamże. 60 Tekst oryginalny: The catastrophe which recently befell the Jewish people – the massacre of millions of Jews in Europe – was another clear demonstration of the urgency of solving the problem of its homelessness by re‑establishing in Eretz‑Israel the Jewish State, which would open the gates of the homeland wide to every Jew. The Declaration of Establishment of State of Israel, 14 V 1948, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Izraela, [online] http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/Declaration%20 of%20Establishment%20of%20State%20of%20Israel.aspx, 24 V 2013. 61 Tekst oryginalny: After being forcibly exiled from their land, the people kept faith with it throughout their Dispersion and never ceased to pray and hope for their return to it and for the restoration in it of their po- litical freedom. Tamże. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 141
Zestaw ten uzupełnia wartość aktywnego podejścia do życia, znajdująca wyraz w posunięciach żydowskich decydentów, przede wszystkim Dawida BenGuriona. Warto zauważyć, że ogłoszenie niepodległości nastąpiło na dzień przed wygaśnię‑ ciem mandatu brytyjskiego. Innym potwierdzeniem znaczenia tej wartości jest gwał‑ towna reakcja Weizmanna na zbyt powolne, jego zdaniem, prace amerykańskiej ad‑ ministracji w sprawie uznania izraelskiej deklaracji niepodległości (Na co oni czekają, idioci?!62). Część żydowskich przywódców była ateistami, jednakże znaczenia religii nie moż‑ na nie docenić także w ich przypadku. Świadczy o tym chociażby to, że uroczystość proklamowania Państwa Izraela została wyznaczona na piątek ze względu na fakt, iż 15 maja wypadał w święto szabatu63. Zatem religia i wartości z niej wynikające były na‑ dal istotnymi czynnikami konstrukcji wizji świata, nawet w rzeczywistości opanowanej przez tzw. hard power. W aspekcie instytucjonalnym należy zwrócić uwagę na sam fakt stworzenia Państwa Izraela w kontekście tzw. performatywnych aktów mowy, które badali m.in. John Austin czy John Searle. Performatywne akty mowy to takie działania językowe, któ‑ re wpływają na stan rzeczy w sferze rzeczywistości pozajęzykowej poprzez tworzenie nowych faktów bądź zobowiązań. Performatywne akty mowy dotyczą sytuacji, w któ‑ rych wypowiedź posiada walor kreowania rzeczywistości, czego przykładem jest złoże‑ nie obietnicy, które stwarza pewne zobowiązanie do wykonania czegoś64. Ich analiza jest niezbędna, by lepiej zrozumieć fenomeny, takie jak powstawanie nowych państw na arenie międzynarodowej. Tak też było w przypadku Deklaracji o utworzeniu Państwa Izraela, akceptowanej przez kolejne państwa również dzięki aktom mowy. Tekst Deklaracji otwierało przy‑ pomnienie historii obecności Żydów na terenie Palestyny65, co miało zinstytucjona‑ lizować i usankcjonować ich prawo do utworzenia na tym terenie własnego państwa. Następnie niepodległe Państwo Izraela zostało proklamowane przez Zgromadzenie Ludowe66. Wskazanie nadawcy czyniło Deklarację oficjalnym aktem, mającym umoco‑ wanie w legalnie wybranych i funkcjonujących instytucjach. Później nastąpiło podkre‑ ślenie otwartości nowego państwa na imigrantów z całego świata oraz jego pokojowego nastawienia do sąsiadów67, co miało wpłynąć pozytywnie na jego zewnętrzne postrze‑ ganie. Deklarację zwieńczyły podpisy uczestników uroczystości68.
62 S. Kleiman, The State of Israel Declares Independence, „The Israel Review of Arts and Letters” 1998, nr 107‑108, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Izraela, [online] http://www.mfa.gov.il/mfa/mfa ‑archive/1999/pages/shelley%20kleiman%20‑%20the%20state%20of%20israel%20declares%20ind. aspx, 24 V 2013. 63 J. Zdanowski, Historia…, s. 212. 64 Key Ideas in Linguistics and the Philosophy of Language, red. S. Chapman, Ch. Routledge, Edinburgh 2009, s. 155‑156. 65 S. Kleiman, The State… 66 Tamże. 67 Tamże. 68 Tamże. 142 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014
W teorii performatywnych aktów mowy umiejscowienie Izraela w międzynarodo‑ wym dyskursie jest wynikiem kreacji nowego bytu poprzez słowo. Do tej pory nie mó‑ wiono o Izraelu, a jedynie o „Żydach zamieszkałych w Palestynie”. Od chwili prokla‑ mowania tego państwa i zinstytucjonalizowania jego organów mówiło się wyłącznie o Izraelu; nawet państwa arabskie, które nie chciały uznać niepodległości nowego pań‑ stwa, niejako czyniły to przez samo nazywanie go. W aspekcie tożsamościowym nie sposób przecenić roli Menachema Begina i BenGuriona w procesie tworzenia żydowskiej tożsamości. Pierwszy z nich, przeciwny obecności Brytyjczyków na terenie Palestyny, był przekonany, że oszukali oni Żydów, odchodząc od zobowiązania zawartego w deklaracji Balfoura. Dlatego to właśnie on stanął na czele wielu ataków podejmowanych na siedziby Brytyjczyków, kierował też zamachem na hotel King David w Jerozolimie w 1946 r.69 Begin był skłonny odbierać życie Brytyjczykom, jeśli ci w jakikolwiek sposób przyczyniali się do naruszania war‑ tości życia względem Żydów. Podejmowane przezeń działania przełożyły się z kolei na zdystansowanie się Brytyjczyków od sprawy państwa żydowskiego. Fakt ten pokazuje siłę oddziaływania jednostek na międzynarodowe posunięcia podejmowane przez wiel‑ kich aktorów stosunków międzynarodowych. BenGurion był z kolei radykalnym przeciwnikiem takich działań i dążył do dyplo‑ matycznego porozumienia z Brytyjczykami, których traktował jak sprzymierzeńców w dążeniu do ustanowienia Państwa Izraela. Zabiegał o poparcie największych mo‑ carstw dla swojej idei, a wkrótce także dla realnego bytu politycznego. Jego siły upatruje się często w zdecydowanej osobowości, przedkładającej szybkie i przemyślane decyzje nad bierne debatowanie nad utopijnymi projektami70. Obydwie indywidualności odcisnęły piętno nie tylko na dynamice procesu po‑ wstawania tożsamości izraelskiej, ale także na międzynarodowym postrzeganiu Izraela. Można stwierdzić, że społeczności międzynarodowej prezentowano wówczas „dwie twarze” Izraela: zdeterminowaną i skłonną do osiągania celów za wszelką cenę oraz koncyliacyjną, zabiegającą o międzynarodową współpracę.
PODSUMOWANIE
Jak wynika z przeprowadzonej analizy, proces powstawania państwa izraelskiego był silnie zakorzeniony w sferach aksjologicznej, instytucjonalnej i indywidualistycznej. Struktura państwa jest silnie umocowana w danym systemie wartości, który może sta‑ nowić podstawową wytyczną dla artykułowanych interesów i celów politycznych. Te zaś mogą z kolei powodować zmiany zachodzące na poziomie systemowym. Do po‑ wstania Państwa Izraela potrzebne było skumulowanie w odpowiednim czasie czyn‑
69 Lexicon of Terms, Kneset, 2003, [online] http://www.knesset.gov.il/lexicon/eng/begin_eng.htm, 24 V 2013. 70 G. Beckerman, Secrets of Ben‑Gurion’s Leadership, „The Jewish Daily Forward” 2011, 9 XII, [online] http://forward.com/articles/147083/secrets‑of‑ben‑gurions‑leadership/?p=all, 24 V 2013. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 143 ników z wszystkich trzech kategorii. Należy także pamiętać, iż proces konstruowania tożsamości izraelskiej nie zakończył się w maju 1948 r., a trwa nadal. Szczególne miej‑ sce zajmują w nim konflikt izraelsko‑palestyński (a w jego ramach: spór o Strefę Gazy) i wciąż napięte stosunki z państwami arabskimi. Znaczna część z nich, w tym najbliżsi sąsiedzi Izraela: Liban i Syria, do dzisiaj nie uznaje jego państwowości. Powyższa refleksja jest zaledwie przyczynkiem do dalszych badań. Z jednej strony mogą one dostarczyć nowej puli wiedzy do nauki o stosunkach międzynarodowych, a z drugiej – przyczynić się do pogłębienia użyteczności konstruktywizmu.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura źródłowa:
Tora. Pięcioksiąg Mojżesza, przeł. I. Cylkow, Kraków 2010.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Balke R., Izrael, przeł. J. Koźbiał, Warszawa 2005. Chojnowski A., Tomaszewski J., Izrael, Warszawa 2001, Historia Państw Świata w XX Wieku. Cohn‑Sherbok D., El‑Alami D., Konflikt palestyńsko‑izraelski, przeł. J. Danecki, M. Tomal, Warszawa 2002. Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2007. Dyoniziak R., Izrael. Przemiany społeczne w świetle badań izraelskich socjologów i pedagogów, Warszawa 1971, Omega, 193. Eisenstadt Sh. N., Explorations in Jewish Historical Experience. The Civilizational Dimension, Leiden–Boston 2004. Gelvin J. L., Konflikt izraelsko‑palestyński, przeł. T. Tesznar, Kraków 2009, Mundus. Jackson R., Sørensen G., Wprowadzenie do teorii stosunków międzynarodowych, przeł. A. Czwoj drak, Kraków 2006. Judaizm bez tajemnic, oprac. nauk. P. Jędrzejewski, Kraków 2009. Key Ideas in Linguistics and the Philosophy of Language, red. S. Chapman, Ch. Routledge, Edinburgh 2009. Kukułka J., Teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2000. Makovsky M., Churchill’s Promised Land. Zionist and Statecraft, New Haven 2007. Onuf N., World of Our Making. Rules and Rule in Social Theory and International Relations, Columbia 1989. Tresmontant C., Esej o myśli hebrajskiej, przeł. M. Tarnowska, wstęp A. Żak, Kraków 1996, Biblioteka Filozofii Religii. 144 Marta Hoffmann Poliarchia 2/2014
Tyloch W., Judaizm, Warszawa 1987, Religie Świata. Wendt A., Social Theory of International Politics, Cambridge–New York 1999. Wendt. A., Społeczna teoria stosunków międzynarodowych, przeł. W. Derczyński, Warszawa 2008, Teoria stosunków międzynarodowych. Zdanowski J., Historia Bliskiego Wschodu w XX w., Wrocław 2012.
– prace zbiorowe: Burchill S. [i in.], Teorie stosunków międzynarodowych, przeł. P. Frankowski, Warszawa 2006.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Guzzini S., „The Cold War Is What We Make of It”: When Peace Research Meets Constructivism in International Relations, [w:] Contemporary Security Analysis and Copenhagen Peace Research, red. S. Guzzini, D. Jung, London–New York 2003. Kratochwil F., Constructing a New Orthodoxy? Wendt’s „Social Theory of International Politics” and the Constructivist Challenge, [w:] Constructivism in International Relations. Alexander Wendt and His Critics, red. S. Guzzini, A. Leander, New York 2006.
– artykuły: Adler E., Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics, „European Journal of International Relations” 1997, vol. 3, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1354066 197003003003. Archer M. S., Morphogenesis versus Structuration: on Combining Structure and Action, „The British Journal of Sociology” 1982, vol. 33, nr 4, [online] http://dx.doi.org/ 10.1111/j.1468 ‑4446.2009.01245.x. Barkin J. S., Realist Constructivism, „International Studies Review” 2003, vol. 5, nr 3, [online] http://dx.doi.org/10.1046/j.1079‑1760.2003.00503002.x. Farrell H., Hèritier A., A Rationalist‑Institutionalist Explanation of Endogenous Regional Integration, „Journal of European Public Policy” 2005, vol. 2, nr 2. Katzenstein P., Analyzing Change in International Politics: The New Institutionalism and the Interpretative Approach, „Max‑Planck‑Institut für Gesellschaftsforschung Discussion Paper” (Kolonia) 1990, nr 90 (10). Tsai Y., The Emergence of Human Security: A Constructivist View, „International Journal of Peace Studies” 2009, vol. 14, nr 2. Wilson E. J., Hard Power, Soft Power, Smart Power, „The Annals of the American Academy of Political and Social Science” 2008, vol. 616, [online] http://dx.doi.org/ 10.1177/0002716207312618.
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa:
The Declaration of Establishment of State of Israel, 14 V 1948, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Izraela, [online] http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/ Pages/Declaration%20of%20Establishment%20of%20State%20of%20Israel.aspx. Poliarchia 2/2014 Powstanie Państwa Izraela… 145
Kleiman S., The State of Israel Declares Independence, „The Israel Review of Arts and Letters” 1998, nr 107-108, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Izraela, [online] http:// www.mfa.gov.il/mfa/mfa‑archive/1999/pages/shelley%20kleiman%20‑%20the% 20state%20of%20israel%20declares%20ind.aspx.
Literatura pomocnicza:
– artykuły prasowe: Beckerman G., Secrets of Ben‑Gurion’s Leadership, „The Jewish Daily Forward” 2011, 9 XII, [on‑ line] http://forward.com/articles/147083/secrets‑of ‑ben‑gurions‑leadership/?p=all. Nahshon G., The Legend of Ze’ev Jabotinsky 1880‑1940, „Jewish Post” 2004, [online] http://web. archive.org/web/20060514204901/http://www.jewishpost.com/jp0606/jpn0606k.htm.
Strony internetowe: strona internetowa Knesetu: http://www.knesset.gov.il.
Marta HOFFMANN, studentka II roku studiów II stopnia na kierunkach stosun‑ ki międzynarodowe i kulturoznawstwo międzynarodowe. Aktywnie zaangażowana w działalność Koła Naukowego Studentów Kulturoznawstwa Międzynarodowego. Jej osiągnięcia naukowe obejmują publikacje w „Jagiellońskim Forum Europejskim” (Problem Cypru po II wojnie światowej w perspektywie konstruktywistycznej), w wydaw‑ nictwach Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ (Obraz polskiej prezy- dencji w mediach zagranicznych, Romantyzm polityczny w polskiej polityce zagranicznej), a także w „Zeszytach Naukowych Koła Nauk Politycznych” UJ (Romantyczne pojęcie ducha a współczesna koncepcja tożsamości). Zainteresowania naukowe: teorie stosunków międzynarodowych, filozofia polityki, teorie kultury, filozofia nauki, a także filozofia romantyzmu europejskiego.
POLITYKA WEWNĘTRZNA I bezpieczeństwo
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.08
Bartosz ŚWIATŁOWSKI [email protected]
PROMETEJSKA RACJA STANU
ŹRÓDŁA I DZIEJE RUCHU PROMETEJSKIEGO W II Rzeczpospolitej
Abstract The Promethean reason of the state. The history of the Promethean move‑ ment in the Second Polish Republic Prometheism, which started to develop in 1921, after the Polish‑Bolshevik Peace of Riga, was both an ideological and political project. The idea of liberating na‑ tions oppressed by the Soviet Union was accompanied by publishing activi‑ ties, institutional and community network. The article presents the genesis of Prometheism, its geopolitical and historical sources, political provenance of its main activists, evolution of the movement in the 1930s and the institutional di‑ mension of Polish Prometheists. The paper also discusses the most important views of the creators of the movement, including thoughts on Russian imperial‑ ism, solidarity with enslaved nations and the united fight for “our freedom and yours”, originating both in the sense of mission and the analysis of the Republic of Poland’s reason of state. The author focuses on two important elements of the movement – the realism of the political concept and the Promethean elite’s polit‑ ical thought about the state, the nation and the geopolitics of Eastern Europe.
keywords prometheism, geopolitics, Europe, communism, sovereignty
WSTĘP
Ruch prometejski rozwijany od narodzin II Rzeczpospolitej, a ściślej od 1921 r., a więc od podpisania polsko‑sowieckiego traktatu ryskiego1, był przedsięwzięciem zarówno
1 Traktat pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą, podpisany w Rydze dnia 18 marca 1921 r., Dz. U. 1921, nr 49, poz. 300. 148 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 z dziedziny myśli politycznej, jak i bieżącej polityki. Idei wyzwolenia narodów spod wpływu Rosyjskiej Federacyjnej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej (RFSRR) to‑ warzyszyła realistyczna, wywiadowcza oraz wydawnicza praca codzienna, wokół której budowano siatkę instytucjonalno‑środowiskową. Niniejszy artykuł przedstawia początki historii ruchu prometejskiego, jego źródła geopolityczne i historyczne, proweniencję polityczną głównych działaczy, ewolucję ruchu w latach 30. XX w. oraz instytucjonalny wymiar działalności polskich prome‑ teistów. Przedstawione w nim zostały najistotniejsze poglądy twórców prometeizmu na zagadnienia rosyjskiego imperializmu, solidarności z „narodami zniewolonymi” i – wypływającej zarówno z poczucia misji, jak i z analizy racji stanu Rzeczpospolitej – wspólnej walki „za wolność naszą i waszą”. Autor skupił się na dwóch ważnych kom‑ ponentach ruchu prometejskiego – realizmie koncepcji politycznej oraz sposobie politycznego myślenia elity prometejskiej o własnym państwie, narodzie, a także o geo‑ polityce Europy Środkowo‑Wschodniej. Temat ten wymaga więc analizy dwojakiego rodzaju. Z jednej strony należy przedstawić dorobek prometeizmu w stosunkach mię‑ dzynarodowych, dyplomacji, pracy badawczej oraz działalności instytucji naukowych i wydawniczych. Z drugiej – konieczne jest przedstawienie prometeizmu jako istotnej części polskiej myśli politycznej. W trzech pierwszych częściach przedstawiono główne racje ideowe i geopolityczne koncepcji prometejskiej. Opisane zostały także dwie inne ważne kwestie – sposób po‑ strzegania politycznej roli II Rzeczpospolitej w regionie Europy Środkowo‑Wschodniej oraz ocena istoty rosyjskiego imperializmu zagrażającego państwom powstałym po 1918 r. Ta część artykułu stanowi szkic filozofii politycznej prometeizmu, wpisują‑ cej się w bogatą tradycję wolnościowej polskiej myśli politycznej. Prometeizm jawi się jako próba eksportu wolności do innych państw i narodów, dokonująca się nie tylko w związku z aktualnym poczuciem ucisku, ale i szerszym, niejako ponadczaso‑ wym, uznawaniem wolności za wartość kluczową dla przetrwania wspólnoty politycz‑ nej. Obok tego rodzaju metapolitycznych źródeł artykuł prezentuje również zaplecze naukowo‑badawcze i instytucjonalne ruchu oraz zmiany w myśleniu jego twórców na przestrzeni lat 30. XX w. Mit o Prometeuszu, greckim tytanie, to opowieść o postaci poświęcającej się dla dobra ludzkości w imię uniwersalnej wartości, jaką jest wolność2. Polityka zagranicz‑ na, do której odnosił się prometeizm w II RP, to zaś najczęściej domena realpolitik, niekiedy zbieżnych, ale częściej sprzecznych interesów poszczególnych państw, wy‑ magająca raczej zdolności kalkulacji i syntetycznej analizy aniżeli wzniosłych idei. Jak jednak pokazuje historia ruchu prometejskiego, łączenie tych dwóch pozornie osob‑ nych światów wcale nie musi być skazane na porażkę. Co więcej, doświadczenie pro‑ meteizmu pozwala dostrzec realistyczne sposoby zaprzęgania idei do konkretnych i wymiernych treści codziennych zmagań politycznych. Za najkrótszą definicję pro‑ meteizmu można uznać słowa Józefa Piłsudskiego z 1904 r.: rozbicie państwa rosyjskie- go na główne części składowe i usamowolnienie przemocą wcielonych w skład Imperium
2 W. Kopaliński, Słownik mitów i tradycji kultury, Warszawa 1985, s. 932. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 149 krajów3. Już w tych wczesnych słowach przyszłego Naczelnika Państwa i zwolenni‑ ka ruchu prometejskiego widać dwa fundamentalne założenia koncepcji: wspiera‑ nie niepodległościowych aspiracji narodów zniewolonych przez carskie, a później sowieckie imperium oraz, ipso facto, dążenie do jego dezintegracji. Autorem same‑ go pojęcia prometeizmu, jako pewnego programu działania państwa polskiego i jego głównych organów, z Wydziałem Wschodnim Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Oddziałem II Sztabu Generalnego (od 1928 r. Sztabu Głównego) Wojska Polskiego (wywiad) na czele, miał być płk Tadeusz Schaetzel, oficer, a następnie pra‑ cownik wspomnianego urzędu4. Prometeizm, choć nie stał się nigdy oficjalną doktry‑ ną polityki zagranicznej II RP5, był ważnym instrumentem realizacji polskich intere‑ sów, w szczególności na odcinku wschodnim. Już na wstępie warto wspomnieć, że tworzenie prometeizmu wynikało z co naj‑ mniej trzech istotnych przesłanek: a) braku szans na realizację federacyjnej koncep‑ cji marszałka Piłsudskiego, b) procesów narodowo‑wyzwoleńczych w latach 1917 ‑1920, czyli wybijania się na niepodległość Finlandii, państw bałtyckich, wschodnich sąsiadów Polski i państw kaukaskich, c) swego rodzaju prometeizm à rebours, któ‑ ry stosowała po przegranej wojnie polsko‑bolszewickiej Rosja sowiecka6. Ta ostatnia okoliczność, będąca przejawem głębszej i dużo starszej strategii imperialnego pod‑ boju, skłoniła Włodzimierza Bączkowskiego, jednego z czołowych publicystów pro‑ metejskich, do następującej definicji akcji prometejskiej: Prometeizm, łączący w sobie treść wielkiej idei wolności ludów podbitych przez Rosję z techniką politycznego rozkła- du Rosji, to oręż, który jest jedyną właściwą odpowiedzią na metody i taktykę rosyjsko ‑sowiecką7.
1. INSPIRACJE, ŹRÓDŁA, ZASIĘG PROMETEIZMU
Odrodzenie państwa polskiego po 123 latach8 było konsekwencją wielu czynników, zwłaszcza wielkiego konfliktu zbrojnego mocarstw. Okoliczność upadku imperiów Austro‑Węgier, Niemiec, a przede wszystkim Rosji sprawiła, że powstał szereg nowych
3 P. Libera, Polski prometeizm, jak ewoluował i jak z nim walczono?, „Pressje” 2010, nr 22‑23, s. 89. 4 M. Kornat, Ruch prometejski – ważne doświadczenie polityki zagranicznej II Rzeczypospolitej, „Nowa Europa Wschodnia” 2008, nr 2, s. 77. 5 Tenże, Idea prometejska a polska polityka zagraniczna (1921‑1939/1940), [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. tenże, Warszawa 2012, s. 35‑90. 6 Szerzej na ten temat zob. J. J. Bruski, Między prometeizmem a Realpolitik. II Rzeczpospolita wobec Ukrainy sowieckiej 1921‑1926, Kraków 2010, s. 217‑307, Studia z Historii XX Wieku, t. 10. 7 W. Bączkowski, Uwagi o istocie siły rosyjskiej, [w:] tenże, O wschodnich problemach Polski. Wybór pism, wybór i wstęp J. Kloczkowski, P. Kowal, Kraków 2000, s. 134, Biblioteka Myśli Politycznej, 32. 8 123‑letni okres dzielący trzeci rozbiór Polski od odzyskania niepodległości w 1918 r. był również cza‑ sem istnienia takich form państwowych, jak Księstwo Warszawskie czy Królestwo Polskie. Jednak nie zmienia to faktu, że Rzeczpospolita pozostawała przedmiotem gry wielkich imperiów, a nie samo‑ dzielnym podmiotem. 150 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 państw, powołanych przez narody dotąd w większym lub mniejszym stopniu uciskane przez silniejsze organizmy państwowe. Na przebieg powojennych granic wpływ miały państwa zachodnie z Francją i Wielką Brytanią na czele9. Okoliczności geopolityczne wskazywały, że ów porządek nosi znamiona chwiejnej i kruchej konstrukcji, zależnej od państw zwycięskich, narażonej na konflikty graniczne i narodowościowe, a także zagrożonej przez niemiecką kontestację powojennego ładu i bolszewizm. Szczególnie ów ostatni czynnik, wraz z nakładającym się nań zagadnieniem dążenia do narodo‑ wej niezawisłości Litwy, Ukrainy i Białorusi, sprawiał, że kwestia wschodniej granicy Rzeczpospolitej nabierała kluczowego znaczenia. Na tak zarysowaną problematyczną sytuację Polski Piłsudski10 chciał odpowiedzieć w interesujący sposób. Koncepcja federalizmu przewidywała oderwanie od Rosji zagar‑ niętych ziem I Rzeczpospolitej11 i ścisłą federację z historycznym fundamentem pań‑ stwa wielonarodowego – Litwą12. Plan swego rodzaju „wschodniego mocarstwa” byłby jednak niekompletny bez udziału Ukrainy i Białorusi13. Litwa miała być gwarantem
9 System sojuszy między państwami europejskimi zaczął się kształtować jeszcze pod koniec XIX w. Umowa Niemiec z Austro‑Węgrami z 1879 r. oraz późniejsze porozumienie z Włochami doprowadzi‑ ły do powstania trójprzymierza. W przeciwnym obozie znalazły się Francja i Rosja (w wyniku poro‑ zumienia z 1892 r.) oraz Wielka Brytania złączona „serdecznym porozumieniem” (fr. enente cordiale) z Francją i późniejszym sojuszem z Rosją. Tuż przed wojną i w jej trakcie do mocarstw europejskich przyłączały się inne państwa. W skład trójprzymierza weszły Turcja i Bułgaria, natomiast ententę za‑ siliły przede wszystkim Stany Zjednoczone, ale również zmieniające w trakcie wojny sojuszników Włochy. Siły polityczne i wojskowe Rzeczpospolitej działały i walczyły po obu stronach, zgodnie z własnymi wizjami odzyskania niepodległości. Rosja w wyniku rewolucji bolszewickiej 1917 r. zrezy‑ gnowała z uczestnictwa w entencie. 10 W tamtym czasie, tj. w latach 1918‑1922, Józef Piłsudski sprawował funkcję Naczelnika Państwa, co oznaczało najwyższą władzę cywilną, wykonawczą i wojskową. Wola i wizja Piłsudskiego mogły być wcielane w życie, gdyż miał on formalnoprawną swobodę kształtowania organów państwa (z Radą Ministrów na czele) gwarantowaną przez zatwierdzenie Sejmu Ustawodawczego z 20 II 1919 r. i (ogra‑ niczającą kompetencje Naczelnika) Małą Konstytucją z 1919 r. 11 Na tzw. ziemie zabrane na Kresach wschodnich składały się tereny anektowane przez Rosję w wyniku pierwszego rozbioru (Inflanty Polskie, województwa witebskie, mścisławskie, północna część połoc‑ kiego oraz południowo‑wschodnie tereny mińskiego), drugiego rozbioru (woj. kijowskie, bracławskie, wschodnie części wołyńskiego i brzeskiego, resztki mińskiego oraz część wileńskiego), wreszcie trze‑ ciego rozbioru (pozostałe ziemie na wschód od Bugu, niezajęte jeszcze ziemie Wielkiego Księstwa Litewskiego oraz obwód białostocki). Łączna powierzchnia tego terytorium to 462 tys. km2, zamiesz‑ kiwanych na początku XX w. przez około 25‑26 mln ludzi, w tym około 5‑6 mln Polaków. 12 A. Nowak, Historie politycznych tradycji. Piłsudski, Putin i inni, Kraków 2007, s. 186‑187, Arkana Historii. 13 Po rewolucji październikowej w Rosji część Ukrainy proklamowała autonomię, a z czasem niepod‑ ległość jako Ukraińska Republika Ludowa (URL), upatrująca gwaranta niezawisłości w Niemcach. Powstała również Zachodnioukraińska Republika Ludowa (ZURL) składająca się z polityków z Galicji Wschodniej, Bukowiny i Rusi Zakarpackiej, reprezentujących opcję proaustriacką. Posunięcia te ozna‑ czały konflikty z Rosją oraz Polską. Na początku 1919 r. nastąpiło zjednoczenie URL i ZURL, prowa‑ dzące do wojny z Polską. Nieprzejednanego stanowiska polityków ZURL wobec granicy z Polską nie podzielał Symon Petlura, który w tym czasie objął przewodnictwo w tzw. Dyrektoriacie powstałym po wycofaniu się Niemiec i dotychczasowego przywódcy URL Pawła Skoropadskiego. Ukraińcy gali‑ cyjscy upatrywali sojusznika w białej armii gen. Denikina, natomiast Petlura, świadom nieprzychylne‑ Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 151 powrotu do tradycji wielonarodowościowej Rzeczpospolitej Obojga Narodów, ale to trzydziestomilionowa Ukraina stanowiła kluczowy punkt przesądzający o równowadze sił w stosunku do Rosji14. Plany te spaliły jednak na panewce wraz z niemożnością poro‑ zumienia się z Litwą oraz fiaskiem akcji polsko‑ukraińskiej w 1920 r.15 Traktat ryski w ocenie większości badaczy i publicystów stanowił porażkę koncepcji federacyjnej Piłsudskiego, za co bezpośrednią odpowiedzialność miała ponosić delega‑ cja polska negocjująca warunki pokoju. Jej główni przedstawiciele, Stanisław Grabski i Jan Dąbski, wywodzący się ze środowisk endeckich, mieli realizować inkorporacyjną strategię wschodnią Romana Dmowskiego, polegającą na ograniczeniu aspiracji teryto‑ rialnych dla uniknięcia zbyt dużej reprezentacji mniejszości narodowych w organizmie państwa polskiego. Czołowy przedstawiciel wileńskich konserwatystów i zwolennik polityki Naczelnika Państwa Stanisław Cat‑Mackiewicz jednoznacznie oceniał konse‑ kwencje dokumentu: w danym wypadku chodzi mi tylko o podkreślenie niewątpliwego faktu, że polityka federacyjna została przez traktat ryski przekreślona, że istniała może jeszcze w literaturze, ale nigdy w życiu realnym16. Inną ocenę porozumienia przedstawił po latach Andrzej Nowak. Wskazywał on, że Piłsudski świadomie zgodził się na oddanie zajętego przez Wojsko Polskie Mińska, bo nie wiązał z nim już żadnych nadziei na wskrzeszenie idei federacyjnej. Marszałek miał być świadomy potencjału nowoczesnego nacjonalizmu, co powodowało konieczność korekty planów federacyjnych, a właściwie rezygnacji z koncepcji polsko‑litewskich działań zmierzających do odrodzenia I Rzeczpospolitej17. Zderzenie koncepcji z rze‑ czywistością spowodowało próbę przesunięcia programowego centrum na relacje polsko‑ukraińskie. W tym przypadku również silniejsze okazały się narodowe aspiracje Ukraińców względem Lwowa i Galicji Wschodniej, choć z drugiej strony sojusz Piłsudskiego i ata‑ mana Symona Petlury18 z kwietnia 1920 r. pokazywał, że możliwe są wspólne akcje polityczno‑wojskowe, a w interesie obu państw leży współdziałanie w walce o niepod‑
go stanowiska Denikina wobec wolnej Ukrainy, wiązał nadzieje z sojuszem polsko‑ukraińskim. Dwa odmienne projekty spowodowały fasadowość zjednoczenia ziem ukraińskich i faktyczną bezsilność Petlury. W tym samym czasie w Charkowie powstał marionetkowy rząd Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej (USRR). Zależny od Moskwy rząd USRR był stroną negocjacyjną w trakcie podpisywania traktatu ryskiego. Polskie uznanie dla rządu USRR oznaczało koniec kooperacji z URL. Z kolei Białoruś ogłaszająca niepodległość w ramach Białoruskiej Republiki Ludowej (BRL) była w pełni zależna od niemieckiej polityki. BRL nie została oficjalnie uznana przez mocarstwa, a jej na‑ dzieje na niepodległość skończyły się wraz z klęską wojsk niemieckich. P. Łossowski, Kształtowanie się państwa polskiego i walka o granice (listopad 1918 – czerwiec 1921), [w:] Historia dyplomacji polskiej (połowa X‑XX w.), t. 4: 1918‑1939, red. tenże, Warszawa 1995, s. 98. 14 A. Nowak, Historie politycznych tradycji…, s. 187. 15 Tamże, s. 201. 16 S. Cat‑Mackiewicz, Historia Polski od 11 listopada 1918 do 17 września 1939, Kraków 2012, s. 197, Pisma wybrane. 17 A. Nowak, Historie politycznych tradycji…, s. 206-207. 18 21 IV 1920 r. podpisano w Warszawie Umowę między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rzą‑ dem Ukraińskiej Republiki Ludowej, dotyczącą m.in. ustalenia granic między państwami i uznania 152 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 ległość Ukrainy. To ostatnie przekonanie miało później towarzyszyć członkom ruchu prometejskiego w ich działaniach na rzecz polsko‑ukraińskiej kooperacji. Z uwagi na znaczącą siłę nacjonalizmów, sprzeciw polskiej opinii publicznej wobec dalszych dzia‑ łań wojennych na wschodnich terenach19 i odmienną wizję przeciwników politycznych obozu piłsudczykowskiego próba zrealizowania wizji federacyjnej zakończyła się nie‑ powodzeniem. Można stwierdzić, że mimo iż traktat ryski stanowił ostateczne przy‑ pieczętowanie klęski pomysłu federacyjnego, nie było to równoznaczne z całkowitą rezygnacją z przebudowy geopolitycznej regionu. Jak zauważył Marek Kornat, ruch prometejski była kontynuacją i przedłużeniem idei federacyjnej20, chociaż poddano go zasadniczym korektom21, uwspółcześniając wizję z lat 1917‑1920.
2. POPRZEDNICY MYŚLI PROMETEJSKIEJ
Za głównego autora przedprometejskich koncepcji geopolitycznych uznaje się ks. Adama Jerzego Czartoryskiego, który po powstaniu listopadowym uwypuklił zagadnienie de‑ kompozycji imperium rosyjskiego w oparciu o etnicznie odmienne ludy zamieszkujące carskie terytorium22. Książę twierdził, że Rosja, kierując się fałszywym patriotyzmem23
Dyrektoriatu za oficjalny organ władzy URL, a będącą de facto sojuszem politycznym. 24 IV 1920 r. podpisano konwencję wojskową, która oznaczała sojusz militarny wymierzony w Rosję. 19 Z tego punktu widzenia najważniejsze było to, czy społeczeństwo polskie chce prowadzić taką ambit- ną, kosztującą wiele wysiłku i nie zawsze dla wszystkich zrozumiałą politykę bardzo dalekosiężną na Wschodzie, czy raczej chce się ograniczyć do obrony niepodległości i budowania struktur stabilnego, spokoj- nego życia. Piłsudski chciał kalkulować w kategoriach dekad czy nawet wieku, gdy zmęczone wojną społe- czeństwo myślało o przyszłym miesiącu – tłumaczył w 2013 r. Andrzej Nowak. W jego ocenie we wrze‑ śniu 1920 r. nastąpiły masowe wystąpienia Polaków wszystkich opcji, nie tylko socjalistów, ale narodowych demokratów, ludowców wszelkiej „maści” – za pokojem z Moskwą. Dominowało zmęczenie wojną, któ- ra w sumie trwała sześć lat. Wydawało się, że nadszedł wreszcie moment – po odpędzeniu bolszewików spod Warszawy, w którym można było sobie urządzić wolną Polskę. […] Piłsudski miał takie nastawie- nie, że on, wielki wódz, nakreśla dalekowzroczne wizje, a naród chce zadowolić się małym. Odepchnięto wroga i Piłsudski ma ręce związane: społeczeństwo nie chce dalej walczyć, Ukraińcy, tak jak wcześniej Litwini, nie chcą współpracować z Polską; można tylko zawrzeć pokój. Cytaty za: W 1920 r. w polskich domach nieustannie przewijało się hasło „musisz iść do wojska”, wywiad z Andrzejem Nowakiem, [on‑ line] http://www.portal.arcana.pl/W‑1920‑r‑w‑polskich‑domach‑nieustannie‑przewijalo‑sie‑haslo ‑musisz‑isc‑do‑wojska,4011.html, 12 IX 2013. 20 M. Kornat, Ruch prometejski…, s. 77. 21 Przejawem braku neutralności i wrogiej polityki Litwy wobec Rzeczpospolitej był traktat z Rosją za‑ warty 12 VII 1920 r. przyznający Wilno Litwie oraz wystąpienia wojsk litewskich przeciw Polakom w okolicach Wilna i na Suwalszczyźnie w lipcu i sierpniu tego samego roku. Taryba, czyli Litewska Rada Państwowa, która proklamowała niepodległość Litwy na początku 1918 r., nie zgadzała się na oddanie Polsce Wileńszczyzny i Suwalszczyzny, mimo etnicznej przewagi Polaków. Czołowi polity‑ cy Taryby, Antanas Smetona i Augustinas Voldemaras, nie akceptowali również wizji federacji Litwy z Polską. P. Łossowski, Kształtowanie się państwa polskiego…, s. 150. 22 A. Nowak, Przez Ukrainę i Kaukaz na Petersburg: początek drogi do koncepcji prometejskich w polskiej myśli politycznej, [w:] Ruch prometejski…, s. 17‑24. 23 Tamże, s. 23. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 153 podboju i panowania, zachowuje zaborczy instynkt. Stąd brało się przekonanie o niepo‑ hamowanym imperialnym dążeniu do podboju kolejnych terytoriów. Ekspansjonizm mógł być zatrzymany jedynie przez adekwatną reakcję „liberalnej” Europy, która w star‑ ciu z Rosją miała wysuwać postulat wsparcia etnicznych i wyznaniowych żywiołów zdo‑ minowanych przez carat. Inny autor, publicysta i uczestnik powstania listopadowego, Maurycy Mochnacki, przypisywał kluczowe znaczenie w rozbijaniu imperium rosyjskiego Ukrainie, a powo‑ dzenie odbudowy niepodległej Polski uzależniał od tego, w którą stronę – polską czy rosyjską – zwróci się jej wschodni sąsiad24. Ten sposób postrzegania spraw regionu i jego wagi dla dziejów Europy celnie ujął Zygmunt Krasiński w Memoriale dla Napoleona III z 1854 r.: największa siła Rosji w jej stosunku do Europy nie jest ani w Moskwie, ani w Petersburgu, ani w Krymie, ale w Kijowie, w Wilnie i w Warszawie25. Pogląd ten bę‑ dzie później charakterystyczny dla czołowych przedstawicieli ruchu prometejskiego w II Rzeczpospolitej. Konsekwencjami I wojny światowej były wybijanie się na niepodległość państw bał‑ tyckich, walka o własny byt państwowy Ukrainy oraz emancypacja narodowa Kaukazu Północnego i Zakaukazia. W 1917 r. Finlandia proklamowała niepodległość, wkrótce to samo uczyniły Litwa, Łotwa i Estonia, niedługo później także Ukraina. W 1918 r. aspi‑ racje niepodległościowe zgłosiły republiki Kaukazu – Gruzja, Azerbejdżan i Armenia26. Narody zamieszkujące te państwa, podobnie jak górale z Kaukazu Północnego skupieni wokół tzw. Rządu Górskiego, domagały się międzynarodowego uznania najpierw przez państwa centralne (w obawie przed rosyjską agresją), a po porażce tych ostatnich – przez państwa ententy27. Stosunek środowisk gruzińskich do sowieckiej Rosji obrazuje odpo‑ wiedź prezydenta Noego Żordanii na bolszewicką propozycję wspólnej walki z „białą” armią gen. Antona Denikina: Nasza droga idzie ku Europie, droga Rosji – ku Azji. Wiem, iż wrogowie powiedzą, że jesteśmy stronnikami imperializmu. Dlatego to winienem zdecy- dowanie stwierdzić – przedkładam imperialistów Zachodu nad fanatyków Wschodu28. Na tym jednak „potencjał prometejski” się nie kończył. W orbicie zainteresowań ruchu znajdowały się wszystkie grupy etniczne zgłaszające swoje prawo do niezależne‑ go istnienia i rozwoju. Poza wyżej wzmiankowanymi narodami posiadającymi tradycje państwowe były to także pozbawione państwowej historii narody Kozaków dońskich i kubańskich, terskich, kałmyckich i astrachańskich, Tatarów krymskich i idel-uralskich oraz Turkiestańczyków, a na północy ludów Karelii i Ingermanlandii29. Tereny te razem wzięte stanowiły potencjalny etnograficzno‑religijny punkt zapalny, który miała wyko‑ rzystać idea prometejska.
24 Zob. M. Mochnacki, Powstanie narodu polskiego w roku 1830 i 1831, oprac. i przedm. S. Kieniewicz, t. 1-2, Warszawa 1984. 25 Z. Krasiński, Pisma filozoficzne i polityczne, Kraków–Warszawa 1912, s. 553, Pisma, t. 7. 26 W. Materski, Kaukaz w polityce międzynarodowej 1917‑1921, [w:] Ruch prometejski…, s. 127‑136. 27 Tamże, s. 130. 28 Tamże, s. 132. 29 T. Schaetzel, Racja stanu Polski na wschodzie, „Pressje” 2010, nr 23, s. 100‑119. 154 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
Dezimperializacja Rosji znajdowała podatny grunt szczególnie na terenach Kaukazu, miejsca, w którym, według mitologii, tytan Prometeusz został przykuty do skały oraz gdzie znajdują się ważne źródła ropy naftowej, gazu i rudy manganu. Narody północne‑ go Kaukazu i Zakaukazia, mimo różnic językowych, religijnych i historycznych, łączyła niechęć do północnego agresora, widoczna szczególnie w XIX w., kiedy to miejscowe elity polityczne rozbudzały i pogłębiały uczucia narodowe oraz integrowały obszary et‑ niczne stanowiące dotąd amorficzny konglomerat dialektów, różnych zwyczajów i pro‑ wincjonalnych odrębności30. Postępująca unifikacja narodowych wartości, przy jedno‑ czesnej europeizacji wzorców ustrojowych i scaleniu lokalnych odmienności, pozwoliła na stworzenie zbieżnej strategii krajów Kaukazu Południowego. Tworzyły ją kaukaska myśl niepodległościowa, która po wielu zmaganiach i zawiłościach otwarcie przyjęła za‑ sadę pełnej niepodległości, oraz uznanie konfederacji kaukaskiej jako zasady realizacji idei niepodległości państw tego obszaru31. Oznaczało to, że pomimo różnic, także poli‑ tycznych, i antagonizmów wewnątrz poszczególnych państw udało się osiągnąć pewną świadomość wspólnoty losu i, nie bez przeszkód, doprowadzić do wspólnego działania, np. w staraniach o międzynarodowe uznanie i dopuszczenie do paryskiej konferencji pokojowej32. Z kolei o przychylnym nastawieniu miejscowych rządów do Polski może świadczyć wojskowa umowa polsko‑gruzińska33 zawarta jeszcze w trakcie trwania wojny polsko ‑bolszewickiej34. I choć już w 1921 r. Rosji sowieckiej udało się pozbawić niepodległości wszystkie republiki kaukaskie, jasne stało się, że ich elity polityczne nie poprzestaną na emigracyjnej wegetacji35. Otwierało się tu naturalne pole do działania dla wszystkich zwolenników ruchu prometejskiego36.
30 W. Bączkowski, Uwagi o Kaukazie, [w:] tenże, O wschodnich problemach Polski…, s. 183‑185. 31 Tamże, s. 185. 32 W. Materski, Kaukaz w polityce…, s. 132. 33 Polsko‑gruziński sojusz wojskowy był wynikiem misji Tytusa Filipowicza, który po krótkich nego‑ cjacjach na przełomie kwietnia i maja 1920 r. sfinalizował umowę zawierającą program pomocy mili‑ tarnej II RP dla armii gruzińskiej, wspólny plan operacyjny przeciwko Rosji oraz procedurę wymiany przedstawicieli dyplomatycznych i wojskowych po nawiązaniu oficjalnych stosunków dyplomatycz‑ nych. Sowieci zdołali jednak na początku 1921 r. zająć republiki kaukaskie, niwecząc tym samym wy‑ korzystanie aliansu. Mimo to sojusz stanowił wsparcie zarówno natury dyplomatycznej, jak i moralnej, był także podstawą dalszej współpracy z Gruzinami (np. gruzińscy oficerowie kontaktowi w Wojsku Polskim). Tamże, s. 135‑136. 34 Tamże, s. 135. 35 M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego. Związek Zbliżenia Narodów Odrodzonych (1921‑1923) i Instytut Wschodni w Warszawie (1925‑1939), „Politeja” 2004, nr 2, s. 351. 36 Oczywiście nie oznacza to, że w gruzińskich elitach politycznych nie występowały różnice i antago‑ nizmy dotyczące sposobu postrzegania ówczesnej sytuacji ojczyzny, roli zachodnich polityków czy wagi idei prometejskich. W literackiej formie interesująco przedstawił je Ksawery Pruszyński. Zob. K. Pruszyński, Trzynaście opowieści, Warszawa 1995, s. 231‑262. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 155
3. SPOSÓB POSTRZEGANIA ROSJI CARSKIEJ I SOWIECKIEJ
Zasadnicze znaczenie dla zrozumienia idei prometejskiej mają sposoby, w jakich propa‑ gatorzy ruchu ujmowali problem rosyjskiego imperializmu, który w nowej, ideologicz‑ nej szacie bolszewizmu37 nabrał jeszcze większej, rewolucyjnej dynamiki. Prometeizm był jednym z następstw konstatacji marszałka Piłsudskiego: byt i istnienie Polski, ta- kiej, jaką posiadamy, nie są zupełnie pewne38. W listopadzie 1926 r., podczas posiedzenia Komitetu Obrony Państwa, Piłsudski precyzował źródło głównego niebezpieczeństwa: Ludzie niespokojni w Rosji będą nas szukać, bo Rosja w stosunku do nas może dochodzić swego rewanżu […]. Na razie bolszewicy pracują nad rozkładem wewnętrznym naszego państwa i jest to ich stała praca39. Bardzo silną, konstytutywną cechą wszystkich prometeistów było owo uwrażliwie‑ nie na sprawę rosyjskiej ekspansji. Bączkowski dostrzegał w Rosji radzieckiej wyraźną przewagę pierwiastka azjatyckiego40, co miało się jego zdaniem przejawiać m.in. w pod‑ szytym mistycyzmem materializmie światopoglądowym Rosjan, trwałej niezdolności do poświęcenia życia w walce o ideały narodowe lub państwowe czy wreszcie odmien‑ nej filozofii wojny, która nie rozstrzygała się w walnej bitwie czy manewrach taktyczno ‑operacyjnych, ale za pomocą wcześniejszej, rozkładowej pracy wewnątrz wrogich
37 Termin „bolszewicy” został po raz pierwszy użyty w 1903 r. na II Zjeździe Socjaldemokratycznej Partii Robotniczej Rosji (SDPRR) i oznaczał grupę członków partii uznającą się za większość (ros. bolszyn- stwo) w przeciwieństwie do mniejszości (ros. mienszynstwo). Przywódcą tego odłamu był Włodzimierz Lenin, nawołujący do centralizowania i dyscyplinowania partii, której mieli przewodzić zawodowi re‑ wolucjoniści. Popularność i szerszy rozgłos bolszewicy zyskali w trakcie rewolucji 1905‑1907 w Rosji, kiedy to pod hasłami demokratyzacji i przodownictwa proletariatu dążyli do obalenia carskiego ustro‑ ju. Po rewolucji lutowej 1917 r. zaczęli agitować na rzecz władzy proletariatu oraz, pozostając w opo‑ zycji do mienszewików i eserowców (o których będzie mowa w dalszej części tekstu), bolszewizo‑ wać Rady. W październiku tego samego roku obalili Rząd Tymczasowy, przejmując władzę w Rosji. Zob. R. Pipes, Rosja bolszewików, przeł. W. Jeżewski, Warszawa 2005. 38 Wielka deklaracja Marszałka Piłsudskiego, „Głos Prawdy” 1926, nr 129 (27 II), s. 119, [cyt. za:] M. Kornat, Ruch prometejski…, s. 83. 39 Protokół pierwszego posiedzenia Komitetu Obrony Państwa z dnia 23 listopada 1926 r., oprac. P. Sta wecki, „Kwartalnik Historyczny” 1988, nr 3, s. 83. 40 Samuel Huntington, opisując cywilizację prawosławną, której ośrodkiem jest Rosja, zwracał uwagę na cechy odróżniające ją od zachodniego chrześcijaństwa: […] bizantyjski rodowód, odrębna religia, dwieście lat panowania tatarskiego, biurokratyczny despotyzm, oraz ograniczony kontakt z Renesansem, Reformacją, Oświeceniem i innymi zjawiskami tak ważnymi dla Zachodu. S. P. Huntington, Zderzenie cywilizacji i nowy kształt ładu światowego, przeł. H. Jankowska, Warszawa 2004, s. 56, Spectrum. W kon‑ tekście omawianych powyżej różnic cywilizacyjnych i religijnych między Wschodem a Zachodem, znajdujących wyraz także w imperialnej polityce carskiej Rosji, warto przytoczyć również słowa fran‑ cuskiego filozofa Alaina Besançona: Petersburscy cesarze usunęli wszystkie te staroruskie czynniki, które miały charakter „święty”, przede wszystkim zaś mesjanistyczny zamiar odbudowy prawdziwego chrześci- jaństwa uniwersalnego. Zachowali jednak dwie rzeczy: władzę absolutną oraz inny mesjanizm, o charak- terze niereligijnym: panowania nad nieograniczonym terytorium. Rosyjski imperializm, czy też raczej gigantyczne terytorium, które to państwo zajmuje, stał się główną wartością transcendentną, jaką zapro- ponowano narodowi rosyjskiemu. A. Besançon, Święta Ruś, przeł. Ł. Maślanka, Warszawa 2012, s. 49, Biblioteka Teologii Politycznej, t. 6. 156 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 państw. Ten, jak twierdził redaktor „Biuletynu Polsko‑Ukraińskiego”, specyficzny ro‑ dzaj akcji wojennej wynikał z innego niż europejski rozłożenia akcentów: Głównym rodzajem broni rosyjskiej, decydującym o dotychczasowej trwałości Rosji, jej sile i ewen- tualnych przyszłych zwycięstwach, nie jest normalny w warunkach europejskich czynnik siły militarnej, lecz głęboka akcja polityczna, nacechowana treścią dywersyjną, rozkładową i propagandową41. Ta odmienność, co ważne, miała brać się z pustki kulturowej Rosji, z jej dziejów sil‑ nie naznaczonych wpływami mongolskimi: Brak silnych wpływów łacińskiego Zachodu i na wpół orientalny wpływ rychło upadającego Bizancjum wytworzyły pewną pustkę kul- turalną Moskwy, której nie zdołał wypełnić po brzegi odległy Wschód Indii i Chin. Pustkę tę poczęła wypełniać samoczynna twórczość kulturalna Moskwy, idąca po linii nadanej przez impuls wspaniałej, olbrzymiej, jakkolwiek mocno mechanicznej kultury hiperimpe- rium Czingiza i Tamerlana42. W takiej optyce prometeizm stał się instrumentem w walce o poszerzenie cywili‑ zacji zachodniej na Wschód. To przekonanie o znaczeniu Rzeczpospolitej jako cywi‑ lizacyjnej siły, jako fragmentu większej, zachodnio‑łacińskiej całości, w walce z jeśli nie barbarzyńską, to odmienną kulturą azjatycką znajdowało wyraz także w opiniach innych członków ruchu. Socjalista Tadeusz Hołówko, orędownik przychylnej wobec Kresów polityki i czołowy prometeista, w swoich sejmowych wystąpieniach wprost stawiał znak równości pomiędzy mocarstwową ambicją Polski, jej polityką wobec Kresów i wyzwaniem dokonania wielkiej cywilizacyjnej pracy43. Zdaniem tego za‑ ufanego współpracownika Naczelnika Państwa i przez pewien czas szefa Wydziału Wschodniego MSZ granica polsko‑sowiecka miała być cywilizacyjną cezurą zachod‑ niej Europy. Przekonaniu o kulturowo‑wolnościowej misji Rzeczpospolitej towarzy‑ szyła obserwacja ruchów narodowościowych i ich ambicji niepodległościowych. Główne działania prometeizmu budowano wokół tezy o nieuchronności rozpadu Związku Sowieckiego właśnie pod wpływem rozbudzonych i napierających tendencji narodowowyzwoleńczych. Uznawano, że dotychczasowy model wielonarodowościo‑ wego imperium Wschodu jest nie tylko niebezpieczny dla Polski, ale wręcz anachro‑ niczny. Kolejny ważny reprezentant prometeizmu, znawca spraw narodowościowych Leon Wasilewski, przekonywał, że ruchy narodowe posiadają pewnego rodzaju żywioło- wość. Raz wszczęte, nie dają się już zniszczyć i dążą – wbrew wszystkiemu – do ideału nie- podległości państwowej, którą realizują w warunkach osłabienia władzy centralnej, spowo- dowanego bądź wewnętrzną, bądź zewnętrzną katastrofą państwa wielonarodowego44. By nacjonalizmy te odgrywały pożądaną dla polskiej racji stanu rolę, należało wy‑ zbyć się jednostkowego myślenia czy, jak to określił redaktor pierwszego periodyku pro‑
41 W. Bączkowski, Uwagi o istocie…, s. 132‑133. 42 Tamże, s. 117. 43 Tadeusz Hołówko o demokracji, polityce i moralności życia publicznego, wstęp, wybór i oprac. A. Choj nowski, Warszawa 1999, s. 263. 44 L. Wasilewski, Polityka narodowościowa Sowietów, „Przegląd Polityczny” 1925, nr 5‑6, [w:] tenże, Drogi porozumienia. Wybór pism, wybór, wstęp i przyp. B. Stoczewska, Kraków 2001, s. 130, Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej, t. 6. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 157 metejskiego „Przymierze” Włodzimierz Wakar, małostkowego maksymalizmu narodo- wego45. Prometeizm nie był jednak programem minimalistycznego dostosowania grup odrębnych etnicznie do państwowego interesu polskiej większości. Kwestia narodowo‑ ściowa miała dwa komplementarne wobec siebie uzasadnienia. Pierwsze odwoływało się do nieodzowności wyposażenia państwa w program działania na wypadek głębo‑ kich, fundamentalnych zmian w ustroju ZSRS46. Było oczywiste, że wobec zmian zary‑ sowujących się na horyzoncie Rzeczpospolita nie może pozostawać obojętna47. Drugie, ofensywne założenie miało źródło w filozofii politycznej decydentów II RP, w ich głę‑ bokim przekonaniu o znaczącym potencjale zarówno Rzeczpospolitej jako organizmu kulturowo‑politycznego, jak i samej akcji prometejskiej jako realistycznej odpowiedzi na wyzwania nowoczesności. Te kanony myślenia o polskości i własnej państwowości znajdowały wyraz w postulatach dotyczących polityki wobec Kresów: założeniem tego programu powinno być dążenie, żeby Kresy te na zawsze związać z państwowością polską, uczynić z nich integralną część. Uczynić to można tylko na tej drodze, że ludność Kresów dobrowolnie duchowo zespoli się z państwowością polską, poczuje się obywatelami polskimi z własnej woli i przekonania48. Dostrzegano także aspekt zewnętrzny, dotyczący postępujących przeobrażeń w świadomości społecznej narodów: mocarstwowy interes Polski nakazuje, przeciwnie, szukać sposobów, aby te marzenia urzeczywistniały się nie przeciw Polsce, lecz w zgodzie z nią i w oparciu o nią49. ZSRS nie pozostawał obojętny na aktywność polskiego wywiadu i całego ruchu prometejskiego. Bolszewicy prowadzili własną politykę narodowościową. Jak zauważał Leon Wasilewski, komuniści rosyjscy początkowo opowiadali się za prawem do samo- określenia narodów, co było zgodne z ideologią międzynarodowego ruchu socjalistycz‑ nego. Jednak z czasem, gdy bolszewicy zdołali zdobyć władzę, przesłanie musiało ulec zmianie i odtąd na sztandarach wywieszano hasło samookreślenia mas pracujących50. Owa emancypacyjna akcja propagandowa z racji istnienia przeciwników politycznych i społecznych (m.in. mieńszewicy, Bund51, masy chłopskie) ulegała ciągłemu zawęże‑
45 M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego…, s. 354. 46 Tenże, Ruch prometejski…, s. 83. 47 L. Wasilewski, Wnioski koniunkturalne, „Biuletyn Polsko‑Ukraiński” 1933, nr 24, [w:] tenże, Drogi porozumienia…, s. 183‑186. 48 Tadeusz Hołówko o demokracji…, s. 127. 49 L. Wasilewski, Sprawa kresów wschodnich, „Droga” 1924, nr 5, [w:] tenże, Drogi porozumienia…, s. 115. 50 Tenże, Polityka narodowościowa…, s. 128. 51 Mienszewicy (z ros. mienszynstwo – mniejszość) – frakcja rosyjskiej partii socjaldemokratycznej prze‑ ciwna rewolucyjnemu programowi bolszewików Lenina. Mienszewicy jako zwolennicy ewolucyj‑ nych przemian społecznych wspierali Rząd Tymczasowy powstały po rewolucji lutowej 1917 r. Po bolszewickiej rewolucji październikowej czołowi przedstawiciele mieńszewików znaleźli się na emi‑ gracji. Bund (właśc. Powszechny Żydowski Związek Robotniczy) był żydowską partią socjalistyczną powstałą w 1897 r. w Wilnie w celu obrony interesów żydowskich robotników w Rosji. Od 1918 r. działał także w Polsce; współpracował z PPS bądź z komunistami (lata 1933‑1935), niezmiennie gło‑ sząc hasła antysyjonizmu, przebudowy społecznej oraz żydowskiej autonomii kulturowo‑narodowej 158 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 niu, stając się odwróceniem wcześniejszego przesłania: tak więc w ostatecznym wyniku samookreślenie narodów zostało w praktyce zastąpione przez „samookreślenie” narodowe urzędowej partii komunistycznej, rządzącej faktycznie Związkiem i wszystkimi jego auto- nomicznymi częściami […]52. Integralny dla akcji prometejskiej antykomunizm nie był jedyną cechą przeciwną narodowościowej taktyce ZSRS. Kluczowym elementem działań sowieckich wobec mniejszości były pozory swobody językowej i oświatowej, które miały prowadzić do stworzenia sztucznego tworu: „narodu sowieckiego”53. Polityka taka w rzeczywistości wzmacniała centralizm sowiecki, pozbawiając narody ukraiński i kaukaskie szans na ar‑ tykułowanie własnych aspiracji54. Bardziej niebezpieczną z polskiego punktu widzenia okolicznością było wszczęcie przez bolszewików działań określonych przez jednego ze współczesnych badaczy ruchu mianem prometeizmu à rebours55. Po międzynarodowym uznaniu w 1923 r.56 wschodniej granicy Polski komuniści, wykorzystując narzędzia propagandowe i oczywiste wpływy w rządzie Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, starali się przekonać ukraińską mniejszość w Polsce o niekorzystności tej sytuacji, o nieporównanie większych swobodach w ZSRS i pilnej potrzebie zmian geopolitycznych. Towarzyszył temu wysiłek wywiadowczy, któ‑ rego świadectwem stały się skuteczne prowokacje Głównego Zarządu Wywiadowczego w ramach akcji „MOR‑trust”, która poprzez fikcyjne organizacje monarchistyczne miała ujawniać działaczy narodów prometejskich57. Także w tej działalności sowiec‑ kich służb znajduje się przyczyna podjęcia działań prometejskich. Była to kwestia ściśle związana z bezpieczeństwem narodowym i koniecznością zabezpieczenia integralności terytorialnej państwa58. Na tym geopolitycznym tle kształtowała się klasyczna prometejska konstatacja: Niepodległość Polski nie da się pomyśleć bez niepodległości Litwy, Łotwy, Estonii, Finlandii,
w polskim państwie. W trakcie II wojny światowej partia ta współpracowała z Radą Pomocy Żydom oraz Delegaturą Rządu na Kraj. Członkowie Bundu, obok przedstawicieli prawicowego Żydowskiego Związku Wojskowego, wzięli udział w powstaniu w getcie warszawskim w 1943 r. Zob. R. Pipes, Rosja bolszewików… 52 L. Wasilewski, Polityka narodowościowa…, s. 128. 53 M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego…, s. 383. 54 L. Wasilewski, Polityka narodowościowa…, s. 129. 55 J. J. Bruski, W trójkącie Warszawa‑Paryż‑Praga. Reaktywacja współpracy polsko‑ukraińskiej 1925‑1926, [w:] Ruch prometejski…, s. 106. 56 15 III 1923 r. podpisano dodatkowy protokół do traktatu wersalskiego zatwierdzający wschodnią gra‑ nicę II Rzeczpospolitej, potwierdzający przynależność Galicji Wschodniej i Wileńszczyzny do tery‑ torium II RP. Uznanie wschodnich granic kraju przez mocarstwa zachodnie, do których w kwietniu 1923 r. przyłączyły się Stany Zjednoczone, zostało ustanowione wbrew woli ZSRS i Litwy. Na decyzję Rady Ambasadorów miały wpływ dobre relacje Polski z Francją, której zależało na wsparciu w sprawie okupacji Zagłębia Ruhry, a także z Włochami. Ponadto Litwa w styczniu tegoż roku zajęła mający sta‑ tus neutralnego port w Kłajpedzie. P. Łossowski, Kształtowanie się państwa polskiego…, s. 215. 57 A. Wszendyrówny, Ekspozytura Nr 2 Oddziału II Sztabu Głównego Wojsk Polskiego, [w:] Ruch prome- tejski…, s. 173. 58 M. Kornat, Idea prometejska…, s. 56. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 159
Ukrainy i Białorusi59. Poza tym silnym węzłem ontologiczno‑egzystencjalnym ważnym czynnikiem kształtowania relacji był stosunek państwa polskiego do sąsiednich naro‑ dów. Z jednej strony Polska nie planowała wsparcia ewentualnych działań zbrojnych prowadzonych przez któryś z „narodów prometejskich”, by nie naruszyć ustaleń trak‑ tatu ryskiego60. Po zamachu majowym 1926 r. zapewniała sowieckie kierownictwo, że zachowanie status quo na wschodniej granicy Rzeczpospolitej pozostaje ciągłą wykład‑ nią polskiej polityki zagranicznej. Z drugiej strony jednoznacznie uwidaczniał się status Polski jako regionalnego lidera, geograficznie i historycznie predestynowanego do by‑ cia „Prometeuszem wschodu”. Sprzyjał temu brak imperialno‑kolonialnych tradycji61. Zdaniem Schaetzela, ten stosunek Polski na Wschodzie do narodów wyzwolonych i wy- zwalających się, narzucający Polsce tak znamienną rolę dziejową, predestynuje ją do mo- carstwowego stanowiska w znaczeniu jak najbardziej niezaborczym62.
4. ORGANIZACJE RUCHU PROMETEJSKIEGO
Możliwie wyczerpujące opisanie historii ruchu prometejskiego w II Rzeczpospolitej wymaga rozdzielenia dwóch szeroko rozumianych sposobów wprowadzania w ży‑ cie ideałów prometejskich w polityce zagranicznej II RP. Z jednej strony prometeizm był działalnością par excellence taktyczno‑operacyjną. Wspomniana wcześniej funk‑ cja obronno‑dywersyjna realizowana była przede wszystkim przez działalność wywia‑ du wojskowego, czyli II Oddziału Sztabu Głównego (wcześniej Sztabu Generalnego) Wojska Polskiego63. Nieodzownym elementem prometeizmu była też rozbudowana infrastruktura instytucjonalna, odpowiedzialna za kształcenie polskich elit w zakresie nauk o Wschodzie. Miało ono dokonywać się poprzez gruntowne poznawanie kultur, społeczeństw i języków państw leżących za wschodnią granicą II RP, wydawanie gazet64 przybliżających polskiej opinii publicznej skomplikowane zagadnienia narodowościo‑ we i geopolityczne, wreszcie budowanie platformy porozumienia w kręgu kół emigra‑ cyjnych, niejednokrotnie zantagonizowanych65.
59 Cyt. za: J. Łojek, Idea federacyjna Józefa Piłsudskiego, „Libertas. Kwartalnik Społeczno‑Polityczny” 1986, nr 6, s. 56. 60 M. Kornat, Idea prometejska…, s. 58. 61 T. Schaetzel, Racja stanu…, s. 102‑103. 62 Tamże, s. 104. 63 A. Wszendyrówny, Ekspozytura Nr 2…, s. 171‑186. 64 Do organów prasowych ruchu prometejskiego należały: tygodnik „Przymierze”, wydawany w Paryżu miesięcznik „Le Prométhée”, kwartalnik „Wschód Orient”, „Biuletyn Polsko‑Ukraiński”, kwartalnik „Problemy Europy Wschodniej”, dwutygodnik „Myśl Polska” czy też czasopismo „Daleki Wschód”. M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego…, s. 350‑354. 65 Grupy emigracji prometejskiej często tworzyły przeciwne obozy. Przeciwnikami wspieranych przez Polskę gruzińskich socjaldemokratów Ramiszwilego i kaukaskich górali Saida Szamila byli politycy narodowej demokracji skupieni wokół Aleksandra Assatianiego, górale kaukascy Haidara Bammata czy, w późniejszym okresie, zwolennicy ormiańskiego działacza Arszaka Dżamaliana. Wśród artyku‑ 160 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
Nie mniej istotną kwestią było pozyskanie i wsparcie emigracyjnych przywódców politycznych, zapewnienie im dostępu do ośrodków naukowych i możliwości publi‑ kacji własnych tekstów. Tego rodzaju środki pozwalały na lepsze poznanie opinii elit politycznych narodów prometejskich, tworzyły też poczucie wsparcia i solidarności. Przede wszystkim jednak chciano uniknąć sprowadzenia kwestii prometejskiej do ordy- narnej dywersji za pieniądze, jak to określił senator Stanisław Siedlecki, jeden z czoło‑ wych twórców „Przymierza”66. W 1921 r., z inicjatywy środowiska skupionego wokół Piłsudskiego, powstała orga‑ nizacja o nazwie Związek Zbliżenia Narodów Odrodzonych (ZZNO). Zrzeszała ona przedstawicieli Finów, Estończyków, Litwinów, Białorusinów, Ukraińców, Tatarów krymskich, Kozaków kubańskich, Gruzinów, Azerów i górali Kaukazu Północnego67. W ramach Związku powstała Sekcja Polska, a intensywną ideową pracę podjęli przede wszystkim Włodzimierz Wakar, Tadeusz Hołówko i Tadeusz Schaetzel. Organem pra‑ sowym instytucji stało się „Przymierze”, w którym czołowi prometeiści publikowali swoje koncepcje polityki wschodniej, narodowościowej i projekty geopolitycznej prze‑ budowy regionu. Na łamach pisma proponowano główne cele polityki wschodniej, czyli wolność Ukrainy, niepodległość Litwy i niezależność Białorusi68. Wśród czołowych au‑ torów znaleźli się m.in.: Siedlecki, Hołówko, Wakar i Antoni Bolesław Dobrowolski. Związek aktywnie działał na rzecz umożliwienia skutecznej współpracy kół emigra‑ cyjnych, których członkowie mieli w przyszłości stanowić naturalną warstwę inteligencką aspirującą do przywództwa politycznego. Członkowie ZZNO zabiegali o ich możliwie najbardziej propolskie stanowisko, o stworzenie świadomości wspólnoty losu, wreszcie o to, by Rzeczpospolita traktowana była przez nich jako konsekwentny protektor69. Do kryzysu w funkcjonowaniu ZZNO doszło już w czerwcu 1921 r., a jego bez‑ pośrednim powodem było objęcie przez Konstantego Skirmunta teki ministra spraw zagranicznych. Polityk ten był związany z dawnym Komitetem Narodowym Polskim (KNP) w Paryżu, a zatem jego wizja stosunków polsko‑sowieckich była zasadniczo od‑ mienna od prometejskiej70. Za nierealistyczne uważał nadzieje na emancypację narodów
łowanych wobec nich zarzutów najważniejsze dotyczyły fasadowości ugrupowań wspieranych przez II RP (nie reprezentowały woli narodu, istniały jedynie dzięki wsparciu Polski), braku radykalnych haseł narodowowyzwoleńczych, potajemnego sprzyjania Rosji i dyskryminowania oficerów o odmien‑ nych poglądach. P. Libera, Ewolucja ruchu prometejskiego w okresie międzywojennym, [w:] Ruch pro- metejski…, s. 230‑232. 66 A. Grzywacz, G. Mazur, Ruch prometejski w Polsce, „Zeszyty Historyczne” 1994, nr 110, s. 77‑78. 67 M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego…, s. 353. 68 Tamże, s. 354. 69 Tamże. 70 Roman Dmowski, który był założycielem KNP, w czasie I wojny światowej za sojusznika, przy którego boku będzie można odbudować niepodległą Rzeczpospolitą, uznawał ententę. Reprezentował więc taktykę przeciwną wobec programu Józefa Piłsudskiego, który wiązał nadzieje z państwami centralny‑ mi. Koncepcje te były rezultatem głębszych poglądów o charakterze geopolitycznym. Odmienne wizje ujawniły się już w trakcie odzyskiwania niepodległości, kiedy to uwaga Dmowskiego koncentrowała się wokół zachodniej, etnicznie polskiej granicy z Niemcami, zaś Piłsudski za główną oś politycznego działania Polski uznawał granicę wschodnią i walkę z Rosją. Dmowski uważał, że nawiązanie pokojo‑ Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 161
ZSRS i wiązanie z tym długofalowych programów polskiej polityki wschodniej. Jego zdaniem aktywność polskiej dyplomacji winna była koncentrować się na normalizacji stosunków z Rosją sowiecką, których nie należało poświęcać na rzecz idealistycznych, emancypacyjnych i wielonarodowościowych wizji prometejskich71. Takie poglądy kie‑ rownika MSZ, wraz z odejściem Piłsudskiego ze stanowiska szefa Sztabu Generalnego, sprawiły, że ruch prometejski stracił niezbędne, instytucjonalne wsparcie. ZZNO zo‑ stał zawieszony i de facto zakończył działalność w 1923 r. Doszły do tego wcześniejsze, niepomyślne z perspektywy idei prometejskich, działa‑ nia wiceministra spraw zagranicznych Jana Dąbskiego. 7 października 1921 r. podpisał on z Lwem Karachanem, sowieckim przedstawicielem dyplomatycznym w Warszawie, umowę, która przewidywała wydalenie z Polski czternastu reprezentantów politycznej i wojskowej emigracji narodów białoruskiego i ukraińskiego72. W gronie tym znaleźli się m.in. Borys Sawinkow, Stanisław Bułak‑Bałachowicz i Symon Petlura, uznani przez kie‑ rownictwo sowieckie za groźnych przeciwników. Taka decyzja postawiła polskich prome‑ teistów w dwuznacznej sytuacji – wolnościowe i solidarnościowe postulaty zderzyły się z faktami wytworzonymi przez polityków afirmujących inne koncepty geopolityczne. Wydalenie emigracyjnej elity prowadziło urzędników Wydziału Wschodniego MSZ albo do prób nieścisłych tłumaczeń takiego postępowania i powtarzania tezy o powro‑ cie emigrantów w chwili niewypełniania przez Rosję postanowień traktatu ryskiego, albo do dyskretnego wspierania zarówno środowisk na wychodźstwie, jak i równoległe‑ go rozwoju stosunków gospodarczych z rządami sowieckich republik73. Należy również pamiętać, że mimo niesprzyjających okoliczności część zwolenni‑ ków prometeizmu jeszcze przed 1926 r. zapewniła sobie wpływy w MSZ. Byli to m.in.: Juliusz Łukasiewicz (w latach 1922‑1926 naczelnik Wydziału Wschodniego), Roman Knoll, Wacław Jędrzejewicz, Schaetzel, Hołówko74. Co więcej, już w latach 1924‑1925 podjęto działania na rzecz głębszej współpracy narodów kaukaskich z Polską. Polski poseł w Ankarze Roman Knoll, przy wsparciu attaché płk. Schaetzela, zabiegał o posze‑ rzenie politycznego przedstawicielstwa w Związku Oswobodzenia Kaukazu75, przeko‑ nywał Turcję do pomysłu poparcia wysiłków narodowowyzwoleńczych społeczeństw Kaukazu, a także starał się pozyskać z polskiego ministerstwa większe dotacje dla kau‑ kaskiej konfederacji. Warto zaznaczyć, że w omawianym okresie nie wszyscy ministrowie spraw za‑ granicznych sceptycznie oceniali szanse powodzenia idei prometejskiej. Maurycy Klemens Zamoyski, kandydat prawicy, z ramienia Związku Ludowo‑Narodowego, na
wych stosunków z Rosją będzie sprawdzianem naszej wartości politycznej, naszej zdolności do kierowa- nia losami własnego państwa. R. Dmowski, Polityka polska i odbudowanie państwa, Warszawa 1925, s. 501. 71 Tamże, s. 358. 72 H. Bartoszewicz, Prometeizm Romana Knolla, [w:] Ruch prometejski…, s. 162. 73 M. Kruszyński, Wydział Wschodni Ministerstwa Spraw Zagranicznych a idea rozbicia Rosji Radzieckiej w latach dwudziestych XX wieku, [w:] Ruch prometejski…, s. 152‑156. 74 M. Kornat, Ruch prometejski…, s. 80. 75 Organizacja zrzeszająca osiadłych w Turcji emigrantów z Azerbejdżanu, Gruzji i Kaukazu Północnego. 162 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 urząd Prezydenta RP w 1922 r., polityk związany z KNP i dawny działacz Stronnictwa Narodowo‑Demokratycznego, pisał w instrukcji skierowanej do Knolla w 1924 r.: za- sadniczym interesem polityki polskiej w tym względzie jest skierowanie dążeń tureckich w kierunku rozwoju samodzielności ludów mahometańskich oraz państw kaukaskich. Polska powinna przy tym być uważana w Turcji i w krajach muzułmańskich Rosji jako pewnego rodzaju patronka i ostoja moralna ich dążeń wyzwoleńczych76. Nie zmienia to generalnej oceny kryzysu ruchu prometejskiego w latach poprze‑ dzających zamach majowy, znajdującej odzwierciedlenie choćby w polskim uznaniu Gruzińskiej Republiki Socjalistycznej czy też braku poparcia dla powstania w Gruzji w 1924 r. Widać jednak, że kierownictwo MSZ nie było całkowicie odporne na aktyw‑ ność polskich dyplomatów zajmujących wysokie stanowiska i wykazujących się znajo ością spraw wschodnich. Należy też podkreślić determinację, z jaką bliscy współpracow‑ nicy Piłsudskiego podejmowali dalsze starania – mimo różnic programowo‑partyjnych, wewnętrznej niestabilności polskiego systemu politycznego oraz wydarzeń w polityce międzynarodowej, których symbolem stała się sowiecko‑niemiecka umowa międzyna‑ rodowa z 1922 r., znana jako układ w Rapallo77. W budowę sieci sojuszniczej między Polską a środowiskami kaukaskimi i ukraiń‑ skimi zaangażowano również Hołówkę. W lipcu 1925 r. doszło więc do sytuacji zna‑ miennej: Knoll, Schaetzel i Hołówko wspólnie ustalali kontynuację wysiłków pro‑ metejskich, skoncentrowanych wokół reorganizacji emigracji ukraińskiej, stworzenia jednolitego ośrodka politycznego, łączności z krajem oraz zrealizowania finansowej i propagandowej pomocy dla akcji zjednoczeniowej polityków ukraińskich78. Wszystko to działo się przy akceptacji polskiego MSZ, co w rezultacie pozwoliło Hołówce na stworzenie w grudniu 1925 r. w Paryżu organizacji Le Prométhée (Prometeusz), w któ‑ rej skład weszli politycy ukraińscy, gruzińscy, azerscy i turkmeńscy oraz przedstawiciele Gorców, Tatarów krymskich i kazańskich79. Rok 1925 przyniósł także powołanie do życia Instytutu Wschodniego w Warszawie. Placówka ta, początkowo ograniczająca się do prowadzenia nauki języków wschodnich i dalekowschodnich, wyrosła z potrzeby wykształcenia kompetentnej grupy urzędni‑ ków zajmujących się wschodnim odcinkiem polskiej polityki zagranicznej80. Instytut pełnił funkcję ośrodka eksperckiego, dostarczając różnego rodzaju raporty i opracowa‑ nia Wydziałowi Wschodniemu MSZ i Oddziałowi II Sztabu Generalnego. Prawdziwym przełomem dla idei prometejskiej okazał się zamach majowy w 1926 r., przeprowadzony przez otwarcie sprzyjającego ruchowi prometejskiemu
76 Cyt. za: H. Bartoszewicz, Prometeizm Romana Knolla…, s. 164. 77 Układ w Rapallo zawarto 16 IV 1922 r. Dokument zawierał rezygnację sygnatariuszy z wszelkich rosz‑ czeń wynikających z I wojny światowej oraz przywracał stosunki dyplomatyczne i konsularne między dwoma państwami. Rapallo stało się z czasem synonimem polityki porozumienia między Rosją ra‑ dziecką a III Rzeszą, ponad porządkiem międzynarodowych instytucji. 78 H. Bartoszewicz, Prometeizm Romana Knolla…, s. 167. 79 I. Werschler, Tadeusz Hołówko. Życie i działalność. Z dziejów obozu belwederskiego, Warszawa 1984, s. 218‑221. 80 M. Kornat, W kręgu ruchu prometejskiego…, s. 368. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 163
Piłsudskiego. W pomajowej Polsce doszło do rozkwitu zaplecza instytucjonalne‑ go ruchu. W 1928 r. utworzony został Klub „Prometeusz” w Warszawie, skupiają‑ cy Ukraińców, Azerów, Gruzinów, górali Kaukazu Północnego, Turkiestańczyków, Karelczyków, Ingermanlandów i Wolnych Kozaków81. Jego placówki utworzono w Paryżu, Helsinkach i Hrabinie. Rozpędu nabrały działania Oddziału II – w jego ra‑ mach powstała „prometejska” Ekspozytura nr 2. Pojawiły się także dotacje finansowe z nowo utworzonego funduszu „N”. Miały one służyć m.in. rozwijaniu akcji prometej‑ skiej oraz pomocy odpowiednim instytucjom i organom prasowym ruchu82. Za inne placówki prometejskie można uznać Ukraiński Instytut Naukowy w Warszawie prowa‑ dzony przez Romana Smal‑Stockiego oraz Instytut Badań Spraw Narodowościowych Leona Wasilewskiego. Istotną cezurą w ewolucji instytucjonalnego wymiaru ruchu prometejskiego było powołanie do życia w 1928 r. Orientalistycznego Koła Młodych. Grupa ta, działająca pod patronatem Instytutu Wschodniego, miała za zadanie przede wszystkim integrację i porozumienie z reprezentantami młodej generacji emigracji narodów zniewolonych, a także pozyskiwanie dla sprawy prometejskiej młodzieży polskiej83. Działacze stojący na jej czele (m.in. Bączkowski i Władysław Pelc) wkrótce mieli stać się kontynuatora‑ mi idei prometejskich w nowych okolicznościach. Koło wydawało kwartalnik „Wschód Orient” (1932‑1938) oraz tygodnik „Biuletyn Polsko‑Ukraiński” (1932‑1938), na któ‑ rego łamach publikowali młodsi zwolennicy Józefa Piłsudskiego. Działalność wydawnicza Instytutu Wschodniego pozwoliła emigrantom na publi‑ kowanie prac z zakresu historii, polityki i wojskowości. Autorami korzystającymi z jego przychylności byli m.in.: Jan Kawtaradze, Dżafar Sejdamet, Ignacy Meszega, Mehmed Amin Rasulzade i Emir Bah Eddin Chursz84. Część z nich była jednocześnie wojsko‑ wymi, którym polska armia umożliwiła kontraktową służbę w Wojsku Polskim, co było jeszcze jednym z przejawów oddziaływania ideałów prometejskich85. Instytut stał się w latach II RP niekwestionowanym centrum szeroko rozumiane‑ go prometeizmu, tj. aktywności nie stricte politycznej, ale również wymagającej pracy intelektualnej i eksperckiej. W Instytucie swoje wykłady prowadzili najwybitniejsi pol‑ scy naukowcy tego okresu: Marceli Handelsman, Ludwik Widerszal, Olgierd Górka, Włodzimierz Dzwonkowski, Adam Lewak, Witold Kamieniecki, Ludwik Kolankowski, Oskar Halecki, Stanisław Zajączkowski, Henryk Mościcki, Marian Zdziechowski, Józef Ujejski oraz dziennikarze i działacze społeczni: Wacław Łypacewicz, Marian Świechowski, Wojciech Stpiczyński86. Aktywność ta była dowodem nie tylko daleko‑
81 A. Grzywacz, G. Mazur, Ruch prometejski…, s. 79. 82 I. P. Maj, W służbie koncepcji prometejskiej – Instytut Wschodni w Warszawie, [w:] Ruch prometejski…, s. 207. 83 Tamże, s. 208‑209. 84 A. Grzywacz, G. Mazur, Ruch prometejski…, s. 80. 85 Losy gruzińskich żołnierzy służących w Wojsku Polskim prezentuje film dokumentalny w reżyserii Jerzego Lubacha zatytułowany W rogatywce i tygrysiej skórze z 2007 r. 86 M. Kornat, Ruch prometejski…, s. 81. 164 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 wzroczności i żywotności ruchu prometejskiego w kręgach intelektualnych, ale także realizmu politycznego, który wskazywał, że jakakolwiek przebudowa rzeczywistości geopolitycznej będzie niemożliwa bez nacisku na studia wschodnie i gruntowne wy‑ kształcenie polskiej elity politycznej w tym zakresie. W wyniku pogarszającej się sytuacji gospodarczej na początku lat 30. XX w. i chro‑ nicznego niedoinwestowania Instytutu jego dalsza działalność stanęła pod znakiem za‑ pytania87. Ostatecznie zakończył on działalność wraz z wybuchem II wojny światowej we wrześniu 1939 r. Wówczas grupa młodszych członków ruchu prometejskiego zdo‑ łała wypracować postulaty reformy ruchu, co stało się ważną okazją, by dostrzec zmianę pokoleniową i ideową głównych działaczy.
5. EWOLUCJA I POTRZEBA REFORM
Należy pamiętać, że ruch prometejski korzeniami ideowymi i politycznymi sięgał po‑ czątków XX w. i rodził się w środowiskach lewicowych i socjalistycznych – głównie wśród aktywistów Polskiej Partii Socjalistycznej. Co niezwykle istotne, ruchy socjali‑ styczne, począwszy od co najmniej 1905 r., poczęły wysuwać hasła niepodległościowe, a istotę ich programów stanowiły zasadniczo wątki narodowowyzwoleńcze88. Czołowi prometeiści lat 20. należący do grona zwolenników lewicy to przede wszyst‑ kim: Hołówko, Wasilewski, Siedlecki, Adam Skwarczyński, Juliusz Łukasiewicz, Witold Jodko‑Narkiewicz, Knoll, Janusz Jędrzejewicz, Jan Niecisław Baudouin de Courtenay, Stpiczyński, Aleksander Lednicki i Stanisław Paprocki89. Byli to na ogół działacze nie‑ podległościowi wyrastający z konspiracyjnych tradycji Polskiej Organizacji Wojskowej. Dobrze orientowali się w sprawach rosyjskich, potrafili oceniać rozmiar zagrożenia działalnością agentury rosyjskiej, a później bolszewickiej, byli także nieufni wobec na‑ cjonalistycznych terrorystów ukraińskich90. Naturalny był więc ich stosunek do ideolo‑ gii bolszewickiej: jest to siła gruntownie rujnująca to, co istnieje, zdolna do najwyższego rozpętywania żywiołów burzących, mogąca zapładniać masy nowymi ideami i popychać je natychmiast do czynów bezwzględnych91. Podobne oblicze ideowe miały partie niepodległościowe wyrastające pośród na‑ rodów kaukaskich, na Ukrainie czy w rejonach krymsko‑tatarskich. Ukraińska Partia Rewolucyjna działała pod przywództwem Symona Petlury i Andrija Liwyckiego. Socjalistyczne poglądy miał Noe Żordania, przyszły założyciel Gruzińskiej Partii Soc jalistycznej, a także Ismail Bej Gasprinski i Dżafer Sejdamet – kierownicy partii Tatarów
87 I. P. Maj, W służbie…, s. 215‑218. 88 P. Libera, Ewolucja ruchu prometejskiego…, s. 222‑223. 89 E. Charaszkiewicz, Referat o zagadnieniu prometejskim, [w:] Zbiór dokumentów ppłk. Edmunda Charaszkiewicza, wstęp i przyp. A. Grzywacz, M. Kwiecień, G. Mazur, Kraków 2000, s. 56‑80, Biblioteka Centrum Dokumentacji Czynu Niepodległościowego, t. 9. 90 W. Karpiński, Polski Prometeusz, „Zeszyty Historyczne” 2003, nr 147, s. 8. 91 L. Wasilewski, Bolszewizm, „Kultura Polski” 1918, nr 7, [w:] tenże, Drogi porozumienia…, s. 87. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 165 krymskich92. Z czasem stało się jasne, że o ile początkowo to światopoglądowe powi‑ nowactwo było sprawą sprzyjającą prometeizmowi, to na późniejszym etapie mogło być istotną przeszkodą. Nurty wolnościowe w narodach prometejskich były podzielo‑ ne, co znajdowało wyraz w odmiennych strategiach działania i stopniowalnym rady‑ kalizmie poszczególnych odłamów. W Gruzji obok socjaldemokratów funkcjonowali więc narodowi demokraci skupieni wokół Aleksandra Assatianiego. Niejednolity był również ruch górali kaukaskich, w którym występował znaczący odłam radykalnego, sprzeciwiającego się socjalistycznym rodakom ugrupowania pod przewodem Haidara Bammata. Polityk ten w 1935 r. przedstawił stronie polskiej memoriał, w którym za‑ warł wiele krytycznych uwag o gruzińskich socjaldemokratach i góralach północno kaukaskich wspierających Muhammada Saida Szamila. Bammat przestrzegał polskich prometeistów przed prorosyjskim i marksistowskim stanowiskiem socjaldemokratów, wytykając im przynależność do II Międzynarodówki93. Zwracał uwagę na antyturec‑ kość konkurentów, ich niskie poparcie społeczne i ograniczone do wąskiego grona przedstawicielstwo polityczne. Dwa lata później podobny dokument sporządził działacz Związku Państw Morza Czarnego, Ormianin Arszak Dżamalian. W skład tej organizacji wchodzili także akty‑ wiści ukraińscy, gruzińscy i kozaccy. Dżamalian użył zbliżonych argumentów, akcentu‑ jąc jednak kwestię wykorzystania chwili, która – w jego opinii – zdawała się przybliżać moment upadku ZSRS i podjęcia aktywnej walki powstańczej. Stąd wzięły się postu‑ laty poparcia środowisk zdecydowanych na budowanie powstańczych sekcji Związku, zawarcia przymierza z Ukrainą, uwzględnienia kwestii ormiańskiej oraz wsparcia woj‑ skowego i finansowego94. Żaden z powyższych wniosków nie został spełniony przez polskie władze. Mimo krytyki prometeiści zdołali zbudować szeroką sieć wpływów. Obejmowały one gruziński rząd emigracyjny kierowany przez Noego Ramiszwilego i Żordanię, Centrum Narodowe Azerbejdżanu pod przewodnictwem Amina Rasulzade, góra‑ li Kaukazu Północnego z Szamilem na czele, Tatarów krymskich skupionych wokół Dżafera Seydameta, ruch narodowy Kozaków kubańskich kierowany przez atamana Ignacego Biłyja, Finów wschodnich dowodzonych przez Ignacego Miszyga, Tatarów nadwołżańskich i Turkiestańczyków Mustafy Czokajewa, wreszcie Ukraińców wywo‑ dzących się spośród zwolenników atamana Petlury95. Czynniki wymuszające reformę ruchu prometejskiego nie ograniczały się jednak tylko do kwestii wewnętrznych sporów. Bardzo istotną okoliczność stanowiły zmiany międzynarodowe, wpływające na plany polskiego kierownictwa odpowiedzialnego za dalszy rozwój prometeizmu. W 1932 r. Polska podpisała z ZSRS pakt o nieagresji, co przyczyniło się do większego zakonspirowania działań prometejskich. W tym samym czasie odnotowano zainteresowanie, jakie ruch wzbudzał wśród polityków niemiec‑
92 P. Libera, Ewolucja ruchu prometejskiego…, s. 223. 93 Tamże, s. 231. 94 Tamże. 95 M. Kornat, Ruch prometejski…, s. 79‑80; A. Grzywacz, G. Mazur, Ruch prometejski…, s. 81‑82. 166 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 kich, włoskich i japońskich. Z państw tych zaczęły wychodzić propozycje wsparcia po‑ litycznego i finansowego dla emigracji politycznej dotąd zgromadzonej w ośrodkach o polskich wpływach96. Tego rodzaju presja musiała wzbudzać niepokój strony polskiej, dla której istotne było utrzymanie kluczowej roli Polski w wysiłku wyzwalania narodów przymusowo wcielonych do ZSRS. Obawy te spotęgował podpisany w 1936 r. niemiecko‑japoński pakt antykominternowski97. Równie istotna była zmiana pokoleniowa, którą spowodowała śmierć części pol‑ skich zwolenników idei prometejskich w pierwszej połowie lat 30. W 1931 r. Hołówko został zamordowany przez ukraińskich nacjonalistów, rok wcześniej zginął Stanisław Zaćwilichowski, w 1934 r. umarł Adam Skwarczyński, w 1935 r. Piłsudski, a rok po nim Wasilewski. Do głosu doszli młodzi działacze wyrastający z kręgu m.in. Orientalistycznego Koła Młodych. Ton ich pracom nadawali głównie Bączkowski i Pelc, zdecydowani na zbliże‑ nie ze środowiskami prawicy narodowej98. Swoją ofertę wobec tych środowisk opierali na wspólnym przekonaniu o polskim potencjale, zainteresowaniu nacjonalizmem, an‑ tykomunizmie i rosnącym znaczeniu militaryzmu. Znamienne w tym kontekście były słowa Bączkowskiego na temat misji prometejskiego czasopisma „Myśl Polska”; twier‑ dził, że była to propaganda niezależnej młodej myśli piłsudczyków, ujmowanej w katego- riach konstruktywnego nacjonalizmu99.
6. PUBLICYSTYKA KWARTALNIKA „WSCHÓD ORIENT”
Dobrą egzemplifikacją kształtowania się myśli politycznej polskich zwolenników pro‑ meteizmu był wydawany w latach 30. kwartalnik „Wschód Orient”. Jego główni redak‑ torzy, z Bączkowskim na czele, ujmowali kwestie prometejskie na szerokim tle zagad‑ nień kulturalnych, cywilizacyjnych i geopolitycznych. Pismo wydawane od 1932 r. przez Orientalistyczne Koło Młodych koncentrowało się wokół wydarzeń historycznych, kulturalnych, literackich i politycznych dotyczących państw i narodów sąsiadujących z Polską, narodów Kaukazu, a także Dalekiego Wschodu. Na łamach czasopisma pu‑ blikowali emigracyjni przedstawiciele Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, Ukrainy, państw nadbałtyckich czy społeczności Tatarów krymskich. Przedmiot zainteresowania więk‑ szości artykułów stanowiły: aktywność państwa sowieckiego, strategie rusyfikacyjne Moskwy, niebezpieczeństwo ujmowania kompleksu sowieckiego jako li tylko problemu z zakresu despotycznej państwowości wrogiego kraju100. To ostatnie, a więc ujmowanie relacji między państwami i narodami w kontekście walki bądź współpracy o szerszym,
96 P. Libera, Ewolucja ruchu prometejskiego…, s. 229. 97 Tenże, Polski prometeizm…, s. 91. 98 Tenże, Ewolucja ruchu prometejskiego…, s. 232. 99 W. Bączkowski, O wspólny front młodych, „Myśl Polska” 1936, nr 13, s. 1. 100 Bilans sowiecki, „Wschód Orient” 1938, nr 3 (29), s. 31‑36; N. Żordania, Polityka zagraniczna Rosji, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2, s. 156‑159. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 167 kulturotwórczym sensie, brało się z przekonania o kryzysie państw cywilizacji Zachodu w rywalizacji z azjatyckim Wschodem, a w praktyce z Rosją. Żordania w artykule zatytu‑ łowanym Problem światowy. Wschód przekonywał, że Europa pozbawia się kluczowych miejsc, tracąc wpływy i rezygnując z czynnej walki o Kaukaz i Turkiestan101. Tereny te stanowiły klucz do opanowania ludów Azji i odnowienia żywotności cywilizacji euro‑ pejskiej. Japońska ekspansja oraz sowieckie działania przeciwstawiające się tej ostatniej nie znajdowały adekwatnej reakcji ze strony Anglii czy Francji. Wziąwszy pod uwagę doniosłość tej rywalizacji, należy zauważyć, że jej znaczenie dalece przekraczało obszar sporów terytorialnych, handlowych czy politycznych. Żordania, widząc w tym fragmen‑ cie globu aktualizację odwiecznego sporu Wschodu z Zachodem, zauważył jednocześnie tendencje państw europejskich do rezygnacji z udziału w walce i do ciasnej koncentracji na posiadanych koloniach, dyktowanej przez egoizm małych interesów. Gruzin ostrzegał przed pochopnym zarzuceniem spraw azjatyckich, oznaczającym początek końca cywi‑ lizacji atlantyckiej102. Tak zarysowany konflikt znajdował odzwierciedlenie także w pu‑ blicystyce polskich autorów „Wschodu Orientu”. Naturalnym i jednocześnie najistot‑ niejszym problemem stawało się pytanie o rolę i tożsamość Polski w starciu krańcowo odmiennych cywilizacji. To z kolei wymagało zasadniczej identyfikacji polskości, tego, co decyduje o polskiej specyfice, jej przywarach i przymiotach, wreszcie o sile bądź sła‑ bości polskiego ducha. W istocie dopiero odpowiedzi na te pytania mogły zapoczątko‑ wać wysuwanie postulatów prometejskich. Owe fundamenty tożsamości jednocześnie przesądzały o koniunkturalnym powodzeniu państwa z jednej strony i dalekosiężnym programie regionalnej mocarstwowości z drugiej. Mocarstwowości nie tylko niepozba‑ wionej, ale wręcz integralnie zakładającej element misyjny. Autorzy „Wschodu Orientu” zaczynali zatem od tej podstawowej konstatacji o ko- relatywizmie materii i ducha103. Aksjomatem zdawał się bowiem wpływ klimatu, tere‑ nu osiedlenia, krajobrazu na dyspozycje psychiczne jego mieszkańców. Specyfika geo‑ graficznego usytuowania Polski polegała na byciu pograniczem cywilizacji łacińskiej. W tereny polskiego Podola i wschodnich granic Wołynia wkraczał pas tzw. „mongo‑ losfery”, której emanacją były szerokie połacie stepu, półpustynie, burzany i piołuny rozciągające się od Wielkiego Muru Chińskiego, przez Tybet, Mongolię, Turkiestan, części Iranu, Afganistanu, Syberii Wschodniej, aż po wybrzeża mórz Kaspijskiego i Czarnego i wyżej wzmiankowane ziemie polskie104. Obecność Karaimów i Tatarów polskich była potwierdzeniem ponadczasowych wpływów kultury stepu, w tym wy‑ padku odczuwanej szczególnie jaskrawo poprzez obecność potomków tych ludów. Jednak piętno odciśnięte przez kulturę tatarską jest znaczne głębsze; znajduje pełen wyraz w obyczajach, strojach, języku i sztuce wojskowej105. Orientalne wpływy, szcze‑
101 Tenże, Problem światowy, „Wschód Orient” 1934, nr 1 (13), s. 1‑5. 102 Tamże, s. 5. 103 W. Bączkowski, Wschód a Polska, „Wschód Orient” 1934, nr 2‑3‑4 (14‑15‑16), s. 17. 104 Tamże, s. 17‑18. 105 Bączkowski przytaczał wiele interesujących przykładów wskazujących na orientalną prowenien‑ cję, np. ułani będący pierwotnie zamożniejszymi Tatarami litewskimi mieli nosić mongolską czapkę z kwadratowym wierzchołkiem, stanowiącą prototyp polskiej czapki – konfederatki. Tamże, s. 26. 168 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 gólnie silne na polskich Kresach, były potęgowane przez obecność Ormian i Żydów, którzy podtrzymywali niejednolitość etniczno‑kulturową i religijną, wzbogacając pol‑ skiego ducha i współkształtując jednocześnie dzieje nieskrystalizowanych narodowo Ukrainy i Białorusi. Należy podkreślić, że zjawisko cywilizacyjnego mieszania, raso‑ wego wpływu obcego słowiańszczyźnie elementu wschodniego było oceniane co naj‑ mniej ambiwalentnie. Marzycielstwo, idealizm i awanturnictwo mieszały się z gnuśno‑ ścią, słabą organizacją i obojętnością. Bączkowski, przywołując słowa Sienkiewicza, nie odmawiał im słuszności: Twardy i wytrwały, z jasną myślą i silną wolą, otoczony wrogami, a niezmordowany w walce i uparty w postanowieniu, zbudował Polak w wie- kach średnich państwo swoje; ale nastąpiła unia z Litwą – i zmysł państwowy zaczął za- nikać, rozcieńczyła się męskość od napływu owych pierwiastków, które Wschodem nazy- wamy i w których łączą się i kłócą kontrasty górnolotnego marzenia i gnuśnej obojętności na zło, mistycznych wzlotów i grubego materializmu, niewolniczej bierności i anarchi- stycznej swawoli106. Zakreślając granicę omawianych prądów, Bączkowski wskazuje na zachodnie krań‑ ce obecności żywiołów ruskich, tatarskich i ormiańskich. Pomimo, a raczej ze wzglę‑ du na aktywność tak licznych pierwiastków obcości Polska przedstawiała typ pewnej dziedziczności, stałości i uporządkowania. Emanacją tak rozumianej zachodniości były polityczna organizacja, sposób politycznego istnienia państwa Jagiellonów, a przede wszystkim polityczne źródła regeneracji kultury. Państwo polsko‑litewskie grało rolę cywilizacyjnych szańców, na których ustawiały się narody ukraiński, białoruski, czę‑ ściowo również nadbałtyckie. Podtrzymywanie odrębności narodowej i kulturowej miało być możliwe dzięki polskiemu przykładowi, który poprzez szerzenie zachod‑ nich elementów ładu (urbanizacja miast, kościoły, zakony, wychowanie, prawo, władza ograniczająca anarchię) utrudniał duchowe unifikowanie wspomnianych narodów107. Jagiellońska polityczność, tworząc swego rodzaju „polonosfery”, duchowo regenerowa‑ ła sąsiednie narody, a jednocześnie swoim dorobkiem przyciągała elity częściowo pod‑ dające się polonizacji. Nie oznaczało to wcale automatycznego porzucenia idei pań‑ stwotwórczych. Wpisana w istotę „polonosfery” wolność, kierując losy Rzeczpospolitej Obojga Narodów nie w stronę monarszego absolutyzmu, ale szlacheckiej wolności, zbie‑ rała owoce właśnie w działaniach zagranicznych. W innym tekście Bączkowski podkre‑ ślał ową specyficzną dla polskiego sposobu bycia indywidualizację pragnień i działań wytwarzającą wolnościową formę wspólnoty i współistnienia zasadniczo przeciwnych ludzkiej masie podążającej za wolą wschodniego despoty108. Wolność rozumiano zatem nie tyle jako swobodę politycznej reprezentacji własnego interesu, ile jako rudyment narodowej kultury, nie jako element wtórny wobec polityczno‑ustrojowego ładu, sku‑ tek stosunków władzy i poddania, osobistego przywileju, ale jako czynnik dziejo- i kul‑ turotwórczy, stanowiący o dalszym przeżyciu i rozwoju narodów, zatem jako najwyższe i nieodzowne dobro wspólne.
106 Tamże, s. 30. 107 Tamże, s. 34. 108 Tenże, Dwutygodnikowi „Zet” w odpowiedzi, „Wschód Orient” 1935, nr 3 (19), s. 41. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 169
Te okoliczności, właściwie metahistoryczne, skłoniły redaktora „Wschodu Orientu” do następującej konstatacji: Mamy więc równe „prawo” być „hojnymi” i w przeciwnym kie- runku i tereny tzw. Rosji Zachodniej, owe obszary Ukrainy, Białorusi, Nowogrodczyzny, Pskowszczyzny – nazwiemy terenami polonosfery, tej emanacji państwowo‑twórczych elementów, jakie tworzy międzymorze bałtycko‑czarnomorskie, a jakie swój wyraz ciele- sny znalazło w postaci państwowości litewsko‑polskiej, jakie koncepcyjnie skrystalizowa- ło się w pakcie hadziackim oraz w ideach niepodległościowych ukraińskiej i białoruskiej, a w przeszłości – Nowogrodzkiej i Pskowskiej109. Skupienie działań politycznych na wschodniej granicy wynikało także z przekona‑ nia o etnograficznym i historycznym charakterze granicy zachodniej110. Pozbawiona tych cech rubież wschodnia nie miała „odrębnego stylu” utrwalającego granicę trak‑ tatową. Jak pisał Bączkowski: Oto moce Polski Wschodniej, przelicytywujące siłą wyrazu i atrakcji idee Polski Zachodniej, moce leżące u samych źródeł naszej wielkości i naszego upadku111. Istotną rolę odgrywało napięcie między uniwersalizmem powszechnych kultur a po‑ kusą myślenia polskocentrycznego. Bączkowski w swoich rozważaniach za niezbywalną zasadę uważał słowa prof. Feliksa Konecznego: […] prawdą również być musi to, co uwa- żam w historii za prawo praw, a co stanowi u mnie dorobek i wynik pracy całego życia: nie można być cywilizowanym na dwa sposoby112. Konstatacje o wyjątkowości „polonosfery”, doświadczeniu wykraczającym dalece poza sferę spraw publicznych, nie powodowały jednak myśli o tworzeniu nowej cywilizacji. W polemice z Jerzym Braunem redaktor „Wschodu Orientu” przestrzegał przed popadaniem w błąd polegający na utracie po‑ czucia przynależności cywilizacyjnej, na tworzeniu mitów i legend, za których sprawą zatracić można istotę własnej kulturowej tożsamości, albo na popadaniu w zachwyt nad dziedzictwem innych narodów113. Za przykład podawano Rosję, która od czasów cara Piotra I była przez wieki otwarta na żywioły niemiecki i francuski oraz fascynację kultu‑ rą antyczną, a także tworzące mity o germanizmie, nordyzmie i poganizmie Niemcy. Szczególnie narażone na tego rodzaju uwikłanie w inność były pograniczne pań‑ stwa słowiańskie: Bułgaria, Serbia, Ukraina czy Białoruś, o rachitycznych tradycjach państwowych i kulturowych. Idea tworzenia nowej cywilizacji, trzeciej drogi między Wschodem i Zachodem, opartej na słowianizmie, filozofii narodowej i mesjanizmie, była dla Bączkowskiego pomysłem niebywale niebezpiecznym, a u swego końca wręcz samobójczym. Odcięcie Polski od kulturowych źródeł Zachodu, wejście w etap tworze‑ nia samoistnej cywilizacji otwierało ją na zagrożenie agresywnej, starszej i mocniejszej kultury rosyjsko‑azjatyckiej114. Obecne w tej ostatniej pierwiastki słowiańskie miały
109 Tamże, s. 38. 110 Tenże, Uwagi na czasie, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17‑18), s. 7. 111 Tenże, Wschód a Polska…, s. 39. 112 Tenże, Prometeizm polski a idea słowiańska, „Wschód Orient” 1935‑1936, nr 4‑1 (20‑21), s. 4. 113 Tenże, O narodach marnotrawnych, o Polsce i prometeizmie (p. Jerzemu Braunowie w odpowiedzi), „Wschód Orient” 1936, nr 2‑3 (22‑23), s. 78‑79. 114 Tamże, s. 81. 170 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 tylko ułatwiać penetrację początkującej, młodej, nieokrzepłej idei integralnego polski- zmu115. Myśl Brauna, choć wyraźnie fascynowała redaktora, była jednak pozbawiona świadomości rozmiarów i aktualności konfliktu, w którego środku Polska się wówczas znajdowała. Stąd brała się swoista filozofia wielkiego sporu: Nie bójmy się nieuniknione- go konfliktu, wypływającego ze strukturalnej antynomii Europy – Rosji, lecz usiłujmy tak zorganizować obozy walk, aby walczyli ze sobą wrogowie, a nie pożarci o miedzę sąsiedzi […]116. Polsce przypisywał Bączkowski znaczenie przewodnika duchowego w już roz‑ grywającym się konflikcie, podmiotu, który musi tak pokierować walką, by ta doprowa‑ dziła do triumfu klasycznego ducha cywilizacji europejskiej. I choć wydarzenia II wojny światowej pokazały, że tego rodzaju ujęcie spraw było naiwne w świetle egoizmów na‑ rodowych i ustępliwości czołowych państw Zachodu wobec totalitaryzmów, daleko‑ wzroczność tej wizji znalazła potwierdzenie w konflikcie zimnowojennym. Aktualności nie straciły również słowa redaktora o polskich formach ponadczasowości: Taką formą uniwersalizmu w Polsce jest jej poczucie przynależności duchowej do Europy, jej charakter Przedmurza Zachodu oraz prometeizm jako wyraz misji wolnościowej i planu konstruk- tywnego w odniesieniu do Wschodu117. Podobne stanowisko zajmował w swoim tekście Eugeniusz Wiśniowski, dla które‑ go poczucie tymczasowości świata i wzrastanie świadomości narodowej społeczeństw były znakami bieżącego czasu. Opisując nacjonalizm polski, kształtujący się przede wszystkim w dobie zniewolenia kraju, Wiśniowski zwracał uwagę na jego czynny cha‑ rakter. Aktywną, wytrwałą i uodparniającą walkę zbrojną uzupełniały działania spi‑ skowe i konspiracyjne, podejmowane w przekonaniu o ideowej czystości programu niepodległościowego. I w tym wypadku nacjonalizm polski miał wykraczać poza wą‑ skie ramy interesu jednej grupy etnicznej, wnosząc na sztandary hasła prometejskie. Wiśniowski dowodził, że w tym zjawisku uzewnętrznia się pierwiastek tolerancji i jak gdyby uniwersalizmu polskiego nacjonalizmu, który można nazwać solidaryzmem naro- dowościowym118. Losy Polski, polskiego nacjonalizmu, polskiego wysiłku niepodległo‑ ściowego były nierozłączne z dążeniami wolnościowymi, z działaniem wymierzonym w opresyjnych agresorów, z kategorią śmiertelnego wroga. Historia polskie pojęcie po‑ lityczności zsyntetyzowała z kategorią wolności, wyzwolenia, akcji powstańczej i bun‑ tu. Było to zatem o tyle ciekawe ujęcie problemu, że z jednej strony uciekało od cier‑ piętniczej martyrologii, z drugiej zaś unikało powierzchownej krytyki powstańczej tradycji. Autorzy kwartalnika po prostu tę tradycję przyjmowali, rozumiejąc ją jako element ontologii polskości, tożsamość, której nie można i nie trzeba się wyzbywać, ale z której należy wyjąć to, co uniwersalne i potencjalnie mocarstwowe. Prometeiści znaleźli szerokie pole miedzy idealizmem wiary w czystą ideę polskości a chłodnymi, niekiedy oderwanymi od głębszej rzeczywistości postulatami realistów politycznych. Ową metapolityczną przestrzenią afirmacji były polskie dzieje widziane w perspekty‑
115 Tamże. 116 Tamże, s. 82. 117 Tamże. 118 E. Wiśniowski, Istota mocarstwowości polskiej, „Wschód Orient” 1934, nr 2‑3‑4 (14‑15‑16), s. 4. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 171 wie ciągłego wysiłku obrony klasyczności, odrębności, bogactwa treści, ich form reali‑ zacji i kultu wolności119. Ten głęboko historycznie zakorzeniony pogląd skłaniał członków ruchu prome‑ tejskiego do posługiwania się częstokroć abstrakcyjnymi kategoriami. Refleksja na poziomie idei, aksjologii czy narodowej predestynacji nie brała się tylko i wyłącznie z natury opisywanego przedmiotu, jakim była polskość i jej duchowość. Za podsta‑ wowy wyróżnik sytuacji polskiej uważano radykalną alternatywę wyrażoną przez Jana Kucharzewskiego słowami: jest to wzniosły i tragiczny los Polski: być wielką lub utra- cić wolność120. Przeszłość Rzeczpospolitej, pojmowana głębiej niż jako zbiór kwantyta‑ tywnych faktów i zdarzeń, stanowiła intelektualne wyzwanie zrozumienia i podjęcia jej dalszych losów. To z kolei, zdaniem prometeistów, zawierać się miało w maksyma‑ lizmie prezentowanych programów. Uważano, że skoro przed losami narodu rysowa‑ ła się skrajnie radykalna egzystencjalnie ontologia, owo „być albo nie być” przyszłej Polski, należało podjąć się pracy maksymalnej, oznaczającej wykroczenie poza sens działań ledwie politycznych. Formowanie narodu wokół wspomnianych idei, dykto‑ wane szczególnie przez historię zaborów, miało uprawniać do szczególnie pojętego przeznaczenia: 100 lat niewoli dały Polsce potężne narzędzie maksymalizmu mesjani- stycznego wraz z jego największym owocem – prometeizmem polskim121. Owo ulokowa‑ nie spraw polskich w rzędzie najwyższych idei nie było prostą konsekwencją nacjona‑ lizmu, z którym prometeiści, szczególnie młodszego pokolenia, sympatyzowali, czy raczej który uznawali za czynnik determinujący obecną rzeczywistość122. Istotne zna‑ czenie miał również sprzeciw autorów wobec optymistycznych usypiaczy czujności123. Przekleństwo to, wskazujące na uśpienie polityczności, zawieszenie jej w imię tymcza‑ sowego spokoju, petryfikowanie stanu obecnego, było największym zagrożeniem i roz‑ sadnikiem spoistości wspólnoty. Maksymalizm miał też wyrastać z szerszych pobudek poszukiwania podmiotowości już nie tyle politycznej, co historycznej czy historiozo‑ ficznej. Olgierd Górka, wyrażając swój sprzeciw wobec rzekomo niezmiennych i nie‑ odwracalnych „praw historii”, wskazywał na rolę ludzi i jednostek. To od inteligencji umysłu przywódców miało zależeć powodzenie realizacji maksymalistycznych kon‑ cepcji tworzonych niejako wbrew warunkom czysto fizycznym, przeciw rzekomemu determinizmowi nieubłaganej historii124. Mocne przekonanie o nieodwracalnym sprzężeniu elementów ideowych, filozoficz‑ nych i cywilizacyjnych ze współczesnością wypełnioną sprzecznościami wyrażonymi wojną kultur kazało reprezentantom prometeizmu dopatrywać się we własnej wizji re‑ cepty na problemy ideowe i geopolityczne. Refleksja nie ograniczała się tylko do pozio‑
119 W. Bączkowski, Od Hannibala do Piłsudskiego, „Wschód Orient” 1939, nr 1 (31), s. 2‑5. 120 Tenże, Prometeizm polski…, s. 1. 121 Tamże, s. 5. 122 M. E. Resul‑Zade, Synteza epoki, „Wschód Orient” 1938, nr 2 (28), s. 10‑11; Bilans sowiecki…, s. 32. 123 W. Bączkowski, Prometeizm polski…, s. 1. 124 O. Górka, Rola ludzi a warunków w tworzeniu Europy Wschodniej XX wieku, „Wschód Orient” 1936, nr 2‑3 (22‑23). 172 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014 mu idei i historii, ale niezmiennie wpisywała się w wymóg uwzględnienia chwili bieżą‑ cej. Oznaczało to branie pod uwagę wymiernych, skonkretyzowanych danych, takich jak rodzaj, długość, ukształtowanie granic czy liczba, rodzaj, charakter i kierunki naporu państw sąsiadujących z Polską125. Nie ulegało wątpliwości, że to przede wszystkim gra‑ nica wschodnia przedstawia największe zagrożenie (choć oczywiście nie lekceważono zagrożenia niemieckiego i logiki Rapallo), upostaciowione przez moskiewskie zabiegi komunizowania i rusyfikowania jednocześnie, ale także dane empiryczne. Z łącznej dłu‑ gości 5531 km granicy polskiej aż ok. 5000 km było mniej lub bardziej potencjalnie za‑ grożonych. Co więcej, brak naturalnych granic przyrodniczych poza południowymi ob‑ szarami państwa jeszcze bardziej wystawiał Polskę na atak nieprzyjaciela. Wskazywano także na czynniki liczby ludności i gęstości zaludnienia. W Rzeczpospolitej na jeden km granicy przypadało raptem 6 tys. osób, w Rosji natomiast aż 33 tys. Tzw. „współczynnik naporu politycznego”, obliczany jako iloraz stosunku ilości ludności państw sąsiednich do własnej liczby mieszkańców, dla Polski wynosił 7,6, podczas gdy np. dla Niemiec tyl‑ ko 1,9126. To także z tego rodzaju spostrzeżeń wynikały kwalifikacje wrogów i przyjaciół państwa polskiego, których kryterium opierało się zarówno na dziejowej łączności kul‑ tur, jak i na obserwacjach bieżącej sytuacji: Negując ludzkość, nie dlatego, iż jest lub nie jest fikcją, szukamy przyjaciół i sił przyjaznych poza narodem polskim. To poczucie miary każe nam tę ludzkość rozparcelować na wrogów i przyjaciół127. Publicyści kwartalnika zauwa‑ żali wiele okoliczności powodujących wzrost szans powodzenia idei prometejskiej wła‑ śnie ówcześnie128. Do pomyślnych warunków zaliczano konflikt chińsko‑(sowiecko) ‑japoński, skutkujący niestabilną sytuacją na wschodnim przedpolu Rosji sowieckiej, rosnącymi wpływami Japonii i co za tym idzie pogarszaniem stosunków sowiecko ‑japońskich129. Nie dało się również nie dostrzec narastających sprzeczności między centralizmem, deklarowanym internacjonalizmem i rewolucjonizmem Moskwy a dąże‑ niami autonomicznymi poszczególnych republik sowieckich, w których poczucie naro‑ dowej odrębności skłaniało do kontestacji polityki rosyjskich komunistów wysyłanych do dyscyplinowania lokalnych partii komunistycznych130. Skrupulatnie odnotowywano pogarszanie się relacji niemiecko‑sowieckich w latach 30.131 Z punktu widzenia anty‑ sowieckich planów prometejskich pakt antykominternowski także stwarzał sprzyjającą w polityce międzynarodowej koniunkturę antykomunistyczną. Co więcej, zauważano nieusuwalny antagonizm w relacjach turecko‑rosyjskich, pogarszanych przez czwórpo‑ rozumienie państw muzułmańskich (Afganistanu, Iranu, Turcji i Iraku), oraz rosyjskie
125 T. Radwański, Idea prometejska na tle geopolityki Polski, „Wschód Orient” 1935‑1936, nr 4‑1 (20‑21), s. 18. 126 Tamże, s. 18‑19. 127 W. Bączkowski, O narodach marnotrawnych…, s. 83. 128 Tenże, Problem prometejski, „Wschód Orient” 1938, nr 1 (27), s. 4‑5. 129 W. Pelc, Zarys stosunków rosyjsko-japońskich, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17‑18), s. 86. 130 J. Naumenko, Ukraina Sowiecka, „Wschód Orient” 1935, nr 3 (19), s. 2‑8; M. Resul‑Zade, Rządy na- rodowe w Azerbejdżanie…, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17-18), s. 22‑33. 131 W. Bączkowski, Uwagi o rosyjskiej polityce Niemiec, „Wschód Orient” 1938, nr 3 (29), s. 4. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 173 zaangażowanie w hiszpańską wojnę domową. To ostatnie wiązało się z wciąganiem so‑ wieckiego państwa w rywalizację w basenie Morza Śródziemnego132. Barierą we wprowadzaniu w życie idei prometejskich były amerykańskie intere‑ sy w Chinach oraz brytyjskie na Dalekim Wschodzie, blokujące japońską ekspansję dokonującą się kosztem ZSRS. Istotnym problemem był brak spójnego planu dzia‑ łania wobec Sowietów. Niemcy zdawały się koncentrować w pierwszej kolejności na komunistyczno‑żydowskich aspektach funkcjonowania ZSRS, co czyniło z ich stano‑ wiska raczej formę powierzchownej i tymczasowej akcji ideologicznej. Obawiano się działań Berlina skierowanych na przyszłą, ewentualną „białą” Rosję. Podobną ignoran‑ cję w sprawach prometejskich wykazywali Japończycy – przeważnie niezainteresowani treścią prometejskich organów i przez to podatni na sowiecką propagandę niepodziel‑ nej ZSRS. Ruch prometejski nie przyciągał również uwagi w państwach muzułmań‑ skich, niekiedy tylko był traktowany jako instrument terytorialnej ekspansji tureckiej czy irańskiej133. Samotność koncepcji prometejskiej potęgowała obojętność państw bał‑ kańskich, Szwecji oraz Rumunii. Zatem wizja prometejska nie znajdowała większego zainteresowania w innych krajach. Redaktor Bączkowski mimo to nie tracił nadziei: Atoli zestawienie tych minusów z plusami chwili obecnej, przy należytym zaakcentowa- niu powszechnego dziś w świecie upadku roli państw zwycięskich w wojnie światowej oraz wzmożenia tendencji rewizjonistycznych w świecie, nakazuje zaakcentować zdecydowaną przewagę czynników dodatnich nad ujemnymi134. Konflikt światowy, tendencje do dekompozycji dawnych mocarstw, dekolonizacja, zimnowojenna polaryzacja, wreszcie wyzwolenie państw narodowych z sowieckiej nie‑ woli pod koniec XX w. – to wszystko mieściło się w prometejskiej doktrynie politycz‑ nej. Widoczna jest przewaga elementów uniwersalnych, metapolitycznych i maksyma‑ listycznych w koncepcjach prometejskich artykułowanych szczególnie przez młodszą generację działaczy. Twierdzenia, że ruch prometejski był opcją defensywną135, są nie‑ pozbawione racji, pomijają jednak sedno prometejskiego podejścia do racji stanu. I właśnie jako wyraz naszego posłannictwa, sharmonizowanego [tak w oryginale – przyp. B.Ś.] z racją stanu państwa, prometeizm polski winien być przyjęty jako jedna z czo-
132 Tenże, Problem prometejski…, s. 4. 133 Tamże, s. 5. 134 Tamże. 135 W ocenie Marka Kornata idea prometejska miała istotne znaczenie dla polskiej polityki wschodniej, ale była tylko wizją na okoliczność wewnętrznego rozkładu ZSRS jako wielonarodowego imperium, albo też na wypadek wielkiego przewrotu w geopolityce Europy, który musiałby dojść do skutku tylko na dro- dze wielkiej wojny. Wojny takiej Polska planować nie mogła. Była to więc idea mimo wszystko defen- sywna – warto podkreślić to jeszcze raz – gdyż stanowiła polską odpowiedź na imperializm ideowy pań- stwa Sowietów, które posługiwało się instrumentem Kominternu i narzędziem ideologii komunistycznej. M. Kornat, Idea prometejska…, s. 89. Jednak wbrew tym słowom duża część młodszych członków ru‑ chu prometejskiego genezy swojego programu upatrywała nie tyle w prostej reakcji na poczynania so‑ wieckie, ani tym bardziej w ideologicznej rywalizacji, ale w znacznie silniej zakorzenionych doświad‑ czeniach cywilizacyjnych. Refleksja dokonywana na tym poziomie, wraz ze świadomością doniosłości konfliktu Wschód–Zachód, powodowała wysuwanie aktywnego i maksymalistycznego programu prometejskiego, ujmującego zagrożenie ze strony Rosji sowieckiej w kategoriach kulturowych. 174 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
łowych dróg ku wielkości i potędze, wskazujący nam cel wspólny i jednoczący, jako dogmat Polaka współczesnego – pisał Bączkowski136. Ta mesjańsko‑narodowo‑mocarstwowo ‑republikańska definicja najlepiej oddaje ducha tej wizji.
PODSUMOWANIE
W okresie przeobrażeń geopolitycznych, wewnętrznych przetasowań politycznych i generacyjnej zmiany środowisk emigracyjnych zaczęto domagać się reformy ruchu prometejskiego. Chciano pozyskać przede wszystkim młodszych działaczy emigracyj‑ nych, którzy, w przeciwieństwie do starszej generacji, wykazywali większą aktywność i radykalniejszą postawę. To z kolei miało służyć wysuwaniu żądań niepodległościo‑ wych wprost, jawnie i zdecydowanie137. Choć ostatecznie próby nadania ruchowi więk‑ szej dynamiki i zbudowania znacznych wpływów w narodach zniewolonych nie powio‑ dły się, warto zwrócić uwagę kilka istotnych kwestii. Ruch promieniował na coraz szersze środowiska intelektualne; w kręgu jego od‑ działywania znaleźli się publicyści „Buntu Młodych” i późniejszej „Polityki” redago‑ wanej przez Jerzego Giedroycia138. Uwidocznił się wówczas imperatyw myślenia w ka‑ tegoriach jagiellońskich. Ta regionalna, wolnościowa mocarstwowość została nazwa‑ na przez Adolfa Bocheńskiego zdrowym imperializmem. Pisał on: przez zdrowy impe- rializm XX wieku rozumiemy dążenie do związku kilku państw celem wspólnej obrony, bez panowania jednego państwa czy narodu nad drugim i bez zbyt wielkiego ich wtrą- cania się wzajemnego w sprawy wewnętrzne kontrahenta139. Choć działaczy z kręgu Giedroycia i Bocheńskiego nie sposób wprost nazwać prometeistami, w sposób ewi‑ dentny ich stanowisko łączy z prometeizmem przekonanie co do źródła politycznej siły Rzeczpospolitej. Fundamentalne znaczenie nadawano przekonaniu, że podmiotowość i status Polski są funkcją jej wartości na Wschodzie. Innymi słowy, od faktycznej siły Polski w tej części Europy zależy jej polityczne i międzynarodowe znaczenie. Krytycy ruchu prometejskiego, do których zaliczali się przede wszystkim politycy endeccy, zwracali uwagę na szereg niebezpieczeństw związanych z powrotem do hasła
136 W. Bączkowski, Prometeizm polski…, s. 5. 137 P. Libera, Ewolucja ruchu prometejskiego…, s. 238‑239. 138 W. Karpiński, Polski Prometeusz…, s. 7‑10. W okresie powojennym przebywający na emigracji Giedroyc był współautorem tzw. doktryny ULB. Wraz z innym publicystą „Kultury”, Juliuszem Mieroszewskim, sformułował koncepcję polityki wschodniej opartej na współpracy i wspieraniu niepodległościowych aspiracji narodów Ukrainy, Litwy i Białorusi. W pierwszej fazie tworzenia programu autorzy dokonali krytycznej oceny idei federalistycznych, uznając je za anachroniczne i nieprzystające do nowych uwarun‑ kowań okresu pojałtańskiego. Punktem wyjścia ich rozumowanie były rezygnacja z terytorialnych rosz‑ czeń wobec dawnych Kresów Rzeczpospolitej, budowanie silnych więzi ze wschodnimi sąsiadami i tym samym przeciwstawienie się wpływom Rosji. Por. M. Kornat, Realizm środków, idealizm wizji. O geo- politycznej wizji Jerzego Giedroycia i Juliusza Mieroszewskiego, [w:] Przeklęte miejsce Europy? Dylematy polskiej geopolityki, red. J. Kloczkowski, Kraków 2009, s. 225‑243, Polskie Tradycje Intelektualne, 8. 139 A. Bocheński, Między Niemcami a Rosją, wstęp K. M. Ujazdowski, Kraków–Warszawa 2009, s. 90, Biblioteka Myśli Politycznej, 69. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 175
„za wolność naszą i waszą”. Przede wszystkim program ten nawiązywał do idei Polski przedrozbiorowej, a wiązał kształt granic Rzeczpospolitej z czasami odległymi. W opinii części młodych narodowców, m.in. Jędrzeja Giertycha i Zygmunta Wojciechowskiego, było to jego słabością. Anachroniczności programu miała towarzyszyć tendencja do kwestionowania ładu wersalskiego. W tej wizji geopolitycznej kluczowym kierunkiem polityki zagranicznej Polski nie był Wschód, gdzie raczej należało spodziewać się nie‑ zmienności rosyjskiej dominacji, ale tradycyjnie polskie etnicznie ziemie na północnym zachodzie. Stąd przekonanie, że grą naprawdę wartą wysiłku jest polsko‑niemiecka ry‑ walizacja o ujście Wisły140. W rezultacie wybuchu II wojny światowej idea prometejska poniosła porażkę – nie udało się rozczłonkować imperium sowieckiego, które 17 września 1939 r. dokona‑ ło agresji na Rzeczpospolitą. To jednak nie sprawia, że bilans dokonań prometejskich w II RP należy uznać za ujemny. Udało się zbudować gęstą sieć kontaktów politycz‑ nych, wojskowych i środowiskowych, ostatecznie powiodła się akcja zjednoczenia państw kaukaskich we wspólnej Konfederacji Kaukaskiej, do której z czasem przyłą‑ czyli się nawet nieprzejednani Ormianie141. Wiele środowisk emigracyjnych zabiegało o polskie wsparcie, widząc w nim szansę na realizację własnych postulatów. Kwestia naruszania przez prometeizm ładu wersalskiego, co mogło zagrozić integralności tery‑ torialnej Rzeczpospolitej, została natomiast przekreślona przez międzynarodowe wy‑ darzenia polityczne lat 30. XX w.142 Przede wszystkim jednak prometeizm po latach doczekał się potwierdzenia swojej podstawowej tezy, że utrzymanie ZSRS w dotychczasowym, wielonarodowym kształ‑ cie nie było możliwe. Co więcej, myśl prometejska, choć przegrana w starciu z polity‑ ką III Rzeszy i Rosji sowieckiej, pozostała konstrukcją kompletną, przemyślaną i re‑ alistyczną, zawierającą zarówno elementy defensywne, jak i zdecydowanie ofensywne. Także w polityce zagranicznej III RP można znaleźć wątki nawiązujące do tradycji pro‑ metejskich. Szczególne znaczenie przypisywano wschodnim sąsiadom, zauważono za‑ leżność między polskim bezpieczeństwem a niepodległością i suwerennością państw bałtyckich i Ukrainy. Polski wkład w pomarańczową rewolucję i zaangażowanie poli‑ tyczne w trakcie konfliktu rosyjsko‑gruzińskiego w 2008 r. to dowody na ciągłą waż‑ ność wschodniego wektora polskiej polityki zewnętrznej. Sposobność do rozwoju neoprometejskich koncepcji stworzyła akcesja państw regio‑ nu Europy Środkowo‑Wschodniej do Unii Europejskiej. Rzeczpospolita zyskała narzę‑ dzia umożliwiające przyciąganie państw Europy Wschodniej do instytucji zachodnich. Aktualność prometejskiego przesłania dostosowanego do zmienionych okoliczno‑ ści pokazał prezydent Lech Kaczyński. Tworząc projekty częściowego geopolityczno
140 Z. Wojciechowski, Między Niemcami a Rosją. Z powodu książek: Adolfa Bocheńskiego Między Niemcami a Rosją i W. Bączkowskiego Grunwald czy Pilawce?, Poznań 1938, s. 21‑23. 141 Antagonizm narodowy i religijny oraz pamięć o tureckich zbrodniach dokonanych na ormiańskim na‑ rodzie powodowały nieco odmienną orientację geopolityczną – na pierwszym planie znajdowały się antytureckie hasła, zaś polityka wobec Rosji była wtórna wobec konfliktu z Turcją. Z kolei dla Gruzji i Azerbejdżanu wrogiem zasadniczym była Rosja. T. Schaetzel, Racja stanu…, s. 109‑112. 142 M. Kornat, Idea prometejska…, s. 79. 176 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
‑energetycznego uniezależnienia od Rosji, chciał wzmocnić niezawisłość regionu oraz umożliwić Ukrainie i państwom Kaukazu integrację z zachodnimi strukturami bezpie‑ czeństwa i współpracy gospodarczej. Było w tym miejsce zarówno na realizm środków energetycznych i ambicję wizji przebudowy sieci zależności w regionie, jak i na przeko‑ nanie o wspólnocie doświadczenia i interesów tej części Europy. Energetyczne szczyty w Krakowie czy Kijowie, skupiające najwyższe władze państw regionu, miały potencjał pro‑ metejskiej współpracy, natomiast interwencja szefów rządów i prezydentów Litwy, Łotwy, Estonii, Ukrainy i Polski w czasie wojny rosyjsko‑gruzińskiej jest namacalnym dowodem polskiego potencjału w budowaniu koalicji państw na Wschodzie. Prometeizm wciąż może być użytecznym drogowskazem, jak ów wschodnioeuropejski potencjał aktualizować. Dlatego też uzasadnione jest rozpatrywanie prometeizmu w kontekście polskiej ra‑ cji stanu. Tę ostatnią definiuje się jako wzgląd na dobro państwa, zasada postępowania politycznego, kryterium oceny działań politycznych, priorytet dla interesu państwowego, przewaga interesu zbiorowego, prymat nad normami moralnymi i prawnymi oraz jako argument na rzecz określonego działania w życiu społecznym143. Istotne jest rozróżnienie na węższe i szersze znaczenie racji stanu. W pierwszym oznacza ona uzasadnienie jednorazowego, wąskiego i tymczasowego działania poli‑ tycznego, wywołanego stanem nadzwyczajnym, warunkami, które zmuszają do podję‑ cia niezbędnych działań. Szersze rozumienie omawianego pojęcia odnosi się do dłuższej perspektywy funkcjonowania państwa, w której przede wszystkim zabezpieczane jest jego przetrwanie, a także realizowane są jego żywotne interesy. Wątki tak rozumianej racji stanu są łatwo dostrzegalne w publicystyce autorów kwartalnika „Wschód Orient” i, szerzej, w myśli politycznej prometeistów. Choć byli oni krytykowani za utopijność i oparcie całej koncepcji na nierealistycznych ideałach, należy zauważyć, że promete‑ izm łączył uniwersalne wartości z zabiegami o sprawnie działające instytucje. Ruch operował realistycznymi środkami (finanse, armia, wywiad, szkolenia wojskowe), które bazowały na wyrazistych fundamentach ideowych. Realizm prometejskiej racji stanu oznaczał umieszczenie programu polityki zagranicznej w całościowej wizji przebudowy porządku politycznego i stosunków narodowościowych w regionie.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura źródłowa:
– dokumenty: Traktat pokoju między Polską a Rosją i Ukrainą, podpisany w Rydze dnia 18 marca 1921 r., Dz. U. 1921, nr 49, poz. 300.
143 A. Rzegocki, Racja stanu a polska tradycja myślenia o polityce, Kraków 2008, s. 48, Biblioteka Myśli Politycznej, 60. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 177
– monografie i opracowania: Bocheński A., Między Niemcami a Rosją, wstęp K. M. Ujazdowski, Kraków–Warszawa 2009, Biblioteka Myśli Politycznej, 69. Cat‑Mackiewicz S., Historia Polski od 11 listopada 1918 do 17 września 1939, Kraków 2012, Pisma wybrane. Dmowski R., Polityka polska i odbudowanie państwa, Warszawa 1925. Krasiński Z., Pisma filozoficzne i polityczne, Kraków–Warszawa 1912, Pisma, t. 7. Tadeusz Hołówko o demokracji, polityce i moralności życia publicznego, wstęp, wybór i oprac. A. Chojnowski, Warszawa 1999. Wojciechowski Z., Między Niemcami a Rosją. Z powodu książek: Adolfa Bocheńskiego Między Niemcami a Rosją i W. Bączkowskiego Grunwald czy Pilawce?, Poznań 1938.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Bączkowski W., Uwagi o istocie siły rosyjskiej, [w:] tenże, O wschodnich problemach Polski. Wybór pism, wybór i wstęp J. Kloczkowski, P. Kowal, Kraków 2000, Biblioteka Myśli Politycznej, 32. Bączkowski W., Uwagi o Kaukazie, [w:] tenże, O wschodnich problemach Polski. Wybór pism, wy‑ bór i wstęp J. Kloczkowski, P. Kowal, Kraków 2000, Biblioteka Myśli Politycznej, 32. Charaszkiewicz E., Referat o zagadnieniu prometejskim, [w:] Zbiór dokumentów ppłk. Edmunda Charaszkiewicza, wstęp i przyp. A. Grzywacz, M. Kwiecień, G. Mazur, Kraków 2000, Biblioteka Centrum Dokumentacji Czynu Niepodległościowego, t. 9. Wasilewski L., Bolszewizm, „Kultura Polski” 1918, nr 7, [w:] tenże, Drogi porozumienia. Wybór pism, wybór, wstęp i przyp. B. Stoczewska, Kraków 2001, Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej, t. 6. Wasilewski L., Polityka narodowościowa Sowietów, „Przegląd Polityczny” 1925, nr 5-6, [w:] ten‑ że, Drogi porozumienia. Wybór pism, wybór, wstęp i przyp. B. Stoczewska, Kraków 2001, Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej, t. 6. Wasilewski L., Sprawa kresów wschodnich, „Droga” 1924, nr 5, [w:] tenże, Drogi porozumienia. Wybór pism, wybór, wstęp i przyp. B. Stoczewska, Kraków 2001, Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej, t. 6. Wasilewski L., Wnioski koniunkturalne, „Biuletyn Polsko‑Ukraiński” 1933, nr 24, [w:] ten‑ że, Drogi porozumienia. Wybór pism, wybór, wstęp i przyp. B. Stoczewska, Kraków 2001, Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli Politycznej, t. 6.
– artykuły w czasopismach naukowych: Protokół pierwszego posiedzenia Komitetu Obrony Państwa z dnia 23 listopada 1926 r., oprac. P. Stawecki, „Kwartalnik Historyczny” 1988, nr 3.
– artykuły prasowe: Bączkowski W., Dwutygodnikowi „Zet” w odpowiedzi, „Wschód Orient” 1935, nr 3 (19). Bączkowski W., O wspólny front młodych, „Myśl Polska” 1936, nr 13. Bączkowski W., O narodach marnotrawnych, o Polsce i prometeizmie (p. Jerzemu Braunowie w odpowiedzi), „Wschód Orient” 1936, nr 2‑3 (22‑23). 178 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
Bączkowski W., Od Hannibala do Piłsudskiego, „Wschód Orient” 1939, nr 1 (31). Bączkowski W., Problem prometejski, „Wschód Orient” 1938, nr 1 (27). Bączkowski W., Prometeizm polski a idea słowiańska, „Wschód Orient” 1935‑1936, nr 4‑1 (20‑21). Bączkowski W., Uwagi na czasie, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17‑18). Bączkowski W., Uwagi o rosyjskiej polityce Niemiec, „Wschód Orient” 1938, nr 3 (29). Bączkowski W., Wschód a Polska, „Wschód Orient” 1934, nr 2‑3‑4 (14‑15‑16). Bilans sowiecki, „Wschód Orient” 1938, nr 3 (29). Górka O., Rola ludzi a warunków w tworzeniu Europy Wschodniej XX wieku, „Wschód Orient” 1936, nr 2‑3 (22‑23). Naumenko J., Ukraina Sowiecka, „Wschód Orient” 1935, nr 3 (19). Pelc W., Zarys stosunków rosyjsko-japońskich, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17‑18). Radwański T., Idea prometejska na tle geopolityki Polski, „Wschód Orient” 1935‑1936, nr 4‑1 (20‑21). Resul‑Zade M. E., Rządy narodowe w Azerbejdżanie…, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17-18). Resul‑Zade M. E., Synteza epoki, „Wschód Orient” 1938, nr 2 (28). Wiśniowski E., Istota mocarstwowości polskiej, „Wschód Orient” 1934, nr 2‑3‑4 (14‑15‑16). Żordania N., Polityka zagraniczna Rosji, „Wschód Orient” 1935, nr 1‑2 (17‑18). Żordania N., Problem światowy, „Wschód Orient” 1934, nr 1 (13).
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Besançon A., Święta Ruś, przeł. Ł. Maślanka, Warszawa 2012, Biblioteka Teologii Politycznej, t. 6. Bruski J. J., Między prometeizmem a Realpolitik. II Rzeczpospolita wobec Ukrainy sowieckiej 1921 ‑1926, Kraków 2010, Studia z Historii XX Wieku, t. 10. Huntington S. P., Zderzenie cywilizacji i nowy kształt ładu światowego, przeł. H. Jankowska, Warszawa 2004, Spectrum. Kopaliński W., Słownik mitów i tradycji kultury, Warszawa 1985. Mochnacki M., Powstanie narodu polskiego w roku 1830 i 1831, oprac. i przedm. S. Kieniewicz, t. 1‑2, Warszawa 1984. Nowak A., Historie politycznych tradycji. Piłsudski, Putin i inni, Kraków 2007, Arkana Historii. Pipes R., Rosja bolszewików, przeł. W. Jeżewski, Warszawa 2005. Pruszyński K., Trzynaście opowieści, Warszawa 1995. Rzegocki A., Racja stanu a polska tradycja myślenia o polityce, Kraków 2008, Biblioteka Myśli Politycznej, 60. Werschler I., Tadeusz Hołówko. Życie i działalność. Z dziejów obozu belwederskiego, Warszawa 1984.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Bartoszewicz H., Prometeizm Romana Knolla, [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Poliarchia 2/2014 Prometejska racja stanu… 179
Bruski J. J., W trójkącie Warszawa‑Paryż‑Praga. Reaktywacja współpracy polsko‑ukraińskiej 1925 ‑1926, [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Kornat M., Idea prometejska a polska polityka zagraniczna (1921‑1939/1940), [w:] Ruch prome- tejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Kornat M., Realizm środków, idealizm wizji. O geopolitycznej wizji Jerzego Giedroycia i Juliusza Mieroszewskiego, [w:] Przeklęte miejsce Europy? Dylematy polskiej geopolityki, red. J. Klocz kowski, Kraków 2009, Polskie Tradycje Intelektualne, 8. Kruszyński M., Wydział Wschodni Ministerstwa Spraw Zagranicznych a idea rozbicia Rosji Radzieckiej w latach dwudziestych XX wieku, [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Libera P., Ewolucja ruchu prometejskiego w okresie międzywojennym, [w:] Ruch prometejski i wal- ka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Łossowski P., Kształtowanie się państwa polskiego i walka o granice (listopad 1918 – czerwiec 1921), [w:] Historia dyplomacji polskiej (połowa X‑XX w.), t. 4: 1918‑1939, red. tenże, Warszawa 1995. Maj I. P., W służbie koncepcji prometejskiej – Instytut Wschodni w Warszawie, [w:] Ruch prome- tejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Materski W., Kaukaz w polityce międzynarodowej 1917‑1921, [w:] Ruch prometejski i walka o prze- budowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Nowak A., Przez Ukrainę i Kaukaz na Petersburg: początek drogi do koncepcji prometejskich w polskiej myśli politycznej, [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012. Wszendyrówny A., Ekspozytura Nr 2 Oddziału II Sztabu Głównego Wojsk Polskiego, [w:] Ruch prometejski i walka o przebudowę Europy Wschodniej (1918‑1940). Studia i szkice, red. M. Kornat, Warszawa 2012.
– artykuły w czasopismach naukowych: Grzywacz A., Mazur G., Ruch prometejski w Polsce, „Zeszyty Historyczne” 1994, nr 110. Karpiński W., Polski Prometeusz, „Zeszyty Historyczne” 2003, nr 147. Kornat M., Ruch prometejski – ważne doświadczenie polityki zagranicznej II Rzeczypospolitej, „Nowa Europa Wschodnia” 2008, nr 2. Kornat M., W kręgu ruchu prometejskiego. Związek Zbliżenia Narodów Odrodzonych (1921 ‑1923) i Instytut Wschodni w Warszawie (1925‑1939), „Politeja” 2004, nr 2.
– artykuły prasowe: Libera P., Polski prometeizm, jak ewoluował i jak z nim walczono?, „Pressje” 2010, nr 22‑23. Łojek J., Idea federacyjna Józefa Piłsudskiego, „Libertas. Kwartalnik Społeczno‑Polityczny” 1986, nr 6. Schaetzel T., Racja stanu Polski na wschodzie, „Pressje” 2010, nr 23. 180 Bartosz Światłowski Poliarchia 2/2014
II. Publikacje elektroniczne:
W 1920 r. w polskich domach nieustannie przewijało się hasło „musisz iść do wojska”, wywiad z Andrzejem Nowakiem, [online] http://www.portal.arcana.pl/W‑1920‑r‑w‑polskich ‑domach‑nieustannie‑przewijalo‑sie‑haslo‑musisz‑isc‑do‑wojska,4011.html.
Bartosz ŚWIATŁOWSKI, absolwent stosunków międzynarodowych Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. Józefa Tischnera w Krakowie oraz polityki społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego. Student IV roku stosunków międzynarodowych UJ. Członek por‑ talu Teologia Polityczna i Klubu Jagiellońskiego. Interesuje się polityką zagraniczną II i III Rzeczpospolitej, polityką wschodnią, myślą polityczną oraz publicystyką. POLITYKA WEWNĘTRZNA I bezpieczeństwo
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.09
Justyna MAGIERA [email protected]
PARLAMENT SAMÓW W SZWECJI – FORMA PRZEJŚCIOWA CZY OSTATECZNA?
Abstract Sami Parliament in Sweden – a temporal or final institution? The article examines the meaning of the Sami Parliament in Sweden from the perspective of the self‑determination discourse. The Sami Parliament is believed to be the most important political institution for contemporary Sami society. The creation of the Sami Parliament was a fundamental step for this society be‑ cause it increased Sami minority influence. What is more, Sami people are the only minority in Sweden which has its own representative body. The author of the article analyses how this institution works as a part of the Swedish political system and in comparison to other similar institutions. The aim is to predict Sami Parliament’s possible ways of development and its future role within Sami society’s right to self‑determination.
keywords Sami, Sweden, parliament, self‑determination, minority
WSTĘP
Kwestia prawa do samookreślenia społeczności rdzennej Samów nie doczekała się cią‑ gle na polu polskiej politologii szerokiego i wyczerpującego opracowania. Celem ni‑ niejszej pracy jest stworzenie przyczynku do dalszych badań i zaprezentowanie jednego z kluczowych aspektów tego złożonego problemu – szwedzkiego Parlamentu Samów (szw. Sametinget). Analizie poddane zostanie jego funkcjonowanie, określone zostaną także ewentual‑ ne perspektywy rozwoju tej instytucji. Podstawowym pytaniem pozostaje bowiem, czy obecny kształt Parlamentu Samów oraz przyznane mu uprawnienia oznaczają, że służy on praktycznej realizacji prawa szwedzkich Samów do samookreślenia, czy też jest raczej 182 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 formą przejściową na drodze do jego pełnej implementacji. W niniejszej pracy autorka traktuje Parlament Samów jako część systemu, za który uznaje decyzje polityczne władz Szwecji dotyczące praw człowieka, a w szczególności praw mniejszości. Wprowadzone zostaną również elementy analizy porównawczej (sytuacja szwedzkich Samów na tle praw Samów zamieszkujących inne państwa oraz funkcjonowanie Parlamentu Samów na tle klasycznie rozumianej instytucji parlamentu). Praca składa się ze wstępu, czterech rozdziałów oraz końcowych wniosków. W roz‑ dziale 1 przeanalizowano strukturę, organizację oraz klasyczne funkcje parlamentu w państwach demokratycznych. Rozdział 2 poświęcono Parlamentowi Samów w Szwecji. Opisana została w nim jego struktura, organizacja, funkcje, a także dotychczasowa dzia‑ łalność. W ostatnim podrozdziale instytucję tę porównano z klasycznym modelem parla‑ mentu w państwach demokratycznych. W rozdziale 3 poruszono kwestię samookreślenia Samów jako podstawowego celu tej społeczności. Wskazane zostały również poszczegól‑ ne obszary, w których może być realizowane prawo do samookreślenia. Rozdział 4 zawie‑ ra analizę znaczenia parlamentu jako instytucji kluczowej dla samookreślenia. Samowie zamieszkują teren czterech państw: Norwegii, Szwecji, Finlandii oraz Rosji, przy czym każde z nich przyjęło inne rozwiązania prawne dotyczące tej ludności. Obszar zajmowany przez Samów nazywany jest tradycyjnie przez nich samych Sápmi. Szacuje się, iż na terytorium Sápmi mieszka ok. 80 tys. Samów; w samej tylko Szwecji ich liczba wy‑ nosi ok. 20 tys.1 W Szwecji Samowie uznawani są od 1977 r. za ludność rdzenną (szw. ur- sprungsfolk). Ponadto zaliczani są do mniejszości narodowych (szw. Sveriges nationella mi- noriteter) obok takich społeczności, jak Żydzi, Romowie, Finowie oraz Tornedalczycy2. Rozwiązanie to jest szczególne, ponieważ literatura przedmiotu wskazuje, że ludność rdzenna i mniejszość narodowa to dwie zupełnie różne grupy3. W prawie międzynaro‑ dowym nie przyjęto co prawda jednej obowiązującej definicji ludności rdzennej, jednak często przywoływana jest definicja stworzona dla Organizacji Narodów Zjednoczonych przez José R. Martíneza Cobo w pracy Study on the Problem of Discrimination against Indigenous Populations. W rozdziale 5 Martínez Cobo podaje, że ludnością rdzenną na‑ zywa się taką społeczność, która wykazuje ciągły historyczny związek ze społeczeństwami zamieszkującymi dane terytorium przed momentem jego skolonizowania. Ludność rdzenna nie dominuje obecnie na swoim tradycyjnym terytorium, ale czuje odrębność wobec kolonizatorów, a także zachowuje, rozwija oraz przekazu‑ je kolejnym pokoleniom własną tożsamość etniczną; w przypadku Samów jest ona związana również z terytorium4, a związek ten datuje się na minimum trzy tysiące lat wstecz5. Szczególny status przysługujący na tej podstawie Samom łączy się również
1 Antalet Samer i Sápmi, Samskie Centrum Informacyjne działające przy Parlamencie Samów, 2013, [online] http://www.samer.se/1536, 4 VIII 2013. 2 Minoritetspolitik, [online] http://minoritet.prod3.imcms.net/1005, 4 VIII 2013. 3 M. Freeman, Prawa człowieka, przeł. M. Fronia, Warszawa 2007, s. 146, Key Concepts. 4 Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations, Organizacja Narodów Zjed noczonych, s. 3, [online] http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/MCS_v_en.pdf, 4 VIII 2013. 5 FN och urfolken, Parlament Samów, [online] http://www.sametinget.se/1097, 4 VIII 2013. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 183 z innym niż w przypadku mniejszości narodowych katalogiem praw, ustalonym na forum Narodów Zjednoczonych. W Deklaracji Organizacji Narodów Zjednoczonych o Prawach Ludności Rdzennej z 2007 r. znajduje się zapis o prawie do samookreślenia6, natomiast konwencja nr 169 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) z 1989 r. przyznaje ludności rdzennej prawo do ziemi7. Oba te prawa nie przysługują mniejszo‑ ściom narodowym i etnicznym. Właśnie tym szczególnym katalogiem praw tłumaczyć można fakt, iż Samowie jako jedyna ludność niedominująca w Szwecji posiadają wła‑ sny parlament.
1. PARLAMENT W PAŃSTWACH DEMOKRATYCZNYCH
Jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się ustrój współczesnych państw demo‑ kratycznych, jest zasada suwerenności ludu8. Jej konsekwencją jest prawo ludu jako suwerena do współdecydowania: bezpośrednio – dzięki formom demokracji bez‑ pośredniej, do jakich zalicza się m.in. referendum, oraz pośrednio – poprzez swoich przedstawicieli. Najwyższym organem przedstawicielskim w państwie demokratycz‑ nym jest parlament. Wybory do parlamentu charakteryzują się tym, że zwykle są wol‑ ne, powszechne, równe, tajne i bezpośrednie. Różnice występują natomiast w sposobie obsadzania mandatów, który może opierać się na systemie proporcjonalnym, większo‑ ściowym lub mieszanym. Struktura parlamentu może być jednoizbowa lub dwuizbowa (bikameralizm). To dru‑ gie rozwiązanie jest chronologicznie wcześniejsze. Dziś dominuje ono przede wszystkim w państwach o systemie federalnym, podczas gdy parlament jednoizbowy jest charakte‑ rystyczny dla państw unitarnych. Dwuizbowy parlament charakteryzuje się najczęściej nierównomiernym podziałem uprawnień pomiędzy izbami. Kadencja parlamentu usta‑ lana jest zwykle na cztery lub pięć lat, co ma zapewnić zarówno efektywną pracę insty‑ tucji, jak i uwzględnienie zmieniających się preferencji politycznych wyborców9. Wyżej wymienione kwestie, a także uprawnienia przyznane parlamentowi określa konstytucja danego państwa. O organizacji wewnętrznej decyduje natomiast w głównej mierze re‑ gulamin parlamentu. Jednym z jego organów wewnętrznych jest przewodniczący, który pełni funkcje kierownicze. Do jego zadań należy bowiem koordynowanie obrad parla‑ mentu, przewodniczenie im, a także reprezentowanie całej instytucji. Organ ten może
6 Deklaracja Organizacji Narodów Zjednoczonych o Prawach Ludności Rdzennej z 13 września 2007 r., Organizacja Narodów Zjednoczonych, s. 5, [online] http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/docu‑ ments/DRIPS_Polish.pdf, 4 VIII 2013. 7 Indigenous and Tribal Peoples Convention 1989, Międzynarodowa Organizacja Pracy, s. 5, [on‑ line] http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/–‑ed_norm/– ‑normes/documents/publication/ wcms_100897.pdf, 4 VIII 2013. Konwencja nie została ratyfikowana przez Szwecję. 8 Doktryna ta wskazuje, że lud, rozumiany jako wspólnota obywateli danego państwa, jest jego suwere‑ nem, a zatem źródłem władzy i politycznej legitymizacji. 9 E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992, s. 89, Skrypty Uniwersytetu Śląskiego, nr 474. 184 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 nosić różne nazwy – w Wielkiej Brytanii jest to speaker, w Polsce marszałek, a w Szwecji talman. Ze względów praktycznych spośród parlamentarzystów wybiera się również zastępców przewodniczącego. Znaczenia tego organu może dowodzić fakt, iż niektóre konstytucje nadają przewodniczącemu parlamentu (lub jego izby wyższej) funkcję za‑ stępcy głowy państwa. Na takie rozwiązanie zdecydowały się m.in. Indie. Ponadto w par‑ lamencie mogą działać inne organy o charakterze kierowniczym, których zadaniem jest organizacja prac całej instytucji. W zależności od kraju skład takich organów kształtuje się różnie, mogą też one nosić różne nazwy: w Polsce jest to Prezydium, w Szwecji nato‑ miast Rada Przewodniczących (szw. riksdagsstyrelsen). Co więcej, istotnymi organami wewnętrznymi parlamentu są komisje, które mogą działać w trybie stałym lub nadzwy‑ czajnym, przy czym te pierwsze mają charakter wyspecjalizowany. W literaturze przedmiotu znaleźć można różne typologie funkcji parlamentu. Zgodnie z opracowaniem przygotowanym przez Eugeniusza Zwierzchowskiego wyróż‑ nia się dwie klasyczne funkcje: ustawodawczą oraz kontrolną10. Pierwsza z nich oznacza stanowienie norm prawnych w postaci ustaw, co jest zarezerwowane dla instytucji parla‑ mentu. Pozostałe organy władzy państwowej mogą jedynie uczestniczyć w stanowieniu prawa (np. jeśli posiadają inicjatywę ustawodawczą) oraz wydawać akty na podstawie upoważnienia (np. konstytucyjnego), przy czym będą one miały charakter wykonawczy. Regulacji podlegać może właściwie każda kwestia, przez co akty wydawane przez parla‑ ment mogą być, w zależności od ich wagi, ustawami lub aktami niższego rzędu. Funkcja kontrolna parlamentu dotyczy natomiast władzy wykonawczej. Parlament sprawuje kon‑ trolę zarówno nad całym rządem, jak i nad premierem oraz poszczególnymi ministrami. By funkcja ta mogła być sprawowana, konstytucja wyposaża parlament w konkretne na‑ rzędzia sprawowania kontroli, np. interpelacje czy zapytania. Istotne w tym kontekście są również debata nad uchwaleniem budżetu państwa oraz debata nad sprawozdaniem z jego wykonania. Inne typologie wymieniają obok tych klasycznych funkcji parlamentu jeszcze dwie: funkcję kreacyjną, zgodnie z którą parlament decyduje o obsadzeniu po‑ szczególnych stanowisk organów państwowych11, oraz funkcję ustrojodawczą, oznacza‑ jącą, iż parlament ma moc wprowadzania zmian do konstytucji12.
2. PARLAMENT SAMÓW W SZWECJI
2.1. Tło historyczne
Samowie zamieszkujący terytorium Szwecji przez długi okres byli obiektem dyskry‑ minacji, a żadne prawa czy uregulowania ich dotyczące nie były ustanawiane w poro‑
10 Tamże, s. 95. 11 R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, s. 45, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 2618. 12 T. Słomka, Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, red. K. A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa 2003, s. 905. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 185 zumieniu z samą społecznością. Przejawy dyskryminacji uwidaczniały się szczególnie w takich dziedzinach, jak edukacja czy polityka językowa. Skutkiem kolonizacji teryto‑ rium tradycyjnie zajmowanego przez Samów była natomiast stopniowa utrata kontroli nad ziemią i zasobami naturalnymi przez mniejszość samską. Stanowiły one warunek niezbędny dla utrzymania tradycyjnego zajęcia, jakim dla Samów do dziś pozostaje ho‑ dowla renów. Obok tej działalności innymi ważnymi źródłami utrzymania pozostawały myślistwo oraz połów ryb, również nierozerwalnie związane z dostępem do zasobów naturalnych północnej Szwecji. Hodowla renów stała się też dla państwa szwedzkiego wyznacznikiem tożsamości samskiej, co dziś uznaje się za kolejny przejaw dyskryminacji tej społeczności. W 1928 r. decyzją szwedzkiego parlamentu odebrano prawa przynależne Samom tym członkom społeczności, którzy nie trudnili się hodowlą renów13. Podobne rozróżnienie stosowano w dziedzinie edukacji: dzieci Samów prowadzących nomadyczny tryb życia zostały ob‑ jęte specjalnym systemem nauczania, który zakładał istnienie osobnych szkół oraz pro‑ gramu nauczania różniącego się od tego, który obowiązywał w szkołach „szwedzkich”. Celem tej reformy edukacji było utrzymanie dotychczasowego stylu życia Samów, zwią‑ zanego z nomadyzmem i hodowlą renów. Ideologiczne uzasadnienie tych działań mieści się w sformułowaniu Lapp ska vara lapp, czyli Lapończyk ma pozostać Lapończykiem14. Działania te uznane zostały przez samych Samów za dyskryminację i szybko zaczęli oni żądać, by szkolnictwo szanowało ich kulturę, ale także przygotowywało dzieci samskie do mierzenia się z nowoczesnymi wyzwaniami15. W ówczesnej szwedzkiej polityce wo‑ bec Samów dostrzega się dziś elementy rasizmu, co miało również czysto instytucjonal‑ ny wymiar w postaci Państwowego Instytutu Biologii Rasowej (szw. Statens rasbiologi‑ ska institut). Instytucja ta została założona w 1922 r., a jej prowadzeniem zajmował się Herman Lundborg. Efektem działalności Instytutu były pseudonaukowe badania oraz publikacje, które w dużej mierze koncentrowały się na Samach oraz ich rasowej niższo‑ ści, mającej przejawiać się właśnie w nomadycznym trybie życia16. I choć minęło wiele czasu od eugeniki i dyskryminujących badań nad kwestiami rasy, wciąż notowane są różne przejawy dyskryminacji, a nierzadko również prześladowań tej ludności. Zgodnie z danymi przedstawianymi przez Verddeviessu – Samskie Centrum przeciwko Dyskryminacji i Rasizmowi (szw. Verddeviessu – Samiskt Centrum mot Diskriminering och Rasism) oraz czasopismo „Expo” w ostatnich latach zdarza się coraz więcej wymierzonych w Samów incydentów na tle rasistowskim. Jako przykłady można wskazać niszczenie tablic z napisami w języku Samów, podpalenia tradycyjnych samskich chat17, zakaz posługiwania się językiem samskim na szkolnym podwórku oraz groźby po‑
13 Samer – ett ursprungsfolk i Sverige, Vesterås 2004, s. 14. 14 En skola med många förtecken, Samskie Centrum Informacyjne działające przy Parlamencie Samów, 2010, [online] http://www.samer.se/1261, 4 VIII 2013. 15 Tamże. 16 Samer – ett ursprungsfolk…, s. 15. 17 P. Ramqvist, Hatbrott mot samer ökar, „Dagens Nyheter” 2011, 1 XII [online] http://www.dn.se/ nyheter/sverige/hatbrott‑mot‑samer‑okar., 4 VIII 2013. 186 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 jawiające się w Internecie, głównie na portalach społecznościowych18. Należy zaznaczyć, że kwestia dyskryminacji Samów jest niezwykle złożona, a w niniejszej pracy przedstawio‑ no jedynie kilka wybranych epizodów, które mają zarysować tło głównych rozważań. Zmiana tej sytuacji wiąże się z zakończeniem II wojny światowej oraz z rozwo‑ jem międzynarodowego systemu ochrony praw mniejszości narodowych i etnicznych, a z czasem również praw ludności rdzennych. Przyznanie Samom decyzją szwedz‑ kiego parlamentu statusu ludności rdzennej stanowiło potwierdzenie ze strony pań‑ stwa, iż należą się im szczególne prawa. Efektem zmiany statusu było m.in. utworzenie w 1993 r. Parlamentu Samów. Instytucja ta utworzona została na mocy Ustawy o Parlamencie Samów (szw. Sametingslag, ang. Sami Parliament Act), uchwalonej przez szwedzki parlament w 1992 r. Zgodnie z przepisami końcowymi tej ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1993 r.19 W tej samej części ustalono, że pierwsze wybory do Parlamentu Samów odbędą się 16 maja 1993 r. Istotną kwestią pozostaje status Parlamentu Samów. Zgodnie z decyzją Riksdagu, jest on instytucją zarówno przedstawicielską, jak i państwową, co oznacza, że ma realizować politykę rządu szwedzkiego i nie jest samodzielny20. Ministerstwem odpo‑ wiedzialnym bezpośrednio za politykę wobec Samów jest ministerstwo rolnictwa. Instytucja parlamentu Samów została wprowadzona wcześniej w dwóch innych państwach, których terytorium zamieszkuje ta mniejszość. W 1973 r. zainaugurował swoją działalność Parlament Samów w Finlandii, a w 1989 r. – w Norwegii. Wszystkie trzy parlamenty podjęły zinstytucjonalizowaną współpracę w ramach Parlamentarnej Rady Samów (szw. Samiskt Parlamentariskt Råd), utworzonej w 2000 r. przez przed‑ stawicieli wybranych przez Parlament Samów w Norwegii i w Finlandii. Reprezentanci szwedzkich Samów uczestniczą w obradach Rady od 2002 r. W pracach tej ponadpań‑ stwowej instytucji biorą również udział przedstawiciele Samów z Rosji, którym przy‑ znano status obserwatorów.
2.2. Struktura i organizacja Parlamentu Samów
Strukturę oraz organizację Parlamentu Samów, a także kwestię wyborów do tej instytu‑ cji określa Ustawa o Parlamencie Samów. Parlament ten posiada jedną izbę, w której za‑ siada 31 deputowanych, a każdy z nich posiada zastępcę. Instytucja zastępców funkcjo‑ nuje w szwedzkim Riksdagu i stamtąd została inkorporowana do Parlamentu Samów. Zadaniem zastępców jest przejęcie obowiązków deputowanych w razie ich nieobecno‑ ści, kiedy trwa ona dłużej niż miesiąc21.
18 R. Folkö, Kraftig ökning av anmälda hatbrott mot samer, „Expo” 2013, 6 II, [online] http://expo. se/2013/kraftig‑okning‑av‑anmalda‑hatbrott‑mot‑samer_5654.html, 4 VIII 2013. 19 Sami Parliament Act, Parlament Samów, 2006, s. 11, [online] http://www.sametinget.se/9865, 4 VIII 2013. 20 Sametinget. Sametinget företräder det samiska folket, rząd Szwecji, [online] http://www.regeringen.se/ sb/d/4366/a/29796, 4 VIII 2013. 21 När får en ledamot en ersättare?, Parlament Szwecji, [online] http://www.riksdagen.se/sv/Sa‑funkar ‑riksdagen/Fragor–svar/Ledamoternas‑narvaro ‑och‑franvaro/Skriv‑in‑fragan‑har8, 4 VIII 2013. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 187
Ustawa wymienia następujące organy wewnętrzne funkcjonujące w Parlamencie Samów: przewodniczący, wiceprzewodniczący22 oraz kierownictwo Parlamentu, które w oryginale nosi nazwę styrelse23, a potocznie nazywane jest rządem (szw. regering)24. Nominacja na stanowisko przewodniczącego dokonywana jest przez szwedzki rząd po otrzymaniu propozycji personalnej ze strony Parlamentu Samów. Przewodniczący musi być jednym z deputowanych nowej kadencji parlamentu. Sam parlament wybiera spo‑ śród deputowanych wiceprzewodniczącego lub wiceprzewodniczących. Kierownictwo Parlamentu Samów może składać się z maksymalnie siedmiu członków oraz ich zastęp‑ ców, przy czym jeden z członków pełni funkcję przewodniczącego. Do obowiązków kierownictwa należy kierowanie bieżącą działalnością parlamentu. Parlament Samów powołuje również specjalny organ wyborczy, który odpowiada za przeprowadzenie wy‑ borów parlamentarnych25. Otrzymał on również prawo powoływania, w razie koniecz‑ ności, kolejnych organów wewnętrznych26. Siedziba Parlamentu Samów znajduje się w Kirunie, a pozostałe jego biura w Jokkmokk, Tärnaby i Östersundzie. Obok polity‑ ków zasiadających w Parlamencie Samów dla instytucji tej pracują również urzędnicy, których zadaniem jest realizacja decyzji parlamentu oraz przygotowywanie niezbęd‑ nych materiałów potrzebnych do ich podjęcia. Wybory do Parlamentu Samów odbywają się co cztery lata, w trzecią niedzielę maja. Udział w nich mogą wziąć jedynie osoby, które znajdują się w rejestrze wyborców. Prawo wpisu do rejestru mają szwedzcy obywatele, którzy ukończyli 18 lat, a przy tym określają swoją tożsamość jako samską. Ustawa o Parlamencie Samów uwzględnia zatem w pierwszej kolejności kryterium subiektywne27. Trzy kolejne kryteria, z których jedno powinno zostać spełnione, by rejestracja stała się możliwa, mają następujące brzmie‑ nie: potencjalny wyborca posługuje się w domu językiem samskim; językiem samskim posługuje się jeden z rodziców lub dziadków potencjalnego wyborcy; jeden z rodzi‑ ców potencjalnego wyborcy jest już wpisany w rejestrze wyborców28. Głosowanie jest możliwe w lokalach wyborczych lub za pomocą poczty. Każdy, kto ma czynne prawo wyborcze, może być również kandydatem na deputowanego29. Kandydaci dokonują oficjalnego zgłoszenia, w którym znajduje się informacja o ich przynależności do zare‑ jestrowanej partii wyborczej lub innego komitetu wyborczego. Ostatnie wybory do Parlamentu Samów odbyły się w maju 2013 r. Frekwencja wy‑ borcza wyniosła 54%, co stanowi najniższy w historii wyborów do tej instytucji wy‑ nik30. Obecnie w Parlamencie Samów zasiadają deputowani reprezentujący osiem
22 Sami Parliament Act…, s. 2. 23 Tamże. 24 Organisation, Parlament Samów, [online] http://www.sametinget.se/1043, 4 VIII 2013. 25 Sami Parliament Act…, s. 2‑3. 26 Tamże. 27 Tamże, s. 1. 28 Tamże. 29 Tamże, s. 5. 30 Valdeltagande, Parlament Samów, [online] http://www.sametinget.se/1059, 4 VIII 2013. 188 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 partii politycznych: Guovssonásti, Sámiid Riikkabellodat Samelandspartiet, Vuovdega ‑Skogssamerna, Min Geaidnu Mijá Gäjnno Mijjen Geajnoe, Landspartiet Svenska Samer, Albmut – Almetjh – Almasj – Folket, Jakt- och Fiskesamerna i Samerna31. Wszystkie te partie działają na poziomie regionalnym, brak natomiast w parlamencie przedstawicieli partii ogólnokrajowych. Co istotne, różnic pomiędzy nimi nie da się zaprezentować na umownej skali lewica–prawica. Partie te reprezentują odmienne śro‑ dowiska Samów, którzy nie są naturalnie jednolitą mniejszością. Linią podziału jest miejsce zamieszkania (miasto–wieś) oraz wykonywane zajęcie (hodowcy renów–pozo‑ stali). Trzy pierwsze partie (Guovssonásti, Samelandspartiet, Skogssamerna) reprezen‑ tują przede wszystkim Samów zamieszkujących tzw. samebyar (jednostka ta zostanie przedstawiona w dalszej części pracy), a zatem głównie hodowców renów. Pozostałe partie opowiadają się za dokonaniem reformy samebyar, a ich program wyborczy jest skierowany do Samów zamieszkujących miasta i nietrudniących się hodowlą renów32.
2.3. Funkcje Parlamentu Samów
Ustawa o Parlamencie Samów wymienia również uprawnienia, jakie zostały przyznane tej instytucji przez państwo szwedzkie. Znalazły się one w art. 1 rozdziału 2 tej usta‑ wy. Zgodnie z nim główną funkcją Parlamentu Samów pozostaje działanie na rzecz zachowania i rozwoju kultury Samów33. W dalszych ustępach wskazane zostały kolejne zadania Parlamentu Samów34. Przyznano mu prawo do rozdzielania między samskie organizacje środków pochodzących od państwa szwedzkiego, w szczególności środków pochodzących ze specjalnego funduszu Samefonden (ust. 1), powstałego w 1993 r., by wspierać hodowlę renów, kulturę Samów oraz samskie organizacje35. Wśród dalszych kompetencji znajdują się: mianowanie członków organu odpowiedzialnego za szkol‑ nictwo Samów Sameskolstyrelse (ust. 2); kierowanie polityką językową, a także wyzna‑ czanie jej celów (ust. 3); nadzór nad interesami Samów, w szczególności nad kwestiami związanymi z dostępem do ziemi i wód (ust. 4); informowanie o sprawach Samów (ust. 5); wykonywanie wszelkich innych zadań, które zgodnie z prawem znajdą się w kom‑ petencjach Parlamentu Samów (ust. 6). Kolejnym zadaniem Parlamentu Samów pozo‑ staje udzielanie finansowanego wsparcia partiom lub innym organizacjom, które wpro‑ wadziły swoich reprezentantów do parlamentu. O zakresie oraz formach tego wsparcia decyduje rząd Szwecji36. Wszystkie uprawnienia Parlamentu Samów zostały wyliczone w jednej ustawie, stanowią zatem katalog zamknięty.
31 Ordinarie ledamöter 2013‑2017, Parlament Samów, [online] http://www.sametinget.se/57914, 4 VIII 2013. 32 Skillnad mellan partierna, blog partii Min Geaidnu, [online] http://mingeaidnu.bloggsida.se/etikett/ skillnad‑mellan‑partierna, 4 VIII 2013. 33 Sami Parliament Act…, s. 1. 34 Tamże. 35 Rennäringsförordning, Notisum, [online] http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19930384.htm, 4 VIII 2013 [przeł. J.M.]. 36 Sami Parliament Act…, s. 1‑2. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 189
2.4. Parlament Samów a parlament klasyczny – porównanie
Już w projekcie ustawy poruszającej kwestie Samów oraz ich kultury, przedstawionej w 1992 r. przez rząd Szwecji, znalazły się zapisy akcentujące, iż mimo swojej nazwy Parlament Samów nie będzie realizować klasycznych zadań powierzanych parlamen‑ tom narodowym: Pomimo nazwy „parlament” nie jest to organ służący samookreśleniu, który zastępowałby Parlament Szwecji czy gminy lub też stanowiłby konkurencję dla tych instytucji. Samowie są obywatelami Szwecji i jako tacy mają prawo brać udział w wybo- rach parlamentarnych oraz samorządowych, tak jak pozostali obywatele państwa37. Brak klasycznych funkcji jest zatem główną różnicą pomiędzy Parlamentem Samów a modelowym parlamentem w państwach demokratycznych. Parlament Samów nie re‑ alizuje właściwie funkcji ustawodawczej (ani ustrojodawczej), ponieważ jego zadaniem, jako organu państwowego, jest implementowanie prawa stanowionego na szczeblu centralnym, a nie samodzielne ustalanie norm prawnych. Jedyną dziedziną, w której Parlament Samów podejmuje decyzje, jest polityka językowa. Instytucja ta nie reali‑ zuje też w żadnym stopniu funkcji kontrolnej. Funkcja kreacyjna została przyznana Parlamentowi Samów tylko w ograniczonym zakresie, w przypadku mianowania człon‑ ków Sameskolstyrelse. Rozwiązania wprowadzone podczas regulowania struktury i organizacji wewnętrz‑ nej Parlamentu Samów są zgodne z rozwiązaniami modelowymi. Parlament Samów wzorowany jest w dużej mierze na szwedzkim Riksdagu, o czym świadczyć może jego jednoizbowość oraz instytucja zastępców deputowanych. W Parlamencie Samów funk‑ cjonują również wszystkie klasyczne organy wewnętrzne: przewodniczący oraz jego zastępcy, organ kierowniczy w postaci styrelse oraz komisje. Również wybory prze‑ prowadzane do Parlamentu Samów spełniają standardy demokratyczne. Jedynie za‑ sada powszechności wyborów podlega ograniczeniu, gdyż czynne i bierne prawo wy‑ borcze przysługuje tylko Samom, a nie wszystkim obywatelom państwa szwedzkiego. Ograniczenie to ma jednak charakter obiektywny i niedyskryminujący. Sama budowa Parlamentu Samów oraz zasady nim rządzące nie przesądzają jednak, czy jego forma jest ostateczna, czy raczej przejściowa. Przy odpowiedzi na to pytanie aspekt kluczowy stanowi bowiem kontekst, który budują potrzeby oraz postulaty samej społeczności. Utworzenie Parlamentu Samów było możliwe dzięki determinacji spo‑ łeczności, a także dzięki sprzyjającym okolicznościom wewnętrznym (demokratyczne rządy) oraz międzynarodowym (rozwój ochrony praw mniejszości narodowych i et‑ nicznych oraz ludności rdzennej). Stanowi więc on duże osiągnięcie Samów i można go traktować jako instytucję symboliczną, działającą sprawnie, a także w zgodzie z zasa‑ dami rządzącymi państwami demokratycznymi. Istotniejsze jest jednak, czy Parlament Samów spełnia podstawowe postulaty Samów jako ludności rdzennej oraz czy stano‑ wi realizację przysługujących im praw. Odpowiedź na to pytanie będzie kluczowa dla
37 Regeringens proposition 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m., Parlament Szwecji, [online] http://www.riksdagen.se/sv/Dokument‑Lagar/Forslag/Propositioner‑och‑skrivelser/om‑samerna ‑och‑samisk‑kultur‑m_GG0332/?html=true, 4 VIII 2013 [przeł. J.M.]. 190 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 określenia perspektyw Parlamentu Samów. Zagadnienia te zostaną szerzej omówione w kolejnych rozdziałach.
3. SAMOOKREŚLENIE JAKO GŁÓWNE DĄŻENIE SPOŁECZNOŚCI SAMÓW
Prawo do samookreślenia38 jest jednym z podstawowych praw39, jakie ludności rdzen‑ nej przyznaje Deklaracja o Prawach Ludności Rdzennej przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w 2007 r. Prawo do samookreślenia umieszczone zostało w art. 3 w następującym brzmieniu: Ludność rdzenna ma prawo do samookreślenia. Z mocy tego prawa swobodnie określa swój status polityczny i swobodnie dąży do własnego rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturowego40. Prawo to zostało doprecyzowane w kolejnym artykule deklaracji: Ludność rdzenna, w korzystaniu ze swo- jego prawa do samookreślenia, ma prawo do autonomii bądź też samorządu w kwestiach wewnętrznych i lokalnych, jak również do dysponowania środkami na sfinansowanie swo- ich funkcji autonomicznych41. Nie oznacza ono zatem przede wszystkim prawa do utworzenia niepodległego pań‑ stwa, lecz raczej autonomii w ramach państwa zamieszkiwanego przez ludność napły‑ wową (tj. Szwedów). Jak wskazuje Michael Freeman42, jednym z głównych aspektów samookreślenia jest dla ludów rdzennych samostanowienie gospodarcze, które oznacza prawo do kontroli nad ziemią i zasobami naturalnymi lub przynajmniej prawo do wpły‑ wania na politykę państwa w tym zakresie. Dla części państw oraz korporacji ponadna‑ rodowych jest to koncepcja nie do przyjęcia ze względu na odmienne wizje rozwoju danego terytorium43. Samookreślenie bywa również interpretowane jako prawo do secesji i z tego wzglę‑ du art. 3 Deklaracji o Prawach Ludności Rdzennej był krytykowany np. przez Australię, która wraz z trzema innymi państwami odmówiła przyjęcia tego aktu. Na oficjalnej stronie internetowej ONZ można znaleźć informację, iż właśnie uwzględnienie w tek‑ ście prawa do samookreślenia było powodem, dla którego Australia nie głosowała za przyjęciem deklaracji44. Jako zabezpieczenie przed interpretowaniem prawa do samo‑ określenia jako prawa do secesji można potraktować art. 46 tej samej deklaracji, który
38 Ang. self‑determination, tłumaczone również jako samostanowienie. Autorka zdecydowała się użyć sformułowania „samookreślenie” ze względu na fakt, że właśnie ono zostało wykorzystane w oficjal‑ nym tłumaczeniu Deklaracji o Prawach Ludności Rdzennej ONZ. 39 Obok prawa do korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności oraz prawa bycia wolnym od dyskryminacji, o czym mówią art. 1 i 2 Deklaracji o Prawach Ludności Rdzennej. 40 Deklaracja Organizacji…, s. 5. 41 Tamże. 42 M. Freeman, Prawa…, s. 147. 43 Tamże. 44 General Assembly Adopts Declaration on Rights of Indigenous Peoples, Organizacja Narodów Zjednoczonych, [online] http://www.un.org/News/Press/docs/2007/ga10612.doc.htm, 4 VIII 2013. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 191 wskazuje, że żaden z zapisów nie może być interpretowany w sprzeczności z postano‑ wieniami Karty Narodów Zjednoczonych lub też w sposób będący zagrożeniem dla integralności terytorialnej państwa45. Deklaracja o Prawach Ludności Rdzennej została przyjęta przez państwo szwedzkie, przy czym delegat Szwecji na forum ONZ Ulla Ström zaznaczyła, że prawo do samo‑ określenia nie może naruszać integralności terytorialnej i jedności politycznej państwa, musi ponadto być związane z prawem ludności rdzennej do ziemi46. Prawo do ziemi po‑ zostaje zresztą jednym z najważniejszych postulatów ludów rdzennych, również Samów. Dzieje się tak, ponieważ to terytorium stanowi dla nich część tożsamości, a także wa‑ runek niezbędny dla utrzymania własnego trybu życia i kultury. Prawo to nie zostało dotąd przyznane Samom zamieszkującym Szwecję, choć za jego zalążek można uznać Ustawę o hodowli renów (szw. Rennäringslag), która przyznaje prawo do swobodnego korzystania z ziemi i zasobów naturalnych dla własnego utrzymania i celów hodowla‑ nych mieszkańcom tzw. wsi Samów (szw. samebyar)47. Terytorium, na którym działal‑ ność ta może być prowadzona, obejmuje sześć jednostek administracyjnych: Norbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland, Dalarnę oraz Gävleborg48. Zgodnie z wypowie‑ dzią Ulli Ström dla państwa szwedzkiego jest to rozwiązanie kompromisowe i, na ra‑ zie, jedyne możliwe. Powracając jednak do kwestii samej deklaracji: pozostaje ona aktem prawnie niewiążącym, ponieważ jedynie uchwały Zgromadzenia Ogólnego ONZ doty‑ czące jej wewnętrznej organizacji posiadają ten status49. Niewątpliwie jednak deklaracja ta stanowi katalog praw ludów rdzennych, istotny, ponieważ przyjęty na forum presti‑ żowej organizacji międzynarodowej przez zdecydowaną większość społeczności mię‑ dzynarodowej. Państwa członkowskie ONZ wyraziły poprzez jej przyjęcie symbolicz‑ ną gotowość do realizowania jej postanowień, co może być wykorzystywane przez same społeczności rdzenne jako ważny argument w dialogu z odpowiednimi władzami. O tym, że samookreślenie pozostaje głównym dążeniem Samów, świadczyć mogą dzia‑ łania podejmowane wspólnie przez społeczności Samów zamieszkujące Norwegię, Szwecję, Finlandię oraz Rosję. Organizację polityczną Samów na poziomie ponadpaństwowym na‑ leży ocenić niezwykle wysoko – od 2002 r. działa Parlamentarna Rada Samów, a od 1953 r. Rada Samów (szw. Samerådet), która skupia dziewięć organizacji kulturalnych Samów z całego Sápmi. Obie te instytucje wydały szereg deklaracji, w których wyraźnie określiły wspólne stanowisko Samów wobec licznych kwestii, istotnych z punktu widzenia tej spo‑ łeczności. Przykładowo treść deklaracji z Rovaniemi przyjętej w 2008 r. podczas 19. konfe‑ rencji zorganizowanej przez Radę Samów wskazuje, że prawo do samookreślenia, również gospodarczego, traktowane jest przez tę instytucję jako kluczowe50.
45 Deklaracja Organizacji…, s. 16. 46 General Assembly Adopts… 47 Rennäringslag, Notisum, [online] http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19710437.htm, 4 VIII 2013. 48 Samer – ett ursprungsfolk…, s. 32. 49 E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe we współczesnym świecie, red. T. Pawlak‑Lis, Warszawa 2006, s. 83. 50 Rovaniemi Declaration 28-29 October 2008, Parlamentarna Rada Samów, s. 3‑4, [online] http://www. sapmi.se/31102008%20Rovaniemi%20Declaration.pdf, 4 VIII 2013. 192 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014
Już punkt drugi tej deklaracji mówi o prawie Samów do samookreślenia, które po‑ winno się przejawiać zarówno przyznaniem prawa do ziemi, jak i autonomii. Punkt trzeci precyzuje natomiast, iż Samowie jako ludność rdzenna mają prawo do tworzenia i rozwijania własnych instytucji politycznych, gospodarczych i społecznych. Również deklaracja z Jokkmokk uchwalona w 2005 r. przez Parlamentarną Radę Samów wska‑ zuje na prawo Samów do samookreślenia, a zatem do decydowania o rozwoju politycz‑ nym, gospodarczym i społecznym, a także do kontroli nad zasobami naturalnymi51. O wadze poszczególnych zapisów decyduje również ich kolejność – tradycyjnie zapi‑ sy zajmujące pierwsze pozycje w tekście traktuje się jako priorytetowe. Okoliczność ta wskazuje, że kwestia samookreślenia we wszystkich aspektach należy do kluczowych dla całej społeczności Samów. Należy również stwierdzić, iż Samowie z żadnego państwa, na którego terytorium leży Sápmi, nie cieszą się obecnie pełną implementacją prawa do samookreślenia. Jest to prawo wieloaspektowe, posiadające dwa podstawowe wymia‑ ry: wewnętrzny oraz zewnętrzny, co oznacza, że samookreślenie może realizować się w wielu dziedzinach. W wymiarze wewnętrznym wskazać można takie dziedziny, jak: kontrola nad ziemią i zasobami naturalnymi, polityka osadnicza, turystyka, ochrona środowiska, służba zdrowia, szkolnictwo, media, kultura i sport52. Wymiar zewnętrzny koncentruje się na takich kwestiach, jak prawo Samów do współpracy ponadpaństwo‑ wej czy też do posiadania własnej reprezentacji na forum międzynarodowym53.
4. PARLAMENT SAMÓW JAKO INSTYTUCJA KLUCZOWA DLA SAMOSTANOWIENIA
Dążenie społeczności Samów do implementacji ich prawa do samookreślenia jest zada‑ niem, które można realizować na wielu poziomach oraz w wielu dziedzinach. Istnieją jednak instytucje, które mogą okazać się kluczowe dla tego procesu, np. Parlament Samów. Należy podkreślić, że w swojej obecnej formie stanowi on jedynie namiastkę prawa do samookreślenia, przede wszystkim z powodu ograniczonego katalogu upraw‑ nień, jaki nadał mu szwedzki Riksdag. Równocześnie należy stwierdzić, że wyposażenie Parlamentu Samów w nowe kompetencje stanowiłoby poważny krok w stronę dalszej implementacji prawa do samookreślenia. Jak zaznaczono w poprzednim rozdziale, jedną z płaszczyzn, na których powinno realizować się to prawo, jest płaszczyzna polityczna. Oznacza to w pierwszej kolejności potrzebę stworzenia samskich instytucji o charakterze decyzyjnym. Jedną z nich powi‑ nien być właśnie parlament, jako z jednej strony instytucja o znaczeniu symbolicznym, z drugiej zaś – instytucja, której klasyczną funkcją jest stanowienie prawa. Przy tym jest
51 Jokkmokksdeklarationen 24 februari 2005, Parlament Samów, s. 2, [online] http://www.sametinget. se/1431, 4 VIII 2013. 52 Betänkande av det svenska Sametingets kommitté med uppgift att ta fram ett förslag till strategi för en im- plementering av det samiska folkets rätt till självbestämmande på den svenska sidan av Sápmi, Parlament Samów, 2004, s. 75‑83, [online] http://www.sametinget.se/1328, 4 VIII 2013. 53 Tamże, s. 84‑86. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 193 to organ przedstawicielski, wybierany przez Samów, a zatem umożliwiający całej spo‑ łeczności pośredni udział w procesie decyzyjnym. Działalność decyzyjna Parlamentu Samów mogłaby w przyszłości objąć także płaszczyzny gospodarczą oraz społeczną, również istotne z punktu widzenia społeczności Samów. Dziś Parlament Samów nie posiada mocy decyzyjnej, jednak prowadzi działania na rzecz zmiany tej sytuacji, m.in. poprzez współpracę ponadpaństwową oraz działalność polityczną.
4.1. Postulowane zmiany w funkcjonowaniu Parlamentu Samów
Obecnie Parlament Samów w Szwecji realizuje jedynie w niewielkim stopniu funkcje zwią‑ zane z samookreśleniem. Ma on moc decyzyjną tylko w zakresie polityki językowej oraz w dziedzinie rozdziału środków finansowych będących wsparciem dla kultury Samów. Nie dysponuje jednak własnymi funduszami na ten cel, całość pochodzi od szwedzkiego rządu. Zgodnie z Ustawą o Parlamencie Samów instytucja ta ma czuwać nad realizacją po‑ trzeb społeczności, jednak należy zaznaczyć, że szwedzkie władze nie mają obowiąz‑ ku konsultowania się z Parlamentem Samów w kwestiach dotyczących bezpośrednio tej społeczności. Stan faktyczny wygląda więc tak, iż decyzje istotne z punktu widze‑ nia Samów mogą zapadać bez ich udziału. Sytuacja ta świadczy o znacznych brakach w uznawaniu prawa Samów do samookreślenia. Pierwszym krokiem do wzmocnie‑ nia instytucji Parlamentu Samów byłyby zatem obowiązkowe konsultacje pomiędzy szwedzkimi władzami a Parlamentem Samów jako instytucją przedstawicielską tej spo‑ łeczności w kwestiach jej dotyczących, takich jak hodowla reniferów, zagospodarowa‑ nie terenów tradycyjnie zamieszkiwanych przez Samów oraz kultura. Samookreślenie nie będzie jednak stanem faktycznym bez utworzenia samskich in‑ stytucji o mocy decyzyjnej; w przypadku Szwecji przejawiałoby się to nadaniem istnie‑ jącemu parlamentowi funkcji ustawodawczej – ograniczonej jedynie do spraw istotnych dla samej społeczności. Inną ważną zmianą w funkcjonowaniu Parlamentu Samów, któ‑ ra świadczyłaby o realizacji prawa do samookreślenia, byłoby nadanie mu pełnego pra‑ wa do decydowania o swojej strukturze, organizacji oraz wyborach. Obecnie kwestie te regulowane są odgórnie. Zgodnie z postulatem Samów opublikowanym w raporcie ko‑ mitetu Parlamentu Samów54 instytucja ta powinna otrzymać moc decyzyjną w zakresie polityki dotyczącej hodowli reniferów, a zatem decydować o podziale terenów użytkowa‑ nych przez hodowców renów pomiędzy wsie Samów oraz o przynależności do tych wsi, przejąć odpowiedzialność za fundusz Samefonden oraz czuwać nad ochroną środowiska w regionie. Kolejnym postulatem społeczności55 jest, by Parlament Samów miał moc de‑ cyzyjną (lub współdecydowania) w kwestiach niezwiązanych ze społecznością Samów bezpośrednio, ale pośrednio jej dotyczących, np. ustawodawstwa w dziedzinie transportu mięsa i zwierząt przez szwedzkie granice. Parlament Samów mógłby odgrywać także pew‑ ną rolę na płaszczyźnie samookreślenia zewnętrznego, które może się przejawiać w prawie do własnej reprezentacji na poziomie międzynarodowym. Takie prawo również pozostaje
54 Tamże, s. 75‑83 55 Tamże, s. 75‑77. 194 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 postulatem Samów56, jednak tutaj stanem pożądanym byłoby istnienie jednej reprezenta‑ cji dla całej społeczności Samów, nie tylko tych zamieszkujących Szwecję. Taką reprezen‑ tacją mogłaby być, w zależności od przedmiotu sprawy, Rada Samów lub Parlamentarna Rada Samów, której delegatów mianuje również szwedzki Parlament Samów. Problematyczne w kontekście samookreślenia pozostają również niektóre rozwiąza‑ nia zastosowane w statusie oraz organizacji Parlamentu Samów. Mianowanie przewod‑ niczącego parlamentu przez szwedzki rząd, a także status instytucji państwowej stanowią istotną przeszkodę na drodze do pełnej implementacji prawa Samów do samookreśle‑ nia. Samowie za szczególnie nieszczęśliwy uważają fakt, iż decyzje Parlamentu Samów mogą być zaskarżone jedynie do władz szwedzkich lub szwedzkich sądów57. Postulatem pozostaje zatem zniesienie zależności Parlamentu Samów od władz szwedzkich.
4.2. Perspektywy zmian – ocena
Pełna implementacja prawa do samookreślenia będzie bez wątpienia procesem długo‑ trwałym. Wybrane postulaty wysuwane przez szwedzkich Samów pozostają szczegól‑ nie problematyczne w realizacji dla władz szwedzkich. Dotyczy to przede wszystkim dziedziny samostanowienia gospodarczego. Szwecja nie stała się do tej pory stroną kon‑ wencji nr 169 MOP z 1989 r., która przyznaje ludom rdzennym prawo do ziemi oraz zasobów naturalnych. Jak wspomniano w rozdziale 4, szwedzcy Samowie mają jedynie prawo do swobodnego korzystania z ziemi. Stosunki własności nadal nie zostały ure‑ gulowane, przy czym należy zaznaczyć, że nie wydaje się, by w najbliższej perspektywie stan ten miał ulec zmianie. Wiąże się to bez wątpienia z bogactwem zasobów natural‑ nych na północnych terenach Szwecji, tradycyjnie zajmowanych przez Samów. Trudno tym samym przypuszczać, aby Parlament Samów uzyskał w niedalekiej per‑ spektywie czasowej moc decyzyjną związaną właśnie z tą dziedziną. Kwestie samookreślenia gospodarczego pozostają natomiast kluczowe dla społeczności Samów ze względu na ich kulturę oraz tożsamość, silnie związane z północną częścią Szwecji. Pewną szansę na realiza‑ cję tego postulatu stanowi jednak polityka prowadzona przez sąsiednie państwo norweskie. Norwegia ratyfikowała bowiem konwencję nr 169, a praktyczną realizację tego aktu stano‑ wi Ustawa z Finnmark (nor. Finnmarksloven), na której mocy ok. 95% ziem jednostki ad‑ ministracyjnej Finnmark przejdzie z czasem na własność jej mieszkańców, a zatem w dużej mierze właśnie Samów. Działania państwa norweskiego na rzecz praw Samów mogą zatem stanowić poważny argument w dialogu prowadzonym pomiędzy stroną samską a szwedz‑ ką. Za bardziej prawdopodobne należy uznać przyznanie Parlamentowi Samów uprawnień decyzyjnych w kwestiach „miękkich”, takich jak kultura, sport, media czy turystyka. Należy jednak zaznaczyć, że również w tym przypadku nie jest to bliska perspektywa. W raporcie komitetu Parlamentu Samów znajdują się także inne propozycje imple‑ mentowania prawa do samookreślenia w Szwecji58. Komitet postuluje nadanie mocy de‑
56 Tamże, s. 85‑86. 57 Tamże, s. 91‑92. 58 Tamże, s. 89‑92. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 195 cyzyjnej Parlamentowi Samów oraz przelanie części uprawnień na inne samskie instytu‑ cje, którymi mogłyby być chociażby gminy, ale równocześnie prezentuje inne możliwości implementacyjne. Należą do nich przede wszystkim obowiązkowe konsultacje pomiędzy samskimi instytucjami, w tym Parlamentem Samów, a szwedzkimi władzami w kwestiach istotnych dla samej społeczności. Jest to postulat pragmatyczny oraz możliwy do szybkiej realizacji. Obowiązek konsultowania się nie wymaga bowiem od szwedzkich władz prze‑ kazania części własnych kompetencji instytucji o charakterze regionalnym. Paradoksalnie też obowiązkowe konsultacje mogłyby ułatwić proces decyzyjny, gdyż, jak argumentu‑ je komitet Parlamentu Samów, szwedzkie organy państwowe nie zawsze posiadają peł‑ ną wiedzę w kwestiach związanych ze społecznością Samów. Jak podkreślono w rapor‑ cie, takie konsultacje musiałyby opierać się na dialogu między dwoma równoprawnymi partnerami. Kolejnym postulatem pozostaje udział reprezentantów Samów w procesie decy‑ zyjnym władz szwedzkich. Jako szwedzcy obywatele Samowie mają czynne oraz bierne prawo wyborcze; nie mają oni jednak w Szwecji szczególnego prawa do reprezentacji w szwedzkich instytucjach, które funkcjonowałoby na zasadzie specjalnych miejsc dla przedstawicieli tej społeczności w Riksdagu oraz władzach komunalnych. Innym postu‑ latem, bliskim poprzedniemu, pozostaje prawo inicjatywy Samów, dzięki któremu mogli‑ by oni wpływać na decyzje podejmowane przez szwedzkie władze. Należy podkreślić, że prawo do inicjatywy miałoby funkcjonować na takich samych warunkach, co obowiąz‑ kowe konsultacje, a zatem jedynie w przypadku kwestii związanych bezpośrednio ze spo‑ łecznością Samów. Co istotne, prawo to przysługiwałoby w pierwszej kolejności właśnie Parlamentowi Samów, jako oficjalnej reprezentacji społeczności, co wydaje się słusznym i pragmatycznym rozwiązaniem. Postulaty niezwiązane z bezpośrednimi uprawnieniami decyzyjnymi Parlamentu Samów wydają się możliwe do wynegocjowania ze względu na niewielką ingerencję w kom‑ petencje władz szwedzkich. Dodatkowym czynnikiem ułatwiającym negocjacje jest atmos‑ fera dialogu, jaka w dużej mierze charakteryzuje szwedzką scenę polityczną. Szwedzkie partie oficjalnie potępiają wszelkie przejawy dyskryminacji wobec Samów oraz szanują ich prawa jako mniejszości. Kontrowersje natomiast wciąż wzbudza przyznanie Samom prawa do ziemi. Próbę ratyfikacji konwencji nr 169 MOP podjęła jak dotąd Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza (szw. Sveriges socialdemokratiska arbetareparti), jednak spotkała się ona z oporem pozostałych partii59. Przeciwko prawu Samów do samo‑ stanowienia wypowiada się natomiast nacjonalistyczna partia Szwedzcy Demokraci (szw. Sverigedemokraterna). Oficjalnie ugrupowanie to popiera prawo Samów do pielęgnowa‑ nia własnej kultury, jednak odmawia im szczególnych praw do ziemi60. Podobne nastawienie prezentuje strona samska, co jest wielokrotnie podkreślane cho‑ ciażby w raporcie komitetu Parlamentu Samów. Strona szwedzka bywa jednak krytyko‑
59 P. Weiderud, I valtider ökar motståndet mot samerna, Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza, [online] http://www.socialdemokraterna.se/Webben‑for‑alla/Arbetarrorelsen/trosolidaritet/Media/ Nyhetsarkiv‑jan‑2009‑dec ‑2011/I ‑valtider‑okar‑motstandet‑mot‑samerna, 4 VIII 2013. 60 A. H. Laestadius, Sameting OK, men inte rätt till land och vatten, „Nuorat” 2014, [online] http:// www.nuorat.se/reportasat/sd‑vs‑samerna, 4 VIII 2013. 196 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014 wana za niedostateczną ochronę praw społeczności Samów przez szwedzkiego rzecznika odpowiedzialnego za problem dyskryminacji. Na swojej stronie internetowej61 informu‑ je on o niedostatecznym zaangażowaniu władz Szwecji w ochronę praw tej społeczności oraz zwraca uwagę, że krytyka ta pochodzi również ze strony ONZ. Szwecja jako pań‑ stwo demokratyczne, budujące swoją pozycję międzynarodową na walce o prawa człowie‑ ka, nie może ignorować głosów krytyki nie tylko ze strony samej społeczności, ale też ze strony niezależnych instytucji i organizacji62.
PODSUMOWANIE
Instytucję Parlamentu Samów rozpatrzono z kilku perspektyw, jednak podczas for‑ mułowania odpowiedzi na pytanie, czy jej formę należy uznać za przejściową, czy za ostateczną, najistotniejsza pozostaje kwestia prawa Samów jako ludu rdzennego do samookreślenia, którego implementacja jest głównym dążeniem tej społeczności. Samookreślenie, rozumiane jako prawo do decydowania o sprawach politycznych, spo‑ łecznych i gospodarczych własnej społeczności, wymaga istnienia przynajmniej jednego organu posiadającego kompetencje decyzyjne. Należy podkreślić, że obecnie szwedzcy Samowie nie mają takiego organu, zaś na innych płaszczyznach ich prawo do samookre‑ ślenia wymaga jeszcze implementacji. Parlament Samów mimo swojej nazwy nie jest klasyczną instytucją parlamentarną; co za tym idzie nie jest również ośrodkiem samookreślenia. Samowie uznają jego obec‑ ną formę za niemożliwą do utrzymania w dłuższym horyzoncie czasowym. Perspektywa prawa do samookreślenia wymaga zatem stwierdzenia, iż dla społeczności Samów ich parlament pozostaje instytucją o charakterze przejściowym, a nie ostatecznym. Osobną kwestią pozostaje stanowisko strony szwedzkiej w tej sprawie. Wysoki stopień zorganizowania – zarówno wewnętrznego, jak i ponadpaństwowe‑ go – społeczności Samów pozwala przewidywać, że instytucja Parlamentu Samów ma szansę ewoluować w kierunku nakreślonym w rozdziale 4.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Freeman M., Prawa człowieka, przeł. M. Fronia, Warszawa 2007, Key Concepts.
61 Zob. strona internetowa ombudsmana ds. dyskryminacji, [online] http://www.do.se, 4 VIII 2013. 62 S. Larsson, K. Linna, Regeringen kränker samers mänskliga rättigheter, ombudsman ds. dyskryminacji, Press 2010, [online] http://www.do.se/Press/Debattartiklar/Regeringen‑kranker‑samers‑manskliga ‑rattigheter, 4 VIII 2013. Poliarchia 2/2014 Parlament Samów w Szwecji… 197
Grzeszczak R., Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 2618. Latoszek E., Proczek M., Organizacje międzynarodowe we współczesnym świecie, red. T. Pawlak ‑Lis, Warszawa 2006. Samer – ett ursprungsfolk i Sverige, Vesterås 2004. Zwierzchowski E., Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992, Skrypty Uniwersytetu Śląskiego, nr 474.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Słomka T., Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycz- nych, red. K. A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa 2003.
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa: Betänkande av det svenska Sametingets kommitté med uppgift att ta fram ett förslag till strategi för en implementering av det samiska folkets rätt till självbestämmande på den svenska sidan av Sápmi, Parlament Samów, 2004, [online] http://www.sametinget.se/1328. Deklaracja Organizacji Narodów Zjednoczonych o Prawach Ludności Rdzennej z 13 września 2007 r., Organizacja Narodów Zjednoczonych, 2007, [online] http://www.un.org/esa/soc dev/unpfii/documents/DRIPS_Polish.pdf. Indigenous and Tribal Peoples Convention 1989, Międzynarodowa Organizacja Pracy, [online] http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/–‑ed_norm/–‑normes/documents/publica‑ tion/wcms_100897.pdf. Jokkmokksdeklarationen 24 februari 2005, Parlament Samów, [online] http://www.sametinget. se/1431. Regeringens proposition 1992/93:32 om samerna och samisk kultur m.m., Parlament Szwecji, [on line] http://www.riksdagen.se/sv/Dokument‑Lagar/Forslag/Propositioner‑och‑skrivelser/om ‑samerna‑och‑samisk‑kultur‑m_GG0332/?html=true. Rennäringsförordning, Notisum, [online] http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19930384.htm. Rennäringslag, Notisum, [online] http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/19710437.htm. Rovaniemi Declaration 28‑29 October 2008, Parlamentarna Rada Samów, [online] http://www. sapmi.se/31102008%20Rovaniemi%20Declaration.pdf. Sami Parliament Act, Parlament Samów, 2006, [online] http://www.sametinget.se/9865. Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations 20 June 1982, Organizacja Narodów Zjednoczonych, [online] http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/MCS_ v_en.pdf.
Literatura pomocnicza:
– artykuły: Folkö R., Kraftig ökning av anmälda hatbrott mot samer, „Expo” 2013, 6 II, [online] http:// expo.se/2013/kraftig‑okning‑av‑anmalda‑hatbrott‑mot‑samer_5654.html. 198 Justyna Magiera Poliarchia 2/2014
Laestadius A. H., Sameting OK, men inte rätt till land och vatten, „Nuorat” 2014, 11 I, [online] http://www.nuorat.se/reportasat/sd‑vs‑samerna. Larsson S., Linna K., Regeringen kränker samers mänskliga rättigheter, ombudsman ds. dyskry‑ minacji, Press, 2010, [online] http://www.do.se/Press/Debattartiklar/Regeringen‑kranker ‑samers‑manskliga‑rattigheter. Ramqvist P., Hatbrott mot samer ökar, „Dagens Nyheter” 2011, 1 XII [online] http://www.dn.se/ nyheter/sverige/hatbrott‑mot‑samer‑okar.
Strony internetowe:
Strona internetowa gazety „Dagens Nyheter” – http://www.dn.se. Strona internetowa ombudsmana ds. dyskryminacji – http://www.do.se. Strona internetowa gazety „Expo” – http://www.expo.se. Strona internetowa Międzynarodowej Organizacji Pracy – http://www.ilo.org. Strona internetowa poświęcona mniejszościom w Szwecji – http://www.minoritet.se. Blog partii Min Geaidnu – http://www.mingeaidnu.bloggsida.se. Internetowa baza szwedzkich aktów prawnych – http://www.notisum.se. Strona internetowa gazety „Nuorat” – http://www.nuorat.se. Strona rządu Szwecji – http://www.regeringen.se. Strona internetowa Parlamentu Szwecji – http://www.riksdagen.se. Strona internetowa Parlamentu Samów – http://www.sametinget.se. Strona internetowa Samskiego Centrum Informacyjnego działającego przy Parlamencie Samów – http://www.samer.se. Strona internetowa Parlamentarnej Rady Samów – http://www.sapmi.se. Strona internetowa Szwedzkiej Socjaldemokratycznej Partii Robotniczej – http://www.social demokraterna.se. Strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych – http://www.un.org.
Justyna MAGIERA, absolwentka filologii szwedzkiej na Uniwersytecie Jagielloń skim oraz licencjat stosunków międzynarodowych na UJ. W latach 2012‑2013 stu‑ diowała również europeistykę (specjalność: wiedza o Holokauście i totalitaryzmach) na UJ. Stypendystka Instytutu Szwedzkiego w Sztokholmie, dwukrotnie wiceprze‑ wodnicząca Skandynawistycznego Koła Naukowego UJ. Zainteresowania: prawa mniejszości narodowych i etnicznych, współczesne mity i mitologie narodowe, lite‑ ratura faktu i dokumentu osobistego. POLITYKA WEWNĘTRZNA I bezpieczeństwo
DOI: 10.12797/Poliarchia.02.2014.02.10
Arkadiusz NYZIO [email protected]
W SŁABOŚCI SIŁA
BILANS EWOLUCJI POLSKICH PARTII POLITYCZNYCH I W LATACH 1989‑2013
Abstract With strength comes weakness. The evolution of political parties in Poland, 1989‑2013 The article elaborates on the political parties in Polish Third Republic, from the inception of multi‑party system to contemporary days. Its aim is to analyse the evolution of Polish political parties and to point out advantages and disadvan‑ tages of the process. The Polish parties have undoubtedly undergone a major evolution over the past 25 years and it would seem that in some areas they are becoming similar to parties of Western Europe. However, the author indicates that on many levels their transition remains incomplete – a best‑case scenario – or superficial. This in turn leads to a problematic paradox – strengthening of Polish political parties has contributed to weakening the state rather than en‑ hancing its capabilities. In this sense, the strength of Polish political party seems to be merely a facade behind which serious structural problems are hidden. The alarmingly low levels of trust in politics and social activity alongside the process of cartelization are leading to yet unidentified consequences.
keywords Poland, parties, politics, evolution, cartel
WSTĘP
Artykuł przedstawia ewolucję polskich partii politycznych w okresie III Rzeczpospolitej. Często pozostaje ona niedostrzeżona, co jest o tyle interesujące, że zarówno jej pozy‑ tywne, jak i negatywne aspekty są w dużej mierze odpowiedzią na postulaty artykuło‑ 200 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 wane w latach 90. Ówczesnym bytom politycznym wystawia się w literaturze surową ocenę, stwierdzając np.: Były organizacjami tworzonymi ad hoc i utrzymywanymi przy życiu na zasadzie pospolitego ruszenia i wolontariatu swych członków1. Jest tezą autora, że są to zarzuty nieaktualne. W artykule przedstawione zostaną wybrane partie/formacje wyselekcjonowane na podstawie indeksu relewancji rządowej2. W grupie tej znalazły się: Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD), Platforma Obywatelska (PO), Prawo i Sprawiedliwość (PiS), Akcja Wyborcza Solidarność/Akcja Wyborcza Solidarność Prawicy (AWS/AWSP), Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) i Unia Demokratyczna/Unia Wolności (UD/UW)3. Pominięte zostały ugrupowania sytuujące się na marginesie polskiej sceny politycznej oraz te, które zrezygnowały z realizowania funkcji konstytuujących partię polityczną4. Artykuł nie aspiruje do całościowego zagospodarowania poruszanych w nim kwe‑ stii, nie obejmuje także wszystkich aspektów ewolucji polskich partii5. Jest to synteza mająca na celu zwrócenie uwagi na trzy powiązane aspekty procesu, czyli: 1) strukturę partyjnego przywództwa, a w szczególności pozycję partyjnego przewodniczącego6, 2)
1 M. Migalski, Dwadzieścia lat polskiego systemu partyjnego, [w:] Quo vadis Polonia? W drodze do demo- kratycznego państwa prawa. Polska 1989‑2009, red. J. Kochanowski, M. Kuruś, Warszawa 2010, s. 264, Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Źródła, 2010, nr 5. 2 Indeks relewancji rządowej sporządza się, zestawiając liczbę gabinetów z udziałem danej partii z sumą ga‑ binetów istniejących w określonym czasie. Partie relewantne to, zdaniem Andrzeja Antoszewskiego, ugru‑ powania istotne dla funkcjonowania całego systemu partyjnego, mające przynajmniej potencjalną właściwość zmiany jego charakteru i kierunku ewolucji. W celu określenia, które formacje kwalifikują się do tego grona, a które nie, Giovanni Sartori, pionier badań nad relewantnością partii, stworzył dwie alternatywne zasady liczenia partii, wyznaczające próg relewancji (dwa testy relewancji) – określenie potencjału koalicyjnego partii (coalitional potential) lub potencjału szantażu politycznego (blackmail). W niniejszej pracy pojawiają się również określenia „siła” i „słabość partii”, ściśle związane z pojęciem relewancji. W politologii nie istnieje jednoznaczny zbiór cech konstytuujących „silną” partię. „Siła” może być utożsamiana z uzyskiwanym po‑ parciem społecznym, w dobie personalizacji polityki wskazuje się na jej związek z jakością liderów. W po‑ lityce parlamentarnej o sile partii decyduje zdolność bycia krytycznym uczestnikiem koalicji, tj. takim, którego wejście do koalicji zapewnia jej bezwzględną większość głosów, a wyjście oznacza utratę tej większości. Sartori rozważał następujące kryteria mierzenia siły (strenght) i słabości (weakness) partii: liczba wyborców, wiel‑ kość parlamentarnej reprezentacji i potencjał do udziału w rządzie. R. Mojak, Prawnoustrojowe i poli- tyczne mechanizmy tworzenia rządu w Polsce (prolegomena), „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 5 (52), s. 93; Partie i systemy partyjne, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Kraków 1999, s. 97, Encyklopedia politologii, t. 3; G. Sartori, Parties and Party Systems, Colchester 2005, s. 107‑112; R. Matyja, Rywalizacja polityczna w Polsce, Kraków–Rzeszów 2013, s. 433, Biblioteka Myśli Politycznej, 90; Demokracje zachodnioeuropej- skie. Analiza porównawcza, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1997, s. 138. 3 R. Matyja, Rywalizacja polityczna…, s. 433. 4 Autor rozumie przez nie funkcje: integracyjną, artykulacyjną, organizacyjną i wyborczą. B. Banaszak, A. Preisner, Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław 1992, s. 153‑155; Polskie prawo kon- stytucyjne, red. nauk. D. Górecki, Warszawa 2012, s. 68, Seria Akademicka – Wolters Kluwer Polska; K. Sobolewska‑Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2004, s. 23. 5 Warto chociażby zwrócić uwagę na postęp w komunikacji społecznej. D. Batorski [i in.], Internet w kampanii wyborczej 2011, Raport Instytutu Spraw Publicznych, Warszawa 2012. 6 Autor przyjmuje za Jerzym Sielskim, że terminów „lider” i „przywódca” nie należy utożsamiać. Chociaż przywódcy partyjni są zarazem partyjnymi liderami, w danej chwili przywódcą może być tylko jeden polityk. J. Sielski, Liderzy partyjni we współczesnych polskich partiach politycznych, [w:] Partie i system Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 201 liczebność partii oraz 3) kondycję afiliowanego przy nich zinstytucjonalizowanego za‑ plecza eksperckiego. Autor posłużył się strategią indukcyjną, zdając sobie sprawę z jej immanentnych defektów, oraz trzema metodami badawczymi: metodą historyczną, analizą porównawczą i analizą systemową. Autor posłużył się w tym celu analizą po‑ równawczą i analizą systemową. Wykorzystane zostały przede wszystkim metody jako‑ ściowe; metod ilościowych użyto w charakterze uzupełnienia. Praca została podzielona na cztery rozdziały. Pierwsze trzy poświęcono kolejne‑ mu aspektowi ewolucji, czwarty zawiera refleksję nad polskimi partiami politycz‑ nymi w kontekście modelu partii kartelowych autorstwa Richarda S. Katza i Petera Maira.
1. CHARAKTERYSTYKA PARTYJNEGO PRZYWÓDZTWA
1.1. Lata 1989‑1997 – epoka „bieda partii”
Ugrupowania powstałe na początku lat 90. w wyniku rozpadu lub przekształcenia anty‑ komunistycznych „organizacji‑parasoli” określa się w literaturze przedmiotu mianem pro- topartii, partii embrionalnych lub pseudo‑partii7. Publicystycznym odpowiednikiem tych terminów było spopularyzowane przez „Gazetę Wyborczą” sformułowanie bieda partie8. Wyrażało ono popularny wówczas dystans albo wręcz niechęć do partii i życia partyj‑ nego, podzielany także przez grupę najważniejszych postsolidarnościowych decydentów. W kierownictwie Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego (OKP)9 rozważano jesienią 1989 r. budowę jednej szerokiej formacji na bazie komitetów „Solidarności” („S”)10. Po niepowodzeniu tego konceptu z ruchu solidarnościowego wyodrębniły się Porozumienie Centrum (PC) i Unia Demokratyczna (UD)11. W tym samym czasie ugrupowania postkomunistyczne znajdowały się w politycz‑ nym odwrocie – Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej (SdRP) była w „sejmie
partyjny III RP, red. K. Kowalczyk, Toruń 2011, s. 97‑99; Ł. Tomczak, Przywódcy polskich partii poli- tycznych, „Preferencje Polityczne. Postawy – identyfikacje – zachowania” 2011, nr 2, s. 187. 7 A. Ágh, The Politics of Central Europe, London 1998, s. 104‑109; K. Sobolewska‑Myślik, Partie i syste- my partyjne Europy Środkowej po 1989 roku, Kraków 1999, s. 35; E. Nalewajko, Protopartie i protosys- tem? Szkic do obrazu polskiej wielopartyjności, Warszawa 1997, s. 15. 8 Zob. E. Skalski, Bieda‑partie, „Gazeta Wyborcza” 1990, 7 IV; P. Śpiewak, Pamięć po komunizmie, Gdańsk 2005, s. 59, Idee i Polityka. 9 Zob. A. Hall, E. Polak, M. Kobzdej, Spór o Polskę, Warszawa 1993, s. 85; J. Kuroń, J. Żakowski, Siedmiolatka, czyli Kto ukradł Polskę?, Wrocław 1997, s. 81; B. Geremek, J. Żakowski, Geremek opo- wiada, Żakowski pyta. Rok 1989, Warszawa 1990, s. 278. 10 P. Śpiewak, Pamięć…, s. 53‑55. 11 Ryszard Herbut i Wiesława Jednaka zauważali, że za sprawą PC i UD, które miały cechy charaktery- styczne dla szerokich koalicyjnych bloków, w połowie 1991 r. system przypominał układ bipolarny. Zob. R. Herbut, W. Jednaka, Partie i system partyjny w Polsce na tle tendencji rozwojowych w wybranych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, [w:] Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w świetle komparatystycznej teorii polityki, red. A. Antoszewski, Wrocław 1994, s. 134. 202 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 kontraktowym” i sejmie I kadencji izolowana12, do czerwca 1992 r. większej roli nie odgrywało również PSL. Obie partie odbudowywały swe pozycje, w czym pomocne były aktywa oraz struktury terenowe odziedziczone po komunistycznych poprzednicz‑ kach13. W tym samym czasie ugrupowania byłych opozycjonistów zmagały się z po‑ ważnymi problemami. Wydaje się, że decydowały o tym głównie trzy przesłanki: men‑ talna, formalnoprawna i finansowa. Pierwsza z nich ma charakter najbardziej labilny i najtrudniej weryfikowalny, toteż autor ograniczy się do krótkiego stwierdzenia, że do‑ świadczenia okresu komunizmu, kojarzonego z dominacją partii komunistycznej i jej pierwszego sekretarza, doprowadziły do wykształcenia wśród części elit politycznych i społeczeństwa niechęci do koncentrowania władzy w jednym ośrodku14. W znacznej części partii zauważalny był też brak wyraźnie wybijających się z grona liderów przy‑ wódców. Mnogość pretendentów do zdobycia partyjnego przywództwa połączona z niechęcią do wzmocnienia jego pozycji działały na partie destabilizująco. Przez rozwiązania prawne autor ma na myśli zarówno przepisy i praktykę najistot‑ niejszych ugrupowań w omawianym okresie, jak i rozwiązania przyjęte przez ustawo‑ dawcę. Analiza statutów ugrupowań z początku lat 90. i ich praktyki działania nie pozostawia wątpliwości: pozycja przewodniczącego partii była wyraźnie słabsza niż obecnie. Ugrupowania bądź przyjęły model kolegialnego podejmowania decyzji, a rola przewodniczącego oznaczała pozycję primus inter pares wobec innych partyjnych li‑ derów (przykład: UD i Kongres Liberalno-Demokratyczny (KLD)15), bądź tworzyły
12 A. Materska‑Sosnowska, Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej – dostosowanie syndykatu władzy do zasad demokracji parlamentarnej, Warszawa 2006, s. 51‑54. 13 Przyjęto wprawdzie ustawę o przejęciu majątku byłej PZPR, która spowodowała poważne problemy finansowe SdRP, partii pozostawiono jednak ok. 5% majątku oraz mienie ruchome i konta banko‑ we. Swoje majątki zachowały za to Stronnictwo Demokratyczne (SD) i Zjednoczone Stronnictwo Ludowe (ZSL). Jest to szczególnie istotne w przypadku tej drugiej partii, której majątek został przeka‑ zany PSL, jako że SD zrezygnowało wkrótce z ambicji politycznych. Zadecydowały o tym przyczyny taktyczne: należy pamiętać, że ZSL i SD współtworzyły rząd Mazowieckiego. Robert Krasowski tłu‑ maczył stosunek postsolidarnościowych decydentów do nacjonalizacji majątku partii komunistycz‑ nych także za pomocą kryterium etycznego: jego zdaniem blokował [ich] wstyd, że ktoś im zarzuci niskie motywy. R. Krasowski, Po południu. Upadek elit solidarnościowych po zdobyciu władzy, Warszawa 2012, s. 347, Historia III RP, t. 1; A. Z. Kamiński, III RP – anatomia kryzysu państwa, „Ius et Lex” 2005, nr 3, s. 48; J. A. Majcherek, Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej 1989‑1999, Warszawa 1999, s. 147; A. Materska‑Sosnowska, Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej…, s. 108‑116; Ł. Tomczak, Polskie partie socjaldemokratyczne w latach 1990‑1997, Szczecin 2003, s. 23‑27, Rozprawy i Studia – Uniwersytet Szczeciński, t. 452. 14 Za symbol tego stanu rzeczy należy uznać zarówno Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (małą konstytucję), jak i obowiązującą Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Oba akty prawne tworzyły trzy silne ośrodki władzy politycznej: rząd, prezydenta i parlament. Intencją ustrojodawcy było stworzenie systemu opartego na silnej kontroli, blokowaniu i konieczności poszukiwania konsensusu. 15 Obie partie charakteryzowały się tym, że na zewnątrz reprezentowała je grupa znanych polityków, a opinia publiczna raczej nie koncentrowała się na przewodniczącym. To podejście do jego pozy‑ cji odzwierciedlały zapisy statutów obu partii. Dokumenty, Unia Demokratyczna, Warszawa 1991; Deklaracja Programowa i statut, Kongres Liberalno‑Demokratyczny, Katowice 1991. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 203 system swoistej dwuwładzy (przykład: SdRP16), bądź też zapisy statutowe nie przekła‑ dały się na praktykę (przykład: PC)17. Omawiane partie uczestniczyły w rządach w la‑ tach 1989‑1997, a mimo to nigdy nie delegowały do nich swoich przewodniczących, nie proponowały ich również – co winno być naturalne – na stanowiska premierów. Uczynił to jedynie PSL – i to aż dwukrotnie18. Scena partyjna pozostawała nieczytelna, problemem pozostawało rozmycie ośrodka decyzyjnego i odpowiedzialności politycz‑ nej. Sprzyjało temu silne skonfliktowanie elit wywodzących się z opozycji, w dużej mie‑ rze będące konsekwencją zasygnalizowanej powyżej rywalizacji o komitety „S” i ich roli w niepodległej Polsce19, którego skutkiem była tzw. wojna na górze i wybory prezydenc‑ kie 1990 r. Ważną rolę odgrywał także szereg czynników pozainstytucjonalnych20. Ten stan rzeczy pogłębiła pierwsza ustawa o partiach politycznych z 28 lip‑ ca 1990 r., stwarzająca dogodne warunki do rozwoju efemerydalnych organizmów partyjnych21. Powstające partie w większości składały się z kilkunastu członków, po‑ siadały śladowe poparcie społeczne i nie dysponowały poważnym programem poli‑ tycznym. Po trzech miesiącach od uchwalenia ustawy zarejestrowano aż 154 ugrupo‑ wania22. Przyjęta 28 czerwca 1991 r. ordynacja wyborcza stanowiła „uzupełnienie”
16 W samej SdRP pojawiały się opinie, że rolę faktycznego przywódcy partyjnego grał sekretarz gene‑ ralny, od 1994 r. kierujący Centralnym Komitetem Wykonawczym, organem wykonawczym partii. Ł. Tomczak, Polskie partie socjaldemokratyczne…, s. 95; W. Cimoszewicz, A. Smółko, Czas odwetu, Białystok 1993. 17 Statut nie tylko nie tworzył instrumentów skutecznego dyscyplinowania niesubordynowanych człon‑ ków, ale wręcz prowadził do sytuacji kuriozalnych. Tak oto jedynym zdyscyplinowanym przez PC po‑ litykiem stał się jej przewodniczący. Wewnętrzne konflikty, rozłamy i podziały doprowadziły ostatecz‑ nie założyciela, pomysłodawcę i wieloletniego przewodniczącego do opuszczenia szeregów PC. Zob. A. Anusz, Osobista historia PC, Warszawa 2007; P. Zaremba, O jednym takim… Biografia Jarosława Kaczyńskiego, Warszawa 2010. 18 Wyjątkiem było jedynie PSL, które usiłowało przeforsować kandydaturę swojego przewodniczącego na premiera już w 1992 r. Operacja zakończyła się powodzeniem rok później. 19 Zob. np. Komitety Obywatelskie. Powstanie – rozwój – upadek?, red. T. Borkowski, A. Bukowski, Kraków 1993, Select. 20 Złożoność procesu polskiej demokratyzacji poddali analizie m.in. Maciej Bałtowski i Maciej Miszewski. Opisując transformację gospodarczą, zwracali uwagę na fakt, że była ona zaledwie „elementem więk- szej całości”, tj. transformacji systemowej, w której równie istotne były elementy społeczne, politycz‑ ne, kulturowe, w tym także czynniki pozainstytucjonalne. Obserwacje te z powodzeniem można od‑ nieść również do kształtowania się polskich partii i systemu partyjnego. M. Bałtowski, M. Miszewski, Transformacja gospodarcza w Polsce, Warszawa 2006, s. 11‑40. 21 Dzięki niej wpis do ewidencji w Sądzie Wojewódzkim w Warszawie nie był warunkiem koniecznym istnie‑ nia partii, gdyż mogły one swobodnie działać na podstawie konstytucyjnego prawa obywateli do zrzeszania się. Łatwe do spełnienia były też same wymogi uzyskania wpisu. Wystarczyło przedłożenie przez 3 osoby 15 podpisów i adresów członków założycieli, podanie nazwy i siedziby partii organu upoważnionego do czynności prawnych w jej imieniu. Nie był wymagany statut i program, ani określenie struktury organiza- cyjnej, zapewniającej demokratyczne funkcjonowanie. […] Ustawa przewidywała jawność finansowania partii ze składek członkowskich, darowizn, spadków i zapisów. Wprowadzono także zapis zezwalający na prowadzenie działalności gospodarczej za pośrednictwem spółdzielni i spółek. Zob. T. Godlewski, Polski system polityczny. Instytucje, procedury, obywatele, Toruń 2005, s. 33‑34. 22 M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Status prawny partii politycznych w Polsce, Toruń 1995, s. 24. 204 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 ustawy o partiach. Mandaty w okręgu dzielono za pomocą premiującej mniejsze par‑ tie metody Hare’a‑Niemeyera, zrezygnowano też z progu zaporowego (z wyjątkiem 5% przy podziale mandatów z listy ogólnopolskiej)23. Na zapisy ordynacji nałożył się drugi, równie ważny czynnik: rozproszenie głosów wyborców na poszczególne komi‑ tety – w wyborach do sejmu wystawiono ich 11124. Dla porównania w 2011 r. o man‑ daty sejmowe rywalizowało 19 komitetów25. W konsekwencji układ parlamentarny wyłoniony w wyborach 1991 r. okazał się dysfunkcjonalny26. Dopiero rok 1993 przyniósł refleksję nad słabością polskich partii. Przyjęcie nowej ordynacji, opartej na premiującej największe partie metodzie d’Hondta, doprowadziło wprawdzie do sytuacji, w której jedna trzecia wyborców nie posiadała reprezentacji par‑ lamentarnej, miało jednak pozytywny wpływ na partie i system partyjny. Tym pierw‑ szym gwarantowało poprawę warunków funkcjonowania dzięki „premii” finansowej za zdobyte mandaty, systemowi zapewniało zaś stabilność27. Jak już wspomniano, trzecią przyczyną słabości partyjnego przywództwa była nie‑ korzystna kondycja finansowa partii, w znacznym stopniu ograniczająca instrumenty w ręku przywódcy. Jej poprawa nie doprowadziła wprawdzie do zmiany jakościowej, ale stanowiła ważny krok w budowie uporządkowanych struktur, w których coraz większą rolę zaczęli odgrywać partyjni przywódcy.
1.2. Lata 1997‑2005 – okres konsolidacji
Przekształcenie SLD w partię o tej samej nazwie to ważna dla polskich partii cezura. Równie istotne były dekompozycja tej formacji po ujawnieniu tzw. afery Rywina i kres jej relewancji rządowej, w pierwszorzędnej mierze przyczyniające się do ukształtowania nowej sceny partyjnej. Historia dojścia do władzy i upadku SLD stała się ważnym stu‑ dium przypadku, oznaczającym schyłek epoki „protopartii”. Formacja Leszka Millera budowała swoją pozycję stopniowo, najpierw tworząc SdRP i usiłując wydostać ją z politycznej izolacji, następnie zawiązując koalicję SLD, zdobywając w 1993 r. władzę i obsadzając urząd prezydenta dwa lata później. W latach 1997‑1999 przekształcono koalicję w jednolitą partię. Pozycja Millera, byłego sekreta‑
23 Wybory parlamentarne 1991 i 1993 a polska scena polityczna, red. S. Gebethner, Warszawa 1995, s. 30‑31. 24 A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989‑2005, Kraków 2007, s. 167, Arkana Historii. 25 Komitety wyborcze, Państwowa Komisja Wyborcza, 2011, [online] http://wybory2011.pkw.gov.pl/ kom/pl/komitety.html, 19 IX 2013. 26 Jerzy Sielski nazywał lata 1990‑1993 fazą rozbicia parlamentarnego. Według definicji Sartoriego był to system wielopartyjny ekstremalnie spolaryzowany. Zob. Partie i ugrupowania parlamentarne III RP, red. K. Kowalczyk, J. Sielski, Toruń 2006, s. 14. 27 Początkowo wciąż powstawały nowe partie, ale proces ten uległ wyraźnemu spowolnieniu. Przez trzy lata zarejestrowano dodatkowe 83 partie – w 1994 r. było ich w Polsce 237. W 1998 r. do ewidencji wpisanych było zaledwie 40 partii. Pozorną stabilizację przedstawiała również liczba partii w polskim parlamencie. W wyborach 1993 r. w sejmie zasiedli przedstawiciele ośmiu komitetów, a w 1997 r. – sześciu. Zob. M. Chmaj, Prawna instytucjonalizacja partii politycznych w Polsce, Lublin 1994, s. 23; T. Godlewski, Polski system polityczny…, s. 143. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 205 rza generalnego SdRP i architekta jednolitej SLD, konsekwentnie się wzmacniała, cze‑ go naturalną konsekwencją była otwarta deklaracja, że po zwycięskich wyborach par‑ lamentarnych w 2001 r. to on stanie na czele nowego rządu. Była to pierwsza sytuacja tego rodzaju w III RP. Wkrótce media nadały Millerowi przydomek „kanclerz”. Zbiegły się z tym nowe okoliczności instytucjonalne. 2 kwietnia 1997 r., głosami SLD, PSL, UW i Unii Pracy (UP), przyjęta została konstytucja III RP, dwa miesiące później zaakceptowana przez Polaków w referendum. Jej ostateczny kształt w dużym stopniu odzwierciedla rozwiązania przyjęte wcześniej w „małej konstytucji”, zadecydo‑ wano jednak o wzmocnieniu pozycji premiera, wprowadzając konstruktywne wotum nieufności (art. 158)28. Równolegle podjęto próbę integracji postsolidarnościowej prawicy. Poważnym pro‑ blemem powstałej w 1996 r. AWS był chaos decyzyjny. Suwerennego przywództwa nie sprawował w niej ani przewodniczący29, ani „namaszczony” przez niego premier. Po zwy‑ cięskich wyborach parlamentarnych 1997 r. postanowiono powołać Ruch Społeczny Akcja Wyborcza Solidarność (RS AWS), który miał stać się „rdzeniem” AWS i katali‑ zatorem integracji podmiotów w jego ramach. Na początku 1999 r. Tomasz Żukowski dowodził, że zjazd RS AWS zamyka budowę systemu partyjnego w Polsce. Ruch zajął ostatnią wolną przestrzeń polityczną30. Stało się dokładnie na odwrót: to właśnie de‑ kompozycję i rozpad AWS, obok dekompozycji SLD, należy definiować jako kluczowy katalizator budowy ustabilizowanego systemu partyjnego31. Inaczej potoczyły się losy UW. W latach 1995‑1997 Leszek Balcerowicz podjął próbę wzmocnienia pozycji partyjnego przywódcy, co spotkało się jednak z chłodnym odbiorem byłych członków UD. Kulminacja tego procesu nastąpiła w latach 1997 ‑2001: wewnętrzne spory doprowadziły do pęknięcia w partii i rozpoczęły jej stopnio‑ wą marginalizację. Niejako „na gruzach” AWS i UW powstały dwa nowe organizmy, PO oraz PiS. W tym samym czasie, tj. w 2001 r., wprowadzono mechanizm subwencji, czyli finan‑ sowania partii politycznych z budżetu, który w znacznym stopniu przyczynił się do wzmocnienia polskich partii i częściowego wyrównania ich zasobów finansowych. Przykładowo PiS w latach 2002‑2008 uzyskał dzięki temu 86 mln zł, a SLD – 92 mln zł. PO pierwsze wsparcie od państwa otrzymała dopiero w 2006 r., jako że przed wyborami 2001 r. nie posiadała jeszcze statusu partii politycznej32.
28 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2006, s. 41. 29 Zarówno siła, jak i słabość Mariana Krzaklewskiego wynikały ze specyficznych okoliczności powsta‑ nia tej formacji, odzwierciedlonych w lapidarnym przepisie Karty AWS: Przewodniczącym Rady jest Przewodniczący Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”. Krzaklewski nie pochodził więc z wyborów, a odwołanie go było formalnie niemożliwe. Zob. Karta Akcji Wyborczej Solidarność uchwalona przez Radę Krajową Akcji Wyborczej Solidarność w dniu 10 października 1996 roku ze zmianami z dnia 12 grudnia 1996 roku, 26 marca 1997 roku oraz 27 maja 1997 roku. 30 D. Macieja, Ruch w akcji, „Wprost” 1999, 24 I. 31 Ponownie zaczęła rosnąć liczba zarejestrowanych partii; w kwietniu 2002 r. było ich już 87. Zob. T. Godlewski, Polski system polityczny…, s. 143. 32 A. Jackowska, Subwencje budżetowe dla partii politycznych – kwoty i tendencje, [w:] Subwencje z budże- tu państwa dla partii politycznych. Jawność i kontrola, red. J. Zbieranek, Warszawa 2008, s. 14‑15. 206 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
1.3. Lata 2005‑2013 – okres silnego przywództwa
24 lata polskiej demokracji doprowadziły do wyraźnej zmiany pozycji przywódców po‑ litycznych w części partii. W ramach owej zmiany wyodrębnić można trzy wzajemnie uzupełniające się procesy: a) wzmocnienie ich pozycji statutowych, b) dłuższe utrzy‑ mywanie się przewodniczącego u władzy i c) silniejsze utożsamienie partii z jej przy‑ wódcą. Wszystkie te tendencje związane są z postępującą personalizacją polskiej poli‑ tyki, widoczną na przykładzie PO, PiS, Ruchu Palikota, Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobro (SP) oraz, w mniejszym stopniu, SLD i PSL. Można uznać, iż jedną z kluczowych dat tej ewolucji był rok 2005, a jej głównym aktorem – Jarosław Kaczyński. Zwycięstwo wyborcze PiS doprowadziło do zmiany struktury przywództwa. Komitet Polityczny partii przestał był ciałem dominującym, a wyraźnemu wzmocnieniu uległa osoba przewodniczącego partii33. Warto przy tym zaznaczyć, że chociaż Jarosław Kaczyński nie zdecydował się od razu na objęcie fotela premiera, wybierając opcję „kierowania z tylnego fotela”, była to sytuacja odmienna od znanej z lat 90. Wówczas o takim wariancie decydowała raczej konieczność – tylko „sła‑ by kandydat” mógł zostać zaakceptowany przez niestabilną większość parlamentarną – w 2005 r. mieliśmy zaś do czynienia z posunięciem taktycznym. Operacja ta, choć spo‑ wodowała wiele problemów, nie zakończyła się podobnie jak historia relacji Mariana Krzaklewskiego i Jerzego Buzka. Przywództwo Kaczyńskiego było niekwestionowalne i w stosownej chwili ani jeden członek Komitetu Politycznego nie stanął po stronie od‑ woływanego premiera34. Podobny trend zauważalny był również w PO35, a jego kulminacja nastąpiła w 2007 r., kiedy przewodniczący partii już w trakcie kampanii zapowiadał swoje przy‑ szłe premierostwo. Po 2005 r. widoczne było zjawisko personalizacji polityki i wzrost znaczenia związanego z nim tzw. leader effect. Pojęcie to tłumaczy się jako wpływ osoby przywódcy na poparcie dla jego partii lub głosowanie przeciwko osobie lidera konkurencyj- nego podmiotu36. Szczególnie widoczne jest to w kontekście PiS i PO. Jak dowodził w 2011 r. Łukasz Tomczak: Silna pozycja formalna przywódcy, szeroki zakres jego kompetencji jest tym więk- szy, im partia umieszcza się bardziej na prawej stronie sceny politycznej. W partiach le‑
33 R. Matyja, Od silnego przywództwa do partii monocentrycznej, [w:] Prawo i Sprawiedliwość, red. M. Migalski, Toruń 2010, s. 35‑36, Polskie Partie Polityczne. 34 M. Karnowski, M. Marcinkiewicz, P. Zaremba, Marcinkiewicz – kulisy władzy. Z Kazimierzem Marcinkiewiczem rozmawiają Michał Karnowski i Piotr Zaremba, Warszawa 2007, s. 268. 35 Co ciekawe, działo się to niejako wbrew wewnątrzpartyjnym rozwiązaniom prawnym. W kolejnych la‑ tach zwiększała się „demokratyczność” statutu PO, praktyka wskazywała jednocześnie na coraz silniej‑ sze przywództwo przewodniczącego. Zob. R. Matyja, Od ruchu „trzech tenorów” do partii Tuska, [w:] Platforma Obywatelska, red. M. Migalski, Toruń 2009, s. 64, Polskie Partie Polityczne; K. Sobolewska ‑Myślik, B. Kosowska‑Gąstoł, P. Borowiec, Od centralizacji do demokratyzacji – struktura organizacyj- na Platformy Obywatelskiej RP, [w:] Platforma Obywatelska…, s. 52; R. Matyja, Rywalizacja politycz- na…, s. 446. 36 W. Peszyński, Personalizacja politycznych preferencji, „Preferencje Polityczne. Postawy – identyfikacje – zachowania” 2012, nr 3, s. 181‑183. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 207 wicowych kompetencje przewodniczącego są ograniczone. Poza tym, wraz ze wzrostem „prawicowości” wzrasta pozycja liderów na różnych poziomach partyjnej struktury wzglę- dem organów kolegialnych, wzrost „lewicowości” powoduje tendencję odwrotną. W ocenie Tomczaka przewodniczący PO i PiS to organ o wyraźnie wyodrębnionych kompeten- cjach. W obu przypadkach są one szerokie, choć zdecydowanie większy zakres uprawnień ma prezes PiS, w tym zwłaszcza możliwość samodzielnego powoływania osób na partyjne stanowiska i zmian w strukturach organów terenowych37. Autor podziela tę obserwację. Kiedy w grudniu 2011 r. Miller powrócił po siedmiu latach na fotel szefa SLD, podjął decyzję o zmianie pozycji przewodniczącego. W statucie SLD z 2001 r. nie był on bowiem nawet wyodrębniony jako oddzielny element władz wykonawczych partii. W kwietniu 2012 r. przyjęty został nowy statut, w którym pozycja przewodniczącego uległa widocznemu wzmocnieniu, upodobniając się tym samym do pozycji przewod‑ niczących PO i PiS38. Wciąż jednak przewodniczący SLD i PSL posiadają ograniczone kompetencje własne, a w tej ostatniej partii pozycja przewodniczącego pozostaje silnie zależna od woli struktur wojewódzkich partii39. W porównaniu z latami 90. można mówić o poważnej zmianie, która przyczyniła się do instytucjonalizacji40 polskich partii, a zatem przede wszystkim ustabilizowania ich struktur i zwiększenia kontroli nad jej posłami41. Nie do przecenienia jest również jej wpływ na funkcjonowanie państwa. Uporządkowanie wewnątrzpartyjnych struk‑ tur i ich większą przejrzystość zapisać należy niewątpliwie po stronie pozytywnych aspektów ewolucji. Istnieje jednak druga strona tego procesu – zjawisko oligarchizacji, polegające na zamykaniu się partii na przypływ nowych idei czy ludzi przy jednoczesnej petryfikacji wpływów i siły istniejącego kierownictwa danego ugrupowania42. Kiedyś sła‑ be przywództwo i brak środków finansowych były podstawowym powodem chaotycz‑ ności polskiej sceny partyjnej. Dziś scentralizowane i stabilne finansowo partie poli‑ tyczne stanowią zagrożenie same dla siebie. Problemy zewnętrzne zostały zastąpione przez problemy wewnętrzne, co stanowi wyzwanie zupełnie nowego typu.
37 Ł. Tomczak, Przywódcy polskich…, s. 202. 38 Przewodniczący SLD zyskał m.in. następującą kompetencję: W szczególnie uzasadnionych przypadkach może podjąć decyzję o zawieszeniu członka partii na okres do najbliższego posiedzenia Zarządu Krajowego SLD, jednakże nie dłuższy niż 1 miesiąc. Zob. Statut Sojuszu Lewicy Demokratycznej, tekst ujednolicony ze zmianami uchwalonymi przez Krajową Konwencję SLD w dniu 10 XII 2011; Statut Sojuszu Lewicy Demokratycznej w brzmieniu uchwalonym na V Kongresie SLD, Warszawa, 28 IV 2012. 39 Ł. Tomczak, Przywódcy polskich…, s. 189‑190. 40 Angelo Panebianco sformułował dwie skale instytucjonalizacji partii: 1) stopień autonomii partii w sto‑ sunku do jej otoczenia i 2) stopień systemowości, czyli rodzaj współzależności między wewnętrznymi „sektorami” partii. W skali 1) silna instytucjonalizacja oznacza możliwość bezpośredniego kontrolo‑ wania procesu wymiany wewnętrznie wytworzonych przez partię zasobów z jej otoczeniem. W skali 2) silna instytucjonalizacja zależy od tego, czy „niezbędne” dla partii zasoby są kontrolowane przez inne organizacje, np. przez związki zawodowe w przypadku brytyjskiej Partii Pracy. A. Panebianco, Political Parties. Organization and Power, przeł. M. Silver, Cambridge–New York 1988, s. 55. 41 W. Słomczyński [i in.], Stabilność ugrupowań parlamentarnych, [w:] Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997‑2007, red. J. K. Sokołowski, P. Poznański, Kraków 2008, s. 230. 42 M. Migalski, Dwadzieścia lat…, s. 273. 208 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
2. LICZEBNOŚĆ POLSKICH PARTII POLITYCZNYCH
Dlaczego liczba członków partii to zagadnienie istotne i w jaki sposób przekłada się ono na funkcjonowanie polskiego państwa? Andrzej Małkiewicz i Ryszard Kessler zauważyli, że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy liczebnością członków partii a wynikiem wyborów parlamentarnych43. Bezpośrednie przełożenie rzeczywiście moż‑ na uznać za uproszczenie, łatwo jednak zidentyfikować szereg korelacji pośrednich. Przede wszystkim liczba członków przekłada się na skuteczność realizowania funk‑ cji partii politycznej i osiągania przez nią celów politycznych. Wpływa również na zwiększenie jej społecznego zakorzenienia, możliwości pozyskiwania funduszy, reali‑ zowania działań promocyjnych, a także budowania i poszerzenia zaplecza naukowego i eksperckiego. Oczywiście niewielkie kadrowo partie też mogą odgrywać w systemie istotną rolę, np. jako partie obrotowe (pivot party)44 i/lub dzięki pełnieniu funkcji krytycznego uczestnika koalicji. Poza tym w Europie zauważalny jest trend spadku liczby członków partii. Z badania przeprowadzonego w 2012 r. przez Ingrid Van Biezen, Petera Maira i Thomasa Poguntke wynika, że spośród 23 objętych nim państw europejskich zaledwie 6 (Austria, Holandia, Francja, Włochy, Hiszpania i Estonia) zanotowało w ostatnich latach przyrost członków partii liczonych wspólnie dla całego kraju. We wszystkich po‑ zostałych, także w Polsce, następuje ich odpływ. Na czele listy znajduje się Słowacja, w której z partyjnej przynależności zrezygnowało w latach 2000‑2007 47,8% człon‑ ków. Polska w latach 2000‑2009 odnotowała sumaryczny odpływ 22 035 członków partii, co stanowi 6,7%45. PO w latach 2006‑2013 powiększyła się o 19 tys. członków (od 25 do 44 tys.46), ogólny trend był jednak przeciwny. 6,7% to niewielka zmiana, niepokojąco przedstawia się jednak inna część badania, o której będzie mowa w dalszej części artykułu. Zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę, że niski poziom członkostwa w partiach politycznych był zauważalny już w połowie lat 90. Należało do nich wówczas 1,3% dorosłych Polaków, czyli 1,5% wyborców. Dla
43 Małkiewicz i Kessler przywołują za „Gazetą Wyborczą” liczebność polskich partii w okresie wybo‑ rów parlamentarnych 2005 r. PiS liczył wówczas kilka tysięcy członków (w czerwcu 2006 r. 12,5 tys.), LPR niewiele więcej. PO i Samoobrona po ok. 30 tys. Najliczniejszą partią w Polsce był PSL skupiający 80 tys. członków. SLD miał niewiele mniej – 60 tys. Zob. A. Małkiewicz, R. Kessler, Miejsce i perspek- tywy rozwoju pozaparlamentarnej partii politycznej na polskiej scenie politycznej na przykładzie Partii Demokratycznej – demokraci.pl, dokument PD, 2011, s. 2. 44 D. P. Conradt, German Polity, Boston 2009, s. 130‑133. 45 I. Van Biezen, P. Mair, T. Poguntke, Going, Going, … Gone? The Decline of Party Membership in Contemporary Europe, „European Journal of Political Research” 2012, vol. 51, nr 1, s. 32, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475‑6765.2011.01995.x. 46 Platforma Obywatelska w 2006 r. skupiała ok. 25 tys. członków, w 2007 – ok. 28 tys., w 2008 – ok. 32 tys., w marcu 2010 – ok. 38 tys., w grudniu 2012 – 40,3 tys., w czerwcu 2013 – ok. 44 tys.; „Polityka” 2010, 27 III; „Polityka” 2013, 26 VI; M. Majewski, P. Reszka, Daleko od miłości, Warszawa 2011, s. 195; T. Skory, Polskie partie to fikcja, 11 XII 2012, [online] http://www.rmf24.pl/fakty/polska/ news‑polskie‑partie‑to‑fikcja,nId,724993, 20 V 2013. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 209 porównania, na Węgrzech było to 2% i 2,5%, w Czechach – 4% i 6,4%, a w Austrii – 16,4% i 21,8%47. Inne badanie Van Biezen, Maira i Poguntke objęło 27 państw: kraje należące do Unii Europejskiej, z wyjątkiem Malty, Luksemburga i Chorwacji, oraz Norwegię i Szwajcarię. Pod względem sumy członków wszystkich partii działających na terenie państwa Polska uplasowała się na 14. pozycji (304 465 członków, dane z 2009 r.), a wyprzedzają ją nie tylko Belgia i Holandia, wyraźnie mniej ludne zachodnie kraje demokratyczne, ale także niemal dwukrotnie mniej ludna postkomunistyczna Rumunia i pięciokrotnie mniej ludna postkomunistyczna Bułgaria. Jednak dopiero uszeregowanie państw pod kątem relacji liczby członków partii do liczby wyborców uwidacznia skalę problemu. Ze wskaźnikiem 0,99% Polska sytuuje się na przedostatnim miejscu, dystansując jedy‑ nie Łotwę. Zdecydowanie wyprzedza ją za to Estonia, postkomunistyczne państwo, w którym mieszka mniej ludzi niż w województwie warmińsko‑mazurskim. Nawet ma‑ jąc na uwadze szerszy proces, czyli ewolucję modelu partii politycznej i związany z nią spadek znaczenia liczby członków48, lekceważenie tych danych wydaje się nierozsądne. Uzupełnienie ich o niski poziom zaufania Polaków do polityki, polityków i partii po‑ litycznych49 skutkuje pojawieniem się poważnego problemu społeczno‑politycznego, niemal zupełnie niedostrzeganego przez polskich decydentów. Jak wspomniano powyżej, problem ten widoczny był już w latach 90. W publicy‑ styce można znaleźć informacje, jakoby PC liczyło nawet 40 tys. członków50, trudno jednak uznać tę liczbę za prawdopodobną. Symptomatyczny jest tu przykład UD, któ‑ rej liczebność w marcu 1993 r. także szacowano na 40 tys.51, tymczasem według danych samej partii z 1994 r. członków było ponad cztery razy mniej52. W KLD zrzeszonych było ok. 3 tys. członków (1992 r.)53, a w ZChN – ok. 6 tys. (1995 r.). Dysproporcja
47 P. G. Lewis, Political Parties in Post‑Communist Eastern Europe, London–New York 2001, s. 98. 48 S. E. Scarrow, Parties without Members? Party Organization in a Changing Electoral Environment, [w:] Parties without Partisans. Political Change in Advanced Industrial Democracies, red. R. J. Dalton, M. P. Wattenberg, Oxford–New York 2000, s. 88‑101. 49 We wrześniu 2013 r. działalność sejmu pozytywnie oceniała jedna piąta Polaków (20%), a negatyw‑ nie – niemal dwie trzecie (65%). W przypadku senatu dane przedstawiały się posobnie, odpowiednio 20% i 54%. Narodowy Fundusz Zdrowia negatywnie oceniało 74%, a zaledwie 19% miało zdanie po‑ zytywnie. Zadowolonych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było 32% badanych, o niezadowoleniu mówiło zaś 51%. Wyraźnym wyjątkiem była jednoznacznie pozytywna opinia o prezydencie – dekla‑ rowało ją 66% ankietowanych. Krzysztof Nowakowski w następujący sposób oceniał problem zge‑ neralizowanego zaufania w Polsce: Na poziomie instytucjonalnym występuje ono w formie zaufania negatywnego, jako spersonifikowanych, familistycznych, koteryjno-klintelistycznych i korupcyjnych wzorów zachowań i więzi. Komunikat z badań CBOS, Oceny instytucji publicznych, BS/130/2013, s. 1-18; K. Nowakowski, Wymiary zaufania i problem zaufania negatywnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, rok LXX, zeszyt 1 z 2008 r., s. 213. 50 P. Zaremba, O jednym takim…, s. 108. 51 „Kultura” 1993, nr 3, s. 73. 52 Uchwała III Kongresu Krajowego Unii Demokratycznej w sprawie zasad wyboru dodatkowych delegatów UD na Zjazd Zjednoczeniowy, z dopiskiem „projekt” (niedatowany dokument), s. 1. 53 E. Nalewajko, Protopartie i protosystem?…, s. 34. 210 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 w tym zakresie pomiędzy ugrupowaniami wywodzącymi się z „S” a ugrupowaniami postkomunistycznymi była w 1995 r. ogromna: do SdRP należało ok. 60 tys. członków, do PSL – ok. 200 tys.54 Dobrym przykładem przeszacowania, a zarazem indykatorem trudności z określeniem liczby rzeczywistych członków partii jest operacja weryfikacyj‑ na przeprowadzona przez władze SLD w 2003 r. W jej wyniku zamiast spodziewanych 120 tys. liczebność partii ustalono na 80 tys.55 Tylko dwie z sześciu formacji politycznych III RP o najwyższym indeksie rele‑ wancji rządowej, czyli SLD, PO, PiS, AWS/AWSP, PSL i UD/UW, dysponowa‑ ły liczbą członków zbliżającą się do 100 tys. lub nawet ją przekraczającą. Nie jest przypadkiem, że były nimi ugrupowania postkomunistyczne, tj. SLD i PSL, które w dużej mierze przejęły aktywa swoich poprzedniczek, PZPR i ZSL. W przypad‑ ku Stronnictwa należy także wskazać na wagę czynnika klasowego, wpływającego wyraźnie na liczebność tej partii56. Innym czynnikiem wpływającym na to, że po‑ mimo spadku liczby członków PSL i SLD pozostają zdecydowanie najliczniejszymi polskimi partiami, jest fakt, że są to ugrupowania o modelu zbliżonym do masowego. Najważniejsze organizmy powstałe na początku XXI w. przypominają raczej partie kadrowe lub wyborcze57. Poniższy wykres przedstawia liczebność struktur partii, która w danym roku odnio‑ sła zwycięstwo w wyborach parlamentarnych. Odczytując go, należy mieć na uwadze z jednej strony niską instytucjonalizację partii w latach 90., z drugiej zaś – zjawisko tzw. martwych dusz58; trzeba więc dopuścić margines błędu wynoszący kilka tysięcy, zwłasz‑ cza w przypadku SLD w 2001 r. i PiS w 2005 r. Nawet przyjmując kontrowersyjne zało‑ żenie, że poniższe wartości są zaniżone (przypuszczalnie jest raczej na odwrót), wykres wskazuje na wątłą podstawę kadrową polskich partii. Dla porównania warto przyjrzeć się analogicznym danym z innych krajów. Symptomatyczne wydają się przykłady Hiszpanii i – zwłaszcza – Węgier. Pod względem liczby ludności Hiszpania jest najbliższym Polsce europejskim kra‑ jem demokratycznym59 (46,7 mln60 wobec 38,5 mln), oba państwa zalicza się również do
54 M. Grabowska, T. Szawiel, Budowanie demokracji. Podziały społeczne, partie polityczne i społeczeństwo obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Warszawa 2001, s. 15. 55 T. Godlewski, Polski system polityczny…, s. 145. 56 H. Domański, Czy w Polsce zanikają klasy? Postawy wyborcze a miejsce w strukturze społecznej w latach 1991‑1997, [w:] Wielka transformacja. Zmiany ustroju w Polsce po 1989, red. I. Krzemiński, Warszawa 2011, s. 253. 57 M. Jacuński, Dojrzali, wykształceni i religijni: partyjne kadry z profilu, [w:] Ludzie partii – idealiści czy pragmatycy? Kadry partyjne w świetle badań empirycznych, red. nauk. A. Pacześniak, J.-M. De Waele, Warszawa 2011, s. 25‑26. 58 Zob. np. I. Kacprzak, Ł. Zalesiński, Platforma martwych dusz, „Rzeczpospolita” 2011, 6 VII. 59 Pod względem ludności jeszcze bliższa Polsce jest Ukraina. Klasyfikuje się ją jednak jako reżim hybry‑ dowy, a więc łączący elementy demokratyczne i autorytarne, i z tego powodu nie została uwzględnio‑ na przez autora. Zob. G. B. Robertson, The Politics of Protest in Hybrid Regimes. Managing Dissent in Post‑Communist Russia, Cambridge 2010, s. 4‑6. 60 Population Figures at 1 January 2013 – Migration Statistics 2012, Instituto Nacional de Estadística, [online] http://www.ine.es/en/prensa/np788_en.pdf, 18 IX 2013. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 211
III fali demokratyzacji Samuela Huntingtona61. Hiszpańska scena polityczna od ponad 30 lat zdominowana jest przez dwie partie: Hiszpańską Socjalistyczną Partię Robotniczą (PSOE) i Partię Ludową (PP). Socjaliści w latach 1982‑2013 uczestniczyli w sześciu gabi‑ netach, dwukrotnie dysponując samodzielną większością, a ludowcy w tym samym okre‑ sie współtworzyli trzy gabinety, dwa razy posiadając samodzielną większość. W 1981 r. do PSOE należało 97,3 tys. członków, w 1990 – 262,9 tys., w 2000 – 407,8 tys., w 2012 – 216,9 tys. Do ludowców należało w 1981 r. (wówczas jeszcze pod szyldem Sojuszu Ludowego) ok. 56 tys. członków, w 1990 – 284,3 tys., w 2000 – 601,7 tys., w 2012 – 862,8 tys.62 Dysproporcja w stosunku do polskich partii politycznych jest wyraźnie widoczna.
Wykres 1. Liczba członków polskiej partii/formacji politycznej w roku jej zwycięskich wyborów parlamentarnych (dane w tys.)
Źródło: opracowanie własne na podstawie: „Polityka” 2010, 27 III; M. Majewski, P. Reszka, Daleko od miło- ści, Warszawa 2011, s. 195; Polskie partie i ugrupowania parlamentarne, red. K. Kowalczyk, J. Sielski, Toruń 2005, s. 65; Z. J. Hirsz, Historia polityczna Polski 1939‑1998, t. 5, Białystok 1998, s. 945; T. Godlewski, Polski system polityczny: instytucje, procedury, obywatele, Toruń 2005, s. 145; G. Rzeczkowski, PiS gmin- ny, 9 V 2006, [online] http://www.media.wp.pl/kat,1022939,page,2,wid,8301810,wiadomosc.html, 20 V 2013; Wszyscy chcą do PiS, Polska Agencja Prasowa, 4 IX 2006, [online] http://www.wiadomosci.wp.pl/ kat,41794,title,Wszyscy‑chca‑doPiS,wid,8487556,wiadomosc.html?ticaid=110bd7, 20 V 2013; T. Skory, Polskie partie to fikcja, 11 XII 2012, [online] http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news‑polskie‑partie‑to ‑fikcja,nId,724993, 20 V 2013.
61 Określenie to oznacza proces zastępowania reżimów autorytarnych reżimami demokratycznymi, a także liberalizację reżimów autorytarnych. S. P. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, przeł. A. Dziurdzik, Warszawa 1995, s. 31‑35. 62 M. Ruiz Castro, La militancia en tiempos de crisis, „ABC” 2013, 27 V, [online] http://www.abc.es/ espana/20130526/abci‑afiliados ‑partidos‑crisis‑201305242232.html, 18 IX 2013; P. Mair, I. Van Biezen, Party Membership in Twenty European Democracies, 1980‑2000, „Party Politics” 2011, vol. 7, nr 1, s. 19, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1354068801007001001; I. Van Biezen, P. Mair, T. Poguntke, Going…, s. 52. 212 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Adekwatność powyższego zestawienia można oczywiście podawać w wątpliwość, przytaczając szereg istotnych różnic historycznych, społecznych i politycznych pomię‑ dzy oboma państwami i wskazując na różnice dotyczące procesów, jakim poddane były partie w Europie Zachodniej i w Polsce63. Jako drugi przykład posłużą zatem Węgry: wprawdzie jest to państwo niemal cztery razy mniej ludne od Polski – 9,9 mln64 wobec 38,5 mln – ale posiada podobną przeszłość komunistyczną, leży w Europie Środkowo ‑Wschodniej i traktowane jest przez Polaków jako państwo „bliskie”, co znajduje wyraz w przekonaniu o tradycyjnej polsko‑węgierskiej przyjaźni. Poniższy wykres przedsta‑ wia liczebność partii politycznej, która w danym roku odniosła zwycięstwo w wybo‑ rach parlamentarnych na Węgrzech.
Wykres 2. Liczba członków węgierskiej partii politycznej w roku jej zwycięskich wyborów parlamentarnych (dane w tys.)
Opracowanie własne na podstawie: S. M. Gherghina, Explaining Electoral Volatility in Central and Eastern Europe. A Party Organizational Approach, Leiden 2012, s. 139; J. H. Meyer‑Sahling, K. Jáger, Party Patronage in Hungary: Capturing the State, [w:] Party Patronage and Party Government in European Democracies, red. P. Kopecký, P. Mair, M. Spirova, Oxford 2012, s. 166; Nem pártoljuk a párttagságot, „Népszabadság” 2011, 14 V, [online] http://nol.hu/belfold/nem_partoljuk_a_parttagsagot_‑1069921, 18 IX 2013.
Także przykład węgierski pozwala ocenić liczebność partii polskich jako niewielką. Wprawdzie żadna z węgierskich partii, nawet Węgierska Partia Socjalistyczna (WPS) założona przez większość delegatów ostatniego zjazdu Węgierskiej Socjalistycznej Partii Robotniczej65, nie zbliżyła się do liczebności SdRP z 1993 r. i SLD z 2001 r., jed‑
63 M. Jacuński, Dojrzali, wykształceni i religijni…, s. 26. 64 Népszámlálás, Központi Statisztikai Hivatal, 2013, [online] http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/ idoszaki/nepsz2011/nepsz_sajto_20130328.pdf, 18 IX 2013. 65 L. Benda, System partyjny Węgier, [w:] Partie i systemy partyjne Europy Środkowej, red. A. Antoszewski [i in.], Wrocław 2003, s. 70. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 213 nak należy raz jeszcze podkreślić, że Węgry to niespełna dziesięciomilionowy kraj. Poza tym żadna z formacji, które wygrały na Węgrzech wybory po 1989 r., nie zniknęła ze sceny politycznej, nigdy też zwycięzca wyborów nad Dunajem nie był formacją tak nie‑ wielką jak UD w 1991 r. i PiS w 2005 r. W 2008 r. do partii należało 123 932 Węgrów, czyli 1,54%66. Gdzie należy upatrywać przyczyn tego stanu rzeczy? Istotną rolę odgrywa z pew‑ nością wspomniana już ewolucja modelu partii politycznych. Poza tym przyczyną jest też zasygnalizowana w niniejszym artykule swoista hermetyczność polskich partii. Do najważniejszych powodujących ją barier wejścia zaliczyć należy przepisy ordynacji wy‑ borczej i „system łupów”67. Rafał Ziemkiewicz wspominał opowieść Ludwika Dorna o tym, jak działaczom PC udało się powstrzymać nagły przypływ nowych członków partii, który groził liderom możliwością utraty kontroli nad nią68. Sytuacja powtórzyła się po 2010 r., kiedy to środo‑ wiska zaktywizowane katastrofą smoleńską usiłowały zasilić szeregi PiS, napotykając nie‑ chęć i opór lokalnych działaczy tej partii69. Politycy PiS od początku nie byli pewni, jaką partią chcę stworzyć – w latach 2001‑2002 mówili o ruchu masowym, a następnie o par‑ tii elitarnej. Wreszcie zapowiedziano dziesięciokrotne zwiększenie liczby członków70. Problem ten nie dotyczy jednak wyłącznie otoczenia Jarosława Kaczyńskiego – proces kooptacji elit należy zaliczyć do najważniejszych słabości polskich partii po 1989 r. Jedynym przewodniczącym partii posiadającej aktualnie reprezentację w polskim parlamencie, który nie działał w polskiej polityce do 1989 r., jest Janusz Palikot, kieru‑ jący Ruchem Palikota (RP). Większość partyjnych liderów, w tym wszyscy przewodni‑ czący, może poszczycić się ponaddwudziestoletnią karierą polityczną – nie wspomina‑ jąc o okresie PRL. Ceną wzmocnienia pozycji przewodniczącego była zauważalna zmiana statusu jego najbliższych współpracowników – w latach 90. można mówić raczej o wewnątrzpartyjnej grze o sumie dodatniej (regułą nie była „śmierć polityczna” rywala), natomiast XXI w. jest zdecydowanie epoką gry o sumie zerowej. Przegrana w rywalizacji o przywództwo ozna‑ cza najczęściej wyraźną i trwałą marginalizację adwersarza. Dotyczy to również sytuacji, w której celem per se niekoniecznie jest zdobycie władzy, a jedynie kontestacja przewod‑ niczącego. Szczególnie miarodajna jest tutaj historia szeregu liderów PO. Istotne jest również przyzwyczajenie do „systemu łupów”, czyli nomenklaturowej sieci, w której ramach prowadzona jest alokacja politycznych aktywów. Na ów trend zwrócono uwagę już w latach 90.71, jednak pula stanowisk obsadzanych wyłącznie na
66 I. Van Biezen, P. Mair, T. Poguntke, Going…, s. 28. 67 Ang. spoils system – praktyka obsadzania stanowisk publicznych przez partię po zwycięskich wyborach. 68 R. Ziemkiewicz, Czas wrzeszczących staruszków, Lublin 2008, s. 167. 69 Tenże, Patrioci dopilnują Kaczyńskiego, „Rzeczpospolita” 2011, 28 V. 70 T. Żukowski, Partia mniej ekskluzywna, „Rzeczpospolita” 2012, 31 XII. 71 Zob. np. O stanie Rzeczypospolitej i drogach wiodących do jej naprawy (próba diagnozy – wstępne postu- laty), Warszawa 1997. 214 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 podstawie „partyjnego klucza” wciąż się wydłuża72 i – jako że partie czerpią z tego ty‑ tułu poważne korzyści, także finansowe73 – można założyć, że będzie tak nadal. Jest to jednak pula ograniczona. Podobnie jak ograniczona jest liczba mandatów do zdobycia w danym okręgu74. Oba te czynniki sprawiają, że na przypływ nowych ludzi do partii jej dotychczasowi członkowie mogą patrzeć z niechęcią. Skuteczne blokowanie wewnątrzpartyjnej rywalizacji i starania aparatu o utrzy‑ manie status quo to niejedyne przyczyny „krótkiej ławki”. Odrębną kwestią pozostaje konsekwentnie utrzymująca się negatywna opinia społeczeństwa o sytuacji politycznej w Polsce. Według badania CBOS z sierpnia 2013 r. 53% respondentów określało ją jako złą, 35% jako przeciętną, a 7% deklarowało, że są z niej zadowoleni75. Około 3% dorosłych Polaków deklaruje członkostwo lub udział w działaniach partii i/lub stowarzy- szeniu o charakterze politycznym76. Rozstrzygnięcie, jaka jest kolejność tego procesu – czy Polacy zostali skutecznie zniechęceni do politycznej partycypacji przez polityków, czy też bierność i niechęć społeczeństwa zniechęca partie do otwarcia się na nowe śro‑ dowiska? – pozostaje kwestią otwartą. Jak już wspomniano, mamy do czynienia z ogól‑ noeuropejską ewolucją podejścia do partycypacji wyborczej i uczestnictwa w ugrupo‑ waniach politycznych, nie tłumaczy ona jednak polskiego przypadku77. Reguła brzytwy Ockhama skłania do konstatacji, że istniejące obecnie polskie partie polityczne o rodo‑ wodzie solidarnościowym nie przechodziły po prostu przez kolejne etapy procesu ewo‑ lucji partii politycznych i zaistniały dopiero w ramach nowego, ogólnoeuropejskiego
72 W. Czuchnowski, Polityka prorodzinna po polsku. Sami swoi na państwowym, „Gazeta Wyborcza” 2012, 30 VII, [online] http://www.wyborcza.pl/1,75478,12217129,Polityka_prorodzinna_po_ polsku_Sami_swoi_na_panstwowym.html, 20 V 2013. 73 Mowa o wprowadzonej przez partie pod koniec lat 90. tzw. drugiej składce. Obok odpowiedniej kwo‑ ty uiszczanej z tytułu przynależności do danego ugrupowania osoba piastująca stanowisko z „partyjne‑ go klucza” jest zobowiązana wpłacać do partyjnej kasy daniny także z tego tytułu. Zob. J. Tittenbrun, Kapitalizm patrymonialny, „Przegląd Zachodni” 2000, nr 2. 74 To właśnie w systemie proporcjonalnym część analityków od lat upatruje źródeł słabości polskich par‑ tii. Antoni Kamiński pisał, że państwo stało się żerowiskiem partii politycznych. Jego zdaniem polskie partie są słabo zakorzenione w społeczeństwie, co jest nieuniknionym skutkiem ich utylitarnego stosunku do państwa i instrumentalnego traktowania elektoratu. Najważniejszą przyczyną tego stanu rzeczy jest przyjęcie w wyborach do Sejmu ordynacji proporcjonalnej. Nie wynika stąd, że prosta zmiana ordynacji wystarczy, by rozwiązać patologie ustrojowe, które nękają III RP. Jest to jednak warunek konieczny dal- szych reform. Zob. A. Z. Kamiński, Demokracja, odpowiedzialność, korupcja w warunkach transformacji ustrojowej, [w:] Kapitalizm po polsku. Państwo, prawo, gospodarka, red. M. Szułdrzyński, Kraków 2003, s. 154, Studia i Analizy – Ośrodek Myśli Politycznej, 8. 75 Nastroje społeczne w sierpniu, Fundacja Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z badań BS/114/2013, Warszawa 2013, s. 3. 76 Z. Kinowska, Kondycja społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, „Infos” (Biuro Analiz Sejmowych) 2012, nr 22, s. 1. 77 Nie sposób nazwać Polski awangardą tego procesu, ponieważ oznaczałoby to, że liczba członków par‑ tii zaczęła się w pewnym momencie gwałtowanie zmniejszać. Tymczasem niski poziom członkostwa w partiach politycznych charakteryzował III RP od samego początku. W latach 2000‑2009 polskie partie utraciły więc „tylko” 8% członków, a np. Słowacja – 48%. Ale to na Słowacji w 2000 r. do par‑ tii należało 4% wyborców, podczas gdy w tym samym czasie w Polsce liczba ta była niemal cztery razy mniejsza. I. Van Biezen, P. Mair, T. Poguntke, Going…, s. 32. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 215 trendu. Twierdzenie to jest jednak mniej przekonujące w kontekście szerszej obserwa‑ cji dotyczącej generalnej niechęci polskiego społeczeństwa do partycypowania w życiu publicznych, o czym świadczy nie tylko mała liczba osób należących do partii, ale też np. zdecydowanie najniższa średnia frekwencja wyborcza spośród wszystkich postko‑ munistycznych państw europejskich78. Poza tym tę samą hipotezę o „niewzięciu udzia‑ łu w procesie” można odnieść do partii politycznych wszystkich pozostałych europej‑ skich państw postkomunistycznych. W najlepszym wypadku tłumaczy więc ona proces, ale nie jego skalę. Są to z pewnością zagadnienia warte oddzielnego omówienia.
3. KONDYCJA INTELEKTUALNEGO I EKSPERCKIEEGO ZAPLECZA POLSKICH PARTII POLITYCZNYCH
Kondycja zaplecza intelektualnego polskich partii to kwestia, której w literaturze przed‑ miotu poświęca się niewiele miejsca. Kiedy zaś już się to czyni, to zazwyczaj wraz ze wzmianką o słabości i niewielkiej liczbie polskich think‑tanków79, co jest diagnozą nie‑ prawdziwą80. Nad Wisłą działają think‑tanki ekonomiczne, społeczno‑polityczny i edu‑ kacyjne. W zestawieniu 150 najlepszych na świecie think‑tanków (2012 r.) znalazło się dwóch polskich przedstawicieli: Polski Instytut Spraw Międzynarodowych (miej‑ sce 66., instytucja państwowa) i Centrum Analiz Społeczno‑Ekonomicznych (miejsce 68., instytucja prywatna). W rankingu najlepszych think‑tanków Europy Środkowo ‑Wschodniej figuruje aż piątka polskich przedstawicieli: Centrum Analiz Społeczno
78 Z. Kinowska, Kondycja…, s. 2 ; Wyniki w tym zakresie przedstawiają się następująco: Słowacja – 77,34%, Czechy – 75,76%, Łotwa – 73,41%, Słowenia – 72,65%, Rumunia – 69,03%, Bułgaria – 68,07%, Węgry – 67,79%, Estonia – 62,87%, Litwa – 58,09%, Polska – 47,31%. M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009, s. 6, Badania, Ekspertyzy, Rekomendacje. 79 Autor przyjmuje za Wojciechem Ziętarą, że think‑tanki to niezależne ośrodki badawcze typu non ‑profit, które poprzez wykorzystywanie wiedzy ekspertów dążą do wywierania wpływu na proces decy- zyjny w sferze publicznej. „Niezależność” nie oznacza tu jednak braku powiązań finansowych czy poli‑ tycznych, a wolność od wpływu na prowadzone badania – także ze strony zleceniodawcy. W. Ziętara, Miejsce i znaczenie think‑tanks w polskim systemie politycznym po 1989 r., [w:] Oblicza polskiej mo- dernizacji. Próba bilansu transformacji systemowej III Rzeczypospolitej, red. E. Krasucki, T. Sikorski, A. Szczepańska, Toruń 2011, s. 488‑490. 80 Autorzy opracowania Instytutu Kościuszki wskazują, że – w zależności od źródeł – w Polsce działa obecnie od 34 do 41 think‑tanków (wlicza się tu również organizacje monitorujące lub strażnicze – z ang. watch- dog), co ich zdaniem jest liczbą niewystarczającą. To kwestia sporna. Liczbę 41 podaje raport The Global Go To Think Tanks. Zawarte w nim dane oznaczają, że III RP zabrakło niewiele, aby znaleźć się na liście 25 krajów z największą liczbą tego rodzaju instytucji na świecie. W Europie Wschodniej zaledwie trzy kraje dysponowały większą liczbą think‑tanków: Rosja (122), Rumunia (54) i Ukraina (47). To właśnie ta ostat‑ nia zajmuje obecnie wspomniane już 25. miejsce na świecie. Polska wyprzedza nie tylko mniejsze Węgry, Czechy i Litwę, ale także znacznie bogatsze kraje, m.in.: Austrię, Norwegię, Finlandię, Koreę Południową i Australię. Jeśli zaś chodzi np. o think‑tanki ekonomiczne, w Polsce działa ich więcej niż Włoszech (sześć do jednego), nieznacznie mniej niż we Francji i zdecydowanie najwięcej w regionie Europy Środkowo ‑Wschodniej. Zob. Brief programowy. Trzeci sektor – piata władza?, Instytut Kościuszki, Kraków 2011, s. 2; 2012 Global Go To Think Tanks Report and Policy Advice, red. J. G. McGann, Philadelphia 2012, s. 34‑35; J. Kowalczyk, Polska jest zagłębiem think tanków, „Puls Biznesu” 2013, 11 VI. 216 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
‑Ekonomicznych (miejsce 1.), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych (miejsce 4.), Ośrodek Studiów Wschodnich (miejsce 7.), Fundacja demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej (miejsce 18.) i Centrum Stosunków Międzynarodowych (miej‑ sce 27.)81. Problemem nie jest więc ani liczba think‑tanków, ani ich niski potencjał, ani też brak wypracowanych nad Wisłą dobrych praktyk82. Kwestia think‑tanków nie wyczerpuje oczywiście pojęcia zaplecza intelektualne‑ go, które może przyjąć formę zarówno bardziej (stałe zespoły doradcze, think‑tanki, fundacje), jak i mniej zinstytucjonalizowaną (środowiska skupione wokół pism, se‑ minariów, tworzone ad hoc grupy zadaniowe)83. Trzeba też pamiętać, że programowa i ideowa debata toczyła się w otoczeniu partii, przy udziale m.in. mediów, związków zawodowych i Kościoła katolickiego. Jako że precyzyjne określenie kondycji i wpły‑ wu nieformalnych grup na partie polityczne jest niemożliwe, autor skupił się zaple‑ czu w postaci zinstytucjonalizowanej, a konkretnie na think‑tankach związanych z partiami politycznymi.
3.1. Lata 1989‑2010 – think‑tanki a polskie partie polityczne
Wojciech Ziętara zidentyfikował dwie fale rozwoju polskich think‑tanków: lata 1988‑1997 i początek XXI w. W pierwszym okresie powstały instytucje, takie jak Centrum im. Adama Smitha (1989), Ośrodek Myśli Politycznej (1992), Fundacja im. Stefana Batorego (1988), Instytut Studiów Strategicznych (1993) i Centrum Stosunków Międzynarodowych (1995/1996)84. Choć pojawiały się nieformalne lub personalne związki między tymi orga‑ nizacjami a poszczególnymi ugrupowaniami, czego przykładem mogą być związki między UD/UW a Fundacją im. Stefana Batorego, brak było think‑tanków afiliowanych przy sa‑ mych partiach politycznych bądź chociażby inicjatyw ich budowy. Dlaczego tak się działo? O obu najważniejszych, zdaniem autora, powodach tego stanu rzeczy była już w niniejszym artykule mowa. Są nimi problemy finansowe, które stanowiły podstawową barierę rozwoju polskich partii w latach 90., i struktura przywództwa w pol‑ skich partiach, ograniczająca możliwość powstawania wewnątrzpartyjnych ośrodków mo‑ gących prowadzić konstruktywną krytykę gremiów kierowniczych. Dla większości partii już pierwsza przeszkoda była niemożliwa do pokonania. Przed 1993 r. nawet największe ugrupowania o proweniencji solidarnościowej miały problemy z zapewnieniem sobie pod‑ stawowych warunków funkcjonowania: lokali, sprzętu biurowego, środków łączności.
81 Tamże, s. 31‑36. 82 Za przykład potencjału można uznać to, że w lipcu 2012 r. PISM znalazł się w czwórce europejskich think‑tanków mających przygotować projekt nowej strategii globalnej Unii Europejskiej. Stało się tak z inicjatywy Szwedów, pomysł zaaprobowała zaś Catherine Ashton, wysoki przedstawiciel UE ds. za‑ granicznych i polityki bezpieczeństwa, nazywając ową czwórkę dream teamem. „Dream team” przygo- tuje strategię globalną dla UE, Polska Agencja Prasowa, 23 VII 2012, [online] http://www.tvn24.pl/ biznes‑gospodarka,6/dream‑team‑przygotuje‑strategie‑globalna‑dla‑ue,266631.html, 20 V 2013. 83 M. Dmochowska, Intelektualne zaplecze polityczne lewicy i prawicy w Polsce po 1989 roku. Wstępna dia- gnoza, „Studia Polityczne” 2008, nr 21, s. 173‑175. 84 W. Ziętara, Miejsce i znaczenie…, s. 504. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 217
Istotny był również konsens dotyczący priorytetowych kierunków działania na po‑ czątku III RP – budowa nowych instytucji, decentralizacja i euroatlantycka integracja. W dobie wyraźnie zdeterminowanych przez okoliczności zewnętrzne kierunków dzia‑ łania know‑ how wypracowanego przez zaplecze intelektualne polskich partii nie można przeceniać. Ożywienie przyniósł dopiero schyłek XX i początek XXI w. W 2002 r. zaczę‑ ło kształtować się środowisko „Krytyki Politycznej”, prowadzące działalność publi‑ cystyczną i wydawniczą, funkcjonujące również jako niezależny ośrodek eksperc‑ ki związany z lewicą. Instytut Kościuszki (powstały w 2000 r.) i Instytut Sobieskiego (2005) związane są z prawą stroną polskiej sceny politycznej, pozostają jednak orga‑ nizacjami niezależnymi. Związków personalnych z PiS można doszukiwać się zwłasz‑ cza w przypadku tej drugiej instytucji, założonej przez Pawła Szałamachę, wiceministra skarbu w okresie rządów partii Jarosława Kaczyńskiego, współautora programu par‑ tii85 i obecnego posła z jej ramienia. Raz na jakiś czas pojawiały się próby stworzenia think‑tanków mniej (np. Stowarzyszenie Katon w 1999 r.86) lub bardziej (inicjatywa Pawła Śpiewaka w 2005 r.87) związanych z daną partią polityczną, kończyły się jednak niepowodzeniem. Problemem pozostawała instytucjonalizacja zaplecza. Maria Dmochowska jeszcze w 2008 r. oceniała: W kwestii relacji zaplecze intelektualne – podmioty polityczne można sformułować ogólny wniosek, że najczęściej występującym rodzajem współpracy są bezpo- średnie, osobiste kontakty z politykami. Właściwie nie występują relacje według zasady: in- stytucja (partia) – instytucja (zaplecze). Spowodowane jest to słabością instytucjonalną po jednej i po drugiej stronie. […] Środowiska stanowiące zaplecze […] w większości opierają się na liderze i wąskim kręgu jego najbliższych współpracowników, a nie na systematycznie budowanej organizacji. W odróżnieniu od dojrzałych demokracji relacje pomiędzy akto- rami sceny i zaplecza polityki nie są trwałe […]. Siłą rzeczy przejrzystość związków miedzy podmiotem politycznym a zapleczem jest mała88. Część obserwacji Dmochowskiej pozostaje aktualna, jednak wkrótce po publikacji jej badań rozpoczął się trzeci etap rozwoju think‑tanków, związany właśnie z instytu‑ cjonalizacją zaplecza intelektualnego polskich partii.
3.2. Okres po 2010 r. – powstawanie think‑tanków przy polskich partii politycznych
Pierwszy think‑tank oficjalnie afiliowany przy polskiej partii politycznej założyła współ‑ rządząca krajem PO. Przygotowania rozpoczęły się już w 2008 r. Ostatecznie Instytut Obywatelski (IO) został powołany w listopadzie 2008 r. drogą stosownej uchwały Rady
85 Tamże, s. 482. 86 A. Stankiewicz, P. Śmiłowicz, Zbigniew Ziobro. Historia prawdziwa, Warszawa 2007, s. 46, Pod Lupą Newsweek Polska. 87 „Wprost” 2007, 12 II. 88 M. Dmochowska, Intelektualne zaplecze…, s. 185. 218 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Krajowej PO89. Według doniesień prasowych IO zaczął być aktywny w czerwcu następ‑ nego roku90, ale jego własna strona internetowa wskazuje jako datę początku działania marzec 2010 r.91 Za pomysłodawcę IO uznaje się Rafała Grupińskiego, on też miał zapro‑ ponować Jarosława Makowskiego na jego dyrektora92. IO przygotowuje różnego rodza‑ ju raporty93 i analizy, wydaje kwartalnik „Instytut Idei”, realizuje projekty, np. konkursy i szkolenia, organizuje debaty oraz prowadzi intensywną działalność publicystyczną. PiS do dziś nie powołało podobnej instytucji. W połowie 2009 r. powstała fundacja Instytut Studiów i Analiz kierowana przez Michała Wiórkiewicza. Członkowie PiS uwa‑ żali, że za ideą powołania think‑tanku stali czterej politycy tej partii – Adam Hofman, Mariusz Kamiński, Adam Rogacki i Dawid Jackiewicz, Wiórkiewicz zaznaczał jednak: Jesteśmy apartyjni, co nie znaczy, że apolityczni. Chcemy współpracować nie tylko z PiS94. 11 kwietnia 2011 r. w Sopocie powstała fundacja Instytut Polska Racja Stanu 2010 im. prof. Lecha Kaczyńskiego (PRS)95. Jego pomysłodawcami byli politycy PiS, Maks Kraczkowski i Andrzej Jaworski, który stanął na czele instytucji. Pomimo tego oraz obecności innych członków partii Kaczyńskiego w radzie naukowej PRS jego związek z PiS nie był do końca jasny. Na antenie Radia Wnet Łukasz Warzecha py‑ tał Kraczkowskiego, czy Instytut jest w jakiś sposób afiliowany przy partii. Odpowiedź brzmiała: Afiliacja partyjna jest o tyle łatwa do zauważenia, że większość osób z czynnika politycznego to są posłowie Prawa i Sprawiedliwości. Zapytany, czy PRS stanowi think ‑tank PiS, Kraczkowski stwierdził: Taką mam nadzieję. Tłumaczył również, że nie było przykazu partyjnego w sprawie powołania Instytutu, uzyskał za to wcześniej błogosła- wieństwo prezesa96. PRS zorganizował kilka debat poświęconych m.in. energetyce ato‑ mowej i służbom specjalnym. W okresie wakacyjnym 2013 r. strona internetowa PRS przestała działać i wiele wskazuje na to, że instytucja zaprzestała działalności. W 2013 r. na obrzeżach PiS powstały dwie inne organizacje „eksperckie”: Stowarzyszenie Program dla Polski powołane w maju przez Piotra Glińskiego97 i kra‑
89 Uchwała nr 3/19/2008 Rady Krajowej Platformy Obywatelskiej z dnia 15 listopada 2008 r. w sprawie powołania Instytutu Obywatelskiego PO RP. 90 K. Borowska, Platforma pokaże swój think tank, „Rzeczpospolita” 2010, 19 I. 91 Publikacje, Instytut Obywatelski, [online] http://www.instytutobywatelski.pl/publikacje, 20 V 2013. 92 W. Gadomski, Nie ukrywamy: pracujemy dla Platformy, „Gazeta Wyborcza” 2013, 14 VIII. 93 Od 5 III 2010 do 20 IV 2013 r. opracowano ich 16. Dotyczyły takich zagadnień, jak: cyfryzacja, bu‑ dżet partycypacyjny, rozwój terenów wiejskich, polityka energetyczna, ekologia i prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej. Publikacje… 94 K. Borowska, Niepartyjny think tank PiS, „Rzeczpospolita” 2009, 22 XII. 95 Inauguracja Instytutu Polska Racja Stanu 2010 im. Prof. Lecha Kaczyńskiego, Instytut Polska Racja Stanu 2010, [online] http://www.prs2010.pl/2011/06/08/inauguracja‑instytutu‑polska‑racja‑stanu ‑2010‑im‑prof‑lecha‑kaczynskiego, 20 V 2013. 96 Maks Kraczkowski (PiS) o Instytucie Polska Racja Stanu, Radio Wnet, 27 IV 2011, [online] http:// www.radiownet.pl/publikacje/maks‑kraczkowski‑pis ‑o‑instytucie‑polska‑racja‑stanu, 19 IX 2013. 97 Prof. Piotr Gliński na czele nowego stowarzyszenia Program dla Polski, Polska Agencja Prasowa, 20 V 2013, [online] http://wiadomosci.wp.pl/kat,1025897,title,Prof‑Piotr ‑Glinski‑na‑czele‑nowego ‑stowarzyszenia‑Program‑dla‑Polski,wid,15663441,wiadomosc.html?ticaid=111595&_ticrsn=3, 18 IX 2013. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 219 kowska Fundacja Dyplomacja i Polityka (FDiP) założona w marcu. Stowarzyszenie Glińskiego zostało zarejestrowane w sądzie w sierpniu98 – poza tym trudno natrafić na ślad jego działalności. Inaczej sprawa ma się z FDiP, której aktywność jest zauważalna, na razie ogranicza się jednak głównie do publicystyki. W gronie fundatorów znajdują się m.in.: Krzysztof Szczerski, Ryszard Legutko, Piotr Gliński i Zdzisław Krasnodębski99. W listopadzie 2011 r. powstała pierwsza tego rodzaju instytucja po lewej stronie sceny politycznej – Centrum im. Ignacego Daszyńskiego100 Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Jej pierwszy duży projekt, Niezbędnik historyczny lewicy, odebrany został przez history‑ ków w najlepszym razie chłodno101, nie zmienia to jednak faktu, że stworzenie tego ro‑ dzaju ośrodka przy najważniejszej partii polskiej lewicy należy postrzegać pozytywnie. Centrum przygotowało dotąd 12 obszernych analiz, oferuje aktualną publicystykę, udo‑ stępnia nagrania różnego rodzaju debat, prowadzi także dział „Biblioteka Lewicy”. W maju 2012 r. własny think‑tank, Plan Zmian, powołał również Ruch Palikota. Zapowiedziano, że do rady programowej przystąpią m.in.: Magdalena Środa, Barbara Labuda, Jan Hartman, Kazimierz Kutz, Jan Widacki i Marek Balicki. Na czele Planu Zmian stanął Krzysztof Iszkowski102. Pierwszy zapowiedziany projekt miał dotyczyć odnawialnych źródeł energii103. Do tej pory aktywność think‑tanku ocenić należy jako znikomą; instytucja nie posiada własnej strony internetowej ani nawet zakładki na wi‑ trynie Ruchu. Jako ostatnie spośród najważniejszych polskich partii w tej sprawie zadziałało PSL. 17 listopada 2012 r. IX Kongres PSL powołał Instytut Polityczny im. Macieja Rataja. Jego głównym organizatorem jest europoseł PSL Czesław Siekierski. Instytut do dzisiaj nie posiada własnej strony internetowej, a jego aktywność pozostaje margi‑ nalna (np. propozycja tworzenia listy „przepisów i rozwiązań prawnych, które ograni‑ czają sprawną działalność samorządu terytorialnego” z maja 2013 r. lub seminarium „Współczesne wyzwania i dylematy rozwojowe świata”104).
98 Stowarzyszenie Program dla Polski, Krajowy Rejestr Sądowy, [online] http://www.krs‑online.com.pl/ stowarzyszenie‑program‑dla‑polski‑krs‑897739.html, 19 IX 2013. 99 Strona internetowa Fundacji Dyplomacja i Polityka, [online] http://www.dyplomacja.org/index. php/pl/omsz.html, 19 IX 2013. 100 Strona internetowa Stowarzyszenia Centrum im. Ignacego Daszyńskiego, [online] http://www.cen‑ trumdaszynskiego.org.pl, 20 V 2013. 101 W. Knap, Czerwona książeczka, czyli fałszywa historia według SLD, „Dziennik Polski” 2013, 9 V, [on-line] http://www.dziennikpolski24.pl/pl/aktualnosci/kraj/1272570‑czerwona‑ksiazeczka‑czyli- falszywa‑historia‑wedlug‑sld.html, 20 V 2013. 102 J. Palikot, Zbiornik myśli, [online] http://www.januszpalikot.natemat.pl/19583,zbiornik‑mysli, 20 V 2013. 103 Ruch Palikota ma think tank. „Zaczniemy od zielonej energii”, „Wprost” 2012, 24 V[online] http:// www.wprost.pl/ar/324416/Ruch‑Palikota‑ma‑think‑tank‑Zaczniemy‑od‑zielonej‑energii/?utm_ source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+wprost‑kraj+%28Wydarzenia +Wprost+24%3A+Kraj%29, 19 IX 2013. 104 Uchwała nr 13/2012 XI Kongresu Polskiego Stronnictwa Ludowego z dnia 17 listopada 2012 r. w sprawie powołania Instytutu Politycznego Polskiego Stronnictwa Ludowego; Z inicjatywy Instytutu Politycznego im. Macieja Rataja, [online] http://www.ppr.pl/artykul‑z‑inicjatywy‑instytutu‑politycznego‑im‑m 220 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Warto wspomnieć jeszcze o trudnościach z wypracowaniem kompromisu dotyczą‑ cego finansowania partyjnych „zbiorników myśli”. W sejmie VI kadencji PO przygo‑ towała projekt ustawy zakładający finansowanie think‑tanków przez partie z otrzymy‑ wanych przez nie subwencji (ustawa o fundacjach politycznych). Zakładał on, że partie miałyby obowiązek przekazać 25% zdobytych subwencji budżetowych na swoje think ‑tanki105. Poza PO i ugrupowaniem Polska Jest Najważniejsza (PJN) wszystkie pozosta‑ łe partie obecne w parlamencie były pomysłowi przeciwne i głosowały za odrzuceniem go w pierwszym czytaniu106. Projekt skierowano do prac komisyjnych, nie zdążono już jednak rozpatrzyć jego nowej wersji. Projekt powrócił pod obrady sejmu VII kadencji w marcu 2012 r., odesłano go wów‑ czas do prac komisyjnych. PO próbowała przekonać swojego koalicjanta, PSL, do po‑ parcia projektu, ustalając kwotę procentową na przedział 5‑25% i ograniczając wysokość kwoty z subwencji, która przepadała, kiedy partia swojego think‑tanku nie powołała, z 25% do 5%, jednak i to rozwiązanie nie przekonało ludowców107. Dwa miesiące póź‑ niej, głosami PO, SLD i jednego posła SP, udało się obronić projekt przed odrzuceniem go w pierwszym czytaniu108 i skierować do dalszych prac w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Ostatecznie przyjęto rozwiązanie obligujące partię do przeznaczenia na tzw. fundusz ekspercki (na który składają się ekspertyzy i działalność wydawniczo ‑edukacyjna) od 5% do 15% subwencji. Z powyższych rozważań wynika, że w historii III RP bardziej zainteresowane rozwojem „zbiorników myśli” były raczej ugrupowa‑ nia szeroko pojętej prawicy. Potwierdzają to sprawozdania finansowe partii z 2012 r. W teorii wydatki na fundusz ekspercki w roku poprzednim przedstawiały się następu‑ jąco: PiS – 8,2% (3,4 mln zł), PO – 5% (1,3 mln zł), PSL – 5% (443 tys. zł), SLD – 5% (417 tys. zł)109. Przedstawia to poniższa tabela. W praktyce jednak z funduszu eksperc‑ kiego finansowany był również szereg działań innego rodzaju. Symptomatyczny jest tu przykład PiS, który część pieniędzy z funduszu przeznaczył m.in. na opłacenie prawni‑ ków reprezentujących Kaczyńskiego w tzw. śledztwie smoleńskim110. Instytucjonalizacja intelektualnego zaplecza polskich partii jest jeszcze na wcze‑ snym etapie i należy spodziewać się jej rozwoju. Zmiana jest wyraźnie zauważalna,
‑rataja‑179761‑dzial‑22.php, 20 V 2013; C. Siekierski, Forum Samorządowe PSL, [online] http:// siekierski.blog.pl/tag/instytut‑rataja, 20 V 2013. 105 Poselski projekt ustawy o fundacjach politycznych, druk nr 3760. 106 Wynik głosowania nr 49 na 84 posiedzeniu Sejmu RP VI kadencji z 4 II 2011 r. 107 Szef klubu PSL‑u oceniał, że był to i tak ciąg dalszy majstrowania przy subwencji. RP postulował zaś, aby kwota przeznaczona na think‑tanki wyniosła 50% subwencji. PO złagodziła projekt o think tan- kach. PSL nadal sceptyczne, „Gazeta Prawna” 2012, 2 V, [online] http://www.gazetaprawna.pl/wiado‑ mosci/artykuly/614402,po_zlagodzila_projekt_o_think_tankach_psl_nadal_sceptyczne.html, 20 V 2013. 108 Wynik głosowania nr 23 na 15 posiedzeniu Sejmu RP VII kadencji z 25 V 2012 r. 109 A. Dąbrowska, Przeczytaj: ile dostają partie i na co wydają budżetowe pieniądze?, „Polityka” 2012, 30 VII, [online] http://www.polityka.pl/kraj/1526593,1,przeczytaj‑ile‑dostaja‑partie‑i‑na‑co‑wydaja ‑budzetowe‑pieniadze.read, 20 V 2013. 110 A. Nowakowska, Adwokaci opłacani z funduszu eksperckiego PiS, „Gazeta Wyborcza” 2013, 24 VI. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 221 choć trzeba podkreślić, że to dopiero jej pierwszy etap. Należy też pamiętać o trzech sprawach. Po pierwsze, przedstawiony powyżej proces instytucjonalizacji eksperckie‑ go zaplecza polskich partii ma na razie przede wszystkim ilościowy, nie zaś jakościo‑ wy wymiar. Opracowania przygotowywane przez polskie think‑thanki, choć często na‑ zywane ekspertyzami, zakwalifikować należy raczej jako rozbudowaną publicystykę. Po drugie, otwarta pozostaje kwestia, na ile instytucje te spełniają kryteria definicyjne Ziętary przywołane na początku niniejszego podrozdziału – chodzi zwłaszcza o kwe‑ stię niezależności. Po trzecie, niezbadana pozostaje skala wpływu think‑thanków na ich partie polityczne. To niezwykle ciekawy temat na odrębne badania, na razie nale‑ ży jednak stwierdzić, iż niezależnie od wątpliwości związanych z trzema powyższymi kwestiami podstawową barierą rozwoju think‑thanków pozostaje brak woli politycz‑ nej. Niebezpieczeństwo wiąże się jeszcze z dokooptowaniem tego obszaru do systemu partyjnej nomenklatury111.
Tabela 1. Dochody i liczebność partii politycznych reprezentowanych w polskim parlamencie
Źródło: sprawozdania finansowe PSL, PO, PiS, SP, SLD i RP z 2012 r. Państwowa Komisja Wyborcza, IV 2013, [online] http://www.pkw.gov.pl/sprawozdania‑finansowe‑partii‑politycznych‑za‑rok‑2012/ komunikat‑panstwowej‑komisji‑wyborczej‑z‑dnia‑15‑kwietnia‑2013‑r‑sprawozdania.html, 20 V 2013; T. Skory, Polskie partie to fikcja, 11 XII 2012, [online] http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news‑polskie ‑partie‑to‑fikcja,nId,724993.
4. POLSKIE PARTIE POLITYCZNE A TEORIA PARTII KARTELOWYCH
Powyższe rozważania należy spuentować odwołaniem do modelu partii kartelowej, stworzonego w latach 90. przez Katza i Maira. Wskazywali oni na zauważalny od lat 70. trend odsuwania się partii od społeczeństwa i zbliżania do struktur państwa do takiego
111 A. Dąbrowska, Przeczytaj... 222 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 stopnia, że partie same stają się częścią aparatu państwa112. Niektórzy badacze twierdzili, że kartele bardzo szybko, bo już w połowie lat 90., wykształciły się w europejskich kra‑ jach postkomunistycznych113. Katz i Mair wskazywali na kilka społecznych, kulturowych i politycznych przyczyn tego stanu rzeczy. Za jedną z najważniejszych uznawali spadek uczestnictwa obywateli w partiach, przekładający się na zmniejszenie ich liczebności przy jednoczesnym posze‑ rzeniu elektoratu, a także szybko rosnące koszty działalności partii114. W poszukiwaniu brakujących „zasobów” partie zwróciły się w kierunku państwa, co zaowocowało przy‑ jęciem różnorodnych form finansowania ich z budżetu. System uprzywilejowuje już ist‑ niejące i osiągające sukcesy partie, tworząc różnego rodzaju bariery wejścia dla nowych grup, np. ograniczenie dostępu do mediów elektronicznych, i tym samym petryfikując status quo. Chociaż przetrwanie partii zależy od jej dostępu do „zasobów” państwa, nie oznacza to, że partie rywalizują ze sobą w tym względzie. Katz i Mair dowodzili, że wprawdzie w danym momencie może być realizowana tylko jedna polityka, ale za to wszystkie partie mogą wspólnie przetrwać. Na tym polega właśnie istota „kartelu” – jest to system, w którym wszystkie partie dzielą się zasobami i wszystkie przetrwają115. Nawet po przegranych wyborach nie zostają „wyrzucone” z systemu. Wraz z upodobnieniem programów, celów i wizerunków zmniejsza się ich możliwość wpływania na kierunki polityki przyszłego rządu, a zatem ograniczona zostaje możliwość „karania” i nagradza‑ nia rządzących. Demokracja nie jest już środkiem społecznej zmiany, a środkiem do osiągnięcia społecznej stabilności116. Partie kartelowe łączy więc swoista „zmowa”, nakierunkowana na niedopuszczenie nowych ugrupowań do podziału „zasobów”. Zwycięstwo i przegrana uległy deprecja‑ cji, ponieważ na dostęp do „zasobów” może liczyć również parlamentarna opozycja. Wawrzyniec Konarski przekonywał w 2012 r., że partią kartelową jest PO, ale nie jest to wyłącznie jej specyfika117. Ostatnia część jego wypowiedzi ma szczególne znaczenie – Katz i Mair wskazywali, że być może bardziej zasadne jest mówienie o partiach kar‑ telowych aniżeli o jednej partii kartelowej, jako że wykształcenie opisywanej przez nich sytuacji, czyli zmowy i współpracy pomiędzy rzekomymi konkurentami, wymaga udziału większej liczby podmiotów118. Przykłady tego rodzaju „zmowy i współpracy” na polskiej scenie politycznej moż‑ na było zaobserwować już na początku lat 90. Zdaniem Stanisława Gebethnera była
112 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party, „Party Politics” 1995, vol. 1, nr 1, s. 14, [online] http://dx.doi.org/ 10.1177/1354068895001001001 . 113 A. Ágh, The Politics…, s. 109. 114 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models…, s. 15. 115 Tamże, s. 15‑16. 116 Tamże, s. 22. 117 Platforma Obywatelska to Partia‑Kartel, Polskie Radio, 27 XII 2012, [online] http://www.polskie radio.pl/7/1691/Artykul/751732,Platforma‑Obywatelska‑to‑PartiaKartel, 20 V 2013. 118 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models…, s. 17. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 223 nim wspomniana już w niniejszej pracy ordynacja z 1993 r. W „kartelu” miały uczest‑ niczyć największe partie sejmu I kadencji, a ich celem było wyeliminowanie konkuren‑ cji w zbliżających się wyborach119. Kluczową cezurą dla tego procesu są jednak raczej lata 2005‑2007 i wykrystalizowana wówczas, trwająca do dzisiaj rywalizacja PO i PiS petryfikująca scenę polityczną. Ma ona w dużej mierze charakter pozorny, wyrażają‑ cy się głównie w retoryce, jako że warunkiem utrzymywania się wysokiego poparcia społecznego obu partii jest oponent. Strategia partii Tuska i Kaczyńskiego, polegająca na dezawuowaniu i delegitymizowaniu drugiej strony, tworzy taki dyskurs publicz‑ ny, w którym zaistnienie nowej opcji politycznej spoza „sporu” jest utrudnione. Od 2007 r. w rywalizacji pojawiły się nowe ugrupowania, jednak były to twory powsta‑ łe z podziału partii już znajdującej się w parlamencie (PJN, SP) bądź wykorzystujące „zmagazynowane” w toku aktywności parlamentarnej „zasoby” (RP). Katz i Mair za‑ uważali, że fenomen partii kartelowych przyczynia się do powstawania radykalnych ugrupowań, budujących poparcie na haśle przełamania zmowy120. Po argument ten sięgnęła w 2011 r. partia Palikota, obecnie jest zaś on silnie artykułowany przez Ruch Narodowy. Istnieją oczywiście elementy modelu, które podają w wątpliwość sensowność mó‑ wienia o kartelizacji polskich partii – chociażby podejście do wyborców. Rywalizacja o nich jest przez partie kartelowe „hamowana i zarządzana”. Strony wciąż konkurują, ale robią to ze świadomością, że łączy je wspólny interes121. Katz i Mair wskazywali też, że do powstawania „kartelu” predystynowane są raczej te systemy, w których wykształ‑ ciła się tradycja ścisłej współpracy pomiędzy partiami122, aniżeli systemy oparte na silnej i głęboko zakorzenionej rywalizacji. Przypadek Polski wciąż wydaje się bliższy drugiej sytuacji. Opisywany model określa zmianę w definiowaniu celów polityki: stają się one „sa‑ mozwrotne”, a bycie politykiem oznacza wykonywanie konkretnego zawodu, w ramach ograniczonej rywalizacji międzypartyjnej, na bazie konkurencyjnych postulatów do‑ tyczących skutecznego i wydajnego zarządzania państwem123. A zatem demokracja to działania wykonywane przez elity na rzecz społeczeństwa, a nie włączanie społeczeń‑ stwa w proces decyzyjny. Wyborców powinny interesować rezultaty działań, a nie same działania, które są domeną profesjonalistów. Partie są spółkami profesjonalistów, a nie sto‑ warzyszeniami obywateli i dla obywateli124. Istotnym elementem kartelizacji jest więc rozbudowa partyjnej biurokracji na szcze‑ blu centralnym. Do początku XXI w. polskie partie były pod tym względem słabo roz‑ winięte. W 1997 r. w centralnej administracji największych partii zatrudnionych było
119 J. Majchrowski, Ordynacje wyborcze do Sejmu w procesie krystalizacji systemu partyjnego w Polsce, „Studia Iuridica” 1998, nr 36, s. 172‑173. 120 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models…, s. 24. 121 Tamże, s. 19‑20. 122 Tamże, s. 17. 123 Tamże, s. 19. 124 Tamże, s. 22. 224 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014 na pełnym etacie: SdRP/SLD – 4 pracowników, PSL – 20, UW – 10, UP125 – 1 (oraz jedna na pół etatu), ROP126 – 3. Jeśli chodzi o pracowników zatrudnionych w biurach parlamentarnych, dane prezentowały się następująco: SdRP/SLD – 25, PSL – 17, UW – 15, UP – 10, ROP – nie podano. Należy pamiętać, że te kalkulacje nie uwzględniały pracowników struktur terenowych127. Opublikowane niedawno badania Margit Tavits wskazują na niewielką zmianę w tym zakresie na przestrzeni 15 lat – polskie partie za‑ trudniają w sumie 230 pracowników128. Na ich utrzymanie najwięcej w 2012 r. wydały PO i PiS, odpowiednio 7,6 mln zł i 6,6 mln zł129. Rozbudowa partyjnego centrum wpływa na charakter przywództwa w partii. Liderzy struktur terenowych chcący interweniować w sprawy centrum są powstrzy‑ mywani przez świadomość, że w razie konfliktu władza centralna zwróci się do człon‑ ków partii, pomijając ich. Zarazem dla centrum bardzo ważne jest zagwarantowanie pewnej autonomii dla swojego „terenu” – zwiększa ona prawdopodobieństwo zjedna‑ nia dla partii sympatyków i członków130. Ci ostatni znajdują się na pozycji słabszej niż członkowie partii wyborczej (catch‑all party). Zamazaniu ulega bowiem różnica po‑ między członkiem i nie‑członkiem, jako że do udziału w podejmowaniu decyzji zapro‑ szeni są zarówno partyjni, jak i niepartyjni zwolennicy. Gdy zaś członkowie korzystają ze swych praw, czynią to raczej osobiście niż przez wybranych przez siebie delegatów. Wraz z wprowadzeniem głosowania na odległość i zanikiem roli partyjnych spotkań i kongresów kształtuje się atomistyczna koncepcja przynależności partyjnej, wzmacniana przez stworzenie warunków do identyfikowania się bezpośrednio z partyjną centralą, z pominięciem struktur i liderów lokalnych131. Jak podkreślali Petr Fiala i Vít Hloušek, członkostwo w partii kartelowej ma znaczenie drugorzędne wobec dążeń do utrwalenia bliskich kontaktów z ośrodkami decyzyjnymi oraz środkami masowego przekazu. Słabe za- plecze w postaci bazy członkowskiej nie musi więc stanowić silnego kontrargumentu132. Czy zatem słuszne jest nazwanie którejś lub kliku polskich partii kartelowymi? Odpowiedź na to pytanie nie może być jednoznaczna. Należy też pamiętać, że nie ist‑ nieją ugrupowania „całościowo” kartelowe, podobnie jak nie istniały „całościowe” par‑ tie kadrowe, masowe i wyborcze. Poszczególne partie mogą okresowo zbliżać się zapro‑
125 Unia Pracy (UP) – partia polityczna powstała w 1992 r. z połączenia Solidarności Pracy, Ruchu Demokratyczno‑Społecznego i Polskiej Unii Socjaldemokratycznej. Istnieje do dziś. 126 Ruch Odbudowy Państwa (ROP) – partia polityczna powstała w 1995 r. na bazie komitetów wybor‑ czych Jana Olszewskiego. Istniała do 2012 r. 127 Zob. A. Szczerbiak, Poles Together? The Emergence and Development of Political Parties in Postcommunist Poland, Budapest 1999, s. 78‑79. 128 M. Tavits, Post‑Communist Democracies and Party Organization, Cambridge 2013, s. 52. 129 Sprawozdania finansowe PO i PiS z 2012 r. Państwowa Komisja Wyborcza, IV 2013, [online] http:// www.pkw.gov.pl/sprawozdania‑finansowe‑partii‑politycznych ‑za‑rok‑2012/komunikat‑panstwowej ‑komisji‑wyborczej‑z‑dnia‑15‑kwietnia‑2013‑r‑sprawozdania.html, 18 IX 2013. 130 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models…, s. 21. 131 Tamże, s. 20‑21. 132 P. Fiala, V. Hloušek, System partyjny Republiki Czeskiej, [w:] Partie i systemy partyjne Europy Środkowej..., (red. A. Antoszewski [i in.]), s. 62. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 225 ponowanego przez Katza i Maira modelu lub od niego oddalać133. Można przyjąć, że pewne symptomy kartelizacji są dostrzegalne. Wydaje się również, że jest to dla Polski niebezpieczne zjawisko. Wielokrotnie na łamach niniejszej pracy podkreślana była waga stabilności, nie należy jej jednak utożsamiać z biernością, uwidacznianą np. przez niski stopień realizacji przyjętych programów politycznych134. Poważnym problemem polskiego systemu partyjnego jest jego ograniczona rywaliza‑ cyjność. Największe partie zbliżyły się do struktur państwa i weszły z nimi w symbiozę, do projektów poważnej jego przebudowy odnosząc się niemal wyłącznie na poziomie mar‑ ketingu politycznego. Zdobyły elektorat gwarantujący im utrzymanie relewancji rządo‑ wej i przywykły do korzystania z finansowych korzyści wynikających z tego stanu rzeczy. Są scentralizowane, posiadają silne przywództwo, znaczne zasoby finansowe i niewielką liczbę członków. Jednocześnie pozostają strukturami zamkniętymi na nowych członków, środowiska i idee135. Można więc pokusić się o postawienie tezy, że stabilne, lecz bierne partie polityczne stały się jedną z przeszkód w reformowaniu polskiego państwa.
PODSUMOWANIE
Zmiana w podejściu do uprawiania polityki partyjnej, a także towarzyszące jej zmiany formalnoprawne w znacznym stopniu przyczyniły się do stabilizacji polskiej polityki. Wykrystalizowały się również cztery dojrzałe organizmy na polskiej scenie partyjnej: PO i PiS oraz PSL i SLD. Warto jednak podkreślić, że choć dwie pierwsze partie zdecy‑ dowanie dominują, jeśli chodzi o poziom społecznego poparcia, to nie przeszły jeszcze najważniejszego testu stojącego przed stabilną partią: procedury wymiany przewodni‑ czącego. Mają ją za sobą obie formacje postkomunistyczne. Szczególnie istotny jest przykład ludowców, u których ostatnia zmiana przewodniczą‑ cego zaszła w niespodziewanych okolicznościach, kiedy partia od pięciu lat pozostawała w koalicji rządowej. Jest to oczywiście zaledwie przypuszczenie, nie będzie chyba jednak znaczną przesadą stwierdzenie, że podobna operacja wykonana przez którąś z postsoli‑ darnościowych partii w latach 90. mogłaby zakończyć się mniej udanie. Co więcej, po przegranych wyborach na przewodniczącego PSL w 1997 r. jego dotychczasowy prze‑ wodniczący Waldemar Pawlak pozostał prominentnym członkiem partii, by po latach z powodzeniem ubiegać się o odzyskanie przywództwa. Także po niespodziewanym zwy‑ cięstwie Janusza Piechocińskiego w listopadzie 2012 r. Pawlak nie został zmarginalizowa‑ ny – pozostaje członkiem Rady Naczelnej, w partii nie doszło również do rozłamu136.
133 R. S. Katz, P. Mair, Changing Models…, s. 19. 134 A. Z. Kamiński, III RP…, s. 46. 135 Prof. Krzemiński: Polskiej polityce brakuje nowych idei i dalekosiężnych projektów, „Polska” 2011, 20 V, [online] http://www.polskatimes.pl/artykul/405760,prof‑krzeminski‑polskiej‑polityce‑brakuje‑no wych‑idei‑i‑dalekosieznych‑projektow,id,t.html, 20 V 2013. 136 W połowie września 2013 r. pojawiły się doniesienia medialne zapowiadające możliwość rychłego odzyskania pozycji przewodniczącego przez Pawlaka. P. Śmiłowicz, A. Gielewska, Nieobecny prezes, „Wprost” 2013, 16 IX. 226 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Podobny test w nieodległej przyszłości zmuszone będą przejść PO i PiS. Wybory na prezesa PiS w czerwcu 2013 r. okazały się formalnością – Jarosław Kaczyński nie miał kontrkandydata. Wybory przewodniczącego PO w sierpniu 2013 r., zakończone wy‑ raźnym zwycięstwem Donalda Tuska, po raz kolejny uwidoczniły inny aspekt słabości polskich partii. Kontrkandydatem Tuska był Jarosław Gowin, lider wewnątrzpartyjnej opozycji, którego intencją nie było zdobycie przywództwa, a budowa własnego zaple‑ cza, ocena poparcia, jakim cieszy się wśród polityków, i intensywna medialna promocja. Dwa tygodnie później Gowin opuścił PO, to samo uczynili również jego dwaj najbliżsi współpracownicy. W sile przywództwa polskich partii tkwi zatem słabość – wewnątrzpartyjna ry‑ walizacja roztapia się w kwestiach kadrowych. Próżno szukać rywalizacji związanych z programowym i ideowym tzw. dalekim horyzontem. W tej sytuacji wykształcenie się ośrodków aspirujących do pełnienia funkcji alternatywy dla partyjnego przywództwa jest wysoce utrudnione, gdyż każda próba ich tworzenia zostaje odebrana jako akt wro‑ gi wobec dotychczasowego przewodniczącego. Tym samym nie wykształciły się mecha‑ nizmy skutecznej kanalizacji tych aspiracji. Wręcz przeciwnie, stanowią one asumpt do potępiania wewnętrznych konkurentów i konsekwentnego wypychania ich poza głów‑ ny nurt życia partyjnego. Jeśli po uwzględnieniu wszystkich zarysowanych powyżej zmian pokusimy się o na‑ zwanie polskich partii silnymi, należy pamiętać, że w ich sile tkwi także słabość, która przekłada się na stan państwa. Dopiero sytuacja, w której konieczne stanie się dostoso‑ wanie do nowych okoliczności, np. do gwałtowanej eskalacji kryzysu gospodarczego, pozwoli określić, na ile ewolucja polskich partii była trwała i głęboka, a na ile jest jedy‑ nie fasadą, za którą skrywają się znane nam z lat 90. słabe organizmy, utrzymujące się na politycznej powierzchni jedynie dzięki zrośnięciu z państwem.
BIBLIOGRAFIA
I. Publikacje drukowane:
Literatura źródłowa:
Deklaracja Programowa i statut, Kongres Liberalno‑Demokratyczny, Katowice 1991. Dokumenty, Unia Demokratyczna, Warszawa 1991. Karta Akcji Wyborczej Solidarność uchwalona przez Radę Krajową Akcji Wyborczej Solidarność w dniu 10 października 1996 roku ze zmianami z dnia 12 grudnia 1996 roku, 26 marca 1997 roku oraz 27 maja 1997 roku. Komunikat z badań CBOS, Oceny instytucji publicznych, BS/130/2013, s. 1-18. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2006. Małkiewicz A., Kessler R., Miejsce i perspektywy rozwoju pozaparlamentarnej partii politycznej na polskiej scenie politycznej na przykładzie Partii Demokratycznej – demokraci.pl, dokument PD, 2011. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 227
Poselski projekt ustawy o fundacjach politycznych, druk nr 3760. Statut Sojuszu Lewicy Demokratycznej, tekst ujednolicony ze zmianami uchwalonymi przez Krajową Konwencję SLD w dniu 10 XII 2011. Statut Sojuszu Lewicy Demokratycznej w brzmieniu uchwalonym na V Kongresie SLD, Warszawa, 28 IV 2012. Uchwała III Kongresu Krajowego Unii Demokratycznej w sprawie zasad wyboru dodatkowych de- legatów UD na Zjazd Zjednoczeniowy, z dopiskiem „projekt” (niedatowany dokument). Uchwała nr 13/2012 XI Kongresu Polskiego Stronnictwa Ludowego z dnia 17 listopada 2012 r. w sprawie powołania Instytutu Politycznego Polskiego Stronnictwa Ludowego. Uchwała nr 3/19/2008 Rady Krajowej Platformy Obywatelskiej z dnia 15 listopada 2008 r. w sprawie powołania Instytutu Obywatelskiego PO RP. Wynik głosowania nr 23 na 15 posiedzeniu Sejmu RP VII kadencji z 25 V 2012 r. Wynik głosowania nr 49 na 84 posiedzeniu Sejmu RP VI kadencji z 4 II 2011 r.
Literatura pomocnicza:
– monografie i opracowania: Ágh A., The Politics of Central Europe, London 1998. Anusz A., Osobista historia PC, Warszawa 2007. Bałtowski M., Miszewski M., Transformacja gospodarcza w Polsce, Warszawa 2006. Banaszak B., Preisner A., Wprowadzenie do prawa konstytucyjnego, Wrocław 1992. Chmaj M., Prawna instytucjonalizacja partii politycznych w Polsce, Lublin 1994. Chmaj M., Żmigrodzki M., Status prawny partii politycznych w Polsce, Toruń 1995. Cimoszewicz W., Smółko A., Czas odwetu, Białystok 1993. Conradt D. P., German Polity, Boston 2009. Dudek A., Historia polityczna Polski 1989‑2005, Kraków 2007, Arkana Historii. Geremek B., Żakowski J., Geremek opowiada, Żakowski pyta. Rok 1989, Warszawa 1990. Gherghina S. M., Explaining Electoral Volatility in Central and Eastern Europe. A Party Organizational Approach, Leiden 2012. Godlewski T., Polski system polityczny. Instytucje, procedury, obywatele, Toruń 2005. Grabowska M., Szawiel T., Budowanie demokracji. Podziały społeczne, partie polityczne i społe- czeństwo obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Warszawa 2001. Hall A., Polak E., Kobzdej M., Spór o Polskę, Warszawa 1993. Hirsz Z. J., Historia polityczna Polski 1939‑1998, t. 5 Białystok 1998. Huntington S. P., Trzecia fala demokratyzacji, przeł. A. Dziurdzik, Warszawa 1995. Jacuński M., Dojrzali, wykształceni i religijni: partyjne kadry z profilu, [w:] Ludzie partii – ideali- ści czy pragmatycy? Kadry partyjne w świetle badań empirycznych, red. nauk. A. Pacześniak, J.‑M. De Waele, Warszawa 2011. Karnowski M., Marcinkiewicz M., Zaremba P., Marcinkiewicz – kulisy władzy. Z Kazimierzem Marcinkiewiczem rozmawiają Michał Karnowski i Piotr Zaremba, Warszawa 2007. Krasowski R., Po południu. Upadek elit solidarnościowych po zdobyciu władzy, Warszawa 2012, Historia III RP, t. 1. Kuroń J., Żakowski J., Siedmiolatka, czyli Kto ukradł Polskę?, Wrocław 1997. 228 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Lewis P. G., Political Parties in Post‑Communist Eastern Europe, London–New York 2001. Majcherek J. A., Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej 1989‑1999, Warszawa 1999. Majewski M., Reszka P., Daleko od miłości, Warszawa 2011. Materska‑Sosnowska A., Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej – dostosowanie syndykatu władzy do zasad demokracji parlamentarnej, Warszawa 2006. Matyja R., Rywalizacja polityczna w Polsce, Kraków–Rzeszów 2013, Biblioteka Myśli Politycznej, 90. Nalewajko E., Protopartie i protosystem? Szkic do obrazu polskiej wielopartyjności, Warszawa 1997. Panebianco A., Political Parties. Organization and Power, przeł. M. Silver, Cambridge–New York 1988. Polskie partie i ugrupowania parlamentarne, red. K. Kowalczyk, J. Sielski, Toruń 2005. Polskie prawo konstytucyjne, red. nauk. D. Górecki, Warszawa 2012, Seria Akademicka – Wolters Kluwer Polska. Robertson G. B., The Politics of Protest in Hybrid Regimes. Managing Dissent in Post‑Communist Russia, Cambridge 2010. Sartori G., Parties and Party Systems, Colchester 2005. Sobolewska‑Myślik K., Partie i systemy partyjne Europy Środkowej po 1989 roku, Kraków 1999. Sobolewska‑Myślik K., Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2004. Stankiewicz A., Śmiłowicz P., Zbigniew Ziobro. Historia prawdziwa, Warszawa 2007, Pod Lupą Newsweek Polska. Szczerbiak A., Poles Together? The Emergence and Development of Political Parties in Post communist Poland, Budapest 1999. Śpiewak P., Pamięć po komunizmie, Gdańsk 2005, Idee i Polityka. Tavits M., Post‑Communist Democracies and Party Organization, Cambridge 2013. Tomczak Ł., Polskie partie socjaldemokratyczne w latach 1990‑1997, Szczecin 2003, Rozprawy i Studia – Uniwersytet Szczeciński, t. 452. Zaremba P., O jednym takim… Biografia Jarosława Kaczyńskiego, Warszawa 2010. Ziemkiewicz R., Czas wrzeszczących staruszków, Lublin 2008.
– prace zbiorowe: 2012 Global Go To Think Tanks Report and Policy Advice, red. J. G. McGann, Philadelphia 2012. Batorski D. [i in.], Internet w kampanii wyborczej 2011, Raport Instytutu Spraw Publicznych, Warszawa 2012. Bober J. [i in.], Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013. Brief programowy. Trzeci sektor – piata władza?, Instytut Kościuszki, Kraków 2011. Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1997. Komitety Obywatelskie. Powstanie – rozwój – upadek?, red. T. Borkowski, A. Bukowski, Kraków 1993, Select. Nastroje społeczne w sierpniu, Fundacja Centrum Badania Opinii Społecznej, Komunikat z ba‑ dań BS/114/2013, Warszawa 2013. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 229
O stanie Rzeczypospolitej i drogach wiodących do jej naprawy (próba diagnozy – wstępne postula- ty), Warszawa 1997. Partie i systemy partyjne, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Kraków 1999, Encyklopedia politolo- gii, t. 3. Partie i ugrupowania parlamentarne III RP, red. K. Kowalczyk, J. Sielski, Toruń 2006. Wybory parlamentarne 1991 i 1993 a polska scena polityczna, red. S. Gebethner, Warszawa 1995.
– rozdziały w pracach zbiorowych: Benda L., System partyjny Węgier, [w:] Partie i systemy partyjne Europy Środkowej, red. A. Antoszewski [i in.], Wrocław 2003. Domański H., Czy w Polsce zanikają klasy? Postawy wyborcze a miejsce w strukturze społecz- nej w latach 1991‑1997, [w:] Wielka transformacja. Zmiany ustroju w Polsce po 1989, red. I. Krzemiński, Warszawa 2011. Fiala P., Hloušek V., System partyjny Republiki Czeskiej, [w:] Partie i systemy partyjne Europy Środkowej, red. A. Antoszewski [i in.], Wrocław 2003. Herbut R., Jednaka W., Partie i system partyjny w Polsce na tle tendencji rozwojowych w wybra- nych państwach Europy Środkowej i Wschodniej, [w:] Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w świetle komparatystycznej teorii polityki, red. A. Antoszewski, Wrocław 1994. Jackowska A., Subwencje budżetowe dla partii politycznych – kwoty i tendencje, [w:] Subwencje z bud żetu państwa dla partii politycznych. Jawność i kontrola, red. J. Zbieranek, Warszawa 2008. Kamiński A. Z., Demokracja, odpowiedzialność, korupcja w warunkach transformacji ustrojowej, [w:] Kapitalizm po polsku. Państwo, prawo, gospodarka, red. M. Szułdrzyński, Kraków 2003, Studia i Analizy – Ośrodek Myśli Politycznej, 8. Matyja R., Od ruchu „trzech tenorów” do partii Tuska, [w:] Platforma Obywatelska, red. M. Migalski, Toruń 2009, Polskie Partie Polityczne. Matyja R., Od silnego przywództwa do partii monocentrycznej, [w:] Prawo i Sprawiedliwość, red. M. Migalski, Toruń 2010, Polskie Partie Polityczne. Meyer‑Sahling J. H., Jáger K., Party Patronage in Hungary: Capturing the State, [w:] Party Patronage and Party Government in European Democracies, red. P. Kopecký, P. Mair, M. Spirova, Oxford 2012. Migalski M., Dwadzieścia lat polskiego systemu partyjnego, [w:] Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989‑2009, red. J. Kochanowski, M. Kuruś, Warszawa 2010, Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Źródła, 2010, nr 5. Scarrow S. E., Parties without Members? Party Organization in a Changing Electoral Environment, [w:] Parties without Partisans. Political Change in Advanced Industrial Democracies, red. R. J. Dalton, M. P. Wattenberg, Oxford–New York 2000. Sielski J., Liderzy partyjni we współczesnych polskich partiach politycznych, [w:] Partie i system partyjny III RP, red. K. Kowalczyk, Toruń 2011. Słomczyński W. [i in.], Stabilność ugrupowań parlamentarnych, [w:] Wybrane aspekty funkcjono- wania Sejmu w latach 1997‑2007, red. J. K. Sokołowski, P. Poznański, Kraków 2008. Sobolewska‑Myślik K., Kosowska‑Gąstoł B., Borowiec P., Od centralizacji do demokratyza- cji – struktura organizacyjna Platformy Obywatelskiej RP, [w:] Platforma Obywatelska, red. M. Migalski, Toruń 2009, Polskie Partie Polityczne. 230 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
Ziętara W., Miejsce i znaczenie think‑tanks w polskim systemie politycznym po 1989 r., [w:] Oblicza polskiej modernizacji. Próba bilansu transformacji systemowej III Rzeczypospolitej, red. E. Krasucki, T. Sikorski, A. Szczepańska, Toruń 2011.
– artykuły w czasopismach naukowych: Cześnik M., Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009, s. 6, Badania, Ekspertyzy, Rekomendacje. Dmochowska M., Intelektualne zaplecze polityczne lewicy i prawicy w Polsce po 1989 roku. Wstępna diagnoza, „Studia Polityczne” 2008, nr 21. Kamiński A. Z., III RP – anatomia kryzysu państwa, „Ius et Lex” 2005, nr 3. Kinowska Z., Kondycja społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, „Infos” (Biuro Analiz Sejmowych) 2012, nr 22. R. S. Katz, P. Mair, Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party, „Party Politics” 1995, vol 1, nr 1, s. 14, [online] http://dx.doi. org/10.1177/1354068895001001001. Mair P., Van Biezen I., Party Membership in Twenty European Democracies, 1980‑2000, „Party Politics” 2001, vol. 7, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1177/1354068801007001001. Majchrowski J., Ordynacje wyborcze do Sejmu w procesie krystalizacji systemu partyjnego w Polsce, „Studia Iuridica” 1998, nr 36. Mojak R., Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy tworzenia rządu w Polsce (prolegomena), „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 5 (52). Nowakowski K., Wymiary zaufania i problem zaufania negatywnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, rok LXX, z.1 z 2008 r., s. 213. Peszyński W., Personalizacja politycznych preferencji, „Preferencje Polityczne. Postawy – identy‑ fikacje – zachowania” 2012, nr 3. Tittenbrun J., Kapitalizm patrymonialny, „Przegląd Zachodni” 2000, nr 2. Tomczak Ł., Przywódcy polskich partii politycznych, „Preferencje Polityczne. Postawy – identyfi‑ kacje – zachowania” 2011, nr 2. Van Biezen I., Mair P., Poguntke T., Going, Going… Gone? The Decline of Party Membership in Contemporary Europe, „European Journal of Political Research” 2012, vol. 51, nr 1, [online] http://dx.doi.org/10.1111/j.1475‑6765.2011.01995.x.
– artykuły prasowe: „Kultura” 1993, nr 3. „Polityka” 2010, 27 III. „Tygodnik Solidarność” 2007, 2 II. „Wprost” 2007, 12 II. Borowska K., Niepartyjny think tank PiS, „Rzeczpospolita” 2009, 22 XII. Borowska K., Platforma pokaże swój think tank, „Rzeczpospolita” 2010, 19 I. Gadomski W., Nie ukrywamy: pracujemy dla Platformy, „Gazeta Wyborcza” 2013, 14 VIII. Kacprzak I., Zalesiński Ł, Platforma martwych dusz, „Rzeczpospolita” 2011, 6 VII. Kowalczyk J., Polska jest zagłębiem think tanków, „Puls Biznesu” 2013, 11 VI. Macieja D., Ruch w akcji, „Wprost” 1999, 24 I. Poliarchia 2/2014 W słabości siła… 231
Skalski E., Bieda‑partie, „Gazeta Wyborcza” 1990, 7 IV. Śmiłowicz P., Gielewska A., Nieobecny prezes, „Wprost” 2013, 16 IX. Terlikowski T. P., Gladiatorzy wodza, „Wprost” 2008, 2 XI. Ziemkiewicz R., Patrioci dopilnują Kaczyńskiego, „Rzeczpospolita” 2011, 28 V. Żukowski T., Partia mniej ekskluzywna, „Rzeczpospolita” 2012, 31 XII.
II. Publikacje elektroniczne:
Literatura źródłowa:
Sprawozdania finansowe PSL, PO, PiS, SP, SLD i RP z 2012 r., Państwowa Komisja Wyborcza, IV 2013, [online] http://www.pkw.gov.pl/sprawozdania‑finansowe‑partii‑politycznych‑za ‑rok‑2012/komunikat‑panstwowej‑komisji‑wyborczej‑z‑dnia‑15‑kwietnia‑2013‑r‑sprawo zdania.html.
– artykuły: Czuchnowski W., Polityka prorodzinna po polsku. Sami swoi na państwowym, „Gazeta Wyborcza” 2012, 30 VII, [online] http://www.wyborcza.pl/1,75478,12217129,Polityka_prorodzinna_ po_polsku__Sami_swoi_na_panstwowym.html. Dąbrowska A., Przeczytaj: ile dostają partie i na co wydają budżetowe pieniądze?, „Polityka” 2012, 30 IV, [online] http://www.polityka.pl/kraj/1526593,1,przeczytaj‑ile‑dostaja‑partie‑i‑na ‑co‑wydaja‑budzetowe‑pieniadze.read. Knap W., Czerwona książeczka, czyli fałszywa historia według SLD, „Dziennik Polski” 2013, 9 V, [online] http://www.dziennikpolski24.pl/pl/aktualnosci/kraj/1272570‑czerwona ‑ksiazeczka‑czyli‑falszywa‑historia‑wedlug‑sld.html.
Literatura pomocnicza:
– artykuły: „Dream team” przygotuje strategię globalną dla UE, Polska Agencja Prasowa, 23 VII 2012, [onli‑ ne] http://www.tvn24.pl/biznes‑gospodarka,6/dream‑team‑przygotuje‑strategie‑globalna ‑dla‑ue,266631.html. Maks Kraczkowski (PiS) o Instytucie Polska Racja Stanu, Radio Wnet, 27 IV 2011, [online] http:// www.radiownet.pl/publikacje/maks‑kraczkowski ‑pis ‑o ‑instytucie‑polska‑racja‑stanu. Nem pártoljuk a párttagságot, „Népszabadság” 2011, 14 V, [online] http://nol.hu/belfold/ nem_partoljuk_a_parttagsagot_‑1069921. Platforma Obywatelska to Partia‑Kartel, Polskie Radio, 27 XII 2012, [online] http://www. polskieradio.pl/7/1691/Artykul/751732,Platforma‑Obywatelska‑to‑PartiaKartel. Prof. Krzemiński: Polskiej polityce brakuje nowych idei i dalekosiężnych projektów, „Polska” 2011, 20 V, [online] http://www.polskatimes.pl/artykul/405760,prof‑krzeminski‑polskiej‑poli tyce‑brakuje‑nowych‑idei‑i‑dalekosieznych‑projektow,id,t.html. Prof. Piotr Gliński na czele nowego stowarzyszenia Program dla Polski, Polska Agencja Prasowa, 20 V 2013, [online] http://wiadomosci.wp.pl/kat,1025897,title,Prof‑Piotr 232 Arkadiusz Nyzio Poliarchia 2/2014
‑Glinski‑na ‑czele‑nowego‑stowarzyszenia‑Program‑dla‑Polski,wid,15663441,wiadomosc. html?ticaid=111595&_ticrsn=3. Ruiz Castro M., La militancia en tiempos de crisis, „ABC” 2013, 27 V, [online] http://www.abc. es/espana/20130526/abci‑afiliados‑partidos‑crisis‑201305242232.html. Rzeczkowski G., PiS gminny, 9 V 2006, [online] http://www.media.wp.pl/kat,1022939,page, 2,wid,8301810,wiadomosc.html. Skory T., Polskie partie to fikcja, 11 XII 2012, [online] http://www.rmf24.pl/fakty/polska/ news‑polskie‑partie‑to‑fikcja,nId,724993. Wszyscy chcą do PiS, Polska Agencja Prasowa, 4 IX 2006, [online] http://www.wiadomosci. wp.pl/kat,41794,title,Wszyscy‑chca‑doPiS,wid,8487556,wiadomosc.html?ticaid=110bd7.
Strony internetowe:
Blog Czesława Siekierskiego – http://www.siekierski.blog.pl. Strona internetowa Fundacji Dyplomacja i Polityka – http://www.dyplomacja.org. Strona internetowa Instituto Nacional de Estadística – http://www.ine.es. Strona internetowa Instytutu Obywatelskiego – http://www.instytutobywatelski.pl. Strona internetowa Instytutu Polska Racja Stanu 2010 – http://www.prs2010.pl. Strona internetowa Központi Statisztikai Hivatal – http://www.ksh.hu. Strona internetowa Krajowego Rejestru Sadowego – http://www.krs‑online.com.pl. Strona internetowa Państwowej Komisji Wyborczej – http://www pkw.gov.pl. Strona internetowa Pierwszego Portalu Rolnego – http://www.ppr.pl. Strona internetowa Stowarzyszenia Centrum im. Ignacego Daszyńskiego – http://www. centrumdaszynskiego.org.pl.
Arkadiusz NYZIO, absolwent politologii na Uniwersytecie Jagiellońskim (2012, dy‑ plom z wyróżnieniem), ponadto licencjat bezpieczeństwa narodowego oraz student europeistyki (rok II studiów II stopnia) na UJ. Doktorant w Katedrze Współczesnej Polityki Polskiej INPiSM UJ. Od 2010 r. aktywny w tzw. trzecim sektorze. W latach 2011‑2013 działał w samorządzie studenckim UJ. Redaktor naczelny „Poliarchii”, studenckich zeszytów naukowych WSMiP UJ. Stały współpracownik magazynu „Spectrum” i Centrum Badań Ilościowych nad Polityką UJ. Zdobywca kilku stypen‑ diów. Autor kilkunastu artykułów naukowych, referent na kilkunastu konferencjach naukowych. Interesuje się historią współczesną i doktrynami politycznymi. Publikacja współfinansowana Recenzenci przez Wydział Studiów dr Łukasz Arendt (Uniwersytet Łódzki) INFORMACJE DLA AUTORÓW Międzynarodowych dr Sławomir Czech (Uniwersytet i Politycznych UJ Ekonomiczny w Katowicach) „Poliarchia” jest półrocznikiem naukowym studentów Wydziału Studiów Międzynarodowych oraz przedsiębiorstwo dr Michał Jacuński (Uniwersytet i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego publikującym artykuły z dziedziny szeroko poję- I.D.C. Polonia S.A. Wrocławski) tych nauk politycznych, stosunków międzynarodowych oraz kulturoznawstwa. dr hab., prof. nadzw. Krzysztof Jasiecki Zapraszamy studentów WSMiP do składania oryginalnych, dotąd niepublikowanych i nie- (Instytut Filozofii i Socjologii rozpatrywanych w tym samym czasie przez żadną inną redakcję artykułów naukowych oraz re- Polskiej Akademii Nauk) cenzji książek. dr Paweł Kaczmarczyk (Uniwersytet Warszawski) Przyjmujemy artykuły napisane zarówno w języku polskim, jak i w językach obcych. „Poliarchia. Studenckie czasopismo dr Katarzyna Kącka (Uniwersytet Ostateczna decyzja Redakcji o przyjęciu artykułu do publikacji zależy od uzyskania pozy- naukowe Wydziału Studiów Mikołaja Kopernika w Toruniu) tywnego wyniku anonimowego procesu recenzyjnego (system double-blind review). Recenzenci Międzynarodowych i Politycznych dr Tomasz Klin (Uniwersytet Wrocławski) są wyznaczani przez Redakcję spośród specjalistów zajmujących się daną dziedziną. Uniwersytetu Jagiellońskiego” dr Michał Łuszczuk (Uniwersytet Jana Wymagania formalne: ul. Gołębia 24, 30-007 Kraków Kochanowskiego) 1. Teksty w formacie docx prosimy nadsyłać na adres mailowy [email protected]. tel.: 12 663 15 65 wew. 1565 dr Adam Płoszaj (Uniwersytet 2. Artykuł powinien być nie krótszy niż 1 arkusz wydawniczy, tj. 40 000 znaków liczonych wraz 604 784 673 (redaktor naczelny) Warszawski) z przypisami i spacjami. Artykuł nie powinien przekroczyć 40 stron znormalizowanego ma- [email protected] dr Andrzej Polus (Uniwersytet szynopisu, powinien zawierać bibliografię, abstrakt w języku angielskim (wraz z przetłuma- Wrocławski) czonym tytułem) i biogram. dr Patrycja Matusz Protasiewicz 3. Przypisy i bibliografia powinny być dostosowane do wzorca stosowanego w „Poliarchii”. (Uniwersytet Wrocławski) Szczegółowe informacje dotyczące wymogów formalnych oraz aktualnego naboru artykułów dr Piotr Okulewicz (Uniwersytet dostępne są pod następującym adresem internetowym: im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) www.wsmip.uj.edu.pl/poliarchia-pismo-studentow-wsmip-uj. Księgarnia Akademicka sp. z o.o. dr Remigiusz Rosicki (Uniwersytet ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) tel./fax: 12 431 27 43 dr Anna Rytel-Warzocha (Uniwersytet [email protected] Gdański) www.akademicka.pl dr Marek Sioma (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie) ISSN 2300-4584 dr Łukasz Tolak (Collegium Civitas) dr hab. Łukasz Tomczak (Uniwersytet Redakcja tekstów: Ewa Wrona Szczeciński) prof. dr hab. Jan Marcin Węsławski Projekt okładki: Łukasz Fyderek (Polska Akademia Nauk) prof. dr hab. Katarzyna Żukrowska Typografia, skład i łamanie: (Szkoła Główna Handlowa) www.anatta.pl Publikacja wydana w dwóch wersjach: elektronicznej i drukowanej. Nakład: 100 egz. Wersją pierwotną czasopisma jest format elektroniczny 1(2) Studenckie czasopismo naukowe 2014 Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego Studenckie czasopismo naukowe Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego
W numerze 1(2)/2014 publikują następujący autorzy:
Bartosz Bieliszczuk Julita Dudziak Marta Hoffmann Jakub Lercel Magdalena Madej Justyna Magiera Arkadiusz Nyzio Robert Posłajko Bartosz Światłowski
ISSN 2300-4584 2
Poliarchia_2.indd 1,3 2014-08-23 12:38:56