Evaluatie Randstadrail Eindrapport
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
ii Het RandstadRail-project: Lightrail, Zware Opgave Onafhankelijk Onderzoek RandstadRail Haagse Deel In opdracht van stadsgewest Haaglanden Ernst ten Heuvelhof Joop Koppenjan Bertien Broekhans Martijn Leijten Wijnand Veeneman Haiko van der Voort Met medewerking van: Thijs Derksen Ivar de Maa Menno Nederveen Suzan Stoter Peter Wilms (onafhankelijk consultant) Stefan Wissing 26 februari 2008 ISBN 9789056381929 iii iv Samenvatting Op 13 december 2006 heeft de verantwoordelijk bestuurder mr P.T. van Woensel in het Algemeen Bestuur van het stadsgewest Haaglanden (SGH) een extern, onafhankelijk onderzoek aangekondigd naar de gehele gang van zaken rond de bouw en indienstneming van het openbaar-vervoersysteem RandstadRail gedurende de afgelopen vijf jaar. Onderzoeksopdracht en onderzoekvragen Doel van het onderzoek was het tot stand brengen van een rapport, op basis waarvan de verantwoordelijk bestuurder verantwoording kan afleggen aan het Algemeen Bestuur van Haaglanden en lessen getrokken kunnen worden voor de aanpak van toekomstige grote infrastructuurprojecten. De volgende vragen stonden in het onderzoek centraal: Wat was de feitelijke gang van zaken rond de gebeurtenissen en incidenten die zich bij de bouw en indienstneming van RandstadRail voordeden? Welke rol speelde de organisatie en aansturing van het project op strategisch en bestuurlijke niveau daarbij in de periode vanaf 2001? In hoeverre voldeden deze aan de eisen die daar, gegeven (toentertijd) geldende normen betreffende adequaat bestuur en management, aan gesteld dienen te worden? Welke lessen kunnen hieruit geleerd worden ten aanzien van de organisatie en aansturing van toekomstige infrastructurele projecten? Onderzoeksaanpak De werkwijze is als volgt geweest. Uitgaande van de incidenten is nagegaan welke gebeurtenissen en beslissingen daaraan ten grondslag lagen en welke actoren daarbij betrokken waren. Vervolgens is nagegaan voor welke dilemma’s de actoren zich op het moment van handelen gesteld zagen en in hoeverre zij, gegeven (professionele) normen die in de situatie waarin zij verkeerden golden, adequaat gehandeld hebben. Bronnen voor het onderzoek waren documenten en interviews. Onderzochte documenten waren technische rapporten over de ontsporingen, verslagen van vergaderingen, bestuurlijke overeenkomsten, rapporten en voortgangsrapportages vooral afkomstig van het Stadgewest Haaglanden, de projectorganisatie en de ambtelijke diensten van de gemeente Den Haag. Met ca. 50 vertegenwoordigers van de projectorganisatie, de gemeenten, bestuurders, vervoerders, de inspectie, leveranciers en externe deskundigen zijn interviews gehouden. Hoofdstuk 2 geeft op hoofdlijnen de ambities, kenmerken en uitkomsten van het RandstadRail- project weer. Criteria ter beoordeling van de organisatie en aansturing van het RandstadRail-project De beoordelingscriteria die bij de analyse van de organisatie en aansturing van het RandstadRail project zijn gehanteerd zijn nader gespecificeerd in hoofdstuk 3. Het hoofdstuk begint met een schets van de technische, juridische en bestuurlijke complexiteit van het project en zijn omgeving. De conclusie is dat de complexiteit hoog is. Vervolgens wordt geconstateerd dat deze complexiteit voor een belangrijk deel het gevolg was van de keuzen die projectverantwoordelijken bij het begin van het project gemaakt hadden ten aanzien van: de opsplitsing van het project in verschillende componenten (op hoofdlijnen: infrastructuur, materieel, en het vervoer en beheer; elk weer uitgesplitst in deelprojecten) de overdracht van de aanleg van de infrastructuur aan de gemeente Den Haag op basis van een turnkey-formule (uitbesteding waarbij de opdrachtnemer voor een vastgesteld bedrag het project voor eigen kosten en risico uitvoert) een snelle start zonder een en detail uitgewerkt programma van eisen en de ongelijktijdige ontwikkeling van verschillende projectonderdelen. v Gesteld is dat deze keuzen gerechtvaardigd waren, maar dat zij betekenden dat het project volgens de principes van adaptief management ingericht en aangestuurd moest worden. De analyse van de organisatie en aansturing van het RandstadRail-project In de hoofdstukken 4 t/m 7 zijn de organisatie en aansturing van het project beschreven ten aanzien van de centrale waarden die in het kader van projectmanagement dienen te worden geborgd en afgewogen, te weten budget (hoofdstuk 4), kwaliteit (hoofdstuk 5), tijd (hoofdstuk 6) en veiligheid (hoofdstuk 7). Steeds was daarbij de vraag in hoeverre betrokkenen erin zijn geslaagd het project overeenkomstig de geschetste eisen van adaptief management vorm te geven en welke gevolgen dat had voor het verloop en de uitkomsten van het project. Conclusies ten aanzien van het project, de rolvervulling door betrokkenen en lessen In hoofdstuk 8 worden het project en de wijze waarop het is georganiseerd en aangestuurd beoordeeld. Het algemene oordeel luidt dat sinds 27 oktober 2007 weliswaar alle lijnen in gebruik zijn, maar dat de start van RandstadRail verre van probleemloos is verlopen. Deze moest aanvankelijk worden uitgesteld en werd vervolgens geplaagd door vele storingen. Een aantal ontsporingen met RandstadRail-voertuigen, waarvan één met zeventien gewonden, leidde tot het stilleggen van de exploitatie. Opmerkelijk is dat de hierop betrekking hebbende veiligheidsrisico’s niet vooraf als zodanig zijn geïdentificeerd. Een wethouder is afgetreden vanwege vermeende budgettaire problemen met RandstadRail. Uiteindelijk heeft de exploitatie circa een jaar vertraging opgelopen en wordt de opdrachtgever met aanzienlijke claims voor schadevergoeding geconfronteerd. Ook na de hervatting van de dienstverlening zijn niet alle storingen verholpen en worden op de lijnen 3 en 4 de in de dienstregeling beoogde frequenties in de spits nog niet gehaald. Tegelijkertijd is het ook zo dat RandstadRail binnen budget is gerealiseerd, afgezien van de kosten van eventueel te honoreren claims. Er is in een aantal opzichten meer functionaliteit en kwaliteit geleverd dan vooraf was afgesproken. Het ingewikkelde en innovatieve project is in nog steeds relatief korte tijd tot stand gebracht. In het licht van ervaringen met andere grote projecten is dat een niet te onderschatten prestatie. De conclusie is daarmee overigens niet dat de problemen bij de start van RandstadRail vooral aan pech toe te schrijven zijn en dat als het net even anders was gegaan er geen vuiltje aan de lucht was geweest. Er is bij de opzet en aansturing van het project een aantal belangrijke fouten gemaakt, die het optreden van de problemen mogelijk hebben gemaakt en die in de toekomst zouden moeten worden vermeden. Anderzijds kenden de organisatie en aansturing van het RandstadRail ontegenzeggelijk sterke kanten, die de uiteindelijke realisatie van het systeem mogelijk hebben gemaakt en die bij het geven van een oordeel en het formuleren van lessen niet uit het oog mogen worden verloren. Sterke kanten van de organisatie en aansturing van het RandstadRail-project De organisatie en aansturing van het project was sterk op de volgende punten: 1. Door daadkrachtig en voortvarend optreden hebben de Haaglandse bestuurders de investeringen voor de aanleg van de infrastructuur van RandstadRail veiliggesteld. Ook zijn zij erin geslaagd de vervoersexploitatie en het beheer van de infrastructuur te regelen en de middelen daarvoor te verwerven. 2. Door het maken van pragmatische keuzen ten aanzien van het technische systeem en de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden en de keuze voor een snelle start met een globaal programma van eisen, zijn de projectverantwoordelijken erin geslaagd het complexe, innovatieve project in een onzekere situatie op te starten, de complexiteit hanteerbaar te maken en mogelijkheden open te laten om op nieuwe inzichten en veranderende omstandigheden in te spelen. 3. Door strak te sturen op tijd en geld is een efficiënte besteding van de middelen gerealiseerd, is de voortgang van het project verzekerd en is financiële ruimte ontstaan om op onvoorziene omstandigheden te reageren. Deze zijn benut voor het realiseren van tussentijdse aanpassingen en scopewijzigingen in het kader van de aanleg, hetgeen niet vanzelfsprekend is bij het werken met een turnkey-project. Verbindende arrangementen vi (dubbelrol bestuurder, BORR, MTP, driehoeksoverleg) en prudent optreden van bestuurders en projectverantwoordelijken maakten dit mogelijk. 4. SGH en de gemeente Den Haag zijn erin geslaagd benodigde of belanghebbende partijen bij het project te betrekken en door overleg en sturing afstemming binnen het systeem te bewerkstelligen. Op deze wijze is men er ook in geslaagd het project de moeilijke periode na de stillegging van de exploitatie door te loodsen. 5. De administratie en informatievoorziening was intern en in de richting van bestuurders, vertegenwoordigende organen en subsidiënten en toezichthouders op orde. 6. In het kader van het project is min of meer op eigen kracht een veiligheidsbenadering ontwikkeld die binnen het project gezag heeft verworven en een voorbeeldfunctie vervult voor andere projecten. De zwakke kanten van de organisatie en aansturing van het RandstadRail-project Tegenover deze sterke kanten staat een aantal zwakkere kanten. 1. SGH, de gemeente Den Haag en HTM hebben zich onvoldoende verdiept in de benodigde expertise, mogelijkheden en consequenties van gemaakte systeemkeuzen. Er was een sterke gerichtheid op het managen van financiële risico’s en voortgang. 2. De eisen die de keuzen voor een flexibele werkwijze en opsplitsing van het project stelden aan systeemintegratie