Evaluation Gemeindefusionsgesetz Schlussbericht im Auftrag des Amtes für Gemeinden und Raumordnung (AGR) des Kantons Bern 18. Februar 2009 Zu dieser Evaluation ist ein Kurzbericht in Französisch und Deutsch verfügbar Forschung und Beratung CH - 3005 Bern, Thunstrasse 22 www.ecoplan.ch ECOPLAN in Wirtschaft und Politik CH - 6460 Altdorf, Postfach [email protected] Impressum Empfohlene Zitierweise Autor: Ecoplan Titel: Evaluation Gemeindefusionsgesetz Untertitel: Schlussbericht Auftraggeber: Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern AGR Ort: Bern Jahr: 2009 Auftraggeber Christoph Miesch, Amtsvorsteher AGR Ernst Zürcher, Vorsteher Abteilung Gemeinden AGR Katalin Hunyady, Stab AGR Matthias Fischer, GEREF-Koordinator AGR Begleitgruppe Daniel Arn, Verband Bernischer Gemeinden VBG Beat Baumgartner, Finanzverwaltung des Kantons Bern Rolf Bernhard, Gemeindepräsident Ballmoos Hanspeter Blaser, Experte KPMG Fritz Brönnimann, Gemeindepräsident Wald Rolf Habegger, Gemeindeschreiber Herzogenbuchsee Peter Lüthi, Gemeindepräsident Wichtrach Regula Reinhardt, Gemeindepräsidentin Albligen Peter Santschi, Gemeindepräsident Münchenwiler Franziska Sarott, Regierungsstatthalterin Schwarzenburg Reto Steiner, Wissenschaftlicher Experte, Universität Bern Hans Rudolf Zaugg, Präsident Projektausschuss „Zukunft Zulgtal“ Projektteam Ecoplan Felix Walter (Projektleitung) Eliane Kraft Philipp Walker Christof Rissi Der Bericht gibt die Auffassung der Autoren wieder, die nicht notwendigerweise mit derjenigen des Auftraggebers oder der Begleitgruppe übereinstimmen muss. Ecoplan Forschung und Beratung in Wirtschaft und Politik www.ecoplan.ch Thunstrasse 22 CH - 3005 Bern Tel +41 31 356 61 61 Fax +41 31 356 61 60 [email protected] Postfach CH - 6460 Altdorf Tel +41 41 870 90 60 Fax +41 41 872 10 63 [email protected] Inhaltsverzeichnis ECOPLAN Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis ....................................................................................................................2 Abkürzungsverzeichnis und Glossar.....................................................................................4 Kurzfassung..............................................................................................................................5 1 Einleitung................................................................................................................................11 1.1 Auftrag......................................................................................................................................11 1.2 Gegenstand der Evaluation und Fragestellungen....................................................................11 1.3 Methodisches Vorgehen und Aufbau des Berichts..................................................................18 2 Gemeindefusionen: Erkenntnisse aus der Forschung ......................................................19 2.1 Aktuelle Herausforderungen der Gemeinden ..........................................................................19 2.2 Auswirkungen von Gemeindefusionen ....................................................................................20 2.3 Erfolgsfaktoren und Stolpersteine von Gemeindefusionen......................................................27 2.4 Exkurs: Der Finanz- und Lastenausgleich als Fusionshemmnis? ...........................................28 3 Gemeindefusionen im Kanton Bern.....................................................................................30 3.1 Struktur und Herausforderungen der Gemeinden im Kanton Bern..........................................30 3.2 Stand der Fusionsprojekte und bisher geleistete Fördermassnahmen ...................................40 3.3 Zwischenfazit............................................................................................................................49 4 Die Sicht der Gemeinden: Auswertung ausgewählter Fusionsprojekte ..........................50 4.1 Überblick über die ausgewählten Fusionsprojekte ..................................................................50 4.2 Kurzportraits der ausgewählten Fusionsprojekte.....................................................................50 4.3 Beurteilung der Fördermassnahmen (Vollzug, Output, Outcome)...........................................57 4.4 Beurteilung der Auswirkungen von Fusionen (Impact) ............................................................60 5 Die Sicht der kantonalen Verwaltung und von Verbänden: Interviewergebnisse...........65 5.1 Überblick über die Interviews...................................................................................................65 5.2 Beurteilung der Konzeption......................................................................................................66 5.3 Beurteilung der Fördermassnahmen (Vollzug, Output, Outcome)...........................................67 5.4 Beurteilung der Auswirkungen von Fusionen (Impact) ............................................................69 6 Statistischer Einfluss der Gemeindegrösse auf die Ausgaben ........................................72 6.1 Ausgangslage und Vorgehen...................................................................................................72 6.2 Ergebnisse ...............................................................................................................................73 2 Inhaltsverzeichnis ECOPLAN 6.3 Fazit aus den ökonometrischen Schätzungen.........................................................................80 7 Zusammenfassende Antworten auf die Evaluationsfragen...............................................81 7.1 Beurteilung der Konzeption......................................................................................................81 7.2 Beurteilung des Vollzugs..........................................................................................................81 7.3 Beurteilung der Fördermassnahmen (Output) .........................................................................82 7.4 Beurteilung der Ergebnisse der Fördermassnahmen (Outcome) ............................................83 7.5 Beurteilung der Auswirkungen von Fusionen (Impact) ............................................................84 8 Analyse neuer Massnahmen.................................................................................................86 8.1 Fördermassnahmen in den Schweizer Kantonen im Überblick ...............................................86 8.2 Zwangsfusionen: Die Regelung in anderen Kantonen im Überblick........................................89 8.3 Katalog denkbarer Reformen im Kanton Bern – noch ohne Bewertung..................................92 8.4 Bewertung und Empfehlungen.................................................................................................94 Anhang 1: Leistungsbereiche und Leistungsgrenzen der Gemeinden......................... 108 Anhang 2: Statistische Analyse......................................................................................... 110 Anhang 3: Verfahrensablauf Genehmigung Gemeindefusionen ................................... 113 Anhang 4: Einfluss von Finanzausgleichsleistungen auf Fusionsentscheid............... 114 Anhang 5: Bewertung von neuen Massnahmen durch die Begleitgruppe ................... 115 Literaturverzeichnis ............................................................................................................ 117 3 Abkürzungsverzeichnis und Glossar ECOPLAN Abkürzungsverzeichnis und Glossar Abs. Absatz AGR Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern Art. Artikel BEGG Bernische Gemeindeschreiberinnen und Gemeindeschreiber BFS Bundesamt für Statistik ERZ Erziehungsdirektion des Kantons Bern FAQ Frequently Asked Questions (häufig gestellte Fragen) FILAG Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich des Kantons Bern Fusion Unter dem Begriff „Fusion“ wird im vorliegenden Bericht sowohl der Zusammenschluss von zwei oder mehr Gemeinden zu einer neuen Gemeinde verstanden als auch der An- schluss einer Gemeinde an eine andere im Sinne einer Eingemeindung. FV Finanzverwaltung des Kantons Bern GEREF Gemeindereformen im Kanton Bern GFG Gemeindefusionsgesetz des Kantons Bern GR Grosser Rat GRB Grossratsbeschluss GS Generalsekretariat i. V. m. in Verbindung mit IKZ Interkommunale Zusammenarbeit JGK Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern JuKo Justizkommission KPM Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern ÖV Öffentlicher Verkehr RR Regierungsrat RRB Regierungsratsbeschluss VBB Vereinigung Bernischer Bauverwalter / Bauinspektoren VBF Verband Bernischer Finanzverwalter VBG Verband Bernischer Gemeinden 4 Kurzfassung ECOPLAN Kurzfassung a) Das Thema: Sind die Fusionsförderungsmassnahmen wirksam? Der Kanton Bern fördert mit verschiedenen Massnahmen die Fusion von Gemeinden. Ein Teil dieser Massnahmen ist im Gemeindefusionsgesetz (GFG) enthalten, das seit dem 1. Juni 2005 in Kraft ist. Das GFG verlangt eine Evaluation der Massnahmen, und diese wird hiermit vorgelegt. Sie dient als Grundlage für einen Bericht an den Grossen Rat und allenfalls für Gesetzesänderungen. Der Kanton hat sich im GFG drei Hauptziele gesetzt: • Steigerung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden • Stärkung der Gemeindeautonomie • wirksame und kostengünstige Leistungserstellung der Gemeinden. Die wichtigsten Massnahmen, um diese Ziele zu erreichen, sind: • Informations- und Beratungstätigkeit durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR): Hierfür werden ungefähr 100 Stellenprozente aufgewendet. Ergänzend leisten vier Sachbearbeitende1