LOL.410.003.06.2017 P/17/087 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/17/08 7 – „Budowa i utrzymanie dróg lokalnych w województwie warmińsko - mazurskim”. Jednostka Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzająca kontrolę Delegatura w Olsztynie Kontroler Edward Odojewski, główny specjalista kontroli państwowej , upoważnienie do kontroli nr LOL/45/2017 z dnia 6 kwietnia 2017 r. Jednostka Zarząd Powiatu – Starostwo Powiatowe w Węgorzewie (dalej: „Starostwo” lub kontrolowana „Powiat), 11-600 Węgorzewo, ul. 3 Maja 17B. Kierownik jednostki Halina Faj, Starosta Powiatu Węgorzewski ego od 20 czerwca 2008 r. („Starosta ”). kontrolowanej (dowód: akta kontroli str. 1-4) II. Ocena kontrolowanej działalności 1 Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości , działalność jednostki objętej kontrolą w badanym okresie 2. Uzasadnienie Pozytywnie oceniono: oceny ogólnej − planowanie i realizację przedsięwzięć inwestycyjnych na drogach powiatowych, co wpłynęło na zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz poprawę warunków transportowych, − zachowanie zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania przy wyborze wykonawców przebudowy i remontów dróg lokalnych, − uzyskanie zaplanowanych efektów rzeczowych w wyniku zrealizowania zadań w zakresie przebudowy i remontów dróg powiatowych, − realizację zimowego utrzymania dróg, − prowadzenie ewidencji dróg oraz zatwierdzonych projektów organizacji ruchu. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły natomiast: − nieopracowaniu projektów planów rozwoju sieci drogowej i projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, wymaganych art. 20 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych 3 (dalej: „ustawa o drogach”), − nieprzeprowadzeniu pięcioletnich kontroli stanu technicznego dróg gminnych, wymaganych postanowieniami art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 4 (dalej: „ustawa Prawo budowlane”), − powierzenia dyrektorowi ZDP 5 zadań dotyczących zatwierdzania projektów organizacji ruchu, mimo braku kompetencji do takiego działania, − nieustalenia wartości początkowej gruntów zajętych przez drogi powiatowe, 1 NIK stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2017 r., z uwzględnieniem okresów wcześniejszych i późniejszych, jeżeli miało to wpływ na realizowane zadania. 3 Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm. 4 Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm. 5 Zarząd Dróg Powiatowych w Ogonkach – jednostka organizacyjna Powiatu, która realizowała obowiązki zarządcy dróg powiatowych. 2 − przypadków oznakowania dróg powiatowych niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu ws. warunków technicznych dla znaków 6, − przypadków nieterminowego rozpatrzenia wniosków i skarg w zakresie spraw drogowych. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Planowanie i realizacja zadań inwestycyjnych na drogach lokalnych oraz ich wpływ na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków transportu Opis stanu 1.1. Uchwałą Rady Powiatu 7, prowadzenie spraw związanych z zarządzaniem faktycznego drogami i organizacją ruchu drogowego przypisano ZDP, w tym opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej i planów finansowania zadań inwestycyjno- remontowych, bieżące utrzymanie i remonty dróg, prowadzenie okresowych kontroli ich stanu technicznego, prowadzenie ewidencji dróg i obiektów inżynierskich oraz działania w zakresie inżynierii i bezpieczeństwa ruchu drogowego. W okresie objętym kontrolą sprawy te prowadziły 3 osoby, w tym dyrektor, kierownik działu technicznego oraz inspektor ds. dróg i mostów, którzy posiadali kwalifikacje odpowiednio w zakresie eksploatacji dróg, inżynierskie i techniczne budowlane. Osoby te nie posiadały drogowych uprawnień budowlanych oraz audytorskich w zakresie inżynierii ruchu, lecz brały udział w szkoleniach z zakresu zarządzania drogami i ruchem na drogowym oraz posiadały ważne certyfikaty WORD 8. Nadzór nad ZDP powierzono wicestaroście pełniącemu tę funkcję od 16 grudnia 2010 r. (dowód: akta kontroli str. 5-14,34-35) Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Starostwa 9, nadzór i kontrola działań ZDP należała do WŚBI 10 , który przedkładał Zarządowi Powiatu harmonogramy rzeczowo- finansowe ZDP i jego rozliczenia z wydatków, sporządzał wnioski o dofinansowanie zadań inwestycyjnych ze źródeł zewnętrznych (budżet państwa, środki UE) oraz wnioski o płatność po zakończeniu tych zadań, a także informacje i sprawozdania z ich realizacji. W gestii tego wydziału leżało też uzgadnianie rozwiązań projektowych obiektów w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej dróg. Zadania w WŚBI wykonywały dwie osoby, tj. naczelnik i inspektor z odpowiednim wykształceniem i kwalifikacjami, którzy brali udział w szkoleniach dotyczących realizacji projektów unijnych i zamówień publicznych. W ramach kompetencji urzędowych naczelnik WŚBI był uprawniony do wydawania w imieniu Starosty decyzji administracyjnych. (dowód: akta kontroli str. 15-32) Zgodnie z prowadzoną ewidencją 11 , w latach 2014-2015 ZDP zarządzał drogami powiatowymi o łącznej długości 273,2 km, z czego 215,7 km (78,9%) stanowiły drogi utwardzone, w tym 188,7 km asfaltem (69,1%), 27 km kostką betonową (9,9%), a pozostałe (drogi gruntowe) o długości 57,5 km (21,1%) posiadały nawierzchnię nieutwardzoną. W 2016 r. długość dróg o nawierzchni bitumicznej wzrosła do 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.). 7 Uchwała Nr LIII/237/2010 Rady Powiatu w Węgorzewie z 29 kwietnia 2010 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Powiatowych w Ogonkach. 8 Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Olsztynie. 9 Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w Węgorzewie, przyjęty uchwałą Nr VI/35/2011 Rady Powiatu z 10 marca 2011 r., ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr XXXIII/148/2012 z 22 listopada 2012 r. 10 Wydział Środowiska, Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w Węgorzewie. 11 Ewidencja prowadzona w systemie komputerowym wg programu SIBView5. Program umożliwia przeglądanie, analizę i wizualizację danych drogowych w zakresie struktury sieci drogowej, obiektów znajdujących się w pasie drogowym oraz przynależności administracyjnej i charakteru zagospodarowania poszczególnych odcinków dróg. System pozwala generować wszelkie raporty wg obowiązujących przepisów, w tym kompletną książkę drogi, interaktywną mapę, plan liniowy, szkice i zdjęcia skrzyżowań, punktów węzłowych oraz wszelkich obiektów i znaków drogowych w korytarzu drogi. 3 192,1 km (o 3,4 km), przy zmniejszeniu o ten odcinek dróg utwardzonych kostką brukową (pokrycie asfaltem) – do 23,6 km, a odsetek dróg utwardzonych oraz gruntowych pozostał na tym samym poziomie. Wobec pozbawienia 10 ulic kategorii dróg powiatowych 12 , wg stanu na 1 stycznia 2017 r. długość dróg zarządzanych przez ZDP wynosiła 269 km, w tym 208,9 km utwardzonych (43 drogi kl. L i 5 kl. Z) oraz 60,1 km gruntowych (15 dróg kl. L), z tego 128,8 km na terenie gminy Węgorzewo, 72,2 km – Pozezdrze oraz 68 km - Budry. (dowód: akta kontroli str. 33,341-342) 1.2. Planowany rozwój sieci dróg powiatowych został uwzględniony w: − Zintegrowanym Programie Rozwoju Powiatu 2007-2015 13 , w którym ujęto przebudowę 4 dróg (1732N, 1799N, 1817N i 1762N) w ramach współpracy z innymi podmiotami, − Strategii Zintegrowanego Programu Rozwoju Powiatów WJM 2014-2022 14 , gdzie zaplanowano przebudowę 8 dróg o dług. 48 km; − Strategii Wielkich Jezior Mazurskich 2020 15 – przebudowa 3 dróg ze środków UE (1799N, 1734N, 1803N), − Wieloletniej Prognozie Finansowej 2016-2026 16 – przebudowa 2 dróg ze środków UE (1756N i 1758N), − Wieloletnim Planie Inwestycyjnym 2008-2015 17 – przebudowa drogi 1732N z budżetu państwa i UE. (dowód: akta kontroli str. 36-51) 1.3. W dokumentach tych przewidziano terminy realizacji poszczególnych przedsięwzięć, dofinansowanie środkami z budżetu państwa i UE oraz dokonano szacowania potrzeb finansowych, sporządzając kosztorysy inwestorskie. Na lata 2014-2017 z udziałem tych środków zaplanowano realizację sześć zadań o łącznej wartości 7.251,5 tys. zł z dofinansowaniem 4.225,7 tys. zł, w tym trzy z budżetu państwa (1.598,8 tys. zł) oraz trzy ze środków UE (2.626,9 tys. zł). Wg planów nakłady finansowe na realizację ww. zadań miały wynieść: − 1.673,1 tys. zł w 2014 r., w tym 340,2 tys. zł środków własnych, 555,9 tys. zł z budżetu państwa, 448,1 tys. zł ze środków UE oraz 333,5 tys. zł w ramach umów z gminami, − 1.702 tys. zł w 2015 r., w tym 328,3 tys. zł środków własnych, 783,5 tys. zł z budżetu państwa, 266,4 tys. zł z innego samorządu i 250,7 tys. zł z Lasów Państwowych, − 1.891,3 tys. zł w 2016 r., w tym 637,3 tys. zł środków własnych, 408,7 tys. zł z budżetu państwa, 444,7 tys. zł ze środków UE i 399,6 tys. zł z innych samorządów, − 2.490,5 tys. zł w 2017 r.: 905,8 tys. zł - środki własne i 1.584,7 tys. zł z UE. Oszacowane koszty przebudowy i remontów nie zawierały kosztów dotyczących projektowania tych zadań, gdyż dokumentacje wykonali pracownicy ZDP i Starostwa w ramach swoich obowiązków. W przypadku zaś projektów przebudowy dróg Nr 1756N i 1758N, ich wykonanie zlecono podmiotom zewnętrznym za łączną kwotę 12 Zgodnie z uchwałą Nr XXIII/98/2016 Rady Powiatu z dnia 25 sierpnia 2016 r. statusu dróg powiatowych pozbawiono ul. Łąkową, Mazurską,