Den underlige kongesøger – om regeringsdannelser Tim Knudsen, professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, [email protected] og Hanne Rasmussen, bibliotekschef, Folketingets bibliotek, Christiansborg, [email protected] I forbindelse med den seneste regeringsdannelse at nogle mener, at det ikke er det samme. Så skrev pressen, at Helle Thorning- Schmidt var kon- hvad er en kongelig undersøger? gelig undersøger, men fi ndes begrebet overhovedet offi cielt og hvad dækker det over? I kongehusets pressemeddelelse af 16.9.2011, Efter en gennemgang af samtlige mandater, som er der er underskrevet af kabinetssekretær Hen- afgivet i forbindelse med regeringsdannelser siden 1953 og efter en gennemgang af den juridiske, histo- ning Fode, omtales Helle Thorning-Schmidt riske og politologiske litteratur om regeringsdannelse, som »forhandlingsleder«. Efter en indledning konkluderer de to forfattere, at termen ikke anvendes om at dronningen har modtaget råd om rege- i de offi cielle mandater, men er en populær betegnelse ringsdannelsen fra repræsentanter fra de Fol- uden noget reelt indhold som skaber mere uklarhed ketingets partier hedder det: end klarhed. Det til trods har termen og fl ere andre termer, herunder designeret statsminister, som ikke »Repræsentanter for Socialdemokraterne og Sociali- forekommer offi cielt, også været anvendt i akademi- stisk Folkeparti, der tilsammen råder over 60 manda- ske arbejder. For at undgå uklarhed anbefales det ikke ter i det nye folketing, har tilrådet, at det overdrages at bruge termen kongelig undersøger og andre ikke formanden for Socialdemokraterne, Helle Thorning- offi cielt anvendte begreber indenfor hverken den hi- Schmidt, at lede forhandlingerne om dannelsen af en storiske eller den politologiske forskning. ny regering. Radikale Venstre, der råder over 17 man- dater i det nye folketing, har peget på Helle Thorning- Problemstillingen Schmidt som statsminister med henblik på dannelsen I forbindelse med regeringsdannelsen i 2011 af en koalitionsregering, der vil samarbejde bredt i talte både den tiltrædende statsminister Helle Folketinget. Radikale Venstre har udtalt, at en sådan Thorning-Schmidt og den afgående og i en regering må kunne føre en ansvarlig økonomisk po- periode fungerende statsminister, Lars Løkke litik, som samtidig giver mulighed for investering i Rasmussen, om, at Thorning-Schmidt var uddannelse, og føre en udlændingepolitik, der vær- »kongelig undersøger«. Sidstnævnte brugte ner om borgernes rettigheder. Enhedslisten, der rå- der over 12 mandater i det nye folketing, har peget også i medierne ordene »forhandlingsleder« på Helle Thorning-Schmidt som statsminister. Der er og »kongelig undersøger«, som var de syno- således af partier, der råder over 89 mandater, peget nymer. Og medierne holder meget af udtryk- på Helle Thorning-Schmidt som forhandlingsleder.« ket »kongelig undersøger«. En hurtig goog- ling af »kongelig undersøger« viser, at rigtig Meddelelsen fortæller videre, at fi re partier, mange mener, at en kongelig undersøger er som råder over 86 mandater peger på Ven- en forhandlingsleder. Men den viser også, stres formand, Lars Løkke Rasmussen, som 75 forhandlingsleder. Og så følger regentens fra, at det havde været nødvendigt med endnu konklusion: en regentrunde, fordi en del af det fl ertal af mandater, der stod bag anbefalingen af Helle »Hendes Majestæt har herefter modtaget den funge- Thorning-Schmidt, netop havde anbefalet en rende statsminister, der på baggrund af de faldne ud- koalitionsregering, der kunne formidle »bredt talelser har draget den konklusion, at af de partier, der samarbejde«. i dag har haft foretræde, har partier, der repræsenterer et fl ertal af mandater, peget på Socialdemokraternes formand Helle Thorning-Schmidt, som leder af for- Der bruges hverken udtrykket »kongelig un- handlinger om dannelse af en ny regering. Den funge- dersøger« eller verbet »undersøge« i presse- rende statsminister har med henvisning hertil tilrådet meddelelsen. Mediernes livlige anvendelse Dronningen at overdrage Socialdemokraternes for- af ordene »kongelig undersøger« i efteråret mand at lede sådanne forhandlinger. I overensstem- 2011 må enten bero på en antagelse om, at melse hermed har Dronningen anmodet Socialdemo- forhandlingsleder og kongelig undersøger er kraternes formand at lede sådanne forhandlinger.« det samme. Eller også er den simpelt hen ud- tryk for, at det er mere trendy at skrive kon- Som det ses blev Socialdemokraternes for- gelig undersøger end det tørre forhandlings- mand anmodet om at »lede forhandlinger leder. med henblik på dannelse af en ny regering.« Det fremgår altså, at Thorning ikke umiddel- Logisk set er der tre muligheder: Første mu- bart blev bedt om at danne regering. For nok lighed er, at forhandle og at undersøge kan havde et fl ertal i Folketinget peget på hende betragtes som synonymer, således at en for- som statsministeremne. Men et parti, De Ra- handlingsleder også kan kaldes kongelig un- dikale, havde ikke gjort det ubetinget. De dersøger. Det må også erkendes, at hvis man havde i deres råd indsat ord, der stillede krav anmoder en fremtrædende politiker om at til den politik en sådan regering skulle føre. undersøge om der er samarbejdsmuligheder, De forudsatte også, at regeringen omfattede som kan give grundlag for at danne en rege- fl ere partier. Thorning kunne med andre ord ring, så glider undersøgende sonderinger me- ikke gå direkte i gang med at skrive minister- get let over i forhandlinger. På den anden side liste og fordele opgaverne mellem ministrene. peger ordene undersøge og forhandle seman- tisk set ikke ganske i samme retning. Under- De Radikales tilkendegivelse nødvendiggjor- søge er at sondere »til bunds« i forhold, som de altså en forudgående forhandling om den ikke ved et første blik står klare. Forhandle er politik, en koalitionsregering kunne enes om at mødes for gennem samtale at nå til enighed at føre, og dermed også hvilke partier, som – eller i al fald til et kompromis, som parterne en koalitionsregering skulle indeholde. Der- kan leve med. for måtte Thorning først føre forhandlinger, der skulle vise, om en regering overhovedet Anden mulighed: Forhandle og undersøge kunne dannes. Hun måtte efter tilendebragte kan tænkes at betyde noget forskelligt. For- forhandlinger melde tilbage til dronningen, modningen herom understøttes af to forhold: om forhandlingerne havde ført til et resultat, Hvis man for det første gør sig det kontrafak- inden hun kunne få mandat til den egentlige tiske tankeeksperiment, at Helle Thorning- dannelse af regeringen. Det kunne teoretisk Schmidt ikke kom overens med De Radikale, set naturligvis ikke udelukkes, at hun hav- ville det vel blive betragtet som en overskri- de måttet melde tilbage, at hun ikke kunne delse af kommissoriet, hvis hun indlod sig på danne en koalitionsregering, men kun kunne at sondere i hele den blå blok, om helt andre se mulighed for at danne en ren socialdemo- regeringskonstellationer kunne dannes. For kratisk regering. Men i så fald må man gå ud det andet: Historisk er det sket, at Folketingets 76 formand er blevet anmodet om at »undersøge mønster i partiernes opfattelser umiddel- mulighederne for dannelsen af en bred fl er- bart tegner sig. talsregering« (Karl Skytte i 1975). Ved den lejlighed havde Centrum-Demokraterne fore- Desværre er der teoretisk endnu en mulighed: slået Skytte som »kongelig undersøger med Skiftende regenter, kabinetssekretærer, stats- det mandat at undersøge, hvorledes en bred ministre og deres embedsfolk har ikke over fl ertalsregering kan dannes, herunder hvem tid anvendt begreberne konsekvent og ensar- der vil kunne udpeges som statsministerkan- tet. didat«. I 1975 var Skytte ikke umiddelbart statsministerkandidat, opgaven inkluderede Det er vel en fordel, hvis det både under valg- så vidt muligt at fi nde frem til en, der kunne kampe og en regentrunde står politikere og blive det. Når Skyttes navn blev nævnt, skyl- vælgere helt klart, hvilken indebyrd det har, des det vel, at han nød en bred tillid og frem- om de peger på en bestemt person som stats- stod som en »upartisk formand« for Tinget. minister eller forhandlingsleder, respektive Med dette kommissorium ville det vel have »kongelig undersøger«. Hvis man da vil fore- været forkert af Skytte, hvis han ikke talte bygge risici for efterfølgende beskyldninger med samtlige Folketingets partier, hvad han mod både regenten, den afgående statsmini- da også gjorde. Det hele mundede dog snart ster og mellem partierne indbyrdes for »stats- ud i forhandlinger mellem Socialdemokratiet fup« eller det, der er værre. og Venstre, hvor den radikale Skytte altså måtte forsøge at være mægler eller opmand Derfor må der en nærmere undersøgelse til. (hvad han i øvrigt ikke lykkedes med) (Kaar- sted, 1988: 78-88). Regeringsdannelsens grundtræk I denne artikel koncentrerer vi os om rege- Ved sammenligningen af situationen i 1975 ringsdannelserne i tiden efter 1953, hvor den og 2011 kan vi altså konkludere, at kom- negative parlamentarisme blev indskrevet i missorier om at lede forhandlinger og om at Grundlovens § 15. Grundloven kræver, at en undersøge i disse konkrete situationer leder regering ikke har et fl ertal i Folketinget imod fortolkningen af mandatet i ret forskellige sig. Der er blandt kyndige almindelig enighed retninger. om, at Grundloven udelukker udnævnelsen af en regering, der kan forventes umiddelbart at Det kunne lede til en hypotese om, at de kon- blive mødt med et mistillidsvotum. Men re- gelige opdrag efter regentrunderne kan opde- geringsdannelsens teknik er ikke beskrevet