Den Underlige Kongesøger – Om Regeringsdannelser

Den underlige kongesøger – om regeringsdannelser

Tim Knudsen, professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, [email protected] og Hanne Rasmussen, bibliotekschef, Folketingets bibliotek, Christiansborg, [email protected]

I forbindelse med den seneste regeringsdannelse at nogle mener, at det ikke er det samme. Så skrev pressen, at Helle Thorning- Schmidt var kon- hvad er en kongelig undersøger? gelig undersøger, men fi ndes begrebet overhovedet offi cielt og hvad dækker det over? I kongehusets pressemeddelelse af 16.9.2011, Efter en gennemgang af samtlige mandater, som er der er underskrevet af kabinetssekretær Hen- afgivet i forbindelse med regeringsdannelser siden 1953 og efter en gennemgang af den juridiske, histo- ning Fode, omtales Helle Thorning-Schmidt riske og politologiske litteratur om regeringsdannelse, som »forhandlingsleder«. Efter en indledning konkluderer de to forfattere, at termen ikke anvendes om at dronningen har modtaget råd om rege- i de offi cielle mandater, men er en populær betegnelse ringsdannelsen fra repræsentanter fra de Fol- uden noget reelt indhold som skaber mere uklarhed ketingets partier hedder det: end klarhed. Det til trods har termen og fl ere andre termer, herunder designeret statsminister, som ikke »Repræsentanter for Socialdemokraterne og Sociali- forekommer offi cielt, også været anvendt i akademi- stisk Folkeparti, der tilsammen råder over 60 manda- ske arbejder. For at undgå uklarhed anbefales det ikke ter i det nye folketing, har tilrådet, at det overdrages at bruge termen kongelig undersøger og andre ikke formanden for Socialdemokraterne, Helle Thorning- offi cielt anvendte begreber indenfor hverken den hi- Schmidt, at lede forhandlingerne om dannelsen af en storiske eller den politologiske forskning. ny regering. Radikale Venstre, der råder over 17 mandater i det nye folketing, har peget på Helle Thorning- Problemstillingen Schmidt som statsminister med henblik på dannelsen I forbindelse med regeringsdannelsen i 2011 af en koalitionsregering, der vil samarbejde bredt i talte både den tiltrædende statsminister Helle Folketinget. Radikale Venstre har udtalt, at en sådan Thorning-Schmidt og den afgående og i en regering må kunne føre en ansvarlig økonomisk po- periode fungerende statsminister, Lars Løkke litik, som samtidig giver mulighed for investering i Rasmussen, om, at Thorning-Schmidt var uddannelse, og føre en udlændingepolitik, der vær- »kongelig undersøger«. Sidstnævnte brugte ner om borgernes rettigheder. Enhedslisten, der rå- der over 12 mandater i det nye folketing, har peget også i medierne ordene »forhandlingsleder« på Helle Thorning-Schmidt som statsminister. Der er og »kongelig undersøger«, som var de syno- således af partier, der råder over 89 mandater, peget nymer. Og medierne holder meget af udtryk- på Helle Thorning-Schmidt som forhandlingsleder.« ket »kongelig undersøger«. En hurtig goog- ling af »kongelig undersøger« viser, at rigtig Meddelelsen fortæller videre, at fi re partier, mange mener, at en kongelig undersøger er som råder over 86 mandater peger på Ven- en forhandlingsleder. Men den viser også, stres formand, Lars Løkke Rasmussen, som

75 forhandlingsleder. Og så følger regentens fra, at det havde været nødvendigt med endnu konklusion: en regentrunde, fordi en del af det fl ertal af mandater, der stod bag anbefalingen af Helle »Hendes Majestæt har herefter modtaget den funge- Thorning-Schmidt, netop havde anbefalet en rende statsminister, der på baggrund af de faldne ud- koalitionsregering, der kunne formidle »bredt talelser har draget den konklusion, at af de partier, der samarbejde«. i dag har haft foretræde, har partier, der repræsenterer et fl ertal af mandater, peget på Socialdemokraternes formand Helle Thorning-Schmidt, som leder af for- Der bruges hverken udtrykket »kongelig un- handlinger om dannelse af en ny regering. Den funge- dersøger« eller verbet »undersøge« i presse- rende statsminister har med henvisning hertil tilrådet meddelelsen. Mediernes livlige anvendelse Dronningen at overdrage Socialdemokraternes for- af ordene »kongelig undersøger« i efteråret mand at lede sådanne forhandlinger. I overensstem- 2011 må enten bero på en antagelse om, at melse hermed har Dronningen anmodet Socialdemo- forhandlingsleder og kongelig undersøger er kraternes formand at lede sådanne forhandlinger.« det samme. Eller også er den simpelt hen udtryk for, at det er mere trendy at skrive kon- Som det ses blev Socialdemokraternes for- gelig undersøger end det tørre forhandlings- mand anmodet om at »lede forhandlinger leder. med henblik på dannelse af en ny regering.« Det fremgår altså, at Thorning ikke umiddel- Logisk set er der tre muligheder: Første mu- bart blev bedt om at danne regering. For nok lighed er, at forhandle og at undersøge kan havde et fl ertal i Folketinget peget på hende betragtes som synonymer, således at en for- som statsministeremne. Men et parti, De Ra- handlingsleder også kan kaldes kongelig un- dikale, havde ikke gjort det ubetinget. De dersøger. Det må også erkendes, at hvis man havde i deres råd indsat ord, der stillede krav anmoder en fremtrædende politiker om at til den politik en sådan regering skulle føre. undersøge om der er samarbejdsmuligheder, De forudsatte også, at regeringen omfattede som kan give grundlag for at danne en rege- fl ere partier. Thorning kunne med andre ord ring, så glider undersøgende sonderinger me- ikke gå direkte i gang med at skrive minister- get let over i forhandlinger. På den anden side liste og fordele opgaverne mellem ministrene. peger ordene undersøge og forhandle seman- tisk set ikke ganske i samme retning. Under- De Radikales tilkendegivelse nødvendiggjor- søge er at sondere »til bunds« i forhold, som de altså en forudgående forhandling om den ikke ved et første blik står klare. Forhandle er politik, en koalitionsregering kunne enes om at mødes for gennem samtale at nå til enighed at føre, og dermed også hvilke partier, som – eller i al fald til et kompromis, som parterne en koalitionsregering skulle indeholde. Der- kan leve med. for måtte Thorning først føre forhandlinger, der skulle vise, om en regering overhovedet Anden mulighed: Forhandle og undersøge kunne dannes. Hun måtte efter tilendebragte kan tænkes at betyde noget forskelligt. For- forhandlinger melde tilbage til dronningen, modningen herom understøttes af to forhold: om forhandlingerne havde ført til et resultat, Hvis man for det første gør sig det kontrafak- inden hun kunne få mandat til den egentlige tiske tankeeksperiment, at Helle Thorning- dannelse af regeringen. Det kunne teoretisk Schmidt ikke kom overens med De Radikale, set naturligvis ikke udelukkes, at hun hav- ville det vel blive betragtet som en overskri- de måttet melde tilbage, at hun ikke kunne delse af kommissoriet, hvis hun indlod sig på danne en koalitionsregering, men kun kunne at sondere i hele den blå blok, om helt andre se mulighed for at danne en ren socialdemo- regeringskonstellationer kunne dannes. For kratisk regering. Men i så fald må man gå ud det andet: Historisk er det sket, at Folketingets

76 formand er blevet anmodet om at »undersøge mønster i partiernes opfattelser umiddel- mulighederne for dannelsen af en bred fl er- bart tegner sig. talsregering« (Karl Skytte i 1975). Ved den lejlighed havde Centrum-Demokraterne fore- Desværre er der teoretisk endnu en mulighed: slået Skytte som »kongelig undersøger med Skiftende regenter, kabinetssekretærer, stats- det mandat at undersøge, hvorledes en bred ministre og deres embedsfolk har ikke over fl ertalsregering kan dannes, herunder hvem tid anvendt begreberne konsekvent og ensar- der vil kunne udpeges som statsministerkan- tet. didat«. I 1975 var Skytte ikke umiddelbart statsministerkandidat, opgaven inkluderede Det er vel en fordel, hvis det både under valg- så vidt muligt at fi nde frem til en, der kunne kampe og en regentrunde står politikere og blive det. Når Skyttes navn blev nævnt, skyl- vælgere helt klart, hvilken indebyrd det har, des det vel, at han nød en bred tillid og frem- om de peger på en bestemt person som stats- stod som en »upartisk formand« for Tinget. minister eller forhandlingsleder, respektive Med dette kommissorium ville det vel have »kongelig undersøger«. Hvis man da vil fore- været forkert af Skytte, hvis han ikke talte bygge risici for efterfølgende beskyldninger med samtlige Folketingets partier, hvad han mod både regenten, den afgående statsmini- da også gjorde. Det hele mundede dog snart ster og mellem partierne indbyrdes for »stats- ud i forhandlinger mellem Socialdemokratiet fup« eller det, der er værre. og Venstre, hvor den radikale Skytte altså måtte forsøge at være mægler eller opmand Derfor må der en nærmere undersøgelse til. (hvad han i øvrigt ikke lykkedes med) (Kaar- sted, 1988: 78-88). Regeringsdannelsens grundtræk I denne artikel koncentrerer vi os om rege- Ved sammenligningen af situationen i 1975 ringsdannelserne i tiden efter 1953, hvor den og 2011 kan vi altså konkludere, at kom- negative parlamentarisme blev indskrevet i missorier om at lede forhandlinger og om at Grundlovens § 15. Grundloven kræver, at en undersøge i disse konkrete situationer leder regering ikke har et fl ertal i Folketinget imod fortolkningen af mandatet i ret forskellige sig. Der er blandt kyndige almindelig enighed retninger. om, at Grundloven udelukker udnævnelsen af en regering, der kan forventes umiddelbart at Det kunne lede til en hypotese om, at de kon- blive mødt med et mistillidsvotum. Men re- gelige opdrag efter regentrunderne kan opde- geringsdannelsens teknik er ikke beskrevet i les i tre grupper efter verber. En person grundloven.

1) opfordres til at danne regering i en helt Der er dog gennem tiden i praksis udviklet en afklaret og oplagt situation. række spilleregler, som anvendes ved rege- 2) at lede forhandlinger inden for rammerne ringsdannelsen. Det er blevet fast praksis, at af et begrænset kommissorium, der an- der i forbindelse med regeringsskift gennem- giver nærmere krav til forhandlingernes føres en såkaldt regentrunde med mindre et resultat – typisk i form af begrænsninger valgresultat viser sig så entydigt, at det ville med hensyn til antallet og arten af parti- være overfl ødigt. Det ville det således være, erne, der skal indgå i regeringen, eller i hvis et enkelt parti opnåede absolut fl ertal. form af krav af programmæssig karakter. Man er også sprunget over en regentrunde 3) at undersøge mulighederne for at danne i de situationer, hvor regeringen har følt sig regering. I disse tilfælde er den parlamen- sikker på sit fl ertal og derfor ikke er trådt til- tariske situation så uklar, at intet holdbart bage. Det skete i 1966, 1984 og 1990.

77 Regentrunden blev første gang anvendt i bliver statsminister. Vedkommende kan 1909, og den blev ifølge Tage Kaarsted fast så uden videre af regenten opfordres til at praksis fra 1926, når en regering indgav sin danne regering. afskedsbegæring efter et valg, hvor den sid- 2) Partier, der til sammen råder over et fl er- dende regering mistede sit parlamentariske tal i Folketinget, anbefaler, at en bestemt grundlag (Kaarsted, 1989: 112). Der er også person bliver statsminister. Men mindst et eksempel på, at alene statsministerens be- parti har reservationer. Typisk er deres an- slutning om at træde tilbage foranledigede befaling betinget af, at der dannes en re- en regentrunde, der førte til et regeringsskift gering med bestemte parlamentariske ka- (1993). rakteristika, fx bred eller indeholdende en bestemt partikonstellation. Anbefalingen Indtil en ny regering er dannet, fungerer den kan også være betinget af, at der frem- hidtidige regering som »forretningsministe- forhandles et regeringsgrundlag, som kan rium«. Regentrunden skal afdække mulig- skaffe tilstrækkelig parlamentarisk støtte. hederne for at danne en regering. Partiernes Og når et eller fl ere af de anbefalende par- repræsentanter indkaldes af regenten via den- tiers råd indeholder reservationer om den nes kabinetssekretær. Som regel møder to re- eventuelle regerings partisammensætning præsentanter frem for regenten og giver deres eller politiske grundlag, må kommissoriet anbefalinger mundtligt, men afl everer dem gå ud fra den laveste fællesnævner i rå- tillige skriftligt til kabinetssekretæren. Typisk dene, således at kommissoriet afspejler de giver de også et eksemplar heraf til medierne anbefalende partiers reservationer. (Germer, 2007; Lorenzen, 2006). 3) Der peges på fl ere statsministeremner uden, at nogen af dem samler fl ertal bag Der er meget stor frihed for partierne, når sig. I den situation er det spørgsmålet, de formulerer deres anbefalinger (og ikke hvem der vil være et fl ertal imod. Hvis der mindst har De Radikale gennem årene givet fi ndes en kandidat, som ikke har fl ertal mange meget taktiske anbefalinger). Det er imod sig, vil vedkommende blive udpeget relevant at nævne hvilke regeringskonstella- til at føre nærmere forhandlinger om rege- tioner, man øjeblikkeligt ville møde med et ringsdannelse (Denne situation forekom- mistillidsvotum, men partierne giver normalt mer fx efter 3. runde i 1975, hvor Hartling også altid positive – om end i nogle tilfælde bliver udpeget til at forhandle). ikke altid helt klare – råd. Regenten gransker 4) Ingen statsministerkandidat samler fl ertal herefter i samråd med sin kabinetssekretær, og heller ingen kan siges ikke at have fl er- der traditionelt er en højtkvalifi ceret jurist, tal imod sig. Under første regentrunde i rådene for at se, om der tegner sig et mønster 1975 udtalte De Radikale til dronningen: i anbefalingerne (Hermerén, 1975: 47). »I en situation, hvor der ikke tegner sig en klar fl ertalsmulighed, mener Det ra- Teoretisk kan der ske alt fra, at 179 medlem- dikale Venstre principielt, at folketingets mer i Folketinget uden forbehold peger på formand bør lede forhandlingerne mel- samme person som kommende statsminister lem partierne.« 89 mandater stillede sig til, at der er 179 forskellige råd til regenten. bag at foreslå folketingets formand som Men i praksis er rådene hidtil faldet i nogle forhandlingsleder, mens 75 anbefalede få grupper: Poul Hartling (V). Resultatet blev – som allerede nævnt – at folketingsformand 1) Partier, der til sammen råder over et fl er- Karl Skytte blev overdraget at »under- tal i Folketinget, anbefaler enslydende søge mulighederne for dannelsen af en og uden forbehold, at en bestemt person bred fl ertalsregering.« Noget lignende

78 skete efter første regentrunde i 1988, hvor imod. De Radikales ni mandater havde anbe- Folketingets fungerende formand, Svend falet, at det blev overladt Niels Helveg Peter- Jakobsen, »blev opfordret til at undersøge sen (R) »at lede forhandlingerne med henblik mulighederne for udformning af et rege- på at skabe et bredt politisk grundlag for en ringsprogram, der støttes af et bredt fl ertal regering«. Om De Radikale, inden Anker i Folketinget.« Jørgensen gik i gang med at danne regering, klokkeklart har udtrykt over for dronningen, I både 1975 og 1988 understregede de nævnte at de ikke ville gå imod en socialdemokratisk folketingsformænd, at de ikke selv var kandi- mindretalsregering, var ikke blevet afdækket dat til statsministerposten. Og situationen var med sikkerhed. Det burde det ifølge kritikken så uklar, at man ikke kunne sige, at der kun have været. »Problemet« var dog teoretisk, var én førende statsministerkandidat. Noget ikke praktisk, for De Radikale tolererede en tilsvarende kan siges om situationen efter før- socialdemokratisk mindretalsregering, og det ste regentrunde i 1957. er sandsynligt, at Anker Jørgensen vidste det (Hansen, 1982; samt Meyer, 1984: 60f). Efter en regentrunde skrives et kommissorium til den person, der ud fra partiernes råd Et andet eksempel på uklarhed er, at der histo- får mandat til at løse opgaven med enten at risk har været lidt usikkerhed, om hvornår og danne regering (situation 1) eller foretage hvordan den fungerende statsminister skulle nærmere undersøgelser og forhandlinger med inddrages i forhold til regenten. Det er ganske henblik på en regeringsdannelse (de øvrige vist en udbredt og i dag ikke kontroversiel situationer). opfattelse, at konklusionerne på regentrunden drages på den fungerede statsministers Nogle tvivlsspørgsmål om regeringsdan- ansvar, da regenten ifølge Grundloven er nelsens teknik ansvarsfri (se således Germer 2007: 42. Op- Hvor vidt regentrunden er en retssædvane el- fattelsen er dog anfægtet af Hansen, 1982). ler en praksis af rent politisk karakter er der Regenten konsulterer derfor også – som det ikke enighed om blandt jurister (Lorenzen, fremgår af den i indledningen citerede pres- 2006: 157). Eftersom regentrunden heller semeddelelse – den fungerende statsminister ikke er beskrevet i et regelsæt, har der gen- for at få hans »råd«. Regenten rådes dermed nem tiden været visse diskussioner om re- ikke alene af kabinetssekretæren, men også geringsdannelsens teknik. Her skal nævnes af statsministeren, og i det omfang statsmi- nogle eksempler: nisteren trækker på Statsministeriets embedsfolk indirekte reelt også af disse. Der har været uenighed om, hvornår det er rigtigst overhovedet at gennemføre en re- Man skulle måske forvente, at sådan har prak- gentrunde. Som et eksempel blandt fl ere kan sis også været. I det mindste lige siden 1953. nævnes, at Holger Hansen og Poul Meyer har Men det synes nu ikke at være tilfældet. Re- udtrykt betænkelighed ved, at fungerende geringsdannelsen blev ganske vist formet statsminister Anker Jørgensen ikke rådede med inddragelse af den fungerende statsmi- til, at der blev indkaldt til en ny regentrunde nisters råd i 1953,1971 og 1973 (Hermerén, i 1981, inden Anker Jørgensen på sit eget råd 1975: 48). Men det synes ikke at være på fun- blev anmodet om at danne en socialdemokra- gerende statsminister Krags råd, da kongen tisk mindretalsregering på basis af 86 anbe- 26.1.1968 opfordrede Hilmar Baunsgaard til falende mandater. Det havde ifølge Hansen at lede regeringsforhandlingerne, Krag blev og Meyer været det sikreste at afklare direkte blot »informeret« (Hermerén, 1975: 40). over for dronningen, at der ikke var et fl ertal

79 Asger Lund-Sørensen, tidligere rådgiver i gerne om regeringsdannelsen, der var frit slag Statsministeriet, nævner, at det først fra og for politikerne til selv at føre alle forhandlin- med statsminister Hartling i 1975 blev ufra- ger, og regenten burde være helt passiv, indtil vigeligt, at den fungerende statsminister forhandlingerne havde ført til, at en regering råder regenten om udformningen af kom- kunne udnævnes. Ross hævdede, at regentens missoriet. Lund-Sørensen har om Hartling kommissorium til en fremtrædende politiker forklaret: »Han var meget korrekt, og han fi k under regeringsdannelsen var en »nullitet, en gennemført, at den afgående statsminister rå- illusion, det rene ingenting.« Det var »ret- dede dronningen ved regeringsskift. Det var ligt grebet ud af den blå luft«. At man var sket før, men det var ikke endeligt fastslået begyndt på at udforme disse kommissorier, og egentlig vidste vi ikke helt, hvor vi stod. skyldtes ifølge Ross ikke et rationelt begrun- Det var godt at få det slået fast, selv om det det standpunkt, men »en instinktiv indstilling jo så betød, at dronningen fi k færre mulig- af respekt over for kongen og hans gerning« heder for selvstændigt at påvirke begivenhe- (Ross, 1964). I 1975 hævdede Ross klart og dernes gang ved regeringsskift« (interview prægnant, at dersom kongens udnævnelse af 22.5.2008). en forhandlingsleder skete uden statsministerens råd og samtykke, ville der foreligge et Siden har det altså været fast praksis, at den grundlovsbrud (Jyllandsposten, 6.2.1975). fungerende statsminister, der i sin vurdering Ved i praksis at inddrage statsministeren i af den parlamentariske situation kan støtte processen, dækkede man sig ind over for en sig til både departementschef og en ekspert i kritik af den her beskrevne karakter. ministeriet, tilkaldes for at udtrykke, om han kan tilslutte sig den konklusion, som regenten Endelig kan nævnes, at det ikke synes at og kabinetssekretæren er kommet til. Denne være en fast tradition, at de fi re nordatlanti- praksis skal ses på baggrund af, at regenten ske mandater tilkaldes af kabinetssekretæren. ifølge Grundloven er ansvarsfri, mens stats- Det forklarer, at den allerede citerede presse- ministeren bærer ansvaret for, at alt foregår meddelelse fra hoffet af 16.9.2011 ikke om- korrekt. taler nordatlantiske mandater til trods for, at der kun var 89 mandater bag anbefalingerne Dronning Margrethe har udtalt følgende om af Helle Thorning-Schmidt. Teoretisk kunne den teoretiske situation, at hun og statsmi- Helle Thorning-Schmidt have haft 90 man- nisteren ikke enedes om fortolkningen af dater imod sig, hvis alle fi re nordatlantiske partiernes råd: »kabinetssekretæren ville i mandater var enige herom. Men ved denne en sådan situation tale med departements- lejlighed og i fl ere andre tilfælde byggede chefen om det. Og jeg ville snakke med ka- man alene på de nordatlantiske mandater of- binetssekretæren om det. Men det er en ret fentlige tilkendegivelser. Som i dette tilfælde teoretisk situation. Det ville jeg ikke påstå, at ikke alle gik imod Thorning-Schmidt. jeg kan udtale mig ret meget om« (Politiken, 1.1.2012). Nogle opfattelser af regeringsdannelsen Formentlig forklarer det forhold, at regerings- Det antages, at denne praksis med aktivt at dannelsen ikke er beskrevet i et regelsæt, at inddrage den fungerende statsminister i tolk- der har udviklet sig forskellige opfattelser af ningen af de politiske partiers anbefalinger, den. Betydelige divergenser kan i al fald fi n- blandt andet er fremkommet, fordi professor des i litteraturen om regeringsdannelser. dr. jur. Alf Ross kritiserede, at regenten ud- stedte kommissorier. Ross mente, at regenten I Peter Germers fremstilling af regeringsdan- ikke på nogen måde måtte påvirke forhandlin- nelsen optræder slet ikke en kongelig under-

80 søger. Men i forbindelse med vanskelige re- Vi kan altså ikke hos de tre fremtrædende ju- geringsdannelsessituationer tales der om en rister fi nde svar på, hvad en »kongelig under- »forhandlingsleder med et begrænset kom- søger« er. Vi kan heller ikke fi nde et hierarki missorium«. Der optræder heller ikke begre- af verberne »danne«, »forhandle« og »under- ber som »designeret statsminister«, »forma- søge«. I stedet for at afklare to spørgsmål har teur« el. »informateur«. Enkelt og klart er det, Zahle givet os endnu et: Hvad er en »designe- Germer skriver og der sondres altså mellem ret statsminister«. to typer situationer. Den klare situation, hvor man umiddelbart kan skride til regeringsdan- Hos juristen Holger Hansen fi nder vi i forbin- nelse (situation 1), og den mere komplicerede delse med regeringsdannelsen i 1988 endelig situation, der kræver en »forhandlingsleder« den »kongelige undersøger« (Hansen, 1988: (alle situationer fra 2- 4): Men Germer leverer 342). Han bruger udtrykket om Folketingets altså ingen sondring mellem forskellige typer fungerende formand Svend Jakobsen, som kommissorier og således indirekte heller ikke han tillige omtaler som »forhandlingsleder«. mellem forskellige typer »vanskelige« situa- Da Jakobsen i kabinetssekretærens presse- tioner (Germer, 2007: 41-5). meddelelse ikke er blevet benævnt »kongelig undersøger«, er det dog ikke klart, hvorfor Peer Lorenzens fremstilling følger helt sam- Hansen gerne vil omtale Jakobsen på denne me mønster som Germer. Heller ikke her måde. forekommer en »kongelig undersøger«. Lo- renzen bruger dog vendingen »forhandlings- I Tage Kaarsteds historiske fremstillinger spa- lederens undersøgelser« (Lorenzen, 2006: res der ikke på udtrykkene »designeret stats- 157). Der sondres altså ikke skarpt mellem at minister«, »forhandlingsleder« eller »kon- forhandle og at undersøge. gelig undersøger«. Kaarsted bruger tilmed udtrykket »designerede regeringspartier« Henrik Zahle skriver blandet andet: om Venstre, Konservative, Kristeligt Folke- parti og Centrum-Demokraterne i 1975, hvor »Drøftelserne hos regenten fører frem til en udpeg- disse partier dog alligevel ikke endte med at ning af den designerede statsminister og eventuelt danne regering (Kaarsted, 1975: 101). Kaar- forud for dette udpegning af en forhandlingsleder« sted skriver om Hilmar Baunsgaard i 1968, at (Zahle, 2001: 209). denne var »pr. defi nition den upartiske kongelige undersøger« (Kaarsted, 1992: 358). Der sondres altså – som hos Germer – mel- Vi ved, at kongen 26.1.1968 bad Baunsgaard lem situationer, hvor man kan gå direkte til om at undersøge, om en bred fl ertalsregering regeringsdannelse (situation 1), og så de van- kunne dannes. Kaarsted synes at forudsætte, skeligere situationer, hvor der må en faseop- at Baunsgaard var noget andet end forhand- delt proces til (alle situationer fra 2-4). I det lingsleder, altså at der var forskel på at være sidste tilfælde må der i første fase udpeges en forhandlingsleder og kongelig undersøger. forhandlingsleder med et nærmere afgrænset Men forløbet glider over i, at Baunsgaard ud- mandat. Det kan så ifølge Zahle føre frem til mærket godt kan betegnes som en forhand- næste fase, hvor en designeret statsminister lingsleder. Han forhandler om en regerings- udpeges. Det er underforstået, at der må ligge dannelse med potentielle koalitionspartnere i en regentrunde mellem de to faser. Eneste Venstre og Det Konservative Folkeparti. Og reelle forskel fra Germer er, at begrebet de- da han vender tilbage til kongen d. 1.2.1968, signeret statsminister føjes til for at dække meddeler han, at han er parat til at danne den situation 1. regering, som siden gik over i historien som VKR-regeringen. Det virker uklart i dette ek-

81 sempel, hvad forskellen på en kongelig un- Kaarsted i 1989 ikke »nødvendigvis«, men dersøger og en forhandlingsleder skulle være. nok »potentielt« og »sædvanligvis« er statsmi- Det er umuligt at godtage, at Baunsgaard var nisterkandidat. Ikke just knivskarpt formuleret. upartisk. Og heller ikke i dette tilfælde bruges vendingen »kongelig undersøger« i den Vi kan også konstatere, at Kaarsted tillige ta- ofﬁ cielle pressemeddelelse. ler om en »designeret statsminister«, som han modstiller en »kongelig undersøger«. Sidst- Det virker inkonsekvent, at Kaarsted i forbin- nævnte er for Kaarsted ikke helt det samme delse med den første runde af regeringsdan- som en »forhandlingsleder«, men vendinger nelsen i 1975 omtaler Folketingets formand, som ikke nødvendigvis og ordene »poten- den radikale Karl Skytte, som forhandlings- tielt« og »sædvanligvis« er de instrumenter, leder. For ikke alene havde Centrum-Demo- Kaarsted giver os, hvis vi skal sondre mel- kraterne som nævnt anbefalet, at Skytte blev lem de to roller. Derfor efterlades vi også i »kongelig undersøger«. Skytte havde også en usikkerhed, om Kaarsted med »designeret understreget offentlig, at han ikke selv stilede statsminister« mener det samme som eller mod at blive statsminister. Kaarsted bemær- noget andet end Zahle, jf. oven for. ker hertil lidt skeptisk: »Det kunne jo dog være, at han gradvis fremstod som den ud- Hvis vi går videre til politologen Erik Dam- valgte.« (Kaarsted 1988: 80). Dermed sætter gaard, dukker et nyt billede frem. Erik Dam- Kaarsted spørgsmål ved Skyttes »upartisk- gaard skriver bl.a.: »Endelig har der udviklet hed«. Men det fremgår dog også af Kaarsteds sig en praksis, hvorefter der i den eller de fremstilling, at Skytte i højere grad end Bau- første fase(r) af regeringsforhandlingerne nsgaard i 1968 faktisk optrådte på en måde, eventuelt kan udnævnes en såkaldt »kongelig som kan kaldes upartisk. Han ledte nemlig undersøger« (»informateur« i international – som allerede nævnt – undervejs forhandlin- sprogbrug) til at klarlægge regeringsmulighe- ger mellem Socialdemokratiet og Venstre om derne, hvis en statsministerkandidat (»forma- en SV-regering uden radikal deltagelse (Ka- teur«) ikke umiddelbart fremgår af partiernes arsted, 1988: 81). rådgivning« (Damgaard, 1999: 52).

I 1989 skrev Kaarsted om regeringsdannelsen Damgaard sondrer altså mellem en »statsmi- i 1957, at H. C. Hansen (efter første regent- nisterkandidat« og en »informateur/kongelig runde) »ved forhandling med de politiske undersøger«. Sidstnævnte svarer vel til den partier skulle mulighederne for dannelsen af beskrivelse, vi har af Karl Skyttes rolle i 1975 en ﬂ ertalsregering, altså ikke nødvendigvis og Svend Jakobsens rolle i 1988, jf. oven for. med ham selv som statsminister. Han var med Til gengæld har han ikke sondringen mellem andre ord beskikket som »kongelig undersø- forhandlingsleder og designeret statsminister. ger«, selv om udtrykket først blev almindeligt Han taler kun om en »statsministerkandidat«. senere.« Få linjer efter skriver han: »Mens de Det er et begreb uden helt skarpe konturer. kongelige undersøgere sædvanligvis er po- Men det ser ud til, at Damgaards sondring tentielle statsministerkandidater, har man to trækker grænsen mellem på den ene side si- gange udpeget den person, som indtil valget tuationerne 1-3 oven for og på den anden side var formand for Folketinget, uden at denne eo situation 4, den situation hvor alle tænkelige ipso var designeret statsminister. Første gang statsministerkandidater har et ﬂ ertal i mod sig. var i 1975 (Karl Skytte), anden gang i 1988 (Svend Jakobsen)« (Kaarsted, 1989: 117). Så vidt kan vi konkludere, at Holger Hansen har brugt termerne »forhandlingsleder« og Her ser vi, at en »kongelig undersøger« ifølge »kongelig undersøger« som synonymer, at

82 Tage Kaarsted har anvendt dem uden skarp- kan bestå i, at et fl ertal i Folketinget anbefa- hed og næppe heller med konsekvens, og at ler, at det overdrages en bestemt politiker at Erik Damgaard slet ikke sondrer mellem, at danne regering. Eller også foreligger der en en politiker anmodes om at danne en regering mindre klar situation, hvor en politiker kun eller anmodes om at være forhandlingsleder. kan overdrages at undersøge og forhandle for Damgaard gør derimod begrebet »kongelig at afdække, om der kan dannes en ny regering. undersøger« synonymt med »informateur«. Det afhænger helt af de konkrete omstændig- Desuden taler han om »statsministerkandi- heder, hvilket mandat en politiker gives i den- dater« og en »formateur«. Herefter har man ne situation. Enten afdækkes en mulighed for vel lov at mene, at samlet set er alle disse at danne en regering, som ikke umiddelbart begreber mere med til at skabe uklarhed end vil få et fl ertal i mod sig. En regentrunde må klarhed. så som hovedregel til for at bekræfte, at dette er tilfældet. Eller også må den pågældende De givne mandater og vore endelige kon- give op. I sidstnævnte tilfælde er praksis den, klusioner at der gennemføres en ny regentrunde for at Vi har undersøgt de faktisk givne mandater afdække nye muligheder, som ikke var syn- op gennem tiden. Denne del af undersøgel- lige under første regentrunde. Forhandlingsle- sen viser, at hverken termerne statsminister- deren kan ikke gå længere end det mandat, der kandidat, designeret statsminister, formateur, er givet, tillader, og hvis han/hun efter at have informateur eller kongelig undersøger indgår undersøgt mulighederne fi nder det muligt at i de offi cielt anvendte kommissorier. Disse danne regering, skal der et nyt mandat til. termer er introduceret af forskere for at give klarhed, men bidrager samlet set til det mod- Vi opstillede også en hypotese om, at ver- satte. For så vidt angår specielt betegnelsen berne »undersøge, forhandle og danne« gav »designeret statsminister« er det vor opfat- et hierarki, som man kunne ordne de givne telse, at man udmærket kan beskrive rege- mandater i. Denne hypotese holder ikke, når ringsdannelser uden dette udtryk, og at det vi ser på de kommissorier, der er givet gen- kan bidrage til at mystifi cere, hvordan rege- nem årene. Der er ikke altid et klart skel mel- ringsdannelser foregår. Der er eksempel på, lem at forhandle og undersøge, undersøge og at det kan diskuteres, hvornår en kommende forhandle lapper ofte over hinanden. Da Niels statsminister blev den førende statsminister- Helveg Petersen (R) efter anden regentrunde kandidat og dermed designeret statsminister i 1988 fi k et kommissorium fra regenten lød (fx 1957, jf. Hermerén, 1975: 34). opgaven på »som forhandlingsleder at un- dersøge mulighederne for udformningen af Det eneste begreb, som vi genfi nder i de of- et regeringsprogram, der støttes af et bredt fi cielle meddelelser, er »forhandlingsleder«. fl ertal i Folketinget.« Verbet »undersøge« Vores enkle konklusion er at anbefale, at for- giver næppe grundlag for at danne substanti- skere undlader at anvende alle termer, som vet »kongelig undersøger«, der på en klar og ikke er anvendt offi cielt, fordi de kan medføre meningsfuld måde kan adskilles fra begrebet misforståelser og uklarhed. Vi konkluderer »forhandlingsleder.« Man skal med andre ord med andre ord, at Peter Germers og Per Lo- ikke lede efter streng konsekvens, hvor den renzens foran omtalte enkle redegørelser for ikke har været. Regentrunderne har udviklet regeringsdannelser er så klare som overho- sig gradvist sammen med skiftende regenter, vedet muligt. Kernen i denne opfattelse er i kabinetssekretærer, statsminister og statsmi- al sin enkelhed, at spørgsmålet er, om man i nisterielle embedsfolk. Uden hjælp fra »en forbindelse med et regeringsskift enten har en kongelig undersøger«. Vi anbefaler derfor, at klar og entydig parlamentarisk situation. Den man holder op med at bruge begrebet.

83 Litteratur Kaarsted, Tage (1992), De danske ministerier 1953- Damgaard, Erik (1999), »Parlamentarismens ud- 1972, København: Pensionsforsikringsanstalten. vikling«, i Folketingets festskrift i anledning af Knudsen, Tim (2008), Upubliceret interview af 22.5. grundlovens 150-års jubilæum den 5. juni 1999, 2008 med fhv. medarbejder i Statsministeriet, As- Folketinget, pp 49-70 ger Lund-Sørensen. Germer, Peter (1975), »Regeringsdannelse og grund- Lidegaard, Bo (2012), Interview af dronning Margre- loven«, Juristen og Økonomen, 57: 346-349. the II, Politiken 1.1.2012. Germer, Peter (2007), Statsforfatningsret, Køben- Lorenzen, Peer (2006), »Grundlovens § 14«, i Hen- havn: Jurist- og Økonomforbundets Forlag rik Zahle, red., Grundloven: Danmarks Riges Hansen, Holger (1982), »Regeringsdannelsen 1981«, Grundlov med kommentarer, København: Jurist- Juristen, pp. 96-107. og Økonomforbundets Forlag. Hansen, Holger (1988), »Regeringsdannelsen efter Meyer, Poul (1967), »Regeringsdannelsens teknik«, folketingsvalget d. 10. maj 1988«, Juristen, pp. Økonomi & Politik, nr. 3, pp. 284-307. 337-49. Meyer, Poul (1984), Dansk politik 1944-1984, Kø- Herméren, Henrik (1975), Regeringsbildningen i ﬂ er- benhavn: Gads Forlag. partisystem, Stockholm: Studentlitteratur Ross, Alf (1964), »Kongens rolle efter valg«, Politi- Kaarsted, Tage (1964), Regeringskrisen 1957, Århus: kens kronik 25.9.1964. Universitetsforlaget i Aarhus Ross, Alf (1975), Jyllandsposten 6.2.1975. Kaarsted, Tage (1988), Regeringen vi aldrig ﬁ k: Rege- Zahle, Henrik (2001), Dansk forfatningsret I: Institu- ringsdannelsen 1975 og dens baggrund, Odense: tioner og regulering, København: Christian Ejlers Odense Universitetsforlag Forlag. Kaarsted, Tage (1989), »Ny regering: Regeringsdan- nelsens problemer«, i Per Fischer, red., Statsmini- steriet i 75 år, København.