Utviklingstendensar I Den Kvantitative Økonomiske Planlegginga I Norge

Utviklingstendensar i den kvantitative økonomiske planlegginga i Norge

PETTER JAKOB BJERVE, DIREKTØR DR. PHILOS.

Cand. oecon. 1941. Forskingsassistent ved Universitetets sosialøkonomiske institutt 1939-40, sekretær i Statistisk Sentralbyrd 1944-45, universitetsstipendiat i sosial- økonomi 1945-49, byråsjef i Finansdepartementet 1945-47, direktor i Statistisk Sentralbyrå frå 1949. Visiting professor ved Stanford University, California 1954-55. Dr. philos. i 1962 på avhandlinga «Planning in Norway 1947-56». Medlem m. a. av Rådet for områdeplanlegging frå 1949, Det økonomiske samord- ningsråd frå 1949, Penge- og bankkomiteen av 1950, Penge- og finansrådet frå 1950, United Nations Population Commission 1955-59 og Statistical Commission frå 1960, Statsråd, Finans- og tolldepartementet frå 1960 til 1963.

Det er no 19 år sidan det for første gongen måla på kan vi firme viktige utviklingstenden- vart lagt fram eit nasjonalbudsjett for Norge, sar, som eg skal gjere ein freistnad på å klar- i Særskilt vedlegg nr. 11 til Statsbudsjettet legge. Det har såleis vore ein tendens til å for 1945-1946. Her vart det gjeve overslag utvide den kvantitative planlegginga til fleire over nasjonalprodukt, importoverskott, offent- område av den økonomiske politikken, ta be- leg bruk av varer og tenester, privat konsum tre analytiske hjelpemiddel i bruk, legge stOr- og privat investering i tre alternativ for året re vekt på langtidsplanlegging og klårlegge 1946 og seks for femårsperioden 1946-1950. programkarakteren av nasjonalbudsjettet og Både den måten alternativa vart stilt opp på langtidsprogrammet. Desse fire hovudtenden- og kommentarane til dei synte klårt at det lag sane vil i det følgjande bli drøfta under kvar eit økonomisk program bak denne tallekser- si overskrift, men på fleire punkt vil det og bli sisen, og målsettinga var snøgg atter-reising peika på andre sider ved utviklinga som kan ved hjelp av store importoverskott, eit rela- ha interesse. For å unngå gjentak vil fram- tivt lågt privat konsum og strengt atterhald stillinga i dei to forste avsnitta stort sett bli i den offentlege bruken av varer og tenester. avgrensa til utviklingstendensane i arbeidet Jamvel om målsettinga for den økonomiske med og offentleggjeringa av nasjonalbudsjet- politikken seinare har skifta, har føremåla tet, medan langtidsprogrammet vil bli drøfta med den kvantitative planlegginga heile tida mest mogleg under eitt i det tredje avsnittet. vore dei same. Ved hjelp av nasjonalbudsjett I ein artikkel til eit spesialnummer for pro- og langtidsprogram har ein meint å kunne få fessor Ragnar Frisch finn eg det naturleg å til betre opplegg av den økonomiske politikken, meir samordna bruk av dei økonomiske verkemiddel som ulike administrative organ Gode vener i Finansdepartementet og Statistisk rår over, og betre forståing av den økonomiske Sentralbyrå har vore så snille å lese artikkelen i ma- politikken både mellom politikarane og andre nuskript og har gjort mange framlegg til forbetrin- interesserte. Men i måten å stette desse fore- gar.

11 dra namnet hans fram der det er tydeleg at der resultatet av analysen vart uttrykt i tal han har sett spor etter seg i norsk planleg- både for målsettingsvariable og verkemiddel- ging. Men eg vil streke under at det i denne variable. Men jamvel om det for båe desse artikkelen ikkje vil bli gjeve ei fullstendig vur- gruppene av variable vart offentleggjort man- dering av den rolla som Frisch har spela på ge fleire budsjettpostar enn vanleg i dag, gav dette området.' postane langt frå noko fullstendig uttrykk for dei mål og verkemiddel som Regjeringa måt- te ta avgjerder om i året 1947. For budsjettba- Mr fttnd vntttv plnln. lansen, kredittpolitikken, stønadspolitikken, I dei forste åra var interessa konsentrert prispolitikken (t. d. bruken av pristilskott), om tilgangen på og etterspurnaden etter real- lønns- og inntektspolitikken, for ikkje å nem- økonomiske ressursar og om bruken av meng- ne distriktspolitikken, fanns det såleis ingen dereguleringar til å påverke desse ressursa- kvantitative planar i nasjonalbudsjettet 1947. ne. I dei årlege stortingsmeldingane om nasjo- Sjølvsagt vart det på alle desse områda fort nalbudsjettet vart det offentleggjort detaljerte politikk den gongen 6g, men enno gjekk ikkje budsjett for produksjon, import, eksport, pri- opplegget av denne politikken inn som ein del vat realinvestering, privat konsum og offentleg av arbeidet med nasjonalbudsjettet, og sam- bruk av varer og tenester, og dessutan eit sær- ordninga med den økonomiske politikken elles, dvs. først og fremst med bruken av meng- skilt arbeidskraftsbudsjett. 3 Som planar for mengdereguleringane vart det offentleggjort dereguleringane, måtte i den monn det var importloyvebudsjett, byggeloyvebudsjett og samordning, skje på statsråds- eller regjerings- varebudsjett (spesielt for dei viktigaste bygge- nivå. Under budsjettkonferansane i Finansde- materiale). partementet om framlegga frå dei ymse fag- Under utarbeidinga av nasjonalbudsjettet departement til statsbudsjett for 1946-47 og for 1946 vart det ikkje gjort nokon freistnad 1947-48 vart utgiftene til statsbygg avgrensa på å sjå bruken av mengdereguleringane og slik at det ikkje skulle bli brukt meir mur- verknadene av desse verkemidla i samanheng. stein, trelast og sement enn føreåt fOrt opp på Forste gongen det vart gjort, var då nasjonal-. byggematerialbudsjettet. Denne samordninga budsjettet for 1947 vart laga. Stortingsmeldin- førte sikkert til at dei statlege utgiftene til ga om dette nasjonalbudsjettet representer- byggeføremål vart mindre enn dei elles ville te den forste nasjonaløkonomiske planen for ha vorte. For resten av statsbudsjettet fekk Norge der ei realøkonomisk målsetting og derimot nasjonalbudsjettet for 1947 truleg lite bruken av visse verkemiddel for å nå denne å seie jamvel om den nasjonaløkonomiske målsettinga, vart analysert i samanheng, og grupperinga av utgiftene i budsjettframlegga for 1946-47 og 1947-48 vart lagt til grunn ved totalvurderinga av råbudsjettframlegga og såleis spela ei viss rolle i budsjettopp- ' Som ein kuriositet kan det nemnast at det på, legget. Universitetets Sosialøkonomiske Institutt ligg arki- Når nasjonalbudsjettet for 1947 først og vert eit notat av professor Frisch, datert 29/1. 40, fremst vart nytta i politikkopplegget for meng- med overskrifta: Nasjonalbudget (i motsetning til dereguleringane, var det mellom anna fordi Nasjonalregnskap). Frisch var den gongen inne på å samordninga av mengdereguleringane vart sett gjere liknande overslag for Norge som professor J. på som den viktigaste oppgåva nett då. Slik M. Keynes hadde offentleggjort for Storbritannia, stoda den gongen var, med skort på dei fleste over tilgangen på og utnyttinga av realøkonomiske vareslag, kunne ein ved hjelp av desse regule- ressursar. Då Finansdepartementet tok opp arbeidet ringane påverke allokeringa av ressursane mye med dette hausten 1945, vart namnet Nasjonalbud- meir effektivt enn ved andre verkemiddel. Ved sjett henta fram. å nytte ut ünport- og varerasjoneringssystemet For 1947 var produksjonsbudsjettet spesifisert til dette føremålet meinte ein til domes å, 13 næringar og investeringsbudsjettet i 12 næringar. kunne påverke investeringsverksemda så effek- Det siste var dessutan spesifisert i 4 artsgrupper og 3 ljvt at det ikkje var naudsynt å fore ein særleg eigargrupper. Vidare var eksportbudsjettet spesifisert aktiv kredittpolitikk. i 16 varegrupper, importbudsjettet i 18 varegrupper Etter kvart som det vart lagt større vekt på, og budsjettet for det private konsum i 12 varegrup- finans- og kredittpolitikken, gjekk det samstun- per. Matvaregruppa i det sistnemnte budsjettet var des fore seg ei utviding av nasjonalbudsjett- dessutan spesifisert i 15 undergrupper. Importløyve- rbeidet slik at også bruken av desse verke- budsjettet hadde same varegruppering som import- midla vart planlagt og samordna gjennom dei budsjettet, og både byggeløyve- og byggematerial- årlege nasjonalbudsjett. Dermed vart den sen- budsjettet hadde om lag same gruppering etter nm- trale kvantitative økonomiske planlegginga ring som investeringsbudsjettet. Importløyvebudsjett meir og meir omfattande. vart offentleggjort først frå og med 1949, og då Den samordninga av statsbudsjettet og na- vart varespesifikasjonen sløyfa for den budsjetterte sjonalbudsjettet som tok til under utarbeidin- leverte import. ga av nasjonalbudsjettet for 1947, vart såleis

12 med tida stendig betre. 4 Men så lenge budsjett- for Stortinget først i oktober, medan dei år- systemet for dei offentlege sektorane hadde lege tingingane om kredittavtalen for neste heilt andre definisjonar og klassifikasjonar år ikkje tok til for i desember. Difor var det enn nasjonalbudsjettsystemet, og dei offent- ikkje mogleg å offentleggjere i nasjonalbud- lege budsjett vart utarbeidd for perioden 1. sjettpublikasjonen noko kredittbudsjett for juli-30. juni medan nasjonalbudsjettet galdt dei private kredittinstitusjonane og for yting kalenderåret, var det uråd å gjennomføre full av kreditt over obligasjonsmarknaden tilsva- samordning. Forst frå og med året 1961 vart rande utlånsbudsjettet for statsbankane, og dette mogleg, for då vart dei offentlege bud- det vart heller ikkje laga noko kredittbudsjett sjettsystem logisk integrert med nasjonalbud- samstundes med statsbudsjettet, jamvel om sjettsystemet, og samstundes gjekk både sta- kredittpolitikken sjølvsagt vart drøfta i sam- ten og kommunane over til kalenderårsbud- band med budsjettopplegget. sjett. Frå og med 1962 vart dette problemet løyst Kredittpolitikken kom ikkje for alvor inn i ved at det i samband med utarbeidinga av nasjonalbudsjettopplegget for i midten av 1950- statsbudsjettet og nasjonalbudsjettet vart laga åra, altså fleire år seinare enn finanspolitikken. eit førebels kredittbudsjett til internt bruk. I nasjonalbudsjettpublikasjonane frå og med Dette budsjettet gjev uttrykk for kva Regje- 1948 vart det nok teke med avsnitt om ford- ringa vonar å kunne få kredittinstitusjonane! ringsforskyvningane, og under arbeidet med med på i kredittavtalen for neste år. Oppleg- dei følgjande nasjonalbudsjett vart det gjort get vil såleis vere realistisk berre i den monn framsteg med å lage budsjettal for kredittut- Regjeringa greier å få kredittinstitusjonane viklinga som var logisk integrerte med resten med på det, like eins som framlegget til stats- av nasjonalbudsjettsystemet. Men så seint som budsjett berre er realistisk i den monn det i stortingsmeldinga om nasjonalbudsjettet for blir godteke av Stortinget. 1953 gjekk det fram at desse tala enno stort Lønns- og prisproblem vart i det heile teke sett berre var prognosar og ikkje program for ikkje drøfta i dei forste nasjonalbudsjettpubli- kredittpolitikken. Jamvel om det her for forste kasjonane. Det forste steget vart teke i 1950, då gongen vart offentleggjort eit utlånsbudsjett Regjeringa i eit tillegg til stortingsmeldinga om for statsbankane, vart dette presentert berre nasjonalbudsjettet la fram ei utgreiing om sub- som «et sammendrag av de utlånsbudsjett som sidiereduksjonen det året. Det heiter her at til- statsbankene har utarbeidet for 1953», dvs. at taket var ein lekk i gjennomføringa av dei ret- det var bankane sitt program, og ikkje noko ningslinene som hadde vorte dregne opp i som Regjeringa tok direkte ansvar for.' Forst nasjonalbudsjettet.' Frå og med 1951 gjekk ei frå og med 1954 la Regjeringa fram ein samla drøfting av pris- og inntektsutviklinga inn som plan for utlån frå statsbankane som ein inte- ein fast del av dei årlege stortingsmeldingane grerande del av nasjonalbudsjettet, og frå no om nasjonalbudsjettet. I den forste tida dreide av vart opplegget av kredittpolitikken elles dig analysen seg fø rst og fremst om verknadene i stendig sterkare grad integrert med nasjo- av prisutviklinga på inntektene, særleg utvik- nalbudsjettopplegget. linga i det siste året, og problema i komande Denne viktige utvidinga av området for na- år vart lite analysert. Etter kvart vart det gjeve sjonalbudsjettarbeidet hang sjølvsagt saman med den meir aktive penge- og kredittpolitikken som då byrja. Ved hjelp av dei nye verke- 4 Verknadene av dei offentlege budsjett på dispo- midla for kredittpolitikken som hadde vorte nibel inntekt og sparing hos foretak og konsumentar bygd ut i åra like for, og som mellom anna vart i viss monn analysert i stortingsmeldinga om. bygde på årlege kredittavtaler mellom stats- nasjonalbudsjettet for 1948. Nasjonalbudsjettpublika- maktene og dei private kredittinstitusjonane, sjonen for 1949 syner at det for dette Aret vart kunne staten ove innverknad ikkje berre på gjort vidare framsteg i så måte og at det dessutan utlånsverksemda i statsbankane, men både på vart gjort freistnad på A analysere kredittverknadene utlåna frå dei private kredittinstitusjonane og av dei offentlege budsjett. Frå og med 1950 vart på kredittgjevinga over obligasjonsmarkna- statsinntektene drofta i eit særskilt avsnitt av nasjo- den.' nalbudsjettpublikasjonane. Frå og med 1953 vart skat- Innfoyinga av kredittpolitikken i nasjonal- tepolitikken drøfta meir eksplisitt, og frå og med budsjettopplegget vart Og i viss monn hemma 1958 vart det teke med ein tabell der skatteinntektene av statistisk-tekniske problem og administrati- mellom anna vart uttrykt i prosent av bruttonasjonal- ve periodiseringsproblem. Dei statistiske pro- produktet. blema vart i stor monn løyste gjennom den St. meld. nr. 1 (1953, p. 54.) omlegginga av kredittmarknadsstatistikken SjA, St. meld. nr. 75 (1952). som vart sett i gang i 1952, men så seint som ' Kredittmarkedstatistikk 1955, NOS XI 281. for 1961 vart dei kvantitative planane for fi- St. meld. nr. 4:3 (1950), p. 3. Ei tilsvarande mel- nanspolitikken og for kredittpolitikken utar- ding i 1947 som tilfelleleg Og har nummeret 43, vart beidd på ulike tidspunkt.' Dette hang saman j lagt fram som tillegg til stortingsmeldinga om med at nasjonalbudsjettet skulle leggjast fram nasjonalbudsjettet,

13 visse inntekts- og prisprognosar i den tekstlege bruttoinvesteringane.1° For produksjonen har framstillinga, men noko uttrykkeleg opplegg det heile tida vorte offentleggjort eit budsjett til ein inntektspolitikk finn vi ikkje før i na- med om lag den same næringsspesifikasjonen, sjonalbudsjettpublikasjonen for 1963, der det men frå og med 1961 vart desse tala offentleg- vart gjeve varsel om ein ny og meir aktiv inn- gjort berre i prosent. tektspolitikk. Medan det etter kvart vart laga og offentleg- Den kvantitative planlegginga på dette områ- gjort kvantitative planar for bruken av fleire det har nok elles spela ei større rolle enn det og fleire økonomiske verkemiddel, vart det så- kan sjå ut til ved gjennomlesing av nasjonal- leis ein tendens til å offentleggjere mindre de- budsjettpublikasjonane. Det har lenge vorte ut- taljerte budsjettal for utslaga av verkemidla. arbeidd pris- og inntektsprognosar, men of- Til internt bruk i administrasjonen vart det fentleggjering av slike prognosar byr på van- heile tida utarbeidd om lag like spesifiserte tal skelege problem som det ikkje skulle vere som før for både importen, eksporten, kon- naudsynt å gå nærare inn på. Det kan vere sumet og investeringane, men då mengderegu- nok å nemne at ei mogleg offentleggjering av leringane fall bort, vart desse tala både meir kvantitative program for inntektspolitikken uvisse og mindre interessante, og her har vi før programmet er godteke av dei partane truleg dei viktigaste grunnane til at offentleg- som Regjeringa skal tinge med, ville by på gjeringa vart mindre detaljert. liknande problem som ei offentleggjering av Som ein konsekvens av dette har nasjonal- kredittbudsjettet for statsmaktene og dei pri- budsjettpublikasjonen i dag ein heilt annan vate kredittinstitusjonane har vorte samde om karakter enn i 1947. Frå å vere eit omfangsrikt det. dokument på mellom 120 og 150 sider frå då, Om lag samstundes med avviklinga av meng- av til og med 1953 (inkl. vedlegg), vart publika- dereguleringane vart det slutt på offentleg- sjonane for dei seinare år redusert til stort sett gjering av budsjett med varegruppering for mellom 40 og 60 sider, og medan storparten av privat konsum, import og eksport.' Når det framstillinga i det første tidsromet galdt bru.- gjeld det private konsumet, vart eit slikt bud- ken av mengdereguleringane og dei realøkono- sjett siste gongen offentleggjort for 1952. Et- mi ske verknadene av desse, har for åra etterpå ter at importløyvebudsjettet vart sløyfa for stort sett om lag tredjeparten av stoffet dreidd 1952, vart det offentleggjort eit budsjett med seg om bruken av andre verkemiddel. varegruppering for den leverte importen både Både planleggingsarbeidet og offentleggjerin- for 1953 og 1954, men deretter vart varespe- ga av planane har såleis vorte meir og meir sifikasjonen sløyfa på dette området Og. For verkemiddelorientert. Ovanfor er dette synt vareeksporten vart det offentleggjort budsjett med dome frå det årlege nasjonalbudsjettar- med varespesifikasjon til og med 1956. Investe- beidet. Vi skal seinare sjå at den same ut- ringsbudsjettet derimot vart offentleggjorr viklingstendensen gjorde seg gjeldande for slik som for, bortsett frå at det i dei siste åra I angtidsprogrammet. berre har synt den prosentvise tilveksten i Denne utviklingstendensen bar i seg at dei næringspolitiske sidene ved den økonomiske politikken kom mindre til kvantitativt uttrykk 9 Planar for bruken av mengdereguleringar vart i nasjonalbudsjettpublikasjonane. Dette hang det sjølvsagt slutt med å lage etter kvart som regule- vel saman med at utslaga her gjer seg gjeldan- ringane vart avvikla. I nasjonalbudsjettpublikasjo- coarleg på lang sikt, og at det difor var meir nen for 1951 vart det for siste gongen offentleggjort r.aturleg å drøfte dei i samband med langtids- eit importløyvebudsjett med gruppering på viktigare programmet enn i dei årlege stortingsmeldin- vareslag; for seinare år vart det berre offentleggjort gane om nasjonalbudsjettet. eit samla overslag for den lisensierte importen så Målsettinga og verkemidla for fordelingspo- lenge den hadde ein storleik som var verd å nemne. litikken har alltid i berre liten monn vorte På tilsvarande vis vart omfanget av byggeløyve- kvantitativt uttrykt i nasjonalbudsjettet og budsjetta redusert parallelt med at fleire og fleire langtidsprogrammet. Her vil det snautt bli område vart fritekne for byggeregulering. I nasjonal- gjort framsteg før nasjonalrekneskapen blir budsjettpublikasjonen for 1965 vart det for bygd ut med sikte på å gje dei opplysningane siste gongen offentleggjort eit byggeløyve- og bygge- om fordelinga av inntektene på sosiale grup- materialebudsjett som galdt storparten av bygge- per, som trengs som grunnlag for ei utvidd verksemda. Etter den tid har det berre vorte of- kvantitativ planlegging på dette området. Det fentleggjort programtal for dei kvotane som fylkes- har lenge vorte arbeidd med ei slik utbygging, forsyningsnemndene kunne disponere og for dei få og dei forste resultata vil snart bli ferdige, områda av byggeverksemda som har vore regulert men det står att A sjå om kvaliteten av den gjennom sentral tildeling av byggeløyver. nye statistikken vil bli god nok. " For åra 1961-1964 vart næringsspesifikasjonen Utviklinga, mot meir omfattande kvantitativ heilt sløyfa i St. meld. nr. 1, men teke med i ei mel- planlegging har i viss monn samanheng med. ding om gjennomføringa av nasjonalbudsjettet. endringar i den departementale arbeidsdelin- ga. Når såleis opplegget av finanspolitikken

14 etter kvart gjekk inn som ein del av nasjonal- Hausten 1945 forte Statistisk Sentralbyrå og budsjettopplegget, hang det saman med til- Finansdepartementet i samarbeid tala for na- bakeføringa av nasjonalbudsjettarbeidet frå sjonalproduktet fram til 1945 og gjorde over- Handelsdepartementet til Finansdepartemen- slag for 1939 og 1944 over importoverskott, tet i 1952 og opprettinga av Økonomiavdelinga offentleg bruk av varer og tenester, privat med eit særskilt Inntektskontor." Noko liknan- konsum og privat investering. Oppgåva under de gjeld for kredittpolitikken. Økonomiavdelin- utarbeidinga av nasjonalbudsjettet var å lage ga spela ei viktig rolle under utbygginga av dei tilsvarande overslag for framtidige år. nye kredittpolitiske verkemidla som vart tek- Det første nasjonalbudsjettet (for 1946 og ne i bruk frå 1954 av, og det var naturleg at for tidsrommet 1946-1950 ) vart laga av Det avdelinga fekk til oppgåve å samordne bru- pengepolitiske kontor i Finansdepartementet. ken av desse verkemidla innanfor nasjonal- Administrativt sett skjedde det ei viktig ny- budsjettsystemet. Det at Penge- og finansrådet skaping i samband med nasjonalbudsjettet for samstundes i røynda oppløyste seg sjølve, la, 1947 i og med at arbeidet med dette budsjettet nok Og større kredittpolitisk ansvar på Økono- vart spreidd på mange departement, og dess- miavdelinga. utan tok Arbeidsdirektoratet, Statistisk Sen- Når pris- og inntektspolitikken i dei første tralbyrå og Norges Bank direkte del i plan- etterkrigsåra låg så å seie heilt utanom arbei- leggingsarbeidet Oppgåva for Det pengepoli- det med nasjonalbudsjettet og problema ikkje tiske kontor vart heretter først og fremst å vart drøfta i nasjonalbudsjettpublikasjonane, samordne nasjonalbudsjettarbeidet og å skri- hang det saman med at Regjeringa i dette ve stortingsmeldingane om nasjonalbudsjet- tidsromet nytta Det økonomiske samordnings- tet. På grunnlag av visse allmenne retningsli- råd som rådgjevande organ i slike saker. Dess- ner frå eit nyorganisert regjeringsutval for utan spela Prisdirektoratet ei viktig rolle så økonomiske saker, laga dei ymse departe- lenge direkte prisregulering vart nytta som ment og direktorat framlegg til kvar sine de- det sentrale verkemidlet i prispolitikken. Etter ler av nasjonalbudsjettet. Desse framlegga vart at Samordningsrådet var oppløyst og etter gjennomgått av Det pengepolitiske kontor som kvart som den direkte prisreguleringa vart såg til at dei var utarbeidd i samsvar med de- nedbygd, tok Økonomiavdelinga meir og meir finisjonane i nasjonalbudsjettsystemet og over dei rådgjevande funksjonane på dette som stilte dei saman innanfor dette systemet. området Og, men først i dei aller siste åra har Då det så synte seg at det var planlagt brukt avdelinga spela ei verkeleg viktig rolle under mye meir ressursar enn det var venta å få råd- opplegget av inntekts- og prispolitikken. velde over frå norsk produksjon og gjennom Ein lærdom som ein kanskje kan dra av des- importoverskott, måtte framlegga i stone eller se røynslene om samanhengen mellom graden mindre monn brigdast. Dette reiste priorite- av samordna planlegging og institusjonelle ringsspørsmål som Det økonomiske utvalet i endringar, er at dersom ein ønskjer å fore ge- Regjeringa måtte avgjere. På grunnlag av nye nerell økonomisk politikk på grunnlag av ein retningsliner laga budsjettorgana så reviderte samla nasjonaløkonomisk plan, kan det snautt framlegg som atter vart stilt saman osv. Gjen- vere føremålstenleg å ha særskilde sekretariat nom ein slik prosess av suksessive tilnærmin- parallelt med det sentrale planleggingssekre- gar kom ein til ,;lutt fram til eit sett av bud- tariatet. sjettal som i det minste stetta definisjonslik- ningane i nasjonalbudsjettet. Under timer- mingsprosessen vart det dessutan gjort freist- Mr øntr plnlntn. nad på å kontrollere at visse budsjettal stetta Det fundamentalt nye som hende teoretisk kjente strukturrelasjonar, som til domes at det sett i norsk økonomisk planlegging like etter pr. kvadratmeter grunnflate i bygg av ein viss krigen, var at statsmaktene tok til å utarbeide type gjekk med ei viss mengd trelast, murstein kvantitative planar for den økonomiske poli- eller sement, og at byggekostnaden pr. kvadrat- tikken innanfor eit tankeskjema som femna, meter samsvara med dei røynslene ein hadde. om heile realøkonomien. Dette var i hovud- Dei tala som til slutt vart ståande i nasjonal-. saka det systemet av definisjonar og defini- budsjettet stetta såleis også ein god del relasjo- sjonsrelasjonar som professor Frisch nokre år tidlegare hadde lagt fram under namnet 1 Økosirksystemet. 12 1 Tilbakeføringa hang sjølvsagt atter saman med Under krigen hadde Statistisk Sentralbyrå avviklinga av mengdereguleringane. byrja på å lage ein nasjonalrekneskap i sam- 1 ' Ragnar Frisch: Okosirksystemet (Det økono- svar med dette systemet, og ved frigjeringa miske sirkulasjonssystem) (Ekonomisk Tidskrift låg det fore tal for bruttonasjonalproduktet 1943, pp. 106-121.) åra 1935-1943 gruppert på 13 næringssek- 13 Byrået nytta den gongen terminologien bearbei- torar. 13 Dessutan var det gjort visse grove over- delsesverdi om brut tonasjonalproduktet og netto real- slag over «krigskostnader», offentlege admi- inntekt om nettonasjonalproduktet. Sjå. Nasjonal- nistrasjonskostnader, investering og konsum. inntekten i Norge 1935-1943, NOS X 102.

15 nar av strukturell art, først og fremst tekniske vart det gjort eit viktig steg framover i 1952, relasjonar, som budsjetteringsorgana retta seg då den første freistnaden vart gjort på å nytte etter når dei laga sine overslag. ut kryssløpstabellane i den nye nasjonalrek- Denne teknikken vart i prinsippet nytta un- neskapen til planleggingsføremål. På grunnlag der utarbeidinga av ikkje mindre enn 14 nasjo- av kryssløpstabellen for 1948 vart det i Sta- nalbudsjett og 3 langtidsprogram. Først i sam- tistisk Sentralbyrå laga ein modell for pro- band med nasjonalbudsjettet 1961 og langtids- duksjonskryssløpet og eksperimentert med programmet 1962-1965 vart det teke i bruk ein einvegsløysingar innanfor denne modellen meir fullstendig numerisk planleggingsmodell for å finne svar på spørsmål som til domes som gjorde det mogleg å utføre ein del av til- kor sterkt ein gjeven auke i konsum, investe- nærmingsprosessen ved hjelp av ein elektro- ring og eksport ville verke på bruttonasjonal- nisk reknemaskin. Men i mellomtida hadde det produktet og importen. Seinare vart det gjen- skjedd store framsteg jamvel i den administra- nom eit samarbeid mellom Statistisk Sentral- tive planleggingsteknikken. byrå og Sosialøkonomisk Institutt ved Univer- Utviklinga mot meir omfattande kvantitativ sitetet i Oslo gjennomført ei invertering av lik- planlegging bar i seg at nasjonalbudsjettet fekk ningssystemet for kryssløpsmodellen, og i eit ei mengd nye variable og nye definisjonsrela- memorandum frå Sosialøkonomisk Institutt sjonar. Jamvel om andre variable og defini- la professor Frisch på ein særs pedagogisk sjonsrelasjonar fall bort etter kvart som måte fram ein del av dei mest interessante re- mengdereguleringane vart avvikla, kan det sultat av denne inverteringa. Dessutan gav han ikkje vere tvil om at det systemet av defini- dome på korleis dei inverterte tala kunna nyt- sjonslikningar som planleggingsarbeidet byg- tast til planleggingsføremål. 14 Dette vart til stor de på, etter kvart gav eit betre og betre bilete nytte for nasjonalbudsjettarbeidet, og resulta- av norsk Økonomi. Samstundes fekk vi ein ta vart mellom anna nytta til å kontrollere om stendig betre nasjonalrekneskap, og det vart Handelsdepartementet ved budsjetteringa av tilsvarande mindre fare for mistak på grunn importen hadde teke tilstrekkeleg omsyn til av manglande kjennskap til utviklinga opp til dei indirekte verknadene gjennom produk- buds jetteringstidspunktet. s j onskryssløpet. Særleg etter at Statistisk Sentralbyrå i 1952 I åra som følgde vart kryssløpstabellen for fekk ferdig ein ny og utvidd nasjonalrekneskap 1948, og seinare den meir detaljerte tabellen for åra 1930-1939 og 1945-1951, kunne bud- for 1954, meir og meir nytta ut i planleggings- sjetteringsorgana dessutan i større og større arbeidet til å finne ut dei kryssløpskorrigerte monn kontrollere om overslaga i nasjonalbud- verknadene på importen og produksjonen av sjettet stetta strukturrelasjonar som etter sta- gjevne endringar i konsum, investering og tistikken å dome var etter måten stabile. Etter eksport, og dessutan til å rekne ut priskonse- kvart vart til domes konsumrater, importrater kvensar av gjevne endringar i kostnadskompo- og liknande relasjonar meir nytta til dette fore- nentar. Særleg under utarbeidinga av nasjonal- målet. Men dette gjorde det sjølvsagt ikkje budsjetta for 1959 og 1960 vart det i stor monn mogleg å ta fullgodt omsyn til dei mange indi- drege nytte av den produksjonskrysslopsmo- rekte samanhengane i vår økonomi. I så måte dellen som då låg føre for 1954, og som både var mye meir detaljert og av monaleg høgare

' 4 Sjå: Reperkusjonsanalytiske problemer som kan kvalitet enn tidlegare krysslopsmodellar." studeres på grunnlag av vare- og tjenestetilgangen I midten av 1950-åra vart det i Statistisk Sen- oppdelt etter tilrekningsandeler, hovedkategorier av tralbyrå byrja på økonometriske analysar av goder og næringssektorer. Professor Ragnar Frisch's konsumetterspurnaden som dels bygde på re- forelesninger høstsemestret 1952, og videre bearbei- sultat av hushaldsgranskingar, først i 1951— det i vårsemestret 1953. (Memorandum fra Universi- 52 og seinare i 1958, og dels på dei tilbake- tetets Sosialøkonomiske Institutt, Oslo 6. november gåande konsumoppgåvene i nasjonalrekneska- 1952.) pen." Resultata av °Jesse analysane kunne i viss " Sjå: Krysslopsanalyse av produksjon og innsats monn nyttast til å kontrollere om budsjette- norske næringer 1954. (Samfunnsøkonomiske Studier ringa av konsumet var i samsvar med norsk nr. 9. Statistisk Sentralbyrå, Oslo 1960.) konsumåtferd. Dessutan fekk dei på to områ- 16 Dei forste resultata vart trykt i Statistiske Mel- de viktige konsekvensar for bruken av økono- dinger nr. 2, 1955, pp. 39-55. Sjå vidare: A Prelimi- metrisk planleggingsteknikk, nemleg ved at nary Report on Regression Studies of Consumers det vart konstruert ein numerisk Keynes-mo- Expenditures in Norway, Statistisk Sentralbyrå, mai dell for Norge og seinare ein utvidd kryss- 1958 (stensilert), Forbruksundersøkelsen 1958, Del III løpsmodell, nemleg Modis I (modell av disag- NOS A 41 (1961), Arne Amundsen: Metoder i analy- gregert type), der resultata av konsumanaly- sen av forbruksdata (Artikler nr. 6, Statistisk Sen- sane vart kopla saman med modellen for pro- tralbyrå, Oslo 1960) og Arne Amundsen: Konsum- duksj onskryssløpet." elastisiteter og konsumprognoser bygd på nasjonal- Den numeriske Keynes-modellen, som vart regnskapet ( Artikler nr. 7, Statistisk Sentralbyrå, laga på grunnlag av tilbakegåande nasjonalrek- Oslo 1963). neskapstal, var ferdig til bruk i 1957, og model-

16 len vart i åra etterpå nytta under planleggings- viktige variable som det blir teke omsyn til arbeidet i samband med visse makroøkonomis- under utarbeidinga av nasjonalbudsjettet og ke problemstillingar, særleg til å studere den langtidsprogrammet. Såleis har modellen berre kvantitative samanhengen mellom investering variable verdsett, i faste prisar. Tilsvarande va- volum og importoverskott." Dessutan vart den- riable verdsett i løpande prisar og variable for ne modellen nytta av forfattaren i analysar av prisar og lønnssatsar finns ikkje. Jamvel dei årsakene til avvik mellom nasjonalbudsjett og variable som modellen har for inntekter, skat- -rekneskap. 19 tar og tilskott er målt i faste prisar. Dette ber Keynes-modellen var for aggregert til at bru- i seg at verknadene av så viktige styringsvaria- ken av han kunne setjast i staden for nokon ble som satsane for skattar og tilskott ( direk- del av den administrative iterasjonen i nasjo- te og indirekte) ikkje kan studerast innanfor nalbudsjettarbeidet. Det vart ikkje mogleg før modellen, men må analyserast særskilt og Modis I var ferdig. meir eller mindre intuitivt slik som for. Mo- Modis I, som for første gongen vart nytta til dis I har heller ingen variable for ytinga av planleggingsføremål under utarbeidinga av na- kreditt og byggeløyve. Verknadene av desse sjonalbudsjettet for 1961, tok vare på både dei styringsvariable må 6g analyserast utanom indirekte krysslopssamanhengane i produksjo- modellen. Det same gjeld sjølvsagt verknade- nen og på samanhengane mellom produksjo- ne av pris- og lønnspolitikken. Modis I er med nen og konsumet via inntektene og konsum- andre ord ikkje på langt nær så sterkt verke- etterspurnaden, altså samanhengar som særs middelorientert som vi har sett at den admi- vanskeleg let seg ta vare på gjennom ein ad- nistrative økonomiske planlegginga er. ministrativ tilnaermingsprosess. Dersom denne For det andre er Modis I, jamvel med dei modellen synte seg brukbar, ville det ikkje variable som er spesifiserte, ufullstendig i den lengre vere naudsynt å lage direkte overslag tydinga at modellen har langt færre relasjonar for ein del av postane i nasjonalbudsjettet. enn variable, slik at storleiken på mange va- Det galdt storparten av bruttonasjonalpro- riable som alt nemnt, må fastleggjast utanom duktet, heile importen og storparten av det modellen, slik som før. Konsekvensen av dette private konsumet, som ein kunne finne stor- er mellom anna at det er uråd å ta omsyn til leiken på indirekte ved hjelp av modellen. Di- alle samanhengar som i røynda gjer seg gjel- rekte overslag utanom modellen ville vere dande mellom desse variable. Særleg for lang- naudsynte berre for eksport, bruttoinvestering tidsprogrammeringa er det til domes ei stor offentleg konsum, ein del av det private kon- ulempe at modellen ikkje tek vare på saman- sumet og produksjonen i sektorar der ein må hengen mellom investering og produksjon via gå ut frå at produksjonsresultatet ikkje rettar kapasitetstilveksten. Bruken av Modis I har seg først og fremst etter etterspurnaden, men dessutan gjort det naudsynt å sette strengare etter produksjonskapasitet, vertilhøve e. 1., krav til definisjonane av dei variable som blir slik som i jordbruk, skogbruk, fiske og elektri- fastlagt utanom modellen, og dette har atter sitetsproduksjonen. Under utarbeidinga av reist administrative problem på grunn av dei nasjonalbudsjettet for 1961 torde ein ikkje ta mange statsorgan som er med på fastlegginga. sjansen på at modellen var brukbar, og difor For det tredje kan det ikkje på den måten vart produksjonen, importen og det private som Modis I til no har vorte brukt, finnast konsumet budsjettert på den gamle måten 6g. svar på spørsmålet om kva som under visse Avvika mellom desse alternative overslaga og føresetnader vil vere optimal politikk. modelloverslaga vart stort sett særs små. For om mogleg å rå bot på ein del av desse Under utarbeidinga av nasjonalbudsjetta for manglane, byrja Statistisk Sentralbyrå for eit åra 1962-1965 heldt ein fram med å nytte par år sidan på å utarbeide ein ny modell, Mo- Modis I. Det vart då ikkje funne naudsynt å dis II. Arbeidet nærmar seg no slutten, og budsjettere privat konsum på den administra- denne modellen skulle såleis kunne nyttast un- tive måten, og det vart heller ikkje lagt ned der utarbeidinga av nasjonalbudsjettet for så mye arbeid som før på direkte overslag 1966. over produksjon og import. Jamvel om dei budsjettoverslaga som blir gjort ved hjelp av modellen ikkje blir godtekne utan vidare, men. '' Ei meir detaljert og presis utgreiing om den mo- vurdert på grunnlag av alle relevante opplys- dellen som vart nytta under utarbeidinga av nasjo- ningar som ligg fore, kan vi såleis seie at Mo- nalbudsjettet 1961 er gjeve i Per Sevaldson: En pro- dis I frå og med 1962 i viss monn vart brukt duks jons-konsum-krysslopsmodell for økonomisk i staden for tidlegare teknikk. planlegging i Norge (Statsøkonomisk Tidsskrift 1962, Som planleggingsmodell har Modis I mange p. 69-98). veike sider som det ville føre for langt å gå ut- 18 Arne Amundsen: Vekst og sammenhenger i den førleg inn på her. Men det er naudsynt å peike norske økonomi 1920-1955 (Artikler nr. 2, Statistisk på nokre av dei. Sentralbyrå, Oslo 1957). Jamvel om det er spesifisert meir enn 900 19 Petter Jakob Bjerve: Planning in Norway. (Amst. variable i denne modellen, mangler det mange 1959. Contributions to Economic Analysis, 16.)

17 I Modis II er det i stor monn spesifisert vari- Etter at Modis I vart teke i bruk og særleg able for prisar og lønnssatsar og variable målt etter at penge- og kredittpolitikken i 1961 vart i løpande prisar i tillegg til dei fastprisvariable. lagt om — i hovudsaka frå likviditetsregulering Verknadene av finanspolitikken skulle såleis til direkte kredittrasjonering — vart det min- kunne studerast mye betre innanfor denne mo- dre interesse for den utvidde Keynes-model- dellen enn innanfor Modis I. Det same gjeld i len. Det hovudspørsmålet i kredittpolitikken viss monn lønns- og prispolitikken. Vidare er som det då måtte finnast svar på utanom det i Modis II spesifisert variable for inntekte- Modis I, var kor stor samla kredittilførsel ne til ulike grupper av inntektsmottakarar, slik den private sektoren (foretak og konsumen- at verknadene av den Økonomiske politikken tar) måtte ha for at realinvesteringane skulle på inntektsfordelinga vil kunne analyserast få eit ønska omfang. Dette problemet vart, og monaleg meir inngåande enn mogleg innanfor blir framleis i hovudsaka analysert innanfor Modis I. Som følgje av at det enno diverre eit sett av definisjonsrelasjonar. 21 skortar mye på at vi har ein tilstrekkeleg sta- Professor Frisch har i mange år arbeidd tistikk over inntektsfordelinga, har det ikkje med planleggingsmodellar der dei politiske vore mogleg å spesifisere inntektene slik som preferansane kjem til uttrykk gjennom ein ønskjeleg kunne vere. Likevel vil Modis II på særskilt, allmenn målsettingsfunksjon, og dette området representere eit viktig framsteg. med opplegg til matematiske programmerings- I Modis II er det gjort andre framsteg 6g, men analysar, mellom anna innanfor den utvidde det vil det bli gjort nærare greie for i ein sær- Keynes-modellen. I Statistisk Sentralbyrå har skild publikasjon frå Statistisk Sentralbyrå det 6g vorte gjort visse førebuingar til lineære som vil bli lagt fram kort tid etter at modellen programmeringsanalysar på grunnlag av Mo- er ferdig. dis II. Men enno har ikkje noko av dette kome Heller ikkje Modis II har investeringsfunk- praktisk planlegging direkte til nytte. s jonar. Verknadene av kredittpolitikken og Ein viktig føresetnad for at brukbare plan- byggeloyvepolitikken på investeringane må di- leggingsmodellar skulle kunne la seg lage og for analyserast utanom denne modellen 6g. Det for at dei skulle bli nytta i den økonomiske same gjeld verknadene av investeringane på planlegginga, var det mere samarbeidet på det produksjonskapasiteten. metodiske området mellom Statistisk Sentral- For Modis I vart teke i bruk, eksperimenter- byrå, Sosialøkonomisk Institutt og Finansde- te Finansdepartementet med ein numerisk partementet. Statistisk Sentralbyrå har utført planleggingsmodell som vart konstruert i Øko- det talararbeidet som var naudsynt og dessutan nomiavdelinga og som var særmerkt ved at ein god del av det teoretiske førearbeidet på verknadene av både skattepolitikk og penge- dei numeriske planleggingsmodellane, men So- og kredittpolitikk kunne studerast innanfor sialøkonomisk Institutt og Finansdepartemen- modellen, medan lønns- og prissatsar ikkje tet har vore Byrået til stor hjelp med å få var spesifiserte.23 Denne modellen, som nærmast klårlagt teoretiske problem og arten av dei. mast var ein sterkt utvidd Keynes-modell med spørsmål som det er viktig for planleggara- ikkje mindre enn 56 variable, vart alt under ne å få svar på. utarbeidinga av nasjonalbudsjettet for 1959 Når det i norsk økonomisk planlegging etter nytta til å rekne ut kva skatte- og likviditets- kvart har vorte mogleg å ta i bruk fleire og politikk som måtte forast for at ein skulle fleire Økonometriske analyseverkty, er det ik- kunne nå visse kvantitative mål for endringa- kje minst takk vere det teoretiske nybrotts- ne i privat konsum, privat realinvestering og arbeidet til professor Frisch. Frisch har dess- importen. Men denne modellen avløyste ingen. utan gjort det mogleg å betre kvaliteten av av dei administrative nasjonalbudsjettrutina- det planleggingsarbeidet som enno blir utført ne, slik Modis I seinare gjorde. ved hjelp av meir intuitiv administrativ teknikk, mellom anna ved at han har bygd ut det 20 Ei framstilling av denne modellen er gjeve i apparatet av omgrep som trengs, kasta lys Ragnar Frisch: Elsåsmodellen og dens utbygging over dei mange indirekte Økonomiske saman- for programmeringsformål. (Memorandum fra Sosial- hengane som gjer seg gjeldande, og synt kor økonomisk Institutt, Oslo, 15. mars 1959.) sterkt gjennomføringa av ei viss målsetting 21 Sjå Petter Jakob Bjerve: Ziele und Mittel der er avhengig av talet på dei verkemiddel som Norwegischen Kreditpolitik, Kieler Vorträge 1963, pp. statsmaktene rår over." 14-15. Ønskemåla frå planleggarane si side om å få " Lister over memoranda om planleggingspro- Økonometriske analyseverkty som kunne vere blem som har vorte utarbeidd ved Sosialøkonomisk til hjelp under planleggingsarbeidet, vart ster- Institutt, er gjeve i Ragnar Frisch: The Oslo Refi kare etter kvart som mengdereguleringane Interflow Table (Memorandum from Institute of Eco- vart avvikla. Så lenge som heile importen, nomics, Oslo, 27. June 1960) og Ragnar Frisch: Pre- storparten av investeringane og over halvpar- face to the Oslo Channel Model. A survey of types of ten av det private konsumet vart mengdere- forecasting and programming (Memorandum from gulert gjennom løyvesystem for importen og Institute of Economics, Oslo, 22. October 1961). byggeverksemda og ved rasjonering av både

18 produksjonsmiddel og konsumvarer, var det det andre vart det gjort ein freistnad på å innanfor visse grenser mogleg å få til ei ønske- lage eit statsbudsjett for 1962-1965, men i leg allokering av ressursane jamvel om denne stortingsmeldinga om langtidsprogrammet allokeringa stod i motstrid til visse åtferds- vart det teke med berre nokre få hovudtal frå relasjonar. Men dei reint tekniske relasjona- denne budsjettoppstillinga. Etter opplysningar ne mellom produksjonsfaktorar og produkt som er gjevne om det komande langtidspro- var som regel ikkje til å kome ifrå. Dersom det grammet for 1966-1969, vil eit langtidsbud- i nasjonalbudsjettet vart fastlagd postar som sjett for staten bli eit viktig grunnlag for dette braut med slike relasjonar ville budsjettet programmet, men det er enno uvisst kor mye ikkje kunne gjennomførast. Dette gjev nok som vil bli offentleggjort. Vidare har det vorte ein del av forklåringa på at arbeidet med å lage opplyst at det nye langtidsprogrammet skal ein modell for produksjonskrysslopet i forste bli rullerande, dvs. at det kvart år skal lagast omgang fekk Ware prioritet enn empiriske overslag for dei neste fire år, slik at ein skal konsumanalysar, og at dei siste ikkje for alvor kunne få det perspektivet som trengs ved ut- kom i gang i Byrået for i midten av 1950-åra. arbeidinga og drøftinga av nasjonalbudsjet- Utviklinga i teorien for planleggingsmodella- tet og det årlege framlegget til statsbudsjett. ne har elles gått mye fortare gjennom heile Når utarbeidinga av kvantitative planar for etterkrigstida enn den konkrete utbygginga av finanspolitikken og kredittpolitikken kom i numeriske modellar. gang så mye seinare i langtidsplanlegginga enn Tendensen til å bruke meir okonometrisk. i korttidsplanlegginga, heng det truleg saman analyseteknikk har verka med til at planleggin- med den måten som langtidsprogramarbeidet ga no i stone monn enn tidlegare går fore seg vart organisert på. Langtidsprogrammet vart sentralt i Finansdepartementet og mindre i fag- tidlegare utarbeidd av mellombels sekretariat, departement og direktorat. Som ein konse- som vart oppretta for dette spesielle fore- kvens av dette har det Og skjedd visse institu- målet og nedlagt så snart arbeidet var ferdig. sjonelle endringar. Alt i 1947 vart det oppretta Desse sekretariata vart organisert på eit så eit utval av embetsmenn som skulle førebu seint tidspunkt og med så lite mannskap at og gjennomføre den tekniske og organisatoris- dei vanskeleg kunne Wyse ei så stor oppgåve ke samordninga av arbeidet med nasjonal- som oppstillinga av eit langtidsbudsjett for budsjettet og elles legge til rette materiale som staten og eit langtids kredittbudsjett ville ha grunnlag for avgjerdene i Det økonomiske ut- vore. Men når a rbeidet ikkje vart sett i verk valet i Regjeringa. Dette Nasjonalbudsjettut- tidlegare og staben større, hang det vel Og sa- valet, som det vart kalla, hadde representan- man med at slike kvantitative langtidsprogram tar frå alle departement som tok direkte del ikkje fekk hog nok prioritet. Når det i 1962 nasjonalbudsjettarbeidet, og dessutan frå vart organisert ei særskilt avdeling i Finans- somme direktorat, og det vart difor så stort at departementet for langtidsplanlegging, og når det snart måte nedsettast eit særskilt Arbeids- denne avdelinga tydelegvis har lagt mye ar- utval for nasjonalbudsjettet. Arbeidsutvalet beid ned i utarbeidinga av eit langtidsbudsjett tok etter kvart over storparten av arbeidsopp- for staten, må ein kunne gå ut frå at det no gåvene til Nasjonalbudsjettutvalet, og då fag- har skjedd ei omvurdering av måten å utar- departementa seinare fekk mindre med nasjo- beide langtidsprogram på — ei omvurdering nalbudsjettet å gjere, gjekk det sistnemnde som står i samsvar med den omlegginga av utvalet i opploysing.23

I desember 1964 vart det gjort regjeringsvedtak Strr vt på lntdplnln. om at alle departement og viktige statsinstitusjonar Dei kvantitative planane i dei forste stor- utanom departementa skal peike ut kontaktmenn for tingsmeldingane om langtidsprogrammet var arbeidet med nas Jonalbudsjettet. Kontaktmennene endå meir enn i stortingsmeldingane om na- skal ta seg av ein del av dei funksjonane som med- sjonalbudsjettet avgrensa til utnyttinga av lemene av Nasjona lbudsjettutvalet tidlegare hadde. dei realøkonomiske ressursane. Dei galdt " I langtidsprogrammet for 1958-1961 vart ikkje praktisk talt berre den realøkonomiske mål- verkemidla ein gong drøfta verbalt. Stortingsmeldin- settinga. Dei økonomiske verkemidla vart ga om langtidsprogrammet for 1954-1957 gjekk drøfta verbalt, men ingen kvantitative lang- etter måten detaljert inn på utviklinga i dei ymse tidsplanar for bruken av verkemidla vart of- landsdelene. Ein tilsvarande analyse vart offentleg- fentleggjort. Slike planar vart truleg heller gjort for 1958-1961, men i langt mindre omfang, og i ikkje utarbeidd.24 stortingsmeldinga om langtidsprogrammet for 1962— Forst for 1962-1965 vart det skissert ein 1965 vart denne analysen heilt sløyfa. I staden vart kvantitativ langtidsplan for finanspolitikken. det gjeve eit oversyn over dei tiltak som var gjen- For det forste vart det i ei stortingsmelding nomførde og vedtekne for å få bygd ut distrikta, om retningsliner for skattepolitikken offent- og ei kort framstilling av retningslinene for utbyg- leggjort eit i viss monn kvantitativt program gingspolitikken vidare framover. for skattepolitikken i denne perioden. For 2 St. meld. nr. 54 (1960-61), pp. 162-164.

19 korttidsplanlegginga som det er gjort greie for kvar langtidsbudsjettperiode, for det vil for i føregåande avsnitt. vere urasjonelt å la sektorplanar som blir Dette må ein sjå på bakgrunn av at det i ferdige innanfor perioden, ligg i så lang tid. heile etterkrigstida, og særleg i dei seinare åra, Men med få unntak vil dei utan skade kunne har gjort seg gjeldande ein stendig sterkare ligge lenge nok til å bli handsama samla ein tendens i statsadministrasjonen til å lage lang- gong i året innanfor eit rullerande langtids- tidsplanar for spesielle sektorar. Mange av budsjett. desse planane har vorte lagt fram for Stortin- At det ved hjelp av fireårs statsbudsjett vil get i særskilde meldingar, og stort sett har bli mogleg å prioritere statsutgiftene monaleg Stortinget gjeve si godkjenning. På det viset betre enn for, kan det snautt vere tvil om. Det har Regjeringa på det eine området etter det er meir uvisst i kva monn langtidsbudsjette- andre vorte meir eller mindre bunde til å gjere ringa vil gjere det mogleg å halde veksten i framlegg om nye eller storre utgifter på stats- statsutgiftene under kontroll. Ei av røynslene budsjettet i framtida. I somme tilfelle vart frå langtidsprogrammeringa er at både Re- det i stortingsmeldingane gjeve overslag over gjering og Storting har ein tendens til å sjå kor store statsutgifter gjennomføringa av pla- på tiltak som har kome med på programmet nane ville koste, i andre tilfelle vart det berre som om dei alt var realiserte. Planar som alt er gjeve retningsliner for korleis staten skulle offentleggjort, blir det då så å seie ingen «stas» vere med på finansieringa. I alle tilfelle skjedde med lenger, politisk sett, og difor blir det ein. det i røynda ei binding av framtidige stats- tendens til å legge til nye planar utan å redu- utgifter, jamvel om avgjerda om omfanget av sere dei forste. Føresetnaden for at fireårs- dei i dei sistnemnde tilfella vart utsett. budsjettet skal kunne styrke kontrollen over Som følgje av denne utviklingstendensen statsutgiftene, må difor vere at det både i vart ein større og storre del av utgiftsramma Regjering og Storting rår ein sterk nok vilje i røynda bunde gjennom tidlegare regjerings- til å bruke det etter føremålet. eller stortingsvedtak. Sektorplanlegginga forte Ein del av dei sektorplanane som har vorte med andre ord til at handlefridomen i det offentleggjort i dei siste åra, gjeld for lengre årlege budsjettarbeidet etter kvart vart min- tidsrom enn fire år. Eit langtidsprogram — og dre." Dermed måtte det bli vanskelegare og spesielt eit statsbudsjett — for ein fireårspe- vanskelegare å halde statsutgiftene innanfor riode vil ikkje vere tilstrekkeleg til å samordne ein forsvarleg totalsum og å prioritere dei slike planar. Held tendensen til å lage meir ulike føremål som statsutgiftene skulle gå til. langsiktige sektorplanar fram, vil det kunne Langtidsprogrammet kunne i viss monn bli naudsynt å lage ein allmenn økonomisk vere til hjelp ved prioriteringa av statsutgif- plan og eit statsbudsjett for ein endå lengre tene, men det gjorde ikkje vanskane med å tidsperiode. halde igjen på utgiftsauken mindre. Under ut- Når det har vorte utarbeidd fleire og fleire arbeidinga av dei årlege framlegg til statsbud- langsiktige sektorplanar, heng det i viss monn sjett vart det meir og meir lagt vinn på å få saman med at fagdepartementa vart stimulert løyst dei statsoppgåvene som var spesifisert i til det gjennom det allmenne langtidsprogram- langtidsprogrammet. I tillegg kom sektorpla- arbeidet. Då dei forste langtidsprogram vart nar som vart lagt fram etter at langtidspro- laga, var det eit problem for sekretariatet å få grammet var offentleggjort. Desse vart ved- fagdepartementa til å utarbeide planar for tekne ein for ein utan at dei føreåt i tilstrekke- tilstrekkeleg mange prosjekt. Under arbeidet leg grad hadde vorte drøfta i samanheng. med dei par siste langtidsprogramma derimot Det finns snautt nokon annan måte å Wyse gjekk framlegga frå fagdepartementa langt ut dette problemet på enn å innføre ein rutine over det som realøkonomisk kunne la seg for handsaming av langtidsplanar som tilsva- gjennomføre. Dette tyder på at viljen til å sjå rer den som gjeld for den årlege handsaminga framover har vorte større, men ein skal heller av statsbudsjettet, nemleg at framlegga frå dei ikkje sjå bort frå at fagdepartementa etter ymse fagdepartement blir drøfta samla og i kvart f‘-‘atin ut korleis langsiktige sektorplanar samanheng innanfor eit langtidsbudsjett, først kunne nyttast ut til å få løyvingar fOrt opp på tosidig mellom Finansdepartementet og ved- dei årlege budsjettframlegga." komande fagdepartement og deretter — i den Utarbeidinga av langtidsplanar for spesielle monn semje ikkje blir nådd — i Regjeringa. område av landet har det 6g vorte lagt stendig Det vil ikkje vere nok med ei slik drøfting storre vekt på i etterkrigstida. Her er det naudsynt å skilje mellom økonomisk plan- " Sjå Petter Jakob Bjerve: Den konjunkturpoli- legging og såkalla fysisk planlegging eller are- tiske handlefridom i finanspolitikken. (Sosialokono- alplanlegging. Den områdeplanlegginga som i men, Oslo 1962, pp. 4-12). den første tida vart dreve frå statsmaktene si 2 Ved først å få vedteke ein langsiktig sektorplan side, var seerleg av det første slaget, medan etter isolert drøfting i Regjeringa, kunne dei så å den planlegginga som lokale administrative seie «ta innersvingen» på Finansdepartementet under organ dreiv med, gjerne var både økonomisk handsaminga av visse budsjettsaker. og fysisk, med særleg vekt på det siste,

20 Så tidleg som i 1947 gjorde Arbeidsdirekto- dre tru på dette. Meinte ein at nasjonalpro- ratet opptak til eit statleg apparat for område- duktet, importoverskottet, konsumet og in- planlegging." Det vart først organisert eit vesteringane ikkje kunne eller burde påverkast kontor for områdeplanlegging innanfor direk- noko særleg gjennom den økonomiske politik- toratet. Seinare vart det i fleire og fleire fylke ken, var det haler ikkje større meining i å tale oppretta særskilde kontor for områdeplanleg- om nasjonalbudsjettet som eit program så ging som administrativt sorterte under Ar- lenge som det først og fremst konsentrerte seg beidsdirektoratet. Desse kontora laga i første om nettopp å påverke desse postane. Frå op- omgang såkalla fylkesanalysar der nærings- posisjonssynsstad måtte då prognose te seg strukturen i vedkomande fylke vart drøfta på som ein meir fruktbar terminologi. Korfor gje grunnlag av den statistikken som låg fore. Regjeringa æra for å ha fått nasjonalproduk- Tanken var at det seinare skulle lagast øko- tet til å auke sterkt når ein meinte at det ikkje nomiske planar for dei ymse fylka tilsvarande var Regjeringa som hadde æra for dette, ja, nasjonalbudsjettet for heile landet. Men dette når ein kanskje såg det slik at auken hadde har det ikkje lukkast å få til, mellom anna vorte sterk trass i den politikken som var fOrt? fordi områdeplanleggingskontora etter kvart For det tredje er det mogleg at usemja delvis fekk så mye med dagsaktuelle problem å gjere skreiv seg frå at det i den første tida ikkje at det ikkje vart nok tid til å lage fullstendige var klårt om nasjonalbudsjettet berre skulle fylkesplanar. Omfanget av det økonomiske vere eit handlingsprogram for Regjeringa og planleggingsarbeidet ved desse kontora har statsadministrasjonen, eller om jamvel Stor- elles vore ulikt frå fylke til fylke." tinget skulle bli bunde av det. Vidare vart det Etter at det i 1964 vart organisert ei eiga iallfall i nasjonalbudsjettpublikasjonen for avdeling for distriktsplanlegging i Kommunal- 1947 i viss monn appellert til produsentane og departementet, ser det ut til at det statlege organisasjonane om å syte for at dei produk- områdeplanleggingsarbeidet skal kome inn i sjonsmål som nasjonalbudsjettet gav, vart nye spor. Både sentralt og i fylkeskontora for oppfylte. Det var i og for seg ikkje unaturleg områdeplanlegging vil det truleg bli lagt stør- om representantar for opposisjonen hadde re vinn på langsiktige områdeplanar, og desse vanskeleg for å ,stø opp om dette. skal ikkje bli avgrensa til kvart einskild fylke, I dei første stortingsmeldingane om nasjo- men større område vil bli sett i samanheng. nalbudsjettet vart det elles ikkje gjort klårt Dessutan dreier interessa seg no meir om plan- greie for kva postar som var å sjå på som legging av lokale utbyggingsområde (vekst- mål, kven av dei som var uttrykk for bruken sentra), friluftsområde og naturparkar enn av verkemiddel og kva postar som ikkje kun- om fullstendige økonomiske planar for kvart ne påverkast i det heile teke gjennom den einskild fylke.3° Økonomiske politikken, iallfall ikkje på kort sikt. Når talet på dei sistnemnde postane truleg var i fleirtal, kunne det for somme vere naturleg å sjå på nasjonalbudsjettet meir som Klrr prrrtr. ein prognose enn som program. Heller ikkje I åra like etter at det første nasjonalbud- samanhengen mellom storleiken av målpos- sjettet var lagt fram, var det særleg i Stortinget tane og verkerniddelpostane var så lett å få ein god del ordskifte om spørsmålet: Er na- tak på, og fekk ein ikkje det, måtte det vere sjonalbudsjettet eit program eller berre ein vanskeleg å skjøne korleis målpostane kunne prognose? Dette er det no slutt på. Lat oss sjå tolkast som program for den økonomiske po- litt på korfor synet på nasjonalbudsjettet var litikken. Endeleg kom det i den første tida så ulikt og korfor det seinare har vorte slutt ikkje klårt fram i nasjonalbudsjettpublikasjo- på usemja eller i det minste ro kring dette nane at det for å nå visse mål var naudsynt spørsmålet. å rå over eit visst minimum av verkemiddel, Når representantar for opposisjonen i Stor- og det gjorde seg nok gjeldande ein tendens til tinget kunne hevde at nasjonalbudsjettet var å framstille nasjonalbudsjettet som om det var ein prognose og ikkje noko program, trass i at Regjeringa tydeleg sa frå om at det her var eit program som vart lagt fram, kan det ha fleire årsaker. Det er for det fOrste mogleg at " St. meld. nr. 69 (1952), p. 2 og St. meld. nr. 47 desse representantane ville streke under at (1954). nasjonalbudsjettet ikkje var noko program " Det kan nemnast at områdeplanleggingskontora som opposisjonen stod bak eller var ansvarleg for dei nord-norske fylka var med på å utarbeide det for. For det andre låg det vel ulike syn på utbyggingsprogrammet for Nord-Norge som Handels- verknadene av den økonomiske politikken bak departementet la fram for Stortinget i 1951, og om- usemja. Medan Regjeringa meinte det var mog- rådeplanleggingskontora i Trøndelag var med på å leg og ønskeleg å påverke både tilgangen på, og lage eit tilsvarande utbyggingsprogram for kystbygde- utnyttinga av dei realøkonomiske ressursane, ne i desse fylka. 5$: St. meld. nr. 85 (1951). hadde representantane for opposisjonen min- " St• prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (1962-63),

21 mogleg å gjennomføre meir enn det i røynda om det finn det ønskeleg — gjere framlegg var ved hjelp av dei verkemiddel som stats- til justeringar av den politikken som er lagt maktene rådde over. opp i nasjonalbudsjettet. Dessutan kan det Ordskiftet om nasjonalbudsjettet forte etter vere grunn til å nemne at også framskundin- kvart til ei avklåring på desse punkta. Det te- ga av den økonomiske statistikken og utar- oretiske arbeidet på området planleggingste- beidinga av slik statistikk for kortare perio- ori — ikkje minst dei resultata som professor dar har gjort sitt til at gjennomføringa av Frisch la fram — gjorde sitt til dette. Dessutan planane kan følgjast opp betre no enn før. hjelpte det at nasjonalbudsjettet etter kvart I stortingsmeldinga om nasjonalbudsjettet endra karakter. Di meir verkemiddelorientert 1947 vart det sagt at det i framtida ville bli det vart, di vanskelegare måtte det bli å tolke lagt stor vinn på å dra nærings- og yrkesorga- nasjonalbudsjettet som ein rein prognose. nisasjonane inn i arbeidet med nasjonalbud- Somme har hevda at det samstundes med sjettet, og at det mellom anna ville vere na- at mengdereguleringane vart avvikla, skjedde turleg å la Det økonomiske samordningsråd ein reduksjon av programinnhaldet i nasjonal- få hove til å seie si meining om visse deler av budsjettet. Men dette er ikkje utan vidare nasjonalbudsjettet for det vart lagt fram for klårt, for som vi har sett, tok statsmaktene — Stortinget. Dei freistnadene som seinare vart særleg sidan midten av 1950-åra — nye verke- gjort på å få dette til, forte som kjent ikkje middel i bruk både i finanspolitikken og i fram. Vel 15 år etterpå vart det frå Regje- 1 kredittpolitikken, og planar for bruken av ringa si side gjort ein ny freistnad på å dra desse verkemidla gjekk inn som ein del av næringslivet inn i planleggingsarbeidet. I den nasjonalbudsjettet og seinare langtidsprogram- stortingsproposisjonen om utbygginga av met. Medan nasjonalbudsjettet i dag mangler den økonomiske planlegginga som vart lagt importloyvebudsjett, budsjett for rasjonering fram i 1962, vart det såleis nemnt at Regjerin- av einskilde varer og postar på byggeloyve- ga meinte det ville vere nyttig å få etablert budsjettet for den delen av byggeverksemda eit økonomisk planleggingsråd og ein kontakt som er fri, har på den andre sida statsbud- mellom statsmaktene og arbeidsmarknads- sjettet vorte integrert med nasjonalbudsjettet, organisasjonane til drøfting av lønns- og pris- og vi har fått eit kredittbudsjett som gjeld problem." Den sistnemnde kontakten ser no heile den offentlege kredittgjevinga og stor- ut til å vere ein realitet, og etter det som er parten av den private. Dessutan har det både opplyst, kan det ventast eit liknande organ for desse budsjetta og for byggeløyvebudsjet- for samarbeid om generell økonomisk poli- tet vorte innarbeidd fastare rutinar for kon- tikk. trollen av gjennomforinga, slik at planane for I 1947 meinte ein at det gjennom eit sam- bruken av verkemidla blir meir effektivt gjen- arbeid mellom statsmaktene og dei store or- nomfort no enn i dei forste etterkrigsåra. ganisasjonane skulle vere mogleg å utvide pro- Jamvel om det er færre organ i statsadmini- graminnhaldet av nasjonalbudsjettet til i viss strasjonen som er bunde av nasjonalbudsjet- monn å gjelde jamvel næringslivet. I mellom- tet i dag enn det den gongen var, er det såleis tida har andre land — først og fremst Frank- grunn til å tru at graden av binding etter rike — fått dette til. Ein av grunnane til at kvart har vorte sterkare. dette har lukkast i Frankrike, men ikkje i Som grunnlag for gjennomføringskontrol- Norge, er at det franske kredittsystemet i mye len vart det frå 1947 kvar vår utarbeidd in- høgare grad enn det norske er statleg, slik at terne kvartalsrapportar om gjennomforinga næringslivet er tilsvarande meir avhengig av av nasjonalbudsjettet, og til og med 1959 vart statsmaktene når det gjeld finansiering av in- det kvar haust lagt fram for Stortinget ei vesteringane. Framtida vil vise kva konsekven- halvårsmelding om gjennomforinga. Her vart sar dei to nye kontaktorgana vil få for norsk hovudvekta lagt på ei samanlikning mellom Økonomisk planlegging. Det kan snautt vere postar i nasjonalbudsjettet og dei tilsvarande tvil om at samarbeidet med næringslivet vil rekneskapspostane for den del av året som gje planleggarane auka innsyn i den måten var gått." Våren 1961 vart det for forste som vår økonomi fungerer på. Men det blir gongen offentleggjort reviderte nasjonalbud- fOrst og fremst eit politisk spørsmål om det sjettal i ei stortingsmelding om gjennom- skal fore til noka utviding av programinn- foringa av nasjonalbudsjettet 1961, og det sa- haldet i nasjonalbudsjettet og langtidspro- me har seinare vorte gjort kvar vår. Grunnen grammet. til denne omlegginga var at nasjonalbudsjettet frå og med 1961 måtte leggjast fram så tidleg som i september året for, mot tidlegare i ja- 31 Samanlikningane mellom budsjett og rekneskap nuar, og at det difor måtte få ein meir fore- vart elles monaleg lettare etter at dei realøkonomiske bels karakter enn tidlegare nasjonalbudsjett. postane i nasjonalbudsjettet frå og med 1952 vart Frå 1958 har Arbeidsutvalet for nasjonalbud- vurdert både i dei prisane som galdt ved årsskiftet sjettet laga månadsrapportar til Regjeringa om og i gjennomsnittsprisane for føregåande år. den økonomiske stoda, og utvalet kan her — " St• prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (1962-63).