Do Policy Impact Assessment Processes Promote Stringent Environmental Policy? A Comparative Analysis between Great Britain and Germany Dissertation zur Erlangung des Grades einer Doktorin der Philosophie am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin vorgelegt von Johanna Ferretti Berlin, 2017 GutachterInnen: Dr. Klaus Jacob Prof. Dr. Thurid Hustedt Datum der mündlichen Prüfung: 17.11.2017 Acknowledgement/Danksagung I would like to thank the following persons for supporting my work: First, Dr Klaus Jacob for the many ideas on my work and the critical supervision of my thesis. Thank you also to Prof Thurid Hustedt for the friendly and uncomplicated takeover of supervisioning my thesis. I would also like to extend my thanks to Prof Philipp Lepenies, Dr Kerstin Tews for serving as committee members, and notably Dr Sabine Weiland for the many fruitful discussions and comments on my work. Thank you also to my interview partners in England and Germany for taking the time to share your exciting insights and knowledge on the policy and IA processes, and your expertise on envi- ronmental policies with me. In regards to my research stay at the Tyndall Centre/University of East Anglia, Norwich I would like to thank Prof. Dr. Andrew Jordan for hosting me and notably Viviane Gravey and Jonas Schoenefeld for making my stay so enjoyable and fun. I am especially grateful for my family’s and friends’ support and interest in my work, my mother and my sister Ulli and Kien, Ingrid Hu ttemeier, Maike Grube, Conrad, and Katrin Daedlow. I would like to express special thanks to my friend Aranka Podhora for her unwavering support throughout my work. And I sincerely thank my partner Je ro me for his support, for cheering me on, and for the wonderful distractions inbetween. 1 SUMMARY The consideration of environmental issues in policy impact assessments is usually found to be weak, notably when compared to the analysis of economic aspects. At the same time, impact as- sessments are conceived as an instrument to promote environmental policy stringency. Against this background, this thesis examined to what extent policy impact assessment processes sup- port the consideration of environmental aspects (extent of assessment of environmental impacts in impact assessments) and thus contribute to environmental policy stringency. The contribution of impact assessment processes to environmental policy stringency was ex- plored by means of four comparative case studies and Actor-Centred Institutionalism. The four processes were reconstructed using a process-tracing approach which was based on a content analysis of documents and scientific literature relevant for the IA processes as well as interviews with experts and actors involved in the IA processes. The following four processes were ana- lysed: the IA processes in England and Germany on the transposition of the EU Waste Frame- work Directive (2008) – in England the 2011 Waste Regulations and in Germany the 2012 Circu- lar Economy Act; and the IA processes in the UK and Germany on the transposition of the EU Biofuels Directive (2003) – the UK 2007 Renewable Transport Fuel Obligation and the German 2004/06 Mineral Oil/ Energy Tax Act and the 2006 German Biofuels Quota Act. The following questions were addressed to the case studies: What is the relevance of institutions, actors, and non-institutional factors for the level of environmental consideration? How do factors interact in shaping the level of environmental consideration and stringency? How do IA processes and environmental consideration therein contribute to environmental stringency? Four key findings were derived from the analysis. First, the problem structure, so far underval- ued in the analysis of impact assessments, could be identified as central factor shaping to what extent IA processes contribute to environmental policy stringency. The problem structure strongly determines to what extent actors and processes are open and allow for evidence and knowledge to inform decision-making. Second, the problem structure shapes the mode in which actors use the IA (learning, strategic, or symbolic mode) and the form of the IA analyses (e.g. used in a learning mode, IA analyses may take the form of coherence studies). Third, a high level of environmental consideration does not necessarily lead to more stringent policies - the level of environmental policy stringency continues to be determined by the preferences of actors. And fourth, impact assessments may appear in different guises and venues within one policy process. If just formal impact assessment analyses are considered, environmental consideration may ap- pear to be weak. When however the wider policy processes and analyses are taken into account, this observation must be revised to the benefit of oftentimes comprehensive assessments with appropriate or even high levels of environmental consideration. 2 ZUSAMMENFASSUNG Der Grad an Umweltberu cksichtigung in Politikfolgenabscha tzungen ist gewo hnlich schwach, insbesondere im Vergleich zu der Analyse von o konomischen Aspekten. Zugleich werden Politik- folgenabscha tzungen als Instrumente zur Befo rderung von Umweltpolitikstringenz verstanden. Vor diesem Hintergrund wurde in der vorliegenden Dissertation untersucht, inwieweit Politik- folgenabscha tzungsprozesse die Beru cksichtigung von Umweltaspekten befo rdern und damit Umweltpolitikstringenz unterstu tzen. Der Beitrag von Politikfolgenabscha tzungsprozessen zu Umweltpolitikstringenz wurde anhand vier vergleichender Fallstudien und akteurszentriertem Institutionalismus untersucht. Die Pro- zesse wurden in einer Prozessanalyse rekonstruiert, basierend auf Inhaltsanalysen von relevan- ten Dokumenten und wissenschaftlicher Literatur sowie Interviews mit ExpertInnen und Akteu- ren der Prozesse. Die vier Fallstudien waren: die Folgenabscha tzungsprozesse zur Transposition der EU-Abfallrahmenrichtlinie (2008) in England und Deutschland – in England die 2011 Waste Regulations und in Deutschland das 2012 Kreislaufwirtschaftsgesetz; die Folgenabscha tzungs- prozesse in Großbritannien und Deutschland zur Transposition der EU-Biokraftstoffrichtlinie (2003) – die 2007 Renewable Transport Fuel Obligation in Großbritannien und das 2004/06 Mineralo l/Energiesteuergesetz und das 2006 Biokraftstoffquotengesetz in Deutschland. Die folgenden Fragen wurden an die Fallstudien gestellt: Was ist die Relevanz von Institutionen, Akteuren und nicht-institutionellen Faktoren fu r den Grad der Umweltbetrachtung und Umweltpolitikstringenz? Wie ist das Zusammenspiel von Institutionen, Akteuren und nicht-institutionellen Faktoren fu r den Grad an Umweltberu cksichtigung und Umwelt Wie tragen Folgenabscha tzungsprozesse und Umweltberu cksichtigung zu Umweltpolitikstringenz bei? Die Analyse hat vier wesentliche Ergebnisse hervorgebracht. Erstens konnte die bislang unter- scha tzte Problemstruktur als wesentlicher Faktor fu r Umweltpolitikstringenz identifiziert wer- den. Die Problemstruktur hat einen starken Einfluss auf die Offenheit von Akteuren und Prozes- sen und inwieweit diese erlauben, dass Evidenz und Wissen die Entscheidungsfindung informie- ren. Zweitens ist die Problemstruktur entscheidend fu r den Modus, in dem Akteure die Folgen- abscha tzung nutzen (lernend, strategisch, symbolisch) und fu r die Form der Folgenabscha tzun- gen (im Lernmodus ko nnen Analysen z.B. die Form von Koha renzstudien annehmen). Drittens muss ein hohes Maß an Umweltberu cksichtigung nicht zwingend zu umweltstringenteren Politi- ken fu hren – Stringenz wird weiterhin von den Pra ferenzen der Akteure bestimmt. Viertens ko nnen Folgenabscha tzungen in unterschiedlicher Gestalt und an unterschiedlichen Orten in Erscheinung treten. Wird ‚nur‘ die formale Folgenabscha tzung betrachtet, kann Umweltberu ck- sichtigung schwach erscheinen. Werden jedoch der weitere Politik- und Analyseprozess einbe- zogen, muss diese Beobachtung korrigiert werden zugunsten von Folgenanalysen mit oftmals ‚angemessenen‘ oder umfassenden Graden an Umweltberu cksichtigung. 3 Content SUMMARY ................................................................................................................................... 1 ZUSAMMENFASSUNG .................................................................................................................. 2 FIGURES, TABLES, ABBREVIATIONS .......................................................................................... 7 Figures.................................................................................................................................................................. 7 Tables ................................................................................................................................................................... 7 Abbreviations .................................................................................................................................................... 8 1 INTRODUCTION ................................................................................................................... 9 1.1 Policy Impact Assessments and the Environmental Dimension ........................................ 9 1.2 Entry Points for Environmental Consideration ..................................................................... 11 2 PROBLEM DEFINITION, RESEARCH QUESTION, AND STATE OF RESEARCH ................... 13 2.1 Problem Definition and Research Question ..........................................................................