Sicherheit Und Frieden Security and Peace

Sicherheit und Frieden SFSecurity and Peace

Herausgeber: Themenschwerpunkt: Dr. habil. Michael Brzoska 30 Jahre Unterzeichnung der Prof. Dr. Hans J. Giessmann KSZE-Schlussakte Dr. Heiner Hänggi Managing Change in Europe. Evaluating the OSCE and Heinz-Dieter Jopp Its Future Role, Competencies, Capabilities, and Missions Wolfgang Zellner Dr. Erwin Müller Russia’s Changing Attitude toward the OSCE: Contradic- Andreas Prüfert tions and Continuity Viatcheslav Morozov Medienfreiheit als sicherheitspolitische Voraussetzung. Die OSZE im Spannungsfeld zwischen sicherheitspolitischer Stabilität und menschenrechtlicher Veränderung Freimut Duve/Christian Möller

Weitere Beiträge von ...

Alyson J.K. Bailes , Leopold von Carlowitz, Hendrik Fenz und Dieter Magsam

2005 2 23. Jahrgang ISSN 0175-274X Nomos IMPRESSUM INHALT

Schriftleitung: ...... III Prof. Dr. Hans J. Giessmann EDITORIAL

Redaktion: Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.) THEMENSCHWERPUNKT Susanne Bund Dr. Patricia Schneider 30 JAHRE UNTERZEICHNUNG DER KSZE- Dr. Thorsten Stodiek

Redaktionsanschrift: SCHLUSSAKTE S+F c/o IFSH, Falkenstein 1, D-22587 Hamburg Tel. 0049-40-86 60 77-0 Managing Change in Europe. Evaluating the OSCE and Its Future Fax 0049-40-8 66 36 15 Role, Competencies, Capabilities, and Missions E-Mail: [email protected] Wolfgang Zellner ...... 51 Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Russia’s Changing Attitude toward the OSCE: Contradictions and Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden, Tel. 0049-72 21-21 04-0, Continuity Fax 0049-7221-2104-27 Viatcheslav Morozov ...... 69 Anzeigenverwaltung und Anzeigenannahme: Medienfreiheit als sicherheitspolitische Voraussetzung. Die OSZE im Sales friendly • Bettina Roos, Reichsstr. 45-47, 53125 Bonn, Spannungsfeld zwischen sicherheitspolitischer Stabilität und Tel. 0228-9 26 88 35, menschenrechtlicher Veränderung Fax 0228-9 26 88 36, Freimut Duve / Christian Möller ...... 73 E-Mail: [email protected]

Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind ur- heberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND die nicht ausdrücklich vom Urheberrechts- gesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen FRIEDENSFORSCHUNG Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redak- Interpreting Self-Defense Restrictively: The World Court in the Oil tion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Platforms Case Manuskripte – für die keine Haftung über- Leopold von Carlowitz nommen wird – gelten als Veröffentlichungs- ...... 79 vorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalar- beiten angenommen. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht sinnentstellenden redak- FORUM tionellen Bearbeitung einverstanden. How Collective Is Our Defence? Erscheinungsweise: vierteljährlich Alyson J.K. Bailes ...... 90 Bezugspreis 2005: jährlich 59,– € (inkl. MwSt), Einzelheft 17,– €, Jahresabonnement für Stu- Autoritäre Demokratisierung in Usbekistan denten 49,– € (gegen Nachweis), zuzüglich Hendrik Fenz Porto und Versandkosten; Bestellungen neh- ...... 95 men entgegen: Der Buchhandel und der Ver- lag; Abbestellungen mit Drei-Monats-Frist zum Recht als Mittel der Versöhnung? Die rechtliche Aufarbeitung von Jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank Karls- Kriegsverbrechen am Beispiel Ruandas ruhe, Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Dieter Magsam ...... 102 Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30).

ISSN 0175-274X DOKUMENTATION ...... 107

NEUERSCHEINUNGEN ...... 110

BESPRECHUNGEN ...... 111

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23. Jahrgang, S. 51–118 2/2005 S+F (23. Jg.) 2/2005 | I EDITORIAL

EDITORIAL

Die KSZE/OSZE kann auf drei Jahrzehnte einer wechselvollen Außerhalb des Themenschwerpunkts drucken wir in der Rubrik Geschichte zurückblicken. Zur Beantwortung der Fragen, wo die »Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung« einen Institution heute steht und über welche Zukunftsperspektiven referierten Aufsatz von Leopold von Carlowitz ab, der ein sie verfügen könnte, sollen die Texte des Themenschwerpunkts Urteil des Internationalen Gerichtshofs vorstellt und insbeson- beitragen. dere seine hochaktuellen Aussagen zur Gewaltfrage im System der internationalen Politik untersucht. Wolfgang Zellner unternimmt eine Bewertung der Tätigkeiten und Leistungen der häuﬁ g unterschätzten OSZE, arbeitet die Die Sparte »Forum« bietet drei Texte. Alyson J.K. Bailes fragt Ursachen ihrer gegenwärtigen Schwierigkeiten heraus und nach dem Weg, den die Europäische Union im Politikfeld ge- thematisiert die Herausforderungen der Zukunft, denen es meinsame militärgestützte Sicherheitsstrategien gehen könnte. gerecht zu werden gilt. Der Beitrag von Hendrik Fenz bietet einen Überblick über die Eine Beschreibung und Analyse eines Kernaspekts dieser Entwicklungen, die im Krisenland Usbekistan zu den jüngsten Problemlage bietet der Beitrag von Vyacheslav Morozov: die blutigen Auseinandersetzungen führten. oszillierende Haltung Russlands gegenüber der OSZE, die sich gegenwärtig in einer Marginalisierung der Organisation durch Dieter Magsam berichtet über Stand und Perspektiven der Moskau niederschlägt. Aufarbeitung des Massenmords in Ruanda, insbesondere über die Mechanismen, die zur Bewältigung dieser Herkulesaufgabe Einer bedeutsamen Facette der OSZE-Politik widmet sich der dienen sollen. Aufsatz von Freimut Duve und Christian Möller in Gestalt des Aspekts der Medienfreiheit und seiner Konsequenzen für Die nächste Ausgabe von S+F wird sich mit dem Schwerpunkt- Sicherheitspolitik und soziale Stabilität. thema Sicherheitssektorreform befassen.

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Gesamt_S+F_02_05.indd 50 12.08.2005 11:46:24 Uhr Sicherheit und Frieden 2005 2 23. Jahrgang S+F Security and Peace S. 51–118 Herausgeber Schriftleitung Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zen- Dr. Martina Fischer, Berghof Dr. habil. Michael Brzoska, Prof. Dr. Hans J. Giessmann trum für Sicherheitspolitik, Genf Forschungszentrum für Kon- Internationales Konversionszen- Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter, struktive Konﬂ iktbearbeitung, trum Bonn (BICC) Berlin Redaktion Helmut-Schmidt-Universität, Prof. Dr. Hans J. Giessmann, Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.) Hamburg Institut für Friedensforschung Susanne Bund Dr. Sabine Jaberg, Führungs- und Sicherheitspolitik an der Dr. Patricia Schneider akademie der Bundeswehr, Universität Hamburg Dr. Thorsten Stodiek Hamburg Dr. Heiner Hänggi, Genfer Beirat Zentrum für die demokra- Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Dr. Alyson Bailes, Stockholm tische Kontrolle der Streitkräfte Georgetown University, (DCAF), Genf International Peace Research Washington, D.C. Institute (SIPRI), Stockholm Kapitän zur See Heinz-Dieter Dr. Martin Kutz, Führungs- Jopp, Führungsakademie der Dr. Detlef Bald, München akademie der Bundeswehr, Bundeswehr, Hamburg Prof. Dr. Joachim Betz, Univer- Hamburg Dr. Erwin Müller, Chefredakteur sität, Hamburg Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Andreas Prüfert, Europäische Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Willy-Brandt-Zentrum für Organisation der Militärverbän- Träger des Alternativen Nobel- Deutschland- und Europastu- de (EUROMIL), Brüssel preises, München dien, Wroclaw

THEMENSCHWERPUNKT

Managing Change in Europe Evaluating the OSCE and Its Future Role: Competencies, Capabilities, and Missions Wolfgang Zellner*

Abstract: The past and present contribution of the OSCE to peace and stability, progress and change in the larger Europe is far greater than generally acknowledged. Despite its great merits, however, the Organization is facing a double adaptation crisis. The ﬁ rst cause of this is the necessity of adapting to new challenges and tasks. The second is the need to respond to strategic change in Europe, which has led to a stalemate within the Organization, primarily between Russia, the USA, and the EU states. The OSCE stands at a crossroads. If its member States succeed in agreeing on a meaningful reform agenda, the OSCE will have a future; if not, the Organization’s relevance will be seriously undermined. Keywords: OSCE, adaptation crisis, reform, new threats

his report is a collective effort. It was written by Dr. also wishes to thank the members of the international task force Wolfgang Zellner, Acting Head of CORE (Hamburg), in for their comprehensive criticism and inspiring suggestions, Tconsultation with an international task force consisting and Dr. Walter Kemp for his insights and ideas. of Amb. Alyson Bailes, Director of the Stockholm International Peace Research Institute; Prof. Victor-Yves Ghebali, Graduate Institute of International Studies (Geneva); Prof. Terrence Hopmann, The Watson Institute for International Studies, * Dr. Wolfgang Zellner, Acting Deputy Director of the Institute for Peace Brown University (Providence, RI, USA); and Dr. Andrei Research and Security Policy at the University of Hamburg (IFSH), and Zagorski, Moscow State Institute of International Relations Acting Head of IFSH’s Center for OSCE Research (CORE). Additional support in the form of brainstorming, proofreading, and editing was also pro- (MGIMO). CORE gratefully acknowledges the initiative taken vided by a team of CORE experts, consisting of Dr. Andrea Berg, Graeme by the Finnish Ministry for Foreign Affairs and its ﬁ nancial Currie, Dr. Frank Evers, Marietta König, Dr. Anna Kreikemeyer, Dr. Annette Legutke, Jens Narten, Dr. Claus Neukirch, Ursel Schlichting, Dr. Thorsten support, which made it possible to produce this report. CORE Stodiek, Veronica Trespalacios, and Prof. Kurt P. Tudyka.

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Executive Summary that this is a strategic task they must share and not a tactical contest between them, they will be able to begin to elaborate The past and present contribution of the Organization for how the OSCE can contribute to this long-term challenge. Security and Co-operation in Europe (OSCE) to peace and stability, progress and change in the larger Europe is far greater Provided that this basic common understanding can be achie- than generally acknowledged. The Conference on Security and ved, the OSCE can not only continue to provide a stabilizing Co-operation in Europe (CSCE), later the OSCE, has provided framework for security relations between states and state Europe with an inclusive framework for dialogue and co-oper- groupings in its geographical space, but can help focus their ation, established basic elements of a pan-European space of efforts on substantive tasks of even wider relevance. Two democracy and the rule of law, and given essential assistance priorities should be: to its participating States in resolving confl icts, establishing • Addressing transnational threats and risks. This fairly new structures of good governance, and implementing common yet critical task aims to address issues such as the root commitments. causes of terrorism; traffi cking in human beings, drugs, Despite its great merits, the OSCE is currently in the middle of and weapons; and illegal migration fl ows. It seeks to do so a double adaptation crisis. This can either serve as a starting by means of a concept of peace-building that aims both point for the participating States to redefi ne the Organization’s at strengthening state capacities and at developing trans- functions and tasks, or will leave the OSCE severely reduced national coalitions of civil-society actors. To address this in relevance. increasingly important challenge, the OSCE and its participating States should create new working instruments, The fi rst cause of the crisis is the Organization’s need to adapt such as thematic missions. to new challenges and tasks. During the 1990s, intra- and inter- • Assistance in resolving »frozen confl icts« and preventing new state confl icts were the number-one priority. Consequently, the ones. Although this task is by no means new, it is both OSCE developed unmatched competencies in confl ict prevent- timely and urgent. While accelerated change can exacer- ion, crisis management, and post-confl ict rehabilitation. Today, bate the negative effects of unresolved frozen confl icts, however, the key focus of international security has shifted to the chances for their resolution should increase as the transnational threats and risks, and the Organization has to general level of confl ict and tension in the OSCE space develop new strategies and working instruments accordingly, falls and the common need to combat transnational such as thematic missions. threats is recognized. The OSCE and its participating States The second cause of the crisis is the OSCE’s need to respond to should therefore develop new initiatives to contribute to the changing political constellation in Europe. EU and NATO the resolution of the frozen confl icts in Transdniestria, enlargements have fundamentally altered the continent’s pol- Nagorno-Karabakh and South Ossetia. It is also essen- itical geography. Russian aspirations to consolidate its infl uence tial that the Organization maintains and strengthens in the post-Soviet space have remained largely unsuccessful, and confl ict prevention activities in places such as the former have been shaken by the developments in Georgia, Ukraine, Yugoslav Republic of Macedonia (FYROM), Central Asia, and in Kyrgyzstan. This has profoundly infl uenced political and the South Caucasus, and peace-building work in war- relations between participating States and the place they give torn societies such as Bosnia and Herzegovina, Kosovo, the OSCE among the European security organizations. and Tajikistan. In redefi ning the OSCE’s future, it is essential that States do not give up, compromise, or water down OSCE principles, norms, Together, these two developments have created and commitments in any of its dimensions. Even if this might the need for OSCE reform. offer political short-term gains, it would be the beginning of the end of the OSCE as a values-driven organization. Strategic change has led to controversies within the OSCE, primarily between Russia, the USA, and the EU states. Russia If the participating States can reach a consensus on the wants to avoid sudden changes of regime in the post-Soviet Organization’s future functions, they should adapt its work- space and perceives the USA and EU states as unfairly using ing structures accordingly. Here, the essential task consists the OSCE to bring about such change. Russia also perceives in strengthening the OSCE’s continuity, co-ordination, and Western infl uence in the post-Soviet space to be growing at its co-operation functions by upgrading the competencies of expense. Consequently, the Russian Federation and Western the Secretary General and streamlining the structures of the states have come to disagree on regional issues, on the human Secretariat. dimension in general, election monitoring in particular, and The OSCE stands at a crossroads. It addressed the »Challenges on the further institutional development of the Organization. of Change« in Helsinki in 1992, in Porto in 2002 it identifi ed These opposing views have led to a stalemate, which up until the task of »Responding to Change«. Now it has to adapt its now has blocked the necessary reform of the OSCE. policies and instruments once more to the long-term task of The essential precondition that must be met to break this sta- managing change in Europe. If its participating States cannot lemate and to start to address OSCE reform is for all parties to agree on a meaningful reform agenda, the Organization’s recognize that change in Europe will continue and that man- relevance will be seriously undermined and it can expect to aging change and containing the dangers of change are both be reduced to a kind of stand-by existence, having lost most necessary and possible. Once the participating States accept of its operational activities. This minimal option represents

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a clear regression. It would threaten security and stability in 2. The Historical Development of the OSCE and Europe, and would refl ect the participating States’ inability to Its Current Crisis make full and sincere use of multilateral options to meet their common challenges. Bridging contradictions between Europe’s various political However, if the participating States succeed in agreeing on a regions and providing them with a broad framework for dia- meaningful reform agenda, the OSCE will have a future. It will logue and co-operation has always been the core mission of the not have a dominant role in the dynamically changing pattern CSCE/OSCE. In fulfi lling this role, the Conference/Organization of European organizations, and may indeed become a more has performed four basic functions with varying degrees of limited and specialized actor. But its specialized contribution intensity at different times: will be a vital one of providing a stable pan-European security • A normative function to establish commonly agreed prin- framework while addressing specifi c threats and risks on the ciples, norms, and rules for international and domestic basis of a comprehensive acquis of common values, norms, (state) behaviour, including a role as a normative medi- and shared commitments and drawing on its expertise and ator. operational capacities. This optimal option represents the best • An international-security function aimed at maintaining sta- possible future available to the OSCE. bility and security between states in Europe by means of normative commitments, dialogue, and co-operation in areas such as arms-control and confi dence- and security- 1. Introduction building measures (CSBMs). • A confl ict-management function, directed at the domestic The OSCE’s past and present contribution to peace and stability, situation in individual states as well as inter-state rela- progress and change in the larger Europe is far greater than tions, comprising early warning, confl ict prevention and generally acknowledged. The CSCE/OSCE has provided Europe resolution, and post-confl ict rehabilitation. with an inclusive framework for dialogue and co-operation, • Finally, following the collapse of the communist regimes established basic elements of a pan-European space of democracy and the rule of law, and given essential assistance to its in Europe, a security-related good-governance-assistance participating States in preventing violence, resolving confl icts, function aimed at providing the transition states with sup- establishing structures of good governance, and implementing port in implementing good governance as they progress common commitments. towards democracy, the rule of law, and market econo- mies. The question we have to consider at the current juncture is whether the Organization’s role can be maintained in the future With its 30 years of history, the OSCE is a relatively young or whether it will shrink or change in functional terms. institution. Nevertheless, one can distinguish three distinct phases of its development. The relevance of international organizations and their very existence depend on the changing threats and risks their member states are exposed to, and on how states decide to make use CSCE I: Management of Confrontation during the of international organizations to meet these challenges. To Cold War clarify possible options for the OSCE’s future role, therefore, it is necessary to determine which tasks and functions the The Cold War situation was characterized by two politico-mili- Organization can carry out in a substantially changed strate- tary blocs separated by a clear dividing line. The CSCE was an gic environment and amidst the changing interests of its key essential instrument for the leaders on both sides. It enabled participating States. them to manage this confrontational situation and to overcome it, at least in part, by entering into what has been called Following an introduction to the OSCE’s historical development »antagonistic co-operation«. In doing so, they were actively and the current crisis, this report will supported by a group of dedicated neutral and non-aligned • examine the impact of the changed strategic environment states, for which the CSCE provided a welcome security forum. on the interests of key participating States in utilizing the The CSCE’s basic approach consisted in establishing a frame- OSCE; work for continuous dialogue and elaborating a comprehensive • analyse the changed nature of threats and risks societies set of security-related principles and commitments, enshrined and states face on the global level as well as specifi cally in the 1975 Helsinki Final Act, followed by discussions and within the OSCE area; other practical steps for their implementation. The CSCE’s • analyse the current status of the OSCE’s fi elds of activ- dominant functions at that time concerned norm-setting ity and institutional structures, and make recommenda- and security-building. The basic method of bridging the gap tions on how they can be adapted to meet the challenges between divergent interests was to assemble »package deals« ahead. that balanced and integrated the needs of different parties. The report closes by sketching two possible options for the Although the CSCE’s primary function during this period future of the OSCE: a minimal option where the Organization consisted in managing the status quo, its evolving normative is reduced to a bare minimum and a best possible future where acquis has proved to be a major agent of peaceful change in optimal use is made of the Organization’s potential. the transition from authoritarian to democratic rule.

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CSCE/OSCE II: Confl ict Management until the Late This change in the nature of the challenges facing Europe and 1990s European organizations parallels strategic changes on the global level. Intra-European confl icts are no longer at the top of the The transformation of Central and Eastern Europe brought global security agenda. The focus of attention has shifted to the East-West confrontation to an end. Clear-cut spheres of regions such as the Middle East, Africa, and East Asia. Within infl uence began to dissolve. For the Central European states, Europe, the enlargements of the EU and NATO and the unsuc- which reoriented themselves towards the West, the primary cessful attempts by Russia to reintegrate the post-Soviet space question was how quickly integration would occur and in have left spheres of infl uence poorly defi ned, and have created what form. Russia, on the other hand, after a brief period of the perception by many in the Russian Federation that their enthusiasm, was preoccupied with trying to reconsolidate its country is isolated or even encircled by unfriendly regimes. infl uence in the former Soviet space within the framework of This has resulted in unresolved confl icts of interests between the Commonwealth of Independent States (CIS). Russia and Western states. During this period, the CSCE reinvented itself for the fi rst time. Consequently, the OSCE fi nds itself in the midst of a double The primary challenges, particularly during the early years of adaptation crisis. On the one hand, it has to address a new this phase, were to prevent violent confl ict from breaking out category of threats and risks, on the other, its participating in various transition countries and to contribute to ending States struggle with disputes among themselves. While the hostilities where they could not be prevented from starting. Organization runs close to twenty fi eld operations, it is unable With its 1990 Charter of Paris, the 1992 Helsinki Document to agree on common policies in many areas. At three of the »The Challenges of Change«, and the 1994 Budapest Decision last fi ve Ministerial Meetings, the participating States were not »Towards a Genuine Partnership in a New Era«, the CSCE, more able to agree on a concluding statement. The situation has rapidly than any other international organization, created an escalated to become an open crisis that increasingly endangers extensive toolbox of instruments for confl ict prevention, crisis management, and post-confl ict rehabilitation. The centrality the Organization’s practical work. The current Chairman-in- of the human dimension for the CSCE’s norms was under- Offi ce, Slovenian Foreign Minister Dimitrij Rupel, expressed lined in the 1990 Copenhagen and 1991 Moscow Documents. this point forcibly in The Washington Post on 7 March 2005: »I The CSCE built up operational capabilities, deployed them in sense a hardening of attitudes on all sides, and I hear rhetoric the fi eld, and, in the process, transformed itself from a confer- uncomfortably reminiscent of the Cold War. If the impasse ence into an organization. In the early 1990s, arms-control continues, the OSCE’s credibility and its survival will be in measures and CSBMs under the aegis of the CSCE helped to jeopardy.« manage the parcelling out of the military legacy of the Soviet However, for the OSCE, a crisis has always also been an op- Union among its successor states. During this period, while all portunity to adapt to new realities. The 2004 Sofi a Ministerial four CSCE functions remained effective, their character and Meeting established a Panel of Eminent Persons to »provide relevance changed. And although important new normative strategic vision for the Organization in the twenty-fi rst centu- commitments were created at the start of the 1990s, particularly ry«. The report of the panel, which was submitted at the end in the fi eld of human and minority rights, but also regarding of June 2005, is to be followed by high-level consultations in the use of military power, the main focus of the normative the autumn of this year that will set the scene for negotiations function later shifted to socialization and implementation. on the future role of the OSCE. The OSCE’s classical international-security function gradually declined in importance. Its confl ict-management function, however, gained prominence refl ecting qualitatively improved 3. Strategic Change and Evolving State Interests inter-state relations, on the one hand, and a series of emerging limited confl icts primarily within states, on the other. Both the European and the global strategic environments The Organization’s good-governance-assistance function was have profoundly changed during the last fi fteen years. This fi rst established during this period; it has continuously grown has substantially altered the interests of participating States in importance by addressing the root causes of instability and will play a major role in deciding the future relevance of and insecurity, namely poor governance by weak and over- the OSCE. stretched states.

3.1 Adapting to a New Political Environment OSCE III: Adaptation Crisis since the Late 1990s The character of the dominant threats and risks affecting While strategic change is far more comprehensive than can be the OSCE area has changed once again. Although inter-state analysed here, the following three trends specifi cally infl uence confl ict and intra-state violence – in the form of inter-ethnic, the OSCE’s future function and tasks: the decreasing frequency regional, or separatist confl icts – remain important problems, and intensity of intra-European violent confl icts alongside the transnational threats and risks have increasingly become the increase in transnational threats to the security of both states dominant challenge. While all international actors have started and individual citizens, EU enlargement and functional change, to address these issues, the development of long-term strategies and the largely unsuccessful attempts of Russia to consolidate is still in its early stages. its infl uence in the CIS region.

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First, the number and intensity of intra-European violent con- 3.2 The Interests of Key Participating States and fl icts are clearly decreasing. While this is good news and refl ects Groups of States success in resolving or at least containing these confl icts, it also means that an international organization dealing exclu- The OSCE is an inter-governmental organization made up of sively with European security, such as the OSCE, will decline participating States. The balance of states’ interests decisively in importance unless it succeeds in redefi ning its tasks accor- infl uences the Organization’s future role. While all participating ding to new needs. The decreasing intensity of intra-European States’ interests and activities are important for the OSCE, this violent confl icts gives States and international organizations paper limits its analysis to the interests of three key players: more room to fi nd answers to the still unresolved confl icts in the Russian Federation, the USA, and the EU. the Balkans, Eastern Europe, and the South Caucasus, and to prevent new ones in Central Asia and other parts of the continent. At the same time, regions adjacent to the OSCE area, 3.2.1 Loss of Ownership: The Russian Federation in particular the Middle East, harbour (potentially) violent confl icts that could impact on the OSCE region, and the OSCE Over the last fi fteen years, Russia’s positive interests in the should pay more attention to these threats by extending its CSCE/OSCE have continuously decreased while disincentives outreach activities. to engage with the Organization, its goals and activities have Second, the enlargement of the EU and its adoption of new tended to grow, especially during the past fi ve years. In the functions have fundamentally infl uenced the political geo- early 1990s, Russia continued to follow the Soviet course of graphy and the institutional division of labour in Europe. taking a strong interest in the CSCE. By the 1994 Budapest While the most recent enlargement of the EU already included Summit, Russia’s prime objective consisted in transforming the smaller parts of the former Soviet space in the form of Estonia, Organization into a UN-type umbrella security organization Latvia, and Lithuania, larger ones are eager to follow. In the on a legal basis and with binding competencies. The revamped framework of its neighbourhood policy, the EU has increased Organization would have included a sort of Security Council its interests in countries such as Ukraine, Belarus, and Moldova. (Executive Committee) that would have replaced or at least The EU played a visible role in the management of democrat- taken precedence over NATO. This approach failed because ic change in Ukraine in 2004. It has deepened its relations Western states preferred to enlarge their own (security) organ- with Russia by adopting, at the EU-Russia Summit on 10 May izations rather than to create a new one. The 1999 Kosovo war 2005, a single package of four »Road Maps« for the long-term was a key experience for Russian policy-makers and a turning creation of a Common Economic Space; a Common Space of point in their relations with the OSCE. The Organization not Freedom, Security and Justice; a Common Space of External only proved unable to resolve the crisis, but, from the Russian Security; and a Common Space of Research and Education, perspective, was actually used by NATO to start a war, while Including Cultural Aspects.1 At the same time, the EU has Russia was unable to exert any infl uence over the course of accepted competencies and developed instruments across the events. whole spectrum of civilian and military confl ict prevention Another longstanding Russian interest in the OSCE was its ad- and crisis management. Both EU and NATO have taken on a vocacy on behalf of the Russian-speaking minorities in Estonia global crisis intervention role. and Latvia. Moscow was disappointed with the closure of the Third, the Russian Federation has remained largely unsuccessful OSCE Missions to Estonia and Latvia at the end of 2001, and in consolidating its infl uence in the CIS region. Against this vehemently opposed this action. background, Russia has perceived recent developments in Russia does have a serious interest in European arms control. Georgia, Ukraine, and Kyrgyzstan as a threat, and has seen the While Moscow’s interest in the ratifi cation of the Adapted OSCE as one of the agents of change. Consequently, many in Conventional Armed Forces in Europe (CFE) Treaty is based the Russian Federation believe that Russia is being isolated or more on political than military considerations, its interest in even encircled by potentially hostile states. A further problem potentially destabilizing developments not covered by arms- is Russia’s failure to settle the Chechen confl ict, which is also control treaties, such as new NATO bases close to Russia or long- associated with a serious danger of horizontal escalation to range weapons, is a refl ection of genuine security concerns. This other parts of the (North) Caucasus and beyond. interest is manifested in Russia’s call for a seminar on military doctrines. Russian interest in economic and environmental Each of these three trends has the potential to severely impact matters continues, but is essentially marginal. on the future role of the OSCE. If its participating States cannot agree on a new function and new tasks for the Organization, The Russian Federation is broadly interested in the OSCE taking its current status will be increasingly undermined and its on a role in addressing transnational threats. Anti-terrorism relevance called seriously into question. In order to achieve is not a new issue for Moscow, which has regularly warned of a better understanding of the chances of such an agreement terrorism and extremism in the Caucasus since the early 1990s. being reached, it is necessary to take a closer look at the OSCE- Russia has also feared the rise of religious fundamentalism related interests of three key actors: the Russian Federation, in Central Asia. The 2001 Bucharest Ministerial Meeting was the United States, and the European Union. salvaged by the agreement of participating States on anti-terrorism issues. Since the Ministerial, Russian representatives 1 Available at: http://europa.eu.int/comm/external_relations/russia/ summit_05_05/index.htm (June 2005). have consistently referred to the OSCE’s anti-terrorism efforts

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as the Organization’s top priority. However, in its own dealings 3.2.2 Focus on Democratic Change: with terrorism, Russia primarily follows a unilateral military The United States approach, which is showing itself ineffective in addressing the root causes of terrorism. While the OSCE focuses on longer-term The US position on the OSCE is framed by its current attitude conditions, Russia targets more immediate threats – Chechnya of unilateralism and distrust toward international institutions. being the most extreme example of counter-terrorism activities In this regard, however, the OSCE is relatively weak and non- being narrowly focussed on military instruments. constraining, and the US has in the past frequently used it to pursue specifi c policy goals. At the same time, however, US While Russia has a certain interest in the OSCE playing a role security concerns are now increasingly focussed on confl icts in Nagorno-Karabakh, South Ossetia, and Transdniestria, it was outside Europe. Consequently, when the US does substantially seriously disappointed by the OSCE’s rejection in late 2003 of engage with international organizations, it prefers to deal at a the Kozak Memorandum, a Russian initiative outside the agreed more global level (UN, G8). And where Europe is concerned, negotiation format that aimed to resolve the confl ict. Washington’s chosen instruments are NATO and the EU. While the US Mission to the OSCE remains active and committed, During the last fi ve years, Russia’s waning positive interest in it has little infl uence on senior Washington decision-makers. the OSCE has been increasingly combined with a distinctly However, the US still regards the OSCE as a means for decision- negative attitude. The leadership of the Russian Federation is making on a number of issues in which it has an interest. frightened by unexpected changes in its perceived sphere of US interest in arms control is limited. Arms-control instru- interest, and it sees the OSCE as one of the agents of change. ments are generally suspected of being ineffective at best and Russian reactions include continued attacks on the validity of limiting the operational room for manoeuvre of US armed of OSCE election-monitoring and other human-dimension forces at worst. There is, however, some indication that progress activities. Moscow’s more general complaint is that certain concerning the ratifi cation and entry into force of the Adapted participating States use the OSCE to intervene in the domestic CFE Treaty cannot be ruled out, fi rst, because this is an issue affairs of others. The latter points fi gured as key items in the below the level of strategic US interests, and second, because Moscow Declaration and the Astana Appeal signed by a number the recent Georgian-Russian agreement on the withdrawal of CIS states in 2004. With these two documents, the Russian of Russian armed forces removes one of the most important Federation has questioned the principle contained in the 1991 obstacles to ratifi cation. Moscow Document that »commitments undertaken in the fi eld Washington’s interest in the OSCE’s economic and environ- of the human dimension of the CSCE are matters of direct and mental dimension has been limited since it became clear not legitimate concern to all participating States and do not belong only that the forum is unsuited for addressing major econo- exclusively to the internal affairs of the State concerned«. mic issues, but also that the EU is not prepared to let it do so. Instead, Russia appears to be returning to its old argument of Confl ict resolution under the aegis of the OSCE is still seen as non-intervention based on Principle Six of the Helsinki Final a US interest, although this depends on Russian co-operation. Act, which most participating States consider to have been Consequently, the main interest of the US in the OSCE concerns merely interpreted by the 1991 Moscow Document. Another human-dimension issues: election monitoring, freedom of example of Russia’s selective use of OSCE commitments is its religion or belief, and the fi ght against intolerance, discrim- violation of the commitment not to deploy troops in foreign ination, xenophobia, and anti-Semitism. The most important countries without the consent of the host state – as Russia did issue of concern for the USA where the OSCE plays a key role in Georgia and continues to do so in Moldova. is democratization and democratic change in countries such as Georgia and Ukraine. Washington would like to encourage All things considered, the current balance of Russian interests equivalent developments in Belarus and other countries of in the OSCE is negative. While some limited positive interests the region as well. remain, they are clearly outweighed by negatives. Consequently, While there is a clear US interest in the OSCE’s anti-terrorism the Russian Federation has widely lost its sense of ownership efforts, there is also a certain ambiguity between its more uni- in the Organization. Whether this will change depends on lateral and operational short-term approach and the OSCE’s three questions: The fi rst is whether Russia will see advantages focus on the root causes of terrorism and the upholding of in accepting an OSCE role in managing change and contain- human-rights standards when pursuing counter-terrorism ing the dangers of change in countries neighbouring Russia, activities. There is clear and active US support for arms-control namely in Belarus, in Central Asia, and possibly even within measures related to anti-terrorism such as export controls on the Russian Federation itself. The second question is whether Man-Portable Air Defense Systems (MANPADS) and the de- the participating States will agree to give more weight to the struction of surplus weapons and ammunition. OSCE’s security dimension in general, and to the question of To sum up, the main focus of US interest in the OSCE’s addressing transnational threats in particular. The third ques- human-dimension efforts is precisely what upsets the Russian tion is whether Russia may use its new special relationships Federation and some other CIS states most. As a result, the with NATO and the EU to address what it perceives as these most contentious question for the US and Russia might not organizations’ intrusions upon its interests rather than using be what positive steps the OSCE could take in the future, but the OSCE for this purpose. what it might refrain from doing in this one area – the area

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that is perceived by the US (and others) as democratization, only in regions directly neighbouring the EU, but also in the and by Russia as destabilization. Although Russian interest in South Caucasus and Central Asia. Although the EU is more arms control has so far not been requited by the US, progress interested in arms control than the USA, it has not yet managed could be achieved if the US were to merely make some small to elaborate its own arms-control strategy on the core issues changes in its position on this issue. With regard to the OSCE’s (conventional arms, CSBMs, but also small arms and light anti-terrorism efforts, the two states are closer here than in other weapons) that the OSCE deals with. The EU tends to block the areas. What remains to be seen is whether this area of agreement OSCE from dealing with economic and environmental issues, can be broadened to give the OSCE a more comprehensive role which are seen as an EU core competency. in addressing transnational threats and risks. Including its associated and candidate countries, the EU accounts for more than 30 of the OSCE’s 55 participating States and provides some 70 per cent of the Organization’s budget 3.2.3 Closeness to OSCE Philosophy: The and personnel. By this token, the EU is a key player in the European Union OSCE. Another factor that might play an even more important role can be formulated as follows: Although EU member states In recent years, the EU has been preoccupied with its own en- differ widely in their foreign policy traditions, the Union as largement and institutional development, with transnational such, by virtue of its own history and development, shares and non-European security challenges, and with trans-Atlantic many characteristics with the OSCE. In particular, both pur- disagreements related to the latter. To the extent that it focuses sue a multilateral, comprehensive, and co-operative policy on traditional security issues within Europe, it deals with the approach based primarily on non-military means. This aspect following issues: First, on the basis of the Stabilization and is underlined by the activities of a range of smaller EU mem- Association Process, the EU has taken on a long-term com- ber states sympathetic to the OSCE. Making better use of the mitment for stability and prosperity in the Western Balkans. closeness of the EU’s basic philosophy to that of the OSCE There is close co-operation between the EU and the OSCE in – the concrete impact of which is still hampered by the slow Croatia, FYROM, and Kosovo. Second, in the framework of its pace of EU decision-making and its scattered competencies – is new neighbourhood policy, the EU shows considerably more one of the greatest challenges that the four successive OSCE interest in countries such as Ukraine, Belarus, and Moldova. Chairmanships held by EU member states (Slovenia, Belgium, Third, to strengthen bilateral relations with Russia, road maps Spain, and Finland) will be facing in the years 2005-2008. for the four »Common Spaces« were adopted at the EU-Russia Summit in May 2005. In addition, the EU can mobilize in- comparably larger resources devoted to the stabilization of its neighbourhood than can any other international organization 3.3 Balancing State Interests: Defi ning the Future or state. of the OSCE The institutionalization of the Common Foreign and Security It seems fair to start from the assumption that no participating Policy and the European Security and Defence Policy (CFSP/ State is ready to dissolve the OSCE, although very few states ESDP) has led to the development of autonomous EU capacities will be striving to restore it to its predominant position among for (civilian) crisis prevention and confl ict resolution, areas European security organizations. The challenge facing the that are also core competencies of the OSCE and in which participating States will therefore be to fi nd the OSCE’s proper it had hitherto enjoyed a kind of monopoly. Although this level between these two extremes and to defi ne its functions development is necessary and strengthens overall European and tasks accordingly. The relationships between the interests capacities for crisis management, it makes it urgent to rethink of the various states and groups of states and the potential for the co-operation between the EU (Commission and Council Secretariat) and the OSCE in more concrete terms. In doing this, compromises are highly complex: There might be agreement it should be borne in mind that the EU’s capacity and political among the states on certain goals they want to achieve, and will to act autonomously in the Caucasus and Central Asia are on other outcomes they wish to avoid; there may also be both still limited and will remain so in the next few years. While it common and confl icting interests within certain working fi elds, is too early to assess the consequences of the failed ratifi cation and asymmetric constellations of interests among several of of the European Union’s constitution, it is evident that the EU the OSCE’s dimensions. Thus, the results of the participating will be in need of more co-operation with other international States’ negotiations on the future of the Organization – which organizations including the OSCE to implement its stability- might well develop into a longer process rather than being related policies, in particular its neighbourhood policy. achieved in a single step – might take on the form of complex »package deals« in the tradition of the early CSCE. In terms of concrete activities, the EU’s most prominent interest certainly concerns the OSCE’s human dimension; the European Commission funds a considerable number of projects set up Interests in Addressing New Threats and Risks by the Offi ce for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) in Central Asia. The EU shares with other countries If anything accords with the interests of all the key actors within a sympathy for an enhanced OSCE role in addressing trans- the OSCE, it is the desire to address the broad range of new national threats. With regard to the EU’s key concern of securing transnational threats and risks that either directly (terrorism, its borders, the OSCE can contribute related activities, not organized crime, traffi cking), or indirectly (e.g. demographic

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developments, migration, economic disparities) undermine to and which they cannot. They will certainly not weaken European stability. While all the major players agree on the high the OSCE human-dimension acquis and its implementation. priority of these issues, there is less accord on concrete strategies What is open for debate, however, is the question of whether and actions. However, there exists at least a common starting there should be more human-dimension activities in Western point for the joint development of a suitable strategy. countries. To achieve this, it would be necessary to create a general human-dimension monitoring instrument that covers all states without exception. It would also be necessary to Interests in Arms Control and Confl ict Resolution create some political, not legal, consultation mechanism to deal with complaints made by states over reports issued by Contrary to widespread assumptions, it might not be impossible OSCE election observation missions. Furthermore, it is also to fi nd some common ground in the fi eld of arms control. vital to debate the relation between democratization and sta- It should not be too diffi cult to agree on the long-standing bility, which is a key issue in the larger context of managing Russian demand to hold a seminar on military doctrines. change. It seems that any approach that neglects one side of This would be the right place to defi ne the need for further this balance is mistaken. Nonetheless, even if the developed steps, such as a new generation of CSBMs directed at new democracies show fl exibility, the prospects of consensus in the destabilizing tendencies, or the rethinking of sub-regional human dimension remain uncertain. CSBMs. Even with regard to the most contentious issue of the ratifi cation and entry into force of the Adapted CFE Treaty, a breakthrough would seem possible if progress can be made on Package Deals for the Management of Change Moldova following the Georgian-Russian agreement on the withdrawal of the Russian forces from Georgia. Altogether, It can be assumed that a certain amount of common ground these points could create a certain, admittedly modest, dynamic in the fi rst dimension will be found. The critical question, how- in European arms control, which would improve the general ever, is whether this will be suffi cient to persuade the Russian political climate and contribute to a better balance among the Federation to accept human-dimension issues being stressed OSCE’s dimensions. robustly enough to satisfy the EU, US, and other developed democracies. Another question is whether agreement on some Although there is currently no decisive movement concerning elements designed to strengthen the institutional effectiveness the resolution of the frozen confl icts, progress in at least one of of the OSCE – e.g. the role of the Secretary General or new these cases cannot be excluded. On behalf of the Co-chairs of forms of fi eld operations – can contribute to an overall climate the Minsk Group, a number of OSCE participating States sent a of compromise. All in all, it is unclear whether the potential fact-fi nding mission to the occupied areas of Nagorno-Karabakh agreements that may be reached will be broad enough to give in spring 2005. Negotiation activity facilitated by the Co-Chairs the Organization an effective and worthwhile role. A related of the Minsk Group has been stepped up, high-level bilateral question is whether the high-level consultations scheduled for discussions seem to be proving constructive. A breakthrough September 2005 will be a one-off occurrence or a starting point in Nagorno-Karabakh would represent a signifi cant success for for a continued process of consultation and negotiation. the OSCE and could even lead to some form of low-key OSCE peacekeeping and other rehabilitation work. Considered more generally, the crucial question is whether the participating States can agree on the relevance of an inclusive Although many uncertainties remain, the fi rst dimension offers and fl exible organization for the management of change and for several opportunities to the participating States to recover com- containing the dangers of change. A more specifi c question is mon ground. The key problem thus seems to be disagreement whether the EU and Russia can agree on the desirability of the over the human dimension. OSCE to serve as an instrument to cushion possible tensions between them beyond their bilateral relations. A related issue is whether the USA will continue to appreciate the value of the Interests in the Human Dimension OSCE as another forum for trans-Atlantic co-operation besides The core problem in agreeing on a viable package deal on the NATO, which is currently facing its own crisis of adaptation. future role of the OSCE lies in the human dimension, whose These broader deliberations will contribute considerably to norms have been intimately linked to issues of European answering the question of whether the participating States security since the 1975 Helsinki Final Act. Given their own will be able to reach some compromise on the future role of performance in the implementation of human-dimension the OSCE. commitments, it is unlikely that the Russian Federation and its supporters within the CIS will overcome their aversion to this dimension. Consequently, from the Russian perspective, 4. Addressing Transnational Threats and Risks the question is not how much more can be achieved here, but The OSCE Strategy to Address Threats to Security and Stability how far activities can be reduced. in the Twenty-First Century, adopted at the 2003 Maastricht This places the developed democracies in a rather diffi cult Ministerial Meeting, acknowledges that threats of a politico- situation, particularly with regard to the emerging positive military nature are still a matter of concern for participating prospects in the fi rst dimension. The key question concerns States and that addressing violent inter-state and intra-state which compromises the developed democracies can agree confl icts remains a key task for the Organization. However, the

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document also states that: »Threats to security and stability Transnational threats are multiply interlinked. Drug traffi cking is in the OSCE region are today more likely to arise as negative, one of the most important sources of funding for terrorism; destabilizing consequences of developments that cut across the terrorism utilizes the structures of organized crime, which politico-military, economic and environmental and human again foster all kinds of traffi cking. Weapons of mass destruc- dimensions, than from any major armed confl ict.«2 tion in the hands of terrorists represent the worst nightmare that can be imagined. But even the spread of small arms and Consequently, this chapter discusses the most prominent light weapons has stimulated violence in the OSCE region, as features of transnational threats and risks, and the OSCE’s for example in the former Yugoslav Republic of Macedonia in comparative advantages and disadvantages in addressing them. 2001. Political extremism, intolerance, and discrimination can This is the most salient challenge the Organization is currently prepare the ground for terrorism. facing. Its more traditional and better-known priorities, which remain valid, are dealt with in Chapter 5. Transnational threats represent a global phenomenon by their very nature. Threats originating from outside a specifi c region affect security and stability within other regions. This aspect is all the more important as the OSCE area is adjacent to regions of 4.1 Characterizing Transnational Threats and violent confl ict, particularly the Middle East. Risks Actors associated with transnational threats are usually non-state Transnational threats and risks can be considered the dark entities. They frequently do not have a public face and are far side of the process of globalization that has become one of the more diffi cult to address than nation states. As for transnational risks such as demographic developments or environmental most basic features of the system of international relations. degradation, »actors« can only be associated with the failure Globalization, driven by a new scientifi c and technological of competent state agencies to act. revolution, increases the interdependence of states and societies, results in a new global division of labour, and increases Transnational threats do not emerge out of a vacuum. Weak and the opportunities for co-operation leading to higher overall overstretched states provide the most important breeding effi ciency. Globalization also reduces the abilities of states and ground for transnational threats, either in the form of criminal even international organizations to act, while enhancing the and/or extremist actors that cannot be marginalized and may power of transnational actors, be they business groups, NGOs, even be supported by corrupt offi cials, or in the shape of eco- criminal networks, or terrorist groups. Global competition nomic, ecological, or social-dysfunctional developments that creates winners and losers, leading to sharp asymmetries cannot be contained by governments. However, both organized between different regions, countries, and social groups in crime and the support structures of terrorism have also proven economic, social, military, and ideological or spiritual terms. their ability to survive in highly developed states. This asymmetric interdependence across the whole spectrum Violent confl ict breeds transnational threats. Relevant in this of human life provides the background for transnational context are those internationally unrecognized pseudo-states threats and risks. that have been established in the cases of frozen confl icts, The category of transnational threats subsumes a wide range where the »state« is essentially little more than an instrument of phenomena, from terrorism to organized crime and traf- for the unlimited enrichment of those in power. These states fi cking in drugs, weapons, and human beings. Expanding the have often become »black holes« in which criminal groups category to include phenomena that have a less direct relation and terrorists may operate with relative impunity. to security makes it possible to add economic factors such as Transnational threats affect states and population groups in both corruption, poverty, and high unemployment as well as en- developed and less developed regions. In terms of their threat vironmental degradation, demographic change, widespread potential, they represent some of the real hard-security issues degradation of health, and practices of discrimination and of our time. intolerance. As diverse as these threats may be, they have some features in common. Because transnational threats refl ect basic features of the process of globalization, they represent a category of problems that cannot be simply solved, but at best contained. Even at this Characteristics of Transnational Threats and Risks more modest level, no state or international organization can claim to have viable answers. While most activities concentrate Transnational threats are complex and of multi-dimensional and on (necessary) operational short-term approaches, long-term long-term nature. Traffi cking in weapons, for example, concerns strategies to address the root causes of transnational threats the security, economic, and human dimensions. While most are still widely neglected. transnational threats are of a non-military character, they can profoundly affect the security of states, social groups, and individuals. However, some of them, such as terrorism, have a Functional Prerequisites of a Long-Term Approach distinct military dimension with terrorists applying asymmetric to Transnational Threats methods of unconventional warfare. First, transnational threats and risks can only be effectively 2 OSCE, Eleventh Meeting of the Ministerial Council, Maastricht, 1 and 2 addressed by means of a cross-dimensional and long-term December 2003, OSCE Strategy to Address Threats to Security and Stability in the Twenty-First Century, p. 1. approach. What is easy to analyse, is extremely diffi cult to do.

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Working structures of states and international organizations advantage. Complex issues require a complex response – one are heavily compartmentalized and oriented toward short- which looks at a range of root causes and comprehensive so- term success. In addition, properly addressing transnational lutions. However, much of this advantage is negated by the threats requires thorough analytical preparation and long institutional division between the three OSCE dimensions planning horizons. and the diffi culties of co-ordination among them that make it more diffi cult to address multidimensional threats by means Second, transnational threats and risks must be addressed with of cross-dimensional approaches. a global approach. Consequently, the UN is the necessary lead agency and should make proper use of regional arrangements, Second, the OSCE’s political and geographical inclusiveness such as the OSCE, and other international and transnational represents another important comparative advantage. It makes actors. a great difference whether an international organization deals with a certain country or region from within, based on mutual Third, a proper balance between short-term (operational and assistance, or from without, possibly based on a system of tactical) and long-term (strategic) approaches to address the conditionality. However, this great advantage is undermined structural root causes of transnational threats has to be found. by the overly narrow methods of consultation that characterize This must include a division of labour between organizations the Organization’s day-to-day political work and fall short of oriented more toward the fi rst group of tasks and those working the ideal of inclusiveness. In addition, participating States more in the second area. Long-term approaches naturally entail must solve their current political disputes to profi t fully from a need to engage in long-term commitments and planning. the principle of inclusiveness.

Fourth, addressing transnational threats requires the Third, one of the greatest comparative advantages of the OSCE (re)strengthening of weak state structures and civil-society is its vast fi eld experience collected over more than a decade, actors. While the report of the UN High-level Panel on Threats, together with its fl exible system of deploying, managing, and 3 Challenges and Change of 2 December 2004 rightly focuses closing fi eld operations. Most fi eld operations, and particularly on the strengthening of state capacity and international co- the larger ones, are still predominantly oriented towards tasks operation, it widely neglects the role of transnational civil- related to intra-state and inter-state confl icts, including post- society actors. However, if it is true that globalization means confl ict rehabilitation. While these tried-and-tested forms a loss of both states’ and international organizations’ ability of fi eld operations remain necessary, new forms of mission to act, success in addressing transnational threats can only be addressing transnational threats, such as »thematic missions«, achieved by building a new type of coalition between state, should be created, building on the OSCE’s extensive fi eld international, and (trans)national civil-society actors. Malign experience. transnational actors can only be successfully managed by engaging benign transnational actors. Fourth, the inclusion of civil-society actors in its activities constitutes another important comparative advantage of the Fifth, all this means that the new category of transnational OSCE, particularly in view of the need to build up broad threats cannot be addressed effectively using only the work- coalitions to address transnational threats. This openness ing instruments that have been developed for other types to civil partners is most fully developed in the human and of challenges. Consequently, the existing working structures environmental dimensions as well as in the work of the fi eld of both state institutions and international organizations operations. If other fi elds of activity follow this approach, the have to be adapted and new ones need to be created with inclusion of civil-society actors could develop into one of the the main focus on creating opportunities for coalitions with decisive strengths of the OSCE. civil-society actors. Specifi c Comparative Disadvantages of the OSCE First, the OSCE is a regional and not a global actor and, in ad- 4.2 The OSCE’s Comparative Advantages and dition, lacks the means for effective global outreach. In view Disadvantages of the global character of transnational threats and the need for global approaches, this constitutes an undeniable compa- Analysing the OSCE’s comparative advantages and disadvan- rative disadvantage that can only be partially overcome by tages in addressing transnational threats and risks means both the OSCE acting alone. One way to overcome this is to make inquiring where comparative advantages are not suffi ciently greater use of the capacity of the OSCE as a regional arrange- exploited and looking for ways to compensate for disadvan- ment under Chapter VIII of the UN Charter and to support the tages as far as possible. UN in addressing specifi c transnational threats, as has already been done in the fi eld of counter-terrorism. Other possibilities include enhancing outreach and co-operation activities with Specifi c Comparative Advantages of the OSCE the Mediterranean and Asian Partners. First, the OSCE’s comprehensive concept of security with its Second, the OSCE does not have any authority or mechanism focus on soft security issues represents an essential comparative to adopt legally binding measures that can be implemented within states against non-state actors. However, the fact that 3 United Nations, General Assembly, A more secure world: our shared re- OSCE commitments are politically but not legally binding sponsibility, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004 (A/59/565). makes it easier for the participating States to accept them.

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Third, the shortage of resources, and particularly the lack of 5.1.1 Addressing the Cross-Dimensional long-term resource commitments, probably constitutes the Challenge of Transnational Threats and OSCE’s most serious comparative disadvantage. In many areas, Risks this means that OSCE activities are little more than symbolic and all too rarely produce concrete results. The lack of fi nan- The OSCE Strategy to Address Threats to Security and Stability cial commitments extending over a number of years makes in the Twenty-First Century refi nes the analysis of trans- long-term planning nearly impossible. national threats and risks and formulates general answers and Fourth, and closely related to the third point, the lack of me- recommendations. However, the Strategy does not descend chanisms for making use of lessons-learned, and the shortage to the operational level. More detailed plans and operational of analytical and planning capacities constitutes a signifi cant capacities are distributed, quite unevenly, among the OSCE’s comparative disadvantage, particularly in view of the longer- various fi elds of activity. The spectrum ranges from well deve- term planning and implementation horizons necessary for loped fi elds, such as police matters, via less developed areas, addressing transnational threats. such as traffi cking (in human beings), to areas where little more has been done than to identify issues of concern, as in In sum, the OSCE has a signifi cant stock of comparative advan- the case of migration. tages that can be further developed to enable it to effectively address transnational threats on a long-term basis together In the fi eld of police matters, an area that is crucial for address- with (trans)national and international partners. To achieve ing many transnational threats, the OSCE possesses a func- this aim and to compensate for its disadvantages, three crucial tioning Strategic Police Matters Unit, and considerable project conditions have to be met: experience from Kosovo, Southern Serbia, Croatia, FYROM, • The participating States must commit themselves to en- Kyrgyzstan, and, most recently, Armenia. With this combin- gaging the OSCE in addressing transnational threats on a ation of strategy, capacities, and experience, the Organization long-term basis. has crossed the critical threshold that divides rhetoric from • The participating States should provide the resources and, practical impact. As a result, the OSCE’s police-related work in particular, the long-term resources necessary to imple- has become a benchmark for other fi elds of activity. A regional ment these commitments. border security and management project has been started in • On this basis, they should establish lessons-learned me- the Western Balkans; work on an OSCE Border Security and chanisms and long-term analysis and planning capacities Management Concept is underway; and a small working group in the Secretariat, including a capability to provide sup- has been established in the Secretariat. The Action against port to OSCE fi eld operations. Terrorism Unit in the Secretariat has successfully started work on supporting states with the ratifi cation of the twelve UN From the point of view of the security of the participating anti-terrorism conventions, and in the areas of travel-docu- States and their populations, there is a clear need to address ment security and container security. Capacity-building and transnational threats on a more sustainable and long-term interoperability are important aspects of all these efforts, espe- basis. The OSCE can make a substantial contribution to this. cially in regions such as Central Asia and the South Caucasus, It is up to the participating States to decide whether they will where resources have not been suffi cient to implement these entrust the Organization with this task. goals adequately.

In the area of anti-traffi cking, the OSCE adopted solid docu- 5. Adapting the OSCE’s Competencies, ments in Vienna in 2000 and in Maastricht in 2003. With the Capabilities, and Missions to the establishment of the Action Plan against Traffi cking in Human Challenges Ahead Beings, a Special Representative on Combating Traffi cking in Human Beings has been appointed, supported by an This chapter analyses the Organization’s fi elds of activity, its Assistance Unit in the OSCE Secretariat. In addition, a small structures, procedures, and working instruments, and its co- Anti-Traffi cking Unit exists within ODIHR, and the 11th OSCE operative relations, with the aim of defi ning strengths and Economic Forum has tasked the Offi ce of the Economic and weaknesses and areas where reform is necessary. Environmental Coordinator to address these issues. However, the OSCE’s work on traffi cking still remains at the level of political rhetoric with only a few exceptions, such as seminars and 5.1 Fields of Activity awareness-raising campaigns, most of which are organized by OSCE fi eld operations. The essential reason for this is the lack Although the division into three dimensions is not fully com- of personnel and budgetary resources. The establishment of mensurate with the challenges ahead, this chapter follows this a Thematic Mission on Traffi cking in Human Beings in close structure, which underpins the entire institutional outlook co-operation with the EU and other regional and sub-regional of the OSCE. However, the new cross-dimensional area of organizations as well as civil-society actors would provide a transnational threats and risks is treated fi rst, followed by the clear signal that the OSCE is ready to make a serious effort politico-military dimension and confl ict prevention, manage- to tackle transnational threats and to test new forms of fi eld ment, and resolution. operations to this end.

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Although some missions work across the whole spectrum of holding fi nal ratifi cation until an agreement is also made on security-related capacity-building, the OSCE has no compre- the withdrawal of the Russian forces from Moldova. The entry hensive concept for addressing transnational threats and risks into force of the ACFE Treaty would open it to the accession of that would identify clear priorities. Because such a concept new states parties, including the new NATO states of Estonia, necessarily builds on a comprehensive approach to security, Latvia, and Lithuania, whose accession is a longstanding desire the OSCE is well positioned to elaborate it. Conversely, the lack of Russia. At the same time, the entry into force of the ACFE of such a concept threatens to undermine one of the OSCE’s Treaty could open the door to the harmonization of existing greatest comparative advantages, precisely its comprehensive European arms-control commitments. approach to security, which cannot become fully effective so One instrument that has already proved its worth and still long as different issues are dealt with in isolation. The elab- has considerable potential to exploit is the elaboration of oration of a concept for addressing transnational threats and sub-regional arms-control measures and CSBMs – e.g. in the risks is thus one of the most urgent tasks the OSCE faces. This Black Sea or Baltic Sea – in co-operation with sub-regional or- concept should include at the very least the OSCE’s activities ganizations. The same is even more true of sub-regional arms on anti-terrorism, policing, border security and management, control as an element of confl ict resolution – on the model and anti-traffi cking. of Bosnia and Herzegovina. Although there is an urgent need The adoption of such a strategy would have important con- for arms-control arrangements to contribute to the potential sequences for the OSCE’s work: It would strengthen the need political settlement of the confl icts in Transdniestria, South for closer co-operation with regional and sub-regional orga- Ossetia, and Nagorno-Karabakh, there has been little discussion nizations; it would underline the necessity of formulating of this issue up to now, the arms-control concept for the case cross-dimensional strategies and adapting working structures of Transdniestria elaborated by the OSCE Mission to Moldova and instruments to this end; and it would highlight the need notwithstanding. for enhanced analytical and lessons-learned capacities within In 2001 the OSCE adopted a Document on Small Arms and the Organization. Light Weapons, and in 2003 one on export controls on Man- Portable Air Defense Systems (MANPADS) as part of the effort 5.1.2. Revitalizing Arms Control to prevent these dangerous weapons from reaching the hands of terrorists. It has also undertaken initiatives in several regions Arms control has not become obsolete. The CFE Treaty, the to provide services for the destruction of dangerous surplus Vienna Document 1999, and other instruments provide Europe weapons. While all these efforts point in the right direction, with a unique arms-control regime that is of continuing rele- they should be more closely linked to a more general plan to vance. However, if it is not adapted to the evolving strategic address transnational threats and risks. Furthermore, many environment, this regime will loose signifi cance. During the of the recommendations contained in these documents and last few years, the work of the Forum for Security Co-operation decisions have remained at the level of rhetoric and have not (FSC) has been predominantly devoted to implementation been fully implemented. While a comprehensive system of issues. The most recent adaptation of the Vienna Document controls on small arms may be diffi cult to achieve, an effort to took place in 1999, and it did not take into account today’s control the smuggling of light weapons across national borders destabilizing tendencies brought about by mobile warfare, should become part of a comprehensive effort at reducing the long-range capabilities, and pre-emptive military doctrines. A fl ow of illicit traffi c across borders. Similarly, OSCE efforts in seminar on military doctrines – as recently suggested by the the destruction of surplus weapons and ammunition should Russian Federation – would therefore be a timely event and one be implemented in close co-operation with NATO. that would build on the tradition of the CSCE, which convened such seminars in 1990 and 1991. Such an event could be the starting point for the defi nition of a new generation of CSBMs 5.1.3 Resolving »Frozen Confl icts« and to address threats not yet covered. Preventing New Ones Although the CFE Treaty does not belong to the OSCE agenda, Facilitating the resolution of frozen confl icts and carrying out it is of critical importance for the OSCE arms-control regime. tasks in the areas of post-confl ict rehabilitation and confl ict The Adapted CFE (ACFE) Treaty, signed at the 1999 Istanbul prevention remain priorities for the OSCE. Left unresolved, Summit, has not yet entered into force due to the fact that NATO these confl icts will continue to serve as breeding grounds for states consider the implementation of the 1999 OSCE Istanbul malign transnational actors, who poison the European political Summit commitments (withdrawal of Russian forces from atmosphere as a whole, and the danger of renewed escalation Georgia and Moldova) in their entirety to be a precondition for will be present. ratifi cation. The Russian Federation, while acknowledging the commitments it made in Istanbul, views them as not having Consequently, the OSCE should promote new initiatives aimed any implications for the ACFE ratifi cation process. Russia and at facilitating the resolution of the confl icts in South Ossetia, the NATO states should facilitate a solution to the ratifi cation Nagorno-Karabakh, and Transdniestria in accordance with its problem. The recent agreement on the withdrawal of Russian mandates. So far, neither the OSCE nor any other international forces from Georgia suggests that a solution could be within organization has been successful in assisting in the resolution reach. NATO states could then start the ratifi cation process in of these confl icts. What the OSCE has done is to contribute to recognition of Russia’s agreement with Georgia while with- keeping them frozen and escalation processes under control.

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This is particularly true for 2004, where it was largely due to The OSCE Strategy Document for the EED, adopted in Maastricht the OSCE’s quiet-but-fi rm on-site diplomacy that escalation in 2003, includes some updating of the basic Bonn Document was prevented in South Ossetia and Moldova. While the key on EED of 1990. Nonetheless, more consideration of the eco- factor is whether the parties concerned, including the Russian nomic dimension of early warning, confl ict resolution, and Federation, which is an important stakeholder, can agree on a post-confl ict rehabilitation is necessary. Other institutions solution, the OSCE can do more to broker solutions. with more resources will inevitably have to take the lead in the implementation of general economic-development projects, In order to resolve the frozen confl icts by means of compromises but the special role of the OSCE can be to advise implement- that include Russia, increasing levels of high-level involvement ers on how their projects should be targeted to alleviate the are necessary. The OSCE should co-ordinate its efforts with the underlying causes of violent confl ict. EU, and should take advantage of the fact that EU states will hold the OSCE Chairmanship from 2005 to 2008. Sub-regional To date, the links between the OSCE’s EED activities and other arms control and economic issues, both of whose importance working fi elds have been weak. This is particularly true of are frequently underestimated, could play a signifi cant role in confl ict resolution, where there is a shortage of both analyses resolving these confl icts. Although the OSCE has not yet carried of the economic root causes of confl icts and models of how economic tools can be used for early warning and confl ict out any full-fl edged peacekeeping tasks (although the Kosovo resolution. The same is true with regard to post-confl ict re- Verifi cation Mission and the Mission to Georgia contained habilitation and long-term peace-building. Since economic peacekeeping functions), the assumption of a peacekeeping issues can be key factors in a confl ict, looking at the political role should not be excluded as an option for the cases men- economy should be part of the solution. The CEEA should tioned above. The OSCE could either provide a mandate for develop plans for using economic instruments to facilitate the third-party peacekeeping, or could implement low-key forms resolution of the confl icts in Transdniestria, South Ossetia, and of peacekeeping itself in a framework of more comprehensive, Nagorno-Karabakh, and models for the economic revitalization multifunctional fi eld operations. of these regions. In general, the CEEA should use its expertise The OSCE currently still spends around two-thirds of its re- to help international fi nancial and donor organizations to sources on its large Balkan missions. This will fundamentally build up a proper understanding of the economic dimension change during the next decade, as the EU substantially upgrades of (violent) confl ict. its commitment to these regions and the countries in question There has also been insuffi cient consideration of long-term hopefully reach higher levels of stability. Although the OSCE economic developments relevant to security and stability in should remain active in post-confl ict rehabilitation in the Europe such as energy security, transnational migration, and region for as long as it is needed, it should also be prepared freedom of movement. The CEEA should identify specifi c to shift its long-term focus more to the (South) Caucasus, to transnational risks in the EED, as well as the economic and Central Asia, and to pan-European issues. environmental dimensions of other transnational challenges, Confl ict prevention via OSCE fi eld operations and the High and integrate them in an overall concept. The CEEA should Commissioner on National Minorities (HCNM) will remain also be involved more closely in OSCE planning and policy- making, stressing the aspects of anti-corruption, transparency, an important OSCE task. The High Commissioner, who has good governance, and other economic rights, including tighter already dealt with the cases of Estonia, Greece, Latvia, and co-operation with business and other private sector experts. Turkey, should pay more attention to minority-related confl icts in Western countries where necessary. Turkey should be encouraged to make use of the High Commissioner to ease tensions related to its Kurdish minority, as has been proposed 5.1.5 Resolving the Dispute over the Human by the EU. Dimension

Human-dimension issues have become the OSCE’s most important fi eld of activity and the area where the Organization’s 5.1.4 Integrating the Economic and worldwide profi le is highest. Foremost among the OSCE’s Environmental Dimension into human-dimension activities are election monitoring and assi- the OSCE’s Tasks stance, where the OSCE is Europe’s leading creator of standards and, in many respects, its key implementing agent. Other The OSCE is neither an economic organization nor a major important areas of activities concern democratic governance, donor. Accordingly, the main defi ciency of the OSCE’s econo- the rule of law, rights of persons belonging to (national) mi- mic and environmental dimension (EED) activities is its lack of norities, media development, gender equality, and freedom strategic vision and resources. Its activities are only tenuously of movement. Despite many examples of successful activities integrated into the Organization’s current und future strate- within the human dimension, the criticisms levelled by the gic tasks and challenges. The mandate of the Co-ordinator Russian Federation and other CIS states concentrate on the of OSCE Economic and Environmental Activities (CEEA) is human dimension. A fi rst conclusion that can be drawn from weak and his offi ce understaffed. There is some co-operation this is that, in order to solve the crisis of the OSCE, it will not with environmental groups, but almost no interaction with be enough merely to better »balance the three dimensions«, or key economic actors. to launch more politico-military and economic and environ-

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mental activities. If the kernel of the disagreement concerns Europe Parliamentary Assembly, the CIS, and other interested the human dimension, a discussion aiming at a new common international organizations. understanding must also start there. The solution to this prob- As the OSCE increasingly focuses on transnational threats, it lem should certainly not be to dismantle the OSCE’s capacity needs to include the human-rights aspects of these issues. There (via ODIHR) to assist with and monitor the compliance of is a legitimate concern in particular about excessive counter- participating States with their commitments under the 1990 terrorism and border-security measures being implemented at Copenhagen Document and other relevant norms of the OSCE the expense of human-rights considerations. More generally, acquis. At the same time, certain modalities for implementing the OSCE should also address the more general issues of the these norms may be improved. human rights of refugees and asylum seekers, as well as the One dispute concerns the mechanisms the OSCE uses to moni- question of freedom of movement and visa regimes. tor compliance with its human-dimension commitments. The OSCE and the Council of Europe (CoE), which share a Major differences exist among the participating States with number of fundamental values and have widely overlapping respect to the observance of human rights, electoral stan- spheres of competence and member states, should co-operate dards, and other human-dimension commitments. This in more closely. There is also a remarkable potential for synergy itself constitutes a severe problem in terms of the coherence between the CoE’s strong Secretariat and the OSCE’s strong of the OSCE and the ability of its participating States to co- fi eld operations. The Declaration on Co-operation between the operate. However, the situation is not improved by the fact Council of Europe and the Organization for Security and Co- that the OSCE’s human-dimension monitoring instruments operation from 17 May 2005, which proposes various measures focus largely on Eastern Europe and the former Soviet Union. including joint meetings and activities, and the establishment This focus, which may appear logical at fi rst sight, has proved of a Co-ordination Group, is a good starting point. politically counter-productive, by making it possible for Russia and other CIS countries to complain of double standards. It is therefore necessary to create a general human-dimension 5.2 Structures, Procedures, and Instruments monitoring instrument that covers all participating States without exception. This kind of monitoring should be based 5.2.1 Achieving more Inclusive Consultations on questionnaires to be answered by each state. The states’ replies could then be presented and discussed at the OSCE’s The OSCE’s function as a forum for dialogue and consultation annual Human Dimension Implementation Meetings. A more has declined in recent years for several reasons. First, com- parsimonious and at the same time more co-operative option pared to the situation in 1990, participating States – transition would be to use the proposed annual human rights reports of states in particular – now have access to a broader range of the UN High Commissioner for Human Rights as the basis of multilateral and bilateral forums in which they are able to discussion, provided the UN follows this suggestion.4 discuss specifi c questions. Second, confl icts within the OSCE have meant that many discussions have been unproductive, The 2003 Maastricht Ministerial Meeting tasked the Perma- as refl ected in the increasingly formal character of debates in nent Council with considering the need for additional elec- the Permanent Council and elsewhere. Third, consultations tion-related commitments, supplementing those of the 1990 in preparation for OSCE decisions are frequently the preserve Copenhagen Document. The relevance of this question is of an exclusive group. As it is virtually impossible to hold increased by the fact that election procedures and techniques meaningful consultations among 55 states, consultations are vary widely among participating States, including established generally conducted between the Chairperson, the USA, the EU, democracies; and the validity of elections in Western countries the Russian Federation and the country concerned.5 This modus (such as the USA) has also been questioned in relation to certain of consultations does not live up to the ideal of inclusiveness (in this case electronic) voting techniques. It might therefore and discourages many states from genuinely participating be fruitful to consider additional commitments related to new in the OSCE’s working process. A return to more inclusive election methods and their specifi c monitoring needs. However, consultation and decision-making is key to regaining a wider this must not lead to lower standards, to a »Copenhagen sense of ownership. This issue could be addressed by further minus«, but rather to an enhanced »Copenhagen plus«. developing the currently rather ad hoc structure of the PC’s The reports of OSCE election observation missions are at informal working groups into a more organized system that times disputed between the state concerned and the OSCE refl ects the Organization’s main areas of activity. This would enable states to participate in precisely those areas where they election observation mission. It would be desirable to have are most interested. a political consultation mechanism to clarify these kinds of disputes. This does not mean that states should be given a What has also become clear is that there is too little dialogue right to infl uence the substance of the reports, which should and consultation between the OSCE and its Parliamentary remain the sole responsibility of the election observation Assembly (PA). As a consequence, the OSCE does not fully ex- missions. The coherence of election monitoring by different ploit the considerable potential possessed by its parliamentary international organizations/bodies could be strengthened by dimension to be a further point of contact with its participating introducing standardized training measures for observers from 5 Even the Netherlands, an EU and NATO member State, once com- the OSCE, the OSCE Parliamentary Assembly, the Council of plained that it had been sidelined in the decision-making process (cf. PC.JOUR/313, 7 December 2000, Annex, Statement by the Delegation of 4 Cf. ibid., p. 75. the Netherlands).

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States. The Chairman-in-Offi ce (CiO) should therefore explore solved via organizational means. However, the OSCE’s system ways to engage the PA and its members more closely in the of internal management can be substantially improved by re- work of the OSCE. defi ning the division of labour between the Chairmanship and the Secretary General in a way that strengthens the latter: A further critical matter is the possibility of convening an OSCE Summit Meeting, the last one having been held in Istanbul in • The Chairman should concentrate on political consult- 1999. The next OSCE Summit should adopt a reform agenda ations and the preparation of the decision-making process for the Organization, provided that the participating States among the participating States, on top-level co-operation have succeeded in fi nding suffi cient common ground in the with international partner organizations, and on provid- preparatory stage. ing political guidance. • The Secretary General should be vested with overall executive responsibility, including operational leadership 5.2.2 Strengthening the Role of the Secretary and the co-ordination of institutions and fi eld operations. General More tasks should be delegated to the Secretary General.

For structural reasons, OSCE institutions and fi eld operations suffer from a general lack of political leadership and co-ordi- It should be stressed that the division of competencies between nation. In organizational terms, the OSCE can be described the Chairmanship and the Secretary General is not a zero-sum as having a highly diversifi ed and geographically dispersed game. The CiO has an interest in the SG being provided with structure with weak central institutions. This organizational suffi cient competencies and resources to fulfi l his or her tasks, system is not the result of any master plan, but rather the thereby freeing the Chairmanship from some of its more mun- consequence of the way the OSCE has developed as an organ- dane activities and allowing more time for its core work. ization in reaction to numerous urgent crises, and a refl ection of the individual interests of its participating States. Such a diffuse organization calls for a huge input of leadership and 5.2.3 Giving the OSCE Secretariat a Leadership co-ordination to achieve effectiveness. Function The Chairman-in-Offi ce, whose mandate includes a leadership function, can only perform this task to a limited degree for To adapt the Secretariat’s structure to future needs, including three reasons. First, the annually rotating Chairmanship lacks those of the strengthened Secretary General, the following continuity by defi nition. Second, the Chairmanship does not objectives should be pursued: First, the Secretariat should be have the capacities needed to perform effectively in a guidance provided with further organizational elements necessary for it role, especially when the post is fi lled by smaller countries with to fulfi l its expanded operational leadership role with regard limited resources. Third, the autonomous or semi-autonomous to both institutions and issues. Second, experiences gained and character of OSCE institutions and the separate and autono- lessons learned have to be fed back into the development of mous mandates given to OSCE fi eld operations mean that it operational doctrines, procedures, and mandates. Third, the would be diffi cult to gain acceptance for enhanced centralized current structures of departments must be streamlined. powers. The Secretary General (SG) as »chief administrative The OSCE should thus consolidate the structures of the offi cer« does not have the mandate to give political guidance, Secretariat along the following lines: although the decision on the gradual extension of the SG’s competencies adopted in 2004 in Sofi a is a step in the right • The Offi ce of the Secretary General should be strength- direction. In other words, there is no OSCE institution that ened by the addition of a Political Unit, responsible for could effectively guide, co-ordinate and control. As a result, political planning, and an Analytical Unit. The Analytical OSCE institutions and fi eld operations enjoy considerable Unit should include regional, confl ict-management, and autonomy and largely depend on the personal qualities of issue-oriented expertise, and should be tasked with runn- the Heads of Missions. ing a lessons-learned and evaluation process independently from the more strictly operational departments. One specifi c problem concerns co-ordination between OSCE • All functions concerning the support of fi eld operations, institutions and, in particular, between its dimensions. Not apart from mission staffi ng –which should remain with only are the different dimensions associated with different the Department for Human Resources – should be united institutions, but in some areas, such as traffi cking in human in a Department for Field Operations. beings, operational capabilities are also shared between the • The most important issue-oriented working units should Secretariat, ODIHR, and the Chairmanship. A system of this be combined in a Department for Security-Building. These kind may have been adequate for the task of generating ad hoc are the Strategic Police Matters Unit, the Action against activities to meet immediate and localized needs. The chal- Terrorism Unit, and all working units dealing with bor- lenges of addressing transnational threats, however, demand der security, weapons transfers, and traffi cking in human more durable organizational structures. The organizational beings. challenge the OSCE is facing thus consists in reforming its In order to provide inter-institutional and cross-dimensio- system of co-ordination and operational guidance. nal co-ordination, the Secretary General should introduce As the leadership problems of the OSCE are the result of histor- Competence Teams in specifi c areas, e.g. anti-traffi cking, po- ical developments and political interests, they cannot be simply licing, etc. They should include representatives of all relevant

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institutions as well as the OSCE’s fi eld operations, and liaise An Example of a Thematic Mission: The OSCE with external experts, think tanks, and NGOs. Competence Mission on Traffi cking in Human Beings Teams should meet regularly to co-ordinate policy. They should be chaired by the Secretary General or a representative of the To address specifi c transnational challenges, new formats of SG, and supported for research and planning purposes by the fi eld operations should be established alongside those that Analytical Unit. have a proven track record. Concepts that have been discussed include »Thematic Missions«. The example of a hypothetical The institutional weakness of the OSCE is further aggravated OSCE Mission on Traffi cking in Human Beings discussed here by the fact that it lacks a convention on privileges and immun- shall serve to illustrate this new concept. ities. To better protect staff working in the fi eld and to solve contractual problems, the participating States should adopt The tasks of the OSCE Mission on Traffi cking in Human Beings would consist in implementing a series of interconnected such a convention. projects in countries of origin, transition, and destination that aim to help victims, create links with civil society and state actors in different countries, raise awareness in societies and 5.2.4 Reforming OSCE Field Operations governments, and assist governments and local administrations in taking key legislative and administrative action. The OSCE’s fi eld operations are one of its greatest assets and constitute its most important comparative advantage. It is The thinking behind this kind of mission is based on two important to note that there is no standard format for fi eld premises: fi rst, that transnational threats can only be suc- operations. The fi rst type of fi eld operations to be deployed cessfully countered by mobilizing broad coalitions of benign (from 1992) were missions focused on early warning, early ac- (trans)national actors, and second, that the OSCE should tion, and confl ict resolution. The large Balkan missions oriented take on the role of a »force multiplier« by bringing these ac- towards specifi c post-confl ict rehabilitation tasks, which have tors together and facilitating contacts and co-operation with been deployed since 1995, represent the second type. The third other actors at state and international level. Accordingly, the type are the small OSCE Offi ces and Centres that have been primary partners of the OSCE Mission on Traffi cking would established in the South Caucasus, Central Asia, and Eastern be offi cial contact persons and NGO networks in the target Europe since 1995 to deal with a range of more or less well countries, whose activities would be co-ordinated, funded via defi ned stability risks and potential sources of confl ict. and guided by the mission’s head offi ce within the Secretariat’s Department for Field Operations. In contrast to traditional The problems of operating OSCE Field operations are as diverse OSCE fi eld operations, there would be no permanent OSCE as the missions themselves. In the following, we will concentrate offi ces staffed with international personnel in the targeted on problems of country missions, introduce an example of a countries, but mission contact points would be established possible future thematic mission, and deal with the staffi ng and staffed by the NGO networks themselves. The head offi ce of missions with seconded personnel. in Vienna would undertake the following tasks to safeguard the coherence of the mission’s work: Country-Specifi c Field Operations • Performing comprehensive needs analysis as a basis for Co-operation with the host state and co-ordination among selecting target countries and mission partners. missions. Two key aspects of country-specifi c fi eld operations that • Drafting an overall plan of action and discussing with the need to be addressed are the modalities of co-operation with the host governments of the target countries and the mission part- state, and operational guidance of and horizontal co-ordination ners how best to adapt it to local needs. among fi eld operations and institutions. • Assisting governments in fulfi lling commitments on traffi cking they have undertaken in the OSCE and other con- The lack of co-operation between host states and missions is texts. one of the most sensitive points of criticism raised against OSCE • Assisting NGOs in pressuring and monitoring govern- fi eld operations. Heads of Mission, Centre, or Offi ce should be aware ments and in playing an operational role in combating that OSCE fi eld operations are based on co-operation and that this traffi cking in human beings. must be refl ected in a mission’s day-to-day activities. The host state • Providing (full or partial) funding for local, regional, and should thus be consulted regarding major projects as well as the countrywide activities carried out by the mission partners appointment of Heads of Mission, Centre, or Offi ce. Field operations in the target countries. should engage more local staff, including professional staff. • Closely following activities and providing support in the Operational leadership and horizontal co-ordination. The Secretary form of e.g., expert advice and rapidly deployable capaci- General should be given overall responsibility for operational ties. leadership of fi eld missions and the co-ordination of issue- • Liaising between NGO networks and local administrati- oriented activities. The Department for Field Operations and ons, governments, and international organizations includ- the Competence Teams should play an important role in ening OSCE decision-making bodies and institutions with abling this. Joint activities between the fi eld operations and a view to exploiting possible synergies. the High Commissioner, ODIHR, and the OSCE Representative • Organizing the exchange of information, skills, and best on Freedom of the Media (FOM) must respect the autonomy practices between NGO networks and state actors in the of the various mandates. different countries.

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• Evaluating the progress of the mission’s work and report- expertise should be concretized according to the political needs ing to OSCE bodies. of partner states. Because of its heterogeneity, the OSCE can better serve as a model for co-operation outside Europe than the It is evident that a mission of this kind cannot operate with EU, which is, at least in part, a supranational organization. It a six-month mandate, but rather needs one of at least two would boost the OSCE’s visibility if it could present its partners years. with a brief charter document summarizing its acquis.

Mission Staffi ng: Developing the Secondment System The outreach activities of the OSCE are closely related to The secondment system has great merits. Without personnel its co-operation with Mediterranean and Asian Partners. A seconded by the participating States, the OSCE could have further working group sounds out possible areas where out- never been as successful as it has been over the years in staff- reach activities could allow the OSCE to share the benefi ts ing fi eld operations rapidly and fl exibly to address urgent of its experience with its Partners. The Election Support Team challenges. It is therefore vital that the secondment system be sent to Afghanistan in the autumn of 2004 is one of the fi rst retained. On the other hand, the disadvantages of the system examples of an OSCE outreach activity. As security challenges for poorer states that cannot afford to second staff cannot become increasingly global in character and security within the be overlooked. For this reason, moderate reform is desirable OSCE space is signifi cantly affected by developments outside, in this area. A voluntary fund, comparable to the ODIHR the Organization should expand its outreach activities to part- funds for elections observation missions, should therefore be ners and other interested states outside of Europe. Outreach established to pay staff from countries that cannot afford to activities should cover all the OSCE’s spheres of competence, second. The existing selection criteria should be maintained such as election assistance, policing, and border control. If the in the secondment process. participating States want to support these activities, they will have to upgrade the Organization’s outreach capacity, which is As the CORE report Working in OSCE Field Missions has extremely limited at the moment. The OSCE should be willing shown, there are still serious fl aws in the implementation of to lend its advice and support to other regions of the globe that the secondment system. According to this study, only 52 per seek to develop or strengthen regional security organizations cent of new mission members were given a proper briefi ng and could draw on the OSCE’s experience. upon arrival at their duty stations, and only around 30 per cent of new mission members experienced an effective hand- Co-operation with international organizations. While the over procedure.6 These fl aws are mainly due to the briefness Platform for Co-operative Security adopted at the 1999 Istanbul of six-month secondments. The minimum working period of Summit describes a model of co-operation with other inter- seconded staff should therefore be lengthened to at least one national organizations, reality rarely conforms to such program- year. At the same time, more local professional staff should be matic decisions. While there are regular high-level meetings engaged in fi eld operations to strengthen local capacities. between the OSCE and a number of relevant international organizations, and while, as a rule, good co-operative relations For contracted staff in the professional category, there is a max- exist in the fi eld, staff-to-staff meetings at headquarter level are imum employment term of ten years. This rule, intended to all too rare, and cross-representation is almost non-existent. underline the fact that the OSCE is not an organization where All too often, attempts to co-ordinate the activities of different one can permanently pursue a career, constantly damages the organizations come too late. The OSCE should therefore sys- Organization by excising its institutional memory and dismiss- tematically strengthen co-ordination and co-operation with ing its most experienced staff members. Consequently, this relevant international and sub-regional organizations: rule should be dropped. • The OSCE should make more systematic use of its capacity as a regional arrangement of the UN and should 5.3 Deepening Co-operation with Mediterranean support the UN in the regional implementation of global and Asian Partners and with International initiatives, as it has already done in the fi eld of anti-ter- and Non-Governmental Organizations rorism. Consultations with the UN should cover regional issues, peace-building structures, peacekeeping, trans- Mediterranean Partners and Partners in Asia. OSCE participat- national threats, relevant aspects of economic and human ing States encourage their Mediterranean and Asian Partners development in the OSCE area, and lessons-learned mech- to voluntarily implement OSCE principles and commitments. anisms. They frequently invite them to participate as observers in • The OSCE should open discussions with the EU on better PC and FSC meetings (Maastricht 2003). Communication is co-ordination and co-operation, which should also cover maintained at all kinds of OSCE events – from Summits and those areas where the two organizations are in competi- Ministerials to seminars and workshops. Seminars focussing tion. This dialogue should take into account that there specifi cally on issues relating to partner states have become are issues (e.g. arms control, election monitoring, rights regular events. Two Contact Groups also exist whose task is of persons belonging to national minorities) as well as to maintain dedicated regional lines of dialogue with the two regions (South Caucasus, Central Asia) where the EU groups of Partners. Discussions on the voluntary implementa- needs to co-operate with the OSCE. tion of OSCE commitments and the further transfer of OSCE • In view of their substantial overlap in terms of issues and members, and the possible synergies between strong 6 Cf. Annette Legutke, Working in OSCE Field Missions, Hamburg 2003 (Centre for OSCE Research), pp. 21-22. OSCE fi eld operations and the strong Secretariat of the

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Council of Europe, the OSCE should strive to lead the Co- The minimal option would preserve the OSCE as a kind of ordination Group with the Council of Europe to concrete stand-by organization, which could be revitalized to deal with results. future contingencies. This would be better than nothing, but Co-operation with non-governmental organizations. Co-oper- security and stability in Europe would be severely damaged ation with NGOs is mainly focused on human-dimension unless other actors take over the OSCE’s tasks. The minimal issues, and insuffi cient advantage is taken of opportunities option would represent a clear regression from what has already for co-operation in other fi elds and with other civic-society been achieved, both in normative and operational terms. At entities, including the world of research and education. Co- the same time, it would refl ect the states’ inability to agree on operation with NGOs should be expanded, and their access relevant multilateral approaches to the challenges ahead. to OSCE meetings should be facilitated. This is of particular importance in view of the need to create broad transnational coalitions for addressing transnational threats. 6.2 Optimal Option: A New Consensus on the OSCE’s Future 6. Visions of the OSCE’s Future The optimal option starts from the assumption that the participating States can agree on a new, politically substantial, The presentation of the report of the Panel of Eminent Persons will be followed by high-level consultations in autumn of 2005. and problem-oriented consensus on the future functions and Whether these consultations will be a one-off occurrence or tasks of the Organization. Such a consensus would start with whether they can serve as a starting point for a longer negoti- the political acknowledgement that management of change in ation process, is an open question. Currently, there is no way of Europe is necessary and that the OSCE is the right organization foreseeing how much common ground the participating States to contribute to this task. will fi nd. The range of choices the OSCE has for development Such a consensus would almost certainly not provide the OSCE is therefore summarized here in terms of the two extremes on a continuum of options: a minimal and an optimal option. with a role as an overarching European security organization, brokering relations between major powers. However, it would defi ne a specifi c role for the OSCE as an organization speciali- 6.1 Minimal Option: The OSCE as a Stand-by zing in addressing certain categories of threats. The OSCE as a Organization specialized organization based on comprehensive values, norms, and commitments – an organization positioned somewhere The minimal option assumes that the participating States fail below the level of overall responsibility for European security, to reach an agreement on the OSCE’s changed functions and but helping to guide and harmonize as well as complement tasks and cannot bridge their political differences. Nonetheless, other institutions’ work – is the optimal scenario. they agree that the OSCE ought not be dissolved formally in order to maintain some of its basic political functions. The operational capabilities of the OSCE, in particular its fi eld operations, and the related support structures would be re- This would result in a substantial decrease of the Organization’s organized according to changed needs. The OSCE institutions relevance, which would be refl ected in the downsizing of its operational activities and its fi eld operations in particular. would continue to function. The OSCE’s normative acquis The loss of operational capacity would be accompanied by a would be maintained; attempts to use it in a selective way further de facto erosion of the normative acquis. While some would be contained. states would continue to respect OSCE commitments, others Such an outcome may not emerge in the immediate future, would prefer a selective approach to them. The acquis would, that is, after a brief round of high-level consultations, but however, not be formally revoked. could also be the result of a longer process that starts with The OSCE would most probably not be dissolved in a formal agreements on institutional matters. Furthermore, even if the sense. The Organization’s decision-making bodies, at least the optimal option is achieved, it would still be desirable for the Permanent Council and a smaller Secretariat, would remain. OSCE to prove its usefulness beyond its area by extending its In this scenario, the operational range of the OSCE’s institu- outreach activities. tions – ODIHR, the HCNM, and the FOM – would be sharply reduced. The key to achieving this second option, or something close to it, lies in fi nding a new political consensus on the functions Such a development would not necessarily occur all at once, for example, with the simultaneous non-extension of several of the Organization, and no amount of organizational engi- mission mandates, but could also take the form of a gradual neering can substitute for this. Whether any such agreement process of decline, which might even be hidden behind a is reached will reveal the participating States’ ability to address superfi cial progress on some measures to improve the OSCE’s today’s and tomorrow’s challenges in a truly multilateral and organizational effectiveness. co-operative way.

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Russia’s Changing Attitude toward the OSCE: Contradictions and Continuity Viatcheslav Morozov*

Abstract: Russia’s attitude toward the OSCE has undergone a dramatic transformation in recent years – instead of supporting the Organization as the cornerstone of European security, Russia has come to criticize it for being misbalanced and/or irrelevant. This apparent change can be interpreted as a constant pattern in Russian political discourse, which deﬁ nes Russia as the continuer state of the Soviet Union, and thus as a great power. Previously, this set the OSCE up against NATO; present- ly, the OSCE has been marginalized because Russia has an ostensibly better way to inﬂ uence global affairs by cooperating with the US in the anti-terrorist coalition. This latter position is inherently contradictory and unsustainable, but the adoption of a more rational approach would require an exceptionally favourable combination of several key factors.

Keywords: Russia, OSCE, sovereignty, identity, security

ussia’s attitude toward the Organization for Security Group was founded in 1976 and has become (and remains up and Co-operation in Europe (OSCE) has always been until today) one of the most authoritative non-governmental Rcontradictory. Moscow has often preferred to promote organizations active in the fi eld of human rights protection. the OSCE as »the cornerstone of European security,« while In general, the increasing prominence of individual rights and playing down some of the aspects of the Organization’s ac- freedoms has played a vital role in eroding the legitimacy of tivities. The recent years, however, have witnessed a steady the declining Soviet system.1 decline in OSCE’s fortunes with Russian foreign policy elites. This article examines the nature of Russia’s contradictory at- After a brief period of experimenting with universal liberal titude toward the Organization, and attempts to explain the values as the basis for foreign policy under Gorbachev and the reasons why present-day Russian politicians as well as analysts fi rst Russian president Boris Yeltsin – which resulted, inter alia, prefer to emphasize those features of the OSCE, which they in the signing of the Paris Charter for a New Europe and the see as incompatible with the political and security reality of Conventional Forces in Europe (CFE) Treaty in 1990 – Moscow’s contemporary Europe. political establishment by the mid-1990s had returned more or less to the same old pattern. The emphasis was put again on sovereignty and the inviolability of borders, while the 1. Soviet Legacy and the Concept of the importance of individual rights and freedoms was generally played down, and accepted only in a very limited number of Continuer State cases. To a large extent, this had to do with the fact that the Russian Federation was increasingly defi ned as the heir of the Structurally, Russian foreign policy discourse puts the OSCE Soviet Union, not only in legal, but also in geopolitical and very much in the same position as Soviet discourse did during the ten years between the Helsinki Final Act and the beginning historiosophical terms, while all alternative identifi cations 2 of Mikhail Gorbachev’s Perestroika. It is widely known that the were being marginalized in political discourse. However, Soviet Union always emphasized the importance of the fi rst bas- the working of this mechanism was not as straightforward ket negotiated at the Conference on Security and Co-operation as sometimes presented by the proponents of full historical in Europe, which resulted in the two principles enshrined in continuity between today’s Russia and the Soviet Union.3 the Final Act of 1975 – the inviolability of Europe’s borders Both Russian society and the world have been undergoing a established at the end of World War II and the principle of non- process of steady changes during the last two decades, and interference into the internal affairs of sovereign states. Moscow this continuity should not obscure the phenomena that were also approved of the second basket, which expanded the Soviet pivotal in changing Moscow’s attitude toward the OSCE in the access to Western technology and opened the Soviet market late 1990s- early 2000s. to the Western European industry. The third basket, aiming at * Dr. Viatcheslav Morozov, Associate Professor of the School of International intensifying cultural and humanitarian cooperation, on the Relations, St. Petersburg State University, Russia. basis of respect for human rights, was a concession on the part 1 See e.g. Maresca, John J., To Helsinki: The Conference on Security and Cooperation in Europe, 1973–1975, Durham: Duke University Press, 1985; of the Soviet leaders, who feared that it might undermine the Alekseeva, Liudmila, Istoriya inakomysliya v SSSR: noveishii period, Moskva: supremacy of the Soviet ideology with its stress on social and Zatsepa, 2001. 2 See Matz, Johan, Constructing a Post-Soviet International Political Reality. economic rights, as distinct from the »bourgeois« concept of Russian Foreign Policy Towards Newly Independent States 1990–1995. Uppsala: civil and political rights. In a sense, one may argue that history University of Uppsala, 2001; Morozov, Viatcheslav, »Identity Crisis and Democratic Market Reforms in Russia,« in M. Lane Bruner and Viatcheslav has proven they were right: the fact that the USSR signed the Morozov (eds), Market Democracy in Post-Communist Russia. Leeds: Wisdom Final Act has provided human rights activists within the Soviet House, 2005, pp. 252–281. 3 See e.g. Narochnitskaya, Natalya, Rossiya i russkie v mirovoi istorii, Moskva: Union with a powerful political resource. The Moscow Helsinki Mezdunarodnye otnoshenia, 2003.

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After the collapse of the Soviet Union, the new Russia found statehood.6 Germany has never offi cially put forward any claims itself in a situation of geopolitical retreat. The Russians tried to to Kaliningrad/Königsberg, and the Finnish government has catch up with the »civilized world« of the Western powers, but been very cautious in treating the problem of Eastern Karelia, this new identity did not receive suffi cient external affi rmation. but nevertheless Russia was, and still is, anxious about possible 7 When the Soviet Union and later the Russian Federation tried territorial claims from those quarters. With the establishment to behave as if it were part of the West, putting the interests of the Yalta/Potsdam system, the Soviet Union got on the winning side.8 It should therefore come as no surprise that of the »international community« above its own, historically- the Russian Federation is trying to preserve whatever is left of rooted concerns were rather perceived in the Western capitals the post-war European order. This was an additional reason as concessions on part of a dwindling superpower than as a why the foundational principles of the OSCE and, fi rst of all, sign that Russia was to be welcomed as one of »our own«. the inviolability of borders, were so central to Russian foreign Support for the US and its allies during the fi rst Gulf War, policy throughout the 1990s. the acquiescence to the German unifi cation, which involved Germany’s membership in NATO, the complete withdrawal of Russian troops, the more or less silent approval of the Western policy in the Balkans at the initial stages of the confl ict there 2. Europe, Sovereignty and the West – all this, and much more, was accepted by the West, but Those principles constitutive of the modern territorial state reaped no rewards. Russia was only reluctantly accepted into are usually interpreted as being challenged by the neo-liberal such institutions as the G7 and the Council of Europe; NATO globalization, which, in countries such as Russia, are usually launched its enlargement process, which, from the Russian seen as an external factor, originating in the West and infl uenc- perspective, had no clear rationale; and, after initial euphoria, ing the domestic situation. However, in contrast to the Soviet there came a painful mutual disillusionment as regards the propaganda, where the West was often seen as a single, unifi ed actual motives and effectiveness of Western fi nancial aid.4 hostile force, post-Soviet Russia has developed a much more Moreover, Russia soon came under harsh criticism for its fail- differentiated picture of the West, where differences between ure to meet the high democratic standards, which, after the the US and (Western) Europe play an important role. The latter end of the Cold War, were increasingly instituted as universal is often still understood in Russia as Europe of the nineteenth human values. century, where territory is the main stake in international politics and state sovereignty is fi rmly established as the key The result was that the Russians – almost straight across the organizing principle. The US, on the contrary, is often presented board – became terribly disappointed with the values they per- as a non-European force trying to destroy the European order ceived as being offered to them, or even imposed upon them, by undermining the territorial foundations of politics and to by the West, such as market economy, democracy, human reinforce its unilateral dominance in world affairs. The NATO- rights, etc. These values were reinterpreted as an ideological led intervention in Kosovo in 1999 and, later, the war in Iraq, smokescreen intended to conceal the »real« political aims of were most commonly quoted as evidence of US hegemonism the West. The liberal institutionalist worldview was again re- and total disrespect of international norms. NATO, for that placed by a Soviet-style realism, which was deeply immersed matter, is almost synonymous with the US, and is often pre- in geopolitical metaphysics and, in particular, saw the West as sented as a projection of American infl uence in Europe. the key geopolitical rival of Russia, whose fi nal aims were to Although Russia feels alienated from the West and even per- subvert and destroy the uniqueness of Russian civilization.5 State ceives it as a geopolitical rival, it still has not developed an sovereignty, which was seen by the Soviet leaders as the main alternative policy which would defi ne the Russian state (or guarantee for the preservation of the »historic achievements of the Russian nation) as being completely independent from real socialism,« again became the primary factor in safeguarding the »civilized world.« Europe is absolutely essential for Russia’s against the intrusion of Western values onto Russian soil. This identity; it is impossible to defi ne Russia without relating

was one of the key reasons why, in the late 1990s, Russia put 6 For an exhaustive but concise summary of the Russian position on this issue, so much emphasis on strengthening those institutions, such see Chernichenko, Stanislav V., »Sobytiya v Pribaltike 1940 goda kak pred- log dlia diskriminatsii russkoyazychnogo naseleniya,« Mezhdunarodnaya as the United Nations and the OSCE, which were based on, zhizn’, 3, 1998, pp. 62–67. 7 For instance, see a summary of the reaction to the February 2005 statement and upholding, the principle of state sovereignty. by the Presidential Plenipotentiary in the North-Western Federal District Ilya Klebanov that Kaliningrad was to be declared an »overseas territory«: After the collapse of the Soviet Union, Russia faced a number Momot, Maksim, »Putin otsenit Klebanova,« Politicheskii zhurnal, 6, 21 of territorial claims from its neighbours, including those in February 2005 (available online at www.politjournal.ru). In January 2005, an opinion poll in Finland about the Karelian issue caused an angry reac- Europe. The most vocal were of course Estonia and Latvia, tion of the Russian Ministry of Foreign Affairs: Stenogramma vystuplenia i otvetov Ministra inostrannykh del Rossiiskoi Federatsii S. B. Lavrova na voprosy who initially sought to reinstate, respectively, the Tartu and rossiiskikh SMI na press-konferentsii po itogam konferentsii NPO, g. Petroza- Riga peace treaties of 1920 in their entirety, including their vodsk, 18 yanvaria 2005 goda (available online at www.mid.ru). 8 The discussion around the 60th anniversary of the victory over Nazi territorial provisions as the cornerstones of their independent Germany abounded with positive references to Yalta and Potsdam. For example, see the reaction of the Russia Foreign Ministry to George W. Bush’s 4 See e.g. Wedel, Janinie R., Collision and Collusion. The Strange Case of Western statement in Riga: Kommentarii Departamenta informatsii i pechati MID Aid to Eastern Europe, N.Y.: Palgrave, 2001. Rossii v otnoshenii »nepriznania« vstuplenia pribaltiiskikh respublik v sostav 5 For a more detailed discussion, see Morozov, Viatcheslav, »Resisting SSSR, 7 May 2005 (available online at www.mid.ru). It is also interesting Entropy, Discarding Human Rights. Romantic Realism and Securitization that, in this statement, the Yalta, Potsdam and Helsinki accords are quoted of Identity in Russia,« Cooperation and Conﬂ ict, 37 (4), 2002, pp. 409–430. as events of the same rank as regards their present-day signiﬁ cance.

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it to Europe. Rivalry, alienation, and the desire to identify cooperation of the Russian Foreign Ministry, Vladimir Chizhov, with its Western neighbours go hand in hand with Russia’s writing on the outcome of the Istanbul summit, applauded identity construction process. This is the key reason why so »the activity of the Organisation on the issue of the respect much emphasis, especially in the late 1990s, was placed on for the rights of the Russian-speaking population in the Baltic those few institutions which provided an unproblematic link countries.« He continued by condemning those »wishing to between Russia and Europe, Russia and the »civilized world.« quite simply ‘forget’ the war on the Balkans, by substituting the The United Nations and the OSCE are perhaps the only two Kosovo theme – a real source of concern for the OSCE – with international bodies where Russia (being the legal successor criticism against Russia in connection with Chechnya.«13 of the USSR) is a founding member and where, therefore, In the end, the benefi ts of Russia’s active membership in the its membership cannot be subject to doubt. While the UN OSCE were deemed to outweigh the disadvantages, which, as is crucially important as an institution, which has endowed evident from the above quotations, were interpreted as stem- Russia with the status of a global great power, the OSCE was, ming from the »outside,« from non-European interference, for a certain period, perceived as playing the same role in the and not inherent in the Organization’s structure. This attitude European context. was refl ected in the Foreign Policy Doctrine of the Russian Another important factor behind the Organization’s signi- Federation, approved by the new president Vladimir Putin in fi cance was the implicit or explicit understanding that it was June 2000. In the »Regional Priorities« section, the OSCE is constituting an alternative to NATO and thus, in a way, a fi rst in the list of the most important partner organizations counterbalance to US infl uence in Europe. The norms and in Europe, and thus is second in signifi cance only to the principles of Helsinki were contrasted with the unilateralism Commonwealth of Independent States.14 This fully corresponds of the US and its allies – sometimes the latter were explicitly to the fact that both this document and the National Security accused of violating the provisions of the Helsinki Final Act Doctrine argue that Russia’s national security is jeopardized 9 and the Vienna Declaration of 1989. The signing of the by »the trend to a unipolar world structure economically and European Security Charter at the Istanbul summit of 1999, militarily dominated by the US,« as well as the fact that the after protracted negotiations, was hailed as a great success Western institutions, limited in terms of their membership, for Russian diplomacy, but as a net loss for the West: »Russia have started playing a central role in providing security at the has defeated the West in the Istanbul game,« ran one of the expense of the UN Security Council, and that force is used with 10 headlines in Nezavisimaya gazeta. little regard for international law.15 The attitude to the OSCE’s human rights agenda remained ambiguous because of the harsh criticism against Russia mounted by the Organization’s offi cials, in particular, in connection with 3. The New Disappointments and the 9/11 Effect the two Chechen campaigns. This was especially disturbing for the Russian diplomats and policy makers because it undermined The Foreign Policy Doctrine of 2000 was still valid at the time the sovereign right of the Russian state to exclusive control of of this writing, but it is absolutely clear that Russian foreign its internal affairs. As Deputy Foreign Minister Evgenii Gusarov policy priorities have changed dramatically since the docu- stated in June 2000, »[T]here is direct evidence of the attempts ment was adopted. A more critical attitude toward the OSCE to convert the OSCE into a mechanism for interference in is already discernible in the article by Deputy Director of the the internal affairs of some member states, into a kind of a Department of Pan-European Cooperation of the Foreign ‘democratiser’ of the European periphery, as well as into a Ministry Aleksandr Alekseev, published in April 2001.16 By tool for the expansion of the Western infl uence, including the contrast, Foreign Minister Sergei Lavrov, appointed in 2004, implantation of the behavioural stereotypes and values of the comes very close to discarding the Organization as irrelevant, Western European civilisation in the entire OSCE space.«11 effectively saying that Moscow sees no possibility to cooperate This reference to the West as the main culprit was made even within its framework unless and until it is profoundly reformed. more explicit on the eve of the Istanbul summit, when the According to the Minister, the OSCE failed to fulfi l the expec- same Nezavisimaya gazeta warned its readers that »The US wants tations of it becoming a genuinely inclusive institution after to turn the OSCE into a tool to pressurise Russia.«12 However, the end of the Cold War: »[P]aradoxically, this organization is because it turned out that the outcome of the summit could erecting a wall within itself, artifi cially dividing its members have been interpreted as a success, Russian diplomats and into the NATO and EU members, and the rest. […] As it turns commentators returned to the old tactics of playing up their out, NATO deals with security issues, the EU with economic standard agenda and discarding the charges against Russia as issues, while the OSCE will only monitor the adoption of a fi ction. The Director of the Department for pan-European these organizations’ values by countries that have remained

9 »Soedinennye Shtaty Evropy, « Nezavisimaya gazeta, 25 March 2002; 13 Chizhov, Vladimir A., »Stambul’skii sammit,« Mezhdunarodnaya zhizn’, 12, Voronov, Konstantin, »Evropa i Rossiya posle balkanskoi voiny 1999 g.: 1999, pp. 39–40. dramatichnye uroki,« Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, 4, 14 Kontseptsiya vneshnei politiki Rossiiskoi Federatsii. Utverzhdena Prezidentom 2000, p. 27. Rossiiskoi Federatsii V. V. Putinym 28 iyunia 2000 g. Available online at: 10 Gornostaev, Dmitrii, »Rossiya vyigrala u Zapada stambul’skuyu partiyu,« www.mid.ru. Nezavisimaya gazeta, 20 November 1999. 15 Ibid; cf. Kontseptsiya natsional’noi bezopasnosti Rossiiskoi Federatsii. 11 Gusarov, Evgenii P., »Helsinkskii protsess vo vneshnei politike Rossii,« Utverzhdena Ukazom Prezidenta Rossiiskoi Federatsii N 24 ot 10 yanvaria Diplomaticheskiy vestnik, 7, 2000, p. 93. 2000 g. Available online at: www.mid.ru. 12 Gornostaev, Dmitrii, »SShA khotiat sdelat’ OBSE instrumentom davleniya 16 Alekseev, Aleksandr N., »Rossia v evropeiskom politicheskom pole,« na Rossiyu,« Nezavisimaya gazeta, 13 November 1999. Mezhdunarodnaya zhizn’, 4, 2001, pp. 22–29.

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outside the EU and NATO.«17 This is essentially the argument dissatisfi ed with the position of, inter alia, the OSCE. The same about double standards applied by the West in its policy of pattern applies to the elections in Georgia in 2003, Moldova promoting universal standards of democracy and human in 2005, and to some extent also to the Kyrgyz events of the rights, which has become commonplace in Russian political current year. discourse since the mid-1990s.18 As such, it is not a novelty At the same time, however important the cumulative effect – it has been persistently applied to the OSCE, as well as to of these numerous disappointments are, it does not in my the Council of Europe, the EU and other international bodies view amount to a satisfactory explanation for the qualitative for the last ten years. What is new is that this argument has change in Russia’s attitude toward the OSCE, a development lead to the outright rejection of the OSCE as an institution in which has unfolded during the last several years. As in many its present form. This dramatic shift cannot be explained by other cases, the profound impact of September 11 on the global simply saying that Russian foreign policy elites have become political setting must be dealt with here. Despite the fact that »even more« disappointed with Western practices. Russia is still extremely concerned with US unilateralism, the Russia has indeed experienced some very deep disappoint- anti-terrorist coalition being offered by President Bush offers ments with the OSCE during the fi rst years of the twenty-fi rst some substantial advantages over the institutionalist settings century.19 At the Istanbul summit, it made what has again promoted by the Europeans, and to some extent supported by been interpreted as unilateral concessions (similar to those US democrats. It is clear that the current US administration, at the beginning of the 1990s) by promising to withdraw its despite its pro-democracy rhetoric, is ready to turn a blind eye peacekeepers from Transdniestria and to close two out of four to the numerous faults of the Russian political system when military bases from Georgia.20 The rewards for that were mar- measured by the strict standards of democracy. As long as ginal, if any. The modifi ed CFE Treaty has up until now not Moscow supports Washington in its anti-terrorist endeavour, been signed by the Baltic States.21 In 2001, the OSCE missions even such confl icts, as the one over the legitimacy of the war in Estonia and Latvia were closed down, despite the fact that in Iraq, remain of very limited signifi cance. And what is most a signifi cant proportion of the Russian-speaking minorities important in this arrangement, and lacking in the OSCE, the there remain stateless and poorly integrated in their respective Council of Europe and other similar bodies, is the recogni- societies.22 Russia is deeply concerned with the developments tion of Russia’s status as a great power comparable with the in Kosovo and Macedonia, where it sees the position of the US as the global dominant power. By cooperating with the OSCE as biased in favour of the Albanian side.23 US directly, and above all formal institutional arrangements, Russia feels as if it was regaining the global status lost with the Last but not least, the majority of Russians was sincerely dis- collapse of the Soviet Union. This feeling is further supported appointed with the OSCE’s performance as an institution claim- by the economic recovery of recent years.25 As previously ar- ing to ensure free and fair elections in the post-Soviet space. gued, Russian society was unable to elaborate an identity for While the Russian parliamentary and presidential elections the new Russia, which would separate it from the USSR and were censured as »free but not fair,« and while the Belarusian provide for a fresh sense of common destiny, indispensable polls were condemned as violating democratic norms, the for any community which is called a nation. In as much as Orange Revolution in Ukraine was welcomed by everyone in today’s Russia is defi ned through a reference to the USSR, a the West as a genuine manifestation of the people’s will. One global partnership with the US, however shallow it may seem does not have to agree with the allegations, so widespread in regarding its substance, will, in the eyes of the Russian leaders, the Russian discussion, that the revolution was instigated and be preferable to the complicated and burdensome cooperation sponsored by the West in order to observe that the events did with the European institutions. not unfold quite in accordance with the legal provisions which are supposed to apply to the electoral procedure.24 In the end, the decision to approve of the success of Viktor Yushchenko is a political decision, which has little to do with the notion 4. Europe: Russia’s Unachievable Destiny of the rule of law, and therefore it is no surprise that Russia, perceiving Yushchenko’s victory as its own defeat, is deeply There is, however, a profound contradiction which threatens the whole enterprise. Identifying itself as the continuer-state 17 Lavrov, Sergei, »Democracy, International Governance, and the Future World Order,« Russia in Global Affairs, 3 (1), 2005, pp. 151–152. to the Soviet Union, Russia inevitably enters a zero-sum game 18 Cf. Lavrov, Sergei, »Reform will enhance OSCE’s relevance« Financial Times, which is destined to play against the West, and therefore, by 29 November 2004. 19 For a brief inventory of disappointments, see Yakovenko, Aleksandr V., defi nition, against the US. Indeed, the whole structure of the »Est’ li u OBSE budushchee?« Rossiiskaya gazeta, 13 April 2005. argument Russia has brought up against the OSCE makes no 20 An assessment of this step in the overall context can be found in: Lukin, Vladimir, »God posle Stambula,« Nezavisimaya gazeta, 9 November 2000. sense outside a worldview where Russia and the West fi gure On Transdniestria, see Hill, William, »Making Istanbul a Reality: Moldova, as two separate actors in world politics competing against Russia, and Withdrawal from Transdniestria,« Helsinki Monitor, 2, 2002, pp. 129–145. each other for spheres of infl uence. Hence, being a loyal ally 21 For a summary of Moscow’s offi cial position see: Azimov, Anvar, »OSCE at of the US in the framework of the anti-terrorist coalition is the Crossroads,« International Affairs (Moscow), 51 (2), 2005, p. 61. 22 Gregory Feldman interprets this situation as marginalization of the for Russia a mission impossible: putting all of its geopolitical OSCE, mainly by the EU with its enlargement project: Feldman, Gregory, eggs into this basket, Moscow cannot go beyond purely rhet- »Stabilizing Estonia: The International Dimension of State Security and Ethnic Integration Policy,« Demokratizatsiya, 11 (4), 2003, pp. 555–571. orical support for George Bush in his global design. Anytime 23 Shustov, Vladimir, »OSCE’s Place in Europe’s Architecture,« International Affairs (Moscow), 48 (1), 2002, pp. 42–44. 25 Cf.: Nikonov, Vyacheslav, »OSCE and Russia: Old Bridges, New Divisions,« 24 See e.g. Levkin, Anatolii, »Krizis vybornosti,« Apoligia, 1(1), 2005, pp. 12–18. Helsinki Monitor, 1, 2003, pp. 22–23.

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Western infl uence extends to countries that Russia considers its Assuming that Russian policy-makers make rational choices, natural sphere of infl uence – and which happen to be at least these considerations would perhaps motivate them to look as important as Russia itself in the context of war on terror again at the European institutional landscape in their search for – the Russians feel threatened and betrayed. The experience of resources which can be used to overcome international isol- the early 1990s is repeated in a radically new context: Russia’s ation. The Organization for Security and Co-operation in Europe, identity as part of the »civilized world« once again remains a where, unlike in the European Union, Russia is a member, and purely internal matter and gets little to no confi rmation from which, unlike the Council of Europe, is in principle capable the outside world. of engaging in a wide range of activities, can theoretically be What is more, there is a good chance that Russia might become such an important resource. However, this conclusion rests on marginalized even within in the anti-terrorist coalition. With too many assumptions which can hardly be deemed tenable. Ukraine and Georgia cherishing more and more realistic expect- It assumes that foreign policy is based on rational decisions of ations of NATO membership, with Kyrgyzstan and Uzbekistan fully informed individuals, who are predominantly concerned remaining – under very different conditions – close allies of with the interests of their nations. It further assumes that Russia the US, there is no need to fi ll up the vast geopolitical space can easily give up its post-Soviet identity as »irrational« and called Russia with any substantial content in the framework of view European and global politics as a non-zero-sum game. the coalition. With its painful Chechen problem and the long Finally, it assumes good will on behalf of Western European border with Kazakhstan, with its suspicious attitude toward politicians, who are genuinely concerned with having a demo- any Western engagement in the post-Soviet space, which the cratic and prosperous Russia on board as a partner in the West does not understand and therefore meets with irritation, process of constructing a »Europe whole and free.« These are Russia may become in the eyes of George Bush and his team a the prerequisites at this stage for Russia changing its attitude net consumer of security instead of a net producer. No one will toward the OSCE and not being disappointed again in a few punish Russia for that – it will just be ignored so long as there years time. And given the prerequisites, one may conclude that is some »stability« in the most formal sense of the word. the Organization faces some more diffi cult years ahead.

Medienfreiheit als sicherheitspolitische Voraussetzung Die OSZE im Spannungsfeld zwischen sicherheitspolitischer Stabilität und menschenrechtlicher Veränderung Freimut Duve/Christian Möller*

Abstract: From its beginning the CSCE/OSCE was a comprehensive tool for security policy and co-operation in Europe. This includes civil liberties and human rights as an integral part. However, the so-called human dimension and security policy are no contrasts. Quite the opposite, human rights together with rule of law are basic fundaments for civil societies, peace and security, as the three independent OSCE institutions in the Human Dimension indicate. This article shows the importance of the Third Basket in the Helsinki process in general and the impact of media freedom on stable societies in particular. Freedom of expression is not at the endpoint of the development of democratic societies, but one of the prerequisites.

Keywords: CSCE/OSCE, media freedom, OSCE Representative on Freedom of the Media, human security, human and civil rights, Human Dimension, Helsinki

1. Die »humanitäre Dimension« der KSZE

ie erste Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit zur Truppenreduzierung in Mitteleuropa statt. Vor diesem in Europa (KSZE) fand in einer Zeit statt, die geprägt Hintergrund sind auch die Entstehung und Aufgaben der Dwar durch den Kalten Krieg, militärische Aufrüstung KSZE zu sehen. Doch dabei darf nicht vergessen werden, und den Dualismus der beiden Blöcke. In Wien ﬁ nden pa- dass sich die KSZE bereits in ihren Anfängen als umfassendes 1 rallel zur KSZE die 1973 begonnenen MBFR-Verhandlungen Instrument der Sicherheitspolitik und Friedenssicherung durch * Freimut Duve, von 1998-2003 OSZE-Beauftragter für Medienfreiheit, Zusammenarbeit verstand, und Menschen- und Bürgerrechte von 1980-1998 Abgeordneter des Deutschen Bundestages, Hamburg/ Christian Möller, M.A., Project Ofﬁ cer im Büro des OSZE-Beauftragten für seit jeher zu ihren integralen Bestandteilen gehören. Medienfreiheit, Wien. 1 MBFR: Mutual and Balanced Force Reductions.

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Gesamt_S+F_02_05.indd 73 12.08.2005 11:46:56 Uhr THEMENSCHWERPUNKT [ Duve/Möller, Medienfreiheit als sicherheitspolitische Voraussetzung

Mit dem Budapester Appell des Politischen Beratenden Angelegenheit einzelner Staaten ist. Allen teilnehmenden Ausschusses vom 17. März 1969 wiederholt der Warschauer Pakt Staaten wird somit ein Instrument eröffnet, auf Verstöße gegen seine Absicht, eine Gesamteuropäische Konferenz einzuberufen, die in der Schlussakte enthaltenen Prinzipien hinzuweisen die von einem Vorbereitungstreffen eingeleitet werden soll. und diese auf die Tagesordnung zu bringen. »Daraus leitet sich Eine wichtige Motivation der Sowjetunion zur Anregung einer eine Rechenschaftspﬂ icht der OSZE-Staaten gegenüber ihren solchen Konferenz ist neben der Verlangsamung des Wettrüstens Bürgern und gegeneinander ab – ein Novum im Vergleich zu und einer Ausweitung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit allen anderen Staatengemeinschaften.«6 auch die Idee, den »Status quo legitimiert zu erhalten«2. Auch Dieses Übereinkommen der Teilnehmerstaaten bildet auch eine in Deutschland stehen konservative Stimmen der Idee einer wichtige Grundlage für die erst wesentlich später geschaffenen gemeinsamen Konferenz mit der Sowjetunion kritisch ge- Ämter des Hohen Kommissars für nationale Minderheiten, des genüber: »Die KSZE sollte, so stellte es sich aus sowjetischer Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte Sicht Ende 1972 dar, vor allem der Stabilisierung des eigenen (BDIMR) und eben des Medienbeauftragten. Schon damals Hegemonialsystems dienen und – dies war ein weiteres Ziel – wurde erkannt, »daß dauerhafte Entspannung letztlich nur günstige psychologische, aber auch praktische Voraussetzungen in dem Maß möglich ist, in dem die Menschenrechte in ganz für die wirtschaftliche Kooperation schaffen helfen.«3 Europa respektiert werden«7. Nach einem langwierigen Prozess werden im Rahmen der Die Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Journalisten und ersten Konsultationen in Helsinki 1972/1973 der zunächst die Gewährleistung von Meinungsfreiheit waren zu allen Zeiten enger gesteckten Agenda auf Betreiben der westlichen Staaten Ziele der KSZE/OSZE, auch wenn diese unter klassischen sicher- jedoch auch Themenbereiche wie Menschen- und Bürgerrechte heitspolitischen Gesichtspunkten oftmals etwas stiefmütterlich hinzugefügt. Auch die zweite und längste Phase der tatsäch- lichen Konferenz – vom 18. September 1973 bis zum 21. Juli behandelt werden. Doch eine freie Presse und das Recht auf freie 1975 in Genf – ist dann geprägt vom Gegensatz zwischen den Meinungsäußerung sind nicht ein Luxus, der sich irgendwann westlichen Ländern und den Staaten des Warschauer Pakts. im Laufe der Entwicklung einer demokratischen Gesellschaft Während die UdSSR und die Ostblockstaaten die Anerkennung einstellt, sondern unabdingbare Voraussetzung für die Bildung des territorialen Status quo nach 1945/49 und die Entwicklung eines jeden Rechtsstaates und für humanitäre Sicherheit, wie der Wirtschaftsbeziehungen über die Blöcke hinweg anstreben, Forschung und Geschichte gleichermaßen zeigen. legen die westlichen Staaten großen Wert auf die Verankerung Tatsächlich veränderte die Schlussakte von Helsinki der Menschen- und Grundrechte.4 Eine Mittlerrolle zwischen Lebensverhältnisse: »’Helsinki’ wurde bis 1989 zum Symbol den Blöcken fällt dabei den neutralen und nicht-gebundenen für Dissidenten und für nichtstaatliche Organisationen, die Staaten (N+N) zu, denen es unter anderem gelingt, Kompromisse sich unter Berufung auf die Schlussakte für die Verwirklichung vorzubereiten, aber auch eigene Akzente in die Verhandlungen von Grundrechten einsetzten.«8 Ohne den Helsinki-Prozess sind einzubringen.5 beispielsweise Untergrundpublikationen von Bürgerrechtlern Bereits die Schlussakte von Helsinki, sozusagen das in Osteuropa – der so genannte Samizdat – schwerlich vor- »Gründungsdokument« der KSZE, enthält dann sowohl stellbar. im »Dekalog« als auch in Korb III – der so genannten In der politischen und gesellschaftlichen Realität der sieb- »Menschlichen Dimension« – Bekenntnisse zu Gedanken- ziger Jahre bedeutet die Zusammenarbeit in humanitären und Überzeugungsfreiheit und mit der Bezugnahme auf die Fragen zunächst vor allem auch eine Erleichterung von allgemeine Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen Verwandtenbesuchen, Familienzusammenführungen und auch zu den Prinzipien der Meinungs- und Pressefreiheit Eheschließungen, Reiseerleichterungen sowie Tourismus oder (Art. 19 AEMR). Diese Zugehörigkeit der Menschenrechte zu Jugendaustausch. Auch wenn in diesen Bereichen durch »das den Aufgaben der KSZE/OSZE wird bedauerlicherweise in der restriktive Verhalten der osteuropäischen Staaten«9 dieser Prozess wissenschaftlichen Betrachtung der Organisation oftmals ins Stocken kommt, wird schon damals die Informationsfreiheit vernachlässigt. als Menschenrecht problematisiert: »Zahlreiche Menschen in Die Aufnahme der Menschenrechtsfragen in den Prinzipien- Ländern mit staatlich kontrollierter Presse haben andererseits ein katalog und die humanitäre Dimension von Korb III der KSZE starkes Interesse an möglichst umfangreichen Informationen. stellen eine wichtige Grundlage für die Arbeit der Konferenz Ein Problem bilden auch die Beschränkungen, die für die dar. Erstmals in Europa verständigen sich Ost und West auf Tätigkeit von Journalisten in einigen Ländern bestehen. Es liegt eine gemeinsame Vereinbarung in humanitären Fragen und auf der Hand, daß über diese sehr empﬁ ndliche Thematik lange machen diese auch zum Gegenstand des gegenseitigen Interesses und schwierige Verhandlungen stattfanden. Die Diskussionen der Staaten. Von zentraler Bedeutung hierbei ist, dass mit der wurden jedoch mit dem Willen zur Verständigung geführt. Die allgemeinen Anerkennung der Schlussakte diese Humanitäre Texte stellen erhebliche Fortschritte auf dem schwierigen Weg oder Menschliche Dimension damit nicht mehr nur innere zur Informationsfreiheit dar.«10

2 Tudyka (1997), S. 33. 3 Schwarz (1977), S. 28. 4 Vgl. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, OSZE- 6 Duve (1997), S. 234. Sektion Vademecum. Eine Einführung über die »Organisation für Sicherheit und 7 Schwarz (1977), S. 26. Zusammenarbeit in Europa. http://www.ssn.ethz.ch/static/osce/osce_vad. 8 Tudyka (1997), S. 35. htm. Letzter Besuch: 25.05.2002. 9 Ebenda. 5 Vgl. AA (1984), Leue (1999). 10 AA (1984), S. 26f.

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Gesamt_S+F_02_05.indd 74 12.08.2005 11:46:56 Uhr Duve/Möller, Medienfreiheit als sicherheitspolitische Voraussetzung [ THEMENSCHWERPUNKT

Neben einer Reihe von Expertentreffen zu verschiedenen Das Amt des Hohen Kommissars für nationale Minderheiten, Themen gibt es insgesamt vier Helsinki-Folgetreffen11, von der zweiten Menschenrechtsinstitution der OSZE, wurde seit denen die ersten drei jedoch in der Hochphase des Kalten 1992 durch den Niederländer Max van der Stoel, der 2001 von Kriegs geprägt sind von dem Gegensatz zwischen Ost und dem Schweden Ralf Ekéus abgelöst wurde, geprägt.19 Das Amt 12 West und bei denen der Gruppe der neutralen und blockfrei- soll Spannungen, die den Frieden, die Stabilität oder die guten en N+N-Staaten eine große Bedeutung als Mittler zukommt. Beziehungen zwischen den OSZE-Teilnehmerstaaten gefährden Neben der 1984 einberufenen Konferenz über Vertrauens- könnten und sich aus ethnischen Spannungen entwickeln, er- und Sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) und weiteren kennen und lösen. Sein Mandat erlaubt dem Hohen Kommissar Expertentreffen über Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie über die friedliche Regelung von Streitfällen ist es vor (High Commissioner on National Minorities, HCNM) das frühe allem der Amtsantritt Michail Gorbatschows als Generalsekretär Eingreifen, also die Präventivdiplomatie. »Der Hohe Kommissar der KPdSU im März 1985, der in seiner Folge Entspannung in sorgt zum frühestmöglichen Zeitpunkt für ,Frühwarnung’ die Ost-West-Beziehungen bringt.13 und gegebenenfalls für ,Frühmaßnahmen’ im Hinblick auf Spannungen bezüglich Fragen nationaler Minderheiten [...].«20 Während der ganzen Zeit sind Menschrechte ein wichtiges Thema der Konferenzen und werden in eine Reihe von Er nutzt bei seiner Arbeit Mittel der stillen Diplomatie und führt Abschlussdokumenten und Erklärungen aufgenommen. Die dar- vertrauliche Gespräche mit den Mitgliedern der verschiedenen in enthaltenen Bekenntnisse zur Meinungs- und Pressefreiheit ethnischen Gruppen und Regierungen. Vor allem Max van der bilden somit auch eine verpfl ichtende Grundlage für alle Stoel unternahm viele Reisen in OSZE-Teilnehmerstaaten, um heutigen 55 OSZE-Teilnehmerstaaten. vor Ort Konfl ikte zu beseitigen. Durch die nachhaltige, aber unscheinbare Effi zienz seiner Arbeit blieben die Erfolge recht oft außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung – was wiederum 2. Die Menschenrechtsinstitutionen der OSZE eine conditio sine qua non für das Gelingen seiner Missionen war. Van der Stoel wird mit dem Satz zitiert: »Hoffentlich ist es mir Als erste unabhängige Institution des Dritten Korbes wur- gelungen, in den letzten Jahren einige Schlagzeilen zu verhin- de 1990 das Büro für demokratische Institutionen und dern.«21 Sein Amt unterscheidet sich also auch insofern von Menschenrechte (BDIMR) etabliert. Das BDIMR14 war ursprüng- dem des Beauftragten für Medienfreiheit, als es zu dessen Amt lich »das Büro für Freie Wahlen, eine Institution für internationale Wahlbeobachtung, die Komponente der Menschlichen und Arbeitsweise gehört, Missstände offen zu kritisieren. Dimension im Institutionenpaket, über das auf dem Pariser 1997 richtet die Organisation dann auf Betreiben der deut- 15 Gipfel der KSZE 1990 verhandelt werden sollte« . schen Kohl/Kinkel-Regierung das Amt des Beauftragten für Seine erste Aufgabe bestand darin, die Wahlen in den nach Medienfreiheit (Representative on Freedom of the Media/RFOM) in dem Zusammenbruch des Ostblocks neu entstandenen de- Wien ein, das von 1998 bis 2003 von Freimut Duve bekleidet mokratischen Staaten in Mittel- und Osteuropa sowie in den wird; im März 2004 tritt sein Nachfolger Miklos Haraszti sein zentralasiatischen Republiken der ehemaligen Sowjetunion Amt an. Mit diesem Amt wird eine unabhängige Institution zu beobachten. Mit dem Helsinki-Dokument von 1992 wird das geschaffen, die die Situation der Medienfreiheit in allen 55 16 BDIMR weiter gestärkt und wurde die »Hauptinstitution der Teilnehmerstaaten der OSZE beobachtet.22 Freimut Duve Menschlichen Dimension«17, wobei Norwegen vorausschau- schreibt 2001 in einem Essay über die Entstehung seines Amtes: end den Begriff der Menschenrechte in den Institutionentitel »Als die OSZE […] dieses interventionsberechtigte Amt eines aufnehmen lässt.18 Beauftragten für die Freiheit der Medien einrichtete, war dies In der Folge organisiert das BDIMR alle zwei Jahre ein Im- nur möglich aus der besonderen Helsinki-Geschichte. Ohne plementierungstreffen in Warschau, das die Einhaltung der ,Solidarnos’c’, ohne Alexander Solshenyzin, ohne Václav Havel, OSZE-Verpfl ichtungen aus Korb III überwacht und an dem ne- ohne die Tausende ungenannter Autoren, von denen viele ben den OSZE-Teilnehmerstaaten auch eine Reihe anderer IGOs noch in den siebziger Jahren zu Gefängnisstrafen verurteilt und NGOs teilnehmen. Dieses Human Dimension Implementation wurden, ist diese Bereitschaft zur übernationalen Beobachtung Meeting ist das größte Treffen von Menschenrechtsorganisa- der Pressefreiheit nicht zu verstehen.»23 tionen weltweit und zeigt einmal mehr die Bedeutung, die die OSZE der humanitären Dimension beimisst. Auf Anregung Freimut Duves wurde auch in der Organisation 11 Belgrad 1977-78, Madrid 1980-83, Wien 1986-90 und Helsinki 1992. Amerikanischer Staaten (OAS) das Amt eines Rapporteurs on 12 Stichwortartig und stellvertretend können der sowjetische Einmarsch Freedom of Expression geschaffen, dessen Mandat aber bei in Afghanistan 1979, die Verhängung des Kriegsrechts in Polen 1981, der Abschuss eines koreanischen Passagierfl ugzeugs durch sowjetische weitem nicht die Interventionsmöglichkeiten eröffnet, die der Jagdfl ieger 1983 oder das Wettrüsten zwischen der Sowjetunion und den USA angeführt werden: Ereignisse, die »endgültig den KSZE-Prozeß aus OSZE-Beauftragte hat. Entsprechende Initiativen für Asien und seiner Bahn zu werfen drohte[n]« (Tudyka 1997: S. 36). Afrika sind bisher nicht erfolgreich gewesen, was auch hier die 13 Vgl. Tudyka (1997), S. 37. 14 Das BDIMR wird in der englischen Abkürzung und im allgemeinen Besonderheit der OSZE zeigt. Sprachgebrauch der OSZE ODIHR genannt (Offi ce for Democratic Institutions and Human Rights). 19 Für eine umfassende Darstellung der Amtszeit van der Stoels siehe: Kemp 15 Hurlburt (1995), S. 277. (2001). 16 Helsinki Dokument 1992, Kap. VI Die Menschliche Dimension. In: AA (1998), 20 AA (1998), S. 151. S. 182ff. 21 Zitiert nach Löffl er (2001), S. 61. 17 Helsinki Dokument 1992. In: AA (1998), S. 183. 22 Vgl. Möller (2002). 18 Vgl. Hurlburt (1995), S. 278. 23 Duve (2001), S. 37. Hervorhebung im Original.

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3. Medienfreiheit und Sicherheitspolitik von Medien, die Unabhängigkeit der Redaktionen und die Vielfalt von Meinungen garantieren aber die ausgewogene Bereits 1996 stiftete die Parlamentarische Versammlung der Information der Öffentlichkeit. OSZE den Preis für Journalismus und Demokratie, dessen erster Die Watchdog-Funktion der Medien beschränkt sich jedoch nicht Träger der polnische Solidarnos’c’-Unterstützer Adam Michnik mehr nur auf politische Zusammenhänge und als so genannte war. Und auch das Amt des Medienbeauftragten wurde nicht vierte Gewalt auf die Kontrolle staatlicher Aktivitäten und die nur eingerichtet, weil Presse- und Medienfreiheit eines der Verhinderung von Machtmissbrauch. Nicht nur staatliche, son- elementaren Menschenrechte, »a key to democracy in any dern auch Repressionen durch Wirtschaftsunternehmen können society«24 und eines der wichtigsten Rechtsgüter demokrati- zu einer erheblichen Einschränkung der Medienfreiheit führen. scher Gesellschaften ist, sondern auch weil freie Medien als Neben Politik und Staat beeinfl ussen heute auch fi nanzstarke »vierte Gewalt« so eng mit Sicherheit und Stabilität verbunden Wirtschaftsunternehmen große Teile des öffentlichen Lebens. sind. Freie Medien und eine unabhängige Rechtsprechung Wo die Medienlandschaft durch Unternehmen dominiert wird stellen sicher, dass sich die Mächtigen – Regierungen, aber oder zu großen Teilen im Besitz von Unternehmen ist, besteht auch Wirtschaftskonzerne oder andere Gruppen – an die die Gefahr, dass die Medien ihrer Kontrollfunktion in Bezug Spielregeln halten. Unabhängige Medien halten Korruption und auf eben diese Konzerne nicht mehr nachkommen können.29 Machtmissbrauch im Zaum. Zensur hingegen beeinträchtigt In der Praxis ist dies beispielsweise in Russland zu beobachten, den freien Gedankenaustausch, Neuerungen und die soziale wo nach der feindlichen Übernahme des einzigen nichtstaat- und wirtschaftliche Entwicklung. Ohne Medienfreiheit gibt es lichen Fernsehsenders NTV durch das staatlich kontrollierte keine moderne demokratische Gesellschaft. Unternehmen Gazprom im Jahre 2001 dann im Januar 2002 mit Die Aufgabe des OSZE-Medienbeauftragten besteht darin, TV-6 der letzte noch unabhängige Fernsehsender – angeblich eben diese Funktion der Presse sicherzustellen, um somit aufgrund von Liquiditätsproblemen – durch Gerichtsbeschluss langfristig intra- und interstaatliche Konfl ikte zu vermeiden: abgeschaltet wird.30 Die sich hier andeutende Verquickung von »The Representative on Freedom of the Media [...] supports wirtschaftlichen und politischen Interessen zum Nachteil einer the principle of an independent media as a foundation for ausgewogenen und freien Medienlandschaft stellt eine besonders civil society. Although most of these activities have little direct problematische Entwicklung vor allem in Russland dar, die zu- infl uence on the occurrence or avoidance of violent confl ict, dem schwer zu Gunsten der Medienfreiheit zu beeinfl ussen sein they are assumed to create the necessary long-term conditions dürfte. Auch in der Einschätzung des OSZE-Medienbeauftragten for eliminating violence as a means for resolving confl icts of ist der Grat zwischen wirtschaftlicher Autonomie und der interest and substituting for coercion and the use of force a Abhängigkeit von Unternehmen schmal: democratic process of give-and-take, compromise, and bargain- »Regarding the infl uence of the so-called oligarchs in the me- 25 ing, as a way of overcoming differences.« dia, there are no easy answers, no black or white solutions. Es handelt sich bei der Presse- bzw. Medienfreiheit zwar um ein The advertising market is still weak, and many media outlets need the fi nancial support of big business. I fully agree with Grundrecht, doch seine Einhaltung ist weltweit und auch im the views often expressed by Russian offi cials that a true free OSZE-Gebiet alles andere als gewährleistet. In vielen Ländern press has to be economically independent. Dependence on kommt es zu Verletzungen dieser Freiheit. Journalisten wer- big business, however, hampers its ability to act as a watch- den verhaftet, entführt oder gar ermordet. Verlage werden dog, investigating unsavoury business practices and corrupti- geschlossen, Druckschriften beschlagnahmt, Internetinhalte on, what I call the corrective function of the media. It is diffi - cult to expect a Gazprom controlled media outlet to criticize gefi ltert, Gerichtsverfahren manipuliert und dergleichen Gazprom.«31 mehr.26 Die Medien-NGO Reporters sans frontières berichtet allein für das Jahr 2003 von 120 inhaftierten und 42 getöte- Noch schwerwiegender sind die Konsequenzen für die ten Journalisten weltweit. Und allein die Vehemenz, mit der Medienfreiheit und nicht zuletzt auch die Sicherheit von Journalisten und verschiedene Organisationen auf der einen Journalisten, wenn zusätzlich kriminelle Vereinigungen ver- Seite die Durchsetzung der Pressefreiheit fordern, auf der suchen, Einfl uss auf die Medien zu nehmen, wie es vor al- anderen Seite Staaten unliebsame Medien zu unterdrücken lem in einigen Transitionsländern im OSZE-Gebiet der Fall versuchen, zeigt die Brisanz dieses Themenbereiches. ist. Die Bedeutung und die Macht krimineller Strukturen und die Vernetzung durch wirtschaftliche und politische In einigen Staaten der OSZE, westlich wie östlich von Wien, sind Zusammenhänge hindurch ist nur schwer zu durchschau- weite Teile der Medienlandschaften in der Hand von einzelnen en. Gegenseite Protektion und Abhängigkeiten sowie das Politikern oder Parteien. Der Einfl uss, der hier auf redaktionelle Durchsetzen von Einzelinteressen machen mittelfristig eine 27 Inhalte genommen wird, kann erheblich sein. Auch die Praxis grundlegende Veränderung dieser Verhältnisse äußerst un- vor allem regionaler Politiker in einigen Teilen des OSZE- wahrscheinlich. Neben den trotz allem unternommenen Gebietes, in der Vorwahlzeit neue Medien zu gründen oder bestehende zu übernehmen, um sie zu Wahlkampfzwecken zu 29 Vgl. Djankov et al. (2001). 30 Vgl. OSCE Representative on Freedom of the Media Report to the nutzen, ist weit verbreitet.28 Nur die Pluralität und Objektivität Permanent Council of 5 April 2001 Letzter Besuch: 25.09.2002. Vgl. OSCE 24 Reporters sans frontières, Annual Report 2002. Letzter Besuch 10.09.2002. of 14 March 2002. Letzter Besuch: 25.09.2002. 26 Vgl. Möller (2004b). 31 OSCE Representative on Freedom of the Media Written statement at the 27 Dohnanyi/Möller (2003). Permanent Council of 24 January 2002. Letzter Besuch: 25.09.2002.

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Bemühungen zur Stärkung der Medienfreiheit ist vor allem Korruption gesetzt wird.39 Trotz aller Probleme, die sich aus die- auch der Schutz von Journalisten eine der vordringlichsten ser Datenlage ergeben und trotz anderer multikausaler Einfl üsse Aufgaben in diesen Regionen. wie etwa der Höhe von Löhnen oder der Schulbildung kommen Brunetti/Weder zu dem eindeutigen Ergebnis: »Countries with Trotz der oben erwähnten Gefahren, die durch den unkontrol- a freer press tend to have less corruption.«40 lierten Einfl uss von Wirtschaftsunternehmen auf Medienhäuser entstehen können, darf ein weiterer Punkt, der für die Freiheit der Abbildung 1: Medien spricht, nicht außer Acht gelassen werden: Die Medien The simple relationship between press freedom and corruption. haben sich mittlerweile zu einem bedeutenden Wirtschaftszweig entwickelt, der in den nächsten Jahren unter anderem durch 6 neue Techniken noch weiter expandieren wird. Auch wenn der 5 Mediensektor kein Geschäft wie jedes andere und ein gewisses Maß an behördlichen Regulierungsmaßnahmen gerechtfertigt 4 ist, so kann doch nur größtmögliche Libertät seine Entwicklung 3 positiv beeinfl ussen. Hier bedeutet die Abwesenheit repressiver Maßnahmen also auch volkswirtschaftliche Vorteile.32 2

Corruption (6=low, 1=high) 1

4. Synergieeffekte zwischen der zweiten und 0 10-2021-40 41-60 61-80 81-100 dritten Dimension Press Freedom (0=free, 100=not free)

Diese Zusammenhänge zwischen Fragen der Menschenrechte Quelle: Brunetti/Weber (1998), 11. und wirtschaftlichen Effekten sind auch der OSZE bewusst. Sie spricht von Synergieeffekten zwischen der zweiten und der dritten Dimension, also zwischen wirtschaftlichen Fragen und »The empirical evidence presented in this paper shows a 33 strong association between the level of press freedom and der Situation der Menschenrechte. So heißt es in der Charta the level of corruption across countries. It suggests that an von Istanbul 1999: independent press may represent an important check against corruption. […] According to our estimates improving press »The OSCE’s efforts within the human dimension have signi- freedom could reduce the corruption by up to almost 2 points fi cant economic effects and vice versa, for example by mobil- in the corruption index which ranges from 0 to 6. […] In izing human resources and talents and by helping to build other words, a country like Belarus, might be able to improve vibrant civil societies.«34 the investment rate by almost 3 percentage points annually Am deutlichsten lassen sich die angesprochenen Synergieeffekte by completely liberalizing the press and reducing corruption accordingly.«41 an Themen beobachten, die per se beide Dimensionen betreffen, wie beispielsweise die Korruption.35 Hier wirken sich Defi zite bei Die notwendigerweise simplifi zierende statistische Methodik den Menschenrechten direkt auf die wirtschaftliche Situation zeigt deutlich den Einfl uss von Medienfreiheit auf wirtschaftli- aus: che Prozesse. Neben der Gewissheit, die Bestimmungen unter- schiedlicher Dokumente – wie der Menschenrechtscharta der »A restriction of press freedom seems to eliminate an important control mechanism and to encourage corrupt behavior Vereinten Nationen und der OSZE-Verpfl ichtungen – einzuhal- within the bureaucracy. This corruption […] is hard to fi ght ten, ist also davon auszugehen, dass Staaten mit einer liberalen and leads to lower investment and growth.«36 Kommunikationskontrolle auch einen volkswirtschaftlichen Vorteil haben. Gerade in diesem Bereich ist also eine freie Presse ein geeignetes Mittel, um Missstände aufzudecken: »An independent press is the most likely mean for uncovering political trespassing.«37 Brunetti und Weder belegen diese Korrelation zwischen ei- 5. Media Freedom + Rule of Law = Human nem hohen Maß an Pressefreiheit und einem niedrigen Maß Security an Korruption empirisch. Auf Grundlage der Indizes von Freedom House und des World Human Rights Guide38 wird hier Die KSZE hat sich als Instrument der Sicherheitspolitik zunächst die Situation der Pressefreiheit in den verschiedenen schon in den instabilen Zeiten des Kalten Krieges bewusst Ländern betrachtet, die dann in ein Verhältnis zum Ausmaß von die Durchsetzung und Gewährleistung von Menschen- und Bürgerrechten als integrale Aufgabe gegeben. Die humanitäre 32 Vgl. Schneider (2002), S. 2ff. 33 Vgl. Ghebali (2001), S. 38f. Dimension der OSZE bildet zusammen mit den militärisch- 34 Organization for Security and Co-operation in Europe/OSZE (1999) Charter for European Security. Istanbul Summit November 1999. Letzter Besuch: Indikator des International Country Risk Guides, der jährlich erscheint und 23.09.2002. das Ausmaß der Korruption auf einer Skala von 0 (»high government 35 Für weitere Informationen zum Komplex Korruption und Menschenrechte offi cials are likely to demand special payments« und »illegal payments siehe auch die Veröffentlichungen und Arbeitspapiere der NGO Transparency are generally expected throughout lower levels«) bis 6 (so gut wie keine International. Letzter Besuch: 29.09.2002. Korruption) darstellt. Für weitere Informationen siehe neben Brunetti/ 36 Brunetti/Weder (1998), S. 21. Weder (1998) auch Knack/Keefer (1995), S. 207-227. 37 Brunetti/Weder (1998), S. 2. 40 Brunetti/Weder (1998), S. 11. 38 Humana (1992). 41 Brunetti/Weder (1998), S. 19ff.

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politischen und ökonomisch-ökologischen Körben eine Dohnanyi, Johannes von/Möller, Christian (Hrsg.) (2003) gleichgewichtige Aufgabe der OSZE, die auf vielen Gipfel- und The Impact of Media Concentration on Professional Ministerratstreffen immer wieder bestätigt wurde. Diese OSZE- Journalism. Wien: OSZE-Beauftragter für Medienfreiheit. Verpfl ichtungen sind universal und trotz aller geschichtlichen, Duve, Freimut (1997) Die OSZE ist Geschichte und hat eine kulturellen oder gesellschaftlichen Unterschiede bindend Geschichte. In: Institut für Friedensforschung und Si- cherheitspolitik an der Universität Hamburg/IFSH (Hrsg.) und alle Teilnehmerstaaten müssen sich an ihrer Einhaltung (1997) OSZE-Jahrbuch. Jahrbuch zur Organisation für Si- messen lassen. cherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Baden- Die humanitäre Dimension der OSZE ist nicht ein Gegensatz Baden: Nomos, S. 233-237. zur Sicherheitspolitik des ersten Korbes. Vielmehr macht erst Duve, Freimut (2001) Medienfreiheit organisieren. Ein Amt der umfassende Ansatz der OSZE deren einzigartigen Charakter für Pressefreiheit in der OSZE. In: Internationale Politik, aus und hat den Helsinki-Prozess, die Kommunikation und 5/2001, S. 37-42. Verbesserung der Lebensbedingungen über Systemgrenzen Eidgenössisches Department für auswärtige Angelegenheiten hinweg sowie den friedlichen Wandel erst ermöglicht. (EDA), OSZE-Sektion Vademecum. Eine Einführung über Neben ethisch-moralischen Verpfl ichtungen oder ei- die »Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in ner Begründung in den universellen Menschenrechten ist Europa. Letzter Besuch: 25.05.2002. eine wesentliche Voraussetzung für moderne demokratische Ghebali, Victor-Yves (2001) Das Wiener Ministerratstreffen Gesellschaften, wobei in der Argumentation neben dem Verweis und die Folgen – Vom Umgang mit der russischen Ma- auf die Menschenrechte durchaus auch die ökonomischen und laise. In: Institut für Friedensforschung und Sicherheits- gesellschaftlichen Vorteile einer freien Presse betont werden politik an der Universität Hamburg/IFSH (Hrsg.) (2001) 42 können. Das »Spannungsfeld« zwischen Sicherheitspolitik und OSZE-Jahrbuch. Jahrbuch zur Organisation für Sicher- Menschenrechten erscheint somit nur auf den ersten Blick ge- heit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Baden-Ba- gensätzlich: »Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat sind den: Nomos, S. 29-40. nicht nur ein moralischer Selbstzweck: Erst ihre Durchsetzung legt den Grund für Frieden und Sicherheit in und zwischen Hopmann, Terrence P. (1999/2000) How to Evaluate OSCE’s den Staaten.«43 Role in Confl ict Management. In: Lutz, Dieter S./Tudyka, Kurt P. (Hrsg.) (1999/2000) Perspektiven und Defi zite der OSZE. Baden-Baden: Nomos. S. 91-140. 42 Vgl. Peacock (1993), S. 19. Humana, Charles (1992) World Human Rights Guide. 3. Aufl . 43 Duve (1997), S. 236. New York, Oxford: Oxford University Press. Hurlburt, Heather F. (1995) Das Büro für Demokratische Insti- tutionen und Menschenrechte: Die Antwort der OSZE auf die Herausforderung der Demokratisierung. In: Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Uni- versität Hamburg/IFSH (Hrsg.) (1995) OSZE-Jahrbuch. Jahrbuch zur Organisation für Sicherheit und Zusammen- Literatur arbeit in Europa (OSZE). Baden-Baden: Nomos, S. 277-285.

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Interpreting Self-Defense Restrictively: The World Court in the Oil Platforms Case Leopold von Carlowitz*

Abstract: The judgment in the Oil Platforms case between Iran and the United States is the third decision by the International Court of Justice in a series that restrictively interprets the international law on the use of force. The article provides an overview of the case and comments in detail on the parties’ arguments and the Court’s ﬁ ndings on the right to self-defense, essential security interests and related evidentiary issues. The case is seen as a remarkable statement of the world court emphasizing the limits of the use of force and the role of the UN Charter at a time when the traditional law on self-defense is challenged by political events and legal writing.

Keywords: International Court of Justice, use of force, self-defense, circumstantial evidence, Iran-Iraq war

iscussions on the lawfulness of pre-emptive strikes arguments for preventive military action should discuss their as included in the US National Security Strategy of case in the Security Council which could authorize such action DSeptember 2002 and on the legality of the Iraq war in if it chooses to.3 But does this statement express the current spring 2003 have seriously challenged the law on self-defense international law on self-defense? as refl ected in Article 51 of the UN Charter.1 Pressed to take a position, the United Nations recently stated in the Report of When determining existing international law, the jurispru- the High-level Panel on Threats, Challenges and Change that dence of the International Court of Justice is of particular »we do not favour the rewriting or reinterpretation of Article relevance. The Advisory Opinion on the Legal Consequences of 51«.2 The Panel recommended that States who have good the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territories demonstrates that highly politicized questions of international * Leopold von Carlowitz is Research Fellow with the Peace Research Institute Frankfurt (Hessische Stiftung Friedens- und Konfl iktforschung). In 2003, he also law are from time to time submitted to the principal judicial served as Counsel to the Islamic Republic of Iran in the Oil Platforms Case. 1 See for example: A.D. Sofaer, ‘On the Necessity of Preemption’, 14 European organ of the United Nations for non-binding decision. Despite Journal of International Law (2003), pp. 209-227; M. Bothe, ‘Terrorism and some calls to do so, the General Assembly did not, however, the Legality of Pre-emptive Force’, ibid., pp. 227-240; M. Byers, ‘Preemptive Self-defense: Hegemony, Equality and Strategies of Legal Change’, 11 The request the Court to provide an advisory opinion on the legal Journal of Political Philosophy (2003), pp. 171-190; T. Bruha, ‘Irak-Krieg und Vereinte Nationen’, 41 Archiv des Völkerrechts (2003), pp. 295-313; aspects of the Iraq war whereby the Court could have addressed D. Thürer, ‘Irak-Krise: Anstoß zu einem Neuüberdenken der völkerrecht- the issue whether the limits of lawful use of force as set by the lichen Quellenlehre?’, ibid., pp. 314-326; M.J. Glennon, ‘Why the Security Council Failed’, Foreign Affairs, May/June 2003; Secretary-General Kofi UN Charter may be interpreted loosely.4 Annan’s Address to the General Assembly, 23 Sept. 2003, 3 Ibid., para. 190. 2 Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, ‘A 4 See for example: C. Weeramantry, ‘Internationaler Gerichtshof kann sehr more secure world: Our shared responsibility’, 2 December 2004, UN Doc. rasch handeln’, Frankfurter Rundschau, 26 March 2003; also: ‘Iraq War A/59/565, para. 192. Illegal’, Sunday Observer, 23 March 2003.

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For the present debate on the law of the use of force and the of Iran by Iraqi forces.6 As a reaction to the Iraqi invasion, Iran role of the UN Charter in this respect, the Court’s judgment of imposed a blockade of the Iraqi coast and established a defense 6 November 2003 in the case concerning Oil Platforms between exclusion zone around its coast. In return, Iraq set up a prohi- the Islamic Republic of Iran and the United States of America is bited war zone and later a total exclusive zone in the northern of great interest nevertheless. The case concerned the Iranian part of the Gulf. The establishment of these zones seriously claim for reparation from the United States for attacking and hampered international shipping by assigning navigational destroying three offshore oil production complexes owned corridors, increasing interception and search, and in the case by the Iranian National Oil Company in 1987 and 1988. The of the Iraqi zone, prohibiting all shipping. In 1984, Iraq had claim was met by a US counter-claim seeking reparation from begun to attack tankers carrying Iranian oil in an effort to cut Iran for allegedly attacking vessels and otherwise engaging in off Iran from its main revenue. In the course of the Tanker military activities during the Iran-Iraq war to the detriment War, numerous commercial and military vessels of various nationalities were attacked by aircraft, helicopters, missiles, of the United States. warships or mines while both Iraqi and Iranian naval forces Shortly before the beginning of the Iraq war, the Court was were operating in the Gulf. Iran denied, however, responsibi- seized with a parallel discussion relating to the admissibility lity for any incidents except those involving vessels refusing of armed force and related evidentiary issues. Indeed, only an orderly request for stop and search. It emphasized that its two weeks after Secretary of State Colin Powell presented his involvement in the Persian Gulf had an exclusively defensive case against Iraq with satellite imagery before the Security character, reacting to the Iraqi aggression which, it alleged, Council on 5 February 2003, similar pictures were produced was supported diplomatically, politically, economically and by the United States in the public sittings in the Oil Platforms militarily by some formally neutral States, including Kuwait, case to show Iranian missile sites in support of the US defense Saudi Arabia and the United States. arguments and counter-claims. That the Court did pronounce Besides the damage and loss relating to the attacked ships, the on the right to self-defense although it was not obliged to situation caused great inconvenience and costs to the interna- do so from a technical legal perspective, as will be discussed tional shipping community which sought to ensure security below, indicates that its judgment in the Oil Platforms case is in various ways. In 1986, Kuwait, which was particularly intended to contribute to the present debate concerning the concerned about alleged Iranian attacks against its merchant law on the use of force. vessels, requested the United States and other States to refl ag some of its ships and to provide protection through military The judgment on the merits in the Oil Platforms case is the escort during their passage through the Persian Gulf. These third decision by the Court in a series that extensively deals measures did not, however, prevent that tankers and escorting with the international law on the use of force and especially warships continued to be attacked or struck mines until the with the right to self-defense. With the present decision, the end of the confl ict. Court confi rmed its restrictive approach regarding the limits of the lawful unilateral use of force already contained in its Two incidents are central to this case. On 16 October 1987, the jurisprudence in the case concerning Military and Paramilitary Sea Isle City, a Kuwaiti tanker refl agged to the United States, Activities in and against Nicaragua and in the Advisory Opinion was hit by a missile while anchoring close to Kuwait’s harbor. on the Threat or Use of Nuclear Weapons.5 Three days later, the United States alleging Iranian responsibility for the missile attack and asserting to be acting in self- In the following sections, I will begin with a brief overview of defense, launched a naval attack against two Iranian offshore the facts, the main arguments by the parties and the judgment. oil production facilities, the Reshadat (»Rostam«) and Resalat I will then review in detail the parties’ contentions concerning (»Rakhsh«) complexes. The second incident related to the US the right to self-defense and related issues of evidence and con- warship Samuel B. Roberts, which struck a mine in international trast them with the respective fi ndings of the Court. Finally, I waters near Bahrain on 14 April 1988 after completion of an will make some remarks on the signifi cance of this judgment escort mission. On the assumption that the mine was of Iranian for the law on self-defense and how it relates to the ongoing origin, the United States attacked and destroyed the Salman debate on a potential re-defi nition of the existing international (»Sassan«) and Nasr (»Sirri«) complexes, claiming self-defense law on the use of force. four days after the incident. Following previous Iraqi attacks in 1986, nearly all complexes had been under repair. According to Iran, however, production was about to restart at the time of the US attacks. As a consequence of the attacks, most of the oil 1. Factual Background platforms were completely destroyed and normal production levels could not be resumed until 1993. The background of the dispute is the so called »Tanker War« in the Persian Gulf, which was part of the armed confl ict be- 6 On the Tanker War: M.S. Navias and E.R. Hooton, Tanker Wars: The Assault on Merchant Shipping During the Iran-Iraq Confl ict, 1980-1988 (I.B. Tauris tween Iran and Iraq from 1980 to 1988 following the invasion Publishers, London, New York, 1996); E.R. Wang, ‘The Iran-Iraq War Revisited: Some Refl ections on the Role of International Law’, XXXII The 5 Also: J. Kammerhofer, ‘Oil’s Well that Ends Well? Critical Comments Canadian Yearbook of International Law (1994), pp. 83-103; A. de Guttry on the Merits Judgment in the Oil Platforms Case’, 17 Leiden Journal of and N. Ronzitti (eds.), The Iran-Iraq War (1980-1988) and the Law of Naval International Law (2004), pp. 706-707. Warfare (Grotius Publications, Cambridge, 1993).

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2. Jurisdiction and Claims dents involving the Sea Isle City and the Samuel B. Roberts, and more generally to a series of alleged Iranian attacks amounting Iran claimed damages for the loss arising from the destruction to an armed attack in a general sense. The following sections of the oil platforms. As the United States had terminated its consider these issues in greater detail. unilateral declaration of acceptance of compulsory jurisdiction The United States also made a counter-claim requesting the of the Court under Article 36, paragraph 2, of the Statute of Court to adjudge and declare that, »in attacking vessels in the the Court, Iran could not directly base its claim on a violation Gulf with mines and missiles and otherwise engaging in mili- of the international law relating to the use of force. The only tary actions that were dangerous and detrimental to commerce possible basis of jurisdiction for Iran was the dispute settle- and navigation between the territories of the United States ment clause of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations and the Islamic Republic of Iran«, Iran itself violated Article and Consular Rights between the parties (hereinafter referred X, paragraph 1, of the 1955 Treaty and would accordingly be to as the »1955 Treaty«).7 Iran therefore claimed that the de- obliged to make full reparation.9 On the one hand, the counter- struction of the platforms was a violation of the freedom of claim related to ten individual ships having suffered attacks commerce as stipulated in Article X, paragraph 1, of the 1955 allegedly committed by Iran. On the other hand, the United Treaty,8 similar to Nicaragua’s invoking of the 1956 Treaty of States claimed that Iran had violated the freedom of commerce Friendship, Commerce and Navigation between the United and the freedom of navigation as provided in the 1955 Treaty States and Nicaragua (hereinafter referred to as the »1956 in general by making the Gulf unsafe through the sum of at- Treaty«) – a treaty whose relevant provisions are substantially tacks against United States and other neutral shipping, laying identical to those of the 1955 Treaty. As in the Nicaragua case, mines and conducting other military activities. Iran requested the parties’ dispute concerned both the general international the Court to dismiss the counter-claim and submitted several law on self-defense as well as issues of treaty interpretation. objections to the Court’s jurisdiction and admissibility. It also However, in contradistinction to the Nicaragua case, where contended that all vessels except one, in respect of which the the Court’s jurisdiction was not only founded on the dispute counter-claim was inadmissible because it did not fl y a US settlement clause of the 1956 Treaty but also on unilateral de- fl ag, were not engaged in commerce or navigation between clarations under Article 36, paragraph 2, of the Court’s Statute, the territories of the parties. As regards the generic claim, Iran the 1955 Treaty was the sole jurisdictional base in the Oil submitted that the United States had not discharged its burden Platforms case. During the hearings, Iran requested the Court of proof that there was any actual interference with commerce to adjudge and declare »that in attacking and destroying on 19 or navigation between Iran and the United States. October 1987 and 18 April 1988 the oil platforms referred to in Iran’s Application, the United States breached its obligations to Iran under Article X, paragraph 1, of the Treaty of Amity, and that the United States bears responsibility for the attacks«. 3. The Judgment The form and amount of reparation was to be determined at a subsequent stage of the proceedings. The Court dismissed both claim and counter-claim on the grounds that there was no treaty-protected commerce and The United States requested the Court to adjudge and declare navigation between the territories of the parties that the re- that it did not breach its obligations under the 1955 Treaty spective actions could have violated. It nevertheless addressed and that the Iranian claims be dismissed. It maintained that the US defense relating to essential security interests and used it had not violated the Treaty as there was no commerce be- it as an argumentative bridge to examine issues of self-defense. tween the territories of the parties at the relevant period of With fourteen to two votes, the Court found in its operative time. Further, the United States contended, that it had only paragraph relating to the Iranian claim »that the actions of destroyed the platforms to defend its essential security inter- the United States of America against Iranian oil platforms ests in accordance with Article XX, paragraph 1 (d), of the on 19 October 1987 and 18 April 1988 cannot be justifi ed as 1955 Treaty. This paragraph states that the Treaty shall not measures necessary to protect the essential security interests preclude the application of measures necessary to protect the of the United States of America under Article XX, paragraph essential security interests of a High Contracting Party. The 1 (d), of the 1955 Treaty of Amity, Economic Relations and United States saw its essential security interests affected by the alleged Iranian missile and mining attacks against US and Consular Rights between the United States of America and other neutral shipping threatening the free fl ow of maritime Iran, as interpreted in the light of international law on the commerce between the Gulf States and the rest of the world. use of force«. It was only then that the Court pronounced In addition, the United States maintained to have made use of on the claimed treaty violation and found »further that the its inherent right to self-defense in response to the specifi c inci- Court cannot however uphold the submission of the Islamic Republic of Iran that those actions constitute a breach of the 7 Article XXI, paragraph 2, reads : »Any dispute between the High Contracting United States of America under Article X, paragraph 1, of that Parties as to the interpretation or application of the present Treaty, not sat- isfactorily adjusted by diplomacy, shall be submitted to the International Treaty, regarding freedom of commerce between the territories Court of Justice, unless the High Contracting Parties agree to settlement by of the parties, and that, accordingly, the claim of the Islamic some other pacifi c means.« 8 When instituting proceedings in November 1992, Iran had claimed that Republic of Iran for reparation also cannot be upheld.10 the US action constituted a fundamental violation of various provisions of the 1955 Treaty and of international law. Following preliminary objections 9 By order of 10 March 1998, the Court had found the counter-claim by the United States to the Court’s jurisdiction, the Court decided by judg- admissible as such and forming part of the current proceedings. See: ment of 12 December 1996 that it only had jurisdiction for claims made by Iran under Article X, paragraph 1, of the Treaty. 10 Judgment, para. 125.

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This fi nding is puzzling for a number of reasons, a fact that was not precluded by the Treaty in any event«.14 The 1955 Treaty also criticized by several Judges and commentators.11 That the would constitute a self-contained regime excluding the ap- Court dismissed the US defense for the alleged treaty violation plication of general international law and Article XX would before it concluded on an actual violation of the 1955 Treaty,12 be a lex specialis to the principle of self-defense. The Court’s not only reversed the normal order of examination but also separate consideration of essential security interests and self- failed to observe considerations of judgment economy. In defense in the Nicaragua case would show that in the present strictly legal terms, the fi nding on Article XX, paragraph 1 (d), case the Court lacked jurisdiction to examine self-defense, as of the Treaty and the law on self-defense was not necessary, it only had jurisdiction on the basis of the 1955 Treaty unlike given that the Court denied a violation of the freedom of in the Nicaragua case with its two-fold jurisdictional basis as commerce pursuant to Article X, paragraph 1, of the Treaty. For explained above.15 this reason, the fi nding practically constitutes an obiter dictum Iran contended that the US approach would be inconsistent by which the Court expressed an argument that was not a with the purpose of the 1955 Treaty,16 as it allowed that the ground for the decision. In international judicial proceedings, protection of essential security interests could cover the use it is unusual to include an obiter dictum on a defense in the of force unlawful under general international law. Article dispositif, and even more so in the same operative paragraph XX of the 1955 Treaty, even if it was a lex specialis, could not as a fi nding on treaty violation covering a completely different circumvent peremptory rules of international law relating to subject matter. Moreover, by including a fi nding on the failed US defense argument, some Judges claimed that the Court had the unilateral use of force. Any justifi cation for the US attacks violated the ne ultra petita rule by pronouncing on something on the grounds of the 1955 Treaty would have to be preceded that had not been requested in the Iranian submissions. by an examination of the principle of self-defense under the general international law on State responsibility.17 In support The Court thus actively seized the opportunity to say something of this contention, Iran cited Judge Sir Robert Jennings’ state- on the general international law on the use of force. Only this ment on the relationship between essential security interests can explain why signifi cant parts of the judgment deal with and self-defense in the Nicaragua case that, the corresponding issues that were not strictly necessary for the outcome of the case »Article XXI [of the 1956 Treaty] cannot have contemplated from a technical legal perspective. In the following sections, I a measure that cannot, under general international law, be will review the respective contentions of the parties in fact and justifi ed even as being part of an operation in legitimate self- law on this point and contrast them with the corresponding defense.«18 Further, Iran pointed out that in the Nicaragua case, fi ndings of the Court. the Court had placed particular emphasis on the justifi cation of US action provided at the time of the attack, and that the Court’s interpretation of the 1956 Treaty had indeed been pre- 4. The Relationship between Essential Security ceded by a detailed examination of the law on self-defense.19 Interests and Self-defense In its consideration of the US justifi cation, the Court followed At the time of the attacks, the United States had justifi ed the the order of defense arguments proposed by the United States destruction of the platforms with self-defense according to but essentially applied the logic of the Iranian contentions. Article 51 of the UN Charter.13 In the proceedings before the The Court began with examining whether the United States Court, however, it primarily based its arguments on Article XX, had lawfully protected its essential security interests accord- paragraph 1 (d), of the 1955 Treaty. It argued that its actions ing to Article XX, paragraph 1 (d), of the 1955 Treaty, but were justifi ed to protect its essential security interests which then quickly turned to issues of self-defense under general had been adversely affected by the alleged Iranian attacks on international law.20 The Court confi rmed its jurisprudence United States and other neutral shipping in the Gulf. While in the Nicaragua case where it had stated that actions taken the United States upheld that its attacks were covered by in self-defense might be considered as part of the wider cat- lawful self-defense, it maintained that »it is not necessary for egory of measures necessary to protect the essential security the Court to rule on this point in the present case, given that interests pursuant to the identical provision Article XXI of United States actions fell within Article XX and were therefore the 1956 Treaty between the United States and Nicaragua. In

11 Separate Opinions of Judge Higgins, paras. 8-28; Judge Parra-Aranguren, the Court’s dictum, this approach supports the view that the paras. 1-14; Judge Kooijmans, paras. 17-35; Judge Al-Khasawneh, paras. 1-2; interpretation and application of Article XX, paragraph 1 (d), Judge Buergenthal, paras. 4-19; Judge Owada, paras. 2-16 and 29; see also: D. Raab, ’Armed Attack after the Oil Platforms Case’, 17 Leiden Journal of of the 1955 Treaty, invoked to justify actions involving the International Law (2004), pp. 719-735; J.A. Green, ‘The Oil Platforms Case: use of armed force, would »necessarily entail an assessment of An Error in Judgment?’, 9 Journal of Conﬂ ict & Security Law (2004), pp. 357- 386; H. Rishikof, ‘When Naked Came the Doctrine of »Self-Defense«: What the conditions of legitimate self-defense under international is the Proper Role of the International Court of Justice in Use of Force Cases?’, 29 The Yale Journal of International Law (2004), pp. 331-342. 14 Verbatim Record, CR 2003/10, p. 53. Verbatim Records are available on the 12 For the Court’s reasoning see: Judgment, paras. 35-38. Court’s webpage at: http://212.153.43.18/icjwww/idocket/iop/iopframe.htm. 13 Article 51 reads: »Nothing in the present Charter shall impair the inher- 15 Verbatim Record, CR 12/2003, pp. 18-27. ent right of individual or collective self-defence if an armed attack occurs 16 Article I of the 1955 Treaty states that »There shall be ﬁ rm and enduring against a Member of the United Nations, until the Security Council has peace and sincere friendship between the United States of America and taken measures necessary to maintain international peace and security. Iran.« Measures taken by Members in the exercise of this right of self-defence 17 Verbatim Record, 2003/7, pp. 51-52. shall be immediately reported to the Security Council and shall not in any 18 Verbatim Record, 2003/8, p. 16. way affect the authority and responsibility of the Security Council under 19 Verbatim Record, 2003/8, p. 17; 2003/16, p. 14. the present Charter to take at any time such action as it deems necessary in 20 See critical observations in: Separate Opinion of Judge Higgings, paras. 40- order to maintain or restore international peace and security.« 59; Judge Kooijmans, paras. 21-28; Judge Owada, paras. 31-41.

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law«.21 The Court followed the Iranian argument that it would involving the Sea Isle City and the Samuel B. Roberts and, more be inconsistent with the purpose of the 1955 Treaty to foster generally, as responding to a series of alleged Iranian attacks fi rm and enduring peace and sincere friendship between the against US and other neutral shipping. parties, if Article XX, paragraph 1 (d), could be interpreted to tolerate an unlawful use of force of one party against the other. Citing Article 31, paragraph 3 (c), of the Vienna Convention on the Law of Treaties, according to which »any relevant rules 5.1 Missile attack on the Sea Isle City of international law applicable in the relations between the With respect to the Sea Isle City, the United States claimed that parties« shall be taken into account for the interpretation of a treaty, it found that Article XX could not have been intended it had been the victim of an armed attack when Iran allegedly to operate wholly independently of the relevant rules of inter- fi red a missile at the ship that lay anchored in Kuwait’s territo- national law on the use of force but that the application of the rial sea. The United States alleged that the missile was a land- latter forms an integral part of interpreting the 1955 Treaty. launched HY-2 (or Silkworm) missile shot from a distance of While recognizing that it had only jurisdiction so far as con- about 95 km from the Fao peninsula close to the Iraqi-Iranian ferred by the consent of the parties, the Court was nevertheless border. In support of its claim, it produced various types of satisfi ed that its jurisdiction to decide on the interpretation evidence. The most prominent was satellite imagery of several or application of Article XX, paragraph 1 (d), extends, where missile sites on the Fao peninsula, which were allegedly under appropriate, to the determination whether action alleged to Iranian control at the time of the attack. These images were 28 be justifi ed under that paragraph was or was not an unlawful complemented by a detailed expert analysis. In addition, the use of force by reference to international law applicable to this United States produced an expert statement analyzing missile question.22 The Court also stated that the question whether fragments found in similar incidents in 1987, as well as the the US measures were necessary to protect its essential security testimony of two Kuwaiti offi cers reporting that missiles had interests overlaps with the question of their validity as acts of been launched from Iranian-held territory in the Fao area in self-defense.23 After an examination of the law on self-defense, 1987. One offi cer also claimed to have seen the path of the the Court concluded that the US actions would not be justifi ed specifi c missile that hit the Sea Isle City.29 The United States as necessary pursuant to Article XX, paragraph 1 (d), of the found that it had thereby discharged its burden of proof, in 1955 Treaty »since those actions constituted recourse to armed particular as the missile site was allegedly located in an area force not qualifying, under international law on the question, under exclusive Iranian control. Referring to the Court’s juris- as acts of self-defense, and thus did not fall within the category prudence in the Corfu Channel case, the United States argued of measures contemplated, upon its correct interpretation, by that, similar to the United Kingdom with respect to alleged that provision of the Treaty.«24 The Court thus clarifi ed that, Albanian mine-laying in its territorial sea, also the United as a principle, a treaty regime that allows for certain protective States »should be allowed a more liberal recourse to inferences measures cannot depart from the general international law on of fact and circumstantial evidence« with respect to Iranian the use of force.25 missile launching.30

In respect of the conditions for lawful individual self-defense, Iran countered that the United States could not rely on the the Court pointed to its jurisprudence in the Nicaragua case and looser evidentiary standards set by the Corfu Channel case.31 The stated that the United States would have to show that it was sophisticated US surveillance technology and potential physical victim of an armed attack for which Iran was responsible. In evidence of missile fragments should have enabled the United this context, the United States would be required to distinguish States to produce direct evidence which it did not. Further, »the most grave forms of the use of force (those constituting Iran argued, unlike in the Corfu Channel case where there was an armed attack) from other less grave forms«.26 The Court also certainty about the type of mine and location of explosion, reaffi rmed the principles of necessity and proportionality and the exact type of missile and the location from where it was required that the platforms were a legitimate target open to fi red remained unclear in this case. Iran contended that the attack in the exercise of self-defense.27 United States had not suffi ciently proven that the missile was Iranian. In particular, it claimed that the US satellite imagery was inconclusive. Iran further declared that the missile sites 5. Evidentiary Issues it acknowledged to have occupied in 1986 were inoperable throughout the occupation period, as the area was subject to fi erce fi ghting. Moreover, Iran argued, the testimony of the In its argumentation on general international law on the use Kuwaiti offi cers was partly inconsistent and based on hearsay of force, the United States had justifi ed the destruction of the ten years after the attack.32 Instead, it suggested with reference platforms with self-defense as a response to the specifi c incidents to previous incidents that Iraq allegedly fi red the missile mo- 21 Judgment, para. 40; Buergenthal, paras. 20-32, rejecting the Court’s juris- tivated by its interest to internationalize the confl ict through diction relating to self-defence. 22 Judgment, paras. 41-42. attacking neutral vessels in the Gulf.33 According to Iran, 23 Judgment, para. 43. 24 Judgment, para. 78. 28 Verbatim Record, CR 2003/9, pp. 44-53. 25 See also: A. Orakhelashvili, ‘Current Developments: Oil Platforms (Islamic 29 Verbatim Record, CR 2003/9, pp. 40-42. Republic of Iran v. United States of America), Merits, Judgment of 6 November 30 Rejoinder, para. 1.42; see also: I.C.J. Reports 1949, p. 18. 2003’, 53 International and Comparative Law Quarterly (2004), pp. 757-759. 31 Verbatim Record, CR 2003/6, p. 57. 26 I.C.J. Reports 1986, p. 101, para. 191. 32 Verbatim Record, CR 2003/6, pp. 58-62. 27 Judgment, para. 51. 33 Verbatim Record, CR 2003/6, pp. 64-65.

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Iraq possessed modifi ed Silkworm missiles that substantially an Albanian minefi eld discovered in the vicinity, because there exceeded the standard range of 95 km and could have been was certainty about the exact type of the mine. This, however, fi red from Iraqi missile sites located further west in the Fao was not the case in respect to the mining incident involving area. Contrary to the US statement,34 such missiles could have the Samuel B. Roberts, Iran held.41 taken a turn during their fl ight leading witnesses to misjudge their point of origin.35 5.3 The Court’s fi ndings

5.2 Mine-laying and the Samuel B. Roberts After »having examined with great care the evidence and arguments presented on each side«, the Court found »that the The United States also claimed it responded in self-defense to evidence indicative of Iranian responsibility for the attack on a second individual attack, namely the mining of the Samuel the Sea Isle City is not suffi cient to support the contentions of B. Roberts. In this context, the parties disputed whether the the United States«.42 At the outset, it noted that the United mine that hit the vessel was of Iranian origin, as the United States had not produced any direct evidence, such as recove- States asserted, or rather laid by Iraq, as suggested by Iran. The red fragments of the type of missile that hit the vessel. With United States referred to reports of international shipping in- respect to the presented satellite imagery and corresponding formation services according to which it was generally known expert evidence aiming to show that the missile was fi red from that Iran was undertaking a systematic mine-laying campaign Iranian-held territory in the Fao area, the Court found that against neutral shipping, a policy also announced by senior the images were not »suffi ciently clear« to establish the point Iranian offi cials. That the Samuel B. Roberts was indeed hit by an despite the expert reports offered by both parties. The Court Iranian mine could be assumed, according to the United States, did not rely on the witness evidence provided by the United as several Iranian mines had been discovered in the vicinity a States either. It objected to the fact that the testimony of the few days after the attack and as the Iranian vessel Iran Ajr was Kuwaiti offi cer was given ten years after the incident, and that caught in the process of mine-laying a few days earlier.36 Iran, his statement was inconclusive concerning the launching and on the other hand, pointed to its general interest in keeping collision point of the missile and that it contains some discre- the Gulf open to neutral shipping as its oil trade, unlike Iraq’s, pancy between the English and Arabic text.43 As regards the was completely dependent on shipping. It further contended possible range of Silkworm missiles and their capacity to take that the United States had not discharged its burden of proof turns, the Court avoided any decision on the parties’ dispute. that Iran had laid the mine to hit the Samuel B. Roberts.37 Iran Instead, it pointed again at the lack of direct evidence as to the claimed to have laid mines only for defensive purposes in general type of missile that hit the Sea Isle City and deemed the the northern part of the Gulf. Contrary to the US contention US evidence on the nature of other missiles fi red at Kuwaiti that the mine in question was necessarily a moored mine,38 territory at the time »suggestive, but no more«.44 The Court Iran suggested that it could also have fl oated down from the also dismissed as suffi cient evidence a general statement of the war zone in the North, instead of having been anchored in Iranian President some time before the incident that threat- the international waters where the Samuel B. Roberts was hit. ened to attack the United States if the latter continued to be Further, it argued that the United States was mistaken about involved in the confl ict. Finally, the Court observed that the the Iran Ajr incident, as the vessel would merely have trans- assumptions by international shipping services as to Iranian ported mines.39 responsibility for the attack were secondary evidence that did not disclose the original source of information. In this context, Both parties referred to the Court’s fi ndings in the Corfu Channel it cited its fi nding in the Nicaragua case according to which case relating to matters of evidence to support their contentions. The United States stressed that in that case the Court »such reports, however numerous, will in such case have no 45 had not determined that Albania itself had laid the mines only greater value as evidence than the original source«. because the United Kingdom had not furnished any evidence With much less explanation, the Court found that the United in support of that assertion. With respect to the question States had not discharged its burden of proof in respect of the whether Iran laid the mine that hit the Samuel B. Roberts, the mining attack against the Samuel B. Roberts.46 It simply noted United States argued that it produced much more evidence that mines had been laid at that period by both Iran and Iraq. than the United Kingdom at the time. Therefore, the Court This fact would make evidence of Iranian mine-laying in other should make a direct fi nding concerning the Iranian origin instances inconclusive as to Iran’s alleged responsibility for the of the mine which it was not prepared to do as regards the particular mine that the Samuel B. Roberts struck. The discovery alleged Albanian origin in the Corfu Channel case.40 Iran, on of moored mines in the same area with serial numbers matching the other hand, claimed that the Court had only confi rmed other Iranian mines, particularly those found on the Iran Ajr, Albanian responsibility for the mine-laying on the basis of would be »highly suggestive, but not conclusive.« circumstantial evidence in connection with the existence of

34 Verbatim Record, CR 2003/9, p. 43. 35 Verbatim Record, CR 2003/6, p. 59; Reply, p. 73. 41 Verbatim Record, CR 2003/15, p. 57. 36 Verbatim Record, CR 2003/9, pp. 26-36. 42 Judgment, para. 61. 37 Verbatim Record, CR 2003/7, pp. 18-20. 43 Judgment, para. 58. 38 Verbatim Record, CR 2003/17, pp. 15-16. 44 Judgment, para. 59. 39 Verbatim Record, CR 2003/15, pp. 34-38. 45 Judgment, para. 60. 40 Verbatim Record, CR 2003/13, pp. 25-26. 46 Judgment, para. 71.

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It is noteworthy that the Court in general dismissed without action occurs outside a State’s territory, Iran maintained, the much reasoning the evidence prepared with great care to attacked object must be an external manifestation of that State justify the US attacks. Several Judges deplored that the Court to make it a victim State entitled to self-defense. According to had not spelt out in further detail its standard of proof for the Iran, this would be the case with armed forces or warships, but evidence submitted despite the fact that the outcome of the not with a commercial ship. In support, it referred to Article 3 case depended to a large extent on evidentiary questions.47 The (d) of the General Assembly resolution 3314 concerning the judgment does not provide much guidance with respect to the Defi nition of Aggression on which the Court had relied in the parties’ contentions relating to the standards of proof set by Nicaragua case as an expression of customary international law the Corfu Channel case. Further, it reveals a certain tendency in determining whether Nicaragua had committed an armed to shun in-depth examination particularly of the technical attack triggering the right to self-defense.50 Iran further argued evidence submitted by the parties. With respect to the missile that, given that the Sea Isle City was hit in Kuwait’s territorial attack on the Sea Isle City, the Court was not explicit whether waters, Kuwait but not the United States as fl ag State could it allowed a more liberal recourse to circumstantial evidence, possibly be considered as the victim of an armed attack. As a for example concerning the missile-launching site, on the consequence, the United States could neither claim to have grounds that one party had exclusive control over the area in acted in individual, nor collective self-defense as Kuwait had question.48 Moreover, when examining the offered evidence, the not requested the United States to do so. The United States, Court refrained from any detailed fi nding on the evidentiary on the other hand, contended that the fl ag State and the value of satellite imagery despite its elaborate presentation State whose territory was violated have a concurrent right and supplementary expert information by the United States. to exercise their right to self-defense.51 Further, it held that Instead, it mainly focussed on the witness evidence which it attacks against individual commercial ships could trigger the rejected. Similarly, the Court avoided an in-depth examina- right to self-defense, since they would belong to the external tion of the evidence relating to the technical characteristics manifestations of a State similar to embassies.52 of the missile by pointing at the lack of any direct evidence for the type of missile that hit the Sea Isle City. In case of the The second contentious point concerned the question whether Samuel B. Roberts incident, the Court primarily focused on the Article 51 of the Charter requires an armed attack that concurrent Iraqi and Iranian mining of international waters is specifi cally targeted against a particular State. Pointing at in the Gulf. Although a minefi eld was discovered shortly after the generally restrictive approach of the Charter with respect the mining incident in the present case as in the Corfu Channel to exceptions to the prohibition of the use of force, Iran af- case, the Court came to a different conclusion concerning the fi rmed this. It could not be said that the attacks on the Sea Isle alleged Iranian mine-laying than with respect to the Albanian City and the Samuel B. Roberts had been directed against the responsibility for mining. While the Court did not provide United States, as neither vessel had been specifi cally targeted. any explanation for its reasoning, an important difference According to Iran, a missile shot from a distance of about 100 may explain the difference: In the latter case, the British ship km into Kuwait City’s harbor could not have been able to dis- struck a mine in Albania’s territorial sea over which Albania tinguish between a US and another State’s fl ag. The only State had exclusive control, whereas the Samuel B. Roberts incident that could claim to be attacked would be Kuwait but not the took place in international waters. After the Court concluded United States.53 Iran also denied that there was a specifi c mining that mines were laid by both belligerents in the Gulf and that attack against the Samuel B. Roberts. Mining in armed confl ict, therefore evidence of other Iranian mine-laying operations was it pointed out, was subject to certain precautions prescribed not conclusive as to Iranian responsibility for the Samuel B. by the ius in bello. If restrictions on the use of mines were not Roberts incident, the Court did not fi nd it necessary anymore respected by one of the belligerents, this would not mean that to examine in detail the circumstantial evidence offered by the mining in question constituted an armed attack against the the United States. As a consequence, it remains unclear what State whose ship happened to hit one of the mines. In other relevance the Court attaches to the existence of a minefi eld words, a violation of the ius in bello through unlawful mining that has been discovered around the same time of the incident and can be attributed to the concerned State. would be irrelevant with respect to the question of whether the alleged mining constituted an armed attack in accordance with the ius ad bellum.54 Iran stated that the situation might be different in case of targeted mine-laying. But it said that the 6. Armed Attack and Individual Incidents United States had only produced indirect evidence as to the alleged Iranian origin of the mine but nothing to demonstrate Besides factual issues, the parties disputed the legal requirements that the mine-laying was specifi cally directed against the Samuel for lawful self-defense. The fi rst issue was whether an attack B. Roberts.55 The United States rejected the requirement of a against an individual merchant vessel can constitute an »armed specifi cally targeted armed attack against a particular vessel. It attack« in the sense of Article 51 of the UN Charter against stressed that it would be impossible for the law of self-defense the fl ag State. Iran denied this on the grounds that a such an not to apply to situations in which highly dangerous weapons attack would not be directed against that State.49 If military 50 I.C.J. Reports 1986, p. 93, para. 195. 47 Separate Opinion of Judge Higgins, paras. 30-39; Judge Buergenthal, para. 51 Verbatim Record, CR 2003/18, pp. 25-27. 41; Judge Owada, paras. 47-52. 52 Rejoinder, para. 5.20. 48 But Orakhelashvili seems to draw such conclusion (see note 25above), pp. 53 Verbatim Record, CR 2003/15, p. 56. 759-760. 54 Verbatim Record, CR 2003/7, p. 45. 49 Verbatim Records, CR 2003/7, pp. 43-45. 55 Verbatim Record, CR 2003/15, pp. 57-58.

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such as missiles or mines are used indiscriminately.56 Otherwise, 7. Continuous Armed Attack the United States contended, the right to self-defense was being interpreted too restrictively and victim States protected In addition to the specifi c incidents involving the Sea Isle City insuffi ciently.57 and the Samuel B. Roberts, the United States claimed that, by launching a systematic campaign with mines, missiles and Despite the parties’ detailed contentions, the Court did not other weaponry against US and other neutral shipping in the clearly pronounce on the applicable criteria for the existence Persian Gulf, Iran had committed a series of attacks amounting of an armed attack in accordance with Article 51 of the UN to an armed attack in a more general and continuous sense Charter. This was criticized by several Judges who called the exceeding the scope of the individual incidents. Being stra- Court’s manner of dealing with the issue half-hearted and a tegically located, the platforms would have played a central missed opportunity.58 The judgment nevertheless contains some role as military support facilities in this pattern of attacks.61 In hints that an armed attack needs to be specifi cally targeted support of its contentions, the United States cited reports of against a State.59 By noting that the missile that hit the Sea international shipping information services and documents Isle City was fi red from a distance of more than 100 km and seized from the Iranian mine-laying vessel Iran Ajr. only programmed to hit some target in the Kuwaiti waters, the Iran objected to this argumentation on factual and legal Court expressed that it took seriously the Iranian argument grounds. In terms of facts, it held that the United States had requiring a specifi cally targeted attack. Similarly, with respect to not suffi ciently proven that it had been the victim of a series the question whether mining can constitute an armed attack, of Iranian armed attacks, as the US argumentation was merely the Court did consider the fact that it had not been established based on general allegations and unsubstantiated reports.62 that alleged mine-laying of the Iran Ajr »was aimed specifi cally Further, most of the mentioned incidents, with the exception at the United States«, and that the mine that hit the Bridgton, of the Samuel B. Roberts and, possibly, two refl agged Kuwaiti one of the damaged US ships on which the counter-claim was vessels including the Sea Isle City, did not involve US fl agged vessels and thus could not be taken to contribute to a conti- based, »was laid with the specifi c intention to harm that ship, nuous armed attack against the United States. or other United States vessels«.60 In terms of law, Iran argued that Article 51 of the Charter With respect to the controversial issue whether the right to has to be interpreted restrictively. Therefore, the concept of self-defense can be triggered by an attack against an indi- a continuous armed attack comprised of several smaller-scale vidual vessel, however, the Court remained ambiguous, if incidents was an invalid legal construction and each incident not contradictory. In two instances, the judgment contains would have to be considered on its own merits.63 In line with the statements which could possibly be interpreted to relate to Court’s jurisprudence in the Nicaragua case,64 individual attacks this issue. Firstly, the Court’s fi nding in paragraph 72 that it that do not reach a certain threshold of force, as, according to »does not exclude the possibility that the mining of a single Iran, missile or mine attacks against single vessels, could not military vessel might be suffi cient to bring into play the ‘in- be added up to amount to one big armed attack triggering the herent right of self-defense’« could be viewed to have tacitly right to self-defense. Similarly, individual attacks that per se excluded attacks against individual commercial vessels from have been terminated could not be linked together to construe the scope of self-defense, even if the Court did not refer to an ongoing armed attack required to respond in self-defense. the General Assembly’s defi nition of aggression. Secondly, the Referring to the practice of the Security Council in the Arab- Israeli confl ict,65 Iran maintained that the law of self-defense Court’s observation in paragraph 64 that »the Texaco Caribbean, requires that military action is in principle a direct response whatever its ownership, was not fl ying a United States fl ag, so to a specifi c ongoing armed attack in contrast to the state of that an attack on the vessel is not in itself to be equated with war where force could be used in a less restrictive way.66 The an attack on that State« could be read in such way that the US justifi cation based on the concept of a continuous armed Court in general does consider the possibility that an attack attack, Iran contended, would violate these requirements and against a single commercial ship may constitute an armed attack thereby unduly undermine the general prohibition of the use against the fl ag State. As the interpretations of these fi ndings of force prescribed by the UN Charter. The United States, on are contradictory, however, it appears that the Court did not the other hand, asserted that the Iranian argumentation was intend to comment at all on the question whether forcible too restrictive. It argued that, either individually or in their action against individual merchant vessels may constitute an entirety, small-scale attacks could constitute armed attacks armed attack against the fl ag State. Instead, it seems that the according to Article 51 of the Charter. Having to look at each Court rejected the claim for armed attacks in connection with incident individually would provide a right for any attacking the two incidents on narrow grounds, i.e., by pointing at the State freely to conduct sneak attacks beyond the reach of any 67 lack of suffi cient evidence and by denying that the attacks viable legal regime of self-defense. were specifi cally targeted. 61 Verbatim Record, 2003/10, pp. 37-41. 62 Verbatim Record, CR 2003/7, pp. 30-33. 56 Rejoinder, p.157; Verbatim Record, CR 2003/12, p. 48. 63 Reply and Defence to counter-claim, para. 7.15 ; Verbatim Record, CR 57 Verbatim Records, CR 2003/18, p. 26. 2003/7, pp. 35-40. 58 Separate Opinion of Judge Simma, para. 6; Judge Elraby, para. 1.2; Judge 64 I.C.J. Reports 1986, p. 101, para. 191. Al-Khasawneh, para. 10. 65 Security Council resolutions 228 (1966), 248 (1968), 256 (1968), 265 59 Judgment, paras. 64 and 72; compare also Raab’s conclusions on a ‘mental (1969), 270 (1969), 332 (1973). element’ (see note 11 above) p. 728. 66 Reply, paras. 7.23-24 ; Verbatim Record, CR 2003/7, p. 39. 60 Judgment, para. 64. 67 Rejoinder, para. 5.19; Verbatim Record, CR 2003/7, p. 51.

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Notwithstanding the signifi cance of the issue, the Court did casualties exist.73 In addition, the United States claimed that not comment on the parties’ legal arguments concerning the State practice, in particular the developments following the concept of a continuous armed attack but dismissed the US attacks on 11 September 2001, confi rmed the less restrictive argumentation on factual grounds. The Court examined the US interpretation on self-defense.74 The Security Council had different incidents individually and emphasized that »Even declared the attacks against the World Trade Center a threat taken cumulatively, … these incidents do not seem to the Court to the peace although they had ended already. Thereby, the to constitute an armed attack on the United States, of the kind United States argued, the Council had acknowledged the that the Court, in the case concerning Military and Paramilitary need for protection against the continuing threat by terrorist Activities in and against Nicaragua, qualifi ed as a ‘most grave’ attacks which could not have been achieved with non-forceful form of the use of force« that, in contrast to »other less grave measures. Iran rebutted that the terrorist attacks against the forms«, would constitute an armed attack.68 Thereby, the Court World Trade Center could not be compared with the small- avoided setting a precedent that links individual small-scale scale missile and mining incidents in the Gulf, in particular attacks together which thereby reach the threshold for the use also because the involvement of the Security Council would of force required for an armed attack in the sense of Article make a difference.75 51 of the Charter.69 The second main argument of the parties relating to the principle of necessity concerned the question whether the United States had chosen the platforms as a legitimate target 8. Necessity in response to the alleged Iranian missile and mining attacks. Iran denied this and claimed that the platforms did not have With reference to the Court’s jurisprudence in the Advisory anything to do with the attacks on the Sea Isle City and the Opinion on the Threat or Use of Nuclear Weapons and in the Samuel B. Roberts. The law on self-defense, Iran argued, would Nicaragua case,70 Iran submitted that self-defense only covers require that the military action is directly related to the armed measures necessary to respond to an ongoing armed attack. attack requiring a direct and immediate link between the de- Iran cited Professor Ago’s statement on the principle of ne- fense and the attack.76 Had the United States really intended cessity in his Report to the International Law Commission’s to respond to the Sea Isle City and Samuel B. Roberts incidents draft articles on State responsibility, according to which »the as it claimed, it should have targeted the missile sites or the reason for stressing that action taken in self-defense must be mine-laying boats as the source of the attacks, but not the necessary is that the State attacked … must not, in the particular platforms which were located several hundred miles away. circumstances, have had any means of halting the attack other Instead, Iran alleged that the United States did not destroy than recourse to armed force.«71 It would follow from this that, the platforms in self-defense but to infl ict as much economic according to Iran, lawful defensive action must be an on-the- damage on Iran as possible. This conclusion was to be drawn, spot reaction aimed at protection against an armed attack that according to Iran, because the United States had destroyed the has not yet been terminated. Otherwise, the forceful action Salman and Nasr complexes in the course of a large military would not constitute self-defense but unlawful retaliation.72 offensive against Iranian forces in the Gulf coordinated with In case of the Sea Isle City and the Samuel B. Roberts incidents, a major Iraqi offensive in the North, the so-called »Operation Iran held that both attacks had already been terminated when Praying Mantis« conceived ten months ago.77 Further, because the United States destroyed the platforms several days after the United States had destroyed the Reshadat R-4 platform as the incidents. a target of opportunity not included in the original operations plan.78 The United States objected to this reasoning and contended that the right to self-defense was of no use, if it was limited to The United States countered that the destruction of the plat- repel an ongoing armed attack. If this were to be the case, the forms was necessary to defend its security interests in the attacked State would not have any possibility to prevent missile Gulf and to stop further Iranian attacks against US and other or mining attacks. Further, the United States submitted that neutral shipping. With respect to the Iranian same source the requirement of an on-the-spot reaction without a moment argument, it held that this would relate to the attacking State of deliberation would either make the right to self-defense in general, not the specifi c site from which the armed attack impotent or risk escalating the confl ict, as the defendant State was started.79 In determining how best to respond to an armed was precluded from any reasonable attempt to determine the attack, the United States objected to the Iranian contention that responsibility for the attack, whether any peaceful alternatives the existence of an armed attack has to be established solely to the use of force remain, and what risks of collateral civilian on the basis of objective criteria.80 Instead, it argued that the victim State has to evaluate all elements of self-defense, i.e., 68 Judgment, paras. 51 and 64. On proportionate counter-measures against small-scale attacks: Separate Opinion of Judge Simma, para. 12. the existence of an armed attack as well as the requirements 69 Note that some commentators concluded that the Court accepted the ‘ac- cumulation of events’ theory in principle: Raab (see note 11 above), p. 73 Verbatim Record, CR 2003/12, pp. 49-50. 732; Green, ibid., p. 381; A. Laursen, ‘The Judgment by the International 74 Verbatim Record, CR 2003/12, p. 49; CR 2003/18, p. 29. Court of Justice in the Oil Platforms Case’, 73 Nordic Journal of International 75 Verbatim Record, CR 2003/15, p. 59. Law (2004), p.160. In the present author’s opinion, the Court’s language 76 Verbatim Record, CR 2003/7, p. 46. should, however, be interpreted more neutrally. 77 Verbatim Record, CR 2003/7, pp. 10-17. 70 I.C.J. Reports 1996 (I), p. 245, para. 41; I.C.J. Reports 1986, p. 84, para. 176. 78 Reply and Defence to counter-claim, paras. 4.74-83. 71 R. Ago, Addendum to the Eighth Report on State Responsibility, YILC 1980 (II), 79 Rejoinder, para. 5.44. p. 69, para. 120. 80 Reply and Defence to counter-claim, para. 7.15; Verbatim Record, CR 72 Verbatim Record, CR 2003/15, p. 58. 2003/7, pp. 36-37.

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of necessity and proportionality, on a case-by-case basis in the 9. Proportionality light of all governing circumstances and information available.81 In line with this reasoning, the United States maintained Iran also maintained that the US action violated the principle that it had deliberately targeted the platforms as a necessary of proportionality. The Sea Isle City and the Samuel B. Roberts and proportionate response to the alleged Iranian attacks. had only been damaged with six and respectively ten persons Eyewitness accounts, reports of international shipping infor- injured and an estimated cost of repair of about USD 50 mil- mation services and documents seized from the Iran Ajr would lion. In contrast thereto, the platforms had been completely demonstrate, the United States argued, that the platforms were destroyed, their productive capacity was lost for several years in reality not used for commercial but for military activities by and a serious blow given to the already war-strained Iranian providing landing pads for helicopter attacks and serving as a economy. According to Iran, the US action had been exces- communications, monitoring and reporting facilities integrated sive.87 The United States, on the other hand, contended that into the Iranian Navy.82 its actions were proportionate.88 It stated that the question of excessiveness would have to be judged in the light of what Iran, on the other hand, denied that the platforms had been the defensive action was supposed to achieve. The fact that used for offensive militarypurposes. It claimed that only a very the Iranian attacks against US and other neutral shipping small military presence had been stationed on the platforms would have signiﬁ cantly decreased after the destruction of with the sole function to defend the exposed offshore installa- the platforms would prove the United States right. Moreover, tions against Iraqi attacks. According to Iran, the US material had the alleged Iranian attacks been allowed to continue, the did not prove anything exceeding normal defensive actions to economic damage and disruption and the risk to the peace in be expected at the time of war, in particular no concrete link the region would have been far greater than what was caused between any support activity on the platforms and any of the by the limited US action. alleged attacks against US and other neutral shipping.83

Similar to its approach relating to the requirement of an The Court held that the US attacks on the Reshadat and armed attack, the Court was reluctant to engage in much of the Resalat platforms could have been deemed proportionate if parties’ legal argumentation on the principle of necessity but the conditions for lawful self-defense had been met. But in rejected the US contentions primarily on factual grounds. The respect of the destruction of the Salman and Nasr platforms, Court did, however, follow the Iranian argument relating to the the Court clearly stated: »As a response to the mining, by an margin of appreciation by the victim State for the existence of unidentifi ed agency, of a single United States warship, which an armed attack when it re-emphasized that »the requirement was severely damaged but not sunk, and without loss of life, of international law that measures taken avowedly in self-de- neither ‘Operation Praying Mantis’ as a whole, nor even that fense must have been necessary for that purpose is strict and part of it that destroyed the … platforms, can be regarded, objective, leaving no room for any ‘measure of discretion’«.84 in the circumstances of this case, as a proportionate use of 89 Besides, the Court referred to its jurisprudence in its Advisory force in self-defense.« Once more, like with the previous Opinion on Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons requirements, it is apparent that the Court focused on facts and the Nicaragua case and concluded that, in as far as nature rather than standards that further elaborate the principle of of the target is concerned, it was »not suffi ciently convinced proportionality. that the evidence available supports the contentions of the United States as to the signifi cance of the military presence and activity on the … oil platforms«. As regards the Sea Isle 10. Final Remarks City and Samuel B. Roberts, the Court was »not satisfi ed that the attacks on the platforms were necessary to respond to these The judgment in the Oil Platforms case is a remarkable state- incidents«.85 In this context, the Court placed particular im- ment by the principal judicial organ of the United Nations portance to the fact that the United States had not previously emphasizing the limits to the use of force and the role of the »complained to Iran of the military activities of the platforms, UN Charter at a time when the traditional law on self-defense in the same way as it complained repeatedly of minelaying is being challenged by political events and legal writing. Even and attacks on neutral shipping, which does not suggest that if its operative paragraphs also indicate the Judges’ diffi culties the targeting of the platforms was seen as a necessary act« and in reaching consensus, considerations of Rechtspolitik never- that the Reshadat R-4 platform had been attacked as a target of theless seem to have guided their deliberations and acceptance opportunity. By merely confi rming its previous jurisprudence of serious procedural irregularities which otherwise would not and mainly focusing on factual issues, the Court refrained from have passed.90 further developing criteria for determining which action can be considered as necessary self-defense. Instead, it found that It is true that the Court did not pronounce in full clarity on »The conditions for the exercise of the right of self-defence the legal requirements for lawful self-defense and thus failed are well settled.«86 to further develop its previous jurisprudence on the issue. However, the Court did follow a restrictive approach to the 81 Rejoinder, paras. 5.12-13. 82 Verbatim Record, 2003/10, pp. 37-47. 87 Verbatim Record, CR 2003/7, pp. 48-49. 83 Verbatim Record, CR 2003/7, pp. 21-26. 88 Verbatim Record, CR 2003/12, pp. 51-52. 84 Judgment, para. 73. 89 Judgment, para. 77. 85 Judgment, para. 76. 90 Compare: Separate Opinion of Judge Simma, intro. and paras. 5-6; Judge 86 Ibid. Al-Khasawneh, para. 8.

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unilateral use of force and did not confi rm any of the US Commentators’ views on the judgment have been diverse. For arguments interpreting the law on self-defense more loosely. those who welcomed the decision, the Court acted as the »’gen- Not only emphasized the Court that the general international eral guardian of legality’ within the international community law on the use of force cannot be circumvented by treaty pro- in its entirety.«91 Despite the problematic methodology, they visions allowing for measures to protect the security interests maintained that the judgment strengthened international law of States. It also re-affi rmed the principles of necessity and and they hoped that it would help to end the current trivial- proportionality and clarifi ed that a State must base its deci- ization of the unlawful use of force in international relations.92 sion to respond in self-defense to an armed attack on strict More criticial voices argued that the Court’s political approach and objective criteria. Furthermore, the Court dealt with the had undermined its legitimacy and created uncertainty as to requirement of an existing armed attack in a restrictive way. the role of international adjudication.93 In their view, the Court On the one hand, it set the standard of proof to be met for had spelt out legally unsupported limitations on the right to the assumption of an armed attack in the absence of direct self-defense without developing positive criteria to be used to evidence very high. By rejecting the circumstantial evidence counter pin-prick attacks in the maritime context or threats submitted with great elaboration by the United States, the posed by terrorism and weapons of mass destruction. Such Court made it very diffi cult for a State to claim facts that could limitations would undermine states’ ability to deter aggression give rise to the use of lawful force but, because of their nature, and thereby encourage, rather than discourage, the use of force. can hardly be proven with direct evidence, such as launching, In the view of these writers, the judgment did not increase the production or storage sites of modern weapons technology in Court’s appeal to states.94 another State’s territory. Certainly, the Court did not deem the offered satellite and other photographic evidence to be suffi - The criticism is not new that the international legal system ciently strong evidence to cause a change of onus of proof to the cannot always be enforced, especially against powerful States. effect that the alleged attacker had to prove the negative, i.e., However, it seems that States who want to use force in lawful its innocence. On the other hand, the Court refrained from self-defense continue to face the choice between either having setting a precedent that embraces the concept of a continuous to conform to a restrictive approach including strict standards armed attack that allows a response in self-defense to a series for the appreciation of evidence, or to risk condemnation of small-scale attacks without being specifi cally linked to the by the Court. The recent revelations concerning the lack of individual incidents. It thereby avoided that the requirement suffi cient evidence relating to weapons of mass destruction of an ongoing armed attack is unduly stretched and the general in pre-war Iraq highlight the necessity of maintaining a tight prohibition of the use of force undermined. stance towards the use of force. Of course, the judgment only has binding force inter partes. But States as scholars do tend to quote judgments of the 91 D. Momtaz, ‘Did the Court Miss an Opportunity To Denounce the Erosion Court as authoritative decisions. With its judgment in the of the Principle Prohibiting the Use of Force?’, 29 The Yale Journal of Oil Platforms case, the Court has nevertheless clarifi ed that it International Law (2004), p. 313. 92 Momtaz, ibid., Kammerhofer (see note 5 above), p. 717; Laursen (see note continues to interpret the existing international law on the 69 above); Orakhelashvili (see note 25 above), p. 761. use of force restrictively in spite of the debate on its trans- 93 Raab (see note 11 above) pp. 733-734); Green draws a similar conclusion although he also fi nds it desirable in many ways that the Court re-affi rmed formation through the recent military interventions in the the prominence of the principle of the non-use of force, ibid., pp. 385- Middle East and corresponding claims in favor of the doctrine 386). 94 Raab, ibid., p. 724 and 735; W.H. Taft, IV, ‘Self-Defense and the Oil Platforms of pre-emptive strikes. Decision’, 29 The Yale Journal of International Law (2004), p. 299.

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How Collective Is Our Defence? Alyson J.K. Bailes*

Abstract: After September 11, NATO has almost exclusively focused on out-of-area crisis management missions. It does little in practice to foster a »collective defence culture« on the new enlarged Europe’s own territory. This gap could in principle be ﬁ lled by the EU, which already has a strategic concept to govern the use of European military and non-military assets for missions abroad. After the terrorist attacks in Madrid in March 2004, member states agreed to a »solidarity« clause to come to each others’ aid in cases of attacks and disasters, and there is a »mutual defence clause« in the new draft Constitution. Making a reality of an EU-based collective defence community is, however, complicated by differences between Europeans (as well as with the USA) about the use of military assets. Does Europe, in fact, still need »collective defence« at all in the new threat environment – if not in a practical, then perhaps in a normative sense?

Keywords: collective defence, new threats, NATO, EU, ESDP

hen NATO was established in 1949, the British within genuinely multinational commands. A high proportion statesman Lord Ismay famously remarked that its of Germany’s own forces were also integrated into the latter. Wmission was »to keep America in, keep Russia out The bulk of US forces, however, stayed in the continental USA and keep Germany down«. The reason why most people would or in the USA’s other (notably, Paciﬁ c) overseas commands3 not see his language as gratuitously insulting is that Germany and their only potential European role was as wartime rein- itself (and to a degree, Italy) actually wanted at the time to forcements, which – as we know – were never actually required. be ‘kept down’, in the sense of acquiring cast-iron safeguards Other, more peripheral and/or smaller European Allies retained against a new descent into nationalistic and aggressive military defence policies essentially focussed on the protection of their policies. NATO with its ‘all for one, one for all’ political philo- own lands4, generally making use of universal conscription sophy, and its operational concept based on the multinational and sometimes with an explicit ‘citizens’ defence’ philosophy. defence of (Western) German territory, offered to Germany (In this light, the national defence ‘culture’ of a country like − − in general and the Bundeswehr in particular a tailor-made Norway seems in retrospect to have retained much in common pair of ‘golden handcuffs’ that allowed the Bundeswehr’s in- with its non-Allied neighbours Sweden and Finland). Nothing, 1 ternal identity also to be re-built on entirely new premises . Its perhaps, better illustrates the diversity and ﬂ exibility of NATO’s political legitimacy owed much to the fact that the victorious ‘multinationalism’ than the fact that it could encompass two Allied powers who entered into NATO accepted exactly the nations (Greece and Turkey) who had national force postures same constraints and conditions upon themselves. substantially directed against one another5.

In functional terms, too, NATO made meagre progress − 1. How integrated was NATO? despite more than fi fty years’ effort − in standardizing Allied countries’ levels of defence spending, military structures, and Even in its classic Cold War form, however, the NATO Alliance operational doctrines, or in persuading them to use ‘inter- did not embody the non-national, integrated approach to operable’ equipment and communications. National defence defence as fully as might have been expected. First and most traditions at political and popular level remained if anything obviously, its mutual guarantees extended only to the imme- even more diverse, ranging from the robust neo-imperialism diate trans-Atlantic area. Allies could and did choose not to of Britain and France to countries like Norway and Iceland help each other in major confl icts outside Europe, from the who had themselves recently escaped ‘colonial’ status; from Korean and Viet Nam wars through to Britain’s experience in unabashed nuclear possessors to anti-nuclear campaigners; the Falklands. Secondly, because the NATO strategic concept and through a wide range of regionally tinged variations in was essentially defensive and territorial, the way nations ex- geo-political visions. After the end of the Cold War in 1989-90, perienced the Allied military life depended largely on where NATO not so much missed the chance as did not even really their territories lay. The USA, UK, Canada and the Benelux try to control the stampede to cut defence spending, forces countries had forces implanted in Germany, of which a signi- and equipment (the so-called ‘peace dividend’)6. It thus failed fi cant proportion – unlike France’s stationed troops2 – served 3 In 1980, 276,000 of the USA’s total 2,022,000 forces were based in Europe * Amb. Alyson J.K. Bailes, Director, Stockholm International Peace Research (IISS Military Balance 1979-80). Institute (SIPRI). 4 They did participate in multinational reinforcement units (ACE Mobile 1 A role was also played by the Brussels Treaty of 1948 (succeeded by the Force, etc) and provided training grounds for other Allied forces. However, Modifi ed Brussels Treaty of 1954) which allowed other European states to Norway and Denmark refused to have foreign forces, or nuclear assets, sta- station forces in Germany and also contained limitations on German ar- tioned on their territory in peacetime. maments. 5 And Iceland which had no defence forces at all. 2 Because France was not a member of the NATO integrated military struc- 6 See Bailes, AJK and Melnyk, O, ‘Relics of Cold War: Europe’s Challenge, ture. France did however develop a joint brigade with Germany, now un- Ukraine’s Experience’, SIPRI Policy Paper No X of July 2003, text at der command of the Eurocorps (see note 10 below). http://www.sipri.org.

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to use a historic opening to re-model its total forces in a more of a further decade in which its meaning had been gradually modern and coordinated way, even if it did impose a fairly digested. In 1998-9, in the historically revolutionary framework consistent ‘model’ on the Central European countries seeking of a French-British joint initiative, the (then) fi fteen members to enter it from outside.7 of the European Union reached agreement to set up a European Security and Defence Policy based within the EU itself11. As To express this in a more schematic fashion, we could say conceived at the time, this was emphatically not a reversion that some NATO members such as Britain, Germany or the to the EDC model of a completely integrated European force Netherlands had a 3-level construct of defence identity and for the complete range of defence purposes. It was presented obligation during the Cold War: national (territorial) defence; rather as a new and more politically charged attempt to do collective NATO defence (in the European theatre); and global involvement (which took very different guises, eg for Britain what WEU (and theoretically, ESDI) was supposed to have done: and Germany). Neutral and non-aligned states could by def- ie to let European forces deploy multinationally under their inition only have a 2-level construct: national, and global (the own command for purposes of altruistic crisis management, 12 latter normally in the form of peacekeeping). Some Allies like within the fairly modest range of the ‘Petersberg tasks’ . This Norway, Portugal, Greece or Turkey were arguably also rather modesty was well judged because it managed to reduce US close to this latter model in terms of the everyday experience fears of competition with NATO to manageable levels; to 13 of their soldiers and publics, even if there was genuine polit- soothe those Europeans who were afraid of a ‘European army’ ; ical substance to the sense of collective NATO obligations in and to let the four non-NATO EU countries (Austria, Finland, between.8 Ireland and Sweden) join in on an equal basis. It also managed to mask the very wide range of real motives both between and within European nations: some seeking a new ‘whip’ to 2. European defence: from stalemate to relaunch enforce national improvements in defence capabilities, also for NATO’s sake; some specifi cally hoping that countries like Germany would improve their ‘burden-sharing’; some seeing The one thing that no country could experience during this a chance to inspire further reforms in NATO’s own planning time was a ‘European’ level of organization and identity in- 14 termediate between the nation and NATO. After the attempt from outside ; while others hoped to set European feet back to build a European Defence Community using the EC-type on the ‘slippery slope’ towards a truly comprehensive and ‘Treaty method’ broke down in 1954, Western European Union autonomous European defence. The one conviction that all was established very much as a pis aller institution which never 15 seem to have genuinely shared, especially after the experi- managed to generate its own integrative defence standards, ences of the Kosovo campaign, was that some modern tasks of multinational force structures, or even military operations9. military crisis management were better done by Europeans in NATO itself developed the notion of a European Security and a specifi cally ‘European way’ and under their own control. Defence Identity which (from the Berlin Ministerial of 1996 All these European ambitions, even the most cautious, hinged onwards) could theoretically have led to operations by a sub- for success on improving European defence capabilities. It was, set of European Allies, but never did. Progress on European thus, entirely logical that ESDP’s goals were fi rst formulated defence industrial coordination under NATO’s Eurogroup and in terms of a desired (overall) number of deployable forces, Independent European Programme Group, and their successor and of the characteristics and capacities they should possess. in the WEU framework, the Western European Armaments What these forces might do, and why, was covered only by a Group, was to prove equally disappointing. All this was not few general and permissive sentences in the Helsinki European really surprising because – aside from the fi erce intra-European Council decisions of December 1999 and (in the ensuing − divisions over what European defence could or should mean planning process) by a set of purely generic mission profi les. the Cold War agenda was so dominated by the ‘real’ defence ‘Finalité’ questions regarding the new policy were left aside: not threat from the Soviet bloc to Europe’s own territory. There was just because they seemed less immediate, and not just because no way that any purely European defence community could of the long-term European differences over NATO primacy have dealt with this on its own; and so long as it could not, versus ‘autonomy’, but also because no-one wanted to expose most Allies were likely to see it as a vision at best distracting national divisions over sub-issues such as the geographical from and at worst competing with NATO’s mission of trans- range for deployments, the type of mandate required or the Atlantic linkage10. maximum level of force to be used. The results of this pru- The fi rst real breakthrough in European defence had to wait, dence, however, were not destined to be equally conservative. in fact, not just for the end of the Cold War but for the end Rather, by leaving a multitude of options open, the reticence

7 See the chapter by M. Caparini in SIPRI Yearbook 2003: Armament, 11 Council of the European Union, ‘Helsinki European Council 10 and 11 Disarmament and International Security (OUP summer 2003). December 1999, Presidency Conclusions’, URL. 13 The ‘European army’ has featured particularly often as a bugbear in the 10 One practical exception was the creation in 1992 of the Franco-German British domestic-political debate, mainly because of the assumption that it Eurocorps, later joined by Belgium, Luxembourg and Spain: it was, how- might come under the control of the European Commission. ever, originally not very ‘integrated’ either in its culture and language or 14 In the event, the new NATO Capabilities Commitment which succeeded in practical respects like logistics. Some further, smaller ‘Euro-forces’ were the earlier (and not very successful) Defence Capabilities Initiative in 2002 created during the 1990s. owed much to the example of the EU’s December 1999 Headline Goal.

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of the Helsinki formulae allowed the pressures and demands Council in December 2003 after a process of academic review of history to act directly on the ESDP’s development and to and inter-governmental negotiation18. It at last provided a drive the speed and direction of its growth. political philosophy, if only of a generalized kind, to govern the use of European military and non-military capabilities in the ESDP framework. It also underlined the need to use all the EU’s different resources (including its economic and com- 3. The new demands on Europe mercial strengths, political infl uence and inspiration) for the pursuit of European strategic interests and goals world-wide. The years 2000-2005 were, in fact, to bring momentous change Meanwhile, the EU had carried out several actual ESDP opera- to the environment for European defence. NATO’s and the tions of different kinds (military, police, and a judicial assistance EU’s parallel ‘Big Bang’ enlargements brought the whole terri- mission in Georgia); had taken over 2 out of 3 of the peace tory of continental Europe within the ambit of Western-style operations initially commanded by NATO in the Balkans19; had collective security and opened the prospect of even greater set up a permanent civil-military planning cell for ESDP and a geo-strategic transformations with the following tranche, European Defence Agency to work on equipment questions; including the potential EU entry of Turkey. There was a dra- had set its members even tougher ESDP capability targets going matic switch of focus after 11 September 2001 to ‘new threats’ up to 2010, and as one practical way of holding countries to such as terrorism and thus to ‘homeland security’ as a preoc- the latter, launched the battle-groups initiative requiring 13 cupation, both for US-Europe relations and for Europe’s own fully integrated units of 1,500 personnel apiece to be ready for policy-making. NATO rapidly changed its strategy to focus worldwide deployment within as little as 5-10 days. almost exclusively on out-of-area operations linked with these new threats, moving both physical and planning resources away from Europe’s own territory and further reducing and changing the signifi cance of its traditional ‘multinational’ 4. Back to the future: the EU and ‘real’ collective structures15. At the same time, the experience of the US-led defence military operations in Afghanistan and then in Iraq served to convince most observers of the limitations of military force − As a result of these external and internal paradigm shifts, the above all, perhaps, for any realistic effort to master the ‘new ESDP initiative has arguably – much sooner than anyone ex- threats’ themselves – thereby throwing the emphasis back upon pected – brought the Europeans back face-to-face with some of other capabilities, instruments, and approaches required for the same questions about a ‘real’ European defence that were effective handling of the confl ict cycle (many of which the EU on the table in the 1950’s. Just three of the issues – relevant to possessed or could aspire to develop). On the political plane, the present theme − that are now being opened up for debate meanwhile, the US/European political rifts over Iraq in 2002-4 (or are bound to emerge soon) will be highlighted here. cut deeper and appeared to bring more permanent political First, as regards collective territorial defence: the EU ‘s new and institutional consequences than the intra-European rifts draft Constitution now contains a statement of the member of early 200316. All this helped to throw the spotlight back states’ ‘solidarity’ commitment to defend each others’ territory on Europe’s emergent strategic role and responsibilities, both against external attack, but the effect of this is almost neutral- for its own region and in global security: while at same time ized by clauses added to protect the national specifi cities of highlighting that Europe had developed certain security values the non-allied members’ policies, and the primacy of NATO and preferences distinct from the US. By late 2003 there was a for Allied states. In practice, there has been no shift of focus in clear sense among all EU members that the Union had to get the daily work of ESDP towards drawing up plans for Europe’s its act together at the strategic level: whether to avoid US div- own defence: and were this to happen, some very tricky issues ide-and-rule, to work effi ciently with the US on shared goals indeed such as the relevance of nuclear deterrence and the role and challenges, or to offer its own practical alternative to US of French and British nuclear forces would surface at once. policies where necessary. Where the real ‘slippery slope’ towards a true joint responsi- 2003-4 was also a time for reassessment and a new start in bility for European territory has been created is, rather, in the the EU generally because of enlargement and the exercise to fi eld of anti-terrorism and other aspects of human, internal or draft a new Constitution17. Adding this internal dynamic to ‘homeland’ security. It is clear that the EU is already the com- the outside pressures, it was not really surprising that a similar petent organ for preventive and corrective security measures in initiative should be taken by Foreign Ministers in the Spring of fi elds like epidemic control, pollution dangers and industrial or 2003 to commission the fi rst ever collective Security Strategy nuclear accidents, export controls for non-proliferation, energy document for the EU. The resulting text – ‘A secure Europe policy, aviation and transport security, crime-fi ghting, border in a better world’ − was fi rst drafted by the CFSP High repre- security and immigration control. Since September 2001 it sentative Javier Solana and fi nally adopted by the European has rapidly increased its corpus of joint laws, structures and

15 The key decisions on converting the NATO command structure from a geo- 18 Text of 12 Dec. 2003 at http://ue.eu.int/uedocs/cms_data/docs/2004/4/29/ graphical to a functional logic, on capabilities commitments, and a NATO European%20Security%20Strategy.pdf>. For more on the ESS see Bailes, Response Force were taken at the Prague Summit of Dec. 2002. AJK, ‘The European Security Strategy: an evolutionary history’ SIPRI Policy 16 For more on these trends see the Introduction by AJK Bailes to SIPRI Paper No 10 of Feb 2005, text at http://www.sipri.org. Yearbook 2004: Armament, Disarmament and International Security (OUP 19 First the NATO precautionary deployment in FYROM, which the EU short- summer 2004). ly after converted to a police mission, and then (at end-2004) the former 17 Text of the draft Constitution at http://europa.eu.int/scadplus/constitution/ NATO SFOR operation in Bosnia and Herzegovina. The third, remaining index_en.htm. NATO mission is KFOR in Kosovo.

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policies for tackling the terrorist menace: and in March 2004, large at the inter-governmental level because of the genuine following the bombing incidents in Madrid, member states differences of outlook and priority between large and small, agreed to adopt at once another ‘solidarity’ clause that had Northern and Southern, continental and maritime, ‘old’ and originally been drafted for inclusion in the new Constitution20. ‘new’ Europeans, which are further complicated when (as This obliges all members to come to each others’ aid (when often) the EU must fi nd a base for joint endeavours with non- so requested) in the event of terrorist attacks and natural or member states. One need only mention the questions of how man-made disasters, and to do so with all the necessary means to defi ne Russia’s strategic signifi cance for Europe; whether at their disposal – not excluding military ones. If this clause ESDP missions should be confi ned to Europe’s near area or is to mean anything in terms of concrete EU planning and could be particularly useful in more backward regions; and behaviour, it must surely draw EU states down a path of joint what level of force soldiers may use under a European fl ag, to threat assessment, network building and response planning see just how sensitive the issues are. Beyond this, however. lie where the further step to assume joint responsibilities in the another set of tough questions about the use and control of the (extremely unlikely) event of a military attack on the same EU’s collective resources. In active interventions, what should territories could appear a very small one indeed. be the balance and hierarchy between the EU’s military and Secondly, a further ‘collectivization’ of defence could be driven non-military instruments and how can these various tools be (or perhaps is already being driven) by an essentially milita- best coordinated when working in a single country or region ry-technical logic of resource application. No European state (as, currently, in Bosnia-Herzegovina)? In broader strategic can expect to raise its defence spending again and most states terms, could one envisage the EU’s economic, monetary and seem set on cutting it further. Total force manpower is also trading strengths, as well as its infl uence as an aid donor, being continuing to decline, not least as a consequence of structural harnessed to the service of a specifi c defensive or proactive changes – notably in the direction of less conscription and more security goal? The answers are particularly sensitive since the ‘professionalization’ – that are themselves vital for liberating control of related policies and resources is currently divided more ‘deployable’ resources. In this situation, the only way within the EU’s own governance structure, with the lion’s share that added value in capability terms can be sought is by deep- of all non-military resources (and fi nance) coming under the ening the degree of European forces’ integration: facing up to day-to-day control of the European Commission. the challenging issues of doctrinal, structural and equipment ‘harmonization’, of specialization, and of mutual dependence in a way that few if any of NATO’s European members were 5. NATO and the EU: passing the torch? really made to face up to them before. The battle-groups and (at least, potentially) the European Defence Agency’s Meanwhile, as already hinted above, the NATO of the early role in the equipment area may be seen as the harbingers of 21st century is effectively ceasing to plan and practise for a this tendency. It is one that from the beginning must raise collective defence of Europe’s own territory. The number particularly sensitive issues for those states (non-Allied and of foreign forces stationed on German territory has dropped ‘fl ank’) that have not possessed an operative and permanent much faster than the overall decline in the stationing coun- ‘multinational’ level in their defence identities before. For the tries’ manpower21; and while there may be talk of the USA’s EU as a whole, it could at a slightly later stage revive issues establishing new military bases in Eastern or South-Eastern about who will actually have the ownership and leadership of Europe, these should now be seen more as jumping-off points the resulting collectivized, harmonized force capabilities – so for a worldwide intervention strategy than as ‘human shields’ that the challenge of the ‘European army’ may turn out, in for protecting the Central Europeans’ own borders. The ten fact, not to have been buried for good. new members who have joined NATO since 1999 do not, Thirdly comes the question of strategic ‘fi nalité’ in a more in fact, have any NATO stationed forces on their territory22 political sense, i.e. determining where the 25 EU members’ and will not have any nuclear weapons stationed there in collective strategic interests actually lie, what the most impor- peacetime, so the day-to-day reality of defence as experienced tant threats and constructive openings are for pursuing them, and perceived by their own inhabitants remains overwhelm- and what are the best instruments to use for the purpose. The ingly national in style. NATO’s large-scale troop exercises on ESS does provide broad answers to these questions but lacks European territory still provide an important exception, but specifi c directions for action (and allocation of resources), the number of individuals involved has fallen from a total of and makes proactive policy-making almost harder by the some 174,000 in 1980 (3 exercises) to 24,950 in 2002 (2 exer- very range and complexity of the goals it defi nes. If the EU 21 Numbers per stationing country have dropped as follows between 1980 is to bear the greater de facto strategic responsibilities now and 2003: Belgium, 25,000 to 2,000, Canada, 3,000 to zero, France, 36,000 being loaded upon it; is to develop more policy options of its to 3,000, Netherlands, 1 armed brigade and 1 recce battalion (manpower not given) to 2,600, UK, 64,000 to 17,100, and USA, 276,000 (Europe) to own, rather than always being led by or reacting to the USA; 98,000 (Europe). Within this last fi gure, the relative importance of US for- and is to preserve its unity in face of the next set of divisive ces in Germany has also declined as a consequence of greater air emphasis on air and naval bases in Italy. Forces deployed in Germany by France have challenges that will doubtless come after Iraq, it will need a fallen from 7% to 1% of total French manpower in the same period: for political equivalent to the process of military-technical stand- the UK from 20% to 8%, and for the Netherlands from approx. 10% to 5% (although most Dutch ground forces remain committed to the German/ ardization and integration mentioned above. The task is Dutch Army Corps). Source: IISS Military Balance for 1979-80 and 2002-3. 22 There is a Danish/German/Polish corps designated as NATO’s Multinational 20 European Council, ‘Declaration on Combating Terrorism’, Brussels, 25 Mar. Corps North-East, but it involves the presence of only 65 German person- 2004, URL . nel at its HQ in Sczeczin, Poland.

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cises in Norway and Poland).23 As for operations, NATO in the that call them into being. Moreover, some would argue that 1990’s committed itself deeply to tasks of crisis management the increasing ‘professionalization’ of national forces called and post-confl ict stabilization in the Western Balkans, but (as for by the new expeditionary focus is weakening their socially also noted above) it has now handed over its peace operations representative character and the reciprocal links between armies both in FYROM and in Bosnia-Herzegovina to the EU. Apart and ordinary citizens that used to be seen – inter alia − as a from the remaining Kosovo operation, the functions directly guarantee of the forces’ democratic culture. If, as some fear, the performed by NATO as a collectivity in the European security standards of forces’ conduct might suffer as a result (à la Abu space are now dominated by more political processes such as Ghraib), the fact that they are transgressing without even the the NATO-Russia dialogue, the pre-accession process launched ‘excuse’ of national self-defence risks doubly darkening the with certain Balkan states, the next stages of the Euro-Atlantic reputation of whatever institution commands them. Partnership directed at Ukraine and other states of the former If we conclude that a defi cit now exists in the promotion Soviet Union, and (on a modest scale) some contributions to and perpetuation of a ‘collective defence culture’ for the new the analysis and combating of ‘new threats’.24 enlarged Europe, could the EU fi ll the gap? There seems no While there is much debate on the Alliance’s performance purely conceptual reason why not. A strong motive for the and credibility in its new global role, relatively little has been creation of the European Communities was to make future war written and discussed about the implications of the subtrac- impossible between France and Germany. Since then, the EU’s tion of NATO’s military effort from the European theatre25. development in many non-military fi elds has had the effect of There are interesting issues here at several levels. In general ‘Europeanizing’ or ‘socializing’ successive policy-making élites, security terms, one might ask whether too much of the cold- to a point where the latter may be dangerously estranged from war-type underpinning for Europe’s safety and independence their less ‘Europeanized’ ordinary citizens. In the enlargement has been removed too fast; whether the West’s effectively context, also, the ‘invasive’ and harmonizing effect of joining increased reliance on nuclear deterrence is an appropriate the EU (with its tens of thousands of pages of common legis- and proportionate answer for whatever residual threat still lation) on the territory of the new Central European member exists; and whether the USA’s strategic commitment − now states has been infi nitely greater than that of NATO. In the overwhelmingly a political matter, rather than embodied in security domain, aside from the anti-terrorism solidarity com- ‘human shields’ − is actually to be relied on in the light of mitment and the integrative dimension of ESDP’s military plans recent policy and attitudinal changes26. It could, of course, as already alluded to, a ‘collectivizing’ tendency may be seen be argued that these questions are no longer acute given the in the recent formation of a joint EU Gendarmerie Force (i.e. great reduction in traditional threats to Europe compared armed police suitable for overseas deployment), and the still with new global and trans-national risks, and that trying to ongoing debate on a common border protection force for the cling to NATO’s traditional posture or refusing to re-direct Union. In short, and in parallel with the argument already the resources it used to absorb would now be against Europe’s made about ‘solidarity’ commitments, the EU’s work in creat- own best-conceived security interests. Even if this is conceded, ing (consciously or unconsciously) collectively organized and however, it does not answer the problem of what is to become collective-minded security communities in different dimensions of the inward-looking, political and civilizational purpose of has already gone so far that adopting policies explicitly directed NATO’s collective defence culture. Unless we assume that to fostering a permanent multinational military community the need (in the nicest way) to ‘keep Germany down’ – and might seem a relatively small step. the equivalent for Central Europe’s states, so recently rescued Of course, nothing in Europe is ever quite that simple. Even if from Communism – has disappeared for good, it may not be ESDP has moved a long way already down the slippery slope logical or safe to turn Europe into a territory where each state towards a ‘real’ defence community, the fi nal step cannot be scrambles separately to summon up the will and resources to taken by stealth. The EU could not provide a new ‘culture’ for make a good showing in ad hoc operations anywhere else in its nations’ forces unless it had explicitly taken on competence the world. Such deployments cannot fully assume the role of and drawn up plans regarding the whole range of them, not NATO’s previous multinational units since they do not allow just those earmarked for potential crisis management tasks. NATO nations’ militaries to work on each others’ territories, This would be a moment for truth not just for the non-Allied within permanent force combinations, for permanent and for- members but for many NATO states, since it would amount mally agreed collective policies and aims.27 The new ‘coalitions’ to an admission either that the EU had moved into a space are as varied and potentially evanescent as the new ‘missions’ already vacated by NATO − ‘eating part of the Alliance alive’ 23 A larger exercise due in 2003 had to be cancelled, revealingly, because of − or that European interests now demanded a kind of joint the Iraq war. 24 The discussions in NATO on a cooperative missile defence for Europe NATO/EU occupation of this area of competence, despite the might be an exception, but they are being pursued with a lack of ‘profi le’ obvious risks of duplication and confusion (not to mention that hints at the still very diverse degrees of enthusiasm among Allies. 25 It has, however, become a more open concern for the countries of Northern the likely political outrage from Washington). Other objections Europe and among some of the new Allies. could be made from an alternative normative standpoint. Is 26 The credibility of NATO’s Article 5 (mutual defence) commitment was not helped by the USA’s virtually ignoring the invocation of Article 5 by other this the right time in history to (re-)create a collective secur- Allies to show their solidarity after »9/11«. ity culture centred upon the military function and limited to 27 The current Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) has put his fi n- ger on the same diffi culty when complaining that he cannot draw on a a given group of states − states, moreover, who are very far permanent, integrated pool of forces for such missions nor on a collective from being the world’s most unfortunate or most vulnerable? source of funding (in NATO’s non-Article-5 missions, costs ‘lie where they fall’). The early 1990s’ hopes of pan-European ‘cooperative security’

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superseding divisive alliances have barely outlived that decade; societies, whether in the form of deadly terrorism or of equally but the recently renascent concept of ‘human security’28 teaches deadly epidemics, violent storms, energy black-outs or the that privileged regions like Europe should focus on helping deaths of hundreds of citizens on holiday abroad. In some poorer communities that lack security in every dimension sense, in the globalized world and the frontier-free Europe, all – i.a. by cutting back on their static military investments to citizens are now exposed to the kind of risks and − potentially re-direct resources towards civilian reaction capacities and − the personal responsibilities to show discipline and help the crisis prevention. Similar conclusions may be reached from a vulnerable that soldiers take on for the temporary term of their different angle by those who do not want the EU to become service. The greater specialization of the soldier’s function does ‘militarized’ or the life of European populations to be any more not, therefore, need to carry him/her further away from the ‘securitized’ than at present.29 On this view, even if there is ordinary citizen in normative and experiential terms: and the some ‘dirty business’ of collective defence still to be done, the question of how to make the soldier a good citizen need be no EU should leave others to do it and should certainly not draw less relevant for Europe today than it was in 1945. Of course, military forces and assets any further into its own internal if this need and the EU’s potential role in meeting it should security tasks. At stake are not only the EU’s predominately be accepted, a whole new range of questions for research and civilian traditions and peaceful norms, but also its image and for policy would arise. History itself prevents an EU ‘collective legitimacy as seen by the rest of the world. defence’ culture being built on the same basis as NATO’s in the 1950’s. Should we look to ‘Europeanize’ our soldiers today It is not the aim of this article to judge such positions but rather, by bottom-up functional integration and common weaponry, to suggest that they deserve further debate and testing against or by a common mission to protect their common homelands the main line of argument developed above. It can hardly be against the new spectrum of threats, or by stringent common denied that security realities will continue to invade European norms that will make Europe proud of them when operating 28 See for example ‘A Human Security Doctrine for Europe: Report of the abroad? The most likely answer would be a combination of Study Group on Europe’s Security Capabilities’, published on 15 Sep. 2004 at all of these, plus some surprises that the next phase of history http://www.lse.ac.uk/Depts/global/#Recent%20 contributio ns%20by%20 our% 20staff. 29 This is a widely held view, for example, in Sweden, Denmark and Ireland. no doubt holds in store for us yet.

Autoritäre Demokratisierung in Usbekistan Hendrik Fenz*

Abstract: The ﬁ rst globalisation decade began in 1992, when the country joined the International Monetary Fund and the World Bank. Full of optimism, Uzbekistan started into independence trying to reform under the ﬂ ag of democracy and rule of law. It has reformed, however, without giving up experienced mechanisms of authoritarian rule and corruption from past decades. With this system-immanent contradiction, the country is an obstacle to its own political development. Under the banner of the anti-terror struggle, Uzbek leaders already in 1998 started a disastrous campaign against Islamic believers, who were striving for independence from the state-controlled religion practice. Not only Islamic extremists fell victim to the campaign but mostly ordinary Muslims. Consequently, the country seems to manoeuvre into political imbalance, more and more leaving democratic standards.

Keywords: Autoritarismus, Demokratisierung, Islamismus, Usbekistan

1. Die usbekische Version von Good Governance: unterwegs ist, und eine ﬂ otte Limousine, die selbst bei 140 Autokratie km/h den usbekischen Straßen zu trotzen vermag. Wer die 6.000 Euro für die kleine Version aufbringen kann, darf sich zu den Gewinnern des gesellschaftlichen Wandels zählen. sbekistan ist Daewoo-Land. Nicht deutlicher könnte An einem Lehrergehalt gemessen, das 2003 bei ca. 30 Euro sich die Globalisierung in Usbekistan zeigen, als auf lag, dürften sich diesen Luxus allerdings nicht viele Familien Uden Straßen. An verrosteten und Jahrzehnte alten Sowjetmobilen geht es mit koreanischen Daewoos auf der leisten können. Überholspur in die neue Zukunft. Zwei Modelle prägen das Ein Großteil der Bevölkerung lebt unterhalb der 1-Dollar- Bild: ein microkleiner 6-Sitzer, der nicht selten als Sammeltaxi Armutsgrenze. Viele Indikatoren im aktuellen Human-

* Dr. Hendrik Fenz, Turkologe, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Asien- Development-Report der UNO verweisen Usbekistan auf die Afrika-Institut der Universität Hamburg. unteren Plätze: Ob Kindersterblichkeit, Analphabetismus oder

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Lebenserwartung – dem Land geht es nachweisbar schlechter Sieg der Demokratie. Die erzielten 4,17 % stellten »einen re- als zu Sowjetzeiten.1 alen Beitrag dieser größten und einfl ußreichsten politischen Partei zum Aufbau des demokratischen Wahlverfahrens in Der Schadensanalysen gibt es viele und je nach politischem Usbekistan dar«. Im gleichen Atemzug werden die 91,9 % für Standpunkt machen sie den sowjetischen Sozialismus, politi- Islam Karimov als deutliches Zeichen für die Unterstützung des schen Islamismus oder die Globalisierung für den gesellschaft- Reformkurses des Präsidenten gewertet.3 Nach Interpretation der lichen Niedergang verantwortlich. Die eigentlichen Ursachen Zentralen Wahlkommission Usbekistans scheinen internationa- liegen neben dem wirtschaftlichen Desaster im Inneren. Der le Wahlbeobachtermissionen, etwa die OSZE, dem Recht zu ge- Umgang mit der Opposition, angefangen bei nationalen, ben: Die Wahlen hätten internationalen Standards entsprochen antirussischen Organisationen der Frühphase der Transition, und hätten in Übereinstimmung mit den Rechtsgrundlagen bis hin zu islamistischen Radikalen, war und ist gekennzeich- stattgefunden. Schaut man sich einmal OSZE-Berichte direkt an, net von Restriktionen und Verboten bis hin zu bewaffneten kommen Zweifel auf an den Auslegungen der Wahlkommission; Aktionen. Der geringe politische Spielraum brachte gerade jene zeigen sich im Original doch reihenweise Kritikpunkte, die vom Radikalisierung mit sich, welche die Regierung zu vermeiden Aushebeln des Versammlungsrechtes bis hin zur Behinderung bestrebt war. von Kandidaten reichen.4 Die Regierung selbst verliert kein Das Aufbrechen sozialistischer Herrschaftsstrukturen – soweit Wort über die Behinderungen der Opposition oder über die das Fazit zur ersten Globalisierungsdekade – mündete nicht Zensur von Zeitungen und Zeitschriften. Human Rights Watch in Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Nur wenige Länder (HRW) kritisiert denn auch die punktuellen Verbesserungen der »Früheren Sowjetunion« (FSU), etwa Weißrussland und als unverbindliche Einzelfälle und nicht richtungsweisend für Turkmenistan, verfügen gegenwärtig über eine solch manifeste einen politischen Wandel: »Human rights abuses on a massive und auf den Staatspräsidenten ausgerichtete Machtpyramide scale continued in Uzbekistan in 2002. The closer relationship wie Usbekistan. Während das demokratische Transitionspaket with the United States (U.S.) that developed after the September aus Zivilgesellschaft und Good Governance fest zugeschnürt 11, 2001 terrorist attacks on the U.S. – including the provi- bleibt und damit auch Pluralismus, Meinungs-, Glaubens- und sion of air bases for U.S. troops – pushed Uzbekistan to make Pressefreiheit staatlichem Diktat unterliegen, feiert ein präsidi- some gestures to show progress on human rights. However, aler Personenkult weitgehend ungehindert fröhliche Urstände. these did not amount to any fundamental improvement. The Präsident Islam Karimov (geboren 1938), noch zu Sowjetzeiten government systematically violated the rights to freedom of zum Präsidenten Usbekistans gewählt, gehört zu den politischen religion, expression, association, and assembly. There was no Gewinnern der Transition. Die Zähigkeit sowjetischer Netzwerke independent judiciary, and torture was widespread in both zeigt sich nicht zuletzt in der Formierung einer neuen, für pre-trial and post-conviction facilities.«5 das moderne Usbekistan unbekannten Herrschaftsform: der Immerhin ließen sich seitdem Verbesserungen im Umgang mit »Erbdemokratur«. Diese lässt sich defi nieren als der Versuch, der nationalen Opposition verzeichnen. Es ist eher eine »Politik entlang demokratischer Insignien generationsübergreifende der kleinen Schritte« und ein pragmatisches Eingeständnis in Herrschaftssicherung zu betreiben. Im Übrigen eine Tendenz, die die eigenen Grenzen der Repressionspolitik, die den Präsidenten auch in anderen FSU-Staaten zum Tragen kommt. Namentlich Anfang 2000 zum Aufheben der Zensur verleiteten. Ein Hauch in Aserbaidschan wanderten Zepter und Krone im Herbst von Zivilgesellschaft machte sich breit. Daraus eine politische 2003 problemlos vom Vater auf den Sohn, vom Präsidenten Tendenz abzuleiten, wäre jedoch allzu optimistisch. Die über Haydar Aliyev zum damals amtierenden Ministerpräsidenten 450 NGOs in Usbekistan simulieren ein reges politisches Leben: 2 Ilham Aliyev. Ihrem Bewegungs- und Artikulationsrahmen sind jedoch Mit der Unterdrückung jeglicher politischer Opposition verbaut enge Grenzen gesetzt. Selbst Abdulhafi z Djalalov redet der der Staat nicht nur den demokratieorientierten Organisationen Autokratie das Wort, indem er davon spricht, dass »autoritä- den Weg in die Mitbestimmung, sondern ebnet damit – un- re Systeme häufi g als Zwischenglieder beim Übergang einer gewollt aber konfl iktbehaftet – radikalen Gruppierungen den Gesellschaft vom Totalitarismus zur Demokratie« fungieren. Zugang zur desillusionierten Bevölkerung. Und so begründet er denn auch gleich die Notwendigkeit einer »Politik der harten Hand«: »Der Präsident ist Staatsoberhaupt Es ist daher kaum ein Wunder, dass vor allem islamistische und zugleich Vorsitzender des Ministerkabinetts, also Chef Organisationen wie die Islamische Bewegung Usbekistans (IBU) der ausführenden Gewalt. [...] Man muss allerdings zugleich und die Hizb ut Tahrir al-Islami (HUT) im Land Fuß fassen berücksichtigen, dass der harte und konsequente Kurs der konnten. Der Aktionsradius legaler und staatlich registrierter politischen Führung gerade auf die Überwindung der Reste Organisationen hingegen bleibt auch nach über einem Jahrzehnt der totalitären Vergangenheit und der überholten autoritären Transition gering. Politische Parteien spielen – so sie überhaupt Traditionen ausgerichtet ist.« ein real existierendes Potential haben – von der Regierungspartei geschriebene Nebenrollen. So zählt das Abschneiden von Mit anderen Worten: mit einem modernen Autoritarismus gegen Abdulhafi z Djalalov, Chef der Volksdemokratischen Partei den traditionellen Autoritarismus! Diese »Saat wird zweifellos Usbekistans (VDP), in den Präsidentschaftswahlen 2000 als 3 Vgl.: Pressedienste der Zentralen Wahlkommission und des Außenministeriums der Republik Usbekistan: www. uzbekistan.de/presi- 1 Vgl.: www. undp.org/hdr2003/german/pdf/hdr03_ge_complete.pdf (Zugriff dent4.htm (Zugriff am 10. Januar 2004). am 15. Januar 2004). 4 Vgl.: OSCE/ODIHR: www. osce.org/odihr/?page=elections&div=reports 2 Ilham Aliyev sitzt als Vizepräsident des staatlichen Ölkonzerns SOCAR an (Zugriff 10. Dezember 2004). fi nanzkräftiger Quelle, um die Regierungsmaschine auch in Zukunft kräftig 5 Vgl.: HRW: www. hrw.org/wr2k3/europe16.html (Zugriff am 10. Dezember schmieren zu können. 2004).

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lebensfähige Keime der Demokratie auf unserem Heimatboden Mehr Freiheit, weniger Wohlstand, mehr Ungleichheit ist die sprießen lassen [...].«6 Ob jedoch ein tatsächlicher Wandel auch höchst zwiespältige Bilanz der ersten zehn Jahre Übergang für die Bevölkerung spürbar wird, hängt im hohen Maße von («Transition») der ehemaligen Sowjetunion von der Plan- realer Machtpartizipation ab. Die gegenwärtigen strukturellen zur Marktwirtschaft. Der politische Zusammenbruch war ge- Defi zite fördern eine systemische Gewalt, die sich mit demo- folgt von einer massiven Rezession in allen Ländern der die kratischen Insignien den Anschein von Legitimität verleiht. Sowjetunion ablösenden Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Primär gilt es, eine Rechtssicherheit herzustellen, die politische (GUS), welche sogar die Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre Mitsprache nicht bestraft und wirtschaftliche Investitionen in den Schatten stellt. Während die Schweiz ihre Produktion berechenbar macht. Erst mit dieser Rechtssicherheit, die für trotz des wirtschaftlichen Einbruchs der 1990er Jahre insgesamt Klein- und Mittelständische Unternehmen (KMU) existentiell um neun Prozent steigern konnte, sackten die GUS-Staaten ist und für große, auch internationale Unternehmen, langfri- zwischen 1990 und 2000 um über ein Drittel (37%) ab. Auch stigen Investitionsschutz bedeutet, kann das Land auf einen der Graben zwischen Arm und Reich vertiefte sich dramatisch wirtschaftlichen Aufschwung hoffen. Von einem politischen und transformierte die relativ egalitären Gesellschaften in Systemwechsel kann in Usbekistan keine Rede sein, allenfalls solche großer Ungleichheit. von einem Dogmenwechsel. Nicht mehr der entwickelten Die im großen Stil gepfl egte Baumwollproduktion verbindet sozialistischen Gesellschaft wird entgegengestrebt, sondern all jene Aspekte der Misswirtschaft sinnbildlich miteinander. einem Staatskapitalismus; nicht mehr der egalisierende sozia- Offi zielle usbekische Daten sehen Usbekistan als weltweit listische Wettbewerb ist wirtschaftlicher Stimulator, sondern viertgrößten Baumwollproduzenten und als zweitbedeu- Profi tmaximierung. tendsten Exporteur.8 Allerdings machen ausufernde staatliche Subventionen der US-Regierung für die einheimischen Produzenten, aber auch billige Baumwolle von afrikanischen 2. Die Wirtschaft zwischen Kollaps, Korruption Anbietern, etwa aus Burkina Faso, den Markt eng für Usbekistan. und ökologischer Katastrophe So ist die Produktion der Monokultur, seit Jahrzehnten das erste Exportgut Usbekistans, für den Weltmarkt zu kostenintensiv. Unternehmen haben es schwer in Usbekistan. Sie haben nicht Die regressive wirtschaftliche Lage des größten Abnehmers von nur mit den rudimentären marktwirtschaftlichen Strukturen zu usbekischer Baumwolle, Russland, trägt ebenfalls zur Stagnation kämpfen, sondern ebenso mit einer für FSU-Staaten typischen bei. Ein kontinuierlicher Rückgang der Baumwollproduktion ist Korruption. Auf dem Korruptionsindex von Transparency die Folge. Machte Baumwolle 1994 noch 47% des Exporterlöses International fi rmiert Usbekistan auf Platz 114 der 145 un- aus, so sind es gegenwärtig nur noch 30%.9 Hinzu kommt ein tersuchten Staaten.7 Gesetzliche Aufl agen verhindern zudem gravierendes ökologisches Problem, das von internationalen einen effi zienten und direkten Zugang zum Markt. Massive Organisationen als die derzeit größte globale Umweltkatastrophe Restriktionen für den Import, eine Remonopolisierung des eingeschätzt wird: die Austrocknung des Aralsees. Der vor Handels und dessen staatliche Kontrolle dämpfen in starkem wenigen Jahrzehnten noch viertgrößte See der Erde ist von Maße die Freude am Unternehmertum. 64.000 km2 auf ca. 25.000 km2 eingetrocknet, der Salzgehalt hingegen von ehemals 10-14% auf ca. 36% angestiegen. Artensterben, Verwüstung und heftige Salzstürme, die auch entfernte Gebiete erreichen und fruchtbare Böden vernichten, Abbildung 1: wirtschaftliche Entwicklung in einigen FSU-Staaten sind die eine Seite des Desasters. Zur anderen Seite gehören Zum Vergleich: Deutschland liegt auf Platz 15. Vgl.: Transparency International, veränderte Krankheitsbilder, Missbildungen an Neugeborenen Jahresreport 2004: www. transparency.org (Zugriff am 10. Januar 2005). und eine noch unter dem usbekischen Durchschnitt liegende

Rezession*: Land: Ungleichheit**: Lebenserwartung. Veränderung 1990 – 2000 Veränderung 89/90 – 96/98 Dabei ist die Angst vor dem ökologischen Showdown auch -100 % -50% 0% 0% 50 % 100 % den Einheimischen anzusehen. Eine Fahrt von Nukus, der -71% Georgien +48% 200 Kilometer entfernten Hauptstadt des autonomen Gebietes -52% Tajikistan +68% Karakalpakistan, zum Aralsee geht mit den eindringlichen -36% Russland +81% Warnungen einher, ja nichts vor Ort zu konsumieren, weder -34% Kirgistan +52% -5% Usbekistan dort zu essen noch zu trinken. Trotz dieser Warnung: Es leben -37% GUS insgesamt +64% und arbeiten Menschen in der Stadt Muynak, die früher eine +9% Schweiz (1991 – 2000) +6% industrielle Hafenstadt war, heute aber rund zwei Autostunden vom Aralsee entfernt liegt. So laut die ökologische Zeitbombe *Gemessen am realen Bruttoinlandsprodukt Aralsee auch ticken mag, ein generelles Umdenken auf poli- **Zunahme Gini-Koeffizient (Masszahl für die Ungleichheit der Pro-Kopf-Einkommen) Hinweis: Deutschland, Wirtschaftskrise 1930/32, Einbruch der Produktion um -16% tischer Entscheidungsebene ist nicht zu erkennen. Zwar gibt

Quelle: www.gersterconsulting.ch es internationale Organisationen die Renaturierungsprojekte durchführen oder initiieren. Damit wird aber lediglich an den Symptomen herumlaboriert. Dem eigentlichen Übel, der 6 Abdulhaﬁ z Djalalov: Nationale Identität unterstützt Demokratisierung, in: Wostok 1-1999, S. 16. 8 Vgl.: www. uzbekistan.de/de/P_Geostrategische_Potential.htm (Zugriff am 7 Zum Vergleich: Deutschland liegt auf Platz 15. Vgl.: Transparency 05. Januar 2005). International, Jahresreport 2004: www. transparency.org (Zugriff am 10. 9 Vgl.: www. lrp.de/m6_ausland/download/m612usb.pdf (Zugriff am 02. Januar 2005). Januar 2004).

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Wasservernichtung durch den Baumwollanbau, gehen diese stimmt verbindlich die Zusammenarbeit bei der Erschließung Projekte nicht an die Wurzeln. Seit Jahrtausenden speisten die der Öl- und Gasfelder sowie bei der Streckenführung von Flüsse Amudarja und Syrdarja den abfl usslosen Aralsee. Noch Pipelines.11 Die von der EU initiierten Programme Inogate, vor 25 Jahren gab es ausgedehnte Feuchtgebiete, durch deren Traceca und Tacis sind weitere Bausteine im System der euro- Gräser der Amurtiger streifte. päischen Förderung des euro-asiatischen Wirtschaftsraumes. Umso mehr, als bei schwindenden europäischen Reserven Folgt man heute dem Amudarja auf seinem Weg vom und steigenden Netto-Erdgasimporten verstärkt auf die euro- Pamirgebirge zum Aralsee, sieht man ihn auf seinen 2.500 asiatischen Märkte zurückgegriffen werden muss. Das damit Kilometern von einem gewaltigen Strom zu einem kümmer- steigende Abhängigkeitsverhältnis steht jedoch, trotz aller eu- lichen Rinnsal werden, dem die Kraft geraubt wurde, den ropäischer Maßnahmen, kaum im Verhältnis zu der politischen Aralsee überhaupt noch zu erreichen. Seine spärlichen Reste verdunsten in der Wüste, knapp 100 Kilometer vor dem See. Zurückhaltung. Dafür sind die europäischen Binnenstrukturen Daran wird sich auch in den nächsten Jahren nichts ändern. verantwortlich. Unklare Entscheidungswege und nationale Baumwolle wird weiterhin – schon aus Mangel an Alternativen Befi ndlichkeiten schaffen ein Kompetenzvakuum. Gefragt – angebaut werden. Und es wird damit das kostbare Wasser ist daher eine Politik, die einen euro-asiatischen Pipeline- verbraucht, das für die ökologische Stabilisierung einer Region Verbund fördert, Zentralasien ebenso einschließt wie die Türkei, in der Größe der Bundesrepublik nötig wäre. Bulgarien und Rumänien. Dabei wird der Beitrag Usbekistans an der Weltproduktion von Erdöl und Erdgas bescheiden bleiben, zumal kaum für den Export produziert werden wird. Trotzdem nimmt die Region eine Schlüsselstellung im globalen Kreislauf 3. Öl: Schmiermittel der Globalisierung ein. Usbekistan, mit 25 Millionen Einwohnern bevölkerungs- reichstes Land Zentralasiens, hat zudem eine geostrategische Er wird als das neue »Great Game« bezeichnet: Der Kampf Position, die es jenseits der Energiereserven zu einem, wenn um die Vormachtstellung in Zentralasien und der Run aufs nicht zu dem Partner für Sicherheitspolitik in der Region Erdöl. Dabei sind die Reserven an Öl und Gas bei weitem werden lässt. Gerade hier spielen internationale Wirtschafts- nicht so groß, wie vor Jahren gehofft. Dem Optimismus der Konsortien eine wichtige Rolle. Investitionen, gerade in den 1990er Jahre, als noch mit Milliarden Dollar in vermeintliche Erdöl- und Erdgasmarkt, bedürfen politischer Situationen, die Ölfelder investiert wurde, ist ein Pragmatismus gefolgt, der auch langfristig als gesichert gelten. An dieser Stelle überneh- zwischen dem Anti-Taliban-Kampf in Afghanistan und weltwirt- men internationale Organisationen und Abkommen, wie der schaftlichen Interessen zu verorten ist. Gerade die westlichen mit Aserbaidschan 1994 abgeschlossene »Jahrhundertvertrag« Industriestaaten sind in den kommenden zwei Jahrzehnten mit zur Ölförderung, eine geostrategisch stabilisierende Funktion. einem wachsenden Energieversorgungsproblem konfrontiert. Im negativen Sinne bedeutet dies: Sicherheit vor Demokratie. Die Diskrepanz zwischen Förderung und Verbrauch von Erdöl Im positiven Sinne könnte es aber auch bedeuten: Sicherheit steigt kontinuierlich. Zunehmend werden Regionen wie die USA fördert Demokratie. und Europa auf erhöhte Netto-Importe zurückgreifen müssen. So liegt die Importabhängigkeit der USA gegenwärtig bei 50%, Usbekistan begibt sich durch die internationale wirtschaftliche die Europas bei 60%. Oder anders ausgedrückt: Die Lebensdauer Vernetzung, die zum einen nach Russland führt, zum anderen der Öl-Reserven (der Quotient von Reserven zur Produktion) nach Korea und schließlich auch zu den USA in ein »System liegt in den USA und Kanada bei 9,5 Jahren, in Europa bei doppelter Machtallianzen«, aus denen nicht nur eine dop- nur 7,5 Jahren, in Russland hingegen schon bei 20 und in pelte Abhängigkeit erwächst, sondern auch die gegenseitige den Golfstaaten der OPEC bei 89 Jahren.10 Die Abhängigkeit Kontrolle der Allianzpartner übereinander. So entsteht ein von den Golfstaaten wird sich demnach vergrößern. Umso sich selbstregulierendes System aus Interessenabhängigkeiten, wichtiger scheinen den USA daher die Alternativen, die sie das wiederum zur Stabilität der Region beitragen kann. Bisher im kaspischen und zentralasiatischen Raum pfl egen und in jedoch hat Usbekistan wenig von dem eingelöst, was es im Afrika zu suchen beginnen. Selbstverständnis als Demokratie und als entsprechender Partner in eine Allianz einzubringen hätte. Wie in einer aktuellen Studie Vom Ölsektor zu unterscheiden ist das Gasgeschäft. Während von HRW festgestellt wird, ist das Gegenteil der Fall: »Usbekistan es beim Öl um einen Weltmarkt geht, handelt es sich bei Gas ist ein enger Verbündeter der Vereinigten Staaten und anderer um mehrere globale Teilmärkte. Der Transport von Erdgas ist mächtiger westlicher Staaten, doch kann es sich nicht unter an die Pipeline gebunden und bleibt unter gegenwärtigen dem Deckmantel des Krieges gegen den Terror verstecken, um Bedingungen nur bis zu einer Strecke von 6.000 Kilometern religiöse Unterdrückung zu rechtfertigen. [...] Die usbekische rentabel. Die riesigen Gasvorkommen, die vor allem in Russland, Regierung führt eine gnadenlose Kampagne gegen friedliche am Golf und im südkaspischen Raum liegen, sind interessant für Europa, kaum aber für die USA. Der globale Teilmarkt Gas muslimische Andersdenkende. Das Ausmaß der Aktion und die im euro-asiatischen Raum berührt daher vor allem Europa, das Brutalität, mit der gegen unabhängige Muslime vorgegangen schon jetzt zum überwiegenden Teil sein Erdgas aus diesen wird, zeigt ganz klar, dass wir es hier mit einer genau geplanten 12 Gebieten bezieht. Der mit den zentralasiatischen Staaten im religiösen Verfolgung zu tun haben.« September 1997 abgeschlossene Energiecharta-Vertrag be- 11 Vgl.: Energiecharta: www. europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l27028.htm (Zugriff am 15. Dezember 2004). 10 Vgl.: Müller, Friedemann: Energiepolitische Interessen in Zentralasien, in: 12 Rachel Denber, Direktorin der Abteilung Europa und Zentralasien www. Bundestag.de/cgi-bin/druck.pl?N=parlament (Zugriff am 08. Februar bei Human Rights Watch, vgl.: www.hrw.org/german/press/2004/ 2003). usbekistan033004de.htm (Zugriff am 09. November 2004)

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Die fünfjährige HRW-Studie zur religiösen Verfolgung in schen Präsidenten, Pawlowskij, ist es dann auch lieber, wenn Usbekistan belegt anhand von Fallstudien und Interviews die Amerikaner in Usbekistan sind, als Taliban in Tatarstan.16 politische Handlungsweise und Zielrichtung, mit der der usbe- Der politische Schulterschluss begann 1996, zu einem Zeitpunkt kische Staatsapparat gegen jene »freien« Gläubigen vorgeht, die also, als sich die Taliban anschickten, ihr in Dörfern erprobtes nicht gewillt sind, sich den streng vorgegebenen Richtlinien Regime auf die Städte auszuweiten. Ihr Sieg über die politischen in der Religionsausübung zu unterwerfen: Widersacher verschaffte zumindest Kabul eine Atempause im »Es ist eine Schande, dass die internationale Gemeinschaft einer seit 1979 nicht enden wollenden Bürgerkrieg. Eine religiöse solchen Aktion tatenlos zusieht [...] Wenn die Verbündeten Diktatur befriedete das Land, dessen Bevölkerung zu wählen Usbekistans der Welt zeigen wollen, dass sie gegen die Verfolgung hatte zwischen Krieg und Kommunismus oder Frieden und von muslimischen Andersdenken sind, müssen sie zu diesem Islamismus. Es entschied sich mangels Alternativen für Letzteres. Thema Stellung beziehen und dementsprechend handeln.«13 Und zog damit den Zorn Amerikas auf sich, das sich, einen Kreuzzug gegen religiösen Machtwahn postulierend, gegen Bisher fand die Forderung von HRW an die USA und an den vermeintlichen Erzfeind der Demokratie, den Islam, in europäische Staaten kein Gehör. Immerhin scheint die Position brachte. Der offensive Kampf gegen einen radikalen Menschenrechtssituation als Rahmenbedingung zuneh- Islamismus fand in Russland und Usbekistan bereitwillige mend in den Bewertungskatalog für Kredite der USA und der Anhänger: Russland, um damit an der kaukasischen Binnenfront Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung einzu- erneut den als Anti-Terror-Kampf defi nierten Kolonialkrieg fl ießen, wenn auch nicht für die Bereitstellung von Krediten gegen Tschetschenien zu führen, Usbekistan aus einer als ausschlaggebend zu sein. Auch wenn die Europäische Bank Islamphobie defi nierbaren Haltung. Ganz nebenbei förderte überlegt, ihre Förderung einzustellen, liest sich das Statement der US-amerikanische Aufmarsch beachtliche Millionen Dollar des usbekischen Wirtschaftsministers betont optimistisch: »Im in die marode Staatskasse Usbekistans. Mehrere Faktoren un- Finanzsektor besteht eine aktive Zusammenarbeit zwischen terstützten seit dem Zusammenbruch des Sowjetreiches auch Usbekistan und der Eximbank der USA, die Kredite für die in Usbekistan einen islamischen Aufschwung. Die inneren Finanzierung von 44 gemeinsamen Vorhaben über eine Summe Faktoren wurden bestimmt durch die ambivalente Haltung von 1,5 Mrd. USD bereitstellte, sowie den größten amerika- der Regierung gegenüber den Spielarten des Islam. So fehlten nischen Privatbanken wie J.P. Morgan Chase, Citigroup und Konzepte, wie die teils aggressiv vorgehenden islamistischen anderen. Mit der führenden Versicherungsholding der USA Gruppierungen in das politische System Usbekistans eingebaut Àmerican International Group` sind zwei mit Erfolg arbeitende werden konnten. Die Anfang der 1990er Jahre einsetzenden Versicherungsgesellschaften zur Absicherung von politischen religiösen Missionierungsanstrengungen (im Übrigen nicht und kommerziellen Risiken in London und Taschkent mit einem nur islamischer, sondern ebenso christlicher Organisationen) Kapital von mehr als 105 Mio. USD gebildet worden. So fi nden und der Talibanisierung Afghanistans stand die Regierung wir praktisch in allen Hauptbranchen führende amerikanische in Taschkent zu Anfang hilfl os gegenüber. Zudem hatte die Unternehmen vor. Und es werden derzeit im Rahmen des usbekische Regierung mit einem nachwirkenden Erbe der Programms der Erweiterung und der Entwicklung der wirtschaft- Sowjetzeit zu kämpfen. Über Jahrzehnte wurden islamische lichen Zusammenarbeit mit Geschäftskreisen der USA Dutzende Bildungseinrichtungen vernachlässigt, oft zerstört und ihre von neuen perspektivischen Projekten in den Bereichen Erdöl/ Lehrer marginalisiert. Gleichzeitig hatten die sowjetischen Erdgas, Bergbauförderung, Entwicklung des Verkehrssystems, Institutionen versucht, das in der Bevölkerung real existierende Telekommunikation, Informationstechnologien u.a. durch- islamische Bewusstsein zu kanalisieren und staatlich zu instru- gearbeitet und zur Umsetzung vorbereitet.«14 mentalisieren. Nur noch zwei islamische Hochschulen gab es Ende der 1980er Jahre in Usbekistan. Die Zahl der Moscheen war auf kümmerliche 300 gesunken.17 Die Aufklärungsfunktion, 4. Die Angst vor dem »Dollar-Islam« die den religiösen Einrichtungen eben auch innewohnte, wurde damit weitgehend verhindert. Der Volksislam bzw. Die Angst geht um in Usbekistan. Nicht die vor dem Brauchtumislam überlebte im privaten Bereich und vor al- Kommunismus, hat dieser sich doch gegenüber dem »faulen- lem in den für ihr festes Sozialgefüge bekannten Mahallas den, parasitären und absterbenden« Kapitalismus weder als (Stadtvierteln) mit ihren traditionellen Strukturen. Keineswegs resistent noch als überlebensfähig erwiesen.15 Nein, es ist die kann daher von einer Re-Islamisierung gesprochen werden, Angst vor dem Islam. Nichts fürchtet die usbekische Führung so würde diese doch eine vorhergehende De-Islamisierung voraus- sehr, wie die Aktionen islamischer »Gerechter«, die im Namen setzen. Allenfalls ließe sich von einer Re-Institutionalisierung Allahs einen wie auch immer gearteten Gottesstaat ausrufen des (Schrift-)Islam sprechen, der den zur Sowjetzeit gültigen wollen. Damit steht sie nicht alleine: Für Russland ist Usbekistan staatlich verwalteten und damit kontrollierten Islam zu ver- das »Nahe Ausland«, für Amerika Aufmarschgebiet im Anti- drängen suchte. Terror-Kampf. Russen, Amerikaner und Usbeken scheinen Die Implosion des Sowjetreiches hinterließ ein Machtvakuum, in trauter Runde versammelt. Alle eint die Furcht vor einem das auf religiösem Gebiet sehr schnell von Gruppen ausgefüllt erstarkenden politischen Islamismus. Dem Berater des russi- 16 Zitiert nach: Halbach, Uwe: Islam und islamistische Bewegung in 13 Ebd. Zentralasien, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 3-4/2002, S. 24. 14 R. Azimov, stellvertretender Ministerpräsident und Wirtschaftsminister der 17 Den Geschichtsschreibern nach zu urteilen, durfte allein Buchara in seiner Republik Usbekistan, vgl.: www.usbekistan.de. Blütezeit derart viele Moscheen sein Eigen nennen, dass Gläubige an jedem 15 Kommunistisches Manifest, erschienen erstmalig 1848. Tag des Jahres in einer anderen Moschee beten konnten.

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wurde, die durch ausländische Quellen fi nanziert und ideo- men. Selbst damit kollidieren sie mit staatlichen Religions- und logisch geprägt wurden. Nun rächte sich das Fehlen eines Strafgesetzen, die – jenseits internationaler Standards – nur innerusbekischen islamischen Netzwerkes, das die steigende eine staatlich geleitete Religionsausübung zulassen. Nachfrage der Bevölkerung an islamischen Themen hätte be- friedigen können. Der fallende Eiserne Vorhang machte Anfang Erschreckende Bestätigung und ideologische Unterstützung der 1990er Jahre den Weg frei für einen Islam-Import. zog die usbekische Regierung aus den Anschlägen vom 11. September 2001. Seitdem wird im usbekischen Kampf gegen Je nach Provenienz förderten die Gelder und Missions- den Terror nicht selten zu direkter Gewalt und zu Folter ge- gesellschaften einen wahabitischen Islam (Saudi-Arabien) griffen: »Beim Umgang mit unabhängigen Muslimen wenden oder einen klassischen sunnitischen Islam (Ägypten). Die Folge usbekische Beamte systematisch Folter, Misshandlung, öffent- war, in Verbindung mit der politischen und wirtschaftlichen liche Verleumdung an.«21 Eine neue Anschlagsserie im März Unzufriedenheit der Usbeken, ein starkes Anwachsen islami- und April 2004 mit über 50 Opfern verstärkte die staatlichen scher bis islamistischer Bewegungen. Die Regierung reagierte Restriktionen gegen islamische Gläubige. erst spät, ab 1995, mit einem eigenen Programm. So wurde schon 1995 ein internationales Zentrum für Islamforschung Den staatlichen Vorgaben stehen Organisationen wie Hizb gegründet, dem 1997 die Islam-Universität Taschkent folgte. ut-Tahrir und die Islamische Bewegung Usbekistan gegenüber, Ab 1998 ging die Regierung mit Gesetzesänderungen wieder die sich in ihrem Bekenntnis zur Gewalt als Aktions- und restriktiv gegen die Gefahr religiöser Unterwanderung vor, Kampfmittel unterscheiden, nicht aber in ihrer ideologischen die sich gegen islamische Äußerungsformen und ausländische Ausrichtung. Die HRW-Studie spricht zudem der Hizb ut-Tahrir Missionierungsbewegungen gleichermaßen richteten. Seitdem eine Gewaltlosigkeit zu, die den Eigendarstellungen nicht immer unterliegen alle religiösen Aktivitäten staatlicher Kontrolle, zu entsprechen scheint. »Die Ansichten unserer Organisation wurden nichtregistrierte Moscheen geschlossen (Schätzungen sind sehr radikal. Wir treten für den Sturz der bestehenden über Moscheen bewegen sich zwischen 6.000 und 20.000), Regierungen in der gesamten muslimischen Welt und für die Lautsprecher an Moscheen verboten und islamische Kleidung Errichtung eines islamischen Kalifats ein. Wir wollen dies ge- von Universitätsgeländen verbannt.18 waltlos und ohne Opfer erreichen, aber mit uns geht man wie mit Verbrechern um. In Wirklichkeit fürchten die Regierungen Vor allem zwei Organisationen gilt die besondere Aufmerksamkeit Zentralasiens, dass eine Oppositionspartei entsteht, die der des Staates. Es sind dies die Islamische Bewegung Usbekistans Armut und der Korruption ein Ende setzen und somit den (IBU) und die Hizb ut-Tahrir al-Islami (HUT). Beide werden heutigen Machthabern die Basis entziehen kann.«22 massiv bekämpft, auch wenn die politischen Zielsetzungen beider Gruppen voneinander abweichen. Während die IBU Während IBU offen gewaltbereit ist und daran keinen Zweifel militant agiert und in Gewalt und Terror ein legitimes Mittel aufkommen lässt, stellt sich Hizb ut-Tahrir als friedliebende im Kampf gegen den Staat sieht, versucht die HUT, 1953 und vor allem Gewalt ablehnende Organisation dar. Ein ge- hervorgegangen aus einer Abspaltung der Moslembrüder, nauerer Blick auf die Homepage gibt aber ein Szenario frei, auf friedlichem Wege alle Muslime in einem Kalifat-Staat zu das in seiner politischen Zielsetzung keinen Zweifel an der vereinen. Auch im Aufbau setzen beide Organisationen auf Demokratiefeindlichkeit der HUT lässt. »Hizb ut-Tahrir hat unterschiedliches Personal. Die IBU rekrutiert vornehmlich die Notwendigkeit erkannt, für die Vernichtung der Systeme jugendliche Kampfeswillige aus dem Ferganatal. Dort hat des Kufr zu arbeiten [...] Jedoch hat der Präsident Usbekistans sie auch ihre Rückzugsbasis. Von Washington auf die Liste Karimov, dieser ungläubige Jude und sein verbrecherisches der 2.000 gefährlichsten Terrororganisationen gesetzt, ist ihr System, in den letzten beiden Jahren einen üblen Krieg gegen militärisches Potential schwer einzuschätzen und liegt irgendwo die Parteimitglieder in Usbekistan gestartet«.23 Dem Kampf zwischen 300 und 3.000 Kämpfern.19 gegen das System wird alles untergeordnet, ja, das Leben Sehr viel nachhaltiger agiert die HUT. Nicht nur, weil sie selbst wird zum Kampfmittel. Indem »die Wiederaufnahme Gewaltverzicht propagiert, sondern vor allem weil ihre Basis des islamischen Lebens und die Wiedererrichtung des Kalifats« im urbanen und durchaus gebildeten Milieu gründet. Ihre ge- zur »Schicksalsfrage« erklärt werden, sei es eine »Frage auf schätzten 10.000 Mitglieder agieren mit hoher Dynamik und Leben und Tod, für deren Sache Menschenleben von ge- 24 ausschließlich auf ideologischem Gebiet.20 Ab 1998 stand in ringer Bedeutung sind.« Kaum deutlicher könnte man die Usbekistan der Umgang mit freien islamischen Organisationen Opferbereitschaft der Mitglieder charakterisieren. Fast schon unter dem Banner der Vermeidung von Terrorismus. Als als Aufruf zur Gewalt liest sich indes die folgende Passage: Hintergrund und Rechtfertigung für die staatlichen Maßnahmen »Gebt euer Vermögen und euer Leben auf dem Wege Allahs, werden in den Folgejahren jene bewaffneten Anschläge her- seid tapfer und mutig und bewahrt immer stark und lebendig 25 angezogen, welche die IBU in den Jahren 1999 und 2000 in eure Aqida [Glaubensüberzeugung, H.F.] in euren Seelen.» Usbekistan verübte. Die danach gestartete Kampagne gegen Umso erstaunlicher ist es daher, dass HRW in der Studie zu »islamischen Extremismus« traf und trifft aber weitaus weniger 21 Staatsfeinde schaffen: Religiöse Verfolgung in Usbekistan. HRW-Studie, Extremisten, als vielmehr einfache Gläubige, die sich lediglich vgl. www.hrw.org. 22 Statement einer als von der Deutschen Welle als Aktivistin der Hizb ut- das Recht auf freie, d.h. individuelle, Glaubensausübung neh- Tahrir bezeichneten Gesprächspartnerin. Vgl.: www.dw-world.de/dwelle/ cda/detail/dwelle.cda.detail.artikel (Zugriff am 09.11.2004). 18 Vgl.: Hallbach, Uwe: 2002:31. 23 Vgl.: www.hizb-ut-tahrir.org/deutsch/leafl ets/wilayatlfl ts/Usbekistan/ 19 A.a.O.:29. shabab_Usbekistan_Rede.htm (Zugriff am 09.11.2004) 20 Institute for War and Peace Reporting: www. iwpr.net/index.pl?archive/ 24 Ebd. rca/rca_200108_64_1_eng.txt (Zugriff am 15. Dezember 2004). 25 Ebd.

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dem Ergebnis kommt, dass es sich bei Hizb ut-Tahrir um eine Zum anderen fördert die politische Gleichschaltung des Organisation handele, die Gewaltverzicht propagiere. Landes andere Arten oppositioneller Meinungsbildung und Willensäußerung, die u.a. im islamischen Milieu auf eine Die »Unabhängige Organisation für Menschenrechte existierende Infrastruktur zurückgreifen kann. Usbekistan« sprach 2001 von 7.600 politischen Gefangenen, von denen 7.400 religiösen Organisationen zuzurechnen seien. Im Jahresbericht 2003 von Human Rights Watch werden 6.000 politische Gefangene angegeben, die meisten wegen »friedlicher 5. Fazit Äußerungen ihrer religiösen Gesinnung«.26 Dies zeigt zweierlei: Zum einen hat die Regierung, trotz aller Beteuerungen, kaum Hinter dem Kampf gegen islamische Organisationen steht ein po- Abstand genommen von ihrer repressiven Politik der opposi- litisches Motiv: Besitzstandswahrung und Machterhalt. So sieht tionellen Ausgrenzung. Zum anderen scheint ein politischer sich das politische Regime unter Karimov im Konkurrenzkampf Maßnahmenkatalog aus Bildung und Aufklärung zu wirken. Mit mit Organisationen wie Hizb ut-Tahrir oder IBU. Und in der Tat Hilfe eines Bildungswesens, das eine neunjährige Schulpﬂ icht scheinen HUT und IBU einen politische Islam zu propagieren, vorsieht, versucht der Staat, den religiösen Organisationen zu der das Ende des staatlichen Systems ebenso einfordert wie die begegnen. Einführung des Kalifats und islamischer Rechtsprechung. So kann Karimov unter Verweis auf staatsfeindlichen islamischen Mit den Unruhen, die im Mai 2005 in Andijan, einer Großstadt Extremismus auch jene charismatischen islamischen Führer im Fergana-Tal, ausbrachen, kehrte das Karimov-Regime zu bekämpfen, die weder politisch inspiriert sind noch einen seinen Wurzeln zurück. In dem scheinbar gut organisierten Systemwechsel auch nur propagierten. Damit aber bekämpft Aufstand, weltweit verstanden und interpretiert als Zeichen der Präsident gerade jene potentiellen Partner, die ihm als wirtschaftlicher und sozialer Missstände in der Region, sieht Multiplikatoren und Konﬂ iktschlichter im Kampf gegen den die Regierung ein islamistisches Umsturzszenario, das mit aller politischen Islamismus und Terrorismus zur Seite stehen könn- staatlicher Machtfülle im Blute ertränkt wurde. Genaue Zahlen ten. Hier greift die restriktive Politik des Staates nicht nur zu über Tote und Verletzte liegen nicht vor, können auch gar nicht kurz, sie zeigt sich kontraproduktiv. Indem Gläubige an den vorliegen, würde dies doch eine transparente und von staatli- Rand des Extremismus gedrängt werden, einzig weil sie »zu chen Institutionen gewollte Aufarbeitung bedeuten. So gehen fromm« seien oder Bärte trügen, nähern sich diese auch jenen die Angaben von Beobachtern von bis zu 500 Toten, mehreren extremen Positionen an, die vorher keine Rolle im religiösen tausend Verletzten und Tausenden Flüchtlingen aus. Die von Leben gespielt haben. Bei Geiselnahmen spricht man gerne der Karimov-Regierung beschworene islamistische Bedrohung, vom »Helsinki-Syndrom«, um zu verdeutlichen, wie sich Opfer die es zu zerschlagen galt, sei von der gewaltbereiten Akramija- und Täter im Angesicht einer externen Gefahr (Polizei, SEKH) Bewegung, benannt nach dem religiös-politischen Aktivisten zu solidarisieren beginnen. In Anlehnung daran kann die Akram Yoldaschew, ausgegangen. Dabei handelt es sich um Verfolgung von islamischen Gläubigen als Karimov-Syndrom eine Organisation, die bis zu den Mai-Unruhen weitgehend bezeichnet werden. unbekannt war, und bei der es sich um einen lokalen Ableger Ob eine langfristige politische Demokratisierung möglich wird, der HUT handeln soll. Der Initiator Yoldaschew trat schon ist im hohen Maße an die sozioökonomische Entwicklung Anfang der 1990er Jahre mit religiöser Propaganda auf und des Landes gekoppelt. Noch fehlt es der Regierung an ausrei- wurde 1999 unter dem Vorwurf des Terrorismus verhaftet. chendem Reformwillen, um dem Land die nötige Rechts- und Das Vorgehen im Stile einer autokratisch-absolutistischen Investitionssicherheit zu geben. Herrschaft beweist zweierlei: Zum einen die Grenzen eines Demokratie-Exportes. Auch wenn in Georgien, in der Ukraine und in Kirgistan bedeutende Schritte im Systemwechsel von FSU-Staaten erfolgten, ist dies nicht der Königsweg hin zu demokratischen Strukturen. In Usbekistan, einem Land mit weitgehend intakten regionalen Clan- und Machteliten, ist deren Beharrungsvermögen groß. Unberührt von internationalen Protesten wissen sie ihre Pfründe zu verteidigen.

Da sich zunehmend internationale Organisationen aus Usbekistan zurückziehen, verkümmert der Prozess der Demokratisierung immer mehr zum Feigenblatt einer sich demokratisch gerierenden, gleichwohl Grundstandards wie Religions- und Meinungsfreiheit missachtenden Diktatur. So hätten, nach Aussagen des Chefredakteurs der Internet- Zeitschrift Tribune-UZ, Alo Hocajew, zum internationalen Tag der Presse in Taschkent lediglich die Friedrich-Ebert-Stiftung und die Konrad-Adenauer-Stiftung Veranstaltungen organisiert.27

26 Vgl.: www. hrw.org/english/docs/2003/12/31/uzbeki7024.htm (Zugriff am 27. Januar 2004). 27 Siehe Interview mit Hocajew in der Zeit, 02. Juni 2005.

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Recht als Mittel der Versöhnung? Die rechtliche Aufarbeitung von Kriegsverbrechen am Beispiel Ruandas Dieter Magsam*

Abstract: In 1994, a long-lasting conﬂ ict within Rwandan society escalated into a cruel genocide. Innumerable ‘Tutsis’ were slaughtered by presidential guards, juvenile militia and others belonging to the ethnic group of the ‘Hutus’. Eventually, the FPR overthrew the government and came into power, now confronted with the past and struggling with the question of reconciliation. In choosing to prosecute, the new government has deﬁ ed the ‘culture of impunity‘ and has thus tried to restore peace. Since regular Ruandan courts, which, in addition to the ICTR, were dealing with crimes committed during the genocide, were overburdened by the number of cases, ‘gacacas’ (grass-root courts) were established. Whether they are adequate to promote reconciliation has still not been proven.

Keywords: Ruanda, Völkermord, Kriegsverbrechen, Gacacagerichte, Versöhnung

1. Normative Klarstellung: Es geht vor allem um Völkermord zu bezeichnen. Man wollte, falls man nicht ohne- Völkermord hin mit dem Habyarimana-Regime und seinen Nachfolgern, also den Tätern, zusammenarbeitete, den damit verbundenen er Titel meines Beitrages kann in seiner Beschränkung internationalen Handlungspfl ichten entgehen.3 Zudem saß auf »Kriegsverbrechen« zu Missverständnissen Anlass Anfang 1994 das Völkermordregime als nichtständiges Mitglied Dgeben, weil der Begriff »Kriegsverbrechen« in viel- selbst im Sicherheitsrat. Scherrer wirft diese Unfähigkeit und fältiger, teils widersprüchlicher Weise gebraucht wird. Insbe- den Unwillen, den Völkermord als das zu bezeichnen, was er sondere bleibt unklar, ob damit auch die Verbrechen gegen die war, auch den internationalen Hilfsorganisationen vor, wenn Menschlichkeit und des Völkermordes erfasst werden sollen, er ausführt: wie dies die London International Assembly im Hinblick auf das »...Die MitarbeiterInnen der Hilfswerke übernahmen zuerst Statut des Internationalen Militärgerichtshofes empfahl, oder die Sprachregelung der Massenmörder, dann gaben sie ihnen ob damit nur solche Tathandlungen gemeint sind, die in einem Jobs. NGO Vertreter sprachen immerzu von einem Krieg, von funktionalen Zusammenhang mit dem bewaffneten Konfl ikt ‚vor dem Krieg’ und ‚nach dem Krieg’. Die meisten zivilen stehen.1 Die Protagonisten des ruandischen Völkermordes an Helfer waren nicht in der Lage, zwischen Krieg und Genozid der als Tutsi defi nierten Bevölkerungsgruppe werden noch heute zu unterscheiden bzw. Opfer und Täter zu trennen...«4 nicht müde, die Tötung von 800.000 bis einer Million Menschen Die Gefahr der begriffl ichen Verharmlosung der Verbrechen, im zweiten Quartal 1994 als »funktional« im Hinblick auf die die in Ruanda vor zehn Jahren geschehen sind, wird dadurch Lösung eines bewaffneten Konfl ikts zu bezeichnen.2 Etwas vermieden, dass wir allgemein und unmissverständlich trotz des salopp ausgedrückt: Krieg ist Krieg, beim Hobeln fallen Späne, obigen Titels nachfolgend von der strafrechtlichen Aufarbeitung und wenn einzelne Kombattanten damals durch Anordnungen des Völkermordes, von Verbrechen gegen die Menschlichkeit und/oder Aktionen etwas zu weit gegangen sein sollten, dann und erst dann von Kriegsverbrechen begangen an Ruandern und haben sie das selbst zu verantworten. Ruanderinnen sprechen. Diese Klarstellung erst, die zudem die Die Weltöffentlichkeit und insbesondere die Vereinten Nationen von den Mördern konstruierte rassistische Zielgruppenbildung haben viel zu lange damit gewartet, die Vorgänge in Ruanda als nicht zum Ausgangspunkt der eigenen Analyse macht, öffnet

* Dieter Magsam, Strafverteidiger, Hamburg; z.Z. Leiter des GTZ-Justizprojektes den Blick für die Dimension der Konfl ikte, die heute auf den in Kigali/Ruanda. verschiedensten juristischen Verfahrensebenen schwelen und 1 Vgl. dazu nur Werle,»Völkerstrafrecht«, Tübingen 2003, S.295 f. (Fn.2) und S. 325. uns der Antwort auf die Ausgangsfrage, ob diese Verfahren als 2 S. etwa die Verteidigungslinie im sog. »Militärprozess« (./. Bagosora u.a) »Mittel der Versöhnung« dienen, näher bringen. vor dem Internationalen Strafgerichtshof für Ruanda in Arusha www.ictr. org. Ein entsprechendes Dokument der Exilregierung vom Juni 1995, die 3 Vgl. dazu insbesondere L. Melvern, »A People betrayed – The role of the sich nach ihrem Abgang aus Kigali zeitweise in Bukavu (Ostkongo) fest- West in Rwanda’s genocide«, 4. Aufl ., London/Berlin 2004; dies.: Ruanda gesetzt hatte und mit dessen Verbreitung man der Weltöffentlichkeit ge- – Der Völkermord und die Beteiligung der westlichen Welt, Kreuzlingen/ genüber das Image von Völkermördern abstreifen wollte, befi ndet sich in München 2004. meinem Besitz. Die Geschichte wollte es, dass der damalige Autor noch 4 Scherrer, Christian, »Ethnisierung und Völkermord in Zentralafrika, bis vor kurzem als »mandataire d’état« als einer der fähigsten Juristen der Bürgerkrieg in Burundi und die Rolle der Weltgemeinschaft«, Frankfurt/ gegenwärtigen Regierung galt. Das änderte sich mit einer Vorladung als New York 1997, S. 113. Experte vor den ICTR. Seine ehemaligen Mitstreiter hatten seine Anhörung dazu verlangt, dass eventuelle damalige Exzesse nur als Kollateralschaden im Zusammenhang mit der bewaffneten Rückkehr der FPR aus Uganda nach Ruanda anzusehen wären. Der Autor berief sich auf damalige Informationmängel, widerrief schriftlich gegenüber dem Gericht sein da- maliges Pamphlet und hat sich so den Auftritt in Arusha erspart. Allerdings arbeitet er auch nicht mehr im Justizministerium. Das hätte man sich in den fünfziger Jahren auch bei manchem deutschen Ministerialbeamten ge- wünscht.

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2. Der Kampf gegen die »Kultur der grenznahen ruandischen Flüchtlinge7 in ihr Heimatland, die Strafl osigkeit« nach dem zeitgleichen Wegfall der Blockkonfrontation auch der Westen befürwortete, gefährdete das Monopol des inne- Im Umgang mit der Vergangenheit unterscheidet sich Ruanda ren Zirkels auf Ressourcenzugang (u.a. Entwicklungshilfe) von Südafrika. Weltweit hat die fast zeitgleich gefeierte Befreiung und Macht. Ein relevanter Teil dieser Rückkehrwilligen war von dem Apartheidregime den Blick auf die ruandischen politisch organisiert. Wie schon 1963/64 wurde die bedrohte Besonderheiten getrübt. Die dort eingerichtete Wahrheits- und Macht durch zwei Strategien, die beide die als Tutsi gelabelten Versöhnungskommission mit ihrem weitgehenden Strafverzicht, ruandischen Bevölkerungsteile zum Spielball hatte, verteidigt. u.a. eine Folge der Verhandlungslösung beim Machtübergang, Die erste Strategie bestand darin, die FPR zu erpressen: Wenn galt als Prototyp eines afrikanischen Ansatzes für Versöhnung.5 ihr zurückkommt, fi ndet ihr keine Tutsi mehr vor.8 Die zweite Nicht nur wegen der gemessen an Südafrika riesigen Zahl von bestand darin, die Interessen der Elite dadurch zu verteidigen, Tätern und Opfern hat sich Ruanda in bewusstem Gegensatz dass man sie als solche der restlichen 85% verbrämte (das Boot dazu entschieden, »die Kultur der Strafl osigkeit« zu beenden. ist voll; der Tutsi-Nachbar ist Teil der 5. Kolonne der Angreifer, Auch die Tatsache, dass der Völkermord durch einen militä- die Dich verjagen wollen etc.), einen möglichst großen Teil rischen Sieg beendet wurde, reicht als Erklärung nicht aus. der bäuerlichen Massen in die Tötungsaktionen einzubinden Entscheidend war, dass diese Unkultur zum Gründungsfundus versuchte und so die »Hutu-Nation« unter Führung eines zent- der Ruandischen Republik gehörte und seit 30 Jahren immer ralistischen Apparates – aber eben nicht nur unter Druck – in wieder zu ungesühnten völkermordnahen Massakern an der als einer Art bluttriefendem Initiationsritual9 neu begründete Tutsi bezeichneten Bevölkerungsgruppe geführt hatte. Sie hatte bzw. verschweißte. sich wie Mehltau in den Zeiten der 1. und 2. Republik bis hin Dieser auf die Zerstörung einer eher als Rasse denn als Ethnie zur versuchten »Endlösung« im Jahre 1994 über das Land gelegt konstruierten10 Gruppe gerichtete Mechanismus, der ohne und war auch in der unmittelbaren Nachgenozidsituation, in die lange vorher begonnene, durch Strafl osigkeit des Tötens der die Grundsatzentscheidungen über das weitere Vorgehen bezeugte und von großen Teilen der Bevölkerung akzeptierte − zu fällen waren, nicht aus den Köpfen und viel gefährlicher Entrechtung der Opfer nicht hätte funktionieren können, − aus den Bauchregionen verschwunden. Das Wiederaufl eben musste in seiner Dialektik aus Zwang und Freiwilligkeit in der rassistischen und von den Kolonialmächten konstruier- einem auf individuelle Schuldfeststellung und entsprechen- ten »Hamitentheorie«, wonach es sich bei »den Tutsi« um de Konsequenzen angelegten Verfahren aufgeklärt werden, eine aus Nordostafrika eingewanderte Rasse handle, die das wenn Wiederholungen vermieden und ein einigermaßen »Hutu-Volk« auf dem Gebiet Ruandas unterworfen habe, sicheres und friedliches Weiterleben erreicht werden soll- musste verhindert werden. Denn diese besagt aus der Sicht ten. Im Gegensatz zu Deutschland nach dem Sieg über den der Mörder nichts anderes, als dass die als »Tutsi« bezeichnete Faschismus gibt es in Ruanda nämlich eine relevante Anzahl Bevölkerung im Gebiet der Großen Seen prinzipiell nichts zu Überlebender und weiterer potentieller Opfer. Das jedenfalls suchen und dort wenn überhaupt nur ein Lebensrecht auf waren Mitte der neunziger Jahre die Vorstellungen der neuen Bewährung hätte.6 Ruandas politische Realität war jahrzehn- ruandischen Regierung, die aus den Kräften hervorgegangen telang dadurch gekennzeichnet, dass dort nicht nur etwa 15% war, die den Völkermord beendet hatten bzw. nicht an ihm der Bevölkerung qua Verfassung diskriminiert wurden, sondern beteiligt waren.11 Wir haben diese Entscheidung, über den auch auf Abruf lebten. Rückkehrversuche der zwischen 1959 Weg strafrechtlicher Verfolgung (»ohne Gerechtigkeit keine und 1964 vertriebenen Generation, bestehend aus Menschen, Versöhnung«) auch breitester Bevölkerungsteile zum inneren die man durchgängig als Mitglieder und Steigbügelhalter der abgeschafften Tutsinen-Monarchie denunzierte, wurden ebenso 7 Zahlen und Aufschlüsselung der Flüchtlinge nach Ländern in der Region der Großen Seen bei M. Mamdani: »When Victims Become Killers – mit Massakern an den im Land verbliebenen 15% beantwortet, Colonialism, Nativism, and the Genocide in Rwanda«, Kampala/Oxford/ wie Rückkehrversuche der zweiten Flüchtlingsgeneration ab Capetown 2001. 8 Wegen dieser infamen Strategie hatte schon im Dezember 1963 der ru- Oktober 1990, die wie der gegenwärtige Präsident und seine andische König im Exil bewaffnete Rückkehrversuche zu verbieten ver- Bewegungspartei FPR mit der Monarchie erklärtermaßen sucht; vgl. Filip Reyntjens, »Pouvoir et Droit au Rwanda. Droit public et évolution politique 1916-1973«, Bruxelles 1985, S. 469. Wie bei allen nichts zu tun hatte. Die drohende Rückkehr der etwa 500.000 Geiselnahmen gibt es hier einen objektiven Interessengegensatz zwischen Innen und Außen. Auch wenn sie das Rückkehrrecht der Flüchtlinge der 5 Ruandische Zyniker weisen bitter darauf hin, dass es an der amerikanischen 2.Generation nicht bestritten, haben viele im Lande lebende Ruander mit Ostküste mittlerweile mehr Dissertationen über die »Versöhnungsarbeit« dem Passeintrag» Tutsi« auf den Oktoberangriff 1990 der FPR schockiert bzw. »-bereitschaft« ‚der Afrikaner’ gibt als in Ruanda Studenten. Die ame- reagiert − »das ist unser Ende«; die sich innerhalb Ruandas neu formieren- rikanische Filmerin Anne Aghion, die seit Jahren das Weiterleben auf ei- de Opposition arbeitete zunächst mit der FPR zusammen, verurteilte deren nem Hügel in der Nähe von Gitarama fi lmerisch begleitet, zeigt in ihrem militärische Lösungsversuche aber mitunter auch als terroristische Akte, letzten Film (2004) zwei ältere Frauen, die überlebt haben und sich über die den Demokratisierungsprozess innerhalb des Landes zurückwürfen die ständig nach Versöhnung fragenden Bleichgesichter lachend wundern. und den Hardlinern in die Hände spielten, vgl. hierzu insb. J. Bertand, Le Dabei sollte man wissen, dass Lachen in Ruanda die gegensätzlichsten Rwanda, le piége de l’histoire. L’échec de l’opposition démocratique (2000- Empfi ndungen begleitet. 2004 ) , Paris 2000. 6 Die Literatur hierzu ist mittlerweile unüberschaubar. Aus jüngerer Zeit 9 Siehe zu diesem Erklärungsversuch des Unerklärbaren E.K. Ohlendorf, hierzu insbesondere Nigel Eltringham, »Accounting for Horror: Post- »Zehn Jahre Genozid − Der Völkermord in Rwanda: Gruppenidentität und Genocide Debates in Rwanda«, London 2004. Dieses Werk hat nicht nur Gewalt« in: Institut für Afrikakunde (Hrsg): »Afrika im Blickpunkt«, März den Vorteil , das reden über das angebliche Vorhandensein ethnischer oder 2004. rassischer Gruppen auf ruandischem Boden in seiner Wirkung auf den 10 Vgl. hierzu die berechtigte Kritik von Eltringham an den Akayezu- und Genozid und dessen Aufarbeitung in den Mittelpunkt zu stellen. Es liefert Kayishema. Entscheidungen des ICTR; a.a.O. S.31 ff. auch eine Bibliographie, in der kein Standardwerk zu der zu verneinenden 11 Siehe auch F. Digneffe et J. Fierens( eds.), »Justice et gacaca. L’expérience Frage »Handelt es sich bei Tutsi und Hutu überhaupt um Ethnien?« fehlt. rwandaise et le génocide«, Namur 2003, S.48 ff (»La reconnaissance par la Zum Punkt Versöhnung: Wer vorschnell als die zu versöhnenden Parteien communauté internationale et par le Rwanda lui-même de ce qu’un geno- oder Individuen die Kategorien »Hutu« und »Tutsi« verwendet, tappt nach cide avait été commis rendit impérieuse la nécessité de réagir de manière Eltringham genau in die Falle, die die Völkermörder aufgestellt haben. extrèmement forte et claire«).

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Frieden zu gelangen und dem südafrikanischen Beispiel nicht eingeräumt und wurde nach langen Untersuchungshaftjahren zu folgen, zu respektieren. im Hinblick auf die mit dem Geständnis verbundene geringere Straferwartung vorläufi g entlassen. Er sollte und wollte zudem Auf die damit verbundenen Schwierigkeiten, Ungerechtigkeiten in Arusha in dem gegen Simba u.a. laufenden Verfahren als und Gefahren komme ich nachstehend zu sprechen. Sie tre- Belastungszeuge aussagen und wurde aus bisher gerichtlich ten bei der Internationalen Gerichtsbarkeit in Arusha ebenso nicht ermittelten Gründen kurz vor seiner Abreise nach Arusha auf wie bei dem Versuch der strafrechtlichen Aufarbeitung in ermordet.15 Ein Bekannter des Ermordeten, der selbst über Ruanda selbst. acht Jahre nachweisbar unschuldig in Untersuchungshaft saß, berichtete mir, der Getötete habe auch ein Dossier über Straftaten der FPR in Arusha abliefern wollen. Er sei deswe- 3. Die Auswirkungen der Internationalen gen – davon sei er überzeugt – von der Regierung umgebracht Strafgerichtsbarkeit worden. Die offi zielle Version, bevor überhaupt ein Richter die Akte gesehen hat, lautet natürlich genau gegensätzlich – und Zunächst soll auf die Internationale Strafgerichtsbarkeit zu die Kommunikationsblockade ist perfekt. Jedes unaufgeklärte Ruanda eingegangen werden. Der im tansanischen Arusha Verbrechen wird so zur Projektionsfl äche dessen, was man am Verhandlungsort der gebrochenen Verträge errichtete aufgrund eigener leidvoller Erfahrungen anderen zutraut. Internationale Strafgerichtshof für Ruanda (ICTR) ist befugt, Wäre die internationale Strafgerichtsbarkeit glaubhaft auch »Personen, die für schwere Verstöße gegen das humanitäre mit Straftaten der oben beschriebenen Art befasst (und wäre Völkerrecht, welche zwischen dem 1. Januar 1994 und dem auch in Ruanda selbst der abwartende Respekt vor der Justiz 31. Dezember 1994 im Hoheitsgebiet von Ruanda begangen verbreiteter), ließe sich eine die Versöhnung erschwerende wurden, sowie ruandische Staatsangehörige, die für derartige Verstöße verantwortlich sind, welche in demselben Zeitraum Legendenbildung und die Kultivierung der jeweils eigenen im Hoheitsgebiet von Nachbarstaaten begangen wurden,... zu Opfermentalität vermeiden. Bekanntlich stand im Oktober 2003 verfolgen.« (Art.1 des Statuts) die Verlängerung des Amtes für die damalige Chefanklägerin Zum humanitären Völkerrecht zählt das Statut Völkermord (Art. 2), Carla del Ponte an, die hatte verlauten lassen, dass sie in einer Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art. 3) und schwere weiteren Amtszeit ebensolche Verbrechen untersuchen wollte. Verstöße gegen den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 Kigali hatte mit seiner daraufhin verstärkten Polemik gegen den gemeinsamen Artikel 3 über den Schutz von Kriegsopfern und ICTR und Frau del Ponte mit amerikanischer Unterstützung 16 das dazu gehörende Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 (Art. 4). Erfolg. Von der Kompetenz des ICTR wären damit auch Straftaten von Abgesehen hiervon sind die Ausstrahlungen der Spruchtätigkeit Soldaten und ihren Befehlshabern gedeckt, die den Völkermord in Arusha auf die gesellschaftlichen Prozesse in Ruanda eher beendet haben, soweit sie in das Jahr 1994 fallen und den gering. Allenfalls die im Verhältnis zu den ruandischen Tatbestand des Verbrechens gegen die Menschlichkeit oder auch Lebensbedingungen luxuriösen Haftbedingungen in Arusha des Art. 4 des Statuts – etwa Kollektivstrafen, Hinrichtungen und die dort anfallenden Verfahrenskosten geben Anlass zu ohne vorausgehendes Urteil oder Plünderungen – erfüllen. populistischer Polemik. Das alles soll sich mit einer gerade Bisher ist ein solches Verfahren in Arusha noch nicht anhängig begonnenen Informationskampagne des ICTR ändern. Ändern 12 gemacht worden , obwohl sich massive Hinweise auf solche kann sich die relative Bedeutungslosigkeit auch, wenn wegen Verbrechen nicht nur für die Zeit von Oktober 1990 bis Ende des zeitlich begrenzten Mandats des Arushatribunals ein- 13 1993 , sondern auch für das Jahr 1994, das in das Mandat zelne Verfahren gegen die erste Riege der Angeklagten nach 14 des ICTR fällt, fi nden. Da das Mandat für Ermittlungen Ende Kigali abgegeben werden. Es ist abzusehen, dass wegen der 2004 ausläuft und das letzte erstinstanzliche Urteil Ende 2008 u.a. den höheren Verfahrensstandards geschuldeten gerin- fallen muss, ist mit einem Prozess, der Verbrechen der sieg- gen Urteilszahlen (z.Zt. 22 bei zwei Freisprüchen) nicht alle reichen Militärs betrifft, auch nicht mehr zu rechnen. Für die der an sich vorgesehenen Verfahren dort beendet werden gegenwärtige Situation in Ruanda wäre der Vorteil einer hierauf können. Vorverhandlungen laufen, und der ruandischen gerichteten öffentlichen gerichtlichen Aufklärung nicht zu Regierung ist bewusst, dass die gewünschte Übernahme dieser überschätzen. Dies gilt für die ruandische Justiz selbst – dazu Verfahren an den Ort des Geschehens nur um den Preis des weiter unten – in verstärktem Maße. Könnte doch wie etwa Verzichtes auf die Vollstreckung der Todesstrafe zu haben ist. beim Jugoslawiengerichtshof durch das Erkennen auf allen Man stünde dann vor dem widersinnigen Befund, dass die Seiten begangener Straftaten der Eindruck einer einseitigen vor den nationalen Gerichten Ruandas angeklagte zweite Siegerjustiz vermieden und die Macht des Rechts gestärkt Garde der Völkermörder immer noch der Todesstrafe ins Auge werden. Ein plastisches Beispiel: Ein Leutnant der früheren sieht, während die Haupttäter davon verschont blieben. Eine Armee hat hier in Ruanda die eigene Beteiligung an Verbrechen generelle Abschaffung der Todesstrafe – letztlich ein Symbol 12 Die von abgehalfterten ruandischen und europäischen Extremisten, aber dafür, dass die Versöhnungsoption offen gehalten wird – ist auch regierungsnahen Kreisen (etwa in Frankreich) zur eigenen Entlastung leider kurzfristig nicht zu erwarten. Wenn auch seit 1998 die immer noch gestreute Theorie des Doppelgenozids ist absurd. 13 Schon das Arusha-Protokoll vom 18. August 1992 sah in Artikel 16 die für die nationale Gerichtsbarkeit in bestimmtem Fällen obli- Bildung einer internationalen Untersuchungskommission vor, die Men- schenrechtsverletzungen beider Seiten untersuchen sollte. Vollständiger 15 Hirondelle News Agency 20.10.2004 »Prosecution Witness Assassinated in Text bei Imbleau Schabas, »Introduction au droit rwandais«, Cowansville Rwanda«. (Quebec) 1999, S.304 ff. 16 Eine Würdigung des sonstigen Auftretens Frau del Pontes in Arusha, falls 14 FIDH und HRW unter der Redaktion von Alison des Forges, »Kein Zeuge sie sich dort überhaupt einmal sehen ließ, ist mit diesem bedauerlichen darf überleben − der Genozid in Ruanda«, Hamburg 2002, S. 823-860. Aspekt ihres Abdankens nicht verbunden.

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gatorischen Todesurteile aufgrund präsidialer Verfügung zur war insgesamt für die Durchführung und Überwachung ver- Zeit nicht vollstreckt werden, wird mit der Aufrechterhaltung antwortlich. Durch rechtzeitige glaubhafte Geständnisse, die der absoluten Strafe dem Ansehen der Justiz auf die Dauer von Reue und Vergebungswunsch getragen auch Mittäter jedoch kein Gefallen getan: Hängt die Vollstreckung gesetzes- benennen, war eine erhebliche Strafreduzierung möglich. konformer Gerichtsurteile regelmäßig von der Exekutive ab, Hiervon versprach man sich neben verfahrensökonomischen wird letztere zumindest in den Augen der Bevölkerung über Vorteilen auch Wahrheitsfi ndung und die Aussicht auf gesell- das Gesetz gestellt und die Etablierung eines rechtsstaatlichen schaftliche Versöhnung, insbesondere, wenn der Wunsch nach Bewusstseins erschwert. Vergebung auf Opferseite akzeptiert wird. Die Zahlen der von 1997 bis 2000 auf dieser Basis verurteilten Personen stieg von Noch eine abschließende Bemerkung zu der Weigerung der 346 (1997), 928 (1998), 1318 (1999) auf 2458 im Jahre 2000. ruandischen Regierung, die Untersuchung von auf ihrer Seite Aufgrund weiterer Verhaftungen stieg parallel dazu jedoch vorliegender Straftaten im Zusammenhang mit der Rückkehr die Zahl der Untersuchungsgefangenen stetig an, bevor sie nach Ruanda und der Befreiung des Landes zuzulassen: Ende 2002 etwa 130.000 erreichte. Der erste Ansatz konnte Möglicherweise fi ele es ihr leichter, Verbrechen der ihr zuzu- absehbar nicht durchgehalten werden und führte zu einem rechnenden politischen und militärischen Kräfte einzuräumen Lösungsversuch, der mit dem Namen »gacaca« verbunden ist. oder Material für Untersuchungen zur Verfügung zu stellen Gewählte Laienrichter sollten für die 2.-4. Kategorie zuständig und damit Versöhnungshürden abzubauen, wenn internationale Kräfte mit gutem Beispiel vorangingen. Ich denke da an sein, während die ordentlichen Gerichte die Zuständigkeit Frankreich und stelle die Frage, ob deutsche Entwicklungspolitik für die bereits bei ihnen anhängigen Verfahren behielten im good-governance-Bereich möglicherweise auch darin beste- und darüber hinaus zukünftig nur noch über Angeklagte der 18 hen könnte, positiv auf die europäischen Partner einzuwirken. 1. Kategorie richten sollten. Man versprach sich dadurch Genauso machen wir uns in Ruanda unglaubwürdig, wenn wir eine Entlastung der ordentlichen Justiz, die bis Ende 2004 zu Guantanamo schweigen17 und in Afrika menschenwürdige etwa 8.000 Urteile gefällt hat, davon etwa 20% Freisprüche. Haftbedingungen einfordern, die auch in Ruanda nicht sehr ver- Aussagen über den Versöhnungseffekt dieser Verfahren wären breitet sind. Eine als »technisch« bezeichnete Zusammenarbeit rein spekulativ. Zwar wurden Angeklagte neben den Todes- gerät hier offensichtlich an die Grenzen ihres Mandats. An und Haftstrafen zu zum Teil nach ruandischen Verhältnissen einer intelligenten Lösung dieses Glaubwürdigkeitsproblems, immensen Entschädigungszahlungen verurteilt; deren Zahlung das für unsere konkrete Tätigkeit im Bereich verantwortlicher steht aber in den Sternen. Regierungsführung auch und gerade eines der Effektivität Es gibt bis heute entgegen verbreiteter Vorstellung noch kein darstellt, sollten wir arbeiten. einziges Urteil der Gacacagerichte. Über die Eignung dieser Verfahren, zur Versöhnung beizutragen, lässt sich ehrlicherweise schon deswegen nur spekulieren. Von den 2002 gewählten 4. Versuch der juristischen Aufarbeitung in etwa 250.000 Dorfrichterinnen sind im Juni 2004 nach einer Ruanda Gesetzesänderung, die u.a. aus prozessökonomischen Gründen die 3. Kategorie abschaffte und den dort erfassten Personenkreis Die nationalen ruandischen Versuche, die oben beschriebene der 2. zuschlug, etwa 75.000 wieder ausgeschieden. Nach den Grundsatzentscheidung zur Strafverfolgung umzusetzen, Erfahrungen von Pilotgacacas, die bis zur Kategorisierung begannen als Projekt der gesamten Regierung im Jahre 1996 vorgedrungen sind und etwa 10% der Taten erfassten, sowie nach längeren Konsultationen und mehreren internationa- aus der Auswertung der von dem Justizprojekt der gtz in len Konferenzen. Es gab damals etwa 70.000 der Sache nach Zusammenarbeit mit der Generalstaatsanwaltschaft erstellten Untersuchungsgefangene, die ernährt werden mussten und Datenbank ergibt sich folgendes Bild: über deren Zukunft zu befi nden war. Als »loi organique«, • Die Zahl der vor den ordentlichen Gerichten zu verhan- die den Kontext des Völkermordes umfassend umsetzte, das delnden Strafsachen der 1. Kategorie wird sich auf etwa heißt vor allem auch Prozessfragen und einfachere Verstöße 50.000 belaufen. wie Diebstähle und Sachbeschädigungen regeln wollte, die im • Die Zahl der Beschuldigten insgesamt liegt zwischen programmatischen Völkermordzusammenhang begangen wur- 500.000 und 600.000 Personen, davon wahrscheinlich den, aber eigentlich keine Völkermordhandlungen darstellten, etwa 400.000 in der 2. Kategorie. erging das Gesetz vom 30. August 1996. Entgegenstehende • Geständnisse im Zusammenhang mit ca. 225.000 einfachgesetzliche Regelungen traten zurück, nicht aber das Sexualstraftaten liegen kaum vor. Militärstraf- und -strafprozessrecht. Alle von Militärs begangenen • Straftaten sollten vor Militärgerichten verhandelt werden. Im Die Laienrichter verfügen nicht über Befragungsmethoden, Übrigen führte die »loi organique« eine Kategorisierung ein, die die Beurteilung der Glaubwürdigkeit von Geständnissen die die Beschuldigten in vier Gruppen von Haupttätern des erlauben. Geständnisse sind oft mechanisch und räumen Völkermordes und Verbrechen gegen die Menschlichkeit bis nur das ein, was ohnehin feststeht. • hinunter zu einfachen Dieben einteilte. Prozessual zuständig Der allein zur Verfügung stehende Personalbeweis ist sollten neu zu besetzende Spezialkammern bei den erstinstanz- nicht nur wegen des Zeitablaufes, sondern auch deswe- lichen Gerichten sein. Eine Spezialkammer der »Cour Suprême« 18 Ebenso wie das Gesetz vom August 1996 erstreckte sich das Gacaca-Gesetz vom Dezember 2001 auf die zwischen dem 1.10.1990 und dem 31.12.1994 17 Vgl. dazu U. Wesel, »Die Konjunktur der Menschenrechte. Ein Ausfl ug begangenen Verbrechen des Völkermords und gegen die Menschlichkeit nach Guantanamo«, in »Kursbuch« Heft 155 (Neue Rechtsordnungen), und der in diesem Zusammenhang begangenen auch einfacheren Berlin, März 2004, S. 28 ff. Straftaten, nicht aber auf von Militärs begangene Delikte.

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gen fragwürdig, weil aus Opferperspektive – jedenfalls zudem der weitverbreitete Eindruck, dass die »Kultur der zum Tatgeschehen – wenig zu berichten ist. Den Opfern Strafl osigkeit« für Militärs weiterhin gelte. persönlich nahestehende Personen direkt am Tatort haben • Ohne der FPR, die immerhin den Völkermord beendet selten überlebt und Belastungszeugen – nicht selten vom hat, eine Mitschuld daran zuzuweisen, wird sie an einer Hörensagen – sind gerade deswegen noch am Leben, weil Diskussion nicht vorbeikommen, ob sie sich zwischen sie wegen Tatortferne nichts sehen konnten. 1994 und der Beendigung des Völkermordes stets an • Sollte es anders sein, sind die Schwierigkeiten für Zeugen den Interessen der im Lande lebenden »Geiseln« orien- und Zeuginnen, in öffentlicher Verhandlung als eine der tiert hat. Viele Überlebende des Völkermordes sehen die wenigen überlebenden Personen inmitten der Familien FPR als neue Machtelite, der das Schicksal der schon im- von mutmaßlichen Tätern, die z.T. noch im Gefängnis sit- mer in Ruanda Lebenden gleichgültig war und – siehe zen und bei festem Zeugenauftritt auch bleiben würden, Entschädigungsfrage – ist. Beide Gruppen sind Opfer immens. – auch die zurückgekehrten anglophon gewordenen • Es sind jetzt schon zehn Jahre mit immerwährenden Flüchtlinge, die ihre Jugend in den Camps in Tansania, Befragungen und ohne Resultate vergangen. Ein Gesetz Uganda usw. vergeudet haben. Diese »concurrence des über die Entschädigung der Opfer gibt es nicht. Sie erhal- victimes« (Chaumont) schwelt, wird aber zum Teil unter ten lediglich freie ärztliche Versorgung und kostenlosen Strafdrohungen (sectarisme) unterdrückt. Schulbesuch für die Kinder. • Hinzu kommen die vielen unschuldig Inhaftierten und • Es gibt immer noch etwa 60.000 Untersuchungsin- ihre Familien. haftierte, davon unter Berücksichtigung der bisherigen Freispruchsquote bei den ordentlichen Gerichten wahr- 19 scheinlich über 10.000 Unschuldige. 5. Ausblick Um die Gefängnisse zu leeren, wurden Anfang 2003 aufgrund eines Präsidialerlasses etwa 22.000 Personen entlassen. Neben Alle diese Menschen – auch die Regierungsmitglieder und besonders Alten und besonders Jungen handelte es sich um ihre Familien – müssen in einer Umgebung leben, in der solche Gefangene, die Geständnisse abgelegt hatten, dadurch jeder achte Erwachsene in irgendeiner Form am Völkermord in einen niedrigeren Strafrahmen gerutscht sind und jetzt in beteiligt war. Das friedliche Zusammenleben zu ermöglichen, Freiheit die Urteilsphase abwarten. Viele Überlebende auf den ohne dass sich Gruppeninteressen absondern und bedroh- Hügeln haben mit Unverständnis reagiert. Andere wieder- lich aufstauen, scheint mir die wichtigste konfl iktpräventive um stellen die Notwendigkeit des Miteinander-Auskommen- Aufgabe der Gegenwart in Ruanda zu sein. Die den neuen Müssens in den Vordergrund. ruandischen Staat repräsentierenden Kräfte sind selbst Teil In einem jüngst erschienenen Bericht einer Parlaments- dieser Konfl ikt-Gemengelage, denen eine unparteiische Führung kommission werden erstmals die bei Gacaca bisher aufgetretenen der staatlichen Angelegenheiten nicht leicht fällt. Bei dieser Probleme erwähnt und die Schuld dafür »progenozidären« oder fortdauernden Diversität und Massivität der Zerklüftungen »sektiererischen« NGOs in die Schuhe geschoben, anstatt die kann ich persönlich mit dem Begriff der Versöhnung wenig strukturellen Probleme offen einzuräumen und nach besten anfangen. Da jeder bisherige Völkermord eine staatlich orga- Kräften zu beheben. nisierte Veranstaltung war, spricht viel dafür, dass die Kontrolle der staatlichen Macht durch den Aufbau eines rechtsstaatlichen • Ein umfassender Zeugenschutz ist schlicht nicht mög- Systems ein vorrangiges, wenn auch nur langfristig zu errei- lich. Wenn insbesondere in der Provinz Gikongoro die chendes Ziel der Entwicklungszusammenarbeit in Ruanda zu Bedrängung von Belastungszeugen bis hin zur Ermordung sein hat. Andererseits stellt die starke staatliche und militärische zunimmt, kann die Antwort nicht darin bestehen, regie- Präsenz in fast allen gesellschaftlichen Bereichen Ruandas un- rungskritische NGOs dafür verantwortlich zu machen. bestreitbar auch einen Sicherheitsfaktor da. Durch schrittweise, • Der ruandische Staat reagiert auch wegen der eth- aber fühlbare juristische Einzäunung der Exekutive wird den nizistisch aufgeladenen Zuspitzung der Situation in Überlebenden und Traumatisierten, aber auch den unschuldig den Nachbarländern Kongo und Burundi mit einer Inhaftierten und jetzt Freigelassenen Sicherheit vor dem Staat Verschärfung des innenpolitischen Kurses. Wo der repres- in Aussicht gestellt und gleichzeitig ein Rahmen geschaffen, sionsfreie innerruandische Dialog zur Aufklärung dessen innerhalb dessen die unterschiedlichen Opferperspektiven, unumgänglich wäre, was 1990 bis 1994 im Lande gesche- aber auch politischen Interessen offener formuliert werden hen ist und wie die Geschehnisse auf den Einzelnen ge- wirkt haben, wird dieser zunehmend mit Hilfe eines an können. Versöhnung als individuelle Leistung eines jeden Unbestimmtheit nicht zu überbietenden Gesetzes aus Opfers gegenüber einem bestimmten Täter kann man in diesem dem Jahre 2001 unterdrückt.20 Kontext nur respektvoll herbeihoffen. • Da – wenn überhaupt – einzelne die damalige Zeit betref- Als justiz- bzw. strafrechtsähnlicher Versuch, Wahrheitsfi ndung fende Militärstraftaten vor Militärgerichten nicht öffent- und Versöhnung zu organisieren, ist Gacaca zwar noch nicht lich verhandelt werden, entsteht auf Angeklagtenseite gescheitert, aber die Skepsis nimmt zu. Es besteht die Gefahr, 19 Einen guten Überblick über den Stand der Gacacas, der letzten Ge- dass wegen des Fehlens rechtsstaatlicher Mindeststandards setzesänderungen gibt www.penalreform.org. – wofür es viele objektive Gründe gibt – letztlich keines der Ziele 20 Loi N° 4712001 du 18/12/2001 Portant Repression des Crimes de Discrimination et Pratique du Sectarisme. erreicht wird. Immerhin aber wird allein durch die landeswei-

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te Mobilisierung und die Organisation der »Rasengerichte«21 der Differenz aus und ersetzt die antagonistische Äußerung symbolisch deutlich, dass noch lange gemeinsam über die von Meinungen durch die lyrische Vereinigung von Entstehung und Verarbeitung der Katastrophe geredet und Personen...In einer scheinbaren Versöhnung mit den Idealen der Demokratie verdunkelt sich die Politik...« 23 nachgedacht werden soll und dass man – im Prinzip jedenfalls – eine Kollektivschuld der Nicht-Opfer verneint. Hinter dem Auf die Eingangsfrage bezogen heißt das: Konfl ikte sind nor- Versöhnungs- und Einheitsdiskurs der herrschenden politisch- mal und bedürfen an sich keiner besonderen Behandlung militärischen Kräfte sollte man indessen sehr genau nach in Form vom Versöhnungskampagnen. Der Rechtsstaat und spezifi schen Interessen (und totalitaristischer Ausbeutung des die Politik sind schlicht dazu da, die friedliche Austragung Genozidbonus) schauen. Das unbestreitbare Verdienst, einen dieser Konfl ikte zu ermöglichen. Ruanda war und ist kein »fail- Völkermord beendet zu haben, und die Furcht vor einem ing state«, im Gegenteil: Gerade die effektive, europäischen Aufl eben neuer Konfl ikte können auf Dauer demokratische Vorbildern nachempfundene Verwaltungsstruktur erlaubt 22 Defi zite nicht entschuldigen. Wo – wie in jeder Gesellschaft es heute, innerhalb von drei Tagen ein nationales Verbot – Konfl ikte schwelen, provoziert die strafrechtlich durchgesetzte des Urinierens in der Öffentlichkeit und der Benutzung von Beschwörung von Einheit und Versöhnung oft das Gegenteil. Plastiktüten zu etablieren. Diese Struktur war Voraussetzung Demokratie und Rechtsstaat entzaubern das »Volksmärchen« des Genozids. Bei einem Staat, dessen Größe der Belgiens der Versöhnung, oder, wie Alain Finkielkraut es in seiner und dessen Einwohnerzahl der des OLG-Bezirkes Hamm ent- Analyse des Barbie-Prozesses für eine andere Post-Genozidphase spricht und in dem es im Gegensatz zu vielen anderen Ländern formuliert hat: Afrikas keine lokalen Rechtstraditionen (mehr) gibt, können »....doch leider behängen wir den Antinazismus mit mit der Etablierung landesweit wirksamer rechtsstaatlicher dem totalitären Phantasma der offenen Herzen und des Strukturen die Wiederholung der Katastrophe vermieden und Glücks der Verschmelzung. Dem Trauma der homogenen jedenfalls die Rahmenbedingungen für individuelle Täter- Volksgemeinschaft aus Blut und Boden setzen wir die »über- triebene Nähe einer gleichmacherischen Brüderlichkeit« Opfer-Verständigung geschaffen werden. Das Beste, was man entgegen. Ganz so als wäre nichts geschehen, als hätte kei- gegenwärtig über die Gacaca-Verfahren sagen kann, ist, dass sie ne Katastrophe unsere Epoche zu einer Epoche der Trauer ge- eine conditio sine qua non für die innerruandische Verständigung macht, sinkt die Nacht der Idylle wieder auf uns herab. Die darstellen und trotz ihrer Mängel alternativlos sind. Nach den Liebe entthront Polemos, das Gefühl füllt die Zwischenräume ersten Urteilen, die in etwa einem Jahr zu erwarten sind, und 21 Die ja traditionell gerade das Gegenteil staatlicher Gerichte waren, nämlich den Erfahrungen mit weiteren vorläufi gen Freilassungen bis echte grass-root settings darstellten. 22 Vgl. hierzu das Diskussionspapier von P. Uvin, »Wake up! Some Policy dahin wird neu darüber nachzudenken sein. Proposals for the International Community in Rwanda«, June 2003 (»…improved rule of law is probably the socio-political change with the highest 23 A. Finkielkraut, »Die vergebliche Erinnerung − Verbrechen gegen die pay-off for Rwanda’s future«). Menschheit«, Berlin 1989, S. 87.

DOKUMENTATION

Bundeswehr-Modell »2025« Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr« am IFSH

1. Friedenspolitische Grundprämisse 2. Gesellschaftspolitische Prämissen

Jede europäische Gemeinsame Außen- und Sicherheits- 2.1 In Europa existiert seit geraumer Zeit ein eindeutiger politik muss zuerst und vor allem völkerrechtlich sank- Trend weg von der all gemeinen Wehrpfl icht, hin zu Frei- tionierte Friedenspolitik, eine Politik der zivilen Instru- willigenstreitkräften. Auch die Bundeswehr praktiziert mente sein. Dem Primat der zivilen Krisenprävention längst keine allgemeine Wehrpfl icht mehr, sondern nur ist durch eine signifi kante Umschichtung der Mittel noch eine Art Fassadenwehrpfl icht: Wenn von 250.000 zugunsten nichtmilitärischer Sicherheitskräfte, die für Soldatinnen und Soldaten nur noch 30.000, also zwölf die Gefahren und Risiken der Zukunft von größerer Re- Prozent, echte Grundwehrdienstleistende sein sollen, levanz sind, Rechnung zu tragen. Nur damit kann das kann nicht mehr ernsthaft von Wehrpfl ichtarmee ge- Leitbild der Europäischen Union als »Friedensmacht« sprochen werden. 220.000 Militärangehörige werden zu- Glaubwürdigkeit gewinnen. künf tig Freiwillige – Freiwillig zusätzlichen Wehrdienst

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Leistende (FWDL), Soldatinnen und Soldaten auf Zeit den, dass nationale Entscheidungen zur Nichtteilnahme sowie Berufssoldatinnen und Berufssoldaten – sein. Si- an bestimmten Einsätzen zumindest noch für eine län- cherheitspolitische Gründe werden für die zwangsweise gere Über gangszeit möglich bleiben sollten, ohne die Besetzung dieser 30.000 Wehrpfl ichtigenplätze schon europäische Handlungsfähigkeit insgesamt in Frage zu lange nicht mehr angeführt. Auch alle anderen Argu- stellen. mente, die für die Beibehaltung der Wehrpfl icht genannt 3.3 Nicht jeder militärische Einsatz mit europäischer bzw. werden, relativieren sich, wenn der Wehrpfl ichtanteil deutscher Beteiligung muss als Langzeitmission an- nur noch zwölf Prozent beträgt. Diese Plätze können ge- gelegt sein. Wenn also bereits der Einsatz bewaffneter nauso gut mit Freiwilligen besetzt werden. Wehrpfl icht Streitkräfte der absolute Ausnahmefall sein soll, dann ist nicht mehr nötig – auch nicht als Fassade. Ihre Ab- sind Langzeitmissionen gleichsam nur der Ausnahme- schaffung ist überreif und über haupt kein Schaden für fall im Ausnahmefall. Ohnehin kann der Einsatz von die Innere Führung. Streitkräften in Krisenregionen auf Dau er politische 2.2 Es ist jedoch sicherzustellen, dass die künftigen deut- Lösungen nicht ersetzen. Auf jeden Fall ist vor jedem schen Freiwilligenstreitkräfte auch weiterhin in mindes- Ein satz dessen politisches Ziel zu defi nieren und auf des- tens demselben Ausmaß gesellschaftlich integriert blei- sen Grundlage Art, Umfang und Zusammensetzung der ben, wie es derzeit der Fall ist. Ein zentrales Kriterium verschiedenen sicherheitspolitischen Kräfte und Mittel dafür ist der ständige personelle Austausch zwischen festzusetzen. Militär und zivilem Umfeld. Dazu könnten nicht zuletzt 3.4 Nicht jede Langzeitmission, sofern sie überhaupt erfor- eine drastische Reduzierung des Berufssoldatenanteils derlich ist, muss unter permanenter Beteiligung von Kon- sowie eine auf ein vertretbares Mindestmaß begrenzte tingenten ein und derselben Nation erfolgen. In jedem Dienstzeit der übrigen Freiwilligen beitragen. Fall sollte im Rahmen einer künftigen ESVP ein – ent- 2.3 Die Chance zur inneren Demokratisierung der Bundes- sprechend der wachsenden Anzahl ihrer Teilnehmer- wehr muss weit besser als bisher genutzt werden – nicht staaten – struktu riertes Rotationsverfahren entwickelt zuletzt auch, um den Dienst in den Streitkräften attrak- werden. tiver zu machen. Denn zumindest außerhalb der Ein- 3.5 Der legitimierte gewaltsame Einsatz militärischer Macht sätze ließen sich die internen militärischen Strukturen schließlich, etwa zur Ausschaltung einer unmittelbaren und Verfahren sehr weitgehend demokratisieren bzw. Bedrohung oder Verhinderung eines Genozids, muss an demokratischen Normen und Werten ausrichten. in jeder Hinsicht das äußerste Mittel innerhalb des si- Eventuelle Beschränkungen hinsichtlich der Demokra- cherheitspolitischen Instrumentariums bleiben. Die tisierung der Bundeswehr dürfen einzig und allein mit speziell für derartige Aufgaben ausgebildeten und ausge- den wirklich unumgänglichen funktionalen Erforder- rüsteten Kräfte können daher besonders engen struktu- nissen begründet werden. rellen Begrenzungen unterliegen. 2.4 Die Bundeswehr ist ein »Parlamentsheer« – und muss es ohne Abstriche bleiben. Der Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen ist mitnichten ein lästiges Hindernis, sondern einer entwickelten Demokratie nur angemes- 4. Strukturelle Grundlinien der Bundeswehr sen. Die Einführung gesetzlicher Regelungen, die keine substanzielle Stärkung der parlamentarischen Mitwir- kungsrechte, sondern deren Aufweichung darstellen, ist 4.1 Die hinsichtlich Auftrag, Ausbildung und Ausrüstung abzulehnen. neu vorgenommene Unterteilung der deutschen Ein- 2.5 Die gegenwärtigen Bemühungen zum Aufbau und zur satzstreitkräfte in Eingreif- und Stabilisierungskräfte Stärkung der si cherheitspolitischen Handlungsfähig- erscheint künftigen sicherheitspolitischen Risiken und keit der Europäischen Union und die Installierung ent- Gefahren grundsätzlich angemessen. Jedoch sollte das sprechender Mechanismen und Kapazitäten könnten geplante Stärkeverhältnis zwischen beiden Kräftekatego- ei nen zusätzlichen Faktor zur Aushebelung nationaler rien zugunsten der Stabilisierungskräfte modifi ziert wer- Parlamentsvorbehalte darstellen. Grundsätzlich ist da- den. Unter Zugrundelegung des im »Bun deswehrmodell her für bewaffnete Streitkräfteeinsätze im Rahmen der 200F« vorgeschlagenen Rahmens von zwölf Einsatz- Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu- brigaden sollten daher lediglich zwei Brigaden den Ein- sätzlich die Zustimmung des Europäischen Parlaments greifkräften, dagegen zehn den Stabilisierungskräften zu fordern. zugeordnet werden. 4.2 Zusätzlich sollten Kräfte für zwei binationale Brigaden bereitgehalten werden: Neben der deutsch-französi- schen ist auch die Aufstellung einer deutsch-polnischen Brigade vorzusehen. Grundsätzlich berechtigte Einwän - 3. Militärpolitische Prämissen de über Effi zienzdefi zite multinationaler Brigaden sollten in diesem Falle zugunsten der überragenden poli- 3.1 Schnittstellen zwischen dem Auftrag militärischer und tisch-symbolischen Bedeutung zu rückgestellt werden. polizeilicher Kräfte beim Einsatz in Krisenregionen sind 4.3 Die Einsatzkräfte werden durch Luft- und Seestreitkräf- klarer und eindeutiger zu defi nieren und das Zusam- te komplettiert. Diese sollten jeweils drei Geschwader- menwirken aller sicherheitspolitischer Instrumente zu äquivalente nicht überschreiten. Insgesamt umfassen optimieren. Polizeiliche Aufgaben können auch künftig die Einsatzkräfte demnach ca. 51.000 Soldatinnen und allenfalls zeitlich befristeter Teil des Auftragsspektrums Soldaten. der Streitkräfte sein. 4.4 Die Teilstreitkräfte Heer, Luftwaffe und Marine sollten 3.2 Der gegenwärtige Trend zum Aufbau multinationaler nicht nur einen Teil ihrer bisherigen Aufgaben (an die Streitkräftestrukturen und zur Arbeitsteilung unter Part- neu eingerichteten Organisations bereiche Streitkräfte- nern und Verbündeten könnte seine Grenzen darin fi n- basis und Sanitätsdienst) abgeben, sondern gänz lich ver-

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schmolzen werden. Alle bestehenden Parallelstrukturen digungshaushalt ermöglichen. Dennoch ließe sich bis sind auf zuheben. Für die gesamten Streitkräfte genügt zum Ende der Reduzierungsphase der Wehretat auf ca. beispielsweise eine ein zige Offi zierschule. Ebenso könn- 16 Mrd. Euro absenken. ten sämtliche Einsatzkräfte ständig ei nem gemeinsamen Führungskommando unterstellt werden. Daneben sind nur ein zentrales Kommando für die Ausbildung in den Streitkräften sowie ein zentrales Kommando für Füh- 5. Die europäische Perspektive rungs-, Kampf- und Einsatzun terstützung vorzusehen. Diese drei Kommandobehörden werden direkt dem Generalinspekteur der Bundeswehr unterstellt. In des- 5.1 Das Ziel einer Europäischen Armee ist allenfalls lang- sen Stab fungieren die Inspekteure von Luftwaffe und fristig erreichbar. Auch einer vollständigen Harmoni- Marine demzufolge nur noch als eine Art herausgehobe- sierung der nationalen Streitkräfte stehen noch viele, ne Inspizienten. Ein Inspekteur des Heeres indessen ist teilweise unüberwindlich erscheinende Hindernisse überfl üssig. entgegen. Aber bereits heute könnten die Armeen der 4.5 Die militärischen und zivilen Bürokratien in der Bun- einzelnen EU-Staaten hinsichtlich ihrer Attraktivität in deswehr außerhalb der Einsatzkräfte können größten- eine Art Wettbewerb treten und in ganz Europa um ihr teils abgebaut werden. Denn beim bisherigen Trans- Personal werben. Die Bundeswehr sollte also zumindest formationsprozess verringerten sich zwar der Personal- für alle EU-Bürgerinnen und -Bürger geöffnet werden. umfang und die Anzahl der Verbände, die Anzahl der 5.2 Die Pläne zum Aufbau einer eigenen militärischen Infra- Hierarchieebenen aber blieb erhalten. Die Leitungsspan- struktur der EU müssen mit dem Leitbild der »Friedens- nen, d.h. die Zahl der direkt unterstellten Truppenteile macht Europa« in Einklang stehen. Neben dem beste- bzw. Dienststellen, nahmen daher – vor allem auf den henden EUROKORPS könnten zwar – in eng begrenz ter oberen Ebenen – zum Teil deutlich ab. Fast könnte man Zahl – weitere integrierte Führungsstäbe (»II. Europä- den Eindruck gewinnen, die Strukturen der Streitkräfte isches Korps« usw.) aufgestellt werden, denen jedoch leiten sich weniger aus ihrem Auftrag als aus dem Be- auch die gemäß »European Headline Goal« beschlosse- streben ab, möglichst viele gut dotierte Dienstposten zu nen, schnell verlegbaren militärischen Einsatzkräfte und erhalten. Der Inspekteur des Heeres etwa, dem früher die so genannten »Einsatzgruppen« (»Battle Groups«) drei Korps, drei Territorialkommandos und das Hee- für eventuelle Einsätze zu unterstellen wären. resamt, also insgesamt sieben Höhere Kommandobe- 5.3 Während bei den Ausbildungseinrichtungen der Streit- hörden, direkt unterstellt waren, »führt« heute – mit kräfte im EU-Rahmen eine Arbeitsteilung zwischen den einem aufgeblähten Stab – nur noch deren zwei (Heeres- einzelnen Nationen in weit stärkerem Maße als bisher führungskommando und Heeresamt). Die Folgerung erfolgen kann, liegen die diesbezüglichen Grenzen bei liegt nahe, er sei ent weder früher überfordert gewesen den Einsatz- sowie den Unterstützungskräften wohl oder heute unterfordert oder beides. we sentlich enger: Die nationale Option zur Nichtbetei- 4.6 Der künftige Personalumfang der Streitkräfte kann un- ligung an einem mili tärischen Einsatz soll ja erhalten ter diesen strukturellen Vorgaben langfristig auf bis zu bleiben. Unzulänglichkeiten in der militärischen Hand- 125.000 Soldatinnen und Soldaten reduziert werden. lungsfähigkeit der EU mögen ein sicherheitspolitisches 4.7 Die damit eingesparten Personalkosten würden eine Handicap darstellen – ein Verzicht auf die Vision von signifi kante Erhöhung der Investitionsquote im Vertei- der »Friedensmacht« hingegen wäre ein Unglück.

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NEUERSCHEINUNGEN

Jochen Stahnke

1. Völkerrecht/Vereinte case for regulation. Stockholm Prunier, Gérard: Darfur. The Sander, Gerald/Maryska, Ivo Nationen (SIPRI policy paper; 9) 2005. ambiguous genocide. London (Hrsg.): Die Europäische Union (Hurst) 2005. vor neuen Herausforderungen. Bayne, Nicholas: Staying to- Imbusch, Peter/Zoll, Ralf Verfassung – Osterweiterung gether. The G8 summit con- (Hrsg.): Friedens- und Konfl ikt- 4. Europa/EU/ st – Welthandel. Frankfurt a.M. fronts the 21 century. London forschung: eine Einführung. Osterweiterung (Ashgate) 2005. Wiesbaden (VS-Verlag) 2005. (Peter Lang) 2005. Ambrosio, Thomas: Challenging Triantafyllou, Dimitris N.: La Bekou, Olympia / Cryer, Robert: Jeong, Ho-Wan: Peacebuilding America’s global pre-emi- constitution de l’Union eu- The International Criminal on postconfl ict societies: stra- nence. Russia’s quest for mul- ropéenne – selon de traité de Court. London (Ashgate) 2005. tegy and process. Boulder tipolarity. London (Ashgate) (Lynne Rienner Publishers) Rome de 2004. Les choix clés Biermann, Frank/Bauer, Steffen: 2005. 2005. de la convention et de la con- A world environment orga- Bayles, Alyson J.K.: Common férence intergouvernementale. Littlewood, Jez: The biological nization. Solution or threat Foreign and Security Policy Brüssel (Bruylant) 2005. for effective international weapons convention. A failed (CFSP), European Security and environmental governance? revolution. London (Ashgate) Defence Policy (ESDP): chal- Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): London (Ashgate) 2005. 2005. lenges and prospects. Hamburg Russland unter Putin. Wies- (Hamburger Vorträge am IFSH; baden (VS-Verlag) 2005. De Feyter, Koen: Human rights. Mychajlyszyn, Natalie/Shaw, 11) 2005. Social justice in the age of the Timothy M.: Twisting arms and Zeddies, Götz: Perspektiven der market. London (Zed Books) fl exing muscles. Humanitarian Bieling, Hans-Jürgen (Hrsg.): Gemeinschaftspolitiken in der 2005. intervention and peacebuild- Theorien der europäischen erweiterten EU. Frankfurt a. ing in perspective. London Integration. Wiesbaden (VS- M. (Peter Lang) 2005. Liese, Andrea: Staaten am (Ashgate) 2005. Verlag) 2005. Pranger. Zur Wirkung inter- 5. Außen- und Sicherheits- O’Day, Alan: War on terrorism. Gnesotto, Nicole (Hrsg.): Die nationaler Regime auf die politik allgemein innerstaatliche Menschen- London (Ashgate) 2004. Sicherheits- und Ver teidi gungs- politik der EU. Die ersten fünf Akbarzadeh, Shahram: Uzbekis- rechtspolitik. Eine konstruk- Pouligny, Béatrice: When the Jahre (1999 – 2004), Paris (ISS) tan and the United States. tivistische Analyse. Wiesbaden blue helmets arrive. U.N. 2005. Authoritarianism, Islamism (VS-Verlag) 2005. peace operations and local and Washington’s security O’Neill, John Terence/Rees, Nick: communities. London (Hurst) International Crisis Group agenda. London (Zed Books) UN peacekeeping in the post- 2005. (Hrsg.): EU crisis response capability revisited. Brüssel (Int. 2005. cold war era. London (Frank 3. Nationalismus/ethnische Crisis Group, Europe report Cass) 2005. Konfl ikte Dittgen, Herbert/Schmidt, No. 160) 2005. Siegmar (Hrsg.): Handbuch Volk, Daniel: Die Begrenzung Aronson, Geoffrey: Palestinian Kronenberger, Vincent / Wouters, zur deutschen Außenpolitik. kriegerischer Konfl ikte durch refugees, Arab host coun- Jan (Hrsg.): The European Wiesbaden (VS-Verlag) 2005. das Völkerrecht. Frankfurt a. tries, and the right of return. Union and confl ict preventi- M. (Peter Lang) 2005. Boulder (Lynne Rienner Dombrowski, Peter (Hrsg.): on. Policy and legal aspects. Publishers) 2005. Guns and butter: the political Brüssel (Bruylant) 2005. 2. Abrüstung/Rüstungs- economy of international se- Bitter, Nicolas et al. (Hrsg.): From kontrolle/Militär/ Leiße, Olaf/Becker, Peter: Die curity. Boulder (Lynne Rienner confi dence building towards Verteidigung Zukunft Europas. Der Konvent cooperative co-existence: the Publishers) 2005. zur Zukunft der Europäischen Bonacker, Thorsten (Hrsg.): Tajik experience of Islamic- East, Maurice A./Robertson, Union. Wiesbaden (VS-Verlag) Sozialwissenschaftliche Kon- secular dialogue. Baden-Baden 2005. Justin L.: Diplomacy and de- fl ikt theorien: eine Einfüh- (Nomos) 2005. veloping nations. Post-Cold- r ung. Wiesbaden (VS-Verlag) Österreichisches Studienzentrum Devji, Faisal: Landscapes of the war foreign policy-making 2005. für Frieden und Konfl iktlösung jihad. Militancy, morality and structures and processes. (Hrsg.) / Roithner, Thomas (bet.): Brummer, Klaus: Konfl ikt- modernity. London (Hurst) London (Routledge) 2005. »Die Wiedergeburt Europas«: bearbei tung durch inter- 2005. von den Geburtswehen eines Kanet, Roger E.: The new secu- nationale Organisationen. Friedrich, Roland: Die deutsche emanzipierten Europas und rity environment. The impact Wiesbaden (VS-Verlag) 2005. Außen- und Sicherheitspolitik seinen Beziehungen zur »ein- on Russia, Central and Eastern Holmquist, Caroline (Hrsg.): im Kosovo-Konfl ikt. Wies- samen Supermacht«. Münster, Europe. London (Ashgate) Private security companies: the baden (VS-Verlag) 2005. (Agenda Münster) 2005. 2005.

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Pauly Jr., Robert J.: US foreign für Friedens- und Konﬂ ikt- Fischer-Lescano, Andreas: Rechts- Lawson, George: Negotiated policy and the Persian Gulf. forschung an deutschen realität versus Realpolitik: die revolutions. The Czech Safeguarding American inter- Hochschulen. Bonn (Wissen- Strafanzeige in Deutschland Republic, South Africa and ests through selective multi- schaft und Frieden: Dossier; gegen Donald Rumsfeld we- Chile. London (Ashgate) lateralism. London (Ashgate) 48) 2005. gen der Folterungen in Abu 2005. 2005. Behrens, Maria (Hrsg.): Glo- Ghraib. Frankfurt a. M. (HSFK- Soederberg, Susanne: The po- Trefon, Theodore (Hrsg.): Re- balisierung als politische Standpunkte; 2005,1). Herausforderung. Global go- litics of the new internatio- inventing order in the Congo. Herring, Eric / Rangwala, Glen: How people respond to state vernance zwischen Utopie nal ﬁ nancial architecture. Iraq in fragments. The occu- failure in Kinshasa. London und Realität. Wiesbaden (VS- Reimposing neoliberal domi- pation and its legacy. London (Zed Books) 2005. Verlag) 2005. nation in the global south. (Hurst) 2005. Chesterman, Simon/Ignatieff, London (Zed Books) 2005 6. Sonstiges Michael/Thakur, Ramesh Kornberg, Judith F. / Faust, John Starr, Amory: Global revolt. Arbeitsstelle Friedensforschung (Hrsg.): Making states work. R.: China in world politics: Bonn (AFB) / Lammers, Christiane State failure and the crisis of policies, processes, prospects. A guide to the movement (Hrsg.): Frieden studieren: governance. New York (United Boulder (Lynne Rienner against globalization. London Neue Masterstudiengänge Nations Univ. Press) 2005. Publishers) 2005. (Zed Books) 2005.

BESPRECHUNGEN

Detlev Wolter, Grundlagen setzt. Der erdnahe Raum wird die Weltraumproblematik. Mensch heitsinteresse des »Gemeinsamer Sicherheit« zunehmend auch von anderen Ansatzpunkte der Arbeit Ge meinschaftsraums »Welt- im Weltraum nach univer sel- Staaten für militärische Zwecke sind die existierende Völker- raum« anzuerkennen und lem Völkerrecht. Schriften (Aufklärung, Kommunikation, rechtsarchitektur, insbesonde- ihn nur für friedliche Zwecke zum Völkerrecht Band 148, Navigation etc.) benutzt, ak- re der Weltraumvertrag (WRV) zu nutzen. Daraus lässt sich Berlin (Duncker & Humblodt) tive Komponenten, die als von 1967 und die dort enthal- ableiten, dass völkerrechtliche 2003. »Waffe« andere Satelliten zer- tene Klausel des Weltraums Gemeinwohlinteressen über als »Gemeinsames Erbe der Das Buch von Detlev Wolter, stören könnten, sind hingegen Einzelstaatsinteressen liegen. Menschheit«. Ausgehend vom das gleichzeitig als rechtswis- heute noch ein Tabu. Das kann Der Weltraum werde zwar heu- »Gemeinschaftsstatus« des senschaftliche Dissertation bei sich durch den technischen te militärisch »passiv« genutzt, Weltraums in Verbindung mit der juristischen Fakultät der Fortschritt und die Angst eine »aktive Bewaffnung« der so genannten »Mensch- Humboldt-Universität ange- der USA , die Vormacht im sei hingegen bisher nicht heitsklausel« im Welt raum- nommen wurde, ist bereits Weltraum zu verlieren, jedoch erfolgt, obwohl es während vertrag wird darauf verwie- vor zwei Jahren erschienen. ändern. Was liegt näher, als des Kalten Krieges Ansätze sen, dass – im Gegensatz Warum solch ein umfangrei- durch vertragliche Regelungen dazu gegeben habe (techni- zum klassischen Völkerrecht ches Werk also jetzt bespre- den heutigen Zustand zu er- sche wie sicherheitspolitische – die Staaten im »Weltraum« chen? Die Antwort fällt leicht: halten und verbindliche Re- Aussagen zu der »Passiv/ nicht frei sind, ausschließ- Das Weltraumrecht wurde zu gelungen für eine friedliche Aktiv-Unterscheidung« fi n- lich ihre eigenen Interessen Beginn des Weltraumzeitalters Raumfahrt festzulegen oder den sich in Kapitel B II.). Die zu verfolgen. Stattdessen sind entwickelt und ist nach wie weiter zu entwickeln? Neue Supermächte hätten letztend- sie dazu verpfl ichtet, zum vor wegweisend, bedarf aber Impulse für die internationale lich Schritte vermieden, die zur »Allgemeinwohlinteresse« der der Anpassung und Ergänzung Debatte, gerade auch mit ju- Ausweitung des Wettrüstens Völkergemeinschaft beizutra- hinsichtlich neuerer techno- geführt hätten. Diese Ein- ristischem Tiefgang, sind also gen. Die nach 1989 fortschrei- logischer Entwicklungen. sicht gelte es zu verstärken. längst überfällig. Das Buch des tende Verrechtlichung der In den USA wird von ei- Allerdings ist ein wichtiges Verfassers, der als Diplomat in internationalen Beziehungen nigen einfl ussreichen Poli- Verhandlungsforum, die der deutschen UN-Vertretung unterstützt diesen Trend. tik ern die Einführung von in New York tätig ist, liefert Genfer Abrüstungskonferenz der UNO, blockiert und hat Weltraumwaffen gefordert und hierzu einen wesentlichen Die führenden Weltraum- bisher keine fruchtbaren Initia- vorbereitet. Rüst ungskontrolle Beitrag. mächte hätten bereits zu Be- im Weltraum ist zwar eine ginn des Weltraumzeitalters tiven zur Verhinderung eines ständige Forderung von Wissen- Das Buch überträgt das u.a. bei der Entstehung des WRV Wettrüstens im Weltraum star- schaftlern und Institutionen von Egon Bahr stammende (Kapitel B I) anerkannt, das ten können (Kapitel B III). Das wie Brookings oder der Union und vom IFSH weiterent- Wettrüsten nicht in den Kapitel C I.-III. erläutert und of Concerned Scientists, wur- wickelte Konzept der »Ge- Welt raum auszuweiten, son- vertieft den Grundsatz, den de aber bis heute nicht umge- meinsamen Sicherheit« auf dern das übergeordnete Weltraum als »Gemeinsames

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Erbe der Menschheit« zu se- jedem Leser die Möglichkeit, etabliert, aber die Ereignisse im gliedert sich das Buch in fünf hen und vertieft die juristische die teilweise sehr umfassen- Gefolge der Anschläge des 11. Abschnitte. Argumentation. de und detailliert vorgetra- September haben strobosko- Der eminenten Bedeutung gene Gedankenführung und pisch Licht auf Entwicklungen Der WRV wird als die des Themas entsprechend Argumentationsweise zu ver- geworfen, an deren Ende das »Magna Charta« einer Welt- will das vorliegende Buch den folgen und die wichtigsten Prinzip Sicherheit zum ein- raumrechtsordnung ange- Auftakt zu einer Reihe geben, Ergebnisse kennen zu lernen. zigen Kriterium politischer sehen, deren Umsetzung die vorläufi g im Turnus von Gewöhnungsbedürftig ist für Legitimität geworden sein allerdings nicht vollständig zwei Jahren erscheinen soll. den ungeübten Leser die ju- könnte. Die Debatte um das vollzogen, jedoch dringend ge- Prinzipiell ist eine jährliche ristische Nomenklatur des Thema öffentliche Sicherheit boten ist: Besonders im Bereich Herausgabe angedacht. Für umfasst daher weitgehend alle Raketenabwehr, aber auch bei Gesamtwerks. Dies ist jedoch den vorliegenden ersten Band Politikfelder und gesellschaft- Anti-Satellitensystemen, ver- eine Notwendigkeit rechtswis- konnten die Herausgeber lichen Bereiche. In diesem folgen die Raumfahrtmächte senschaftlicher Arbeiten, die Autoren aus ganz unterschied- Diskurs fl ießen etliche un- Aktivitäten, die dazu genutzt – einmal entschlüsselt – zur sy- lichen sozialwissenschaftli- terschiedliche Konzeptionen werden könnten, aktive Welt- stematischen Durchdringung chen Disziplinen und aus der des Begriffs Sicherheit und raumwaffen mit zerstöreri- einer komplexen Materie Praxis gewinnen. viele Teilaspekte – polizei- scher Absicht im All zu sta- verhilft. Für die Debatte liche, innenpolitische, au- Das Buch wird eingeleitet tionieren. Wird diese Schwelle um die Militarisierung des ßenpolitische sowie bürger- von einem Gastbeitrag der erst einmal überschritten, Weltraums ist das Buch von und freiheitsrechtliche – der Ex-Justizministerin Sabine könnte ein Wettrüsten im Detlev Wolter ein unum- Sicherheitsdebatte zusammen. Leutheusser-Schnarrenberger. Weltraum die Folge sein. Die gängliches Standardwerk Diese Vielfalt an Perspektiven Die Autorin bemisst die Konfl ikte der Menschen könn- und rechts- wie fachwissen- zeigt sich auch darin, dass eine Möglichkeitshorizonte ei- ten dann auch im und durch schaftlich eine Fundgrube von intensive Beschäftigung mit ner europäischen Welt- den Weltraum ausgetragen Informationen, Argumenten diesem Thema in vielen ver- friedenspolitik angesichts werden. Aus diesem Grunde und Rechtsgrundsätzen. Für schiedenen Teilbereichen des innereuropäischer Hand lungs- plädiert der Verfasser für die Entscheidungsträger und an Wissenschaftsbetriebes anzu- begrenzungen sowie Hand- Anwendung der Prinzipien der Problematik Interessierte treffen ist. lungsvorgaben, die sich aus gemeinsamer Sicherheit auf ist dem Buch eine um einigen dem Verhältnis zur NATO den »Gemeinschaftraum juristischen Ballast bereinig- Der eben skizzierten Vielfalt, – und damit letztlich das trans- All«. Dazu gehören die te, englischsprachige Version die der Begriff »Öffentliche atlantische Verhältnis betref- Einführung von Struktureller zu wünschen. Es ist zu hof- Sicherheit« verkörpert, ver- fend – ergeben. Thematisiert Nichtangriffsfähigkeit, Trans- fen, dass das argumentative sucht das Jahrbuch durch wird insbesondere die Relevanz parenz und Vertrauens- Fundament der Arbeit und einen umfassenden Ansatz von völkerrechtlichen Bestim- bildender Maßnahmen, die gemachten Vorschläge gerecht zu werden, der die mungen für die zukünftige die Beschränkung militär- einen Anstoß geben, dass der verschiedenen Disziplinen, europäische Sicherheits- und ischer Ausgaben sowie Nicht- Weltraum waffenfrei bleibt die sich wissenschaftlich mit Verteidigungspolitik und in verbreitung oder fortschrei- und die Menschen lernen, dem Thema beschäftigen, mit- Bezug gesetzt zu schon unter tende Abrüstung. In seiner ihre irdischen Probleme fried- einander in Bezug setzen will. Präsident Clinton einsetzen- umfangreichen Arbeit werden lich zu lösen. Die Reihe JBÖS will so den den Tendenzen in der US- sowohl Kernelemente eines gewöhnlich jeweils eng ab- Götz Neuneck Außenpolitik, sich von den multilateralen Abkommens gesteckten Bezugsrahmen der rechtlichen und prozeduralen über Gemeinsame/kooperati- unterschiedlichen, in fachspe- Martin H.W. Möllers/Robert Vorgaben des Völkerrechts zu ve Sicherheit, des so genann- zifi schen Kontexten geführ- Chr. van Ooyen (Hrsg.), entbinden. ten »KSW-Vertrags«, was für Jahrbuch Öffentliche Si- ten Debatten um das Thema Kooperative Sicherheit im cherheit 2002/2003, Frank- Sicherheit aufweichen. Der Der Abschnitt Polizeiwissen- Weltraum steht (Kapitel E furt (Verlag für Polizeiwis- Begriff »Öffentliche Sicherheit« schaft beschäftigt sich mit II), als auch deren institu- senschaft) 2003. wird dementsprechend dem aktuellen Zustand der tionelle Implementierung weit gefasst. Konzeptionell Polizeiforschung und dem (Kapitel E III) ausgeführt. Das Jahrbuch Öffentliche umgesetzt wird dies in ei- Stand und den Perspektiven Das Buch beinhaltet reich- Sicherheit (JBÖS) greift ein ner losen Zusammenschau für die Verwissenschaftlichung haltige Literaturhinweise, Thema auf, das spätestens seit von fünf Themenfeldern der Polizeiausbildung in detaillierte Angaben über dem 11. September 2001 die – Polizeiwissenschaft, Extre- Deutschland. Insbesondere die rechtswissenschaftli- politische Diskussion weltweit mismus, Öffentliche Sicherheit wird dabei der Frage nach- chen Fundamente und vie- prägt wie kaum ein anderes in Deutschland, Europäische gegangen, wie die Polizei- le Hinweise auf Vorschläge, und seither auch nichts an Sicherheitsarchitektur, Inter - forschung im sozialwis- Resolutionen und Initiativen Aktualität eingebüßt hat. nationale Sicherheit –, die senschaftlichen Diskurs für eine Rüstungskontrolle Sicherheit hat sich von Geburt alle eine jeweils eigene Per- verankert und wie sie zu insti- im Weltraum. Eine kompak- des modernen Staates an als ein spektive auf das Thema er- tutionalisieren ist. Diskutiert te Schlussbetrachtung gibt Leitgedanke staatlicher Politik lauben. Dementsprechend wird, welche Disziplin der

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Polizeiwissenschaft am ge- der Polizeiwissenschaft zu- auch Hans-Thomas Spohrers und Gewährleistung von eignetsten als Leitdisziplin vörderst über die Polizei- Analyse zur Persönlichkeit Sicherheit weisen. Zu diesen dienen kann, bzw. ob die Führungsakademie und die islamistischer Attentäter. Entwicklungen gehören das Polizeiforschung sich über- Fachhochschulen für Polizei. Verschiedene Faktoren wer- veränderte Verhältnis zwi- haupt als eigene Wissen- Das Kapitel Polizeiwissenschaft den beschrieben, die einzeln schen innerer und äußerer schaftsdisziplin etablieren schließt mit speziellen fach- und in der Kombination das Sicherheit und der in diesem kann. Der Beitrag von Jo didaktischen Überlegungen Handeln eines (islamistischen) Zusammenhang diskutierte Reichertz verneint letzte- im Artikel von Martin H.W. Selbstmordattentäters beein- Vorschlag, die Bundeswehr bei res und stellt vor allem auf Möllers zur Lesekompetenz fl ussen. Der Autor verwendet terroristischen Bedrohungen kommunikationstheoretische im Fachhochschulstudium in erster Linie eine persön- auch im Inland einzusetzen, Aspekte der Polizeiforschung als Schlüsselqualifi kation für lichkeits- und tiefenpsycho- der Wandel der Bundeswehr zu ab. Sein Hauptaugenmerk gilt den Polizeiberuf ab. Im Lichte logische Betrachtung, die in einer Armee im Einsatz außer- der Forschung zu Kommuni- der Ergebnisse der PISA-Studie den Kontext eines begünsti- halb des eigenen Territoriums, kationsprozessen innerhalb werden die Voraussetzungen, genden Fanatismus fußend erweiterte Kompetenzen der Polizei, bei der noch die die Studierenden an den auf einer islamistisch-fun- für die Polizei und andere ein großer Nachholbedarf Polizeifachhochschulen in damentalistischen Ideologie Sicherheitsbehörden sowie die bestünde. Sie habe sich erst Bezug auf ihre Lesekompetenz gestellt wird. Die Integration zunehmende Bedeutung priva- in den letzten zehn Jahren mitbringen, kritisch beurteilt eines moderaten Islams wird ter Sicherheitsanbieter. Daraus entwickeln können. Davor und die Notwendigkeit her- als wichtiges Element der ergeben sich Fragen an das bis- sei die Polizeiforschung ausgestellt, Anstrengungen Terrorismusbekämpfung her- herige Selbstverständnis der vom schwierigen Verhältnis zu ihrer Förderung und ausgestellt. Hilfestellung zu Bereitstellung von Sicherheit. zwischen empirischer So- Entwicklung im Hinblick auf der Frage, was eigentlich alles So weist Erhard Denninger auf zial forschung und dem die Beförderung eines selbst- unter den Terrorismusbegriff die zunehmende Unschärfe Untersuchungsgegenstand verantwortlichen Studiums zu fällt und wie eine ange- des Sicherheitsbegriffs wie geprägt gewesen. Empirische unternehmen. messene Defi nition des die Schwierigkeit hin, ange- Terrorismus erlangt wer- Polizeiforschung sei als Das zweite Kapitel hat den sichts Bedrohungen durch den kann, bietet der Beitrag Forschung über und nicht Extremismus zum Thema Terrorakte, durch organisier- von Uwe Backes. Mit dem für die Polizei zu verstehen. und befasst sich mit zwei te Kriminalität und durch Thema Rechtsextremismus Beispielsweise über Studien zur konkreten Beispielen, dem Sabotage zwischen inne- in Deutschland befassen Erzählkultur der Ermittler soll Djihad-Islamismus und rer und äußerer Sicherheit sich die drei verbleiben- ein neuer Erkenntnisgewinn dem Rechtsextremismus in zu unterscheiden. Die Ver- den Artikel des Kapitels. über das polizeiliche Handeln Deutschland, sowie einer teidigungspolitik passt sich Armin Pfahl-Traughber be- und seine Auswirkungen ent- spezifi schen Form von an die veränderte weltpoli- schreibt die Entwicklung, stehen. Die Etablierung der Extremismus, dem Ter ro- tische Lage an und wird zur die Wählerbasis und die spe- Polizeiwissenschaft(en) als r ismus. In seinem Beitrag un- wirksamen Krisenreaktion zifi schen Strukturmerkmale eigenständige Disziplin, zu- ternimmt Bassam Tibi eine umgebaut, vereinnahmt da- der rechtextremistischen mindest in ihrem gegenwär- Abgrenzung des Islam als mit aber auch traditionell Parteien in Deutschland. Mit tigen Stadium, wird auch in Glaube vom Islamismus als po- der Polizei zuzuordnende dem Verbotsantrag gegen eine dem Beitrag von Hans-Jürgen litischer Ideologie. Wenn im is- Aufgaben. Dieses Thema wird dieser Parteien, die NPD, und Lange abschlägig beschieden, lamischen Fundamentalismus konkret in den Beiträgen von dessen Einstellung setzt sich da eine Wissenschaft nicht die Religion politisiert wer- Dieter Wiefelspütz und Sven Hans-Peter Bull auseinander. konzeptionell am Reißbrett de, indem Glaube und po- Bernhard Gareis aufgegrif- In einem weiteren Beitrag run- entworfen werden könne. litische Ideologie verbun- fen. Wiefelspütz beschäftigt det Armin Pfahl-Traughber die Es wird aber ein Weg aufge- den werden, so drohe ein sich mit dem Einsatz der Untersuchung des Phänomens zeigt, wie Polizeiforschung als neuer Totalitarismus im Bundeswehr im Inneren zur Rechtsextremismus in Bestandteil einer Bearbeitung religiösen Gewande zu ent- Gefahrenabwehr und den Deutschland ab, indem er des Themenkomplexes In- stehen. Demokratie hinge- dafür notwendigen gesetz- in seiner Untersuchung über nere Sicherheit langfristig gen setze gerade religiösen lichen Regelungen. Gareis die Skinhead-Szene als länder- im Spektrum universitärer Pluralismus voraus. Religiöser schildert die laufenden Re- übergreifende aktive rechts- Forschung und Lehre ver- Fundamentalismus kann die- formbemühungen bei der extremistische Subkultur den ankert werden könnte. Um se Voraussetzung nicht erfül- Bundeswehr – weg von der Lan- Rechtsextremismus auch als die Entwicklung einer eta- len. Die sich daraus ergeben- des- und Bündnisverteidigung ein soziales Phänomen be- blierten und allgemein aner- de Sicherheitsproblematik zur Armee im Einsatz – und leuchtet. kannten Polizeiwissenschaft lasse sich nur durch Dialog in welcher Form sich der ak- geht es auch im Beitrag von und eine neue, auf den Im Kapitel über Öffentliche tuelle sicherheitspolitische Hans-Gerd Jaschke und Klaus Djihad-Islamismus bezogene Sicherheit in Deutschland wer- Paradigmenwechsel in den Neidhardt. Dabei sehen die Sicherheitspolitik in den Griff den Entwicklungen thematisiert neuen Verteidigungspolitischen Autoren die Perspektive ei- bekommen. Den militanten und kritisch beleuchtet, die Richtlinien widerspiegelt. ner Institutionalisierung Islamismus zum Thema hat neue Wege in der Bereitstellung Denninger hebt vor al-

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lem auf den Widerstreit Autor hebt die Erfolge der soziologisch-psychologischen das Wort reden. Neben der der Grundprinzipien Sicher- Schleierfahndung, insbe- Beschreibung der Täter in Kontrolle und Steuerung der heit und Freiheit ab. sondere in Bezug auf ihre Deutschland Strukturen und irregulären Migration wird Beim Nachdenken über Aufgabenorientierung und strafrechtliche Aufarbeitung auch die grenzüberschreiten- Sicherheit und eine neue grundsätzliche Effi zienz, von Korruption. de organisierte Kriminalität als Sicherheitsarchitektur sei es positiv hervor. Gleichzeitig ein die Zusammenarbeit der Die neuen Entwicklungen auf notwendig, sich am Prinzip wird eine Reihe von rechts- europäischen Staaten dring- dem Gebiet der Sicherheit aus Freiheit zu orientieren. politischen und verfassungs- lich erforderlich machendes dem Blickwinkel des europä- Sicherheit ist dann zu ver- rechtlichen Einwendungen Problemfeld angesprochen. ischen Integrationsprojektes stehen nicht als Sicherheit gegen die Schleierfahndung Diesem Aspekt widmen sich hat der nächste Abschnitt eines Landes, sondern als diskutiert und zurückge- auch Jürgen Storbeck und des JBÖS zum Gegenstand. freiheitswahrende rechts- wiesen. Eine andere neue Harald Felgenhauer und kon- Dabei werden ebenfalls The- staatliche Rechtssicherheit, Richtung in der Polizeiarbeit statieren einen Nachholbedarf m en auf ganz verschiedenen zu der aber als zweites ent- lotet der Beitrag von Robert im Prozess der europäischen Ebenen aufgegriffen. Im Bei- scheidendes Element die am Chr. van Ooyen aus. Er zeigt Integration im Bereich von trag von Rainer Schuwirth Justiz und Innerem. Auch sie Präventionsgedanken orien- verschiedene Ansätze einer geht es um die Entwicklung sehen einen Erfolg verspre- tierte Rechtsgütersicherheit praktischen Umsetzung des und Operationalität der chenden Ansatz weniger in tritt. Als Konsequenz für die Konzeptes des community Europäischen Sicherheits- der Schaffung zentraler eu- Praxis plädiert Denninger für policing in Deutschland auf. und Verteidigungspolitik. ropäischer Zuständigkeiten vorsichtige Überprüfung und Dabei wird aber auf immanen- Besondere Aufmerksamkeit anstelle von nationaler Ver- gegebenenfalls erforderliche te Probleme hingewiesen, die schenkt der Autor dem Zu- antwortung im Bereich der Anpassung bereits bestehen- sich verfassungsrechtlich aus sammenspiel der EU mit Inneren Sicherheit als in der Regelungen an die aktu- der Verankerung der Polizei anderen multinationalen einem verbesserten Zu sam- ellen Sicherheitserfordernis- auf Länderebene (und nicht Organisationen auf dem menwirken in bereits be- se; eine reine Orientierung etwa der Gemeindeebene Gebiet der Krisenmanagement- stehenden Strukturen. Die am Präventionsgedanken wie z.B. in den USA) für eine Operationen. Die anderen Notwendigkeit zur verstärk- und die Zentralisierung der kommunale Polizeipolitik Artikel des Kapitels »Euro- ten Zusammenarbeit bei der Sicherheitsarchitektur unter ergeben. Im Rahmen die- päische Sicherheitsarchitektur« Kriminalitätsbekämpfung be- Beschädigung der Prinzipien ser Beschränkungen plä- beleuchten verschiedene nennt auch Hermann Lutz in rechtsstaatlicher Normentreue diert der Autor für eine Aspekte der europäischen seinem Beitrag, umso mehr und Maßnahmenbegrenzung Bürgeraktivierung, die den Zusammenarbeit auf dem als die Erweiterung der EU lehnt er jedoch entschie- Einbezug aller gesellschaft- Gebiet der inneren Sicherheit. besondere Anstrengungen den ab. Die Debatte um das lichen Gruppen im Sinne Beate Winkler stellt ein kon- beim Aufbau rechtsstaat- Begriffspaar Sicherheit und demokratisch-pluralistischer kretes Projekt zur Bekämpfung licher Strukturen und der Freiheit entschärfen möchte Teilhabe vorsieht, echte von Fremdenfeindlichkeit Zurückdrängung der struk- Hans Peter Bull, weil seiner Kompetenzen der Mitent- und Antisemitismus und zur turellen Korruption in den Meinung nach sonst prak- scheidung und Kontrolle Verbesserung des Zusammen- Beitrittsstaaten notwendig tisch brauchbare Lösungen beinhaltet und den kon- lebens von Einheimischen und mache. im Sicherheitsdiskurs durch kreten Vollzug polizeilicher Zu ge wander ten vor: die Euro- eine Polarisierung der De- Aufgaben von der demo- päische Stelle zur Beobachtung Das letzte Kapitel behandelt batte verhindert werden kratischen Partizipation des von Fremdenfeindlichkeit verschiedene internationale würden. Er wendet sich ge- Bürgers strikt trennt. Eine und Rassismus. Dem Thema Aspekte der Sicherheitsdebatte gen die Aufgeregtheiten im weitere wichtige Entwicklung Migration und den sich dar- und spiegelt in seiner gro- Diskurs um den vermeintlich auf dem Sicherheitssektor ist aus ergebenden sicherheits- ßen inhaltlichen Bandbreite im Entstehen begriffenen die wachsende Bedeutung politischen Implikationen aus noch einmal die thematische Überwachungsstaat: Es be- privater Sicherheitsdienste. dem Blickwinkel der Gewähr- Weitläufi gkeit des gesamten stehe eine große Diskrepanz Der Beitrag von Christoph leistung von Grenzsicherheit Bandes wider. Franz Nuscheler zwischen den theoreti- Gusy und Christoph S. widmet sich Bernd Walter. Er untersucht den Gehalt und schen Extremszenarien der Schewe befasst sich mit der mahnt die Not wendigkeit einer die Wirkkraft des Nord-Süd- Kritiker der Ausweitung der rechtlichen Neuregelung des effektiven polizeilichen Arbeit Konfl ikts. Seine Brisanz gewin- Sicherheitsgesetzgebung Bewachungsgewerbes durch der Grenzkontrollbehörden ne dieser nicht durch einen und dem praktischen Han- den Bundestag. Abgerundet zur Gewährleistung von Zusammenstoß der Kulturen deln sowie den tatsächli- wird das Kapitel durch das Grenzsicherheit an den oder den revolutionären chen Möglichkeiten der Thema Korruption und ihre Außengrenzen der EU an, Aufstand der Dritten Welt, son- Sicherheitsbehörden. Mit strafrechtliche Erledigung. was nur funktioniere, wenn dern durch das internationale einem neuen polizeili- Britta Bannenberg beschreibt alle Staaten der EU sich ge- Macht- und Wohlstandsgefälle chen Instrumentarium, der anhand einer strafrechtlich- meinsam dieser Aufgabe stel- und das hierdurch bedingte Schleierfahndung, beschäf- empirischen Studie und unter len würden. Einer »Festung Konfl iktpotenzial von Ver- tigt sich Bernd Walter. Der Einbezug einer ausführlichen Europa« will er aber nicht elendung, Hoffnungslosig-

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keit, Verteilungskämpfen, gewähren und über verschie- dar. Das zweite Kapitel legt werden sollte. Im folgenden Um welt zerstörung und dene Disziplinen hinweg un- den Schwerpunkt auf die IX. Kapitel wird das Verbot Massenmigration. Der Aufsatz terschiedliche Facetten des Rekonstruktion der histori- der Volksverhetzung aus § von Sven Bernhard Gareis Themenfeldes vorzustellen. schen und staatstheoretischen 130 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 beschäftigt sich mit den Der Einbezug einiger rand- Entwicklung von Freiheit und Nr. 1 und 2 StGB im Verhältnis Wesensmerkmalen von mo- ständiger Themen schwächt Sicherheit als Hauptziele herr- zur freien Meinungsäußerung dernen Konfl ikten und den dabei zwar mitunter etwas schaftlicher Organisation. Die aus Art. 5 Abs. 1 GG disku- neuen Gesichtern des Krieges den inneren Zusammenhang vormoderne Sichtweise der tiert. Art. 21 Abs. 2 GG, das angesichts der Anschläge des Jahrbuches. Dies konn- Begriffe wird vom Römischen Parteienverbot, wird in Kapitel vom 11. September 2001 in te aber durch die gelungene Reich bis zum Beginn der X ebenfalls in Analogie zur New York und Washington Aufteilung des Bandes in fünf Aufklärung nachgezeichnet. freien Meinungsäußerung sowie den Anforderungen, Unterthemenbereiche sowie Im folgenden Kapitel zur thematisiert. Im Ergebnis die sich daraus für die durch die Qualität und ak- modernen Staatszwecklehre plädiert der Autor für die Struktur und Funktion von tuelle Relevanz der Beiträge in der Gesellschaftsvertrags- freie Meinungsäußerung, so- Sicherheitskräften und eine wettgemacht werden. theorie und in den bürgerli- lange nicht mindestens eine gemeinsame internationale Georg Scheerer chen Revolutionen werden die abstrakte Gefahr droht. Als Reaktion auf das neue Krisen- Ansätze von Hobbes, Bodin, abstrakte Gefahr werden reale und Konfl ikt geschehen erge- Winfried Brugger, Freiheit Locke, Rousseau und Kant als Anhaltspunkte für eine wahr- ben. Eine konkrete neuere Form und Sicherheit. Eine staats- Etappen hin zu einem moder- scheinliche Beeinträchtigung von Konfl iktmanagement theoretische Skizze mit prakti- nen Verständnis von Freiheit der freiheitlich-demokrati- hat der Beitrag von Manfred schen Beispielen, Baden-Baden und Sicherheit thematisiert: schen Grundordnung de- Eisele im Blick: die Einsätze (Nomos Ver lagsgesellschaft) Der reglementierende Staat fi niert, ohne dass in jedem multinationaler Zivilpolizei. 2004. wird durch vertragliche ga- Fall der Eintritt eines konkreten Schadens drohen muss. Um einen Zuwachs an si- Rasterfahndung, Parteien- rantierte Freiheitsausübung Die Rasterfahndung als cherheitspolitischer Stabilität verbot, Volks verhetz ung dem Individuum nachgeord- eine in den Polizeigesetzen geht es auch in dem Beitrag und »lebensrettende Aussage- net. Jeder Bürger ist demnach der Länder und in § 98 a von Thomas Beck, der den erzwingung« sind die prak- gleichberechtigt und kann an und b der StPO verankerte Beitrittsprozess der letzten tischen Beispiele, anhand der Staatsmacht partizipieren. Fahndungsmaßnahme wird in NATO-Erweiterungsrunde derer Winfried Brugger die Die Wandlung von Polizei, Kapitel XI gewürdigt. Diese Art beleuchtet und bewertet. Werte Freiheit und Sicherheit Rechtsstaat und Sozialstaat der Informationsgewinnung Die zwei letzen Aufsätze des diskutiert. Sie ergeben ein wird im vierten Kapitel dar- wird gegen die Argumente der Kapitels haben eher juristi- Spannungsfeld im demokra- gelegt und historisch vom Gegner und Befürworter abge- sche Themen zum Inhalt. tischen Staat, das einer ge- Beginn der Neuzeit bis zur wogen. Der Einsatz wird nur Robert Chr. van Ooyen be- nauen Betrachtung bedarf. Weimarer Republik verortet. unter der Prämisse einer drin- schreibt den Internationalen Das vorliegende Buch zeich- Die Anschlussfähigkeit der genden Gefahr befürwortet. Strafgerichtshof sowie den net die Werteentwicklung klassischen Theorien und die Europäischen Gerichtshof entlang den historischen Statuslehre von Georg Jellinek Im Rückblick und Ausblick für Menschenrechte mit Wahrnehmungen der Begriffe in Kapitel V und VI leiten wird die individuelle Haltung seinem neu eingeführten Freiheit und Sicherheit bis in zur Analyse von Freiheit und jedes Menschen gegenüber Klageverfahren der direkten die Gegenwart nach und ver- Sicherheit im Grundgesetz Freiheit und Sicherheit be- Individualbeschwerde und sucht sie mit Hilfe der vier (VII) über. tont. Eine zukünftige kon- verortet beide Gerichtshöfe als Beispiele zeitgenössisch zu Vier Beispiele schließen krete Lagebewältigung sieht maßgebliche neue Bausteine defi nieren. sich an: Kapitel VIII be- der Autor von den eher liber- von global governance. Hans- Brugger nimmt in der Ein- schreibt die »lebensretten- tären oder eher sekuritären Jörg Nafzger zeigt auf, wie die führung seiner Darstellung de Aussageerzwingung« mit Einstellungen der beteilig- öffentliche Sicherheit durch seine Antwort vorweg: »Die Hilfe eines hypothetischen ten Entscheidungsträger be- die konsequente Schaffung Beispiele demonstrieren, Szenarios, in dem sich der stimmt. und Umsetzung von inter- dass, wie und inwieweit Rechtsstaat zwischen den Die Studie ist im Urteilsstil nationalen Regelwerken zur – leider nur beschränkte Gütern Leben und körperliche verfasst. Das Ergebnis wird Schiffssicherheit verbessert – Rationalisierungen in Ab- Unversehrtheit der rechtstreu- dem Text perspektivisch be- werden kann. wägungsfragen von Freiheit en Bürger und der Achtung reits im Einführungskapitel Dem Sammelband »Jahrbuch und Sicherheit möglich der Menschenwürde des mut- vorangestellt und im Zuge Öffentliche Sicherheit sind (...)« (S.11). Um zu die- maßlichen Täters entscheiden des historischen Kontexts 2002/2003« gelingt es ser Aussage zu gelangen, muss. Der Autor kommt zu des Spannungsverhältnisses durch die breite Auswahl an stellt der Autor im ersten dem Ergebnis, dass in dem be- von Freiheit und Sicherheit Beiträgen einen Einblick in Kapitel die begriffl iche und schriebenen hypothetischen begründet. Die Hinführung viele verschiedene, um das inhaltliche Bedeutung von Fall die Einschränkung der zur aktuellen Diskussion über Thema »Öffentliche Sicher- Sicherheit und Freiheit und Menschenwürde aus Art. 1 die Beispiele ist nachvollzieh- heit« kreisende Debatten zu deren Spannungsverhältnis Abs. 1 GG in Kauf genommen bar. Die Monographie ist in

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zwei Teile untergliedert, ei- Die Frage, ob eine als »lebens- seine Ideale in allen Regionen kulturelle sowie strukturelle nen allgemeinen Teil mit rettende Aussageerzwingung« der Welt durchsetzen soll. Einfl üsse. Allerdings wirft die der historischen und theo- kaschierte Folter als rechtskon- Aufzählung von »erfolgver- Vor dem Hintergrund der retischen Einführung in das form eingestuft werden kann, sprechenden« Beispielen wie Entwicklungen in Afghanistan Spannungsfeld und einen hat ein Strafgericht erst vor Argentinien und Brasilien die und auch im Irak, wo man speziellen Teil mit aktuel- kurzem in dem einschlägigen Frage nach der tatsächlichen sich nach der Zerschlagung len praktischen Beispielen. Verfahren gegen den ehemali- Umsetzbarkeit der vom Autor der dortigen Regime nicht Für ein besseres Verständnis g en Frankfurter Polizeivizeprä- vertretenen Idee auf. Zudem aus der Verantwortung vor des allgemeinen Teils sind sidenten eindeutig verneint. fällt eine gewisse Begrenztheit dem »state building« stehlen Grundkenntnisse der Stan- Die kontroverse Darstellung des Ansatzes auf, der außer kann, leuchtet seine grund- dardwerke der klassischen von Volksverhetzung und institutionellen Reformen sätzliche These ein: Wenn es Staatstheorien hilfreich. Der Parteienverbot enthält eine wenig andere Faktoren zur in der Macht der westlichen rechtswissenschaftliche Cha- Kritik an parteipolitischer Demokratiebildung bereit- Staaten steht, sollen diese r akter der Ausarbeitung setzt Strategie und übertriebener hält. Durch Diagramme ver- den gescheiterten Staaten rudimentäre Kenntnisse der politischer Korrektheit. Brug- leiht er seinen Konzepten zwar zu effektiveren Institutionen juristischen Terminologie ger vertritt den beachtens- Anschaulichkeit, versäumt verhelfen. Dabei wird staat- voraus. werten Standpunkt, dass die es aber, diese in einen wei- liche Regelungsfähigkeit als Bevölkerung selbst in der Lage teren sozialen oder kulturel- Gut gelungen ist Winfried grundlegendes Element auf sei, eigenständig mit ihren len Kontext zu stellen. Dabei Brugger der allgemeine Teil dem Weg zur Demokratie ge- politischen Konfl ikten um- zeigt er selbst auf, dass sozi- mit der historischen Dar- sehen. Doch auch Fukuyama zugehen. Die aktuelle öffent- ale und kulturelle Faktoren stellung der zu Grunde lie- hat erkannt, dass man bei blo- liche Diskussion verdeutlicht nicht zu den transferierba- genden Staatstheorien. Die ßer Liberalisierung an Grenzen jedoch, dass diese Ansicht ren Elementen beim Staaten inhaltliche Wandlung der stößt, wie man es zum Beispiel nicht unbedingt mehrheits- bauen gehören (S.51). Wenn Begriffe schließt eine weitere während des mühseligen fähig ist. Die Diskussion um man also davon ausgeht, dass Transformation in der Zukunft Reformprozesses im postkom- die Rasterfahndung wird an- ein Großteil der nationalen mit ein: »Lange Perioden ge- munistischen Osteuropa erle- schaulich dokumentiert, ihr Strukturen aus der Kultur sicherten Lebens werden risi- ben konnte. Ohne den Eingriff Einsatz nur in einem begrenz- gewachsen ist, sollte selbst koreiche Entfaltungsansprüche im Irak legitimieren zu wollen, ten Rahmen toleriert. der Autor zugeben, dass der eher als Bereicherung denn würde seines Erachtens sicher Kultur-Transfer eine nahe- als Bedrohung erscheinen Der aufgezeigten Fragwürdig- auch die deutsche Regierung zu unmöglich zu erfüllende lassen; in unruhigen Zeiten keiten ungeachtet erscheint zustimmen, dass nun, wo der Herausforderung für den wird das Gegenteil der Fall das Buch gelungen. Es bietet Staat dort aufgelöst ist, eine Staatenbau darstellt. sein« (S.102). Der allgemeine interessante und kontroverse Alternative geboten werden Teil soll das Verständnis des Denk- und Diskussionsansätze muss, um ein noch größeres Unter der Überschrift »Bedarf Lesers für die Ausführungen zum Thema Freiheit und Übel zu vermeiden. an Institutionen« erläutert zu den praktischen Beispielen Sicherheit. Die vier prakti- er, dass insbesondere Ent- Im ersten Kapitel zur »feh- wecken. schen Beispiele verdeutlichen wicklungsländer keinen selbst- lenden Dimension von Der eigentliche und polari- eindrucksvoll das Dilemma, motivierten Bedarf an insti- Staatlichkeit« spricht der Autor sierende Kern des Buches ist mit dem der Rechtsstaat in tutionellen Reformen hätten von der »Allerweltsweisheit«, der spezielle Teil. Die »lebens- diesem Spannungsfeld kon- (S. 53). Es ist aber zu bezweifeln, dass Institutionen eine aus- rettende Aussageerzwingung« frontiert ist. ob die logische Konsequenz schlaggebende Funktion in ist einer der weitreichendsten daraus sein muss, diese Hinrich Heidemann der Entwicklung von Staaten Eingriffe in die Freiheitsrechte Reformen von außen »auf- einnehmen (S. 38). des Menschen. Brugger ver- zwingen« zu wollen. In seiner Francis Fukuyama, Staaten wendet den Begriff »lebens- In einem ersten Abschnitt Erläuterung der Möglichkeiten bauen, Berlin (Propyläen rettende Aussageerzwingung«, über die »Bereitstellung von der externen Antworten auf Verlag), 2004. um das mit mittelalterlicher Institutionen« begründet einen mangelnden Bedarf Rechtlosigkeit besetzte Wort Mit seinem Werk »Das Ende der Fukuyama, warum Staaten der Entwicklungsländer Folter zu vermeiden. Er plä- Geschichte« (End of History) vor allem durch den Aufbau nennt er Aktionen von Hilfs- diert, orientiert an dem sorgte Francis Fukuyama 1992 des politischen Systems ge- organisationen und Spender- Beispielfall, für eine eng be- global für Aufsehen. Seine stärkt werden können (S. 41). programme, die häufi g jedoch grenzte Relativierung des Einstellung von damals, dass Dabei sind für die effektive eher zu einer Abhängigkeit der Folterverbots und gibt klar sich die Werte der liberalen Arbeitsweise von staatlichen Entwicklungsländer geführt defi nierte Vorgaben für den Demokratie durchsetzen Einrichtungen bestimmte haben (S. 58). Schwierigkeiten Ernstfall, wann körperlicher werden, bleibt bis heute be- Faktoren ausschlaggebend, entstanden oft daraus, Zwang als das einzig erfolg- stehen. Besonders nach den etwa der organisatorische dass zu stark auf westliche versprechende Mittel zur Ereignissen des 11. September Aufbau der Einrichtungen so- Standards und Strukturen Informationsbeschaffung an- 2001 sieht sich Fukuyama dar- wie des politischen Systems, zurückgegriffen wurde und gewandt werden darf (S.62). in bestätigt, dass der Westen die Legitimitätsbasis und die Bedeutung der nationa-

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len Gegebenheiten, wie zum nämlich die Auswirkungen Entwicklung der Bundeswehr auch die Westalliierten ver- Beispiel Ressourcen, politi- westlicher Wirtschafts- und von ihren Anfängen bis in die folgen bewusst das Ziel der sche Systeme und Traditionen Entwicklungspolitik auf we- Gegenwart und beschreibt politischen Integration und nicht in Betracht gezogen niger entwickelte Länder, die Geschichte der deut- Internationalisierung des wurde. Bezeichnend für sei- die häufi g diktatorische schen Streitkräfte im ständi- westlichen Deutschland, ne Argumentation ist auch Regierungen stärkten. Dies gen Spannungsfeld zwischen welches sie mittels politischer die Tatsache, dass Fukuyama kann wohl kaum im Sinne Reformen und traditionellen Einbindung kontrollierbar als positive Beispiele von der Staaten sein, die nun Bestrebungen, stets eingebun- und kalkulierbar zu machen Institutionenbildung gerade versuchen, dem Terrorismus den in den internationalen glauben. Der sich abzeich- Staaten wie Singapur und den Nährboden zu entzie- Kontext der Sicherheitspolitik. nende Kalte Krieg wird der Hongkong nennt, wo die hen. Zudem fehlt in der Er zeigt, dass die historische Geburtshelfer der westdeut- Umsetzung demokratischer Argumentation des Autors Entwicklung der Bundeswehr schen Streitkräfte, die für Grundsätze eher fragwürdig eine saubere empirische von drei mehr oder minder die Alliierten im Zuge der erscheint (S. 60). Untermauerung seiner These, stark ausgeprägten Konstanten Verteidigung Westeuropas ge- dass vornehmlich schwache gekennzeichnet war: dem gen die Sowjetunion eine geo- Zwar erklärt Fukuyama Staaten die Ursache vieler immerwährenden Bezug zur graphische Schlüsselposition im zweiten Kapitel über Probleme des Westens sind. deutschen Geschichte, der einnehmen. »Schwache Staaten und das Eingebundenheit in die in- Bald weist mit dem Titel des Schwarze Loch der öffentli- Zwar greift Fukuyama in ternationale Sicherheitspolitik ersten Kapitels »Frühe Anfänge chen Verwaltung« mit penibler seinem Buch ein hochaktu- und der Diskussion um die und keine Stunde Null« Genauigkeit die Arbeitsweisen elles Thema auf, versäumt Demokratisierung der Armee (S.18) darauf hin, dass die von Institutionen anhand von es aber, die Vielfältigkeit nach dem Leitbild der Bundeswehr zu Beginn stark in Institutioneller Ökonomie der Lösungsansätze und die »Inneren Führung«. Diese der Tradition der Wehrmacht und Organisationstheorie Kontroverse der Debatte wi- drei Parameter haben die steht. Hochrangige Offi ziere (S. 67ff.), dennoch kann derzuspiegeln und in einen Bundeswehr bis in die heutige und Generäle der Wehrmacht der Kritik an bisherigen neuen Zusammenhang zu Zeit in verschiedener Hinsicht nehmen trotz ihrer politischen Strategien kein anwend- bringen. Wir wissen noch geformt und die Diskussionen Vergangenheit in der Armee bares Rezept für schwache nicht, welchen Ausgang das um die Identität des deut- führende Positionen ein und Staaten entnommen werden, aufgezwungene »state buil- schen Militärs immer wieder stehen Adenauer beratend zur zum Beispiel wegen solcher ding« im Irak und in neuen neu begründet. Seite. Die Wehrmacht wird still- Probleme wie Korruption oder Krisengebieten nehmen wird. Detlef Bald orientiert sich schweigend entnazifi ziert und Vetternwirtschaft, die bei dem Was wir aber sagen können, in seiner Darstellung an als nicht mit dem NS-System Versuch des Staatenbaus auf- ist, dass Fukuyamas eher es- den geschichtlichen und politisch verstrickt tituliert. treten können. sayistische Betrachtungen politischen Ereignissen der So wird die alte Militärelite für die Friedens- und Kon- Auffällig am dritten Kapitel Bundesrepublik und gliedert der Wehrmacht sinnstiftend fl iktforschung zur kritischen über »Schwache Staaten und sein Buch daran anlehnend für die neue Bundeswehr. Analyse des komplexen Pro- internationale Legitimität« und übersichtlich in vier Die Diskussion um die blems der schwachen Staaten ist die Fragestellung: »[...] wer Abschnitte. In dem ersten Erneuerung der Strukturen des kaum neue Erkenntnisse zu hat das Recht oder ist legiti- Teil »Begründung des Staates Militärs zeigt dennoch ihre bieten haben. miert, die Souveränität eines durch Macht« (S. 18) schil- Wirkung. Die parlamentari- anderen Staates zu verletzen, Dinah Stieber dert der Autor die Anfänge der sche Kontrolle der Streitkräfte und zu welchem Zweck?« Bundeswehr im Schatten der und die Zivilisierung des (S. 131). Fukuyama läuft hier alliierten Besatzungsmächte. soldatischen Leitbilds sind Gefahr, eine utilitaristische Detlef Bald, Die Bundes- Nach der Teilung Deutschlands Neuerungen, die trotz der tra- Position einzunehmen, bei wehr: Eine kritische Ge- verfolgt Westdeutschland un- ditionalistischen Linie durch- der die westlichen Staaten schichte 1955 – 2005, Mün- ter der strengen Hand Konrad gesetzt werden. Maßgeblich im Eigeninteresse in einem chen (Verlag C.H. Beck Adenauers das Konzept der dafür sind die Gedanken des Land eingreifen dürfen, das, oHG) 2005. Westintegration, durch Grafen Baudissin, der mit wie er selbst betont, formal das Schritt für Schritt im dem Konzept der »Inneren noch souverän ist. Seine Am 12. November dieses Konsens mit außenpoliti- Führung« die politische Erklärung, die Souveränität ge- Jahres feiert die Bundeswehr scher Zurückhaltung die Kontrolle des Militärs und scheiterter Staaten sei faktisch ihr fünfzigjähriges Bestehen. Hand lungsfähigkeit und das daraus resultierende zi- verschwunden, überzeugt Nichts scheint hierzu pas- Souveränität der Bundes- vil-militärische Verhältnis nicht. Während Fukuyama die sender als das neue Buch des republik erlangt werden soll. verwirklichen will. In der schwachen Staaten für Übel Historikers Detlef Bald, das Schon 1949 äußert Adenauer Wehrverfassung von 1955 wie Duldung von Terroristen auf detaillierte und kritische öffentlich die Vorstellung von können zwar einige dieser oder humanitäre Katastrophen Art ein halbes Jahrhundert einem militärischen Beitrag Inhalte umgesetzt werden, anklagt, vernachlässigt er deutsche Militärgeschichte der Bundesrepublik zu einer doch ohne die Orientierung an die umgekehrte Perspektive, beleuchtet. Bald schildert die europäischen Armee. Doch der Tradition der Wehrmacht

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wesentlich zu beeinträch- drohungsschema begründet Retten, Schützen« (S. 144) ventiven Einsätzen befähigt tigen. die Abschreckungsthesen, werden Auslandseinsätze werden sollte. Strukturelle die den um Selbstwertgefühl der Bundeswehr unter inter- Änderungen sind seit Januar Im zweiten Abschnitt seiner ringenden Traditionalisten in nationalem Mandat in der 2004 im vollen Gange. Unter historischen Darstellung be- der Bundeswehr einen will- Öffentlichkeit legitimiert. Die Verteidigungsminister Struck trachtet der Autor die Zeit kommenen Impuls bieten, Entwicklung der internatio- soll die Bundeswehr reduziert, der 1960er bis 1980er Jahre. um den alten »Heroismus« nalen Sicherheitspolitik hat umorganisiert und moderni- Dieser Zeitraum des Kalten aufl eben lassen zu können. zur Folge, dass das System siert werden. Eine weitere Krieges ist geprägt von der Der Kämpfermythos einer der Wehrpfl icht in vielen Neuerung stellen die sich im Entspannungspolitik der ruhmreichen Wehrmacht Staaten aufgelöst wird. Auch Aufbau befi ndenden europä- Westmächte, die trotz des Ziels fl ackert erneut auf. Im in Deutschland wird diese ischen Streitkräfte dar, in der der militärischen Sicherheit Zuge der Aufweichung des Frage diskutiert. Der Autor die Bundeswehr das größte und atomarer Rüstung gleich- Kalten Krieges am Ende des charakterisier diese militär- Kontingent stellt. zeitig den Status quo akzep- Jahrzehnts sperrt die deut- geschichtliche Entwicklung tieren. In der Bundesrepublik Für die Zukunft der deutsche Regierung sich gegen als Ende der Kriegsführung steht Kanzler Willy Brandt schen Streitkräfte und Sicher- Abrüstungsmaßnahmen. Nur mit Massenarmeen hin zu für die friedensfördernde heitspolitik verweist Bald auf widerwillig gibt sie der ameri- neuen Militärstrukturen mit Ostpolitik, die innerhalb der drei Aufgaben, die es für die kanischen Abrüstungspolitik hoher Waffeneffi zienz. Die Friedensbewegung in der Bundeswehr nach wie vor zu nach. Die Entwicklung der Rechtslastigkeit der Bundes- BRD großen Widerhall fi n- bewältigen gilt: erstens die Bundeswehr ist maßgeblich wehr etabliert sich mehr denn det. Die daraus resultieren- parlamentarische Kontrolle von dem Ende des Kalten je. Besonders deutlich tritt dies de gesellschaftliche Debatte über das Militär neu zu bele- Krieges und der Einigung zu Tage bei der Eröffnung stellt die Bundeswehr in ben und dieses in den parla- Deutschlands beeinfl usst. der Wanderausstellung »Ver- den Mittelpunkt des öf- mentarisch-demokratischen Das wegfallende Feindbild nichtungskrieg – Verbrechen fentlichen Diskurses. Sein Regierungsprozess zu integ- der bedrohlichen Sowjetunion der Wehrmacht 1941-1944«. Verteidigungsminister Helmut rieren, zweitens die liberalen wird in vielen Bereichen auf Der sich entwickelnden ge- Schmidt beginnt mit umfas- und demokratischen Werte die ehemaligen Streitkräfte der sellschaftlichen Debatte ent- senden Reformen, in deren der Gesellschaft innerhalb DDR übertragen. Die nach au- ziehen sich die führenden Zentrum die Optimierung von der Bundeswehr zu beach- ßen hin propagierte Einigung Generäle der Bundeswehr so Militär und Ministerium, vor ten, um die zivil-militärischen und »Verbrüderung« von augenscheinlich, als wären allem aber die Bereiche der Elemente der Gesellschaft Bundeswehr und NVA dient die Taten der Wehrmacht ein Personal- und Bildungspolitik besser zu verknüpfen, und der politischen Inszenierung Vorwurf an die Bundeswehr stehen. drittens muss als oberste und soll vor allem die ehe- selbst. Maxime die Militärpolitik Mit der Überschrift »Konser- maligen Soldaten der NVA an Im vierten und abschließen- stets in das Friedenshandeln vative Konsolidierung« (S. eine berufl iche Perspektive im den Teil des Buches erörtert Deutschlands eingebettet sein 110) leitet Bald den dritten Dienst der Bundeswehr glau- Bald die militärpolitischen und bleiben. Teil seines Buches ein, der ben lassen. Der Umgang mit Perspektiven der Bundeswehr. trotz der Reformen der 1970er der NVA kommt jedoch einer Er warnt vor einer Verquickung Das vorliegende Buch bietet Jahre ganz im Zeichen von Aufl ösung der Armee und geostrategisch und wirtschaft- insgesamt einen kompakten reaktionären Bestrebungen in- deren Entwaffnung gleich. lich motivierter Interessen und kritischen Überblick über nerhalb der Bundeswehr steht. 1991 sind nur ein Viertel al- unter dem Mantel der mi- die historische Entwicklung Anfang der 1980er Jahre wird ler ehemaligen NVA-Offi ziere litärischen Verteidigung der Bundeswehr und ist insbe- mit dem Nachrüstungskonzept im Dienst der Bundeswehr. von Menschenrechten. Ins- sondere für Leser geeignet, die der USA das vorläufi ge Ende Bald spricht hier scharf- besondere die amerikani- mit militärgeschichtlichem der Entspannungspolitik ein- züngig von einem Handeln sche Sicherheitspolitik, die Wissen und Vokabular ver- geläutet und es beginnt eine »aus Siegermentalität« (S. das nationale Interesse in traut sind. Doch bietet es auch stark unterkühlte Phase des 136). Einhergehend mit den Mittelpunkt aller Über- für Laien ein breit gefächertes Kalten Krieges. Unter der dem Zusammenbruch der legungen stellt, wirkt sich Spektrum an Informationen Regierung Helmut Kohls, Sowjetunion übernehmen die maßgeblich auf die internatio- über die deutschen Streitkräfte der als Atlantiker im engen USA die politische und mili- nale Staatengemeinschaft aus. und die deutsche sowie inter- Schulterschluss die Politik tärische Führung der interna- Es tauchen erneut Optionen nationale Sicherheitspolitik Reagens verlässlich unterstützt, tionalen Staatengemeinschaft. einer eingeschränkten ato- der vergangenen 50 Jahre. kommt es zu einer rechts- Die BRD will den deutschen maren Kriegsführung auf, Besonders hervorstechend lastigen Wertwende in der Streitkräften eine gewich- die eine Rüstungsspirale ist die hohe Aktualität im Bundeswehr. Als Gegenpol zur tige Position in der inter- in Gang setzen könnte. In politischen Bezug, mit der friedenspolitischen Bewegung nationalen Politik sichern, Deutschland wird im Zuge Bald die sicherheitspolitische vertritt die Regierung Kohl die was eine Umrüstung der der Terrorbekämpfung die Entwicklung der Gegenwart Maxime »Mut zur Rüstung« Bundeswehr zur Folge hat. Mit Diskussion eröffnet, ob die beleuchtet. (S. 110). Das nukleare Be- Schlagwörtern wie »Helfen, Bundeswehr nicht zu prä- Elisabeth Hettig

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