Norsk Vegplanlegging: Hvilke Hensyn Styrer Anbefalingene?
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
Concept rapport Nr 43 www.ntnu.no/concept/ Arvid Strand, Silvia Olsen, Forskningsprogrammet Concept skal utvikle The Concept research program aims to develop kunnskap som sikrer bedre ressursutnytting know-how to help make more efficient use of Merethe Dotterud Leiren, og effekt av store, statlige investeringer. resources and improve the effect of major public Askill Harkjerr Halse Programmet driver følgeforskning knyttet til de investments. The Program is designed to follow største statlige investeringsprosjektene over en up on the largest public projects over a period of rekke år. En skal trekke erfaringer fra disse som several years, and help improve design and quality kan bedre utformingen og kvalitetssikringen av assurance of future public projects before they are nye investeringsprosjekter før de settes i gang. formally approved. Norsk vegplanlegging: Concept er lokalisert ved Norges teknisk- natur- The program is based at The Norwegian University Hvilke hensyn styrer vitenskapelige universitet i Trondheim (NTNU), of Science and Technology (NTNU), Faculty of ved Fakultet for ingeniørvitenskap og teknologi. Engineering Science and Technology. It cooperates anbefalingene? Programmet samarbeider med ledende norske with key Norwegian and international professional og internasjonale fagmiljøer og universiteter, og institutions and universities, and is financed by the er finansiert av Finansdepartementet. Norwegian Ministry of Finance. Concept rapport Nr 43 Address: The Concept Research Program Høgskoleringen 7A N-7491 NTNU Trondheim NORWAY ISSN: 0803-9763 (papirversjon) ISSN: 0804-5585 (nettversjon) ISBN: 978-82-93253-39-6 (papirversjon) ISBN: 978-82-93253-40-2 (nettversjon) concept concept Arvid Strand, Silvia Olsen, Merethe Dotterud Leiren, Askill Harkjerr Halse Norsk vegplanlegging: Hvilke hensyn styrer anbefalingene? Concept rapport Nr. 43 concept Concept-rapport nr. 43 Norsk vegplanlegging: Hvilke hensyn styrer anbefalingene? Arvid Strand, Silvia Olsen, Merethe Dotterud Leiren, Askill Harkjerr Halse (alle: Transportøkonomisk institutt) ISSN: 0803-9763 (papirversjon) ISSN: 0804-5585 (nettversjon) ISBN: 978-82-93253-39-6 (papirversjon) ISBN: 978-82-93253-40-2 (nettversjon) RETTIGHETSHAVER © Forskningsprogrammet Concept Publikasjonen kan siteres fritt med kildeangivelse. DATO: 15. mars 2015 UTGIVER: Ex ante akademisk forlag Concept-programmet Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet 7491 NTNU – Trondheim www.ntnu.no/concept Ansvaret for informasjonen i rapportene som produseres på oppdrag fra Concept-programmet ligger hos oppdragstaker. Synspunkter og konklusjoner står for forfatternes regning og er ikke nødvendigvis sammenfallende med Concept-programmets syn. Concept-rapportserie er godkjent som vitenskapelig publiseringskanal på Nivå 1. Alle bidrag kvalitetssikres av uavhengige fagfeller. Concept-rapportserien Forskningsprogrammet Concept er forankret ved NTNU og arbeider med forskning knyttet til utviklingen og kvalitetssikringen av store investeringsprosjekter i Norge. Dette er tverrfaglig forskning innenfor fagområdene prosjektledelse, offentlig finansiering, statsvitenskap, samfunnsøkonomisk analyse og evaluering. Rapportserien presenterer forskningsresultater på programmets fagområder og er godkjent som vitenskapelig publiseringskanal på nivå 1. Målgruppen omfatter primært forskere på respektive fagområder og fagpersoner i offentlig forvaltning og utredningsmiljøer. Redaksjon Knut Samset, professor, NTNU, redaktør Gro Holst Volden, forskningssjef Concept Morten Welde, forsker, NTNU Redaksjonsråd Tom Christensen, professor Universitetet i Oslo Petter Næss, professor, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Nils Olsson, professor, NTNU Ingeborg Rasmussen, daglig leder, Vista Analyse Jørn Rattsø, professor, NTNU Tore Sager, professor, NTNU Arvid Strand, forsker 1, Transportøkonomisk institutt Heidi Ulstein, partner, Menon Business Economics Vibeke Binz Vallevik, gruppeleder, DnV Bjørn Otto Elvenes, førsteamanuensis, NTNU 1 Forord Målet med denne studien har vært å framskaffe ny kunnskap om planleggingen og prioriteringen av norske vegprosjekter, med særlig vekt på å avdekke hvilke andre faktorer enn de prissatte samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkningene som påvirker transportetatenes forslag til Nasjonal transportplan (NTP), og på hvilken måte de spiller inn. Bakgrunnen er funn i en tidligere Concept-rapport (Welde m.fl., 2013, rapport nr. 33) som viste at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke kan forklare prioriteringen av vegprosjekter i Norge. Studien undersøker bakgrunnen for at ti vegprosjekter, to fra hver vegregion, kom med i forslaget til NTP 2014-2023. En har gjennomført dokumentstudier samt intervjuer med prosjektledere og NTP-koordinatorene i hver av vegregionene med sikte på å klarlegge hvordan prosjektporteføljen vokser fram. I tillegg er det gjort en kvantitativ analyse ved bruk av Prosjektdatabanken til Statens vegvesen for å finne ut av hvilken rolle samfunnsøkonomiske kalkyler (av netto nytte) spiller ved prioritering av prosjekter, for landet totalt og i ulike regioner. Studien har vært avgrenset til prosjekter som anbefales i Statens vegvesens forslag til NTP, slik dette framkommer i transportetatenes forslag til NTP for perioden 2014-2023. Den påfølgende politiske behandlingen av forslagene omfattes ikke av studien. Studien er avgrenset til prosjekter med statlig finansiering. Arbeidet er utført av forskere ved Transportøkonomisk institutt (TØI) – Merethe Dotterud Leiren, Silvia Olsen, Askill Harkjerr Halse og Arvid Strand, sistnevnte som prosjektleder. Kjell Werner Johansen, TØI og Stein Berntsen, Dovre har fulgt arbeidet som referansegruppe. Trondheim, mars 2015 Knut Samset Programansvarlig, Concept programmet, NTNU Trondheim Concept rapport nr. 43 2 Innhold FORORD ............................................................................................................... 1 INNHOLD .............................................................................................................. 2 SAMMENDRAG .................................................................................................... 6 SAMFUNNSØKONOMISK LØNNSOMHET ........................................................................... 7 OVERORDNEDE MÅL ................................................................................................... 7 ANDRE KJENNETEGN VED PROSJEKTENE ........................................................................... 8 GEOGRAFISKE MØNSTRE .............................................................................................. 9 ULIKE FORVALTNINGSNIVÅERS PRIORITERINGER .............................................................. 10 DOKUMENTASJON AV AVVEININGER ............................................................................. 10 VIDERE FORSKNING ................................................................................................... 11 SUMMARY ......................................................................................................... 13 KEY GOALS .............................................................................................................. 14 OTHER PROJECT CHARACTERISTICS ............................................................................... 15 GEOGRAPHICAL PATTERNS ......................................................................................... 16 PRIORITIES AT DIFFERENT ADMINISTRATIVE LEVELS .......................................................... 17 STRATEGIC TRANSPORT PLANNING ............................................................................... 18 1 INNLEDNING .............................................................................................. 19 2 OM NASJONAL TRANSPORTPLAN OG ETATENES ARBEID ........................... 23 MÅLENE I NTP ........................................................................................... 25 PROSESSEN MED Å FÅ PÅ PLASS EN PROSJEKTPORTEFØLJE I NTP ........................... 26 SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER ................................................................ 27 3 TIDLIGERE STUDIER AV PROSJEKTPRIORITERING I NTP .............................. 31 ETABLERING AV EN PORTEFØLJE AV PROSJEKTER ................................................ 33 STABILITET I RESSURSFORDELING .................................................................... 33 SAMMENHENGENDE NETT MED KVALITET ......................................................... 34 FINANSIERINGSMÅTE ................................................................................... 35 MANGELFULL PROSJEKTDOKUMENTASJON ........................................................ 35 OPPSUMMERING AV ULIKE FORHOLD ............................................................... 36 Concept rapport nr. 43 3 4 METODISK TILNÆRMING OG DATAGRUNNLAG ..........................................37 KVANTITATIVE ANALYSER .............................................................................. 37 Prosjektdatabanken til Statens vegvesen...................................................... 38 Prosjekter nevnt i de to siste NTP-forslagene ................................................ 39 KVALITATIVE ANALYSER ................................................................................ 42 Valg av ti enkeltstudier (case) ....................................................................... 43 5 PRIORITERING MELLOM RIKSVEGKORRIDORER OVER TID ..........................48 UTVIKLING FIRE SISTE NTP-FORSLAG ............................................................... 48 SAMMENLIKNING