Revue Française De Civilisation Britannique, XXII-4

Revue Française de Civilisation Britannique French Journal of British Studies

XXII-4 | 2017 The May 2016 Devolved Elections in Scotland, Wales, Northern Ireland and London: Convergences and Divergences Élections « régionales » ou périphériques de mai 2016 : Écosse, pays de Galles, Irlande du Nord et Londres. Entre convergences et divergences

Stéphanie Bory and Timothy Whitton (dir.)

Electronic version URL: http://journals.openedition.org/rfcb/1561 DOI: 10.4000/rfcb.1561 ISSN: 2429-4373

Publisher CRECIB - Centre de recherche et d'études en civilisation britannique

Electronic reference Stéphanie Bory and Timothy Whitton (dir.), Revue Française de Civilisation Britannique, XXII-4 | 2017, « The May 2016 Devolved Elections in Scotland, Wales, Northern Ireland and London: Convergences and Divergences » [Online], Online since 26 October 2017, connection on 27 February 2020. URL : http://journals.openedition.org/rfcb/1561 ; DOI:10.4000/rfcb.1561

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Revue française de civilisation britannique est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modifcation 4.0 International. 1

Introduction Introduction

Stéphanie Bory et Timothy Whitton

1 Le 5 mai 2016, un an après les élections législatives de 2015 qui voient le Parti conservateur emporter une majorité absolue, ont lieu simultanément des élections au parlement écossais, aux assemblées galloise et nord-irlandaise ainsi qu’à la mairie de Londres. En Écosse, il s’agit d’élire 73 députés à la majorité traditionnelle dans les circonscriptions et 56 membres additionnels à la proportionnelle de liste dans les huit régions électorales. L’assemblée galloise est également élue selon ce système mixte, avec 40 circonscriptions et 20 membres additionnels dans les cinq régions, tandis que l’assemblée irlandaise est composée de 108 membres désignés selon le vote unique transférable dans les 18 circonscriptions. La Greater London Authority est composée du maire de Londres choisi également selon le vote unique transférable, et d’une assemblée qui compte 14 membres élus dans les circonscriptions auxquels s’ajoutent 11 membres additionnels.

2 L’objectif de cette livraison de la Revue de la Civilisation Britannique est double : dresser le bilan de ces scrutins périphériques et analyser les différents points de convergence et divergence à la fois entre elles et avec les élections législatives de 2015 qui ont confié à David Cameron le pouvoir de mener à bien, entre autres choses, les négociations en amont du Brexit. Chaque entité périphérique territorialisée a des spécificités qui permettent aux spécialistes en civilisation britannique d’observer les différentes scènes politiques en perpétuelle évolution et les dynamiques qui se créent entre enjeux nationaux et locaux. Bien que l’ensemble de ces différentes scènes continue de s’inscrire dans le cadre de l’état britannique, l’enjeu de l’autonomie se traduit par des tensions, qui, à terme, ne manqueront pas de faire naître de nouvelles institutions représentatives dans les nations périphériques ou, tout du moins, de faire évoluer celles qui y existent déjà. 3 Dans son article sur l’assemblée nord-irlandaise, Karine Bigand oppose l’optimisme de voir émerger une nouvelle dynamique des élections de 2016, au lexique de l’enlisement qui semble caractériser cette institution depuis 2007, voire depuis l’Accord du Vendredi Saint de 1998. Elle passe en revue les clivages ethno-nationaux et religieux historiques

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et pointe la multiplicité de sensibilités politiques qui constitue inévitablement la spécificité de cette assemblée fruit d’un système dit consociationnel et qui exerce un véritable frein à la normalisation du processus politique. L’équilibre est fragile, - en témoignent les élections anticipées de mars 2017 - rend le processus politique laborieux et risque à tout moment de rompre sous le poids non seulement des clivages et rivalités historiques, mais également de faits divers qui y sont liés. L’auteure souligne par la suite le nombre conséquent de convergences entre les programmes politiques des différents partis en 2016, bien supérieures aux divergences, et explique la manière dont les lignes de fracture ont tant bien que mal conduit à la formation de coalitions faisant office d’opposition, dispositif inscrit, par ailleurs, par voie législative. L’essentiel des programmes est repris lors des élections de 2017, agrémenté, tout naturellement, par le débat sur le Brexit. 4 Les résultats des élections de 2016 - et dans une moindre mesure ceux de 2017 - sont ensuite minutieusement examinés et l’auteure constate une proportion de voix grandissante pour les partis non communautaires, le rajeunissement relatif de l’assemblée au détriment des cadres, ainsi que sa féminisation, elle aussi relative. Ainsi, la question des conséquences de ce renouvellement politique devra être posée à la fois sur les programmes politiques et sur la composition des institutions qui les mettent en œuvre. En effet, celle-ci a confiné les partis traditionnels à un rôle d’opposition jusqu’alors inédit, d’où un certain rapprochement entre eux et une meilleure normalisation de la situation politique globale, quoique toujours fragile compte tenu de la persistance des intérêts communautaires, et bien évidemment des résultats des élections législatives de mars 2017. L’auteure reste optimiste dans sa conclusion en opposant la force des frémissements démographiques à l’enlisement ambiant, lequel n’a pas de sens dans le long terme. 5 L’article suivant d’Edwige Camp-Pietrain analyse l’impact des enjeux de la dévolution et de l’indépendance en Ecosse sur le paysage politique lors des élections de mai 2016. L’auteure constate une convergence importante entre les revendications des indépendantistes pendant la campagne précédant le référendum d’octobre 2014, et les concessions accordées à Holyrood suite au refus d’indépendance enregistré lors de ce scrutin. A tel point, d’ailleurs, que les campagnes électorales se sont focalisées en grande partie sur les nouvelles compétences dévolues, même si l’accession à l’indépendance par le biais d’un nouveau référendum fut également au cœur des préoccupations et stratégies politiques, tout comme la fiscalité et la gestion des finances publiques. L’auteure se livre ensuite à une analyse détaillée des résultats des élections et conclut que le SNP ayant constitué un gouvernement minoritaire, continue d’incarner l’indépendance. Elle souligne l’avancée significative du Parti conservateur obtenue surtout grâce à la clarté affichée de son programme concernant les enjeux constitutionnels et au positionnement flou de ses adversaires travaillistes, entre unionisme et nationalisme. Le statut minoritaire du gouvernement oblige le gouvernement SNP tout de même à faire des concessions par rapport à son précédent mandat, et à des tractations difficiles avec sa faction interne toujours prompte à revendiquer la dévolution maximale (devomax) dans les négociations avec le gouvernement de Westminster. 6 L’auteure se tourne ensuite vers les conséquences engendrées par le Brexit sur un éventuel nouveau référendum étant donné que dans l’ensemble, et contrairement à leurs voisins Anglais, les Ecossais soutiennent l’adhésion de leur pays à l’Europe. Mais,

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la donne a changé et le SNP n’étant plus majoritaire, il ne bénéficie plus de la même écoute, surtout à Westminster. Par ailleurs, des questions annexes tel que l’abandon du Human Rights Act pourraient également alimenter la demande d’indépendance des Ecossais. 7 Ainsi, le cumul – voire le télescopage - d’élections législatives à Westminster et à Holyrood, le référendum sur l’indépendance de l’Ecosse et le Brexit, a fortement contribué à conférer à la dévolution un caractère de débat permanent. Or, le SNP devra forcément élargir ses objectifs pour renforcer sa crédibilité en tant que véritable parti de gouvernement s’il entend tirer tous les avantages d’un départ – fût-ce provisoire – de l’Ecosse de l’Union européenne. 8 Dans l’article suivant, Nathalie Duclos s’interroge sur la crédibilité d’un front indépendantiste uni en Ecosse lors des élections de 2016 compte tenu des divergences programmatiques des principaux partis directement concernés à savoir le SNP, les Verts écossais, RISE et Solidarity. La victoire du SNP étant acquise, les petits partis étaient a priori réduits à se disputer la portion congrue de l’électorat. Or, le système électoral particulier de membres additionnels pouvait à la fois priver le SNP d’une majorité et permettre aux Ecossais d’afficher leur intérêt pour des enjeux de cœur. A tel point, d’ailleurs, que certains petits partis ont porté leurs efforts exclusivement sur les deuxièmes voix dans l’espoir de peser plus dans le débat, pour diversifier la nature du mouvement indépendantiste et pour contrebalancer le pouvoir du SNP. L’auteure détaille les divergences entre les différents programmes électoraux en précisant que les élections de 2016 se distinguent en ce que pour la première fois, certaines compétences dévolues ont fait l’objet de désaccords entre les partis indépendantistes. Les divergences sur l’impôt sur les revenus sont ensuite examinées dans le détail, puis celles concernant l’exploitation des gaz de schistes et l’organisation d’un deuxième référendum sur l’indépendance. Et de conclure, tout comme l’auteure précédente, que les élections de 2016 furent l’occasion pour le SNP d’essayer de consolider sa crédibilité en tant que parti de gouvernement, d’où la concentration de ses efforts sur le centre, ce qui a laissé le champ plus libre aux petites formations d’engranger des voix à gauche sur certains enjeux et donc une meilleure représentation politique grâce au jeu des membres additionnels. 9 Fiona Simpkins poursuit l’examen des élections en Ecosse par le biais d’une analyse de la place occupée par les deuxième et troisième partis. Tout comme les auteures précédentes, elle souligne l’importance du système électoral qui permet aux formations politiques de moindre importance d’obtenir des sièges grâce aux membres additionnels. Ainsi, grâce à sa propension à opposer le SNP sur l’enjeu constitutionnel, le Parti conservateur, absent depuis plus d’une décennie du paysage politique écossais, a pu effectuer un retour en force. Le Parti travailliste, quant à lui, tout en glanant quelques sièges grâce au système électoral, n’a cependant pas pu s’établir en tant que force politique capable d’aider le SNP à faire des choix programmatiques plus radicaux. Ces deux formations unionistes ont toutefois dû s’adapter aux exigences de la dévolution pour marquer leur présence dans le paysage politique écossais. 10 L’auteure théorise la distinction entre élections régionales et élections nationales et indique que le système d’élections régionalisées correspond aux préoccupations territoriales prononcées de l’Ecosse. Or, la compétition entre les différentes formations s’ancrerait de plus en plus dans cette tendance émergente illustrée par le référendum de 2014 : bien que partisans de l’union, les Partis travailliste et conservateur intègrent

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l’enjeu constitutionnel dans leur organisation interne de manière non pas opposée, mais différente. Par ailleurs, tous deux ont à cœur de satisfaire les attentes de leurs électorats de chaque côté de la frontière, tâche programmatique compliquée davantage par le Brexit. 11 Un bref historique des Parti travailliste et conservateur en Ecosse est proposé et permet à l’auteure de pointer les divergences et convergences entre les habitudes politiques de chaque formation en fonction de sa présence à Holyrood et à Westminster. Dans ce contexte, si le Parti travailliste a souffert d’une forte emprise depuis Westminster, le Parti conservateur, quant à lui, a bénéficié de plus d’autonomie pour développer ses choix politiques plus adaptés aux besoins de l’Ecosse. Il n’en reste pas moins que la campagne référendaire de 2014 a obligé chaque formation unioniste à clairement formuler ses projets pour l’Ecosse post-référendum y compris dans un contexte de « Devo Max », mais la victoire du « non » a montré que l’essentiel des divergences entre les camps unioniste et nationaliste demeure intact. Or, on constate lors des élections de 2016 une grande convergence entre les programmes des grands partis politiques ce qui a eu pour effet de polariser le débat autour de l’enjeu constitutionnel. Ainsi les partis unionistes se sont employés à renforcer la réputation du SNP comme le parti de l’ establishment, celui qui serait le relais des Conservateurs de David Cameron et surtout de sa politique d’austérité. Pour contrer ces attaques, le SNP a forcé le trait de son statut de parti nationaliste tout en se positionnant sur bien des thèmes au centre du paysage politique, entre Parti travailliste et Parti conservateur. L’auteure analyse les conséquences de ce positionnement sur les résultats obtenus par ces derniers : alors que les travaillistes se sont fourvoyés en espérant dépasser le SNP à gauche sur des questions sociales, les Conservateurs, au contraire, choisirent d’occuper le terrain du parti principal de l’opposition, celui capable d’assumer et de prendre pleinement à son compte l’enjeu unioniste. Ainsi, il a pu renaître de ses cendres en reconnaissant la vraie valeur de l’enjeu constitutionnel, alors que le Parti travailliste est resté trop campé sur les clivages politiques traditionnels. 12 L’article suivant de Gilles Leydier se propose de comparer la compétition partisane au pays de Galles et en Ecosse suite à la mise en place du processus de dévolution. Dans un premier temps, l’auteur dresse un bilan de la convergence quasi-parfaite de cette compétition lors des élections de 1999 tout en relevant les particularités du système qui y contribuent. Bien que celui-ci assure une diversification de l’offre politique, le centre de gravité idéologique se situe clairement à gauche. Il n’en reste pas moins que dès les premières élections territoriales, les partis nationalistes ont été propulsés sur le devant de la scène au détriment des formations politiques classiques. En 2003, ce rôle de challenger a été renforcé, même si la domination travailliste persiste, mais une fragmentation de la représentation est à noter surtout en Ecosse. C’est en 2007 que la situation diverge entre les deux pays avec, en Écosse, une percée nette du SNP tandis que le Plaid Cymru peine par rapport au Parti conservateur au pays de Galles pour occuper la deuxième place sur l’échiquier politique. Les élections territoriales de 2011 confirment cette divergence, à savoir la popularité du SNP en Ecosse et celle des Travaillistes – voire des Conservateurs qui gagnent aussi du terrain – au détriment de Plaid Cymru au pays de Galles. En 2016 on retrouve, toutefois, une certaine convergence entre les deux pays dans une configuration nouvelle : un système à parti dominant – en Ecosse le SNP et au pays de Galles le Parti travailliste – et un multipartisme limité. Dans les deux pays l’opposition s’est stabilisée autour des travaillistes et conservateurs pour l’Ecosse, et de Plaid Cymru et des conservateurs pour Galles. L’auteur relève également

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la présence très inégale entre les deux pays de l’UKIP, parti anti-européen par excellence, dont l’influence est très marginale en Ecosse, mais plus conséquente au pays de Galles. Ainsi, ce sont les évolutions des mouvements travaillistes et nationalistes qui sont au cœur de la divergence entre les situations écossaise et galloise. Tout comme les précédents auteurs, Gilles Leydier constate en Ecosse l’aspect structurant du référendum de 2014 autour du clivage entre unionistes et indépendantistes, le SNP ayant émergé comme le porte-drapeau incontestable de ces derniers après avoir supplanté les Travaillistes. Au pays de Galles, en revanche, ce sont les Travaillistes associés au parti nationaliste qui ont su embrasser à la fois les enjeux constitutionnels et culturels. Et de conclure que le processus de dévolution dans les deux pays a créé une compétition inter-partisane dont l’originalité sera déterminante dans la configuration de la représentation politique de l’Ecosse et du pays de Galles. 13 Dans l’article suivant, Stéphanie Bory choisit d’étudier les élections galloises et relève tout d’abord les similitudes que présentent les grands formations politiques dans leurs manifestes pour les élections de 2015 et 2016. Selon l’auteure, pour éclairer ce constat, il convient d’analyser le rôle du Parti travailliste dans le paysage politique gallois, le paradoxe nationaliste et le télescopage des campagnes électorales compte tenu de la proximité temporelle du référendum sur le Brexit. Cela lui permet de dessiner les contours du contexte très particulier de élections de 2016 et surtout la nécessité impérieuse de recentrer les débats sur des thématiques régionales. L’auteure décrit les efforts pédagogiques consentis pour sensibiliser l’électorat aux questions qui touchent non seulement le pays de Galles mais également l’Ecosse, comme pour souligner les intérêts communs des deux pays en matière de dévolution. Elle propose ensuite une comparaison des différents manifestes des grands partis pour les deux élections de 2015 – législatives – et 2016 – régionales -, avant d’évoquer la montée en puissance de UKIP au pays de Galles, en résonance avec sa popularité grandissante sur le territoire national. Or, on remarque que UKIP bénéficie pleinement des deuxièmes voix des Gallois en obtenant par le biais du scrutin à listes sept sièges à l’assemblée, ce qui constitue une percée majeure. En effet, grâce aux alliances entre Plaid Cymru, UKIP et les membres additionnels conservateurs, le leader du parti nationaliste présente sa candidature face à Carwyn Jones au poste de First Minister. Jones est une figure du travaillisme gallois qui jouit d’une popularité incontestable, mais l’absence d’une majorité absolue l’oblige à trouver un accord avec Plaid Cymru, accord qui place le parti nationaliste clairement au plus haut rang de l’opposition au sein de l’assemblée galloise. Ainsi, les élections régionales ne sont nullement une répétition des législatives de 2015 étant donné l’importance accordée par l’électorat aux spécificités galloises, quand bien même il s’agirait des voix accordées aux membres additionnels. 14 Dans le dernier article, l’auteur, Timothy Whitton, quitte les nations périphériques pour présenter une analyse des élections régionales à Londres. Il propose une courte rétrospective des élections précédentes (2000, 2004, 208 et 2012) ce qui permet de comprendre, entre autres choses, la dimension « politique spectacle » associée à la désignation du premier magistrat de la capitale. L’auteur montre que si le New Labour a rêvé d’avoir un maire à haute visibilité et doté de pouvoirs exécutifs en conséquence à la tête de Londres, les candidats l’ont fait, au premier rang desquels Ken Livingstone qui a défié les grandes formations politiques dans sa quête du pouvoir. Depuis sa première élection en 2000, la désignation du maire de Londres a été à chaque reprise un duel entre deux personnalités, voire deux célébrités lorsque Boris Johnson rejoint la compétition en 2008. L’auteur fournit des tableaux détaillés des résultats pour tous les

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scrutins et décrit les modalités des élections au poste de maire ainsi qu’à l’assemblée. Si dans les nations périphériques le rôle joué par les membres additionnels peut être déterminant, il n’en va pas de même à Londres compte tenu du statut exécutif du maire ; l’assemblée est en effet essentiellement consultative. Ceci peut expliquer l’importance que les grandes formations politiques attribuent au poste de maire dans leur dispositif politique national. 15 Selon l’auteur, les élections de 2016 ne dérogent pas à la règle et voient, comme de coutume, se détacher les deux candidats, Zaq Goldsmith et Sadiq Khan, soutenus par les deux grandes formations politiques. Or, les candidats sont constamment sur la corde raide de l’allégeance qu’ils doivent à leur parti, et celle qui revient à leurs administrés. Ainsi, Livingstone s’était démarqué en affichant très clairement certains désaccords avec son parti. Johnson, pour sa part, a très habilement joué de sa bouffonnerie pour se dissocier des mesures d’austérité imposées par le Parti conservateur. Khan, en revanche, souffre non seulement des liens ambigus qu’il entretient avec la direction du Parti travailliste, mais également de la dimension religieuse de sa candidature. Il a beau se proclamer à l’envi « musulman britannique », les sondages soulignent le malaise que ressentent les Londoniens à l’idée d’avoir un maire de confession musulmane à la tête de leur ville. Goldsmith, pour sa part, joue allègrement sa carte écologiste, sachant qu’il s’agit là d’une dimension qui manque cruellement à sa famille politique nationale. 16 L’auteur souligne que, Goldsmith se voyant distancé par Khan, c’est justement sur le terrain des soi-disant liens qu’il affectionne avec l’extrémisme – y compris celui de Corbyn, leader du Parti travailliste dont le penchant pour certaines mesures socialistes d’une époque révolue est bien connu - que son camp essaie d’orienter les électeurs. Si, au début, ils le font de manière subtile, à mesure que les élections approchent, leur stratégie anxiogène de diffamation s’accentue à tel point que les grandes questions municipales sont partiellement occultées. Et même lorsque Khan essuie des volets de bois vert depuis son propre parti, dont notamment les déclarations maladroites de son mentor, Ken Livingstone, sa propension à demeurer cohérent dans la présentation de son programme et de ne pas verser dans le dénigrement de son adversaire semble porter ses fruits. Khan, fils d’un conducteur de bus parvient à damer le pion au fils de milliardaire pour qui la mairie de Londres aurait pu être un terrain de jeu pour expérimenter ses projets écologistes plutôt qu’une organisation à dimension internationale - et surtout européenne – capable de faire régner une certaine harmonie à travers les 32 arrondissements qui la composent. 17 A la lecture de ces articles on constate l’émergence d’une certaine originalité dans les élections régionales due à la fois au télescopage des différents scrutins, mais également aux tensions entre enjeux territoriaux, événements à résonance historique et le cadre de l’état britannique. L’évolution est permanente et il est fort à parier qu’elle fera naître à terme des convergences entre les différentes façons d’exercer des mandats politiques et des institutions représentatives aptes à relever ce nouveau défi, même si la vie politique britannique connaît actuellement de nombreuses sources de divergences, comme le souligne Glyndwr Cennydd Jones dans un article publié le 8 septembre 2017 sur le site du Institute of Welsh Affairs : « The extent of divergence in today’s UK is highlighted by the four nations’ differentiated politics, apprehensions about the Brexit negotiations, uncertainties regarding the post-EU Northern Ireland border, debates concerning a second Scottish independence referendum, and broad unease with the Wales Act 20171 ». S’il demeure des divergences, il faut espérer qu’elles soient le résultat non pas

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d’incompatibilités, mais d’ajustements à venir entre les différents enjeux qu’ils soient d’ordre constitutionnel ou territorial. 18 Ce numéro a été mise en forme avec le logiciel Lodel par Alice Byrne et John Mullen

NOTES

1. Glyndwr Cennydd Jones, « A Federation or League of the Isles? », Cardiff, Institute of Welsh Affairs, 09-09-2017, www.clisckonwales.co.uk.

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Les Élections à l’Assemblée nord- irlandaise de 2016 et 2017 : contextes, résultats, perspectives The 2016 and 2017 Elections to the Northern Irish Assembly: Contexts, Results and Prospects

Karine Bigand

Introduction

1 L’Irlande du Nord a connu, entre mai 2016 et juin 2017, une séquence politique forte et inédite : deux élections locales se sont succédées à Stormont en moins d’un an (mai 2016 et mars 2017), la région est restée plusieurs mois sans gouvernement à partir de janvier 2017, et les élections parlementaires anticipées de juin 2017 ont mis dans la lumière sur le Democratic Unionist Party (DUP), majoritaire en Irlande du Nord, dont dépend la courte majorité parlementaire dont Theresa May dispose désormais. La perspective du Brexit, génératrice d’incertitudes, a imbriqué les situations politiques locales et nationales et menace des équilibres socio-économiques précaires dans de nombreuses régions britanniques. En Irlande du Nord, où 56% des électeurs ont voté pour le maintien dans l’Union Européenne, elle a été un facteur de déstabilisation politique non négligeable, tant les conséquences sur l’économie, les relations Nord/Sud et le processus de paix sont aussi inconnues que redoutées1.

2 Quoique principalement centré sur les élections à l’assemblée nord-irlandaise de mai 2016, cet article ne peut faire l’économie de couvrir également les élections locales de mars 2017, afin d’en comparer les contextes, les résultats et les perspectives. 3 Même si l’élection parlementaire de juin 2017 a donné un coup de projecteur inattendu sur les acteurs politiques nord-irlandais, quelques rappels s’imposent. Nous le savons, la scène politique est dominée par des clivages ethno-nationaux hérités de l’histoire du peuplement et des relations irlando-britanniques, la principale ligne de faille ayant trait au futur constitutionnel du territoire. Les unionistes/loyalistes sont partisans du

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maintien de l’Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni, tandis que les nationalistes/ républicains sont en faveur d’une réunification de l’Irlande. Ce clivage fondamental se superpose à un clivage religieux, les unionistes/loyalistes étant majoritairement protestants, les nationalistes/républicains majoritairement catholiques : on parle, de fait, de communautés PUL ou CNR. Ces communautés sont chacune représentées par deux partis : le DUP, déjà cité, et le Ulster Unionist Party (UUP) pour les PUL, Sinn Féin et le Social Democratic Labour Party (SDLP) pour les CNR, le second parti de chaque duo étant plus modéré et accommodant envers l’autre communauté que le premier. Cette position de conciliation a permis à John Hume et David Trimble, respectivement leaders du SDLP et du UUP dans les années 1990, d’obtenir conjointement le Prix Nobel de la Paix en 1998 au sortir des négociations de paix qui aboutirent à la signature de l’Accord de Belfast en avril de la même année, mais elle n’a pas servi durablement leurs partis. Ainsi, depuis 2003, le DUP et Sinn Féin arrivent en tête des suffrages dans toutes les élections, qu’elles soient locales, nationales ou européennes. De ce point de vue, les élections de 2016 et 2017 pour l’Assemblée locale sont dans la continuité des trois précédentes. 4 Le seul prisme PUL/CNR n’est toutefois pas suffisant pour décrire la réalité du paysage ethno-national et politique nord-irlandais. D’une part, l’enquête Northern Ireland Life and Times, qui interroge régulièrement, depuis 1998, les habitants d’Irlande du Nord sur leurs attitudes et valeurs socio-politiques montre que plus de 40% de la population ne se définit ni comme unioniste, ni comme nationaliste : les résultats oscillent entre 40 et 47% sur la période 2007-20152. D’autre part, des partis non-communautaires existent et sont représentés à l’Assemblée locale, le plus ancien et le plus établi étant le parti de l’Alliance. Ces partis restent toutefois minoritaires : le parti écologiste avait un siège dans l’Assemblée sortante en mai 2016. Il y a aussi un certain nombre de membres sans étiquette. En outre, le paysage politique nord-irlandais est très largement distinct de son voisin britannique. Les partis d’envergure nationale y sont peu présents ou absents. Entre 2011 et 2016, seul le UKIP a pu se prévaloir d’un siège à l’Assemblée locale, après qu’un député UUP a changé de parti. Aux élections de 2016 et 2017, le parti conservateur, le UKIP et la branche nord-irlandaise du parti travailliste ont présenté des candidats, mais aucun n’a été élu. 5 Les élections à l’Assemblée locale du 5 mai 2016 étaient les cinquièmes depuis la création de l’assemblée nord-irlandaise en 1998, celles du 2 mars 2017 les sixièmes. L’assemblée et le gouvernement ont connu des débuts difficiles, ont été suspendues plusieurs fois entre 1998 et 2007, mais elles ont fonctionné sans discontinuer entre 2007 et janvier 2017. L’Accord de Belfast de 1998 a instauré un système dit « consociationnel », qui implique, d’une part, que les membres de l’Assemblée législative (MLA) se déclarent comme Nationalist/Unionist/Other au moment de leur investiture et, d’autre part, que l’exécutif repose sur le partage du pouvoir entre les partis ayant la plus grande assise électorale. Les partis qui disposent d’une représentation significative au sein de l’Assemblée peuvent prétendre à un portefeuille ministériel, la répartition entre les partis se faisant selon la méthode d’Hondt. Ce dispositif a pour but d’assurer la représentation du plus grand nombre de sensibilités possible au sein de l’exécutif et de forcer la coopération, et donc le compromis, entre partis. 6 Toutefois, au fil des ans, ce système de coalition obligatoire a fait l’objet de critiques : notamment parce qu’il est fondé sur et contribue à renforcer, par un phénomène de

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surenchère politique, les clivages ethno-nationaux dont la société nord-irlandaise veut sortir, mais aussi parce que l’implication de la majorité des partis dans l’exécutif laisse peu de place au nécessaire examen critique de son action3. Par ailleurs, la recherche constante d’un dénominateur commun ralentit la prise de décision et limite les ambitions politiques. Le risque d’impasse est constant, non seulement en raison de divergences idéologiques, mais également parce que certains dispositifs mis en place pour protéger les intérêts des différentes communautés sont parfois utilisés de manière abusive, ce qui entrave le processus politique. Chaque élection permet de constater le travail accompli et restant à accomplir pour atteindre un système normalisé. La tenue, à dix mois d’écart, de deux élections locales, suggère un système en stagnation. La comparaison des contextes et des résultats de ces deux moments politiques montre aussi, de fait, l’existence de certaines dynamiques.

Contextes électoraux : l’enlisement du processus politique

7 La législature 2011-2016 illustre les limites qui peuvent être reprochées au système consociationnel. Peu avant les élections de mai 2016, le gouvernement considérait avoir mis en place 64 des 82 mesures annoncées au début de la législature, mais l’agence de journalisme d’investigation The Detail montrait, dans une enquête indépendante, que seules 46 de ces mesures étaient effectives. 18 autres n’étaient que partiellement en place, les dernières n’ayant pas été abordées4.

8 De fait, deux raisons principales ont ralenti plusieurs fois le travail des institutions nord-irlandaises au cours de la législature : la réforme du système de protection sociale liée aux restrictions budgétaires décidées par le gouvernement britannique depuis 2010, ainsi que les controverses concernant les défilés communautaires et l’utilisation des drapeaux dans l’espace public. A trois reprises, des négociations de plusieurs semaines sur ces points ont interrompu le travail de l’Assemblée sur les questions quotidiennes d’ordre socio-économique (« bread-and-butter issues »). En décembre 2013, des pourparlers menés par le diplomate américain Richard Haass furent un échec. En décembre 2014, de nouvelles négociations multipartites, dirigées par Teresa Villiers, alors Secrétaire d’Etat chargée de l’Irlande du Nord, avec le soutien du Premier Ministre britannique et son homologue irlandais, aboutirent à l’Accord de Stormont House (Stormont House Agreement)5. Cet accord a transféré aux institutions locales la responsabilité de la réforme du système de protection sociale, avec un coup de pouce financier de Londres si celle-ci était mise en place rapidement. Etait également actée la dévolution de pouvoir sur le taux d’imposition sur les sociétés (corporation tax) dans le but de rendre, à terme, l’Irlande du Nord plus attrayante pour les entreprises étrangères. Une partie de l’accord portait sur les éléments identitaires et le passé et prévoyait la création d’une série d’instances visant à faciliter le travail en commun sur ces questions sensibles. Enfin, la modernisation des institutions locales était envisagée, notamment la réduction du nombre de sièges par circonscription à l’horizon 2021 (de 6 à 5, soit 90 MLA au lieu de 108), ainsi que la possibilité pour les partis politiques de sortir du modèle de coalition obligatoire en rendant possible la constitution d’une opposition officielle. Ces modifications ont rapidement été effectives après l’élection de 2016, le UUP et le SDLP choisissant de constituer une opposition au gouvernement DUP/SF, tandis que les élections de 2017 ont effectivement désigné 90 membres à

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l’assemblée locale. Si bon nombre des mesures signalaient un processus de normalisation politique, la mise en application des décisions prises était souvent reportée à une échéance ultérieure, laissant le champ libre à d’autres développements susceptibles d’enrayer à nouveau la machine politique. 9 De fait, une nouvelle crise surgit à la fin de l’été 2015, après qu’une série de meurtres est attribuée à l’IRA et que le chef des services de police admet que l’organisation paramilitaire n’a pas cessé toutes ses activités. Après une crise gouvernementale et dix semaines de discussion, soit fin novembre 2015, le DUP et Sinn Féin s’accordent sur un « nouveau départ » (« Fresh Start »), qui précise certains aspects de l’Accord de Stormont House6. En particulier, la responsabilité de la réforme du système de protection sociale est renvoyée à Londres7, tandis que la réduction prévue du taux d’imposition sur les sociétés devra être compensée localement et non par une subvention de Londres. L’attachement à l’Etat de droit pour tous est réaffirmé et la promesse faite de réfléchir à une stratégie pour démanteler définitivement les groupes paramilitaires. Des échéances plus précises sont fixées, notamment en ce qui concerne les drapeaux et les défilés communautaires. Les réformes institutionnelles annoncées sont confirmées. La mise en place des initiatives liées à la difficile question de la gestion du passé (dealing with the past) reste, quant à elle, moins clairement définie8. Pour certains observateurs, notamment les groupes de victimes, ce manquement fait de ce nouveau départ un faux départ9. 10 Cette séquence, entre décembre 2013 et novembre 2015, ne représente pas l’intégralité du travail effectué par l’Assemblée de Stormont au cours de la dernière législature, mais reste symptomatique de la lenteur et de la difficulté du processus politique en Irlande du Nord. Elle est comparable à la séquence qui a mené à l’organisation d’élections anticipées en mars 2017. Au début du mois de janvier 2017, Martin McGuinness, Vice-Premier Ministre depuis 2007, démissionne de ses fonctions, sans que Sinn Féin ne lui désigne un remplaçant : ceci revient à mettre un terme au mandat de Première Ministre d’Arlene Foster, leader du DUP, les deux fonctions étant liées selon les termes de l’accord de 1998. La décision de McGuinness et de Sinn Féin fait suite au refus de Foster de se mettre temporairement en retrait du pouvoir, le temps qu’une enquête fasse la lumière sur des soupçons de malversations dans le cadre d’un programme de subventions aux énergies renouvelables (Renewable Heat Incentive) mis en place en 2012, alors qu’elle était ministre du commerce et de l’industrie. McGuinness dénonce aussi, entre autres, le manque de respect du DUP envers les communautés CNR, après que le ministre pour les communautés (DUP) a annulé la subvention annuelle de 50,000£ à des programmes favorisant l’apprentissage de la langue irlandaise10. Suite à sa démission, le processus est enclenché pour l’organisation de nouvelles élections locales, le 2 mars 2017.

Les programmes électoraux11

11 Le contexte nord-irlandais, contraint tant par les clivages identitaires que les rivalités inter- et intra-communautaires et le fonctionnement des institutions, laisse peu de place à l’audace dans les promesses électorales. Ainsi, l’analyse des programmes pour l’élection de 2016 révèle une grande convergence entre les cinq partis principaux (ceux ayant eu des responsabilités ministérielles), notamment en matière économique. Face au contexte socio-économique difficile et aux politiques d’austérité des deux

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gouvernements Cameron, tous les partis se déclarent pour la limitation des restrictions budgétaires, la modernisation des infrastructures et des transports, la construction de logements et la création d’emplois, en particulier dans l’industrie. Les cinq principaux partis déclarent aussi vouloir profiter de la responsabilité dévolue à Stormont quant à l’impôt sur les sociétés à compter de 2018. L’ambition affichée est de baisser le taux d’imposition, à l’instar de la République d’Irlande, afin de relancer les entreprises locales et d’attirer des entreprises étrangères en Irlande du Nord. Seuls le parti écologiste et le parti anti-austérité People Before Profit Association (PBPA) dénoncent les conséquences prévisibles d’un taux d’imposition bas sur les sociétés en termes de pression fiscale accrue sur les ménages.

12 Les lignes de fracture apparaissent sur les questions sociétales et sociales. Le modèle éducatif à adopter ne fait pas l’unanimité. Le DUP défend la sélection scolaire pour l’entrée dans le secondaire, tout comme le UUP, qui l’assortit toutefois d’investissements supplémentaires dans les écoles en difficulté. Le SDLP demande l’ouverture d’un débat sur la question, tandis que Sinn Féin et l’Alliance prônent la fin de la sélection. Le UUP, le SDLP et l’Alliance militent pour un système d’éducation intégré, où les enfants des communautés PUL et CNR seraient éduqués ensemble. Sinn Féin parle à la fois d’éducation intégrée et d’éducation partagée, modèle dans lequel des écoles confessionnelles partagent des équipements ou bâtiments, ce qui permet aux élèves de se rencontrer. Seule l’éducation partagée trouve sa place dans le programme du DUP. Sinn Féin met aussi l’accent sur l’éducation en langue irlandaise, qui réduit nécessairement les chances de mixité. 13 Les autres divergences principales qui se font jour, au-delà de la question constitutionnelle récurrente, portent sur les droits des minorités (ethniques et LGBT). Le SDLP, Sinn Féin et l’Alliance ont inscrit le mariage homosexuel dans leur programme, après qu’il a été adopté par référendum en République d’Irlande en mai 2015 et qu’une motion sur la question a reçu un vote favorable à Stormont en novembre 2015, après quatre refus depuis 2011. L’ensemble des partis, sauf le DUP qui ne mentionne pas ces questions, soutient la mise en place de stratégies sur l’égalité raciale et l’orientation sexuelle. 14 Le fonctionnement institutionnel n’est sans doute pas étranger à ces grands pans de consensus. L’accord de Stormont House de 2014 a affiné le fonctionnement de la coalition. Désormais, les partis ayant un nombre de sièges suffisant pour prétendre à un portefeuille ministériel doivent s’accorder sur l’établissement d’un Programme de Gouvernement. Si l’accord est général, une coalition est formée. Si certains partis sont en désaccord avec le contenu du programme, ils peuvent renoncer à prendre part à l’exécutif et créer une opposition officielle. Ce dispositif, mis en application par l’ Assembly and Executive Reform (Assembly Opposition) Act (Northern Ireland) votée au début de l’année 2016, peut expliquer la convergence partielle des programmes du DUP et de Sinn Féin, quasi-certains de détenir la majorité des portefeuilles gouvernementaux12. Les autres partis, selon qu’ils envisagent de faire partie ou non de l’exécutif, doivent proposer des programmes complets et cohérents – on remarque ainsi que les programmes du UUP, du SDLP et de l’Alliance sont bien plus longs que ceux du DUP et de Sinn Féin, ce dernier présentant le plus court programme des cinq partis principaux (24 pages, dont la moitié en irlandais, contre 88 pages pour l’Alliance). Ce système de fonctionnement laisse aux petits partis ayant peu de chances de siéger au gouvernement le champ libre pour des propositions moins consensuelles. Ainsi, PBPA

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et le parti écologiste sont les seuls à demander l’extension à l’Irlande du Nord de la loi sur l’avortement de 1967, en vigueur en Grande-Bretagne. 15 L’essentiel des programmes est repris lors de la campagne pour les élections de 2017. Les lignes de faille entre les partis se creusent sur deux questions : le mariage homosexuel et les conséquences du Brexit. Hormis le DUP, tous les partis principaux se déclarent en faveur du mariage homosexuel, en phase avec la majorité de la population nord-irlandaise. La politique d’obstruction du DUP, qui a fait échouer les motions à ce sujet à plusieurs reprises grâce au dispositif de la « petition of concern », est clairement dénoncée13. Certains partis, en particulier l’Alliance, inscrivent également dans leur programme la réforme de cette procédure, afin d’en éviter l’utilisation abusive couramment pratiquée dans la législature précédente14. Concernant la perspective du Brexit, les partis restent sur les positions qu’ils avaient défendues pendant la campagne du référendum. Le DUP, partisan du retrait, saisit l’opportunité de l’élection de 2017 pour se déclarer le meilleur garant de l’Union et de l’unionisme. Les partis qui avaient fait campagne en faveur du maintien dans l’UE (Sinn Féin, Alliance, SDLP, parti écologiste) demandent que soit négocié un statut spécial pour l’Irlande du Nord qui maintiendrait les quatre libertés de circulation fondamentales. PBPA, qui avait fait campagne pour la sortie de l’UE qu’il considère comme trop libérale, s’oppose au rétablissement d’une frontière « dure » entre l’Irlande du Nord et la République. Plus que les détails des programmes, c’est l’ambiance de la campagne qui est à souligner, notamment l’hostilité ouverte entre les deux principaux partis. Sinn Féin fait campagne sur deux maîtres mots – égalité et probité – qui désignent, en creux, ce qu’il reproche au DUP. Inversement, le DUP tente de rassembler les communautés PUL au delà de ses bases habituelles (et donc au détriment du UUP), en arguant que seul un vote en sa faveur peut renforcer l’unionisme.

Analyse des résultats

16 Pour les élections locales, le territoire nord-irlandais est divisé en 18 circonscriptions, également utilisées pour les élections parlementaires (Carte 1). Le système électoral en place est celui du scrutin à vote unique transférable (STV, Single Transferable Vote), où les électeurs peuvent classer les candidats par ordre de préférence. Au moment du dépouillement des bulletins, le quota permettant l’obtention d’un siège est calculé. Si le nombre de premiers choix en faveur d’un candidat est supérieur au quota, le candidat est élu. Un transfert de vote est alors opéré, en distribuant aux autres candidats et en fonction des deuxièmes choix exprimés, les bulletins plaçant les candidats élus en tête de liste mais au-delà du quota nécessaire. Cette manœuvre est répétée jusqu’à ce que tous les sièges soient pourvus. Si aucun candidat n’atteint le quota lors du premier décompte, le candidat avec le moins de premiers choix est éliminé et les bulletins l’ayant placé en tête sont distribués aux autres candidats, en fonction des deuxièmes choix exprimés. L’avantage de ce système est d’offrir un choix plus grand aux électeurs, leur permettant de choisir non seulement entre les partis mais aussi entre les candidats. Il assure une plus forte représentativité de l’électorat, en prenant en compte plus de 80% des voix exprimées dans une circonscription à 6 sièges15. Ce système est également utilisé en Irlande du Nord pour les élections européennes et les élections locales.

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17 Lors des élections du 5 mai 2016, 108 MLA ont été élus, soit 6 par circonscription. Le 2 mars 2017, suite à la mise en place de la réforme électorale, ce sont 90 MLA qui ont été désignés, soit 5 par circonscription.

Carte 1. Circonscriptions électorales, Irlande du Nord16

Taux de participation

18 Le Tableau 1 montre un regain du taux de participation aux élections de 2017 (64,8%), après que les élections de 2016 ont atteint le niveau le plus bas depuis 1998 (54,9%). La chute constante du taux de participation entre 1998 et 2016 est le signe d’un enthousiasme décroissant pour l’assemblée locale17. Dans ce contexte, la hausse de près de 10 points lors des élections de 2017 est tout à fait spectaculaire. Combinée aux résultats qui ont vu le DUP et Sinn Féin se renforcer, elle est le signe à la fois d’une mobilisation communautaire et d’un repli sur des positions ethno-nationales. Les 4 circonscriptions qui se sont le plus mobilisées sont les mêmes en 2016 et 2017, quoique dans des mesures différentes. Elles sont toutes situées à l’est et au sud de la province et sont à majorité CNR.

1998 2003 2007 2011 2016 2017 Constituency %%%%%%

Belfast East 66.6 60.7 60.0 53.6 57.2 63.0

Belfast North 67.3 62.3 60.9 50.3 52.5 61.8

Belfast South 67.4 62.6 62.4 52.4 54.3 64.0

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Belfast West 70.5 65.9 67.4 57.9 57.8 66.8

East Antrim 60.9 56.5 53.5 47.8 51.0 60.1

East Londonderry 67.7 61.8 60.9 54.1 50.8 62.7

Fermanagh and South Tyrone 79.4 72.9 71.2 69.0 64.6 72.6

Foyle 72.0 63.5 63.9 57.8 56.0 65.0

Lagan Valley 65.7 61.4 60.0 53.1 53.2 62.6

Mid Ulster 84.4 74.9 73.1 65.4 58.8 72.4

Newry and Armagh 77.3 70.2 70.8 61.3 59.3 69.4

North Antrim 69.0 63.3 61.3 54.8 52.9 63.2

North Down 60.2 54.5 53.8 45.9 49.6 59.2

South Antrim 64.2 59.5 58.6 50.1 51.0 62.4

South Down 73.7 65.6 65.0 58.1 53.8 66.2

Strangford 61.6 57.1 54.5 48.6 50.3 60.9

Upper Bann 72.3 64.2 61.1 55.3 54.4 62.5

West Tyrone 79.4 73.2 71.7 64.0 59.9 69.9

Northern Ireland 70.0 64.0 62.9 55.7 54.9 64.8

Tableau 1 : Evolution du taux de participation aux élections pour l’Assemblée nord-irlandaise depuis 199818

Premiers choix des électeurs

19 Le tableau 2 montre l’évolution de la répartition des premiers choix des électeurs depuis 1998. Si on compare les écarts entre le DUP et Sinn Féin depuis que ces deux partis sont en tête des suffrages, soit depuis 2003, on constate que l’élection de 2016 a produit l’écart le plus important entre les deux (5,2 points d’écart en faveur du DUP), tandis que celle de 2017 les place quasiment au coude à coude (0,2 point d’écart en faveur du DUP). De fait, l’élection de 2017, déclenchée par Sinn Féin pour dénoncer le comportement de son rival unioniste, lui a été favorable. Non seulement le parti a rattrapé le retard pris en 2016, mais il obtient son meilleur score depuis 1998. Le UUP et le SDLP se maintiennent dans des scores comparables, sans être en position de retrouver leur place prédominante de 1998. L’Alliance, premier parti non- communautaire, continue d’accroître sa popularité.

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1998 2003 2007 2011 2016 2017 Party % % % % % %

DUP 18.1 25.7 30.1 30.0 29.2 28.1

Sinn Féin 17.6 23.5 26.2 26.9 24.0 27.9

UUP 21.3 22.7 14.9 13.2 12.6 12.9

SDLP 22.0 17.0 15.2 14.2 12.0 11.9

Alliance Party 6.5 3.7 5.2 7.7 7.0 9.1

TUV 2.5 3.4 2.6

Progressive Unionist Party 2.5 1.2 0.6 0.2 0.9 0.7

NI Workers’ Council 1.6 0.8

UK Unionist Party 4.5 0.8 1.5

Green 0.1 0.4 1.7 0.9 2.7 2.3

PBPA 0.8 2.0 1.8

UKIP 0.6 1.5 0.2

Independent/ Others 5.8 4.2 4.5 3.0 4.8 2.5

Totals 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Tableau 2 : Répartition des premiers choix des électeurs, par parti (1998-2017)19

Répartition des sièges

20 Il convient de comparer les élections de 2016 à celles de 2011, puis celles de 2017 à celles de 2016.

First Preference Vote Party Seats +/- +/- % Votes Share (%)

DUP 38 202,567 29.2 -0.8

Sinn Féin 28 -1 166,785 24.0 -2.9

UUP 16 87,302 12.6 -0.7

SDLP 12 -2 83,368 12.0 -2.2

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Alliance Party 8 48,447 7.0 -0.7

TUV 1 23,776 3.4 0.9

Green 2 +1 18,718 2.7 1.8

PBPA 2 +2 13,761 2.0 1.2

UKIP 0 10,109 1.5 0.8

PUP 0 5,955 0.9 0.6

Conservative 0 2,554 0.4 0.4

Independent 1 22,65 3.3 0.9

Others 0 8,322 1.2

Total 108 694,314 100.0 0.9

Tableau 3 : Nombre de sièges et premiers choix exprimés, mai 201620.

21 A l’issue du scrutin de mai 2016, les résultats en termes de nombre de sièges donnent l’image d’une grande stabilité (tableau 3). 276 candidats se sont présentés : 15 étaient sans étiquette, les autres représentaient 19 partis différents. Malgré cette diversité, le seul parti à faire son entrée sur la scène de Stormont est le parti anti-austérité PBPA. Les autres sièges sont allés aux sept partis ayant gagné des sièges en 2011. La hiérarchie des cinq partis ayant eu des responsabilités ministérielles entre 2011 et 2016 reste la même, trois d’entre eux (DUP, UUP, Alliance) gardant exactement le même nombre de sièges. Les deux partis perdants sont Sinn Féin et le SDLP, avec respectivement un et deux sièges perdus. En termes de proportion des premiers choix exprimés, on constate que les cinq partis ayant participé au gouvernement dans la dernière législature ont vu leur popularité baisser. L’érosion est plus nette (plus de 2 points, presque 3 pour Sinn Féin) pour les partis nationalistes, ce qui confirme la tendance baissière constatée lors des élections parlementaires de 2015 et des élections locales de 2014.

22 L’assemblée élue en 2016 est celle où la proportion des voix pour les partis non communautaires est la plus forte depuis la création des institutions en 1998. La proportion combinée des voix pour les deux plus grands partis (DUP et SF) est en recul par rapport aux deux élections précédentes (53,2% en 2016 contre 56,9 en 2011 et 56,3% en 2007), ce qui suggère, à tout le moins, un assouplissement dans les choix électoraux, voire une frustration grandissante à l’encontre des deux partis principaux.

Seats by party and constituency (net change compared to 2011 +/-)

Parliamentary constituency DUP UUP SF SDLP APNI TUV PBPA Green IND

Belfast East 3 1 2

Belfast North 3 21

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0 1 Belfast South 2 (+1) 1 1 1 (+1) (-1) (-1)

4 Belfast West 1 1 (+1) (-1)

East Antrim 3 1 1 1

East Londonderry 3 11 1

2 Fermanagh and South Tyrone 2 1 1 (+1) (-1)

Foyle 1 2 2 (-1) 1 (+1)

3 Lagan Valley 2 (+1) 1 (-1)

Mid-Ulster 1 1 3 1

Newry and Armagh 1 1 3 1

North Antrim 3 1 1 1

North Down 3 1 1 1

South Antrim 3 1 1 1

South Down 1 1 2 2

Strangford 3 2 1

0 Upper Bann 2 2 2 (+1) (-1)

West Tyrone 1 1 3 1

Northern Ireland 38 16 28 (-1) 12 (-2) 8 1 2 (+2) 2 (+1) 1

Tableau 4 : Répartition des sièges par circonscription, mai 2016 (comparaison avec 2011)21.

23 Le tableau de la répartition des sièges par circonscription (Tableau 4) montre que les changements ne se sont pas effectués uniquement entre les deux partis nationalistes, le parti écologiste et PBPA. On constate que sept sièges ont changé d’étiquette partisane, dont quatre au sein de la même communauté : le DUP a perdu un siège dans la circonscription de Lagan Valley au profit de l’UUP, qui lui en a concédé un à Belfast South ; Sinn Féin a concédé un siège au SDLP dans la circonscription de Fermanagh et South Tyrone mais lui en a repris un dans la circonscription d’Upper Bann. Les partis non-communautaires (Alliance, écologiste, PBPA) ont gagné 12 sièges dans 9 circonscriptions. Les gains par rapport à l’assemblée sortante ont eu lieu dans la circonscription de Belfast South, plutôt aisée et mixte, où le parti écologiste a gagné un

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siège aux dépens du SDLP. Les deux autres sièges sont ceux de PBPA, gagnés au détriment de Sinn Féin et du SDLP, respectivement à Belfast West et Foyle, deux circonscriptions majoritairement nationalistes et plutôt défavorisées.

24 Les résultats de 2017 (tableau 5) ne permettent pas une comparaison directe avec l’élection précédente dans la mesure où le nombre de sièges n’est pas le même. 228 candidats se sont affrontés pour 90 sièges. 22 candidats étaient sans étiquette, les autres représentaient 14 partis différents. Au vu du nombre de sièges perdus, l’érosion a été la plus grande pour les partis unionistes, en particulier le DUP. Le grand vainqueur est Sinn Féin, qui est passé d’à peine 26% à 30% des sièges. De fait, le scrutin de 2017 a vu opérer un repositionnement de l’électorat en termes ethno-nationaux, puisque la proportion combinée de premiers choix attribués au deux partis principaux passe d’environ 370,000 à 450,000 votants (soit 56%). L’Alliance est le seul parti non- communautaire dont la proportion de premiers choix augmente.

First Preference Vote Party Seats +/- +/- % Votes Share (%)

DUP 28 -10 225,413 28.1 - 1.1

Sinn Féin 27 -1 224,245 27.9 3.9

UUP 10 -6 103,314 12.9 0.3

SDLP 12 -2 95,958 11.9 - 0.1

Alliance Party 8 72,717 9.1 2.1

TUV 1 20,523 2.6 - 0.9

Green 2 18,527 2.3 - 0.4

Independent 1 14,407 1.8 - 1.5

PBPA 1 -1 14,100 1.8 - 0.2

UKIP 0 10,109 1.5 0.8

PUP 0 5,590 0.7 - 0.2

Conservative 0 2,399 0.3 - 0.1

Others 0 6,122 0.8 -1.6

Total 90 803,315 100.0

Tableau 5 : Nombre de sièges et premiers choix exprimés, mars 201722.

25 Le changement majeur de l’élection de 2017 est que, pour la première fois depuis la création de l’Irlande du Nord, les partis unionistes n’ont pas la majorité absolue au parlement local. En 2016, le DUP, le UUP et le TUV cumulaient 55 sièges sur 108 (50,9%)

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contre 39 sièges sur 90 en 2017 (43,3%). Sinn Féin et le SDLP cumulaient 40 sièges sur 108 à l’issue du scrutin de 2016 (37%) – ils en détiennent désormais 39 sur 90. Les deux traditions communautaires sont donc représentées à égalité, et les deux sont minoritaires.

26 En raison de la réduction du nombre de sièges, l’analyse des résultats par circonscription est moins révélatrice que pour l’élection de 2016. C’est souvent le dernier candidat élu qui a perdu son siège. On note toutefois que l’Alliance et le parti écologiste maintiennent tous leurs sièges dans exactement les mêmes circonscriptions. En revanche, PBPA ne confirme pas sa percée. En 2016, le candidat PBPA Gerry Carroll était arrivé en tête des préférences des électeurs de la circonscription de Belfast West, fief traditionnel de Sinn Féin, avec 8 299 voix (22,9% des votes), soit plus de 3 500 voix d’avance sur le premier candidat républicain. En 2017, Gerry Carroll est certes réélu, mais au troisième décompte des voix, et avec seulement 4,903 premiers choix en sa faveur. Un second siège PBPA était gagné en 2016 dans la circonscription de Foyle F0 (Derry 7E Londonderry), par Eamonn McCann, figure locale majeure, militant historique pour les droits civiques, journaliste et syndicaliste. Ce siège est perdu en 2017.

Un renouvellement politique ?

27 Les sièges remportés par le parti écologiste et le PBPA en 2016 pouvaient être considérés comme des frémissements dans un système politique apparemment stagnant. Créé en 2005, PBPA est un parti socialiste radical qui propose une alternative de gauche dans toute l’île d’Irlande, dans des systèmes politiques qui ne se fondent pas sur la distinction classique droite/gauche. Il monte en puissance depuis 2011 face aux programmes d’austérité mis en place en République d’Irlande et en Irlande du Nord. Ainsi, au sud de la frontière, PBPA compte 14 conseillers municipaux depuis 2014 et 3 membres du Dáil (parlement irlandais) depuis 2015. Le succès retentissant de Gerry Carroll en 2016, faisant suite à son élection au conseil municipal de Belfast en 2014, à l’âge de 27 ans, a souligné les limites des partis nationalistes traditionnels – notamment Sinn Féin, qui se définit comme socialiste – à continuer d’attirer les électeurs en situation de déclassement. L’élection de 2017 n’a pas confirmé ce frémissement, le contexte de clivage croissant avec le DUP et l’expérience de la machine électorale de Sinn Féin ayant permis de regagné le terrain perdu, mais une politique différente a pu être, même brièvement, entendue. Le parti a présenté 3 candidats en 2016, 7 en 2017.

28 D’autres évolutions sont à signaler, montrant l’émergence d’une nouvelle génération. Ainsi, le renouvellement des cadres politiques est encore plus flagrant dans l’assemblée de 2016 que dans la précédente, avec 31 membres nouvellement élus (28,7%), contre 25 en 2011 (23,1%)23. Alors que le député type était âgé de 52 ans en 2016 – donnée stable par rapport à l’assemblée sortante – 22 des nouveaux élus étaient en deçà de cette moyenne. Parmi les cinq principaux partis, c’est au sein du SDLP que le rajeunissement est le plus évident, puisque l’âge moyen des élus de ce parti, qui était de 50 en 2011, est de 44 ans en 2016. Le UUP, le SDLP et l’Alliance sont les partis dont les groupes se sont le plus renouvelés, avec respectivement 7, 5 et 3 membres nouvellement élus sur un groupe parlementaire de 16, 12 et 8, signe de partis en transition. A l’inverse, le renouvellement est moindre pour DUP et Sinn Féin, avec chacun 6 membres nouvellement élus dans leurs contingents respectifs24. Le scrutin de 2017, intervenant à

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peine 10 mois plus tard, ne change pas ces tendances. 10 candidats y sont nouvellement élus. 29 La féminisation de l’Assemblée est également visible, tant en termes de candidates qu’en termes d’élues. Elle est le résultat d’une attitude proactive au sein de l’Assemblée quant à la sous-représentation des femmes en son sein, un phénomène flagrant par rapport au Parlement écossais et à l’Assemblée galloise25. Le taux de candidates est passé de 17,4% en 2011, à 27,5% en 2016 et 30,7% en 2017. Dans les deux élections, parmi les cinq principaux partis, le taux de candidates pour Sinn Féin était le plus largement au-dessus de la moyenne, tandis que celui du DUP en était le plus éloigné26. Les députées étaient au nombre de 30 en 2016 (27,8%), contre 20 dans l’assemblée sortante (18,5%). En 2017, elles sont 27, soit 30% des MLA. Parmi les cinq principaux partis, c’est l’Alliance et Sinn Féin qui ont la plus importante proportion de MLA femmes (respectivement 40,7% et 37,5% en 2017), tandis que le DUP est à la traîne avec 21,4%. 30 Enfin, le renouvellement est aussi celui des leaders politiques, puisque Arlene Foster (DUP) et Colum Eastwood (SDLP) ont pris la tête de leurs partis respectifs en 2015. Ce renouvellement s’est poursuivi en octobre 2016 par la nomination de Naomi Long, MLA pour Belfast East, à la tête de l’Alliance, à la suite de David Ford. L’année 2017 a prolongé ce renouvellement : Mike Nesbitt, né en 1957, MLA pour Strangford depuis 2011 et leader du UUP depuis 2012, a conservé son siège mais démissionné de la tête du parti suite au scrutin de mars. Il a été remplacé par Robin Swann, né en 1971 et MLA pour North Antrim. Gerry Adams reste le leader historique de Sinn Féin depuis 1983. Il a été MLA pour Belfast West de 1998 à 2010, avant d’être élu au Dáil en 2011. Son second, Martin McGuinness, a été MLA depuis 1998 (d’abord pour Mid-Ulster puis pour Foyle depuis 2016) et Vice-Premier Ministre de la province de 2007 à sa démission en janvier 2017. Il a été remplacé par Michelle O’Neill, née en 1977, et est décédé des suites d’une maladie le 21 mars 2017. 31 Ces données relatives aux profils des élus sont significatives. Données en contrepoint de l’impression d’enlisement du processus politique, elles signalent des partis politiques en mutation et une période de transition générationnelle dont les effets ne sont pas immédiatement visibles.

Gouvernement et opposition, ou non

32 Une fois les résultats proclamés, les partis élus sont tenus, selon les termes de l’ Assembly and Executive Reform (Assembly Opposition) Act (Northern Ireland) de 2016, d’élaborer un Programme de Gouvernement et de constituer un gouvernement. Dans le système consociationnel en place, les deux partis unioniste et nationaliste majoritaires ont la prérogative de nommer respectivement le Premier Ministre et le Vice-Premier Ministre de la province. En mars 2016, Arlene Foster et Martin McGuinness ont été reconduits aux postes qu’ils occupaient avant l’élection. Hormis ces deux postes, le nombre de portefeuilles ministériels est désormais de 8 (contre 11 précédemment), ce qui veut dire que le nombre de sièges nécessaire pour prétendre à des responsabilités gouvernementales a augmenté, selon la méthode d’Hondt qui préside à leur attribution. Alors que 8 sièges suffisaient en 2011 pour pouvoir obtenir à un portefeuille, il en fallait 11 en 2016. Par conséquent, à l’issue de l’élection, seuls les partis communautaires étaient en mesure de siéger au gouvernement. L’Alliance a néanmoins participé à l’élaboration du Programme de Gouvernement avec les 4 autres partis, car il lui était

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possible de briguer le ministère de la Justice, dont l’attribution se fait non selon la méthode d’Hondt, mais après un vote des MLA, qui doit révéler un soutien des deux communautés. Selon les nouvelles dispositions, les partis qui le souhaitent peuvent, durant ou à la fin de l’élaboration du Programme de Gouvernement, renoncer à leurs prétentions ministérielles et former une opposition officielle. C’est ce qu’a choisi de faire le UUP, comme il l’avait annoncé à demi-mot dans son programme. Que le SDLP en fasse de même était moins prévisible. Dans leurs déclarations respectives, Mike Nesbitt et Colum Eastwood invoquent la même insatisfaction quant au Programme de Gouvernement, qu’ils estiment insuffisamment progressiste. Ils considèrent, en outre, qu’ils peuvent exercer les contrôles nécessaires sur l’action gouvernementale depuis les bancs de l’opposition 27. La même logique a été adoptée par l’Alliance, qui a renoncé à présenter un candidat pour le Ministère de la Justice, trouvant le Programme de Gouvernement trop frileux. Le DUP et Sinn Féin se sont donc partagé les 7 ministères alloués par la méthode d’Hondt (4 pour le DUP, 3 pour Sinn Féin), tandis que Claire Sudgen, MLA sans étiquette, mais enregistrée en tant qu’unioniste, a bénéficié d’un soutien intercommunautaire suffisant pour être nommée Ministre de la Justice.

33 Cette situation post-électorale, qui voyait le UUP et le SDLP sur les bancs de l’opposition, était inédite. Au fil des mois, des rapprochements ont eu lieu entre les deux partis. En octobre 2016, Colum Eastwood a fait un discours au congrès annuel du UUP, reconnaissant des points de convergence et appelant de ses vœux une collaboration étroite entre les deux partis28. Durant la campagne des élections de mars 2017, les deux partis ont conseillé à leurs électeurs de faciliter le report de voix sur les candidats de l’autre parti, plutôt que vers Sinn Féin ou le DUP. Si cette stratégie d’élaboration de visions modérées et compatibles du nationalisme et de l’unionisme n’a pas payé, la nouvelle configuration politique constitue une forme de normalisation, en faisant de la place à une opposition. Dans ce contexte, le DUP et Sinn Féin font figure d’une hydre à deux têtes et sont critiqués, non plus seulement depuis l’extérieur de Stormont, mais aussi depuis les bancs de l’Assemblée. Toutefois, le rejet de ces deux partis n’est pas assez fort, en mars 2017, pour que les électeurs osent une alternative plus modérée, préférant se retrancher sur des partis dont ils pensent qu’ils ne transigeront pas avec leurs intérêts communautaires. 34 Depuis mars 2017, l’avenir de l’Irlande du Nord est incertain. La période de négociation normalement autorisée pour la formation d’un gouvernement a été étendue à de maintes reprises. Au début du mois de juillet 2017, alors que la saison des défilés communautaires approche, l’Irlande du Nord n’a toujours pas de gouvernement local. La tenue d’élections parlementaires nationales anticipées, décidée par Theresa May dans le but de consolider sa majorité à la Chambre des Communes, n’a fait que compliquer la situation davantage. Loin de gagner son pari, la Première Ministre se retrouve, à l’issue du scrutin du 8 juin 2017, à la tête d’un gouvernement conservateur minoritaire. Sa majorité dépend du soutien durable des dix députés DUP, négocié sous forme d’un milliard de livres de financement pour les services publics et l’infrastructure de la province. Cet accord est critiqué en Angleterre et dans les autres régions autonomes, car il va à l’encontre des principes fixant les modalités des dépenses publiques dans les différentes régions britanniques, le tout dans un contexte de restrictions budgétaires durables. Il est aussi perçu par divers commentateurs de tous bords politiques – John Major et Tony Blair notamment – comme un danger pour le processus de paix, qui exige que le gouvernement britannique soit un acteur neutre

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et ne favorise aucun parti local29. De nombreux points de blocage persistent entre le DUP et Sinn Féin, notamment sur la participation d’Arlene Foster au gouvernement, le mariage homosexuel, la promotion de la langue irlandaise, la défense des intérêts de la province dans la perspective du Brexit et les initiatives à mettre en place pour gérer l’héritage du conflit. 35 Les scénarios possibles sont au nombre de trois, sous la responsabilité du Secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord, James Brokenshire. L’option privilégiée jusqu’à présent a été de maintenir le dialogue entre les partis en prolongeant la période de négociations. Dans cette configuration, il revient au Secrétaire d’Etat de prendre les dispositions nécessaires pour que les services publics fonctionnent sans qu’un budget n’ait été voté. Une autre possibilité est d’organiser de nouvelles élections, afin de modifier les équilibres. Enfin, les institutions peuvent être officiellement suspendues et l’administration directe rétablie. Ces deux derniers scénarios ont un fort potentiel de déstabilisation, dans un contexte où l’Irlande du Nord et le gouvernement britannique sont particulièrement vulnérables. Pour certains commentateurs, la séquence récente illustre les limites du système consociationnel.

Conclusion

36 Nous avons évoqué en introduction le décalage entre, d’une part, le fonctionnement des institutions et le système des partis et, d’autre part, les attentes de l’électorat. Dans l’attente de la publication des études en cours sur les comportements électoraux lors de ces élections30, l’enquête Northern Ireland Life and Times signale des attitudes différentes selon les générations. En 2015, 40% des personnes interrogées déclaraient ne se sentir ni unionistes ni nationalistes, dont 52% des 18-34 ans et 49% des les 35-44 ans31. Pour ce qui est du soutien à un parti politique, 50% déclaraient se sentir le plus proche d’un des quatre partis communautaires, mais 24% ne se reconnaissaient dans aucun parti cité (y compris l’Alliance)32. Le soutien aux partis « verts et oranges » était plus faible parmi les plus jeunes, où c’était plutôt le rejet de tous les partis qui primait. L’avenir dira si ces générations parviendront à transformer le paysage politique nord-irlandais.

37 De fait, la marge de manœuvre vers une normalisation politique est conséquente. Des propositions de réformes institutionnelles, comme la refonte du dispositif de la « petition of concern », la suppression des étiquettes communautaires et le passage à une majorité qualifiée de l’ordre des deux tiers pour l’adoption des lois, étaient présentes dans les programmes électoraux de ces deux élections, à défaut d’être effectivement débattues. 38 Ainsi, si les développements récents suggèrent l’enlisement, les frémissements démographiques et politiques sous-jacents laissent ouvertes les possibilités de reconfigurations, tant la situation de blocage actuel est intenable sur la durée. 39 Karine Bigand est Maître de Conférences en Etudes irlandaises à Aix-Marseille Université. Elle est membre du LERMA (Laboratoire d’Études et de Recherche sur le Monde Anglophone, EA853). Ses recherches portent sur les représentations et les usages publics de l’histoire sur l’île d’Irlande. Ses travaux récents s’intéressent au rôle des musées, en particulier dans l’Irlande du Nord post- conflit.

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NOTES

1. B IGAND, Karine, « L’Irlande du Nord : un territoire vulnérable face au Brexit », Recherches internationales, vol. 109 (avril-juin 2017), p. 65-82. 2. NORTHERN IRELAND LIFE AND TIMES SURVEY, Political Attitudes Module, Question UNINATID. http:// www.ark.ac.uk/nilt/results/polatt.html#identity. Consulté le 15 novembre 2016. 3. MCGARRY, John et O’LEARY, Brendan, « Power shared after the deaths of thousands », in Rupert TAYLOR (ed.) Consociational Theory: McGarry and O’Leary and the Northern Ireland conflict, Routledge, 2009, p. 15-84 ; MCGLYNN Catherine, TONGE Jonathan et MCAULEY Jim, « The Party Politics of Post- devolution identity in Northern Ireland », British Journal of Politics and International Relations, vol. 16, 2014, p. 274-276. 4. SMYTH, Claire, « Stormont fails to deliver nearly half of its government commitments », The Detail, 27 avril 2016. http://www.thedetail.tv/articles/stormont-fails-to-deliver-nearly-half-of- its-government-commitments. Consulté le 15 novembre 2016. 5. « Stormont House Agreement », https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/390672/Stormont_House_Agreement.pdf, consulté le 10 novembre 2016 ; PEYRONEL, Valérie, « Northern Ireland: Devolution as an Electoral Issue in the 2015 UK General Election », Revue Française de Civilisation Britannique, vol. XX-3, 2015, DOI : 10.4000/rfcb.647, consulté le 20 octobre 2016 ; WILSON, Robin, Northern Ireland Peace Monitoring Report 4, Belfast,

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RÉSUMÉS

Les élections du 5 mai 2016 étaient les cinquièmes depuis la création de l’assemblée nord- irlandaise en 1998. Si la mise en place des institutions décentralisées s’est faite dans la douleur, avec plusieurs interruptions dans les premières années de leur existence, elles n’ont pas connu de suspension officielle depuis 2007. Toutefois, près de 20 ans après l’Accord du Vendredi Saint, les structures internes des institutions et le paysage politique clivé propre à la province nuisent à la fluidité et à l’efficacité des débats et des prises de décision. Pour preuve, les élections anticipées organisées en mars 2017, dans un contexte de crise et d’hostilité entre les principaux partis. Ces deux scrutins sont l’occasion d’évaluer le chemin parcouru et restant à parcourir sur la voie de la normalisation. Là où les termes d’impasse ou d’enlisement sont fréquemment utilisés, à raison, pour décrire ce qui se passe sur la colline de Stormont, nous verrons que ces élections ont aussi vu émerger des tendances susceptibles de dynamiser, peut-être à moyen terme, un système en apparence stagnant.

The 2016 elections to the Northern Irish Assembly were the fifth since its creation in 1998 as part of the Belfast Agreement. As we know, the implementation of devolved institutions in Northern Ireland has not been plain sailing, and both the Assembly and the Executive were suspended several times. Although they have worked without official interruption since 2007, one cannot but observe that nearly 20 years into the post-conflict era, the internal structures of the institutions, as well as the quintessentially divided Northern Irish political landscape are detrimental to fluid and efficient debates and to the decision-making process – as is illustrated by the snap election called in March 2017, in a context of crisis and hostility between the two main parties. Both elections offer an opportunity to assess how far the road to normalisation has been travelled and remains to be travelled. Whereas words like stalemate and logjam are commonly and pointedly used to describe the work done on Stormont Hill, this article will show how the 2016 and 2017 elections have witnessed emerging new trends which might, possibly in the medium-term, kickstart a seemingly static system.

INDEX

Mots-clés : Stormont, Irlande du Nord, élections, dévolution Keywords : Stormont, Northern Ireland, elections, devolution

AUTEUR

KARINE BIGAND

Aix Marseille Univ, LERMA, Aix-en-Provence, France.

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Les élections de mai 2016 au Parlement écossais : les enjeux constitutionnels The May 2016 election to the Scottish Parliament: constitutional issues

Edwige Camp-Pietrain

Introduction

1 Les enjeux constitutionnels occupent une place non négligeable dans le débat public en Écosse depuis l'élection des premiers députés SNP, qu'il s'agisse de l'indépendance, objectif historique de ce parti, ou de la dévolution, vue par les opposants à l'indépendance comme un moyen d'accorder une certaine autonomie aux Écossais afin de les inciter à rester au sein du Royaume-Uni. À partir de 2007, l'arrivée au pouvoir du SNP, grâce aux institutions dévolues, a donné une nouvelle acuité à ces questions, omniprésentes depuis lors. Les Écossais ayant rejeté l'indépendance lors du référendum du 18 septembre 2014, le processus de dévolution a été ré-ouvert dès le lendemain. Toujours en cours lors des élections à la Chambre des Communes de mai 2015, il a pris fin en mars 2016, avec le vote du Scotland Act, une loi conférant à l'Écosse des moyens d'action dans des domaines régulièrement abordés pendant la campagne précédant le référendum d'autodétermination. Cette loi était censée apporter une réponse durable à la question constitutionnelle écossaise. Pourtant l'accession de l'Écosse à l'indépendance, et même les pouvoirs du Parlement écossais à l'intérieur du Royaume- Uni, ont continué à faire débat. Est venu s'ajouter un questionnement sur l'impact, pour l'Écosse, d'une éventuelle sortie de l'UE à l'issue du référendum organisé le 23 juin dans l'ensemble du Royaume-Uni.

2 Cet article vise à montrer que les élections de 2016 se situaient à la confluence des enjeux constitutionnels, sous une forme reconfigurée par rapport aux scrutins antérieurs. À cet effet, il analysera comment ces enjeux (dévolution et indépendance), qui semblaient réglés avant la campagne électorale, ont resurgi au cours de celle-ci, et

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restaient d'actualité à l'issue du scrutin, au début du mois de juin 2016, notamment dans la perspective du référendum sur l'UE.

Des questions constitutionnelles traitées avant les élections

3 Le 18 septembre 2014, 55 % des personnes résidant en Écosse se sont prononcées contre l'indépendance. Les partis unionistes, qui avaient promis de renforcer les pouvoirs du Parlement écossais, ont tenu leurs engagements. Cependant, s'ils ont pu concevoir des propositions dans un relatif consensus, des divisions sont apparues à l'approche d'échéances électorales, le SNP ayant intérêt à marquer sa différence.

De la commission Smith au Scotland Act 2016

4 Conformément aux promesses formulées avant le référendum par les leaders des trois principaux partis unionistes, le rejet de l'indépendance ne devait pas être synonyme d'immobilisme. Dès la fin du mois de novembre 2014, la commission Smith, composée de membres des cinq partis représentés à Holyrood, trois unionistes et deux indépendantistes, a rendu un rapport détaillant des mesures visant à renforcer l'autonomie et la responsabilité du Parlement écossais1.

5 En janvier 2015, le gouvernement britannique de David Cameron a élaboré un avant- projet de loi fondé sur ce rapport. De plus, il a immédiatement accordé au gouvernement écossais la possibilité d'abaisser la majorité électorale pour les élections à Holyrood de 2016. À l'issue des élections de mai 2015, le gouvernement Cameron, désormais majoritaire, a publié un projet de loi, examiné par le Parlement britannique jusqu'à son adoption en dernière lecture le 23 mars 2016. Le 16 mars, ce projet avait été endossé par le Parlement écossais, à l'unanimité. 6 Ce processus, consensuel et rapide, se soldait par de réelles avancées. D'une part, les institutions écossaises se trouvaient constitutionnalisées2, ce qui garantissait leur pérennité, tout en prévenant les risques d'empiétement du Parlement britannique dans les domaines dévolus. D'autre part, elles se voyaient dotées de compétences étendues. Sur le plan des ressources, le Parlement écossais aura la maîtrise de revenus correspondant à 60 % de ses dépenses, notamment en raison de la dévolution de l'impôt sur le revenu (dont il pourra fixer les taux et les tranches), de taxes mineures (comme la taxe aéroportuaire), des redevances des domaines écossais de la Couronne (Crown estates), mais aussi de la rétrocession de la moitié du produit de la TVA collectée en Écosse. En ce qui concerne les dépenses, le Parlement écossais disposera, pour la première fois, du droit de gérer des allocations (aidants, locataires en logement social, certaines prestations aux adultes handicapés) et d'en créer, tout en pouvant compléter les prestations sous la tutelle des institutions britanniques. Par ailleurs, les institutions écossaises seront en charge des tribunaux de prud'homme, de l'octroi des licences d'exploitation des gaz de schiste, ou encore de certains programmes de retour à l'emploi. 7 Or, la plupart de ces domaines avaient été au cœur de la campagne référendaire, les indépendantistes souhaitant s'affranchir des politiques menées par le gouvernement Cameron, notamment la réduction des impôts sur les hauts revenus, le durcissement

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des conditions imposées aux chômeurs et aux allocataires de prestations sociales, l'instauration d'une redevance pour accéder à la justice prud'homale, la tolérance des gaz de schiste... Avec cette loi, les élus écossais pourraient, dans le cadre de la dévolution, adopter des dispositions conformes aux attentes de leurs administrés. Cependant, le consensus a été de courte durée.

Des divisions politiques persistantes

8 Les divisions politiques ont été attisées par deux facteurs. D'une part, lors des élections à la Chambre des Communes du 5 mai 2015, le SNP a obtenu 50 % des suffrages écossais et 56 sièges sur 59. Il s'est positionné en voix de l'Écosse face au gouvernement conservateur, jugé illégitime avec son député unique, David Mundell. D'autre part, le 22 mai, la commission multipartite chargée d'examiner le projet de dévolution à Holyrood a estimé que la formulation de nombreux articles laissait présager une interprétation restrictive des recommandations de la commission Smith3.

9 Le processus législatif a été marqué par deux étapes distinctes.

10 D'une part, à la Chambre des Communes, 58 des 59 députés écossais ont déposé des amendements visant à inclure la totalité des propositions de la commission Smith dans le projet de loi (Scotland Bill)4. Par ailleurs, les 56 députés SNP ont élaboré des amendements allant au-delà de la commission Smith pour réclamer de réels moyens d'action sur le plan économique et social5. 11 David Mundell, devenu secrétaire d'État à l'Écosse, a apporté quelques aménagements à son projet, jusqu'à la troisième lecture le 9 novembre. Par contre, il a rejeté la quasi- totalité des amendements n'émanant que des députés SNP, ce qui a permis à ces derniers d'en conclure que la voix de l'Écosse avait été bafouée6. 12 D'autre part, la deuxième période coïncide avec l'examen de ce texte à la Chambre des Lords. Le SNP étant volontairement absent de cette enceinte jugée aristocratique, les débats ont été monopolisés par d'anciens députés écossais et par des juristes anglais. Fins connaisseurs de la situation, ils ont introduit des amendements visant à apporter des clarifications juridiques, voire à reprendre certaines requêtes du SNP7. 13 Cependant, les membres de la Chambre des Lords avaient conscience du caractère secondaire de leurs discussions. Les échanges les plus importants avaient lieu, en parallèle et en toute confidentialité, entre des représentants des gouvernements britannique et écossais, sur une question ne figurant pas dans le projet de loi : les modalités de réduction de la dotation budgétaire au Parlement écossais pour tenir compte des nouvelles ressources propres de ce dernier. Après avoir insisté sur les tensions, à l'issue de chacune des dix réunions, le gouvernement écossais a présenté l'accord du 23 février 2016 comme un succès pour l'Écosse8. 14 Dès lors, après avoir obtenu le feu vert de sa commission multipartite en charge du dossier, le Parlement écossais a unanimement avalisé le projet, par une legislative consent motion (LCM) 9. La Chambre des Lords a endossé les autres dispositions de l'accord inter-gouvernemental (notamment au sujet de l'emprunt)10. La Chambre des Communes a entériné le texte amendé. Le Scotland Act 2016 a immédiatement été promulgué. 15 La loi promise lors du référendum avait donc été adoptée avant le renouvellement du Parlement écossais, conformément aux souhaits des partis politiques écossais, le

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Parlement britannique n'étant qu'une chambre d'enregistrement, au grand dam de nombreux parlementaires11. Le SNP, malgré ses accusations, avait pu influer sur le processus12. La campagne pour les élections au Parlement écossais de 2016 devait donc être consacrée à l'utilisation de ces compétences. Mais elle n'a pas échappé aux questions constitutionnelles.

Une campagne néanmoins rattrapée par les questions constitutionnelles

16 Pendant cette campagne, l'organisation d'un second référendum d'autodétermination a continué à susciter des polémiques et à polariser le débat, chaque camp instrumentalisant la question. Le prochain transfert de compétences au Parlement écossais semblait plus accessoire, l'opposition tentant vainement de dénoncer les contradictions du SNP.

L'accession à l'indépendance, toujours en suspens

17 Avant le début de la campagne, Nicola Sturgeon, leader du SNP et First minister d'Écosse, était soumise à des pressions l'invitant à convoquer rapidement un second référendum d'autodétermination. Nombreux étaient ceux qui entendaient profiter de la dynamique enclenchée le 18 septembre 2014, tant parmi les membres du SNP (anciens dirigeants comme Alex Salmond, Jim Sillars, ou nouveaux adhérents) qu'à l'extérieur du parti. Ce référendum pourrait également garantir le maintien dans l'UE à l'issue du référendum promis par Cameron, les Écossais, moins eurosceptiques que les Anglais, évitant ainsi d'être entraînés vers une sortie contre leur gré, d'autant que les nations ne disposeraient pas d'un droit de veto.

18 Nicola Sturgeon, prudente, a posé deux conditions pour ce référendum d'autodétermination. D'une part, le peuple écossais devrait être favorable à l'indépendance. Or, selon tous les sondages, l'opinion publique écossaise avait peu évolué depuis septembre 2014. D'autre part, ce référendum devrait être justifié par un changement matériel, la sortie du Royaume-Uni de l'UE pouvant constituer un exemple. 19 À l'approche des élections de mai 2016, Sturgeon a annoncé une campagne visant à convaincre certains récalcitrants, dès l'été13. Elle a confié au n°2 du SNP, Stewart Hosie, député à la Chambre des Communes, cette mission complexe, nécessitant une révision des faiblesses du programme du SNP en 2014. Cela concernait notamment la monnaie d'un État indépendant, comme Salmond a fini par le reconnaître, le 24 mars, jour devant marquer l'accession à l'indépendance si les Écossais avaient approuvé son projet14. 20 Le SNP gardait une position attentiste, même si Sturgeon n'a cessé de rappeler son objectif indépendantiste, notamment lors des deuxième et troisième débats télévisés entre leaders15. Elle s'est placée en porte-parole du peuple, accusant ses adversaires de craindre le verdict de ce dernier. Elle cherchait aussi à satisfaire son parti, fort de 116 000 membres, pour la plupart engagés depuis le référendum de 2014. 21 Les Verts se voulaient encore plus respectueux de la volonté du peuple, lequel devrait réclamer un second référendum sur l'indépendance de l'Écosse au moyen d'une

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pétition. Mais cela n'apparaissait qu'au dixième chapitre de leur programme16. Leur priorité, comme l'a rappelé leur leader Patrick Harvie lors des débats télévisés, était d'apporter des améliorations tangibles dans la vie des Écossais17. 22 Les petits partis indépendantistes, plus offensifs, appelaient à un second référendum en 2018 pour Solidarity (parti de Tommy Sheridan, ex-député à Holyrood), ou au moment choisi par le Parlement écossais pour RISE, parti créé à l'issue du référendum18. Ils estimaient que l'accord du gouvernement britannique n'était pas nécessaire, les Écossais s'étant exprimé en votant massivement pour le SNP en 2015, et en s'apprêtant à lui renouveler leur confiance en 2016. Par conséquent, ces partis demandaient aux Écossais de leur accorder leur deuxième voix, celle qui permet de désigner des élus régionaux à la représentation proportionnelle, afin de faire entendre à Holyrood un discours indépendantiste distinct de celui du SNP. Ce dernier souhaitait au contraire fédérer tous les suffrages indépendantistes, avec le slogan « both votes SNP ». 23 Selon les unionistes, la question de l'indépendance avait été réglée le 18 septembre 2014. Ils invitaient les dirigeants SNP à respecter les résultats du scrutin, comme ils s'y étaient engagés, et à passer à autre chose. 24 Mais c'est incontestablement Ruth Davidson, leader des Conservateurs écossais, qui a pris l'avantage. Elle a martelé un message très simple, en direction des personnes qui avaient voté « non » en 2014, comprenant que nombre d'électeurs restaient viscéralement opposés à la perspective d'un second référendum. En dépit de l'impopularité de son programme et de son parti, Davidson a réussi à le présenter comme le seul rempart contre ce référendum, face à un SNP prêt à saisir toute occasion pour atteindre son objectif ultime19. 25 Kezia Dugdale, leader des Travaillistes écossais, désignée après le référendum, a tenté de cibler à la fois les 55 % d'électeurs unionistes, mais aussi les 30 % d'électeurs travaillistes qui s'étaient laissés séduire par le discours indépendantiste. Au début de 2016, elle a indiqué qu'elle laisserait ses députés se déterminer sur l'indépendance dans l'hypothèse d'un second référendum. Puis, dans un entretien au magazine de la Fabian society, elle a laissé entendre qu'en cas de sortie de l'UE, elle pourrait éventuellement envisager l'indépendance de l'Écosse, dans l'intérêt de celle-ci20. La polémique prenant de l'ampleur, Dugdale a consacré le reste de la campagne à rejeter un second référendum, tant lors des débats que dans le programme de son parti21. Mais ce manque de clarté trahissait une faiblesse, exploitée sans relâche par les Conservateurs. 26 Quant à Willie Rennie, leader des Libéraux-démocrates, il a retourné contre Sturgeon l'argument relatif à la démocratie, l'accusant de ne pas accepter le verdict du 18 septembre 201422. Mais son parti était loin derrière les deux grands partis britanniques dans les intentions de vote23. 27 Les partis travailliste et libéral-démocrate n'ont pu centrer la campagne sur la mise en œuvre du Scotland Act 2016, notamment parce que les Conservateurs ont accentué la polarisation du débat, afin de se poser en défenseurs du Royaume-Uni aux dépens des Travaillistes. L'enjeu constitutionnel n'a pas quitté le devant de la scène, l'utilisation des nouvelles compétences du Parlement écossais paraissant secondaire.

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L'utilisation des nouvelles compétences du Parlement écossais, une question presque secondaire

28 En ce qui concerne les recettes, elles devaient provenir des pouvoirs fiscaux entrant en vigueur en 2017. Les Conservateurs avaient un message limpide : pas de hausse d'impôts, l'Écosse ne devant pas être plus lourdement taxée que le reste du Royaume- Uni24. À l'inverse, les autres partis d'opposition promettant des augmentations de dépenses publiques s'engageaient à les financer par un relèvement des taux de l'impôt sur le revenu, notamment sur les revenus les plus élevés25. Mais la communication des Travaillistes écossais n'a pas eu le succès escompté : les hausses d'impôt étaient peu populaires, d'autant que leur impact sur les revenus les plus modestes n'avait pas été clarifié. De plus, ils n'ont pu exploiter la faiblesse des propositions du SNP en matière de financement des dépenses, pourtant limitées à une revalorisation du seuil d'assujettissement au taux intermédiaire inférieure à celle envisagée à Westminster. Le SNP a ainsi continué à se présenter comme un parti redistributeur en faveur des plus démunis, et soucieux d'éviter toute fuite des personnes les plus riches. Au service des intérêts de l'Écosse, il visait des électeurs de tous horizons26.

29 S'agissant des dépenses, les députés au Parlement écossais s'étaient accordés sur la nécessité de créer une véritable sécurité sociale écossaise, fondée sur les principes de dignité et d'équité, par opposition à la politique du gouvernement Cameron. Cela se retrouvait dans leurs programmes, avec des propositions visant à améliorer le sort des personnes handicapées, des aidants, des locataires en logement social. Mais les Conservateurs insistaient, comme leurs collègues anglais, sur la nécessité d'occuper un emploi27. 30 Les compétences plus anciennes du Parlement écossais ont suscité la polémique. La gratuité concédée aux usagers de certains services publics était devenue emblématique de la dévolution. Les Conservateurs ont voulu se démarquer de ce consensus, en préconisant une restauration du ticket modérateur (sur les médicaments) et des droits universitaires. Si leurs propositions les ont isolés des autres partis, elles correspondaient à un vrai questionnement. Ainsi, selon un rapport commandité par le gouvernement écossais, cette gratuité généralisée n'était pas un moyen efficace de lutter contre la pauvreté28. 31 Enfin, les partis d'opposition ont dénoncé la politique centralisatrice du gouvernement écossais. Ils envisageaient de confier aux collectivités territoriales la maîtrise de certaines de leurs ressources, existantes (taxe locale sur les personnes pour les Travaillistes), ou à venir (redevances sur les propriétés de la Couronne, pour les Travaillistes et les Libéraux-démocrates), ainsi que certaines nouvelles dépenses, allocations aux personnes handicapées (Conservateurs) ou programmes de retour à l'emploi (Travaillistes). Le SNP s'engageait seulement à leur rétrocéder une partie du produit de l'impôt sur le revenu. 32 De ce fait, les partis unionistes appelaient les électeurs à utiliser leur deuxième voix pour désigner des élus empêchant le SNP d'être reconduit avec une majorité absolue. Les Conservateurs, résolument opposés à ce parti, cherchaient à s'imposer en tant que second parti aux dépens des Travaillistes. Ces derniers, plus ambigus, donnaient parfois l'impression d'espérer emporter le scrutin.

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33 Cet appel à réduire la marge de victoire du SNP a, semble-t-il, été entendu, sans pour autant mettre un terme au débat constitutionnel.

Des interrogations durables à l'issue du scrutin

34 Les questions constitutionnelles ne se sont pas éteintes avec le scrutin. En effet, elles ont influé sur les résultats des élections en faveur du SNP et des Conservateurs. Pis, elles ne semblaient pas devoir disparaître de la vie politique en raison de la montée en puissance de questions européennes (en particulier l'adhésion à l'UE) confortant les spécificités de l'Écosse.

Des résultats qui ne sont pas sans relation avec le référendum de septembre 2014

35 Le SNP a obtenu une majorité incontestable : 46,5 % des voix (contre 45,4 % en 2011) et 59 des 73 circonscriptions (soit un gain de 10 sièges, en particulier des bastions travaillistes qui, tel Glasgow, avaient voté pour l'indépendance)29. Il a réuni un total de 1 059 897 voix, inégalé depuis les débuts de la dévolution, les Travaillistes ayant rassemblé 908 393 voix en 1999.

36 Cependant, il a perdu quatre circonscriptions, ainsi que sa majorité absolue au Parlement écossais, un résultat qu'il redoutait. Cela est sans doute lié à une moindre mobilisation de l'électorat : le nombre d'inscrits sur les listes électorales était inférieur à celui du référendum (4 100 280 contre 4 283 392)30. Le taux de participation (55,8%) était en hausse par rapport aux élections à Holyrood de 2007 et 2011 (50 %), mais faible au regard d'autres scrutins (84 % lors du référendum, 71 % lors des élections de 2015 à la Chambre des Communes)31. Le SNP a recueilli des majorités absolues dans un tiers des circonscriptions (comme en 2011), une proportion en-deçà de celle observée aux élections de 2015 à la Chambre des Communes (deux-tiers). Ainsi, 500 000 voix ont manqué au SNP par rapport aux élections de 2015 (1 454 436), ou bien encore en comparaison des voix indépendantistes en 2014 (1,6 million). 37 Parmi les autres partis indépendantistes, seuls les Verts ont obtenu des sièges (6), un résultat inférieur à leurs attentes, mais honorable au regard de leurs concurrents, laminés32. C'est le SNP qui continue à incarner l'indépendance, attirant les voix de trois-quarts des personnes ayant voté en faveur de celle-ci, notamment les anciens électeurs travaillistes33. 38 Les Conservateurs et les Travaillistes ont recueilli des proportions de suffrages comparables (22 %, avec un avantage pour les premiers au scrutin de liste et pour les seconds au scrutin uninominal). Mais, en sièges, les Conservateurs ont devancé leurs concurrents (31 contre 24). Ce résultat historique est en grande partie dû à la clarté de Ruth Davidson sur les questions constitutionnelles alors que son programme suscitait peu d'enthousiasme. Grâce à sa personnalité et au travail mené sur l'image de son parti (au service des Écossais), des électeurs unionistes ont renoué avec un vote impensable depuis les années quatre-vingt ; les Conservateurs n'étaient plus « toxiques », comme l'a observé Malcolm Rifkind, ancien député et ministre, qui en avait fait l'amère expérience en 199734. Les Travaillistes, déjà affaiblis, avaient perdu toute crédibilité en 2014 en se rapprochant des Conservateurs pour sauver l'union. En 2016, ils n'ont pu

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trouver un positionnement intermédiaire entre l'unionisme de ces derniers et le nationalisme du SNP. 39 Avec 63 sièges sur 129, le SNP a formé un gouvernement minoritaire qui suscite des attentes. À l'issue de campagnes médiatisées visant à réduire les inégalités (référendum) et à lutter contre l'austérité (élections de 2015), de nombreux députés invitent ce gouvernement à s'engager sur ce terrain, notamment les Verts (tel John Finnie, ex-député SNP, ou Andy Wightman, spécialiste des questions de concentration de la propriété foncière), tout comme les Travaillistes et les Libéraux-démocrates, qui pourront se prévaloir de leurs programmes électoraux. Le gouvernement Sturgeon devra également composer avec l'impatience de nouveaux députés qui se sont tournés vers son parti au moment du référendum ; l'une d'entre eux, Jeane Freeman, a été promue au rang de ministre de la Sécurité sociale, après avoir été conseillère de Jack McConnell, First Minister travailliste, militante au sein de Women for Independence, et employée dans le secteur de la réinsertion des jeunes délinquants. Dans ce contexte, Sturgeon ne pourra plus compter sur les Conservateurs (symboles de l'austérité) pour faire voter son budget, en échange de baisse d'impôts, comme a pu le faire le gouvernement minoritaire d'Alex Salmond entre 2007 et 2011. 40 En outre, les députés conservateurs envisageaient une révision du mode de fonctionnement du Parlement écossais, à la suite des excès du gouvernement SNP majoritaire lesquels ont dévoyé l'esprit de la dévolution. Ils proposaient (avec l'appui de leurs rivaux35) de conférer plus d'influence aux députés d'opposition dans le contrôle de l'action du gouvernement écossais (questions orales, travail en commission). Ainsi, à l'issue du scrutin de mai, le SNP ne détient plus que 8 présidences de commissions sur 15, tandis que le Parlement est présidé par un travailliste, Kenneth Macintosh. 41 Les relations avec le gouvernement britannique constituaient une autre inconnue. Elles étaient appelées à se développer car le Scotland Act de 2016 contient de nombreuses compétences partagées. Mundell a affiché sa volonté de travailler avec le gouvernement écossais, sachant que ce dernier aura de multiples occasions d'alimenter la polémique en continuant à accuser « Londres ». 42 Qui plus est, selon le SNP, les pouvoirs du Parlement écossais demeuraient insuffisants. À la fin de mois de mai 2016, ses députés à la Chambre des Communes ont une nouvelle fois évoqué la nécessité d'un Home Rule Bill, dotant l'Écosse de pouvoirs substantiels au sein d'un État devenu fédéral (« contre » discours du Trône)36. Il s'agit en fait de cette dévolution maximale que le SNP ne cesse de prôner (à défaut d'indépendance) depuis 2001, un système dans lequel le Parlement écossais disposerait de pouvoirs dans tous les domaines, à l'exception de la défense, la politique étrangère et la monnaie. Le SNP poursuivait sa fuite en avant, mais il était désormais isolé au sein de la classe politique écossaise. 43 Les Travaillistes écossais restaient divisés37. Dugdale leur a présenté des excuses pour avoir laissé entendre qu'elle pourrait opter pour l'indépendance. Mais son numéro deux, Alex Rowley, a regretté que son parti ne puisse proposer un projet de home rule pour contrer l'indépendantisme. De telles idées animaient également quelques figures historiques du parti ayant siégé à Westminster et Holyrood : George Foulkes, membre de la Chambre des Lords, ou Henry McLeish, ancien First Minister (pour qui le rejet de l'indépendance ne constituait pas un programme). Des parlementaires britanniques estimaient également que le Scotland Act de 2016 ne pouvait suffire 38 : un constitutional

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reform group militait pour une nouvelle loi régissant les relations entre les nations, autorisant chacune d'entre elles à décider des pouvoirs qu'elle concède aux organes britanniques. Ces projets tentaient d'éviter l'accession de l'Écosse à l'indépendance.

Vers un second référendum d'autodétermination ?

44 Le Parlement écossais compte 69 députés indépendantistes et 60 unionistes. Le contexte semblait moins favorable à un second référendum d'autodétermination pour trois raisons. Tout d'abord, en perdant sa majorité absolue, le SNP a affaibli la dynamique indépendantiste. Ensuite, les Verts affichaient d'autres priorités. Enfin, le SNP demeurait légaliste. Or, Cameron n'était plus disposé à faciliter ce type de référendum car, à la différence de 2011, le SNP n'était pas majoritaire et n'avait pas pris d'engagement inconditionnel dans son programme. De plus, aux termes de l'accord d'Édimbourg d'octobre 2012, la question avait été tranchée en 2014. Même Jim Sillars pensait que le SNP était dépourvu de mandat.

45 Par conséquent, les dirigeants unionistes (Willie Rennie, David Mundell) ont invité le gouvernement SNP à renoncer à l'idée d'indépendance pour la durée de la législature. Au contraire, le 25 mai, lors de son discours de politique générale, Sturgeon a réitéré son engagement, dans une allusion qui, bien qu'étant placée à la fin de sa déclaration, n'est pas passée inaperçue, engendrant une vive réaction de Davidson39. 46 Cependant, la donne était susceptible d'évoluer rapidement en raison de questions européennes. 47 D'une part, le 23 juin 2016, les Britanniques étaient appelés à se prononcer par référendum sur le maintien dans l'UE. Les sondages laissant penser que les Écossais voulaient y rester alors que l'opinion anglaise était plus divisée. Or en cas de Brexit, sous l'effet d'un vote anglais, la proportion de personnes plébiscitant l'indépendance de l'Écosse pourrait augmenter. Si les instituts de sondages anticipaient des progressions modestes40, Sturgeon n'écartait pas un mouvement d'opinion de forte ampleur de la part d'Écossais indignés. Cameron, affaibli, pourrait revenir sur l'interdiction d'un second référendum. Harvie avait une lecture différente. Certes, il voterait un projet de loi destiné à convoquer ce référendum. Mais il pensait que les Écossais n'apprécieraient guère une indépendance éloignant l'Écosse d'une Angleterre hors de l'UE. 48 Le SNP, les Verts, et la quasi-totalité des députés unionistes faisaient campagne pour le maintien dans l'UE , comme ils l'ont indiqué à Holyrood le 26 mai41. Seuls sept députés conservateurs et un travailliste ont voté contre la motion pro-européenne, deux conservateurs et un travailliste se sont abstenus. Les divisions autour de la question constitutionnelle écossaise semblaient mises en sourdine. Cependant, le SNP n'était pas disposé à s'afficher aux côtés des partis britanniques. De plus, en dépit des consignes officielles, il n'était pas épargné par les divisions internes, certains de ses membres estimant que l'Écosse devait se libérer du joug bruxellois. Non seulement le Parlement écossais recouvrerait ainsi de nouvelles compétences, mais, qui plus est, il aurait alors une plus grande latitude pour négocier son indépendance (Sillars). 49 D'autre part, le gouvernement Cameron a annoncé son intention d'abroger le Human Rights Act de 1998 qui incorpore dans l'ordre juridique interne la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Les députés non Conservateurs au Parlement écossais souhaitent le conserver pour des raisons juridiques (il figure dans le

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Scotland Act de 1998, texte fondateur de la dévolution, obligeant toutes les lois écossaises à s'y conformer) et politiques (il donne une définition européenne des droits de tout être humain, alors que le bill of rights envisagé par le gouvernement britannique risquerait d'être plus limitatif). Même Davidson a manifesté son attachement à la CEDH. À la Chambre des Communes, les députés SNP étaient mobilisés, réclamant une LCM, afin de permettre au Parlement écossais d'exprimer officiellement son refus42. Cette divergence sur une question de fond pourrait légitimer un second référendum d'autodétermination. 50 Certains Nationalistes allaient même jusqu'à insinuer que l'Écosse pourrait sauver le Human Rights Act (en bloquant son abrogation), et l'adhésion à UE (si les résultats du référendum étaient serrés en Angleterre). Mais ces hypothèses pourraient inciter les eurosceptiques anglais à pousser l'Écosse vers l'indépendance. 51 Néanmoins, le SNP devait au préalable remédier aux faiblesses de son programme. Or Hosie a démissionné de la vice-présidence du parti à la fin du mois de mai 2016, en raison d'une affaire privée43. Restait Derek MacKay, nommé à la fois ministre des Finances et de la « constitution ».

Conclusion

52 Les questions constitutionnelles, au cœur du débat en Écosse, ont suscité des polémiques intenses depuis un référendum d'autodétermination qui, après avoir occupé la vie politique pendant plus de deux ans, a été suivi d'une succession d'élections incitant les partis à accentuer les clivages. Les élections de 2016 n'ont pas fait exception : non seulement la dimension unioniste/indépendantiste est devenue centrale, mais le processus de dévolution ressemble à un chantier perpétuel.

53 Les débats constitutionnels étaient encore plus complexes dans la perspective du référendum sur l'UE. Les partis politiques écossais, SNP en tête, s'étaient insurgés contre la date de ce dernier, la question européenne risquant d'éclipser les véritables enjeux du scrutin de mai 2016. De plus, ce référendum ne pouvait que renforcer les incertitudes quant à l'unité du Royaume-Uni, des votes divergents de part et d'autre rivière de la rivière Tweed pouvant stimuler des tendances centripètes ou centrifuges. 54 Au-delà de ce référendum, il ne devait plus y avoir d'échéances électorales majeures, ce qui devait laisser du temps au gouvernement écossais pour dévoiler son positionnement. Dès le début de l'année 2017, il devra faire voter son budget, condition indispensable de son maintien au pouvoir. Ce budget, comprenant un volet recettes non négligeable, devra être endossé par au moins un de ses adversaires, en échange de concessions. Le SNP a emporté plusieurs scrutins grâce à des majorités de suffrages hétérogènes. Il pourra difficilement continuer de la sorte, en évoquant un hypothétique objectif indépendantiste, et va devoir se positionner plus clairement sur les enjeux socio-économiques, parce qu'il doit gouverner l'Écosse et, au-delà, consolider la crédibilité de son projet indépendantiste. Le gouvernement écossais pourrait également être tenté de continuer à dénoncer l'insuffisance des pouvoirs du Parlement écossais, afin de réclamer une autonomie sans cesse élargie, de moins en moins éloignée de l'indépendance. Cela pourrait faciliter l'accession à celle-ci par la voie graduelle, une voie peut-être plus acceptable pour la population, sauf si le résultat du

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référendum sur l'UE permet de reposer directement la question d'un État indépendant44.

Post-scriptum

55 Dix mois après le scrutin de mai 2016, les enjeux constitutionnels continuent à dominer la vie politique, avec une intensité renouvelée empêchant tout débat de fond sur d'autres sujets. En effet, le 23 juin, alors que les Britanniques optaient pour le Brexit, 62 % des Écossais ont fait le choix inverse. Sturgeon a immédiatement fixé un objectif : assurer la place de l'Écosse dans l'UE. En juillet, elle a précisé que cela comprenait le maintien dans le marché unique, le respect de la libre circulation des personnes et de la réglementation sociale, une emprise sur les décisions ainsi qu'une coopération sur les grands problèmes. En août, elle a nommé un ministre en charge de ce dossier, Michael Russell. En décembre, elle a sollicité un accord propre à l'Écosse (pouvant s'accommoder d'une association étroite à l'UE), ainsi que des compétences supplémentaires pour le Parlement écossais lors du rapatriement des domaines gérés par l'UE (elle souhaite obtenir l'entière maîtrise de ceux qui sont liés aux domaines dévolus comme l'agriculture et la pêche, et de nouvelles compétences en matière de politiques sociale et d'immigration). En janvier 2017, l'annonce par Theresa May d'un « hard Brexit », impliquant une sortie du marché unique et de l'union douanière a été vécue comme une trahison du vote des Écossais, d'autant qu'elle n'a pas cherché à associer son homologue écossaise à ce choix, pas plus qu'au déclenchement de l'article 50 du traité de Lisbonne lançant le processus de sortie. Dès lors, le 13 mars 2017, Sturgeon a affirmé n'avoir d'autre solution que de se diriger vers l'organisation d'un second référendum d'autodétermination, en dépit d'un contexte moins favorable qu'en 2014, sur le plan juridique (May restant sur la ligne défendue par Cameron), politique (l'opinion publique avait peu évolué depuis 2014, tandis que l'adhésion à l'UE ne faisait pas l'unanimité dans le camp indépendantiste) et économique (effondrement des cours du pétrole, incertitudes quant aux relations avec le reste du Royaume-Uni, principal partenaire commercial devant quitter l'UE). Au Parlement écossais, elle devrait pouvoir compter sur les Verts, qui ont voté son budget 2017, en dépit de leurs critiques du volet fiscal.

56 Edwige Camp-Pietrain est Professeur de civilisation britannique à l'université de Valenciennes et chercheur au laboratoire CALHISTE (EA 4343). Ses travaux portent principalement sur la vie politique, les institutions politiques et les politiques publiques en Écosse. Son dernier ouvrage s'intitule L'Impossible indépendance écossaise ? (Atlande, octobre 2014).

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NOTES

1. SMITH COMMISSION, Report of the Smith Commission for Further Devolution of Powers to the Scottish Parliament, Édimbourg, 27 novembre 2014, p. 3-5. 2. SCOTLAND ACT, 2016, c. 11, 1e partie. 3. SCOTTISH PARLIAMENT, DEVOLUTION (FURTHER POWERS) COMMITTEE, New Powers for Scotland: an Interim Report, SP paper 720, 14 mai 2015, paragraphe 493. 4. HOUSE OF COMMONS, Hansard, 6 juillet 2015, col. 105, Ian Murray (travailliste) au sujet des tribunaux de prud'hommes. 5. Ibid, col. 451. Amendements SNP relatifs au droit du travail et à la législation syndicale. 6. HOUSE OF COMMONS, Hansard, 9 novembre 2015, col. 189, Angus Robertson. 7. Ce dernier rôle était plutôt dévolu à des conservateurs ou des indépendants, tandis que le premier était l'apanage des Travaillistes et des Libéraux-démocrates. HOUSE OF LORDS, Hansard, 8 décembre 2015, col. 1444-1456, 1491. 8. À 14h, Sturgeon jugeait encore impossible un accord signé à 17h. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 23 février 2016, col. 12, 82. Selon elle, le projet initial du gouvernement britannique aurait privé l'Écosse de 7 milliards de livres sur 10 ans. 9. SCOTTISH PARLIAMENT, DEVOLUTION (FURTHER POWERS) COMMITTEE, New Powers for Scotland : Final Report, SP paper 953, 11 mars 2016, paragraphe 712 ; SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 16 mars 2016, col. 6. Le gouvernement écossais a renforcé l'indépendance de sa nouvelle commission d'examen

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des prévisions budgétaires. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 10 mars 2016,col. 136, John Swinney, ministre des Finances. 10. HOUSE OF LORDS, Hansard, 29 février 2016, col. 669. 11. Ibid, col. 634, Michael Forsyth (Conservateur). 12. HOUSE OF COMMONS, Hansard, 23 mars 2016, col. 1692, Robertson. 13. SNP, The Next Steps to a Better Scotland, Édimbourg, 2016, p. 24. 14. GARDHAM Magnus, « A Deal on the Pound May Not Have Been Reached », The Herald, 25 mars 2016, p. 1. 15. STV, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 29 mars 2016, http://www.stv.tv, consulté le 6 avril 2016; BBC, Scottish Leaders'Debate, Édimbourg, 1er mai 2016, http://www.bbc.co.uk, consulté le 4 mai 2016. 16. SCOTTISH GREENS, A Better Scotland Needs a Bolder Holyrood, Édimbourg, 2016. 17. BBC, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 1er mai 2016, http://www.bbc.co.uk, consulté le 4 mai 2016. La participation de Harvie à ces débats lui a conféré une crédibilité qu'il a su mettre à profit pour exposer ses intentions, à la différence de David Coburn, représentant du UKIP lors du premier débat, qui semblait avoir une connaissance plus sommaire du contexte. 18. SOLIDARITY, Manifesto, Glasgow, 2016, p. 3 ; RISE, Another Scotland is Possible, Glasgow, 2016, p. 3. 19. SCOTTISH CONSERVATIVE AND UNIONIST, A Strong Opposition-A Stronger Scotland, Édimbourg, 2016, p. 6. 20. DUGDALE Kezia, 1er avril 2016, http://www.fabians.org.uk, consulté le 6 avril 2016. 21. SCOTTISH LABOUR, Invest in Scotland's Future, Glasgow, 2016, p. 61. 22. SCOTTISH LIBERAL DEMOCRATS, Be the Best Again, Édimbourg, 2016. 23. Ils étaient néanmoins parvenus à creuser l'écart, dans les sondages, avec le UKIP, qui n'a quasiment pas évoqué les enjeux constitutionnels locaux, se focalisant sur l'UE et le gouvernement écossais ; UKIP, Shake up Holyrood, Édimbourg, 2016. 24. SCOTTISH CONSERVATIVE AND UNIONIST, op.cit., p. 19-20. 25. SCOTTISH GREENS, op. cit., chapitre 7 ; SCOTTISH LABOUR, op. cit., p. 14 ; SCOTTISH LIBERAL DEMOCRATS, op. cit., p. 33. Ces partis promettaient des hausses respectives du taux marginal de l'impôt sur le revenu de 20, 5 et 1 points. 26. SNP, op. cit., p. 23. En 2015, il promettait une hausse du taux marginal (de 5 points). 27. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 1er mars 2016, col. 60, Alex Johnstone. 28. INDEPENDENT ADVISOR ON POVERTY AND INEQUALITY, Shifting the Curve, Édimbourg, janvier 2016, p. 25. 29. Le SNP a procédé à un ciblage, car le coefficient de corrélation entre ses dépenses électorales en 2016 dans les circonscriptions et les suffrages travaillistes en 2011 est de 0,24 selon nos calculs ; ainsi, en 2016, une corrélation positive (0,33) est apparue entre résultats travaillistes et SNP, alors que la relation entre les deux séries de données n'était pas significative en 2011. 30. Les députés à Holyrood ont imputé une partie de cette chute à l'entrée en vigueur trop rapide de la réforme (britannique) des modalités d'inscription sur les listes ; la démarche, autrefois effectuée par foyer, devait être accomplie individuellement. Plus de 200 000 électeurs en 2015 avaient disparu en 2016. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 27 janvier 2016, col. 89-99. 31. La corrélation entre participation et vote SNP dans les circonscriptions reste négative, plus fortement qu'en 2011 (-0,62 contre -0,36) selon nos calculs. Elle est aussi négative pour les votes travaillistes, mais positive pour les autres partis unionistes. 32. Carolyn Leckie, ancienne députée SSP à Holyrood, a regretté le gaspillage de la quasi-totalité des secondes voix exprimées en faveur du SNP car elles n'avaient pas entraîné l'élection de députés de listes (ces voix bénéficiant surtout aux partis ayant peu d'élus directs). LECKIE Carolyn, « Putting the Results of the Election into Perspective », The National, 9 mai 2016.

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33. Les enquêtes concordaient sur ces points, qu'il s'agisse de sondages organisés par Panelbase (MACNAB Scott, « IndyRef 2 is New Reality so Get Used to It », The Scotsman, 3 mai 2016) ou Survation (HERALD, « Voters Stick to Views on Referendum », 25 mars 2016, p. 6), ou encore d'une étude menée à l'université de Manchester à partir des données de la British election study (DEVLIN Kate, « The Inbuilt Dangers of Holding a Referendum », The Herald, 30 avril 2016, p. 13). 34. RIDDOCH Lesley, « The Tories were Once Unmentionable in Scotland. Not Any More », The Guardian, 7 mai 2016. 35. SCOTTISH CONSERVATIVE AND UNIONIST, op. cit., p. 6, 17 ; SCOTTISH LABOUR, op. cit., p. 62 ; SCOTTISH GREENS, op. cit., chapitre 10. 36. HOUSE OF COMMONS, Hansard, 18 mai 2016, col. 36, Robertson. 37. DEVLIN Kate et SANDERSON Daniel, « Foulkes Calls on Labour to Lead the Drive for Federal UK », The Herald, 11 mai 2016, p. 6 ; HUTCHEON Paul, « Dugdale Apologizes for Saying she Could Possibly Back Independence », The Herald, 18 mai 2016, p. 6. Thomas Docherty, ex-député battu en 2015, et à nouveau en 2016, a aussi critiqué le positionnement de centre-gauche du parti. 38. HOUSE OF LORDS, SELECT COMMITTEE ON THE CONSTITUTION, The Union and Devolution, HL paper 149, 25 mai 2016, chapitre 6. 39. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 25 mai 2016, col. 11, 19. 40. Site whatscotlandthinks.org, consulté le 4 mai 2016. Par rapport aux sondages concernant uniquement l'indépendance, l'introduction des effets du Brexit entraînait une diminution de la proportion de personnes ayant l'intention de voter contre l'indépendance (de cinq points environ), et une légère progression (inférieure aux marges d'erreur) de la proportion optant pour celle-ci, selon les instituts YouGov et Panelbase. 41. SCOTTISH PARLIAMENT, Official Report, 26 mai 2016, col. 9-54. 42. HOUSE OF COMMONS, Hansard, 24 mai 2016, col. 478, Joanna Cherry. 43. SETTLE Michael, « Hosie Pays the Price for Affair », The Herald, 23 mai 2016, p. 1. 44. Cela permettrait la concrétisation d'un enjeu dominant dans ce scrutin pour les unionistes, grâce au seul élément déclencheur clairement identifié par le SNP. CAIRNEY Paul, « The Scottish Parliament Election 2016. Another Momentous Event but Dull Campaign », Scottish Affairs, vol. 25, n°3, 2016, p. 277-293.

RÉSUMÉS

Les élections du 5 mai 2016 au Parlement écossais ont été dominées par des enjeux constitutionnels qui paraissaient réglés, qu'il s'agisse de l'accession à l'indépendance, rejetée en 2014 ou de la poursuite de la dévolution, entérinée dans le Scotland Act voté en mars 2016. Le débat s'est polarisé entre indépendantistes (SNP en tête) et unionistes (les Conservateurs parvenant à occuper le terrain des Travaillistes). À l'approche du référendum du 23 juin est venue s'ajouter une autre question constitutionnelle (le maintien du Royaume-Uni dans l'UE), étroitement liée aux enjeux constitutionnels écossais.

The May 2016 election to the Scottish Parliament was dominated by constitutional issues which were supposed to have been settled earlier as independence had been turned down in 2014 while devolution had been extended thanks to the Scotland Act passed in March 2016. There was a polarization of the debate between pro-independence parties -the SNP being clearly ahead of all

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others- and unionist parties -with the Conservatives gaining ground at the expense of Labour. Britain's continuing membership of the EU, at stake in the referendum to be held on June 23rd, provided an additional constitutional dimension closely intertwined with Scotland's constitutional issues.

INDEX

Mots-clés : Écosse, dévolution, indépendance, Union Européenne Keywords : Scotland, devolution, independence, European Union

AUTEUR

EDWIGE CAMP-PIETRAIN

EA 4343, Université de Valenciennes

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A United Independence Front? Policy Divergence between the Scottish Pro-independence Parties in the Context of the 2016 Scottish Parliament Election Un front indépendantiste uni? Les divergences programmatiques des partis indépendantistes écossais dans le cadre des élections législatives écossaises de 2016

Nathalie Duclos

Introduction

This article examines policy divergence between the Scottish pro-independence parties in the context of the 2016 Scottish Parliament election. It focuses on the main pro- independence parties, namely the four pro-independence parties that were able to field candidates in each of the Scottish regions. Those were the Scottish National Party, the Scottish Greens (which have officially supported independence since 20051), a new socialist alliance called RISE, and another socialist party called Solidarity. As can be seen in the following table, which presents a list of all of the pro-independence candidates in the 2016 election, the only existing pro-independence party that has been excluded from the analysis is the newly-created Scottish Libertarian Party, a party which only fielded four candidates across the whole of Scotland and therefore played an extremely marginal role (if any at all) in the election campaign.

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Table 1: Pro-independence candidates, 2016 Scottish Parliament election

Regional Constituency candidates Total candidates (73 constituencies) candidates (8 regions)

-all regions SNP 73 candidates -96 candidates 169 (12 per region)

3 candidates (Glasgow Kelvin, -all regions Scottish Greens Edinburgh Central, -66 candidates 69 Coatbridge & (6 to 9 per region) Chryston)

-all regions RISE-Scotland’s Left 0 candidate -40 candidates 40 Alliance (2 to 8 per region)

-all regions Solidarity 0 candidate -40 candidates 40 (4 to 6 per region)

-3 regions (West of Scotland, Mid Scotland & Fife, 1 candidate Scottish Libertarian Party North East Scotland) 4 (Edinburgh Central) -3 candidates (1 per region)

Source: Figures compiled by the author and based on the information given on the websites of each party.

Looking at policy divergence within this group of four parties is particularly relevant as all of them claim to be both pro-independence and left-wing. They might therefore be expected to share a certain number of policies or at least priorities; and yet, as will be demonstrated, the 2016 Scottish Parliament election campaign was defined in a large part by the policy differences between them. This is because one of the only unknowns of the election was the size of the SNP's expected victory and whether the smaller pro-independence parties might manage to split the independence vote and cost the SNP its overall majority in the Scottish Parliament.2 To put the 2016 election into perspective, it is important to understand that the past ten years in Scotland have been characterised by a series of dramatic ballots with very unexpected results. First, there was the 2007 Scottish Parliament (or “Holyrood”) election, which the SNP won by the tiniest of margins (one seat only) but which made it into a government party for the first time in its history. This was followed by the 2011

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Holyrood election, when the SNP was the first party to ever win an overall majority of seats in the Scottish Parliament: not only was this completely unexpected considering the nature of the electoral system, but it also gave the SNP a political mandate to organise an independence referendum, something that the party was unprepared for. Then, in 2014, there was the referendum itself, which was won by the pro-UK, Unionist side, but by a smaller margin than had originally been expected. And finally, the 2015 British General Election saw the SNP almost wipe out all of its competitors, the three main Unionist parties (Labour, the Conservatives and the Liberal Democrats) being left with only one seat each; although the SNP’s 2015 victory in Scotland was not unexpected, the scale of its victory was. This long-term perspective is necessary to understand why the 2016 Holyrood election campaign was widely felt to be “boring”, with one political commentator complaining that “[t]he only thing more boring than the 2016 Scottish election” had been “hearing people talk about how boring” it was.3 An SNP victory was always a given, considering its huge and consistent lead in the polls, and there were only two unknowns: would the SNP win an overall majority of seats or a relative one, and might the Conservatives beat Labour into second place? Linked to the first question was that of the results which the small pro-independence parties might be able to achieve. As those questions were at the heart of the campaign, they largely informed the strategies of both the SNP and the smaller pro-independence parties – which is what this paper will look into first. It will then focus on three issues which were at the heart of the election campaign and which are major areas of policy divergence between the SNP on the one hand, and the smaller pro-independence parties on the other hand, namely income tax, fracking and the issue of a second independence referendum. The underlying aim of this article is to question the existence of a united independence front in Scotland.

The pro-independence parties’ campaign strategies in the 2016 Holyrood election

On 24 April 2016, just a few weeks before the election, the Sunday Herald ran on its front page a headline titled “Battle for the second vote of independence supporters”. As one commentator confirmed just a few days later: The most contentious topic of debate so far has been between supporters of independence. And it’s not about policies but about how much the SNP are going to win by and if there is a tactical benefit for SNP supporters in lending their second vote to the smaller parties.4 The 2016 Holyrood election witnessed a striking convergence in the campaigning strategies of the smaller pro-independence parties, which, faced with a sure SNP win, concentrated on attracting people’s second votes. The specific electoral system at work for Holyrood elections (known as the Additional Member System or the Mixed Member Proportional System) gives people two votes: a first one for a constituency candidate (who, most of the times, represents a political party), and a second one for a regional list of candidates proposed by a political party. Constituency candidates are elected by the majoritarian “First Past the Post” system, while regional candidates are elected by a proportional system – which is why smaller parties tend to target the second vote. The battle for second votes became fierce when a report published by political scientist John Curtice suggested that due to the workings of the electoral system, in which the

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second vote mathematically rebalances the first one, independence supporters might waste their second vote if they voted for the SNP twice, and might therefore consider lending it to one of the smaller pro-independence parties instead. The logic was that given the SNP’s lead on the first vote, the party might not win many seats through the second vote, so that if one’s priority was to get as many independence supporters elected as possible, then it might make more sense to use the second vote to try and get Green or socialist candidates into the Scottish Parliament. By the time that the report was published, the smaller pro-independence parties had already chosen to target the second, regional vote. As table 1 shows, the two socialist parties/alliances, RISE and Solidarity, only stood in the regional lists. As for the Greens, they presented candidates in every region but only fielded three constituency candidates. The campaign message of those three smaller parties was adapted to fit this regional strategy. It was based on two central ideas: that different pro-independence viewpoints should be represented in the Scottish Parliament, and that Scotland needed representatives who could challenge the SNP from the left. Both ideas were encapsulated in the introduction to the Greens’ manifesto: “Holyrood – and Scotland – needs diverse politics and progressive champions to hold the biggest parties to account.”5 Similarly, as early as November 2015 RISE argued that: The polling has been consistent for months: the SNP will win another majority government on the constituency vote alone; voting for the SNP on the second vote is a wasted vote for indy supporters and will mean less RISE and Green MSPs and more Labour and Tory MSPs. One of the strengths of the independence movement was its diversity, now we have a unique opportunity for that diversity to be reflected in the Scottish Parliament. (…) It’s for the good of the whole independence movement if the indyleft voice is part of the debate at Holyrood.6 As for the SNP, its overall strategy, summed up in the hashtag “Both Votes SNP” which appeared at the bottom of every page in its election manifesto, mainly aimed at countering the arguments made by the smaller pro-independence parties. Interestingly, the “Both Votes SNP” slogan had already figured in the SNP’s previous Holyrood election campaign. On the day before the 2011 election, the then Deputy First Minister Nicola Sturgeon had stated that: On the doorstep, online and in the media we will be taking every opportunity to ensure Scotland’s voters re-elect an SNP Government with both votes. Tomorrow it has to be both votes SNP for a five-year Council Tax freeze and Alex Salmond for First Minister.7 At the time, the idea had been to fight any kind of split vote. But in 2016, the “Both Votes SNP” slogan clearly targeted independence supporters who might be tempted to vote SNP first and Green or socialist second. This was made abundantly clear in a press article written by rising SNP star Mhairi Black MP, in which she denounced the argument according to which a second vote for one of the smaller pro-independence parties would be the best way to “maximis[e] the pro-independence strength in parliament” as “wrong, misguided and – in some cases – profoundly disingenuous”.8 Her words reflect the anger felt by many SNP sympathisers at the smaller pro-independence parties’ campaign strategy, for the reasons summed up in the following words by a leading pro- independence journalist: The SNP has no shortage of opponents. Another political party – especially one born out of the Yes campaign [RISE] – lobbing grenades at it isn’t the best way to defeat a Unionist movement now on its knees. (…) Weaken the Nats and you always weaken the independence movement.9

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As explained previously, the smaller pro-independence parties’ campaign strategy was based on the message that Scotland needed diverse pro-independence voices and that it needed leftwing challengers to the SNP. The Greens and the socialists therefore had to demonstrate that their outlook was both different from the SNP’s and more leftwing. Policy divergence on the independence side was therefore at the heart of the election campaign.

Policy divergence of the pro-independence parties on the occasion of the 2016 Holyrood election

The two-year-long independence referendum campaign had revealed two major areas of policy convergence, but also a certain number of big policy differences within the pro-independence camp which, at the time, had included three parties: the SNP, the Greens and the Scottish Socialist Party (SSP). Although those parties had agreed on two key issues – independence as well as opposition to nuclear weapons – policy divergence had been marked in three areas: defence (they disagreed over an independent Scotland’s membership of NATO); macro-economic affairs (they disagreed over what currency an independent Scotland might have); and constitutional affairs (they disagreed over Scotland remaining a monarchy or becoming a republic). Interestingly, all of those areas of policy convergence and divergence are reserved matters, not devolved ones. In that respect, what was particularly interesting about the 2016 Holyrood election is that it gave air to some of the policy differences between the pro- independence parties in devolved areas, and not reserved ones, for the first time. A comparison between the election manifestos of the four main pro-independence parties allows us to identify the main areas of policy divergence between them. This article focuses on those differences that drew the most media attention and that were therefore at the heart of the election campaign. Based on this criterion, three policies or policy areas stand out, namely taxation (this articles takes the example of income tax), fracking and the issue of a second independence referendum. In policy terms, taxation was at the heart of the campaign, and it was also the key area where the pro-independence parties – and in fact all Scottish parties – most diverged. The most prominent differences were in terms of income tax proposals, which, as noted by one commentator, is particularly significant as parties’ income tax policies “feed down on their ability to enact other policies”.10 The pro-independence parties diverged over the issue of how to use the Scottish Parliament’s new income tax powers, gained as a result of the Scotland Act 2016. The current UK-wide income tax rates and bands, which the Scottish Parliament now has the power to vary, are presented in table 2.

Table 2: Current British Income Tax rates and bands (2016-17)

Band Taxable income Tax rate

Personal Allowance Up to £11,000 0%

Basic rate £11,000 to £43,000 20% (20p in the £)

Higher rate £43,001 to £150,000 40% (40p in the £)

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Additional rate over £150,000 45% (45p in the £)

Source: https://www.gov.uk/income-tax-rates/current-rates-and-allowances (accessed on 27 May 2016).

The Scotland Act 2012 had already given Holyrood the power to set a Scottish rate of income tax, a power which had only come into effect in April 2016, just before the Holyrood election which this article focuses on. This new power had meant that every tax year, 10 percentage points (or “10p in the pound”, in common parlance) would be deducted from each of the 3 income tax rates (the basic, higher and additional rates) for Scottish taxpayers; the Scottish Parliament would then set an annual Scottish rate, which would lead to Scottish taxpayers paying more, less or as much income tax as English taxpayers.11 However, the Scotland Act 2012 had not given Holyrood the power to vary the Scottish rate of income tax by band: the same rate had to be applied equally to all tax bands. This is one of the major changes brought about by the Scotland Act 2016 (which received royal assent in March). From the next tax year (i.e. 2017-18), the Scottish Parliament will be able to set both the income tax rates and the band thresholds (excluding the personal allowance, i.e. the amount of non-taxable income). As could be expected given the Scottish Parliament’s brand new tax powers, income tax was a major battleground in the 2016 election. Scottish First Minister and SNP leader Nicola Sturgeon made this quite clear when she noted that the election should not be taken lightly, not least because it was “the first one in which people [were] electing a government to exercise Scotland’s new tax and welfare powers.”12 Her party made three pledges concerning income tax. The first was to increase the amount of income exempt from income tax; given that the Scottish Parliament does not have the power to vary the personal allowance, the way in which it proposed to do this was to create a new zero-rate tax band. The second pledge was to freeze the basic rate of income tax throughout the next parliament. The third and most controversial one was to cancel in Scotland the British Chancellor’s plans to raise the higher rate threshold from £43,000 to £45,000,13 plans which amount to a tax reduction for some of the highest earning taxpayers. This pledge was controversial because it was deemed not radical enough: as noted by all the other left-wing parties in Scotland, cancelling a tax reduction for some of the highest earners is not the same thing as taxing the rich more,14 and what was notably absent from the SNP’s manifesto was a pledge to raise the additional tax rate from 45p to 50p. This was somewhat surprising, as in its 2015 British election manifesto, the SNP had pledged to back proposals to return the top rate of income tax to 50p UK-wide.15 By contrast, both the Greens and RISE (Solidarity did not mention income tax in its manifesto) proposed to raise the top rate, not from 45p to 50p, but to 60p, which drew quite a lot of media attention. Simply put, the Greens planned to make those earning less pay less and those earning more pay more. More precisely, they proposed to change the three rates of income tax. The basic rate of 20% would be replaced by 2 bands (an 18% and a 22% band), which would amount to re-introducing a lower rate of income tax and therefore to a tax reduction for low earners. By contrast, the other two rates (the higher and additional ones) would be increased, respectively from 40% to 43%, and from 45% to 60%.16 As for RISE, it pledged both to raise the additional rate to 60p and to create a new band covering the top earners amongst the higher rate taxpayers: those earning between £50,000 and £150,000 per year would be levied at 45p

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in the pound instead of 40p.17 We see that the Greens and RISE both planned to tax the top earners more so as to mitigate the effect of British government cuts, something that the SNP clearly shied away from. Policy divergence on tax was used by the smaller pro-independence parties as a central campaigning plank. The SNP’s fiscal prudence seemed at odds with its anti-austerity rhetoric, and it allowed the Greens and RISE to portray themselves as the only real leftwing pro-independence alternative in Scotland. How did the SNP answer the accusation that it was not leftwing enough and how did it justify its decision not to raise the top rate of income tax? As one SNP candidate put it during election hustings in Glasgow, as long as Scotland remains part of the UK, the SNP believes in raising the top tax rate throughout the UK, but it does not believe in a 50p or 60p tax rate in Scotland only. The fear is, in the candidate's words, that “money would leave Scotland” (meaning that the top earners might be tempted to move to another part of the UK), and this was not a risk that the SNP was ready to take: “when in government”, the SNP candidate added, “we need to be responsible”.18 The SNP manifesto also explained the decision not to raise the income tax for the highest earners in the following way: “While the Scottish Government does not control the rules on income tax avoidance, there is a risk that an increase in the Additional Rate in Scotland could put revenue at risk.” It was added that the SNP might “consider raising the additional rate from 45p to 50p from 2018/19 onwards”, but only after conducting a risk assessment on the issue.19 In summary, the SNP justified its rather conservative stance on income tax in the name of government responsibility. Policy divergence between the SNP on the one hand, and the smaller pro-independence parties on the other hand, was also obvious over the contentious issue of “fracking” (hydraulic fracturing). The Greens, RISE and Solidarity agreed that fracking should be totally outlawed (a position also shared by Labour and the Liberal Democrats). By contrast, the SNP’s position was to have a moratorium on fracking while both additional research and a public consultation on the issue were conducted. The SNP claimed to be “deeply sceptical about fracking”, and its manifesto committed it to a policy of no fracking unless “it [could] be proven beyond any doubt that there is no risk to health, communities or the environment”.20 The SNP also argued that a moratorium was better than a ban, as a ban could be challenged in court by the big fracking companies. However that may be, the SNP’s position on fracking was less straightforward (and more worrying in the eyes of anti-fracking activists) than that of the other parties. This was confirmed on 1 June 2016, when the party abstained in the Scottish Parliament on a motion which called for “an outright ban on fracking”.21 However, the motion was carried despite the SNP’s abstention, which increases the pressure on the SNP to support a total ban. Finally, on the issue of a second independence referendum (or “indyref”, as it is commonly known in Scotland), the 2016 election saw the convergence of the two socialist groupings, on the one hand, and of the Greens and the SNP on the other hand. RISE and Solidarity both made the holding of a second independence referendum one of their utmost priorities, and they both argued for it to take place in the course of the next parliament. RISE pledged to table a resolution on the Scottish Parliament's “right to a mandate to call for and achieve a second referendum on independence, at the time of its choosing, during the lifetime of this Parliament”,22 and Solidarity to introduce a Private Member’s Bill calling for a referendum to be held in 2018.23 Both political groupings insisted on the importance of Scotland having a mandate to call for a second

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referendum, but while RISE explained how Scotland might gain such a mandate, Solidarity argued that Scotland already had one, because the previous independence referendum had been rigged24 and because the pro-independence SNP had then gone on to win almost all Scottish seats in the 2015 UK General Election. By contrast, the SNP and the Greens refused to make a priority of the issue of a second independence referendum – to the point that it did not even figure on the two-page-long list of SNP priorities at the beginning of its manifesto. Neither party committed to asking for the holding of another referendum in the course of the next parliament. As Nicola Sturgeon declared at the launch of her party’s manifesto, “setting the date for a referendum before a majority of the Scottish people have been persuaded that independence – and therefore another referendum – is the best future for our country is the wrong way round”.25 Moreover, both the SNP and the Greens insisted that it was for the people of Scotland to decide when a second referendum should be held. However, both remained deliberately vague on the issue of what might constitute a popular mandate for a second independence referendum. The SNP spoke of the need for “clear and sustained evidence that independence has become the preferred option of a majority of the Scottish people ”,26 and the Greens of a petition presented in parliament and signed by “an appropriate number of people”27 (though admittedly, their website did give a precise figure of one million signatures). The only real difference between the positions of the Greens and the SNP on a second independence referendum was that the SNP identified two possible routes to a second “indyref”: not just a popular mandate, but also what it called “a significant and material change in the circumstances that prevailed in 2014, such as Scotland being taken out of the EU against our will”28 – a phrase which has been at the centre of debates since the 2016 EU membership referendum, when Scotland voted very clearly to remain in the EU while the UK as a whole voted to leave it.

Conclusion

The underlying aim of this article has been to examine to what extent the Scottish pro- independence parties concur beyond their convergence on the general policy aim of independence. The Scottish independence referendum campaign seemed to have given birth to a united independence front in Scotland, all the more so since all of the pro- independence parties had claimed to belong to the wider left movement. The campaign had also revealed crucial policy and ideological differences on the pro-independence side over the currency, NATO and the monarchy. However, at the time, independence supporters had downplayed their differences and attempted to present a united front behind the common goal of independence, arguing that divisive questions would be settled democratically after that goal had been attained. They had also insisted on their overall ideological convergence or at least compatibility, due to their common support for independence, but also to their common opposition to austerity politics and support for greater social justice. The return to electoral politics on the occasion of the 2015 British General Election could have led to cracks appearing in the independence front; in the event it did not,29 as there was hardly any competition on the pro- independence side: the SSP only fielded four candidates and the Greens competed in about half of the Scottish constituencies, meaning that dissensions between the pro- independence parties were once again largely hidden from view. The 2016 Scottish Parliament election was therefore the first post-referendum election to bring those dissensions to the fore. What is more, it was the first time that policy divergence in

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devolved matters and not just in reserved ones became an issue. This policy divergence fed into the smaller parties’ electoral strategy and led to a bitter battle of words between independence supporters. In the wake of the 2016 election, many SNP supporters were very angry at the smaller pro-independence parties, which they blamed for the SNP losing its overall majority (which it had had since 2011). However, the election results on the pro-independence side (which are presented in table 3) must be put into perspective.

Table 3: Pro-independence parties, winning candidates, Scottish Parliament election 2016

Constituency Regional TOTAL winning candidates (out of seats seats 129) (out of 73) (out of 56)

SNP 59 (+6) 4 (-12) 63 (-6)

Scottish Greens 0 6 (+4) 6 (+4)

RISE : Scotland's Left 0 0 0 Alliance

Solidarity 0 0 0

Scottish Libertarians 0 0 0

First, the SNP is just two MSPs-short of an overall majority. Second, the pro- independence side still has a total majority in parliament (with 69 seats out of 129). Thirdly, and finally, the risk that the SNP might be regularly challenged from the left by a significant group of Green and socialist MSPs has largely been averted. Arguably, the considerable rise of the Conservatives (who went from 15 to 31 seats, thereby becoming the main opposition party in Holyrood for the first time in the history of the Parliament) is a more significant result for the SNP than the rise of the Greens. One political scientist had speculated during the election campaign that “the Greens and Rise [would be] the biggest critics of the SNP by far” and that “the SNP would rather have more Conservatives because they will push for tax reduction and then the SNP can look socially democratic by comparison”.30 As this article has hopefully illustrated, in its 2016 electoral campaign, the SNP targeted the middle ground more than the left, and it sought to present itself as a “responsible” party by contrast with the smaller pro-independence parties. In the end, the fact that the 2016 Scottish Parliament election fissured what was always a superficially united pro-independence front in Scotland could be one of its most significant legacies. The “vehemence with which a hardline minority of SNP supporters have opposed the smaller parties like the Greens”,31 a vehemence that was tangible in the days that followed the election in the readers’ letters published in the National (an independence-supporting Scottish daily paper), makes it very doubtful whether the façade of a united independence front could be kept in the event of a second independence referendum in the near future.

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Nathalie Duclos est maître de conférences HDR en civilisation britannique à l'Université Toulouse-Jean Jaurès et membre du laboratoire CAS (EA801). Sa recherche porte sur la politique écossaise contemporaine, et notamment sur le SNP, le nationalisme et l'indépendantisme en Écosse. Elle a écrit deux livres sur l'Écosse: La dévolution des pouvoirs à l’Écosse et au pays de Galles, 1966-1999 (Nantes : Éditions du Temps, 2007) et L’Écosse en quête d’indépendance ? Le référendum de 2014 (Paris : Presses de l’université Paris-Sorbonne, 2014), et elle a dirigé deux numéros récents de la Revue française de civilisation britannique (XX-2, 2015, « The Scottish Independence Referendum of September 2014 » et XXI-1, 2016, « Citizenship in the United Kingdom »).

BIBLIOGRAPHY

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NOTES

1. The Scottish Greens’ Westminster manifesto of 2005 was the first in which they officially committed to independence, “not out of nationalistic fervour, but as a means to create a more sustainable and democratic system of government” (Scottish Greens, 2005 Westminster election manifesto, People, Planet, Peace, p. 10). Until then, it had supported greater devolution and defended the principle of subsidiarity. 2. The SNP has been the majority party in Scotland since 2007. It held a relative majority of seats from 2007 to 2011, and an overall majority of seats from 2011 to 2016. 3. Angela Haggerty, “In a ‘Boring’ Election Campaign, Gary Tank Commander Stole the Show”, The Herald, 30 April 2016. See also Gordon MacIntyre-Kemp, “Near Certain Outcome Makes Election a Snore”, The National, 29 April 2016. 4. Gordon MacIntyre-Kemp, ibid. 5. Scottish Greens, 2016 Scottish Parliament manifesto, A Better Scotland Needs a Bolder Holyrood, p. 2. 6. RISE, “TNS Poll Shows SNP 2nd Votes Wasted: Alan Bisset Backs RISE for a Yes Parliament”, 12 November 2015, http://www.rise.scot/blog/media/tnspoll. 7. Rona Mackay, “Second Vote for Salmond”, Newsnet Scotland, 4 May 2011, http://newsnet.scot/ archive/second-vote-salmond/. 8. Mhairi Black, “If you Believe in Independence, you Risk Everything Unless you Give Both Votes to the SNP”, Sunday Herald, 24 April 2016. 9. G.A. Ponsonby, “Battle for the ‘List’ Vote: Why Backing RISE won’t Help Independence”, Newsnet Scotland, 14 January 2016, http://newsnet.scot/citizen/battle-list-vote-backing-rise- wont-help-independence/. 10. Jenni Davidson, “Scottish Parliament Election 2016: Manifestos and Manifesto Launches”, Holyrood, 25 April 2016. 11. When that power came into effect, in April 2016, the Scottish Parliament decided on a 10% Scottish rate, so that Scottish taxpayers would pay exactly the same amount as English taxpayers. 12. See Nicola Sturgeon, “My Pitch to the Scottish People”, The Herald, 17 April 2016. 13. To be precise, the plan was to freeze in Scotland the higher rate threshold in real terms and have it increase only in line with inflation. 14. See for instance the Scottish Greens, “7 ways the Greens’ tax plans will make Scotland fairer”, 29 March 2016, https://greens.scot/blog/7-ways-the-greens-tax-plan-will-make-scotland-fairer: “It isn’t good enough to say Scotland won’t implement Osborne’s tax giveaway to the richest. Scotland can be better. (…) [O]nly by raising money fairly can we protect the public services we all need.” 15. SNP, 2015 Westminster Election manifesto, Stronger for Scotland, p. 8 and p. 14. 16. Scottish Greens, 2016 Scottish Parliament manifesto, op. cit., p. 26. 17. RISE, 2016 Scottish Parliament manifesto, Another Scotland is Possible, p. 5.

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18. Scottish Parliament election hustings attended by the author, Glasgow Kelvin constituency, St Mary’s Cathedral, 27 April 2016. 19. See SNP, 2016 Scottish Parliament manifesto, Re-elect Nicola Sturgeon, p. 17. 20. Ibid., p. 31. 21. SNP motion S5M-00226.4 on “Taking Scotland forward – Environment, Climate Change and Land Reform” as amended by a Labour amendment, debated in the Scottish Parliament on 1 June 2016. 22. RISE, 2016 Scottish Parliament manifesto, op. cit., p. 7. 23. Solidarity, 2016 Scottish Parliament manifesto, https://solidarity.scot/solidarity-manifesto- holyrood-election-5th-may-2016/. 24. Solidarity’s manifesto argued that as the people of Scotland had been “subjected to a tsunami of lies, bullying, distortions and dangerously biased media reporting”. See ibid.. 25. See for instance Kathleen Nut, “Sturgeon Confident on Turning No votes”, The National, 21 April 2016. 26. SNP, 2016 Scottish Parliament manifesto, op. cit., p. 23. 27. Scottish Greens, 2016 Scottish Parliament manifesto, op. cit., p. 37. 28. SNP, 2016 Scottish Parliament manifesto, op. cit., p. 23. 29. Even though there were no united “Yes” candidates, as the SSP had wished for. See for instance https://www.scottishsocialistparty.org/ssp-announces-party-will-stand- candidates-2015-general-election/. 30. Paul Cairney, quoted in Peter Swindon, “Battle under Way for Independence Supporters’ List Vote at Holyrood”, Sunday Herald, 24 April 2016. 31. Sunday Herald, “What we Want from the Next Scottish Parliament”, Sunday Herald, 1 May 2016.

ABSTRACTS

This article examines policy divergence between the main pro-independence parties in Scotland (the Scottish National Party, the Scottish Greens, and two socialist parties/alliances: RISE and Solidarity) in the context of the 2016 Scottish Parliament election. Even though those parties are all pro-independence and leftwing, the election campaign was defined in a large part by the policy differences between them, as one of the only unknowns of the election was the scale of the SNP's expected victory and whether the smaller pro-independence parties might cost the SNP its overall parliamentary majority. The article analyses the campaign strategy of the smaller pro- independence parties and the SNP's reaction to this strategy. It then looks into three issues which were at the heart of the election campaign and which are major areas of policy divergence between the SNP on the one hand, and the smaller pro-independence parties on the other hand, namely income tax, fracking and the issue of a second independence referendum. The underlying aim of the article is to examine to what extent the Scottish pro-independence parties concur beyond their convergence on the general policy aim of independence, and to question the existence of a united independence front in Scotland.

Cet article étudie les divergences programmatiques des principaux partis indépendantistes écossais (le Scottish National Party, les Verts écossais, et deux partis/alliances socialistes: RISE et Solidarity) dans le cadre des élections législatives écossaises de 2016. Bien que ces partis soient

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tous indépendantistes et de gauche, la campagne électorale a été en grande partie définie par les différences programmatiques entre eux, car l'une des seules inconnues des élections était l'ampleur de la victoire annoncée du SNP et si les petits partis indépendantistes pourraient priver le SNP de sa majorité absolue au Parlement écossais. Cet article analyse la stratégie de campagne des petits partis indépendantistes et la réaction du SNP à cette stratégie. Il se concentre ensuite sur trois questions qui furent au cœur de la campagne et sur lesquelles les programmes du SNP et des petits partis indépendantistes divergent, à savoir l'impôt sur le revenu, la fracturation hydraulique, et la question d'un second référendum sur l'indépendance écossaise. L'objectif sous-jacent de cet article est de déterminer dans quelle mesure il y a convergence entre les différents partis indépendantistes écossais au-delà de la question générale de l'indépendance, et d'interroger l'existence d'un front indépendantiste uni en Écosse.

INDEX

Mots-clés: élections législatives écossaises, partis politiques; indépendance écossaise Keywords: Scottish Parliament election, political parties, Scottish independence

AUTHOR

NATHALIE DUCLOS

CAS (EA801), Université de Toulouse-Jean Jaurès

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The 2016 Scottish Parliament Elections: Unionist Parties and the Constitutional Divide Elections législatives écossaises 2016: partis unionistes et divisions identitaires

Fiona Simpkins

Introduction

1 Political commentators have got used to calling Scottish Parliament election results historic and if the last election unusually failed to obtain such an epithet, its outcome was nonetheless surprising as it saw the Conservative party rise to second place and push back Labour to third position. Although the SNP failed to repeat its 2011 achievement and obtain an overall majority in spite of a semi-proportional electoral system explicitly designed to prevent such an outcome, it comfortably managed to win 63 out of the Scottish Parliament’s total 129 seats. Incumbent First Minister and SNP leader, Nicola Sturgeon, was thus confident enough to form a minority government as had her predecessor, Alex Salmond, in 2007. There was scant evidence to support the idea of a different outcome before the election and the SNP’s victory was widely expected, especially after it had wiped out all the unionist parties at the May 2015 general election, leaving them with a single seat each. The stakes of the election therefore unusually rested not on the winning party but on that of the main party of opposition.

2 Labour’s painful electoral demise in its former Scottish stronghold and the relentless rise to power of the SNP have been strong indicators of the shifting grounds of the post-devolution Scottish political landscape. Yet, voting for the Conservative party in Scotland had become somewhat anathema to most Scots since the Thatcher era and the Tories were for long reduced to a “political comic punchline” to use the words of former Scottish Conservative leader Annabel Goldie.1 The May 2016 Scottish Parliament election, however, saw the resurgence of the Conservatives in Scotland after they

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obtained a total of 31 seats (with 22% of the constituency vote and 7 constituency seats, and 22.9% of the regional vote and 24 regional seats), that is sixteen more seats than previously held. In contrast, Labour’s scores fell to 22.6% of the constituency vote and 3 seats, and 19.1% of the regional vote and 21 regional seats, losing a total of 13 seats overall. Clearly, the battle was held over the regional ballot. The political strength displayed by the SNP at the May 2015 general election served as a good indicator for the constituency ballot’s predicted outcome as it is also held under the first-past-the- post system and therefore shifted the focus of the election to the party which would win the most regional seats under the Additional Member System used for the regional ballot. Voters therefore had to choose between a party that would help the SNP deliver their programme in government and maybe push it towards more radical reforms, or, crucially, a strong opposition party which would dampen some of the SNP’s legislative programme and resist its impetus for constitutional reform. It is worth wondering then to what extent the constitutional issue was the determining factor in the rise of Ruth Davidson’s Scottish Conservative party as the second party of Scotland and how this contributed to Labour’s further downfall. We shall see that the campaign reflected the parties’ recognition that the post-independence referendum electoral debate in Scotland is no longer defined along traditional left/right political lines but a divide between unionism and nationalism. A comparative perspective on Labour and the Conservative Party’s attitude to devolution and post-devolution Scottish politics will shed light on the electoral demise of the former and the rising fortunes of the latter. This paper therefore seeks to examine the main unionist parties’ differences in terms of structural and ideological adaptation to devolution within the broad centre-left consensus that characterizes the current Scottish political landscape.

Multi-level party politics organization and regional advocacy

3 The literature on federal and regionalized systems points to the significant role of parties in managing and alleviating conflict between state and sub-state levels. While a party may act as a centralizing force within a federal or regionalized system and reduce the diversifying impact of decentralization as is the case in the United States2, political parties operating in a territorially differentiated governmental system more often than not experience a degree of decentralization themselves.3 Indeed, political parties within federal governmental systems, such as the SPD in Germany for instance, generally tend to be modelled along decentralized, federal structures, with substantial powers resting with regional branches.4 This is often the case as state and sub-state elections tend to be treated differently by voters: sub-state elections can be considered to express views on regional interests and identities, and dual voting patterns in terms of turnout and outcome are frequent. The level of dissimilarity between state and sub- state elections can either result from the strong autonomy of a region’s political arena or pronounced anti-government swings (which would indicate that national politics still dominated the regional elections). In fact, the level of dissimilarity between Scottish Parliament and UK general elections has noticeably risen since devolution was first introduced in 1999. While Labour was still in power in Westminster and with the Blair and Brown governments becoming increasingly unpopular over time, the level of dissimilarity between Westminster and the Holyrood elections in 2007 might have

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reflected a degree of anti-government voting. Yet, studies of the 2007 campaign have stressed that Scottish issues outweighed UK-wide issues, in particular the incumbent Scottish government’s record and leadership as well as the advocacy of Scottish interests in British and EU politics.5 Many studies have emphasized the electoral saliency of parties being considered to further Scotland’s distinctive interests6 and given the fact that the SNP is the only party in Scotland with no UK-wide counterpart which considers its support of Scotland’s interests as its main raison d’être, it is no wonder then that it should score well on this criterion.

4 Although socio-economic issues along a left-right continuum dominate Westminster elections, Holyrood elections combine both partisan and territorial dimensions. Indeed, the territorial dimension of party competition appears to cut across the partisan divide and dominate Scottish Parliament elections. This would appear to indicate the emergence of a more autonomous sphere of sub-state party competition in Scotland, driven by the enhanced policy scope of its devolved Parliament.7 Yet, interestingly, the 2015 and 2016 election results have appeared to close the gap between Westminster and Holyrood elections and indicate the disappearance of dual voting patterns in Scotland. This suggests that the 2014 independence referendum has imposed the territorial dimension of party competition as the main battleground for all elections and that the Scottish political debate is now entirely predicated upon the constitutional issue. 5 Indeed, although its outcome was the status quo, the long independence referendum campaign appears to have transformed Scottish politics on a much deeper level than might have been expected. If the May 2015 general election results sent a clear signal of this as it returned 56 SNP MPs to Westminster out of a total of 59, the May 2016 Scottish Parliament election results – albeit less spectacular – are also a testimony of the profound changes that have appeared in the Scottish political debate. The division between the pro-independence parties led by the SNP within the Yes campaign and the three main unionist parties sharing a single political platform within the Better Together campaign has appeared to survive the referendum and created a new binary system centred along a fracture between unionists and nationalists. The three partners of the Better Together campaign represented both the left and right wings of the political spectrum, yet their association to represent a common position within a single organization during the independence referendum campaign suggests that these traditional left/right divisions were largely made redundant when the main issue at stake was the constitutional future of Scotland. 6 Significantly, while Scottish Labour and the Scottish Conservatives shared a unionist platform, their attitudes towards devolution and Scotland’s constitutional position could hardly have been more different. While Labour had fully participated in the Scottish Constitutional Convention and introduced devolution under Prime Minister Tony Blair, the Conservatives had been traditionally opposed to devolution which they considered – maybe not entirely wrongly – as a “slippery slope to independence”. Yet a comparison of both parties’ structural and organizational evolution since 1999 suggests that they integrated the Scottish dimension of politics differently and that this may have had an impact on their electoral scores. While comparative studies on multi-level party politics suggest that there is often a declining capacity of the major parties to maintain political hegemony due not only to a proliferation of new party alternatives, as is the case in Scotland, but also to a pluralization of political rifts with the classical

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functional divides of class and religion losing saliency in structuring party competition, they also point to regional advocacy as a central strand of sub-state party competition.8 In other words, giving voice to Scottish concerns and defending Scottish interests has become key to winning an election. Yet this is more difficult for UK-wide parties such as Labour and the Conservatives, as the more the context of governing diverges between Westminster and Holyrood, the greater the difficulties in elaborating uniform party strategies and policy platforms. The two main British parties therefore need to find programmatic answers to the SNP’s demands for independence which are satisfactory to their supporters in both Scotland and England. As the main architect of devolution, Labour may find it more arduous to propose a satisfactory compromise between the SNP’s independence stance and the Conservatives’ status quo or represent a clear position within the starkly polarized unionist-separatist political divide. This is particularly the case in a post-Brexit environment as the European issue tends to polarize the debate even further. 7 Until 2007, Labour was in power in both London and Edinburgh and while coalition politics in the latter provided some degree of incongruence, partisan harmony and policy coherence were facilitated by the party’s electoral hegemony as well as a common political ground shared by the leaderships of both the UK and Scottish parties. Laffin et al. note that conflicts between the UK party and the Scottish party remained rare while Labour was in power in both Westminster and Holyrood: this could indicate either a high degree of party consensus or the leadership’s efforts to avoid overt disagreements by marginalising opponents, stifling contradictory demands, shaping rules or managing the decision-making process.9 In fact, the need to respect the message and creed of British Labour appeared paramount and the party structure remained very much centralized. 8 After introducing devolution, Labour did take into account to at least some degree the need to decentralize some policy-making responsibilities. While responsibility for UK policy development was vested in the National Policy Forum, a new Scottish Policy Forum was created in 1998 to propose and elaborate policy ideas in devolved matters which would be subjected to the decision of the Scottish Conference and, if approved, could be added to the Scottish manifesto. If the Scottish Conference held a merely advisory function before devolution, it then became a sovereign body determining by a two-thirds majority which devolved policy item could form part of the Scottish Labour party’s programme and perhaps be included in its manifesto. Yet, the final drafting of the manifesto remained the responsibility of a committee equally drawn from the Scottish Executive Committee and the Scottish Parliamentary Labour Group. Far from representing a bottom-up approach to policy, these changes thus implied a continuous top-down process involving the party leadership. Furthermore, reserved matters were still to be decided by the national policy procedures within the National Executive Committee and Scottish Labour was allowed very little input with its modest contribution of 12 members out of a total of 180 in the National Policy Forum. Besides, although the responsibility of candidate selection was entrusted to the Scottish Executive Committee (SEC) for Holyrood selections, the National Executive Committee – to which the SEC remains accountable – kept jurisdiction over all other selections. Finally, the relative autonomy of the Scottish party has been minimized by the material support of the UK party upon which the Scottish party has become increasingly dependent in recent years thereby tempering divergence in policy choices.10

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9 This did not prevent the Scottish Labour party from pursuing a divergent political path to that proposed by the pro-business market-oriented New Labour party in London while it was in government. Yet this was due to Scotland’s distinct institutional landscape and to the new centre-left consensus that emerged in the Scottish Parliament. While the Parliamentary Labour Party had to contend with the Conservative party in Westminster, Scottish Labour was competing with other centre- left parties over its left-wing credentials. Yet, there were surprisingly few clashes over policy and party discipline appeared to have prevailed. The row over free personal care to the elderly was the most notable exception as it prevented British Labour from arguing that the policy was not affordable and undermined the coherence of the party discourse as a whole. This was not a straightforward conflict between the UK and Scottish parties, however, as the latter was itself bitterly divided over the issue. In fact, a true rift emerged after former Scottish leader Wendy Alexander called for an independence referendum in November 2007 (the famous ‘Bring it on’ strategy), after which she was obliged to back down and failed to obtain any support from the Labour leadership after a campaign funding scandal led her to resign.11 This suggested that policy divergences were admitted so long as they concerned devolved matters and did not question or undermine the Labour party’s brand politics and message. Yet, it also pointed to the inherent weakness of the Scottish Labour party as it had to choose between the cohesive electoral message of the party as a whole and its own electoral priorities in a different political landscape. 10 In contrast, the Scottish Conservative Party engaged in a crucial debate on its internal territorial structures after its defeat in the 1997 general election when it failed to win a single seat in Scotland. Until then, the Conservative Party had a very centralized approach to party organization. Although the Scottish Unionist Party had remained an affiliated yet constitutionally separate party until 1965, direct authority was thereafter exercised by the British leadership during a period which significantly coincided with a period of sharp electoral decline.12 After 1997, the Scottish Conservative Party became an affiliated partner of the Conservative Party and, while it participated fully in UK- wide processes, its organization and internal procedures, over which it gained statutory control, remained independently managed. The Party Constitution therefore holds that Scottish members are obliged to follow UK party rules with respect to UK matters but will follow Scottish party rules with respect to Scottish matters, thereby enabling the Scottish party to acquire more autonomy in its management of devolved policy-making and organization. Moreover, if Conservative Party funding follows a similar centralist model to that of the Labour Party, it was never as dependent as the latter on membership fees. Indeed, the Conservative Party was always financed by individual donors and corporations foremost. Unlike Scottish Labour, the Scottish Conservatives thus enjoy substantial financial support from individual sponsors. 11 After the 1998 party reform, a party executive committee (Governing Board) and a Conservative Policy Forum were established. While the Governing Board remained responsible for the management of the party, the Forum, which is coordinated by a general council supporting the local discussion groups and issuing reports to the parliamentary party leadership, was charged with organizing policy debates and programmatic development. However, the Forum only has an advisory character and the elaboration of policy programmes and electoral manifestos remains largely in the hands of the parliamentary leader and his/her inner circle. This means that while there

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is some inclusion of Scottish representatives in the Board and the Forum, the extent of their contribution to statewide policymaking depends on the national party leader.13 Yet, in contrast with Scottish Labour, the Scottish Conservatives have enjoyed a greater degree of autonomy with respect to devolved policies as the Scottish election manifesto emerges from within the Scottish Conservative parliamentary group and is debated within the Scottish constituencies and the regional party executive. The Scottish Conservatives can therefore develop their own proposals for Scottish matters without formal interference by the national party leadership. This autonomy has thus enabled the Scottish party to develop a more moderate, centrist policy profile on devolved issues in order to better adapt to the new devolved Scottish political landscape.14

Attitudes to devolution and constitutional reform during the campaign

12 One of the main consequences of the independence referendum campaign on the May 2015 and May 2016 elections is related to the fact that the referendum forced three unlikely partners into sharing a single political platform. This uneasy partnership led the three unionist parties to single out their own positions on the constitutional question and define their vision of a post-referendum Scottish society. The case was particularly pressing for the Labour party whose social aspirations and ideals are broadly similar to those of the SNP, in contrast with the clear differences that separate both parties from the UK Conservative Party for instance, notably in terms of governance of the welfare state. The debate therefore shifted to which constitutional settlement would better preserve these social ideals against what is widely accepted in Scotland as the Conservative Party’s relentless attacks.

13 Labour thus set up its own Devolution Commission in 2012 charged with examining the current state of devolution and determining what new powers should be devolved to the Scottish Parliament. Its proposals, published in March 2014, promised to set Scottish rates of income tax, including higher rates for high earners of at least 50p in the pound, block cuts in business taxes and increase spending on housing. All of these became policy in the party’s May 2016 manifesto with Kezia Dugdale’s proposal to increase income tax by 1p in the pound and raise the income tax rate for those earning more than £150,000 from 45p to 50p. Paradoxically, it was in terms of welfare that the Labour Devolution Commission was least inclined to decentralize responsibilities, arguing that the welfare system was better protected by the pooling of UK resources whilst exposing itself to heavy criticism that it was precisely in the union that it suffered from reforms imposed by Westminster. This would be modified in the May 2016 manifesto as Dugdale’s party advocated using the new powers of the Scottish Parliament to protect the NHS budget and protect education spending in real terms. In fact, Dugdale made much of the fact that the May 2016 election would be about which party would better use the new devolved powers of the Scottish Parliament. Yet, she repeatedly stressed that her party was “focused on using [them] to invest in the future”, rather than “re-running the old battles of the past”, thereby indicating her preference for the status quo and offering little if no prospects for further devolution or a reassessment of the current constitutional set-up. 14 In the end, this position is very similar to that reached by the Scottish Conservative Party leader Ruth Davidson. Before being narrowly elected as leader in November 2011,

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she expressed her belief in a strict compliance to the status quo as she claimed that there would be “no half-way house, no second question – no march to fiscal autonomy. When the referendum is done, and Scotland in the Union has won the day, let that be an end to it”.15 Yet, she was soon forced to change her mind and came round to the view that the Scottish Parliament could offer an opportunity for her party, which could contribute in building a new Unionism in which the Conservative party could prosper. In March 2013, she conceded that “a parliament with little responsibility for raising the money it spends will never be properly accountable to the people of Scotland. [...] So that means in future a far greater share of the money spent by the Scottish Parliament should be raised by it”.16 A working group was set up to examine specifically the question of strengthening devolution and the accountability of the Scottish Parliament by examining its structures and the extension of its powers over taxation. The Commission on the Future Governance of Scotland, as it was called, published its report in May 2014 and shared some similarities with the report published by Labour’s own Devolution Commission. Indeed, the Conservative commission also suggested that the Scottish Parliament should become responsible for setting rates and bands of income tax throughout Scotland but that pensions should stay within the remit of the UK Government. The report admitted that there was a case for devolving housing benefit and attendance allowance as well as conferring to the Scottish Parliament the power of supplementing benefits legislated for at UK level. This set out the new strategy later developed by the Scottish Conservatives during the May 2016 campaign as they were able to bypass their traditional opposition to devolution and negative attitude to the development of an increasingly powerful Scottish political arena which the Scotland Act 2016 introduced by a Conservative government further enhanced. They advocated instead a “fresh, positive drive to promote the benefits of the Union”. The 2016 manifesto clearly indicated that the party would “not focus on the downsides of independence – though there are many – but on the strengths and values of the Union”.17 15 Although the main unionist parties do not share a single vision of Scotland’s constitutional future, their positions have appeared grounded in the defence of the status quo and none of them has campaigned in the recent election for further devolution of powers than those already devolved with the Scotland Act 2016, leaving the fracture between the unionist and nationalist camps intact. The new powers and responsibilities, devolved with the Scotland Act 2016, are the result of the Smith Commission set up immediately after the independence referendum in order to fulfil the Vow published in the Daily Record by the three unionist leaders a few days before the referendum in which they promised to devolve more powers from Westminster to the Scottish Parliament in Edinburgh. Yet, these powers have been severely criticized by pro-independence parties and political commentators alike for being too timid and falling short of the Devo Max solution which has now appeared as the preferred constitutional option in Scotland for several years.18 While the SNP have made much of demanding further powers than those proposed, the unionist parties have unanimously advocated moving on. The Scottish Liberal-Democrats expressed in their manifesto their commitment to “move on from the independence debate, to bring unity and healing the divisions of the referendum”.19 Likewise, the Scottish Labour Party expressed its belief that voting to remain in the United Kingdom in the independence referendum in 2014 was the “right decision for Scotland” and that “it is time for both sides to move on”20 while the Scottish Conservatives claimed that “Scotland spoke and the question should now be settled for a generation”.21 Furthermore, all three parties rejected a second independence

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referendum during the campaign in case of a Brexit vote: Labour stressed the idea that the new devolved powers meant Holyrood could “now make different decisions, and act in the best interest of the people of Scotland”22 while the Conservatives accused the SNP of breaching the Edinburgh Agreement and failing to respect the outcome of the referendum. There was little then during the campaign to differentiate the two main unionist parties with regard to their attitude to devolution.

Establishment vs opposition: making the difference in a centrist policy consensus

16 In fact, one of the most striking characteristics of the 2016 Scottish Parliament campaign was the degree of similarity between the main parties’ manifestos and the rather large centrist consensus over policy. Scotland’s four biggest political parties all proposed increasing early years’ childcare and reducing the educational attainment gap, as well as promising extra funding for the NHS and building more affordable housing, although different priorities were put forward to achieve these goals. While Labour and the Liberal-Democrats proposed to tackle the main problems related to health and education through increased funding derived from an increase of income tax by 1p in the pound, the Conservatives offered to bring back prescription charges and invest the money saved in health services and new medicines as well as reinstate a graduate endowment grant for higher education to raise £100 million by the end of the Parliament. Meanwhile, the SNP expressed a vague commitment to use the Scottish Parliament’s new powers over tax and social security to “expand [Scotland’s] economy and lift more people out of poverty”, yet at the same time stressed its “belief that the NHS must remain a publicly funded service, free at the point of use” and that it should protect free university education.23

17 In fact, taxation was perhaps the main area where the parties diverged. On the one hand, the SNP’s tax policies would remain close to the UK’s as they offered to leave the basic rates and additional rates of income tax at their present level, while raising the threshold for higher rate by inflation, a policy very similar to that of the Conservatives who were committed to complying entirely with the UK system. On the other hand, the Liberal-Democrats and Labour were both committed to adding a penny to all tax bands. The SNP and the Conservatives were furthermore committed to retaining the Council Tax with moderate amendments while the Liberal-Democrats and Labour offered more radical reforms and were keen to replace the Council Tax altogether with a fairer system. 18 There was little then to distinguish the unionist parties’ manifestos during the May 2016 Scottish Parliament campaign and they thus found it difficult to move away from the constitutional issue, which continued to dominate the political debate during the campaign. The fault line between both sides of the constitutional divide appeared most clearly in the attempt made by the unionist parties to portray the SNP as a party of the establishment in contrast with the new radical stance which each of them wished to represent. Labour’s manifesto was qualified as “the most radical manifesto ever” by its leader, Kezia Dugdale, who liked to repeat during the campaign that she was “less interested in taking selfies and more interested in taking on the establishment”. The Scottish Labour party’s manifesto also consistently associated the SNP Government with cuts to public and local services as well as centralization of power throughout the document in

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an attempt to associate the nationalist Scottish Government with the Conservative Government in Westminster as part of the wider establishment. The SNP, it claimed, had allowed Holyrood to become “a conveyer belt for Tory cuts”. Most ironically, Conservative Prime Minister David Cameron himself mentioned Scotland as a “one party state” at the Scottish Conservative conference, claiming that the SNP “have been in power for nine years – they are the establishment”. Likewise, much of the Scottish Liberal Democrats’ manifesto was devoted to reversing “the SNP’s centralisation of Scotland”, “to roll back the top-down, target-driven, one-size-fits-all culture that distorts our public services”. 24 19 It is admittedly difficult to deny that the SNP, who have now indeed been in government for nine years and currently hold a majority of Scottish MPs in Parliament, have become the establishment. Yet the unionist parties’ strive to appear more radical than the SNP was fundamentally flawed in two respects: the first, obviously, is that the three parties have been themselves firmly part of the UK establishment for decades (Labour was still in government six years ago and have a large number of peers in the House of Lords, so do of course the two former partners of the last coalition government), and the second is that in spite of its domination of Scottish politics, the SNP irremediably retains the radical image infused by its flagship policy on Scotland’s independence. Finally, we could add that since the electoral manifestos of Scotland’s main political parties – including the SNP – showed that there was considerable agreement between them on many of the main issues, the attacks brought upon the nationalists by both left and right of the political spectrum served to stress once more that the dividing line in the Scottish political debate was now firmly set between both sides of the constitutional issue and that the outcome of Scottish elections no longer predicated upon the left-right continuum. 20 In fact, another clear sign of this came with the ostentatiously centrist campaign fought by the SNP. In sharp contrast to the more radical campaigns of preceding years, the SNP chose to triangulate when it came to new income tax powers and preferred to position itself firmly to the centre, between the Labour party on its left and the Conservatives to its right. The mantra of “social justice” which had pervaded the party’s discourse during the preceding two years was conspicuous by its absence in the party’s 2016 manifesto.25 This would suggest that the constitutional issue alone was able to maintain the SNP’s claim that it stood for Scotland, rather than a more left-wing positioning aiming at reversing the deleterious effects of Conservative austerity politics in Westminster. Kezia Dugdale’s inability to reverse her party’s electoral misfortunes in spite of her tilt to the left and the Conservative (and Unionist) Party’s rise to second place come as further evidence of this. Finally, although the fall in the Labour vote appears to reflect the rise in the Conservative vote in some constituencies, it seems rather unlikely that a majority of voters in Scotland “jumped from red to blue” and switched their vote to the Conservative party, as Michael Keating points out.26 Not only is there differential turnout to consider, but voting patterns suggest that rather than just benefiting from former New Labour voters disappointed with Kezia Dugdale’s turn to the left as some commentators suggested, the Conservative party attracted centre- right voters who once supported the Liberal Democrats (particularly in Aberdeenshire and Southern Scotland). They also appealed to non-nationalist SNP voters: there were considerable swings from the SNP to the Conservatives in 19 SNP seats – including those of John Swinney and Roseanna Cunningham – mostly in rural small-town areas where the SNP built its heartlands in the 1980s and 1990s. Finally, they benefited from

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the votes of re-energized Conservative voters who had perhaps no interest in Scottish Parliament elections until it was given taxation powers. On the other hand, Labour continued suffering swings away to the SNP in 39 constituencies and lost seats in its former industrial powerbase in Motherwell and Wishaw, Rutherglen, Coatbridge and Chryston, Cowdenbeath, Edinburgh Northern and Leith, Glasgow Provan, Glasgow Maryhill and Springburn, as well as Greenock and Inverclyde. 21 Indeed, Scottish Labour tried to overcome its difficulties in two ways during the May 2016 election campaign: first by distancing itself from Westminster politics in a bid to appear more Scottish and secondly by trying to outflank the SNP from the left. Yet, this radical left-wing stance met two main problems: the first, as we have seen, was the broad centre-left welfarist consensus that dominates Scottish politics with few differences to be found between Labour and the SNP on a wide set of issues, as both parties broadly agree on opposing cuts to public services and protecting the welfare system, as well as supporting a living wage. The second, is that it has emerged that the nationalists were able to capture much of Labour’s traditional voter base from the Scottish referendum onwards. According to the Ashcroft and YouGov polls of September 2014, those in working class occupations (47% to 50%) were more likely to vote Yes than those in more middle class jobs (41% to 44%). On average, only 32% of freehold home owners supported independence compared to more than half of people who rent their property from a council or housing association.27 Scottish Labour’s focus on an electoral base which has already defected to the SNP rather than a middle-class unionist electorate has proved to be a strategic error as the Scottish Conservatives and the SNP made a bid to capture it themselves. Finally, Labour’s lack of commitment to further devolution and the wavering opinions of its leader on the issue of independence, which Kezia Dugdale said she would support if Scotland voted at odds with the rest of the UK during the Brexit referendum, may have deterred staunch unionists from supporting the party. 22 In contrast, the Scottish Conservatives clearly assessed the main fault-line in Scottish politics as they made a bid to become the main party of opposition on a unionist platform. In fact, the term even appeared on the front cover of the Conservative manifesto and was used as the Conservative slogan (A Strong Opposition. A Stronger Scotland.).28 This is most unusual as Ruth Davidson appeared to indicate that she stood no chance of winning the election and was running for opposition leader rather than First Minister. She also ran a strong campaign matching the SNP’s personality-led slogan “Re-Elect Nicola Sturgeon” with her own personality-centred “Ruth Davidson for a strong opposition”. In fact, an April 2016 YouGov poll for the Times showed that more respondents believed that she would make a better opposition leader (33%) than Kezia Dugdale (18%).29 Even amongst Labour supporters, only 44% said she would make the better opposition leader. Similarly, Panelbase polls for the Sunday Times showed that more people answered that they were satisfied with her performance as leader than with Kezia Dugdale’s.30 23 Finally, uniquely among Scotland’s unionist parties, the Scottish Conservative manifesto was astutely based on a strong unionist message and fully acknowledged the new defining divide in Scottish politics in the aftermath of the referendum. The Scottish Conservatives chose to use the full name of the party (Scottish Conservative and Unionist Party) to appear on their manifesto and all electoral material rather than the shorter version that it habitually uses; the main headlines of the manifesto were

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geared towards marking the party as a party of opposition against the SNP’s independence project31. Ruth Davidson conceded that she would not be able to win the election and that the SNP were on course for another victory, before matching Nicola Sturgeon’s “job application” in the SNP manifesto with her own application for the job of opposition leader, thereby clearly positioning itself on the other side of Scotland’s constitutional divide as the voice of all unionist voters.32

Conclusion

24 In the end, it is the recognition that the Scottish political landscape irremediably changed after the independence referendum that was able to raise the Conservatives from the ashes in Scotland. Their success is largely due to their astute decision to voice the concerns of a silent majority of unionist voters in Scotland worried that a third SNP Government with a majority in Westminster may be able to push for a second referendum after a vote for a British exit from the EU in June 2016. In contrast, Labour’s failure to admit that the constitutional issue now transcends the traditional left/right divisions has further weakened it as a political force in Scotland. It remains to be seen, however, whether the Conservatives’ opposition to a second referendum vote after Brexit and their preference for the status quo will be sufficient to meet the concerns of an electorate that voted largely in favour of remaining in the EU. The issue will become particularly thorny for the Scottish Conservatives as Scots are now faced with the prospect of a diminished devolution settlement in Scotland after Prime Minister Theresa May warned that powers heretofore vested in Europe would be repatriated to Westminster rather than Holyrood. The increasing polarization of the constitutional divide which currently characterizes Scottish politics as a consequence of the Brexit vote in the June 2016 referendum and the intransigence of the Conservative government in Westminster over the powers to be repatriated from Europe might therefore offer an opportunity for the middle-ground solution along more federal lines which has recently been proposed by Labour. Indeed, the “settled will of the Scottish people” may have to find a new party to champion its cause.

25 Fiona Simpkins is a Senior Lecturer in British contemporary history and politics at the University Lumière of Lyon (Lyon 2). Her main areas of research are devolution, Scottish politics and the constitutional debate in Scotland.

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NOTES

1. D. Boffey, “Losers no more: how the Tories stopped being toxic in Scotland”, Guardian, 7th May 2016. 2. D. McKay, Designing Europe: Comparative Lessons from the Federal Experience (Oxford, Oxford University Press, 2001). 3. R. K., Carty, “Parties as franchise systems. The stratarchical organizational imperative”, Party Politics, n° 10, 2004, p. 5–24. 4. K., Detterbeck, Multi-Level Party Politics in Western Europe (London, Palgrave Macmillan, 2012). 5. D. Hough, and C. Jeffery (eds) Devolution and electoral politics (Manchester, Manchester University Press, 2006) p. 214–247; R., Johns, D. Denver, J. Mitchell and C. Pattie, Voting for a Scottish Government, The Scottish Parliament Election of 2007, The Devolution Series (Manchester, Manchester University Press, 2010).

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6. L. Bennie, J. Brand and J. Mitchell, How Scotland Votes (Manchester, Manchester University Press, 1997); A. Brown, D. Mccrone, L. Paterson and A Parks (eds), The Scottish Electorate (Basingstoke, Macmillan, 1999) ; L. Paterson, A. Brown, J. Curtice, K. Hinds, D. Mccrone, A. Park, K. Sproston and P. Surridge, New Scotland, New Politics? (Edinburgh, Polygon, 2001). 7. Detterbeck, op.cit. 8. E. Hepburn, Using Europe: territorial party strategies in a multi-level system (Manchester, Manchester University Press, 2010); Detterbeck, op. cit. 9. M. Laffin, E. Shaw and G. Taylor,“The new sub-national politics of the British Labour Party”, Party Politics, n°13, 2007, p. 88–108. 10. Tom Gordon, “Scottish Labour donations collapse in Dugdale’s first year as leader”, Herald Scotland, 22nd February 2017. This is particularly the case today as Scottish Labour suffered a sharp drop in donations during Kezia Dugdale’s first year as leader. While the party collected donations of just under £600,000 in 2015, these fell to just over £100,000 in 2016. Figures released by the Electoral Commission showed Scottish Labour spent £337,814 fighting the 2016 Scottish Parliament election, that is 59% less than the £816,889 it spent on the 2011 campaign. The party’s slump in the polls therefore mirrors a deterioration of its finances and a sharp loss of confidence among donors. Significantly, the figures released by the party in February 2017 underline Scottish Labour’s increasing reliance on financial support from the UK party despite its leader’s attempts to make it more autonomous in terms of policy and personnel. The issue of funding will become increasingly pressing for the party if it continues losing the support of its main donators and becomes increasingly dependent on the trade unions and cross-border subsidies from the British party. 11. G. Hassan, and E. Shaw, The Strange Death of Labour Scotland (Edinburgh, Edinburgh University Press, 2012). 12. D. Seawright, An Important Matter of Principle: The Decline of the Scottish Conservative and Unionist Party (London, Ashgate, 1999). 13. Detterbeck, op. cit. 14. J. Hopkin and J. Bradbury, “British statewide parties and multilevel politics”, The Journal of Federalism, n°36, 2006, p. 135–52. 15. Ruth Davidson speech, Winning for Scotland, 9th September 2011, https://www.youtube.com/ watch?v=99r68XFpMDU 16. Ruth Davidson speech, Strengthening Scotland, Taking Scotland Forward, 26th March 2013, http://www.scottishconservatives.com/2013/03/strengthening-devolution-taking-scotland- forward/ 17. Scottish Conservative and Unionist Party, A Strong Opposition. A Stronger Scotland, The Scottish Conservative and Unionist Party Manifesto 2016. 18. I. McWhirter, “Power over income tax only will doom Scotland to a downward spiral”, Herald Scotland, 30th November 2014. 19. Scottish Liberal Democrats, Be the Best Again, Scottish Parliament 2016 Manifesto, May 2016. 20. Scottish Labour Party, Invest in Scotland’s Future, Both Votes Labour, May 2016. 21. Scottish Conservative and Unionist Party, op. cit. 22. Scottish Labour, 2016, op. cit. 23. Scottish National Party, Re-Elect, 2016 Manifesto, April 2016. 24. Scottish Liberal Democrats, op. cit. 25. D. Torrance, “Scotland’s Progressive Dilemma”, Political Quarterly, vol. 88, n° 1, 2017, p. 52-59. 26. S. Carrell, “Scottish voting trends show how Tories benefit while Labour flounders”, Guardian, 9th May 2016 27. J. Mellon, Class Divisions and the Scottish Referendum, Centre on Constitutional Change, 19th June 2014, http://www.centreonconstitutionalchange.ac.uk/blog/class-divisions-and-scottish- referendum

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28. Scottish Conservative and Unionist Party, op. cit. 29. What Scotland thinks blog, http://blog.whatscotlandthinks.org/2016/04/pollster-pollster-in- your-crystal-ball-whos-the-best-opposition-leader-of-all/ 12/04/2017 30. What Scotland thinks blog, http://blog.whatscotlandthinks.org/2016/04/why-is-labours- election-strategy-not-working/ 12/04/2017 31. “Ruth Davidson for a Strong Opposition”, “No to a Second Referendum”, “Holding the SNP to Account”, and “A Scottish Conservative and Unionist Approach”. In the foreword, Ruth Davidson once again acknowledged the distinctiveness of a new Scottish political landscape defined along the unionist/separatist axis: “This is not a normal foreword, nor is this a normal manifesto. That’s because this isn’t a normal election”. 32. “As much as I would like to imagine myself First Minister in a few weeks’ time, with my new cabinet around me; I know that this is not the job the majority of Scotland’s voters have in mind for me on May 5th”; “Instead, I’m applying for another job. Because there is an important vacancy in Scottish public life that I, along with my team, are best placed to fill. And that is the vacancy for a strong opposition”.

ABSTRACTS

If voting for the Conservative party had become somewhat of a rarity in Scotland since the Thatcher era, the May 2016 Scottish Parliament election ushered in a new era, as it saw the resurgence of the Scottish Conservatives after they obtained a total of 31 seats. A comparative perspective on Labour and Conservative Party attitudes to devolution and post-devolution Scottish politics will shed light on the electoral demise of the former and the rising fortunes of the latter. This article seeks to examine the main unionist parties’ differences in terms of structural and ideological adaptation to devolution within the broad centre-left consensus that characterizes the current Scottish political landscape.

Si le vote conservateur s’était raréfié en Ecosse depuis les années Thatcher, les élections législatives écossaises de mai 2016 signalèrent une nouvelle ère avec le retour des conservateurs et leur obtention de 31 sièges. Une perspective comparative sur les attitudes des travaillistes et des conservateurs à la dévolution et à la nouvelle politique écossaise permettra d’apporter certains éclairages sur la chute électorale des premiers et la réémergence des seconds. Cet article analysera ainsi les différences entre les principaux partis unionistes écossais en termes d’adaptation structurelle et idéologique à la dévolution au sein même du large consensus de centre-gauche qui caractérise le paysage politique écossais actuel.

INDEX

Mots-clés: Scottish Parliament elections, Scottish politics, political parties, devolution, nationalism, Scottish independence

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AUTHOR

FIONA SIMPKINS

Université Lumière Lyon 2

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La compétition partisane post- dévolution en Ecosse et au pays de Galles depuis 1999 : une divergence grandissante Electoral Competition and the Devolved Party System in the British Periphery since 1999: the Growing Divergence between the Scottish and Welsh Models

Gilles Leydier

1 L’objet de cet article est d’analyser l’évolution de la compétition entre les partis politiques dans la périphérie britannique depuis la mise en place de la dévolution, à travers l’étude des résultats des élections aux assemblées décentralisées1.

2 En Ecosse comme au pays de Galles, la dévolution instaurée à la fin des années 1990 a créé de nouvelles institutions démocratiques représentatives, dotées de compétences propres s’exerçant dans un cadre territorial bien délimité, favorisant ainsi l’éclosion d’une scène politique centrée sur des enjeux locaux. Des systèmes partisans2 territorialisés ont émergé, développant leur propre dynamique tout en continuant de s’inscrire dans le cadre étatique en raison notamment de la présence majoritaire de formations politiques à vocation britannique. La comparaison de la situation dans les deux nations périphériques permet de mesurer comment l’enjeu de l’autonomie - culturelle et/ou politique- s’est traduit dans la compétition partisane depuis la mise en route du Parlement écossais et de l’Assemblée galloise en 1999. 3 Les deux nations périphériques ont revendiqué le principe de la dévolution, validé avec enthousiasme en Ecosse, plus timidement au pays de Galles, lors des référendums de 1997. Elles ont par ailleurs toutes deux opté pour le principe d’élections territoriales à dates fixes –avec un mandat de quatre ans pour les élus– bien avant que le Parlement britannique n’adopte cette mesure. Et elles ont choisi un même mode de scrutin original mixte dit AMS 3, combinant un vote avec un système majoritaire uninominal traditionnel (FPTP) et un vote à la proportionnelle sur des listes régionales, susceptible

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de favoriser le renouvellement de l’offre politique et une représentation partisane plus diversifiée qu’au Parlement de Westminster. 4 Au moment de la mise en route de la dévolution, L’Ecosse et le pays de Galles présentaient des systèmes partisans comparables à bien des égards, et caractérisés par un ensemble quadripolaire faisant coexister trois partis britanniques unionistes (travaillistes, conservateurs et libéraux-démocrates) et un parti nationaliste bien implanté (le SNP en Ecosse, Plaid Cymru au pays de Galles). Dans les deux cas, la compétition interpartisane était dominée par le parti travailliste, historiquement fort sur ces terres (post)industrielles et par ailleurs architecte de la dévolution institutionnelle, tandis que le débat politique s’articulait autour de deux axes principaux : l’un de type socio-économique autour du clivage gauche-droite (avec dans les deux cas un centre de gravité situé au centre-gauche), l’autre autour des enjeux de l’identité politique et culturelle et de l’émancipation par rapport au cadre britannique, construit sur un axe nationalisme-unionisme.

1999 : les débuts de la dévolution ou la convergence parfaite des systèmes partisans

5 Si l’on commence l’analyse avec les premières élections aux assemblées décentralisées de mai 1999, il est frappant de constater l’extrême similitude des situations électorales entre l’Ecosse et le pays de Galles à cet instant (voir tableau 1).

Tableau 1 : Résultats obtenus aux élections au parlement écossais et à l’assemblée galloise depuis 1999 (en % de suffrages exprimés)

1999 2003 2007

1 2 1 2 1 2

Labour 38,8 33,6 34,6 29,3 32,2 29,2

SNP 28,7 27,3 23,8 20,9 32,9 31 E C Cons 15,6 15,4 16,6 15,5 16,6 13,9 O LibDems 14,2 12,4 15,4 11,8 16,2 11,3 S S Verts E 3,6 Verts9 Verts Autres SSP SSP 6 ,7 4 2

G Labour 37,6 35,4 40 36,6 32,2 29,6 A Pl. Cym. 28,4 30,5 21,2 19,7 22,4 21 L L Cons 15,8 16,5 19,9 19,2 22,4 21,4 E S

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LibDems 13,5 12,5 14,1 12,7 14,8 11,7

BNP Verts 4,3 Verts 3,5 UKIP Autres 2,5 UKIP 4 3,5 Verts 3,5

2011 2016

1 2 1 2

Labour 31,7 26,3 22,6 (-9,2) 19,1 (-7,2)

SNP 45,4 44 46,5(+1,1) 41,7 (-2,3) E C Cons 13,9 12,4 22 (+ 8,1) 22,9 (+10,6) O LibDems 7,9 5,2 7,8 (-0,1) 5,2 (-2) S S Verts E Verts 6,6% (+2,2) Autres 4,4 UKIP 2% (+ 1,1)

Labour 42,3 36,9 34,7 (-7,6) 31,5 (-5,4)

Pl. Cym. 19,3 17,9 20,5(+1,3) 20,8 (+3)

Cons 25 22,5 21,1 (-3,9) 18,8 (-3,7) G LibDem 10,6 8 7,7 (-2,9) 6,5 (-1,6) A L UKIP L 4,6 UKIP E Verts UKIP 13 (+ 8,4) S 3,4 12,5(+12,5) Verts Autres SoLab Verts 3 (-0,4) 2,4 2,5 (+ 2,3) Abolish Welsh Ass BNP 4,4 (+ 4,4) 2,4

1 = vote avec le mode de scrutin FPTP (majoritaire de circonscription uninominal majoritaire à un tour) ; 2 = vote avec un scrutin à la proportionnelle de listes régionales. Sont pris en compte les partis dont les résultats sont supérieurs ou égaux à 2%. SoLab = Socialist Labour

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6 En Ecosse, le parti travailliste est arrivé nettement en tête dans les deux types de votes, tandis que le parti nationaliste SNP émergeait en deuxième position dans une situation de principal concurrent du Labour, alors au pouvoir à Londres. Les conservateurs et les libéraux-démocrates étaient relégués au troisième rang, avec un résultat électoral comparable, tandis que des petites formations (écologistes, gauche radicale) parvenaient à obtenir quelques sièges au parlement d’Edimbourg grâce au deuxième scrutin à la proportionnelle (voir tableau 2).

7 Si les travaillistes étaient en position de force, ce qui se traduisait par l’obtention de 53 sièges sur les 72 avec le mode de scrutin FPTP, l’existence du deuxième vote à la proportionnelle les empêchait d’obtenir la majorité absolue de la représentation à Holyrood, ce qui les conduisit à former une alliance électorale avec les libéraux- démocrates – également favorisés par le vote au scrutin FPTP- dans le cadre d’un gouvernement de coalition. Par ailleurs les conservateurs, balayés dans le cadre du premier vote, ne devaient leur représentation au Parlement écossais qu’au deuxième vote à la proportionnelle, tandis que les nationalistes du Scottish National Party ainsi que les petites formations tiraient eux-aussi bénéfice de ce mode de scrutin (voir tableau 2). 8 Tableau 2 : Résultats obtenus aux élections au parlement écossais et à l’assemblée galloise depuis 1999 (en nombre de sièges gagnés)

1999 2003 2007

Labour 56 (53 + 3) 50 (46 + 4) 46 (37 +9)

SNP 35 (7 + 28) 27 (9 + 18) 47 (21 + 26) ECOSSE 129 sièges Cons 18 (0 +18) 18 (3 + 15) 17 (4 + 13) = Lib-Dems 17 (12 + 5) 17 (13 + 4) 16 (11+5) 73 FPTP + 56 listes régionales SSP 1 (0 +1) SSP 6 (0+6) Verts 2 (0+2) Autres Verts 1 (0+1) Verts 7 (0+7) Indep 1(0+1) Indep 1 (1 +0) Autres 4 (2+2)

Labour 28 (27 + 1) 30 (30 + 0) 26 (24 +2)

GALLES Pl. Cym. 17 (9 + 8) 12 (5 + 7) 15 (7 + 8) 60 sièges = Cons 9 (1 + 8) 11 (1 + 10) 12 (5 + 7) 40 FPTP Lib-Dems 6 (3 + 3)6 (3 + 3)6 (3 + 3) + 20 listes régionales Autres 0 1 (1+ 0) Indep 1 (1+0)

2011 2016

ECOSSE Labour 37 (15 + 22) 24 (3 + 21) 129 sièges SNP 69 (53 +16) 63 (59 +4) = 73 FPTP + 56 listes régionales Revue Française de Civilisation Britannique, XXII-4 | 2017 78

Cons 15 (3 + 12) 31 (7 + 24)

Lib-Dems 5 (2 + 3) 5 (4 + 1)

Verts 2 (0+2) Verts 6 Autres Indep 1 (0+1) (0 + 6)

Labour 30 (28 + 2) 29 (27 + 2)

GALLES Pl. Cym. 11(5 + 6) 12 (6 + 6) 60 sièges Cons 14 (6 +8) 11(6 + 6) = 40 FPTP Lib-Dems 5 (1 +5) 1 (0 + 1) + 20 listes régionales UKIP 7 Autres 0 (0 +7)

Nombre de sièges à pourvoir: Scottish Parliament: 129 Members of Parliament (MSPs) = 73 (FPTP = 57%) + 56 (regional lists = 43%); National Assembly for Wales: 60 Assembly Members (AMs) = 40 (FPTP = 66%) + 20 (regional lists = 33%) SSP: Scottish Socialist Party.

9 Au pays de Galles la situation était en tous points comparable, la hiérarchie partisane identique et les scores obtenus par les quatre principaux partis (travaillistes, nationalistes, conservateurs, libéraux-démocrates) apparaissaient –de façon extrêmement frappante- pratiquement similaires (cf. tableaux 1 & 2).

10 Tout comme en Ecosse, le système partisan s’organisait autour d’un quadripôle, dominé par le Labour et dont les nationalistes de Plaid Cymru constituaient la principale force d’opposition, conservateurs et libéraux-démocrates étant en concurrence directe pour le rôle de troisième force. Par ailleurs le leadership travailliste se trouvait limité par le scrutin proportionnel, qui empêchait le Labour d’avoir la majorité absolue au Senedd (28 sièges sur 60), ce qui allait l’entrainer dans un gouvernement de coalition avec les libéraux-démocrates à partir de 2000 jusqu’en 2003. C’est ce même scrutin proportionnel qui assurait aux conservateurs leur représentation à l’Assemblée galloise (8 sièges sur 9) et procurait une assise certaine aux nationalistes gallois -de façon moins décisive toutefois par rapport à la situation écossaise- sans toutefois permettre aux petites formations (écologistes notamment) d’avoir des élus. 11 Dans les deux nations périphériques, le centre de gravité idéologique se situait clairement au centre gauche de l’échiquier politique, travaillistes, nationalistes et libéraux-démocrates partageant un même agenda social-démocrate. 12 Ce premier scrutin aux assemblées territoriales permettait également de mesurer l’impact de la dévolution sur l’évolution du système partisan par rapport à la précédente consultation, à savoir les élections législatives britanniques tenues deux ans auparavant (voir tableau 3). 13 Tableau 3 : Comparaison des résultats entre les élections législatives 1997 et les élections territoriales 1999 en Ecosse et au pays de Galles (% des voix obtenues)

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ECOSSE GALLES

1999 1997 1999 1997 Westminster Holyrood Westminter Senedd

SNP / PC 22,1 28,7 9,9 28,4

Labour 45,6 38,8 54,7 37,6

Conservateurs 17,5 15,6 19,6 15,8

Lib-Dems 13 14,2 12,4 13,5

Autres 1,9 2,7 3,4 4,7

*Score de 1999 : il s’agit du premier scrutin de circonscription uninominal majoritaire à un tour (FPTP)

14 Dans le cas de l’Ecosse comme dans celui du pays de Galles, le bénéfice que les partis nationalistes tiraient de la situation était évident, les nouvelles assemblées décentralisées apparaissant comme un cadre propice à l’expression de leurs revendications. C’était particulièrement vrai au pays de Galles, où Plaid Cymru profitait des élections de 1999 pour faire un bond électoral spectaculaire (+ 18 points par rapport aux législatives de 1997), réalisant son meilleur score absolu pour une consultation régulière.

15 D’une façon générale, les deux principales victimes de ce nouveau scrutin étaient d’une part les conservateurs et d’autre part les travaillistes -notamment au pays de Galles, où leur chute (-17 points) était du même ordre de grandeur que la progression nationaliste- soit les deux formations britanniques de gouvernement alternativement au pouvoir à Londres.

2003 : stabilisation du modèle et affirmation du multipartisme

16 Par rapport à cette situation initiale de convergence (quasi-) absolue, la deuxième élection aux assemblées décentralisées de mai 2003 a apporté quelques correctifs notables, sans que l’architecture globale des systèmes partisans territorialisés ne soit remise en cause (cf. tableaux 1 & 2).

17 Ainsi les travaillistes continuaient-ils de dominer les scènes écossaise et galloise, tandis que les nationalistes du SNP et PC conservaient leur rôle de challenger majeur. Ces derniers étaient cependant assez nettement en retrait en Ecosse comme au pays de Galles, tandis que le Labour connaissait des situations contrastées, déclinant légèrement en Ecosse tout en progressant modestement au pays de Galles. Donc si l’écart entre travaillistes et nationalistes demeurait à peu près similaire en Ecosse, il se creusait au pays de Galles. D’autre part les scores des conservateurs et des libéraux-démocrates étaient globalement stables, les deux formations étant toujours en concurrence pour la troisième place, avec un avantage pour les premiers –notamment au pays de Galles- qui

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plus que jamais continuaient d’être les principaux bénéficiaires du deuxième vote à la proportionnelle. 18 Dans ce paysage électoral reproduit globalement à l’identique par rapport au précédent scrutin, une différence cependant émergeait, sous la forme d’une certaine fragmentation de la représentation. Ainsi au pays de Galles le parti anti-européen UKIP s’insérait dans la compétition électorale, réalisant un score similaire aux écologistes (7% à eux deux) tandis que pour la première fois un siège à l’assemblée galloise était attribué à une formation n’appartenant pas aux quatre principaux partis. Le Labour détenait cependant autant de sièges que les autres partis réunis, ce qui lui permit de gouverner sans aucun apport extérieur pendant la mandature. 19 C’est en Ecosse que la diversification de la représentation apparaissait de façon frappante, débouchant sur le « Rainbow Parliament ». Avec près de 14% des voix cumulées pour les écologistes et les socialistes radicaux, 7 partis différents siégeant à Holyrood et 17 sur 129 des sièges (soit 13%) occupés par des élus extérieurs au quadripôle dominant voire « hors système », l’Ecosse semblait s’orienter vers un multipartisme proche du modèle scandinave et plus conforme aux potentialités du type de scrutin choisi. Ce relatif éclatement de la représentation politique allait de pair avec l’absence d’un parti clairement majoritaire, forçant le Labour à poursuivre le principe du gouvernement de coalition avec les Libéraux-démocrates en Ecosse sur la durée de la législature (2003-2007).

2007 : des changements importants mais divergents en Ecosse et au pays de Galles

20 Contrairement au précédent scrutin, la troisième élection de mai 2007 a reflété des changements importants et amorcé un net processus de divergence entre les situations écossaise et galloise (cf. tableaux 1 & 2).

21 En Ecosse le scrutin a été marqué par la progression spectaculaire du Scottish National Party, qui fit jeu égal avec les travaillistes au scrutin majoritaire -gagnant 9 points par rapport à 2003- et devança légèrement ces derniers au scrutin proportionnel (grâce à une progression de 10 points par rapport à 2003). Pour un siège d’écart et grâce à la représentation procurée par le vote à la proportionnelle, le SNP devenait pour la première fois le premier parti écossais à Holyrood, et pouvait former un gouvernement nationaliste minoritaire (soutenu par les Verts). Les conservateurs comme les libéraux- démocrates étaient toujours à des niveaux de popularité comparables mais désormais loin derrière, ayant récolté deux fois moins de suffrages que les nationalistes et les travaillistes. Par ailleurs la diversification de la représentation écossaise amorcée en 2003 ne se confirmait pas, les écologistes étant les seuls à maintenir une représentation au Parlement écossais mais à un niveau nettement moindre. 22 La scène écossaise apparaissait à nouveau dominée par un quadripôle partisan, désormais constitué de deux duopoles, avec un couple majoritaire SNP/Labour et un couple minoritaire Conservateurs/Libéraux-Démocrates. 23 Au pays de Galles le parti travailliste régressait nettement par rapport à la précédente consultation (-8 et -7 points aux différents scrutins), plus encore qu’en Ecosse. Cependant contrairement à la situation écossaise, cette baisse du Labour ne profitait que marginalement aux nationalistes de Plaid Cymru mais faisait le bonheur des

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conservateurs -à égalité avec PC pour la deuxième place- les libéraux-démocrates étant désormais largement distancés. Si le Labour obtenait exactement le même résultat en Ecosse et au pays de Galles, la division de l’opposition en deux formations globalement équivalentes (nationalistes et conservateurs) permettait aux travaillistes gallois de conserver leur leadership, contrairement à la situation écossaise, et de continuer à gouverner, d’abord en situation minoritaire puis en partenariat avec Plaid Cymru. Par ailleurs si la fragmentation de la représentation amorcée lors des élections précédentes ne se confirmait pas au pays de Galles, les écologistes et UKIP étaient toujours présents au deuxième scrutin et désormais rejoints par le British National Party, signe d’une certaine droitisation de la scène politique galloise, un autre élément de divergence avec l’Ecosse.

2011 : la confirmation de la divergence entre les deux modèles

24 Cette divergence entre les deux situations observables en Ecosse et au pays de Galles va se confirmer et s’accentuer à l’occasion des élections territoriales de mai 2011 (voir tableaux 1 & 2).

25 Dans un contexte politique inédit marqué à la fois par la présence d’un gouvernement de coalition dominé par les Conservateurs à Londres (à partir de 2010) et d’une administration nationaliste aux commandes à Edimbourg depuis quatre ans, les résultats au Parlement écossais ont confirmé la popularité du SNP. Ce dernier progressait à nouveau de façon extrêmement spectaculaire (+ 13 points par rapport à 2007) au point de recueillir la majorité absolue des sièges au Parlement de Holyrood. Ce résultat, qui était difficilement envisageable au vu du mode de scrutin et jamais atteint par aucun parti jusqu’à lors, allait permettre au SNP de gouverner l’Ecosse en situation majoritaire de 2011 à 2016. Les travaillistes, à nouveau en léger recul, étaient désormais supplantés comme parti dominant et confirmés dans leur statut d’opposant principal aux nationalistes, dont la gestion des affaires écossaises avait assis la popularité sur la scène locale. On assistait là clairement à une inversion des rôles par rapport à la première phase de la dévolution (1999-2007). Par ailleurs la domination du duopole SNP/Labour sur la scène écossaise était à son zénith : les deux partis récoltaient à eux deux plus des trois-quarts de suffrages au scrutin majoritaire, tandis que les conservateurs semblaient plafonner à un niveau modeste et que les libéraux- démocrates s’effondraient et perdaient la moitié de leurs soutiens, pâtissant de leur participation au gouvernement londonien aux yeux de l’opinion écossaise. 26 Au pays de Galles, par contre, la situation était toute autre. En effet le scrutin de mai 2011 voyait les travaillistes accentuer leur emprise sur la scène galloise pour obtenir un niveau de popularité record depuis l’instauration de la dévolution. Un autre fait marquant fut la progression des conservateurs qui doublèrent les nationalistes de PC pour devenir la première force d’opposition au gouvernement travailliste minoritaire, tandis que les libéraux-démocrates subissaient, tout comme en Ecosse, un net recul.

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2016 ou l’accentuation de la divergence entre les situations écossaise et galloise

27 Les dernières élections aux assemblées décentralisées de mai 2016 confirmèrent les tendances enregistrées lors du précédent scrutin, tout en accentuant la divergence entre les situations écossaise et galloise (voir tableaux 1 & 2).

28 En Ecosse les nationalistes au pouvoir depuis 2007 ont maintenu leur très haut niveau de popularité, obtenant le plus fort score jamais enregistré par un parti pour le premier scrutin FPTP (plus de 46%) 4. S’il a raté la majorité absolue au parlement de Holyrood pour quelques sièges, le SNP possède toujours une représentation supérieure à celle cumulée des trois partis unionistes britanniques. Dans le même temps le déclin électoral des travaillistes s’est accéléré de façon spectaculaire : avec à peine un cinquième des suffrages, le Labour a connu un échec historique, se voyant même dépassé par le parti conservateur en voix comme en sièges (les conservateurs doublant leur représentation à Holyrood, passant de 15 à 31 sièges). 29 Les deux partis, travailliste et conservateur, qui sont désormais les principaux bénéficiaires du deuxième vote à la proportionnelle, sont aujourd’hui en concurrence pour incarner une alternative à l’écrasante domination des nationalistes en Ecosse, dont le score est équivalent à celui cumulé des deux partis britanniques. La compétition partisane semble se focaliser sur ces trois formations, les libéraux-démocrates étant réduits à une influence limitée, comparable à celle des écologistes dont la représentation à Holyrood est aujourd’hui supérieure à celle du parti centriste. 30 Au pays de Galles les travaillistes ont également reculé par rapport au précédent scrutin, sans toutefois perdre leur leadership sur la scène électorale locale. Les nationalistes de PC –en légère progression- et les conservateurs -en baisse- ont obtenu des résultats comparables et demeurent en compétition pour le rôle de principale alternative au Labour, qui continue de tirer avantage du mode de scrutin FPTP. Tout comme en Ecosse, les libéraux-démocrates ont vu leur déclin électoral se poursuivre et leur représentation au Senedd est désormais réduite à un seul élu. Dans le même temps cette élection a été marquée par la progression spectaculaire de UKIP, qui obtient un résultat à deux chiffres aux deux votes et entre à l’assemblée galloise avec une représentation respectable (7 sièges sur 60), tandis qu’une autre formation de type populiste et prônant l’abolition de l’assemblée galloise, rencontrait un certain écho dans l’opinion5.

La compétition partisane post-dévolution : multipartisme limité et système à parti dominant

31 Si en 1999 les systèmes partisans territorialisés des deux nations périphériques étaient structurés de façon en tous points semblable, la situation apparait bien différente aujourd’hui.

32 En Ecosse la compétition électorale au Parlement de Holyrood s’organise désormais autour d’un système à cinq éléments, constitué par un parti dominant (le SNP), deux forces d’opposition de poids comparable (travaillistes et conservateurs) et deux formations de second ordre (écologistes et libéraux-démocrates).

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33 Par rapport au quadripôle initial de 1999, les élections successives ont –grâce au mode de scrutin à la proportionnelle- permis d’installer sur la durée une cinquième force –les Verts- tandis que la hiérarchie partisane s’est trouvée totalement bouleversée. En effet si en 1999 les travaillistes dominaient largement la scène politique écossaise, suivis à distance par le Scottish National Party, puis les conservateurs et les libéraux-démocrates, ce sont aujourd’hui les nationalistes qui écrasent la compétition électorale, devançant nettement conservateurs et travaillistes désormais au coude à coude, tandis que les libéraux-démocrates ont connu un déclin régulier pour se retrouver aujourd’hui marginalisés. 34 L’effondrement progressif des travaillistes sur la période (marqué par une baisse d’une quinzaine de points et la perte de plus de la moitié de leur représentation à Holyrood) est allé de pair avec l’affirmation parallèle et tout aussi spectaculaire des nationalistes : désormais quasi-hégémonique au scrutin FPTP, le SNP a tiré un profit maximum de ces élections territorialisées pour supplanter le Labour comme parti dominant et s’affirmer comme l’élément central du jeu politique écossais. Les conservateurs, initialement hostiles à la dévolution et par ailleurs opposés par principe au scrutin à la proportionnelle, ont réussi à établir une représentation durable au sein du Parlement écossais, puis à s’affirmer comme un élément d’opposition grâce à ce deuxième vote à la proportionnelle mis en place dans le cadre de la décentralisation institutionnelle. 35 Au pays de Galles le système partisan résultant aujourd’hui de la dévolution est également multipartite, et structuré autour de cinq formations principales. Un peu plus diversifié qu’en Ecosse, il est organisé avec un parti dominant (le Labour), deux formations d’opposition d’importance comparable (nationalistes de Plaid Cymru et conservateurs), une nouvelle force émergente (UKIP) et plusieurs partis de faible importance dont les libéraux-démocrates, qui ont suivi la même pente déclinante qu’en Ecosse. 36 Par rapport à cette dernière, le système apparait beaucoup plus stable sur la durée : ainsi la hiérarchie interne aux trois principaux partis n’a pas évolué entre 1999 et 2016, et elle s’est reproduite pratiquement à l’identique à chaque scrutin. Par ailleurs les travaillistes, qui ont fait partie de tous les gouvernements gallois sans exception depuis 1999, se sont maintenus comme l’élément pivot de la scène politique locale. Les nationalistes, quant à eux, ne sont pas parvenus à tirer profit des élections à l’assemblée galloise pour progresser dans l’électorat : après un très bon score initial en 1999, Plaid Cymru a connu un résultat en retrait et stable sur la période, son influence plafonnant à environ un cinquième de l’électorat. Tout comme celle du SNP en Ecosse, la domination travailliste actuelle au pays de Galles est très solide, d’autant que l’opposition se compose de deux forces globalement équivalentes et entre lesquelles toute alliance ou coalition semble actuellement impossible. 37 Un autre élément de différenciation important entre les systèmes partisans écossais et gallois a trait à UKIP : totalement marginal en Ecosse, le parti populiste anti-européen s’est affirmé sur la scène galloise sur la période, quel que soit le type d’élections, et le mode de scrutin à la proportionnelle de l’assemblée galloise lui permet aujourd’hui d’avoir une représentation non négligeable au Senedd. 38 Le succès de UKIP – de même que la percée récente du parti réclamant l’abolition de l’assemblée galloise- introduit dans le système partisan gallois un élément populiste « hors système », qui le fait évoluer d’un pluralisme modéré vers un pluralisme plus polarisé6. Il va de pair avec une évolution du centre de gravité du système politique

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gallois vers la droite : ainsi le score cumulé du Labour et de PC sur la période décline d’environ deux tiers à un peu plus de la moitié de l’électorat, tandis que celui additionné entre les Conservateurs et UKIP est globalement multiplié par deux. 39 En Ecosse, par contre, le résultat cumulé des travaillistes et des nationalistes est demeuré stable entre 1999 et 2016 - de l’ordre des deux-tiers des suffrages- tandis que l’extrême gauche a ponctuellement obtenu quelques sièges au Parlement et que les écologistes, situés également à gauche sur l’axe politique, ont maintenu une présence significative d’un scrutin à l’autre.

Nationalisme et travaillisme en Ecosse et au pays de Galles : deux trajectoires différentes

40 La divergence majeure entre les situations écossaise et galloise depuis la mise en route de la dévolution a trait aux évolutions des mouvements travailliste et nationaliste dans les deux nations périphériques.

41 En Ecosse, les nationalistes du SNP ont pu utiliser les élections décentralisées pour investir le parlement de Holyrood et s’établir comme une alternative crédible aux travaillistes au plan local. A partir du tournant de 2007, leur accession au pouvoir les a installés dans l’opinion comme une force gestionnaire efficace, alliant compétence, recherche du consensus et leadership. Dans le même temps leurs succès locaux ont permis aux nationalistes de remettre sur la table leur agenda institutionnel en faveur de l’indépendance, ce qui a débouché sur le référendum de septembre 2014. Le poids de ce dernier continue aujourd’hui de structurer la scène politique écossaise autour de l’enjeu de l’autonomie politique et du clivage entre nationalisme et unionisme : d’un côté, le SNP et les autres petites formations –dont les Verts- favorables à l’indépendance écossaise, de l’autre le camp unioniste, dont travaillistes et conservateurs –en opposition sur l’axe gauche-droite- se disputent le leadership. 42 En une quinzaine d’années et grâce à ce scrutin décentralisé, le SNP a supplanté le parti travailliste en Ecosse en s’imposant aux dépens de ce dernier sur deux terrains : idéologique d’une part, en se faisant le champion d’un progressisme de centre-gauche et de défense des acquis sociaux de l’Etat-Providence ; institutionnel ensuite, en se posant comme le premier défenseur des intérêts écossais vis-à-vis de Londres et le mieux à même d’obtenir le degré d’autonomie maximal pour l’Ecosse par rapport au cadre britannique. 43 La situation galloise est très différente. Le scrutin décentralisé a contribué à assurer une visibilité certaine aux nationalistes, sans remettre en cause le leadership historique des travaillistes sur la scène politique locale. Contrairement à l’Ecosse où le SNP a profité du scrutin décentralisé pour proposer un message politique transversal interpellant toute la société écossaise et pour combattre frontalement le Labour notamment dans ses bastions électoraux ouvriers et urbains du Central Belt, Plaid Cymru a tenu un discours beaucoup plus ambigu sur l’enjeu constitutionnel et continué de centrer son programme sur la défense de la langue et de la culture galloises, ciblant en priorité une population –les électeurs galloisants- et un territoire -Y Fro Gymraeg- spécifiques. Par ailleurs plutôt que de se poser en alternative possible à la mainmise travailliste sur les institutions décentralisées, les nationalistes gallois ont fait le choix

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inverse notamment en s’associant en 2007 au Labour comme force d’appoint au sein d’un gouvernement de coalition. 44 De leur côté les travaillistes gallois, largement autonomes par rapport au parti londonien à la différence de leurs homologues écossais, ont aussi utilisé les nouvelles institutions décentralisées pour porter un message politique de type nationaliste, qui leur permet d’être toujours crédibles au sein de l’opinion pour être la « voix » du pays de Galles et de rester au point d’équilibre des deux enjeux majeurs du débat politique.

Les clivages droite-gauche et nationalisme- unionisme : un impact différencié dans les deux nations périphériques

45 Avec la dévolution les deux nations périphériques ont mis en place des systèmes partisans territorialisés originaux, associant des éléments relevant d’un pluralisme limité -mettant en compétition une demi-douzaine de formations- et d’un modèle à parti dominant. Si en Ecosse travaillistes et nationalistes se sont affrontés depuis 1999 pour le statut de formation pivot autour de laquelle se forme le gouvernement et se sont succédé au pouvoir, au pays de Galles le leadership du Labour n’a jamais été remis en question sur la période, et c’est autour de ce dernier que se sont organisées toutes les majorités sans exception.

46 D’autre part le débat politique s’est structuré autour des deux enjeux prioritaires identifiés en 1999, à savoir le clivage traditionnel gauche-droite et la relation centre- périphérie. Par rapport à cela le système partisan écossais reflète aujourd’hui une très forte polarisation autour de l’enjeu constitutionnel de l’autonomie/indépendance7, contrairement au modèle gallois où la polarisation sur l’enjeu territorial apparait beaucoup plus limitée. De fait la dimension socio-économique du débat partisan semble prédominante au pays de Galles, où UKIP apporte désormais une connotation antisystème inédite. 47 Après près de deux décennies de dévolution et cinq scrutins décentralisés successifs, le format et les résultats de la compétition partisane dans les nations périphériques ont notablement évolué, et les situations écossaise et galloise ont divergé sur de nombreux aspects. Cette différenciation progressive entre les modèles écossais et gallois depuis le premier scrutin territorial de 1999 s’illustre aussi si l’on met en parallèle la configuration actuelle de la compétition inter partisane issue des scrutins décentralisés de 2016 avec celle résultant des dernières élections législatives britanniques, tenues en 2015 (voir tableau 4). 48 Tableau 4 : Comparaison des résultats entre les élections législatives 2015 et les élections territoriales 2016 en Ecosse et au pays de Galles (% de voix obtenues)

ECOSSE GALLES

2015 2016 2015 2016

Westminster Holyrood Westminster Senedd

SNP / PC 50,0 46,5 12,1 20,5

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Labour 24,3 22,6 36,9 34,7

Conservateurs 14,9 22 27,2 21,1

Lib-Dems 7,5 7,8 6,5 7,7

Verts 1,3 0,6 2,6 2,5

UKIP 1,6 / 13,6 12,5

*Score de 2016 : il s’agit du premier scrutin de circonscription uninominal majoritaire à un tour (FPTP)

Elections décentralisées et élections britanniques : d’une compétition partisane à l’autre

49 Si l’on s’en tient à une comparaison terme à terme portant uniquement sur les résultats du premier scrutin majoritaire (FPTP) aux deux types d’élections, on remarque que le modèle partisan pour les élections à Holyrood et au Senedd est aujourd’hui relativement proche de celui des élections à la chambre des Communes. Dans les deux cas, la hiérarchie partisane est identique, et les scores obtenus par les différentes formations politiques lors des deux types d’élections sont assez comparables. Cependant plusieurs différences notables sont à relever, qui concernent à la fois l’évolution générale par rapport à la situation des premières élections de 1997/99 (voir tableau 3) et la différence entre les cas écossais et gallois.

50 Concernant le pays de Galles, la configuration d’ensemble n’a guère évolué par rapport à la situation initiale (voir tableau 4): les deux principaux partis britanniques travaillistes et conservateurs – et notamment ces derniers- obtiennent toujours de meilleurs résultats aux élections législatives britanniques plutôt qu’à l’assemblée galloise, tandis que la problématique est inversée pour les nationalistes de Plaid Cymru, qui continuent logiquement de retirer un avantage important du scrutin territorial. 51 En Ecosse par contre la situation apparait aujourd’hui toute autre et, à certains égards, paradoxale. En effet si pour les travaillistes la situation n’a guère évolué par rapport aux débuts de la dévolution, dans la mesure où leur résultat est légèrement meilleur pour les élections à la chambre des Communes, pour les conservateurs en revanche c’est l’inverse qui est vrai : toujours nettement rejetés par l’opinion écossaise lors des élections législatives britanniques, ils parviennent à améliorer assez nettement leur score à l’occasion des élections à Holyrood, et ils apparaissent aujourd’hui comme les principaux bénéficiaires de la dévolution. 52 La deuxième différence importante concerne les nationalistes du Scottish National Party : contrairement à la situation écossaise initiale en vigueur en 1999 et aussi à la situation prévalant actuellement au pays de Galles, le SNP réalise aujourd’hui lors des élections législatives un score record, meilleur encore que celui obtenu au précédent scrutin de Holyrood. Les nationalistes écossais tirent ainsi le bénéfice de leur domination quasi- absolue dans le cadre du premier scrutin de circonscription, transférant à l’échelle de la représentation britannique leur suprématie acquise lors du scrutin territorial de 2011.

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53 Ce résultat spectaculaire du SNP aux élections législatives britanniques et son leadership inédit sur la représentation écossaise à Wesminster illustre une nouvelle fois la prégnance du clivage nationalisme/unionisme dans le débat politique écossais, ainsi que la force de la polarisation de l’électorat autour de l’enjeu constitutionnel. Il semble indiquer l’ouverture d’une troisième phase originale de la compétition inter-partisane post-dévolution dans la périphérie britannique.

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NOTES

1. Depuis 1999, cinq scrutins décentralisés se sont tenus au même moment en Ecosse et au pays de Galles, respectivement en 1999, 2003, 2007, 2011 et 2016 (ce dernier scrutin ayant été décalé d’un an afin de ne pas coïncider avec les élections législatives britanniques du printemps 2015). 2. On reprendra la terminologie de Giovanni Sartori, définissant le système partisan (‘party system’) comme ‘the system of interactions resulting from inter-party competition’. SARTORI, Giovanni, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1976, p. 42. 3. Additional Member System. Dans une élection de type AMS chaque électeur possède deux votes, un premier pour choisir un candidat dans sa circonscription électorale, un deuxième pour sélectionner une liste de candidats présentés par les différentes formations politiques, au sein de régions territoriales regroupant plusieurs circonscriptions. 4. Ecosse et pays de Galles confondus. 5. Il s’agit de l’organisation Abolish Welsh Assembly. 6. Selon la typologie partisane de Giovanni Sartori (1976). 7. Voir LEYDIER Gilles, « Mobilisation (record) et polarisation (spectaculaire) de l’électorat écossais autour de l’enjeu de l’indépendance », Le référendum sur l’indépendance en Ecosse, Revue française de civilisation britannique, Université Paris III Sorbonne Nouvelle, Paris, vol. XX n°2, 2015.

RÉSUMÉS

L’objet de cet article est d’analyser l’évolution de la compétition entre les partis politiques dans la périphérie de la Grande Bretagne depuis la mise en place de la dévolution, à travers l’étude des résultats des élections aux assemblées décentralisées. La comparaison entre les situations en Ecosse et au pays de Galles fait ressortir une similitude totale à l’occasion des premières élections territoriales de 1999, puis la convergence grandissante entre les deux systèmes partisans au fil des différentes consultations. L’article insiste sur l’impact différencié des deux clivages gauche- droite et nationalisme-unionisme sur l’évolution politique contrastée des deux nations périphériques, ainsi que sur l’articulation particulière existante entre ce scrutin décentralisé et les élections législatives britanniques dans le contexte de la dévolution.

The aim of this article is to analyse the evolution of the party-system and electoral competition in the periphery of Great Britain since the beginning of the devolution process and the first decentralized elections in 1999. The comparison between the Scottish and Welsh cases highlights the complete convergence between the two situations in 1999 and their gradual divergence since then. The article insists on the differential impact of the right/left as well as nationalist/unionist cleavages upon the evolution of the local situation, and questions the specific type of relationships which has taken place between the parliamentary elections and the general ones in the two peripheral nations in the devolution context.

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INDEX

Mots-clés : Ecosse, Pays de Galles, élections décentralisées, système partisan, dévolution, nationalisme

AUTEUR

GILLES LEYDIER

Laboratoire Babel, EA 2649, Université de Toulon, 83041 Toulon

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Les élections à l’Assemblée galloise de mai 2016 : à la confluence des résultats du scrutin national de mai 2015 ? The May 2016 Welsh Assembly Elections: Mirroring the May 2015 General Election?

Stéphanie Bory

Introduction

1 Depuis 1999, le pays de Galles possède sa propre assemblée dont les membres, les Assembly Members (AMs), sont élus tous les cinq ans (depuis 2011). Ces élections, certes moins médiatisées que les élections législatives britanniques, restent importantes pour les Gallois puisque leurs institutions possèdent des pouvoirs législatifs primaires dans de nombreux domaines tels que l’éducation, la santé ou l’énergie. Les AMs élus en 2011 devaient être renouvelés en mai 2015 mais les députés britanniques, lors de l’adoption du Fixed-Term Parliaments Act 2011, décidèrent de repousser les élections galloises d’une année pour éviter le télescopage entre les scrutins britanniques et gallois. Ces dernières auront dorénavant lieu tous les cinq ans, tel qu’indiqué dans le Wales Act 2014.

2 Le 27 avril 2016, soit quelques jours avant l’élection des membres de l’Assemblée galloise le 6 mai 2016, le Guardian intitule son éditorial « The Guardian view on the Scotland and Wales elections: British politics is no more ». L’auteur explique : It is sometimes claimed that a Brexit vote in June could lead to the break-up of Britain. Yet in politics, something of that break-up has already occurred. […] The devolved elections in Scotland, Wales and Northern Ireland a week from now are likely to reflect that new diverse reality still further. We all need to get used to the fact. There is no such thing as British politics any more1.

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3 Il semble alors que la scène politique au pays de Galles ne soit ni une version galloise de ce qui se passe à Londres, ni une variation mineure de l’atmosphère nationaliste dominante en Écosse. Les élections galloises ne seraient pas une simple répétition du scrutin de mai 2015, notamment si on garde à l’esprit la situation politique particulière du pays de Galles et les différences dans le mode de scrutin entre les deux élections2. Pourtant, les partis politiques sont indubitablement influencés, voire hantés pour certains, par les résultats obtenus l’an dernier, en particulier Plaid Cymru arrivé seulement en quatrième position (12,1% des voix), derrière UKIP (13,6%), sauvant, malgré tout, ses trois sièges. De plus, à la lecture de certains manifestes publiés par les quatre principaux partis au pays de Galles (travailliste, conservateur, nationaliste et UKIP), les sujets abordés ne diffèrent parfois guère de ceux traités dans les documents rédigés l’année précédente, le thème principal s’avérant régulièrement être la Grande- Bretagne, voire l’Europe, et non le pays de Galles.

4 Il convient par conséquent de se demander dans quelle mesure les élections à l’Assemblée galloise du 6 mai 2016 sont à la confluence du scrutin national de mai 2015. Cet article propose donc, après avoir rapidement présenté le contexte général des élections galloises, d’analyser les aspects importants de la campagne électorale, dont le thème principal retenu par les partis est le changement, et d’étudier les résultats.

Contexte général des élections galloises

5 Avant d’étudier les élections galloises de mai 2016, il est nécessaire de se pencher sur trois points : la position du Parti travailliste gallois tout d’abord, le paradoxe nationaliste ensuite et, enfin, le télescopage de deux campagnes, celle pour élire les AMs, d’une part, et celle pour le référendum européen, d’autre part.

La position du Parti travailliste gallois

6 Le pays de Galles, début 2016, reste le dernier bastion travailliste au Royaume-Uni puisque l’Écosse a basculé du côté des nationalistes et que le parti mené par Ed Miliband a perdu les élections législatives tenues en mai 2015. Au pays de Galles, les Travaillistes remportent en 2015 leurs 25e élections depuis 1918, soit une 35e victoire sur 36 scrutins organisés dans la Principauté. Les députés travaillistes gallois sont au nombre de 25 (sur 40 circonscriptions), ne perdant qu’un siège, et ils représentent un véritable parti d’opposition en mesure de défendre les intérêts du pays de Galles.

7 Carwyn Jones, quant à lui, est un First Minister heureux : il est depuis 2010 l’élu travailliste occupant les plus hautes responsabilités dans tout le Royaume-Uni et il dirige un parti qui a obtenu en mai 2011 ses meilleurs résultats depuis la création de l’Assemblée en 1998, emportant 30 sièges et gouvernant donc seul, et non plus dans un gouvernement de coalition, comme ce fut le cas à deux reprises, entre 2000 et 2003, puis entre 2007 et 2011. De plus, il est, selon un sondage réalisé conjointement par le Wales Governance Centre et ITV en mars 2015, le leader politique gallois le plus populaire3, ce qui fait alors dire à Roger Scully, professeur au Wales Governance Centre, à l’Université de Cardiff : « I don’t quite understand why the Labour party in Wales doesn’t use Carwyn Jones more in elections. If I was in the Labour party I would try to make sure he was front and centre in election campaigns4 ». Quoi qu’il en soit, Carwyn Jones prend, quant à lui, ses distances avec Jeremy Corbyn, nouveau chef de file des Travaillistes

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britanniques depuis septembre 2015, qui ne s’est jamais déplacé au pays de Galles pendant toute la campagne de 2016. Sa venue était prévue à quelques jours du scrutin, mais elle fut annulée dans le contexte des propos antisémites tenus par l’ancien maire de Londres, Ken Livingstone, obligeant Carwyn Jones à indiquer qu’il n’avait pas demandé au leader britannique de ne pas venir au pays de Galles5. 8 Enfin, le pays de Galles possède un First Minister travailliste depuis la mise en place du gouvernement, même si le parti a dû former à plusieurs reprises des gouvernements de coalition, comme en 2000 avec les Libéraux Démocrates ou en 2007 avec Plaid Cymru.

Le paradoxe nationaliste

9 Lors des élections galloises de 1999, le parti nationaliste, Plaid Cymru, obtient un pourcentage de voix plus élevé que le SNP en Écosse, 29,5% contre 28%. Pourtant, aujourd’hui, ce dernier obtient de meilleurs résultats que Plaid. Plusieurs raisons permettent de comprendre l’évolution de la position des nationalistes au pays de Galles. Tout d’abord, la vision maximaliste de la dévolution telle qu’elle est proposée par Plaid peut faire peur à l’électorat, très peu favorable à l’indépendance pour le pays de Galles (moins de 10% dans les sondages, avec un record de 3% en septembre 2014, au moment du référendum sur l’indépendance de l’Écosse), objectif pourtant rappelé dans le manifeste publié en 2016 : « Independence, of course, remains our long-term aspiration as a party. Building public support for independence means demonstrating to the people of Wales that we can be an economic success as a nation. This can only be done stage by stage as we have set out6 ». De plus, le parti n’a pas réussi à se positionner comme le seul parti capable de défendre les intérêts du pays de Galles et la cause galloise, les Travaillistes parvenant à jouer ce rôle, particulièrement dans le contexte actuel de renégociation du cadre constitutionnel de la dévolution en vue de l’adoption du modèle des domaines réservés7. Un tel problème de positionnement n’est pas sans rappeler la situation des nationalistes à la fin des années 1970, au moment des premières discussions sur la dévolution. Enfin, Plaid est très affaibli depuis 2011, à la suite de sa participation au gouvernement de coalition. Il n’a pas su, lors de la campagne électorale de 2011, défendre son bilan qui était plutôt positif. Il souffre de divisions internes et, pour Richard Wyn Jones, d’un véritable problème de leadership, alors que le SNP a longtemps bénéficié du charisme et de l’autorité d’Alex Salmond, remplacé aujourd’hui par Nicola Sturgeon : « And particularly through to the 2011 election, they were led by, again, Ieuan Wyn Jones, a man who is in many respects a very effective politician but simply was not an effective sort of charismatic vote-grabber for the party8 ». Leanne Wood, élue à la tête de Plaid en 2011 après que le parti obtient ses plus mauvais résultats aux élections galloises, doit assoir son autorité et reconstruire l’image de sa formation politique. Première chef du parti nationaliste non galloisante, elle doit faire face à des attaques de membres importants du parti, à l’instar de Dafydd Elis-Thomas, ancien président, qui, fin mars 2015, n’hésite pas à remettre en cause la crédibilité de Plaid comme alternative au Parti travailliste alors que la présidente du parti dévoile le manifeste : I have no issue with the decision of the Welsh people to vote for the Labour party, because they clearly haven’t been convinced that we are a better alternative. In Scotland, the SNP have convinced them, it seems to me from the polls, and therefore, that’s our responsibility, we have to have a better election than we’ve had before9.

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10 De tels propos font réagir Alun Pugh, candidat travailliste à Arfon : « How can people in Wales honestly believe Leanne Wood when even her own AMs aren’t sold on what she is saying10 ». Déjà en décembre 2004, alors qu’il occupait la fonction de Presiding Officer de l’Assemblée, Elis-Thomas avait demandé à Leanne Wood de quitter la chambre pour avoir appelé la Reine « Mrs Windsor » lors de débats. Les élections législatives de 2015 lui apportent néanmoins une couverture nationale et une plus grande visibilité : « For the first time since 1999 when Plaid were led by Dafydd Wigley Plaid will have a leader in the assembly election campaign who can pretty much go toe to toe with the leader of the Welsh Labour in terms of public profile and public popularity11 ». Conviée lors du débat télévisé du 2 avril 2015 opposant les candidats des différents partis, elle se fait remarquer lorsqu’elle accuse Nigel Farage, le leader de UKIP, de faire preuve d’un alarmisme dangereux au sujet des patients étrangers atteints du VIH/SIDA. Celui-ci venait de déclarer : Here’s a fact, and I am sure the other people here will be mortified that I dare to talk about it. There are 7,000 diagnoses in this country every year for people who are HIV positive. It’s not a good place for any of them to be, I know. Sixty per cent of them are not British nationals. They can come into Britain from anywhere in the world and get diagnosed with HIV and get the retro-viral drugs that cost up to £25,000 per year per patient12. 11 Elle lui répond : « This kind of scaremongering is dangerous. It’s dangerous, it divides communities and it creates stigma to people who are ill, and I think you ought to be ashamed of yourself13 », ce qui lui vaut un tonnerre d’applaudissements de la part du public, le soutien immédiat de Nicola Sturgeon, participant également aux débats, et de nombreux encouragements sur les réseaux sociaux. Les élections du 6 mai 2016 représentent donc un véritable défi pour Leanne Wood en tant que chef de parti.

Le télescopage de deux campagnes

12 Le pays de Galles est enfin le théâtre d’une double campagne : celle pour les élections régionales de mai 2016 et celle pour le référendum européen prévu le 23 juin de la même année. Le risque existe donc que les élections galloises passent au second plan, en particulier dans les médias nationaux, surtout les journaux, BBC Wales et ITV Wales assurant une couverture plutôt efficace des élections mais ne touchant qu’un nombre limité d’électeurs. Ce que souligne Steven Morris, journaliste du Guardian, le 2 mai 2016, à quelques jours du scrutin, dans son article « Welsh Election eclipsed by nationwide issues but voters stay engaged » : « As the EU poll and antisemitism row dominate headlines, Welsh First Minister admits local topics are not top of agenda14 », ajoutant que cela ne signifie pas que les électeurs gallois ne se sentent pas concernés par les élections. Il cite Carwyn Jones, qui partage son opinion : « It can be difficult. The European issue, in particular, overshadows everything else. We know that the London broadcast media is obsessed with it15 ». L’absence d’une véritable presse galloise ne fait que renforcer le déficit informationnel au pays de Galles. En outre, la thématique centrale de UKIP est au cœur des débats, ce qui donne une voix forte au parti et ses militants insistent sur le fait que les élections galloises sont moins importantes que le référendum. Enfin, la campagne autour du Brexit a des répercussions sur la position des Conservateurs gallois. Depuis début mars, le Parti conservateur britannique se déchire sur la question européenne et de nombreux militants gallois font déjà campagne en faveur du « non » alors que le Premier Ministre David Cameron soutient le « oui ». Ces divisions portent préjudice à la

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branche galloise du Parti conservateur dirigée par Andrew R.T. Davies, qui a invité le Premier Ministre à ne pas venir dans la Principauté : This all suggests that in Wales at least, it’s important for David Cameron not to be too closely associated with the cause that seems dearest to his heart at the moment – keeping Britain in the European Union. The PM has not campaigned in Wales for over a month16. 13 Par conséquent, le contexte de ces élections galloises est particulier, différent de celui de mai 2015, notamment du fait de la position des partis et de la proximité avec le référendum européen. Il convient donc d’étudier la campagne que chacun d’entre eux a choisi de mener.

La campagne électorale

14 Compte tenu du contexte spécifique des élections galloises de mai 2016, il est nécessaire de rappeler aux électeurs gallois les enjeux surtout locaux de ce scrutin et de recentrer les débats sur les thématiques régionales. L’étude des manifestes des principaux partis gallois permettra ensuite d’étudier dans quelle mesure ces derniers ont rempli ces objectifs.

Une nécessaire campagne d’information

15 Le taux de participation aux élections galloises est généralement assez faible – 46,4% en 1999, 38,2% en 2003, 43,5% en 2007 et 41,8% en 2011 – notamment du fait de la complexité du scrutin et de l’apathie des électeurs face aux pouvoirs limités de l’Assemblée et au cadre complexe de la dévolution galloise. Afin d’éclairer ces derniers sur le fonctionnement de leurs institutions et les enjeux des élections, et les encourager à se mobiliser dans les mêmes proportions que pour les élections législatives de 2015 (65,6%), l’Université de Cardiff a lancé le 9 mars 2016 deux initiatives.

16 Tout d’abord, elle met en ligne un livret à l’attention des journalistes, prodiguant des conseils sur la façon de couvrir les élections et définissant le cadre juridique : Guide to Covering the National Assembly for Wales Election for Community Journalists. Elle participe ensuite à un projet mené conjointement par le Wales Governance Centre à Cardiff et l’Université d’Edimbourg tout au long des quatre semaines de la campagne : une formation en ligne ouverte à tous, sous l’égide de futurelearn.com, Scotland and Wales Vote 2016: Understanding the Devolved Elections. Les personnes inscrites suivent un séminaire par semaine selon le programme suivant : semaine 1 « Government in Scotland and Wales », expliquant le fonctionnement des institutions écossaises et galloises ainsi que le mode de scrutin ; semaine 2 « Political Parties in Scotland and Wales », présentant la scène politique de chaque région ; semaine 3 « Campaign Issues and Election Day » détaillant les domaines de compétence de chaque parlement et les thématiques clés des élections ; et semaine 4 « Understanding the devolved results », analysant les résultats. Chaque séminaire comprend des vidéos explicatives, des interviews, un quizz pour tester ses connaissances et se double d’un séminaire live en podcast au cours duquel des spécialistes de la vie politique écossaise et galloise répondent aux questions déposées sur le site par les participants. L’approche est très pédagogique et les participants ont la possibilité d’échanger leurs avis et impressions.

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Dans l’introduction du module, Alan Convery, professeur à la School of Social and Political Science de l’Université d’Edimbourg, montre son intérêt : 2016 is an exciting year for elections in the United Kingdom. Towards the end of the year we might have a referendum on the UK’s EU membership, but we definitely know that there will be elections to the Scottish Parliament and Welsh Assembly in May. Both of these institutions have a significant impact on people’s lives in Scotland and Wales: they control big public policy issues like health, education and transport. A great deal has changed since the last devolved elections in 2011. Scotland has voted to remain in the UK, there is now a majority Conservative government, and there are plans for significant further devolution. What are the big issues at stake in these elections? How does the electoral system work? Why does Scotland have a stronger nationalist party than Wales? Can the SNP retain its majority? Can the Labour Party remain in power in Wales17? 17 Lleu Williams, responsable du Wales Governance Centre, décrit ces initiatives ainsi : With the election for the fifth Assembly on the horizon, it is essential that electors feel they are able to engage with the issues of the day. Cardiff University has an important role to play in helping people better understand devolution in Wales and it is a role that we take very seriously. The guide for hyperlocal journalists and the online course are examples of how we can support democracy in Wales by ensuring that high-quality resources are available18. 18 Les débats télévisés, construits sur le même modèle que pour les élections législatives de mai 2015, représentent un autre moyen d’information important. Le premier a lieu le 20 avril et est diffusé sur ITV Wales, un autre le 27 avril sur BBC Wales. Lors du premier débat, auquel sont conviés Carwyn Jones (First Minister travailliste), Andrew R.T. Davies (Conservateurs), Leanne Wood (Plaid Cymru), Kirsty Williams (LibDems), Nathan Gill (UKIP) et Alice Hooker Stroud (Greens), la présidente de Plaid fait bonne impression alors que Nathan Gill semble peu convaincant, apportant des réponses évasives et se trompant à plusieurs reprises. Un sondage réalisé par YouGov pour ITV Wales entre le 19 et le 22 avril auprès de 1 011 personnes révèle que la popularité des Travaillistes au pays de Galles est au niveau le plus bas jamais atteint au cours de la période jusqu’aux élections de 2010 (perte de deux points en deux semaines) même s’ils restent en tête. En outre, à la question « Are leaders doing well or badly?19 », les réponses sont éloquentes. Si l’on fait la différence entre les réponses positives et négatives, on obtient les résultats suivants : +16% pour Leanne Wood, +4% pour Carwyn Jones contre -15% pour Jeremy Corbyn, -9% pour Nigel Farage et -16% pour Nathan Gill, et -16% pour Andrew R.T. Davies contre -37% pour David Cameron. Leanne Wood sort donc grande gagnante du débat, ce que souligne Rhun ap Iorwerth, Ministre de l’économie fantôme et membre de Plaid : This is an encouraging poll for Plaid Cymru and shows that we have momentum going in the final days of the campaign. We are delighted that the warmth, respect and affection we’re experiencing for Leanne Wood on the doorstep is reflected in this poll, which gives her a clear lead as the most popular party leader in Wales20. 19 Chaque parti mène donc une campagne différente, du fait des positions très contrastées de son chef de file. Les électeurs doivent alors être informés des enjeux des élections régionales, qui ne doivent pas être, selon les spécialistes politiques, à la confluence des élections législatives de 2015. Informer les électeurs se fait aussi par la publication des manifestes des principaux partis.

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Les manifestes des principaux partis

20 Les manifestes des principaux partis gallois dans l’opposition ont un thème en commun : le changement, après 17 années de gouvernance travailliste. Les tableaux ci-dessous récapitulent les principales caractéristiques des manifestes publiés par les quatre partis les plus importants au pays de Galles, tout d’abord pour les élections législatives de mai 2015, puis pour le scrutin gallois de l’année suivante, afin de comparer rapidement leur contenu et les priorités présentées.

21 Le Parti travailliste gallois publie en 2015 un manifeste de 87 pages intitulé Britain Can Be Better, The Welsh Labour Manifesto 2015, et en avril 2016 un document de seulement 24 pages – contre 110 en 2011 – Together for Wales.

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Très proche du manifeste publié Beaucoup de domaines intéressant les pour le reste du Royaume-Uni : titre électeurs sont dévolus (santé, éducation, et table des matières identiques si ce Britain Can Be environnement, …), donc difficile d’insister n’est l’ajout de « Wales » et d’une Better, The sur la spécificité galloise dans ce manifeste sous-partie (« Further devolution »). Welsh Labour pour les élections législatives. Avant-propos d’Ed Miliband Manifesto 2015 Analyse du texte par le site identique à une phrase près. (2015) maniffesto.com : « a replica of the UK Spécificités : avant-propos de Labour manifesto, with a distinctly Welsh Carwyn Jones et une photo des deux feel ». hommes, photos du pays de Galles.

5 parties présentées sous forme d’adjectifs (« Prosperous and Présentation originale par le découpage secure », « Healthy and active », par adjectifs (donc caractéristiques). « Ambitious and learning », « United and connected » et « Our journey Véritable accent sur la spécificité galloise. Together for together »). Continuité et rupture : bilan de l’action passée et rupture avec les Conservateurs. Wales Aucune mention ou photo de Jeremy (2016) Corbyn, trop à gauche pour Carwyn Des échos du manifeste de 2011 : Jones. promouvoir l’état-providence et la politique sociale vs les réductions Assez vague sur des sujets budgétaires du gouvernement controversés comme l’avenir de la conservateur. M4 ou les frais d’inscription à l’université.

22 Quant à Plaid Cymru, il publie en mars 2015 un manifeste de 64 pages intitulé Working for Wales, Westminster Election Manifesto, et en 2016 un document de 194 pages, en version bilingue, The Change Wales Needs.

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objectifs clairement définis : Couverture originale : les -Obtenir les mêmes pouvoirs que l’Écosse contours du pays de Galles -Sauver et renforcer les services de santé avec une image recouverte de noms de lieux de Working for -Créer des emplois différentes tailles. Wales, -Mettre en place une économie plus juste Analyse sémantique par le Westminster Début de chaque partie : « Working for… » Election blog nesta.org.uk, par George 3 thèmes importants : dévolution (parité avec Manifesto Windsor et Ian Roberts pour l’Écosse, mise en place d’une constitution galloise voir les thèmes les plus (2015) écrite), économie (rejet de l’austérité et mélange utilisés : pays de Galles, d’interventionnisme et utilisation directe des fonds économie et entreprise, publics pour soutenir l’économie) et immigration emploi. (bénéfices, en respectant les besoins spécifiques du Ton général très positif. pays de Galles).

1er manifeste publié. 3 ambitions : Ouverture sur l’Europe et le -« A well Wales » reste du monde : des -« A well-educated Wales » exemples à suivre (Écosse, -« A wealthier Wales » Québec, Allemagne, Pays basque, …) The Change Plusieurs parties avec des titres accrocheurs : Wales Needs « Curing and caring for each other », ou « Loving Affirmation de la volonté de Wales, loving the planet ». rester au sein de l’Union (2016) Une partie sur les relations entre le pays de Galles européenne, stratégie de et le reste du monde, notamment l’Europe : « Our Plaid : un pays de Galles Wales worldwide ». indépendant en Europe. Thématique du changement après 17 années de Nombreuses propositions gouvernement travailliste. déjà présentées, notamment en 2015.

23 Le Parti conservateur publie en avril 2015 Strong Leadership, A Clear Economic Plan, A Brighter, More Secure Future for Wales, document de 70 pages, et, en 2016, Securing Real Change for Wales, légèrement plus court avec 57 pages.

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Avant-propos de David Cameron, Progrès économiques du pays de identique à celui du manifeste Galles attribués au gouvernement Strong Leadership, A britannique, suivi d’un second signé conservateur de Cameron. Clear Economic Plan, par Andrew R.T. Davies et Stephen Volonté de capitaliser. A Brighter, More Crabb, alors Secretary of State for Wales. Secure Future for Document dans la lignée de la Wales 3 thèmes principaux : économie, santé politique menée par le gouvernement et union. britannique. (2015) Dans chaque partie : liste Une partie sur l’Union européenne : d’engagements et plan d’action. volonté d’organiser un référendum.

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idées principales : protéger le système de santé, créer des emplois, promouvoir l’excellence à l’école, apporter dignité et sécurité aux Même thématique du changement, personnes âgées, omniprésente dans l’avant-propos : Securing Real Change multiplier par trois les heures « after 17 long years of continuous for Wales gratuites de garde d’enfants. Labour rule… we can have the real change that Wales needs » (p. 2). (2016) Avant-propos conjointement signé par Andrew R.T. Davies, David La thématique européenne est quasi Cameron et Alun Cairns, le Secretary of absente. State for Wales. Mot clé : « Securing… » Annexe : programme législatif. De nombreuses photos.

24 UKIP, enfin, publie le 15 avril 2015 un manifeste de 16 pages seulement intitulé Believe in Wales (Believe in Britain), et, un an plus tard, A strong Voice for Wales, document de 48 pages.

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Plusieurs rubriques rapidement abordées : Publication très tardive à la suite de économie, immigration, système de santé, pressions. Believe in retraites, famille, éducation, … Mot clé : Grande-Bretagne. Wales Silence sur la dévolution. Rien sur la spécificité galloise. (Believe in Nathan Gill, leader gallois depuis décembre Il faut attendre la page 7 pour avoir enfin Britain) 2014, est absent alors que le manifeste une mesure pour le pays de Galles : (2015) comporte les photos de trois membres du abrogation du péage sur le Severn Bridge parti (Nigel Farage, Patrick O’Flynn MEP et après 2018, et, page 13, la Saint David Jane Collins MEP), aucun Gallois. comme jour férié.

Parti comme une alternative. Présentation classique : chaque double page Peu de remarques sur l’Europe : pour avec titre et photo à gauche et texte à dissocier les débats ? Conférence du droite. parti : Nathan Gill insiste sur les bienfaits A Strong Pays de Galles quasi absent, accent sur la du Brexit pour le pays de Galles qui Voice for Grande-Bretagne. récupérerait alors de nombreuses Wales Une proposition clé : mettre un terme aux prérogatives. (2016) projets sur le développement durable (Selon Juste une phrase au début sur le Nathan Gill, le réchauffement climatique est référendum, vu comme le résultat de un phénomène naturel, non le résultat de l’action de UKIP. l’action humaine). En faveur du modèle des pouvoirs réservés.

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La position de UKIP

25 La montée de UKIP au pays de Galles est un élément marquant des dernières années : dès les élections européennes de 2009, le parti obtient un eurodéputé, tout comme en 2014, lorsqu’il prend la tête du scrutin à l’échelle britannique, remportant 24 sièges sur 73 – soit un gain de 15 sièges – contre 20 pour les Travaillistes et 19 pour les Conservateurs. UKIP récolte 13,6% des suffrages lors des élections législatives de mai 2015, rassemblant alors dans toutes les circonscriptions galloises un minimum de 5% des suffrages, et les sondages réalisés avant les élections galloises de 2016 le créditaient d’environ 15% des voix. Comment expliquer la progression du parti ? Il a su attirer les électeurs désabusés non seulement du Parti travailliste, mais également des autres partis, ainsi que des Anglais récemment installés au pays de Galles (représentant 13% de la population dans le dernier recensement). Les Professeurs Richard Wyn Jones et Roger Scully, tous deux membres du Wales Governance Centre, considèrent que les partisans de UKIP au pays de Galles sont essentiellement des électeurs plus âgés, blancs, masculins et peu éduqués21. La montée de UKIP au Royaume-Uni, et plus particulièrement au pays de Galles, est un élément nouveau, à prendre en compte, même si le phénomène est relativement récent.

26 Néanmoins, le parti connaît des divisions et conflits internes, et plusieurs membres importants sont en désaccord sur la stratégie à adopter. Déjà lors de la campagne pour les élections législatives de 2015, UKIP ne publie que tardivement un manifeste spécifique pour le pays de Galles, notamment en raison de la démission de John Atkinson, responsable régional de la campagne, officiellement pour surmenage, ce que souligne Martin Shipton dans « General Election 2015: UKIP confirms it will definitely be publishing a manifesto specific to Wales amid allegations of behind-the-scenes rifts between its Welsh officials and the party’s UK headquarters »22. Mais cette démission intervient après de nombreuses tensions entre la branche galloise du parti et la direction à Londres : début mars 2015 UKIP Wales avait suspendu l’un de ses candidats, décision annulée par le parti central. Ces tensions sont révélées au grand jour en février 2016, à quelques semaines du scrutin gallois, lorsque John Atkinson décide, cette fois, de quitter le parti, à la suite de désaccords sur la sélection des candidats régionaux pour les élections à venir. Après les élections, Neil Hamilton, ancien député conservateur pour Tatton, prend la tête du groupe UKIP à l’Assemblée, à une voix près, et non Nathan Gill, qui a pourtant mené la campagne et qui bénéficie du soutien de Nigel Farage. Hamilton déclare le 20 mai 2016 vouloir tirer un trait sur les tensions passées : « We’ve achieved an outcome by consensus. We decided to put all past differences behind us and forget the lead up to the election campaign, where there was a lot of personal animosity created23 ». Steven Morris, le journaliste du Guardian qui cite Hamilton, remet en cause sa légitimité au pays de Galles, en soulignant que même s’il est né près de Blackwood, dans le Sud du pays de Galles, il était incapable, dans un quizz sur la BBC, de dire que le célèbre groupe gallois Manic Street Preachers était aussi originaire de Blackwood24.

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Les résultats

La nouvelle Assemblée

27 Le Parti travailliste réussit à rester le premier parti gallois, emportant 29 sièges, ce qui ne lui permet pas de conserver sa majorité, et 34,7% des voix. Compte tenu de la position difficile du parti à l’échelle britannique et des nombreuses critiques formulées à l’encontre des Travaillistes gallois par les autres partis, Carwyn Jones ne peut néanmoins se satisfaire de ces résultats. Même si le parti subit une perte de plusieurs points en pourcentage de voix, il ne perd finalement qu’un seul siège du fait du système électoral, obtenant deux sièges sur les listes régionales. Le Parti travailliste gallois remporte ainsi sa 37e victoire sur 38 scrutins organisés au pays de Galles, confortant sa position de premier parti. Serait-il donc le parti du pays de Galles, comme le scrutin de 2015 semble le montrer ?

28 Le scrutin est aussi un succès, même si plus mitigé, pour Plaid qui reprend la place de deuxième parti en nombre de sièges, et devient, de ce fait, le principal parti d’opposition. Ces résultats montrent que le parti nationaliste bénéficie d’un meilleur ancrage local, son action est plus efficace à l’Assemblée qu’au Parlement britannique. Leanne Wood remporte une victoire écrasante dans la Rhondda, contre Leighton Andrews, membre du Parti travailliste et ministre sortant des services publics, avec 3 400 voix d’avance (11 891 contre 8 432). Ce dernier salue la victoire de la présidente de Plaid Cymru : « Two people thought Leanne Wood had a chance of winning. She was one and I was the other. […] The UK-wide profile she’s enjoyed over recent months has been a factor in her win as had issues at a local, national and UK level25 ». Elle double la part des voix obtenues par le parti en 2011, bénéficiant d’une plus grande visibilité et de la très bonne impression faite lors des débats. 29 L’élément marquant de ce scrutin est la percée de UKIP qui fait une entrée fracassante à l’Assemblée avec 7 AMs, remportés grâce au scrutin de liste qui permet aux petits partis d’obtenir des sièges, confirmant ainsi les bons résultats obtenus depuis deux ans, lors des élections européennes et législatives. Même s’il est encore un peu tôt pour analyser la position du parti au pays de Galles, il est devenu une force électorale incontournable. Il devra maintenant faire ses preuves au sein de l’Assemblée, ce qui ne sera pas aisé compte tenu de son passé caractérisé par des conflits et divisions internes. 30 Les grands perdants sont les Libéraux-Démocrates qui ne parviennent à conserver qu’un seul siège, celui de leur leader, Kirsty Williams. Ils ne peuvent donc plus constituer un groupe au sein de l’Assemblée.

Pourcentage des voix Variation / Nombre de Variation / Parti (pourcentage en 2011 sièges 2011 2015)

34,7% 29 Welsh Labour Party -7,6 -1 (36,9%) 27+2

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Welsh Conservative 21,1% 11 -3,9 -3 Party (27,2%) 6+5

20,5% 12 Plaid Cymru +1,3 + 1 (12,1%) 6+6

12,5% 7 UKIP Wales +12,5 + 7 (13,6%) 0+7

7,7% 1 Welsh LibDems -2,9 -4 (6,5%) 1+0

Others 3,5% 0 0

31 Taux de participation : 45,3%.

Le nouveau gouvernement ou « the extraordinary saga to nominate a First Minister. An extraordinary day in the Senedd »26

32 Carwyn Jones avait expliqué à plusieurs reprises au cours de la campagne qu’il n’avait pas l’intention de former un gouvernement de coalition, position partagée par Leanne Wood. Il semblait donc évident au lendemain des élections qu’il serait à nouveau élu First Minister, à la tête d’un gouvernement de minorité. Mais cela n’a pas été aussi simple, puisque le 11 mai, jour de l’élection du chef du gouvernement gallois, Plaid Cymru, fort de ses 12 AMs, surprend l’Assemblée en présentant la candidature de sa présidente, Leanne Wood. Soutenue par les AMs conservateurs et UKIP, elle arrive à égalité de voix avec Carwyn Jones, soit 29 chacun. Huw Silk, sur walesonline, décrit les événements en ces termes : An extraordinary tied vote in the Senedd – on what was supposed to be the formality of reappointing Carwyn Jones as First Minister – has sent shockwaves through Welsh politics. Plaid’s counter nomination of their leader Leanne Wood supported by the 18 votes of the Conservatives and Ukip, led to an unprecedented political impasse reminiscent of Danish political drama Borgen27. 33 Richard Wyn Jones, Directeur du Wales Governance Centre, tout en ridiculisant la tentative de Plaid, admet que le parti nationaliste est une force que les Travaillistes doivent prendre en compte. Il dépose le message suivant sur Twitter : « Plaid attempt to form minority government with 12 AMs not serious. Combined with Tory, Ukip devilment [it] has left Plaid having to manage climbdown28 ». Il ajoute : « But longer term, Labour will need to learn to talk to Plaid as well as Kirsty Williams or they will likely lose votes that really matter to them29 ». Quant à Laura McAllister, Professeur en gouvernance à l’Université de Liverpool, elle salue la stratégie de Plaid : « It was a bold move but the proof of the pudding in terms of whether it was a wise move will come in the next couple of days. It could end up being a mistake but it was certainly a bold move30 ».

34 Les discussions secrètes engagées entre les Travaillistes et les nationalistes à la suite de ce vote montrent que Plaid jouit d’une position avantageuse. Une semaine plus tard, le 18 mai, Carwyn Jones est élu First Minister d’un gouvernement de minorité et dévoile une déclaration préparée conjointement avec Leanne Wood et approuvée par les deux

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partis : Moving Wales Forward. Il présente ses priorités pour les 100 premiers jours du gouvernement, définies en accord avec Plaid : For the fifth time in a row, the Welsh people have asked Welsh Labour to form the next Government. And for the fifth time in a row they have said – proceed, but with caution and humility. Because we have no majority. […] In this spirit, I set out my priorities for the first 100 days of the next Welsh Government, which will reflect those areas where I believe this Assembly can find some immediate common ground. These priorities also clearly reflect the successful result for Welsh Labour in the May election, and subsequent discussions with the main opposition party, Plaid Cymru31. 35 Plaid Cymru aura un rôle important à jouer, tout en restant dans l’opposition. Parmi les mesures importantes, il mentionne la décision de faire campagne commune en faveur du « oui » pour le référendum européen, la mise en place d’un Cabinet et la publication d’un document commun, Compact to Move Wales Forward, annonçant la création de trois commissions de liaison sur les finances, la législation et la constitution, composées d’un ministre travailliste, d’un représentant nationaliste et de fonctionnaires. Le Cabinet nouvellement créé est constitué de 10 ministres, tous travaillistes à l’exception de Kirsty Williams, qui devient Ministre de l’éducation, moyen peut-être pour Carwyn Jones de s’assurer de son soutien, ce qui lui permet par ailleurs d’atteindre les 30 voix à l’Assemblée.

Conclusion

36 Même si les résultats des élections législatives de mai 2015 sont encore très présents dans les esprits, et si les manifestes des partis ne s’appuient pas toujours sur la spécificité galloise, il n’en reste pas moins que le contexte des élections de mai 2016 est particulier. Les partis insistant le plus sur la spécificité galloise dans leur manifeste, les Travaillistes et les nationalistes, sont les deux grands vainqueurs de ces élections, montrant que les élections galloises ne sont pas une simple répétition du scrutin britannique de mai 2015.

37 Le pays de Galles ne sera jamais une pâle copie du reste du Royaume-Uni, ne serait-ce que par son goût pour le burlesque et la tragi-comédie, ce qu’indiquait le journaliste Patrick Hannan en 2000 dans Wales Off Message. From Clapham Common to Cardiff Bay : « There is in Wales a capacity for comedy that reveals itself in unexpected ways. […] Who could have forecast, for example, the cheap fun the national assembly would provide in such abundance?32 ». Il semble que, 16 ans plus tard, ce soit toujours le cas, à en juger par la fin du discours de Carwyn Jones lors de son investiture comme First Minister le 18 mai dernier, près de deux semaines après les élections : « We have given the media, the Welsh historians, and the commentariat plenty of what they want – theatre and intrigue. It is time now to give the Welsh people what they want, and expect. Good governance, delivery and respect33 ».

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BIBLIOGRAPHIE

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NOTES

1. “On affirme parfois qu’un vote en juin en faveur du Brexit pourrait conduire à l’éclatement de la Grande-Bretagne. Mais en politique, quelquechose s’apparentant à cet éclatement s’est déjà produit. […] Les élections écossaises, galloises et nord-irlandaises dans une semaine vont certainement refléter encore advantage cette nouvelle réalité différenciée. Nous devons tous nous y habituer. La politique britannique en tant que telle n’existe plus ». Anon, « The Guardian view on the Scotland and Wales elections: British politics is no more », The Guardian, 27-04-2016. 2. Le système électoral en vigueur lors des élections galloises se distingue de celui des élections législatives à l’échelle britannique. Chaque électeur dispose en effet de deux bulletins de vote : le premier pour élire le député de sa circonscription (40) au scrutin uninominal majoritaire à un tour, et l’autre pour voter pour un parti (ou un candidat sans étiquette) sur un scrutin de liste au scrutin proportionnel plurinominal. Pour ce second scrutin, le pays de Galles est divisé en cinq régions, élisant chacune quatre députés. L’Assemblée compte au total 60 membres. 3. David Deans, « First Minister Carwyn Jones remains as Wales’ most popular political leader, according to a new opinion poll », www.walesonline.co.uk, , 23-03-2015, consulté en mai 2016. 4. « Je ne comprends pas vraiment pourquoi le Parti travailliste au pays de Galles n’utilise pas plus Carwyn Jones pendant les élections. Si j’étais membre du Parti travailliste j’essaierais de m’assurer qu’il occupe le devant de la scène lors des campagnes électorales ». Loc. cit. 5. Steven Morris, « Welsh Labour leader denies banning Corbyn from campaign trail », The Guardian, 29-04-2016, www.guardian.co.uk. 6. « L’indépendance, évidemment, reste notre objectif à long terme en tant que parti. Pour construire un soutien populaire en faveur de l’indépendance, il faut démontrer aux Gallois que notre nation peut être un succès économique. Cela ne peut être fait qu’étape par étape, comme nous l’avons entrepris ». Plaid Cymru, The Change Wales Needs, Cardiff, Plaid Cymru, 2016, p. 33. 7. Cette renégociation, qui s’est avérée compliquée, a abouti à l’adoption le 30 janvier 2017 du Wales Act 2017, texte de loi qui instaure au pays de Galles le modèle des domaines réservés, tel qu’il s’applique en Écosse depuis 1999, mais avec de nombreuses exclusions indiquées en annexe. 8. « Et notamment jusqu’aux élections de 2011, ils étaient dirigés, encore une fois, par Ieuan Wyn Jones, un homme qui est à bien des égards un homme politique très efficace mais qui n’était simplement pas le genre à récolter efficacement et avec charisme des votes pour le parti ». Scotland and Wales Vote 2016: Understanding the Devolved Elections, seminar, week 1. Séminaire en ligne organisé conjointement par le Wales Governance Centre à Cardiff et l’Université d’Edimbourg tout au long des quatre semaines de la campagne, sous l’égide de futurelearn.com.

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9. « La décision du peuple gallois de voter pour le Parti travailliste n’est pas un problème, car il n’a clairement pas été convaincu que nous représentons une meilleure alternative. En Ecosse, le SNP les a convaincus, à en juger par les sondages, et donc, cela relève de notre responsabilité, nous devons avoir une meilleure élection que précédemment ». David Williamson, « Elections 2015: Former Plaid leader has ‘no issue’ with voters who decide to vote Labour and warns that his party has yet to establish itself as a ‘better alternative’ », 31-03-2015, www.walesonline.co.uk, consulté en avril 2016. 10. « Comment les Gallois peuvent-ils honnêtement croire Leanne Wood quand même ses propres AM ne sont pas convaincus par ses propos ». Loc. cit. 11. « Pour la première fois depuis 1999 lorsque Plaid était dirigé par Dafydd Wigley le parti va avoir dans la campagne électorale pour l’assemblée un leader qui peut quasiment mener jeu égal avec le leader travailliste gallois en termes de notoriété publique et de popularité publique ». Loc. cit. 12. « Voici un fait établi, et je suis sûr que les autres personnes ici présentes seront mortifiées que j’ose le mentionner. 7 000 personnes sont diagnostiquées positives pour le VIH chaque année dans ce pays. Ce n’est une bonne position pour aucune d’entre elles, je le sais. 60% d’entre elles ne sont pas des ressortissants britanniques. Elles peuvent venir en Grande-Bretagne du monde entier et être diagnostiquées séropositives et obtenir le traitement rétroviral qui coûte jusqu’à 25 000 livres sterling par patient par an ». David Williamson, « Leaders’ debate sees Plaid’s Leanne Wood score a blow against Ukip’s Nigel Farage over HIV patients comments », 02-04-2015, www.walesonline.co.uk, consulté en mai 2016. 13. « Un tel alarmisme est dangereux. C’est dangereux, cela divise les communautés, et cela stigmatise les personnes malades, et je pense que vous devriez avoir honte ». Loc. cit. 14. « Alors que le vote sur l’Ue et la controverse sur l’antisémitisme dominent les gros titres, le First Minister gallois reconnaît que les enjeux locaux ne sont pas au sommet de l’ordre du jour ». Steven Morris, « Welsh Election eclipsed by nationwide issues but voters stay engaged », The Guardian, 02-05-2016, www.guardian.co.uk, consulté en avril 2016. 15. « Cela peut être difficile. La question européenne, notamment, éclipse tout le reste. Nous savons que les médias londoniens sont obsédés par ce sujet ». Loc. cit. 16. « Tout cela suggère qu’au pays de Galles au moins il est important que David Cameron ne soit pas associé de trop près à la cause qui lui tient le plus à cœur en ce moment – garder la Grande- Bretagne au sein de l’Union européenne. Le Premier Ministre n’a pas fait campagne au pays de Galles depuis plus d’un mois ». Anon, « Voters say Plaid leader’s doing well, PM very badly », ITV report, 25-04-2016. 17. « 2016 est une année excitante pour les élections britanniques. Vers la fin de l’année nous pourrions avoir un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne, mais nous savons avec certitude qu’il y aura des élections au Parlement écossais et à l’Assemblée galloise en mai. Ces deux institutions ont un impact significatif sur la vie des gens en Ecosse et au pays de Galles : elles contrôlent des sujets importants de politique publique comme la santé, l’éducation et le transport. Beaucoup de choses ont changé depuis les dernières élections de 2011. L’Ecosse s’est prononcé en faveur du maintien au sein du Royaume-Uni, il y a maintenant un gouvernement conservateur majoritaire, et il y a des projets pour une dévolution largement élargie. Quels sont les grands enjeux de ces élections ? Comment le système électoral fonctionne- t-il ? Pourquoi l’Ecosse a-t-elle un parti nationaliste plus fort que le pays de Galles ? Le SNP peut- il conserver sa majorité ? Le Parti travailliste peut-il rester au pouvoir au pays de Galles ? ». Scotland and Wales Vote 2016: Understanding the Devolved Elections, introduction, op. cit. 18. « Avec l’élection d’une cinquième mandature pour l’Assemblée en vue, il est essentiel que les électeurs sentent qu’ils sont capables de s’impliquer dans les enjeux du jour. L’Université de Cardiff a un rôle important à jouer pour aider les gens à mieux comprendre la dévolution au pays de Galles et c’est un rôle que nous prenons très au sérieux. Le guide réalisé pour les journalistes

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très locaux et les formations en ligne sont des exemples de la façon dont nous pouvons soutenir la démocratie au pays de Galles en garantissant que des ressources de qualité sont disponibles ». Wales Governance Centre, www.sites.ac.ul/wgc/2016/03/09/news-univers, consulté en mars 2016. 19. « Les leaders s’en sortent-ils bien ou mal ? ». 20. « C’est un sondage encourageant pour Plaid Cymru qui montre que nous suscitons un engouement dans les derniers jours de campagne. Nous sommes ravis que la chaleur, le respect et l’affection que nous ressentons envers Leanne Wood aux portes des maisons se reflètent dans ce sondage, ce qui lui donne une avance claire en tant que chef de parti le plus populaire au pays de Galles ». Steven Morris, « Plaid Cymru’s Leanne Wood most popular leader in Wales, says poll », The Guardian, 25-04-2016, www.guardian.co.uk, consulté en avril 2016. 21. Richard Wyn Jones et Roger Scully, dans Scotland and Wales 2016: Understanding the Devolved Elections, semaine 2, « Political Parties in Scotland and Wales », avril 2016. 22. Martin Shipton, « General Election 2015: UKIP confirms it will definitely be publishing a manifesto specific to Wales amid allegations of behind-the-scenes rifts between its Welsh officials and the party’s UK headquarters », 01-04-2015, www.walesonline.co.uk, consulté en avril 2016. 23. « Nous sommes arrivés à un résultat par consensus. Nous avons décidé de mettre toutes nos différences passées derrière nous et d’oublier la période de la campagne, pendant laquelle il y eu beaucoup d’animosité ». Neil Hamilton, cité dans Steven Morris, « Ukip group to be led by Neil Hamilton in Welsh assembly », The Guardian, 10-05-2016. 24. « Dans un quizz improvisé sur la BBC il ne savait pas que le célèbre groupe gallois Manic Street Preachers venait de Blackwood » (« In an impromptu quizz on the BBC he did not know that the famous Welsh band Manic Street Preachers come from Blackwood »), ibid. 25. « Deux personnes pensaient que Leanne Wood avait une chance de l’emporter. Elle était l’une d’elles et j’étais l’autre. […] La notoriété dont elle a bénéficié ces derniers mois à l’échelle britannique a été un facteur de sa victoire tout comme les enjeux locaux, nationaux et britanniques ». Leighton Andrews, cité dans Steffan Rhys & Tyler Mears, « Assembly Election 2016: Leanne Wood beats Leighton Andrews as Plaid Cymru wins Rhondda », www.walesonline.co.uk, consulté en mai 2016. 26. « L’incroyable saga pour nommer un First Minister. Un jour incroyable au Senedd ». Expression utilisée pour toute une série d’articles publiés sur www.walesonline.co.uk, consulté en mai 2016. 27. « Un scrutin incroyablement serré au Senedd – sur ce qui devait être une formalité pour la réélection de Carwyn Jones comme First Minister – a remué la scène politique galloise. La contre- nomination par Plaid de leur chef de file Leanne Wood soutenue par les 18 voix des Conservateurs et de UKIP, a conduit à une impasse politique digne de la série politique danoise Borgen ». Huw Silk, « ‘Good tactics, bad strategy’, Political experts react to the unprecedented impasse caused by Plaid derailing Carwyn Jones’ return as First Minister », 11-05-2016, www.walesonline.co.uk, consulté en mai 2016. 28. « La tentative de Plaid de former un gouvernement minoritaire avec 12 AMs n’est pas sérieuse. Associée à la malice des Conservateurs et de UKIP, elle ne laisse d’autre choix à Plaid que de gérer son recul ». Loc. cit. 29. « Mais à long terme, les Travaillistes vont devoir apprendre à parler avec Plaid tout comme avec Kirsty Williams ou ils ont des chances de perdre des votes importants pour eux ». Loc. cit. 30. « C’était une initiative osée mais la preuve irréfutable pour savoir si c’était une initiative raisonnable viendra dans les deux jours à suivre. Cela pourrait s’avérer une erreur mais c’était indéniablement une initiative osée ». Loc. cit. 31. « Pour la cinquième fois d’affilée, les Gallois ont demandé au Parti travailliste de former le prochain Gouvernement. Et pour la cinquième fois d’affilée ils ont dit – poursuivez, mais avec prudence et humilité. Parce que nous n’avons pas de majorité. […] C’est dans cet état d’esprit que j’ai défini mes priorités pour les 100 premiers jours du prochain Gouyernement gallois, qui reflèteront les domaines dans lesquels, selon moi, cette Assemblée peut trouver un terrain

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d’entente. Ces priorités reflètent aussi les bons résultats obtenus par le Parti travailliste aux élections de mai dernier, et les discussions qui ont suivi avec le principal parti d’opposition, Plaid Cymru ». Carwyn Jones, « Statement by the First Minister of Wales: Moving Wales Forward », 18-05-2016, www.gov.wales, consulté en mai 2016. 32. « Le pays de Galles a un don pour la comédie qui se révèle de façon inattendue. […] Qui aurait pu prédire, par exemple, l’amusement bon marché que l’assemblée nationale procurerait tant ? ». Patrick Hannan, Wales Off Message. From Clapham Common to Cardiff Bay, Bridgend : Seren, p. 9. 33. « Nous avons donné aux médias, aux historiens gallois, et aux commentateurs ce qu’ils veulent en abondance – du théâtre et de l’intrigue. Il est temps à présent de donner aux Gallois ce qu’ils veulent et attendent. Une bonne gouvernance, de l’action et du respect ». Carwyn Jones, « Statement by the First Minister of Wales: Moving Wales Forward », 18-05-2016, www.gov.wales, consulté en mai 2016.

RÉSUMÉS

En mai 2016, les Gallois sont appelés à élire leurs représentants au sein de l’Assemblée dévolue, un an seulement après le scrutin national de mai 2015, et quelques semaines avant le référendum sur l’appartenance à l’Union européenne. Les principaux partis doivent alors mobiliser l’électorat et insister sur la spécificité des débats qui s’annoncent dans un contexte particulier du fait de la position du Parti travailliste gallois, du paradoxe du parti nationaliste et du télescopage des campagnes –élections locales et référendum. Si tous les partis d’opposition insistent sur la thématique du changement, ils adoptent des stratégies variées, ce que montre l’analyse des manifestes qu’ils publient, et obtiennent des résultats contrastés.

Welsh voters elected their Assembly Members sitting in the devolved parliament in May 2016, i.e. just one year after the 2015 general election, and a few weeks before the referendum on Britain’s membership of the European Union. It was then necessary for the main parties to mobilise voters and to insist on the specificity of the coming debates, considering the particular context in which the regional elections were held. Indeed, the Welsh Labour Party was in a special position, Wales being the last remaining Labour stronghold in the UK, and Plaid Cymru, the nationalist party, was facing a paradox. Finally, there was a risk that the two campaigns – for the regional elections and for the referendum – became blurred. All Welsh parties decided to focus on change, yet they adopted varied strategies – as indicated by the manifestos they published – and obtained mixed results.

INDEX

Mots-clés : Pays de Galles, élections législatives, élections régionales Keywords : Wales, general elections, local elections

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AUTEUR

STÉPHANIE BORY

Institut d’Etudes Transtextuelles et Transculturelles (IETT), EA 4186, Université Jean Moulin Lyon 3

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“My Dad was a bus driver”. The 2016 mayoral elections in London « Mon père était chauffeur de bus ». Les Elections à la mairie de Londres de 2016

Timothy Whitton

Introduction

1 In May 2016 Sadiq Khan became the first “British” Muslim to be elected mayor of a European capital city, ushering in a new era of politics in London which will undoubtedly contrast starkly with the respective reigns of Ken Livingstone (2000 – 2008) and Boris Johnson (2008 – 2016). To his great pride, Livingstone had defied and to some extent beaten both Thatcher and Blair becoming the first directly elected mayor of London in May 2000 after running as an independent candidate.1 He renewed his victory in 2004 with the success of the Congestion Charge, this time round as New Labour’s candidate, but lost in 2008 to Alexander Boris de Pfeffel Johnson and in 2012 when the incumbent piped him once again to the post.

2 The first four mayoral elections were by and large a battle of celebrity politics whereby the electorate would gauge a candidate’s suitability for the job on his ability to be media friendly and jostle adroitly with the political establishment and his own party in order to show that his first loyalty, come what may, would be London and Londoners. Livingstone was familiar with municipal politics whereas Johnson surrounded himself with a team of advisors well equipped to rescue the mayor from his blunders which to a certain extent had become his trademark. 3 Both took on board the need for the mayor of London to avoid being a run-of-the-mill ordinary politician lurking permanently within the confines of City Hall: they very readily used the media to promote their personal style of politics and as celebrities in their own right found that signing autographs was another convenient way of linking up with the London electorate. Khan on the other hand, has made it clear that he will stay faithful to a more civic style of leadership, relying on team play rather than showmanship.

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4 The aim of this article will be to briefly review the first four elections in London – mayor and assembly members – before comparing them with the 2016 elections when Khan, the “son of a bus driver” took over.2 His campaign will be examined in the light of what Londoners have come to expect of their mayor and of what he can actually deliver given the powers devolved to this decentralised authority.

David against Goliath

5 Had New Labour known the landslide victory they were going to achieve in the 1997 elections, it is quite possible that they would have been less afflicted with “manifestoitis” during the months afterwards.3 With a majority of 88 and having won 57 of the 74 seats in London, there was a priori little need to organise a referendum to ask Londoners if they thought that their city should be given a new central authority. Perhaps the 17 years spent on the benches of Her Majesty’s opposition had left New Labour eager to carry out their electoral promises come what may in respect of what the “people” had chosen.4 The referendum was post legislative and returned a “yes” vote but only 34% of the London electorate took part.5 Notwithstanding this low turnout, New Labour pressed ahead with its plans to create a new central authority in London and the main political parties began searching more earnestly for their ideal candidate. The London mayor’s mandate is particular given that the potential electorate of some five million people provides him with an important role to play in any party’s national political strategy.

6 Having been excluded from being the party’s candidate after New Labour’s somewhat rigged primaries, Ken Livingstone, former leader of the Greater London Council, decided to run as an independent candidate. He was subsequently officially excluded from the Party for five years but undauntingly organised the “purple bus” campaign which entailed his team driving around London asking Londoners to “hoot for Ken”. Sitting on the open roofed top deck, Livingstone made wild promises through a loudspeaker the sole aim of which was to show that he was the under trodden candidate who wanted to defend the capital city for Londoners rather than for any political party.6 His main crusade was the renovation of the underground which New Labour wanted to entrust to a Public Private Partnership whereas Livingstone was keen on financing it through a system of public bonds thus involving local people financially in the scheme. 7 His main opponents were Steven Norris for the Conservative Party and Frank Dobson who had emerged victorious from New Labour’s primaries. The former had based his campaign on the need for London to be run by a manager rather than a politician and his manifesto Action not Politics reflected this approach. Dobson – rapidly nicknamed “Dobbo” by the press - tried somewhat desperately to convince Londoners that he was no party apparatchik and that he would have their interests at heart but the rigged primaries and a general disappointment with New Labour meant that his was going to be an uphill climb from the start. His final score was only some 20000 more than the Liberal Democrat’s candidate, Susan Kramer.7 8 Livingstone’s populist strategy paid dividends and despite his credibility being weakened during the May Day riots which meant his having to rely on second preference votes to win, he became the first directly elected mayor of London on May 4th 2000. 8 His first sentence on learning about his victory speaks volumes about the

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campaign that he had successfully organised, at times against all odds: “As I was saying before I was so rudely interrupted some fourteen years ago”. Livingstone had indeed faced up to Thatcher in 1986 and fourteen years later taken on the party machine of New Labour.

2000 London mayor results

Candidates Political parties First round result Second round result Total

Ken Livingstone Independent 667,877 (39%) 108,550 776,427

Steve Norris Conservative 464,434 (27%) 99,703 564,137

Frank Dobson New Labour 223,884 (13%) eliminated

Susan Kramer Lib-Dem 203,452 (11.9%) eliminated

Ram Gidoomal CPA 42,060 (2.5%)9 eliminated

Darren Johnson Green Party 38,121 (2.2%) eliminated

Michael Newland BNP 33,569 (2%) eliminated

Damian Hockney UKIP 16,324 (1%) eliminated

Geoffrey Ben-Nathan PA 9,956 (0.6%) eliminated

Ashwinkumar Tanna Independent 9,015 (0.5%) eliminated

Dr Geoffrey Clements NLP 5,470 (0.3%) eliminated

9 Registered electors: 5,093,464 ; Turnout: 1,714,162 (33.65%)

10 CPA: Christian People’s Alliance ; BNP: British National Party PA: Pro-automobile ; NLA: Natural Law Party 11 Sources: http://www.election.demon.co.uk/gla.html , http://www.mayorwatch.co.uk/ in-depth/gla-election-results , http://www.london.gov.uk/gla/elections/mayoral/ 12 The competition to become the first mayor of London somewhat overshadowed the election on the same day of the 25 members of the London Assembly. Fourteen of them are elected on a constituency basis using the first-past-the-post system while the eleven London-wide Additional Members are chosen according to the d’Hondt method which is designed to give the smaller parties the chance to be represented.10 The assembly is essentially consultative but can block the mayor’s budget if two thirds of its members disagree. The following table gives the assembly results of the elections since 2000:

Greater London Authority Assembly results 2000 - 2016

2000 2004 2008 2012 2016

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Cst AM Tot Cst AM Tot Cst AM Tot Cst AM Tot Cst AM Tot

Lab 6 3 9 5 2 7 6 2 8 8 4 12 9 3 12

C 8 1 9 9 0 9 8 3 11 6 3 9 5 3 8

LD 0 4 4 0 5 5 0 3 3 0 2 2 0 1 1

Gr 0 3 3 0 2 2 0 2 2 0 2 2 0 2 2

UKIP 0 0 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 2 2

BNP 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0

13 Cst: constituency seats ; AM: Additional member ; Tot: total number of seats ; C: Conservative ; D: Liberal Democrats Gr: Green Party ; BNP: British National Party

The 2004 & 2008 elections

14 The 2004 London election was a rematch between Livingstone and Steve Norris. The former had been reintegrated into the Labour Party which had lifted the five-year ban in the knowledge that the success of the Congestion Charge had given Livingstone a great deal of national and even international notoriety.11 He now had a record which the electorate could assess to take their decision and New Labour knew that it would be better to win with the Congestion Charge champion rather than lose without him.12 Indeed, opinion polls were clearly showing that Livingstone had every chance of being elected for a second mandate in 2004 whichever party he chose to stand for.13

2004 London mayor results

Candidates Political parties First round result Second round result Total

Ken Livingstone Labour 685,541 (36.8%) 142,839 828,380

Steve Norris Conservative 542,423 (29.1%) 124,755 667,178

Simon Hughes Lib-Dem 284,645 (15.3%) eliminated

Frank Maloney UKIP 115,665 (6.2%) eliminated

Lindsey German Respect 61,731 (3.3%) eliminated

Julian Leppert BNP 58,405 (3.1%) eliminated

Darren Johnson Green Party 57,331 (3%) eliminated

Ram Gidoomal CPA 41,696 (2.2%) eliminated

Lorna Reid IWCA 9,542 (0.5%) eliminated

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Tammy Nagalingam Independent 6,692 (0.35%) eliminated

15 Registered electors: 5,197,647 Turnout: 1,863,671 (35.85%)

16 IWCA: Independent Working Class Association ; See 2000 table for other abbreviations and sources. 17 While Norris improved his first-round score to the detriment of Livingstone and the Lib-Dem candidate’s, both of them improved their second-round scores substantially due to an improved turnout and voter knowledge of the transferable vote system. The 2004 elections also witnessed two Additional Members’ (AM) seats being given to UKIP, a result that was to be confirmed on the same day during European elections. 18 Livingstone’s popularity reached unprecedented heights in the aftermath of the 7/7 bomb attacks in London when in a very statesmanlike fashion he condemned the atrocities that had killed 52 people and injured hundreds.14 For a short while, people forgot his tendency to promote a rainbow plethora of minority causes in the capital city and it seemed as if nothing would stop him from romping to a third victory. Yet the “Kenocracy” that he was accused of constructing in London along with a series of high-profile political blunders was beginning to undermine his credibility or perhaps he felt that the lack of any real challenger gave him a free rein in City Hall.15 His opponents knew they needed to find a suitable candidate capable of defeating Livingstone on his own turf and plucked Alexander Boris de Pfeffel Johnson out of their top-hats. “Boris” had a safe parliamentary seat in Henley-on-Thames but realised quickly that mayor of London would be a high-profile job and perhaps a fast-track way of becoming party leader. He was also media friendly and a celebrity well known for hosting Have I Got News For You on various occasions. Above all, the campaign would be focussed on personalities rather than on programmes because there was little room for innovative projects in London given that the Olympic Games were looming ever larger. 16

19 The key to Johnson’s success was even so not just a question of celebrity politics. While in the last six months leading up to the elections in 2008 Livingstone had to deal with a multitude of affairs that tarnished his reputation,17 the Conservatives relied heavily on Lynton Crosby, the veteran Australian political strategist, whom they had drafted in to organise Johnson’s campaign in London. Crosby encouraged the Conservative Party to concentrate their efforts on the outer Conservative-voting boroughs where votes could be won more easily by appealing to the electorate’s traditional political leanings and exacerbating the feeling that they had been let down by the incumbent mayor, more inclined to look after inner or “zone 1” London.18 He insisted that the Conservatives should focus on the electorate just as much as on the opposition between “Ken” and “Boris”. This approach was to pay dividends added to the allegations of corruption that weighed heavily against Livingstone enabling the popular press – and especially The Sun and the London paper the Evening Standard – to unleash all their venom on him, precipitating his downfall. When all is said and done, Johnson’s slogan Time for a Change gave him the edge over Livingstone’s somewhat stale attitude towards London, Londoners and the Greater London Authority.

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2008 London mayor results

Candidates Political parties First round result Second round result Total

Boris Johnson Conservative 1,043,761 (42.5%) 124,977 1,168,738

Ken Livingstone Labour 893,877 (36.4%) 135,089 1,028,966

Brian Paddick Lib-Dem 236,685 (9.6%) eliminated

Siân Berry Green Party 77,374 (3.1%) eliminated

Richard Barnbrook BNP 69,710 (2.8%) eliminated

Alan Craig CPA & CP 39,249 (1.6%) eliminated

Gerard Batten UKIP 22,422 (0.9%) eliminated

Lindsey German Left List 16,796 (0.7%) eliminated

Matt O’Connor English Democrats 10,695 (0.4%) eliminated

Winston McKenzie Independent 5,389 (0.2%) eliminated

20 Registered electors: 5,419,193 Turnout: 2,456,990 (45.33%)

21 CP: Christian Party ; See 2000 table for other abbreviations and sources.

22 Voter turnout for this election was particularly high given the duel that had been highly publicised in the national and even international medias between “Boris” and “Ken”. Both candidates’ scores were higher than in the preceding election but Johnson’s was nearly double that of his predecessor, Steven Norris. Livingstone, on the other hand, was able to rely more on second preferences than his opponent but to a slightly lesser extent than in 2004. In this category, Johnson’s score was similar to Norris’. To many intents and purposes, Crosby’s strategy had worked and despite Livingstone’s ability to harness second preference support from his political allies – such as the Green Party for example – first choices tipped the scales against him. 23 Concerning elections to the Assembly, for the first time the British National Party reached the 5% threshold and won one Additional Member’s seat. The Conservative party increased its overall proportion of votes – and thus AM seats - to the detriment of both Labour and the Lib-Dems with UKIP losing both their seats. With 11 assembly seats, Johnson was unlikely to face a challenge on his annual budget. For the first time, Respect and the Abolish the Congestion Charge “parties” appeared as political forces within London only to disappear four years later in the 2012 London elections.

Turn again Boris and Ken

24 The 2012 election was a repetition of 2008 especially when Livingstone won the competition to be the Labour Party’s candidate against Oona King. It had been felt that she could be the better candidate to reach voters across the constituency boundaries in

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London given the 2010 general election results in the capital when Labour had lost six seats whereas the Conservatives had gained seven. Livingstone, on the other hand, had based his candidacy on an openly “anti-Tory anti-spending cut” platform demanding that the electorate should hold Johnson to account for his links with the Conservative Party.1920 This harked back to the 1980s when the Greater London Council had openly opposed central government on a number of issues that more often than not had little to do with its remit.21 What tipped the balance in his favour - apart from the fact that he had said quite openly in March 2009 that he would run again as an independent should he fail to be chosen by Labour -, was most certainly the leadership contest in full swing within the Labour Party after the 2010 general election defeat.22 It was deemed preferable to rely on Livingstone’s experience rather than King’s ability to reach swing and suburban voters.

25 Inspired by the 2008 presidential elections in America, Livingstone relied heavily on the social networks this time round in the running of his campaign and constantly referred to Johnson’s record as being part and parcel of central government’s action. Indeed, his opponent lacked a distinct flagship policy that could attract people’s attention away from his political allegiance, and neither the clampdown on knife crime, the banning of alcohol consumption on public transport or the promise to abandon the bendy buses in favour of modern Routemasters, or even the Boris Bike scheme would make people forget the formidable success of Livingstone’s Congestion Charge or Oyster Card. 26 At the same time, Prime Minister David Cameron was only too pleased to support Johnson’s quest to remain mayor of London given their rivalry to lead the Conservative Party. Once again, the Conservatives had recourse to Lynton Crosby’s expertise and the outer boroughs were heavily canvassed in order to harness the traditional conservative vote which had the added advantage of sidelining the “Ken versus Boris” duel. The enthusiastic optimism whipped up by the Olympic Games was also exploited by Johnson’s campaign team and for once, the mayor’s collaboration with central government seemed to pay dividends. The result was a second victory for Johnson although Livingstone managed to narrow the gap considerably especially with the second preference count which left him only 62,500votes behind, less than half as many as in 2008.

2012 London mayor results

Candidates Political parties First round result Second round result Total

Boris Johnson Conservative 971,931 (44%) 82,880 1,054,811

Ken Livingstone Labour 889,918 (40.3%) 102,355 992,273

Jenny Jones Green Party 98,913 (4.5%) eliminated

Brian Paddick Lib Dem 91,774 (4.2%) eliminated

Siobhan Benita Independent 83,914 (3.8%) eliminated

Lawrence Webb UKIP 43,274 (2%) eliminated

Carlos Cortiglia BNP 28,751 (1.3%) eliminated

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27 Registered electors: 5,419,193 Turnout: 2,456,990 (37.4%)

28 See 2000 & 2004 tables for abbreviations and sources.

29 Although Livingstone’s strategy had not earned him the mayoralty, the loss of two constituency Assembly seats for the Conservative party can undoubtedly be put down to a popular reaction against government austerity. Likewise concerning the loss of one AM seat for the Liberal Democrats given their record of broken promises on entering the coalition government in 2010. 30 Livingstone’s words on hearing of his defeat marked the end of his attempts to regain the mayoralty and when Johnson declared early on during his second term that he would not be seeking a third mandate, London looked to be in for yet another period of uncertainty concerning its future leadership.23 As ever, the 2016 mayoral elections were going to be a formidable competition between the frontrunners for the two main parties, who both in size and ambitions for the capital city were going to differ every inch of the way.

Zac versus Sadiq

31 Despite the duel that did indeed quickly emerge from the two main parties’ primaries, speculation was rife concerning the candidate who could hope to win the third place with Peter Whittle for UKIP being the bookmakers’ favourites. He was closely followed by Siân Berry for the Green Party and Caroline Pidgeon for the Lib Dems whose job it was to rebuild bridges between her party and an electorate that was keen to punish it for promise-breaking connivance with the Conservatives.24 All three of them were also seeking seats on the Greater London Assembly but Pidgeon was openly optimistic in expressing the belief that her party could reconquer the middle ground left open by the absence of any giant figures such as “Ken” or “Boris”. She pleaded the cause for a City Hall led drive to build more houses, public transport concessions for low-paid workers and a hike in the congestion charge. Berry proposed flat-rate fares in public transport, the creation of a renters’ union and a city fund designed to help small businesses. Her flagship policy proposal was the closure of City Airport to be replaced by a mixed-use neighbourhood and whatever candidates felt about this idea, they knew that the Greens had to be handled with care given the importance of second preference votes: London’s Greens have constantly made an impact on mayoral priorities and Berry was determined to carry the banner forward. As could be expected, Whittle laid a lot of the blame for London’s ills squarely in the lap of Europe while Galloway’s main argument was his proximity with Corbyn stating on one occasion “If you’re looking for a Corbyn in this election, it’s me”.25 He also made no secret of his utter contempt for Khan, branding him a boring Blairite.

32 At the outset, Labour had six potential candidates26 with Tessa Jowell – former Minister of Culture - being the favourite and Khan a close second with David Lammy on his heels given his experience as a member of the Greater London Assembly. The others, Christian Wolmar, transport expert, Diane Abbott MP and Gareth Thomas MP, stood little chance of being chosen but with the Labour party’s leadership in full swing at the same time, loyalties were volatile. Lammy had neither the Olympic experience of Jowell, nor the inside knowledge that Khan had of New Labour but he was more independent and emphasised his ability to speak out for London and Londoners

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without the shackles of devotion to party loyalty. Wolmar used his expertise on London’s transport system to explain how he envisaged improving the capital city while Abbot offered more traditional socialist ideas. Thomas, on the other hand, came across as being the most original of them all with his concept of transforming London into a city state with far greater powers “devolved” to the Greater London Authority. 33 Jowell quickly produced her catch-phrase “One London” during hustings while Khan offered “Winning for a purpose”. Khan had held on to his Tooting seat in the 2015 General Elections and contrary to the national trend, Labour had done well in London winning 45 of the 73 seats thus giving him the impression that he could rely on strong political support within the boundaries of the capital. Until now, Khan had both admitted in private that running for the job of London mayor was a distinct possibility while publicly dodging questions on the issue. He was torn between the possibility of a ministerial position in a Milliband government and the idea of running for the job of mayor. Indeed, in December 2013, his editing a collection of essays entitled Our London for the Fabian Society that he chaired had been hailed as a sure sign that in the case of a Labour defeat in 2015, he would definitely attempt to become London’s fifth directly elected mayor.27 It took Milliband’s resignation following Labour’s humiliating General Election defeat for Khan to throw his hat into the ring without the added burden of a conflict of loyalties and his resignation from the Cabinet was a sure sign that he had the mayoralty firmly in his sights. 34 Two points all the Labour candidates had in common were their lukewarm commitment to put their mayoral weight – if elected – behind airport extensions, be this at Gatwick or Heathrow, given the potential vote loser that this issue could become.28 Secondly, they all knew to what extent the housing question was crucial to any candidate’s legitimacy as mayor of London. Both airport extensions and housing were not important as flagship policies given the limited power mayors can wield in these fields but they were crucial in forming an outline for the sort of governance candidates felt was best adapted to London. Crucial also in their ability to allow candidates to reach out across party boundaries in order to harness second preference votes given the single transferable vote system used to elect mayors.29 35 But at this point, the leadership competition for the Labour party ricocheted onto the party’s primary to designate their candidate for the mayoral election: having entered the competition at the last moment, Jeremy Corbyn and his left-wing stance were experiencing a surge in popularity not so much within the party as among party members. Khan had supported Jeremy Corbyn’s candidacy but had also somewhat paradoxically stated that he would have little interest in being part of his shadow cabinet, defending his choice by arguing that pluralism was a necessary ingredient of any leadership election.30 Abbott, Wolmar and Lammy stood to benefit from a Corbyn victory given their political leanings whereas Jowell would undoubtedly lose out. Meanwhile, the faith issue was simmering away popping up here and there to remind candidates and Londoners that asking Muslims to vote for a fellow worshipper would be a mistake just as much as scaring electors into shying away from him because of his religion. This said, a Yougov poll conducted in August 2015 showed that 31% of Londoners felt “uncomfortable” about the idea of having a Muslim mayor.31 36 The result of the vote undertaken by the affiliated members of the Labour Party, the £3 “registered supporters”32 and full-time party members was proclaimed on 11 th September, 2015. To general surprise, Sadiq Khan won against Tessa Jowell with 58,9%

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of votes after four rounds.33 The next day, Jeremy Corbyn was elected leader of the Labour Party with a landslide victory that saw him win 48,152 votes (59.5%) on his ostensibly left-wing anti-austerity platform. The lurch to the left of the Labour Party was unmistakeable and the party’s candidate for the London mayoralty would have to dovetail his own brand of politics for the capital into the new political reality of his party. 37 The Conservatives had preselected four candidates, Andrew Boff, a GLA assembly member, Syed Kamall MEP, Stephen Greenhalgh who had headed Boris Johnson’s Office for Policing and Crime and Frank Zacharias Robin – Zac for short - Goldsmith. The latter campaigned as the natural heir to Boris Johnson – including the Garden Bridge - and made little secret of his aim to solve the housing crisis by building on and redeveloping brownfield sites that according to him were readily available within the boundaries of the capital. Goldsmith had inherited his fortune from his father and invested a great deal of it in the Ecologist, a monthly magazine devoted to issues about international ecology. He had come into politics after the 2005 General Elections when the Conservatives were endeavouring to revamp the party and integrate a plethora of young politicians into their ranks: people like Goldsmith were precious in that they gave the party the greener tinge that it felt it was lacking.34 In the 2015 General Elections, Goldsmith had increased the majority obtained in 2010 in his Richmond constituency quite substantially. He thus legitimately believed that Conservative support for him could be repeated across the capital if the Crosby war machine drummed up the traditional support that it had achieved in the previous two elections. 35

38 Throughout the whole selection process, victory for Goldsmith seemed a foregone conclusion which explains the lack of ceremony when on 2 October, the results were announced: Goldsmith received a blistering 6,514 (70,6%) of the 9,227 votes cast by party members and any other Londoners willing to pay £1 in order to vote. His victory was indeed crystal clear but the Conservatives knew that their support in the capital paled into insignificance compared to the involvement of Labour supporters in the primaries for their party. This spoke volumes about the duel between “Zac” and “Sadiq” that was about to unravel.

Mud slinging and dog whistling

39 Khan and Goldsmith kicked off their respective campaigns by the popularly perceived housing “crisis” in London.36 The former stated not only that May 2016 would be a referendum on the question but that he would use his mayoral power to promote social housing. However, at the same time, he was careful to lay emphasis on its potential to encourage people to move out into the private market as owners. Goldsmith, on the other hand, reasserted his opinion that real estate management in the capital was part and parcel of local community empowerment and that the mayor’s involvement should be to “oversee” in order to ensure landscape coherence in London-wide building development. To the average Londoner, more interested in house prices and rents, Goldsmith was seen as avoiding one of the responsibilities that would be laid firmly in his lap should he be elected the following year. Khan, on the other hand, was repeating his life story, telling people about the opportunities and values that had enabled him to

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climb the ladder, convincing Londoners that he was one of them: he was the son of a bus driver and had not inherited any great fortune from his father.37

40 Europe, too, was another issue where differences were laid bare: Goldsmith was a Eurosceptic whereas Khan believed not so much in any European ideal, as the opportunities it offered the capital to improve its economy. At the same time, the European question enabled him to distance himself from Corbyn’s overall anti- capitalist stance, reinforcing his voice for London rather than that of any party apparatchik. This logic was taken even further following the terror attacks in Paris on November 13th: Khan’s take on Islamist violence harked back to his 2008 Fairness not Favours pamphlet in which he argued that New Labour and the Muslim community needed to rethink their mutual relationship in the wake of Britain’s disastrous contribution to the war against Irak.3839 Eight years later he emphasised the rights and duties that the different communities owed one another but overall stated how his responsibility as mayor of London would be to protect Londoners, come what may. This stance was repeated on several occasions when Khan boldly stated: “I will be the British Muslim who takes the fight to the extremists”.40 His mettle was put to the test on December 2nd when in a very emotional debate during which Hilary Benn – Shadow Foreign Secretary - supported Prime Minister Cameron’s decision to bomb IS strongholds in Syria, Khan opposed the motion along with Corbyn.41 41 From this point, Goldsmith’s campaign took a new direction based on the “cultivation of voter anxiety” that was one of Lynton Crosby’s fortes.42 The strategy behind this negative campaigning was geared to shedding as much light as possible on Khan’s relationship with Corbyn while subtly suggesting the links that he might have with some of the more dubious elements of London’s multi-faith and multi-cultural population.43 Khan’s campaign team replied by underlining the amateurism of Goldsmith, his inherited fortune and the fact that he had never had a “proper” job with “real” responsibilities. At the same time, Khan promoted his four year price freeze in London transport to show that his campaign was also about real everyday issues for Londoners but was countered by Goldsmith’s announcement that they would be able to buy houses from Housing Associations much in the same way as from Local Councils: this was part and parcel of his “Londoners first” scheme.44 These blow for blow tactics did not seem to stop Khan from edging ahead and in an attempt to stem this drift, Goldsmith’s campaign team resorted to over-emphasising the link between the Labour candidate and the leftwards moving Labour party under Corbyn’s leadership.45 Khan replied by multiplying contacts with London’s business communities to reassure people that he did not share the Labour leader’s anti-capitalism stance and to deflect attacks concentrated on his promised policy of freezing transport charges. 42 It was at this stage, with two months until the election, that the Sadiqwatch.com website came into full force supposedly to denounce Khan’s inconsistencies but in reality, to subtly emphasise the links he supposedly had – or had had - with Islamic extremism. Stories from his past were unearthed when as a lawyer he had argued controversial cases including eleven Kurdish refugees in a conflict with the Metropolitan Police Authority or defended Louis Farrakhan, leader of the Nation of Islam, or Chief Inspector Leroy Logan and Superintendent Ali Dizaei. Khan had also chaired the civil liberties pressure group “Liberty” and following the 7/7 bomb attacks had spoken out in Parliament against Prime Minister Blair’s plans to hold terrorist suspects for 90 days without trial. On August 12th 2006, Khan had been one of four Muslim MPs who in an

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open letter to the Guardian had publicly warned the government about the effects of its foreign policy on terrorist activity in the world stating that it was “ammunition to extremists who threaten us all”.46 But try as they might, Goldsmith’s “dog-whistling”47 campaign team could not quite manage to strike Lynton Crosby’s48 chord of fear or stir up sufficient suburban unease because voters were just more interested in the candidates’ abilities to communicate about their plans for policing, pollution and housing rather than in negative campaigning.49 Khan had understood this only too well, knowing that he had far more to lose in a mud-slinging competition than by pressing ahead with his ability to persuade people that the mayor’s “soft power”, his potential to “enable” rather than to do was safer in his hands than in those of Goldsmith, if only because the latter’s sense of municipal responsibility was well and truly steeped in his inherited wealth.

Yes we Khan

43 Khan’s approach to the mayor’s soft power was translated into his Manifesto for all Londoners which contained no flagship policies that his predecessors had been able to promise namely, the Congestion Charge, the Oyster Card, the Olympic Games, Boris Bikes or the Garden Bridge. Khan talked about ambitions and priorities which would be embedded in policies whereas in his manifesto, Goldsmith couched his plans in far more philosophical terms.50 In no other way could this be better shown than the two opponents respective stances on the referendum about Europe. While Sadiq Khan had made it quite clear that he was campaigning to keep Britain within Europe along with the majority of Londoners and especially the City, Goldsmith’s Eurosceptic vision could never have been plainer: for Goldsmith Euroscepticism was an opinion whereas for Khan, remaining in Europe was a policy.51 In the same vein, even when Goldsmith attempted to rouse people’s fears about Khan’s supposed plans to build on the green belt in order to tackle London’s housing problem, he fell on relatively deaf ears. These issues were indeed sensitive ones but the negative campaigning used was proving to be unsuccessful. By April, the die seemed to have been cast as opinion polls consistently gave Khan a ten-point lead over his opponent. Then came the black taxi quiz whereby both candidates were grilled by a journalist taking them for a trip across London: after the more political questions, they were asked about the names of local football clubs, tube stops in the centre of town and people and places in popular television series, the things that showed true London grit.52 Khan came out on top with Goldsmith showing his lack of knowledge about ordinary everyday life and it began to dawn on the Conservatives that the hidden suburban vote which might just turn the tide was not going to happen.53

44 During the last three weeks before election day, Khan’s alleged connivance with extremists was once again underlined by his opponents. Mayor Johnson54 and Prime Minister Cameron55 temporarily put their differences over Brexit to one side and lined up in a last-ditch attempt to bolster Goldsmith’s flagging campaign. They did not so much denounce Khan’s extremism as highlight the fact that he had undoubtedly committed errors of judgment which could be repeated if he were given the helm of the capital. They hoped to persuade the swing voters that they had more reasons not to vote for Khan than Goldsmith but their belligerent attitude was condemned even from within their own Conservative ranks.56 Yet the worst broadside that Khan would have

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to face was to come from his own side, from the first mayor of London whose support had been so valuable at the outset. 45 Ken Livingstone had had brushes on various occasions with the Jewish community in London during his two mandates as mayor and on one occasion had been suspended narrowly escaping losing his mayoral position altogether.57 On 27 April 2016, Livingstone appeared on the Vanessa Feltz television show and failed to condemn MP Naz Shah for her anti-Semitic Facebook posts for which she had been suspended from the Labour party.58 But not only did Livingstone deal lightly with Shah’s outbursts but added insult to injury by providing a very questionable analysis of Adolf Hitler’s Zionism by saying: “Let’s remember when Hitler won his election in 1932, his policy then was that Jews should be moved to Israel. He was supporting Zionism – this before he went mad and ended up killing six million Jews.”59 The public outcry was considerable and Livingstone branded a “Nazi apologist” particularly during a clash with MP John Mann.60 Calls for his suspension from the Labour Party increased in volume and his “friend”, Jeremy Corbyn, was criticized for dilly-dallying before taking the decision to suspend him. Khan’s campaign team moved quickly in order to reduce the collateral damage that Livingstone’s analysis would inevitably cause. Khan duly condemned his mentor stating publicly that these comments were appalling and that his party would have no truck with them using his oft repeated message that as mayor, he would take the fight to the extremists. But his opponents moved quickly too, underlining once again the Labour MPs’ inconsistencies that the electorate should be aware of: one of his most valuable supporters was anti-Semite whom the leader of his party had failed to condemn swiftly and efficiently and Khan himself had a reputation of tolerating extremists. 46 On 5 May 2016, 45% of London’s electorate took part in the mayoral elections, considerably more than in 2012 and on a par with the 2008 election when the Boris versus Ken competition had galvanized voters. Khan’s victory was a reflection of the failure of Goldsmith’s negative campaign which had ended up by revolving almost exclusively around the questions of his opponents’ trustworthiness. As was to be expected, UKIP won two Additional Members’ seats given the surge in overall support that they had mustered up in the buildup to the referendum. Yet if the composition of the Assembly can be used at all in order to gauge mayoral candidates’ support throughout the capital city, the Merton and Wandsworth constituency which contains Khan’s Tooting seat, changed hands from the Conservatives to Labour. This was no small triumph given the negative campaigning that Khan had had to put up with and would cause the Conservatives to ponder at length about the mayoral campaign they had endorsed.

2016 London mayor results

Candidates Political parties First round result Second round result Total

Sadiq Khan Labour 1,148,716 (44.2%) 161,427 1,310,143

Zac Goldsmith Conservative 909,755 (35%) 84,859 994,614

Siân Berry Green Party 150,673 (5.8%) eliminated

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Caroline Pidgeon Lib Dem 120,005 (4.6%) eliminated

Peter Whittle UKIP 94,373 (3.6%) eliminated

Sophie Walker Women’s Equality 53,055 (2%) eliminated

Georges Galloway Respect 37,007 (1.4%) eliminated

Paul Golding Britain First 31,372 (1.2%) eliminated

Lee Harris CISTA 20,537 (0.8%) eliminated

David Furness BNP 13,325 (0.5%) eliminated

Prince Zylinski Independent 13,202 (0.5%) eliminated

Akit Love One Love 4,941 (0.2%) eliminated

47 Registered electors: 5,739,011 Turnout: 2,596,961 (45.3%)

48 CISTA: Cannabis is Safer than Alcohol ; See 2000 & 2004 tables for other abbreviations and sources.

Conclusion

49 On 1 May, Goldsmith had treated Londoners to an article in the Sunday Mail with a photo of one of the 7/7 buses destroyed by terrorists. The title of the article ran: “Are we really going to hand the world’s greatest city to a Labour Party that thinks terrorists are its friends?” It sparked off an outcry the most telling of which was “This is not the Zac Goldsmith that I know”.61 By listening too intently to the sirens of Crosby’s team, Goldsmith had unhappily campaigned himself into a corner.62 When challenged directly, when he spoke as the Goldsmith people had known before the mayoral campaign, he refused to say that Khan was anti-business, anti-Semite or that he had ever connived with any extremist movements. Yet rather than bow out honorably, until the last minute he was adamant that his campaign had been evenhanded given that in his opinion London deserved a mayor who would not compromise with the truth. He had clutched at straws, hoping that the feeling of unease he could conjure up might just give him the edge over Khan. But the suburban resistance to change which his campaign had tried to foster had failed to convince faced with the progressive pro- growth attitude of his opponent.

50 Khan had indeed restricted his campaign as much as possible to the aspects of London governance that the electorate was interested in: policing, pollution, the environment, transport, housing, tax and business. For each different audience he addressed throughout his campaign, he made sure that his capitalist endeavor corresponded to the soft power that he would wield as mayor of London. At no other time was this more obvious than during his acceptance speech at City Hall minutes after the results were proclaimed. In the style that people had become accustomed to, Khan once again repeated his message about the opportunities London could give and the ambitions he had for the city stating that he was proud that London had chosen “hope over fear and

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unity over division”.63 Two days later when Khan was officially signed in to be the next mayor of London he stepped forward and said “My name is Sadiq Khan and I’m the Mayor of London”.64 The self-declared British Muslim had made it clear that despite the difficult campaign during which mud-slinging had too often replaced honest debate about policies for London, the electorate had still been able to elect the candidate who had not missed the bus: Khan had shown that he could. 51 Timothy WHITTON est Professeur de civilisation britannique à l’université de Clermont-Auvergne (UCA). Chercheur à l’EHIC (EA1087), ses travaux s’intéressent principalement à la civilisation britannique contemporaine et plus particulièrement à la décentralisation du pouvoir et à la pratique référendaire au Royaume-Uni.

BIBLIOGRAPHY

HILL, Dave, Zac versus Sadiq : the Fight to Become London Mayor, London: Double Q Books, 2016, p.98.

TROUVE, Susan (dir.), Les Coulisses du pouvoir, Observatoire de la Société Britannique, n°6, juin 2008.

WHITEHOUSE, Wes, GLC – the Inside Story, Middlesex: James Lester Publishers, 2000.

Revue Française de Civilisation Britannique vol. VX, n°4, eté 2010 & Hors série n°2, été 2009.

WHITTON, Timothy, Ken « le rouge » et la Mairie de Londres. Du Greater London Council à la Greater London Authority, Paris: l’Harmattan, 2010, 212p.

– “All “Kens” to all men. Ken the chameleon : reinvention and representation. From the GLC to the GLA”, in ‘Présentations, re-présentations, représentations’, Revue Française de Civilisation Britannique, vol. XV, n°4, été 2010, pp. 131-147.

– “Over to you Boris : the defeat of Ken Livingstone in 2008”, in Londres : capitale internationale, multiculturelle et olympique, l’Observatoire de la Societé Britannique, Université du Sud Toulon- Var, n°11, décembre 2011, pp. 123-145.

– “Ken Livingstone: the Thorn in (New) Labour’s Side”, in, LISA E-journal, XII-n°8, The UK’s Political Landscape in the 21st Century: Players, Strategies, Achievements, 2014.

NOTES

1. The battle between Livingstone and Thatcher that led to the abolition of the Greater London Council – headed by the former - in April 1986 is detailed in my articles “All Kens to all men. Ken the chameleon : reinvention and representation. From the GLC to the GLA”, in, ‘Présentations, re- présentations, représentations’, Revue Française de Civilisation Britannique, vol. XV, n°4, été 2010, p. 131-147 & “Ken Livingstone : the Thorn in (New) Labour’s Side”, in, LISA E-journal, XII-n°8, The UK’s Political Landscape in the 21st Century: Players, Strategies, Achievements, Panorama du paysage politique britannique au XXIe siècle : acteurs, stratégies, réalisations, 2014. Detains of what Livingstone

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and his team got up to during the period prior to abolition in 1986 are recounted in Wes WHITEHOUSE, GLC – the Inside Story, Middlesex: James Lester Publishers, 2000. 2. This was Khan’s rallying call during his campaign and a reference he still fondly uses. See for example the State of London debate, 30 June 2016. 3. This aspect is discussed in my article: « La pratique référendaire et la Mairie de Londres », in, ‘La pratique référendaire dans les îles britanniques’, Revue Française de Civilisation Britannique, Hors série n°2, été 2009, p. 67-84. 4. The parliamentary debate on 6 June 1997 (col. 736-738) gives an interesting – albeit sarcastic - insight into New Labour’s tendency to constantly associate the “people” with politics. 5. « La pratique référendaire et la Mairie de Londres », op. cit. 6. Events explaining these primaries leading to Livingstone running as in independent candidate and his exclusion from New Labour are detailed in my article “ ‘Nightmayor at City Hall’, les coulisses d’une investiture, d’une élection et d’une réélection à Londres”, in, Susan TROUVE, directrice de publication, Les Coulisses du pouvoir, Observatoire de la Société Britannique, n°6, juin 2008, p. 197-225. 7. Kramer tried to stand out from the crowd by wearing orange Doc Martens while campaigning. 8. If no candidate receives 50% of the votes, the second preference votes of the eliminated candidates are added to the two winning candidates’ totals. 9. Candidates who fail to receive 5% of first preference votes lose their deposit. 10. For this purpose, London is divided into fourteen electoral constituencies. 11. On 10 September 2003, the Guardian had declared that “Livingstone [was] the most influential person on public services in Great Britain.” 12. The Mayor of London is directly accountable to Londoners on two occasions every year during People’s Question Time and once a year during the State of London debate. 13. Including the Conservative Party. 14. One of Livingstone’s best speeches can be viewed at : http://www.youtube.com/watch? v=6BSIBPsbL9c date accessed 1 December 2016. The attacks came just hours after London had been awarded the 2012 Olympic Games by the Olympic Committee in Singapour. 15. The Sheikh Yusuf al-Qaradawi, the Olivier Finegold and the Jean-Charles Menzes affair, the Alison Lapper Pregnant statue in Trafalgar Square, the Reuben brothers affair, the extension of the Congestion Charge, criticism of Human Rights in China, the “Brooms for Oil” deal with Hugo Chavez and the Lee Jasper affair to name but a few. For full details see my article “Over to you Boris : the defeat of Ken Livingstone in 2008”, in, Londres : capitale internationale, multiculturelle et olympique, l’Observatoire de la Societé Britannique, Université du Sud Toulon-Var, n°11, décembre 2011, p. 123-145. 16. “Boris Bikes”, which are an imitation of the Parisian “Vélibs”, had been initiated by Livingstone. 17. Ibidem, p.139. 18. This was called the “doughnut” policy whereby the Conservatives concentrated their efforts on the outer ring far more than Inner London where Livingstone was popular and they knew that votes would be harder to get. 19. Statement made at the launch of his campaign to be chosen by the Labour Party (01 June 2010), “I want to be Mayor for one overriding reason: if I am elected, my focus will be to do everything I can to protect Londoners from the recession and the effects of the Government’s policies” & The Government’s cuts are his cuts, in “Boris sets his sights on race to be Olympics mayor”, The Times, 11 September 2010. 20. On learning on 24 September 2010 that he had been chosen as the Labour Party’s candidate, Livingstone declared amongst other things “If you want to get them out, you start by getting out Boris Johnson”. 21. See note 1.

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22. “Britain - Livingstone makes bid for 2012 Mayoral Election”, Morning Star, 20 March 2009. 23. Johnson’s decision also fueled speculation concerning his possible bid to wrest the leadership of the Conservative party away from Cameron. 24. In the 2015 elections, the Lib-Dems had won only one seat out of the 73 in London. 25. “George Galloway: if I was Jeremy Corbyn I’d want me to be London mayor”, The Guardian, 25 November 2015. 26. Candidates had to secure the nomination of at least five of the 73 London Labour Constituency Parties in order to run. 27. Sadiq KHAN (ed.), Our London: the capital Beyond 2015, Fabian Society, Fabian Ideas 634, December 2013. 28. In October 2016 Goldsmith resigned as an MP to express his disagreement with the decision to build a third runway at Heathrow. He ran for re-election as an independent candidate but was soundly beaten by Liberal Democrat candidate, Sarah Olney. 29. Voters can express second preferences on their ballots. If no candidate receives 50% of votes, the ballot papers for the two candidates who received the most first preference votes are put to one side. All the other candidates are eliminated and their second preference votes added to the two candidates who received the most first preference votes. 30. In the actual leadership contest, Khan had voted for Andy Burnham, a far more moderate candidate than Corbyn. 31. “One in three Londoners feel ‘uncomfortable’ with the prospect of a Muslim Mayor poll finds; two leading Conservative and Labour candidates for London Mayor are Muslims”, The Independent, 13 August 2015. 32. Electors willing to pay £3 and sign the Labour Party’s charter to take part in the selection of the Party’s candidate. 33. The single transferable vote system was used here too. 34. It was their reputation of being the “nasty party” that they were trying to shed. 35. The increase in support was undoubtedly due to the swing away from the Liberal Democrats, given the conditions on which they had accepted to enter the coalition in 2010. 36. “ Zac Goldsmith proposes amendments to housing bill because of London; Tory mayoral candidate tells Commons proposed legislation should require councils to build two affordable homes for every one sold off”, The Guardian, 02 November 2015. 37. “ ‘You make sure you can defend yourself’; in the first major interview of his campaign, Labour’s surprise candidate for mayor of London, one of eight children from a boxing-mad working-class family, talks about his incredible journey”, The Observer, 8 November 2015. 38. “Sadiq Khan: Labour’s mayoral candidate for London says Muslims must root out ‘cancer’ of radicalisation; Mr Khan warned that growing radicalisation was a ‘cancer eating at the heart of our society all the time’, The Independent, 19 November 2015. 39. “Sadiq Khan’s words on Islamists and Britain were authentic and shrewd; the Labour mayoral candidate’s speech about the Paris attacks, his family and his fellow Muslims combined political know-how and true conviction”, The Guardian, 20 November 2015. 40. See for example Khan’s speech at One Great George Street conference centre, 20 March 2016. 41. Benn’s full speech can be viewed at : https://www.theguardian.com/politics/video/2015/ dec/03/hilary-benn-airstrikes-vote-speech-full-must-confront-isis-evil-video date accessed 1 December 2016. 42. Dave HILL, Zac versus Sadiq : the Fight to Become London Mayor, London : Double Q Books, 2016, p. 98. 43. “London mayor race: could Jeremy Corbyn be Zac Goldsmith’s best friend?; the Labour leader’s standing with the capital’s voters will be a problem for his party’s City Hall candidate if the latter’s Tory rival has his way”, The Guardian, 1 November 2015.

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44. “As mayor, I will have a ‘Londoners First’ rule; I’ve worked hard to get a better affordable housing deal for the capital – unlike Labour’s Sadiq Khan”, The Daily Telegraph, 20 January 2015. 45. “London mayor race: can Zac Goldsmith catch Sadiq Khan; the Labour candidate looks on course to win back City Hall for his party but a lot could have changed by 5 May”, The Guardian, 10 January 2016. 46. “Muslim leaders say foreign policy makes UK target”, The Guardian, 12 August 2006. 47. “Zac Goldsmith’s dog-whistle is becoming a racist scream”, The Times, 12 April 2016. 48. During one husting, Khan declared how Crosby’s tactics had changed Goldsmith’s campaign into a “negative, divisive” one. Dave HILL, op. cit., p.217. 49. The “wealth tax” or “jewellery tax” as it was popularly dubbed, aimed specifically at some ethnic minorities for whom jewellery is an important family asset, was a case in point given that mayors do not have the power to raise such a tax should they even want to. Designed to scare, this threat held little water under closer scrutiny. 50. My Action Plan for Greater London. 51. Dave HILL, op cit., p.180. 52. Goldsmith: https://www.youtube.com/watch?v=KFG8Sg9y1i0 & Khan: https:// www.youtube.com/watch?v=tTGgDxK5SoE date accessed 1 December 2016. 53. Goldsmith made an even bigger gaffe showing his lack of “football” knowledge when at the beginning of May he declared that like Leicester City, he hoped to come from behind to win the mayoral elections at the last moment. By this time, Leicester, which won against all odds, had been at the top of the league for 14 weeks. 54. “I'm off - but don't let Labour bring Ken’s chaos back to City Hall; The next Tory mayor, Zac Goldsmith, is superb - and, let's face it, much better-looking than me”, The Daily Telegraph, 2 May 2016. 55. Hansard, cols.913 & 916, 20 April 2016. 56. “Zac Goldsmith accuses Sadiq Khan of ‘giving cover to extremists’; Tory candidate for London mayor accuses his rival of helping ‘those who seek to harm our police and capital’”, The Guardian, 20 April 2016 & “Top Conservatives condemn Zac Goldsmith’s ‘disgusting’ mayoral campaign; David Cameron under pressure to justify attempts to link new London mayor Sadiq Khan to alleged Islamic extremists”, The Guardian, 7 May 2016 & “Sadiq Khan says Tory smear campaign was ‘straight out of the Donald Trump playbook’; Goldsmith’s campaign could increase ‘risk of terrorism and radicalisation’, says prominent Muslim Tory”, The Independent, 8 May 2016 & “I worked for Zac Goldsmith’s failed campaign - and this is what it looked like from the inside; I expressed my concern about racial profiling. Instead of being frustrated by the negative press coverage, senior campaigners told me the controversy was a good thing”, The Independent, 10 May 2016. 57. Details of these brushes can be found in my book Ken ‘le Rouge’ et la Mairie de Londres. Du Greater London Council à la Greater London Authority, Paris: Harmattan, 2010, p. 142, 145, 152, 155, 190, 191 & 192. 58. In one of the most publicised posts, Shah called for Israel to be “relocated” in the US. 59. Livingstone completed his vision of Hitler’s Zionism by the following statement: “The simple fact in all of this is that Naz made these comments at a time when there was another brutal Israeli attack on the Palestinians; and there’s one stark fact that virtually no one in the British media ever reports, in almost all these conflicts the death toll is usually between 60 and 100 Palestinians killed for every Israeli. Now, any other country doing that would be accused of war crimes but it’s like we have a double standard about the policies of the Israeli government.” 60. This clash can be seen here: https://www.youtube.com/watch?v=tJCzVV5eIg8 date accessed, 1 December 2016.

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61. Tweet from Baroness Warsi former co-chair of the Conservative Party, reported in “Zac Goldsmith criticised by former Tory Minister Baroness Warsi over Sadiq Khan 7/7 London terror bus image; ‘This is not the Zac Goldsmith I know’”, The Independent, 1 May 2016. 62. Lynton Crosby received his knighthood on the same day that Sadiq Khan was elected Mayor of London. 63. Khan’s speech can be seen at https://www.youtube.com/watch?v=uuz10fZgZ_o date accessed 10 December 2016. Paul Golding, leader of the Britain First Party, can be seen turning his back on Khan during the mayor elect’s speech. 64. Notably, Jeremy Corbyn was not present at this ceremony.

ABSTRACTS

In May 2016, the Labour Party’s candidate, Sadiq Khan, became the third mayor of London after a bitter competition against Zac Goldsmith, his opponent from the Conservative Party. During his campaign, Khan promised a more consensual approach to politics in the capital city thus distinguishing himself from his predecessors, Ken Livingstone, mayor from 2000 until 2008 and Boris Johnson who held the post from 2008 until 2016. This article briefly looks back at the first mandates of “Ken” and then “Boris” to provide elements of comparison with the 2016 London elections. Four times in a row the competition was reduced to a duel between the candidates from the two main parties. The 2016 election which opposed “Sadiq” and “Zac” stands out as having rapidly become a real fist-fight that undoubtedly Londoners will be only too happy to consign to the dustbin of the capital’s municipal history.

Au mois de mai 2016, Sadiq Khan, candidat du Parti travailliste, devient le troisième maire de Londres après une rivalité particulièrement acharnée avec Zac Goldsmith, son adversaire du Parti conservateur. Lors de sa campagne, Khan promet une approche plus consensuelle de la politique dans la capitale et marque ainsi sa différence par rapport à ses prédécesseurs à ce poste, Ken Livingstone, maire de 2000 à 2008, et Boris Johnson qui occupe le poste de 2008 à 2016. Cet article retrace brièvement les premiers mandats et campagnes de « Ken » puis de « Boris » et fournit des éléments de comparaison avec les élections de 2016 dans la capitale. Par quatre fois, la compétition s’était réduite à un duel entre les candidats des deux grandes formations politiques. Celle de 2016 qui oppose « Sadiq » à « Zac » se distingue en ce qu’elle se transforme rapidement en pugilat que les Londoniens souhaiteront sans aucun doute rapidement consigner aux oubliettes de la politique municipale de leur ville.

INDEX

Mots-clés: Maire de Londres, campagne électorale, taxe anti-embouteillage Keywords: London mayoral election, Greater London Authority, Congestion Charge

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AUTHOR

TIMOTHY WHITTON

Université Clermont-Auvergne (UCA) EA1087 EHIC, 63000 Clermont-Ferrand

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