Sincronías la experiencia boliviana de la política pública de cuencas Sincronías, es un texto que describe el proceso de gestación de la politica de cuencas boliviana a partir de acontecimientos sociales históricos, y a su vez, procesos institucionales de incunvencia pública, acompa- ñados por el accionar de organismos y hechos internacionales coinci- dentes en el tiempo y centrados en la demanda de la gestión del agua.
La coexistencia de estos elementos en un periodo identificado más reciente, sin dejar de lado prece- dentes, inspiran a la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) y a los autores a escribir cuatro interesantes secciones sobre temas entrelazados con el Plan Nacional de Cuencas, que permiten conocer más de cerca los avatares de su concepción y sus proyecciones.
La CTB/Enabel, se identifica con éste proceso que marca tendencia nacional y se afinca en el propósito de compartirlo, relevando la impor- tancia de continuar avanzando en el cuidado hídrico-ambiental, bajo el enfoque de la gestión integral de los recursos hidricos y el manejo integral de las cuencas. Sincronías la experiencia boliviana de la política pública de cuencas La Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), agradece la participación y el compromiso de sus socios en Bolivia, donantes y exdonantes de la Mesa, y a las poblaciones benefi- ciarias en los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y Santa Cruz.
Expresa su mayor reconocimiento al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, al equipo del Plan Nacional de Cuencas por su apoyo a la construcción de este proceso así como a las autoridades departamentales y municipales. De manera particular a
Francesca Majorano Sarapo, Javier Zubieta Herrera y Jimmy Navarro, por su gentil revisión de la presente sistematización.
EDITOR Agencia Belga de Desarrollo (CTB / Enabel) Edif. Fortaleza, PISO 17, Avenida Arce N°2799 La Paz, Bolivia www.enabel.be
COMITÉ EDITORIAL CTB/Enabel - Sukini Design Patrick Gaudissart, Representante Residente de la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) Manuel Quiroga, Oficial de Programas Bolivia (CTB/Enabel) Lien Vermeersch, Asistente Técnica en Sistematización (CTB/Enabel) Liliana Gonzales Alé, Consultora en Comunicaciones Sociales (Sukini Design) Sol Bagur, Consultora Editora (Sukini Design)
AUTOR/ES Has Willet, Asistente Técnico de Gestión de Recursos Hídricos PNC II. CTB/Enabel Patricia Loayza, Consultora Externa. Especialista en Sistematización y Género. Lien Vermeersch, Asistente Técnica en Sistematización de Experiencias. CTB/Enabel Emelyne Brühl, Asistente Técnica en Monitoreo, Evaluación y Medición del Desempeño. CTB/Enabel Gamaliel Rueda – Asistente Técnico en Gestión de Finanzas Públicas. CTB/Enabel
TAPA Ministerio de Medio Ambiente y Agua
DISEÑO GRÁFICO Sukini Design (interiores)
FOTOGRAFÍA Mauricio Panozo Montero
MAPA CUENCAS ESTRATÉGICAS Ministerio de Medio Ambiente y Agua
IMPRENTA Rotembol Impresiones
ISBN: 4-1-66-19P.O.
Impreso en La Paz, Bolivia Marzo, 2019
Citar: CTB/Enabel (2019). Sincronías. La experiencia boliviana de la política pública de cuencas.
La presente publicación se ha realizado en el marco de la cooperación bilateral entre Bolivia y Bélgica. Las opiniones expresadas en este documento representan los puntos de vista de las/los autores y no son necesariamente compartidas por la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), la Cooperación Belga y los socios. Índice
Prólogo Presentación Introducción
SECCIÓN 1 12 Desarrollo de una política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas Por: Has Willet Asistente Técnico de Gestión de Recursos Hídricos PNCII CTB / Enabel
SECCIÓN 2 57 Descentralización del Plan Nacional de Cuencas Por: Patricia Loayza Consultora Externa en Sistematización y Género 87 SECCIÓN 3
Coordinación de donantes Por: Lien Vermeersch Asistente Técnica en Sistematización de Experiencias CTB / Enabel 123 SECCIÓN 4
Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas Por: Emelyne Brühl Asistente Técnica en Monitoreo, Evaluación y Medición del Desempeño CTB / Enabel Flores blancas cultivadas por mujeres en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba. Prólogo
Con agrado y satisfacción apreciamos que, en los últimos años, se haya profundizado en nuestro país la conciencia y preocupación por la protección de las cuencas, donde el agua, indistinta- mente si proviene del río, lago, quebrada o pozo, nace y se renueva desde tiempos inmemoriales.
Satisfechos/as porque esta conciencia, que antes quizás estaba en el pensamiento de pocos, se hubiera ampliado a importantes sectores de la población, dando lugar a nuevas iniciativas como la reforestación, la limpieza de ríos, el diálogo entre los usuarios, y muchas otras de gran signi- ficancia. Encontramos en ello una muestra de que la política pública de cuencas con la que se comenzó a trabajar estos temas a pequeña escala hace doce años, haya comenzado a resonar en la población y en sus organizaciones.
El emprendimiento que se conoce como el Plan Nacional de Cuencas y que apunta a generar en Bolivia una nueva cultura del agua, celebró hace dos años su primera década. Sin embargo este proceso fue descrito de manera poco accesible para un público amplio. Con esta publicación, esperamos que se descubra la interesante experiencia del Plan Nacional de Cuencas para que se divulgue entre personas que no hayan tenido la oportunidad de ser parte de este plan. Esperamos también que profesionales con interés en el tema del agua y las cuencas encuentren nuevos elementos que inspire la reflexión sobre un asunto crítico.
El vacío que se pretende llenar con la presente publicación, se origina en el hecho de que, por bastante tiempo, nos hemos concentrado en el desarrollo de la política hídrico-ambiental en Bolivia como un proceso “en construcción” y no como experiencia concluida y sujeta a contem- plación. Creemos que este proceso constructivo no concluyó, ya que la gestión del agua es una construcción permanente, que requiere del involucramiento de todos y todas.
La gestión del agua es materia de los usuarios, que somos todos/as, en “Sincronía” con institu- ciones, empresas, investigadores y autoridades. Es responsabilidad nuestra cuidar y asegurar que futuras generaciones tengan acceso al agua. Nos hemos habituado a tener agua que corre por los ríos y quebradas como algo común, sin embargo, esta normalidad se está perdiendo. Ya se tienen las primeras señales de cambio climático. Es tiempo de ver el agua con otros ojos, no como algo cotidiano, que existe si o si, sino que se puede perder y que debe cuidarse.
Esperamos que la presente publicación sea motivo para entusiasmar a nuevos/as involucrados/as a formar parte de este desarrollo, en interacción con otros procesos de cambio en nuestro país.
Carlos Ortuño Yañez Ministro de Medio Ambiente y Agua Campos de producción Tiquipaya, Cochabamba. Presentación
Con una larga trayectoria y compromiso de apoyo en medio ambiente y agua, la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel), asumió en 2015 el reto de sumarse al proceso conjunto de la construcción de la política pública de recursos hídricos en Bolivia a través del PNC - el Plan Nacional de Cuencas.
Aunque es recurrente la idea de emprender caminos solos, en un mundo desafiado por el impacto de profundas amenazas climáticas, la única forma de cumplir con las metas definidas por los Objetivos de Desarrollo Sostenible hasta 2030, es uniendo fuerzas y fomentando alianzas.
El PNC - para Bélgica - se constituye en un ejemplo exitoso de una nueva forma de encarar el desarrollo de manera conjunta, aplicando soluciones tecnológicas innovadoras, y acorde con la realidad internacional y el contexto boliviano.
La presente sistematización, Sincronías, describe el proceso de doce años de sumatoria de ideas, actividades, y aportes de múltiples actores nacionales e internacionales, en la cual, la experiencia belga representa un grano de arena significativa en esta historia.
En cuatro secciones, Sincronías recupera la construcción de una política pública, a través de la descripción de un proceso histórico concordante con la dinámica propia del sector marcando hitos relevantes. Describe su descenso mediante mecanismos propios e innova- dores, prácticas y procesos como ente rector, hacia los gobiernos subnacionales. Interpreta su construcción y consolidación con el apoyo de agencias de cooperación internacional mediante mesas de trabajo eficientes, complementarias y alineadas a partir de instrumentos y mecanismos armonizados. Finalmente, rescata cómo la magnitud y la perspectiva de la gestión por objetivos comunes logra aportar a mejorar el desarrollo de una política pública de recursos hídricos.
Sincronías, trata de consolidar conocimientos que permitan un aprendizaje y una explicación de lo sucedido para que los involucrados en el desarrollo de políticas públicas puedan servirse de metodologías, experiencias e instrumentos para la réplica de modelos similares.
Agradecemos a todos los que participaron de este proceso, no solo a los que de una forma u otra se encuentran actualmente en la dinámica del Plan Nacional de Cuencas, sino también a aquellos que coyunturalmente ayudaron a construirlo.
Patrick Gaudissart Representante Residente de la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) Introducción
Cada vez más y con mayor frecuencia a nivel global, los temas ambientales demandan importante atención en su tratamiento y necesidad de respuesta. Bolivia no se encuentra ajena a esta situación y en su permanente esfuerzo por priorizar asuntos de gobernanza hídrica, propone la sistematización de experiencias del Plan Nacional de Cuencas (PNC) como herramienta guberna- mental, diseñada sobre la base de la práctica local, el aprendizaje y la construcción social de innovadores mecanismos de gestión.
El presente documento implica la sistematización de un aporte enrique- cedor sobre el proceso de construcción de una política pública en el sector de agua y medio ambiente. Constituye a su vez, una iniciativa prioritaria de la Agencia Belga de Desarollo (CTB/Enabel), la cual capitaliza y difunde destrezas desarrolladas por múltiples actores de cooperación en el marco del apoyo a la concreción de la política de cuencas forjada en el seno del Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Forma parte también, del cúmulo de documentación del proceso de salida de esta Agencia, despúes de 20 años de apoyo al país.
Esta sistematización fue elaborada sobre la base de un análisis crítico-constructivo del desarrollo de políticas de cuencas a nivel nacional desde diferentes perspec- tivas, con la finalidad de dar a conocer de manera gradual el apoyo externo a la gestación de una política pública, enfatizando en los hitos y la reconstrucción de procesos previos. Está dirigida a un público amplio, vale decir, a gestores/as públicos implicados en el desarrollo de políticas públicas, actores con compe- tencias en la gestión del agua, entes ejecutores de programas de fortalecimiento institucional, profesionales, agencias de cooperación de asistencia técnica y financiadores.
Convencidos/as de contribuir con la generación de nuevos conocimientos en pos de la gobernanza hídrica y la protección de nuestro medio ambiente, esperamos que este documento sea una guía referencial y se posicione como base para la elaboración de futuros estudios. Espejos de agua dulce en el Municipio de Totora, Cochabamba. Metodología de la sistematización
La sistematización de experiencias es un ejercicio parti- Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) se retira del país en cipativo de producción de conocimiento que se genera 2019 y, por consiguiente, no se encuentra en la posición desde la práctica, siendo capaz de organizar y procesar de predecir el futuro del Plan Nacional de Cuencas (PNC). los aprendizajes significativos durante un periodo de Sino más bien, a través de la reconstrucción del pasado intervención. Como generadora de conocimiento, una y el análisis crítico de la misma, pretende dejar lecciones sistematización permite extraer las enseñanzas de los aprendidas y buenas prácticas que podrán ser interpre- sentidos de estas experiencias y comprenderlas de tadas, apropiadas y utilizadas por los que sí escribirán el manera profunda, para apropiarse de ellas y orien- futuro de las intervenciones. tarlas hacia la propia práctica o prácticas en realidades similares; con una perspectiva transformadora. "El futuro lo En el proceso de esta tarea fue fundamental la búsqueda de reconstruir la experiencia, reflexionando sobre lo construirán los actuado de manera participativa, es decir, incluyendo que estén." a los propios actores que intervinieron en la práctica, Carlos Ortuño, Ministro de Medio Ambiente y ordenando todos los datos fragmentados de la y Agua. 6 de diciembre de 2018 experiencia, sea en papel o en la mente de la gente. Con los resultados obtenidos de esta pericia, se espera identi- El proceso de sistematización del Plan Nacional de ficar aprendizajes de beneficio para los próximos actores. Cuencas ha seguido una secuencia de tres etapas claves: 1) la planificación,2 ) la recuperación, análisis e interpre- La presente sistematización no apostó por una proyección tación, y 3) la comunicación. de los aprendizajes identificados hacia el futuro. La Agencia
1. La planificación
En primer lugar, el Comité de Sistematización1 definió el objetivo y el público meta. Posteriormente, se identificó cuatro temas de interés que permitirán entender la lógica del desarrollo de la política pública, desde una perspectiva distinta. Estas son interpretadas analíticamente en las siguientes secciones que conforman el cuerpo del presente documento.
Desarrollo de una política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas;
Gobernanza hídrica y descentralización en la política nacional de cuencas;
Coordinación entre donantes;
Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del Plan Nacional de Cuencas.
1 Compuesto por seis miembros de la CTB/Enabel y dos consultoras externas, cuya presencia permitió contar con una mirada crítica y objetiva de los procesos y resultados de la investigación. 2 Sincronías 2. Recuperación, análisis e interpretación
La recolección de información fue consistente con el proceso interactivo entre la revisión documental de fuentes gubernamentales, académicas y técnicas; y la realización de entrevistas semi-estructuradas, talleres y grupos focales obtenidos de múltiples participantes involucrados. La consulta de fuentes secun- darias representó la base de conocimiento de cada tema de interés y punto de partida desde el cual, se definió las brechas de información y se identificó a los actores clave que se requería entrevistar. Las entrevistas permitieron que el proceso de sistematización sea altamente participativo.
Toda esta fase dinámica fue enriquecida por aprendizajes generados en espacios que aglutinan distintos actores como son los talleres, que permitieron contrastar las experiencias individuales y que, bajo una perspectiva común, produjeron consensos respecto a la reconstrucción de la experiencia vivida. En el caso especial de la sección “Gobernanza hídrica y descentralización en la política nacional de cuencas”, adicionalmente se realizaron grupos focales para profundizar temas de especial interés que habían surgido de las entrevistas y de la revisión documental. Para estos grupos focales, el propósito fue recoger de manera eficiente percepciones, sentimientos, opiniones y pensamientos de los participantes sobre determinados temas.
Las entrevistas fueron realizadas en La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz, con miembros del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, donantes y gobiernos departamentales y municipales. Los talleres tuvieron lugar en La Paz con la asistencia de donantes, ex donantes y miembros de este ministerio, mientras que los grupos focales realizados en Cochabamba y Sucre contaron con represen- tantes de la Unidad Desconcentrada Valles (UDV), gobiernos autónomos depar- tamentales, municipios de Quillacollo, Tapacarí, Sacaba, Sipe Sipe y Tiquipaya; además de personeros del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
La sistematización de la experiencia del Plan Nacional de Cuencas es el resultado de la valoración crítica-analítica de la información recogida por el Comité de Sistematización. Todo este proceso fue retroalimentado por actores externos.
3. Fase de comunicación
La información sistematizada se presenta acompañada de fotografías referen- ciales y trípticos con el propósito de introducir y resumir las diferentes secciones del texto. Se compartirá versiones impresas limitadas de la presente publicación, trípticos y complementariamente, mediante un código QRL, o código de respuesta rápida, para ampliar su difusión en versión digital, en la página web de Enabel (http://belgicacontigo.com/recursos/sistematizacion-pnc-bolivia/) y la campaña de Bélgica Contigo (https://www.enabel.be/publication/el-rol-de-la-cooperacion- belga-en-el-sector-de-medio-ambiente-y-agua-en-bolivia-20 anos), y la bilbioteca virtual http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca.
Sincronías 3 Resumen Ejecutivo
La sistematización de experiencias del Plan Nacional de Cuencas, presenta cuatro secciones que lo conforman y que se describen a continuación de la siguiente manera:
Sección 1: Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
La sección 1 invita al lector a reflexionar sobre el proceso de desarrollo de la política de gestión de agua y cuencas, tomando como punto de partida la “guerra del agua” ocurrida durante el año 2000 en la ciudad de Cochabamba; hecho que marcó un hito importante en la construcción de la institucionalidad hídrica en Bolivia y en el Plan Nacional de Cuencas.
Con la presentación de la primera versión del Plan Nacional de Cuenca en el año 2006, (PNC1) como política pública de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas (GIRH/MIC), se enfatiza la importancia del fortalecimiento del rol del Estado frente a la gestión de los recursos naturales. En ese entonces, el Ministerio del Agua consideraba a tres nuevos subsectores, los cuales eran, riego, agua potable y cuencas. Con la segunda versión del Plan Nacional de Cuencas, formulada durante el 2013, este se consolida como política del Estado Plurinacional de Bolivia.
Hace referencia, al desarrollo del PNC inscribiéndose este en un periodo marcado por conflictos sociales que provocaron el abandono de políticas neoliberales, evidenciándose a su vez, el refuerzo del Estado en cuanto al control y la redistribución de las riquezas naturales del país. En este contexto, la gestión integrada de recursos hídricos se enmarca también como un planteamiento beneficioso, concretamente del agua, desde la gestión de la información, la planificación, el aprovechamiento Sonrisa de mujer joven en la Comunidad Laphia, Municipio con equidad y la conservación de las fuentes hídricas. de Tiquipaya - Cochabamba.
4 Sincronías Expone que, inicialmente se consideraba al Plan mentos como el Programa de Cuencas Pedagógicas del Nacional de Cuencas como un sub-sector, similar a los PNC y otros programas con apoyo internacional que otros subsectores del MMAyA asociados al agua, siendo permitieron sistematizar experiencias y afinar instru- este percibido como un programa de obras de infraes- mentos de gestión, como la evaluación anual de indica- tructura. Transformándose luego, con la segunda versión dores de desempeño del plan y el análisis de la mesa del PNC en un modelo de gestión, con lo que empieza de donantes; así como, por medio de evaluaciones a existir un reconocimiento del PNC como política de intermedias y finales externas de cada etapa del Plan gestión integral de agua y cuencas; con capacidad de Nacional de Cuencas. implicancia en otros subsectores. Finalmente, expone cómo con la adopción de una Asimismo, releva en su descripción y análisis que política nacional basada en el concepto de gestión el proyecto del Plan Nacional de Cuencas implica la integrada de recursos hídricos y sin un anclaje en la construcción de la política de gestión integral de agua y legislación nacional, resulta evidente un proceso de cuencas a partir de la experiencia local y el aprendizaje. transformación gradual y adaptativo, que posibilitó la Enseñanza que, es puesta en práctica a través de instru- institucionalización de una nueva cultura hídrica.
Sección 2: Descentralización del Plan Nacional de Cuencas
La sección 2 se centra en la importancia del proceso de Nos indica cómo desde un principio, el Plan Nacional de construcción de la gobernanza hídrica en el marco del Plan Cuencas incorporó implícitamente el tema de descen- Nacional de Cuencas de Bolivia. Ahonda en la descentrali- tralización de la gestión de aguas y cuencas, planteando zación de las funciones de la gestión hídrico-ambiental en para ello el desarrollo de la gobernanza hídrica en el los niveles sub-nacionales, concretamente en el ámbito país, de manera sincronizada con la descentralización departamental y municipal. de sus operaciones, la articulación vertical entre los diferentes niveles del Estado y la participación social, En el marco de la gestión integral de recursos hídricos, considerando siempre el componente intercultural. considera fundamental el tema de descentralización para lograr el ordenamiento y aprovechamiento de En ese entendido, resalta la importancia de analizar el dichos recursos, a través de un trabajo sincronizado proceso de descentralización de la política subsectorial, entre el nivel nacional, subnacional y la adopción de así como la descripción de los diferentes esfuerzos decisiones inclusivas, participativas y representativas. que se desarrollaron para el fortalecimiento de capaci- dades de los gobiernos subnacionales y la manera en La sección 2 plantea el tema de la descentralización de que estos retroalimentaron las estrategias de fortale- la gestión de agua y cuencas dentro de la agenda política cimiento institucional del Viceministerio de Recursos del país, así como la evolución del concepto y su práctica Hídricos y Riego. dentro de la Política Nacional de Cuencas.
Sincronías 5 Aguas del río Surutú en el Municipio de Buena Vista - Santa Cruz.
Sección 3: Coordinación de donantes
La tercera sección presenta la sistematización de Enfatiza también, en el proceso del Plan Nacional de la experiencia de coordinación entre el sub-sector Cuencas claramente enriquecido por el apoyo recibido, cuencas y recursos hídricos del Ministerio de Medio el resultado de varias modalidades y diversos socios; Ambiente y Agua y los donantes internacionales. Los producto de la buena coordinación en la práctica, donantes del subsector cuencas, conformados por un compromisos sostenibles y del buen liderazgo. La grupo diverso y cambiante de entidades, que apoyan conducción efectiva, que se hace latente desde la distintos procesos de diseño, evaluación y ajuste de necesidad de un cambio, entre el 2000 y 2006, se la política nacional de cuencas, conducen un diálogo constituye en un proceso de auto-refuerzo de procesos político con el sector y ofrecen mecanismos diversos sociales, favorables para el curso posterior de la política. de financiamiento y asistencia técnica. Finalmente, en la dinámica de la salida de varias coope- Describe, con base en la declaración de Paris la evolución raciones bilaterales (miembros del fondo canasta) y la del contexto internacional de la cooperación para el incorporación de nuevas formas de financiamiento por desarrollo, y lo compara con la evolución de la relación agencias multilaterales y entidades privadas se termina entre donantes y el subsector cuencas en Bolivia, bajo la sugiriendo cambios en la funcionalidad de ciertos inquietud de identificar lecciones aprendidas y buenas mecanismos que anteriormente eran considerados prácticas. exitosos.
6 Sincronías Sección 4: Marco de Evaluación de Desempeño (MED)
Por su parte, la sección 4 del documento hace referencia en especial la Unión Europea. al Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del Plan Nacional de Cuencas, donde la Unión Europea fue la Actualmente, el Marco de Evaluación de Desempeño de encargada de impulsar esta herramienta como parte de Cuencas posee once indicadores y se encuentra en un su apoyo presupuestario sectorial. El MED es un instru- periodo de ampliación de su segunda fase (2017 a 2020). mento de evaluación del rendimiento del subsector Este instrumento; para su adecuado funcionamiento, cuencas, implementado con el propósito de medir y implica reflexiones, aprendizaje continuo y revisiones visibilizar sus resultados y, de esta manera, simplificar regulares de las estrategias de implementación. los procesos de rendición de cuentas. Finalmente, describe y analiza cómo después de casi diez Precisa que el caso del MED de Cuencas fue adoptado años de su aplicación, el MED se constituye en un instru- por el grupo de donantes del subsector y que se mento sumamente valioso, cuyo análisis ha permitido constituye, en un instrumento de medición para todos que el sector se logre apropiar de la herramienta, que los actores del mismo a nivel central. Destaca que gracias contribuya al fortalecimiento institucional y permita a la utilización de esta herramienta, el Plan Nacional de asegurar un efectivo desarrollo del sector, entre otros. Cuencas rinde cuentas en base al marco lógico y deter- minados indicadores a todos los donantes que contri- buyen al subsector de cuencas, siendo este escenario, producto de un proceso de trabajo y diálogo entre el Estado Boliviano y el grupo de donantes del subsector,
Sincronías 7 Guía del lector
Cuenta cómo las agencias de cooperación Contiene hitos históricos al desarrollo en Bolivia, de gestación de la inspiradas en principios política nacional de de alineamiento y cuencas, acompañados armonización con las de notas conceptuales e prioridades del país, instrumentos de gestión aportan de manera pública en búsqueda de conjunta al desarrollo de consolidar una nueva la política nacional de cultura del agua. cuencas.
Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio Coordinación Sección ambiente en de donantes cuencas
Sección
Descentralización del Plan Nacional de Cuencas Sección Sección
Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas
Plantea las alianzas institucionales, el fortalecimiento de capacidades locales con equidad de género Describe un instrumento y la descentralización de valoración administrativa, como experimentado al interior instrumentos clave del subsector de cuencas para el desarrollo del y analiza su pertinencia subsector de cuencas en el contexto nacional. y medios para alcanzar Introduce al lector la gobernanza hídrico- elementos básicos de su ambiental. razón de ser, justificados, por la construcción de relaciones de confianza a través de la rendición de cuentas.
8 Sincronías Sincronías 9 10 Sincronías SECCIÓN Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
1.1 Introducción 13
1.2 Línea del tiempo 15
1.3 Desarrollo conceptual del Plan 1 Nacional de Cuencas 29
1.4 Desarrollo de la política subsectorial de cuencas 43
1.5 Desarrollo del marco legal e institucional 50
1.6 Conclusiones 53
Sincronías 11 Sección 1 Desarrollo de la política pública de gestión de agua y medio ambiente en cuencas
Agua dulce del río Chico, Chuquisaca. 12 Sincronías 1.1 Introducción
En 2006 se lanza el Plan Nacional de Cuencas2, como quinquenal entre 2013 y 20174 y, posteriormente fue política pública de Gestión Integrada de Recursos extendida con la programación plurianual actualmente Hídricos y Manejo Integral de Cuencas (GIRH/MIC)3. vigente que comprende del 2017 al 20205. El PNC1 se inscribe en el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno recién instalado, junto con un paquete de Un rasgo clave del plan de cuencas, desde su concepción, ajustes que incluyó, entre otros, el fortalecimiento del fue proponerse como política en construcción a partir rol estatal en la gestión de los recursos naturales y la de la experiencia de acciones y actores involucrados, sin creación de un Ministerio del Agua que incorporó tres plantear inicialmente un marco institucional y normativo subsectores: riego, agua potable y cuencas. En 2013 que le quitara flexibilidad6. Su propósito radica en que entra en vigencia la segunda versión del Plan Nacional actores implicados en la toma de decisiones sobre el de Cuencas, llamado en adelante PNC2, consolidado manejo de agua y cuencas, bajo principios de partici- entonces como política del Estado Plurinacional de pación, sostenibilidad, respeto mutuo y optimización de Bolivia. Este plan tuvo su primera programación los beneficios y de acuerdo a la especificidad de cada lugar,
3 Versión 1.0 Plan Nacional de Cuencas (PNC1). 4 Utilizamos la abreviación GIRH/MIC, siguiendo la interpretación de este concepto compuesto, elaborado en el Programa Plurianual del PNC 2017-2020, y versiones anteriores, Programa Plurianual del PNC 2013-2017, y PNC, Versión 01-2006. 5 Denominado en adelante Plan Nacional de Cuencas (PNC2.1.) 6 Plan Nacional de Cuencas (PNC2.2).
Sincronías 13 contribuyan a forjar, de manera gradual y en función de la necesidad, los mecanismos técnico-normativos de una nueva institucionalidad hídrico-ambiental en Bolivia.
En el esfuerzo de la adecuación institucional para responder a retos relacionados a la creciente demanda de agua y a los riesgos hidrológicos agravados por múltiples factores, Bolivia no es el único país, lo acompañan con recursos y experticia otros países, consi- derados como socios internacionales comprometidos. Muchos países de la región como México, Perú y países centroamericanos, están inmersos en procesos similares de institucionalidad para enfrentar problemas hídri- co-ambientales en distintos niveles de gestión. Aunque no sea aquí el espacio para comparar experiencias entre países, son notables las coincidencias existentes entre países en vías de desarrollo con respecto a este tipo de políticas públicas7.
El presente documento ofrece un análisis crítico-cons- tructivo del proceso de desarrollo conceptual de las políticas de cuencas en Bolivia, así como sobre su imple- mentación. Representa una herramienta de aprendizaje y enseñanza del Plan Nacional de Cuencas para otros proyectos de desarrollo público en gestión hídrico-am- biental.
En un sentido amplio, la política de gestión de agua es considerada a partir del año 2000, en ocasión de la “guerra del agua” (Cochabamba), estimado este como un evento de gran impacto, conocido a nivel nacional e internacional (véase en 1.2.2). Sin embargo, al mismo tiempo, se reconoce que, la historia de la instituciona- lidad hídrica en Bolivia y del PNC encuentra sus raíces en episodios mucho más antiguos como son las reformas sociales y económicas de los años 50 (reforma agraria), 80 (ajuste estructural) y 90 (descentralización y partici- pación popular).
7 Véase por ejemplo para México: Musálem (2014); Centroamérica: Faustino (2013); Perú: Hendriks (2018) y PRONAMACHCS (2004). Jardín de las Delicias del Parque Nacional y Área de Manejo 14 Sincronías Integrado Amboró, Santa Cruz. La presentación de resultados se describe en el acápite siguiente, mediante la narración cronológica del desarrollo de la política nacional en las últimas dos décadas, discerniendo y analizando las etapas y los puntos de inflexión que marcan el proceso. Además, se profundiza el desarrollo de los conceptos Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas en el PNC y su adecuación al contexto institu- cional y socio-cultural boliviano.
Posteriormente, se dedica especial atención a la evolución del Plan Nacional de Cuencas como política nacional en base a las experiencias de su implemen- tación, seguido por la descripción del desarrollo de instrumentos técnico-normativos e institucionales.
Finalmente, cabe mencionar que se pone en relieve los aprendizajes que consideramos valiosos como insumos para procesos de desarrollo de la gobernanza hídrico ambiental.
1.2 Línea del tiempo
En la reconstrucción y análisis del proceso de desarrollo del Plan Nacional de Cuencas, se ha utilizado un modelo descriptivo compuesto de:
Hitos: o momentos de cambio relativa- mente bruscos entendidos como puntos de inflexión, influenciados por ocurrencias, eventos o coincidencias de factores que de una manera u otra han marcado el rumbo de de la concreción del plan, y
Fases intermedias, relativamente estables, donde se han consolidado los cambios que sientan las bases para un nuevo cambio o punto de inflexión.
A continuación, la Figura 1 presenta los eventos más importantes en el proceso de desarrollo del PNC.
Sincronías 15 Figura 1. Línea de tiempo del desarrollo del Plan Nacional de Cuencas
HITOS: Guerra del agua Toma de riendas
FASE: INICIATIVAS LOCALES GESTACIÓN DEL PNC ALINEACIÓN
Declaración de Paris
Coordinación donantes Mesa donantes
AFC
Ministerio del Agua
Iniciativas locales: PERTT, SEARPI, PCDSMA, PROMIC PNC
PLAMACH-BOL PPPNC
PLUS-ZONISIG
Participación popular CGIAB - CONIAG Constituyente
Ascenso MAS
CBA guerra del agua Crisis del gobierno
Guerra del gas
1980 1990 2000 2006
AFC: Acuerdo de Financiamiento Conjunto ASPNC: Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuencas (operación de la Unión Europea) MED: Marco de Evaluación de Desempeño PPCR: Programa Piloto de Resiliencia Climática (financiado por Fondos de Inversión del Clima) SUBAT: Subgrupo de Asistencia Técnica de la Mesa de Donantes del PNC MMAyA: Ministerio de Medio Ambiente y Agua EMT: Evaluación de Medio Término (del PNC) 16 Sincronías PERTT: Programa Especial de Recuperación de Tierras de Tarija SEARPI: Servicio de Encauzamiento de las Aguas y Regularización del Río Piraí EXPLICACIÓN DE LAS SIGLAS: LAS DE EXPLICACIÓN Línea de tiempo del desarrollo del Plan Nacional de Cuencas
Marco constitucional Marco estratégico-operativo Crisis del agua
ALINEACIÓN INSTRUMENTALIZACIÓN ESCALAMIENTO TRANSVERSALIZACIÓN
ASPNC MED PPCR
SUBAT
MMAyA Plan Integral
EMT VRHR
PNC-1 PNC-2 PNC-2-II
Programas de inversión riego-cuencas
PSDI Constituyente SPIE- MMAyA Agenda PDES patriótica NCPE
2009 2013 2017
PCDSMA: Programa de Cooperación Danesa al Sector Medio Ambiente NCPE: Nueva Constitución Política del Estado PLAMACH-BOL: Proyecto de Plan Nacional de Cuencas Hidrográficas SPIE: Sistema de Planificación Integral del Estado PROMIC: Programa de Manejo Integral de Cuencas PDES: Plan de Desarrollo Económico y Social PPPNC: Proyecto Promotor del Programa Nacional de Cuencas Cochabamba PSDI: Plan Sectorial de Desarrollo Integral CBA: Cochabamba VRHR: Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego CGIAB: Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia ZONISIG: Zonificación Socioeconómica y Agroecológica CONIAG: Consejo Interinstitucional del Agua PLUS: Plan de Uso del Suelo; Sincronías 17 MAS: Movimiento al Socialismo 1.2.1 Fase: Iniciativas locales en los años 80 y 90
Entre los antecedentes del PNC, previo al año 2000, se A nivel de las instancias de gobierno central, los encuentran las iniciativas locales con un enfoque de conceptos de gestión de cuencas y desarrollo - soste cuenca que se impulsa en diferentes regiones del país8. nible se introducen en el Plan General de Desarrollo Varias agencias de cooperación y ONGs que promo- Económico y Social de 1993, dando lugar a la consti- vieron estas y otras iniciativas en distintas zonas rurales, tución del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio incluyeron el enfoque de cuencas en sus modelos Ambiente (MDSMA), que luego en 1995 se fusiona con la de intervención9. cartera de planificación. En el mismo año 1995 se firma un convenio con la FAO para formular la Política Nacional El efecto conjunto de esas experiencias locales fue de Cuencas, resultando un diagnóstico y priorización de que profesionales, instancias públicas (municipales, cuencas de intervención y una propuesta técnica de departamentales), centros educativos y líderes locales institucionalidad del Plan de Manejo de Cuencas Hidro- se familiaricen con el vocabulario y las prácticas del gráficas de Bolivia11. Si bien este plan no llegó a imple- manejo de cuencas y la gestión de recursos hídricos. mentarse, podría considerarse la primera expresión de El desarrollo de esta conciencia, aunque restringida a una Política Nacional de Cuencas en Bolivia. zonas de intervención localizadas, resultaría posterior- mente en un factor determinante para la conceptuali- Finalmente, mencionamos como precursor de la política zación del Plan y su posterior diseminación10. nacional de cuencas al concepto de ordenamiento terri- torial, que tuvo su expresión en los Planes de Uso del Suelo (PLUS) implementados en Santa Cruz y Cocha- bamba, y las zonificaciones agroecológicas y socioe- conómicas12 realizadas en Chuquisaca, Potosí y Tarija, además de algunas experiencias de ordenamiento terri- torial a nivel municipal. Los planes de ordenamiento territorial se introdujeron como instrumento técnico de respaldo al proceso de descentralización, impulsados por la Ley de Participación Popular de 1994, con el apoyo de la cooperación internacional.
Aunque el ordenamiento territorial no considera a la cuenca como su base territorial sino los límites depar- tamentales o municipales, el desarrollo de estos planes aportó con la introducción de conceptos e instrumentos de mapeo de la aptitud de suelos para distintos usos como base para la visión territorial del desarrollo sostenible.
8 Los más significativos: PROMIC en Cochabamba, SEARPI en Santa Cruz, y PERTT en Tarija. 9 ADRA, Proyecto Jalda y PCDSMA en Chuquisaca y Potosí; COSUDE, GIZ y CTB en Cochabamba; BID y FAO en Santa Cruz, para mencionar algunos. 10 De acuerdo a un estudio de capacidades institucionales en gestión de cuencas, en el año 2010, 15 municipios que contaban con un proyecto del PNC (Ferru- fino et al, 2010), lograron distinguir entre los factores que correlacionaron más significativamente con esta capacidad, destacándose la existencia de alguna experiencia previa de intervención en manejo/gestión de cuencas. 11 Plan de Manejo de Cuencas Hidrográficas de Bolivia PlamachBol, FAO, 1997. 12 Con el apoyo del Proyecto de Zonificación Agroecologica y Establecimiento de una Base de Datos y Red de Sistema de Información Geográfica en Bolivia ZONISIG.
18 Sincronías Demandas sociales por el agua, Cochabamba.
1.2.2 Hito: Guerra del agua (año 2000)
La guerra del agua desatada en Cochabamba en abril del A finales de la década de los 90, a raíz de la decisión año 2000 es un hecho histórico en Bolivia, ya que fue el del gobierno de Hugo Bánzer Suárez, interesado en inicio de media década (2000-2005) marcada por conflictos impulsar la privatización del agua en la ciudad de Cocha- sociales e inestabilidad política que originó cambios en las bamba con el proyecto Misicuni, mediante la concesión políticas de corte neoliberal de los años 90. de la empresa municipal de agua a una subsidiaria de dos empresas transnacionales, y la privatización de las Al haberse cristalizado las tensiones existentes de una fuentes de agua de los sistemas comunales de riego13. sociedad fracturada cultural, política, económica y regio- nalmente, en un conflicto sobre el control del servicio A consecuencia de estas medidas, durante los años de agua potable de la ciudad de Cochabamba, el tema siguientes, se originaron una serie de movilizaciones del agua estuvo presente en el debate nacional sobre sociales en las ciudades de La Paz y El Alto en contra de la un nuevo modelo de desarrollo. A partir de la guerra del privatización del servicio, posicionando de esta manera agua, que terminó con la reversión de la propiedad del en la agenda política la necesidad de dar respuestas servicio al sector público, se crearon las plataformas de institucionales a la gobernabilidad del agua. la gestión del agua (CGIAB y CONIAG) que dejarian en los años siguientes, su huella en las agendas políticas de Por otra parte, bajo el impulso de estas movilizaciones, gobiernos subsiguientes. entre los años 2000-2004, se generaron un conjunto de legislaciones que dieron mayor protagonismo a las En este contexto, y a partir de aquí es que la goberna- organizaciones sociales, prefecturas y gobiernos munici- bilidad hídrica empieza a tomar visibilidad en el país. pales en aspectos de gestión hídrica14.
13 Movimientos Sociales en El Torno al Agua en Bolivia. Salazar, 2011. 14 Se trata de las leyes de: i) la Ley Agua Potable y Servicios Básicos (2000); la Ley 2704 que prohíbe la comercialización y exportación de aguas superficiales y subterráneas del sudoeste del departamento de Potosí; y la Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la Producción Agropecuaria y Forestal (2004). Sincronías 19 1.2.3 Fase: Gestación del Plan Nacional de Cuencas (2000-2006)
Después de la guerra del agua las protestas y moviliza- ciones se dirigían contra un gobierno debilitado, siendo cuestionadas las políticas cada vez más con mayor fuerza por parte de la población organizada.
Las medidas de fuerzas entre movimientos sociales y gobiernos de turno15 crearon un entorno favorable en el que prosperó y cobró notoriedad la reflexión sobre un nuevo modelo legal e institucional hídrico-ambiental, al que le dieron su respaldo, desde visiones distintas, es decir desde, la academia, la política, la cooperación, las institu- ciones y organizaciones sociales, rurales y urbanas.
Seguidamente, se intentaron procesos de construcción legal. Al ser rechazado un nuevo marco legal de agua con rasgos privatizadores (anteproyecto de Ley del Recurso Agua versión No.32), sectores del gobierno con especial interés en agua potable, riego, minería y en el sector energético, cada uno por separado, promovieron sus propios marcos legales (sub)sectoriales capaces de asegurar su acceso y derechos asociados al agua. De esta manera, se ahondó en la ingobernabilidad hídrica16.
La herencia de esta fase que hemos nombrado “gestación del Plan Nacional de Cuencas”, dejó a la fase posterior un repertorio de planteamientos sobre la futura gestión del agua en Bolivia, despertando expec- tativas en la comunidad financiera internacional17. Al mismo tiempo, el sector del agua quedó con un vacío legal y dispersión de competencias, criterios y prácticas de gestión y manejo, que aún hoy no se ha logrado superar plenamente.
15 Entre 2000 y 2005 gobernaron cinco diferentes presidentes. 16 Legislación del Agua en Bolivia. Bustamante, 2002. 17 Esto resultó en 2003 en la firma de un acuerdo entre un grupo de donantes (Holanda, Alemania, Suiza) con el gobierno para la implementación del Proyecto de Promoción del Programa Nacional de Cuencas (PPPNC), el precursor directo del PNC.
20 Sincronías Vista aérea del Municipio de El Torno, Santa Cruz. 1.2.4 Hito: “Toma de Riendas” (2006)
En 2005, después de la renuncia del presidente Carlos anteriores, el nuevo gobierno instala el Ministerio del Mesa, su sucesor llama a elecciones generales antici- Agua18, compuesto por tres viceministerios: Vicemi- padas en diciembre del mismo año, las mismas que fueron nisterio de Riego, Viceministerio de Servicios Básicos y ganadas por mayoría absoluta por el candidato indígena Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos. y líder del Movimiento al Socialismo (MAS), Evo Morales. Su gobierno adopta un nuevo modelo de desarrollo con Al Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos, la puesta en marcha de un programa de nacionalización representado por el Lic. Walter Valda, le correspondía de los recursos y empresas estratégicas, el lanzamiento de plasmar la visión de desarrollo de una nueva cultura programas sociales y el incremento de la inversión pública del agua en Bolivia, destinado al planteamiento de en infraestructura social y productiva. nuevas políticas, programas y leyes. Para tal fin, se trabaja con las cooperaciones interesadas en llevar La firmeza con la que el nuevo gobierno logra imprimir adelante la propuesta del Programa Nacional de su agenda de desarrollo del país, se explica por el amplio Cuencas desarrollada por anteriores gobiernos, a soporte de las organizaciones sociales, que habían sentido partir de una plataforma de diálogo liderada por el crecer su fuerza y autoconfianza durante la exitosa pugna subsector. Así entonces, se logra la sintonización entre por el poder político en la fase anterior. asistencias técnicas y el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos para la formulación del PNC y la Como expresión de la relevancia que había adquirido constitución de un fondo canasta para la financiación el tema del agua en el escenario político de los años del programa19.
1.2.5 Fase: Alineación (2006-2009)
Los primeros años del gobierno del MAS se dieron en un Así también, relevantes pero menos visibles fueron en escenario tenso. Aún con el apoyo de amplios sectores esta época las pugnas y acomodos internos al interior populares, una mayoría en el Congreso Nacional y prefectos de la estructura gubernamental ocupada por una nueva afines electos en la mayoría de los departamentos, la generación de líderes emanada a raíz de la confrontación consolidación del poder e implementación de su agenda política en años anteriores. Entre 2006 y 2009, el Minis- de cambios marcaron una nueva fase de lucha, ya no en terio del Agua (que en 2009 se cambió de nombre por el las calles, sino desde las esferas del gobierno. En distintos actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua), tuvo tres momentos de esa época, Cochabamba, Chuquisaca y ministros diferentes y en el mismo periodo, el Viceminis- Santa Cruz, entre otros departamentos, fueron el escenario terio de Cuencas y Recursos Hídricos (luego Viceminis- de estallidos y confrontaciones entre grupos a favor y en terio de Recursos Hídricos y Riego en la nueva estructura contra del nuevo rumbo político tomado. del MMAyA), estuvo a cargo de cuatro viceministros.
18 El Ministerio del Agua de Bolivia que fungió bajo este nombre entre 2006 y 2009, fue el primero con estas características en la región de América Latina. 19 El PNC fue aprobado mediante Resolución Ministerial No. 110 de 29 de diciembre de 2006.
Sincronías 21 El viraje político también generó un acomodo en la financiamiento y asistencia técnica, como aporte al relación del país frente a la cooperación internacional, fondo canasta u otras modalidades financieras. La credi- donde las agencias de cooperación asociadas a las bilidad que había adquirido el mecanismo de coordi- políticas de ajuste estructural y a la privatización de nación y el liderazgo viceministerial fue esencial para años anteriores (como de los servicios de agua potable mantener el rumbo en medio de múltiples visiones de en Cochabamba y La Paz-El Alto), tuvieron que reaco- los nuevos actores. modarse al nuevo discurso político.
Paralelamente, como resultado de una nueva coyuntura "Todos los donantes y a partir de la firma de la Declaración de París del año querían entrar a la 2005, los donantes establecidos en el país acuerdan un canasta de fondos, algunos con apoyo financiero armonizado al PNC bajo el liderazgo del recursos financieros, otros con viceministro20. Cabe mencionar que el acuerdo de finan- asistencia técnica. [Lo importante ciamiento conjunto firmado en2008 entre donantes y el era] la transparencia. [Para la] VCRH, se inscribe en el Plan Nacional de Desarrollo 2006, elaboración del PNC, todos en cuya elaboración participó el ex viceministro Valda. discutían, es la base de un buen diálogo. [Resalta] la buena relación Según participantes del fondo canasta del PNC un personal [con algunos cooperantes]. factor clave en esta etapa fue el diálogo, la flexibilidad No había burocracia [pero sí] se y el compromiso financiero de los donantes con base a finalizaban las reuniones con acta." un documento estratégico, aún sin cartera de proyectos y resultados bien definidos, así como también el apoyo con asistencia técnica de acceso rápido para superar (Entrevista Walter Valda, ex viceministro de cuencas y recursos hídricos.) obstáculos inherentes al arranque de un programa sin precedente.
Luego de la constitución del acuerdo de financiamiento A pesar del escenario político incierto21 y un programa de conjunto y de un fondo canasta capaz de asegurar un inversiones del PNC con mucha dificultad de despegar, capital de arranque para el PNC, y la constitución de una el diálogo político en el subsector de cuencas logró mesa de donantes liderada por el viceministro y co-li- mantenerse y profundizarse, lo que permitió, en un derada por uno de los donantes (Holanda), otras coope- momento crítico, asegurar la apuesta y el compromiso raciones expresaron su interés de colocar recursos, de las partes.
20 La base para la coordinación entre donantes y el gobierno ya se había plasmado con un Memorándum de Entendimiento firmado en 2003 entre el gobierno de Bolivia y donantes para la implementación del PPPNC. 21 En el año 2007, la Asamblea Constituyente formada en 2006 terminó la propuesta de una Nueva Constitución, la misma que fue recibida en un entorno de discordancia que obligó a postergar en dos oportunidades un referéndum aprobatorio. Después de enfrentamientos, en algunos casos violentos, se lograron los ajustes que finalmente permitieron su aprobación por voto popular en enero de 2009.
22 Sincronías 1.2.6 Hito: Marco constitucional (2009)
El siguiente hito en la línea cronologíca del PNC coincide en el país, y al PNC consolidarse en un entorno de mayor con un hecho histórico mayor identificado en la Consti- estabilidad y gobernabilidad. tución del Estado Plurinacional de Bolivia promulgada en febrero de 2009, y las elecciones generales que siguieron En distintos artículos, la Nueva Constitución Política del en diciembre del mismo año ganadas con gran mayoría Estado Plurinacional de Bolivia resalta la gestión del por el partido político del MAS. Estos acontecimientos agua y de las cuencas hidrográficas como una de las permitieron, hasta cierto punto, conciliar las diferencias tareas fundamentales que el Estado debe asumir.
La Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) determina que el acceso al agua es un derecho humano fundamentalísimo para la vida, (Art. 16, 20 y 373); designa al agua y a otros recursos naturales como recursos estratégicos y de dominio del Estado (Art. 348). El Estado debe desarrollar planes de uso, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de las cuencas hidrográficas, en base a una evaluación técnica de las aguas superficiales y subterráneas, y de las necesidades para el uso poblacional con fines de producción y para la seguridad alimentaria (Art. 375), considerando además, su función ecológica (Art.380 y subsiguientes).
(Fuente: MMAyA, 2013)
La transición coincide con la realización de la primera La evaluación mostró que la apuesta inicial del modelo evaluación externa del PNC, realizada por Danida, el año de “aprender haciendo” de la construcción de la política 2009. Este estudio y otros que se realizaron en el mismo desde la experiencia local y la recuperación del conoci- periodo, como actividades preparatorias para nuevas miento ancestral, no podría haber funcionado sin el propuestas de financiamiento, coincidieron en que la refuerzo de los instrumentos de implementación desde calidad de las inversiones no fueron las esperadas, por el nivel central. su dispersión, baja calidad, poca sostenibilidad, falta de información y poco impacto esperado de las inver- En septiembre de 2009, coincidiendo con la presen- siones realizadas, afectando también los mecanismos tación de los resultados de la evaluación realizada por de seguimiento y criterios de diseño y evaluación de la Cooperación Danesa, asumió el Ing. Carlos Ortuño proyectos. como el nuevo Viceministro de Recursos Hídricos y Riego, quien se mantuvo en el cargo hasta 2017 para Constata además, que la calidad de la demanda de luego ocupar el cargo de Ministro de Medio Ambiente proyectos (identificación y pre-inversión) desde los y Agua. Confrontado con la crítica situación del Plan municipios y gobiernos departamentales fue insufi- Nacional de Cuencas, Ortuño tomó medidas correctivas ciente, debido a la falta de capacidades en el manejo de a nivel de la organización interna ajustando estratégi- cuencas. Se concluye que para que pueda progresar la camente el plan. Además, fortaleció el diálogo político política, y se justifiquen nuevas inyecciones financieras, con donantes permitiendo, entre otros, que se conclu- se necesitaría una sólida dirección que establezca yeran exitosamente las negociaciones de financiación pautas claras y coherentes para implementarla. en curso y que se mantenga la confianza en el programa.
Sincronías 23 1.2.7 Fase: Instrumentalización (2009-2013)
Asegurado su anclaje en la Constitución Política del Por otra parte, fue completado el sistema nacional de Estado, el PNC refuerza su respaldo político y organi- información geográfica de cuencas, GeoSIRH, iniciado zación interna22. Al mismo tiempo, aumenta su soporte en la fase anterior con la delimitación y codificación externo con un Apoyo Presupuestario Sectorial de la de cuencas hidrográficas en todo el territorio hasta Unión Europea y otros acuerdos de financiamiento, el nivel de microcuenca (alrededor de 100 kilómetros además de la implementación de nuevos programas cuadrados)25. Gradualmente, se añadió información de asistencia técnica. El posicionamiento favorable del geográfica con una amplia gama de mapas temáticos a plan es aprovechado para superar las deficiencias que disposición de usuarios, dentro y fuera del ministerio. revelaron las evaluaciones del programa. El resultado de este trabajo ofrece a municipios y otros interesados, acceso a información como base para una Como resultado del acuerdo de financiamiento entre planificación hídrico-ambiental. Bolivia y la Unión Europea se diseñó y puso en práctica un innovador sistema de seguimiento con indicadores Para mejorar la calidad de sus intervenciones a nivel local de progreso hacia los objetivos del programa, llamado el PNC fue más allá del sistema de información, desarro- Marco de Evaluación de Desempeño (MED). En varias llando una gama de metodologías, procedimientos y rondas de ajuste y aprendizaje, la implementación del guías. Entre ellos, una segunda y mejorada versión de la marco de evaluación tuvo un efecto importante en el guía de proyectos GIRH/MIC, un “catálogo de medidas” desarrollo de la capacidad institucional hacia la gestión para el diseño de proyectos, una guía para el inventario por objetivos. Además, la evaluación funge como de fuentes de agua, la sistematización de una experiencia elemento central para el diálogo político23. con “ferias del agua”, un programa de interaprendizaje en “cuencas pedagógicas” y varios instrumentos de capaci- A partir del año 2010, la efectividad de las diferentes tación y de fortalecimiento organizacional e institucional. asistencias técnicas internacionales al PNC, cada una con sus programas de fortalecimiento específico por Los instrumentos fueron validados en proyectos, sus enfoques y mecanismos de implementación, mejora identificados a través de diferentes iniciativas para el con el establecimiento del subgrupo de Asistencia aterrizaje de la política a los niveles locales, es decir, en Técnica (SUBAT).24 El cual resultó ser un mecanismo que programas piloto apoyados por la cooperación, como las contribuyó a la armonización de los diferentes enfoques ferias de agua departamentales, el Programa Intercul- estratégicos en la gestión de cuencas y en la promoción tural de Cuencas Pedagógicas, los planes de respuesta e interacción entre agencias de asistencia técnica y el a emergencias hidrológicas, la coordinación con manco- personal del MMAyA, en el marco del desarrollo de munidades y municipios a través de una Unidad Descon- instrumentos operativos del plan de cuencas. centrada del MMAyA en Sucre, etc., generando una
22 Entre 2007 y 2012 el número de funcionarios de la Dirección de Cuencas y Recursos Hídricos - entre fijos y temporales - aumentó de 12 a 35. En 2018 dicha Dirección cuenta con alrededor de 60 personas empleadas. 23 Ver con más detalle en la sección 4. 24 Los miembros más activos del SUBAT, subgrupo de la mesa de donantes, han sido los programas de asistencia técnica de Alemania, Suiza, Bélgica, Holanda y Unión Europea. 25 Bolivia optó por sumarse a una iniciativa de un grupo de países de la región para unificar sus métodos de delimitación y codificación de cuencas bajo el méto- do del hidrólogo brasilero Otto Pfaffstetter.
24 Sincronías riqueza de experiencias que hoy sirven de referencia y al manejo integral de cuencas como estrategia priori- de análisis de la política del plan de cuencas. taria de adaptación al cambio climático. Esta decisión resultó ser de mucha importancia y respaldo para Para el abordaje de problemas que rebasen la capacidad que la propuesta boliviana presentada ante el Fondo de gestores locales de gestión hídrica en cuencas de Inversión al Clima pueda acceder a fondos de un mayores, intermunicipales o interdepartamentales, programa internacional de adaptación al cambio el PNC desarrolló la estrategia de Planes Directores climático. El PPCR, fue un programa enfocado principal- de Cuencas. Con la aplicación inicial en dos cuencas mente a la implementación de la estrategia de Planes mayores del país, la del Río Katari que drena sus aguas Directores de Cuencas. en el Lago Titicaca y el río Grande, afluente del río amazónico Mamoré, se impulsaron procesos de coordi- Hacia la mitad de esta fase el MMAyA inició la formu- nación interinstitucional entre gobiernos municipales lación de una segunda versión del PNC para un periodo y departamentales, para una gestión inter-gubernativa de cinco años (2013-2017). Profundizó estudios como del agua y de las cuencas de aporte. la estrategia forestal del plan de cuencas incluyendo un enfoque de acciones orientadas a combatir efectos A su vez, el Ministerio de Planificación del Desarrollo provocados por el cambio climático, y la evaluación final escogió a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y de la fase PNC1.
1.2.8 Hito: Marco estratégico-operativo (2013)
El conjunto de los elementos técnico-estratégicos y las ciados por distintas fuentes, incorporándolos bajo un experiencias desarrolladas incorporan el nuevo marco solo marco político y programático. estratégico-operativo del PNC: el Programa Plurianual 2013-2017 (PNC2.1), dando un salto cualitativo en el Este plan incorpora en su visión estratégica, la nueva desarrollo de la política. normativa desarrollada en base a la Constitución Política del Estado del 2009, es decir, a la Ley Marco de Autonomías El Plan Nacional de Cuencas en su versión 2.1 presenta la y Descentralización que regula el régimen de la gestión visión política del MMAyA para la Gestión Integrada de pública en entidades territoriales autonómicas (entre ellos Recursos Hídricos en cuencas y su marco operativo del departamentos y municipios), y la Ley Marco de la Madre plan quinquenal, incluyendo los programas y acciones Tierra sobre el desarrollo en armonía con la naturaleza e respaldadas por distintas fuentes y recursos internos implementación con soberanía de los acuerdos internacio- y externos, añadiendo un marco común de evaluación nales de biodiversidad, medio ambiente y cambio climático. del desempeño como subsector. De esta manera, este El plan se concluye, en el marco de la Agenda Patriótica plan trabaja sobre objetivos, componentes, indicadores 2025 presentada por el gobierno de Bolivia en enero de y unidades para la implementación de programas finan- 2013, como una nueva visión del desarrollo nacional.
Sincronías 25 1.2.9 Fase: Escalamiento (2013-2017)
La implementación del PNC2.1 se inicia con los recursos del PNC fue incorporado en el Marco de Evaluación de financieros remanentes del plan de cuencas en su Desempeño del plan de cuencas en su versión 2.1. anterior versión, y a partir de nuevos acuerdos de finan- ciamiento y de asistencia técnica con los miembros de la En 2016, el Ministerio de Planificación del Desarrollo mesa de donantes. Además, se presentan otras oportu- emitió la Ley del Sistema de Planificación Integral del nidades de financiación como créditos de la banca inter- Estado. De manera simultánea, presentó el Plan de nacional de desarrollo, apoyo de países no europeos y Desarrollo Económico y Social 2016-2020, basado en fondos climáticos. Los recursos incrementados en línea la visión de desarrollo de la Agenda Patriótica 2025. El con el marco estratégico-operativo permiten, año tras PDES especifica en detalle las acciones gubernamentales año, alcanzar las metas trazadas y en algunos casos dirigidas hacia el alcance de metas sectoriales, entre superarlas; como en el caso de la forestación en cuencas. ellas,las de gestión de recursos hídricos (refiriéndose al PNC). Los niveles de inversión establecidos en el PDES Nuevas oportunidades de financiamiento permiten el concernientes al subsector de recursos hídricos muestran escalamiento de la política a más regiones y a nuevos haberse multiplicado seis veces más en el periodo ámbitos estratégicos26, bajo el enfoque de Planes Directores 2016-2020, en comparación con el periodo 2008-2010. de Cuenca, aplicado a cuencas estratégicas como el Katari (24 municipios), la cuenca del lago Poopó (13 municipios), Mizque (15 municipios) y Rocha (21 municipios). Esta ampliación de acciones contribuye a una mayor presencia y una mayor visibilidad del PNC en el ámbito nacional.
Un factor importante para el aumento del ritmo y la calidad de las inversiones fue el fortalecimiento de capacidades a nivel de entidades ejecutoras subnacio- nales, sobre todo en gobiernos municipales, a través de mecanismos que ya se mencionarán más adelante27. Estos, en combinación con la implementación de Planes Directores de Cuencas de las Unidades Técnicas28, contri- buyeron al desarrollo de capacidades municipales para la gestión hídrico-ambiental, y la identificación e implemen- tación más eficaz de proyectos. Un indicador desarrollado para evaluar la capacidad de los municipios ejecutores
26 Gestión ambiental urbana y minera, agua para riego, agua para uso múltiple. 27 Programas piloto apoyados por la cooperación, ferias de agua departamen- tales, Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, planes de respuesta a emergencias hidrológicas, coordinación con mancomunidades y municipios a través de la Unidad Desconcentrada del MMAyA en Sucre, responsable para la coordinación con municipios y gobernaciones de los tres departamentos del sur del país: Chuquisaca, Potosí y Tarija. 28 La primera Unidad Técnica del Plan Director de Cuenca fue la de la cuenca del Río Katari, establecida en 2010 por el propio MMAyA. Posteriores Unidades Técnicas encargadas de la conducción de procesos de Planes Directores de Cuenca fueron establecidos por las gobernaciones de Oruro (Plan Director de Cuenca del Lago Poopó), y Cochabamba (Unidades del Servicio Departamental de Cuencas para la región del Cono Sur – cuenca del Río Mizque, y la región metropolitana – cuenca del Río Rocha).
26 Sincronías Momento histórico de la "Guerra del Agua," Cochabamba. 1.2.10 Hito: Crisis del agua (2017)
Entre 2016 y 2018, dos crisis hidrológicas impactan el Estas crisis, sumadas a otros eventos críticos de la territorio nacional. La primera, una aguda sequía que gestión hídrica-ambiental, como el colapso ecológico afectó a gran parte del país, causando la suspensión de la Bahía de Cohana en el Lago Titicaca y la reducción repentina del servicio de agua potable para la región del 98% del espejo de agua del lago Poopó entre 2013 metropolitana de la ciudad de La Paz y El Alto en y 2015, reforzaron la urgente necesidad de contar con noviembre de 2016. Afectando también a otras cuatro una política pública nacional de recursos hídricos. Los capitales departamentales. Cuestionamientos al res- fenómenos de sequía e inundaciones demostraron la pecto de la forma de manejar la crisis por parte de vulnerabilidad del país ante los efectos del cambio las autoridades ocasionaron el cambio de Ministro de climático, y motivaron la ampliación del sistema de Medio Ambiente y Agua en enero del 2017. La segunda- información de cuencas y alerta temprana hidro- crisis se presentó entre 2017 y 2018 a causa de excesivas lógica desarrollados para algunas regiones en años lluvias, causando inundaciones y derrumbes en todo el anteriores. De la misma manera, dieron un impulso a país y dejando un saldo de 15 víctimas. inversiones y programas para aumentar la resiliencia ante estos fenómenos, incluyendo programas de manejo y gestión de cuencas, de reforestación, o bien de construcción de defensivos, a cargo de unidades especializadas del MMAyA.
1.2.11 Fase: Transversalización (2017 en adelante)
En la trayectoria de desarrollo de la política pública de agua y medio ambiente, la visión ha estado enfocada a una gestión concertada entre actores y sectores. Numerosos esfuerzos hacia enfoques integrales de gestión de agua y manejo de cuencas han sido desarrollados, incluyendo estudios29, programas y proyectos de ley.
Para lograr la articulación entre dos subsectores, se implementó en 2009 el Programa de Riego con Enfoque de Cuencas (PRONAREC), financiado por el Banco Intera- mericano de Desarrollo. En este, un porcentaje del 10% del monto de las inversiones en riego es destinado a inversiones para la protección de las fuentes de agua y cuenca de aporte. Recientemente, el programa está avanzando hacia el desarrollo de nuevas prácticas de planificación de las inversiones en riego que parten de un análisis hidrológico y de usos del agua a nivel de cuencas.
29 Entre los más importantes, la actualización del balance hídrico nacional fue publicado en 2018.
Sincronías 27 El Programa de Desarrollo Agropecuario Sustentable Lo que puede enseñar el desarrollo del PNC, es que (PROAGRO), financiado por Alemania y Suecia, se ocupó eventos de crisis como los descritos más arriba, pueden en sus distintas fases de la articulación entre manejo precipitar procesos que en condiciones normales no de cuencas, riego y la producción agropecuaria. El ocurrirían. Acorde a la consciencia pública alertada programa ha dejado pautas metodológicas validadas en y la vulnerabilidad hídrica del país, el ministro recién zonas piloto, y se cerró en 2018 logrando el estableci- posicionado dio pasos importantes para la transversali- miento de un acuerdo de coordinación entre el MMAyA zación de dicho concepto en el sector. y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, responsable del desarrollo agropecuario. Una muestra es la reciente publicación de la Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento Básico que En el año 2014, el Ministro de Medio Ambiente y Agua plantea la planificación de inversiones en agua potable, propuso desarrollar un Plan Integral que determinara aguas residuales y gestión de residuos sólidos, basada lineamientos para reforzar la articulación entre los en el análisis integral de las cuencas, la disponibilidad subsectores del ministerio30. Concluido el plan, resultó de las fuentes de agua y la necesidad de su protección. insuficiente el respaldo político y las condiciones prácticas para su implementación. Si bien es largo el camino para establecer un enfoque integral de agua y cuencas, avances como los señalados Los esfuerzos para modificar prácticas institucionales anteriormente indican que la mayor integralidad de las arraigadas de operación a espaldas de otros sectores intervenciones en agua es posible alcanzar, aunque sea y subsectores, por lo general han quedado en intentos a pasos pequeños y sin ruta preestablecida. Esta consta- aislados. Explicaciones para la resistencia encontrada tación conlleva a otra conclusión, de que cambios contra la coordinación y articulación pueden haber estructurales como en el caso del plan de cuencas, muchas y no son, por tanto, parte del presente abordaje. se dan por el aprovechamiento de oportunidades Nos limitamos a la constatación, de que a pesar de lo que ofrecen las circunstancias, como las crisis o los relevante que sean los planteamientos estratégicos de conflictos, más allá de un plan que proyecte un cambio gestión integral, ha de tenerse en cuenta que la resis- lineal hacia objetivos establecidos. tencia para que dicha integralidad se practique, son diversas y difíciles de superar.
30 El enfoque atrás del Plan Integral era el desarrollo de un “sector wide approach” para el sector de medio ambiente y agua.
28 Sincronías Imagen aérea del río Yapacaní, al noroeste de Santa Cruz.
1.3 Desarrollo conceptual del Plan Nacional de Cuencas
El desarrollo de la Política Nacional de Cuencas ha estado sujeta a influencias endógenas y exógenas, cuya interacción se analiza en los siguientes párrafos para una mejor comprensión del desarrollo del plan. En los años 90 crece la conciencia de que por emergencias hídrico-ambientales (inundaciones, riadas), conflictos por el agua y problemas de degradación (tierras erosionadas, agua contaminadas), urgen respuestas de una gestión y manejo más integral de estos sistemas. Las nuevas iniciativas incorporan paradigmas acerca del agua, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, generadas en el escenario internacional.
1.3.1 Manejo integral de cuencas
El concepto de Manejo Integral de Cuencas se origina por ejemplo, el programa de reforestación en el norte en las políticas nacionales de desarrollo hidráulico en de Perú en los años 70 y 80, con el apoyo de la FAO, países como Estados Unidos, España y México. Este estuvo en el origen de un programa de cuencas que se fundamenta en la idea de que los problemas del durante los 90 y 2000 tuvo un gran alcance en la sierra agua poseen soluciones a través de la infraestructura peruana,31 concretamente en Cajamarca (Porcon) por de protección y control, y el acento está en medidas parte de la cooperación belga. En Bolivia, se ha visto físicas-infraestructurales. una trayectoria similar con programas de reforestación como BOLFOR, PROFOR y PLAFOR32 en los años 80, y Una escuela de práctica importante en el desarrollo la posterior incorporación del tema forestal en el Plan del MIC en países andinos fue la reforestación. Así, Nacional de Cuencas33. Muchos programas forestales
31 Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHCS. 32 Manejo Forestal Sostenible (BOLFOR),Programa de Repoblamiento Forestal (PROFOR), Plan Nacional de Manejo Forestal (PLAFOR). 33 Diseño de la Estrategía Forestal del Plan Nacional de Cuencas 2013 - 2017. Nagashiro, 2013 .
Sincronías 29 ración interuniversitario internacional en la década de los años 90. Hasta la fecha, la aplicación de métodos SIG tuvo un peso considerable en las metodologías de diseño de las intervenciones del PROMIC, El Programa de Manejo Integral de Cuencas, y a través de este en el Plan Nacional de Cuencas.
En los primeros años del 2000, el modelo PROMIC ya contaba con reconocimiento a nivel nacional. Se había desarrollado en los años 80 y 90 en microcuencas de la vertiente sur de la cordillera del Tunari cuyas torrenteras atraviesan, y a veces inundan la zona urbana norte de Cochabamba. Estas experiencias inspiraron la promoción del Manejo Integral de Cuencas (MIC) como política nacional, proponiéndose a este programa como centro de experticia nacional prestando servicios para la imple- mentación de su modelo en otros departamentos34.
Agua dulce cuenca alta Tiquipaya, Cochabamba. El PROMIC, iniciado en la década de los 90 en Cocha- bamba se ejecutó hasta el año 201135, momento en que pasó a formar parte de la estructura orgánica de la gobernación de Cochabamba, según el Servicio implementados en Bolivia en décadas anteriores han Departemental de Cuencas (SDC,2014). Las interven- tenido periodos de auge, pero también de baja atención, ciones del PROMIC se basaron en el enfoque de Manejo por la dependencia de recursos de la cooperación inter- Integral de Cuencas (MIC), cambiando la lógica de nacional. Esto debido a que el desarrollo forestal es una trabajo de comunidades, municipios y gobernaciones apuesta de proyección a largo plazo, desde plantaciones -que hasta entonces habían privilegiado la atención y manejo de la cosecha, el desarrollo de las cadenas de de emergencias por encima de la planificación- por la valor madereras y el desarrollo tecnológico y genético lógica de la prevención. para el soporte de ciclos consecutivos de reforestación. Por estas razones, la forestación como estrategia en el Una de las características del PROMIC fue acompañar las MIC requiere de una institucionalidad sólida anclada en tareas técnicas con la participación social y la construcción políticas de Estado con una proyección a largo plazo. de consensos locales. Sin embargo, muchas de las estruc- turas generadas mediante el MIC, se disociaron una vez Otra escuela conceptual y metodológica influyente en concluidos los proyectos36 y la participación de los gobiernos las experiencias de Manejo Integral de Cuenca, es el municipales no siempre fue la norma, siendo sustituidas a ordenamiento territorial. Su introducción en Bolivia con veces por el gobierno departamental, lo que dio lugar a que instrumentos de información geográfica (SIG) para la algunas de las obras construidas en este periodo enfrenten delimitación y clasificación de unidades de uso potencial problemas de mantenimiento hasta hoy en día, puesto que del suelo (agrícola, pecuaria, conservación, forestal, los municipios nunca llegaron a asumirlos como propias37. etc.), fue impulsada a través de programas de coope-
34 Personal de PROMIC, entidad bajo la tuición de la Prefectura Departamental de Cochabamba, estuvo involucrado en estos años en la elaboración de una cartera de proyectos MIC a ser ejecutados en otros departamentos. 35 Se inició mediante un acuerdo entre la Prefectura de Cochabamba y la Agencia Suiza para el Desarrollo (COSUDE), con el objetivo de reducir los daños causa- dos por las inundaciones periódicas en el valle de Cochabamba. Posteriormente, se sumó la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel). 36 Misión de Evaluación Final del Plan Nacional de Cuencas 2006 -2012. Vuurmans et al, 2012. 37 Fuente: Entrevista con G. Muñoz, Secretario de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba.
30 Sincronías Entre las lecciones aprendidas que dejó el PROMIC38 con cándose en contenido e intensidad a lo largo del tiempo, relación al rol de la participación social y la importancia desde la necesidad de descentralizar los procesos, en la de la descentralización, se identifica el hacer evidente primera etapa, mejorar la calidad de la participación que el MIC se construye con la población e instituciones social, en la segunda, y la coordinación y concertación locales y regionales, que los proyectos tienen que estar entre las diferentes estructuras sociales e institucio- diseñados tomando en cuenta las fortalezas y debili- nales, en el último programa plurianual (ver Tabla 1). dades de la institucionalidad local y que los procesos participativos y concertados son parte fundamental de La aspiración de convertir su modelo en política los proyectos39. nacional tuvo la oportunidad de expresarse a través del liderazgo asumido por el PROMIC en el CGIAB40, Finalmente cabe mencionar que la Política Nacional de en la época pos-guerra del agua. Al mismo tiempo que Cuencas se gestó con base en las experiencias anteriores, protagonistas del diálogo nacional participaron en inter- en los planteamientos surgidos de la agenda inter- cambios regionales promovidos por instancias como la nacional y en la nueva visión de país que se intentaba REDLACH y el CONDESAN41. Este intercambio alimentó construir a partir de la nueva gestión de gobierno el diálogo nacional con experiencias y conceptos de iniciada el año 2006. gestión hídrica y cuencas de otros países de la región, inspirando la idea de conjugar los conceptos de Manejo Los factores críticos para el éxito de la política relacio- Integral de Cuencas (MIC) y de Gestión Integrada de nados con la gobernabilidad hídrica, fueron modifi- Recursos Hídricos (GIRH).
Tabla 1. Factores críticos para la implementación de la Política Nacional de Cuencas en los sucesivos Planes Nacionales de Cuenca (PNC)
PNC1 PNC2.1 PNC2.2 2006-2012 2013-2017 2017-2020
Roles institucionales y Participación social, incluyendo funciones. el involucramiento activo de los Consideración de aspectos grupos menos favorecidos en los de gobernabilidad hídrica y Responsabilidades en la procesos de decisión. de cuencas gestión del agua de los usuarios Consideración de aspectos de Coordinación entre el nivel gobernabilidad hídrica y de nacional, departamental y Procesos de descentrali- cuencas. local y la articulación inter- zación. Coordinación y concertación a nivel gubernativa e intersectorial, Mecanismos de financia- local entre usuarios y comunidades incorporando a los PDC´s, miento y administración a través de Organismos de Gestión como instrumentos. descentralizada. de Cuencas.
Fuente: PNC1, PNC2. Programación plurianual (2013 – 2017) y (2017 – 2020)
38 El modelo se refiere a control hidráulico de cauces y torrenteras, control de áreas degradadas, manejo y conservación de suelos, manejo de pradera nativa y ganadería, y extensión comunitaria, minimizando la degradación medioambiental existente, revertiendo los procesos erosivos y particularmente disminuyendo la pérdida de suelos agrícolas, previniendo y atenuando los desastres por desbordes e inundaciones en las áreas de influencia que tiene por consecuencia pér- didas, entre otros, para la infraestructura productiva, y han contribuido a la recarga de acuíferos subterráneos permitiendo una mayor disponibilidad de agua 39 Programa de Manejo Integral de Cuencas, documento de proyecto. PROMIC 2005. 40 La CGIAB, Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia, fue establecida como plataforma interinstitucional después de la guerra del agua en Cocha- bamba y tuvo un rol importante en la formulación de propuestas nacionales en los años posteriores. 41 REDLACH es una red de agencias de cuenca de la región latinoamericano. CONDESAN es un consorcio regional andino con sede en Lima – Perú que, con su programa de investigación e intercambio, ha dado un impulso importante al desarrollo de los conceptos de la gestión de cuencas.
Sincronías 31 1.3.2 Medio ambiente y desarrollo sostenible
La visión de desarrollo del PNC se inscribe en el paradigma de desarrollo sostenible tal como es reflejado en la Decla- ración de Rio de Janeiro de Naciones Unidas en 1992. Filosó- ficamente, la innovación introducida con el postulado del desarrollo sostenible es la noción de una “tierra prestada” de las futuras generaciones, y la obligación de su cuidado que esta implica.
Bolivia, en aquellos años fuertemente dependiente de las organizaciones de desarrollo internacional que intro- dujeron el concepto de desarrollo sostenible en sus programas, se mostró muy permeable a incorporarlo en sus políticas públicas. Una muestra de ello: la Ley del Medio Ambiente 1333 de 1992 que fue considerada como una de las más avanzadas de su momento42. La institucionalidad generada a partir de esta ley ha tenido un peso significativo en el desarrollo de la gestión ambiental en el país reflejada, entre otros, en la creación de reparticiones de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (DSMA) en las estructuras del gobierno nacional y subnacional, en la generación de instrumentos técnico-normativos para la gestión ambiental y en la extensión del sistema nacional de áreas protegidas a su actual dimensión de 22 áreas nacionales, cubriendo casi la quinta parte del país.
Si bien en 2010 fue adoptada una nueva Ley Marco de la Madre Tierra para delinear una gestión ambiental enmarcada en la nueva Constitución de 2009, esta ley no fue reglamentada a mayor detalle, razón por la cual la Ley 1333 y sus reglamentos siguen vigentes en la mayoría de los casos. A pesar del cambio de las siglas DSMA por MT (Madre Tierra) en la denominación de muchas instancias guber- namentales, sus instrumentos legales y operativos no han cambiado, ni su relativa impotencia ante la abundancia de problemas ambientales “adversos”, como la proliferación de pasivos mineros y la gradual invasión de actividades econó- micas en zonas protegidas no compatibles con los objetivos de su creación.
42 www.fao.org/forestry/14824-0c93d8fa80cd2c0b58be8c83fb96334bc.pdf. FAO, 2000.
Caída32 de agua Sincroníasen el corazón del Parque Nacional y Area de Manejo Integrado Amboró, Santa Cruz. 1.3.3 Gestión integrada de recursos hídricos
Al concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos el ciclo hidrológico natural y, asociado a ello, de una (GIRH), se añade un conjunto de elementos relativos nueva institucionalidad de agua con base en cuencas. a lo institucional, lo normativo, al conocimiento, ala capacidad, la coordinación, información, planificación y Los grandes y pequeños conflictos que surgen alrededor decisión, que no visibiliza el concepto de Manejo Integral del agua en Bolivia, y más visiblemente en el departa- de Cuencas, pero que sí están altamente relacionados mento de Cochabamba, motivaron a investigadores de la con la gestión del agua. Lo que tienen los dos conceptos Universidad Mayor de San Simón a estudiar la gestión del en común es su enfoque territorial en cuencas. agua en comunidades rurales. Dichos estudios tuvieron el respaldo de programas como el PROMIC y el PRONAR El concepto se formalizó con el planteamiento de los - además del apoyo académico a través del PEIRAV44, principios de Gestión Integrada de Recursos Hídricos un programa de colaboración interuniversitario sobre durante la cumbre de las Naciones Unidas realizada en la gestión social del agua. De dichas colaboraciones Dublín, en 1992. En él se ven reflejadas las ideas asociadas surgió el Centro de Investigación de la Gestión del Agua al Manejo Integral de Cuencas y desarrollo sostenible, en – Centro Agua, de la Universidad Mayor de San Simón. este momento ya sólidamente anclados en el discurso del desarrollo. En 1996, la promoción de la GIRH se refuerza con la constitución del “Global Water Partnership” (GWP), una asociación de agencias de desarrollo, financiadores y actores empresariales que actúa como protector y promotor global de la GIRH a nivel de la comunidad inter- nacional de cooperación al desarrollo.
Los primeros intentos de establecer en Bolivia una política de Gestión Integrada de Recursos Hídricos fueron impulsados en 1995 por la entonces Dirección de Cuencas Hidrográficas y Riesgos Naturales, con la formulación del Plamach-Bol43 y la creación de una red boliviana de Manejo Integral de Cuencas, que por resolución ministerial integraba 64 instituciones públicas y privadas. Las dos iniciativas no tuvieron mayor trascendencia en su momento.
Recientemente, años después de la guerra del agua, la Gestión Integrada de Recursos Hídricos se replantea el enfoque dirigido a la solución de los conflictos hidro-so- ciales, incluyendo la idea de designar la cuenca como unidad de planificación y gestión integral del agua y de ordenamiento de las actividades humanas que afectan
43 Plan de Manejo de Cuencas Hidrográficas de Bolivia. FAO, 1997. 44 Programa de Enseñanza e Investigación en Riego Andino y de los Valles. Teodora Casillas, productora de maíz de la comunidad Tuero Chico, Chuquisaca. Sincronías 33 1.3.4 GIRH y MIC
A la luz de la problemática del agua en Bolivia un Entre las propuestas innovadoras de una nueva política debate público sobre conceptos desarrollados a nivel GIRH/MIC lanzada como política de gobierno en 2006, internacional, arrojó como resultados una visión sobre se encontraba la creación de un Ministerio del Agua la futura gestión del agua cuyos preceptos se inclu- que incorporó a los principales subsectores: servicios yeron en el Plan Nacional de Desarrollo, en el PNC y básicos, riego y, como tercer subsector, cuencas y en la propuesta de la Asamblea Constituyente. En ésta, recursos hídricos; que se haría cargo de la implemen- la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el Manejo tación del PNC45. Integral de Cuencas no fue adoptada de manera acrítica como receta ajena a los problemas locales, sino que fue “Con esta mirada conceptual fue adoptado incorporadas de manera ponderada en las propuestas el Plan Nacional de Cuencas como política sobre un desarrollo social participativo, incluyente de Estado, planteándose como objetivo y descolonizador. Así por ejemplo, la visión del agua general: La promoción y el fortalecimiento como bien colectivo y derecho humano que sustenta de la gestión integrada de los recursos el principio de la no privatización de los servicios hídricos y el manejo integrado de básicos, se contradice con la idea del agua como bien cuencas en Bolivia bajo modalidades de económico, como uno de los principios de Dublín consi- participación y autogestión, como sustento del desarrollo humano y ambiental derados inherentes a la Gestión Integrada de Recursos sostenible, desde la perspectiva de las Hídricos a nivel internacional. culturas y sistemas de vida locales”.
En la conceptualización de la estrategia nacional del (Plan Nacional de Cuencas, versión 1.0, 2006) agua basada en una “nueva cultura del agua”, se entre- mezclan ideas radicales. Esta mezcla conceptual se puede ver reflejada en la adopción del concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y de Manejo Las ideas y conceptos que subyacen el Plan Nacional de Integral de Cuencas en el Plan Nacional de Cuencas, Cuencas y la estrategia nacional del agua encontraron como “concepto de trabajo” que fusiona las dos escuelas su camino hacia la Asamblea Constituyente, instalada el descritas arriba sin la pretensión de que sea un enfoque 6 de agosto de 2006 para la formulación de la Nueva acabado o bien definido. Las definiciones más claras en Constitución Política del Estado. De esta manera en un el caso del Plan Nacional de Cuencas, se espera obtener lapso de media década, de un tema de protestas calle- con el tiempo cuando las experiencias operativas hayan jeras se convirtió en la declaración constitucional del dado luces sobre un modelo propiamente boliviano de agua como “derecho fundamentalísimo para la vida” y gestión hídrica. la gestión de este recurso estratégico vital, como una función del Estado.
45 En un esfuerzo conjunto, apoyado por algunas cooperaciones internacionales e instancias de gobierno para llevar adelante el desarrollo de la Política Nacional de Cuencas, se preparó en 2005 el primer documento de trabajo del Plan Nacional de Cuencas.
34 Sincronías 1.3.5 Gobernanza hídrica
Un término complementario en este proceso es el de gobernanza, entendido en el Plan Nacional de Cuencas como el proceso de “legitimación de un grupo de institu- ciones públicas y privadas, que definen cómo los recursos hídricos van a ser manejados en el ámbito local, nacional y supranacional46
En la Declaración de la Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce del año 2001, aparece por vez primera, el término de gobernanza asociada a los recursos hídricos, que se habrá de repetir en las declaraciones subsiguientes, exhortando a los países a establecer acuerdos para alcan- zarla en todos los niveles47. Aunque no hay consenso sobre su concepto, existe cierto acuerdo en considerarlo como el “conjunto de procesos formales e informales en la toma de decisiones, que involucra a los actores públicos, sociales y privados con intereses similares u opuestos”48.
Taller de presentación de resultados, Gobierno Autónomo Municipal de El Torno, Santa Cruz. 1.3.6 Enfoque constructivista
La primera versión del PNC fue poco explícita en sus cartera de proyectos con enfoque de cuenca, identi- proyecciones de la futura gestión e institucionalidad ficada en un proceso de socialización de la nueva política del agua, siendo su apuesta la construcción de la nueva del PNC a los gobiernos subnacionales departamentales gestión del agua con base en la experiencia local y los en 2006. En la implementación de esta primera cartera usos y costumbres de los actores de las cuencas. Al de proyectos piloto se presentaron muchos problemas, mismo tiempo, el desarrollo de un “modelo boliviano” entre otros , por la falta de conocimiento de la política de gestión del agua podría alimentarse de ideas, del PNC, la ausencia de lineamientos técnicos y de capaci- experiencias e instrumentos desarrollados en otras dades locales para proponer y conducir proyectos con partes, especialmente de aquellas que se dan en condi- enfoque integral de agua y cuenca. Posteriores carteras ciones similares a las bolivianas49. de proyectos tuvieron en cuenta las lecciones aprendidas de estas experiencias iniciales, gradualmente tradu- La aplicación del enfoque bajo la idea de "construir ciéndose en criterios y procedimientos más acertados. haciendo", comenzó con la implementación de una
46 Plan Nacional de Cuencas, 2006. 47 Declaración de Bonn 2001. 48 Retos y Perspectivas de la Gobernanza del Agua y Gestión Integral de Recursos Hídricos en Bolivia. Sergio Antonio Ruíz e Ingo Georg Gentes European Review of Latin American and Caribbean Studies 85, October 2008 | 41-59. 49 Un ejemplo de modelo que inspiró la primera versión del PNC fue la Gestión Social de Agua y Ambiente en Cuencas (GSAAC), desarrollado en Perú.
Sincronías 35 Para la implementación de los diferentes componentes del PNC a nivel local, el MMAyA consolidó alianzas con diferentes tipos de ejecutores: gobernaciones, manco- munidades, municipios, empresas estatales, unidades ejecutoras, universidades, programas de cooperación y administración directa por parte del MMAyA. Estas experiencias generaron aprendizajes, revelándose las fortalezas y debilidades en cada uno de ellos para una gestión de cuencas e inversiones en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el Manejo Integral de Cuencas.
A través de las distintas alianzas se fueron proponiendo y ensayando nuevas visiones estratégicas que aportaron a concretar la visión de la cuenca en el PNC, citándose como ejemplos, la Estrategia de Cuencas y Enclaves Productivos50; la Estrategia de Cuenca-Riego51; la Estra- tegia de Cuenca Minera52; Cuencas Transfronterizas53; Desarrollo Forestal en Cuencas54 y la Estrategia de Cuencas y Cambio Climático55. Muchos de estos aportes se incorporaron en la segunda versión del Plan Nacional de Cuencas, y fueron puestos en práctica a través de Cultivos a orillas del río Tapacarí en Parotani, Muncipio componentes específicos de éste. Sipe Sipe - Cochabamba.
Dos modalidades particularmente interesantes que han generado buenas prácticas en base al interapren- 1.3.7 Aterrizaje conceptual dizaje ha sido la experiencia; del Programa Intercul- tural de Cuencas Pedagógicas, que tuvo el propósito Tal como fue previsto al inicio del proceso de imple- de conducir y sistematizar experiencias locales sobre mentación del PNC, los aprendizajes de más de una el manejo de cuencas56; y la experiencia de la “fiesta década convergen en un aterrizaje de reglas en base a del agua”, que plantea una metodología participativa los conceptos esbozados, marcando un progreso hacia de identificación de proyectos de manejo de cuencas57. la institucionalización de la política. A continuación, se Esta última ofrece un conjunto de instrumentos parti- resumen algunos de estos avances importantes en la cipativos de planificación local, complementarios a los implementación del PNC. métodos técnico-científicos (incluyendo el SIG) que preponderan en la práctica común de los diagnósticos para el diseño de las intervenciones.
50 Estrategia de Cuencas y Enclaves Productivos. Baudoin, 2010. 51 Programa Nacional de Riego con Enfoque de Cuencas BID. Documento de trabajo,PRONAREC, 2009. 52 Plan Estratégico de Cuencas Mineras (CM) en el marco del PNC. Viceministerio de Recursos Hídricos y de Riego. ASPNC. Enero 2011. Utermohlen, 2011. 53 Definición de Metodologías para la Formulación de Estrategias de Cuencas Transfronterizas. VRHR. Laats, H., 2010.,2011. 54 Diseño de la Estrategia Forestal del Plan Nacional de Cuencas 2013-2017. VRHR GIZ - PROAGRO fase II. Nagashiro, N.K., 2013. 55 Mitigación y adaptación al Cambio Climático en el Plan Nacional de Cuencas. Informe de consultoría. Unión Europea – ASPNC. Bolivia. Kowal, M., 2012. 56 La Gestión del Agua en Cuencas. La Paz, Bolivia Huanca, 2018. 57 Sistematización de la 1ra. Fiesta Nacional del Agua. Experiencia de un proceso de Gestión Social del Agua en Microcuencas. Huanca, M. J. y C. Saavedra, 2012.
36 Sincronías nentes naturales no se degraden y se sostengan en el tiempo. En dicha lógica amplia de entender el MIC, los proyectos MIC del PNC son solamente una etapa, no un fin en sí, siendo su función básica la de dar un impulso y contribuir a las comunidades de la microcuenca con insumos tecnológicos, capacitación y la organización intercomunal, conjuntamente con acciones complemen- tarias de acompañamiento por parte de las instancias locales de gobierno.
Mientras que los primeros proyectos MIC del PNC se caracterizaron por tener una mayor proporción (a veces más del 90%) de su presupuesto asignado a infraestructura de protección ribereña (mayormente gaviones), el MMAyA estableció en su guía de proyectos que el porcentaje de gastos en infraestructura física no debería pasar del 50%, favoreciendo así, la inversión en medidas de protección y manejo de las cuencas como la reforestación, el manejo de praderas, etc.
En un análisis de los resultados alcanzados con la inversión de un proyecto MIC, establecido por razones prácticas entre 0,3 y 0,8 millón de dólares, el MMAyA reconoció que en cuencas mayores los impactos se Manejo Integral de Cuencas vuelven intangibles, por lo que determinó que la micro- cuenca para fines de intervención con un proyecto MIC El componente de inversiones en proyectos de Manejo no debe ser mayor a 100 km2. Integral en Cuencas (MIC) ha tenido a lo largo de su trayectoria un peso mayor en el presupuesto del PNC, La sostenibilidad de los resultados de los proyectos MIC que se estima en el60 %. Como respuesta a los resultados ha sido un aspecto clave en el desarrollo de los instru- poco favorables de las primeras carteras de proyectos mentos de intervención del PNC. Para su evaluación, el MIC, el MMAyA tuvo que precisar mejor sus alcances. MMAyA ha desarrollado indicadores reflejando el grado Más allá del horizonte de la intervención o el proyecto de consolidación de una organización local y la réplica MIC, se ha llegado a entenderlo como una situación en de las medidas de manejo iniciadas por el proyecto, que comunidades de pobladores de una microcuenca, aspectos que son monitoreados regularmente como de modo coordinada y concertada, dan forma al manejo parte de los indicadores del Marco de Evaluación de de sus sistemas de vida de manera que sus compo- Desempeño del PNC58.
58 Ver sección 4 de la presente sistematización.
Sincronías 37 Integralidad
La integralidad aparece en dos conceptos claves del PNC, de GIRH y MIC, pero en la práctica de implementación resulta ser un término que genera bastante confusión, ya que se puede interpretar de muchas formas. Puede por ejemplo, denotar la integración de sectores de uso; aprovechamiento y protección; cantidad y calidad hídrica; la condición física-química y ecológica de un cuerpo de agua o una cuenca; la relación agua-suelo-ve- getación; la consideración de aspectos técnicos, institu- cionales, sociales y culturales.
Confrontado con esta multitud de posibles interpre- taciones, los operadores del PNC se esforzaron en encontrar las mejores prácticas, a fin de implementar las actividades bajo este concepto. Un ejemplo, es la guía generada para el desarrollo de Planes Directores de Cuencas con enfoque de cambio climático. El grado de integralidad en los programas y proyectos del MMAyA, se evalúa desde 2017 en función de la cantidad de sectores y subsectores involucrados en sus inversiones, entendiéndose que la integralidad debe procurarse de manera gradual, conforme al desarrollo de las capaci- dades institucionales en materia de gestión hídrica. Vertientes de agua dulce en la cuenca alta de la Cordillera del Cuenca como unidad territorial de gestión Tunari, Tiquipaya - Cochabamba.
Quizás sea la cuenca como unidad territorial de gestión, cierto grado de definición en el dilema de escalas, distin- uno de los conceptos más discutidos y más difíciles de guiendo tres niveles de gestión de la cuenca: lograr consenso. Por un lado, es desafiada la adopción del plan de cuencas como base territorial de gestión hídrica. Microcuencas, menores de 100 km2, como Estas críticas se sustentan en que la realidad socio-cultural espacios territoriales de gestión interco- boliviana de gestión de agua por usos y costumbres, en munal del agua y recursos asociados, muchos casos se define por la cuenca y en otros, por confi- guraciones territoriales, llamadas “cuencas hidro-sociales”59. Cuencas estratégicas priorizadas por su problemática o potencial de alcance Otra complejidad para operativizar cuencas como nacional, cuya gestión depende del esfuerzo unidades de gestión hídrico-ambiental radica en las coordinado intermunicipal y/o interdeparta- múltiples escalas existentes, desde las cuencas micro mental, hasta las cuencas de los grandes ríos continentales. El PNC en su último programa plurianual ha alcanzado Cuencas transfronterizas, cuya gestión depende de la coordinación y acuerdos entre Estados soberanos.
59 A paradigm confronting reality: The river basin approach and local water management spaces in the Pucara Basin, Bolivia. Water Alternatives 10(1): 181-194via. Cossío et al, 2017.
38 Sincronías Planes Directores de Cuenca (PDC)
Los Planes Directores de Cuenca surgieron en el año de planificación e instancias de coordinación y gestión, 2010, como una respuesta a la búsqueda de impactos a tal como se puede apreciar en la Tabla 2. nivel de la cuenca y como una alterativa a la dispersión de los proyectos de inversión de la Gestión Integrada La implementación de esta lógica de intervención es un de Recursos Hídricos y del Manejo Integral de Cuencas. proceso que se está iniciando y que implica una serie de Su objetivo es “impulsar la gestión integral y la gober- desafíos que requerirán de soluciones creativas prove- nabilidad hídrica” en el territorio de la cuenca, promo- nientes de la práctica, la retroalimentación y el apren- viendo el alineamiento de las políticas sectoriales con dizaje institucional, procesos que han sido parte de la las intervenciones de GAD, GAM, actores privados y cultura institucional surgida alrededor del Plan Nacional usuarios del agua. de Cuencas.
Su implementación se realiza apoyada por plataformas El proceso de formulación de los Planes Directores de interinstitucionales, que funcionan como espacios “de Cuenca ha concluido en siete cuencas en 2017 y se diálogo, negociación, concertación y aprendizaje60” bajo estima ampliar hasta catorce al año 2020. Los que se un ciclo continuo, que se inicia a partir de una proble- encuentran en etapa de implementación, lo han hecho mática concreta. mediante acuerdos intergubernamentales que han posibilitado la conformación de las plataformas interins- A partir de 2013, la lógica territorial de intervención se titucionales y la elección de directorios de cuenca encar- hizo mucho más explícita, introduciendo instrumentos gados de coordinar las actividades entre sus socios.
Tabla 2. Lógica territorial multiescala de intervención del Plan Nacional de Cuencas 2
Área Instrumento Niveles de Espacio de Nivel referencial de gestión Coordinación coordinación Objeto
Políticas nacionales, compatibilización de Plan Nacional Un millón de Mesa marcos institucionales, Nacional de Cuenca Intersectorial km2 intersectorial priorización de cuencas (PNC) estratégicas. Gestión de cuencas trasnacionales
Plataforma Interguberna- de gestión Planificación de inversión Plan Director mental (go- Cuenca 2000 a de cuenca, concurrente para el de Cuenca bernaciones, estratégica 100 000 km2 Unidad Técnica desarrollo regional con (PDC) municipios) e de Gestión de sostenibilidad hídrica intersectorial Cuenca
Organismo Proyecto de inversión, Micro- Proyecto 10 a 100 km2 Intercomunal de Gestión de normas locales de pro- cuenca GIRH/MIC Cuenca (OGC) tección
Fuente: PNC2.2
60 PNC2.1 2013-2017. Sincronías 39 Uno de los desafíos futuros para implementar estos Gestores de cuencas planes directores es lograr el nivel de autoridad que los haga vinculantes, dado que su ámbito territorial excede Un último tema abordado en este acápite de aterrizaje el ámbito de las jurisdicciones de sus socios, e incluye a conceptual es el de las entidades gestoras de agua otros sectores del nivel central del Estado, a las ciudades y cuencas. A la espera que el tema institucional del capitales y a los actores privados que tienen influencia en agua sea definido legalmente, las operaciones del la cuenca, dentro de las plataformas interinstitucionales. PNC han generado pautas en cuanto a nuevas compe- tencias de gestión hídrico-ambiental a ser aplicadas en
No obstante, son la respuesta a la búsqueda de nuevas a los distintos niveles de gestión, tanto técnicas como formas de articulación entre los diferentes niveles del administrativas. Aún en pleno proceso de desarrollo, Estado a partir de problemáticas concretas y acciones podemos presentar algunos de los “nuevos gestores” concurrentes, y pueden convertirse en el mecanismo cuyo rol en el desarrollo de una cultura del agua viene por excelencia para lograr la gobernabilidad hídrica en construyéndose a través del plan de cuencas, y estos espacios territoriales mayores. son los Organismos de Gestión de Cuencas.
»» Organismos de Gestión de Cuencas (OGC)
De las experiencias desarrolladas con proyectos MIC a nivel de microcuenca, surgen las condiciones o no, de una organización intercomunal para la gestión de agua y cuenca. Sin tener un modelo fijo de este nivel de organización, los Organismos de Gestión de Cuencas se presentan como un nuevo espacio de coordinación y articulación de demandas hacia el nivel municipal en materia de agua, medio ambiente y desarrollo sobre el potencial productivo local.
Aun así, la racionalidad de funcionamiento de los cerca de 30 Organismos de Gestión de Cuencas hoy registrados, es muy variada. En algunos casos, se trata de organiza- ciones de regantes o usuarios que en otras categorías de uso, han asumido una vocación de protección de cuenca para asegurarse el abastecimiento de agua. Otros, se perfilan con una vocación netamente forestal y podrán proyectarse como gestores forestales, y/o también se desenvuelven en un rol de gestores ambientales en las cuencas con emprendimientos mineros y/o agrícolas bajo riego.
40 Sincronías Flujo de agua dulce en el valle central de Cochabamba. Cultivos y comunidades en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
»» Gobiernos municipales »» Gobiernos Autónomos Departamentales A nivel de los municipios, puede haber una o varias microcuencas o bien Organismos de Gestión de Cuencas, Los gobiernos autónomos departamentales también que requieren del apoyo del gobierno municipal para su son titulares de competencias en temas hídrico-am- consolidación, el ejercicio de sus funciones, y la imple- bientales. Las experiencias del Plan Nacional de Cuencas mentación de inversiones mayores como los proyectos han evidenciado las limitaciones que presenta este MIC. Constitucionalmente, el GAM reúne competencias nivel de gobierno en términos de capacidad financiera hídrico-ambientales como los servicios de agua potable y operativa para el cumplimiento de dichas funciones, y saneamiento, y cuenta con recursos para su implemen- por lo que los resultados alcanzados son heterogéneos tación. Una facultad importante de los municipios es su y dispersos según la gestión de cada nivel. Aun así, la poder legislativo, que puede aprovechar para dirigir en su consolidación de la política del Plan Nacional de Cuencas territorio el abordaje de temas hídrico-ambientales. depende críticamente de la capacidad de las funciones a nivel departamental, como por ejemplo, la conducción »» Plataformas de gestión de cuencas de plataformas de gestión de cuencas estratégicas y el intermunicipales desarrollo de Planes Directores de Cuencas, asimismo, el desarrollo de estrategias departamentales de gestión Para la gestión de cuencas intermunicipales, se ha hídrica y adaptación a riesgos climáticos, el monitoreo desarrollado el modelo de plataforma intergubernativa ambiental y la articulación intersectorial. de cuenca. Actualmente, se han establecido estas plata- formas en seis cuencas estratégicas, que fungen como »» Ministerio de Medio Ambiente y Agua laboratorios para el desarrollo de la gobernanza hídrica a este nivel. Entre los instrumentos de gestión desarrollados El MMAyA es la entidad responsable de la formulación se cuenta con planes directores de cuencas y estructuras y desarrollo de la política pública nacional de cuencas y operativas de soporte a las acciones: Unidad de Gestión recursos hídricos de la gestión de instrumentos finan- de Cuenca (UGC). Administrativamente, las UGCs pueden cieros y de soporte, para su implementación. Así como depender del MMAyA, en el caso de cuencas interdepar- el desarrollo de instrumentos técnicos, de información y tamentales, o de los gobiernos autónomos departamen- del seguimiento y monitoreo de la política. tales en caso de cuencas intermunicipales.
Sincronías 41 »» Cancillería
Es la instancia gubernamental responsable de la conducción de procesos de gestión de cuencas trans- fronterizas en coordinación con países vecinos con los que Bolivia comparte cuencas hidrográficas. El MMAyA representa para el desarrollo de la gestión en cuencas transfronteriza un ente de soporte técnico.
A manera de conclusión podemos decir que el Plan Nacional de Cuencas ha incorporado y generado una riqueza de ideas, experiencias y aprendizajes que se convierten gradualmente en una nueva instituciona- lidad hídrica en el país. En este camino hacia la consoli- dación de la política pública aún quedan muchos retos a superar y conceptos a esclarecer. Lo promisorio de la experiencia, objeto de la presente sistematización, es que se evidencia una trayectoria de construcción de política muy importante, capaz de jugar un rol central en estrategias nacionales mayores incluyendo la adaptación al cambio climático.
Tiquipaya, Cochabamba. 42 Sincronías 1.4 Desarrollo de la política subsectorial de cuencas
En este acápite se presenta la trayectoria del desarrollo del Plan Nacional de Cuencas tal como se plasmó en sus diferentes versiones de planes estratégicos y programaciones operativas plurianuales.
1.4.1 Plan Nacional de Cuencas, versión 1.0.
La primera versión del Plan Nacional de Cuencas esbozó mentales como entes ejecutores, estuvieron empeñados una política de cuencas enmarcada en la nueva visión en encaminar la ejecución de una primera cartera de de una Bolivia digna, soberana y democrática en el catorce proyectos de Manejo Integral de Cuencas. De contexto de la política nacional del “vivir bien”, del Plan igual manera, la actividad de la mesa de donantes en Nacional de Desarrollo 2006-2011. Fue el resultado de estos años estuvo enfocada a la gestión financiera, un proceso de formulaciones y ajustes en el que parti- administrativa y operativa de las inversiones. ciparon autoridades, funcionarios públicos, coopera- ciones y expertos nacionales e internacionales, materia- El énfasis de la primera versión del Plan Nacional de lizándose a través de la Resolución Ministerial N°110 del Cuencas en el ensamblaje de un programa de inver- 29 de diciembre de 2006. siones locales en Gestión Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral de Cuencas; resultó en una La primera versión del Plan Nacional de Cuencas serie de definiciones prácticas que permitieron la presenta un conjunto de resultados orientados al operativización del PNC como programa nacional de desarrollo institucional y a temas estratégicos de mayor inversiones en GIRH/MIC, incluyendo la elaboración envergadura, aún sin especificarse las acciones y otros de estudios técnicos de pre-inversión y el allanamiento aspectos operativos para su alcance. Su presupuesto de procesos administrativos sobre la aprobación de la global estaba dirigido, casi en su totalidad, a la imple- inversión pública. mentación de proyectos de Manejo Integral de Cuencas. Algunas de las definiciones importantes que marcarían Este énfasis en las acciones localizadas en la micro- el futuro del programa fueron el nivel de inversión del cuenca refleja el propósito de la construcción de una proyecto Manejo Integral de Cuencas, de alrededor nueva cultura del agua desde abajo, basada en los usos de medio millón de dólares y la concurrencia de dicha y costumbres de las comunidades. Sin embargo, la inversión entre los niveles de Estado: nivel central, concepción del Plan Nacional de Cuencas como programa departamental y municipal, en la proporción 70-20 y de inversiones, yuxtapuesta a los de otros subsectores, 10%. También se definió que la pre-inversión correspon- como el riego y el agua potable con una trayectoria de dería a los municipios que identificarían las demandas inversión pública de largo aliento, se explica por el hecho por este tipo de proyectos en su territorio, y la duración de su posicionamiento como política integradora de los de dos años del proyecto de inversión. subsectores vinculados a la gestión del agua. Aunque algunos donantes hicieron incidencia para que Partes involucradas en estos primeros años de la imple- la selección de proyectos de inversión fuera por medio mentación del Plan Nacional de Cuencas, tanto guberna- de concurso, esta opción no fue tomada en cuenta
Sincronías 43 Espejo de agua Laguna Mayu, en el Municipio de Totora, Cochabamba.
por la cabeza del sector, que se reservó la decisión y sostenibilidad, no ha habido cambios de fondo. Por el sobre la elección de las propuestas a financiarse con contrario, durante el transcurso de la implementación los recursos del Plan Nacional de Cuencas según sus del PNC, los instrumentos de implementación se han propios criterios61. desarrollado gradualmente, con lo que la calidad de los proyectos se ha ido mejorando. Aunque muchas formas de implementación fueron ensayadas desde el inicio del PNC, la modalidad principal de implementación ha sido de transferencia de recursos a un ejecutor subnacional, en la mayoría de los casos a "Desde la concepción del PNC municipios, bajo la modalidad de convenio subsidiario. en 2006, el objetivo ha sido la De esta manera, las inversiones en manejo de cuencas gobernanza hídrica local bajo el se han realizado desde un inicio, bajo un enfoque de enfoque de subsidiaridad y de subsidiaridad hacia niveles subnacionales de gobierno. corresponsabilidad. Por eso sus inversiones no deben entenderse En ese entendido, la conformación de un Organismo de como meros proyectos de Gestión de Cuenca (OGC) fue incorporado como compo- infraestructura, y hemos optado nente de fortalecimiento socio-organizativo y estra- para que su ejecución sea tégico con el propósito de contribuir al logro de la soste- delegada a los gobiernos locales, nibilidad de las inversiones MIC del plan de cuencas en a pesar de sus debilidades." su versión 1.
(Carlos Ortuño, Ministro de Aunque las modalidades de ejecución de las inver- Medio Ambiente y Agua) siones establecidas por el plan han sido recurrente- mente cuestionadas por dudas en cuanto a su eficacia
61 El modelo de selección por concurso abierto fue ensayado una vez, a través de la Feria del Agua que resultó en una cartera de proyectos priorizados en base a la expresión de una “demanda calificada”, a través de la presentación de ideas de proyectos por las propias comunidades. El modelo no fue seguido en subsi- guientes rondas de selección de proyectos, debido a que las demandas no respondían a un enfoque de planificación estratégica hídrico-ambiental más amplia, promovida con los Planes Directores de Cuencas.
44 Sincronías 1.4.2 Programación ejecutiva quinquenal 2008-2012
El primer Programa Ejecutivo Quinquenal (PEQ) ante de proyectos sometidos a aprobación respondan a respondió a la necesidad de las partes del Acuerdo de criterios más objetivos.62. Financiamiento Conjunto (AFC) de tener una progra- mación de las inversiones y desembolsos correspon- Mientras que el ritmo de las inversiones en proyectos dientes. En el ejercicio de su elaboración se perdieron GIRH/MIC se había estancado hasta el año 2008, un muchos elementos estratégicos del plan de cuencas 1.0, evento climático permitió al viceministerio de cuencas y lo que causó inicialmente desconcierto entre los partici- recursos hídricos dejar de lado esta situación: el evento pantes de la Mesa de Donantes. de La Niña (2008). Dicho evento causó en el país, graves daños por inundación requiriendo la urgente asignación Si bien este PEQ logró su objetivo de movilizar los de recursos del Estado con reglas administrativas más recursos del fondo canasta y poner en funciona- ágiles. De esta manera, una cartera de 38 proyectos fue miento una estructura operativa de inversiones, otro implementada de forma expedita, mejorando el ritmo tipo de problemas, relacionados con la calidad de las de las inversiones en proyectos GIRH/MIC. propuestas de proyectos de pre-inversión e inversión, procedimientos y aprobaciones, originaron retrasos en Durante el año 2009 se evidenció que, a pesar del la ejecución financiera. avance en la ejecución de proyectos, hubo una falta de coherencia entre el marco estratégico, la programación Una medida exitosa para agilizar los procesos adminis- plurianual, las inversiones y los medios de seguimiento trativos ha sido la elaboración de la primera guía de de resultados63. Esta constatación obligó al MMAyA a proyectos GIRH/MIC, respaldada mediante resolución hacer una mejor estructuración del programa, lo que ministerial. Este instrumento logró que las inversiones en desembocó en la elaboración del primer marco de GIRH/MIC sean formalizadas como rubro de la inversión evaluación de desempeño del plan de cuencas y su pública nacional, permitiendo que la evaluación ex adopción por parte de la mesa de donantes en 2010.
62 Otros subsectores del MMAyA como los de desarrollo forestal y de biodiversidad, no han pasado por esta ruta de elaboración y aprobación de sus guías de inversión. Por esa razón no han logrado constituirse como programa de inversión del Estado, de manera que, a pesar de los importantes montos de financia- miento recibidos, han operado casi exclusivamente bajo la modalidad administrativa de gasto corriente. 63 Danida, 2009; Soriano et al, 2009; Typsa, 2009.
Sincronías 45 1.4.3 Programación plurianual 2013-2017
En la programación plurianual del PNC2.1 se fusionan e indicadores, lo que resultó ser un factor que permitió dos elementos que se tenían en la fase anterior de la facilitación de la asignación de responsabilidades, a manera separada: el macro estratégico (PNC1), y el nivel de áreas técnicas institucionales que se responsa- marco operativo (PEQ2008-2012 ). La unión de estos dos bilizan por alcanzar las metas asumidas. significó un paso importante en el desarrollo del Plan Nacional de Cuencas como política pública de Gestión En la nueva estructura estratégica se resalta como Integrada de Recursos Hídricos, ya que a partir de ésta, área de acción, el desarrollo de Planes Directores de el marco estratégico fue estrechamente relacionado Cuencas que marca la transición de un programa de con la programación de las acciones y de los resultados. inversiones locales a nivel micro, a un programa que pretende enfrentar los problemas hídrico-ambientales Estratégicamente, el plan 2.1 incorporó un conjunto de más complejos y de mayor envergadura, como las de elementos abordados en la fase anterior como estudios las cuencas urbanas, cuencas mineras y cuencas con técnico-estratégicos, entre ellos la Estrategia Forestal, la alto grado de competencia frente a las escasas fuentes Estrategia de Cambio Climático y el Programa Intercultural de agua para la producción. de Cuencas Pedagógicas. Además, se alineó a las nuevas políticas generales de gobierno que se plasmaron enla El plan refuerza la GIRH/MIC como estrategia de Agenda Patriótica 2025. adaptación al cambio climático, al incorporarse en ello el Programa Piloto de Resiliencia Climática financiado La programación plurianual de este plan tiene además con Fondos del Clima. Por medio de dicho programa el la capacidad de incorporar y visibilizar, tanto a nivel de concepto de Planes Directores de Cuenca como marco acciones, resultados y presupuesto plurianual, a los de desarrollo de la gobernabilidad hídrico-ambiental distintos programas de cooperación comprometidos con enfoque de adaptación al cambio climático, fue con la política del Plan Nacional de Cuencas, sea con desarrollado en cuatro cuencas estratégicas intermuni- recursos financieros, asistencia técnica o programa de cipales con alto grado de vulnerabilidad. cooperación con alcances específicos dentro del marco de la política general. De esta manera, este plan obtuvo La gestión de riesgos y la gestión de calidad hídrica, la función de incorporar los distintos aportes en un solo ambos enfoques ocultos en el PNC1 como “temas marco estratégico-operativo; incluyendo un único juego estratégicos”, fueron visibilizados como componentes de indicadores de evaluación de desempeño. del PNC2.1, logrando desarrollarse con una mayor asignación de personal y permitiendo el desarrollo de Otra característica de la programación plurianual del instrumentos y acciones particulares para alcanzar lass PNC2.1 es la coherencia entre resultados, componentes metas estipuladas en la programación plurianual.
46 Sincronías 1.4.4 Programación plurianual 2017-2020
El periodo para la siguiente programación plurianual de General del Estado, a raíz de auditorías ambientales 2017 a 2020 sincronizó los planes plurianuales del Plan realizadas por este organismo de control, ordenando la Nacional de Cuencas con los del ciclo de planificación reducción de niveles de contaminación en cinco cuerpos quinquenal del sistema de planificación integral estra- de agua fuertemente degradados a nivel de país65. tégica del país. El PNC2.2 mantiene la misma estructura estratégica y operativa del 2.1PNC , sin embargo, las La aprobación del PNC2.2 coincide con la programación metas anuales en la mayoría de sus componentes plurianual y los marcos estratégicos subsectoriales de son incrementadas, y la calidad de sus indicadores de otras distribuciones del MMAyA, específicamente de desempeño es modificada hacia una mayor orientación agua potable, saneamiento básico y de riego, visuali- a logro de impactos. zándose una gradual pero inconfundible transversali- zación del enfoque de Gestión Integrada de Recursos Un ejemplo ilustrativo hacia la busqueda de impacto de Hídricos en todo el sector MMAyA. Esta tendencia esta fase de extensión del PNC2 concierne al compo- dirige mayor atención a los planes sectoriales sobre la nente 4 de gestión de calidad hídrica. Mientras que en cuestión de la planificación hídrica en cuencas para el el PNC2.1 las metas estaban orientadas únicamente abastecimiento de nuevos sistemas de uso y una mayor al desarrollo de instrumentos de gestión64, el PNC2.2 preocupación por la sostenibilidad hídrico-ambiental y plantea metas contundentes de mejora de la calidad la resiliencia climática de las inversiones. Por otro lado, de cuerpos de agua. La incorporación de estas metas se manifiesta una clara preocupación por los aspectos de restauración de cuerpos de agua contaminadas institucionales que deben garantizar la sostenibilidad responde a resoluciones emitidas por la Contraloría de los sistemas de aprovechamiento.
1.4.5 ¿En qué medida responde el PNC al propósito que motivó su creación?
La respuesta a la pregunta en este subtítulo se limita a como las de los cuerpos de agua gravemente contami- apreciaciones recogidas de personas y documentación nadas del río Katari, Lago Menor del Titicaca (en La Paz), consultada, sin pretender que éstas reflejen un parecer y río Rocha, recorriendo este último el área metropolitana representativo del conjunto de actores, o incluso el de la ciudad de Cochabamba. Los resultados de esta estra- de aquellos más afectados por la problemática hídri- tegia son de esperar a mediano o largo plazo, y es aún co-ambiental. prematuro emitir criterio sobre este rumbo tomado por el PNC para la construcción de una nueva institucionalidad Con el Plan Nacional de Cuencas, el gobierno ha dado del agua. Por ello, se tomarán como señales de progreso a pasos hacia el desarrollo de la gobernabilidad en cuencas algunos cambios ya visibles.
64 Implementación de sistemas de monitoreo de la calidad hídrica. 65 Instrumentos de gestión referidos particularmente a un caso emblemático de la judicialización de la gestión de cuencas es la restauración de la Cuenca Ma- tanza Riachuelo en Buenos Aires-Argentina, ordenada por el corte supremo. http://www.acumar.gob.ar/institucional/
Sincronías 47 Vista panorámica de la cuenca en el Municipio de Vinto, Cochabamba.
Nuevas demandas y prácticas de manejo
Mientras que en la fase de inicio del PNC había dificultad hoy avanzando con un ritmo de alrededor de 4000 de tener demanda para proyectos de gestión integral de hectáreas por año, por medio de un mecanismo de cuencas propiamente dicho66, hoy en día esta demanda financiamiento ágil orientado hacia el nivel de gestión existe de manera generalizada, así como la necesidad de municipal a través dela modalidad de convenio con contar con mayor protección en las cuencas. el MMAyA. De la misma manera, el Plan Nacional de Cuencas ha impulsado la protección y revegetación La existencia de una demanda por el apoyo estatal en el natural de zonas vulnerables al sobrepastoreo u otras manejo de sus cuencas y protección de sus fuentes de formas de degradación mediante clausuras y/o cerca- agua de parte de municipios y comunidades en zonas mientos. La reforestación y protección contra la degra- de montaña, se atribuye a los resultados obtenidos con dación de suelos se ha extendido en los últimos diez las intervenciones del PNC. Algunos ejemplos de esto años como prácticas de manejo de cuencas a más de pueden ser atribuidos al proyecto MIC en la cuenca ochenta municipios a nivel nacional. pedagógica Guardaña en Oruro, donde la cosecha de agua en la cuenca alta ha contribuido a la recarga Por otra parte la atención de nuevas competencias del acuífero de donde agricultores bombean el agua en materia de gestión de cuencas por parte de los para regar sus cultivos; a la cuenca de Comarapa en gobiernos municipales se manifiesta en algunos casos el Departamento de Santa Cruz donde las comuni- mediante la emisión de normas municipales para la dades y el gobierno municipal han logrado establecer protección de cuencas y fuentes de agua. un mecanismo para conservar los bosques nativos que protejan las fuentes de agua para consumo y para riego. En materia de gestión de riesgos hidrológicos, el Un total de 65 experiencias como estas, bajo condiciones balance de los primeros once años de implementación muy diversas, hoy genera una riqueza de aprendizajes del PNC es la realización de más de mil kilómetros de que inspiran a otras comunidades y municipios que aún defensivos ribereños para la protección de tierras de no emprendieron acciones de manejo de cuencas. cultivo e infraestructura social y productiva, y el funcio- namiento de sistemas de alerta temprana hidrológica Entre los resultados más visibles y mejor documen- en zonas vulnerables a las inundaciones como la llanura tados se encuentran las áreas de cuenca reforestadas, amazónica beniana.
66 Los proyectos demandados al inicio del PNC antes fueron de infraestructura, encauzamiento de ríos y defensivos.
48 Sincronías Desarrollo institucional y gobernanza
Las experiencias locales indican que nuevas prácticas antigua ley ambiental (Ley 1333 de 1994), orientados de manejo y gestión, solo pueden ser sostenibles si van a entidades públicas, municipales y departamentales, acompañadas por el desarrollo de una matriz institucional quienes asumen su responsabilidad en el monitoreo y u organizacional de soporte. Para que se establezca una recuperación de la calidad de cuerpos de agua, a través nueva cultura de gestión integrada del agua, dicha matriz del diálogo con usuarios y agentes contaminantes. debe extenderse por los distintos sectores y subsectores implicados en la gestión hídrica, siendo la coordinación Sin embargo, se vislumbra una capacidad mejorada en intersectorial un obstáculo conocido. los actores involucrados en los procesos de desarrollo de la gobernabilidad hídrica en cuencas, a través del En los ejemplos antes mencionados, como el de la abordarje de mejor manera de los conflictos de agua. Un cuenca Katari y del Lago Menor del Lago Titicaca, ejemplo, es la cuenca del río Mizque en el que, a través un programa de restauración y de seguridad hídrica de un proceso de planificación hídrica intermunicipal y que involucra a diferentes actores y sectores fue participativa, se visibilizaron para los actores las limita- encaminado incluyendo entre otros, la realización ciones y potencialidades del sistema hidrológico bajo de plantas de tratamiento de aguas residuales en la necesidad de satisfacer la demanda actual y futura, municipios mayores y menores, rellenos sanitarios alcanzándose un diálogo sobre rutas alternativas de para la deposición de basura, proyectos de manejo desarrollo del potencial hídrico. Por otra parte, también productivo ganadero y un sistema de monitoreo de en los Programas como MIRIEGO que han incorporado la calidad ambiental. Una gran cantidad de acciones en sus modalidades de preparación de proyectos de complementarias orientadas entre otros a prevenir inversión, nuevos métodos de planificación hídrica a el colapso ecológico del Lago Menor del Titicaca es nivel de cuencas. coordinada por la Unidad de Gestión de la Cuenca Katari (UGCK), dependiente del MMAyA. Siguiendo El objetivo del Programa MI RIEGO, es aumentar el el ejemplo de esta unidad, varias otras cuencas han ingreso agropecuario de los hogares rurales benefi- conformado unidades de gestión, como la del lago ciados de una manera sustentable a través de un incre- Poopó, el río Rocha y el río Guadalquivir. mento en la superficie agrícola bajo riego, y de un mejoramiento de la eficiencia en el uso y distribución Los procesos de desarrollo de gobernabilidad hídrica del agua para fines agropecuarios. también muestran su potencial de articulación de actores para la viabilización social, política y ambiental Es reconocido por la mayoría de los actores consul- de proyectos de mayor envergadura como sistemas de tados, que los logros alcanzados aún son eventuales y regulación hidráulica para uso multipropósito. Actual- tienen poca visibilidad. La gestión ambiental y la gestión mente, estas inversiones suelen sufrir largas demoras por de cuencas en particular, son inversiones poco atrac- no encontrarse puntos de encuentro entre los propios tivas por la tendencia generalizada de los actores de no actores involucrados que representan distintos intereses valorar lo que se tiene, hasta que se lo haya perdido. Lo son las plantas de tratamiento de aguas residuales que el PNC parece estar logrando es que cada vez más urbanas, son un ejemplo notorio de estos casos. van surgiendo actores, que se desvían del patrón común de ignorar los problemas ambientales de sus zonas, En materia de gestión de la calidad del agua, el compo- perfilándose como promotores activos del enfoque de nente 4 del Plan Nacional de Cuencas ha emprendido gestión hídrico-ambiental del PNC. el desarrollo de nuevos instrumentos basados en una
Sincronías 49 1.5 Desarrollo del marco legal e institucional
1.5.1 Desarrollo del marco legal de gestión integral de agua y cuencas
Desde los años 70, hasta el 2002, fueron elaboradas La falta de una ley de gestión integral del agua se hace 32 propuestas de ley de agua sin llegar a ser promul- sentir sobre todo en casos de conflicto y otros problemas gadas67, y desde aquel año otros cuatro intentos que no se resuelven con los instrumentos existentes (usos quedaron sin efecto. La expectativa de poder llenar este y costumbres, resolución de conflictos a nivel sectorial). vacío legal con una nueva Ley de Aguas que tome como La falta de un instrumento legal con el que puede hacerse base conceptual la gestión integral e intersectorial cumplir una decisión, en estos casos, obliga a la autoridad del recurso hídrico en cuencas, fue identificada en la nacional a buscar soluciones a través del diálogo y la creación del Ministerio del Agua en 2006, y se menciona búsqueda de consensos, postergándose la implemen- de manera explícita en la primera versión del PNC. Sin tación de proyectos de importancia social, como en embargo, la dificultad de llegar a un consenso político el caso del proyecto de agua para uso multipropósito sobre este tema profundamente conflictivo en Bolivia Pucarani-Batallas-El Alto en el departamento de La Paz. ha ocasionado que se perdiera de vista este objetivo en el tiempo68. Mientras que en el entorno institucional y profesional involucrado en el desarrollo del aprovechamiento Los diferentes proyectos de ley que circularon hasta hidráulico, predominan las llamadas por el establecimiento la fecha proponen una estructura institucional de de un marco legal de aguas que permite el progreso de gestión hídrica integral, incluyendo la creación de un proyectos de beneficio social y económico, otros advierten ente competente capaz de otorgar los derechos de uso sobre el riesgo de la asignación legal al Estado central de fuentes de agua para los diferentes sectores, con respecto a la función de otorgar derechos de uso.70 base en la cuenca hidrográfica como unidad territorial de generación de un determinado potencial hídrico. En ausencia de una institucionalidad consolidada, Al haberse rechazado las diferentes propuestas de ley esta responsabilidad podría resultar aplastante ante la integral de agua, cada sector de uso han mantenido enorme demanda de usuarios por ver reconocidos sus sus propios entes reguladores. Para el sector de agua derechos de uso frente a otras demandas y deman- potable, la entidad reguladora es la Autoridad de dantes, en ausencia de instrumentos e información Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Sanea- local detallada que se requieren para ejercer este rol miento Básico (AAPS); para el sector de riego, el Servicio frente a sus atropellos. Nacional de Riego (SENARI) y Servicios Departamentales de Riego (SEDERI); para el sector minero, la Autoridad En la práctica de la implementación del Plan Nacional Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM69) y autori- de Cuencas, durante los últimos años, el MMAyA parece dades regionales; para el sector de energía, la Autoridad haber escogido una orientación menos legalista de de Fiscalización y Control Social de Electricidad (AE). derechos en el abordaje de los conflictos de uso, poniendo
67 Legislación del agua en Bolivia. UMSS. Centro Agua. Cochabamba, Bolivia Febrero del 2002. Bustamante, 2002. 68 Información recogida en entrevistas con ex autoridades. 69 Artículo 111 de la Ley 535 de minería y metalurgia estipula que el derecho de uso del agua en una concesión minera es parte de un derecho minero, previo autorización de la autoridad de agua. Sin embargo, la figura de autoridad de agua no fue legislada a falta de una Ley de Aguas. 70 Proyecto de Ley Marco “Agua para la Vida” : Avances y retrocesos. Presentación de power point. Bustamante, 2012;
50 Sincronías más bien en marcha la implementación de instrumentos de la gestión hídrica, a la espera de que una ley general para el análisis local de las demandas actuales y futuras, de agua se concretice. Así entonces, en materia de las potencialidades amenazas y la planificación del uso y gestión de aguas subterráneas ha ordenado el registro protección de las fuentes y las cuencas. El desarrollo de de estados de perforaciones, de manera que pueda dichos instrumentos técnicos de gestión van acompa- desarrollarse una base de datos de recursos hidrogeo- ñados por la introducción de mecanismos participativos lógicos. De la misma manera, ha normado que infor- de organización y la toma de decisión sobre el manejo de mación hidrometeorológica recolectada por cualquier los recursos en cuencas, bajo el riesgo de convertirse en entidad pública sea compartida y centralizada por el el escenario propicio de conflictos hídrico-ambientales. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología, con el propósito de que información poco difundida en las Al mismo tiempo, el MMAyA ha avanzado en la tarea distintas oficinas sectoriales sea publicada para su uso a de promover normas que regulen aspectos parciales favor del desarrollo integral del país.
1.5.2 Desarrollo de la institucionalidad hídrico-ambiental
Antes del año 2006, las instituciones para la gestión Hoy en día, el desarrollo de la gobernanza hídrica de cuencas habían funcionado principalmente a nivel es impulsado por el MMAyA en interacción con los departamental, especialmente en Santa Cruz, Cocha- gobiernos departamentales y municipales, en medio bamba y Tarija. Con la creación del Ministerio del Agua, de un proceso de desarrollo de autonomías y descen- el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos y el PNC tralización dictado por la Ley Marco de Autonomías y y se eleva la gestión integral del agua a nivel de política Descentralización que crea una nueva distribución de nacional. La nueva estructura nacional inició su labor competencias entre niveles de gobierno. En materia con un mínimo de personal y gradualmente extendió su de agua y medio ambiente, la Constitución Política del capacidad a través de contrataciones de profesionales, Estado y la Ley de Autonomías asignan competencias capacitados ampliando sus articulaciones con entidades a cada uno de los niveles: nacional, departamental, subnacionales, nacionales e internacionales. municipal y territorial indígena, sin embargo, se perciben
Aguas del río Surutú que bordean el Municipio de Buena Vista, Santa Cruz. Sincronías 51 a estas legislaciones como dispersas entre los distintos instrumentos, hacia un mayor número de municipios, así subsectores de uso (riego, agua potables, etc.), sin como la capacidad de identificar la demanda calificada definirse con precisión las funciones de gestión integral y para implementar proyectos de Gestión Integrada de de protección de las fuentes. Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas.
La construcción de las nuevas autonomías territoriales A pesar de una contribución financiera modesta, del departamentales y municipales tropieza con dificul- orden del 10% de la inversión en proyectos de Manejo tades de carácter financiero, político, legal y socioeco- Integral de Cuencas, los municipios cumplen una nómico.71 En consecuencia, las políticas de desarrollo función central en el diálogo directo con las comuni- nacional como en el caso de agua potable y riego, dades beneficiadas, la priorización y el diseño de las delegaron sus operaciones a entidades estatales, al inversiones y en la ejecución de proyectos. El conjunto margen de las entidades de gobierno subnacionales. de estas funciones muchas veces excede la capacidad Contrariamente, el PNC ha desarrollado sus estrategias instalada en municipios, sobre todo los menores con de implementación a través de los gobiernos departa- poca posibilidad de contratar personal especializado y, mentales y municipales como ejecutores, a pesar de las por ello, el Plan Nacional de Cuencas empleó diversos deficiencias encontradas en estos niveles. mecanismos de refuerzo de esta capacidad, siendo la mayoría de estos alcanzados mediante el apoyo de Ante la debilidad operativa de los municipios, el MMAyA agencias de cooperación. ha puesto en funcionamiento Unidades Desconcen- tradas en Chuquisaca y Cochabamba, que junto con En cuanto a la institucionalización de la gestión de los equipos técnicos de la sede central en La Paz, se cuencas a nivel de gobiernos subnacionales, se puede encargan del acompañamiento a los gobiernos munici- percibir una gradual adopción de las políticas nacio- pales y departamentales para la implementación de las nales a nivel de sus estructuras institucionales. En los acciones del PNC. gobiernos departamentales, esto se manifiesta en la incorporación de unidades o direcciones con la función Un nivel intergubernativo con el que se ha podido de gestión integral de recursos hídricos y cuencas y la articular para implementar el Plan Nacional de Cuencas, elaboración de políticas departamentales de cuencas en ha sido el de las mancomunidades de municipios. De algunos de ellos. más de 20 organizaciones de este tipo en el país, doce fueron involucradas en la identificación y acompaña- En los municipios, aunque las funciones de gestión de miento de inversiones en GIRH/MIC a nivel de sus socios cuencas, gestión de riesgos, desarrollo agropecuario municipales. Sin embargo, aunque hayan mostrado su y forestal y otras áreas asociadas muchas veces se eficacia en tender un puente entre el nivel de gobierno encuentran encargadas en una sola unidad o dirección, central y sus socios municipales, su desempeño como se percibe una mayor sintonía con las políticas nacio- interlocutores para el desarrollo de la institucionalidad nales, además de una gradual mejora en la formulación hídrico-ambiental ha sido poco constante, debido a su de demandas y proyectos al respecto. Otro aspecto carácter de instancias asociativa, sin competencias en importante se refiere al uso de la competencia legis- materia de gestión de los recursos naturales, ni base lativa con las que cuentan los gobiernos municipales, segura de ingresos. Aún así, se considera que su rol ha como instrumento para dirigir la ocupación territorial sido de mucha importancia para extender la implemen- y la protección de las cabeceras de cuencas para la tación del Plan Nacional de Cuencas, los conceptos e protección de fuentes de agua.
71 Informe de Proyecto, Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo. SNV, 2010.
52 Sincronías 1.6 Conclusiones
El desarrollo del Plan Nacional de Cuencas como política pública de la GIRH es el resultado de una confluencia de factores, y actores públicos y sociales que marcan el periodo estudiado entre los años 2000 y 2018. Periodo en que el país ha estado sometido a una transformación profunda, impulsada por distintos acontecimientos de conflicto social y al refuerzo del rol del Estado en pos del control y la redistribución de las riquezas nacionales.
La GIRH, como paradigma global asociado al desarrollo sostenible e influyente del discurso de la comunidad de cooperación internacional, se presentó como un planteamiento de política útil para la recuperación del control de los recursos naturales estratégicos, en este caso del agua, plasmado a través de la gestión de información, la planificación, el aprove- chamiento de los recursos con equidad y la conservación de las fuentes hídricas.
El concepto de la GIRH se posicionó durante la refundación del Estado de Bolivia y la Nueva Constitución Política del Estado de2009 , a través del activismo de grupos sociales que se levantaron contra el modelo neoliberal de los años 80 y 90. A partir de la ley de riego del año 2004 y posteriormente con el PNC del año 2006, el concepto de cuenca y la gestión integral e intersectorial del agua se concreta, basada en la fusión del paradigma de la GIRH con el modelo de Manejo Integral de Cuencas, que se había implementado localmente de manera precedente.
A diferencia de otros países, Bolivia no cuenta con una tradición de institucionalidad hídrica, sino que cada uno de los subsectores de uso (agua potable, riego, energía, etc.) desarrolla una institucionalidad individual, incluyendo sus propias normas de aprove- chamiento de fuentes de agua generando un contexto de gestión complejo. En contra posición la construcción de la política pública de GIRH del Plan Nacional de Cuencas implica la articulación de actores y subsectores en el que el MMAyA como la institución rectora lleva el rol impulsor.
La construcción de la nueva cultura de agua y cuencas, es mayormente visibilizada entre los años 2007 al 2012 con un enfoque de gestión local basada en usos y costumbres, sin embargo, acompañada también de un proceso de desarrollo de la capacidad local de gestión. Después de este periodo, el plan también se orienta gradualmente a resolver problemas de mayor envergadura, mediante procesos de desarrollo de gobernabilidad hídrica en cuencas estratégicas mayores, afrontando problemas apremiantes.
Sincronías 53 Eventos de crisis de envergadura nacional, tanto socio-ambientales como naturales, han sido un factor recurrente de impulso de la política pública del Plan Nacional de Cuencas. La perspectiva amplia de análisis de 20 años muestra un desarrollo de la política pública como un proceso discontinuo e imprevisible, que sin embargo, en retrospectiva pudo progresar gracias a la confluencia de capacidades, la voluntad de diálogo y el compromiso firme de actores con los principios formulados al inicio del proceso.
El PNC ha logrado instrumentalizarse mediante un conjunto de herramientas de plani- ficación hídrica, gestión de información, implementación de programas y proyectos, así como a través del fortalecimiento de las capacidades organizacionales e institucionales, adaptadas al contexto institucional-geográfico-cultural boliviano.
Sin embargo, el planteamiento de la sostenibilidad local de las inversiones, basada en el mantenimiento por parte de los gobiernos locales y de la población beneficiaria sobre las funciones ecosistémicas de las cuencas, aún se encuentra en nivel de discurso y no se ha materializado en los instrumentos de implementación del PNC.
La política pública y los instrumentos del plan de cuencas fueron adoptados como tema central en la estrategia país de adaptación al cambio climático y endosado como tal, a la presentación de la propuesta ante los Fondos de Inversión al Clima del programa PPCR, de gestión de cuencas estratégicas con enfoque de cambio climático.
En un principio, se percibía al Plan Nacional de Cuencas como un programa de obras. A partir de la segunda versión del Plan Nacional de Cuencas, se comienza a vislumbrar un reconocimiento más explícito del plan como política de gestión integral de agua y cuencas, con implicancia para otros subsectores de uso de los recursos naturales, aún incluso, sin ser planteado; como paraguas vinculante para todos ellos.
El Plan Nacional de Cuencas construye la política de gestión integral de agua y cuencas desde la experiencia local y el aprendizaje. Se pone en práctica, a través de: a) el Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, implementado como mecanismo de interaprendizaje a nivel de usuarios; b) la sistematización de experiencias y el desarrollo de instrumentos de gestión entregados por distintos programas de apoyo internacional; c) la evaluación anual de indicadores de desempeño del PNC y el aporte de los actores de la mesa de donantes; y d) las evaluaciones externas de cada etapa del PNC y ajustes de la política por el MMAYA, en función de las mismas.
54 Sincronías Para la financiación e implementación de la política pública del PNC, Bolivia contó con el respaldo de diferentes agencias de cooperación internacional que coordinaron este apoyo bajo el liderazgo del MMAyA. Posteriormente, la colaboración de fuentes se amplía en número y diversidad, contribuyendo al escalamiento de la política, y reduciéndose así, los riesgos de una política ambiental, asociada a la dependencia de pocas fuentes de financiamiento.
La complementariedad de aportes y su articulación a nivel de mecanismos de coordi- nación y diálogo político han contribuido al desarrollo y escalamiento de la política, la misma que hoy posee potencial de transformación de las instituciones del país como resultado del esfuerzo conjunto, donde sin estas sinergias, probablemente no se hubieran logrado los resultados alcanzados.
La política del Plan Nacional de Cuencas se sustenta en un concepto internacionalmente adoptado de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Sin embargo, esta adopción es parcial y heterodoxa. El PNC incorpora principios de la GIRH como parte de un repertorio amplio de buenos conceptos encontrados externamente y en su propia trayectoria de gestión de agua, incluyendo “usos y costumbres”, a fin de usarlos como ingredientes de una nueva gobernanza hídrica. La política se construye de una manera exploratoria, ajena a una ley ordenadora capaz de impedir ajustarse a la realidad sociocultural donde se ancla la historia de los pueblos andinos.
Sincronías 55
SECCIÓN Descentralización del Plan Nacional de Cuencas 2.1 Introducción 59 2 2.2 La descentralización del PNC 65
2.3 Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional 75
2.4 Lecciones aprendidas 83 Cosecha de papa en comunidades rurales. 58 Sincronías Sección 2 Descentralización del Plan Nacional de Cuencas
2.1 Introducción
La presente sección tiene por objeto sistematizar el proceso de construcción de la gobernanza hídrica en el marco del Plan Nacional de Cuencas, y la descentralización de funciones de gestión hídrico-ambiental en los niveles subnacionales departamental y municipal.
Desde esta perspectiva, ordena y describe información relevante sobre la gestión de agua y cuencas, y reflexiona sobre el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos subnacionales, asi como, la manera en que estos alimentan la institucionalidad del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego.
2.1.1 Descentralización Un principio clave que orienta la distribución de las objeto del problema, ya sea ésta de carácter normativa, funciones de los Estados y otras estructuras organiza- política o economica. Por otra parte, la descentrali- tivas complejas, entre sus diferentes capas o niveles zación implica la desconcentración de funciones y/o organizacionales, es la subsidiariedad; compren- mecanismos en procesos participativos, que colaboran diéndose por ésta, la resolución de asuntos o gestiones con la toma de decisiones. públicas por la autoridad que esté más próxima al
Sincronías 59 Figura 2. Descentralización y Si se resuelven asuntos en una situación participación en conferencias de excesivo centralismo, se incrementa y foros mundiales sobre agua y innecesariamente la distancia entre el desarrollo. gobernante y el objeto gobernado y, con ello, el riesgo de generar distorsiones de 1977 información y falta de conocimiento cabal Participación efectiva del público. de las necesidades y problemas y de las Conferencia del Agua, Mar del Plata mejores formas de brindar los servicios y soluciones requeridos. Por otro lado, 1992 cuando se trata de resolver los problemas desde niveles demasiado bajos donde no Participación de usuarios, planificadores y responsables de las deci- siones, a todos los niveles. existe la capacidad de superarlos, se corre Conferencia de Agua y Medio Ambiente, Dublín el riesgo de soluciones parciales o inefec- Aumentar la cooperación entre gobiernos, instituciones de investi- tivas, pudiéndose hablar en este caso de gación, ONGs y comunidades locales. Delegar, al nivel más bajo pertinente, la ordenación y el aprovecha- ingobernabilidad. miento integrado de los recursos hídricos. Agenda 21 La descentralización se desprende de Cumbre Mundial de Río de Janeiro dicho principio y de la premisa que la desigualdad de poder en cualquier 1998 estructura organizativa, entre niveles altos Proceso participativo de adopción de decisiones. y bajos, tiende a conducir al centralismo Conferencia de Agua y Desarrollo, Paris excesivo y a las consecuentes ineficiencias El agua es un asunto de ciudadanía y democracia. e ineficacias mencionadas arriba, lo que Manifiesto del Agua, activistas por el derecho humano al agua debe ser contrarrestado con un esfuerzo sistemático de descentralización. En esta 2002 forma de entender el centralismo y la descentralización, la tensión permanente El desarrollo sostenible exige una amplia participación en la formu- lación de las políticas, la adopción de decisiones y la ejecución de entre los dos puede considerarse parte actividades a todos los niveles. inherente de grandes y complejas organi- Cumbre Río +10, zaciones como son los Estados. Johannesburgo
En el desarrollo conceptual de la gestión 2012 integral de recursos hídricos, concre- Necesidad de planificar y adoptar decisiones de forma coherente e tamente en el escenario internacional integrada a nivel nacional, subnacional y local. de la cooperación al desarrollo, el tema Fortalecer las instituciones a todo nivel de descentralización ha sido remarcado Cumbre de Río +20 desde sus inicios para enfatizar la impor- tancia de lograr la delegación al nivel más 2015 bajo posible de la ordenación y aprovecha- Implementar hasta el 2030 la gestión integrada de los recursos miento de los recursos hídricos, a través hídricos a todos los niveles. de una articulación entre el nivel nacional, Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades. subnacional y la adopción de decisiones Objetivos del Desarrollo Sostenible inclusivas, participativas y representativas desde lo local (ver Figura 1). Fuente: Elaboración propia en base a las declaraciones de conferen- cias mundiales y foros internacionales 1997-2015.
60 Sincronías Mujeres productoras de ají colorado en la Comunidad Tejahuasi, Chuquisaca.
En Bolivia, la descentralización del Estado recibió un gran pondía cumplir y hacer cumplir las normas de uso del impulso con la promulgación de la Ley 1551 de Parti- suelo, agua y recursos naturales, ejecutar planes y cipación Popular de 1994. A partir de esta, se crearon programas para eliminar o reducir las causas y efectos municipios en Bolivia y se comenzaron a transferir de los desastres naturales y de los provocados por el importantes recursos fiscales a los gobiernos subna- hombre, la preservación del medio ambiente y el control cionales72. La participación de organizaciones locales de la contaminación. Las OTBs debían participar de las rurales, indígenas y vecinales se ancló en la Ley 1551 con acciones y proyectos y promover la gestión y preser- el reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de vación del medio ambiente, el equilibrio ecológico y Bases (OTB), como sujetos de derecho y de expresión de el desarrollo sostenible. Las prefecturas formulaban y sus necesidades ante los poderes del Estado. ejecutaban programas y proyectos de infraestructura de riego, conservación del medio ambiente y rehabilitación El modelo de descentralización impulsado por la Parti- de cuencas y tierras forestales. cipación Popular fue parte de una visión anteriormente consensuada en la región y en el país. De esta misma El gobierno central, a través del Ministerio de Desarrollo corriente también hacían parte el modelo de reducción Sostenible, fue el encargado de formular las políticas del sector público con respecto al manejo de los recursos para la prevención de riesgos, el aprovechamiento soste- naturales y servicios estratégicos. nible de los recursos hídricos, la prevención y control de la contaminación de las aguas y la coordinación con En cuanto a la gestión de agua y medio ambiente, a los prefecturas y gobiernos municipales para su implemen- gobiernos municipales recién constituidos les corres- tación. Dentro del mismo gobierno central, el Ministerio
72 Municipios y prefecturas.
Sincronías 61 de Asuntos Campesinos, Indígenas y Agricultura estaba a cargo de las políticas de riego. La regulación, control y supervisión de agua potable y saneamiento estaba a cargo de la Superintendencia de Aguas que, desde el año 1997, era la encargada del otorgamiento de conce- siones, autorizaciones y registros de agua potable y saneamiento. Es decir que, el gobierno central tenía el rol de la formulación de la política, la superinten- dencia el de la regulación, mientras que los gobiernos municipales, y en menor medida las prefecturas, eran Niños de primaria de la Unidad Educativa Laphia, Tiquipaya - Cochabamba. los encargados de su ejecución a través de programas y proyectos. 2.1.2 Las autonomías y el nuevo Si bien la Ley de Participación Popular propicia la creación marco competencial de los municipios y la descentralización del gasto público, dando un gran impulso al proceso de descentralización, 74 tuvo también como consecuencias el debilitamiento Con la Nueva Constitución Política del Estado y la Ley 75 del rol estratégico de las políticas nacionales emanadas Marco de Autonomías y Descentralización , el enfoque por el gobierno central y la atomización de las inver- descentralizador del Plan Nacional de Cuencas fue siones. En las palabras del dictamen especial elaborado reorientado hacia los nuevos niveles autonómicos del por el Programa de Reforma y Análisis de la Descentra- gobierno subnacional. La Constitución Política de Estado lización, evaluando los resultados de diez años de la Ley define cuatro tipos de unidades territoriales a cargo de Participación Popular, este “..consagró la intervención de gobiernos autónomos (departamental, municipal, masificada de los habitantes [..] en los procesos de plani- regional y autonomías indígenas originario campe- ficación”73. Es en este contexto, donde se inicia en 2006 sinas), asignando a cada uno sus competencias, inclu- el primer Plan Nacional de Cuencas y que habrá de influir yendo aquellos sobre los recursos hídricos y su gestión. en su forma de ejecución y en sus primeros resultados de manera determinante. Según este marco normativo sobre la estructura organi- zativa del poder ejecutivo del Estado Plurinacional, el gobierno central asume la competencia exclusiva sobre el régimen general de los recursos hídricos y sus servicios, fusionando en una sola entidad -el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas- las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, últimas dos que pueden ser
73 Barrios Suvelza, Franz. Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia – Visión sistémica, relaciones fiscales, reingeniería prefectural. Ministerio sin Cartera Responsable de Participación Popular/Viceministerio de Fortalecimiento para la Gestión Departamental, La Paz, 2003.. 74 Nueva Constitución Política del Estado, promulgada el año 2009. 75 Ley Marco de Autonimías y Descentralización, promulgada el año 2010.
62 Sincronías transferidas o delegadas a los gobiernos subnacionales. forestales y bosques; ii) la elaboración, financiamiento Se trata de competencias de carácter concurrente, en y ejecución de los proyectos de riego conjuntamente materia de gestión de recursos hídricos y cuencas, riego con el nivel central del Estado; iii) la implementación y otros asociados al agua, en las que la facultad legis- de la institucionalidad de riego prevista por Ley, y iv) el lativa se otorga al gobierno central, mientras que las diseño y ejecución de proyectos hidráulicos conforme al facultades reglamentaria y ejecutiva les corresponde a régimen y políticas del nivel central del Estado. los niveles subnacionales de gobierno. Los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM) son De esta manera, al subsector de cuencas y recursos responsables de la ejecución de las políticas generales de hídricos se asignaron facultades para orientar la toma conservación de suelos, recursos forestales y bosques, sin de decisiones en materia ambiental y en la gestión competencias en materia de cuencas, pese a su impor- del agua, en un contexto de ejecución descentralizada tante rol en la gestión territorial. A los municipios se les a través de gobiernos territoriales autónomos, que otorga la competencia de elaborar, financiar y ejecutar también poseen las facultades legislativa, reglamen- proyectos de riego y micro-riego, además de diseñar, taria y ejecutiva en el ámbito de sus competencias. ejecutar y administrar proyectos de aprovechamiento de los recursos hídricos en coordinación con el nivel central Bajo la nueva normativa de descentralización quedan del Estado, con la única competencia exclusiva de los a cargo de los Gobiernos Autónomos Departamen- sistemas de micro-riego, de manera coordinada con los tales (GAD), i) la ejecución de las políticas generales de pueblos indígenas originarios campesinos. conservación/protección de cuencas, suelos, recursos
Sincronías 63 2.1.3 Desarrollo del sistema de planificación del Estado
A partir del año 2015, el nuevo Sistema de Planificación La planificación de mediano plazo, que tiene un Integral del Estado (SPIE) estableció que las acciones, horizonte temporal de cinco años, se traduce en Planes programas y proyectos ejecutados por los gobiernos Sectoriales de Desarrollo Integral (PSDI), a cargo de los subnacionales deberían estar articulados a las políticas ministerios, y Planes Territoriales de Desarrollo Integral sectoriales y nacionales76. Por su orientación a una visión (PTDI), a cargo de los gobiernos departamentales y estratégica y resultados comunes de la gestión guberna- municipales, todos estos alineados a los objetivos y mental sobre los distintos niveles, la ley del Sistema de resultados estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo Planificación Integral del Estado (SPIE) puede propiciar Económico y Social (PDES), establecidos por el nivel el alineamiento estratégico entre estos, ayudando a central del Estado. Una característica particular de los consolidar el proceso de descentralización y apropiación planes territoriales es que incorporan en una sola visión de la Política Nacional de Cuencas en el nivel territorial, de desarrollo de las entidades territoriales autónomas siempre que se pongan en funcionamiento mecanismos (GAD y GAM), los anteriores Planes de Desarrollo de coordinación. Municipal y Departamental (PDM y PDD) y Planes de Ordenamiento Territorial (PMOT y PDOT).
En la formulación de los primeros PSDI´s y PTDI´s entre los años 2016 y 2017, esta lógica de articulación vertical de la planificación no pudo ser cumplida a cabalidad, dado que su formulación forzosamente se dio en paralelo, dando lugar a que los ministerios y los gobiernos subnacionales tuvieran que tomar como única fuente de referencia al PDES, sin posibilidades de alinearse en metas e indicadores territoriales. Pese a estos desfases, el instrumento está siendo evaluado y mejorado, y puede ser decisivo para articular la lógica territorial del PNC con las inversiones de los gobiernos departamentales y municipales a través de indicadores que permitan identificar y cuantificar la contribución de cada uno de ellos a nivel de cuencas.
El desafío futuro está en lograr una adecuada coordi- nación en la formulación de las subsiguientes versiones de estos planes y un mecanismo ágil para su seguimiento, con un sistema de información que permita consolidar la gran cantidad de información comprendida en ellos. De esta forma, el SPIE permitiría un sistema de plani- ficación articulado entre niveles de gobierno, dando respuesta a retos del desarrollo boliviano y, a la vez, permitiendo un alto grado de flexibilidad para ajustar los planes a las condiciones cambiantes del entorno. Expresión de una niña de la Comunidad Laphia, en la Cordillera del Tunari.
76 Ministerio de Planificación del Desarrollo, 2015.
64 Sincronías 2.2 La descentralización en el PNC
Desde su inicio, el Plan Nacional de Cuencas ha incor- la articulación vertical entre los diferentes niveles del porado de manera explícita la descentralización de la Estado y la participación social, teniendo como eje gestión del agua y cuencas en sus lineamientos estra- transversal el enfoque intercultural, siendo este uno de tégicos. Para tal fin, propone el desarrollo de la gober- los puntales sobre el que surgió su marco conceptual, nabilidad hídrica en el país impulsando de manera tal como se muestra en la Figura 3. simultánea la descentralización de sus operaciones,
Figura 3. Elementos de la gobernabilidad hídrica en el Plan Nacional de Cuencas 1 (2006-2012)
Descentralización Participación Articulación
Implementación de la GIRH/ Participacíon y concer- De los niveles locales, MIC de manera descen- tación con la población, regionales y nacional. tralizada y transfiriendo usuarios y actores locales. competencias.
Transversal: Eje intercultural
Fuente: Elaboración propia en base al PNC1.
Para lograr la articulación vertical, la descentralización de La experiencia de la primera etapa del Plan Nacional las operaciones, la participación social, el fortalecimiento de Cuencas y el nuevo marco de autonomías y descen- institucional y el desarrollo de capacidades, la Política tralización impulsaron el proceso de descentralización Nacional de Cuencas ha empleado diversos instrumentos. de la política pública hacia los niveles subnacionales de gobierno, y la redefinición de roles entre el Vicemi- El cofinanciamiento permitió promover la co-partici- nisterio de Recursos Hídricos y Riego, los gobiernos pación y apropiación de las inversiones en proyectos autónomos municipales y el Gobierno Autónomo de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/ Manejo Municipal, a partir de responsabilidades y competencias Integral de Cuencas del Plan Nacional de Cuencas por de cada uno y su articulación mediante acuerdos y comunidades, gobiernos subnacionales y el Viceminis- convenios, como se muestra en la Figura 4. terio de Recursos Hídricos y Riego.
Sincronías 65 Figura 4. Estructura de implementación descentralizada del Plan Nacional de Cuencas
- Desarrollo de Instrumentos de gestión - Sistema de información - Seguimiento, monitoreo y evaluación. - Desarrollo de capacidades Acuerdos y convenios para: - Políticas generales - Coordinación interinstitucional - Ejecución de programas y proyectos Viceministerio - Gestión de financiamiento - Servicios especializados y capacita- de Recursos ción a municipios Hidricos y - Gestión de información Riego - Seguimiento, monitoreo Acuerdos y convenios para: - Ejecución de proyectos -Desarrollo local de capacidades
- Planificación y ordenamien- to territorio regional - Servicios técnicos de ges- Gobernaciones Municipios tión de cuencas - Cofinanciamiento de pro- yectos - Ejecución de programas y proyectos intermunicipales Acuerdos y convenios para: - Promoción de políticas y - Ejecución de proyectos - Prestación de servicios hídricos locales (agua normas departamentales de - Supervisión potable, riego, manejo de cuencas) GIRH/MIC - Prestación de servicios - Planificación del desarrollo local y ordena- - Información de cuencas miento territorial - Colaboración en cuencas -Financiamiento y ejecución de proyectos intermunicipales - Gestión del agua (planificación hídrica, plataformas locales de gestión de cuencas, gestión de conflictos) - Políticas y normas locales de GIRH/MIC
Fuente: Plan Nacional de Cuencas, programación plurianual 2013-2017
A través de esta estructura de implementación y desde de planificación participativa en estos niveles. Enlos la programación quinquenal 2013-2017, se operan siguientes subtítulos se detallan estos mecanismos de las estrategias del Plan Nacional de Cuencas de plani- operación para algunas de las líneas estratégicas del ficación hídrica y gestión de cuencas para el fortaleci- Plan Nacional de Cuencas con mayor implicancia para la miento de la gobernabilidad hídrica a nivel departa- descentralización. mental y municipal, como parte integral del proceso
66 Sincronías 2.2.1 Proyectos de manejo integral de cuencas
Los proyectos de Manejo Integral de Cuencas77 han sido desde el inicio del 2007 los que ocuparon la mayor parte del presupuesto del PNC, entre el 50 y el 70%. El objetivo de estos proyectos es el mejoramiento de la condición física de las cuencas y de su manejo, y el logro del desarrollo de capacidades locales. El involucramiento y apropiación de los distintos niveles institucionales es promovida por el Plan Nacional de Cuencas a través de la concurrencia financiera78.
En primera instancia, las iniciativas locales de manejo de cuencas fueron canalizadas a través de los gobiernos municipales y las prefecturas, que también asumieron la pre-inversion y la ejecución de los proyectos, mientras que el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos ejercía un rol orientador, facilitador y cofinanciador, como se puede apreciar en la Figura 5.
María y su hermanita en la Comunidad Laphia del Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
Figura 5. Modelo de implementación de los proyectos MIC, PNC1 Apoyo y seguimiento
Donantes Ministro del Agua Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
Prefecturas de Departamento Ejecución Gobiernos Municipales
Estructuras organizativas y de gestión local del agua
Comunidades y población en general
Fuente: Elaboración propia.
77 PMIC, componente 2 del PNC. 78 La estructura de cofinanciamiento que se mantiene hasta hoy es: Usuarios y Gobiernos Municipales (10%), Prefecturas (20%) y Ministerio del Agua/VCRH (70%).
Sincronías 67 En la primera fase del PNC1, las iniciativas locales no siempre reunían todos los elementos de un enfoque GIRH y MIC, puesto que consideraban aspectos aislados de las cuencas y del sistema hídrico de las mismas, esperándose la incorporación gradual de otros elementos y actores hacia una mayor integralidad79. Sin embargo, esta estra- tegia mostró sus limitaciones80:
Los lineamientos del VRHR para un proyecto de Manejo Integral de Cuencas no eran claramente definidos y conocidos por todas las partes involucradas en la selección y aprobación de proyectos;
Muchos proyectos presentaban fallas de diseño y carecían de un adecuado control de calidad;
La capacidad de ejecución de las prefecturas y municipios era insuficiente; y
En la mayoría de los casos no existían planes de manejo o diagnósticos de cuenca, lo que no daba ninguna garantía de que los proyectos fueran a resolver los problemas de la cuenca.
A raíz de estas experiencias, no pudo ser mantenida la visión inicial de las autoridades de replegarse como minis- terio en un rol normativo y orientador- facilitador, debido a: i) la debilidad institucional de prefecturas y gobiernos municipales; ii) la disminución de la presencia de ONGs y proyectos de desarrollo local que antes habían jugado un rol de soporte técnico, sobre todo, a los gobiernos municipales y, iii) la intervención basada en demandas puntuales de actores locales antes que en la planificación territorial integral81.
Si bien la hipótesis en la primera versión del Plan Nacional de Cuencas estaba basada en que las iniciativas locales podían convertirse en un medio para generar y fortalecer
79 Plan Nacional de Cuencas, 2006. 80 Revisión de Mitad de Periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia (borrador final), Henrik Larsen, Ignacio Ballesteros, Diego Pacheco., La Paz, 2009. 81 Taller con donantes, Soriano Rodolfo, Diagnóstico de la Situación Actual y Orientación Estratégica para Inversiones en el Manejo de Cuencas en Bolivia - Informe Preliminar, kfw, 2009. Producción de maíz en la Comunidad Tuero Chico, Chuquisaca. 68 Sincronías la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el Manejo gestión local que asegurase la sostenibilidad Integral de Cuencas, las debilidades institucionales de las intervenciones. En la mayoría de los comprometieron significativamente su calidad y avance. casos, las microcuencas de intervención son Para subsanar esta situación se adoptaron medidas, de carácter intramunicipal, evitándose las entre las cuales se destacan las siguientes: dificultades surgidas con las intervenciones MIC en microcuencas intermunicipales; Desarrollo de lineamientos técnicos para la priorización de intervenciones capaces de Concentración de los esfuerzos del Plan orientar la formulación y evaluación de los Nacional de Cuencas, incluyendo los proyectos; proyectos Manejo Integral de Cuencas, en cuencas estratégicas mayores de carácter Limitación de la escala de los proyectos de intermunicipal; Manejo Integral de Cuencas a la de micro- cuenca, definida a partir de2010 a una super- Flexibilización de la canalización de los ficie de 100 kilómetros cuadrados. Con este proyectos, de manera que los municipios ajuste se trató de evitar que proyectos con puedan solicitar el apoyo financiero directa- recursos limitados se extendiesen a super- mente al Viceministerio de Recursos Hídricos ficies muy grandes, dejando de tener impacto y Riego, o a través de su gobierno departa- e impidiendo la viabilidad de un órgano de mental, como se aprecia en la Figura 6.
Figura 6. Modelo ajustado de los proyectos GIRH/MIC
Donantes Ministerio del Medio Ambiente y Agua Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego
Unidad Desconcentrada MMAyA
Gobierno departamental
GM GM GM GM GM
Estructuras organizativas y de gestión local del agua OGC
Comunidades y población en general
Fuente: Elaboración propia. GM: Gobiernos Municipales Sincronías 69 Debido a la escala localizada de las inversiones más recientes en los proyectos MIC-microcuencas, que por lo general son intramunicipales, los principales actores involucrados son los gobiernos municipales quienes concentran los esfuerzos de descentralización para la implementación de estas inversiones.
A este nivel, para alcanzar las metas establecidas en manejo de cuencas, es necesario reforzar las capacidades y la articulación de las instituciones y actores locales involucrados, tanto públicos como privados, además de Cuerpo de agua Laguna Mayu en la cuenca alta del Municipio de la innovación de los mecanismos y procedimientos. Totora, Cochabamba.
2.2.2 Participación, género e interculturalidad en las intervenciones del PNC
La participación en proyectos de manejo de cuencas, habilidades, para el uso de los métodos para el análisis y tanto en la identificación, implementación como en la la participación social. operación, es considerada generalmente como aspecto clave para su éxito. La implementación de proyectos Las limitaciones mencionadas afectan de manera de Manejo Integral de Cuencas del Plan Nacional de general en las distintas dimensiones de la participación Cuencas sigue esta prescripción, aunque con algunas social, incluyendo la interculturalidad y género, y otros limitaciones en la práctica debido a varios factores. como la intergeneracionalidad, innovación, inclusión y conflictos. Para superar estas limitaciones y promover Sin agotarse en un análisis exhaustivo, identificamos la participación, el PNC ha incorporado estrategias y algunos de ellos: i) ausencia por lo general de una organi- componentes específicos como el Programa Intercul- zación local de cuencas, previa la identificación de los tural de Cuencas Pedagógicas y el componente de forta- proyectos, de manera que recién en la fase de implemen- lecimiento institucional, generalmente apoyados por tación se organizan los actores de la cuenca para la imple- agencias de cooperación. mentación y operación del mismo; ii) corta duración de la intervención con proyectos MIC de por lo general entre Un ejemplo de lo afirmado es la inclusión del enfoque de 2 y 3 años, lo que no permite un proceso participativo y género, que si bien está presente en la parte narrativa de fortalecimiento organizacional; iii) uso esporádico de de todos los planes plurianuales y aparece en los indica- metodologías participativas de diagnóstico, identificación dores del Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del e implementación de las inversiones, relacionado a la falta primer y del último programa plurianual, no logró tradu- de familiaridad de estos métodos en las entidades ejecu- cirse en medidas concretas. toras, resistencia para gastar recursos en su aplicación y limitaciones en los profesionales que formulan e imple- Al año 2012 se contaba con muy pocos avances en la mentan los proyectos en cuanto a sus conocimientos y equidad de género, debido a una baja apropiación institu-
70 Sincronías cional del tema y por la falta de liderazgo de los diferentes de ir construyendo una propuesta para incorporar el niveles de gobierno. El hecho de que los intentos de tema a través de la experiencia en cuencas pedagógicas. transversalizar género hubieran sido impulsados princi- palmente a través de asistencia técnica externa82 y la La experiencia en Bolivia y en países vecinos muestra falta de estudios que le dieran un carácter operativo de que, para incorporar efectivamente el enfoque de utilidad83, eran las principales razones de esta situación. género en la gestión ambiental, no basta con aplicar medidas puntuales en algún componente o en un A mediados de 2017, una evaluación externa observaba conjunto de proyectos piloto, sino que es necesario que en la muestra de proyectos analizada no se había contar con una estrategia de mediano o largo plazo identificado acciones que promovieran de manera para transversalizar el tema en todas las actividades y sistemática los derechos de participación equitativa componentes, es decir, traducirlo en medidas opera- de mujeres y hombres en los espacios de toma de tivas, y levantar información diferenciada por sexo, decisiones y de representación, pese a que se desarro- además de contar con un presupuesto que haga posible llaban en contextos de alta migración estacional su implementación86. El desafío a futuro es conseguir masculina (migraciónes temporales y cíclicas, propias que desde las cuencas pedagógicas se diseminen a las de sociedades agragrias)84. demás intervenciones en Gestión Integrada de Recursos Hídricos/ Manejo Integral de Cuencas, previa traducción Como consecuencia de aquello, el Programa Plurianual de los aprendizajes adquiridos en cuencas pedagógicas 2017-2020 del Plan Nacional de Cuencas contiene dos y replicadas en metodologías transversales. co-indicadores de género incorporados en el Marco de Evaluación de Desempeño85, como muestra del propósito
82 Eduardo Pando, Ernesto Rüde, Liliana Lorini. (2012). Sistematización del avance de la Política Sectorial de Cuencas en el Marco de la Declaración de Paris. La Paz. Pando, 2012. 83 Misión de evaluación final del Plan Nacional de Cuencas 2006 – 2012. La Paz. Vuurmans et. al, 2012. 84 Evaluación al Plan Nacional de Cuencas, fase II (2013-2017). Unión Europea, La Paz. Marina Dockweiler y Andrés Alencastre. (2017). 85 Los dos co-indicadores del MED 2017-2020 son de producto, y forman parte de una batería más amplia de co-indicadores que evalúan el avance del Programa de Cuencas Pedagógicas. Por el riesgo que significaría su incumplimiento, el MMAyA aún no plantea entre objetivos e indicadores generales, alguna relaciona- da con género o socio-cultural. 86 Género en la gestión de áreas naturales protegidas, GIZ, Lima, Loayza, 2016.
Sincronías 71 2.2.3 Gestión hídrico-ambiental en cuencas estratégicas intermunicipales
Varios componentes del Plan Nacional de Cuencas Figura 7. Niveles comparativos de conciernen a aspectos del desarrollo de la gober- adopción de acciones del PNC nabilidad hídrica en espacios territoriales mayores, en los PTDI departamentales intermunicipales, implicando para su descentra- de 2016 lización a los gobiernos departamentales. Entre
160% ellos, la planificación de la gestión de cuencas estratégicas con Planes Directores de Cuencas, 140% (componente 1), Gestión de Riesgos Hidrológicos (componente 3), y Gestión de la Calidad Hídrica 120% (componente 4).
100% De manera general, la implementación de estos
80% componentes demanda la coordinación de entes gubernamentales de distintos sectores, y subsec- 60% tores, y de varias entidades territoriales autonó- micas. Para estas coordinaciones, el Plan Nacional 40% de Cuencas plantea la conformación de plataformas
20% de gestión, involucrando a los actores institucio- nales implicados en la gestión hídrica, con un rol
0% central de las gobernaciones departamentales en el liderazgo y conducción de los procesos de gestión. Tarija Oruro Potosí La Paz Actualmente, es bajo este enfoque que se redobla Santa Cruz Chuquisaca
Cochabamba los esfuerzos, siendo uno de sus principales desafíos, el desarrollo de los liderazgos institucionales en Planificación y monitoreo GIRH y MIC* entidades de gobierno departamental, para la Transversalización temas emergentes** construcción de acuerdos y alianzas estratégicas que Información, comunicación y fortalecimiento*** permitan generar sinergias entre los actores sociales, públicos y privados presentes en las cuencas. Dichos esfuerzos se concretizan en la implementación de las acciones del Plan Nacional de Cuencas en el marco *) El eje estratégico de planificación y monitoreo de GIRH y MIC del componente 1, de desarrollo de Planes Direc- comprende los componentes 1 (Planes Directores de Cuencas) y 2 (proyectos MIC). tores en 14 cuencas estratégicas hasta 2020. Los **) El eje estratégico de transversalización temas emergentes com- resultados de estos esfuerzos ya se hacen visibles en prende los componentes de gestión de riesgos hidrológicos (componente 3) y calidad de agua (componente 4). una mayor alineación de algunos gobiernos depar- ***) El eje estratégico de información, comunicación y fortaleci- miento comprende los componentes de cuencas pedagógicas tamentales a la política del PNC, destacándose los (componente 5), información y visibilidad (componente 6) y casos de Cochabamba, Chuquisaca y Tarija con un fortalecimiento (componente 7). mayor avance. Fuente: Estrategia de articulación Intersectorial entre Riego y Cuencas – Nivel Departamental, segundo informe prelimi- nar. Programa Mi Riego, enero de 2019.
72 Sincronías 2.2.4 Las Unidades Desconcentradas
Con el propósito de reforzar la articulación entre el sector con asesoramiento en temas técnicos y administrativos, y las entidades de gobierno subnacional, el Ministerio siendo estos últimos los de mayor demanda por parte de del Agua (después MMAyA) inicia en 2008 la creación los municipios. de Unidades Desconcentradas (UD). Luego de algunos avances y retrocesos en este camino, dos de ellas persisten Su trabajo es altamente valorado por los gobiernos con distintos perfiles institucionales brindando servicios autónomos municipales, dado que ha logrado desburo- en cinco departamentos. Los otros cuatro departamentos cratizar los procesos y dar agilidad a la ejecución de los se encuentran bajo la atención directa del VRHR. proyectos, lo que se demuestra por la preferencia que tienen muchos municipios en canalizar sus proyectos Unidad Desconcentrada de Chuquisaca directamente a través de la UDCH, pese a que ello supone renunciar al cofinanciamiento tripartito y al incremento La Unidad Desconcentrada de Chuquisaca (UDCH) se de su contraparte87. crea el año 2008, con el objetivo de realizar el segui- miento a la ejecución física y financiera de carteras de proyectos en agua potable, riego y cuencas en los departamentos de Chuquisaca, Potosí y Tarija, gradual- mente. A partir del 2010 empezó a trabajar con un “Nosotros hemos visto que es reducido equipo en Chuquisaca y Potosí y recién en mucho más operativo y rápido el 2016 se expandió a Tarija. Actualmente, cubre gran trabajo directo con la UDCH, a parte de los municipios de los departamentos de pesar de que la contraparte del Chuquisaca, Potosí y Tarija. municipio es fuerte”. (Gobierno Autónomo Municipal de Tomina) Entre sus funciones se destaca ser el enlace técnico entre el MMAyA, gobiernos departamentales, gobiernos municipales y organizaciones comunitarias, además de coordinar con las instituciones del sector de medio ambiente y agua y otros sectores. Las interven- ciones complementarias que realiza, como por ejemplo, el seguimiento a plantaciones forestales realizadas por La participación de la Unidad Desconcentrada de los gobiernos municipales, han mostrado ser un buen Chuquisaca en otros componentes del Plan Nacional medio de articulación y colaboración entre el nivel de Cuencas fue ampliándose a medida que consolidaba central del Estado y los gobiernos locales. su trabajo en los departamentos y municipios, estando actualmente a cargo de la coordinación de dos Planes En el marco de sus funciones, la Unidad Desconcentrada Directores de Cuenca (cuencas estratégicas de Azero de Chuquisaca brinda capacitación y asesoramiento y Cachimayo). También desarrolla funciones relacio- técnico a prefecturas y gobiernos municipales ejecutores nadas a otros subsectores del MMAyA, con base en de los proyectos del Plan Nacional de Cuencas y apoya memorándums e instructivos, según necesidad.
87 Por lo general, los proyectos canalizados por municipios y gobernaciones al MMAyA se cofinancian en la proporción 70% (MMAyA), 20% (gobierno departa- mental) y 10% (municipio). Cuando los proyectos son canalizados directamente al MMAyA (vía UD), la parte correspondiente del gobierno departamental es asumida por el municipio, total o parcialmente según el caso.
Sincronías 73 Unidad Desconcentrada Valles
La Unidad Desconcentrada Valles (UDV) se crea en junio La articulación entre los diferentes niveles de 2017 con el objetivo de coordinar la pre-inversión de del Estado y entre los subsectores del Minis- proyectos integrales y el fortalecimiento institucional de terio de Medio Ambiente y Agua; los gobiernos subnacionales de los departamentos de Santa Cruz y Cochabamba. La sensibilización a la ciudadanía en materia de responsabilidad ambiental en los espacios A diferencia de la Unidad Desconcentrada de Chuquisaca, de cuenca; esta unidad se encuentra bajo dependencia funcional de la Dirección General de Planificación del Ministerio de El desarrollo de estudios para que en función Medio Ambiente y Agua, con funciones que abarcan no a ellos se encaucen las prioridades e inver- solo al subsector cuencas, sino a todo el ministerio, con siones en el sector; la intención de territorializar el conjunto de las políticas de medio y ambiente y agua en la región. Sus funciones La gestión de financiamiento para proyectos comprenden el apoyo a la articulación de la planifi- en otros subsectores además de cuencas; cación con las entidades territoriales autónomas priori- zadas, facilitar el nexo entre ellas y el ministerio para La descongestión de trámites; el desarrollo de proyectos, prestarles asistencia técnica en temas de medio ambiente y agua, establecer plata- La coordinación con entidades del nivel formas y espacios de concertación sectorial, monitorear central para el cierre de proyectos; las experiencias del sector, promover la articulación entre los distintos viceministerios en el territorio y, velar La sistematización de conocimientos por la integralidad y sostenibilidad de los proyectos que desarrollados y su difusión en la región; se ejecuten. La generación de normativa territorial. Por su reciente creación, por ahora, su principal función es la de velar que los proyectos que se presentan al Se puede afirmar que ambas Unidades Desconcen- PNC cumplan los requisitos, quedando pendiente tradas tienen un rol clave en la articulación del MMAyA una definición más clara de su perfil institucional, sus con niveles subnacionales para la implementación de objetivos y funciones. Las expectativas que su creación la política pública del Plan Nacional de Cuencas, inclu- han generado en las gobernaciones y municipios, se yendo la trasmisión de políticas y normas, el desarrollo resumen en88: de capacidades para su aplicación, el apoyo en la identi- ficación y conducción de iniciativas de GIRH y MIC, el aceleramiento de la formulación, ejecución de los proyectos y los trámites; y el seguimiento de cerca de los procesos de implementación.
88 Fuente: Grupo focal con gobiernos municipales de Cochabamba.
74 Sincronías 2.3 Desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional
La descentralización de la Política Nacional de Cuencas Parte de estas capacitaciones ha sido de carácter requiere, por una parte, del desarrollo de capacidades, genérico, mientras que en algunos casos ha habilidades y conocimientos de los responsables de la conducido a un nivel de transferencia tecnológica, Gestión Integrada de Recursos Hídricos/ Manejo Integral como en el caso de paquetes de modelación hidro- de Cuencas y, por otra, de organizaciones e instituciones lógica WEAP, por parte del Stockholm Environ- adecuadas en las que las capacidades individuales se mental Institute (SEI) a través de los programas materializarán en resultados. Por este motivo, los temas PROAGRO-GIZ, PAERE/FC CTB/Enabel y PPCR-BM, y el de fortalecimiento institucional y desarrollo de capaci- sistema de alerta temprana a través de los programas dades han formado parte de las estrategias y compo- GIA-HELVETAS de Suiza y asistencia técnica. nentes del PNC. Recientes iniciativas de colaboración norte-sur y sur-sur Durante la trayectoria de 11 años del Plan Nacional de fueron promovidas desde la Cooperación Alemana GIZ, Cuencas fueron fortalecidas las capacidades del personal para la gestión y reuso de aguas residuales para riego y en los diferentes aspectos de gestión de cuencas, por la coordinación intersectorial agua, energía y seguridad medio de cursos, diplomados, intercambios, comuni- alimentaria, a través de acuerdos tripartidos entre Bolivia, cación masiva y otros, involucrando a agencias inter- Alemania y México. nacionales, universidades e intercambios norte-sur y sur-sur. Esta capacitación fue dirigida a los distintos El conjunto de estas diferentes modalidades de refuerzo niveles profesionales y operativos implicados, desde de las capacidades para respaldar la gobernabilidad los dirigentes de los Organismos de Gestión de Cuencas hídrico-ambiental a los distintos niveles de gestión se hasta el personal técnico de alto nivel del MMAyA. resume en la Tabla 3.
Tabla 3. Desarrollo de capacidades individuales, fortalecimiento institucional e innovación
Producto/ Modalidad Nivel Resultado Medio
Adquisición y desarrollo de Desarrollo de Individual habilidades, conocimientos Capacitación capacidades y competencias.
Establecimiento de estructuras, Organizacional procesos y procedimientos. Fortalecimiento Estudios y consultorías institucional Desarrollo de políticas y Asistencia técnica Institucional normas. Colaboraciones sur-sur y norte-sur Transferencia de Sector, sociedad Innovación tecnologías
Fuente: Elaboración propia
Sincronías 75 El resultado de estas prácticas es que en el subsector de cuencas se ha generado una capacidad, reconocida por muchos involucrados, que ha permitido el escalamiento de la política en años recientes. A continuación, se presenta de manera resumida la diversidad de esfuerzos que han sido desarrollados en los distintos niveles de gestión. Vivero forestal en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba.
2.3.1 Fortalecimiento del gobierno departa- mental de agua y cuencas
A nivel departamental, las estructuras organizativas para encontraban distribuidas entre la Secretaria de Desarrollo la gestión hídrica empezaron a desarrollarse durante los Productivo a cargo del agua para la producción, el SEARPI años 80 del siglo pasado en la forma de servicios depar- a cargo de la cuenca del río Piraí, la Secretaría de Cambio tamentales descentralizados con funciones muy focali- Climático, y la Unidad de Bosques. Una buena práctica, ha zadas en cuencas específicas. Es el caso del Servicio sido crear un Servicio Departamental de Recursos Hídricos de Encauzamiento de Aguas y Regulación del río Piraí que consolide todas las funciones y que se constituya en el (SEARPI) de Santa Cruz, el Servicio Departamental de interlocutor entre los diferentes sectores y subsectores de Cuencas de Cochabamba (SDC), y el Programa Especial uso (riego, agua potable, etc.) y como enlace directo para el de Recuperación de Tierras de Tarija (PERTT). Plan Nacional de Cuencas.
En la actualidad, existen estructuras departamentales Varios programas de cooperación y/o asistencia técnica especializadas en la gestión de agua y cuencas en estos tres tuvieron como enfoque el fortalecimiento de la capacidad departamentos, mientras que en otros cuatro esta función de gestión hídrica de los gobiernos departamentales. es ejercida por alguna unidad bajo la secretaría de medio Ejemplos a mencionar son: el Programa de Interven- ambiente, recursos naturales o similar, mientras que dos ciones Complementarias, ejecutado por el PROMIC y la departamentos no cuentan con una unidad a cargo de Agencia de Desarrollo CTB/Enabel de asistencia técnica cuencas en su estructura89. entre 2005 y 2008, el Programa Piloto de Resiliencia Climática (PPCR90), implementado en el departamento La existencia de unidades especializadas a cargo de cuencas de Cochabamba y La Paz el 2012, con financiamiento del en los gobiernos departamentales es una muestra de la Banco Mundial y Suiza, y el programa de la Cooperación necesidad de aglutinar la gestión hídrico-ambiental, a fin Japonesa para la restauración de la calidad de agua del de evitar la dispersión de su gestión a partir de intereses río Rocha en Cochabamba el 2016, con financiamiento de y sectores de uso de manera desarticulada. Por ejemplo, JICA. hasta hace poco en el GAD de Santa Cruz las funciones se
89 Plan Nacional de Cuencas 2.2. 90 Por sus siglas en inglés Pilot Program for Climate Resilience.
76 Sincronías 2.3.2 Fortalecimiento de la gestión municipal de agua y cuencas
Una experiencia que focalizó específicamente el forta- lecimiento institucional de gobiernos departamentales Si bien se puede constatar que la gestión de agua y en el marco del PNC ha sido el Programa de Fortaleci- cuencas ha cobrado importancia en las agendas de los miento Institucional (PFI), implementado entre 2007 y gobiernos municipales a partir de la promoción hecha 2018 por el Servicio de Cooperación SNV, con financia- en el marco del Plan Nacional de Cuencas, son pocos miento de Holanda (2007-2013), y luego de Suiza (2014- los gobiernos autónomos municipales que tienen una 2018). El PFI ha contribuido al desarrollo de las políticas unidad de cuencas, lo que repercute en la coordinación públicas de gestión hídrico-ambiental de siete gobiernos interna entre los diferentes proyectos relacionados departamentales, y el fortalecimiento de sus estructuras al agua y en la coordinación externa por falta de una orgánicas de implementación91. instancia interlocutora. Es frecuente que los proyectos se ejecuten por diferentes unidades según la disponi- A pesar del esfuerzo sustancial dirigido al fortaleci- bilidad de personal, o que un solo técnico atienda los miento de los gobiernos departamentales, su capacidad proyectos productivos y ambientales a la vez, y que una de gestión de agua y cuencas por lo general es limitada, vez concluidos, también termina su responsabilidad por las restricciones presupuestarias del que padecen. sobre ellos. Las experiencias muestran que la coordi- nación entre las unidades o responsables a cargo de los temas ambientales es mejorada con personal encargado "Los municipios grandes poseen de cuencas dentro de la estructura municipal. muchos más recursos que el gobierno departamental porque tienen fuentes propias de financiamiento, pese a ello les brindamos apoyo, aunque no en la medida en que quisiéramos."
(Pamela Rebolledo, Coordinadora del Programa de Cambio Climático del GAD Santa Cruz)
91 Servico Holandés de Cooperación, Documento de Proyecto, 2010.
Sincronías 77 “Como casi ninguno de nosotros tiene una unidad de cuencas, los proyectos se asignan, indistintamente a las unidades de desarrollo productivo, planificación, gestión de riesgos o medio ambiente, y una vez que el proyecto termina, no hay quien le dé continuidad”.
(Grupo focal con gobiernos municipales de Cochabamba).
Judith Gonzáles, productora de flores y autoridad del Gobierno Municipal de Tiquipaya, Cochabamba.
Los anteriores ejemplos muestran que, a nivel municipal, comunidades vulnerables, a través del fortalecimiento se requieren reforzar las estructuras organizativas que de las instancias gubernamentales y organizaciones de faciliten la interactuación con los diferentes componentes comunidades en su gestión y manejo de las fuentes del PNC, y mejorar las capacidades de coordinación y de agua y de las cuencas. Entre las áreas de inter- continuidad en las acciones. A raíz de esta constatación, vención estuvieron algunas de las cuencas mineras con hecha a lo largo de la trayectoria del Plan Nacional de problemas de contaminación minera, a ser abordados Cuencas en las distintas evaluaciones que se hicieron, a través de instrumentos de gestión desarrollados en el varios programas han contribuido al desarrollo de estas marco del Plan Nacional de Cuencas. capacidades, cada uno aportando a la generación de conceptos, modelos y metodologías que enriquecen las Un aspecto que ha tenido un impulso grande con la estrategias de fortalecimiento de este plan. implementación del programa GIA ha sido el desarrollo de metodologías y su validación en 15 microcuencas GESTOR/GIA – Cooperación Suiza intervenidas con proyectos de Manejo Integral de Cuencas del PNC, para la consolidación de los Los programas GESTOR92 y GIA93 de la Cooperación Suiza Organismos de Gestión de Cuencas. nacen de la experiencia con programas de fortaleci- miento para la gestión del agua implementados en varias Entre los instrumentos de implementación de los décadas. En el programa GESTOR el énfasis ha estado en programas GESTOR y GIA se encuentran los Programas el fortalecimiento de mancomunidades de municipios de Acción Conjunta (PAC), en los que entre las entidades en el país, y su rol en el desarrollo de capacidades de los receptoras de apoyo de fortalecimiento (mancomuni- socios municipales en la gestión de agua y cuencas. dades, municipios) y la agencia de cooperación (Helvetas), se establecieron los acuerdos mutuos en términos El GIA dio continuidad a esta intervención, con un énfasis de resultados y productos a tener, y de los recursos a mayor en el aumento de la resiliencia climática en compartir en ello, en una perspectiva multianual.
92 2010-2014. 93 2014-2018.
78 Sincronías Proyectos Apoyo en Experticia, Estudios y Asistencia Técnica y Fortalecimiento de Competencias al sector Agua y Medio Ambiente - PAERE/FC, Cooperación Belga
Con base en la capitalización de las lecciones aprendidas de las experiencias pasadas como el PARC, el PAERE/FC94 implemetó una estrategia de intervención que tiene por objetivo fortalecer las capacidades y la gobernanza del sector agua y medio ambiente en el ámbito nacional, subnacional y local.
Los procesos de capacitación individual, ejecutados a través de diplomados y cursos cortos dirigidos a personal técnico, contribuyen al posicionamiento de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos /Manejo Integral de Cuencas en las agendas municipales y departamentales. Se ha visto que en algunos municipios ha motivado la generación de proyectos a partir de las prácticas en los cursos y que, en otros, las autoridades han tomado Programa de Apoyo al Riego Comunitario – PARC, Cooperación Belga mayor interés en la gestión ambiental, motivados por el intercambio de ideas con los funcionarios capacitados. El PARC se implementó entre 2011-2017 como programa del MMAyA y la Agencia Belga de Desarrollo CTB/Enabel con el objetivo central del desarrollo de riego comuni- tario en doce municipios, con un fuerte énfasis en la "Gracias a los cursos tenemos implementación y validación de un modelo de forta- varias personas capacitadas y lecimiento municipal en su capacidad de gestión de el alcalde y los concejales se proyectos de riego con un enfoque integral. Elementos interiorizaron de la relación de centrales de este modelo son, el acompañamiento a la parte productiva con el medio municipios para la identificación, el diseño e implemen- ambiente, ahora son ellos quienes tación de proyectos de riego comunitario, incluyendo la toman la iniciativa de proponer asistencia técnica en la fase productiva y el desarrollo de proyectos de protección de los canales de comercialización; la capacitación de profesio- recursos hídricos. La relación nales; el desarrollo de un servicio de asistencia técnica horizontal entre funcionarios y a los productores-regantes y el desarrollo de la corres- autoridades ha ayudado a que el ponsabilidad técnica-financiera a nivel de los gobiernos tema ambiental se internalice." municipales para la sostenibilidad de los servicios munici- pales en riego comunitario. (Director de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente del GAM de Buena Vista). Si bien se trató de un programa de fortalecimiento centrado en el subsector de riego, sus prácticas y apren- dizajes son relevantes para el PNC, sobre todo porque el modelo de fortalecimiento municipal ha mostrado un alto grado de sostenibilidad en los municipios beneficiados.
94 2016-2019.
Sincronías 79 El fortalecimiento institucional también ha apoyado a desarrollar la facultad legislativa de los gobiernos subna- cionales, generándose de manera consultiva y consen- suada con las comunidades, una normativa de gestión hídrico-ambiental que sea legitimada y respetada.
"Como municipio ya tenemos una ley [..de] recarga hídrica [..en la que] también está incluida la conservación de fuentes de agua, [..] hemos socializado la ley y sus objetivos y todos estaban de acuerdo, pues se percataron de la disminución de los caudales de las vertientes."
(Entrevista GAM de Villa Alcalá)
Elementos centrales del modelo de fortalecimiento del programa es el establecimiento de un fondo de pre-in- versión y el acompañamiento a los actores involucrados, en especial GAM y GAD, con el objetivo de contar con proyectos de mejor calidad y de fortalecer las capaci- dades institucionales y profesionales de formular proyectos de gestión y/o aprovechamiento hídrico-am- biental, conceptualizados con un enfoque más integral.
2.3.3 Fortalecimiento de Organismos de Gestión de Cuenca (OGC)
Los Organismos de Gestión de Cuenca son en la estra- distintos matices de organización, aun carecen de un tegia del Plan Nacional de Cuencas, un medio para marco formal establecido para su constitución, funcio- reforzar la capacidad de gestión a nivel de las comuni- namiento y relacionamiento con las entidades públicas. dades y usuarios locales de los recursos naturales de las microcuencas, enmarcado en las formas de organi- El principal impulso dado a nivel nacional para la confor- zación existentes. En las microcuencas de algunos mación y consolidación de los Organismos de Gestión miles (hasta 10) de hectáreas, generalmente hay varias de Cuenca es a través de los Proyectos de Manejo comunidades que se organizan en un Organismo de Integral de Cuencas del PNC, que necesariamente Gestión de Cuenca para la coordinación intercomunal deben tener un componente de conformación y forta- de la gestión de fuentes de agua y el manejo dela lecimiento de una OGC. La fase de implementación de cuenca. Si bien los Organismos de Gestión de Cuenca estos proyectos, sin embargo, es demasiado corta para surgen a raíz de los proyectos GIRH/MIC, se espera y lograr el funcionamiento pleno de una OGC, razón por la promueve su consolidación como estrategia de sosteni- cual se han tenido que complementar los proyectos de bilidad de las inversiones en cuencas del PNC. Si bien ya Manejo Integral de Cuencas con otras estrategias para se cuenta con alrededor de 30 OGC´s funcionando con asegurar su continuidad.
80 Sincronías Programa Intercultural de Cuencas Peda- Entre los hallazgos de una reciente evaluación del gógicas - PICP Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas, se concluye que en todos ellos se ha logrado el estable- A partir del 2010, a través del componente cinco del cimiento de organismos de gestión de cuenca, identi- PNC sobre la implementación de cuencas pedagó- ficado con su rol de liderazgo en la promoción de gicas, se ejecutan procesos continuos de interapren- prácticas sostenibles de gestión de cuenca, -proyec dizaje a través del diálogo de saberes en manejo de tándose como espacio organizativo social con razón de agua y cuencas, que han permitido dar una respuesta ser, complementando las funciones de organizaciones institucional a las limitaciones estructurales mencio- tradicionales96. nadas anteriormente. A través de esta modalidad, el Plan Nacional de Cuencas tendió puentes con Programa de Desarrollo Agropecuario instancias locales de capacitación permanente, lo que Sustentable - PROAGRO fue sumando aliados en el territorio. Estas instancias contribuyen al desarrollo de conocimientos y destrezas PROAGRO es un programa financiado en distintas fases a nivel de comunidades, organismos de gestión de entre 2005 y 2017 por los gobiernos de Alemania y Suecia. cuenca y municipios, fortaleciendo el desarrollo de El programa ha propuesto nuevos enfoques de gestión la cultura del agua y de un entorno favorable a la de agua para el desarrollo productivo de zonas rurales ejecución de la política. con altos niveles de vulnerabilidad socio-económica y climática97, en concordancia con las políticas y planes de Las cuencas pedagógicas se establecen en micro- desarrollo rural del Estado Boliviano. Para alcanzar su cuencas como espacios pilotos del diálogo de saberes, objetivo, PROAGRO ha apoyado a socios a nivel nacional, bajo el principio del reconocimiento del saber local departamental y local, facilitando procesos de desarrollo y su interacción con conocimientos académicos y de capacidades, entendidos como “un proceso mediante científicos para la generación de buenas prácticas el cual las personas, organizaciones y sociedades de manejo y gestión de la cuenca. Se implementan movilizan, adaptan y amplían su capacidad para diseñar con base en alianzas entre el MMAyA, instituciones su desarrollo de modo sustentable y se adaptan a las académicas, entidades públicas, agencias de coope- condiciones marco cambiantes”. Sus contrapartes nacio- ración y organismos de gestión de cuenca, plasmadas nales eran el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, 98 en convenios interinstitucionales con un horizonte de el Viceministerio de Desarrollo Rural Agropecuario , cuatro años95. socios y aliados estratégicos en las regiones.
Las cuencas pedagógicas son consideradas relevantes para los actores subnacionales porque se han convertido en referentes de las acciones a tomarse para la conservación de cuencas. Muchos de los técnicos municipales o de ONG y fundaciones las han visitado como espacios de intercambio de experiencias y opiniones, lo que las convierte en un espacio de gestión de aprendizaje y en un instrumento para la replicabilidad de experiencias en cuencas similares.
(Evaluación al PNC Fase II, 2017, p.48)
95 Entre las prácticas abordadas entre las seis cuencas pedagógicas implementadas hasta la fecha por el PNC se encuentran, la planificación territorial, desarrollo de proyectos, gestión de conflictos y fortalecimiento organizacional, rescate de prácticas ancestrales, educación y concientización ambiental, intercambio de experiencias, desarrollo de liderazgo, género, estudios técnicos, diálogo y concertación para la gestión del agua. 96 Asistencia Técnica Internacional - Unión Europea, 2018. 97 Valles interandinos de los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Potosí, Santa Cruz y Tarija. 98 Del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras - MDRyT.
Sincronías 81 2.3.4 Desarrollo de la estrategia de fortalecimiento del PNC
Desarrollo del componente 7 del PNC
El componente 7 concierne el desarrollo de capaci- ha reforzado el área técnica responsable del compo- dades y fortalecimiento institucional del Plan Nacional nente 7, comenzándose a desarrollar una estratégia de de Cuencas. Durante las primeras etapas del plan, fortalecimiento propia del Plan Nacional de Cuencas su implementación dependía en gran medida de basada en experiencias previas como las descritas los programas de asistencia técnica de agencias de anteriormente100. En la siguiente figura se visualiza la cooperación. A partir de las recomendaciones de una interacción entre los diferentes componentes del PNC evaluación de medio término del PNC299, el MMAyA en el desarrollo de capacidades.
Figura 8. Esquema de fortalecimiento de capacidades implementado por el PNC
Aprendizaje
COMPONEN- Fortalecimiento Cuencas Gestión de Proyectos TES DEL PNC de Capacidades pedagógicas conocimientos GIRH/MIC institucionales
Capacitaciones Modificación ACCIONES / Mayor número de la estructura EFECTOS Intercambios de Investigación de proyectos experiencas organizativa del de inversión Ejecutivo Municipal
Gestión Organizaciones socia- hídrica NIVEL DE Gobiernos locales GESTION les de la microcuenta ambiental TERRITORIAL
Fuente: Adaptado de Aquavida, 2017.
Implementación de indicadores de desa- rrollo de capacidad
El desarrollo de la capacidad institucional para imple- el número de municipios que habían alcanzado un mentar políticas de gestión hídrico-ambiental a nivel de nivel de capacidad avanzada era de 53, del total de municipios operadores del Plan Nacional de Cuencas, 339 municipios con que cuenta el país, resultado que es evaluada de manera estandarizada a través de un se debe al esfuerzo conjunto del Viceministerio de indicador del marco de evaluación de desempeño de Recursos Hídricos y Riego, y a los programas de forta- este plan. Según los informes anuales de desempeño lecimiento citados arriba, entre otros. del Plan Nacional de Cuencas, hasta fines de 2017
99 Evaluación al Plan Nacional de Cuencas, fase II (2013-2017). Unión Europea, La Paz. Marina Dockweiler y Andrés Alencastre. (2017). 100 Una circunstancia aprovechable para la nueva estrategia subsectorial de fortalecimiento institucional del PNC, es que el reglamento básico de pre-inversiones del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo de 2015 introdujo entre los tipos de proyectos de inversión pública a proyectos de fortaleci- miento, que antes de la promulgación de este reglamento no eran reconocidos.
82 Sincronías Coordinación de la asistencia técnica
La coordinación entre el MMAyA y las agencias de de Cuencas. Ha permitido que, aun operando desde cooperación a nivel de la mesa de donantes (PNC) y visiones y propósitos distintos, el conjunto de esfuerzos su Subgrupo de Asistencia Técnica (SUBAT), ha jugado haya generado experiencias valiosas y complementarias un rol indispensable para lograr que los diferentes para la construcción de la institucionalidad hídrica con esfuerzos de fortalecimiento se hayan articulado para una real perspectiva de descentralización. generar resultados relevantes para el Plan Nacional
2.4 Lecciones aprendidas
En relación a los instrumentos de política
El Sistema de Planificación Integral del Estado promueve la incorporación de la gestión hídrica en la planificación de los gobiernos subnacionales a través de planes de carácter vinculante que son objeto de seguimiento y evaluación. Ello supone una planificación en cascada que permite conciliar resultados, actividades e indicadores y que puede ser alimentada con base en la experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño.
Diferentes realidades en los departamentos y municipios, requieren de respuestas diferenciadas. Es fundamental reconocer que las soluciones técnicas que son adecuadas para una zona no lo son para otra, la estructura de cofinanciamiento actual no se acomoda a la realidad de todos los municipios, a la estructura presupuestaria ni la de los proyectos se ajusta a proyectos de mayor escala. La incorporación de las ciudades capitales al Plan Nacional de Cuencas precisa reconocer su problemática particular.
En relación al proceso de descentralización
El cofinanciamiento es un instrumento para promover la coparticipación yla apropiación de las inversiones en proyectos de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral de Cuencas del Plan Nacional de Cuencas, en comunidades, gobiernos subnacionales y el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. Contribuye a la construcción de consensos sobre la prioridad de dichas inversiones por los distintos niveles de gestión pública. Además, permite que gobiernos departamentales y munici- pales programen y efectúen proyectos de inversión en cuencas, logrando que muchas entidades de estos sectores cuenten con experiencias enriquecedoras.
Sincronías 83 En relación a la institucionalidad
La institucionalidad regional y municipal a largo plazo es considerada un factor de éxito para el desarrollo de una política nacional
La ausencia de estructuras organizativas a cargo de los recursos hídricos y cuencas a nivel subnacional, debilita la articulación con los otros niveles del Estado puesto que no existe un solo interlocutor válido, asi como tampoco, una visión de conjunto.
Las Unidades Desconcentradas del Ministerio de Medio Ambiente y Agua han resultado más efectivas para desconcentrar operaciones y desburocratizar procesos, sin embargo, no para desarrollar capacidades locales. La experiencia de la Unidad Desconcentrada Chuquisaca muestra que contribuye de manera directa a mejorar la articulación con el nivel municipal y a facilitar procesos técnicos y administrativos. Sin embargo, resulta insuficiente para desarrollar capacidades sostenibles en los gobiernos municipales.
En relación a la implementación de políticas nacionales
La implementación de políticas nacionales y la creación de gobernanza local, se fortalece a partir del ejercicio de la facultad legislativa de las entidades territoriales autónomas.
Las experiencias recogidas demuestran que el ejercicio de la facultad legislativa de los gobiernos subnacionales no solamente ayudan a un mejor ejercicio de sus compe- tencias sino que además, pueden convertirse en un medio para lograr el compromiso e involucramiento de la población, siempre que su construcción se base en amplios procesos de consulta, participación y búsqueda de consensos.
En relación al fortalecimiento institucional
La promoción, implementación y ejecución de proyectos e iniciativas de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral de Cuencas, genera el desarrollo de capacidades en los gobiernos subnacionales cuando se encuentra enmarcada en una estrategia mayor.
Los primeros proyectos de Gestión Integrada de Recursos Hídricos/Manejo Integral de Cuencas gestados desde la iniciativa local y debido a su poco impacto a nivel de cuenca, han mostrado que si bien la articulación de abajo hacia arriba es deseable, requiere ser complementada con una visión estratégica del territorio.
84 Sincronías En relación al desarrollo de capacidades de los gobiernos municipales
El desarrollo de capacidades en los gobiernos municipales a través de los proyectos GIRH/MIC, implica el apoyo en aspectos técnicos, organizativos y administrativos.
Los gobiernos municipales, para que puedan cumplir adecuadamente con su rol de ejecutores, requieren capacidades básicas administrativas y organizativas, componentes adicionales a las competencias de los recursos humanos que pretende desarrollar .
En relación del enfoque de género
Considerar la transversalización del enfoque de género garantiza una correcta planifi- cación y previsión de presupuesto de actividades inclusivas de hombres y mujeres en la implementación de los proyectos GIRH/MIC.
Para lograr una efectiva participación de las mujeres en la gestión del agua, se necesita fortalecer la estrategia que posibilite la incorporación del enfoque de género en todos los niveles del Estado.
Estudiantes de la Unidad Educativa de Laphia en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba. Sincronías 85 86 Sincronías SECCIÓN Coordinación de donantes
3.1 Introducción 89
3.2 Armonización pre-París: 2000–2006 95
3.3 Alineación y armonización post-París: 2006–2009 100 3
3.4 Escalamiento del apoyo: 2009–2017 106
3.5 Desafíos actuales 116
3.6 Lecciones aprendidas 120
Sincronías 87 Sección 3 Coordinación de donantes
Mujeres productoras de frutas y hortalizas de comunidades rurales de Chuquisaca.
88 Sincronías 3.1 Introducción
La presente sección sistematiza la experiencia de la A partir del acuerdo de la Declaración de París en 2005 coordinación del subsector cuencas y recursos hídricos y el posterior proceso del panorama internacional de la entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y las cooperación para el desarrollo, se da lugar al acrecenta- agencias de cooperación internacional que realizan sus miento de la coordinación entre donantes y el subsector contribuciones en esta área temática. Los donantes del cuencas en país, con el objetivo de identificar lecciones subsector cuencas, un grupo diverso y cambiante de aprendidas y buenas prácticas de esta experiencia que, entidades, apoyan los procesos de diseño, evaluación y a su vez, pueden contribuir al escenario global. ajuste de la Política Nacional de Cuencas, facilitando un diálogo político con el sector; y ofreciendo mecanismos diversos de financiamiento y asistencia técnica.
Sincronías 89 3.1.1. La cooperación para el desarrollo: un panorama internacional
En los años 80 y 90 frente a los retos de la eficacia de la Entre los distintos foros y acuerdos de alto nivel, la Decla- ayuda basada en proyectos, surgió una nueva agenda ración de París marca un hito en la manera de hacer y para brindar asistencia a los países en desarrollo, a concebir la cooperación al desarrollo, ya que por primera través del enfoque programático. Los Objetivos de vez donantes y receptores acordaron en común, una serie Desarrollo del Milenio (ODM), en 2000, marcaron de compromisos haciéndose responsables mutuamente el inicio de esta agenda actualizada, seguida por las de su consecución. El acuerdo, suscrito por más de un consideraciones del acuerdo de la Declaración de París centenar de donantes bilaterales, organismos multilate- en 2005 y la segunda reunión de la Alianza Global en rales, instituciones financieras y países socios, pretendía Nairobi, en 2016. A lo largo de este periodo, los socios afrontar los problemas derivados de la proliferación de del desarrollo y los proveedores de la asistencia técnica donantes y la fragmentación de la ayuda, afirmando acordaron una serie de principios y acciones orientadas los principios de apropiación, alineación, armonización, a que la ayuda al desarrollo sea cada vez más efectiva. rendición de cuentas y gestión por resultados101.
Figura 9. Acuerdo de la Declaración de París
Gestión para Resultados de Desarrrollo
Apropiación (Países socios) Los socios definen la agenda
Uso de los Alineamiento Alineamiento sistemas de con la agenda (Donantes y socios) gestión de de los socios socios
Establecer Simplificar Compartir Armonización Responsabilidad mutua de cuentas (Donantes y socios) acuerdos procedimientos información compartidos
Fuente: Declaración de París, 2005.
101 Ver Figura 9.
90 Sincronías Estos cinco principios diseñaron una hoja de ruta Figura 10. Principios del orientada a mejorar la calidad de la ayuda y su impacto Acuerdo de Busán sobre el desarrollo por muchos años. Sin embargo, en (2011) los años posteriores a la Agenda de Acción de Accra (Ghana) en 2008, en la cual se profundizó el camino Apropiación de las abierto por la Declaración de París, se fue diluyendo la prioridades del desarrollo hoja de ruta sobre la eficacia de la ayuda. La consciencia de que la Declaración de París limitaba la visión del Reconocer que los países en desarrollo a las relaciones entre Estados y gobiernos desarrollo deben diseñar y centrales, junto a las evidencias limitadas sobre su liderar su propio desarrollo progreso, causó una transformación paradigmática. Se buscaba la eficacia de la ayuda en una agenda vigorosa del desarrollo, reflejando un avance en la concepción de Enfoque en los resultados una verdadera asociación entre países que va más allá de flujos financieros. Esta nueva agenda fue instaurada en el Foro de Busán (Corea del Sur) en 2011, por la Lograr resultados concretos para erra- recién creada Alianza Global. dicar la pobreza, reducir las desigual- dades y garantizar la disponibilidad de los recursos y las capacidades necesa- A fin de que la cooperación al desarrollo intensificase su rias para hacerlo posible utilidad para servir de catalizador de la reducción de la pobreza bajo estas nuevas condiciones, la Alianza Global formalizó una nueva agenda con cuatro principios para Alianzas incluyentes lograr metas comunes de desarrollo, acordados por una variedad de donantes tradicionales y emergentes102, organizaciones de la sociedad civil y donantes privados, Promover la confianza y el aprendi- como se muestra en la siguiente figura: zaje mutuo entre todos los actores en el desarrollo
Transparencia y responsabilidad compartida
Potenciar la transparencia de las prácticas de la cooperación, para así mejorar la prestación de ser- vicios y dejar en claro las respon- sabilidades compartidas
Fuente: OCDE/PNUD (2014).
102 Cooperación Sur-Sur, países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sud África). Sincronías 91 La última ola de globalización reflejada en los Objetivos En este plan de trabajo, al igual que en el mandato de la de Desarrollo Sostenible103 y la atención global al cambio Alianza Global, el diálogo político es fundamental para climático, revelaron un nuevo nivel de multipolaridad y la formulación de políticas e instrumentos de coope- complejidad. En esta nueva era, la agenda de desarrollo ración para el desarrollo, orientados a satisfacer las global requiere una cooperación multidimensional, que necesidades de los países. La Alianza Global promueve aborda nuevas opciones de financiamiento, una gama el diálogo orientado a la acción entre todas las partes más amplia de destinatarios y proveedores, y evidencias interesadas de desarrollo a nivel local, nacional, que demuestran que un enfoque más flexible y dirigido regional y global, que agrupa la ventaja comparativa de localmente puede ser más efectivo104. los actores públicos y no gubernamentales relevantes, para abordar temas importantes, y desarrollar o Para enfrentar estos desafíos, desde la segunda reunión ampliar soluciones innovadoras. de Alto Nivel105, la Alianza Global está reforzando seis productos estratégicos interrelacionados, como se Tres estudios recientes107 han recopilado perspectivas muestra a continuación: de altos funcionarios de los países receptores sobre la ayuda al desarrollo. Las conclusiones sobre las modali- dades de financiamiento y asistencia técnica para el Figura 11. Plan de Trabajo de la desarrollo a nivel de país, son las siguientes: Alianza Global (2017 – 2018)
Financiamiento: Soporte mejorado para el desarrollo eficaz cooperación a nivel de país Se considera cuidadosamente y con satis- facción, la diversidad creciente de opciones de financiamiento que poseen y no existe Liberar el potencial de eficacia y un control actualizado para el 2030 mayor preocupación por las complejidades resultantes.
El intercambio de conocimientos para Existe poca preocupación por el elemento de ampliar las soluciones innovadoras de desarrollo ”armonización de donantes“ del programa estándar de eficacia de la ayuda. Se está aprovechando la disponibilidad de nuevas Ampliación de la participación del sector privado impulsada a tráves del fuentes de financiamiento para diversificar desarrollo de la cooperación el riesgo, para impulsar tratos más difíciles y llenar los vacíos de infraestructura. Aprender de las diferentes modali- dades de desarrollo de la cooperación Se prefiere la provisión directa de finan- ciamiento en sus presupuestos a nivel Los contactos de alto nivel político reforzado, promoción, comunicación nacional o departamental, pero son menos pública y utilización estratégica de los propensos a aceptar condicionalidades datos y pruebas políticas onerosas y rígidas. Fuente: Sitio web de la Alianza Global para la cooperación eficaz al desarrollo106
103 2015. 104 Development effectiveness for the SDG era: five reasons why we need a new agenda. ODI. Greenhill, 2016. 105 Nairobi, 2016. 106 http://effectivecooperation.org/ 107 ¿How should development co-operation evolve? Views from developing countries. (https://doi.org/10.1111/dpr.12262) Davis y Pickering, 2015. How new is the ‘new’ conditionality? Recipient perspectives on aid, country ownership and policy reform. Dornan, M. (2015). 92 Sincronías Vista aérea de la plaza principal de Buena Vista, Santa Cruz.
Asistencia técnica:
Se otorga alta prioridad a la apropiación Bajo esta perspectiva, parece que luego de 10 años de nacional de los programas de asistencia, la la Declaración de París los países en desarrollo todavía alineación con sus propias estrategias, presu- otorgan mucho valor a los principios de “apropiación” puestos y sistemas de entrega de programas, y “alineamiento”, en los cuales priorizan mecanismos así como a la puntualidad de la entrega. con condicionalidad reducida. Al contrario, la armoni- zación, exige una acción efectiva a sus socios en dos Se valoran la asistencia técnica de buena calidad, nuevas áreas que no se encuentran entre los principios especialmente la relacionada con políticas, de efectividad del desarrollo, y que son: rapidez de siempre que se adapte a las prioridades nacio- negociaciones contractuales y desarrollo de capaci- nales. Se considera que la asistencia de fuentes dades108. multilaterales tiene un valor destacado.
108 An ‘age of choice’ for external development finance? Evidence from country case studies. Prizzon, A., Greenhill, R., Mustapha, S. (2016).
Sincronías 93 3.1.2 La cooperación para el desarrollo en el subsector cuencas y recursos hídricos en Bolivia
Bolivia ha participado en la mayor parte de los foros de que acordaron trabajar en estrecha colaboración las alto nivel, comprometiéndose a cumplir con los principios agencias de cooperación afines al subsector de agua y acordados en ellos. En línea con lo que se requiere en el saneamiento, y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua acuerdo de París bajo el principio de apropiación109 el (MMAyA). país ha ido fortaleciendo sus estrategias de planificación nacional. Actualmente, cuenta con un plan de desarrollo Sin embargo, por falta de una participación real de a largo plazo (Agenda Patriótica 2025) y otro a mediano ambas partes, y la ineficacia de desglosar el diálogo en plazo (Plan de Desarrollo Económico y Social 2016-2020). tantas mesas sectoriales diferentes, en 2018 el Vicemi- Además, dispone de una política nacional de cooperación nisterio de Inversión Pública y Financiamiento Externo para gestionar la asistencia que recibe del extranjero, la reestructuró y reforzó el mecanismo GruS a través de cual está a cargo del Viceministerio de Inversión Pública y una subdivisión en solo 5 mesas, con un respaldo amplio Financiamiento Externo (VIPFE) del Ministerio de Planifi- por parte de los donantes. cación para el Desarrollo110. Oficialmente, el Grupo de Socios para el Desarrollo de Para apoyar la implementación de las nuevas priori- Bolivia sigue siendo el espacio de más alto nivel para el dades nacionales e internacionales de desarrollo, se creó diálogo técnico-político entre los donantes y el gobierno. el Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia (GruS) Para el sector de cuencas esto no ha sido de mayor en 2006. Este Grupo es un espacio de alta jerarquía de relevancia, pues la plataforma de diálogo político más coordinación conformado por organismos bilaterales, operativa es la mesa de donantes, constituida en 2008, intergubernamentales y multilaterales con presencia principalmente como espacio para facilitar la coordi- local. Apoya el liderazgo del gobierno en la coordi- nación y el diálogo respeto al compromiso financiero nación y armonización de la cooperación internacional, conjunto de cinco donantes bilaterales al subsector de para mejorar la efectividad y el alineamiento de esta, al cuencas, que se había formalizado en 2007 a través de cumplimiento de los objetivos de los planes nacionales la creación de un fondo canasta. de desarrollo. El fondo canasta, la mesa de donantes y, desde 2010, Al interior de esta mesa de trabajo funcionan 15 mesas una Submesa de Coordinación de Asistencia Técnica111 sectoriales, entre las cuales se encuentra la del Grupo son los tres mecanismos que poseen sus antecedentes de Agua y Saneamiento (GraS) creada en 2007, en la en los esfuerzos multi-donante de armonización y
109 Los países socios definen su agenda. 110 Alianza Global, 2016. 111 La SUBAT.
94 Sincronías alineación, que se despliegan desde la Guerra del Agua del año 2000, ocasión en que donantes bilaterales y Fase multilaterales ya tenían una larga historia de presencia Armonización 2000 - 2006 pre-Paris en la temática de agua en el país. Estos mismos mecanismos se constituyeron en medios fundamentales en el contexto post-Declaración de París, posibilitando el diálogo entre donantes y el Viceministerio, y facilitando Fase Alineación y de este modo el proceso de construcción y consolidación 2006 - 2009 armonización post-Paris de la incipiente política pública de cuencas. Actualmente, en un contexto internacional cambiante donde la globa- lización lleva a que la cooperación sea multidimensional y más compleja que antes, se están redefiniendo los Fase Escalamiento de 2009 - 2017 las modalidades compromisos y precisando la adecuación de los medios del apoyo de coordinación entre la amplia variedad de donantes y el sector MMAyA frente a los nuevos desafíos.
Fase Desafíos actuales Esta evolución de coordinación entre el sector y los 2017 donantes muestra cuatro grandes fases112, las cuales se elaboran con mayor detalle en los siguientes subtítulos:
3.2 Armonización pre-París: 2000–2006
3.2.1 Contexto político
La cooperación internacional tiene una larga trayectoria intereses hacia programas y proyectos, sobre todo a de apoyo al sector agua en Bolivia. Alrededor del cambio nivel municipal o departamental, pero bajo el creciente de siglo, el país contaba con apoyo de agencias bilate- interés de encauzar su apoyo a través del canal guberna- rales y multilaterales, que usualmente canalizaban su mental. En el siguiente cuadro se presentan algunos de cooperación a través de ONGs u Organismos del sistema los programas y proyectos implementados por la coope- de Naciones Unidas como UNICEF y la Organización ración en este periodo: para la Alimentación y Agricultura. Al inicio del siglo XXI, cada cooperación dirigía sus fondos según sus propios
112 Las cuatro fases de la coordinación entre sector y donantes están enlazadas con las 5 fases identificadas en la reconstrucción y análisis del proceso de desarro llo del Plan Nacional de Cuencas de la política pública cuencas, elaboradas en la sección 1. Sincronías 95 Programas y proyectos desarrollados por coopera- ciones en el sector agua, inicio del siglo XXI:
Alemania con GTZ y KfW, invertía sobre todo en proyectos de riego, principalmente con el Programa Nacional de Riego (PRONAR), financiado por el BID.
Bélgica con CTB, trabajaba conjuntamente con Suiza en el Programa de Manejo Integral de Cuencas de la prefectura de Cochabamba (PROMIC) y varios proyectos de desarrollo productivo con infraestructura de riego y proyectos de salud con infraestructura de agua potable.
Los Países Bajos, realizaban varios esfuerzos para integrar aportes junto a otros donantes, uno de los cuales era el Programa Multi-donante de agua y saneamiento con Unicef y ASDI.
Suiza con COSUDE, priorizaba el fortalecimiento insti- tucional, temas ambientales y ordenamiento terri- torial, a través de su proyecto PROMIC.
Suecia con ASDI, contaba con proyectos de agua y saneamiento en el área rural con Unicef, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
La Unión Europea, financiaba varias actividades, al igual que el Banco Mundial, bajo nuevas modalidades de financiamiento (Apoyo Presupuestario Sectorial) y de asistencia técnica.
(Fuente: elaboración propia). 96 Sincronías Vista aérea cuenca alta en el Municipio de Totora, Cochabamba. Aunque cada agencia aplicaba diferentes líneas de apoyo financiero y asistencia técnica, a finales del siglo XX, ya se establecían mesas de cooperaciones, lideradas por el Estado o por una cooperación. En la práctica se ejecutaba las negociaciones concretas de convenios, desembolsos e informes de manera bilateral entre donante y el ministerio competente113, en general el diálogo sobre políticas o aspectos importantes ya se establecía conjuntamente en estas mesas de donantes.
La Guerra del Agua en el año 2000, que marcó un punto de quiebre en la concientización de la gestión del agua en todo el país, despertó en el sector público, en la sociedad civil y en las agencias de coope- ración internacional, un debate para vislumbrar un nuevo modelo de desarrollo nacional. El centro de éste se desarrolló en el seno de la sociedad civil en Cochabamba, dirigido por un movimiento social bajo liderazgo de la Federación de Regantes de Cochabamba. En 2003, este grupo fundó la Comisión para la Gestión Integral del Agua en Cocha- bamba (CGIAC), de la cual participaban varios programas114, ONGs como Agua Sustentable, universidades y otros.
Por la relación de la temática del agua con otros sectores, yla convicción que el conflicto del agua no solo afectaba a Cochabamba sino a todo el país, el mismo año (2003) se consolidó como plata- forma nacional, la Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia (CGIAB). La CGIAB se caracterizó por su discurso renovador, aglutinando una variedad de organizaciones para debatir sobre una nueva visión integral del agua. Su influencia fue tal, que varios miembros de la CGIAB, junto con otros actores políticos, marcaron en los años subsiguientes su huella en las agendas políticas, respecto al agua.
La comunidad de donantes, a través de programas y ONGs, apoyó este proceso concebido desde la sociedad civil, promoviendo y participando a nivel nacional de la discusión sobre el agua, con distintas experiencias locales. En este contexto, y con el legado del Consenso de Monterrey (2002) de apoyar las políticas prioritarias que deciden los propios países socios, se comprendió que para que sea exitoso el discurso, se necesitaba objetivos comunes y mayores niveles de convergencia.
113 Agua potable del Ministerio de Obras Públicas, riego del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; y cuencas del Ministerio de Desarrollo Sostenible. 114 Programa de Manejo Integral de Cuencas de la prefectura de Cochabamba, financiado por la cooperación belga y suiza (PROMIC) y Programa Nacional de Riego, financiado por el BID (PRONAR), entre otros.
Sincronías 97 3.2.2 Armonización pre-París a través del Proyecto Promotor del Plan Nacional Cuencas (PPPNC)
Como resultado del trabajo de incidencia nacional y los modelos internacionalmente conocidos por parte de los donantes, se implementó el Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas (PPPNC), durante un periodo corto, "Las cooperaciones entre entre los años 2003 y 2005. Ejecutó ocho proyectos sí ya se habían reunido para de inversión y pre-inversión en diferentes zonas del revisiones de la política, país realizando diagnósticos temáticos relacionados a informes de medición de la gestión del agua y el manejo de cuencas. Bajo este avances; acuerdos conjuntos, enfoque se pretendía generar conocimiento e instru- marcos de entendimiento, etc. mentos como insumos para un futuro Plan Nacional Por esta historia y trayectoria de Cuencas, políticas y normativas para el manejo de conjunta, no fue tan difícil de cuencas a nivel macro del Estado. apropiarse e implementar los conceptos de la Declaración El Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas, de París a partir del 2005". a cargo del ex-Ministerio de Desarrollo Sostenible y el ex-Ministerio de Asuntos Campesinos Indígenas y (Janette Trujillo, Experta Local de Medio Ambiente de la Cooperación Holandesa). Agropecuarios, contaba con apoyo financiero-técnico del gobierno de Holanda, Alemania y la Agencia Suiza, liderado por la cooperación holandesa. El Memorándum de Entendimiento simbolizó el lanzamiento oficial de un primer trabajo de coordinación entre donantes para la gestión integral de agua. Sin embargo, se cree que durante la implementación de A partir del 2006, el Proyecto Promotor del Plan este proyecto la alineación con el sector no habría sido Nacional de Cuencas y el Memorándum de Entendi- muy eficiente, debido a que cuencas era la dirección miento se constituyeron en pioneros mecanismos de menos importante del ex-Viceministerio de Medio coordinación de posteriores apoyos al Plan Nacional Ambiente, y que este ministerio carecía de un respaldo de Cuencas, ya que, por primera vez, se empleó una técnico. Por tanto, se considera al proyecto como un lógica de financiamiento conjunto, desarrollándose una ejercicio preliminar de la interpretación del principio de primera experiencia de coordinación entre donantes y “armonización115” más que de “alineación116”, antes de diálogo entre el gobierno y los donantes, en este sector. su formalización en la Declaración de París (2005).
115 La armonización describe la necesidad de que los donantes se coordinen entre sí, unificando y simplificando los procedimientos y compartiendo información para de esta forma facilitar el trabajo del país socio. De este modo se evitan duplicidades y descoordinación que provocan costes de transacción e ineficacia para los socios locales. 116 La alineación se refiere al compromiso de los donantes de “alinear” su apoyo en las prioridades, políticas, estrategias y procedimientos de desarrollo nacio- nales de los países socios. La alineación busca facilitar y fomentar el liderazgo de los gobiernos sobre sus propios procesos de desarrollo y asegurar que los donantes sigan las agendas y prioridades de los países socios y no así, sus propias agendas de desarrollo.
98 Sincronías La armonización en este periodo se traduce en la creciente sólida. Sin embargo, en este contexto la flexibilidad de los eficiencia y eficacia de la cooperación a través deuna donantes de seguir apoyando y adaptando situaciones coordinación técnica-financiera conjunta. Sin embargo, a la conducción variable de las autoridades, sea a nivel cabe mencionar que en este periodo todavía no se habla municipal, departamental, o nacional, ha sido clave para de fondos verdaderamente integrados. El financiamiento la orientación de una nueva visión y la posterior imple- conjunto del Proyecto Promotor del Plan Nacional de mentación de la política pública de cuencas. Cuencas se trata de un acuerdo programático armonizado entre agencias inscritas en actividades mayores determi- La confluencia de acciones de varias instituciones en nadas, manteniendo cada agencia la canalización de sus diferentes niveles para incidir en una visión integral y recursos tal como estime pertinente. nacional de agua, que se considera como el proceso de “gestación” de una nueva política pública y al cual La alineación a la agenda nacional del agua, que se carac- contribuyeron también las agencias de cooperación, teriza por convenir entre el sector y donantes habría se formalizó en 2006 con la creación del Ministerio experimentado más obstáculos. En el periodo 2000 – de Agua, hoy en día MMAyA. Este nuevo ministerio, 2006, la turbulencia política a nivel del Estado causó prometido en la campaña electoral, por el presidente una alta rotación de personal y cambios de autoridades Evo Morales, significó un punto de ruptura con los y, en consecuencia, una falta de liderazgo claro en los procesos precedentes, puesto que por primera vez el diferentes ministerios. En ausencia de una agenda clara Estado toma las riendas y empieza a institucionalizar y y definida por el país, es difícil concretar una alineación dirigir una política formal de cuencas.
"El agua ha sido el motor de la lucha de la reivindicación, por eso es que se creó el Ministerio del Agua".
(Presidente Evo Morales, parafraseado por Juan Carlos Alurralde, ex-coordinador de la CGIAB)
Sincronías 99 3.3 Alineación y armonización post-París: 2006–2009
3.3.1 Contexto político
Bajo el liderazgo del Ministerio de Agua, en 2006, se consolida el primer Plan Nacional de Cuencas117, resultado de un amplio esfuerzo participativo, inclu- yendo talleres y entrevistas sobre experiencias y demandas con una variedad de actores, realizado con apoyo técnico de consultores contratados por coopera- ciones bilaterales.
Para el Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos (VCRH) en 2006, el Primer Plan Nacional de Cuencas no solamente era un instrumento conceptual y estratégico para la planificación de los recursos hídricos, sino también el instrumento de coordinación con donantes, que, en el marco de la Declaración de París, promovió el principio de concurrencia de acuerdo a la política y ámbitos de acción en Bolivia118.
En el Primer Plan Nacional de Cuencas, se priorizó princi- palmente inversiones en proyectos con una implemen- tación de corto plazo en varios departamentos, cartera que se fue ajustando y evolucionando gradualmente a un marco programático de mayor amplitud y flexibilidad y que, a partir de 2008, se constituye en la Planificación Estratégica Quinquenal (PEQ).
La Planificación Estratégica Quinquenal retomó los objetivos y enfoques del Primer Plan Nacional de Cuencas y los fue ajustando; dando como resultado siete componentes capaces de guiar la asignación progra- mática, financiera y el logro de resultados articulado con las actividades programadas. En este sentido, la Planificación Estratégica Quinquenal buscaba orientar la cooperación financiera y la asistencia técnica a mediano y largo plazo119.
Mujer caminando de la Comunidad Laphia, en el Municipio de Tiquipaya, Cochabamba. 117 Plan Nacional de Cuencas ( PNC1). 118 Ministerio de Agua, 2006. 119 Pando, 2012.
100 Sincronías 3.3.2 Alineación y armonización post-París
La instauración del nuevo Ministerio de Agua coincidió Se manejó un enfoque fuerte en embove- con la corriente de la cooperación internacional basada dados, represas y gaviones, es decir en obras en el discurso de la Declaración de París. En el contexto de infraestructura, con un sólido componente de un nuevo ministerio, la Declaración ayudó a tomar político, con fundamentos no necesariamente conciencia sobre que, para entrar en políticas públicas técnicos y preferencialmente en la ciudad de de agua en conjunto, se tenía que sumar esfuerzos entre El Alto, visión que se mantuvo hasta que se todas las partes interesadas. creó un nuevo viceministerio en 2009.
El liderazgo sectorial: la adecuación institucional al nuevo discurso Igualmente, entre el 2006 y el 2009, los proyectos de inversión no tenían un enfoque Para poder establecer una alineación entre donantes real de cuenca. Se trataba de un programa; y gobierno, se requiere de una apropiación de las de una cartera de intervenciones aisladas políticas por el sector y un liderazgo del proceso de la en ubicaciones específicas, enfocadas en cooperación. La creación del Ministerio de Agua marcó temas relacionados con la cuenca en uno o un hito importante, puesto que por primera vez los más municipios – pero sin relacionarse con donantes tenían un solo interlocutor a nivel nacional en la cuenca como tal. Por falta de definición la temática agua - cuenca. y socialización del concepto de cuencas, frecuentemente se asociaban los proyectos Los primeros años se caracterizaron por una rotación de cuenca a los proyectos de riego. En ese frecuente de ministros y, en menor medida de vicemi- entendido, la situación en estos años se nistros y, con ello, la búsqueda de una estructura institu- puede caracterizar como proyectos de cional apta para responder al reto de la gestión integral de manejo en cuencas pero no como un enfoque agua que se percibía más sólida. En un viceministerio sin integral de manejo de cuencas. precedentes, ni ruta preestablecida, las agencias de coope- ración respetaron y apoyaron este proceso de búsqueda, Aun así, cabe resaltar que para el año 2009 y en acomodándose siempre a los nuevos discursos políticos. adelante, el Viceministerio de Recursos Hídricos empezó a canalizar más inversiones de la cooperación interna- El periodo 2006 – 2009 marcó una serie de desafíos y retos cional a diferencia de otros viceministerios, general- a enfrentar. Tanto en las entrevistas como en la evaluación mente argumentando la interpretación paulatina del de medio término del Plan Nacional de Cuencas acordado Plan Nacional de Cuencas, como una política nacional a nivel de la mesa de donantes y del viceministerio120, se en concordancia con las metas del Plan Nacional de identifican dos elementos estructurantes sobre la gestión Desarrollo y el buen manejo del mismo por parte del del Viceministerio entre el 2006 y el 2009. viceministerio.
120 Revisión de mitad de periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia (borrador final), Henrik Larsen, Ignacio Ballesteros, Diego Pacheco. La Paz. Danida, 2009.
Sincronías 101 El financiamiento conjunto: la creación de un fondo canasta
En 2008, el subsector cuencas contaba con una política El acuerdo implicaba un fuerte compromiso del de cuencas, una planificación estratégica y un equipo subsector cuencas y de las agencias involucradas. El en el viceministerio. Sin embargo, para la ejecución subsector se encargó de los informes de avance y de la financiera de la Planificación Estratégica Quinquenal se auditoría anual que se constituían en los mecanismos necesitaba fondos de uso directo en el ministerio, para de interrelación y operativización de este compromiso y lo cual el viceministerio contrató una experticia que de las agencias, dado que requería que pasaran de una ayudó a definir las condiciones de un Primer Acuerdo lógica de enfoque de proyectos y acuerdos bilaterales124, de Financiamiento Conjunto (AFC). En mayo de 2008, a un enfoque de apoyo de la política sectorial mediante se firma dicho Acuerdo de Financiamiento Conjunto un mecanismo de financiamiento conjunto. entre el entonces Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos y cinco donantes: Holanda, Suecia, Dinamarca, A través del mecanismo de fondo canasta, a finales del Suiza y Alemania121. 2012, se viabilizó alrededor del 50% de los recursos financieros que se invirtieron en este periodo. Bajo los conceptos de armonización y alineación desta- La mesa de donantes: plataforma del cados en la Declaración de París, el Acuerdo de Finan- diálogo político ciamiento Conjunto tenía como objetivo armonizar el apoyo de las agencias de cooperación dirigido al forta- lecimiento del Plan Nacional de Cuencas, a través de un sistema de financiamiento conjunto y bajo la conducción "La misma autoridad y administración del gobierno122. Enmarcado en la Plani- por siete años hizo que ficación Estratégica Quinquenal, el Acuerdo de Finan- el subsector sea sólido ciamiento Conjunto se alineó a la lógica de inversiones y exista un buen diálogo presupuestarias para un periodo de cinco años y una entre donantes". matriz de marco lógico como instrumento de base de monitoreo y evaluación. Buscando mayor eficiencia, María Eugenia Choque, este acuerdo también evitó la duplicación de sistemas ex-Directora de Cuencas. de gestión administrativa de carácter particular, a través de la definición acordada con el viceministerio de un sistema de evaluación, el requerimiento de desem- bolsos y la presentación de evaluaciones de medio término y final.123
121 Aunque Alemania es país firmante del Acuerdo de Financiamiento Conjunto, inicia su ejecución de cooperación financiera en 2012 mediante el KfW. Durante el periodo 2006 – 2009, no invierte en el fondo canasta. 122 Vuurmans et al., 2013. 123 Pando, 2012. 124 Antes del APC, para operativizar el marco conceptual del Plan Nacional de Cuencas, se había identificado la modalidad de convenios marcos entre el donante y el VCRH para los programas o proyectos de cuencas, como una opción para agilizar el proceso de intercambio de experiencias y contribuir al desarrollo meto- dológico e institucional en el área de Gestión Integrada de Recursos Hídricos en cuencas en Bolivia.
102 Sincronías El Acuerdo de Financiamiento Conjunto y el fondo canasta Figura 12. Frecuencia de temas de fueron la base de una responsabilidad compartida que forjó cooperación tratados en la mesa de donantes, un espacio de coordinación que obligó a las reuniones de la mesa una rutina ordenada de seguimiento a objetivos, a la gestión de donantes por año financiera, a necesidades de apoyo, etc.
Aunque la mesa de donantes tenía como objetivo inicial dar seguimiento a las obligaciones del AFC125, en el transcurso del tiempo otros donantes que no eran firmantes del Acuerdo se 2008 sumaron a la mesa, ampliando así el ámbito de las temáticas a dialogar. Facilitando como tarea primordial el diálogo estra- 2009 tégico para el Plan Nacional de Cuencas, la Mesa de Donantes se constituye en un espacio pedagógico para la armonización 2010 en relación a otros involucrados al subsector cuencas que sin participar del Acuerdo de Financiamiento Conjunto, podían 2011 llegar a ser parte del proceso de construcción del plan y la programación estratégica. 2012
Inicialmente, se destaca un fuerte compromiso de los 2013 miembros iniciales, y el papel de colíder de la mesa que jugó la cooperación holandesa, garantizando un diálogo de confianza con el subsector cuencas y fomentando un trabajo 2014 verdaderamente coordinado entre los ellos. 2015 Sin embargo, el Plan Nacional de Cuencas en sus primeros años no contaba con un vínculo claro entre los componentes, 2016 objetivos y resultados, lo que generó poco conocimiento y conciencia respecto al marco lógico en el trabajo impulsado 2017 por la mesa de donantes, dejando así un vacío y poca priori- zación de la asistencia técnica al respecto. Como se puede 2018 apreciar en la Figura 12, la preocupación de la mesa de donantes en los años iniciales se centró en temas presupues- 1 2 3 4 5 tarios y auditorías del Plan Nacional de Cuencas vinculadas Acuerdos y convenios de financiamiento al Acuerdo de Financiamiento Conjunto, sin haber aprove- chado lo suficiente de su capacidad técnica de orientación Socios y financiamientos nuevos para el desarrollo de instrumentos técnicos. Situación que Coordinación y armonización de agencias internacionales de cooperación propició la necesidad de generar mecanismos de monitoreo Asistencia técnica y evaluación, que se estimularon a partir del 2009. Programas de otros sectores rel. al PNC
Salida agencias internacionales de cooperación de mesa de donantes y/o país
Fuente: Elaboración propia en base a las actas de reuniones de la mesa de donantes. 125 Aprobar programas operativos anuales y desembolsos, revisar informes, etc.
Sincronías 103 La mesa de donantes se constituyó en la plataforma de diálogo político- estra- “[El diálogo político es] una herramienta que no solo tégico entre donantes y el subsector. busca el intercambio de información, sino es aquella que Pero, ¿Qué se entiende exactamente permite a los actores un espacio de encuentro y reflexión por diálogo político? Aunque el término para una acción transformadora, el punto de partida es es recurrente en la coordinación entre la armonización sobre el diálogo, entendiéndolo bajo la agencias de cooperación internacional nomenclatura de acciones genuinas.”
y países socios, no existe una sola (GIZ/Unión Europea (2014). Diálogo político desde la práctica definición del concepto. De manera para la transformación de conflictos, Bolivia, 2014). destacada se presentan algunas defini- ciones utilizadas por instituciones oficiales y actores del subsector de cuencas entrevistados en el marco de esta sistematización. En la Figura 12, el diálogo político no es consi- derado como un tema separado, por “La cualidad fundamental del diálogo reside en que los participantes se reúnan en un espacio seguro para entender los puntos de vista de su carácter latente y transversal, por lo cada uno, con el fin de pensar en nuevas opciones para ocuparse de un cual, pocas veces se aborda este tema problema que todos identifican.” como tal en reuniones, pero siempre está presente en la discusión de otras (Gerzon, M. (2006), citado en GIZ/Unión Europea (2014). Diálogo político desde la práctica para la transformación de conflictos, Bolivia, 2014). temáticas.
“El diálogo es un instrumento que facilita una construcción conjunta, de manera equitativa. Implica que quien entra en el diálogo tiene que tener una proyección clara del plan conjunto de la construcción. Indica que las ambigüedades de políticas públicas muchas veces complican esta visión.”
(Carlos Carafa, ONG Agua Sustentable y COSUDE).
“[En la mesa de donantes, el diálogo] se estableció sin formalidad y sin condicionalidad. Existe una confianza mutua, es amplio y receptivo de ambas partes. Nadie es dueño de la verdad. Incorpora lo bueno y lo malo. Sin canasta, el diálogo político que responda a la problemática hubiera sido difícil.”
(Carlos Ortuño, Ministro del MMAyA).
104 Sincronías “El diálogo político refiere a cuando se hace Finalmente, en el periodo 2006 – 2009 el Acuerdo no solamente resultados de programas o de Financiamiento Conjunto y la creación del proyectos, sino, cuando se apoya al desarrollo fondo canasta fueron logros mayores de la de impacto y resultado macro. Creo que alineación y formalización de compromisos entre muchos consideran que el diálogo político es el subsector y donantes, basados en el apren- ideológico.” dizaje de la experiencia previa del financiamiento (Isabelle Ascarrunz, ASDI). conjunto con fondos más limitados del Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas.
La condición del fondo canasta fue un factor de éxito para la mesa, ya que la obligación de las partes de coordinar en reuniones regulares el “Un diálogo político debe generar control financiero compartido, ayudó a generar un valor público que busca mejorar la un ambiente de colaboración y de diálogo aplicación de la política.” permanente para superar cualquier problema en (Comité de sistematización, Enabel). el camino.
En este proceso, se destaca el papel activo del subsector que, pese a la búsqueda gradual de adecuar la política a la realidad enfrentada, se apropió de ello, y tomó las riendas para coordinar “[En el subsector Cuencas] el Acuerdo de la cooperación de las agencias en sus esfuerzos de Financiamiento Conjunto es el mecanismo apoyar a consolidar este mismo. fundamental para el diálogo político técnico, pues te ayuda a tomar decisiones políticas.” Sin embargo, pese a las buenas intenciones (Comité de sistematización, Enabel). reflejadas en la implementación de estos medios exitosos y el papel del subsector, los primeros tres años del Plan Nacional de Cuencas fueron marcados por una falta de visión a largo plazo, inversiones por decisiones políticas y confusión sobre la estrategia de cuencas al nivel nacional y local. El año 2009, el Plan Nacional de Cuencas era un programa sectorial con apoyo financiero y Por último, en un taller de donantes con fines técnico asegurado, pero con varias debilidades. específicos para esta sistematización, los donantes Este gran reto fue abordado por el nuevo Vicemi- concordaban que la entrada al proceso de diálogo nisterio de Recursos Hídricos y Riego en 2009, en el 2008 en la mesa de donantes fue sin una asunto que se analiza en la próxima sección. agenda previa, sin intereses preestablecidos, el cual ha dado lugar a un buen nivel de flexibilidad y apertura para el diálogo político.
Sincronías 105 3.4 Escalamiento del apoyo: 2009–2017
3.4.1 Contexto político
En febrero 2009 se aprueba la nueva Constitución En este marco se reforma la estructura del Estado y la Política del Estado que recoge la visión de la cuenca organización del órgano ejecutivo, estableciendo el como tema transversal de la gestión pública y social de nuevo Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA). los recursos hídricos y naturales, visión que también es Los cambios en la estructura antes y después de 2009 se definida en el Plan Nacional de Cuencas (2006) y Plan detallan en las siguientes tablas. Nacional de Desarrollo (2007).
Tabla 4. Marco institucional del Ministerio de Agua de 2006 - 2009
Viceministerio de Viceministerio de Cuencas Servicios Básicos Viceministerio de Riego y Recursos Hídricos
Dirección General de Servicios Dirección General de Cuencas y Dirección General de Riego Básicos Recursos Hídricos
Fuente: Decreto Supremo N°28631
Tabla 5. Marco Institucional del Ministerio de Medio Ambiente y Agua desde
2010
Viceministerio de Agua Viceministerio de Viceministerio de Medio Ambiente, Potable y Saneamiento Recursos Hídricos y Biodiversidad y Cambios Climáticos Básico Riego (VRHR) y de Gestión y Desarrollo Forestal
Dirección Dirección Dirección Dirección Dirección Dirección General General General General de Dirección General de General de de Agua de Gestión de Medio Cuencas y General de Biodiversi- Gestión y Potable y Al- Integral de Ambiente, Recursos Riego dad y Áreas Desarrollo cantarillado Residuos Cambios Hídricos Protegidas Forestal Sanitario Sólidos Climáticos
Fuente: Decreto Supremo 0429
106 Sincronías El periodo se caracteriza por un impulso fuerte del Hídricos y Manejo Integral de Cuencas 2013 – 2017127, MMAyA para reorientar e instrumentalizar el Plan que incorpora los nuevos conceptos desarrollados en el Nacional de Cuencas hacia una política pública, aprove- periodo previo. Posteriormente, se ve un escalamiento de chando adecuadamente las oportunidades presentadas esta política, con un auge de desarrollo de instrumentos, por las cooperaciones y dando como resultado la intro- metodologías y lógicas de intervención, apoyado por una ducción de 4 nuevos mecanismos: 1. Un Apoyo Presu- variedad creciente de donantes a través de la continuidad puestario Sectorial (APS); 2. Un Marco de Evaluación y prolongación de los mecanismos Mesa de Donantes, de Desempeño (MED) subsectorial; 3. Un programa de financiamiento conjunto, Submesa de Asistencia Técnica asistencia técnica de la Unión Europea; y 4. La armoni- y el Marco de Evaluación de Desempeño. Incluso, en zación de la asistencia técnica en una Submesa de línea con el panorama internacional, que a partir de2011 Asistencia Técnica126. comienza a enfrentar el reto de una cooperación multidi- mensional que incluye la adopción de diferentes nuevos En 2010 se formula una nueva estrategia plurianual, el actores; mecanismos que fueron complementados con Programa Plurianual de Gestión Integrada de Recursos nuevas modalidades de financiamiento.
3.4.2 Escalamiento del apoyo al subsector cuencas y recursos hídricos
A continuación, se presenta los procesos y medios que nuevos puestos de planta128. Pese a eso, en la evaluación facilitaron la coordinación entre el subsector cuencas final del Plan Nacional de Cuencas 2012 la Cooperación y los donantes para el periodo 2009 – 2017, en un Holandesa constata que su estructura todavía era poco contexto internacional cambiante. clara y bastante horizontal, faltando visualizar mejor su estructura organizativa con unidades clave, y con claridad Estabilidad del liderazgo sectorial de sus funciones y responsabilidades. Destacó que para que se institucionalice el subsector, se tiene que aspirar En 2009, el primer viceministro del nuevo Viceminis- a una institucionalidad que no dependa de las personas, terio de Recursos Hídricos y Riego, Carlos Ortuño, trajo sino de la lógica de la propia estructura para evitar que “... estabilidad al subsector. Frente al reto de consolidar el cuando cambie la persona, cambie la visión”129. Plan Nacional de Cuencas, se propuso el reto de pasar de ser un programa de inversiones a una verdadera No obstante, hasta el 2017 el subsector sabía mantener política pública, reorientándolo con un enfoque más su estabilidad; atribuida a la muy poca rotación de autori- técnico y pragmático, a través de la reformulación de dades y personal, las buenas capacidades técnicas y estra- los objetivos y componentes. Visto que el primer Plan tégicas y el fuerte liderazgo del viceministro130. Asimismo, Nacional de Cuencas se encontraba en medio camino, en las entrevistas se evidenció que la voluntad política no se abandonó los mecanismos ya instalados, sino que fue uno de los principales factores de éxito para el Plan se los fue enriqueciendo con el desarrollo de instru- Nacional de Cuencas y el Viceministerio de Recursos mentos más técnicos. Hídricos y Riego, desde el 2009.
En 2012, el subsector cuencas se había fortalecido y Estas condiciones han facilitado la continuidad del crecido en su capacidad de gestión por la conversión de compromiso de la comunidad de donantes al subsector. varias de las contrataciones de consultores en línea en
126 SUBAT. 127 Plan Nacional de Cuencas (PNC 2.1). 128 Vuurmans et al., 2013. 129 Vuurmans et al., 2013. 130 Dockweiler y Alencastre et al., 2017.
Sincronías 107 "El mejor alineamiento a una política es cuando un donante comprende bien la doctrina, la filosofía y el enfoque".
(Roberto Méndez, Consultor Internacional de apoyo en la formulación del PNC1).
Sobre la base de una coordinación de mutua confianza de donantes estuvo conformada por la Unión Europea, (para algunas cooperaciones con antecedentes en una Suiza, Alemania, Bélgica, Suecia, Banco Mundial y Francia. época previa131) y gracias a la diplomacia y el conoci- miento técnico del viceministro, el grupo de donantes A partir de 2009, la Unión Europea empezó a jugar un brindó el apoyo técnico y financiero solicitado, jugando rol clave en el proceso de desarrollo de la política y en el de esta manera un papel fundamental en el proceso de mecanismo de diálogo político de la mesa de donantes. consolidación de la política, entre 2009 y 2017. En abril de ese mismo año, la Unión Europea y el Estado Plurinacional de Bolivia firmaron un Convenio Mesa de donantes de Financiamiento, mediante el cual la Unión Europea se comprometió a financiar el Programa de Apoyo En 2009, el viceministerio dio un paso determinante al Sectorial al Plan Nacional de Cuencas (ASPNC). Este reafirmar la relación entre el gobierno y los donantes, programa se ejecutó durante un período de 42 meses, acción que, por la mutua confianza entre el vicemi- por un valor de 19 millones de euros de los cuales 16 nisterio y los donantes, trajo una corriente de nuevos millones correspondían a la ayuda presupuestaria y tres compromisos a la mesa. millones para apoyo complementario, dentro del cual se encontraba una asistencia técnica al sector. Por el valor agregado de la mesa en el desarrollo del Plan Nacional de Cuencas 1, el MMAyA propuso proseguir sus Un paso significativo fue la implementación del primer acciones en la segunda fase del plan, en la cual se define a Marco de Evaluación de Desempeño (MED) en 2010. la mesa de donantes de la siguiente manera: “el conjunto Aunque sea un instrumento vinculado al mecanismo de de todas las entidades que en el transcurso del tiempo, a Apoyo Presupuestario Sectorial de la Unión Europea, fue través de su aporte financiero al Plan Nacional de Cuencas asumido como un instrumento de seguimiento al Plan han tenido un interés compartido por contribuir a los Nacional de Cuencas para todo el grupo de donantes. procesos de diseño, implementación, evaluación y ajuste La aceptación de este mecanismo de seguimiento con de la política nacional de cuencas” (MMAyA, 2014). indicadores comunes consolidó el proceso de la armoni- zación en la mesa de donantes. La presentación de los La composición de la mesa de donantes a lo largo de su avances, en adelante, lo realizaron los donantes en existencia fue dinámica y evolutiva, con cambios signi- conjunto sobre la base de los indicadores del Marco de ficativos como la salida del país de la Cooperación de Evaluación de Desempeño, incluyendo la suscripción de Holanda y Dinamarca en 2012 y la incorporación de la un acta e informe posterior a esta revisión, marcando el Cooperación Belga en 2014. Durante el PNC2, la mesa respaldo de conformidad de los donantes132.
131 Antes de 2009, el viceministro del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, Carlos Ortuño, era director de Riego. Desde 2017, es ministro del MMAyA. 132 Aunque todos los donantes se apropiaron del Marco de Evaluación de Desempeño, solo la Unión Europea lo usaba como medio de verificación para el desem- bolso de sus recursos sujeto al cumplimiento de sus propios indicadores. Los otros donantes seguían desembolsando sus recursos financieros de acuerdo con los convenios bilaterales con el gobierno y los lineamientos del Acuerdo de Financiamiento Conjunto.
108 Sincronías Para muchas cooperaciones, el Marco de Evaluación de Durante el Segundo Plan Nacional de Cuencas, la mesa Desempeño ayudó a conceptualizar mejor lo que era el mantuvo su papel de espacio facilitador para el diálogo Plan Nacional de Cuencas y, además, se constituyó en un político entre el subsector y donantes. Tanto la estabi- instrumento muy útil de uniformización de los informes lidad y la tecnicidad del liderazgo del sector en la mesa; de desempeño. En este sentido, el Marco de Evaluación como la flexibilidad y predisposición para coordinar de Desempeño se convirtió no solamente en un instru- acciones por parte de los donantes, son factores de mento de planificación estratégica, sino también en el éxito que llevan a considerar a la mesa de donantes del medio que facilitó la armonización y el diálogo político Plan Nacional de Cuencas como un ámbito “de carácter en la mesa de donantes. El buen desempeño del primer particular”, puesto que en ningún otro sector existe MED en el 2012, resultó en la elaboración de un segundo este tipo de esfuerzos conjuntos similares, ni un trabajo que se implementó entre 2013 y 2017, y un tercero que armonizado por un periodo de tiempo tan extenso. se está ejecutando desde 2017.
Después de la salida de la Cooperación Holandesa en 2012, la Cooperación Alemana (KfW133) asumió el cargo de colíder de la mesa de donantes para, en 2017, ser “El rol que jugó la mesa de donantes sustituido por la Cooperación Belga. A partir de marzo en la coordinación y bisagra de de 2019 y debido a la salida de la Cooperación Belga en comunicación entre las agencias internacionales de cooperación Bolivia, la Cooperación Suiza, asumirá el coliderazgo. Se y la cabeza de sector, dentro de pudo evidenciar que la visibilidad y el desempeño de la un mecanismo financiero común, mesa dependen en gran medida de la cooperación que flexible y alineado a la política co-lidera la mesa de donantes. sectorial, contribuyó no solamente en la eficiencia y coherencia de Una buena práctica con la mesa son las visitas conjuntas los flujos financieros, sino también que el viceministerio organiza cada dos años. Estas visitas en dar credibilidad y fortalecer el liderazgo del Viceministerio de de campo ofrecen una oportunidad a los donantes para Recursos Hídricos y Riego para el conocer a los municipios y hablar con actores locales. apalancamiento de nuevos recursos Además, sirven como momentos de intercambio económicos.” informal entre donantes y, en consecuencia, ha sido (Evaluación final de la Cooperación clave para fortalecer una atmósfera de diálogo y corres- Holandesa, 2012) ponsabilidad.
133 KfW es el banco de desarrollo de Alemania.
Sincronías 109
Sin embargo, se evidencia que en los años iniciales, es decir hasta el 2012, existía un compromiso más destacado que en un tiempo posterior. Se cita principalmente dos razones:
En un inicio, las cooperaciones que conocían de cerca el contexto de la Guerra del Agua y el nuevo contexto de la creación del Ministerio de Agua, se entusiasmaron por la temática y dedicaban mucho tiempo y alto esfuerzo a los procesos de coordinación. Posteriormente, estos actores (cooperantes, representantes o líderes de cooperación) se fueron retirando paulatinamente y perdiéndose poco a poco esta dinámica.
Tanto por la mayor cantidad de entidades interesadas en apoyar al Plan Nacional de Cuencas, como por el hecho de que el PNC ha pasado de una etapa de grandes esfuerzos de desarrollo conceptual, estratégico e instrumental a una etapa más operativa, viceministerio en pos de la armonización entre coope- cada donante ve al Plan Nacional de raciones, con la idea de continuar con el mecanismo Cuencas vinculado a sus propios programas de la mesa de donantes. El papel esencial que jugó la e intereses, representando un mayor desafío mesa para el desarrollo del Plan Nacional de Cuencas mantener la visión del Plan Nacional de entre 2009 y 2012, promueve un enfoque sectorial con Cuencas en su conjunto y la cohesión de la visión y metas comunes y, en conjunto con el Marco mesa de donantes. de Evaluación de Desempeño, justifica esta aspiración del subsector. Sin embargo, con la introducción de A diferencia del panorama internacional, en el cual se nuevos actores a la mesa que manejan lógicas distintas discierne en los países socios la inclinación de dejar respecto a las modalidades de apoyo, se registra un de usar el principio de armonización entre donantes, menor compromiso que antes para coordinar entre los el subsector cuencas en el periodo 2009 – 2017 se mismos donantes, mientras que se intenta mantener la destaca por la permanente promoción de parte del buena práctica de dialogar con el sector.
110 Sincronías
La Sub-mesa de Asistencia Técnica
En la época inicial del Plan Nacional de Cuencas134, las Con este antecedente, en noviembre 2009 se creó la distintas cooperaciones brindaban asistencia técnica SUBAT con el propósito de alinear y promover la oferta de manera bilateral135, tema que desde la creación de asistencia técnica a diferentes niveles institucio- de la mesa de donantes, se esperaba coordinar bajo nales (nacional, departamental, local). Concretamente, la denominación de la “adecuación de la asistencia la Sub-Mesa de Asistencia Técnica creó un espacio de técnica136”. Sin embargo, fue hasta que la Unión coordinación entre los asistentes técnicos y el equipo Europea, en el marco de su Apoyo Presupuestario técnico del MMAyA, para acordar la división o la imple- Sectorial ofreció una asistencia técnica por un monto mentación conjunta de una variedad de tareas (por de 3 millones de euros, implementado por un consorcio ejemplo la elaboración de herramientas, mecanismos conformado por el Centro de Estudios Regionales de verificación en campo, etc.)138. Andinos Bartolomé de las Casas, el Instituto de Ecología de la Universidad Mayor de San Andrés UMSA y la GIZ. Tal como la mesa de donantes, la Sub-mesa de Asistencia Esta última promovió dar un salto cualitativo mediante Técnica es una plataforma dinámica, con países nuevos la articulación con otras asistencias técnicas de la GIZ137 ingresantes y países salientes. El grupo inicial, presidido y, más tarde, de otras cooperaciones. por el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego y
134 2006 – 2008. 135 Helvetas Swiss Intercooperation implementó el proyecto CONCERTAR/GESTOR de la Cooperación Suiza, que también financió el PROMIC y tuvo aportes direc tos a la canasta de fondos. La Cooperación Belga también financió por un periodo de tiempo al PROMIC y la GIZ tenía su programa PROAGRO, entre otros. 136 Comunicación personal con Has Willet, asistente técnico de la Cooperación Holandesa hasta 2012 y de la Cooperación Belga desde 2015. 137 En este tiempo, el programa PROAGRO. 138 Análisis de capacidades institucionales. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. La Paz BetaGama, 2013.
Sincronías 111 conformado por la asistencia técnica de la Embajada de Holanda139, Unión Europea, Cooperación Alemana, y Cooperación Suiza, fue complementado por la asistencia técnica de la Agencia Belga de Desarrollo (CTB/Enabel) en 2016. Adicionalmente a estos miembros, el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, quién es el encargado de convocar las reuniones, también a menudo invita a participar de estas reuniones a otras cooperaciones o institutos por su especialidad y capacidad técnica.
El mecanismo de la Submesa de Asistencia Técnica, al igual que de la Mesa de Donantes, es excepcional en la medida en que no cuenta con reglamento sobre sus atribuciones y funciones que respalde su existencia. Su funcionamiento se sostiene sobre la buena voluntad de algunos actores y sus usos y costumbres son desarro- llados a partir de su operatividad. Sin embargo, y por la experiencia del pasado, dependiendo de la voluntad de la cooperación que lideró la Submesa de Asistencia Técnica se cambió las normas y la costumbre de tomar actas de cada reunión, lo que complicó la tarea de informar en la mesa de donantes sobre el funciona- miento de la Submesa de Asistencia Técnica.
No obstante, a partir de las entrevistas reali- zadas se pudo constatar que tanto el minis- terio como el grupo de donantes resaltan la importancia de la Submesa de Asistencia Técnica en el marco de los esfuerzos de armonizar y alinear, puesto que genera una consistencia y eficacia para el subsector y armoniza el diálogo político en la mesa de donantes, volviéndolo más enriquecedor.
Primo Barja, productor de frutas y hortalizas, Comunidad Teja Huasi, 139 En condición de agencia líder del grupo cuencas. Chuquisaca.
112 Sincronías Sincronías 113 Producción limpia de la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
Financiamiento conjunto e incremento de nuevas modalidades
Además de los 2 mecanismos nuevos140 descritos en ciamiento (AFC 1) en 2013, a la luz del PNC2.1 2013 – 2017, las secciones previas, la coordinación para el desarrollo el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego decidió al subsector cuencas en 2009 y adelante, también se renovar y ampliar los acuerdos de armonización del finan- caracterizó por la prolongación del fondo canasta y la ciamiento a las nuevas cooperaciones que se presenten141. continuación del diálogo político a través de la mesa de Para ello, en agosto de 2014 se firma el segundo Acuerdo donantes, mecanismos que se instauraron en 2008. de Financiamiento Conjunto (AFC 2), entre el Vicemi- nisterio de Recursos Hídricos y Riego y Suiza, Alemania, Respecto al fondo canasta, se vio una reducción de las Suecia y Bélgica142. Este segundo acuerdo contempla contribuciones al subsector en 2012 por la conclusión condiciones de desembolso iguales a las del primero, de compromisos de financiación debido a nuevos ciclos e incluye el desarrollo de evaluaciones periódicas de la de programación de Dinamarca y la salida definitiva de ejecución del segundo Plan Nacional de Cuencas. Holanda; además de la disminución de los aportes de Suiza y Suecia. Esta reducción fue parcialmente recuperada en Pese a la reducción relativa de fondos conjuntos a través 2012 por una contribución de Alemania mediante KfW. del fondo canasta, entre 2009 y 2017, se identificó una tendencia general creciente de financiamiento al sector No obstante, y a raíz del peso relativo reducido del finan- por la introducción de nuevas modalidades de apoyo de ciamiento conjunto al final del primer Acuerdo de Finan- distintos actores.
140 Marco de Evaluación de Desempeño y Sub-Mesa de Asistencia Técnica. 141 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. MMAyA, 2014. 142 Bélgica entra como nuevo donante al sector en 2014, como firmante del AFC II y como miembro activo de la mesa de donantes (a partir del 2017 Bélgica reemplaza a Alemania (KfW) como líder de la mesa de donantes).
114 Sincronías ciones que todavía dudaban sobre su participación en el PNC a ese ritmo, empezaran a sumarse. Eso se puede apreciar en la Figura 4, cuya evolución en el tiempo muestra que después del 2009, se abordaba con más frecuencia el tema de socios y financiamiento nuevo y que, además, se empezó a hablar de programas de otros sectores relacionados al Plan Nacional de Cuencas. Por otra parte, la visión de gestión por resultados a través del Marco de Evaluación de Desempeño, inherente a la estrategia de la Unión Europea, era compatible con la visión del viceministro y los donantes.
Para la implementación del PNC2.1, aparte del apoyo financiero conjunto del fondo canasta y el Apoyo Presu- El Apoyo Presupuestario Sectorial de la Unión Europea puestario Sectorial de la Unión Europea144, el subsector marcó un hito para el Plan Nacional de Cuencas, pese cuencas contó también con asistencia técnica, y finan- a que generalmente un apoyo presupuestario se trans- ciamiento programático de cooperaciones bilaterales145 fiere a una cuenta del Tesoro General de la Nación. y, en mayor medida, bancos multilaterales146. El conjunto En este caso, el viceministerio logró que le otorgaran de estas modalidades distintas, pero complementarias, la transferencia de este dinero a la misma cuenta del satisficieron la necesidad de recursos del Plan Nacional fondo canasta, el cual incrementó considerablemente de Cuencas en este periodo. el monto de la canasta y generó mayor flexibilidad al viceministerio para ejecutar y absorber compromisos, Después de la fase 2009 – 2012, se ve un panorama más sin tener que someterse a burocracias presupues- diverso de modalidades de financiamiento, sobre todo tarias143. de agencias multilaterales que tienden a apoyar al Plan Nacional de Cuencas con presupuestos grandes a través El compromiso de apoyo financiero de la Unión Europea de enfoques programáticos. Esta tendencia cabe en el por un monto de 19 millones de euros sirvió como un panorama general que, a partir del Acuerdo de Buzan soporte financiero en un periodo de cierta debilidad en 2011, progresivamente enfatiza nuevas fuentes de institucional y ante la falta de instrumentos de gestión. financiamiento y la construcción de alianzas estraté- Con el monto invertido, el Plan Nacional de Cuencas se gicas frente a una paulatina reducción de uso de los volvió más grande, atractivo y llevó a que las coopera- principios de la Declaración de París.
143 En la modalidad de un apoyo presupuestario sectorial, no existe una promesa de financiamiento, sino que se accede a los fondos – por lo general anuales – mediante una evaluación positiva de los avances de la política y del avance de indicadores del sector. Las transferencias se realizan mediante desembolsos fijos, por lo general para el inicio del Apoyo Presupuestario Sectorial, y desembolsos variables de acuerdo al desempeño de las acciones del gobierno en el logro de las metas definidas conjuntamente entre el país socio y la Unión Europea. 144 En 2013, la Unión Europea renovó su Apoyo Presupuestario Sectorial. 145 Por ejemplo, varios programas de la Cooperación Holandesa, Alemana (PROAGRO) y Suiza (GESTOR). Algunos de estos programas ya se iniciaron en la primera fase del Plan Nacional de Cuencas y concluyeron en el transcurso de la segunda fase, entre otros algunos programas de la Cooperación Holandesa. 146 El Programa Piloto de Resiliencia Climática (PPCR), financiado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), representa un aporte de 4 mi- llones dólares de donación y 20 millones de préstamo, como parte integral del PNC2 para el desarrollo de Planes Directores de Cuenca de los ríos Katari y Grande.
Sincronías 115 3.5 Desafíos actuales
La crisis de escases de agua a nivel nacional en 2016-2017 apoyos programáticos, la proyección de donaciones de y fenómenos de sequía e inundaciones en los años subsi- cooperaciones bilaterales se ve reducida por la mitad en guientes evidenciaron la vulnerabilidad del país frente a comparación con el PNC2.1. los efectos del cambio climático, generando una mayor conciencia sobre la necesidad de articular la gestión de Como se puede apreciar en la Figura 13, destacable en cuenca con otros sectores. Resultado político de estas este panorama financiero es la reducción por más del 50% crisis fue el juramento del Ministro del MMAyA, antes de las contribuciones del Tesoro General de la Nación, Viceministro de Recursos Hídricos y Cuencas. las gobernaciones y los municipios, al Plan Nacional de Cuencas. Esta disminución del financiamiento propio de Debido a la mayor conciencia en favor de una articulación Bolivia fue compensada por 31% (casi el doble que en el intersectorial para la planificación y gestión del agua, se PNC 2.1) de financiación a definir. Esta brecha forma parte decide prolongar el Segundo Plan Nacional de Cuencas de una estrategia que fue posible por la lógica de una plani- con un nuevo ciclo plurianual147 abriendo espacios para ficación plurianual, de permitir que se sumen en el futuro agendar a nivel de todo el sector una mejor articulación otros fondos, alineándose a una política encaminada. entre viceministerios, y ambicionar una coordinación con los sectores de minería, energía, industria, educación Figura 13. Estrategia financiera del PNC y salud148. 2.1 (2013) y PNC 2.2 (2017)
Ya en el año 2018, se entiende, que varios de los 40,0% mecanismos introducidos en la década post Declaración 35,0% de París se deben considerar como medios eficaces en 30,0% su etapa, pero requieren de ser actualizados o renovados 25,0% para poder responder a los profundos cambios en el 20,0% escenario nacional y, asociado a ellos, las dinámicas más complejas y multidimensionales de la cooperación para 15,0% el desarrollo. 10,0% 5,0%
Respecto al financiamiento del sector, se visualiza una 0,0% prolongación de la tendencia creciente de financia- TNG, A definir
miento externo para el sector, con una diversificación éstamos y de bancos programas programas Donaciones Pr y municipios internacional*
de fuentes y modalidades más amplias que nunca. En gobernaciones internacionales
el PNC2.2, se proyecta un aumento de donaciones, Asistencia técnica préstamos y programas de bancos y agencias multilate- PNC 2.1 rales hasta un cuarto del financiamiento total al Plan149, PNC 2.2 un apoyo mundial para el cambio climático a través del Fondo de Inversión del Clima150 y, por primeva vez, una * En el PNC 2.1 consideró la asistencia técnica como parte de las donaciones internacionales. apertura al financiamiento privado. Frente a la creciente Fuente: Elaboración propia en base a PNC II 2013 – popularidad de la modalidad de asistencia técnica y 2017; PNC II 2017 – 2020.
147 Plan Nacional de Cuencas PNC2.2 2017 – 2020. 148 Ministerio de Medio Ambiente y Agua MMAyA, 2017. 149 Por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO) 150 El Fondo de Inversión del Clima fue establecido en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
116 Sincronías Dominga Fuentes, productora de hortalizas en la Comunidad de Parotani, Municipio de Sipe Sipe - Cochabamba.
La presente situación financiera acentúa dos desafíos: periodo 2017 – 2020, con los países de Alemania, Suecia, el primero es el riesgo, incrustado en la decisión de un Suiza y Bélgica, pese a sus compromisos globales finan- país de renta media baja de reducir su propia contri- cieros en decremento. Esta decisión, según los donantes bución a la política pública frente a la benevolente firmantes del AFC III, se justifica no tanto por la contri- situación actual de contar con muchas fuentes de bución financiera conjunta de este fondo canasta al PNC, financiación externa. sino por el peso relativo de este grupo de donantes en la mesa que, desde una lógica de armonización adminis- Puesto que el estado económico de un país socio sigue trativa (por ejemplo, la remisión de un solo informe para siendo uno de los factores más decisivos para califi- los firmantes del Acuerdo de Financiamiento Conjunto), carse como receptor de apoyo para el desarrollo, y a la sigue siendo clave para facilitar el diálogo político. luz de una economía en gradual crecimiento, a futuro se puede conjeturar el retiro sucesivo del país de las cooperaciones, condición que ya se está viendo en la actualidad con las cooperaciones bilaterales. "... el Acuerdo de
El desafío reside en que los fondos nacionales para la Financiamiento Conjunto ha gestión de cuenca y el medio ambiente estén garan- funcionado muy bien para una tizados en los presupuestos anuales, y considerados etapa clara del Plan Nacional prioritarios, tal como los presupuestos para otros de Cuencas, pero quizás la sectores, como por ejemplo el de educación y salud. reflexión es que no se ha renovado lo suficiente para la
El segundo desafío tiene que ver con la vigencia del actual situación" fondo canasta. En 2017, se decidió extender el Acuerdo de Financiamiento Conjunto por tercera vez, para el (Entrevista María Eugenia Choque, ex-Directora de cuencas).
Sincronías 117 Así mismo, se analizó que muchos de los nuevos involu- Se evidenció que el liderazgo por parte del sector ha crados consideran al fondo canasta como un medio perdido su fuerza, debido a que el anterior viceministro desactualizado que ya no cabe en el contexto actual y y la directora de cuencas, quienes a lo largo del tiempo que, por consecuencia, después del 2020 no se debería habían desarrollado una relación de confianza con los renovar. Proponen tomar en cuenta el “posible fin de donantes de la mesa, en 2017 y 2018 dejaron sus cargos la canasta” como una lección aprendida que ahora para asumir nuevas responsabilidades, quedando una requiere de un proceso creativo para desarrollar una brecha sobre la orientación en la mesa que, a la vez, nueva estrategia que facilite dialogar con el gobierno. llevó a un menor compromiso por parte de los donantes y el sector. La prolongación del fondo canasta con el propósito de mantener cierta estabilidad y armonización en la mesa Por estos motivos, se considera que la mesa de donantes de donantes no pudo evitar que en la práctica este requiere dejar de lado la estructura actual para poder grupo de donantes en la mesa, esté perdiendo fuerza repensar el mecanismo, con el fin de darle un salto ante los demás actores151. cualitativo y garantizar que corresponda a la dinámica actual, mientras busque volver a la esencia de la plata- El diálogo político, que anteriormente fue dirigido en forma; avalar que cada miembro de la mesa represente gran medida y de manera uniforme por los lineamientos un valor agregado para el diálogo político con el sector. del Marco de Evaluación de Desempeño, en la actua- lidad ya no se encuentra armonizado, por la lógica y "La armonización fue brillante los requisitos peculiares de modalidades tales como en su momento, pero ahora la créditos y préstamos de los bancos y agencias multila- lógica ya no es armonizante, terales. Es más, el creciente número de actores, con sus sino, dialogante." distintos intereses, a menudo está generando confusión y cansancio, lo que conlleva a un compromiso menos (Entrevista Has Willet, Asistente Técnico destacado por algunos. CTB/Enabel)
151 Actualmente, participan de la mesa de donantes: CTB/Enabel, Embajada de Suecia, GIZ (PROCUENCAS), COSUDE, AFD (cooperación francesa), Unión Europea, FONPLATA (Banco de países Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay), JICA (Cooperación Japonesa), KfW, y el Banco Mundial. La participación futura de UNICEF, BID, CAF y la Cooperación Española está en consideración.
118 Sincronías Igualmente importante para el diálogo político, ha sido al sector, para evitar que la plataforma se vuelva un y es la coordinación de la asistencia técnica. La Submesa campo de conflicto de intereses. Esto es fundamental, de Asistencia Técnica en la actualidad, sigue siendo una dado que la multitud de los actores conlleva muchas y plataforma con buen desempeño, respaldada y deseada nuevas modalidades de asistencia técnica,153 que puede por el sector y por los donantes152. En general, se atribuye resultar en una situación en que cada uno defienda su el éxito de ella al hecho de que es un mecanismo flexible propio producto, y pierda el objetivo mayor de coordinar y dinámico, basado más en la red de los profesionales y apoyar al sector. relacionados que en la estructura en sí. Para ello, el liderazgo de la Submesa de Asistencia Sin embargo, tomando en cuenta que esta red de Técnica por parte del sector es imprescindible. Se tiene profesionales está compuesta casi exclusivamente por que garantizar un liderazgo claro por parte del sector en donantes bilaterales, y a la luz de un panorama más la Submesa de Asistencia Técnica a futuro, para que sea diverso en el cual se favorece la asistencia técnica y el éste el que siga orientando el camino para la asistencia apoyo programático a nivel nacional e internacional, se técnica y el eje del diálogo político con ellos. puede vislumbrar la pronta incorporación de nuevos actores no bilaterales a la Submesa de Asistencia Técnica. A continuación, a manera de resumen, se presenta La coordinación con actores no-bilaterales requerirá el actual escenario (2018) de la composición de los de una dinámica más formal para la mesa, en la que la mecanismos y plataformas AFC154, Mesa de Donantes y estructura misma permita vigilar bien que cada aporte Submesa de Asistencia Técnica : encaje en una estructura de apoyo coherente y eficiente
Tabla 6. Composición de los mecanismos y plataformas AFC, Mesa de Donantes y SUBAT, finales del año 2018
MESA DE DONANTES SUBAT 2018 AFC (2017-2020) 2018
KfW (Alemania) GIZ (Alemania) Banco Mundial (BM) Alemania Enabel (Bélgica) GIZ (Alemania) Bélgica AFD (Francia) Enabel (Bélgica) Suecia FONPLATA Helvetas (Suiza) Suiza JICA (Japón) Unión Europea Embajada de Suecia COSUDE (Suiza) Unión Europea UNICEF
Fuente: Elaboración propia.
152 En la Figura 4, se ve claramente su importancia persistente en el transcurso del tiempo como tema en las reuniones de la Mesa de Donantes. 153 Por ejemplo, del clásico apoyo contextual al conocimiento, hasta los más recientes productos de conocimientos tales como paquetes de software o marcos de referencia. 154 Acuerdo de Financiamiento Conjunto. Sincronías 119 3.6 Lecciones aprendidas
En relación a los mecanismos y modalidades
En el contexto de desarrollo del Plan Nacional de Cuencas la convergencia de elementos como el financiamiento conjunto, la mesa sectorial de diálogo político, la mesa de coordi- nación de asistencia técnica, y la definición de un único instrumento para medir sus avances hacia resultados, se constituyeron en factores clave, que contribuyeron al éxito de la consolidación de la política pública nacional de cuencas.
La experiencia enseña que las distintas modalidades de cooperación, tanto de financia- miento como de asistencia técnica y el enfoque de gestión por resultados, fueron bien aprovechadas por quienes en su momento gestionaban los recursos de cooperación.
El mecanismo de financiamiento conjunto facilitó la armonización y la alineación con la política del sector, a su vez que, el fondo canasta resultó importante para la construcción de la política de cuencas, concordante con el discurso internacional post Declaración de Paris.
En un contexto de país de renta media baja, se ve disminuida la relevancia relativa de algunos mecanismos, lo cual se constituye en una oportunidad para ‘adecuar’ los mecanismos de cooperación a los nuevos retos.
En la medida de que las cooperaciones tradicionales se retiran y que nuevas modali- dades de cooperación ingresan al escenario de desarrollo de los países de renta media baja como Bolivia, se considera oportuno actualizar mecanismos, como el fondo canasta y la mesa de donantes. Lo cual implica la necesidad de reformular el eje principal del dialogo político anteriormente impulsado por esta modalidad de financiamiento, identi- ficando nuevas formas conjuntas de asistencia técnica, de entrega tecnológica y conoci- miento, visualizándose nuevos retos y desafíos.
Estas nuevas formas de cooperación y financiamiento seguirán siendo esenciales contri- buciones de apoyo a las políticas de medio ambiente, que, en general siguen siendo las menos priorizadas en los presupuestos anuales del Estado, aunque, exista la idea errónea de que en un país de renta media los requerimientos de financiamiento para el sector de medio ambiente estén garantizados.
La coordinación de la asistencia técnica ofrecida por la cooperación internacional, mediante una plataforma específica para este fin, es un mecanismo innovador y crucial para el desarrollo del subsector de medio ambiente y agua, que se brinda a través de una constante adecuación de la complementariedad de las modalidades de intervención a nivel nacional, regional y local.
120 Sincronías La coordinación de la asistencia técnica promociona un diálogo político sobre la base del técnico, contribuyendo al fortalecimiento institucional del sector y promoviendo la eficiencia de las intervenciones.
En relación a los actores
La continuidad de gestión, solvencia y la capacidad técnica del liderazgo del subsector, fueron factores catalizadores para la confluencia de modalidades de apoyo externo, así como para la consolidación de la política pública.
La voluntad política promovió una estrategia clara y coadyuvó a los donantes a alinearse a una política estable y confiable. La estabilidad sectorial generó mayores oportunidades, a partir de un efecto dominó en que los resultados atraían a otras ofertas de cooperación, dado que los donantes tienden a invertir en sectores sostenibles y de proyección a mediano plazo.
El liderazgo del sector público en la Mesa de Donantes ha sido una constante en la experiencia de este ámbito del Plan Nacional de Cuencas, que permitió la participación de una variedad de actores, con modalidades de apoyo distintos y esenciales para el diálogo político.
El liderazgo técnico, decisivo y diplomático del sector público, así como del coliderazgo asumido por la cooperación, garantiza que se mantenga una orientación común en la mesa de donantes, siendo la alineación a las políticas del país una constante y según las necesi- dades de este mismo.
El éxito del Plan Nacional de Cuencas se asienta en la lógica de construcción de una política a la medida de las necesidades del sector, asegurando desde los donantes la flexibilidad y adaptabilidad de sus mecanismos, así como la predisposición de adscribirse a una agenda común a la que todas las instituciones pueden contribuir.
Al inicio se trataba de una apertura a nuevos conceptos y contextos al acompañar al sector y fungir como elemento estabilizador en la búsqueda de la estrategia y operativización adecuada. De lograr una interacción permanente, compatibilizando mandatos y encon- trando nuevos mecanismos que faciliten sostener alianzas estratégicas alineadas a la política pública.
Por último, la toma de riesgos por los socios de la cooperación en la Mesa de Donantes promueve la innovación en el desarrollo institucional, sobre la base de corresponsabilidad y de una gestión compartida.
La institucionalización del sector de cuencas requiere de un proceso mayor de socialización, apropiación e implementación de la política pública en los diferentes niveles gubernamen- tales. A tal fin, los donantes pueden contribuir activamente a través de apoyos coordinados de fortalecimiento individual, organizacional e institucional, tanto a nivel nacional como subnacional, construyendo un sistema de medio ambiente y agua consolidado y sostenible.
Sincronías 121 122 Sincronías SECCIÓN
Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas
4.1 Introducción 124 4 4.2 Aspectos conceptuales 126
4.3 La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas 128
4.4 Los resultados de la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas 138
4.5 Lecciones aprendidas 146
Sincronías 123 Sección 4 Desarrollo del Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas
Vista panorámica de la Comunidad Laphia, en el Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
4.1 Introducción
En la presente sección, el objeto de análisis es el donantes y representa un instrumento de medición para Marco de Evaluación de Desempeño (MED) del Plan todos los actores del subsector de cuencas a nivel central. Nacional de Cuencas. Instrumento de valoración de este subsector que se implementa a partir del 2010, con el A consecuencia del uso conjunto de esta herramienta, el fin de medir, visibilizar resultados y facilitar los procesos equipo del Plan Nacional de Cuencas rinde cuentas a todos de rendición de cuentas. los donantes que contribuyen a este subsector, en base a un único marco lógico e indicadores. Esta situación es el El Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas tiene resultado de un largo proceso de trabajo conjunto y diálogo la particularidad de haber sido adoptado por el grupo de político entre el Estado boliviano y el grupo de donantes; y
124 Sincronías representa una simplificación de los procesos de rendición Después de casi una década de su implementación, se de cuentas para el país socio y los cooperantes. considera al Marco de Evaluación de Desempeño como un instrumento perfectible, resultado de varios años Cuenta actualmente con 11 indicadores y se encuentra en de experiencia y aprendizaje, cuyo análisis ayudará a un periodo de ampliación de su segunda fase, la cual se la comprensión de su uso, consolidación del subsector estima entre 2017 y 2020. La construcción e implemen- y política que desarrolla. Asimismo, la identificación tación de dicho instrumento representa, en ambos casos, de los desafíos y la posible respuesta a éstos, podrán procesos interactivos, lo que implica reflexiones, adqui- facilitar la continuación del uso de este instrumento de sición de conocimiento continuo y revisiones regulares de una forma cada vez más eficaz. la estrategia de implementación.
Sincronías 125 4.2 Aspectos conceptuales
El Marco de Evaluación de Desempeño es un instrumento algunos cambios importantes en la forma de gestionar inicialmente desarrollado en el marco del mecanismo un proyecto, ya que la atención no se orienta tanto en de Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) de la Unión las actividades ejecutadas o en los insumos, sino en los Europea (UE) al subsector cuenca en Bolivia. Responde a efectos y cambios impulsados por la intervención. la lógica de la Gestión Orientada hacia Resultados (GOR), un enfoque impulsado en el sector de la cooperación La idea recurrente de la Gestión Orientada a Resul- internacional desde inicios del siglo XXI, con el fin de tados es que si los resultados no se miden, es imposible incrementar la eficacia de la ayuda al desarrollo. distinguir entre éxito y fracaso, impidiéndose interven- ciones correctivas. Adicionalmente, permite demostrar La Gestión Orientada a Resultados es un enfoque de resultados, ganar el respaldo del público, de los finan- gestión que pretende mejorar el desempeño de una ciadores y asegurar el compromiso y recursos para la intervención en términos de resultado e impacto. Implica implementación de la intervención a futuro.155
Figura 14: La cadena de resultados
OBJETIVOS DE DESARROLLO
Insumos Actividades PRODUCTOS RESULTADOS IMPACTOS
Recursos usados Actividades Productos y servicios Cambios por el uso Contribución a los realizadas entregados de los productos Cambios a largo plazo
Esfera de control Esfera de influencia Esfera de interés
Fuente: Elaboración propia en base al curso “Result-Based Management” de MDF, 2018.
Los principales instrumentos que componen este marco Un sistema de medición de los avances de conceptual son los siguientes156: la intervención en términos del logro de sus objetivos, que se traduzca en indicadores de Un instrumento estratégico y programático; resultados;
Un presupuesto plurianual que vincule los Un mecanismo de seguimiento a los riesgos objetivos con las necesidades de recursos inherente al contexto de la intervención y financieros; que pueden afectar la implementación.
155 Sistematización del Avance de la Política Subsectorial de Cuencas en el Marco de la Declaración de Paris, ASPNC, La Paz. ASPNC, 2012. 156 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
126 Sincronías Para lograr una orientación hacia resultados en el una lista de fuentes de información para poder calcu- mecanismo de Apoyo Presupuestario Sectorial a través larlo, metas anuales, así como, información comple- de la herramienta Marco de Evaluación de Desempeño, mentaria que permite entender el funcionamiento del se define un conjunto de metas y objetivos para cada indicador y su medición. El logro de los hitos se evalúa prioridad del Programa Plurianual. Cada indicador va cada año y condiciona un desembolso acordado (tramo acompañado de una ficha que define al responsable del fijo) entre las partes del convenio de Apoyo Presupues- seguimiento interno del indicador, un método de cálculo, tario Sectorial para cada indicador.
El Apoyo Presupuestario Sectorial como mecanismo de apoyo al desarrollo de la Unión Europea, es una modalidad de ayuda de la cooperación internacional que pretende colaborar con mayor eficacia y alcanzar resultados sostenibles. Esta herramienta implica diálogo, evaluaciones de desempeño y un proceso sostenido de desarrollo de capacidades individuales e institucionales, sobre la base del mutuo acuerdo y la rendición de cuentas compartida.
Una definición formal de apoyo presupuestario establece que es “la transferencia de recursos financieros de una agencia externa de financiamiento al Tesoro General de la Nación (TGN) del país receptor, luego de cumplir con las condiciones de desembolso previamente pactadas”. Estos recursos financieros se convierten en parte de los recursos globales del país y, consecuentemente, son utilizados en concordancia con los sistemas nacionales de manejo y administración de fondos públicos. El financiador –en este caso la Unión Europea– no realiza un seguimiento al uso de los fondos sino al sistema general de gestión de finanzas públicas del país. Por tanto, el seguimiento, la supervisión, el control y la auditoría de los recursos son de exclusiva responsabilidad del país beneficiario, bajo sus normas locales.
Esta situación representa un cambio con la lógica de apoyo previa ya que enfoca la intervención en un seguimiento al desempeño del sector, en la Gestión de Finanzas Públicas (GFP) y en la asistencia técnica, en lugar de un seguimiento financiero de los fondos desembolsados.
(Fuente: Apoyo Presupuestario Sectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición (DUE Bolivia, 2015).
Mujer productora de flores en la cuenca alta de la Cordillera del Tunari, Cochabamba.
Sincronías 127 4.3 La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas
4.3.1 Contexto previo del Plan Nacional de Cuencas con respecto a la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño
El Marco de Evaluación de Desempeño se introdujo obstante, ya se habían implementado iniciativas en 2010 como iniciativa de los donantes del subsector similares, por ejemplo por parte del BID, a través de en general, y en particular de la Unión Europea. No “Préstamos Basados en Políticas”157.
Los Préstamos Basados en Políticas (PBL) son mecanismos usado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Estos préstamos se desembolsan en varios tramos una vez que las condiciones vinculadas a cada trayecto se han cumplido y verificado. Los PBL de tramos múltiples exigen que se definan todas las reformas de políticas/institucionales requeridas para alcanzar el objetivo del programa antes de la aprobación del proyecto.
Página web del BID, www.iadb.org/es/apoyoareformasdepoliticas
Como se describió en la sección 2, en mayo de 2008, se Una crítica recurrente de este mecanismo de segui- firmó un Acuerdo de Financiamiento Conjunto entre el miento y rendición de cuentas fue su carácter versátil entonces Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos y poco informativo. Asimismo, sus tres indicadores y cinco donantes. En el marco de este acuerdo, existía (eficiencia, efectividad y eficacia) no contaban con un mecanismo de rendición de cuentas coordinado metas, eran poco específicos y la representatividad de entre el Ministerio y los donantes, mediante la remisión los avances del subsector fue cuestionada. Los objetivos de informes subsectoriales anuales158. Estos informes específicos estaban referidos al producto y se trataba fueron los primeros esfuerzos del subsector para mayormente de un seguimiento a actividades159. Por contar con un mayor enfoque hacia resultados, y a su otra parte, el cambio de marco lógico durante el año vez, los precursores del primer Marco de Evaluación 2009 no permitió hacer un seguimiento a los avances e de Desempeño en una forma más básica. De hecho, se impidió tener una perspectiva histórica del desempeño resumía principalmente en un documento narrativo de del subsector en los primeros años, ya que cambió el avances, de manera muy escueta. método de seguimiento en medio camino.
157 Policy Based Loan. 158 Ministerio de Medio Ambiente y Agua. MMAyA-PNC, 2009. 159 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
128 Sincronías Mujer productora de flores en la Comunidad Laphia, del Municipio de Tiquipaya - Cochabamba.
En 2009, el subsector de cuencas cambió de liderazgo. la Primera Evaluación de Medio Término del PNC, en La nueva gestión se destacó también por su habilidad en 2009, la cual emitió críticas contundentes sobre el manejar las relaciones institucionales, entre otros, con desempeño del primer Plan Nacional de Cuencas. Por los donantes del subsector y por alcanzar una mayor otra, la negociación de acuerdos con nuevos financia- perspectiva técnica en su orientación y desarrollo. dores, entre ellos la Unión Europea. Se negoció una Otra característica de esta gerencia fue la capacidad de inversión bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario evaluar de manera realista el potencial del subsector y Sectorial (APS), la cual iba de la mano con una mejora de sus capacidades para responder a nuevos desafíos. de las finanzas públicas nacionales y la introducción de un Marco de Evaluación de Desempeño (MED) para el Adicionalmente, dos elementos marcaron el contexto subsector, el MED de Cuencas. en aquel momento. Por una parte, la publicación de
Sincronías 129 4.3.2 Expectativas de ambas partes respecto al Marco de Evalua- ción de Desempeño
En el caso de la Unión Europea, se trataba principal- Inicialmente, las expectativas del MMAyA eran pragmá- mente de fomentar un fortalecimiento institucional del ticas e influenciadas por una necesidad de asegurar subsector y una cultura de gestión orientada a resul- fondos para el PNC, sin un interés particular en la imple- tados, promovida por varios lineamientos del apoyo mentación de una gestión basada en resultados en el internacional al desarrollo, entre ellos, los de la Decla- seno de la institución. Sin embargo, al momento de ración de París. implementar el primer MED, las autoridades del Vicemi- nisterio de Recursos Hídricos y Riego lo percibieron La visión de la Unión Europea sobre el Apoyo Presupues- como un instrumento con el potencial de reasegurar la tario Sectorial (APS), y particularmente con respecto confianza de sus socios y dar una respuesta al informe de al Marco de Evaluación de Desempeño subsectorial, Evaluación de Medio Término de 2009, ya que permitía fue considerarlo como una herramienta adaptada en evidenciar los avances de forma más visible. El uso de base a países más avanzados, es decir, con mayor nivel un instrumento reconocido por todas las partes y el de institucionalización, quienes tienen la capacidad de logro de las metas establecidas, permitieron generar la generar políticas públicas o lineamientos propios. Así visión de un subsector eficaz y una base para el diálogo entonces se espera por parte del gobierno del país socio, político entre el subsector y los donantes. un compromiso fuerte en la definición de indicadores ambiciosos y de calidad.
Entre los lineamientos destacados de la Unión Europea para la definición de los indicadores de un Marco de Evaluación de Desempeño, se identifican las siguientes necesidades160:
Contar con indicadores relacionados a políticas subsectoriales del país socio, que estén ligados a una reforma sectorial (marco normativo, legal, político, institucional) oa impactos.
Tener un número reducido de indicadores (normalmente se trata de un máximo de 10 indicadores).
Definir indicadores SMART161 que cuentan con una línea base, metas medibles al final del programa de Apoyo Presupuestario Sectorial,
un método de cálculo claro y fuentes de infor- Erlinda Almendras, productora de hortalizas, de mación previamente identificadas. la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
160 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012. 161 Indicadores SMART: indicadores que cumplan cinco características: específico (Specific), 2) medibles (Measurable), 3) alcanzables (Attainable), 4) realistas (Realistic) y 5) cuentan con un horizonte temporal (Time-related).
130 Sincronías 4.3.3 Implementación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
MED-PNC1: 2010 – 2012
El primer Marco de Evaluación de Desempeño se elaboró Acorde a esta circunstancia, se propuso la reformu- a lo largo de los años 2009 y 2010 con la asistencia de lación del Marco de Evaluación de Desempeño con el una empresa contratada por la Unión Europea. Esta fin de llegar a indicadores más realistas y alcanzables163. empresa realizó un primer diagnóstico de las capaci- La revisión del MED se extendió a lo largo del año 2010 dades del VRHR162, en base a los análisis efectuados y, tras una restructuración de la matriz inicial de indica- previamente por cuenta de otras agencias de coope- dores, el subsector y los donantes acordaron un Marco ración. La empresa elaboró 14 indicadores que fueron de Evaluación de Desempeño de 8 indicadores para ser revisados y validados por los actores del subsector. reportados a partir de 2011.
Durante esta revisión conjunta se evidenció que, en En esta primera fase del Marco de Evaluación de aquel momento, no existía la información necesaria Desempeño, el instrumento contaba con muchas ni los mecanismos de recolección de información metas que implicaban la elaboración de documentos para alimentar varios de los indicadores propuestos. y productos, lo cual generó bastante preocupación por De la misma forma, los objetivos no coincidían con los parte de los financiadores del Plan Nacional de Cuencas, componentes y los indicadores del primer Plan Nacional ya que existía el riesgo de financiamiento doble. Los de Cuencas. Además, los indicadores eran bastante donantes temían premiar el logro de productos que ambiciosos y, en cierta medida, desfasados con las ya hubieran sido financiados bajo la modalidad de capacidades y la realidad del Plan Nacional de Cuencas en asistencia técnica. aquella época. En este contexto, se corría el riesgo de no poder lograr las metas anuales y de perjudicar el finan- No obstante, frente a la necesidad de generar ciamiento y la confianza por parte de los financiadores mecanismos de gestión de información y de forta- del subsector. lecer el subsector, se aprobaron metas intermedias que permitían armar una estructura de medición, con En 2010, se inició la implementación del primer Marco metodología y movilización de recursos para recoger de Evaluación de Desempeño, así como la asistencia la información de la línea base y los indicadores. El técnica de la Unión Europea al subsector. Dado que, objetivo era apostar al fortalecimiento de la institución durante el primer año de implementación del Apoyo y a su capacidad de medición para poder, en el futuro, Presupuestario Sectorial de la Unión Europea, el desem- tramitar los datos necesarios para una gestión orientada bolso hacia el subsector se realizaba bajo la modalidad a resultados cada vez más sólidos. De esta forma, se de tramo fijo, todavía no se reportaban los avances en esperaba poder definir metas ambiciosas correspon- los indicadores del Marco de Evaluación de Desempeño. dientes a un nivel de resultado o incluso de impacto.
162 Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. 163 El Apoyo Presupuestario Sub-sectorial en Bolivia: Conceptos y Practicas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
Sincronías 131 MED-PNC2, 2013 – 2020
El Marco de Evaluación de Desempeño del segundo Plan Nacional de Cuencas contó con dos versiones: una primera que duró de 2013 a 2017164, y una segunda, que inició a principios de 2017165 y se prevé dure hasta fines del 2020. El año 2017 correspondió con un traslado de la primera y segunda versión, a manera de facilitar la comparación de los resultados obtenidos durante el último año del MED-PNC 2.1 con la línea base del MED-PNC2.2. De ahora en adelante, se pretende asegurar una continuidad entre las diferentes fases de implementación del Marco de Evaluación de Desempeño. A continuación describimos las dos versiones.
MED-PNC2.1, 2013 a 2017
A partir de 2012, el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego empezó a elaborar una planificación plurianual para la implementación de un segundo Plan Nacional de Cuencas que inició en 2013. Este documento incluía una nueva versión del Marco de Evaluación de Desempeño con una matriz de indicadores reorganizada.
Una prioridad en la elaboración de la segunda propuesta del MED fue asegurarse de que la estructura sea más ordenada y presentada de forma lógica. Esta reorgani- zación se realizó acorde con el proceso de reestructu- ración del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego según los componentes del Plan Nacional de Cuencas.
A partir del segundo Marco de Evaluación de Desempeño, los indicadores fueron organizados por componentes y cada componente fue de responsabi- lidad de distintas áreas de trabajo de las direcciones del VRHR. Estos procesos paralelos resultaron en una definición más clara de las responsabilidades en cuanto a las metas por lograr.
La elaboración del segundo Marco de Evaluación de Desempeño resultó contar con una mayor apropiación por parte del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego,
164 Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas (MED-PNC2.1.). 165 Marco de Evaluación de Desempeño del Plan Nacional de Cuencas (MED-PNC2.1.). Deshierbe en la producción de flores, en comunidades de la Cordillera del Tunari, Cochabamba. 132 Sincronías al contrario del caso de la primera versión del instru- mento. El proceso se desarrolló en base a los apren- dizajes acumulados entre 2009 y 2012, buscando un equilibrio entre la definición de indicadores ambiciosos que permiten llevar al Plan Nacional de Cuencas un paso más adelante, y una mayor precaución en cuanto a las metas y a la posibilidad de lograrlas.
En el año 2015, en el contexto de la preparación del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) del Estado, se organizaron reuniones entre el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y el Ministerio de Planificación con el fin de definir las metas nacionales del sector hasta 2020. Este proceso de definición de objetivos nacionales a mediano plazo fue la ocasión para el reconocimiento de la estructura de medición por componente del Plan Nacional de Cuencas por parte del Ministerio de Plani- ficación. Se decidió entonces usar esta estructura como base para los indicadores del instrumento nacional.
En 2015, se negoció también la revisión de algunas metas anuales del Marco de Evaluación de Desempeño para los dos años que quedaban (2016 y 2017) y se firmó una adenda al convenio de financiamiento del subsector, ya que varias metas finales se habían logrado hasta fines de 2015.
Sincronías 133 MED-PNC2.2, 2017 – 2020
La definición de los indicadores de la versión 2del se produce en dos etapas paralelas del Marco de MED-PNC2 se realizó de similar manera que para la Evaluación de Desempeño. Por un lado, existe el Marco versión 1, permitiendo subsanar algunas dificultades de Evaluación de Desempeño de Cuencas, el cual es que se habían identificado al implementar el Marco de reportado por el Viceministerio de Recursos Hídricos Evaluación de Desempeño, entre 2013 y 2017. y Riego y es revisado por los actores de la Mesa de Donantes y; por el otro, un Marco de Evaluación de Un elemento clave de la construcción de indicadores Desempeño únicamente reportado a la Unión Europea de desempeño del Plan Nacional de Cuencas, es que que involucra metas de las cuales se responsabiliza a la se trata de un proceso de mejora continua que se fue vez al Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego y el alimentando del aprendizaje y resultado de cada fase de Viceministerio de Medio Ambiente. implementación. Si bien fue impulsado por la Unión Europea a través de su La última fase del Marco de Evaluación de Desempeño APS, el Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas tiene la particularidad de involucrar a tres instancias del ha sido progresivamente adoptado como instrumento MMAyA: al Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego del Plan Nacional de Cuencas por parte del Viceminis- (VRHR), Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiver- terio de Recursos Hídricos y Riego, lo cual explica que la sidad y Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo temporalidad del instrumento coincida con las fases del Forestal (VMABCCYDGDF), y a la Dirección General PNC más que con los convenios de Apoyo Presupues- de Planificación (DGP). Esta situación implica que el tario Sectorial de la Unión Europea. proceso de rendición de cuentas hacia los donantes,
Figura 15. Línea del tiempo de la implementación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
Reestructuración Metas mayormente MED contando Sistema de seguimiento completa de la ma- dirigidas a resultados mayormente con Revisión e incre- al desempeño del PNC triz de indicador con e integración de indicadores de pro- mento de varias caracterizado por su metas más ambicio- resultados depen- ceso y productos: metas anuales ambiguedad sas para el sector diendo del VMA
Nego- Fase previa al MED ciación MED-PNC I MED-PNC 2.1. MED PNC 2.1. MED PNC 2.2. revisado MED
_- 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
PNC I PNC II fase I PNC II fase II
Nego- Primer Convenio Segundo Convenio Fase I PNC I APS UE ciación APS VRHR - UE APS VRHR - UE APS
Fuente: Elaboración propia.
134 Sincronías 4.3.4 Cumplimiento de metas y rendición de cuentas
Desde su introducción en el sector, el Marco de Figura 16. Cumplimiento promedio Evaluación de Desempeño de cuencas cuenta de las metas del Marco de con un nivel de cumplimiento alto. Según la Evaluación de Desempeño de información recolectada a través de varios Cuencas entre 2010 y 2017 talleres con usuarios del MED, mientras la 115% información estaba en su ámbito de control, el equipo del Plan Nacional de Cuencas siempre ha logrado cumplir con las metas establecidas. 110% 109% No obstante, se considera que la situación siempre ha sido más complicada al momento de tener que contar con la ejecución o la 105% rendición de cuentas por parte de otras insti- tuciones, por ejemplo, del nivel sub-nacional. 100% 100% 100% 100% 100% 99,8% 100% Sin embargo, desde un principio, el Plan Nacional de Cuencas tiene un grado de 94,4% cumplimiento de sus metas al 100%. El hecho 95% de que los desembolsos del APS dependan del logro de las metas, es un incentivo fuerte para el cumplimiento de las metas acordadas y 90% fomentan los avances del subsector y su forta- lecimiento.
85% En general, el Marco de Evaluación de Desempeño ha sido una experiencia y apren- 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 dizaje exitoso, sin embargo, los diferentes actores que han participado de su primera Cumplimiento promedio de las metas implementación reconocen también que, del MED de Cuencas entre 2010 y 2017 en algunos casos, se ha subvalorado la capacidad del Viceministerio de Recursos Fuente: Elaboración propia en base a una revisión de los informes Hídricos y Riego y que algunas metas del Plan de resultados anuales del Plan Nacional de Cuencas de 2010 a 2017 y la apreciación de la Unión Europea. Nacional de Cuencas fueron bastante fáciles de alcanzar166.
166 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
Sincronías 135 4.3.5 Elementos que influenciaron la implementación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
Visión a largo plazo enfocada en la visi- bilización de los resultados por las auto- ridades del subsector
La existencia de un liderazgo sólido, así como, el interés y la voluntad de evidenciar los resultados logrados por parte de las autoridades del subsector, ha influenciado positivamente la implementación y la apropiación del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas. El hecho de fomentar esta visión desde el nivel más alto de jerarquía ha permitido priorizar la elaboración de herramientas y mecanismos básicos de gestión de infor- mación y avanzar poco a poco hacia una cultura institu- cional enfocada en la generación de resultados visibles.
El tema de la continuidad ha sido también un elemento importante que se ha beneficiado del respaldo de las autoridades subsectoriales. Desde su creación, el Vicemi- nisterio de Recursos Hídricos y Riego se caracteriza por tener una rotación de personal limitada, lo cual, ha permitido capitalizar el conocimiento de su equipo y construir una visión incipiente, pero cada vez más sólida, orientada a lograr resultados en la institución.
Si bien este instrumento genera una carga importante de trabajo sobre los funcionarios del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego, la cual ocasiona estrés y preocupación, cabe rescatar que ellos reconocen también que el hecho de tener un MED subsectorial les ayuda a organizar su trabajo diario. Se considera que el alto nivel de conocimiento y comprensión de los indicadores y metas subsectoriales de los funcionarios del Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego son valorados por parte de las autoridades del subsector, y permiten asegurar una continuidad en la contratación de los empleados.
También se observó un compromiso importante de los técnicos respecto al cumplimiento de las metas y, según las opiniones reportadas, su satisfacción al momento de alcanzar las mismas al final del año parece compensar en gran parte el nivel de estrés sufrido.
Sincronías 136 Papá e hijo en zona andina. Desarrollo progresivo de la gestión de la El apoyo de la asistencia técnica en la información operativización del Marco de Evaluación de Desempeño Al inicio, la implementación del Marco de Evaluación de Desempeño se enfrentó a la ausencia de un sistema de La contribución de las distintas asistencias técnicas ha información consolidado en el MMAyA, lo cual dificultaba sido importante desde 2007. Este es un elemento que la generación de información en cuanto a la actuación del facilitó el proceso de operativización e implementación subsector. La respuesta a esta situación fue el desarrollo de varias fases del Marco de Evaluación de Desempeño. paulatino de la capacidad de recolección y el fortale- Por ejemplo, la Unión Europea puso un fondo a dispo- cimiento de los sistemas de información, monitoreo y sición del sector para que realice las consultorías que evaluación de este ámbito. El desarrollo de este proceso consideraba necesarias para consolidar la política y la de forma muy lenta ha permitido avanzar sin forzar las gestión sectorial. cosas. Esta actitud permitió limitar el recelo por parte de los funcionarios, tomando el tiempo necesario para que Algunos asistentes técnicos estuvieron presentes el personal se sienta involucrado en el proceso, lo cual durante muchos años, lo cual permitió que la asistencia permitió una buena apropiación del instrumento. técnica al subsector contribuya con una visión estra- tégica clara y estable. Sin embargo, un límite observado, La implementación de herramientas y mecanismos de en particular al inicio de la implementación del PNC, gestión de información, como primer paso en el uso del fue que muchas asistencias técnicas intervinieron en Marco de Evaluación de Desempeño, llevó progresiva- el sector sin que se produjese una real apropiación de mente a la medición de resultados con información más sus contribuciones o que se asegure el seguimiento a consolidada. La generación de sistemas de información ha los avances logrados, incluso en la generación de una sido un reto para el Viceministerio de Recursos Hídricos y cultura de gestión orientada a los resultados en el Riego continuando en proceos de consolidación. La falta subsector. de un sistema de información automatizado e integral Débil articulación inter e intra subsecto- implica a menudo recurrir a fuentes de información alter- rial nativas, lo cual puede afectar la calidad de la información recolectada y ser costoso en términos de tiempo. Los vacíos de articulación entre los subsectores del MMAyA, incluso entre los componentes del PNC, repre- Al final, la flexibilidad de la Unión Europea en cuanto sentaron una dificultad para la implementación del al Marco de Evaluación de Desempeño presentó ajustes Marco de Evaluación de Desempeño por ser contrarios ya sea para aumentar, reducir, cambiar o reformular los al intercambio de información y, por ende, a la rendición indicadores y metas anuales por lograr en cada compo- de cuentas. nente, permitiendo de esta manera que el MED sea un mecanismo progresivamente apropiado por el sector y genere aprendizaje para ambas partes. De la misma forma, ha contribuido en construir una relación de confianza entre las partes.
Sincronías 137 4.4 Los resultados de la introducción del Marco de Evaluación de Desempeño de Cuencas
4.4.1 Contribución del MED de Cuencas a la implementación de la política pública de la gestión hídrico-ambiental
Clarificación de la visión y de las metas del subsector
El Marco de Evaluación de Desempeño generó un gran Por otro lado, el hecho de tener esta visión subsec- dinamismo, ya que con su introducción, el subsector torial clara permitió organizar mejor las actividades, no tenía que reportar concretamente sus avances perderse en las emergencias que surgen regularmente surguiendo la necesidad de reorganizarse institucional- y, más bien, seguir enfocándose en el desarrollo del mente. Entre 2009 y 2012, se reestructuró el Vicemi- subsector. También, gestionar los recursos financieros nisterio de Recursos Hídricos y Riego para responder a y humanos de manera más eficiente. Por ejemplo, los retos del Programa Plurianual del Plan Nacional de durante el año 2018 se inició un trabajo más estrecho Cuencas y del seguimiento del Marco de Evaluación de entre algunos componentes del Plan Nacional de Desempeño. Cuencas que identificaron intereses comunes entre sus ámbitos de trabajo. El uso del MED por el subsector implicó que el equipo del Plan Nacional de Cuencas tenga una visión clara de El Marco de Evaluación de Desempeño permite también lo que se espera de él y de las metas por cumplir. Es a los funcionarios del MMAyA167 identificar sus priori- más, esta visión fue fácilmente transmisible al personal dades y establecer metas con respecto a su propio que se integraría luego en el proceso de construcción desempeño. En efecto, sus indicadores y las prioridades de la política pública. También, se trataba de una definidas por el subsector se usan también para plani- visión subsectorial que implicaba a todos los niveles ficar sus actividades en el marco del Plan Operativo de ejecución, lo que debería permitir organizar estos Anual Individual (POAI). niveles alrededor de una visión uniforme.
167 Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
138 Sincronías Seguimiento de aspectos clave para el desempeño y el fortalecimiento del subsector
En el marco de la gestión orientada hacia resultados, se De la misma manera, el hecho de tener información definen objetivos medibles complementariamente a la actualizada de los avances permite adaptar las estra- medición de la ejecución financiera. Eso significa que se tegias de implementación y ajustar la planificación a da seguimiento a aspectos clave de la política subsec- corto plazo para llegar al cumplimiento de las metas y torial y permite visualizar lo que se ha hecho. Además fortalecer la estrategia de desempeño del subsector. de visibilizar los avances, el Marco de Evaluación de Desempeño facilita también cuantificarlos. La información generada faculta proyectarse a futuro y establecer nuevas metas, conociendo mejor sus El hecho de tener que desarrollar este seguimiento propias capacidades y las debilidades por subsanar. Por requiere también la generación de información ejemplo, el hecho de tener indicadores para el Marco de organizada, lo cual paulatinamente crea un cambio Evaluación de Desempeño ha facilitado la definición de de cultura y la toma de decisión técnica basada en las metas subsectoriales en el marco del Plan Sectorial evidencia, contribuyendo de esta manera al desempeño de Desarrollo Integral (PSDI). del subsector. Con respecto a la toma de decisiones basada en la información de monitoreo y evaluación, La implementación de las tres fases del Marco de se trata de una actitud incipiente dentro del subsector, Evaluación de Desempeño generó un proceso de apren- pero se puede citar el ejemplo de la intervención del dizaje para el propio subsector. Aprendiendo de sus componente de calidad hídrica del Plan Nacional de errores, ha mejorado el conocimiento, sus capacidades Cuencas (componente 4), que elaboró su sistema de y su planificación para cumplir las metas. monitoreo de la calidad del agua y su estrategia de intervención a partir de los resultados de las muestras realizadas en cada cuenca durante la gestión anterior.
Sincronías 139 Figura 17. Ciclo de aprendizaje permanente de construcción del Marco de Evaluación de Desempeño
Implementación
Nueva Formulación
Reflexión
Aprendizaje
Fuente: Elaboración propia en base a la Teoría del Aprendizaje de David Kolb.
La experiencia del Marco de Evaluación de Desempeño Armonización de los requisitos de rendi- ción de cuentas de los donantes del de Cuencas ha generado también un aprendizaje para subsector otros subsectores públicos. Actualmente, existe un interés de replicar la experiencia de la mesa de donantes En cuanto a la relación con los donantes, el hecho de y la construcción de un Marco de Evaluación de tener un subsector organizado en torno a una visión y Desempeño, por parte del Viceministerio de Inversión propósito claro, contribuye a una mejor alineación y un Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), el Viceminis- mayor liderazgo por parte del subsector. El hecho de terio de Agua Potable y Saneamiento Básico (VAPSB) y que el Marco de Evaluación de Desempeño haya sido del subsector de riego. Su implementación hace también apropiado como instrumento común de seguimiento que el Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego sea por parte de la Mesa de Donantes evita que el vicemi- uno de los subsectores más avanzados en la gestión por nisterio deba reportar a cada uno de ellos de manera resultados en el país, lo cual le permite reportar sus particular. Esta situación da lugar a también una mayor avances en el marco del Plan Sectorial de Desarrollo articulación entre donantes, ya que genera un entendi- Integral sin mayor dificultad, ya que promueve una miento común entre estos y el subsector. cultura institucional consciente de la necesidad de generar y respaldar los resultados de su gestión.
140 Sincronías Por otro lado, el hecho de que el Marco de Evaluación de financiamiento con la Unión Europea, lo cual, ha sido de Desempeño haya sido apropiado por la Mesa de seguido por nuevos acuerdos en los años siguientes. Donantes contribuyó mucho en su desarrollo e imple- Representa un logro en cuanto a la atracción de recursos mentación, porque al asumirlo como parte de sus instru- hacia el subsector, ya que aseguró fondos por más de mentos, las agencias de cooperación se han involu- una década. Por otra parte, también visibilizar los resul- crado en su operativización a través de la provisión de tados y el cumplimiento de las metas y la entrega de los asistencia técnica y la retroalimentación efectiva para la informes anuales, lo que representa una evidencia de su definición de indicadores y su seguimiento. eficacia. Esta capacidad genera confianza e interés hacia el subsector. En conclusión, el Marco de Evaluación de Desempeño es particularmente útil en un escenario de muchos La Mesa de Donantes se ha organizado alrededor del donantes y/o actores subsectoriales, ya que posibilita Marco de Evaluación de Desempeño como instru- ordenar el grupo de trabajo en torno a una similar mento de medición de los avances del subsector, lo cual visión y la identificación de metas comunes. Su intro- representa una integración más simple para los nuevos ducción, bien podría ser considerado como un primer actores que entonces “tienen de dónde asirse”, según la paso hacia un enfoque sectorial ampliado en el sector opinión de los participantes de un taller realizado con de agua en general. actores de la Mesa de Donantes del subsector cuencas.
Atracción de fondos hacia el subsector cuencas
Por una parte, el Marco de Evaluación de Desempeño ha sido un requisito para que se pueda firmar un acuerdo
Lidia Díaz, productora de frutas y hortalizas de la Comunidad Teja Huasi, Chuquisaca.
Sincronías 141 4.4.2 Desafíos inherentes al uso del Marco de Evaluación de Desempeño en el subsector de Cuencas
Visión subsectorial estratégica por parte de los funcionarios
De manera general, se percibe que lograr un equilibrio equipo de trabajo consisten en la evaluación de los avances, entre el cumplimiento de metas para asegurar fondos, sin más que en la implementación de nuevas acciones. Desde dejar de lado una visión coherente a largo plazo representa esta perspectiva, se percibe el riesgo de que la medición un reto importante. Por una parte, se observa de esta de los avances se transforme en un aspecto prioritario experiencia, que existe el riesgo de enfocarse demasiado sobre la implementación de las actividades. en el cumplimiento de las metas, lo cual define el acceso a recursos o no, existiendo la posibilidad de perder la visión Si bien la introducción de un Marco de Evaluación de estratégica e integral del PNC. Por otra, que a pesar de que Desempeño permitió clarificar la visión y las metas del los temas pueden estar vinculados entre sí, el logro de las subsector, existe también el desafío de asegurar que la metas del Marco de Evaluación de Desempeño, la compe- visión subsectorial esté apropiada en su integralidad por tencia del subsector y la implementación de la política todo el equipo humano. En efecto, el hecho de aclarar pública son tres tareas distintas de la institucionalidad y las responsabilidades de cada componente y área de cada una merece una atención específica. trabajo hace que la ausencia de una visión integral del subsector no impida de hecho el logro de las metas de De la misma forma, se observa que la medición de los cada componente. Puesto que la coordinación con otros avances del subsector cuesta mucho en términos de equipos puede resultar compleja y consumir tiempo, y tiempo. En algunos casos, se nota que una parte impor- que los técnicos sienten mucha presión para cumplir tante del tiempo y de las actividades desarrolladas por el con sus metas, se pueden descuidar los procesos de
Mujer cosechando flores blancas para el mercado, Tiquipaya - Cochabamba. 142 Sincronías Representatividad y confiabilidad de los datos coordinación interna. En este caso, se estaría perdiendo El Marco de Evaluación de Desempeño implica la la eficiencia y visión integral, y por ende el impacto real. comprensión de una perspectiva macro respecto a un momento preciso y no se puede pretender que ofrezca Por otra parte, tambien hay que tomar en cuenta las obtener una información holística del subsector y de acciones de emergencia que se realizan con el único sus avances. fin de cumplir los objetivos del Marco de Evaluación de Desempeño al final de cada año. Esta orientación Varios indicadores proporcionan información general a cuestiona la sostenibilidad y la representatividad de los través de índices que resultan de información agregada resultados de aquellas acciones. Con el afán de alcanzar y no permiten observar los matices y la complejidad de metas cuantitativas, éstas pueden poner en riesgo el los procesos de implementación. Una conclusión de las cumplimiento de los estándares de calidad de la infor- entrevistas llevadas a cabo es que, reflexionando solo mación sobre el desempeño y la sostenibilidad de las sobre esta información, no es posible conocer realmente metas alcanzadas. el subsector, sus debilidades, oportunidades y/o necesi- dades. Se necesita más información y un conocimiento En conclusión, es importante lograr una visión del Marco más profundo del subsector en general, por ejemplo, a de Evaluación de Desempeño no solamente como herra- través de un trabajo al interior del viceministerio y de mienta de medición para la rendición de cuentas, sino visitas de campo, buscando también otras fuentes de también, como un soporte de las decisiones técnicas y información complementarias. la auto-gestión por parte del subsector. Por otro lado, dadas las limitaciones del subsector para poder recoger información a nivel de resultados, en particular durante los primeros años de implementación, el Marco de Evaluación de Desempeño sigue estando principalmente enfocado en indicadores de insumo y producto. Aunque con el tiempo se haya ido constru- yendo progresivamente un proceso para su institucio- nalización, la consecuencia de esta orientación, es que el Marco de Evaluación de Desempeño no se tradujo todaviá en una herramienta de gestión por resultados.168
La escasez de indicadores y de la capacidad de poder mostrar resultados logrados por la intervención del subsector, podría limitar el apoyo de algunas agencias de cooperación, ya que la visibilización de un buen desempeño por parte del subsector ha sido un argumento de inversión de parte de algunos actores de la cooperación. Se espera que, en algún momento se pueda mejorar el tipo de información generada y se pase de una
168 Apoyo Presupuestario Sectorial. Unión Europea, 2012.
Sincronías 143 medición de resultados a nivel de política, en lugar de considerar la sola medición del desarrollo del subsector.
Finalmente, a medida que el Marco de Evaluación de Desempeño incorpore indicadores de resultado, los espacios de rendición de cuentas deberán ganar mayor relevancia, y permitir responder también a la necesidad de mayor transparencia hacia el ciudadano. Productor escarbando papa en comunidades del Los espacios de diálogo político podrían ampliarse a Municipio de Tiquipaya, otras funciones además de la de rendición de cuentas Cochabamba. hacia los donantes del subsector, lo cual sería un paso importante en la gestión de la política pública.169
Involucramiento de los niveles descentralizados
“Ahora, en el proceso de seguimiento al Marco de Evaluación de Desempeño, el MMAyA se ve afectado por los límites de la descentralización ya que para el reporte de los avances no se obtiene información desde el nivel local. De hecho, este nunca se ha sentido involucrado en las metas del MED, lo cual dificulta el reporte de los avances e incluso, el logro de algunas metas.”
(Conclusiones del taller de sistematización realizado con actores de la Mesa de Donantes del subsector cuencas)
Si bien, el Plan Nacional de Cuencas estuvo trabajando Actualmente, el Marco de Evaluación de Desempeño con el nivel local desde el inicio de su implementación no está visto como una responsabilidad compartida por y ha mejorado sus mecanismos de articulación con las parte de todos los niveles de gobierno. Los gobiernos Entidades Territoriales Autónomas (ETA) a lo largo del locales no conocen con exactitud para qué sirve su tiempo, también se enfrenta con dificultades en su ejecución, ni que ella está vinculada a indicadores y aterrizaje local. desembolsos a nivel central
El proceso de descentralización en el país se encuentra En cuanto a la generación de información y la rendición todavía en situación de progreso, sujeto a la creación de cuentas, en la mayoría de los casos, el nivel local no de nuevos instrumentos y mecanismos y, a menudo, tiene que informar al nivel central de sus avances, y las las autoridades locales no se han apropiado totalmente autoridades del nivel central no tienen acceso a la infor- de sus competencias administrativas y legales, incluso mación de ejecución o a los resultados logrados por las en el sector de medio ambiente y agua. Un problema ETAs, a menos que éstas les compartan la información identificado es que las metas del Marco de Evaluación por propia decisión. Dicha situación dificulta mucho la de Desempeño no han sido suficientemente sociali- gestión de la información para el Marco de Evaluación zadas con el nivel local, lo cual impide que estos niveles de Desempeño, así como la rendición de cuentas, e de poder, tomen conciencia de la necesidad de su implica que los funcionarios del nivel central asuman la contribución a las metas del MED. responsabilidad de recoger la información a nivel local, además de cumplir con la gestión y la implementación de proyectos y actividades.
169 El Apoyo Presupuestario Subsectorial en Bolivia: Conceptos y Prácticas - segunda edición, DUE Bolivia, La Paz, 2012.
144 Sincronías “En cuanto a las dificultades, insisto que las ETAS no tienen las mismas metas que nosotros tenemos. A pesar de que en algunos casos firmemos convenios, ellos no visualizan como nosotros el cumplimiento del Marco de Evaluación de Desempeño. Ahora les decimos a los municipios que tenemos un mecanismo de evaluación de desempeño para el cumplimiento de las metas, si ejecutan mal se perjudican porque nadie está interesado en darle dinero a un municipio que es mal ejecutor, es ahí que se preocupan un poco, pero no lo terminan de entender porque no se han apropiado del instrumento como nosotros. El municipio ya sabe qué es el PNC, pero no sabe que es el Marco de Evaluación de Desempeño, todavía.”
(Testimonio del taller de sistematización realizado con funcionarios del VRHR)
Consideraciones del enfoque de género Viabilidad e institucionalidad del uso del y de interculturalidad en el Marco de Marco de Evaluación de Desempeño Evaluación de Desempeño Existe la duda sobre si el subsector enfrentará un cambio Además del Componente de Cuencas Pedagógicas, de prioridades en cuanto al MED a consecuencia de el Marco de Evaluación de Desempeño actual no ha eventuales alternancias de autoridades, o si el Marco de logrado incluir todavía aspectos de enfoque de género Evaluación de Desempeño ya no estará apoyado por los y/o interculturalidad. Este matiz tampoco se refleja en donantes, con el requerimiento de rendir cuenta para el recojo y la gestión de la información. Sin embargo, atraer recursos hacia el subsector. Se advierte que el uso se trata de un tema clave en términos de impacto del Marco de Evaluación de Desempeño sigue depen- potencial para el subsector, ya que la implementación diendo en gran medida del respaldo de los actores que de su política interviene en un contexto caracterizado han promovido su introducción en el subsector. por un alto nivel de desigualdad social.
Sin embargo, cabe recordar que varias metas del MED En este entendido, es esencial asegurar la participación han sido institucionalizadas dentro de los mecanismos de toda la población (hombres, mujeres, ancianos, internos del subsector a nivel nacional, por ejemplo en jóvenes) por un lado, por un tema de sostenibilidad de el Plan Sectorial de Desarrollo Integral del sector medio las acciones del Plan Nacional de Cuencas y, por otro ambiente y agua, lo cual asegura una cierta continuidad lado, por el interés de justicia social y de representati- en la persecución de las metas subsectoriales. Lo que está vidad de los intereses de todos los estratos sociales del menos asegurado es el uso de un Marco de Evaluación de país. En este sentido, no se puede visibilizar los avances Desempeño con metas técnicas ambiciosas y que oriente logrados respecto a estos enfoques si no se recolecta la toma de decisiones. información vinculada a ellos.
"Lo desafiante es que si nadie en el país pide indicadores de desempeño, el riesgo es que se vayan los donantes y así también la orientación a resultados de nuestra política. ¿Cómo salvamos al MED como instrumento de medición de resultados que a la larga es necesario?"
(Discusión entre María-Eugenia Choque, Ex-Directora General de Cuencas y Recursos Hídricos / Has Willet, Asistente técnico para el Plan Nacional de Cuencas – Agencia Belga de Desarrollo CTB / Enabel)
Sincronías 145 4.5 Lecciones aprendidas
En relación a un entorno favorable
La permanencia de autoridades y personal técnico del subsector durante la fase de imple- mentación del Plan Nacional de Cuencas ha sido propicia para la sostenibilidad del Marco de Evaluación de Desempeño y ha fomentado un proceso de aprendizaje continuo, así como, la apropiación de la herramienta por parte del sector.
El respaldo de las autoridades subsectoriales ha sido un elemento clave para que un cambio de cultura institucional con mayor enfoque en resultados, se pueda implementar paulatinamente y de manera razonable.
En relación a un desarrollo institucional
El desarrollo de herramientas, sistemas y mecanismos para apoyar la gestión de la infor- mación es necesario para la implementación de un MED de alto valor para el sector, y a su vez capaz de contribuir con el fortalecimiento de la institución.
Este aspecto representó una prioridad al momento de querer introducir un sistema de evaluación de desempeño en el subsector cuencas, lo cual permitió responder progresiva- mente a las necesidades de generar información y conocimiento de mayor amplitud.
Si bien puede existir la suposición de que exista un sistema de información beneficioso a nivel del sector, su capacidad para generar información representa un punto de atención esencial al momento de introducir un Marco de Evaluación de Desempeño. En el caso del PNC, la escasez de información para medir los avances subsectoriales genera la necesidad de buscar fuentes de información alternativas, implicando una carga de trabajo adicional para el equipo técnico.
La determinación de una visión compartida y de metas del subsector mediante un MED permite que el equipo de trabajo posea mayor claridad y concentración en los objetivos a lograr, lo cual, contribuye positivamente al desempeño del sector y, en consecuencia, a la implementación de la política pública.
Una visión clara de las metas sectoriales ayuda a los funcionarios organizar mejor su trabajo y definir las responsabilidades que le incumben. Evita que el equipo técnico destine mucho tiempo a la resolución de emergencias, perdiendo de vista lasmetas formuladas a mediano y largo plazo.
Así también, el hecho de contar con un subsector organizado, posibilita un mayor liderazgo por parte de sus autoridades y una mejor alineación de los donantes. El hecho de tener una visión subsectorial bien definida contribuye a que el subsector se pueda posicionar de manera sólida y uniforme en su diálogo con otros actores.
146 Sincronías El equilibrio entre un enfoque hacia resultados y la garantía de una visión sectorial estra- tégica e integral asegura un efectivo desarrollo del sector.
Puesto que existe el riesgo de enfocarse demasiado en el cumplimiento de las metas establecidas en el Marco de Evaluación de Desempeño, sobre todo porque éste incide en el acceso a recursos financieros, es importante prever medidas que permitan asegurar una reflexión estratégica e integral permanente sobre el desarrollo del sector. La participación en aquella reflexión y la comprensión de la visión general del subsector por parte de todos los funcionarios, aporta a que ésta sea reflejada en cada nivel de implementación del Plan Nacional de Cuencas y que las metas del Marco de Evaluación de Desempeño sean vistas como una contribución al desarrollo progresivo del país y no como un fin en sí mismo.
En relación a una coordinación externa
La articulación entre (sub)sectores y los niveles subnacionales facilita y contribuye ala calidad del recojo de información para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.
Actualmente, los actores del Plan Nacional de Cuencas contemplan la posibilidad de trabajar de manera más estrecha con las Entidades Territoriales Autónomas y otras instituciones desconcentradas relacionadas al cumplimiento de las metas, con el fin de generar mayor sinergia. Se espera que la ampliación de la coordinación con actores clave facilite y mejore el proceso de seguimiento de los indicadores del Marco de Evaluación de Desempeño, gracias a la generación de información específica y a partir de un mayor seguimiento.
La medición de resultados genera insumos para que el sector pueda comunicar sus avances con el gobierno y la población, generando mayor transparencia hacia el ciudadano.
El hecho de evidenciar el desempeño del subsector y los logros de su política, amplía los espacios de diálogo político a otras funciones y otros públicos, además de la rendición de cuentas hacia los donantes, lo cual se considera un paso importante en la gestión de la política pública nacional.
La introducción de una mesa técnica subsectorial y la continuidad de algunas asistencias técnicas de las agencias de cooperación colabora con el aprendizaje mutuo y genera confianza entre el subsector y los donantes.
Al igual que sucede con la continuidad y capacidad de los técnicos locales, la permanencia de algunos asistentes técnicos o de agencias de cooperación en el apoyo técnico al subsector, favorecen una continuidad en la visión de los donantes y permite capitalizar “automáti- camente” una parte de la experiencia y del conocimiento adquirido por los asistentes técnicos año tras año. Un sistema de medición del desempeño se inscribe siempre en el contexto cultural, institucional, político y legal del país en el cual se implementa, donde su introducción necesita una sensibilidad y una comprensión de este contexto. La reflexión conjunta y el intercambio de conocimiento y experiencia entre los técnicos locales y los asistentes técnicos internacionales permiten generar una visión concertada y adecuada con el contexto local. También genera confianza entre los diferentes actores del subsector.
Sincronías 147 Siglas y Acrónimos
AAPS Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico
AE Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad
AFC Acuerdo de Financiamiento Conjunto
AJAM Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera
ALP Asamblea Legislativa Plurinacional
AP Apoyo Presupuestario
APS Apoyo Presupuestario Sectorial
ASDI Agencia Sueca de Desarrollo Internacional
ASPNC Apoyo Sectorial al Plan Nacional de Cuencas
AT Asistencia Técnica
BM Banco Mundial
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CGR Contraloría General de la República
CGIAB Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia
CONIAG Consejo Interinstitucional del Agua
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
DGAPF Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales
DGP Direccion general de Planificación
EMT Evaluación de Medio Término
ETA Entidades Territoriales Autónomas
FAO Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FMI Fondo Monetario Internacional
GADs Gobierno Autónomo Departamental
GAM Gobierno Autonomo Municipal
GESTOR Proyecto Gestión de Recursos Naturales y Cambio Climático
GIA Proyecto Gestión Integral del Agua
GFP Gestión de Finanzas Públicas
GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo
GIRH Gestión Integrada de Recursos Hídricos
GOR Gestión Orientada a los Resultados
148 Sincronías GRUS Grupo de Socios Para el Desarrollo en Bolivia
KfW Banco alemán gubernamental de desarrollo
MAyA Medio Ambiente y Agua
MEFP Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MDP Ministerio de Planificación al Desarrollo
MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
MED Marco de Evaluación de Desempeño
MIC Manejo Integral de Cuencas
MMAyA Ministerio de Medio Ambiente y Agua
MT Madre Tierra
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OGC Organismos de Gestión de Cuencas
ONG Organización no gubernamental
PAC Programas de Acción Conjunta
PAMGFP Planes de Acción de la Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas
PDC Planes Directores de Cuenca
PDES Plan de Desarrollo Económico y Social
PDD Planes de Desarrollo Departamental
PDM Planes de Desarrollo Municipal
PDOT Planes de Ordenamiento Territorial
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas).
PEI Plan Estratégico Institucional
PEQ Planificación Estratégica Quinquenal
PGE Presupuesto General del Estado
PICP Programa Intercultural de Cuencas Pedagógicas
PLUS Planes de Uso de Suelos
PMOT Planes Municipales de Ordenamiento Territorial
PNC Plan Nacional de Cuencas
POAI Planificaciones Operativas Anuales Individuales.
Sincronías 149 PPCR Programa Piloto para Resiliencia Climática
PPPNC Proyecto Promotor del Plan Nacional de Cuencas
PROAGRO Programa de Desarrollo Agropecuario Sustentable
PROMIC Programa de Manejo Integral de Cuencas
PRONAR Programa Nacional de Riego
PSDI Plan Sectorial de Desarrollo Integral
PTDI Planes Territoriales de Desarrollo Integral
SEDERI Servicios Departamentales de Riego
SENARI Servicio Nacional de Riego
SIGEP Sistema de Gestión Pública
SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa
SPIE Sistema Integrado de Planificación del Estado
SUBAT Sub-Mesa de Asistencia Técnica
UDCH Unidad Desconcentrada de Chuquisaca
UDV Unidad Desconcentrada Valles
UE Unión Europea
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
VAPSB Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico
VCRH Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos
VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
VMABCCYDGDF Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climáticos y de Gestión y Desarrollo Forestal
VRHR Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego
ZONISIG Proyecto Zonificación Agroecológica y Establecimiento de una Base de Datos y Red de Sistemas de Información Geográfica.
150 Sincronías Bibliografía
Allan, J. A. (2005). Water in the environment/socio-economic development discourse: sustainability, changing management paradigms and policy responses in a global system. Government and opposition Ltd. Blackwell Publishing.
Apaza, L. M. (2018). Autoevaluación del Programa lntercultural de Cuencas Pedagógicas y formulación de la segunda fase. VRHR. ATI-UE. Bolivia.
ASPNC - Asistencia Sectorial al Plan Nacional de Cuencas (2012). Sistematización del Avance de la Política Subsectorial de Cuencas en el Marco de la Declaración de París. La Paz.
Asquith and Vargas (2007). Fair deals for watershed services in Bolivia. Natural resource issues No. 7. International Institute for Environment and Development. London, UK. https://www.cbd.int/financial/pes/bolivia-peswatershed.pdf.
Barrios Suvelza, F. (2003). Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia. Visión sistémica, relaciones fiscales, reingeniería prefectural. Ministerio sin cartera responsable de participación popular/Viceministerio de Fortalecimiento para la Gestión Departamental. La Paz, Bolivia.
Baudoin Consultoría y Asesoría (2009). Propuesta intersectorial de desarrollo de enclaves productivos en base a cuencas. Informe de consultoría. MMAyA/VRHR. La Paz, Bolivia.
BetaGama (2013). Análisis de capacidades institucionales. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. La Paz, Bolivia.
Biswas, A.K. (2008). Integrated water resources management: ¿Is it working? International journal of water resources development,24:1, 5-22, DOI: 10.1080/07900620701871718. https://www.tandfonline.com/doi/ full/10.1080/07900620701871718.
Bustamante, R. (2002). Legislación del agua en Bolivia. UMSS. Centro Agua. Cochabamba -Bolivia.
Bustamante, R. (2012). Proyecto de Ley Marco “Agua para la vida”: avances y retrocesos. Presentación de power point.
Cossío, V. and Wilk, J. (2017). A paradigm confronting reality: the river basin approach and local water management spaces in the Pucara Basin, Bolivia. Water Alternatives 10(1): 181-194via. https://www.researchgate.net/publica- tion/313427048_A_Paradigm_Confronting_Reality_The_River_Basin_Approach_and_Local_Water_Management_ Spaces_in_the_Pucara_Basin_Bolivia.
Crespo, C. (2013). Estatalización de la naturaleza en el proyecto de Ley de Aguas. Se flexibilizan las normas ambientales para facilitar el gran salto industrial. Bolpress. http://olca.cl/articulo/nota.php?id=103140.
Danida - Larsen H., Ballesteros I., Pacheco D. (2009). Revisión de mitad de periodo del Plan Nacional de Cuencas, La Paz - Bolivia.
Danida (2009). Revisión de medio periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia.
Davis, R., & Pickering, J. (2015). ¿How should development co-operation evolve? Views from developing countries. (https://doi.org/10.1111/dpr.12262).
Declaración de París (2005). Sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. Apropiación, armonización, alineación & resul- tados y mutua responsabilidad. París, Francia.
Delgadillo, O., Willet, H., Quiruchi, Z., Choque, M.E., Navarro, J., Murillo, A. (2014). Manual para el Inventario y Plani- ficación del uso de Fuentes de Agua en microcuencas (IPFA). MMAyA. PROAGRO/GIZ. http://publico.sirh.gob.bo/ biblioteca/89.
Dockweiler, M. y Alencastre, A. (2017). AECOM, Evaluación al Plan Nacional de Cuencas. Fase II (2013-2017). Unión Europea. La Paz, Bolivia.
Dornan, M. (2015). How new is the ‘new’ conditionality? Recipient perspectives on aid, country ownership and policy reform. (https://doi.org/10.1111/dpr.12245).
Sincronías 151 DUE - Delegación de la Unión Europea (2012). El apoyo presupuestario sub-sectorial en Bolivia: conceptos y prácticas. Segunda edición. La Paz, Bolivia.
FAO/MDSMA - Programa de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación/Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (1997). Plan de Manejos de Cuencas Hidrográficas de Bolivia. La Paz, Bolivia
FAO - Programa de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (2007). La nueva generación de programas y proyectos de gestión de cuencas hidrográficas. Estudio 2007. http://www.fao.org/docrep/pdf/010/a0644s/a0644s00. pdf.
Faustino, J., Jiménez, F. y Campos, J.J. (2006). La co-gestión de cuencas hidrográficas en América Central. Grupo de reflexión en gestión de cuencas hidrográficas: documento de trabajo del Programa Focuencas II - Innovación, apren- dizaje y comunicación para la co-gestión adaptativa de cuencas. Turrialba, Costa Rica. www.portal cuencas.net/grupo/ pdf/cogestion.pdf.
Ferrufino, K., Ruiz, Z. y Willet, J. (2010). Diagnóstico de capacidades y propuesta de fortalecimiento de municipios opera- dores del Plan Nacional de Cuencas. Informe de consultoría. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. ASPNC.
Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia. (2010). Ley Marco de Autonomías y Descentralización. La Paz, Bolivia.
Gentes, G., Ruiz S. (2008). La crisis del agua es a menudo una crisis de gobernabilidad. Foro Mundial del Agua 2000. European Review of Latin American and Caribbean Studies. Published by CEDLA – Centre for Latin American Research and Documentation | Centro de Estudios y Documentación Latinoamericanos, www.cedla.uva.nl.
Greenhill, R. (2016). Development effectiveness for the SDG era: five reasons why we need a new agenda. ODI. https:// www.odi.org/comment/10451-development-effectiveness-sdg-era-new-agenda-aid.
Guevara, A. y Nuñovero, L. (2018). Del dicho al hecho hay mucho trecho: sobre la gestión integrada del agua en el Perú. Revista Derecho & Sociedad, N° 51 / pp. 59-69. https://www.academia.edu/Documents/in/Derecho_de_Aguas.
Huanca, M.J. (2018). La Gestión del Agua en Cuencas. La Paz, Bolivia.
Huanca, M. J. y Saavedra, C. (2012). Sistematización de la 1ra. Fiesta Nacional del Agua. Experiencia de un proceso de gestión social del agua en microcuencas. La Paz, Bolivia. http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca/87.
IDB Inter-American Development Bank, (2013). Mid-term evaluation of IDB-9 commitments. Lending instruments. Nueva York.
Isch, E. y Gentes, I. (2006). Agua y servicios ambientales: visiones críticas desde los Andes. WALIR. CAMAREN. Quito, Ecuador. https://www.researchgate.net/publication/43762959_Agua_y_servicios_ambientales_visiones_criticas_ desde_los_Andes.
Kowal, M. (2012). Mitigación y adaptación al cambio climático en el Plan Nacional de Cuencas. Informe de consultoría. Unión Europea – ASPNC. Bolivia.
Laats, H. (2010). Definición de metodologías para la formulación de estrategias de cuencas transfronterizas. Viceminis- terio de Recursos Hídricos y de Riego. La Paz, Bolivia
Larsen H., Balleteros I. y Pacheco D., (2009). Revisión de Mitad de Periodo del Plan Nacional de Cuencas, Bolivia (Borrador final). La Paz, Bolivia.
Loayza, P. (2016). Género en la gestión de áreas naturales protegidas. GIZ, Lima.
Ministerio del Agua. (2006). Plan Nacional de Cuencas PNC. Marco Conceptual y Estratégico. (Versión 01). La Paz.
152 Sincronías Ministerio de Agricultura y Riego del Perú. (2016). Rumbo a un Programa Nacional de Siembra y Cosecha de Agua: aportes y reflexiones desde la práctica. MINAGRI/Viceministerio de Políticas Agrarias. http://www.paccperu.org.pe/ publicaciones/pdf/258.pdf.
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. (1997). Diagnóstico y priorización de las cuencas hidrográficas de Bolivia (Tomo 1, borrador final). Proyecto de fortalecimiento institucional a la dirección de cuencas hidrográficas. (FAO/ TCP-BOL/6611). Dirección de Cuencas Hidrográficas y Riesgos Naturales.
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. (2001). Informe nacional sobre la situación del manejo de cuencas. Viceministerio de Medio Ambiente Recursos Naturales y Desarrollo Forestal. Dirección General de Clasificación de Tierras y Cuencas. FAO. Bolivia.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua -PNC. (2009). Informe de monitoreo del Plan Nacional de Cuencas al 31/12/2008.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. (2013). Guía para la planificación de intervenciones en cuencas piloto del PPCR con enfoque de resiliencia al cambio climático en el marco del Plan Director de la Cuenca del Río Grande. Documento de trabajo. Programa Piloto de Resiliencia Climática (PPCR). Estado Plurinacional de Bolivia/Ministerio de Medio Ambiente y Agua/Banco Mundial.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. (2014). Programa Plurianual de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas 2013-2017. (PNC 2.1). La Paz. http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca/79.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. (2017). Programa Plurianual de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Manejo Integral de Cuencas 2017-2020. (PNC 2.2). La Paz. http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca/250.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. (2018). Avances y desafíos de los organismos de gestión de cuenca. VRHR, Helvetas. http://publico.sirh.gob.bo/biblioteca/388.
Molle, F. (2008). Nirvana concepts, narratives and policy models: insight from the water sector. Water Alternatives 1(1): 131‐156. http://www.water-alternatives.org/index.php/volume1/v1issue1/20-a-1-1-8/file.
Musálem, K., Cámara, J., Laino, R., González M. y Ramírez, N. (2014). Manejo Integral de cuencas hidrográficas (MICH): el enfoque utilizado en el proyecto FORDECyT Cuenca Grijalva. En libro: montañas, pueblos y agua. Dimensiones y reali- dades de la cuenca Grijalva. M. González y M. C. Brunel Manse. https://www.researchgate.net/publication/268817805_ Manejo_integral_de_cuencas_hidrograficas_MICH_el_enfoque_utilizado_en_el_proyecto_FORDECyT_Cuenca_ Grijalva.
Nagashiro, N.K. (2010). Identificación de capacidades institucionales para la provisión de plantines forestales para la cartera de proyectos de inversión del Plan Nacional de Cuencas. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego. La Paz.
Nagashiro, N.K. (2013). Diseño de la estrategia forestal del Plan Nacional de Cuencas 2013-2017. Documento final de consultoría. GIZ. Viceministerio de Recursos Hídricos y Riego Proyecto PROAGRO fase II.
OCDE/PNUD - Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico/Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2014). Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz: Informe de avances 2014. OECD Publishing. http:// dx.doi.org/10.1787/9789264209718-es
OECD – DAC – Development Co-operation Directorate/ Assistance Commitee (2008). Managing for development results: information sheet. Paris.
Pando E., Rüde E. y Lorini L. (2012). Sistematización del avance de la política sectorial de cuencas en el marco de la Declaración de París. La Paz.
Sincronías 153 Prizzon, A. (2016). Where next for development effectiveness? Situating the debate in the country perspective. ODI. http://effectivecooperation.org/wp-content/uploads/2016/11/ODA-paper-where-next-for-dev-effectiveness-coun- try-perspectives.pdf.
Prizzon, A., Greenhill, R., Mustapha, S. (2016). An ‘age of choice’ for external development finance? Evidence from country case studies. (https://doi.org/10.1111/dpr.12268).
Salazar, F.(2011). Movimientos Sociales en Torno al Agua en Bolivia. Privatización e Insurrección Social en la guerra del Agua en Cochabamba. Ed UMSS ASDI.
SNV - Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (2010). Informe de Proyecto. La Paz Bolivia.
ASPNC - Apoyo Sectorial Plan Nacional de Cuencas (2012). Sistematización del avance de la política sub-sectorial de cuencas en el marco de la Declaración de París. La Paz.
Soriano, R. (2009). Diagnóstico de la situación actual y orientación estratégica para inversiones en el manejo de cuencas en Bolivia. Informe preliminar. KFW. La Paz.
Unión Europea, (2018). Asistencia Técnica Internacional. La Paz, Bolivia
Utermöhlen, H. (2011). Propuesta de plan estratégico de Cuencas Mineras (CM) en el marco del PNC. Viceministerio de Recursos Hídricos y de Riego. ASPNC.
Verkooijen, J.K., Tellez, G. y Carrasco, A. (2009). Formulation of performance assessment framework. Contrato No. 2009/209350. Informe final. Delegación de la Comisión Europea en Bolivia. TYPSA. 28/07/2009.
Viceministerio de Cuencas y Recursos Hídricos. (2006). Plan Nacional de Cuencas (PNC). Macro conceptual y estratégico (versión 01).
Viceministerio de Recursos Hídrios y Riego/MMAyA. (2012). Fortalecimiento al desarrollo de capacidades de los organismos de gestión de cuencas en el marco del Plan Nacional de Cuencas en la gestión 2011, La Paz.
Viceministerio de Recursos Hídrios y Riego/MMAyA. (2016). Informe de avance en la implementación del Plan Nacional de Cuencas, gestión 2014. La Paz.
Vuurmans J., de Vries, P., Gutiérrez, R. (2012). Misión de evaluación final del Plan Nacional de Cuencas 2006 – 2012. La Paz.
Vuurmans, J., de Vries, P., Gutiérrez, R. (2013.). Evaluación final - Plan Nacional de Cuencas 2006–2012. Misión de Evaluación. La Paz.
Warner, J., Wester, P. y Bolding, A. (2008). ¿Going with the flow: river basins as the natural units for water management? Water Policy. 10. 121-138. 10.2166/wp.2008.210. https://www.researchgate.net/publication/40095898_Going_with_ the_flow_River_basins_as_the_natural_units_for_water_management.
Willet, H. (2010). Sistematización de la experiencia: fortalecimiento institucional para la gestión prefectural de recursos hídricos y cuencas. SNV-Programa de Fortalecimiento Institucional. Bolivia.
154 Sincronías
Capture:
para descargar este documento