Agosto de 2020

¿Lucro electoral en tiempos de crisis?*

Durante la campaña electoral, el ventajismo oficial la autoridad electoral, podrían derivar en campañas promueve el uso abusivo de los fondos del Estado y de adelantadas en clara violación a la normativa electoral. los gobiernos locales, para promover las candidaturas a cargos de elección popular propuestas por el partido de Además del ventajismo oficial, la investigación gobierno. Lo mismo sucede en el caso de la reelección incluye referencias al clientelismo político. En de los alcaldes, aunque no necesariamente militen ambas circunstancias, la situación de emergencia en el oficialismo. Esta práctica establece condiciones por la pandemia del COVID-19 parece contribuir desiguales en la competencia, que transgreden el a su desarrollo. Con el propósito de conocer otras marco legal y que buscan influenciar en la voluntad de situaciones similares, el documento hace referencia al los electores. caso mexicano en el que se penaliza el uso del nombre e imagen de funcionarios como instrumentos de En tiempos de crisis, el ventajismo oficial encuentra propaganda electoral. aún mayores espacios para desplegarse. La actuación de los funcionarios no representa ventaja alguna El estudio cita las sanciones impuestas por el Tribunal cuando la ayuda sigue canales institucionales Supremo Electoral en los procesos electorales de 2018 sin promocionar la imagen personal de ningún y 2019 relacionadas con violaciones a las reglas de funcionario. Sin embargo, cuando la entrega de bienes proselitismo electoral. Finalmente, se incluyen algunas persigue posicionar y crear estructuras clientelares recomendaciones de reformas para futuros comicios. basadas en el manejo indebido de fondos públicos y en información poco transparente, perjudica al sistema Es importante señalar que esta publicación democrático y resta legitimidad al proceso electoral. apoya el diseño e implementación de programas sociales basados en evidencia que busquen crear Esta publicación presenta el análisis de dos casos en los oportunidades de desarrollo para las poblaciones que, en apariencia, se está utilizando la pandemia y los en riesgo. Bajo ninguna circunstancia, esta programas de ayuda, financiados con el presupuesto investigación ataca la creación de programas del1 Estado, préstamos internacionales y la cooperación de ayuda, ya sea en contextos ordinarios o exterior,2 para obtener réditos electorales. A través de en momentos de crisis. Está suficientemente esas acciones se promueve la imagen de funcionarios demostrada la necesidad de atender la pobreza y la que anunciaron su intención de ser candidatos y de desigualdad a través de políticas públicas eficientes otros que probablemente busquen la reelección. Este que mejoren la calidad de vida de estos grupos. Lo tipo de comportamientos, una vez examinados por que no es válido es lucrarse de las carencias de los ciudadanos con fines electorales. * La investigación de esta publicación conluyó el 26 de julio de 2020.

1 La relación entre clientelismo político, del voto3. El uso ilícito de los recursos estatales genera ventajismo oficial a través del uso de recursos desigualdades en la contienda inclinando la balanza, públicos, personalización de la ayuda y de forma indebida, a favor de los candidatos del situaciones de crisis oficialismo que terminan utilizando el dinero público a su favor4. El clientelismo político es un fenómeno cuya acepción se aborda a partir de distintas visiones. En el presente Bajo este esquema el desequilibrio caracteriza el análisis, de tipo electoral, se entiende como “la vínculo entre los que buscan un cargo y los posibles entrega de ayudas a cambio del voto”1. Un candidato electores. Existen planteamientos teóricos diferentes que compite por primera ocasión, busca beneficiar a a este respecto. Algunos sostienen la existencia posibles simpatizantes en territorios que le han sido de una relación asimétrica a favor del funcionario históricamente afines a su partido; mientras que, precisamente por el acceso y control de los recursos. para los que buscan la reelección, los potenciales Esta diferencia de poder podría influir en la decisión beneficiarios del clientelismo son ciudadanos que lo del votante. Es más, esta conexión puede interpretarse apoyaron o apoyarán en la contienda. desde un lado paternalista dentro de la representación informal de intereses5. Otras corrientes identifican una En este sentido, se identifica una relación entre dos evolución del vínculo en el que, un sistema electoral actores, el político y el votante, en la que media un que garantice al ciudadano la secretividad de su voto, intercambio2. El candidato entrega la ayuda y recibe no lo obliga a votar por el candidato que le entregó apoyo electoral. El comportamiento se da a la inversa los beneficios. Por tanto, el poder pasa a ser de los para el ciudadano. En este vínculo se busca una electores, y los políticos deben esforzarse aún más reciprocidad a través de la transacción descrita: al por mantener o buscar apoyos. En ocasiones, a pesar elector le permite suplir una necesidad y al postulante de la ausencia de mecanismos de comprobación del cumplir su aspiración política. voto, que podrían forzar al votante a completar el intercambio, éstos voluntariamente deciden mantener Este mecanismo se facilita en el caso del partido oficial, el vínculo6. tanto a nivel nacional como en el local. La distribución de beneficios con base en criterios electorales, elimina Debe considerarse que en un contexto de extrema la implementación de políticas públicas, lo que daña vulnerabilidad1 y pobreza se reafirma la relación la prestación de servicios, y da paso a la creación de desigual2 y desproporcionada, debido al poder que redes clientelares que podría facilitar un ambiente de ejerce el político sobre los ciudadanos y el deseo de corrupción e ineficacia de la administración pública. estos últimos de conservar los beneficios ganados. La En esta situación el costo económico se evalúa en tentación de utilizar los recursos públicos para generar función1 del rédito electoral y no el impacto del una ventaja a favor del oficialismo se incrementa entre programa.2 Para los candidatos del partido de gobierno 3. Ibíd. los fondos públicos se convierten en el medio para 4. Casas, K. y Zovatto, D. (2015), “El costo de la democracia: apuntes sobre la regulación distribuir beneficios e influir en el proceso de decisión del financiamiento político en América Latina”, Informe política, The Brookings Institution, julio de 2015. 5. Schröter, B. (2010), “Clientelismo político: ¿existe el fantasma y cómo se viste?”, Revista 1. Stokes, S. (2011), “Poltitical Clientelism”, The Oxford Handbook of Political Science, july Mexicana de Sociología, Volumen 72 No. 1, enero/marzo 2010. of 2011. 6. Romero, J. (2007), “Clientelismo, patronazgo y justicia electoral en México. Una lectura 2. Corzo, S. (2002), “El clientelismo político como intercambio”, WP número 206, Institut de institucionalista”, Documento de Trabajo No. 3, Proyecto de Protección de Programas Ciències Polítiques i Socials. Barcelona 2002 Sociales Federales, PNUD, junio de 2007.

2 la población que vive en marginalidad. El reparto de a través de cualquier otra modalidad sobre los bienes ayudas se convierte en la moneda de cambio para entregados, favorece la aplicación de estrategias asegurar el apoyo electoral. Este intercambio se facilita clientelares10. a nivel de los gobiernos locales, no solo por el control y acceso de los candidatos a los recursos públicos, sino Lo anterior, dentro de una situación de crisis, puede también por el conocimiento de la zona, la identificación facilitar una acción de “lucro electoral” en beneficio de las condiciones de vida de la población y la facilidad de los potenciales candidatos. El uso del nombre o para establecer una cadena de distribución7. fotografía de la persona que entrega la ayuda, en lugar de identificar una institución, favorece la imagen Las crisis potencian la aplicación de estrategias del funcionario que participará, o piensa hacerlo, en clientelares. Ante la ocurrencia de desastres naturales, una futura contienda asegurándole un posible caudal pandemias, catástrofes u otra calamidad se acelera electoral para su designación. la profundización de las desigualdades sociales y económicas y, por tanto, la respuesta de las autoridades se Si bien la efectividad del clientelismo, ya sea en vuelve inminente. El accionar gubernamental implica situaciones normales o de crisis, es difícil de comprobar, el reparto de ayudas que alivien las necesidades lo cierto es que introduce distorsiones y afectaciones de los afectados, lo que a su vez se convierte en al sistema democrático, entre las que destacan: la una tentación para hacer un uso indebido de los falta de la oferta programática, el incremento recursos estatales, sobre todo cuando ocurre en de la corrupción, la ventaja para los candidatos época electoral y, particularmente, cuando los del partido de gobierno o de quienes buscan la funcionarios o sus colaboradores directos aspiran a reelección en el caso de un municipio, y la posible un cargo de elección popular. Bajo este escenario la coacción del voto11. personalización de las ayudas favorece la identificación de quien la entrega, reafirma la relación de poder y Metodología busca la promoción positiva de su imagen junto con el probable rédito electoral. Esta publicación no profundiza en el fenómeno del clientelismo en . El análisis pretende De acuerdo a la literatura los sistemas electorales que identificar futuras líneas de investigación en el tema permiten la elección directa de candidatos, a través de orientadas a eliminar las prácticas que promueven 1listas cerradas y desbloqueadas8 o en listas abiertas9, no1 solo la inequidad en las elecciones sino también 2estimula la personalización de la política e incrementa eventuales2 casos de malversación de fondos, sobre el gasto en campaña. La imagen personal se vuelve el todo en momentos de crisis. principal distintivo, entendiéndose como un concepto amplio que se construye a partir de las percepciones La investigación tampoco configura una crítica a ciudadanas sobre el trabajo que realiza el candidato. El los programas sociales. Por el contrario, reconoce uso del nombre y, en algunos casos la imagen dentro de la importancia de la creación de políticas públicas la publicidad gubernamental, ya sea en el logo, lema o

7. Freidenberg, F. (2010), “La política se fue de fiesta”, Nueva Sociedad, NUSO No. 225, enero/ febrero de 2010. 10. Piñeiro, R. (2008), “Sistemas electorales y corrupción: entre el estímulo y la disuasión”, 8. Los electores pueden escoger a los candidatos según su preferencia dentro de la lista de Revista de Ciencia Política (Santiago), V. 28 No. 2, Santiago 2008. un solo partido. 11. Casullo, M. (2017), “Clientelismo político”, en Diccionario Electoral, Tomo I, IIDH-CAPEL y 9. Los electores pueden escoger a los candidatos de varios partidos. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Costa Rica/México 2017.

3 que beneficien a las poblaciones más vulnerables publicaciones con datos oficiales12. Al cierre de este a través de la equiparación de condiciones de vida documento los datos de la Alcaldía de , y creación de oportunidades. Las crisis se vuelven requeridos a través de la Ley de Información Pública, momentos en que el Estado, a nivel nacional y local, no habían sido entregados. debe estar más presente y cercano a su población. Por tanto, la implementación de programas de apoyo es un Caso de estudio: El alcalde de San Salvador, la elemento clave y una función propia de los funcionarios, pandemia y los comicios de 2021 siempre que esta sea una ayuda institucionalizada y no personalizada. La capital de El Salvador, San Salvador, es un municipio con una población proyectada para 2020 de 209,633 El enfoque se basa en un estudio preliminar de dos habitantes, de los cuales el 45.9% son hombres y el casos que podrían enmarcarse en los conceptos 54.1% son mujeres13. Este municipio forma parte del descritos anteriormente. La premura del tiempo y el departamento del mismo nombre y es el segundo contexto actual de pandemia limitan los alcances de la territorio más poblado, después de Soyapango. investigación. Conociendo esta restricción también se Respecto del departamento de San Salvador su valoró el tema de oportunidad y el impacto de la misma población representa el 11.5%. en el desarrollo de la crisis. De acuerdo a la Encuesta de Calidad de Vida de 201814, A partir de una revisión exhaustiva de las para el municipio de San Salvador, la población en publicaciones en redes sociales se observó que la edad de trabajar representa el 80% y de ésta el 69% alcaldía de San Salvador y el partido lo conforma la población económicamente activa. De promocionan las entregas de ayuda en el contexto las personas que laboran el 55% son asalariados, el de la crisis sanitaria y de las tormentas tropicales. 38% independientes y un 7% tiene otras ocupaciones. Por tanto, se definió como unidad de estudio las De los ocupados un 29% reporta ingresos menores a publicaciones en Twitter de la cuenta de los dos actores US$300; un 28% gana US$300, que es el salario mínimo mencionados. Se pretende identificar posibles patrones vigente para el sector industria, comercio y servicios, de comportamiento clientelar o de lucro electoral a y1 el 35% afirma tener ingresos arriba de los US$30015. partir de la repartición de ayuda a los afectados por Con2 base en lo anterior, más de la cuarta parte de la el COVID-19 y por las tormentas tropicales Amanda población presenta una situación de inseguridad y Cristóbal; ambos fenómenos naturales ocurrieron dentro del período investigado. El seguimiento de los 12. La solicitud de información fue enviada a la alcaldía de San Salvador, vía correo tuits se realizó a partir del 14 de marzo, día en que se electrónico, el 11 de junio de 2020 y denegada el 16 de junio de 2020. Se presentó la aprobó la declaratoria de emergencia y finalizó el 10 de apelación correspondiente ante el Instituto de Acceso e Información Pública. 13. DIGESTYC (2014), “El Salvador: Estimaciones y proyecciones de población. Municipal junio, ambas fechas de 2020, cuando se reactivaron los 2005-2025”, septiembre de 2014. plazos para realizar solicitudes de información. 14. La Encuesta de Calidad de Vida es elaborada por la iniciativa “El Salvador Cómo ” de USAID, Glasswing y FUSADES. Este proyecto consiste en un observatorio ciudadano desde la sociedad civil, que monitorea la calidad de vida de los habitantes de diferentes En el caso de la municipalidad de San Salvador el análisis municipios. 15. El Salvador Cómo Vamos (2019), “Informe de Calidad de Vida 2018.Mejicanos, San de la red social se complementaría con información de Salvador y Santa Tecla”, julio de 2019. Los datos para el municipio de San Salvador fueron esa municipalidad, para contrastar lo observado en las levantados entre el 25 de octubre y el 2 de diciembre de 2018.

4 económica al no poder cubrir sus necesidades básicas. para un período adicional, entre el 2021 y el 2024. Lo Para abril de 2020, de acuerdo a la Dirección General hizo en una concentración de seguidores, música, de Estadística y Censos, el costo de la canasta básica luces, fotos y una tarima que mostraba el rótulo urbana fue de US$201.2616. En este mismo sentido, un “¡Juntos avancemos! ”. Sobre las 35% de los encuestados señaló que tienen dificultades condiciones de su participación en la competencia con los ingresos o que no les alcanzan17. el actual edil afirmó que: ARENA“ es mi partido; sin embargo, no estamos cerrados a que puedan sumarse En relación al estado de vulnerabilidad del municipio, otras fuerzas políticas u otras agrupaciones de la de acuerdo con la encuesta citada, un promedio del sociedad civil a apoyar nuestro proyecto”21. El alcalde 13% de hogares en San Salvador están cerca de alguna Muyshondt ha mostrado claros acercamientos a la cárcava o quebrada que pone en riesgo sus viviendas. administración del presidente Bukele no obstante los Dentro de las viviendas el 94% respondió tener roces y enfrentamientos que ese comportamiento ha cobertura del servicio de acueducto y un 68% afirmó generado con algunos dirigentes de ARENA. que recibe agua de forma permanente18. Lo anterior podría calificarse como el inicio de una Respecto a sus finanzas públicas la alcaldía tiene campaña adelantada, en la que, si bien no se pide el un presupuesto aprobado para 2020 de US$116. 22 voto de forma directa, se promociona la figura del millones que depende en un 65.8% de la recaudación alcalde dentro de la competencia electoral, fuera de de impuestos, tasas y derechos. Del total de ingresos el los tiempos de ley y tomando ventaja de su posición 31.2% se destina al pago de remuneraciones19. dentro del gobierno local. El lema “Con Neto San Salvador es tuyo” es el distintivo que el edil capitalino La municipalidad de San Salvador tiene un concejo utiliza para posicionar las actividades que realiza como de 14 regidores distribuidos así: nueve pertenecen a parte del municipio al que representa. El eslogan Alianza República Nacionalista (ARENA), cuatro al Frente puede interpretarse como una marca personal del Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) y alcalde y de su eventual candidatura a la reelección. uno al Partido Demócrata Cristiano (PDC)20. De entre los concejales de ARENA se incluye al síndico y al alcalde, El 14 de marzo de 2020 fue aprobado y entró en Ernesto Muyshondt. El jefe edilicio fue diputado por vigencia el Decreto Legislativo 593 que declaró la ARENA para el período 2015-2018 y ejerce su primer emergencia nacional por la pandemia por COVID-1922. período1 al frente del concejo municipal. El1 8 de abril se confirmó el primer caso de coronavirus 2 en2 el municipio de San Salvador23. Al 26 de julio se El 28 de febrero de 2020, en un evento público registraron 2075 casos en dicho territorio, lo que celebrado en una de las principales plazas del centro lo ubica como el municipio que concentra mayor de la capital, justo un año antes de las elecciones cantidad de contagios. El número de infectados legislativas y municipales de 2021, el alcalde de San representa el 33.5% del departamento de San Salvador Salvador anunció que competirá por la reelección para y el 13.8% a nivel nacional24.

16. Dato consultado el 18 de junio de 2020 en http://www.digestyc.gob.sv/index.php/ 21. Benítez, B. (2020), “Muyshondt buscará la reelección en los comicios 2021”, La Prensa servicios/en-linea/canasta-basica-alimentaria.html Gráfica, 29 de febrero de 2020. 17. Óp. cit. El Salvador Cómo Vamos (2019). 22. Decreto Legislativo 593 del 14 de marzo de 2020 publicado en el Diario Oficial No. 52 18. Ibíd. tomo 426 del 14 de marzo de 2020 19. Presupuesto de la alcaldía de San Salador aprobado por el Concejo Municipal el 19 de 23. Redacción DEM (2020), “Primer caso de COVID-19 en municipio de San Salvador”, diciembre de 2019. Diario El Mundo, 8 de abril de 2020. 20. Información oficial publicada por el Tribunal Supremo Electoral. 24. Datos al 18 de junio con base en https://covid19.gob.sv/

5 Por otro lado, la depresión tropical 2-E impactó al país El alcalde Muyshondt afirmó que al 1º de junio“se el 30 de mayo de 2020, en plena crisis por el COVID-19. han beneficiado de diferentes maneras a más de un Al día siguiente fue reclasificada como la tormenta millón de personas. El número cambia a diario, y no solo tropical Amanda, causando pérdidas de vidas y severos hemos beneficiado a la gente que vive en el municipio daños materiales. A la trayectoria de dicho fenómeno de San Salvador, sino también a mucha gente que natural se sumó, el 2 de junio de 2020, la tormenta también trabaja en San Salvador o de otros municipios, tropical Cristóbal que profundizó el desastre registrado si llegamos a los impactos directos que ha tenido en los días anteriores. Las fuertes lluvias afectaron hasta cada una de nuestras ayudas, pues superamos a los 2 el 6 de junio las condiciones climatológicas de todo el millones de personas”29. En cuanto a la inversión de país25. El alcalde Muyshondt informó que San Salvador recursos, el Alcalde afirmó que al 18 de junio “se han contabilizó más de 4,000 personas evacuadas que invertido cerca de cuatro millones y medio en atención requirió la instalación de 81 albergues, 7 fallecidos y a ambas emergencias”30, sin embargo no es posible numerosas pérdidas materiales de varias comunidades contrastar esta información con datos duros de la del municipio26. alcaldía sobre cada una de las acciones ejecutadas.

El 10 de marzo, el alcalde Muyshondt anunció el inicio Para el período comprendido entre el 14 de marzo del plan para prevenir el coronavirus que incluye la y el 10 de junio de 2020, en la cuenta de la Alcaldía realización de charlas, jornadas médicas, difusión de de San Salvador se contabilizan 297 publicaciones información y entrega de implementos de limpieza27. relacionadas con la atención a la pandemia COVID-19 De acuerdo a información oficial publicada por la y con las tormentas tropicales Amanda y Cristóbal. alcaldía de San Salvador se han erogado US$2.02 Cada una de ellas representa una actividad distinta. millones en compras para la emergencia por COVID-19 El análisis presenta un registro y una clasificación que incluyen: 248,000 bolsas solidarias con alimentos; en las siguientes categorías: entrega de artículos 36,000 pliegos de lámina; 85,000 mascarillas; 100 de limpieza, de alimentos y de primera necesidad; galones de jabón líquido; 150 galones de alcohol comida preparada, agua (servicio de pipas) y jornadas 1 gel; 70,000 hojas volantes. El gasto de la emergencia de limpieza. Sobre los artículos, bolsas, instrumentos 2 también incluyó US$4,820 destinados a la impresión de o vehículos se utilizó el lema “CON NETO #SSESTUYO” adhesivos para ser colocados sobre las bolsas solidarias, (ver cuadro 1). bombas1 fumigadoras y botes de alcohol gel. Al revisar la2 cuenta de Twitter del gobierno local de San Salvador se observan imágenes de los productos mencionados con la calcomanía “CON NETO #SSESTUYO”28.

25. MARN (2020f), “La situación de Temporal se ha disipado y gradualmente se regresa a 29. Ibíd. condiciones típicas en El Salvador”, Informe Especial No.22, 7 junio de 2020. Consultado el 30. Declaraciones publicadas en noticiero Meganoticias 19 del 18 de junio de 2020 18 de junio en http://www.snet.gob.sv/ver/meteorologia/informes+especiales/ transmitido a las 6:00 p.m. y consultado esa misma fecha en https://www.facebook.com/ 26 Ibarra, L. (2020), “Tormenta Amanda: más de 4,000 evacuados reportados en San Meganoticias19GMV/videos/187132532700043/ Salvador”, La Prensa Gráfica, 1 de junio de 2020. 27. Sibrián, W. (2020), “¿En qué consiste el plan de la alcaldía de San Salvador para evitar posibles contagios de coronavirus en la capital?”, La Prensa Gráfica, 10 de marzo de 2020. 28. Información oficial publicada por la Alcaldía de San Salvador consulta el 20 de julio de 2020 en el siguiente enlace: http://www.sansalvador.gob.sv/contrataciones-municipales- en-emergencia-covid-19

6 Cuadro 1. Actividades alcaldía de San Salvador pandemia COVID-19 y tormentas

Artículos de necesidad Artículos de limpieza Pipas de agua

Albergue de la Comunidad Las Puerto de La Libertad Comunidad Las Piedronas y Las Palmas 1/06/2020 25/05/2020 Torres 23/04/2020

Jornadas de limpieza y Alimentos desinfección Comida preparada

Comunidad Altos de San Nicolás Centro de San Salvador Hospital Nacional de maternidad 29/04/2020 23/03/2020 12/04/2020

Fuente: Tuits publicados por la alcaldía de San Salvador

Las acciones también se enmarcan dentro de un Las1 fotografías publicadas en la cuenta de Twitter de la año preelectoral y podrían constituir potenciales alcaldía2 de San Salvador son una muestra de la amplia promoción de la imagen del alcalde y del uso de su infracciones a los tiempos de campaña autorizados nombre con fondos públicos. De cara a las elecciones de en la Constitución de la República y en el Código 2021, en el que la papeleta de votación de los concejos Electoral. Estas acciones se realizan a un año de las municipales incluirá el nombre y la foto del alcalde31, elecciones de 2021, en el marco de la crisis que, si bien además de la bandera del partido por el que compiten, demanda acciones de parte del gobierno local para lo anterior podría inclinar la competencia a su favor, en paliar las carencias y daños sufridos por la población, una clara inequidad respecto al resto de competidores. éstas no deben incluir elementos que propicien un uso indebido de los recursos en beneficio particular del funcionario. A pesar que las actividades no piden el

31. Decreto Legislativo No. 475 del 6 de noviembre de 2019 publicado en el Diario Oficial voto de forma directa si constituyen espacios en los No. 55 Tomo No. 426 del 17 de marzo de 2020. que hay una propaganda a favor del edil municipal.

7 Del total de actividades, 259 se concentran en el alimentos en bolsas que incluyen un adhesivo con el municipio al cual el alcalde representa y las otras 38 lema “Con Neto San Salvador es tuyo”. En la segunda se registran en territorios fuera de dicha jurisdicción. la presencia de personal uniformado y bienes como La entrega de alimentos y jornadas de limpieza y camiones y bombas de agua potable, debidamente desinfección concentran el 75% de las acciones de la identificadas con el mismo distintivo ubican a la figura alcaldía (ver gráfico 1). En la primera el alcalde entrega del alcalde como el remitente de la ayuda.

Gráfico 1. Categorización de actividades de actividades por la pandemia COVID-19 y tormentas

Fuente: Elaboración propia con base en los tweets registrados de la cuenta de la Alcaldía de San Salvador entre el 14 de marzo y 10 de junio de 2020.

El 20% de las actividades de propaganda se han podrían interpretarse como la construcción de alianzas destinado a la entrega de artículos de limpieza e higiene que le aseguren apoyos electorales en el futuro. tales como: alcohol gel, desinfectante, lejía, mascarillas, entre otros. Todos estos productos son identificados En ninguna de las publicaciones de Twitter se con el nombre del alcalde. Al analizar la distribución, evidenció el monto de lo erogado en la actividad; solo el 40% se realizó en el municipio de San Salvador el 17% incluye la cantidad de personas beneficiadas. y el 60% corresponde a municipios fuera de la Por otro lado el 4% de las actividades muestra un jurisdicción del alcalde. Un total de 35 municipios, donante particular, ya sea una empresa privada o en diez departamentos, se han visto beneficiados un cooperante internacional. Por deducción, el 96% del reparto de estos artículos. Las entregas se han de publicaciones parece que fueron financiadas con realizado en actos públicos en el que han participado recursos propios de la municipalidad de San Salvador. el alcalde Muyshondt y el jefe edilicio del territorio respectivo. Ninguna de estas acciones cuantifica ni Una cantidad importante de recursos ha sido destinada los beneficiarios ni el costo para los habitantes del a combatir la pandemia por COVID-19 y los efectos de municipio de San Salvador. Las acciones del alcalde las tormentas tropicales. Desde el análisis político-

8 social, estas han cumplido dos funciones: por un lado, Sin embargo, bajo ninguna circunstancia los fondos han contribuido a satisfacer, en parte, las necesidades pueden destinarse a rubros que no beneficien a la básicas de la población afectada por dichos fenómenos; población del municipio que regenta el respectivo esta es la función propia que esperan los ciudadanos de alcalde. La desviación de recursos municipales para la persona que les representa en el gobierno local. Sin otros fines que no sean los de mejorar la calidad de embargo, como ya se dijo, las entregas se han prestado vida de sus habitantes podría ser considerado un acto para promocionar la imagen del alcalde. En tiempos que incumple la normativa financiera del Estado. El de crisis es difícil trazar la línea entre un apoyo uso de fondos del gobierno local con fines electorales justo para los afectados y la creación y promoción es claramente una falta, que no solo limita las obras de relaciones clientelares con fines electorales. públicas sino también desequilibra la competencia El distintivo a través del cual se personaliza al electoral a favor del candidato oficial. funcionario y no a la institución que representa, puede constituir el elemento diferenciador dentro Caso de estudio: Nuevas ideas y la entrega de de esta ecuación. paquetes alimenticios

De perfilarse una relación clientelar este tipo de Nuevas Ideas fue legalizado como partido político por acciones refuerzan e inducen la preferencia electoral el Tribunal Supremo Electoral el 24 de agosto de 2018. a favor del candidato que entrega los bienes. La Dicho instituto nace como un movimiento ciudadano cadena logística y de distribución de la alcaldía tiene el impulsado por . Poco después se potencial de convertirse en un aliado para establecer transformó en el vehículo para competir en elecciones y, luego fomentar, este intercambio tácito de votos a y alcanzar el poder político. La contienda de 2021 cambio de beneficios. será la primera ocasión en que ese partido participa y postula candidatos a cargos de elección popular. Dentro del período analizado, en el 96% de los casos Los plazos de inscripción no fueron suficientes para la fuente de recursos provino del erario público, permitir a N correr con Nayib Bukele como candidato es decir, fueron los ciudadanos los que, a través de en las presidenciales de 2019. El candidato Bukele 1 sus impuestos, tasas y contribuciones, financiaron corrió por la Gran Alianza por la Unidad Nacional 2 las ayudas entregadas. El reparto de artículos de (GANA). Aunque formalmente el presidente Bukele no limpieza en municipios ajenos a los residentes del milita en N32, varios de los miembros más importantes territorio fueron financiadas al 100% por fondos de de su equipo de gobierno permanecen inscritos como la alcaldía de San Salvador. Bajo este esquema, el fundadores de esa organización o son miembros de su uso de distintivos personales con el fin de promover Consejo Nacional (ver cuadro 2). Asimismo su primo la imagen individual del alcalde podría representar Xavier Zablah Bukele, fue electo como presidente del un uso indebido de fondos públicos. partido.33

La elaboración del presupuesto municipal debe apostar 32. EL 14 de abril de 2019 a través de su cuenta de Twitter anunció su salida de Nuevas a un ordenamiento financiero basado en objetivos, con Ideas Bukele, N. (@Nayibbukele), Tuit, 14 de abril de 2019, 4:55 p. m. 33. Pacheco, M. (2020), “Xavier Zablah Bukele fue electo al frente de Nuevas Ideas”, La un margen de maniobra ante la atención de emergencias. Prensa Gráfica, 3 de marzo de 2020.

9 Cuadro 2. Miembros del Gabinete del presidente Bukele con vínculo con Nuevas Ideas

Institución Cargo Funcionario (a) Vínculo partidario Secretaría Privada de la Secretario Fundador Nuevas Ideas Presidencia Secretaría de Secretaria Sofía Verónica Medina Fundadora Nuevas Ideas Comunicaciones de la Presidencia Secretaría de Comercio Secretario Jorge Miguel Kattán Readi Fundador Nuevas Ideas e Inversiones de la Presidencia Secretaría de Innovación Secretario Vladimir Roberto Handal Fundador Nuevas Ideas de la Presidencia Monterrosa Comisión Presidencial Comisionado Salvador Manuel Alas Coto Fundador Nuevas Ideas para Proyectos de Juventud Dirección General Directora Marcela Balbina Pineda Erazo Fundadora Nuevas Ideas del INJUVE - Instituto Nacional de la Juventud Ministerio de Ministro Mario Edgardo Durán Miembro del Consejo Gobernación y Gavidia Nacional de Nuevas Ideas Desarrollo Territorial Ministerio de Viceministro Agustín Salvador Hernández Fundador Nuevas Ideas Gobernación y Desarrollo Territorial Ministerio de Director General de Ricardo Ernesto Cucalón Fundador Nuevas Ideas Gobernación y Migración Guzmán Desarrollo Territorial Ministerio de Relaciones Viceministra de Cindy Mariella Portal Salazar Fundadora Nuevas Ideas Exteriores Relaciones Exteriores, Suramérica Integración y Promoción Económica Ministerio de Justicia y Ministro Rogelio Eduardo Rivas Fundador Nuevas Ideas Seguridad Pública Polanco Ministerio de Hacienda Ministro José Alejandro Zelaya Fundador Nuevas Ideas Villalobos Ministerio de Ministro Pablo Salvador Anliker Fundador Nuevas Ideas Agricultura y Ganadería Infante Ministerio de Obras Ministro Edgar Romeo Rodríguez Fundador Nuevas Ideas Públicas y Transporte Herrera Ministerio de Medio Ministro Fernando Andrés López Fundador Nuevas Ideas Ambiente y Recursos Larreynaga Naturales Ministerio de Cultura Ministra Suecy Beverly Callejas Fundadora Nuevas Ideas Estrada Ministerio de Desarrollo Ministra María Ofelia Navarrete Miembro del Consejo Local Nacional de Nuevas Ideas

10 Cuadro 2. Miembros del Gabinete del presidente Bukele con vínculo con Nuevas Ideas (continuación)

Comisión Ejecutiva Presidente Daniel Alejandro Álvarez Fundador Nuevas Ideas/ Hidroeléctrica del Río Campos Exsecretario General de Lempa Nuevas Ideas. Fondo de Conservación Presidente Álvaro Ernesto O’Byrne Fundador Nuevas Ideas Vial de El Salvador Cevallos Organismo Promotor Presidente Salvador Antonio Gómez Fundador Nuevas Ideas/ de Exportaciones e Góchez Enlace de Nuevas Ideas Inversiones con la diáspora en EE.UU

Fuente: Elaboración propia con base en FUSADES (2020), “El Salvador. Año político junio de 2019-mayo de 2020”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2020. Al seccionar la participación por área del Ejecutivo el de los Ministerios y de las principales instituciones 45% de los cargos de la Secretarías de la Presidencia autónomas, sino también en la simbiosis que se hace y Comisionados son ocupados por miembros de entre las acciones que ejecutan las entidades del Nuevas Ideas; en los Ministerios y Viceministerios gobierno central y que Nuevas Ideas las promociona esa participación es del 38%; y en las autónomas, como propias. La cuenta de Twitter de Nuevas Ideas se superintendencias y bancos nacionales es del 14%34. asemeja a una caja de resonancia de las publicaciones de las cuentas de funcionarios y entidades lideradas De este grupo de funcionarios relacionados con el por la Presidencia, sin importar la temática que se Ejecutivo y el partido Nuevas Ideas también han surgido aborde. A partir de la pandemia por COVID-19 este candidaturas para las próximas elecciones 2021. Ernesto comportamiento se ha mantenido y merece la pena Castro, Secretario Privado; Marcela Pineda, Directora ser estudiado. de INJUVE; y Suecy Callejas, Ministra de Cultura, han confirmado su participación como candidatos a El 18 de marzo se confirmó el primer contagio de diputados por la Asamblea Legislativa. Del total de 34 coronavirus en El Salvador y al 26 de julio se contabilizan candidatos para las circunscripciones de San Salvador un total de 15,035 casos confirmados. El Gobierno y La Libertad, 17 forman parte del Gobierno35. Mario decretó una de las cuarentenas más largas en América

Durán, Ministro de Gobernación, también hizo oficial Latina1 con un total de 86 días en confinamiento. 1 su aspiración por la Alcaldía de San Salvador. Ninguno Dicha2 medida, si bien se recomienda para contener el de2 ellos ha renunciado a su cargo. Todos han expresado avance del virus, también provoca efectos negativos su deseo de apoyar el proyecto del presidente Bukele en la economía. En este sentido, la reducción de la desde el Órgano Legislativo y el concejo municipal de actividad económica produjo serias consecuencias: a la capital. abril de 2020, 64.6 mil trabajadores formales perdieron su empleo y 161.6 mil lo hicieron en el sector informal; Los datos anteriores muestran el vínculo entre el la reducción del empleo y la recepción de remesas partido Nuevas Ideas y el Ejecutivo. Esta relación significará un aumento de la pobreza del 30.9% al no solo se materializa en el control de buena parte 51.4%36; desigualdades y deficiencias en el acceso a la

34. Cálculos propios a partir de FUSADES (2020), “El Salvador. Año político junio de 2019- 36. FUSADES (2020), “Informe de Coyuntura Económica”, Departamento de Estudios mayo de 2020”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2020. Económicos, mayo de 2020. 35. Campos, G. (2020), “Mitad de los candidatos S.S. y La Libertad trabajan para GOES”, La Prensa Gráfica, 22 de julio 2020.

11 educación; e incremento de la inseguridad alimentaria mecanismo de entrega con información contenida en sobre todo para sectores más vulnerables37. un portal web y con puntos específicos que luego se modificó pasando a la distribución casa por casa43. El Algunas de las medidas implementadas por el Gobierno 18 de julio el presidente Bukele anunció la segunda para mitigar las carencias de los ciudadanos fueron: entrega de los paquetes alimenticios para el 100% de el pago diferido de facturas de servicios de agua, los hogares salvadoreños44. energía eléctrica y telecomunicaciones para los meses de marzo, abril y mayo38; la entrega de un subsidio de En un ejercicio de análisis sobre la actividad de la US$300 para hogares que consumen menos de 250 cuenta de Twitter de Nuevas Ideas en el desarrollo de la kilowatts39; el pago de US$150 mensuales a todos medida descrita, se registraron los tuits para el período los empleados gubernamentales que trabajan en la del 17 de mayo al 10 de junio. Lo anterior constituye crisis40; la autorización para que el Ejecutivo gestione una muestra para estudiar el comportamiento en redes la obtención de US$3,000 millones para atender la sociales entre el partido Nuevas Ideas y la ejecución de emergencia41; el pago de hasta el 50% de la planilla de un programa gubernamental financiado con fondos las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) públicos. por dos meses42. El presidente también anunció la baja en la tarifa eléctrica, aunque esta reducción responde Durante el período analizado se contabilizan 89 tuits más bien a un comportamiento propio del mercado. relacionados con la entrega de paquetes alimenticios. De estos el 58% son de contenido propio45 y el La entrega del bono de US$300 fue sustituida por la 42% son retuits de otras cuentas pertenecientes distribución de canastas alimenticias. El 17 de mayo a instancias de la Presidencia y las de algunos de 2020 se inició el reparto de los paquetes para 3.4 funcionarios. Independientemente del origen del tuit, millones de hogares. En este documento no se hace un el 87% del contenido está vinculado con la entrega análisis de la pertinencia y eficacia de la acción, pero sí de los paquetes alimenticios; el resto se refiere a la se remarca que la misma inició dentro de un contexto promoción de la imagen de algún funcionario, incluido de falta de información sobre los criterios de asignación el presidente Bukele (ver gráfico 2). de1 los beneficiarios, del alcance y de la cantidad de 1 recursos2 a invertir. De igual forma se evidenció la falta de planificación e improvisación al anunciar un 2

37. FUSADES (2020), “Protección social y COVID-19: la respuesta del Estado salvadoreño a la emergencia”, Nota de política pública, Departamento de Estudios Sociales, junio de 2020. 38. Decreto Legislativo No. 601 del 20 de marzo de 2020 publicado en el Diario Oficial No. 39. Op. Cit Beltran, J. (2020), “Cuarentena domiciliar nacional por 30 días decreta Bukele” 40. Nayib Bukele, publicación en Facebook, 18 de marzo de 2020 y MH (2020), “Gobierno realizó primer desembolso para pago de bono a personal de salud y otros empleados públicos que trabajan directamente en combatir el avance del covid-19”, Comunicado Ministerio de Hacienda, 18 de abril de 2020. 41. Decreto Legislativo No. 608 del 26 de marzo de 2020 publicado en el Diario Oficial No. 63 Tomo No. 426 del 26 de marzo de 2020 y Decreto Legislativo No. 640 del 5 de mayo de 43. Redacción Web-DEM (2020), “Gobierno inicia entrega de paquetes alimentarios casa 2020 publicado en el Diario Oficial No. 89 Tomo No. 427 del 5 de mayo de 2020. por casa”, Diario El Mundo, 17 de mayo de 2020. 42. Decreto Legislativo 685 del 9 de julio de 2020 publicado en el Diario Oficial No. 145 44. Casa Presidencial (@PresidenciaSV), Tuit, 18 de julio de 2020, 6:38 p.m. tomo No.428 del 17 de julio de 2020. 45. Se incluyen como propios retuits a cuentas de otras sedes de Nuevas Ideas.

12 Gráfico 2. Categorización de acciones a partir de los tuis de Nuevas Ideas

Fuente: Elaboración propia con base en los tweets registrados de la cuenta de Nuevas Ideas entre el 17 de mayo y 10 de junio de 2020.

Entre las publicaciones de contenido propio de la cuenta genera una idea de inclusión y protagonismo sobre de Nuevas Ideas el 88% se refieren a la propaganda la acción difundida. La presentación del mensaje, partidaria a partir de la entrega de paquetes que hace acompañada de imágenes del reparto de alimentos en el Gobierno con fondos públicos. A través de estas distintos lugares, enfatiza la finalidad del partido para acciones, Nuevas Ideas utiliza el programa de alivio presentarse como responsable de la distribución y no temporal del Ejecutivo como una herramienta para solo como mero replicador de mensajes. promover su imagen institucional y para asociarse como ejecutores de la ayuda entregada. La redacción En algunos de los tuis analizados también se observa de los contenidos, en un año preelectoral, puede tener una tendencia a relacionar la entrega de la ayuda en la una incidencia directa en las preferencias ciudadanas figura del presidente Bukele. La personalización de los (ver cuadro 3). En el lenguaje de las publicaciones programas podría configurar una estrategia para crear hay un uso tácito del pronombre “nosotros” lo que intercambios clientelares de ayuda por votos.

Cuadro 3. Ejemplos de publicaciones de la cuenta de Twitter de Nuevas Ideas en relación a la entrega de paquetes alimenticios Propaganda partidaria de acciones del Promoción del presidente Bukele Gobierno

13 Cuadro 3. Ejemplos de publicaciones de la cuenta de Twitter de Nuevas Ideas en relación a la entrega de paquetes alimenticios (continuación)

Promoción de acciones del Gobierno Promoción a funcionarios del Gobierno

Fuente: Elaboración propia con base en los tweets registrados de la cuenta de Nuevas Ideas entre el 17 de mayo y 10 de junio de 2020. El medio en el que se difunden las publicaciones facilita México y la prohibición de la personalización de la expansión del alcance de los contenidos. De cara a la propaganda oficial las próximas elecciones de 2021 la presencia en redes sociales puede amplificar las audiencias y posicionar al La reforma política de México, aprobada en 2007, partido en la mente de los electores. La oportunidad de introdujo importantes cambios. Una de sus finalidades viralizar los mensajes, aun infringiendo las normas de la fue la de promover la equidad en la contienda electoral. contienda electoral, es un incentivo que puede motivar Entre las modificaciones realizadas a la Constitución la repetición de estas acciones. Política de los Estados Unidos Mexicanos resalta la siguiente adición al artículo 134: “ Los servidores Algunos ciudadanos han manifestado que miembros públicos de la Federación, los estados y los del partido Nuevas Ideas, debidamente identificados, municipios, así como del Distrito Federal y sus participan en el reparto de paquetes y que al mismo Delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación tiempo exigen el Documento Único de Identidad (DUI) a de aplicar con imparcialidad los recursos públicos los1 receptores de la ayuda. La Comisionada Presidencial que están bajo su responsabilidad, sin influir en para2 Operaciones y Gabinete de Gobierno, Carolina la equidad de la competencia entre los partidos Recinos, negó las denuncias y afirmó que el paquete políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad se entrega a todos los que lo necesitan. Las quejas han de comunicación social, que difundan como tales, sido recogidas por algunos ciudadanos en videos que los poderes públicos, los órganos autónomos, las circulan en redes sociales y aseguran que las personas dependencias y entidades de la administración identificadas con el partido Nuevas Ideas pertenecen pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de a la unidad de “Bienestar Social” del Ministerio de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines Gobernación46. informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, 46. Velásquez, E. (2020), “Delegados de Nuevas Ideas piden DUI a ciudadanos para repartir ayuda del Gobierno”, El Diario de Hoy, 22 de mayo de 2020 y López, J. (2020), “Ciudadanos imágenes, voces o símbolos que impliquen denuncia entrega política de paquetes, autoridades lo niegan”, El Diario de Hoy, 25 de mayo de 2020.

14 promoción personalizada de cualquier servidor Instituto Nacional Electoral (INE)48. Las indagaciones público.1 Las leyes, en sus respectivos ámbitos de y resoluciones han abarcado, incluso, el ejercicio de aplicación,2 garantizarán el estricto cumplimiento de la máxima magistratura del país. El cuadro 4 describe lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo algunos ejemplos de decisiones de suspensión de el régimen de sanciones a que haya lugar”47. acciones que buscaban promover la imagen personal con fines electorales de los expresidentes Calderón y La introducción de este texto normativo dio paso a Peña Nieto y del actual mandatario mexicano, Andrés la denuncia e investigación de la Comisión de Quejas Manuel López Obrador. En ninguno de los ejemplos la y Denuncias primero del Instituto Federal Electoral orden de no continuar con la práctica de promoción (IFE) y luego de la reforma política de 2014, del personal incluyó la eliminación del programa o beneficio involucrado para los ciudadanos.

47. Bernal, J. (2009), “La reforma al artículo 134 constitucional y su interpretación durante el proceso electoral 2009”, en Democracia sin garantes. Las autoridades vs. la reforma electoral de Córdova, L. y Salazar, P., UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009. 48. El INE entró en funciones el 4 de abril de 2014.

Cuadro 4. Ejemplos de acciones de promoción personalizada suspendidas por el INE

Fecha Caso Abril 2012 El IFE ordenó al Servicio de Administración Tributaria y al Gobierno Federal suspender el envío de una carta mediante la cual el presidente Calderón agradecía a los ciudadanos el pago de sus impuestos y les recordaba programas de gobierno que se veían fortalecidos con ello. Mayo 2012 El IFE ordenó la suspensión del envío de cartas firmadas por el presidente Calderón a quienes obtuvieron un crédito hipotecario del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Enero 2015 En el marco del apagón analógico el INE ordenó al Gobierno de Enrique Peña Nieto dejar de entregar televisores digitales con la leyenda “Mover a México”, que era un lema asociado al entonces presidente. Agosto 2019 El INE ordenó a la Secretaría del Bienestar suspender el uso de cualquier propaganda personalizada con el nombre del presidente López Obrador durante la entrega de programas sociales que llevan a cabo miles de "Servidores de la Nación". Abril 2020 El INE ordenó al Instituto Mexicano del Seguro Social detener la distribución de cartas a través de las cuales se ofrecen créditos a personas con actividad empresarial firmadas por el presidente López Obrador.

Fuente: Elaboración propia con base en notas del INE, El Universal, Noticieros Televisa y tuits de las cuentas personales de los Consejeros del INE, Lorenzo Córdova y Ciro Murayama.

La suspensión de cartas firmadas por el presidente México implementa. Para el Consejero Presidente López Obrador, en abril de 2020, ha coincidido con del INE, Lorenzo Córdova, “en democracia, nadie la expansión de la pandemia por COVID-19 y las tiene derecho a hacer promoción personalizada con medidas de alivio económico que el Gobierno de programas de gobierno y recursos públicos, menos aún

15 en una situación de emergencia nacional como la que Marco normativo sobre propaganda electoral vivimos”49. La medida cautelar dictada por el INE fue en El Salvador acompañada por La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la última instancia La propaganda electoral es toda acción realizada por jurisdiccional en materia electoral50. los partidos políticos con la finalidad de ganar votos. Debe tener lugar durante el proceso electoral y está Unos días después, el Consejero Presidente del INE orientada a favorecer a los contendientes para que uno expresó, en un video publicado en su cuenta de de ellos alcance el poder político. La Constitución de El Twitter, que el INE está documentando y analizando Salvador, en su artículo 81, establece que el período de casos de activismo de servidores públicos que, bajo la propaganda electoral es de cuatro meses para comicios justificación de atender la pandemia, reparten artículos presidenciales, dos meses para legislativos y un mes de primera necesidad o higiene con el nombre del para municipales, previo a la fecha de convocatoria a funcionario que lo entrega. Luego las acciones se elecciones. Alrededor de este tema también coexisten difunden, principalmente en redes sociales, con fines otro tipo de regulaciones no solo relacionadas con propagandísticos. Estos hechos podrían constituir el período permitido para la ejecución, sino también una posible violación al artículo 134 de la Constitución con las prohibiciones sobre el abuso del cargo por mexicana51. parte de los funcionarios para fines electorales, con 1 el daño o lesión de la moral a los otros competidores, 2 Para el Consejero Presidente “aprovechar la pandemia con el mal uso de la simbología del resto de partidos para lucrar políticamente es un acto de deslealtad con políticos y con los entes autorizados para pautar nuestra democracia y una acción que pone en riesgo publicidad en cualquier medio de comunicación (ver nuestro sistema electoral. A casi un año de la elección de cuadro 5). Los cuerpos legales que contienen algún 2021, vale la pena advertir que en el INE seremos enérgicos tipo de disposición en la materia analizada son: la en la aplicación de la ley que prohíbe el uso de recursos Constitución de la República, el Código Electoral (CE) y públicos y de programas sociales con fines electorales”52. la Ley de Ética Gubernamental.

49. Córdova, L. (@lorenzocordovav), Tuit, 30 de abril de 2020, 5:32 p. m. 50. Morales, A. y Villa y Caña, P. (2020), “AMLO acatará fallo del TEPJF de retirar su nombre de las cartas que envió el IMSS”, El Universal, 7 de mayo de 2020. 51. Córdova, L. (@lorenzocordovav), Tuit, 24 de mayo de 2020, 12:00 p. m. 52. Ibíd. Cuadro 5. Normativa relevante respecto a la propaganda electoral Cuerpo normativo Disposición Art. 81 “La propaganda electoral sólo se permitirá, aun sin previa convocatoria, cuatro meses antes de la fecha establecida por la ley para la elección de Presidente y Vicepresidente de la República; dos meses antes, cuando se trate de Diputados, y un mes antes en el caso de los Concejos Constitución de la República Municipales”. Art. 218 “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley”.

16 Cuadro 5. Normativa relevante respecto a la propaganda electoral (continuación)

Art. 172 inciso 2º “La propaganda electoral constituye un derecho de los partidos políticos o coaliciones debidamente inscritos. Cerrado el período de inscripción de candidatos y candidatas, el derecho a hacer propaganda corresponderá únicamente a los partidos políticos o coaliciones contendientes, pudiendo hacerse por todos los medios lícitos de difusión sin más limitaciones que las que establecen las Leyes de la materia, la moral y las buenas costumbres”. Art. 173 inciso 3º “Queda prohibido a través de la propaganda electoral lesionar la moral, el honor o la vida privada de candidatos y candidatas o líderes y lideresas vivos o muertos”. Art. 175 “Se prohíbe a los partidos políticos o coaliciones y a todos los medios de comunicación, personas naturales o jurídicas, hacer propaganda Código Electoral por medio de la prensa, la radio, la televisión, mítines, manifestaciones, concentraciones, hojas volantes, vallas, aparatos parlantes, en lugares públicos, antes de la iniciación del período de propaganda que regula el artículo 81 de la Constitución de la República, durante los tres días anteriores a la elección y en el propio día de la misma. Tampoco se permitirá la propaganda partidista en los centros de votación”. Art. 179 inciso 2º “Los partidos políticos o coaliciones no podrán en ningún caso utilizar para su propaganda electoral la simbología, colores, lemas, marchas, y las imágenes o fotografías de los candidatos de otros partidos políticos o coaliciones”. Art. 184 “(...) Ningún funcionario o funcionaria, empleado o empleada público podrá prevalerse de su cargo para hacer política partidista (…) Tampoco podrán realizar propaganda política en ninguna forma”. Ley de Ética Gubernamental Art. 6, literal k), “Utilizar indebidamente los bienes muebles o inmuebles de la institución para hacer actos de proselitismo político partidario”. Art. 6, literal l), “Prevalerse del cargo para hacer política partidista”. Fuente: elaboración propia con base en la normativa mencionada. 1 2 La Sala de lo Constitucional, a través de sus sentencias, en sentido inverso, a devaluar la oferta electoral o el también ha creado jurisprudencia respecto al tema candidato rivales) constituye propaganda electoral” 53. de proselitismo electoral. La Sala ha definido que la finalidad de la propaganda electoral es la “captación de La Sala también ha establecido que prevalerse del votos y no las palabras o el modo (explícito o implícito, cargo “implica, por un lado, abusar de los elementos directo o indirecto) con que ese objetivo se persigue. tangibles de la condición de servidor público, ya sea De esta manera, cualquier mensaje destinado objetiva el elemento humano, como el tiempo de servicio, y razonablemente a posicionar una oferta electoral o un candidato en la preferencia de los electores (o, 53. Sentencia de inconstitucionalidad 8-2014 del 28 de febrero de 2014.

17 competencias laborales, redes interpersonales creadas al TSE, la mayor relevancia del proceso sancionatorio o destinadas al desarrollo de la función; o del elemento consiste en “preservar la equidad en la contienda material: recursos, fondos, bienes públicos y objetos electoral, lo que en definitiva repercute en la protección similares; todo ello para favorecer a un partido político de un interés general en la medida que se pretende determinado. Sin embargo, también constituye una evitar que el electorado salvadoreño sea sometido a forma de prevalerse de la calidad de servidor público influencias indebidas a través de actos de propaganda el aprovechamiento indebido de los elementos electoral”55. intangibles de dicha condición, especialmente, de la respetabilidad, autoridad social, consideración, estima Por medio de sus resoluciones el TSE también ha 1 1 o tratamiento que el cargo implica, mientras se tenga producido jurisprudencia que incluye elementos de 2 2 —y se tiene siempre en tanto no se renuncie a él—, análisis y criterios básicos al momento de investigar desviándolo de su finalidad de interés público para infracciones respecto de la propaganda electoral beneficiar intereses partidarios”54 . (ver cuadro 6). El Tribunal también ha determinado que cualquier mensaje, independientemente de La violación a la normativa descrita lleva consigo una las palabras o el modo de comunicarlo (explícito, sanción impuesta por la entidad correspondiente, y el implícito, directo o indirecto) que busque asegurar pago de la multa respectiva. No obstante, de acuerdo votos, es catalogado como propaganda electoral56.

55. Resolución PSE-E2019-11-2018 del 10 de junio de 2019. 54. Ibíd. 56. Ibíd.

Cuadro 6. Elementos y criterios propaganda electoral anticipada TSE Elementos Criterios • Acción • Promoción de la propia imagen. • Contenido • Promesa de realizar políticas públicas, programas o acciones. • Presentación del mensaje • Difusión de forma masiva a través de diversos medios. • Estructura comunicacional • Identificar al partido o candidato. • Finalidad • Solicitud implícita de apoyo futuro. • Contexto

Fuente: elaboración propia con base en resolución del TSE con referencia PSE-2019-11-2018.

Dentro del ciclo electoral la selección de candidatos para partido político inscrito”57. Es decir que las promesas los cargos de elección popular es uno de los momentos deberán1 responder a los intereses de los afiliados y no más críticos en términos de violaciones a los tiempos a2 los del conjunto de ciudadanos. de campaña. Los partidos políticos y precandidatos pueden disfrazar una campaña adelantada bajo la La máxima autoridad en material electoral también ha justificación de participar en la competencia interna. dejado claro que la falta de legislación específica no es Al respecto el TSE ha definido que “las elecciones válido como argumento para hacer propaganda en la internas constituyen ejercicios democráticos que contienda interna. En todo caso se aplicará el artículo competen exclusivamente al conjunto de ciudadanos que se encuentran en el padrón de electores de cada 57. Ibíd.

18 81 de la Carta Magna. Por tanto, el uso de los procesos de cuatro de ellos involucran el aviso de infracción de selección internos para promocionar y posicionar una un particular. Entre las violaciones más frecuentes se eventual candidatura es constitutivo de una infracción registran: la transmisión de propaganda electoral en a la normativa vigente y podría ser sancionado. tiempo no autorizado con el fin de posicionar una candidatura (artículo 175 del CE) y anuncios televisivos Al analizar la elección de 2019 un total de 13 que incluyen la simbología o figuras de otros partidos investigaciones por propaganda electoral terminaron políticos (artículo 179 inciso 2° del CE). Para ese en procesos sancionatorios (ver cuadro 7). De estos período, el partido y/o candidato más sancionado fue solo uno derivó de una denuncia y el resto fueron Carlos Calleja/ ARENA, con siete procesos, y le siguió iniciados de oficio por el TSE. De esta última categoría, de cerca GANA con tres y Nuevas Ideas, con dos.

Cuadro 7. Infracciones sobre propaganda electoral del proceso electoral 2019

Proceso Artículos CE Origen Acción Sujeto Monto multa PSE-E2019-09-2018 172 inciso 2° Aviso/ Anuncio televisivo de un no Nuevas Ideas $114.28 Oficio contendiente en período de campaña. PSE-E2019-03-2019 179 inciso 2° Oficio Anuncio televisivo con FMLN $1,142.85 simbología/figuras de otros partidos políticos. PSE-E2019-09-2019 173 inciso 3º Denuncia Video en redes sociales sobre GANA $114.28 acusaciones de corrupción a un candidato y partido político. PSE-E2019-08-2018 172 inciso 2° Aviso/ Anuncio televisivo de un no Nuevas Ideas $114.28 Oficio contendiente en período de campaña. PSE-E2019-11-2018 175 Oficio Transmisión de propaganda Carlos Calleja $2,285.70 electoral en tiempo no /Calleja S.A. autorizado/Posicionamiento de una candidatura durante de C.V. elecciones internas. PSE-E2019-04-2019 179 inciso 2° Oficio Anuncio televisivo con ARENA $1,142.85 simbología/figuras de otros partidos políticos. PSE-E2019-08-2019 179 inciso 2° Oficio Anuncio televisivo con GANA $1,142.85 simbología/figuras de otros partidos políticos. PSE-E2019-06-2019 179 inciso 2° Oficio Anuncio televisivo con ARENA $1,142.85 simbología/figuras de otros partidos políticos. PSE-E2019-07-2019 179 inciso 2° Oficio Anuncio televisivo con GANA $1,142.85 simbología/figuras de otros partidos políticos.

19 Cuadro 7. Infracciones sobre propaganda electoral del proceso electoral 2019 (continuación)

PSE-E2019-06-2018 175 Aviso/ Transmisión de propaganda ARENA/ $2,285.70 Oficio electoral en tiempo no Carlos Calleja autorizado/Posicionamiento de una candidatura. PSE-E2019-04-2018 175 Aviso/ Transmisión de propaganda ARENA/ $2,285.70 y Oficio electoral en tiempo no Carlos Calleja PSE-E2019-05-2018. autorizado/Posicionamiento de Acumulados una candidatura. PSE-E2018-12-2017 175 Oficio Transmisión de propaganda Gustavo $3,500.00 electoral en tiempo no López/ autorizado/Posicionamiento de CENTRUM, una candidatura. S.A. de C.V. PSE-E2018-10-2017 175 Oficio Transmisión de propaganda Carlos Calleja $3,500.00 electoral en tiempo no autorizado/Posicionamiento de una candidatura. Fuente: elaboración propia con base en resoluciones del TSE con referencia PSE para elecciones 2019 publicadas en la página web del Tribunal.

Los montos de las multas para las infracciones que ascendió a US$25,841,359.8260 y de la que tipificadas en los procesos del cuadro 6 están contenidas representa el 0.1%. en el CE. Para las faltas referentes a anuncios de no competidores durante la campaña (artículo 172 inciso En los comicios de 2018 el TSE registró ocho 2º del CE) y acusaciones sobre corrupción o daños a la sanciones por violaciones a aspectos relacionados con moral de candidatos (artículo 173 inciso 3º del CE) las proselitismo electoral (ver cuadro 8). Solo un proceso sanciones oscilan entre US$114.28 y US$1,142.8558. Para fue iniciado a partir de una denuncia, el resto fueron las violaciones a los tiempos de campaña (artículo 175 investigaciones de oficio del Tribunal y uno de esos del CE) y el uso de símbolos y figuras de otros partidos se acompañó del aviso de un ciudadano. El total de (artículo 179 inciso 2º del CE) las multas están en el infracciones corresponden a la violación sobre los rango de US$1,142.85 a US$5,714.2959. tiempos autorizados para hacer campaña (artículo 175 del CE). El instrumento más frecuente a través del cual De las condenas del proceso de 2019 ninguna fue se violaron los períodos aprobados por la Constitución multada con el monto máximo. Del total de trece casos, para hacer propaganda electoral fue la colocación de once fueron sancionados con la cantidad mínima. vallas como un medio para captar futuros votantes. La En1 relación a los montos pagados, los 13 procesos mitad de los casos corresponden a incumplimientos de 1 sancionados2 totalizan US$19,914.19, de los cuales candidatos a diputados y la otra parte a contendientes 2 US$12,642.80 fueron cancelados por ARENA. La suma para concejos municipales. De entre los transgresores resulta insignificante al momento de compararla tres pertenecen a ARENA, dos a GANA, uno al Partido con el gasto estimado durante la campaña 2019 Demócrata Cristiano (PDC) y uno al FMLN.

58. Los montos de las multas referentes al artículo 172 inciso 2º y 173 inciso 3º se consignan en el artículo 253 inciso 2º del CE. 60. El monto incluye el gasto durante los meses de octubre a diciembre de 2018 y enero de 59. Los montos de las multas referentes al artículo 175 y 179 inciso 2º se consignan en el 2019 ver más en Acción Ciudadana (2019), “Elecciones Presidenciales 2019: Monitoreo a la artículo 245 y 244 del CE, respectivamente. Campaña Electoral. 4° Informe”, febrero de 2019.

20 1 1

El2 monto total de las sanciones impuestas durante de2 conseguir apoyo electoral para una determinada los comicios de 2018 fue de US$10,285.65. Todos los candidatura suman US$5,714.25. En un patrón procesos fueron multados con el monto mínimo que similar de los comicios 2019, las infracciones de establece la ley US$1,142.8561. Los cinco casos referidos las elecciones 2018 representaron el 0.1% del total a la instalación de vallas en la vía pública con el fin estimado del gasto en propaganda electoral62.

62. El gasto estimado en propaganda para el proceso de 2018, en los meses de enero y 61. Los montos de las multas referentes al artículo 175 se consignan en el artículo 245 del febrero de ese año, fue de $7,417,773.36 ver más en Acción Ciudadana (2018), “Propaganda CE. Electoral 2018: El uso del dinero en la política en El Salvador”, julio de 2018.

Cuadro 8. Infracciones sobre propaganda electoral del proceso electoral 2018

Proceso Artículo Origen Acción Sujeto Partido Monto CE político multa PSE-E2018-18-2017 175 Oficio Propaganda electoral en tiempo Bonner ARENA $1,142.85 no autorizado/Colocación de valla Jiménez para captar apoyo electoral para una persona determinada. PSE-E2018-22-2017 175 Oficio Propaganda electoral en tiempo Adelmo GANA $1,142.85 no autorizado/Colocación de valla Rivas para captar apoyo electoral para una persona determinada. PSE-E2018-21-2017 175 Oficio Propaganda electoral en tiempo Maytee ARENA $1,142.85 no autorizado/Colocación de valla lraheta para captar apoyo electoral para una persona determinada. PSE-E2018•32-2017 175 Denuncia Transmisión de propaganda Orlando PDC $1,142.85 electoral en tiempo no autorizado/ Ulloa Posicionamiento de una candidatura. PSE-E2018-07-2018 175 Aviso/ Propaganda electoral en tiempo no Jaime FMLN $1,142.85 Oficio autorizado. Recinos PSE-E2018-25-2017 175 Oficio Transmisión de propaganda Wilfredo GANA $2,285.70 electoral en tiempo no autorizado/ Salgado/ Posicionamiento de una Almacenes candidatura. Salgado S.A. de C.V. PSE-E2018-26-2017 175 Oficio Propaganda electoral en tiempo Félix ARENA $1,142.85 no autorizado/Colocación de valla Agregada para captar apoyo electoral para una persona determinada. PSE-E2018-11-2018 175 Oficio Propaganda electoral en tiempo Edwin FMLN $1,142.85 no autorizado/Colocación de valla Guevara para captar apoyo electoral para una persona determinada. Fuente: elaboración propia con base en resoluciones del TSE con referencia PSE para elecciones 2018 publicadas en la página web del Tribunal.

21 Tanto las elecciones de 2019 como las de 2018 El análisis dentro de los procesos sancionatorios no confirman que son pocos los casos sancionados debe limitarse al estudio de las multas y al posible y que las multas impuestas son intrascendentes efecto disuasorio sobre los infractores, también es frente a las altas sumas de dinero que los partidos y relevante la prontitud y oportunidad de la justicia candidatos invierten en sus campañas. Aún continúa sobre las acciones investigadas y el impacto de las pendiente la discusión sobre la reforma del sistema mismas dentro de la contienda electoral. El cuadro sancionatorio y la actualización de los montos en el 9 muestra todos los procesos sancionados para los Código Electoral para evitar este tipo de violaciones. comicios de 2018 y 2019 y los tiempos en los que se resolvieron. Cuadro 9. Resolución de casos condenados sobre propaganda electoral 2018 y 2019 (en días)

Proceso Inicio Resolución Tiempo total Tiempo después de la elección PSE-E2019-09-2018 4/12/2018 25/07/2019 233 172 PSE-E2019-03-2019 23/1/2019 12/06/2019 140 129 PSE-E2019-09-2019 1/2/2019 10/06/2019 129 127 PSE-E2019-08-2018 4/12/2018 10/06/2019 188 127 PSE-E2019-11-2018 6/4/2018 10/06/2019 430 127 PSE-E2019-04-2019 23/1/2019 22/05/2019 119 108 PSE-E2019-08-2019 23/1/2019 22/05/2019 119 108 PSE-E2019-06-2019 23/1/2019 22/05/2019 119 108 PSE-E2019-07-2019 23/1/2019 22/05/2019 119 108 PSE-E2019-06-2018 4/12/2018 19/02/2019 77 16 PSE-E2019-04-2018 y 28/8/2018 18/01/2019 143 N/A PSE-E2019-05-2018. Acumulados PSE-E2018-12-2017 17/10/2017 04/01/2018 79 N/A PSE-E2018-10-2017 28/9/2017 11/12/2017 74 N/A PSE-E2018-18-2017 10/10/2017 5/12/2017 56 N/A PSE-E2018-22-2017 10/10/2017 27/12/2017 78 N/A PSE-E2018-21-2017 10/10/2017 12/2/2018 125 N/A PSE-E2018•32-2017 22/12/2017 22/6/2018 182 110 PSE-E2018-07-2018 16/1/2018 15/7/2018 180 133 PSE-E2018-25-2017 13/11/2017 8/1/2019 421 310 PSE-E2018-26-2017 16/11/2017 8/1/2019 418 310 PSE-E2018-11-2018 16/1/2018 8/1/2019 357 310

Fuente: elaboración propia con base en resoluciones del TSE con referencia PSE para elecciones 2019 y 2018.

22 Para las elecciones presidenciales el 62% de los casos a los infractores. Para subsanar estas deficiencias es se identificaron durante el desarrollo de la campaña y necesario dotar al TSE de una unidad de monitoreo el 38% fuera del tiempo de ley para hacer propaganda de propaganda. La unidad jurisdiccional, debe (de entre estos el 60% se desarrolla en la etapa de capacitarse en técnicas que les permita juzgar las definición de la candidatura y el 40% en el período violaciones identificadas en forma oportuna, es posterior a la selección del candidato y el anuncio decir mientras su ejecución tenga repercusiones oficial del proselitismo). En los comicios legislativos el en el proceso electoral. 100% de los casos corresponden al período en el que ya se definieron las candidaturas, pero aún no ha iniciado En segundo lugar, es impostergable la revisión del la campaña según los tiempos de ley. marco sancionatorio como un verdadero elemento disuasivo del cometimiento de estas faltas. Mientras Al TSE le tomó un promedio de 5 meses para resolver el monto de las multas siga siendo insignificante los procesos presidenciales y de 7.6 meses para los dentro de un presupuesto de campaña y mientras legislativos y municipales. En el proceso presidencial no se consideren sanciones administrativas que de 2019 tres de trece casos, es decir el 23%, fueron puedan impedir la candidatura o que consideren la resueltos previo al día de la elección. Dos de estos cancelación del partido político las violaciones al casos se refieren a la promoción de una persona marco normativo seguirán registrándose. aprovechando el momento de las elecciones internas y el otro se da posterior a la definición de la candidatura. Reflexiones finales Para los comicios legislativos y municipales de 2019 el 29% de los procesos se resolvió antes de la fecha de la Las elecciones libres, transparentes y equitativas son el elección. medio para legitimar el acceso al poder a través del voto popular. En la medida que en dicho proceso existan Un indicador de la ineficacia en la administración condiciones a favor de uno de los contendientes, la de la justicia electoral es que, en promedio, en legitimidad y confianza se debilitan. las elecciones 2018 y 2019, el 71% de los casos condenatorios se resolvieron después de los Por tanto, el desarrollo de la competencia se vuelve comicios. Si bien en todos los procesos se ordenaron relevante al momento de determinar la calidad de la medidas cautelares que dejaron sin efecto las prácticas elección. El respeto a las reglas del juego en términos investigadas, aquellos carecieron de la fuerza moral y de tiempo, uso de recursos y adopción de una ética del castigo y lo que representa, dentro de la opinión conducta ética, son elementos claves para garantizar pública, un fallo condenatorio para los competidores que la contienda se realiza dentro de condiciones que no respetan las reglas del juego. imparciales para todos los candidatos.

El TSE debe perfeccionar su labor para investigar y Ninguna de estas reflexiones pretende eliminar sancionar prácticas que violan el marco normativo. los programas o ayudas sociales. Por el contrario, La práctica demuestra que su análisis no ha sido el diseño y ejecución de una política social, desde acompañado de fuerza y alcance al momento de castigar el gobierno local o nacional, es necesaria para

23 atender las carencias de la población en situación responsable que anteponga el beneficio social sobre de riesgo. Existe un problema histórico de tipo el particular y cuyas acciones respondan a procesos estructural que promueve la desigualdad. Aquel institucionales y no individuales. se ha profundizado a raíz de la crisis económica Los principios de eficiencia, eficacia, transparencia provocada por el confinamiento para prevenir y honradez deben exigirse en cualquier funcionario el contagio de la COVID-19. La formulación de público relacionado con el uso de recursos políticas públicas que cubran necesidades básicas y gubernamentales. Sumado a lo anterior, la que generen opciones de empleo son dos acciones administración de fondos públicos debe tener que deben ser promovidas desde las instituciones y estrictos controles y una regulación clara que impida no a título personal. y no deje vacíos legales que faciliten la ejecución de acciones cuestionables. Un contexto de crisis, como la pandemia por el COVID-19, puede resultar perjudicial para la equidad Las acciones de funcionarios públicos que de la contienda ante el irrespeto de ciertos funcionarios transgredan la normativa legal referente a la que hacen un manejo indebido de los recursos regulación de la propaganda electoral debe ser públicos. Ese abuso puede presentarse en términos investigada y sancionada oportunamente. De de tiempos, fondos y personal a cargo del funcionario nada servirá una justicia tardía que haya permitido transgresor. Asimismo, pueden aprovecharse de las la contaminación de los comicios 2021 y la elección relaciones interinstitucionales y redes personales que de candidatos que actuaron al margen de la ley. El la administración pública les ha permitido desarrollar. Tribunal Supremo Electoral, la Fiscalía General de la Por otro lado, existen los que abusan de su condición República y el Tribunal de Ética Gubernamental tienen de servidor público maximizando la exposición la obligación de actuar de oficio ante cualquier duda que puede generarles. Especial atención merece que empañe el próximo proceso electoral. Al momento el comportamiento hacia poblaciones vulnerables de analizar los hechos serán las autoridades las que pueden ser incluidas dentro de estrategias de encargadas de juzgar cada violación tomando como construcción de redes clientelares que busquen criterios la capacidad de influencia en las preferencias asegurar un apoyo electoral futuro. electorales, el contexto y duración de la acción, la posición y autoridad del funcionario en cuestión y la Los políticos deben cumplir la función de representación magnitud del daño ocasionado. para la cual fueron electos. Parte de ella es velar por los intereses de la circunscripción a la cual pertenecen, Es urgente una reforma electoral que sancione más aún para dar respuesta y apoyo a los sectores explícitamente la promoción personal de más vulnerables. La institucionalidad debe funcionar los funcionarios públicos. La propaganda de forma eficiente en el diseño e implementación gubernamental bajo ningún motivo debería de programas de incentivos o de construcción transformarse en publicidad privada para el de capacidades según sean las necesidades de oficialismo. Aprovecharse de los recursos públicos y los ciudadanos. Se requiere un liderazgo político del cargo es una falta grave que perjudica al sistema

24 democrático. Los anuncios y ayudas gubernamentales que en el caso que sean los candidatos los condenados deben de mantenerse dentro de la institucionalidad y estos deberían responder con su patrimonio personal no ser elementos de beneficio particular. La inclusión y no con el mismo financiamiento de la campaña. de cualquier distintivo que incluya al funcionario podría configurar un acto de corrupción. Lo anterior La personalización de los programas sociales es una también debería aplicar al cambio de marca en las estrategia que busca crear redes clientelares y lucrar municipalidades cuando el logo o simbología incluye con la necesidad de la población más vulnerable. el nombre del funcionario con un claro objetivo de La entrega de ayuda con el fin de capitalizar esas promoción de la imagen personal. acciones en réditos electorales daña la función de representación, pues la convierte en un intercambio En este mismo sentido, la revisión del marco de beneficios por votos. sancionatorio no solo debe incluir el incremento sustancial de los montos de las multas, sino también

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