Niet Alles Kan Overal
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
1 Opdrachtgever De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Mevrouw drs. C.J. Schouten Samenstelling Adviescollege Stikstofproblematiek De heer J.W. Remkes, voorzitter De heer dr. J.J. van Dijk (vanaf 1 februari 2020) De heer prof. dr. E. Dijkgraaf Mevrouw mr. dr. A. Freriks De heer drs. G.J. Gerbrandy Mevrouw W.H. Maij MBA (t/m december 2019) Mevrouw ir. A.G. Nijhof MBA Mevrouw E. Post MMC De heer prof. dr. ir. R. Rabbinge De heer dr. M.C.Th. Scholten Mevrouw prof. dr. L.E.M. Vet Secretariaat: Lysias Advies, Amersfoort Carla de Rie, Piet Vriend, Magdeleen Sturm en Yoram Poot Adviseurs: Annemarie van Hoorn (Ministerie van LNV) Pieter Dikhoff (IPO) Datum: 8 juni 2020 Adviescollege Stikstofproblematiek Secretariaat: Lysias Advies Soesterweg 310-D T: 033 464 70 70 3812 BH Amersfoort E: [email protected] Niet alles kan overal Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn Adviescollege Stikstofproblematiek Inhoud Blz. Hoofdlijn advies: Programma Nationale Natuurdoelstellingen 1 1. Inleiding 6 1.1 Opdracht en eerdere adviezen 6 1.2 Leeswijzer 7 2. Interpretatie opdracht, uitgangspunten en werkwijze 8 2.1. Interpretatie van de opdracht 8 2.2 Uitgangspunten 8 2.3 Inzichten uit beleidsreconstructie 11 2.4 Onderscheid NOx en NH3 14 2.5 Werkwijze 16 3. Natuurherstel 19 3.1 De staat van de Natura 2000-gebieden in Nederland 19 3.2 Aanpak natuurherstel 22 3.3 Nederlandse Natura 2000-gebieden in de context van Europa 24 3.4. Natuurherstel als onderdeel van visie op het landelijk gebied 26 4. Het kan anders: Naar emissiearme landbouw 27 4.1 Preambule 27 4.2 Landbouw en stikstof nader beschouwd 29 4.3 Doelstellingen en perspectieven voor verdere reductie van kritische stikstofemissies en -deposities vanuit de landbouw op natuur 34 4.4 Redeneerlijn en advies 43 5. Verbeteren stikstofprestaties door andere sectoren 59 5.1 Inleiding 59 5.2 Mobiliteit 59 5.3 Industrie 66 5.4 Energiebedrijven 73 5.5 Bouw 80 Inhoud - vervolg Blz. 6. Governance 87 6.1 Inleiding 87 6.2 Instrumentarium 88 6.3 Rollen van verschillende overheden 91 6.4 Monitoring 94 7. Juridische borging Programma Nationale Natuurdoelstellingen en gebiedspecifiek maatwerk 95 7.1 Inleiding 95 7.2 Programma Nationale Natuurdoelstellingen 95 7.3 Gebiedspecifiek maatwerk 96 7.4 Vergunningverlening en drempelwaarde 100 7.5 Overgangsperiode 101 8. Reflectie 103 9. Aanbevelingen samengevat 105 Bijlagen: 1. Gesprekspartners en geconsulteerde partijen 2. Geraadpleegde documenten 3. Beleidsreconstructie Hoofdlijn advies: Programma Nationale Natuurdoelstellingen Hoofdlijn advies structurele aanpak Het Adviescollege Stikstofproblematiek heeft de opdracht gekregen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te adviseren over hoe om te gaan met de stikstofproblematiek in Nederland. Na het uitbrengen van het eerste advies ‘Niet alles kan’, het tussentijdse advies over ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en het ‘Advies Luchtvaartsector’ is het Adviescollege van start gegaan met de tweede fase van de opdracht. Opdracht voor deze tweede fase betreft het adviseren over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek op de lange termijn. Dit advies is verwoord in deze eindrapportage. Dit eindadvies start met een toelichting op de hoofdlijn van de structurele aanpak. In het eerste advies heeft het Adviescollege benadrukt dat versneld natuurherstel en reductie van emissies en deposities randvoorwaardelijk zijn voor de oplossing van de stikstofproblematiek in het perspectief van natuurdoelstellingen, en daarmee voor toekomstige toestemmingverlening. Dit eindadvies beschrijft op welke wijze aan deze randvoorwaarden kan worden voldaan. De hoofdlijn van dit eindadvies is in onderstaande figuur nader geïllustreerd. De kleuren van de kopjes in de tekst hierna corresponderen met de verschillende onderdelen van deze figuur. | 1 Het Programma Nationale Natuurdoelstellingen Het Adviescollege formuleert als hoofddoelstelling dat het totale pakket aan aanbevelingen leidt tot een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken. Het realiseren van deze hoofddoelstelling is randvoorwaardelijk voor het duurzaam herstellen van de balans tussen natuur en economische ontwikkeling. Het realiseren van deze hoofddoelstelling brengt twee hoofdopgaven met zich mee, die vervolgens opgedeeld zijn in deelopgaven. 1. Hoofdopgave: Aanpak Natuur Iedere Europese lidstaat heeft zijn eigen waardevolle en kwetsbare natuurgebieden in kaart gebracht en voor de Natura 2000-gebieden doelstellingen geformuleerd. Ook Nederland is dit commitment aangegaan. Hierbij gaat het niet alleen over het in stand houden van een areaal, maar ook over het zorgdragen voor condities die de vitaliteit van de natuur vergroten. De natuuraanpak is erop gericht een landelijk gunstige staat van instandhouding te bereiken, en de kwaliteit van de aangewezen natuurgebieden te versterken, door herstel- en beheermaatregelen uit te voeren en hydrologische condities aan te passen (naast bronmaatregelen vanuit de stikstofaanpak). Ook kan onder de natuuraanpak worden bezien of er aanvullend ecologisch waardevolle gebieden kunnen worden ontwikkeld die niet tot de Europese verplichtingen worden gerekend, maar die wel pas sen bij de unieke Nederlandse natuur en die de robuustheid en vitaliteit van de biodiversiteit in Nederland kunnen versterken. Dit deel van het advies is nader uitgewerkt in hoofdstuk 3. 2. Hoofdopgave: De Stikstofaanpak Om de natuurdoelstellingen in (stikstofgevoelige) natuurgebieden te kunnen realiseren, moet de stikstofdepositie tenminste teruggebracht worden tot onder de grens van de kritische depositiewaarde (KDW)1 voor stikstofgevoelige natuur. Depositie is het gevolg van hoge concentraties stikstofverbindingen in de lucht die neerslaan op de bodem. Deze concentraties moeten omlaag door minder stikstof uit te stoten naar de lucht. Het verlagen van stikstofemissies en de daarmee samenhangende deposities vormt de kern van de structurele stikstofaanpak . Dit vraagt inspanningen in alle sectoren die stikstofemissies veroorzaken. De vereiste inspanningen voor de verschillende sectoren komen aan bod in de hoofdstukken 4 en 5. Het Adviescollege maakt binnen de stikstofaanpak onderscheid in twee deelopgaven: de aanpak van ammoniakemissies (NH3-emissies) en de aanpak van stikstofoxidenemissies (NOx-emissies). Dit onderscheid is van belang om de volgende redenen: • De NH3-emissies zijn het gevolg van biologische processen waarin een verscheidenheid aan stikstofverbindingen onder gereduceerde omstandigheden worden afgebroken tot ammoniak. In alle biologische systemen komt ammoniak vrij, waaronder de landbouw. Dit moet dan ook in samenhang worden bezien met het complexe bouwwerk aan doelstellingen en regelgeving voor de landbouw. Meekoppelkansen met de klimaataanpak zijn er in de vorm van reductie van methaan, als bijvangst van de reductie van ammoniak uit mest. 1 De kritische depositiewaarde (KDW) is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. Hoe groter de overschrijding van de KDW en hoe langer die overschrijding duurt, hoe moeilijker het is om verslechtering van natuurkwaliteit te voorkomen en hoe moeilijker het is de natuurkwaliteit te herstellen. | 2 • De NOx-emissies hangen voornamelijk samen met verbrandingsprocessen van fossiele brandstoffen en met hoge temperatuurprocessen. De sectoren die verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van de NOx-emissies zijn ook sectoren waarvoor in het kader van beleid gericht op klimaat (EU-beleid en het Klimaatakkoord) en fijnstof (het Schone Lucht Akkoord) reeds maatregelen zijn of worden uitgewerkt. Deze maatregelen leiden ook tot verlaging van NOx-emissies. Daarnaast bevat de Europese richtlijn voor nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn) een doelstelling voor het reduceren van NOx-emissies. Veelal is hier sprake van mee-koppeling. De aanbevelingen van het Adviescollege met betrekking tot het verlagen van NOx-emissies worden daarom in samenhang bezien met deze andere doelstellingen. • De verspreidingsafstanden van NOx en NH3 zijn beiden weliswaar groot (meer dan 200 km), maar het verspreidings- en neerslagpatroon van NOx en NH3 verschilt sterk van elkaar (zie ook paragraaf 2.4). Hoewel de beide stikstofcomponenten gezamenlijk een samengestelde diffuse ‘stikstofdeken’ in de atmosfeer vormen, verspreidt NOx zich meer in de hogere luchtlagen dan NH3. De lokale concentratie van (droge) depositie is daardoor sterker voor NH3, en daar om relevant om te onderscheiden van de verdunde, uitgewaaierde (droge) en uitgeregende (natte) depositie op grotere afstand vanuit de diffuse ‘stikstofdeken’. Voor NOx -emissies die bijdragen aan deze stikstofdeken is het niet zinvol om met fijnmazige ruimtelijke details te werken. Voor hele geconcentreerde NOx-emissies (‘piekbelasters’2) is de lokale depositie wel relevant om te onderscheiden. Voor NH3-emissies is het wel zinvol om met fijnmazige ruimtelijke details te werken. Deelopgave 2.1: Aanpak NH3-emissies Voor de verlaging van NH3-emissies (voornamelijk landbouw) staat gedifferentieerd, gebiedspecifiek maatwerk centraal, vanwege de meer directe relatie tussen emissie en depositie. Het Adviescollege kiest daarbij voor gebiedspecifiek maatwerk waarbij een nationale doelstelling geldt van minimaal 50% reductie van binnenlandse