Z Luką Finansową’

Raport końcowy z badania: Ocena systemu realizacji RPO Województwa Podkarpackiego

na lata 2007-2013 w zakresie projektów ‘z luką finansową’

Rzeszów, 28 czerwca 2012 r.

Raport końcowy z badania wykonany przez firmę PSDB sp. z o.o.

Zespół ewaluacyjny:

Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania) Marta Bochniewicz dr Krzysztof Piróg dr inż. Korneliusz Pylak Krzysztof Reński

SPIS TRESCI

Spis tresci ...... 3 Wykaz skrótów ...... 4 Streszczenie ...... 5 1. Wprowadzenie ...... 10 1.1. Cele badania ...... 10 1.2. Kryteria badawcze ...... 10 1.3. Pytania badawcze ...... 11 2. Metodologia badania ewaluacyjnego ...... 12 2.1. Koncepcja badania ...... 12 2.2. Zastosowanie triangulacji metodologicznej ...... 15 2.3. Zestawienie pytań badawczych oraz metod, technik i narzędzi badawczych ...... 17 3. Wyniki ewaluacji ...... 18 3.1. Analiza zapisów rozporządzeń unijnych oraz Wytycznych MRR ...... 18 3.1.1. Wyliczanie luki w finansowaniu w przypadku projektów generujących dochód ...... 18 3.1.2. Monitorowanie kosztów kwalifikowalnych (EC) oraz dochodów w przypadku projektów generujących dochód ...... 27 3.2. Analiza systemu realizacji RPO WP ...... 35 3.2.1. Analiza wytycznych do przygotowania dokumentacji projektowej ...... 35 3.2.2. Analiza wzoru umowy o dofinansowanie projektu ...... 36 3.3. Analiza beneficjentów...... 40 3.3.1. Przejrzystość i czytelność procedur RPO WP dla beneficjentów...... 40 3.3.2. Trudności w przygotowaniu projektów generujących dochód, ich oceną oraz monitorowaniem ...... 43 3.4. Analiza wyliczeń luki w finansowaniu ...... 48 3.4.1. Wyliczenia na etapie oceny wniosków o dofinansowanie ...... 48 3.4.2. Wyliczenia po zakończeniu realizacji projektów ...... 58 4. Wnioski i rekomendacje ...... 66 5. Załączniki ...... 75 5.1. Przebadane regulacje i dokumenty programowe ...... 75 5.2. Lista przebadanych zakończonych projektów generujących dochód ...... 77 5.3. Narzędzia badawcze ...... 81 5.3.1. Arkusz danych projektowych na etapie składania wniosku ...... 81 5.3.2. Arkusz danych projektowych na etapie po realizacji projektu ...... 81 5.3.3. Scenariusze wywiadów pogłębionych ...... 81 5.3.3.1. Przedstawiciele Instytucji Zarządzającej RPO WP ...... 81 5.3.3.2. Przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (Departament Przygotowania Projektów Indywidualnych) ...... 83 5.3.3.3. Przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (Departament Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych) ...... 85 5.3.3.4. Członkowie Komisji konkursowych ...... 87 5.3.4. Kwestionariusz do badania CAWI z beneficjentami ...... 88 5.3.5. Arkusz do analizy poprawności wyliczeń luki finansowej...... 92 5.3.6. Schemat analizy benchmarkingowej ...... 92 5.4. Raporty monitoringowe projektów ...... 94

WYKAZ SKRÓTÓW

COCOF Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych (COCOF 07/0037/03)

DRR Departament Rozwoju Regionalnego UMWP

DPI Departament Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego UMWP

IZ RPO WP Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013

KE Komisja Europejska

MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013

RPO WL Regionalny Program Operacyjny Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013

RPO WP Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013

SOPZ Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia

SW Studium wykonalności

UE Unia Europejska

UMWP Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego

WE Wspólnoty Europejskie

Wytyczne MRR Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód

STRESZCZENIE

Cel i metodologia badania Objective and methodology of the research Głównym celem badania była ocena prawidłowości The main objective of the research was to evaluate the accuracy funkcjonowania systemu realizacji projektów RPO WP of functioning of the system of the ROP WP projects with ‘z luką finansową’. Osiągnięciu celu głównego służyła realizacja regard to the projects 'with the funding gap'. Achievement of the dwóch celów szczegółowych dotyczących oceny założeń main objective was supported by the realization of two specific proceduralnych regulujących procesy systemu realizacji objectives concerning the evaluation of procedural guidelines projektów RPO WP generujących dochód oraz oceny governing the processes of the system of implementation of the skuteczności funkcjonowania systemu realizacji projektów ROP WP income-generating projects and the evaluation of the RPO WP generujących dochód. functioning effectiveness of the system of implementation of the ROP WP income-generating projects. Aby zrealizować wszystkie cele badania i odpowiedzieć na In order to achieve all the objectives of the research and answer pytania badawcze, przygotowano koncepcję badawczą the research questions, a research concept has been developed prowadzącą od analizy wytycznych Komisji Europejskiej that resulted in an analysis of the guidelines of the European i MRR (w kontekście ich prawidłowości oraz kompletności), Commission and those of the MRD (Ministry of Regional poprzez analizę systemu realizacji RPO WP (w kontekście Development) (in terms of their correctness and completeness), aplikowania wszystkich zapisów wytycznych oraz sposobu through the analysis of the ROP WP implementation system rozwiązania niejasnych lub niesprecyzowanych zapisów, a także (in the context of applying all the provisions of the guidelines and w zakresie skuteczności tych procedur i odpowiadaniu na the method on how to deal with vague or imprecise records, as potrzeby, do jakich system został stworzony), analizę well as in terms of the effectiveness of those procedures and their beneficjentów (w kontekście tego, jak rozumieją procedury, meeting the needs for which the system has been created), the czy są one jasne i przejrzyste oraz czy skłaniają beneficjentów analysis of the beneficiaries (in the context of how they do przestrzegania zapisów umów i rozporządzeń unijnych), understand the procedures, if the procedures are clear and skończywszy na analizie wyliczeń luki (w kontekście transparent and if the beneficiaries tend to comply with the records prawidłowości stosowania wytycznych, ewentualnych błędów, of contracts and the EU regulations) and finishing with the a także w kontekście zmian w projektach generujących dochód, analysis of the gap calculations (in the context of the correct które mogą skutkować zmianami w wyliczonych wartościach application of the guidelines, possible errors, and also in the luki). context of changes in income-generating projects, which may result in changes in the calculated values of the gap). W badaniu wykorzystano wiele źródeł danych. In the research multiple data sources were used. Desk research Przeanalizowane zostały dane zastane takie jak: regulacje was carried out on the such secondary data as regulations and i dokumenty programowe, dokumentacja projektowa, dane policy papers, and project documentation; analysis concerned also wywołane pochodzące od różnych grup respondentów. the primary data collected from different groups of respondents. W badaniu tych samych zagadnień zastosowano różne metody, On the research of the same subjects different methods, techniki i narzędzia, co pozwoliło na uchwycenie różnych techniques and tools were used, which allowed to capture different aspektów badanego przedmiotu. Podejście to pozwoliło też aspects of the subject under research. That approach also allowed wykorzystać mocne strony każdej metody przy wzajemnej the use of the strengths of each method, accompanied by the neutralizacji ich słabości. W zakresie gromadzenia danych mutual neutralization of their weaknesses. In terms of data wykorzystano analizę dokumentów (jakościową i ilościową – collection there were used the analysis of documents pogłębionej analizie dokumentacji poddano wszystkie (qualitative and quantitative ones - in-depth analysis of all 82 82 zakończone projekty generujące dochód) oraz income-generating projects completed), and field research: badania terenowe: 6 indywidualnych wywiadów 6 individual in-depth interviews with representatives of the MRD, pogłębionych z przedstawicielami MRR, IZ RPO WP oraz MA (Managing Authority) ROP WP and members of selection członkami komisji konkursowych, badania kwestionariuszowe boards, CAWI survey (with the full selection of all the 82 income- techniką CAWI (zastosowano dobór pełny wszystkich generating projects, the return level achieved was 68% - 56 82 projektów generujących dochód, uzyskano zwrotność questionnaires completed). Whereas in terms of the analysis and na poziomie 68% - 56 wypełnionych ankiet). Natomiast evaluation of data the following methods were used: funding gap w zakresie analizy i oceny danych wykorzystano analizę luki analysis, benchmarking analysis and a panel of experts / cause- finansowej, analizę benchmarkingową i panel ekspertów and-effect analysis. / analizę przyczynowo-skutkową.

Wyniki badania Results of the research Analiza zapisów rozporządzeń unijnych oraz Wytycznych MRR Analysis of records in the EU regulations and the MRD Guidelines Kwestie projektów generujących dochód reguluje przede The issues of income-generating projects are regulated wszystkim art. 55 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, especially by the article 55 of the European Council Regulation (EC) natomiast w Polsce – Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego No 1083/2006, and in Poland by the Guidelines of the Minister of w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem Regional Development on selected issues related to the preparation projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących of investment projects, including income-generating projects dochód (zwane dalej Wytycznymi MRR) – bazujące na (called hereinafter the MRD Guidelines) - based on the above EC powyższym rozporządzeniu. W niewielkim zakresie kwestie te regulation. To a small extent, those issues are also regulated by regulują również wytyczne COCOF dotyczące określania korekt the COCOF guidelines on determining financial corrections in finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy respect of expenditure from the Structural Funds and the Cohesion strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń Fund in the event of breaches of the rules of public procurement. przepisów w zakresie zamówień publicznych. Powyższe wytyczne wyszczególniają dwie kategorie Those guidelines specify two categories of income-generating projektów generujących dochód: te, dla których istnieje projects: those for which it is possible to objectively estimate the możliwość obiektywnego oszacowania dochodu income in advance, and those for which there is no such possibility z wyprzedzeniem oraz te, dla których nie ma takich możliwości (e.g. innovation projects). That is why in those guidelines there are (np. projekty innowacyjne). Dlatego wyróżniają one dwa two ways to monitor income, depending on the category to which a sposoby monitorowania dochodów w zależności od kategorii, do project is assigned. Additionally, the guidelines point to the need to jakiej należy projekt. Dodatkowo wskazuje się na konieczność monitor the eligible costs while implementing the projects. monitorowania kosztów kwalifikowanych podczas realizacji projektów. Analiza wytycznych wykazała, że są one precyzyjne The analysis of the guidelines revealed that they are accurate and i czytelne dla odbiorców, niemniej jednak pewien poziom understandable for beneficiaries, still certain level of generality ogólności powoduje, że nie wszystkie wątpliwości są causes that not all the doubts are settled at their own level. The rozstrzygane na ich poziomie. MRR celowo pozostawił wiele MRD deliberately left many questions to be decided at the level of kwestii do rozstrzygnięcia na poziomie IZ. the MA. Jedynym elementem, na który warto zwrócić tu uwagę, jest The only element which is noteworthy is the mechanism of re- mechanizm ponownego obliczenia wysokości calculating the amount of funding included in the MRD dofinansowania zawarty w Wytycznych MRR. O ile jest on Guidelines. While it is very helpful, it also creates a risk of dużym ułatwieniem, to jednak powoduje ryzyko przekazania transmission of too high grant in projects where a beneficiary zbyt wysokiej dotacji w projektach, w których beneficjent overstated the size of the investment expenditures and at the same zawyżył wielkość nakładów inwestycyjnych i jednocześnie time achieved a positive net income. osiąga dodatni dochód netto. Według przedstawicieli MRR, w przyszłym okresie According to the MRD representatives, in the next programming programowania będzie istniała możliwość odejścia od liczenia period it will be possible to move away from calculating the funding luki finansowej w niektórych sektorach i przyjęcie jej na gap in case of some sectors and adopt it at a specified level określonym poziomie w zależności od charakterystyki danego depending on the characteristics of the sector. sektora. Analiza systemu realizacji RPO WP Analysis of the ROP WP implementation system Analiza wykazała, że system realizacji RPO WP dotyczący The analysis revealed that the ROP WP implementation system for projektów generujących dochód składa się jedynie z trzech income-generating projects consists of three elements only: elementów: wytycznych do przygotowania dokumentacji guidelines for the preparation of project documentation and projektowej oraz zapisów umowy o dofinansowanie projektów records for project grant contract (the contract provisions and the (zapisy umowy oraz załącznik nr 3). Pewne elementy można annex 3). Certain elements are also to be found in the Executive odnaleźć również w Instrukcji Wykonawczej w zakresie kontroli Instructions for the control of the sustainability of projects. trwałości projektów. Wytyczne do studiów wykonalności opisują szczegółowo Guidelines for feasibility studies describe in detail the issues of kwestie obliczania dochodów netto generowanych przez projekt calculating the net income generated by projects and the i obliczanie luki w finansowaniu. Co więcej dosyć wiernie calculation of the funding gap. Moreover, they quite accurately odnoszą się do Wytycznych MRR, dzięki czemu w przypadku refer to the MRD Guidelines, so that in case of changes in the MRD zmian Wytycznych MRR, będą one od razu obowiązywać Guidelines, they will immediately apply to the ROP WP beneficiaries beneficjentów RPO WP bez konieczności zmiany wytycznych do without having to change the guidelines for feasibility studies. studiów wykonalności. Nie odnoszą się one jednak i nie przewidują wystąpienia However they do not refer to neither provide for projects for which projektów, dla których nie można obiektywnie oszacować no income can be objectively estimated in advance. dochodu z wyprzedzeniem.

Analiza wzoru umowy o dofinansowanie wykazała, że nie Analysis of the standard grant contract revealed that it does not zawiera ona wielu elementów wymaganych przez Wytyczne contain many elements required by the MRD Guidelines. Those MRR. Braki mogą prowadzić do wielu trudności deficiencies can result in many difficulties concerning monitoring w monitorowaniu dochodów generowanych przez projekty the income generated by projects in their sustainability period. The w okresie trwałości. Całą odpowiedzialność za obliczanie entire responsibility for the calculation of income as a basis for dochodu będącego podstawą zwrotu części dofinansowania repayment of the funds was shifted to beneficiaries (who must przerzucono na beneficjenta (który musi wskazać jedynie indicate only the final results of their calculations in the annex 3 to ostateczny wynik swoich wyliczeń w załączniku nr 3 do the contract). umowy). Analiza beneficjentów Analysis of the beneficiaries Analiza wykazała, że generalnie beneficjenci mają świadomość The analysis revealed that the beneficiaries are generally aware of konieczności monitorowania dochodów generowanych the need to monitor the income generated by their projects to przez projekt do końca okresu trwałości. the end of the projects' sustainability period. Jednakże beneficjenci nie wiedzą jaki dochód mają However, the beneficiaries do not know what income they wykazywać w załączniku nr 3. Połowa z nich błędnie uważa, have to show in the annex 3. Half of them mistakenly believe że jest zobowiązana wykazać dochód powstały w wyniku that they are required to show the income resulting from the zwiększonego popytu na usługi. Jedynie co piąty beneficjent increased demand for services. Actually only every fifth beneficiary właściwie rozumie ten aspekt. understands that aspect properly. Zatem z jednej strony beneficjenci mają świadomość So on the one hand the beneficiaries are aware of the konsekwencji błędnego szacowania dochodu, a z drugiej nie consequences of an incorrect estimation of their income, however wiedzą, jak dokonywać wyliczeń. Może to prowadzić nie tylko on the other hand they do not know how to do calculations. That do frustracji, ale także do poważnych problemów po may result not only in frustration, but also in serious problems przeprowadzeniu kontroli w okresie trwałości. to occur after the inspection during project life and sustainability period. Badani w CAWI beneficjenci zostali poproszeni o wskazanie The beneficiaries that participated in the CAWI survey were asked osoby, która przygotowywała założenia do wyliczenia luki to identify persons who prepared the assumptions for calculating finansowej na potrzeby przygotowania studium wykonalności the funding gap for the needs of preparation of their feasibility i wniosku o dofinansowanie. Niemal co trzeci beneficjent study and their grant application. Nearly every third beneficiary zostawił firmom doradczym wolną rękę w określaniu gave consulting firms a free hand in determining założeń do wyliczania luki finansowej. Jest to bardzo assumptions to calculate the funding gap. That is a very negatywna sytuacja, świadcząca o możliwości manipulowania negative situation that proves the existence of the possibility that założeniami przez doradców tak, aby uzyskać zadowalające consultants manipulated the assumptions in order to obtain wyniki. satisfactory results. Z kolei w co piątym projekcie założenia do wyliczenia Moreover, in every fifth project assumptions for the calculation przychodów i kosztów określili wyłącznie doradcy of income and expenses were determined only by external zewnętrzni, co może świadczyć o niskiej jakości wyliczeń luki consultants, which may suggest low-quality of funding gap finansowej – założenia te, jako jeden z ważniejszych elementów calculations – those assumptions, as one of the most important analizy, powinni określać samodzielnie (albo z pomocą) element of the analysis, should be determined by the pracownicy beneficjenta / operatora na bazie poprzednich beneficiaries/operators' staff themselves (or with their help) based projektów (swoich lub innych podobnych). on the previous projects (their own or other similar ones). Co więcej, określając przychody i koszty po realizacji projektu, What's more, when determining the income and expenses of the najwięcej beneficjentów po prostu mnożyła swoje obecne project after it is completed, the largest part of beneficiaries simply przychody i koszty przez odpowiedni współczynnik, przez co multiplied their current income and expenses by a certain rate, and analizy mogą mieć niewiele wspólnego z rzeczywistym therefore the analysis may have little to do with the actual poziomem tych wielkości. Rodzi się tu pytanie, czy analizy level of those amounts. That raises the question whether the zostały wykonane z należytą starannością, o której mowa analysis were performed with due care, being referred to in the w Wytycznych MRR. MRD Guidelines. Analiza wyliczeń luki w finansowaniu Analysis of the funding gap calculation Przeprowadzona analiza dokumentacji projektowej wykazała, że The analysis of project documentation revealed that the studia wykonalności zawierają wiele błędów rzutujących feasibility studies contain many errors influencing not only nie tylko na niezgodność wyliczeń luki z zapisami umów, ale the incompatibility of funding gap calculations with the provisions także na wyliczony poziom dofinansowania. Dlatego konieczne of the contracts, but also the calculated level of grant. It is jest wprowadzenie dla członków komisji oceny projektów therefore necessary for the members of the project evaluation odpowiednich kryteriów dopuszczających merytoryczno- committees to introduce relevant content-related technical technicznych weryfikujących poprawność wyliczeń luki entrance-criteria that would verify the correctness of the funding finansowej. gap calculations. Analiza wykazała również znaczące różnice w wielkości The analysis revealed also significant differences in the size of

nakładów inwestycyjnych branych pod uwagę w studiach investment expenditures under consideration in feasibility wykonalności, a faktyczną wartością inwestycji w umowach. studies, and the actual value of investment in the contracts. During Podczas realizacji projektów wartość inwestycji średnio malała the implementation of projects the investments' value decreased o 2 mln zł, a wartość wydatków kwalifikowanych – o 2,5 mln zł. on average by 2 million PLN, and the value of eligible expenditure Zatem w wielu przypadkach ponoszone wydatki były – by 2.5 million PLN. Thus, in many cases the expenses incurred przenoszone do wydatków niekwalifikowanych. To powodowało were transferred to ineligible expenses. That resulted in little w niewielkim stopniu zmiany w poziomie dofinansowania changes in the amount of grant (even if the mechanism from the (nawet jeżeli stosowano mechanizm z Wytycznych MRR). MRD Guidelines was used). However the biggest changes are to be Największe zmiany są widoczne jednak w przypadku wartości noticed in case of the value of grant, which decreased for the 82 dofinansowania, które zmalało dla badanych 82 projektów aż projects analysed by as much as 150 million PLN (from the o 150 mln (od momentu przygotowania analiz w SW), w tym moment of preparation of analyzes in FS - feasibility studies) and o 51 mln zł (od momentu podpisania umowy). by 51 million PLN (from the moment of the signing of the contract). Powyższy mechanizm powoduje, że w RPO WP wystąpiło The above described mechanism causes that in the ROP WP there ryzyko nadmiernego zwiększenia wartości inwestycji na is a risk of an excessive increase in the value of etapie składania wniosku o dofinansowanie mogącego investments at the stage of submitting a grant application powodować nieuprawnione zwiększenie wartości that may cause an unauthorized increase in the grant. dofinansowania. Zawyżenie wartości powyżej 50% przy Overstatement of the value of above 50% while demonstrating a jednoczesnym wykazaniu dodatniego dochodu netto wystąpiło positive net income occurred in 14 projects, including 13 projects in w 14 projektach, w tym 13 w sektorze środowiska. Zawyżenie the environment sector. The overstatement of expenditures could nakładów mogło spowodować przyznanie zbyt wysokiego result in too high grant by nearly 6 million PLN (for all projects that dofinansowania o blisko 6 mln zł (we wszystkich projektach value is 17 million PLN). wartość ta sięga 17 mln zł). Badanie wykazało wiele trudności, jakie mają beneficjenci, After completion of the projects' realization the study revealed w zakresie przygotowania informacji o dochodach many difficulties in preparing information on the income. osiąganych po zakończeniu realizacji projektów. Powoduje to That necessitates the creation of the MA ROP WP guidelines that konieczność stworzenia wytycznych IZ RPO WP, dzięki którym would enable beneficiaries to accurately calculate income, and the beneficjenci będą precyzyjnie wyliczać dochód, a IZ RPO WP MA ROP WP would have a tool to verify those calculations. będzie miała narzędzie weryfikacji tych wyliczeń. Beneficjenci zostali poproszeni o przekazanie rzeczywistych Beneficiaries were asked to provide actual revenues, expenses and przychodów, kosztów i innych wielkości, które udało im się other data, which they managed to get after their projects were uzyskać po zakończeniu realizacji projektu. Uzyskane dane finished. The data gathered revealed another weakness of the wykazały jeszcze jedną słabość studiów wykonalności. feasibility studies. The reality presented in the feasibility Rzeczywistość prezentowana w studiach wykonalności studies is very different from the actual state of affairs. bardzo się różni od faktycznego stanu rzeczy. Wielu Many beneficiaries make mistakes that influence the possibility of beneficjentów popełnia błędy rzutujące na możliwość unauthorized increase in grants: in 2 out of 3 projects the costs nieuprawnionego zwiększenia dotacji: w 2 na 3 projektach were overestimated, and in every fifth – revenues underestimated. można zauważyć zawyżenie kosztów, a w co 5 – zaniżenie Despite such a large scale of that phenomenon, it does not affect przychodów. Mimo tak dużej skali tego zjawiska, nie wpływa to such extent the actual increase in grants, as most often the ono w takim stopniu na faktyczne zwiększenie dotacji, bowiem overestimation of costs is accompanied by overestimation of najczęściej zawyżaniu kosztów towarzyszy zawyżanie revenues and vice versa. However such significant differences przychodów i na odwrót. Jednakże tak znaczące różnice between planned and actual amounts and the scale of that w planowanych i rzeczywistych wielkościach oraz skala tego phenomenon mean that it needs to be prevented in the future. zjawiska powodują, że trzeba temu w przyszłości zapobiegać. Analiza wykazała, że rzeczywisty poziom luki finansowej The analysis revealed that the actual level of funding gap in w projektach generujących dochód jest wyższy income-generating projects is higher (by on average 3%) (o średnio 3%) niż miało to miejsce w dokumentacji than it was stated in the documentation. That shows that in projektowej. To pokazuje, że generalnie w okresie trwałości general during the projects' life and sustainability period the projekty uzyskują słabszą rentowność niż planowali to projects get weaker profitability than expected by the beneficiaries beneficjenci na etapie składania wniosku o dofinansowanie. at the stage of grant application. Takie zależności nie dotyczą jednak wszystkich projektów. However such dependences do not apply to all projects. In case of W przypadku sześciu projektów nawet przy utrzymaniu the six projects even at current levels of the grant %, the obecnego poziomu % dofinansowania, beneficjent uzyska beneficiary will receive too high income. Therefore it is zbyt wysoki dochód. Dlatego rekomenduje się recommended to carry out thorough checks on the spot in order to przeprowadzenie pogłębionych kontroli na miejscu mających na calculate the actual income and expenses, together with the re- celu wyliczenie rzeczywistych przychodów i kosztów wraz calculation of the funding gap and determination of income which z ponownym wyliczeniem luki finansowej i określeniem dochodu is to be returned to the MA ROP WP. podlegającego zwrotowi do IZ RPO WP. Oprócz kwestii możliwości zwrotu części dofinansowania In addition to the possibility of return of the part of the funds wynikającej z powyższych analiz, odrębnie należy potraktować granted resulting from the above analyzes, the need to re-

konieczność ponownego przeliczenia luki finansowej calculate the funding gap resulting from the MRD Guidelines wynikającą z Wytycznych MRR. Chodzi tu o kwestie pojawienia has to be referred to separately. That includes issues of new or się nowych lub innych źródeł przychodów, a także o zmianę cen other sources of revenue, as well as a change in prices or tariffs. lub taryf. Taką sytuację wykryto aż w 47 projektach, najwięcej That situation was identified in as many as 47 projects, most of z sektora środowiskowego (38 projektów). them from the environment sector (i.e. 38 projects). Wnioski i rekomendacje z badania Conclusions and recommendations of the research Dzięki przeprowadzonemu badaniu udało się wypracować Thanks to the research carried out, the system solutions for the rozwiązania systemowe dotyczące monitorowania projektów monitoring of projects with the funding gap were developed, z luką finansową, zwłaszcza w zakresie zmian w ich especially in terms of changes in their profitability and the dochodowości oraz w zakresie weryfikacji projektów pod kątem verification of the projects in terms of changes in profitability. występowania zmian dochodowości. Okresy monitoringowe, w których powinna nastąpić weryfikacja Monitoring periods in which verification of profitability should be dochodowości na etapie eksploatacji inwestycji powinny być done at the stage of life of the investment should be made uzależnione od sektora, niemniej jednak roczne okresy conditional on the sector, however the annual periods that are stosowane obecnie są optymalne z punktu widzenia IZ. applied now are optimal from the point of view of the MA. Ponowne obliczanie luki finansowej powinno odbywać się Re-calculation of the funding gap should be done twice during the dwukrotnie podczas procesu realizacji projektu – w momencie project realization – in the moment of the contract signing and in podpisania umowy i zakończenia rzeczowej realizacji projektu, the moment of substantial completion of the project in order to aby zapobiec ustaleniu poziomu % dofinansowania na zbyt avoid setting of % funding at too high level. wysokim poziomie. Wyróżniono dwie przesłanki umożliwiające utrzymanie There were two reasons for maintaining the current rate of project dotychczasowego wskaźnika luki finansowej projektów, pomimo funding gap, in spite of changes in the cost of the investment: zmiany kosztów inwestycji: albo zmniejszenie przychodów, albo either a reduction in revenues or increase in operating costs. zwiększenie kosztów operacyjnych. Szczególnie w przypadku Especially in case of the replacement investments there is a nakładów odtworzeniowych widać możliwość manipulacji possibility to manipulate the size of the funding gap (in the wielkością luki finansowej (w sektorze środowiska). environment sector). Ze względu na tak ogromną skalę błędów popełnianych w SW Due to such large-scale errors in the feasibility studies resulting wynikających głównie z przekazania pełnej odpowiedzialności mainly from the transfer of full responsibility for the determination za określanie przychodów i kosztów firmom zewnętrznym, of income and expenses to outside companies, lack of knowledge braku wiedzy o podobnych projektach, a także wątpliwości about similar projects, and concerns regarding the calculation of dotyczących sposobu obliczania dochodów generowanych przez the income generated by projects - it is proposed to prepare a projekt – proponuje się przygotować katalog przychodów catalog of unit revenues and costs as well as guidelines to monitor i kosztów jednostkowych oraz wytyczne do monitorowania income in the projects. dochodów w projektach. Przewidywany wpływ konieczności ponownego obliczania luki The expected impact of the necessity to re-calculate the funding finansowej na realizację RPO WP nie jest duży, przynajmniej gap on the implementation of the ROP WP is not large, at least w okresie eksploatacji projektów (kiedy byłoby to najbardziej during the lifetime of the projects (at that time that would be the ryzykowne ze względu na największe przesunięcia w czasie). most risky because of the major shifts in time). Największy spadek dofinansowania można zauważyć na The largest decrease in funding was noticed at the earliest stage – najwcześniejszym etapie – po opracowaniu SW i złożeniu after FS is developed and a grant application is submitted. Then a wniosku o dofinansowanie. Wówczas dofinansowanie (na grant (as a result of reduction in the value of eligible investments skutek obniżenia wartości inwestycji i wydatków and expenditures) falls by a total of 99.6 million PLN. kwalifikowanych) spada łącznie o 99,6 mln zł. Następnie, po podpisaniu umowy do momentu zakończenia Then, after signing a contract until the completion of the project - realizacji projektu – poziom dofinansowania spada łącznie the amount of grant decreases in total by more than 51 million o ponad 51 mln zł. PLN. Ostatni, najbardziej niepewny, a przez to ryzykowny etap The last, the most uncertain and therefore risky stage during the w okresie trwałości projektów, okazał się najmniej kłopotliwy. projects' sustainability period, turned out to be the least Na podstawie przeprowadzonych analiz wykorzystujących troublesome. On the basis of analyzes conducted with the use of istniejące (chociaż dosyć skromne) dane o rzeczywistych the existing (albeit quite modest) data on actual cashflows, it przepływach, okazało się, że maksymalnie można spodziewać turned out that at the maximum the return of 11 million PLN may się zwrotu 11 mln zł. be expected.

1. WPROWADZENIE

1.1. Cele badania

Głównym celem badania była ocena prawidłowości funkcjonowania systemu realizacji projektów RPO WP ‘z luką finansową’. Osiągnięciu celu głównego służyła realizacja następujących celów szczegółowych:

Ocena prawidłowości funkcjonowania systemu realizacji projektów RPO WP 'z luką finansową'

Ocena założeń proceduralnych Ocena skuteczności funkcjonowania regulujących procesy systemu realizacji projektów RPO WP systemu realizacji projektów RPO WP generujących dochód generujących dochód

Rysunek 1. Cele szczegółowe badania przyczyniające się do realizacji celu głównego. Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów SOPZ.

1.2. Kryteria badawcze

Badanie zostało zrealizowane przy zastosowaniu następujących kryteriów ewaluacyjnych:

Trafność – rozumiana jako Skuteczność – rozumiana jako odpowiedź na pytanie, czy odpowiedź na pytanie, czy procedury w zakresie wyboru, procedury w zakresie wyboru, monitorowania i kontroli projektów monitorowania i kontroli projektów z luką finansową są poprawnie z luką finansową sprawnie zaprojektowane funkcjonują

Rysunek 2. Kryteria badawcze wykorzystywane w badaniu. Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów SOPZ.

1.3. Pytania badawcze

Dla osiągnięcia celów badawczych, poszukiwano odpowiedzi na pytania badawcze, zdefiniowane poniżej.

1. Czy system realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód został trafnie skonstruowany? Czy odpowiada on potrzebom związanym z wdrażaniem tego typu projektów? 2. Czy system realizacji RPO WP jest spójny z wymogami dokumentów wspólnotowych i krajowych w zakresie projektów generujących dochód? 3. Czy założenia Wytycznych w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód określono w sposób prawidłowy i wystarczający? Czy Wytyczne regulują wszystkie kwestie związane z realizacją projektów generujących dochód? 4. Czy funkcjonujące w ramach RPO WP procedury systemowe gwarantują skuteczne monitorowanie dochodów generowanych przez projekty spełniające kryteria art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006? Czy przyjęte rozwiązania w zakresie kontroli trwałości projektów są wystarczające? 5. Czy procedury RPO WP dot. realizacji projektów generujących dochód są przejrzyste i czytelne dla beneficjentów Programu? Czy Beneficjenci skutecznie wypełniają obowiązki z tym związane? 6. Czy obliczona na etapie oceny wniosków o dofinansowanie luka finansowa jest nadal aktualna? Czy ewentualne zmiany, które nastąpiły w projektach generujących dochód determinują konieczność ponownej kalkulacji luki w finansowaniu? 7. Na jakim poziomie kształtuje się nowy wskaźnik luki w finansowaniu w projektach RPO WP w stosunku do wskaźnika wykazanego we wnioskach o dofinansowanie? 8. Czy i jakie trudności wystąpiły w związku z przygotowaniem projektów generujących dochód, ich oceną oraz monitorowaniem, w szczególności czy beneficjenci popełniali błędy w wyliczeniach luki i czy zostały one wykryte podczas oceny lub kontroli? Jakie zmiany byłyby pożądane, aby usunąć te trudności? 9. Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w odniesieniu do funkcjonowania systemu realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód? Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w odniesieniu do zmian w luce finansowej? Jeśli tak, jakie są tego przyczyny i czy w związku z tym byłyby pożądane modyfikacje systemu i/lub dodatkowe działania, w szczególności skierowane do beneficjentów? 10. Czy i jakie skutki dla poziomu absorpcji pociągną za sobą ewentualne zmiany w wielkości luki finansowej w projektach generujących dochód oraz wynikające stąd modyfikacje kwot dotacji? Jakie działania powinny zostać podjęte w związku z tym m.in. w zakresie monitorowania projektów z luką finansową?

2. METODOLOGIA BADANIA EWALUACYJNEGO

2.1. Koncepcja badania

Aby zrealizować wszystkie cele badania i odpowiedzieć na pytania badawcze, przygotowano koncepcję badawczą, przewidującą następujące poziomy, na których prowadzona była analiza:

 obliczenia we wniosku Obliczanie luki  zmiany podczas realizacji finansowej  zmiany wartości luki  błędy w wyliczeniach

 przejrzystość procedur Beneficjent  stosowanie procedur  trudności w realizacji projektów

System realizacji  adekwatność do dokumentów RPO WP  adekwatność do potrzeb  skuteczność procedur

Wytyczne KE / MRR  prawidłowość  kompletność

Rysunek 3. Struktura koncepcji badawczej obejmująca zagadnienia SOPZ. Źródło: opracowanie własne.

Dzięki takiemu podejściu zbadano nie tylko cały system (rozumiany jako podmioty i procesy zachodzące między nimi), ale również zachowano pewien porządek badania.

Zachowanie określonego porządku w procesie badawczym pozwoliło wychwycić wszystkie niedoskonałości systemu oraz wskazać przyczyny możliwych niedostatków w jego funkcjonowaniu, objawiające się nie tylko niepoprawnym wyliczaniem luki finansowej, ale również nieskutecznym egzekwowaniem od beneficjentów zmian w projektach, skutkujących zmianą wysokości luki finansowej. W ramach badania zidentyfikowano również trudności w realizacji projektów z luką finansową, w tym popełniane przez beneficjentów błędy w wyliczeniach oraz ich wpływ na realizację projektów i całego RPO WP.

Stąd proces badawczy przebiegał w kierunku przedstawionym na poniższym grafie. Warto zwrócić uwagę, że bardzo często kolejne etapy procesu korzystały z wyników etapu wcześniejszego, np. znalezienie niesprecyzowanych zagadnień w wytycznych było weryfikowane podczas analizy procedur w kontekście tego, jak zostało to rozwiązane w systemie i jak to rozwiązanie jest wdrażane. Wyniki analizy procedur były podstawą do

sformułowania pytań do beneficjentów – jeśli badacz postawił tezę, że pewne procedury nie są skuteczne lub nie są przejrzyste, zostało to zweryfikowane podczas ankietowania beneficjentów, a także podczas weryfikacji wyliczeń w projektach itd.

Analiza wytycznych Komisji Europejskiej i MRR

w kontekście ich prawidłowości oraz kompletności (ewentualne ‘białe pola’ w omawianiu zagadnień mogą stanowić przyczynę niejasnych lub błędnych procedur)

Analiza systemu realizacji RPO WP

w kontekście aplikowania wszystkich zapisów wytycznych oraz sposobu rozwiązania niejasnych lub niesprecyzowanych zapisów, a także w zakresie skuteczności tych procedur i odpowiadaniu na potrzeby, do jakich system został stworzony

Analiza beneficjentów

w kontekście tego, jak rozumieją procedury, czy są one jasne i przejrzyste oraz czy skłaniają beneficjentów do przestrzegania zapisów umów i rozporządzeń unijnych

Analiza wyliczeń luki

w kontekście prawidłowości stosowania wytycznych, ewentualnych błędów, a także w kontekście zmian w projektach, które mogą skutkować zmianami w wyliczonych wartościach luki

Rysunek 4. Przebieg procesu badawczego. Źródło: opracowanie własne.

Badanie zostało zrealizowane z wykorzystaniem szerokiego zestawu danych, w tym pochodzących z badań terenowych skierowanych do wszystkich ważnych grup uczestniczących w procesie realizacji RPO WP w odniesieniu do projektów generujących dochód:

Instytucji Zarządzającej (w zakresie analizy systemu realizacji RPO WP i procedur), członków komisji konkursowych oceniających wnioski o dofinansowanie dotyczące projektów z luką finansową (w zakresie analizy wytycznych, systemu realizacji RPO WP oraz wyliczeń luki), beneficjentów projektów z luką finansową (w zakresie analizy systemu realizacji RPO WP i procedur).

W analizie wzięto pod uwagę perspektywy wszystkich tych grup tak, aby uzyskać wszechstronny obraz badanych zagadnień, który następnie został skonfrontowany z obrazem wyłaniającym się z badania dokumentów. To pozwoliło na zbadanie systemu realizacji projektów z luką finansową w ujęciu dynamicznym.

Ponadto w celu uwzględnienia szerszego kontekstu funkcjonowania wsparcia dla projektów z luką finansową w całym systemie wykorzystania środków strukturalnych w Polsce, wykorzystano dane uzyskane od:

przedstawicieli odpowiednich departamentów Ministerstwa Rozwoju Regionalnego; wybranych Instytucji zarządzających innych Regionalnych Programów Operacyjnych (w ramach analizy benchmarkingowej).

Bardzo istotnym komponentem badania była analiza zakończonych projektów z luką finansową, które otrzymały dofinansowanie z RPO WP, pod kątem wykazanej dochodowości z punktu widzenia występowania / możliwości wystąpienia w najbliższym czasie jej zmian.

Specyfika projektów generujących dochód znajduje odbicie na wszystkich kluczowych etapach wykorzystywania środków strukturalnych na potrzeby takich projektów – począwszy od przygotowywania wniosku o dofinansowanie do monitorowania projektu w okresie trwałości.

Koncepcja badawcza odpowiada tej logice. Dokonano analizy systemu realizacji projektów RPO WP z luką finansową na poszczególnych etapach istotnych z punktu widzenia tematyki badania:

Przygotowanie Monitorowanie Ocena i wybór projektu dokumentacji projektowej i kontrola projektu

Na poziomie każdego etapu dokonano analizy i oceny dotyczącej obu elementów objętych celami badania:

trafności założeń proceduralnych, skuteczności funkcjonowania systemu opartego na tych założeniach.

Stąd badaniem objęte zostały nie tylko procedury, ich przejrzystość i zgodność z wytycznymi wyższego rzędu, ale również zgodność systemu dotyczącego projektów z luką finansową z potrzebami, a także skuteczność w zakresie kontroli w okresie trwałości, przestrzegania procedur, jak również kwestia barier i trudności dla wszystkich użytkowników tego systemu.

Projekty z luką finansową realizowane w ramach RPO WP należą do kilku zróżnicowanych sektorów:

infrastruktura transportowa, infrastruktura środowiskowa (oczyszczanie ścieków, zaopatrzenie w wodę, zagospodarowanie odpadów), infrastruktura edukacyjna, infrastruktura pomocy społecznej, infrastruktura sportowa i rekreacyjna, infrastruktura w dziedzinie turystyki i kultury.

Dlatego uwzględnienie w analizie specyfiki sektorowej i zbadanie, czy i ewentualnie jaki ma ona wpływ na funkcjonowanie systemu realizacji w zakresie projektów z luką finansową stanowiło ważny element oceny zarówno trafności założeń proceduralnych, jak i skuteczności funkcjonowania systemu.

2.2. Zastosowanie triangulacji metodologicznej

Opracowana metodologia badawcza miała na celu maksymalną realizację zasad triangulacji metodologicznej, które służyła zgromadzeniu wszechstronnego materiału badawczego i poddaniu go kompleksowej analizie i ocenie.

Triangulację zastosowano odnośnie:

źródeł danych (pierwszy poziom triangulacji): przeanalizowane zostały:

dane zastane różnego typu:

regulacje i dokumenty programowe, dokumentacja projektowa,

dane wywołane pochodzące od różnych grup respondentów:

przedstawiciele Instytucji Zarządzającej – Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego (2 IDI), przedstawiciele Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (2 IDI), członkowie komisji konkursowych (2 IDI), beneficjenci RPO WP (CAWI), przedstawiciele Instytucji Zarządzających RPO dla województwa lubelskiego oraz POIiŚ (analiza benchmarkingowa1).

metod badawczych (drugi poziom triangulacji): w badaniu tych samych zagadnień zastosowano różne metody, techniki i narzędzia, co pozwoliło na uchwycenie różnych aspektów badanego przedmiotu; podejście to pozwoliło też wykorzystać mocne strony każdej metody przy wzajemnej neutralizacji ich słabości; wykorzystano następujące metody, techniki i narzędzia badawcze:

w zakresie gromadzenia danych:

analiza dokumentów:

jakościowa dotycząca m.in. identyfikacji błędów w wyliczeniach, jakości przygotowanej dokumentacji, wniosków dla IZ RPO WP wynikających z analizy dokumentacji, konieczności weryfikacji wyliczeń, kontroli na miejscu itp. ilościowa dotycząca m.in. wielkości zmian w nakładach ogółem, dofinansowaniu, liczby projektów w których wystąpiły różnorakie błędy lub zmiany itp.

Pogłębionej analizie dokumentacji poddano 82 zakończone projekty generujące dochód. Szczegółowe działania i osie priorytetowe, w których realizowane były projekty, przedstawiono w poniższej tabeli:

1 w ramach tej metody przeanalizowano dokumenty opisujące zasady przygotowania oraz systemy wyboru, monitorowania i kontroli projektów z luką finansową w wybranych programach operacyjnych, w tym w szczególności instrukcje wykonawcze oraz wytyczne, a także odpowiednie fragmenty podręczników dla beneficjentów, wykorzystano również informacje uzyskane w trakcie wywiadów z przedstawicielami IZ RPO oraz MRR, a także informacje uzyskane w wyniku wywiadów bezpośrednich lub telefonicznych z przedstawicielami instytucji zarządzających programami operacyjnymi wybranymi do analizy porównawczej.

Tabela 1. Struktura projektów objętych badaniem. Lp. Oś priorytetowa Działanie Liczba projektów 1. II – Infrastruktura 2.1 Infrastruktura komunikacyjna 4 techniczna Schemat D – Transport publiczny 2. 2.1 Infrastruktura komunikacyjna 2 Schemat F – Infrastruktura lotniska Rzeszów-Jasionka 3. IV – Ochrona 4.1 Infrastruktura ochrony środowiska 37 środowiska Schemat A – Projekty dotyczące infrastruktury oczyszczania i zapobieganie ścieków 4. zagrożeniom 4.1 Infrastruktura ochrony środowiska 14 Schemat B – Projekty dotyczące infrastruktury zaopatrzenia w wodę 5. 4.1 Infrastruktura ochrony środowiska 1 Schemat C – Projekty dotyczące zagospodarowania odpadów 6. V – Infrastruktura 5.1 Infrastruktura edukacyjna 1 publiczna Schemat A – szkoły wyższe 7. 5.1 Infrastruktura edukacyjna 12 Schemat B – system oświaty 8. 5.2 Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej 4 Schemat B – pomoc społeczna 9. 5.3 Infrastruktura sportowa i rekreacyjna 5 Schemat B – inna infrastruktura sportowa i rekreacyjna 10. VI – Turystyka Nie dotyczy 2 i kultura Razem 82

Źródło: Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia.

badania terenowe:

6 indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami MRR, IZ RPO WP oraz członkami komisji konkursowych oceniającymi projekty (po dwa wywiady dla każdej z grup), mające na celu odpowiedź na zdecydowaną większość pytań badawczych, wskazując na praktyczne funkcjonowanie systemu wsparcia dla projektów generujących dochód w ramach RPO WP oraz generalnie z ramach systemu NSRO, a także na przesłanki decydujące o istniejącym kształcie systemu, a równocześnie na problemy i trudności związane z jego działaniem oraz realne możliwości jego modyfikacji; badania kwestionariuszowe techniką CAWI (zastosowano dobór pełny wszystkich 82 projektów, uzyskano zwrotność na poziomie 68% - 56 wypełnionych ankiet), których celem było uzyskanie informacji odnośnie oceny przejrzystości i przydatności Wytycznych MRR i procedur IZ RPO WP oraz stopnia ich przestrzegania, a także trudności w przygotowaniu i monitorowaniu projektów generujących dochód.

w zakresie analizy i oceny danych:

analiza luki finansowej mająca na celu sprawdzenie poprawności wyliczeń i rzeczywistego poziomu luki, analiza benchmarkingowa w zakresie identyfikacji dobrych praktyk z dwóch innych programów operacyjnych, panel ekspertów/analiza przyczynowo-skutkowa dotycząca wniosków końcowych i rekomendacji z badania.

perspektyw badaczy (trzeci poziom triangulacji): ewaluacja została przeprowadzona przez zespół badaczy o dużym doświadczeniu, a nie przez jedną osobę, co pozwoliło uzyskać bogatszy i bardziej wiarygodny obraz badanego przedmiotu.

2.3. Zestawienie pytań badawczych oraz metod, technik i narzędzi badawczych

Poniższa tabela wskazuje, które metody, techniki i narzędzia badawcze zostały wykorzystane do zgromadzenia oraz analizy i oceny danych, służących sformułowaniu odpowiedzi na poszczególne pytania badawcze:

Tabela 2. Zestawienie pytań badawczych oraz metod, technik i narzędzi badawczych.

Lp. Pytanie badawcze

Analiza dokumentów Analiza projektów Analiza IDI CAWI z beneficjentami luki finansowej Analiza Benchmarking ekspertów Panel 1. Czy system realizacji RPO WP w zakresie projektów x x x x x x generujących dochód został trafnie skonstruowany? Czy odpowiada on potrzebom związanym z wdrażaniem tego typu projektów? 2. Czy system realizacji RPO WP jest spójny z wymogami x x dokumentów wspólnotowych i krajowych w zakresie projektów generujących dochód? 3. Czy założenia Wytycznych w zakresie wybranych zagadnień x x x x x związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód określono w sposób prawidłowy i wystarczający? Czy Wytyczne regulują wszystkie kwestie związane z realizacją projektów generujących dochód? 4. Czy funkcjonujące w ramach RPO WP procedury systemowe x x x x x x gwarantują skuteczne monitorowanie dochodów generowanych przez projekty spełniające kryteria art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006? Czy przyjęte rozwiązania w zakresie kontroli trwałości projektów są wystarczające? 5. Czy procedury RPO WP dot. realizacji projektów generujących x x x x x x dochód są przejrzyste i czytelne dla beneficjentów Programu? Czy Beneficjenci skutecznie wypełniają obowiązki z tym związane? 6. Czy obliczona na etapie oceny wniosków o dofinansowanie luka x x x finansowa jest nadal aktualna? Czy ewentualne zmiany, które nastąpiły w projektach generujących dochód determinują konieczność ponownej kalkulacji luki w finansowaniu? 7. Na jakim poziomie kształtuje się nowy wskaźnik luki x x w finansowaniu w projektach RPO WP w stosunku do wskaźnika wykazanego we wnioskach o dofinansowanie? 8. Czy i jakie trudności wystąpiły w związku z przygotowaniem x x x x x x projektów generujących dochód, ich oceną oraz monitorowaniem, w szczególności czy beneficjenci popełniali błędy w wyliczeniach luki i czy zostały one wykryte podczas oceny lub kontroli? Jakie zmiany byłyby pożądane, aby usunąć te trudności? 9. Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w odniesieniu x x x x x x do funkcjonowania systemu realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód? Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w odniesieniu do zmian w luce finansowej? Jeśli tak, jakie są tego przyczyny i czy w związku z tym byłyby pożądane modyfikacje systemu i/lub dodatkowe działania, w szczególności skierowane do beneficjentów? 10. Czy i jakie skutki dla poziomu absorpcji pociągną za sobą x x x x x x x ewentualne zmiany w wielkości luki finansowej w projektach generujących dochód oraz wynikające stąd modyfikacje kwot dotacji? Jakie działania powinny zostać podjęte w związku z tym, m.in. w zakresie monitorowania projektów z luką finansową?

Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów SOPZ.

3. WYNIKI EWALUACJI

3.1. Analiza zapisów rozporządzeń unijnych oraz Wytycznych MRR

3.1.1. Wyliczanie luki w finansowaniu w przypadku projektów generujących dochód

Projekty generujące dochód w ramach funduszy europejskich Pytania badawcze do rozdziału: W Polsce zagadnienia związane Czy założenia Wytycznych w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów z przygotowywaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód określono w sposób prawidłowy dochód, są przedmiotem odrębnych i wystarczający? Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego

Czy Wytyczne regulują wszystkie kwestie związane w zakresie wybranych zagadnień z realizacją projektów generujących dochód? związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód (wersja z 27 września 2011 roku i wersja wcześniejsza). Wytyczne te regulują m.in. kwestie dotyczące obliczania luki finansowej, obliczania wysokości dotacji dla projektów generujących dochód oraz monitorowania kosztów kwalifikowanych i dochodów w przypadku projektów generujących dochód.

Kwestia projektów generujących dochód jest jednym z trudniejszych zagadnień w systemie wykorzystywania środków strukturalnych. Projekty takie mają bowiem niejako dwoistą naturę:

z jednej strony należą do sektora usług publicznych – chodzi o przedsięwzięcia infrastrukturalne z dziedziny transportu, ochrony środowiska, edukacji, zdrowia i pomocy społecznej, sportu, kultury czy turystyki, które nie należą do kategorii inwestycji podlegających reżimowi pomocy publicznej, z drugiej zaś strony obiekty powstałe w wyniku ich realizacji przynoszą dochody, co zbliża je do projektów o charakterze rynkowym.

Ta specyfika powoduje potrzebę określenia szczególnego sposobu postępowania w stosunku do tego rodzaju projektów na wszystkich etapach ich funkcjonowania w ramach programu operacyjnego finansowanego ze środków polityki spójności. Ma to na celu zapewnienie, aby wysokość dotacji ze środków programu dla takiego projektu była ściśle dopasowana do wskazanej powyżej specyfiki: aby z jednej strony dotacja zapewniła powstanie infrastruktury odpowiadającej na ważne potrzeby mieszkańców, a z drugiej – aby nie była nadmierna w świetle dochodów, które obiekt powstały dzięki dotacji będzie przynosił.

Celowi temu służy określanie tzw. luki finansowej w projekcie, będącej podstawą dla ustalenia wysokości dotacji. Luka jest obliczana na etapie przygotowywania projektu, a następnie jej wielkość może zostać zweryfikowana, jeżeli nastąpią zmiany w stosunku do założeń przyjętych w trakcie przygotowywania wniosku o dofinansowanie.

Jednakże w przeciwieństwie do okresu 2000-2006, modyfikacji ulegają wydatki kwalifikowane, a nie stopa współfinansowania, w celu powiązania wkładu z Funduszy

z dochodami wygenerowanymi przez projekt.2 W praktyce oznacza to, że nie liczy się obecnie ‘wskaźnika samofinansowania’, w przypadku którego po przekroczeniu 25% występował ‘znaczący przychód netto’ i poziom dofinansowania danego projektu ulegał zredukowaniu zgodnie z zapisami art. 29 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1260/1999.3

W okresie 2007-2013 utrzymano metodę luki w finansowaniu, jako podstawę obliczania dotacji UE dla projektów generujących dochody, przewidując że: wydatki kwalifikowane nie mogą przekraczać bieżącej wartości kosztu inwestycji pomniejszonej o bieżącą wartość dochodu netto z inwestycji w okresie referencyjnym właściwym dla danej kategorii inwestycji

art. 55 ust. 2. rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006

Dochód generowany przez projekt (przychód netto, dochód netto)

Dla projektów, dla których istnieje możliwość oszacowania dochodu z wyprzedzeniem:

jest to różnica między wartością bieżącą Projekty generujące dochód w myśl art. 55 przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 są rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 to wszelkie projekty współfinansowane oraz wartością bieżącą kosztów z Europejskiego Funduszu Rozwoju operacyjnych, spodziewanych w trakcie Regionalnego lub Funduszu Spójności, których całkowity koszt przekracza 1 mln EUR, realizacji projektu oraz w późniejszym obejmujące inwestycję w infrastrukturę, okresie funkcjonowania. Jeżeli różnica ta korzystanie z której podlega opłatom jest dodatnia zdyskontowany przychód ponoszonym bezpośrednio przez korzystających netto należy powiększyć o zdyskontowaną oraz wszelkie projekty pociągające za sobą wartość rezydualną. sprzedaż gruntu lub budynków lub dzierżawę gruntu lub najem budynków, lub wszelkie inne Zdyskontowana wartość rezydualna odpłatne świadczenie usług, pod warunkiem, że: nie jest brana pod uwagę przy ustalaniu czy zdyskontowane przychody w rozumieniu art. projekt jest projektem generującym dochód 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) (ale po ustaleniu, że projekt generuje nr 1083/2006 przewyższają zdyskontowane koszty operacyjne (w przypadku projektu, dla dochód, wartość rezydualna powinna zostać którego można oszacować dochód uwzględniona przy obliczaniu wskaźnika luki z wyprzedzeniem) lub rzeczywiste przychody w finansowaniu, powiększając przychód generowane przez projekt w okresie do 5 lat netto (DNR)). Inaczej mówiąc, jeżeli od jego zakończenia przewyższają koszty zdyskontowane przychody w rozumieniu art. operacyjne projektu w tym okresie 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr (w przypadku projektu, dla którego nie 1083/2006 są niższe niż zdyskontowane można oszacować dochodu koszty operacyjne projekt nie stanowi z wyprzedzeniem), projektu generującego dochód, bez wsparcie nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu art. 87 TWE, w tym pomocy względu na wielkość wartości de minimis, rezydualnej. wsparcie nie jest związane z instrumentami inżynierii finansowej*) Dla projektów, dla których nie można *) w rozumieniu art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz obiektywnie oszacować dochodu Sekcji 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady z wyprzedzeniem: (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr jest to różnica pomiędzy rzeczywistymi 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego , zwanego dalej „rozporządzeniem przychodami wygenerowanym w okresie do Komisji (WE) nr 1828/2006".

2 European Commission, The New Programming Period 2007-2013: Guidance On The Methodology For Carrying Out Cost-Benefit Analysis, Working Document No. 4, 08/2006, s. 12. 3 Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Ekspertyza dotycząca metodologii obliczania znaczącego przychodu netto, maj 2005, s. 3; późniejsza zmiana wytycznych dot. kwalilfikowalności wydatków na okres 2004-2006 nakładała również obowiązek zmniejszenia dofinansowania również w przypadku projektów, gdzie wskaźnik samofinansowania mieścił się w przedziale 0-25%, czyli które generowały nieznaczny przychód netto.

5 lat po zakończeniu projektu a rzeczywistymi kosztami operacyjnymi projektu. Przy czym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w art. 55. rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, a także Wytycznych COCOF4 i stanowiskiem MRR (potwierdzonym podczas wywiadów) projekt jest kwalifikowany jako projekt niemogący oszacować swojej przychodowości, kosztów dopiero po przekonującym uzasadnieniu tzn. należy wykazać, że nie jest możliwe oszacowanie rentowności z wyprzedzeniem. Komisja Europejska określa, że dotyczy to projektów nowatorskich, innowacyjnych, dla których nie dysponujemy żadnymi danymi historycznymi.

Rodzaje projektów generujących dochód

W art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wyróżniono dwie kategorie projektów generujących dochód:

1) projekty infrastrukturalne oraz inne projekty, dla których istnieje możliwość obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem (art. 55 ust. 2). Dla tych projektów istnieją wystarczające dane oraz doświadczenie wynikające z realizacji podobnych inwestycji, umożliwiające oszacowanie dwóch głównych czynników mających wpływ na wysokość dochodów generowanych przez te projekty, tzn. wielkości popytu na dobra lub usługi dostarczane przez projekt oraz stosowanych za ich udostępnienie taryf. Zdaniem Komisji Europejskiej do tej kategorii projektów należy zdecydowana większość projektów generujących dochód objętych dofinansowaniem z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wysokość dofinansowania wspólnotowego dla tych projektów ustalana jest przy zastosowaniu metody luki w finansowaniu. Projekty te powinny zostać objęte monitorowaniem generowanego dochodu. 2) projekty, dla których nie można obiektywnie oszacować dochodu z wyprzedzeniem (art. 55 ust 3). W przypadku tej kategorii projektów, z celów projektu i założeń wnioskodawcy wynika, że projekt będzie generował przychody w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jednak ze względu na niemożność obiektywnego oszacowania przychodów i kosztów operacyjnych wnioskodawca nie jest w stanie obiektywnie oszacować dochodu z wyprzedzeniem. Projekty te należy zatem traktować jako projekty potencjalnie generujące dochód, w związku z czym muszą one zostać objęte monitorowaniem generowanego dochodu. Główną przyczyną uniemożliwiającą oszacowanie dochodu na etapie wniosku o dofinansowanie (ex ante) jest najczęściej innowacyjny charakter realizowanego projektu, pociągający za sobą brak danych bądź wcześniejszego doświadczenia z projektów podobnego rodzaju, które pozwoliłyby na wiarygodne oszacowanie popytu na dobra i usługi dostarczane przez projekt (popyt w tym przypadku generowany jest przez samą innowację). Tego typu projekty mogą wystąpić przykładowo w obszarach, o których mowa w art. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1080/2006 (tj. badania i rozwój technologiczny, innowacyjność i przedsiębiorczość). Dla tej kategorii projektów generujących dochód dofinansowanie wspólnotowe ustalane przy zastosowaniu stopy dofinansowania określonej dla danego działania (bez konieczności wyliczania luki w finansowaniu), z zastrzeżeniem, że dochód wygenerowany przez projekt w okresie do 5 lat po jego zakończeniu, spełniający przesłanki art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zostanie zwrócony przez beneficjenta do właściwej instytucji przyznającej pomoc proporcjonalnie do udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie projektu oraz proporcjonalnie do udziału współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowalnych.

4 Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych (COCOF 07/0037/03).

Przy ocenie, czy istnieje możliwość obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem stosuje się dwa kryteria:

Tabela 3. Kryteria oceny możliwości obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem. Możliwość oszacowania Taryfy Szacowany popyt dochodu Projekty art. 55 ust. 2 Jasno określona Dostępność danych i modeli, - TAK i przewidywalna polityka na których opierają się opinie taryfowa ekspertów Projekty art. 55 ust. 3 Brak danych, nowy popyt Brak danych, opinie ekspertów - NIE generowany przez podaż wysoce subiektywne

Źródło: Wytyczne MRR.

Wielkość projektu a liczenie luki

Art. 55 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przed wejściem w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 1341/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych projektów generujących dochody (rozporządzenie Rady (WE) nr 1341/2008), przewidywał konieczność monitorowania wszystkich projektów generujących dochód, natomiast w odniesieniu do projektów generujących dochód, których całkowity koszt wynosił mniej niż 200 tys. EUR, dopuszczał stosowanie proporcjonalnych metod monitorowania dochodu generowanego przez te projekty. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1341/2008 stosuje się od dnia 1 sierpnia 2006 r. Instytucje Zarządzające mogą zatem podjąć decyzję o przeprowadzeniu ponownej kalkulacji luki z uwzględnieniem brzmienia art. 55 ust. 5 wprowadzonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1341/2008 lub o pozostawieniu dotychczas obowiązującego rozwiązania w odniesieniu do wszystkich naborów (także jeszcze nie przeprowadzonych) w danym działaniu/poddziałaniu.5

Zgodnie ze stanowiskiem IZ RPO WP, prezentowanym podczas wywiadu pogłębionego, projekty złożone do momentu wejścia w życie powyższego rozporządzenia podlegają pod stare brzmienie art. 55 tzn. jeżeli miały obliczoną lukę, poziom dofinansowania wynikał z jej wysokości, natomiast projekty o wartości do 1 mln euro złożone po wejściu tego rozporządzenia były zwolnione z liczenia luki.

Całkowity koszt projektu/inwestycji to wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane, ponoszone do momentu zakończenia realizacji projektu. Całkowity koszt inwestycji powinien zawierać podatek VAT, niezależnie od tego czy przepisy krajowe przewidują możliwość jego odzyskania, czy też taka możliwości nie została przewidziana. Podatek VAT powinien być ujęty w tabeli kosztu całkowitego jako osobna kategoria. Całkowity koszt inwestycji brany jest pod uwagę przy określaniu, czy dany projekt należy do kategorii dużych projektów (zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz czy dany projekt podlega wymogom obliczania tzw. reżimowi prawnemu art. 55 ust.1-4 ww. rozporządzenia).

W celu ustalenia, czy całkowity koszt danego projektu przekracza powyższy próg, należy zastosować kurs wymiany EUR/PLN, stanowiący średnią arytmetyczną miesięcznych obrachunkowych kursów stosowanych przez Komisję Europejską z ostatnich sześciu miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o dofinansowanie (publikowane są w mediach elektronicznych:

5 Zastosowanie brzmienia art. 55 ust. 5 wprowadzonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1341/2008 wymaga spójnego podejścia i uwzględnienia również naborów trwających oraz już przeprowadzonych. Możliwość stosowania art. 55 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 1341/2008 wynika z „Revised guidance note on article 55 for ERDF and CF of Council regulation (EC) No 1083/2006: revenue-generating projects", COCOF 07/0074/09.

(http://ec.europa.eu/budget/inforeuro/index.cfm?fuseaction=currency_historique¤cy= 153&Language=en).

Projekt generujący oszczędności

Projektem generującym dochód może być również projekt generujący oszczędności (ale pod warunkiem wystąpienia przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006) np. w przypadku termomodernizacji lub modernizacji. Ich realizacja może spowodować oszczędność kosztów operacyjnych w stosunku do scenariusza bez projektu. Oszczędność kosztów operacyjnych powinna zostać uwzględniona w analizie luki w finansowaniu, chyba że nastąpi równoważne zmniejszenie środków dotychczas otrzymywanych od podmiotów publicznych, np. dotacji na działalność operacyjną. Oszczędność kosztów może zostać pominięta, jeżeli beneficjent przedstawi szczegółowy mechanizm ustalania wysokości otrzymywanej dotacji, zgodnie z którym korzyści wynikające z oszczędności kosztów operacyjnych będą równe co do wartości obniżeniu kwoty dotacji dla danego podmiotu. Przy obliczaniu luki w finansowaniu można pominąć tylko oszczędności kosztów operacyjnych do wysokości kwoty obniżenia dotacji. Dla projektów, które nie generują przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, samo wystąpienie oszczędności kosztów operacyjnych nie jest czynnikiem, który przesądza o konieczności zastosowania metody luki w finansowaniu.6

Wątpliwości w przypadku projektów edukacyjnych i zdrowotnych

Zgodnie z Wytycznymi MRR w przypadku wątpliwości czy dane przepływy pieniężne generowane przez projekt, o charakterze opłaty za korzystanie z wytworzonych w ramach projektu dóbr lub świadczonych usług stanowią przychód w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 należy w pierwszej kolejności zbadać występowanie przesłanki „wnoszenia opłaty przez bezpośredniego korzystającego". Wytyczne sugerują, że opłaty które nie pochodzą z opłat ponoszonych bezpośrednio przez korzystających nie stanowią przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Pojawia się tu jednak pewna wątpliwość. Z jednej strony w projektach termomodernizacyjnych lub modernizacyjnych powstałe oszczędności obniżają lukę finansową, co jest zgodne z ogólnym podejściem, żeby projekt miał wystarczające zasoby finansowe na jego realizację, ale żeby uniknąć przyznania nienależnych korzyści odbiorcy pomocy (czyli finansowania projektu w wysokości wyższej niż jest to konieczne).

Z drugiej strony mamy projekty edukacyjne lub zdrowotne, które nie są projektami generującymi dochód, bowiem użytkownicy infrastruktury nie dokonują bezpośrednio opłat na rzecz beneficjenta. A przecież w tych przypadkach instytucja otrzymuje środki np. z NFZ, czy ministerstwa, które są powiązane z liczbą korzystających (pieniądze ‘idą’ za korzystającym, a więc za każdego korzystającego lub za każdą usługę świadczoną korzystającemu podmiot otrzymuje wynagrodzenie, choć nie bezpośrednio z kieszeni korzystającego). Inaczej mówiąc, jeżeli w wyniku realizacji projektu, zwiększy się liczba pacjentów lub uczniów, beneficjent otrzyma wyższą subwencję lub wyższy kontrakt z NFZ. Czy zatem nie są to projekty generujące dochód i czy nie należy oczekiwać wyliczania luki finansowej i poziomu dofinansowania w takich projektach? Takie podejście jest korzystne dla beneficjentów, ale może powodować osiąganie przez beneficjentów korzyści przekraczających koszty operacyjne. Stanowisko MRR w tej kwestii jest jednak sztywne i wynika z dosłownego interpretowania zapisów art. 55, co oczywiście jest poprawne, ale wątpliwości pozostają:

6 Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód, dokument z dnia 27 września 2011 roku, s.

[…] interpretacja ministerstwa w tym zakresie została oparta stricte na zapisach obowiązującego rozporządzenia, które definiuje strumień przychodów jako strumień wytworzony z opłat ponoszonych przez bezpośrednich korzystających z usługi. W związku z tym, w przypadku np. NFZ nie mamy przychodu od pacjenta, tylko mamy wpływ z ubezpieczenia.

wywiad indywidualny z przedstawicielem MRR

Dalszą niekonsekwencją jest nie branie pod uwagę tej części przychodów, która nie dotyczy opłat bezpośrednio ponoszonych przez użytkowników, do analiz brane są wszystkie koszty operacyjne projektu bez względu na ich źródło. A powinny być brane pod uwagę wyłącznie te koszty, które dotyczą uzyskania przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Ponieważ jednak takie podejście jest akceptowane przez MRR (co potwierdził w wywiadzie jego przedstawiciel), a przynosi korzyści beneficjentom, można pozostawić je w takim brzmieniu. Tym bardziej, że i tak liczenie luki finansowej przysparza wielu kłopotów, a branie wybranych kosztów operacyjnych (służących uzyskaniu przychodów z art. 55) jeszcze w większym stopniu skomplikowałoby wyliczenia i ich weryfikację.

Analiza wyliczeń luki finansowej

Obecnie każdy zdyskontowany przychód przekraczający powstałe w projekcie zdyskontowane koszty operacyjne, powiększone o zdyskontowaną wartość rezydualną (‘przychód netto’) obniża zdyskontowany pierwotny koszt inwestycji. Chodzi tu zatem o określenie luki finansowej.

W przypadku, gdy nie wszystkie koszty projektu są kwalifikowane do współfinansowania, dochód Luka finansowa – ta część netto zostaje przyporządkowany pro rata do zdyskontowanego kosztu pierwotnej kwalifikowanych i niekwalifikowanych części inwestycji, która nie jest pokryta kosztu inwestycji [art. 55 rozporządzenia Rady zdyskontowanym dochodem netto (WE) nr 1083/2006]. z projektu.

Przedmiotem badania było właśnie funkcjonowanie tej koncepcji w systemie realizacji RPO WP, przy uwzględnieniu kluczowych obszarów tematycznych zasygnalizowanych poniżej.

Metodologia wyliczania luki finansowej jest ogólnie znana i teoretycznie nie jest trudna do zastosowania. Składa się ona z trzech kroków, co przedstawia poniższa ramka:

Krok 1. Ustalenie wielkości ‘luki finansowej’ (R):

gdzie: max(EE) oznacza maksymalne kwalifikowane wydatki = DIC – DNR (Art. 55 ust. 2 rozp. 1083/06) DIC oznacza zdyskontowane koszty inwestycyjne (w tym nakłady odtworzeniowe, ale bez rezerw) DNR oznacza zdyskontowany przychód netto = zdyskontowane dochody – zdyskontowane koszty operacyjne + zdyskontowana wartość rezydualna. Należy pamiętać, że przy wyliczaniu luki finansowej muszą być brane pod uwagę jedynie rzeczywiste przepływy środków pieniężnych (a więc bez amortyzacji, rezerw itp.).W kosztach operacyjnych należy uwzględnić podatki dochodowe i inne podatki bezpośrednie (jeżeli stanowią rzeczywisty wydatek beneficjenta/operatora). Koszty kapitałowe, tj. odsetki od zaciągniętych kredytów nie są uwzględniane w analizie luki w finansowaniu.

Należy pamiętać, że przy wyliczaniu luki finansowej muszą być brane pod uwagę jedynie rzeczywiste przepływy środków pieniężnych, a więc takie które odpowiadają rzeczywistym wydatkom pieniężnym. Zatem, mimo, iż pewne pozycje występują w sprawozdaniach finansowych, to jednak do obliczania luki finansowej należy je odjąć. Chodzi tutaj o: amortyzację i wszelkie zmniejszenia (spadek) wartości środków trwałych, rezerwy na nieprzewidziane wydatki (w tym tę, która została wydzielona w harmonogramie), bowiem ich poniesienie (wystąpienie rzeczywistych przepływów) obarczone jest wysokim ryzykiem.

Do wyliczeń ‘luki’ nie możemy brać również podatków pośrednich, w tym podatku VAT, chyba że jest on kosztem kwalifikowanym dla projektodawcy.

Krok 2. Ustalenie „kwoty decyzji” (DA), czyli kwoty, do jakiej ma zastosowanie wskaźnik współfinansowania dla danej osi priorytetowej (art. 41 ust. 2 rozp. 1083/06):

gdzie: EC oznacza wydatki kwalifikowane (niezdyskontowane)

Krok 3. Obliczenie wielkości (maksymalnej) dotacji UE:

gdzie: max(CRpa) oznacza maksymalną wielkość współfinansowania przewidzianą dla osi priorytetowej w decyzji Komisji o przyjęciu programu operacyjnego (art. 53 ust. 6).

Źródło: European Commission, The New Programming Period 2007-2013: Guidance On The Methodology For Carrying Out Cost-Benefit Analysis, Working Document No. 4, 08/2006, s. 13.

Problemem jest jednak poprawne rozumienie istoty wyliczeń, co pozwoli na lepsze zarządzanie jej wielkością (np. nie zmniejszanie jej po obniżeniu nakładów itp.), a także nie popełnianie błędów przy obliczeniach. Spójrzmy zatem, jak należy interpretować lukę finansową:

Rysunek 5. Interpretacja luki finansowej. Źródło: opracowanie własne.

Zatem można powiedzieć, że podczas przekazywania dofinansowania projektu musi być zachowana równowaga finansowa:

Rysunek 6. Badanie równowagi finansowej w projektach. Źródło: opracowanie własne.

Taka jest istota badania luki finansowej w projektach. Dlatego trzeba rozumieć zasady postępowania podczas wyliczania poziomu dofinansowania. Powyższe trzy kroki postępowania przy wyliczaniu wielkości luki finansowej można zobrazować w bardzo prosty sposób:

Rysunek 7. Metodologia wyliczania luki finansowej. Źródło: opracowanie własne.

Ponieważ luka finansowa oznacza tę część zdyskontowanego kosztu pierwotnej inwestycji, która nie jest pokryta zdyskontowanym dochodem netto z projektu – należy pamiętać o kilku podstawowych zasadach:

dochód netto jest różnicą pomiędzy przychodami oraz wartością rezydualną a kosztami operacyjnymi (bez amortyzacji), poziom dofinansowania jest obniżany wyłącznie w przypadku wystąpienia dochodu, nie przychodu, poziom dofinansowania wyliczany jest dla projektu, a nie dla całego przedsięwzięcia, przy obliczaniu luki finansowej zawsze uwzględniamy wartość rezydualną.

Ważną kwestią zarówno dla beneficjentów, jak i członków komisji konkursowych weryfikujących wyliczenia luki jest warunek, jaki musi być spełniony, aby luka wyniosła 100%, czyli aby projekt uzyskał maksymalne dofinansowanie:

Projekt uzyska maksymalne Powyższa zasada ma zastosowanie również do dofinansowanie, kiedy dochód netto pytania, jakie zmiany w projektach generujących wyniesie ZERO, a więc kiedy dochód determinują konieczność ponownej przychody z wartością rezydualną kalkulacji luki w finansowaniu oraz co zrobić, aby będą równe lub niższe kosztom poziom luki był na tym samym poziomie mimo np. operacyjnym (bez amortyzacji). wystąpienia oszczędności poprzetargowych. Jedną z takich możliwości jest zaplanowanie wysokich nakładów odtworzeniowych w okresie referencyjnym. Taki sposób wykorzystują beneficjenci RPO WP, o czym piszemy w dalszej części raportu.

3.1.2. Monitorowanie kosztów kwalifikowalnych (EC) oraz dochodów w przypadku projektów generujących dochód

Zgodnie z rozdz. 11 Wytycznych MRR, Instytucja Zarządzająca powinna zapewnić odpowiednie procedury monitorowania dochodów generowanych przez projekty spełniające kryteria art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Procedury monitorowania powinny umożliwić również identyfikację projektów, które na podstawie analizy ex-ante nie zostały uznane za projekty generujące dochód, a w których mogą wystąpić nowe źródła przychodów lub może nastąpić zmiana polityki taryfowej, co będzie skutkować koniecznością obliczenia luki w finansowaniu i ewentualnym zwrotem części dofinansowania z funduszy UE.

Instytucja Zarządzająca może ustanowić procedurę monitorowania kosztów kwalifikowalnych w ww. projektach.

Procedury monitorowania dochodów powinny obejmować okres do przedłożenia do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu.

Procedury monitorowania dochodów powinny zostać zróżnicowane w zależności od kategorii projektów generujących dochód tzn.:

kategorii projektów, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 - dla których dochód został oszacowany przez beneficjenta ex ante na etapie wniosku o dofinansowanie, kategorii projektów, o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, dla których nie można było oszacować dochodów z wyprzedzeniem.

Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006

Procedury monitorowania dochodu generowanego przez projekty, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 powinny dostarczać informacji na temat następujących aspektów:

czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie, zwanej dalej „analizą ex ante", przy obliczaniu luki w finansowaniu, a które spełniają przesłanki przychodów, o których mowa w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły istotne zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej.

Przykładowo, przyjęte przez Instytucję Zarządzającą procedury mogą polegać m.in. na monitorowaniu tych aspektów przez Instytucję Zarządzającą w ramach kontroli trwałości projektu oraz na zobowiązaniu beneficjenta w umowie o dofinansowanie do informowania Instytucji Zarządzającej o wystąpieniu sytuacji, o których mowa wyżej.

W przypadku wystąpienia przynajmniej jednej sytuacji, o której mowa powyżej, Instytucja Zarządzająca powinna zobowiązać beneficjenta do przeprowadzenia ponownej kalkulacji luki w finansowaniu. Analizując przepływy pieniężne na potrzeby metodologii luki w finansowaniu należy zastąpić prognozowane wcześniej wartości wartościami rzeczywistymi, dla tych lat okresu odniesienia, dla których jest to już możliwe. Dla pozostałego okresu należy natomiast zaktualizować szacowane wartości, uwzględniając nowe źródła przychodów i/lub istotnie zmienioną politykę taryfową. Wszystkie pozycje w ramach analizy powinny zostać zdyskontowane na ten sam rok bazowy, dla którego przeprowadzona została analiza ex ante.

Wytyczne nie precyzują, kiedy powinny zostać dokonane te wyliczenia, czy w każdym Jeżeli wskaźnik luki w finansowaniu ex ante roku, kiedy zaistnieje jedna z przesłanek, czy na koniec okresu trwałości. Drugie jest wyższy od nowego wskaźnika luki rozwiązanie jest bardziej korzystne dla w finansowaniu, konieczny będzie zwrot beneficjentów, bowiem powoduje, że pod dofinansowania przez beneficjenta uwagę brane są wszystkie pięć lat, a więc nie w wysokości odpowiadającej różnicy mają znaczenia wahania przychodów w pomiędzy wysokością dotacji UE obliczoną ex poszczególnych latach (może się zdarzyć, że ante a nowym poziomem dotacji UE jednego roku przychody będą dużo wyższe obliczonym przy uwzględnieniu okoliczności niż planowano ex ante, drugiego roku – będą wynikających z monitorowania. Stosowne dużo niższe). postanowienia powinny być przewidziane w umowie o dofinansowanie.

R ex ante – R1 0

Jeżeli TAK – konieczność zwrotu w wysokości: Jeżeli NIE – nie ma konieczność zwrotu

Zwrot dot = Dotacja UE ex ante – Dotacja UE1

Rex ante wskaźnik luki w finansowaniu obliczony w ramach analizy ex ante na etapie składania wniosku o dofinansowanie R1 nowy wskaźnik luki w finansowaniu obliczony w wyniku monitorowania dochodu generowanego przez projekt

Instytucja Zarządzająca powinna informować Instytucję Certyfikującą o zwrotach dofinansowania, dokonanych zgodnie z pkt 4, oraz uwzględnić je przy sporządzaniu deklaracji wydatków i wniosków o płatność przesyłanych do instytucji certyfikującej, zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do Komisji Europejskiej w Programach Operacyjnych w ramach NSRO na lata 2007-2013.

Podsumowując, należy jednoznacznie podkreślić, iż zwrot dofinansowania przez beneficjenta wynikający z monitorowania dochodu generowanego przez projekt powinien mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą wystąpienia innych lub nowych źródeł przychodów, które nie zostały uwzględnione w analizie ex ante lub wystąpienia istotnych zmian w polityce taryfowej, które jednocześnie powodują, iż wskaźnik luki w finansowaniu obliczony ex ante (na etapie wniosku o dofinansowanie) jest wyższy od nowego wskaźnika luki w finansowaniu obliczonego przy uwzględnieniu tych okoliczności. Inne aspekty, takie jak stwierdzone różnice pomiędzy faktycznym a oszacowanym ex ante z należytą starannością popytem na dobra i usługi dostarczane przez projekt lub zmiany innych zewnętrznych czynników ekonomicznych, np. znaczący wzrost cen w gospodarce, którego nie można było przewidzieć na etapie analizy ex ante nie powinny być traktowane jako przesłanki do żądania zwrotu części dofinansowania od beneficjenta, z zastrzeżeniem projektów spełniających przesłanki art. 55 ust. 3. Tym niemniej, jeżeli zostanie wykazane, iż beneficjent celowo niedoszacował Powyższy zapis jest korzystny dla beneficjentów, dochodu generowanego przez projekt w celu ale nie jest precyzyjny. W jaki sposób stwierdzić, zmaksymalizowania dotacji UE lub celowo czy popyt został oszacowany z należytą przeszacował koszty inwestycyjne projektu, staranności, czy np. wzrostu cen nie dało się przypadek taki będzie stanowić nieprawidłowość, do przewidzieć, a z drugiej strony, czy beneficjent której zastosowanie będą miały art. 98 i 99 celowo niedoszacowań dochodu lub przeszacował koszty inwestycyjne? Konsekwencje takich rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. działań są dla beneficjenta bardzo dotkliwe (nieprawidłowości). 28

Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006

Przyjęte przez Instytucję Zarządzającą procedury powinny zapewniać Instytucji Zarządzającej informacje dotyczące przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, generowanych przez projekty po zakończeniu ich realizacji.

Przykładowo, procedury te mogą polegać na zobowiązaniu beneficjenta w umowie o dofinansowanie do systematycznego przedkładania w okresie pięciu lat od zakończenia projektu (nie później jednak niż przed przedłożeniem do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu) informacji na temat przychodów generowanych przez projekt, w podziale na poszczególne źródła ich pochodzenia, wraz ze wskazaniem kosztów operacyjnych związanych z funkcjonowaniem projektu, jak również monitorowaniu tych kwestii w ramach kontroli trwałości projektu.

W oparciu o informacje uzyskane z prowadzonego monitorowania Instytucja Zarządzająca powinna sprawdzać, czy projekt generuje dochód w myśl art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tzn. czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty operacyjne funkcjonowania inwestycji.

Wszystkie dochody, o których mowa wyżej, stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą w okresie do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu (nie później jednak niż przed przedłożeniem do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu) powinny zostać zwrócone przez beneficjenta w wysokości proporcjonalnej do udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie inwestycji na realizację projektu oraz proporcjonalnej do udziału współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowalnych – stosowne postanowienia przewidujące powyższą możliwość muszą zostać uwzględnione w umowie o dofinansowanie.

Instytucja Zarządzająca powinna Takie wyliczenie dochodów w ciągu jedynie pięciu lat powoduje, że w dalszym okresie beneficjent informować Instytucję Certyfikującą może uzyskiwać dowolnie wysokie dochody. Stoi to o stwierdzonych dochodach w jawnej sprzeczności wobec traktowania generowanych przez projekty oraz beneficjentów, którzy mają możliwość przewidzenia uwzględnić je przy sporządzaniu wysokość przychodów (liczyli lukę finansową ex deklaracji wydatków i wniosków ante) – oni muszą obniżać dofinansowanie o płatność przesyłanych do Instytucji o hipotetyczne dochody, które powstaną w szóstym Certyfikującej, zgodnie z Wytycznymi roku i później. Dlatego beneficjenci, którzy nie mają Ministra Rozwoju Regionalnego możliwości wyliczenia luki finansowej, powinni na w zakresie warunków certyfikacji oraz koniec piątego roku brać pod uwagę faktyczne dochody powstałe w trakcie tego okresu i wyliczać przygotowania prognoz wniosków hipotetyczne dochody, które powstaną w okresie po o płatność do Komisji Europejskiej piątym roku. Z drugiej strony takie podejście ma na w Programach Operacyjnych w ramach celu premiowanie beneficjentów realizujących NSRO na lata 2007-2013. projekty innowacyjne, nowatorskie.

Instytucja Certyfikująca na podstawie informacji uzyskanych od Instytucji Zarządzającej dokonuje stosownego odliczenia dochodów generowanych przez projekty od wydatków kwalifikowalnych zadeklarowanych Komisji Europejskiej nie później niż w dniu częściowego lub końcowego zamknięcia programu operacyjnego. Wniosek o płatność salda końcowego powinien zostać odpowiednio skorygowany.

Monitorowanie kosztów kwalifikowalnych (EC) w przypadku projektów generujących dochód

Procedury monitorowania kosztów kwalifikowalnych w projektach, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, powinny dostarczać informacji na temat tego, czy w ramach projektu zmniejszyły się koszty kwalifikowalne.

W przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa wyżej, Instytucja Zarządzająca może zobowiązać beneficjenta do ponownego obliczenia wysokości dofinansowania zgodnie ze wzorem:

Dotacja UE = EC * R * Max CRpa

gdzie: EC aktualna wartość kosztów kwalifikowalnych projektu R wskaźnik luki finansowej obliczony w ramach analizy ex ante na etapie składania wniosku o dofinansowanie Max CRpa maksymalna wielkość współfinansowania określona dla osi priorytetowej w decyzji Komisji przyjmującej program (art. 53 ust. 6) .

Przyjmując procedurę monitorowania kosztów kwalifikowalnych w projekcie Instytucja Zarządzająca może określić poziom zmiany kosztów w projekcie, którego przekroczenie będzie przesłanką do zmiany poziomu dofinansowania w projekcie zgodnie z powyższym wzorem.

W systemie monitorowania kosztów kwalifikowalnych Instytucja Zarządzająca powinna określić termin, w którym należy dokonać sprawdzenia należnej kwoty dofinansowania. Termin ten może być warunkowany osiągnięciem określonej wartości kosztów kwalifikowalnych w umowach zawartych przez beneficjenta z wykonawcami w stosunku do wartości kosztów kwalifikowalnych określonych w umowie o dofinansowanie.

Mając na uwadze, iż sprawdzenie należnej kwoty dofinansowania może mieć miejsce przed ostatecznym rozliczeniem umów zawartych z wykonawcami, Instytucja Zarządzająca może określić poziom rezerwy na nieprzewidziane wydatki, które mogą wystąpić przed ostatecznym rozliczeniem projektu.

Szczegółowe zasady i tryb aktualizacji kwoty dofinansowania w projekcie powinny zostać uregulowane w umowie o dofinansowanie.

Jeżeli oprócz zmiany kosztów kwalifikowanych pojawią się również inne lub nowe źródła przychodów lub zmianie ulegną taryfy, do określenia nowej wysokości dofinansowania będą miały zastosowanie mechanizmy opisane wcześniej.

Warto tu jednak przeanalizować zapisy Wytycznych MRR. Takie Mechanizm ponownego obliczenia wysokości dofinansowania zawarty w Wytycznych MRR jest podejście jest bardzo wygodne dużym ułatwieniem, ale powoduje ryzyko przekazania zarówno dla beneficjentów, jak i dla zbyt wysokiej dotacji w projektach, w których IZ, niemniej jednak wiąże się z nim beneficjent celowo zawyżył wielkość nakładów pewne zagrożenie. Otóż w łatwy inwestycyjnych i osiąga dodatni dochód netto. sposób beneficjent może uzyskać dotację w nadmiernej wysokości. Wystarczy, że zaplanuje dwa razy większe nakłady inwestycyjne niż faktycznie one wyniosą. Wówczas, zgodnie z prawem, po przeprowadzonych przetargach zmniejszy wielkość dotacji, ale – na etapie przyznawania pomocy uzyska wyższy % dofinansowania. Pokazuje to poniższy przykład:

Tabela 4. Przykład możliwości uzyskania dotacji w nadmiernej wysokości. Lp. Wskaźnik Prawdziwa Zwiększona wartość dwukrotnie inwestycji wartość inwestycji 1 DIC 6 000 000 12 000 000 2 DNR 1 000 000 1 000 000 3 Max EE 5 000 000 11 000 000 4 Luka 83,33% 91,67% 5 EC 6 000 000 12 000 000 6 DA 4 999 800 11 000 400 7 Max CRpa 70% 70% 8 Dotacja UE 3 499 860 7 700 280 9 Poziom dofinansowania 58,33% 64,17% 10 Różnica w poziomie dofinansowania 5,84% Nd 11 Wartość, o jaką zwiększy się poziom dofinansowania w wyniku tego działania 350 280 Nd

Źródło: jedno z analizowanych studiów wykonalności.

Powyższy przykład pokazuje, że zwiększając dwukrotnie wartość inwestycji, mimo działania mechanizmu ponownego obliczania wysokości dofinansowania opisanego w Wytycznych MRR, można zwiększyć wielkość dotacji o setki tysięcy złotych. Warunek jest oczywiście jeden – w projekcie musi wystąpić dodatni DNR i im większy DNR tym potencjalnie większe możliwości nieuprawnionego zwiększania dotacji.

Kluczową kwestią jest zatem:

ex-ante: weryfikowanie poprawności przedstawionych nakładów inwestycyjnych w załącznikach do wniosku, ex-post: weryfikowanie wielkości nakładów zrealizowanego projektu w stosunku do planowanych nakładów we wniosku o dofinansowanie i żądanie wyjaśnień w przypadku zbyt wysokich rozbieżności.

Taką analizę przeprowadzimy w dalszej części raportu dla projektów generujących dochód w RPO WP.

Ocena przejrzystości i czytelności wytycznych przez użytkowników

Ocena Wytycznych MRR została dokonana przez przedstawicieli IZ RPO WP, członków komisji konkursowych oraz beneficjentów. Przedstawiciele IZ RPO WP wyrażają się pozytywnie o wytycznych, a poziom ich ogólności określają jako odpowiedni:

[…] mój osobisty odbiór to wytyczne są dla mnie przyjemne, mówię o tych „styczniowych” [ostatnia modyfikacja wytycznych – przyp. aut.]. Te wcześniejsze mogły rodzić dużo wątpliwości, bo one były trochę niedopracowane […] każdy inaczej interpretował ich zapisy […] Te styczniowe były już lepiej dopracowane i mogły dawać takie narzędzie, które faktycznie pomagały. Jeżeli chodzi o analizę luki, ona jest bardzo precyzyjnie określona, wynika z wytycznych Komisji, więc nie można było nic innego zrobić jak tylko przełożyć konkretne kroki, jakie należy poprowadzić, żeby do tego wyliczenia końcowego dojść. Przy czym ważne było określenie, co bierzemy pod uwagę jako koszty operacyjne, jakie przychody, z mojego punktu widzenia było istotne, żeby wytyczne były precyzyjnie określone i to w tych „styczniowych” już zostało dopracowane.

wywiad indywidualny z przedstawicielem IZ RPO WP

Wytyczne MRR są wystarczająco przejrzyste również dla członków komisji konkursowych – podczas oceny wniosków o dofinansowanie nie mieli oni problemów z interpretacją zapisów Wytycznych.

Jeżeli chodzi o beneficjentów, połowa z nich podczas badania CAWI zadeklarowała, że wytyczne MRR w zakresie obliczania i monitorowania dochodu w projekcie są dla nich przejrzyste. Odpowiedź taką wskazało 24 z 46 respondentów. Tylko dwóch beneficjentów wytyczne określiło jako raczej nieprzejrzyste i również dwóch – jako ani przejrzyste, ani nieprzejrzyste.

Te cztery osoby określiły wytyczne jako skomplikowane, a stosowaną terminologię i sposób wyliczenia luki finansowej – jako nieczytelny. Dla nich wytyczne są napisane językiem dla osób zawodowo zajmujących się zagadnieniami ekonomicznymi, natomiast projekty infrastrukturalne przygotowują w większości osoby z przygotowaniem inżynierskim.

0 2 2 19 5 18

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 respondentów

W ogóle nieprzejrzyste Raczej nieprzejrzyste Ani przejrzyste, ani nieprzejrzyste Raczej przejrzyste Bardzo przejrzyste Beneficjent nie wie lub nie ma zdania

Wykres 1. Ocena przejrzystości założeń wytycznych MRR w zakresie obliczania i monitorowania dochodu w projekcie Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=46].

Warto zauważyć, że co trzeci beneficjent nie wie lub nie ma zdania odnośnie tych wytycznych, co Według użytkowników Wytycznych MRR może oznaczać, że ich nie zna w zakresie (przedstawicieli IZ RPO WP, członków komisji monitorowania dochodu. Przyczyny takiego konkursowych, beneficjentów) są one przejrzyste stanu mogą być różne, ale najbardziej i czytelne. Zatem poziom ogólności proponowany prawdopodobny jest brak potrzeby korzystania przez Wytyczne okazał się odpowiedni do potrzeb. z wytycznych w tej kwestii. Być może beneficjenci zakończyli projekty bardzo niedawno i nie musieli jeszcze sprawozdawać ewentualnego dochodu. Z drugiej strony takie wyniki sugerują, że beneficjenci nie są zobowiązani do zapoznawania się z Wytycznymi MRR przez IZ RPO WP. Chociaż wytyczne do studiów wykonalności w jasny sposób odwołują się do Wytycznych MRR, szczególnie w kwestii szacowania dochodu.

***

Powyższa analiza pokazuje, że duży poziom ogólności Wytycznych, wykazany wyżej, nie jest problemem dla osób wykorzystujących ich zapisy w pracy codziennej. Zamierzeniem MRR było pozostawienie dużej swobody Instytucjom Zarządzającym w kreowaniu szczegółowych procedur związanych z wdrażaniem zapisów Wytycznych. Z uwagi na różne warunki, różne okoliczności, które panują w poszczególnych sektorach, czy regionach, Instytucje Zarządzające będą najlepiej wiedzieć, jakie działania i kiedy podejmowane będą najbardziej adekwatne do możliwości systemu i beneficjentów. Takie stanowisko zaprezentował przedstawiciel MRR podczas wywiadu indywidualnego:

Na poziomie wytycznych nie przesądzono tych okoliczności i warunków [uszczegóławiających – przyp. aut.], ponieważ przyjęto, żeby decyzje o tym, w jaki sposób kształtować warunki beneficjenta powierzyć instytucji zarządzającej, która za dany sektor odpowiada. Za takim podejściem przemawiało przede wszystkim nasze doświadczenie dotyczące różnych uwarunkowań w zakresie realizacji projektów […], które funkcjonują nawet w ramach jednego programu operacyjnego [takiego jak POIiŚ – przyp. aut.]. Nie chcieliśmy przesądzać zapisów w wytycznych zarówno w odniesieniu do okoliczności, które są wywołane przez wystąpienie tzw. przesłanek przychodowych czyli tych, które są opisane w rozdziale 11.1, jak i przesłanek kosztowych, które są w rozdziale 11.3. Oddaliśmy to w ręce instytucji zarządzającej, przyjmując założenie, że one realizują cele związane z wdrażaniem programu i powinny ten system samodzielnie ukształtować. wywiad indywidualny z przedstawicielem MRR

Zmiana wytycznych MRR

Najważniejsze zmiany Wytycznych w wersji z 27 września 2011 roku dotyczące przedmiotu badania (wobec poprzednich wersji) to:

Instytucje Zarządzające będą mogły wybrać, czy stosują art. 55 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 1341/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r., czy też brzmienie tego przepisu obowiązujące po dniu wejścia w życie powołanego rozporządzenia. Decyzja o stosowaniu jednego z rozwiązań musi zostać wprowadzona w odniesieniu do wszystkich naborów, także trwających i zakończonych, w ramach całego działania lub poddziałania (s. 12-13). Skrócono okres monitorowania dochodów w projektach do momentu przedłożenia do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu. Zmiana wynika z nowego brzmienia art. 55 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (s. 41-44). Usunięto mechanizm elastyczności 10% w odniesieniu do przesłanek przychodowych (inne lub nowe źródła przychodów, istotna zmiana w polityce taryfowej). Zgodnie z dotychczas obowiązującymi wytycznymi COCOF w sprawie art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006: projekty generujące dochód z dnia 18 czerwca 2008 r. mechanizm ten miał zastosowanie do trzyletniego okresu po przedłożeniu do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu. W związku ze zmianą art. 55 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zgodnie z którym państwa członkowskie nie zwracają wygenerowanego dochodu do budżetu Unii Europejskiej po przedłożeniu dokumentów zamknięcia programu, mechanizm elastyczności nie będzie miał obecnie zastosowania. Rozwiązanie takie jest zgodne ze zmienionymi wytycznymi COCOF w sprawie art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006: projekty generujące dochód z dnia 30 listopada 2010 r. Zgodnie z nowym brzmieniem wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek przychodowych konieczny będzie zwrot dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością dotacji UE obliczoną ex ante, a nowym poziomem dotacji UE, jeżeli wskaźnik luki w finansowaniu ex ante jest wyższy od nowego wskaźnika luki w finansowaniu (s. 42-43). Rodzi to konieczność odpowiedniego dostosowania funkcjonowania systemu realizacji programu. Kwestię tę wzięto pod uwagę w trakcie badania, co zostało odzwierciedlone w jednym z proponowanych dodatkowych pytań badawczych. Dodano nowy podrozdział (11.3) dotyczący monitorowania kosztów w przypadku projektów generujących dochód. Zmiana ta wynika ze zmodyfikowanych wytycznych w sprawie art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006: projekty generujące dochód z dnia 30 listopada 2010 r., w których Komisja Europejska zachęca instytucje zarządzające do wzięcia pod uwagę zmniejszenia kosztów w projekcie i ewentualną zmianę poziomu dofinansowania (s. 45). Wystąpienie zmiany kosztów nie będzie pociągało za sobą obowiązku przeliczenia luki w finansowaniu (jak w przypadku

przesłanek przychodowych), lecz spowoduje obliczenie nowej wysokości dofinansowania z uwzględnieniem nowych kosztów kwalifikowanych i dotychczasowego poziomu wskaźnika luki w finansowaniu (s. 44-45).

Przyszłość luki finansowej

Stanowisko Komisji Europejskiej, przekazane przez przedstawiciela MRR, dotyczące luki finansowej w kolejnym okresie programowania, staje się coraz bardziej wykrystalizowane, aczkolwiek nadal toczą się w tym zakresie negocjacje. Również MRR wypowiada się na forum wspólnotowym w podobnym tonie.

Trudność funkcjonowania systemu monitorowania projektów generujących dochód nie wynika tylko z faktu monitorowania przychodów, kosztów itd., ale przede wszystkim wynika konieczności wyliczania luki finansowej w oparciu o przyszłe przepływy.

Ta główna słabość luki finansowej wyliczanej w taki sposób została dostrzeżona przez KE. Dlatego w nowej perspektywie finansowej przewiduje się dla części sektorów, w których występuje duża podaż projektów (ilościowo i wartościowo) wpadających w reżim luki, rezygnację z kalkulowania luki w drodze analizy finansowej.

Planuje się przyjęcie stałego poziomu luki Projekt rozporządzenia na przyszły okres przewiduje (flat rate) w projektach – adekwatnego do uwzględnienie dochodów w projekcie przy pomocy uwarunkowań danego sektora, który byłby dwóch metod: flat rate i luki finansowej. odgórnie przyjęty przez KE. To oznacza, że w dużej mierze cała niepewność związana z wyliczaniem luki zostanie zminimalizowana. Dzięki przyjęciu takiego rozwiązania również wszystkie problemy związane z koniecznością kształtowania systemu monitorowania, powtórnego szacowania luki, powinny zniknąć.

Z wywiadu pogłębionego z przedstawicielem MRR wynika, że na obecnym etapie prac nad rozporządzeniem, przewidziano obie metody uwzględniania dochodu w projektach: lukę finansową oraz przyjęcie stałego poziomu dofinansowania. Na chwilę obecną nie wiadomo, w jaki sposób będzie następował i do kogo należał wybór metody.

3.2. Analiza systemu realizacji RPO WP

Analiza systemów realizacji projektów generujących dochód (zarówno RPO WP, Pytania badawcze do rozdziału: jak i w ramach benchamarkingu) wykazała, że są one do siebie podobne Czy system realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód został trafnie skonstruowany? Czy odpowiada on potrzebom i bazują na rozporządzeniu Rady (WE) związanym z wdrażaniem tego typu projektów? nr 1083/06, Wytycznych COCOF oraz Wytycznych MRR. Z jednej strony nie są Czy system realizacji RPO WP jest spójny z wymogami dokumentów wspólnotowych i krajowych w zakresie projektów generujących one jeszcze rozwinięte i dopracowane, a z dochód? drugiej nie zawierają żadnych dobrych praktyk, które można by było przenieść na Czy funkcjonujące w ramach RPO WP procedury systemowe grunt RPO WP. gwarantują skuteczne monitorowanie dochodów generowanych przez projekty spełniające kryteria art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006? Czy przyjęte rozwiązania w zakresie kontroli Analiza wykazała, że system realizacji trwałości projektów są wystarczające? RPO WP dotyczący projektów generujących dochód składa się jedynie z trzech elementów:

wytycznych do przygotowania dokumentacji projektowej, zapisów umowy o dofinansowanie projektów (zapisy umowy oraz załącznik nr 3), procedur kontroli na miejscu zawartych w Instrukcji Wykonawczej.

W tych dokumentach zapisane są procedury, zgodnie z którymi beneficjenci są zobowiązani do monitorowania dochodu i ewentualnego zwrotu nadwyżek.

3.2.1. Analiza wytycznych do przygotowania dokumentacji projektowej

Kwestię analizy luki finansowej w momencie przygotowywania dokumentacji projektowej poruszają wyłącznie wytyczne do opracowania studiów wykonalności projektów zgłaszanych do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 (dalej: SW). We wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawca jest zobowiązany jedynie do zaprezentowania wyników analizy przeprowadzonej w wytycznych do SW.

Dlatego analizie poddano wszystkie wytyczne do SW. Wytyczne te opisują szczegółowo kwestie obliczania dochodów netto generowanych przez projekt i obliczanie luki w finansowaniu (por. rozdz. 8.7. Dochody netto generowane przez projekt – obliczanie luki w finansowaniu). Wytyczne do SW dosyć wiernie odnoszą się do Wytycznych MRR i wskazują, że „w zakresie obliczeń należy stosować wprost zasady określone w Wytycznych MRR (podrozdział 7.6).”, co jest dobrym podejściem, bowiem w przypadku zmian Wytycznych MRR, Wytyczne do SW nie odnoszą się i nie przewidują będą one od razu obowiązywać wystąpienia projektów, dla których nie można obiektywnie oszacować dochodu z wyprzedzeniem. beneficjentów RPO WP bez konieczności zmiany wytycznych do SW.

3.2.2. Analiza wzoru umowy o dofinansowanie projektu

Wytyczne MRR określają precyzyjnie, jakie informacje powinny być zbierane dzięki zapisom w umowie i jakie mechanizmy muszą być w niej zawarte. Dlatego poniżej przeanalizowano zapisy wzoru umowy o dofinansowanie pod kątem występowania wszystkich elementów, o których mowa w Wytycznych.

Tabela 5. Elementy wymagane w umowie o dofinansowanie do prawidłowego monitorowania dochodów i kosztów kwalifikowanych zgodnie z Wytycznymi MRR. Elementy, które powinny się znaleźć w umowie zgodnie Elementy umowy o dofinansowanie w ramach RPO WP realizujące z Wytycznymi MRR Wytyczne MRR w tym zakresie Procedury monitorowania powinny umożliwić identyfikację Załącznik 3 do umowy, pkt 5: Projekt wygenerował dochód, projektów, które na podstawie analizy ex-ante nie zostały uznane za uzyskanie którego powoduje konieczność zwrotu części projekty generujące dochód, a w których mogą wystąpić nowe źródła zrefundowanych wydatków kwalifikowanych na rachunek Instytucji przychodów lub może nastąpić zmiana polityki taryfowej, co będzie Zarządzającej RPO WP w wysokości ……. PLN. skutkować koniecznością obliczenia luki w finansowaniu Brak wskazania przez beneficjenta, która przesłanka wystąpiła i ewentualnym zwrotem części dofinansowania z funduszy UE (nowe źródło przychodów, zmiana polityki taryfowej) oraz brak przedstawienia sposobu przeliczenia luki w finansowaniu i wyliczenia części dotacji do zwrotu Procedury monitorowania dochodów powinny obejmować okres do §9 pkt 11 mówi, o tym, że beneficjent musi oddać dochód, który przedłożenia do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia powstał w okresie trzech lat od zamknięcia Programu, co nie jest programu zgodne z obowiązującym brzmieniem rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/20067 (podobnie zresztą jak w umowach badanych w ramach benchmarkingu – POIiŚ8 i RPO WL9) Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Procedury monitorowania dochodu powinny dostarczać informacji, Procedury monitorowania dochodu nie dostarczają informacji na czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła temat, czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie przy obliczaniu sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie luki w finansowaniu, a które spełniają przesłanki przychodów, o których mowa w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Procedury monitorowania dochodu powinny dostarczać informacji na Procedury monitorowania dochodu nie dostarczają informacji na temat, czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły istotne temat, czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej istotne zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej W przypadku wystąpienia przynajmniej jednej sytuacji, o której Beneficjent musi wskazać wielkość zwrotu części zrefundowanych mowa powyżej, Instytucja Zarządzająca powinna zobowiązać wydatków kwalifikowanych, ale nie jest zobowiązany do beneficjenta do przeprowadzenia ponownej kalkulacji luki przedstawienia nowej kalkulacji luki w finansowaniu w finansowaniu Jeżeli wskaźnik luki w finansowaniu ex ante jest wyższy od nowego Załącznik 3 do umowy, pkt 5: Projekt wygenerował dochód, wskaźnika luki w finansowaniu, konieczny będzie zwrot uzyskanie którego powoduje konieczność zwrotu części dofinansowania przez beneficjenta w wysokości odpowiadającej zrefundowanych wydatków kwalifikowanych na rachunek Instytucji różnicy pomiędzy wysokością dotacji UE obliczoną ex ante a nowym Zarządzającej RPO WP w wysokości … PLN poziomem dotacji UE obliczonym, przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z monitorowania. Stosowne postanowienia powinny być przewidziane w umowie o dofinansowanie Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Przyjęte przez Instytucję Zarządzającą procedury powinny zapewniać Załącznik 3 do umowy, pkt 5: Projekt wygenerował dochód, Instytucji Zarządzającej informacje dotyczące przychodów w uzyskanie którego powoduje konieczność zwrotu części rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, zrefundowanych wydatków kwalifikowanych na rachunek Instytucji generowanych przez projekty po zakończeniu ich realizacji Zarządzającej RPO WP w wysokości ……. PLN.

7 nowe brzmienie art. 55 ust. 4 wprowadzono rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 roku: „W przypadku gdy stwierdza się, że operacja wygenerowała dochód netto, który nie został uwzględniony zgodnie z ust. 2 i 3, taki dochód netto potrącany jest przez instytucję certyfikującą najpóźniej w momencie składania dokumentów dla programu operacyjnego, o których mowa w art. 89 ust. 1 lit. a). Wniosek o płatność salda końcowego jest korygowany odpowiednio.” 8 par. 8 pkt 18 umowy: „W przypadku wystąpienia okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmniejszenie poziomu maksymalnego dofinansowania ze środków Funduszu Spójności, zwanego dalej „FS” lub Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zwanego dalej „EFRR”, dla projektu generującego dochód, Beneficjent najpóźniej wraz z wnioskiem o płatność końcową, a następnie w trzy lata po zamknięciu POIiŚ informuje o tych okolicznościach Instytucję Wdrażającą…”. 9 par. 5 pkt 13 umowy: „Dochód wygenerowany przez Projekt rozliczany jest zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W szczególności, gdy nie później niż trzy lata po zamknięciu Programu Operacyjnego…”.

Procedury nie zapewniają informacji o przychodach w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, generowanych przez projekty po zakończeniu ich realizacji Procedury te mogą polegać na zobowiązaniu beneficjenta w umowie §15 pkt 18: Beneficjent zobowiązuje się do […] corocznego o dofinansowanie do systematycznego przedkładania w okresie składania „Oświadczenia w sprawie zachowania trwałości projektu, pięciu lat od zakończenia projektu (nie później jednak niż przed generowania dochodu i kwalifikowalności podatku VAT”, którego przedłożeniem do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia wzór stanowi załącznik nr 3 do niniejszej umowy. Oświadczenia programu) informacji na temat przychodów generowanych przez składane są przez Beneficjenta do 15 stycznia każdego roku. projekt w podziale na poszczególne źródła ich pochodzenia Pierwsze oświadczenie składane jest do 15 stycznia roku wraz ze wskazaniem kosztów operacyjnych związanych z następującego po roku, w którym zakończono realizację projektu. funkcjonowaniem projektu, jak również monitorowaniu tych kwestii Ostatnie oświadczenie składane jest za rok, w którym upłynął 5- w ramach kontroli trwałości projektu letni okres (w przypadku projektów mających na celu utrzymanie inwestycji lub miejsc pracy przez MŚP 3 – letni okres) zachowania trwałości projektu Zobowiązanie dotyczy wszystkich projektów, nie tylko tych w rozumieniu art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Instytucja Zarządzająca powinna sprawdzać, czy projekt generuje Nie ma weryfikacji, czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 dochód w myśl art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tzn. rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady operacyjne funkcjonowania inwestycji (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty operacyjne funkcjonowania inwestycji Wszystkie dochody, o których mowa wyżej, stwierdzone przez §9 pkt 10: w przypadku, gdy Projekt jest projektem generującym Instytucję Zarządzającą w okresie do pięciu lat od zakończenia dochód w rozumieniu art. 55 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 5, realizacji projektu (nie później jednak niż przed przedłożeniem do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu) powinny ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego zostać zwrócone przez beneficjenta w wysokości proporcjonalnej do Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie inwestycji Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego na realizację projektu oraz proporcjonalnej do udziału rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 i nie było możliwości współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowalnych – oszacowania dochodu metodą ex-ante na etapie ubiegania się o stosowne postanowienia przewidujące powyższą możliwość muszą dofinansowanie, zgodnie z art. 55. ust. 3 ww. Rozporządzenia, zostać uwzględnione w umowie o dofinansowanie Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu uzyskanego dochodu w okresie do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu Monitorowanie kosztów kwalifikowalnych (EC) w przypadku projektów generujących dochód Procedury monitorowania kosztów kwalifikowalnych w projektach, o §15 pkt 9: Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr udzielenie zamówienia, suma wartości zadań / kategorii wydatków 1083/2006, powinny dostarczać informacji na temat tego, czy w objętych postępowaniem ulegnie zmniejszeniu w stosunku do ramach projektu zmniejszyły się koszty kwalifikowalne. Szczegółowe sumy wartości tych zadań / kategorii wydatków, określonych we zasady i tryb aktualizacji kwoty dofinansowania w projekcie powinny wniosku o dofinansowanie, wysokość dofinansowania dotyczącego zostać uregulowane w umowie o dofinansowanie tych zadań / kategorii wydatków ulega odpowiedniemu zmniejszeniu z zachowaniem udziału procentowego Funduszu w wydatkach kwalifikowanych nie objętych pomocą publiczną, określonego w § 2 ust. 4 pkt 2) lit. a) i/lub procentowego udziału Funduszu i dofinansowania ze środków dotacji celowej z budżetu państwa w wydatkach kwalifikowanych objętych pomocą publiczną określonego w § 2 ust. 5 Zapis umowy nie jest zgodny ze wzorem Dotacja UE = EC * R * Max CRpa, ale wynik obu działań jest taki sam Instytucja Zarządzająca może zobowiązać beneficjenta IZ nie wymaga ponownego liczenia wysokości dofinansowania, do ponownego obliczenia wysokości dofinansowania zmiany dotyczą wyłącznie tych zadań / kategorii wydatków, które uległy zmniejszeniu Instytucja Zarządzająca może określić poziom zmiany kosztów Nie określono, każde obniżenie kosztów skutkuje obniżeniem w projekcie, którego przekroczenie będzie przesłanką do zmiany poziomu dofinansowania poziomu dofinansowania w projekcie W systemie monitorowania kosztów kwalifikowalnych Instytucja §15 pkt 11: Zmiany, o których mowa w ust. 9 i 10 wymagają Zarządzająca powinna określić termin, w którym należy dokonać dokonania zmiany Umowy w formie aneksu po zakończeniu sprawdzenia należnej kwoty dofinansowania. Termin ten może być prowadzonych przez Beneficjenta postępowań o udzielenie warunkowany osiągnięciem określonej wartości kosztów zamówienia kwalifikowalnych w umowach zawartych przez beneficjenta §15 pkt 12: Beneficjent po zakończeniu każdego postępowania o z wykonawcami w stosunku do wartości kosztów kwalifikowalnych udzielenie zamówienia w ramach Projektu, w terminie do 10 dni określonych w umowie o dofinansowanie roboczych po podpisaniu umowy z wykonawcą, zobowiązany jest przekazać do Instytucji Zarządzającej Programem m.in. wniosek o dofinansowanie zawierający wartości zadań / kategorie wydatków objęte postępowaniem w wysokości wynikającej z umowy z wykonawcą

Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów Wytycznych MRR oraz wzorów umów o dofinansowanie projektów w ramach RPO WP pobranych w marcu 2012 roku ze strony http://www.rpo.podkarpackie.pl

Analiza wzoru umowy o dofinansowanie wykazała, że nie zawiera ona wielu elementów wymaganych przez Wytyczne MRR. Braki mogą prowadzić do wielu trudności w monitorowaniu dochodów generowanych przez projekty w okresie trwałości. Całą odpowiedzialność za obliczanie dochodu będącego podstawą zwrotu części dofinansowania przerzucono na beneficjenta (który musi wskazać jedynie ostateczny wynik swoich wyliczeń w załączniku nr 3 do umowy). Większość z tych niedociągnięć można jednak w łatwy sposób naprawić poprzez zobowiązanie beneficjenta do wskazania, czy wystąpiły nowe źródła przychodów, czy zaszła zmiana polityki taryfowej, a jeżeli tak – do przeliczenia luki finansowej, jak również do wskazania wszystkich przychodów z podziałem na źródła pochodzenia, kosztów, nakładów odtworzeniowych, zmiany kapitału obrotowego. Wówczas możliwe będzie zweryfikowanie, czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty operacyjne funkcjonowania inwestycji.

Dlatego proponuje się do załącznika nr 3 do umowy dodać załącznik w postaci tabeli w Excelu, która zawierałaby brakujące elementy monitoringu:

Tabela 6. Tabela monitorowania dochodów do umieszczenia w załączniku do załącznika nr 3 do umowy. Lp. Wyszczególnienie W W drugim W trzecim W czwartym W piątym Jakie przychody Jakie przychody pierwszym roku po roku po roku po roku po przewidujecie przewidujecie roku po zakończeniu zakończeniu zakończeniu zakończeniu Państwo w Państwo w zakończeniu projektu projektu projektu projektu obecnym roku? przyszłym roku? realizacji 1. Proszę wpisać wielkość rzeczywiście uzyskanych przychodów dzięki realizacji projektu (w podziale na źródła): ze źródła A: ze źródła B: ze źródła …: 2. Proszę wpisać wielkość rzeczywiście poniesionych kosztów operacyjnych związanych z utrzymaniem infrastruktury powstałej w wyniku realizacji projektu: 3. Proszę wpisać wielkość rzeczywiście poniesionych nakładów odtworzeniowych związanych z infrastrukturą powstałą w wyniku realizacji projektu: 4. Proszę wpisać rzeczywistą zmianę kapitału obrotowego netto 5. Czy po zrealizowaniu projektu Tak / Nie wprowadziliście Państwo zmianę cen lub taryf na oferowane dzięki projektowi usługi (nie związaną z inflacją)? 6. Jaka była średnia zmiana cen / taryf w % % % % % % % stosunku do poziomu zakładanego we wniosku o dofinansowanie? 7. Czy po zrealizowaniu projektu wystąpiły Tak / Nie inne lub nowe źródła przychodów, które nie były brane pod uwagę podczas robienia analiz finansowych w studium wykonalności? 8. Jakie to były źródła? (proszę je opisać) Tekst

9. Jaka była wartość przychodów z tych innych lub nowych źródeł w ciągu kolejnych lat? A. Czy powyższe przychody z nowych źródeł Tak zostały dodane do przychodów wykazanych w pkt 1 niniejszej ankiety? B. Czy ceny i koszty przedstawione wyżej w Tak wyliczeniach (w pkt 1-9) zawierają inflację (są cenami bieżącymi)?

Źródło: opracowanie własne.

Umieszczenie tabeli w Excelu i konieczność przekazywania jej w wersji elektronicznej ma tę zaletę, że umożliwi automatyczne wgranie jej do arkusza przeliczeniowego. Arkusz ten zbudowany na bazie wypracowanego w tym badaniu arkuszu raportu dla projektu10 wykaże ewentualną zmianę w poziomie luki. Takie rozwiązanie będzie w najmniejszym stopniu obciążało pracowników IZ RPO WP. Narzędzie do wyliczeń można również udostępnić beneficjentom, aby mogli sami kontrolować poziom dochodów swoich projektów.

10 w ramach badania dla każdego z 82 badanych projektów przygotowano odrębny raport dotyczący istniejącego i planowanego poziomu luki finansowej.

3.2.3. Analiza instrukcji wykonawczej IZ RPO WP

Zgodnie z pkt 9.3.2 (‘Typy kontroli na miejscu’) Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, wersja z listopada 2011 roku, w ramach przewidzianych kontroli na miejscu wyodrębnić można – kontrolę zachowania trwałości projektu – polegającą na ustaleniu czy projekt nie został poddany zasadniczej modyfikacji.

Zakres kontroli trwałości projektu określa Lista sprawdzająca dotycząca kontroli zachowania trwałości projektu finansowanego w ramach RPO WP - załącznik nr 9.18 do IW IZ RPO WP.

W ramach tego załącznika, w części B. Kontrola finansowa w pkt I sprawdzane są dochody wygenerowane przez projekt po zakończeniu jego realizacji. Kontrolerzy mają obowiązek odpowiedzieć na trzy pytania:

Czy pojawiły się w ramach projektu źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę przy ocenie, że projekt nie generuje dochodu? Czy pojawiły się w ramach projektu inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu luki w finansowaniu w trakcie ubiegania się o dofinansowanie? Czy po zakończeniu realizacji projektu wprowadzono istotną zmianę w polityce taryfowej, w stosunku do tej, która została opisana w dokumentach na etapie ubiegania się o dofinansowanie?

Są to wystarczające pytania, które obejmują swoim zakresem wymagania Wytycznych MRR, przy czym nie precyzuje się dokładnie, w jaki sposób kontrolerzy mają weryfikować te aspekty, przez co potwierdzają się wnioski wyciągnięte w innych częściach raportu (np. dotyczące konieczności stworzenia wytycznych monitorowania dochodów).

Dodatkowo, lista sprawdzająca nie wskazuje wprost na konieczność sprawdzania każdego projektu pod kątem możliwości zmiany jego statusu z projektu nie podlegającego art. 55 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 na taki, który zaczął generować dochód. Chociaż teoretycznie część B.I listy dotyczy wszystkich projektów, których wartość całkowita po zakończeniu ich realizacji przekroczyła równowartość 1 mln euro, to jednak pytanie poprzedzające tę część „Czy projekt generuje dochód zgodnie z art. 55 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1341/2008 - (na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie)” może wprowadzać w błąd kontrolerów sugerując, że jeżeli beneficjent we wniosku napisał, iż nie generuje dochodu, nie trzeba wypełniać części B.I.

W Instrukcji Wykonawczej IZ RPO WP w pkt. 9.2.3 uregulowane zostały kwestie związane z kontrolą dokumentacji w zakresie trwałości projektu, generowania dochodu oraz kwalifikowalności podatku VAT. Kontrola ta bazuje na Oświadczeniu w sprawie trwałości projektu, generowania dochodu i kwalifikowalności podatku VAT składanym przez beneficjenta, o którym mowa w rozdz. 3.2.2.

3.3. Analiza beneficjentów

3.3.1. Przejrzystość i czytelność procedur RPO WP dla beneficjentów

Na wstępie warto przeanalizować Pytania badawcze do rozdziału: przejrzystość procedur monitorowania projektów generujących dochód w oczach Czy procedury RPO WP dot. realizacji projektów generujących dochód są przejrzyste i czytelne dla beneficjentów Programu? Czy beneficjentów. Beneficjenci skutecznie wypełniają obowiązki z tym związane? Procedury IZ RPO WP dotyczące realizacji projektów generujących dochód określone zostały przez większość z badanych w CAWI beneficjentów (30 z 46) jako przejrzyste lub raczej przejrzyste. Tylko jeden badany wskazał odpowiedz ‘raczej nieprzejrzyste’ sugerując zbytnie skomplikowanie zapisów umowy i nieprecyzyjne wytyczne do SW.

0 1 0 20 10 15

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 respondentów W ogóle nieprzejrzyste

Raczej nieprzejrzyste

Ani przejrzyste, ani nieprzejrzyste

Raczej przejrzyste

Bardzo przejrzyste

Beneficjent nie wie lub trudno mu powiedzieć

Wykres 2. Ocena przejrzystości postępowania IZ RPO WP w zakresie obliczania i monitorowania dochodu w projekcie Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=46].

Podobnie jak w przypadku Wytycznych MRR, spora część beneficjentów nie wie lub trudno im powiedzieć, czy procedury IZ RPO WP są przejrzyste i czytelne. O ile ogólny osąd jest pozytywny, o tyle szczegółowa analiza tego zagadnienia wskazuje na pewne problemy.

Beneficjenci w badaniu CAWI zostali zapytani o świadomość monitorowania dochodów aż do końca okresu trwałości, wiedzę, jak wypełniać corocznie załącznik nr 3 do umowy i kiedy należy wykazywać w nim dochody oraz jakie są konsekwencje wykazania zbyt małej dochodowości projektu.

Ponad połowa badanych w CAWI beneficjentów deklaruje, że od momentu Generalnie beneficjenci mają przygotowywania wniosku o dofinansowanie świadomość konieczności monitorowania wiedziała o tym, że dochody przynoszone przez dochodów generowanych przez projekt do końca okresu trwałości. projekt będą monitorowane przez cały czas aż do końca okresu trwałości.

40 34 35

25 respondentów

20 17

10 4 5 1 0 Beneficjent wiedział od samego Beneficjent dowiedział się o Beneficjent dowiedział się o Beneficjentowi trudno jest początku tym podczas podpisywania tym podczas realizacji projektu powiedzieć, kiedy się o tym umowy (np. podczas kontroli) dowiedział

Wykres 3. Moment, od którego beneficjenci byli świadomi monitorowania dochodów przynoszonych przez projekty przez cały czas aż do końca okresu trwałości. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Umowa o dofinansowanie (§ 15 pkt 18 umowy) zobowiązuje beneficjentów do corocznego wypełniania oświadczenia stanowiącego załącznik nr 3 do umowy, dotyczącego m.in. wygenerowania dochodu, który powoduje konieczność zwrotu części zrefundowanych wydatków kwalifikowanych do IZ RPO WP. Beneficjenci zapytani o to czy wiedzą, jak należy wyliczyć tenże dochód w 2 na 3 przypadkach odpowiedzieli, że wiedzą trochę na ten temat, ale mają wątpliwości, 13 respondentów wie dokładnie, natomiast 3 odpowiedziało, że nie wie w ogóle.

3 38 13 2

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 respondentów

Beneficjent nie wie w ogóle na ten temat

Beneficjent wie trochę na ten temat, ale ma wątpliwości

Beneficjent wie dokładnie

Beneficjent nie wie o co chodzi

Wykres 4. Znajomość metodologii wyliczania dochodu wykazywanego w załączniku nr 3 do umowy. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Niestety wątpliwości, które mają beneficjenci, przekładają się na niewłaściwe rozumienie tego dochodu. Połowa beneficjentów zapytana, czy są zobowiązani do wykazywania w załączniku nr 3 dochodu, który powstał wyłącznie w wyniku zwiększonego popytu na Beneficjenci nie wiedzą jaki dochód mają usługi, błędnie odpowiedziała, że tak. Oczywiście, wykazywać w załączniku nr 3. Połowa w tym momencie działają na swoją szkodę, błędnie uważa, że jest zobowiązana niemniej jednak świadczy to o braku skuteczności wykazać dochód powstały w wyniku procedur monitorowania. zwiększonego popytu na usługi. Jedynie co piąty beneficjent właściwie rozumie Tym bardziej, że co trzeci beneficjent nie wie, czy ten aspekt. taki dochód należy wykazać, czy też nie. Zatem

tylko co piąty beneficjent odpowiedział poprawnie na to pytanie.

10 27 19

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 respondentów

Dochód powstały wskutek zwiększonego popytu nie powinien być wykazywany w załączniku nr 3

Dochód powstały wskutek zwiększonego popytu powinien być wykazywany w załączniku nr 3

Beneficjent nie wie

Wykres 5. Odsetek beneficjentów uważających, że powstanie dochodu wyłącznie w wyniku zwiększonego popytu na usługi, również podlega wykazaniu załączniku nr 3. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Z drugiej strony prawie wszyscy badani w CAWI beneficjenci deklarują, że wiedzą iż celowe niedoszacowanie dochodu generowanego przez Beneficjenci z jednej strony mają projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE świadomość konsekwencji błędnego lub celowe przeszacowanie kosztów inwestycji szacowania dochodu, a z drugiej nie wiedzą, projektu, będzie stanowiło nieprawidłowość jak dokonywać wyliczeń. Może to prowadzić nie tylko do frustracji, ale także do w myśl przepisów prawa wspólnotowego poważnych problemów po przeprowadzeniu i możliwość utraty nawet całego kontroli w okresie trwałości. dofinansowania. Tylko 8 wskazało odpowiedź negatywną.

48 8

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 respondentów Beneficjent ma świadomość konsekwencji Beneficjent nie ma świadomości konsekwencji

Wykres 6. Odsetek beneficjentów mających świadomość, że celowe niedoszacowanie dochodu generowanego przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowe przeszacowanie kosztów inwestycyjnych projektu będzie stanowiło nieprawidłowość, a więc naruszenie przepisów prawa wspólnotowego i możliwość utraty nawet całego dofinansowania. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Zdecydowana większość respondentów dowiedziała się o tym fakcie jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (35 z 48 osób), chociaż pojawiają się pojedynczy beneficjenci, którzy dowiedzieli się o tym w trakcie lub nawet po zakończeniu realizacji projektu!

40 35 35

respondentów 25

10 7

5 3 2 1 0 Przed złożeniem wniosku Podczas oceny projektu Podczas realizacji Po zrealizowaniu Nie wiem / Nie pamiętam o dofinansowanie projektu projektu

Wykres 7. Moment, w którym beneficjent zdał sobie sprawę z konsekwencji niedoszacowania dochodu generowanego przez projekt. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=48]. Pytanie było poprzedzone pytaniem filtrującym.

Ponieważ zapisy umowy zawierają zagadnienia związane z tym tematem oznacza to, że nie wszyscy beneficjenci czytają umowy przed podpisaniem…

3.3.2. Trudności w przygotowaniu projektów generujących dochód, ich oceną oraz monitorowaniem

Przygotowywanie założeń do wyliczenia luki finansowej

Badani w CAWI beneficjenci zostali poproszeni o wskazanie osoby, która przygotowywała założenia do wyliczenia luki finansowej na potrzeby przygotowania studium wykonalności i wniosku o dofinansowanie. Najczęściej wskazywano pracowników firm doradczych, którzy przygotowywali studium wykonalności (30 odpowiedzi) oraz pracowników beneficjentów (jeżeli nie było operatora) – 26 odpowiedzi. Zdecydowanie rzadziej założenia przygotowywali pracownicy operatora (jeżeli był operator, który zarządzał projektem) oraz pracownicy beneficjenta (jeżeli był operator, który zarządzał projektem) – odpowiednio po 7 odpowiedzi. Warto również zauważyć, że założenia w co trzecim przypadku opracowywano wspólnie. Najczęściej – w 14 przypadkach – Najbardziej samodzielni są beneficjenci realizujący założenia opracowywali pracownicy beneficjenta projekt bez operatora (tylko 8 z 26 korzystało wraz z doradcami zewnętrznymi, a jedynie w 3 z pomocy doradcy). W przypadku pozostałych – co drugi korzystał z takiej pomocy. przypadkach – pracownicy beneficjenta wraz z pracownikami operatora.

Z drugiej strony bardzo negatywna jest sytuacja, w której założenia do analiz przygotowują wyłącznie doradcy zewnętrzni. Taka sytuacja zaistniała w 16 przypadkach. Najczęściej zdarzyła się w projektach pomocy społecznej (Działanie 5.2 schemat B) i innej infrastruktury sportowej i rekreacyjnej (Działanie 5.3 schemat B), natomiast najrzadziej w projektach turystycznych (Oś 6) i infrastruktury edukacyjnej (Działanie 5.1). Nie można tu jednak zauważyć żadnych prawidłowości – w jednej i drugiej grupie znajdują się gminy i powiaty.

Pozostawienie kwestii określania założeń do Niemal co trzeci beneficjent zostawił firmom doradczym wolną rękę w określaniu założeń do analizy luki finansowej jedynie firmom wyliczania luki finansowej. Jest to bardzo negatywna doradczym oznacza, że muszą one wymyślać te sytuacja, świadcząca o możliwości manipulowania założeniami przez doradców tak, aby uzyskać zadowalające wyniki. 43

założenia lub bazować na swojej wiedzy (np. z podobnych projektów). Może to niestety świadczyć o tym, że:

wyniki wyliczeń w studium wykonalności będą się różnić z wynikami rzeczywistymi, które zostały uzyskane po zakończeniu realizacji projektu; wyniki były manipulowane tak, aby uzyskać ‘zadowalający’ poziom dofinansowania.

35 30 30 26 25

20 respondentów

10 7 7

5 3 1 0 Pracownicy firmy Pracownicy Pracownicy Pracownicy Inne osoby Nie pamiętam / nie doradczej, która beneficjenta (jeżeli operatora (jeżeli był beneficjenta (jeżeli wiem przygotowywała nie było operatora) operator, który był operator, który studium zarządzał projektem) zarządzał projektem) wykonalności

Wykres 8. Przygotowanie założeń do wyliczenia luki finansowej na potrzeby przygotowania studium wykonalności i wniosku o dofinansowanie Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56]. Na pytanie można było udzielić więcej niż jednej odpowiedzi.

Aby tą kwestię zweryfikować dogłębnie, zapytano beneficjentów wprost o źródło danych niezbędnych do wyliczenia przychodów i kosztów. Te pozycje stanowią najbardziej wrażliwy element wyliczeń luki finansowej (nakłady inwestycyjne są trudne do manipulacji), który należy prognozować (nie jest możliwe zweryfikowanie ich wielkości w momencie oceny wniosku o dofinansowanie projektu). Najwięcej, prawie 1/3 badanych przygotowała założenia do wyliczenia luki finansowej na podstawie danych o przychodach i kosztach Określając przychody i koszty po realizacji projektu, najwięcej ponoszonych w przeszłości, które po beneficjentów po prostu mnożyła swoje realizacji projektu zostały skorygowane o obecne przychody i koszty przez pewien współczynnik (30 z 84 wskazań). Od odpowiedni współczynnik, przez co razu warto tu podkreślić, że nie jest to analizy mogą mieć niewiele wspólnego poprawne podejście. Oczywiście z jednej strony z rzeczywistym poziomem tych wielkości. bardzo ułatwia ono analizy, ale z drugiej – w łatwy Rodzi się tu pytanie, czy nie jest to sposób można manipulować wynikami obliczeń luki rażące zaniedbanie beneficjentów, finansowej (wystarczy zmieniać współczynnik, o a analizy nie zostały wykonane jaki korygujemy wszystkie przychody i koszty z należytą starannością, o której mowa w Wytycznych MRR. i sprawdzać, przy jakiej wielkości współczynników Dlatego konieczne jest zweryfikowanie uzyskamy satysfakcjonujący nas poziom luki rzetelności analiz przygotowywanych finansowej). Jednocześnie, przy takim podejściu w SW (por. rozdz. 3.4.1). trudno jest wstrzelić się w rzeczywisty poziom przychodów i kosztów, uzyskany już po realizacji projektu. Nawet biorąc pod uwagę jedynie kwestie merytoryczne – oczywiste jest, że nie wszystkie przychody i koszty po realizacji projektu rosną lub maleją w jednakowy sposób. Konieczne są tu doświadczenia z podobnych

obiektów (przy czym nieważne jest, czy są to obiekty tego samego, czy też innego beneficjenta). Niestety, jedynie 16 badanych beneficjentów, a więc co czwarty, wskazało, że opierało się na własnych lub podobnych doświadczeniach z podobnych projektów, prowadzonych wcześniej. Jest to najbardziej poprawne źródło danych do analizy. Jeżeli chodzi o pomoc firm doradczych, potwierdza się tutaj to, co zostało powiedziane wyżej – 30 beneficjentów przygotowało założenia przychodów i kosztów w oparciu o wiedzę i doświadczenie firmy doradczej opracowującej studium wykonalności. Przy czym podobnie jako poprzednio, 18 beneficjentów tylko wspomagało się pomocą doradców. Sześciu z nich przygotowywało razem z doradcami założenia do określania przychodów i kosztów na podstawie podobnych projektów.

40 34 35 30 30

15respondentów 10 10 6 3 5 1 0 Na podstawie danych Na podstawie wiedzy Na podstawie Na podstawie Na innej podstawie Beneficjent nie wie o przychodach i i doświadczenia firmy doświadczeń podobnych lub nie pamięta kosztach doradczej beneficjenta z projektów, które były ponoszonych w opracowującej podobnych obiektów, prowadzone przez przeszłości (które po studium wykonalności które prowadził podobnych realizacji projektu wcześniej beneficjentów beneficjent znanych skorygował o pewien beneficjentowi współczynnik)

Wykres 9. Na jakiej podstawie przygotowywano założenia (np. liczbę użytkowników, ceny, taryfy, przychody, koszty itp.) do wyliczania luki finansowej Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56]. Na pytanie można było udzielić więcej niż jednej odpowiedzi.

Najgorsza sytuacja występuje w przypadku, kiedy całość założeń powierza się firmie doradczej. Taka sytuacja pojawia się aż w 12 przypadkach – a więc w co piątym projekcie. W 7 przypadkach powiela się ona z sytuacją, w której całe założenia do analizy luki przygotowuje firma zewnętrzna, ale nie zawsze tak jest. W 9 przypadkach, mimo, że ogólne założenia do analizy luki w finansowaniu przygotowywała tylko firma doradcza, założenia do przychodów i kosztów przygotowywali pracownicy W co piątym projekcie założenia do beneficjenta lub operatora we współpracy z firmą wyliczenia przychodów i kosztów doradczą (jednak mimo wszystko wówczas określają wyłącznie doradcy stosowano raczej współczynnik korygujący niż zewnętrzni, co może świadczyć doświadczenia z poprzednich projektów, być może za o niskiej jakości wyliczeń luki namową doradców). finansowej – założenia te, jako jeden z ważniejszych elementów analizy, W 5 przypadkach mimo przygotowywania założeń do powinni określać samodzielnie, albo analizy we współpracy pracowników beneficjenta lub z pomocą pracownicy beneficjenta operatora z firmą doradczą, zostawiono / operatora na bazie poprzednich określenie wielkości przychodów i kosztów projektów (swoich lub innych jedynie firmie doradczej. podobnych).

Takie sytuacje szczególnie należy zweryfikować pod względem poprawności przygotowania analiz i

rozbieżności planów i rzeczywistych przepływów (również pod kątem staranności przeprowadzania wyliczeń luki w finansowaniu, o której jest mowa w Wytycznych MRR).

Przeprowadzanie wyliczeń luki finansowej

Prawie wszyscy badani (51 z 56 odpowiedzi) wskazali, że same wyliczenia luki finansowej przeprowadzała firma przygotowująca studium wykonalności.

Żaden beneficjent badany ankietą CAWI nie zadeklarował, aby wystąpiły problemy z wyliczeniem luki finansowej podczas przygotowywania projektu, chociaż część z nich nie pamięta tej sytuacji.

0 45 11

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 respondentów

Wystąpiły problemy w wyliczeniu luki finansowej w projekcie beneficjenta

Nie wystąpiły takie problemy Beneficjent nie wie lub nie pamięta

Wykres 10. Występowanie problemów z wyliczeniem luki finansowej Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Także przygotowanie studium wykonalności przez firmę doradczą, w opinii respondentów, nie spowodowało problemów lub trudności związanych z poziomem luki finansowej lub jej wyliczeniem.

0 25 10

0 5 10 15 20 25 30 35 respondentów Przygotowanie studium wykonalności przez firmę doradczą spowodowało problemy lub trudności związane z poziomem luki finansowej lub jej wyliczeniem Przygotowanie studium wykonalności przez firmę doradczą nie spowodowało takich problemów lub trudności Beneficjent nie wie lub nie pamięta

Wykres 11. Wystąpienie problemów związanych z poziomem luki finansowej lub jej wyliczeniem związane z przygotowaniem studium wykonalności przez firmę doradczą Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=35]. Pytanie było poprzedzone pytaniem filtrującym.

Oznacza to, że współpraca beneficjentów z firmami doradczymi w tym zakresie nie przysparzała trudności i problemów lub beneficjenci nie byli ich świadomi. Można powiedzieć, że mamy do czynienia raczej z drugą sytuacją, bowiem problemy zaczynają się pojawiać już podczas oceny.

Błędy w wyliczeniach luki finansowej podczas oceny projektów

Pojawienie się uwag w czasie oceny wniosków o dofinansowanie zadeklarowało jedynie 8 beneficjentów.

8 24 24

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 respondentów

Podczas oceny wniosku o dofinansowanie zgłoszono uwagi dotyczące wydatków kwalifikowanych, popytu, cen/taryf, kosztów operacyjnych lub samych wyliczeń luki w finansowaniu

Podczas oceny wniosku o dofinansowanie nie zgłoszono takich uwag

Beneficjent nie wie lub nie pamięta

Wykres 12. Wystąpienie uwag w czasie oceny wniosku o dofinansowanie dotyczące wydatków kwalifikowanych, popytu, cen/taryf, kosztów operacyjnych lub samych wyliczeń luki w finansowaniu. Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI beneficjentów [n=56].

Uwagi te dotyczyły: poziomu wydatków kwalifikowanych (3 wskazania), błędów rachunkowych w wyliczeniu luki (2 odpowiedzi) oraz w pojedynczych przypadkach wielkości popytu na usługi, poziomu cen / taryf oraz błędów w wyliczeniu poziomu dofinansowania.

Blisko połowa beneficjentów nie wiedziała, czy były problemy lub nie pamiętała takich sytuacji. Jednakże z wywiadów indywidualnych w IZ RPO WP wynika, że błędy pojawiały się często, szczególnie na początku wdrażania. Dotyczyły one wówczas takich samych przypadków, jak wskazane wyżej: błędy rachunkowe i błędne poziomy wydatków kwalifikowanych.

Wszystkie te błędy potwierdzono w analizie O ile beneficjenci nie wskazują na dokumentacji projektowej. O wielu będzie mowa pojawienie się wielu błędów w rozdz. 3.4.1. Warto w tym miejscu powiedzieć, w wyliczaniu luki finansowej podczas że tylko w 31 projektach (z 82 badanych), oceny projektów, to przedstawiciele a więc w co trzecim projekcie, wydatki IZ RPO WP twierdzą, że pojawiały się kwalifikowane określone w SW zostały one często. Potwierdza to analiza utrzymane w pierwotnej umowie dokumentacji projektowej. Dla o dofinansowanie. W pozostałych 51 projektach przykładu błędne określenie poziomu wydatki kwalifikowane zmniejszono wydatków kwalifikowanych miało aż o 118 mln zł (średnio o 2,3 mln zł). miejsce w 2 na 3 projekty, a łączna suma zmniejszenia tych wydatków w 51 projektach sięgnęła 118 mln zł.

3.4. Analiza wyliczeń luki w finansowaniu

3.4.1. Wyliczenia na etapie oceny wniosków o dofinansowanie

Analizą objęto 82 zakończone projekty, dla Pytania badawcze do rozdziału: których beneficjenci wskazali we wniosku, że są projektami generującymi dochód. Czy i jakie trudności wystąpiły w związku z przygotowaniem Wyliczenia przeprowadzono dla wszystkich projektów generujących dochód, ich oceną oraz monitorowaniem, w szczególności czy beneficjenci popełniali błędy w wyliczeniach projektów oraz w podziale na sektory: luki i czy zostały one wykryte podczas oceny lub kontroli? Jakie zmiany byłyby pożądane, aby usunąć te trudności? infrastruktura transportowa, infrastruktura środowiskowa, Czy obliczona na etapie oceny wniosków o dofinansowanie luka finansowa jest nadal aktualna? Czy ewentualne zmiany, które infrastruktura edukacyjna, nastąpiły w projektach generujących dochód determinują infrastruktura pomocy społecznej, konieczność ponownej kalkulacji luki w finansowaniu? infrastruktura sportowa, infrastruktura turystyczna. Na jakim poziomie kształtuje się nowy wskaźnik luki w finansowaniu w projektach RPO WP w stosunku do wskaźnika wykazanego we wnioskach o dofinansowanie? Średni czas trwania projektów wyniósł 2,4 roku (najdłuższe w sektorze edukacji Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w odniesieniu do i turystyki – 3 lata, najkrótsze – w transporcie funkcjonowania systemu realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód? Czy występuje zróżnicowanie sektorowe w – 1,26 roku). Średni moment rozpoczynania odniesieniu do zmian w luce finansowej? Jeśli tak, jakie są tego projektów przypada na sierpień 2008 roku, przyczyny i czy w związku z tym byłyby pożądane modyfikacje a zakończenia – na grudzień 2010 roku systemu i/lub dodatkowe działania, w szczególności skierowane (najpóźniej kończą się projekty turystyczne – do beneficjentów? listopad 2011 roku, a także projekty

transportowe i edukacyjne – maj/czerwiec 2011 roku oraz infrastruktury społecznej – marzec 2011 roku). Oznacza to bardzo krótki czas życia ekonomicznego projektów i niewielki bank danych dla wyliczeń rzeczywistego poziomu dofinansowania (często beneficjenci przekazywali jedynie prognozę na rok 2012 i 2013, chociaż zdarzały się projekty, w których wykazano wielkości za dwa pełne zakończone lata).11

Analizą objęto w pierwszej kolejności wyliczenia luki finansowej na etapie oceny wniosków Badane projekty zakończyły się 1-2 o dofinansowanie. Wzięto pod uwagę nie tylko lata temu, dlatego dane do wyliczeń same wyliczenia zawarte w studiach wykonalności, nie zawsze pozwalały na określenie ale również faktyczne poziomy dofinansowania trendu poszczególnych wielkości. projektów zawarte w umowach i aneksach do Analizy oparto na danych z dwóch, umów. maksymalnie czterech latach (w tym dwóch lat bazujących na prognozach).

Błędy w studiach wykonalności

Zanim zajmiemy się kwestią wysokości luki finansowej i jej zmianami w trakcie realizacji projektu i po jego zakończeniu, musimy wspomnieć o zauważonych przez nas błędach w studiach wykonalności. Ponieważ badaliśmy ostatnie wersje studiów, należy uznać, że były one weryfikowane przez członków komisji konkursowych i zatwierdzone przez nich.

Niestety, podczas analizy zauważyliśmy wiele błędów, w tym takich, które miały wpływ na wielkość luki finansowej (chociaż w większości przypadków błędy były na niekorzyść beneficjentów, to jednak nie powinny być ignorowane przez członków komisji konkursowych). Trzeba również przyznać, że wiele błędów była wyłapywana na etapie podpisywania umów i w nich zawierano już poprawnie wyliczone poziomy dofinansowania.

11 dlatego zdecydowano się wykorzystać trend poszczególnych wielkości zawarty w studium wykonalności. Ogólny trend został wyliczony jako średnia trendu wielkości rzeczywistych przekazanych przez beneficjenta (waga 50%) i trendu wynikającego ze studium wykonalności (waga 50%).

Najczęstsze błędy popełniane w studiach wykonalności wynikają z niedoczytania wytycznych do przygotowywania studiów wykonalności:

wyliczanie luki finansowej powyżej 100% (w skutek wystąpieniu ujemnego dochodu netto) i wyliczenie kwoty decyzji na poziomie wyższym niż wielkości wydatków kwalifikowanych i w konsekwencji – wskazanie wyższej możliwej dotacji z UE niż wynika to z przemnożenia maksymalnego poziomu dofinansowania (maxCrpa) przez wartość wydatków kwalifikowanych; błędy te były korygowane przez autorów studiów wykonalności (pod wyliczeniami, ale nie zawsze!), albo podczas oceny i podpisywania umów; wliczanie nakładów odtworzeniowych do nakładów inwestycyjnych (bardzo częsty błąd!), chociaż w tym przypadku beneficjenci działali na swoją niekorzyść (zmniejszając poziom dofinansowania), co pokazuje poniższy przykład:

Tabela 7. Porównanie wyliczeń przy niepoprawnym wliczaniu nakładów odtworzeniowych do nakładów inwestycyjnych. Wyszczególnienie Błędne wliczanie nakładów Poprawne wyliczenia (wliczanie odtworzeniowych do nakładów nakładów odtworzeniowych do kosztów inwestycyjnych operacyjnych) DIC 8 840 857 8 211 821 DNR 3 803 707 3 174 671 Max EE 5 037 150 5 037 150 Luka finansowa 56,98% 61,34% EC 6 412 710 6 412 710 Kwota DA 3 653 962 3 933 557 Max Crpa 70% 70% Dotacja UE 2 557 774 2 753 490 % dofinansowania 39,89% 42,94%

Źródło: opracowanie własne.

nie wzięcie pod uwagę wartości rezydualnej w wyliczeniach luki finansowej, skutkujące niedozwolonym zwiększenieniem wartości dofinansowania (nawet o 50 tys. zł) – co gorsze, błędy w wyliczeniach nie zostały dostrzeżone na etapie oceny i beneficjent uzyskał zbyt wysokie dofinansowanie; nie wzięcie pod uwagę zmiany w kapitale obrotowym netto, skutkujące zaniżeniem uzyskanej dotacji, np. o ok. 30 tys. zł (beneficjenci działali na swoją niekorzyść); zdarzył się również przypadek pomylenia kwoty decyzji (DA) z rzeczywistą kwotą dofinansowania (szczęśliwie dla beneficjenta poprawnie wyliczono tę ostatnią wielkość); w jedynym przypadku do wyliczeń luki finansowej wzięto nakłady inwestycyjne niezdyskontowane, przez co zawyżono wartość możliwej dotacji (błąd dostrzeżono na etapie oceny wniosku);

Przykład niepoprawnie przeprowadzonych wyliczeń przedstawia poniższa tabela (aczkolwiek ze względu na maksymalną kwotę dofinansowania w wysokości 3 mln zł, autor studium wykonalności określa docelowo poziom dofinansowania 37,09%). Jednakże takie przedstawienie wyliczeń powinno być zakwestionowane przez osobę sprawdzającą wniosek o dofinansowanie na etapie oceny).

Tabela 8. Przykład niepoprawnie przeprowadzonych wyliczeń. Lp. Opis wskaźnika Wskaźnik Wartość 1 Zdyskontowany koszt inwestycji DIC 8 027 468,65 2 Zdyskontowany dochód netto (z uwzględnieniem DNR -2 652 850,86 zdyskontowanej wartości rezydualnej) 3 Maksymalny wydatek kwalifikowany Max EE 10 680 319,51 4 Luka finansowa Luka 133,05% 5 Koszty kwalifikowane EC 8 088 310,84 6 Kwota decyzji DA 10 761 268,31 7 Maksymalna wielkość dofinansowania Max CRpa 70,00% 8 Dotacja UE Dotacja UE 7 532 887,82 9 Poziom dofinansowania 93,13%

Źródło: jedno z analizowanych studiów wykonalności.

lukę finansową w projektach wodno-kanalizacyjnych często próbuje się zwiększyć poprzez planowanie wysokich nakładów odtworzeniowych w trakcie okresu referencyjnego – wówczas nawet początkowo dodatni dochód netto staje się ujemny i proponowany jest maksymalny poziom dofinansowania, nie uwzględnianie w analizach maksymalnej wielkości dofinansowania możliwej do uzyskania w danych działaniu / konkursie, co skutkuje nieścisłością zapisów studium z postanowieniami umowy (wówczas autor studium wykonalności proponuje maksymalne dofinansowanie na poziomie np. 70%, a w umowie beneficjent uzyskuje dofinansowanie na poziomie 40% ze względu na przekroczenie limitu wsparcia 3 mln zł, czy 10 mln zł), zauważono również szereg błędów rachunkowych (np. suma z wierszy tabeli przepływów zdyskontowanych nie dawała przedstawionej wartości DIC lub DNR).

Pozostawienie błędnych wyliczeń w studium wykonalności powoduje nie tylko poważne problemy z wyliczeniem poprawnego poziomu dofinansowania (skutkujące z reguły przyznaniem niższego poziomu dofinansowania niż powinno mieć to miejsce), ale również uniemożliwia dokładną analizę luki w finansowaniu. Średnia luka finansowa wykazywana w studiach wykonalności w sektorze transportu wyniosła 113%, a w sektorze pomocy społecznej – 148%. Praktycznie w czterech na pięć analizowanych projektów obniżono wielkość dotacji (oczywiście nie wynika to wyłącznie z zawyżania luki finansowej, ale również z nieuwzględniania maksymalnej wielkości dofinansowania w danym działaniu i innych obiektywnych czynników).

100% 100% 100% 92% 85% 90% 82% 80% 70%

60% 50% 50% 40% 33%33% 30% 20% W umowie dotacja jest wyższa 5% 4% 10% 0% 0% 0% 0%

0% W umowie dotacja jest niższa

kan

Wod

Transport

społecznej

Wszystkiesektory

Infrastruktura Infrastruktura pomocy

Infrastruktura Infrastruktura sportowa

Infrastruktura Infrastruktura edukacyjna Infrastruktura Infrastruktura turystyczna

Wykres 13. Odsetek projektów, w których wystąpiły różnice pomiędzy wielkością poziomu dofinansowania wyliczoną w studium wykonalności a przyznaną w umowie o dofinansowanie projektu. Źródło: wyliczenia własne na podstawie badania studiów wykonalności 82 projektów.

Podwyższenie dotacji w umowach również wynika z błędów w studiach wykonalności. Głównie chodzi Studia wykonalności zawierają wiele tu o wpisanie maksymalnego poziomu błędów rzutujących nie tylko na dofinansowania w danym Działaniu na poziomie niezgodność wyliczeń luki z zapisami niższym niż w rzeczywistości (np. 76% zamiast umów, ale także na wyliczony poziom 85%), ale taka sytuacja wynika również dofinansowania. Dlatego konieczne jest wprowadzenie dla członków komisji z zaokrągleń (wówczas różnice pomiędzy konkursowych odpowiednich kryteriów wyliczeniami są niewielkie). dopuszczających merytoryczno- technicznych weryfikujących poprawność wyliczeń luki finansowej.

Takie różnice w wyliczeniach zawartych w SW i zapisach umów wynikają z dosyć swobodnego podejścia członków komisji konkursowych do weryfikacji podstaw metodologicznych analiz finansowych. Dotychczas w kryteriach wyboru projektów12 nie było bezpośredniego odniesienia do luki finansowej – członkowie komisji konkursowych mieli tylko ogólnie wskazany obowiązek w tym zakresie:

W pierwszej kolejności dokonywana będzie weryfikacja analizy finansowej pod kątem zgodności z metodologią i prawidłowości rachunkowej (metodologia sporządzenia analizy finansowej zawarta będzie w wytycznych do sporządzenia studiów wykonalności).

Zatem teoretycznie członkowie komisji konkursowych podczas oceny powinni wyłapać wszystkie wskazane wyżej błędy w studiach wykonalności (bowiem praktycznie wszystkie wynikają z niespełnienia wymogów wytycznych do sporządzania studiów wykonalności). Ze względu na takie wyniki naszych badań, rekomenduje się doprecyzowanie zapisu jednego z kryteriów w zakresie weryfikacji wyliczeń luki finansowej. Chodzi o kryterium dopuszczające nr 1 (prawidłowość metodologiczna i rachunkowa analizy finansowej) spośród kryteriów merytoryczno-technicznych:

czy nakłady odtworzeniowe są zaplanowane w sposób rozsądny? czy nie zostały pomylone z kosztami bieżących napraw, remontów i konserwacji? czy wartość rezydualna została wyliczona? czy wyliczenie jej jest zgodne z Wytycznymi MRR i Wytycznymi IZ RPO WP? czy do wyliczeń luki wzięto jedynie zdyskontowane przepływy pieniężne? czy do zdyskontowanych nakładów inwestycyjnych (DIC) wzięto jedynie nakłady inwestycyjne (bez odtworzeniowych)? czy sumę zdyskontowanych przychodów netto (dochodów) wyliczono jako sumę zdyskontowanych przychodów minus sumę zdyskontowanych kosztów operacyjnych powiększoną o zdyskontowaną wartość rezydualną? czy wzięto do wyliczeń wszystkie składniki? czy w przypadku wyliczenia luki finansowej powyżej 100% wpisano 100%? czy wszystkie wyliczenia arytmetyczne poszczególnych wielkości (DIC, DNR, Max EE, R, DA, dotacji) oraz wskazana maksymalna wielkość współfinansowania określona dla osi priorytetowej RPO WP – są poprawne?

Oprócz uszczegółowieniu kryteriów merytorycznych, ważne są również dwie zmiany w wytycznych do przygotowywania studiów wykonalności. Po pierwsze, analizy wykazały, że autorzy studium różnie podchodzą do zaokrąglania współczynników dyskontujących (albo nie zaokrąglają ich, albo zaokrąglają do 3 lub 4 miejsc po przecinku). O ile samo zaokrąglanie powoduje obniżenie wartości dofinansowania, o tyle istotne jest jednakowe podejście wszystkich beneficjentów do tych wyliczeń. Konieczne jest zatem uszczegółowienie wytycznych w tym zakresie i ujednolicenie podejścia, np. poprzez wskazanie konieczności zaokrąglenia do 4 miejsca po przecinku lub wskazanie w wytycznych konkretnych wielkości współczynników dla poszczególnych lat. Propozycja zaokrąglania współczynników wynika z większej elastyczności takiego podejścia (gdyby zobowiązano beneficjenta do niezaokrąglania współczynników, byłby on zmuszony do wyliczania go aktywnymi formułami).

Po drugie, doprecyzowania wymaga kwestia maksymalnej kwoty dofinansowania możliwej do uzyskania w danym działaniu, czy też konkursie. Obecnie ta wielkość nie jest wykazywana w studium wykonalności. Natomiast studium wykonalności powinno wskazywać na taką wartość dofinansowania, jaka jest możliwa w danym działaniu i być spójna z informacją zawartą we wniosku (obecnie często w SW mamy wyższą dotację, we wniosku

12 Kryteria wyboru finansowanych operacji w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, Załącznik nr 2 do uchwały Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 nr 43/XII/11 z dnia 28 marca 2011 r.

natomiast wskazuje się maksymalną dotację w działaniu, powołując się jednocześnie na zapisy studium) Proponuje się modyfikację tabeli wyliczeniowej dla luki finansowej zawartej w SW w następujący sposób (dodatkowe zapisy i wiersze zaznaczono kolorem zielonym):

Tabela 9. Propozycja zmiany tabeli wyliczeniowej luki finansowej w wytycznych do studiów wykonalności. Parametr Nazwa / algorytm Wartość DIC Suma zdyskontowanych nakładów inwestycyjnych na realizację projektu bez rezerw na nieprzewidziane wydatki (zaokrąglona do 2 miejsc po przecinku) DNR Suma zdyskontowanych przychodów netto (dochodów) = suma zdyskontowanych przychodów – suma zdyskontowanych kosztów operacyjnych + zdyskontowana wartość rezydualna (zaokrąglona do 2 miejsc po przecinku) (Uwaga! pozycja kosztów operacyjnych według ww. wzoru obejmuje sumę kosztów operacyjnych (pozycje rodzajowe bez amortyzacji) + zmianę stanu kapitału obrotowego + nakłady odtworzeniowe) Max EE Maksymalny wydatek kwalifikowany (DIC-DNR) Luka finansowa R = Max EE/ DIC (zaokrąglona do 2 miejsc po przecinku) EC koszty kwalifikowalne (niezdyskontowane w zł) Kwota DA "decision amount" (DA = EC*R) (zaokrąglona do 2 miejsc po przecinku) Max Crpa Maksymalna wielkość współfinansowania określona dla osi priorytetowej RPO WP Dotacja UE Dotacja = DA * Max Crpa (zaokrąglona do 2 miejsc po nominalnie przecinku) Maksymalna dotacja Maksymalna wielkość dotacji określona dla osi priorytetowej UE w danym RPO WP działaniu Dotacja UE realnie Mniejsza z wartości dotacji UE nominalnie i maksymalnej dotacji UE w danym działaniu % dofinansowania % dofinansowania = Dotacja UE realnie / EC

Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów wytycznych do opracowania studiów wykonalności projektów zgłaszanych do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013.

Zmiany zapisów SW na obecnym etapie są może mało istotne, gdyż wiele konkursów już się zakończyło, a środki w większości zostały zakontraktowane. Niepewne jest też wykorzystanie metodologii luki finansowej w kolejnym okresie programowania. Ponieważ IZ RPO WP planuje co najmniej jeden konkurs (we wrześniu 2012 roku będzie to konkurs w Działaniu 5.1 Infrastruktura edukacyjna, schemat B System oświaty13), taka zmiana jest jeszcze zasadna.

13 por. Harmonogram naborów wniosków o dofinansowanie z kwietnia 2012 roku, Załącznik do uchwały Nr 133 / 3003 / 12 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r. (przeprowadzenie naboru uzależnione jest od dostępności środków).

Wielkość luki finansowej w trakcie realizacji projektu

W trakcie realizacji projektu wielkość luki mogła się zmieniać głównie z powodu wyników prowadzonych przetargów. Warto tu zaznaczyć, że sama zmiana wielkości inwestycji nie wpływa na wielkość luki (dzięki mechanizmowi ponownego wyliczania poziomu dofinansowania z Wytycznych MRR opisanego wyżej), dlatego w tym okresie zmiany będą dotyczyć wielkości inwestycji, wartości dofinansowania i % dofinansowania. Ponieważ luka była liczona na etapie SW, zamiany do analizy musimy wziąć od momentu SW do końca realizacji projektu.

W każdym projekcie konieczne było korygowanie wartości ogółem inwestycji i tym samym wysokości dotacji. W większości przypadków było to obniżenie wartości (w przypadku 71 projektów – 86,5%), natomiast w pozostałych przypadkach (11 projektów – 13,5%) można było zauważyć wzrost wartości inwestycji.

Zmiany wynikające z realizacji projektów od momentu przeprowadzenia analiz w SW przedstawia poniższa tabela. Wynika z niej, że średnio wartość jednego projektu spadła o ponad 2 mln zł w okresie realizacji. Co więcej, wydatki kwalifikowane spadły o blisko 2,5 mln zł, co oznacza, że średnio 0,5 mln zł w każdym projekcie było przenoszone z wydatków kwalifikowanych do niekwalifikowanych. Świadczy to o sprawności IZ RPO WP w tym zakresie i dokładnej analizie wydatków planowanych do poniesienia w ramach projektu (również podczas kontroli wniosków o płatność i kontroli na miejscu).

Tabela 10. Zmiany w wartości ogółem, wydatkach kwalifikowanych, dofinansowaniu i % dofinansowania pomiędzy wnioskiem o dofinansowanie a ostatnim podpisanym aneksem. Sektor Wyszczególnienie Pierwotne w SW Po zmianach Zmiana (ostatni aneks) Wszystkie sektory Wartości ogółem 9 076 447 6 909 326 -2 167 120,27 Wydatki kwalifikowalne 8 557 509 6 070 692 -2 486 817,30 Dofinansowanie UE 5 080 595 3 704 534 -1 376 061,28 % dofinansowania 62,76% 63,23% 0,47% Transport Wartości ogółem 6 022 455 6 156 164 133 709,36 Wydatki kwalifikowalne 5 551 641 5 410 953 -140 688,42 Dofinansowanie UE 4 610 402 4 486 549 -123 852,59 % dofinansowania 83,81% 83,77% -0,04% Środowisko Wartości ogółem 10 045 090 6 973 323 -3 071 766,75 Wydatki kwalifikowalne 9 556 282 6 239 270 -3 317 012,55 Dofinansowanie UE 5 700 135 3 870 687 -1 829 447,05 % dofinansowania 62,12% 63,27% 1,15% Infrastruktura Wartości ogółem 8 025 005 6 815 649 -1 209 356,64 edukacyjna Wydatki kwalifikowalne 7 886 050 6 335 536 -1 550 513,67 Dofinansowanie UE 4 298 528 3 449 706 -848 821,36 % dofinansowania 60,03% 59,11% -0,92% Infrastruktura Wartości ogółem 5 772 063 5 474 496 -297 567,26 pomocy społecznej Wydatki kwalifikowalne 5 739 128 4 792 029 -947 099,03 Dofinansowanie UE 4 017 390 3 354 420 -662 969,33 % dofinansowania 70,00% 70,00% 0,00% Infrastruktura Wartości ogółem 9 534 964 9 536 296 1 331,48 sportowa Wydatki kwalifikowalne 7 286 982 6 468 743 -818 239,02 Dofinansowanie UE 2 917 898 2 567 981 -349 916,92 % dofinansowania 45,00% 43,23% -1,77% Infrastruktura Wartości ogółem 5 350 528 4 416 028 -934 499,86 turystyczna Wydatki kwalifikowalne 4 784 568 3 507 584 -1 276 983,46 Dofinansowanie UE 2 999 749 2 236 487 -763 261,52 % dofinansowania 63,94% 63,94% 0,00%

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych przekazanych przez IZ RPO WP zawartych w studiach wykonalności i aneksach do umów.

Ponieważ większość analizowanych projektów pochodzi z sektora wodno- kanalizacyjnego, wyniki dla wszystkich sektorów zostały przezeń zdominowane. W tym

Podczas realizacji projektów wartość inwestycji sektorze możemy zauważyć największe średnio malała o 2 mln zł, a wartość wydatków kwalifikowanych – o 2,5 mln zł. Zatem w wielu ujemne zmiany w zakresie zarówno wartości przypadkach ponoszone wydatki były przenoszone ogółem, wydatków kwalifikowanych, jak i do wydatki niekwalifikowanych. To powodowało poziomu dofinansowania. Większy spadek w niewielkim stopniu zmiany w poziomie wydatków kwalifikowanych niż wartości dofinansowania (nawet jeżeli stosowano mechanizm ogółem inwestycji spowodował relatywnie z Wytycznych MRR). Największe zmiany są widoczne dodatni wzrost % dofinansowania jednak w przypadku wartości dofinansowania, które (w większym stopniu zmniejszył się zmalało dla badanych 82 projektów aż o 150 mln mianownik do wyliczenia % dofinansowania). (od momentu przygotowania analiz w SW) i o 51 W tym sektorze średnie obniżenie poziomu mln zł (od momentu podpisania umowy). dofinansowania wyniosło 1,8 mln zł.

Dwukrotnie mniejsze obniżenie poziomu dofinansowania wystąpiło w sektorze edukacyjnym (0,85 mln zł). Jeszcze mniejsze zmiany można zauważyć w sektorze turystycznym (spadek o 0,76 mln zł), pomocy społecznej (0,66 mln zł). Najmniejsze zmiany wystąpiły w sektorach: sportowym (0,35 mln zł) i transportowym (0,12 mln zł).

Zatem, o ile zmiana samego poziomu dofinansowania [%] nie była znacząca (wzrosła średnio o 0,47%), o tyle zmiany w kwocie dofinansowania (oszczędności w tym przypadku) okazały się ogromne (w skali Programu jest to 150 mln zł, chociaż od momentu podpisania umowy – jest to tylko 51 mln zł. Te zależności trzeba koniecznie brać pod uwagę planując konkursy i przyznając dofinansowanie projektom (w tym planując listę rezerwową projektów).

***

Kolejnym elementem analizy są skutki zastosowania mechanizmu ponownego wyliczania wysokości dofinansowania zgodnie z Wytycznymi MRR. W rozdziale 3.1.2 była mowa o możliwości zawyżania dofinansowania poprzez zawyżanie wartości inwestycji przy uzyskiwaniu dodatniego dochodu netto.

Zbadano to ryzyko w analizowanych projektach RPO WP generujących dochód. Na wykresie zestawiono wielkość luki finansowej (interesuje nas luka niższa niż 100%, bowiem mechanizm bazuje na jej zwiększaniu) z wielkością zmiany wartości inwestycji w wyniku realizacji projektu, odniesioną do końcowych nakładów inwestycyjnych.

100%

90%

80% finansowej [%] finansowej

luki 70%

60% Wysokość Wysokość

50%

40%

30% -200% -150% -100% -50% 0% 50% Zmiana nakładów inwestycyjnych po realizacji projektu w stosunku do ostatecznej wielkości nakładów [%] Wykres 14. Zależności pomiędzy wysokości luki finansowej a zmianą nakładów inwestycyjnych po realizacji projektu (od wyliczeń w SW) względem ostatecznej wielkości inwestycji. Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Odniesienie do końcowych nakładów inwestycyjnych wynika z tego, że te nakłady można uznać za realne, a więc zmiana powinna być mierzona względem nich, a nie nakładów początkowych (stąd na wykresie można zauważyć zmianę niższą niż 100%).

Na czerwono zaznaczono obszar, w którym obniżenie nakładów jest wyższe niż 50% (a więc nakłady maleją o więcej niż połowę w wyniku realizacji projektu). Ten próg jest oczywiście umowny i może zostać zmieniony przez IZ RPO WP. Ale wydaje się, że jest to wartość, która powinna skłonić do refleksji odnośnie prawidłowości oszacowania nakładów inwestycyjnych. Taki próg potwierdził również przedstawiciel MRR podczas wywiadu pogłębionego (chociaż był on skłonny wskazać nawet próg 25%). Beneficjenci powinni zostać zobowiązani do wyjaśnienia tak dużej różnicy pomiędzy planem a realizacją.

Nasze szacunki pokazują, że zawyżenie nakładów inwestycyjnych spowodowało zwiększenie dotacji (tylko i wyłącznie poprzez zwiększenie luki finansowej) o blisko 17 mln zł! Natomiast jeżeli weźmiemy pod uwagę próg zwiększenia wartości inwestycji o 50% i więcej, to nastąpiło zwiększenie dotacji o blisko 6 mln zł.

Jest to zatem powód, dla którego przyczyny tak znaczącego zawyżenia nakładów W RPO WP wystąpiło ryzyko nadmiernego inwestycyjnych na etapie zwiększenia wartości inwestycji na etapie składania wniosku o dofinansowanie muszą wniosku o dofinansowanie w celu nieuprawnionego zostać wyjaśnione. Warto tu dodać, zwiększenia wartości dofinansowania. Zawyżenie że zawyżenie nakładów o więcej niż wartości powyżej 50% przy jednoczesnym wykazaniu dodatniego dochodu netto wystąpiło 50% końcowej wartości inwestycji w 14 projektach, w tym 13 w sektorze środowiska. (przy jednoczesnym wykazaniu luki Zawyżenie nakładów mogło spowodować przyznanie finansowej – poniżej 100%) dotyczy zbyt wysokiego dofinansowania o blisko 6 mln zł (we 14 projektów, w tym aż 13 wszystkich projektach wartość ta sięga 17 mln zł). w sektorze środowiska i 1 w sektorze edukacyjnym.

Jeżeli beneficjent nie będzie w stanie rzeczowo udokumentować zawyżenia poziomu kosztów inwestycyjnych powinien zostać zobowiązany do zwrotu różnicy wyliczonej na bazie starego i nowego poziomu luki w finansowaniu.14 Rzeczowe udokumentowanie powinno polegać np. na przedstawieniu aktualnych (na moment składania wniosku) kosztorysów inwestorskich lub wskazaniu konieczności zmniejszenia zakresu inwestycji (ale już po złożeniu wniosku o dofinansowanie) i obiektywnych przyczyn takiego zmniejszenia.

Mechanizm, który w przyszłości uchroniłby system przed przyznawaniem zbyt wysokiego dofinansowania, polegałby na wprowadzeniu obowiązku przeliczenia luki Należy wprowadzić dwa mechanizmy, aby uchronić finansowej w momencie rozstrzygnięcia system przed jakimkolwiek zawyżaniem wartości ostatniego przetargu (najpóźniej w momencie dofinansowania na etapie realizacji projektów. Po złożenia ostatniego wniosku beneficjenta pierwsze, należy wprowadzić przeliczanie luki o płatność). Wówczas możliwe byłoby w momencie podpisywania umowy. Po drugie, przeliczania luki musi nastąpić przed samym skorygowanie (ewentualne) wielkości zakończeniem rzeczowej realizacji projektu. Gdyby przyznanego dofinansowania przed końcowym takie mechanizmy już funkcjonowały w RPO WP, rozliczeniem i zamknięciem projektu. beneficjenci uzyskaliby o ok. 17 mln niższe dofinansowanie.

14 jeżeli IZ RPO WP uzna, że beneficjent zrobił to celowo, zwrot dotacji powinien być powiększony o odsetki. Takie podejście wynika z pisma Dyrektora Departamentu Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych z dnia 16 maja 2012 roku (DKR-VII-8261(0)-54-KL/11 Nr 60437/12): „Naliczenie beneficjentowi odsetek będzie więc zasadne jeśli np. beneficjent celowo zataił na etapie pierwotnej kalkulacji luki finansowej możliwe do przewidzenia przychody, celowo niedoszacował ich wartość, lub też umyślnie zawyżył poziom kosztów inwestycyjnych w celu uzyskania możliwie najwyższej kwoty dofinansowania. Przedmiotowe podejście potwierdza rozdział 11.1 wytycznych MRR, zgodnie z którym zidentyfikowane przypadki kiedy beneficjent celowo niedoszacował dochód generowany przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowo przeszacował koszty inwestycyjne projektu będą stanowić nieprawidłowość, do której zastosowanie będą miały art. 98 i 99 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006”.

Badania wykazały również, że istnieją bardzo duże różnice pomiędzy wartością inwestycji wykorzystywaną do wyliczeń w studium wykonalności, a tą, która widnieje w pierwszej wersji umowy.15 A więc sam moment podpisywania umowy i negocjacje oraz weryfikacje prowadzone przed jej podpisaniem powodują znaczące zmniejszenie wartości inwestycji, dlatego proponuje się również wprowadzić zasadę przeliczania luki finansowej (aktualizacji analizy finansowej) przed podpisaniem umowy tak, aby stan zapisany w SW był zgodny ze stanem z umowy.

W systemie monitorowania RPO WP mamy mechanizm, który pozwala na zmniejszenie dofinansowania z zachowaniem udziału procentowego funduszu w wydatkach kwalifikowanych w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych w trakcie całego okresu realizacji projektu. Jest nim zapis w umowie:

9. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, suma wartości zadań / kategorii wydatków objętych postępowaniem ulegnie zmniejszeniu w stosunku do sumy wartości tych zadań / kategorii wydatków, określonych we wniosku o dofinansowanie, wysokość dofinansowania dotyczącego tych zadań / kategorii wydatków ulega odpowiedniemu zmniejszeniu z zachowaniem udziału procentowego Funduszu w wydatkach kwalifikowanych nie objętych pomocą publiczną i/lub procentowego udziału Funduszu i dofinansowania ze środków dotacji celowej z budżetu państwa w wydatkach kwalifikowanych objętych pomocą publiczną. 10. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, suma wartości zadań/kategorii wydatków objętych postępowaniem ulegnie zwiększeniu w stosunku do sumy wartości tych zadań / kategorii wydatków, określonych we wniosku o dofinansowanie wysokość dofinansowania dotyczącego tych zadań / kategorii wydatków nie ulega zmianie.

art. 15 wzoru umowy o dofinansowania projektu w ramach RPO WP

Jednakże nie ma w systemie bezpośredniego narzędzia tej weryfikacji (beneficjent jest do tego tylko zobowiązany umową). Takie narzędzie znaleźliśmy podczas benchmarkingu w RPO dla województwa lubelskiego, gdzie we wniosku beneficjenta o płatność należy podawać stan postępowań o udzielenie zamówienia publicznego dotyczącego realizacji projektu wraz z podaniem podstawy prawnej i właściwego Dziennika Ustaw. Również w przypadku, gdy beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania procedur wynikających z ustawy Prawo Zamówień Publicznych, w kolumnie 3 ‘Tryb zamówienia’ należy podać podstawę prawną wyłączającą ze stosowania Upzp. W tabeli należy wykazywać narastająco wszystkie zamówienia, jakie wystąpiły od początku realizacji projektu.

Tabela 11. Narzędzie weryfikacji stanu postępowań przetargowych we wniosku o płatność. Lp. Przedmiot Tryb Status Data Wartość Data Przedmiot zamówień zamówienia zamówienia podpisania podpisanej podpisania aneksu wg PZP umowy umowy aneksu z wykonawcą z wykonawcą 1 2 3 4 5 6 7 8

Źródło: Załącznik nr I do Wytycznych dla Beneficjentów w zakresie zasad wypełniania obowiązków sprawozdawczych oraz rozliczania wydatków projektów współfinansowanych w ramach III-VIII Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013, tekst jednolity luty 2010.

Oprócz tego, że beneficjent jest zobowiązany do informowania IZ o każdym zakończonym postępowaniu publicznym, to również we wniosku o płatność wykazuje stan zamówień publicznych, z których wynikają ewentualne różnice w wydatkach kwalifikowanych. Następnie IZ prosi pisemnie beneficjenta o zaktualizowanie wniosku o dofinansowanie projektu i ewentualnie zwrot części dofinansowania. Przy tej okazji beneficjent jest

15 różnica pomiędzy wydatkami kwalifikowanymi zapisanymi w SW a wydatkami kwalifikowanymi z pierwotnej umowy wynosi aż 118 mln zł (średnio 2,3 mln zł na 1 projekt).

dodatkowo pytany o to, czy zmieniło się coś jeszcze w projekcie, w szczególności czy nie

pojawiły się nowe przychody.

3.4.2. Wyliczenia po zakończeniu realizacji projektów

Trudności w przygotowaniu informacji o dochodach

Po zakończeniu realizacji projektów beneficjenci zostali poproszeni o wskazanie rzeczywistych przychodów, kosztów, nakładów odtworzeniowych i zmiany w kapitale obrotowym.

Pierwszą kwestią, na którą warto zwrócić uwagę jest duża niewiedza beneficjentów odnośnie zakresu informacji i sposobu ich przygotowywania. Generalnie prośba skierowana do nich wywołała falę pytań, które można podzielić na dwie grupy. W pierwszej znajdują się pytania o podstawowe elementy wyliczeń (czyli co rozumiemy pod pojęciem nakłady odtworzeniowe, co to jest zmiana kapitału obrotowego, jak je wyliczać itd.). W drugiej grupie są bardziej zaawansowane pytania o sposób wyliczania i założenia, które należy przyjąć. Najważniejsze kwestie przedstawiono poniżej:

sposób wykazywania przychodów i kosztów, jeżeli beneficjent nie jest użytkownikiem powstałej infrastruktury (jest nim operator), wliczania w koszty operacyjne kosztów ogólnozakładowych tj np. delegacji pracowników, telefonów, paliwa, wynagrodzenia prezesa i pozostałych pracowników, ujmowania podatku od nieruchomości w kosztach operacyjnych, wykazywania planowanych przychodów i kosztów dotyczących infrastruktury w całości, czy jedynie różnicy pomiędzy wariantem z projektem a wariantem bazowym, sposobu podawania średniej zmiany cen (czy w kwotach złotowych czy procentową zmianę w stosunku do cen zawartych w studium wykonalności), możliwości wpisania zmiany kapitału obrotowego netto całego przedsiębiorstwa, jeżeli beneficjent sporządza bilans dla całości działalności przedsiębiorstwa a nie dla poszczególnych zakładów wchodzących w skład przedsiębiorstwa, sposobu liczenia okresu, za jaki należy analizować przychody projektu (od momentu zakończenia zakresu rzeczowego czy od uzyskania płatności końcowej), sytuacji, w której nie upłynął pełny rok kalendarzowy od momentu zakończenia projektu, sposobu wyliczania przychodów i kosztów w przypadku, jeżeli beneficjent rozlicza przychody według wartości zrealizowanych w danych miejscowościach, natomiast koszty ewidencjonuje łącznie.

To pokazuje, że kwestia monitorowania dochodów generowanych przez projekty jest sprawą trudną, skomplikowaną i pełną wątpliwości. Potwierdzają to wyniki ilościowego badania CAWI wśród beneficjentów (por. wykres 4 i 5), jak również rozmowy z beneficjentami, podczas których dopiero szczegółowe pytania wskazywały na różne możliwe interpretacje i sposoby wyliczeń.

Rezultaty procesu badawczego w tym zakresie Trudności w monitorowaniu projektów generujących skłaniają nas do zaproponowania stworzenia dochód powodują konieczność stworzenia wytycznych wytycznych monitorowania dochodów IZ RPO WP, dzięki którym beneficjenci będą dla projektów generujących dochód. precyzyjnie wyliczać dochód, a IZ RPO WP będzie W wytycznych wskazana byłaby pełna miała narzędzie weryfikacji tych wyliczeń. metodologia liczenia dochodu, a przykłady z różnych sektorów pokazywałyby zawiłości i niejasności związane z konkretnymi typami projektów. Aby wytyczne były użyteczne muszą być oparte na kilku lub kilkunastu studiach przypadków przeprowadzonych u beneficjenta, polegających na dokładnej analizie ksiąg rachunkowych i rozmowie z beneficjentem odnośnie założeń i specyfiki projektów. Wytyczne muszą krok po kroku przedstawiać sposób liczenia, pokazywać różne możliwości, wyjątki i zależności między danymi.

Różnice w poziomie rzeczywistych przychodów i kosztów w stosunku do SW

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, są różnice rzeczywistych przychodów i kosztów uzyskanych przez projekty w stosunku do założeń przyjętych w SW. Analiza projektów pod tym względem wykazała bardzo znaczące różnice. Należy tutaj podkreślić, że zawyżanie kosztów i / lub zaniżenie przychodów w SW może prowadzić do nieuprawnionego zwiększenia dotacji. Zmiany te przedstawiono na poniższym wykresie:

1100%

1000% koszty 900%

800%

700%

600% 100%

w stosunku do kosztów zSW kosztów do stosunku w 80% 500%

O ile zmieniły się rzeczywiste rzeczywiste się zmieniły ile O 60% 40% 400% 20%

300% 0% -20% 200% -40% -60% 100% -80%

zaniżył -100% 0% -100%-80%-60%-40%-20% 0% 20%40%60%80%100%

-100% zawyżył -100% 0% 100% 200% 300% 400% 500% 600% 700% 800% 900% 1000%1100%1200%1300%1400% zawyżył zaniżył O ile % zmieniły się rzeczywiste przychody w stosunku do przychodów z SW Wykres 15. Zależności pomiędzy wysokości luki finansowej a zmianą nakładów inwestycyjnych po realizacji projektu względem ostatecznej wielkości inwestycji. Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Okazuje się, że w przypadku niewielu projektów autorzy studium wykonalności ‘trafili’ w rzeczywiste wielkości przychodów i kosztów. To pokazuje, jak bardzo prognozy finansowe są oparte na nieprawdziwych danych.

Analiza pokazuje jednak pewną zależność – z reguły beneficjenci zawyżali obie wielkości (zarówno przychody, jak i koszty), albo na odwrót – obie wielkości były zaniżane. Pokazuje to linia trendu na wykresie.

Ponieważ, jak zaznaczono na wykresie, skutki zawyżania lub zaniżania są przeciwne (np. o ile zaniżanie przychodów może skutkować podwyższeniem dotacji, o tyle zaniżanie kosztów służy jej zmniejszeniu), można powiedzieć, że większość beneficjentów robiła to nieświadomie, takie działanie wynikało raczej z niewiedzy niż z celowego działania. Takie projekty znajdują się na niebieskiej linii trendu lub ponad nią.

W przypadku projektów znajdujących się poniżej linii trendu mamy do czynienia z możliwością zaistnienia sytuacji niestarannego określenia przychodów i kosztów skutkującą wnioskowaniem zbyt wysokiej dotacji. Jednak i w wielu przypadkach z tego

obszaru można zauważyć, że te zaniedbania nie wpłynęły na wielkość luki i nie przyczyniły się do nieuprawnionego zwiększenia poziomu dofinansowania.

Na wykresie nie można dostrzec sytuacji najgorszej i skutkującej możliwym największym nieuprawnionym zwiększeniem dotacji – nie ma projektów, w których byłyby zaniżone przychody przy jednoczesnym zawyżeniu kosztów.

Największy błąd można zauważyć w przypadku jednego z projektów, w którym przychody zostały zaniżone blisko 13 razy, a koszty ponad 9 razy…

Przyczyną takiego stanu rzeczy jest z pewnością bazowanie na wiedzy firm doradczych oraz brak doświadczeń beneficjentów przy podobnych projektach (por. wykresy 8 i 9).

Powyższe wyniki potwierdza analiza dla wszystkich sektorów, z której wynika, że średnie wyniki są zrównoważone tzn. średnio w projektach mamy do czynienia z zawyżaniem przychodów w SW o 7% i zaniżaniem kosztów o 18%. W podziale na sektory zaczynamy dostrzegać większe zróżnicowania – przedstawia to poniższy wykres (na czerwono zaznaczono sytuacje niekorzystne mogące prowadzić do zawyżania dotacji).

700% 600% 600% 500% 393% 400% O ile % zmieniły się 300% rzeczywiste przychody w 200% 84% stosunku do przychodów z SW 72% 100% O ile zmieniły się rzeczywiste 18% -43% 12% 13% -48% 0% koszty w stosunku do kosztów z SW -7% -16%

-100% -60% -37% -50%

Wszystkiesektory

Sektorśrodowiska

Sektoredukacyjny

Sektorturystyczny

Sektortransportowy

Sektor sportu rekreacji i Sektorpomocy społecznej

Wykres 16. Średni procent, o jaki różnią się rzeczywiste przychody i koszty od wielkości wyliczonych w SW (wartości dodatnie oznaczają zaniżenie, ujemne – zawyżenie, wartości na czerwono oznaczają sytuację niekorzystną). Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Największe różnice można dostrzec w przypadku sektora pomocy społecznej (6-krotne zaniżenie przychodów i 4-krotne zaniżenie kosztów). Sytuacje niekorzystne wystąpiły jeszcze w trzech sektorach: w sektorze transportowym zaniżano średnio o 72% przychody, w sektorze środowiskowym – zawyżano koszty średnio o 16%, a w sektorze turystycznym – aż o 50%.

Zupełnie inaczej przedstawia się odsetek projektów, w których wystąpiła niekorzystna sytuacja (zaniżenie przychodów lub zawyżenie kosztów).

100% 100% 90% 80% 67% 67% 69% 70% 65% 60% 50% 50% 50% 40% 40% 30% 25% 20% 17% 20% 15% Beneficjent zaniżył przychody w SW 10% 0% 0% 0% Beneficjent zawyżył koszty w

Wszystkiesektory

Sektorśrodowiska

Sektoredukacyjny

Sektorturystyczny

Sektortransportowy

Sektor sportu rekreacji i Sektorpomocy społecznej

Wykres 17. Procent projektów, w których występują sytuacje niekorzystne (rzutujące na możliwość nieuprawnionego zwiększenia dotacji). Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Okazuje się, że skala nieprawidłowego wyliczania wielkości przychodów i kosztów wpływającego na możliwość uzyskania Rzeczywistość prezentowana w studiach zwiększonego dofinansowania – jest wykonalności jest zniekształcona. Wielu ogromna. W dwóch na trzy projekty beneficjentów popełnia błędy rzutujące zawyżono w SW koszty, natomiast w co na możliwość nieuprawnionego zwiększenia dotacji: piątym projekcie – zaniżono przychody. w 2 na 3 projektach można zauważyć zawyżenie W sektorach sportu i rekreacji oraz kosztów, a w co 5 – zaniżenie przychodów. Mimo turystycznym zdarzyła się tylko sytuacja tak dużej skali tego zjawiska, nie wpływa ono w takim samym stopniu na faktyczne zwiększenie pierwsza (chociaż należy pamiętać, że dotacji, bowiem najczęściej zawyżaniu kosztów liczebność projektów w tych sektorach jest towarzyszy zawyżanie przychodów i na odwrót. niewielka). Jednakże tak znaczące różnice w planowanych i rzeczywistych wielkościach oraz skala tego zjawiska Jak wskazano wyżej, dzięki temu, że wraz powodują, że trzeba temu w przyszłości zapobiegać. z sytuacją niekorzystną bardzo często występuje sytuacja jej przeciwdziałająca (a więc zarówno przychody, jak i koszty są zaniżane, bądź zawyżane), nie następuje nieuprawnione zwiększenie dotacji. Niemniej jednak tak znaczące różnice w planowanych i rzeczywistych przychodach i kosztach, a także skala tego zjawiska – powodują, że trzeba temu przeciwdziałać.

Proponuje się wykorzystać w tym celu uzupełnienie wytycznych do SW o katalog przychodów i kosztów jednostkowych dla różnych typów projektów. Katalog musi bazować na rzeczywistych danych z istniejących i zakończonych projektów. Musi być tak przygotowany, aby zawierać przedziały wielkości tak, aby zarówno beneficjent (jak i później członek komisji konkursowej) mógł bez problemu wykorzystać dane do przygotowania studiów wykonalności i sprawdzić poprawność tych danych. Taki katalog można wykorzystać również w przyszłym okresie programowania (po zaktualizowaniu go o odpowiednie współczynniki wzrostu cen).

Jest to również mechanizm, który pośrednio rekomendował przedstawiciel MRR podczas wywiadu, którym można sprawdzić, czy beneficjent celowo zaniżył przychody lub zawyżył koszty w projekcie:

[…] w celu zbadania czy celowo zaniżano albo zawyżano koszty po to, żeby w efekcie uzyskać większy poziom luki […] to rekomendowałbym dokonanie badania porównawczego i sprawdzenia jak w odniesieniu do projektów danego sektora kształtowały się te stawki w innych projektach. Jest to metoda porównawcza, która pokazuje, co w danej branży należy uznać za normę. Oczywiście nie powinniśmy oczekiwać stawek dokładnie takiej samej wartości, ale możemy oczekiwać, żeby te różnice nie wynosiły 50-60%, chyba że mamy do czynienia ze określonymi, specyficznymi uwarunkowaniami. Każdy przypadek może mieć cechy indywidualne.

wywiad indywidualny z przedstawicielem MRR

***

Panel ekspertów przeprowadzony w badaniu zdecydował również o konieczności wskazania tych projektów, w przypadku których istnieje możliwość niestarannego oszacowania przychodów i kosztów, które rzutuje na możliwość uzyskania zbyt wysokiego poziomu dofinansowania. Uzgodniono, że pułapem wystarczającym do takiego stwierdzenia jest dwukrotne przekroczenie danej wielkości:

rzeczywiste przychody przekroczyły dwukrotność przychodów z SW, koszty w SW przekroczyły dwukrotność rzeczywistych kosztów.

Tak ustalony pułap spowodował, że odsetki projektów charakteryzujących się możliwymi nieprawidłowościami znacząco się obniżyły. Jedynie w co trzecim projekcie istnieje podejrzenie niestarannego oszacowania kosztów, natomiast w przypadku co dwudziestego projektu mamy do czynienia z podejrzeniem niestarannego oszacowania przychodów.

100% 90% 80% 70% 50% 60% 50% 50% Istnieje podejrzenie 50% 44% niestarannego oszacowania 40% 35% przychodów w SW 30% (rzeczywiste przychody 17% 20% 15% przekroczyły dwukrotność 5% przychodów z SW) 10% 2% 0% 0% 0%0% 0% 0% Istnieje podejrzenie niestarannego oszacowania kosztów w SW (koszty w SW przekroczyły dwukrotność

rzeczywistych kosztów)

Wszystkiesektory

Sektorśrodowiska

Sektoredukacyjny

Sektorturystyczny

Sektortransportowy

Sektor sportu rekreacji i Sektorpomocy społecznej

Wykres 18. Procent projektów, w których występuje podejrzenie niestarannego oszacowania przychodów i kosztów rzutujące na możliwość uzyskania zbyt wysokiego dofinansowania. Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

W przypadku przychodów podejrzenie niestarannego oszacowania dotyczy co szóstego projektu w sektorze transportu, dwóch z czterech projektów z sektora pomocy społecznej i 2% projektów z sektora środowiska. W przypadku sektora edukacyjnego, sportowego i turystycznego nie odnotowano takich projektów.

Niestaranne oszacowanie kosztów w najmniejszym stopniu wystąpiło w sektorze pomocy społecznej, sportowym (brak takich projektów), a także w sektorze edukacyjnym (w co szóstym projekcie). W sektorach transportowym, turystycznym i środowiskowym taka sytuacja wystąpiła aż w połowie projektów.

Rzeczywisty poziom luki finansowej w projektach generujących dochód

Kluczową kwestią jest jednak odpowiedź na to, czy rzeczywiste przychody i koszty powodują zmiany (zmniejszenie) luki finansowej. Jeżeli mimo błędów w prognozach przepływów pieniężnych, mimo niestarannego podejścia do szacowania przychodów i kosztów, końcowy wynik nie wskazuje na konieczność obniżenia poziomu dofinansowania – działania IZ RPO WP nie muszą być radykalne, a konsekwencje – surowe. Jeżeli bowiem beneficjenci działają na swoją szkodę, dla systemu monitorowania oznacza to jedynie potencjalne zagrożenie (że w przyszłości przy podobnym podejściu może dojść do nieuprawnionego zwiększenia wartości dotacji).

Generalnie można powiedzieć, że w przypadku badanych projektów RPO WP mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją – luka finansowa wyliczona na podstawie rzeczywistych danych jest wyższa niż założona na poziomie wniosku o dofinansowanie (do wyliczeń wzięto nasze wyliczenia luki bazujące na danych z SW ze względu na błędy występujące w oryginalnych wyliczeniach).

100% 100% 100% 100% 100% 100% 98% 100% 100% 100% 98% 97% 99% 96% 94% 95% Luka finansowa wyliczona na 94% podstawie danych ze studium 92% wykonalności 90% Luka finansowa wyliczona na 88% 89% podstawie rzeczywistych 86% przepływów i prognoz

84%

Wszystkiesektory

Sektorśrodowiska

Sektoredukacyjny

Sektorturystyczny

Sektortransportowy

Sektor sportu rekreacji i Sektorpomocy społecznej

Wykres 19. Zmiana poziomu luki finansowej po realizacji projektów generujących dochód. Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Poziom luki finansowej wzrósł średnio o 3% po zrealizowaniu projektów. W każdym sektorze jest zauważalny wzrost jej wartości (lub utrzymanie na poziomie 100%). To pokazuje, że generalnie w okresie trwałości projekty uzyskują słabszą rentowność niż planowali to beneficjenci na etapie składania wniosku o dofinansowanie.

Oczywiście takie zależności nie dotyczą wszystkich projektów. Dlatego przeanalizowano projekty w kontekście wykazywania konieczności zmniejszenia dofinansowania po zastosowaniu rzeczywistych wielkości przepływów pieniężnych. Analizę przeprowadzono w dwóch krokach.

W pierwszym kroku wskazano na projekty, które wykazują niższą wartość dotacji i jednocześnie niższy poziom % dofinansowania przy wykorzystaniu rzeczywistych danych w porównaniu do danych z ostatniego aneksu. Takich projektów wytypowano siedem – 6 w sektorze środowiska i 1 w sektorze transportu.

W drugim kroku nałożono na wyniki maskę maksymalnego (przyznanego w umowie) poziomu dofinansowania (w %). Zakłada się bowiem, że nie powinno się zwiększać beneficjentowi poziomu dofinansowania. Przy takim założeniu odpadł jeden projekt z sektora środowiska i zostało sześć projektów. W ich przypadku nawet przy utrzymaniu obecnego poziomu % dofinansowania, beneficjent uzyska zbyt wysoki dochód. Dlatego rekomenduje się przeprowadzenie pogłębionych kontroli na miejscu, mających na celu wyliczenie rzeczywistych przychodów i kosztów wraz z ponownym wyliczeniem luki finansowej i określeniem dochodu podlegającego zwrotowi do IZ RPO WP.

Pozostaje tu jeszcze kwestia podjęcia decyzji o naliczeniu odsetek. Zgodnie z cytowanym poniżej pismem, zależy to od celowości działań podejmowanych przez beneficjenta:

Decyzja o naliczeniu odsetek od środków przeznaczonych do zwrotu z tytułu obniżenia poziomu dofinansowania na skutek rekalkulacji luki finansowej […] powinna wymagać indywidualnej analizy każdego rozważanego przypadku […] Naliczenie odsetek będzie zasadne jeśli np. beneficjent celowo zataił na etapie pierwotnej kalkulacji luki finansowej możliwe do przewidzenia przychody, celowo niedoszacowań ich wartość… Pismo Dyrektora Departamentu Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych

z dnia 16 maja 2012 roku (DKR-VII-8261(0)-54-KL/11 Nr 60437/12)

***

Oprócz kwestii możliwości zwrotu części dofinansowania wynikającej z powyższych analiz, odrębnie należy potraktować konieczność ponownego przeliczenia luki finansowej wynikającą z Wytycznych MRR. Chodzi tu o kwestie pojawienia się nowych lub innych źródeł przychodów, a także o zmianę cen lub taryf.

O taką sytuację zapytano beneficjentów w ankiecie. Okazuje się, że znacznie więcej beneficjentów wykazało jedną (lub obie) powyższe sytuacje.

100% 90% 80% 73% 70% 57% 60% 60% 50% 40% 33% 30% 23% 25% 20% W projekcie nastąpiła zmiana 10% 0% cen lub taryf lub pojawiły się

0% nowe źródła przychodów

Wszystkiesektory

Sektorśrodowiska

Sektoredukacyjny

Sektorturystyczny

Sektortransportowy

Sektor sportu rekreacji i Sektorpomocy społecznej

Wykres 20. Odsetek projektów, które spełniły przesłanki ponownego wyliczenia luki finansowej. Źródło: wyliczenia własne na podstawie analizy 82 projektów generujących dochód.

Zgodnie z Wytycznymi MRR IZ RPO WP musi zobowiązać aż 47 beneficjentów do ponownego przeliczenia luki finansowej, najwięcej z sektora środowiskowego (38 projektów), gdzie mamy do czynienia z rokroczną zmianą taryf związaną z ustalaniem ich przez Radę Gminy. Po trzy projekty z sektora transportowego i sportowego wykazały

zmianę cen lub taryf. Dodatkowo projekty sportowe wykazały nowe źródła przychodów związane z wynajmem powierzchni reklamowych. Brak obu przesłanek zauważono w dwóch projektach z sektora turystycznego.

O ile takie zobowiązanie beneficjentów jest konieczne ze względu na zapisy Wytycznych MRR, o tyle warto tu zaznaczyć, że nasze analizy na bazie rzeczywistych przepływów pieniężnych wykazały, że jedynie sześć projektów, o których mowa wyżej, będzie wymagało kontroli w celu zbadania możliwości uzyskania zbyt wysokiej dotacji.

4. WNIOSKI I REKOMENDACJE

Wyniki uzyskane dzięki analizie Pytania badawcze do rozdziału: wskazanych powyżej obszarów tematycznych zostały poddane ostatecznej Czy i jakie skutki dla poziomu absorpcji pociągną za sobą ewentualne zmiany w wielkości luki finansowej w projektach całościowej analizie, która doprowadziła do generujących dochód oraz wynikające stąd modyfikacje kwot sformułowania końcowych wniosków dotacji? i rekomendacji z badania. Jakie działania powinny zostać podjęte w związku z tym m.in. w zakresie monitorowania projektów z luką finansową? Przeprowadzona analiza i wyniki zaprezentowane w raporcie dotyczyły problematyki ważnej na obecnym etapie wdrażania RPO WP, a więc w okresie monitorowania projektów z luką finansową, które otrzymały dotacje. Dzięki przeprowadzonemu badaniu udało się wypracować:

rozwiązania systemowe dotyczące monitorowania projektów z luką finansową, zwłaszcza w zakresie zmian w ich dochodowości oraz w zakresie weryfikacji projektów pod kątem występowania zmian dochodowości, w tym zwłaszcza dotyczące następujących zagadnień:

okresy monitoringowe, w których powinna nastąpić weryfikacja dochodowości na etapie eksploatacji inwestycji powinny być uzależnione od sektora, niemniej jednak roczne okresy stosowane obecnie są optymalne z punktu widzenia IZ, ponowne obliczanie luki finansowej powinno odbywać się dwukrotnie podczas procesu realizacji projektu – w momencie podpisania umowy i zakończenia rzeczowej realizacji projektu, aby zapobiec ustaleniu poziomu % dofinansowania na zbyt wysokim poziomie, przesłanki umożliwiające utrzymanie dotychczasowego wskaźnika luki finansowej projektów, pomimo zmiany kosztów inwestycji, są dwie: albo zmniejszenie przychodów, albo zwiększenie kosztów operacyjnych, szczególnie w przypadku nakładów odtworzeniowych widać możliwość manipulacji wielkością luki finansowej,

rola beneficjentów w prawidłowej realizacji systemu w zakresie projektów generujących dochód; tak ogromna skala błędów popełnianych w SW wynika głównie z przekazania pełnej odpowiedzialności za określanie przychodów i kosztów firmom zewnętrznym, braku wiedzy o podobnych projektach, a także wątpliwości dotyczących sposobu obliczania dochodów generowanych przez projekt; dlatego proponuje się przygotować katalog przychodów i kosztów jednostkowych oraz wytyczne do monitorowania dochodów,

przewidywany wpływ ponownego obliczania luki finansowej na realizację Programu oraz projektów nie jest duży, przynajmniej w okresie eksploatacji projektów (kiedy byłoby to najbardziej ryzykowne ze względu na największe przesunięcia w czasie):

Spadek dofinansowania Ryzyko o 99,7 mln zł

Spadek dofinansowania o 51,2 mln zł Spadek dofinansowania o 11 mln zł

Okres trwałości

Opracowanie SW Podpisanie Zakończenie umowy projektu

Rysunek 8. Graficzna prezentacja spadku globalnego dofinansowania dla projektów generujących dochód w różnych okresach ich życia. Źródło: opracowanie własne na podstawie przeprowadzonych badań.

Największy spadek dofinansowania można zauważyć na najwcześniejszym etapie – po opracowaniu SW i złożeniu wniosku o dofinansowanie. Wówczas dofinansowanie (na skutek obniżenia wartości inwestycji i wydatków kwalifikowanych) spada o 99,6 mln zł. Jest to jednak etap, który nie zagraża płynności systemu (IZ RPO WP nie podejmuje zobowiązań finansowych jeszcze na tym etapie). Następnie, po podpisaniu umowy do momentu zakończenia realizacji projektu – poziom dofinansowania spada o ponad 51 mln zł. Na tym etapie IZ RPO WP prowadzi bieżący monitoring projektów, zaproponowano również narzędzia poprawiające skuteczność istniejących rozwiązań. Główną kwestią jest tu jednak świadomość możliwych oszczędności w projektach. Jak się okazuje, IZ RPO WP jest ich świadoma i czasami podejmuje ryzyko dofinansowania projektów przekraczające dostępną w konkursie alokację, właśnie przewidując wystąpienie oszczędności w realizowanych projektach.

Ostatni, najbardziej niepewny, a przez to ryzykowny etap w okresie trwałości projektów okazał się najmniej kłopotliwy. Na podstawie przeprowadzonych analiz wykorzystujących istniejące (chociaż dosyć skromne) dane o rzeczywistych przepływach, okazało się, że maksymalnie można spodziewać się zwrotu 11 mln zł (o ile nasze analizy potwierdzą się podczas kontroli).

Należy podkreślić, że obliczenia powstałe w ramach niniejszego badania nie mogą być podstawą do automatycznego naliczenia dochodu podlegającego zwrotowi do IZ z kilku powodów:

założenia niezbędne do przeprowadzenia obliczeń były deklarowane przez beneficjentów i muszą zostać zweryfikowane na miejscu u beneficjenta, beneficjenci deklarowali również dochód powstały w obecnym roku (niezakończonym jeszcze), a także w przyszłym, co może być obarczone dużym ryzykiem, ale z drugiej strony urealniło wyliczenia o zmianę dochodów w kolejnych latach (np. spowodowaną nieprzewidzianymi zjawiskami), przepływy pieniężne w kolejnych latach (od roku 2014) były modyfikowane w oparciu o nowy trend powstały na bazie rzeczywistych (i przewidywanych przez beneficjenta) przepływów.

Tabela 12. Tabela wdrażania rekomendacji badania ewaluacyjnego „Ocena systemu realizacji RPO Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w zakresie projektów ‘z luką finansową’”. Lp. Wniosek Rekomendacja Oczekiwany efekt wdrożenia Sposób wdrożenia Adresat rekomendacji Termin (strona w raporcie) (strona w raporcie) rekomendacji realizacji

1. Procedury monitorowania dochodów powinny obejmować §9 pkt 11 wzoru umowy mówi, o tym, Zgodność wzoru umowy ze zmianą Zmiana zapisu umowy w taki sposób, aby IZ RPO WP Ad hoc okres do przedłożenia do Komisji Europejskiej że beneficjent musi oddać dochód, który powstał Wytycznych MRR beneficjent był zobowiązany do monitorowania dokumentów zamknięcia programu (s. 36) w okresie trzech lat od zamknięcia Programu, dochodów i jego zwrotu maksymalnie do co nie jest zgodne z obowiązującym brzmieniem momentu przedłożenia do Komisji Europejskiej rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dokumentów zamknięcia programu (podobnie zresztą jak w umowach badanych w ramach benchmarkingu – POIiŚ i RPO WL) (s. 36) 2. Analiza wzoru umowy o dofinansowanie wykazała, że nie Większość z tych niedociągnięć można jednak w Zapewnienie zgodności Do załącznika nr 3 do umowy należy dodać IZ RPO WP Ad hoc zawiera ona wielu elementów wymaganych przez łatwy sposób naprawić poprzez zobowiązanie z Wytycznymi MRR załącznik w postaci tabeli w Excelu, która Wytyczne MRR. Braki mogą prowadzić do wielu trudności beneficjenta do wskazania, czy wystąpiły nowe zawierałaby brakujące elementy monitoringu. w monitorowaniu dochodów generowanych przez projekty źródła przychodów, czy zmiana polityki Poprawa funkcjonowania systemu Umieszczenie tabeli w Excelu i konieczność w okresie trwałości. Całą odpowiedzialność za obliczanie taryfowej, a jeżeli tak – do przeliczenia luki monitorowania projektów przekazywania jej w wersji elektronicznej ma dochodu będącego podstawą zwrotu części finansowej, jak również do wskazania wszystkich generujących dochód tę zaletę, że będzie możliwe automatyczne dofinansowania przerzucono na beneficjenta (który musi przychodów z podziałem na źródła pochodzenia, wgranie jej do arkusza przeliczeniowego, który wskazać jedynie ostateczny wynik swoich wyliczeń w kosztów, nakładów odtworzeniowych, zmiany (na bazie wypracowanego w tym badaniu załączniku nr 3 do umowy) (s. 38) kapitału obrotowego (s. 38) raporcie dla projektu) wykaże zmianę w poziomie luki. 3. W 72% projektów występują różnice pomiędzy wielkością Należy doprecyzować zapis jednego z kryteriów Wyliczony poziom luki w Do kryterium dopuszczającego nr 1 IZ RPO WP III kw. 2012 poziomu dofinansowania wyliczoną w SW a przyznaną w zakresie weryfikacji wyliczeń luki finansowej finansowaniu i poziomu (prawidłowość metodologiczna i rachunkowa w umowie o dofinansowanie projektu. Pozostawienie (s. 51) dofinansowania w SW będzie analizy finansowej) w kryteriach merytoryczno- błędnych wyliczeń w SW powoduje nie tylko poważne zgodny z zapisami umowy o technicznych należy dodać pytania problemy z wyliczeniem poprawnego poziomu dofinansowanie. sprawdzające: czy nakłady odtworzeniowe są dofinansowania, ale również uniemożliwia dokładną Weryfikacja luki w finansowaniu zaplanowane w sposób rozsądny? Czy nie analizę luki w finansowaniu. Takie różnice w wyliczeniach będzie łatwiejsza i umożliwi zostały pomylone z kosztami bieżących zawartych w SW i zapisach umów wynikają z dosyć porównywanie dotychczasowego napraw, remontów i konserwacji? Czy wartość swobodnego podejścia członków komisji konkursowych do poziomu luki finansowej rezydualna została wyliczona? Czy wyliczenie weryfikacji podstaw metodologicznych analiz finansowych. z wyliczonym na nowo poziomem jej jest zgodne z Wytycznymi MRR i Dotychczas w kryteriach wyboru projektów nie było luki przez beneficjenta Wytycznymi IZ RPO WP? Czy do wyliczeń luki bezpośredniego odniesienia do luki finansowej – wzięto jedynie zdyskontowane przepływy członkowie komisji konkursowych mieli tylko ogólnie pieniężne? Czy do zdyskontowanych nakładów wskazany obowiązek w tym zakresie (s. 50-51) inwestycyjnych (DIC) wzięto jedynie nakłady inwestycyjne (bez odtworzeniowych)? Czy sumę zdyskontowanych przychodów netto (dochodów) wyliczono jako sumę zdyskontowanych przychodów minus sumę zdyskontowanych kosztów operacyjnych powiększoną o zdyskontowaną wartość rezydualną? Czy wzięto do wyliczeń wszystkie składniki? Czy w przypadku wyliczenia luki finansowej powyżej 100% (w przypadku wpisano 100%?

Lp. Wniosek Rekomendacja Oczekiwany efekt wdrożenia Sposób wdrożenia Adresat rekomendacji Termin (strona w raporcie) (strona w raporcie) rekomendacji realizacji

4. Analizy wykazały, że autorzy SW różnie podchodzą do Konieczne jest zatem uszczegółowienie Przepływy zdyskontowane będą w Zmiana zapisów wytycznych: określenie IZ RPO WP III kw. 2012 zaokrąglania współczynników dyskontujących (albo nie wytycznych w tym zakresie i ujednolicenie jednakowy sposób wyliczane przez konieczności zaokrąglenia wskaźników zaokrąglają ich, albo zaokrąglają do 3 lub 4 miejsc po podejścia, np. poprzez wskazanie konieczności wnioskodawców i będą również w dyskontujących do 4 miejsc po przecinku lub przecinku). O ile samo zaokrąglanie powoduje obniżenie zaokrąglenia do 4 miejsca po przecinku lub łatwiejszy sposób weryfikowalne zamieszczenie tabeli ze współczynnikami wartości dofinansowania, o tyle istotne jest jednakowe wskazanie w wytycznych konkretnych wielkości przez członków komisji wyliczonymi w powyższy sposób dla każdego podejście wszystkich beneficjentów do tych wyliczeń. współczynników dla poszczególnych lat. konkursowych roku analizy Obecnie wielkość maksymalnej dotacji możliwej do W kwestii doprecyzowania wyliczeń dotacji Modyfikacja tabeli wyliczeniowej dla luki uzyskania w danym działaniu / konkursie nie jest Doprecyzowania wymaga również kwestia Wyliczenia luki finansowej finansowej zawartej w SW poprzez dodanie wykazywana w studium wykonalności. Powoduje to maksymalnej kwoty dofinansowania możliwej do i wnioskowana kwota wierszy wskazujących na maksymalną dotację niespójność wyliczeń poczynionych w SW z wartości uzyskania w danym działaniu, czy też konkursie. dofinansowania w SW będzie UE w danym działaniu, wyliczenie dotacji dofinansowania wykazywaną we winsoku o Studium wykonalności powinno wskazywać na spójna z kwotą zapisaną we realnej UE oraz wyliczenie % dofinansowania dofinansowanie projektu (s. 50-51) taką wartość dofinansowania, jaka jest możliwa wniosku o dofinansowanie w danym działaniu i być spójna z informacją projektu zawartą we wniosku (s. 51-52) 5. W badaniu przeanalizowano skutki zastosowania Z uwagi na fakt, że w każdym przypadku Upewnienie się, że nie przyznano Wysłanie do co najmniej 14 beneficjentów IZ RPO WP od III kw. mechanizmu ponownego wyliczania wysokości nieuprawnionego zawyżenia wartości inwestycji zbyt wysokiego poziomu pisma zobowiązującego do szczegółowego 2012 dofinansowania zgodnie z Wytycznymi MRR. W rozdziale (w przypadku dodatniego DNR) występuje dofinansowania. wyjaśnienia różnicy w planowanych 3.1.2 jest mowa o możliwości nieuprawnionego zawyżania ryzyko uzyskania zbyt wysokiej wielkości dotacji, Odzyskanie części z 6-17 mln zł i rzeczywistych nakładach inwestycyjnych dofinansowania poprzez zawyżanie wartości inwestycji beneficjenci muszą precyzyjnie wyjaśnić dotacji, jeżeli beneficjenci nie przy uzyskiwaniu dodatniego dochodu netto. Zbadano to przyczyny takiego stanu rzeczy oraz wykazać, że uzasadnią różnicy w planowanych ryzyko w analizowanych projektach RPO WP generujących nie mieli wpływu na taką wysokość nakładów i rzeczywistych nakładach dochód. Szacunki pokazują, że zawyżenie nakładów inwestycyjnych we wniosku o dofinansowanie inwestycyjnych. inwestycyjnych spowodowało zwiększenie dotacji (tylko (s. 55) i wyłącznie poprzez zwiększenie luki finansowej) o blisko 17 mln zł! Natomiast jeżeli weźmiemy pod uwagę projekty, w których zwiększenie wartości inwestycji nastąpiło o 50% i więcej, to nastąpiło zwiększenie dotacji o blisko 6 mln zł. Taka sytuacja dotyczy 14 projektów, w tym aż 13 w sektorze środowiska i 1 w sektorze edukacyjnym (s. 54-55) 6. Powyższa rekomendacja dotyczy okresu zastanego Należy wprowadzić dwa mechanizmy, aby Odzyskiwanie całej nienależnie Wprowadzenie obowiązku przeliczenia luki IZ RPO WP od i naprawy negatywnej sytuacji, która miała miejsce uchronić system przed jakimkolwiek zawyżaniem przyznanej kwoty dofinansowania finansowej w momencie rozstrzygnięcia podpisania w przypadku 14 projektów. Natomiast pozostałe projekty wartości dofinansowania na etapie realizacji wynikającej z podwyższenia ostatniego przetargu (najpóźniej w momencie kolejnej wykazujące jakąkolwiek różnicę w wartości inwestycji projektów. Po pierwsze, należy wprowadzić poziomu % dofinansowania na złożenia ostatniego wniosku beneficjenta umowy i dodatni DNR mogą poniekąd czuć się ‘bezkarnie’. przeliczanie luki w momencie podpisywania skutek zawyżania wartości o płatność). Dlatego w przyszłości należy przeciwdziałać jakiejkolwiek umowy. Po drugie, przeliczania luki musi inwestycji w SW Wprowadzenie zasady przeliczania luki sytuacji, w której może dojść do zawyżania poziomu % nastąpić przed samym zakończeniem rzeczowej finansowej (aktualizacji analizy finansowej) i wartości dofinansowania (s. 55) realizacji projektu (s. 55) przed podpisaniem umowy tak, aby stan zapisany w SW był zgodny ze stanem z umowy.

Lp. Wniosek Rekomendacja Oczekiwany efekt wdrożenia Sposób wdrożenia Adresat rekomendacji Termin (strona w raporcie) (strona w raporcie) rekomendacji realizacji

7. Dodatkowo, w systemie monitorowania RPO WP mamy Takim narzędziem byłoby sprawozdawanie przez Bieżący monitoring spadku We wniosku beneficjenta o płatność należy IZ RPO WP ad hoc mechanizm, który pozwala na zmniejszenie beneficjenta dokładnie o przebiegu wszystkich wartości inwestycji na skutek umieścić tabelę, w której beneficjent będzie dofinansowania z zachowaniem udziału procentowego postępowań przetargowych. Dzięki temu przeprowadzanych postępowań pokazywał stan postępowań o udzielenie funduszu w wydatkach kwalifikowanych w wyniku beneficjent nie ‘zapominałby’ o poinformowaniu przetargowych, przeciwdziałanie zamówienia publicznego dotyczącego realizacji przeprowadzonych postępowań przetargowych w trakcie IZ RPO WP o zakończeniu jakiegoś postępowania ‘zapominaniu’ przez beneficjentów projektu wraz z podaniem podstawy prawnej i całego okresu realizacji projektu. Jest nim zapis (s. 56) zgłaszania zakończeń postępowań właściwego Dziennika Ustaw. Również w w umowie w art. 15, jednakże nie ma w systemie przypadku gdy beneficjent nie jest bezpośredniego narzędzia tej weryfikacji (beneficjent jest zobowiązany do stosowania procedur do tego tylko zobowiązany umową) (s. 56) wynikających z ustawy Prawo Zamówień Publicznych, musi podać podstawę prawną wyłączającą ze stosowania Upzp. 8. Proces badawczy wykazał dużą niewiedzę beneficjentów Rezultaty procesu badawczego w tym zakresie Pełna wiedza beneficjentów Opracowanie wytycznych monitorowania IZ RPO WP III kw. 2012 odnośnie zakresu informacji i sposobu ich skłaniają nas do zaproponowania stworzenia odnośnie sposobu wyliczania dochodów dla projektów generujących dochód. IV kw. 2012 przygotowywania. Prośba skierowana do nich wywołała wytycznych monitorowania dochodów dla dochodu przez projekty. W wytycznych wskazana byłaby pełna falę pytań, które można podzielić na dwie grupy. W projektów generujących dochód (s. 58) Jednolite podejście do wyliczania metodologia liczenia dochodu, a przykłady z pierwszej grupie znajdują się pytania o podstawowe dochodu. różnych sektorów pokazywałyby zawiłości i elementy wyliczeń (czyli co rozumiemy pod pojęciem Możliwość weryfikacji wyliczeń niejasności związane z konkretnymi typami nakłady odtworzeniowe, co to jest zmiana kapitału i kwestionowania sposobu projektów. Aby wytyczne były użyteczne muszą obrotowego, jak je wyliczać itd.). W drugiej grupie są i podejścia stosowanego przez być oparte na kilku lub kilkunastu studiach bardziej zaawansowane pytania o sposób wyliczania i beneficjentów przypadków przeprowadzonych u beneficjenta założenia, które należy przyjąć. polegających na dokładnej analizie ksiąg To pokazuje, że kwestia monitorowania dochodów rachunkowych i rozmowie z beneficjentem generowanych przez projekty są sprawą trudną, odnośnie założeń i specyfiki projektów. skomplikowaną i pełną wątpliwości. Potwierdzają to Wytyczne muszą krok po kroku przedstawiać wyniki ilościowego badania CAWI wśród beneficjentów. sposób liczenia, pokazywać różne możliwości, Potwierdzają to również rozmowy z beneficjentami, wyjątki i zależności między danymi. podczas których dopiero szczegółowe pytania wskazywały na różne możliwe interpretacje i sposoby wyliczeń (s. 57- 58) 9. Luka finansowa wyliczona na podstawie rzeczywistych Weryfikacja i wyliczenie rzeczywistych Zwrot nienależnie uzyskanej Przeprowadzenie pogłębionych kontroli IZ RPO WP od IV kw. danych jest wyższa niż założona na poziomie wniosku przychodów i kosztów wraz z ponownym dotacji lub jej części albo na miejscu, weryfikacja rzeczywistych 2012 o dofinansowanie o średnio 3%. W każdym sektorze jest wyliczeniem luki finansowej i określeniem uzasadnienie braku konieczności przychodów, kosztów i innych wielkości, zauważalny wzrost jej wartości (lub utrzymanie na dochodu podlegającego zwrotowi do IZ RPO WP zwrotu a następnie wyliczenie właściwego poziomu poziomie 100%). To pokazuje, że generalnie w okresie dla 6 wskazanych projektów (s. 64) luki finansowej trwałości projekty uzyskują słabszą rentowność niż planowali to beneficjenci na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Oczywiście takie zależności nie dotyczą wszystkich projektów. W przypadku 6 projektów nawet przy utrzymaniu obecnego poziomu % dofinansowania, beneficjent uzyska zbyt wysoki dochód (s. 63-64)

Źródło: opracowanie własne.

Wyjaśnienia: Wniosek wniosek na podstawie którego sformułowana została rekomendacja powinien być zwięzły i jednoznaczny. Konieczne jest wskazanie odpowiedniej strony lub stron w raporcie końcowym z badania. Rekomendacja podobnie jak wniosek powinna być zwięzła i jednoznaczna. Konieczne jest wskazanie odpowiedniej strony lub stron w raporcie końcowym z badania. Oczekiwany efekt wdrożenia rekomendacji planowane skutki wdrożenia rekomendacji. Sposób wdrożenia propozycja sposobu wdrożenia rekomendacji. Adresat rekomendacji instytucja/departament odpowiedzialny za wdrożenie rekomendacji. Termin realizacji proponowana data wdrożenia rekomendacji (w kwartałach).

Table 132. Table of implementation of recommendations from the evaluation research "Evaluation of the implementation of the Regional Operational Program of the Podkarpackie Voivodship (ROP WP) for the years 2007-2013 with regard to projects with the funding gap”. No Conclusion Recommendation Expected effect of implementation Method of implementation Recipient of the Completion (page in the report) (page in the report) of the recommendation recommendation date

1. 1 The procedures for income monitoring should cover the §9 item 11 of the standard contract says that a Compliance of the standard Changing the records in the contract in such a MA ROP WP (IZ RPO ad hoc period until submission of program closure documentation beneficiary must return the income which was contract with the changes in the way that a beneficiary is required to monitor WP) to the European Commission (p. 36) incurred in a period of three years from the MRD Guidelines income and its return for a period of project closure of the Programme, which is not sustainability (5 years) maximum up to the consistent with the current wording of the submission of documents of program closure Regulation 1083/2006 (the same situation to the European Commission concerns the contracts analysed under the benchmarking - OPIE and ROP WL) (p. 36) 2. 2 Analysis of the standard grant contract revealed that it Most of those shortcomings, however, can be Ensuring compliance with the MRD Annex 3 to the contract should be MA ROP WP (IZ RPO ad hoc does not contain many elements required by the MRD easily repaired by obliging beneficiaries to Guidelines accompanied by an attachment in the form of WP) Guidelines. Those deficiencies can result in many indicate whether there were new sources of an Excel table which would include the missing difficulties concerning monitoring the income generated revenue, or change in tariff policy, and if so – to Improving functioning of the elements of monitoring. Placing the Excel table by projects in their sustainability period. The entire re-calculate the funding gap, as well as to system of monitoring income- and the need to transfer it in the electronic responsibility for the calculation of income as a basis for identify all income by source of origin, costs, generating projects version has the advantage of automatical repayment of the part of grant was shifted to replacement investments, changes in working upload to the conversion worksheet which (on beneficiaries (who must indicate only the final results of capital (p. 38) the basis of the proposal developed in this their calculations in the annex 3 to the contract) (p. 38) report) will show the change in the level of the funding gap.

No Conclusion Recommendation Expected effect of implementation Method of implementation Recipient of the Completion (page in the report) (page in the report) of the recommendation recommendation date

3. 3 In 72% projects there are differences between the It is necessary to clarify and precise the record The calculated level of the funding The entrance criterion No 1 (methodological MA ROP WP (IZ RPO III quarter of amount of grant calculated in FS and the amount of grant of one of the criteria for the verification of the gap and the amount of grant in and accounting correctness of financial WP) 2012 assigned in the grant contract. Leaving the erroneous funding gap calculation (p. 51) the FS will be in accordance with analysis) in the content-related technical calculation in FS does not only cause serious problems the provisions of the grant criteria should be accompanied by certain with the calculation of the correct amount of grant, but contract. checking questions: whether replacement also prevents a thorough analysis of the funding gap. Verification of the funding gap will investments are planned in a reasonable Such differences in the calculations in the FS and records be easier and it will be possible to manner? Are they not confused with the costs of contracts result from the relatively free approach of compare the current level of the of current maintenance and repair? Was the members of the selection boards to verifying the funding gap with the level of residual value calculated? Is the calculation of methodological principles of financial analysis. So far, the funding gap newly calculated by a the residual value consistent with the MRD project selection criteria did not directly refer to the beneficiary Guidelines and the MA ROP WP Guidelines? funding gap – the members of selection boards held only Were only discounted cashflows considered generally indicated obligation in that regard (pp. 50-51) when calculating the funding gap? Does the discounted investment costs (DIC) include only investment expenditures (without replacement investments)? Is the sum of discounted net revenues (income) was calculated as the sum of the discounted revenues minus sum of discounted operating expenses plus the discounted residual value? Do the calculations included all the necessary components? In the case of calculating the funding gap at the level of more than 100%, was the 100% value written in the form? 4. 4 Analysis revealed that the authors of FS present various It is therefore necessary to precise guidelines in Discounted cashflows will be Change in provisions of the guidelines: MA ROP WP (IZ RPO III quarter of approaches to rounding the discounting rates (either do that area and to harmonize the approach, e.g. calculated in the same way by the necessity to round the discounting rates to 4 WP) 2012 not round them, or round to 3 or 4 decimal places). While by indicating the need to round to 4 decimal applicants and will also be more decimal places or the inclusion of a table with rounding itself effects in reducing the amount of grant, it places or indicating in the guidelines the specific easily verifiable by the selection the rates calculated in this manner for each is important that all the beneficiaries present the same levels of certain rates for each year. boards' members year of analysis approach to those calculations. In terms of clarifying the grant calculation the Modification of the calculating table for the Currently, the maximum grant amount in a given measure issue of the maximum grant amount realizable in The calculation of the funding gap funding gap contained in FS by adding lines / competition is not accounted for in a feasibility study. a given measure or competition needs to be and the grant amount requested indicating the maximum amount of the EU That results in inconsistent calculations done in a FS with clarified and precised. The feasibility study in the FS will be consistent with grant in a given measure, calculation of the the grant amounts written down in a grant application should indicate the specific amount of a grant the amount recorded in the real EU grant and calculation of the % of the (pp. 50-51) that is possible to obtain within a given measure project grant application grant and be consistent with the information contained in the grant application (pp. 51-52)

No Conclusion Recommendation Expected effect of implementation Method of implementation Recipient of the Completion (page in the report) (page in the report) of the recommendation recommendation date

5. 5 In the research the effects of applying the mechanism for Due to the fact that in any case of unauthorized Making sure that too high amount Sending official letters to at least 14 MA ROP WP (IZ RPO since III re-calculating the amount of grant in accordance with the overstatement of the value of investment (in the of funding was not granted. beneficiaries with the requirement to explain in WP) quarter of 2012 MRD Guidelines were analysed. The Section 3.1.2 refers case of a positive DNR) there is a risk of too high Repayment of part of the 6-17 detail differences in planned and actual to the possibility of unauthorized over-funding by amount of grant, beneficiaries must clearly million PLN grant, in case the investment expenditures overstating the value of the investment when obtaining a explain the reasons for such state of affairs and beneficiaries would not justify the positive net income. That risk was examined in the demonstrate that they could not influence such difference in planned and actual analyzed ROP WP income-generating projects. The an amount of investment in the grant application investment expenditure. estimates show that the overstatement of capital (p. 55) investment expenditure resulted in an increase of grant (only through increasing the funding gap) by nearly 17 million PLN! However, if we consider the projects in which the investment was increased by 50% or more, the grant was increased by nearly 6 million PLN. That situation applies to 14 projects, including as many as 13 in the environment sector and one in the education sector (pp. 54-55) 6. 6 The above recommendation refers to the negative Two mechanisms should be introduced in order Repayment of unlawfully granted Introduction of the obligation to re-calculate MA ROP WP (IZ RPO since the situations observed in 14 projects and the need to repair to protect the system against any over- amount resulting from the the funding gap in the moment when the final WP) signing of them. However the remaining projects that demonstrate estimation of funding at the projects' increase in % of grant due to settlement of the tender is done (in the another any difference in value of investments and a positive DNR implementation phase. First, the re-calculation of overstating the value of moment when the last beneficiary's payment agreement may in a sense be left 'unpunished'. Therefore in the the funding gap in the moment of signing the investment in FS application is submitted at the latest). future it is necessary to prevent any situation that could contract should be introduced. Second, the re- Introduction of the rule to re-calculate the lead to overestimation of the % level and the amount of calculation of the gap must be made before the funding gap (i.e. to update financial analysis) the grant (p. 55) substantial project completion (p. 55) before signing a contract so that the current state of affairs recorded in FS was consistent with the state of affairs recorded in the contract. 7. 7 Additionally, in the ROP WP monitoring system there is a Accurate reporting by beneficiaries on the Ongoing monitoring of In the payment application a table must be MA ROP WP (IZ RPO ad hoc mechanism that allows to reduce a grant while progress of all tendering proceedings could be depreciation of the investment included in which a beneficiary will show the WP) maintaining the percentage of the grant in eligible such a tool. Thanks to that tool a beneficiary value as a result of tendering status of tendering proceedings for a public expenditure due to procurement procedures carried out would 'not forget' to inform the MA ROP WP proceedings carried out, contract referring to the project throughout the whole project implementation period. It is about completion of a given proceeding (p. 56) countering 'forgetting' by implementation accompanied by the relevant the record in the art. 15 of the contract, however there is beneficiaries to report termination legal basis and the proper Official Journal. no direct tool for that verification in the system (it obliges of proceedings Also, if a beneficiary is not required to use a beneficiary by the means of the contract only) (p. 56) procedures under the Public Procurement Law (PPL), the legal basis for exclusion from the application of PPL must be provided.

No Conclusion Recommendation Expected effect of implementation Method of implementation Recipient of the Completion (page in the report) (page in the report) of the recommendation recommendation date

8. 8 The research process revealed significant ignorance The results of the research process in this area Full knowledge of the beneficiaries Developing guidelines for monitoring of income MA ROP WP (IZ RPO III quarter of among beneficiaries on the scope of information and its prompted us to propose developing guidelines on how to calculate income for income-generating projects. The guidelines WP) 2012 preparation. The request addressed to them brought a for monitoring of income for income-generating generated in their projects. would indicate the appropriate full IV quarter of wave of questions that can be divided into two groups. In projects (p. 58) Unified approach to the calculation methodology of calculating income, and 2012 the first group there are questions about the basic of the income. examples from different sectors would present elements of the calculations (i.e. what is meant by the Possibility to verify and question and explain the complexities and uncertainties replacement investments, what is the change in working the calculation method and the associated with particular types of projects. In capital, how to calculate them, etc.). In the second group approach adopted by the order those guidelines were useful they must there are more advanced questions about the method of beneficiaries be based on a few or several case studies calculation and the assumptions that should be adopted conducted on the spot (at a beneficiary's and followed. place) involving careful analysis of accounting It shows that the issue of monitoring the income records and an interview with the beneficiary generated by the projects is difficult, complex and full of on the assumptions and specificity of the doubts. That is confirmed by the quantitative CAWI projects. The guidelines must provide step-by- survey carried out among the beneficiaries. That is also step method of calculation, present various confirmed by interviews with beneficiaries, in which only options, exceptions, and dependencies the specific questions referred to several possible between the data. interpretations and methods of calculation (pp. 57-58) 9. 9 Funding gap calculated on the basis of the real data is Verification and calculation of actual revenues Reimbursement of unduly received Carrying out thorough checks on the spot, MA ROP WP (IZ RPO since the IV higher than the one assumed in the grant application by and expenses, together with the re-calculation of grant or the part of it or verification of actual income, expenses and WP) quarter of 2012 on average 3%. In each sector there is a noticeable the funding gap and determining income justification for not having to other amounts, and then calculating the increase in its value (or maintenance at the level of repayable to the MA ROP WP in case of 6 return the money appropriate level of funding gap 100%). That shows that in general during the project life identified projects (p. 64) and sustainability period, projects get weaker profitability than expected and planned by the beneficiaries at the stage of submitting the grant application. Of course, such dependancies do not apply to all projects. In case of 6 projects, even keeping the current % levels of the grant, the beneficiaries will receive too high income (pp. 63-64)

Source: own development.

Explanation: Conclusion the conclusion on the basis of which the recommendation was formulated should be consistent and unambiguous. It is necessary to indicate the relevant page or pages in the final report of the research. Recommendation alike the conclusion, the recommendation should be consistent and unambiguous. It is necessary to indicate the relevant page or pages in the final report of the research. Expected effect of implementation of the recommendation expected results of implementing the recommendation. Method of implementation proposal on how to implement the recommendation. Recipient of the recommendation institution/department responsible for implementing the recommendation. Completion date proposed date for implementation of the recommendation (in quarters of a year).

5. ZAŁĄCZNIKI

5.1. Przebadane regulacje i dokumenty programowe

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 z późn. zm. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 z późn. zm. Rozporządzenie Rady (WE) NR 1341/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do niektórych projektów generujących dochody, Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 roku, Decyzja Rady (WE) z dnia 6 października 2006r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE), Dokument roboczy nr 4 „Wytyczne dotyczące metodologii przeprowadzania analizy kosztów i korzyści”, Przewodnik do analizy kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych (Przewodnik CBA), Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, Szczegółowy Opis Priorytetów RPO WP, Wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach osi priorytetowych I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007- 2013 – wersja: refundacja, wersja aktualna, Wzór umowy o dofinansowanie projektów Osi Priorytetowych III-VIII RPO WL 2007- 2013, wersja aktualna, Wzór ogólny umowy o dofinansowanie projektów w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko mający zastosowanie do wszystkich sektorów, wersja aktualna, Wzór wniosku beneficjenta o płatność w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, załącznik do Instrukcji Wykonawczej IZ RPO WP nr 7.1a, wersja aktualna, Wzór wniosku beneficjenta o płatność, Załącznik nr I do Wytycznych dla Beneficjentów w zakresie zasad wypełniania obowiązków sprawozdawczych oraz rozliczania wydatków projektów współfinansowanych w ramach III-VIII Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013, tekst jednolity luty 2010, Wzór wniosku beneficjenta o płatność, priorytety I-XIII POIiŚ, wersja aktualna, Instrukcja wypełniania wniosku o płatność dla Beneficjentów ubiegających się o wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013, załącznik nr 2, wersja z 10 listopada 2010 r.,

Wytyczne do opracowania studiów wykonalności w ramach RPO WP – projekty kubaturowe i wyposażenie, wersje z sierpnia 2008, lutego 2009, czerwca 2009 i grudnia 2009, Wytyczne do opracowania studiów wykonalności w ramach RPO WP – projekty infrastruktury wodno-ściekowej, wersja z marca 2008, Wytyczne dla Beneficjentów w zakresie zasad wypełniania obowiązków sprawozdawczych oraz rozliczania wydatków dla RPO WL (wersja z 10 listopada 2010 r.) Warianty rozwoju gospodarczego Polski (wersja z 19 lipca 2011 r.), Kryteria wyboru finansowanych operacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, załącznik nr 2 do uchwały Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Nr 43/XII/11 z dnia 28 marca 2011 r. Harmonogram naborów wniosków o dofinansowanie, załącznik do uchwały Nr 133 / 3003 / 12 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006r. z późn. zm., Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód – wersja z 27 września 2011 r., Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód – wersja z 15 stycznia 2009 r. Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, wersja z listopada 2011 roku.

5.2. Lista przebadanych zakończonych projektów generujących dochód

Lp. Nr projektu Beneficjent Tytuł projektu 2.1 D 1 RPPK.02.01.00-18-006/09 Gmina Stalowa Uruchomienie nowych linii komunikacyjnych na obszarze Wola wiejskim oraz zakup nowoczesnego taboru i infrastruktury technicznej dla Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej w Stalowej Woli 2 RPPK.02.01.00-18-008/09 Miejski Zakład Rozwój Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego Sp. z o.o. w Komunikacji Sp. z Jarosławiu poprzez zakup taboru o.o. w Jarosławiu 3 RPPK.02.01.00-18-011/09 Gmina Miasta Modernizacja taboru miejskiej komunikacji samochodowej w Sanoka Sanoku 4 RPPK.02.01.00-18-014/09 Miasto Jasło Modernizacja taboru Zakładu Miejskiej Komunikacji Samochodowej w Jaśle 2.1F 5 RPPK.02.01.00-18-018/09 Port Lotniczy Budowa systemu zaopatrzenia lotniska w wodę dla celów „Rzeszów – ratowniczych w Porcie Lotniczym Rzeszów - Jasionka Jasionka” Sp. z o.o. 6 RPPK.02.01.00-18-019/09 Port Lotniczy Przebudowa, nadbudowa, rozbudowa budynku Lotniskowej „Rzeszów – Straży Pożarnej w Porcie Lotniczym Rzeszów - Jasionka Jasionka” Sp. z o.o. 4.1 A 7 RPPK.04.01.00-18-009/08 Gmina Baligród Budowa oczyszczalni ścieków oraz kanalizacji sanitarnej w miejscowości Baligród 8 RPPK.04.01.00-18-010/08 Gmina Medyka Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: Jaksmanice, Hurko, Hureczko na terenie Gminy Medyka 9 RPPK.04.01.00-18-011/08 Gmina Żurawica Poprawa infrastruktury poprzez budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Buszkowice, Buszkowiczki, Bolestraszyce, Żurawica, Orzechowce - gmina Żurawica 10 RPPK.04.01.00-18-014/08 Gmina Lubenia System oczyszczania ścieków Gminy Lubenia- infrastruktura podstawowa dla sektora turystycznego 11 RPPK.04.01.00-18-015/08 Gmina Żyraków Budowa sieci kanalizacji we wsi Zasów, Mokre, Nagoszyn Cieszęciny oraz Zyraków przysiółek Kolonia Żyrakowska 12 RPPK.04.01.00-18-016/08 Gmina Krzeszów Budowa oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej w miejscowości Krzeszów - Gmina Krzeszów 13 RPPK.04.01.00-18-017/08 Gmina Ostrów Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Kamionka i Skrzyszów - II etap 14 RPPK.04.01.00-18-018/08 Gmina Przecław Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Kiełków i Podole, Gmina Przecław 15 RPPK.04.01.00-18-020/08 Gmina Ulanów Budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi, z przepompowniami ścieków w m. Kurzyna Mała, Kurzyna Średnia, Kurzyna Wielka i Dąbrówka-Ruda oraz modernizacja oczyszczalni ścieków w Ulanowie. 16 RPPK.04.01.00-18-021/08 Gmina Pruchnik Budowa sieci kanalizacyjnej dla miejscowości Pruchnik oraz przebudowa i modernizacja oczyszczalni ścieków w Pruchniku 17 RPPK.04.01.00-18-022/08 Gmina Głogów Budowa kanalizacji w Budach Głogowskich wraz z dostawą i Małopolski montażem urządzeń do przetwarzania osadów pościekowych metodą ORTWED do oczyszczalni ścieków w Głogowie Małopolskim 18 RPPK.04.01.00-18-023/08 Gmina Iwierzyce Uporządkowanie gospodarki wodno - ściekowej w Gminie Iwierzyce poprzez rozbudowę oczyszczalni ścieków i budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Wiercany Olimpów, Wiśniowa. 19 RPPK.04.01.00-18-026/08 Gmina Dukla Zwiększenie czystości wód gruntowych i uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej w północnej części Gminy Dukla - poprzez rozbudowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości Równe. 20 RPPK.04.01.00-18-027/08 Gina Frysztak Budowa oczyszczalni ścieków w Pułankach wraz z siecią kanalizacji sanitarnej wsi Frysztak z przełączeniem istniejącego systemu odprowadzania ścieków w m. Glinik Dolny i Twierdza, Gmina Frysztak. 21 RPPK.04.01.00-18-029/08 Gmina Narol Kanalizacja sanitarna dla aglomeracji Narol i Ruda Różaniecka. 22 RPPK.04.01.00-18-030/08 Gmina Zagórz Budowa kanalizacji sanitarnej dla południowej części miasta Zagórza oraz miejscowości Tarnawa Dolna.

23 RPPK.04.01.00-18-033/08 Gmina Roźwienica Budowa zintegrowanego systemu gospodarki ściekowej w gminie Roźwienica w miejscowościach Roźwienica-Mokra, Rudołowice-Mokra, Tyniowice, Więckowice, Chorzów oraz Węgierka 24 RPPK.04.01.00-18-035/08 Gmina Czarna Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Medynia Głogowska, Pogwizdów, Medynia Łańcucka i Zalesie: zlewnie Z1, Z2, Z3, Z4, Z5 25 RPPK.04.01.00-18-036/08 Gmina Cmolas Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ostrowy Tuszowskie, Ostrowy Baranowskie i Jagodnik gmina Cmolas 26 RPPK.04.01.00-18-037/08 Gmina Nowy Budowa sieci kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków dla Żmigród gminy Nowy Żmigród 27 RPPK.04.01.00-18-039/08 Gmina Żołynia Ochrona wód powierzchniowych w zlewni górnej Wisły poprzez budowę kanalizacji sanitarnej w Aglomeracji Żołynia 28 RPPK.04.01.00-18-040/08 Gmina Jeżowe Budowa kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Jata, Sójkowa, Cholewiana Góra, Pogorzałka w Gminie Jeżowe 29 RPPK.04.01.00-18-041/08 Gmina Dzikowiec Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków w Wilczej Woli 30 RPPK.04.01.00-18-057/08 Gmina Leżajsk Rozbudowa kanalizacji sanitarnej w gminie Leżajsk - Wierzawice etap II i Giedlarowa etap I 31 RPPK.04.01.00-18-058/08 Gmina Wiązownica Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami w miejscowościach: Zapałów, Wiązownica, Piwoda 32 RPPK.04.01.00-18-061/08 Gmina Dydnia Budowa zbiorczej oczyszczalni ścieków w Krzemiennej wraz z kanalizacją sanitarną w aglomeracji Krzemienna - Etap I - Dydnia, Krzemienna 33 RPPK.04.01.00-18-063/08 Gmina Pysznica Rozbudowa gminnej oczyszczalni ścieków w Jastkowicach 34 RPPK.04.01.00-18-065/08 Gmina Niwiska Ochrona zasobów Głównego Zbiornika Wód Podziemnych 425 poprzez budowę kanalizacji sanitarnej w m. Przyłęk i Hucina w gminie Niwiska 35 RPPK.04.01.00-18-069/08 Gmina Czudec UPORZĄDKOWANIE GOSPODARKI ŚCIEKOWEJ GMINY CZUDEC 36 RPPK.04.01.00-18-070/08 Gmina Radymno Dokończenie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w gminie Radymno na terenie wsi Ostrów-Skołoszów z rozbudową oczyszczalni w Świętem 37 RPPK.04.01.00-18-072/08 Gmina Kamień Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej w gminie Kamień - rozbudowa oczyszczalni scieków i budowa sieci kanalizacji sanitarnej 38 RPPK.04.01.00-18-073/08 Gmina Raniżów Porządkowanie gospodarki wodno-ściekowej Gminy Raniżów - budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: Raniżów – Porębki, Staniszewskie, Zielonka 39 RPPK.04.01.00-18-074/08 Gmina Jasienica Budowa kanalizacji sanitarnej w aglomeracji Jasienica Rosielna Rosielna 40 RPPK.04.01.00-18-076/08 Gmina Grębów Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach Krawce, Wydrza, Stale Siedlisko 41 RPPK.04.01.00-18-078/08 Gmina Sieniawa Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowościach Dybków, Pigany, Paluchy, Rudka-Borki, Leżachów oraz części miasta Sieniawa- etapy I,II,III 42 RPPK.04.01.00-18-083/08 Gmina Wiejska Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w aglomeracji Załuże- etap Lubaczów II 43 RPPK.04.01.00-18-084/08 Gmina Fredropol Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: Aksmanice, Kłokowice, Młodowice i Fredropol wraz z oczyszczalnią ścieków w Sierakoścach 4.1 B 44 RPPK.04.01.00-18-001/08 Przedsiębiorstwo Uzdatnianie i higienizacja wody w technologii membranowej Wodociągów i ZUW Jarosław wraz z modernizacja sieci wodociągowej Kanalizacji w Jarosławiu Spólka z o.o. 45 RPPK.04.01.00-18-003/08 Gmina Zarzecze Wymiana sieci wodociągowej w Zalesiu i Łapajówce oraz budowa kolektora przesyłowego do Żurawiczek i Maćkówki 46 RPPK.04.01.00-18-007/08 Gmina Ustrzyki Uporządkowanie gospodarki ściekowej w gminie Ustrzyki Dolne Dolne - budowa wodociągu wiejskiego w Dźwiniaczu Dolnym i Stańkowej 47 RPPK.04.01.00-18-031/08 Gmina Bircza Budowa ujęcia wody, stacji uzdatniania, zbiorników wyrównawczo-zasobowych wody, sieci wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości Bircza. 48 RPPK.04.01.00-18-032/08 Gmina Przemyśl Budowa sieci wodociągowej we wsi: Ostrów, Kuńkowce, Hermanowice i Malhowice w gminie Przemyśl. 49 RPPK.04.01.00-18-034/08 Gmina Łańcut Przebudowa istniejących obiektów stacji uzdatniania i przepompowni wody oraz rozbudowa sieci wodociągowej w

Gminie Łańcut 50 RPPK.04.01.00-18-052/08 Gmina Oleszyce Budowa ujęcia wody w miejscowości Borchów dla potrzeb Miasta i Gminy Oleszyce z przebudową sieci magistralnych wodociągowych 51 RPPK.04.01.00-18-054/08 Gmina Krasne Rozbudowa sieci wodociągowej na terenie Gminy Krasne 52 RPPK.04.01.00-18-062/08 Gmina Rozbudowa i przebudowa wodociągu wiejskiego w Trzebownisko miejscowościach Trzebownisko i Zaczernie 53 RPPK.04.01.00-18-066/08 Gmina Błażowa Budowa sieci wodociągowej II i III etap w miejscowościach Błażowa, Błażowa Dolna, Nowy Borek 54 RPPK.04.01.00-18-068/08 Gmina Nowa Budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami do budynków Sarzyna i remont stacji uzdatniania wody w miejscowości Łętownia gmina Nowa Sarzyna 55 RPPK.04.01.00-18-077/08 Gmina Sieniawa Nadbudowa i przebudowa stacji uzdatniania wody w Sieniawie wraz z przebudową ujęcia wody w Piganach i budową sieci wodociągowej w miejscowościach Pigany, Paluchy, Rudka- Borki - etapy I, II i III 56 RPPK.04.01.00-18-081/08 Gmina Świlcza Poprawa jakości wody pitnej poprzez wykonanie modernizacji sieci wodociągowej na terenie Gminy Świlcza 57 RPPK.04.01.00-18-086/08 Gmina Czudec Uporządkowanie gospodarki wodnej Gminy Czudec 4.1 C 58 RPPK.04.01.00-18-004/09 "Stare Miasto - Budowa sortowni odpadów komunalnych w Giedlarowej Park" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością 5.1 A 59 RPPK.05.01.00-18-003/09 Państwowa Budowa budynku dydaktycznego z biblioteki PWSZ w Wyższa Szkoła Jarosławiu Zawodowa w Jarosławiu 5.1 B 60 RPPK.05.01.00-18-023/08 Gmina Zaklików "Budowa hali sportowej i budynku łącznika przy Zespole Szkół Ogólnokształcących im. Adama Sapińskiego w Zaklikowie" 61 RPPK.05.01.00-18-042/08 Powiat Rzeszowski Rozbudowa i przebudowa Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w Mrowli 62 RPPK.05.01.00-18-049/08 Powiat Ropczycko- Zwiększenie atrakcyjności i jakości kształcenia zawodowego w Sędziszowski Powiecie Ropczycko – Sędziszowskim poprzez adaptację i doposażenie bazy techniczno - dydaktycznej. 63 RPPK.05.01.00-18-062/08 Powiat Leżajski Rozbudowa Zespołu Szkół Licealnych w Leżajsku - II etap, budowa hali sportowej wraz z segmentem dydaktycznym 64 RPPK.05.01.00-18-064/08 Powiat Mielecki Rozbudowa i przebudowa Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w Mielcu - etap 1 a 65 RPPK.05.01.00-18-066/08 Gmina Kamień Rozbudowa i modernizacja Zespołu Szkół im. Jana Pawła II w Łowisku 66 RPPK.05.01.00-18-071/08 Gmina Ustrzyki Budowa hali sportowej w Ustrzykach Dolnych szansą na Dolne równy dostęp do infrastruktury sportowej uczniów z terenów gmin bieszczadzkich 67 RPPK.05.01.00-18-072/08 Powiat Przebudowa budynku oraz budowa kompleksu sportowego Bieszczadzki Bieszczadzkiego Zespołu Szkół Zawodowych w Ustrzykach Dolnych 68 RPPK.05.01.00-18-095/08 Powiat Przeworski Rozbudowa i przebudowa z przystosowaniem dla niepełnosprawnych Zespołu Szkół Zawodowych w Przeworsku dla nowoczesnego kształcenia młodzieży i dorosłych w zawodach technicznych. 69 RPPK.05.01.00-18-113/08 Gmina Błażowa Budowa hali sportowej w Błażowej 70 RPPK.05.01.00-18-125/08 Powiat Łańcucki Modernizacja i doposażenie obiektów infrastruktury edukacyjnej powiatu Łańcuckiego dla podniesienia poziomu i jakości szkolnictwa w aspekcie potrzeb rynku pracy 71 RPPK.05.01.00-18-145/08 Gmina Miasto Budowa budynku dydaktycznego Zespołu Szkół Rzeszów Gospodarczych w Rzeszowie 5.2 B 72 RPPK.05.02.00-18-047/09 Zgromadzenie Roboty budowlane segmentu A Ekumenicznego Domu Sióstr Służebnic Pomocy Społecznej wraz z Centrum Rehabilitacji w Niepokalanej Prałkowcach Panny Maryi 73 RPPK.05.02.00-18-058/09 Powiat Rzeszowski Rozbudowa Domu Pomocy Społecznej w Górnie. 74 RPPK.05.02.00-18-059/09 Powiat Leżajski Przebudowa, nadbudowa oraz rozbudowa budynku Domu Pomocy Społecznej w Brzózie Królewskiej 75 RPPK.05.02.00-18-061/09 Powiat Strzyżowski Modernizacja obiektów pomocy społecznej w powiecie strzyżowskim w celu osiągnięcia obowiązujących standardów,

poprawy wydajności energetycznej i dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych ruchowo. 5.3 B 76 RPPK.05.03.00-18-004/09 Gmina Brzozów Budowa kompleksu sportowo - rekreacyjnego przy ul. Słonecznej w Brzozowie 77 RPPK.05.03.00-18-048/09 Gmina Kolbuszowa Zwiększenie dostępności mieszkańców do obiektów sportowych i rekreacyjnych na terenie gminy Kolbuszowa 78 RPPK.05.03.00-18-054/09 Gmina Miasto Rozbudowa i przebudowa obiektu hali basenów i lodowiska w Dębica Dębicy: Etap I - Basen rekreacyjny 79 RPPK.05.03.00-18-057/09 Gmina Harasiuki Budowa kompleksu sportowo-rekreacyjnego w miejscowości Harasiuki. 80 RPPK.05.03.00-18-066/09 Gmina Nowa Dęba Budowa krytej pływalni w ramach Regionalnego Centrum Rekreacji i Rehabilitacji w Nowej Dębie, ul. Kościuszki 14 VI 81 RPPK.06.00.00-18-034/09 Gmina Brzozów Przebudowa z rozbudową i remont zabytkowej siedziby Muzeum Regionalnego w Brzozowie wraz z utworzeniem Centrum Informacji Turystycznej 82 RPPK.06.01.00-18-061/09 Muzeum Dobudowa skrzydła do zamku w Sanoku - I etap rozbudowy Historyczne w Muzeum Historycznego w Sanoku Sanoku

5.3. Narzędzia badawcze

5.3.1. Arkusz danych projektowych na etapie składania wniosku

Arkusz danych projektowych przedstawiono w oddzielnym dokumencie MS Excel (łącznie z arkuszem do analizy poprawności wyliczeń luki finansowej). Arkusz wypełnia ewaluator.

5.3.2. Arkusz danych projektowych na etapie po realizacji projektu

Arkusz danych projektowych po realizacji projektu (do wypełniania przez beneficjenta) przedstawiono w oddzielnym dokumencie MS Excel.

5.3.3. Scenariusze wywiadów pogłębionych

5.3.3.1. Przedstawiciele Instytucji Zarządzającej RPO WP

Nazywam się …… i jestem przedstawicielem firmy PSDB, która na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego realizuje badanie dotyczące oceny prawidłowości funkcjonowania systemu realizacji projektów RPO WP ‘z luką finansową’.

Celem naszej rozmowy jest ocena założeń proceduralnych regulujących procesy systemu realizacji projektów RPO WP generujących dochód oraz ocena skuteczności jego funkcjonowania.

Chciał/a/bym zagwarantować, że wszelkie informacje uzyskane w trakcie wywiadu, który trwać będzie około pół godziny, będą posiadać charakter poufny i będą stanowić podstawę dla przygotowania wniosków i podsumowań, które zostaną opracowane w sposób gwarantujący anonimowość Pana/i wypowiedzi. Chociaż niektóre wypowiedzi mogą pojawić się w raporcie w formie cytatów, to jednak odbędzie się to bez podania nazwisk osób je wypowiadających.

Chciałbym uprzedzić Pana/Panią, że rozmowa będzie nagrywana, przy czym ma Pan/Pani prawo do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania. Czy zgadza się Pan/Pani na przeprowadzenie wywiadu?

[Jeżeli osoba przeprowadzająca wywiad uzyska zgodę, włącza dyktafon] Proszę na początek przedstawić się i krótko powiedzieć, czym zajmuje się Pan/i w instytucji?

Chciał/a/bym rozpocząć wywiad od porozmawiania ogólnie o systemie realizacji RPO WP w zakresie projektów generujących dochód. Proszę o nim opowiedzieć, począwszy od momentu przygotowania projektów przez beneficjentów, poprzez wybór, realizację, skończywszy na okresie trwałości.

W jaki sposób procedury systemowe gwarantują, że wszystkie generowane przez projekty dochody przewyższające dochody zaplanowane we wniosku o dofinansowanie, zostaną zwrócone przez beneficjentów?

Rozporządzenie nr 1341/2008 stosuje się od dnia 1 sierpnia 2006 r. Chodzi w nim m.in. o to, że projekt generujący dochód musi mieć całkowitą wartość wyższą niż 1 mln euro. Zgodnie z tym Rozporządzeniem Instytucje Zarządzające mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu ponownej kalkulacji luki z uwzględnieniem brzmienia art. 55 ust. 5 wprowadzonego rozporządzeniem Rady nr 1341/2008 lub o pozostawieniu dotychczas

obowiązującego rozwiązania w odniesieniu do wszystkich naborów (także jeszcze nie przeprowadzonych) w danym działaniu/poddziałaniu. Jakie rozwiązanie Państwo przyjęliście? Wyjaśnienie dla prowadzącego, o którym też można porozmawiać: Dla równego traktowania wszystkich beneficjentów IZ powinna przyjąć jednolite podejście dla wszystkich realizowanych projektów w ramach RPO WP

W ostatniej nowelizacji rozporządzenia 1083/2006 odstępuje się od monitorowania dochodów po przedłożeniu do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu. Dlaczego w wzorze umowy o dofinansowanie projektu nadal dochody powstałe po tym okresie są monitorowane (chodzi mi o §9 pkt 11)? Czy zamierzacie Państwo aneksować wszystkie umowy, bo przecież należy dostosować umowy do obowiązujących przepisów?

W wytycznych do studiów wykonalności nie ma odniesienia do projektów, dla których nie można obiektywnie oszacować dochodu z wyprzedzeniem. Czy były przypadki, żeby wnioskodawcy pytali o możliwość późniejszego rozliczenia dochodu (na koniec 5 roku po zakończeniu realizacji projektu), czy też starali się dostosować do wytycznych i wymyślać założenia do analiz finansowych? Co byście Państwo odpowiedzieli hipotetycznemu wnioskodawcy, który powołałby się na art. 55 pkt 3 Rozporządzenia 1083/2006? Nie czytać, chyba, że rozmówca poprosi: „3. W przypadku gdy nie ma możliwości obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem, dochód wygenerowany w okresie pięciu lat od zakończenia operacji jest odliczany od wydatków zadeklarowanych Komisji. Odliczenia dokonuje instytucja certyfikująca nie później niż w dniu częściowego lub końcowego zamknięcia programu operacyjnego. Wniosek o płatność salda końcowego koryguje się odpowiednio.”

Czy zdarzyło się, że wnioskodawca złożył projekt, dla którego nie było możliwe oszacowanie dochodu z wyprzedzeniem (o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), czyli w którym nie liczył luki finansowej tylko zobowiązał się do sprawozdawania dochodów w okresie trwałości i oddania części dofinansowania w okresie późniejszym? Jeżeli tak: proszę powiedzieć, jak przebiegała ocena, czy były trudności z oceną? Czy projekt miał trudności z przejściem przez ocenę z tego powodu, że nie liczono w nim luki? Jeżeli nie lub nie wiem: czy jeżeli taki projekt pojawiłby się podczas oceny, czy Pana/i zdaniem miałby trudności z przejściem przez ocenę z tego powodu, że nie liczono w nim luki?

Czy zna Pan/i przypadki, w których beneficjenci błędnie wyliczali lukę finansową? Jeżeli tak, na czym te błędy polegały? Czy zaniżali, czy zawyżali wysokość dofinansowania? Kiedy te błędy były wykrywane (na etapie oceny formalnej, merytorycznej, czy dopiero podczas realizacji projektów przy kontrolach)?

Czy zdarzyło się, aby podczas oceny wykazano, że beneficjent celowo niedoszacował dochodu generowanego przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowo przeszacował koszty inwestycyjne projektu? Ile takich przypadków było? W jakich Działaniach, u jakich beneficjentów, w jakich typach projektów to się zdarzyło?

Czy Pana/i zdaniem założenia Wytycznych MRR w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód określono w sposób prawidłowy i wystarczający? Czy Wytyczne regulują wszystkie kwestie związane z realizacją projektów generujących dochód?

Procedury monitorowania powinny umożliwić identyfikację projektów, które na podstawie analizy ex-ante nie zostały uznane za projekty generujące dochód, a w których mogą wystąpić nowe źródła przychodów lub może nastąpić zmiana polityki taryfowej, co będzie skutkować koniecznością obliczenia luki w finansowaniu i ewentualnym zwrotem części dofinansowania z funduszy UE. W jaki sposób monitorujecie Państwo tę kwestię?

Procedury monitorowania dochodu powinny dostarczać informacji na temat, czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie przy obliczaniu luki w finansowaniu, a także czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły istotne zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej. W Załączniku nr 3 do umowy beneficjent jest zobowiązany jedynie do wskazania dochodu, uzyskanie którego powoduje konieczność zwrotu części zrefundowanych wydatków kwalifikowanych. Czy w jakiś inny sposób uzyskujecie Państwo te informacje? Beneficjent nie jest zobligowany również do przedstawienia nowych wyliczeń luki w finansowaniu, zatem kto i w jaki sposób sprawdza te wyliczenia?

Kiedy beneficjent jest zobowiązany do oddania części zrefundowanych wydatków kwalifikowanych? Czy w momencie, kiedy sprawozda wystąpienie tego dodatkowego dochodu, czy dopiero na koniec okresu trwałości, kiedy będzie znana całkowita wartość dodatkowego dochodu?

Zgodnie z Wytycznymi MRR Instytucja Zarządzająca może określić poziom zmiany kosztów w projekcie, którego przekroczenie będzie przesłanką do zmiany poziomu dofinansowania w projekcie. U Państwa, zgodnie ze wzorem umowy, nie ma określonego takiego poziomu, dlaczego?

Jak wielu beneficjentów zgłasza dodatkowy dochód w Załączniku nr 3 do umowy i oddaje cześć dofinansowania? Czy częściej zdarza się to w określonych Działaniach, czy nie ma znaczenia Działanie, w którym jest realizowany projekt, ale np. typ beneficjenta? Od czego generalnie to zależy? Może od firmy, która przygotowywała studium wykonalności?

Dziękuję bardzo, to było ostatnie pytanie, chyba że chciał/a/by Pan/i coś dodać? Jeżeli nie, to jeszcze raz dziękuję za rozmowę i poświęcony czas.

5.3.3.2. Przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (Departament Przygotowania Projektów Indywidualnych)

Celem naszej rozmowy jest wyjaśnienie pewnych nieścisłości i wątpliwości pojawiających się podczas analizy zapisów Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 27 września 2011 roku (które w rozmowie będziemy nazywali Wytycznymi MRR).

Chciałbym uprzedzić Pana/Panią, że rozmowa będzie nagrywana, przy czym ma Pan/Pani prawo do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania. Czy zgadza się Pan/Pani na przeprowadzenie wywiadu?

[Jeżeli osoba przeprowadzająca wywiad uzyska zgodę, włącza dyktafon] Proszę na początek przedstawić się i krótko powiedzieć, czym zajmuje się Pan/i w Ministerstwie?

Chciał/a/bym rozpocząć wywiad od porozmawiania ogólnie o systemie monitorowania projektów generujących dochód przez IZ. W jaki sposób, Pana/i zdaniem, powinien on być skonstruowany, aby wypełnić założenia Rozporządzenia 1083 oraz Wytycznych MRR. Proszę opowiedzieć o takim modelowym systemie począwszy od momentu przygotowania projektów przez beneficjentów, poprzez wybór, realizację, skończywszy na okresie trwałości.

Chciałbym zapytać o rozdział 11.1 Wytycznych. Zapisy nie precyzują, kiedy beneficjent powinien dokonać przeliczenia luki: czy w każdym roku, kiedy zaistnieje jedna z przesłanek (pojawienia się innych lub nowych źródeł przychodów, albo zmiana w polityce taryfowej), czy też na koniec okresu trwałości. Drugie rozwiązanie jest bardziej korzystne dla beneficjentów, bowiem powoduje, że pod uwagę brane są wszystkie pięć lat, a więc nie mają znaczenia wahania przychodów w poszczególnych latach (może się zdarzyć, że jednego roku przychody będą dużo wyższe niż planowano ex ante, drugiego roku – będą dużo niższe). Jak Pana/i zdaniem powinno to wyglądać?

Teraz chciał/a/bym porozmawiać o projektach, dla których nie można było oszacować dochodów z wyprzedzeniem. Monitorowanie ich dochodów jest opisane w rozdziale 11.2 Wytycznych. Wszystkie dochody stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą w okresie do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu powinny zostać zwrócone przez beneficjenta w wysokości proporcjonalnej do udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie inwestycji na realizację projektu oraz proporcjonalnej do udziału współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowanych. Takie wyliczenie dochodów w ciągu jedynie pięciu lat powoduje, że w dalszym okresie beneficjent może uzyskiwać dowolnie wysokie dochody. Stoi to w jawnej sprzeczności do traktowania beneficjentów, którzy mają możliwość przewidzenia wysokość przychodów (liczyli lukę finansową ex ante) – oni muszą obniżać dofinansowanie o hipotetyczne dochody, które powstaną w szóstym roku i później. Dlatego beneficjenci, którzy nie mają możliwości wyliczenia luki finansowej, powinni na koniec piątego roku brać pod uwagę faktyczne dochody powstałe w trakcie tego okresu i wyliczać hipotetyczne dochody, które powstaną w okresie po piątym roku. Co Pan/i sądzi o takim rozwiązaniu? Dlaczego Wytyczne tego nie precyzują w taki sposób?

Załóżmy, że beneficjent uzyskuje oszczędności poprzetargowe związane z realizacją zadań w projekcie. Zgodnie z rozdziałem 11.3 Wytycznych nastąpiło zmniejszenie kosztów kwalifikowanych projektu i beneficjent zobowiązany jest do zwrotu części dofinansowania. Później w trakcie eksploatacji okazuje się, że popyt na usługi stworzone w ramach projektu nie są takie jak zakładano i dochód wypracowany przez rezultaty projektu będzie dużo niższy niż zakładano w analizie ex ante na etapie wniosku o dofinansowanie. Wówczas jasne jest, że beneficjent nie może liczyć na ponowne zwiększenie dofinansowania do pierwotnego poziomu. Jak zaradzić takim sytuacjom?

W Wytycznych widać pewną niekonsekwencję. Z jednej strony w projektach termomodernizacyjnych lub modernizacyjnych powstałe oszczędności obniżają lukę finansową, co jest zgodne z ogólnym podejściem, żeby beneficjenci nie odnosili nadmiernych korzyści. Z drugiej strony mamy projekty edukacyjne lub zdrowotne, które zgodnie z Wytycznymi MRR nie są projektami generującymi dochód, bowiem użytkownicy infrastruktury nie dokonują bezpośrednio opłat na rzecz beneficjenta. Czy takie traktowanie tych projektów jest zgodne z ogólnym podejściem i ideą luki finansowej? Przecież w tych przypadkach instytucja otrzymuje środki np. z NFZ, czy ministerstwa, które są powiązane z liczbą korzystających (pieniądze ‘idą’ za korzystającym, a więc za każdego korzystającego lub za każdą usługę świadczoną korzystającemu podmiot otrzymuje wynagrodzenie, choć nie bezpośrednio z kieszeni korzystającego). Inaczej mówiąc, jeżeli w wyniku realizacji projektu, zwiększy się liczba pacjentów lub uczniów, beneficjent otrzyma wyższą subwencję lub wyższy kontrakt z NFZ. Czy zatem nie są to projekty generujące dochód i czy nie należy oczekiwać wyliczania luki finansowej i poziomu dofinansowania w takich projektach?

Dalszą niekonsekwencją jest to, że nie branie pod uwagę tej części przychodów, która nie dotyczy opłat bezpośrednio ponoszonych przez użytkowników, do analiz brane są

wszystkie koszty operacyjne projektu bez względu na ich źródło. Czy nie powinny być brane pod uwagę wyłącznie te koszty, które dotyczą uzyskania przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, aby zapewnić proporcjonalność?

Chciał/a/bym porozmawiać teraz o pewnym zauważonym przez nas braku precyzji Wytycznych. Chodzi o zapis, zgodnie z którym stwierdzone różnice pomiędzy faktycznym a oszacowanym ex ante z należytą starannością popytem na dobra i usługi dostarczane przez projekt lub zmiany innych zewnętrznych czynników ekonomicznych, np. znaczący wzrost cen w gospodarce, którego nie można było przewidzieć na etapie analizy ex ante nie powinny być traktowane jako przesłanki do żądania zwrotu części dofinansowania od beneficjenta. Jeżeli zostanie wykazane, iż beneficjent celowo niedoszacował dochodu generowanego przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowo przeszacował koszty inwestycyjne projektu, przypadek taki będzie stanowić nieprawidłowość. W jaki sposób stwierdzić, czy popyt został oszacowany z należytą staranności, czy np. wzrostu cen nie dało się przewidzieć, a z drugiej strony, czy beneficjent celowo niedoszacowań dochodu lub przeszacował koszty inwestycyjne? Konsekwencje takich działań są dla beneficjenta bardzo dotkliwe (odzyskiwanie nieprawidłowości). Chciałem/am jednak zapytać, z czym się te konsekwencje w praktyce wiążą?

Dziękuję bardzo, to było ostatnie pytanie, chyba że chciał/a/by Pan/i coś dodać? Jeżeli nie, to jeszcze raz dziękuję za rozmowę i poświęcony czas.

5.3.3.3. Przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (Departament Koordynacji i Wdrażania Programów Regionalnych)

Celem naszej rozmowy jest ocena założeń proceduralnych regulujących procesy systemu realizacji projektów generujących dochód w różnych RPO oraz ocena skuteczności jego funkcjonowania.

Chciałbym uprzedzić Pana/Panią, że rozmowa będzie nagrywana, przy czym ma Pan/Pani prawo do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania. Czy zgadza się Pan/Pani na przeprowadzenie wywiadu?

[Jeżeli osoba przeprowadzająca wywiad uzyska zgodę, włącza dyktafon] Proszę na początek przedstawić się i krótko powiedzieć, czym zajmuje się Pan/i w instytucji?

Chciał/a/bym rozpocząć wywiad od porozmawiania ogólnie o systemie monitorowania projektów generujących dochód przez różne IZ. W jaki sposób, Pana/i zdaniem, powinien on być skonstruowany, aby wypełnić założenia Rozporządzenia 1083 oraz Wytycznych MRR [chodzi o Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 27 września 2011 roku]. Proszę opowiedzieć o takim modelowym systemie począwszy od momentu przygotowania projektów przez beneficjentów, poprzez wybór, realizację, skończywszy na okresie trwałości.

Czy jest Pan/i w stanie wskazać województwo, w którym system monitorowania działa najsprawniej lub w którym opracowano najciekawsze i najbardziej skuteczne mechanizmy w tym zakresie?

Dobrze, teraz porozmawiamy szczegółowo o rozwiązaniach w systemach monitorowania. Odpowiadając na kolejne pytania, proszę o wskazywanie RPO, w których dane rozwiązania są stosowane, a w których nie ma takich rozwiązań.

Czy w regionalnych programach operacyjnych zapewniono możliwość złożenia projektu, dla którego nie jest możliwe oszacowanie dochodu z wyprzedzeniem (o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), szczególnie chodzi mi o kwestie przygotowania studium wykonalności i odpowiednich zapisów we wniosku, a także przejścia przez ocenę formalną?

W jaki sposób następuje identyfikacja projektów, które na podstawie analizy ex-ante nie zostały uznane za projekty generujące dochód, a w których mogą wystąpić nowe źródła przychodów lub może nastąpić zmiana polityki taryfowej, co będzie skutkować koniecznością obliczenia luki w finansowaniu i ewentualnym zwrotem części dofinansowania z funduszy UE?

W jaki sposób beneficjenci dostarczają informacji na temat, czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie przy obliczaniu luki w finansowaniu, a które spełniają przesłanki przychodów, o których mowa w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a także czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły istotne zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej?

W jaki sposób i w jakich przypadkach zobowiązuje się beneficjenta do przeprowadzenia ponownej kalkulacji luki w finansowaniu?

Jeżeli wskaźnik luki w finansowaniu ex ante jest wyższy od nowego wskaźnika luki w finansowaniu, beneficjent powinien być zobowiązany do zwrotu dofinansowania przez beneficjenta w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością dotacji UE obliczoną ex ante a nowym poziomem dotacji UE obliczonym przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z monitorowania. W jaki sposób się to dzieje? Gdzie są zapisane te wymogi?

W jaki sposób zapewnia się informację dotyczącą przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, generowanych przez projekty po zakończeniu ich realizacji?

Czy zapisy w umowach o dofinansowanie zobowiązują beneficjenta do systematycznego przedkładania w okresie pięciu lat od zakończenia projektu (nie później jednak niż przed przedłożeniem do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu) informacji na temat przychodów generowanych przez projekt w podziale na poszczególne źródła ich pochodzenia wraz ze wskazaniem kosztów operacyjnych związanych z funkcjonowaniem projektu, jak również monitorowaniu tych kwestii w ramach kontroli trwałości projektu?

W jaki sposób następuje sprawdzenie przez IZ, czy projekt generuje dochód w myśl art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tzn. czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty operacyjne funkcjonowania inwestycji?

Jaki jest mechanizm zwrotu przez beneficjenta wszystkich dochodów, o których mówiliśmy wcześniej, stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą w okresie do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu w wysokości proporcjonalnej do udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie inwestycji na realizację projektu oraz proporcjonalnej do udziału współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowanych? Czy stosowne

postanowienia przewidujące powyższą możliwość są uwzględnione w umowie o dofinansowanie?

W jaki sposób monitoruje się to, czy w ramach projektu zmniejszyły się koszty kwalifikowalne? Czy szczegółowe zasady i tryb aktualizacji kwoty dofinansowania w projekcie powinny zostać uregulowane w umowie o dofinansowanie?

Czy i w jaki sposób zobowiązuje się beneficjenta do ponownego obliczenia wysokości dofinansowania?

Czy poszczególne IZ określają poziom zmiany kosztów w projekcie, którego przekroczenie będzie przesłanką do zmiany poziomu dofinansowania w projekcie?

W jaki sposób IZ określają termin, w którym należy dokonać sprawdzenia należnej kwoty dofinansowania? [Termin ten może być warunkowany osiągnięciem określonej wartości kosztów kwalifikowalnych w umowach zawartych przez beneficjenta z wykonawcami w stosunku do wartości kosztów kwalifikowalnych określonych w umowie o dofinansowanie]

Dziękuję bardzo, to było ostatnie pytanie, chyba że chciał/a/by Pan/i coś dodać? Jeżeli nie, to jeszcze raz dziękuję za rozmowę i poświęcony czas.

5.3.3.4. Członkowie Komisji konkursowych

Celem naszej rozmowy jest ocena założeń proceduralnych regulujących procesy systemu realizacji projektów RPO WP generujących dochód oraz ocena skuteczności jego funkcjonowania.

Chciałbym uprzedzić Pana/Panią, że rozmowa będzie nagrywana, przy czym ma Pan/Pani prawo do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania. Czy zgadza się Pan/Pani na przeprowadzenie wywiadu?

[Jeżeli osoba przeprowadzająca wywiad uzyska zgodę, włącza dyktafon] Proszę na początek przedstawić się i krótko powiedzieć, jakie projekty i w jakim zakresie Pan/i oceniał/a?

Czy sposób wyliczania luki w finansowaniu jest dla osób oceniających jasny i przejrzysty? A dla beneficjentów? Co sprawia im trudność? Czy wszystkie aspekty są wyjaśnione? Czy są pewne wątpliwości lub zagadnienia, które można różnie interpretować?

Czy jest możliwe, aby podczas oceny wykazać, że beneficjent celowo nie doszacował dochodu generowanego przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowo przeszacował koszty inwestycyjne projektu? W jaki sposób? Czy jest to łatwe czy trudne do uzasadnienia? Czy uzasadnienie beneficjent może podważyć? Czy zdarzały się takie przypadki? Proszę je opisać.

Czy beneficjenci próbowali wpływać na zmniejszenie wartości rezydualnej poprzez manipulowanie poziomem wolnych przepływów pieniężnych w ostatnim roku obliczeniowym i tym samym zwiększać wartość dofinansowania? Proszę opisać takie przypadki.

Jakie błędy najczęściej pojawiały się w wyliczeniach luki w finansowaniu? Np. nie były brane pod uwagę jedynie rzeczywiste przepływy środków pieniężnych (a więc była brana np. amortyzacja, rezerwy itp.); w kosztach operacyjnych nie uwzględniono podatków dochodowych i innych podatków bezpośrednie (które stanowiły rzeczywisty wydatek beneficjenta/operatora); koszty kapitałowe, tj. odsetki od zaciągniętych kredytów były uwzględniane w analizie luki w finansowaniu; były brane do wyliczeń podatki pośrednie, jak VAT, kiedy był on kosztem niekwalifikowanym.

Czy weryfikowaliście Państwo, czy całkowity koszt projektu przekracza wartość 1 mln euro? Czy braliście pod uwagę również wydatki niekwalifikowane? Czy do całkowitego kosztu projektu był doliczany również podatek VAT, nawet gdy był on wydatkiem niekwalifikowanym? Jaki kurs wymiany euro stosowaliście do weryfikacji? Czy zdarzyło się, że beneficjenci celowo zaniżali całkowity koszt projektu, aby nie musieć liczyć luki?

Czy weryfikowaliście Państwo, czy zdyskontowana wartość rezydualna była brana pod uwagę przy ustalaniu czy projekt jest projektem generującym dochód? W ilu przypadkach była brana pod uwagę, w ilu nie?

Czy oceniał/a Pan/i projekty dotyczące wyłącznie modernizacji jakiejś infrastruktury? Jeżeli tak: Jak traktował/a Pan/i oszczędności kosztów operacyjnych powstałe w wyniku realizacji projektu? Czy beneficjenci uwzględniali te oszczędności w analizie luki w finansowaniu? W każdym przypadku?

Czy zdarzyło się, że oceniał/a Pan/i (lub któryś z Pana/i kolegów) projekt, dla którego nie było możliwe oszacowanie dochodu z wyprzedzeniem (o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), czyli w którym beneficjent nie liczył luki finansowej tylko zobowiązał się do sprawozdawania dochodów w okresie trwałości i oddania części dofinansowania w okresie późniejszym? Jeżeli tak: proszę powiedzieć, jak przebiegała ocena, czy miał/a Pan/i trudności z oceną? Czy projekt miał trudności z przejściem przez ocenę z tego powodu, że nie liczono w nim luki? Jeżeli nie lub nie wiem: czy jeżeli taki projekt pojawiłby się podczas oceny, czy Pana/i zdaniem miałby trudności z przejściem przez ocenę z tego powodu, że nie liczono w nim luki?

Dziękuję bardzo, to było ostatnie pytanie, chyba że chciał/a/by Pan/i coś dodać? Jeżeli nie, to jeszcze raz dziękuję za rozmowę i poświęcony czas.

5.3.4. Kwestionariusz do badania CAWI z beneficjentami

Witamy serdecznie! Firma PSDB sp. z o.o. na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego realizuje badanie dotyczące oceny prawidłowości funkcjonowania systemu realizacji projektów RPO WP ‘z luką finansową’.

Celem badania jest ocena założeń proceduralnych regulujących procesy systemu realizacji projektów RPO WP generujących dochód oraz ocena skuteczności jego funkcjonowania.

Chcielibyśmy zagwarantować Państwu, że wszelkie informacje uzyskane w trakcie badania, które trwać będzie około piętnastu minut, będą posiadać charakter poufny i będą stanowić podstawę dla przygotowania wniosków i podsumowań, które zostaną opracowane w sposób gwarantujący anonimowość Państwa odpowiedzi.

Kto przygotowywał założenia (np. liczbę użytkowników, ceny, taryfy, przychody, koszty itp.) do wyliczania luki finansowej na potrzeby przygotowania studium wykonalności i wniosku o dofinansowanie Państwa projektu? (można zaznaczyć więcej niż jedną odpowiedź)

 Pracownicy operatora (jeżeli był operator, który zarządzał projektem)  Pracownicy beneficjenta (jeżeli był operator, który zarządzał projektem)  Pracownicy beneficjenta (jeżeli nie było operatora)  Pracownicy firmy doradczej, która przygotowywała studium wykonalności  Inne osoby, jakie? ……  Nie pamiętam / nie wiem

Na jakiej podstawie przygotowywano założenia (np. liczbę użytkowników, ceny, taryfy, przychody, koszty itp.) do wyliczania luki finansowej? (można zaznaczyć więcej niż jedną odpowiedź)

 Na podstawie danych o przychodach i kosztach ponoszonych w przeszłości (które po realizacji projektu skorygowaliśmy o pewien współczynnik)  Na podstawie naszych doświadczeń z podobnych obiektów, które prowadziliśmy wcześniej  Na podstawie podobnych projektów, które były prowadzone przez podobnych znanych nam beneficjentów  Na podstawie wiedzy i doświadczenia firmy doradczej opracowującej studium wykonalności  Na innej podstawie, jakiej? ……  Nie pamiętam / nie wiem

Kto przeprowadzał same wyliczenia luki finansowej na potrzeby przygotowania studium wykonalności i wniosku o dofinansowanie Państwa projektu? (można zaznaczyć więcej niż jedną odpowiedź)

 Pracownicy operatora (jeżeli był operator, który zarządzał projektem)  Pracownicy beneficjenta (jeżeli był operator, który zarządzał projektem)  Pracownicy beneficjenta (jeżeli nie było operator)  Pracownicy firmy doradczej, która przygotowywała studium wykonalności  Inne osoby, jakie? ……  Nie pamiętam / nie wiem

[Ekran pokazuje się tylko w przypadku zaznaczenia przedostatniej odpowiedzi w którymś z trzech poprzednich pytań]

Czy przygotowywanie studium wykonalności przez firmę doradczą spowodował jakieś problemy lub trudności związane z poziomem luki finansowej lub jej wyliczeniem?

 Tak  Nie  Nie pamiętam / nie wiem

[Jeżeli zaznaczono ‘Tak’:] Jakie to były problemy? … Jak zostały rozwiązane? …

[Ekran pokazuje się tylko w przypadku zaznaczenia pierwszych trzech odpowiedzi w którymś z trzech pierwszych pytań]

W jakim stopniu ocenia Pan/i przejrzystość założeń wytycznych MRR w zakresie obliczania i monitorowania dochodu w Pana/i projekcie?

 1 – w ogóle nieprzejrzyste  2  3  4  5 – bardzo przejrzyste  Nie wiem / trudno mi powiedzieć

Objaśnienie: Chodzi tu o Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód.

[Jeżeli zaznaczono odpowiedzi 1-3] Co nie jest przejrzyste Pana/i zdaniem? …

[Ekran pokazuje się tylko w przypadku zaznaczenia pierwszych trzech odpowiedzi w którymś z trzech pierwszych pytań]

W jakim stopniu ocenia Pan/i przejrzystość postępowania IZ RPO WP w zakresie obliczania i monitorowania dochodu w Pana/i projekcie? (chodzi o wytyczne do studiów wykonalności, zapisy umowy o dofinansowanie, sposób postępowania pracowników IZ w praktyce)

 1 – w ogóle nieprzejrzyste  2  3  4  5 – bardzo przejrzyste  Nie wiem / trudno mi powiedzieć

[Jeżeli zaznaczono odpowiedzi 1-3] Co nie jest przejrzyste Pana/i zdaniem? …

Czy wystąpiły problemy w wyliczeniu luki finansowej dla Państwa projektu?

 Tak  Nie  Nie wiem / Nie pamiętam

[Jeżeli tak:] Proszę opisać, co sprawiło Państwu trudność?

Czy na etapie przygotowywania wniosku o dofinansowanie wiedział/a Pan/i, że dochody przynoszone przez projekt będą monitorowane cały czas aż do końca okresu trwałości?

 Tak, od samego początku  Nie, ale dowiedziałem/am się o tym podczas podpisywania umowy  Nie, ale dowiedziałem/am się o tym podczas realizacji projektu (np. podczas kontroli)  Trudno mi powiedzieć, kiedy się o tym dowiedziałem/am

Czy podczas oceny wniosku o dofinansowanie zgłoszono uwagi dotyczące wydatków kwalifikowanych, popytu, cen/taryf, kosztów operacyjnych lub samych wyliczeń luki w finansowaniu?

 Tak  Nie  Nie wiem / Nie pamiętam

[Jeżeli tak:] Czego dotyczyły te uwagi?

 Poziomu wydatków kwalifikowanych  Wielkości popytu na usługi  Poziomu cen / taryf  Wysokości kosztów operacyjnych  Błędów rachunkowych w wyliczeniach luki  Błędów w wyliczeniu poziomu dofinansowania  Inne, jakie? …  Nie wiem / Nie pamiętam

W umowie o dofinansowanie (§ 15 pkt 18 umowy) zobowiązali się Państwo do corocznego wypełniania oświadczenia stanowiącego załącznik nr 3 do umowy, dotyczącego m.in. wygenerowania dochodu, który powoduje konieczność zwrotu części zrefundowanych wydatków kwalifikowanych do IZ RPO WP.

Czy wie Pan/i dokładnie, jak należy wyliczyć ten dochód?

 Nie wiem w ogóle  Wiem trochę na ten temat, ale mam wątpliwości  Tak, wiem dokładnie  Nie wiem o co chodzi

Jak Pan(i) sądzi, czy w przypadku, gdy dochód powstał wyłącznie z wyniku zwiększonego popytu na usługi, również powinniście Państwo wykazać taki dochód w tym załączniku?

 Nie  Tak  Nie wiem

Czy zdaje sobie Pan/i sprawę, że celowe niedoszacowanie dochodu generowanego przez projekt w celu zmaksymalizowania dotacji UE lub celowe przeszacowanie kosztów inwestycyjnych projektu będzie stanowiło nieprawidłowość, a więc naruszenie przepisów prawa wspólnotowego i możliwość utraty nawet całego dofinansowania?

 Tak  Nie

[Jeżeli tak:] Kiedy zdał/a sobie Pan/i z tego sprawę?

 Przed złożeniem wniosku o dofinansowanie  Podczas oceny projektu  Podczas realizacji projektu  Po zrealizowaniu projektu  Nie wiem / Nie pamiętam

Dziękujemy za wypełnienie ankiety!

5.3.5. Arkusz do analizy poprawności wyliczeń luki finansowej

Arkusz do analizy poprawności wyliczeń luki finansowej przedstawiono w oddzielnym dokumencie MS Excel (łącznie z arkuszem danych projektowych).

5.3.6. Schemat analizy benchmarkingowej

Badany element procedur / systemu Charakterystyka Programu Możliwość złożenia projektu, dla którego nie jest możliwe oszacowanie dochodu z wyprzedzeniem (o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), szczególnie w kwestii przygotowania studium wykonalności i odpowiednich zapisów we wniosku, a także przejścia przez ocenę formalną Identyfikacja projektów, które na podstawie analizy ex-ante nie zostały uznane za projekty generujące dochód, a w których mogą wystąpić nowe źródła przychodów lub może nastąpić zmiana polityki taryfowej, co będzie skutkować koniecznością obliczenia luki w finansowaniu i ewentualnym zwrotem części dofinansowania z funduszy UE Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Dostarczanie informacji na temat, czy w ramach projektu pojawiły się inne lub nowe źródła przychodów, które nie zostały wzięte pod uwagę w analizie sporządzanej na etapie wniosku o dofinansowanie przy obliczaniu luki w finansowaniu, a które spełniają przesłanki przychodów, o których mowa w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a także czy od momentu przyznania dofinansowania nastąpiły istotne zmiany w stosowanej dotychczas polityce taryfowej Zobowiązanie beneficjenta do przeprowadzenia ponownej kalkulacji luki w finansowaniu Jeżeli wskaźnik luki w finansowaniu ex ante jest wyższy od nowego wskaźnika luki w finansowaniu, umożliwienie zwrotu dofinansowania przez beneficjenta w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością dotacji UE obliczoną ex ante a nowym poziomem dotacji UE obliczonym przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z monitorowania Monitorowanie dochodów w przypadku projektów, o których mowa w art. 55 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Zapewnienie informacji dotyczących przychodów w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, generowanych przez projekty po zakończeniu ich realizacji Zobowiązanie beneficjenta w umowie o dofinansowanie do systematycznego przedkładania w okresie pięciu lat od zakończenia projektu (nie później jednak niż przed przedłożeniem do Komisji Europejskiej dokumentów zamknięcia programu) informacji na temat przychodów generowanych przez projekt w podziale na poszczególne źródła ich pochodzenia wraz ze wskazaniem kosztów operacyjnych związanych z funkcjonowaniem projektu, jak również monitorowaniu tych kwestii w ramach kontroli trwałości projektu Sprawdzenie, czy projekt generuje dochód w myśl art. 55 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tzn. czy przychody w rozumieniu w art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przewyższają koszty operacyjne funkcjonowania inwestycji Zwrócenie przez beneficjenta wszystkich dochodów, o których mowa wyżej, stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą w okresie do pięciu lat od zakończenia realizacji projektu w wysokości proporcjonalnej do udziału wydatków kwalifikowalnych w całkowitym koszcie inwestycji na realizację projektu oraz proporcjonalnej do udziału współfinansowania wspólnotowego w wydatkach kwalifikowalnych – stosowne postanowienia przewidujące powyższą możliwość muszą zostać uwzględnione w umowie o dofinansowanie Monitorowanie kosztów kwalifikowalnych (EC) w przypadku projektów generujących dochód Dostarczanie informacji na temat tego, czy w ramach projektu

zmniejszyły się koszty kwalifikowalne. Szczegółowe zasady i tryb aktualizacji kwoty dofinansowania w projekcie powinny zostać uregulowane w umowie o dofinansowanie. Zobowiązanie beneficjenta do ponownego obliczenia wysokości dofinansowania Określenie przez IZ poziomu zmiany kosztów w projekcie, którego przekroczenie będzie przesłanką do zmiany poziomu dofinansowania w projekcie Określenie terminu, w którym należy dokonać sprawdzenia należnej kwoty dofinansowania. Termin ten może być warunkowany osiągnięciem określonej wartości kosztów kwalifikowalnych w umowach zawartych przez beneficjenta z wykonawcami w stosunku do wartości kosztów kwalifikowalnych określonych w umowie o dofinansowanie

5.4. Raporty monitoringowe projektów

Raporty monitoringowe dla każdego z 82 przebadanych projektów analizujące poprawność wyliczeń luki finansowej przedstawiono w oddzielnych dokumentach MS Excel (łącznie z arkuszem analizy zbiorczej).