PRZEGLĄD SEJMOWY DWUMIESIĘCZNIK ROK XIX 2(103)/2011 2 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia I Materiały KOMITET REDAKCYJNY

1 PRZEGLĄD SEJMOWY DWUMIESIĘCZNIK ROK XIX 2(103)/2011 2 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały KOMITET REDAKCYJNY

Redaktor naczelny PIOTR TULEJA Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MICHAŁ KRÓLIKOWSKI Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT Członkowie: LESZEK GARLICKI, MIROSŁAW GRANAT, WOJCIECH KULISIEWICZ, PAWEŁ SARNECKI, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, JERZY ZAJADŁO, MAREK ZUBIK

Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI

Tłumaczenia: na język angielski ALBERT POL na język rosyjski ANDRZEJ KUBIK

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy. Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe Druk i oprawa: Wojskowa Drukarnia w Łodzi Wydanie pierwsze Warszawa, maj 2011 SPIS TREŚCI 3

DZIAŁ I STUDIA I MATERIAŁY Prof. dr hab. Wacław Uruszczak, Uniwersytet Jagielloński Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej . . . . . 9 Summary ...... 40 Prof. dr hab. Paweł Grata, Uniwersytet Rzeszowski Problem kodyﬁ kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczy- pospolitej ...... 41 Summary ...... 64 Dr Robert Grzeszczak, Uniwersytet Warszawski Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar ...... 65 Summary ...... 81 Dr Martin Bożek, Politechnika Radomska im. Kazimierza Pułaskiego Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek zapewnienia bezpieczeństwa państwa w czasie stanu szczególnego zagrożenia 83 Summary ...... 106 Dr Marcin Dąbrowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce ...... 107 Summary ...... 124

DZIAŁ II OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY A. OPINIE I. W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu w odniesieniu do projektów ustaw dotyczących problematyki bioetycznej (Wojciech Odrowąż- -Sypniewski) ...... 125 II. W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach prawniczych (Piotr Chybalski) ...... 136 III. W sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (1. Krzysztof Skotnicki, s. 154; 2. Janusz Mordwiłko, s. 157) 154 B. GLOSY Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego I. Jerzy Zajadło, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 paździer- nika 2010 r. (sygn. akt K 10/08) ...... 163 II. Agnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt K 35/09) ...... 172 Orzecznictwo innych sądów I. Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) ...... 179 II. Paweł Łącki, glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie Grzelak przeciwko Polsce (nr skargi 7710/02) . . . 194 4 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i SpisMateriały treści

C. RECENZJE Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle, red. Jerzy Posłuszny, Jerzy Buczkowski, Krzysztof Eckhardt (Leszek Garlicki) ...... 205 Michał Urbańczyk, Liberalna doktryna wolności słowa a swoboda wypowiedzi historycznej (Roman Tokarczyk) ...... 207 Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Bogusław Banaszak, Mariusz Jabłoński (Andrzej Szmyt) ...... 212 Magdalena Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie konstytucyjnym (Tomasz Włodek) ...... 215 Kamila Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym (Katarzyna Górka) ...... 222 D. NOTY Konstytucja. Ustrój polityczny. System organów państwowych. Prace oﬁ arowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu, red. Stanisław Bożyk, Adam Jamróz (Paweł Sarnecki) ...... 226 „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” (Andrzej Szmyt) ...... 228 Regolamenti di procedura della Camera dei deputati. 1848–1971 (Zbigniew Witkowski) ...... 232

DZIAŁ III DOKUMENTY MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM A. Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie innych państw Włochy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. w sprawie sporu kompetencyjnego między izbami parlamentu a organami władzy sądowniczej (sygn. akt 334/2008) (przekład i opracowanie Jan Podkowik) ...... 235 B. Europejski Trybunał Praw Człowieka: wyrok z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom (skarga nr 38832/06) (przekład i opracowanie Ada Paprocka) ...... 240 TABLE OF CONTENTS 5

SECTION I STUDIES AND PAPERS Prof. Dr Habil. Wacław Uruszczak, Jagiellonian University The May 3, 1791 Constitution as a Political Testament of the Polish-Lithuanian Commonwealth ...... 9 Summary ...... 40 Prof. Dr Habil. Paweł Grata, University of Rzeszów Codiﬁ cation of Budgetary Principles by Parliament of the Second Republic of Poland ...... 41 Summary ...... 64 Dr Robert Grzeszczak, University of Warsaw Rotating Presidency of the Council of the European Union and its Parliamen- tary Dimension ...... 65 Summary ...... 81 Dr Martin Bożek, Kazimierz Pułaski Technical University of Radom Cooperation between the President of the Republic of Poland and the Council of Ministers as a Constitutional Requirement for Ensuring State Security in the Event of Particular Threats ...... 83 Summary ...... 106 Dr Marcin Dąbrowski, University of Warmia and Mazury in Olsztyn The Freedom of Association of Foreigners in Political Parties in Poland: the Constitutional Aspect ...... 107 Summary ...... 124

SECTION II OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES A. OPINIONS I. On the application of Article 40 para. 4 of the Standing Orders of the Sejm to bills concerning bioethics (Wojciech Odrowąż-Sypniewski) ...... 125 II. On the assessment of conformity with the Constitution of the bill on State legal exams (Piotr Chybalski) ...... 136 III. On amendment of the Act publication of normative acts and some other legal acts (1. Krzysztof Skotnicki, p. 154; 2. Janusz Mordwiłko, p. 157) ...... 154 B. GLOSSES Jurisprudence of the Constitutional Tribunal I. Jerzy Zajadło, Gloss to the judgment of the Constitutional Tribunal of October 27, 2010 (Act Call No. K 10/08) ...... 163 II. Agnieszka Bień-Kacała, Gloss to the judgment of the Constitutional Tribunal of October 19, 2010 (Act Call No. K 35/09) ...... 172 Jurisprudence of other courts I. Piotr Radziewicz, Gloss to the ruling of the Supreme Court of April 29, 2010 (Act Call No. IV CO 37/09) ...... 179 II. Paweł Łącki, Gloss to the judgment of the European Court of Human Rights of June 15, 2010 in the case of Grzelak v. Poland (Application no. 7710/02) . . . . 194 6 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 StudiaTable ofi Materiały Contents

C. REVIEWS Studies in constitutional law. Jubilee book dedicated to Prof. Dr Habil. Wiesław Skrzydło, Jerzy Posłuszny, Jerzy Buczkowski, Krzysztof Eckhardt [eds.] (Leszek Garlicki) ...... 205 Michał Urbańczyk, The liberal doctrine of freedom of speech and freedom of historical debate (Roman Tokarczyk) ...... 207 Necessary and desirable changes of the Constitution of the Republic of Poland of April 2, 1997, Bogusław Banaszak, Mariusz Jabłoński [eds.] (Andrzej Szmyt) 212 Magdalena Rączka, Dissolution of parliament before the end of its term under Polish and Italian constitutional law (Tomasz Włodek) ...... 215 Kamila Tarnacka, The right to information under Polish constitutional law (Katarzyna Górka) ...... 222 D. NOTES The Constitution. The political system. The system of State authorities. Works dedicated to Professor Marian Grzybowski, Stanisław Bożyk, Adam Jamróz [eds.] (Paweł Sarnecki) ...... 226 „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” [Constitutional Law Review] (Andrzej Szmyt) ...... 228 Regolamenti di procedura della Camera dei deputati. 1848–1971 [Rules of Pro- cedure of the Chamber of Deputies. 1848–1971] (Zbigniew Witkowski) . . . . 232

SECTION III DOCUMENTS SOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM A. Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other States Italy: The judgment of the Constitutional Court of October 8, 2008 in the dispute concerning authority between the chambers of parliament and the organs of judicial power (Act Call No. 334/2008) (translation and preparation Jan Podkowik) . . . 235 B. European Court of Human Rights: The judgment of May 20, 2010 r. in the case of Alajos Kiss v. Hungary (Application no. 38832/06) (translation and preparation Ada Paprocka) ...... 240 СОДЕРЖАНИЕ 7

I ОТДЕЛ ИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫ Проф. д-р наук Вацлав Урущак, Ягеллонский университет Конституция 3-го мая 1791 г. Политическое завещание I Речи Поспо- литой ...... 9 Резюме ...... 40 Проф. д-р наук Павел Грата, Жешувский университет Проблема кодифицирования бюджетного права в работе парламента II Республики ...... 41 Резюме ...... 64 Д-р Роберт Гжещак, Варшавский университет Ротационный срок председательствования в Совете Европы и его значение в масштабах работы парламента ...... 65 Резюме ...... 81 Д-р Мартин Божек, Политехнический институт в Радоме им. Казимежа Пулаского Взаимодействие Президетна Республики Польша и Совета Министров как конституционное условие обеспечения безопасности государства в условиях положения особой угрозы ...... 83 Резюме ...... 106 Д-р Марцин Домбровский, Варминьско-мазурский университет в Ольштыне Конституционный аспект объединения иностранцев в политические партии в Польше ...... 107 Резюме ...... 124

II ОТДЕЛ ЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, ОБЗОРЫ A. ЭКСПЕРТИЗЫ I. Относительно применения ч. 4 ст. 40 регламента Сейма к законопроектам, касающимся биоэтической проблематики (Войцех Одровонж-Сыпневский) 125 II. Относительно оценки соответствия конституции законопроекта о государ- ственных экзаменах для юристов (Петр Хыбальский) ...... 136 III. Относительно введения новеллы в закон о публикации нормативных актов и некоторых других правовых актов (1. Кжиштоф Скотницкий, с. 154; 2. Януш Мордвилко, с. 157) ...... 154 B. ГЛОССЫ Практика Конституционного Трибунала I. Ежи Заядло, глосса к вердикту Конституционного Трибунала от 27 октября 2010 г. (шифр дела K 10/08) ...... 163 II. Агнешка Бень-Кацала, глосса к вердикту Конституционного Трибунала от 19 октября 2010 г. (шифр дела K 35/09) ...... 172 Практика других судов I. Петр Радзевич, глосса к постановлению Верховного Суда от 29 апреля 2010 г. (шифр дела IV CO 37/09) ...... 179 8 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 StudiaСодержание i Materiały

II. Павел Лонцкий, глосса к постановлению Европейского Суда по правам человека от 15 июня 2010 г. по делу Гжеляк против Польши (жалоба № 7710/02) ...... 194 C. РЕЦЕНЗИИ Исследования по конституционному праву. Юбилейная книга, посвя- щенная проф. д-p наук Веславу Скжидло, ред. Ежи Послушны, Ежи Буч- ковски и Кжиштоф Экхардт (Лешек Гарлицкий) ...... 205 Михал Урбаньчик, Либеральная доктрина свободы слова и свобода высказываний по историческим вопрорсам (Роман Токарчик) ...... 207 Необходимые и желаемые изменения в Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г., ред. Богуслав Банашак, Марюш Яблонски (Анджей Шмыт) ...... 212 Магдалена Рончка, Роспуск парламента до истечения срока его полномочий в польском и итальянском конституционном праве (Томаш Влодек) ...... 215 Камиля Тарнацкая, Право на информацию в польском конституционном праве (Катажина Гурка) ...... 222 D. ОБЗОРЫ Конституция. Политическое устройство. Система государственных органов. Научные труды, подаренные профессору Маряну Гжибовскому, под. ред. Станислава Божика и Адама Ямроза (Павел Сарнецкий) . . . . 226 „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” — «Обзор конституционного права» (Анджей Шмыт) ...... 228 Regolamenti di procedura della Camera dei deputati. 1848–1971 (Збигнев Витковский) ...... 232

III ОТДЕЛ ДОКУМЕНТЫ ИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА A. Парламентские вопросы в практике конституционных судов других государств Италия: вердикт Конституционного Суда от 8 октября 2008 г. по спору о компетенции, возникшем между палатами парламента и органами судебной власти (шифр дела 334/2008) (перевод и редакция Ян Подковик) ...... 235 B. Европейский Суд по правам человека: постановление от 20 мая 2010 г. по делу Аляёш Кисс против Венгрии (жалоба № 38832/06) (перевод и ре- дакция Ада Папроцкая) ...... 240 9 STUDIA i MATERIAŁY

WACŁAW URUSZCZAK

KONSTYTUCJA 3 MAJA 1791 R. TESTAMENT POLITYCZNY I RZECZYPOSPOLITEJ*

Wolności nie można posiadać, nie można jej zużywać. Trzeba ją stale zdobywać i tworzyć. Jan Paweł II**

I. PIERWSZA RZECZPOSPOLITA ierwsza Rzeczypospolita powstała w XVI w., w następstwie zjednoczenia Pdwóch państw rządzonych przez wspólną dynastię jagiellońską — Korony Królestwa Polskiego oraz Wielkiego Księstwa Litewskiego. Zjednoczenie ich odbyło się w Lublinie w 1569 r. na wspólnym sejmie, skupiającym senatorów i posłów polskich i litewsko-ruskich. Jako wspólne dla nowego państwa instytucje władzy ustanowiono króla oraz dwuizbowy sejm walny, sprawujące suwerenne rządy na obszarze całego zjednoczonego terytorium. I Rzeczpospolita była państwem wielonarodowym, o zróżnicowanym obliczu religijnym. Obok Polaków, zamieszkiwały ją inne narodo- wości i grupy etniczne, w szczególności Litwini, Białorusini, Ukraińcy, Niemcy, Ło- tysze, Estończycy, Żydzi, Ormianie, Tatarzy. Pod względem społecznym była pań- stwem stanowym, w którym stanem uprzywilejowanym i wyposażonym w prawa

* Niniejszy szkic dedykuję pamięci mojego syna Adama Uruszczaka, zmarłego 16 października 2005 r. ** Jan Paweł II, Przemówienie wygłoszone w czasie nabożeństwa dziękczynnego z okazji 200. rocz- nicy Konstytucji 3 maja w katedrze św. Jana w Warszawie, w dniu 3 maja 1991 r., [w:] Jan Paweł II, Piel- grzymki do Ojczyzny. Przemówienia i homilie, Kraków 1999, s. 718. 10 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

polityczne była szlachta. Inne stany — w szczególności mieszczan i chłopów — doty- kały różne formy upośledzenia i osobistego uzależnienia. Pod względem politycznym państwo to było monarchią elekcyjno-parlamentarną. Na jego czele stał król wybiera- ny przez ogół szlachty w ustalonej procedurze elekcyjnej. Król podlegał prawu i pono- sił odpowiedzialność przed narodem politycznym. Funkcję naczelnego organu władzy spełniał dwuizbowy sejm walny złożony z senatu oraz izby poselskiej, a także króla jako tzw. trzeciego stanu sejmującego. W izbie poselskiej zasiadali posłowie wybierani przez szlachtę na sejmikach wojewódzkich. Sejm I Rzeczypospolitej podejmował uchwały według zasady jednomyślności, którą rozumiano jako brak sprzeciwu którego- kolwiek z uczestników sejmu (nemine contradicente) na proponowane uchwały. Od 2. połowy XVII w. Rzeczpospolita weszła w stadium długotrwałego kryzysu politycznego i społecznego, będącego skutkiem licznych i długotrwałych wojen ze- wnętrznych i domowych. Powstania kozackie na Ukrainie, wojny ze Szwecją, Mo- skwą, Tatarami i Turcją toczące się na terenie Rzeczypospolitej wyczerpywały siły wi- talne państwa i możliwości jego rozwoju, choć jeszcze w 2. połowie XVII w. nie brakowało wspaniałych zwycięstw. Symbolem były bitwy zakończone sukcesem: Be- resteczko (1651 r.), Podhajce (1667 r.), Chocim (1673 r.), Wiedeń (1683 r.). Kryzys państwa ujawniał się zwłaszcza w okresie bezkrólewii, podczas których dochodziło do ostrej rywalizacji w łonie magnaterii i uboższej szlachty. Konﬂ ikty z okresu walki o tron, podsycane przez mocarstwa zagraniczne, antagonizowały elity państwa w okresie rządów królewskich. Spory między czołowymi magnackimi koteriami utrudniały, a następnie uniemożliwiały funkcjonowanie sejmu i innych instytucji publicznych. Kryzys pogłębiał upadek moralności politycznej, przejawiający się w korupcji oraz wiązaniu się części magnaterii z obcymi dworami, zwłaszcza rosyjskim. Apogeum kryzysu przypadło na okres rządów Augusta III z saskiej dynastii Wettynów (1733– –1763), kiedy poza sejmem koronacyjnym żaden kolejny nie doszedł do skutku w związku z praktykowaniem prawa liberum veto, uznawanego przez szlachtę za „źre- nicę wolności”. Po śmierci Augusta III elekcja kolejnego władcy przebiegała pod dyk- tando ambasadora rosyjskiego i pod bagnetami wojsk carskich forsujących kandyda- turę byłego posła polskiego na dworze petersburskim — stolnika litewskiego Stanisława Poniatowskiego. Objął on tron polski przy zdecydowanym sprzeciwie du- żej części szlachty, upatrującej w nim agenta carycy Katarzyny II. Nowy król nie był władcą suwerennym, lecz królem państwa, które stało się de facto rosyjskim protek- toratem. Ten stan rzeczy został utrwalony de iure na sejmie skonfederowanym w 1767– –1768 r. Wówczas to, po aresztowaniu na rozkaz ambasadora rosyjskiego Mikołaja Rep- nina i wywiezieniu w głąb Rosji do Kaługi najzagorzalszych oponentów, doszło przy poparciu króla do zawarcia z Imperatorową Rosji Katarzyną II traktatu protekcyjne- go. W traktacie tym zamieszczono katalog podstawowych praw kardynalnych pań- stwa, do których zaliczono wolną elekcję tronu oraz liberum veto. To ostatnie nie obo- wiązywało — co było korzystną nowością — w odniesieniu do tak zwanych materii ekonomicznych. Przeciwko dominacji Rosji w Polsce wystąpili konfederaci barscy. Wszczęta przez nich w 1768 r. wojna o niepodległość zakończyła się klęską, w następ- Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 11 stwie której doszło do pierwszego rozbioru Polski w 1772 r. Traktaty rozbiorowe ra- tyﬁ kowano na skonfederowanym sejmie w 1773 r., na którym ponownie uznano pro- tektorat rosyjski oraz ustanowiono prawa kardynalne. Wydarzenia lat 1768–1772 stanowiły dla szlacheckiego narodu politycznego Rzeczyspolitej wielki wstrząs. W kolejnych latach coraz to większy posłuch w społeczeństwie szlacheckim zyskiwali zwolennicy reformy państwa w sferach życia politycznego i społecznego. Podatny grunt stworzyła reforma szkolnictwa, zainicjowana w 1773 r. utworzeniem Komisji Eduka- cji Narodowej.

II. SEJM WIELKI („CZTEROLETNI”) W LATACH 1788–1790 Kluczowa rola w dziele reformy przypadła samemu królowi Stanisławowi Augu- stowi Poniatowskiemu. Ubezwłasnowolniony w rządach państwem przez powstałą w 1775 r. Radę Nieustającą oraz ambasadora rosyjskiego, a także zagrożony w swej pozycji przez otwartych przeciwników z kręgów magnackich (Seweryna Rzewuskie- go, Szczęsnego Potockiego, Ksawerego Branickiego), podjął w 2. połowie lat 80. wła- sną grę polityczną. Jej celem było wzmocnienie władzy monarszej, zagwarantowanie następstwa tronu dla któregoś z dwóch bratanków królewskich, a także zwiększenie liczebności armii polskiej. Zgodnie z zamiarem króla i jego stronników, armia ta wzię- łaby udział po stronie Rosji w wojnie przeciwko Turcji, co mogłoby przynieść Polsce nabytki terytorialne kompensujące straty rozbiorowe. W Kaniowie w powiecie Czer- kaskim, na spotkaniu z carycą Katarzyną II w dniu 6 maja 1787 r., na zacumowanym na Dnieprze galarze, Stanisław August uzyskał jej zgodę na zwołanie sejmu skonfederowanego, na którym uchwały miały zapadać większością głosów. Akceptując za- miar sojuszu polsko-rosyjskiego przeciwko Turcji, Imperatorowa sprzeciwiła się jednak planom reformy wewnętrznej państwa. W interesie Rosji nie leżały przecież jakiekolwiek zmiany usprawniające system polityczny Rzeczypospolitej, nad którą sprawowała pełną kontrolę. Plan zwołania sejmu skonfederowanego spotkał się z wielkim zainteresowaniem wielu środowisk. Sejmiki przedsejmowe odbyły się 18 sierpnia 1788 r. zasadniczo swobodnie, bez nacisków rosyjskich. W legacji królewskiej na sejmiki jako zasadniczy cel obrad sejmowych wskazywano przede wszystkim aukcję, czyli zwiększenie liczebności wojska. Większość wybranych na sejmikach posłów zdradzała sympatie prokrólewskie. Jednak także wielu posłów deklarowało postawy opozycyjne, opowia- dając się po stronie przeciwników króla. Rozpoczęcie obrad Sejmu, który zasłynął jako „Sejm Wielki”, miało miejsce na Zamku Królewskim w Warszawie w „pierwszy po- niedziałek po św. Michale”, czyli w dniu 6 października 1788 r. Bezpośrednio po otwarciu obrad, dokonano jednomyślnie wyboru marszałka sejmowego w osobie Sta- nisława Małachowskiego. Zgodnie z przyjętym planem, w dniu następnym posłowie i senatorowie zawiązali konfederację. Akt konfederacji generalnej podpisali: król Stanisław August, 84 senatorów wraz z ministrami, 176 posłów oraz dwaj marszałko- wie konfederacji: koronnej Stanisław Małachowski oraz litewskiej Kazimierz Nestor 12 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały książę Sapieha1. Osoby te tworzyły skład Sejmu Wielkiego w pierwszych dwóch latach jego obrad. Już na początku obrad sejmu w łonie jego uczestników wykrystalizowały się trzy nieformalne ugrupowania. Pierwszym było stronnictwo królewskie, zwane też dwor- skim lub pogardliwie „pieczeniarskim”, związane z osobą króla. Na jego czele stali, poza samym monarchą, jego brat Michał Jerzy Poniatowski, będący arcybiskupem gnieźnieńskim i prymasem Polski, a także kanclerz wielki koronny Jacek Małachow- ski i podkanclerzy litewski Joachim Chreptowicz. Przywódcami stronnictwa patriotycznego byli bracia Potoccy Ignacy i Stanisław Kostka, marszałek S. Małachowski oraz nestor dawnej tzw. „Familii” Adam Kazimierz Czartoryski generał ziem podol- skich. Ze stronnictwem tym związany był Hugo Kołłątaj, działający niezwykle aktywnie poza sejmem, gdyż nie należał do grona ani senatorów, ani posłów. Z kolei do stronnictwa „hetmańskiego”, zwanego też republikańskim, należeli w pierwszej ko- lejności: hetman wielki koronny Franciszek Ksawery Branicki, hetman polny koronny Seweryn Rzewuski, a także generał artylerii koronnej Stanisław Szczęsny Potocki oraz wspomniany marszałek konfederacji litewskiej Kazimierz Nestor Sapieha. „Re- publikanie”, a w istocie konserwatyści ze stronnictwa hetmańskiego zasadniczo byli przeciwnikami reform. W szczególności sprzeciwiali się planom wprowadzenia dzie- dziczności tronu, jak też zniesienia liberum veto. Stanowisko to prezentowali nie tylko w sejmie, ale także na forum szerszej opinii publicznej. Aktywnym publicystą był wspomniany S. Rzewuski. Spod jego pióra wyszło wiele broszur propagandowych, które zwalczały zwłaszcza projekty zniesienia wolnej elekcji i wprowadzenia dzie- dziczności tronu2. Reformatorzy z obozu patriotycznego byli głównymi promotorami przebudowy „rządu”, choć nie brakowało wśród nich śmielszych głosów proponują- cych, obok reform ustroju politycznego państwa, także umiarkowane reformy społecz- ne. W miarę upływu czasu topniały szeregi obozu królewskiego, którego pierwotni ad- herenci przechodzili do dwóch pozostałych obozów. Od 1790 r. występowały w sejmie już tylko dwa stronnictwa: reformatorskie (zwane patriotycznym) i konserwatywne (zwane „republikańskim” lub „hetmańskim”). Obrady sejmowe były śledzone z wielką uwagą przez mocarstwa zaborcze. Za po- średnictwem swoich ambasadorów i innych agentów starały się one wpływać na ich przebieg w zamiarze przeforsowania własnych planów. Rosja dążyła do zachowania status quo, czyli swojej protekcji nad Polską. Godziła się jednak na skromne reformy, w szczególności wojskowe, dostrzegając w nich korzyści ze względu na konﬂ ikt wojenny z Imperium Otomańskim. Austria tocząca wraz z Rosją wojnę z Turcją, popie- rała stanowisko Rosji, nie angażując się bezpośrednio w sprawy wewnętrzne Polski.

1 Zob. Akt konfederacji generalnej w sejmujących stanach obojga narodów, Curia Regia Varsaviensis die nona mensis Octobris 1788, [w:] Volumina Legum, t. IX, Kraków 1889 [dalej jako: VL, t. IX], s. 46–52. 2 Seweryn Rzewuski, O sukcesji tronu w Polsce (1789 r.), Punkta do reformy rządu (1790 r.), O tronie polskim zawsze obieralnym dowody (1790 r.). Zob. K. Estreicher, Bibliograﬁ a Polska, t. XXVI, Kra- ków 1915, s. 558–559. Publikacje te omawiają m.in. W. Kalinka, Sejm Czteroletni, t. II, Warszawa 1991, s. 343–357; A. Grześkowiak-Krwawicz, Obce wzory ustrojowe w dyskusjach publicystycznych Sejmu Cztero- letniego, [w:] Sejm Czteroletni i jego tradycje, red. J. Kowecki, Warszawa 1991, s. 81–94. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 13

Inaczej działały Prusy. Ich polityka wobec Polski przybrała od samego początku obrad Sejmu Wielkiego kurs antyrosyjski i proreformatorski. Polegała na podniecaniu antyrosyjskich nastrojów i umiejętnym prowokowaniu działań sprzyjających radykal- nym reformom państwa. W nocie do Sejmu z 19 listopada 1788 r., a więc już na samym początku obrad, król pruski Fryderyk Wilhelm I deklarował stanom polskim: „Żadna poprzednicza i partykularna gwarancja nie może się stać przeszkodą ku ulepszeniu formy rządu Rzeczypospolitej, tem więcej przy doświadczonych onego wadach, ile że takowa gwarancja nie jest nawet stosowną do pierwiastkowych umów traktatu 1773, na których gwarancje są ufundowane, gdyż nie jest podpisaną na sejmie 1775, tylko przez jedno mocarstwo, które się do niej odwołuje”3. Tym i podobnym wystą- pieniom pruskim towarzyszyła naiwna wiara przywódców stronnictwa patriotycznego w szczerość deklaracji pruskich. Wpływ Prus na bieg wydarzeń w Polsce był wyraź- ny. W szczególności rząd pruski uzależnił zawarcie z Warszawą sojuszu o wzajemnej pomocy wojskowej od uchwalenia reformy rządu4. Wpływu tego nie należy jednak przeceniać, zwłaszcza co do samego uchwalenia Konstytucji 3 maja. Jak napisali H. Kołłątaj i pozostali autorzy broszury O ustanowieniu i upadku Konstytucji 3 maja, „[…] nie intryga więc, niezbyt przechwalona zręczność pruskiego ministra, przycią- gnęła do takowego systematu prawie całą Polskę; ale rzetelna jego słuszność i potrzeba, zręczna nad wszystkie dyplomatyczne kuglarstwa”5. Początek obrad wydawał się bardzo obiecujący. W dniu 20 października 1788 r. sejm uchwalił jednomyślnie powiększenie liczby wojska do 100 tys. żołnierzy. Dalsze sprawy budziły jednak liczne spory. W końcu stronnictwu patriotycznemu udało się doprowadzić najpierw do likwidacji Departamentu Wojskowego Rady Nieustającej (3 listopada 1788 r.), a następnie do zniesienia samej Rady. Należy przypomnieć, że organ ten o charakterze centralnego rządu państwa został ustanowiony na sejmie roz- biorowym w 1775 r. pod naciskiem Rosji w celu ograniczenia samodzielnej władzy królewskiej na rzecz organu kolegialnego kontrolowanego przez ambasadora rosyjskiego. Nie bez kozery nazywano go popularnie „zdradą nieustającą”. Mimo oporów króla, który przestrzegał przed „rewolucyjnymi” reformami6, sejm podjął uchwałę o jej likwidacji w dniu 19 stycznia 1789 r. Na postawę posłów wpłynęło przychylne reformom stanowisko Prus, w tym zwłaszcza informacja, że król pruski wezwał carycę do wycofania wojsk rosyjskich z ziem Rzeczypospolitej7. Z pewnością poważnym

3 H. Kołłątaj, O ustanowieniu i upadku Konstytucji Polskiej 3 maja 1791, t. I, Paryż 1868, s. 8–9. Wraz z H. Kołłątajem, współautorami tej broszury byli I. Potocki oraz Franciszek Ksawery Dmochowski. 4 J. Michalski, Sejm w czasach panowania Stanisława Augusta, [w:] Historia sejmu polskiego, t. I, red. J. Michalski, s. 395; J. Skowronek, Wielka chwila narodowych dziejów. Konstytucja 3 maja i reformy Sejmu Czteroletniego, Warszawa 1991 s. 17. 5 H. Kołłątaj, O ustanowieniu i upadku…, t. II, s. 18 6 W mowie sejmowej 5 listopada 1788 r. król powiedział: „Godzi się i należy dążyć do największego szczęścia narodu, ale dążyć takimi drogami, które nas doprawdy do niego doprowadzić mogą, a nie w te się za- puszczać, które nam przepaść pod nogami otwierają. Kto by nie pragnął najlepszej formy rządu? Ale stopnia- mi trzeba iść do najlepszego, raptowne rewolucje zawsze podlegały błędom i kończyły się próżnym żalem.”; cyt. za: J. Michalski, Witaj majowa jutrzenko, „Dzieje Narodu i Państwa Polskiego”, Warszawa 1999, s. 25. 7 W nocie króla pruskiego odczytanej na sejmie w dniu 20 listopada 1788 r. (zob. J. Michalski, Witaj majowa jutrzenko…, s. 26.) 14 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

osiągnięciem pierwszego okresu działalności sejmu było podjęcie 6 kwietnia oraz 30 maja 1789 r. uchwał podatkowych pt. „Ofi ara wieczysta prowincjów obojga naro- dów na powiększenie sił krajowych” i „Sposób wynalezienia ofi ary z dóbr ziemskich i duchownych”. Ustanawiały one stały podatek zwany popularnie „ofi arą 10 grosza” na potrzeby wojskowe. W wysokości 10% obciążał on dobra ziemskie szlachty, zaś w wymiarze 20% dobra duchowne. Pobór tego podatku przyniósł mniejsze wpływy niż się spodziewano. Dlatego sejm ostatecznie zmniejszył aukcję wojska do liczby 65 tys. żołnierzy. Kolejne miesiące obrad sejmowych upłynęły na debatach raczej jałowych, zwią- zanych z podjęciem się przez sejm roli bardziej administratora sprawami państwa niż ustawodawcy. Sprzyjała temu niefortunna procedura obrad, wymagająca szczegóło- wego omawiania poszczególnych punktów przedstawianych projektów (deliberacja cathegoriatim), a nadto tolerancja wobec wszechobecnych popisów retorycznych i ga- dulstwa wielu posłów w imię wolności słowa.

III. „ZASADY DO POPRAWY FORMY RZĄDU” W dniu 10 września 1789 r. izby sejmowe zdecydowały o powołaniu „deputacji do ułożenia projektów do formy rządu”, „która — jak stwierdzała uchwała sejmowa — opisze całą formę rządu politycznego państw Rzeczypospolitej.” Deputacja liczy- ła 11 członków, w tym 5 ministrów i 6 posłów, po 2 z każdej z prowincji, tj. Małopol- ski, Wielkopolski i Litwy8. Na jej czele stanął biskup kamieniecki Adam Krasiński, dawny przywódca konfederacji barskiej. Najaktywniejszym członkiem deputacji był Ignacy Potocki, człowiek wykształcony i obyty w świecie, zaangażowany w latach 1773–1776 w działalność Komisji Edukacji Narodowej. Należy dodać, że był on czo- łowym działaczem loży masońskiej. W sejmie należał do liderów stronnictwa patriotycznego i orientacji propruskiej. Pierwszym dziełem deputacji było opracowanie „Zasad do poprawy formy rządu”, których autorem był I. Potocki. Przedstawiono je na forum sejmowym 17 grudnia 1789 r. i przyjęto po burzliwej debacie, zaś tydzień później podano do oblaty w księgach grodzkich warszawskich, przez co zyskały moc obowiązującą9. „Zasady” były wyrazem poszukiwania kompromisu między istniejącymi w sejmie ugrupowaniami10. W odniesieniu do ustroju społecznego potwierdzono w nich wolno- ści stanu szlacheckiego i zasadę równości szlachty. Zarazem zadeklarowano „obwa- rowanie prawa własności każdego mieszkańca oraz rozciągnienie na wszystkich ogó-

8 Do deputacji weszli: jako jej prezes biskup kamieniecki Adam Krasiński, a nadto: marszałek nadworny litewski Ignacy Potocki, hetman wielki litewski Michał Ogiński, podkanclerzy litewski Joachim Chrep- towicz, podskarbi nadworny koronny Kossowski, posłowie z Małopolski: Jan Suchodolski, Fryderyk Moszyński, oraz z Wielkopolski Ksawery Działyński i Seraﬁ n Rafał Sokołowski; zaś z Litwy — Tomasz Wawrzecki i Józef Weyssenhoff, VL, t. IX, Kraków 1889, s. 107. Zob. B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu Cztero- letniego, Wrocław 1951, s. 145–146. 9 Zob. B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 145–147; J. Michalski, Sejm w czasach…, s. 395; J. Skow- ronek, Wielka chwila narodowych…, s. 18. 10 Tekst „Zasad do poprawy formy rządu” opublikowany został w VL, t. IX, s. 157–159. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 15

łem rządowej opieki”. W „Zasadach” nie podjęto zagadnienia reformy położenia prawnego miast i mieszczaństwa, czego domagali się ich przedstawiciele — burmi- strzowie i prezydenci zgromadzeni 2 grudnia 1789 r. w Warszawie na tzw. „czarnej procesji”. Nowością było przyznanie praw publicznych wyłącznie szlachcie posesjo- natom i ich synom, tym samym zakładano odebranie tych praw szlachcie nieposiada- jącej własności ziemskiej. Głównym organem władzy ustawodawczej miał być sejm, w którym zasiadaliby posłowie wybierani na sejmikach i wyposażeni w instrukcje przekazujące stanowisko sejmiku w sprawach prawodawczych. Przewidziano 2-letnią kadencję każdego sejmu, który zbierałby się jako sejm ordynaryjny oraz w ustalonych sytuacjach nadzwyczajnych jako sejm gotowy. Posłów zobowiązano do składania spra- wozdań z poselstwa na sejmikach posejmowych relacyjnych, na których wyborcy za- twierdzali lub uchylali ich mandat poselski. Uchwały sejmowe miały zapadać jedno- myślnie lub większością głosów, zależnie od rodzaju sprawy. W odniesieniu do praw kardynalnych przewidziano głosowanie jednomyślne. Wykonanie praw powierzono królowi i straży najwyższej, odpowiedzialnej przed sejmem. Członków straży oraz wszelkich komisji, a także sędziów miał wybierać sejm. Urzędnicy sądowi i „egzeku- cyjni”, czyli administracyjni mieli ponosić odpowiedzialność za swoją działalność urzędową, w tym także podlegali ukaraniu. Zakazano także zawiązywania konfederacji. „Zasady” nie wypowiadały się natomiast w przedmiocie następstwa tronu, jako kwestii w danym momencie zbyt kontrowersyjnej. Zdaniem Bogusława Leśnodorskie- go, „Zasady do poprawy formy rządu” posłużyły jako swoisty „rekonesans nastrojów” i stymulator debaty nad reformą ustrojową państwa11. Pracom w łonie deputacji do poprawy formy rządu towarzyszyło wielkie zainteresowanie społeczne, objawiające się w szczególności w utworach czołowych publi- cystów i literatów. Na ten właśnie okres przypada także niezwykle rozbudzona aktyw- ność kołłątajowskiej „Kuźnicy”. Z pewnością do najwybitniejszych publicystów i polemistów optujących za wszechstronną reformą należeli Stanisław Staszic i H. Koł- łątaj. Pierwszy, z pochodzenia mieszczanin, z wykształcenia i z zawodu ksiądz katolicki, jeszcze przed otwarciem obrad Sejmu Czteroletniego starał się przekonać swoich czytelników do reformy ustrojowej. W swoich „Uwagach nad życiem Jana Zamoyskiego” (1787 r.) tak pisał o liberum veto: „Gdyby ludzie doskonałymi byli, mieściłaby się w ich posiedzeniach jednomyślność. Ale między ludźmi jednomyślność najczęściej jest niepodobieństwem [...] Chcieć, aby wpośród kilkukroćstotysięcy osób jednego głupiego nie było, jest to nieznanie ludzi. Szczęśliwość większej części obywateli jest dobrem publicznym. Wola większej części narodu jest wolą powszechną. Głosów większość na sejmie prawa stanowić powinna. Tak wypada z tej wielkiej ustawy natury: część jest mniejsza od rzeczy całej. Słabszy mocniejszemu podlega”12. W 1790 r. ogłosił Staszic swoje największe dzieło „Przestrogi dla Polski”. Pisał w nim: „Ratuj się szlachto! Nie potrzeba, abyś traciła twoje swobody i wolność. Ale potrzeba, abyś twoje prawa upowszechniła, abyś powiększyła liczbę obywateli swobodnych

11 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 147–148. 12 Cyt. za: B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 127. 16 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały i wolnych. Nie uratujesz się konstytucją cząstkową, czyli, że tak rzekę, połataną. Ale uratujesz się konstytucją zupełną nową i cały Naród Polski obejmującą. Jest to epoka, gdzie Polska zupełnej podpaść odmianie powinna”13. Wywodzący się z uboższej szlachty Kołłątaj, podobnie jak Staszic, duchowny katolicki, w początkach swojej kariery pozostawał w bliskich związkach z prymasem Michałem Poniatowskim, z którym współpracował w ramach Komisji Edukacji Na- rodowej. W czasie Sejmu Czteroletniego współdziałał ze Stronnictwem Patriotycz- nym. Był autorem głośnych utworów publicystycznych: „Do Stanisława Małachow- skiego, referendarza koronnego [...] Anonima listów kilka” (Warszawa 1788–1789), „Do prześwietnej deputacji do ułożenia projektu konstytucji rządu polskiego od sejmu wyznaczonej” (Warszawa 1789) oraz „Prawo polityczne narodu, czyli układ rzą- du Rzeczypospolitej” (Warszawa 1790)14. Poza kwestiami ustroju politycznego poru- szał w nich także sprawy społeczne. W wydanej anonimowo w 1790 r. broszurze pt. „Krótka rada względem napisania dobrej konstytucji rządu”, Kołłątaj zwracał się do światłych Polaków w znamiennych słowach: „Chcecież być wolnymi? Trzeba, abyś- cie sobie wolności istotne przepisali prawidła. Chcecie być narodem? trzeba, żebyście jego upewnili całość. Całość waszego narodu zrobi was dopiero ludem jednym i od innych osobnym, a wolność powszechna sprawi, że będziecie narodem całym”15. W słowach tych przebrzmiewało echo nowoczesnego pojęcia narodu jako wspólnoty jednoczącej wszystkich mieszkańców Rzeczypospolitej, w tym mieszczan, chłopów, a nie samej tylko szlachty.

IV. PROJEKT DEPUTACJI DO FORMY RZĄDU. PRAWA KARDYNALNE NIEWZRUSZONE W łonie deputacji prace nad projektem konstytucji toczyły się przez następne miesiące, aż do lipca 1790 r. włącznie. Nabrały wigoru w szczególności po dojściu do podpisania przez Rzeczpospolitą 29 marca 1790 r. przymierza z Królestwem Pru- skim. Prusy zobowiązywały się w nim do udzielenia pomocy wojskowej w przypadku agresji na Rzeczpospolitą przez jakiekolwiek inne państwo, co w domyśle ozna- czało Rosję16. Zamiarem najbardziej aktywnego członka deputacji — Ignacego Potockiego — było opracowanie czegoś w rodzaju kodeksu prawa politycznego, składającego się z serii ustaw regulujących szczegółowo organizację i funkcjonowanie naczelnych or- ganów państwa, a także aktu ustanawiającego prawa kardynalne Rzeczypospolitej. W początkach maja 1790 r. przedstawiono izbom projekt prawa o sejmikach, jako pierwszą z projektowanych ustaw w przedmiocie formy rządu. Sejm zażądał jednak od deputacji, aby przedstawiła mu całość projektu, do czego doszło 5 sierpnia 1790 r.

13 S. Staszic, Przestrogi dla Polski, opr. Stefan Czarnowski, Wrocław 2003, s. 13. 14 Kroniki Polskie. Kuźnica Kołłątajowska. Wybór źródeł, red. nauk. S. Sierpowski, Wrocław 2010, s. VIII. 15 Ustalenie autorstwa H. Kołłątaja nie jest całkowicie pewne. Według niektórych badaczy był nim Franciszek Salezy Jezierski. Zob. Kuźnica Kołłątajowska, s. 60 i n. 16 W. Kalinka, Sejm Czteroletni…, s. 57. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 17

Opracowany przez deputację sejmową „Projekt do formy rządu” składał się z 11 pro- jektów ustaw szczegółowych, liczących w sumie 681 artykułów17. Pierwszy nosił ty- tuł „Prawa konstytucyjne, a w nich kardynalne”, zawierał zestawienia najważniejszych zasad ustrojowych. Pozostałe dziesięć regulowało organizację i funkcjonowanie naczelnych organów władzy. Projekt był w zasadzie dziełem samego Potockiego, zaapro- bowanym przez pozostałych członków deputacji18. Zdaniem wybitnego znawcy epoki Jerzego Michalskiego, projekt deputacji „odzwierciedlał w pełni «republikańską» doktrynę ustrojową”19. W pierwszej kolejności debata sejmowa skupiła się zasadniczo tylko na sprawie sukcesji tronu oraz na prawach kardynalnych. Co do praw kardynalnych projekt deputacji w tym zakresie został istotnie zmieniony wskutek nacisków stronnictwa konserwatywnego. Ostatecznie doszło w dniu 7 września 1790 r. do uchwalenia ustawy pt. „Prawa kardynalne niewzruszone”, której wersję ﬁ nalną przygotowano na posiedzeniach pozasejmowych w domu marszałka S. Małachowskiego20. Marszałek po- dał ją do oblaty w księgach grodzkich warszawskich dopiero 8 stycznia 1791 r. i od tej chwili stała się obowiązującą ustawą rangi fundamentalnej21. W 11 artykułach ze- stawiono w niej kardynalne, a więc uznane za najważniejsze, prawa Rzeczypospoli- tej, które miały przesądzać treść przyszłej konstytucji. Były to następujące zasady: 1) wiara katolicka w obu obrządkach jest religią panującą; 2) król i królowa muszą być wyznawcami religii katolickiej; 3) odejście od Kościoła katolickiego do innego wyznania podlega karze; 4) wyznawcom innych niż katolicka religii gwarantuje się „pokój w wyznaniu i obrządkach”; 5) unia Królestwa Polskiego i Wielkiego Księ- stwa Litewskiego jest trwała i niewzruszalna; 6) Rzeczpospolita polsko-litewska jest państwem suwerennym, a więc niepodległym i samowładnym; 7) gwarancje udzie- lone rządowi polskiemu przez obce mocarstwa są nieważne; 8) w Rzeczypospolitej obowiązują jedynie prawa uchwalone przez stan szlachecki na sejmach; tylko prawo daje podstawę do działania jakiejkolwiek władzy urzędowej; 9) wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej bez względu na stan i kondycję gwarantuje się praworząd- ność; 10) prawo neminem captivabimus nisi iure dictum, czyli prawo nietykalności osobistej; przypadki naruszenia tego prawa określać miały osobne ustawy szczegó- łowe; 11) szlachcie i innym obywatelom gwarantuje się prawo wolnego głosu na sejmikach, zjazdach publicznych, a także w pismach i drukach, pod odpowiedzialno- ścią sądową22.

17 Oryginał w postaci rękopisu w Bibliotece Wilanowskiej (Archiwum Potockich, t. XCIX). Poza tym występuje we współczesnych drukach, np. Biblioteka Czartoryskich, rkps 936; Biblioteka Jagiellońska, Nr 8993 III. Zob. Z. Radwański, Prawa kardynalne w Polsce. Studia nad historią prawa polskiego, Poznań 1952, s. 119; B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 153. 18 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 153. 19 J. Michalski, Sejm w czasach panowania Stanisława Augusta, [w:] Historia sejmu polskiego, t. I, red. J. Michalski, Warszawa 1984, s. 399. 20 Z. Radwański, Prawa kardynalne…, s. 157, 161. 21 Z. Radwański, Prawa kardynalne…, s. 160. 22 Tekst „Praw kardynalnych niewruszonych” z 8 stycznia 1791 r. opublikowany został w VL, t. IX, s. 203–204. 18 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Uchwalenie na Sejmie Wielkim „Praw kardynalnych niewzruszonych” było rezul- tatem kompromisu między stronnictwami sejmowymi23. Stanowiły swego rodzaju otwartą deklarację samowładności i niepodległości Rzeczypospolitej, co oznaczało jednostronne zerwanie traktatu z Rosją z 1775 r., czyniącego z niej gwaranta ustroju Pol- ski. Akt ten potwierdzał jedność państwa i jego integralność terytorialną, co rzutowało zwłaszcza niekorzystnie na stosunki z rządem pruskim, który za poparcie reform w Pol- sce liczył na odstąpienie przez Rzeczpospolitą Gdańska i Torunia. Prawa kardynalne umacniały wyznaniowy katolicki charakter państwa przy tolerancji dla innych wyznań. Utrzymywały dominującą rolę polityczną szlachty w Rzeczpospolitej i tym samym krytycznie były ocenione przez zwolenników dalej idących reform społecznych, szcze- gólnie przez H. Kołłątaja24. W prawach kardynalnych sprawa sukcesji tronu nie została jednoznacznie przesądzona ze względu na niemożność osiągnięcia kompromisu. Stwier- dzono jedynie, że wolne obieranie swoich królów należy do samowładności Rzeczypo- spolitej25. Na mocy uchwały z 30 września 1790 r. sprawę tę odesłano do decyzji sejmi- ków, którym dodatkowo miała zostać przedstawiona propozycja wyboru elektora saskiego Fryderyka Augusta Wettina na następcę Stanisława Augusta26.

V. WYBORY 16 LISTOPADA 1790 R. SEJM W PODWÓJNYM SKŁADZIE POSŁÓW Na jesieni 1790 r. upływał 2-letni czas obrad sejmowych. Dlatego we wrześniu sejm zdecydował o zwołaniu sejmików i wybór nowych posłów, ustalając termin tej akcji na 16 listopada27. Ustalono przy tym, że nowy sejm będzie obradował w podwój- nym składzie posłów dotychczasowych i nowo wybranych. Kampania sejmikowa mia- ła być w zamyśle obozu patriotycznego oraz samego króla probierzem podjętego dzie- ła reformy w społeczeństwie szlacheckim. Obrady sejmu w podwójnym składzie rozpoczęły się 16 grudnia 1790 r. W dniu tym nowo wybrani posłowie rozpoczęli swoją publiczną działalność od złożenia pod- pisów pod aktem konfederacji generalnej koronnej i litewskiej. W sumie podpisało go 175 posłów28. Od początku obrad Sejmu w nowym powiększonym gremium posłów ujawniała się zdecydowana zmiana oblicza orientacji politycznych. Dotychczasowe stronnictwa królewskie i patriotyczne zbliżyły się do siebie, a nawet połączyły w jedno ugrupowanie popierające reformę. Przywódcy stronnictwa patriotycznego uznali, że tylko współdziałanie z królem gwarantuje powodzenie reformy. Wyraził to sam 23 Por. ocenę Z. Radwańskiego, „«Prawa niewzruszone» jako całość były jednak instytucją pomyślaną na wyrost, jak zresztą pomyślana była i konstytucja 3 maja, ale w tym właśnie leżała ich postępowość, która wy- raźnie przeciwstawiała je konserwatywnym prawom kardynalnym”; tenże, Prawa kardynalne…, s. 176. 24 Por. H. Kołłątaj, O ustanowieniu i upadku Konstytucji polskiej 3 maja, t. II, Paryż 1868, s. 24–25. 25 VL, t. IX, s. 204. 26 Z. Zielińska, „O sukcesji tronu w Polszcze” 1787–1790, Warszawa 1991; J. Michalski, Sejm w czasach panowania Stanisława Augusta…, s. 400. 27 Uchwała sejmowa z 27 września 1790 r. o zwołaniu sejmików wojewódzkich w dniu 16 listopada 1790 r., opublik. w VL, t. IX, s. 184. 28 Zob. „Przystąpienie do aktu generalnej obojga narodów konfederacji” 19 stycznia 1791, druk w: VL, t. IX, s. 205–209. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 19

I. Potocki w następujących słowach skierowanych do Stanisława Augusta: „Przeko- nano się, że bez Waszej Królewskiej Mości nie można stworzyć niczego dobrego. Nie- chże Wasza Królewska Mość udzieli nam swego zaufania, przedstawi swoją wolę, my uczynimy wszystko dla Was i z Wami!”29 W rezultacie od końca grudnia 1790 r. król Stanisław August, który wcześniej „wahał się — jak napisali autorzy broszury «O ustanowieniu i upadku Konstytucji polskiej z 3 maja 1791» — między bojaźnią i chęcią uszlachetnienia pozostałych dni panowania swego”30, włączył się w pełni aktywnie do prac sejmowych nad przyszłą konstytucją, jak też innymi ustawami reformującymi ustrój państwa in capite et in membris. Przystąpiono do nich w początkach stycznia 1791 r. po przerwaniu debaty nad prawami kardynalnym i przekazaniu wspomnianych wcześniej jedenastu uchwalonych artykułów „Praw kardynalnych niewzruszonych” do oblaty.

VI. PIERWSZE USTAWY POLITYCZNE: O SEJMIKACH I O MIASTACH KRÓLEWSKICH W pierwszym kwartale 1791 r. debata sejmowa skupiła na się na prawie o sejmikach. Uchwalenie tego aktu ułatwiło przyjęcie nowego regulaminu obrad. W dniu 21 lutego powierzono przygotowanie ostatecznej wersji projektu specjalnej deputacji sejmowej. Opracowany przez nią tekst ustawy Sejm miał przyjąć w całości albo przekazać do poprawy. Dyskusja nad prawem o sejmikach miała miejsce w połowie marca 1791 r. Ustawę przegłosowano w dniu 24 marca 1791 r. Jej oblata miała jednak miejsce dopiero 28 maja tego roku31. Nowością prawa o sejmikach było pozbawienie prawa do udzia- łu w sejmikach szlachty nieposiadającej32. Tym samym podważono podstawy szlacheckiego klientyzmu, stanowiącego podstawę systemu oligarchii magnackiej. W lutym 1791 r. zakończyła pracę deputacja do miast królewskich33, która przed- łożyła sejmowi projekt nowego prawa o miastach królewskich. Do jego przygotowania posłużył w szczególności „Memoriał” 18 grudnia 1789 r., przedłożony przez zjazd delegatów miejskich 2 grudnia tego roku w Warszawie, zwany „czarną procesją”, zwo- łany przez prezydenta Warszawy Jana Dekerta. Deklarując w imieniu stanu miejskiego swoją wierność Najjaśniejszej Rzeczypospolitej, prosili w memoriale tym „imie- niem licznego Miast ludu; ażeby naprzód każdy ich obywatel w Państwach Rzeczypospolitej jako człowiek pewny był swojej osoby i swego majątku; prosząc aby jako obywatel tylu wspartym prawami, był częścią ojczyzny; ażeby Rzeczpospolita Polska pod jedną głową Królem swoim składała się z Stanów ludzi, którym wolność rządowa od wieków zabezpieczyła opiekę”34. Tym samym mieszczanie domagali się, aby uznano ich za współobywateli Rzeczypospolitej i przywrócono dawniej posiada-

29 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 193. 30 O ustanowieniu i upadku Konstytucji polskiej…, t. II, s. 9. 31 Prawo o sejmikach opublikowano w VL, t. IX, s. 233–240. 32 A. Lityński, Sejmiki ziemskie 1764–1793. Dzieje reformy, Katowice 1988, s. 66 i n. 33 „Wyznaczenie deputacji do miast Naszych Królewskich”, 19 grudzień 1789 r., VL, t. IX, s. 156. 34 Cyt. wg, Wybór tekstów źródłowych z historii państwa i prawa polskiego, zebr. i opr. J. Sawicki, t. I, cz. 2, Warszawa 1951, s. 62. 20 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały ne przez nich prawa, jak w szczególności prawa nietykalności osobistej, nabywania dóbr ziemskich, piastowania godności duchownych, udziału posłów miejskich w sejmach, udziału delegatów miejskich w komisjach rządowych i asesorii, czyli sądzie naj- wyższym dla miast35. Sejm uchwalił w jednomyślnym głosowaniu, co było znamienne, prawo o miastach w dniu 18 kwietnia 1791 r. Oblatowana 3 dni później ustawa nosiła tytuł „Mia- sta nasze królewskie wolne w państwach Rzeczypospolitej”36. Był to doniosły akt prawny, uznany „za prawo konstytucyjne”37, kodyﬁ kujący prawa publiczne gmin miejskich i mieszczan. U podstawy przyjętych rozwiązań spoczywała idea wolności miast i samych mieszczan, co deklarował art. I tej ustawy: „1-mo Miasta wszystkie królew- skie w krajach Rzeczypospolitej za wolne uznajemy. 2-do Obywatelów takowych miast, jako ludzi wolnych, ziemię w miastach przez nich osiadłą, ich domy, wsie i te- rytoria, gdzie jakie do których miast prawnie teraz należą, własnością ich dziedzicz- ną, być przyznajemy”. Wolność miast oznaczała ich pełną podmiotowość prawną i sa- morządność. Wolność mieszczan oznaczała zniesienie jakichkolwiek więzi poddaństwa. Deklarując mieszczan za ludzi wolnych, zagwarantowano im zarazem prawo nieogra- niczonej własności domów i innych posiadłości miejskich. Ustawa o miastach przy- znawała mieszczanom szereg praw, jak w szczególności prawo nietykalności osobistej, znane jako prawo kardynalne neminem captivabimus nisi iure victum, prawo do nabywania dóbr ziemskich na własność, prawo do obejmowania wyższych godności kościelnych, do wykonywania zawodów notariuszy i adwokatów. Gwarancją wolno- ści miast była ich pełna samorządność, a więc w szczególności wolne obieranie władz miejskich. „Obieranie przez obywatelów miast własnego magistratu — czytamy w ust.12 art. I Ustawy — mianowicie burmistrzów, wójtów i wszelkich urzędników, jako jest cechą wolności, tak przy tejże wolności miasta zostawują się”. Prawa wybierania urzędów miejskich przysługiwały obywatelom miast mających posesje dziedzicz- ne. Jurysdykcja władz miejskich obejmować miała także wszystkie jurydyki podmiej- skie, które tym samym zostały zniesione, podobnie jak libertacje, czyli wyłączenia spod władzy miejskiej poszczególnych nieruchomości w obrębie miasta. Ustawa z 18 kwietnia 1791 r. przyznała mieszczanom prawa polityczne w wymiarze znacznie skromniejszym w stosunku do oczekiwań. Mogli oni wybierać na tak zwanych zgromadzeniach wydziałowych plenipotentów w liczbie łącznej 24 do komisji wielkich skarbu i policji oraz asesorii. Ci sami plenipotenci mieli także prawo do reprezentowania mieszczan w sejmie z głosem jednak tylko doradczym. Miastom Gdańskowi i Toruniowi zagwarantowano odrębnie możliwość przedkładania sejmowi swoich interesów. Mieszczanom przyznano także prawo do uczestnictwa w organach administracji lokalnej przez wybór komisarzy reprezentujących miasta w wojewódz- kich komisjach porządkowych cywilno-wojskowych. Postępowym krokiem w kierun-

35 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 168. 36 VL, t. IX, s. 215–219. 37 Por. „Prawo o miastach” art. II, ust.14: „[...] teraźniejsze ustanowienie o miastach za prawo konstytucyjne stanowiemy”, VL, t. IX, s. 217. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 21 ku poprawy statusu prawnego mieszczan było przyznanie zamożnym i czynnym w wojsku lub w administracji publicznej przedstawicielom tego stanu możliwości uzyskania praw szlacheckich w drodze nobilitacji. Z mocy prawa nabywał prawa szlacheckie mieszczanin, który nabył dobra ziemskie i opłacał podatek co najmniej 200 zł. Zarazem zniesiono dawniej obowiązujące zakazy trudnienia się zawodami miejskim kupca czy rzemieślnika przez szlachtę. Zezwolono także szlachcie na osiedlanie się w miastach i przyjmowanie miejskiego obywatelstwa z zachowaniem praw szlacheckich. Ustawa zreorganizowała organizację wewnętrzną samych miast oraz sądownic- two miejskie. W sumie ustawa z 18 kwietnia 1791 r. przyniosła zmiany w znacznym stopniu postępowe, choć w swym ogólnym wymiarze skromne w porównaniu ze zmianami społecznymi, jakie dokonały się w tym samym czasie w rewolucyjnej Francji. Znaczenie tej ustawy podważał też jej ograniczony zasięg podmiotowy. Objęto nią tylko miasta królewskie, których w Rzeczypospolitej czasów stanisławowskich było łącz- nie 375 (26%). Z jej dobrodziejstwa były wyłączone miasta kościelne (145 czyli 10%) i prywatne (932 czyli 64%)38. Ustawę o miastach z 18 kwietnia uzupełniono uchwalo- ną w czerwcu ustawą szczegółową pt. „Urządzenie wewnętrzne miast wolnych w Ko- ronie i w Wielkim Księstwie Litewskim”39. Należy też dodać, że nowe prawo dotyczy- ło zasadniczo ludności chrześcijańskiej. W miastach i miasteczkach Rzeczypospolitej zamieszkiwała licznie ludność żydowska. Prace nad nową regulacją jej położenia prawnego podjęła na Sejmie Wielkim, wyznaczona w tym celu w czerwcu 1789 r., „deputacja do reformy Żydów”. Prac ustawodawczych w tym zakresie, ożywionych już po uchwaleniu Konstytucji 3 maja 1791 r., nie udało się jednak doprowadzić do po- myślnego końca przed zakończeniem obrad sejmowych40.

VII. UCHWALENIE „USTAWY RZĄDOWEJ” Z 3 MAJA 1791 R. Prace nad przygotowaniem konstytucji rozpoczęto w końcu grudnia 1790 r.41 Pro- wadzone były w konspiracji przez zaufane grono osób, które tworzyli: Ignacy Potoc- ki, Stanisław Małachowski, Hugo Kołłątaj oraz król Stanisław August i jego dwaj współpracownicy: sekretarz Scypio Piattoli i szambelan Aleksander Linowski, który był jednocześnie posłem na sejm. Wpływ króla na treść konstytucji był znaczny. Poza doświadczeniem praktycznym, liczyła się także jego wiedza w zakresie ustrojów państw, w tym zwłaszcza angielskiej monarchii konstytucyjnej42. Po pierwszych wstęp- nych i wzajemnie dyskutowanych propozycjach, z przemożnym udziałem króla, po- wstał całościowy projekt pt. „Reforma konstytucji”, który 3 marca 1791 r. przekaza- no I. Potockiemu. W oparciu o niego Kołłątaj ukończył 25 marca nowy projekt ustawy

38 Dane liczbowe wg E. Rostworowskiego, Miasta i mieszczanie w ustroju Trzeciego Maja, [w:] Sejm Czteroletni i jego tradycje, red. J. Kowecki, Warszawa 1991, s. 141. 39 Oblatowana 30 czerwca 1791 r.; publ. w VL, t. IX, s. 291–297. 40 K. Zienkowska, Obywatele czy mieszkańcy? Nieudana próba reformy statusu Żydów polskich w czasie Sejmu Czteroletniego, [w:] Sejm Czteroletni i jego tradycje…, s. 152–166. 41 Przebieg prac opisał W. Kalinka. Jego ustalenia zweryﬁ kował i uzupełnił E. Rostworowski, Ostatni król Rzeczypospolitej. Geneza i upadek Konstytucji 3 maja, Warszawa 1966, s. 206–207, 218, 226–232. 42 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 188–189. 22 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały zatytułowany „Prawo konstytucyjne”. Ostateczną postać nadano mu w końcu kwietnia, w tym w szczególności zmieniono tytuł na nowy o brzmieniu „Ustawa rządowa”. Wersja ta została zaakceptowana przez króla, który także zgodził się na zaplanowaną z góry przez przywódców stronnictwa patriotycznego nadzwyczajną procedurę jej uchwalenia. Chodziło o to, aby sprawę reformy ustrojowej uchwalić pod nieobecność większości posłów opozycyjnych ze stronnictwa konserwatywnego. Okazja nadarzyła się, gdy zawieszono obrady sejmowe z powodu ferii wielkanoc- nych, wypadających w ostatnim tygodniu kwietnia. Sejm miał je wznowić 2 maja. Li- cząc na nieobecność opozycji w pierwszych dniach maja, król i przywódcy stronnictwa patriotycznego planowali wnieść pod obrady sejmu projekt ustawy rządowej w dniu 5 maja. Ponieważ wiadomość o tym dotarła do przeciwników, zdecydowano, aby uczynić to 2 dni wcześniej, tj. 3 maja. W przeddzień, wieczorem w Pałacu Radzi- wiłłowskim odbyło się otwarte nieformalne zebranie stronnictwa patriotycznego, na którym odczytano projekt konstytucji. Potem już w godzinach nocnych w domu mar- szałka Małachowskiego grono 83 zwolenników nowej konstytucji, w tym także sam marszałek, złożyło pisemną deklarację jej poparcia, tzw. asekurację. Podpisy zbiera- no także w innych miejscach43. W samym dniu 3 maja zmobilizowano mieszczan warszawskich, przychylnie nastawianych do reformy ustrojowej państwa. Postawiono też w stan gotowości wojsko pod wodzą księcia Józefa Poniatowskiego, aby w razie potrzeby dać odpór oddziałom hetmana Branickiego. Na obradach sejmowych w sali senatorskiej Zamku Królewskiego w dniu 3 maja 1791 r. było obecnych 182 senatorów i posłów, spośród których 110 należało do zwo- lenników nowej ustawy. Obecni przeciwnicy reformy ustrojowej próbowali przeciwsta- wić się wszczęciu debaty, ale bez powodzenia. Na polecenie króla rozpoczęto obrady od lektury depesz polskich wysłanników (ministrów) do obcych dworów, jakie nadeszły do deputacji spraw zagranicznych. Niektóre z nich donosiły zatrważające wieści o plano- wanym kolejnym rozbiorze Polski. Wykorzystując wrażenie, jakie lektura depesz wy- wołała na obecnych, król przy gromkiej aklamacji sali sejmowej poprosił marszałka Ma- łachowskiego o zarządzenie odczytania projektu „Ustawy rządowej”44. Po odczytaniu rozległy się zewsząd okrzyki „Zgoda! Zgoda!”. Odezwali się jednak także przeciwnicy. W szczególności posłowie z Wołynia opowiedzieli się przeciwko ustanowieniu dzie- dziczności tronu królewskiego, powołując się na instrukcję sejmiku. Po mowie aprobu- jącej marszałka Małachowskiego, a następnie samego Stanisława Augusta, który rzekł m.in., że „za szczęśliwy poczyta ten dzień, w którym przeczytany projekt obróci się w prawo”45, przeciwko wystąpił poseł kaliski Jan Suchorzewski. W dramatycznym ge- ście protestu trzymając przy sobie swego sześcioletniego syna, rzucił się na podłogę jak ongiś Tadeusz Reytan i wołał: „Zabiję własne dziecię tu na miejscu, wśród obrad sejmowych, aby nie dożyło niewoli, która ten projekt gotuje”46. Protest ten nie zrobił większego

43 E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 232. 44 W. Kalinka, Sejm Czteroletni…, t. II, s. 510. 45 Tamże, s. 511. 46 E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 233–234. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 23 wrażenia. Natomiast odezwało się kilku oponentów, jak poseł poznański Franciszek Mielżyński, wojewoda mazowiecki Antoni Małachowski, kasztelan wojnicki Piotr Oża- rowski, kasztelan przemyski Antoni Czetwertyński. Ostatecznie jednak doszli do głosu zwolennicy reformy — posłowie: Stanisław Kostka Potocki, Aleksander Linowski, Igna- cy Zakrzewski, Kazimierz Rzewuski, Pius Kiciński47. Pod ich naciskiem, a także na wy- raźne oświadczenie samego króla marszałek sejmu Małachowski zdecydował się zakoń- czyć deliberację. W krótkiej przemowie zwrócił się do zgromadzonych o wyrażenie zgody na przedstawiony projekt, wzywając aprobujących do milczenia, zaś przeciwni- ków do ujawnienia stanowiska. Wystąpiło zaledwie 17 oponentów. Stało się jasne, że pozostała przygniatająca większość optuje za nową konstytucją. Sam moment przyjęcia nowej konstytucji najlepiej opisuje oﬁ cjalny diariusz sejmo- wy48: „[k. 37v] Wzniesione w Izbie niejakie zamieszanie przez spór zdań rozróżnionych, gdy jedni żądali czytania projektu, drudzy zapytania o zgodę, niektórzy zaś ani czytania, ani decyzji nie dopuszczali, uspokojone zostało zabranym głosem przez Jegomości posła [Michała] Zabiełłę inﬂ anckiego, który rzekł: «Nad rzeczą tak rozważnie [k. 38r] i ostrożnie ułożoną deliberować nie widzę potrzeby. Byłem przeciwny nieumiarkowa- nej władzy królów i byłbym dotąd, gdyby nie były poczynione w tej mierze odmiany, które i największą troskliwość ocalenia wolności zaspokoić powinny. Jestem za tym projektem. Jest i każdy za nim, ktokolwiek życzy dobrze Ojczyźnie. Złączmy się więc wszyscy na jego przyjęcie. Ciebie tylko Najjaśniejszy Panie prosiemy, abyś najpierwszy na nię wykonał przysięgę, a wszyscy za tym pójdziemy przykładem.» Ledwie te słowa wy- rzeczone były, gdy Senat i wszyscy prawie posłowie z miejsc swoich ruszywszy się na śrzodek Izby prosili najgoręcej Króla, aby nową konstytucję przysięgą swoją utwierdzić raczył. Okrzyk jednostajny pełen najżywszego zapału stłumił głos J. Pana Marszałka py- tającego o zgodę, która już nie potrzykroć, jak zwyczaj, ale po tysiąckroć razy powtó- rzona była oraz dowodem powszechnej radości, którą wszystkich umysły przejęte zo- stały na widok momentu, który przynosił Ojczyźnie rząd dzielny, trwały i niepodległy. Mocy, czucia i zapału nie zdołała uskromić powaga lasek, nakazujących milczenie. Okrzyki «Vivat Król! Vivat nowa Konstytucja!» rozlegały się po Izbie sejmowej. Po- wtarzał je lud mnogi zgromadzony na dziedzińcu zamkowym i bliższych ulicach. Naj- jaśniejszy Pan otoczony zbiorem sejmujących, zniewolony usilną ich prośbą, gdy dla wzniesionych rąk do góry na znak radości i chęci wykonania przysięgi nie mógł być od wszystkich widzianym, wstąpił na krzesło i za uciszeniem Izby na skinienie Pańskie rzekł: «Gdy widzę stałą i wyraźną wolę sejmujących, [k. 38v] abym wykonał przysięgę na Konstytucję Narodową, wzywam zatym ciebie pierwszy kapłanie tu przytomny Mo- ści Książę biskupie krakowski49, ażebyś mi przeczytał rotę przysięgi do wykonania jej

47 Ł. Kądziela, Narodziny konstytucji 3 maja, Warszawa 1991, s. 77–78. 48 Archiwum Główne Akt Dawnych w Warszawie, Archiwum Sejmu Czteroletniego (ASCz), t. 19, k. 23–69: Rękopiśmienny diariusz sejmowy sesji 69 z 3 maja 1791 r., opublikowany w Internecie pod adresem: . 49 Ks. Feliks Turski, biskup krakowski w latach 1788–1800, zob. [w:] B. Przybyszewski, Krótki zarys dziejów diecezji krakowskiej, t. II, Kraków 1993. 24 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały przeze mnie». — Zbliżył się do tronu książę Jegomość biskup krakowski i czytał tę rotę, a Król Jegomość położywszy rękę na Ewangelii trzymanej przez Jegomości księdza Go- rzenskiego biskupa smoleńskiego tę przysięgę powtarzał”50. Skoro tylko król dokonał aktu zaprzysiężenia konstytucji, wśród zgromadzonych wybuchła powszechna radość. Zewsząd rozlegały się okrzyki „Niech żyje król! Niech żyje konstytucja!”51 Król wezwał wówczas zebranych, aby udali się wraz z nim do ko- ścioła św. Jana i tam złożyli wspólną przysięgę oraz wyrazili dziękczynienie Panu Bogu za pomyślny ﬁ nał obrad. Entuzjazm udzielił się także ulicy warszawskiej. Ufor- mowała się procesja, w której niesiono na ramionach obu marszałków konfederackich Małachowskiego i Sapiehę. W kościele św. Jana przysięgę na nową konstytucję zło- żyli król, marszałkowie konfederaccy, ministrowie, senatorowie i posłowie, a także przybyła do kościoła ludność Warszawy. Po odśpiewaniu hymnu Te Deum laudamus, uczestnicy sejmu powrócili do sali obrad. Był już wieczór. Postanowiono więc zamknąć obrady, a wznowić je 5 maja. W dniu następnym czyli 4 maja odbyło się zaprzysiężenie na nową konstytucję członków Komisji Wojskowej i innych magistra- tur rządowych. W tym też dniu 28 uczestników sejmu wniosło do akt grodzkich warszawskich protestację przeciwko Konstytucji. Nie miało to jednak żadnego znaczenia dla jej ważności prawnej. Po wznowieniu obrad 5 maja za jednomyślną zgodą całej izby sejmowa deputacja konstytucyjna wraz z jej przewodniczącym biskupem inﬂ anc- kim Józefem Korwinem Kossakowskim, pomimo początkowych wahań ze strony samego przewodniczącego, podpisała uchwaloną wcześniej konstytucję. Naprawiano tym samym istotne dla ważności nowej konstytucji uchybienie formalne i tym samym ponownie dano wyraz zgody stanów sejmowych na uchwaloną 3 maja „Ustawę rzą- dową”. Dodatkowo podjęto uchwałę zatytułowaną „Deklaracja stanów zgromadzonych”. Ogłoszono w nim zniesienie wszelkich dawnych i teraźniejszych przepisów prawnych sprzecznych z nową konstytucją. Władzy wykonawczej w postaci Straży Praw zalecono natychmiastowe podjęcie obowiązków. Komisje rządowe i sądy — nie- zwłocznie, a wojsko — w terminie miesiąca zobowiązano do złożenia przysięgi na konstytucję. Każdy, kto występowałby przeciwko konstytucji, a zwłaszcza zawiązy- wał przeciwko niej rokosz, czyli konfederację, miał zostać uznany za zdrajcę ojczyzny i buntownika podlegającego karze orzeczonej przez sąd sejmowy. Postanowiono także, aby corocznie w dniu św. Stanisława (8 maja) odbywały się uroczyste nabożeń- stwa dziękczynne na pamiątkę uchwalenia nowej konstytucji. W okresie późniejszym przeniesiono to święto na dzień 3 maja. Postanowiono także wznieść kościół pod wezwaniem Opatrzności Bożej jako votum wdzięczności Bogu za ocalenie narodu52. W dniu 5 maja 1791 r. dokonano także oblaty zarówno „Ustawy rządowej” z dnia 3 maja oraz wspomnianej „Deklaracji” w księgach grodzkich warszawskich. Tym sa-

50 Diariusz Sejmu Czteroletniego, rękopiśmienny, został napisany prawdopodobnie przez Antoniego Siarczyńskiego, sekretarza sejmu. Nie został on dotychczas wydany drukiem. Zob. A. Jarosz, Komentarz do publikacji internetowej „Oﬁ cjalny diariusz sejmowy z opisem przebiegu sesji dnia 3 V 1791 r.”; adres inter- netowy jak w przyp. 48. 51 W. Kalinka, Sejm Czteroletni…, t. II, s. 516; E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 235. 52 Tekst „Deklaracji stanów zgromadzonych”, VL, t. IX, s. 225–226. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 25 mym oba akty stały się obowiązującym prawem. W dniu 7 maja 1791 r. marszałko- wie konfederacji Małachowski i Sapieha wydali wspólny uniwersał. „Wszem, wobec i każdemu z osobna” ogłaszał on uchwalenie nowej „Ustawy rządowej”, oznajmia- jąc to w pełnych przesady słowach: „Ojczyzna nasza jest ocalona. Swobody nasze zabezpieczone. Jesteśmy odtąd narodem wolnym i niepodległym. Opadły pęta niewoli i nierządu”53. Tadeusz Korzon i Walerian Kalinka, XIX-wieczni historycy, przedstawione wypadki związane z uchwaleniem Konstytucji 3 maja oceniali jako „zamach stanu”54. Po dziś dzień pogląd ten utrzymują niektórzy autorzy55. Jest to nieporozumienie. Zamach stanu to zdobycie władzy w sposób bezprawny, zwykle drogą zbrojnego przewrotu. Nic takiego nie miało miejsca. Uchwalenie Konstytucji 3 maja nie wiązało się z żad- ną zmianą w gronie rządzących państwem. Takie kroki, jak zdobywanie zwolenników pośród senatorów i posłów sejmowych, odczytanie na początku obrad depesz zagranicznych przedstawiających dramatyczne położenie państwa, ostre wypowiedzi umó- wionych zwolenników grające na emocjach, należały do arsenału normalnych zabie- gów parlamentarnych, znanych od wieków w staropolskim sejmie. Manipulowanie obradami należało w nim do stałej praktyki. Owszem, uchwalono konstytucję z naruszeniem przepisów regulaminu obrad, wypada jednak zauważyć, że uczyniono to za zgodą większości sejmowej. Sejm, który uchwalił sam regulamin obrad, był zawsze władny odstąpić od niego w sytuacjach nadzwyczajnych. Kierowano się w takich sytuacjach regułą: necessitas non habet legem [konieczność nie zna ustawy]. Król i członkowie stronnictwa patriotycznego nie byli więc żadnymi spiskowcami szyku- jącymi zgubę państwa, lecz przeciwnie, podjęli działania, które jak wierzyli, są zba- wienne dla kraju. W dniu 14 lutego 1792 r. odbyły się sejmiki zwołane w celu wyboru sędziów i deputatów do Trybunałów. Zebrana na nich szlachta wypowiedziała się także w sprawie uchwalenia Konstytucji 3 maja. Odbyło się wówczas łącznie 78 sejmi- ków, z czego zdecydowana większość, gdyż 70, opowiedziała się za Konstytucją, składając na nią przysięgę lub wyrażając zaręczenie albo podziękowanie królowi i sejmowi za jej uchwalenie. Zaledwie 8 sejmików przemilczało sprawę konstytucji, dając tym samym wyraz swej obojętności56. Ten swoisty plebiscyt dowodził przekonania większości narodu politycznego I Rzeczypospolitej o słuszności podjętego dzieła reformy. 53 Cyt. za: W. Smoleński, Ostatni rok Sejmu Wielkiego, Kraków 1897, s. 5. Zob. też J. Michalski, Wi- taj majowa jutrzenko…, s. 59. 54 T. Korzon, Wewnętrzne dzieje Polski za panowania Stanisława Augusta (1764–1794), t. IV, Kraków– –Warszawa 1897, s. 62–63; W. Kalinka, Sejm Czteroletni…, t. II, s. 506. 55 E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 233. Por. też: S. Suchodolski, D. Ostapowicz, Obalanie mitów i stereotypów. Od Jana III do Tadeusza Kościuszki, Warszawa 2008, s. 124. 56 W. Szczygielski, Referendum trzeciomajowe. Sejmiki lutowe 1792 roku, Łódź 1994, s. 394–396; J. Sobczak, Sejmik wielkopolski wobec reform Sejmu Czteroletniego, [w:] W pięćsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, red. A. Ajnenkiel, Warszawa 2006, s. 52– 60. 26 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

VIII. TREŚĆ KONSTYTUCJI 3 MAJA I JEJ ZNACZENIE Uchwalenie Konstytucji 3 maja było udaną próbą uregulowania ustroju państwa zgodnie z nakazami rozumu, z uwzględnieniem wskazań nauki oraz doświadczeń wła- snych i obcych. Jej twórcy wprost powoływali się na wzory angielskie i amerykańskie, a nawet z nieukrywaną dumą mówiono o wyższości konstytucji polskiej nad innymi. Marszałek Sejmu Czteroletniego S. Małachowski w swej mowie popierającej projekt „Ustawy rządowej” powiedział: „Ile szczupłe światło moje poznawać mi daje, ile nam jest znajomych rządów republikańskich, ten, który określony jest w podanym projekcie, najlepszym być sądzę. Dwa w tym wieku najsławniejsze mamy rządy republikań- skie: angielski i amerykański, który wady pierwszego poprawił. Ale ten, który dziś ustanowić mamy, będzie nad nie doskonalszy, bo połącza w sobie to, cokolwiek naj- stosowniejszego do formy naszej znaleźć się mogło”57. Konstytucja 3 maja składała się z wstępu (preambuły), części zasadniczej podzie- lonej na 11 artykułów oraz zakończenia, w którym ﬁ gurowały wyłącznie imiona, na- zwiska oraz funkcje i podpisy osób uwierzytelniających jej uchwalenie58. Wstęp, a tym samym cała Konstytucja, rozpoczynał się od Invocatio Dei w formule katolickiej w brzmieniu: „W imię Boga w Trójcy Świętej Jedynego”. Po inwokacji wymieniony został jako wystawca aktu król Stanisław August z pełną tytulaturą monarszą oraz „stany skonfederowane”, to jest w istocie Sejm Czteroletni. W tym właśnie fragmencie konstytucji znalazła odzwierciedlenie idea współdziałania króla i narodu, która ujaw- niała się podczas obrad Sejmu Czteroletniego w haśle: „król z narodem, naród z kró- lem”. Tytulatura została podana w brzmieniu pełnym, a więc z wykazem ziem pozo- stających aktualnie i w przeszłości pod panowaniem króla polskiego i wielkiego księcia litewskiego59. Zarazem podkreślano, że tak król, jak sejm byli z istoty repre- zentantami narodu, a więc ustawa z 3 maja 1791 r. jest konstytucją narodową60. Wy- rażały to słowa: „Stanisław August z Bożej łaski i z woli Narodu Król Polski [...] wraz z stanami skonfederowanymi w liczbie podwójnej Naród Polski reprezentującymi”. Tym samym podmiotem stanowiącym konstytucję był sam naród Polski, zaś król oraz sejm byli tylko jego mandatariuszami. W dalszej części „Wstępu”, czyli w drugim jego akapicie, ﬁ gurowała arenga, po czym następowała ogólna formuła dyspozycyjna od- nosząca się do całego aktu. W arendze, rozpoczynającej się od słów „Uznając, iż los [...]”, przedstawione zostały motywy uchwalenia ustawy. Pełniły one zarazem funkcję argumentów uzasadniających konieczność i potrzebę jej ustanowienia. Powoływano się więc na egzystencjalne znaczenie reformy konstytucji narodowej, czyli ustroju spo- łecznego i politycznego państwa w słowach: „uznając, iż los nas wszystkich od ugrun-

57 W. Kalinka, Sejm Czteroletni…, t. II, s. 511. 58 Tekst Konstytucji 3 maja 1791 r. opublikowany jest w: VL, t. IX, s. 220–225; w niniejszym opracowaniu korzystam z tego wydania. 59 Stanisław August z Bożej łaski i woli Narodu Król Polski, Wielki Książę Litewski, Ruski, Pruski, Mazowiecki, Żmudzki, Kijowski, Wołyński, Podolski, Podlaski, Inﬂ ancki, Smoleński, Siewierski i Czerni- chowski wraz z stanami skonfederowanymi w liczbie podwójnej Naród Polski reprezentującymi. 60 Por. B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 235. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 27 towania i wydoskonalenia konstytucji narodowej jedynie zawisł”. W zdaniu tym prze- bijało przekonanie charakterystyczne dla Oświecenia, że los państw zależy od dobrych praw. Z kolei wskazywano, choć tylko ogólnie, na „zadawnione rządu naszego wady”. W słowach: „a chcąc korzystać z pory, w jakiej się Europa znajduje i z tej dogorywa- jącej chwili, która nas samym sobie wróciła” zwrócono uwagę na korzystną politycz- ną sytuację w stosunkach międzynarodowych i wewnętrznych. Szczególnie dobitnie brzmią wyrazy akcentujące wolność, udzielność i samowładność narodu, a także wyż- szość dobra wspólnego nad dobrem indywidualnym: „wolni od hańbiących obcej prze- mocy nakazów, ceniąc drożej nad życie, nad szczęśliwość osobistą — egzystencję po- lityczną, niepodległość zewnętrzną i wolność wewnętrzną narodu, którego los w ręce nasze jest powierzony”. Poczucie historycznej odpowiedzialności podyktowało nastę- pujące zdanie: „chcąc na błogosławieństwo, na wdzięczność współczesnych i przy- szłych pokoleń zasłużyć, mimo przeszkód, które w nas namiętności sprawować mogą”. W dalszej części przywołano zasadnicze cele, których realizację miała zapewnić nowa konstytucja uchwalona: „dla dobra powszechnego, dla ugruntowania wolności, dla ocalenia ojczyzny naszej i jej granic”. W konstytucji upatrywano ratunek dla kraju za- grożonego utratą niepodległości. Po arendze następowała ogólna formuła dyspozycyjna, a więc prawotwórcze oświadczenie woli reprezentantów narodu, czyli króla i sta- nów sejmowych w brzmieniu: „z największą stałością ducha, niniejszą konstytucję uchwalamy i tę całkowicie za świętą, za niewzruszoną deklarujemy”. Uznanie świę- tości konstytucji podkreślało jej fundamentalny charakter w porządku prawnym Rze- czypospolitej. Jej niewzruszalność uzależniona została od woli narodu, co wyrażało następne zdanie: „dopókiby naród w czasie przepisanym, wyraźną wolą swoją nie uznał potrzeby odmienienia w niej jakiego artykułu”. Po ogólnej formule dyspozycyj- nej zamieszczono zdanie wyrażające zasadę nadrzędności konstytucji w porządku prawnym państwa: „Do której to konstytucji dalsze ustawy sejmu teraźniejszego we wszystkiem stosować się mają”. Jak z powyższego widać, wstęp do konstytucji majo- wej miał w ogólności charakter normatywny. Artykuły od I do IV dotyczyły ustroju społecznego. W art. I pt. „Religia panują- ca” zagwarantowano wyznaniu rzymsko-katolickiemu stanowisko religii panującej. Odstępstwo od katolicyzmu było przestępstwem apostazji podlegającym karze. Wy- znawcom innych wyznań zapewnione zostały „pokój w wierze oraz opieka rządowa”, co oznaczało pełną tolerancję religijną. Jak to wynikało z kolejnych trzech artykułów, konstytucja utrzymywała podział społeczeństwa na stany różniące się położeniem prawnym. Art. II zatytułowany „Szlachta ziemianie” gwarantował szlachcie zachowanie dotychczasowych wolności i przywilejów. Szlachectwo polskie uznano za równe wszelkim stopniom szlachectwa gdzie indziej. W obrębie stanu szlacheckiego obowią- zywała zasada równości prawa. Szlachta mogła bez zmian korzystać z prawa bezpie- czeństwa osobistego, wolności osobistej i własności. Także dla niej zarezerwowano prawa dostępu do urzędów i służby publicznej. Nowością było zarezerwowanie pełni praw szlacheckich „ziemianom”, czyli szlachcie posiadającej dobra ziemskie, co na- suwało wniosek, że z praw szlachty nie mogła korzystać szlachta pozbawiona dóbr 28 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały ziemskich. Zasadę tę ustanawiało wcześniej prawo o sejmikach z marca 1791 r. Art. III pt. „Miasta i mieszczanie” potwierdzał moc obowiązującą uprzednio uchwalonego prawa o miastach królewskich, expressis verbis uznając je „za część niniejszej konstytucji”. Uczyniono tak, jak to wynikało z ostatniego zdania tego przepisu, w interesie samej szlachty, dla zapewnienia bezpieczeństwa i wzmocnienia siły państwa61. Jak to wskazano wcześniej, ustawa o miastach przyniosła istotne zmiany w położeniu mieszczan w Polsce. Art. IV, noszący tytuł „Chłopi włościanie”, rozpoczynał się od bardzo podniosłego i budzącego nadzieję stwierdzenia: „Lud rolniczy, z pod którego ręki pły- nie najobﬁ tsze bogactw krajowych źródło, który najliczniejszą w narodzie stanowi lud- ność, a zatem najdzielniejszą w kraju siłę, tak przez sprawiedliwość, ludzkość i obo- wiązki chrześcijańskie, jako i przez własny nasz interes dobrze rozumiany, pod opiekę prawa i rządu krajowego przyjmujemy […]”. Zadeklarowana w tym przepisie „opieka prawa i rządu”, rozciągnięta nad ludnością chłopską, miała oznaczać pieczę rządo- wą nad ewentualnymi układami zawieranymi przez dziedziców wsi z ludnością chłop- ską w celu określenia ich wzajemnych obowiązków. Zapewne chodziło tutaj o umowy czynszowe. W dalszej części artykułu zagwarantowano wolność osobistą dla osadni- ków chłopskich przybyłych z zagranicy, jak też dla zbiegów z poddaństwa, którzy ze- chcieliby na powrót wrócić do kraju. W sumie, Konstytucja 3 maja utrzymywała pa- nujące na wsi stosunki poddańcze, stwarzając jednak nadzieję zmian na przyszłość. Art. IV był w istocie apelem do szlachty-ziemian, aby w imię dobra wspólnego i we własnym interesie zechciała podjąć działania ku polepszeniu doli chłopskiej. Nie bez powodu Sejm Czteroletni w Konstytucji 3 maja uznał chłopów za najliczniejszą część narodu, która „żywi i broni”. Dla dopełnienia obrazu regulacji ustroju społecznego w Konstytucji 3 maja należy dodać, że zagwarantowane w niej oraz w innych ustawach prawa osobiste, takie jak wolność i nietykalność osobista, własność, wolność wyznania, wolność słowa, gwarantowane przede wszystkim szlachcie oraz mieszczanom, stanowiły przejaw ograniczonej recepcji w ówczesnej Polsce oświeceniowej doktryny praw człowieka i obywatela62. Konstytucja majowa była pierwszym w Polsce aktem prawnym, który kompleksowo regulował organizację państwa, wskazując na podmioty władzy, sposób ich po- woływania, zakres uprawnień władczych oraz wzajemne relacje. Czyniła to w sposób możliwie doskonały, zgodny z jednej strony z polską tradycją ustrojową, z drugiej strony z uwzględnieniem osiągnięć nauk prawa i polityki. Uwidacznia się w niej zdecydowana dążność do reformy ustrojowej, a zarazem pełny respekt dla dotychczasowych instytucji publicznych, jeśli były pożyteczne. Twórcom konstytucji nie chodziło bynajmniej o burzenie starego porządku Rzeczypospolitej, lecz o jego naprawę. Konstytucja nadawała państwu formę monarchii konstytucyjnej, opartej na fundamentalnych zasadach suwerenności narodu (art. V zd. 1: „Wszelka władza społeczno-

61 Por. „[…] jako prawo wolnej szlachcie polskiej, dla bezpieczeństwa ich swobód i całości wspólnej ojczyzny, nową, prawdziwą i skuteczną dające siłę”. 62 Zob. A. Mączyński, Prawa człowieka i obywatela w polskich konstytucjach 1791–1997, „Rocznik Polskiej Akademii Umiejętności” 2004/2005, s. 121–141. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 29

ści ludzkiej początek swój bierze z woli narodu”) oraz podziału władz (art. V zd. 2: „trzy władze rząd narodu polskiego składać powinny i z woli prawa niniejszego na zawsze składać będą”). Podział pozostawał w zgodności z modelem teorii Monteskiu- sza, tj. trójpodziału na władzę prawodawczą, wykonawczą i sądową. Na czoło wysu- nięto władzę prawodawczą, o której mowa jest w art. VI. Tworzył ją dwuizbowy sejm, złożony z izby poselskiej oraz izby senatorskiej. W izbie poselskiej zasiadali posłowie wybierani przez szlachtę na sejmikach oraz plenipotenci miast wolnych. Ci ostatni — jako członkowie komisji rządowych — jedynie z głosem doradczym. Szczegóło- we zasady wyboru posłów zawierała ustawa o sejmikach. W Konstytucji posłom nadano rangę reprezentantów narodu i nazwano „składem ufności powszechnej”, co ozna- czało, choć tylko implicite, że nie są w działalności sejmowej związani instrukcjami sejmików. Do senatu wchodzili tradycyjnie biskupi, wojewodowie, kasztelanowie oraz ministrowie, a także król, któremu w myśl konstytucji przypadała jedynie funkcja prze- wodniczącego tej izby. Nowością było wprowadzenie zasady „sejmu zawsze gotowego”, z czym wiązało się wprowadzenie kadencji sejmowych na okres 2 lat, w czasie których odbywać się miały sejmy ordynaryjne, czyli zwyczajne, oraz „gotowe”, czyli nadzwyczajne zwoływane w nagłych potrzebach. Kompetencje sejmowe podzielone zostały na dwa osobne zakresy: 1) prawa ogól- ne oraz 2) uchwały sejmowe. Do pierwszego zakresu należały ustawy konstytucyjne, cywilne, karne, podatki wieczyste. Do drugiego zaś różne sprawy o znaczeniu czasowym wyliczone w art. VI tylko przykładowo, jak m.in. pobory doczesne, stopa mone- ty, zaciąganie pożyczek państwowych, sprawy wydatków publicznych, wojny i pokoju, kwitowanie organów wykonawczych. W odniesieniu do tych dwóch kręgów spraw przewidziano różną drogę ustawodawczą. W przypadku praw ogólnych, pod obrady izby mógł wejść wyłącznie projekt pochodzący od króla, który — zanim traﬁ ł do sejmu — przedłożony został do narodowej dyskusji sejmikom. Sejmowi przedkładano go za pośrednictwem instrukcji sejmikowych. Projekt ten przyjęty w izbie poselskiej przekazywano do senatu. Odrzucenie projektu prawa ogólnego przez senat skutkowa- ło jedynie jego zawieszeniem do następnego sejmu ordynaryjnego, na którym głoso- wano nad nim powtórnie i ostatecznie w izbie poselskiej. Projekty wspomnianych uchwał sejmowych miały traﬁ ać w formie propozycji od tronu bezpośrednio do izby poselskiej. Po przyjęciu przez posłów w drodze głosowania miały być przesłane do senatu i poddane tam głosowaniu. O ostatecznym ich przyjęciu decydować miała więk- szość głosów z obu izb łącznie63. Przewidziany w Konstytucji tryb ustawodawczy za- pewniał izbie poselskiej wyraźną przewagę nad senatem, któremu nadano jedynie funkcję sui generis izby rozsądku. Wyższą pozycję ustrojową izby poselskiej wyraża- ły znamienne słowa: „Izba poselska jako wyobrażenie i skład wszechwładztwa narodowego będzie świątynią prawodawstwa”. Uchwalanie praw ogólnych i podejmowanie wszelkich uchwał miało odbywać się w trybie głosowania większością głosów. Wyraźnie zniesione zostało liberum veto, jak też konfederacje i sejmy konfederackie.

63 Art. VI: „[…] złączona izb obydwóch większość podług prawa opisana będzie wyrokiem i wolą stanów”. 30 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Instytucje te zostały w Konstytucji 3 maja potępione jako przyczyna anarchii64. W za- kończeniu art. VI Konstytucji przewidziano obowiązkową rewizję konstytucji na sejmie konstytucyjnym ekstraordynaryjnym, zwoływanym co 25 lat. Uchwalona później ustawa o sejmach z 28 maja 1791 r.65 precyzowała i szczegó- łowo ustalała organizację i funkcjonowanie sejmu, m.in. ustalono, że sejmy ordynaryjne będą zwoływane na dzień 1 października i obradować 70 dni roboczych z moż- liwością przedłużenia o dalsze 15 dni. Jako miejsce zwyczajne sejmu wyznaczono Warszawę oraz Grodno, dokąd miano zwoływać każdy kolejny trzeci sejm. Wyjątko- wo, w szczególności w czasie wojny, można było zwołać sejm do innej miejscowości. Dopuszczona była możliwość limitu obrad i przeniesienia sejmu w inne miejsce. W izbie poselskiej miało zasiadać 204 posłów (po 68 na każdą z trzech prowincji, tj. Małopolski, Wielkopolski i Litwy)66 oraz 24 plenipotentów miast. Senat zaś składał się ze 102 wojewodów i kasztelanów, 13 arcybiskupów i biskupów katolickich, 1 unic- kiego arcybiskupa kijowskiego oraz 16 ministrów (łącznie 132 osoby). Prawo nominowania senatorów przyznano królowi Stanisławowi Augustowi dożywotnio. Jego na- stępcy mieli już tylko prawo nominowania jednego z dwóch kandydatów wybranych na sejmikach w głosowaniu tajnym. Na czele izby poselskiej stał marszałek sejmu oraz jego zastępca zwany wicemarszałkiem, których izba wybierała w głosowaniu tajnym bezpośrednio po rozpoczęciu obrad mszą świętą i powitaniu króla. Ustalono tzw. komplet, czyli quorum sejmowe zdolne do podejmowania ważnych uchwał w wysokości czwartej części senatorów i posłów67, a także szczegółowy tryb głosowania w odniesieniu do wskazanych wyżej materii ustawodawczych i uchwał. Przewidziano w szcze- gólności różne rodzaje większości kwaliﬁ kowanej 2/3 lub 3/4. Inicjatywa ustawodawcza należała do króla z rządem, sejmików, sesji prowincjonalnych oraz samych posłów68. Plenipotenci mogli przedkładać tzw. desideria miast. W obradach szczegól- nie doniosła rola miała przypaść deputacji sejmowej do spraw ustawodawczych oraz komisjom do kontrolowania czynności organów rządowych, w których zasiadali po- słowie i senatorowie wybrani na sesjach prowincjonalnych wielkopolskiej, małopol- skiej i litewskiej. Poza prawodawstwem do sejmu należała także kontrola nad działal- nością Straży Praw i komisji rządowych. Wspomniana ustawa przepisywała szczegółowy tryb składania i badania relacji, czyli sprawozdań składanych przez organy władzy wykonawczej. Obrady sejmowe kończyła sesja izb złączonych, na któ- rej czytano projekty ustaw i uchwał przegłosowane w izbach. Zakazane było przed- kładanie wówczas jakichkolwiek nowych projektów. Po przeczytaniu projektów, jeśli

64 Art. VI in ﬁ ne: „Wszystko i wszędzie większością głosów decydowane być powinno: przeto liberum veto, konfederacje wszelkiego gatunku i sejmy konfederackie, jako duchowi niniejszej konstytucji przeciw- ne, rząd obalające, społeczność niszczące, na zawsze znosiemy”. 65 VL, t. IX, s. 250–266. 66 Zob. ustawa z 21 listopada 1791 r. pt. „Rozkład województw, ziem i powiatów...”, VL, t. IX, s. 326. 67 Art. IV to: „Izb obydwóch komplet uważając razem senatorów i posłów składać się będzie najmniej z czwartej części”, VL, t. IX, s. 251. Zob. R. Łaszewski, Sejm Polski w latach 1764–1793, War szawa 1973, s. 46. 68 R. Łaszewski, Sejm Polski…, s. 134–135. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 31 nie stwierdzono niezgodności z oryginałami, marszałek sejmowy oraz deputacja in gremio powinni złożyć pod nim podpisy. Sejm miał się kończyć czwartego dnia po złączeniu izb „dziękczynieniem Bogu w farnym kościele przez Te Deum laudamus”69. W dniu następnym marszałek wraz członkami deputacji mieli obowiązek podania tekstu zapadłych w sejmie ustaw do oblaty w aktach ziemiańskich miasta sejmowego. Ich egzemplarze — drukowane na polecenie komisji skarbowej — miały być rozesłane do wszystkich akt ziemiańskich w kraju oraz udostępniane każdemu uczestnikowi sejmu przez sekretarza sejmowego70. Konstytucja 3 maja wzmacniała pozycję króla, do którego — jak stanowił art. VII — należała najwyższa władza wykonawcza, którą sprawował wespół ze Strażą Praw. W miejsce dotychczasowej wolnej elekcji wprowadzono dziedziczność tronu w ramach dynastii, zachowując elekcyjność „przez familie”. Na tron polski powołano imiennie dy- nastię saską Wettynów w osobie elektora saskiego Fryderyka Augusta i jego następców. Córkę elektora Marię Augustę Nepomucenę uznano za infantkę polską. Wybór dynastii saskiej przez Sejm Wielki nie był uzgodniony z domem saskim. Liczono natomiast na przychylność większości szlachty, która zachowywała pozytywną pamięć o panowaniu Augusta III Sasa. Konstytucja uznawała króla za „ojca i głowę narodu” wolnego od od- powiedzialności za czynności urzędowe ze względu na obowiązek jego współdziałania z kolegialną Strażą Praw i konstytucyjnie przewidzianą instytucję kontrasygnaty aktów królewskich przez ministrów. Królowi przysługiwało najwyższe dowództwo wojskowe oraz prawo ułaskawienia skazanych na karę śmierci (ius agratiandi) z wyjątkiem win- nych zbrodni stanu. Należało do niego także prawo nominacji na stanowiska cywilne i wojskowe, w tym ministerialne oraz nominacje biskupów. Przysługujące mu preroga- tywy wykonywać miał wraz ze Strażą Praw jako radą królewską. Straż Praw pełniła funkcję gabinetu ministrów. Wchodzili do niej: 1) prymas jako zwierzchnik Kościoła w Polsce i zarazem prezes komisji edukacji narodowej; w jego zastępstwie mógł zasiadać któryś z biskupów; 2) ministrowie: policji, pieczęci, czyli sprawiedliwości, wojny, skarbu, spraw zagranicznych, w łącznej liczbie pięciu; 3) dwaj sekretarze; 4) następca tronu bez prawa głosu. Ponadto prawo zasiadania w Straży miał także marszałek sejmu dla podejmowania decyzji o zwołaniu sejmu gotowego. Wszyst- kie akty królewskie wymagały podjęcia decyzji w łonie Straży Praw, w której królo- wi przyznano głos rozstrzygający. Akty wychodzące ze Straży nazywane rezolucjami wymagały dla swej ważności podpisania przez króla oraz jednego z ministrów zasia- dających w Straży. W razie odmowy kontrasygnaty przez ministrów, decyzja królew- ska mogła zostać odesłana w celu rozpatrzenia jej zasadności na sejm gotowy. Mini- strami byli nominowani przez króla urzędnicy o tradycyjnej tytulaturze i funkcjach: kanclerz, podkanclerzy, marszałek wielki, marszałek nadworny, podskarbi wielki, podskarbi nadworny, hetman wielki i hetman polny osobno dla Korony i dla Litwy. W sumie było ich szesnastu. Z grona tego król według uznania powoływał ministrów do Straży Praw oraz komisji rządowych. Ministrowie ponosili odpowiedzialność poli-

69 VL, t. IX, s. 262. 70 Tamże, s. 262. 32 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały tyczną przed sejmem, który mógł w trybie votum nieufności większością 2/3 głosów izb połączonych zażądać dymisji ministra. Ustawa majowa przewidziała także odpo- wiedzialność konstytucyjną ministrów w razie popełnienia przez nich przestępstwa. Postawienia ministra w stan oskarżenia wymagało uchwały sejmowej podejmowanej „prostą większością wotów izb złączonych”. Oskarżenie ministra podlegało rozpozna- niu przez sąd sejmowy, który w takim przypadku pełnił funkcję podobną jak współ- cześnie Trybunał Stanu. Warto zwrócić uwagę, że przewidziany w Konstytucji 3 maja mechanizm odpowiedzialności parlamentarnej ministrów — wzorowany na angielskim systemie rządów parlamentarno-gabinetowych — był najstarszym przykładem konstytucyjnej regulacji tego rodzaju na świecie. Funkcje ministerstw pełniły komisje rządowe: 1) edukacji; 2) policji; 3) wojska; 4) skarbu. Na ich czele stali ministrowie powołani przez króla, cieszący się zaufaniem sejmu. Ministrowie powołani do Straży nie mogli prezydować ani zasiadać w komisjach. W komisjach zasiadali ponadto komisarze delegowani przez sejm spośród se- natorów oraz szlachty. W komisjach policji oraz skarbu komisarzami byli również plenipotenci miast. Sprawy zagraniczne prowadzone były bezpośrednio przez króla i Straż Praw. Szczegółową organizację i działalność Straży Praw oraz komisji uregulowano w osobnych ustawach71. Ministrowie i komisarze odpowiadali przed sejmem w trybie wotum nieufności i postawienia w stan oskarżenia. Administracja lokalna powierzona została komisjom porządkowym wojewódzkim. Miały one działać na podstawie ustaw z 14 listopada oraz z 15 grudnia 1789 r. W Koronie powoływano je głównie dla poszczególnych województw, wyjątkowo dla ziem, natomiast w prowincji litewskiej w powiatach. W komisjach zasiadali komisarze w liczbie 16 w Koronie i 15 na Litwie, których wybierały sejmiki elekcyjne72. W swej działalności komisje podlegały komisjom rządowym oraz sejmikom73. Artykuł VIII stanowił, że „władza sądownicza nie może być wykonywaną ani przez władzę prawodawczą, ani przez króla, lecz przez magistratury na ten koniec ustanowio- ne i wybierane”. W słowach tych wyrażała się równocześnie idea niezależności sądów od innych władz państwa. Konstytucja pozostawiała osobne sądy dla poszczególnych stanów społecznych. Dla szlachty miały być to: w pierwszej instancji sądy ziemiańskie dla każdego województwa, ziemi lub powiatu; w drugiej instancji — trybunały główne w prowincjach. Sędziowie powinni być rekrutowani w trybie wyboru przez szlachtę na sejmikach. Szczegółowe zasady organizacji, w tym wyboru sędziów oraz trybu działa- nia tych sądów, określała ustawa o sądach ziemiańskich z 5 stycznia 1792 r.74 Sądy zie- miańskie zastąpiły wcześniej działające sądy ziemskie, grodzkie i podkomorskie. Sejm Czteroletni zreformował także działające w Rzeczypospolitej Trybunały Koronny i Li- tewski. Ustawą z 17 stycznia 1792 r. ustanowiono w Koronie dwa odrębne sądy najwyż- szej instancji, czyli Trybunały Główne w Piotrkowie i w Lublinie. Zasiadających w nich 71 Ustawa o Straży; ustawa o komisji policji; ustawa o komisji skarbu. Zob. niżej. 72 Z. Szcząska, Ustawa Rządowa z 1791 r., [w:] Konstytucje Polski. Studia monograﬁ czne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu. Praca zbiorowa, red. M. Kallas, Warszawa 1990, s. 76–79. 73 Z. Szcząska, Ustawa Rządowa…, s. 77. 74 VL, t. IX, s. 370–375. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 33 sędziów, tradycyjnie zwanych deputatami, miały wybierać: dwudziestu szlacheckie sejmiki deputackie, zaś pięciu kapituły. Dla Litwy powołano Trybunał z siedzibą w Wil- nie. Trybunały miały rozpoznawać apelacje od wyroków sądów ziemiańskich w sprawach cywilnych i karnych. Zreformowano także sądownictwo miejskie, tworząc nową jednolitą jego strukturę, obejmującą swoją jurysdykcją mieszczan miast królewskich. Szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania tych sądów regulowała ustawa pt. „Urządzenie sądów miejskich i asesorii” z 3 października 1791 r. W I instancji działać miały sądy miejskie w składzie 4 sędziów pod przewodnictwem burmistrza. W miastach większych utworzono dodatkowo sądy cyrkułowe. Sędziów miejskich powoływano w drodze wyboru na zgromadzeniach obywateli miasta. Sądami II instancji miały być sądy wydziałowe powołane w miastach stołecznych. Najwyższą instancją sądową dla miast pozostawał dotychczas istniejący sąd asesorski, osobno dla Korony oraz Litwy. Sąd ten działał pod przewodnictwem kanclerza lub podkanclerzego. Asesorów wybie- rał sejm z grona senatorów i posłów sejmowych. W sprawach chłopów z dóbr królew- skich określanych mianem „włościan wolnych” sądem właściwym miał być sąd refe- rendarski, utworzony — jak przewidywała konstytucja majowa — osobno w każdej prowincji. Bez zmian zachowano sądownictwo specjalne (zadworne, asesorskie, rela- cyjne i kurlandzkie), jak też sądownictwo komisji wykonawczych, które stanowiło w Rzeczpospolitej pierwowzór dzisiejszego sądownictwa administracyjnego. Szczegól- ny charakter miał także sąd sejmowy, który zgodnie z Konstytucją 3 maja był właściwy w sprawach o zbrodnie stanu, a także rozpoznawał sprawy ministrów i innych wyższych urzędników państwowych postawionych przez sejm w stan oskarżenia. Składał się z sę- dziów wybieranych przez sejm z grona senatorów i posłów. Szczegółowe reguły organizacji i działania tego sądu zawarte były w ustawie z 17 maja 1791 r., w której znala- zły wyraz nowoczesne zasady prawa karnego: nullum crimen, nulla poena sine lege oraz domniemanie niewinności75. Przyjęta w Konstytucji 3 maja oraz w ustawach szczegółowych, uchwalonych na Sejmie Czteroletnim, reforma sądownictwa polegała na korekcie i ulepszeniu dotychczasowej jego organizacji. Osobne sądy dla poszczególnych stanów społecznych były następstwem utrzymania podziałów stanowych. Na pozytywną ocenę zasługuje oparcie organizacji sądownictwa na zasadzie wyboru sędziów, w czym upatrywano istot- ną gwarancję niezawisłości sądów. Jak napisał Stanisław Staszic w „Przestrogach dla Polski”: „Tam nie ma równości, wolności ani własności, tam prawa człowieka są wzru- szone, gdzie jeden obywatel ma władzę wyznaczania sędziów dla współobywateli swoich. Tam prawa człowieka są w ustawicznym niebezpieczeństwie, gdzie jedna magi- stratura dla całego kraju sędziów obiera. Z równości i wolności człowieka wypada, aby sędziego obierali tylko ci sami obywatele, których on sądzić będzie”76. Wybór sę- dziów uznawany był także za konsekwencję zasady suwerenności narodu, która do- znawałaby istotnego uszczerbku, gdyby sędziowie rekrutowani byli na drodze nominacji czy kooptacji.

75 Z. Szcząska, Ustawa Rządowa…, s. 87. 76 S. Staszic, Przestrogi dla Polski, opr. Stefan Czarnowski, Warszawa 2003, s. 24. 34 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

W art. VIII „O władzy sądowniczej” znalazła się także zapowiedź podjęcia prac nad nowym kodeksem praw cywilnych i kryminalnych77. Rozpoczęto je od powołania przez Sejm Czteroletni, uchwałą z 30 czerwca 1791 r., deputacji kodyﬁ kacyjnych osobnych dla Korony i Wielkiego Księstwa Litewskiego. W uchwale polecono, aby nowe kodeksy oprzeć na Statucie Łaskiego oraz Statucie litewskim, dozwalając jednak na korzystanie z innych ustaw krajowych i obcych, a także sprawiedliwości naturalnej. Tym samym zezwolono na korzystanie z dorobku szkoły prawa natury. Nowy kodeks miał nosić imię „Kodeksu Stanisława Augusta”. Prace zostały przerwane w maju 1792 r. w obliczu wojny polsko-rosyjskiej78. Artykuł IX Konstytucji regulował regencję, zaś art. X edukację dzieci królewskich. Regencja, czyli zastępcza władza królewska, przewidziana była na wypadek niemożno- ści sprawowania przez króla jego urzędu, a więc jego małoletniości, choroby umysło- wej, utraty wolności na wojnie. Regencję miała sprawować Straż Praw pod przewodnictwem królowej lub prymasa. Nad edukacją dzieci królewskich poza samym królem i Strażą czuwać miał dozorca edukacji wyznaczony przez sejm i zobowiązany do skła- dania na każdym sejmie ordynaryjnym stosownego sprawozdania. Program wykształ- cenia miał być układany przez Komisję edukacji i zatwierdzany przez sejm. Zgodnie z wyraźnym przepisem Konstytucji miano wpajać „w umysły przyszłych następców tronu religią i miłość cnoty, ojczyzny, wolności i konstytucji krajowej”. Art. XI pt. „Siła zbrojna narodowa” zawierał postanowienia dotyczące wojska, któremu wyznaczał status zbrojnego ramienia narodu („Wojsko nic innego nie jest, tylko wyciągnięta siła obronna i porządna z ogólnej siły narodu”). Zadaniem wojska powinna być obrona granic i pokoju wewnętrznego w państwie. Podlega ono władzy wykonawczej, a więc kró- lowi i Straży Praw. Zobowiązane jest do przysięgi na wierność narodowi, królowi i konstytucji. Wojska można było użyć w celach obrony kraju lub dla wyegzekwowania prawa79. Na art. XI kończyła się część merytoryczna Konstytucji. Po niej znajdowały już tylko podpisy uwierzytelniające jej uchwalenie. W pierwszej kolejności złożyli je obaj marszałkowie konfederacji: Stanisław Nałęcz Małachowski w imieniu konfederacji prowincji koronnych oraz Kazimierz Książę Sapieha w imieniu konfederacji Wielkiego Księstwa Litewskiego. Z kolei następowały podpisy członków deputacji konstytucyjnej, a więc jej przewodniczącego biskupa inﬂ anckiego Józefa Korwina Kossakowskie- go oraz 11 członków. W sumie pod Konstytucją podpisało się 14 osób. Konstytucja 3 maja miała rangę ustawy najwyższej, w swym kształcie ramowej, której postanowienia powinny zostać uzupełnione w ustawach szczegółowych. Trzy takie ustawy zostały wprost wymienione w konstytucji i uznane tym samym za jej część, jak prawo o miastach królewskich z 18 kwietnia 1791 r., prawo o sejmikach z 24 marca 1791 r., oblatowane 28 maja 1791 r.80, prawo o sejmie konstytucyjnym

77 Art. VIII in ﬁ ne: „Nowy kodeks praw cywilnych i kryminalnych rozkazujemy”. 78 W. Szafrański, Kodeks Stanisława Augusta, Poznań 2007. 79 Art. XI „[...] Użytem być więc wojsko narodowe może na ogólną kraju obronę, na strzeżenie fortec i granic lub na pomoc prawu, gdyby kto egzekucji jego nie był posłusznym”. 80 VL, t. IX, s. 233–240. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 35 ekstraordynaryjnym z 28 maja 1791 r. 81 Dalsze ustawy szczegółowe uchwalane były w następnych miesiącach 1791 r. oraz w początkach 1792 r. Były to: wspomniane wcześniej prawo o sejmie z 28 maja, ustawa o sądach sejmowych z 28 maja82, o prawie łaski z 31 maja83, o Straży Praw z 6 czerwca84, o komisjach: policji z 21 czerwca85 i skarbu z 29 października86, o sądach ziemiańskich z 10 stycznia 1792 r.87 i o trybu- nałach koronnym i litewskim z 21 stycznia 1792 r.88 Ważnym aktem prawnym była także ustawa o podziale terytorialnym kraju i siedzibach sejmików ziemskich z 20 listopada 1791 r.89 Doniosłą i wspomagającą rolę w wykonywaniu funkcji ustawodawczych Sejmu Wielkiego wypełniało Zgromadzenie Przyjaciół Konstytucji Rządowej, stronnictwo polityczne, a zarazem klub sejmowy, jakie utworzyli zwolennicy Konsty- tucji 3 maja; liczyło 213 członków, w tym 14 senatorów i 125 posłów sejmowych.90 Konstytucja 3 maja nie zawierała żadnych postanowień w przedmiocie wzajemnego stosunku Korony do Wielkiego Księstwa Litewskiego. Całość jej postanowień jednoznacznie wskazuje na uznanie Rzeczypospolitej za jedno państwo o jednolitym i scen- tralizowanym ustroju politycznym określonym w Ustawie Rządowej91. Suwerenem w tym państwie był „naród polski”, rozumiany jako ogół mieszkańców państwa. Sejm, król, Straż Praw, komisje rządowe obejmowały swoim zakresem władzy całe państwo. Konstytucja 3 maja umacniała tym samym postanowienia unii lubelskiej z 1569 r., któ- ra utworzyła z dwóch państw, jakimi były Królestwo Polskie oraz Wielkie Księstwo Li- tewskie, jedno państwo — Rzeczpospolitą. W przeszłości ta ostatnia, choć była jednym państwem, nie była w pełni jednolita pod względem prawnym. Istniały wewnętrzne od- rębności, które bynajmniej nie oznaczały zachowania osobnej państwowości przez zjednoczone podmioty, a jedynie utrzymywano ich podmiotowość narodową. Wyrażało to m.in. określenie „Rzeczpospolita Obojga Narodów”. Natomiast Konstytucja 3 maja uczyniła z Rzeczypospolitej państwo zasadniczo w pełni jednolite pod względem ustrojowo-prawnym. Potwierdziła to także szczególnego rodzaju uchwała Sejmu Czterolet- niego, jakim było „Zaręczenie wzajemne obojga narodów” z 20 października 1791 r.92 Nawiązując do unii z 1569 r., podkreślono w niej, że Korona i Wielkie Księstwo Litew- skie stanowią „jedną, wspólną a nierozdzielną Rzeczypospolitą”, dla której ustanowiono „jedną, powszechną, a nieoddzielną ustawę rządową”. Akt ten przewidywał w obsa- dzie stanowisk w komisjach wojskowej i skarbowej oraz w nominacjach ministrów tę

81 Tamże, s. 241–243. 82 Tamże, s. 243–249. 83 Tamże, s. 266. 84 Tamże, s. 266–270. 85 Tamże, s. 277–287. 86 Tamże, s. 319–326. 87 Tamże, s. 370–376. 88 Tamże, s. 381–386 i 386–394. 89 „Rozkład województw, ziem i powiatów z oznaczeniem miast, a w nich miejsc konstytucyjnych dla sejmików w prowincjach Koronnych i Wielkiego Księstwa Litewskiego”, VL, t. IX, s. 327–338. 90 A. Skałkowski, Towarzystwo Przyjaciół Konstytucji 3-go maja, [w:] Odbitka z „Pamiętnika Biblio- teki Kórnickiej”, z. 2, Poznań 1930, s. 5–38. 91 B. Leśnodorski, Dzieło Sejmu…, s. 240. 92 VL, t. IX, s. 316–317. 36 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały samą liczbę osób z Korony i Wielkiego Księstwa Litewskiego. Pod względem prawnym akt „Zaręczenia” uznany został „za artykuł pactorum conventorum”, czyli za część umowy zawartej między królem a Rzecząpospolitą. Nie stanowił więc ustawy nowelizują- cej Konstytucję 3 maja, lecz akt prawny zobowiązujący do jej określonego stosowania. Zdaniem Juliusza Bardacha93 i Jerzego Malca94, „Zaręczenie” dowodzi zachowania fe- deracyjnego kształtu prawnego państwa także po uchwaleniu Konstytucji 3 maja. Jed- nakowoż typowa federacja oznacza istnienie w poszczególnych członach federacji wła- snych organów władzy ustawodawczej i wykonawczej reprezentujących ich cząstkową suwerenność. Takich osobnych organów ani w Koronie, ani w Wielkim Księstwie Li- tewskim nie utworzono. Akt ten natomiast podtrzymywał ideę dwóch narodów — polskiego i litewskiego — z woli których istniała „jedna, wspólna, a nierozdzielna Rzeczy- pospolita” i których wspólnym dziełem była Konstytucja 3 maja. Konstytucja 3 maja cechuje się niezwykłą prostotą oraz doskonałością języka i sty- lu. W całej pełni odpowiada duchowi epoki, w którym harmonia i prostota były pod- stawowymi wyznacznikami piękna. Była to przecież epoka klasycyzmu w sztuce i ra- cjonalizmu w ﬁ lozoﬁ i. W dziedzinie prawa zaznaczała się poszukiwaniem prawa doskonałego, wywiedzionego z zasad prawa natury, a ujętego w doskonałe w swej pro- stocie formuły językowe. Jakże niezwykle brzmią zdania: „Wszelka władza społecz- ności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu” (początek art. V); „Izba poselska jako wyobrażenie i skład wszechwładztwa narodowego będzie świątynią prawodawstwa” (art. VI zd. 2); „Żaden rząd najdoskonalszy bez dzielnej władzy wykonawczej stać nie może [...] Władza wykonawcza do pilnowania praw i onych pełnienia, ściśle jest zobowiązana. Tam czynną z siebie będzie, gdzie prawa dozwalają, gdzie prawa potrzebują dozoru, egzekucji, a nawet silnej pomocy” (art. VII); „Osoba króla jest święta i bezpieczna od wszystkiego. Nic przeto sam przez się nie czyniący, za nic w odpowiedzi narodowi być nie może. Nie samowładcą, ale ojcem i głową narodu być powinien i tym go prawo i konstytucja niniejsza być uznaje i deklaruje” (art. VII). Twór- com Konstytucji 3 maja chodziło o stworzenie prawa prostego, nie dla prawników, ale dla zwyczajnych obywateli. Prawo to miało stanowić dla narodu drogowskaz właści- wego postępowania ku pomnażaniu dobra wspólnego. Ustawa Rządowa z 3 maja 1791 r. odpowiadała wymogom dobrej racjonalnej ustawy, przepisywanym od dawna w nauce. Dobra ustawa to ustawa godziwa, sprawiedliwa, zgodna z obyczajami ojczyzny, możliwa do wykonania, wydana nie dla prywaty, ale dla wspólnego dobra.

IX. UPADEK KONSTYTUCJI 3 MAJA „[…] protestujemy się jak najuroczyściej przeciwko sukcesji tronu Konstytucją 3 maja ustanowionej, przeciwko odebraniu głosu na sejmikach szlachcicowi bez posesji będącemu, przeciwko wszelkim gwałtom, które rewolucji 3 maja towarzyszyły [...] na ko-

93 J. Bardach, Konstytucja 3 maja i Zaręczenie wzajemne obojga narodów 1791 roku, [w:] tegoż, Konstytu- cja 3 maja 1791. 1791 Gegužės 3-osios Konstitucija. The Constitution of May 3, 1791, Warszawa 2001, s. 38–40. 94 J. Malec, Problem stosunku Polski do Litwy w dobie Sejmu Wielkiego (1788–1792), „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1982, t. XXXIV, z. 1, s. 31–50; tenże, Szkice z dziejów federalizmu i myśli federali- stycznej w czasach nowożytnych, Kraków 1999, s. 132–133. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 37 niec przeciwko wszystkim prawom i ustawom na tym sejmie wydanym, któreby wolność Rzeczypospolitej obalały [...] wiążemy się węzłem nierozerwalnym konfederacji” — brzmiały słowa manifestu konfederacji generalnej koronnej, znanej powszechnie pod na- zwą Konfederacji Targowickiej95. Konfederacja ta została zawiązana w Petersburgu 27 kwietnia 1792 r. Jej powstanie ogłoszono później w dniu 14 maja 1792 r. w miastecz- ku Targowica na Ukrainie w powiecie humańskim96. Celem konfederacji była walka o zniesienie reform politycznych i społecznych uchwalonych przez Sejm Wielki, a przede wszystkim obalenie „Ustawy Rządowej” z 3 maja 1791 r. Konfederacja targowicka powstała w wyniku spisku podjętego przez głównych przeciwników reform w Rzecz- pospolitej, a inspirowanego przez rząd carski w Petersburgu i samą Katarzynę II. Założy- cielami Konfederacji byli w pierwszym rzędzie: Stanisław Szczęsny Potocki (1752−1805), wojewoda ruski; Franciszek Ksawery Branicki (ok. 1730–1819); Seweryn Rzewuski (1743−1811), od 1774 r. hetman polny koronny; Szymon Kossakowski (1741−1794). Rankiem 18 maja poseł rosyjski w Warszawie Jakub Bułhakow wręczył ministrowi spraw zagranicznych J. Chreptowiczowi deklarację o wypowiedzeniu wojny. Tej samej nocy wojska rosyjskie pod dowództwem generałów Michaiła Kachowskiego i Michaiła Kreczetnikowa wkroczyły na ziemię Rzeczpospolitej. Rozpoczęła się wojna polsko- -rosyjska97. Władze w Warszawie, a więc Sejm, król i Straż Praw zdecydowały się pod- jąć walkę w obronie konstytucji. Sejm Wielki na ostatniej swojej sesji w dniu 29 maja 1792 r. powierzył naczelne dowództwo wojskowe królowi Stanisławowi Augustowi. Ustanowiono Radę Wojenną. Dowódcą armii koronnej został książę Józef Poniatowski, zaś armii litewskiej książę Ludwik Wirtemberski. Po ujawnieniu się zdrady Wirtember- skiego, wodzem armii litewskiej został gen. Józef Judycki. Konfederaci, w których sze- regach znaleźli się hetmani, liczyli na przystąpienie wojska polskiego do konfederacji. Żołnierze pozostali jednak wierni królowi i Rzeczpospolitej. Armie koronna i litewska podjęły działania obronne, odnosząc pewne sukcesy (ks. J. Poniatowski pod Zieleńcami i gen. T. Kościuszko pod Dubienką). Słabsze liczebnie i niedoświadczone nie były jednak w stanie odeprzeć najazdu, tym bardziej że spodziewana pomoc pruska nie nadcho- dziła. Po niespełna dwóch miesiącach stałego odwrotu, większość wojska polskiego zna- lazła się na linii Bugu. Stanisław August. „ani ze swego charakteru, ani z widoków politycznych — jak napisał Władysław Smoleński — nie nadawał się do potęgowania energii w procesie obrony narodowej. Nie miał on tęgości ducha, nie miał i cnoty bez- względnego poddania się wyższym od siebie organizacjom moralnym. Niezdolny do czy- nów, wymagających kosztu poświęcenia, poza plecami tych, którzy mu ufali, szukał wyj- ścia z kłopotów bez uwagi na honor własny i interesa narodu”98. W liście z 22 czerwca skierowanym do imperatorowej, Stanisław August prosił o zawieszenie broni, uzależniając „los Polski od jej wspaniałomyślności”. Odpowiedź,

95 Zob. A.M. Skałkowski, Polska od Sejmu Wielkiego do trzeciego rozbioru, „Teksty źródłowe do nauki historii w szkole średniej”, z. 45, Kraków 1923, s. 17. 96 W. Smoleński, Konfederacja targowicka, Kraków 1903, s. 30 i n.; J. Wąsicki, Konfederacja targowicka i ostatni sejm Rzeczypospolitej. Studium historyczno-prawne, Poznań 1952, s. 18. 97 E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 284. 98 W. Smoleński, Konfederacja targowicka…, s. 166. 38 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały jaka nadeszła 22 lipca, nakazywała królowi przyłączenie się do konfederacji zawiąza- nej przez „zdrowszą część narodu dla odzyskania praw, jakie zostały jej wydarte”99. Na posiedzeniu w dniu 23 lipca 1792 r. król i ministrowie większością głosów powzię- li decyzję o rezygnacji z dalszego oporu i o przystąpieniu do Targowicy100. Wypada odnotować, że za takim postępowaniem króla opowiedział się m.in. podkanclerzy H. Kołłątaj. Przeciwko głosowali marszałkowie Sejmu Wielkiego — S. Małachowski i K. N. Sapieha. Ogłoszenie decyzji królewskiej wzburzyło ulicę warszawską. Przystą- pienie króla do konfederacji równało się zwycięstwu tej ostatniej. Wojna polsko-rosyjska została zakończona. Na rozkaz królewski wojsko polskie złożyło broń. W geście protestu generałowie polscy podali się do dymisji. Tadeusz Kościuszko wspominał po latach: „Niepodobna wyrazić żalu, rozpaczy i wzgardy dla króla. Książę generał sam dawał dowód przywiązania największego dla kraju. Wszyscy poznali zdradę królew- ską, gdyż były jeszcze sposoby zbicia wojska rosyjskiego”101. Władzę w kraju objęli targowiczanie. Rozwój wydarzeń przerósł jednakże zdolności przewidywania targowi- czan. Słaba i wewnętrznie skłócona Polska była łakomym kąskiem dla drapieżnych jej sąsiadów. Polskie reformy polityczno-społeczne postrzegane były w Petersburgu i w Berlinie jako przeniesienie na wschód „jakobińskiej zarazy”, jakże niebezpiecznej dla panującego w Rosji i Prusach absolutyzmu i feudalizmu. W dniu 23 stycznia 1793 r. doszło w Petersburgu do zawarcia traktatu, na mocy którego Prusy i Rosja dokonały nowego rozbioru ziem Rzeczpospolitej102. Państwo polskie reprezentowane przez wła- dze konfederacji targowickiej nie było w stanie zorganizować jakiegokolwiek oporu. W dniu 17 czerwca 1793 r. w Grodnie otworzył obrady ostatni sejm I Rzeczpospoli- tej103. Jednym z pierwszych jego aktów było rozwiązanie konfederacji targowickiej, której działalność miała ustać deﬁ nitywnie z dniem 1 października 1793 r. W jej miejsce powołano do życia nową konfederację zwaną grodzieńską z marszałkiem Stanisła- wem Bielińskim na czele. Sejm ten ratyﬁ kował drugi rozbiór Polski i uchylił Konsty- tucję 3 maja. Jej miejsce zajął akt pt. „Prawa kardynalne” uchwalony przez sejm grodzieński i zagwarantowany traktatem protekcyjnym z Rosją104.

X. TESTAMENT I RZECZYPOSPOLITEJ Konstytucja 3 maja powstała z dążeń narodu do wyzwolenia się z jarzma niemocy, z woli odzyskania niepodległości i samowładności. Przynosiła krajowi umiarkowaną reformę ustroju społecznego i politycznego. Miała podwójne oblicze: konserwatywne

99 Tamże, s. 136; Z. Zielińska, Ostatnie lata pierwszej Rzeczypospolitej, „Dzieje Narodu i Państwa Polskiego”, Warszawa 1986, s. 69. 100 E. Rostworowski, Ostatni król…, s. 297 i n.; R.H. Lord, Drugi rozbiór Polski, Warszawa 1984, s. 168. 101 Tadeusza Kościuszki opis kampanii r. 1792 z autografu Biblioteki Kórnickiej ogłosił Z. Celichow- ski, Poznań 1917, s. 23–24; cyt. za A.M. Skałkowski, Polska od Sejmu Wielkiego, s. 18. 102 R.H. Lord, Drugi rozbiór…, s. 224 i n. 103 J. Wąsicki, Konfederacja targowicka, s. 58; J. Michalski, Sejm w czasach panowania Stanisława Au- gusta, s. 415 i n.; H. Olszewski, Sejm w dawnej Rzeczypospolitej. Ustrój i idee, t. 2, Poznań 2002, s. 369–409. 104 VL, t. X, Konstytucje sejmu grodzieńskiego z 1793 roku, Poznań 1952, s. 110 i n. Wacław Uruszczak: Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej 39 i reformatorskie, co wynikało z wielkiego poczucia realizmu i odpowiedzialności jej twórców. Konserwatyzm przejawił się zwłaszcza w reformach społecznych. Nie zdo- byto się na rewolucyjną przebudowę stosunków społecznych przez zniesienie podzia- łów stanowych. Nie wyrażono w niej zasady równości wobec prawa, którą w sierpniu 1789 r. ogłosiła jako prawo człowieka Deklaracja praw człowieka i obywatela uchwalona przez francuskie Zgromadzenie Narodowe. W Rzeczypospolitej utrzymano prze- wagę szlachty w państwie, potwierdzając jej prawa osobiste i polityczne. Z tego powodu trudno jednak czynić twórcom konstytucji jakikolwiek zarzut. W końcu XVIII w. nigdzie na kontynencie europejskim poza Francją zasada równości wobec prawa nie była obowiązującym prawem. W samej Francji natomiast jej przyjęcie było następ- stwem zwycięstwa rewolucji, a więc wydarzeń, których każde państwo powinno uni- kać. Na przyjętych w Konstytucji 3 maja rozwiązaniach prawnych zyskiwało polskie mieszczaństwo, które stało się gorącym jej zwolennikiem. Otwarto także możliwości polepszenia położenia chłopów poddanych. Były to reformy umiarkowane, ale jak to ujawnił jeden z autorów Konstytucji — H. Kołłątaj „wzgląd mieć należało, aby [rząd Polski — W.U.] przez gwałtowną demokrację nie zatrważał sąsiedzkich mocarzów, którymi Polska ze trzech stron otoczona”105. W dziedzinie ustroju politycznego Konstytucja 3 maja była dziełem znakomitym. Marszałek Sejmu Wielkiego S. Małachowski oceniał ją jako doskonalszą od konstytucji angielskiej i amerykańskiej106. Nawiązując w pełni do instytucji I Rzeczypospo- litej, a zarazem wykorzystując dorobek nauk prawnych i politycznych swoich czasów, usuwała najważniejsze wady ustrojowe, uzdrawiając organizm państwa. Przyjęty przez nią ustrój dziedzicznej monarchii konstytucyjnej umacniał pozycję króla, gwaranto- wał skuteczny rząd, usprawniał sejm jako reprezentację narodową. Powodzenie reform umożliwiały liczne ustawy szczegółowe, modernizujące wszystkie główne instytucje państwa, w tym także sądownictwo, skarbowość, wojsko, administrację lokalną. Uchwalenie Konstytucji 3 maja poprzedzał szeroki dialog społeczny nad reformą ustrojową państwa, czego świadectwem jest bogata publicystyka tamtej epoki. Usta- wa ta odpowiadała zdecydowanej większości narodu politycznego. Potwierdziła to jej aprobata przez większość sejmików zwołanych w lutym 1792 r. Konstytucja 3 maja upadła wskutek spisku mocarstw rozbiorowych i zdrady stanu, jakiej dopuścili się jej przeciwnicy — Sz. Potocki, S. Rzewuski, K. Branicki, Sz. Kossakowski i inni przywódcy zdradzieckiej Targowicy. Niestety, także ostatni król polski i wielki książę litewski Stanisław August Poniatowski nie stanął na wyso- kości zadania i ponosi również winę za upadek państwa. Ostatni król I Rzeczypospo- litej przystępując do konfederacji targowickiej i ogłaszając kapitulację polskiej armii, złamał złożoną w dniu 3 maja 1791 r. wobec Boga i narodu przysięgę na wierność Konstytucji. W narodzie polskim pozostała jednak żywa pamięć o „Ustawie rządo- wej”, która pozwoliła mu zachować godność w okresie zaborów, podtrzymując na- dzieję odrodzenia, ułatwiając przetrwanie czasu niewoli. Dla współczesnych Polaków

105 O ustanowieniu i upadku Konstytucji polskiej, t. III, s. 42. 106 Zob. wcześniej rozdz. VIII in princ. 40 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Konstytucja 3 maja stanowi testament polityczny I Rzeczypospolitej. Kolejnym poko- leniom narodu polskiego powierza ona zobowiązanie do budowania niepodległego bytu we wzajemnej zgodzie, w poczuciu odpowiedzialności za dobro wspólne, w po- stawie otwartości wobec narodów, z którymi w przeszłości dzielił wspólny los.

SUMMARY of the article: The May 3, 1791 Constitution as a Political Testament of the Polish-Lithuanian Commonwealth

The First Polish Rzeczpospolita (i.e. Polish-Lithuanian Commonwealth) was established as a union of two states (Kingdom of Poland and Grand Duchy of Lithuania) ruled by a common Jagiellon dynasty. The union took place in Lublin, in 1569. In the second half of 17th century the Common- wealth entered a period of protracted political and social crisis, leading to acceptance of a Russian protectorate in 1768 and the fi rst partition in 1772. The events of 1768–1772 greatly shocked the nation dominated by the nobility (szlachta). In the subsequent years their support for political and social reforms was growing. A key role in work on the reform was to be played by king Stanislaus Augustus Poniatowski. In 1787, he obtained consent from the Russian empress Catherine II to con- vene a so-called “Confederated Sejm” whose decisions had to be made by majority of votes. This assembly, also known as the Four-Year or Great Sejm, began its session on 6 October 1788 in Warsaw. It had a considerable success in the legislative area, with a “Government Act” of May 3, 1791 (known as the May 3 Constitution) as a crowning achievement. The adoption of the May 3 Constitution was a successful attempt to regulate the system of State government in accordance with the dictates of reason, taking into account recommendations of sci- ence as well as domestic and foreign experiences. The authors of the Constitution made reference to British and American constitutional patterns, and some even considered it to be superior to them. The Constitution consisted of an introduction (preamble), a principal part divided into 11 articles, and a conclusion. It was given the status of a supreme law, designed as a frame construction, whose provisions had to be developed by way of statutes. It’s adoption refl ected the nation’s aspiration to free itself from the sense of powerlessness, from its will to regain independence and self-governance. It had paved the way for a moderate reform of the country’s political and social system. The Constitu- tion had both a conservative and reformatory face. This fact refl ects the sense of reality and responsibility on the part of its authors. Their conservatism was particularly manifested in the fi eld of social reforms. They did not dare to radically transform the system of social relations by way of abolishing the class division of society. In the fi eld of political system, they had adopted a system of hereditary constitutional monarchy which strengthened the status of the king, guaranteed effective government and improve the role of the sejm in representing the nation. The May 3 Constitution was overthrown in 1793, offi cially repealed at the assembly in Grodno, as a result of a plot by the neigh- bouring powers and betrayal on the part of the Constitution’s opponents, including Szczęsny Potocki, Seweryn Rzewuski, Ksawery Branicki, Szymon Kossakowski and other leaders of treacherous Tar- gowica Confederation. However, the Government Act remained vivid in the memory of the Polish nation. It made it easier for them to survive the time of bondage and helped keep alive its dignity and hope for rebirth of the Polish state. For Poles nowadays, the May 3 Constitution is considered as a political testament of the Polish-Lithuanian Commonwealth. It imposes on generations of Polish nation an obligation to build independent society, in harmony and sense of responsibility for the mu- tual good, and in the sprit of openness to those nations with whom they shared their destiny. PAWEŁ GRATA41

PROBLEM KODYFIKACJI PRAWA BUDŻETOWEGO W PRACACH PARLAMENTU II RZECZYPOSPOLITEJ

I. UWAGI WSTĘPNE rzejęcie jesienią 1918 r. władzy z rąk zaborców i rozpoczęcie procesu budowy Pniepodległej Rzeczypospolitej przyniosło nie tylko radość z odzyskanej wol- ności, ale również konieczność podjęcia wielu zadań nieodłącznie związanych z funkcjonowaniem własnego państwa. Tworzenie struktur administracji, wymiaru sprawie- dliwości, systemu oświaty, odbudowa zniszczeń wojennych, z drugiej zaś strony prowadzenie licznych walk o granice i związana z tym rozbudowa armii miały wspól- ny mianownik. Była nim ukierunkowana na zabezpieczenie potrzeb fi nansowych mło- dego państwa własna polityka budżetowa, która siłą rzeczy musiała być obecna w dzia- łaniach polskich polityków od pierwszych dni niepodległości. Finansowy aspekt suwerenności nie tylko pozostawał zasadniczym z punktu widzenia realizacji podstawowych funkcji państwa, ale odgrywał niezmiernie ważną rolę w debacie publicznej, któ- rej najważniejszym forum stał się wybrany w styczniu 1919 r. Sejm Ustawodawczy. Praktyka budżetowa stała się częścią aktywności państwa wraz z jego powstaniem, znacznie trudniej było jednak o uregulowania ustawowe polityki skarbowej Rzeczy- pospolitej. Długo, bo aż do połowy 1924 r., dochody i wydatki administracji centralnej dokonywane były bez odpowiedniej delegacji ustawowej, czyli przyjętego przez parlament i obejmującego cały rok budżetu. Nie lepiej było pod tym względem w sferze kodyfi kacji samego prawa budżetowego, czyli reguł określających zasady budowy, uchwalania oraz realizacji takiego planu dochodów i wydatków państwa. Oparcie gospodarki fi nansowej na przyjmowanych przez parlament ustawach skarbowych przy- niosły reformy skarbowo-monetarne gabinetu Władysława Grabskiego, jednak proces tworzenia prawa budżetowego pozostawał przez kolejne lata nadal w stadium kształ- towania ostatecznych rozwiązań. I jak nie może dziwić wypowiedziana na początku lat dwudziestych opinia, że „prawo budżetowe faktycznie w Polsce dotychczas nie istnieje”, to analogiczna konstatacja prof. Adama Krzyżanowskiego dziesięć lat później musiała już co najmniej zastanawiać, zaś — zapisana w złożonym w 1938 r. projekcie odpowiedniej ustawy — wskazywała na wyraźne niepowodzenie formułowanych od początków niepodległości zamierzeń w tej materii1. Mimo to, a może właśnie wskutek tych w dużej mierze negatywnych doświad- czeń, prace parlamentu II Rzeczypospolitej nad kodyfi kacją prawa budżetowego uznać należy za wdzięczne pole do analizy historycznej. Stanowią bowiem niewątpliwie in- teresujący przykład wielości problemów związanych z budową własnego państwa i jego systemu skarbowego, a nieusuwalne, jak się ostatecznie okazało, trudności za-

1 Sejm IV kad., druk 803, s. 7–8; A. Krzyżanowski, Budżet na r. 1930/31. Sprawozdanie generalne o preliminarzu budżetowym na rok 1930/31, [w:] tenże, Polityka i społeczeństwo. Pisma pomniejsze oraz przemówienia 1920–1931, Kraków 1931, s. 582–583; E. Strasburger, Prawo skarbowe Polski, Warszawa 1922, s. 95–96. 42 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały chodzące w procesie tworzenia jednolitego prawa budżetowego stały się jedną z nielicznych, tak wyraźnych porażek polskiego ustawodawstwa w okresie międzywojen- nym. Większość bowiem formułowanych u progu niepodległości i wynikających z konieczności budowy własnego ustroju skarbowego zadań prawodawczych w tej dziedzinie zostało względnie szybko i — w kontekście ogromu trudności z tym zwią- zanych — skutecznie zrealizowanych. Jedynym zaś, obok prawa budżetowego, waż- nym przykładem niedokończenia procesu unifi kacji i własnej kodyfi kacji stały się losy podatku gruntowego, którego pełne ujednolicenie możliwe było dopiero po zakończe- niu podjętej w połowie lat trzydziestych klasyfi kacji gruntów2. Problemy z kodyfi kacją prawa budżetowego, „której zadaniem byłoby stopić w sys- tematyczną, zwartą całość przepisy poszczególne i dotychczasowe prawo zwyczajowe” wynikały w dużej mierze właśnie z tak zarysowanej defi nicji tego wciąż oczekiwane- go procesu. Mimo bowiem, że wiele państw europejskich jednolite prawo budżetowe już posiadało, jego brak nie uniemożliwiał prowadzenia gospodarki skarbowej, opartej zarówno na regulacjach aktów rangi zasadniczej (najczęściej konstytucji), jak i na szerokim wachlarzu wielu obowiązujących przepisów szczegółowych. Sztandarowym przykładem takiego rozwiązania był stan prawny obowiązujący w Wielkiej Brytanii, gdzie zasady budżetowe opierały się na wykształconym w drodze długiej ewolucji systemie kilku podstawowych aktów prawnych regulujących gospodarkę skarbową. Za wzorcowe kodyfi kacje prawa budżetowego uznawano natomiast rozwiązania francuskie (dekret o rachunkowości publicznej z 31 maja 1862 r.) oraz belgijskie (ustawa o ra- chunkowości państwowej z 15 maja 1846 r.). Długie tradycje w tym zakresie posiada- ły również Włochy, Hiszpania, Szwajcaria czy też Prusy, a przed I wojną światową odpowiednie ustawy wprowadzono również w Turcji, Serbii, Rosji, Hesji, Badenii i Saksonii. Na początku lat dwudziestych całościowe regulacje prawa budżetowego przyjęły Stany Zjednoczone, Republika Weimarska oraz Związek Radziecki, inne pań- stwa (na przykład Czechosłowacja czy Austria) opierały w tym czasie gospodarkę skar- bową na przepisach różnych aktów prawnych regulujących poszczególne aspekty jej funkcjonowania. W Polsce sprawa całościowej kodyfi kacji prawa budżetowego była przedmiotem stałego zainteresowania parlamentu, regularnie wzywającego kolejne rzą- dy do przygotowania odpowiedniego projektu ustawy. Tak się jednak nigdy nie stało, a za główną tego przyczynę Ignacy Weinfeld, autor wielokrotnie wznawianej Skarbo- wości polskiej, uznał z perspektywy końca lat trzydziestych fakt, że „biurokracja nie chce zrzec się praw na korzyść Izb ustawodawczych i nałożyć na siebie krępujące ją więzy”. Co więcej, próby przygotowania poza administracją projektu kodyfi kacji prawa budżetowego również nie uzyskały wsparcia rządu, a regulacje Konstytucji kwiet-

2 Zasadniczą część unifi kacji administracji skarbowej sfi nalizowano w latach 1921–1922, zaś ujednolicenie systemu podatkowego zakończono praktycznie do połowy lat dwudziestych; zob. B. Markowski, Or- ganizowanie administracji skarbowej w Polsce (1918–1927), Warszawa 1927, s. 15–23; E. Taylor, Polityka skarbowa i system podatkowy Rzeczypospolitej Polskiej, Poznań 1929, s. 8–14. O utrzymujących się do koń- ca lat trzydziestych dzielnicowych różnicach w podatku gruntowym pisał I. Weinfeld, Skarbowość polska, Warszawa 1937, t. II, s. 47–57. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 43 niowej wręcz uniemożliwiać miały, zdaniem przedstawicieli władzy wykonawczej, przedstawienie takiego wniosku przez parlament3. Nie oznaczało to jednak, że parlament problemu kodyfi kacji prawa budżetowego nie podejmował. Poziom aktywności posłów i senatorów w tej sprawie zależny był od kilku podstawowych uwarunkowań; przede wszystkim wynikał z aktualnej sytuacji skarbowej państwa i z założenia był do niej odwrotnie proporcjonalny — im była trud- niejsza, tym większe, co zrozumiałe, zainteresowanie sprawami fi nansowymi. Drugim zasadniczym czynnikiem wpływającym na podejmowanie problemów prawa budże- towego była zmniejszająca się wraz z utrwalaniem władzy obozu sanacyjnego rola parlamentu jako niezależnego ośrodka władzy ustawodawczej. Z oboma aspektami problemu łączyła się również kwestia trzecia, czyli skłonność do współpracy ze strony rządu, a zwłaszcza Ministerstwa Skarbu, którego przedstawiciele mniej lub bardziej chętnie mogli, choć nie musieli, poszukiwać wsparcia parlamentu dla proponowanych rozwiązań budżetowych. Nie przez przypadek stosunkowo dużo o kodyfi kacji prawa budżetowego mówio- no w Sejmie, a później i w Senacie w okresie trudności skarbowych pierwszej poło- wy lat dwudziestych, gdy znaczenie władzy ustawodawczej nie było w żaden sposób podważane, a dążenie kolejnych ministrów skarbu do sanacji stosunków budżetowych w sposób nieunikniony spotykało się z analogicznymi tendencjami w parlamencie. Później, wraz ze stabilizacją sytuacji fi nansów publicznych i niemal równoczesnym osłabieniem znaczenia Sejmu i Senatu, było z tym już znacznie gorzej, a wiele rozwią- zań prawnych z dziedziny skarbowości władze sanacyjne wprowadzały w życie dro- gą rozporządzeń prezydenckich, pomijając w ten sposób niewygodną i często ryzy- kowną drogę parlamentarną. Stąd też analiza losów problemu kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach Sejmu i Senatu II Rzeczypospolitej uwzględniać musi te najistotniejsze uwarunkowania, które w sposób naturalny wyznaczyły zaproponowany dalej chronologiczny podział niniejszego tekstu oraz różnice w warstwie merytorycznej poszczególnych części. Wskazują one na wyraźne przejście w pracach parlamentu od współudziału w tworzeniu elementów prawa budżetowego do roli petenta zgła- szającego jedynie rezolucje i wnioski, w niewielkim stopniu przekładające się na realny wpływ na proces ustawodawczy.

II. PRÓBY REGULACJI PRAWA BUDŻETOWEGO W OKRESIE GOSPODARKI INFLACYJNEJ Pierwsze lata niepodległości upływały, jak już zaznaczono, pod znakiem braku ustawowej delegacji dla gospodarki ﬁ nansowej państwa, a okres bezbudżetowy w skar- bowości trwał aż do roku 1923 włącznie (nie zmieniły tego uchwalane w tym ostatnim roku prowizoria budżetowe na kolejne kwartały). Praktyka wydatków i dochodów

3 I. Czuma, Równowaga budżetu na tle prawa budżetowego różnych państw, Lublin 1924, s. 45–48; T. Grodyński, Zasady gospodarstwa budżetowego w Polsce na tle porównawczem, Kraków 1932, s. 16–18; I. Weinfeld, Skarbowość polska, Warszawa 1939, t. I, s. 116; A.W. Zawadzki, Budżet państwowy w zaraniu II Rzeczypospolitej, „Finanse” 1968, nr 12, s. 14. 44 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Rzeczypospolitej początkowo nie była oparta na żadnym planie fi nansowym, gdyż trudno było za taki uznać przyjęty jeszcze przez rząd Rady Regencyjnej preliminarz na II półrocze 1918 r., który praktycznie nie przewidywał własnych dochodów (więk- szość wydatków pokrywały dotacje okupantów). Na wiosnę 1919 r. rząd Ignacego Jana Paderewskiego opracował wprawdzie pierwszy preliminarz budżetowy, ale zarówno ten plan fi nansowy państwa, jak i kolejne, przedstawiane z reguły z poważnym opóź- nieniem w stosunku do zakładanego okresu obowiązywania i często już nieaktualne wskutek infl acji, nie stawały się uchwalonym przez parlament prawem. Sama zaś praktyka budżetowa często daleko odbiegała od założeń prezentowanych przez kolejnych ministrów skarbu4. Ta niekorzystna z punktu widzenia funkcjonowania fi nansów państwa i długo się utrzymująca sytuacja była nie tylko wielkim wyzwaniem dla szefów resortu skarbu, ale również skutkować musiała wzmożonym zainteresowaniem kwestiami budżetowymi ze strony Sejmu Ustawodawczego, w którym ogniskować się miały zarówno prace nad pre- liminarzami dochodów i wydatków, jak i również nad niezbędną kodyfi kacją prawa bu- dżetowego. Była ona tym ważniejsza, że przy notorycznym braku przyjmowanych przez Sejm na kolejne okresy ustaw skarbowych, gospodarka budżetowa państwa nie tylko nie podlegała w praktyce kontroli parlamentu, ale również, wskutek pełnej niemal swobody posłów w uchwalaniu nowych, najczęściej słusznych, ale nie mających pokrycia w dochodach, wydatków, nie do końca była też zależna od rządu. Co więcej, także wpływ ministra skarbu na działania pozostałych ministrów w tym względzie był w du- żej mierze iluzoryczny i dopiero w drugiej połowie 1919 r. pewne, choć niezbyt skuteczne działania w tym kierunku podjął minister Leon Biliński5. W obliczu tak trudnej sytuacji nieodzowne stały się zatem odpowiednie regulacje na poziomie parlamentu. Ich przyjęcie mogłoby usprawnić procedury przygotowywania i przyjmowania ustaw budżetowych, stając się w ten sposób fundamentem normalnej gospodarki skarbowej państwa. Trudności polityczne, gospodarcze, skarbowe i organizacyjne pierwszego roku niepodległości uniemożliwiały jednak podjęcie nawet jakiejkolwiek debaty na temat kształtu prawa budżetowego, stąd też pierwszą próbą zainteresowania Izby kwestią jego kodyfi kacji stał się wygłoszony 27 lutego 1920 r. i ukierunkowany na naprawę fi nansów państwa program ówczesnego ministra skarbu Władysława Grabskiego. Jednym z jego elementów było „przygotować i przedstawić Sejmowi prawo o budżecie, nie to prawo, które polega na uchwaleniu tylu a tylu cyfr, ale w ogóle prawo, jak należy budżet uchwalać”6. Mimo deklaracji o trwających już

4 Spraw. sten. z 3. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego 1919 r., ł. 76–78; Z. Borowicz, Bud- żety państwowe, [w:] Odrodzona skarbowość polska. Zarys historyczny, Warszawa 1931, s. 139–143; S. Dziewulski, Budżety państwowe Rzeczypospolitej Polskiej, „Ekonomista” 1922, t. IV, s. 7–17; T. Grodyń- ski, Budżet państwa polskiego, [w:] Przemysł i Handel 1918–1928, cz. I, Warszawa 1928, s. 39–41; Z. Lan- dau, Skarbowość polska w latach 1918–1920, „Finanse” 1966, nr 2, s. 18–29. 5 L. Biliński, Wspomnienia i dokumenty, t. II. 1915–1922, Warszawa 1925, s. 239–247; Kas, Sejm a inicjatywa budżetowa, „Przegląd Gospodarczy” 1921, nr 20, s. 733; A.W. Zawadzki, dz. cyt., s. 8–9. 6 Spraw. sten. z 124. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 27 lutego 1920 r., ł. 32; o skali trudności w pracach budżetowych roku 1919 dowodziła wypowiedź ministra Stanisława Karpińskiego, który w lipcu Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 45 pracach nad projektem ustawy nigdy nie została ona przedstawiona Sejmowi, klęskę poniósł zresztą cały rozbudowany program sanacji gospodarki budżetowej przygotowany przez Władysława Grabskiego w 1920 r. Świadomość porażki zamierzeń kodyfi kacji prawa budżetowego wyraźnie widoczna była zresztą już w kolejnym, ogłoszo- nym w listopadzie programie polityki gospodarczej i fi nansowej państwa, w którym Grabski, w miejsce regulacji całościowej, nacisk położył na bezwzględne wprowadzenie zasady, że proponowane wydatki powinny mieć zawsze z góry określone źródła dochodów niezbędnych na ich pokrycie7. Ten najważniejszy z postulatów odchodzącego z resortu ministra Grabskiego znalazł się, podobnie jak inne najbardziej ogólne zasady prawa budżetowego państwa, w przyję- tej 17 marca 1921 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trudno jednak uznać, że kwestie regulujące zasady gospodarki fi nansowej stały się przedmiotem głębszego zainteresowania posłów kształtujących ustrój państwa. Większość zawierających odniesienia do kwestii budżetowych artykułów przechodziła przez Izbę bez jakiejkolwiek dyskusji, zaś jedyne wyjątki od tej reguły, czyli spór wokół traktującego o prawie inicjatywy ustawodawczej art. 10, w którym zapisano m.in. konieczność podawania źródeł pokrycia nowych wydatków, oraz rozbieżności związane z zapisanymi w art. 25 zasadami zwoływa- nia sesji parlamentu, bezpośrednio spraw budżetowych nie dotyczyły8. Ustawa zasadnicza w regulacjach poświęconych kwestiom budżetowym określała również roczny charakter uchwalanej przez parlament ustawy budżetowej, obowiązek rządu składania przed Sejmem corocznych zamknięć rachunków państwowych oraz w art. 25 zakazywała zamykania jesiennej sesji zwyczajnej parlamentu przed uchwaleniem budżetu. W art. 9 Konstytucji znalazł się przepis o powołanej do kontroli administracji państwowej pod względem fi nansowym Najwyższej Izby Kontroli i — jak się miało okazać — był to jedyny z fragmentów związanych z prawem budżetowym, któ- ry znalazł swój wyraz w odpowiedniej ustawie przyjętej przez Sejm Ustawodawczy9. Niedomagania i braki obowiązującego od 7 lutego 1919 r. dekretu Naczelnika Pań- stwa o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa spowodowały już na początku 1921 r. pod- jęcie przez specjalną podkomisję prac nad projektem ustawy o kontroli państwowej. Trafi ł on pod obrady Sejmu 31maja tego roku, a już następnego dnia został przyjęty w formie ustawy. Regulowała ona zasady sprawowania nadzoru Najwyższej Izby Kon- troli nad wydatkami państwa, w tym nad wykonaniem budżetu. Kontrola przewidy- tego roku, przestrzegał posłów, że nie należy „w składanych Sejmowi budżetach na rok bieżący upatrywać jakiegoś planu fi nansowego, bo tego zamierzenia nie było i być nie mogło”; zob. spraw. sten. z 69. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 15 czerwca 1919 r., ł. 6. 7 Projekt programu polityki ekonomicznej i fi nansowej Polski po wojnie, ułożył w listopadzie 1920 r. minister skarbu Władysław Grabski, Warszawa 1920, s. 21; szerzej na temat działań ministra Grabskiego w 1920 r. zob. P. Grata, Polityka podatkowa ministra skarbu Władysława Grabskiego w okresie od grudnia 1919 do listopada 1920 roku, „Limes. Studia i Materiały z Dziejów Europy Środkowo-Wschodniej” 2, Rze- szów 2009, s. 156–175. 8 Spraw. sten. z 167. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 24 września 1920 r., ł. 30–38; z 168. posiedzenia z 28 września 1920 r., ł. 16–22. 9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r., Dz.U. Nr 44, poz. 267; E. Taylor, Prawo skarbowe, „Ruch Prawniczy i Ekonomiczny” 1922, s. 367. 46 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały wała oceny działań bieżących, jak i analizy i sprawdzania rachunków pod względem formalnym, liczbowym oraz co do istoty dokonanych czynności. Ustawa wprowadzi- ła obowiązek przedstawiania wyników kontroli zamknięć rachunków państwowych w okresie 6 miesięcy po ich otrzymaniu, wyłączała również z gestii ministra skarbu budżet NIK, co miało być z jednej strony gwarancją jej niezależności od administracji (prezes Izby odpowiadał przed Sejmem), z drugiej zaś zapewniać środki na dzia- łalność bieżącą niezależnie od prac budżetowych rządu10. Ważną i częściowo skuteczną próbę unormowania zasad organizacyjnych skarbo- wości podjął jesienią 1921 r. minister skarbu Jerzy Michalski, który w wygłoszonym 4 października w Sejmie oświadczeniu przypomniał Izbie, że „ustawy o zasadach formalnej gospodarki, o planie gospodarczym, jako takim, o sposobie układania budżetu, o odpowiedzialności za wykonanie budżetu […] — u nas nie ma”. W związku z tym za- powiedział złożenie projektu odpowiedniej ustawy, której nieodłącznym elementem miała być, wzorowana na angielskim standing order z 11 grudnia 1706 r. zasada, „w myśl której Sejm może uchwalić tylko taki wydatek, na który zgodził się Rząd i któ- ry ma pokrycie”. Potwierdzeniem zamierzeń ministra i wyrazem poparcia dla jego programu stała się zaś przyjęta jednogłośnie przez Sejm jeszcze tego samego dnia rezolucja, w myśl której Komisja Skarbowo-Budżetowa została zobowiązana do zbadania każdego wpływającego do niej wniosku pod kątem zgodności z art. 10 Konstytucji11. Zapowiadany przez ministra Michalskiego projekt ustawy o środkach naprawy państwowej gospodarki fi nansowej wpłynął do Sejmu już trzy dni później. Ukierun- kowany został przede wszystkim na zwiększenie dyscypliny budżetowej w funkcjonowaniu administracji państwowej. Dawał ministrowi skarbu prawo zmian w jej strukturze, o ile nie byłoby to sprzeczne z obowiązującymi ustawami, opiniowania tworzenia nowych stanowisk oraz decydujący wpływ na podejmowane przez rząd uchwały powodujące wydatki skarbowe. Kilka z punktów proponowanej ustawy na- stawionych było na osiągnięcie wciąż aktualnego celu stabilizacji waluty, jednak z punktu widzenia kodyfi kacji prawa budżetowego były one mniej istotne12.

10 Sejm Ustawodawczy, druk 2746; Dz.Pr.P.P. z 1919 r. Nr 14, poz. 183; Dz.U. z 1921 r. Nr 51, poz. 314; spraw. sten. z 230. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 31 maja 1921 r., ł. 22–58; z 231. posiedzenia z 3 czerwca 1921 r., ł. 8–39; R. Szawłowski, Najwyższe organy kontroli państwowej II Rzeczypospo- litej, Warszawa 2004, s. 92–99; ważnym krokiem w kierunku uregulowania zasad prawa budżetowego sta- ło się złożenie do Sejmu w lipcu 1921 r. pierwszego preliminarza budżetowego obejmującego całe terytorium państwa. Projekt z jednej strony ujednolicał układ i nomenklaturę poszczególnych części preliminarza, z drugiej zaś wprowadzał obowiązek uzyskiwania zgody Sejmu na dodatkowe wydatki, co zwiększyć mia- ło zapisaną w Konstytucji RP kontrolę parlamentarną nad gospodarką skarbową, zob. Archiwum Akt No- wych [dalej: AAN], Protokoły posiedzeń Rady Ministrów 1918–1937, t. 14, Protokół z posiedzenia Rady Ministrów z 12 maja 1921 r., k. 328, załącznik 4, k. 361–365; Wł.G., Pierwszy budżet Rzeczypospolitej, „Przemysł i Handel” 1921, z. 26, s. 345–347. 11 Spraw. sten. z 250. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 4 października 1921 r., ł. 6–27, 33–35; na temat programu sanacyjnego ministra Michalskiego zob. Z. Landau, Zapomniani ministrowie skarbu Dru- giej Rzeczypospolitej, Warszawa 2005, s. 74–82. 12 Sejm Ustawodawczy, druk 3021; druk 3159; (n.), Reforma Skarbu w niebezpieczeństwie, „Dziennik Poznański” 1922, nr 236, s. 1; Naprawa gospodarki skarbowej, tamże, nr 261, s. 2; Zwycięstwo ministra skarbu, „Czas” 1921, nr 278, s. 1. Paweł Grata: Problem kodyﬁ kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 47

Wyłączenie w toku prac Komisji Skarbowo-Budżetowej najbardziej kontrowersyjnych regulacji projektu rządowego, uderzających w wykonanie reformy rolnej oraz uprawnienia świata pracy, pozwoliło na stosunkowo sprawne przeprowadzenie ustawy przez Sejm. Pewne regulacje zostały jednak z projektu wskutek wątpliwości konstytucyjnych wyłączone i przedstawione Izbie w charakterze towarzyszących mu propozycji uchwał. Dotyczyło to zwłaszcza zasady standing order, która wprawdzie była zbieżna z wymową art. 10 Konstytucji, ale — z obawy o niekonstytucyjne ograniczenie prawa inicjatywy ustawodawczej Izby — została przedstawiona właśnie w formie projektu uchwały. Miała ona być, zdaniem Komisji, potwierdzeniem takiego rozumienia regulacji Konstytucji RP, a równocześnie pewnego rodzaju manifestacją Sejmu na rzecz poparcia reformy fi nansów13. Projekt uchwały, procedowany 16 grudnia 1921 r., spotkał się z krytyką obrońców suwerenności parlamentu, w imieniu których socjalista Herman Diamand zarzucał nawet ministrowi dążenie do podporządkowania sobie Sejmu, a samą debatę przedsta- wiał jako walkę „pomiędzy Konstytucją a p. Ministrem Michalskim”. Ostatecznie uchwała przeszła 140 głosami przeciw 131, a cała ustawa o środkach naprawy gospodarki fi nansowej, podobnie jak związany z nią projekt udzielenia Ministrowi Skarbu pełnomocnictw do wydawania rozporządzeń w sprawie obrotu pieniężnego z zagrani- cą, zostały przyjęte następnego dnia. W ten sposób Sejm Ustawodawczy wyraźnie wzmocnił, tak prawnie, jak i pod względem prestiżu, pozycję ministra skarbu w gospodarce budżetowej państwa, zapisane zaś w art. 4 prawo weta szefa tego resortu po- zostało w polskim prawodawstwie skarbowym już do końca okresu międzywojenne- go14. Jak się okazało, bardzo ogólna i dotykająca tylko kilku wybranych kwestii prawa budżetowego ustawa o środkach naprawy gospodarki fi nansowej stać się miała jedynym w pełni poświęconym tej sprawie aktem o randze ustawy przyjętym w parlamencie w całym okresie międzywojennym. Minister Michalski wprawdzie jeszcze w wy- głoszonym 28 marca exposé budżetowym mówił, że „jak najrychlej musimy posiąść przede wszystkim przepisy prawa budżetowego”, w praktyce jednak, jak były już minister pisał w kilka lat później, „prace nad kodyfi kacją prawa budżetowego w Depar- tamencie Budżetowym Ministerstwa Skarbu poszły w odwłokę wobec zawiłych i pil- nych zagadnień bieżących”15. Niepowodzenie podjętej przez ministra Michalskiego próby naprawy fi nansów państwa oznaczało również zaniechanie prac na rzecz kodyfi kacji prawa budżetowe- go. Ich ciężar wzięło na siebie Towarzystwo Ekonomiczne w Krakowie, które „czy-

13 Spraw. sten. z 274. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 16 grudnia 1921 r., ł. 24–31. 14 Tamże, ł. 24–42, 50–102; z 275. posiedzenia z 17 grudnia 1921 r., ł. 10–12; Dz.U. z 1921 r. Nr 103, poz. 741; A. Dubieński, Stanowisko Ministra Skarbu przy ustalaniu i wykonywaniu budżetu, Warszawa 1929, s. 14–16; Reforma skarbu, „Czas” 1921, nr 273, s. 1; I. Weinfeld, Skarbowość polska…, t. I, s. 122–123. 15 Spraw. sten. z 293. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 28 marca 1922 r., załącznik do stenogramu, s. 33; J. Michalski, Kodyfi kacja prawa budżetowego i kontrola wykonania budżetu, „Gazeta Bankowa” 1927, nr 10, s. 250. Ważnym aktem prawnym regulującym jeden z aspektów gospodarki budżetowej państwa sta- ła się również przyjęta 25 września 1922 r. ustawa o kontroli nad długami państwa, gwarantująca kontrolę parlamentarną nad wszystkimi zagranicznymi i wewnętrznymi zobowiązaniami państwa, zob. Dz.U. Nr 89, poz. 105; spraw. sten. z 340. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z 25 września 1922 r., ł. 15–17. 48 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały niąc zadość wezwaniu Ministerstwa Skarbu, powołało do życia Komisję i poleciło jej ułożyć projekt ustawy o prawie budżetowem”. Komisja pod przewodnictwem prof. Władysława Jaworskiego odpowiedni projekt ogłosiła w dodatku ekonomicznym do krakowskiego „Czasu” 10 lipca 1922 r., jednak stało się to już po upadku gabinetu An- toniego Ponikowskiego, a późniejszy kryzys gabinetowy, kampania wyborcza i dramatyczne wydarzenia polityczne przełomu roku, połączone z pogarszaniem się sytuacji fi nansowej państwa, problem uregulowania prawa budżetowego odsunęły na dalszy plan. Nie zmieniła tego nawet kolejna próba sanacji skarbu podjęta wczesną wiosną 1923 r. przez Władysława Grabskiego, który kwestii kodyfi kacji prawa budże- towego nie poruszył w ogóle, a projekt ustawy o naprawie Skarbu zawierał jedynie regulacje o podziale rachunków państwowych na budżet zwyczajny i nadzwyczajny oraz o rodzajach źródeł dochodów pokrywających zwyczajne i nadzwyczajne wydatki16. Mimo formalnego niepowodzenia podjętej przez Komisję Towarzystwa Ekono- micznego w Krakowie próby kodyfi kacji prawa budżetowego, warto przywołać w tym miejscu najistotniejsze założenia projektu, w którego opracowaniu udział wzięli tak znakomici znawcy problematyki skarbowej, jak Adam Krzyżanowski, Adam Heydel, Ignacy Czuma czy też były kierownik resortu skarbu Władysław Byrka. Autorzy tej pierwszej całościowej propozycji ustawy o prawie budżetowym, odwołując się do nad- rzędnej roli konstytucji w kreowaniu prawa budżetowego i opierając się na rozwiąza- niach francusko-belgijskich, przyjęli kilka niepodważalnych — ich zdaniem — zasad ogólnych. Zaliczyli do nich zasady budżetu rocznego, jedności budżetu, konieczności zamieszczenia w nim wszystkich wydatków i dochodów roku budżetowego oraz bu- dżetowania brutto. Najważniejsza z punktu widzenia całości problematyki część pierwsza planowanej ustawy defi niowała samo pojęcie budżetu („gospodarka Państwa w pewnym z góry oznaczonym okresie gospodarczym winna się opierać na ustawie periodycznej prawomocnie uchwalonej przed rozpoczęciem każdego okresu gospodarczego”), nakładała obowiązek objęcia nim wszystkich projektowanych na dany okres wydatków i dochodów państwa (włącznie z wpływami z realizacji majątku i po- życzek), ograniczenie uprawnień rządu do jedynie tych wydatków i dochodów, które zostały zapisane w ustawie budżetowej oraz propozycję wzorowanego na rozwiąza- niach angielskich okresu budżetowego trwającego od 1 kwietnia do 31 marca (miało to ułatwić parlamentowi procedurę uchwalania ustawy budżetowej w terminie). Pozo- stałe części projektu ustawy zawierały przepisy szczegółowe regulujące zasady ukła- dania budżetu, procedowania go w Sejmie i Senacie, uchwalania ewentualnych pro- wizoriów budżetowych i budżetów nadzwyczajnych, wykonania budżetu i jego kontroli oraz sporządzania zamknięć rachunkowych. Całość zamykały postanowienia końcowe poruczające wykonanie ustawy ministrom oraz prezesowi Najwyższej Izby Kontroli17.

16 Projekt ustawy o prawie budżetowem, „Czas”, dodatek ekonomiczny z dnia 10 lipca 1922 r., nr 14, s. 1–2; Sejm I kad., spraw. sten. z 19. posiedzenia z 3 marca 1923 r., ł. 11– 41; E. Strasburger, dz. cyt., s. 95–96; A.W. Zawadzki, dz. cyt., s. 14. 17 Projekt ustawy…, s. 1–2. Paweł Grata: Problem kodyﬁ kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 49

Podsumowując dorobek ustawodawczy tego pierwszego — z punktu widzenia dzie- jów skarbowości polskiej — okresu, zauważyć należy, że kodyfi kacja prawa budżeto- wego została wprawdzie w parlamencie zapoczątkowana, jednak wciąż daleko było do jej dopełnienia. Przyjęcie Konstytucji RP, ustawy o kontroli państwowej oraz ustawy o środkach naprawy gospodarki fi nansowej stworzyły zaledwie bardzo ogólne ramy własnego prawa budżetowego, których wypełnienie nadal pozostawało aktualnym zadaniem władz ustawodawczych. Nie mogło być chyba inaczej w sytuacji, gdy cała gospodarka skarbowa państwa opierała się na rozwiązaniach tymczasowych, a miarą jej charakteru był fakt, że nie udało się w ciągu tych blisko pięciu lat przyjąć żadnej ustawy budżetowej. W ten sposób nawet te najbardziej ogólne zasady prawa budżetowego zapisane w Konstytucji marcowej pozostawały niewykonywane, co z góry przesądza- ło o braku możliwości realnej kodyfi kacji całego prawa skarbowego18.

III. KREOWANIE PRAWA BUDŻETOWEGO W OKRESIE STABILIZACJI WALUTOWYCH Szansę na pełną kodyﬁ kację prawa budżetowego przyniosła stabilizacja stosun- ków skarbowych i walutowych osiągnięta w latach 1924–1925 przez pozaparlamen- tarny gabinet Władysława Grabskiego i utrwalona w 1927 r. wraz z wejściem w życie tzw. planu stabilizacyjnego. Nieodłącznie towarzyszące polskiej gospodarce skarbowej bezplanowość i wymuszany zjawiskami monetarnymi chaos wreszcie zastąpić miały oparte na zasadzie równowagi i obejmujące całokształt wydatków i dochodów państwa coroczne ustawy skarbowe, które same w sobie zawierały elementy trwałej regulacji zagadnień prawa budżetowego. Abstrahując już w tym miejscu od widocz- nych trudności z uzyskaniem pełnej równowagi wpływów i rozchodów Skarbu Pań- stwa oraz niepowodzenia w pracach nad ustawą skarbową na 1926 r. (zastąpiły ją prowizoria budżetowe), uznać można, że działania na rzecz kodyﬁ kacji prawa bud- żetowego napotkały wreszcie w połowie lat dwudziestych na sprzyjające warunki zewnętrzne. Z drugiej jednak strony przypomnieć należy o przewrocie majowym i wy- nikającym z niego stopniowym ograniczaniu roli parlamentu w kreowaniu prawa19. Zanim jednak do tego doszło, obie izby parlamentu otrzymały wreszcie w połowie 1924 r. możliwość procedowania nad realnym i ustalonym w stabilnej walucie preliminarzem budżetowym państwa. Integralną częścią przyjętego jeszcze 25 października 1923 r. dokumentu były zapisane w projekcie ustawy skarbowej przepisy ściśle regu- lujące zasady wydatkowania zaplanowanych w budżecie kwot, jak i znany już z wcze- śniejszych, ale nieuchwalonych przez parlament projektów, podział preliminarza na

18 Sam fakt posiadania całościowej regulacji prawa budżetowego wcale nie musiał być tożsamy z uzdrowieniem gospodarki skarbowej, czego przykładem była sytuacja w Królestwie SHS (późniejszej Ju- gosławii), gdzie mimo obowiązywania serbskiej ustawy o rachunkowości państwowej z 1910 r., zmienionej w latach 1921–1922, aż do 1924 r. dochody i wydatki budżetowe opierały się na prowizoriach budżetowych, zob. W. Szulc, Przemiany gospodarcze i społeczne w Jugosławii w okresie międzywojennym 1918–1941, Po- znań 1980, s. 262. 19 Szerzej zob. M. Łapa, Modernizacja państwa. Polska polityka gospodarcza 1926–1929, Łódź 2002, s. 70–99, 160–179; W. Morawski, Dzieje gospodarcze Polski, Warszawa 2010, s. 183–199; J. Tomaszewski, Stabilizacja waluty w Polsce 1924–1925, Warszawa 1961, passim. 50 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały trzy odrębne części oraz stosowany już w praktyce rozdział wydatków zwyczajnych i nadzwyczajnych. Ponieważ przepisy ustawy skarbowej stały się, zdaniem Komisji Budżetowej Sejmu, jedyną sposobnością do zmiany zasad prawa budżetowego, pierwsza obejmująca cały rok kalendarzowy ustawa skarbowa nosiła wyraźne elementy pró- by kodyfi kacji dotychczasowych uregulowań w zakresie prawa budżetowego20. Zaproponowany przez Komisję kształt ustawy skarbowej spotkał się z przychylno- ścią obu izb parlamentu, a regulacje o zakazie przenoszenia wydatków między poszcze- gólnymi rubrykami budżetu oraz wprowadzone jednorazowo, w związku z sanacją fi - nansów, wyłączne uprawnienie ministra skarbu do zezwalania na uruchamianie kredytów zapisanych w budżecie, nadawały, zdaniem senatora Józefa Buzka, tworzonemu prawu wyjątkowo rygorystyczny charakter. Z punktu widzenia całościowej kodyfi kacji zasad skarbowych najistotniejszym wydarzeniem, obok faktu przyjęcia po raz pierwszy w nie- podległej Polsce ustawy skarbowej obejmującej pełny rok kalendarzowy, stała się uchwalona wraz z nią 10 lipca 1924 r. rezolucja, w której „Sejm wzywa Rząd do wniesienia w roku bieżącym projektu ustawy o prawie budżetowym”21. Rezolucja nie została jednak wykonana, a wciąż trudne warunki prowadzenia bie- żącej polityki skarbowej nadal na pierwszy plan wysuwały dążenie do równowagi bu- dżetowej i stabilności waluty, kosztem między innymi systemowego uregulowania prawa budżetowego. W jego praktyce niezmiernie ważne pozostawały wspomniane wyżej i wynikające z sytuacji wyjątkowe uprawnienia Ministra Skarbu, z art. 4 ustawy skarbowej na rok 1925 na czele. Utrzymywał on wprowadzoną rok wcześniej zasadę bu- dżetów miesięcznych, na podstawie której to minister de facto decydował o wydat- kach poszczególnych resortów niezależnie od regulacji w ustawie budżetowej. Artykuł ten, w założeniu mający wspomagać równoważenie dochodów i wydatków, oznaczał wyraźne ograniczenie konstytucyjnych uprawnień izb ustawodawczych, których decyzje w sprawach skarbowych podlegały, w tak określonym systemie, kontroli i weryfi kacji Ministra Skarbu (zasada budżetowania miesięcznego pozostała obecna w polskiej skarbowości do końca okresu międzywojennego)22. Mimo wciąż występujących problemów stabilizacja stosunków skarbowych przynio- sła jednak wyraźne ożywienie nadziei na pełną kodyfi kację prawa budżetowego. Sprzy-

20 AAN, Protokoły posiedzeń…, t. 24, Protokół z posiedzenia Rady Ministrów z 26 października 1923 r., k. 409, załącznik 3, k. 418– 428, 433– 436; Sejm I kad., druk 1210, s. 29–30, 90–97; Budżet zrówno- ważony. Mowa ministra skarbu p. Kucharskiego, „Kurier Warszawski” 1923, nr 302, s. 1–3. 21 Sejm I kad., druk 1210, załącznik 3, s. 1; Sejm I kad., spraw. sten. z 145. posiedzenia z 8 lipca 1924 r., ł. 36–39; z 147. posiedzenia z 10 lipca 1924 r., ł. 26; Senat I kad., spraw. sten. z 64. posiedzenia z 21 lipca 1924 r., ł. 22–23; premier Grabski mówił w Sejmie 8 lipca, że bez art. 5 ustawy skarbowej, gwarantującego tak szerokie uprawnienia ministra skarbu, nie wyobraża sobie „możności odpowiadania za Skarb”. 22 Dz.U. z 1925 r. Nr 66, poz. 465; Senat I kad., druk 22, s. 67–70; T. Grodyński, Dwadzieścia lat walki o równowagę budżetu, „Polska Gospodarcza” 1938, z. 46, s. 1575–1576; J. Mieszalski, Równowaga bu- dżetowa a budżety miesięczne, „Przemysł i Handel” 1929, z. 23, s. 987–992. Pozycję ministra skarbu w zakresie kontroli nad gospodarką budżetową wzmocnić miał jeszcze złożony w październiku 1925 r. przez premiera Grabskiego, w ramach kolejnego już programu naprawczego, ale nieprocedowany ostatecznie przez Sejm, projekt ustawy o środkach ograniczenia wydatków Państwa i innych związków prawno-publicznych, zob. Sejm I kad., druk 2098, s. 2–5; A. Dubieński, dz. cyt., s. 16. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 51 jały im zaawansowane prace prowadzone w tym kierunku już od 1924 r. przez wspólną komisję złożoną z przedstawicieli Ministerstwa Skarbu oraz Najwyższej Izby Kontroli. Opracowane w 1926 r. tezy stały się z kolei podstawą projektu przedstawionego przez wieloletniego wiceministra skarbu Bolesława Markowskiego. Odrębną propozycję zgło- siła w tym samym roku Komisja Doradców Finansowych pod przewodnictwem prof. Edwina Kemmerera. Zdecydowanie najbliższy realizacji był projekt tworzony w Mini- sterstwie Skarbu, jednak nawet mimo opublikowania drukiem nie trafi ł on ostatecznie pod obrady parlamentu, a sam autor odszedł w końcu 1926 r. z resortu23. Stanowiący podsumowanie dotychczasowych prac koncepcyjnych projekt ustawy o sporządzaniu, uchwalaniu i wykonywaniu budżetu państwowego, zredagowany ostatecznie przez Bolesława Markowskiego, stanowił szczegółowy, rozpisany na sześć rozdziałów i 93 artykuły, zestaw regulacji określających kolejne etapy przygotowywania, uchwalania, wykonywania i kontroli realizacji budżetu państwa. Bardzo pragma- tyczny w swej wymowie projekt niewiele miejsca poświęcał uniwersalnym zasadom przyświecającym gospodarce budżetowej, koncentrując się, nawet w rozdziale I, za- wierającym ogólne podstawy prawa budżetowego, na ścisłym uregulowaniu poszcze- gólnych kwestii praktycznych (przykładem takiego podejścia była bardzo nieprecy- zyjna defi nicja pojęcia budżetu w art. 2 — „budżet ma zawierać w systematycznym układzie wszystkie dochody i wydatki państwowe”). Wyraźnie widoczne były natomiast doświadczenia praktyki budżetowej pierwszych lat niepodległości. W art. 26 projektu pojawiła się zatem zasada równowagi budżetu już na etapie przygotowywania preliminarza (propozycja krakowska z 1922 r. dopuszczała możliwość wystąpie- nia niedoboru w ustawie skarbowej), swoje miejsce znalazła w nim również spraw- dzona już w praktyce zasada budżetowania miesięcznego („celem zachowania równowagi budżetowej, jako też dla pozyskania niezbędnych rezerw Minister Skarbu ma prawo i obowiązek otwierania kredytów tylko na miesiąc z góry”). Ważnym no- vum stała się również proponowana zmiana okresu trwania roku budżetowego, który zgodnie z art. 1 projektu miałby się zaczynać 1 lipca i kończyć 30 czerwca24. Znacznie bardziej jednoznaczny i restrykcyjny zarazem był projekt kodyfi kacji formalnego prawa budżetowego przedstawiony w sprawozdaniu z czynności misji prof. Edwina Kemmerera. Przede wszystkim wyraźnie większy nacisk położono w nim na kwestię równowagi budżetowej. Art. 4 proponowanej ustawy zakładał wprost, że „budżet rozchodów powinien opierać się na budżecie dochodów, a suma pierwszych nie może przekraczać sumy tych ostatnich”. Zasadę tę potwierdzał art. 20 („budżet rozchodów nie może przekraczać budżetu dochodów”). W sposób ścisły uregulowa- ny został w projekcie również zakaz uchwalania przez Sejm dodatkowych kredytów

23 Tezy do projektu prawa budżetowego uchwalone w r. 1925/26 przez Komisję, złożoną z przedstawicieli Ministerstwa Skarbu i Najwyższej Izby Kontroli pod przewodnictwem ś.p. Prezesa NIK Jana Żarnow- skiego i zredagowane przez Najwyższą Izbę Kontroli, [w:] Prace przygotowawcze do ustawodawstwa skarbowego, seria I, Budżet i rachunkowość publiczna, z. V, s. 21–35; J. Michalski, dz. cyt., s. 250–251; J. Zie- liński, Bolesław Markowski. U podstaw międzywojennej gospodarki narodowej, Kraków 1967, s. 73–79. 24 Ustawa o sporządzaniu, uchwalaniu i wykonywaniu budżetu państwowego. Projekt B. Markowskie- go, [w:] Prace przygotowawcze…, s. 37–86. 52 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały bez zgody Ministra Skarbu, podobnie jak nadzwyczajnych kredytów, ani ustaw pocią- gających za sobą wydatki z funduszy publicznych, bez równoczesnego ustanowienia dochodów potrzebnych do pokrycia takich wydatków. Podobnie jak w projekcie Mar- kowskiego pojawiła się wyraźna tendencja do ograniczania możliwości wprowadzania do gospodarki skarbowej wydatków nadzwyczajnych. Mogły się one pojawić jedynie w wypadkach „zaburzeń wewnątrz kraju, pożarów, napadu ze strony nieprzy- jaciela, klęsk elementarnych i ogólnych, lub nowych i gwałtownych potrzeb, dla któ- rych nie przewidziano kredytów w bieżącej ustawie budżetowej” (w projekcie ówcze- snego wiceministra skarbu znalazły się w tej grupie również wydatki na inwestycje powodujące zwiększenie majątku państwowego). Podobnie jak inne aspekty oddzia- ływania na równowagę budżetową, również zasada budżetowania miesięcznego zo- stała potraktowana w projekcie misji Kemmerera w sposób bardziej jednoznaczny — została uznana za podstawową formę przyznawania przez ministra skarbu kredytów na poszczególne cele, podczas gdy w propozycji Markowskiego znalazło się stwierdzenie, że „zasadniczo Minister Skarbu otwiera kredyty poszczególnym ministrom (szefom władz centralnych) na przeciąg okresu budżetowego”25. Mimo pojawienia się w 1926 r. aż dwóch odrębnych projektów odpowiedniej regulacji ustawowej, realne prace nad zmianami w prawie budżetowym poszły w innym kierunku, coraz wyraźniej przesuwały się także poza zasięg wpływów parlamentu. Pro- klamowana przez piłsudczyków po zamachu majowym walka z nadmiernie rozdętym sejmowładztwem znalazła swe przełożenie również na sferę tworzenia budżetu pań- stwa. Już pierwsze działania nowego rządu przyniosły ważne zmiany w zakresie obo- wiązujących regulacji budżetowych. Złożony 17 czerwca 1926 r. projekt noweli konstytucyjnej miał na celu usprawnienie procesu ustanawiania budżetu państwa i w art. 1 nakładał na parlament obowiązek uchwalenia w ciągu czterech miesięcy złożonego przez gabinet projektu, w przeciwnym wypadku obowiązującym stawać się miał rzą- dowy preliminarz26. Sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej proponowało wprawdzie pewne złagodze- nie art. 1 przedłożonej noweli, przedłużające czas na przyjęcie budżetu do 5 miesięcy oraz ograniczenie możliwości wejścia w życie projektu rządowego w przypadku nie- przyjęcia budżetu przez parlament, jednak istota nowelizacji pozostała niezmieniona. Większość Sejmu nie podzieliła pojawiających się w trakcie debaty zarzutów o odbie- raniu parlamentowi prawa uchwalania budżetu oraz obaw o możliwość wykorzysty- wania nowych przepisów przez rząd do przeprowadzania własnego projektu preliminarza bez akceptacji skłóconego parlamentu. Ustawa o zmianie Konstytucji przegłosowana 22 lipca 1926 r., została zaakceptowana przez Senat i ostatecznie przy- jęta 2 sierpnia tego roku. Zawarte w niej przepisy nie tylko stanowić miały kolejny ważny element polskiego prawa budżetowego, ale i gwarantowały deﬁ nitywne zakoń-

25 Sprawozdania oraz zalecenia Komisji Doradców Finansowych pod przewodnictwem prof. E.W. Kem- merera, Tom I. Budżet, Rachunkowość państwowa, Podatki, Kraków 1926, s. 5–25; zgodnie z propozycją Kemmerera rok budżetowy miał być tożsamy z rokiem kalendarzowym. 26 Sejm I kad., druk 2455. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 53 czenie praktyki prowadzenia gospodarki fi nansowej państwa bez ważnej ustawy skarbowej (regulacje noweli sierpniowej uwzględniał i nieco „modyfi kował” projekt ustawy o prawie budżetowym autorstwa Bolesława Markowskiego)27. Uzupełnieniem wprowadzonych zmian stała się reforma kalendarza budżetowe- go, która przesuwała początek roku budżetowego z 1 stycznia na 1 kwietnia, co mia- ło ułatwić parlamentowi terminowe i zgodne z nowymi przepisami Konstytucji RP przyjmowanie ustawy skarbowej. Od 1927 r., wzorem Wielkiej Brytanii czy Niemiec, rok budżetowy w Polsce trwał od 1 kwietnia do 31 marca, dzięki czemu ustawę skar- bową na rok 1927/1928 udało się przyjąć w terminie. W 1927 r. pojawiło się również kilka ważnych aktów prawnych blisko związanych z prawem budżetowym, wśród któ- rych najważniejszymi były rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 13 paździer- nika o planie stabilizacyjnym i zaciągnięciu pożyczki zagranicznej oraz z 17 marca o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysło- wych, handlowych i górniczych oraz o ich komercjalizacji. Pierwszy z aktów regulo- wał zasady gospodarki budżetowej w okresie realizacji opartego na pożyczce zagranicznej planu stabilizacyjnego, drugi zaś miał być podstawą procesu urynkowienia i uzdrowienia działalności stanowiących jedną z trzech zasadniczych grup budżetu przedsiębiorstw państwowych28. Oba rozporządzenia stanowiły regulacje podjęte na podstawie uprawnień dekre- towych Prezydenta RP, wskutek czego wpływ parlamentu na ich kształt był praktycznie żaden. Kolejną natomiast sejmową próbą zmobilizowania rządu do podjęcia problemu uregulowania prawa budżetowego stać się miała przyjęta w toku prac nad projektem ustawy skarbowej na rok 1927/1928 (druga już w ciągu niespełna trzech lat) rezolucja, wzywająca rząd, „aby przedłożył Sejmowi projekt kodyfi kacji prawa budżetowego (comptabilité), normującej formalny porządek gospodarki państwowej i poręczającej prawidłowość funkcjonowania organów administracyjnych oraz nale- żyte wykonanie budżetu”. Miała ona, jak mówił w Sejmie sprawozdawca budżetu Mi- nisterstwa Skarbu Jerzy Michalski, stać na straży „porządku normującego od począt- ku do końca szafowanie groszem państwowym od chwili jego wpłaty do kasy skarbowej aż do chwili wydania i kontrolę nad tem”29. Tym razem jednak szanse na uczynienie zadość żądaniu Sejmu były praktycznie żadne, gdyż gwarancję usprawnienia procedury uchwalania budżetu rządzący uzyska- li już wskutek przyjęcia noweli sierpniowej, z drugiej strony praktyka sprawowania władzy przez kolejne gabinety pomajowe wyraźnie wskazywała na unikanie wprowadzania rozwiązań prawnych jednoznacznie wiążących władzę wykonawczą. Sytuacja z 1927 r., kiedy to rola parlamentu w zakresie kreowania prawa budżetowego ograni-

27 Dz.U. z 1926 r. Nr 78, poz. 442; Sejm I kad., spraw. sten. z 292. posiedzenia z 16 lipca 1926 r., ł. 4–79; z 293. posiedzenia z 17 lipca 1926 r., ł. 3–102; z 297. posiedzenia z 22 lipca 1926 r., ł. 3–7; z 299. posiedzenia z 2 sierpnia 1926 r., ł. 21–30; Ustawa o sporządzaniu…, s. 46–48. 28 Dz.U. z 1927 r. Nr 25, poz. 195; Nr 88, poz. 789; J. Lubowicki, Z zagadnień prawa budżetowego, „Przegląd Skarbowy” 1927, z. 9, s. 257–263. 29 Sejm I kad., druk nr 2600, załącznik 3, s. 69; Sejm I kad., spraw. sten. z 327. posiedzenia z 22 marca 1927 r., ł. 14–15. 54 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały czona została do formułowania kierowanych do władzy wykonawczej rezolucji, stać się miała w kolejnych latach zjawiskiem trwale obecnym w praktyce funkcjonowania Sejmu i Senatu.

IV. KODYFIKACJA PRAWA BUDŻETOWEGO W ŚWIETLE PRAC NAD NOWĄ KONSTYTUCJĄ Walka rządu z opozycją, opór parlamentu wobec gospodarczych propozycji ustawodawczych resortu skarbu oraz głośny konfl ikt wokół sprawy przekroczeń budżeto- wych ministra Gabriela Czechowicza, przekreśliły praktycznie możliwości współpra- cy władz sanacyjnych z większością parlamentarną w sprawach gospodarczych w drugiej połowie lat dwudziestych. Nie inaczej było również w kwestii kodyfi kacji prawa budżetowego, która to sprawa nadal nie była załatwiona i — co ciekawe — nie sprzyjały jej ani nadwyżki budżetowe, gdy brak odpowiedniej ustawy pozwalał na bardziej swobodne dysponowanie dodatkowymi środkami, ani późniejsze niedobory, gdy w latach kryzysu kolejne budżety stały się z założenia defi cytowe. Abstrahując już od sprawy Gabriela Czechowicza, ważną okazją do przypomnie- nia o problemie braku prawa budżetowego stała się interwencja prezesa Najwyższej Izby Kontroli Stanisława Wróblewskiego, który w grudniu 1929 r. wystąpił o kodyfi - kację przepisów w tym względzie. Bez niej, zdaniem prezesa Wróblewskiego, trudno było bowiem o prawidłową kontrolę rachunków państwa, a ważną w tym przeszkodę stanowił choćby brak „ustawowego określenia, co rozumieć należy przez udzielenie Rządowi absolutorium”. Prezes NIK proponował nawet, do czego przychylono się w sprawozdaniu Komisji Budżetowej Sejmu, by rząd przygotował, „na wypadek trud- ności rozwiązania tego zagadnienia w całości”, skróconą wersję ustawy, regulującą najważniejsze kwestie, zwłaszcza te związane z pracami NIK30. Mimo że sprawa pozostała po raz kolejny nierozwiązana, szybko, bo już podczas następnej sesji budżetowej, powróciła w wybranym w listopadzie 1930 r. Sejmie III kadencji. Tym razem projekt odpowiedniej rezolucji zgłosił jeden z najwybitniejszych związanych z sanacją znawców prawa skarbowego, prof. Ignacy Czuma, który w sprawozdaniu z prac nad budżetem Najwyższej Izby Kontroli przypomniał, że „potrzeba kodyfi kacji prawa budżetowego, podnoszona wielokrotnie, staje się pilną” i wyraził nadzieję, iż „obecna kadencja parlamentarna znajdzie sposobność rozpatrzenia i uchwalenia odpowiedniej ustawy po przedłożeniu projektu ze strony Rządu”. Propo- zycja odpowiedniej rezolucji znalazła poparcie zarówno Komisji Budżetowej Sejmu, jak i całej Izby, chociaż jej znaczenie wyraźnie osłabił fakt, iż rząd został zobligowa- ny do przedłożenia projektu odpowiedniej ustawy, ale dopiero po uchwaleniu nowej konstytucji, na nią zaś przyszło czekać jeszcze kilka lat (próbą urealnienia rezolucji stał się wniosek posła Stanisława Rymara o wykreślenie z jej tekstu słów „po uchwaleniu zmiany Konstytucji”, jednak nie uzyskał on poparcia większości Izby)31.

30 Sejm II kad., druk 700, s. 1. 31 Sejm III kad., druk 100, cz. 3, s. 1; Sejm III kad., spraw. sten. z 15. posiedzenia z 13 lutego 1931 r., ł. 10; Zakończenie prac nad budżetem, „Czas” 1931, nr 26, s. 1. Paweł Grata: Problem kodyﬁ kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 55

W ten sposób kodyfi kacja, mimo że teoretycznie przesądzona, w praktyce nadal pozostawała w zawieszeniu, a — jak konstatował w 1933 r. kolejny ze sprawozdaw- ców preliminarza Najwyższej Izby Kontroli — „brak prawa budżetowego, jest, jak to już podnoszono w latach poprzednich, poważną luką w naszym ustawodawstwie”. Utrzymywaniu status quo w tym względzie sprzyjały zresztą okoliczności, gdyż coraz trudniejsze warunki prowadzenia gospodarki skarbowej połączone ze stopniowym wzrostem znaczenia środków pozabudżetowych w polityce fi nansowej państwa, wy- raźnie zniechęcały władze do tworzenia projektu ustawy z założenia ograniczającej rosnącą samodzielność administracji pod tym względem. Uwagę na to zwracał już w marcu 1931 r. w Senacie prof. Stanisław Głąbiński, który zarzucał rządowi, że „znaczną część wydatków tzw. inwestycyjnych przenosi się dla ulżenia budżetowi na odrębne zupełnie podatki, na pożyczki i na odrębne fundusze, rozbijając w ten sposób jedność budżetową, zaciemniając zupełnie jasność budżetu, która we wszystkich pań- stwach konstytucyjnych jest nakazem kardynalnym”. Co więcej, zapisane w ustawie skarbowej na rok 1931/1932 poszerzenie możliwości przenoszenia wydatków przez Ministra Skarbu lub rząd oznaczało — jego zdaniem — kolejne uszczuplenie zakresu parlamentarnej kontroli nad wydatkami, a nawet „równa się niemal uchyleniu prawa budżetowego Sejmu”32. Narzucony rezolucją z 1931 r. ścisły związek kodyfi kacji prawa budżetowego z przyjęciem nowej konstytucji w praktyce determinował chronologiczną kolejność prac parlamentarnych i przesądzał o tym, iż ewentualne regulacje systemu skarbowego musiały zostać poprzedzone odpowiednimi przepisami konstytucyjnymi. Posłowie Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem projekt zasadniczych zmian w ustawie zasadniczej złożyli wprawdzie w Sejmie jeszcze w styczniu 1929 r., jednak prace nad nim prowadzone były nieśpiesznie i ciągnęły się długo również w kolejnej kadencji Izby (nowy wniosek zawierający analogiczne do poprzednich regulacje kwestii budże- towych wpłynął do Sejmu 6 lutego 1931 r.). Poza tym, wobec powszechnie znanych okoliczności przyjęcia przez Sejm w styczniu 1934 r. nowej ustawy zasadniczej, trudno ją traktować jako owoc pracy całego parlamentu. Z drugiej jednak strony odpowiednie jej artykuły stworzyły ramy ustrojowe wciąż oczekiwanej kodyfi kacji sposobu przygotowywania, uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu państwa, stając się na kolejne lata punktem odniesienia prowadzonych w tym kierunku prac33. Podpisana przez Prezydenta 23 kwietnia 1935 r. Konstytucja poświęcała kwestiom budżetowym znacznie więcej miejsca niż jej poprzedniczka; zamieszczono w niej

32 Sejm III kad., druk 640, cz. 3, s. 3; Senat III kad., spraw. sten. z 9. posiedzenia z 4 marca 1931 r., ł. 41– 42; H. Bronikowska, Projekt ustawy skarbowej i budżetu na 1931/32 r., „Przegląd Gospodarczy” 1931, nr 2, s. 58–59; szerzej na temat polityki budżetowej w tym okresie, zob. W.M. Zawadzki, Polityka ﬁ nansowa Polski w okresie 1931–1935, oprac. Z. Landau, J. Tomaszewski, „Kwartalnik Historyczny” 1965, nr 1, s. 135–142. 33 Sejm II kad., druk 444, s. 5–6; o przebiegu prac nad nową ustawą zasadniczą zob. np. A. Chojnow- ski, Piłsudczycy u władzy. Dzieje Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem, Wrocław 1986, s. 138–150, 187–194, 213–222; W. Kulesza, Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 2, s. 11–32. 56 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

odrębną część dotyczącą budżetu, a art. 60 wprost gwarantował, że „państwo nie może pozostawać bez budżetu”. Konstytucja nie tylko uściślała i skracała do czterech miesię- cy kalendarz prac budżetowych parlamentu, ale również wyraźnie wzmacniała pozycję rządu w gospodarce budżetowej. Parlament bowiem nie mógł uchwalać żadnych wydat- ków nie zaprojektowanych w budżecie, natomiast rząd uzyskał prawo wydatkowania kwot bez upoważnienia ustawowego w przypadku, gdy „zachodzi konieczność państwo- wa” (musiał jedynie przesłać później do Sejmu odpowiedni projekt ustawy o przyzna- niu dodatkowych kredytów). Pewne odniesienia do spraw budżetowych zapisano rów- nież w częściach regulujących funkcjonowanie władzy ustawodawczej i wykonawczej, ich wymowa zaś wyraźnie potwierdzała zawartą w Konstytucji kwietniowej zasadę prymatu egzekutywy nad legislatywą, co najlepiej chyba podsumowywał punkt trzeci art. 31 stanowiący, że „funkcje rządzenia Państwa nie należą do Sejmu”34.

V. PRAWO BUDŻETOWE A POLITYKA NAKRĘCANIA KONIUNKTURY Wejście w życie przepisów nowej ustawy zasadniczej w sposób naturalny ożywiło zwolenników kodyfi kacji prawa budżetowego. Konstytucja tworzyła wprawdzie ogól- ne ramy dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki budżetowej, wciąż jednak nie dawała oczekiwanej już od kilkunastu lat regulacji całości jej funkcjonowania, co nie tylko uniemożliwiało prawidłową kontrolę nad fi nansami państwa, ale również stano- wiło fundamentalną wadę z punktu widzenia teorii skarbowości. Jak pisał już na począt- ku lat trzydziestych prof. Tadeusz Grodyński, notabene wieloletni wiceminister skarbu, „domagamy się od budżetu, aby odpowiadał zasadom: przejrzystości, powszechności, jedności i prawdziwości”. Tymczasem w warunkach polskich przestrzeganie przynajmniej dwóch z wymienionych zasad (powszechności oraz jedności budżetu) uznawano za niepełne, co w drugiej połowie lat trzydziestych stało się głównym czynnikiem wspie- rającym dążenia do opartego na nowej konstytucji uporządkowania prawa budżetowe- go (trudno było również myśleć o przestrzeganiu kolejnej z fundamentalnych cech pra- widłowego budżetowania, czyli zasady równowagi budżetowej)35. Podjęcie prac nad uporządkowaniem spraw budżetowych już w październiku 1935 r. zapowiedział, obejmując swój urząd, wicepremier i minister skarbu Eugeniusz Kwiatkowski, który szczególny nacisk położył na przywrócenie obowiązywania zasady jedności budżetowania. Natomiast na forum parlamentu problematyka kodyfi kacji prawa budżetowego powróciła w grudniu 1936 r., czyli półtora roku po wejściu w ży-

34 Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r., Dz.U. Nr 30, poz. 227; I. Czuma, Skarbowość w Konstytucji Kwietniowej, „Przegląd Ekonomiczny” 1935, z. XIV, s. 34–46; pozycję władzy wykonawczej wzmocniono jeszcze w toku prac Komisji Konstytucyjnej, która opowiedziała się za uprawnieniem rządu do prowadzenia gospodarki skarbowej na podstawie własnego projektu preliminarza nawet w sytuacji, gdyby obie izby parlamentu odrzuciły złożony im wcześniej projekt budżetu (w projekcie konstytucji z 1931 r. przepisu takiego nie było), por. Sejm III kad., druk 111, s. 8–9; druk 820, s. 5. 35 T. Grodyński, Zasady…, s. 42; Prawo budżetowe, „Czas” 1936, nr 41, s. 1. Na temat katalogu obo- wiązujących w nauce skarbowości zasad budżetowych zob. A. Krzyżanowski, Nauka skarbowości, Poznań 1923, s. 29–42; R. Rybarski, Nauka skarbowości, Warszawa 1935, s. 27–36; Skarbowość. Skrypt I, Poznań 1937, s. 49–54. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 57 cie nowej konstytucji. W trakcie przedstawiania preliminarza na rok 1937/1938 wicepremier Kwiatkowski, przypominając o słusznych i umotywowanych dezyderatach, „które już w przeszłości od 17 lat rejestrowane są z naszej trybuny parlamentarnej”, zapowiedział, iż „obecny budżet […] jest krokiem naprzód w ustalaniu tych zasad, które próbujemy skodyfi kować i które pragniemy w niezbyt odległej przyszłości przed- stawić Izbom jako projekt ustawy o prawie budżetowym Polski”36. Reakcja posłów na tę bardzo ogólnikową, ale precedensową deklarację była natych- miastowa, gdyż już następnego dnia Jan Hołyński wystąpił z obszernym programem szyb- kiego uregulowania praw budżetowych „drogą specjalnej ustawy”. Wychodząc z założe- nia, że „sprawa jest nadzwyczaj pilna i że taka ustawa winna być jak najprędzej wniesiona do parlamentu” wyłożył od lat czekające na to „zagadnienia, które winny znaleźć właści- we swoje rozwiązanie”. Zaliczył do nich samą defi nicję budżetu, usprawnienie i zwięk- szenie przejrzystości kontroli rachunków państwowych, sposób uprawniania rządu do pobierania podatków, zasady i kryteria podziału budżetu na wydatki zwyczajne i nadzwyczajne, nomenklaturę poszczególnych części budżetu, problem zwiększania wydatków nieprzewidzianych w ustawie budżetowej, a także zasady szczegółowego sprecyzowania sposobu stosowania zasady virement, czyli przenoszenia wydatków między różnymi po- zycjami budżetu. Nieodłącznym elementem kodyfi kacji miało być również objęcie usta- wą budżetową działalności inwestycyjnej państwa, całej gospodarki pozabudżetowej, szczegółów działalności funduszy państwowych oraz poddanie kontroli parlamentarnej planów fi nansowo-gospodarczych wszystkich przedsiębiorstw państwowych37. Prezentacja pierwszego od połowy lat dwudziestych tak szeroko zarysowanego programu kodyfi kacji prawa budżetowego zakończona została wezwaniem rządu do wniesienia „jeszcze w obecnej sesji” projektu prawa budżetowego. Co istotne, mówca uznał, iż ze względu na to, że zagadnienia prawa budżetowego obejmują wiele kwestii zwią- zanych z procedurami przygotowywania i wykonywania budżetu należących do upraw- nień władzy wykonawczej, odpowiedni projekt powinien zostać złożony właśnie przez rząd, a nie z wykorzystaniem inicjatywy ustawodawczej parlamentu. W tym zatem kierunku poszły dalsze działania zarówno Komisji Budżetowej Sejmu, jak i całej Izby. Członkowie Komisji z zadowoleniem konstatując przedstawienie do akceptacji parlamentu projektu ustawy inwestycyjnej na rok 1937, w sposób zdecydowany wypowie- dzieli się za podjęciem prac nad kodyfi kacją prawa budżetowego. Bezpośrednim skutkiem zwiększonego zainteresowania problemem stała się bardziej realistyczna, od grudniowej propozycji posła Hołyńskiego, rezolucja wzywająca rząd do przedłożenia projektu prawa budżetowego „najpóźniej do końca przyszłej sesji zwyczajnej”38. 36 Sejm IV kad., spraw. sten. z 29. posiedzenia z 1 grudnia 1936 r., ł. 32–33; Ku odbudowie gospodarczej. Przemówienie P. Wicepremiera i Ministra Skarbu Eugeniusza Kwiatkowskiego, „Codzienna Gazeta Handlowa” 1935, nr 249, s. 1–2; Przemówienie Pana Wicepremiera inż. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Sej- mie, „Polska Gospodarcza” 1935, z. 49, s. 1538. 37 Sejm IV kad., spraw. sten. z 30. posiedzenia z 2 grudnia 1936 r., ł. 24–30. 38 Tamże, ł. 30; spraw. sten. z 37. posiedzenia z 11 lutego 1937 r., ł. 16–17; Sejm IV kad., druk 341, s. 10; Minister Skarbu prosi Sejm o zaufanie… na kredyt. Dwa dni doniosłych prac nad planem inwestycyjnym, „Dziennik Poznański” 1937, nr 31, s. 3; Z Komisji Budżetowej Sejmu, „Codzienna Gazeta Handlowa” 1937, nr 30, s. 2. 58 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Sejm rezolucję w brzmieniu proponowanym przez Komisję przyjął 9 lutego 1937 r. wraz z ustawą o planie inwestycyjnym na ten rok, jednak uchwalając tego typu we- zwanie do rządu posłowie częściowo byli już świadomi, że jego realizacja niekoniecznie musi nastąpić w zakładanym terminie. Dwa dni wcześniej bowiem, o czym w Sej- mie przypomniał referent, Brunon Sikorski, potrzebę kodyfi kacji prawa budżetowego zakwestionował na forum Komisji Budżetowej wicepremier Eugeniusz Kwiatkowski. Przyjmując do wiadomości przedstawioną rezolucję, przypomniał, że prawo budżeto- we od 18 już lat nie zostało uchwalone z tego względu, że „jest sprawą niesłychanie trudną i różnica poglądów między ministrami skarbu a naukowcami w tej dziedzinie będzie dosyć długo trwała”. Mimo że minister powołał w celu opracowania projektu odpowiedniej ustawy specjalną komisję, obawiał się, że będzie z nią w stałym konfl ik- cie, gdyż zasada jedności budżetu zastosowana w praktyce miałaby utrudniać fi nansowanie procesu inwestycyjnego (wyodrębnienie budżetu inwestycyjnego gwarantowa- ło odpowiedni dopływ środków na cele rozwojowe, kosztem nawet konsumpcji)39. Wobec takiego stanowiska wicepremiera i ministra skarbu niewiele mogły zmie- nić przedstawione w Sejmie argumenty o braku sprzeczności między teorią a prakty- ką prawa budżetowego i przekonanie posła B. Sikorskiego, iż nie sądzi, by „teoretycznie dobre prawo budżetowe, odpowiadające istotnym polskim warunkom i duchowi naszej Konstytucji, mogło być złe dla polskiej racji stanu”. Pamiętając jednak o po- glądach Kwiatkowskiego i o tym, że zdaniem zwolenników kodyfi kacji nowe prawo miało „dać rządowi konkretne wytyczne i granice jego swobodnych działań”, trudno się dziwić, że oczekiwany w rezolucji parlamentu projekt nie został przedstawiony w postulowanym terminie. Kolejna sesja budżetowa przyniosła zatem wzrost napię- cia między Sejmem i Senatem a rządem na tym tle. Wyraźnie widoczna była gradacja działań ze strony niezadowolonych parlamentarzystów. W związku z brakiem odpowiedniego projektu ustawy wypracowanego przez rząd nastąpiła bowiem próba prze- jęcia inicjatywy ustawodawczej przez Sejm i Senat40. Zanim do tego doszło, problem ponownie podjęto zarówno na forum Komisji Bu- dżetowej Sejmu, jak i w trakcie obrad plenarnych, gdzie o konieczności niezwłocznej kodyfi kacji prawa budżetowego mówili posłowie-referenci przedstawiający ustawę skarbową na rok 1938/1939 (Zygmunt Sowiński) oraz nowy plan inwestycyjny (Bru- non Sikorski). Sprawa nabierała zresztą wyraźnie wagi wraz z rozszerzaniem programu inwestycyjnego rządu, gdy coraz większa część wydatków państwowych dokonywana była poza przyjmowanym przez parlament budżetem, co oznaczało dalsze ograniczanie jego konstytucyjnych uprawnień. Mimo podkreślania „jednomyślności Izb ustawodawczych i Rządu w sprawie konieczności stworzenia prawa budżetowe- 39 Sejm IV kad., spraw. sten. z 36. posiedzenia z 9 lutego 1937 r., ł. 14–15, 94; Rządowy plan inwestycyjny w Komisji Budżetowej Sejmu, „Polska Gospodarcza” 1937, z. 7, s. 230–231; „Żywot Ministra Skarbu jest trudny…” Końcowe wyjaśnienia wicepremiera Kwiatkowskiego w dyskusji nad projektem ustawy o Pla- nie Inwestycyjnym, „Czas” 1937, nr 40, s. 4; katalog dobrze udokumentowanych zarzutów wobec ówczesnej gospodarki budżetowej, zob. S.L., Dualizm budżetowy, „Polityka Gospodarcza” 1937, nr 31/32, s. 1–5. 40 Sejm IV kad., spraw. sten. z 36. posiedzenia z 9 lutego 1937 r., ł. 14; Prace nad prawem budżeto- wym, „Czas” 1938, nr 92, s. 1. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 59 go” i bagatelizowania różnic w tej kwestii oraz wyrażanego publicznie zadowolenia z prowadzonych w Ministerstwie Skarbu prac w tym kierunku, rozbieżność poglądów między oboma ośrodkami władzy była coraz bardziej widoczna. Poseł B. Sikorski nie tylko wypominał rządowi, że nie zrealizował rezolucji sejmowej, ale nadal konsekwentnie apelował o złożenie odpowiedniego projektu ustawy jeszcze przed zamknię- ciem trwającej sesji. Sprawie kodyfi kacji poświęcono blisko połowy objętości sprawozdania Komisji Budżetowej do projektu ustawy inwestycyjnej na rok 1938 (B. Sikorski pisał w nim z nieukrywaną goryczą: „rozumiem, że państwa jak: Francja, Niemcy, Stany Zjednoczone, każde z innym systemem budżetowym, tworzyły w cią- gu kilkunastu lat swoje, do pewnego stopnia precedensowe prawa budżetowe, nie są- dzę jednak, ażeby Polska w 15 latach nie mogła była stworzyć swego prawa budżeto- wego, zwłaszcza, że inne państwa, które się wzorowały na cudzych systemach prawa budżetowego, dokonały tego w stosunkowo krótkim czasie”)41. Przełomem w dotychczasowych działaniach na rzecz kodyfi kacji prawa budżeto- wego mogło stać się posiedzenie Komisji Budżetowej Senatu z 25 lutego 1938 r. Re- ferent, senator Wojciech Rostworowski, podzielił wprawdzie stanowisko ministra skarbu, że prace powołanej w tym celu specjalnej komisji nie powinny być „wykonane na kolanie”, ale równocześnie uznał, „że jest już czas najwyższy by je doprowadzić do końca”. Za najważniejszy problem w tym dziele sprawozdawca uznał wprawdzie utrzymującą się odrębność od budżetu planu inwestycyjnego, jednak wyraził nadzieję, że wprowadzane właśnie dostosowanie czasu obowiązywania ustawy inwestycyjnej do kalendarza budżetowego mogłoby być wstępem do unifi kacji obu planów fi nan- sowych42. W trakcie posiedzenia senator Rostworowski przedstawił również, po raz pierwszy na forum parlamentu, tezy do przyszłej kodyfi kacji prawa budżetowego. Przypo- minając słowa wypowiedziane przez wicepremiera Kwiatkowskiego 25 października 1935 r., zaproponował 20 punktów stanowiących — jak określił to później sam Kwiat- kowski — „zręb prawa budżetowego”. Bezwzględnie najważniejsza była pierwsza z zaproponowanych tez, defi niująca budżet jako ustawę „zawierającą wykaz wszystkich przewidzianych dochodów i projektowanych wydatków państwa w ciągu roku budżetowego”, a podobną wymowę posiadały kolejne tezy, zmierzające do oparcia gospodarki budżetowej „na zasadach jedności, powszechności, jasności i równowagi”. Pozytywnie przedstawione założenia przyjął obecny na posiedzeniu wiceminister Ta- deusz Grodyński, który polemizował wprawdzie z niektórymi tezami, jednak stwier-

41 Sejm IV kad., druk 665, s. 5–8; Sejm IV kad., spraw. sten. z 66. posiedzenia z 10 lutego 1938 r., ł. 5–6; z 68. posiedzenia z 14 lutego 1938 r., ł. 75–76; W sprawie kodyfi kacji prawa budżetowego. Prze- mówienie P. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Skarbu Prof. Dra Tadeusza Grodyńskiego, wygłoszone w Komisji Budżetowej Sejmu w dn. 29 stycznia 1938 r., „Polska Gospodarcza” 1938, z. 11, s. 464–466; Inwestycje państwowe w obradach Komisji Budżetowej, „Codzienna Gazeta Handlowa” 1938, nr 24, s. 12; zwolennicy wprowadzenia jasno określonych zasad budżetowych starali się w swych wystąpieniach wyraź- nie odżegnywać od pojawiających się zarzutów o „chęć torpedowania samych inwestycji”. 42 Biblioteka Sejmowa, diariusze Komisji Budżetowej Senatu o preliminarzu budżetowym na rok 1938/39, Diariusz z 25 lutego 1938, k. 15–16. 60 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały dził na zakończenie, „że tezy p. referenta są cennym i ważnym przyczynkiem dla rozwoju myśli kodyfi kacji prawa budżetowego w Polsce. Dlatego też mam zaszczyt oświadczyć, iż z dużą wdzięcznością tezy te bierzemy na warsztat prac Komisji, po- wołanej przez p. Ministra Skarbu dla prac nad prawem budżetowym”43. Kolejną próbą przyśpieszenia prac nad kodyfi kacją prawa budżetowego stał się, złożony przez posła Emeryka Hutten-Czapskiego 25 marca 1938 r., czyli tuż przed za- mknięciem sesji sejmowej, projekt ustawy w sprawie prawa budżetowego. Stanowił on bezsprzecznie wyraz niezadowolenia z faktu niewywiązania się rządu z zapisane- go w rezolucji sejmowej z 1937 r. wezwania do przygotowania odpowiedniego przed- łożenia. Ponieważ, jak zaznaczono w uzasadnieniu, „sesja obecna dobiega już końca, a projekt taki ze strony Rządu nie został złożony — przeto obowiązek podjęcia inicjatywy ustawodawczej w tej dziedzinie spadł na Sejm. Niniejszy projekt ustawy, zgło- szony do laski marszałkowskiej zmierza właśnie do dania tej inicjatywie wyrazu”. Pro- jekt został oparty na „powszechnie uznanych w Polsce zasadach prawidłowej gospodarki budżetowej, a mianowicie na dążeniu do jedności, powszechności, praw- dziwości, jawności i równowagi budżetu”. Poza tym czerpać miał „w rozmiarze jak najszerszym myśl z dotychczasowej praktyki w Polsce stosowanej, starając się tylko uzgodnić ściśle zasady wyżej wymienione z tradycjami postępowania praktycznego”. W jasny sposób zdefi niowane zostało w nim zarówno pojęcie prawa budżetowego, jak i samego budżetu państwa. Prawo budżetowe miało na celu „zapewnienie Państwu prawidłowej gospodarki budżetowej przez oparcie jej na zasadach powszechności, jed- ności, prawdziwości, jawności i równowagi” (art. 1), zaś budżet państwa nazwano w art. 2 „ustawą uchwalaną corocznie w trybie przez Konstytucję dla budżetu przewidzianym, a zawierającą przewidywania dochodowe i uprawnienia czynienia wydat- ków przez władze państwowe”44. Projekt składał się z 46 artykułów, ściśle regulujących całość problematyki zwią- zanej z budżetem, a za trzy najważniejsze problemy do rozwiązania autor uznawał zagadnienia gospodarki pozabudżetowej, jedności budżetu oraz funkcjonowania przed- siębiorstw państwowych. Jedność budżetu gwarantować miał art. 3 projektu ustawy, kwestię wydawania środków pozabudżetowych rozwiązywał przepis uniemożliwiają- cy dokonywanie wydatków nie zamieszczonych w budżecie (art. 4), zaś niezbędne do realizacji zasady powszechności budżetu poddanie realnej kontroli parlamentu dzia- łalności przedsiębiorstw państwowych miały przynieść odpowiednie regulacje roz- działu II, które określały proces układania i uchwalania budżetu, oraz rozdziału III, traktującego o jego wykonywaniu. Istotną zmianą w stosunku do obowiązującej praktyki i wcześniejszych projektów prawa budżetowego miało być wprowadzenie zasady oddzielnego procedowania dochodów i wydatków w komisjach obu izb, z założe-

43 Tamże, passim; Senat IV kad., druk 330, s. 12–13; Prace Komisji Budżetowej Senatu. Ustawa skarbowa, „Polska Gospodarcza” 1938, z. 10, s. 404–406; Wiceprem. Kwiatkowski apeluje o stworzenie właści- wego „klimatu” politycznego w Polsce. Ożywiona dyskusja nad referatem sen. W. Rostworowskiego, „Czas” 1938, nr 57, s. 12. 44 Tekst i uzasadnienie projektu, zob. Prawo budżetowe, „Polityka Gospodarcza” 1938, z. 62, s. 12–24. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 61 niem, że uchwalenie dochodów powinno następować przed ustanowieniem wydatków (reguła ta miała wzmocnić gwarancje równowagi budżetowej). Wejście w życie nowej ustawy autor przewidywał na 1 kwietnia 1939 r., czyli początek okresu budżeto- wego 1939/1940. Pierwsze czytanie odbyło się 31 marca 1938 r., a projekt bez wstęp- nej dyskusji został odesłany do Komisji Budżetowej45. Na odesłaniu do Komisji wniosku posła Hutten-Czapskiego możliwości legislacyjne parlamentu IV kadencji w zakresie kodyfi kacji prawa budżetowego się wyczer- pały. Przedterminowe rozwiązanie obu izb we wrześniu 1938 r. oznaczało, że projekt ustawy o prawie budżetowym na forum Sejmu już nie wrócił, a kolejny parlament ewentualne prace w tym kierunku podejmować musiał od początku. Z tym zaś, w kon- tekście coraz bardziej napiętej sytuacji międzynarodowej, było znacznie gorzej niż w latach 1937–1938. Rosnące zagrożenie państwa, a z drugiej strony coraz bardziej widoczne pozytywne efekty realizowanych programów inwestycyjnych wyraźnie wzmacniały inercję rządu w tej kwestii. Dość powiedzieć, że komisja ministerialna jeszcze wiosną 1939 r. wciąż nie przedstawiła jakichkolwiek efektów swej pracy, a wiceminister T. Grodyński otwarcie polemizował już w tym czasie na łamach prasy ze zwolennikami kodyfi kacji prawa budżetowego. W opublikowanym w półurzędo- wej „Polsce Gospodarczej” artykule na ten temat nie tylko przypominał znaczenie bu- dżetowych gwarancji konstytucyjnych, ale również pytał, „czy można mówić o braku prawa budżetowego u nas, gdzie długoletnia praktyka, ustawa skarbowa i przepisy ra- chunkowe wykształciły szereg instytucji, z którymi się liczymy i liczyć musimy, jak: układ budżetu, zagadnienie budżetów miesięcznych, zasady: virements budżetowych, gospodarowania zapasami kasowymi, w szczególności zaś zasada, ugruntowana od 1936 r., że nie czyni się żadnego wydatku państwowego z zapasów kasowych ani poza budżetem, ani poza zatwierdzonym planem inwestycyjnym?”46. Ten nieco przydługi cytat z tekstu jednego z najwybitniejszych znawców prawa budżetowego w międzywojennej Polsce uznać należy za trafną ilustrację losów sprawy kodyfi kacji prawa budżetowego w ostatnich kilkunastu miesiącach przed wybu- chem wojny. Nadal walczył wprawdzie o jej przeprowadzenie referent Komisji Bu- dżetowej oraz Inwestycyjnej Sejmu, poseł B. Sikorski, jednak sam był świadomy ograniczeń z tym związanych. Dnia 24 lutego 1939 r. w debacie parlamentarnej nad preliminarzem budżetowym Ministerstwa Skarbu starał się nawet w odniesieniu do prawa budżetowego odwoływać do rozwoju metod planowania w polskiej polityce gospodarczej, postulując zastosowanie tej zasady również w gospodarce budżetowej, bo „przede wszystkim prawo budżetowe musi nas chronić od bezplanowego wydawania”. Zarzucał również mówca, że komisja powołana do opracowania projektu prawa bu- dżetowego, do której został rok wcześniej zaproszony przez wicepremiera Kwiatkow-

45 Sejm IV kad., spraw. sten. z 81. posiedzenia z 31 marca 1938 r., ł. 7, Sejm IV kad., druk 803, passim. 46 T. Grodyński, Prawo budżetowe a plan inwestycyjny, „Polska Gospodarcza” 1939, z. 11, s. 1; na temat polityki inwestycyjnej państwa w tym okresie, zob. M.M. Drozdowski, Polityka gospodarcza rządu polskiego 1936–1939, Warszawa 1963, s. 127–152. 62 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały skiego, nie odbyła w ciągu tego czasu żadnego posiedzenia, a dostępu do efektu prac urzędników zajmujących się sprawą w resorcie skarbu mimo próśb nie uzyskał47. Wyrazem rezygnacji i bezsilności w walce o rychłą kodyfi kację prawa budżeto- wego stało się podpisane przez posła Sikorskiego sprawozdanie do projektu ustawy o planie inwestycyjnym na lata 1939–1942. Referent czuł się bowiem w obowiązku usprawiedliwiać swoje konsekwentne stanowisko w sprawie konieczności uregulowania prawa budżetowego. Wyjaśniał, że „entuzjazm, z jakim do problemu inwestycyjnego przystępuje większość społeczeństwa i Sejm, nie zwalnia mnie jako referenta od poruszenia pewnych spraw natury raczej prawno-formalnej”. W znacznie skromniejszym stopniu sprawy te zresztą tym razem podnosił, chociaż zauważał i ostrzegał, iż „różnolitość i stała zmiana podstaw prawnych powoduje nie tylko nieprzejrzystość fi - nansów publicznych, a stąd i brak istotnej kontroli parlamentarnej, lecz wpływa ona i merytorycznie ujemnie”. W ostatnim zdaniu sprawozdania zaapelował zaś raz jeszcze, że „uporządkowanie prawno-budżetowe nie może być odkładane na dziesiątki lat, lecz musi być jak najszybciej wprowadzone”48. Wypływający z poczucia obowiązku apel posła Sikorskiego można uznać nie tyle za podsumowanie dwudziestu lat starań parlamentu w tej kwestii, ile raczej za odbicie do- minującej wśród parlamentarzystów, ale i znacznej części opinii publicznej percepcji ów- czesnej sytuacji politycznej i gospodarczej kraju. Wydaje się, że trafnie ujął ją jeszcze w grudniu 1938 r. poseł Zygmunt Sowiński, który w pierwszym czytaniu projektu ustawy budżetowej na rok 1939/1940 potwierdził wprawdzie wszystkie zarzuty stawiane polskiej gospodarce skarbowej, zwłaszcza jej nieprzystawanie do klasycznych zasad budże- towych, jednak uznał, iż „w naszych warunkach w związku z kapitalną wagą zadań gospodarczych i obronnych, jakie przed Państwem naszym stoją, wybrana metoda jest w moim przekonaniu rozwiązaniem koniecznym, traktowanym zresztą tak i przez Rząd. Powtarzam to, co oświadczyłem przy budżecie w roku ubiegłym, iż uważam za słuszne i właściwe zrezygnowanie z klasycznej formy na rzecz praktycznych, dostosowanych do potrzeb chwili rozwiązań”. W tak zarysowanych ramach gospodarki skarbowej miejsca dla z gruntu z nimi sprzecznej kodyfi kacji prawa budżetowego być nie mogło49.

VI. UWAGI KOŃCOWE Problem kodyﬁ kacji prawa budżetowego nie znalazł ostatecznie pozytywnego roz- wiązania w parlamencie II Rzeczypospolitej. Trudno jednak o spójną generalizującą ocenę takiego stanu rzeczy, gdyż na przeszkodzie przyjęciu i wprowadzeniu w życie

47 Budżet Min. Skarbu, „Codzienna Gazeta Handlowa.” 1938, nr 46, s. 6; Referenta budżetu Minister- stwa Skarbu nie chciano zaznajomić z rezultatami prac nad prawem budżetowym, „Czas” 1939, nr 56, s. 4; co znamienne, opublikowany w „Monitorze Polskim” skrócony zapis przebiegu debaty budżetowej uwag posła Sikorskiego odnośnie do prawa budżetowego nie uwzględniał w ogóle, zob. Sejm V kad., spraw. sten. z 17. posiedzenia z 24 lutego 1939 r., ł. 1– 4, „Monitor Polski” 1939, nr 46; na temat znaczenia prac Tadeusza Grodyńskiego w polskiej nauce o budżecie, por. N. Gajl, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porów- nawczego, Warszawa 1993, s. 59. 48 Sejm V kad., druk 106, s. 6, 9. 49 Sejm V kad., spraw. sten. z 3. posiedzenia z 3 grudnia 1938 r., ł. 14–15. Paweł Grata: Problem kodyfi kacji prawa budżetowego w pracach parlamentu II Rzeczypospolitej 63 odpowiedniej ustawy, w sposób całościowy regulującej gospodarkę skarbową państwa, stanęło wiele odmiennych czynników. Wśród zjawisk i okoliczności uniemożliwia- jących kodyfi kację prawa budżetowego występowała także duża dynamika, a stałą cechą omawianej sytuacji było nieuchronne pojawianie się, wraz z mozolnym usuwa- niem już istniejących przeszkód, barier kolejnych, w jeszcze większym stopniu hamu- jących prace nad jednolitym prawem budżetowym. Należy jednak zauważyć, że charakter zachodzących zmian miał wyraźnie określo- ny kierunek. Pierwsze lata niepodległości nieodłącznie związane były bowiem z nieusu- walnymi i przez całe lata praktycznie niezależnymi od władz skarbowych i parlamentu problemami ze stabilizacją stosunków skarbowych, w sposób naturalny wpływającymi na brak możliwości ustawowego uregulowania gospodarki budżetowej. W miarę upły- wu czasu sytuacja ewoluowała jednak w kierunku coraz bardziej świadomej rezygnacji władzy wykonawczej z kodyfi kacji prawa budżetowego. Zmieniały się wprawdzie źródła takiej postawy, reprezentowanej przez praktycznie wszystkich pomajowych ministrów skarbu, jednak zawsze były one na tyle mocne, by uniemożliwić skuteczne podjęcie w parlamencie omawianej kwestii. Poczynając od czysto politycznych uwa- runkowań w okresie otwartego konfl iktu z opozycyjnie nastawionym parlamentem I i II kadencji, poprzez wypływające z przebiegu kryzysu, ale i z zapowiedzi nowelizacji konstytucji stosunki pierwszej połowy lat trzydziestych, aż po ostatnie lata dekady, upływające pod znakiem aktywnej polityki inwestycyjnej państwa, uniemożliwiającej wprost, wskutek swego charakteru, kodyfi kację prawa budżetowego. Miejsce parlamentu w pracach nad ustawodawstwem budżetowym pozostawało w całym omawianym okresie wyraźnie mniej eksponowane. Z reguły ograniczało się do formułowania, przybierających zwykle formę rezolucji, oczekiwań względem władzy wykonawczej. Ta z kolei nie kwapiła się do opracowania projektu, który mógłby stać się przedmiotem prac parlamentarnych. Nie trafi ł pod jego obrady jedyny przygotowany w resorcie skarbu w połowie lat dwudziestych projekt wiceministra Markowskiego, póź- niej zaś władze sanacyjne w coraz bardziej otwarty sposób odwlekały ewentualną ini- cjatywę w tej kwestii, odmawiając równocześnie prawa do niej izbom ustawodawczym. Wzrost aktywności parlamentu nastąpił dopiero w drugiej połowie lat trzydziestych, kiedy — mimo wejścia w życie nowej konstytucji — obietnica przygotowania przez rząd odpowiedniego projektu kodyfi kacji prawa budżetowego nie została zrealizowana. Mimo zgłoszenia w obu izbach parlamentu aż dwóch propozycji, w tym jednego w pełni konsolidującego całokształt spraw skarbowych projektu autorstwa posła Hutten- -Czapskiego, oraz deklarowanego poparcia dla sprawy ze strony Ministerstwa Skarbu, nic się do końca lat trzydziestych w kwestii kodyfi kacji prawa budżetowego nie zmieniło. Nadal opierało się ono na wielu różnych aktach prawnych, od konstytucji poczynając, po okólniki ministerialne, a nawet wypływające z praktyki skarbowej zasady zwyczajowe kończąc, a pewne fundamentalne kwestie (jedność budżetu czy też pełna kontrola parlamentu nad wydawaniem publicznych pieniędzy) nigdy nie zostały w pełni unormowane. W ten sposób zarzucana władzy wykonawczej praktycznie od pierwszych lat niepod- ległości tendencja do prowadzenia gospodarki skarbowej poza wynikającą z przepisów 64 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały konstytucyjnych kontrolą parlamentu stała się de facto obowiązującą praktyką, a decy- dujący wpływ na to miało wyraźne odejście od zasady trójpodziału władz w warunkach obowiązywania Konstytucji kwietniowej, a także okoliczności prowadzenia gospodarki budżetowej drugiej połowy lat trzydziestych. Polityka nakręcania koniunktury, jej coraz bardziej widoczne efekty i kolejne zamierzenia, przesłaniały wszystkie mniej istotne z punktu widzenia wielkiego planu modernizacji państwa kwestie, do których ewidentnie zaliczona została również, niewygodna w kontekście swobody dysponowania środ- kami publicznymi, kodyfi kacja prawa budżetowego. Podsumowując, można nawet bez większej przesady skonstatować, że sprawa uchwalenia dobrego prawa budżetowego zo- stała ostatecznie złożona na ołtarzu kolejnych planów inwestycyjnych i przebudowy pań- stwa, a perspektywy przyjęcia tego prawa w kontekście ambitnych zamierzeń moderni- zacyjnych były w końcu lat trzydziestych jeszcze bardziej niepewne niż w naznaczonych infl acją i brakiem planowej gospodarki budżetowej pierwszych latach niepodległości.

SUMMARY of the article: Codiﬁ cation of Budgetary Principles by Parliament of the Second Republic of Poland

Codifi cation of budgetary principles provides an interesting example of problems in building an independent State and creating its fi scal system. Regulation of budget management principles, rec- ognized as an important duty of parliament in the entire inter-war period, had faced irremovable — as it later transpired — obstacles. During the fi rst years of independence, these obstacles included, in particular, high infl ation affecting the economy of the entire country. Later, during the period of Grabski’s government stabilization reform, this issue was not the fi rst priority either, giving way to budget-balancing efforts. Coup d’état of May 1926 and the assumption of power by the Sanation (Sanacja) resulted in the September Amendment of the March Constitution of 1921, very important for the practice of budget making. However, a substantial weakening of the position of parliament thus deprived it of the possibility of exerting a real infl uence on the nature of legislation governing all areas of State fi scal policy. Its was in fact reduced to adopting resolutions urging the government to submit an appropriate bill. One of such resolutions, adopted in 1931, made undertaking the codifi cation of budgetary rules conditional on the adoption of a new constitution. The provisions of the April Constitution of 1935 extended general rules of budgetary management, but they were not followed by legislative action.. Despite growing efforts in this direction by parliament, with the proposal of a relevant Member’s bill, the government administration (including Deputy Prime Minister and Minister of Treasury Eugeniusz Kwiatkowski), consistently avoided taking action regarding the codifi cation of budgetary principles. The successive investment projects, including the development of Central Industrial Region (COP) and strengthening the country’s defence potential, were fi nanced out of extra-budgetary funds essentially beyond parliament’s control.. The adoption of a statute governing all aspects of budgetary law would mean a removal of considerable fi nancial autonomy of the government, to which Kwiatkowski could not agree. In those cir- cumstances, the so far unquestioned need for codifi cation of budgetary principles had to give way to actions aiming to develop and modernize the State. But this, in the government opinion, was incon- sistent with statutory regulation of rules of budgetary management. ROBERT GRZESZCZAK65

PREZYDENCJA ROTACYJNA W RADZIE I JEJ PARLAMENTARNY WYMIAR

I. PREZYDENCJA W RADZIE Wraz z wejściem w życie, 1 grudnia 2009 r., Traktatu z Lizbony [dalej: TL] 1. zmieniły się ramy prawne Prezydencji* w Radzie (dawnej Radzie Unii Eu- ropejskiej). Pojawiły się bowiem nowe urzędy oraz zostały zreformowane już istnie- jące instytucje w ten sposób, że przejęły one część zadań wykonywanych dotychczas samodzielnie przez Prezydencję. Odtąd Prezydencja współpracuje ściśle z Przewod- niczącym Rady Europejskiej, Wysokim przedstawicielem do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, a także Komisją Europejską. Nie bez znaczenia pozostają stosunki z Parlamentem Europejskim, który od momentu wejścia w życie TL, wraz z Radą, wykonuje funkcję prawodawczą w Unii Europejskiej. Z drugiej strony TL wzmocnił rolę parlamentów narodowych w procesach integracyjnych, opierając ją na solidnych i rozbudowanych traktatowych podstawach prawnych. Narodowi legislato- rzy, uzyskując szereg uprawnień pozwalających na współkształtowanie unijnego procesu prawotwórczego, stali się partnerami dla instytucji unijnych i Prezydencji. Artykuł odnosi się do nowego charakteru Prezydencji rotacyjnej w Radzie i roli parlamentów w jej przygotowaniu i przeprowadzeniu. Jest w nim mowa o charakterze prawnym Prezydencji i tzw. Prezydencji parlamentarnej, która jest jej drugim, niefor- malnym wymiarem. 2. Charakter prawny Prezydencji w Radzie nie poddaje się prostej analizie, jest złożony i hybrydalny, oparty na rozproszonych i różnej rangi przepisach prawnych oraz niesformalizowanej praktyce1. Prezydencja nie jest instytucją, organem czy jed- nostką organizacyjną Unii Europejskiej. Jest natomiast formą politycznego przywódz- twa w UE, sprawowaną przez państwa członkowskie UE w 6-miesięcznych okresach, według kolejności ustalonej przez państwa członkowskie UE2. Prezydencja w Radzie ma charakter funkcjonalny, jest sumą uprawnień i obowiązków, formalnych i nieformalnych, związanych z jej sprawowaniem oraz statusem samego państwa, które ją sprawuje. Jej znaczenie toruje znaczenie samej Rady, która jest sumą krajowych egzekutyw i w systemie Unii Europejskiej stanowi podstawowy trzon instytucjonalny władzy prawodawczej. Jest to ważna informacja dla zrozumienia złożonej natury kon- taktów między parlamentem narodowym a samą Prezydencją (rządem). Podstawę prawną dla Prezydencji stanowią przepisy traktatów stanowiących Unię Europejską [dalej: UE], w tym przede wszystkim art. 16 ust. 9 Traktatu o Unii Euro-

* Autor przyjął pisownię „Prezydencja” wielką literą jako rodzaju nazwy własnej procesu decyzyjnego i formy zarządzania pracami w Radzie. 1 R. Grzeszczak, Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 201. 2 Decyzja Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotycząca przewodnictwa w organach doradczych Rady (2009/908/UE), Dz.Urz. UE 2009 L 322/28. 66 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały pejskiej [dalej: TUE], stanowiący, że „Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich w Radzie, na warunkach określonych zgodnie z artykułem 236 Trak- tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej […]”. Dodatkowo TUE odnosi się do Prezy- dencji w zakresie jej roli w zwykłej procedurze zmiany traktatów (art. 48 TUE). Po- zostałe odniesienia do niej znajdują się w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [dalej: TFUE], m.in. w zakresie jej roli w Unii Gospodarczej i Walutowej, w regulacjach odnoszących się do Europejskiego Banku Centralnego i procedury budżetowej (por. art. 121 ust. 5, 126 ust. 11, art. 219 ust. 1, art. 284, art. 314 ust. 4 oraz art. 324). W art. 227 TFUE mowa jest o roli Prezydencji w zakresie zwoływania posiedzeń Rady, a w art. 294 ust. 8 i 197 TFUE o udziale w procedurze ustawodawczej i podpisywaniu przyjętych aktów prawnych. Szczegółowe regulacje jej dotyczące znalazły się w aktach prawa pochodnego UE, w regulaminach Rady Europejskiej, Rady i PE, a także w protokołach dołączonych do traktatów stanowiących UE, deklaracjach politycznych i w ugruntowanej już praktyce funkcjonowania3. Należy pamiętać, że kwestie szczegółowe związane ze sprawowaniem Prezyden- cji regulują także akty prawa krajowego, jak np. rozdział 6 ustawy z dnia 8 paździer- nika 2010 r. (tzw. kooperacyjnej), który w całości został poświęcony współpracy obu izb parlamentu z rządem w związku ze sprawowaniem przez przedstawicieli Rady Mi- nistrów Prezydencji składów Rady4. Kompetencje Prezydencji wykonuje państwo przy wykorzystaniu własnych zaso- bów administracyjnych, personalnych i budżetowych. Jest przy tym wspomagane przez Sekretariat Generalny Rady, we współpracy z innymi instytucjami UE oraz państwami członkowskimi, szczególnie zaś z państwem, które ostatnio sprawowało przywództwo i które będzie kolejnym w rotacji. Rada wprowadziła grupowy system sprawowania Pre- zydencji już w 2006 r. Odtąd trwa ona 18 miesięcy i jest sprawowana przez trzy państwa (tzw. system trio)5. Trio jest ustalane przez państwa zebrane w Radzie, przy zachowaniu

3 Przepisy odnoszące się do Prezydencji w Radzie znajdują się w prawie traktatowym (w TUE oraz TFUE), a także w deklaracji nr 9 odnoszącej się do art. 16 ust. 9 TUE; w decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady załączonej do Aktu Końcowego konferencji międzyrządowej z 2007 r.; decyzji Rady z 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji Radzie; decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady; decyzji Rady (do Spraw Ogólnych) z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej wykaz składów Rady i uzupełniającej składy, o których mowa w art. 16 ust. 6 TUE, a także w decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady. 4 Do 13 lutego 2011 r. obowiązywała ustawa kooperacyjna z 31 lipca 2004 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 515), która została zmieniona 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 160, poz. 1342), gdyż nowelizowana ustawa wprowadza- ła nierównomierne rozłożenie uprawnień Sejmu i Senatu (na niekorzyść Senatu), co spowodowało, że zosta- ła ona zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, który uznał obniżenie rangi Senatu w sprawach europejskich za sprzeczne z Konstytucją RP (wyrok TK z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt K 24/04, Dz.U. Nr 11, poz. 89). Ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 213, poz. 2010) stała się nowym i dopasowanym do rozwiązań z TL fundamentem prawnym dla parlamentarnego wymiaru Prezydencji w Polsce. 5 System ten pojawił się w regulaminie Rady na mocy decyzji Rady z 15 września 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego Rady. Traktat z Lizbony przeniósł rozwiązania w tym zakresie z poziomu prawa pro foro interno do prawa traktatowego. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 67 pewnych zasad doboru składu trójek. Należy bowiem dążyć do tego aby skład trio był wszechstronny, aby były w nim reprezentowane państwa należące tak do strefy euro, jak i do obszaru Schengen, z grupy nowych i starych członków, dużych i małych, o silnym przemyśle i te, które mają rozwinięte rolnictwo, państwa północne i południowe (de facto położone centralnie i peryferyjnie), nadmorskie oraz te, które z morzem nie wiążą silne więzy gospodarcze. W ten sposób unika się zagrożenia monopolizacji w priorytetach określonej „sektorowej” tematyki. Współpraca państw w ramach trio spełnia wiele istotnych zadań. Przede wszystkim zapewnia większą stabilizację polityczno-programową, a wraz z nią ciągłość prac instytucji unijnych, co pozwala zachować tzw. pamięć insty- tucjonalną. Ponadto zabezpiecza przed forsowaniem partykularnych interesów przez państwo aktualnie sprawujące przewodnictwo6. W praktyce trio współpracuje ze sobą na poziomie ministrów spraw zagranicznych, koordynatorów ds. przygotowań do sprawowania przewodnictwa oraz na szczeblu zainteresowanych ministerstw, urzędów i instytucji, a wreszcie także administracji parlamentarnych7. 3. W literaturze spotyka się wyróżnienie kilku modelowych form sprawowania Prezydencji. Są to tzw. Prezydencja brukselska i Prezydencja krajowa, a także model scentralizowany i zdecentralizowany8. Przyjęcie któregoś z modeli niesie istotne konsekwencje i wyzwania dla parlamentu państwa sprawującego przewodnictwo. Pierwszy z tych modeli, brukselski, oznacza, w pewnym uproszczeniu, że podstawowe zadania związane z Prezydencją, przede wszystkim zaś aspekty techniczne oraz administracyjne, zostają powierzone Stałemu Przedstawicielstwu w Brukseli [dalej: SP]. W tym wypadku SP ma istotny wpływ na merytoryczny przebieg prac. Rząd okre- śla ramy Prezydencji, a wypełnia je Stałe Przedstawicielstwo. Model Prezydencji krajowej oznacza, iż ośrodek odpowiedzialny za jej przygotowanie i kierowanie nią od strony tak merytorycznej, jak również organizacyjno-logistycznej, umiejscowiony jest na terenie państwa Prezydencji, a SP pełni funkcje informacyjne, pośredniczące. Mo- del brukselski jest preferowany przez państwa niewielkie, o słabej infrastrukturze czy też ograniczonych środkach budżetowych. Krajowy model pozwala zachować więk- szą kontrolę polityczną nad jej przebiegiem. W ocenie osób zaangażowanych w reali- zację Prezydencji, brukselski model ma przewagę w postaci efektywności. Jest bowiem „na miejscu”9. Z kolei o modelu zdecentralizowanym można mówić wówczas, gdy poszczegól- ne ministerstwa są wyposażone w pewien zakres autonomii, rozumianej jako swoboda w kształtowaniu swojego programu sektorowego. Podczas trwania Prezydencji są

6 J. Barcz, Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 12 i s. 68. 7 Polska rozpoczyna trio, w skład którego wchodzą Dania i Cypr. Pomiędzy tymi państwami występu- ją zasadnicze różnice. Polska jest największym państwem i nowym członkiem UE, państwem o charakterze rolniczym, należącym do obszaru Schengen, ale poza strefą euro. Cypr, oprócz charakterystycznego położe- nia geografi cznego i małego obszaru, jest poza Schengen, a Dania poza euro, a w Schengen częściowo. 8 K. Szczerski, Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej — uwagi do analiz politologicznych, [w:] Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, red. A. Wojtaszczyk, Warszawa 2010, s. 18 i n. 9 Tamże, s. 20. 68 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały uprawnione do opracowywania propozycji spotkań, tematów i podejmowania decyzji merytorycznych. Oznacza to także, że Prezydencja nie jest utożsamiona z jedną oso- bą czy też wąską grupą aktorów i jednym ośrodkiem decyzyjnym. W sensie szerokim o tym modelu możemy mówić w sytuacji mocnego włączenia regionów w jej przepro- wadzenie10. Natomiast model scentralizowany oscyluje w kierunku oparcia Prezyden- cji na jednym, podstawowym ośrodku decyzyjno-koordynującym. Poszczególne ministerstwa mają możliwość proponowania założeń programu, natomiast rząd lub inna jednostka powołana do organizacji i przeprowadzenia przewodnictwa decyduje o wszelkich priorytetach danego państwa. Polityka informacyjna jest prowadzona przez główną jednostkę, a wszelkie wystąpienia poszczególnych ministrów są konsul- towane z centrum decyzyjnym. 4. Od początku procesów integracyjnych rola Prezydencji polegała na przewodni- czeniu i koordynacji prac Rady oraz jej organów pomocniczych, zarządzaniu procesami politycznymi i reagowaniu na konfl ikty i kryzysy, mediowaniu i poszukiwaniu kompromisu w procesie negocjacji w ramach procesu decyzyjnego UE, reprezentowaniu Rady wobec innych instytucji UE oraz inicjowaniu debat i procesów politycznych. Podstawę tych działań stanowią zaplanowane inicjatywy legislacyjne i inne, przedstawiane w 5-letnim programie prac Komisji Europejskiej, a następnie uszczegóławiane w rocznych programach legislacyjnych i programach prac. Uprawnienia Prezydencji polegają zatem na administrowaniu pracami Rady i ich koordynowaniu, z czym łączy się kolejna jej kompetencja — przewodniczenie spotkaniom wszystkich formacji Rady i jej organów pomocniczych (komitetów i grup roboczych), z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych, której na stałe przewodniczy Wysoki Przedstawiciel11. Prezydencja, na podstawie doku- mentów strategicznych, w ścisłej współpracy z państwami trio i z uwzględnieniem kompetencji Przewodniczącego Rady Europejskiej, wypracowuje agendy Rady. Funkcja ta umożliwia Prezydencji, choć w pewnej i ograniczonej tylko mierze, przeforsowanie okre- ślonych inicjatyw. Na poziomie wszystkich formacji Rady (z wyłączeniem Rady ds. Za- granicznych) Prezydencja prowadzi negocjacje pomiędzy państwami, obejmujące me- diowanie i stymulowanie poszukiwania kompromisu. Od początku najważniejszym jej zadaniem było doprowadzanie do kompromisu w toku procesu decyzyjnego w Radzie. Prezydencja wiąże się z szeregiem formalnych uprawnień i nieformalnych praktyk, których umiejętne wykorzystywanie umożliwia przełamywanie sytuacji konfl iktowych. Stąd tak istotna dla niej jest formuła, w jakiej proceduje Rada, a ta zmieniała się, ewo- luując do formuły większościowej12. Osiągnięcie kompromisu jest trudne szczególnie

10 Por. A. Jaskulski, Struktura i funkcje Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, [w:] Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej — doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M.J. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 49. 11 Przedstawiciele Wysokiego Przedstawiciela przewodniczą dodatkowo ponad 20 organom pomocniczym z zakresie polityki zagranicznej UE. 12 Gdy mowa o Radzie, to należy uwzględnić zarówno jej formalny skład i kompetencje, ale też znaczenie, jakie w procesach decyzyjnych odgrywa Sekretariat Rady. Doświadczenia z przygotowaniem rewizji traktatów stanowiących UE pokazały, że odgrywał on bardzo istotną rolę w przygotowywaniu ostatecznej treści traktatu. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 69 w sferach wrażliwych (polityka zagraniczna, bezpieczeństwo energetyczne, przestrzeń wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości). Dlatego też tak ważne jest zaangażowanie parlamentu w proces planowania i ustalania agend i mediacji, jako kolejnego — obok rządu — ogniwa, co sprzyja łączeniu instytucje UE i narodowych legislatorów. Parla- ment wzmacnia także legitymizację podejmowanych w Radzie decyzji. Prezydencja reprezentuje Radę w wymiarze zewnętrznym, wobec państw trzecich i organizacji międzynarodowych, oraz wewnętrznym, wobec innych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE. Owa wewnętrzna i zewnętrzna reprezentacja Rady jest jednak ograniczona do reprezentacji wobec Parlamentu Europejskiego i KE na poziomie sektorowym, dodatkowo także w wymiarze zewnętrznym, w związku z kompetencjami Wysokiego Przedstawiciela oraz Przewodniczącego Rady Europejskiej13. Wobec funkcjonalnego połączenia Rady i Parlamentu Europejskiego w procedurze prawodawczej funkcja reprezentacyjna w kontaktach z PE stała się szczególnie istotna. Tak określone funkcje w praktyce sprowadzają się do dwóch najważniejszych płaszczyzn zadań, które obecnie wypełnia Prezydencja, tj. rozwiązywania problemów pojawiących się w agendzie UE i doprowadzanie do kompromisów w sytuacjach kry- zysowych oraz inicjowania nowych tematów europejskiej debaty, co polega w szcze- gólności na przygotowywaniu nowych obszarów współpracy, albo nowych kierunków działań, które — jeżeli tylko Prezydencja odnosi sukces — wchodzą na trwałe do pro- cesów integracyjnych14. Prezydencja w Radzie stwarza zatem państwom szansę, oczywiście w ograniczonym tylko stopniu, na sterowanie aktywnością legislacyjną Unii stosownie do narodowych priorytetów. Określana bywa nieraz jako „odpowiedzialność bez władzy” (re- sponsibilité sans pouvoir)15. Prowadzone analizy wskazują jednak, że wpływ Prezydencji na kształtowanie agendy Unii może być znaczący. Wiele zależy jednak od tego, czy została ona zrealizowana w sposób efektywny i legitymizowany, a także od generalnego podejścia państwa ją sprawującego do procesów integracji europejskiej. Prezydencja — zważywszy na jej uprawnienia — daje parlamentom możliwość, choć w pewnym tylko zakresie, wpływania na prace prawodawcze UE. Zakres ten wy- znaczają wewnętrzne uwarunkowania parlamentu (m.in. zaplecze eksperckie, możli- wości budżetowe i logistyczne), a także ramy przyjętych priorytetów. Parlamentarny wymiar łączy się z istotnym problemem legitymizacji działań integracyjnych, inicjo- wanych i realizowanych przez Prezydencję. Istotnym punktem odniesienia dla realizacji polskich priorytetów powinno być uzyskanie poparcia tak w wymiarze instytu- 13 Por. m.in. A. Jaskulski, Struktura i funkcje Prezydencji..., s. 47 i n.; J. Barcz, Prezydencja w Radzie..., s. 42 i n. 14 Por. R. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony: główne postanowienia i wnioski dla Polski, [w:] Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, red. R. Smyk, Warszawa 2009, s. 24; zob. także J. Talberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency, „Journal of European Public Policy” 2003, nr 1, s. 16–19. 15 Za J. Jaskiernia, Problem przywództwa politycznego w Unii Europejskiej, [w:] Materiały z konferencji „Przywództwo polityczne — oczekiwania i wyzwania”, Toruń 2011 oraz cyt. tam J. Talberg, The Power of Presidency: Brokerage, Efﬁ ciency and Distribution in EU Negotiations, „Journal of Common Market Stu- dies” 2004, nr 5, s. 101. 70 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały cjonalnym (unijnym, tj. Komisji Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego), jak i międzyrządowym, tj. pozostałych państw członkowskich UE. 5. Już z powodu samych uwarunkowań instytucjonalnych UE (jak była o tym mowa, Rada jest sumą egzekutyw państw członkowskich) przygotowanie, a następnie sprawowanie Prezydencji w Radzie i realizacja priorytetów oraz jej zadań stawia wyzwania przede wszystkim przed krajową władzą wykonawczą. Nie może to powodo- wać, że parlament pozostaje wyłączony z tego przedsięwzięcia. W praktyce poszcze- gólnych państw członkowskich zaangażowanie parlamentów w przygotowywanie i sprawowanie Prezydencji jest różne. Lista podmiotów instytucjonalnych odpowie- dzialnych za zasadnicze elementy poszczególnych jej faz, tj. merytoryczną, kadrową, kulturalno-promocyjną czy organizacyjno-logistyczną, jest długa. W przygotowania zaangażowani są: Prezes Rady Ministrów oraz Rada Ministrów, a także poszczególne ministerstwa i urzędy centralne, a zwłaszcza Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ko- mitet ds. Europejskich oraz Pełnomocnik Rządu ds. Przygotowania Administracji Rzą- dowej i Sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską Przewodnictwa w Radzie [dalej: Pełnomocnik rządu]. Pełnomocnik rządu koordynuje działania organów administracji rządowej w zakresie przygotowania do sprawowania Prezydencji w Radzie, z wyjąt- kiem koordynacji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie przygotowania i sprawowania jej przez Polskę w 2011 r. Ważnym podmiotem przygotowującym polskie przewodnictwo w Radzie jest Stałe Przedstawicielstwo RP przy UE w Brukseli16. W pewnym zakresie angażują się ponadto organizacje pozarządowe, środowiska naukowe i media17. Zaangażowane organizacje pozarządowe pełnią zazwyczaj podwój- ną rolę — informacyjną i konsultacyjną, która przekłada się na lepsze przygotowanie i przeprowadzenie Prezydencji, a także na zwiększenie zaangażowania społecznego w towarzyszące jej wydarzenia oraz zainteresowania społeczeństwa polityką unijną. Powyższe obserwacje oznaczają, że „polski model”, to Prezydencja krajowa, któ- rej bliżej do wariantu scentralizowanego. Ma to zarówno zalety, jak również wady, o czym krótko była już mowa. W praktyce dla parlamentu wiedza „kto i za co jest odpowiedzialny” okazuje się przydatna w przygotowywaniu parlamentarnego wymiaru Prezydencji. Oznacza, że Sejm i Senat powinny skoncentrować uwagę na kontaktach i wykonywaniu swoich „europejskich” funkcji wobec członków rządu, w tym przede wszystkim wobec MSZ oraz Pełnomocnika Rady Ministrów. 6. Traktat z Lizbony w pewnym zakresie zmienił rangę państwowych aktorów uczestniczących w procesie przygotowań i przebiegu przewodnictwa. Podniósł znaczenie parlamentów, sytuując je w roli istotnych partnerów dla instytucji unijnych, w tym także dla Prezydencji. Wskutek pojawienia się nowych urzędów zmniejszyła się z kolei rola premiera czy głowy państwa oraz MSZ. Są to ważne informacje dla

16 Tamże, s. 33. 17 Parlament jest instytucją, która w sposób szczególny, ze względu na swój bezpośredni mandat ze strony obywateli, powinna podjąć ścisłą współpracę z trzecim sektorem. Por. A. Łada, Koncepcja stałej współpracy między administracją rządową a trzecim sektorem w Polsce w zakresie informowania społeczeń- stwa o polskim Przewodnictwie w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2009. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 71 parlamentu, którego administracja powinna dokonać rewizji „kanałów” komunikacyj- nych z nowymi urzędami unijnymi. Na przykład, po ustanowieniu stałego Przewod- niczącego Rady Europejskiej [dalej: RE] premier (prezydent w przypadku Francji, Fin- landii i Cypru) przestał być odpowiedzialny za negocjacje na poziomie RE i w efekcie za ostateczny kształt konkluzji Prezydencji. W tym zakresie premier nadzoruje pracę ministrów, którzy przewodniczą formacjom sektorowym Rady. Efekty ich pracy prze- kazywane są do RE, a ta umieszcza je w przyjmowanych półrocznych konkluzjach. Dodatkowo, Wysoki Przedstawiciel przejął obowiązki ministra spraw zagranicznych wykonywane w okresie Prezydencji w zakresie spraw związanych z polityką zagra- niczną UE. Otwarta pozostaje kwestia przewodniczenia pracom Rady ds. Ogólnych w tym sensie, że praktyka pokaże, czy przewodniczyć jej będą ministrowie spraw zagranicznych czy też ds. europejskich. Jest to także ważna sprawa dla funkcji kontrol- nych parlamentu. Wydaje się, że jedną z nieuniknionych konsekwencji nowego traktatu mogą stać się kolizje kompetencyjne pomiędzy poszczególnymi liderami UE: Przewodniczącym RE, Wysokim Przedstawicielem oraz Przewodniczącym KE. Ich powodem będą niekiedy nieprecyzyjne przepisy (jak np. kwestia przewodniczenia organom pomocniczym Rady), a często kontrowersyjne (np. podwójne umocowanie Wysokiego Przedstawiciela w Ra- dzie i KE) przepisy traktatowe. Nie wydaje się, aby Prezydencja mogła wygrywać dla siebie tego typu konﬂ ikty. Wręcz przeciwnie, jej rola ulegać będzie dewaluacji. Prakty- ka po wejściu w życie TL wskazuje, że część państw stara się podejmować inicjatywy w kierunku wzmocnienia kompetencji Prezydencji. Tak działała Hiszpania, zapraszając krajowe MSZ na szczyt Rady Europejskiej w Madrycie18. Inaczej rzecz się przedstawia- ła z przypadku Prezydencji belgijskiej, która niejako z natury rzeczy, będąc na miejscu, silnie współpracowała z instytucjami unijnymi, szczególnie zaś z przewodniczącym Rady Europejskiej, byłym premierem rządu belgijskiego. 7. Prezydencja rządzi się bardzo specyﬁ cznymi zasadami. Musi być politycznie neutralna, tak w samym państwie, jak i na poziomie Unii Europejskiej. Neutralność zapewnia jej silne zaplecze polityczne. Zapleczem tym jest większość parlamentarna, na której może polegać rząd, oraz — co ważne, choć politycznie trudne — konsens ponadpartyjny w sprawie priorytetowego charakteru Prezydencji. Jej zadaniem jest zagwarantowanie nie tyle interesów własnych, ile wspólnego interesu europejskiego. Mając na uwadze, że procesy integracyjne na stałe wpisały się praktycznie we wszystkie sfery życia społecznego, gospodarczego, a nawet kulturowego, tematyka ta pojawia się w programach wyborczych. Oznaczać to może próby, szczególnie ze strony partii małych, a z pewnością opozycyjnych do rządu, zdewaluowania rangi Prezyden- cji, która jest utożsamiana z rządem i jest zazwyczaj przykładem sukcesu w jego polityce europejskiej. Kwestia Prezydencji i możliwości, jakie stwarza ona dla państwa, może zostać zinstrumentalizowana podczas kampanii wyborczej w imię partykular-

18 Szerzej por. A. Baer, Prezydencja Hiszpanii w Radzie Unii Europejskiej 2010. Doświadczenia, wyzwania, priorytety, [w:] Przewodnictwo…, dz. cyt., s. 105 i n. 72 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały nych interesów poszczególnych partii, starających się zbić łatwy polityczny kapitał, ferując m.in. nie zawsze prawdziwe żądania i obietnice wyborcze w odniesieniu do interesu narodowego i spraw integracyjnych. Oczywiście, może ona być sprawowana, co pokazał przykład czeski, w trakcie zmiany rządów. W związku z rolą, jaką pełni rząd i jego członkowie oraz parlament w przygotowaniu i przeprowadzeniu Prezydencji, istotną kwestią jest stabilność polityczna pań- stwa sprawującego przewodnictwo. Przykład Czech, gdzie w trakcie przewodnictwa doszło do zmiany rządu i z powodu podziału parlamentu z trudem uzyskiwał on więk- szość podczas głosowań, pokazał, że Prezydencja w takich uwarunkowaniach powieść się nie może. Z polskiego kalendarza wyborczego wynika, że wybory do Sejmu i Senatu powinny się odbyć jesienią 2011 r., a zatem w trakcie Prezydencji. Podczas ustalania kolej- ności państw ją sprawujących, Rada brała pod uwagę krajowe kalendarze wyborcze, starając się unikać sytuacji, w których w którymś z państw pokrywałaby się ona z wyborami. Co więcej, starano się wyeliminować sytuacje, w których czas przewodnictwa byłby poprzedzany wyborami bądź wybory miałyby odbywać się wkrótce po nim. Jednak wskutek wcześniejszych wyborów parlamentarnych w 2007 r., polski kalendarz uległ nieprzewidzianej zmianie. W efekcie wyborów parlamentarnych w 2011 r. dojdzie do wymiany części po- słów i senatorów. To, przy nawet najbardziej efektywnej pracy administracji parlamentarnej i grup eksperckich, osłabi parlamentarny wymiar Prezydencji. W mniejszym zakresie problem ten dotyczy jej rządowego wymiaru. W efekcie część spotkań będzie musiała zostać bądź odwołana, bądź przesunięta, a te, które odbędą się w okresie po- przedzającym wybory, nie będą traktowane priorytetowo. Ambitna agenda parlamentarnej Prezydencji może nie mieć szansy na realizację. Proces wyłaniania składów po- szczególnych komisji parlamentarnych, w tym kluczowych komisji ds. UE Sejmu i Senatu, ale także pewnego obycia się po raz pierwszy wybranych parlamentarzystów z nowymi zadaniami zajmie pewien czas, którego i tak zbyt wiele nie ma. Należy pa- miętać o tym, że faktycznie Prezydencja z drugiej połowy roku ma mniej czasu, bo skracają ją wakacje i święta, co w połączeniu z ewentualnymi wyborami może dać efekt chaosu jeszcze większy niż doświadczono tego w Czechach. Co więcej, posło- wie i senatorowie w związku ze zbliżającymi się wyborami będą preferowali sprawy krajowe, związane okręgami wyborczymi, a nie sprawami przewodnictwa. Podstawo- wy ciężar podtrzymania zobowiązań parlamentu poniosą urzędnicy, których jest jednak za mało i którzy nie mają legitymizacji do podejmowania czynności zamiast po- słów i senatorów. 8. Od 2004 r. ustawodawca jest konfrontowany z zadaniem efektywnego i rzeczywistego włączenia parlamentu w krajowy proces decyzyjny w sprawach integracyjnych. Od początku oznaczało to potrzebę ścisłej kooperacji z rządem. Zadanie to zyskuje na znaczeniu w warunkach sprawowanego przewodnictwa. Wydaje się, że cel tej kooperacji z rządem został, jak dotychczas, tylko pośrednio zrealizowany. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 73

Sejm i Senat są obecne w sprawach integracyjnych poprzez wyrażanie zgody na ratyﬁ kacje traktatów rewizyjnych i akcesyjnych, kontrolę prac rządu w Radzie, udział w implementacji prawa unijnego, sprawy budżetowe, opiniowanie kandydatów do peł- nienia funkcji w instytucjach europejskich, a wreszcie kontrolę przestrzegania zasady pomocniczości podczas tworzenia prawa UE. Rolę parlamentów w sprawach integracyjnych wyznaczają przede wszystkim art. 12 TUE oraz dwa protokoły z 2009 r., tj. Protokół w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej oraz Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczo- ści i proporcjonalności. Zadaniem stawianym parlamentom jest przyczynianie się do prawidłowego (czyli demokratycznego i legitymizowanego) rozwoju integracji. Otrzy- mują od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów prawodawczych, czuwają nad poszanowaniem zasady pomocniczości, uczestniczą, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tych dziedzinach, włączają się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działal- ności Eurojustu, (art. 85 i 88 TFUE)19, uczestniczą w procedurach zmiany traktatów (art. 48 TFUE), otrzymują informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii (art. 49 TFUE), uczestniczą we współpracy parlamentów narodowych z PE. Kompe- tencje z art. 12 TUE znajdują swoje rozwinięcie w dalszych przepisach TUE bądź TFUE. Traktaty wyznaczają standardy minimalne, a krajowe regulacje mogą iść dalej. Polski ustawodawca doprecyzował ramowe regulacje prawa traktatowego w ustawie z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europej- skiej [dalej: „ustawa kooperacyjna”]20 oraz w regulaminach Sejmu i Senatu. Ustawa zobowiązuje Radę Ministrów do współpracy z Sejmem i Senatem w sprawach zwią- zanych z członkostwem Polski w UE (art. 2), określa zasady współpracy w stanowie- niu prawa Unii Europejskiej, obowiązek informowania parlamentu o udziale Polski w pracach UE, zasady współpracy w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonują- cego prawo unijne, a także zasady wnoszenia przez Sejm lub Senat skarg do Trybuna- łu Sprawiedliwości UE, a także współpracę w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE oraz zobowiązania rządu wobec parlamentu w trakcie Pre- zydencji. Duża aktywność legislacyjna UE powoduje, że parlament narodowy nie zdołałby wykonywać swoich funkcji in pleno. Dlatego powołano szczególne organy ds. Unii Europejskiej. Są to komisje parlamentarne powołane i działające na podstawie regu- laminów obu Izb: sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej oraz senacka Komi- sja Spraw Unii Europejskiej [dalej obie komisje będą nazywane komisjami ds. UE]. Do zakresu działania obu komisji należą wcześniej wymienione sprawy związane z członkostwem Polski w UE. Obie komisje mogą występować w imieniu izb, a więc 19 Jest to nowa i ważna kompetencja parlamentów, szczególnie ze względu na słabą rolę w tym zakresie PE. Rola parlamentów narodowych w kontroli Europolu i Eurojustu była omawiana m.in. podczas spo- tkań COSAC w 2005, 2006 i 2008 r.; zob. . 20 Dz.U. Nr 213, poz. 1395. 74 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały zastępować ich prace in pleno. Wiele z wymienionych tu uprawnień parlamentu, pod warunkiem ich fachowego i sprawnego wykonywania, może wpłynąć na jakość me- rytoryczną naszego przewodnictwa. Prezydencja oznacza dla państwa olbrzymi wysiłek organizacyjny i logistyczny. Jej przeprowadzenie jest największym integracyjnym przedsięwzięciem po akcesji Polski do UE21. Jednakże w tym wypadku zdecydowanie większa rola przypadła wła- dzy wykonawczej, a nieporównywalnie mniejsza ustawodawczej. Problem, o którym tu mowa, dotyczy ogólnego zróżnicowania roli obu władz w wykonywaniu zadań integracyjnych. Wiąże się on też z szerszym zagadnieniem odnoszącym się tak do struktur państwowych jak i Unii Europejskiej. Chodzi o dylemat potrzeby zapewnienia, z jednej strony, efektywności strukturom państwa i UE, z drugiej zaś — demokratycznej legitymizacji podejmowanych decyzji22. W tym właśnie przypadku ważną rolę odgrywają wykwaliﬁ kowane kadry urzędnicze i dobrze zorganizowane procesy koordynacji spraw europejskich. Natomiast w zapewnieniu legitymizacji i kontroli demokratycznej podejmowanych decyzji istotną rolę odgrywa parlament.

II. PARLAMENTARNY WYMIAR PREZYDENCJI 1. Termin „Prezydencja parlamentarna” może sugerować, że w UE sprawowana jest Prezydencja podwójna, tj. przez rządy i parlamenty. Jest to wyróżnienie wyłącznie nieformalne. Jeżeli przyjąć jednak ten podział, to okazuje się, że w zakresie parlamentarnego wymiaru Prezydencji odnajdujemy dualną jej naturę. Mamy bowiem do czynienia z półroczną prezydencją realizowaną równolegle przez dane państwo ze sprawowaniem przewodnictwa w Radzie, której odpowiadają prace parlamentu w ramach Konferencji Komisji ds. Europejskich Parlamentów Państw Członkowskich Unii Europejskiej i Par- lamentu Europejskiego (COSAC23) oraz roczną, związana z kierowaniem pracami Kon- ferencji Przewodniczących Parlamentów UE. Prezydencja półroczna związana jest nie tylko z COSAC, ale także ze wspólnymi spotkaniami komisji (parlamentu i PE), a także z innymi wspólnymi spotkaniami parlamentarnymi. O tematach spotkań w części krajowej decyduje wyłącznie parlament państwa sprawującego Prezydencję, uwzględniając oczywiście priorytety swojego rządu. Są to także spotkania komisji branżowych, a fora te stanowią parlamentarny odpowiednik Prezydencji rządowej24. Przewodnictwo roczne skoncentrowane jest na współpracy parlamentów i obejmuje spotkania na najwyższym szczeblu, czyli Konferencji Przewodniczących Parla- mentów Unii Europejskiej [dalej: KPP], odbywającej posiedzenie raz do roku wiosną

21 J. Skoczek, Administracja polska w procesie przygotowań do przewodnictwa w Radzie Unii Euro- pejskiej, [w:] Przewodnictwo…, dz. cyt., s. 31 i n. 22 Efektywność UE rozumiana jest tu w sposób najprostszy. Jest to wydolność procesów decyzyjnych i efektywna realizacja zadań traktatowych, zgodnie z wartościami UE, por. art. 2 TUE. 23 Skrót COSAC jest akronimem francuskiej nazwy Konferencji: Conférence des Organes Spécialises dans les Affaires Communautaires. 24 Szeroko na temat form współpracy międzyparlamentarnej w sprawach integracyjnych por. R. Grzesz- czak, Kierunki rozwoju europejskiej współpracy międzyparlamentarnej, „Zeszyty Ośrodka Informacji i Do- kumentacji Europejskiej Kancelarii Sejmu” 2005, nr 5, s. 5– 47. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 75 w parlamencie kraju, który sprawował Prezydencję w Radzie jesienią poprzedniego roku, oraz spotkania powiązane z KPP. Doroczne spotkanie to powinno zatem odbyć się w Polsce w 2012 r. Wymiar parlamentarny dotyczy przede wszystkim współpracy parlamentów państw trio (polski Sejm i Senat oraz duński Folketing i cypryjska Izba Reprezentan- tów) oraz pozostałych parlamentów państw członkowskich, a także parlamentów państw kandydujących i Parlamentu Europejskiego. W ramach Prezydencji parlamentarnej realizowane są jednocześnie dwie funkcje — wewnętrzna (krajowa) i zewnętrz- na (ogólnounijna). O wymiarze krajowym mówi się w odniesieniu do planowanych spotkań organizowanych w parlamencie państwa sprawującego przewodnictwo (są to zatem wspominane stałe spotkania, konferencja COSAC oraz spotkania szefów kancelarii bądź sekretarzy generalnych poprzedzające wiosenną Konferencję Przewodni- czących Parlamentów UE). Uzupełnieniem tej części będą spotkania trójki (Węgry z Polską i Danią) i trio (Polska, Dania i Cypr) oraz konferencje parlamentarne zwią- zane ze sprawami parlamentarnymi. Natomiast wymiar zewnętrzny obejmuje spotkania organizowane w PE i na forach współpracy międzyparlamentarnej (zinstytucjona- lizowanych i tych, które wynikają z praktyki). 2. Prezydencja w krajach z bikameralnymi parlamentami jest sprawowana wspól- nie przez obie izby, zgodnie z prawem konstytucyjnym danego państwa. Dlatego pewnym niebezpieczeństwem w przypadku Sejmu i Senatu jest rzadka praktyka wspólne- go wypracowywania stanowisk, obrad czy nawet konferencji. To odseparowanie izb powoduje niepotrzebne powielanie działań lub wzmacnianie deﬁ cytów, m.in. eksperckich czy kadrowych. Spotkania parlamentarne organizowane w czasie Prezydencji mają charakter horyzontalnych spotkań odpowiednich komisji, reprezentowanych przez zachowujące parytet polityczny delegacje bądź samych przewodniczących. Szczególnym przypadkiem współpracy poziomej są wspólne parlamentarne posiedzenia, w których uczestniczą delegacje parlamentów a nie komisji. Uzgodnienia i har- monizacja współpracy parlamentarnej następują w różnym stopniu w trzech formu- łach w ramach tria. Agendy spotkań są wynikiem 18-miesięcznego programu Rady, w ramach trójki związanej z rotacyjnym uczestnictwem w stałym sekretariacie; w ramach COSAC; w ramach trójki przewodniczących parlamentów, do której wchodzą kolejno przewodniczący parlamentów państw sprawujących Prezydencję w drugim półroczu (każde z tych państw ma swojego przedstawiciela w trójce jeszcze przez pół roku po zakończeniu swojego przewodnictwa w Radzie). Odpowiedzialność za koordynację przygotowań jest różnie rozłożona w poszcze- gólnych parlamentach. Z pewnością urzędnik mianowany przez przewodniczącego parlamentu powinien odgrywać istotną rolę w przygotowaniu prac międzyparlamentarnych. Dlatego szczególna odpowiedzialność za koordynację prac spoczywa na szeﬁ e kancelarii bądź sekretarzu generalnym parlamentu. W duńskim Folketingu odpowiedzialność tę ponosi sekretariat Komisji ds. UE. Komisje tego typu istnieją już we wszystkich parlamentach (izbach) państw członkowskich. W niektórych przypadkach jest to sekretariat przewodniczącego bądź prezydium parlamentu (Cypr, Wielka Brytania) lub — jak 76 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały np. w hiszpańskich Kortezach — biuro spraw międzynarodowych parlamentu. Część narodowych legislatorów powołuje nadzwyczajne zespoły do przygotowania Prezyden- cji. Tak stało się we Francji (prezydia obu izb parlamentu), w Holandii (komitet sterują- cy i grupy do przygotowania konkretnych konferencji). W innych jeszcze parlamentach (np. węgierskim) zawierane są porozumienia między grupami politycznymi, dotyczące m.in. poparcia dla priorytetów lub udziału prezydium parlamentu lub komisji ds. UE w monitorowaniu przygotowań25. Ta ostatnia propozycja wydaje się — w mojej ocenie — szczególnie przydatna w realiach politycznych Polski. O ile w parlamentach jednoizbowych (np. duński Folketing i cypryjska Rada Repre- zentantów) sprawy przygotowań, tj. rozdziału zadań i kompetencji, nie stanowią w naturalny sposób tematu, o tyle różnie regulują te sprawy parlamenty dwuizbowe (jak np. polski Sejm i Senat). W tych przypadkach odpowiedzi wymaga kwestia, która izba i za co jest odpowiedzialna. Sytuacja nabiera znaczenia wówczas, gdy prawodawstwo krajowe tego nie reguluje lub jest niejasne. W Belgii, jak przytacza S. Ruman, powołano wspólną komisję ds. europejskich, która koordynowała przygotowania wraz z biurami protokołu obu izb, z kolei w Czechach przewodniczący obu izb oraz szefowie aparatów administracyjnych izb podzielili zadania związane z przygotowaniem i obsługą Prezydencji na zasadzie konsensu. We Francji izby zawarły na poziomie administracji porozumienie co do podziału kompetencji i zadań (następnie zatwierdzone na poziomie politycznym)26. Jedną z najważniejszych decyzji, jaką parlament narodowy musi podjąć podczas przygotowań, jest wybór komisji sektorowych, które będą organizować spotkania w trakcie półrocza Prezydencji. Do jej wymiaru parlamentarnego należy bowiem ak- tywność wychodząca poza ramy komisji ds. UE Sejmu i Senatu. Potrzebna jest współ- praca branżowych komisji obu izb z odpowiednimi ministerstwami, zgodnie z linią priorytetów. Spośród wydarzeń kulturalnych organizowanych w związku z parlamentarnym wymiarem Prezydencji do typowych należą: organizacja wystaw, spotkania w historycznych miejscach, wydarzenia muzyczne i inne ukazujące różne aspekty kultury narodowej27. Poważną rolę odgrywają zatem budżety Prezydencji parlamentarnych. Są one różne w poszczególnych przypadkach. Powszechną praktyką jest jednak oddzielenie budżetu Prezydencji parlamentarnej od rządowej. Najczęściej budżet Pre- zydencji parlamentarnej jest częścią budżetu parlamentu28. Tak też jest w przypadku Sejmu i Senatu. Także komunikacja parlamentu podczas Prezydencji z mediami i spo- łeczeństwem w większości państw była organizowana niezależnie od komunikacji rzą- dowej, głównie przez biura prasowe parlamentów. Wyjątkiem były Czechy, gdzie rząd włączył do ogólnego kalendarza przewodnictwa najważniejsze wydarzenia Prezyden- cji parlamentarnej i objął je wspólną strategią komunikacyjną29.

25 S. Ruman, Doświadczenia wybranych państw w zakresie przygotowań do prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, „Analizy BAS” 2009, nr 15, s. 7 i n. 26 Tamże, s. 9. 27 K. Szili, Report on the practices of parliaments concerning EU presidencies, Budapest 2009, s. 5–7. 28 S. Ruman, Informacja o niezbędnych działaniach podejmowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej w ramach przygotowań do prezydencji w Radzie UE ze szczególnym uwzględnieniem Francji, Czech i Szwecji, „Zeszyty Prawnicze” 2010, nr 1, s. 116. 29 Tamże. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 77

3. Parlamentarny wymiar Prezydencji, realizowany przez Sejm i Senat, pozostaje jednak mało widoczny. Wydaje się, że to błąd, a to z tego względu, że parlament ją le- gitymizuje, co ma zasadnicze znaczenie wobec szeroko dyskutowanego zjawiska deﬁ - cytu demokratycznego systemu Unii Europejskiej. Wymaga to jednak efektywnego uło- żenia relacji między krajową Prezydencją (jej aktorami) a parlamentem, a w zasadzie między jego izbami i organami oraz administracją parlamentu. Parlament powinien mieć bieżący i pełny dostęp do podejmowanych przez aktorów decyzji w sprawie proponowanych tematów spotkań, ich charakteru (politycznego bądź eksperckiego), wskazania, które komisje będą się spotykać w ramach kontaktów horyzontalnych. Wydaje się, że Sejm i Senat mają naturalną predyspozycję do uczynienia idei Prezydencji bliskiej obywatelom. Zamyka się w tym też formuła legitymizująca jej działania. Dlatego parlament powinien zostać wyposażony w dodatkową stronę internetową prezentującą stan zaangażowania obu Izb w polskie przewodnictwo i w tworzenie jego parlamentarnego wymiaru. Odnotowania wymaga dobrze przygotowana strona w zakresie roli Sejmu w UE. Wydaje się, że nie ma potrzeby tworzenia odrębnej strony internetowej związa- nej z Prezydencją dla Sejmu i odrębnej dla Senatu. Wystarczy bowiem jedna, ale profe- sjonalna. Aktualnie są to: ogólna strona , a także strony z bibliograﬁ ą odnoszącą się do Prezydencji i jej parlamentarnego wymiaru. Od marca 2011 r. funkcjonuje także strona kompleksowo ujmująca omawianą tu problematykę . 4. Doświadczenia parlamentów państw sprawujących już Prezydencję stanowią cenne źródło informacji dla polskiego parlamentu, zwłaszcza że jest to pierwsze przewodnictwo sprawowane przez Polskę. Przygotowania i doświadczenia prowadzenia przewodnictwa przez Czechy i Szwecję oraz Belgię i Węgry w latach 2009–2011 sta- nowią aktualne, bo post-lizbońskie, źródło informacji dotyczących zarówno potrzeb budżetowych, logistycznych, pracowniczych, jak i merytorycznych aspektów pracy parlamentu w tym czasie. Do współpracy międzyparlamentarnej zachęca prawo traktatowe. Art. 9 Protokołu o roli parlamentów w UE podkreśla, że PE i parlamenty narodowe wspólnie określają sposób organizacji i wspierania skutecznej i systematycz- nej współpracy międzyparlamentarnej w ramach Unii. COSAC może przedkładać wszelkie uwagi, które uzna za właściwe, pod rozwagę PE, Rady i Komisji. Konferen- cja ta wspiera wymianę informacji i najlepszych praktyk między parlamentami naro- dowymi a PE, co zyskuje na znaczeniu zważywszy coraz silniejszą pozycję PE. Współ- praca ta rozciąga się także na branżowe komisje PE i parlamentów narodowych. Traktatowo podkreślone znaczenie mają konferencje parlamentów i PE na wybrane tematy, w szczególności w celu omówienia zagadnień wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Praktyka pokazuje, że tematem tych spotkań i konferencji są kwestie priorytetów30. Współpraca mię- dzyparlamentarna opiera się także na coraz bardziej intensywnie wykorzystywanej ba-

30 Parlamenty wypracowały już, właśnie na forum COSAC, formuły wymiany informacji w sprawach dotyczących Prezydencji i organizowanych spotkań i imprez towarzyszących oraz przyjęły wytyczne co do współpracy z Prezydencją. 78 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały zie IPEX oraz wzmocnieniu nieformalnej sieci przedstawicieli parlamentów narodowych w Brukseli. 5. Obserwując wyniki prac COSAC, widać wyraźnie, że forum to szybko reagu- je na pojawiające się wyzwania m.in. w zakresie Prezydencji. Gdy spojrzeć na spotkania COSAC z ostatnich lat, to odnosiły się one zawsze do priorytetów oraz aktualnych wydarzeń w UE i na świecie. Na przykład w listopadzie 2008 r. na spotkaniu COSAC w Paryżu zajmowano się zasadami realizacji Protokołu nr 2 dołączonego do Traktatu z Lizbony, energią i klimatem, kwestiami migracji ludności oraz tradycyjnie ważnym dla Francji rolnictwem, a także bezpieczeństwem i obronnością. W maju 2009 r. w Pradze analizowano skutki wejścia w życie Traktatu z Lizbony, znoszenie barier w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. W październiku 2009 r. w Sztokhol- mie dyskutowano m.in. kwestie gospodarcze, bezpieczeństwa ekologicznego Bałty- ku, wymiaru wschodniego UE, a w czerwcu 2010 r. na spotkaniu COSAC w Madry- cie przyjęto, że po wejściu w życie TL skoordynowane kontrole pomocniczości nie powinny być dłużej priorytetem COSAC; powinny być przeprowadzane na zasadzie ad hoc na podstawie wniosku każdej Prezydencji. W Madrycie odnoszono się także do programu rozszerzenia UE, ram instytucjonalnych UE, w tym służby dyploma- tycznej UE czy wyzwań klimatycznych31. Stąd można przypuszczać, że COSAC ze- brany zimą 2012 r. w Warszawie będzie się odnosić do przyjętych przez Polskę prio- rytetów (stosunki ze Wschodem, wzmocnienie zewnętrznej polityki energetycznej UE, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, negocjacje wieloletnich ram ﬁ nansowych na lata 2014–2020 czy problemów postawionych przed Prezydencją ad hoc, jak np. sytuacja w Afryce Północnej). 6. Wiosną 2012 r. odbędzie się w polskim parlamencie Konferencja Przewodni- czących Parlamentów UE. Dodatkowo Sejm i Senat liczyć się powinny z potrzebą organizowania i ﬁ nansowania m.in. wspólnych obrad komisji resortowych PE i parla- mentów narodowych, jednoczesnych debat przedstawicieli parlamentów w Brukseli (np. nad programem legislacyjnym UE) czy spotkań szefów kancelarii bądź sekretarzy generalnych. Istotna jest też współpraca przedstawicieli parlamentów narodowych w Brukseli (tzw. biura łącznikowe, w przypadku gdy został powołany stały przedstawiciel)32. Przeciętnie Prezydencja parlamentarna obejmuje zorganizowanie 10–13 spotkań międzyparlamentarnych różnego szczebla, część w roli gospodarza, a część w Parlamen- cie Europejskim33. Z praktyki przygotowań się parlamentów do wcześniejszych Prezy- dencji wynika, że parlamenty narodowe rozpoczynają przygotowania na około 18 mie-

31 Por. przygotowania programowe — porównanie tabelaryczne, UKIE, Departament Koordynacji Przygotowań i Obsługi Przewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej . 32 „Program przygotowań Rzeczypospolitej Polskiej do objęcia i sprawowania przewodnictwa w Ra- dzie Unii Europejskiej”, dokument przyjęty przez Radę Ministrów 13.01.2009 r., s. 22–24, . Program ten stanowi podstawę do opracowywanej przez parlament agendy parlamentarnej Prezydencji (spotkań, konferencji). 33 S. Ruman, Doświadczenia wybranych państw…, s. 6–7. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 79 sięcy przed jej rozpoczęciem. Większość parlamentów narodowych przygotowuje i prowadzi związane z tym sprawy za pomocą istniejących struktur administracyjnych lub politycznych. Ten model, jak się okazuje, wybrał polski Sejm i Senat. Należy odno- tować, że w izbach powstał tzw. korpus Prezydencji. W założeniu odpowiada on rządo- wemu korpusowi. W jego skład weszli urzędnicy z biur i jednostek organizacyjnych Kancelarii Sejmu i Kancelarii Senatu. Są to wyznaczone osoby, które zajmują się zadaniami wynikającymi ze sprawowania Prezydencji (merytorycznymi i logistycznymi). Od początku 2010 r. członkowie korpusu odbywają cykl szkoleń lingwistycznych i merytorycznych z zakresu prawa UE. Moment przygotowywania artykułu to czas, w którym parlamenty zainicjowały już współpracę w ramach prezydencjalnego trio. Dnia 17 maja 2010 r. przyjęta została deklaracja współpracy między izbami parlamentów Polski, Danii i Cypru. Parlamenty za- deklarowały wolę wspierania się podczas przygotowywania i realizacji Prezydencji w okresie 18 miesięcy. Potwierdzając zasadę poszanowania autonomii każdego parlamentu zaangażowanego we współpracę międzyparlamentarną, izby zadeklarowały: wzajemne wsparcie podczas przygotowywania i realizacji parlamentarnego wymiaru Pre- zydencji, na poziomie przewodniczących parlamentów trio, komisji spraw europejskich oraz innych organów parlamentarnych, jeśli będzie to konieczne do wdrożenia programu; wymianę informacji na temat programów, tematów i formuł spotkań; koordynowa- nie współpracy z Parlamentem Europejskim w sprawach związanych z realizacją wymiaru parlamentarnego. Z kolei 9 lipca 2010 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli prezydiów komisji spraw europejskich Sejmu i Senatu, Folketingu oraz cypryjskiej Izby Reprezentantów, podczas którego przedstawiono priorytety Prezydencji duńskiej, polskiej i cypryjskiej oraz omówiono zasady i harmonogram dalszej współpracy komisji, w tym w ramach COSAC i z Parlamentem Europejskim. Odpowiedzialnymi za wypeł- nienie deklaracji zostali uczynieni szefowie kancelarii bądź sekretarze generalni trio parlamentarnego, którzy „podejmą wszelkie konieczne środki w celu wdrożenia postano- wień niniejszej deklaracji”34. We wrześniu odbyło się spotkanie polskich i węgierskich parlamentarzystów i urzędników, podczas którego strona węgierska zaprezentowała proces swoich przygotowań. Z kolei na 2011 r. przygotowywane są liczne spotkania robocze przedstawicieli izb lub posiedzenia organizowane przy okazji spotkań międzyparla- mentarnych w ramach UE. Stanowić będą platformę wymiany informacji o bieżących sprawach związanych z realizacją parlamentarnego wymiaru Prezydencji. Merytorycz- nie tematyka spotkań odpowiada priorytetom. Są to formalne i robocze spotkania kon- sultacyjne przedstawicieli administracji służące wymianie najlepszych praktyk i przygotowaniu spotkań na szczeblu politycznym. Chodzi też o bliższą współpracę między przedstawicielami parlamentów narodowych w Brukseli, a wreszcie — ewentualnie — o ustanowienie stałych grup roboczych na szczeblu politycznym i administracyjnym. Całość zaprezentowanych tu wyzwań wymaga solidnego przygotowania merytoryczno- -logistycznego.

34 Fragment deklaracji o współpracy między izbami parlamentów Polski, Danii i Cypru z 17 maja 2010 r.; zob. . 80 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

III. PODSUMOWANIE 1. Prezydencja postawiła na porządku dziennym operacyjne i strategiczne kwestie polityczne oraz liczne i złożone problemy prawne dotyczące organizacji prac ministerstw w warunkach członkostwa w UE. Proces przygotowań do polskiej Prezyden- cji pokazuje, że 6 lat członkostwa RP w UE było okresem wielopoziomowej i udanej europeizacji: prawnej, politycznej, ekonomicznej, a w pewnym wymiarze także kul- turowej35. Redeﬁ nicji uległa rola i znaczenie wzajemnych relacji władz państwowych w sprawach integracyjnych. Europeizacja jest adaptacją wewnętrzną państwa uczest- niczącego w procesach integracyjnych. Jest to postępujący proces integracji europejskiej wywołujący presję na podmioty integracji (państwa członkowskie i ich instytucje, podmioty gospodarcze i obywateli)36. Bodźcem przyspieszającym i nasilającym te procesy jest przygotowywanie się Polski do Prezydencji w Radzie. Omawiany w artykule system współpracy polskiego parlamentu i rządu w sprawach integracyjnych jest systemem ukształtowanym przed akcesją lub krótko po niej i nie reformowanym w tym czasie. Traktat Lizboński i bliska Prezydencja wymogły przygotowanie wielu zmian, w tym przede wszystkim nowej ustawy kooperacyjnej, która wnosi pewne in- stytucjonalne rozwiązania w zakresie roli parlamentu podczas naszego przewodnictwa. Przyjęte w ustawie kooperacyjnej regulacje mają na celu implementację Trakta- tu z Lizbony w zakresie dotyczącym współpracy rządu z Sejmem i Senatem. Dotyczą one dostosowania terminów i terminologii do wymogów TL, prawa parlamentów narodowych do kontroli zasady pomocniczości, kwestii współpracy w zakresie wnoszenia przez Sejm i Senat skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE jako nowego uprawnienia parlamentów narodowych. 2. Przewidziana została także regulacja w kwestii przewodnictwa Polski w Ra- dzie. Rozdział 6 ustawy kooperacyjnej poświęcony został współpracy obu izb parlamentu z rządem w związku ze sprawowaniem przez przedstawicieli Rady Ministrów Prezydencji składów Rady. Ustawa z 8 października 2010 r. daje wyraźny sygnał, iż doceniona jest rola Sejmu i Senatu jako partnerów Prezydencji. W art. 21 ustawy stwierdzono, że — nie później niż na miesiąc przed rozpoczęciem sprawowania przez przedstawicieli Rady Ministrów Prezydencji składów Rady — rząd przedstawia organowi właściwemu na podstawie regulaminu Sejmu oraz organowi właściwemu na podstawie regulaminu Senatu informację o swoich priorytetach w tym zakresie. W okresie sprawowania przewodnictwa członek rządu co miesiąc będzie informował o jej przebiegu oraz przedstawiał ocenę wykonania priorytetów. W okresie sprawowania Prezydencji w Radzie obowiązek rządu w kwestii przedkładania Sejmowi lub Senato- wi niektórych informacji związanych z procesami integracyjnymi zostaje zawieszony.

35 R. Grzeszczak, Rola parlamentu oraz rządu w kształtowaniu polityki integracyjnej — efektywność a zasada demokracji przedstawicielskiej, [w:] Doświadczenia prawne pierwszych lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej, red. S. Biernat, S. Dudzik, Warszawa 2010, s. 17 i n. 36 R. Riedel, Europeizacja jako nurt badawczy studiów europejskich, „Studia Europejskie” 2008, nr 2, s. 209. Robert Grzeszczak: Prezydencja rotacyjna w Radzie i jej parlamentarny wymiar 81

Rozwiązanie to jest wyrazem pragmatyzmu; rząd pełniąc bowiem opisane już funkcje w Radzie, nie zawsze będzie mógł wywiązywać się z tego obowiązku bez szkody dla funkcji przewodniczącego. 3. Dominacja rządu w przygotowywaniu i prowadzeniu Prezydencji jest cechą nie tylko polskiego modelu, ale każdego z pozostałych państw członkowskich UE. For- muła ta tłumaczona jest wymogiem zapewnienia efektywności przewodnictwa, jak i — szerzej — polityki integracyjnej państwa. Parlament działa bowiem wolniej, czę- sto też poddaje się politycznej i społecznej presji. Rząd z kolei posiada zazwyczaj znacznie lepsze zaplecze eksperckie, doświadczonych urzędników, jest ciałem mniejszym i — co za tym idzie — bardziej operatywnym. Jednak to parlament w efekcie le- gitymizuje działania prawodawcze rządu w Brukseli. W tym kontekście stawiane jest trudne pytanie, czy w imię efektywności procesów integracyjnych rola parlamentu może zostać sprowadzona w głównej mierze do wykonywania funkcji kontrolnej.

SUMMARY of the article: Rotating Presidency of the Council of the European Union and its Parliamentary Dimension

The article deals with the legal nature, models and competences of rotating Council Presidency and, particularly, its parliamentary dimension. With the entry into force of the Treaty of Lisbon, the model of Presidency was changed, assuming a hybrid form.. On the whole, it still provides a form of political leadership of the European Union. Every six moths Presidency rotates between member states which are grouped, in the so-called trio, for the period of 18 months. Presidency has a func- tional character. It has been regulated in detail in the provisions of both primary and secondary EU law in the rules of procedure of the European Council, the Council and European Parliament, as well as protocols appended to EU establishing Treaties. Its proﬁ le is also determined by practice. Partic- ulars concerning the exercise of Presidency are regulated by domestic law, e.g. in Poland the Act of 8 October 2010 (the so-called Cooperation Act). Chapter 6 of that Act speciﬁ es the principles of cooperation between both chambers of parliament with government in relation to participation of rep- resentatives of the Presidency’s Council of Ministers in Council’s formations. The parliamentary dimension of Presidency, mentioned in the title of this article, includes above all cooperation between parliament and government, as well as interparliamentary cooperation, particularly within the trio. The subject of parliamentary meetings is decided by parliament of the state holding the Presidency, taking into consideration the priorities already adopted by the government.. Parliamentary presidency performs several functions, both at domestic and external (Union) level. By this means parliament exercises democratic oversight and guarantees legitimacy of government actions within the EU. 82 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały MARTIN BOŻEK83

WSPÓŁDZIAŁANIE PREZYDENTA RP I RADY MINISTRÓW JAKO KONSTYTUCYJNY WARUNEK ZAPEWNIENIA BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA W CZASIE STANU SZCZEGÓLNEGO ZAGROŻENIA1

współdziałaniu Prezydenta RP i Rady Ministrów mówi się zazwyczaj w sy- O tuacji sporu, który powstaje odnośnie do jakiejś konkretnej sprawy, stano- wiącej wspólny obszar działania obu członów egzekutywy. Tak też było w okresie ostatniej kohabitacji2, kiedy o „współdziałaniu” przypominano sobie niejako przy okazji konﬂ iktu prezydenta z rządem w kwestii reprezentowania Polski za granicą i kierowania polityką zagraniczną3. Spór ten ostatecznie został poddany ocenie Trybunału Kon- stytucyjnego, który przy jego rozstrzyganiu odwołał się właśnie do „współdziałania” jako konstytucyjnego wymogu funkcjonowania dualistycznej egzekutywy w Polsce. W swym orzeczeniu TK „na nowo” podkreślił, że „Prezydent RP, Rada Ministrów i Pre- zes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz art. 133 ust. 3 Konstytucji RP”4. Wprawdzie TK w swym rozstrzygnięciu odnosił się do konkretnej i indywidualnie określonej sprawy, to jednak dla zagadnienia treści wzajemnych relacji prezydenta i rządu ma ono zupełnie fundamentalne znaczenie. Zawarte w nim tre- ści stanowią coś na kształt legalnej wykładni, do której zawsze już będzie się sięgać, podejmując próbę charakterystyki stosunków obu członów władzy wykonawczej. Idąc tokiem rozumowania zaproponowanym przez TK, zasadę „współdziałania władz” można widzieć nieco z szerszej perspektywy niż tylko jako regułę rządzącą postępowaniem organów władzy wykonawczej w obszarze polityki zagranicznej. Wy- daje się bowiem, że samo już istnienie dwóch organów sprawujących władzę wyko- nawczą wymusza ich współpracę w obrębie tego wszystkiego, co stanowi treść wła-

1 Takim terminem, jeśli chodzi o sens użytych wyrazów, posłużył się ustawodawca konstytucyjny okreś- lając jedną z dwóch głównych przesłanek stosowania instytucji stanu nadzwyczajnego. W świetle art. 228 ust. 1 Konstytucji jeden ze stanów nadzwyczajnych (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej) może zostać wprowadzony „w sytuacjach s z c z e g ó l n y c h z a g r o ż e ń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”. W literaturze przedmiotu na sytuację nadzwyczajną, szczególnie zakłócającą normalne funkcjonowanie państwa, używano również takich określeń jak: „stan nadzwyczajny”, „stan wy- jątkowy”, „stan wyższej konieczności”, „stan oblężenia”. Terminem „stany szczególnego zagrożenia” po- sługuje się S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego, „Państwo i prawo” 1982, z. 8. Natomiast termin „stan nadzwyczajny” spopularyzował J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym, „Studia Nauk Politycznych” 1983, nr 3; tegoż, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w prawie konstytucyjnym, „Więź” 1988, nr 11. Tak też zatytu- łowany jest XI rozdział Konstytucji z 1997 r. („Stany nadzwyczajne”). 2 Kohabitacja trwała od ukonstytuowania się po wygranych przez Platformę Obywatelską w 2007 r. rządu Donalda Tuska do 10 kwietnia 2010 r., kiedy to w katastrofi e lotniczej zginął Prezydent RP Lech Ka- czyński, politycznie wywodzący się z PiS. Poprzednia kohabitacja pod rządami Konstytucji z 1997 r. przy- padała na lata 1997–2001, kiedy urząd Prezydenta RP sprawował wywodzący się z SLD Aleksander Kwa- śniewski, natomiast gabinet rządowy Jerzego Buzka popierała większość sejmowa AWS–UW. 3 Zob. Spór kompetencyjny prezydenta i premiera w Trybunale Konstytucyjnym . 4 Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08, Lex 23/2010. 84 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały dzy wykonawczej jako funkcji państwa. Brak współpracy prezydenta i rządu grozi zaprzestaniem wykonywania zadań państwa w tej sferze, która jest domeną zarówno jednego, jak i drugiego członu władzy wykonawczej. Odpowiedzialna władza nie może swoim postępowaniem powodować sytuacji, w których funkcje państwa nie byłyby realizowane albo ich wykonywanie byłoby znacznie utrudnione. To po prostu kłóci się z istotą władzy publicznej, która ukazuje, a przynajmniej powinna ukazywać, przede wszystkim swój charakter celowościowy. Należy bowiem pamiętać, że zadaniem struktur organizacyjnych państwa, czyli aparatu państwowego, jest osiąganie założonych i zdefi niowanych w ustawie zasadniczej celów. Ściślej rzecz ujmując, działalność aparatu powinna polegać na wykonywaniu funkcji państwa, przy czym zakres tej działal- ności powinien być determinowany celami, jakie państwo chce osiągać. Funkcja stanowi o istotnych cechach tej działalności i jej skutkach, a tym samym decyduje o osiąganiu celów. Zaprzestanie sprawowania jakiejś funkcji państwa przekreśla sens istnienia władzy (w tym także, a może przede wszystkim, jako struktury organizacyjnej) powołanej do jej wykonywania. W tym też kontekście generowanie przez organy władzy wykonawczej sporów — uniemożliwiających albo zakłócających realizowanie przypisanych im funkcji (zadań) — neguje wewnętrzne źródła władzy uzupełnia- jące jej aspekt organizacyjny5. Co więcej, sytuacja konfl iktu wewnątrz egzekutywy przekreśla jedno z tych zało- żeń ustrojowych, zgodnie z którym organy władzy wykonawczej wprawdzie „cechu- ją właściwe dla każdego zakresy działania i kompetencji”, ale jednocześnie w pewnych sytuacjach muszą wzajemnie i lojalnie ze sobą współdziałać. Chodzi przy tym o zapewnienie sprawnego funkcjonowania zarówno dualistycznej egzekutywy, jak i w ogóle systemu rządzenia (którego notabene istotnym elementem jest egzekutywa). „Jest [bowiem] oczywiste, że wzajemne relacje tych organów w obrębie władzy wykonawczej musi charakteryzować wiele elementów współpracy, a więc współdziała- nia, bo bez niego efektywne działanie nie tylko egzekutywy, ale i całego mechanizmu ustrojowego nie będzie możliwe, a nawet stanie się nie do zniesienia”6. Szczególnie groźne skutki braku takiego współdziałania byłyby dostrzegalne w obszarze bezpie- czeństwa państwa. To właśnie w tej dziedzinie organy władzy wykonawczej występu- ją w roli gwarantów tego wszystkiego, co stanowi i decyduje o treści bezpieczeństwa jako stanu normalnego funkcjonowania państwa. W sytuacji zaś wystąpienia zagroże- nia, brak porozumienia między organami władzy wykonawczej odnośnie np. do jego charakteru i skali, mógłby spowodować podkopanie ustrojowych fundamentów pań- stwa lub wręcz jego egzystencji. Na ile stwierdzenia te naprawdę odpowiadają treści obowiązujących rozwiązań, może pokazać dopiero analiza regulacji konstytucyjnych i ustawowych, na podstawie których organy władzy wykonawczej podejmują działa-

5 Por. M. Crozier, E. Friedberg, Człowiek i system, Warszawa 1982, s. 82. 6 Zob. Z. Witkowski, Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak i M. La- skowska, Warszawa 2009, s. 140. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 85 nia służące zapewnieniu bezpieczeństwa państwa. Analizując to zagadnienie, wypada rozpocząć od krótkiego nakreślenia roli i wzajemnych relacji organów władzy wykonawczej w dziedzinie bezpieczeństwa państwa, tak jak one wyglądają na gruncie za- łożeń konstytucyjnych.

I. PREZYDENT RP I RADA MINISTRÓW JAKO KONSTYTUCYJNI GWARANCI BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA We współczesnych państwach spośród trzech grup organów władzy publicznej, o których mówi się na gruncie zasady podziału władzy7, sprawami bezpieczeństwa państwa zajmują się organy władzy wykonawczej. „Organy władzy wykonawczej zawsze były i są powołane po prostu do permanentnej realizacji zadań państwa, także tych, które wynikają z istoty każdej państwowości”8, a trudno o lepszy przykład takich zadań jak zapewnienie bezpieczeństwa państwa. W gestii organów wykonawczych leży ochrona egzystencji państwa oraz bezpieczeństwa jego mieszkańców i to zarów- no w czasie (s)pokoju, jak i sytuacji zagrożenia (sytuacji kryzysu). Nie inaczej kwestia ta wygląda na gruncie rozwiązań zawartych w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.9 W myśl jej postanowień organami władzy wykonawczej są Prezydent RP i Rada Mi- nistrów (art. 10 ust. 2), i to właśnie tym organom, przypisuje się zadanie dbania o stan bezpieczeństwa państwa (art. 126 ust. 2 i art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8). Jednak w wypadku obu członów dualistycznej egzekutywy czyni się to na różne sposoby, inaczej nieco rozkładając akcenty w zakresie ich aktywności. Warto zaznaczyć, że w żadnym miejscu w ustawie zasadniczej nie mówi się o ich relacjach w kategoriach „współdziałania”, tak jak czyni się to w przypadku polityki zagranicznej. Ściślej rzecz ujmując, brak jest w Konstytucji RP „odpowiednika” art. 133 ust. 3, w którym mówiłoby się, że w dziedzinie bezpieczeństwa państwa Pre- zydent RP „współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem” lub ministrami. Jedynym niejako — pośrednio nawiązującym do tej formuły — rozwiąza- niem jest przepis art. 134 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że „w czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za po- średnictwem Ministra Obrony Narodowej”. Pośrednictwo wymaga wprawdzie współ- działania, ale na gruncie art. 134 ust. 2 dotyczy to wyłącznie sfery obronności. Jednak trudno sobie wyobrazić, aby w pozostałych aspektach bezpieczeństwa państwa współ- pracy między organami władzy wykonawczej miało zabraknąć. Zarówno „zasada

7 Klasyczna już dzisiaj koncepcja podziału władzy zakłada istnienie w każdym państwie trzech rodza- jów władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej) jako głównych funkcji państwa i przypisanie ich trzem grupom organów państwowych. Jest to model organizacji władzy publicznej oparty na jej podziale. W Polsce przybiera ona postać zasady ustrojowej, zgodnie z którą „ustrój RP opiera się na podziale i rów- nowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Szerzej na temat podziału władzy i jej wykorzystania w rozwiązaniach państw współczesnych R.M. Małajny, Zasada podzia- łu władzy a system rządów parlamentarnych, „Państwo i Prawo” 2009, z. 12, s. 16 i n. 8 Zob. P. Sarnecki, Zakres działania i funkcje Rady Ministrów, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 184. 9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 86 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały współdziałania władz”, o której mowa w preambule Konstytucji RP, jak i kształt za- dań obu członów egzekutywy w dziedzinie bezpieczeństwa, pozwala zakładać taką współpracę. W szczególności ta druga kwestia przesądza wszelkie wątpliwości, jakie ewentualnie mogłyby się w tym względzie pojawić. W normatywnej treści zadań, jakie na rzecz bezpieczeństwa państwa mają realizować organy władzy wykonawczej, o współpracy czy wręcz współdziałaniu mówi się explicite. Treść tych zadań wynika z kolei z ról ustrojowych, jakie w dziedzinie bezpieczeństwa państwa mają do odegrania Prezydent RP i Rada Ministrów. Rolę ustrojową głowy państwa w obszarze bezpieczeństwa państwa charakteryzuje się w art. 126 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent RP „stoi na straży […] bezpieczeństwa państwa”. O zadaniach Rady Ministrów w tej dziedzinie mówi się z kolei w art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji, w myśl których rząd „zapewnia wewnętrzne i zewnętrzne bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny”. Na określenie funkcji (zadań) w obszarze bezpieczeństwa państwa obu członów władzy wykonawczej używa się zatem różnych sformułowań, co należy traktować jako działanie zamierzone (celo- we). W świetle domniemania interpretacyjnego, jakim jest ratio legis prawodawcy, uprawnione jest twierdzenie, że posłużenie się różnymi zwrotami przy konstruowaniu przepisów kompetencyjnych głowy państwa i rządu jest zabiegiem, który w efekcie ma przynieść zróżnicowanie pozycji prawnoustrojowej obu konstytucyjnych organów10. Dokonanie takiego rozróżnienia nie musi jednak oznaczać, że wyklucza się między organami władzy wykonawczej jakąkolwiek współpracę. Chodzi bardziej o ujęcie roli obu członów egzekutywy w dziedzinie bezpieczeństwa państwa w taki sposób, aby odpo- wiadało ono ich znaczeniu w konstytucyjnym systemie rządów. Z literalnego brzmienia art. 126 ust. 2 Konstytucji wynika, że Prezydent RP jest strażnikiem bezpieczeństwa państwa, czyli osobą, która stoi na straży pewnych intere- sów i wartości składających się na treść pojęcia „bezpieczeństwo państwa”. Odwołując się do znaczeń językowych terminów użytych w art. 126 ust. 2, wolno zakładać, że w gestii głowy państwa leży „pilnowanie” pewnych ogólnopaństwowych interesów i warto- ści (takich jak: suwerenność, nienaruszalność i niepodzielność terytorium państwa, jego bezpieczeństwo)11. W działaniach prezydenta jako „strażnika” tych interesów i wartości chodzi o zachowanie pewnego status quo, czyli pewnej pożądanej sytuacji, która z samego już założenia powinna stanowić trwały element rzeczywistości. Rola prezydenta sprowadza się zatem do „strzeżenia” tego co „jest”, a nie polega zaś na kreowaniu tego co „być powinno”. Załatwianie konkretnych spraw w obszarze bezpieczeństwa leży poza kompetencjami prezydenta, chyba że tego rodzaju aktywność głowy państwa przewidy- wałyby konkretne postanowienia jakiejś ustawy (art. 126 ust. 3). Aktywniejszą rolę do odegrania w tej dziedzinie ma, z całą pewnością, Rada Mi- nistrów, co chociażby wynika z przyznanego jej domniemania kompetencyjnego (art. 146 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje na to również użyty w art.146 ust. 4 pkt 7 i 8

10 Zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 103. 11 W Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002) termin strażnik oznacza ,,tego, kto pełni straż, strzeże, pilnuje czegoś (kogoś); pracownika pełniącego tę funkcję na stałe”. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 87 zwrot „zapewnia bezpieczeństwo [...]”. Słownikowe rozwinięcie tego sformułowania oznacza bowiem sytuację, w której rząd jest odpowiedzialny za „czynienie coś pewnym; sprawianie, że stanie się coś korzystnego; gwarantowanie komuś [społeczeństwu, M.B.] czegoś”12. Innymi słowy, to Rada Ministrów ma podejmować działania kreują- ce rzeczywistość w ten sposób, aby ogólnopaństwowe interesy i wartości nie były za- grożone, a jednostki mogły realizować swoje indywidualne cele. Potwierdzeniem tego, co wynika z powyższych różnic terminologicznych, jest charakter obu członów władzy wykonawczej jako elementów konstytucyjnego systemu rządów. Ściślej rzecz ujmując, owe różnice terminologiczne należy postrzegać w szerszej perspektywie, a mianowicie w kontekście roli ustrojowej, jaką w systemie rządze- nia odgrywają prezydent i Rada Ministrów. Rola ta, na gruncie regulacji konstytucyjnych rozwijanych w ustawodawstwie zwykłym, przybiera postać konkretnych zadań materialnych obu członów władzy wykonawczej oraz uprawnień służących realizacji tych zadań. Już pobieżny ich przegląd pozwala wskazać na rząd jako ten człon dualistycznej egzekutywy, który w większym stopniu niż głowa państwa odpowiada za urzeczywistnienie „stanu niezakłóconego funkcjonowania państwa”. Dzieje się tak zapewne dlatego, że polskie rozwiązania przyjęte w zakresie wzajemnych relacji mię- dzy egzekutywą i legislatywą (władzą ustawodawczą) są rozwiązaniami charaktery- stycznymi dla rządów parlamentarnych (choć istotnie zracjonalizowanych)13. Z tego też powodu decydującą rolę w zakresie organizacji życia zbiorowego spo- łeczeństwa, w tym zapewnienia bezpieczeństwa państwa, odgrywa gabinet rządowy cieszący się zaufaniem większości parlamentarnej14. W związku z przypisaną Radzie Ministrów rolą ustrojową, to do niej przede wszystkim należy prowadzenie działań służących rozwiązywaniu problemów wpływających na poziom bezpieczeństwa ludzi, porządek publiczny, obronność kraju itp. Rolą rządu jest po prostu dbanie o te wszystkie aspekty szeroko rozumianego bezpieczeństwa państwa, od których zależy normalne funkcjonowanie państwa oraz jego pozycja międzynarodowa. Zgodnie bowiem z postanowieniami konstytucyjnymi, to „Rada Ministrów prowadzi politykę we- wnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 146 ust. 1 Konstytucji), „kieruje administracja rządową” (art. 146 ust. 3), a „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach” zajmuje się m.in. ochroną interesów Skarbu Państwa, za- pewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa oraz porządku

12 Słownik Języka Polskiego… 13 Szerzej na ten temat: M.G. Jarentowski, System rządów Polski a modele systemów rządów, [w:] Wła- dza wykonawcza w Polsce i Europie, red. M. Drzonka i A. Wołek, Kraków–Nowy Sącz 2009, s. 28–48; A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 29–31; M. Grzybowski, System rządów (Sejm — Prezydent — Rada Ministrów), [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 12 i n.; W. Brodziński, System parlamentarno-gabinetowy w projekcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 16. 14 W systemie parlamentarnym owo „zaufanie” jest dla gabinetu rządowego warunkiem sine quo non, bez którego nie może funkcjonować. Szerzej na ten temat M. Sobolewski, Zasady demokracji burżuazyjnej i ich zastosowanie, Warszawa 1969, s. 145. 88 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały publicznego, a także sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju (art. 146 ust. 4 pkt 4, 7, 8 i 11). Rada Ministrów jest zatem tym organem władzy wykonawczej, który realizuje w sposób najpełniejszy funkcję wykonawczą15. Wynika to jednoznacznie z faktu przypisania jej w art. 146 ust. 1 kompetencji prowadzenia całości polityki państwa, z jednoczesnym wprowadzeniem domniemania kompetencyjnego na rzecz rządu w art. 146 ust. 216. Dokonując takiego zabiegu w konstytucji, przesądzono w sposób jednoznaczny, który człon dualistycznej egzekutywy zajmuje główną pozycję z punktu widzenia realizacji funkcji państwa. Określenie kompetencji Rady Ministrów na zasadzie domniemania oznacza przyznanie rządowi najszerszego z możliwych spektrum działa- nia w obszarze władzy wykonawczej. Jako organ odpowiedzialny za prowadzenie spraw państwa, Rada Ministrów wyznacza „kierunkowe zasady polityki państwa”17 oraz nadzoruje, koordynuje i kontroluje działalność organów administracji rządowej. Istotnym elementem prowadzonej przez rząd polityki jest też przyjmowanie i wdrażanie rządowych strategii i progra- mów ograniczających zjawiska negatywne z punktu widzenia bezpieczeństwa pań- stwa. W kontekście celów państwa określonych w Rozdziale I Konstytucji RP18, ak- tywność Rady Ministrów ma służyć normalnemu funkcjonowaniu państwa, czyli sytuacji wolnej od zagrożeń lub przynajmniej o niskim poziomie zagrożenia. Osiąg- nięcie tego głównego celu wymaga wielu działań Rady Ministrów, ukierunkowanych na realizację zadań określonych przede wszystkim w art. 146 ust. 4 pkt 4, 7, 8 i 11 Konstytucji. Z jednej strony, będą to działania przybierające postać decyzji Rady Mi- nistrów w sprawie rozwiązań systemowych, służących podniesieniu poziomu bezpie- czeństwa państwa (np. zawarcie umowy międzynarodowej, skierowanie do parlamentu rządowego projektu ustawy). Z drugiej strony, Rada Ministrów musi podejmować (czy raczej dawać impulsy administracji rządowej do podejmowania) działania, pole- gające na rozpoznawaniu i zwalczaniu zagrożeń jako skutków określonych zjawisk i zdarzeń. Ściślej rzecz ujmując, Rada Ministrów — w ramach określonej w art. 146 ust. 1 kompetencji „prowadzenia polityki państwa”19 — deﬁ niuje (konkretyzuje) bieżące cele państwa w obszarach: bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego i obronności kraju. Korzystając natomiast z kompetencji kierowania administracją rządową, Rada Ministrów inicjuje, inspiruje, koordynuje i kontroluje działania wyspecjalizowanych organów, instytucji i służb właściwych w sprawach ochrony bezpieczeństwa państwa

15 Zob. P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 29–30. 16 Zgodnie z art. 146 ust. 2 Konstytucji: „Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie za- strzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego”. 17 Zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1999, s. 155. 18 Zob. art. 2 i 5 Konstytucji. W świetle tych przepisów można mówić o takich celach RP jak: demokracja, rządy prawa, sprawiedliwość społeczna, niepodległość państwa (byt państwa), zagwarantowanie wol- ności i praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwo obywateli, ochrona środowiska. 19 Zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji „Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 89 i porządku publicznego, które stanowią istotny fragment administracji rządowej. W ten sposób Rada Ministrów — działając za pomocą kompetencji formalnych określonych w art. 146 ust. 1 i 3 Konstytucji — wykonuje zadania materialne określone w przepisach art. 146 ust. 4 pkt 4, 7, 8 i 1120. W obszarze bezpieczeństwa państwa pewne istotne zadania realizuje jednak nie tylko Rada Ministrów, ale także drugi człon dualistycznej egzekutywy — Prezydent RP. Zgodnie z art. 126 ust. 2 Konstytucji, jest on „strażnikiem” bezpieczeństwa pań- stwa, stojącym na „straży suwerenności państwa oraz nienaruszalności i niepodziel- ności jego terytorium”. Jest to szczególny wymiar roli ustrojowej prezydenta, a przy tym istotny także dla wypełniania jego funkcji określonych w art. 126 ust. 1 Konsty- tucji. W myśl rozwiązań przyjętych w tym przepisie „Prezydent RP jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwo- wej”. Już chociażby z tego powodu w gestii Prezydenta RP leżą sprawy szeroko rozumianego bezpieczeństwa państwa. W tym też kontekście uczynienie z głowy państwa „strażnika” bezpieczeństwa państwa stanowi prostą konsekwencję określenia jego roli ustrojowej jako „szefa państwa” i „gwaranta ciągłości władzy państwowej”. Wszystko to razem powoduje, że Prezydent RP jest podmiotem władzy wykonawczej, który nie tylko może, ale ma konstytucyjny obowiązek wspierania wszelkich działań podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa państwa. Swoje działania na rzecz tego bezpieczeństwa może jednak prowadzić wyłącznie w ściśle określonym zakresie. Decydująca dla takiego „ścisłego” ujęcia roli Prezydenta RP jest treść art. 126 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym wykonuje on swoje zadania „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”. Inaczej zatem niż Rada Ministrów, której zakres działania określony jest na zasadzie domniemania kompetencji a nie enumeratywnego wyliczenia zadań (art. 146 ust. 2 Konstytucji).21 W świetle tej konstatacji należy przyjąć, że działania Prezydent RP są w dwojaki sposób zdeterminowane. Z jednej strony, Prezydent może je podejmować tylko wtedy, jeśli służy to realizacji zadań wy- rażonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji22, czyli m.in. bezpieczeństwu państwa. Z drugiej strony, na rzecz tego bezpieczeństwa Prezydent może działać wyłącznie przy pomocy „konkretnych” kompetencji określonych w Konstytucji RP lub ustawach. Kompetencji Prezydenta RP nie można domniemywać jedynie z faktu, że w świetle art. 126 ust. 2 „stoi on na straży […] bezpieczeństwa państwa”. Oznacza to, że w przedmiocie ostatecznego kształtu kompetencji prezydenta w dziedzinie bezpieczeństwa państwa wypowiada się ustawodawca, który w drodze ustaw zwykłych konkretyzuje konstytucyjną rolę prezydenta jako „strażnika” bezpieczeństwa państwa. W ustawach

20 „Rada Ministrów kieruje administracją rządową. W szczególności koordynuje i kontroluje pracę or- ganów administracji rządowej, [...] zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa oraz porzą- dek publiczny [...].”; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 245–246. 21 Zob. na ten temat: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wikto- rowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 153–154; Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzy- dło, Lublin 2004, s. 334. 22 Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 5, poz. 78. 90 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały tych określa się prawne możliwości oddziaływania prezydenta na sferę bezpieczeń- stwa państwa, wskazując jednocześnie środki prawne, z jakich może on w tej sferze korzystać. Kompetencje Prezydenta RP, umożliwiające mu „wspieranie” bezpieczeństwa pań- stwa, wynikają przede wszystkim z przepisów ustaw, a nie z istoty jego funkcji ustrojowej zarysowanej w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Co za tym idzie, granicę kompetencji Pre- zydenta RP w obszarze bezpieczeństwa państwa wyznaczają przepisy ustaw, w których reguluje się poszczególne postacie prezydenckich uprawnień. Jest to też sposób na unik- nięcie „zderzania się” kompetencji Prezydenta RP i Rady Ministrów w sferze bezpie- czeństwa państwa23. Jego praktyczne znaczenie zależy od tego, na ile wypływające z za- łożeń konstytucyjnych wnioski brane są pod uwagę na etapie przyjmowania kolejnych regulacji (ustaw zwykłych) dotyczących sfery bezpieczeństwa państwa.

II. WSPÓŁDZIAŁANIE PREZYDENTA RP I RADY MINISTRÓW W CELU UCHYLENIA STANU SZCZEGÓLNEGO ZAGROŻENIA Niezależnie od tych wszystkich różnic, jakie występują między Prezydentem RP i Radą Ministrów na tle ich miejsca w systemie rządzenia, warto na rolę tych organów w obszarze bezpieczeństwa państwa spojrzeć jeszcze z jednej perspektywy. Nie wolno bowiem zapominać, że są to organy tej samej władzy wykonawczej, dla których „Konstytucja RP w kilku swych artykułach, a także liczne przepisy ustawodawstwa zwykłego, ustanawiają konkretne sytuacje, pozwalające obu tym organom w pewien szczególny, uzgodniony sposób wykonywać swe konstytucyjne zadania — tj. podejmowanie przez rząd kroków znamionujących prowadzenie polityki państwa oraz podejmowanie przez Prezydenta kroków znamionujących gwarantowanie ciągłości wła- dzy państwowej”24. Przykładem takich „konkretnych sytuacji” jest stan szczególnego zagrożenia. Z kolei regulacjami stwarzającymi wyjątkową „okazję”, jeśli można tak powiedzieć, współ- pracy głowy państwa i rządu25 na rzecz bezpieczeństwa państwa jest ustawodawstwo stanów nadzwyczajnych. Stany nadzwyczajne są przykładem środków (instrumentów),

23 Tego rodzaju „zderzania się” kompetencji Prezydenta RP i Rady Ministrów było trudno uniknąć na gruncie tzw. Małej konstytucji z 1992 r. (ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej polskiej oraz o samorządzie terytorialnym) i to mimo generalnego domniemania kompetencji na rzecz Rady Ministrów (art. 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1); Prezydent RP stał bowiem na straży bezpieczeństwa państwa (art. 28 ust. 2) oraz sprawował ogólne kierownictwo w dziedzinie zewnętrznego bezpieczeństwa państwa (art. 34); Rada Ministrów posia- dała kompetencję do prowadzenia polityki zagranicznej RP (art. 51 ust. 1) oraz spoczywał na niej obowią- zek zapewniania zewnętrznego bezpieczeństwa państwa (art. 52 ust. 2 pkt 8). 24 P. Sarnecki, Prezydent…, s. 95–96. 25 Tego rodzaju współpracę obu podmiotów dualistycznej egzekutywy zakładają również rozwiązania przyjęte w art. 136 Konstytucji. W myśl tego przepisu, w sytuacji zagrożenia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa decyzję o powszechnej lub częściowej mobilizacji oraz użyciu Sił Zbrojnych do obrony podejmuje na wniosek premiera Prezydent RP. Oznacza to, że użycie Sił Zbrojnych do obrony państwa jest możliwe tylko w wyniku współdziałania konstytucyjnych organów władzy wykonawczej; w tym konkretnym wypadku głowy państwa i szefa rządu. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 91 których użycie wymaga współdziałania obu członów władzy wykonawczej. Gwoli ści- słości, jest to warunek sine quo non, bez spełnienia którego instytucja stanu nadzwyczajnego nie może być wykorzystana do uchylenia stanu szczególnego zagrożenia. W ten sposób w treści kompetencji organów władzy wykonawczej znalazły się uprawnienia do stosowania instytucji stanu nadzwyczajnego26. W świetle przyjętych w Kon- stytucji RP rozwiązań „w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej” (art. 228 ust. 1). Zdecydowano przy tym, że stan wojenny i stan wyjątkowy to środki pozostające w „dyspozycji” Prezydenta RP i Rady Ministrów, natomiast stan klęski żywiołowej — w gestii Rady Ministrów (art. art. 229, 230, 232 Konstytucji). Ściślej rzecz ujmując, decyzję o wprowadzeniu stanu wojennego albo stanu wy- jątkowego może podjąć Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Wprowadzenie trzeciego ze stanów nadzwyczajnych, o których mówi się w art. 228 ust. 1 Konstytu- cji, czyli stanu klęski żywiołowej, ma postać decyzji podejmowanej samodzielnie przez Radę Ministrów (art. 232). Wprowadzenie stanu wojennego lub stanu wyjątko- wego stanowi zatem uprawnienie Prezydenta RP, przy czym nie może on korzystać z tego uprawnienia bez wniosku rządu. Ujmując rzecz formalnie, należy uznać, że inicjatywa w zakresie wprowadzania stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego przysłu- guje Radzie Ministrów, która składa stosowny wniosek, bez którego Prezydent RP nie może decydować o wprowadzeniu jednego ze stanów nadzwyczajnych. Jeśli nawet prezydent oceniałby, że zachodzą okoliczności stanowiące przesłanki stosowania instytucji stanu nadzwyczajnego, to i tak z decyzją w tym względzie musi czekać na wniosek Rady Ministrów27. Przyznanie rządowi kompetencji do sporządzenia wniosku i przedstawienia go prezydentowi oznacza, że to w gestii rządu leży ocena i kwaliﬁ kacja zachodzących zdarzeń jako okoliczności wymagających wprowadzenia stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. Oczywiście prezydent, organ stojący na straży „bezpieczeństwa pań- stwa”, może podejmować pewne działania inspirujące rząd w kierunku przedłożenia odpowiedniego wniosku. Prezydent może chociażby w tym celu — korzystając z kompetencji określonej w art. 141 ust. 1 Konstytucji28 — zwołać posiedzenie Rady Gabi-

26 Za słuszny należy uznać pogląd M. Brzezińskiego, który dokonuje rozróżnienia między stanem nad- zwyczajnym i stanami nadzwyczajnymi. Proponuje, aby „przez pojęcie stanu nadzwyczajnego […] rozumieć termin teoretyczny, który skupia w sobie wszystkie cechy stanów nadzwyczajnych — rodzajów (postaci) stanu nadzwyczajnego”. Przy takim zaś ujęciu zagadnienia, termin „instytucja stanu nadzwyczajnego” oznacza pewien teoretyczny model (wzorzec) uzyskany w drodze egzegezy (analizy) poszczególnych regulacji określa- jących prawne możliwości reagowania organów władzy publicznej w sytuacjach szczególnego zagrożenia. Na- tomiast „ustawodawstwo stanów nadzwyczajnych to konkretne postacie normatywne instytucji stanu nadzwyczajnego”; zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 11. 27 Jak słusznie podkreślił L. Garlicki: „Oba organy władzy wykonawczej muszą więc działać zgodnie: prezydent nie może wprowadzić stanu wojennego bez wniosku rządu, ale też nie ma obowiązku uczynić takie- mu wnioskowi zadość”; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 403. 28 Zgodnie z art. 141 ust. 1 Konstytucji „w sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej może zwołać Radę Gabinetową”, którą „tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezy- denta Rzeczypospolitej”. 92 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały netowej. Wprawdzie na posiedzeniu Rady nie mogą zapaść wiążące rząd decyzje, ale prezydent jako przewodniczący Rady ma okazję do przedstawienia swojego stanowiska w sprawach ważnych dla państwa. Spotykając się z rządem w formule Rady Gabi- netowej, jak przy żadnej innej sposobności, może w sposób stanowczy informować rząd o ocenie danej sytuacji i domagać się złożenia wniosku w przedmiocie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego29. Rada Ministrów może podzielić ten punkt widzenia, w związku z czym musi przygotować i skierować do prezydenta stosowny wniosek. Równie dobrze Rada Ministrów może odrzucić argumentację prezydenta, uznając ją za niewystarczającą w świetle przesłanek stosowania instytucji stanów nadzwyczajnych. Przesłanki wprowadzania odpowiedniego stanu nadzwyczajnego30 mają postać do- syć ogólnych sformułowań użytych w kilku przepisach rozdziału XI Konstytucji oraz ustaw zwykłych (o stanie wojennym, o stanie wyjątkowym, o stanie klęski żywioło- wej31), co może utrudniać porozumienie prezydenta i rządu w sprawie konieczności wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Kluczowe przy tym znaczenie, w kontekście decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, ma treść art. 228 ust. 1 Konstytucji. W przepisie tym mówi się o istnieniu stanu (sytuacji) szczególnego zagrożenia jako przesłance wprowadzenia stanu nadzwyczajnego; przy czym bliżej nie określa się charakteru zagrożenia wywołującego taki stan. Ustawodawca nie wypowiada się w tym zakresie, choć dodaje, że chodzi o takie zagrożenia, do neutralizacji których „zwykłe środki konstytucyjne” są niewystarczające. Tutaj też pojawia się druga z przesłanek, która łączy stosowanie instytucji stanu nadzwyczajnego z nieskutecznością dotychczas użytych środków. W art. 228 ust. 1 nie wyjaśnia się jednak, o jakie „zwykłe środ- ki konstytucyjne” chodzi ustawodawcy konstytucyjnemu. Na pierwszy rzut oka sprawa wydaje się nieskomplikowana, gdyż zarówno w kolejnych przepisach Konstytucji (art. art. 229, 230, 232), jak i przepisach ustaw z 2002 r., mówi się o postaciach zjawi- skowych zagrożeń uzasadniających wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Wprawdzie nie jest to zrobione na zasadzie enumeratywnego wyliczenia zagro- żeń niosących ze sobą stan szczególnego niebezpieczeństwa, ale w taki sposób, który umożliwia władzom publicznym elastycznie reagować na zagrożenia. Ocena sytuacji z perspektywy powyższych uwarunkowań normatywnych jest nie- zbędnym, a zarazem najistotniejszym elementem procesu podejmowania decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Ważne w tym kontekście jest to, aby organy formułu- jące oceny rzeczywistości miały precyzyjny obraz zaistniałej sytuacji. W tym konkretnym

29 M. Brzeziński dodaje przy tym, że Rada Gabinetowa jako konstytucyjne forum, na którym omawiana byłaby sprawa wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, jest dobrym sposobem na uniknięcie konﬂ iktu mię- dzy prezydentem i Radą Ministrów na tym tle; M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne…, s. 184. 30 L. Mażewski przesłanki stosowania instytucji stanów nadzwyczajnych określa mianem „zasad sta- nów nadzwyczajnych” i wymienia ich sześć: ostateczności, legalności, proporcjonalności, celowości, tym- czasowości, ochrony podstaw demokratycznego państwa. Zob. L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne. Sta- ny nadzwyczajne w RP oraz PRL 1918–2009, Toruń 2010, s. 230. 31 Chodzi o ustawy: z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558); z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 985); z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP (Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301). Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 93 przypadku chodzi o to, ażeby ten „obraz” był wspólny dla obu członów władzy wykonawczej. Ściślej rzecz ujmując, istotna jest tutaj zbieżność poglądów prezydenta i Rady Ministrów, którą zakłada się w ustawie zasadniczej jako warunek korzystania w praktyce z instytucji stanu nadzwyczajnego. Zbieżność poglądów dotyczyć ma przy tym za- równo charakteru zaistniałej sytuacji, jak i środków, które należy w związku z tym za- stosować. Od istnienia owej zbieżności zależy, czy w danym konkretnym wypadku zapadnie decyzja o wprowadzeniu odpowiedniego stanu nadzwyczajnego. Oznacza to, że tak jak rząd może nie zgodzić się z prezydentem, sugerującym po- trzebę wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, tak prezydent nie ma obo- wiązku realizować wniosku rządu. Wniosek rządu w sprawie wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych jest aktem „postulującym” pewne rozwiązanie, które rząd re- komenduje prezydentowi w związku z pewnym stanem faktycznym. Inna interpretacja treści art. 229 i art. 230 ust. 1 Konstytucji, w których określono tryb wprowadzania — odpowiednio — stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego, byłaby niewłaściwa. W obu tych regulacjach mówi się, że „Prezydent na wniosek Rady Ministrów może wprowa- dzić [...]”, co oznacza, iż głowa państwa nie jest związana wnioskiem rządu. Użycie w treści art. 229 i art. 230 ust. 1 zwrotu „może wprowadzić” zamiast terminu „wprowadza” wskazuje jednoznacznie, że wniosek Rady Ministrów nie jest dla prezydenta wią- żący, a ma wyłącznie charakter pewnej propozycji rządu, co do postępowania konstytucyjnych organów władzy wykonawczej w określonej sytuacji. W tym też kontekście, wprowadzenie stanu wojennego albo stanu wyjątkowego należy traktować jako „suwerenne” uprawnienie prezydenta, przy czym jest to ten rodzaj uprawnień prezydenta, z którego może on korzystać tylko w porozumieniu z Radą Ministrów. Warto też zauważyć, że ocena rzeczywistości dokonywana z perspektywy identy- ﬁ kowanych zagrożeń, niezależnie który z podmiotów władzy wykonawczej jej dokonuje jako pierwszy, ostatecznie i tak przybiera postać rządowego wniosku kierowanego na ręce prezydenta. Taka jest „logika” działania organów władzy wykonawczej, wynikająca z treści art. 229 i art. 230 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie tych przepisów, jeśli rząd — w efekcie analizy zaistniałych zdarzeń — dojdzie do konkluzji, że zagro- żenie ma charakter szczególny i nie można mu przeciwdziałać „zwykłymi środkami konstytucyjnymi”, to może wystąpić do prezydenta z wnioskiem o wprowadzenie — odpowiednio — stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. W myśl przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o stanie wojennym oraz art. 2 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym, we wniosku tym rząd wskazuje: — przyczyny, charakter i stopień zagrożenia, — niezbędny czas trwania jednego ze stanów, — oraz obszar, na jakim stan wojenny albo stan wyjątkowy ma zostać wprowadzony. Co równie istotne, rządowy wniosek powinien także wskazywać, odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. 94 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Od strony formalnej, wniosek rządowy w sprawie wprowadzenia — odpowiednio — stanu wojennego lub stanu wyjątkowego ma postać uchwały Rady Ministrów. Jej wykonanie następuje w momencie przesłania wniosku do Prezydenta RP. Odtąd inicjatywa w zakresie wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych należy wyłącz- nie do głowy państwa. Jedynym obowiązkiem Prezydenta RP jest niezwłoczne rozpatrzenie wniosku Rady Ministrów, co wynika z przepisów art. 3 ust. 1, odpowiednio, ustawy o stanie wojennym oraz ustawy o stanie wyjątkowym. Jeśli natomiast idzie o ocenę zasadności rządowego wniosku, to w myśl tego samego przepisu prezydent może podzielić stanowisko rządu i wprowadzić stan nadzwyczajny, o który wniosko- wała Rada Ministrów, bądź może też nie podzielić argumentacji rządu i odmówić wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego (wojennego albo wyjąt- kowego). W przedstawionej wcześniej procedurze wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych można wyróżnić dwa zasadnicze etapy. Pierwszy, w którym Rada Mini- strów ocenia zaistniałą sytuację jako stan szczególnego zagrożenia państwa i kieruje do prezydenta wniosek o wprowadzenie stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. Także prezydent może zwrócić uwagę rządowi, że w zaistniałej sytuacji zasadne by- łoby wprowadzenie, na terenie całego kraju lub jego części, odpowiedniego stanu nadzwyczajnego. Stanowisko prezydenta ma jednak wyłącznie charakter pewnego rodzaju perswazji, pozbawionej znaczenia formalnego. Znamienna dla tego etapu jest zgoda obu podmiotów władzy wykonawczej co do oceny rzeczywistości. Bez tej zgodnej oceny zastosowanie instytucji stanu nadzwyczajnego jest niemożliwe, a tym samym nie będzie możliwe skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom (o których mowa w przepisach określających przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego). W drugim etapie ma miejsce formalizowanie decyzji o wprowadzeniu odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, którą oba człony egzekutywy zgodnie wypracowały na pierwszym etapie. Chodzi mianowicie o takie urzędowe czynności jak: przyjęcie i przesłanie wniosku Rady Ministrów do Prezydenta RP, wydanie przez głowę państwa stosownego roz- porządzenia, kontrasygnowanie rozporządzenia przez prezesa Rady Ministrów, publikacja rozporządzenia. Można mówić jeszcze o trzecim etapie, w którym następuje kontrola decyzji władz wykonawczych dokonywana przez organ władzy ustawodawczej — Sejm. Jest to jedna z form kontroli działalności Rady Ministrów przez Sejm32, tym razem rozciągają- ca swoje ewentualne skutki również na akty prezydenta. Z tym jednak istotnym za- strzeżeniem, że formalnie odpowiedzialność za tego rodzaju akt prezydenta i tak ponosi premier, bowiem jest to akt wymagający jego kontrasygnaty. Na etapie kontroli rozporządzenia prezydenta przez Sejm również musi dojść do swego rodzaju konsensu w ocenie zagrożenia, a tym samym uznania przez Sejm zasad- ności wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Tym razem zbieżność poglądów w ocenie sytuacji muszą prezentować organy władzy wykonawczej oraz organy władzy ustawodawczej (Sejm). W myśl art. 231 Konstytucji rozporządzenie prezydenta o wprowadze-

32 Art. 92 ust. 2 Konstytucji. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 95 niu stanu wojennego lub stanu wyjątkowego Sejm może uchylić bezwzględną większo- ścią głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Trudno przy tym wyobrazić sobie w praktyce taką sytuację, w której Sejm neguje potrzebę wprowadzenia odpowiedniego stanu nadzwyczajnego i uchyla rozporządzenie prezydenta. Małe prawdopodobieństwo takiego scenariusza wynika przede wszystkim z tego, że rząd — wnioskujący o wprowadzenie stanu nadzwyczajnego — jest tym samym rządem, który — co do zasady — cieszy się zaufaniem większości sejmowej. Jednak od strony roz- wiązań formalnych istnieje tego rodzaju możliwość kwestionowania przez Sejm decyzji rządu i prezydenta w zakresie wprowadzania stanu nadzwyczajnego.

III. WSPÓŁDZIAŁANIE PREZYDENTA RP I RADY MINISTRÓW W KIEROWANIU DZIAŁANIAMI OBRONNYMI W CZASIE STANU WOJENNEGO Kierowanie obroną państwa, jako element (funkcja) sytemu bezpieczeństwa państwa, stanowi domenę konstytucyjnych organów władzy wykonawczej. To właśnie tym organom podlegają struktury militarne państwa33, a więc dokładnie to ogniwo systemu obronnego, które w najwyższym stopniu zdolne jest na poziomie wykonawczym (operacyjnym) reagować na zagrożenia militarne. W polskich warunkach mówi się o tym w szczególny sposób zarówno w Konstytucji (art. 26 ust. 1), jak i ustawie z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (art. 3 ust. 1). Zgodnie z dyspozycją tych przepisów Siły Zbrojne RP „służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic”, a także „sto- ją na straży niepodległości i suwerenności Narodu Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju”. Zgodnie jednak z zasadą cywilnej i demokratycznej kontroli sił zbrojnych34 ich użycie do obrony wymaga decyzji konstytucyjnych organów państwa, czyli władz cywilnych. Oznacza to, że w myśl przyjętych na gruncie ustawy zasadniczej rozwiązań, z jednej strony struktury militarne państwa (siły zbrojne) mają stanowić ten element systemu bezpieczeństwa państwa, który zapewnia obronę państwa przed zagrożeniami godzący- mi w jego byt (egzystencję), z drugiej zaś, kształt i funkcjonowanie tych struktur zależy od decyzji władz cywilnych (konstytucyjnych organów władzy wykonawczej). W tym też kontekście szczególnego znaczenia nabiera kształt rozwiązań prawnych przyjętych w 2002 r., w których na nowo określono kwestie kierowania bezpieczeń- stwem państwa, w tym kierowania jego obroną. Chodzi o ustawę z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej [dalej: ustawa o stanie wojennym] oraz dokonane przy tej okazji zmiany w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP35. W wyniku tych zmian kompetencje zarówno prezydenta, jak i Rady Ministrów powiększyły się o nową istotną treść. Co przy tym waż- ne, jest to pozytywny przykład odwoływania się, czy raczej „implementacji”, do

33 Art. 134 ust. 1 i 2 Konstytucji. 34 Zgodnie z art. 26 ust. 2 Konstytucji „Siły Zbrojne RP w sprawach politycznych zachowują neutral- ność oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli”. 35 Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz. 1301. 96 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały ustawodawstwa zwykłego założeń wynikających z koncepcji cywilnej kontroli nad ar- mią. Odwoływanie się w regulacjach konstytucyjnych do tej koncepcji sprawia, że po- szczególne rozwiązania przyjmowane w ustawodawstwie zwykłym również muszą odpowiadać tym założeniom. Ogólnie można powiedzieć, że rozwiązania wprowadzone w 2002 r. uczyniły z prezydenta i Rady Ministrów właściwe centrum kierowania strategicznego bezpieczeństwem i obronnością kraju (centrum kierowania bezpieczeństwem narodowym). Na gruncie tych rozwiązań konstytucyjne organy władzy wykonawczej stały się, a ściślej rzecz ujmując, potwierdzona została ich pozycja jako tego elementu systemu organizacyjnego państwa, który w doktrynie nazywany jest systemem (podsystemem) strategicznego kierowania bezpieczeństwem państwa36. Jego istota sprowadza się do tego, że prezydent i Rada Mi- nistrów są „najwyższymi (strategicznymi) decydentami w sferze bezpieczeństwa narodowego (w tym obronności).” To z kolei musi powodować zacieśnienie współpracy obu członów dualistycznej egzekutywy, które nie tylko że są nominalnie odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa, ale na gruncie ustawodawstwa z 2002 r. muszą jeszcze podej- mować na rzecz tego bezpieczeństwa konkretne wspólne działania. Oczywiście, adekwatne do poziomu (szczebla) decyzyjnego, na którym funkcjonują (a jest to szczebel najwyż- szy), oraz do swej roli ustrojowej uwarunkowanej przyjętym w Polsce systemem rządów. Jednak właśnie te konkretne działania pozwalają mówić o współdziałaniu prezydenta i Rady Ministrów jako stałym elemencie ich relacji w obszarze bezpieczeństwa państwa. Na takie stawianie sprawy pozwalają w szczególności kompetencje organów władzy wykonawczej, jakie zostały od 2002 r. uregulowane w przepisach ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz ustawie o stanie wojennym. Zgodnie z postanowieniami tych ustaw wiele decyzji, kształtujących stan bezpie- czeństwa państwa, może zapaść tylko w drodze ścisłej współpracy prezydenta i Rady Ministrów. Współpracę tę niejako wymusza już sam tryb podejmowania takich decyzji, ale jest ona również pochodną funkcji przypisanych w ustawie zasadniczej obu członom władzy wykonawczej. Rada Ministrów opracowuje projekt strategii bezpie- czeństwa narodowego, który na wniosek premiera zatwierdza Prezydent RP (art. 4a ust. 1 pkt 1). Na wniosek szefa rządu Prezydent RP przyjmuje również, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz decyduje o wprowadzeniu albo zniesieniu określonego stanu gotowości obronnej państwa (art. 4a ust. 1 pkt 2 i 4). Na wniosek z kolei całego rządu Prezydent RP zatwierdza plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego i kieruje ich przebiegiem. W myśl tych samych rozwiązań przyjętych w 2002 r. na rządzie spoczywa natomiast ciężar właściwego przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem państwa oraz jego obroną. W szczególności do zadań Rady Ministrów należy: planowanie i realizacja przygotowań obronnych państwa, utrzymanie stałej gotowości obronnej państwa, przygotowanie i utrzymanie w stałej gotowości jednolitych systemów obserwacji, po- miarów i analiz, prognozowania i powiadamiania, a także wielu innych przedsięwzięć

36 Zob. S. Koziej, System strategicznego kierowania bezpieczeństwem państwa, [w:] Narodowy system pogotowia kryzysowego, red. Z. Piątek, Warszawa 2007, s. 15 i n. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 97 expressis verbis wskazanych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o powszechnych obowiązku obrony RP. Warto podkreślić, że sprawne funkcjonowanie rządowych „systemów, po- miarów i analiz, prognozowania i powiadamiania” umożliwia bieżące monitorowanie potencjalnych zagrożeń, a co za tym idzie, podejmowanie odpowiednich kroków za- radczych w sytuacji wystąpienia w rzeczywistości jednego z nich (np. w drodze wprowadzenia odpowiedniego stanu nadzwyczajnego). Jasno wynika ze wskazanych wcześniej kompetencji prezydenta i Rady Ministrów, że tylko ścisła ich współpraca gwarantuje utrzymanie struktur organizacyjnych pań- stwa w odpowiedniej zdolności do przeciwdziałania zagrożeniom w ogóle, również tym o charakterze militarnym. Doprecyzowanie zadań obu członów władzy wykonawczej, a przy tym zakreślenie w odpowiedni sposób wspólnych dla nich pól działania, to jednak nie najważniejsza rzecz, jaka wynika z rozwiązań przyjętych w 2002 r. Ich „nowa jakość” widoczna jest przede wszystkim na tle treści przepisów ustawy o stanie wojennym, w których określono zasady kierowania obroną państwa. W warunkach wojny napastniczej (agresji zbrojnej), jako jednej z przesłanek wprowadzenia stanu wojennego, przeciwdziałanie zagrożeniom wymaga przejścia z etapu przygotowań obronnych i utrzymywania zdolności bojowej do etapu podejmowania konkretnych decyzji oraz prowadzenia operacji militarnych37. Co za tym idzie, adekwatnie do zmienionej sytuacji muszą ulec modyﬁ kacji także reguły dotyczące procesu decyzyjnego jako funkcji „kierowania”, w tym kierowania obroną państwa. Jak się przy tym wydaje, w czasie wojny — aby zapewnić sprawność kierowania działaniami obronnymi — centralne miejsce w systemie „decyzyjnym” powinien zajmować organ jednoosobowy. Wychodząc niejako naprzeciw temu założeniu na gruncie ustawy o stanie wojennym postanowiono, że to Prezydent RP — jako organ jednoosobowy — a nie Rada Ministrów — jako organ kolegialny — kieruje obroną państwa. Nie jest to jednak proste nawiązanie do reguły jednoosobowego kierowania określoną działalnością struktur organizacyjnych państwa, w tym wypadku działaniami obronnymi. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy o stanie wojennym: „[…] jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność obrony państwa, obroną tą kieruje” wprawdzie prezydent, ale robi to „we współdziałaniu z Radą Ministrów”. Kierowanie obroną pań- stwa stanowi zatem kompetencję prezydenta, z tym jednak zastrzeżeniem, że realizuje ją współdziałając z rządem. Istota przyjętych w tym przepisie rozwiązań sprowadza się więc do przypisania prezydentowi kompetencji „kierowania”, przy jednoczesnym odwołaniu się do konstytucyjnej „zasady współdziałania”. Podejmowane przez Pre- zydenta RP działania na rzecz obrony muszą tym samym uwzględniać kompetencje Rady Ministrów, jakie przysługują jej w obszarze bezpieczeństwa i obronności kraju. Wzmocnieniem takiej interpretacji art. 10 ust. 1 jest również art. 9, a więc przepis bez- pośrednio go poprzedzający, a przy tym rozpoczynający rozdział zatytułowany „Za- sady działania organów władzy publicznej”. W świetle tego przepisu „w czasie stanu

37 W Konstytucji RP na odróżnienie obu tych etapów używa się określeń: c z a s p o k o j u oraz c z a s w o j n y, jako stanów faktycznych, a nie pojęć (instytucji) zdeﬁ niowanych w aktach prawnych; zob. art. 134 ust. 2 i 4 Konstytucji. 98 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały wojennego [a więc także, jeśli zajdzie konieczność obrony — M.B.] organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji”. Oznacza to, że kierowanie przez prezydenta obroną państwa w czasie stanu wojennego nie powoduje, co do zasady, zmian w zakresie działania rządu na rzecz bezpieczeństwa i obronności. Co więcej, nie zwalnia to również rządu z odpowiedzialności za realizowanie zadań przypisanych mu w art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji (tj. zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego). Oczywiście, o pewnych konsekwencjach dla sytuacji Rady Ministrów, wynikających z powierzenia prezydentowi kompetencji kierowania obroną państwa, można i trzeba mó- wić. Należy je wszakże postrzegać przez pryzmat „zasady współdziałania”, a nie trakto- wać w kategoriach zasadniczej zmiany w relacjach ustrojowych między oboma człona- mi dualistycznej egzekutywy. Należy przy tym zaznaczyć, prezydent — w efekcie uzyskania kompetencji kierowania obroną państwa — nie staje się na wypadek koniecz- ności podjęcia takiej obrony szefem władzy wykonawczej. Taki wniosek w świetle art. 10, ale także kolejnych przepisów ustawy o stanie wojennym, jest zupełnie nieuprawniony. W sposób klarowny wynika z nich bowiem, że w czasie stanu wojennego podejmowanie pewnych kluczowych działań wymaga ścisłej współpracy prezydenta i rządu, i to w szcze- gólności, jeśli chodzi o potrzebę prowadzenia działań obronnych. Widać to wyraźnie w rozwiązaniach zawartych w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o stanie wojennym, w świetle których kluczowe decyzje dla funkcjonowania systemu kierowania obroną państwa nie mogą zapaść inaczej niż w drodze porozumienia między rządem i prezydentem. Ściślej rzecz ujmując, pewne działania prezydenta, podejmowane w ramach kompetencji kierowania, wymagają wniosku oraz stosownych decyzji rządu. Prezydent może postanowić o przejściu organów władzy publicznej na okre- ślone stanowiska kierowania, ale tylko na wniosek rządu. W tym samym trybie decyduje o stanach gotowości bojowej Sił Zbrojnych oraz ich zadaniach w czasie stanu wojennego. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 to Rada Ministrów, a nie prezydent, zarzą- dza uruchomienie systemu kierowania obroną państwa oraz przejście na wojenne zasady działania organów władzy publicznej. W istocie rzeczy, to od stanowiska i decyzji rządu w dużej mierze zależy funkcjonowanie systemu kierowania obroną państwa. Wprawdzie w przepisach ustawy o stanie wojennym mówi się, że kierowanie obroną pań- stwa to kompetencja prezydenta, ale korzystanie z tej kompetencji obwarowane zostało stosownymi działaniami (np. mających postać wniosku) ze strony Rady Ministrów. W tych zaś warunkach śmiało można mówić o „zasadzie współdziałania” organów wła- dzy wykonawczej, jako warunku prowadzenia działań obronnych państwa w czasie stanu wojennego. Co więcej, wydaje się, że bez porozumienia i ściślej współpracy obu czło- nów dualistycznej egzekutywy taka obrona jest w ogóle niemożliwa. Wynika to z zadań, jakie w omawianych przepisach ustawy o stanie wojennym, postawiono przed prezydentem i Radą Ministrów na wypadek konieczności prowadzenia działań obronnych. Kolejna sprawa, która potwierdza takie właśnie spojrzenie na omawiane zagadnienie, to wyznaczanie na czas wojny Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Zgodnie z art. 134 ust. 4 Konstytucji jest to kompetencja Prezydenta RP, z której jednak może ko- Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 99 rzystać tylko na wniosek prezesa Rady Ministrów. Co więcej, w art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o stanie wojennym o mianowaniu na czas wojny głównodowodzącego armią mówi się w kategoriach tylko ewentualnej możliwości. W myśl dyspozycji tego przepisu prezydent, działając na wniosek premiera, może mianować na czas wojny naczelnego do- wódcę, ale nie musi tego robić. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o stanie wojennym mo- dyﬁ kuje zatem, jeśli nie treść, to zapewne wymowę art. 134 ust. 4 Konstytucji. Użycie bowiem w ustawie zasadniczej zwrotu „na czas wojny mianuje [...]” sugerowało, że jest to dla głowy państwa, a tym samym i szefa rządu, niejako sytuacja obligatoryjna. Inaczej mówiąc, że działa tutaj pewien automatyzm związany z koniecznością prowadzenia dzia- łań wojennych, a co za tym idzie, powierzeniem kierowania tymi działaniami jednej osobie (naczelnemu dowódcy). Treść art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o stanie wojennym nie jest już tak kategoryczna, gdyż postępowanie prezydenta, przez zastosowanie słów „może mianować”, ujęto w gramatyczną formułę jego uprawnienia, z którego wcale nie musi korzystać. Podobnie premier — może, ale nie ma obowiązku składania stosownego wniosku na ręce prezydenta, nawet w sytuacji zagrożenia wojennego. Taka porównawcza wykładnia obu przepisów zmienia z kolei sposób patrzenia na zasady kierowania obroną państwa w czasie stanu wojennego (w czasie wojny). Otóż, niemianowanie głównodowodzącego oznacza, że całością działań obronnych kierują władze cywilne. W sytuacji niepowołania naczelnego dowódcy obowiązuje bowiem zasada ogólna, zgodnie z którą obroną państwa kieruje prezydent we współdziałaniu z Radą Ministrów (art. 10 ust. 2 ustawy o stanie wojennym). Co za tym idzie, podję- cie i wdrożenie odpowiednich decyzji w zakresie prowadzenia działań wojennych bę- dzie możliwe wyłącznie w drodze ścisłej współpracy prezydenta i rządu. To jednak nie jedyne konsekwencje, jakie przyniesie ze sobą nieskorzystanie przez prezydenta i premiera z możliwości określonej w art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy, czyli w sytuacji nie- powołania naczelnego dowódcy. I można w tym względzie mówić o kilku z nich. W szczególności nie znajdzie zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o stanie wojennym, który, ogólnie mówiąc, umożliwia prezydentowi sprawowanie w czasie wojny (w stanie wojennym) bezpośredniego zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi. Jeśli bowiem przepis ten stanowi, że „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych podlega Prezydentowi RP”, to oznacza, iż jest to relacja charakterystyczna dla zwierzchnictwa służbowego (podle- głości bezpośredniej). W ramach tej relacji pozycja prezydenta jest zbliżona do pozycji głównodowodzącego armią, choć — formalnie rzecz ujmując — rola ta wyraźnie przypada naczelnemu dowódcy38. Niepowołanie naczelnego dowódcy całkowicie przekre- śla szansę prezydenta na bezpośrednie zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi. Sytuacja taka powoduje, że prezydent, mimo przyznania mu kompetencji kierowania obroną pań- stwa, może decydować o tej obronie tylko w porozumieniu z rządem (w rzeczywistości z premierem i właściwym ministrem). Z resztą, co warto przypomnieć, tylko w drodze współpracy z szefem rządu struktury militarne państwa w ogóle mogą zostać urucho- mione i wykorzystane w celu obrony. Jak stanowi bowiem art. 136 Konstytucji, mobi- lizacja i użycie sił zbrojnych do obrony może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji (zarządzenia) Prezydenta RP podjętej na wniosek Prezesa Rady Ministrów.

38 Art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o stanie wojennym. 100 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

Wdrożenie w życie tej decyzji będzie z kolei wymagało wydatnego udziału ministra obrony narodowej. W sytuacji niepowołania naczelnego dowódcy komunikacja prezydenta z siłami zbrojnymi w zasadzie może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem tego ministra. W praktyce tylko minister obrony narodowej i podległe mu struktury organizacyjne ministerstwa39 mogą bowiem zapewnić taką komunikację na wypadek kierowania obroną państwa. Trudno bowiem oczekiwać, aby na czas wojny prezydent uru- chamiał jakieś specjalne struktury umożliwiające mu, z pominięciem struktur podległych ministrowi obrony narodowej, komunikowanie się z siłami zbrojnymi. Byłoby to dzia- łanie zupełnie pozbawione sensu z punktu widzenia jego racjonalności, a nade wszystko wymagało utrzymywania takich specjalnych struktur w stanie gotowości w czasie pokoju40. Co innego, kiedy w ramach systemu kierowania obroną funkcjonuje naczelny dowódca, który w ramach swej podległości służbowej komunikuje się bezpośrednio z prezydentem. Przemawiają za tym również rozwiązania prawne, w świetle których organizowanie pracy prezydenta w czasie wojny należy do zadań ministra obrony narodowej. Zgodnie z tymi rozwiązaniami41 to właśnie ten minister, a w rzeczywistości pod- ległe mu struktury, przygotowują dla prezydenta zapasowe stanowiska kierowania. Co więcej, stanowiska kierowania prezydenta, premiera, ministrów i centralnych organów administracji rządowej tworzą Centralne Stanowisko Kierowania Obroną Państwa. W ten sposób konstytucyjna zasada, że prezydent w czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem ministra obrony narodowej, zostaje niejako rozciągnięta na czas działań wojennych (obronnych). Co za tym idzie, pewne przedsięwzięcia stanowiące treść zadań naczelnego dowód- cy, w przypadku jego niepowołania, staną się udziałem ministra obrony narodowej. I tak, przygotowanie planów operacyjnych użycia sił zbrojnych oraz dokumentów umożliwia- jących uznanie określonych obszarów Rzeczypospolitej za strefy bezpośrednich działań wojennych będzie spoczywało na ministrze obrony narodowej. W świetle ustawy o stanie wojennym są to wprawdzie zadania naczelnego dowódcy42, ale w sytuacji niefunkcjono- 39 Zgodnie z zarządzeniem nr 160 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2006 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Obrony Narodowej (M.P. z 2006 r. Nr 76, poz. 768) elementem tej struktury jest również Sztab Generalny Wojska Polskiego. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz.U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 z zm.) „Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością Ministerstwa i Sił Zbrojnych bezpośrednio oraz przy pomocy Szefa Sztabu Generalnego Woj- ska Polskiego […]”. 40 Takimi strukturami nie są też Rada Bezpieczeństwa Narodowego oraz Biuro Bezpieczeństwa Naro- dowego. Rada jest ciałem doradczym o kompetencjach opiniodawczych (art. 135 Konstytucji), Biuro z kolei jest urzędem stanowiącym zaplecze analityczno-eksperckie Prezydenta RP (§ 2 ust. 2 Regulaminu Biura Bezpieczeństwa Narodowego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 2 Prezydenta RP z 11 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji oraz zakresu działania BBN — nie publikowane) i w tym zakresie pomagają- cym mu wykonywać jego zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności (art. 11 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP; Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z zm.). BBN nie jest urzę- dem realizującym zadania o charakterze wykonawczym (operacyjnym), zakres jego działania wynikający z regulaminu BBN wskazuje raczej na to, że Biuro jest czymś w rodzaju struktury kancelaryjnej oraz analityczno-informacyjnej umożliwiającej Prezydentowi RP (lub z jego upoważnienia Szefowi BBN) wykonywanie niektórych kompetencji określonych w Konstytucji RP i ustawach. 41 Chodzi o § 12 ust. 2 pkt 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 98, poz. 978). 42 Art. 10 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o stanie wojennym. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 101 wania w systemie obrony takiego organu zastosowanie znajdą rozwiązania o charakterze ogólnym. To zaś oznacza, że minister w ramach w swej kompetencji formułowania i przedstawiania właściwym organom (w tym prezydentowi) propozycji dotyczących obrony pań- stwa43 zleci podległym strukturom przygotowanie stosownych dokumentów, a następnie przedłoży je do zatwierdzenia prezydentowi. Podobnie rzecz wygląda, jeśli idzie o pozo- stałe zadania naczelnego dowódcy, o których mówi się na gruncie ustawy o stanie wojennym. Chodzi w szczególności o zapewnienie współdziałania sił zbrojnych z siłami sojusz- niczymi w planowaniu i prowadzeniu działań wojennych oraz określenie potrzeb sił zbrojnych w zakresie wsparcia ich przez pozamilitarną część systemu obronnego państwa, a także wyznaczenie organów wojskowych do realizacji zadań administracji rządowej i sa- morządowej w streﬁ e bezpośrednich działań wojennych. W tym zakresie, w wypadku braku naczelnego dowódcy, stosowne decyzje i działania będzie podejmował minister obrony narodowej. Ich realizacja stanie się zaś udziałem struktur ministerstwa, w szcze- gólności Sztabu Generalnego WP oraz jednostek sił zbrojnych. Zgodnie z powyższymi unormowaniami kierowanie obroną państwa to pewien złożony proces, składający się z szeregu mniej lub bardziej sformalizowanych czyn- ności obu członów władzy wykonawczej (Prezydenta RP i Rady Ministrów). W przypadku konieczności obrony ważne jest, aby jak najszybciej zapadały decyzje służące realizacji przedsięwzięć o charakterze obronnym. Jak się wydaje, taki też sens mają przyjęte w tym zakresie rozwiązania ustawowe. Przynoszą one generalną zasadę „współdziałania Prezydenta RP i Rady Ministrów”, która ma zapewnić skuteczność podejmowanych działań obronnych. Paradoksalnie, właśnie współpraca i porozumienie dwóch organów władzy wykonawczej, a nie jednoosobowe podejmowanie decyzji, ma przynieść ten pożądany efekt. Tak stanowi ustawa o stanie wojennym i jest to rozwiązanie ze wszech miar pragmatyczne i uzasadnione ustrojowo. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że prezydent, który na co dzień (w czasie pokoju) swoje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawuje za pośrednictwem ministra obrony narodowej, a przy tym pozbawiony jest odpowiedniego aparatu wykonawczego, w sytuacji za- grożenia militarnego nagle staje się głównodowodzącym i szefem egzekutywy. Co więcej, w systemie rządów gabinetowo-parlamentarnych, z jakim mamy do czynienia w Polsce, jest to nie do przyjęcia z uwagi na uwarunkowania prawnoustrojowe. Pozostaje tym samym „zasada współdziałania”, a więc współpraca obu członów dualistycznej egzekutywy, której pierwszym efektem w wypadku zagrożenia militarnego powinno być uruchomienie systemu kierowania obroną państwa.

IV. PODSUMOWANIE. POSTULATY DE LEGE FERENDA Sprawy bezpieczeństwa i obronności — na gruncie rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych — wymagają ścisłej współpracy obu członów dualistycznej egzekutywy. Do- piero w efekcie tej współpracy możliwe jest właściwe przygotowanie struktur organizacyjnych państwa do zmagania się z zagrożeniami lub użycie odpowiednich środków służących przeciwdziałaniu tym zagrożeniom. W wielu wypadkach tylko w ten sposób

43 Art. 12 pkt 1 ustawy o stanie wojennym. 102 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały może zostać uchylony stan zagrożenia państwa, czy to w drodze wspólnej decyzji prezydenta i Rady Ministrów o wprowadzeniu odpowiedniego stanu nadzwyczajnego (wyjąt- kowego lub wojennego), czy to w drodze zarządzenia prezydenta, podjętego na wniosek premiera, o mobilizacji i użyciu do obrony sił zbrojnych. W tym względzie ciężar odpo- wiedzialności za państwo i jego bezpieczeństwo obu członów egzekutywy rozkłada się w zasadzie równomiernie. Decyduje o tym treść konstytucyjnych i ustawowych kompetencji prezydenta i Rady Ministrów, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa państwa za- równo w sytuacji „normalnej”, jak i w sytuacji kryzysu (zagrożenia). Wpisanie zasady współdziałania w treść tych kompetencji w istocie przekreśla wszelkie różnice, o jakich można mówić na gruncie analizy funkcji (ról) ustrojowych obu członów egzekutywy w obszarze bezpieczeństwa państwa. Wspólne decydowanie o podstawach tego bezpie- czeństwa, czyli kształcie strategii bezpieczeństwa narodowego, spycha na dalszy plan to, że w ustawie zasadniczej w odmienny sposób charakteryzuje się zadania prezydenta i Rady Ministrów w zakresie bezpieczeństwa państwa. Podobny wniosek nasuwa się, je- śli spojrzeć na te kwestie od strony procedury stosowania środków służących ochronie egzystencji państwa (instytucji stanu wyjątkowego lub stanu wojennego). Wymaga ona bowiem pełnej współpracy obu członów władzy wykonawczej, co też sprzyja zacieraniu różnic, jakie w obszarze prowadzenia spraw państwa (jego polityki) występują między prezydentem a Radą Ministrów z uwagi na kształt konstytucyjnego systemu rządów. W zestawieniu z poszczególnymi postaciami ich kompetencji, o których mówi się w ustawach zwykłych, ogólna charakterystyka ich roli ustrojowej w dziedzinie bezpie- czeństwa państwa, wynikająca z art. 126 ust. 2 i 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji, przesta- je być jedynym wyznacznikiem sytuacji ustrojowej obu członów egzekutywy. Wpraw- dzie nie zmienia to w sposób zasadniczy relacji zachodzących między prezydentem a Radą Ministrów, ale pozwala na nie spojrzeć z nieco innej perspektywy. Okazuje się bowiem, że w obszarze bezpieczeństwa państwa szereg kompetencji o kluczowym znaczeniu dla stanu tego bezpieczeństwa to kompetencje wspólne prezydenta i Rady Mini- strów. Nabierają one takiego właśnie znaczenia dopiero wtedy, kiedy korzystają z nich oba organy władzy wykonawczej współpracując ściśle ze sobą. Bez tej współpracy wiele istotnych spraw, z punktu widzenia przygotowania państwa do prawidłowego funkcjonowania w czasie kryzysu (zagrożenia), nie zostałoby w ogóle załatwionych. Począwszy od ustalenia strategii bezpieczeństwa narodowego, poprzez utrzymanie stałej gotowości obronnej państwa, a na korzystaniu z instytucji stanu nadzwyczajnego w wypadku szcze- gólnego zagrożenia kończąc. W każdej z tych sytuacji stan państwa, a co za tym idzie, jego niezakłócona egzystencja zależy od współpracy prezydenta i Rady Ministrów. W tym też kontekście zasada współdziałania władz uzupełnia niejako normatyw- ną treść kompetencji, jakie w zakresie bezpieczeństwa państwa powierzono konstytucyjnym organom władzy wykonawczej. Co za tym idzie, ich aktywność na tym polu powinna być odtąd oceniana nie tylko przez pryzmat literalnego brzmienia poszcze- gólnych zadań (kompetencji), z których — ogólnie mówiąc — wynika obowiązek dzia- łania prezydenta i rządu na rzecz bezpieczeństwa państwa, ale także z punktu widzenia konstytucyjnej zasady współdziałania władz. Wydaje się, że dopiero takie Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 103 całościowe podejście do tego zagadnienia umożliwia prawidłowe odkodowanie norm odnoszących się do miejsca i roli w systemie bezpieczeństwa państwa prezydenta i Rady Ministrów. Co więcej, pozwala też na formułowanie pewnych postulatów de lege ferenda, które mogą — w szczególności — wystąpić w formie propozycji dokonania stosownej korekty w przepisach kilku ustaw zwykłych lub w przepisach ustawy zasadniczej. W pierwszym wariancie nowelizacją powinna być objęta przede wszystkim ustawa o stanie wojennym, tam gdzie mówi się w niej o wyznaczaniu Na- czelnego Dowódcy Sił Zbrojnych (art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o stanie wojennym). Jak się wydaje, treść tego przepisu powinna mieć brzmienie bardziej zbliżone do art. 134 ust. 4 Konstytucji, tak aby nie było wątpliwości, że na czas wojny prezydent, działa- jąc w porozumieniu z szefem rządu, powołuje naczelnego dowódcę jako głównodo- wodzącego. Poprzestanie na tej zmianie nie wnosiłoby jednak żadnej nowej jakości do rozwiązań dotyczących kierowania obroną na wypadek wojny. Nie załatwiałoby bowiem kwestii kluczowej — jasnego uregulowania relacji między prezydentem, Radą Ministrów i naczelnym dowódcą w ramach systemu kierowania obroną państwa. Ten efekt mogłaby przynieść jedynie nowelizacja Konstytucji RP. Wtedy zmianie musiałby ulec przede wszystkim art. 134, a ściślej mówiąc, musiałoby nastąpić jego uzupełnienie o nowe treści. Wybranie tego właśnie kierunku zmian w ogólnym rozra- chunku powinno doprowadzić do urealnienia zwierzchnictwa Prezydenta RP nad siła- mi zbrojnymi w czasie wojny, z jednoczesnym zachowaniem zasady współdziałania obu podmiotów egzekutywy w obszarze bezpieczeństwa państwa. Warto przy tym pod- kreślić, że nie łączyłoby się to z rezygnacją z instytucji naczelnego dowódcy, ale jasno deﬁ niowało relacje między prezydentem i rządem w czasie wojny. Nadal zasad- niczą treścią tych relacji byłaby zasada współdziałania władz, lecz tym razem jasno wyartykułowana w regulacji konstytucyjnej. W ust. 4 art. 134 znalazłoby się bowiem stwierdzenie, odwołujące się w swej treści do art. 10 ust. 1 ustawy o stanie wojennym. Wprowadzałoby ono na grunt ustawy zasadniczej regułę, zgodnie z którą w czasie wojny obroną państwa kieruje prezydent współdziałając w tym zakresie z Radą Ministrów. W ten sposób uzyskano by efekt synchronizacji rozwiązań ustawowych z regulacjami konstytucyjnymi, ale nie tylko. W trosce o funkcjonalność tego rozwiązania prezydent byłby nadal zwierzchnikiem sił zbrojnych, działającym z pomocą naczelnego dowód- cy. Tak jak na gruncie obecnego brzmienia art. 134 ust. 2 prezydent swoje zwierzchnictwo w czasie pokoju sprawuje za pośrednictwem ministra obrony narodowej, tak w czasie wojny sprawowałby je niejako za pośrednictwem naczelnego dowódcy. Wprawdzie jest to literalnie możliwe również na gruncie obowiązujących rozwią- zań, zawartych w ustawie o stanie wojennym (art. 16 ust. 1), ale ich zastosowanie w prak- tycznej sytuacji może nastręczać pewne kłopoty. Mogą one wynikać z tego, że premier nawet w wypadku rozpoczęcia się działań wojennych nie złoży wniosku o powołanie naczelnego dowódcy, kierując się obawą, iż jego powołanie spowoduje marginalizację rządu w systemie kierowania obroną państwa. Należy jednak zakładać, że premier zawsze kieruje się racją stanu i działa w interesie państwa adekwatnie do aktualnej sytuacji, ale rozwiązania systemowe powinny wzmacniać taką postawę szefa rządu, a nie pozostawiać pole do dowolnych spekulacji interpretacyjnych. W omawianej materii 104 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały oznacza to konieczność przyjęcia jednoznacznych regulacji i to na gruncie konstytucji, a nie na gruncie li tylko ustawodawstwa zwykłego. Obsada stanowiska naczelnego do- wódcy powinna być zatem obligatoryjna w przypadku rozpoczęcia działań wojennych, tak jak wynika to z literalnego brzmienia art. 134 ust. 4 zd. pierwsze Konstytucji. Na- stępowałoby to tak, jak do tej pory w efekcie porozumienia prezydenta i premiera. Z uwagi zaś na potrzebę stworzenia instytucjonalnych warunków do współdziałania prezydenta i rządu w zakresie kierowania obroną państwa, naczelny dowódca wchodziłby w skład Rady Ministrów. Na forum rządu, działającego w składzie powiększonym o naczelnego dowódcę, wypracowywano by propozycje decyzji strategicznych w zakresie obrony, które następnie byłyby przedkładane do zatwierdzenia prezydentowi. Oczywiście, można wyobrazić sobie sytuację, w której tego rodzaju decyzje by- łyby wypracowywane na wspólnych posiedzeniach rządu i prezydenta. Co istotne przy tym, aby dokonane w trakcie tych posiedzeń ustalenia miały charakter wiążący, a więc mogły rodzić określone skutki prawne. To już jednak wymagałoby nowelizacji art. 141 Konstytucji, statuującej instytucję Rady Gabinetowej. Nie chodziłoby w niej wszak- że o nadanie nowego normatywnego znaczenia obecnym rozwiązaniom, lecz o wprowadzenie do art. 141 instytucji Rady Gabinetowej czasu wojny. Tylko w takim czasie na posiedzeniach rządu, odbywanych pod przewodnictwem prezydenta, Rada Mini- strów mogłaby podejmować stosowne decyzje (uchwały), które jeszcze na tym samym posiedzeniu prezydent mógłby „konsumować”, podejmując na ich podstawie właści- we działania (np. wydawać określone akty). Rada Gabinetowa czasu wojny stawała- by się czymś w rodzaju gabinetu wojennego, którego posiedzeniom przewodniczy prezydent, będący jednocześnie zwierzchnikiem sił zbrojnych. Z faktu przewodniczenia nie wynikałoby jednak nic poza tym, że prezydent decyduje o terminie kolejnego posiedzenia oraz w porozumieniu z premierem i naczelnym dowódcą o jego porządku. Rada Gabinetowa czasu wojny jako instytucja ustrojowa nie powodowałaby jednak zasadniczej zmiany w układzie wzajemnych relacji obu podmiotów egzekutywy. Z całą pewnością nie można też mówić, że konstytucyjny system rządów w wypadku wprowadzenia tej instytucji, a następnie jej uruchomienia w czasie wojny, przy- bierałby postać charakterystyczną dla modelu francuskiego V Republiki44. Taka interpretacja jest wykluczona, co najmniej z kilku powodów. Po pierwsze, Rada Gabinetowa czasu wojny nie zastąpiłaby Rady Ministrów jako konstytucyjnego podmiotu władzy wykonawczej. Rada Ministrów nawet w okresie działań wojennych mo- głaby działać stosownie do swoich konstytucyjnych kompetencji. Po drugie, poprzez przewodniczenie posiedzeniom Rady Gabinetowej czasu wojny prezydent nie uzyskał- by wpływu na decyzje rządu w zakresie, w jakim stanowią one jego prawnie określo- ną domenę, a jedynie na jej posiedzeniach mógłby inspirować rząd do działania w określonym kierunku, a także bez żadnej zwłoki na podstawie decyzji rządu podję- tych w jego obecności wydawać akty istotne z punktu widzenia kierowania obroną państwa. Po trzecie, działając z pozycji Rady Gabinetowej prezydent byłby pozbawio-

44 Szerzej na ten temat E. Gdulewicz, Model francuski (V Republiki), [w:] Konstytucyjne systemy rzą- dów, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 94 i n. Martin Bożek: Współdziałanie Prezydenta RP i Rady Ministrów jako konstytucyjny warunek... 105 ny możliwości ingerowania w realizację dokonanych na jej posiedzeniach ustaleń i podjętych (nawet przez siebie) decyzji. Sfera wykonawstwa w dalszym ciągu była- by bowiem zarezerwowana dla Rady Ministrów, a poprzez wchodzenie w jej skład naczelnego dowódcy wszelkie jego relacje z prezydentem jako zwierzchnikiem sił zbrojnych stanowiłyby jeszcze jeden element stosunków głowy państwa z rządem. Wszystko to razem powoduje, że od strony rozwiązań normatywnych system kierowania obroną państwa powinien stać się bardziej przejrzysty. Obecne regulacje tego warunku nie spełniają. Dzieje się tak dlatego, że rozwiązania przyjęte w 2002 r. w ustawie o stanie wojennym konkretyzują postanowienia konstytucyjne w sposób odbiega- jący nieco od ich litery i ducha ustawy zasadniczej. I nie chodzi tylko o wniosek, jaki nasuwa się poprzez zestawienie treści art. 134 ust. 4 zd. pierwsze Konstytucji z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o stanie wojennym, że regulacja konstytucyjna wprowadza niejako obowiązek powołania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny, a ustawa dopuszcza tylko taką możliwość. Bardziej istotne jest to, że w ustawie pojawiają się rozwiązania, które literalnie czytane mogą nasuwać pewne wątpliwości co do tego, z jakim modelem kierowania obroną mamy do czynienia na gruncie ustawy o stanie wojennym. Z jednej bowiem strony, w jej art. 10 ust. 1 (oraz następnych przepisach rozwijających treść tego przepisu) mówi się o współdziałaniu prezydenta i Rady Mi- nistrów jako zasadzie kierowania obroną państwa. Z drugiej zaś strony, w art. 16 ust. 1 wprowadza się, tak trochę „kuchennymi drzwiami”, instytucję zwierzchnictwa prezydenta nad siłami zbrojnymi z pominięciem tej zasady. Zapomina się o miejscu i roli Rady Ministrów w systemie bezpieczeństwa państwa, stanowiącym — jakby na to pa- trzeć — pochodną konstytucyjnego systemu rządów. W drodze prostego zapisania w tym przepisie podległości naczelnego dowódcy prezydentowi, próbuje się czynić z głowy państwa coś na wzór najwyższego (cywilnego) głównodowodzącego. Tymczasem w żadnej mierze nie przystaje to do rozwią- zań ustrojowych, zgodnie z którymi wszelkie działania prezydenta muszą mieć ściśle określoną w konstytucji lub ustawach podstawę prawną (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Trudno zaś w tych właśnie kategoriach traktować art. 16 ust. 1 ustawy o stanie wojennym, z którego nie wynika nic, poza tym że naczelny dowódca podlega prezydentowi. Wszelkie bowiem środki prawne, za pomocą których prezydent mógłby oddziały- wać władczo na naczelnego dowódcę jako swojego podwładnego, powinny być określone w ustawie. Wprawdzie ustawa o stanie wojennym warunek ten spełnia w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 6, ale wynika z tych przepisów tylko tyle, że prezydent na wniosek naczelnego dowódcy zatwierdza plany operacyjnego użycia sił zbrojnych oraz uznaje określone obszary Rzeczypospolitej Polskiej jako strefy bezpośrednich działań wojennych. Oznacza to, że normatywne znaczenie treści art. 16 ust. 1 jest zdecydowanie inne, niż wydawałoby się na pierwszy rzut oka. W tej zaś sytuacji ostateczny model kierowania obroną państwa jest trudny do rekonstrukcji na podstawie ustawy o stanie wojennym w obecnym jej brzmieniu. Niby widoczne są w niej tendencje do uczynienia z prezydenta najwyższego ośrodka decyzyjnego czasu wojny, ale skądinąd zarów- no tego rodzaju próba, jak i wykonanie tego zamiaru w ustawie, muszą budzić poważ- ne wątpliwości natury konstytucyjnej. 106 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały

SUMMARY of the article: Cooperation between the President of the Republic of Poland and the Council of Ministers as a Constitutional Requirement for Ensuring State Security in the Event of Particular Threats

According to Poland’s constitution, State security is the area of close cooperation between two components of the executive: the President of the Republic and the Council of Ministers. This cooperation makes it possible to prepare adequately the organizational structure of the State to meet the aris- ing challenges or to use appropriate measures to counteract particular threats. In many cases, it is only by that means that a declaration of threat to the State may be revoked, either by joint decision of the President and the Council of Ministers introducing the appropriate extraordinary measure (a state of emergency or martial law) or an order, issued by the President, on request of the prime minister, concerning mobilization and use of the armed forces for purposes of defence. In this respect, responsibility for the State and its security is, in principle, shared equally between both components of the executive power. Moreover, this statement allows us to draw some proposals de lege ferenda. They may include, above all, the proposal to amend Article 134 of the Constitution. It should provide real control of the President over the armed forces for a period of war, at the same time sustaining the principle of collab- oration between the above two components of the executive power within the fi eld of State security. There is no intention to abolish the position of the Commander-in-Chief of the Armed Force, but to de- termine clearly the relations between the President and the government in a particular crisis situation, namely a war. These relation should still be based on the principle of cooperation between the branch- es of government, explicitly specifi ed in constitution. Article 134 paragraph 4 should include a provision according to which, for a period of war, the President directs the State defence in cooperation the Council of Ministers. It would be, thereby, be possible to provide conformity of the provisions of the Act on Martial Law with the Constitution. To guarantee functionality of that provision , the President would remain to be the Supreme Commander of the Armed Forces, supported by the Commander-in- Chief. Currently he exercises commend over the Armed Forces through the Minister of National De- fence. For a period of war he would exercise them through the Commander-in-Chief, so to speak. From the perspective of normative regulation, this would make the system of directing State defence more clear. Current regulation do not meet this requirement. That is because the provisions of the Act of 2002 on Martial Law, implementing the constitutional provisions, depart slightly from the letter and spirit of the Constitution of the Republic of Poland . This conclusion is not only the result of con- frontation of the content of Article 134 paragraph 4 fi rst sentence of the Constitution and Article 10 paragraph 2 item 4 of the Act on Martial Law — the Constitution in fact introduces an obligation for ap- pointment of the Commander-in-Chief of the Armed Forces while the Act only provides for such an opportunity. What is probably more important, is that the Act contains provisions whose literal interpretation would cause doubts about the model of directing the defence on the basis of the Act on Mar- tial Law. On the one hand. Article 10 paragraph 1 of the Act (and subsequent provisions developing its content) declares cooperation between the Council of Ministers as a principle governing the State defence. On the other hand, however, Article 16 paragraph 1 establishes supremacy of the President over the Armed Forces, with the omission of that principle. The status and role of the Council of Ministers in the system of State security (derived from the constitutional system government) is ignored. MARCIN DĄBROWSKI107

KONSTYTUCYJNY ASPEKT ZRZESZANIA SIĘ CUDZOZIEMCÓW W PARTIACH POLITYCZNYCH W POLSCE

Zasada pluralizmu jest jedną z najważniejszych klauzul ustrojowych zawar- I. tych w ustawie zasadniczej. Stanowi ona niezbędny warunek prawidłowego funkcjonowania i rozwoju nowoczesnego państwa demokratycznego1. Składają się na nią m.in. wolność zrzeszania się w partiach politycznych, wolność zgromadzeń, prawo petycji i skarg, wolność słowa, wolność wyrażania poglądów i opinii. Pluralizm w szerokim rozumieniu obejmuje również inne niż partie formy zrzeszeń agregujące interesy społeczne, które niekoniecznie muszą pretendować do wywierania wpływu na funkcjonowanie państwa i jego struktur. Wolność tworzenia partii politycznych jest najważniejszym, choć tylko jednym z elementów tej klauzuli2. Zasada pluralizmu w wąskim ujęciu dotyczy tylko funkcjonowania partii politycznych. Artykuł 11 Konstytucji RP stanowi, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach do- browolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa” (ust. 1) oraz że „Finansowanie partii politycznych jest jawne” (ust. 2). Z przepisu tego rekonstruuje się zasadę pluralizmu w wąskim ujęciu3. Dotyczy on bowiem tylko partii politycznych i wyraża podstawowe zasady ich działania. Klauzula ta oznacza zakaz tworzenia ram prawnych systemu monopartyjnego oraz zakaz nieuzasadnionego ograniczenia wolności zrzeszania się w ugrupowaniach o charakterze politycznym. Umożliwia ona zrzeszanie się jednostek, które chcą wyrazić swoje poglądy i które chcą w zorganizowany sposób oddziaływać na funkcjonowanie władzy publicznej lub ją sprawować. Pluralizm zapewnia swobo- dę tworzenia i działalności partii politycznych, dającą w efekcie możliwość rywalizo- wania między sobą wielu równoprawnych ugrupowań ubiegających się o poparcie spo- łeczne, zdobycie władzy lub możliwość oddziaływania na nią. Z zasady tej wynika nakaz skierowany do władz publicznych tworzenia prawnych ram nieskrępowanego działania wielu partii agregujących różne, często sporne interesy wszelkiego rodzaju grup społecznych4. Państwo jest zobowiązane stwarzać formalne i materialne warunki korzystania z tej wolności, a w szczególności ustanawiać przepisy niedopuszczają-

1 Zob. np. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 92; M. Dąbrowski, Zrzeszanie się obywateli UE w partiach politycznych w Polsce, „Państwo i Prawo” 2006, z. 4, s. 63; S. Ehrlich, Partie polityczne i zorganizowane interesy w pluralistycznej demokracji, „Państwo i Pra- wo” 1994, z. 1, s. 46; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 19; M. Gulczyński, Zasada pluralizmu politycznego, [w:] Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, red. W. So- kolewicz, Warszawa 1998, s. 168; W. Sokolewicz, uwagi do art. 11, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- skiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007, s. 6. 2 Zob. J. Sobczak, Konstytucyjna wolność tworzenia partii politycznych w Polsce, [w:] Partie polityczne we współczesnym konstytucjonalizmie, red. M. Granat, P. Policastro, J. Sobczak, Lublin 2001, s. 188. 3 Zasada pluralizmu nie jest wyrażona wprost w art. 11, jednakże wynika ona z całokształtu jego po- stanowień i dalszych przepisów ustawy zasadniczej (por. wyrok TK z 8 marca 2000 r., sygn. akt Pp 1/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58). 4 Por. wyrok TK z 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt Kp 6/09, OTK ZU 2010, seria A, nr 1, poz. 3.) 108 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały ce do arbitralnego ograniczenia wolności tworzenia i działania partii politycznych i do ograniczenia wolności zrzeszania się osób pragnących realizować swoje interesy za pośrednictwem tych organizacji społecznych5. Szczególnym komponentem zasady pluralizmu politycznego w wąskim ujęciu jest obowiązek jawności ﬁ nansowania partii politycznych, który wynika z art. 11 ust. 2 ustawy zasadniczej. Regulacja ta w istotny sposób odróżnia partie polityczne od innych organizacji społecznych zrzeszających obywateli i inne podmioty prawa, które z zasady nie mają obowiązku ujawniania (podawania do publicznej wiadomości) źró- deł swoich dochodów i wydatków. Nadto ustawa o partiach politycznych stanowi, że partia, która w wyborach uzyskała odpowiedni wynik, ma prawo otrzymywać przez okres kadencji izb parlamentarnych subwencję z budżetu państwa (por. art. 28 i n. ustawy o partiach politycznych). Jest to kolejna bardzo istotna różnica pomiędzy tymi zrzeszeniami a pozostałymi organizacjami społecznymi. Zasada ﬁ nansowania partii z bu- dżetu państwa nie jest jednak częścią konstytucyjnej klauzuli pluralizmu politycznego wynikającej z art. 11 ustawy zasadniczej6 i nie wiąże się bezpośrednio z problematy- ką poruszaną w niniejszym opracowaniu. Wolność zrzeszania się i związana z nią dobrowolność oznacza brak skrępowania w zakresie zakładania i likwidacji partii, a także wstępowania do nich i występowania z nich. Uzupełnienie konstytucyjnej klauzuli pluralizmu politycznego stanowią m.in. art. 12 ustawy zasadniczej statuujący zasadę wolności tworzenia i działania innych niż partie polityczne organizacji społecznych oraz art. 58 konstytuujący wolność zrzeszania się. Ponadto klauzula pluralizmu politycznego silnie koresponduje z innymi zasadami ustrojowymi ujętymi w rozdziale I Konstytucji RP, w szczególności z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2), suwerenności narodu (art. 4) i prawo- rządności (art. 7)7. Partie są koniecznym elementem realizacji zasady suwerenności narodu i stanowią łącznik pomiędzy społeczeństwem, jego członkami oraz organami władzy publicznej. Poprzez swoją pozycję i rolę uzyskały realny wpływ na władzę oraz mają możliwość wyrażania i realizacji interesów, programów, zrzeszonych człon- ków i osób z nimi się utożsamiających. W nauce prawa ustrojowego można spotkać pogląd, że rola partii politycznych w tym zakresie nie może zostać zastąpiona przez inne podmioty8. Istnienie partii jest nie tylko warunkiem demokratycznych wyborów, ale poprzez system organów państwowych realizują one wolę suwerena. Inne formy organizacji społecznych mogą uzupełniać działalność partii, jednakże nie mogą prze- jąć ich zasadniczych funkcji, wynikających w szczególności z art. 11 Konstytucji9.

5 Za: W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 10. 6 Szerzej w tym przedmiocie wyrok TK z 20 stycznia 2010 r. 7 Zob. np. wyroki TK z 8 marca 2000 r. (sygn. akt Pp 1/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58); z 14 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 25/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 11, poz. 116); z 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt Kp 6/09, OTK ZU 2010, seria A, nr 1, poz. 3). 8 B. Banaszak, Konstytucja…, s. 92; S. Ehrlich, dz. cyt., s. 46 i n.; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 6. 9 Por. m.in. B. Banaszak, dz. cyt., s. 92 oraz H. Kelsen, O istocie i wartości demokracji, Warszawa 1936, s. 26–28. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 109

Artykuł 11 Konstytucji, uzupełniony przez art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych10 [dalej: u.p.p.], zawiera legalną defi nicję pojęcia „partia polityczna”. Ze wskazanych przepisów wynika, że partia jest to dobrowolna organizacja zrzeszająca obywateli RP na zasadzie równości, występująca pod określoną na- zwą, stawiająca sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej11. Art. 13 Konstytucji zawiera negatywne elementy tego terminu i wskazuje przesłanki dyskwalifi kujące partie. Przepis ten stanowi swoiste uzu- pełnienie legalnej defi nicji partii i określa, jakie partie w Polsce istnieć nie mogą. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że legalna defi nicja „partii politycznej” wynikająca z przepisów obecnie obowiązującej ustawy oraz Konstytucji RP jest wysoce niewystarczająca. Nie wskazuje ona między innymi, jakiego rodzaju organizacjami społecznymi są partie polityczne, na jakich zasadach biorą one udział w życiu publicznym oraz czym różnią się od innych zrzeszeń czy formalnie działa- jących grup nacisku12. Szczególna rola partii politycznych wiąże się z ich dwoistym statusem konstytucyjnym. Z jednej strony urzeczywistniają one wolność zrzeszania się (art. 58 Konsty- tucji) i stanowią jej istotny komponent. W tym ujęciu są jedną z wielu organizacji spo- łecznych uczestniczących w życiu publicznym. Z drugiej strony są szczególnego rodzaju zrzeszeniami, bowiem konstytucyjnym celem ich funkcjonowania jest wywieranie wpływu na kształtowanie polityki państwa13. Prawo nie stawia tego typu zadań przed żadną inną organizacją społeczną. Należy wyróżnić dwie istotne funkcje partii politycznej — partycypacyjno-dys- trybutywną oraz legitymizacyjną. Pierwsza funkcja sprowadza się do udziału partii politycznych w wyborach i referendach oraz w sprawowaniu władzy bądź oddziaływa- niu na nią jako opozycja. To przy pomocy tego typu zrzeszeń uczestnicy elekcji i referendów dokonują wyborów politycznych z reguły w ramach opcji i kandydatów przez nie wskazanych. Ponadto za pośrednictwem i przy udziale partii dochodzi do rozdzielenia władzy pomiędzy poszczególne frakcje i stronnictwa polityczne. Działal- ność partii, w szczególności ich udział w wyborach, referendach itp., daje legitymację organom władzy do jej sprawowania14. Przy pomocy ugrupowań politycznych suweren wyraża swoją wolę. Partie stanowią bowiem jeden z głównych czynników akty-

10 Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, z późn. zm. 11 Zbliżoną deﬁ nicję tego pojęcia, opartą na art. 11 Konstytucji, przyjął Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 14 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 25/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 11, poz. 116), który wska- zał, iż „partia polityczna to dobrowolne, oparte na zasadzie równości zrzeszenie obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. 12 Za: M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Olsztyn 2006, s. 24 i n. Podobnie w zakresie dotyczącym partii politycznej jako organizacji społecznej M. Granat: Komentarz do art. 2 ustawy o partiach politycznych, [w:] M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2003, s. 28. 13 Podobnie W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 26. 14 D. Dudek, „Pluralizm polityczny”, [w:] Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009, s. 204. 110 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały wizujących społeczeństwo i stymulujących obywateli do aktywności politycznej. Przy czym należy wskazać, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek udziału partii w wyborach i referendach. Aktywność tego typu nie jest bowiem konstytutywnym warunkiem istnienia i funkcjonowania partii politycznych15. Wówczas nie spełniają one warunków uprawniających do uzyskania subwencji z budżetu państwa i realizują one swoje cele statutowe korzystając z innych źródeł dochodów. Partie mogą oddziaływać na funkcjonowanie władzy publicznej za pomocą innych środków i instrumentów niż udział w wyborach i referendach, jednakże wówczas swoim charakterem zbliżają się bardzo do organizacji społecznych (zrzeszeń i stowarzyszeń), które nie są partiami politycznymi. Wydaje się, że tego typu aktywność partii powinna mieć charakter subsy- diarny (uzupełniający), bowiem najskuteczniejszym środkiem oddziaływania na funkcjonowanie władzy publicznej jest udział w wyborach (referendach) i w konsekwencji uzyskanie faktycznego wpływu na sprawowanie władzy bądź jako ugrupowanie rzą- dzące, bądź jako ugrupowanie opozycyjne. Należy wskazać, że Konstytucja w art. 11 określiła węższe cele działalności partii politycznych niż ma to miejsce w u.p.p. (por. art. 1). Przepis konstytucji bowiem stanowi o zrzeszaniu się w partiach w celu oddziaływania na funkcjonowanie państwa. Natomiast ustawodawca zwykły wskazał, że celem ich działalności jest udział w ży- ciu publicznym poprzez kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej. Udział w życiu publicznym i sprawowanie władzy publicznej dotyczy trzech płasz- czyzn życia politycznego: funkcjonowania władzy na szczeblu ogólnokrajowym, funkcjonowania władzy na szczeblu lokalnym oraz oddziaływania na funkcjonowanie i działalność organów Unii Europejskiej. Przepis art. 11 Konstytucji RP zasadniczo dotyczy tylko tej pierwszej płaszczyzny, tj. kształtowania polityki państwa. Podsumo- wując, pojęcia „życie publiczne” oraz „władza publiczna” mają szerszy charakter niż sformułowanie „polityka państwa” albowiem obejmują również działalność samorzą- dów terytorialnych oraz organów usytuowanych w strukturach europejskich. Na potrzeby niniejszego opracowania należy wyjaśnić jeszcze pojęcie „cudzoziemca”. Jest to osoba ﬁ zyczna, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Są to osoby, które posiadają obywatelstwo państw obcych (obcokrajowcy) oraz te, które nie mają żadnego obywatelstwa (apatrydzi). Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało wykształcenie się szczególnego rodzaju obcokrajowców, albowiem obywatele państw członkowskich posiadają równocześnie obywatelstwo UE, które kształ- tuje ich szczególny status prawny16. Wyróżnienie tej kategorii cudzoziemców nie ma szczególnego znaczenia dla niniejszego opracowania, ponieważ porusza ono przede wszystkim konstytucyjny aspekt zrzeszania się obcokrajowców i apatrydów w partiach politycznych w Polsce17. Nie są natomiast cudzoziemcami osoby, które posiada-

15 Por. M. Granat, dz. cyt., s. 27. 16 Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm.) obywatele państw członkowskich UE nie będący obywatelami RP są cudzoziemcami, przy czym przepisy tej ustawy nie mają do nich zastosowania (por. art. 3 pkt 2). 17 Szerzej na ten temat: M. Dąbrowski, Obywatelstwo RP a obywatelstwo UE, „Państwo i Prawo” 2005, z. 2. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 111 ją obywatelstwo kilku różnych państw, w tym obywatelstwo polskie18. Samo posiada- nie obcego obywatelstwa nie jest zatem czynnikiem uniemożliwiającym członkowstwo w partii tworzonej zgodnie z regułami określonymi w polskim prawie19. Obywatelstwo to szczególnego rodzaju więź prawna łącząca jednostkę z państwem, którego istotą są wzajemne prawa i obowiązki, które nie przysługują cudzoziemcom (obywatelstwo w ujęciu wewnętrznym). W ujęciu zewnętrznym obywatelstwo to ogólna, prawna przy- należność osoby do określonego państwa, dająca temu państwu prawo do reprezentowania i ochrony jej interesów w relacjach z innymi podmiotami prawa międzynaro- dowego20. W konsekwencji obywatelem RP jest osoba, która związana jest węzłem przynależności z państwem polskim. II. Wolność zrzeszania się w partiach politycznych prawodawca zastrzegł tylko dla obywateli polskich. Wynika to z treści art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, któ- re stanowi: „Partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich…” oraz z art. 2 ust. 1 u.p.p., w myśl którego „członkami partii politycznych mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat”. W konsekwencji cudzoziemcy nie mogą zrzeszać się w partiach politycznych w Pol- sce. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w nauce prawa konstytucyjnego21 i silnie ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego22. Znamienne jest to, iż zdecydowana większość autorów nie uzasadnia swojego stanowiska. Opierają się oni wprost na językowym brzmieniu art. 11 ust. 1 Konstytucji i art. 2 u.p.p. i nie poddają tezy o zakazie zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce głębszej reﬂ eksji. Reguła ta postrzegana jest jako norma zastana i traktowana jest we współczesnej nauce prawa jako swoisty dogmat, który nie wymaga uzasadnienia i który silnie jest ugruntowany w polskim prawie konstytucyjnym. Za przyjęciem obecnej interpretacji art. 11 ust. 1 Konstytucji przemawia wykład- nia historyczna. Zdanie drugie tego przepisu: „Partie polityczne zrzeszają na zasadach

18 Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 818, z późn. zm.) obywatel polski w myśl prawa polskiego nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. Oznacza to, że taka osoba nie może zostać potraktowana jak cudzoziemiec. 19 A. Ławniczak, Swoboda działalności partii politycznych, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Kon- stytucji RP, red. B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa 2002, s. 608. 20 Za J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 11. 21 Zob. na przykład: M. Chmaj, Wolność zrzeszania się w partiach politycznych w Polsce, Olsztyn 2006, s. 61–62; tenże, Partie…, s. 17 i 30; K. Compalak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wro- cław 2007, s. 179; M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2003, s. 30; B. Banaszak, Konstytucja…, s. 93; H. Lisiecka, Partie polityczne, [w:] System polityczny Rzeczy- pospolitej Polskiej, red. H. Lisiecka, Wrocław 2001, s. 78; A. Ławniczak, dz. cyt., s. 608; W. Skrzydło, dz. cyt., s. 19–20; J. Sobczak, Konstytucyjna wolność…, s. 191; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 33; P. Winczo- rek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997, Warszawa 2000, s. 23; Współczesne partie i systemy partyjne. Zagadnienia teorii i praktyki, red. W. Sokół i M. Żmigrodzki, Lublin 2000, s. 285; M. Żmigrodzki, Nowy status partii politycznych, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 4, s. 23 i n. 22 Por. np wyroki TK: z 26 stycznia 1993 r. (sygn. akt U 10/92, OTK 1986–1995, t. 4, 1993, cz. 1/2); z 24 kwietnia 1996 r. (sygn. akt W 14/95, OTK ZU 1996, nr 2, poz. 14); z 8 marca 2000 r. (sygn. akt Pp 1/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58), z 14 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 25/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 11, poz. 116). 112 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa” stanowi powtórzenie art. 4 ust. 123 Kon- stytucji z 22 lipca 1952 r. W konsekwencji rozumienie art. 11 Konstytucji z 1997 r. ukształtowało się jeszcze przed jego wejściem w życie. Wówczas uznano, iż polityczna wolność zrzeszania się w partiach przysługuje jedynie obywatelom RP. Kontekst ustrojowy, ówczesne usytuowanie Polski w strukturach międzynarodowych, odzyska- nie suwerenności i niepodległości oraz silne poczucie odrębności politycznej od innych państw uzasadniały taką treść i wykładnię art. 4 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. i rów- nocześnie stanowiły argument za ograniczeniem wolności zrzeszania się w partiach politycznych w stosunku do cudzoziemców. W nauce i judykaturze utrzymała się dotychczasowa wykładnia art. 11 Konstytucji z 1997 r., przy czym nastąpiło to bez uwzględnienia zmian społecznych, ustrojowych oraz zmiany położenia Rzeczypospo- litej w strukturach międzynarodowych i bez uwzględnienia zobowiązań państwa polskiego wynikających z wiążących je umów międzynarodowych24. Wolność zrzeszania się w partiach należy do grupy wolności politycznych. W prawie międzynarodowym i we współczesnym konstytucjonalizmie przyjęło się, że istnieje pewna grupa uprawnień i wolności związanych z funkcjonowaniem państwa, które prawodawca może zastrzec tylko i wyłącznie dla obywateli swojego państwa. Do tej grupy uprawnień można zaliczyć prawo do udziału w wyborach parlamentarnych, prezydenckich, referendum ogólnokrajowym i obywatelską inicjatywę ustawo- dawczą. Polski ustrojodawca doszedł do wniosku, że są to wolności i prawa imma- nentnie związane z suwerennością państwa, jego niezależnością, i niedopuszczalne jest, by korzystali z nich cudzoziemcy25. Tego typu pogląd zaprezentował również Try- bunał Konstytucyjny w postanowieniu z 29 października 2002 r. (sygn. akt Tw 49/02, 23 W brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444). Przepis ten został utrzymany w mocy na podstawie art. 77 Małej konstytucji z 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426). 24 Wyprzedzając tok niniejszych rozważań, należy wskazać, że lektura sprawozdań z posiedzeń Komi- sji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nie potwierdza zasadności zastosowania wykładni historycznej. Członkowie KKZN, obradując nad treścią obecnego art. 11, nie rozważali jego zakresu podmiotowego i nie określili, kto powinien być jego adresatem, w szczególności nikt z członków nie wskazał, iż wolność zrzeszania się w partiach politycznych w Polsce zarezerwowana jest wyłącznie dla obywateli RP. Gwoli uczciwości należy jednak stwierdzić, że członkowie Komisji, formułując treść obecnego art. 11, w większo- ści przypadków posługiwali się pojęciem „obywatel” (por. Biuletyn XIII z posiedzenia KKZN, Warszawa 1995). Reguły wykładni historycznej, należące do reguł wykładni celowościowej, są tzw. dyrektywami II stopnia (pomocniczymi). Wykorzystuje się je po to, by potwierdzić treść normy wynikającą z językowe- go (gramatyczno-słownikowego) znaczenia danego przepisu prawnego lub służą dokonaniu wyboru najwłaś- ciwszej normy postępowania spośród możliwych znaczeń danego przepisu. Wykładnia językowa jest pierwszym i podstawowym etapem egzegezy tekstu prawnego (szerzej na ten temat L. Morawski, dz. cyt., s. 96 i n.). Dyrektywy wykładni historycznej nie mogą stanowić samodzielnej i jedynej podstawy dekodowania tekstu prawnego. 25 Zob. np. B. Banaszak, M. Jabłoński, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konsty- tucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 117; S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu. Komen- tarz do ustawy z 12 IV 2001 — Ordynacja do Sejmu RP i do Senatu RP, Warszawa 2001, s. 5; W. Skrzydło, Problemy i kierunki nowelizacji prawa wyborczego w Polsce, [w:] Konstytucja — wybory — parlament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 174–175. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 113

OTK ZU 2003, seria B, nr 2, poz. 68), przy czym dotyczył on art. 62 Konstytucji). Przejawem tego jest treść przepisów ustawy zasadniczej, które kierowane są tylko i wyłącznie do obywateli polskich (por. np. art. 60 i art. 62 Konstytucji RP). Do tej grupy wolności zaliczono również zrzeszanie się w partiach politycznych. Uznano bowiem, że wolność ta służy realizacji innych wolności i praw o charakterze politycznym, z których cudzoziemcy w Polsce korzystać nie mogą. Obecnie zaakceptowana interpretacja art. 11 ustawy zasadniczej nawiązuje do tre- ści art. 4 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że „Władza zwierzchnia w RP nale- ży do Narodu”, a w ust. 2, że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Partie polityczne są swoistym ogniwem między władzą a suwerenem. Za ich pośrednictwem naród realizuje swoje władztwo. Jeżeli są one środkiem, przy pomocy którego suweren realizuje swoją władzę, to nieuzasadnione jest nadanie cudzoziemcom prawa do zrzeszania się w tego typu ugrupowaniach, albowiem nie są oni częścią narodu i nie przysługują im uprawnienia wynikające z art. 4 Konstytucji. Za pośrednictwem partii politycznych uczestniczących w wyborach i referendach nie mogą oni urzeczywistniać swoich interesów. Cudzoziemcy bowiem nie mają prawa udziału w wyborach parlamentarnych, prezydenckich, referendach ogólnokrajowych i nie posiadają prawa inicjatywy ustawodawczej. Podstawowym argumentem przemawiającym za ograniczeniem wolności zrzeszania się w partiach politycznych w stosunku do cudzoziemców jest językowe brzmienie art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.p.p. oraz oparte na nich wnioskowanie a contrario. Wskazane przepisy stanowią, że w partiach zrzeszać się mogą obywatele polscy. Wnioskowanie z przeciwieństwa, wraz z regułami wykładni, dyrektywami kolizyjnymi i regułami walidacyjnymi zaliczane jest do szeroko rozumianych reguł egzegezy (lub też do wykładni prawa sensu largo)26. Wnioskowanie, z kolei jest to proces myślowy polegający na tym, że ktoś przyjmuje pewne zdanie za prawdziwe i dochodzi na tej podstawie do przeświadczenia o prawdziwości innego zdania27. Zastosowanie tej metody w stosunku do art. 11 ust. 1 Konstytucji polegało na tym, że uznając za prawdziwe zdanie, iż „obywatele RP mogą zrzeszać się w partiach politycznych”, równocześnie uznaje się za prawdziwe zdanie, że „nie-obywatele (cudzoziemcy) w tego typu zrzeszeniach partycypować nie mogą”28. Wnioskowanie z przeciwieństwa zakazuje bowiem stosowania podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych w stosunku do zdarzeń (fak- tów) podobnych (takich samych) do przesłanek (okoliczności) opisanych w dyspozycji danego przepisu. Wówczas przyjmuje się, że zawarta w określonym przepisie norma nie

26 Por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 287; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 194; R. Mastalski, Inter- pretacja prawa podatkowego. Źródła prawa podatkowego i jego wykładnia, Wrocław 1989, s. 88. Do wy- kładni prawa wąsko pojmowanej (sensu stricte) zalicza się tylko reguły interpretacyjne wykładni językowej, systemowej i celowościowej. 27 Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 151. 28 Jeżeli norma prawna k wiąże konsekwencje prawne z faktem f i dany fakt nie jest identyczny z faktem f, to nie wolno jest do niego zastosować konsekwencji k i to nawet wtedy, gdyby był on pod istotnymi względami podobny do faktu f (za: L. Morawski, dz. cyt., s. 324). 114 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały dotyczy innych elementów (zdarzeń) niż te, które są bezpośrednio i wprost wymienione w danym uregulowaniu. Wnioskowanie z przeciwieństwa oparte jest na regule qui dicit de uno, negat de altero (kto twierdzi jedno, przeczy drugiemu) i składa się z prze- słanki (jeśli pewien stan rzeczy spełnia przesłanki prawne X, to pociąga za sobą konsekwencje prawne Y) i konkluzji (jeśli jakiś stan rzeczy nie spełnia przesłanek prawnych X, to nie pociąga za sobą konsekwencji prawnych Y)29. W nauce prawa podkreśla się, że odwróceniem wnioskowania a contrario jest wnioskowanie per analogium i że prowadzą one do zgoła odmiennych rezultatów30. Z art. 11 ust. 1 ustawy zasadniczej przyjęło się rekonstruować normę, że obywatele polscy mogą zrzeszać się w partiach politycznych. Zastosowanie do tej reguły wnioskowania a contrario prowadzi do konkluzji, że nie-obywatele (cudzoziemcy), którzy nie są wprost objęci dyspozycją tego przepisu, nie mogą być członkami partii politycznej. Art. 11 ust. 1 Konstytucji określa zakres podmiotowy wolności zrzeszania się w partiach politycznych w Polsce i wymienia jako uprawnionych tylko osoby związane węzłem przynależności z Rzecząpospolitą i równocześnie pomija cudzo- ziemców, którzy w konsekwencji nie mogą korzystać z tej wolności. Podsumowując, jeżeli Konstytucja i ustawa o partiach politycznych mówią o obywatelu i jego wolno- ści zrzeszania się w partiach, to oznacza, iż nie stanowią tego samego w stosunku do cudzoziemca. Wskutek powyższego cudzoziemiec nie ma prawa przystępowania do partii politycznych w Polsce. III. W ocenie autora niniejszego opracowania, pogląd, że cudzoziemcy nie mogą zrzeszać się w partiach politycznych w Polsce ni e znajduje podstaw w treś- ci przepisów ustawy zasadniczej, jest niewystarczająco uzasadniony i budzi wiele poważnych wątpliwości. Oparty jest bowiem na złych przesłankach i niewłaściwej interpretacji art. 11 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 pkt 3 u.p.p. są przynajmniej częściowo niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Obecne rozumienie art. 11 Konstytucji jest wynikiem zastosowania w stosunku do niego argumentacji a contrario. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w odniesieniu do tego przepisu niedopuszczalne jest stosowanie wnioskowania z przeciwień- stwa. Ponadto, nawet jeżeli przyjąć, że dopuszczalne byłoby wykorzystanie tej regu- ły interpretacyjnej, to została ona błędnie zastosowana. Partie polityczne partycypują w trzech podstawowych, stosunkowo odrębnych płaszczyznach życia polityczno-społecznego: ogólnopaństwowej, samorządowej i europejskiej. Wszystkie one realizowane są za pośrednictwem odrębnych mechanizmów oddziaływania politycznego. W płaszczyźnie ogólnopaństwowej partie polityczne bio- rą udział przede wszystkim w wyborach parlamentarnych, prezydenckich, referendum ogólnokrajowym oraz w obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej. W płaszczyźnie

29 A. Korybski, A. Pieniążek, Wstęp do prawoznawstwa, Lublin 1996, s. 97. 30 Zob. L. Morawski, dz. cyt., s. 289, 324; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 208. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 115 samorządowej partycypacja partii polega na uczestnictwie w wyborach samorządo- wych oraz w referendach lokalnych, natomiast w płaszczyźnie europejskiej polega na udziale w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Polskie prawodawstwo uczyniło wyłączną domeną obywateli polskich tylko płaszczyznę ogólnokrajową, w pozosta- łych dwóch cudzoziemcy pod pewnymi warunkami mogą uczestniczyć. Podstawowym błędem obecnie przyjętego rozumienia art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji jest to, iż przy dokonywaniu wykładni tego przepisu pominięto zasadni- czą jego część. Egzegezie poddaje się tylko fragment zdania zawartego w tej regulacji: „Partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich”. Tymczasem całe zdanie brzmi „Partie polityczne zrzeszają na zasadach do- browolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. O ile z pierwszego, wyżej przytoczonego zdania teoretycznie możliwe jest wyprowadzenie zakazu przystępowania i zakładania partii politycznych przez cudzoziemców, o tyle zastosowanie wnioskowania a contrario w stosunku do całego drugiego zdania art. 11 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do zrekonstruowania całkowicie innej normy prawnej. Poprawne zastosowanie wnioskowania z przeciwieństwa prowadzi do stwierdzenia, że: „nie-obywatele (cudzoziemcy) nie mogą zrzeszać się w partiach politycznych w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Nie sposób natomiast z tego zdania wy- prowadzić zakazu, iż „cudzoziemcy nie mogą zrzeszać się w partiach politycznych w Polsce w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityk sa- morządów i polityki Unii Europejskiej”. Art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP nie stanowi wystarczającej i samodzielnej podstawy do ograniczenia w tych płaszczy- znach wolności zrzeszania się w partiach w stosunku do cudzoziemców. W doktrynie i orzecznictwie wykształciło się wiele reguł dotyczących dopuszczal- ności stosowania wnioskowania z przeciwieństwa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż argumentum a contrario może być wykorzystywane tylko w stosunku do przepisów o charakterze zamkniętym i gdy regulacje w nich zawarte są wyczerpują- ce31, w szczególności takich, które zwierają sformułowania typu: jedynie, wyłącznie, tylko. Zastosowanie tych pojęć sugeruje, że intencją prawodawcy było ograniczenie skutków prawnych danej normy wyłącznie do faktów w niej wprost wskazanych. Wnioskowania z przeciwieństwa nie stosuje się natomiast w stosunku do regulacji, które mają charakter otwarty, zawierających częściowe unormowanie danej kwestii lub wyliczających jedynie przykłady, do których dany przepis ma mieć zastosowanie. Do tego typu regulacji stosuje się bowiem wnioskowanie z podobieństwa (per analogiam)32. Przepis art. 11 ust. 1 zdanie drugie jest otwarty, ponieważ dotyczy tylko kształ- towania polityki państwa; poza jego zakresem przedmiotowym pozostały polityki sa- morządowe i polityka UE. W konsekwencji regulacja ta nie jest ani zupełna, ani

31 Por. L. Morawski, dz. cyt., s. 289 i 324. Zob. w tym przedmiocie również: uchwały SN z 7 września 1995 r. (sygn. I PZP 23/95, OSNAP 1996/5/73) oraz z 4 czerwca 1993 r. (sygn. I PZP23/95, OSNCP 1993/ 12/227). 32 Zob. L. Morawski, dz. cyt., s. 291 i n. 116 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały wyczerpująca. Z orzecznictwa sądów wynika, że stosowanie wnioskowania a contrario jest niedopuszczalne w stosunku do przepisów niezupełnych i niewyczerpujących33. Opierając się na ukształtowanych w orzecznictwie i doktrynie prawa zasadach stosowania wnioskowania a contrario, należy stwierdzić, że tego typu argumentacji nie można zastosować w stosunku do art. 11 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie ma bowiem charakteru wyczerpującego i poza jego zakresem przedmiotowym znajdują się istotne elementy związane z aktywnością partii politycznych. Użycie tego typu wnioskowania w stosunku do art. 11 skutkuje nieuzasadnionym rozszerzeniem zakresu podmiotowo-przedmiotowego tego przepisu na fakty prawne, które nie są objęte jego dyspozycją (tj. na udział partii politycznych w referendach i wyborach na szczeblu lokalnym i europejskim). Z art. 11 ust. 1 Konstytucji wynika wolność zrzeszania się w partiach politycznych. W nauce silnie utrwalony jest pogląd, że prawa i wolności obywatela mogą pod- legać wnioskowaniu per analogiam34, natomiast wnioskowanie a contrario nie może mieć do nich zastosowania. Z wolności obywatelskich nie można bowiem rekonstru- ować zakazów. Partie polityczne są szczególnego rodzaju zrzeszeniami, które różnią się od pozo- stałych tego typu organizacji społecznych konstytucyjnie wyznaczonym celem dzia- łania. Prawo do przystępowania do nich i ich zakładania stanowi pochodną ogólnej wolności zrzeszania się, o której mowa art. 58 Konstytucji. Konstytucyjnie zagwarantowana obywatelom możność bycia członkiem lub założycielem partii stanowi prawo podmiotowe i jako takie podlega szczególnej ochronie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49), dotyczącym m.in. zgodności art. 19 Traktatu ustana- wiającego Wspólnotę Europejską35 z art. 62 Konstytucji wskazał, że konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie nie mają charakteru ekskluzywnego. Ekskluzywność owa rozumiana jest w ten sposób, że jeżeli dane prawo przyznane zostało obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw. W konsekwencji posłużenie się przez ustrojodawcę terminem „obywatel” lub „obywatel polski” w odniesieniu do wyroku TK z 11 maja 2005 r. nie ma rozstrzygającego znaczenia do określenia zakresu podmiotowego konstytucyjnych praw i wolności. Rozszerzenie nie- których praw politycznych na cudzoziemców nie prowadzi do naruszenia gwarancji konstytucyjnych udzielonych tym prawom. Przykładowo, sąd konstytucyjny uznał, że cudzoziemcy — obywatele UE mają, pod pewnymi warunkami, prawo do udziału w wyborach i referendach lokalnych w Polsce, mimo że pierwotnie ustrojodawca za- strzegł te prawa dla obywateli polskich (por. art. 62 ust. 1 Konstytucji36). Posiłkując

33 Zob. uchwałę SN z 24 listopada 1998 r. (III CZP 44/98), wyrok TK z 25 listopada 1997 r. (sygn. akt K 26/96). 34 Por. L. Morawski, dz. cyt., s. 290 i n. 35 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską sporządzony w Rzymie 25 marca 1957 r. (Dz.Urz. WE C 325 z 24.12.2002). 36 Art. 62 ust. 1: „Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezyden- ta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli naj- później w dniu głosowania kończy 18 lat”. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 117 się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku TK z 11 maja 2005 r., należy wskazać, że mimo zastosowania w art. 11 Konstytucji pojęcia „obywatel polski”, nie powinno się przypisywać tej regulacji cechy ekskluzywności. Oznacza to, że przepis ten nie powinien być traktowany jako regulacja zastrzegająca wolność zrzeszania się w partiach politycznych tylko dla obywateli RP, z wyłączeniem cudzoziemców. Wol- ność ta służy bowiem realizacji m.in. praw wyborczych, z których korzystają w Pol- sce również obcokrajowcy. W nauce prawa ustrojowego wskazuje się, że konstytucyjne prawa i wolności za- strzeżone dla obywateli mają charakter gwarancyjny; ustawa zasadnicza zapewnia mi- nimalny poziom określonych praw obywatelskich, nie wykluczając ich dalszego rozszerzenia w drodze ustawowej37. Ponadto Konstytucja RP nie zakazuje rozszerzania praw i wolności człowieka i obywatela, zakazuje ona ich likwidacji i nieuzasadnionego ograniczania (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji). W ten sposób pojmowany art. 11 ustawy zasadniczej nie może stanowić podstawy do ograniczenia wolności zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych. W art. 11 ustrojodawca posłużył się pojęciem „polityka państwa”38. Sformułowa- nie to jest bardzo szerokie i trudne do zdeﬁ niowania, w szczególności że termin ten wielokrotnie występuje w Konstytucji RP (np. art. 11, art. 13, art. 133 ust. 3, art. 146 ust. 1 i 2). Niestety, ustrojodawca, naruszając zasadę konsekwencji terminologicznej, nadał wyrażeniu „polityka” różne znaczenia, w zależności od kontekstu i miejsca jego umieszczenia w ustawie zasadniczej. Ogólnie rzecz ujmując, prowadzenie polityki obejmuje wyznaczenie celów, określanie sposobu i zasad ich realizacji, samą realiza- cję i kontrolę przebiegu tego procesu, ocenę realizacji celów. Polityka państwa z art. 11 Konstytucji posiada szersze znaczenie niż polityka Rzeczypospolitej, o której mowa w art. 146, art. 227 i innych. W art. 11 mowa jest o wpływaniu metodami demokratycznymi na wszystkie centralne i naczelne organy władzy publicznej (w szczególno- ści na Sejm, Senat, Radę Ministrów, Prezydenta RP), które uczestniczą w prowadzeniu polityki państwa. Natomiast sformułowanie „polityka Rzeczpospolitej Polskiej” z art. 146 Konstytucji odnosi do działalności rządu i ma znacznie węższy charakter. Z kolei w art. 227 Konstytucji mowa jest o polityce pieniężnej w kontekście funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej. Nie można się zgodzić z założeniem, że w pojęciu „wpływ na kształtowanie polityki państwa” mieszczą się również dwie pozostałe płaszczyzny partycypacji politycznej partii (samorządowa i europejska). Ustrojodawca wyraźnie rozgraniczył działal-

37 Zob. np. K. Działocha, Zgodność zmian w prawie wyborczym z Konstytucją RP (w związku z przy- stąpieniem Polski do Unii Europejskiej), „Państwo i Prawo” 2003, z. 11, s. 15; P. Sarnecki, Opinia w sprawie zgodności z konstytucją przepisu ustawy umożliwiającego cudzoziemcom — obywatelom Unii Europej- skiej — wzięcie udziału w wyborach samorządowych w Polsce, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 2, s. 176–178; W. Sokolewicz, dz. cyt., s. 17; K. Wojtyczek, Konstytucyjne aspekty członkostwa w Unii i Wspólnotach Eu- ropejskich, [w:] Akcesja do Unii Europejskiej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. H. Zięba-Załucka i M. Kijowski, Rzeszów 2002, s. 112–113. 38 Szerzej na ten temat R. Stemplowski, O konstytucyjnym pojęciu prowadzenia polityki, „Przegląd Sej- mowy” 2007, nr 2, s. 229. 118 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały ność organów władz naczelnych od funkcjonowania samorządów. Sprawują one co prawda władzę publiczną (art. 16 ust. 2 Konstytucji), jednakże dotyczy ona innych za- gadnień i kwestii niż te, którymi zajmuje się państwo. Cele, zadania, polityki organów państwa i samorządów nie są zbieżne. Podstawowym założeniem działalności jednostek samorządowych jest zaspokajanie potrzeb wspólnot lokalnych (art. 166 ust. 1) i zasadniczo nie realizują one polityki państwa. Ponadto samorząd terytorialny jest nie- zależny od władzy centralnej, w szczególności od rządu (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Wykorzystane w art. 11 pojęcie „polityki państwa” nie obejmuje swoim zakresem działalności samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej. W konsekwencji dys- pozycja tego przepisu nie dotyczy zrzeszania się obywateli oraz cudzoziemców w partiach politycznych w celu oddziaływania na funkcjonowanie samorządów i Unii. Dzia- łalność partii politycznych, o której mowa w art. 11, podejmowana jest w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa i sprowadza się przede wszystkim do udziału partii w wyborach parlamentarnych, prezydenckich, referendum ogólnokrajowym oraz do udziału w obywatelskiej inicjatywie usta- wodawczej39. Ustrojodawca oddzielił również zasadę suwerenności narodu (art. 4 Konstytucji) od funkcjonowania samorządów40. Zgodnie z art. 16 Konstytucji wspólnotę samorzą- dową tworzy „ogół mieszkańców” jednostki podziału terytorialnego państwa a nie „ogół obywateli polskich” zamieszkujących tę jednostkę. W konsekwencji w skład wspólnoty samorządowej wchodzą również cudzoziemcy. Skutkuje to wyraźnym od- różnieniem wspólnoty samorządowej od narodu sprawującego władzę najwyższą w państwie, który jest wspólnotą wszystkich obywateli RP. Uzupełnieniem powyższej

39 Lektura sprawozdania z posiedzenia Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z 8 lutego 1995 r., debatującej nad treścią obecnego art. 11, prowadzi do wniosku, iż omawiane zagadnienie nie było przedmiotem rozważań członków Komisji i że podczas obrad nie zdeﬁ niowano pojęcia „polityka państwa”. Oznacza to, że niemożliwe jest zrekonstruowanie treści tego wyrażenia na podstawie wykładni historycznej. Ponadto podczas obrad rozważano warianty treści obecnego art. 11 z wykorzystaniem pojęcia „demokratycznego wpływu na wykonywanie władzy publicznej (propozycja posła J. Ciemniewskiego — s. 41) lub z całkowitym pominięciem słów „polityka państwa” (por. warianty zaproponowane przez L. Pastusiaka — s. 41, K. Łybacką — s. 45 oraz wariant I zaproponowany przed podkomisję s. 48) — Biuletyn XIII z posiedzenia KKZN, Warszawa 1995, s. 40–50. Można uznać, że treść art. 11 w tych wariantach obejmowała wpływ partii politycznych na sprawowanie władzy w płaszczyźnie samorządowej i wspólnotowej. Ich odrzucenie i zastosowanie rozwiązania zawierającego sformułowanie „wpływu na politykę państwa” stanowi argument przemawiający za dopuszczalnością przyjęcia wykładni art. 11 przedstawionej w niniejszym opracowaniu. 40 W nauce prawa konstytucyjnego nie ma konsensu co do okoliczności, czy wybory i referenda lokalne stanowią przejaw sprawowania władzy przez suwerena, czy też taka relacja nie zachodzi. Przykładowo TK w wyroku z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 26) zaliczył samorząd do form szeroko rozumianej demokracji przedstawicielskiej służącej realizacji zasady suwerenności narodu. Pogląd ten podzielają m.in. K. Eckhardt, Konstytucyjne prawo wybierania przedstawicieli do samorządu terytorialnego a przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, [w:] Akcesja do Unii…, s. 161; L. Garlicki, Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej, red. A. Sylwestrzak i in., Olsztyn 2003, s. 117; P. Sarnecki, Komentarz do art. 15 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja…, dz. cyt., t. IV, s. 3. Przeciwko takiej koncepcji opowiedzieli się m.in. B. Banaszak (por. Konstytucja..., dz. cyt., s. 47); K. Wojtyczek, dz. cyt., s. 112–113; S. Gebethner, Projekt nowelizacji samorządowej ordynacji wyborczej, „Rzeczpospolita” z 11 września 2003 r. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 119 kwestii jest art. 170 Konstytucji. Wynika z niego, że w sprawach dotyczących wspól- noty decydują jej członkowie — czyli jej mieszkańcy niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Rozwinięcie postanowień Konstytucji RP stanowią przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw41 (art. 6a i art. 7), ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta42 (art. 3) oraz ustawy z 15 września 2008 r. o referendum lo- kalnym43 (art. 3). Zgodnie z treścią tych ustaw obywatel UE niebędący obywatelem polskim, który stale zamieszkuje na obszarze działania gminy, posiada czynne i bierne prawo wyborcze do rady gminy, prawo do udziału w referendum lokalnym oraz prawo wybierania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Podobnie rzecz się ma z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z tre- ścią art. 8 i art. 9 ustawy z 23 stycznia 2004 r. — Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, obywatel UE niebędący obywatelem RP stale zamieszkujący w Polsce posiada czynne i bierne prawo wyborcze do PE. Udział w wyborach, referendach samorządowych i w wyborach do Parlamentu Eu- ropejskiego nie jest przejawem kształtowania polityki państwa, nie jest więc objęty dyspozycją art. 11 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie obejmuje swoim zakresem wolności zrzeszania się w celu kształtowania polityk samorządów terytorialnych i polityki UE. Nie występuje tutaj problem ewentualnej podwójnej lojalności osób uczest- niczących w wyborach i związane z nim oczekiwanie szczególnego związku z polską państwowością44. Brak postanowień zawartych w art. 11 odnoszących się do kwestii zrzeszania się w partiach politycznych w celu oddziaływania na kształtowanie polityk samorządo- wych i europejskich skutkuje tym, że w powyższej materii zastosowanie ma ogólna zasada wyrażona w art. 12 i art. 58 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, że każ- demu zapewnia się wolność zrzeszana w organizacjach społecznych. Wolność przy- stępowania i zakładania partii politycznych jest częścią składową ogólnej wolności zrzeszania się45 i u.p.p. stanowi rozwinięcie nie tylko art. 11, ale również art. 12 i art. 58 Konstytucji. Artykuł 11 stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 12 i art. 58 Konstytucji, któ- re są w stosunku do niego przepisami o charakterze ogólnym. Na podstawie zasady lex specialis derogat legi generali, art. 11 w zakresie swoich uregulowań (zrzeszania się obywateli RP w partiach w celu kształtowania polityki państwa), ma pierwszeń- stwo przed art. 12 i art. 58. Jednakże w przedmiocie, którego art. 11 nie porusza, zastosowanie mają przepisy ogólne (art. 12 i art. 58). Jak wskazano wyżej, art. 11 nie do-

41 Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z późn. zm. 42 Dz.U. Nr 113, poz. 948, z późn. zm. 43 Dz.U. Nr 88, poz. 985, z późn. zm. 44 K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia z teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 88. 45 Podobnie M. Chmaj, Konstytucyjna wolność…, s. 16; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Za- rys wykładu, Warszawa 1999, s. 63; J. Sobczak, Konstytucyjna wolność…, s. 191. 120 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały tyczy problematyki zrzeszania się w partiach politycznych w celu uzyskania wpływu na kształtowanie polityk lokalnych i polityki UE. Wobec powyższego nie wyłącza on zastosowania art. 12 i art. 58 Konstytucji RP w tych kwestiach. Przepisy te skierowane są do każdego człowieka, w tym również do obcokrajowców. Z ich treści można zrekonstruować regułę, zgodną z art. 11 ustawy zasadniczej, że w partiach politycznych mogą zrzeszać się obcokrajowcy w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityk samorządowych i polityki Unii Europejskiej. Wolność zrzeszania się nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ogranicze- niom zarówno w stosunku do obywateli, jak i cudzoziemców. Ustrojodawca już w samej Konstytucji RP ustanowił ograniczenia w zakresie tej wolności (np. art. 13, art. 58 ust. 2, art. 178 ust. 3, art. 195 ust. 3, art. 205 ust. 1, art. 209 ust. 3, art. 214 ust. 3, art. 227 ust. 4). Ograniczenia swobody tworzenia partii politycznych mogą być rów- nież ustanawiane na poziomie ustaw zwykłych, jednakże muszą one spełniać przesłan- ki z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP46. Natomiast art. 2 i art. 11 u.p.p. niewątpliwie ograniczają w stosunku do cudzo- ziemców wolność zrzeszania się w partiach politycznych, ponieważ przepisy te zabra- niają obcokrajowcom i apatrydom zakładania partii politycznych oraz bycia ich człon- kami. W ocenie autora niniejszego opracowania, regulacje ustawowe nie spełniają standardów konstytucyjnych i naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pierwszej kolej- ności należy wskazać, iż ograniczenie prawa lub wolności dopuszczalne jest tylko w formie ustawy. Ustawa o partiach politycznych nie ogranicza tej wolności w stosunku do cudzoziemców, tylko całkowicie ją likwiduje, naruszając tym samym jej istotę. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia nie mogą naruszać istoty wol- ności i praw47. Już samo to przesądza o wadliwości przyjętych rozwiązań ustawowych. Ponadto, ograniczenie swobody zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w celu wpływania na kształtowanie polityk lokalnych i polityki UE nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawa. Jest wręcz przeciwnie, by zapewnić demokra- tyczne standardy, obcokrajowcy powinni dysponować taką wolnością. Nie zachodzi również żadna ze szczegółowych przesłanek z art. 31 ust. 348. W tym przedmiocie szczególnie istotne znaczenie ma fakt, że prawodawca nadał cudzoziemcom wiele praw politycznych na poziomach samorządów i na poziomie europejskim. Wolność zrzeszania się w partiach politycznych w Polsce stanowi konieczny warunek pełnej ich realizacji. Ograniczenie praw wyborczych w płaszczyźnie ogólnokrajowej nie stanowi wystarczającego argumentu przemawiającego za odebraniem swobody zrzeszania się cudzoziemców w partiach.

46 Por. wyroki TK z 8 marca 2000 r. (sygn. akt Pp 1/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58) oraz z 10 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 26/00, OTK ZU 2002, seria A, nr 2, poz. 18). 47 Ograniczenia wolności i praw nie mogą prowadzić do zniweczenia faktycznego istnienia prawa lub wolności, tj. nie mogą przekreślać ich tożsamości i prowadzić do ich zniesienia (por. np. wyroki TK z 10 listopada 1998 r., sygn. akt K 39/97, OTK ZU 1998, nr 6, poz. 99; z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; z 3 lipca 2001 r., sygn. akt K 3/01, OTK ZU 2001, nr 5, poz. 125). 48 Do szczegółowych przesłanek z art. 31 ust. 3 należą: bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 121

Poważnie wzmacnia wyżej wskazaną argumentację art. 37 ust. 1 Konstytucji. Sta- nowi on, że „Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wol- ności i praw zapewnionych w Konstytucji”. Natomiast z art. 37 ust. 2 wynika, że od- stępstwa od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa49. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest ustanowienie ustawowych wyjątków od konstytucyjnej zasady zrzeszania się obcokrajowców. Przepisy u.p.p. można uznać za próbę realizacji tego rozwiązania. Jednakże należy wskazać, że takie ograniczenia (wyłą- czenia) mogą być ustanawiane tylko przy uwzględnieniu innych norm i zasad konstytucyjnych, w szczególności wynikających z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32. Ustawo- dawca nie może arbitralnie i bezpodstawnie pozbawić obcokrajowców wolności i praw wynikających z ustawy zasadniczej. Art. 37 ust. 2 może stanowić podstawę do ustanowienia wyjątków od wolności zrzeszania się, jednakże musi to być uczynione z uwzględnieniem treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który określa ogólne przesłan- ki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności50. Wyłączenia wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 pkt 2 u.p.p. nie spełniają standardów wynikających z tego przepisu, co przesądza o ich wadliwości. Obywatelstwo, jako jedyne i wyłączne kryterium wprowadzenia ograniczeń jest niewystarczające i nie może stanowić samodzielnej podstawy do dokonywania wyłączeń, w szczególności że wyłączenia te nie mają podstawy w art. 11 Konstytucji RP. Rozwiązania wynikające z u.p.p. naruszają również art. 30 Konstytucji RP, który stanowi, że źródłem praw i wolności człowieka jest jego godność. Arbitralne i nieuzasadnione ustanowienie ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności cudzoziemców godzi w jej istotę. Godność jest bowiem źródłem prawa wszystkich ludzi, nie tylko obywateli RP. Inne rozwiązanie skutkowałoby tym, że prawa i wolności człowieka z rozdziału II ustawy zasadniczej (w tym wolność zrzeszania się) w stosunku do obywateli mają status konstytucyjnie chronionych norm, a w stosunku do cudzoziemców już nie. Ustawodawca bowiem, na podstawie art. 37 ust. 2, mógłby je bez żadnych ograniczeń zmieniać i wyłączać ich stosowanie. Swoboda zrzeszania się w partiach politycznych jest swoistym metaprawem, któ- re służy realizacji innych wolności. Sama wolność przystępowania do partii i ich za-

49 Zob. wyrok TK z 15 listopada 2000 r. (sygn. akt P 12/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 260). 50 Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 37…, s. 6; tenże, Komentarz do art. 31…, s. 18 ; E. Łętowska, Glosa do postanowienia NSA z 19 V 2000, V SA 2509/99, OSP 2000, nr 11, s. 544; P. Winczorek, dz. cyt., s. 56; R. Wieruszewski, Pozycja prawna cudzoziemca, azylanta i uchodźcy — założenia konstytucyjne i praktyka prawna, [w:] Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje w praktyce, red. L. Wiśniewski, War szawa 2006, s. 104–105. Trybunał Konstytucyjny podzielił powyższy pogląd m.in. w wyroku z 10 lipca 2000 r. (sygn. akt K 21/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 109). Podobnie, choć nie bezpośrednio w odniesieniu do art. 37 ust. 2: D. Dudek, Konstytucyjna wolność człowieka a tymczasowe aresztowanie, Lublin 1999, s. 112–113; M. Wyrzykowski, Granice praw i wolności — granice władzy, [w:] Obywatel — jego wolności i prawa, red. B. Oliwa-Radzikowska, Warszawa 1998, s. 48; A. Łabno, Ograniczenia wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności…, s. 700; K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 81–83. Podobnie TK m.in. w wyrokach z: 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2), z 16 lutego 1999 r. (sygn. akt SK 11/98, OTK ZU 1999, nr 2, poz. 22), z 25 maja 1999 r. (sygn. akt SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78). 122 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały kładania bez pozostałych praw o charakterze politycznym jest bezprzedmiotowa. Dopiero w powiązaniu z prawami wyborczymi nabiera ona znaczenia. Obywatel i czło- wiek za pomocą wolności zrzeszania się w partiach uzyskuje możliwość pełniejszej realizacji swoich praw politycznych. Niewątpliwie partie polityczne wypełniają bardzo istotne funkcje w wyborach i referendach samorządowych oraz w wyborach europejskich. Stanowią one koło zamachowe wszystkich kampanii, pełnią kluczową rolę podczas wszystkich przedsięwzięć politycznych, a inne organizacje lub struktury, tj. komitety wyborcze wyborców odgrywają drugoplanową rolę, choć ustawodawca przy- znał im prawnie zbliżony status. Partie odgrywają kluczową rolę podczas wyborów i referendów gminnych oraz w wyborach do PE. Brak możliwości zakładania partii i zrzeszania się w tych organizacjach w celu agregacji i realizacji swoich interesów politycznych stawia cudzo- ziemców w znacznie gorszym położeniu niż obywateli polskich. Zapewnienie obcokrajowcom możliwości udziału w wyborach i w referendach, bez pośrednictwa partii politycznych i za pośrednictwem komitetów wyborczych wyborców, stowarzyszeń i organizacji społecznych51, jest wysoce niewystarczające. Podmioty te posiadają znacznie słabszy w stosunku do partii status prawny i faktyczny52. Podstawowym celem partii jest umożliwienie realizacji praw wyborczych osób uprawnionych do gło- sowania oraz pośrednictwo pomiędzy wybieranymi władzami samorządowymi i eu- rodeputowanymi a cudzoziemcami posiadającymi bierne i czynne prawo wyborcze. To partie polityczne, a nie inne organizacje społeczne, mają zadanie umożliwić udział w życiu politycznym wyborców niezależnie od posiadanego przez nich obywatelstwa. Służą one wyborcom do wyrażania ich woli politycznej oraz pośredniczą w sprawowaniu władzy zarówno państwowej, jak i samorządowej. Przyjęte na gruncie u.p.p. zakazy zrzeszania się cudzoziemców w partiach (art. 2) i ich zakładania (art. 11 ust. 3 pkt 2) naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP i są przejawem dyskryminacji cudzoziemców. Art. 32 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi: „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym […] z jakiejkolwiek przyczyny”. „Dyskryminacja” jest to nieuzasadnione, nierówne traktowanie osób, które znajdują się w obiektywnie takiej samej sytuacji53. Zarówno obywatele polscy, jak i niektórzy cudzoziemcy posiadają bierne i czynne prawo wyborcze do rad gmin, prawo wybierania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, prawo do udziału w referendum lokalnym na szczeblu gminy oraz bierne i czynne prawo wyborcze do PE, jednakże tylko obywatele polscy mają możliwość zrzeszania się w partiach w celu realizacji swoich praw politycznych. Rozwiązanie to w znaczący sposób pogarsza status prawny cudzoziemców względem obywateli państwa polskiego i nie znajduje uzasadnienia w Konstytucji RP.

51 Por. art. 64a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, art. 7 ustawy o powszechnym wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, art. 11 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 47 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego. 52 Szerzej zob. M. Dąbrowski, Zrzeszanie…, s. 68 i n. 53 Zob. wyrok TK z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 10/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 225). Marcin Dąbrowski: Konstytucyjny aspekt zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce 123

IV. W Konstytucji RP nie można doszukać się podstaw prawnych do ograniczenia wolności zrzeszania się cudzoziemców w partiach politycznych w Polsce. W szcze- gólności takiej podstawy nie stanowi art. 11 ust. 1, ponieważ dotyczy on zrzeszania się obywateli w tego typu organizacjach w celu wpływania na kształtowanie polityki państwa, natomiast nie dotyczy on zrzeszania się wyborców w partie w celu wpływu na kształtowanie polityk samorządowych i polityki Unii. Wolność taka w stosunku do cudzoziemców wynika z art. 12 i 58 Konstytucji RP. W konsekwencji art. 2 ust. 1 u.p.p. w zakresie, w jakim pozbawia wolności zrzeszania się w partiach politycznych cudzo- ziemców uprawnionych do udziału w wyborach do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw, w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta, udziału w referendum lokalnym na szczeblu gminy oraz w wyborach do Parlamentu Europejskie- go sprzeczny jest z art. 31 ust. 3, art. 32 w zw. z art. 62 i art. 58, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 58 Konstytucji RP. Identyczne przepisy narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 w zakresie, w jakim cudzoziemcy posiadający czynne i bierne prawo wyborcze nie mogą zakładać partii politycznych. Rozwiązania u.p.p. są również sprzeczne z prawem wspólnotowym. Zgodnie z art. 19 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i powtarzającym jego treść art. 39 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej54 „każdy obywatel Unii miesz- kający w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do PE w Państwie Członkowskim, w którym mieszka, na takich samych zasadach, jak obywatele tego państwa”. Natomiast ust. 1 tego artykułu stanowi, że obywatel UE ma prawo udziału w wyborach samorządowych w państwie w którym stale zamieszkuje na takich samych zasadach, jak obywatele tego państwa. Brak możliwości zrzeszania się cudzoziemców — obywateli UE w partiach politycznych w Polsce w celu realizacji swoich praw wyborczych przesądza o tym, że nie są oni traktowani na równi z obywatelami RP i uczestniczą w wyborach na innych zasadach niż osoby związane węzłem przynależności z państwem polskim55. Należy rozważyć, czy członkostwo cudzoziemców w partii politycznej, która bierze udział w wyborach i referendach państwowych, może stanowić zagrożenie dla su- werenności narodu i państwa polskiego. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Cudzoziemcy zrzeszeni w partii politycznej nie będą mieli prawa wziąć udziału w wyborach do organów państwa jako kandydaci i jako wyborcy, i nie będą mogli być podmiotami reprezentującymi partię. Przykładowo, nie będą mogli być wpisani na listy wyborcze czy zgłoszeni jako kandydaci na określone stanowiska państwowe. Na przeszkodzie stoją ku temu przepisy odpowiednich ustaw, które rezerwują te prawa wyłącznie dla obywateli polskich. Jako członkowie partii będą mogli natomiast wziąć aktywny udział w kampaniach wyborczych, co obecnie również nie jest zabronione przez prawo. Obcokrajowcy mają możliwość, niezależnie od tego czy dysponują wol- nością zrzeszania się w partiach politycznych, udzielenia poparcia jakiemuś kandydato-

54 Karta Praw Podstawowych UE sporządzona w Nicei 7 grudnia 2000 (zob. I.C. Kamiński, dz. cyt., s. 240 i n.). 55 Szerzej zob. M Dąbrowski, Zrzeszanie… 124 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Studia i Materiały wi i mogą stanowić oni jego zaplecze polityczne. Udział obcokrajowców w kampaniach politycznych w Polsce nie stanowi zagrożenia dla suwerenności narodu i państwa oraz dla reżimu demokratycznego. Natomiast z pewnością pełni to funkcję integracyjną i skutkuje powstawaniem więzi pomiędzy cudzoziemcami a państwem, umożliwia im utożsamianie się z Rzeczpospolitą i z wartościami istotnymi dla państwa i narodu. W konsekwencji będzie przyczyniać się do ich szybszej asymilacji. De lege ferenda, pożądane wydają się zmiany ustawy o partiach politycznych w zakresie rozszerzenia zakresu podmiotowego osób uprawnionych do zrzeszania się w partiach politycznych o osoby, które nie posiadają obywatelstwa polskiego, a które posiadają prawa wyborcze na poziomie wspólnot samorządowych i na poziomie europejskim. Rozwiązanie to nie będzie w kolizji z art. 11 Konstytucji, umożliwi reali- zację jej art. 37 i art. 58 oraz przyczyni się do pełniejszej implementacji zasad prawa wspólnotowego na grunt polskiego systemu normatywnego.

SUMMARY of the article: The Freedom of Association of Foreigners in Political Parties in Poland: the Constitutional Aspect

The article deals with Article 11of the Polish Constitution which establishes the freedom of association in political parties in Poland. It provides that political parties may be founded on the principle of voluntariness and upon the equality of Polish citizens, and their purpose shall be to infl uence the formulation of the policy of the State by democratic means. According to the Constitution and acts implementing its provisions, it is claimed that the freedom of association in political parties is reserved only for Polish citizens and foreigners are not al- lowed to participate in this kind of association to express their political interests. In the fi rst part of the article the author describes arguments that confi rm the above-mentioned interpretation of Article 11 of the Constitution. There are two main points: (1) the grammatical and literal interpretation and (2) the historical interpretation. It is claimed that the said provision of the Constitution guarantees this freedom only for Polish citizens. This understanding is confi rmed by the practice of its interpretation. The author doesn’t agree with this point of view. He believes that such interpretation omits an important part of Article 11. This provision refers to the freedom of association of citizens for the purpose of infl uencing the formulation of the State policy. It doesn’t concern the infl uence on the formulation of the policy of the European Union and local self-governments. From the provision one may reconstruct a legal norm according to which foreigners are refused to associate in political parties for the purpose of changing the policy of the State, but there are no arguments supporting a legal norm saying that foreigners must not associate in parties for the purpose of exerting infl uence on the functioning the European Union and local self-governments. Political parties participate in all this areas. Foreigners (especially citizens of European Union) are entitled to take part in elections to the European Parliament and to constitutive, executive organs of self governments. Political parties enable enjoyment of political rights and freedoms by foreigners. The author considers such exclu- sion as discrimination against foreigners in the area of political freedoms in Poland. 125 OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY

A. OPINIE

I. W SPRAWIE ZASTOSOWANIA ART. 40 UST. 4 REGULAMINU SEJMU W ODNIESIENIU DO PROJEKTÓW USTAW DOTYCZĄCYCH PROBLEMATYKI BIOETYCZNEJ*

I. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest ocena możliwości wspólnego rozpatrywania projektów ustaw regulujących szeroko rozumianą problematykę bioetyczną na podstawie art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu. Marszałek Sejmu w dniu 4 listopada 2008 r. skierował do Komisji Polityki Społecz- nej i Rodziny oraz Komisji Zdrowia projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ﬁ nansowanych ze środków publicznych (druk nr 1284), zaś w dniu 21 stycznia 2010 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (druk 2707). Pierwsze czytanie obu pro- jektów Komisje przeprowadziły na wspólnym posiedzeniu w dniu 17 marca 2010 r. Po zakończeniu pierwszego czytania oba projekty — w odrębnych głosowaniach — zosta- ły skierowane w celu szczegółowego rozpatrzenia do powołanej w tym celu podkomisji nadzwyczajnej. W trakcie posiedzenia nie została podjęta uchwała o wspólnym rozpatrzeniu projektów, o której mowa w art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu. W dniu 27 października 2010 r., na 77. posiedzeniu, Sejm — po przeprowadzeniu pierwszego czytania — skierował do Komisji Zdrowia i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny następujące projekty ustaw: — o ochronie genomu ludzkiego i embrionu ludzkiego (druk 3466);

* Opinia została napisana 16 listopada 2010 r. (przyp. red.). 126 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

— o ochronie genomu ludzkiego i embrionu ludzkiego oraz Polskiej Radzie Bio- etycznej i zmianie innych ustaw (druk 3467); — o podstawowych prawach i wolnościach człowieka w dziedzinie zastosowań biologii i medycyny oraz o utworzeniu Polskiej Rady Bioetycznej (druk 3468); — o zmianie ustawy — Kodeks rodzinny i opiekuńczy (druk 3469); — o zmianie ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (druk 3470). Komisje, do których skierowane zostały projekty, w chwili sporządzania opinii nie podjęły żadnej decyzji w sprawie trybu rozpatrzenia tych przedłożeń.

II. WARUNKI PRAWNE ŁĄCZNEGO ROZPATRYWANIA PROJEKTÓW W PRACACH KOMISJI SEJMOWYCH 1. Wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez uprawniony w myśl Konstytucji RP podmiot rodzi po stronie Sejmu obowiązek rozpatrzenia projektu ustawy1. Obo- wiązek ten stanowi korelat prawa wnioskodawcy do wniesienia projektu ustawy do Sejmu. Nakaz rozpatrzenia ustawy nie jest tożsamy z wymogiem uchwalenia ustawy w brzmieniu zaproponowanym przez wnioskodawcę lub uchwalenia go w ogóle, ale oznacza konieczność podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie projektu. Decyzja taka polegać może albo na uchwaleniu ustawy, albo na odrzuceniu projektu. Co do zasady przepisy regulaminu Sejmu przyjmują, że decyzja w sprawie każdej inicjatywy ustawodawczej podejmowana jest przez Sejm indywidualnie. Każdy projekt rozpatrywany jest w odrębnym postępowaniu ustawodawczym, które doprowadzić powinno izbę do indywidualnej decyzji o jego przyjęciu lub odrzuceniu. W systemie prawa nie powinny istnieć regulacje, które sprzecznie lub w sposób wykluczający regulują to same zagadnienie. Zasady prawidłowej legislacji wyklucza- ją uchwalanie przez Sejm w tym samym czasie ustaw, które odmiennie normują tę samą materię ustawodawczą. Z drugiej strony jest całkowicie zrozumiałe, że podmioty uprawnione do inicjatywy ustawodawczej, reagując na zaistniałą potrzebę społecz- ną, kierują do Sejmu projekty regulujące w sposób konkurencyjny ten sam problem społeczny. Już wiele lat temu względy prakseologiczne związane z ekonomią postę- powania legislacyjnego doprowadziły do wykształcenia się praktyki wspólnego rozpatrywania projektów ustaw połączonych tematycznie. Pierwotnie zwyczaj taki zaist- niał w sposób spontaniczny, bez podstawy normatywnej w przepisach regulaminu Sejmu. Komisje, rozpatrując w ramach jednego postępowania kilka połączonych tematycznie projektów ustaw, przedstawiały Sejmowi sprawozdania zawierające jednolity tekst projektu, który konsumował efekty prac ustawodawczych nad wszystkimi rozpatrywanymi przełożeniami. Wykształceniu takiej praktyki sprzyjała zasada regulaminowa, zgodnie z którą komisje rozpatrujące projekt ustawy, w sytuacji gdy postulują przyjęcie projektu z okre- ślonymi poprawkami, zobowiązane są przedstawić sprawozdanie ze swych prac w for-

1 A. Patrzałek, A. Szmyt, Skutki prawne wniesienia projektu ustawy, [w:] Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, red. J. Trzciński, Warszawa 1994, s. 155 i n. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu... 127 mie tekstu jednolitego (art. 43 ust. 2 pkt 2). Zasada ta oznacza, że w omawianej sytuacji przedmiotem drugiego czytania staje się projekt w kształcie nadanym mu przez komisję (dodatkowo sprawozdanie może obejmować odrzucone przez komisję poprawki, które wnioskodawcy zgłosili jako wnioski mniejszości). Innymi słowy, na kolejnym etapie prac ustawodawczych rozpatrywany jest jednolity tekst projektu, nie zaś dokument prezentujący odrębnie oryginalny projekt oraz uzupełniające go — za- akceptowane przez komisję — poprawki. Z perspektywy legislacyjnej zasada, o któ- rej mowa w art. 43 ust. 2 pkt 2, nie stanowi więc bariery do przedstawienia jednego, jednolitego tekstu projektu jako sprawozdania z prac nad kilkoma połączonymi tematycznie przedłożeniami. W pewnym zakresie podstawa normatywna łącznego rozpatrywania projektów ustanowiona została nowelą regulaminu Sejmu z dnia 22 grudnia 1995 r. (M.P. z 1996 r. Nr 1, poz. 3), która wyodrębniła szczególny tryb rozpatrywania projektów kodeksów (pierwotnie rozdział 1b działu II; obecnie rozdział 4 tego działu). Zgodnie z art. 88 regulaminu Sejmu (pierwotnie art. 56ł) projekty kodeksów (a także projekty zmian kodeksów i projekty przepisów wprowadzających kodeksy), wniesione łącznie i po- łączone tematycznie powinny być rozpatrywane przez Sejm w tym samym postępo- waniu legislacyjnym. Omawiany przepis ustanawiał podstawę prawną dla rozpatrywania w ramach jednej procedury połączonych tematycznie projektów kodeksów. W praktyce zasada, o której mowa, stosowana była uniwersalnie. Nowela regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r. (M.P. z 2009 r. Nr 2, poz. 9) uzu- pełniła brzmienie art. 40 o nowy ust. 4. Przepis ten proklamuje, po raz pierwszy w polskim prawie parlamentarnym, ogólną zasadę przewidującą, że komisja, do której skierowane zostały projekty połączone tematycznie i rozpatrywane w tym samym postępowaniu, może podjąć uchwałę o ich wspólnym rozpatrzeniu. W takim przypadku komisja zobowiązana jest sporządzić wspólne sprawozdanie o tych projektach. 2. Omawiany przepis ustanawia warunki proceduralne, w których dopuszczalne jest uruchomienie procedury wspólnego rozpatrywania projektów. Analiza art. 40 ust. 4 wskazuje, że — co do zasady — projekty połączone tematycznie rozpatrywane są od- rębnie. Tego rodzaju tryb postępowania komisji nie wymaga bowiem podejmowania żadnej uchwały. Brak uchwały o wspólnym rozpatrzeniu projektów oznacza, że komisja powinna przedstawić odrębnie sprawozdanie o każdym z projektów, mimo iż może między nimi istnieć „więź tematyczna”. Wspólne rozpatrzenie projektów „połączo- nych tematycznie i rozpatrywanych w tym samym postępowaniu” stanowi procedurę fakultatywną, której uruchomienie warunkowane jest podjęciem przez komisję stosownej uchwały. Uchwała podejmowana jest większością głosów w obecności co najmniej 1/3 liczby członków komisji (art. 163a ust. 1). Ma ona charakter proceduralny, a zatem w przypadku uzyskania w głosowaniu równiej liczby głosów, o przyjęciu albo odrzuceniu uchwały rozstrzyga głos prowadzącego obrady, jeżeli nie wstrzymał się on od głosu (art. 163a ust. 2 zdanie drugie). Projekty ustaw, między którymi istnieje więź tematyczna, mogą zostać skierowane przez Sejm (lub Marszałka Sejmu) do kilku komisji w celu rozpatrzenia. W takim 128 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie wypadku komisje, do których skierowane zostały projekty, zobowiązane są obrado- wać nad nimi wspólnie (art. 40 ust. 2). Obowiązek prowadzenia wspólnych obrad nie jest jednak tożsamy ze „wspólną procedurą”, o której mowa w art. 40 ust. 4. W analizowanym przypadku komisje — w trakcie wspólnych obrad — mogą podjąć decyzję o wspólnym rozpatrzeniu projektów połączonych tematycznie i rozpatrywanych w tym samym postępowaniu. Uchwała w takiej sprawie powinna zapaść większością głosów w obecności co najmniej 1/3 liczby członków każdej z uczestniczących w posiedzeniu komisji (art. 163 ust. 2). Również w tym przypadku znajduje zastosowanie zasada, o której mowa w art. 163a ust. 2 zdanie drugie. Uchwała o wspólnym rozpatrzeniu projektów może zostać podjęta przez komisje wyłącznie w takiej sytuacji, w której wszystkie projekty znajdą się w tej samej fazie postępowania. Treść art. 40 ust. 4, a także jego usytuowanie w przepisach regulaminu Sejmu, wskazuje, że uchwała może być podjęta przez komisję w fazie rozpatrywania projektu po zakończeniu pierwszego czytania. Wykluczyć należy „wspólne rozpatrywanie projektów” w trakcie pierwszego czytania w komisji. Dla dopuszczalności pod- jęcia omawianej uchwały bez znaczenia wydaje się to, czy projekty „połączone tematycznie” przechodziły pierwsze czytania na posiedzeniu komisji, czy też na posiedzeniu Sejmu. Decyzja komisji (uchwała) o powołaniu podkomisji w celu szczegółowego rozpatrzenia projektu (art. 41 ust. 1) nie zastępuje uchwały o wspólnym rozpatrzeniu. Fakt skierowania przez komisję kilku projektów „połączonych tematycznie” do podkomisji nie oznacza, że powinny być one rozpatrywane wspólnie, a podsumowaniem prac podkomisji powinien być jeden, jednolity tekst projektu. Uchwałę w sprawie wspól- nego rozpatrzenia może podjąć wyłącznie komisja in corpore2. Uchwała o wspólnym rozpatrzeniu projektów może zostać podjęta przez komisję jedynie wówczas, gdy projekty skierowane do komisji spełniają dwa warunki. Pierw- szy zakłada, że projekty muszą być „połączone tematycznie”, drugi — rozpatrywane są „w tym samym postępowaniu”. Wyrażenie „projekty połączone tematycznie” oznacza — w moim przekonaniu — projekty, które regulują tę samą materię ustawodawczą, czyli tę samą dziedzinę spraw. Wykładnia tego pojęcia związana jest z niebezpieczeństwem utożsamiania potoczne- go sensu użytych wyrażeń z ich znaczeniem normatywnym. Projekty ustaw służące rozwiązaniu określonego problemu społecznego, mimo iż „łączą się tematycznie” w sensie potocznym, to jednak nie zawsze regulują tę samą materię ustawodawczą. Wykluczające się założenia legislacyjne, które mają posłużyć do unormowania okre- ślonego zjawiska społecznego, mogą wszak prowadzić do całkowicie odmiennych koncepcji legislacyjnych. Projekty ustaw, przykładowo, mające na celu zwalczanie bez- robocia albo eliminację barier biurokratycznych w prowadzeniu działalności gospodarczej, mogą zakładać całkowicie odmienne rozwiązania ustawodawcze, mimo iż na poziomie oceny potocznej pozostają w związku tematycznym. Testem, który po-

2 Por. P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie wybranych problemów związanych z wykładnią Regula- minu Sejmu — według pytań szczegółowych (Opinia BAS nr 192/09 — niepublikowana). Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu... 129 winien służyć do oceny, czy konkretne projekty pozostają w takim związku, może być pytanie, czy ich zakres przedmiotowy oraz podmiotowy może zostać ujęty w jednym projekcie ustawy bez naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Projektami, które po- zostają w związku tematycznym w rozumieniu art. 40 ust. 4, będą jedynie takie projekty, które regulują te same stosunki prawne i dotyczą tego samego kręgu adresatów. Wydaje się, iż jest to warunek konieczny, by można było mówić o „połączeniu tematycznym projektów”. Pogląd przeciwny, w swoich konsekwencjach, musiałby prowadzić do naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Wspólne rozpatrywanie projektów, których zakresy przedmiotowe nie mogą zostać ujęte w ramach jednego projektu, mogłoby prowadzić do naruszenia zasady, w myśl której „ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw” (§ 2 Zasad Techniki Prawodawczej3) i nie należy zamieszczać w niej „przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi)” (§ 3 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej). Ograniczenie zakresu przedmiotowego projektu zawartego w sprawozdaniu komisji wyłącznie do części roz- patrywanej materii ustawodawczej w praktyce ograniczałoby możliwość zgłaszania poprawek zwolennikom rozwiązań zawartych w pominiętym projekcie (por. niżej uwagi na temat wniosków mniejszości). Projekty rozpatrywane „w tym samym postępowaniu” to przedłozenia, które pod- legają tej samej procedurze legislacyjnej. W obecnym stanie prawnym regulamin Sej- mu — obok zwykłej procedury ustawodawczej (rozdział 1 „Postępowanie z projektami ustaw i uchwał) — wyodrębnia „Postępowanie z pilnymi projektami ustaw” (rozdział 2), „Postępowanie z projektami ustaw o zmianie Konstytucji” (rozdział 3a), „Postępowanie z projektami kodeksów” (rozdział 4), „Postępowanie z projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej” (rozdział 5a) oraz postępowanie z projektami ustaw budżetowych i innymi planami ﬁ nansowymi państwa (rozdział 6). Wy- móg, zgodnie z którym procedura wspólnych prac nad projektami ustaw może zostać uruchomiona jedynie wówczas, gdy są one rozpatrywane w „tym samym postępowa- niu”, należy zatem rozumieć w sposób, który wyklucza dopuszczalność łączenia prac nad projektem zwykłym i projektem pilnym, albo projektem zwykłym i projektem roz- patrywanym w procedurze kodeksowej. Trzeba w tym miejscu przypomnieć wyrok z 9 stycznia 1996 r. (sygn. akt K 18/95), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjne reguły pilnego trybu ustawodawczego są naruszone wówczas, gdy w tym trybie stanowione są regulacje prawne z inicjatywy podmiotów uprawnionych wprawdzie do inicjatywy ustawodawczej na zasadach ogólnych, ale nie uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej w trybie pilnym, lub gdy regulacje te dotyczą materii nie objętej projektem ustawy oznaczonym przez Radę Ministrów jako pilny. Jakkolwiek pierwszy z analizowanych warunków („łączność tematyczna”) ma charakter w wysokim stopniu ocenny, to jednak nie oznacza to całkowitej swobody komisji

3 Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908). 130 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie w zakresie podejmowania uchwały o połączeniu prac nad skierowanymi do niej przedło- żeniami. Projekty nie spełniające któregokolwiek z omawianych warunków nie mogą być rozpatrywane wspólnie. Podjęcie uchwały o wspólnym rozpatrzeniu projektów, które nie spełniają tych warunków, prowadziłoby do naruszenia regulaminu Sejmu. Procedura wspólnego rozpatrywania projektów zakłada, że sprawozdanie komisji zawierające jednolity tekst projektu stanowi syntezę rozwiązań zawartych w poszcze- gólnych inicjatywach. Z natury rzeczy komisja, rozpatrując wzajemnie wykluczające się konstrukcje legislacyjne, musi dokonać między nimi wyboru. Rozwiązania odrzucone przez komisję, jeżeli w trakcie jej prac zostały zgłoszone jako poprawki, mogą być przedmiotem wniosków mniejszości. W myśl art. 43 ust. 3 wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości. Wniosek mniejszości dotyczący konkretnego przepisu lub jego części powinien zawierać wy- nikające z tego wniosku konsekwencje dla tekstu projektu; wnioski mniejszości są traktowane w głosowaniu jak inne poprawki. Wniosek mniejszości jest instrumentem, za pomocą którego wnioskodawca odrzuconej poprawki może dążyć do nadania ustawie pożądanego kształtu. Mimo braku aprobaty komisji dla konkretnej poprawki, zasada mówiąca o dopuszczalności zgła- szania wniosków mniejszości umożliwia poddanie pod osąd całej izby ostatecznej decyzji. Wniosek mniejszości jest zatem konstrukcją proceduralną, która umożliwia zwolennikom rozwiązań konkurencyjnych wobec tych, które przyjęła komisja w tekście jednolitym projektu, podjęcie próby nadania ustawie, uchwalanej przez Sejm, pożą- danego kształtu. W sytuacji, gdy komisja rozpatruje kilka projektów połączonych tematycznie i zawierających wykluczające się wzajemnie regulacje, instytucja wniosków mniejszości może posłużyć zwolennikom rozwiązania odrzuconego przez komisję do przeniesienia ostatecznej decyzji w sprawie nieaprobowanych przez komisję rozwią- zań na poziom całej izby. Wnioski mniejszości mogą prowadzić do zasadniczych prze- kształceń projektu, powinny jednak mieścić się w jego zakresie przedmiotowym. W praktyce parlamentarnej komisje prowadzące wspólne prace nad projektami po- łączonymi tematycznie podejmują często decyzję o wyborze projektu bazowego, do którego następnie zgłaszane są poprawki wynikające z przekonania o celowości wykorzystania rozwiązań zawartych w pozostałych inicjatywach. W niektórych przypadkach decyzja o podjęciu wspólnych prac nad projektami w praktyce ukrywa wolę odrzucenia nieaprobowanych przez komisję rozwiązań. Komisja, która z przyczyn pozaprawnych nie chce przedstawić odrębnych sprawozdań z prac nad poszczególny- mi projektami, bowiem musiałyby one zawierać wnioski o odrzucenie przedłożeń nie- akceptowanych, woli przedstawić sprawozdanie z prac nad wszystkimi inicjatywami zawierające jednolity tekst projektu, mimo iż odwołuje się on wyłącznie do rozwią- zań zawartych w projekcie bazowym. Sytuacja taka nie budzi zastrzeżeń prawnych w tych przypadkach, w których przedmiotem prac komisji są projekty połączone tematycznie. Jeżeli jednak przedmiotem procedury wspólnego rozpatrzenia stałyby się projekty regulujące odmienne, nie Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu... 131 dające się połączyć, zakresy przedmiotowe (które nie regulują zbliżonej materii ustawodawczej), wówczas konsekwencje rozstrzygnięcia komisji mogą prowadzić do zasadniczych trudności legislacyjnych. Teoretycznie rzecz ujmując, instytucja wniosku mniejszości może służyć dowolnym przekształceniom rozpatrywanych przez komisję projektów. Zespół wniosków mniejszości, postulujących zmianę tytułu ustawy i jej kolejnych przepisów, mógłby przykładowo przekształcać projekt ustawy o podatku VAT w projekt ustawy o podatku dochodowym od osób ﬁ zycznych. Wydaje się jednak, że w takiej sytuacji decyzja o wspólnym rozpatrzeniu projektów prowadzi do niepotrzeb- nych kontrowersji legislacyjnych. W omawianym przypadku komisja powinna odręb- nie rozpatrzyć oba projekty, poddając koniecznym modyﬁ kacjom projekt aprobowa- ny, oraz przedstawić w odrębnym sprawozdaniu wniosek o odrzucenie projektu, który nie zyskał jej akceptacji.

III. WYCOFANIE PROJEKTU USTAWY Komisje podejmujące uchwałę o wspólnym rozpatrzeniu projektów, między któ- rymi istnieje tematyczny związek, powinny mieć świadomość, że każdemu z wnio- skodawców przysługuje prawo do wycofania inicjatywy. Zgodnie z art. 119 ust. 4 Kon- stytucji wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania. Cytowany przepis gwarantuje wnioskodawcy prawo do zachowania tożsamości jego projektu w sytuacji, gdy nie godzi się na zmiany, którym projekt został poddany w trakcie prac w Sejmie4. Dopuszczalność wycofania projektu — po raz pierwszy na poziomie regulacji konstytucyjnej — pojawiła się w art. 15 ust. 4 Małej konstytucji z 1992 r. Oma- wiane uprawnienie wnioskodawcy było wówczas ograniczone „do czasu zakończenia pierwszego czytania”, a dalszy los projektu zależał od Sejmu, któremu ustawa zasadnicza gwarantowała prawo podjęcia decyzji, o „dalszym toku postępowania”. Na gruncie obecnie obowiązującej konstytucji prawo do wycofania projektu ule- gło wyraźnemu rozszerzeniu5, zarówno jeśli chodzi o fazy postępowania ustawodawczego, w których wnioskodawca może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia, jak również w zakresie skutków decyzji o wycofaniu. W obecnym stanie prawnym wycofanie ma charakter bezwarunkowo skuteczny i prowadzi do zamknięcia postępo- wania ustawodawczego w sprawie projektu. Nadrzędność hierarchiczna konstytucji wyklucza dopuszczalność ograniczania uprawnienia, o którym mowa w art. 119 ust. 4 Konstytucji w drodze przepisów regulaminu Sejmu. Poddanie projektu — mocą stosownej uchwały komisji — procedurze wspólnego rozpatrzenia wraz z innymi projektami nie może stanowić bariery dla decyzji o wycofaniu przez wnioskodawcę wniesionego przedłożenia. Decyzję taką wnioskodawca może podjąć aż „do czasu zakończenia drugiego czytania” czyli aż do momentu zamknięcia fazy zgłaszania po-

4 A. Szmyt, A. Patrzałek, Prawo wycofania projektu, [w:] Postępowanie ustawodawcze..., s. 159 i n., L. Garlicki, uwagi do art. 119 ust. 4 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 11. 5 L. Garlicki, tamże. 132 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie prawek w trakcie tego etapu postępowania ustawodawczego. Trafnie wskazuje się, że ustalenie takiej granicy czasowej wiąże się z przekonaniem, że dopiero w tym momencie wnioskodawca — ostatecznie — uzyskuje orientację, jaki fi nalny kształt może przybrać „jego” projekt ustawy6. Przepisy regulaminu Sejmu nie określają trybu postępowania w sytuacji, w której decyzja o wycofaniu projektu po przedstawieniu przez komisję sprawozdania zawie- rającego jednolity tekst projektu ustawy, który jest syntezą kilku rozpatrywanych wspólnie inicjatyw. Nie sposób jednak uznać, że wycofanie projektu nie wywiera żad- nych skutków prawnych dla bytu sprawozdania komisji i prowadzonych przez Sejm prac ustawodawczych. Stanowisko takie wydrążałoby z treści instytucję wycofania projektu, która wszak nie sprowadza się jedynie do deklaracji politycznej, ale — jak już wskazywałem — wywołuje defi nitywny skutek prawny w postaci zamknięcia po- stępowania ustawodawczego nad projektem. Nie sposób również zaaprobować tezy, iż decyzja o wycofaniu jednego z projektów poddanych procedurze wspólnego rozpatrzenia powoduje, że zamknięciu ulegają prace nad wszystkimi projektami. Takie stanowisko nadmiernie rozszerzałoby skutki wycofania projektu, obejmując nimi byt po- zostałych przedłożeń, które rozpatrywane były wspólnie. Wnioskodawca, podejmując decyzję o wycofaniu projektu, nie może jednocześnie wycofać tych inicjatyw, które nie zostały przez niego wniesione. Wydaje się zatem, że prawidłowy tryb postępowa- nia — mimo istnienia rzeczywistej luki prawnej — powinien polegać w przypadku projektów, które nie zostały wycofane, na powrocie do fazy postępowania poprzedza- jącej uchwałę komisji o wspólnym rozpatrzeniu projektów. Postępowanie, które zo- stało podjęte na skutek uchwały o wspólnym rozpatrzeniu projektów, wśród których znajdował się wycofany projekt ustawy, należy uznać za niebyłe, a komisja powinna na nowo podjąć prace nad skierowanymi do niej projektami z pominięciem projektu, który zakończył swój bieg. Komisja, podejmując uchwałę o wspólnym rozpatrzeniu projektów, musi się li- czyć z możliwością wycofania w przyszłości jednej z rozpatrywanych inicjatyw, w sytuacji gdyby uprawniony wnioskodawca uznał, że tożsamość jego projektu wymaga ochrony przed zbyt daleko idącymi modyfi kacjami.

IV. OCENA MOŻLIWOŚCI POŁĄCZENIA PRAC NAD PROJEKTAMI ZAWARTYMI W DRUKACH 1284, 2707, 3466, 3467, 3468, 3469, 3470 1. Dopuszczalność poddania procedurze wspólnego rozpatrzenia projektów ustaw, skierowanych do Komisji Zdrowia i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny oceniana powinna być w kontekście przedstawionych założeń teoretycznych. Przed przystąpieniem do odpowiedzi na pytanie, które z siedmiu projektów rozpatrywanych przez Komisje mogą być rozpatrywane wspólnie, warto odnotować dwie okoliczności faktyczne. Dwa pierwsze projekty (druk 1284 oraz druk 2707) zostały przez Komisje obradujące wspólnie, po przeprowadzeniu pierwszego czytania, skierowane do specjalnie powołanej w tym celu podkomisji nadzwyczajnej. Należy w tym

6 L. Garlicki, tamże. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu... 133 miejscu powtórzyć, że ani uchwała o powołaniu komisji nadzwyczajnej w celu szcze- gółowego rozpatrzenia projektu, ani fakt skierowania do takiej komisji, w dwóch od- rębnych głosowaniach projektów zawartych w druku 1284 oraz w druku 2707 nie jest tożsamy z podjęciem uchwały o wspólnym rozpatrzeniu projektów, o której mowa w art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu. Aktualny stan proceduralny w omawianej sprawie zakłada, że podkomisja nadzwyczajna zobowiązana jest do przedstawiania dwóch od- rębnych sprawozdań z prac nad skierowanymi do niej projektami. Należy też odnotować, że jeden z wnioskodawców (grupa posłów reprezentowanych przez poseł Małgorzatę Kidawę-Błońską) przedstawiła trzy projekty dotyczące różnych aspektów problematyki in vitro. Wnioskodawcy uznali, że dziedziny spraw normowanych w poszczególnych projektach (zmiana tzw. ustawy transplantacyjnej, zmiana kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustanowienie nowej ustawy o podstawowych prawach i wolnościach człowieka w dziedzinie zastosowań biologii i medycyny oraz o utworzeniu Polskiej Rady Bioetycznej) mają charakter rozłączny i nie powinny być normowane w jednej ustawie. Jeżeli rozstrzygnięcie wnioskodawców uznać za trafne — w świetle zasad techniki legislacyjnej — to z natury rzeczy ocena taka musi prowadzić do przekonania, że nie jest możliwe wspólne rozpatrzenie tych trzech projektów (w sytuacja gdy procedura taka zakłada opracowanie przez komisję jednego, jednolitego tekstu projektu ustawy). Oznacza to, że komisje powinny przed- stawić odrębne sprawozdanie z prac nad każdym z tych projektów. 2. Analiza materii ustawodawczej objętej przez siedem projektów skierowanych do Komisji Zdrowia i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny wskazuje, że cztery spo- śród nich (druki: 1284, 2707, 3469 i 3470) są nowelizacjami obowiązujących ustaw, zaś trzy (druki 3466, 3467 i 3468) są odrębnymi projektami, które zakładają ustanowienie nowej ustawy regulującej problematykę praw i wolności człowieka w dziedzinie zastosowań biologii i medycyny (ochrony genomu ludzkiego i embrionu ludzkiego) oraz przygotowującej polski system prawny do ratyfi kacji podpisanej przez Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i godności istoty ludzkiej wobec zastosowań biologii i medycyny. Wśród projektów ustaw nowelizujących można wyróżnić trzy grupy: — zmianę ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej fi nansowanych ze środków publicznych (druk 1284); — zmianę Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (druk 3469); — zmianę ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (druki 2707 i 3470). Projekty z druków 2707 oraz 3470 w ramach obszernej nowelizacji tzw. ustawy transplantacyjnej rozszerzają jej zakres przedmiotowy o zasady postępowania z ko- mórkami rozrodczymi i zarodkami ludzkimi w celu medycznie wspomaganej prokreacji. Jakkolwiek propozycje legislacyjne zawarte w obu projektach różnią się w istotnym stopniu na poziomie konkretnych rozwiązań, to jednak mieszczą się one w tym samym zakresie podmiotowym i przedmiotowym. W obu wypadkach chodzi o tę samą materię ustawodawczą. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że Komisje rozpatru- 134 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie jące oba te projekty mogą podjąć uchwałę o wspólnym rozpatrzeniu projektów z dru- ków 2707 i 3470. Wśród projektów ustaw zakładających uchwalenie nowej ustawy regulującej pro- blematykę praw i wolności człowieka w sferze zastosowań biologii i medycyny dwa mają zasadniczo zbieżny zakres podmiotowy i przedmiotowy (druki 3466 i 3467). Oba projekty regulują zasady ochrony genomu ludzkiego i embrionu ludzkiego oraz warunki przeprowadzania zabiegów medycznie wspomaganej prokreacji. W obu projektach przewidziano utworzenie Polskiej Rady Bioetycznej oraz instytucji Prezesa Urzę- du ds. Biomedycyny. Należy zatem uznać, że oba projekty mogłyby być rozpatrywane w ramach wspólnej procedury. Osobnej oceny wymaga możliwość rozpatrywania w ramach wspólnej procedury projektu zawartego w druku 3468. Jakkolwiek projekt ten — zgodnie z intencją wnioskodawców — uzupełnia rozwiązania zawarte w projektach z druków 3470 i 3469, to jednak zawarta w nim materia ustawodawcza ma charakter odrębny. W projekcie określone zostały ogólne, podstawowe zasady wyrażania zgody na świadczenia zdrowotne, ochrony genomu ludzkiego, prowadzenia badań naukowych na człowieku, gwarancje swobody prowadzenia badań naukowych, pobierania organów i tkanek od żyjących dawców do transplantacji, rozrodu wspomaganego medycznie. Ponadto w projekcie ustanowiony jest zakaz klonowania człowieka oraz ogólne zasady zastosowania genetyki w dziedzinie zdrowia. Projekt przewiduje także ustanowienie Polskiej Rady Bioetycznej. Analiza wskazuje, że zawarte w nim regulacje w istotnym stopniu mieszczą się w zakresie przedmiotowym projektów z druków 3466 i 3467. Część wspólną materii wszystkich trzech przedłożeń stanowią przepisy związane z ochroną ludzkiego genomu, ogólne zasady rozrodu wspomaganego medycznie, zakaz klonowania człowieka oraz zakaz tworzenia zarodków dla celów naukowych, a także przepisy ustanawiające Polską Radę Bioetyczną i określające kompetencje tego organu. Wydaje się zatem, że projekty z druków 3468, 3466 i 3467 mogłyby podlegać procedurze wspólnego rozpatrzenia. Odmienny zakres przedmiotowy inicjatyw zawartych w drukach 2707 oraz 3470 z jednej strony oraz w drukach 3466 i 3467 z drugiej strony, uniemożliwia z perspektywy teoretyczno-legislacyjnej wspólne nad nimi prace. Wykluczające się koncepcje legislacyjne polegające w przypadku druków 2707 i 3470 na integracji zasad przeprowadzenia procedur wspomaganej prokreacji z ustawą transplantacyjną, zaś w przypadku druków 3466 i 3467 na uchwaleniu nowej ustawy regulującej całościowo i autono- micznie problematykę in vitro, doprowadziły do sytuacji, w której ujęcie w ramach jednej ustawy zakresów przedmiotowych wszystkich wymienionych wyżej projektów naruszałoby zasady techniki prawodawczej. W konsekwencji trudno uznać, by projekty z druków 2702, 3470, 3466 i 3467, mimo iż podejmują próbę unormowania tego samego zagadnienia społecznego, były „połączone tematycznie” w rozumieniu art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu. Uchwała komisji o wspólnym rozpatrzeniu tych projektów de facto musiałaby prowadzić do sytuacji, w której komisja w praktyce odrzuci jedną z konkurencyjnych koncepcji legislacyjnych. Przedstawiony przez komisję w sprawozdaniu tekst jednolity odwoływałby się w takim przypadku do jednej z wyklucza- Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie zastosowania art. 40 ust. 4 regulaminu Sejmu... 135 jących się grup projektów. Zwolennicy koncepcji odrzuconej mogliby za pomocą ze- społu wniosków mniejszości starać się doprowadzić do całkowitego odwrócenia kształtu przyjętego przez komisję projektu. Trudno jednak nie uznać, że w omawianej sytuacji decyzja o połączeniu prac nad projektami o wykluczających się zakresach przedmiotowych de facto maskowałaby wolę Komisji odrzucenia jednej z konkurują- cych grup projektów. Względy natury legislacyjnej, a w szczególności trudności zwią- zane z ewentualnymi wnioskami mniejszości, powinny skłaniać do oddzielnego rozpatrzenia obu grup projektów. Odrębnie rozważyć należy dopuszczalność rozpatrywania w ramach wspólnej procedury, z którymkolwiek z pozostałych siedmiu projektów, przedłożeń zawartych w druku 1284 i — oddzielnie — w druku 3469. Projekt z druku 1284 zakłada m.in. fi - nansowanie ze środków publicznych procedur in vitro, zaś z druku 3469 określa zasady ustalania macierzyństwa i ojcostwa w kontekście metod rozrodu wspomaganego medycznie. Zgodnie z § 92 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę. Odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach (ust. 2). Zawarte w obu projektach nowelizacje mają z perspektywy techniczno-legislacyjnej odrębny charakter. Kwestia fi nansowania procedur in vitro ze środków publicznych oraz problematyka ustalenia rodzicielstwa w takich przypadkach mogą być ocenianie jako materie pozostające w „związku tematycznym” z projektami określającymi zasady przeprowadzania procedur medycznie wspomaganej prokreacji. Wydaje się zatem, że projekt z druku 1284 mógłby być rozpatrywany wspólnie z projektami z druków 2707 oraz 3470, podobnie jak mógłby być rozpatrywany wspólnie z projektami z druków 3466 i 3467 (każdy z tych projektów reguluje bowiem zasady przeprowadzania procedur in vitro). Podobnie projekt z druku 3469 mógłby być rozpatrywany wspólnie z projektami z druków 2707 i 3470, i analogicznie w ramach jednej procedury mogłyby być rozpatrywane projekty z druków 3469, 3466 i 3467. Wojciech Odrowąż-Sypniewski 136 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

II. W SPRAWIE OCENY ZGODNOŚCI Z KONSTYTUCJĄ PROJEKTU USTAWY O PAŃSTWOWYCH EGZAMINACH PRAWNICZYCH*

I. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest ocena zgodności z Konstytucją RP rozwiązań prawnych przewidzianych w poselskim projekcie ustawy o państwowych egzaminach prawniczych (druk sejmowy nr 3351). Niniejszy tekst stanowi uzupełnienie ogólnej opinii prawnej odnoszącej się do tego projektu, sporządzonej 21 września 2010 r.1

II. ZAKRES I CELE OPINIOWANEGO PROJEKTU Projekt ustawy o państwowych egzaminach prawniczych przewiduje zasadnicze przemodelowanie zasad dostępu do prawniczych zawodów zaufania publicznego adwokata, radcy prawnego, notariusza oraz komornika, jednocześnie obejmując swoim zakresem inne zagadnienia, np. obszerną nowelizację ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z późn. zm.) zakładającą wprowadzenie do tej ustawy regulacji dotyczących aplikacji legislacyjnej. Przewiduje się wprowadzenie dwóch państwowych egzaminów prawniczych, I i II stopnia, które w części miałyby zastąpić, a w pozostałym zakresie uzupełnić dotychczasowe prawnicze egzaminy zawodowe. Dodatkowo projekt obejmuje regulację statusu doradców prawnych jako nowej grupy wśród osób wykonujących zawód prawnika. W uzasadnieniu czytamy, że celem projektu z druku nr 3351 „jest ujednolicenie kryteriów naboru na wszystkie aplikacje prawnicze poprzez wprowadzenie jednego państwowego egzaminu I stopnia oraz stworzenie absolwentom wyższych studiów prawniczych dwóch równoległych ścieżek dostępu do zawodów prawniczych: — poprzez aplikacje prawnicze: po zdaniu egzaminu I stopnia, odbyciu aplikacji i zdaniu egzaminu II stopnia (odpowiadającego obecnym egzaminom zawodowym), z wyłączeniem egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego i komorniczego; — z pominięciem aplikacji, poprzez świadczenie pomocy prawnej: po zdaniu egzaminu I stopnia i co najmniej 5-letnim wykonywaniu czynności prawniczych, a na- stępnie zdaniu państwowego egzaminu prawniczego II stopnia bez konieczności odbycia aplikacji”. Autorzy projektu dodają, że w ich opinii „zastosowanie powyższych rozwiązań powinno również spowodować (w krótkiej perspektywie czasowej) ułatwienie dostę- pu społeczeństwa do pomocy prawnej”.

III. KONSTYTUCYJNY STANDARD W ZAKRESIE DOSTĘPU DO ZAWODÓW PRAWNICZYCH 1. Uwagi wstępne Zagadnienie konstytucyjnych wymogów odnoszących się do kształtowania zasad dostępu do zawodów prawniczych od dłuższego czasu stanowi jeden z istotnych te- * Opinia została napisana 29 grudnia 2010 r. (przyp. red.). 1 M. Szczepańska, Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy o państwowych egzaminach prawniczych (druk sejmowy nr 3351), sygn. BAS WAL 1578/10 (niepublikowana). Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 137 matów poruszanych w doktrynie prawa, w tym w opracowaniach przygotowanych w Biurze Analiz Sejmowych2. Jako że problem ten był również wielokrotnie prezentowany w opiniach prawnych sporządzanych na zlecenie komisji sejmowych oraz po- słów, nie ma potrzeby jego ponownego obszernego omawiania. Z tego względu ogra- niczę się do syntetycznego przedstawienia podstawowych ustaleń doktryny prawa, koncentrując uwagę na zagadnieniach istotnych dla dalszej części opinii. Obecny stan rozwoju doktryny w tym obszarze opiera się głównie na orzecznictwie Trybunału Kon- stytucyjnego, w szczególności na dwóch orzeczeniach: z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/063 oraz z 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/064. 2. Pojęcie zawodów zaufania publicznego oraz modele dostępu do prawniczych zawodów zaufania publicznego Podstawowym przepisem konstytucyjnym wyznaczającym standard dostępu do zawodów prawniczych jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym „w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. W świetle orzecznictwa TK zawody prawnicze zaliczane są do grupy zawodów zaufania publicznego, co nakazuje ustawodawcy w szczególny sposób kształtować szczegółowe zasady ich funkcjonowania. Musi on bowiem uwzględniać dyspozycję art. 17 ust. 1 Konstytucji, w szczególności doniosłą rolę samorządu zawodowego, który na mocy tego przepisu sprawuje konstytucyjną pieczę nad wykonywaniem danego zawodu. Zarazem jednak samorząd zawodowy nie posiada na gruncie konstytucyjnym monopolu na kontrolę warunków wykonywania określonej profesji. Pieczę, o której mowa w art. 17 ust. 1, wykonuje w granicach interesu publicznego, co oznacza w szczególności zakaz nad- używania swojej pozycji, na przykład w celu nadmiernego ograniczania możliwości nabycia danych uprawnień zawodowych. Ilustracją tych uwag są ustalenia P. Sarnec- kiego, w pełni podzielane przez Trybunał Konstytucyjny. Autor ten stwierdza, że „pod- stawą włączenia określonego zawodu do kategorii zawodu zaufania publicznego powinno być zawsze uznanie, że nałożenie owych ograniczeń nie następuje w celu stworzenia określonej grupie zawodowej przywilejów, lecz ma służyć interesowi publicznemu, a zakres ograniczeń winien być odpowiedni do ochrony tego interesu. Konstytucja wymaga obdarzenia szczególnym statusem osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, a jednocześnie wymaga, aby regulacja prawna sposobu ich wykonywania potwierdzała i instytucjonalizowała zaufanie do nich”5. Ustawodawca obowiązany jest na gruncie konstytucyjnym do uwzględnienia istotnej roli samorządu zawodowego zawodów zaufania publicznego. Nie oznacza to jednak, że w obszarze regulowania dostępu do nich jest on ograniczony wyłącznie do

2 Por. zwł. E. Gierach, Dostęp do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2009, nr 3–4, s. 9–25. 3 OTK ZU 2006, seria A, nr 4, poz. 45. 4 OTK ZU 2006, seria A, nr 10, poz. 149. 5 Cyt. za E. Gierach, dz. cyt., s. 15. 138 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie przyjęcia modelu zakładającego pełną kontrolę samorządu zawodowego nad przyzna- waniem uprawnień zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt K 6/06 Try- bunał Konstytucyjny wskazał, że: „Wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności ko- jarzonej z pojęciem zaufania publicznego”6. W dalszej części uzasadnienia tego orzeczenia czytamy, że: „modele naboru do tych zawodów mogą być różne. W nierównym stopniu mogą też uwzględniać takie wartości jak społeczna dostępność pomocy prawnej, odpowiedzialność za poziom świadczonej pomocy prawnej, dostępność poszczególnych zawodów prawniczych dla aspirujących do ich wykonywania. Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na od- biorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych)”. 3. Rola samorządów zawodowych w procesie naboru do prawniczych zawo- dów zaufania publicznego Na gruncie aktualnego stanu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego trzeba przyjąć, że fakt dotychczasowej dominującej roli samorządu w kwestii naboru do prawniczych zawodów zaufania publicznego nie oznacza braku możliwości zmiany tego stanu rzeczy. TK nie podziela formułowanej przez niektórych przedstawicieli korporacji prawniczych tezy o „nabytych prawach samorządu”7. Jednakże rola prawniczych samorządów zawodowych, zdeterminowana przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, sprawia, że konieczne jest zagwarantowanie „odpowiedniego” udziału samorządów w procesie naboru. Jak jednak wskazuje TK na przykładzie samorządu adwokackiego: „nie chodzi tu o większościowy udział przedstawicieli samorządu adwokatów w składzie komisji do przeprowadzenia egzaminu, ani też o taki udział w składzie ze- społu formułującego zestawy pytań i tematów na potrzeby egzaminu adwokackiego, całkowicie pominięty w ustawie nowelizującej. Wymóg odpowiedniego (adekwatne- go) udziału winien być rozumiany jako gwarancja uczestniczenia w działaniach merytorycznych związanych z określeniem zakresu egzaminu adwokackiego, a ponadto — zgodnie z naturą egzaminu — sprawdzenia umiejętności zawodowych, predyspo- nujących do wykonywania zawodu adwokata. Winien on ponadto odpowiadać zasadzie samorządności, tj. kształtowania przez samorząd zawodowy, jego reprezentacji

6 Cytowana wypowiedź została w całości powtórzona w orzeczeniu o sygn. akt K 30/06. 7 Por. zwłaszcza orzeczenie o sygn. akt K 30/06. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 139 w składach wspomnianych tu ciał kolegialnych (zespołu ustalającego zestaw pytań na potrzeby egzaminu oraz komisji do przeprowadzenia egzaminu). Wykonywanie przez samorząd zawodowy adwokatów funkcji określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji wymaga ponadto uczestnictwa przedstawicieli samorządu w postępowaniu odwoławczym po przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego”. W podobnym tonie Trybunał wypowiedział się w orzeczeniu o sygn. akt K 30/06 stwierdzając, że Konstytucja nie nakazuje wprowadzenia modelu „zakładającego wy- łączność decydowania przez samorząd radców prawnych o zasadach składania egzaminu zawodowego. Problemem jest natomiast wyważenie proporcji między wpływem organu egzekutywy i zagwarantowaniem pieczy samorządu”. Ponadto warto wskazać na orzeczenie z 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/088, w którym na przykładzie samorządu komorniczego TK stwierdza, że „w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji uzasadnione jest zagwarantowanie organom samorządu komorniczego odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na zakres merytoryczny egzaminu komorniczego”. E. Gierach interpretuje stanowisko Trybunału w sposób, zgodnie z którym za spełniające standardy konstytucyjne należałoby uznać regulacje, które gwarantują uczestnictwo samorządu zawodowego w działaniach merytorycznych związanych z określeniem zakresu egzaminu zawodowego oraz sprawdzenia umiejętności zawodowych, predysponujących do wykonywania zawodu zaufania publicznego9. Teza ta wydaje się słuszna w kontekście aktualnego stanu orzecznictwa TK, choć z powyższych cytatów wynika, że pojęcie „odpowiedniego udziału” samorządu zawodowego nie zostało — jak dotąd — w pełni doprecyzowane. Z tego względu trzeba uznać, że nie- zasadne byłoby powoływanie się na wypowiedzi Trybunału w celu uzasadnienia ko- nieczności wprowadzenia konkretnej ułamkowej „kwoty” w składzie organów przygo- towujących oraz opracowujących egzamin zawodowy, jaka miałaby przysługiwać przedstawicielom samorządów. Na gruncie aktualnego stanu orzecznictwa TK wia - domo jedynie, że muszą oni uzyskać gwarancję uczestnictwa w tych czynnościach oraz że nie jest konieczne, aby udział ten przekraczał 50% składu organów egzaminacyjnych. Z uwagi na treść opiniowanego projektu ustawy szczególnie istotne wydaje się wskazanie na wypowiedź TK z orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 6/06, która odnosi się do ewentualnego wprowadzenia państwowych egzaminów prawniczych. Trybu- nał podkreślił, że „nie wyklucza innej postaci egzaminów dopuszczających do wykonywania zawodów prawniczych, w tym: jedno- lub dwustopniowego państwowego egzaminu prawniczego. Przy tej formule egzaminu rola organów państwowych była- by decydująca”. Konstytucyjne wymogi związane z udziałem samorządów zawodowych w czyn- nościach związanych z naborem na szkolenia przygotowujące do egzaminu zawodowego przedstawiają się zasadniczo inaczej niż te, które odnoszą się do roli samorzą- dów w opracowywaniu i przeprowadzaniu egzaminów zawodowych. W orzeczeniu

8 OTK ZU 2009, seria A, nr 5, poz. 67. 9 E. Gierach, dz. cyt., s. 21. 140 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie z 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/0210, Trybunał zauważył — w odniesieniu do kan- dydatów na aplikantów adwokackich i radcowskich — że „osoby te nie występują nawet [...] o dopuszczenie do wykonywania zawodu (ubiegając się o wpis na listę adwo- katów bądź radców prawnych, po uprzednim złożeniu uprawniających do tego egzaminów). Kandydaci na aplikantów starają się jedynie o umożliwienie im wypeł- nienia jednego z kilku warunków dostępu do wskazanych zawodów, tj. o odbycie odpowiedniej aplikacji kończącej się egzaminem. Realizacja tego warunku — i to po spełnieniu dalszych jeszcze, określonych ustawowo wymagań — pozwoli im ubiegać się o odpowiedni wpis. Dopiero ów wpis otwiera konkretnym osobom (wpisanym na listę aplikantom, po uprzednim złożeniu egzaminu) możliwość wykonywania zawodu adwokata bądź — odpowiednio — radcy prawnego”. W dalszej części tego orzeczenia czytamy, że „przypisane samorządom korporacji «sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu» dotyczy — przedmiotowo (na co wskazuje wy- kładnia językowa) — sytuacji «wykonywania zawodu», podmiotowo zaś osób uczest- niczących już w wykonywaniu zawodu objętego zasięgiem odpowiedniej korporacji. Tylko fragmentarycznie (w zakresie wykonywania przez aplikantów powierzonych im niektórych czynności zawodu) piecza «nad należytym wykonywaniem zawodu» odnosi się do aplikantów adwokackich i — w nieco węższym zakresie — do aplikantów radcowskich”. Powyższe tezy zostały rozwinięte w orzeczeniu w sprawie o sygn. akt K 6/06, gdzie Trybunał wprost wskazał, że „proces naboru na aplikację adwokacką (i radcow- ską) — jako niedotyczący osób wykonujących czynności zawodowe adwokata — pozostaje poza podmiotowymi granicami «pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu», sprawowanej przez samorząd adwokacki w oparciu o art. 17 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że kwestia naboru do zawodów prawniczych jest kwestią publiczną. Jako taka podlega regulacji ustawowej. Realizacja dyspozycji ustawowych winna zatem spoczywać w gestii właściwych organów państwowych, w tym — odpowiedzialnego przed Sejmem Mi- nistra Sprawiedliwości”. 4. Problem wykonywania podstawowych czynności prawniczych Przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że organ ten dostrzega fakt częstego świadczenia w Polsce usług prawniczych przez osoby, które nie posiadają któregoś z prawniczych tytułów zawodowych. Podstawą praw- ną tej działalności są przepisy ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), co prowadzi TK do za- klasyﬁ kowania tej formy świadczenia pomocy prawnej jako „zwykłej działalności zawodowej”. Warto dodać, że prawo w ograniczonym, fragmentarycznym zakresie dopuszcza uczestnictwo osób oferujących powyższe usługi w postępowaniach sądowych. Istotną rolę odgrywa art. 87 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, który do potencjalnych pełnomocników procesowych strony w postępowaniu cywilnym zalicza osobę

10 OTK ZU 2004, seria A, nr 2, poz. 9. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 141 pozostającą ze stroną w stałym stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia11. Dobrą ilustracją zarysowanego wyżej zagadnienia są dwa fragmenty orzeczeń w sprawie o sygn. akt SK 22/0212 oraz cytowanego wcześniej, odnoszącego się do sprawy o sygn. akt K 6/06. W uzasadnieniu pierwszego z tych orzeczeń czytamy: „W ustawie o radcach prawnych, jak i w prawie o adwokaturze brak jest [...] wyraź- nego przepisu stanowiącego, że wykonywanie czynności z zakresu pomocy prawnej zastrzeżone jest wyłącznie dla radców prawnych i adwokatów. Z uwagi na ogólny, nieostry, otwarty i nieprecyzyjny charakter deﬁ nicji pomocy prawnej trudno jest więc przyjąć, że w sposób «oczywisty» z przepisów ją normujących wynika wyłączność radców prawnych i adwokatów w zakresie dokonywania czynności należących do pomocy prawnej”. Z kolei w orzeczeniu w sprawie o sygn. akt K 6/06 Trybunał — odwołując się m.in. do swojego wcześniejszego orzecznictwa — wyraził pogląd następujący: „W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęte unormowanie ustawowe [tzn. kontro- lowany art. 4 ust. 1a Prawa o adwokaturze, przyp. P. C.] nie może być uznane za niekonstytucyjne z tego tylko powodu, że stwarza ono możliwość świadczenia pomocy prawnej przez osoby niewykonujące zawodu zaufania publicznego i nienależące do samorządu zawodowego. Stanowisko takie zostało wyraziście sformułowane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 21 maja 2002 r. w sprawie o sygn. K 30/01 (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 32) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż «zakres czynności przypisanych adwokatom i radcom prawnym ma swe źródło w ustawach, a nie w Konstytucji [...] Konstytucja ani nie wyznacza, ani nie gwarantuje zakresu działalności adwokatów»”13. Wyróżnienie dwóch typów profesjonalnej pomocy prawnej, tzn. świadczonej przez osoby wykonujące zawód zaufania publicznego adwokata lub radcy prawnego oraz przez inne osoby determinuje w istocie problemy konstytucyjne dotyczące tego zagadnienia. Z analizy przepisów konstytucji, wspartej orzecznictwem TK, wynika, że przed ustawodawcą stoją dwa zasadnicze, ściśle ze sobą powiązane problemy. Przede wszystkim konieczne jest precyzyjne rozgraniczenie zakresów pomocy prawnej świadczonej przez obie powyższe kategorie osób. Po drugie, ustawodawca powinien uregulować w precyzyjny sposób zasady i formy wykonywania pomocy prawnej przez osoby bez uprawnień zawodowych adwokata i radcy prawnego, przy czym w tej kwestii Trybu- nał Konstytucyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu posunął się do sformułowania daleko idących sugestii w zakresie treści ewentualnych przyszłych regulacji. Zakres pomocy prawnej świadczonej przez „osoby wymienione w art. 4 ust. 1a ustawy znowelizowanej nie mógłby być tożsamy z zakresem pomocy świadczonej przez ad- wokatów (bądź radców prawnych). Dotyczyć winien głównie usług prawniczych

11 Obecna treść art. 87 § 1 k.p.c. nadana została ustawą z 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804). 12 Orzeczenie z 26 listopada 2003, sygn. akt SK 22/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 9, poz. 97. 13 Orzeczenie z 21 maja 2001 r., sygn. akt K 30/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 32. 142 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie o mniej złożonym charakterze. Ustawodawca musi udzielić jasnej odpowiedzi na pytanie, według jakich kryteriów ma nastąpić podział sfer w zakresie świadczenia pomocy prawnej między prawników o kwaliﬁ kacjach potwierdzonych wpisem na listę zawodu zaufania publicznego (adwokatów, radców prawnych, notariuszy) a osoby legitymujące się tylko wyższym wykształceniem prawniczym. Ustawa ta winna okre- ślić nadto sposób rozpoczęcia i zakończenia tego typu działalności, zdeﬁ niować formy organizacyjne wskazanego tu świadczenia pomocy prawnej, uregulować formy nadzoru zawodowego oraz zakres i tryb egzekwowania odpowiedzialności za świad- czone usługi (przy ewentualnej powinności majątkowego ubezpieczenia odpowiedzial- ności zawodowej). Postulowana regulacja byłaby lex specialis w relacji do nazbyt na tym polu ogólnych unormowań obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej”. O ile powyższy passus zawiera szczegółowe wskazówki dla ustawodawcy odno- śnie do sposobu uregulowania zasad świadczenia pomocy prawnej przez osoby, które nie należą do którejś z prawniczych korporacji zawodowych, o tyle jest nieostry w kluczowej kwestii zakresu uprawnień zawodowych przysługujących tym osobom. Try- bunał posługuje się pojęciem „usług prawniczych o mniej złożonym charakterze”, lecz ani w cytowanym, ani w jakimkolwiek innym orzeczeniu go nie doprecyzowuje. Nie sposób więc — na gruncie aktualnego stanu orzecznictwa konstytucyjnego — stwier- dzić, że powyższe pojęcie nie obejmuje pomocy prawnej polegającej na reprezentacji mocodawcy w postępowaniu sądowym. Inaczej mówiąc, z orzecznictwa TK nie wynika, że możliwość występowania przed sądami jest w pełni zawarowana jedynie dla osób świadczących jeden z prawniczych zawodów zaufania publicznego. Natomiast z zaprezentowanych wyżej uwag wynika, że ustawodawca powinien zachować szcze- gólną ostrożność w kształtowaniu uprawnień zawodowych przysługujących osobom świadczącym pomoc prawną przed uzyskaniem jednego z prawniczych tytułów zawodowych. Jak wskazałem we wcześniejszej opinii, w obecnym stanie rozwoju orzecznictwa konstytucyjnego „jedynym rozsądnym kryterium rozdzielenia uprawnień mię- dzy obie kategorie osób jest stopień komplikacji danej czynności z zakresu pomocy prawnej. Im większej wiedzy prawniczej i doświadczenia wymagałaby dana czynność, tym więcej przemawia za tym, aby zaliczyć jej wykonywanie do uprawnień adwoka- tów i radców prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sformalizowany i długi proces przygotowywania zawodowego adwokatów i radców pozwala zakładać, iż osoby wykonujące te zawody dysponują odpowiednią wiedzą, pozwalającą prawidłowo rozwiązywać skomplikowane problemy prawne”14. 5. Nakaz poszanowania zasady określoności prawa Dodatkowym wymogiem, jaki TK stawia ustawodawcy, który podjąłby się zadania uregulowania statusu prawnego osób świadczących pomoc prawną bez jednoczesnej

14 P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania cywilnego i zmianie niektórych innych ustaw oraz poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy — Kodeks postępowania cywilnego i zmianie niektórych innych ustaw, „Zeszyty Prawnicze Biura Ana- liz Sejmowych” 2009, nr 3–4, s. 137. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 143 przynależności do jednej z prawniczych korporacji zawodowych, jest konieczność sfor- mułowania spójnych, całościowych rozwiązań prawnych. Regulacje te muszą spełniać standard zasady określoności prawa wyprowadzanej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Stąd nakaz stanowienia kompleksowych, niesprzecznych ze sobą regulacji, tak aby uniknąć ich nadmiernej niejasności15. Należy w szczególności zadbać, aby dokonano precyzyjnego rozgraniczenia między usługami prawnymi świadczonymi przez te osoby oraz przez prawników, którzy uzy- skali któryś z prawniczych tytułów zawodowych (tzn. zwłaszcza adwokata lub radcy prawnego). W przeciwnym razie obywatel, który chciałby skorzystać z pomocy prawnej, mógłby zostać wprowadzony w błąd, czy osoba udzielająca takiej pomocy posiada jeden z prawniczych tytułów zawodowych, czy świadczy ją na innych zasadach. Jednak nietrafne byłoby uznanie, że osoby nielegitymujące się prawniczymi tytułami zawodowymi nie mogłyby świadczyć jakichkolwiek usług, które ustawy utożsamiają z prawniczymi zawodami zaufania publicznego. W przeciwnym razie faktycznie osoby pozosta- jące poza prawniczymi korporacjami zawodowymi w ogóle nie miałyby możliwości świadczenia pomocy prawnej. Prawnie zakreślony zakres czynności wykonywanych przez adwokatów i radców prawnych jest bowiem tak szeroki, że trudno wyobrazić sobie jakąkolwiek formę pomocy prawnej, która by się w nim nie mieściła16. Kluczowy — oraz niejasny także na gruncie oceny zgodności z art. 2 Konstytucji RP — jest wspomniany już wcześniej problem przyznania tym osobom prawa występowania przed są- dami. Jak wskazano wcześniej, nie jest możliwe precyzyjne wyznaczenie „granicy”, któ- rej przekroczenie nakazuje ograniczenie możliwości świadczenia tej pomocy do osób wykonujących jeden z prawniczych zawodów zaufania publicznego. Z dotychczasowego orzecznictwa TK jednoznacznie wynika natomiast niedopuszczalność przyznania peł- nej możliwości występowania przed sądem przez prawników nienależących do prawniczych korporacji zawodowych. 6. Podsumowanie dotychczasowych uwag Z powyższych — syntetycznych oraz nieco fragmentarycznych — ustaleń wynika, że ustawodawca podejmujący się zadania reformy dostępu do prawniczych zawo- dów zaufania publicznego uwzględnić musi podczas projektowania nowych regulacji wiele wymogów wypływających z Konstytucji RP, w szczególności z art. 2 oraz art. 17 ust. 1. Wysoki standard, jakie muszą spełniać przepisy regulujące to zagadnienie, wynika ze społecznej doniosłości usług polegających na świadczeniu pomocy prawnej. Nie oznacza to jednak, że nie są możliwe jakiekolwiek istotne reformy obecnego systemu prawniczego kształcenia zawodowego. Przeciwnie, w orzecznictwie TK konsekwentnie podkreśla, że kształt systemu kształcenia w zasadniczej mierze zależy od woli ustawodawcy. Zwraca się jednak szczególną uwagę na jakość projektowanych regulacji, zwłaszcza w kontekście aktualnych uwarunkowań konstytucyjnych.

15 Por. stanowisko TK, zgodnie z którym „przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konsty- tucji zasadą państwa prawnego”, orzeczenie z 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 2, poz. 13. Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany w orzecznictwie Trybunału. 16 P. Chybalski, dz. cyt., s. 135. 144 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

IV. KONSTYTUCYJNOŚĆ REGULACJI ZAWARTYCH W PROJEKCIE Z DRUKU NR 3351 1. Uwagi ogólne Opiniowany projekt ustawy o państwowych egzaminach prawniczych zasadniczo zmienia model dostępu do prawniczych zawodów adwokata, radcy prawnego, notariusza, a także — w pewnej mierze — komornika sądowego oraz prokuratora. W najmniej- szym stopniu modyfi kowane są zasady dostępu do zawodu sędziego, co jest zrozumia- łe. Reforma odnosząca się do kształcenia kandydatów do objęcia funkcji sędziego została wprowadzona stosunkowo niedawno, tzn. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157, z późn. zm.). Nie wdając się w tym miejscu w rozważania szczegółowe, trzeba stwierdzić, że zasadniczo proponuje się wprowadzenie nowej ścieżki dostępu do prawniczych zawo- dów zaufania publicznego. Umożliwia ona uzyskanie uprawnień zawodowych bez ko- nieczności odbycia aplikacji. Osoba, która po ukończeniu studiów prawniczych zda państwowy egzamin prawniczy I stopnia, będzie miała albo możliwość rozpoczęcia którejś z aplikacji prawniczych, albo rozpoczęcia świadczenia pomocy prawnej jako zarejestrowany doradca prawny. Obie ścieżki mogą doprowadzić daną osobę do pań- stwowego egzaminu prawniczego II stopnia, którego zaliczenie — w zależności od wybranego profi lu egzaminu — uprawnia do uzyskania prawniczych tytułów zawodowych. Różnice między „ścieżką aplikacyjną” a „doradczą” polegają (na gruncie opiniowanego projektu) na szybszej możliwości zdawania państwowego egzaminu prawniczego II stopnia przez osoby, które zdecydują się na odbycie aplikacji. O ile, aby przystąpić do egzaminu, doradca prawny musi wykazać się wykonywaniem podstawowych czynności prawniczych przez okres co najmniej 5 lat, o tyle osoba, która od- będzie aplikację adwokacką, radcowską lub notarialną, może to uczynić bezpośrednio po ukończeniu aplikacji. W tym miejscu należy dodać, że projekt zakłada skrócenie czasu trwania aplikacji do 2,5 roku (aplikacje: radcowska i adwokacka) lub 2 lat (apli- kacja notarialna). Oczywiste jest, że istotne zalety wiążą się również z rezygnacją z aplikacji na rzecz prowadzenia działalności w charakterze doradcy prawnego. Cho- dzi tu np. o brak konieczności ponoszenia znacznych kosztów aplikacji. Ogólna ocena konstytucyjności zaprezentowanego wyżej modelu dostępu do prawniczych zawodów zaufania publicznego jest utrudniona ze względu na fakt, że jest to model oryginalny, niespotykany wcześniej w polskim prawie oraz — jak się wydaje — zagranicą. Trzeba jednak zauważyć, że w przeciwieństwie do wcześniej zgłasza- nych propozycji, intencją projektodawców jest szerokie, niemal kompleksowe uregulowanie tego zagadnienia. Fakt ten — z uwzględnieniem zaprezentowanych wyżej ustaleń Trybunału Konstytucyjnego wskazujących na znaczną, choć nieabsolutną, swo- bodę ustawodawcy w kwestii kształtowania zasad dostępu do zawodów zaufania publicznego — skłania do pozytywnej oceny konstytucyjności omawianego modelu, przynajmniej na poziomie ogólnym. Uwag TK nie należy w szczególności interpreto- wać w taki sposób, że ustawodawca ograniczony jest do wyboru jednego z występu- Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 145 jących w państwach demokratycznych modeli kształcenia prawniczego. Opracowanie nowego, oryginalnego modelu jest w pełni dopuszczalne, choć oczywiście obwarowane licznymi wymogami konstytucyjnymi. Weryfi kacja kompleksowych rozwiązań przewidywanych w opiniowanym projekcie wymaga szczegółowej analizy. Jak uka- zano w kolejnych punktach opinii, ich aprobata na poziomie ogólnym nie oznacza, że wszystkie szczegółowe regulacje spełniają standardy konstytucyjne. 2. Organizacja państwowych egzaminów prawniczych Uwagi ogólne Projekt ustawy o państwowych egzaminach prawniczych zawiera podobne regulacje odnoszące się do zasad organizowania państwowych egzaminów prawniczych I i II stopnia. Głównymi organami odpowiedzialnymi za organizację są komisje po- woływane przy sądach apelacyjnych na okres 3 lat przez Ministra Sprawiedliwości. W przypadku komisji państwowych egzaminów prawniczych I stopnia liczba człon- ków jest zróżnicowana (art. 8 ust. 3 projektu), natomiast w skład komisji państwowych egzaminów prawniczych II stopnia wchodzi 9 osób (art. 11 ust. 1 projektu). Wspólną cechą obu typów komisji jest przyznanie samorządom zawodowymi adwokatów, rad- ców prawnych i notariuszy, a także kolegium właściwego sądu apelacyjnego oraz kolegium właściwej prokuratury apelacyjnej prawa wskazywania kandydatów na członków komisji. Wyboru członków komisji zawsze dokonuje jednak Minister Spra- wiedliwości, choć z zasady związany jest on swego rodzaju „parytetami” ustawionymi przez przepisy projektu. Zwraca uwagę fakt, że liczba członków komisji państwowych egzaminów prawniczych II stopnia powoływanych z grona kandydatów wskazanych przez powyższe 3 prawnicze samorządy zawodowe stanowi mniejszość w składzie danej komisji. Zasada ta w pełni odnosi się również do pozostałych organów uczestni- czących w procesie egzaminacyjnym I i II stopnia, tzn. zespołów egzaminacyjnych, zespołu do przygotowania testu na egzamin I stopnia, zespołu do przygotowania testu i zadań na egzamin II stopnia oraz Państwowej Komisji Odwoławczej. Jedynie w przypadku komisji państwowych egzaminów prawniczych I stopnia projekt nie określa sztywnej „dystrybucji miejsc”. Zasadniczym zagadnieniem konstytucyjnym związanym z zasadami organizowania obu państwowych egzaminów prawniczych jest kwestia roli, jaką w tych czynno- ściach odgrywają samorządy zawodowe prawniczych zawodów zaufania publicznego. Problem ten należy jednak rozpatrzyć osobno w przypadku państwowego egzaminu prawniczego I i II stopnia. Rola prawniczych samorządów zawodowych w organizacji państwowego egzaminu prawniczego I stopnia Dla oceny tego zagadnienia konieczne jest przypomnienie uwag, które poświęcone zostały przybliżeniu ustaleń Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do udziału prawniczych samorządów zawodów zaufania publicznego w czynnościach związanych z naborem na szkolenia przygotowujące do egzaminu zawodowego (aplikacje prawnicze). Jak wspomniano wcześniej, zdaniem TK proces naboru na aplikację adwokacką (i rad- 146 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie cowską) pozostaje poza podmiotowymi granicami pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, do czego właściwe samorządy zawodowe zostały powołane na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd Trybunału jest w pełni ade- kwatny również w stosunku do roli pozostałych samorządów prawniczych zawodów zaufania publicznego, tzn. samorządu notarialnego oraz komorniczego. W rezultacie pozwala on na sformułowanie precyzyjnej oceny omawianego problemu. W świetle zarysowanych uwag ocena ta musi być pozytywna. Wyłączenie spod samorządowej pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, zasad organizacji egzaminów aplikanckich (których odpowiednikiem jest państwowy egzamin prawniczy I stopnia) sprawia, że ustawodawcy przysługuje znaczny stopień swobody w proje- ktowaniu przepisów odnoszących się do tego egzaminu. Nie jest on związany nakazem zagwarantowania „odpowiedniego” udziału prawniczych samorządów zawodowych w procesie przygotowywania oraz przeprowadzania egzaminu. Z tego względu trzeba uznać, że model przewidziany w opiniowanym projekcie ustawy w pełni mieści się w ramach konstytucyjnych. Zasygnalizować jedynie trzeba pominięcie w kształtowa- niu składu organów egzaminacyjnych jakiejkolwiek roli samorządu komorniczego. W odniesieniu do państwowego egzaminu prawniczego I stopnia brak ten nie wywo- łuje jednak wątpliwości konstytucyjnych. Rola prawniczych samorządów zawodowych w organizacji państwowego egzaminu prawniczego II stopnia O wiele większe kontrowersje wywołują te przepisy projektu, które określają rolę prawniczych samorządów zawodowych w organizacji państwowego egzaminu prawniczego II stopnia, który — co do zasady — ma zastąpić obecne prawnicze egzaminy zawodowe. W świetle orzecznictwa TK samorządy muszą mieć bowiem zagwarantowany „odpowiedni” udział w czynnościach związanych z tym egzaminem, co na gruncie konstytucyjnym wynika z art. 17 ust. 1. Dotychczasowy przebieg prac nad omawianym projektem ustawy z druku 3351 wskazuje, że problem ten stanowi jedno z głównych źródeł kontrowersji związanych z projektem17. Aktualny stan orzecznictwa TK w kwestii „odpowiedniego” udziału przedstawicieli prawniczych samorządów zawodowych w egzaminach umożliwiających uzyskanie danego tytułu zawodowego nie pozwala na precyzyjne wskazanie „ułamkowej kwoty” w składzie organów egzaminacyjnych, jaka miałaby przypadać samorządom zawodowym. Wiadomo natomiast, że udział ten nie musi być większościowy. W rezultacie regulacjom projektu, które odnoszą się do tego zagadnienia (art. 11 ust. 2, art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3), nie sposób stawiać zarzutu niezgodności z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że zapewniają one „przewagę” w składzie organów egzaminacyjnych przedstawicielom Ministra Sprawiedliwości. Jest to rozwiązanie spełniają- ce aktualny standard konstytucyjny, aczkolwiek nie można naturalnie wykluczyć, że w przyszłości TK sformułuje bardziej precyzyjne wymogi w tej kwestii. Taka ewen-

17 Por. dyskusję w trakcie pierwszego czytania projektu, „Biuletyn z 226. posiedzenia Komisji Spra- wiedliwości i Praw Człowieka” nr 4124/VI, z 22 września 2010 r. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 147 tualność nie może jednak determinować oceny prawnej odnoszącej się do aktualnie proponowanych przepisów. Inaczej mówiąc, projektowane rozwiązania należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, pamiętając zarazem o nie- precyzyjnym stanie orzecznictwa konstytucyjnego w tej kwestii. Jakkolwiek w ogólnej ocenie konstytucyjności określonych wcześniej przepisów wskazano na ich dopuszczalność, to konieczne jest podkreślenie istotnej wady, której usunięcie wydaje się konieczne w toku prac nad projektem. Chodzi tu o pominięcie w składzie organów egzaminacyjnych związanych z państwowym egzaminem prawniczym II stopnia osób rekrutujących się spośród kandydatów wskazanych przez organy samorządu komorniczego. Z uwagi na fakt, że zawód komornika należy do prawniczych zawodów zaufania publicznego18, samorząd komorniczy posiada na gruncie konstytucyjnym identyczny status co samorząd adwokacki, radcowski oraz notarial- ny. W konsekwencji, skoro pozytywne zaliczenie państwowego egzaminu prawniczego II stopnia ma uprawniać do powołania na stanowisko komornika19, to niedopuszczalne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest całkowite pominięcie samorządu komorniczego w procesie organizacji tego egzaminu. Samorządowi nale- żałoby zagwarantować identyczne uprawnienia, jakie w projekcie przyznaje się pozo- stałym prawniczym samorządom zawodowym. Na taki wniosek nie ma wpływu fakt, że w projekcie zakłada się pozostawienie dotychczasowego egzaminu komorniczego, w związku z czym pozytywne zaliczenie państwowego egzaminu prawniczego II stopnia stanowić ma jedynie alternatywną ścieżkę dostępu do zawodu komornika. Konsty- tucyjna piecza, którą w odniesieniu do wykonywania zawodu komornika sprawuje sa- morząd komorniczy, obejmuje wszelkie formy naboru w skład korporacji komorniczej. Nie jest bowiem możliwe wyprowadzenie odmiennego wniosku z orzecznictwa TK, gdyż w żadnym z dotychczasowych orzeczeń Trybunał nie ograniczył owej pieczy do niektórych form uzyskania możliwości wykonywania prawniczego zawodu zaufania publicznego. Powyższa uwaga zachowuje jednak aktualność wyłącznie wtedy, kiedy w toku prac legislacyjnych utrzymana zostanie możliwość uzyskania dostępu do zawodu komornika po pozytywnym zaliczeniu państwowego egzaminu prawniczego II stopnia. Przewidziane w projekcie przepisy odnoszące się do dostępu do tego zawodu wyma- gają bowiem poważnych korekt legislacyjnych, co szerzej omówiono w dalszej czę- ści opinii. 3. Status doradcy prawnego Zakres podstawowych czynności prawniczych Jak wynika z dotychczasowych prac nad projektem ustawy o państwowych egzaminach prawniczych, status nowej grupy tzw. doradców prawnych jest zagadnieniem wywołującym szczególnie istotne kontrowersje, zwłaszcza wśród przedstawicieli

18 Por. jednoznaczne uwagi TK zawarte w przytaczanym wcześniej orzeczeniu w sprawie o sygn. akt K 21/08 (pkt 4.1 uzasadnienia), a także w cytowanym tam wcześniejszym orzecznictwie. 19 Zob. art. 67 ust. 1 projektu, zmieniający art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, z późn. zm.). 148 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie prawniczych samorządów zawodowych. Wśród regulacji z tego zakresu na pierwszy plan wybija się proponowany art. 47 ust. 1 projektu, który określa katalog tzw. podstawowych czynności prawniczych, a więc zakres tych czynności, do których wykonywania uprawnieni byliby doradcy prawni. Jak wynika z dotychczasowych prac nad projektem, przepis ten wywołuje bowiem szczególne kontrowersje. Przedmiotem sporu jest ocena, czy katalog podstawowych czynności prawniczych został skonstruowany z poszanowaniem wymogów konstytucyjnych, kilkakrotnie precyzowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Z ustaleń zawartych w niniejszej opinii wynika, że na gruncie obecnego stanu orzecznictwa konstytucyjnego nie jest w istocie możliwe precyzyjne zakreślenie granic czynności z zakresu pomocy prawnej, których prawo wykonywania mogłoby zo- stać przyznane prawnikom nieposiadającym jednego z prawniczych tytułów zawodowych. W dotychczasowym orzecznictwie TK posługuje się określeniem „usług prawniczych o mniej złożonym charakterze”, nie formułując jednak kryteriów ich wy- różnienia. Fakt ten oznacza, że ocena zgodności art. 47 ust. 1 projektu z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie może być stanowcza. Niewątpliwie dopiero ewentualne przyszłe orzeczenie Trybunału dotyczące tego przepisu mogłoby przeciąć wszelkie wątpliwości. Uważam, że zawarty w omawianym przepisie katalog podstawowych czynności prawniczych wydaje się zgodny z podanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi. Auto- rzy projektu wyłączają spod działalności doradców prawnych znaczącą część pomocy prawnej z zakresu zastępstwa sądowego, a więc obszaru, który w formułowanych wielokrotnie uwagach przedstawicieli samorządów prawniczych uważany był za za- strzeżony dla adwokatów oraz radców prawnych. Co więcej, kryterium wyznaczają- cym obszar działalności doradców prawnych jest właściwość sądów rejonowych w danej sprawie, co zdaje się wychodzić naprzeciw wskazówkom TK, w których mowa jest o mniej złożonym charakterze usług świadczonych ewentualnie przez osoby o kwaliﬁ kacjach odpowiadających tym, które ma posiadać tworzona grupa doradców prawnych. Ważne również, że kryterium to jest precyzyjne. Zwraca uwagę np. fakt, że wykluczone jest występowanie doradców prawnych przed sądami administracyjnymi oraz — co oczywiste — w sprawach, w których prawo ustanawia przymus adwokacko- -radcowski. Trzeba jednak podkreślić, że w toku prac nad projektem konieczne jest doprecyzowanie art. 47 ust. 1 pkt 2. Obecna treść tego przepisu budzi wątpliwości, czy zawarte w nim ograniczenia pomocy prawnej świadczonej przez doradców prawnych odno- szą się wyłącznie do zastępstwa przed sądami powszechnymi, czy także do występowania przed organami administracji publicznej, o czym również mowa w tej regulacji. Jakkolwiek z ostrożnością można uznać, że art. 47 ust. 1 jest zgodny z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji, to nie oznacza to jego pełnej aprobaty z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. W aktualnym stanie projektu trzeba bowiem uznać, że przepis ten narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji, tzn. zasadę równości wobec prawa. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 149

Wniosek ten wynika z porównania zakresu uprawnień zawodowych dwóch grup osób, które legitymują się wspólną cechą, jaką stanowi pozytywne zaliczenie państwo- wego egzaminu prawniczego I stopnia. Pierwsza z tych grup to osoby, które podejmu- ją działalność jako doradcy prawni; z chwilą rejestracji uzyskują oni uprawnienia zawodowe wymienione w art. 47 ust. 1 projektu. Drugą stanowią osoby, które rozpo- czynają szkolenie w ramach którejkolwiek z aplikacji prawniczych. Nie uzyskują oni żadnego z uprawnień zawodowych przyznawanych w projekcie doradcom prawnym. Taka sytuacja zmienia się po odbyciu 6 miesięcy aplikacji adwokackiej i radcowskiej. Na mocy odpowiednio art. 77 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, z późn. zm.) oraz art. 351 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.) aplikanci uzyskują możliwość zastępowania adwokatów lub radców prawnych w niektórych sprawach. Nadal jednak zakres tych spraw jest węższy niż w przypadku doradców prawnych. Zarówno w przypadku aplikantów adwokackich, jak i radcowskich zastęp- stwo sądowe ogranicza się bowiem wyłącznie do sądów rejonowych, podczas gdy w art. 47 ust. 1 opiniowanego projektu mowa jest o sprawach należących do właści- wości sądów rejonowych. Takie sformułowanie oznacza, że doradcy prawni mogą wy- stępować także przed sądami powszechnymi wyższego rzędu, jeśli miałyby one roz- patrywać w kolejnej instancji sprawy, które zostały w pierwszej instancji rozstrzygnięte przed sądy rejonowe. Zarysowany wyżej stan rzeczy jest niedopuszczalny z punktu widzenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Osoby, które rozpoczynają działalność jako doradcy prawni, oraz te, które podejmą się uczestnictwa w szkoleniach aplikanckich, stanowią na gruncie omawianych przepisów tzw. podmioty podobne, a więc takie, których sytuacja zawodowa powinna zostać ukształtowana bez dyskryminowania którejś z tych grup20. Wniosek ten wynika również z faktu, że autorzy projektu ustanawiają jedynie mocno ograniczony nadzór nad działalnością doradców prawnych. W przeciwnym razie, tzn. gdyby projektowane przepisy ustanawiały szczególnie istotne wymogi wobec doradców (na przykład etyczne, odpowiedzialność dyscyplinarną itp.) byłaby możliwa przynajmniej próba argumentacji, że istnienie tych wymogów odróżnia grupę osób podejmujących działalność jako doradcy prawni od osób rozpoczynających szkolenie aplikanckie, a tym samym że uzasadnione jest zróżnicowanie uprawnień zawodowych przyznawanych tym grupom. Ak- tualny zakres projektu nie daje podstaw do podejmowania takiego wywodu. Wymóg obowiązkowego ubezpieczenia doradców prawnych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 projektu, uważam za niewystarczający dla odróżnienia ich — z punktu widzenia zasady równości — od grupy osób rozpoczynających aplikacje. Do powyższych rozważań trzeba dodać, że wątpliwości konstytucyjnych nie bu- dzą art. 77 ust. 2 Prawa o adwokaturze oraz art. 351 ust. 2 ustawy o radcach prawnych,

20 Por. klasyczną już wypowiedź TK z jednego ze swoich pierwszych orzeczeń: „Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) […] polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i fawory- zujących”, orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK ZU 1988, poz. 1. 150 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie które aplikantom przyznają po upływie 18. miesięcy od rozpoczęcia aplikacji znacznie większe uprawnienia zawodowe niż opiniowany projekt czyni to wobec doradców prawnych. Autorzy projektu zakładają bowiem, że aplikanci szybciej poszerzają kwa- liﬁ kacje zawodowe niż doradcy prawni, czego wyrazem jest fakt, że możliwość przy- stąpienia do państwowego egzaminu prawniczego aplikanci uzyskują bezpośrednio po ukończeniu aplikacji (a więc z zasady po 2,5 roku od jej rozpoczęcia), podczas gdy doradcy prawni muszą wykonywać swoją działalność przez przynajmniej 5 lat. Takie zróżnicowanie obu grup sprawia, że przyznanie „doświadczonym” aplikantom adwo- kackim i radcowskim szerszych uprawnień zawodowych niż doradcom prawnym pozostaje w zgodzie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, choć można z ostrożnością uznać, że art. 47 ust. 1 projektu pozostaje w zgodzie z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji, to bez wątpienia narusza on art. 32 ust. 1 Konstytucji, w nieuzasadniony sposób różnicując zakres uprawnień zawodowych przyznawanych osobom rozpoczynającym świadczenie pomocy prawnej jako doradcy prawni oraz osobom podejmującym szkolenie w ramach którejś z aplikacji prawniczych. Odpowiedzialność doradców prawnych oraz nadzór nad nimi Problem odpowiedniego ukształtowania zakresu odpowiedzialności zawodowej doradców prawnych oraz nadzoru nad świadczeniem przez nich pomocy prawnej do- strzeżony został w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W przytaczanych wcześniej cytatach TK wspomina o „wyspecjalizowanej kontroli zawodowej” oraz o „nadzorze zawodowym” nad osobami, które wykonują niektóre usłu- gi prawnicze bez uprzedniego uzyskania jednego z prawniczych tytułów zawodowych. Ustanowienie odpowiednich regulacji w tej sprawie ma, w opinii Trybunału, istotne znaczenie. Sprzyja bowiem zagwarantowaniu wysokiej jakości pomocy prawnej, co nabiera szczególnej wagi ze względu na społeczną doniosłość tej działalności. Mimo użycia tak stanowczych sformułowań, TK — jak dotąd — nie wypowie- dział się w sprawie szczegółowego zakresu kontroli zawodowej nad działalnością osób o kwaliﬁ kacjach podobnych do projektowanej grupy doradców prawnych — z wyjąt- kiem sugestii objęcia ich obowiązkowym ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej 21. Fakt ten nie pozwala na stanowczą ocenę projektowanych przepisów od- noszących się do omawianego zagadnienia. Trzeba jednak zauważyć, że zakres odpo- wiedzialności doradców prawnych jest stosunkowo niewielki, zwłaszcza gdy porów- nać go z prawnymi wymogami stawianymi adwokatom, radcom prawnym, a przede wszystkim aplikantom prawniczym. W projekcie brak jest na przykład jakichkolwiek przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej doradców prawnych, a tak- że standardów etycznych związanych z wykonywaną przez nich działalnością. Jedy- nie w kilku ściśle wymienionych wypadkach możliwe jest skreślenie danej osoby z listy doradców prawnych (art. 55). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że możliwe jest formułowanie wątpli- wości, czy autorzy projektu we właściwy sposób ukształtowali zakres odpowiedzialno-

21 Nie sposób nie zauważyć, że autorzy opiniowanego projektu uwzględnili tę sugestię Trybunału. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 151

ści doradców prawnych oraz zasady nadzoru nad wykonywaną przez nich działalnością. Jest on na tyle skromny, że uprawnione byłyby obawy, czy gwarantuje odpowiednią ja- kość świadczenia pomocy prawnej przez doradców prawnych. Trzeba jednak zauważyć, że wątpliwości te trudno wprost odnieść do płaszczyzny konstytucyjnej, a więc twier- dzić, że świadczą one o niekonstytucyjności projektowanych rozwiązań. Jak wskazałem w jednym z wcześniejszych tekstów, cytowanym także w niniejszej opinii, wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego z uzasadnienia orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 6/06, w której formułuje się adresowane do ustawodawcy wskazówki dotyczące sposobu ukształtowania zasad i form wykonywania pomocy prawnej przez osoby bez prawniczych tytułów zawodowych, trudno powiązać z konkretnym wzorcem konstytucyjnym22. Nie oznacza to jednak, że sugestie TK można ignorować. Nie czynią tego z pewnością autorzy opiniowanego projektu, o czym świadczy objęcie doradców prawnych obowiąz- kiem ubezpieczenia się od odpowiedzialności cywilnej. Można jednak wątpić, czy ten obowiązek oraz inne skromne przepisy odnoszące się do odpowiedzialności zawodowej doradców prawnych gwarantują osobom korzystającym z ich usług odpowiednią jakość świadczonej pomocy prawnej. Problem uprzywilejowania doradców prawnych w zakresie możliwości przystąpienia do państwowego egzaminu prawniczego II stopnia Projektowany art. 30 ust. 3 obarczony jest wadą konstytucyjną o charakterze tzw. pominięcia ustawodawczego. Nie wdając się w szersze rozwinięcie tego pojęcia, wska- żę jedynie, że odnosi się ono do sytuacji, w której tworzy się normy prawne niekom- pletne, tzn. nieobejmujące swoim zakresem pewnych sfer, które z konstytucyjnego punktu widzenia wymagają regulacji. Jak wskazuje TK: „zarzut niekonstytucyjności może […] dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego podlega zawsze treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji”23. Opiniowany art. 30 ust. 3 projektu przewiduje, że — w przypadku wykonywania pracy w niepełnym wymiarze — okresy, jakie muszą upłynąć, aby dana osoba uzyska- ła możliwość przystąpienia do państwowego egzaminu prawniczego II stopnia, pod- legają proporcjonalnemu wydłużeniu. Jakkolwiek rozwiązanie to nie budzi kontrowersji, wątpliwy jest jego zakres zastosowania. Obejmuje on osoby, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5–8 oraz 10, a więc m.in. takie, które były zatrudnione na stanowisku referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora itp. Wątpliwość konstytucyjna wiąże się z faktem pominięcia w tym przepisie doradców prawnych, do których odnosi się wyłącznie art. 30 ust. 1 pkt 3. W rezultacie doradca prawny będzie uprawniony do przystąpienia do egzaminu zawsze po upływie 5 lat od rozpoczęcia wykonywania podstawowych czynności prawniczych, bez względu na faktyczne

22 P. Chybalski, dz. cyt., s. 138. 23 Orzeczenie z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05, OTK ZU 2007, seria A, nr 4, poz. 38 oraz przytoczone tam inne orzeczenia. 152 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

„obciążenie” wykonywaniem tej działalności. Innymi słowy, okres 5-letni będzie miał zastosowanie również wtedy, kiedy doradca prawny będzie wykonywał swoją działal- ność w ramach stosunku pracy przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu. Tym- czasem w analogicznej sytuacji wobec osób, o których mowa w omawianym przepisie projektu, znajdzie zastosowania norma zakładająca proporcjonalne wydłużenie okresu koniecznego do uzyskania możliwości przystąpienia do egzaminu. Uważam, że powyższy stan rzeczy prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania doradców prawnych, naruszając tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na gruncie art. 30 projektu doradcy prawni oraz kategorie osób objęte ust. 3 stanowią podmioty podobne w rozumieniu właściwym z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Cechę wspólną stanowi w tej sytuacji uzależnienie możliwości przystą- pienia do państwowego egzaminu prawniczego II stopnia od określonego stażu wykonywania określonej funkcji lub działalności. Autorzy projektu zakładają, że zarówno w przypadku doradców prawnych oraz grup, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5–8 i 10 projektu, to właśnie odpowiedni staż sprawia, że uzyskują oni kwaliﬁ kacje odpowiednie do przystąpienia do egzaminu. Takie założenie nie budzi żadnych kontrowersji. Jednakże skoro autorzy projektu konstruują art. 30, to powinni wykazać się kon- sekwencją i rozszerzyć zakres zastosowania ust. 3 tego artykułu o doradców prawnych. Uprzywilejowanie tej kategorii osób jest bowiem nieuzasadnione. 4. Zasady dostępu do zawodu komornika jako przykład wady konstrukcyj- nej projektu Niniejszy punkt opinii poświęcony został egzempliﬁ kacji wad konstrukcyjnych projektu. Mankamentów legislacyjnych w projekcie jest wiele, a niekiedy ich waga jest na tyle istotna, że można twierdzić, iż narażają one projekt na dodatkowy zarzut niezgodności z zasadą określoności prawa, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji. Wy- pada bowiem przypomnieć, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia regulacji prawnych w sposób logiczny i spójny. Jak wskazuje się w publikacji opisującej ustalenia TK w zakresie konstytucyjnych uwarunkowań tworzenia prawa, „Wymóg logicznej poprawności i spójności należy stawiać całemu aktowi prawnemu. Nie ulega wąt- pliwości, że ocena logicznej poprawności, uwarunkowana znajomością prawideł logiki formalnej, musi też opierać się na kryteriach zdroworozsądkowych. Przy ocenie każdej regulacji obejmującej kilka przepisów albo przy badaniu różnych norm prawnych zawartych w jednym akcie prawnym konieczne jest rozważenie, czy te regulacje i unormowania pozostają ze sobą spójne i logicznie powiązane (wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. akt P 6/04)”24. Przykładem zawartych w projekcie rozwiązań prawnych, które wywołują szcze- gólne wątpliwości z punktu widzenia zasady określoności prawa, są przepisy odno- szące się do dostępu do zawodu komornika. Z jednej strony mają one na celu otwarcie możliwości dostępu do tej profesji osobom, które zaliczą państwowy egzamin 24 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczą- ce zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, opracowanie Biura Trybunału Konstytucyjnego, War- szawa 2009, s. 32. Piotr Chybalski, W sprawie oceny zgodności z konstytucją projektu ustawy o państwowych egzaminach... 153 prawniczy II stopnia (art. 67 pkt 1 projektu zmieniający art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), z drugiej jednak strony pomijają zmianę art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który do wymogów, jakie musi spełnić komornik, zalicza ukończenie aplikacji komorniczej. Regulacje te nale- ży zestawić z art. 30 projektu, który określa, kto może przystąpić do państwowego egzaminu II stopnia; przepis ten pomija osoby, które ukończyły aplikację komorniczą. W konsekwencji aplikanci komorniczy po ukończeniu aplikacji będą obowiązani do zaliczenia egzaminu komorniczego, bez możliwości przystąpienia do państwowego egzaminu prawniczego II stopnia, a jednoczesne utrzymanie wymogu ukończenia aplikacji komorniczej sprawi, że żadne osoby spoza aplikacji nie będą mogły uzyskać do- stępu do zawodu komornika. W takiej sytuacji projektowana zmiana art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji staje się bezprzedmiotowa, gdyż brak bę- dzie możliwości skorzystania z przewidzianej w niej alternatywnej ścieżki dostępu do zawodu komornika. Trudno zrozumieć, jaki był zamysł autorów projektu w tej sprawie, lecz bez wątpienia aktualny stan regulacji wymaga istotnych korekt w toku prac legislacyjnych.

V. PODSU MOWA N IE W podsumowaniu niniejszej opinii trzeba stwierdzić, że ogólna ocena konstytu- cyjności nowego modelu dostępu do zawodów prawniczych, przewidzianego w projekcie ustawy o państwowych egzaminach prawniczych (druk sejmowy nr 3351) jest pozytywna. Konstytucja RP nie nakazuje bowiem ustawodawcy przyjęcia jednego, konkretnego modelu regulacji tego zagadnienia. Niedopuszczalne konstytucyjnie są jednak niektóre zawarte w projekcie regulacje szczegółowe, na przykład nieuzasadnione pominięcie przedstawicieli samorządu komorniczego w czynnościach związa- nych z przygotowaniem oraz przeprowadzeniem państwowego egzaminu prawniczego II stopnia i uprzywilejowanie pod względem zakresu uprawnień zawodowych doradców prawnych wobec osób rozpoczynających szkolenie w ramach aplikacji prawniczych. Trzeba również wskazać rozwiązania, które budzą pewne wątpliwości konstytucyjne, lecz których nie sposób uznać w obecnym stanie rozwoju orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego za niedopuszczalne. Są to przepisy odnoszące się do zagadnień, które w toku dotychczasowych prac nad projektem wywoływały szczegól- ne kontrowersje, na przykład problem „odpowiedniego” udziału przedstawicieli prawniczych samorządów zawodowych w przeprowadzaniu państwowego egzaminu II stopnia oraz kwestia zgodności zakresu uprawnień zawodowych przyznawanych doradcom prawnym (tzn. art. 47 ust. 1 projektu) z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Piotr Chybalski 154 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

III. W SPRAWIE NOWELIZACJI USTAWY O OGŁASZANIU AKTÓW NORMATYWNYCH I NIEKTÓRYCH INNYCH AKTÓW PRAWNYCH

1* Przedmiotem opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przewidujący nowelizację: — ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95); — ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z późn. zm.); — ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.); — ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 oraz z 2002 r. Nr 216, poz. 1824). Istota proponowanych zmian polega na ustanowieniu zasady wydawania dzienni- ków urzędowych, w których ogłaszane są akty prawne, orzeczenia i inne dokumenty, wyłącznie w postaci elektronicznej. Ogłaszanie aktów prawnych stanowi niewątpliwie jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego — zasady zawierającej w sobie szereg reguł i zasad szczegółowych, w tym zaufania obywateli do państwa. Konstytucja z 1997 r. nie tylko powtórzyła w art. 2 wcześniejszą redakcję przepisów konstytucyjnych dotyczących zasady demokratycznego państwa prawnego, co powszechnie zostało odczytane jako „jasny wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do przejęcia dotychczasowego kształtu i rozumienia zasady demokratycznego państwa prawnego, tak jak się ona ufor- mowała w praktyce konstytucyjnej, a zwłaszcza w orzecznictwie” (wyrok TK, sygn. akt K 26/97, OTK ZU 1997, nr 5–6, poz. 64, s. 445), ale jednocześnie expressis verbis wyraziła wiele konkretnych postanowień, które wcześniej były z zasady tej jedynie wyprowadzane. Nie ulega dlatego wątpliwości, że do ogłaszania aktów prawnych mu- siałoby dochodzić również bez art. 88 obowiązującej Konstytucji RP. Artykuł ten ustanawia generalną zasadę „ogłaszania aktów normatywnych jako koniecznego warunku nabycia mocy powszechnie obowiązującej przez akt normatywny” (zob. K. Działo- cha, uwaga 2 do art. 88, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001). Z treści tego artykułu zasadnie wyprowadzany jest przy tym wniosek, że ogłaszanie aktów normatywnych dotyczy nie tylko ustaw, roz- porządzeń, aktów prawa miejscowego i umów międzynarodowych ratyﬁ kowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (a więc aktów normatywnych powszechnie obo- wiązujących), „z uwagi jednak na treść art. 88 ust. 2 nie będzie przekroczeniem konstytucji objęcie zasadą publikacji, na podstawie osobnej ustawy, także aktów we- wnętrznie obowiązujących” (zob. K. Działocha, dz. cyt.).

* Opinia została napisana 11 stycznia 2011 r. (przyp. red.). Krzysztof Skotnicki, W sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... 155

O ogłaszaniu aktów normatywnych Konstytucja RP stanowi w kilku przepisach. Obok wskazanego art. 88 są to również art. 122 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 7, art. 190 ust. 2 i art. 235 ust. 7. Nie wyjaśnia jednak (nie deﬁ niuje), co należy rozumieć przez ogłaszanie czy sposób ogłaszania. Przywoływany już Kazimierz Działocha dlatego uznał, że „Z przepisów tych oraz z prawa i praktyki okresu przed wejściem w życie konstytucji wnosić można, że przez ogłoszenie rozumie się w konstytucji zasadniczo opublikowanie tekstu aktu normatywnego w dzienniku urzędowym do tego przezna- czonym” (zob. K. Działocha, uwaga 3 do art. 88, dz. cyt.). Konstytucja nie przesądza, gdzie (w jakim dzienniku urzędowym) mają być ogła- szane akty normatywne. Jedynie w art. 91 ust. 1 stanowi, że ratyﬁ kowane umowy mię- dzynarodowe mają być ogłaszane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co w sposób pośredni oznacza konieczność wydawania tego publikatora. Nie stanowi jednak, w jakiej wersji (w jaki sposób) ma się to odbywać. W przeszłości wszystkie dzienniki urzędowe, w których ogłaszane są akty normatywne, wydawane były wyłącznie w wersji papierowej. Rozwój cywilizacyjny spowodował jednak, że obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustanowiła, ale dopiero w dodanym art. 20a, obowiązek wydawania Dzienni- ka Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, dzienników urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienników urzędowych urzędów centralnych oraz wojewódzkich dzien- ników urzędowych również w wersji elektronicznej. Obowiązek ten został wprowadzony w tej ustawie przez art. 42 pkt 4 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565). Tak więc już od ponad 5 lat dzienniki urzędowe, w których ogłaszane są akty normatywne, wydawane są zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. Opiniowana ustawa nowelizująca przewiduje ustanowienie jako generalnej zasady ogłaszanie aktów normatywnych jedynie w wersji elektronicznej, zaś wersja papierowa jako wyłączna zastała by zachowana jedynie dla Monitora Polski B oraz wyod- rębnionych edycji dzienników urzędowych wydawanych przez Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw zagranicznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przypadku ogłaszania aktów prawnych zawierających informacje niejawne, jak i „z powodu nadzwyczajnych okoliczności”. Wszelkie inne regulacje proponowane w projekcie tej ustawy są kon- sekwencją przyjęcia generalnej zasady ogłaszania aktów normatywnych jedynie w wersji elektronicznej. Dlatego na niej skupię dalsze rozważania. Proponowane rozwiązanie jest, moim zdaniem, w świetle postanowień Konstytu- cji RP dopuszczalne; ustawa zasadnicza pozostawia bowiem ustawodawcy daleko idą- cą swobodę co do miejsca i sposobu ogłaszania aktów normatywnych. Zmieniająca się rzeczywistość, z jaką mamy do czynienia w związku z postępem cywilizacyjnym, wyrażającym się m.in. rozwojem informatyki i Internetu, powoduje, że otworzyły się również nowe możliwości ogłaszania aktów normatywnych. 156 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie

W związku z proponowanym rozwiązaniem nasuwa się jednak kilka pytań i uwag, które nie zmieniają jednak generalnej oceny głównej idei projektu opiniowanej ustawy. W moim przekonaniu dla części społeczeństwa wprowadzenie jedynie elektronicznego ogłaszania aktów normatywnych podważy ich zaufanie do państwa. Wiele osób nie tylko nie ma bowiem umiejętności korzystania z komputerów, ale również nie ma do nich dostępu bądź nie ma dostępu do Internetu. Dotyczy to nawet pewnej (ale stale zmniejszającej się) grupy prawników. Jestem dlatego zdania, że należy rozważyć wprowadzenie na przykład rocznego okresu przejściowego, w którym w dalszym ciągu dzienniki urzędowe wydawane będą również w formie papierowej. To, że obecnie wydawane są one już w formie elektronicznej, nie zmieniło bowiem, w moim przekonaniu, przeświadczenia o tym, że podstawową jest forma papierowa; forma elektroniczna traktowana jest jako dodatkowa i ułatwiająca zapoznawanie się z treścią aktów normatywnych, ale jednak będąca jedynie formą uzupełniającą. Dlatego powinno być zdecy- dowane wskazanie, że następuje zmiana, w której podstawową staje się forma elektroniczna, zaś papierowa to jedynie czasowa uzupełniająca forma ogłaszania aktów normatywnych. Okres vacatio legis, który będzie między nieznaną przecież datą wejś- cia w życie opiniowanej nowelizacji a 1 stycznia 2012 r., który przewidywany jest jako moment rozpoczęcia ogłaszania aktów normatywnych wyłącznie w formie elektronicznej, wydaje się być zbyt krótki. Wprowadzenie proponowanego przez mnie okresu przej- ściowego nie zachwieje zaufania obywateli do państwa i ułatwi przystosowanie się do nowego sposobu zapoznawania się z treścią ogłaszanych aktów normatywnych. Poza zakresem rozważań pozostawiam kwestię funkcjonowania serwerów, na któ- rych ogłaszane będą dzienniki urzędowe, a konkretnie ich zdolności do jednoczesne- go korzystania z nich przez znaczną liczbę użytkowników; jest to jednak kwestia, któ- ra powinna być uwzględniona przy uchwalaniu opiniowanej ustawy i konsultowana z wieloma informatykami. Odnośnie do treści proponowanej regulacji, zastanawia rozwiązanie proponowane w art. 16, zgodnie z którym ogłaszanie tekstu jednolitego nowelizowanego aktu normatywnego ma być dokonywane nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy. Uważam, że tekst jednolity powinien być ogłaszany bezpośrednio po ogłoszeniu każdej nowelizacji. Rząd w uzasadnieniu do projektu opiniowanej ustawy trafnie wskazuje na różnicę między tekstem jednolitym i ujednoliconym. Podkreśla również, iż „istniejące programy kompute- rowe zajmujące się sporządzaniem tekstu ujednoliconego nie są powszechnie dostępne dla obywateli”. Moim zdaniem, tym bardziej przemawia to za ich wydawaniem po każ- dorazowej nowelizacji. Spowoduje to, że osoby korzystające z aktów normatywnych będą posługiwać się tekstem cieszącym się domniemaniem prawidłowości, nie zaś ba- zować na ujednoliconych opracowaniach obarczonych ryzykiem błędów. Sądzę, że z krytyką spotka się blankietowe sformułowanie „nadzwyczajna oko- liczność”, które występuje w proponowanej treści art. 23a. W takim przypadku i do czasu ustąpienia tych okoliczności ma być możliwe wydawanie dzienników urzędo- wych w postaci papierowej. Brak precyzji tego sformułowania nie budzi wątpliwości. Rząd w uzasadnieniu projektu ustawy trafnie wskazuje jednak, że jakiekolwiek kazu- Janusz Mordwiłko, W sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... 157 istyczne wyliczenie przypadków czy sytuacji, w których będzie konieczne ogłaszanie aktów normatywnych w postaci papierowej, nie jest możliwe. Zastanawiam się jednak, czy nie powinno nastąpić w tym przypadku pewne ograniczenie takiego ogłasza- nia, np. jedynie do czasu obowiązywania stanów nadzwyczajnych. Można również rozważyć zobowiązanie organu wydającego dzienniki urzędowe do współdziałania w takim przypadku z innymi organami; moim zdaniem powinny nimi być organy, któ- rych akty normatywne ogłaszane są w danym dzienniku publikacyjnym, czyli na przy- kład w przypadku ustaw powinien być to Sejm, a przynajmniej Marszałek Sejmu. Prawo nałożenia w nadzwyczajnych okolicznościach na organ wydający dziennik urzę- dowy obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego w postaci papierowej powinno nale- żeć do organu, który dany akt wydał. Zastanawia mnie wreszcie, czy w proponowanej nowelizacji wystarczające są wytyczne dla rozporządzenia, które ma wydać Prezes Rady Ministrów w celu określenia wzoru graﬁ cznego winiet dzienników urzędowych, jak i wzoru graﬁ cznego pierwszej i ostatniej strony Monitora Polskiego B, a także okładek i strony tytułowej załączni- ków do Monitora Polskiego B (proponowana znowelizowana treść art. 24). Uważam, że wytyczne te nie są wyczerpujące i można rozważać ich rozbudowanie, na przyklad o wzór czy rozmiar czcionki. Nie mam natomiast przekonania do zasadności rozwiązania proponowanego w art. 5 opiniowanego projektu. Skoro wersja papierowa dzienników urzędowych ma być — co do zasady — zlikwidowana, to należy uczynić to konsekwentnie. Stąd jestem zdania, że teksty jednolite aktów normatywnych, które nie zostały znowelizowa- ne po dniu wejścia w życie opiniowanej ustawy, powinny być ogłaszane wyłącznie w wersji elektronicznej. Dotychczasowa zasada ich ogłaszania w wersji papierowej mogła by być utrzymana tylko w przypadku wprowadzenia, proponowanego przeze mnie, okresu przejściowego z równoległym wydawaniem papierowej i elektronicznej wersji dzienników urzędowych. Na koniec opinii chciałbym podnieść, iż podzielam generalnie pogląd rządu co do oceny skutków proponowanej regulacji, a w szczególności przeświadczenie, że spowoduje to obniżenie kosztów przez podmioty wydające dzienniki urzędowe, w któ- rych ogłaszane są akty normatywne. Krzysztof Skotnicki

Przedłożony do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu ak- tów normatywnych (ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) dotyka najbardziej wrażliwych, z punktu widzenia statusu jednostki w pań- stwie, zasad ustrojowych. Prowadzi on bowiem do zniesienia pisemnej (drukowanej)

* Opinia została napisana 28 stycznia 2011 r. (przyp. red.). 158 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie formy publikacji aktów prawa powszechnie obowiązującego, zastępując ją formą elek- troniczną. Ta jurydyczna rewolucja dotyka istoty działania państwa oraz zamieszku- jących na jego terytorium ludzi. Zmiana ta jest przeprowadzana poza Konstytucją RP w drodze ustawodawczej. Projekt ustawy (druk sejmowy nr 3673/ VI kadencja), opracowany został przez rząd; jego lektura nie nasuwa jakiś poważniejszych zastrzeżeń techniczno-legislacyjnych, tym bardziej że regulacje dotyczące elektronicznego sposobu publikowania aktów prawa powszechnie obowiązującego zakotwiczone są, od kilku lat, w obowiązującej ustawie promulgacyjnej z 20 lipca 2000 r. Istniejąca od kilku lat forma elektroniczna publikacji aktów prawnych, mająca umocowanie prawne w ustawie, jest jednak drugą, obok papierowej, formą ogłaszania aktów prawnych. Analiza prawna aktualnego tekstu ustawy z 20 lipca 2000 r. nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy publikacja aktów prawnych w postaci elektronicznej na in- ternetowych stronach rządowych jest w pełni równorzędna formie drukowanej, czy też jest formą pomocniczą (wspierającą) postać drukowaną, która ma właściwości dokumentu zasadniczego („oryginalnego”), ale kwestia ta wobec istnienia dualizmu pu- blikacyjnego nie ma pierwszorzędnego znaczenia. Brak dostępu czy niemożliwość skorzystania przez obywateli z formy elektronicznej jest rekompensowany istnieniem drukowanych dokumentów promulgacyjnych, zwłaszcza Dziennika Ustaw i Monito- ra Polskiego. Propozycja zlikwidowania z dniem 1 stycznia 2012 r. formy papierowej publikowania aktów prawnych nakazuje parlamentowi przeanalizowanie tej zmiany z najwyższą uwagą i starannością. Konstytucja w art. 88 ustanawia bezwzględną zasadę ogłaszania aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiąc, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, roz- porządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Można zatem skonsta- tować, że nie istnieje prawo powszechnie obowiązujące w Polsce, które nie jest ogło- szone. W ust. 2 art. 88 Konstytucji stanowi się, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa; obecnie ustawą taką jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konstytucja nakłada na organy władzy publicznej obowiązek przestrzegania prawa. Istotą sformułowanej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności jest przestrzeganie nie jakiegokolwiek prawa, ale prawa należycie, zgodnie z ustawą zasadniczą, ogłoszonego. Odpowiednikiem przepisu konstytucyjnego, ustanawiającego zasadę pra- worządności (art. 7 Konstytucji) jest art. 83 Konstytucji nakładający obowiązek przestrzegania prawa na osoby. Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospo- litej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Ze związku powyżej przytoczonych przepisów Konstytucji RP (art. 88 oraz art. 7 i art. 83) wynika generalna zasada ignorantia iuris nocet. Oznacza ona, iż nieznajomość prawa nikogo nie usprawiedliwia; ta konstrukcja jurydyczna cały ciężar konsekwencji nieznajomości prawa składa na podmioty sto- sujące (wykonujące) prawo; brzmienie tego ciężaru jest szczególnie istotne dla osób ﬁ zycznych. Ustrojodawca nie przyjął innej postaci znajomości prawa, na przykład zasady domniemania znajomości prawa, która niewątpliwie byłaby łagodniejsza niż ﬁ k- cyjna zasada ignorantia iuris nocet, ponieważ stwarzałaby osobie możliwość obale- Janusz Mordwiłko, W sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... 159 nia domniemania znajomości prawa poprzez wykazanie, że z różnych, znaczących przyczyn czy okoliczności, prawa tego nie mogła ona znać. Przyjęcie zatem przez de- mokratyczne państwo surowej zasady ignorantia iuris nocet czyni kwestię ogłaszania aktów normatywnych sprawą o znaczeniu fundamentalnym dla godności człowieka. Ogłaszanie aktów prawnych nie stało się fundamentalną kwestią ustrojową dopiero na gruncie współczesnej konstytucji. W Polsce zasada publikacji aktów prawnych obo- wiązuje od 200 lat. Artykuł 87 Ustawy Konstytucyjnej Księstwa Warszawskiego z dnia 22 lipca 1812 r. (nadanej przez cesarza Napoleona) stanowił „Prawa i urządzenia administracji publicznej będą ogłoszone w Dzienniku Praw i aby obowiązywały nie po- trzebują innej formy ogłoszenia”. Polska konstytucyjna tradycja zapoczątkowana w 1812 r., kontynuowana była w Polsce międzywojennej, bowiem zasadę ogłaszania aktów prawnych ustanawiały Konstytucje z 17 marca 1921 r. i z 23 kwietnia 1935 r. oraz wszystkie ustawy konstytucyjne (wraz z Konstytucją z 22 lipca 1952 r.) ustano- wione i obowiązujące w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Postanowienia konstytucyjne dotyczące ogłaszania aktów prawnych i nazw orga- nów publikacyjnych konkretyzowane były i rozwijane przez ustawy, a więc tytułem przykładu: ustawę z dnia 31 lipca 1919 r. w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rze- czypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 66, poz. 400); dekret Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 września 1935 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 68, poz. 423); ustawę z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dzien- nika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Pol- skiej „Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), ustawę obowiązującą przez 50 lat, zmienioną jedynie w 1991 i 1993 r. Treść art. 88 Konstytucji z 1997 r. musi być zatem postrzegana na gruncie 200-let- niej polskiej tradycji zakładającej określony sens pojęcia „ogłoszenie”. Wszystkie polskie konstytucje XX wieku, a więc od 1921 r. (w istocie od 1919 r.) rozumiały przez to pojęcie jedną wyłączną formę — ogłaszanie aktów prawnych w nazwanych organach promulgacyjnych w postaci pisemnej i drukowanej. Urzędowe dzienniki publikacyjne miały tylko i wyłącznie postać pisemną (drukowaną). Oczywiste jest, że ani w 1919 r., ani w 1952 r., a i dużo później, nie była znana elektroniczna forma komunikacji międzyludzkiej. Kierujący opinię ma pełną świadomość, że komunikacja internetowa to komunikacja powstała w Polsce kilkanaście lat temu. Forma internetowa istniała już jednak w Polsce, oczywiście w wąskim zakresie, w chwili tworzenia i uchwalania Konstytu- cji RP z 2 kwietnia 1997 r. Ustrojodawca, stanowiąc przepisy o ogłaszaniu aktów prawnych, doskonale znał polską tradycję 200 lat sposobu ogłaszania aktów prawnych. Zapisując treść art. 88 ust. 2 Konstytucji, rozumiał pod pojęciem „ogłoszenie” publikowanie aktów w postaci pisemnej (drukowanej). Polskiej myśli prawniczej znana jest konstrukcja wykładnicza wiążąca się z tzw. pojęciem zastanym. W 1997 r. zastanym pojęciem „ogłoszenia aktów normatywnych” było ich ogłoszenie w postaci pisemnej (drukowanej), bo tylko taką postać ustanawiano i praktykowano w Polsce przez 200 lat. Ustrojodawca, stanowiąc konstytucję w 1997 roku, wiedział o elektronicznych 160 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie formach ludzkiej komunikacji, bo taka istniała już wówczas w rozwiniętych krajach europejskich i w węższym zakresie w Polsce. Analiza Biuletynów Komisji Konstytu- cyjnej Zgromadzenia Narodowego (zob. Biuletyn nr XI, s. 188 i 189, Biuletyn nr XI, s. 236 i 237, Biuletyn nr XXII, s. 120–122, Biuletyn nr XXIII, s. 11) wskazuje, iż twór- cy przepisu poświęconego ogłaszaniu aktów prawnych w ogóle nie rozważali innej niż drukowana postać publikacji aktów prawnych. Dodajmy, nie tylko nie rozważali czy nie brali pod uwagę innej formy publikacji (np. elektronicznej), ale takiej nie zapro- ponowali Zgromadzeniu Narodowemu. Czy można zatem uznać, iż przyjęte w art. 88 ust. 1 Konstytucji pojęcie „ogłoszenia” otwiera swobodną możliwość jego interpretacji przez ustawodawcę zwykłego? Wyrażam zdecydowany pogląd, iż ustrojodawca, stanowiąc przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji, przyjął tradycyjne, zastane pojęcie „ogło- szenia”, rozumiejąc pod nim drukowaną formę publikacji aktów prawnych w państwie. Zniesienie formy pisemnej (dualizm jest konstytucyjnie uprawniony) i zastąpienie jej formą elektroniczną pozostaje w sprzeczności z przyjętym przez ustrojodawcę zastanym pojęciem „ogłoszenia”. Wyrażam przekonanie, iż wprowadzenie wyłącznej postaci elektronicznej (internetowej) ogłaszania aktów prawnych w Polsce, w drodze ustawy zwykłej, jest niezgodne z konstytucją. Tak zasadnicza zmiana powinna się od- być w drodze zmiany Konstytucji RP. Projektodawcy w szeroko rozbudowanym uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 3673) w wielu fragmentach przekonująco uzasadniają proponowaną zmianę. Wie- le argumentów ma charakter obiektywny, ale duża ich część odzwierciedla nie spo- łeczny, ale technokratyczny punkt widzenia. Niektóre konstatacje (na przykład myśl wyrażona na s. 13 uzasadnienia, iż „intencją projektodawcy nie jest wykluczenie pewnej kategorii osób nieposiadających dostępu do internetu, lecz zwiększenie dostępno- ści w stosunku do osób, które go posiadają”) są głęboko niesprawiedliwe. Parlament, będący przedstawicielstwem Narodu, a więc reprezentacją polskiego społeczeństwa, będzie musiał, analizując projekt, wykazać się wrażliwością społeczną, bo to co dobre i korzystne dla administracji państwa (aparatu urzędniczego), niekoniecznie będzie dobre dla społeczeństwa. Opiniowany projekt (druk nr 3673) pozostaje w głębokiej kolizji z konstytucyjną zasadą (określającą istotę państwa), iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pytanie, czy projekt, mocą którego zniesiono by pisemną formę ogłaszania aktów prawnych, a wprowadzono jako wyłączną postać elektroniczną (internetową), wydaje się być retoryczne w zestawieniu z faktem, iż według publikacji prasowych (zob. „Gazeta Wyborcza” z dnia 15–16 stycznia 2011 r.) „z dostępem do sieci internetowej jest u nas źle. Według zeszłorocznych danych Komisji Europejskiej stacjonarny do- stęp miało w domu zaledwie 13,5 procent Polaków. Internet mobilny ma 4,3 procent Polaków, gorzej jest tylko w Rumunii i Bułgarii. Na mapie Polski są białe plamy — całe gminy, których mieszkańcy nie mogą korzystać z rzeczy dla innych oczywistych: e-maila, portali informacyjnych, Wikipedii […]. W zeszłym roku rząd informował, że na 28 tysięcy km sieci telekomunikacyjnej, która miała powstać, samorządy podpisa- Janusz Mordwiłko, W sprawie nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... 161

ły umowy na 350 kilometrów”. Powyżej przytoczone liczby ukazujące zasięg sieci elektronicznej w Polsce stawiają sprawę zgodności wyłącznego stosowania elektronicznej postaci ogłaszania aktów prawnych nie tylko z konstytucyjną zasadą sprawie- dliwości, ale i zasadą równości. W ten embrionalny stan sieci komunikacji elektronicznej oraz komputeryzacji w Polsce proponuje się od 1 stycznia 2012 r. wpisać wyłącznie elektroniczny sposób ogłaszania aktów prawnych, i to w kraju, w którym w 2010 r. uchwalono 232 ustawy, a Dziennik Ustaw je zawierający liczy ok. 18 tysięcy stron. W prezentowane liczby, ukazujące stan rzeczy, wplatają się różne inne czynniki, jak na przykład umiejętność średniego i starszego (ale zapewne nie tylko) pokolenia do operatywnego i swobod- nego korzystania z komputerów i Internetu (pod warunkiem, że je posiadają). Lekce- ważąco brzmi konstatacja zawarta w uzasadnieniu projektu, iż „nie zachodzi niebez- pieczeństwo, że obywatele, zwłaszcza starsi, będą mieli utrudniony dostęp do dzienników urzędowych”. Można wręcz z pewnością stwierdzić, iż polscy emeryci zo- staną poważnie ograniczeni w dostępie do aktów prawnych i na niewiele zdadzą się przepisy (art. 26 projektu), dzisiaj też obowiązujące, nakładające na terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego obowiązek nieodpłatne- go udostępniania organów publikacyjnych w postaci elektronicznej. W pełni zasadne jest pytanie, czy tylko ludzie nieoperujący na bieżąco środkami elektronicznymi będą ograniczeni w dostępie do aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Czy ograniczenie to nie dotknie różnych środowisk społecznych realizujących zawody doradz- twa podatkowego lub prawniczego w małych miastach i polskich wsiach? Wśród podstawowych kanonów dyrektyw państwa prawnego, sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ważne miejsce zajmują zasady przyzwo- itej legislacji (zob. ich przegląd w uchwale NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3). Punktem wyjścia jest zasada zaufania obywatela do państwa. Za- sada ochrony zaufania (lojalności państwa wobec obywatela) nakazuje, aby organ pań- stwowy (także ustawodawca) traktował obywateli z zachowaniem pewnych minimalnych reguł uczciwości. Przepisy prawne nie mogą więc zastawiać pułapek, formułować obietnic bez pokrycia, nie mogą stwarzać organom państwowym możliwości naduży- wania swojej pozycji wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zasada ochrony zaufania opiera się na pewności prawa, a więc na takim zespole cech przy- sługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych. W ramach omawianej powyżej zasady w orzecznictwie konstytucyjnym ważną ran- gę nadaje się dyrektywie zakazu działania prawa wstecz oraz zasadzie ochrony praw nabytych. I chociaż zasada zaufania obywatela do państwa w jej pełnym różnoaspekto- wym rozwinięciu odnosi się w pierwszym rzędzie do trybu i jakości stanowionego prawa, to należy pamiętać, że ostatnim elementem tego trybu jest ogłoszenie aktów prawnych. Ogłoszenie, czyli podanie adresatom aktów prawnych do ich wiadomości i wykonywania (stosowania, przestrzegania) musi także spełniać wymogi zaufania oby- 162 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Opinie watela do państwa. To ostatnie, ale niezwykle ważne stadium procesu ustawodawczego musi być tak skonstruowane, że wytworzy u obywatela poczucie bezpieczeństwa i zaufania, że akty prawne, które ma on stosować, zostały podane w sposób pewny, wolny od wad i pułapek. Sposób, w jaki decydenci przedstawią obywatelom prawo do jego stosowania, nie może wyzwalać u ludzi lęku, choćby nawet pozornie irracjonalnego, że nie poradzą sobie z bezpośrednim dostępem do przepisów, swobodnym, opartym na namy- śle (czynnik czasu) zapoznaniu się z przepisami prawnymi. Zapoznanie się z aktami prawnymi i zawartymi w nich, często zawiłymi przepisami, wymaga powolnego ich przestudiowania, przeanalizowania całościowego, a nie wycinkowego, przemyślenia prowadzącego do zrozumienia. Przesłanki, leżące u podłoża zrozumienia przez obywatela przepisu, a zatem jego praw i obowiązków, są zróżnicowane i zależą od wielu czyn- ników, nie tylko od stopnia czy rodzaju wykształcenia, umiejętności życiowych, ale tak- że od profi lu osobowości człowieka. Nieufność obywateli do systemu ogłaszania prawa powszechnie obowiązującego wyłącznie w postaci elektronicznej wynikać będzie nie tylko z bardzo dzisiaj niewielkiej dostępności do komputerów i Internetu, ale także ze słabości funkcjonowania elektronicznej komunikacji społecznej w Polsce, bo kraj jest bardziej u progu, aniżeli u końca rewolucji technologicznej. Aby ogłoszenie aktów prawnych mogło zostać oparte wyłącznie na postaci elektronicznej, konieczne jest, aby Internet był powszechny i bezpłatny, bezpieczny (nie można było zmanipulować informacji podawanych tą drogą, a wiadomo, że hakerzy potrafi ą wdzierać się do baz bankowych), niezawodny (serwery działały zawsze i bez przerw, a u nas w okresach zaburzeń klimatycznych duże obszary kraju pozbawione są elektryczności). Czynność prawna ogłoszenia aktów prawnych ma charakter urzę- dowy, natomiast systemy komunikacji elektronicznej tworzą i eksploatują z reguły prywatne spółki gospodarcze. Celem piszącego ekspertyzę nie jest ukazywanie niebezpieczeństw i poważnych problemów, jakie nasuwają się na tle projektu ustawy (druk nr 3673) wprowadzającego wyłączność elektronicznej postaci ogłaszania aktów normatywnych powszechnie obo- wiązujących, ale stworzenie przeciwwagi jednostronnego, technokratycznego punktu widzenia projektodawców. Postęp cywilizacyjny i technologiczny doprowadzi zapewne w przyszłości do zmiany obowiązującego papierowego sposobu ogłaszania aktów prawnych, jednak analiza współczesnej polskiej rzeczywistości (prawnej, politycznej, socjologicznej) prowadzi do wniosku, iż w pełni zasadny i trafny jest aktualny dualizm ogłaszania aktów prawnych — stosowanie formy papierowej (drukowanej) i elektronicznej. Praktykowanie dzisiaj formy elektronicznej, a w miarę doskonalenia środków przekazu elektronicznego jej stopniowe rozszerzanie umożliwi ograniczanie formy drukowanej; zwłaszcza zjawisko to powinno intensywnie obejmować aparat służb publicznych państwa, gdzie posługiwanie się papierowymi formami dzienników promulgacyjnych powinno należeć do wyjątków. Należy więc zdecydowanie w praktyce ograniczać, w ramach aparatu służb publicznych, papierową postać dzienników urzędowych, zwłasz- cza ich prenumeratę fi nansowaną z budżetu państwa. Janusz Mordwiłko Jerzy Zajadło, glosa do wyroku TK z 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08) 163

B. GLOSY

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08)*

S e n t e n c j a o r z e c z e n i a: Art. 80 § 2b zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju są- dów powszechnych […], rozumiany w ten sposób, że „oczywista bezzasadność wniosku o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej” obejmuje także zagadnienie wymagające zasadniczej wykładni ustawy: a) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 7, art. 10 i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 Kon- wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnio- nej Protokołem 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) i z art. 15 Międzynarodo- wego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jor- ku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167).

Dla teoretyka i ﬁ lozofa prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 paździer- nika 2010 r. jest materią szczególnie wdzięczną do skomentowania i to z kilku wzglę- dów. Po pierwsze, dlatego że dotyka samej istoty fenomenu prawa i to we wszystkich jego wymiarach: tworzenia, stosowania, wykładni, obowiązywania i przestrzegania. Po drugie, ponieważ na gruncie sporu o kognicję TK rodzi wiele szczegółowych pro- blemów z zakresu ogólnej teorii stosowania i wykładni prawa. Po trzecie, stanowi cie- kawy przykład do oceny racjonalności argumentacji prawniczej, tym bardziej że mamy do czynienia z czymś więcej niż tylko zwykła niejednomyślność, skoro blisko poło- wa sędziów składu orzekającego załączyła zdania odrębne (sędziowie S. Biernat, A. Jamróz, E. Łętowska, M. Mazurkiewicz, M. Wyrzykowski, B. Zdziennicki). Warto w tym miejscu odwołać się do łacińskiej paremii prawniczej — politia le- gibus, non leges politiae adaptandae [polityka powinna dopasowywać się do ustaw, a nie ustawy do polityki]. Otóż, moim zdaniem, w łacińskich sentencjach występują pewne zakumulowane przez wieki mądrości, które z punktu widzenia profesjonalne- go warsztatu prawniczego mają znaczenie czasami rudymentarne, a czasami — wręcz fundamentalne. Nie wiadomo dokładnie, skąd pochodzi przywołana paremia1, ale trudno przecenić jej rolę w warunkach współczesnego demokratycznego państwa

* Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2010, seria A, nr 8, poz. 81. Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U. z dnia 3 listopada 2010 r. Nr 205, poz. 1364. 1 Zbiory łacińskich sentencji i powiedzeń nie określają bliżej źródła jej pochodzenia; por. np. K. Bur- czak, A. Dębiński, M. Jońca, Łacińskie sentencje i powiedzenia prawnicze, Warszawa 2007, s. 146. 164 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy prawnego. Więcej nawet, ma ona szczególne znaczenie z punktu widzenia glosowanego orzeczenia, ponieważ to właśnie TK powinien być podstawowym gwarantem za- bezpieczającym przed pozaprawną (w tym także polityczną) — bez względu na to jak motywowaną — instrumentalizacją prawa2. Mając na uwadze ten kontekst, trudno się oprzeć wrażeniu, że w omawianej sprawie stało się coś dziwnego. Wydaje się bowiem, iż jest ona świadectwem nie postulowanego w cytowanej w tytule sentencji prymatu prawa nad polityką, lecz wręcz przeciwnie — zwycięstwa szeroko pojętych i różnie motywowanych argumentów pozaprawnych nad argumentami prawnymi. Jeśli glosowany wyrok uznać za ostateczny rezultat pewnej sekwencji zdarzeń — od uchwały SN z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07, OSNKW 2007, z. 12, poz. 86) przez wniosek RPO z 6 maja 2008 r. oraz jego pisma procesowe z 17 kwietnia 2009 r. i 8 marca 2010 r. — to mamy do czynienia z kaskadą kolejnych instrumentalizacji, z których każda następna jest tylko wynikiem poprzedniej. Taki efekt domina musi na- stąpić, gdy odpowiedzią na instrumentalizację jest inna instrumentalizacja, która z kolei pociąga za sobą następną etc. Celem tej glosy nie jest szczegółowa analiza problemów dogmatyczno-prawnych, powstałych na tle wyroku TK, i stąd wynika propozycja jej nietypowej konwencji. Chodzi mi bowiem o teoretyczno- i ﬁ lozoﬁ czno-prawną ocenę wszystkich elementów wspomnianej triady zdarzeń — uchwała SN → stanowisko RPO → wyrok TK — z punktu widzenia tych łacińskich sentencji prawniczych, które, być może, doznały uszczerbku lub potwierdzenia w tym procesie i to zarówno w swoim rudymentarnym, jak i fundamentalnym wymiarze. Instrumentalizacyjny charakter uchwały SN polegał głównie na sterowanym — moim zdaniem3 — procesie wywołania konieczności pod- jęcia decyzji w formie umożliwiającej wpisanie do księgi zasad prawnych po to, by raz na zawsze, ale w gruncie rzeczy tylko pozornie, zamknąć temat odpowiedzialno- ści sędziów za stosowanie dekretu o stanie wojennym, mimo braku jego prawidłowej publikacji i retroaktywnego charakteru. Wniosek RPO i jego pisma procesowe były z kolei tak konstruowane, by de facto wymusić pośrednią kontrolę konstytucyjności uchwały SN4, mimo że jako akt stosowania prawa nie podlega ona takiej kontroli w ramach kognicji TK. Wreszcie uzasadnienie wyroku TK jest tak sformułowane, by za wszelką cenę uzasadnić konieczność wydania wyroku interpretacyjnego5 i tym samym potwierdzić istnienie kognicji tego organu w tej sprawie. Z pozoru wydawać by się

2 Zob. Łacińska terminologia prawnicza, red. J. Zajadło, Warszawa 2009, s. 50 i n. 3 Podobną opinię zdaje się wyrażać sędzia E. Łętowska w swoim zdaniu odrębnym: „przekazanie […] zagadnienia prawnego w celu wywołania uchwały”. 4 Tak w swoich zdaniach odrębnych m.in. sędziowie: S. Biernat („wniosek [RPO — J.Z.] był skierowany przeciwko uchwale składu 7 sędziów SN”); A. Jamróz („przedmiotem zaskarżenia we wniosku Rzecz- nika jest uchwała SN, a nie przepis art. 80 § 2 b ustawy”). 5 Tak w swoim zdaniu odrębnym m.in. sędziowie S. Biernat („Wyrok został skonstruowany jako tzw. wyrok interpretacyjny, w którym orzeka się o niezgodności art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p. rozumianego w określony sposób. Uważam wyroki interpretacyjne za dopuszczalne i pożyteczne, jednakże nie w tym przypadku”) i M. Mazurkiewicz („Rzecznik żąda ustalenia właściwej […] wykładni przez Trybunał, w toku kontroli konstytucyjności prawa. Jest to — z uwagi na konstytucyjnie określoną kognicję Trybunału Kon- stytucyjnego — niedopuszczalne”). Jerzy Zajadło, glosa do wyroku TK z 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08) 165 mogło, że glosowane orzeczenie jest końcem tego łańcucha, ponieważ o to — jak się wydaje — chodziło RPO, Roma locuta, causa fi nita. Obawiam się, że są to jednak tylko pozory. Tak naprawdę wyrok TK (Roma locuta) w tej sprawie ma wymiar czysto symboliczny i w praktyce w żaden sposób nie zwiąże w przyszłości składów orzeka- jących SN; prawdopodobnie wywoła więc tylko kolejny proces instrumentalizacji, ergo — może się okazać, że causa wcale nie jest fi nita i pogłębi tylko już istniejące rozbieżności pomiędzy SN i TK6. W swojej istocie glosowany wyrok TK nie jest bowiem niczym innym, jak tylko sformułowaniem pod adresem sądów zakazu określo- nej wykładni i określonego zakresu stosowania przepisu art. 80 § 2b zdanie pierwsze ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych [dalej: p.u.s.p.]. W tej swoistej konku- rencji (a nie postulowanego dialogu7) pomiędzy najwyższymi sądowymi organami państwa zapomniano gdzieś o prawdzie wyrażonej mutatis mutandis w sentencjach iniuria non excusat iniuriam czy wręcz ex iniuria ius non oritur. Jeśli nieuprawnione rozszerzanie swojej kompetencji przez organ jest nieprawidłowe, to można przywołać w tym miejscu następującą sentencję: iniuria ex eo dicta est, quod non iure fi at; omne enim quod non iure fi t, iniuria fi eri dicitur [bezprawie stąd bierze swą nazwę, że dzieje się coś niezgodnie z prawem; mówi się bowiem, iż wszystko, co dzieje się niezgodnie z prawem, staje się bezprawiem, Ulpian, Digesta 47, 10, 1]. W nieco łagodniejszej formie, ale istota rzeczy pozostaje, moim zdaniem, taka sama, wyraziła to w zdaniu od- rębnym sędzia E. Łętowska: „Jednakże wadliwość [proceduralna uchwały SN — J.Z.] (nawet jaskrawa) treści uchwały nie jest usprawiedliwieniem dla „nadrabiania” wadli- wości, jakiej dopuścił się SN, wątpliwym kompetencyjnie działaniem Trybunału Kon- stytucyjnego. Błędu nie należy korygować działaniem, które samo jest błędne”. Pomijam w tej glosie szczegółową analizę uchwały SN, która stała się podstawą wniosku RPO i postępowania przed TK, ponieważ była ona już przedmiotem licznych, najczęściej bardzo krytycznych8 i z rzadka tylko aprobujących9, komentarzy. Z punktu widzenia głównego celu mojej oceny wskażmy tylko, że SN zarówno w sentencji swojej uchwały, jak i w jej uzasadnieniu zdystansował się w zupełnie przedziw- ny sposób od dwóch fundamentalnych mądrości ucieleśnionych w łacińskich sentencjach prawniczych: problemu retroaktywności prawa karnego (bezpośrednio lex

6 Tak w swoim zdaniu odrębnym sędzia B. Zdziennicki: „Aby ten system [TK, SN i sądy powszechne — J. Z.] działał sprawnie, niezbędna jest stała współpraca między wszystkimi jego członami, a nie wywo- ływanie konfl iktów przez całkowicie arbitralne rozszerzanie swoich kompetencji”. 7 Tak w swoim zdaniu odrębnym sędzia E. Łętowska: „[wyrok TK — J.Z.] nie służy dialogowi i współ- pracy sądów”. 8 Zob. M. Królikowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07), „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 243–252; A. Sakowicz, Problematyka odpowiedzialności karnej sędziów stosujących przepisy dekretu o stanie wojennym z mocą wsteczną (glosa do uchwały SN z dnia 20 grudnia 2007 r., I KZP 37/2007), „Miscellanea Historico-Iuridica” 2009, t. VII, s. 209–228; J. Zajadło, Pięć minut antyfi lozofi i antyprawa. Glosa do uchwały SN z dnia 20 grudnia 2007 r., I KZP 37/07, „Gdańskie Studia Prawnicze — Przegląd Orzecznictwa” 2008, nr 1, s. 161–173; W. Zalewski, Iuspozytywizm kontra sprawiedliwość. Glosa do uchwały SN z dnia 20 grudnia 2007 r., I KZP 37/07, „Gdańskie Studia Prawnicze — Przegląd Orzecznictwa” 2008, nr 1, s. 127–139. 9 Zob. S. Przyjemski, Glosa do uchwały SN z dnia 20 grudnia 2007 r., I KZP 37/07, „Państwo i Prawo” 2008, z. 9, s. 127–133. 166 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy criminalis retro non agit oraz pośrednio nullum crimen sine lege) oraz skutków braku i/lub wadliwej publikacji aktu prawnego (lex non obligat nisi promulgata). Jako teoretyka i fi lozofa prawa korci mnie oczywiście perspektywa pójścia jeszcze dalej i podjęcia próby oceny uchwały SN z punktu widzenia konfl iktu pomiędzy dwoma innymi przeciwstawnymi sentencjami łacińskimi: z jednej strony durum est, sed ita lex scripta est (Ulpian, Digesta 40, 9, 12, 1, potocznie znana jako dura lex sed lex), z drugiej zaś lex iniusta (a właściwie iniustissima) non est lex. Wykraczałoby to jednak poza meritum tej glosy, a poza tym nie do końca mieści się w argumentacji SN w przedmiotowej uchwale. Wprawdzie problem wypowiedzenia przez sędziego po- słuszeństwa ustawie rażąco niesprawiedliwej (judicial disobedience) ciągle budzi zainteresowanie współczesnych fi lozofów prawa, zwłaszcza w kręgu jurysprudencji an- glosaskiej10, ale jednocześnie dotyczy przede wszystkim rozwiązania rażącego konfl iktu prawa z moralnością, zwłaszcza w wersji proponowanej w tzw. formule Radbrucha. Sprawa, która była przedmiotem uchwały SN, jest znacznie prostsza niż dylemat podniesiony przez G. Radbrucha. Nie chodziło bowiem o ocenę, czy dekret o stanie wojennym był prawem rażąco niesprawiedliwym, lecz jedynie o to, czy w określonym przedziale czasowym powinien/mógł być stosowany przez sądy z uwagi na swoje wady wynikające z retroaktywności i braku prawidłowej promulgacji, ergo — czy w określonym momencie i w odniesieniu do określonych czynów był w ogóle obowiązującym prawem. Tylko tyle i aż tyle. Z fi lozofi czno-prawnego punktu widzenia właściwsze byłoby więc przywołanie nie Radbrucha11, lecz raczej koncepcji wewnętrznej moralności prawa Fullera. Problem dotyczy bowiem bardziej eto- su zawodu prawnika i jego wierności wobec prawa (fi delity to law) niż kwestii jego odpowiedzialności karnej. Dokonując oceny wniosku RPO i jego późniejszych pism procesowych można wskazać na sformułowaną przez Ulpiana sentencję apices iuris non sunt iura [sztucz- ki prawne nie stanowią prawa, Digesta 17, 1, 29, 4]. Można ją rozumieć dwojako. W sensie pejoratywnym oznacza, że już w praktyce prawa rzymskiego znano zjawisko instrumentalizacji i naginania prawa przez prawników dla doraźnych czy z góry założonych celów, np. przez wykorzystywanie niejasności prawa czy luk w prawie. Trzeba jednak podkreślić, że sformułowanie apices iuris niekoniecznie musi mieć sens pejoratywny, ponieważ w niektórych tłumaczeniach jest ono synonimem subtelności prawnych, a więc pewnych wysublimowanych rozumowań prawniczych12.

10 Z nowszej literatury por. J. Brand-Ballard, Limits of Legality. The Ethics of Lawless Judging, Oxford–New York 2010; D.E. Edlin, Judges and Unjust Laws. Common Law and the Foundations of Judi- cial Review, Ann Arbor 2008; W. Bradley Wendel, Lawyers and Fidelity to Law, Princeton–Oxford 2010. 11 W zdaniu odrębnym do formuły Radbrucha odwołała się sędzia E. Łętowska podkreślając, że nale- ży brać pod uwagę nie tylko to, co Radbruch pisał na temat ustawowego bezprawia, lecz także to, co sądził na temat winy i odpowiedzialności sędziów za stosowanie przepisów obciążonych takim odium. W pełni podzielam ten pogląd, ponieważ w istocie jest on zgodny z intencjami niemieckiego ﬁ lozofa prawa; szerzej na ten temat J. Zajadło, Formuła Radbrucha. Filozoﬁ a prawa na granicy pozytywizmu prawniczego i prawa natury, Gdańsk 2001. 12 Cz. Michalunio SJ, Dicta. Zbiór łacińskich sentencji, przysłów, zwrotów i powiedzeń, Kraków 2008, s. 35. Jerzy Zajadło, glosa do wyroku TK z 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08) 167

Wydaje się, że w argumentach RPO — zawartych we wniosku i cytowanych wcze- śniej pismach procesowych — mamy do czynienia i z pierwszym, i z drugim znaczeniem. Krytyczne stanowisko RPO wobec uchwały SN było powszechnie znane, po- nieważ dawał mu wielokrotnie wyraz w środkach masowego przekazu13. Czym innym jest jednak dezaprobata moralna i prawna wobec argumentów SN wyrażonych w uchwale, a czymś zupełnie innym możliwość uruchomienia procedur mających na celu albo jej wzruszenie (odstąpienie od niej przez SN), albo kontrolę jej konstytucyj- ności przez TK w trybie przewidzianym przez przepisy prawa. Z tej pierwszej drogi — wynikającej z przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich w związku z przepisami ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym — RPO zrezygnował, ponieważ musiałby podnieść w ewentualnym wniosku, że chodzi mu „o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało roz- bieżności w orzecznictwie”14. Ponieważ trudno było wskazać na praktyczne wątpliwo- ści i rozbieżności w orzecznictwie, skorzystał z drugiej drogi, nawet jeśli prima facie mogła się wydawać równie wyboista. Jeśli spojrzeć na wniosek RPO i jego późniejsze pisma procesowe przez pryzmat cytowanej na wstępie sentencji glosowanego wyroku TK, to trudno nie dostrzec pewnego paradoksu. Otóż, w 27-stronicowym uzasadnieniu wniosku RPO zdecydowanie najwięcej miejsca zajmuje druzgocąca krytyka (notabene wiele z jej punktów w pełni podzielam) argumentów uzasadnienia uchwały SN dotyczących retroaktywnego charakteru dekretu o stanie wojennym, braku jego prawidłowej publikacji oraz obowią- zywania umów międzynarodowych w polskim porządku prawnym pod rządami konstytucji z 1952 r. RPO doskonale wiedział, że kontrola konstytucyjności uchwały SN nie mieści się wprost w kognicji TK, ponieważ nie jest to akt normatywny, lecz akt stosowania prawa należący do kompetencji SN. W związku z tym zdecydował się na bardziej wysublimowaną argumentację (apices iuris): ponieważ przedmiotowa uchwa- ła SN zapadła w trybie pytania prawnego, postawionego w postępowaniu zażalenio- wym toczącym się w związku z zastosowaniem przepisu art. 80 § 2b, Rzecznik uznał, że zaskarży sposób wykładni tego przepisu wynikający z samej uchwały SN. Zdaniem RPO bowiem, „uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I KZP 37/07) SN doko- nał wykładni zdania pierwszego art. 80 § 2b”. RPO powołał się przy tym na orzecznictwo TK wskazujące, iż „przy badaniu konstytucyjności przepisu […] za punkt wyj- ścia należy brać pod uwagę jego interpretację ukształtowaną w orzecznictwie sądowym”. Trzymając się konwencji tej glosy można by więc powiedzieć, że chodzi o paremię applicatio est vita regulae [stosowanie [prawa] jest życiem normy prawnej]. Ergo, jeśli uchwała SN ukształtowała określoną wykładnię przepisu art. 80 § 2b zdanie pierwsze, mającą wpływ na orzecznictwo sądowe, a z taką sytuacją mamy — zdaniem RPO — tutaj do czynienia, to kontrola konstytucyjności treści normatywnej prze-

13 Por. np. J. Kochanowski, Sędziowie po ciemnej stronie mocy, „Rzeczpospolita” z 15 lutego 2008 r. s. A 15. 14 Podkreślają to w swoich zdaniach odrębnych sędziowie S. Biernat i M. Mazurkiewicz. 168 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy pisu będącej wynikiem tej wykładni podlega kognicji TK. W konkluzji wniosku RPO stwierdza, że „zaskarżony przepis — w rozumieniu narzuconym omawianą uchwałą Sądu Najwyższego — jest niezgodny z art. 7 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej, oraz z art. 7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Pod- stawowych Wolności i z art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Po- litycznych”. Paradoks polega na tym, że — jak widać z punktu b sentencji glosowanego orzeczenia — TK nie podzielił tej argumentacji. Odrzucił bowiem, moim zdaniem słusznie, zarzuty naruszenia art. 7 i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 15 Międzyna- rodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ponieważ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie stanowią one adekwatnych wzorców kontroli. Podobnie stało się, również słusznie, z dodatkowym zarzutem podniesionym przez RPO w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010 r. — tym razem chodziło o wprowadzenie „jako dodatkowego wzorca kontroli zasady trójpodziału władzy wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP”. W rezultacie jednak TK zmuszony był do skupienia się na aspektach proceduralnych i do pominięcia w uzasadnieniu wyroku tego, o co RPO w rzeczywi- stości chodziło — krytycznej oceny merytorycznej zawartości uzasadnienia uchwały SN w przedmiocie dekretu o stanie wojennym w warstwie jego retroaktywności i nie- prawidłowości publikacji. W tym miejscu pojawia się więc kolejny paradoks, otóż ta merytoryczna ocena uzasadnienia uchwały SN nie znajduje się wprawdzie w uzasadnieniu wyroku TK, ale pojawia się w zdaniach odrębnych niektórych sędziów (sic!). Na przykład sędzia S. Biernat napisał: „Uzasadnienie wyroku Trybunału zawiera kry- tykę roli, jaką odegrała uchwała SN z 20 grudnia 2007 r. w procedurze uchylania immunitetu sędziowskiego, nie zaś treści samej uchwały. Jest to zrozumiałe ze względu na przyjętą argumentację Trybunału. Jako autor zdania odrębnego korzystam z nieco większej swobody i uważam za możliwe wyrażenie stanowiska co do samej treści uchwały 7 sędziów SN. Uważam tę uchwałę za nieprawidłową. Nie podzielam poglą- du Sądu Najwyższego, że w dniu wydania dekretu o stanie wojennym nie obowiązy- wała w ówczesnym porządku prawnym zasada lex retro non agit”. W podobnym du- chu wypowiada się sędzia E. Łętowska: „Nie chcę, aby moje votum separatum wobec stanowiska TK w tej sprawie uznano za wyraz aprobaty dla uchwały SN z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I KZP 37/07, z którą nie zgadzam się jako prawnik. Podzielam […] krytykę dotyczącą argumentu użytego w uchwale co do braku związania zasadą nie- retroaktywności, skoro nie była ona wyrażona w Konstytucji z 1952 r. oraz braku są- downictwa konstytucyjnego jako czynnika usprawiedliwiającego brak legalności za- chowań stanowiących naruszenia prawa międzynarodowego”. Nic dodać, nic ująć — mirabile dictu [rzecz zadziwiająca, Wergiliusz, „Georgica”, 2, 30]. TK nie podzielił więc, przynajmniej w części, argumentacji zawartej we wniosku podstawowym i w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010 r., podzielił natomiast dodatkowe zarzuty rozszerzone i sprecyzowane pismem procesowym z dnia 17 kwietnia 2009 r. RPO wniósł tam o „stwierdzenie niezgodności art. 80 § 2b zdanie pierwsze Jerzy Zajadło, glosa do wyroku TK z 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08) 169 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) rozumianego w ten sposób, że oczywista bezzasadność wniosku o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej obejmuje kwestie wymagające zasadniczej wykładni ustawy z zasadą określoności przepisów prawa wy- nikającą z art. 2 Konstytucji RP”. Było to nawiązane do cytowanych już wcześniej ar- gumentów wniosku, mających uzasadnić kognicję TK w przedmiotowej sprawie w zakresie zbadania konstytucyjności treści normatywnej inkryminowanego przepisu, nadanej wykładnią wynikająca z uchwały 7 sędziów SN. I na tym polega istota glosowanego wyroku w tej części, w której TK uznał, że „art. 80 § 2b zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych rozumiany w ten spo- sób, że «oczywista bezzasadność wniosku o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej» obejmuje także zagadnienie wymagające zasadniczej wy- kładni ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Linia po- działu pomiędzy sędziami głosującymi za wyrokiem i sędziami, którzy zgłosili zdania odrębne, przebiega dokładnie wzdłuż odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie TK miał, czy też nie miał kognicji. Temu problemowi jest poświęcona więk- szość wywodu, jaki TK przeprowadził w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia. Ro- zumowanie TK obejmuje w tej argumentacji jakby dwie fazy: po pierwsze, fazę ustalenia, że istnieje związek pomiędzy uchwałą SN i przepisem art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p (pkt III, 2 uzsadnienia); po drugie, fazę ustalenia, że uchwała SN zde- terminowała w drodze wykładni powstanie takiej nowej treści normatywnej przepisu, która ma i/lub będzie miała wpływ na przyszłe orzecznictwo i w rezultacie uznania istnienia w przedmiotowej sprawie kognicji TK (pkt III, 3 uzasadnienia). W konkluzji TK wyraził następujące stanowisko: „W konsekwencji należy uznać, że przedmiotem kontroli konstytucyjnej może być także treść normatywna, jaką w przepisie prawa pomieściła uchwała Sądu Najwyższego mająca walor zasady prawnej. Ponadto w przypadku kontroli abstrakcyjnej, jak i kontroli w trybie pytania prawnego nie jest wymagane, aby wykładnia SN wpisana do księgi zasad prawnych była wiążąca i wy- magała jednolitej praktyki z punktu widzenia formalnego od wszystkich organów sto- sujących prawo”15. I nieco dalej (pkt III, 5 in ﬁ ne uzasadnienia): „Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p. w za- kwestionowanym zakresie jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wy- nikającą z art. 2 Konstytucji”. W moim przekonaniu, ten tok rozumowania jest obciążony pewnym błędem lo- gicznym. To prawda, że TK w uzasadnieniu wyroku bardzo przekonująco wykazał związek pomiędzy uchwałą SN i przepisem art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p. Z uchwały SN nie wynika jednak w żaden sposób, że k a ż d a sprawa dotycząca

15 TK dokonał tutaj niezrozumiałego, przynajmniej dla mnie, zróżnicowania wymogów stawianych w takich przypadkach kontroli w trybie skargi konstytucyjnej oraz kontroli abstrakcyjnej i w trybie pytania prawnego — przekonującą krytykę tego rozróżnienia zawiera zdanie odrębne sędziego M. Wyrzykowskie- go. Trzymając się konwencji tej glosy, warto przypomnieć sentencję lege non distinguente nec nostrum est distinguere. 170 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

sędziego stosującego, w określonym czasie i w stosunku do określonych czynów, przepisy dekretu o stanie wojennym m u s i mieścić się w granicach przesłanki „oczywi- stej bezzasadności”. Wynika tylko, że tak się stać m o ż e. Tym samym uchwała SN nie stworzyła w drodze wykładni nowej treści normatywnej przepisu art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p., lecz jedynie wyznaczyła zakres i możliwości jego zastosowania w stosunku do określonej grupy spraw. W rezultacie, moim zdaniem, TK z prawdziwej przesłanki (związek pomiędzy uchwałą SN i przepisem art. 80 § 2b zdanie pierwsze p.u.s.p.) wyprowadził fałszywy wniosek (kognicja TK w przedmiotowej sprawie). Problem jest tylko z pozoru wyłącznie problemem natury kompetencyjnej, ponie- waż w rzeczywistości ma także głęboki wymiar teoretyczno-prawny. Moim zdaniem, sformułowanie „treść normatywna nadana w drodze wykładni” jest w gruncie rzeczy eufemizmem. Każda wykładnia (ergo także proces stosowania prawa) jest nadawaniem przepisowi jakiejś treści normatywnej. Jeśli tak, to powstaje pytanie, gdzie jest granica pomiędzy sytuacjami, w których „normatywna treść nadana w drodze wykładni” podlega kontroli ze strony TK, i sytuacjami, w których taka kontrola nie ma miejsca. Trudno taką precyzyjną granicę znaleźć w cytowanych w uzasadnieniu glosowanego wyroku wcześniejszych orzeczeniach TK, co może sugerować, że jest to przedmiotem jego arbitralnej oceny. Rzecz sprowadzona do absurdu mogłaby oznaczać, że kontroli ze strony TK może podlegać każda precedensowa decyzja sądu powszechnego jako akt stosowania prawa (ergo jego wykładni), która wyznaczyła kierunek przyszłego orzecznictwa. W przedmiotowej sprawie nie ma, moim zdaniem, specjalnego znaczenia fakt, iż inkryminowana wykładnia przybrała postać uchwały SN wpisanej do księgi zasad prawnych16. Dane IPN — przytoczone w uzasadnieniu wyroku i mające być świadec- twem praktyki postępowań w przedmiocie uchylenia immunitetów sędziowskich po podjęciu uchwały 7 sędziów SN z 20 grudnia 2007 r. — dotyczą bowiem już zaistnia- łych i potencjalnie antycypowanych faktów, a nie prawa. Nie możemy bowiem wyklu- czyć, że ta praktyka byłaby podobna, gdyby w sprawie podjęto nie uchwałę SN wpisa- ną do księgi zasad prawnych, lecz mielibyśmy do czynienia z kilkunastoma orzeczenia wyznaczającymi tzw. utrwaloną linię orzecznictwa. Więcej nawet — teoretycznie taki skutek mogłoby wywołać nawet jedno „przekonujące” orzeczenie SN. Konkludując, uważam — podobnie jak wszyscy sędziowie autorzy zdań odrębnych — że TK nie miał w tej konkretnej sprawie kognicji17. W ostatecznej instancji w tej sprawie jego kontrola nad treścią normatywną nadaną w drodze wykładni jest jednak ingerencją w proces stosowania prawa i w związku z tym nie mieści się w pojęciu hierarchicznej kontroli aktów normatywnych w rozumieniu ustawy o TK. Nie możemy bowiem wykluczyć, że: po pierwsze, cała dotychczasowa linia orzecznicza TK jest chybiona; po drugie, że poszczególne wyroki TK w sprawie tej jego „nowej” kompetencji były zdeterminowa-

16 Odmiennie TK w uzasadnieniu: „Nadanie uchwale mocy zasady prawnej powoduje, że uchwała ta nie jest aktem konkretnego stosowania prawa, lecz aktem interpretacyjnym, dokonywanym w oderwaniu od zastosowania prawa in concreto”. Można w związku z tym zadać pytanie: Czy to oznacza, że każda uchwa- ła SN wpisana do księgi zasad prawnych podlega kontrolnej kognicji TK (argumentum a simili)? 17 Por. w szczególności obszerny wywód zawarty w zdaniu odrębnym sędziego M. Wyrzykowskiego. Jerzy Zajadło, glosa do wyroku TK z 27 października 2010 r. (sygn. akt K 10/08) 171 ne ad casum określonymi stanami faktycznymi i nie dadzą się zgeneralizować. Z pewnym zastrzeżeniem terminologicznym podzielam więc pogląd sędzi E. Łętowskiej wy- rażony w zdaniu odrębnym, że w tej sprawie mamy do czynienia nie z podlegającą kontroli TK wykładnią nadającą przepisowi nową treść normatywną, lecz raczej z sub- sumpcją. Ponieważ pod pojęciem subsumpcji rozumiem jednak na gruncie teorii prawa przyporządkowanie konkretnego stanu faktycznego do konkretnej normy prawnej, skłonny byłbym nazwać to raczej wyznaczaniem zakresu zastosowania normy in abs- tracto, które nie podlega kontrolnej kognicji TK, ponieważ należy do sfery stosowania prawa. Konkludując, z fi lozofi czno-prawnego punktu widzenia między uchwałą SN a wnioskiem RPO i jego pismami procesowymi oraz glosowanym wyrokiem TK istnieje wprawdzie ścisły związek, ale istnieje też zasadnicza różnica. Podstawową wadę uchwały SN stanowi to, że j e s t, ale w jeszcze większym stopniu to, j a k a j e s t, zwłaszcza w warstwie swojego uzasadnienia. Z wnioskiem RPO i jego pismami procesowymi oraz glosowanym wyrokiem TK wydaje się dokładnie odwrotnie. Do pewnego stopnia razi to, j a k i e o n e s ą, ale daleko większy problem stanowi to, że w o g ó l e s ą. Biorąc pod uwagę przyjętą konwencję tej glosy, wypada oczywi- ście zakończyć ją jakąś łacińską paremią. Przychodzi w tym miejscu na myśl sentencja nie tyle prawnicza, co ogólnofi lozofi czna, zwana w nauce brzytwą Ockhama: en- tia non sunt multiplicanda prater necessitatem [bytów nie należy mnożyć pod konieczność, Wilhelm Ockham, Summa Totius Logicae, 3]. Rzeczywiście, wydaje się, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z procesem tworzenia bytów niepotrzeb- nych, wywołanym wspomnianą wcześniej kaskadą pozaprawnej instrumentalizacji — niepotrzebna była uchwała SN, niepotrzebny był taki a nie inny wniosek RPO, wreszcie niepotrzebne było takie a nie inne rozstrzygnięcie TK. Wiele z argumentów o wysublimowanym charakterze (apices iuris w sensie aprobatywnym) służy tak na- prawdę celom o charakterze pozaprawnej instrumentalizacji (apices iuris w sensie pejoratywnym). Efekt jest taki, że argumentacja w wielu punktach traci precyzję i fi ne- zję ostrza brzytwy, nabierając w zamian za to ciężaru i prostoty kija baseballowego. O wiele lepiej by się stało, co sugerują właściwie wszyscy sędziowie autorzy zdań od- rębnych, gdyby TK umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku i jed- nocześnie w uzasadnieniu tej decyzji odniósł się argumentacyjnie do wszystkich wąt- pliwości powstałych na tle uchwały SN, zwłaszcza tych dotyczących retroaktywności, wadliwej promulgacji dekretu o stanie wojennym i obowiązywania prawa międzyna- rodowego. Jerzy Zajadło 172 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

II. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt K 35/09)*

1. Sprawa, będąca przedmiotem glosy, dotyczy dwóch ważnych kwestii ustrojowych: niezależności konstytucyjnych organów państwa oraz kompetencji do stanowienia aktów prawa wewnętrznego. W kontekście systemu źródeł prawa łączna analiza tych kwestii prowadzi do istotnych wniosków w zakresie konstrukcji systemu, a w szczególności podsystemu, źródeł wewnętrznie obowiązujących. 2. Tezę wyroku można określić jako zakresową. Trybunał stwierdził bowiem, że art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich1 w zakresie, w jakim upoważnia Marszałka Sejmu do nadania statutu Biuru Rzecznika Praw Obywatelskich, jest niezgodny z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz z art. 210 Kon- stytucji RP. Stanowisko to wypada przyjąć z aprobatą i uczynić przedmiotem nieco szerszych odniesień. 3. Trybunał w zasadzie podzielił argumentację RPO przedstawioną we wniosku. Ombudsman wskazał bowiem, że w myśl kwestionowanego przepisu statut nadaje Biu- ru Marszałek Sejmu, na wniosek Rzecznika. Statut ów jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, regulującym organizację i zasady funkcjonowania Biura oraz prawa i obowiązki pracowników. Realizacja ustrojowej funkcji RPO i należyte wy- wiązywanie się z nałożonych zadań uwarunkowane są istnieniem i właściwą organi- zacją podporządkowanej struktury urzędniczej. Statut Biura RPO kształtuje zatem jego prawno-faktyczną sytuację i warunkuje możliwość działania. Nadanie statutu przez Marszałka Sejmu dotyczy więc nie tylko samego Biura, ale również bezpośrednio Rzecznika. Pozycja ustrojowa tego organu w systemie konstytucyjnych organów pań- stwa wyznaczona została w art. 210 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem RPO jest w swojej działalności niezawisły i niezależny od innych organów państwowych. W związku z tym korzysta z przymiotu niezależności wobec wszystkich innych orga- nów władzy publicznej. Oznacza to zakaz ustanawiania więzów strukturalnych i funkcjonalnych, które mogłyby go uzależniać od innych podmiotów. Niedopuszczalne są zatem regulacje ustawowe przyznające innym organom kompetencje w zakresie kierowania działalnością RPO albo egzekwowania jego odpowiedzialności, chyba że upo- ważnienie takie wynikałoby wprost z konstytucji. Warto podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia nie była kwestia statutu jako aktu określającego zadania i organizację Biura Rzecznika, lecz podmiotu mającego kom- petencję prawotwórczą w tym zakresie. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis godzi w zasadę niezależności Rzecznika od innych organów państwowych i narusza system źródeł prawa, bo prowadzi do nadawania tego statutu aktem prawnym,

* Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2010, seria A, nr 8, poz. 77. Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U. z dnia 29 października 2010 r. Nr 201, poz. 1343. 1 Zob. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 oraz z 2007 r. Nr 25, poz. 162. Agnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 19 pażdziernika 2010 r. (sygn. akt K 35/09) 173 który może być adresowany wyłącznie do jednostek organizacyjnie podległych jego autorowi. 4. W ramach pierwszej z wyróżnionych kwestii TK ustalił konstytucyjną pozycję RPO jako organu instytucjonalnie ulokowanego poza trójpodziałem władzy, mającego przymiot niezależności i niezawisłości. Niezależność odnosi się do urzędu, zaś niezawi- słość — do jego piastuna2. Innymi słowy, niezależność cechuje Rzecznika jako organ państwa, niezawisłość powinna zaś być przymiotem „substratu osobowego” tego organu. Sama niezależność oznacza zakaz tworzenia pomiędzy RPO a innymi organami wię- zi strukturalnych i funkcjonalnych, które mogłyby prowadzić do zależności między tymi podmiotami. Ograniczenie to nie dotyczy wypadków dopuszczanych przez samą kon- stytucję lub ustanowionych w ustawach, ale w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Trybunał w ramach rysu historycznego instytucji ombudsmana w Polsce wskazał ewolucję tej instytucji w kontekście cechy niezależności. Pierwotnie, pod rządami konstytucji PRL, urząd RPO, o ustawowym tylko statusie, usytuowany został w strukturze organów państwa podporządkowanych zasadzie zwierzchnictwa Sejmu. Norma konstytucyjna przesądzała bowiem, że najwyższym organem władzy państwowej jest Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jak słusznie zauważył TK, ta zasada ustrojowa jasno określała relacje pomiędzy poszczególnymi organami państwa i pozwalała uznać, że Rzecznik podlega Sejmowi. Stąd niebudzące ówcześnie wątpliwości przekonanie, że mogą być doń kierowane akty prawne w ramach „władztwa organizacyjnego” oraz ustawowe upoważnienie Prezydium Sejmu do nadania — na wniosek Rzecznika — statutu określającego „zadania i organizację” Biura. Moment, od które- go wyraźnie identyﬁ kuje się niezależność polskiego ombudsmana, to niewątpliwie wejście w życie Konstytucji RP z 1997 r. Nieco wcześniej, Mała konstytucja z 1992 r. w art. 1 przewidywała, co prawda, zasadę podziału władzy wśród podstaw konstytucyjnego ustroju Polski, ale nie przewidywała bezpośrednio niezależności Rzecznika. Jednak Sejm niewątpliwie przestał być najwyższym organem państwa. Wydaje się natomiast, że można identyﬁ kować zmianę pozycji ustrojowej Sejmu już we wcześniejszym etapie transformacji ustrojowej. W przekonaniu autorki glosy, ten przełomowy moment nastąpił w chwili wejścia w życie rewizji Konstytucji PRL w grudniu 1989 r.3 Rzeczpospolita Polska stała się wówczas demokratycznym pań- stwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obecność tej zasady wśród podstaw ustrojowych implikowało określone dalsze zmiany w strukturze władzy oraz kompetencji jej poszczególnych organów. Z tej właśnie kategorii wywodzono zasadę podziału władzy jako zaprzeczenie jej jedności skupionej w Sej- mie. Niezmienione zaś przepisy konstytucji z 1952 r. wymagały reinterpretacji w świe-

2 Por. W. Sokolewicz, uwaga 3 i 4 do art. 210 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 2–4. 3 Por. nieco szerzej na ten temat A. Bień-Kacała, Rewizja czy zmiana konstytucji? (Charakter prawny nowelizacji konstytucji z 1989 r.), „Studia Iuridica Toruniensia” 2010, nr 7, s. 90–104 i powołana tam litera- tura. 174 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy tle zasady demokratycznego państwa prawnego. Dotyczyło to również pozycji Sejmu wśród organów państwa. Konstytucyjna kategoria niezależności RPO nie zabrania istnienia pewnego ukła- du stosunków między nim a Sejmem RP, czy innymi organami państwa. Zależności te powinny jednak wynikać głównie z unormowania ustawy zasadniczej. Wskazać tu można powiązania natury kreacyjnej, sprawozdawczej czy dotyczące odpowiedzial- ności przez Sejmem. Słusznym zdaniem TK, żadna ze wskazanych więzi nie uzasadnia jednak odnajdywania w tych regulacjach elementów zwierzchnictwa Sejmu nad Rzecznikiem. Tym bardziej nie jest on organem Sejmu4. Nawet kwestia odpowiedzial- ności RPO przed Sejmem zidentyfi kowana została jako możliwość stworzenia ustawowego mechanizmu odwoływania Rzecznika w szczególnych wypadkach, przy dodatkowym założeniu, że „odpowiedzialność” nie przybierze żadnej z postaci „pod- ległości”. Odpowiedzialność ta została bowiem konstytucyjne ukształtowana jako wy- jątek od niezależności Rzecznika5. Ma ona odniesienie głównie do odwołania RPO przed upływem kadencji, nie ma zaś związku z zagadnieniem nadawania statutu, nor- mującego wewnętrzną organizację i tryb pracy Biura Rzecznika. Kluczowym zatem pytaniem w interesującej nas sprawie było, czy pozycja RPO przekłada się na pozycję jego Biura. Jest ono identyfi kowane jako wykwalifi kowany aparat urzędniczy i administracyjno-obsługowy, który umożliwia wypełnienie konstytucyjnej roli Rzecznika. Jest jego organem pomocniczym. Należy się zgodzić ze zdaniem TK, zgodnie z którym Biuro zapewnia organizacyjne i administracyjne warunki pracy ombudsmana, wykonując na jego rzecz wszelkie niezbędne czynności o charakterze zarówno merytorycznym (np. analitycznym), jak i administracyjno-technicznym. Przyjmuje się w doktrynie, że Biuro stanowi profesjonalny urzędniczy aparat pracy Rzecznika, pozbawiony samoistności prawnej i ustrojowej, a więc trzeba je uznać za podmiot zależny, usytuowany przy konstytucyjnym organie państwa, którego zadaniem jest zapewnienie wieloaspektowej „obsługi” Rzecznika w zakresie wykonywanych przezeń obowiązków. Należy podzielić argumentację TK w zakresie stwierdzenia, że nadanie statutu Biuru ma znaczenie nie tylko dla samego Biura. Rzutuje także bezpośrednio na sytu- ację RPO, odpowiedzialnego za ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Można przyjąć, że żaden organ państwa, a więc również RPO, nie mógł- by właściwie wypełniać konstytucyjnych obowiązków, będąc pozbawionym fachowego zaplecza (biura, kancelarii). Na należyte wykonywanie tych obowiązków zasadniczy wpływ ma nie tylko istnienie, ale i odpowiednia organizacja owego zaplecza. Innymi słowy, determinowany postanowieniami statutu kształt organizacyjny Biura ma realny wpływ na sprawność działania Rzecznika. W kontekście niezależności można chyba mówić o istnieniu pewnej autonomii organizacyjnej uzasadniającej możliwość samodzielnego regulowania aparatu pomoc-

4 Por. Z. Witkowski, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2009, s. 605. 5 Por. W. Sokolewicz, uwaga 5–8 do art. 210 oraz 8 do art. 212, [w:] Konstytucja…, s. 4–7 i s. 6. Agnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 19 pażdziernika 2010 r. (sygn. akt K 35/09) 175 niczego danego organu. W tym celu najodpowiedniejszą formą wydaje się akt prawa wewnętrznego, który wydawany jest w sposób samodzielny przez niezależny organ. Strona merytoryczna tego aktu gwarantowana jest konstytucyjną formułą zgodności z prawem powszechnie obowiązującym oraz zakazem zewnętrznego działania. Wyda- je się, że można zastanowić się nad sformułowaniem pewnego ogólnego wniosku. Każ- dy podmiot o konstytucyjnym przymiocie niezależności będzie dysponował przestrze- nią autonomiczną uzasadniającą wydawanie aktów prawa wewnętrznego. Powinny się one zamykać w kategoriach organizacji i zasad działania aparatu pomocniczego oraz wewnętrznych reguł i procedur wywiązywania się przez ten aparat ze swoich zadań wobec organu o samoistnym statusie. Oczywiście sposób regulacji tych zagadnień musi być dostosowany do charakteru użytego źródła prawa. Podmioty niezależne wyposażone w taką kompetencję prawotwórczą można wska- zać w ramach konstytucyjnej regulacji. Oprócz RPO będzie to Zgromadzenie Narodo- we (art. 114 Konstytucji), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 12 Konstytucji), Prezy- dent (art. 143 Konstytucji). W przypadku Sejmu i Senatu bez wątpienia wyróżnia się taką autonomię, natomiast regulacja art.112 Konstytucji może uzasadniać zewnętrzne wiązanie takim aktem (a zatem status powszechnie obowiązujący). Nie można natomiast wykluczyć uchwalenia przez Sejm i Senat regulaminu o jedynie wewnętrznym walorze i odrębnego aktu regulującego kwestie zewnętrzne. Konstytucja nie zakazuje obowiązywania kilku regulaminów jednocześnie. Można także odnajdować uzasadnienie konstytucyjne dla ustawowego ukształtowania autonomii organizacyjnej innych konstytucyjnych organów o niezależnym statusie. Będą to Trybunały6, KRRiT czy NBP. W odniesieniu do NIK konstytucyjna kategoria podległości Sejmowi wcale nie musi wykluczać przyznania kompetencji prawotwórczej o charakterze wewnętrznym samemu organowi kontroli państwowej. Wyrok trybunalski7, co prawda, dopuszcza kompetencję Marszałka Sejmu, ale nie wyklucza odmiennego uregulowania. Moim zdaniem, byłoby to nawet lepsze rozwiązanie, gdyż NIK mógłby w pełni decydować o sprawach wewnętrznych jemu najlepiej znanych. Wydaje się, że kategoria autonomii organizacyjnej może być odnoszona do orga- nów pozakonstytucyjnych o niezależnym statusie przyznanym na poziomie regulacji ustawowej. Dotyczyć to będzie np. Rzecznika Praw Dziecka. Obecna regulacja art. 13 ust. 2 ustawy dotyczącej tego organu jest podobna do zakwestionowanej przez TK w glo- sowanej sprawie8. Podobną reﬂ eksję można odnieść także do GIODO, z tym że ustawa9 nie przesądza expressis verbis o jego niezależności, posługuje się jedynie kategorią „pod-

6 Por. szerzej na ten temat A. Bień-Kacała, Kilka uwag w kwestii regulaminów Trybunału Stanu i Trybu nału Konstytucyjnego, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały jubileuszowego L Ogólno polskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia, 24–26 kwietnia 2008 r., red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 280–286. W przyczynku tym zwracam uwagę na fakt, że regulamin TS uchwalany jest przez Sejm. 7 Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r. (sygn. akt K 21/98). 8 Zob. ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 69, z późn. zm.). Artykuł 13 ust. 1 „Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Rzecznika Praw Dziecka. Ust. 2 Organizację Biura określa statut nadawany przez Marszałka Sejmu”. 9 Zob. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) 176 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy ległości tylko ustawie”10. Tworzy jednocześnie system gwarancji niezależności w postaci trwałej kadencji czy immunitetu formalnego. W odniesieniu do statutu biura GIODO jest on nadawany w formie rozporządzenia przez prezydenta (art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych). Regulacja tego rozporządzenia jest jednak na tyle ską- pa (zawiera cztery paragrafy) i zaopatrzona w wątpliwą delegację prawodawczą (może wręcz subdelegację)11, że rodzą się poważne wątpliwości co do faktycznej mocy regu- lacyjnej tego aktu. Na tym tle warto zadać pytanie, czy to nie GIODO powinien zostać ustawowo umocowany do uregulowania wskazanych spraw. 5. Do analizy dojrzała druga kwestia związana z prawem wewnętrznym. TK do- konał rekonstrukcji modelu aktu prawa wewnętrznego. Stanowi ona potwierdzenie for- muły wypracowanej już przez judykatywę i doktrynę. Zgodnie z nią, z art. 93 Konsty- tucji wynika, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Przepis ten normuje kwestię aktów prawa wewnętrznego, zwanych też w doktrynie „aktami wewnętrznie obowiązującymi” albo „aktami kierownictwa wewnętrznego”. Stanowią one uzupełnienie aktów prawa powszechnie obowiązujące- go (erga omnes). Konstytucja wymienia w art. 93 jedynie uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i zarządzenia ministrów. Przesądza przy tym o ich wyłącznie wewnętrznym charakterze i związaniu nimi tylko „jednostek organizacyjnie podległych” organowi wydającemu akt. Status taki posiadają również zarzą- dzenia Prezydenta RP opisane w art. 142 Konstytucji. Wyliczenia tego nie traktuje się w sposób zamknięty12. Wymaganiem, od spełnienia którego zależy dopuszczalność wydania takiego aktu, jest istnienie podstawy ustawowej, a postanowienia aktu nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów indywidualnych — obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Zarówno uchwały jak i zarządzenia podlegają kontroli co do zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Zdaniem TK, dopuszczalność adresowania aktów prawa wewnętrznego tylko do „jednostek organizacyjnie podległych” przekłada się na konieczną przesłankę wydania takiego aktu w postaci istnienia stosunku organizacyjnej podległości. Zależność ta interpretowana jest jednak szerzej niż wyłącznie hierarchiczne podporządkowanie (organ nadrzędny — podporządkowany; organ — jego urząd). W zakres pojęciowy tego określenia wchodzi bowiem podporządkowanie ogólnoustrojowe (NIK podlega Sej-

10 Por. jednak S. Seraﬁ n, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, [w:] S. Seraﬁ n, B. Szmu- lik, Organy ochrony prawnej RP, Warszawa 2007, s. 249. Autor stwierdził, że prawidłowe wykonywanie za- dań przez ten organ wymaga przyznania mu pełnej niezależności w strukturze organów państwowych. 11 Zob. rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 3 listopada 2006 r. w sprawie nadania statutu Biuru Ge- neralnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 203, poz. 1494); § 4. „Tryb pracy Biura, a także organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań statutowych jednostek organizacyjnych Biura określa Generalny Inspektor w regulaminie organizacyjnym”. 12 Por. np. K. Działocha, uwaga 3 do art. 93 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 6–8. Agnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 19 pażdziernika 2010 r. (sygn. akt K 35/09) 177 mowi — art. 202 ust. 2 Konstytucji) oraz podległość funkcjonalna (NBP — banki ko- mercyjne w ramach konstytucyjnych funkcji banku centralnego). Wydaje się możliwe do uzupełnienia tego zakresu także o stosunek wewnętrzny organu kolegialnego (np. regulamin obrad KRRiT) oraz ciał o korporacyjnym charakterze (np. zasady etyki korporacji zawodów zaufania publicznego przy założeniu ich pozytywizacji). We wskazanych przypadkach trudno mówić stricte o „jednostkach organizacyjnie podległych” organowi wydającemu ten akt. Istnieją bowiem organy (podmioty) o kolegialnej strukturze same dla siebie ustalające reguły funkcjonowania w ramach swoistej autonomii, niezależności czy samorządności organu. W interesującym nas zakresie wypada uznać, że stosunek między RPO a jego biurem powinien być opisany przy zastosowaniu hierarchicznego podporządkowania. Żadna ze wskazanych sensu largo więzi nie występuje natomiast między Sejmem (marszałkiem Sejmu) a Rzecznikiem, czy jego Biurem. Słusznie zatem Trybunał stwierdził, że RPO nie jest w żadnym wypadku jednostką organizacyjnie podległą Sej- mowi, ani jego marszałkowi. Jest on niezawisłym i niezależnym organem państwa, po- zostającym poza trójpodziałem władzy. Skoro zaś pomiędzy Sejmem (i jego marszał- kiem) a RPO nie istnieje stosunek podległości, to nie sposób uznać za zgodną z Konstytucją RP sytuację, w której akt prawa wewnętrznego działa „na zewnątrz”, obowiązując „inny podmiot” — organ niepozostający w owym stosunku podległości. Brak organizacyjnej podległości wyklucza zatem możliwość wydawania przez organ Sejmu aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, mających wiązać Rzecznika. 6. Zdaniem wnioskodawcy, wadliwość regulacji ustawowej dotyczy również braku wskazania formy aktu prawnego, którym miałby być nadawany Biuru statut. Godzi to tym samym w postanowienia art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, gdyż w wielu przepisach ustawodawca wyraźnie wskazuje formę (nazwę) aktu wewnętrznego. We wskazanym kontekście można próbować odnaleźć regułę ogólną. W odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego, czy źródeł prawa wewnętrznego, aktów (źródeł) wewnętrznie obowiązujących taka właśnie formuła w zakresie nazewnictwa powinna być uznana za właściwą. Są to ogólne sformułowania, które mieszczą w sobie rozma- ite nazwy aktów oraz proceduralne i formalne przejawy ich podjęcia. Zarządzenie czy uchwała nie są tu wyróżnikiem, gdyż mogą stanowić przejaw aktywności prawotwór- czej, ale również przejaw stosowania prawa. Jest to bowiem forma wyrażenia stanowiska przez organ monokratyczny (zarządzenie) albo kolegialny (uchwała). Jednost- kowa nazwa również nie jest elementem charakterystycznym. Statut czy regulamin może bowiem należeć do aktów stanowienia, jak i stosowania prawa (w szczególno- ści w zakresie prawa cywilnego, ubezpieczeniowego czy handlowego). Wydaje się, że pewnej precyzji wymaga jednak wypowiedź upoważniająca ustawodawcy. In concreto zatem, należy postulować określania w normie upoważniającej zarówno formy i nazwy aktu prawa wewnętrznego, ze szczególnym naciskiem na ten drugi element. Pierwszy wnioskować można bowiem z formy organizacyjnej podmiotu. Braki we wskazanym zakresie mogą być interpretowane jako pewna wadliwość upoważnienia, nie zaś jako nielegalność (czego wykluczyć zupełnie także nie można). 178 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

Tak czy inaczej, samo przyznanie kompetencji prawotwórczej musi być wyraźne i precyzyjne. Trybunał Konstytucyjny użył formuły „akty kierownictwa wewnętrznego”. Wy- daje się jednak, że nie jest to określenie adekwatne do każdej kategorii takiego źródła. Tam, gdzie mamy do czynienia z podległością organizacyjną o hierarchicznym charakterze, takie sformułowanie jest do zaakceptowania głównie w zakresie regulacji proceduralnych. W sytuacji zaś ustalania struktury organizacyjnej o statutowej natu- rze przez organ o niezależnym statusie względem własnego aparatu pomocniczego takie nazewnictwo może budzić wątpliwości. Pojawiają się one także, gdy chodzi o normy prawne o etycznym odniesieniu. Tu raczej kierowanie nie jest odpowiednie dla opisania sytuacji normowania przez członków organizacji o korporacyjnym statusie standardów zachowania niekoniecznie przybierających proceduralny wymiar. 7. Ostatnia sprawa, na którą warto zwrócić uwagę, to podstawa wydania aktu prawa wewnętrznego. Z art. 93 ust. 2 Konstytucji wynika konieczność istnienia podstawy ustawowej dla takiego źródła. Nie jest to określenie jednoznaczne, powstaje bowiem wątpliwość w zakresie tego, na ile skonkretyzowana powinna być owa ustawo- wa podstawa. Czy powinno być to szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie, zwykłe ustawowe upoważnienie, czy wystarczy ogólne wskazanie kompetencji organu i wynikająca z niego pośrednio grupa spraw uzasadniających aktywność prawo- twórczą organu. Wydaje się, że z rozmaitych formuł, które mogą być zastosowane, po- winniśmy wykluczyć tę ostatnią. W moim przekonaniu, wypowiedź ustrojodawcy z art. 93 ust. 2 Konstytucji koresponduje z tą, której użył w art. 7 ustawy zasadniczej. Oznacza to, że kompetencja prawodawcza (zwłaszcza) nie może być domniemana, lecz wyraźnie wskazana w ustawie (nie zaś w rozporządzeniu). Rozumowanie to zdaje się potwierdzać argumentacja użyta przez Trybunał w odniesieniu do odroczenia momentu wejścia w życie glosowanego wyroku. Natychmia- stowe (z momentem ogłoszenia) wejście w życie orzeczenia miałoby, zdaniem TK, negatywne skutki. Oznaczałoby automatyczne usunięcie z systemu prawnego podstawy prawnej nie tylko wydania nowego statutu i jego nowelizacji, ale utratę mocy przez obowiązujący statut Biura, będący organizacyjnym fundamentem jego funkcjonowania. Skoro bowiem akt prawa wewnętrznego musi mieć podstawę ustawową, to elimi- nacja tej podstawy z systemu prawnego pociągnęłaby za sobą usunięcie zeń również opartego na niej aktu prawa wewnętrznego. Wynika to z faktu, że na gruncie obowią- zującej Konstytucji RP nie może obowiązywać „samoistny” akt prawa wewnętrzne- go. Rzecznik nie mógłby zatem działać na ogólnej podstawie określającej status Biu- ra jako organu pomocniczego ombudsmana. Przy czym samoistność należy tu raczej odczytywać jako odnoszącą się do relacji kompetencyjnej, nie zaś treściowej. Agnieszka Bień-Kacała Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 179

Orzecznictwo innych sądów

I. GLOSA DO POSTANOWIENIA SĄDU NAJWYŻSZEGO z dnia 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09)

1. Glosowane postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2010 r. zosta- ło wydane w związku z następującym stanem faktycznym. Grzegorz Bartyś [dalej: powód] pełnił funkcję zastępcy odwołanego komornika. W tym okresie w jego rewirze była prowadzona egzekucja należności wierzyciela, m.in. przez egzekucję z nieruchomości, w której czynności wykonywali kolejno: od- wołany komornik, powołany na jego zastępcę powód oraz powołany następnie komornik. Powód wydał postanowienie o ustaleniu opłaty egzekucyjnej w związku ze sprze- dażą licytacyjną nieruchomości, która wpłynęła na konto komornika rewiru dopiero kilka miesięcy po odwołaniu G. Bartysia z funkcji zastępcy komornika (kiedy funk- cję komornika pełnił już nowo powołany komornik). W związku z tym powód wystą- pił przeciwko nowemu komornikowi z pozwem o zapłatę, a jako podstawę swego rosz- czenia — pośród innych przepisów — wskazał art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji [Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.; dalej: ustawa o komornikach]. Wyrokiem z 19 września 2006 r. (sygn. akt I C 304/06) sąd rejonowy oddalił po- wództwo G. Bartysia, twierdząc, że jego żądanie zostało oparte na nieprawidłowej podstawie prawnej, ponieważ czynności egzekucyjne były przez niego prowadzone pod rządami ustawy o komornikach w poprzednim brzmieniu. Apelacja powoda od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem sądu okręgowego z 28 grudnia 2006 r. (sygn. akt V Ca 534/06), który — odmiennie niż sąd pierwszej instancji — uznał, że in casu zagadnienia intertemporalne nie mają znaczenia merytorycznego, niemniej art. 63 ust. 5 ustawy o komornikach i tak nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż w przepisie tym jest mowa wyłącznie o komorniku, natomiast powód pełnił funkcję zastępcy komornika. Następnie powód złożył skargę konstytucyjną i niezależnie od wystąpienia do Try- bunału Konstytucyjnego [dalej: Trybunał lub TK] skierował do Sądu Najwyższego skar- gę kasacyjną od wyroku sądu okręgowego. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem z 26 września 2007 r. (sygn. akt IV CSK 133/07), w uzasadnieniu którego Sąd Najwyż- szy konsekwentnie podtrzymał pogląd o niemożności zastosowania art. 63 ust. 5 ustawy o komornikach wobec odwołanego zastępcy komornika. Jeżeli zaś chodzi o skargę konstytucyjną, w wyroku z 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt SK 5/09) Trybunał stwierdził, że zaskarżony przepis „[art. 63 ust. 5 ustawy o komornikach] w zakresie, w jakim nie przyznaje zastępcy komornika — ustanowionemu w związku z odwołaniem albo śmier- cią komornika — prawa do opłat egzekucyjnych prawomocnie przez niego ustalonych przed jego odwołaniem, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji”. 180 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

Rozstrzygnięcie Trybunału dało powodowi asumpt do złożenia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem SN z 26 września 2007 r. (sygn. akt IV CSK 133/07). Postanowieniem z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09; dalej: postanowienie SN) Sąd Najwyższy odrzucił jednak skargę powoda, uznając, że wyrok Trybunału stwierdzający w sentencji niezgodność z konstytucją braku określo- nej regulacji prawnej nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). 2. Zdaniem Sądu Najwyższego, ważące dla oceny, czy wyrok TK z 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt SK 5/09) może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 4011 k.p.c., jest potwierdzenie, że oprócz zadeklarowanej w jego petitum niezgodności z Konstytucją RP art. 63 ust. 5 ustawy o komornikach doprowa- dził on także do utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Jak wskazał Sąd Najwyż- szy: „Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został sformułowany jako tak zwany wyrok zakresowy (częściowy). Takie wyroki charakteryzują się tym, że kwestionuje się w nich zgodność z Konstytucją określonego przepisu nie w całości, ale tylko w określonej części (w określonym zakresie), co w pozostałej części (zakresie) pozwala utrzymać ich moc obowiązującą. Co do zasady zasługują one na aprobatę, skoro wyłączają powstanie luki w prawie w wypadku ewentualnego zakwestionowa- nia przepisu w całości i związanej z tym utraty jego mocy obowiązującej. Jednakże niektóre wyroki formalnie zakresowe (częściowe) przybierają postać tak zwanych wy- roków interpretacyjnych albo prawotwórczych. W pierwszym wypadku Trybunał Kon- stytucyjny kwestionuje zgodność z Konstytucją określonej wykładni kwestionowanego przepisu, w drugim — brak określonej regulacji prawnej”. Przenosząc generalne ustalenia na grunt analizowanej sprawy, Sąd Najwyższy do- szedł do wniosku, że: „Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., SK 5/09, jest bez wątpienia tak zwanym wyrokiem prawotwórczym. Nie stwierdził on niezgodności z Konstytucją art. 63 ust. 5 u.k.s.e. [ustawy o komornikach], a w konsekwencji oczywiście nie spowodował utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Z roz- ważanego wyroku wynika natomiast w pełni trafny wniosek, że art. 63 ust. 5 u.k.s.e. powinien odnosić się również do odwołanego zastępcy odwołanego komornika. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezgodny z Konstytucją jest brak stosownej regulacji prawnej w tym zakresie”. W dalszej części wywodu Sąd Najwyższy odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów SN z 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09), której została nadana moc zasady prawnej, uznając jej tezy za adekwatne także na gruncie zawisłej przed nim sprawy. W uchwale tej wyrażono pogląd, że wyrok Trybunału, stwierdzający w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, który nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 k.p.c. Rozwijając to stanowisko Sąd Najwyż- szy zaznaczył, iż: „Sentencja tej uchwały […] wprost dotycząca tak zwanych wyro- ków interpretacyjnych, powinna być odniesiona również do tak zwanych wyroków Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 181 prawotwórczych, a więc stwierdzających niezgodność z Konstytucją «pominięć ustawodawczych». Takie wyroki nie powodują bowiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, ale sprawiają jedynie, że ustawodawca powinien dokonać stosownej ich nowelizacji. Należy poza tym podkreślić, że wyrok prawotwórczy Try- bunału Konstytucyjnego może w określonych sytuacjach przybierać postać wyroku interpretacyjnego i odwrotnie. Sentencja rozważanego wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., SK 5/09, mogłaby bowiem być również tak sformułowana, iż art. 63 ust. 5 u.k.s.e., rozumiany w ten sposób, że nie przyznaje zastępcy komornika — ustanowionemu w związku z odwołaniem albo śmiercią komornika — prawa do opłat egzekucyjnych prawomocnie przez niego ustalonych przed jego odwołaniem, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Dokonanie przez Trybu- nał Konstytucyjny wyboru formuły wyroku interpretacyjnego albo prawotwórczego zależy w istocie od tego, której władzy działalność chce on negatywnie ocenić: wła- dzy sądowniczej w związku z dokonaniem nietrafnej wykładni poprawnie sformuło- wanego przepisu prawa, czy władzy ustawodawczej w związku z wprowadzeniem do systemu prawa przepisu, który nietrafnie nie zawiera określonej regulacji”. 3. Przed przystąpieniem do analizy postanowienia SN należy przybliżyć proble- matykę wyroków Trybunału o niezgodności przepisu ze względu na pominięcie pra- wodawcze1, a w szczególności odnieść się do ich skutków w sferze stanowienia prawa (sferze makro), które w zasadniczy sposób warunkują możliwość wznawiania indywidualnych postępowań na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonali- zujących tę regulację podstaw wznowieniowych poszczególnych gałęzi prawa (w tym art. 4011 k.p.c.). Kontrola w postępowaniu przed Trybunałem regulacji niepełnych, które z punktu widzenia norm ustawy zasadniczej mają zbyt wąski zakres zastosowania albo nie uwzględniają istotnych konstytucyjnie treści, jest fragmentem szerszego zagadnienia tzw. zaniechań prawodawczych. Biorąc pod uwagę orzecznictwo Trybunału i dorobek

1 Szerzej na ten temat zob. np.: L. Bosek, Zaniechanie prawodawcze jako przedmiot kontroli sądowej (analiza porównawcza), Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura TK, materiał powielony, Warszawa 2003; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane zagadnienia), Kraków 2003, s. 241–243; tenże, Zaniechanie ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 397–405; M. Florczak- -Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 109, 151–155; A. Pa- procka, M. Ziółkowski, Zaniechanie prawodawcze jako potencjalny przedmiot kontroli Trybunału Konsty- tucyjnego w świetle zasady nadrzędności konstytucji oraz doświadczeń trybunałów międzynarodowych, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego — założenia a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010, s. 277–295; L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 240; tenże uwagi do art. 188, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 12; P. Sarnecki, Glosa do wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2004 r. (sygn. akt FSK 16/04), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 6, s. 201–205; D. Dudek, Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze, [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczy- pospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003, s. 69–77; M. Safjan, Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego — próba spojrzenia w przyszłość, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego…, Warszawa 2010, s. 31–32; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 195–196. 182 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy nauki prawa, należy stwierdzić, że w polskim porządku prawnym „pominięcia” zosta- ły ukształtowane (zdefi niowane) jako subkategoria zaniechań prawodawczych, wyod- rębniona według kryterium przedmiotowego — obowiązywania materialnego substratu orzeczenia w postaci przepisu albo normy prawnej. Trybunał wypowiada się więc na temat „pominięcia” w przypadku, gdy brak określonej regulacji (wbrew konstytucyjnej powinności jej ustanowienia) można odnieść do konkretnego aktu normatywnego bądź jego wyodrębnionego elementu, czy też — mówiąc innymi słowy — gdy „pominięcie” przejawia się we fragmentarycznym lub dysfunkcjonalnym unormowa- niu, które ze względu na istotę (meritum) i legislacyjne ujęcie jest adekwatnym miej- scem do wysłowienia pełnej, a co za tym idzie, zgodnej z konstytucją, normy prawnej. Granica między de lege lata nie podlegającymi kognicji Trybunału zaniechaniami prawodawczymi a kontrolowanymi przezeń „pominięciami” (określanymi niekiedy również jako „zaniechania względne” albo „zaniechania niewłaściwe”) jest płynna i w przypadku sytuacji granicznych rodzi wątpliwości. Niemniej, dopóki Trybunał ocenia „pominięcia” w paradygmacie procedury kontroli norm, a więc bada nie braki regulacji, rozumiane jako pozostawienie jakiegoś zagadnienia w całości poza sferą prawa pozytywnego (np. ustawą), dopóty nie ma podstaw, żeby odmawiać mu takiego środka działania. Wspomniany warunek (przedmiotem orzekania musi być konkretny przepis lub norma prawna, a nie zawarty w niej brak czy „pominięcie” per se) jest pro- stą konsekwencją modelu ustrojowego polskiego sądu konstytucyjnego, który w sferze jurysdykcji został ukształtowany jako organ formalnie uprawniony do orzekania o hierarchicznej zgodności przepisów (por. art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). Poszerzenie zakresu jego kompetencji potencjalnie nie jest oczywiście wykluczone — tym bardziej że zaniechania prawodawcze są kontrolowane przez sądy konstytucyjne państw o systemowo bliskich polskiemu ustrojach polityczno-prawnych (np. Niemcy, Węgry, Portugalia), a za włączeniem ich w orbitę trybunalskich rozstrzygnięć przemawiają też racje merytoryczne, związane z gwarancyjnymi funkcjami praw podstawowych i odpowiedzial- nością odszkodowawczą organów władzy publicznej za bezprawie legislacyjne — ale należy przy tym pamiętać, że taka decyzja stanowiłaby doniosłą zmianę ustroju politycznego państwa, modyfi kując między innymi zasadę podziału władzy (art. 10 Kon- stytucji), i z pewnością wymagałaby stosownej nowelizacji ustawy zasadniczej. Mimo pewnych niejednoznaczności i incydentalnych odstępstw, względnie usta- bilizowany pogląd na temat pominięć prawodawczych jest prezentowany również przez sam Trybunał. Szersza analiza linii orzeczniczej przekracza ramy niniejszego opracowania, warto jednak odnotować, że Trybunał nie uzależnia stosowania formu- ły wyroku z „pominięciem” od: a) rodzaju i złożoności stwierdzonego uchybienia (np. nieuwzględnienie jednej kategorii osób w stronie podmiotowej hipotezy normy prawnej czy brak całego rozbudowanego mechanizmu odwoławczego albo innej instytucji prawnej); b) sposobu wyodrębnienia zakresu derogacji (wyroki zakresowe bądź interpretacyjne); c) treści wykorzystanego in casu wzorca konstytucyjnego (koncepcja kontroli regulacji niepełnych została rozwinięta na tle naruszeń zasady równości i braku regulacji intertemporalnych; obecnie katalog podstaw kontroli zdaje się nie mieć ogra- Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 183 niczeń). Za reprezentatywny w tej materii można uznać wyrok z 23 września 1997 r. (sygn. akt K 25/95), w którym Trybunał zaznaczył, że: „[N]ie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na nie wydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyj- ny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę ob- jętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut nie- konstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytu- cją powinien był unormować”. Podobnie w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01), już pod rząda- mi Konstytucji z 1997 r., Trybunał odniósł się do specyfi ki pominięcia prawodawczego, stwierdzając: „Punktem wyjścia […] jest odróżnienie sytuacji zaniechania ustawodawczego od sytuacji przyjęcia uregulowania niepełnego (pomijającego). Pierwsza sytuacja polega na tym, ze ustawodawca świadomie pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Ponieważ polskie ujęcie kognicji Trybunału Konstytucyjne- go nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw pod rozstrzygnięcie Trybunału. Dotyczy to także skarg konstytucyjnych, bo — jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie — «brak określonej regulacji w systemie prawnym nie może stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej» […]. Od zaniechania ustawodawczego należy natomiast odróżnić sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się przekonanie, że w razie dokonania regulacji częścio- wej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji […]. Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, także pod rządem Konstytucji z 1997 r. […]. Prowadzi to do wniosku, że o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowio- nych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych”. Ustalenia te były wielokrotnie potwierdzane w judykatach Trybunału2. 4. Problematyką wciąż niepogłębioną i opierającą się raczej na analizie wpadkowych wypowiedzi Trybunału, a nie opisie i konstrukcji rozwiązania modelowego, są

2 Zob. też np. wyroki TK z: 6 maja 1998 r. (sygn. akt K 37/97); 30 maja 2000 r. (sygn. akt K 37/98); 30 października 2001 r. (sygn. akt K 33/00); 29 maja 2001 r. (sygn. akt K 5/01); 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 45/01); 4 maja 2004 r. (sygn. akt K 8/03); 10 maja 2004 r. (sygn. akt SK 39/03); 16 listopada 2004 r. (sygn. akt P 19/03); 8 listopada 2005 r. (sygn. akt SK 25/02); 17 maja 2006 r. (sygn. akt K 33/05); 24 maja 2006 r. (sygn. akt K 5/05); 4 lipca 2006 r. (sygn. akt K 43/05); 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 20/05); 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07); 29 maja 2007 r. (sygn. akt P 20/06); 23 października 2007 r. (sygn. akt P 10/07); 13 listopada 2007 r. (sygn. akt P 42/06); 10 czerwca 2008 r. (sygn. akt SK 17/07); 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06); 24 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 8/07); 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt K 51/07); 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07); 22 lipca 2008 r. (sygn. akt K 24/07); 14 października 2008 r. (sygn. akt SK 6/07); 2 lipca 2009 r. (sygn. akt K 1/07). 184 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy skutki wyroków o niezgodności przepisu ze względu na pominięcie prawodawcze. Za- równo w orzecznictwie Trybunału jak i piśmiennictwie podstawowa rozbieżność dotyczy kwaliﬁ kacji następstw wspomnianych wyroków w sferze stanowienia prawa, a więc ich wpływu na moc obowiązującą niepełnej (z perspektywy ustawy zasadniczej) regulacji. Poglądy na ten temat oscylują między przypisaniem rozstrzygnięciu Trybunału skutku jedynie ustalającego (deklaratoryjnego), który nie powoduje żad- nych zmian normatywnych w systemie prawa i nie wyraża nawet obowiązku uzupeł- nienia regulacji o brakujące „pominięcie”, a skutkiem rozporządzającym (prawotwór- czym), który rozszerza zakres obowiązywania i stosowania przepisu na sferę stwierdzonego w nim „pominięcia”. Dodatkową formułą, w pewnym sensie przełamu- jącą powyższą dychotomię, jest skutek zobowiązujący wyroku, polegający na nałoże- niu na ustawodawcę obowiązku uchwalenia brakującej („pominiętej”) regulacji (scil. wykonania wyroku)3. Wszystkie z wymienionych pojęć doktrynalnych są obecne w wyrokach Trybuna- łu, przy czym — co warto zaznaczyć — ich wykorzystanie nie układa się w jakąś konsekwentnie ewoluującą linię orzeczniczą. Praktyka dowodzi, że stosowane są równo- legle, nierzadko przez podobne składy orzecznicze Trybunału, wzajemnie się przy tym wykluczając czy wręcz znosząc. Pokaźna grupa judykatów Trybunału opiera się na założeniu, że następstwem roz- strzygnięcia o niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie skutek zobo- wiązujący. Dobitnym przykładem takiego podejścia jest wyrok z 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 45/01), w którym — nawiązując do swojego dorobku orzeczniczego — Trybunał uznał, że: „[K]onsekwencją takiego orzeczenia [stwierdzającego niekonstytucyjność prze- pisów z uwagi na pominięcie w nich określonych unormowań, wydanym przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.] jest obowiązek uzupełnienia aktu normatywnego o odpowiedni fragment niezbędny z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją […]. Kon- stytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. w istotny sposób zmieniła przepisy dotyczące skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skut- kiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potwierdzenie — wynikającego z Konstytucji — obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych”. Podobne wnioski płyną z wyroku z 23 października 2007 r. (sygn. akt P 10/07), na gruncie którego Trybunał dodatkowo odroczył termin utraty mocy obowiązującej wa- dliwego unormowania: „W niniejszej sprawie treść, która została w przepisie pomi- nięta nie może utracić mocy obowiązującej, bo w ogóle nie posiada ona takiej mocy, skoro ustawodawca wyłączył ją z przepisu. Dlatego też skutkiem stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do nabycia emerytury w obniżonym wieku emery-

3 Szerzej na ten temat zob.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia…, s. 153; L. Bosek, Zaniechanie prawodawcze…, s. 13–15, 20, 24–25, 42–44, 50–51. Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 185 talnym przez mężczyznę, który osiągnął wiek 60 lat i — jak kobieta, która osiągnęła wiek 55 lat — ma długoletni staż ubezpieczeniowy jest zobowiązanie ustawodawcy do dokonania stosownej zmiany w art. 29 ust. 1. TK w obecnym składzie podziela po- gląd […], że orzeczeniu stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji norm konstytucyjnych. Przy- jęcie poglądu, że wyrok TK wywołuje skutek «rozporządzający» (uzupełnia przepis o elementy brakujące), wyraźnie wykracza poza konstytucyjne kompetencje TK”. Z kolei w wyroku z 29 maja 2007 r. (sygn. akt P 20/06) Trybunał stwierdził, że: „Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność określonego przepisu ze względu na brak określonych regulacji nie powoduje utraty mocy obowią- zującej badanego przepisu ani nie zmienia jego treści i nie prowadzi do jego automa- tycznego uzupełnienia o regulacje pominięte wcześniej przez ustawodawcę. Wejście w życie takiego wyroku nie wprowadza zmian w treści obowiązujących norm prawnych. Wyrok taki potwierdza ciążący na prawodawcy obowiązek zmiany niekonstytucyjnej regulacji”4. Diametralnie odmienne zapatrywanie rysuje się natomiast w świetle wyroku z 5 marca 2003 r. (sygn. akt K 7/01), w którym została orzeczona m.in. niezgodność niektórych przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służ- by w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944–1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz.U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) „w zakresie, w jakim obejmują tajemnicą i wyłączają z obowiązku publikacji zawarte w czę- ści B załącznika dane dotyczące funkcji i czasu jej pełnienia w organach bezpieczeń- stwa państwa”. W uzasadnieniu Trybunał wyjaśnił, że jego orzeczenie zawiera „niewątpliwie nakaz uwzględnienia w publikowanej treści oświadczenia obok części A dodatkowej informacji o funkcji i czasie jej pełnienia w organach bezpieczeństwa pań- stwa. Zmiana stanu prawnego dotycząca zakresu publicznej informacji podawanej w odniesieniu do osoby przyznającej fakt pracy lub służby stanowić może podstawę do wystąpienia przez osoby poddane lustracji przed wejściem w życie wyroku TK z żą- daniem uzupełnienia informacji opublikowanej w «Monitorze Polskim» o dane zwią- zane z rodzajem funkcji i czasem jej pełnienia”5. Jak się wydaje, tym razem Trybunał nawiązał wprost do rozporządzającego skutku wyroku o niekonstytucyjności „pomi- nięcia”, przypisując mu rezultat zbliżony do prawotwórczego. Pośród judykatów sądu konstytucyjnego nie brak również takich, w których prima facie deklarując zobowiązujący charakter wyroku Trybunał następnie przypisuje mu walor rozporządzający, tworząc swego rodzaju rozstrzygnięcie hybrydalne (o po- dwójnym skutku). Przykładowo można wskazać wyrok z 10 czerwca 2008 r. (sygn. akt SK 17/07): „Wyrok w niniejszej sprawie ma zatem charakter zakresowy. Trybunał

4 Zob. też np. wyroki TK z: 13 listopada 2007 r. (sygn. akt P 42/06); 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06); 24 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 8/07); 14 października 2008 r. (sygn. akt SK 6/07). 5 Zob. też np. wyroki TK z: 17 maja 2006 r. (sygn. akt K 33/05); 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt K 51/07); 2 lipca 2009 r. (sygn. akt K 1/07). 186 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy uznał niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów ze względu na ich mankamenty legislacyjne, niedopuszczalne z punktu widzenia konstytucyjnych zasad dotyczących ograniczania wolności osobistej. W przepisach tych nie został sprecyzowany skutek zbiegu tymczasowego aresztowania z karą pozbawienia wolności, w szczególności w odniesieniu do sposobu obliczania okresu tymczasowego aresztowania. Wobec braku wypowiedzi ustawodawcy stała się możliwa taka interpretacja tych przepisów, jaka aktualnie obowiązuje w orzecznictwie sądowym. Trybunał nie orzekł więc o tym, co w przepisach jest uregulowane, ale o treści normatywnej, której brakuje, a zatem kon- sekwencją wyroku nie może być utrata mocy obowiązującej ocenianej regulacji […]. Niniejszy wyrok bezpośrednio wywołuje skutek w postaci zmiany stanu prawnego przez derogację niekonstytucyjnej normy. A zatem, pomimo że do wykonania wyroku Trybunału nie jest konieczna interwencja ustawodawcy, pożądane dla osiągnięcia jasności i jednoznaczności prawa jest dokonanie przez ustawodawcę stosownej zmiany w obowiązujących przepisach”6. Analizując rozchwianą linię orzeczniczą Trybunału, nauka prawa optuje raczej za ustalającym i zarazem zobowiązującym skutkiem wyroku o niezgodności przepisu ze względu na pominięcie prawodawcze7, starając się przy tym eksponować: korzyści z posługiwania się taką formułą sentencji, intencje sądu konstytucyjnego i pragmatyczne aspekty kontroli konstytucyjności prawa. Wspomina się więc przede wszystkim o wykładni w zgodzie z konstytucją, domniemaniu konstytucyjności ustaw i zasadzie powściągliwości sędziowskiej jako kierunkowych dyrektywach kontroli konstytucyjności prawa, które tworzą kontekst a zarazem usprawiedliwienie (uzasadnienie) dla posługiwania się przez Trybunał konstrukcją „pominięć”. Wskazuje się również, że stwierdzenie niezgodności przepisu (normy) ze względu na jakiś jego brak normatywny pozwala zminimalizować skutki orzeczenia, ograniczając je tylko do czę- ści „pominiętej”, a nie całego unormowania. Co istotne, wobec opieszałości ustawodawcy przy wykonywaniu wyroków takie działanie ma wzmacniać skuteczność sądu 6 Zob. też np. wyrok TK z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01). 7 Miarodajny wydaje się komentarz M. Florczak-Wątor, która podsumowując linię orzeczniczą Trybu- nału na temat pominięć prawodawczych, wyraziła pogląd, że: „Po pierwsze, choć wyrok tego rodzaju stwierdza niekonstytucyjność badanego przepisu z uwagi na jego niekompletność (niemożność dekodowania z niego normy prawnej w pełnym zakresie jej zastosowania), to jednak nie rodzi on «zwyczajnego» skutku wyroku negatywnego w postaci pozbawienia mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Trybunał nie orzeka bowiem o niekonstytucyjności tego, co w przepisie jest pozytywnie uregulowane, lecz tego, czego w przepisie brakuje. Ta zaś treść, która w przepisie została pominięta, nie może utracić mocy obowiązującej w następstwie wyroku Trybunału, bowiem mocy takiej — jako treść pominięta — w ogóle nie posiada. Po drugie, wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie może rodzić skutku rozpo- rządzającego, a zatem nie może dodawać do przepisu treści normatywnej, która świadomie z przepisu tego została wyłączona. Działanie takie — wyraźnie wykraczające poza sferę negatywnego prawodawstwa — wymagałoby bowiem jednoznacznego przyzwolenia ustrojodawcy, a takiego przepisu nie ma w Konstytu- cji. Po trzecie, orzeczeniu Trybunału stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyj- ność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do znowelizowania przepisu poprzez rozszerzenie jego zakresu o elementy pominięte” (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia…, s. 155; por. także L. Bosek, Zaniechanie prawodawcze…, s. 50–51; D. Dudek, Konstytucja RP…, s. 73, 76). Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 187 konstytucyjnego i gwarantować nadrzędną pozycję konstytucji w systemie źródeł prawa oraz ochronę praw i wolności jednostki. Wskazane motywy — co do zasady — nie są oczywiście bez znaczenia i z pewno- ścią stanowią namacalny dowód, że Trybunał wciąż poszukuje form wypowiedzi adekwatnych do złożoności i specyfi ki spraw poddawanych jego rozwadze. Nie można również jednak abstrahować od tego, że argumentacja ta w zasadniczym stopniu ma charakter funkcjonalny i w żaden sposób nie uchyla (unieważnia) obowiązujących uwarun- kowań dogmatycznych, które mimo wszystko powinny być punktem wyjścia w rozwa- żaniach o skutkach wyroku Trybunału o niezgodności przepisu z „pominięciem”. 5. Jakie zatem prawne następstwa wywołuje rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisu (normy) ze względu na pominięcie prawodawcze? Odpowiadając na tak postawione pytanie, należy wziąć pod uwagę kilka założeń wynikających z regulacji konstytucyjnej, które — jak się wydaje — nie zawsze są konsekwentnie uwzględniane we wnioskowaniach Trybunału. Po pierwsze, Trybunał nie dysponuje kompetencjami prawodawczymi, polegający- mi na samodzielnym uzupełnianiu systemu prawa o zgodne z konstytucją przepisy bądź normy (ich elementy), które mogłyby wyznaczać prawa i wolności jednostki i zarazem być stosowane przez inne organy państwa (w tym sądy) jako podstawa prawna aktów konkretno-indywidualnych (współkształtować taką podstawę). W wyniku orzeczenia Try- bunału dokonuje się wprawdzie zmiana normatywna, ale ma to miejsce w ramach przewidzianych w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji, a więc przez derogację regulacji niezgodnej z konstytucją. Prowadzenie polityki państwa przez stanowienie prawa de lege lata fun- damentali jest natomiast niezmiennie i w pełni domeną władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wiąże się ono m.in. z przesądzaniem o zagadnieniach społeczno-gospodarczych, światopoglądowych czy choćby tych związanych z rozliczeniami z przeszłością, czyli — mówiąc najogólniej — odpowiedzialnością za należyty bieg spraw publicznych, krótko- i długofalową strategię rozwoju kraju, a także decyzje ze swej natury polityczne, u których źródeł leżą wybory aksjologiczne oraz potrzeba ważenia racji i oczekiwań róż- nych grup społecznych. Do wyjątków można zaliczyć wypadki, gdy przywrócenie stanu zgodności z konstytucją nie wymaga odpowiedzi na pytania formułowane na metapozio- mie, a zmiana ustawy ma charakter „czysto” techniczny, pozbawiony możliwości opcjo- nalnych. W konsekwencji jakiekolwiek „prawotwórcze” orzeczenia sądu konstytucyjnego muszą być a limine wykluczone i nawet jeśli ów prawotwórczy skutek jest w danym wypadku najbardziej intuicyjnym i narzucającym się swoją oczywistością wytłumacze- niem sformułowania sentencji wyroku, należy go odrzucić i poszukiwać wykładni bliż- szej postanowieniom ustawy zasadniczej (chociażby wbrew stanowisku Trybunału zwer- balizowanemu w uzasadnieniu wyroku). Obowiązek ten ciąży również na sądach (w szczególności Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym), które za- dając pytania o podstawy prawne kierowanych wobec nich oczekiwań i żądań „strzegą” granic konstytucyjnej jurysdykcji organów wymiaru sprawiedliwości. Po drugie, jak już wspominano, w obowiązującym porządku prawnym badanie kon- stytucyjności pominięć prawodawczych przez Trybunał jest możliwe tylko w ramach me- 188 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy chanizmu kontroli hierarchicznej zgodności przepisów (norm). W tym zakresie ustrojodawca nie przewidział żadnej odrębnej procedury, która uwzględniałaby specyfi kę analizy szeroko pojętych „zaniechań” prawodawcy. W zasadniczy sposób determinuje to przedmiot orzekania Trybunału, ustanawiając nieprzekraczalną regułę, że można kontro- lować tylko to, co obowiązuje8 (mówiąc potocznie — co „jest”), a in casu dopuszczalnym kryterium oceny jest także niewłaściwie (niepełne) ukształtowanie treści przepisu (normy). W sensie formalnym przedmiotem orzekania Trybunału nie może być zatem „brak”, „luka”, „zaniechanie”, „pominięcie”, czy jakkolwiek inaczej nazwany układ normatywny, w którym prawo pozytywne nie stwarza podstaw do wskazania jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego (artykułu, paragrafu, ustępu etc.) albo wciąż podlegającej kognicji sądu konstytucyjnego normy prawnej będących substratem (punktem odniesienia) rozstrzygnięcia Trybunału. Nie można też zaakceptować tezy, że wydając wyrok z „po- minięciem” sąd konstytucyjny nie wypowiada się o tym, „co w przepisie jest uregulowane, ale o tym czego w przepisie brakuje”. Przeciwnie, skoro ex natura przedmiotem orzeczenia o niezgodności (z czym wiąże się derogacja określonego zakresu albo sposobu rozumienia przepisu czy normy) nie może być brak normatywny, bo tego, co nie istnieje, nie sposób pozbawić mocy obowiązującej i uchylić, to zostaje tylko jedna ewentualność: rozstrzygnięcie Trybunału musi być skierowane do całości zakwestionowanego przepisu, a „pominięcie” staje się w takich warunkach jedynie wyeksplikowanym w sentencji wyroku powodem stwierdzenia niekonstytucyjności. Tertium non datur. A zatem, wbrew stanowisku Trybunału, skutki wyroku o niezgodności przepisu z konstytucją ze względu na pominięcie prawodawcze są ekwiwalentem skutków wyroku o tzw. prostej niezgodności, który odnosi się do przepisu (normy) in toto. Nale- ży przy tym podkreślić, że tylko takie podejście umożliwia utrzymanie kontroli „po- minięć” w obowiązującym paradygmacie kontroli konstytucyjności prawa (por. art. 188 pkt 1–3 Konstytucji) i — co nie mniej istotne — sfalsyfi kowanie twierdze-

8 Obowiązuje w rozumieniu ustalonym w orzecznictwie Trybunału i skodyﬁ kowanym w art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), która pojęciem obowiązywania operuje w celu wyznaczenia kognicji sądu konstytucyjnego. Co do zasady, bowiem Trybunał umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwe- stionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia; jeżeli zaś wydanie orzeczenia o nieobowiązującym akcie mimo wszystko nadal jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolno- ści i praw — Trybunał kontynuuje postępowanie również wobec aktu nieobowiązującego. W orzecznictwie Trybunału ukształtował się pogląd, że przedmiotem jego badania powinien być tylko taki akt normatywny, który wciąż wywołuje skutki prawne w tym sensie, że jest np. podstawą prawną aktu stosowania prawa lub wpływa na status prawny podmiotów ipso iure. Musi to być zatem przepis, który — mimo że niekiedy formalnie uchylony — w jakimś zakresie swojego zastosowania wciąż stanowi „obo- wiązujący” element systemu prawa (obowiązuje zakotwiczona w nim norma prawna) albo nadal ma aktualny związek z „koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw” (art. 39 ust. 3 ustawy o TK), a ewentualna derogacja takiej regulacji nie jest bez znaczenia dla kształtu normatywnego tego systemu lub indywidualnych praw i obowiązków podmiotów prawnych (szerzej na ten temat zob. np.: P. Radzie- wicz, Umarzanie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu przed wydaniem orzeczenia, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 2, s. 9–38, oraz cytowana tam litera- tura przedmiotu i orzecznictwo; J. Trzciński, M. Wiącek, Trybunał Konstytucyjny o obowiązywaniu prawa (wybrane zagadnienia na tle orzecznictwa TK), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego…, s. 87–94). Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 189 nia o rzekomym prawotwórczym (rozporządzającym) reﬂ eksie wyroków, które „po- minięcia” stwierdzają9. Po trzecie, poczynione dotychczas uwagi są ściśle powiązane ze sposobem wykład- ni art. 190 Konstytucji i płynących z niego wskazówek co do charakteru wyroku Try- bunału o niezgodności przepisu (normy). Jak dotąd bowiem — pomijając deklaracje jedynie werbalne — ani w judykaturze, ani w piśmiennictwie nie został przedstawiony rozwinięty dowód, że w świetle obowiązujących regulacji konstytucyjnych wyrok Trybunału o niezgodności przepisu (normy) może mieć skutek inny niż derogacyjny (rozporządzający). Rozważania o skutku ustalającym i tylko zobowiązującym należy traktować jako zagadnienie akademickie, które może być przedmiotem teoretycznych studiów i postulatów de lege ferenda, ale jego praktyczna przydatność w działalności organów władzy publicznej (w tym Trybunału i Sądu Najwyższego) jest jednak znikoma z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw dogmatycznych. Analiza art. 190 ust. 1, 3–4 Konstytucji prowadzi do wniosku, że ustrojodawca ze- stawił „utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego” (tzw. derogacja trybunalska), co następuje wraz z wejściem w życie orzeczenia Trybunału w dniu jego ogłoszenia albo po upływie tzw. okresu odroczenia, z powszechnie obowiązującym rozstrzygnię- ciem „o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą [tegoż] aktu normatywnego”10. Pogląd ten wydaje się niekontrowersyjny, stanowi też niewy- powiedziane założenie skutków makro (w sferze stanowienia prawa) całego orzecznictwa Trybunału. Rozbicie wspomnianej zależności — pomijając już nawet okolicz- ność, że nie ma po temu podstaw prawnych — mogłoby doprowadzić do rozchwiania funkcji systemu kontroli konstytucyjności prawa, stawiając pod znakiem zapytania jego materialne oddziaływanie na ochronę hierarchicznej nadrzędności konstytucji i gwarancje praw i wolności jednostki11.

9 Prawotwórczy skutek wyroków Trybunału o niezgodności przepisu ze względu na „pominięcie” miał- by przejawiać się tym, że już za sprawą samego sposobu zwerbalizowania sentencji taki wyrok uzupełniałby (wypełniał) brakujące elementy zakwestionowanej regulacji prawnej, czym związane byłyby zarówno jednostki (i inne podmioty podobne), jak też sądy. Innymi słowy, usunięcie „pominięcia” dokonywałoby się przez wydanie wyroku, w którym Trybunał je stwierdził. 10 Już bowiem wykładnia semantyczna przepisu potwierdza, że skoro „orzeczenie Trybunału Konsty- tucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego” (art. 190 ust. 3 Konstytucji), to jeżeli Trybunał nie skorzysta z możliwości tzw. odroczenia, wówczas utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego nastąpi nie- zwłocznie z dniem ogłoszenia wyroku. Oznacza to, że istnieje iunctim między orzeczoną przez sąd konstytucyjny niezgodnością przepisu (norm) a derogacją trybunalską, z zastrzeżeniem, że derogacja ta może być w pewnych okolicznościach przesunięta w czasie („odroczona”). 11 Nie do uniknięcia byłyby np. paradoksy, gdy stwierdzenie niezgodności przepisu (normy) nie pocią- gałoby za sobą żadnej zmiany normatywnej w systemie prawa (uchylenie niekonstytucyjnej regulacji), a więc niezgodny przepis (norma) dalej obowiązywałby i wywoływałby skutki w sferze stanowienia i stosowania prawa. Obecnie brak również przesłanek do powierzenia Trybunałowi specjalnej kompetencji, umoż- liwiającej mu — w ramach szerokiego uznania (swobody rozstrzygnięcia) — kwaliﬁ kowanie spraw na te, które zostałyby zakończone wyrokiem rozporządzającym, i te, które zostałyby zakończone wyrokiem usta- lającym. Kompetencji takiej z pewnością nie można domniemywać, a jej znaczenie dla kształtu systemu prawa oraz praw i wolności jednostki jest tak zasadnicze, że musiałaby ona mieć podstawę konstytucyjną (jak inne postanowienia o skutkach wyroków o niezgodności i dopuszczalności ich miarkowania a casu ad casum). Nota bene może być przedmiotem sporu, czy taki system w ogóle powinien opierać się na swobodzie uznania, czy raczej kwaliﬁ kacji przesądzonej ex lege. 190 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

Warto także odnotować, że wprawdzie ustawa zasadnicza posługuje się w art. 190 pojęciem „akt normatywny”, to jednak przedmiotem tzw. derogacji trybunalskiej mogą być zarówno jednostki redakcyjne tekstu aktu normatywnego, jak również zawarte w nich normy prawne. Dychotomię tę oddaje jedna z podstawowych typologii wyro- ków Trybunału, oparta na kryterium sposobu wyodrębnienia uchylanej materii, wy- różniająca tzw. wyroki proste (odnoszące się do konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego) oraz wyroki zakresowe i interpretacyjne (odnoszące się do normy prawnej wywiedzionej z przepisów stanowiących przedmiot kontroli; Trybu- nał uznaje w nich zgodność bądź niezgodność przepisu w określonym zakresie albo określonym rozumieniu)12. W konsekwencji może zdarzyć się, że derogacja trybunalska nie będzie przejawiała się zmianą brzmienia aktu normatywnego (nie spowoduje skreślenia określonego przepisu), bo ten może już nawet formalnie nie obowiązywać, a skutek rozporządzający (derogacyjny) wyroku Trybunału w całości będzie odnosił się do niekonstytucyjnej normy prawnej: a) wyłączając możliwość jej dalszego stosowania (choćby na podstawie przepisów intertemporalnych danej gałęzi prawa) czy inne negatywne implikacje dla konstytucyjnych praw i wolności jednostki (arg. ex. art. 39 ust. 3 ustawy o TK), a także b) aktualizując nadzwyczajne prawo do wznowienia po- stępowania w celu sanacji sytuacji prawnej podmiotu, która została ukształtowana na podstawie niekonstytucyjnej normy (art. 190 ust. 4 Konstytucji). 6. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że w glosowanym postanowieniu Sąd Najwyższy nietrafnie odmówił powodowi prawa do wznowienia postępowania, po tym kiedy ten uzyskał przed Trybunałem potwierdzenie, że stano- wiący podstawę rozstrzygnięcia w jego sprawie art. 63 ust. 5 ustawy o komornikach jest niezgodny z Konstytucją. Skoro bowiem rozstrzygnięcie Trybunału o niezgodno- ści przepisu ze względu na pominięcie prawodawcze — jak już wskazywano — odnosi się do całej zaskarżonej regulacji (jego przedmiotem jest nie „pominięcie” per se, ale przepis zawierający owo „pominięcie”), a wyroki sądu konstytucyjnego o niezgod- ności przepisu, wbrew twierdzeniu Trybunału, zawsze wywołują następstwa w sferze obowiązywania prawa (derogując niezgodny przepis bądź normę), to nie sposób do- patrzyć się istotnego argumentu przeciwko zastosowaniu w sprawie powoda art. 4011 k.p.c. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Inna rzecz, że dojście do takiej konkluzji wymagało od Sądu Najwyższego skonfrontowania sentencji i uzasadnień wyroków Trybunału o niezgodności „pominięcia”13 z uwarunkowaniami konstytucyjnymi, a na-

12 Posłużenie się przez Trybunał techniką wyroku zakresowego lub wyroku interpretacyjnego powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa (jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego nie zostaje derogowana), uchylana jest natomiast — mówiąc w pewnym uproszczeniu — zawarta w nim norma prawna (jedna z norm prawnych mających — potencjalnie — źródło w treści przepisu) w określonym zakresie (rozumieniu) przedmiotowym lub podmiotowym. Ergo, zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz „odczytania” i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją wyroku. 13 Potencjalny problem ze wznowieniem postępowania po wyroku stwierdzającym „pominięcie” być może dostrzegał także sam skład orzekający Trybunału w sprawie o sygn. akt SK 5/09. W uzasadnieniu wy- raził bowiem pogląd, że: „[W] sprawie nie chodzi ani o lukę, ani o pominięcie ustawodawcze (dotyczące za- Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 191 stępnie odrzucenie tych interpretacji, które miałyby charakter działań contra- albo co najmniej praeter legem. Doświadczenie pokazuje przy tym, że Sąd Najwyższy — co do zasady — nie uchyla się od precedensowych analiz i krytycznej oceny nadmiernego aktywizmu sądu konstytucyjnego14, w tym jednak wypadku wybrał drogę, jak się wydaje, przede wszystkim prestiżowej konfrontacji z sądem konstytucyjnym, całko- wicie pomijając słuszny interes prawny powoda15. Tymczasem możliwość wznowienia postępowania po wyroku Trybunału jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym, które — mimo że stanowi wyjątek od ogólnej zasady prawomocności orzeczeń sądowych — nie powinno być interpretowane zawężająco. Przesłanka resty- tucyjna z art. 190 ust. 4 Konstytucji ma na celu aplikację derogacji trybunalskiej w sferze stosowania prawa (sferze mikro), warunkując skuteczność funkcji Trybunału dla jednostek i innych podmiotów podobnych. W powyższym zakresie glosa ma więc charakter krytyczny. Analizując postanowienie SN nie sposób również nie odnieść się do kilku kwestii wpadkowych, które stanowiły tło rozważań Sądu Najwyższego. W pierwszej kolejno- ści należy wspomnieć o zagadnieniu terminologicznym. Sąd Najwyższy posłużył się bowiem sformułowaniem „wyrok prawotwórczy” i wokół niego skonstruował teorię, której ﬁ nałem było odrzucenie skargi o wznowienie postępowania. Nie powinno jednak ujść uwagi, że nazywa on wyrok Trybunału o niezgodności przepisu ze względu na „pominięcie” prawotwórczym, żeby za chwilę konkludować, że „[t]akie wyroki nie powodują […] utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, ale spra- wiają jedynie, że ustawodawca powinien dokonać stosownej ich nowelizacji”. Z jednej strony utrzymuje zatem, że Trybunał dopuścił się swego rodzaju ekscesu, orzeka- stępców komornika jako kategorii podmiotowej). Pominięcie ustawodawcze dotyczy sytuacji, gdy ustawodawca w wadliwy sposób konstruuje mechanizm prawny, powodując jego dysfunkcjonalność na skutek braku (omieszkania) niezbędnego fragmentu regulacji. Natomiast kreując pewien zakres podmiotowy, do którego odnosi się jakiś reżim prawny, ustawodawca działa w granicach przysługującej mu swobody prowadzenia polityki legislacyjnej. Taka regulacja podlega normalnej kontroli konstytucyjności z punktu widzenia zachowania wymagań art. 32 Konstytucji (zakaz arbitralnego różnicowania w obrębie praw i wolności konstytucyjnie chronionych; zakaz dyskryminacji). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na tle niniejszej sprawy: chodzi bowiem o konstytucyjnie chronione prawa (prawo do opłaty egzekucyjnej, wyznaczonej w sposób prawomocny i stanowiącej wynagrodzenie komornika za wykonaną pracę). Chodzi tu też o konstytucyjną gwarancję własności, która rozciąga się na prawa majątkowe niebędące własnością sensu stricto, a których zastępca komornika został pozbawiony — mimo wykonania identycznej pracy, co komornik — przez normę kryjącą się w zaskarżonym przepisie”. Niemniej, wobec sposobu umotywowania nie- zgodności zaskarżonego przepisu, a następnie sformułowania sentencji wyroku, wypowiedź tę należy trak- tować jako kontrfaktyczną. 14 Zob. np. pryncypialną w swej wymowie uchwałę, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że wyroki interpretacyjne Trybunału nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania przewidzianego w art. 4011 k.p.c. (uchwała SN z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09). 15 Jest to tym bardziej znamienne, że in casu zrekonstruowanie ścieżki prawnej „przychylnej” skardze powoda o wznowienie postępowania — w pełni odrzucającej przy tym ewentualny prawotwórczy skutek wyroku Trybunału — nie było szczególnie skomplikowane jurydycznie. Teoretycznie postępowanie mogło- by więc toczyć się analogicznie jak w innych przypadkach, gdy Trybunał w całości deroguje niekonstytu- cyjną regulację, w następstwie czego w ustawie pojawia się luka prawna, której wypełnienie, a co za tym idzie, sanacja sytuacji prawnej skarżącego jest uzależniona od uprzedniej interwencji legislacyjnej ustawodawcy (wykonania wyroku). 192 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy jąc poza powierzoną mu kompetencją, z drugiej zaś akceptuje — opartą na całkowicie odmiennych założeniach — teorię o zobowiązującym skutku wyroku, który nie implikuje uchylenia niekonstytucyjnej regulacji, a co za tym idzie, nie upoważnia do wznowienia postępowania. Wartość systematyzacyjna i deskryptywna takiego zabiegu jest znikoma, pomijając już nawet fakt, że w tym zakresie wypowiedź Sądu Najwyższego sama się znosi16. Trafne natomiast wydają się te rozważania Sądu Najwyższego, które diagnozują zbyt swobodne posługiwanie się przez Trybunał różnymi językowymi ujęciami czę- ści dyspozytywnej orzeczenia o mocy powszechnie obowiązującej. Pewnym nieporo- zumieniem jest bowiem przekonanie, że skutki wyroku o niezgodności przepisu (normy) w sferze stanowienia prawa oryginalnie tworzy sam Trybunał, odpowiednio formułując sentencję. W zasadzie Trybunał ma wpływ tylko na dwie kwestie: określe- nie przedmiotu (przepis albo norma prawna) i zakresu derogacji (uchylenie całego przepisu bądź normy albo określonej ich części, bądź aspektu). Każde rozstrzygnięcie Trybunału musi zatem dotyczyć zagadnień walidacyjnych i — niezależnie od metody ujęcia petitum — z mocą powszechnie obowiązującą Trybunał nie powinien wypowia- dać się o niczym innym (z wyjątkiem kompetencji z art. 190 ust. 3 Konstytucji). Skutki prawne wyroku stanowią materię konstytucyjną i de lege lata Trybunał może je miarkować w bardzo ograniczonym stopniu17. Analogicznie poszczególne elementy sentencji wyroku (zwłaszcza te zawierające rozstrzygnięcie co do meritum i konstytucyjnych zagadnień pochodnych, takich jak „odroczenie”) stanowią katalog zamknięty i są ściśle limitowane prawnie18. Trybunał nie może uzupełniać petitum o tezy, których zamieszczenia — choćby na zasadzie fakultatywności — nie przewiduje konstytucja lub ustawa o TK19. Echem takiej praktyki są wypowiedzi kwestionu- jące wiążący charakter całego wyroku i obowiązek podporządkowania się mu przez sądy. Biorą one swe źródło z ogólnoteoretycznego założenia, że sądy i trybunały mu-

16 Warto przywiązywać wagę do takich szczegółów, ponieważ praktyka unaocznia, że używanie nie- adekwatnych nazw niekiedy staje się źródłem sporów merytorycznych. I tak, jak miało to miejsce w przypadku debaty na temat dopuszczalności wyroków interpretacyjnych, również w tym przypadku być może w przyszłości konwencjonalna nazwa na określenie pewnego zjawiska zostanie oderwana od swego werbal- nego kontekstu, i dalej będzie wykorzystywana już jako dodatkowy argument na potwierdzenie prawotwór- czego charakteru wyroków z „pominięciem”. Contradictio in terminis — sprzecznie ze swą naturą — prze- kształci się w spór o istotę przedmiotu. 17 Pod znakiem zapytania stoją więc także orzekane niekiedy przez Trybunał skutki w postaci przywileju korzyści (premii za aktywność) czy wyłączania możliwości wznowień postępowania w realiach danej sprawy. Analiza tego zagadnienia pozostaje jednak poza zakresem niniejszego opracowania. 18 Na temat formalnej struktury sentencji wyroku zob. np.: Z. Czeszejko-Sochacki, Moc wiążąca orze- czeń Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1986, z. 6, s. 28; A. Kabat, Pytania prawne do Trybu- nału Konstytucyjnego, Białystok 1995, s. 121–122; P. Radziewicz, Przywilej korzyści jako skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 4, s. 21–22; A. Mączyński, O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Teoria i praktyka wykładni prawa, War- szawa 2005, s. 95–102. Elementy orzeczenia Trybunału opisane zostały w art. 71 ustawy o TK. Pozostają one takie same niezależnie od trybu kontroli konstytucyjności prawa (wniosek uprawnionego podmiotu, pytanie prawne, skarga konstytucyjna). 19 Por. uwagi krytyczne na temat „wpisywania” przez TK do orzeczenia „przywileju korzyści” (P. Ra- dziewicz, Przywilej korzyści…, s. 18–26). Piotr Radziewicz, glosa do postanowienia SN z 29 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV CO 37/09) 193 szą funkcjonować w granicach i na podstawie prawa, z urzędu powinny zatem prze- strzegać swojej właściwości oraz korzystać tylko z takich prawnych środków działa- nia, które zostały przewidziane w obowiązujących przepisach. Rozstrzygnięcia nie mieszczące się w tym zakresie stanowią zaś nadużycie prawa i trzeba je traktować tak samo, jak czynność pochodzącą od organu nieuprawnionego20. Wracając do glosowanego postanowienia SN, należy jeszcze raz podkreślić, że skutki wyroku Trybunału o niezgodności przepisu (normy) ze względu na „pominię- cie” wynikają z norm ustawy zasadniczej, a nie sformułowania sentencji wyroku. Spo- sób językowego ujęcia niezgodności przepisu (normy) nie determinuje więc następstw rozstrzygnięcia Trybunału w sferze makro (systemie prawa) i związanego z tym zakresu obowiązków sądów i ustawodawcy, ponad to co wynika z samej możliwości przyjęcia różnego przedmiotu czy aspektu derogacji trybunalskiej (wyroki proste, interpretacyjne, zakresowe). Innymi słowy, z faktu, że Trybunał werbalizuje nową, nie- znaną dotychczas postać sentencji, nie należy wnosić, że automatycznie zaadaptuje się do tego również konstytucyjny system skutków wyroku, a organy państwa odpowiedzialne za tworzenie i stosowanie prawa będą to rozstrzygnięcie kooperatywnie i bez kontrowersji aplikować. Wręcz przeciwnie, niezależnie od sposobu zapisania przez sąd konstytucyjny niezgodności przepisu (normy) skutki derogacyjne jego wyroku po- zostaną takie same, bo możliwość ich niuansowania de lege lata leży poza kognicją Trybunału. Podobnie powinnością prawodawcy i sądów jest kontrolowanie, czy adresowane wobec nich żądania mieszczą się w jurysdykcji sądu konstytucyjnego, czy mają dostateczną podstawę prawną, a także czy nie ingerują w kompetencje własne legislatywy i organów wymiaru sprawiedliwości. Dlatego też możność posługiwania się przez Trybunał sentencją o mocy powszechnie obowiązującej w żadnej mierze nie powinna być utożsamiana z uprawnieniem do tworzenia ex nihilo dodatkowych konsekwencji prawnych orzeczenia. W tym świetle wielość stosowanych przez Trybunał formuł wyrażania skutku roz- porządzającego (derogacyjnego) wyroku jawi się jako swego rodzaju semantyczna „gra”, w której wciąż na nowo nazywany przedmiot i tak nie zmienia swej istoty. Przedmiot bowiem — co do zasady — nigdy nie zmienia się jedynie przez różny spo- sób jego opisania. Piotr Radziewicz

20 Por. na ten temat np.: S. Włodyka, Wiążąca wykładnia sądowa, Warszawa 1971, s. 34–36; A. Józe- fowicz, Glosa do wyroku z 5.01.1999, K 27/98, „Państwo i Prawo” 1997, z. 7, s. 108–110. 194 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

II. GLOSA DO WYROKU EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU PRAW CZŁOWIEKA z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie Grzelak przeciwko Polsce (nr skargi 7710/02)1

Prawny model nauki religii i etyki w szkołach publicznych w Polsce był i nadal jest przedmiotem ożywionej debaty publicznej, jak również kontrowersji prawnych. Poszczególne regulacje prawne dotyczące nauki religii i etyki były niejednokrotnie poddawane ocenie Trybunału Konstytucyjnego2. Głosem, którego nie można pomi- nąć w tej debacie, jest orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Stras- burgu [dalej: ETPCz] w sprawie Grzelak przeciwko Polsce, stwierdzające, iż doszło do naruszenia przez Polskę europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [dalej: Konwencja]3 w związku ze sposobem organizowania nauki etyki. 1. Podstawowe regulacje prawne dotyczące organizowania nauki etyki w szkołach publicznych Przed podjęciem szczegółowej analizy orzeczenia warto przypomnieć podstawowe regulacje dotyczące organizowania nauki etyki. W znacznej mierze organizacja tej nauki regulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach4 [dalej: rozporządzenie] wydanego na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty5.

1 Tekst orzeczenie w języku angielskim dostępny jest w zbiorze orzeczeń na stronie internetowej . 2 Zob. orzeczenie z: 30 stycznia 1991 r. (sygn. akt K 11/90) i 20 kwietnia 1993 r. (sygn. akt U 12/92); postanowienie z 14 lipca 1993 r. (sygn. akt U 12/92); wyrok z 5 maja 1998 r. (sygn. akt K 35/97) i z 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt U 10/07). 3 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). 4 Dz.U. z 1992 r. Nr 36, poz. 155, z późn. zm.; pierwotny tytuł rozporządzenia zmieniony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 67, poz. 753). 5 Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm. Na marginesie warto zwrócić uwagę na paradoksalną sytuację, iż naukę e t y k i reguluje rozporządzenie „w sprawie warunków i sposobu organizowania n a u k i r e l i g i i”, wydane na podstawie delegacji ustawowej, zgodnie z którą minister oświaty i wycho- wania miał określić „warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań” polegających na organizowaniu nauki religii. Wprowadzenie na tej podstawie nauki etyki wydaje się przekroczeniem przez ministra zakresu delegacji ustawowej. Sprawą tą zajmował się TK w związku ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich (zob. orzeczenie z 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt U 12/92). Trybunał stwierdził wówczas, iż „Wprowadze- nie w § 1 ust. 1 zakwestionowanego rozporządzenia etyki jest prostą konsekwencją dobrowolności uczęsz- czania na lekcję religii, a zwłaszcza jest jedną z przesłanek ułatwiających przestrzeganie zasad wynikających z ustawy […] o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Chodzi tu zwłaszcza o przepis […] gwarantu- jący prawo do nieujawniania własnych przekonań religijnych […]. Jeśli bowiem […] na świadectwie szkolnym […] religia występuje w jednej rubryce razem z etyką — postronny obserwator nie jest w stanie zorien- tować się, czy uczeń uczęszczał na lekcję religii, czy na etykę. […] W tej sytuacji etyka pozostaje w ścisłym związku z organizacją nauki religii w szkołach publicznych. Nie można więc uznać, że Minister Edukacji Narodowej przekroczył tu delegację ustawową”. Argument ten wydaje się wątpliwy; implikuje podrzędny status nauki etyki wobec nauki religii; ponadto jeśli (jedynym) celem wprowadzenia nauki etyki było to, by informacja na świadectwie nie ujawniała, czy uczeń uczęszczał na lekcję religii, prostszym, skuteczniejszym i tańszym rozwiązaniem byłoby niezamieszczanie ocen z religii na świadectwie. Paweł Łącki, glosa do wyroku ETPCz z 15 czerwca 2010 r. (nr skargi 7710/02) 195

W publicznych szkołach podstawowych i gimnazjach naukę etyki organizuje się w ramach planu zajęć szkolnych na życzenie rodziców (opiekunów prawnych); w publicznych szkołach ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych naukę tę organizuje się na życzenie bądź rodziców (opiekunów prawnych), bądź samych uczniów; natomiast po osiągnięciu pełnoletniości o pobieraniu etyki decydują sami uczniowie. Na- uki etyki — w odróżnieniu od nauki religii — nie organizuje się w publicznych przedszkolach. Życzenie, będące podstawą organizowania nauki etyki, jest wyrażane w najprostszej formie oświadczenia, które nie musi być ponawiane w kolejnym roku szkolnym, może natomiast zostać zmienione. Uczestniczenie lub nieuczestniczenie w szkolnej nauce etyki nie może być powodem dyskryminacji przez kogokolwiek w jakiejkolwiek formie. Obowiązek szkoły organizowania nauki etyki na życzenie uprawnionych osób uzależniony jest od liczby zgłoszonych na tę naukę uczniów. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zależności od liczby zgłoszonych uczniów zajęcia z etyki mogą być organizowane według zasad wskazanych w § 2 rozporządzenia, tj. zasad określonych dla organizowania nauki religii. Oznacza to, że szkoły mają obowiązek zorganizowania lekcji etyki dla grupy nie mniejszej niż siedmiu uczniów danej klasy. Dla mniejszej liczby uczniów w klasie lekcje etyki powinny być organizowane w grupie międzyklasowej. Jeżeli w szkole na naukę etyki zgło- si się mniej niż siedmiu uczniów, organ prowadzący szkołę organizuje naukę etyki w grupie międzyszkolnej; liczba uczniów w takiej grupie nie powinna być mniejsza niż trzy osoby. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ prowadzący szko- łę, w ramach posiadanych środków, może zorganizować nauczanie etyki w sposób odmienny niż według powyżej przedstawionych zasad. Oznacza to, że w sytuacji nie- spełnienia wspomnianych kryteriów liczbowych dotyczących uczniów zgłoszonych na naukę etyki szkoła nie ma obowiązku organizowania nauki etyki, aczkolwiek na- ukę tę może organizować6. Ocena z religii/etyki umieszczana jest na świadectwie szkolnym bezpośrednio po ocenie ze sprawowania. W celu wyeliminowania ewentualnych przejawów nietolerancji nie należy zamieszczać danych, z których wynikałoby, na zajęcia z jakiej religii bądź etyki uczeń uczęszczał. Wydaje się, iż z przepisu tego wynika niedopuszczalność przekreślania nazwy jednego z przedmiotów (religii bądź etyki), które na świadectwie umieszczone są obok siebie7. Ocena z etyki, wystawiana według skali ocen przyjętej w danej klasie, nie ma wpływu na promowanie ucznia do następnej klasy, natomiast jest wliczana do średniej ocen8.

6 Wobec powyższego nie można zgodzić się z często wyrażaną opinią, iż zasadniczym problemem związanym z organizacją szkolnej nauki etyki w Polsce jest to, iż jest ona oferowana jedynie w nielicznych szkołach. Organizowanie nauki etyki nie zależy od tego, czy będzie ona objęta ofertą edukacyjną danej szko- ły czy nie, ale — podobnie jak w przypadku nauki religii — wyłącznie od tego, czy życzenie jej zorganizowania wyrazi odpowiednia liczba upoważnionych osób (rodziców lub samych uczniów). 7 Nie można też podawać nazwy wyznania, którego nauka religii dotyczyła. 8 Regulację tę wprowadzono rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 lipca 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyﬁ kowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz.U. Nr 130, poz. 906). 196 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy

2. Stan faktyczny, zarzuty i rozstrzygnięcie ETPCz Mateusz Grzelak, syn państwa Urszuli i Czesława Grzelak będących agnostykami, podjął naukę w szkole podstawowej w 1998 r. Jako jedyny uczeń w klasie nie uczęsz- czał na naukę religii. Szkoła nie zorganizowała dla niego nauki etyki, mimo życzenia rodziców. Rodzice dwukrotnie przenosili syna do innych szkół podstawowych; swoją edukację kontynuował w gimnazjum, liceum, a następnie — w związku z niezalicze- niem jednego z przedmiotów w drugiej klasie liceum — przeniósł się w roku szkolnym 2009/10 do szkoły zawodowej. M. Grzelak na żadnym etapie swoje szkolnej edukacji nie uczestniczył w zajęciach etyki, które — mimo życzenia rodziców — nie były organizowane przez szkołę. Przyczyną niezorganizowania zajęć z etyki była zbyt mała liczba chętnych uczniów. W związku z tym na świadectwach szkolnych w miejscach prze- znaczonych na ocenę z „religii/etyki” M. Grzelak miał wpisaną kreskę. Dodatkowo na świadectwie ukończenia szkoły podstawowej słowo „etyka” zostało wykreślone. Skarżący zarzucili władzom szkolnym niezorganizowanie zajęć z etyki dla syna i niewpisanie na świadectwach ocen z religii/etyki. Stwierdzili, że syn poddawany był dyskryminacji i prześladowaniom z powodu nieuczestniczenia w lekcjach religii. Skar- żący powołali się na art. 9 (wolność myśli, wyznania i sumienia) i 14 (zakaz dyskryminacji) Konwencji. Państwo Grzelak zarzucili również naruszenie art. 2 Protokołu 1 do Konwencji (prawo do nauki) w związku z niezorganizowaniem przez władze szkolne zajęć z etyki dla syna. Ponadto zarzucili naruszenie art. 9 Konwencji polegające na zmuszeniu ich do składania oświadczeń dotyczących udziału syna w lekcjach religii, co naraziło ich na ryzyko ujawnienia przekonań. Sformułowali zarzut naruszenia art. 13 Konwencji, polegającego na braku skutecznych środków odwoławczych w przedmiotowej sprawie. Zażądali też zadośćuczynienia w wysokości 150 tys. euro z tytułu szkód niematerialnych wynikających z doznanych dolegliwości i stresu w związku z naruszeniem Konwencji. ETPCz uznał, że w odniesieniu do M. Grzelaka doszło do naruszenia art. 149 w związku z art. 910. Uznając, iż stwierdzenie naruszenia stanowi samo w sobie wystar- czające zadośćuczynienie za szkody niematerialne, ETPCz odrzucił roszczenie o zadość- uczynienie pieniężne. Do wyroku zostało dołączone zdanie częściowo odrębne sędzie- go Davida Thóra Björgvinssona. ETPCz nie dopatrzył się naruszenia prawa do wolności myśli, sumienia i wyznania, ale dyskryminacji w korzystaniu z tego prawa11. Należy

9 „Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, uro- dzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”. 10 Ust. 1: „Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytu- alne”; w ust. 2 zawarta jest klauzula limitacyjna, której treść nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie. 11 W glosie opublikowanej w Systemie Informacji Prawnej LEX błędnie napisano, iż ETPCz stwier- dził naruszenie art. 9 (K. Bem, glosa do wyroku ETPCz z dnia 15 czerwca 2010 r., 7710/02, System Infor- macji Prawnej, pkt 12). O tym, że autor glosy ma trudności ze zrozumieniem wyroku, świadczy również na- stępujące sformułowanie: „ocena z religii [...] jest naruszeniem art. 9 EKCP w związku z art. 14 EKCP” Paweł Łącki, glosa do wyroku ETPCz z 15 czerwca 2010 r. (nr skargi 7710/02) 197 podkreślić, iż „warunkiem stosowania art. 14 nie jest naruszenie praw i wolności, w związku z którymi stawiany jest zarzut dyskryminacji”12, chociaż może się zdarzyć, że niezależnie od naruszenia art. 14 w związku z danym prawem naruszono również to prawo13. Art. 14 ma charakter akcesoryjny, niesamodzielny w stosunku do innych praw. Przesłanką jego zastosowania jest „to, że leżący u podstaw zarzucanej dyskryminacji stan faktyczny i prawny mieści się w zakresie zastosowania innego przepisu Konwencji, gwarantującego inne prawa lub wolności”14. W ocenie ETPCz, z powodu braku oceny z religii/etyki na świadectwach szkolnych M. Grzelak znalazł się w gorszej sytuacji — z punktu widzenia korzystania z prawa do wolności myśli, sumienia i wyznania — niż uczniowie mający taką ocenę; tym samym została naruszona Konwencja15. Należy podkreślić sformułowanie „z punktu widzenia korzystania z prawa do wolności myśli, sumienia” ponieważ z treści art. 14 „wyraźnie wynika, że w grę nie wchodzi ogólny zakaz dyskryminacji, ale tylko w korzystaniu z praw i wolności wymienionych w materialnych postanowieniach konwencji oraz w protokołach do niej”16. Dlatego też opierając swoją skargę na art. 14 „skarżący musi

(pkt 17). Na gruncie Konwencji nie można naruszyć art. 9 w zw. z art. 14. Możliwe jest jedynie naruszenie art. 14 w zw. z art. 9. 12 Zob. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa, 2009, s. 538. 13 Zob. np. orzeczenie Canea Catholic Church przeciwko Grecji, z dnia 16 grudnia 1997 r., nr skargi 25528/94. 14 A. Wróbel, [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 761. Autor cytowanego komentarza zauważył również, iż „Trybunał wyraża tę zasadę stosując różne określenia, a mianowicie, że stan faktyczny mieści się w zakresie (ambit) […] lub przedmiocie (scope) […] materialnego przepisu Konwencji albo, że dane prawo […] musi być gwarantowane przez Konwencję […] lub musi być relewantne dla danej sprawy […] albo że przepis art. 14 dotyczy wykonywania danego prawa jednostki” (tamże). 15 Warto zauważyć, iż w licznych doniesieniach medialnych dotyczących omawianego orzeczenia błęd- nie zrelacjonowano istotę rozstrzygnięcia ETPCz, wskazując, iż naruszenie przez Polskę Konwencji miało polegać na nieorganizowaniu nauki etyki dla ucznia pomimo życzenia jego rodziców. Wystarczy podać kilka przykładów: „Mateusz Grzelak nadal nie ma w szkole zajęć z etyki. Ale ma przynajmniej werdykt trybu- nału strasburskiego, że to dyskryminacja” (J. Podgórska, Strasburg dał nam lekcję etyki, „Polityka”, 10 lipca 2010 r.; ); Trybunał stwierdził, „że brak możliwości wyboru w polskich szkołach etyki zamiast religii narusza europej- ską Konwencje o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, […] Obowiązek wprowadzenia lekcji etyki paralelnie do religii być może wreszcie zostanie w naszych szkołach wypełniony” (ks. A. Boniec- ki, Wyrok za brak etyki, „Tygodnik Powszechny”, 15 czerwca 2010 r., ); „W teorii powinno to wyglądać tak: każdy uczeń powinien móc swobodnie wybrać, czy chce uczęszczać na religię, czy na etykę. Ale ze świecą szukać szkoły, w której uczą etyki. Dlatego Trybunał w Strasburgu uznał, że Polska łamie prawa człowieka nie dając takiego wyboru” (Religia w szkole łamie prawa człowieka, [w:] dziennik.pl 15 czerwca 2010 r., ); „W wydanym wczoraj orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu stwierdził, że brak możliwości wyboru w polskich szkołach etyki zamiast religii narusza europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawo- wych Wolności” (M. Pabis, Ideologiczna presja na państwa katolickie, „Nasz Dziennik”, 16 czerwca 2010 r., . 16 Zob. M.A. Nowicki, dz. cyt., s. 536–7. Por. „[…] art. 14 nie ustanawia generalnego obowiązku pań- stwa zagwarantowania niedyskryminacyjnego traktowania w ogóle, lecz jedynie obowiązek zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania w odniesieniu do tych praw i wolności, które zostały określone w Kon- wencji […]” oraz — co oczywiste — w Protokołach do Konwencji (A. Wróbel, dz. cyt., s. 756). 198 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy wykazać, że jego położenie jest w istocie podobne lub analogiczne w stosunku do osób znajdujących się w lepszej sytuacji i udowodnić różne traktowanie”17, oczywiście z punktu widzenia korzystania z praw i wolności gwarantowanych Konwencją. Nie każde nierówne traktowanie oznacza dyskryminację w świetle art. 14. Arty- kuł ten „chroni osoby, które znajdują się w analogicznych lub relewantnie podobnych sytuacjach przed dyskryminującymi różnicami w traktowaniu, mającymi swoją pod- stawę lub powód w cechach osobistych […], którymi osoby lub grupy osób różnią się między sobą”18. Ponadto, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 14, traktowanie osób znaj- dujących się w analogicznej lub istotnie podobnej sytuacji ma charakter dyskrymina- cyjny — z punktu widzenia korzystania z wolności i praw — jeżeli jest arbitralne, tj. nie wynika z obiektywnych i racjonalnych przyczyn, jeśli nie służy legitymowanemu celowi lub nie występuje racjonalna relacja współmierności pomiędzy zastosowany- mi środkami i założonym celem. Uzasadniając swoje stanowisko ETPCz przedstawił następujący tok rozumowania. Podkreślił, że „swoboda uzewnętrzniania wierzeń religijnych obejmuje również prawo do nieujawniania ich i prawo do niezajmowania stanowiska pozwalającego domniemy- wać takich wierzeń” oraz „art. 9 stanowi również wartość dla niewierzących” (§ 87). Zwrócił zatem uwagę na tzw. negatywny aspekt prawa do wolności sumienia i wyznania. Stwierdził, że „dojdzie do naruszenia negatywnego aspektu tego postanowienia, gdy państwo spowoduje sytuację, w której jednostki są zmuszone — bezpośrednio lub po- średnio — do ujawnienia tego, że są osobami niewierzącymi” (§ 87)19. Uznał, iż „Brak oceny z «religii/etyki» na kolejnych świadectwach szkolnych trzeciego skarżącego ob- jęty jest zakresem negatywnego aspektu wolności przekonań, sumienia i wyznania po- legającego na ich nieujawnianiu, […] ponieważ brak takiej oceny odczytany może zo- stać jako brak przynależności do grupy wyznaniowej [lack of religious afﬁ liation]” (§ 88). ETPCz przyznał, że „postanowień rozporządzenia dotyczących oceny z «religii/ etyki» na świadectwie jako takich nie można uznać za naruszające art. 14 w związku z art. 9 Konwencji, o ile ocena stanowi neutralną informację o udziale ucznia w zaję- ciach fakultatywnych prowadzonych przez szkołę. Jednak takie uregulowanie musi za- pewniać również poszanowanie praw uczniów do niebycia zmuszanymi bezpośrednio lub pośrednio do ujawniania swych wierzeń religijnych lub braku takich wierzeń” (§ 92). Podkreślił, że „Brak oceny z «religii/etyki» zinterpretowany zostanie przez każdą racjonalnie myślącą osobę jako wskazanie, że trzeci skarżący nie uczestniczył w zajęciach z religii, które były powszechnie dostępne, a więc jest najprawdopodobniej osobą nie- posiadającą wierzeń religijnych. […]. Brak oceny z «religii/etyki» musi mieć w tym przypadku określone znaczenie i odróżnia osoby zainteresowane od osób, na których świadectwach ocena taka została wpisana […]. Wniosek ten nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do kraju takiego jak Polska, którego większość populacji przyzna-

17 Zob. M.A. Nowicki, dz. cyt., s. 542. 18 Kafkaris przeciwko Cyprowi, orzeczenie z dnia 12 lutego 2008 r., skarga nr 21906/04. 19 Co jednak nie zostało stwierdzone w analizowanej sprawie biorąc pod uwagę treść orzeczenia (tj. naruszenia art. 14 w zw. z art. 9, a nie art. 9). Paweł Łącki, glosa do wyroku ETPCz z 15 czerwca 2010 r. (nr skargi 7710/02) 199 je się do wyznawania jednej religii” (§ 95). Konkludując swoje wywody ETPCz stwier- dził, iż poprzez brak oceny z religii/etyki na świadectwach szkolnych „sama istota prawa trzeciego skarżącego [M. Grzelak] do nieujawniania swojej religii lub przekonań […] została naruszona” (§ 100) oraz że brak tej oceny „stanowił formę nieuzasadnionej stygmatyzacji trzeciego skarżącego” (§ 99). 3. Analiza i ocena argumentacji ETPCz Powyższy tok rozumowania budzi wątpliwości. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż wyrażony w końcowej części uzasadnienia pogląd, jakoby poprzez brak oceny z religii/etyki na świadectwach szkolnych „sama istota prawa [...] do nieujawniania swojej religii lub przekonań […] została naruszona”, sugeruje stwierdzenie naruszenia art. 9, a nie art. 14. Z przedstawionego wcześniej toku rozumowania ETPCz nie wynika rów- nież jednoznacznie, w jaki sposób miałby zostać naruszony art. 14 (w związku z art. 9). W celu wykazania takiego naruszenia powinno się w szczególności uzasadnić, iż skarżą- cy znajdował się w podobnej sytuacji do uczniów, którzy mieli na świadectwie ocenę z religii/etyki, ponadto powinno się porównać — z punktu widzenia korzystania z prawa do wolności religijnej — traktowanie skarżącego z traktowaniem innych podmiotów znaj- dujących się w podobnej sytuacji co skarżący i wykazać, iż skarżący był gorzej traktowany — z punktu widzenia korzystania z tego prawa — niż inne podmioty20. W zdaniu odrębnym sędzia Björgvinsson wyraził pogląd, iż „z punktu widzenia przyznawania ocen z danego przedmiotu, co jest istotną okolicznością dla przedmiotowej sprawy, uczniowie nieuczestniczący w określonych zajęciach nie znajdują się w takiej samej sytuacji co uczniowie uczestniczący w tych zajęciach” (§ 7). Można jednak argumentować, że podobieństwo sytuacji polega na samym byciu uczniem szkoły i otrzymywaniu świadectw szkolnych. Załóżmy, że jest to wystarczająca oko- liczności do uznania podobieństwa sytuacji skarżącego i innych podmiotów. Na czym miałaby polegać różnica — z punktu widzenia korzystania z praw gwarantowanych art. 9 Konwencji — w traktowaniu skarżącego i uczniów, którzy mają ocenę z religii/etyki na świadectwie szkolnym? ETPCz nie wskazał wyraźnie na taką różnicę, jednak wydaje się, że przy ocenie dyskryminacji skarżącego w rozumieniu art. 14 istotny okazał się wyeksponowany w początkowej części argumentacji negatywny aspekt prawa do wolności religijnej, polegający na prawie do nieujawniania swojego wyznania (braku wyznania). ETPCz powinien był zatem zbadać, czy w kwestii korzystania z negatywnego aspektu prawa do wolności religijnej uczniowie mają- cy ocenę z religii/etyki są w lepszej sytuacji niż skarżący niemający takiej oceny na świadectwie. ETPCz takiej analizy nie przeprowadził. Bezsporna jest okoliczność, iż skarżący nie miał oceny z religii/etyki na świadec- twie, uczniowie zaś uczęszczający na taka naukę ocenę uzyskiwali. O czym jednak świadczy brak oceny z religii/etyki na świadectwie? Nie można zgodzić się z twier- dzeniem ETPCz, iż brak oceny z „religii/etyki” zinterpretowany zostanie przez „każ- 20 Wskazane wcześniej elementy nie wyczerpują metodologii ETPCz w związku z badaniem skarg opartych na zarzucie naruszenia art. 14. Szerszy opis takiej metodologii można znaleźć w: C. Ovey, R. Whi- te, The European Convention on Human Rights, New York, 2006, s. 419–429. 200 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy dą racjonalnie myślącą osobę” jako wskazanie, że „taka osoba jest najprawdopodobniej osobą nieposiadającą wierzeń religijnych”. Stwierdzenie to opiera się na arbitralnym i nieuprawnionym założeniu, iż w Polsce jedynymi osobami wierzącymi są „najprawdopodobniej” członkowie Kościoła katolickiego uczestniczący w szkolnej nauce religii. Już sama liczba legalnie działających w Polsce kościołów i związków wyznaniowych przeczy takiej konkluzji21. Czy zasadnym będzie stwierdzenie, iż prawo do nieujawniania przekonań świato- poglądowych (religijnych) dzieci, mających ocenę z religii/etyki było bardziej chronione — z powodu obecności tej oceny — niż to prawo w odniesieniu do skarżącego, na którego świadectwach brak było oceny? Tak jak świadectwo skarżącego z powodu braku oceny z religii/etyki ma w praktyce wskazywać, że prawdopodobnie nie jest on wyznawcą religii katolickiej, tak świadectwa uczniów, na których takie oceny widnia- ły, wskazują, że prawdopodobnie są wyznawcami religii katolickiej. Nie ma zatem zasadniczej różnicy w traktowaniu skarżącego i innych podmiotów z punktu widzenia tego, jakie wnioski o przekonaniach religijnych można wysnuć na podstawie świa- dectw szkolnych. Można wprawdzie twierdzić, że istnieje zasadnicza różnica polega- jąca na tym, iż skarżący, z punktu widzenia struktury wyznaniowej społeczeństwa polskiego, należy do mniejszości i dlatego w jego przypadku możliwość wyprowadzenia wniosku na podstawie świadectwa o jego przekonaniach w zakresie religii (tzn. że nie jest praktykującym członkiem Kościoła katolickiego) naraża go — co do zasady — na dyskryminację; tymczasem uczniowie należący do dominującej grupy wyznaniowej

21 Na marginesie należy wskazać, iż komentowany pogląd ETPCz pada w kontekście polemiki ze sta- nowiskiem TK w zakresie oceny ryzyka podziału uczniów na wierzących i niewierzących w związku z umieszczaniem ocen z religii na świadectwie szkolnym (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt U 12/92). ETPCz stwierdził, iż „Wyrok Trybunału Konstytucyjnego oparty został na założeniu, że każdy uczeń może uczęszczać na dowolnie wybrany przedmiot, co oznaczałoby w każdym przypadku obecność oceny z «religii/etyki». Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że uczeń może pobierać w okresie roku naukę obydwu tych przedmiotów, w którym to przypadku ocena z «religii/etyki» byłaby oceną średnią. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że osoba postronna nie będzie mogła okre- ślić, czy uczeń uczęszczał na lekcje religii, czy etyki (94)”. Zdaniem ETPCz, Trybunał Konstytucyjny po- minął w swoich rozważaniach „sytuacje zdarzające się w praktyce”, tj. gdy lekcje etyki nie są organizowane z powodu zbyt małej liczby chętnych, co prowadzi do umieszczenia kreski na świadectwie danego ucznia. Wówczas „brak oceny z «religii/etyki»” zinterpretowany zostanie przez każdą racjonalnie myślącą osobę jako wskazanie, że taka osoba „nie uczestniczyła w zajęciach z religii, które były powszechnie dostępne, a więc jest najprawdopodobniej osobą nie posiadającą wierzeń religijnych” (§ 95). Gwoli oddania sprawie- dliwości polskiemu TK należy przypomnieć, iż we wskazanym orzeczeniu również odniósł się do sytuacji „zdarzających się w praktyce”, kiedy to na świadectwie szkolnym w rubryce „religia/etyka” pojawi się kreska. Trybunał stwierdził bowiem, iż „brak oceny («kreska») nie musi […] być dowodem na to, że uczeń nie uczęszczał na lekcje religii”. TK wskazywał na możliwość nauczania religii poza systemem oświaty (z kolei zgodnie z przepisami § 2 ust. 5 rozporządzenia taka nauka — poza systemem oświaty — może odbywać się w pomieszczeniach szkolnych). Bez wątpienia rację ma TK, iż kreska na świadectwie nie musi być dowodem na to, że uczeń nie uczęszczał na lekcje religii. Jednak argument TK — pominięty przez ETPCz — ma ograniczony zakres zastosowania. Biorąc pod uwagę realia nauczania religii w szkołach publicznych w Polsce, tj. okoliczność, iż Kościół katolicki naucza religii w ramach systemu oświaty, wiadomo, iż osoba mająca kreskę na świadectwie nie uczęszczała na zajęcia z religii katolickiej i z dużym prawdopodobień- stwem można stwierdzić, iż w okresie, którego dotyczą dane świadectwa szkolne, nie była praktykującym członkiem Kościoła katolickiego. Paweł Łącki, glosa do wyroku ETPCz z 15 czerwca 2010 r. (nr skargi 7710/02) 201

— których przynależność wyznaniową można wywnioskować na podstawie oceny umieszczonej na świadectwie szkolnym — nie są narażeni na taką dyskryminację. Okoliczność ta jest jednak nierelewantna z punktu widzenia stwierdzenia naruszenia art. 14. Można jednak argumentować, iż nie ma całkowitej symetrii, jeśli chodzi o zakres wniosków, które można wysnuć na podstawie świadectwa skarżącego, a uczniów mają- cych ocenę z religii/etyki. Na podstawie świadectwa skarżącego można wywnioskować, iż w okresie, którego te świadectwa dotyczyły, nie był praktykującym członkiem Ko- ścioła katolickiego. Jednak, biorąc pod uwagę, iż w praktyce zdarza się organizowanie przez szkoły nauki etyki lub religii innej niż katolicka, na podstawie świadectw z oceną z religii/etyki nie można z taką samą pewnością (a jedynie ze stosunkowo dużym praw- dopodobieństwem) stwierdzić przynależności ucznia do Kościoła katolickiego. Ta róż- nica nie może jednak prowadzić do wniosku o naruszeniu art. 14 w zw. z art. 9. Być może, sytuację skarżącego należałoby porównywać nie ze wszystkimi uczniami mającymi ocenę z religii/etyki, czy z uczniami uczęszczającymi na naukę religii — jak to uczynił ETPCz22 — ale jedynie z uczniami, którzy podobnie jak skarżący nie uczęszczali na lekcje religii z powodu swoich przekonań, a taką ocenę mają z racji tego, iż zorganizowano dla nich naukę etyki. Wówczas faktycznie można powiedzieć, iż ich prawo do nieujawniania własnych przekonań jest lepiej gwarantowane niż skarżącego. Na podstawie świadectw szkolnych nie można bowiem odróżnić tych uczniów od uczniów należących do dominującego wyznania religijnego w Polsce. Różnica sytuacji ucznia nieuczestniczącego w zajęciach etyki, z powodu braku spełnienia przesłanek organizowania takiej nauki, a ucznia uczestniczącego w takich zajęciach wynika z czysto przygodnych uwarunkowań (uczęszczania do szkół, w których w danym okresie nie zgłosiła się wystarczająca liczba chętnych do nauki etyki). Oczywiście, należy zastana- wiać się nad słusznością obecnie obowiązujących kryteriów liczby chętnych uczniów, dla których szkoła ma obowiązek organizacji nauki etyki23, jednak należy uznać, iż pań- stwo nie jest w stanie, z przyczyn organizacyjno-ﬁ nansowych, zagwarantować każde- mu uczniowi naukę etyki lub wyznawanej przez niego religii i takiego obowiązku nie można również wyprowadzić z brzmienia art. 14 w zw. z art. 924. Kolejny mankament argumentacji ETPCz dotyczy kwestii sposobu, w jaki ocena z religii/etyki lub jej brak na świadectwie szkolnym miałaby wpływać na prawo do

22 „The Court considers it appropriate to limit its examination of the alleged difference in treatment between the third applicant, a non-believer who wished to follow ethics classes, and t h o s e p u p i l s w h o f o l l o w e d r e l i g i o n c l a s s e s to the latter aspect of the complaint, namely the absence of a mark” (§ 90). 23 Inną kwestią jest dopuszczalność uregulowania tej kwestii (zarówno w odniesieniu do nauki etyki, jak i religii) w akcie normatywnym o charakterze podustawowym. Na temat ewentualnego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do określenia w rozporządzeniu minimalnych limitów uczniów jako przesłanki organizowania nauki religii zob. P. Borecki, Dylematy konstytucyjności prawnych zasad nauczania religii i etyki w szkole, „Państwo i Prawo” 2008, z. 7, s. 65–68. 24 Na temat tych kryteriów w odniesieniu do nauki religii wypowiedział się TK, stwierdzając, iż regulacja ta „wychodzi w szerokim zakresie na przeciw potrzebom zapewnienia nauczania religii w ramach systemu oświaty przez mniejsze kościoły i związki wyznaniowe” (wyrok z 5 maja 1998 r., sygn. akt K 35/97). 202 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy nieujawnienia własnych przekonań. Załóżmy, że na świadectwach szkolnych nie by- łoby rubryki etyka/religia. W niczym nie zmieniłoby to faktu, iż w środowisku szkolnym będzie wiadomo, iż osoba taka jak M. Grzelak nie uczęszcza na organizowane w szkole zajęcia religii (w przypadku skarżącego, jak i w większości podobnych sytuacji będzie to religia katolicka). Informacja o nieuczęszczaniu na lekcję religii katolickiej ergo o niebyciu praktykującym katolikiem — jeśli wynika ona ze świadectwa szkolnego (braku oceny z religii/etyki) — może być relewantna jedynie dla podmio- tów, które nie mają wiedzy na podstawie innych źródeł niż świadectwo szkolne o tym, iż uczeń nie uczęszczał na lekcje religii w danej szkole; będą to podmioty inne niż szeroko pojęta społeczność szkolna (tj. uczniowie, rodzice, nauczyciele). Z wyłączeniem wcześniej wskazanych będą to podmioty, którym świadectwo jest okazywane — do- browolnie lub obowiązkowo — przez ucznia. W szczególności mogą to być organy szkoły na kolejnym etapie edukacji (np. gimnazjum, szkoła średnia). W przypadku M. Grzelaka kwestia ta jednak jest nieistotna, biorąc pod uwagę, iż społeczność szko- ły, w której kontynuował on edukację, miała wiedzę o nieuczęszczaniu przez niego na naukę religię w tej szkole na podstawie samego faktu nieuczęszczania (a nie świadec- twa szkolnego). Można zastanawiać się, jaki wpływ na prawo do nieujawniania wła- snych przekonań religijnych ma okoliczność, iż świadectwo dokumentujące ukończe- nie danego etapu edukacyjnego może być okazywane takim podmiotom jak pracodawca, któremu w szczególności może być przedstawione świadectwo ukończe- nia szkoły zawodowej. Odpowiedź na to pytanie jest jednak nieistotna z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, skoro stan faktyczny nie dotyczył świadectwa ukoń- czenia szkoły zawodowej, do której uczęszczał M. Grzelak. Wobec powyższego uznanie w omawianej sprawie, że oceny z religii/etyki na świadectwie szkolnym dotyczy korzystania z prawa do wolności religijnej, ma charakter teoretyczny, oderwa- ny od sytuacji zdarzających się w praktyce. Nie przekonuje również przywołanie przez ETPCz spraw dotyczących umieszczania informacji o wyznaniu na dowodach osobistych (nawet przy zastrzeżeniu mutatis mutandis)25. Odmienna jest bowiem funkcja tych dokumentów oraz inny zakres posługiwania się nimi. Nie ma racji umieszczanie danych o przynależności wyznaniowej obywatela w dowodzie osobistym, ponieważ religia nie powinna być elementem identyﬁ kującym obywatela wobec państwa. Natomiast celem świadectwa szkolnego nie jest identyﬁ kacja ucznia wobec państwa, ale dokumentowanie osiągnięć edukacyjnych uczniów. Dla stwierdzenia naruszenia art. 14 nieistotne są ponadto rozważania o wliczaniu oceny z religii/etyki do średniej ocen. ETPCz wyraził pogląd, iż wliczenie oceny z religii/etyki do średniej ocen „może mieć realny negatywny wpływ na sytuację uczniów takich jak trzeci skarżący, którzy mimo swych życzeń nie mogą uczęszczać na lekcje etyki. Uczniom takim trudniej jest podwyższyć swą średnią ocen, ponieważ nie

25 Sofi anopoulos i inni przeciwko Grecji, nr spraw 1977/02, 1988/02 i 1997/02, Sinan Işık przeciwko Turcji, nr sprawy 21924/05. ETPCz stwierdził: „Although the above cases concerned identity cards, documents of arguably greater signifi cance in a person’s life than school reports for primary and secondary edu- cation, the Court nonetheless fi nds that similar considerations apply to the present case” (§ 93). Paweł Łącki, glosa do wyroku ETPCz z 15 czerwca 2010 r. (nr skargi 7710/02) 203 mogą oni uczestniczyć w pożądanym przedmiocie fakultatywnym. Z drugiej strony, uczniowie tacy — chcący uzyskać wyższą średnią — mogą się czuć zmuszeni do udzia- łu w lekcjach religii wbrew wyznawanym zasadom” (§ 96). Samo badanie czy wliczanie ocen z religii/etyki do średniej ocen „może mieć negatywny wpływ na sytuację” pewnych uczniów w ten sposób, że uczniowie ci mogą czuć się zmuszeni do udziału w lekcjach wbrew wyznawanym zasadom, nie ma związku z kwestią ewentualnej dyskryminacji w korzystaniu z praw gwarantowanych Konwencją. Można się wprawdzie zastanawiać, czy taka praktyka narusza art. 9. ETPCz nie stwierdził jednak naruszenia art. 9. Kwestia wliczania ocen z religii/etyki do średniej ocen nie ma związku z prawem do nieujawniania przekonań religijnych lub ich braku; tym aspektem prawa do wolno- ści religijnej, który był istotny dla stwierdzenia naruszenia art. 14 w zw. z art. 9. Nieza- leżnie od nieistotności dla analizowanej sprawy kwestii wliczania ocen z religii/etyki do średniej ocen można się odnieść do argumentu przedstawionego przez ETPCz. Zasad- ny wydaje się pogląd wyrażony w zdaniu odrębnym: „Ewentualny pozytywny lub negatywny wpływ uczestniczenia w lekcjach religii lub etyki — i nieotrzymania za to oceny — na średnią ocen skarżącego jest kwestią czystych spekulacji. Ewentualna ocena za ten przedmiot zależałaby od jego wyników” (§ 7). Nie można przesądzać tego, że uczestniczenie w lekcji etyki/religii prowadzi do podwyższania średniej ocen i że uczniowi, który nie uczęszcza na te zajęcia, trudniej podwyższyć średnią. W analizowanym wyroku ETPCz odniósł się do wcześniejszego swojego orzeczenia w sprawie Saniewski przeciwko Polsce26. Skarżący B. Saniewski, uczeń szkoły średniej deklarujący się jako ateista, podnosił, że jego prawo do wolności myśli i sumienia zostało naruszone, ponieważ brak oceny z religii/etyki na świadectwie szkolnym ujawniał fakt, że nie uczęszczał on na lekcje religii, co narażało go na przejawy nietolerancji. Skarżący twierdził, iż w związku z brakiem oceny z religii/etyki na świa- dectwie zmniejszone są jego szanse dostania się na uniwersytet lub zdobycia dobrej pracy. Skarga została uznana (jednomyślnie) za niedopuszczalną. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Europejskiej Komisji Praw Człowieka ETPCz stwierdził wówczas, że „nie stanowią pogwałcenia praw gwarantowanych przez art. 9 sytuacje, w których organizowana jest w szkołach państwowych dobrowolna edukacja religij- na lub gdy istnieje możliwość zwolnienia z obowiązkowych zajęć z religii, a także gdy przewidziane jest przyznawanie na świadectwach szkolnych stopni za uczestnictwo w takich zajęciach lub w alternatywnych zajęciach z etyki”. Zwróćmy uwagę: w cytowanym zdaniu ETPCz stwierdził m.in., że nie stanowiłaby naruszenia praw gwarantowanych art. 9 sytuacja, w której religia byłaby przedmiotem obowiązkowym, jednak z możliwością rezygnacji z uczestnictwa w tym przedmiocie, a ocena z takiego obowiązkowego przedmiotu byłaby przyznawana na świadectwach szkolnych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Saniewski przeciwko Polsce ETPCz po- służył się następującymi argumentami: 1) skarżący nie wskazał, że musiał przedkładać przedmiotowe świadectwo w ramach procedury rekrutacyjnej na uczelnię wyższą ani przyszłemu pracodawcy; 2) na przedmiotowym świadectwie wymienione są również inne

26 Orzeczenie z dnia 26 czerwca 2001 r., skarga nr 40319/98. 204 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Glosy przedmioty (muzyka, informatyka, plastyka), przy których brak oceny; na podstawie braku oceny nie można wnosić, czy uczeń odmówił uczęszczania na dane zajęcia, czy też nie były one organizowane w szkole27; 3) ETPCz stwierdził, że dyskryminacja na tle religijnym jest prawnie zakazana w Polsce i skarżącemu przysługiwałyby środki prawne przeciwko minimalnemu ryzyku dyskryminacji w związku z jego świadectwem. Zdaniem ETPCz, sprawa Grzelaka różni się od sprawy Saniewskiego w przynajmniej trzech aspektach. Po pierwsze, dotyczy wszystkich kolejnych świadectw szkolnych skarżącego, a w tym świadectw ukończenia szkoły podstawowej i gimnazjum. Po drugie, w przedmiotowej sprawie ETPCz zbadał zagadnienia poruszone w kontek- ście art. 14 w związku z art. 9 (w jego aspekcie „negatywnym”). Po trzecie, istotnym nowym czynnikiem ma być wliczanie ocen z religii/etyki do średniej ocen. Aspekty związane z drugą i trzecią różnicą zostały omówione wcześniej. Odnośnie natomiast do kwestii pierwszej należy stwierdzić, iż ETPCz nie wskazał, dlaczego liczba świa- dectw szkolnych (tj. fakt, że brak oceny nie dotyczył jednego świadectwa, ale kolejnych świadectw ucznia) ma jakiekolwiek znaczenie. Nie ma żadnych racji dla uznania, że faktycznie ta jedynie liczbowa różnica jest istotna. Wobec powyższych wywodów niezrozumiałe jest, dlaczego ETPCz w sprawie Grzelak przeciwko Polsce nie stwierdził — tak jak uczynił to w podobnych sprawach28 — iż nie wykazano, by treść świadectw szkolnych skarżącego, w związku z brakiem oceny z religii/etyki, mia- ła lub miałaby jakikolwiek wpływ na jego interesy. Na zakończenie warto zastanowić się, jakie działania powinny zostać przez Polskę podjęte, ażeby nie narazić się na zarzut naruszenia Konwencji w sprawach podobnych do omawianej. Nie można zgodzić się z poglądem, iż stwierdzone przez ETPCz naruszenie ma „swoje przyczyny w złej praktyce placówek oświatowych, w których naukę pobierał skarżący, a nie w regulacjach prawnych dotyczących nauczania religii i etyki w polskich szkołach”29. Poza sytuacją skreślenia słowa „religia” na jednym ze świadectw szkolnych szkoły nie naruszyły prawa. Niezorganizowanie nauki etyki dla jednego ucznia nie może zostać uznane za „złą praktykę” w świetle obowiązujących przepisów. Stwierdzenie naruszenia wiąże się raczej z prawidłowym stosowaniem przepisów prawnych. W kontek- ście rozstrzygnięcia ETPCz wydaje się, że jedynymi możliwymi rozwiązaniami zmierza- jącymi do uniknięcia wydania orzeczeń, stwierdzających naruszenie Konwencji w podobnych sprawach, jest albo spowodowanie, iż każdy uczeń ewentualnie każdy uczeń, który tego sobie życzy (którego rodzice sobie tego życzą), będzie miał na świa- dectwie ocenę z religii/etyki albo usunięcie tej oceny ze świadectwa szkolnego. Paweł Łącki

27 Ten argument ma oczywiście charakter czysto teoretyczny. Nauka religii katolickiej była i nadal jest organizowana w zasadzie we wszystkich szkołach publicznych, i na podstawie braku oceny z religii/etyki można wnosić, iż uczeń nie chciał uczęszczał na zajęcia z tego przedmiotu. 28 Zob. sprawa C.J., J.J. i E.J. przeciwko Polsce, skarga nr 23380/94 oraz przywoływana wcześniej Sa- niewski przeciwko Polsce. 29 Komunikat rzecznika prasowego MSZ z dnia 15 czerwca 2010 r.; . Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle 205

C. RECENZJE

Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Wiesławowi Skrzydle RED. JERZY POSŁUSZNY, JERZY BUCZKOWSKI, KRZYSZTOF ECKHARDT Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 445

Profesor Wiesław Skrzydło jest jednym z seniorów nauki polskiego prawa konstytucyjnego, postacią, z którą wiąże się kilkadziesiąt lat rozwoju tej dyscypliny, uczo- nym, którego wpływ wyraził się nie tylko w kilkuset publikacjach, ale też w uformo- waniu całej szkoły swoich uczniów i naukowych wychowanków. Przedstawiana tu publikacja łączy się z osiemdziesiątą rocznicą urodzin Profesora1 i została przygotowana z inicjatywy Jego kolegów i wychowanków z uczelni przemyskiej, którą (podobnie zresztą, jak niegdysiejszą Filię UMCS w Rzeszowie) współtworzył Wiesław Skrzydło. Równolegle ukazał się też wybór publikacji Jubilata dotyczących ustroju politycznego Francji — w ten nietypowy sposób jubileusz osiemdziesięciolecia uho- norowało środowisko lubelskich konstytucjonalistów2. Księga — nazwijmy ją — przemyska, stanowi zbiór 22 rozpraw opracowanych przez autorów ze wszystkich większych polskich uczelni (w tym dwa opracowania po- chodzące od kolegów ukraińskich3), przede wszystkim reprezentujących naukę prawa konstytucyjnego. Otwiera ją krótkie przedstawienie sylwetki i dorobku Jubilata, a tak- że pełny wykaz wszystkich jego publikacji naukowych. Księga, porządkując autorów alfabetycznie, nie jest podzielona na działy tematyczne; dość łatwo wyodrębnić moż- na jednak kilka kwestii, które przyciągnęły największą uwagę jej autorów. Niemal wszystkie opracowania — poza trzema koncentrującymi się na problematyce histo- rycznej4 — dotyczą kwestii aktualnych, często oczekujących jeszcze na pełne rozwią- zanie w polskiej praktyce konstytucyjnej. Dominują, oczywiście, problemy konstytucyjnego porządku III Rzeczypospolitej. Kilku autorów podejmuje problematykę stricte parlamentarną5, kilku zajmuje się tema-

1 Warto przypomnieć, że jubileusz siedemdziesięciolecia został uhonorowany w księdze Konstytucyj- ny ustrój państwa, red. T. Bojarski, E. Gdulewicz i J. Szreniawski, Lublin 2000. 2 Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, red. E. Gdulewicz, Lublin 2009; zob. omówienie M. Kruk w „Przeglądzie Sejmowym” 2010, nr 2. 3 P. Steciuk, Sąd Konstytucyjny w systemie organów władzy państwowej Ukrainy; W. Szapował, Kon- stytucja a prawo międzynarodowe — problem związku i wzajemnego oddziaływania. 4 A. Korobowicz, Sądownictwo Księstwa Warszawskiego (zasady konstytucyjne i zarys organizacji); A. Pieniążek i M. Tracz-Tryniewski, Rozważania konstytucyjno-prawne w myśli Alexisa de Tocqueville’a; E. Zwierzchowski, Józef Piłsudski o ustrojowej roli prezydenta w Odrodzonej Rzeczypospolitej. 5 J. Buczkowski, Nowelizacja Regulaminu Sejmu RP z dnia 19 grudnia 2008 r.; P. Sarnecki, Tryb uchwalania zmian konstytucyjnych w świetle zmian Regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r.; K. Skotnicki, O zasadzie dyskontynuacji w pracach nad projektem ustawy zainicjowanym przez co najmniej 100 000 obywateli. 206 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje tami z pogranicza prawa instytucjonalnego i statusu jednostki6 lub teoretycznymi aspektami procesów integracji europejskiej7. Największa grupa autorów uznała jednak, że szczególnie interesujące są konstytucyjne kwestie funkcjonowania władzy wykonawczej w Polsce, z reguły zresztą analizując różne jej powiązania z parlamentem i podkre- ślając znaczenie uformowania adekwatnych procedur kontroli parlamentarnej nad dzie- dzinami tradycyjnie wiązanymi ze sferą działania władz rządowych8. Bez wątpienia problemem najtrudniejszym w polskiej praktyce konstytucyjnej oka- zało się ujęcie relacji pomiędzy parlamentem, prezydentem a rządem. Przyjęcie zasady rządów parlamentarnych (w jej zracjonalizowanym ujęciu) w powiązaniu z koniecznością tworzenia koalicji parlamentarnych nie funkcjonowało bowiem w praktyce tak jak ocze- kiwali tego twórcy Konstytucji z 1997 r. Trafnie podsumował to J. Jaskiernia, analizując rolę Prezydenta RP: „model faktycznie realizowany zbliżył się do modelu założonego jedynie w sprzyjającym klimacie, jaki tworzył układ sił politycznych w Sejmie, korzystny dla Prezydenta oraz gdy koncepcja prezydentury w formule prezydenta-arbitra realizowa- na była przez głowę państwa. Gdy te okoliczności uległy skorygowaniu, po 2007 r., model realizowany zaczął coraz wyraźniej odbiegać od modelu założonego [...] Ustawa zasadnicza musi spełniać swoją rolę także w niesprzyjających uwarunkowaniach, gdy jest testowana w nawiązaniu do różnych ujawniających się ambicji i strategii politycznych. Ustawodawca konstytucyjny musi więc wykazać się wyobraźnią regulacyjną i przewi- dzieć również takie scenariusze”9. Nie kwestionując słuszności tej obserwacji, można jednak zastanawiać się nad granicami wyobraźni twórców konstytucji w ogóle, a Konstytu- cji z 1997 r. w szczególności. Konstytucja ta była pisana na tle doświadczeń prezydentury Lecha Wałęsy i podejmowała próbę rozwiązania różnych sytuacji patowych, jakie w tym czasie pojawiały się w praktyce. Choć autorzy jej wydawali się sympatyzować raczej z sil- ną pozycją premiera, słabość kolejnych koalicji parlamentarnych nie pozwoliła na jej ugruntowanie się. Co więcej, rządy koalicyjne okazywały się nietrwałe, prowadziło to do powstawania gabinetów mniejszościowych, a brak konstytucyjnie uformowanych mecha- nizmów kohabitacji ujawnił się w szczególnie niszczący sposób w latach 2007–2010. Można mieć wątpliwości, czy twórcy Konstytucji z 1997 r. mogli wyobrażać sobie taki rozwój sytuacji. Na pewno ujawniło to braki regulacji konstytucyjnej, ale — jak słusznie wskazuje R. Mojak — decydujące znaczenie miał niedorozwój kultury politycznej, co nie pozwoliło na „ukształtowanie się w pełni standardów politycznych czy też pewnych jednolitych zasad i mechanizmów konstruowania rządów [koalicyjnych]”10. 6 B. Banaszak i K. Wygoda, Wpływ pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” na ochronę danych osobowych — wybrane problemy; J. Szreniawski, Niektóre ogólne problemy działalności związków wyznaniowych. 7 M. Granat, Suwerenność narodu a proces integracji europejskiej; J. Posłuszny, Aktualne problemy ﬁ nansowania zadań publicznych w UE. 8 K. Eckhardt, Problem zakresu konstytucjonalizacji instytucji stanu nadzwyczajnego — uwagi ogól- ne; W. Sokolewicz, O znaczeniu cywilnej kontroli nad Siłami Zbrojnymi; A. Szmyt, Nowelizacja ustawy o Radzie Ministrów. 9 J. Jaskiernia, Przesłanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywy w systemie parlamentarno- -gabinetowym i granice racjonalności tego modelu w świetle doświadczeń III RP, s. 183. 10 R. Mojak, Konstrukcja prawnoustrojowa i funkcjonowanie parlamentarnych rządów koalicyjnych w III RP, s. 227–228. Michał Urbańczyk, Liberalna doktryna wolności słowa a swoboda wypowiedzi historycznej 207

Tradycyjnie w publikacjach konstytucyjnych znaczną uwagę budzą problemy są- downictwa konstytucyjnego; jego wprowadzenie do polskiego porządku ustrojowego można dziś oceniać jako jedną z najbardziej udanych innowacji konstytucyjnych w mi- nionym ćwierćwieczu. Z jednej strony, orzecznictwo konstytucyjne organizuje pisany tekst konstytucji wobec pewnego (niepisanego) katalogu wartości, czyniąc ją „zbiorem wartości homogenicznych, spójnych, właściwych pojęciu systemu”11. Z drugiej strony, rozstrzygnięcia sądu konstytucyjnego ingerują w bieżący proces stosowania prawa i nie zawsze łatwo jest uzyskać ich integrację z bieżącym orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych12. W księdze dedykowanej Profesorowi Skrzydle nie mogło zabraknąć akcentów praw- noporównawczych; przypomnieć raz jeszcze należy, że był on jednym z pierwszych polskich autorów, którzy dokonali poważnej naukowo analizy francuskiej Konstytucji z 1958 r. Autorzy badają tu rozwiązania Finlandii, Stanów Zjednoczonych oraz Włoch13. W sumie otrzymaliśmy przegląd ciekawych i kompetentnych wypowiedzi o wie- lowątkowym charakterze, ale niemal zawsze nawiązujących do spraw aktualnych i istotnych dla realnego funkcjonowania konstytucyjnego porządku III RP. Owo połą- czenie wielowątkowości, kompetentności i aktualności znakomicie odzwierciedla cechy naukowego dorobku Jubilata. Leszek Garlicki

MICHAŁ URBAŃCZYK Liberalna doktryna wolności słowa a swoboda wypowiedzi historycznej Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2009, s. 298

Jak napisał autor we „Wstępie” „tematem niniejszej pracy jest zagadnienie granic wolności słowa we współczesnych demokracjach liberalnych w odniesieniu do szcze- gólnego typu wypowiedzi, jakimi są wypowiedzi historyczne [...] znalezienie odpowiedzi na pytanie: czy — a jeśli tak, to w jakim stopniu — zasady leżące u podstaw demokracji liberalnej (w kwestii swobody wypowiedzi są to reguły konstytucyjne

11 K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, „Wartości konstytucyjne” w orzecznictwie Trybunału Konstytu- cyjnego, s. 111 (zarazem jednak autorzy wskazują niebezpieczeństwa, jakie mogą wyniknąć z nadmiernego „aktywizmu aksjologicznego” Trybunału). 12 Pojawiają się zwłaszcza kłopoty z wyznaczeniem temporalnego oddziaływania wyroków TK na zakres wzruszania rozstrzygnięć indywidualnych, a polskie unormowanie wprowadza tu dodatkowe kompli- kacje przez dopuszczenie odroczenia wejścia w życie wyroku TK. W omawianym zbiorze szeroko pisze o tym J. Trzciński, O tak zwanym „przywileju korzyści” w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. 13 M. Grzybowski, Prezydent Republiki Finlandii: arbiter czy moderator?; Z. Witkowski, M. Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji we włoskim prawie konstytucyjnym oraz w praktyce ustrojowej współczesnych Włoch; W. Zakrzewski, Z historii weta prezydenta USA. 208 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje ukształtowane na bazie liberalnej doktryny wolności słowa) pozwalają na ingerencję państwa w postaci ograniczeń w rozpowszechnianiu określonych poglądów i opinii dotyczących wydarzeń historycznych” (s. 9). W wielu krajach kultury prawa stanowionego, w przeciwieństwie do niektórych krajów kultury common law, „szeroko rozumiane dziejopisarstwo stało się przedmiotem regulacji prawnej. Stąd też pojawiają się uzasadnione obawy, iż nadmierna inge- rencja prawa może naruszać sferę wolności badań naukowych. Interwencja bowiem w postaci zakazów lub nakazów może wyrządzić szkodę w postaci porzucenia prób poznania szczególnie kontrowersyjnych wydarzeń. Ograniczenia nakładane na swo- bodny dyskurs historyczny mogą zmniejszyć chęć poznania historii, co musi mieć negatywne następstwa zwłaszcza w przypadku drażliwych tematów (jak chociażby XX-wiecznych zbrodni ludobójstwa lub reżimów totalitarnych)” (s. 16). Monografi a Michała Urbańczyka zasługuje na uważną lekturę, ponieważ zawiera interesujące propozycje odpowiedzi na powyższe pytania i wątpliwości. Oparta na rze- telnie zebranych, właściwych, wiarygodnych podstawach źródłowych i interpretacyjnych, skłania się ku brytyjskiej tradycji myśli politycznej i prawnej. Jak wiadomo, tradycja ta odrzuca konieczność ingerowania państwa w sfery wolności słowa i wolności wypowiedzi, pozostawiając je swobodnej grze na „wolnym rynku idei”, gdzie niejako mogą bronić się same. Wprawdzie uznawanie prawem takich wolności legitymizu- je ustrój liberalny państwa demokratycznego, ale jednocześnie nie pozbawia go cał- kowicie możliwości legalizowania umiarkowanej ingerencji w treści i formy wypowiedzi historycznych niezgodnych z prawdą historyczną. Osiągnięcie powszechnie akceptowanej równowagi między wolnością słowa i wypowiedzi a prawdą historyczną, dotyczącą szczególnie dramatycznych, a przez to wysoce kontrowersyjnych wydarzeń z przeszłości, jest — jak się wydaje — bardzo trudne, jeśli w ogóle możliwe. Wywody autora, nie rozróżniając wyraźnie tego, co już historyczne, od tego, co jeszcze współczesne, mniej uwagi poświęcają fi lozofi cznej istocie problemu. Istoty tej należy poszukiwać w nierozstrzygniętej dotychczas kwestii obiektywnego charakteru tzw. prawd historycznych. Te tzw. prawdy historyczne są tak bardzo ściśle związane z interesami stron konfl iktu, uwikłanych w dramatyczne wydarzenia historyczne, że to co dla jednej z nich jest zupełnie oczywistą prawdą, dla drugiej pozostaje jaskrawym fałszem i odwrotnie. Tertium non datur. Wszelkie inne tego interpretacje są więc dla stron tego rodzaju konfl iktu arbitralne. Tak też przyjmowane są przez nie wypowiedzi historyczne i prawne ich dekretowanie. Świadczy o tym chociażby wspomniana w tej książce niemożliwość „stworzenia wspólnego europejskiego podręcznika historii” (s. 163). Mimo tej dość zasadniczej wątpliwości, zatrzymajmy się nieco przy układzie pracy, toku rozważań autora i zastosowanych przez niego metodach badawczych. Układ pracy jest logiczny i ma uzasadniony charakter chronologiczno-przedmiotowy. Tok rozważań wyróżnia się konsekwencją, zmierzając do uzasadnienia wspomnianej już umiarkowanej, głównej ich tezy. Metody badawcze zastosowane w pracy należą za- Michał Urbańczyk, Liberalna doktryna wolności słowa a swoboda wypowiedzi historycznej 209 równo do metodologii nauk historycznych, jak i innych metodologii — nauk politologicznych i prawnych, szczególnie zaś historii doktryn politycznych i prawnych. Zgodnie z przyjętą systematyką, pracę rozpoczyna rozdział I zaopatrzony niepotrzebnie podwójnym tytułem: „Od prekursorów myśli liberalnej do współczesności. Ewolucja liberalnej doktryny wolności słowa” (s. 27–116). Wystarczyłaby w zupełno- ści lepsza, bo bardziej adekwatna do analizowanej problematyki, ta druga część tytu- łu. Na kanwie wnikliwych i ciekawych wywodów, opartych na porównawczej analizie ewolucji angielskiej, francuskiej i amerykańskiej myśli liberalnej dotyczącej istoty i granic wolności słowa, M. Urbańczyk dochodzi do następującej konkluzji ogól- nej: „Liberałowie odrzucali możliwość ograniczenia swobody wypowiedzi do opinii fałszywych. Ponadto, w równym stopniu podkreślali wartość nieskrępowanego poznania dobrych i złych opinii, przedkładając nad negatywne skutki rozpowszechniania kłamstwa pozytywne efekty samodzielnego poznania dobra i zła oraz wartości, jaką jest dążenie do prawdy” (s. 115). Także tytuł drugiego rozdziału monografi i mógłby być krótszy. Brzmi on: „Wy- brane wypowiedzi historyczne. Geneza i ewolucja kontrowersyjnych poglądów na tematy historyczne” (s. 116–166). Spośród dosłownie mrowia takich kontrowersyjnych poglądów przedmiotem analizy i próby oceny stały się wybrane z uzasadnieniem spek- takularne ich cztery przykłady: negacja Holocaustu, kwestionowanie masakry Ormian, pozytywne aspekty francuskiego kolonializmu i niewolnictwo jako zbrodnia przeciwko ludzkości. Opatrywanie ich przez M. Urbańczyka, w ślad za innymi autorami, wspólną etykietką „zjawiska negacjonizmu”, a nawet dopatrywanie się istnienia jakie- goś „ruchu negacjonistycznego” trąci jednak przesadą. Negacja jest przecież trwałym elementem każdego dyskursu, także dyskursu historycznego, tak jak przeciwstawna jej aprobata, toteż jej jednostronne wyróżnianie jest sztuczne, a więc zbyt słabo uzasadnione. Negacja Holocaustu wynika najczęściej — jak ustalił autor — z przeświadczenia, że „współczesne pojmowanie Holocaustu jest wynikiem żydowskiej intrygi mającej na celu uzyskanie przez Izrael jak największych profi tów fi nansowych” (s. 119). Oczy- wistość istnienia Holocaustu jako faktu historycznego jest wszakże dla większości hi- storyków czymś niepodważalnym, natomiast negujący to nieliczni historycy usiłują zwykle dość stronniczo nadawać temu inny sens, mniejszy zakres i nieekstermistycz- ny cel. Zastanawiać musi jednak dość duża liczba dzieł, niekiedy nawet znanych hi- storyków, podejmujących badawczy i publikacyjny trud ryzykownej dla ich reputacji naukowej negacji Holocaustu. Może to do pewnego stopnia świadczyć o utrzymywaniu się nastrojów antysemitystycznych w krajach Zachodu. Michał Urbańczyk niewąt- pliwie wykonał poważną i trudną pracę przeglądu głównych prac autorów negujących Holocaust. Chyba jednak niepotrzebnie skłonił się przy tym, tu i ówdzie, do utożsa- miania antysemityzmu z rasizmem. Jakkolwiek bowiem faszyzm odznaczał się rasizmem, to jednak nie w odniesieniu do Żydów należących przecież do tej samej rasy białej co faszyści. A to już nie był rasizm. 210 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

O ile fakt Holocaustu nie wywołuje w zasadzie sporów politycznych, jedynie kontrowersje wśród historyków, to masakra Ormian budzi już takie spory. Kilkakrotnie prowadziła już nawet do kryzysów dyplomatycznych i ostrych zadrażnień w stosunkach międzynarodowych. Turcja zaprzecza, aby była to masakra; popierają tę ocenę niektóre ugrupowania polityków i orientalistów amerykańskich, nie ma zaś żadnej zgodności przekonań w tym względzie wśród historyków. Tak duże rozbieżności ocen masakry Ormian mogą więc budzić wątpliwości co do trafności wyboru jej jako przy- kładu dla przewodniej tezy omawianej pracy. Natomiast uchwalenie w 2005 r. przez francuskie Zgromadzenie Narodowe dość kuriozalnej ustawy o pozytywnych cywili- zacyjnie aspektach kolonializmu brzmi jak kulturowy dysonans w czasach rozwoju wielokulturalizmu i utożsamiania eksploatatorskiego kolonializmu z agresywnym i lu- dobójczym imperializmem. Lepiej zapewne byłoby, aby ta niefortunna ustawa zosta- ła powiązana z innym aktem tego samego prawodawcy z 2001 r., tym razem mniej kontrowersyjnym, o traktowaniu niewolnictwa jako zbrodni przeciwko ludzkości. Znowu tytuł rozdziału trzeciego monograﬁ i jest nader nietypowy, dość opisowy i zbyt długi: „Współczesne pojmowanie swobody wypowiedzi w ramach demokracji liberalnej. Regulacje prawne dotyczące granic wolności słowa i wypowiedzi historycznych” (s. 166–234). Treści tego rozdziału mają zasadniczo prawny charakter. Na tle ogólnego przybliżenia współczesnego pojmowania istoty swobody wypowiedzi i demokracji liberalnej, przedstawiona została w nim formalnodogmatyczna analiza obo- wiązujących i proponowanych przepisów prawa materialnego i proceduralnego odno- śnie do czterech wspomnianych już i innych przykładów kontrowersyjnych poglądów na tematy historyczne. Regulacje te wzbudzają duże kontrowersje „począwszy od ich celowości, poprzez szczegółowe rozwiązania, a skończywszy na karach, jakie są w nich przewidziane” (s. 231). Należy zgodzić się z opinią autora i innych sceptyków wobec tych regulacji krajowych i międzynarodowych, że są to raczej irracjonalne i se- lektywne tylko „regulacje historii w drodze ustaw”, uchwał parlamentu i deklaracji organizacji międzynarodowych, oparte na arbitralnych motywacjach politycznych czy też wprost subiektywnych pseudoracjach emocjonalnych i ideologicznych. Gdyby „regulacja historii w drodze ustaw” miała konsekwentny ciąg dalszy, na- leżałoby za karalne przestępstwa uznać zaprzeczanie wielu kontrowersyjnym poglą- dom na tematy historyczne. Oto niekaralne jeszcze przykłady takiego zaprzeczania: barbarzyństwo Wielkiej Inkwizycji, zbrodnie hiszpańskich konkwistadorów, ludobój- stwo dokonywane przez amerykańskich kolonistów wobec Indian, mord polskich żoł- nierzy w Katyniu, torturowanie algierskich partyzantów przez Francuzów, rzeź Albań- czyków w Kosowie przez Serbów, liczne amerykańskie zbrodnie wojenne, szczególnie podczas wojny w Wietnamie i Iraku oraz wiele jeszcze innych zaprzeczeń oczywistych i karygodnych zbrodni. Dobrze więc zatem, że w opozycji do zbyt pochopnej regulacji historii „w drodze ustaw” stoi orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Czło- wieka, „który pierwszeństwo daje pojmowanej jak najszerzej wolności słowa wraz ze wskazaniem na istotną wartość publicznej debaty na tematy historyczne” (s. 233). W rozdziale IV książki, zatytułowanym „Debata o granicach wolności słowa do- tycząca wypowiedzi historycznych” (s. 234–270), zebrane zostały główne argumenty Michał Urbańczyk, Liberalna doktryna wolności słowa a swoboda wypowiedzi historycznej 211 zwolenników i przeciwników ograniczania swobody wypowiedzi historycznych w kontekstach prawnym i politycznym. Są to argumenty znanych na ogół historyków, dowodzące jak bardzo to problematyka złożona, skomplikowana i niepodatna na jednoznaczne oceny polityczne i moralne, świeckie i religijne, krajowe i międzynarodo- we, prawne i pozaprawne. Poleganie więc na teoretycznym przekonaniu, że „swoboda wypowiedzi nie jest wolnością nieograniczoną” (s. 245) potyka się o praktyczne trudności dokładnego wyznaczenia granic tej wolności. Mimo że zwaśnione strony tej debaty posługują się zwykle jakimiś, bardziej lub mniej przekonywującymi argumentami, uzasadniony jest pogląd, że regulacje prawne wypowiedzi historycznych są bez- pośrednią konsekwencją wcześniejszego ich upolitycznienia. Dostrzega to bez wątpie- nia, z oczekiwanym od uczonego dystansem, Michał Urbańczyk. To, co autor opatrzył tytułem „Konkluzje. Próba odpowiedzi na postawiony problem badawczy” (s. 270–285) jest już swoistym zakończeniem, a nie rozwiniętym rozdzia- łem V książki, jak to M. Urbańczyk sugeruje. Skłania się w tym resumé ku bardziej liberalnemu modelowi anglosaskiemu, występującemu przede wszystkim w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, niż mniej liberalnemu, regulacyjnemu modelowi europejskiemu, podlegającemu jednak chwiejnej ewolucji. Z naukowego punktu widzenia należałoby przychylić się do przekonywującej, następującej, ogólnej konkluzji Michała Urbańczyka: „Opinii o historii nie da się zadekretować — jeżeli takie próby będą podejmowane, będzie to oznaczać, iż zbliżamy się niebezpiecznie do granicy, za którą mamy do czynienia z ujednoliconą propagandą [...]. Liberalna doktryna wol- ności słowa, leżąca u podstaw rozwiązań konstytucyjnych dotyczących praw człowie- ka i obywatela demokracji liberalnych, nie dostarcza argumentów do ograniczania debaty na tematy historyczne w formie przepisów ścigających określone wypowiedzi historyczne lub nakazujących określoną interpretację wydarzeń” (s. 283 i n.) W sumie lektura książki Michała Urbańczyka, stwierdzam to z przekonaniem, jest bardzo pożyteczna nie tylko dla zawodowych historyków, polityków i prawników, ale również wszystkich zainteresowanych tą aktualną, również obecnie w Polsce rozwa- żaną, problematyką. Praca zawiera ugruntowany źródłowo porównawczy przegląd istotnych koncepcji, programów i regulacji prawnych — krajowych, międzynarodo- wych, a nawet globalnych — odsłaniających skalę trudności przy formułowaniu trafnych ocen zróżnicowanych wypowiedzi historycznych w świetle liberalnej doktryny wolności słowa. Jako taka napawa czytelnika racjonalnym sceptycyzmem wobec aspi- rowania historyków do obiektywnego opisywania wydarzeń historycznych, polityków do trafnych decyzji politycznych, a prawników do ujednolicającego ujmowania tego pierwszego i drugiego w formach normatywnych. I właśnie ten racjonalny sceptycyzm można uznać za jedną z największych wartości tej monograﬁ cznej pracy. Roman Tokarczyk 212 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku RED. BOGUSŁAW BANASZAK, MARIUSZ JABŁOŃSKI Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2010, s. 433

Uchwalenie Konstytucji RP w 1997 r. dało nowe, stabilne podstawy ustrojowe państwa, co nie znaczy, że niezmienne. W czasie obowiązywania Konstytucji RP na- stąpiły już pierwsze próby i dokonania w zakresie jej zmian. W 2006 r. dokonano pierwszej nowelizacji — w odniesieniu do art. 55 Konstytucji, w 2009 r. zaś drugiej — w odniesieniu do jej art. 99. Oprócz dwóch przeprowadzonych zmian, okres obo- wiązywania ustawy zasadniczej przyniósł także 11 prób nowelizacyjnych, rozpoczę- tych formalnie wniesionymi do Sejmu projektami ustaw o zmianie Konstytucji RP. Cechą tych zmian i projektów był ich cząstkowy charakter, ograniczony do fragmentarycznych, bardzo wąskich zakresowo propozycji, z małym wyjątkiem w odniesieniu do najnowszego projektu nowelizacji z dnia 19 lutego 2010 r., choć i ten ostatni w żad- nej mierze nie może być traktowany jako wyraz próby całościowej, kompleksowej zmiany Konstytucji RP. Każdy z obu skromnych wymiarów praktyki ustrojowej (tak bardzo skromnych dokonań, zaś nieco liczniejszych prób legislacyjnych), jak i najszerszy wymiar polityczny dotychczas o medialnym tylko statusie, mianowicie kompleksowe projekty cał- kiem nowej konstytucji, ogłaszane przez partie polityczne (choć i trzy projekty sygno- wane przez Rzecznika Praw Obywatelskich) rodzą rosnące zainteresowanie badawcze. Dzieje się to jednak wciąż w sytuacji, gdy — jak się wydaje — dotychczasowa praktyka ustrojowa pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. nie wskazuje, by rzeczywiście pojawił się czas konstytucyjny właściwy czy to dla zmian całościowych, czy choćby tylko gruntowych nowelizacji, skoro dotychczasowe poczynania reformatorskie nie wyraziły się w postaci przedłożenia Sejmowi odpowiedniego projektu nowelizacji, co mogłoby potwierdzać deklaracje aktorów sceny politycznej. Przejawem wspomnianych zainteresowań badawczych jest pojawienie się na rynku wydawniczym pracy zbiorowej pod redakcją wrocławskich profesorów — Bogu- sława Banaszaka i Mariusza Jabłońskiego pt. Konieczne i pożądane zmiany Konstytu- cji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Jak stwierdzają redaktorzy książki, dotychczasowy proces stosowania konstytucji ujawnił jej najważniejsze zalety, ale i niedostatki, a przy tym zmiany rzeczywistości w tym czasie implikują pytania o możliwość takiej modyfi kacji treści Konstytucji RP, by mogła ona być lepiej dostosowana do otaczającej ją rzeczywistości i dzięki temu mogła lepiej pełnić swoje podstawowe funkcje. To fakt, że w międzyczasie Polska stała się członkiem NATO i Unii Europejskiej, ujawniły się też procesy globalizacyjne, co nie pozostaje obojętne jako kontekst stosowania obo- wiązujących norm konstytucji, a nadto jesteśmy uczestnikami zmian społeczno-gospodarczych o charakterze wewnętrznym. Książka jawi się więc jako przyczynek w dyskusjach na temat koniecznych — lub choćby tylko pożądanych, jak to określo- Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku 213 no w tytule pracy — zmian konstytucyjnych. Dla dokładności dodajmy, że z przyczyn wydawniczych nie było już możliwe zajęcie się analizą wspomnianego projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP, wniesionego 19 lutego 2010 r., choć na tle wcześniej- szych jawi się on jako najbardziej interesujący. Prezentowana praca zawiera trzy „rozdziały”, ale obejmuje dwadzieścia jeden opra- cowań tyluż autorów, choć jedna trzecia tekstów napisana jest — w różnych konfi gura- cjach — we współautorstwie. Szata formalna książki jawi się więc nietypowo, bo zwy- kłą koleją rzeczy struktura pracy raczej mogłaby przybrać postać podziału na trzy „części”, a każda z nich obejmowałaby wtedy „rozdziały” zawierające poszczególne opracowania autorskie. Ostatecznie jednak to tylko rzecz konwencji. W przyjętym ujęciu roz- dział I zatytułowany jest „Zmiana Konstytucji — koncepcje i zagadnienia teoretyczno- prawne”, rozdział II — „Propozycje zmian i nowelizacje Konstytucji RP”, rozdział III — „Dyskusja nad potrzebą zmian Konstytucji RP — wnioski de lege ferenda”. W rozdziale I omówione zostały przesłanki zmiany Konstytucji RP z 1997 r. w świetle dotychczasowych doświadczeń praktycznych i propozycji reform ustrojowych (B. Banaszak), art. 235 jako podstawa zmiany i uchwalenia nowej Konstytucji RP (M. Jabłoński), członkostwo w Unii Europejskiej a zmiana Konstytucji RP z 1997 r. — prawo unijne jako stymulator zmian (B. Banaszak, R. Balicki). W rozdziale II dokonano analizy projektów zmian ustawy zasadniczej w latach 1997–2010 (A. Rogow- ska, M. Zieliński, J. Żurek), rozważono jej nowelizację w zakresie art. 55 w kontek- ście zmiany wykładni czy zmiany konstytucji (I.J. Bista), omówiono znaczenie i skutki nowelizacji art. 99 Konstytucji (M. Bernaczyk, K. Wygoda). Rozdział III książ- ki, obejmujący około dwóch trzecich jej objętości, zawiera kolejno następujące opracowania: kwestia modyfi kacji treści lub usunięcia preambuły do Konstytucji RP (A. Ławniczak), rewizja (gruntowna) rozdziału I Konstytucji (K. Complak), problematyka konstytucjonalizacji samorządów zawodowych (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) na przykładzie samorządu adwokatów i radców prawnych (M. Bernaczyk), jawność działania władz publicznych jako zasada ustroju RP (M. Bernaczyk, P. Kuczma), problem zdefi niowania podmiotu wolności i praw w Konstytucji RP — wybrane zagadnienia (M. Jabłoński), ocena regulacji konstytucyjnej prawa petycji — postulaty de lege ferenda (E. Wójcicka), w sprawie pożądanych zmian polskiego modelu skargi konstytucyjnej (S. Jarosz-Żukowska), art. 96 i 97 Konstytucji RP a pespektywa reform systemu wyborczego do Sejmu i Senatu (A. Stec, T. Strzałkowski), propozycja nowelizacji immunitetu parlamentarnego na tle jego ewolucji (J. Rzucidło, J. Wę- grzyn), relacje między organami władzy wykonawczej — na drodze do systemu kanc- lerskiego? (R. Balicki), pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego po akcesji Polski do Unii Europejskiej (M. Masternak-Kubiak, W. Jakimko), nowelizacja Kon- stytucji RP wobec pełnego członkostwa Polski w Europejskiej Unii Gospodarczej i Wa- lutowej (Ł. Żukowski), potrzeba konstytucjonalizacji nowych organów władzy publicznej (M. Zieliński), o potrzebie konstytucjonalizacji prokuratury (Ł. Kaczkowski), ocena zmian obowiązującej konstytucji z punktu widzenia ekonomicznej analizy prawa (J. Żurek). 214 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

Powyższy wykaz ukazuje przedmiotowy zakres analiz, bez wątpienia zasługują- cy swym rozmachem na uznanie, niezależne od tego, jaki kształt miałyby w przyszło- ści mieć rzeczywiste propozycje w postaci projektów ustaw o zmianie Konstytucji RP, przedstawione przez uprawnione podmioty inicjatywy ustawodawczej. Nie sposób też ustosunkowywać się w ramach recenzji do tak szeroko zakreślonych analiz. Na marginesie jedynie można zauważyć, że ostatnie opracowanie, z uwagi na jego charakter, znaleźć się powinno w rozdziale I, ma bowiem ewidentnie znaczenie metodologicz- ne, zaś odniesienia do konkretnych spraw regulacyjnych są jedynie egzemplifi kacyjne. Inna rzecz, że pod mianem nowatorskiej teorii ekonomicznej analizy prawa kryje się podejście, jakie — choć w innym „opakowaniu” — stanowiło kanon reguł racjonalnej legislacji od dawna. Z drugiej strony, wszystkie opracowania pozostałe w rozdziale III dotyczą kwestii nadzwyczaj istotnych z ustrojowego punktu widzenia, choć również o zróżnicowanym zakresie — od spraw wąskich (np. instytucja petycji czy nawet skargi konstytucyjnej), po szerokie i kompleksowe (np. rewizja całego rozdzia- łu I Konstytucji czy relacje między organami władzy wykonawczej). W odniesieniu do części „ogólnej” pracy można z punktu widzenia postulatów de lege ferenda wyłączyć sprawy z art. 55 i z art. 99 Konstytucji, a więc materię nie tak dawno znowelizowaną, co pozwala zakładać, iż kolejne w tej mierze modyfi kacje nie nastąpią szybko. Inna rzecz, że — w ocenie doktryny — nowelizacja art. 55 Kon- stytucji nie przyniosła potrzebnej, pełnej zgodności nowych rozwiązań z prawem unijnym. Oba opracowania mają oczywiście większe znaczenie z punktu wykładni de lege lata. Czytelnik uzyskuje też przegląd wszystkich dotychczasowych projektów zmian Konstytucji z 1997 r., z oczywistym wyjątkiem projektu wniesionego w dniu 19 lutego 2010 r. i następnych, ale istotna jest uwaga, że chodzi nie tylko o projekty częścio- wych zmian, bo analizą objęto także „polityczne” projekty nowych konstytucji. W tym ostatnim zakresie można zauważyć, że ich merytoryczne założenia są tak rozbieżne, iż nie rokuje to dobrze potrzebnym kompromisom, chyba że w przyszłości określone siły polityczne uzyskają „zdolność konstytucyjną” (potrzebną większość 2/3 głosów przy kworum 1/2). W odniesieniu do projektów nowej konstytucji autorzy opracowania zdążyli jeszcze wspomnieć o trzech projektach sygnowanych przez rzecznika praw obywatelskich Janusza Kochanowskiego. W odniesieniu do proceduralnych aspektów zmian konstytucji na uznanie zasługu- je rzetelne opracowanie autorstwa M. Jabłońskiego, zamieszczone w rozdziale I pracy, gdzie znajdujemy analizy materii szczególnie w tym zakresie dyskusyjne, jak np. zagadnienie referendum przedkonstytucyjnego czy dochowania trybu zmiany ustawy zasadniczej i roli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli zachowania tegoż trybu. Bogusław Banaszak w swym opracowaniu otwierającym rozdział I pracy stara się koncentrować uwagę na argumentach prawnych, i to w tych tylko sprawach, które po- jawiły się w życiu już po uchwaleniu Konstytucji RP bądź które powstały w wyniku jej niedostatków. Omawiane problemy autor systematyzuje w punktach obejmujących najpierw podstawowe wolności, prawa i obowiązki jednostki oraz środki ich ochrony, na- stępnie system konstytucyjnych organów władzy publicznej — tu z podziałem na wła- Magdalena Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie... 215 dze (w pierwszym rzędzie wykonawcza, później ustawodawcza, za nią sądownictwa), a po nich — z wyodrębnieniem — immunitety; to ostatnie wyodrębnienie istotne jest o tyle, że chodzi nie tylko o immunitety parlamentarne. Każdą z poszczególnych części autor wyraźnie reasumuje, w punktach przydając konkluzjom wagi i wyrazistości. Ze- staw postulatów jest więc czytelny. Jedynie przykładowo warto wskazać na objęcie ana- lizą takich kwestii, jak parytet płci w życiu publicznym, swoiste weto rządu wobec ustaw o znaczeniu fi nansowym, zupełnie odmienna konstrukcja rozporządzeń wykonawczych do ustaw, ograniczenie zakresu podmiotowego immunitetów osób piastujących stanowiska państwowe, a w odniesieniu do immunitetu parlamentarnego wyraźne wskazanie wytycznych dotyczących udzielania zgody na jego uchylenie bądź odmowę. Katalog za- sygnalizowanych w tym opracowaniu problemów jest oczywiście dużo dłuższy i — co warto podkreślić — potraktowany z dużą dozą realizmu. Tę ostatnią cechę rozważań B. Banaszaka warto odnotować m.in. dlatego, że np. K. Complak w swym opracowaniu o gruntownej rewizji rozdziału I Konstytucji sam określa się mianem marzyciela, którego nowe ujęcie wspomnianego rozdziału nie ma szans na realizację; proponuje przy tym autor artykuły do eliminacji, artykuły do szczątkowego zachowania i artykuły do zespolenia oraz — co więcej — załącza pro- pozycję nowego brzmienia rozdziału I Konstytucji RP w postaci sześciu zredagowa- nych artykułów wraz z ich uzasadnieniem. Jak wspomniano, nie jest możliwe w krótkich uwagach odnieść się do choćby tylko wszystkich najważniejszych analiz i postulatów zawartych w recenzowanej pracy. Czytelnika należy jednak zapewnić o wartości książki; konieczna jest jej lektura zwłaszcza przez tych, którzy poważnie chcieliby traktować ewentualne prace nad zmianą Konstytucji RP. Andrzej Szmyt

MAGDALENIA RĄCZKA Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie konstytucyjnym Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, Toruń 2010, s. 312

Reﬂ eksja naukowa nad funkcjonowaniem instytucji rozwiązania parlamentu w ustroju polskim i włoskim to zadanie doniosłe i pożyteczne. Jej efekty mają znaczenie dla odczytania sensu rozwiązania izb w systemie parlamentarnym, co może wzbo- gacić argumentację prawniczą w wielu spornych kwestiach wywołanych interpretacją odnośnych przepisów Konstytucji RP z 1997 r. Dobrze się stało, że Magdalena Rącz- ka podjęła trud realizacji tego zadania, czego efektem jest obszerna monograﬁ a. Książka — poza „Wstępem” i „Podsumowaniem” — składa się z pięciu rozdziałów. 216 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

W rozdziale I punktem wyjścia rozważań jest analiza teoretyczna instytucji kadencji parlamentu. Autorka dokonuje skrupulatnego przeglądu w zasadzie wszystkich defi nicji terminu „kadencja” funkcjonujących w polskiej powojennej doktrynie prawa. Trafna jest konkluzja, że pojęcie to jest rozumiane na ogół w sposób jednolity, choć zdarzają się poglądy odosobnione, jak np. propozycja A. Rosta, który redukuje znaczenie danego terminu jedynie do faktycznego czasu trwania pełnomocnictw parlamentu (s. 25). Rozważania teoretyczne obejmują także problematykę istnienia przerwy międzyka- dencyjnej. Interesujące jest porównanie polskich i włoskich rozwiązań konstytucyjnych w zakresie określenia momentu upływu kadencji (obydwie regulacje zakładają brak przerwy międzykadencyjnej). Trafna jest uwaga, że rozwiązania włoskie są bardziej poprawne pod względem przejrzystości konstrukcji, gdyż upływ kadencji izb następuje tam po pięciu latach, jednakże ex lege ulega przedłużeniu do dnia zebrania się nowo wybranych izb. W ustroju Polski zaś treść art. 98 ust. 1 i 2 oraz art. 109 ust. 2 Konstytucji powoduje poważne spory interpretacyjne sprowadzające się do kwestii, czy prezydent może zwołać pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu przed upływem czterech lat od początku kadencji jego „poprzednika”? W tym kontekście niedosyt powoduje ograniczenie się przez autorkę — bez szerszego uzasadnienia — do konstatacji, że prezydent może to uczynić (s. 32–34), z zaznaczeniem jedynie, że odmienne stanowisko w doktrynie zajmuje L. Garlicki. Kwestia ta zasługuje na szersze omówienie, chociażby ze względu na fakt, że pogląd wyrażony przez L. Garlickiego wydaje się dominować w literaturze (podzielają go m.in. Z. Jarosz, M. Granat, A. Ławniczak, M. Masternak- -Kubiak; odmiennego zdania są natomiast M. Zubik oraz M. Kudej). Kluczowe znaczenie ma rozgraniczenie zakresów pojęć: „rozwiązanie” oraz „skró- cenie kadencji” parlamentu. M. Rączka poddaje krytycznej analizie zasadność posłuże- nia się przez polskiego ustrojodawcę drugim ze wskazanych terminów na określenie instytucji rozwiązania izb w postaci typowej dla systemu parlamentarnego, wskazując przy tym na niekonsekwencję terminologiczną panującą w tej materii także w literaturze. W istocie formuła konstytucyjna stanowi „eufemizm prawniczy” (to określenie użyte przez Z. Witkowskiego chyba najtrafniej oddaje relację obydwu pojęć). Istotny walor poznawczy posiadają uwagi dotyczące znaczenia ustrojowego danej instytucji w teorii parlamentaryzmu. Autorka stawia kluczowe pytanie o to, czy rozwią- zanie izb jest elementem koniecznym czy tylko typowym dla systemu parlamentarnego. W interesujący sposób odwołuje się przy tym do ustaleń poczynionych w tej materii przez przedstawicieli włoskiej nauki prawa, w tym przez M. Volpiego. Przedmiotem wszechstronnej analizy są m.in. klasyczne teorie: „rozwiązania jako arbitrażu”, „rozwią- zania jako referendum” oraz „funkcjonalnego rozwiązania parlamentu”. Autorka trafnie konstatuje, że wszystkie one bazują na idealistycznej wizji systemu parlamentarnego, co współcześnie wymaga korekty w kierunku uwzględnienia roli masowych partii politycznych. Powoduje to, że relacja między egzekutywą a legislatywą ulega przekształce- niu ze stosunku zaufania w relację kontynuacji, która wynika z homogeniczności rządu Magdalena Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie... 217 i większości parlamentarnej. Podstawową funkcją rozwiązania izb staje się natomiast zapewnienie ich zdolności do konstruktywnego działania. Wśród typów instytucji rozwiązania parlamentu autorka wyróżnia rozwiązanie: formalne i materialne (wg kryterium rzeczywistego stosowania w praktyce ustrojowej), dyskrecjonalne i automatyczne (wg kryterium przyznania danemu organowi rzeczywistej możliwości decydowania o rozwiązaniu), naturalne i patologiczne (wg kryterium społecznej akceptowalności decyzji o rozwiązaniu — jako środka nadzwyczajnego lub zwyczajnego), otwarte i zdeterminowane (wg kryterium konstytucyjnego wskazania sytuacji, w których rozwiązanie jest dopuszczalne). Wypada uznać, że wskazana klasyfi - kacja wraz z użytymi terminami stanowi w znacznym zakresie nowość w polskiej literaturze, co należy ocenić pozytywnie, gdyż podnosi to walor porównawczy pracy. Interesująca jest także metoda klasyfi kacji według kryterium podmiotu uprawnionego do rozwiązania izb. Autorka rozróżnia dwa rodzaje uprawnień do rozwiązania izb: formalne oraz zasadnicze (polityczne). Formalnie uprawnionymi mogą być: rząd, głowa państwa, naród oraz parlament. Natomiast zasadnicze uprawnienie posiada ten podmiot, który w rzeczywistości decyduje o zastosowaniu uprawnienia formalnego. Zależy to od wielu elementów konstrukcyjnych prawa rozwiązania (wymóg kontrasygnaty, wymóg zasięgnięcia opinii innego podmiotu, uzależnienie możliwości rozwią- zania od wniosku innego organu itp.), ale też od praktyki ustrojowej. Wątpliwości może budzić zakwalifi kowanie do kategorii rozwiązania automatycz- nego nie tylko rozwiązania ex lege, ale także następującego na skutek decyzji określo- nego konstytucyjnie organu, gdy konstytucja ustanawia obowiązek rozwiązania izb po ziszczeniu się określonego stanu faktycznego (s. 66). Wydaje się bowiem, że nawet w sytuacji rozwiązania obligatoryjnego podmiot rozwiązujący nie jest zwolniony od obowiązku oceny konstytucyjności zdarzeń determinujących obowiązek rozwiązania. W szczególności, funkcjonalna wykładnia odnośnych przepisów konstytucyjnych może w skrajnych przypadkach prowadzić do uznania, że w konkretnej sytuacji roz- wiązanie izb byłoby sprzeczne z konstytucją, mimo że formalnie wszystkie przesłan- ki konstytucyjne zostały spełnione. W rozdziale drugim M. Rączka syntetycznie i rzeczowo omawia ewolucję instytucji rozwiązania izb w ustroju Polski w latach 1921–1997. Z uznaniem wypada odnotować szerokie wykorzystanie literatury międzywojen- nej oraz materiałów źródłowych z tego okresu. Już sama konstrukcja normatywna pre- zydenckiego prawa rozwiązania legislatywy w Konstytucji marcowej powodowała ilu- zoryczność jego zastosowania w praktyce, co w pracy zostało precyzyjnie wykazane. Szkoda jednak, że autorka poprzestała jedynie na analizie przepisów prawa, sygnali- zując tylko okoliczności rozwiązania izb w 1930 r. Można bowiem przypuszczać, że przyczyny marginalizacji tego instrumentu należy szukać także w szerszym kontek- ście praktyki ustrojowej: Sejm I kadencji (1922–1927) utrwalił wbrew literze konstytucji zwyczaj permanencji swoich prac, odmawiając prezydentowi prawa zamknięcia sesji izby, z kolei druga kadencja Sejmu (1928–1930) upłynęła pod znakiem naduży- wania przez prezydenta prawa do odraczania i zamykania sesji izb. Natomiast istotną 218 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje okolicznością rozwiązania parlamentu 30 sierpnia 1930 r. było żądanie Sejmu pocią- gnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej Gabriela Czechowicza — byłego ministra skarbu w rządzie J. Piłsudskiego, a także manifestacje Centrolewu. Na aprobatę zasługują uwagi M. Rączki co do niejasnych okoliczności pozbawienia Sejmu prawa do rozwiązania się mocą własnej uchwały w noweli sierpniowej. Za autorką wypada wskazać, że był to efekt przyjęcia przez marszałka Sejmu wątpliwej interpretacji art. 125 Konstytucji marcowej w zakresie procedowania z poprawkami Senatu do projektu ustawy zmieniającej konstytucję. Warto jednakże postawić pytanie, czy był to tylko błąd marszałka izby, czy też pozbawienie Sejmu prawa do samo- rozwiązania było w interesie obozu rządzącego? Za tym drugim wariantem może prze- mawiać fakt „utrącenia” przez obóz rządzący projektu nowelizacji konstytucji przywracającego tę instytucję — na skutek zamknięcia 13 lipca 1927 r. przez prezydenta nadzwyczajnej sesji Senatu1. Wszechstronnie i wyczerpująco potraktowała M. Rączka zagadnienie funkcjonowania instytucji rozwiązania izb w okresie obowiązywania Konstytucji kwietniowej: z dużą biegłością prowadzi czytelnika przez niuanse towarzyszące uchwaleniu konstytucji, wnikliwie analizuje konstrukcję normatywną danej instytucji, a także omawia okoliczności rozwiązania parlamentu w latach: 1935, 1938 i 1939. Na uznanie zasługuje umiejętne skonfrontowanie przez autorkę stanowiska socjali- stycznej doktryny prawa (która negowała instytucję rozwiązania izb, dopuszczając co najwyżej samorozwiązanie) z praktycznym znaczeniem ustrojowym modyfi kowania okresu pełnomocnictw Sejmu PRL, co — wobec braku podstaw w Konstytucji PRL — następowało w drodze uchwalania incydentalnych ustaw konstytucyjnych: z 22 grudnia 1971 r. — skracającej kadencję oraz z 13 lutego 1984 r. — przedłużającej kadencję Sej- mu. Szkoda tylko, że M. Rączka ograniczyła się jedynie do analizy poglądów nauki prawa wywołanych skróceniem kadencji w 1971 r., pomijając istotną rozbieżność poglą- dów w odniesieniu do kwestii dopuszczalności przedłużenia kadencji Sejmu PRL, która istniała na przykład między A. Gwiżdżem i S. Gebethnerem. Lektura fragmentu poświęconego okresowi obowiązywania prowizorium konstytucyjnego w latach 1989–1992 przekonuje o dużym zaangażowaniu badawczym autorki; w sposób wiarygodny dowodzi ona znaczenia ustrojowego tzw. trzeciej prze- słanki dopuszczalności rozwiązania parlamentu przez prezydenta, określonej w art. 30 ust. 2 Konstytucji PRL w brzmieniu nadanym przez nowelę kwietniową z 1989 r., jako instrumentu ochrony socjalistycznego ładu ustrojowego. Brakuje natomiast oceny charakteru prawnego uchwały Sejmu z 21 września 1990 r. w sprawie samorozwiązania (wydaje się bowiem, że był to akt polityczny, a nie uchwała o samorozwiązaniu w rozumieniu konstytucyjnym), a także metody „sekwencyjnego” samorozwiązania zało- żonej w uchwale Sejmu z 9 marca 1991 r., która nie określała terminu wystąpienia skutku w postaci zakończenia kadencji, lecz uzależniała go od wejścia w życie nowej ordynacji wyborczej oraz zarządzenia wyborów przez prezydenta, co miało nastąpić

1 W literaturze międzywojennej kwestia ta została szeroko omówiona przez I. Lewina w monografi i Prawo rozwiązywania ciał ustawodawczych, Lwów 1933. Magdalena Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie... 219 do 30 października 1991 r. (obowiązek ten został powtórzony w ustawie konstytucyjnej z 19 kwietnia 1991 r.). Wyczerpująco i wnikliwie potraktowała autorka funkcjonowanie prawa rozwiąza- nia izb w okresie obowiązywania Małej konstytucji. Szczególny walor wypada przy- pisać fragmentom poświęconym analizie sporów pomiędzy prezydentem L. Wałęsą a Sejmem o treść normatywną przepisów konstytucyjnych przyznających głowie pań- stwa prawo do rozwiązania izb w sytuacji uchwalenia niekonstruktywnego wotum nie- ufności dla rządu (art. 66 ust. 5) oraz nieuchwalenia w terminie trzech miesięcy ustawy budżetowej (art. 21 ust. 4). Analiza ta obejmuje zarówno argumentację prawniczą, jak i istotne okoliczności polityczne i społeczne towarzyszące rozwiązaniu Sejmu w maju 1993 r., a także uchwaleniu noweli konstytucyjnej z 9 listopada 1995 r. Traf- nie M. Rączka charakteryzuje praktykę „mechanicznego” interpretowania przez ośro- dek prezydencki odnośnych przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z intencją autorki zasadniczy trzon pracy tworzą rozdziały traktujące o roz- wiązaniu izb de lege lata w Polsce i we Włoszech. M. Rączka potwierdza powszechnie akceptowaną tezę, że w tym zakresie polskie rozwiązania mieszczą się w założeniach klasycznych dla systemu parlamentarnego. Zasadą jest pełna kadencja izb, natomiast ich rozwiązanie — wyjątkiem, co implikuje konieczność stosowania wykładni zwężającej odpowiednich przepisów konstytucyjnych (s. 158). Ten przejrzysty tok wywodów zostaje zakłócony poprzez sugestię, że prezydent może rozwiązać parlament na podstawie art. 155 ust. 2 Konstytucji nie tylko w sytuacji braku zdolności Sejmu do wytworzenia konstruktywnej większości popierającej rząd, ale także kierując się „innymi motywa- mi”, w tym interesem własnego środowiska politycznego (s. 170). Szkoda, że autorka nie dokonała oceny prawnej dopuszczalności takiego zachowania głowy państwa. Pro- klamowany bowiem w innym miejscu nakaz stosowania wykładni zwężającej to prze- cież nic innego jak konieczność uwzględniania przez prezydenta nie tylko litery, ale i ratio art. 155 ust. 2. Trudno z tym chyba pogodzić owe „inne motywy”. Szczegółowo zaprezentowana została kwestia obowiązywania zasady dyskontynuacji prac parlamentu nad projektem ustawy budżetowej, od której rozstrzygnięcia — zdaniem autorki — zależy sposób obliczania terminu czterech miesięcy, o którym mowa w art. 225 Konstytucji RP. Zwraca uwagę duża precyzja w podsumowywaniu rozbieżnych stanowisk doktryny prawa, z wykorzystaniem bogatej bazy źródłowej. Przekonujące są ustalenia, że — wobec rozbieżności nauki prawa oraz w braku utrwa- lonej praktyki — można jedynie mówić o „rodzącej się tendencji respektowania przez organy państwa zasady dyskontynuacji” odnośnie do projektu ustawy budżetowej (s. 184). Domniemywać należy zatem, że autorka nie uznaje w tym zakresie zasady dyskontynuacji za normę prawa zwyczajowego. Zastrzeżenie może budzić pogląd, że w przypadku obligatoryjnego skrócenia kadencji przez prezydenta (art. 155 ust. 2) nie ma on obowiązku zasięgania opinii marszał- ków izb (s. 187). Głowa państwa, jako strażnik konstytucji, ma bowiem zawsze obowią- zek weryfi kować zgodność z konstytucją zdarzeń składających się na konstytucyjną procedurę tworzenia rządu. Opinie marszałków mogą stanowić cenne źródło wiedzy na 220 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje temat ewentualnych zastrzeżeń w tym zakresie, a ich brak (lub opinie akceptujące roz- wiązanie bez zastrzeżeń) — istotną okoliczność rzutującą na zakwalifi kowanie rozwią- zania (lub nierozwiązania) izb przez prezydenta jako deliktu konstytucyjnego. Interesu- jące są uwagi polemiczne w kwestii wpływu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego na skuteczność aktu o skróceniu kadencji izb, a także refl eksja nad dopuszczalnością skró- cenia kadencji izb w drodze uchwalenia ustawy konstytucyjnej. Obraz rzeczywistości konstytucyjnej po 1997 r. nie byłby w omawianym zakresie zu- pełny bez wskazania na istotne elementy praktyki ustrojowej. M. Rączka czyni to z dużą erudycją, podejmując trud usystematyzowania okoliczności i motywów wszystkich inicjatywy samorozwiązania Sejmu, włącznie z jedyną skuteczną z września 2007 r. Głównym walorem monografi i jest jej charakter porównawczy w odniesieniu do ustroju Włoch, w którym prezydenckie prawo rozwiązania izb parlamentu przybrało po- stać nieograniczoną przesłankami materialnymi („otwartą”). Konstytucja nie określa, w jakich sytuacjach głowa państwa może z niego skorzystać. Jednakże doktryna prawa przyjmuje, że nie powinno to następować z pominięciem funkcji tej instytucji, odczytanie których wymaga uwzględnienia złożoności całego systemu ustrojowego państwa, a także konkretnej sytuacji politycznej i społecznej. M. Rączka — w ślad za przedstawicielami włoskiej nauki prawa — wskazuje, że podstawą rozwiązania parlamentu przez prezydenta może być: wyrażenie rządowi wotum nieufności, niezdolność parlamentu do wykreowania rządu, poważny konfl ikt między izbami, a także — jak się wydaje — wola partii politycznych reprezentowanych w parlamencie. Dyskusyjne jest natomiast traktowanie jako wystarczającej podstawy rozwiązania utraty przez parlament reprezenta- tywności (na co mogą wskazywać np. wyniki wyborów samorządowych), opieszałości w wykonywaniu przez izby swoich ustrojowych funkcji, ujawnienia w toku kadencji istotnej kwestii, która nie była znana wyborcom w czasie kampanii wyborczej (teoria mandatu). Spory doktryny włoskiej dotyczą znaczenia prawnego wymogu kontrasygnaty aktu prezydenta o rozwiązaniu izb. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 89 włoskiej konstytucji, doktryna oraz praktyka konstytucyjna uznaje, że podmiotem kompetentnym do kontrasygnowania wskazanego aktu prezydenta jest premier. Kontrasygnata oznacza przy tym, że decyzja o rozwiązaniu jest efektem wspólnej woli obydwu podmiotów, cho- ciaż — co M. Rączka wnikliwie prezentuje — niektórzy włoscy konstytucjonaliści pod- noszą rozbudowaną argumentację na rzecz stanowiska o formalnym jedynie udziale czy to premiera, czy to prezydenta. Całości dopełnia szczegółowe omówienie praktyki rozwiązywania parlamentu na gruncie Konstytucji Republiki Włoskiej z 1947 r. Znamienne jest, że wszystkie kaden- cje parlamentu zostały zakończone na skutek dekretu prezydenta o rozwiązaniu izb. Niekiedy rozwiązanie miało charakter „techniczny” — służyło jedynie do wyznaczenia dogodniejszego dla wyborców dnia wyborów, większość jednak była podyktowa- na istnieniem rzeczywistej lub pozornej niewydolności izb. W ostatnim rozdziale przedmiotem refl eksji jest m.in. próba określenia funkcji, jakie prezydenckie prawo rozwiązania izb pełni w systemie parlamentarnym. Zdaniem autorki, obserwacja praktyki ustrojowej demokracji parlamentarnych wskazuje na trzy Magdalena Rączka, Rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji w polskim i włoskim prawie... 221 funkcje tej instytucji: rozwiązywania konfl iktu na linii rząd–parlament, prezydent–parlament lub pomiędzy izbami; zagwarantowania trwałej większości parlamentarnej (obecnie dominująca) oraz przeprowadzenia konsultacji z korpusem wyborczym. Traf- nie M. Rączka zastrzega, że wystąpienie każdej z tych funkcji zależy od „kontekstu i okoliczności ustrojowych” (s. 250), przez co — jak się wydaje — należy w szcze- gólności rozumieć konstrukcję prawną omawianej kompetencji głowy państwa jako prawa rozwiązania izb typu „otwartego” lub „zdeterminowanego”. Szkoda, że autorka nie rozwinęła tej myśli, przez co nie wiadomo, jakie znaczenie prawne posiada ustalenie katalogu funkcji. W szczególności interesująca byłaby wypowiedź M. Rączki na temat relacji między akceptowanymi przez nią funkcjami a postulatem zwężającej wy- kładni odnośnych przepisów konstytucyjnych (uwzględniającej ratio legis), zwłasz- cza statuujących „zdeterminowany” typ instytucji. Ciągle aktualne jest bowiem pytanie o dopuszczalność „mechanicznego” stosowania przepisów regulujących rozwią- zywanie izb, które polega na aranżowaniu przez uczestników gry politycznej jedynie pozorów sytuacji określonych w hipotezach norm konstytucyjnych uprawniających prezydenta do rozwiązania parlamentu. Praca M. Rączki stanowi istotny wkład w dyskusję naukową na temat znaczenia i ewolucji instytucji rozwiązania parlamentu. Zwraca uwagę duża erudycja autorki, dyscyplina intelektualna, a także skłonność do interdyscyplinarnego traktowania przedmiotu badań; rozważania prawnicze są z powodzeniem uzupełniane przez analizy o charakterze politologicznym. Wywody są skrupulatnie udokumentowane w bogatej bazie źródłowej, która — poza publikacjami polskimi — obejmuje kilkadziesiąt pozycji obcojęzycznych. Szczególnie w rozdziale traktującym o ustroju Włoch autorka przyjmuje bardzo pożądaną i wartościową metodę wskazywania, które poglądy przedstawicieli doktryny prawa są bezsporne, które zaś sporne, dominujące lub odosobnione. Nie stroni przy tym od formułowania własnych ocen. Kluczowe znaczenie ma konkluzja zamykająca „Podsumowanie”, w której autorka sugeruje potrzebę zrewidowania tradycyjnego w Europie przywiązania do konstrukcji kadencji sztywnej, co implikuje sposób traktowania instytucji rozwiązania parlamentu jako środka nadzwyczajnego (traumatycznego). Praktyka ustrojowa Włoch dowodzi bowiem, że rozwiązanie jest naturalną (nie zaś „patologiczną”) instytucją prawa konstytucyjnego, zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie systemu rządów (s. 293). Tę opinię należy potraktować jako zachętę do nowego spojrzenia na omawianą instytucję, a także — co w przypadku opracowania naukowego jest pożądane — do uwag polemicznych. Tomasz Włodek 222 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

KAMILA TARNACKA Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 327

Istotą prawa do informacji jest zapewnienie możliwości uzyskania wiadomości o określonym stanie rzeczy. Prawo to należy rozpatrywać w kontekście transparentno- ści w szeroko rozumianym życiu publicznym. Jawność, którą osiąga się poprzez powszechny dostęp społeczeństwa do informacji, co do zasady nie wymagający wyka- zywania konkretnego interesu jego członków, została zagwarantowana w kilku przepisach Konstytucji RP. Dotyczą one prawa do uzyskania informacji o działalno- ści władzy publicznej (art. 61), prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3), jawności rozprawy sądowej (art. 45), jawności posiedzeń obu izb parlamentu (art. 113 i art. 124), jawności fi nansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2), jawności stanowionego prawa (art. 88), jawności orzeczeń Trybunału Konstytucyjne- go (art. 190 ust. 2). Wzmocnienie jawności nastąpiło dzięki potwierdzeniu istnienia wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54) oraz zapewnienia wol- ności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14). Na poziomie konstytucyjnym gwarantuje się również bezpośrednio dostęp do informacji o własnej osobie. Art. 51 ust. 3 zapewnia każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych do- kumentów i zbiorów danych. Natomiast art. 41 ust. 3 nakłada obowiązek niezwłocz- nego i zrozumiałego informowania zatrzymanego o przyczynach zatrzymania. Nie jest to oczywiście katalog zamknięty, prawo do informacji w różnych jego postaciach jest rozwijane na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Przytoczone wyliczenie pokazuje szeroki wachlarz aspektów prawa do informacji i nieodłącznie związaną z nim jawność. Nie ulega wątpliwości, że ta wieloaspek- towość zagadnienia stanowić może wyzwanie dla badacza przedmiotu. Próba analizy niektórych elementów jawności podjęta została przez Kamilę Tarnacką w książce Pra- wo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym. Autorka postawiła sobie następu- jące cele badawcze: „przedstawienie podstawowych różnic pomiędzy prawem do informacji a wolnością informacji (chodzi o wolność słowa — przyp. KG) […] oraz pomiędzy prawem do informacji a autonomią informacyjną” (s. 6), a także „określe- nie relacji między prawem do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne a prawem do informacji o stanie i ochronie śro- dowiska oraz określenie granic tych praw” (s. 7). Z założenia zatem publikację po- święcono ściśle określonej grupie praw informacyjnych zawartych w rozdziale II Kon- stytucji, gdzie na pierwszy plan wysuwa się prawo do informacji publicznej i prawo do informacji o środowisku, zaś na dalszy i już raczej jako tło — wolność wypowiedzi oraz prawo dostępu do danych osobowych. Książka koresponduje z artykułem autorki, który ukazał się w 2003 r. w periodyku „Państwo i Prawo” (z. 5). Zawierał on Kamila Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym 223 interesującą syntezę relacji zachodzących pomiędzy zakresami praw informacyjnych (art. 61, art. 51 ust. 3 i art. 74 ust. 3 Konstytucji). Recenzowana publikacja została podzielona na pięć rozdziałów: „Geneza prawa do informacji”, „Konstytucyjny model prawa do informacji”, „Prawo do informacji publicznej”, „Prawo do informacji o środowisku” oraz „Konstytucyjne granice prawa do informacji”. Autorka wychodzi od zagadnień ogólnych, by w dalszych częściach skupić uwagę na szczegółowej analizie praw informacyjnych. Część pracy ma walor czysto informacyjny, a niektóre fragmenty charakter zbliżony do komentarza. Czytel- nik ma możliwość zapoznania się z omówieniem przepisów zawartych w aktach normatywnych właściwych dla problematyki będącej przedmiotem opracowania. Niewąt- pliwie walorem pracy jest przeprowadzenie analizy prawa do informacji w prawie międzynarodowym i wspólnotowym, a także — co szczególnie godne podkreślenia — w wybranych krajach europejskich i Stanach Zjednoczonych. Ujęcie prawnoporów- nawcze pozwala na zarysowanie szerszego tła dla dalszych rozważań prowadzonych już na gruncie polskiego prawa. Szczegółowa analiza konkretnych praw informacyjnych opiera się na przedstawia- niu kolejnych ich komponentów. Autorka przytacza defi nicje informacji publicznej i odpowiednio defi nicje informacji o środowisku, omawia katalogi podmiotów zobo- wiązanych do udostępnienia informacji, zasady i tryb oraz postępowanie przy udostęp- nianiu informacji. Bazę dla tych rozważań stanowią w głównej mierze węzłowe dla tej materii akty normatywne — ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz ustawa o dostępie do informacji o środowisku, którym podporządkowany jest w części układ pracy. Prócz tego omawia także zasady dostępu do informacji zawarte w wielu innych aktach normatywnych. Punkt wyjścia do rozważań stanowi charakterystyka praw informacyjnych zawartych w przepisach konstytucyjnych. Choć tytuł książki mógłby sugerować, że znaczą- ca jej część będzie poświęcona pogłębionej analizie tych przepisów, to jednak autorka skupiła uwagę głównie na płaszczyźnie ustawowej. Wydaje się, że dobór niektórych aktów normatywnych mógłby być poprzedzony głębszym uzasadnieniem. Jak wynika z pracy, K. Tarnacka na poziomie konstytucyjnym łączy prawo do informacji publicznej z art. 61, natomiast prawo do informacji o środowisku z art. 74 ust. 3. Pomi- ja natomiast omówienie innych konstytucyjnych aspektów jawności, chociażby kwestię związaną z jawnością rozpraw wynikającą z art. 45 Konstytucji czy jawnością prawa łączącą się z art. 88 Konstytucji, a także relacji tych przepisów do regulacji ści- śle związanych z prawem do informacji (przede wszystkim z art. 61). W związku z tym podjęcie się przez autorkę omówienia ustaw dotyczących dostępu do akt postępowań sądowych (s. 194–195) czy przepisów właściwych dla ogłaszania aktów normatywnych (s. 202–208) w oderwaniu od analizy wskazanych podstaw konstytucyjnych (odpowiednio art. 45 i art. 88) prowadzi do wniosku, że uznała ona te kwestie za infor- mację publiczną. Oczywiście, taki pogląd wydaje się właściwy, niemniej zastosowanie analizy odpowiednich przepisów już na płaszczyźnie konstytucyjnej pozwoliłoby na pełniejsze omówienie tego zagadnienia. 224 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Recenzje

Ustalenie wzajemnych relacji prawa do informacji publicznej i prawa do informacji o środowisku odbywa się na zasadzie wskazywania podobieństw i różnic obu praw. Autorka skupia uwagę na porównaniu zasad i trybu udostępniania informacji, zakresu podmiotów zobowiązanych i zakresu samych informacji. Wszystko to doprowadza ją do interesującej tezy, że prawo do informacji o środowisku jest podkategorią prawa do informacji publicznej (s. 251). Uwagę czytelnika niewątpliwie wzbudzi zagadnienie konstytucyjnego modelu prawa do informacji (s. 74 i n.). Podstawę dla tego modelu stanowi jawność życia publicznego, która powiązana jest relacją mającą charakter sprzężenia zwrotnego. Z jednej strony prawo do informacji ma w niej swoje źródło, z drugiej jest ono jej instytucjo- nalną gwarancją. Trudno mówić o konstrukcji prawa do informacji i o jego praktycz- nej realizacji bez wcześniejszego ustalenia takich pojęć jak informacja czy nośniki informacji. W świetle systematyki przyjętej przez Konstytucję RP uzasadnione jest rozróżnienie pojęć „wolność” i „prawo”, co w dalszej konsekwencji przekłada się na przyjętą klasyfi kację wolności i praw informacyjnych. Jak wynika z pracy, w konstytucyjnym modelu prawa do informacji mieszczą się prawo do informacji publicznej i prawo do informacji o środowisku. Do tych praw zawężona została analiza problematyki prawa do informacji. Zdaniem autorki, prawo do informacji o danych osobowych nie może być uznane za typowe prawo informacyjne, gdyż „jest ono jedną z gwarancji prawa do prywatności, a u jego podstaw nie stoi przede wszystkim potrzeba zapewnienia osobom fi zycznym wiedzy o działalności władz publicznych, ale umoż- liwienie im kontroli nad postępowaniem z ich własnymi danymi osobowymi przez jakiekolwiek podmioty nimi dysponujące” (s. 106 i 125). Niewątpliwie węzłowym problemem w analizie prawa do informacji jest precyzyjne ustalenie zakresu podmiotowego tego prawa. O ile w przypadku przepisów od- noszących się do prawa do informacji o środowisku istnieje względna łatwość w okre- śleniu tego zakresu, o tyle w przypadku prawa do informacji publicznej zachodzą pewne rozbieżności pomiędzy poziomem konstytucyjnym a ustawowym. Istotna roz- bieżność dotyczy podmiotu uprawnionego, którym na mocy Konstytucji RP jest obywatel, natomiast na gruncie ustawy — każdy. K. Tarnacka uzasadnia zastosowany przez ustawodawcę zabieg rozszerzenia podmiotów uprawnionych, powołując się m.in. na podnoszoną już w trakcie prac nad projektem ustawy zasadę równego traktowania (również w dostępie do informacji) wszystkich zamieszkujących na terenie Rzeczy- pospolitej, również tych nie będących jej obywatelami (s. 126–129). Autorka nie wska- zała konsekwencji różnego potraktowania w dwóch hierarchicznie innych aktach prawnych podmiotów uprawnionych. Należy zauważyć, że zagadnienie to ma istotne znaczenie. Rozszerzenie zakresu podmiotów uprawnionych rodzi pytanie, czy w przypadku naruszenia prawa do informacji publicznej podmiotowi innemu niż obywatel będzie przysługiwała skarga konstytucyjna? Prawo do wniesienia skargi przysługuje każdemu, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. W związku z tym, że na gruncie art. 61 prawo do informacji publicznej należy do obywatela, na powyższe pytanie powinno się udzielić odpowiedzi negatywnej. Ze względu jednak Kamila Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym 225 na cele, którym prawo to służy — przede wszystkim transparentności życia publicznego — odpowiedź nie jest już tak jednoznaczna. Problem wydaje się na tyle złożo- ny, że Trybunał Konstytucyjny, uznając legitymację organu prasowego do złożenia skargi konstytucyjnej, nie wskazał wyraźnego uzasadnienia. Uznał jedynie, że zachodzi „odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje”, w związku z tym „najpełniejsza jego realizacja następuje za pośrednictwem środków masowego przekazu, w tym oczywiście prasy” (zob. postanowienie TK z 13 września 2000 r., sygn. akt SK 04/00). W odniesieniu do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych K. Tarnacka skupiła uwagę na analizie katalogu podmiotów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zastosowana metoda polega na omó- wieniu kolejnych grup podmiotów zgodnie z systematyką art. 4 ustawy. W analizie stosunkowo niewiele miejsca poświecono niektórym kategoriom pod- miotów wymienionym przez ustawę, m.in. organom samorządu gospodarczego i zawodowego czy partiom politycznym (s. 153 i 161). Można zasygnalizować, że pogłę- biona analiza tych kategorii byłaby wskazana, gdyż do tej pory problematyka udostępniania przez te podmioty informacji na mocy tej konkretnej ustawy nie znala- zła w literaturze szerszego omówienia. W kontekście katalogu podmiotów zobowią- zanych do udostępniania informacji należy zwrócić uwagę, iż istnieją rozbieżności po- między zakresem zawartym w art. 61 Konstytucji a art. 4 ustawy. Do najważniejszych należy pominięcie w egzemplifi kacji art. 4 osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji przyjętej przez K. Tarnacką systematyki poza przedmiotem głębszej analizy pozostaje ta kategoria podmiotów. Autorka wspomina wprawdzie o osobach peł- niących funkcje publiczne, ale tylko w kontekście omawiania ograniczeń dostępu do informacji związanych z ochroną prywatności osoby fi zycznej (s. 279–284). Reasumując, K. Tarnacka uchwyciła zasadnicze różnice między prawem do informacji a wolnością słowa i autonomią informacyjną. W znacznym stopniu określiła również relacje zachodzące między prawem do informacji publicznej i prawem do informacji o środowisku oraz ustaliła granice tych praw. W związku z tym, pomimo przedstawionych uwag krytycznych, należy stwierdzić, że osiągnęła wyznaczone na wstępie książki cele badawcze. Jednocześnie przeprowadzona w recenzowanej pracy analiza ukazuje mankamenty niektórych rozwiązań polskich regulacji dotyczących prawa do informacji. W konkluzji należy jednak zgodzić się z autorką, że polski po- rządek prawny dorównuje, a czasem nawet przewyższa europejskie standardy dostę- pu do informacji. Książka z powodzeniem spełniać może rolę przewodnika w zakresie polskich standardów dostępu do informacji. Katarzyna Górka 226 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Noty

D. NOTY

Konstytucja. Ustrój polityczny. System organów państwowych. Prace oﬁ arowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu RED. STANISŁAW BOŻYK, ADAM JAMRÓZ Wydawnictwo Temida 2, Białystok 2010, s. 550

Postać i dokonania naukowe profesora Mariana Grzybowskiego mają już swą od dawna ugruntowaną pozycję na niwie polskiego prawa konstytucyjnego oraz nauk politycznych. Autor pionierskich na gruncie literatury polskiej prac dotyczących ustroju państw skandynawskich, znaczący badacz problematyki władzy wykonawczej, ustroju Stanów Zjednoczonych Ameryki, sędzia Trybunału Konstytucyjnego, kierownik Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego na swym macierzystym Uniwersytecie Jagiellońskim, prezes Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego, wychowawca i recenzent wielu magistrów, doktorów i habilitantów — to tylko niektóre tytuły do Jego pozycji jako jednego z mistrzów wybranej przez siebie dyscypliny. Wyrazem uznania dla tych dokonań i wkładu w rozwój prawa konstytucyjnego w naszym kraju stała się wydana w 2007 r. książka Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa prof. Mariana Grzybowskiego. W związku z niniejszym tekstem dorzucić należy jeszcze jeden tytuł do chwały prof. M. Grzybowskiego — jest On również niestrudzonym dydaktykiem, niosącym prawnokonstytucyjny kaganek oświaty do kilku pozakrakowskich, a zwłaszcza nowo powstających wydziałów prawa w Polsce. Wiele wnosił w rozwój tych ośrodków, spo- tykał się z życzliwym przyjęciem i uznaniem. Szczególnie jednak, jak się wydaje, bli- ski Jego sercu okazał się Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, z którym zwią- zał się od 2004 r. i gdzie aktualnie pełni również funkcję kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego. Wyrazem tych szczególnych więzów jest recenzowana pozycja; nie- typowa, gdyż nie będąc formalnie księgą pamiątkową jest jednak darem 32 bliskich Mu osób — kolegów wydziałowych, współpracowników z Katedry, doktorów, któ- rych wypromował (także pracujących w innych ośrodkach) i aktualnych doktorantów. Poza okolicznością, że recenzowana książka jest kolejnym wyrazem uznania dla prof. M. Grzybowskiego, stanowi ona wartościową pozycję merytoryczną i jest godnym odnotowania wkładem w rozwój prawa konstytucyjnego. Jest jednocześnie bardzo wymownym świadectwem rozwoju naukowego w biało- stockim ośrodku prawa konstytucyjnego, gdyż spod pióra wspomnianych 32 autorów wyszły prace poruszające wiele zagadnień tego prawa zarówno o charakterze prawno- dogmatycznym, jak i prawnohistorycznym, w obu aspektach zaś dotyczące bądź instytucji prawa polskiego, bądź też instytucji prawnych innych państw. Z przeglądu zamieszczonych w książce tekstów wynika również, że w omawianym ośrodku prawo Konstytucja. Ustrój polityczny. System organów państwowych. Prace ofi arowane Prof. Marianowi Grzybowskiemu 227 konstytucyjne traktowane jest szeroko (mam oczywiście na myśli prace osób formalnie związanych z Katedrą Prawa Konstytucyjnego, a nie z innymi katedrami), wiele z tych tekstów posiada bowiem charakter co najmniej graniczny z innymi dyscyplina- mi, choć w swej całości omawiana pozycja zachowuje zdecydowanie charakter pracy prawnokonstytucyjnej. Przede wszystkim jednak należy zaznaczyć, że wszystkie zamieszczone w omawianej książce opracowania cechują się dobrym poziomem merytorycznym, niejednokrotnie przynoszą nowe informacje lub nowe spojrzenie na instytucje prawne, stanowią wartościowe przyczynki dla wielu istotnych zagadnień. Tym samym merytoryczna wymowa recenzowanej książki, oprócz swego zasadniczego celu, jakim jest wyrażenie uznania dla Kolegi lub kierownika naukowego, jest rów- nież dobrą wizytówką kierowanego przez prof. M. Grzybowskiego ośrodka. Trudno byłoby w niniejszej nocie analizować treści każdego z opracowań. Warto jednak choćby zasygnalizować ich problematykę, aby w ten sposób zachęcić poten- cjalnego czytelnika do sięgnięcia po tę książkę. Według uproszczonych obliczeń niżej podpisanego, pierwszą grupę stanowi 16 pozycji (a więc dokładnie połowa) omawia- jących instytucje ustrojowe państw obcych lub ściśle prawnoporównawczych, obej- mujących prace tak o charakterze historycznym, jak i dotyczące współczesności, co nie jest niespodzianką dla znających zainteresowania naukowe prof. M. Grzybowskie- go i jego — jak można przypuszczać — inspiracje. Warto podkreślić również szeroką „skalę geografi czną” tych państw, obejmujących studia nad Szwajcarią (M. Aleksan- drowicz, „Republika Helwecka”), nad państwami skandynawskimi (S. Bożyk, „Kon- stytucyjny status monarchy w państwach skandynawskich”, K. Orłowska, „Konstytu- cyjny status prezydenta Finlandii” i A. Wójcik, „Kształtowanie składu, kontrola i odpowiedzialność rządu w Królestwie Norwegii”), USA (M. Daniłowicz, „Partie polityczne i ich wpływ na wybór prezydenta Stanów Zjednoczonych, na przykładzie wy- borów z 2008 roku”), Francji (E. Dawidowicz, „Kompetencje Rady Konstytucyjnej jako organu kontroli konstytucyjności prawa w V Republice Francuskiej”), Niemiec (K. Dunaj, „Demokracja bezpośrednia w Republice Weimarskiej — regulacje konstytucyjne i praktyka ustrojowa”), Litwy (M. Giżyńska, „Zasady i tryb powoływania skła- du osobowego Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej”, Rosji (J. Matwiejuk, „Status prawny związków wyznaniowych w przedrewolucyjnej Rosji” i K. Jurewicz- -Bakun, „Postępowanie ustawodawcze w parlamencie Federacji Rosyjskiej”), Turcji (G. Kryszeń, „Konstytucja osmańska z 1876 roku”), Ukrainy (A. Olechno, „Wybory prezydenta Ukrainy”) i Kanady (K. Prokop, „Ewolucja problematyki stanu nadzwyczajnego w Kanadzie — do połowy XX wieku”). Prace ściśle prawnoporównawcze to szkice A. Jackiewicza — „Zasada federalizmu a funkcja ustawodawcza izb drugich parlamentu w federacjach europejskich”, J. Mirończuka — „Konstrukcja upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń w konstytucjach wybranych państw Europy Środkowej i Wschodniej” oraz M. Kamińskiego — „Aparat pomocniczy w Sejmie RP i parlamentach państw europejskich”. Drugą pod względem ilościowym grupę, obej- mującą 12 prac, stanowią opracowania mające za swój przedmiot instytucje polskiego prawa konstytucyjnego (sensu largo, jak wcześniej wspomniano). Tu również paleta 228 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Noty prezentowanych zagadnień jest spora. Grupa ta obejmuje opracowania: S. Bułajew- skiego („Konstytucyjny obowiązek ustawowego określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego — czy spełniony?”), M. Chrzanowskiego („Absolutorium jako forma kontroli wykonania budżetu gminy”), K. Horodeńskiej („Instytucja wysłu- chania publicznego w Polsce”), A. Jamroza („W sprawie sporu kompetencyjnego w sferze władzy wykonawczej na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku”), L. Jamroza („Art. 17 ust. 1 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego — uwagi w kontekście zasad dostępu do zawodu adwokata i radcy prawnego”), A. Kozłowskiej („Status Narodowego Banku Polskiego na tle unormowań Konstytucji RP”), J. Łapiń- skiego („Kartel wyborczy partii politycznych — uwagi na temat systemu fi nansowania polityki w Polsce”), M. Łysko („Przepisy wyznaniowe w Konstytucji marcowej”), P. Michalskiego („Konstytucyjna ochrona praw konsumentów a zasada równości wobec prawa”), H. Skrzeczyńskiej („Geneza i tryb uchwalenia Konstytucji PRL z 1952 roku”), J. Szymańskiego („Konstytucja RP a umowy międzynarodowe”) oraz B. Wi- luk („Rada Ministrów a tworzenie i kontrola wykonania ustawy budżetowej”). Pozostałe cztery opracowania złożone zostały przez pracowników innych katedr prawniczych i reprezentują w recenzowanym zbiorze inne dyscypliny: M. Andrusz- kiewicz („O kontekście interpretacyjnym w języku prawnym — w świetle koncepcji Stanleya Fisha”) — teorię prawa, T. Dubowski („Równowaga instytucjonalna w Unii Europejskiej — wybrane zagadnienia w świetle postanowień Traktatu z Lizbony” oraz A. Szymańska („Skutki prawne i pozaprawne zastrzeżeń do wybranych umów mię- dzynarodowych) — prawo międzynarodowe, w końcu M. Mohyluk („O konstytucji stalinowskiej w piśmiennictwie prawniczym II Rzeczypospolitej”) — nauki historyczno-prawne, choć ta ostatnia pozycja jest pracą z historii nauki polskiego prawa konstytucyjnego. Recenzowana praca jest więc książką, która — oprócz, miejmy nadzieję, satysfak- cji dla jej szczególnego Inspiratora — jest przeznaczona dla wielu innych czytelników, którzy po nią sięgną z pożytkiem. Słowa uznania należą się również Wydawnictwu Temida 2 za staranną stronę formalną. Paweł Sarnecki

„Przegląd Prawa Konstytucyjnego” rok I, nr 1, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2010, s. 251

Jesienią 2010 r. ukazał się na rynku czytelniczym pierwszy numer nowego czasopisma naukowego — „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”. Wydawcą jest Wydawnic- two Adam Marszałek z Torunia, od lat specjalizujące się w szeroko rozumianym prawie publicznym, zaś redaktorem naczelnym jeden z seniorów środowiska polskich konstytucjonalistów o uznanym autorytecie — wcześniej m.in. redaktor naczelny „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 229

„Przeglądu Sejmowego” — prof. Wiesław Skrzydło. Funkcja zastępcy redaktora naczelnego powierzona została Sabinie Grabowskiej, zaś sekretarza Radosławowi Gra- bowskiemu. W kontekście redakcyjnych personaliów warto zasygnalizować też spe- cyﬁ czną sytuację, jako że członkostwo komitetu redakcyjnego objęli przedstawiciele — z różnych ośrodków — przede wszystkim spośród młodszych pracowników naukowych (R. Balicki, A. Bień-Kacała, A. Bisztyga, M. Chmaj, P. Czarny, K. Eckhardt, J. Juchniewicz, J. Marszałek-Kawa, P. Mijal, A. Młynarska-Sobaczewska, S. Patyra, J. Rychlik, P. Uziębło, J. Zaleśny). Komitet redakcyjny jednak nie zastrzega, że czasopismo ma stanowić forum publikacyjne głównie dla młodszych autorów, zachęca- jąc wszystkich zainteresowanych czytelników do zabrania głosu na łamach nowego pisma. „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” startuje jako kwartalnik, co postrzegać na- leży jako dość wyważone podejście, zwłaszcza że istotne znaczenie musi odgrywać aktualność przekazywanych informacji i analiz, niezależnie od długofalowego znaczenia rezultatów badań. Komitet redakcyjny nowego czasopisma deklaruje intencję stania się forum wymiany poglądów naukowców zajmujących się badaniami z dziedziny prawa konstytucyjnego oraz systemów politycznych, bycia głosem w debacie o państwie i prawie publicznym. Przy wzroście zainteresowania zagadnieniami nauk o państwie i prawie publicznym, stale rosnącej liczbie publikacji z tego zakresu oraz rozwoju metod komunikacji trzeba podkreślić istnienie zapotrzebowania na odrębne, specjalistyczne czasopismo w zakresie prawa konstytucyjnego. Tak pomyślanego zakresowo czasopisma naukowego dotychczas w Polsce nie było; nowa inicjatywa może więc być przyjęta z aprobatą. Potrzeby i perspektywy w tym zakresie podkreśla też prof. Eugeniusz Zwierzchowski, którego opinię rekomendacyjną znajdujemy po słowie od komitetu redakcyjnego. Zwraca on m.in. uwagę na znaczenie chociażby ograniczonego udzia- łu na łamach periodyku przedstawicieli prawa konstytucyjnego i nauk ustrojowych państw obcych, co sprzyjałoby podniesieniu rangi czasopisma. Koresponduje to oczekiwanie z deklaracją komitetu redakcyjnego o pragnieniu poszerzenia kręgów czytel- ników i autorów o obcokrajowców, czemu służyć ma dwujęzyczna polsko-angielska formuła. Pierwszy numer materializuje to założenie w ten sposób, że wszystkie teksty artykułów publikowane są w języku polskim, zawierają jednak angielskojęzyczne abstrakty, choć zapewne można założyć i sytuację odwrotną, tj. publikacje tekstów w ję- zyku angielskim wraz z polskojęzycznymi streszczeniami; autorów zagranicznych reprezentuje w tym numerze prof. Jan Filip z Uniwersytetu Masaryka w Czechach. Komitet redakcyjny otwiera łamy pisma dla szerokiego spektrum form publikacyjnych: artykułów, raportów z badań, komunikatów, recenzji, glos, opinii, sprawoz- dań, not. Tekst właściwy może być opatrywany tabelkami i wykresami. Od autorów oczekuje się dołączenia oświadczenia o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym, czemu towarzyszy informacja, że każda praca (po usunięciu personaliów autora) podlegać będzie opinii recen- zenta. Dodajmy, że „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” ma swą stronę internetową 230 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Noty

(), na której dostępne mają być spisy treści oraz abstrakty z kolejnych zeszytów. Pierwszy numer ma swój osobny „podtytuł” („zagadnienia współczesnego konstytucjonalizmu państw europejskich”), co jest techniką spotykaną także w niektórych innych czasopismach (por. np. „Gdańskie Studia Prawnicze”), mającą wyrażać zamysł tematycznego sprofi lowania konkretnego numeru. Komitet redakcyjny taki zamysł wy- raźnie deklaruje — co może mieć wpływ na czas oczekiwania określonego opracowania na jego publikację — wskazując jednocześnie tematykę poszczególnych numerów, choć bez oznaczenia ich kolejności: systemy rządów w państwach europejskich, teoria a praktyka konstytucyjna w państwach europejskich, instytucje ustrojowe w pań- stwach europejskich, władza sądownicza w państwach europejskich, podziały władzy w państwach europejskich, defi cyt demokracji czy legitymacji — monarchie i republiki europejskie, recepcja instytucji konstytucyjnych w Europie, konstytucyjne aspekty funkcjonowania mediów w Europie oraz prawa i wolności socjalne, ekonomiczne i kulturalne w państwach europejskich. Jak widać, spektrum to szerokie, obejmujące fundamentalne kwestie prawa konstytucyjnego, ograniczone przy tym geografi cznie wyraźnie do kręgu państw europejskich. Na marginesie można zauważyć, iż sygnali- zowany tom „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” dofi nansowany został przez Funda- cję Promocji Prawa Europejskiego. W pierwszym numerze nowego czasopisma czytelnik znajdzie aż 18 opracowań w części I (artykuły), a w części II (sprawozdania) — relacje z dwóch konferencji naukowych. Dodajmy od razu, że pierwsza z nich to międzynarodowa konferencja w Le- gnicy (10–11 kwietnia 2010 r.) na temat „Transformacja systemów wymiaru sprawie- dliwości w państwach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1990–2010”, druga zaś to I Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego na temat „Współczesne wyzwania konstytucjonalizmu państw europejskich” (Mąchocice Kapitulne, 11–12 marca 2010 r.). Mimo nieco innego podtytułu pierwszego numeru „Przeglądu Prawa Konsty- tucyjnego” w porównaniu z tytułem wspomnianej konferencji w Mąchocicach Kapitul- nych, wspomniane 18 opracowań (artykułów) to — z wyjątkiem dwóch — „zmodyfi - kowane”, jak to określono, wersje referatów wygłoszonych na wspomnianej konferencji. Dwa zasygnalizowane wyjątki, to opracowanie Jana Filipa „Inżynieria wyborcza i system wyborczy w kontekście zmian ordynacji wyborczych”, będące jednak zmodyfi ko- waną wersją tekstu zgłoszonego na międzynarodową konferencję naukową pt. „Zmia- na ordynacji wyborczej a zmiana Konstytucji”, która odbyła się w Rzeszowie w dniach 3–4 marca 2008 r. oraz opracowanie Przemysława Witkowskiego (UMCS) pt. „Kilka uwag w sprawie dekonstytucjonalizacji prokuratury”. Pozostałe 16 artykułów to kolejno: „Współczesne zagrożenia wolności informacji w prasie” (Anna Młynarska-Sobaczewska, Uniwersytet Łódzki), „Parytety płci i kwoty na listach wyborczych — za i przeciw” (Piotr Uziębło, Uniwersytet Gdański), „Partycypacja obywateli w procesie zmiany konstytucji — przegląd rozwiązań europejskich” (Radosław Grabowski, Uniwersytet Rzeszowski), „Zastosowanie praw czło- wieka w realiach konfl iktu zbrojnego” (Marcin Przybysz, Uniwersytet Szczeciński), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 231

„Szlachectwo w republice i jego funkcje. Przypadek San Marino” (Marcin M. Wiszo- waty, Uniwersytet Gdański), „Partycypacja społeczna w sprawach budżetowych. Mo- del Porto Alegre jako pierwowzór rozwiązań europejskich” (Anna Rytel-Warzocha, Uniwersytet Gdański), „Lokalne grupy działania jako forma partycypacji na szczeblu lokalnym” (Anna Kołomycew, Uniwersytet Rzeszowski), „System wyborczy w pań- stwie wielonarodowym. Analiza przypadku Hiszpanii” (Małgorzata Myśliwiec, Uni- wersytet Śląski), „Odpowiedzialność karna głowy państwa na przykładzie Prezyden- ta Rumunii” (Sabina Grabowska, Uniwersytet Rzeszowski), „Odpowiedzialność karna Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” (Malwina Milczarek, Uniwersytet Łódz- ki), „Wolność sumienia i religii w orzecznictwie niemieckiego Federalnego Trybuna- łu Konstytucyjnego (wybrane problemy)” (Piotr Czarny, Uniwersytet Jagielloński), „System wyborczy w Bośni i Hercegowinie — spojrzenie krytyczne” (Krzysztof Kry- sieniel, Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu), „Rola i znaczenie instytucji referendum we współczesnych Włoszech” (Małgorzata Lorencka, Uniwersytet Śląski), „W sprawie niezależności Prokuratora Generalnego w Polsce” (Anna Frankiewicz, Uniwersytet Opolski,), „Status i rola opozycji parlamentarnej niemieckiego Bundesta- gu — zagadnienia wybrane” (Joanna Juchniewicz, Uniwersytet Warmińsko-Mazur- ski), „Zakres kompetencji litewskiego Sądu Konstytucyjnego w «innych sprawach»” (Monika Giżyńska, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski). Zróżnicowanie powyższej tematyki i jej szeroki zakres zapewne sprawiły, że trudno odczytać kryterium, wedle któ- rego ukształtowano strukturę wewnętrzną części I tegoż numeru czasopisma; nie odzwierciedla ona także układu merytorycznego trzech sesji na wspomnianej konferencji w Mąchocicach Kapitulnych. Są to jednak typowe kłopoty, jakie rodzą się przy zróż- nicowanym i szerokim zakresie podjętej materii. Niewątpliwie problematyka prawa konstytucyjnego nadal będzie też przedmiotem analiz na łamach dotychczas istniejących czasopism naukowych z zakresu ogólniej- szej bądź pokrewnej tematyki, by przykładowo wymienić „Przegląd Sejmowy”, „Pań- stwo i Prawo” czy „Studia Prawnicze”. Nie zmienia to oceny, że warto i należy czy- telnikom zasygnalizować pojawienie się nowego, specjalistycznego forum. „Przegląd Sejmowy” ma tu swoją tradycję, jako że analogiczne noty o charakterze sygnalizacyj- nym ukazywały się, gdy inaugurowały swe edycje takie wówczas nowe czasopisma, jak „Biuletyn Rady Legislacyjnej” (dziś „Przegląd Legislacyjny”), „Studia i Materia- ły” — wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego czy „Studia Wyborcze”. Wspólne, ustrojowe korzenie wymienionych materii i czasopism czynią takąż notę pożyteczną rekomendacją. Andrzej Szmyt 232 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Noty

Regolamenti di procedura della Camera dei deputati. 1848–1971 Camera dei deputati. Archivio Storico, Roma 2010, s. 439

Warto odnotować w notach bibliografi cznych „Przeglądu Sejmowego”, że w serii wydawniczej Repertori e manuali [„Skorowidze i Podręczniki”], Archiwum historyczne Izby Deputowanych Parlamentu Włoskiego, pod redakcją Kancelarii Izby, opubli- kowało pierwszy raz w historii, bardzo starannie opracowany edytorsko, zbiór zawie- rający wszystkie regulaminy procedury parlamentarnej istniejące w Izbie od 1848 r. do 1971 r. Zbiór ten zawiera też — liczące aż 21 stron — tablice chronologiczne, skła- dające się z zestawień wszelkich nowelizacji tychże regulaminów w ich historii oraz bardzo starannie opracowany indeks rzeczowy, pozwalający na błyskawiczne odnale- zienie poszukiwanych haseł wraz ze wskazaniem numeracji artykułów ich dotyczą- cych w całym objętym wydawnictwem okresie zarówno czasów monarchicznych, jak i republikańskich Włoch. Co ważne, pojęcia i terminy przestarzałe, które wyszły z uży- cia, zostały zastąpione pojęciami współczesnymi, co pozwala łatwo zorientować się, czego dotyczą bardzo stare postanowienia regulaminowe. Regolamenti di procedura... poprzedza wprowadzenie autorstwa szefa Admini- stracji Archiwum historycznego Izby Deputowanych Paolo Massy. Krótki choćby przegląd zbioru pozwala na potwierdzenie refl eksji, że oto kultura parlamentarna określonego czasu funkcjonowania przedstawicielstwa narodowego znajduje swoje odbicie w jego regulaminie parlamentarnym, a właściwie w swoistym historycznym osądzie, którym otulone są jakby przepisy regulaminowe, zwyczaje i reguły parlamentarne przyjmowane i aprobowane wraz z następującymi po sobie etapami rozwoju parlamentaryzmu i w ogóle ustroju konstytucyjnego danego państwa. Znaczenie zbioru, którego dotyczy ta nota, polega niekoniecznie na tym, co można wprost wyczy- tać w wyciągniętym z historycznego lamusa tekście tego czy owego regulaminu, ale na tym, co niekoniecznie da się wprost czy bezpośrednio wyczytać z określonej normy. Wartością samą w sobie są więc widoczne w zmieniających się postanowieniach regu- laminów rzeczywiste problemy funkcjonowania parlamentu, które mogły być rozstrzygane jedynie poprzez modernizację przepisów tychże regulaminów. To dzięki tej dynamice życia parlamentarnego i — szerzej — ustrojowego państwa, a w konsekwencji dynamice i charakterze reform regulaminowych czasami dopiero można dostrzec i zro- zumieć istotę przemian w sferze konstytucji materialnej danego państwa na określonym etapie jego rozwoju czy transformowania się, czy w sferze reformującego się równocze- śnie parlamentaryzmu. Omawiany zbiór sprzyja nie tylko uczynieniu pewnej retrospek- cji historycznej rozciągniętej w czasie od stanu „nascituralnego” parlamentaryzmu wło- skiego do czasów najnowszych, ale sprzyja też, co słusznie zauważa we wprowadzeniu do zbioru P. Massa, swoistej refl eksji politycznej i prawnej zarazem. Oto np. XIX-wiecz- ne regulacje prawne ewoluowały od sterylnej prawniczo dyspozycji znanej m.in. Statu- towi albertyńskiemu, że „Izby nie mogą przyjmować żadnej deputacji ani słuchać kogokolwiek poza własnymi członkami, ministrami oraz komisarzami rządu”, do Regolamenti di procedura della Camera dei deputati. 1848–1971 233

XX- i XXI-wiecznego modelu otwartego na współpracę bezpośrednią i ciągłą z rozma- itymi podmiotami partycypującymi w procesie parlamentarnym (por. s. VII). Całkiem trafnie Massa przywołuje francuskiego uczonego A. Chandernagora, który — powołu- jąc się na wielowiekowe brytyjskie doświadczenie parlamentarne — zauważył, iż „nie istnieje żadna inna tradycja parlamentarna aniżeli ta, która polega na umiejętności «do- stosowywania się»” (por. s. VII) do wymagań czasów nowszych. Bliższa analiza włoskich regulacji parlamentarnych wyraźnie pokazuje źródła ich inspiracji i nie może być wątpliwości, że są to w przeważającej mierze źródła angielskie i francuskie, przynajmniej w XIX w. i na początku XX w. Nawiasem mówiąc, pierwszy regulamin z 1848 r. opracowany przez rząd C. Balbo oparty był na doświad- czeniu ustrojowym belgijskim z 1831 r. oraz na regulacjach francuskich pochodzących z 1839 r. Znamienny dla bytu i ewolucji uregulowań regulaminowych był także 1888 r., zwany rokiem „rewolucji parlamentarnej” na skutek wzrostu znaczenia przez dojście do władzy ówczesnej tzw. lewicy historycznej, oraz rok 1900, którego wydarzenia spo- wodowały przyjmowanie w regulaminie parlamentu postanowień gwarantujących status opozycji parlamentarnej. Z kolei reformy regulaminów izby podejmowane w 1920 r. i 1922 r., będące w jakiejś mierze kontynuacją tego, co uczyniono już w 1900 r., stworzyły podstawy dla nie tylko kształtowania nowoczesnych funkcji izby, ale i przyczyniły się do zapewnienia możliwości kształtowania organizacji wewnętrz- nej izb w sposób odpowiadający wymogom nowoczesności, właściwym także współ- czesnym parlamentom. Jest niezwykle ciekawe i pożyteczne zarazem obejrzenie re- gulaminów izby funkcjonującej po dojściu do władzy Mussoliniego, w czasach słynnego sporu centrolewicy włoskiej z faszyzmem, także na forum parlamentu, czego szczególnie przejmującą kulminacją było zabójstwo, w czerwcu 1924 r. przez bo- jówki faszystowskie, deputowanego socjalistycznego Giacomo Matteottiego i równie słynne opuszczenie, na znak protestu przeciwko temu zamachowi, izby podczas obrad w 1924 r. przez opozycję, zwane „secesją awentyńską”. To regulaminy i ich regulacje wyraźnie ukazują źródła kształtowania się tożsamo- ści instytucjonalnej parlamentu włoskiego, którymi na początku drogi były — posze- rzająca stopniowo swoje wpływy zasada powszechności prawa wyborczego i zysku- jąca coraz szerszą aprobatę zasada autonomii parlamentu. Bardzo ciekawie wygląda w zbiorze grupa tekstów regulaminów parlamentarnych kształtowanych od 1949 r., poprzez rok 1966 aż do roku 1971, a więc po II wojnie światowej, ukazując zdolność godzenia i łączenia bogatej w tradycje parlamentarne i niezwykle ciekawą praktykę parlamentarną zjednoczonej Italii. Rekomenduję ten zbiór regulaminów parlamentarnych historykom, politologom i prawnikom, bo jest on nieprzebranym źródłem materiałów umożliwiających nie tylko studiowanie historii parlamentaryzmu włoskiego, ale i dlatego, że zbiór ten — z natury rzeczy — odnosi się do licznych niezwykle aktualnych problemów dotyczących nowoczesnych procedur parlamentarnych i problemów pozostających stale przedmiotem zainteresowania debaty politycznej w czasach obecnych. Zbigniew Witkowski 234 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Noty 235 DOKUMENTY MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

A. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE INNYCH PAŃSTW

Włochy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. w sprawie sporu kompetencyjnego między izbami parlamentu a organami władzy sądowniczej (sygn. akt 334/2008)1

Fakty: Przed Sądem Konstytucyjnym Republiki Włoskiej zostało wszczęte postępo- wanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między organami władzy ustawodawczej: Izbą Deputowanych i Senatem Republiki — z jednej strony, a organami władzy sądowniczej: Sądem Apelacyjnym w Mediolanie oraz Sądem Kasacyjnym — z drugiej strony. Spór został zainicjowany przez niższą izbę parlamentu włoskiego — Izbę Deputowanych. Do postępowania — po stronie Izby — przyłączył się następ- nie Senat Republiki. Spór zawisły przed Sądem Konstytucyjnym powstał na tle sprawy, w której przedstawiciel ustawowy pacjentki znajdującej się w trwałym stanie wegetatywnym złożył wniosek do sądu rejonowego w Lecco o przerwanie terapii podtrzymującej życie. Wniosek ten został odrzucony przez sąd rejonowy, a następnie przez Sąd Apelacyjny w Mediolanie. Od orzeczenia mediolańskiego sądu apelacyjnego została wniesiona kasacja, do której przychylił się Sąd Kasacyjny, orzekając o dopuszczalności przerwania terapii oraz jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Mediolanie wraz z wytycznymi co do rozstrzygnięcia. 1 Tłumaczenie oparte na wersji angielskiej i włoskiej dostępnych na stronie: . Wszelkie cytaty z Konstytucji włoskiej podawane są za: Konstytucja Włoch, red. Z. Witkowski, War- szawa 2004. Cytaty z włoskiego kodeksu cywilnego i kodeksu karnego są tłumaczeniem własnym autora. 236 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Dokumenty

W swym orzeczeniu Sąd Kasacyjny wskazał, że przerwanie leczenia może być za- rządzone tylko wówczas, gdy zgodnie z rzetelnymi badaniami lekarskimi stan wegeta- tywny jest nieodwracalny i nie istnieją jakiekolwiek medyczne przesłanki, by przypusz- czać, iż osoba znajdująca się w tym stanie ma nawet najmniejsze możliwości odzyskania świadomości. Ponadto Sąd Kasacyjny uznał, że przedstawiciel ustawowy może złożyć wniosek o zakończenie terapii, jednakże pod warunkiem, że wniosek ten w pełni odpowiada woli pacjenta wyrażonej przed popadnięciem w stan nieświado- mości lub interpretowanej z całokształtu wartości etycznych, religijnych i kulturowych, wyznawanych przez osobę, względem której terapia ma być zakończona. Co ważne, powszechnie obowiązujące przepisy prawa włoskiego, z konstytucją włącznie, nie określały w dacie wydania wyroku jakichkolwiek przesłanek przerwania terapii podtrzymującej życie, a ponadto nie przewidywały, czy i w jakich ewentualnie okolicznościach przedstawiciel ustawowy może — działając w imieniu podopieczne- go — złożyć stosowny wniosek. Przeciwnie, postanowienia konstytucji2 oraz przepi- sów innych ustaw, a zwłaszcza kodeksu cywilnego3 oraz kodeksu karnego4 wskazywa- ły, że ustawodawca szeroko chroni życie ludzkie. Brak było również wyraźnych kompetencji dla opiekuna osoby niezdolnej do czynności prawnych, w tym osoby nie- przytomnej, do złożenia wniosku o zakończenie terapii. Izba Deputowanych oraz Senat Republiki uznały, że wydane przez Sąd Kasacyjny orzeczenie ma w istocie charakter decyzji prawodawczej i powinno być — razem z orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w Mediolanie, który zastosował się do wytycznych Sądu Kasacyjnego zawartych w kontestowanym orzeczeniu — unieważnione. Orzecze- nia te, w opinii wnioskodawców, nie miały nic wspólnego z sądowym stosowaniem prawa, lecz stanowiły przykład nieuprawnionej ingerencji sądownictwa w kompetencje zarezerwowane dla legislatywy. Rozdział kompetencji między organy państwa w tych kwestiach wynika z art. 70 Konstytucji, zgodnie z którym władza ustawodawcza wyko- nywana jest wspólnie przez Izby oraz art. 102 ust. 1, który stanowi, że wykonywanie władzy sądowniczej jest zarezerwowane wyłącznie dla sądów powszechnych. Po rozważeniu argumentów obu stron, Sąd Konstytucyjny oddalił wniosek, uzna- jąc, że wnioskodawcy próbują w rzeczywistości wykorzystać postępowanie przed Sądem Konstytucyjnym jako nadzwyczajny i nieprzewidziany przez prawo środek za- skarżenia orzeczenia sądowego. W ocenie SK nie można więc mówić o sporze kompe- tencyjnym w tym przypadku. Do orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie zgłoszono zdań odrębnych.

2 Izby Parlamentu wskazywały jako podstawę ochrony życia i zdrowia zwłaszcza art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Republika uznaje i gwarantuje nienaruszalne prawa człowieka. Konstytucja włoska w art. 32 potwierdza, że państwo zapewnia ochronę zdrowia, a nikt nie może być zmuszony do poddania się leczeniu, z wyjątkiem sytuacji uregulowanych w ustawie, która jednak nie może w żadnym wypadku naru- szać ograniczeń wynikających z godności człowieka. 3 Zgodnie z art. 5 włoskiego kodeksu cywilnego, czynności dysponowania własnym ciałem są zakazane, jeśli powodują trwałe zmniejszenie integralności ﬁ zycznej lub gdy są sprzeczne z prawem, porządkiem publicznym lub dobrymi obyczajami. 4 Artykuły 575–577 oraz art. 579 i art. 580 włoskiego kodeksu karnego dotyczą przestępstwa zabój- stwa. W ocenie wnioskodawców wskazuje to, że włoskie prawo jest „zainspirowane podstawową zasadą, iż żadna osoba nie ma prawa do rozporządzania życiem ludzkim”. Włochy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt 334/2008) 237

Z uzasadnienia: „Po stwierdzeniu: […] że w szczególności, orzeczenie […] Sądu Kasacyjnego […] i postanowienie […] Sądu Apelacyjnego w Mediolanie […] «stworzyły innowacyjne rozwiązania mające zastosowanie do rozpatrywanych przez nie spraw, oparte na założeniach, których nie można wywnioskować z przepisów obowiązującego prawa przy zastosowaniu żadnej z wykładni, która może być użyta przez sądy» i w związku z tym powinny być unie- ważnione przez Sąd Konstytucyjny; […] że w pierwszej kolejności, Sąd Kasacyjny czerpał inspirację z «wielości rozwią- zań tego zagadnienia, które zostały przyjęte w obcych systemach prawnych i orzeczeniach sądów zagranicznych», i wychodząc nawet poza granice określone w tych orzeczeniach, sam potwierdził, że «nie jest możliwe wskazanie konkretnych rozwiązań prawnych w obowiązującym prawie włoskim»; co więcej «liczne projekty ustaw w tej dziedzinie, które były rozpatrywane w okresie, gdy kwestionowane orzeczenia zosta- ły przyjęte» były «dowodem» luki legislacyjnej, która dotychczas towarzyszyła tak zwanemu testamentowi życia […]; […] że w odniesieniu do kwestii dopuszczalności [wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego — przyp. aut.] Senat stwierdza, iż «celem postępowania w sprawie niniejszego wniosku jest wyłącznie wykazanie, iż kwestionowane orzeczenie wyrazi- ło zasadę prawną, której sformułowanie należało do kompetencji ustawodawcy, a tym samym przekroczono granice, które porządek prawny wytycza dla sądownictwa, nie zaś żądanie od Sądu Konstytucyjnego dokonania weryﬁ kacji argumentacji zastosowa- nej przez Sąd Kasacyjny przy wydaniu swojego orzeczenia»; […] że w ten sposób Sąd Kasacyjny przekroczył swoją rolę gwaranta jednolitej wy- kładni prawa i naruszył kompetencje przyznane Parlamentowi na podstawie art. 70 Konstytucji: sprawy przed sądem powinny być rozstrzygane nie na podstawie maksy- my non liquet, ale z uwzględnieniem faktu, że wniosek był bezzasadny zgodnie z obo- wiązującym prawem; w rzeczywistości to w gestii Parlamentu spoczywa «przyjęcie odpowiednich przepisów regulujących decyzje związane z zakończeniem życia»: wnioskodawca podnosi, że «przekazanie omawianego zagadnienia do właściwie ustanowionej reprezentacji parlamentarnej umożliwi zapewnienie udziału najbardziej zróż- nicowanych elementów społeczeństwa obywatelskiego, w tym reprezentantów świa- ta nauki, kultury i religii. Zgodnie z niesporną regułą odwołanie się do przepisów prawa stanowionego gwarantuje poszanowanie zasady określonej w art. 67 Konstytu- cji poprzez przyjęcie rozwiązań, które są z pewnością w interesie całej wspólnoty narodowej»; […] 238 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Dokumenty

Zważywszy, że: w dwóch oddzielnych wnioskach Izba Deputowanych i Senat Republiki wszczę- ły spór kompetencyjny z pozwanymi sądami, zarzucając, że orzeczenie Sądu Kasacyj- nego nr 21748 z 2007 r. oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w Mediolanie z dnia 25 czerwca 2008 r. w każdym przypadku naruszyły prawodawcze kompetencje Parla- mentu; […] wnioski powinny być połączone, ponieważ dotyczą tych samych kwestii; […] nie budzi wątpliwości legitymacja czynna każdej z izb parlamentu do obrony na- łożonych na nie konstytucyjnie kompetencji, nawet jeżeli są one wykonywane wspól- nie; podobnie, Sąd Kasacyjny i Sąd Apelacyjny w Mediolanie mają legitymację bier- ną do występowania w tym sporze, na tyle, na ile są one organami właściwymi do wydania ostatecznego wyroku, w odniesieniu do postępowania, które prowadzą, przed- stawiając stanowisko tej gałęzi organów władzy państwowej, do której należą […]; w wyroku, będącym przedmiotem oceny Sądu Konstytucyjnego, Sąd Kasacyjny […] sformułował zasadę prawną, którą sąd niższej instancji był związany w danej sprawie, a Sąd Apelacyjny w Mediolanie zastosował tę zasadę w konkretnej, rozpatrywa- nej przez siebie sprawie, uznając hipotetyczne wątpliwości co do jej konstytucyjności za oczywiście bezzasadne; zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Konstytucyjnego spory dotyczące orzeczeń sądowych są dopuszczalne «tylko wówczas, gdy kwestionowany jest stan prawny decyzji lub ustalenia w niej zawarte, bądź gdy zarzuca się, że zostały przekro- czone inne granice niż ogólna podległość sądu prawu, w tym prawu konstytucyjnemu» […]; to samo orzecznictwo dowodzi, że sporu kompetencyjnego dotyczącego orzeczenia sądowego nie można sprowadzać do przedstawienia alternatywnych rozwiązań prawnych i rozumowań logicznych w stosunku do przyjętych w kwestionowanym orzeczeniu, gdyż spory kompetencyjne «nie mogą zostać przekształcone w nietypowe formy odwołania od orzeczeń sądowych» […]; jednakże Sąd Konstytucyjny uznaje, że w niniejszej sprawie nic nie wskazuje na to, iż sądy wykorzystały kwestionowane orzeczenia — które miały wszystkie typowe cechy orzeczeń sądowych i które wywarły wpływ tylko na toczącą się przed nimi spra- wę — jako czysto formalnego pretekstu do wykonywania funkcji ustawodawczych lub jako naruszających prawodawcze uprawnienia Parlamentu, który zawsze i w każdym czasie je zachowuje; pomimo twierdzeń obu stron, że nie chcą wytykać błędów tkwiących w samym orzeczeniu (errores in iudicando), obie strony w rzeczywistości przedstawiają różne zarzuty odnoszące się do sposobu, w jaki Sąd Kasacyjny dokonał wyboru oraz zasto- sował mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przepisy prawa lub w jaki sposób je zin- terpretował; Włochy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt 334/2008) 239

kwestie proceduralne, które doprowadziły do obecnego sporu, nie zostały jeszcze zakończone, Parlament może bowiem w każdej chwili przyjąć szczegółowe przepisy w tych materiach, zachowując odpowiednią równowagę między relewantnymi dla tych spraw wartościami konstytucyjnymi; w związku z powyższym nie istnieją w tym przypadku żadne obiektywne wymogi dla wszczęcia sporu kompetencyjnego. Na tej podstawie Sąd Konstytucyjny niniejszym orzeka, że wniosek dotyczący sporu kompetencyjnego wszczętego przez Izbę Deputowanych i Senat Republiki przeciwko Sądowi Kasacyjnemu i Sądowi Apelacyjnemu w Mediolanie […] jest niedopuszczalny zgodnie z art. 37(3) i (4) ustawy nr 87 z dnia 11 marca 1953 r. [ustawy do- tyczącej utworzenia i funkcjonowania Sądu Konstytucyjnego — przyp. aut.] Przekład i opracowanie: Jan Podkowik 240 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Dokumenty

B. EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA wyrok z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom (skarga nr 38832/06)1

Fakty: Na mocy Konstytucji Republiki Węgier, zarówno osoby ubezwłasnowolnio- ne częściowo, jak i całkowicie nie korzystają z czynnego prawa wyborczego2. Skarżą- cy w niniejszej sprawie cierpiał na depresję maniakalną i dlatego został częściowo ubezwłasnowolniony. Nie kwestionował samego ograniczenia swojej zdolności do czyn- ności prawnych na gruncie prawa cywilnego, jednak twierdził, iż automatyczne pozbawienie go z tego powodu prawa wyborczego było nieuzasadnione i naruszało ar- tykuł 3 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności3. Orzeczenie to jest szczególnie ciekawe, gdyż uznając naruszenie powołanego przepisu, Trybunał de facto wskazał na niezgodność norm węgierskiej konstytucji z wymogami Konwencji. Co więcej, może ono mieć szersze skutki, gdyż podobne normy zawierają konstytucje kilku państw Europy Środkowo-Wschodniej4, w tym Kon- stytucja RP5.

Z uzasadnienia: [W zakresie ogólnych zasad dotyczących stosowania artykułu 3 Protokołu Dodat- kowego nr 1, Trybunał przywołał swoje wcześniejsze orzecznictwo podsumowane w wyroku Wielkiej Izby w sprawie Hirst przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (nr 2)6 — przyp. A.P.] „ […] 37. […], czy rozpatrywany środek prowadzi do uzasadnionego celu w proporcjonalny sposób […].

1 Tłumaczenie oparte na wersji angielskiej opublikowanej na stronie internetowej ETPC . 2 Art. 70 ust. 5 Konstytucji Węgier (ustawa nr XX z 1949 r., z późn. zm.). Aktualny tekst w tłumacze- niu na język angielski jest dostępny m.in. na stronie węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego . 3 Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Pa- ryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, z późn. zm.). 4 Zob. np. art. 34 Konstytucji Litwy (Konstytucja Republiki Litewskiej, tł. H. Wisner, Warszawa 2006), § 57 Konstytucji Estonii (Konstytucja Estonii, tł. A. Puu, Warszawa 2000), art. 36 Konstytucji Rumunii (tłu- maczenie na j. angielski dostępne na stronie internetowej Rumuńskiego Sądu Konstytucyjnego czy art. 70 Konstytucji Ukrainy (Konstytucja Ukrainy, wstęp i tł. E. Toczek, Warszawa 1999). 5 Art. 62 ust. 2 Konstytucji RP. 6 Wyrok z dnia 6 października 2005 r., skarga nr 74025/01, ECR 2005-IX. Sprawa dotyczyła pozbawienia praw wyborczych więźniów. Europejski Trybunał Praw Człowieka, wyrok z 20 maja 2010 r. (skarga nr 38832/06) 241

(i) Uzasadniony cel 38. Trybunał wskazuje, że artykuł 3 Protokołu nr 1, inaczej niż inne przepisy Konwencji, nie określa ani nie ogranicza celów, w dążeniu do których muszą służyć ograniczenia [gwarantowanych przez niego praw] i że szeroki wachlarz przyczyn [ograniczenia] może być zgodny z artykułem 3. Rząd stwierdził, że zaskarżony śro- dek dąży do uzasadnionego celu — zapewnienia, iż tylko obywatele zdolni do oceny konsekwencji swoich decyzji i podejmujący świadome i roztropne decyzje będą brali udział w sprawach publicznych. […] Trybunał nie widzi powodu, aby orzec inaczej. […] (ii) Proporcjonalność 39. Trybunał zauważa, iż rozpatrywane ograniczenie nie rozróżnia pomiędzy osobami ubezwłasnowolnionymi całkowicie i częściowo […] i jest usuwane, gdy ubez- własnowolnienie zostaje zakończone […]. Jednakże odnotowuje twierdzenie skarżą- cego […], nie obalone przez Rząd, iż 0,75% populacji Węgier w odpowiednim do głosowania wieku jest dotknięte pozbawieniem prawa wyborczego w wyniku ubez- własnowolnienia […]. Uznaje, iż jest to znaczna liczba i że wyłączenie to nie może być uznane za nieznaczne w skutkach. […] 41. Trybunał zgadza się, iż generalnie […] szeroki margines uznania powinien być przyznany krajowej władzy ustawodawczej w określeniu, czy ograniczenia prawa do głosowania mogą być uzasadnione w obecnych czasach i, jeśli tak, jak należy zna- leźć odpowiednią równowagę. W szczególności do decyzji władzy ustawodawczej powinno należeć to, jaka procedura powinna zostać ukształtowana do oceny zdolności do głosowania osób niepełnosprawnych psychicznie. […] 42. Trybunał nie może jednak uznać, że całkowite wykluczenie od głosowania każdej osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, niezależnie od jej aktualnych zdolno- ści, mieści się w zakresie dopuszczalnego marginesu uznania. Istotnie, o ile Trybunał podkreśla, iż margines uznania jest szeroki, to nie jest wszechogarniający […]. W dodatku, jeżeli ograniczenie praw podstawowych dotyczy szczególnie wrażliwych grup społecznych, które były w przeszłości poddane znacznej dyskryminacji, takich jak osoby niepełnosprawne psychicznie, wówczas margines uznania państwa jest istotnie węższy i państwo musi mieć bardzo doniosłe powody dla wprowadzenia ograniczenia […]. Powodem takiego podejścia, które kwestionuje niektóre klasyﬁ kacje jako takie, jest to, że takie grupy były historycznie obiektem uprzedzeń z trwałymi konse- kwencjami, skutkującymi ich społecznym wykluczeniem. Takie uprzedzenie może pociągać za sobą legislacyjne tworzenie stereotypów, które uniemożliwiają zindywi- dualizowaną ocenę ich zdolności i potrzeb […]. […]. 44. Trybunał ponadto uważa, że traktowanie jako jednej klasy osób z upośledze- niami intelektualnymi i psychicznymi jest wątpliwą klasyﬁ kacją, oraz że ograniczenie praw tych osób musi być poddane ścisłej kontroli. […] Trybunał uznaje więc, że nie- zróżnicowane pozbawienie praw wyborczych, bez zindywidualizowanej oceny sądo- 242 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Dokumenty wej i jedynie na podstawie niepełnosprawności psychicznej wymagającej częściowe- go ubezwłasnowolnienia, nie może być uznane za zgodne z uzasadnionymi podstawami ograniczenia prawa do głosowania. […] Z powyższych powodów Trybunał jednogłośnie: […] 2. Orzeka, iż miało miejsce naruszenie artykułu 3 Protokołu nr 1 do Konwencji; […].” Przekład i opracowanie: Ada Paprocka 243

KSIĘGARNIE WSPÓŁPRACUJĄCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM

Gdańsk Gdańska Księgarnia Naukowa, ul. Łagiewniki 56, 80-855 Gdańsk, tel. (58) 301-41-22

Katowice Dom Handlowy Nauki Sp. z o.o., Księgarnia, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (32) 258-77-09 Księgarnia „Liber”, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (32) 258-77-09 Kraków Księgarnia Naukowo-Prawnicza „MICA”, ul. Olszewskiego 2, 31-007 Kraków, tel. (12) 663-13-91 Lublin Księgarnia „Iuris Prudentia”, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5, 20-031 Lublin, tel. (81) 537-54-75 Księgarnia Politologiczna, pl. Litewski 3, 20-080 Lublin, tel. (81) 534-95-47 Poznań Poznańska Księgarnia Naukowa „Kapitałka”, ul. Mielżyńskiego 27/29, 61-725 Poznań, tel. (61) 851-93-20 Rzeszów Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Sobieskiego 2d/2, 35-002 Rzeszów, tel. (17) 852-39-26 Szczecin Księgarnia Akademicka, ul. Papieża Jana Pawła II 31, 70-453 Szczecin, tel. (91) 489-09-26 Toruń Księgarnia „Centrum”, ul. Chełmińska 4, 87-100 Toruń, tel. (56) 621-04-80 Księgarnia Uniwersytetu M. Kopernika, ul. Reja 25, 87-100 Toruń, tel. (56) 611-42-98; (56) 611-48-86 Warszawa Księgarnia LIBER, ul. Dobra 56/66, 00-312 Warszawa, tel. (22) 826-30-91 Wrocław Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika, ul. Kuźnicza 30/33, 50-138 Wrocław, tel. (71) 343-29-77 Zamość Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis), 22-400 Zamość, tel. (84) 643-85-85 244 Przegląd Sejmowy 2(103)/2011 Dokumenty