ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS SERVICIO DE EVALUACIÓN Y ELABORACIÓN DE POLÍTICAS (PDES)
Protección de los refugiados y migración internacional: revisión del papel del ACNUR en las Islas Canarias, España
Anna Marie Gallagher, Consultora José Riera, PDES PDES/2009/01 Maria Riiskjaer, PDES Abril de 2009
Servicio de Evaluación y Elaboración de Políticas
El Servicio de Evaluación y Elaboración de Políticas (PDES) del ACNUR está comprometido con el análisis y la evaluación sistemáticos de las políticas, los programas, los proyectos y las prácticas del ACNUR. El PDES también promueve una investigación rigurosa de las cuestiones relacionadas con el trabajo del ACNUR y fomenta un intercambio activo de ideas e información entre los profesionales del sector humanitario, los diseñadores de políticas y la comunidad de investigadores. Todas estas actividades se emprenden con el objetivo de fortalecer la eficacia operativa del ACNUR, con el fin de mejorar la capacidad de la organización para cumplir su mandato de defensa de los refugiados y otras personas desplazadas. El trabajo de la unidad se inspira en los principios de transparencia, independencia, consulta, relevancia e integridad.
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Índice
Resumen de las observaciones y recomendaciones...... 1
La revisión ...... 5
Contexto operacional ...... 7
Desafíos para la protección ...... 15
Políticas y actividades del ACNUR ...... 19
Capacidad organizativa...... 23
Cooperación ...... 27
Conclusión...... 29
Apéndice A. Términos de referencia ...... 31
Apéndice B. Lista de personas entrevistadas ...... 35
Apéndice C. Marco legal ...... 39
Apéndice D. Folleto sobre asilo ...... 45
Apéndice E. Estadísticas sobre solicitudes de asilo ...... 46
Apéndice F. Estadísticas sobre llegadas por mar...... 49
Resumen de las observaciones y recomendaciones
En el primer Diálogo del Alto Comisionado sobre desafíos en materia de protección, en diciembre de 2007, se examinó la tarea de protección de los refugiados en el contexto de las migraciones mixtas. Como resultado de dicho diálogo, el Servicio de Evaluación y Elaboración de Políticas (PDES) del ACNUR ha emprendido una serie de revisiones centradas en el análisis de la eficacia de la intervención del ACNUR en una serie de situaciones de migración mixta en diferentes partes del mundo. Este análisis del papel del ACNUR en las Islas Canarias de España es la primera de dichas revisiones.
Al ser uno de los puntos de entrada a la Unión Europea, las Islas Canarias han recibido gran cantidad de migrantes irregulares por mar en los últimos años, más de 30.000 tan sólo en 2006. Como consecuencia del aumento de las iniciativas de vigilancia en las costas de África Occidental, en 2008 llegó un número significativamente inferior de personas, 8.300 migrantes. Además de reducir el número de migrantes que llegan a las Islas Canarias, España también ha podido devolver a muchos de ellos gracias a los múltiples acuerdos de readmisión que ha contraído con sus países de origen.
Ante la preocupación por el hecho de que algunos recién llegados puedan necesitar protección, el ACNUR en España ha puesto en marcha una serie de actividades para garantizar que tienen acceso a los procedimientos de asilo. Dichas actividades son plenamente compatibles con el marco de políticas mundiales desarrollado por el ACNUR y recogido tanto en la Agenda para la Protección de 2002 como el plan acción más reciente de 10 Puntos sobre la protección de los refugiados y la migración mixta.
El ACNUR no desempeña una labor operativa en las Islas Canarias y, de hecho, no tiene una presencia permanente en la región. Sin embargo, la Oficina de Representación de Madrid sigue de cerca la situación y promueve la mejora del acceso a los procedimientos de asilo y el trato humano a las personas que llegan por mar.
En la revisión se observó que el ACNUR en España ha influido eficazmente en la respuesta de las autoridades a la migración marítima irregular a las Islas Canarias. Como resultado de sus actividades de verificación e incidencia, la Oficina también ha logrado avanzar en la resolución de vacíos en la protección. Por ejemplo, ha logrado asegurar que todos los migrantes internados en centros reciban información por escrito sobre su derecho a solicitar asilo. También ha logrado facilitar el acceso a estos centros de internamiento de abogados de la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR). Sin embargo, la capacidad de la Oficina no ha ido en consonancia con los desafíos que plantea la situación en las Islas Canarias.
En su respuesta a dicha situación, el ACNUR en España ha desarrollado relaciones sólidas tanto con las autoridades del gobierno central en Madrid como con las distintas administraciónes responsables en las Islas Canarias. Con escasas excepciones, la Oficina también ha establecido una colaboración firme con las ONG relevantes. Aunque el ACNUR en España coopera eficazmente con los organismos
1 competentes dentro de la Sede del ACNUR, la coordinación entre las oficinas regionales con interés en las Islas Canarias (África, Europa y OMNA) podría fortalecerse.
A pesar de los indudables avances realizados con respecto a las migraciones mixtas en las Islas Canarias, todavía quedan por abordar varios desafíos relacionados con la protección, especialmente los siguientes:
• Aunque todos los recién llegados reciben información sobre su derecho a solicitar asilo, muchos de ellos no entienden correctamente la información que reciben y, por lo tanto, no ejercen sus derechos.
• Existe una preocupación constante con respecto a la precisión de los procedimientos empleados para determinar la nacionalidad de los recién llegados.
• El acceso de los abogados de CEAR a los centros de internamiento es limitado, lo que hace que no puedan establecer contacto con posibles solicitantes de asilo.
• No se informa adecuadamente a los menores no acompañados en las Islas Canarias de su derecho a solicitar asilo, ni existen procedimientos adecuados para identificar a los solicitantes de asilo dentro de este grupo.
El equipo de evaluación hace las siguientes recomendaciones con el fin de fortalecer la capacidad del ACNUR para abordar y resolver mejor estos desafíos. Por razones de brevedad, estas recomendaciones no se repiten en el texto principal del informe.
(i) Mejorar el acceso y la información en los centros de detención. Como ya se ha señalado, aunque los abogados de CEAR pueden entrevistarse con los internos para informarles sobre el asilo e identificar posibles solicitantes, su acceso está limitado en la práctica. Además, aunque se facilita información sobre el derecho a solicitar asilo a todos los internos, muy pocos entienden la información que reciben. Para resolver esta cuestión se recomienda que el ACNUR en España colabore con las partes interesadas relevantes en el desarrollo y la provisión de información más comprensible y fácil de usar para todos los recién llegados por mar. Además, se recomienda que el ACNUR en España promueva un acceso más abierto y regular de los abogados de CEAR a los centros.
(ii) Promover la mejora de la determinación de la nacionalidad. En vista de los problemas identificados por el equipo de evaluación en este sentido, el ACNUR en España debería reunirse con los miembros del Colegio de Abogados con el fin de analizar métodos concretos para garantizar el máximo nivel posible de precisión en el proceso de determinación de la nacionalidad. Con ayuda de la Sede, el ACNUR en España debe promover también el desarrollo de criterios para la determinación de la nacionalidad e impartir formación en relación con ellos.
(iii) Proteger a los menores no acompañados. El ACNUR en España debe colaborar con todas las partes interesadas relevantes para garantizar que todos los menores no acompañados que llegan a las Islas Canarias reciben información relativa a su derecho a solicitar asilo. En términos más generales, el ACNUR en España debe esforzarse por promover que se entienda mejor y aumente la conciencia sobre la
2 terrible situación y las necesidades de protección de los niños separados de sus familias.
(iv) Abordar la intercepción y la desviación. Se sabe muy poco actualmente sobre las consecuencias para la protección de las actividades de intercepción y desviación que lleva a cabo FRONTEX en las costas de África Occidental. Con el fin de poder comprobar si se están devolviendo refugiados durante estas operaciones, el ACNUR en España debe mantener un contacto regular con las oficinas del ACNUR, incluidas las de Mauritania, Senegal y la oficina de enlace del ACNUR con la sede de FRONTEX en Varsovia.
(v) Llevar a cabo visitas más regulares a las Islas Canarias. Aunque no hay necesidad de mantener una presencia permanente del ACNUR en las islas, se recomienda aumentar la verificación sobre el terreno. Aunque se reconocen las limitaciones de tiempo y presupuesto, el ACNUR en España debe esforzarse por realizar más visitas a las islas y llevar a cabo un seguimiento más estructurado y coherente de las observaciones y recomendaciones surgidas de dichas misiones.
(vi) Emprender una evaluación participativa. Con el fin de adquirir un conocimiento más profundo e integral de las dificultades en materia de protección a las que se enfrentan los recién llegados y fortalecer las colaboraciones necesarias para abordarlas, el ACNUR debe emprender una evaluación participativa de la situación de la migración mixta en las Islas Canarias. El ACNUR en España debe colaborar con la Sección de Desarrollo Comunitario, Equidad de Género y Niñez (CDGECS) de la Sede en la formulación de los instrumentos necesarios para realizar dicha evaluación.
(vii) Fortalecer la coordinación interna. Las Oficinas para África, Europa y OMNA, en cooperación con la División de Servicios de Protección Internacional, deben desarrollar un plan de acción interregional para el intercambio de información, buenas prácticas y estrategias relacionadas con las migraciones mixtas a las Islas Canarias. Al mismo tiempo, el ACNUR en España debe reafirmar sus relaciones con el personal del ACNUR encargado de la migración mixta, especialmente el oficial de enlace del ACNUR con FRONTEX.
(viii) Ofrecer formación adicional. Aunque, generalmente, el personal de la Oficina tiene conocimientos y competencias sobre cuestiones relacionadas con la migración mixta y la protección de refugiados, se recomienda que todos los nuevos miembros del equipo del ACNUR completen el programa de aprendizaje sobre estrategias de protección en el contexto de movimientos migratorios más amplios.
(ix) Revisar el equilibrio entre personal internacional y nacional. De acuerdo con la reciente reconfiguración de la presencia del ACNUR en Europa, en la Oficina de Madrid sólo trabajan un pequeño número de funcionarios internacionales. La Oficina Regional para Europa debe determinar si la existencia de un equipo casi totalmente nacional limita la fuerza y la influencia de las iniciativas de incidencia y las intervenciones emprendidas por el ACNUR en España.
(x) Reforzar la cooperación externa. Aunque el ACNUR en España ha desarrollado firmes relaciones con muchas partes interesadas relevantes, todavía hay margen para fortalecer dicha cooperación. Por ejemplo, un mayor contacto con Cruz Roja Española podría facilitar el acceso del ACNUR al centro de internamiento de Fuerteventura.
3 Una coordinación más regular con los miembros del Colegio de Abogados de las Islas Canarias contribuiría a cubrir las necesidades de protección de los menores no acompañados. La interacción entre el ACNUR y la OIM es muy limitada en la actualidad y se debería iniciar un diálogo más cercano.
(xi) Reforzar el desarrollo de coaliciones. En el pasado, el ACNUR en España ha contribuido de manera importante a la colaboración entre las ONG que se ocupan de la protección de los refugiados. Sin embargo, en los últimos tiempos, las reducciones de personal han limitado la capacidad de la Oficina para realizar dichas actividades. A pesar de estas limitaciones de capacidad, el ACNUR en España debería volver a organizar y mantener reuniones periódicas con las ONG en Madrid e intentar organizar encuentros similares durante las misiones de verificación en las Islas Canarias.
4 La revisión
Propósito
1. Esta revisión forma parte de una serie de evaluaciones del Servicio de Evaluación y Elaboración del Políticas sobre la intervención del ACNUR en situaciones de migración mixta.1 Las revisiones se derivan del Diálogo del Alto Comisionado sobre desafíos en materia de protección celebrado en diciembre de 2007. Tiene el propósito de determinar en qué medida el ACNUR ha desempeñado eficazmente su mandato de protección y soluciones para los refugiados, y si ha contribuido a la tarea de abordar las migraciones mixtas desde una perspectiva humanitaria, equitativa y basada en los derechos humanos.
Metodología
2. Maria Riiskjaer, oficial de elaboración de políticas y evaluación del PDES, y Anna Marie Gallagher, consultora independiente especializada en la protección de los refugiados y los flujos migratorios mixtos, llevaron a cabo la evaluación. José Riera, asesor principal sobre políticas del PDES, participó en las entrevistas en Madrid de la visita sobre el terreno.
3. El equipo de evaluación empleó una serie de métodos para llevar a cabo la revisión y verificar sus observaciones y recomendaciones. En primer lugar, se emprendió una revisión de toda la documentación relacionada con la migración mixta en las Islas Canarias. Ésta incluyó un examen minucioso de los informes anuales sobre protección y los planes operativos nacionales del ACNUR, el Plan de Acción de 10 Puntos sobre la protección de los refugiados y la migración mixta, e informes de varias misiones oficiales del ACNUR a las Islas Canarias. También se analizó información de fuentes externas, como el Gobierno español, la UE y las ONG, además de artículos e informes académicos.
4. En segundo lugar, se mantuvieron entrevistas con el personal relevante de la sede del ACNUR y otras partes interesadas en Ginebra. En tercer lugar, se realizaron entrevistas telefónicas con las oficinas del ACNUR y de ONG en África Septentrional y Occidental. En cuarto lugar, se emprendió una misión a Madrid y a tres de las islas canarias (Las Palmas de Gran Canaria, Fuerteventura y Tenerife) para observar la situación sobre el terreno y realizar entrevistas en situ con toda una serie de partes interesadas.
5. Con el fin de garantizar que se tuvieran en cuenta las opiniones y las preocupaciones de las personas directamente involucradas en la migración mixta, el equipo de evaluación mantuvo entrevistas en los centros de internamiento de las tres islas visitadas. De acuerdo con la política del ACNUR de incorporación de las consideraciones de edad, género y diversidad, el equipo se entrevistó con 16
1 Una migración mixta consiste en una migración en la que refugiados, solicitantes de asilo, víctimas de tráfico y trata, menores no acompañados y personas que salen de su país por motivos principalmente económicos se trasladan conjuntamente, con frecuencia de manera irregular, utilizando las mismas rutas y los mismos medios de transporte.
5 hombres, 14 mujeres y cuatro niños.2 Los entrevistados procedían de Bolivia, Chad, Colombia, Guinea, Côte d’Ivoire, Liberia, Malí, Mauritania, Marruecos, Níger, Nigeria, Senegal, Sudán y Zambia. La mayoría había llegado a las islas en barco, y unos pocos en avión.
6. Se informó a todas las personas entrevistadas de la naturaleza y el propósito de la revisión, se les comunicó que su participación era voluntaria y que podían interrumpir la entrevista en cualquier momento. El equipo se aseguró de que las preguntas formuladas a los niños eran adecuadas a la edad y la capacidad intelectual de los entrevistados.3
Limitaciones
7. La evaluación se encontró con una serie de limitaciones. La primera fue que no llegó ninguna embarcación durante el período de la misión, lo que hizo imposible observar directamente los procedimientos empleados en el desembarco, el internamiento y las entrevistas a los recién llegados, y la identificación de los que quieren solicitar asilo.
8. En segundo lugar, debido a las limitaciones de tiempo y presupuesto, fue imposible visitar otras partes de España afectadas por las migraciones mixtas, especialmente los enclaves españoles de Ceuta y Melilla, adyacentes a Marruecos, y las costas andaluzas en el sur de España. Por lo tanto, no fue posible comparar y contrastar la situación en las Islas Canarias con la de otros lugares.
9. Una tercera limitación fue que el equipo de evaluación no pudiera examinar la migración mixta en las Islas Canarias desde una perspectiva regional más amplia, incluyendo a los países de origen y tránsito de África Occidental. En consecuencia, no fue posible examinar las circunstancias que han generado niveles tan elevados de migración irregular por mar ni atestiguar la situación de las personas devueltas a sus países de origen después de ser expulsadas de España o interceptadas en las costas de África Occidental.
2 El equipo de evaluación solo pudo visitar un centro de menores para niños y no pudo, por lo tanto, entrevistas a ninguna niña. 3 Antes de esta misión, el equipo revisó el artículo “Interviewing children” de Rosemary Vásquez, que ofrece consejos útiles para entrevistar a menores de diferentes grupos de edades.
6 Contexto operacional
Asilo y migración en España
10. España forma parte de los principales tratados internacionales sobre derechos humanos y protección de los refugiados, entre ellos la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas, la Convención de 1984 contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y sus protocolos, y la Convención de 1989 sobre los Derechos del Niño. España aprobó su primera ley de asilo en 1984 y la ha modificado varias veces desde entonces.
11. España recibe un número relativamente bajo de solicitudes de asilo en comparación con otros países de la UE.4 Durante la última década, el número máximo de solicitudes se registró en 2001, cuando 9.490 personas pidieron asilo.
12. Sin embargo, desde entonces, las cifras han disminuido progresivamente, a excepción de 2007, cuando se presentaron 7.662 solicitudes. Durante la primera mitad de 2008, sólo se presentaron 2.361 solicitudes de la condición de refugiado. La tasa de aprobación es relativamente baja. En 2007, la tasa de aprobación de la condición de refugiado fue del 3,14 por ciento, y del 5,13 por ciento en el caso de la protección complementaria.
Las medidas políticas y económicas en materia de migración
13. El tema de la migración mixta e irregular, especialmente la cuestión de las llegadas de embarcaciones a las Islas Canarias, ha sido mencionado regularmente en los medios españoles. La propia inmigración ha sido un tema importante de las campañas electorales de los últimos años. La opinión pública y el debate político se han centrado en el control de la migración irregular, y la cuestión del asilo y la protección de los refugiados ha sido objeto de muy poca atención o debate.
14. España ha estado sometida a la presión constante de los Miembros de la UE para que frene la llegada irregular de embarcaciones, lo que ha llevado a una variedad de medidas defensivas como las patrullas costeras conjuntas con Marruecos, Senegal y Mauritania, el establecimiento de las operaciones de FRONTEX, la vigilancia electrónica y la proliferación de acuerdos de readmisión y en materia de inmigración.
15. Al igual que muchos otros países de la UE, España también está utilizando incentivos económicos para obtener el apoyo de países de origen para sus iniciativas de prevención de la migración irregular. España ha establecido seis nuevas embajadas en países de África Occidental y asignado unos 700 millones de euros a la ayuda al desarrollo de la región.
4 Por ejemplo, Alemania registró casi 19.000 solicitudes en 2007. En el Reino Unido, se presentaron casi 28.000 solicitudes de asilo en 2007. Francia registró más de 29.000 solicitudes. Véase ACNUR, “Asylum levels and trends in industrialized countries, first half 2008”, octubre de 2008.
7 16. Aunque la actual crisis económica podría promover que más personas intentaran salir de África Occidental con la esperanza de llegar a España, las perspectivas económicas para dichos migrantes parecen cada vez más difíciles. En los últimos años, España se ha beneficiado considerablemente de una mano de obra más barata gracias a la migración tanto legal como irregular, especialmente durante el apogeo del sector de la construcción.
17. Sin embargo, el desempleo en España se acerca ahora al 13 por ciento, en comparación con la media europea del 7 por ciento; y algunos expertos predicen que puede alcanzar el 18 por ciento. En respuesta a esta situación, el gobierno está ofreciendo compensaciones económicas a los migrantes para fomentar que regresen a sus países de origen.5
Migración por mar
18. Las Islas Canarias son un punto de entrada a España y la UE para las personas procedentes de África Occidental y Septentrional.6 Durante la época de máximo movimiento en 2006, se calcula que entre 700 y 800 personas partían cada día de la ciudad de Nouadhibou, en la costa norte de Mauritania, con la esperanza de llegar a las Islas Canarias.7
19. Aunque Mauritania se ha convertido en un punto de partida especialmente popular para los que quieren llegar a las Islas Canarias por mar, algunos de ellos también parten desde puntos en las costas de Senegal y Marruecos. Las distancias desde Mauritania y Senegal a las Islas Canarias son largas: más de 800 kilómetros y 2.000 kilómetros, respectivamente. Para los que parten del Sáhara Occidental o del noroeste de Marruecos, la distancia es mucho más corta: unos 90 kilómetros.
20. En la mayoría de los casos, los que quieren ir a las Islas Canarias tienen que pagar a un traficante de seres humanos gran cantidad de dinero, a veces varios miles de euros. En otros casos, las personas forman grupos para organizar el viaje entre ellas. Viajan en embarcaciones conocidas como “cayucos” para los trayectos más largos y “pateras” para los más cortos.
21. El trayecto puede durar entre cinco y 15 días, dependiendo de las corrientes. Los migrantes ponen en peligro sus vidas para intentar llegar a las Islas Canarias, viajando en embarcaciones sobrecargadas con escasos alimentos y agua, que carecen frecuentemente de equipo de salvamento. Las desapariciones y las muertes en las costas de África Occidental son una cuestión profundamente preocupante. Las estimaciones del número de personas que perdieron la vida en estos trayectos van de 400 a 1.000 al año.8
5 Véase The Economist, “Spain’s unemployment”, 30 de diciembre de 2008, y “Global migration and the downturn: the people crunch”, 15 de enero de 2009. 6 La Comunidad Autónoma de Canarias está situada en la frontera sur de la Unión Europea, cerca de las costa de África Occidental, y está formada por siete islas, una isla más pequeña y varios islotes: Tenerife, Gran Canaria, Fuerteventura, La Palma, Lanzarote, El Hierro y La Gomera. 7 Véase Amnistía Internacional, “Mauritania: ‘Nadie quiere tener nada que ver con nosotros’: arrestos y expulsiones colectivas de migrantes a quienes se ha negado la entrada en Europa”, 1 de julio de 2008, p. 9. 8 ACNUR en España, Plan Operativo Nacional 2009, p. 2; Derechos Humanos en la Frontera (APDHA 2008), p. 34.
8 22. El número de personas que llegan a las Islas Canarias ha disminuido progresivamente desde su máximo de 2006. Según las autoridades españolas, más de 12.000 personas llegaron por mar en 2007, un 60 por ciento menos que el año anterior, cuando la cifra casi alcanzó las 32.000 personas. En 2008, la cifra disminuyó aún más a 8.300 personas.
23. El número de estos recién llegados que solicitan asilo es bajo.9 En 2006, 366 personas solicitaron la condición de refugiado en las Islas Canarias. Esta cifra aumentó a 655 en 2007, pero volvió a reducirse a 356 solicitudes en 2008.10 La gran mayoría de los solicitantes son hombres solteros.11
24. A pesar de la disminución general del número de embarcaciones que llegan a las Islas Canarias, el número de menores no acompañados que llegan a las islas se ha disparado.12 En 2004, llegaron 137 menores no acompañados. Esa cifra disminuyó a 108 en 2005, pero aumentó drásticamente a más de un millar en 2006. En 2007, 880 menores no acompañados llegaron por mar. La cifra se mantuvo más o menos igual en 2008, cuando llegaron 886 menores a las islas.
25. La mayoría de los menores no acompañados que llegan a las Islas Canarias proceden de Senegal, a los que siguen los procedentes de Marruecos, Malí, Mauritania y otros países subsaharianos. Según se ha informado, los hogares africanos piensan que hay menos probabilidades de que deporten a los menores y están volcando sus esperanzas en los adolescentes y los niños, con el deseo de que puedan trabajar y enviar dinero a casa.
Movimiento por aire
26. Es mucho más difícil valorar el número de personas que entran legalmente a las Islas Canarias por aeropuertos y se convierten después en migrantes irregulares cuando vencen sus visados. La mayoría de los llegados por aire a las Islas Canarias viajan en vuelos procedentes de países de la UE. Dado que España forma parte del Tratado de Schengen, estas personas no necesitan pasaportes o visados para entrar a las islas.
27. Sólo un pequeño número de las personas llegadas en avión ha solicitado asilo en los últimos años en las Islas Canarias.13 Cuando un recién llegado solicita asilo en un aeropuerto en las Islas Canarias, la policía pide a un abogado de CEAR que se entreviste con las persona en cuestión, para explicarle el proceso de asilo y asistirle
9 El número total de solicitudes de asilo en España en 2006 fue 5.297. Esta cifra aumentó a 7.662 en 2007. En 2007, 3.454 de las solicitudes de asilo se admitieron a trámite. De estos solicitantes, 204 fueron reconocidos como refugiados de acuerdo con la Convención sobre los Refugiados; 333 recibieron protección complementaria y siete fueron aprobados por razones humanitarias. 10 Del total de 356 solicitudes presentadas en 2008, 140 fueron presentadas por personas que intentaban entrar a las Islas Canarias por un punto fronterizo oficial, como un aeropuerto o un puerto marítimo. 11 Entre 2004 y 2008, alrededor del 94 por ciento de las solicitudes de asilo en las Islas Canarias fueron presentadas por hombres. Muy pocas mujeres llegan en “cayucos” o “pateras”. 12 A las Islas Canarias han llegado por mar menores no acompañados de hasta siete años de edad. 13 Según las estadísticas de la OAR, se presentaron un total de 156 solicitudes de asilo en aeropuertos y por personas que entraban legalmente al territorio español en puertos de las Islas Canarias entre 2004 y 2008: seis solicitudes en 2004, cuatro en 2005, tres en 2007 y 140 en 2008. Estas cifras incluyen también las solicitudes de polizones a bordo de embarcaciones que llegan a los puertos de las Islas Canarias. El marcado crecimiento de las solicitudes presentadas en 2008 se debe a la llegada de gran número de polizones.
9 en la preparación de la solicitud. De conformidad con la legislación española, el solicitante puede estar “retenido” en un centro dentro del aeropuerto durante una semana, a la espera de la decisión sobre la admisibilidad de su petición.
28. Si la solicitud se admite a trámite, la persona queda en libertad y se le facilita alojamiento y sustento a la espera de la decisión final sobre su caso. Si se deniega la petición, la persona es devuelta al país de partida. Las decisiones sobre la admisión a trámite de una solicitud de asilo casi siempre se adoptan en el plazo de una semana.
Intercepción, desviación y salvamento en el mar
29. Las autoridades españolas, en colaboración con otros países y el organismo fronterizo de la UE, FRONTEX, realizan actividades de “intercepción” y “desviación” en las costas de África Occidental.14 Además, vigilan de cerca la llegada de “cayucos” y “pateras” a las costas de las Islas Canarias con el fin de poner a salvo las embarcaciones o rescatar a sus pasajeros, cuando es necesario.
30. El Centro de Coordinación Regional de Canarias (CCRC) es responsable de organizar medidas para combatir la migración irregular por mar a la frontera sur de España. El CCRC integra a una serie de organismos diferentes, entre ellos la Guardia Civil, la Policía Nacional, el Servicio de Vigilancia Aduanera, el Grupo Aeronaval de las Fuerzas Armadas, la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima y FRONTEX, además de las agencias responsables de ofrecer asistencia humanitaria a los recién llegados, como la Cruz Roja Española. El CCRC coordina las misiones que interceptan y desvían las embarcaciones a las costas de África Occidental, así como las misiones con barcos de salvamento para guiarles hasta las Islas Canarias. El CCRC cubre una superficie aproximada de 425.000 kilómetros cuadrados.
31. Existe información contradictoria con respecto a la respuesta a los barcos hallados en aguas internacionales. Algunas fuentes indican que dichas embarcaciones se interceptan y desvían a Mauritania o las Islas Canarias, dependiendo de lo cerca que se encuentren de dichos lugares. Sin embargo, los representantes del CCRC niegan esta práctica y afirman que todos los barcos hallados en aguas internacionales dentro de su zona de operaciones se conducen a las Islas Canarias. El CCRC y FRONTEX asumen que todos los “cayucos” y “pateras” corren peligro y deben ser objeto de operaciones de salvamento.
Mecanismos de recepción
32. Las personas que llegan a las aguas territoriales españolas de las Islas Canarias son tratadas de manera humana y con respeto. A su llegada, Cruz Roja Española les ofrece atención médica y otras formas de asistencia inmediata con la intención de salvar sus vidas y aliviar su sufrimiento. La policía se encarga de la identificación
14 Aunque no existe una definición aceptada internacionalmente de la intercepción, el ACNUR ha desarrollado la siguiente fórmula: “La intercepción se define como todas aquellas medidas aplicadas por un Estado, fuera de su territorio nacional, con el fin de prevenir, interrumpir o detener el movimiento de personas que cruzan fronteras por tierra, aire o mar sin la documentación requerida y viajan hacia el potencial país de destino”. En este informe, se entiende por desviación toda actividad destinada a impedir que los barcos avancen hacia su destino previsto, lo que incluye el remolque de un barco de regreso a otro lugar o rodear un barco y realizar maniobras de navegación para impedir su avance.
10 inicial de los menores y separa de los adultos a los que considera menores no acompañados.
33. Después de atender las necesidades inmediatas de los recién llegados, éstos son trasladados a una comisaría donde se someten a una entrevista policial con el fin de identificarles, determinar su nacionalidad y reunir información de inteligencia relativa a la organización de la migración irregular. Los procedimientos judiciales para autorizar el internamiento de todos los migrantes (a excepción de los menores y los que requieran atención médica) e iniciar el proceso de devolución también comienzan poco después de su llegada.
34. Dado que los recién llegados tienen derecho a representación legal gratuita, la policía pide a los Colegios de Abogados locales que ofrezcan asesoramiento y representación en estos procedimientos. Si un recién llegado expresa su deseo de solicitar asilo durante la audiencia para autorizar el internamiento, el juez informará al director del centro de internamiento en el que se ha ingresado a dicha persona para que inicie el proceso de solicitud de asilo.
35. Cada abogado tiene asignada la representación de cinco a seis personas durante estos procedimientos iniciales, aunque la cifra puede ser considerablemente mayor cuando llegan grandes cantidades de migrantes al mismo tiempo. Los abogados tienen a su disposición a los intérpretes de la policía cuando no puedan comunicarse con sus clientes. Según algunos interlocutores, los abogados dedican generalmente muy poco tiempo a sus clientes y constituyen poco más que una presencia física durante los procedimientos de internamiento y devolución. Mientras se completan los trámites, los recién llegados suelen pasar varios días en los calabozos de la comisaría hasta que son trasladados a un centro de internamiento.
Internamiento
36. Todos los migrantes irregulares que llegan por mar son internados en las Islas Canarias. Después de dictar una orden de internamiento, los recién llegados permanecen internados durante un período máximo de 40 días, hasta que se decide su expulsión o su traslado a la Península. Hay tres centros de internamiento en las Islas Canarias: Barranco Seco en Las Palmas de Gran Canaria, con capacidad para unas 170 personas; El Matorral en Fuerteventura, con capacidad para unas 1.100 personas; y Hoya Fría en Tenerife, con capacidad para 320 personas.
37. Cada uno de estos centros cuenta con personal de la Policía Nacional, responsable de la seguridad, mientras que una enfermera y un médico se ocupan de la atención médica a los internos. El centro de Hoya Fría permite la libre entrada de un mediador intercultural de la Cruz Roja Española. Se contrata a trabajadores sociales de manera esporádica en los tres centros, aunque no había ninguno presente cuando el equipo de evaluación los visitó. El personal de FRONTEX también visita regularmente los centros para entrevistar a ciertos internos con el fin de reunir información de inteligencia sobre los traficantes de seres humanos y las rutas de migración.
38. Cuando llegan al centro de internamiento, todos los migrantes reciben información por escrito en francés, inglés y árabe acerca de sus derechos y obligaciones; además de un “folleto sobre asilo” en el que se explica su derecho a
11 solicitar la condición de refugiado.15 Esta información también se encuentra en los tablones de anuncios de cada uno de los centros de detención.
39. Los abogados de CEAR tienen acceso limitado a los centros de detención. Ninguna de las oficinas de CEAR en las islas cuenta con una presencia permanente en ninguno de los tres centros; cuando llegan nuevos migrantes, la policía avisa a los abogados de CEAR y les pide que vengan a hablar con los posibles solicitantes de asilo. En las tres islas hay cuatro abogados de CEAR que se ocupan de los migrantes internados (uno en Tenerife, uno en Fuerteventura y dos en Las Palmas de Gran Canaria). En 2008, cuatro abogados se encargaban de intentar identificar a los refugiados entre un total de 8.300 recién llegados.16
40. Cuando los abogados de CEAR llegan a los centros de internamiento, se les facilita una lista de internos con el nombre y la nacionalidad. El abogado selecciona a las personas con las que se va a entrevistar partiendo de un análisis de las categorías de riesgo, y suele seleccionar a los migrantes de países en conflicto o para los que el ACNUR ha adoptado una posición en contra de la devolución. El abogado entrevista al interno, le pregunta por sus antecedentes y lo que ocurrió en su país de origen. Si el abogado determina que un interno puede tener razones fundadas para solicitar asilo, le explicará su derecho a solicitarlo y su función como representante legal.
41. Es importante señalar que los abogados de CEAR en las tres islas entrevistan a todas las mujeres internadas. No se han implantando procedimientos de detección de las mujeres tratadas, y las ONG tampoco visitan los centros para detectar posibles víctimas. Sólo una persona internada en las Islas Canarias ha solicitado asilo por ser víctima del tráfico.17
Menores no acompañados
42. La Policía Nacional y la Guardía Civil identifican a los recién llegados que consideran menores de edad y los separan eventualmente de la población adulta. Sin embargo, se ha informado de la detención conjunta de menores y adultos en comisarías durante períodos que van de varios días a una semana, hasta que son trasladados a los centros apropiados para menores. Durante este período de detención, las policía los entrevista y les pregunta su nombre, edad, identidad de los padres, lugar de origen y la manera en que llegaron a la isla. Durante la custodia policial son trasladados a un hospital para verificar su edad mediante un examen médico.
43. El Gobierno de Canarias ingresa a los menores no acompañados en tres tipos de centros: hogares compartidos en los que se alberga a un máximo de 12 niños, centros de acogida inmediata y cuatro centros de emergencia más grandes que pueden acoger hasta 75 niños cada uno.
15 En el Apéndice E se incluye una copia de este folleto. 16 Aunque los abogados de CEAR representan generalmente a los solicitantes de asilo, en ocasiones, los abogados del Colegio de Abogados han identificado a solicitantes de asilo durante la audiencia para autorizar el internamiento o en el centro de internamiento, a los que han asistido posteriormente en la presentación de la solicitud. 17 España nunca ha concedido asilo a nadie por ser una víctima del tráfico de personas. La solicitud presentada por una mujer internada en las Islas Canarias se denegó porque procedía de un país miembro de la UE, Bulgaria, y no tenía derecho, por lo tanto, a solicitar asilo de acuerdo con la legislación española.
12 44. Aunque el personal del centro entrevista a todos los menores cuando llegan con fines generales, no se realiza una “determinación del interés superior” (DIS). La información recopilada sirve para determinar si el menor puede ser reunificado con su familia o transferido a la agencia encargada de la tutela de menores en su país de origen. Cuando son posibles, el gobierno intenta alguna de estas dos opciones. Si no son posibles, se transfiere al niño a la agencia responsable de la tutela de los menores en las Islas Canarias, que se ocupa de él hasta que cumpla los 18 años.
Expulsión o transferencia
45. Un adulto llegado de manera irregular que no solicite asilo o cuya solicitud no se admita a trámite es objeto de devolución.18 España ha firmado acuerdos con varios países para que acepten a sus ciudadanos expulsados de España.19 España también ha firmado un acuerdo con el Gobierno de Mauritania por el que acepta no sólo a sus ciudadanos sino también a los ciudadanos de otros países que han salido de Mauritania en dirección a las Islas Canarias.20 Según la policía, aproximadamente el 60 por ciento de los recién llegados son devueltos a sus países de origen o de partida.21
46. Antes de expulsar a un interno, las autoridades españolas intentan confirmar su nacionalidad, aunque aparentemente no existen normas o procedimientos escritos que regulen dichas determinaciones de la nacionalidad. La policía usa intérpretes, muchos de ellos del mismo país que los recién llegados, que están presentes en la entrevista policial inicial y determinan la nacionalidad del entrevistado. Ha habido alegaciones de corrupción en el proceso de determinación de la nacionalidad y los internos se han quejado de que los intérpretes se equivocan en sus análisis.
47. Antes de la expulsión de un grupo de internos a un país concreto, los funcionarios consulares de dicho país visitan los centros de internamiento y hablan con los que van a ser expulsados. Pueden confirmar su nacionalidad y aceptar su devolución, o rechazar la petición del Gobierno español.
48. Si se determina que una persona no puede ser expulsada, la policía inicia un procedimiento de traslado a la Península para su puesta en libertad. Una vez que lo trasladan a la Península, el migrante tiene derecho a alojamiento temporal durante varias semanas. Una vez transcurrido este período ya no tiene derecho a más servicios. Muchos de los que no pueden ser devueltos a sus países de origen o partida corren el riesgo de quedar en la indigencia y el desamparo en España.22
18 Los solicitantes de asilo cuyas solicitudes han sido admitidas a trámite pueden salir de los centros de internamiento y trasladarse a centros de acogida. Los que están en las Islas Canarias tienen derecho a viajar y residir en la Península a la espera de la decisión final sobre su solicitud. 19 En el Apéndice D puede consultar una lista de estos acuerdos. 20 En teoría, Mauritania acepta a los no ciudadanos que han partido desde su territorio. En la práctica, esto no ocurre con mucha frecuencia y Mauritania sólo suele aceptar el regreso de personas interceptadas o desviadas de regreso a Mauritania dentro de sus aguas territoriales. Los no ciudadanos identificados en estos grupos se deportan a Malí o Senegal, independientemente de su nacionalidad. 21 En 2006, España devolvió un total de 52.814 personas. En 2007, la cifra aumentó a 55.938, aunque se redujo a 46.426 en 2008. El gobierno atribuyó esta disminución a la reducción del número de entradas ilegales. 22 Véase ACCEM, “Estudio sobre la población africana llegada a las costas españolas: trayectoria en España”, 2007.
13 Desafíos en materia de protección
Acceso al asilo
49. Como se ha indicado en el capítulo anterior, existen una serie de desafíos en materia de protección relacionados con la migración mixta en las Islas Canarias. El primero y principal es que la intercepción y la desviación de embarcaciones a países de partida como Mauritania y Senegal plantea serias dudas con respecto a las responsabilidades de España conforme al derecho internacional sobre refugiados y derechos humanos.
50. Ni el ACNUR ni las ONG tienen acceso a las personas que viajan en “cayucos” o “pateras” en aguas internacionales. Dada la falta de información disponible sobre lo que ocurre realmente durante las intercepciones y las desviaciones, no está claro qué mecanismos, si es que se existen, se utilizan para garantizar que todos los refugiados que viajan en dichas embarcaciones tienen acceso a los procedimientos de asilo.
51. El ACNUR ha logrado promover el acceso al asilo garantizando que todos los recién llegados reciben información por escrito sobre sus derechos y fomentando la entrada a los centros de internamiento de los abogados de CEAR. No obstante, el número de solicitudes de asilo presentadas en las Islas Canarias sigue siendo bajo. Aunque puede deberse a que la gran mayoría de los recién llegados no son refugiados, siguen existiendo ciertos obstáculos para los que pudieran necesitar asilo.
52. El obstáculo más importante es la falta de información entendible por todos los internos. Aunque todos los que llegan reciben un folleto (disponible en árabe, inglés, francés y español) en el que se describe el derecho a solicitar asilo y procedimiento de asilo, dicha información no se comunica verbalmente, a través de vídeo o presentaciones en grupo.
53. Durante las entrevistas con 30 recién llegados a los tres centros de detención, el equipo de evaluación se vio sorprendido por su limitada comprensión de sus derechos. Aunque todos dijeron que habían recibido el folleto informativo, muy pocos entendían realmente su significado. Los que podían leer y escribir podían descifrar las palabras, pero eran incapaces de explicar conceptos clave como el “asilo”.
54. Un segundo obstáculo es el acceso limitado de los abogados de CEAR a los centros de internamiento. Visitan los centros cuando los llama el personal o cuando tienen información sobre la llegada de nuevos grupos. Sin embargo, no tienen una presencia permanente o un horario fijo de visitas diarias o semanales. Tampoco tienen acceso a las zonas comunes en las que se reúnen los internos. Varios de los abogados entrevistados señalaron que el personal del centro se muestra reticente a permitirles un acceso periódico y libre, por temor a que se produzca una avalancha de solicitudes de asilo.
55. Un tercer obstáculo es la capacidad limitada del personal de CEAR para identificar y preparar adecuadamente todos los posibles casos de asilo. A su llegada al centro de internamiento, los abogados de CEAR reciben y revisan una lista con los
15 nombres y las nacionalidades de los internos, y seleccionan a las personas con las que quieren hablar en función de la valoración de riesgo del país de origen. En este proceso de selección se excluye generalmente a todos internos de países con “bajo riesgo” que podrían tener razones no habituales para solicitar asilo.
56. Por ejemplo, durante una visita al centro de internamiento de Fuerteventura, el equipo de evaluación entrevistó a dos liberianos que habían sido considerados refugiados en Guinea y podrían tener razones para solicitar asilo en España. Estos dos hombres no habían sido entrevistados por el abogado de CEAR porque Liberia no se considera un país de alto riesgo, y porque ellos mismos no entendían su derecho a solicitar asilo y no habían pedido hablar con un abogado.
57. Un cuarto obstáculo para el asilo señalado por algunos entrevistados es la actitud de los propios internos. Algunos han indicado que los posibles refugiados pueden considerar que el procedimiento de asilo es un obstáculo para su entrada en la Unión Europea. Muchos creen que es mejor no presentar la solicitud durante el plazo máximo de 40 días de internamiento y que los trasladen a la Península, donde quedarán en libertad si no hay un acuerdo de readmisión que facilite su expulsión.
58. Otros creen equivocadamente que, si solicitan asilo en las Islas Canarias, tendrán que quedarse en las islas hasta que se adopte una decisión final sobre su caso. Por consiguiente, los que tienen familiares o amigos en la Península prefieren esperar al traslado antes de solicitar asilo.
59. A pesar de las condiciones generalmente buenas en los centros de internamiento, un último obstáculo está relacionado con el uso de teléfonos. Aunque existen teléfonos públicos en cada uno de los centros y los internos pueden llamar a sus abogados, tienen que pagar generalmente por las llamadas. Si no tienen dinero no pueden telefonear.
Determinación de la nacionalidad
60. Cuando se realizan trámites con los recién llegados para su expulsión final, la policía y sus intérpretes realizan una determinación inicial de la nacionalidad, que los funcionarios consulares de los países de origen confirman o desmienten posteriormente. Ha habido alegaciones constantes de deficiencias en las determinaciones de la nacionalidad en ambas fases del proceso.
61. El equipo de evaluación habló con varios internos que señalaron que sus nacionalidades se habían registrado incorrectamente en las órdenes de expulsión emitidas por la policía. Varios de los detenidos del centro de Hoya Fría, en Tenerife, que se identificaron como ciudadanos de Burkina Fasso, Chad, Gambia, Côte d’Ivoire, Malí, Níger y Sudán mostraron a las evaluadoras sus órdenes de expulsión. En la mayoría de las órdenes se señalaba que eran ciudadanos de Mauritania y en unas cuantas de Senegal, España ha firmado acuerdos de readmisión con ambos países.
62. El director del centro reconoció que se pueden cometer errores en el proceso de determinación, e hizo referencia a una huelga anterior de los intérpretes que obligó a utilizar personas menos cualificadas. Sin embargo, otras fuentes señalan que se trata de un problema continuado y no un hecho aislado.
16 63. Al menos uno de los internos entrevistados por el equipo de evaluación dijo que le habían devuelto al país equivocado (Senegal) en lugar de a su país (Côte d’Ivoire) durante una expulsión anterior. Aunque Amnistía Internacional podría haber identificado a un pequeño número de personas expulsadas al país equivocado, el ACNUR en España no tiene constancia de que esto haya ocurrido en las Islas Canarias. A pesar de ello, la ausencia de representación legal durante el proceso de determinación de la nacionalidad, combinada con el hecho de que los internos no tienen una oportunidad real de recurrir el resultado de dicho proceso, genera el riesgo de que se envíe a personas a una situación de indigencia y desamparo lejos de sus verdaderos hogares.
Menores no acompañados
64. En el sistema legal español, las comunidades autónomas como la canaria son responsables de la custodia física y la tutela legal de los menores no acompañados. En general, la comunidad que tiene la tutela del menor determina la posibilidad de repatriarle. Cuando no existe dicha posibilidad, la comunidad asume la responsabilidad de velar por su alojamiento, educación y bienestar. La legislación española no dispone ninguna orientación específica para las determinaciones formales del interés superior del menor.
65. No existen procedimientos para la identificación de refugiados o posibles solicitantes de asilo entre los menores no acompañados que llegan a las Islas Canarias. Estos menores tampoco reciben en ningún momento información relativa a su derecho a solicitar asilo. Los menores no cuentan con un procedimiento de asilo, a menos que conozcan su derecho a solicitarlo y reclamen su ejercicio.
66. Durante el período de tutela, todos los menores no acompañados se consideran residentes legales. Tienen derecho a un permiso de residencia temporal, válido por un año y renovable nueve meses después de su transferencia a los servicios de protección de menores, a menos que haya sido posible la reunificación familiar. Los niños bajo la tutela del Estado también tienen derecho a solicitar la ciudadanía española dos años después de la tutela y cuando haya transcurrido un año seguido de residencia legal.
67. Sin embargo, en la práctica, no se aplican siempre estas disposiciones. Según la información recibida por el equipo de evaluación, es raro que los menores no acompañados obtengan un permiso de residencia temporal y no hay constancia de que ningún menor no acompañado haya obtenido la nacionalidad española. Es más, dado que el permiso de residencia temporal vence en el momento en que los menores cumplen los 18 años, y su renovación depende de que se demuestren suficientes medios económicos o una oferta de trabajo, muchos de ellos pasan a una situación de irregularidad cuando se convierten en adultos.23
23 Para un análisis más detallado de los procedimientos para la obtención de residencia, véase Human Rights Watch, “Responsabilidades no bienvenidas: España no protege los derechos de los menores no acompañados en las Islas Canarias”, 2007.
17
Políticas y actividades del ACNUR
Políticas en materia de protección
68. El papel del ACNUR en relación con la migración mixta ha sido objeto de considerables debates en los últimos años, especialmente en el contexto de las Consultas Mundiales y la Agenda para la Protección, que considera “la protección de los refugiados en los grandes movimientos migratorios” como uno de sus seis objetivos principales.24
69. Más recientemente, el ACNUR ha desarrollado un Plan de Acción de 10 Puntos en materia de protección de los refugiados y migración mixta que ofrece un marco de actuación adaptable y aplicable a las situaciones específicas de cada país o región.25 El personal del ACNUR en España estuvo presente en una reunión presidida por la Alta Comisionada Asistente para Protección en Mauritania, donde se concibió el plan por primera vez.
70. La estrategia adoptada por el ACNUR en España es totalmente compatible con la Agenda para la Protección y el Plan de 10 Puntos, y ofrece algunos valiosos ejemplos sobre la incorporación de dicho plan a las operaciones, especialmente en el caso de los sistemas de ingresos sensibles a la protección, los mecanismos de recepción, los mecanismos para identificar perfiles y referir casos, y los procesos y procedimientos diferenciados.
Actividades
71. El ACNUR no tiene oficina en las Islas Canarias. En cambio, supervisa la situación desde su oficina de Madrid y realiza misiones de verificación a las islas. Aunque la Oficina de Representación no ha llevado a cabo ningún análisis específico de la situación, evaluación participativa o análisis transversal de edad, género y diversidad de su trabajo en las Islas Canarias; el personal del ACNUR se entrevista regularmente con internos para evaluar sus necesidades y conocer sus preocupaciones.
72. El gobierno central de Madrid adopta muchas de las decisiones que afectan a la situación de los recién llegados a las Islas Canarias. El ACNUR ha intervenido
24 Se sugirieron los siete siguientes objetivos específicos con el fin de alcanzar esta meta general: mejor identificación de las necesidades de los solicitantes de asilo y de los refugiados y respuesta adecuada, incluida la posibilidad de obtener protección en el contexto más amplio de la gestión de las migraciones; intensificación de los esfuerzos internacionales para combatir el tráfico y la trata transfronteriza; mejoramiento de la recopilación de datos y la investigación sobre el nexo entre asilo y migración; reducir los movimientos irregulares o secundarios; fomento del diálogo y la cooperación entre el ACNUR y la OIM; campañas de información para velar por que los migrantes en potencia estén enterados de las posibilidades de migración legal y de los peligros de la trata transfronteriza y el tráfico de seres humanos; y el regreso de las personas que se considere que no necesitan protección internacional. 25 Las diez áreas clave son: cooperación entre socios clave, recolección de información y análisis, sistemas de ingresos sensibles a la protección, mecanismos de recepción, mecanismos para identificar perfiles y referir casos, procesos y procedimientos diferenciados, soluciones para los refugiados, respuesta a los movimientos secundarios, arreglos para el retorno de personas que no son refugiados y opciones migratorias alternas, y estrategia de información.
19 activamente a este nivel, especialmente promoviendo la mejora de la legislación sobre asilo, que se adopten acuerdos de readmisión que incorporen garantías en materia de derechos humanos y que los recién llegados reciban información por escrito en varios idiomas acerca de su derecho a solicitar asilo.
73. El ACNUR en España ha realizado una importante labor de incidencia a nivel local en las Islas Canarias, haciendo hincapié en aspectos como los mecanismos de recepción y las condiciones de internamiento. Existe un consenso general de que dichas iniciativas, combinadas con las de las ONG, han llevado a considerables mejoras de la situación de los recién llegados con respecto al acceso al asilo.
74. Como consecuencia de la incidencia del ACNUR en España y las ONG, y la visita de la Alta Comisionada Asistente para Protección en 2006, las autoridades locales conceden ahora a los abogados de CEAR un acceso limitado a los centros de internamiento en las Islas Canarias. Es significativo que el número de solicitudes de asilo presentadas en las Islas Canarias pasara de 85 en 2005 a 344 en 2006.26
Verificación
75. El papel del ACNUR de verificación de la situación en las Islas Canarias ha sido relevante, eficaz y eficiente, teniendo en cuenta los limitados recursos con que cuenta la Oficina de Representación. Su personal ha visitado las islas en 26 ocasiones desde 2000. Con el fin de asegurar la continuidad, una persona está asignada a las Islas Canarias y se encarga generalmente de participar en todas las misiones a las islas. Después de cada visita, el personal del ACNUR elabora informes detallados para documentar sus actividades y realizar recomendaciones específicas que pueden compartirse con otras partes interesadas. En las visitas subsiguientes, el personal del ACNUR intenta determinar si se han aplicado dichas recomendaciones.
76. Según diversos entrevistados, las misiones de verificación del ACNUR a las Islas Canarias han tenido una repercusión significativa sobre la manera en que las autoridades locales abordan el fenómeno de la migración mixta. Por ejemplo, han aceptado realizar pruebas de determinación de la edad a los recién llegados que consideran adultos, pero las ONG consideran menores. En otra ocasión, el personal del ACNUR constató que no se facilitaban folletos sobre asilo a los recién llegados a uno de los centros de detención. Al regresar a Madrid, se notificó a la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) que acompañó al ACNUR en un viaje posterior a las islas y logró resolver el problema.
Tramitación del asilo
77. El ACNUR participa en la “determinación de la admisibilidad” de las solicitudes de asilo presentadas en las Islas Canarias. De conformidad con la legislación española, el Gobierno tiene que informar al ACNUR de todas las solicitudes de asilo presentadas en España en un plazo de 24 horas desde su recepción. El ACNUR puede recopilar información sobre la situación de las solicitudes, personarse en las entrevistas o presentar informes al Ministerio del Interior sobre dichas solicitudes. Antes de la decisión final del Gobierno sobre la admisibilidad, el ACNUR debe presentar una opinión razonada sobre todas las
26 CEAR, “CEAR informe 2006: la situación de los refugiados en España”, cuadro 3.
20 solicitudes presentadas en la frontera o las presentadas dentro del país que la OAR no considere admisibles a trámite. El ACNUR tiene poder de veto en el caso de las solicitudes de asilo presentadas en puestos fronterizos.
78. Si la OAR tiene la intención de no admitir a trámite una solicitud y el ACNUR no está de acuerdo, el solicitante puede entrar al territorio nacional e interponer un recurso judicial. Sin embargo, en el caso de las solicitudes presentadas dentro del territorio español, el ACNUR no cuenta con dicho poder de veto y la OAR puede anular la recomendación del ACNUR de admitir a trámite una petición de asilo. Una vez que se admite a trámite una solicitud, el ACNUR también participa a título consultivo en la Comisión Interministerial sobre Asilo y Refugio (CIAR), que formula recomendaciones sobre todas las solicitudes de asilo a la OAR, encargada de la decisión final sobre todos los casos.27
79. Además de su papel en el proceso de asilo, el ACNUR en España desempeña una función importante de promoción de la representación legal de los solicitantes de asilo en las Islas Canarias. Los abogados de CEAR en las islas mantienen contacto regular con el ACNUR para analizar casos individuales y obtener la información necesaria para fundamentar sus peticiones.
80. El personal del ACNUR en España también ha respondido a situaciones de emergencia entrevistando a personas que llegan en grandes grupos en barco, con el fin de determinar si deberían tener acceso al procedimiento de asilo. Por ejemplo, en 2005, el personal del ACNUR se trasladó de Madrid a Tenerife para entrevistar a 227 tripulantes africanos que habían llegado a bordo del Olomne; y en 2007, entrevistaron a un grupo de 159 personas que habían llegado en el Taboi Stara. Desde todos los puntos de vista, estas entrevistas resultaron una manera eficaz de identificar a las personas que necesitaban protección.
Formación y desarrollo de la capacidad
81. El ACNUR en España ha hecho un especial esfuerzo por ofrecer formación a otras partes interesadas sobre principios generales en materia de protección de los refugiados, la representación legal de los solicitantes de asilo y las necesidades específicas de los menores no acompañados. Por ejemplo, desde 2000, se han celebrado seis talleres de formación diferentes para los miembros del Colegio de Abogados y el personal de las ONG en Fuerteventura, Las Palmas de Gran Canaria, Lanzarote y Tenerife. Los participantes en estos talleres destacaron su calidad y expresaron su deseo de que se celebren más formaciones. Se debería responder a este deseo, especialmente teniendo en cuenta la preocupación constante del ACNUR en España por la calidad de la representación legal en las Islas Canarias.
82. En 2008, el ACNUR en España celebró un taller de formación conjunto con Save the Children para más de un centenar de abogados, personas que trabajan con los jóvenes y personal policial, especializado en la protección legal y social de los menores en las Islas Canarias. El curso se repetirá en 2009 y constituye una iniciativa
27 Para más información sobre el proceso de asilo y el papel del ACNUR en él, puede consultar el Apéndice D.
21 loable, en vista de que los menores no reciben información sobre asilo, ni cuando llegan a las islas ni cuando son ingresados en centros de acogida.28
28 Sólo 43 solicitudes de asilo han sido presentadas por menores en España desde 2004.
22 Capacidad organizativa
La oficina de Madrid
83. El ACNUR en España tiene un equipo de 13 personas: la representante, que es una funcionaria internacional, y 12 empleados nacionales.29 De ellos, seis son oficiales de protección. El Gobierno español suministra fondos para cubrir los salarios de cinco oficiales de protección y un asistente administrativo, lo que permite a la Oficina de Representación desempeñar su función dentro del sistema de asilo español.
84. Algunas de las partes interesadas entrevistadas por el equipo de evaluación señalaron su preocupación porque esta organización del personal pueda limitar la capacidad del ACNUR de influir de manera asertiva y eficaz a las autoridades con respecto a cuestiones sensibles. Aunque el equipo no halló evidencia alguna que respaldara esta afirmación, el hecho de que sólo haya un funcionario internacional puede tener consecuencias más generales sobre la situación y la credibilidad del ACNUR en España, y su capacidad para relacionarse con los niveles más altos de gobierno.
85. La oficina del ACNUR en Madrid hace un uso eficaz y eficiente de sus recursos humanos, dando prioridad a su participación en el sistema de asilo español. Al designar un punto de contacto para la migración mixta y otro para los menores no acompañados, la Oficina también ha intentado equiparse para abordar la situación en las Islas Canarias. Aunque el número de refugiados y solicitantes de asilo que llegan a las islas no justifican una presencia permanente del ACNUR en la región, el aumento de la capacidad de la oficina de Madrid permitiría seguir más de cerca la situación y visitar las islas con más frecuencia.
Formación del personal y apoyo
86. Aunque han recibido poca formación formal sobre la cuestión, el personal del ACNUR en España tiene conocimientos generales sobre la migración mixta y un buen dominio de las políticas del ACNUR sobre el tema. Desafortunadamente, hay muy pocas oportunidades de formación acerca de esta cuestión en España, y las limitaciones de presupuesto y tiempo impiden que el personal pueda asistir a cursos relevantes que se imparten en otros lugares. Ninguno de los miembros del equipo del ACNUR en Madrid que se ocupa de la migración mixta ha participado en el programa de aprendizaje sobre estrategias de protección en el contexto de los grandes movimientos migratorios.30
87. La oficina del ACNUR en Madrid participa en las reuniones anuales del punto de contacto de la UE organizada por el ACNUR en Bruselas, que consisten en una jornada de análisis de las nuevas políticas y legislación de la UE en materia de asilo y
29 En 2005 había tres funcionarios internacionales: el representante, un oficial principal de protección legal y un oficial de protección legal. El puesto del oficial principal se eliminó en 2005. El puesto del oficial de protección se eliminará en 2009, lo que deja a un solo funcionario internacional, la representante. 30 El programa no se está impartiendo a ningún funcionario del ACNUR, ya que se está reestructurando la Sección de Capacidad de Protección de la Sede.
23 migración. Estas reuniones han sido especialmente valiosas para la oficina de Madrid como medio para intercambiar experiencias y prácticas eficaces, al igual que la lista de correo electrónico administrada por el ACNUR en Bruselas, que sirve para facilitar periódicamente información relevante sobre todos los puntos de contacto de la UE.
La sede y el terreno
88. El ACNUR en España se beneficia de la presencia de un punto de contacto sobre migración mixta en la División de Protección de la Sede,31 que administra actualmente un amplio proyecto financiado por la UE sobre el tema.32 Este punto de contacto ha asistido al ACNUR en España en una serie de cuestiones, como el salvamento en el mar, los acuerdos de readmisión y las actividades de FRONTEX. Además, ha colaborado estrechamente con la oficina de Madrid para responder a incidentes importantes, como el caso de Marine I en 2007, un barco que transportaba a 370 personas procedentes de África Occidental y al que se denegó la entrada a las Islas Canarias.33
89. Tras un período de intensa cooperación en 2006 y 2007, en los dos últimos años ha disminuido la comunicación entre el punto de contacto y el ACNUR en España debido a la disminución del número de llegadas a las Islas Canarias y el desarrollo de la propia capacidad de la Oficina de Representación con respecto a la migración mixta.
90. A excepción de los casos concretos de llegadas de barcos con gran número de migrantes, como el de Marine I, la cooperación entre las Oficinas Regionales para África, Europa y OMNA en relación con las Islas Canarias ha sido limitada. Aunque se ha creado un Grupo de Trabajo sobre Migración en la Sede con la intención de facilitar dicha cooperación, su función ha sido casi exclusivamente el intercambio de información.
91. Tanto la Oficina Regional para Europa como el ACNUR en España valoraron muy positivamente su cooperación y coordinación en relación con las Islas Canarias.
31 El punto de contacto es responsable de toda una serie de cuestiones relacionadas con la migración mixta, que incluyen el seguimiento del Plan de 10 Puntos, el tráfico y el salvamento en el mar, además de responder a preguntas y solicitudes específicas desde el terreno. 32 “Fostering best practices in the international protection of asylum-seekers, refugees and stateless persons: UNHCR’s Ten-Point Plan in Central America, Western Africa, Eastern Africa and Southern Asia”. 33 En enero de 2007, el Servicio de Salvamento español detectó un barco con una avería en el motor en aguas senegalesas. El barco, Marine I, navegaba con bandera guineana y transportaba a 369 pasajeros que se dirigían aparentemente a las Islas Canarias. Los pasajeros fueron desembarcados posteriormente en Mauritania. La OIM tramitó el regreso voluntario de la mayoría de ellos. Otros fueron rápidamente repatriados a Guinea Conakry, a pesar de las recomendaciones en contra del ACNUR. En respuesta a las preocupaciones en materia de protección planteadas por el ACNUR, 35 pasajeros fueron transportados a Las Palmas de Gran Canaria para determinar su derecho a solicitar asilo. Un pequeño grupo se negó a que los repatriaran y alegaron que eran refugiados. Los consultores del ACNUR examinaron durante un día a este grupo de 23 personas en Mauritania, concluyeron que no eran personas del interés del ACNUR y comunicaron sus conclusiones al Gobierno español. Muchos criticaron la postura del ACNUR, alegando que su evaluación no había cumplido las normas y garantías procesales. CEAR interpuso una demanda en España alegando violaciones del debido proceso. Finalmente, el ACNUR emprendió una revisión de la decisión inicial y concluyó que diez de los casos deberían examinarse más detenidamente.
24 Sin embargo, cuando se realizó la evaluación, ningún funcionario de la Oficina para Europa había visitado las islas.
Bruselas
92. Se ha establecido una relación eficaz de trabajo entre las oficinas del ACNUR en Madrid y Bruselas, y se espera que esta relación se refuerce cuando la Oficina Regional para Europa realice su traslado previsto a la capital belga. El personal de ambas oficinas expresó su satisfacción por la cantidad y la calidad de la información que se intercambian para facilitar sus respectivas campañas de incidencia.
Coordinación con oficinas de representación
93. Aunque no ha habido una cooperación significativa entre oficinas acerca de la migración mixta en las Islas Canarias, el ACNUR en España ha logrado desarrollar relaciones bilaterales con las oficinas del ACNUR en África Septentrional y Occidental. Además, las oficinas del ACNUR en España, Marruecos y Mauritania participan en el “Diálogo 5+5” que reúne a los países del sur de la Unión Europea (Francia, Italia, Malta, Portugal y España) y los países del Magreb (Argelia, Libia, Mauritania, Marruecos y Túnez) para debatir la cuestión de la migración mixta.
94. La relación del ACNUR en Marruecos con la oficina en Madrid se centra en la organización de la reunificación familiar en España para los menores cuyos padres han sido reconocidos como refugiados en Marruecos. El ACNUR en Marruecos tiene escaso acceso a los lugares desde los que parten la mayoría de las embarcaciones en dirección a las Islas Canarias. Las autoridades marroquíes también se muestran reticentes a que el ACNUR intervenga más en la migración mixta desde sus costas, por temor a que convierta lo que considera un problema de “migración” en una situación de “refugio”.
95. La oficina de Madrid también ha mantenido una comunicación regular con el ACNUR en Senegal, aunque menor que con Marruecos. La principal finalidad de dicha comunicación es informar a la oficina de Dakar de las llegadas de barcos a las Islas Canarias, informar a la oficina de Madrid de salidas a gran escala desde Senegal y analizar casos particulares con respecto a la protección.
96. El ACNUR en España y en Mauritania mantienen muy poco contacto con respecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias. Sin embargo, las oficinas de Madrid y Nouakchott se coordinaron estrechamente durante la resolución del caso Marine I, cuando los esfuerzos del ACNUR se concentraron en la necesidad de garantizar que los pasajeros con necesidades de protección tuvieran acceso al asilo.
97. Aunque las oficinas del ACNUR en las regiones costeras del Mediterráneo y del Atlántico comparten regularmente información, se han realizado muy pocas actividades de otro tipo, como visitas de estudio o talleres sobre lecciones aprendidas, sobre todo por razones financieras.
98. Estaba previsto mejorar la cooperación en materia de capacidad de recepción entre el ACNUR en España y en Italia, como parte de una iniciativa conjunta sobre migración mixta establecida por el ACNUR, la OIM y las autoridades italianas. Sin
25 embargo, no se realizó un viaje de estudio a las Islas Canarias planeado en el contexto de esta iniciativa, para pesar del personal de las oficinas de Madrid y Roma, que consideran que estos ejercicios habrían sido una buena manera de compartir experiencias y prácticas eficaces.
26 Cooperación
Gobierno
99. Uno de los elementos esenciales del Plan de 10 Puntos es la cooperación entre aliados clave, lo que incluye a los organismos gubernamentales y no gubernamentales, a las organizaciones internacionales y a las instituciones de la sociedad civil. Las Islas Canarias son un ejemplo valioso de las ventajas de esta estrategia.
100. La Delegación del ACNUR en España ha desarrollado una relación cercana y abierta tanto con el gobierno central como con las autoridades locales de las Islas Canarias. El gobierno central solicita con frecuencia la opinión y el consejo del ACNUR acerca de cuestiones relacionadas, en general, con la protección de los refugiados y, en concreto, con las Islas Canarias. Por otra parte, también ha colaborado estrechamente con el ACNUR en España para asegurarse de que los migrantes reciben información por escrito sobre sus derechos a su llegada a los centros de internamiento.
101. Gracias a sus múltiples misiones a las Islas Canarias, el personal del ACNUR también ha podido establecer sólidas relaciones de trabajo con las autoridades locales de la mayoría de las islas y con los funcionarios del gobierno de la comunidad autónoma. Todos los funcionarios del gobierno local consultados durante la evaluación mostraron su respeto por la labor del ACNUR e invitaron a la organización a visitar las islas con más frecuencia.
102. En menor medida, el ACNUR ha desarrollado una relación de trabajo con la policía local encargada de los centros de internamiento, así como con los agentes responsables de formalizar las solicitudes de asilo presentadas por los recién llegados. Esto se debe en parte al recelo general de la policía con respecto a las cuestiones relacionadas con el asilo y la protección de los refugiados, y al hecho de que la alta incidencia de la rotación del personal impide el establecimiento de relaciones a largo plazo.
ONG
103. El ACNUR en España también ha desarrollado relaciones cercanas y eficaces con la comunidad de ONG en la Península y las Islas Canarias. En los últimos años, la oficina de Madrid ha organizado encuentros periódicos de ONG sobre protección, en los que se han debatido los flujos migratorios mixtos a las Islas Canarias, los enclaves de Ceuta y Melilla y otros puntos de entrada. Sin embargo, con la eliminación del puesto del oficial principal de protección en 2005, el personal ha dispuesto de menos tiempo para organizar estas reuniones y garantizar la adopción de medidas de seguimiento.
104. A nivel local, el ACNUR ha desarrollado una relación de trabajo especialmente estrecha con las diferentes oficinas de CEAR en las Islas Canarias. El personal del
27 ACNUR se ha reunido con el personal de CEAR en todas sus misiones a las islas y mantiene un contacto regular con CEAR para intercambiar información y resolver problemas específicos.
105. Aunque el ACNUR en España está en contacto con Cruz Roja Española en las islas, no se ha desarrollado una relación todo lo cercana que quisiera Cruz Roja. Esto puede deberse al hecho de que Cruz Roja se centra en la prestación de asistencia humanitaria cuando llegan los barcos, mientras que la labor del ACNUR consiste principalmente en la identificación de los refugiados y su acceso al asilo. Según el personal de Cruz Roja, estrechar las relaciones con el ACNUR les permitiría acceder a los centros de internamiento, ofrecer información a los internos y ayudarles a ponerse en contacto con familiares y amigos.
Colegios de Abogados
106. Como se ha explicado en otras secciones del informe, ha existido una preocupación constante por la calidad de la representación de los miembros de los Colegios de Abogados a los recién llegados a las Islas Canarias. Aunque consideran positiva la formación que ha impartido el ACNUR en España, los representantes del Colegio de Abogados de Las Palmas de Gran Canaria comentaron la necesidad de ampliar estas iniciativas y que sus abogados tengan más contacto con el personal del ACNUR cuando visite las islas.
107. Este Colegio de Abogados también propuso un acuerdo con el gobierno local para garantizar la provisión de asistencia legal a los menores no acompañados acogidos en diferentes centros y lugares. El Colegio solicitó el apoyo del ACNUR para el establecimiento de dicho acuerdo y para la tramitación de las solicitudes de residencia para los menores no acompañados.
FRONTEX
108. El personal del ACNUR ha solicitado en varias ocasiones reunirse con el personal de FRONTEX en las Islas Canarias durante sus visitas a las islas. Sin embargo, sus peticiones han sido denegadas, lo que hace pensar que FRONTEX quiere mantener una distancia con el ACNUR. La posición de FRONTEX parece ser que no hay una necesidad real de desarrollar una relación de trabajo con el ACNUR, ya que su función se limita a la recopilación de información para la seguridad fronteriza. Según FRONTEX, el ACNUR debe dirigir sus preguntas y comentarios a su sede en Varsovia.
OIM
109. De manera algo sorprendente, el equipo de evaluación halló escasas muestras de cooperación entre el ACNUR y la OIM con respecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias. Aunque la OIM tiene una oficina en Madrid, su labor se centra principalmente en la migración por razones laborales o la asistencia a las expulsiones desde la Península, cuestiones que no ocupan un lugar prioritario en la agenda del ACNUR.
28 Conclusión
110. En comparación con otras situaciones de migración mixta, como las del Golfo de Adén, el Mar de Andamán y el sur del Mediterráneo, la situación en las Islas Canarias parece considerablemente menos dramática.
111. Primero, el número de personas involucradas en la migración irregular por mar desde la costa occidental de África ha disminuido considerablemente desde su que alcanzó su pico máximo en 2006-2007. Segundo, los mecanismos de recepción han mejorado considerablemente, tanto con respecto a las condiciones de los centros de internamiento como en términos de acceso al asesoramiento legal y el proceso de asilo en España. Tercero, mientras que, en los últimos meses, se han vivido una serie de tragedias en estos otros lugares, como el ahogamiento de cientos de pasajeros y graves violaciones de los derechos humanos, se han registrado muy pocos incidentes de este tipo en las Islas Canarias.
112. A pesar de ello, la situación sigue siendo preocupante. Como se señaló anteriormente, las estimaciones más conservadoras indican que casi 400 personas murieron o desaparecieron cuando intentaban llegar a las islas en 2008. En febrero de este año, los helicópteros y las lanchas de salvamento tuvieron que peinar las aguas de las costas de Lanzarote en busca de los cadáveres de hasta 28 personas, aparentemente migrantes marroquíes. Al mismo tiempo, es evidente que la reducción de las llegadas de embarcaciones y la capacidad consiguiente de las autoridades españolas y otros actores para hacer frente a las llegadas más recientes se debe principalmente al aumento de las labores de vigilancia, intercepción y desviación.
113. La estrategia del ACNUR con respecto a esta situación se ha diseñado con cuidado. Por un lado, la organización ha asumido que España y otros estados soberanos de la UE tienen derecho a controlar sus fronteras, prevenir la migración irregular y combatir las actividades de los tratantes y traficantes de seres humanos; a la vez que ha reclamado controles fronterizos sensibles que permitan solicitar asilo a las personas que necesiten protección. Por otro lado, el ACNUR ha intervenido directamente en la situación en las Islas Canarias, contribuyendo a la mejora de las condiciones de los recién llegados y evitando la acusación de estar “buscando” refugiados donde no los hay.
114. El Plan de Acción de 10 Puntos ha contribuido significativamente a esta tarea. Ha aclarado las razones para la intervención del ACNUR en la cuestión de la migración mixta en España, subrayando el hecho de que la protección de los refugiados es la principal preocupación del ACNUR. Ha ofrecido un marco común de referencia para el personal del ACNUR en Madrid y para otras partes interesadas involucradas en la situación. Y ha identificado los aspectos clave que requieren una actuación en defensa de los derechos de los refugiados, garantizando al mismo tiempo que se aborden los problemas humanitarios más amplios.
115. El objetivo del Plan de 10 Puntos no era obviamente resolver el problema fundamental de la situación en las Islas Canarias: la decisión de algunas personas de
29 trasladarse de África a España y a otros países de la UE, y las escasas oportunidades de que disponen para hacerlo de manera segura y legal.
116. Encontrar una solución a esta situación no resultará fácil, especialmente en vista del impacto hasta ahora desconocido de la crisis financiera y económica sobre los patrones de la movilidad humana. Muchos diseñadores de políticas europeos consideran una verdad incuestionable que la migración irregular puede resolverse con una combinación de fortalecimiento de los controles fronterizos, las operaciones contra el tráfico de personas, el desarrollo de iniciativas en los países de origen y la oferta limitada de oportunidades de migración legal a trabajadores extranjeros.
117. Aunque dichas iniciativas pueden afectar, de hecho, al número y las características de las personas en movimiento, así como las rutas y los medios de transporte que utilizan, parece inevitable que cierto número de personas estén dispuestas a pagar grandes cantidades de dinero para viajar hacinadas en embarcaciones endebles como las que han estado llegando a las Islas Canarias desde la costa occidental de África.
30 Apéndice A
Términos de referencia
Revisión de la migración mixta a las Islas Canarias, España
Introducción
Como seguimiento al Diálogo del Alto Comisionado sobre desafíos en materia de protección, el Servicio de Evaluación y Elaboración de Políticas (PDES) emprenderá una revisión de la intervención operativa del ACNUR en los flujos migratorios mixtos a las Islas Canarias, en España.
Los patrones de los flujos migratorios mixtos a los puntos de entrada españoles han variado con los años. Durante los últimos años, la mayor parte de los migrantes han llegado a las Islas Canarias, y menos a Ceuta y Melilla o la costa sur de la propia Península Ibérica. El aumento de las actividades de vigilancia por tierra y mar en el Norte de África y el Mediterráneo han provocado un descenso generalizado y progresivo del número de llegadas a las Islas Canarias y otros destinos españoles durante los últimos años. Por ejemplo, según las autoridades españolas, más de 12.000 personas llegaron a las Islas Canarias dentro de flujos migratorios mixtos durante 2007. Esta cifra representa una disminución del 60,6 por ciento respecto al año anterior, cuando el número llegó a casi 32.000.
El número de personas llegadas en estos flujos mixtos que solicitan asilo sigue siendo generalmente bajo.34 En 2006, 366 personas solicitaron asilo en las Islas Canarias. Sin embargo, esa cifra aumentó a 655 solicitudes en 2007. En Ceuta y Melilla, 612 personas solicitaron asilo en 2006 y un número similar lo hizo en 2007. En el transcurso de los años, las organizaciones de derechos humanos y otros han expresado su preocupación por que no se esté identificando adecuadamente a los refugiados entre la gran cantidad de personas que llegan de manera irregular a las costas españolas. Esta preocupación se debe, en parte, al hecho de que pueden proceder de países con terribles situaciones de derechos humanos, en algunos de los cuales se siguen sufriendo las consecuencias de muchos años de conflicto.
Propósito
El propósito general de la revisión consiste en evaluar en qué medida el papel y las actividades del ACNUR en España han hecho posible que la Oficina ejerza su mandato de protección y búsqueda de soluciones para los refugiados, y contribuido a la tarea de gestionar las migraciones mixtas desde una perspectiva humanitaria y de derechos humanos. La evaluación intentará responder a las siguientes cuestiones clave: ¿Qué labor operativa ha emprendido el ACNUR en España como respuesta a la migración mixta en las Islas Canarias y qué importancia y eficacia ha tenido su intervención?
Preguntas que se abordarán en la revisión
Introducción a la situación de la migración mixta a las Islas Canarias
34 El número total de solicitudes de asilo en España en 2006 fue 5.297. Esta cifra aumentó a 7.662 en 2007. En 2007, 3.454 de las solicitudes de asilo se admitieron a trámite. De estos solicitantes, 204 fueron reconocidos como refugiados de acuerdo con la Convención de Ginebra; 333 recibieron protección complementaria y siete fueron aprobados por razones humanitarias. En 2007, la tasa de reconocimiento de asilo en España conforme a la Convención de Ginebra fue del 2,6 por ciento. La tasa de concesión de protección complementaria fue del 4,3 por ciento. 31 • Estadísticas del número de llegadas a las Islas Canarias desde 2004 hasta ahora, desglosadas por nacionalidad, género y edad. ¿Cuántas de estas personas han solicitado asilo y cuál ha sido el resultado? • ¿Cuáles son las leyes, los reglamentos y los procedimientos aplicables a la recepción de las personas llegadas en flujos mixtos y la resolución de sus situaciones? • ¿Qué acuerdos de readmisión ha firmado el Gobierno español con otros países y cómo se aplican?
Política y estrategia • ¿Cuál ha sido históricamente la intervención del ACNUR en la situación de migración mixta en las Islas Canarias? • ¿Qué desencadenó la intervención del ACNUR? ¿Se basó en un análisis de la situación? • ¿Se habían definido claramente las metas generales, la estrategia y los objetivos prioritarios del ACNUR con respecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias? • ¿Eran apropiadas y pertinentes para la situación en las Islas Canarias? • ¿Formaban parte de una estrategia coherente regional / situacional? • ¿Eran compatibles con las directrices políticas mundiales sobre migración mixta, como la Agenda para la Protección, los Objetivos Estratégicos Mundiales del ACNUR y el Plan de Acción de 10 Puntos? • ¿Se tuvo adecuadamente en cuenta el papel y las responsabilidades de otros actores? • ¿Eran compatibles con la capacidad y la experiencia específicas del ACNUR? • ¿Ha cambiado la intervención del ACNUR en la situación de la migración mixta en las Islas Canarias con el paso del tiempo?
Aplicación • ¿Qué actividades se emprendieron en las Islas Canarias para identificar a refugiados y ofrecer protección internacional, y cómo se decidieron dichas actividades (directamente por el ACNUR o a través de socios ejecutores)? • ¿Qué actividades específicas se emprendieron para cubrir las necesidades de los grupos vulnerables como las víctimas de tráfico, los menores no acompañados o las personas que fueron víctimas de tortura, trauma o violencia durante el trayecto? • ¿Las actividades fueron compatibles con la estrategia general del ACNUR y pertinentes y apropiadas para los objetivos identificados? • ¿En qué medida lograron dichos objetivos? • ¿Hubo otras actividades en las que pudo / debió haber participado el ACNUR? ¿Qué vacíos existen en las actividades del ACNUR en relación con la respuesta a la migración mixta en las Islas Canarias?
Cooperación con socios externos • ¿En qué medida la estrategia del ACNUR formó parte de un proceso más amplio de evaluación y planificación entre agencias? • ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con las autoridades de los gobiernos nacional y local? • ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con ONG que se ocupan de la situación en las Islas Canarias? • ¿Se establecieron colaboraciones efectivas con la Unión Europea y Frontex con respecto a la situación en las Islas Canarias? • ¿Qué tipo de cooperación existe con aliados en los países de origen? • ¿Qué tipo de cooperación existe con las partes interesadas relevantes en países a los que se devuelven a los migrantes irregulares o los solicitantes de asilo rechazados, por ejemplo, Mauritania y Senegal?
32 • ¿Los aliados externos creen que el trabajo del ACNUR sobre la situación de la migración mixta en las Islas Canarias aporta valor? • ¿Existen posibilidades de mayor colaboración con respecto a la migración mixta en las Islas Canarias?
Recursos • ¿Qué recursos financieros y humanos ha asignado el ACNUR a la cuestión de la migración mixta en las Islas Canarias? • ¿Las actividades del ACNUR en las Islas Canarias contaron con suficientes recursos (en términos de personal, financiamiento, etcétera)? • ¿La agencia y su personal cuentan con una experiencia suficiente y adecuada para las actividades emprendidas? • ¿Los recursos asignados a la operación son proporcionales al resultado logrado? Desde el punto de vista del beneficio en función de los costos, ¿la intervención del ACNUR ha sido importante para la situación de la migración mixta en las Islas Canarias? ¿Sería mejor que el ACNUR destinara sus recursos a otras operaciones?
Cooperación interna del ACNUR • ¿Qué tipo de cooperación existe entre las Oficinas Regionales de la sede del ACNUR (Oficina de Europa y Oficina de África)? • ¿Las oficinas del ACNUR de países de origen y las de países de destino cooperan entre sí? ¿Qué tipo de cooperación existe en la situación de migración mixta en las Islas Canarias entre el ACNUR en España y el ACNUR en Senegal y Mauritania? • ¿Existen posibilidades de más colaboración?
Formación y apoyo • ¿El personal del ACNUR en España y los socios ejecutores han recibido formación y/o apoyo de la sede adecuados?
Desarrollo de la capacidad • ¿Han contribuido las actividades del ACNUR al fortalecimiento de la capacidad nacional en España para abordar la migración mixta? ¿En qué medida se abordaron las cuestiones relacionadas con la edad, el género y la diversidad en la formación? • ¿Contaba el ACNUR con las herramientas y la experiencia adecuadas para esta labor? • ¿Han logrado las actividades del ACNUR sensibilizar a las partes interesadas clave en las Islas Canarias sobre las cuestiones relacionadas con los refugiados y facilitar la admisión a trámite de las solicitudes de personas que necesitan protección internacional? • ¿Hay una estrategia de salida del ACNUR con respecto a la situación de la migración mixta en las Islas Canarias? ¿En qué medida es sostenible la intervención?
Plan de Acción de 10 Puntos • ¿De qué manera se está incorporado el Plan de Acción de 10 Puntos a las operaciones del ACNUR en las Islas Canarias? ¿El Plan de Acción de 10 Puntos ha resultado un instrumento relevante y útil? ¿Hay cuestiones que no recoge el Plan de Acción de 10 Puntos que serían relevantes para la situación en las Islas Canarias?
Buenas prácticas • ¿Las actividades desarrolladas están inspiradas en otras experiencias de la Oficina del ACNUR con respecto a la migración mixta o de la experiencia de socios externos? • ¿Existen ejemplos de buenas prácticas del ACNUR u otras organizaciones en las Islas Canarias que podrían replicarse o adoptarse en otras situaciones de migración mixta?
33 Productos ¿resultados?
El primer producto (resultado) del proyecto será un informe de evaluación con observaciones y recomendaciones. Este informe también contendrá ejemplos de prácticas eficaces que pueden replicarse o adoptarse en otras operaciones relacionadas con el Plan de Acción de 10 Puntos del ACNUR sobre protección de refugiados y migración mixta. El informe de evaluación formará parte de una serie de evaluaciones de la intervención del ACNUR en una serie de situaciones de migración mixta.
Equipo de evaluación
Maria Riiskjaer, del equipo de PDES, y Anna Marie Gallagher, consultora independiente y abogada experta en refugiados y migración con muchos años de experiencia en estos temas, llevarán a cabo la evaluación.
Metodología
La revisión se basará en una combinación de tres métodos que incluyen un examen de la documentación relevante, entrevistas con las principales partes interesadas y misiones a Madrid y las Islas Canarias. Los documentos del ACNUR que se examinarán son los informes anuales sobre protección, los planes operativos nacionales y el marco de responsabilidad para la incorporación de consideraciones de edad, género y diversidad, además de otra documentación relevante del ACNUR sobre la situación de la migración mixta en España, con especial hincapié en las Islas Canarias. Se revisarán documentos e informes de socios externos como las ONG, el Gobierno español y la Unión Europea. También se mantendrán entrevistas con el personal relevante del ACNUR en la sede y en España. Además, se entrevistará personas relevantes dentro de las ONG. Finalmente, el equipo de evaluación realizará una misión a Madrid y las Islas Canarias para realizar las entrevistas relevantes y observar la situación sobre el terreno.
Cronograma
La revisión comenzará en diciembre de 2008 y finalizará el 15 de marzo de 2009. Las primeras dos semanas de enero se dedicarán a la revisión de la documentación sobre la situación en las Islas Canarias. Durante la tercera semana, se mantendrán reuniones con el personal de la sede del ACNUR y otras partes interesadas relevantes en Ginebra. La misión a Madrid y las Islas Canarias se realizará durante la tercera semana de febrero. El informe se redactará durante las dos últimas semanas de febrero y la fecha límite para entregar un borrador al PDES es el viernes 13 de marzo de 2009. El personal del PDES, la Oficina de Europa y la Oficina en España del ACNUR harán comentarios al informe antes del 20 de marzo de 2009. El equipo de evaluación finalizará el informe antes del 24 de marzo de 2009.
Normas
La revisión se realizará de conformidad con la política de evaluación del ACNUR, además de las normas y estándares para la evaluación del sistema de las Naciones Unidas y el Código de Conducta del UNEG.
PDES 21 de diciembre de 2008 34 Apéndice B
Lista de personas entrevistadas
ACNUR Ginebra • Soufiane Adjali, oficial de investigación, IGO (anteriomente enlace del ACNUR con Frontex) • Jean Paul Cavalieri, jefe de unidad, Sección RSD • Kamel Deriche, funcionario principal, Oficina de ONMA • Erika Feller, Alta Comisionada Asistente para Protección • Betsy Greve, directora de la Suboficina de Sudán (anteriormente jefa de unidad de la Oficina de África) • Anja Klug, funcionaria legal principal, PPLAS • Angela Li Rosi, directora de la Unidad de Políticas, Oficina de Europa • Elisabeth Pelster , funcionaria principal, Oficina de Europa • Geraldine Salducci, consultora, Oficina de África • William Spindler, oficial principal de información pública • Andres Wissner, oficial legal principal, Oficina de Europa
ACNUR España • Juan Carlos Arnaiz, oficial adjunto de protección • Agni Castro-Pita, anterior representante • Maricela Daniel, representante • Marta García, oficial de protección • Francisco Ortiz, oficial adjunto de protección • Margarita de la Rasilla del Moral, oficial adjunta de protección • Pablo Zapata, oficial de protección
Otras oficinas del ACNUR • Paolo Artini, oficial principal regional de protección, ACNUR Italia • Roseline Idowu , representante regional, ACNUR Senegal • Judith Kumin, directora, Oficina de Enlace del ACNUR con la Unión Europea, Bruselas, Bélgica • Edward O'Dwyer, oficial de protección, ACNUR Mauritania • Johannes van der Klaauw, director de operaciones, ACNUR Marruecos • Eduardo Yrezabal, oficial principal de protección, ACNUR Turquía
Comisión Católica Internacional de Migración, Ginebra • John Bingham, director de campañas • Alanna Ryan, responsable de políticas
Organización Internacional para las Migraciones, Ginebra • Frank Laczko, director, Investigación y Publicaciones • Michele Klein Solomon, directora, Políticas de Migración, Investigación y Comunicación • Redouane Saadi, asesor regional sobre Norte de África, Oriente Medio y Países del Golfo • Meera Sethi, asesor regional principal sobre África Subsahariana
Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra • Thomas Linde, representante especial del Secretario General sobre Migración • Houssam Muallem, oficial principal del Programa sobre Migración • Marco Toscanorivalta, oficial principal de políticas y campañas
35 Consejo Europeo para Refugiados y Exiliados, Bruselas • María Duro Mansilla, oficial de investigación
Human Rights Watch, Ginebra • Simone Troller, investigadora, División de Derechos del Niño
Organización Internacional para las Migraciones, España • Teresa Botella, asesora • Manuel Pombo, representante de la OIM en España
Save the Children Madrid, España • Fabia Bello, especialista, Departamento de Promoción y Protección de los Derechos del Niño
Amnistía Internacional, Madrid, España • Inés Díez de Frutos, miembro del Equipo de Personas Refugiadas • Ángela Iranzo Dosdad, Relaciones Institucionales y Política Interior
Karibu, Madrid, España • Padre Antonio Díaz de Freijo López, director
ACCEM Madrid, España • Reyes Castillo Fernández, directora, División Internacional
Cruz Roja Madrid, España • Almudena Echevarría, especialista, Servicio de Inmigrantes y Refugiados • Maruxa de la Roche, coordinadora, Servicio de Inmigrantes y Refugiados • Mila Núñez Sachetich, especialista, Servicio de Inmigrantes y Refugiados • Javier Sánchez, especialista, Servicio de Inmigrantes y Refugiados
Cruz Roja Las Palmas de Gran Canaria, España • Raquel Mateo Acosta, directora provincial, Plan de Intervención Social • Josefina Martín Martín, gerente, Programa Provincial de Empleo
Cruz Roja Fuerteventura, España • María Lareo, abogada • Teresa López, contacto para actividades • Gerardo Mesa Noda, director • Leticia Quintana, trabajadora social • Abenuara Hernández Toledo, trabajadora social • Pedro Sánchez, trabajador social
CEAR Madrid, España • Estela García Cano, coordinadora, Servicios Jurídicos • Marta Arroyo Contreras, coordinadora de programa • Mauricio Valiente Ots, coordinador de incidencia política
CEAR Las Palmas de Gran Canaria, España • Beatriz Alfonso Camacho, abogada • Kimi Aoki, coordinadora, Servicios Jurídicos • Juan Carlos Lorenzo, coordinador
36 CEAR Fuerteventura, España • Leonor Pulido Santana, abogada
CEAR Tenerife, España • Rocío Cuéllar Moreno, abogada
Centro de Coordinación Regional de las Islas Canarias • Juan Francisco Gabella Marota, coordinador para inmigración
FRONTEX Las Palmas de Gran Canaria • Pedro Herrera Gómez, director, FRONTEX
Colegio de Abogados de Las Palmas de Gran Canaria • Javier Monzón García, vicedecano • Carolina González González, abogada
Oficina del Defensor del Pueblo, Madrid, España • Yolanda Candil Galán, asesora, Inmigración y Asuntos Exteriores • Bartolomé José Martínez, asesor, Inmigración y Asuntos Exteriores
Ministerio del Interior, Madrid, España • Adolfo Hernández Lafuente, Director General de Política Interior
Oficina de Asilo y Refugio, Madrid, España • Julian Prieto Hergueta, Subdirector General
Delegación del Gobierno, Las Palmas de Gran Canaria, España • Juan Carlos Martín Artiles, secretario general • Vicente Oliva Morales, subdelegado en Las Palmas
Dirección Insular de la Administración General del Estado, Fuerteventura, España • Benito Garcia Portela, secretario general
Subdelegación del Gobierno, Tenerife, España • Jose Antonio Batista, subdelegado
Viceconsejería de Bienestar Social e Inmigración, Gobierno de Canarias • Natividad Cano Pérez, viceconsejera, Tenerife, España
Dirección General de Protección del Menor y la Familia, Gobierno de Canarias • Carmen Steiner, directora general, Tenerife, España
Centro Especial para Menores Extranjeros no Acompañados, Tegueste, Tenerife, España • Jose Manuel Barreiro, director • Andrea del Pino Ramos, trabajadora social • Ruth Tamara Perdomo, psicóloga
37 Centro de Internamiento de El Matorral, Fuerteventura • José Luis Pula, director • Jesús Redondo, comisario de policía
Centro de Internamiento de Hoya Fría, Tenerife • Manuel Jiménez Jiménez, director
Centro de Internamiento de Barranco Seco, Las Palmas de Gran Canaria • Manuel Miguel Marco, director
Beneficiarios • 14 mujeres del Centro de Internamiento de Barranco Seco (Las Palmas de Gran Canaria), el Centro de Internamiento El Matorral (Fuerteventura) y el Centro de Internamiento Hoya Fría (Tenerife) • 16 hombres del Centro de Internamiento de Barranco Seco (Las Palmas de Gran Canaria), el Centro de Internamiento El Matorral (Fuerteventura) y el Centro de Internamiento Hoya Fría (Tenerife) • 4 niños no acompañados, Centro Especial para Menores Extranjeros no Acompañados, Tegueste, Tenerife
38 Apéndice C
Marco jurídico general sobre asilo y lista de leyes aplicables y acuerdos de readmisión
Marco jurídico nacional
1. España forma parte de todas las convenciones internacionales y regionales de derechos humanos, además de las relativas a la protección internacional de los refugiados y el salvamento marítimo. España es un Estado Miembro de la Unión Europea y, desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam de 1999, tiene la obligación de acatar las decisiones de la Unión Europea con respecto a la armonización de las cuestiones relacionadas con el asilo y la inmigración. El gobierno se encuentra actualmente en proceso de incorporar a la legislación nacional la Directiva sobre calificación y la Directiva sobre procedimientos de asilo, y está finalizando la adaptación de sus leyes a Directiva sobre condiciones de acogida.35
2. El Gobierno de España ha adoptado la posición de que sus leyes sobre asilo e inmigración no tienen efecto más allá de una franja de 12 millas náuticas desde las costas españolas. España ha impuesto una serie de medidas que podrían contribuir a impedir la entrada de refugiados a su territorio. Por ejemplo, los ciudadanos de 134 países, entre ellos 53 países africanos, tienen que obtener visados para entrar a España. África es el único continente del mundo en el que todos sus habitantes necesitan un visado para entrar a cualquier país de la Unión Europea.36
3. La legislación española dispone la concesión de la condición de refugiado conforme a la Convención de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967. En virtud de las leyes españolas, se pueden presentar una solicitud de asilo en una embajada española en el extranjero, un punto fronterizo de entrada a España o dentro del territorio nacional, dependiendo de las circunstancias particulares de cada solicitante. Se considera que las solicitudes de asilo de personas que llegan en “cayucos” o “pateras” a las Islas Canarias han sido presentadas dentro del país.
4. En España, el proceso de asilo tiene dos fases: una fase de admisibilidad y un procedimiento de determinación de la condición. Durante la primera fase, los criterios empleados para determinar la admisibilidad de una petición son tanto procesales como sustanciales. Se puede denegar el trámite de una solicitud de asilo por las siguientes razones: la petición no
35 La Directiva sobre calificación contiene criterios para la concesión del estatuto de refugiado o la protección complementaria y dispone los derechos asociados con cada condición. La Directiva sobre procedimientos de asilo establece procedimientos y normas para las solicitudes de asilo. Las normas incluyen el derecho a una entrevista personal, acceso a intérpretes y el derecho a asistencia jurídica. La Directiva sobre condiciones de acogida dispone normas mínimas para la acogida de solicitantes de asilo, lo que incluye la salud, la vivienda y la educación. 36 Véase, CEAR Euskadi, El derecho amenazado: Campaña contra la vulneración del asilo en el acceso a Europa (2008).
39 se ajusta a lo dispuesto en la Convención de 1951; la solicitud es una reiteración de una petición presentada y rechazada previamente por las autoridades; la solicitud de basa en hechos, datos o alegaciones manifiestamente infundados, inverosímiles o que carecen de vigencia actual; que su examen corresponda a otro Estado de conformidad con la Convención de Dublín; que el solicitante se halle reconocido como refugiado y tenga derecho a residir en otro país; y si el solicitante procede de un país donde no existe peligro para su vida o su libertad ni está expuesto a torturas o a un trato inhumano o degradante y tiene protección efectiva contra la devolución al país perseguidor.
5. De conformidad con la legislación española, el gobierno tiene que informar al ACNUR de todas las solicitudes de asilo presentadas en España en un plazo de 24 horas desde su recepción. Se permite al ACNUR reunir información sobre la situación de las solicitudes, estar presente en las entrevistas y remitir informes al Ministerio del Interior en relación con la solicitud. El ACNUR tiene que ofrecer una opinión razonada sobre todas las solicitudes presentadas en la frontera o dentro del país que la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) considere inadmisibles. En el caso de las solicitudes presentadas en la frontera, el ACNUR también tiene que ofrecer una opinión razonada tras la revisión administrativa de las solicitudes de asilo no admitidas a trámite. Si la OAR pretende no admitir a trámite una solicitud presentada en la frontera y el ACNUR no está de acuerdo con la decisión, el solicitante podrá entrar al territorio nacional y presentar un recurso judicial contra la decisión de la OAR. Sin embargo, este poder de veto no se aplica a las decisiones de la OAR sobre solicitudes presentadas dentro del territorio nacional, como las presentadas en las Islas Canarias. El ACNUR sólo desempeña un papel de asesoramiento en estos casos.
6. Si una petición se considera admisible, la solicitud se remite al proceso de determinación de la condición de refugiado para su examen completo. La OAR está encargada de la evaluación completa de la petición. Si así lo decide, puede entrevistar al solicitante o solicitar que lo haga la delegación de extranjería o la comisaría de la provincia donde reside el solicitante. Este último, el ACNUR o la ONG competente también pueden solicitar una segunda entrevista. Una vez realizada la entrevista y completado el examen del expediente, se remite la documentación a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR), compuesta por representantes de diversos ministerios del gobierno. El ACNUR asiste a las reuniones mensuales de la CIAR a título consultivo. La CIAR revisa los expedientes y transmite sus recomendaciones a la OAR del Ministerio del Interior para que adopte una decisión final. En general, el Ministerio suele seguir las recomendaciones de la CIAR. Cuando se deniegue una solicitud de asilo, el solicitante puede presentar un recurso administrativo o judicial.
7. La legislación española dispone que los extranjeros sin recursos suficientes cuenten gratuitamente con los servicios de un abogado y un intérprete en todos los procesos administrativos o judiciales, ya sean para su devolución,
40 expulsión o asilo.37 Además, se dispone que todos los ciudadanos de otros países reciban información acerca de sus derechos y las decisiones administrativas y judiciales relacionadas con ellos en un idioma que entiendan. 38
8. En España, las ONG especializadas y los abogados de los Colegios de Abogados provinciales prestan asistencia legal a los extranjeros, entre ellos los solicitantes de asilo. Los abogados de los Colegios de Abogados están remunerados por el Ministerio de Justicia, que delega la gestión de estos fondos a las comunidades autónomas. Éstas pagan directamente a los abogados por los servicios de representación legal de los solicitantes de asilo. La mayoría de los solicitantes de asilo cuentan con representación legal formal durante la fase de admisión a trámite. Sin embargo, según el ACNUR en España, menos del 5 por ciento de los solicitantes cuyas peticiones han sido admitidas cuentan con asistencia legal durante la determinación de su condición de refugiados.39
9. En general, los solicitantes de asilo en España cuentan con la misma libertad de movimientos que cualquier persona que resida legalmente en territorio español. Sin embargo, existen dos excepciones a esta regla. Los que llegan de manera irregular o a un aeropuerto internacional permanecen recluidos a la espera de la decisión sobre la admisión a trámite de su solicitud de asilo. En el contexto de las Islas Canarias, todos los que llegan de manera irregular por mar son ingresados en los denominados centros de internamiento, siguiendo el dictamen de un juez.
10. La Policía Nacional administra los centros de internamiento. De acuerdo con la legislación española, los que llegan a España no pueden estar recluidos más de 40 días, después de lo cual deben ser puestos en libertad. Estos centros sólo albergan a internos administrativos y no se consideran centros penitenciarios en términos legales. Si un recién llegado solicita asilo, permanecerá internado hasta que se decida la admisibilidad de su solicitud o haya transcurrido el período de 40 días. Si su solicitud se admite a trámite, quedará inmediatamente en libertad y se les suministrará alojamiento y sustento hasta que se decida su caso.
11. Si la persona no solicita asilo y se dicta una orden final de expulsión contra ella, tendrá derecho a recurrir la decisión. Si no ha sido devuelta a su país de origen o de tránsito en el plazo de 40 días de internamiento, será trasladada a la Península, donde puede permanecer dos semanas en un centro de acogida administrado por una ONG, en función de la disponibilidad de plazas.
12. España no deporta a todas las personas con órdenes de expulsión, a menos que tengan un acuerdo de readmisión con los países de origen o tránsito de los recién llegados. En los últimos años, España ha firmado una serie de
37 Ley Orgánica 4/2000 (modificada por la LO 8/2000), artículos 22.1, 63.2; Ley de Asilo, art. 4.1; Reglamento sobre Asilo, artículos 8.4, 19.2. 38 Ley Orgánica 4/2000 (modificada por la LO 8/2000), art. 63.2; Reglamento de Extranjería 127.7. 39 ACNUR en España, Informe Anual sobre Protección 2005, p. 27.
41 acuerdos bilaterales con países de origen y tránsito, entre ellos: Argelia, Bulgaria, Cabo Verde, Eslovaquia, Estonia, Francia, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Italia, Letonia, Lituania, Macedonia, Malí, Marruecos, Mauritania, Polonia, Portugal, Rumanía, Senegal y Suiza. También ha firmado convenios de cooperación con Senegal y Mauritania. De acuerdo con los términos de varios de estos acuerdos, España les suministra asistencia material, económica y humanitaria para que puedan controlar la inmigración desde sus países y readmitir a migrantes irregulares. Gracias a estos acuerdos, España a podido aumentar el número de expulsiones de recién llegados que no pueden obtener la condición de refugiado u otras formas de protección.40
Lista de leyes, reglamentos y decretos aplicables • Constitución Española, Art. 13.4: reconoce el derecho de asilo en España de los ciudadanos de otros países y los apátridas. • Constitución Española, Art. 149: otorga competencia exclusiva al Estado sobre las materias relacionadas con la nacionalidad, la inmigración y el derecho de asilo. • Ley 5/1984 de 26 de marzo de 1984: Reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiados, modificada por la Ley 9/1994 para la aplicación del Art. 13.4 de la Constitución y ofrecer protección a las personas que soliciten asilo de acuerdo con la Convención de 1951 sobre el Estatuto de Refugiado. • Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero de 1996: Ley de protección jurídica del menor. • Ley Orgánica 29/1998 de 13 de julio: Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. • Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000 y la Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre de 2003: Ley sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. • Ley Orgánica 3/200 de 22 de marzo: Ley para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que incluye una disposición sobre la condición de refugiado por motivos de género. • Real Decreto 203/1995 de 10 de febrero de 1995: por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley Orgánica 5/1984, modificada por Ley Orgánica 9/1994, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado. • Real Decreto 865/2001 de 20 de Julio de 2001: por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida. • Real Decreto 1325/2003 de 24 de octubre de 2003: por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Directiva de la UE sobre protección temporal. • Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre de 2004: por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000.
40 En 2006, España deportó a 4.616 personas mediante acuerdos de readmisión. En 2007, la cifra creció a 6.248 personas, lo que representa un aumento del 35,4 por ciento. La cantidad se redujo ligeramente en 2008 a 6.178 personas. Ministerio del Interior; Balance de la Lucha contra la Inmigración Ilegal 2007; Ministerio del Interior; Balance de la Lucha contra la Inmigración Ilegal 2008.
42 • Real Decreto 1019/2006 de 8 de septiembre de 2006: por el que se modifica el art. 13 (denegación de entrada) del Reglamento de aplicación de la Ley Orgánica 4/2000 • Instrucciones, 9 de abril de 2002: tratamiento de polizones extranjeros. • Instrucción 3/2003 del 23 de octubre de 2003: retorno de extranjeros menores de edad que pretendan entrar ilegalmente en España. • Instrucción, 14 de julio de 2005: aspectos procedimentales ligados al posible ejercicio del derecho de asilo por polizones extranjeros. • Instrucción, 3 de agosto de 2002: entrada ilegal de extranjeros en “pateras” • Orden de 13 de enero de 2009 sobre centros de acogida a refugiados. • Orden Ministerial de 22 de febrero de 1999 sobre normas de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento para extranjeros. • Acuerdo de modificación del Art. 42.5 del Real Decreto 1/2005: sobre las actuaciones judiciales por el que se otorga competencia al Juez de Guardia para resolver las expulsiones de solicitantes de asilo e inmigrantes irregulares.
Acuerdos de readmisión y bilaterales • Argelia: Protocolo entre el Gobierno de España y el Gobierno de la República Argelina Democrática y Popular sobre circulación de personas, 31 de julio de 2002. • Bulgaria: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y la República de Bulgaria relativo a la readmisión de personas en situación irregular, 16 de diciembre de 1996. • Eslovaquia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 3 de marzo de 1999. • Estonia: Acuerdo sobre readmisión de personas, 28 de junio de 1999. • Francia: Acuerdo sobre admisión en puestos fronterizos de personas en situación de estancia ilegal, 8 de enero de 1988; Acuerdo entre la República Francesa y el Reino de España sobre la readmisión de personas en situación irregular, 26 de noviembre de 2002. • Guinea Bissau: Acuerdo en materia de inmigración, 7 de febrero de 2003. • Italia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 4 de noviembre de 1999 • Letonia: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 30 de marzo de 1999. • Lituania: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 18 de noviembre de 1998. • Macedonia: Acuerdo entre el Gobierno Español y el Gobierno Macedonio relativo a la readmisión de personas en situación irregular, 6 de febrero de 2006. • Marruecos: Acuerdo entre España y Marruecos, relativo a la circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, 13 de febrero de 1992. • Mauritania: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de Mauritania en materia de inmigración, 1 de junio de 2003. • Polonia: Acuerdo entre el Reino de España y la República de Polonia relativo a la readmisión de personas en situación irregular, 21 de mayo de 2002.
43 • Portugal: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 15 de febrero de 1993 • Rumanía: Acuerdo sobre readmisión de personas en situación irregular, 29 de abril de 1996. • Suiza: Acuerdo entre el Reino de España y la Confederación Suiza sobre la readmisión de personas en situación irregular y Protocolo para su aplicación, 17 de noviembre de 2003.
44 Acuerdos de cooperación en materia de inmigración • Gambia: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigración entre España y Gambia, 6 de octubre de 2006. • Guinea: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigración entre España y Guinea, 6 de octubre de 2006. • Malí: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Malí, 23 de enero de 2007. • República de Guinea Bissau: Aplicación provisional del Acuerdo de Cooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Guinea Bissau, 27 de enero de 2008. • República de Níger: Aplicación provisional del acuerdo marco en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Níger, 10 de mayo de 2008. • Perú: Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y la República del Perú para la cooperación en materia de inmigración, 6 de julio de 2004.
45 Apéndice D
46 Apéndice E
Solicitantes de Asilo en Canarias 2004-2008
2004 2005 2006 2007 2008 Totales T P. T P. T P. T P. T P. T Nacionalidad Total Total Total Total Total P. Fron Total Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac ALBANIA 1 1 1 1 2 2 APÁTRIDA 1 1 1 1 2 2 ARGELIA 1 1 1 1 2 2 1 1 5 5 ARGENTINA 1 1 1 1 2 2 BANGLADESH 8 8 8 8 BOLIVIA 1 1 1 1 1 1 2 BRASIL 1 1 1 1 BULGARIA 1 1 1 1 BURKINA FASO 2 2 1 1 2 3 1 4 BURUNDI 1 1 1 1 CAMERUN 1 1 1 1 2 2 CENTROAFRICANA REP. 1 1 1 1 COLOMBIA 9 9 3 3 4 1 5 3 3 4 1 5 23 2 25 CONGO 3 3 4 2 6 7 2 9 COSTA DE MARFIL 1 1 5 5 66 66 73 73 50 61 111 195 61 256 CUBA 3 3 10 10 8 8 6 6 23 3 26 50 3 53 CHAD 2 2 2 2 2 2 4 CHILE 1 1 1 1 CHINA 1 1 2 2 1 1 4 4 ECUADOR 1 1 1 1 EL SALVADOR 1 1 1 1 ESTADOS UNIDOS 1 1 1 1 ETIOPIA 1 1 1 1 GAMBIA 1 1 2 1 3 7 7 6 5 11 16 6 22 GEORGIA 1 1 1 1 2 2
47 GHANA 2 4 6 2 4 6 GUINEA 1 1 35 35 9 4 13 45 4 49 GUINEA BISSAU 1 1 1 1 2 2 4 4 2 6 GUINEA ECUATORIAL 1 1 1 1 INDIA 16 16 144 144 160 160 IRAN 1 1 2 2 3 3
2004 2005 2006 2007 2008 Totales T P. T P. T P. T P. T P. T Nacionalidad Total Total Total Total Total P. Fron Total Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac IRAQ 1 1 2 2 3 3 ISRAEL 1 1 1 1 2 2 KENIA 1 2 3 1 2 3 LIBERIA 3 3 1 1 6 6 2 2 4 12 2 14 MALI 1 1 1 1 1 1 2 3 1 4 MARRUECOS 6 6 40 40 247 247 241 2 243 88 88 622 2 624 MAURITANIA 2 2 1 1 3 3 21 21 5 13 18 32 13 45 MEXICO 1 1 1 1 MOLDAVIA 1 1 1 1 MYANMAR 2 2 2 2 NIGER 3 3 3 3 NIGERIA 1 1 1 1 6 6 3 3 10 1 11 NO RECO. (PALESTINA) 1 1 1 1 PAKISTAN 1 1 2 2 2 1 3 PERU 1 1 1 1 1 1 2 R.D.CONGO 10 10 4 4 1 1 1 1 2 4 4 16 5 21 RUANDA 1 1 1 1
48 RUSIA 3 3 1 1 3 1 4 SENEGAL 2 2 4 4 22 22 1 1 2 29 1 30 SIERRA LEONA 1 1 3 3 23 23 1 3 4 28 3 31 SIRIA 3 3 3 3 SOMALIA 1 1 3 3 1 1 4 1 5 SRI LANKA 6 6 3 3 11 11 14 6 20 SUDAN 4 1 5 6 6 12 12 10 13 23 TOGO 7 7 2 2 7 2 9 TUNEZ 1 1 1 1 TURQUIA 1 1 1 1 UCRANIA 2 2 2 2 VENEZUELA 3 3 1 1 2 4 4 13 13 3 7 10 24 8 32
2004 2005 2006 2007 2008 Totales T P. T P. T P. T P. T P. Nacionalidad Total Total Total Total Total T Nac P. Fron Total Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron Nac Fron VIETNAM 1 1 1 1 Totales 75 6 81 77 4 81 363 3 366 652 3 655 216 140 356 1.383 156 1.539
49 APÉNDICE H Estadísticas sobre llegadas por mar (adultos y menores) a las Islas Canarias
Las NACIONALIDAD AÑO 2004 AÑO 2005 AÑO 2006* Tenerife* Las Palmas* AÑO 2007 Tenerife* Palmas* ANGOLA 0 13 11 1 10 9 9 ARGELIA 37 0 4 4 3 3 BENIN 0 2 5 5 13 2 11 BURKINA FASO 125 5 64 5 59 315 78 237 BURUNDI 0 1 0 CABO VERDE 0 4 5 2 3 8 7 1 CAMERUN 18 4 7 7 13 6 7 CHAD 0 1 2 2 26 2 24 CONGO (ZAIRE) 44 10 17 17 45 18 27 COSTA DE MARFIL 308 264 1.698 1.098 600 751 253 498 ERITREA 0 0 1 1 1 1 ETIOPIA 0 2 5 5 5 5 GABÓN 0 0 15 3 12 29 3 26 GAMBIA 1.654 1.228 3.633 2.378 1.255 2.309 1.659 650 GHANA 363 201 189 92 97 393 341 52 GUINEA BISSAU 351 328 1.448 1.085 363 569 346 223 GUINEA CONAKRY 519 200 717 337 380 925 521 404 GUINEA ECUATORIAL 0 0 37 36 1 161 130 31 INDIA 301 77 23 23 144 144 KENIA 0 0 2 2 2 2 LIBERIA 70 24 62 13 49 50 23 27 LIBIA 1 MALI 2.830 1.299 3.423 1.770 1.653 1.046 975 71 MARRUECOS 902 784 1.237 17 1.220 864 4 860 MAURITANIA 187 65 190 86 104 414 315 99 MOZAMBIQUE 1 1
50 NIGER 100 6 71 3 68 147 25 122 NIGERIA 81 23 70 19 51 77 45 32 PAKISTAN 0 0 123 123 2 2 PALESTINA 0 1 0 REP. CENTROAFRICANA 2 2 RUANDA 0 2 5 5 3 3 STO. TOMÉ Y PRINCIPE 1 1 SENEGAL 21 117 16.237 15.041 1.196 2.683 2.426 257 SIERRA LEONA 54 27 74 20 54 65 41 24 SOMALIA 0 3 7 7 19 3 16 SRI LANKA 0 0 11 11 SUDAFRICA 0 0 5 3 2 SUDAN 219 14 32 5 27 46 12 34 TANZANIA 0 0 1 1 1 1 TOGO 0 6 10 1 9 22 8 14 UGANDA 0 0 2 1 2 2 ZIMBABWE 0 0 1 1 1 1 OTROS 335 7 2.415 1.101 1.314 579 60 519 TOTAL 8.519 4.718 31.859 23.273 8.586 11.746 7.450 4.296
INMIGRANTES CUYA ENTRADA SE HA REALIZADO POR LUGARES
DISTINTOS A LOS LEGALMENTE HABILITADOS. ACUMULADO AÑO 1994- AÑO 2008
AÑOS 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 INMIGRANTES 10 29 27 112 737 2.165 2.240 4.129 9.929 9.555 8.519 4.718 31.859 11.746 8.300
51 MENORES INMIGRANTES CUYA ENTRADA SE HA REALIZADO POR LUGARES DISTINTOS A LOS LEGALMENTE HABILITADOS. 2004 -2008
AÑO 2004 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 13 3 3 8 4 8 4 20 3 37 24 10 137 TENERIFE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 TOTAL 13 3 3 8 4 8 4 20 3 37 24 10 137
AÑO 2005 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 20 7 0 2 12 4 1 1 6 23 10 21 107 TENERIFE 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 TOTAL 20 7 0 2 12 4 1 2 6 23 10 21 108
AÑO 2006 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 12 39 22 6 22 29 15 42 106 129 98 24 544 TENERIFE 6 6 21 3 60 12 52 139 156 19 15 29 518 TOTAL 18 45 43 9 82 41 67 181 262 148 113 53 1.062
52
AÑO 2007 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 57 21 9 14 54 24 2 70 54 68 127 29 529 TENERIFE 5 3 8 4 23 19 41 47 49 59 69 24 351 TOTAL 62 24 17 18 77 43 43 117 103 127 196 53 880
AÑO 2008 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 30 55 8 17 40 13 8 4 176 15 27 7 400 TENERIFE 40 17 20 45 38 55 43 59 80 19 60 4 480 TOTAL 70 72 28 62 78 68 51 49 256 34 87 11 866
AÑO 2009 PROVINCIA ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC TOTAL LAS PALMAS 5 8 13 TENERIFE 28 56 84 TOTAL 33 64 97
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