De familie- og samlivsformene endringene som allerede har funnet hun førstehåndserfaring fra den nordmenn lever sine liv innenfor, sted i familienes dagligliv. politiske prosessen. har vært i rask og sterk endring I denne utredningen følger Familiepolitikkens historie – de siste tiårene. I noen sammen- Gerd Vollset norsk familiepolitikk Gerd Vollset er avdelingsdirektør NO henger har politikken vært en aktiv gjennom de siste 30 åra av forrige i Barne-, likestillings- og inklu- VA pådriver i disse endringene. Men århundre. Som sentralt plassert deringsdepartementet og har 1970 til 2000 like ofte har politikken kommet byråkrat i det departementet hatt permisjon fra sin stilling i etter og tilpasset lovgivning som, under ulike navn, har hatt departementet for å skrive denne og institusjonsutformingen de ansvaret for familiepolitikken, har utredningen. Gerd Vollset R APP N RT 1/2011 R 1/11 O 1/11 O RT NR APP R Postadresse: pb 3223 Elisenberg, 0208 Oslo ISBN 978-82-78-94-370-0 Besøksadresse: Munthesgt. 29, 0260 Oslo ISSN 0808-5013 NOva – NORSK INSTITUTT FOR FORSKNING OM OPPVEKST, VELFERD OG ALDRING Tlf. 22 54 12 00 www.nova.no Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring Omslag-Rapp-1-11C.indd 1 14.01.2011 09:53:48 Familiepolitikkens historie – 1970 til 2000 GERD VOLLSET Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring NOVA Rapport 1/2011 Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) ble opprettet i 1996 og er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Instituttet er administrativt underlagt Kunnskapsdepartementet (KD). Instituttet har som formål å drive forskning og utviklingsarbeid som kan bidra til økt kunnskap om sosiale forhold og endringsprosesser. Instituttet skal foku- sere på problemstillinger om livsløp, levekår og livskvalitet, samt velferds- samfunnets tiltak og tjenester. Instituttet har et særlig ansvar for å • utføre forskning om sosiale problemer, offentlige tjenester og overføringsordninger • ivareta og videreutvikle forskning om familie, barn og unge og deres oppvekstvilkår • ivareta og videreutvikle forskning, forsøks- og utviklingsarbeid med særlig vekt på utsatte grupper og barnevernets temaer, målgrupper og organisering • ivareta og videreutvikle gerontologisk forskning og forsøksvirksomhet, herunder også gerontologien som tverrfaglig vitenskap Instituttet skal sammenholde innsikt fra ulike fagområder for å belyse problemene i et helhetlig og tverrfaglig perspektiv. © Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) 2011 NOVA – Norwegian Social Research ISBN 978-82-7894-370-0 ISSN 0808-5013 Illustrasjonsfoto: © Annette Faltin / Samfoto Desktop: Torhild Sager Trykk: Allkopi Henvendelser vedrørende publikasjoner kan rettes til: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring Munthesgt. 29 · Postboks 3223 Elisenberg · 0208 Oslo Telefon: 22 54 12 00 Telefaks: 22 54 12 01 Nettadresse: http://www.nova.no 2 NOVA Rapport 1/11 Forord De familie- og samlivsformer som nordmenn lever sine liv innenfor har vært i rask og sterk endring. Noen ganger har regjeringer og politikkutforming vært en drivkraft bak utviklingen og dermed satt den politiske agenda. Andre ganger har politikken kommet på etterskudd, og nærmest bare lagt de formelle rammer rundt rådende praksis. En viktig premiss for utviklingen har vært likestilling mellom kjønnene. Det har også foregått en prosess mot større likestilling mellom de ulike former for samboerskap, partnerskap og ekteskap, ikke bare med, men også uten kjønnsvariasjon. Barn, foreldre og småbarnsfamilier har hele tiden stått i sentrum. Perioden som behandles i denne rapporten starter med for- arbeidene til en egen barnehagelov, og ender med at kontantstøtten blir innført og evaluert. I denne utredningen følger Gerd Vollset framveksten av norsk familie- politikk gjennom de siste 30 åra av forrige århundre. Hun har i den for- bindelse benyttet seg av offentlige dokumenter, offisiell statistikk og ikke minst av resultatene fra den samfunnsvitenskaplige forskningen som har hatt en formidabel vekst i perioden. Dette omfattende materialet har hun tolket i lys av førstehåndserfaring med den politiske vedtaksprosess i egenskap av å ha vært en sentralt plassert byråkrat i det departementet som, under ulike navn, har hatt ansvaret for familiepolitikken. Gerd Vollset hadde lønnet permisjon fra sin stilling i departementet for å gjennomføre denne utredningen. Hun søkte, og fikk arbeidsplass ved NOVA. Selv om NOVA først ble etablert i 1996, helt på slutten av perioden som omhandles, hadde også de fire opphavsinstituttene et nært samarbeid med dette departementet. Ofte var det nettopp Gerd Vollset som hadde ansvaret for å bruke forskningsresultater som allerede fantes eller å bestille forskning som belyste nye problemer. Flere av våre medarbeidere har derfor gjennom årene vært i konstruktive dialoger med nettopp Gerd Vollset. For oss som skal levere forskningsbasert kunnskap for politikkutformingen, har møtene og dialogene med Gerd Vollset alltid vært faglig givende og – Familiepolitikkens historie – 1970 til 2000 – 3 inspirerende. Dette var fortsatt tilfellet i det året hun oppholdt seg her på NOVA. Vi er glade for at hun gikk løs på den store arbeidsoppgaven som dette var, og stolte over å kunne utgi dette viktige bidraget til den familie- politiske kunnskapsutviklingen i NOVAs rapportserie. NOVA, januar 2011 Magnus Rindal Lars Gulbrandsen 4 NOVA Rapport 1/11 Forfatterens forord Familiepolitikk har sjelden blitt gitt en grundig behandling i politisk historie- skriving. Få av de politiske biografiene og selvbiografiene som det har blitt stadig flere av i de siste årene, gir familiepolitikken noen framtredende plass. Dette til tross for at endringene både i politikken og i hvordan familielivet leves, har vært store i denne perioden – større enn på de fleste andre områder. Etter over tretti år som departementsansatt med familiepolitikk som en av arbeidsoppgavene, var det derfor fristende å skrive et bidrag til den politiske historien på feltet. Historien starter på det tidspunktet det politiske flertallet i Norge mente at en moderne familiepolitikk måtte ta et klarere utgangspunkt i større likestilling eller likeverd mellom menn og kvinner, mødre og fedre. Både retorikken og holdningene til konkrete reformer varierte mye mellom de ulike partiene og i offentligheten ellers, men en viss grunnleggende holdning om mer likhet mellom kvinner og menn som verdi må sies å prege hoved- strømningen i politikken sterkt på den tiden. Målet har vært å skrive en faktautredning som kan gi nyttig og interes- sant bakgrunnsstoff om utviklingen i perioden både om de enkelte konkrete familiepolitiske tiltakene og sammenhengen mellom disse. Samtidig har det vært et poeng å vise at politikken av og til har gått foran, men også ofte kommet løpende etter i forhold til viktige samfunnsendringer. De leserne jeg håper å nå er først og fremst ansatte i forvaltningen, kommunikasjonsmedarbeidere i alle fasonger, gjerne politikere og ikke minst elever og studenter innenfor samfunnsfag, jus og historie. For alle de litt yngre kan det være viktig av og til å bli minnet på at historien ikke startet bare noen år før tusenårsskiftet, og at den derfor ikke alltid kan finnes i sin helhet på nettet. Formen som er valgt, er korte underkapitler om avgrensete temaer, slik at man kan lese forholdsvis raskt om et bestemt familiepolitisk tiltak i en bestemt tidsperiode hvis dét er behovet. Hvis noen derimot er ute etter en forholdsvis kortfattet gjennomgang av for eksempel barnehage- utbyggingen gjennom tretti år, kan man følge den historien ved å gå – Familiepolitikkens historie – 1970 til 2000 – 5 gjennom de ulike politiske periodene kronologisk. Det er også lagt vekt på at språket ikke skal kreve en spesiell fagbakgrunn. Barne- og likestillingsdepartementet ga meg ett års fri med lønn for å skrive. I forhold til alminnelige departementale tidsfrister, føltes dette i utgangspunktet som et hav av tid. NOVA stilte opp med intellektuell og relevant inspirasjon i arbeidshverdagen, praktisk hjelp, kontor og en aldeles utmerket bibliotekservice. Begge institusjoner skal ha stor takk. Lars Gulbrandsen var viktig både når det gjaldt å minne meg om den gode ideen når den først var tenkt, men stadig ble utsatt, og i tillegg som en god samtalepartner og støtte hele veien. Takk også til alle de ansatte på Institutt for samfunnsforskning og på NOVA som ga meg hjelp til å få en struktur på stoffet i en innledende fase, det samme gjelder Gro Hagemann og Turid Noack. I tillegg har Tove Friisø, Kari Skrede og Karin Stoltenberg lest noen deler og gitt nyttige kommentarer. Og en helt spesiell takk til Jan Fredrik Pedersen som uten annen bakgrunn i familiepolitikken enn alminnelig politisk interesse brukte en uke av ferien sin på å lese gjennom et tidlig utkast og komme med svært nyttige innspill. Det vises også til vedlegget som gir en oversikt over de tidligere kollegaene mine i departementet jeg hadde mer strukturerte samtaler med i begynnelsen av arbeidet for å friske på hukom- melsen om saker, politikere og den departementale hverdagen den gangen. Og tilslutt må alle nåværende departementskollegaer i eget og andre departe- menter takkes for velvillig å ha stilt opp med diverse små og større opplys- ninger som er brukt til å få sammen en helhet. Når jeg nå godt forsinket gir fra meg denne utredningen, skyldes det ene og alene min egen urealistiske planlegging. Rundt hvert hjørne fantes det spennende spørsmål som måtte undersøkes, og permisjonsåret gikk altfor