PRACE OSW Zeszyt 13

OÂRODEK STUDIÓW WSCHODNICH Centre for Eastern Studies

Prace OSW / CES Studies

EuropejskaPRACE perspektywa Ba∏kanów Zachodnich European Prospects of the Western Balkans

UniaOS EuropejskaW a Mo∏dawia The European Union and Moldova

RelacjeCE Turcji z Unià EuropejskàS Relations betweenSTUDIES Turkey and the European Union

numer 13 Warszawa marzec 2004 / Warsaw March 2004 number © Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich © Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor serii / Series editor Anna ¸abuszewska Opracowanie graficzne / Graphic design Dorota Nowacka T∏umaczenie / Translation Izabela Zygmunt Wspó∏praca / Co-operation Zuzanna Ananiew

Wydawca / Publisher OÊrodek Studiów Wschodnich Centre for Eastern Studies ul. Koszykowa 6 a Warszawa / Warsaw, Poland tel./phone + 48 /22/ 525 80 00 fax: +48 /22/ 629 87 99

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich The “CES Studies” series contains analytical materials prepared at the Centre for Eastern Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç na stronie www.osw.waw.pl Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji o OÊrodku Studiów Wschodnich The Centre’s analytical materials can be found on the Internet at www. osw.waw.pl More information about the Centre for Eastern Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484 Spis treÊci / Contents

Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich / 5 Stanis∏aw Tekieli

Unia Europejska a Mo∏dawia / 16 Jacek Wróbel

Relacje Turcji z Unià Europejskà / 29 Adam Balcer

European Prospects of the Western Balkans / 49 Stanis∏aw Tekieli

The European Union and Moldova / 60 Jacek Wróbel

Relations between Turkey and the European Union / 73 Adam Balcer Zebrani na szczycie w Salonikach w czerwcu 2003 r. przywódcy krajów Unii Europejskiej za- pewnili paƒstwa Ba∏kanów Zachodnich, i˝ przysz∏oÊç ich le˝y w zjednoczonej Europie oraz ˝e ka˝dy z krajów regionu ma przed sobà perspektyw´ cz∏onkostwa w UE1. Tymczasem konkretne dzia∏ania nie wskazujà na to, by Bruksela plano- wa∏a rzeczywistà integracj´ tego regionu w najbli˝szych latach. Nie podano w Salonikach – jak si´ tego we wspólnym oÊwiadczeniu domagali przywódcy ba∏kaƒskiej piàtki – „mapy drogo- wej” negocjacji ani orientacyjnej choçby daty akcesji. Stworzona na potrzeby integracji paƒstw ba∏kaƒskich specjalna procedura stowarzyszeniowa SAP oraz niejasne umocowanie Ba∏- kanów Zachodnich w konstruowanych obecnie instrumentach polityki zagranicznej Unii (Wider Europe, New Neighbourhood Instrument) tworzà wr´cz warunki pozwalajàce na „zamro˝enie” Europejska perspektywa integracji paƒstw ba∏kaƒskich na poziomie po- czàtkowym. Sytuacja wyglàda jeszcze gorzej Ba∏kanów Zachodnich w wymiarze gospodarczym: Êrodki przekazywa- 5 ne Ba∏kanom Zachodnim z unijnego bud˝etu od Stanis∏aw Tekieli kilku lat malejà i, o ile UE nie dokona zmiany swej polityki, b´dà maleç w przysz∏oÊci, przy jednoczesnym znaczàcym wzroÊcie Êrodków przeznaczanych dla sàsiadów regionu – wst´pu- jàcej do UE S∏owenii i W´gier oraz obj´tych po-

mocà przedakcesyjnà Bu∏garii i Rumunii. Stan Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich ten grozi powi´kszeniem dystansu cywilizacyjnego regionu wobec sàsiadów, za∏amaniem wzrostu gospodarczego paƒstw Ba∏kanów Za- chodnich, utratà w tych krajach spo∏ecznego zaufania do instytucji unijnych, a w efekcie przej´- ciem cz´Êci tamtejszego elektoratu przez partie populistyczne o programie antyunijnym (najcz´- Êciej zarazem skrajnie nacjonalistycznym). JeÊli Europa nie zrobi wyraênego ruchu w stron´ fak- tycznej integracji Ba∏kanów Zachodnich, region ten, który dzi´ki wysi∏kom wspólnoty mi´dzynarodowej (w tym przede wszystkim instytucji i Êrodków unijnych) uda∏o si´ wyrwaç ze spirali konfliktów etnicznych, mo˝e popaÊç w kolejny kryzys, tym razem o wymiarze cywilizacyjnym, a tym samym utraciç szans´ na integracj´ z Eu- ropà w przewidywalnej przysz∏oÊci.

Prace OSW 1. Ba∏kaƒska szczególna Êcie˝ka traktowany jako co najwy˝ej odbiorca pomocy integracji zagranicznej, nie zaÊ realny kandydat do cz∏onkostwa w UE. Ta optyka postrzegania Ba∏kanów Zachodnich zacz´∏a si´ zmieniaç po upadku re˝i- Ba∏kany Zachodnie to obowiàzujàca od 1999 r. mów autorytarnych w dwóch najwi´kszych paƒ- w terminologii unijnej nazwa obszaru dajàcego stwach regionu (Serbii i Chorwacji) w 2000 r., si´ okreÊliç jako „by∏a Jugos∏awia minus S∏owenia zmiany te nast´pujà jednak powoli. plus Albania”. W jego sk∏ad wchodzi pi´ç paƒstw I tak, powszechnie nie dostrzega si´ dziÊ faktu, – Chorwacja, BoÊnia i Hercegowina, Serbia i Czar- i˝ od lata 2001 r. na Ba∏kanach nie ma nigdzie nogóra (wraz z Kosowem), Macedonia i Albania – ˝adnego aktywnego konfliktu, a wszelkie kon- z których ˝adne nie uzyska∏o dotychczas statusu flikty „uÊpione” pozostajà – dzi´ki usilnym sta- paƒstwa kandydujàcego do UE. Od 1999 r. kraje te raniom wspólnoty mi´dzynarodowej, ale tak˝e obj´te sà specjalnà Êcie˝kà integracyjnà, zwanà równie usilnym staraniom miejscowych w∏adz w j´zyku unijnym SAP (od angielskiej nazwy Sta- i spo∏eczeƒstw – na poziomie niegro˝àcym ju˝ bilisation and Association Process – Proces Stabili- ponownym wybuchem konfliktu na pe∏nà skal´. zacji i Stowarzyszenia). SAP ma teoretycznie do- Mówiàc inaczej, konflikty etniczne na Ba∏kanach prowadziç paƒstwa ba∏kaƒskie do cz∏onkostwa nie sà dziÊ w stanie bardziej „zapalnym” ni˝ w UE, m.in. poprzez podpisanie przez ka˝de konflikty w Kraju Basków czy Irlandii Pó∏nocnej. z nich umowy stowarzyszeniowej SAA (Stabilisa- Nie dostrzega si´ te˝ faktu, ˝e po upadku re˝i- tion and Association Agreement – Umowa o Stabi- mów w Chorwacji i Serbii w ca∏ym regionie po- lizacji i Stowarzyszeniu), nie dajàc jednak gwa- wstajà dobrze funkcjonujàce instytucje spo∏e- 6 rancji podj´cia w przewidywalnym terminie roz- czeƒstwa demokratycznego i nigdzie ju˝ nie zapocz´cia negocjacji cz∏onkowskich2. Porównanie gra˝a powrót rzàdów autokratycznych5. Brak obu typów umów pozwala na stwierdzenie, ˝e ostatecznego statusu takich organizmów jak Bo- SAP nie jest cz´Êcià samego procesu akcesji, a je- Ênia i Hercegowina, Serbia i Czarnogóra czy Ko- dynie zewn´trznym instrumentem u˝ywanym sowo, przytaczany cz´sto jako argument nie- w procesie integracji paƒstw, które podpisa∏y przygotowania tych krajów (regionów) do inte- z Brukselà SAA3. SAP nie prowadzi te˝ automa- gracji ze strukturami UE, jest, naszym zdaniem,

Europejska Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich tycznie do przyznania obj´tym przezeƒ krajom fa∏szywy i nadu˝ywany jako pretekst do nie- statusu paƒstw kandydackich, tym samym nie podejmowania dzia∏aƒ integracyjnych. W Unii otwierajàc przed nimi dost´pu do funduszy Europejskiej wkrótce znajdzie si´ m.in. Cypr, przedakcesyjnych4. którego status pozostaje zapewne równie trudny do rozwiàzania jak ww. paƒstw. Co wi´cej, wobec bardzo g∏´bokiego osadzenia w tradycji 2. Brzemi´ najnowszej historii – i mentalnoÊci konfliktów etnicznych, których stereotypy w postrzeganiu wybuch po rozpadzie by∏ej Jugos∏awii w 1991 r. spowodowa∏ pojawienie si´ na Ba∏kanach „tery- Ba∏kanów toriów o nieustalonym statusie”, wydaje si´, i˝ to w∏aÊnie Unia Europejska z jej dba∏oÊcià o po- Przez Ba∏kany Zachodnie po roku 1991 przeto- szanowanie praw mniejszoÊci i z rosnàcym do- czy∏a si´ seria konfliktów zbrojnych, nie oszcz´- Êwiadczeniem multietnicznej pokojowej koegzy- dzajàc w zasadzie ˝adnego z krajów regionu: po- stencji wydaje si´ jedynym miejscem, gdzie nad czteroletnia wojna w Chorwacji i BoÊni, w ogóle mo˝e dojÊç do rozwiàzania statusu tych wojny partyzanckie w Kosowie i Macedonii, ope- paƒstw czy regionów – pozostawione poza Eu- racja NATO przeciw Jugos∏awii, incydenty zbroj- ropà b´dà skazane na rozwiàzywanie proble- ne w etnicznie albaƒskiej po∏udniowej Serbii mów statusu drogà „tradycyjnà”. w 2000 r., krwawe zamieszki towarzyszàce fali Stereotypem dotyczàcym paƒstw ba∏kaƒskich anarchii w Albanii w 1997 r. Wojenna przesz∏oÊç jest te˝ przekonanie o prze˝erajàcej te kraje ko- zacià˝y∏a nad tym regionem na tyle, i˝ jest on do rupcji6. Warto jednak podkreÊliç wysi∏ek i pierw- dziÊ postrzegany jako obszar politycznie niesta- sze sukcesy w∏adz tych paƒstw w walce z plagà bilny, w stosunkach z instytucjami unijnymi korupcji (zdziesiàtkowanie struktur mafijnych

Prace OSW w Serbii w ramach gigantycznej operacji policyj- Utrzymywanie piàtki paƒstw ba∏kaƒskich na po- nej po zabójstwie premiera Zorana Djindjicia ziomie odbiorcy pomocy przeznaczonej na re- w 2003 r., znaczàce ograniczenie przemytu pa- konstrukcj´ i nieawansowanie ich do fazy przed- pierosów i „˝ywego towaru” z Albanii i Czarno- akcesyjnej ma tak˝e, poza wymiarem iloÊcio- góry do W∏och). Warto te˝ wspomnieç, ˝e UE po- wym, istotnà wad´ jakoÊciowà – Êrodki „rekon- dejmowa∏a si´ ju˝ w przesz∏oÊci rozpoczynania strukcyjne”, w przeciwieƒstwie do przedakce- negocjacji z paƒstwami powszechnie oskar˝any- syjnych, rozdawane sà bez wymogów wspó∏- mi o wysoki stopieƒ korupcji (Rumunia, Bu∏garia), finansowania danego projektu w jakiejÊ cz´Êci s∏usznie uznajàc, i˝ perspektywa cz∏onkostwa przez bud˝et recypienta, zaanga˝owania w jego b´dzie najlepszym bodêcem dla w∏adz tych realizacj´ administracji na poziomie lokalnym11, paƒstw do zabrania si´ za likwidacj´ nieformal- okreÊlenia iloÊci materia∏ów, jakie muszà pocho- nych struktur7. dziç od miejscowych producentów itp. Wszyst- kie te wymogi, obowiàzujàce przy trybie przed- akcesyjnym, majà na celu pobudzanie wzrostu 3. Mi´dzy partnerstwem gospodarczego, tworzenie miejsc pracy i aktywi- a pomocà humanitarnà zowanie do twórczych dzia∏aƒ administracji lo- kalnej na terenie paƒstwa czy regionu b´dàcego Jako region powojenny, Ba∏kany Zachodnie obj´- odbiorcà Êrodków unijnych. Tymczasem Êrodki te zosta∏y zrazu programami pomocy humani- p∏ynàce na rekonstrukcj´ mogà w ca∏oÊci pocho- tarnej i rekonstrukcyjnej, nakierowanej przede dziç (i cz´sto pochodzà) wy∏àcznie z krajów UE wszystkim na odbudow´ (reconstruction) gospo- (nie ma obowiàzku wspó∏finansowania), przy re- darki, rynku i infrastruktury, a nie dopasowywa- alizacji projektu zaanga˝owani sà przede 7 nie ich do mechanizmów i norm obowiàzujà- wszystkim eksperci z paƒstw unijnych (otrzy- cych w UE. Powo∏any do finansowania procesu mujàcy za swà prac´ wynagrodzenie pozostajà- SAP program pomocowy CARDS8, z którego obec- ce w astronomicznej dysproporcji wobec zaan- nie pochodzi ca∏oÊç Êrodków unijnych przekazy- ga˝owanych w ten sam projekt, o ile w ogóle sà, wanych Ba∏kanom Zachodnim, swój Êrodek ci´˝- ekspertów lokalnych), nie ma te˝ np. wymogu koÊci ma zdecydowanie bli˝ej bieguna „rekon- u˝ytkowania przy projekcie towarów czy mate-

strukcja” ni˝ „integracja”. Co wićej, w miar´ ria∏ów wyprodukowanych przynajmniej w ja- Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich post´powania powojennej odbudowy paƒstw kiejÊ cz´Êci w kraju-odbiorcy. Sytuacja taka zmie- regionu Êrodki te sà stopniowo ograniczane, rza wrćz do wytworzenia si´ na terenie paƒstw a brak statusu przedakcesyjnego nie pozwala na postkomunistycznych (dawnej SFRJ i Albanii) zastàpienie ich Êrodkami z bud˝etu dostosowu- wtórnego typu modelu paƒstwa opiekuƒczego jàcego paƒstwa kandydackie (lub bliskie tego (du˝a cz´Êç spo∏eczeƒstwa ˝yje bowiem z zasi∏- statusu) do norm unijnych. Skala takiego „wyga- ków dla bezrobotnych12, rent czy innych Êrod- szania” funduszy przeznaczonych na rekon- ków opieki socjalnej, w cz´Êci pokrywanych strukcj´ dla pićiu paƒstw Ba∏kanów Zachod- z zagranicznej pomocy humanitarnej) i pasyw- nich przedstawia si´ dramatycznie9. nych zachowaƒ ludnoÊci. Ponadto w regionach Przy znaczàcym wzroÊcie w tym samym czasie o du˝ej koncentracji personelu zagranicznego poziomu funduszy unijnych trafiajàcych do (wojskowego czy cywilnego) wytworzy∏a si´ paƒstw sàsiednich, szybko pog∏´bia si´ dystans tak˝e swego rodzaju elita osób powiàzanych mi´dzy gospodarkami regionu a resztà Europy, z obs∏ugà tego swoistego typu „turystyki” zagra- co widaç choçby w porównaniu z dwoma paƒ- nicznej, zainteresowana maksymalnym przed∏u- stwami ba∏kaƒskimi, majàcymi wstàpiç do UE ˝eniem aktualnego stanu rzeczy. Inny, skàdinàd w 2007 r. – Rumunià i Bu∏garià. I tak, w 2006 r. humanitarny, gest jednostronnego zniesienia UE ma skierowaç w ramach pomocy przedakce- przez UE ce∏ wwozowych na ok. 80% towarów syjnej do Rumunii i Bu∏garii ponad 1,4 mld euro, eksportowanych przez kraje ba∏kaƒskiej piàtki co stanowi 2,6% skumulowanego PKB obu te˝ rodzi niekiedy patologie, jak np. w przypad- paƒstw. W tym samym czasie do pićiu paƒstw ku g∏oÊnej w 2003 r. afery z reeksportem do UE Ba∏kanów Zachodnich trafi ∏àcznie 500 mln euro otrzymywanego w ramach pomocy humanitar- – odpowiednik 1% ich PKB10. nej unijnego cukru.

Prace OSW 4. Obecna i przysz∏a rola UE rodowej, którà w doraênych dzia∏aniach repre- na Ba∏kanach zentowa∏a tzw. Grupa Kontaktowa (USA, Rosja, Wielka Brytania, Francja, Niemcy, W∏ochy). W momentach podejmowania zdecydowanych Dotychczasowe dzia∏ania wspólnoty mi´dzyna- dzia∏aƒ, w tym akcji zbrojnych (BoÊnia 1995, Ko- rodowej (której paƒstwa UE zapewnia∏y, nawet sowo 1999), inicjatywa nale˝a∏a zawsze do Wa- w momentach w∏asnej pasywnoÊci dyploma- szyngtonu. Od zakoƒczenia wojny w Kosowie tycznej, lwià cz´Êç finansów czy personelu woj- Bruksela zacz´∏a jednak przejmowaç od Stanów skowego i cywilnego) przynios∏y, a w ka˝dym ra- Zjednoczonych rol´ „g∏ównego rozgrywajàcego” zie walnie przyczyni∏y si´ do: na Ba∏kanach, a jej szczytowym w∏asnym – zawieszenia (i w praktyce wygaszenia) konflik- osiàgni´ciem by∏o samodzielne wypracowanie tów zbrojnych w BoÊni i Hercegowinie (1996 r.), w 2002 r. kompromisowego wariantu próbnej Chorwacji (1995 r.) i Kosowie (1999 r.); „zamro˝e- (zawiàzanej na co najmniej trzy lata) konfedera- nia” pàczkujàcego konfliktu zbrojnego w Mace- cji Serbii i Czarnogóry (USA by∏y w wi´kszym donii (2001 r.) oraz niedopuszczenia do wybuchu stopniu sk∏onne przychyliç si´ do separatystyczna prze∏omie lat 2001–2002 konfliktu zbrojnego nych ambicji Podgoricy). W tym samym roku UE w po∏udniowej Serbii (na albaƒskim etnicznie przej´∏a od NATO misj´ „Concordia”, monitoru- pograniczu Kosowa); jàcà zawieszenie broni w Macedonii (pierwsza – „ucywilizowania” sposobu rozwiàzywania misja wojskowa w historii UE), a wkrótce potem sporu mi´dzy Belgradem a Podgoricà o status misj´ policyjnà w BoÊni i Hercegowinie. Obecnie Czarnogóry; Bruksela przymierza si´ do przej´cia od wspól- 8 – post´pu w ruchu powrotnym uchodêców noty mi´dzynarodowej wojskowej misji SFOR w Chorwacji, a zw∏aszcza w BoÊni (na mniejszà w BoÊni, a w przysz∏oÊci tak˝e KFOR w Koso- skal´ w Kosowie i Macedonii); wie14 – obie te operacje wymagajà jednak znacz- – utrzymujàcego si´ od kilku lat stabilnego nie wi´kszych nak∏adów ni˝ misje monitoringo- wzrostu gospodarczego w wi´kszoÊci paƒstw re- we czy policyjne, stàd powszechna w mediach gionu13; wdra˝ania reform rynkowych, dostoso- obawa, czy kiedykolwiek Bruksela b´dzie w sta- wujàcych gospodark´ paƒstw ba∏kaƒskich do nie obejÊç si´ bez si∏ amerykaƒskich15. Wobec

Europejska Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich wymogów WTO i, w coraz wi´kszym stopniu, wycofania z Ba∏kanów kontyngentu pokojowego standardów unijnych; przez Rosj´ i zapowiedzi podobnego kroku ze – istotnego, choç trudnego do liczbowego osza- strony Stanów Zjednoczonych (które od ponad cowania, ograniczenia przerzucanej przez Ba∏- dwóch lat sukcesywnie redukujà swój personel kany kontrabandy (wyrobów tytoniowych, nar- w Kosowie i BoÊni) Unia Europejska pozostanie kotyków, ludzi), w tym zw∏aszcza prowadzone- jedynym „rozgrywajàcym” na Ba∏kanach. go do niedawna na gigantycznà skal´ przemytu papierosów z Czarnogóry i Albanii do W∏och. Powy˝sze dokonania Bruksela mo˝e w jakiejÊ, 5. Specyficznie „ba∏kaƒskie” najcz´Êciej du˝ej, cz´Êci, uznaç za sukcesy w∏a- problemy integracji snej polityki zagranicznej. UE staje si´ z wolna podstawowym, a w niedale- W procesie integracji paƒstw Ba∏kanów Zachod- kiej przysz∏oÊci prawdopodobnie jedynym wiel- nich Bruksela staje wobec problemów, z jakimi kim „graczem” na politycznej mapie Ba∏kanów. nie mia∏a do czynienia w przypadku dotychcza- Do roli tej Bruksela aspiruje zaskakujàco póêno, sowych paƒstw kandydackich. Problemy te wy- bioràc pod uwag´ jej odwa˝nà gr´ w momencie nikajà z burzliwej najnowszej historii regionu. rozpadu socjalistycznej Jugos∏awii. W grudniu Chodzi tu o wymóg wspó∏pracy paƒstw regionu 1991 r. UE jako pierwsze z „wielkich mocarstw” z Trybuna∏em Haskim przy poszukiwaniu osób uzna∏a niepodleg∏oÊç S∏owenii i Chorwacji, po- podejrzanych o pope∏nienie przest´pstw wojen- tem jednak nie by∏a w stanie samodzielnie sta- nych oraz nacisk na umo˝liwienie powrotu do wiç czo∏a problemom, jakie przyniós∏ wybuch swoich domów uchodêcom wojennym, a tak˝e wojen w BoÊni, Chorwacji czy Kosowie, oddajàc problem statusu Serbii i Czarnogóry, Kosowa, ba∏kaƒski mandat w r´ce wspólnoty mi´dzyna- BoÊni i Hercegowiny oraz Macedonii.

Prace OSW 5.1. Wspó∏praca z Mi´dzynarodowym sko-Chorwackiej), a wi´c niekoniecznie w do- Trybuna∏em SprawiedliwoÊci mach, które zamieszkiwali przed wojnà (majority returns). Ostatnio (2000–2002) widaç jednak te˝ Wspó∏praca z Trybuna∏em Haskim wp∏ywa na post´p w powrotach na terytoria kontrolowane relacje z UE ca∏ego regionu (poza Albanià i Mace- przez „obcych” (minority returns)17. Do Chorwacji donià). Ze zrozumia∏ych wzgl´dów wspó∏praca wróci∏o ok. 100 tys. tamtejszych Serbów – we- ta napotyka opór jakiejÊ cz´Êci spo∏eczeƒstwa, d∏ug analityków Human Rights Watch liczba ta niech´tnej idei osàdzania w∏asnych obywateli jest jednak zawy˝ona – wielu Serbów przyje˝- przez mi´dzynarodowy trybuna∏ bàdê wr´cz so- d˝a do Chorwacji (jednoczeÊnie rejestrujàc swój lidaryzujàcej si´ z pozostajàcymi w ukryciu pobyt) jedynie dla za∏atwienia formalnoÊci zwià- oskar˝onymi. Niemniej wspó∏praca ta post´pu- zanych najcz´Êciej z pozostawionym przez nich je, a jej szczytowym przejawem by∏o wydanie mieniem, po czym wraca do swojego faktyczne- Hadze w czerwcu 2001 r. by∏ego prezydenta Ser- go miejsca zamieszkania w Serbii, Czarnogórze bii Slobodana Miloszevicia. Powszechnie ocenia bàdê Republice Serbskiej18. Wed∏ug danych spisu si´, ˝e przekazanie trybuna∏owi trzech pozosta- powszechnego z marca 2001 r. Chorwacj´ za- ∏ych najwa˝niejszych oskar˝onych z haskiej listy mieszkiwa∏o 201,6 tys. Serbów, czyli 4,5% miesz- – chorwackiego genera∏a Ante Gotoviny, dawne- kaƒców kraju, niemal trzykrotnie mniej ni˝ go przywódcy boÊniackich Serbów Radovana Ka- w spisie z 1991 r.19 rad˝icia czy dowódcy tamtejszej armii, genera∏a Ruch powrotny w ogromnym stopniu utrudnia- Ratko Mladicia – pozwoli∏oby uzyskaç niefor- jà – poza wzgl´dami natury politycznej (np. nie- malnie placet Hagi na uznanie paƒstw regionu ch´ç do przyjmowania obywatelstwa „nowych” za spe∏niajàce niezb´dne do akcesji wymogi z ty- paƒstw) czy spo∏ecznej (l´k przed ostracyzacjà 9 tu∏u Justice and Human Affairs. Ci jednak pozo- w odmiennym etnicznie otoczeniu) – trudnoÊci stajà w ukryciu, a w∏adze paƒstw, na terenie któ- w odzyskaniu pozostawionego w dawnym miej- rych najprawdopodobniej si´ ukrywajà – odpo- scu zamieszkania mienia (w tym zw∏aszcza nie- wiednio: Chorwacji, Republiki Serbskiej (BoÊnia ruchomoÊci). W Chorwacji i w dwóch cz´Êciach i Hercegowina) i Serbii – oskar˝ane sà o „Êwiado- sk∏adowych BoÊni – Federacji Muzu∏maƒsko- mà biernoÊç” w tropieniu oskar˝onych. -Chorwackiej i Republice Serbskiej – w domach

pozostawionych przez uchodêców zwyczajowo Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich 5.2. Problem uchodêców osiedlano „w∏asnych” uchodêców (np. Chorwa- tów uchodzàcych z Republiki Serbskiej osiedlano Ruch powrotny uchodêców to bodaj najtrudniej- w Krajinie, Serbów z Krajiny w Republice Serb- szy ze spadków wojennej przesz∏oÊci Ba∏kanów skiej). W tej sytuacji, przy solidarnym oporze Zachodnich. W wyniku dzia∏aƒ wojennych swo- miejscowej ludnoÊci, odzyskanie dawnej nieru- je domy w BoÊni, Chorwacji i Kosowie opuÊci∏o chomoÊci i ewikcja zamieszkujàcych jà obecnie ponad 2,7 mln mieszkaƒców16, z czego na po- osób jest niezwykle trudna (a cz´sto wr´cz nie- wrót zdecydowa∏o si´ dotàd ok. miliona uchodê- mo˝liwa) do przeprowadzenia, nawet przy uzy- ców. Do najwi´kszego liczebnie exodusu dosz∏o skaniu odpowiedniego wyroku sàdowego. Pe- wskutek wojny domowej w BoÊni (ok. 2,2 mln wien post´p w tej mierze odnotowano jedynie osób), 300–350 tys. chorwackich Serbów opuÊci- w pozostajàcej pod kontrolà si∏ mi´dzynarodo- ∏o w 1995 r. zajmowane przez chorwackà armi´ wych BoÊni20. W przypadku Chorwacji dodatko- terytorium Krajiny, ok. 200 tys. Serbów oraz wà przeszkodà jest l´k przed rutynowymi prze- mniejsza liczba Romów wyjecha∏o w 1999 r. s∏uchaniami przez policj´ i s∏u˝by specjalne po- w obawie przed przeÊladowaniami ze strony Al- wracajàcych m´˝czyzn, którzy pe∏nili (lub mogli baƒczyków z Kosowa. Najwi´kszy procentowy pe∏niç) s∏u˝b´ w formacjach zbrojnych tzw. Re- post´p w ruchu powrotnym uchodêców nastàpi∏ publiki Serbskiej Krajiny w latach 1991–1995. w BoÊni, do której powróci∏o niemal milion osób, z tego jednak wi´kszoÊç (ok. 550 tys.) osiedli∏a si´ na terenach kontrolowanych przez w∏asnà grup´ etnicznà (Serbowie w Republice Serbskiej, Chorwaci i Muzu∏manie w Federacji Muzu∏maƒ-

Prace OSW 5.3. Problem statusu z w∏adzami w Prisztinie rozmów o wejÊciu Koso- wa do procesu SAP, bez skonsultowania tego kro- 5.3.1. Serbia i Czarnogóra ku z Belgradem23. Dalsze posuni´cia Brukseli na Czarnogóra, jako jedyna z republik by∏ej Jugos∏a- drodze do uznania podmiotowoÊci w∏adz wii, nie zdecydowa∏a si´ w latach 1991–1992 na w Prisztinie blokuje zapewne obawa, ˝e mog∏o- „rozwód” z Serbià i od tego czasu dryfuje pomi´- by to doprowadziç do odrzucenia proeuropej- dzy kohabitacjà a niepodleg∏oÊcià, przy silnej skiego kursu przez Serbi´ – jednak ten scena- polaryzacji spo∏eczeƒstwa na niemal równe ilo- riusz wydaje si´ ma∏o realny24. Êci (ok. 40%) sympatyków obu opcji21. Poniewa˝ od kilku lat w Podgoricy utrzymuje si´ ekipa sta- 5.3.3. BoÊnia i Hercegowina wiajàca na oderwanie si´ od Belgradu, kraj ten Problem statusu BoÊni wydaje si´ byç najtrud- de facto cieszy si´ bardzo daleko posuni´tà nie- niejszy, mimo zaawansowania w tym kraju pro- zale˝noÊcià (osobna waluta, policja, podatki roz- cesów przywracania praw cz∏owieka (wi´kszy liczane lokalnie, granica celna mi´dzy oboma post´p w ruchu powrotnym uchodêców ni˝ paƒstwami). Novum w relacjach Podgoricy i Bel- w Chorwacji czy Kosowie). Mi´dzynarodowe gradu stanowi narastajàca niech´ç do idei uznanie obecnego status quo, czyli istnienia de wspólnego paƒstwa wÊród mieszkaƒców Serbii facto dwóch paƒstw boÊniackich, by∏oby pierw- (wg niektórych sonda˝y liczba optujàcych za szym przypadkiem uznania zmiany granic paƒ- rozwiàzaniem federacji znacznie przekracza po- stwowych w powojennej Europie25 i wspólnota ∏ow´ respondentów). W tej sytuacji zwiàzek obu mi´dzynarodowa, a zw∏aszcza UE, zrobià za- paƒstw trzyma przy ˝yciu jedynie opracowana pewne wszystko, by takiej decyzji nie podjàç.

10 przez Bruksel´ w 2002 r. formu∏a trzyletniej „ko- Wyniki wyborów parlamentarnych w listopa- habitacji na prób´”. Je˝eli obecne nastroje spodzie 2002 r. dowiod∏y, ˝e polityka „zszywania” ∏eczne w obu paƒstwach zwiàzkowych si´ utrzy- przez wspólnot´ mi´dzynarodowà BoÊni na si∏´ majà (a wszystko na to wskazuje), w 2006 r. Ser- si´gn´∏a chyba kresu swych mo˝liwoÊci. Real- bia i Czarnogóra przeprowadzà, o ile nie sprzeci- nym kompromisem by∏aby tu maksymalnie wy- wi si´ temu UE22, pokojowà separacj´. d∏u˝ona kontynuacja dotychczasowego stanu, tj. istnienia obu subpaƒstw boÊniackich przy

Europejska Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich 5.3.2. Kosowo symbolicznych znamionach paƒstwa federacyj- TrudnoÊci z okreÊleniem ostatecznego statusu nego26. Problem w tym, ˝e przy uznaniu przez Kosowa wynikajà z samej rezolucji ONZ nr 1244, wspólnot´ mi´dzynarodowà podmiotowoÊci otwierajàcej w 1999 r. drog´ do usamodzielnie- (choçby ograniczonej) w∏adz Republiki Serbskiej nia si´ tej dawnej autonomicznej serbskiej pro- w dziedzinie polityki mi´dzynarodowej, te wincji, a jednoczeÊnie zastrzegajàcej, ˝e pozo- ostatnie niemal na pewno dà˝yç b´dà do zalega- staje ona integralnà cz´Êcià Jugos∏awii (dzisiej- lizowania „specjalnych stosunków” Republiki szej Serbii i Czarnogóry). Wobec powszechnego Serbskiej z Belgradem, na co z kolei z podobnym wÊród kosowskich Albaƒczyków (stanowiàcych postulatem wystàpià boÊniaccy Chorwaci, do- 90–95% mieszkaƒców) dà˝enia do niepodleg∏o- magajàc si´ zarazem uznania podmiotowoÊci Êci, wszelkie strategie na utrzymanie de facto ju˝ w∏adz w „swoich” kantonach (w efekcie rozbicia niepodleg∏ego Kosowa w ramach Serbii wydajà Federacji Muzu∏maƒsko-Chorwackiej). Ostatecz- si´ skazane na niepowodzenie. Pewne szanse na ne rozwiàzanie statusu BoÊni b´dzie musia∏o za- realizacj´ ma podnoszone ostatnio kompromiso- pewniç jakàÊ form´ odr´bnoÊci (autonomii?) obu we rozwiàzanie wejÊcia Kosowa jako trzeciego boÊniackim mniejszoÊciom. równoprawnego cz∏onu w sk∏ad federacji Serbii i Czarnogóry – twór taki jednak wytrzyma 5.3.4. Status Macedonii (problem nazwy) w najlepszym razie tak d∏ugo, jak d∏ugo na koha- Greckie pretensje do wy∏àcznoÊci na u˝ywanie bitacj´ trzech spo∏eczeƒstw nalegaç b´dzie historycznej nazwy „Macedonia” – mimo ˝e wspólnota mi´dzynarodowa. Pewnym krokiem przez niemal 50 lat istnienia socjalistycznej Ju- w kierunku rozumienia realiów (niemo˝noÊç gos∏awii Ateny tolerowa∏y istnienie tego paƒ- osiàgni´cia kompromisu pomi´dzy racjami obu stwa jako republiki sk∏adowej federacji, z kon- stron) by∏a marcowa decyzja Brukseli o podj´ciu stytucyjnym prawem do secesji – doprowadzi∏y

Prace OSW w poczàtku lat 90. do dyplomatycznej blokady czyli de facto przyznanie im statusu krajów kan- Macedonii, której w 1993 r. zezwolono na istnie- dydackich, bez jednoczesnego rozpoczynania nie na scenie mi´dzynarodowej pod kuriozalnà negocjacji (a nawet przed okreÊleniem daty ich nazwà By∏a Jugos∏owiaƒska Republika Macedonii rozpoczćia30); otworzy∏oby to dla ich potrzeb (Former Yugoslav Republic of Macedonia, w skró- dost´p do unijnych funduszy przedakcesyjnych cie FYROM). Jedynym wyjÊciem z tej sytuacji wy- i pomog∏o nadrobiç dystans wobec bardziej za- daje si´ presja pozosta∏ych paƒstw UE na Grecj´, awansowanych w integracji z UE sàsiadów31. by ta zmieni∏a stanowisko27. DoÊwiadczenia wczeÊniejszych i obecnych Natomiast problem mniejszoÊci albaƒskiej paƒstw kandydackich (w tym zachodnich: Hisz- w Macedonii najwyraêniej znalaz∏ rozwiàzanie panii, Grecji, Portugalii i Irlandii) pokazujà, ˝e w formule porozumienia ochrydzkiego z 2001 r.: przyznanie danemu paƒstwu statusu kandydac- emancypacja w dziedzinie praw politycznych kiego niemal automatycznie pociàga za sobà i obywatelskich (w tym równouprawnienie j´zy- zwi´kszenie nap∏ywu inwestycji zagranicznych; ka albaƒskiego) bez autonomii terytorialnej, mi- w obecnej terminologii unijnej ba∏kaƒska piàtka mo i˝ strona albaƒska krytykuje tempo i prakty- to „ewentualni kandydaci” (potential members), k´ wdra˝ania postanowieƒ. który to status nie pociàga za sobà ˝adnych wy- miernych korzyÊci32; – indywidualne wy∏apywanie z piàtki paƒstw 6. Rekomendacje ba∏kaƒskich krajów spe∏niajàcych kryteria kandydackie (w pierwszym rz´dzie b´dzie to Chor- W maju 2004 r. UE powi´kszy si´ o 10 paƒstw, wacja) i rozpoczynanie z nimi negocjacji (polity- pod koniec tego˝ roku Bruksela prawdopodob- ka traktowania Ba∏kanów Zachodnich jako ca∏o- 11 nie zadecyduje o rozpoczćiu negocjacji akcesyj- Êci skazuje bardziej przygotowane do integracji nych z Turcjà. W 2007 r. przyjći majà zostaç ko- kraje na równanie w dó∏ i w efekcie opóênia, i to lejni kandydaci – Bu∏garia i Rumunia28. W tym byç mo˝e znacznie, sam proces integracji); ten momencie na mapie Europy – poza regionami, akurat postulat teoretycznie gwarantujà posta- których akcesj´ dokument powszechnie znany nowienia szczytu w Salonikach (˝adnych taryf pod nazwà Wider Europe29 odsunà∏ na czas nie- ulgowych w procesie integracyjnym ze wzgl´du

okreÊlony – pozostanie obszar Ba∏kanów Za- na sytuacj´ politycznà; ka˝de paƒstwo ma byç Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich chodnich, którego przysz∏oÊç jest nadal niepew- oceniane indywidualnie, na ile spe∏nia wszystkie na. Co wićej, ewentualne k∏opoty z funkcjono- unijne kryteria), brak jednak jego prze∏o˝enia na waniem znacznie poszerzonej Unii mogà po- realne dzia∏ania Brukseli (np. docenienia post´- wa˝nie odwlec myÊlenie o dalszym rozszerza- pów integracyjnych Chorwacji na tle reszty niu, w tym zw∏aszcza po przyjćiu Rumunii paƒstw33); i Bu∏garii. Wi´ksza np. od spodziewanej fala mi- – wymóg doprowadzenia do post´pu w ruchu gracji zarobkowej z nowo przyjmowanych powrotnym uchodêców jako warunek uznania paƒstw do „starych” cz∏onków UE mo˝e proces danego paƒstwa (regionu – w przypadku Koso- rozszerzania skutecznie zablokowaç. By do tego wa) za spe∏niajàce unijne standardy poszanowa- nie dosz∏o, elitom politycznym w Brukseli warto nia praw mniejszoÊci etnicznych; przyk∏ad BoÊni zaproponowaç podjćie kroków, jakie wydajà si´ wskazuje, ˝e do powrotów na du˝à skal´ docho- byç logicznym nast´pstwem dotychczasowego dzi tam, gdzie nie blokuje ich obowiàzujàca zaanga˝owania UE na Ba∏kanach. Wydawa∏oby praktyka egzekwowania prawa – w paƒstwach, si´ zatem s∏uszne: gdzie, w przeciwieƒstwie do BoÊni, wspólnota – awansowanie Ba∏kanów Zachodnich z pozycji mi´dzynarodowa nie mo˝e wymusiç odpowied- odbiorcy programów pomocowych (rekonstruk- nich zmian ustaw i praktyki prawnej bezpoÊred- cyjnych) na poziom partnera w procesie integra- nio, sensowna wydaje si´ maksymalna presja ze- cji z UE (wspó∏finansujàcego projekty odbiorcy wn´trzna, nawet do okreÊlenia progu procento- programów strukturalnych); wego powrotów, od którego mo˝na uznaç pro- – „przeksi´gowanie” pićiu paƒstw regionu z 4. ces powrotny za „zadowalajàcy”34; (relacje z zagranicà) do 7. (relacje z paƒstwami – negocjowanie przysz∏ej akcesji paƒstw Ba∏ka- kandydackimi) Dyrektoriatu Generalnego UE, nów Zachodnich, nie czekajàc na ostateczne roz-

Prace OSW wiàzanie ich politycznego statusu; rozwiàzanie dziury” Europy, najwyraêniej ociàgajàc si´ takie, mimo generalnej zasady, ˝e do UE mogà z podjćiem ostatecznych w tej mierze decyzji. byç przyjmowane tylko paƒstwa niepodleg∏e, po- Przy wszystkich obiekcjach co do podjćia takie- zostawa∏oby w zgodzie z dotychczasowà prakty- go wyzwania, warto pami´taç s∏owa unijnego kà unijnà (negocjacje z podzielonym Cyprem); komisarza ds. kontaktów zewn´trznych UE Chri- jest ponadto bardzo prawdopodobne, ˝e rozwià- sa Pattena wypowiedziane na kongresie Zachod- zanie statusu niektórych z paƒstw/regionów nioba∏kaƒskiego Forum Demokracji (Western ba∏kaƒskich (BoÊnia i Hercegowina, Kosowo) mo- Balkans Democracy Forum) w kwietniu 2002 r. ˝e nastàpiç dopiero w ramach UE, w której gra- w Salonikach: „Nasz wybór w tym wypadku jest nice paƒstwowe przesta∏y byç blokadà dla swo- jasny: albo my wyeksportujemy stabilnoÊç na bodnego przep∏ywu osób i w ramach której z po- Ba∏kany, albo Ba∏kany wyeksportujà niestabil- wodzeniem istniejà twory autonomiczne o ró˝- noÊç do nas”37. nym stopniu politycznej czy kulturowej separa- Stanis∏aw Tekieli cji (np. Katalonia, Kraj Basków, Irlandia Pó∏noc- Prace nad tekstem zakoƒczono w listopadzie 2003 r. na, Wyspy Alandzkie); w przypadku dalszego forsowania polityki „jednej” BoÊni nale˝a∏oby przyjàç zasad´ prowadzenia rozmów wy∏àcznie z rzàdem centralnym w Sarajewie, niejako wy- muszajàc w ten sposób jego efektywnoÊç (krok taki by∏by jednak trudny do wyt∏umaczenia wobec rozpoczćia przez UE niezale˝nych od Bel-

12 gradu rokowaƒ z Prisztinà). W niedawnym sprawozdaniu przed Izbà Repre- zentantów Kongresu USA zas∏u˝ony w dzia∏a- niach na rzecz przywrócenia pokoju na Ba∏kanach amerykaƒski dyplomata stwierdzi∏ m.in.: „W celu uwierzytelnienia wizji przysz∏oÊci [Ba∏- kanów Zachodnich] w Europie, Unia Europejska

Europejska Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich musi przestaç traktowaç Ba∏kany jako odleg∏y region, który nale˝y ustabilizowaç, a zaczàç po- strzegaç je jako obszar sàsiedzki, na który UE zamierza si´ rozszerzyç”35. Kilkakrotnie w swojej historii Unia Europejska stawa∏a przed wielkimi wyzwaniami, których efekt koƒcowy pozostawa∏ w momencie pocz´cia danej idei nieprzewidywalny. Idea wspólnej waluty, likwidacja granic wewn´trznych, absorpcja „Êwie˝ych” demokracji Êródziemnomorskich, majàcych za sobà d∏ugà przesz∏oÊç rzàdów dyk- tatorskich (Hiszpania, Grecja, Portugalia), auto- matyczna absorpcja by∏ej NRD wraz z rozszerzeniem Niemiec czy wreszcie przyj´cie paƒstw postkomunistycznych Europy Wschodniej, w których 50 lat sterowanego z Moskwy komunizmu w zdecydowanie wi´kszym stopniu prze- ora∏o ÊwiadomoÊç spo∏ecznà, etos pracy itp. ni˝ „dolarowy komunizm” by∏ej Jugos∏awii36 – to wszystko przyk∏ady przedsi´wzi´ç, u zarania których oprócz ekonomicznej kalkulacji liczy∏a si´ sama idea. DziÊ Bruksela stoi przed podj´- ciem si´ zadania integracji ba∏kaƒskiej „czarnej

Prace OSW 1 Pierwsze, mniej dobitnie wyra˝one zapewnienie o euro- mission, Directorate-General for Economic and Financial Af- pejskiej perspektywie Ba∏kanów Zachodnich pad∏o na fairs, Occasional paper no. 1, styczeƒ 2003, s. 15). szczycie Ba∏kany–UE w 2000 r. w Zagrzebiu, nast´pnie po- 7 Na opublikowanym w paêdzierniku 2003 r. przez Transpa- nawiane na posiedzeniach Rady Europejskiej w Feira rency International rankingu stopnia wyst´powania korup- (2000), Kopenhadze (2002) i Brukseli (2003). W przygotowa- cji wÊród 133 obj´tych badaniami paƒstw, Chorwacja zaj´- nym przed szczytem salonickim komunikacie Komisji Euro- ∏a 60 miejsce (liczàc od najmniej skorumpowanych do naj- pejskiej z 21 maja 2003 r. znajduje si´ m.in. zapewnienie: bardziej), BoÊnia i Hercegowina – 70, Albania – 92, Macedo- „Przygotowanie paƒstw Ba∏kanów Zachodnich do integracji nia – 108, Serbia i Czarnogóra – 109. Dla porównania, Pol- ze strukturami europejskimi stanowi priorytet Unii Europej- ska zajmuje w tym rankingu 65 miejsce, Turcja – 77, Rumu- skiej. Zjednoczenie Europy nie b´dzie kompletne dopóty, nia – 85 (http://www.transparency.org/pressreleases_archi- dopóki kraje te nie przy∏àczà si´ do Unii Europejskiej” ve/2003/2003.10.07.cpi.en.html). (The Western Balkans and European Integration, European 8 Skrót od: Community Assistance for Reconstruction, Deve- Commission, Com(2003)285, 21.05.2003). lopment and Stabilisation (Pomoc unijna dla odbudowy, 2 Wyraênà ró˝nic´ perspektywy cz∏onkostwa daje samo jej rozwoju i stabilizacji). uj´cie w obu typach umów. O ile wczeÊniejsze umowy sto- 9 Pomoc rekonstrukcyjna UE dla pi´ciu paƒstw Ba∏kanów warzyszeniowe jednoznacznie i prostym j´zykiem zapew- Zachodnich: Rok Ârodki dost´pne w ramach CARDS nia∏y „drog´ dla UE i jej krajów partnerskich do konwergen- (w mln euro) cji ekonomicznej, politycznej, spo∏ecznej i kulturowej”, o tyle umowy SAA prezentujà doÊç mglistà i odleg∏à wizj´ 2000 956 cz∏onkostwa, stwierdzajàc: „w odpowiedzi na ofert´ UE 2001 903 przedstawienia perspektywy akcesji (...) paƒstwa regionu 2002 766 zobowiàzujà si´ do przestrzegania wy∏àcznoÊci dokonania wyboru przez UE i jej prawa do zastosowania procesu SAP, 2003 700 a w szczególnoÊci umów SAA po ich podpisaniu jako Êrod- 2004 600

ka do rozpocz´cia przygotowywania si´ przez ww. paƒ- 13 2005 500 stwa do spe∏nienia wymogów, jakie niesie ze sobà perspektywa akcesji do UE”. (Tekst „tradycyjnych” umów stowa- 2006 500 rzyszeniowych: http://europa.eu.int/comm/enlargement/ pas/europe_agr.htm; tekst SAA: http://europa.eu.int/comm/ Dane za: Assistance, Cohesion And The New Boundaries Of external_relations/see/actions/sap.htm). Europe. A Call for Policy Reform. European Stability 3 Enhancing Relations Between the EU and Western Bal- Initiative, s. 12. Prognoz´ na rok 2006 opracowano na pod- kans. Belgrad Center for European Integration, Belgrad, stawie wywiadów z urz´dnikami unijnymi (www.esiweb. kwiecieƒ 2003, s. 7. org/westernbalkans/showdocument.php?document_ID=3). 4 Warto zauwa˝yç, ˝e SAA jest bardziej rygorystyczny od 10 The Road to Thesaloniki: Cohesion and the Western Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich dotychczasowych umów stowarzyszeniowych, podpisywa- Balkans. European Stability Initiative, Berlin 12.03.2003, s. 3. nych przez kraje aspirujàce do akcesji (dziesiàtk´ paƒstw Dodatkowym powodem do niepokoju sà plany – znane na wchodzàcych do UE w 2004 r., Rumuni´, Bu∏gari´ i Turcj´). razie tylko z „przecieków” prasowych – ca∏kowitej lik- I tak np. zawiera dwie stypulacje, których we wczeÊniej- widacji pozycji „strategia przedcz∏onkowska” w projekcie szych umowach nie by∏o: bud˝etu UE na lata 2006–2011, w zwiàzku z przesuni´ciem – wspó∏praca z UE w dziedzinie Justice and Home Affairs; du˝ej cz´Êci Êrodków do tworzonego „funduszu wzrostu – wzajemna wspó∏praca paƒstw regionu. i konkurencyjnoÊci” (badania naukowe, nowe technologie). 5 Nale˝y jednak odnotowaç, ˝e renomowany ranking demo- (Gazeta Wyborcza, 09.10.2003, s. 17). kracji Freedom House nie dostrzega na razie (ostatnie dane 11 Ocenia si´, ˝e tylko 10% Êrodków z programu CARDS za rok 2001–2002) powa˝nego naszym zdaniem post´pu obs∏uguje projekty anga˝ujàce infrastruktur´ lokalnà w rozwoju praw politycznych i obywatelskich paƒstw Ba∏- (Marie-Janine Calic, The EU and the Balkans: From Association kanów Zachodnich, okreÊlajàc je jako kraje „cz´Êciowo wol- to Membership?, w: SWP Comments 7, maj 2003, s. 3–4). ne” (jedynie Chorwacja od dwóch lat ma status kraju „wol- 12 Bezrobocie, bez wàtpienia najwi´ksza gospodarcza plaga nego”). Warto jednak dodaç, ˝e statusu kraju „cz´Êciowo Ba∏kanów, szacowano w 2002 r. na 30% doros∏ej populacji wolnego” Rumunia pozby∏a si´ dopiero w 1996 r., nato- Serbii oraz Macedonii, 40% – BoÊni i Hercegowiny i 60% miast kandydujàca do UE Turcja ma ten status do dziÊ w przypadku Kosowa (Country Strategy Papers 2002–2006. (w ocenach szczegó∏owych Turcja ma gorsze noty od ca∏ej European Commission, DG RELEX). Dane te nie uwzgl´dnia- piàtki ba∏kaƒskiej, z wyjàtkiem BoÊni i Hercegowiny, która jà oczywiÊcie szeroko na Ba∏kanach rozwini´tej „szarej stre- wypada gorzej od Turcji w kategorii „prawa polityczne”). fy” gospodarki. Zob. http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm 6 Odsetek firm stosujàcych praktyki ∏apówkarskie szacowano w 2002 r. na 36% w Albanii, 23% w Macedonii, 22% w BoÊni i Hercegowinie, 16% w Jugos∏awii i 13% w Chor- wacji (The Western Balkans in Transition. European Com-

Prace OSW 13 Wg danych MFW wzrost PKB w regionie w ostatnich latach przedstawia si´ (wraz z prognozami do 2004 r.) nast´pujà- co (dane w proc.): 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Albania -7 7,9 7,3 7,8 6,5 4,7 6 6 BiH 30,4 15,6 9,6 5,6 4,5 3,9 4,7 5,5 Chorwacja 6,8 2,5 -0,9 2,9 3,8 5 4,2 4,5 Macedonia 1,4 3,4 4,3 4,5 -4,1 0,1 3 4 SiCz (Jug) b.d. 2,5 -18 5 5,5 4 5 5

www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2003/01/data/index.htm 14 Personel s∏u˝àcy w obu misjach to obecnie w 80% 25 Rozpad wszystkich postkomunistycznych federacji ˝o∏nierze armii paƒstw unijnych. Europy – SFRJ, ZSRR, CSRS – nie naruszy∏ granic pomi´dzy 15 Warto dodaç, ˝e zachodnie media postrzegajà cz´sto podmiotami tych federacji, teoretycznie posiadajàcymi przejćie obu misji jako „byç albo nie byç” europejskiej prawo do secesji (nawet jeÊli przez dziesićiolecia by∏y to polityki obronnej. Cytujàc patetyczny komentarz twory tylko papierowe). Hipotetycznà niepodleg∏oÊç Frankfurter Rundschau („misja wojskowa w Macedonii jest Kosowa te˝ da∏oby si´ wybroniç prawem do secesji tej by∏ej poczàtkiem drogi, u której kresu Europa stanie si´ pot´gà autonomicznej prowincji serbskiej (obok Wojwodiny), znie- o Êwiatowym znaczeniu”), Adam Balcer dodaje: „JeÊli (...) sionym dopiero w 1990 r. dekretem ówczesnego prezyden- Unia nie poradzi sobie z Ba∏kanami – „pi´tà Achillesowà” ta Serbii Slobodana Miloszevicia (którego legalnoÊç mo˝na Europy, to mo˝e zapomnieç o odgrywaniu wa˝nej roli kwestionowaç). Pogwa∏ceniem zasady nienaruszalnoÊci w innych rejonach Êwiata”, w: Adam Balcer, Ba∏kaƒski granic by∏oby te˝ oczywiÊcie przy∏àczenie do Serbii serb- wymiar Europy, Mi´dzynarodowy Przeglàd Polityczny (praca 14 skich etnicznie enklaw pó∏nocnego Kosowa, o której to w druku). mo˝liwoÊci (podzia∏ Kosowa) coraz powszechniej mówi si´ 16 Nie uwzgl´dniajàc exodusu ok. 800 tys. Albaƒczyków, obecnie w Belgradzie, nie godzà si´ natomiast na takà którzy opuÊcili Kosowo w trakcie kryzysu kosowskiego opcj´ elity kosowskich Albaƒczyków. wiosnà 1999 r. – niemal wszyscy powrócili do swych 26 Choç nie do tego stopnia symbolicznych jak w przypad- domów po przejćiu nad Kosowem kontroli przez si∏y ku Serbii i Czarnogóry – prawdziwym testem dla sensu NATO w lipcu 1999 r. utrzymywania polityki „jednej” BoÊni b´dzie naszym 17 Niepokoi natomiast nag∏y spadek tych powrotów w pier- zdaniem sukces (lub niepowodzenie) lansowanej ostatnio wszym pó∏roczu 2003 r., b´dàcy byç mo˝e echem zwy- wspólnej polityki fiskalnej (c∏a, podatki obrotowe). Europejska Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich ci´stwa ugrupowaƒ nacjonalistycznych w wyborach parla- 27 Greckie „embargo”, b´dàce dy˝urnym obiektem ˝artów mentarnych z listopada 2002 r. (http://www.unhcr.ba/ kuluarowych konferencji poÊwićonych Ba∏kanom, z∏ama∏y return/Tot_Minority%20_GFAP_July_2003.pdf). USA, zawierajàc w paêdzierniku 2003 r. porozumienie 18 Broken Promises: Impediments to Refugee Return to w sprawie wzajemnego nierozciàgania na swoich obywa- Croatia. Human Rights Watch, wrzesieƒ 2003, s. 3 teli jurysdykcji Mi´dzynarodowego Trybuna∏u Karnego (www.hrw.org/press/2003/09/croatia090203). (MTK) – w tekÊcie porozumienia zamiast FYROM pojawia 19 http://www.dzs.hr/Eng/Census/census2001.htm si´ „Macedonia” (ale nie „Republika Macedonii”, o co zabie- 20 Wg danych UNHCR stopieƒ „odzyskiwalnoÊci” dawnych ga∏y w∏adze w Skopje). Nie poruszamy w niniejszej pracy nieruchomoÊci si´gnà∏ w BoÊni i Hercegowinie 82%. wàtku konfliktu pomi´dzy USA a UE o MTK i jej UNHCR’s Concerns with the Designation of Bosnia and ba∏kaƒskiego wymiaru – od lipca 2003 r. konflikt ten Herzegovina as a Safe Country of Origin. Lipiec 2003, s. 1 wyraênie os∏ab∏, a podpisanie odpowiednich umów z USA (http://www.unhcr.ba/publications/B&HSAF%7E1.pdf). przez Albani´, Macedoni´ i BoÊni´ (kraje o odleg∏ej per- 21 W ostatnich 2–3 latach niewielkà przewag´ zdajà si´ spektywie cz∏onkostwa) najwyraêniej zosta∏o w Brukseli mieç zwolennicy niepodleg∏oÊci. „zrozumiane i wybaczone”. Problem zawartych umów 22 W obawie np., ˝e secesja Czarnogóry da∏aby pretekst do zapewne jednak powróci, gdy perspektywa cz∏onkostwa g∏oÊniejszego domagania si´ niepodleg∏oÊci przez kosow- w UE tej trójki stanie si´ bardziej realna. skich Albaƒczyków. 28 Szczyt w Salonikach (czerwiec 2003) utrzyma∏ rok 2007 23 W efekcie, przynajmniej formalnie, Kosowo jest bardziej jako planowanà dat´ akcesji obu paƒstw, zaproponowanà zaawansowane w integracji z UE ni˝ Serbia czy Czarno- po raz pierwszy na szczycie w Kopenhadze (grudzieƒ 2002). góra. 29 Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for 24 „Opozycyjne si∏y szowinistyczne [w Serbii] sà znacznie Relations with our Eastern and Southern Neighbours os∏abione, natomiast rzàdzàce elity demokratyczne nie (Szersza Europa – Sàsiedztwo: nowe ramy stosunków zaryzykujà otwartej konfrontacji z Zachodem i utraty per- z wschodnimi i po∏udniowymi sàsiadami). Komunikat spektywy cz∏onkostwa w UE. Prywatnie politycy serbscy Komisji Europejskiej dla Rady i Parlamentu Europejskiego, przyznajà, ˝e Kosowo jest ju˝ stracone”; w: Adam Balcer, 11.03.2003 (www.europa.eu.int/comm/external_relations/ op.cit. we/doc/com03_104_en.pdf).

Prace OSW 30 Praktyk´ takà zastosowano wobec Turcji, przyznajàc jej status kandydata w 1999 r. 31 W puli dost´pnej dla paƒstw kandydackich pomocy przedakcesyjnej przewidzianej na lata 2004–2006 (tj. po wejÊciu do UE w 2004 r. 10 kandydatów) pozostanie ok. 3 mld euro, czyli wi´cej ni˝ zdo∏ajà spo˝ytkowaç w tym czasie pozostali kandydaci – Rumunia i Bu∏garia (Turcja finan- sowana jest z odr´bnych Êrodków). Patrz jednak: przypis 10. Assistance, Cohesion And The New Boundaries Of Europe. A Call for Policy Reform. European Stability Initiative, s. 13 (www.esiweb.org/westernbalkans/showdocument.php? document_ID=37). 32 Dwa pierwsze postulaty zdajà si´ podzielaç autorzy wszystkich cytowanych wy˝ej prac na niniejszy temat. 33 Sytuacj´ Chorwacji dobitniej okreÊla Adam Balcer (op.cit.), piszàc: „Chorwacja jest i gospodarczo i politycznie lepiej przygotowana do cz∏onkostwa ni˝ Bu∏garia i Rumu- nia, które stanà si´ cz∏onkami UE w 2007 r.”. Ten˝e autor re- komenduje: „Chorwacja powinna zostaç przyj´ta w 2007 r. lub niewiele póêniej, natomiast w ciàgu 10 nast´pnych lat stopniowo cz∏onkami powinny staç si´ pozosta∏e paƒ- stwa”. Szanse Chorwacji na szybszà Êcie˝k´ do cz∏onkostwa przedstawiajà si´ nieco lepiej po wypowiedzi komisarza ds. rozszerzenia UE Guentera Verheugena o mo˝liwym

uzyskaniu przez Zagrzeb statusu kandydata wiosnà 2004 r. 15 (http://www.b92.net/indexs.phtml, 14.10.2003). Chorwacji mo˝e zaszkodziç zwyci´stwo w listopadowych wyborach parlamentarnych nacjonalistycznej HDZ, mimo i˝ od utraty w∏adzy w 2000 r. partia ta przesz∏a niema∏à ewolucj´, nie zg∏asza pretensji terytorialnych do BoÊni i dziÊ mieÊci∏aby si´ w majàcej swe analogie w wielu paƒstwach Europy Zachodniej kategorii skrajnej (ale akceptowalnej!) prawicy. 34 Namacalnym dowodem skutecznoÊci wspólnoty mi´dzynarodowej w aktywizacji ruchu powrotnego uchodêców ma Europejska perspektywa Ba∏kanów Zachodnich casus boÊniackiego Brczka; w okr´gu tym, jedynym podle- gajàcym bezpoÊrednio administracji wspólnoty mi´dzynarodowej (jako region sporny mi´dzy Republikà Serbskà a Federacjà Muzu∏maƒsko-Chorwackà), odnotowano proporcjonalnie najwi´kszà liczb´ powrotów typu minority returns (http://www.unhcr.ba/return/Tot_Minority%20_ GFAP_July_2003.pdf). 35 Daniel Serwer, The Balkans: From War to Peace, From American to European Leadership. Testimony by Daniel Serwer Director, Balkans Initiative, United States Institute of Peace, April 10, 2003. 36 W SFRJ nie ograniczano np. praw obywateli do podró˝owania zagranic´, utrzymano dwustronnà wymie- nialnoÊç dinara wobec zachodnich walut (i, co za tym idzie, powszechnà dost´pnoÊç na rynku zachodnich towarów), prywatnà drobnà inicjatyw´ oraz instytucj´ akcjonariatu pracowniczego. 37 http://europa.eu.int/comm/external_relations/news/patten/sp02_150.htm

Prace OSW Wst´p

Rozszerzenie Unii Europejskiej o Rumuni´ planowane na 2007 r. przyniesie bezpoÊrednie sà- siedztwo UE z Mo∏dawià. Zwi´kszy to znaczenie stosunków unijno-mo∏dawskich, dotychczas za- niedbywanych przez Bruksel´. Unia prowadzi polityk´ przy za∏o˝eniu, ˝e Mo∏dawia nie stanie si´ cz∏onkiem UE, chocia˝ teoretycznie tego nie wyklucza. Z kolei Kiszyniów jako cel strategicz- ny deklaruje przystàpienie do UE. Unia Europejska jest zainteresowana Mo∏dawià przede wszystkim ze wzgl´du na zagro˝enie dla bezpieczeƒstwa jej przysz∏ych po∏udniowo- -wschodnich rubie˝y. Jest to zwiàzane ze znacznà niestabilnoÊcià Mo∏dawii, przede wszystkim zaÊ z istnieniem na jej terytorium separatystycznej Unia Europejska Naddniestrzaƒskiej Republiki Mo∏dawskiej, pro- wadzàcej wiele nielegalnych i pó∏legalnych inte- resów i stanowiàcej matecznik przest´pczoÊci.

16 a Mo∏dawia Praca ta b´dzie traktowa∏a o polityce Unii Euro- pejskiej wobec Mo∏dawii (na wielu p∏aszczy- Jacek Wróbel znach, z których kwestia odrzucenia mo˝liwoÊci akcesji tego kraju do Unii w przewidywalnej

Unia Europejska a Mo∏dawia przysz∏oÊci wydaje si´ elementem najwa˝niejszym) i o reagujàcej na nià, a niekiedy wycho- dzàcej z w∏asnymi inicjatywami, polityce mo∏- dawskiej. Zostanie przedstawiona baza prawna wspó∏pracy mi´dzy Brukselà i Kiszyniowem, pomoc unijna dla Mo∏dawii i jej realizacja, polityka UE wobec konfliktu naddniestrzaƒskiego i zaanga˝owanie (obecne i rozpatrywane) Unii w jego rozwiàzywanie, a tak˝e plany wspó∏pracy mi´- dzy stronami w przysz∏oÊci.

I. STOSUNKI POLITYCZNE MI¢DZY UE A MO¸DAWIÑ

1. Podstawy prawne

Podstawowym traktatem definiujàcym stosunki polityczne mi´dzy Unià Europejskà a Mo∏dawià jest Uk∏ad o partnerstwie i wspó∏pracy (Partner- ship & Co-operation Agreement, PCA), podpisany 28 listopada 1994 r.1 Wszed∏ on w ˝ycie 1 lipca 1998 r. PCA zastàpi∏ uk∏ad o handlu i wspó∏pracy (TCA) mi´dzy Wspólnotà Europejskà a Zwiàz- kiem Radzieckim z 1989 r., który okreÊla∏ stosun-

Prace OSW ki mi´dzy Wspólnotami Europejskimi i Mo∏da- nie patrzono równie˝ na dzia∏ania w∏adz ru- wià w latach 1992–19982. muƒskich majàcych nadziej´ doprowadziç do PCA okreÊli∏ nowy model relacji mi´dzy UE zjednoczenia Mo∏dawii z Rumunià5, podobnego a Mo∏dawià, który mo˝na okreÊliç jako stosunki do tego z 1918 r.6 dobrosàsiedzkie z elementem pomocy Unii dla Po rozwiàzaniu ZSRR w grudniu 1991 r. i po- s∏abszego partnera (m.in. wsparcie reform de- wstaniu Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw po- mokratycznych i rynkowych). Nie rozpatrywano szczególne paƒstwa cz∏onkowskie Wspólnoty mo˝liwoÊci zawarcia uk∏adu o stowarzyszeniu Europejskiej po kolei uzna∏y niepodleg∏oÊç Mo∏- z UE (Uk∏adu Europejskiego)3. dawii, a równie˝ Wspólnota Europejska stwier- Uk∏ad o partnerstwie i wspó∏pracy okreÊla wza- dzi∏a powstanie nowego paƒstwa. jemne relacje jako dialog polityczny oparty na Ani paƒstwa cz∏onkowskie Wspólnoty Europej- wartoÊciach demokratycznych. Uk∏ad wprowa- skiej, ani sama Wspólnota nie uzna∏y natomiast dza mechanizmy dialogu politycznego mi´dzy og∏oszonej przez Tyraspol niepodleg∏oÊci Nad- stronami, okreÊla ogólne przepisy handlu dwu- dniestrza (separatystyczna republika obejmujà- stronnego i inwestowania, tworzy podstaw´ ca wschodnie prowincje dawnej Mo∏dawskiej prawnà dla wspó∏pracy gospodarczej, finanso- SRR). Wspólnota uzna∏a pe∏nà suwerennoÊç Mo∏- wej, prawnej, socjalnej i kulturowej, oraz okre- dawii nad ca∏ym terytorium by∏ej Mo∏dawskiej Êla sposoby wsparcia przez UE rozwoju demo- SRR. JednoczeÊnie wzywa∏a w∏adze w Kiszynio- kracji i wolnego rynku w Mo∏dawii. wie do respektowania praw mniejszoÊci etnicz- PCA utrzyma∏ klauzul´ najwi´kszego uprzywile- nych na podleg∏ym terytorium. jowania w handlu, wprowadzonà przez TCA, W pierwszej po∏owie lat 90. Mo∏dawia by∏a w Unii i dopuÊci∏ perspektyw´ dalszego pog∏´bienia postrzegana przez pryzmat zagro˝eƒ dla stabil- 17 wzajemnych stosunków gospodarczych. PCA ma noÊci Europy Po∏udniowo-Wschodniej, a wi´c ja- na celu zbli˝anie Mo∏dawii do wspólnego euro- ko miejsce konfliktu rumuƒsko-rosyjskiego, mo∏- pejskiego rynku, a jego dalekosi´˝nym celem dawsko-ukraiƒskiego (nieuregulowana granica)

jest w∏àczenie tego kraju do europejskiego ob- i separatyzmów – naddniestrzaƒskiego i gagau- Unia Europejska a Mo∏dawia szaru wolnego handlu. skiego. Przystàpienie Mo∏dawii do WNP spotka- PCA ustanowi∏ trzy instytucje bilateralne, które ∏o si´ z zadowoleniem Brukseli, gdy˝ mog∏o za- mia∏y zbieraç si´ mniej wi´cej raz do roku, powiadaç pewnà stabilizacj´ sytuacji w regionie. a mianowicie: Rad´ Wspó∏pracy (spotkania na Bruksela obawia∏a si´ te˝ naciskaç na Moskw´ poziomie ministerialnym), Komitet Wspó∏pracy w kwestii ewakuacji rosyjskiej 14. Armii z Nad- (spotkania na poziomie wy˝szych urz´dników) dniestrza, aby nie zachwiaç pozycji si∏ prorefor- oraz Komitet Wspó∏pracy Parlamentarnej, w któ- matorskich i prozachodnich w Federacji Rosyj- rym zasiadajà cz∏onkowie Parlamentu Europej- skiej. Stanowi∏o to de facto uznanie Mo∏dawii za skiego i parlamentu Mo∏dawii4. stref´ wp∏ywów Rosji. Referendum z marca 1994 r., w którym Mo∏dawianie zdecydowanie wypowiedzieli si´ prze- 2. Relacje polityczne mi´dzy UE ciwko zjednoczeniu z Rumunià i opowiedzieli za a Mo∏dawià niepodleg∏oÊcià kraju, zmieni∏o sposób patrze- nia na Mo∏dawi´ – w Brukseli przestano jà trak- towaç jako paƒstwo sezonowe. Dla poprawy wi- 2.1. Lata 1991–1995 zerunku kraju istotne okaza∏o si´ podpisanie w 1994 r. porozumienia mo∏dawsko-rosyjskiego Mo∏dawia og∏osi∏a Deklaracj´ Niepodleg∏oÊci o ewakuowaniu si∏ rosyjskich z Naddniestrza 27 sierpnia 1991 r. Poczàtkowo Zachód podcho- (nie zosta∏o ono zresztà zrealizowane) oraz ure- dzi∏ do tego faktu z rezerwà, nadal uwa˝ajàc gulowanie problemu separatyzmu gagauskiego Mo∏dawi´ za cz´Êç ZSRR. W stolicach Wspólnoty przez ustanowienie autonomicznej republiki Ga- Europejskiej za nadrz´dny cel polityki uznawa- gauz-Yeri (grudzieƒ 1994 r.)7. no utrzymanie istnienia Zwiàzku Radzieckiego, Poczàtkowo uznano, ˝e relacje mi´dzy Mo∏dawià obawiajàc si´ destabilizacji porzàdku mi´dzyna- a Wspólnotà Europejskà b´dzie okreÊla∏ uk∏ad rodowego w przypadku jego rozpadu. Niech´t- o handlu i wspó∏pracy (TCA) mi´dzy Wspólnotà

Prace OSW Europejskà a ZSRR z 1989 r. Prace nad zmianà tej Zbli˝enie Mo∏dawii do UE zaowocowa∏o podpi- tymczasowej sytuacji i zbudowaniem trwa∏ych saniem Uk∏adu o partnerstwie i wspó∏pracy – instytucjonalnych podstaw wspó∏pracy mi´dzy PCA (28 listopada 1994 r.) i Uk∏adu Handlowego UE a Mo∏dawià rozpocz´∏y si´ na dobre w wyniku (2 paêdziernika 1995 r.)12. Szczególnie du˝e zna- listu prezydenta Mo∏dawii Mircei Snegura do prze- czenie mia∏o podpisanie PCA – uk∏adu, który nie wodniczàcego Komisji Europejskiej Jacques’a tylko podnosi∏ stosunki ekonomiczne na wy˝szy Delorsa w listopadzie 1993 r., a nast´pnie dekla- poziom, ale po raz pierwszy instytucjonalizowa∏ racji Komisji Europejskiej z 1994 r., oceniajàcej stosunki polityczne mi´dzy UE i Mo∏dawià, sta- sytuacj´ w Mo∏dawii. Komisja stwierdzi∏a wów- wiajàc sobie za cel rozwijanie wartoÊci demo- czas pewne zmiany na lepsze: przeprowadzenie kratycznych i praw cz∏owieka13. Podpisanie PCA pierwszych wielopartyjnych wyborów parla- i Uk∏adu Handlowego zakoƒczy∏o etap nawiàzy- mentarnych w lutym 1994 r., zapoczàtkowanie wania stosunków mi´dzy UE i Mo∏dawià. reformy prawodawstwa, przygotowania do wprowadzenia nowej konstytucji, przeprowa- 2.2. Lata 1996–1998 dzenie podstawowych reform liberalizujàcych gospodark´, zapewnienie stabilizacji makroeko- W grudniu 1996 r. nowy prezydent Mo∏dawii Pe- nomicznej i demokratyzacj´ stosunków spo∏ecz- tru Lucinschi przes∏a∏ list do przewodniczàcego nych8. Powa˝nym argumentem na rzecz norma- Komisji Europejskiej Jacques’a Santera, w któ- lizacji sytuacji w Mo∏dawii sta∏o si´ przyj´cie te- rym pierwszy raz oficjalnie mówi si´ o zamiarze go kraju do Rady Europy (13 lipca 1995 r.). Mo∏dawii przystàpienia do UE. Przychylnie – Decyzja o rozpocz´ciu negocjacji dotyczàcych chocia˝ w wielu przypadkach by∏a to przychyl-

18 podpisania z Mo∏dawià Uk∏adu o Partnerstwie noÊç „dyplomatyczna” – wypowiadali si´ o aspi- i Wspó∏pracy (PCA) zapad∏a na spotkaniu Rady racjach Mo∏dawii w latach 1997–1998 przywód- UE w lutym 1994 r., tekst traktatu uzgodniono cy paƒstw UE: Francji i W∏och, oraz cz∏onków do czerwca tego samego roku9. stowarzyszonych UE: Rumunii, W´gier i Polski.

Unia Europejska a Mo∏dawia Nale˝y przy tym zaznaczyç, ˝e polityka wobec Zasadniczo przedstawiciele paƒstw UE wyra˝ali Mo∏dawii stanowi∏a poboczny wàtek polityki za- bàdê zrozumienie dla aspiracji mo∏dawskich, granicznej Unii Europejskiej i jej paƒstw cz∏on- bàdê powàtpiewanie co do ich realnoÊci. Wspól- kowskich10. Przez d∏ugi czas równie˝ Mo∏dawia ny poglàd UE zosta∏ wyra˝ony w marcu 1998 r., nie traktowa∏a stosunków z UE priorytetowo. In- kiedy Kiszyniowowi wskazano na koniecznoÊç tegracja europejska znalaz∏a si´ co prawda wi´kszej jasnoÊci w kwestii mo∏dawskiej orien- w polu zainteresowania w∏adz w Kiszyniowie tacji geopolitycznej (czytaj: wyboru mi´dzy UE bezpoÊrednio po rozpadzie Zwiàzku Radzieckie- i WNP) oraz zasadnoÊci przejÊcia na poczàtku go, jednak przez d∏ugi czas nie wypracowano przez pierwszy stopieƒ zbli˝enia instytucjonal- ˝adnej ca∏oÊciowej polityki zbli˝enia z UE. List nego, a wić zrealizowania zapisów uk∏adu Mircei Snegura do Jacques’a Delorsa z 1993 r., listy o partnerstwie i wspó∏pracy, który wszed∏ w ˝y- Snegura do przewodniczàcego KE Jacques’a San- cie w lipcu 1998 r.14 tera i Teodorosa Panglosa (przewodniczàcego 27 paêdziernika 1997 r. prezydent Petru Lucin- wówczas Radzie UE) ze stycznia 1994 r. (zawie- schi przes∏a∏ kolejny list do przewodniczàcego ra∏y proÊb´ o jak najszybsze podpisanie PCA), Komisji Europejskiej Jacques’a Santera, w któ- Foreign Policy Concept z 1995 r. oraz inne progra- rym prosi∏ o rozpoczćie negocjacji w sprawie my rzàdowe odnoszàce si´ do polityki zagra- podpisania przez Mo∏dawi´ uk∏adu o stowarzy- nicznej wskazujà na powolny wzrost znaczenia szeniu z Unià Europejskà. Mo∏dawianie rozumie- problematyki integracyjnej w koncepcjach li to jako oficjalny poczàtek staraƒ o cz∏onko- i dzia∏aniach w∏adz w Kiszyniowie11. Trzeba jed- stwo w UE. ProÊba o wszczćie negocjacji stowa- nak powiedzieç, ˝e programy rzàdowe w oma- rzyszeniowych zosta∏a po raz kolejny przedsta- wianym okresie zawiera∏y tylko ogólnikowe de- wiona komisarzowi UE ds. stosunków zagranicz- klaracje o wspó∏pracy z Unià Europejskà, nych Hansowi van den Broekowi przez ministra a z pewnoÊcià brak w nich by∏o sformu∏owania spraw zagranicznych Mo∏dawii w czasie bruk- bardziej koherentnej polityki integracyjnej. selskiego spotkania 3 listopada 1997 r. Komisarz odpar∏, ˝e negocjacje stowarzyszeniowe powin-

Prace OSW ny zostaç poprzedzone przez implementacj´ strzegania demokratycznych regu∏ gry mia∏ ob- PCA i podpisanie tymczasowego porozumienia ni˝yç si´ po przej´ciu w∏adzy przez Parti´ Komu- UE–Mo∏dawia. 27 grudnia 1997 r. przewodniczà- nistów Mo∏dawii w lutym 2001 r. cy KE Jacques Santer popar∏ argumentacj´ przed- Najwa˝niejszà zmianà w stosunkach unijno- stawionà przez van den Broeka i stwierdzi∏, ˝e -mo∏dawskich w tym okresie by∏o wejÊcie w ˝y- priorytetem Komisji Europejskiej jest na obec- cie w 1998 r. uk∏adu o partnerstwie i wspó∏pracy nym etapie implementacja PCA i maksymalne (zob. rozdz. Implementacja PCA i realizacja pro- wykorzystanie mo˝liwoÊci wspó∏pracy zawar- gramu TACIS). Z kolei istotnym elementem kszta∏- tych w obecnych ramach prawnych. towania europejskich aspiracji Kiszyniowa sta∏ si´ Wobec takiego stanowiska Komisji Europejskiej kryzys finansowy w Rosji z sierpnia 1998 r., który Lucinschi przes∏a∏ do przywódców wszystkich unaoczni∏ w∏adzom w Kiszyniowie s∏aboÊci paƒstw cz∏onkowskich UE listy z proÊbà o po- orientacji na Moskw´19. parcie jak najszybszego zawarcia uk∏adu stowarzyszeniowego UE–Mo∏dawia i potraktowania 2.3. Lata 1999–2003 tego faktu jako pierwszego kroku w kierunku przystàpienia Mo∏dawii do Unii. Wi´kszoÊç od- 2.3.1. Polityka Mo∏dawii wobec UE powiedzi wyra˝a∏a jednak solidarnoÊç ze stano- Rok 1999 sta∏ si´ rokiem krótkotrwa∏ego pro- wiskiem Komisji Europejskiej15. UE nie mia∏a unijnego zwrotu w polityce mo∏dawskiej. W pro- wtedy w planach ˝adnych negocjacji stowarzy- gramie dzia∏alnoÊci rzàdu na lata 1999–2002 szeniowych z Mo∏dawià16. pod nazwà „Rzàdy prawa, odrodzenie gospodar- W latach 1996–1998 Mo∏dawia by∏a postrzegana cze, integracja europejska” zosta∏ jasno sformu- na Zachodzie, na tle innych krajów WNP, jako ∏owany postulat proeuropejskiego wektora poli- 19 paƒstwo z powodzeniem rozwijajàce system de- tyki mo∏dawskiej. Program rzàdu Iona Sturzy mokratyczny i wdra˝ajàce reformy rynkowe. (powo∏anego w marcu 1999 r.) zawiera∏ szeroko W 1998 r. prezydent USA Bill Clinton, przyjmujàc zakrojony projekt integracji europejskiej Mo∏da-

nowego ambasadora Mo∏dawii Ceslava Ciobanu, wii, w znacznej mierze podporzàdkowujàcy temu Unia Europejska a Mo∏dawia okreÊli∏ Mo∏dawi´ jako wzorcowy model demo- celowi polityk´ zagranicznà Kiszyniowa. Projekt kracji wÊród paƒstw WNP. Wed∏ug jednej z za- zawiera∏ zarówno szereg dzia∏aƒ mo∏dawskiej chodnich ekspertyz z tego okresu, która szaco- dyplomacji w Brukseli i stolicach paƒstw cz∏on- wa∏a stopieƒ wdro˝enia reform rynkowych, Mo∏- kowskich Unii, jak i zadanie konsekwentnej reali- dawia uzyska∏a Êrednià ocen´ 4,1 punktu (dla zacji PCA. Rzàd Sturzy za znakomity sposób na porównania: Rosja – 4,2; Ukraina – 3,0; Bia∏oruÊ stopniowà integracj´ z UE uzna∏ wejÊcie do Pak- – 2,6; Gruzja – 2,4, Uzbekistan – 2,2)17. Rzeczy- tu StabilnoÊci w Europie Po∏udniowo-Wschodniej wiÊcie, w pierwszej po∏owie lat 90. Mo∏dawia (PSEPW)20. Poczàtkowo Kiszyniowowi uda∏o si´ przeprowadzi∏a wszystkie podstawowe reformy uzyskaç jedynie status obserwatora w Pakcie gospodarcze (liberalizacja handlu, liberalizacja (w 2000 r.)21. cen, stworzenie podstawowej bazy prawnej dla Szybka dymisja rzàdu Sturzy (listopad 1999) systemu rynkowego, prywatyzacja cz´Êci w∏a- i powo∏anie rzàdu Bragisza ponownie os∏abi∏y snoÊci paƒstwowej, oraz pewna stabilizacja fi- proeuropejski wymiar polityki mo∏dawskiej. Pro- nansowa: wprowadzenie narodowej wymienial- gram nowej koalicji rzàdowej, w której brali nej waluty i zd∏awienie hiperinflacji) i polityczne udzia∏ komuniÊci, nie traktowa∏ ju˝ integracji (wprowadzenie demokratycznych wyborów par- europejskiej jako priorytetu. Niemniej zachowa- lamentarnych i prezydenckich, wolnoÊci dzia∏a- no elementy polityki integracyjnej z programu nia partii politycznych, podstawowych wolnoÊci rzàdu Sturzy22, co umo˝liwi∏o przyj´cie Mo∏da- obywatelskich i wreszcie uchwalenie w 1994 r. wii do Paktu StabilnoÊci w Europie Po∏udniowo- demokratycznej konstytucji). Pomimo wprowa- -Wschodniej23 (28 czerwca 2001 r.). Mo∏dawia dzenia reform rynkowych gospodarka pozosta- sta∏a si´ w ten sposób pierwszym paƒstwem post- wa∏a w stanie g∏´bokiego kryzysu. W drugiej po- radzieckim, które przystàpi∏o do PSEPW. Tego ∏owie lat 90. nastàpi∏o wyhamowanie reform18. sukcesu nie zniweczy∏o dojÊcie do w∏adzy (w lu- Na sytuacji ekonomicznej kraju odbi∏ si´ te˝ kry- tym 2001 r.) komunistów, którzy prowadzili kam- zys finansowy w Rosji w 1998 r., a poziom prze- pani´ wyborczà pod has∏ami wstàpienia Mo∏-

Prace OSW dawii do Paƒstwa Zwiàzkowego Bia∏orusi i Rosji szeniu statusu misji UE w Kiszyniowie (z biura oraz podwa˝ali europejskie aspiracje kraju. Po- TACIS do przedstawicielstwa Komisji Europej- mimo pewnego, zauwa˝alnego w kr´gach poli- skiej), w sygna∏ach idàcych z Brukseli o gotowo- tyków unijnych, zak∏opotania retorykà i has∏ami Êci wi´kszej wspó∏pracy z Kiszyniowem w dzie- komunistów (np. zamiarami rekolektywizacji dzinie bezpieczeƒstwa oraz sprawiedliwoÊci rolnictwa), wygra∏a w Brukseli ch´ç niedopusz- i spraw wewn´trznych. To ostatnie dotyczyç czenia do mi´dzynarodowej izolacji Mo∏dawii. mia∏o walki z nielegalnà migracjà (chodzi tu za- Dzi´ki przyj´ciu do Paktu StabilnoÊci w Europie równo o przep∏yw imigrantów ze wschodu po- Po∏udniowo-Wschodniej kraj zosta∏ obj´ty pro- dró˝ujàcych tranzytem przez Mo∏dawi´, jak gramami pomocowymi, przeznaczonymi zasad- i o migracj´ zarobkowà samych Mo∏dawian), niczo dla finansowego i ekonomicznego wspar- zwalczania handlu bronià, narkotykami i ˝ywym cia paƒstw Pó∏wyspu Ba∏kaƒskiego24. towarem. Utrzymano przy tym dotychczasowà Na szczycie Po∏udniowo-Wschodnio-Europejskie- pomoc ekonomicznà28. go Procesu Wspó∏pracy w Belgradzie w kwietniu Widaç wzrost zainteresowania UE problemem 2003 r. jego uczestnicy zaakceptowali propozy- separatystycznego Naddniestrza. Póênà wiosnà cj´ Rumunii, aby przyznaç Mo∏dawii status 2003 r. Instytut Studiów nad Bezpieczeƒstwem cz∏onka organizacji na nast´pnym szczycie w Sa- Unii Europejskiej (ISB) przedstawi∏ raport, w któ- rajewie w 2004 r. Prezydent Mo∏dawii W∏adimir rym zaproponowano w∏àczenie si´ UE do nego- Woronin potwierdzi∏ w Belgradzie ch´ç pog∏´- cjacji naddniestrzaƒskich. ISB proponowa∏ utwo- biania przez Mo∏dawi´ integracji ze strukturami rzenie unijno-rosyjskiej grupy roboczej, która europejskimi25. przej´∏aby od OBWE odpowiedzialnoÊç za proces

20 Rzàdzàcy od 2001 r. komuniÊci z∏agodzili z cza- pokojowy w Naddniestrzu. 11 lipca 2003 r. prze- sem swoje zdecydowanie prorosyjskie has∏a ciek∏a do prasy wiadomoÊç o rozmowach OBWE i poczynili na arenie wewn´trznej pewne realne z UE o scedowaniu na Uni´ planowanej misji po- kroki na rzecz pog∏´bienia wspó∏pracy z UE. kojowej w Mo∏dawii. We wrzeÊniu 2003 r. prze-

Unia Europejska a Mo∏dawia W styczniu 2002 r. rzàd zatwierdzi∏ program roz- wodniczàcy OBWE i minister spraw zagranicz- woju spo∏eczno-ekonomicznego Mo∏dawii do nych Holandii Jaap de Hoop Scheffer oÊwiadczy∏ 2005 r., w którym uczestniczenie kraju w proce- w przemówieniu przed Kongresem USA, ˝e sach integracji europejskiej zalicza si´ do kwe- „uczestniczenie UE w mi´dzynarodowej operacji stii o pierwszorz´dnym znaczeniu26. Program pokojowej w Naddniestrzu b´dzie mia∏o zasad- nowego rzàdu na polu integracji europejskiej nicze znaczenie”, a tym samym oficjalnie po- mo˝na zresztà uznaç w pewnych aspektach za twierdzi∏ zainteresowanie Unii tà sprawà29. Na- bardziej koherentny od programu rzàdu Bragi- le˝y przy tym zaznaczyç, ˝e kwestia Naddnie- sza27. W grudniu 2002 r. utworzono Narodowà strza jest postrzegana w Brukseli przez pryzmat Komisj´ na rzecz Integracji Europejskiej, której stosunków UE z Rosjà. Ewentualne zaanga˝owa- celami sà: opracowywanie strategii integracji nie si´ Unii w Naddniestrzu jest planowane przy europejskiej i koordynowanie wspó∏pracy mi´- wspó∏dzia∏aniu z Rosjà i ma stanowiç test dla dzy ró˝nymi instytucjami rzàdowymi w tym za- wspó∏pracy Bruksela–Moskwa w kwestiach bez- kresie. Komisja spotyka si´ raz na 2–3 miesiàce pieczeƒstwa30. oraz w wypadkach nadzwyczajnych. Nale˝y tu równie˝ zwróciç uwag´ na istnienie innej insty- 2.4. Implementacja PCA tucji rzàdowej, a mianowicie Centrum Tworze- i realizacja programu TACIS nia Prawa, które zajmuje si´ zbli˝aniem prawa mo∏dawskiego do norm unijnych. Uk∏ad o partnerstwie i wspó∏pracy wszed∏ w ˝y- cie w 1998 r., po ratyfikowaniu go przez Mo∏da- 2.3.2. Polityka UE wobec Mo∏dawii wi´ i kraje cz∏onkowskie UE. Dla skuteczniejszej W ostatnich latach nastàpi∏ nieznaczny wzrost implementacji PCA stworzono program TACIS- zainteresowania UE Mo∏dawià wynikajàcy g∏ów- PCA, dzi´ki któremu m.in. zorganizowano szero- nie z przybli˝ania si´ tego kraju do granic Unii kà akcj´ informacyjnà o PCA i Unii Europejskiej. w zwiàzku z jej rozszerzeniem na wschód. Ten W przypadku Mo∏dawii mo˝na mówiç o pozytyw- wzrost zainteresowania wyrazi∏ si´ w podwy˝- nym wp∏ywie UE na reform´ paƒstwa. Od wejÊcia

Prace OSW w ˝ycie PCA nastàpi∏ pewien post´p w kwe- 2.5. Powiàzania ekonomiczne stiach liberalizacji handlu, inwestowania i bie˝à- Mo∏dawii z UE i WNP cych przep∏ywów kapita∏owych. Natomiast har- monizacja prawa mo∏dawskiego z prawem Unii Dynamika obrotów handlowych mi´dzy Mo∏da- Europejskiej znajduje si´ w wielu sferach dopie- wià a UE i WNP w latach 1992–2002 (zob. tabelki ro w fazie wst´pnej (cz´sto projekty w ramach poni˝ej) wskazuje co prawda na przewag´ kontak- TACIS-PCA koƒczy∏y si´ na fazie informacyjnej, tów handlowych z WNP, ale jednoczeÊnie na s∏ab- a wić na sporzàdzeniu analiz porównujàcych nićie tych zwiàzków i wzrost obrotów handlo- legislacj´ unijnà i mo∏dawskà)31. wych z UE. Eksport Mo∏dawii do UE i krajów Euro- Modernizacja i europeizacja mo∏dawskiego pra- py Ârodkowo-Wschodniej, z których wi´kszoÊç wodawstwa napotyka wi´ksze przeszkody, ni˝ przystàpi w najbli˝szych latach do Unii, wyniós∏ zak∏adano na poczàtku. Za przyk∏ad mogà pos∏u- w 2002 r. 36,6%, natomiast import z tego obszaru ˝yç prace nad nowym Kodeksem Cywilnym. Par- – 45,9%. Dla porównania eksport Mo∏dawii do lament Mo∏dawii w 1994 r. zdecydowa∏ o koniecz- WNP wyniós∏ w 2002 r. 54,1%, podczas gdy im- noÊci zastàpienia obowiàzujàcego ciàgle wów- port z tego obszaru – 39,1%. Eksport Mo∏dawii do czas radzieckiego Kodeksu Cywilnego z 1964 r. UE wzrós∏ przy tym wielokrotnie: z 3% w 1992 r. nowym Kodeksem. Prace zamierzano skoƒczyç do 23,1% w 2002 r. Import Mo∏dawii z UE wzrós∏ w ciàgu trzech miesićy (!). W rzeczywistoÊci, z 13,7% w 1995 r. do 26,9% w 2002 r. (dane na przy wsparciu zagranicznych konsultantów podstawie ró˝nych, ale porównywalnych êróde∏). i Êrodków z TACIS, GTZ i USAID, prace trwa∏y Eksport Mo∏dawii 8 lat i nowy Kodeks Cywilny Mo∏dawii zosta∏ Do UE Do krajów Do WNP przyj´ty dopiero w czerwcu 2002 r., a wszed∏ 21 Europy w ˝ycie 1 stycznia 2003 r. Kodeks wprowadzi∏ Ârodkowo- wiele standardów i zasad tradycyjnie obowiàzu- -Wschodniej jàcych w legislacji paƒstw europejskich bàdê za- 2002* 23,1% 13,5% 54,1%

gwarantowanych umowami mi´dzynarodowy- Unia Europejska a Mo∏dawia 2001 21,6% 11% 60,5% mi. Wprowadzono nienaruszalnoÊç prawa w∏a- 1998** 13,1% 12,8% 67,7% snoÊci, swobod´ zawierania umów, sàdowà obro- n´ praw obywatelskich i in.32 1996 10% - - Mia∏y miejsce tak˝e pora˝ki. W 1998 r. przepro- 1992 3% - - wadzono reform´ ustroju administracyjno-tery- Na podstawie Anatolij Gudym, Riespublika Mo∏dowa torialnego w duchu zachodnim. KomuniÊci, po i Jewropiejskij Sojuz kak partniory, Kiszyniów 2002, s. 47. * na podstawie Raportu BRH ambasady RP dojÊciu do w∏adzy, przeprowadzili w 2002 r. w Kiszyniowie z lutego 2003 r., pt. „Dynamika procesów kontrreform´, odwracajàcà osiàgni´cia poprzed- gospodarczych w Republice Mo∏dowy”, s. 8. niej (m.in. powrócili do radzieckiego systemu ** na podstawie Raportu BRH ambasady RP w Kijowie z 1999 r., oprac. dr Maria Bogacka, s. 4. podzia∏u na rajony). Sta∏ym mo∏dawskim postulatem, którego mo˝li- Import Mo∏dawii woÊç zrealizowania wynika z PCA, jest gotowoÊç Z UE Z krajów Z WNP podpisania uk∏adu o wolnym handlu (Free Trade Europy Agreement, FTA) mi´dzy UE a Mo∏dawià i wejÊcia Ârodkowo- kraju do europejskiej strefy wolnego handlu33. -Wschodniej Realizacja unijnego programu TACIS (Technical As- 2002* 26,9% 19% 39,1% sistance for the Commonwealth of Independent Sta- 2001 27,6% 25,3% 37,9% tes) rozpocz´∏a si´ jeszcze przed wejÊciem w ˝ycie 1998** 26,2% 23,2% 43,4% PCA. W ramach TACIS przekazywano pomoc finan- 1995** 13,7% 14,1% 67,7% 34 sowà i technicznà . Poj´cie pomocy technicznej Na podstawie Anatolij Gudym, Riespublika Mo∏dowa rozumiano coraz szerzej w miar´ rozwoju progra- i Jewropiejskij Sojuz kak partniory, Kiszyniów 2002, s. 47. mu. Ostatecznie zacz´to w jej ramach wspieraç * na podstawie Raportu BRH ambasady RP procesy budowy paƒstwa prawa, demokratyzacj´, w Kiszyniowie z lutego 2003 r., pt. „Dynamika procesów gospodarczych w Republice Mo∏dowy”, s. 8. rozwój instytucji spo∏eczeƒstwa obywatelskiego, ** na podstawie Raportu BRH ambasady RP w Kijowie ma∏ej i Êredniej przedsi´biorczoÊci itp.35 z 1999 r., oprac. dr Maria Bogacka, s. 4.

Prace OSW Podczas gdy kraje Unii Europejskiej sà istotnym Sytuacja ekonomiczna Mo∏dawii jest zatem czyn- partnerem handlowym dla Mo∏dawii, kontakty nikiem hamujàcym zamierzenia integracyjne Ki- handlowe z tym krajem stanowià zaledwie drob- szyniowa zarówno ze wzgl´du na zapaÊç gospo- ny u∏amek zewn´trznych kontaktów handlo- darczà republiki, jak na znaczne uzale˝nienie su- wych UE. Mo∏dawski eksport do UE by∏ w ostat- rowcowe od Rosji. Mniejszym problemem sà sil- niej dekadzie mniejszy nie tylko w porównaniu ne powiàzania gospodarcze z innymi paƒstwami ze Êrednim eksportem z krajów Europy Ârodko- WNP – przy odpowiedniej polityce Mo∏dawia wo-Wschodniej, ale te˝ w porównaniu ze Êred- mog∏aby szybciej ni˝ obecnie wzmacniaç swoje nim eksportem z innych krajów WNP. ekonomiczne wspó∏zale˝noÊci z UE, a ponadto zwiàzki gospodarcze z WNP mogà stanowiç pod SpoÊród inwestycji zagranicznych w gospodarce pewnymi wzgl´dami atut Mo∏dawii wobec Unii. Mo∏dawii dominujà zdecydowanie inwestycje rosyjskie. Jedynym du˝ym inwestorem zachod- 2.6. Problem wyró˝niony: nim jest hiszpaƒska Union Fenosa, która kupi∏a kwestie migracyjne kilka mo∏dawskich sieci przesy∏u energii elek- trycznej. Nale˝y zwróciç uwag´ równie˝ na Istotnym problemem w stosunkach unijno-mo∏- energetyczne uzale˝nienie Mo∏dawii od dostaw dawskich jest kwestia migracji. Mamy tu do czy- ropy naftowej z Rosji i w´gla kamiennego z Rosji nienia z dwiema kwestiami: nielegalnà emigra- i Ukrainy. cjà zarobkowà Mo∏dawian do krajów UE i z prze- Podstawowym problemem ekonomicznym Mo∏- rzutem nielegalnych emigrantów ze wschodu dawii w zakresie relacji gospodarczych z zagra- przez terytorium Mo∏dawii.

22 nicà jest uzale˝nienie surowcowe od Rosji Od po∏owy lat 90. Mo∏dawianie sà aktywni na i w mniejszym stopniu od Ukrainy. Rosja dostar- rynkach pracy krajów UE. Stanowià oni powa˝- cza∏a surowce energetyczne po wysokich ce- ny czynnik ekonomiczny w bilansie p∏atniczym nach, nie ˝àdajàc natychmiastowej p∏atnoÊci. Mo∏dawii – przekazy pieni´˝ne od pracujàcych

Unia Europejska a Mo∏dawia Doprowadzi∏o to do dramatycznego wzrostu ze- za granicà wynios∏y w 1996 r. 70 mln USD, wn´trznego zad∏u˝enia Mo∏dawii i spowodowa- a w 2001 r. – 220 mln USD, co jest równe 1/3 ∏o przejmowanie i niebezpieczeƒstwo dalszego wartoÊci mo∏dawskiego eksportu. Przy tym 95% przejmowania mo∏dawskich przedsi´biorstw obywateli Mo∏dawii zatrudnionych za granicà paƒstwowych za d∏ugi (g∏ównie przez Gaz- pracuje nielegalnie. prom). Kolejne rzàdy mo∏dawskie robi∏y niewie- Ró˝ne êród∏a podajà ró˝nà liczb´ pracujàcych za le, ˝eby zdywersyfikowaç êród∏a surowców granicà: od 150–190 tys. do 600 tys., a nawet energetycznych, chocia˝ mia∏y takie mo˝liwoÊci 1 mln. Bioràc pod uwag´ szacunkowà liczb´ osób (np. odrzucona przez Kiszyniów propozycja Ru- w wieku produkcyjnym, zamieszkujàcych w pra- munii z po∏owy lat 90., ˝eby Mo∏dawia wspó∏- wobrze˝nej Mo∏dawii (z wy∏àczeniem separaty- uczestniczy∏a w finalizacji budowy elektrowni stycznego Naddniestrza, którego statystyki nie atomowej w Czarnej Wodzie, w zamian za wy- obejmujà), wynoszàcà 1,65 mln ludzi, a z drugiej dzier˝awienie jednego reaktora tej elektrowni)36. strony doniesienia o bardzo powa˝nej skali emi- Wa˝nym elementem hamujàcym zbli˝enie Mo∏- gracji i fakt opierania si´ najni˝szych ocen na dawii do UE jest ci´˝ka sytuacja gospodarcza te- ma∏o wiarygodnych danych urz´dowych, nale˝y go kraju. W wyniku dramatycznego kryzysu stwierdziç, ˝e rzeczywista liczba emigrantów ekonomicznego, jaki nastàpi∏ po rozpadzie wynosi zapewne blisko 600 tys. osób37. Wi´k- Zwiàzku Radzieckiego, PKB per capita wyniós∏ szoÊç emigrantów z Mo∏dawii pracuje w Rosji, dla Mo∏dawii pod koniec lat 90. ok. 450 USD, co jednak znaczna ich liczba pracuje w takich kra- jest jednym z najni˝szych wyników w WNP. Ra- jach UE, jak W∏ochy i Portugalia, a tak˝e w kan- port United Nations Industrial Development Pro- dydujàcej do Unii Europejskiej Rumunii. Z W∏o- gram z 1998 r. sytuowa∏ Mo∏dawi´ na 104. miej- chami Mo∏dawia podpisa∏a w 2003 r. uk∏ad scu na Êwiecie po wzgl´dem rozwoju cywiliza- o emigrantach, wyznaczajàcy okreÊlone kwoty cyjnego. Bardzo trudna sytuacja socjalna ludno- na legalne zatrudnienie Mo∏dawian w tym kraju, Êci Mo∏dawii przejawia si´ m.in. w zaleg∏oÊciach oferujàce Mo∏dawianom podstawowà pomoc p∏acowych paƒstwa wobec obywateli. prawnà i wprowadzajàcy readmisj´. Podobny

Prace OSW uk∏ad negocjowany jest mi´dzy Mo∏dawià a Por- Za prezydenta Petru Lucinschiego Mo∏dawia po- tugalià. Problem migracji zarobkowej stanowi czyni∏a pewne wysi∏ki w kierunku przekonania jeden z g∏ównych przedmiotów zainteresowania UE do swoich zamierzeƒ integracyjnych. Na sku- UE w jej stosunkach z Mo∏dawià. tek trudnej sytuacji i niewystarczajàcego przy- Kolejnym istotnym dla Unii problemem jest ist- gotowania Mo∏dawii oraz okreÊlonej polityki nienie szlaku przerzutu nielegalnych imigrantów Unii Europejskiej, Kiszyniowowi nie uda∏o si´ z Bliskiego Wschodu, z Azji Po∏udniowej i Po∏u- przekonaç Brukseli do podj´cia rozmów o podpi- dniowo-Wschodniej oraz z WNP wiodàcego saniu uk∏adu o stowarzyszeniu (uk∏adu europej- przez Mo∏dawi´. Imigranci po przejechaniu skiego). Wynikiem polityki rzàdów w tym okre- przez terytorium Mo∏dawii przekraczajà granic´ sie by∏o jednak doprowadzenie do wejÊcia Mo∏- z Rumunià i kierujà si´ do krajów Europy Zachod- dawii do Paktu StabilnoÊci w Europie Po∏udnio- niej. Zdarza∏y si´ przypadki, ˝e przybysze z Azji wo-Wschodniej, co paradoksalnie mia∏o miejsce Po∏udniowo-Wschodniej pos∏ugiwali si´ paszpor- ju˝ za rzàdów prorosyjskich komunistów. Obóz tami mo∏dawskimi. Ten szlak jest szczególnie komunistyczny, który przejà∏ w∏adz´ na poczàt- cz´sto wykorzystywany od czasu, gdy Polska ku 2001 r. pod has∏ami wejÊcia kraju do Paƒstwa uszczelni∏a swojà wschodnià granic´. Liczba Zwiàzkowego Bia∏orusi i Rosji, poczàtkowo uchodêców ze wschodu przeje˝d˝ajàcych tranzy- orientowa∏ si´ na Moskw´ i na integracj´ w ra- tem przez Mo∏dawi´ jest trudna do oszacowania. mach przestrzeni postradzieckiej. Z czasem jed- Wed∏ug oficjalnych danych, od 1992 r. organy nak zaczà∏ dà˝yç do ÊciÊlejszej integracji z UE, nie bezpieczeƒstwa i s∏u˝by pograniczne ujawni∏y rezygnujàc zarazem z bliskich zwiàzków z WNP. i wydali∏y z kraju ponad 15 tys. nielegalnych imi- Realne wysi∏ki integracyjne obecnego obozu rzà- grantów ze wschodu38. Nie wiadomo, jak wielka dzàcego sà wspierane deklaracjami polityczny- 23 jest liczba przypadków nieujawnionych. mi o woli integracji z UE i formalnym zaprosze- Odpowiadajàc na te problemy, Unia Europejska niem Unii do udzia∏u w naddniestrzaƒskim pro- wzywa∏a Mo∏dawi´ do uszczelnienia wschodniej cesie negocjacyjnym. Nale˝y zarazem wskazaç

i zachodniej granicy paƒstwa oraz sfinansowa∏a na niekonsekwencje tej polityki – przede Unia Europejska a Mo∏dawia szereg programów majàcych na celu m.in. wszystkim widoczne w sk∏adanych i odwo∏ywa- w∏aÊnie uszczelnienie granic, przede wszystkim nych deklaracjach o wystàpieniu z WNP – oraz TACIS-CBC (CBC – Cross Border Co-operation) na niski presti˝ paƒstwa na arenie mi´dzynaro- i PHARE-CBC39. Istnieje równie˝ wspó∏praca mini- dowej. To ostatnie wynika ze s∏aboÊci i skorum- sterstw spraw wewn´trznych krajów cz∏onkow- powania aparatu w∏adzy40, najni˝szego PKB per skich i Mo∏dawii w tej sferze. W kwestii uszczel- capita w Europie, oraz z zachwianego wizerun- nienia granic wspó∏praca Mo∏dawii z UE jest klu- ku Mo∏dawii, jeÊli chodzi o przestrzeganie praw czowa. cz∏owieka i zasad demokratycznych41. Wszystkie te problemy utrudniajà Kiszyniowowi drog´ do 2.7. Podsumowanie sukcesów w polityce zbli˝enia z UE.

W pierwszym okresie relacji mo∏dawsko-unijnych (1991–1995) nastàpi∏o nawiàzanie stosun- II. PERSPEKTYWY RELACJI ków, ich tymczasowe uregulowanie (oparcie na UE–MO¸DAWIA uk∏adzie o wspó∏pracy i handlu mi´dzy Wspól- notami Europejskimi a Zwiàzkiem Radzieckim) i pog∏´bienie, wyra˝ajàce si´ przede wszystkim 1. Perspektywy wspó∏pracy w podpisaniu uk∏adu o partnerstwie i wspó∏pracy w 1994 r. Wówczas nastàpi∏o swego rodzaju Ambitne plany integracyjne Kiszyniowa, je˝eli zatwierdzenie istnienia niepodleg∏ej Mo∏dawii – chodzi o samo przystàpienie Mo∏dawii do Unii referendum w sprawie ewentualnego zjednocze- Europejskiej – przynajmniej w Êredniookresowej nia z Rumunià, w którym zdecydowanie wygra- perspektywie – ma∏o przystajà do rzeczywisto- ∏a opcja niepodleg∏oÊci. Sprawi∏o to, ˝e Mo∏da- Êci. Nie wiadomo te˝, czy i ewentualnie kiedy wia przesta∏a byç postrzegana przez Bruksel´ ja- pojawi si´ szansa na stowarzyszenie Mo∏dawii ko paƒstwo sezonowe. z Unià. W tej sytuacji wzajemne relacje nale˝y

Prace OSW opieraç na unijnych projektach Nowego Sàsiedz- ∏oby wsparcie Mo∏dawii w zakresie know how twa – Szerszej Europy, skierowanych do nowych kwestii organizacji przedsi´biorstw i nowych i starych sàsiadów UE. Mo∏dawia mo˝e spodzie- technologii. waç si´ podpisania do po∏owy 2004 r. Planu 2) Inicjatywy polityczne powinny mieç na celu Dzia∏aƒ42, zmierzajàcego do zacieÊnienia wspó∏- przede wszystkim usprawnienie aparatu paƒ- pracy z Brukselà. Plan Dzia∏aƒ obejmie pi´ç dzie- stwowego i walk´ ze zorganizowanà przest´p- dzin: wspó∏prac´ politycznà, w∏àczanie Mo∏dawii czoÊcià. Nale˝a∏oby wesprzeç rozwój s∏u˝by do europejskiego jednolitego rynku, wspó∏prac´ cywilnej (wprowadzonej w Mo∏dawii w 1995 r.). sàdowniczà i policyjnà, tworzenie sieci infra- Istotne by∏yby programy walki z korupcjà, kon- struktury transportowej, energetycznej i teleko- trabandà, nieuczciwoÊcià urz´dników i ich ma- munikacyjnej, oraz wymian´ kulturalnà. Komi- fijnymi powiàzaniami (nale˝y zwróciç szczegól- sja Europejska zamierza równie˝ zaproponowaç nà uwag´ na powiàzania mi´dzy urz´dnikami stworzenie do 2007 r. – kiedy do Unii ma przy- Mo∏dawii „w∏aÊciwej” i Naddniestrza). stàpiç Rumunia – specjalnego funduszu wspar- 3) Inicjatywy socjalne sà szczególnie potrzebne cia sàsiadów, a zw∏aszcza przedsi´wzi´ç trans- w zakresie ochrony zdrowia, walki z bezrobo- granicznych. Zasadniczym elementem zbli˝enia ciem (w samym kraju nie jest ono co prawda ma byç stopniowe w∏àczanie sàsiadów do jedno- zbyt wysokie, ale tylko dzi´ki wielkiej emigracji litego europejskiego rynku dzi´ki jednoczesnemu Mo∏dawian „za chlebem”; doprowadzenie do dostosowywaniu si´ ich do unijnych regu∏ oraz zmniejszenia liczby obywateli Mo∏dawii pracu- wzajemnej liberalizacji ce∏ i otwieraniu si´ na jàcych nielegalnie w krajach UE nale˝a∏oby po- swobodny przep∏yw towarów, us∏ug, kapita∏ów wiàzaç z umo˝liwieniem im rozpocz´cia aktyw-

24 i ludzi. Urz´dnicy Komisji podkreÊlajà, ˝e pe∏ne noÊci gospodarczej bàdê zawodowej w kraju) rozszerzenie jednolitego rynku na sàsiadów mo- czy wspierania spo∏eczeƒstwa obywatelskiego. ˝e nastàpiç dopiero za 15–20 lat43. Du˝e znaczenie mia∏oby te˝ przyznawanie sty- Kiszyniów wystàpi∏ natomiast z inicjatywà pendiów dla uzdolnionej m∏odzie˝y i studentów.

Unia Europejska a Mo∏dawia przystàpienia Mo∏dawii do Procesu Stabilizacji 4) Ze swojej strony Mo∏dawia b´dzie musia∏a za- i Stowarzyszenia (Stabilisation and Associasion anga˝owaç si´ w projekty zwalczania przest´p- Process, SAP)44, programu, który Unia zapropono- czoÊci (w tym nielegalnej migracji) i wad apara- wa∏a krajom ba∏kaƒskim. Kiszyniów traktuje t´ tu paƒstwowego – korupcji, niekompetencji ide´ jako „szybkà Êcie˝k´” do integracji z UE i spo- urz´dników itd., zaktywizowaç gospodark´, sób na pozyskanie funduszy przekazywanych a tak˝e doprowadziç do zakoƒczenia konfliktu przez Uni´ i innych donatorów dla krajów ba∏- w Naddniestrzu, które stanowi rozsadnik niesta- kaƒskich, jednak na razie Mo∏dawianie nie uzy- bilnoÊci i przest´pczoÊci w regionie. skali przychylnoÊci Brukseli dla swojej inicjatywy. Nale˝y sàdziç, ˝e przedstawienie stronie mo∏- dawskiej konkretnych warunków, które musia∏a- 2. Rekomendacje by spe∏niç, aby uzyskaç mo˝liwoÊç zawarcia uk∏adu o stowarzyszeniu z Unià Europejskà, sta- Z pewnoÊcià w najbli˝szych latach b´dzie ko- ∏oby si´ silnym bodêcem dla reform w tym kraju nieczna dalsza unijna pomoc humanitarna, ma- i skutecznym instrumentem polityki unijnej wo- kroekonomiczna i in. dla Mo∏dawii. bec Kiszyniowa. 1) Wsparcie gospodarcze, np. zniesienie ce∏ na mo∏dawskie wina, mo˝e mieç zasadnicze znaczenie dla tego najbiedniejszego kraju w Europie. 3. Problem Naddniestrza Pozostajàc przy przyk∏adzie win: dla Mo∏dawii jest a wspó∏praca mo∏dawsko-unijna to g∏ówny towar eksportowy i otwarcie unijnego rynku mo˝e w zasadniczy sposób poprawiç kon- Interesy Unii Europejskiej wzgl´dem sytuacji dycj´ gospodarki tego kraju, a jednoczeÊnie pro- konfliktowej wokó∏ Naddniestrza sà zwiàzane ducenci unijni nie odczuliby zauwa˝alnego z koniecznoÊcià zwi´kszenia poziomu „mi´kkie- wzrostu konkurencji ze wzgl´du na niewielki go” i „twardego” bezpieczeƒstwa na przysz∏ych potencja∏ przemys∏u mo∏dawskiego. Istotne by- po∏udniowo-wschodnich rubie˝ach Unii. Proble-

Prace OSW mami sà: nielegalna migracja, niedostateczna ∏aƒ unijnych w przysz∏oÊci. Obie strony potrafià kontrola granic, kontrabanda, w tym handel ˝y- zablokowaç niekorzystne dla siebie dzia∏ania wym towarem, narkotykami i bronià, oraz zorga- strony przeciwnej, ale nie potrafià narzuciç w∏a- nizowana przest´pczoÊç. Idzie za tym koniecz- snych rozwiàzaƒ. noÊç wspó∏pracy policyjnej, prawnej i s∏u˝b spe- UE powinna z pewnoÊcià wzywaç Rosj´ do jak cjalnych Unii, niektórych krajów cz∏onkowskich najszybszego, pe∏nego wycofania jej si∏ z Nad- UE i Mo∏dawii. Nale˝y równie˝ monitorowaç za- dniestrza. Niezb´dne sà próby dalszego szuka- wieszenie broni mi´dzy Mo∏dawià „w∏aÊciwà” nia takiego kompromisu z Rosjà i z separatysta- a separatystycznà republikà. Dalekosi´˝nym ce- mi, który umo˝liwi∏by zakoƒczenie konfliktu. lem winno byç uregulowanie konfliktu i zbudo- Z czasem, je˝eli – co prawdopodobne – nie doj- wanie zjednoczonej Federacji Mo∏dawskiej. dzie do zawarcia uk∏adu regulujàcego konflikt, Problem uczestnictwa UE w próbach rozwiàza- nale˝a∏oby powróciç do idei bezpoÊredniego nia konfliktu naddniestrzaƒskiego zasadza si´ w∏àczenia Unii do negocjacji. UE powinna nadal na trzech kwestiach: naciskaç na Ukrain´, aby Kijów przestrzega∏ (1) udziale Unii w negocjacjach, umów z Kiszyniowem w kwestii nieprzepusz- (2) udziale kontyngentu UE w si∏ach pokojowych czania przez swojà granic´ towarów firm nieza- gwarantujàcych uk∏ad koƒczàcy konflikt, oraz rejestrowanych w Mo∏dawii, a tak˝e sugerowaç (3) udziale UE w inicjatywach zwi´kszajàcych Kijowowi wyra˝enie zgody na postulat Kiszynio- wzajemne zaufanie stron konfliktu i stabilnoÊç wa o utworzeniu wspólnych mo∏dawsko-ukraiƒ- przysz∏ej zjednoczonej Federacji Mo∏dawskiej. skich posterunków celnych i granicznych na terytorium Ukrainy na naddniestrzaƒskim odcin-

UE zosta∏a oficjalnie zaproszona do negocjacji ku granicy mo∏dawsko-ukraiƒskiej. 25 przez prezydenta W∏adimira Woronina 11 wrze- Nale˝y naciskaç na Tyraspol w celu uzyskania Ênia 2003 r. W∏àczenie Unii do negocjacji postu- zgody separatystów na mi´dzynarodowe in- lowa∏ unijny Instytut Studiów nad Bezpieczeƒ- spekcje naddniestrzaƒskich fabryk broni oraz

stwem. Unia deklaruje jednak, ˝e nie ma potrze- (w tym wypadku nale˝y uzyskaç równie˝ zgod´ Unia Europejska a Mo∏dawia by zmiany dotychczasowego pi´ciostronnego Rosjan) sk∏adów rosyjskiej broni, znajdujàcych formatu negocjacji (Mo∏dawia–Naddniestrze– si´ wcià˝ na terytorium Naddniestrza. OBWE–Rosja–Ukraina). Wynika to z ch´ci nie- Udzia∏ kontyngentu unijnego w ramach si∏ poko- dra˝nienia Rosji, która z du˝à podejrzliwoÊcià jowych gwarantujàcych uk∏ad koƒczàcy konflikt przyglàda si´ procesowi rozszerzenia UE i NATO. jest mo˝liwy pod warunkiem uprzedniego za- Nale˝y jednak sàdziç, ˝e Bruksela nieoficjalnie koƒczenia negocjacji sukcesem, co wcale nie jest wp∏ywa na przebieg negocjacji. Oficjalnie eks- jeszcze przesàdzone. Co prawda, pracuje Wspól- perci unijni s∏u˝à konsultacyjnym wsparciem na Komisja Konstytucyjna, która do poczàtku prac Wspólnej Komisji Konstytucyjnej, która zaj- 2004 r. mia∏a przedstawiç projekt konstytucji muje si´ tworzeniem przysz∏ej ustawy zasadni- zjednoczonej Federacji Mo∏dawskiej, ale po czej projektowanej zjednoczonej Federacji Mo∏- pierwsze sà powa˝ne rozbie˝noÊci co do po- dawskiej. Co wa˝niejsze, Unia nawo∏uje do jak szczególnych kwestii w ramach projektowanej najszybszego wycofania si∏ rosyjskich z Nad- ustawy zasadniczej, a po drugie do wprowadze- dniestrza. 17 paêdziernika 2003 r. Rada Europej- nia w ˝ycie konstytucji i utworzenia wspólnego ska wezwa∏a Rosj´ do ewakuowania wojsk paƒstwa potrzebna jest polityczna wola po oby- w ustalonym terminie, tj. do koƒca 2003 r., paƒ- dwu stronach Dniestru, a tej zdaje si´ cz´stokroç stwa cz∏onkowskie UE skrytykowa∏y te˝ Rosj´ brakowaç. Ponadto wiadomo ju˝, ˝e termin na szczycie OBWE w Maastricht 1–2 grudnia poczàtku 2004 r. z ca∏à pewnoÊcià nie zostanie 2003 r. za niewycofanie wojsk. BezpoÊrednio dotrzymany. W sytuacji przewlekania si´ nego- przed szczytem UE storpedowa∏a rosyjskà prób´ cjacji mo˝na próbowaç wprowadziç si∏y UE do rozwiàzania konfliktu bez udzia∏u Zachodu obecnego kontyngentu si∏ pokojowych, z∏o˝one- i przy roztoczeniu nad Mo∏dawià faktycznego go z oddzia∏ów rosyjskich, mo∏dawskich i nad- protektoratu Moskwy (plan Kozaka45). Niech´ç dniestrzaƒskich. Nale˝y liczyç si´ wówczas ze Rosji i Naddniestrza do w∏àczenia UE do roko- sprzeciwami separatystów i Rosji. Bez wàtpienia waƒ b´dzie niewàtpliwie hamowaç zakres dzia- zarówno Moskwa, jak Tyraspol sà i b´dà prze-

Prace OSW ciwne wprowadzeniu si∏ unijnych w rejon kon- 1 Podpisanie PCA nie Êwiadczy o specjalnym traktowaniu fliktu w ka˝dej sytuacji, równie˝ po zawarciu Mo∏dawii przez Uni´. UE podpisa∏a takie traktaty z wi´k- uk∏adu rozwiàzujàcego problem naddniestrzaƒ- szoÊcià paƒstw WNP, a tak˝e z Mongolià. 2 TCA przyznawa∏ stronom m.in. klauzul´ najwi´kszego ski. Nale˝y dodaç, ˝e we wszelkich propozycjach uprzywilejowania w handlu. unijnych powinno mówiç si´ o si∏ach pokojo- 3 PCA jest uk∏adem stawiajàcym sobie zasadniczo ró˝ny cel wych z udzia∏em kontyngentu rosyjskiego. ni˝ Uk∏ad Europejski (EA – uk∏ad o stowarzyszeniu z UE). Jedynym pewnym elementem wk∏adu UE do ne- Celem PCA jest horyzontalna wspó∏praca i rozwój stosun- gocjacji pozostajà zatem programy wzmacniajàce ków mi´dzy UE a krajem-kontrahentem, podczas gdy celem wzajemne zaufanie pomi´dzy stronami konfliktu, EA jest taka integracja kraju-kontrahenta z Unià, która umo˝liwi∏aby w przysz∏oÊci jego przystàpienie do UE. Ró˝- rozwijajàce demokracj´ i zwi´kszajàce znajomoÊç ni si´ od niego tak˝e pod wzgl´dem regionu zastosowania i przestrzeganie praw cz∏owieka w autorytarnym (Uk∏ady Europejskie znalaz∏y zastosowanie w stosunkach Naddniestrzu. Nale˝y kontynuowaç i zwi´kszaç UE z krajami Europy Ârodkowej i krajami ba∏tyckimi oraz wsparcie konsultacyjne negocjacji ze strony eks- krajami Europy Po∏udniowo-Wschodniej). JednoczeÊnie PCA pertów UE. jest uk∏adem inspirowanym Uk∏adem Europejskim zarówno Programy majàce zagwarantowaç stabilnoÊç pod wzgl´dem struktury, jak te˝ pod wzgl´dem zawartoÊci i dobre funkcjonowanie przysz∏ej Federacji Mo∏- merytorycznej; The Republic of Moldova and European Inte- gration, Institutul de Politici Publice, Kiszyniów 2002, dawskiej b´dà mo˝liwe dopiero po zawarciu s. 44–51. uk∏adu zjednoczeniowego. 4 http://europa.eu.int/comm/external_relations/moldova/ intro/index.htm; pe∏na wersja uk∏adu o partnerstwie i wspó∏pracy na stronie www.pca.md III. ZAKO¡CZENIE 5 Artur Drzewicki, Mo∏dawia w oczach Europy Zachodniej,

26 w: Mo∏dowa. Ma∏o znany w Polsce kraj. Wroc∏aw 2003, s. 39–40. 6 Oleg Serebrian, Geopolityczne uwarunkowania Republiki Proces rozszerzania Unii Europejskiej powoduje Mo∏dowy, w: Ibid., s. 17. zbli˝enie granic UE do Mo∏dawii. Zapewne 7 Artur Drzewicki, op. cit., s. 41–45. 8

Unia Europejska a Mo∏dawia w 2007 r., po prawdopodobnym przyj´ciu Rumu- Anatolij Gudym, Riespublika Mo∏dowa i Jewropiejskij nii do Unii, te dwa tak ró˝ne organizmy politycz- Sojuz kak partniory, Kiszyniów 2002, s. 20. 9 ne zacznà ze sobà graniczyç. Powoduje to ko- The Republic of Moldova and European Integration..., s. 228. niecznoÊç lepszego zdefiniowania polityki Unii 10 Mo∏dawia, ze wzgl´du na swój niewielki potencja∏, znaj- wobec Mo∏dawii – jak równie˝ Mo∏dawii wobec dowa∏a si´ na marginesie polityki Unii Europejskiej i jej Unii. UE z pewnoÊcià powinna we w∏asnym inte- paƒstw cz∏onkowskich. RFN podpisa∏a uk∏ad regulujàcy resie wesprzeç s∏abà paƒstwowoÊç mo∏dawskà. stosunki z Mo∏dawià dopiero cztery lata po rozpadzie ZSRR. Niestabilna Mo∏dawia mo˝e stanowiç zagro˝e- JednoczeÊnie ta republika by∏a ostatnim paƒstwem by∏ego nie dla bezpieczeƒstwa po∏udniowo-wschodnich ZSRR, z którym rzàd niemiecki zawar∏ takie porozumienie; rubie˝y Unii. Rozwiàzania domaga si´ przede Artur Drzewicki, op. cit., s. 44–45. 11 The Republic of Moldova and European Integration..., s. 5 wszystkim zamro˝ony konflikt naddniestrzaƒ- i 228; Anatolij Gudym, op. cit., s. 20. ski, ale nie jest to jedyny z problemów, z który- 12 Artur Drzewicki, op. cit., s. 44. mi boryka si´ Mo∏dawia. W tej sytuacji pomoc 13 The Republic of Moldova and European Integration..., unijna mo˝e mieç istotne znaczenie. Ze swojej s. 228–229. strony Mo∏dawia powinna uszczelniç granice 14 Anatolij Gudym, op.cit., s. 20. 15 i prowadziç walk´ ze zorganizowanà przest´p- Np. w styczniu 1998 r. premier Holandii W. Kok powita∏ z zadowoleniem „ambicje” w∏adz w Kiszyniowie w kwestii czoÊcià, kontrabandà, handlem ˝ywym towarem rozpocz´cia negocjacji stowarzyszeniowych, ale rozpoczy- i nielegalnà migracjà. nanie dyskusji w tej materii uzna∏ za przedwczesne w sy- Jacek Wróbel tuacji, kiedy trwa jeszcze procedura ratyfikacyjna PCA. Równie˝ w styczniu 1998 r. premier Szwecji Goran Persson w liÊcie do prezydenta Lucinschiego popar∏ stanowisko przewodniczàcego KE; The Republic of Moldova and Euro- pean Integration..., s. 53–54. 16 4 lipca Guenter Burghardt, wysoki urz´dnik unijny odpo- wiedzialny m.in. za kontakty z WNP, spotka∏ si´ z ambasa- dorem Mo∏dawii w Belgii, Anatolem Arapu, wyjaÊniajàc bardziej szczegó∏owo stanowisko UE w kwestii stowarzy-

Prace OSW szenia Mo∏dawii. Wed∏ug Burghardta rozpocz´cie rokowaƒ 29 Materia∏y OSW. stowarzyszeniowych by∏o ma∏o realistyczne ze wzgl´du na 30 Dov Lynch, Russia faces Europe, Chaillot Papers. 60, EU skomplikowanà sytuacj´ geopolitycznà Mo∏dawii (m.in. Institute for Security Studies, Paris 2003; aneks a1, s. 96–103. konflikt w Naddniestrzu) i niewystarczajàce ugruntowanie 31 The Republic of Moldova..., s. 58–59. si´ wewn´trznych przes∏anek dla stowarzyszenia (rozwoju 32 Anatolij Gudym, op.cit., s. 45. instytucji demokratycznych, gospodarki rynkowej etc.). Po- 33 The Republic of Moldova and European Integration..., s. 64. nadto Burghardt wskaza∏ na wewn´trzne ograniczenia UE: 34 Anatolij Gudym, op.cit., s. 39. instytucjonalnà reform´, rozszerzenie na wschód itp., jako 35 W okresie 1991–1999 w ramach TACIS przekazano Mo∏- na czynniki os∏abiajàce mo˝liwoÊç prowadzenia efektyw- dawii 70 mln ecu w ramach pomocy bezpoÊredniej i regio- nej polityki wobec Mo∏dawii; The Republic of Moldova and nalnej. W latach 1996–1999 program TACIS skupia∏ si´ na: European Integration..., s. 54–55. produkcji, przetwarzaniu i dystrybucji produktów spo˝yw- 17 Za: M. W. Maksojew, Kawkaz. Kompleksnyj analiz, puti po- czych, rozwoju sektora prywatnego i rozwoju potencja∏u liticzeskoj i ekonomiczeskoj stabilizacyi. Woprosy Gieopolitiki, ludzkiego. Programy w ramach TACIS dzia∏ajàce w latach Tbilisi 1998, s. 80. 2000–2003 zawiera∏y nast´pujàce priorytety: 1. Reforma in- 18 Anatolij Gudym, op. cit., s. 23–26. stytucjonalna, prawna i administracyjna, 2. Wsparcie dla 19 The Republic of Moldova and European Integration..., przedsi´biorstw i wspomaganie rozwoju ekonomicznego, s. 231. 3. ¸agodzenie spo∏ecznych skutków reform. Unia Europej- 20 The Republic of Moldova and European Integration..., ska wspiera∏a równie˝ Mo∏dawi´ m.in. przez pomoc makro- s. 18–22; Pakt StabilnoÊci w Europie Po∏udniowo-Wschod- ekonomicznà i humanitarnà. niej (PSEPW) powsta∏ na szczycie UE w Kolonii 10 czerwca Bud˝et Narodowego Action Programme na rok 2001 wyniós∏ 1999 r. jako zwiàzek krajów ba∏kaƒskich, W´gier, Turcji, 21 mln euro. Narodowy Action Programme jest g∏ównym in- Unii Europejskiej, paƒstw G-8, oraz ró˝nego charakteru or- strumentem w ramach TACIS, przygotowywanym raz na ganizacji mi´dzynarodowych, jak OBWE, NATO, Rada Euro- dwa lata. Ponadto Êrodki TACIS sà wykorzystywane w Pro- py czy Bank Âwiatowy. Pierwotnie PSEPW mia∏ prowadziç gramie Ma∏ych Projektów (SPP), w projektach regionalnych,

do izolacji walczàcej z nalotami NATO Jugos∏awii Slobodana m.in. INOGATE i Programie Wspó∏pracy Transgranicznej 27 Miloszevicia. JednoczeÊnie Pakt mia∏ na celu rekonstrukcj´ (CBC; ten program rozpocz´ty w 1996 r. ma na celu uspraw- gospodarczà Ba∏kanów, w tym odbudow´ Nowej Jugos∏awii nienie kontroli granicznej i zwi´kszenie wspó∏pracy trans- (obecnie Serbii i Czarnogóry) po wojnie o Kosowo, wspiera- granicznej pomi´dzy krajami kandydujàcymi do UE a Rosjà, nie praw cz∏owieka, rozwój demokracji i zapewnienie sta- Ukrainà, Bia∏orusià i Mo∏dawià).

bilnoÊci w regionie. Co najwa˝niejsze, PSEPW sta∏ si´ syste- W ramach programu TACIS nale˝y wyszczególniç program Unia Europejska a Mo∏dawia mem koordynowania pomocy Zachodu dla paƒstw ba∏kaƒ- TACIS-PCA, majàcy na celu implementacj´ mo∏dawskiego skich. W mediach ten pakt jest niekiedy okreÊlany jako PCA, oraz mi´dzynarodowy program TRACECA (Transport „Pakt StabilnoÊci na Ba∏kanach”. Specjalny Koordynator Corridor Europe–Caucasus–Asia), którego beneficjantem Paktu jest mianowany przez Uni´ Europejskà po konsulta- jest m.in. Mo∏dawia. cji z przewodniczàcym OBWE. Program TACIS-PCA ma na celu implementacj´ uk∏adu o part- Z PSEPW powiàzany jest Po∏udniowo-Wschodnio-Europejski nerstwie i wspó∏pracy mi´dzy UE a Mo∏dawià. Program jest Proces Wspó∏pracy (PWEPW), organizacja, której struktury realizowany przez niemieckà firm´ GTZ (Gesellschaft für od˝y∏y po szczycie w Sofii w czerwcu 1996 r. PWEPW orga- Technische Zusammenarbeit). W ramach programu organi- nizuje coroczne szczyty paƒstw regionu, a jego celem jest zowane sà seminaria i wydawane prace dotyczàce reform wszechstronny rozwój gospodarczy regionu, wspó∏praca w Mo∏dawii, kwestii unijnych i relacji mi´dzy Unià a Mo∏- polityczna zmierzajàca do demokratyzacji i obrony praw dawià. Program s∏u˝y merytorycznym wsparciem adminis- cz∏owieka oraz walka ze zorganizowanà przest´pczoÊcià. tracji mo∏dawskiej. 21 The Republic of Moldova and European Integration..., Mo∏dawia jest równie˝ beneficjantem pomocy makroekono- s. 56. micznej ze strony UE, przekazywanej w postaci po˝yczek 22 The Republic of Moldova..., s. 22–26. dla zrównowa˝enia równowagi p∏atnoÊci. Z tego tytu∏u 23 Anatolij Gudym, op. cit., s. 20. Wspólnoty Europejskie przekaza∏y Mo∏dawii (1) w latach 24 Artur Drzewicki, op. cit., s. 48–49. 1994–1995 45 mln ecu, (2) w grudniu 1996 r. – 15 mln ecu, 25 Materia∏y OSW. (3) w 2001 r. – 15 mln euro. 26 Anatolij Gudym, op. cit., s. 20. W ramach pomocy humanitarnej Komisja Europejska prze- 27 The Republic of Moldova..., s. 26. kaza∏a Mo∏dawii w 1999 r. 4 mln euro, które by∏y zarzàdza- 28 Komisja Europejska zatwierdzi∏a w 2001 r. Strategi´ Wspó∏- ne przez Biuro ds. Humanitarnych Wspólnot Europejskich pracy z Mo∏dawià na lata 2002–2006 (2002–2006 Country (ECHO). Program mia∏ na celu walk´ z ubóstwem. Dzia∏ania Strategy Paper for Moldova), w której m.in. zatwierdzono dal- skoncentrowa∏y si´ na dostarczeniu szczepionek, leków szà pomoc w ramach TACIS w latach 2002–2003 o wysoko- i ˝ywnoÊci dzieciom i osobom starszym. Program zosta∏ Êci 20 mln euro (pomoc TACIS w latach 2002–2003 wynios∏a w pewnym momencie zawieszony, a w jego miejsce Komi- ostatecznie 25 mln euro, stanowiàc cz´Êç ogólnej pomocy sja implementowa∏a Program Bezpieczeƒstwa ˚ywnoÊcio- Komisji dla Mo∏dawii w tym okresie o wysokoÊci 60 mln eu- wego. Nowy program mia∏ na celu osiàgni´cie d∏ugotermi- ro). Anatolij Gudym, op. cit., s. 39, oraz: www.europa.eu.int/ nowego bezpieczeƒstwa ˝ywnoÊciowego i walk´ z ubó- comm/external_relations/moldova/intro/ip03_1036.htm stwem. W ramach programu rzàd Mo∏dawii otrzyma∏ dota-

Prace OSW cj´ na strukturalne reformy w sektorze socjalnym i w rolnictwie. Ponadto w latach 1996–1999 Mo∏dawia uzyska∏a 42,12 mln euro pomocy finansowej od paƒstw cz∏onkowskich UE i 81,30 mln euro kredytów z Europejskiego Banku Odbudo- wy i Rozwoju; http://www.europa.eu.int/comm/external_ relations/moldova/intro/index.htm#5 36 Oleg Serebrian, op. cit., s. 24–25. 37 Anatolij Gudym, op. cit., s. 51. 38 Stanis∏aw Czeczuj, Srawnitielnyj analiz. Tamo˝ennoje i Transgranicznoje Sotrudniczestwo, Chishinau 2002, s. 29. 39 Stanis∏aw Czeczuj, op. cit., s. 37–38. 40 Wed∏ug indeksu Transparency International Mo∏dawia zaj´∏a w 2003 r. 102. miejsce na liÊcie najbardziej skorumpowanych paƒstw Êwiata, spoÊród stu trzydziestu trzech, które poddano badaniu; http://www.rferl.org/newsline/ 2003/10/4-see/see-081003.asp 41 Te dwie ostatnie kwestie wià˝à si´ z post´powaniem w∏adz wobec demonstracji opozycji na wiosn´ 2002 r. 42 5 grudnia 2003 r. w Kiszyniowie komisarz ds. rozszerzenia UE Guenter Verheugen wyrazi∏ nadziej´, ˝e opracowanie Planu Dzia∏aƒ przy wspó∏pracy obu stron zajmie szeÊç miesi´cy i zakoƒczy si´ w maju 2004 r. (Plan Dzia∏aƒ jest programem unijnym, przy którego opracowywaniu Brukse-

28 la postanowi∏a wspó∏dzia∏aç z Kiszyniowem); http://www.rferl.org/newsline/2003/12/081203.asp 43 Depesza PAP z 12.10.2003 r. 44 M.in. 14 listopada 2003 r. kierownictwo parlamentu i przewodniczàcy trzech frakcji parlamentarnych zwrócili

Unia Europejska a Mo∏dawia si´ z proÊbà do Parlamentu Europejskiego o przyj´cie Mo∏- dawii do SAP; http://www.interlic.md/print.php?id= 1068825981&lang=eng 45 Dmitrij Kozak, zast´pca szefa Administracji Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

Prace OSW Relacje Turcji z Unià Europejskà majà z wielu po- wodów wyjàtkowy charakter. Turcja najd∏u˝ej ze wszystkich kandydatów stara si´ o przyjćie do UE. Jest najludniejszym krajem kandydackim (70 milionów mieszkaƒców)1, w razie przyjćia do UE sta∏aby si´ paƒstwem cz∏onkowskim z najliczniejszà populacjà2. By∏aby jedynym paƒ- stwem wÊród cz∏onków UE, zamieszkanym niemal w stu procentach przez muzu∏manów. Obok Cypru jest krajem niemal w ca∏oÊci po∏o˝onym na kontynencie azjatyckim3. Skala problemów wewn´trznych Turcji wywo∏uje znacznie wi´ksze zastrze˝enia wobec jej kandydatury ni˝ wobec pozosta∏ych kandydatów. Kandydatura Turcji ma najwićej przeciwników w krajach UE4.

Celem tego tekstu jest przedstawienie historii z∏o˝onych relacji Turcji z UE, g∏ównych proble- Relacje Turcji mów – ze szczególnym uwzgl´dnieniem tureckich problemów wewn´trznych – utrudniajà- cych integracj´ Turcji z UE oraz przemian zacho- z Unià Europejskà dzàcych w Turcji pod wp∏ywem polityki unijnej. 29 Adam Balcer Tezy

1. Integracja z UE stwarza du˝à szans´ na z Unià Europejskà Turcji Relacje ugruntowanie w Turcji demokratycznego systemu politycznego i modernizacj´ kraju. Proces dostosowywania Turcji do standardów unijnych oznacza stopniowe rozmontowanie istniejàcego od ponad 80 lat systemu opartego na wyjàtko- wej pozycji armii, gwarantujàcej stabilizacj´ wewn´trznà oraz przewidywalnoÊç polityki zagranicznej Ankary i powstanie na jego miejsce nowego systemu politycznego.

2. Dotychczasowa polityka EWG/UE wobec Turcji jest wypadkowà mi´dzy dwoma biegunami. Z jednej strony ÊwiadomoÊci znaczenia strategicznego Turcji i koniecznoÊci unikni´cia odepchni´cia jej od Europy, z drugiej – ÊwiadomoÊci skali problemów tureckich, obaw przed destabi- lizacjà Turcji w wyniku procesu dostosowywania jej do standardów unijnych, l´ków wobec konsekwencji integracji Turcji dla samej Unii oraz poczucia odmiennoÊci kulturowo-religijnej Turcji. W efekcie Unia do dzisiaj nie da∏a jedno- znacznej odpowiedzi na pytanie: czy Turcja powinna zostaç cz∏onkiem UE?

Prace OSW 3. Bardziej realna perspektywa cz∏onkostwa Tur- integracji sceptycyzmu wobec wejÊcia Turcji do cji w UE po przyznaniu jej w 1999 r. statusu kan- UE10. Po stronie tureckiej poczucie pewnej od- dydata oraz umiarkowanie sprzyjajàca sytuacja miennoÊci przejawia si´ natomiast wi´kszymi wewn´trzna przyczyni∏y si´ do rozpocz´cia ni˝ w pozosta∏ych paƒstwach kandydujàcych przez Turcj´ powa˝nych reform proeuropejskich. obawami o przetrwanie w∏asnej to˝samoÊci Pokaza∏a tak˝e znacznie wi´kszà mo˝liwoÊç od- w ramach zjednoczonej Europy11. dzia∏ywania UE na sytuacj´ wewn´trznà Turcji. Kl´ski na europejskich polach bitew i utrata cz´- Wprowadzenie tych reform w ˝ycie wymaga kil- Êci terytoriów w Europie spowodowa∏y, ˝e Impe- ku lat i zale˝y w du˝ym stopniu od wi´kszego rium Osmaƒskie jako pierwsze paƒstwo muzu∏- ni˝ dotychczas zaanga˝owania UE w proces in- maƒskie zacz´∏o przejmowaç elementy cywiliza- tegracji Turcji. cji zachodniej. Ten proces zosta∏ w XIX wieku nazwany Tanzimat. Z powodu autorytarnej tradycji najwi´ksze problemy stwarza∏a adaptacja w tu- I. Historyczne relacje Turcji reckich warunkach zachodnich instytucji demo- z Zachodem a proces integracji kratycznych. Reformy zbli˝ajàce Turcj´ do Zacho- du uzyska∏y nowà jakoÊç po I wojnie Êwiatowej. Aspiracje unijne Ankary sà przed∏u˝eniem trwa- Genera∏ Kemal Ataturk utworzy∏ Êwieckà repu- jàcych od ponad wieku staraƒ Turcji o uznanie blik´, w której wykrystalizowa∏a si´ nowoczesna jej przez Zachód za paƒstwo europejskie. Relacji turecka to˝samoÊç narodowa. Dzi´ki tym prze- turecko-unijnych nie mo˝na rozpatrywaç bez mianom kilkadziesiàt lat póêniej Turcja mog∏a umieszczenia ich w kontekÊcie kilkuwiekowych wprowadziç system demokratyczny, a nast´pnie

30 relacji Imperium Osmaƒskiego z Zachodem, gospodark´ wolnorynkowà. a nawet w szerszym kontekÊcie relacji Zachodu Proces przejmowania europejskich wzorców ob- ze Êwiatem islamu. jà∏ w ró˝nym stopniu poszczególne regiony Tur- ObecnoÊç Turków w Europie ma 650-letnià histo- cji. Mo˝na zauwa˝yç znaczàce ró˝nice w stopniu ri´ i stanowi jeden z przejawów trwajàcych od akceptacji wartoÊci nowoczesnych pomi´dzy

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje 2,5 tys. lat powiàzaƒ politycznych i kulturowych ludnoÊcià wywodzàcà si´ z zachodniej cz´Êci kra- Ba∏kanów z zachodnià Anatolià5. Imperium ju i po∏udniowego wybrze˝a oraz reszty kraju – Osmaƒskie by∏o paƒstwem muzu∏maƒskim szczególnie po∏udniowo-wschodniej, do dzisiaj w najwi´kszym stopniu powiàzanym wi´ziami kulturowo powiàzanych silnie z Bliskim Wscho- ekonomicznymi, politycznymi i kulturowymi dem12. W efekcie Turcja jest cz´sto nazywana z chrzeÊcijaƒskà Europà6. Jednak ze wzgl´du na krajem na rozdro˝u, majàcym problem z okreÊle- odmiennoÊç religijnà oraz absolutnà tradycj´ niem stosunku wobec w∏asnej europejskoÊci13. paƒstwowà nigdy nie zosta∏o w pe∏ni zaakcepto- Najwa˝niejszym czynnikiem sprzyjajàcym zain- wane w chrzeÊcijaƒskiej, bardziej „obywatel- teresowaniu Zachodu powiàzaniem Turcji z eu- skiej” Europie7. W oczach wi´kszoÊci Europej- ropejskim uk∏adem si∏ by∏o jej po∏o˝enie geo- czyków by∏o wschodnià, azjatyckà despotià, an- strategiczne pomi´dzy „wybuchowymi” regio- tytezà europejskoÊci8. Ekspansja Imperium nami: Kaukazem, Bliskim Wschodem i Ba∏ka- Osmaƒskiego w Europie by∏a jednym z czynni- nami oraz kontrola CieÊnin. Ten czynnik uzyska∏ ków sprzyjajàcych kszta∏towaniu si´ wspólnej, szczególnie du˝e znaczenie w okresie zimnej europejskiej to˝samoÊci9. Kwestia religii ma do wojny. Turcja sta∏a si´ wówczas strategicznym dzisiaj szczególne znaczenie w relacjach Turcji sojusznikiem USA. W 1952 r. Turcja przystàpi∏a z UE. SpoÊród wszystkich kandydatów tylko wo- do NATO. Waszyngton pozostaje odtàd najwa˝- bec Turcji cz´Êç polityków unijnych sk∏ada dekla- niejszym zwolennikiem integracji Turcji z UE14. racje odmawiajàce jej pod pretekstem odmien- Z perspektywy Brukseli po∏o˝enie Turcji nabra∏o noÊci kulturowej prawa do integracji bez wzgl´- dodatkowego znaczenia po przyj´ciu do EWG du na spe∏nienie przez nià warunków cz∏onko- w 1981 r. Grecji, której relacje z Ankarà od wielu stwa. Tureckà reakcjà na takie stanowisko jest lat charakteryzujà si´ du˝ym napi´ciem. traktowanie przez du˝à cz´Êç Turków UE jako G∏ównym punktem spornym pozostaje Cypr15. „chrzeÊcijaƒskiego klubu”, relatywnie du˝y sto- Po upadku komunizmu po∏o˝enie geostrategicz- pieƒ nieufnoÊci wobec Unii i mimo poparcia dla ne Turcji straci∏o cz´Êciowo znaczenie. Jednak

Prace OSW konflikty etniczne na Ba∏kanach, Kaukazie, woj- Kolejnym problemem jest niejednolitoÊç etnicz- ny w Iraku (1991, 2003), powstanie niepodle- na Turcji sprzyjajàca z jednej strony silnemu g∏ych paƒstw w Azji Centralnej i na Kaukazie, przywiàzaniu do integralnoÊci i suwerennoÊci, „wielka gra” wokó∏ przebiegu tras rurociàgów z drugiej – tendencjom separatystycznym. z Azji Centralnej i Azerbejd˝anu, wojna z terro- Pierwsza z tych tendencji jest zwiàzana z faktem, ryzmem islamskim rozpocz´ta po 11 wrzeÊnia ˝e republika turecka powsta∏a jako wyraz oporu 2001 r., zamiary rozszerzenia UE na Ba∏kany wobec planów podzia∏u Imperium Osmaƒskiego oraz rosnàce zaanga˝owanie UE poza Europà, mi´dzy paƒstwa europejskie. Przywiàzanie do np. na Bliskim Wschodzie, sprawi∏y, ˝e ponow- integralnoÊci oznacza∏o negacj´ istnienia mniej- nie po∏o˝enie Turcji zacz´∏o odgrywaç du˝à rol´ szoÊci narodowych na terenie Turcji20. Najwa˝- w relacjach turecko-unijnych. W opinii zwolen- niejszà mniejszoÊcià narodowà w Turcji sà Kur- ników integracji Turcji z UE jej geostrategiczne dowie, stanowiàcy oko∏o 15% mieszkaƒców. Tu- po∏o˝enie jest g∏ównym argumentem przema- reccy Kurdowie stanowià niemal po∏ow´ popula- wiajàcym na rzecz jej kandydatury. Wed∏ug nich cji kurdyjskiej21. W samej Turcji niewiele ponad po∏o˝enie geograficzne w po∏àczeniu ze Êwiec- po∏owa z nich mieszka w najbiedniejszej po∏u- kim ustrojem, relatywnie demokratycznym sys- dniowo-wschodniej cz´Êci kraju22. PrzepaÊç mi´- temem politycznym predestynujà Turcj´ do od- dzy tà cz´Êcià kraju a bardziej rozwini´tym, grywania roli pomostu mi´dzy Zachodem i Êwia- znacznie g´Êciej zaludnionym zachodem pog∏´- tem islamu oraz bycia modelem dla innych spo- bia si´, mimo staraƒ w∏adz tureckich. Republika ∏eczeƒstw muzu∏maƒskich16. turecka w ciàgu ostatnich 80 lat z wielkim dys- tansem odnosi∏a si´ do kwestii nawet ograniczo-

nej autonomii kulturalnej Kurdów, przewa˝nie 31 II. Problemy wewn´trzne Turcji dà˝àc do ich asymilacji, uznajàc ich za tzw. gór- a proces integracji z UE skich Turków. Ta polityka mia∏a decydujàcy wp∏yw na separatystyczne dà˝enia Kurdów. Turcja boryka si´ z licznymi problemami we- Od 1984 r. w po∏udniowo-wschodniej Turcji trwa wn´trznymi stanowiàcymi przeszkody na dro- wojna z partyzantkà Partii Pracujàcych Kurdy- z Unià Europejskà Turcji Relacje dze do dostosowania kraju do standardów unij- stanu (PKK). Dzia∏ania armii przeciw kurdyjskiej nych. Najpowa˝niejszym problemem tureckim partyzantce spowodowa∏y ∏amanie praw cz∏o- jest niestabilnoÊç demokracji oraz problemy wieka na wielkà skal´ przez obie strony konflik- z budowà paƒstwa prawa. G∏ównymi ich przeja- tu23, ograniczenie wolnoÊci s∏owa i zgromadzeƒ wami sà nast´pujàce problemy: tendencje auto- na terenie ca∏ego kraju. Zwalczanie partyzantki rytarne, korupcja, nepotyzm, klientelizm, g∏´bo- by∏o te˝ wielkim ci´˝arem dla tureckiej gospo- kie podzia∏y polityczne, niestabilne koalicje rzà- darki. Wojna z Kurdami sta∏a si´ g∏ównà prze- dowe17, terroryzm18 oraz zjawisko tortur. szkodà na drodze Turcji do UE. Tureckim paradoksem by∏a potrzeba wprowa- Innym êród∏em napi´ç wewn´trznych jest z jed- dzenia reform (Tanzimat, kemalizm) zbli˝ajàcych nej strony rygorystyczne pojmowanie zasady do Zachodu, odgórnie, przewa˝nie wbrew spo∏e- laicyzmu, z drugiej zaÊ istnienie Êrodowisk inte- czeƒstwu, metodami niedemokratycznymi, co grystycznych dà˝àcych do podporzàdkowania oznacza∏o ograniczenie podmiotowoÊci spo∏e- sfery politycznej religii. Sekularyzacja doprowa- czeƒstwa. Republika turecka stworzona przez dzi∏a do zaakceptowania przez Turków rozdzia∏u Ataturka przez pierwsze 23 lata istnienia by∏a religii od paƒstwa, jednoczeÊnie spo∏eczeƒstwo autorytarnym re˝imem. Reformy zbli˝ajàce Tur- tureckie jest bardziej religijne ni˝ spo∏eczeƒstwa cj´ do Zachodu zosta∏y przeprowadzone przez europejskie24. Wzrost praktyki religijnej w latach armi´, która sta∏a si´ ich najwa˝niejszym gwa- 80. i 90. doprowadzi∏ do powrotu napi´ç w kwe- rantem i arbitrem ˝ycia politycznego. W ciàgu stii pozycji religii w ˝yciu publicznym25. W ra- ostatnich 50 lat wojsko dokona∏o czterech zama- mach spo∏eczeƒstwa tureckiego istnieje mniej- chów stanu (1960, 1971, 1980, 1997), zapewnia- szoÊç (oko∏o 15–20%), która nie akceptuje seku- jàc stabilizacj´ wewn´trznà kraju. W efekcie ar- laryzacji. Od lat 70. dzia∏ajà w Turcji partie od- mia sta∏a si´ powszechnie szanowanà instytucjà wo∏ujàce si´ do tego elektoratu, dà˝àce do utwo- paƒstwowà19. rzenia paƒstwa wyznaniowego Êrodkami poli-

Prace OSW tycznymi26 i niech´tnie nastawione do zbli˝enia nych z UE. NiewydolnoÊç tureckiej gospodarki Turcji z Zachodem. W latach 70. powsta∏y tak˝e doprowadzi∏a pod koniec lat 70. do kryzysu eko- radykalne, zbrojne, terrorystyczne organizacje nomicznego i wymusi∏a w latach 80. pewne refor- islamskie, majàce ograniczone poparcie spo∏ecz- my liberalizacyjne. Towarzyszy∏y im wielkie prze- ne27. Partia islamska by∏a czterokrotnie delegali- miany spo∏eczne – urbanizacja, która przyczyni∏a zowana, wyst´powa∏a kolejno pod pi´cioma na- si´ do powstania dzielnic biedy (gecekondu)na zwami: Partia ¸adu Narodowego (MNP), Partia przedmieÊciach metropolii oraz pog∏´bienie ró˝- Ocalenia Narodowego (MSP), Partia Dobrobytu nic regionalnych34. (Refah) i Partia Cnoty (Fazilet), Partia Szcz´Êcia Mimo znacznego rozwoju sektora prywatnego (Saadet). Istnienie tych ugrupowaƒ i ich dobre (drobna przedsi´biorczoÊç), liberalizacji handlu rezultaty wyborcze w latach 90.28 sta∏y si´ uza- i przep∏ywu kapita∏u, rzàd nie dokona∏ prywaty- sadnieniem zaanga˝owania armii w polityk´. zacji na wielkà skal´, która spowodowa∏aby ze- W 1997 r. interwencja wojska spowodowa∏a upa- rwanie patologicznych wi´zi mi´dzy Êwiatem po- dek rzàdu koalicyjnego tworzonego przez Re- lityki i gospodarki. Najpowa˝niejszym zaniecha- fah29. Akceptacja przez spo∏eczeƒstwo tureckie niem by∏o nieprzeprowadzenie reformy systemu rozdzia∏u religii od paƒstwa oraz stanowisko ar- bankowego. W efekcie gospodarka turecka w la- mii sprzyja∏y ewolucji tureckich islamistów oraz tach 80. i 90. charakteryzowa∏a si´ du˝à niestabil- istnieniu ugrupowaƒ konserwatywnych, uwa˝a- noÊcià oraz wysokà inflacjà35. Przejawem s∏aboÊci jàcych islam za êród∏o inspiracji i element to˝sa- tureckiej gospodarki jest wysoki deficyt bud˝eto- moÊci, lecz akceptujàcych rozdzia∏ religii od poli- wy, ograniczone inwestycje zagraniczne36, bez tyki. W latach 80. takim ugrupowaniem by∏a których nie ma mowy o przep∏ywie najnowocze-

32 Partia Ojczyêniana (ANAP) premiera Turguta Êniejszych technologii i w efekcie powa˝nej mo- Ozala, obecnie jest nim w jeszcze wi´kszym dernizacji tureckiej gospodarki37. Zaniechanie re- stopniu Partia SprawiedliwoÊci i Rozwoju (AKP) form doprowadzi∏o w listopadzie 2000 r. i w lu- Recepa Tayiipa Erdogana. W przypadku obu par- tym 2001 r. do krachu systemu bankowego i naj- tii jednym z najwa˝niejszych fundamentów pro- powa˝niejszego kryzysu gospodarczego w nowo-

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje gramowych sta∏a si´ idea wejÊcia Turcji do UE. ˝ytnej historii Turcji. Efektem wielu lat z∏ej polity- AKP powsta∏a w 2001 r. z umiarkowanej frakcji ki gospodarczej jest wielki d∏ug zagraniczny, Fazilet30. Kwestia religijna ma tak˝e wymiar po- o wiele wi´kszy ni˝ pozosta∏ych paƒstw kandy- dzia∏u wewnàtrz muzu∏maƒskiego. Oko∏o 20% dujàcych do UE. W 2002 r. stanowi∏ a˝ 68,9% PKB. mieszkaƒców Turcji stanowià alewici, wyznaw- Ogólne zad∏u˝enie paƒstwa wzros∏o z 55,6% PKB cy liberalnej odmiany islamu, zbli˝onej pod w 1997 r. do 101,4% w 2001 r. Turcja musia∏a wzgl´dem teologicznym do szyizmu. Pomi´dzy w tej sytuacji przyjàç przygotowany przez Mi´- sunnitami i alewitami istniejà historyczne ani- dzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) program mozje i uprzedzenia, które o˝y∏y w latach 80.31 restrykcyjnych reform gospodarczych38. Turcja jest najbiedniejszym kandydatem do UE. UE jest uwa˝ana w Turcji za najwa˝niejszà szan- W ONZ-owskim rankingu Human Development s´ rozwiàzania jej problemów wewn´trznych. Po- Report 2003 Turcja zaj´∏a ostatnie miejsce spo- parcie dla integracji utrzymuje si´ na wysokim Êród paƒstw kandydujàcych do Unii32. Warto jed- poziomie oko∏o 70–75%39. SpoÊród paƒstw kan- nak podkreÊliç, ˝e ró˝nice pomi´dzy nià a Rumu- dydujàcych cz∏onkostwo UE wzbudza w Turcji nià sà nieznaczne, zaÊ poziom, z jakiego Turcja najwi´ksze nadzieje na pozytywne zmiany40. zacz´∏a poÊcig za Zachodem, by∏ ni˝szy ni˝ po- Kluczowe znaczenie dla mieszkaƒców Turcji ma zosta∏ych kandydatów33. perspektywa poprawy sytuacji materialnej oraz Jednà z najwa˝niejszych przyczyn zapóênienia mo˝liwoÊç emigracji zarobkowej. W przypadku cywilizacyjnego Turcji by∏a uprzywilejowana po- Kurdów cz∏onkostwo w UE ∏àczy si´ z perspekty- zycja paƒstwa w gospodarce. Do poczàtku lat wà poszerzenia autonomii41. Natomiast umiar- 80. system gospodarczy by∏ autarkiczny, opiera∏ kowani islamiÊci wià˝à z cz∏onkostwem nadzie- si´ na interwencjonizmie, protekcjonizmie i roz- j´ na poszerzenie autonomii religii w przestrze- roÊni´tym sektorze paƒstwowym. Sprzyja∏o to ni publicznej. Charakterystycznà cechà spo∏e- korupcji, klientelizmowi, nepotyzmowi i wp∏y- czeƒstwa tureckiego w stosunku do UE jest n´∏o negatywnie na rozwój relacji ekonomicz- przywiàzanie do suwerennoÊci paƒstwowej42.

Prace OSW Cz´Êç teoretycznie proeuropejskich elit oraz spo- Akt o stowarzyszeniu podpisano 12 wrzeÊnia ∏eczeƒstwa popiera integracj´ na tureckich wa- 1963 r. w Ankarze. W trakcie negocjacji strona runkach, czyli bez powa˝nych reform dotyczà- turecka bezskutecznie próbowa∏a wprowadziç cych suwerennoÊci (kwestia autonomii kurdyj- do porozumienia zapis o dacie przyj´cia Turcji skiej, pozycja armii). Du˝e poparcie spo∏eczne do EWG po spe∏nieniu przez nià wymaganych dla cz∏onkostwa Turcji w UE powoduje, ˝e nie- warunków. W wyniku oporu Wspólnoty osta- mal wszystkie partie polityczne deklaratywnie tecznie w umowie znalaz∏o si´ ma∏o zobowiàzu- popierajà proces integracji. W rzeczywistoÊci jàce sformu∏owanie48. Uk∏ad zawiera∏ dwa pod- trzy partie mo˝na uznaç za eurosceptyczne: stawowe za∏o˝enia: stopniowe ustanowienie unii skrajnie prawicowà Parti´ Ruchu Narodowego celnej oraz zbli˝enie w polityce ekonomicznej (MHP), populistycznà Parti´ M∏odoÊci (GP) i fun- Turcji do paƒstw sygnatariuszy. Okres adaptacji damentalistycznà Parti´ Szcz´Êcia (SP). mia∏ trwaç co najmniej dwadzieÊcia dwa lata. Zwolennicy integracji Turcji starajà si´ przekonaç Sk∏ada∏ si´ z trzech etapów: przygotowawczego do jej kandydatury podkreÊlajàc, ˝e pozostawie- (5–9 lat), przejÊciowego (12 lat) i koƒcowego49. nie jej poza strukturami unijnymi mo˝e mieç ne- Proces ten mia∏a nadzorowaç specjalnie powo∏a- gatywne konsekwencje dla sytuacji wewn´trzna w tym celu Rada Stowarzyszeniowa. nej kraju. Uwa˝ajà, ˝e w interesie UE z wcze- Z powodu trudnoÊci w realizacji postanowieƒ Êniej wymienionych powodów geostrategicz- aktu o stowarzyszeniu w listopadzie 1970 roku nych oraz wi´kszej w porównaniu z pozosta∏ymi zosta∏ podpisany dodatkowy protokó∏ o rozpo- kandydatami skali problemów tureckich jest cz´ciu drugiego etapu stowarzyszenia Turcji wi´ksze zaanga˝owanie Unii w proces integracji z EWG, który przed∏u˝ono z 12 do 22 lat. Dodat-

Turcji. Natomiast dla przeciwników integracji kowy protokó∏ mia∏ wejÊç w ˝ycie 1 stycznia 33 Turcji jej problemy wewn´trzne sà argumentem 1973 r.50 Wa˝nym elementem dodatkowego pro- potwierdzajàcym ich stanowisko. Uwa˝ajà, ˝e toko∏u by∏ zapis zak∏adajàcy przyjćie przez Tur- UE nie b´dzie w stanie, ze wzgl´du na ich skal´ cj´ w koƒcowym etapie europejskiej polityki rol- i wielkoÊç Turcji, sobie z nimi poradziç. Unia nej i w efekcie rozszerzenie umowy na artyku∏y obawia si´ tak˝e o konsekwencje przyjćia Tur- rolne. W ciàgu pierwszych trzech lat wprowa- z Unià Europejskà Turcji Relacje cji dla niej samej. Najwi´ksze obawy wzbudzajà dzanie w ˝ycie dodatkowego protoko∏u przebie- kwestie wp∏ywu cz∏onkostwa Turcji na dalszà ga∏o zgodnie z planem51. W 1976 r. zacz´∏o jed- integracj´ wewn´trznà UE43, emigracj´ zarobko- nak napotykaç opóênienia i problemy52. W 1977 wà i integracj´ Turków w krajach UE44, finanso- i 1978 r. Turcja powo∏ujàc si´ na artyku∏ 60. pro- wanie integracji Turcji45 oraz przekszta∏cenie si´ toko∏u dodatkowego, gwarantujàcy ogólne za- granicy tureckiej z Iranem, Syrià, Irakiem, Gru- bezpieczenie swoich interesów, od∏o˝y∏a przewi- zjà i Armenià w granic´ UE46. dzianà redukcj´ taryf oraz poprosi∏a o podpisanie nowej umowy, zak∏adajàcej eksport do EWG tureckich produktów rolnych i tekstyliów na ko- III. Relacje Turcji z UE rzystniejszych zasadach oraz zwi´kszonà pomoc 1959–1999 finansowà Wspólnoty. Turcja znajdowa∏a si´ wów- czas w g∏´bokim kryzysie ekonomicznym, a tak- Turcja z∏o˝y∏a aplikacj´ o stowarzyszenie z Euro- ˝e boryka∏a si´ z terroryzmem skrajnej prawicy pejskà Wspólnotà Gospodarczà (EWG) 31 sierpnia i lewicy. Dlatego w lipcu 1980 r. EWG zdecydo- 1959 r.47 Zosta∏a ona przyj´ta na mocy artyku∏u wa∏a si´ wspomóc Turcj´ i podpisaç nowy proto- 238 Traktatu Rzymskiego stwierdzajàcego, ˝e kó∏ o stowarzyszeniu, przewidujàcy stopniowe ka˝dy kraj europejski mo˝e stowarzyszyç si´ obni˝enie ce∏ na tureckie artyku∏y rolne, umiar- z EWG. Zgoda na podjćie negocjacji w tej spra- kowane powi´kszenie dost´pu tureckiej si∏y ro- wie oznacza∏a akceptacj´ przez EWG europej- boczej do europejskiego rynku pracy oraz pomoc skiego charakteru Turcji. Negocjacje przerwa∏ finansowà w wysokoÊci 600 mln ecu. Turcja og∏o- zamach stanu w 1960 r. Podj´to je w 1962 r., jed- si∏a wówczas po raz pierwszy w historii, ˝e za- nak ich zakoƒczenie opóênia∏ opór cz´Êci turec- mierza na jesieni z∏o˝yç aplikacj´ o pe∏ne cz∏on- kich elit rzàdowych, niech´tnych ograniczeniu kostwo. Wprowadzenie w ˝ycie nowego porozu- suwerennoÊci paƒstwowej. mienia oraz zg∏oszenie kandydatury tureckiej

Prace OSW nie nastàpi∏o ze wzgl´du na wojskowy zamach Z∏o˝enie przez Turcj´ podania o przyznanie sta- stanu we wrzeÊniu 1980 r. tusu kandydata by∏o zwiàzane z zachodzàcymi Integracja ekonomiczna Turcji z EWG w latach wówczas w Turcji przemianami ekonomicznymi, 1963–1980 nie by∏a udana. Znacznie wzrós∏ stwarzajàcymi sprzyjajàce warunki dla zacie- udzia∏ EWG w imporcie tureckim (1963 r. – 29%, Ênienia wspó∏pracy ekonomicznej mi´dzy Turcjà 1971 r. – 42%), nie nastàpi∏ natomiast identyczny i EWG. Re˝im wojskowy wkrótce po zamachu wzrost udzia∏u EWG w eksporcie tureckim. rozpoczà∏ historyczne reformy liberalizacyjne Wr´cz przeciwnie, powsta∏ znaczny deficyt han- w gospodarce tureckiej, kontynuowane przez dlowy. Najwa˝niejszà przyczynà niepowodzenia Ozala. Najwa˝niejszym ich elementem by∏o by∏a olbrzymia – znacznie wi´ksza ni˝ dzisiaj – otwarcie tureckiej gospodarki na Êwiat. W latach przepaÊç oddzielajàca EWG od Turcji53. Ponadto 80., w wyniku rosnàcej konkurencyjnoÊci zlibera- w tureckiej polityce gospodarczej dominowa∏y lizowanej gospodarki tureckiej wzrós∏ udzia∏ wówczas koncepcje interwencjonistyczne i pro- eksportu do paƒstw EWG. W 1991 r. stanowi∏ on tekcjonistyczne. Rzàd turecki mia∏ roszczeniowe 54%55 eksportu tureckiego, zaÊ import z EWG podejÊcie do EWG. Turcja liczy∏a, ˝e stowarzysze- 49%. Pod wzgl´dem procentowym nie zmniej- nie przyniesie przyspieszenie rozwoju gospodar- szy∏ si´ tak znaczàco deficyt Turcji w handlu czego dotowanego przez EWG. Ankara ˝àda∏a od z EWG, choç by∏ ∏agodzony przez wyraêny EWG jednostronnego otwarcia przy utrzymaniu wzrost liczby turystów z krajów EWG odwiedza- ochrony w∏asnego rynku. Postawa Turcji wynika- jàcych Turcj´. ∏a z jej k∏opotów gospodarczych zwiàzanych Komisja Europejska 18 grudnia 1989 r. negatyw- z konsekwencjami kryzysu naftowego w 1973 r. nie oceni∏a wniosek Turcji o przyznanie statusu

34 Z drugiej strony EWG sama borykajàca si´ z ro- kandydata. Nowym czynnikiem utrudniajàcym snàcym bezrobociem i problemami ekonomicz- relacje Turcji z EWG na p∏aszczyênie politycznej nymi nie by∏a zainteresowana otwarciem rynku sta∏o si´ przyj´cie do niej w 1981 r. Grecji, która na tanie produkty i si∏´ roboczà z Turcji. by∏a od wielu lat w powa˝nym konflikcie z An- W reakcji na ∏amanie praw cz∏owieka przez re- karà. Najwa˝niejszymi argumentami przeciw

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje ˝im wojskowy Komisja Wspólnot Europejskich przyznaniu Turcji statusu kandydata by∏y: kwes- zawiesi∏a realizacj´ protoko∏u z 1980 r. oraz tia Cypru, spory terytorialne z Grecjà, cz∏onkiem wstrzyma∏a pomoc finansowà dla Turcji. EWG, nieprzestrzeganie praw cz∏owieka oraz W styczniu 1982 r. Bruksela zawiesi∏a stowarzy- stan gospodarki tureckiej. Kluczowe znaczenie szenie. Presja EWG odnios∏a skutek. Junta zgo- mia∏a kwestia nieprzestrzegania praw cz∏owie- dzi∏a si´ na przeprowadzenie cz´Êciowo wol- ka zwiàzana z toczàcà si´ od 1984 r. wojnà w po- nych wyborów w 1983 r. W ich wyniku do w∏a- ∏udniowo-wschodniej Turcji z partyzantkà kur- dzy dosz∏a umiarkowana opozycja z Turgutem dyjskà z PKK. Turcja zosta∏a jednak uznana za Ozalem na czele. EWG i Turcja wznowi∏y stosun- potencjalnego kandydata, czyli paƒstwo euro- ki we wrzeÊniu 1986 r. Natomiast 14 kwietnia pejskie. W tym samym czasie wniosek Maroka 1987 r. Turcja oficjalnie zg∏osi∏a swojà kandyda- zosta∏ odrzucony, gdy˝ Komisja uzna∏a je za paƒ- tur´ na cz∏onka Unii Europejskiej. W tym samym stwo nieeuropejskie. Decyzji UE towarzyszy∏o roku przeprowadzono wolne wybory. Nagrodà odblokowanie pomocy finansowej oraz opraco- ze strony EWG by∏o przywrócenie we wrzeÊniu wanie przez Komisj´ przedstawionego w czerw- 1988 r. stowarzyszenia. Rzàd Ozala, aby przeko- cu 1990 r. planu pog∏´bienia relacji z Turcjà, zna- naç EWG do tureckiej kandydatury, w styczniu nego jako Pakiet Matutesa56. Nie zosta∏ on zaak- 1987 r., zaakceptowa∏ mo˝liwoÊç skar˝enia przez ceptowany przez Rad´ EWG ze wzgl´du na we- obywateli tureckich paƒstwa przed Trybuna∏em to Grecji. w Strasburgu. Natomiast po zg∏oszeniu kandy- W 1991 r. w trakcie wojny w Zatoce Perskiej rzàd datury parlament ratyfikowa∏ konwencje ONZ turecki odegra∏ bardzo wa˝nà rol´ w koalicji anty- i Europejskà przeciw torturom i nieludzkiemu irackiej. Prezydent Ozal liczy∏, ˝e nagrodà b´dzie traktowaniu oraz zniós∏ zakaz uczestnictwa pozytywne rozpatrzenie kandydatury tureckiej. w ˝yciu politycznym wobec polityków tureckich Dlatego jego ugrupowanie przeg∏osowa∏o prode- aktywnych w latach 70. Przeg∏osowano tak˝e mokratyczne zmiany do kodeksu karnego57 oraz zmiany w kodeksie karnym54. znios∏o s∏ynne prawo 2932 z 1983 r., zakazujàce

Prace OSW jakichkolwiek form dzia∏alnoÊci w j´zyku innym przede wszystkim jako etap w drodze do pe∏ne- ni˝ turecki58. Odpowiedzià Brukseli by∏ „Program go cz∏onkostwa, natomiast Bruksela jako rodzaj Roboczy”, opracowany przez Komisj´ Europejskà substytutu. w styczniu 1992 r., który by∏ kontynuacjà Pakietu W tym okresie relacje turecko-unijne znalaz∏y si´ Matutesa. Najwa˝niejszym jego elementem by∏o w zupe∏nie nowej sytuacji, gdy˝ po upadku blo- zawarcie unii celnej do 1995 r.59 ku sowieckiego pojawi∏a si´ kwestia rozszerze- Stosowna umowa w tej kwestii zosta∏a podpisania UE na wschód. Odmienny stosunek Brukseli na w marcu 1995 r. na posiedzeniu Rady Stowa- do paƒstw Europy Ârodkowo-Wschodniej z jed- rzyszeniowej Turcja–UE. Jednak Parlament Euro- nej strony i Turcji z drugiej unaoczni∏ podejÊcie pejski uzale˝ni∏ ratyfikacj´ unii od przeg∏osowa- UE do aspiracji europejskich Ankary. Kluczowà nia przez Turcj´ poprawek do konstytucji posze- ró˝nicà by∏a przewaga wsparcia i pewnoÊci rzajàcych wolnoÊç dzia∏ania stowarzyszeƒ cz∏onkostwa nad stawianiem warunków w przy- i zwiàzków zawodowych, zmiany prawa anty- padku podejÊcia UE wobec paƒstw Europy Ârod- terrorystycznego oraz uwolnienia aresztowa- kowo-Wschodniej, podczas gdy w stosunku do nych pos∏ów partii kurdyjskiej. Turcja stara∏a si´ Turcji nadal dominowa∏o stawianie warunków przekonaç UE do ratyfikacji unii, straszàc Bruk- przy utrzymaniu niepewnoÊci co do cz∏onko- sel´ perspektywà wzrostu dalszego poparcia dla stwa. Nie da si´ tego wyt∏umaczyç wy∏àcznie fundamentalistów islamskich, którzy uzyskali stanem przestrzegania praw cz∏owieka w Turcji. wówczas najlepszy rezultat w historii. Najbardziej jaskrawo ró˝nic´ t´ widaç na przy- W odpowiedzi turecki parlament przeg∏osowa∏ k∏adzie S∏owacji, której system demokratyczny 17 poprawek60, co przekona∏o Parlament Europej- do koƒca 1998 r. nie spe∏nia∏ kryteriów politycz- ski do ratyfikacji unii celnej. Nawet Grecja wyco- nych UE. Mimo to w latach 90. Unia nie odebra- 35 fa∏a swoje weto wobec unii, w zamian za zapew- ∏a S∏owacji pomocy finansowej, zaÊ w 1997 r. nienie rozpoczćia rokowaƒ w sprawie przyjćia przyzna∏a jej status kandydata. Równie jaskra- do Unii Europejskiej Cypru mimo braku porozu- wo ró˝nic´ w podejÊciu UE do Turcji widaç, gdy mienia mi´dzy cypryjskimi Grekami i Turkami. Ta- porównamy pomoc finansowà dla Turcji i paƒstw kie rozwiàzanie oznacza∏o utrat´ przez UE g∏ów- Europy Ârodkowo-Wschodniej przyznanà przed z Unià Europejskà Turcji Relacje nego narz´dzia nacisku na stron´ greckà poprzez uzyskaniem przez nie statusu cz∏onkowskiego, uzale˝nienie cz∏onkostwa Cypru od wczeÊniej- która przyczyni∏a si´ do rozwoju spo∏eczeƒstwa szego porozumienia z cypryjskimi Turkami. obywatelskiego i wsparcia reform w krajach post- W efekcie 1 stycznia 1996 r. wesz∏a w ˝ycie unia komunistycznych. W latach 1990–1996 UE przy- celna mi´dzy Turcjà i UE. Wprowadzenie w ˝ycie gotowa∏a dla zamieszkanych przez ponad 100 mi- unii celnej mia∏o nastàpiç w ciàgu pićiu lat. lionów mieszkaƒców paƒstwa postkomunistycz- W tym czasie mia∏ je nadzorowaç powo∏any spe- ne pomoc w wysokoÊci 13,2 mld euro. Podczas cjalnie w tym celu Wspólny Komitet Unii Celnej. gdy w latach 1964–1995 Turcja, liczàca ok. 60 Zasady unii celnej obj´∏y nie tylko produkty mln mieszkaƒców, uzyska∏a w ramach pomocy przemys∏owe i przetwory spo˝ywcze, lecz tak˝e z Brukseli nieco ponad 1 mld euro. harmonizacj´ zasad konkurencji i technicznej le- Pod koniec 1997 r. na szczycie w Luksemburgu gislacji, ochron´ praw autorskich i likwidacj´ UE mia∏a podjàç decyzj´ o przyznaniu statusu monopoli. Unia celna doprowadzi∏a do wzrostu kandydata paƒstwom, które z∏o˝y∏y podania wymiany handlowej mi´dzy UE i Turcjà w licz- w tej sprawie. Turcja postanowi∏a przekonaç do bach bezwzgl´dnych, lecz nie zmniejszy∏a defi- siebie Bruksel´ kolejnymi poprawkami do prawa cytu tureckiego w handlu z UE. Turcja w ciàgu o sàdach bezpieczeƒstwa paƒstwowego63, prze- pićiu lat nie wprowadzi∏a w pe∏ni wszystkich g∏osowanymi w marcu 1997 r. W lipcu 1997 r. postanowieƒ unii celnej61. Turcja jest jedynym Komisja Europejska wyda∏a dokument „Agenda krajem, który zawar∏ z UE uni´ celnà i nie zaczà∏ 2000”, w którym przedstawi∏a strategi´ rozsze- negocjacji akcesyjnych. Taka sytuacja oznacza, rzenia Unii. Jej autorzy podzielili paƒstwa stara- ˝e Turcja otworzy∏a swój rynek na rynki unijne jàce si´ o uzyskanie statusu kandydata na dwie w tym samym stopniu co paƒstwa kandydujàce, grupy. Paƒstwa z pierwszej grupy mia∏y uzyskaç lecz przy znacznie mniejszej pomocy finansowej status kandydata i rozpoczàç negocjacje wkrótce ze strony UE62. Turcja traktowa∏a uni´ celnà po szczycie. Druga grupa tak˝e mia∏a uzyskaç

Prace OSW status kandydatów, lecz negocjacje z nimi mia∏y skà „Europejskà Strategi´ dla Turcji”, zak∏adajà- rozpoczàç si´ po kilku latach. Turcja jako jedyna cà przyj´cie acquis przez Turcj´ oraz rozciàgni´- nie znalaz∏a si´ w ˝adnej z grup. „Agenda” od- cie unii celnej na sektor us∏ug i rolnictwo. Turcja rzucajàc kandydatur´ tureckà, powo∏ywa∏a si´ odpowiedzia∏a w lipcu 1998 r. dokumentem pod na tak zwane kryteria kopenhaskie, które ustalo- tytu∏em „Strategia na rzecz rozwoju relacji po- no na szczycie w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. mi´dzy Turcjà i Unià Europejskà. Propozycje Tur- Kryteria te stwierdza∏y, ˝e warunkiem uzyskania cji”, ogólnie zgodnym z linià „Strategii” UE. De- statusu kandydata sà: stabilne instytucje demo- cyzja szczytu w Luksemburgu by∏a jednà z przy- kratyczne, rzàdy prawa, przestrzeganie praw czyn wzrostu w Turcji nastrojów antyzachodnich cz∏owieka i praw mniejszoÊci etnicznych, istnie- i nacjonalistycznych. W efekcie w 1999 r. dobry re- nie gospodarki wolnorynkowej i zdolnoÊç do rezultat wyborczy uzyska∏a nacjonalistyczna Partia alizacji zobowiàzaƒ wynikajàcych z cz∏onko- Ruchu Narodowego (MHP), bez której udzia∏u nie stwa. W przypadku Turcji najwa˝niejsze znacze- mog∏a powstaç koalicja rzàdowa. nie mia∏a kwestia ∏amania praw cz∏owieka i dys- kryminacja prawna Kurdów, ograniczenia wol- Do po∏owy lat 80. kwestia cz∏onkostwa Turcji noÊci s∏owa i zgromadzeƒ oraz niedoskona∏oÊç nie by∏a tematem powa˝nej dyskusji, gdy˝ ró˝- ustroju demokratycznego. Turcja próbowa∏a nice cywilizacyjne oddzielajàce EWG od Turcji w ostatniej chwili wp∏ynàç na decyzj´ UE. by∏y zbyt du˝e. Bruksela stara∏a si´ utrzymaç W grudniu 1997 r. tu˝ przed szczytem w Luk- zwiàzki z Turcjà ze wzgl´du na zimnà wojn´. semburgu parlament turecki przeg∏osowa∏ usta- Zg∏oszenie przez Turcj´ w 1987 r. swojej kan- wy, które mia∏y przyczyniç si´ do likwidacji zja- dydatury by∏o powiàzane z przemianami eko-

36 wiska stosowania tortur przez policj´. Jednak na nomicznymi zachodzàcymi w Turcji w latach szczycie UE wprowadzi∏a w ˝ycie rekomendacje 80. Powa˝na debata na temat cz∏onkostwa Tur- Komisji i przyzna∏a status kandydata wszystkim cji rozpocz´∏a si´ w latach 90., gdy pojawi∏a paƒstwom aspirujàcym, oprócz Turcji. Choç zasi´ kwestia przyj´cia do UE paƒstw postkomu- razem kolejny raz potwierdzi∏a mo˝liwoÊç przy- nistycznych. Najwa˝niejsze zastrze˝enie UE

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje stàpienia Turcji do UE. wobec kandydatury Turcji – ∏amanie na du˝à Po szczycie dosz∏o do najpowa˝niejszego w hi- skal´ praw cz∏owieka – by∏o w pe∏ni uzasad- storii kryzysu w relacjach turecko-unijnych. nione. Potwierdza∏y je raporty mi´dzynarodo- Oburzenie Ankary wywo∏a∏o w∏àczenie S∏owacji wych i tureckich organizacji praw cz∏owieka. do drugiej grupy paƒstw, z którymi negocjacje Relacje Brukseli z paƒstwami postkomuni- mia∏y rozpoczàç si´ póêniej. Rozgoryczenie Tur- stycznymi pokaza∏y, ˝e UE prowadzi∏a innà po- ków wywo∏a∏a tak˝e deklaracja Helmuta Kohla, lityk´ wobec Ankary, w znacznie mniejszym kanclerza Niemiec, najwa˝niejszego cz∏onka UE, stopniu anga˝ujàc si´ we wspieranie przemian który stwierdzi∏, ˝e Turcja nigdy nie stanie si´ demokratycznych w Turcji ni˝ w pozosta∏ych cz∏onkiem UE, gdy˝ nie jest paƒstwem europej- paƒstwach kandydujàcych. Turcja, starajàc si´ skim pod wzgl´dem kulturowym. W ten sposób przekonaç UE do przyznania jej statusu kandy- Kohl postawi∏ pod znakiem zapytania ponad 40- data przeg∏osowywa∏a pewne proeuropejskie -letnià polityk´ UE wobec Turcji, uznajàcà jà za poprawki do swojego prawodawstwa, które potencjalnego cz∏onka UE. Ankara zamrozi∏a mia∏y na celu popraw´ przestrzegania praw cz´Êciowo kontakty z UE i próbowa∏a szanta˝o- cz∏owieka. Jednak ich efekt by∏ bardzo ograni- waç Uni´ zablokowaniem procesu rozszerzania czony ze wzgl´du na toczàcà si´ wojn´ z PKK. NATO. W czerwcu 1998 r. na szczycie w Cardiff Unia, aby odbudowaç stosunki z Turcjà, postanowi∏a, ˝e mimo nieprzyznania Ankarze statusu IV. Relacje Turcji z UE kandydata zostanie przygotowany turecki „Re- 1999–2004 gularny Raport na temat stanu przygotowaƒ do cz∏onkostwa”, identyczny jak w przypadku W 1999 r. Komisja Europejska w drugim Regular- paƒstw, które uzyska∏y status kandydatów. UE nym Raporcie zaproponowa∏a przyznanie Turcji przyj´∏a tak˝e na szczycie w Cardiff opracowanà statusu kandydata. To stanowisko by∏o przeja- trzy miesiàce wczeÊniej przez Komisj´ Europej- wem przekonania Brukseli, ˝e dotychczasowa

Prace OSW formu∏a wiàzania Turcji z UE poprzez uni´ celnà ca przekonana do cz∏onkostwa Turcji. Âwiadczy- wyczerpa∏a swoje mo˝liwoÊci. Choç sytuacja ∏a o tym tak˝e skala pomocy finansowej UE dla w Turcji nie zmieni∏a si´ znaczàco – parlament tu- Turcji. Pomimo jej wzrostu wcià˝ by∏a ona recki tradycyjnie przeg∏osowa∏ pewne prodemo- znacznie mniejsza w porównaniu z funduszami kratyczne poprawki64 – w porównaniu z 1997 r., przekazanymi innym kandydatom przed rozpo- to Ankara otrzyma∏a 10 grudnia 1999 r. na szczy- cz´ciem z nimi negocjacji68. cie w Helsinkach status kandydata. Decydujàce W paêdzierniku 2001 r. parlament turecki rozpo- znaczenie mia∏y zwyci´stwo socjaldemokracji czà∏ realizacj´ „Narodowego Programu”, prze- w Niemczech w wyborach w 1998 r. oraz g∏osowujàc poprawki do konstytucji poszerzajà- w mniejszym stopniu poprawa relacji Turcji ce wolnoÊç s∏owa69, wprowadzajàc mo˝liwoÊç z Grecjà65. u˝ywania innych j´zyków ni˝ turecki w publika- W kwietniu 2000 r. dosz∏o po trzech latach przer- cjach prasowych, ograniczajàc mo˝liwoÊç dele- wy do spotkania Rady Stowarzyszeniowej Tur- galizacji partii politycznych70 oraz poszerzajàc cja–UE, na której postanowiono powo∏aç osiem wp∏ywy cywilów w Narodowej Radzie Bezpie- podkomitetów, majàcych zajàç si´ harmonizacjà czeƒstwa71. Parlament zniós∏ tak˝e kar´ Êmierci prawa tureckiego z acquis UE. W sierpniu i wrze- w przypadku zwyk∏ych przest´pstw, jednak nie Êniu 2000 r. Turcja przeg∏osowa∏a cztery wa˝ne wobec dzia∏alnoÊci terrorystycznej. 27 listopada konwencje mi´dzynarodowe, teoretycznie posze- 2001 r. parlament turecki przeg∏osowa∏ popraw- rzajàce zakres wolnoÊci obywateli tureckich66. ki do kodeksu cywilnego, w jego ramach nastà- W listopadzie 2000 r. Komisja przygotowa∏a spe- pi∏o ca∏kowite zrównanie pozycji prawnej kobiet cjalnie dla Turcji „Dokument Akcesyjnego Part- i m´˝czyzn72. nerstwa”. Zosta∏ on przyj´ty przez UE w grud- W grudniu 2001 r. na szczycie w Laeken UE z∏ago- 37 niu 2000 r. na szczycie w Nicei. By∏ on dok∏ad- dzi∏a postanowienia Nicei, zgadzajàc si´ na udzia∏ nym opracowaniem krótko- i Êredniotermino- przedstawicieli Turcji na równych prawach z in- wych reform legislacyjnych, które Turcja mia∏a nymi kandydatami w obradach Konwentu, któ- podjàç w celu spe∏nienia kryteriów kopenha- rego zadaniem by∏o opracowanie konstytucji skich. WÊród nich znalaz∏y si´: poszerzenie wol- Unii. Pi´tnastka przyj´∏a tak˝e pierwszy w histo- z Unià Europejskà Turcji Relacje noÊci s∏owa, zgromadzeƒ, stowarzyszeƒ, zniesie- rii jednolity dokument ramowy okreÊlajàcy zasa- nie zakazu nauczania i pos∏ugiwania si´ w me- dy udzielania Turcji pomocy finansowej. W lu- diach j´zykami innymi ni˝ turecki, eliminacja zja- tym 2002 r. parlament przeg∏osowa∏ pierwszy wiska tortur, zwi´kszenie cywilnej kontroli nad „pakiet harmonizacyjny”, nazwany „mini-demo- armià, polepszenie funkcjonowania i zwi´ksze- kratycznym pakietem”, który ograniczy∏ kary nie niezale˝noÊci wymiaru sprawiedliwoÊci, wi´zienia za dzia∏ania zagra˝ajàce integralnoÊci zniesienie kary Êmierci oraz uregulowanie spra- paƒstwa i narodu73, w przypadku prawa o sà- wy Cypru. W wymiarze ekonomicznym i admini- dach bezpieczeƒstwa paƒstwowego zmniejszo- stracji rekomendacje Akcesyjnego Partnerstwa no okres zatrzymania74. zak∏ada∏y wprowadzenie w krótkim i Êrednim W marcu 2002 r. parlament przeg∏osowa∏ „drugi terminie zmian prawnych oznaczajàcych dosto- pakiet harmonizacyjny”, w ramach którego sowanie prawa tureckiego do acquis. Odpowie- wprowadzi∏ poprawki do: dzià rzàdu tureckiego by∏ wychodzàcy w du˝ym 1. prawa o partiach politycznych, ograniczajàce stopniu na przeciw inicjatywy unijnej „Narodo- mo˝liwoÊç ich delegalizacji, wczeÊniej przyj´te wy Program”, opublikowany w marcu 2001 r.67 w konstytucji, W grudniu 2000 r. tu˝ przed szczytem UE odblo- 2. prawa o stowarzyszeniach75, kowa∏a pomoc finansowà dla Turcji, która zosta- 3. prawa prasowego76, ∏a przekazana w ciàgu kolejnych dwóch lat. Jed- 4. prawa o sàdach bezpieczeƒstwa paƒstwowe- nak na szczycie w Nicei UE nie uwzgl´dni∏a Tur- go77, cji – jako jedynego paƒstwa kandydujàcego – 5. ustawy o zgromadzeniach78. przy opracowaniu podzia∏u g∏osów po reformie W czerwcu 2002 r. na szczycie w Sewilli UE instytucjonalnej. Jako uzasadnienie tej decyzji stwierdzi∏a, ˝e nowe decyzje w sprawie statusu podano to, ˝e Turcja nie rozpocz´∏a negocjacji. relacji turecko-unijnych zostanà podj´te na gru- Decyzja oznacza∏a, ˝e UE nadal nie by∏a do koƒ- dniowym szczycie w Kopenhadze. W lipcu 2002 r.

Prace OSW parlament zniós∏ stan wyjàtkowy w dwóch z czte- hadze pokaza∏y, ˝e w UE nadal istniejà silne oba- rech prowincji w po∏udniowo-wschodniej cz´Êci wy przed integracjà Turcji. Ich g∏ównymi wyrazi- kraju, zaÊ w listopadzie w dwóch pozosta∏ych. cielami byli oprócz ugrupowaƒ skrajnie prawi- Trzeci pakiet reform zosta∏ przeg∏osowany cowych i populistycznych, przewodniczàcy Kon- w sierpniu 2002 r. W przypadku prawa o stowa- wentu Valery Giscard d’Estaign, by∏y prezydent rzyszeniach oznacza∏ on pewne wyhamowanie Francji oraz niemiecka, opozycyjna chadecja. procesu reform79. Parlament zniós∏ kar´ Êmierci Po szczycie w Kopenhadze w grudniu 2002 r. wobec wszystkich przest´pstw, oprócz zbrodni Giscard d’Estaign stwierdzi∏, ˝e jeÊli Turcja sta- pope∏nionych w trakcie wojny lub sytuacji nienie si´ cz∏onkiem UE, to Unia przestanie istnieç. uchronnego zagro˝enia jej wybuchu. Przeg∏oso- Zaproponowa∏ w zamian pog∏´bienie specjal- wa∏ tak˝e poprawk´ do prawa radiowego i tele- nych relacji z Turcjà. wizyjnego, legalizujàcà u˝ycie w radiu i telewizji Po szczycie w Kopenhadze AKP zintensyfikowa∏a j´zyków innych ni˝ turecki oraz poprawk´ do reformy. W grudniu 2002 r. parlament przeg∏oso- ustawy o edukacji, dopuszczajàcà mo˝liwoÊç na- wa∏ czwarty pakiet reform, poszerzajàcy wol- uki w j´zykach innych ni˝ turecki. W ramach in- noÊç fundacji mniejszoÊci religijnych82 i wpro- nych poprawek poszerzono wolnoÊç s∏owa80 wadzajàcy prawodawstwo sprzyjajàce zwalcza- oraz przyznano obywatelom tureckim prawo do niu tortur83. Dziennikarze uzyskali prawo do ta- rewizji wyroków sàdowych uznanych przez Try- jemnicy dziennikarskiej. Parlament wprowadzi∏ buna∏ Europejski za ∏amiàce prawa cz∏owieka, tak˝e poprawk´ do prawa o partiach politycz- jednak tylko wobec orzeczeƒ wydanych po prze- nych, uzale˝niajàcych ich delegalizacj´ od prze- g∏osowaniu nowelizacji. g∏osowania tej decyzji przez 60% pos∏ów.

38 3 listopada 2002 r. w historycznych wyborach Wprowadzenie w ˝ycie przeg∏osowanych reform parlamentarnych zwyci´stwo odnios∏a umiarko- napotyka∏o opór cz´Êci wojskowo-biurokratycz- wanie islamska Partia SprawiedliwoÊci i Rozwo- nego establishmentu, szczególnie w kwestiach ju (AKP), która zdoby∏a ponad 1/3 g∏osów. Dzi´ki dotyczàcych praw mniejszoÊci narodowych. niezwykle wysokiemu 10-procentowemu progo- W grudniu 2002 r. Rada Radia i Telewizji ograni-

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje wi wyborczemu i na skutek kryzysu zaufania czy∏a emisj´ w j´zykach innych ni˝ turecki wy- wobec dotychczasowych elit politycznych AKP ∏àcznie do mediów publicznych, w niewielkim zdoby∏a prawie 2/3 miejsc w parlamencie. W cià- zakresie czasowym. W tym samym miesiàcu we- gu roku rzàd AKP okaza∏ si´ najbardziej prounij- sz∏a w ˝ycie nowelizacja ustawy o nauce j´zy- nym rzàdem w historii Turcji. Wniós∏ on zupe∏- ków innych ni˝ turecki. Rozporzàdzenie opraco- nie nowy, koncyliacyjny styl prowadzenia polity- wane pod wp∏ywem Narodowej Rady Bezpie- ki wobec UE. Wkrótce po wyborach rzàd podjà∏ czeƒstwa nak∏ada∏o na nià dodatkowe, znaczne wielkà ofensyw´ dyplomatycznà w stolicach ograniczenia84. W styczniu 2003 r. parlament paƒstw unijnych, próbujàc przekonaç je do wy- przeg∏osowa∏ piàty pakiet reform, przyznajàcy znaczenia na szczycie w Kopenhadze daty rozpo- osobom, których apelacje zosta∏y pozytywnie cz´cia negocjacji. Jednak na szczycie w Kopenha- rozpatrzone przez Trybuna∏ w Strasburgu, przed dze, który odby∏ si´ w dniach 12–13 grudnia przeg∏osowaniem poprawki, prawo do ponow- 2002 r., UE uzna∏a, ˝e Turcja nie jest przygoto- nego procesu. W kwietniu 2003 r. parlament po- wana do rozpocz´cia negocjacji. Zdecydowa∏a wo∏a∏ specjalnà komisj´ harmonizacyjnà, której natomiast, ˝e pod koniec 2004 r. zostanie po- zadaniem sta∏o si´ nadzorowanie dzia∏alnoÊci le- nownie rozpatrzona kandydatura turecka. O dal- gislacyjnej zwiàzanej z integracjà europejskà. szej zmianie podejÊcia UE Êwiadczy∏o w∏àczenie W czerwcu 2003 r. parlament przeg∏osowa∏ szó- Turcji do kilku programów unijnych oraz zawar- sty pakiet reform, wprowadzajàc poprawki do: cie przez Parlament Europejski, Rad´ i Komisj´ 1. kodeksu karnego (liberalizacja kar wobec na- porozumienia w sprawie zwi´kszenia pomocy dawców radiowych i telewizyjnych, ograniczajà- dla Turcji do 1,05 mld euro w okresie 2004–2006. ca mo˝liwoÊç ich aresztowania), Jest to jednak nadal kwota proporcjonalnie mniej- 2. prawa antyterrorystycznego85, sza nawet od tej przekazanej w latach 1990–1993 3. prawa o Radzie Nadzorczej, zajmujàcej si´ ba- paƒstwom Europy Ârodkowo-Wschodniej81. De- daniem legalnoÊci twórczoÊci muzycznej i audio- klaracje polityków unijnych po szczycie w Kopen- wizualnej86,

Prace OSW 4. prawa o sàdach bezpieczeƒstwa paƒstwowe- sem – po czterech miesiàcach negocjacji ostatecz- go87, nie odrzuci∏ projekt ONZ. Da∏ w ten sposób alibi 5. ustawy regulujàcej kwestie nadawania imion88. stronie greckiej, która tak˝e nie by∏a zadowolona z propozycji Annana. W grudniu 2003 r. w wybo- Parlament zezwoli∏ tak˝e prywatnym mediom rach parlamentarnych w tureckiej cz´Êci Cypru telewizyjnym i radiowym na emisj´ w j´zykach si∏y popierajàce plan Annana uzyska∏y jedynie innych ni˝ turecki. Cz´Êç poprawek do prawa minimalnà przewag´ nad ugrupowaniami scep- antyterrorystycznego zosta∏a zawetowana przez tycznie do niego nastawionymi. W efekcie po- prezydenta Ahmeta Sezera, by∏ego szefa Trybu- wsta∏ rzàd ∏àczàcy dwie partie o odmiennych na∏u Konstytucyjnego, uzna∏ on je za zagra˝ajà- stanowiskach w tej sprawie. Natomiast uregulo- ce integralnoÊci kraju. Jednak parlament odrzu- wanie kwestii cypryjskiej zyska∏o na znaczeniu ci∏ prezydenckie weto. w staraniach europejskich Turcji. W Regularnym Pod koniec lipca 2003 r. przeg∏osowano siódmy Raporcie z 2003 r. oceniajàcym kandydatur´ tu- pakiet reform. Najwa˝niejszym elementem tego reckà po raz pierwszy w sposób tak zdecydowa- pakietu by∏o znaczne ograniczenie kompetencji ny podkreÊlono, ˝e jednym z kluczowych kryte- Narodowej Rady Bezpieczeƒstwa89. Parlament riów rozpocz´cia negocjacji z Turcjà pozostaje przeg∏osowa∏ tak˝e poprawki do prawa o naucza- rozwiàzanie przez Ankar´ problemu cypryjskiego. niu j´zyków innych ni˝ turecki90, do prawa o sto- W lutym 2004 r. rozpocz´∏y si´ negocjacje mi´- warzyszeniach91, w kodeksie karnym w kwestii dzy cypryjskimi Turkami i Grekami. Obie strony zwalczania tortur92 oraz dzia∏alnoÊci wspomaga- zgodzi∏y si´, aby w razie braku kompromisu jàcej terroryzm93, do artyku∏u 7 prawa antyter- plan Annana z poprawkami wprowadzonymi rorystycznego, uznajàc za propagand´ terrory- przez sekretarza generalnego ONZ zosta∏ podda- 39 stycznà jedynie bezpoÊrednie „pod˝eganie do ny pod g∏osowanie w referendum. przemocy”, do ustawy o sàdach wojskowych94 oraz do ustawy o zgromadzeniach95. Inne po- G∏ównà przyczynà przyznania Turcji statusu prawki ograniczy∏y mo˝liwoÊç stosowania cenzu- kandydata na szczycie w Helsinkach by∏a oba- ry obyczajowej96. Na poczàtku listopada 2003 r. wa, wynikajàca z jej znaczenia strategicznego, z Unià Europejskà Turcji Relacje wp∏ynà∏ do parlamentu „historyczny” projekt przed odepchni´ciem jej od Europy. Przyzna- rzàdowy zak∏adajàcy g∏´bokà decentralizacj´ nie Turcji statusu kandydata by∏o wa˝nà decy- paƒstwa. W marcu 2004 r. po raz pierwszy zjà, oznacza∏o bowiem, ˝e jeÊli Turcja poprawi w historii powsta∏y w Turcji szko∏y z kursami j´- stan gospodarki i przestrzegania praw cz∏o- zyka kurdyjskiego. Wkrótce telewizja i radio wieka, to UE nie b´dzie mog∏a nie rozpoczàç publiczne rozpocznà nadawanie audycji w j´zy- z nià negocjacji, nie nara˝ajàc swojej wiary- ku kurdyjskim. godnoÊci na arenie mi´dzynarodowej. Prawdo- Najwi´ksze problemy AKP napotka∏a przy podobnie gdyby Unia odrzuci∏a po raz trzeci próbach rozwiàzania problemu cypryjskiego. kandydatur´ Turcji, proces integracji uleg∏by W grudniu 2002 r. sekretarz generalny ONZ Kofi niemal zupe∏nemu zahamowaniu. Annan przedstawi∏ plan zjednoczenia wyspy Relacje Turcji z UE po Helsinkach uzyska∏y no- przed wejÊciem Cypru do Unii. Jego plan zak∏ada∏ wà jakoÊç. W podejÊciu Unii do Turcji wsparcie utworzenie luênej federacji republik greckiej i tu- dla procesu dostosowywania znaczàco wzro- reckiej, z zabezpieczeniami wkomponowanymi s∏o, szczególnie po szczycie w Kopenhadze w system polityczny chroniàcymi Turków prze- w 2002 r. Procesowi reform proeuropejskich g∏osowaniem. AKP popar∏a poczàtkowo plan An- sprzyja∏y wewn´trzne zmiany, jakie zasz∏y nana, natomiast odrzuci∏y go turecka generali- w Turcji po 1999 r. Zwyci´stwo wojsk turec- cja, opozycja i prezydent. Stanowisko armii tu- kich i aresztowanie lidera PKK Abdullaha Oca- reckiej mia∏o decydujàcy wp∏yw na zmian´ zda- lana spowodowa∏o zmniejszenie przypadków nia AKP oraz postaw´ negocjacyjnà cypryjskich ∏amania praw cz∏owieka oraz stworzy∏o wa- Turków. Lider cypryjskich Turków Rauf Denktasz runki dla akceptacji przez elity tureckie przy- – pomimo korzystnych dla strony tureckiej popra- znania pewnej autonomii kulturalnej ludnoÊci wek do planu oraz wielkich demonstracji cypryj- kurdyjskiej. Ewolucja tureckich islamistów skich Turków, opowiadajàcych si´ za kompromi- i pojawienie si´ AKP stworzy∏o warunki dla

Prace OSW zmniejszenia napi´ç mi´dzy Êwieckimi i „mu- tychczas przeg∏osowanych reform102. Raport zu∏maƒskimi” elitami. Zwyci´stwo AKP w wy- stwierdza jednak, ˝e Turcja musi kontynuowaç borach parlamentarnych w 2002 r. spowodo- reformy legislacyjne, szczególnie w kwestii cy- wa∏o powstanie stabilnego rzàdu, który uzna∏ wilnej kontroli nad armià103, dalszego posze- dostosowanie prawodawstwa tureckiego do rzenia wolnoÊci s∏owa, stowarzyszeƒ104, zgro- wymogów unijnych za priorytet. Natomiast madzeƒ i religii105 oraz niezale˝noÊci systemu g∏´boki kryzys finansowy (2000–2001) wymu- sàdowniczego106. Uznaje tak˝e, ˝e nie nastàpi- si∏ rozpocz´cie koniecznych reform. Ich konty- ∏a w pe∏ni satysfakcjonujàca implementacja nuacja stworzy warunki dla wejÊcia Turcji na przeg∏osowanych reform107. Ocena UE jest stabilnà i d∏ugotrwa∏à drog´ rozwoju97. Proces zgodna z analizami tureckich i mi´dzynarodo- reform proeuropejskich spowodowa∏ aktywi- wych organizacji praw cz∏owieka. Wed∏ug nich zacj´ organizacji pozarzàdowych98. Najwa˝- w 2003 r. dosz∏o do poprawy ich przestrzega- niejszym wydarzeniem mogàcym oznaczaç po- nia, lecz jest ona nadal niewystarczajàca108. czàtek nowego zjawiska zagra˝ajàcego inte- Wyraêne uzale˝nienie przez Bruksel´ rozpo- gracji Turcji by∏y zamachy bombowe w Stam- cz´cia negocjacji od uregulowania kwestii cyp- bule w listopadzie 2003 r., których autorstwo ryjskiej stwarzajà szans´ na rozwiàzanie tego przypisa∏a sobie al-Qaida oraz tureccy ekstre- problemu przed majem 2004 r. miÊci islamscy99. W 2004 r. nastàpi przeg∏osowanie kolejnych Wprowadzanie reform dostosowujàcych Tur- proeuropejskich reform legislacyjnych109. Prze- cj´ do standardów unijnych ma charakter ewo- strzeganie praw cz∏owieka ulegnie poprawie, lucyjny i napotka przeszkody. W latach nie osiàgnie jednak w pe∏ni satysfakcjonujà-

40 1999–2002 determinacj´ rzàdu tureckiego cego poziomu przed grudniem 2004 r. Na zado- ogranicza∏y ró˝nice wewnàtrz koalicji, szcze- walajàce rezultaty trzeba bowiem poczekaç gólnie koniecznoÊç w∏àczenia do niej nacjona- d∏u˝szy czas. Dlatego w grudniu 2004 r.110 Unia listycznej MHP. Od momentu przej´cia w∏adzy Europejska stanie przed alternatywà, czy na- przez AKP reformy napotyka∏y pewien opór grodziç Turcj´ za dotychczasowe post´py i roz-

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje wojska oraz prezydenta. Stosunek armii do re- poczàç z nià negocjacje, zaÊ w ich trakcie po- form by∏ jednak ogólnie pozytywny. Wi´kszoÊç móc Ankarze we wprowadzeniu do koƒca generalicji, w tym szef sztabu gen. Hilmi Ozkok, w ˝ycie reform legislacyjnych, czy te˝ przesu- uwa˝a wejÊcie Turcji do UE za zgodnà z linià nàç decyzj´ w tej sprawie o rok lub dwa. Kemala Ataturka i jest gotowa zaakceptowaç W okresie 1999–2004 Turcja w umiarkowanym samoograniczenie w∏asnej pozycji, lecz oba- zakresie dostosowa∏a prawo do acquis111. Nie wia si´ o konsekwencje tego kroku dla inte- mo˝e to jednak zostaç uznane przez Bruksel´ gralnoÊci (kwestia kurdyjska) i Êwieckiego cha- za przyczyn´ nierozpoczćia negocjacji z An- rakteru paƒstwa. Paradoks Turcji polega na karà. W przypadku wszystkich paƒstw kandy- tym, ˝e rozpoczćie gruntownych reform wy- dujàcych ten proces nabra∏ tempa dopiero po maga∏o dojÊcia do w∏adzy si∏y politycznej od- otwarciu rozdzia∏ów negocjacyjnych. wo∏ujàcej si´ w pewnym stopniu do islamu. Ta Adam Balcer sytuacja sprawia, ˝e armia odnosi si´ do AKP z podejrzliwoÊcià, obawiajàc si´, ˝e jej celem jest obalenie Êwieckiego charakteru paƒstwa100. Pod koniec 2003 r. dosz∏o do pewnych napi´ç mi´dzy AKP i armià w kwestii pozycji religii w ˝yciu publicznym101. Kluczowe znaczenie dla rozpoczćia negocjacji Turcji z UE ma praktyczne wprowadzanie w ˝ycie na poziomie lokalnym przeg∏osowanych reform. W listopadzie 2003 r. Komisja Eu- ropejska opublikowa∏a piàty Regularny Raport na temat Turcji. Komisja zauwa˝y∏a pierwsze pozytywne efekty wprowadzania w ˝ycie do-

Prace OSW 1 LudnoÊç Turcji stanowi ju˝ dzisiaj 70% populacji pozos- 10 Wed∏ug sonda˝u przeprowadzonego pod koniec grudnia ta∏ych 12 kandydatów. 2003 r. przez liberalnà gazet´ Milliye, dla prawie 40% Tur- 2 Obecnie populacja Turcji jest mniejsza ni˝ Niemiec, lecz ków UE jest „klubem chrzeÊcijaƒskim”, blisko 22% nie ma w ciàgu najbli˝szym 15–20 lat ze wzgl´du na wy˝szy przy- poj´cia, kiedy Turcja zostanie cz∏onkiem UE, zaÊ 18% nie rost naturalny spo∏eczeƒstwa tureckiego przeÊcignie nie- wierzy, ˝e Turcja kiedykolwiek stanie si´ cz∏onkiem UE. mieckà. Wed∏ug prognoz demograficznych przed 2020 r. W przypadku spo∏eczeƒstw pozosta∏ych paƒstw kandydujà- populacja Turcji b´dzie liczy∏a oko∏o 80 milionów. cych takie obawy by∏y bardzo ograniczone. Wed∏ug Euroba- 3 Cz´Êç europejska Turcji stanowi jedynie 5% powierzchni rometrów krajów kandydujàcych z lat 2002–2003, 34–38% kraju. Mieszka w niej ponad 10% populacji. Turków zadeklarowa∏o, ˝e raczej nie ufa Unii. Porównywalny 4 Wed∏ug Eurobarometru nr 58 (jesieƒ 2002) 49% mieszkaƒ- brak zaufania wyst´powa∏ tylko w Estonii (32–37%) ców UE by∏o przeciwnych integracji Turcji, natomiast popie- i w mniejszym stopniu na ¸otwie i Malcie oraz w paƒstwach ra∏o jà 32%. Wi´cej przeciwników ni˝ zwolenników mia∏y „Pi´tnastki” 37–38%. http://europa.eu.int/comm/public_ kandydatury Rumunii (45% – przeciw, 35% – za), Bu∏garii opinion/cceb_en.htm (40% – przeciw, 38% – za) i S∏owenii (40% – przeciw, 39% – 11 Wed∏ug Eurobarometru 2003.04 spoÊród krajów kandy- za). Kandydatura Polski mia∏a 34% przeciwników i 48% dujàcych tylko Turcy w ramach trzech najpowa˝niejszych zwolenników. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ zagro˝eƒ w budowie zjednoczonej Europy wymienili utra- standard_en.htm t´ to˝samoÊci (51%) oraz j´zyka (53%). (Obawa utraty to˝- 5 Wi´zi zachodniej Anatolii z Europà by∏y bli˝sze ni˝ innych, samoÊci zosta∏a tak˝e wymieniona przez 48% Cypryjczy- nieeuropejskich regionów pogranicznych. Mo˝na przypusz- ków). Warto jednak dodaç, ˝e ogólne poczucie obaw Tur- czaç, ˝e argument geograficzny wobec europejskich aspira- ków przed konsekwencjami budowy zjednoczonej Europy cji Turcji by∏by znacznie rzadziej u˝ywany, gdyby Turcy nie by∏o na Êrednim poziomie w porównaniu z pozosta∏ymi byli wyznawcami islamu. kandydatami. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ 6 Osmaƒska cz´Êç Europy sta∏a si´ rdzeniem Imperium. archives/cceb/2003/2003.4_full_report_final.pdf W europejskiej cz´Êci znajdowa∏a si´ stolica imperium 12 W latach 70–90. du˝a cz´Êç mieszkaƒców tych regionów

Istambu∏/Konstantynopol. Ba∏kany by∏y jego najbogatszym przenios∏a si´ do miast w zachodniej cz´Êci kraju. 41 regionem. Pochodzi∏a z nich wi´kszoÊç elit. Znaczna cz´Êç 13 W ostatnim Eurobarometrze, badaniu opinii publicznej Turków to potomkowie nawróconych na islam uchodêców UE i paƒstw kandydujàcych 2003.03, 45% Turków zadekla- i imigrantów z Ba∏kanów oraz Greków zamieszkujàcych rowa∏o, ˝e identyfikujà si´ wy∏àcznie z w∏asnà to˝samoÊcià Anatoli´. Imperium Osmaƒskie by∏o w pewnym stopniu narodowà, natomiast 52% w jakimÊ stopniu identyfikuje kontynuacjà cesarstwa wschodniorzymskiego (Bizancjum). si´ z to˝samoÊcià europejskà. Wi´kszà identyfikacj´ wy-

Dynastia Osmanów u˝ywa∏a tytu∏u cesarzy rzymskich oraz ∏àcznie z to˝samoÊcià narodowà wykazali m.in. Brytyjczy- z Unià Europejskà Turcji Relacje nazwy Rzymianie na okreÊlenie samych siebie. Jednym z jej cy, Hiszpanie, Grecy, a spoÊród paƒstw kandydujàcych W´- celów by∏a odbudowa cesarstwa rzymskiego, w tym przy- grzy. Jednak na pytanie: „czy jesteÊ dumny ze swojej euro- padku muzu∏maƒskiego. Bernard Lewis, The Muslim Disco- pejskoÊci?” w badaniach przeprowadzonych na wiosn´ very of Europe, London 2000, s. 29–31. 2002 r. „tak” odpowiedzia∏o 92% W´grów i jedynie 47% 7 W XVII wieku dosz∏o do os∏abienia w∏adz centralnych Im- Turków („nie” – odpowiedzia∏o 42%). Jedynie Brytyjczycy perium, co spowodowa∏o, ˝e spo∏eczeƒstwo uzyska∏o wi´k- byli mniej dumni ze swej europejskoÊci ni˝ Turcy. http:// szà podmiotowoÊç. Wed∏ug Bernarda Lewisa w tym okresie europa.eu.int/comm/public_opinion/standard_en.htm podmiotowoÊç spo∏eczeƒstwa Imperium Osmaƒskiego by∏a 14 Pierwszym przejawem tej tendencji by∏o uznanie Turcji zbli˝ona do pozycji spo∏eczeƒstwa w niektórych zachod- po wojnie krymskiej (1853–1856), podczas której po raz nich monarchiach absolutnych, np. Francji. Bernard Lewis, pierwszy w historii du˝e si∏y zachodnie (Francja, Wielka Muzu∏maƒski Bliski Wschód, Warszawa 2003, s. 118. Brytania) wspólnie z tureckimi walczy∏y z armià innego 8 Warto jednak dodaç, ˝e „w pierwszej po∏owie XVI wieku paƒstwa chrzeÊcijaƒskiego (Rosja), za cz∏onka Âwi´tego klasyczny system osmaƒski osiàgnà∏ szczyt swojej chwa∏y Przymierza. Ta decyzja oznacza∏a odmienne traktowanie i nie nale˝y si´ zbytnio dziwiç, ˝e ówczeÊni obserwatorzy Turcji ni˝ innych paƒstw muzu∏maƒskich. europejscy widzieli w nim model wydajnego, scentralizowa- 15 Cypr ma strategiczne znaczenie jako rodzaj naturalnego nego absolutyzmu. [...] wyczekiwali [obserwatorzy – AB] lotniskowca we wschodniej cz´Êci Morza Âródziemnego. nowego, europejskiego wieku oÊwieconego królewskiego Wyspa jest zamieszkana w prawie 80% przez Greków i po- despotyzmu w paƒstwie narodowym i widzieli w Turcji pa- nad 20% przez Turków. W latach 50.–70. Grecy dà˝yli do radygmat zdyscyplinowanej wspó∏czesnej monarchii”. zjednoczenia wyspy z Grecjà, natomiast Turcy przeciwsta- Ibid., s. 118. wili tej idei koncepcj´ podzia∏u wyspy. W 1974 r., gdy do- 9 Celem Imperium Osmaƒskiego do koƒca XVII wieku by∏ sz∏o na wyspie do wojskowego zamachu stanu pod has∏em podbój jak najwi´kszej cz´Êci Europy oraz wprowadzenie zjednoczenia wyspy z Grecjà nastàpi∏a interwencja armii tam zasad szariatu. Ekspansja turecka napotka∏a opór tureckiej. Na zaj´tym przez nià terytorium powsta∏a przede wszystkim monarchii Habsburgów i Wenecji. Wojny w 1983 r. Turecka Republika Pó∏nocnego Cypru (KKTC), mi´dzy nimi i Osmanami przybiera∏y charakter konfliktów uznana jedynie przez Turcj´. religijnych. Imperium Osmaƒskie wspó∏pracowa∏o jednak 16 Zwolennicy kandydatury Turcji podkreÊlajà, ˝e integracja w ich trakcie z europejskimi, chrzeÊcijaƒskimi rywalami tego kraju z UE znacznie zwi´kszy mo˝liwoÊci prowadze- swoich przeciwników, np. z Francjà.

Prace OSW nia przezeƒ aktywnej polityki zagranicznej w wymienio- 14% Jordaƒczyków i 33% Pakistaƒczyków. nych regionach. http://people-press.org 17 W latach 1971–1980 funkcjonowa∏o w Turcji 10 gabine- 25 G∏ównà ogniskowà napi´ç sta∏a si´ kwestia noszenia tów rzàdowych. chust przez studentki i urz´dniczki oraz statusu uczniów 18 W 1978 r. w starciach mi´dzy radykalnymi organizacjami Êrednich szkó∏ religijnych. 91% Turków uwa˝a, ˝e kwestia lewicowymi i prawicowymi zgin´∏o 1,5 tys. osób. noszenia chusty przez kobiety jest prywatnà sprawà. Z tà 19 Armia jest najbardziej szanowanà instytucjà w Turcji. opinià zgodzi∏o si´ 52% Pakistaƒczyków i 60% Jordaƒczy- Cieszy si´ zaufaniem 80% spo∏eczeƒstwa. Dla porównania ków. Wed∏ug przeprowadzonych w zesz∏ym roku badaƒ po- religijni liderzy cieszà si´ zaufaniem jednie 32% Turków. nad 60% Turków uwa˝a, ˝e urz´dniczki paƒstwowe powin- 20 Warto podkreÊliç, ˝e proces budowy nowoczesnego naro- ny mieç prawo do noszenia chust. Identyczne prawo 75% du tureckiego nie by∏ ∏atwy. Na poczàtku lat 20. spo∏ecz- Turków przyzna∏o uczennicom i studentkom. Strona inter- noÊç muzu∏maƒska Turcji by∏a znacznie bardziej mieszana netowa Pew Research Centre, http://people-press.org; etnicznie ni˝ obecnie. Du˝a cz´Êç ludnoÊci nietureckiej, po- strona internetowa gazety Turkish Daily News, http://www. chodzàcej z Ba∏kanów, Kaukazu oraz anatolijskich muzu∏- turkishdailynews.com/old_editions/2003.htm manów zosta∏a zasymilowana w ramach kultury tureckiej. 26 Funkcjonowanie systemu demokratycznego w Turcji 21 Problem kurdyjski jest jednym z najbardziej skompliko- w odró˝nieniu od paƒstw arabskich by∏o wentylem bezpie- wanych w Eurazji. Kurdowie sà najwi´kszym narodem na czeƒstwa, w którym mog∏o znaleêç ujÊcie niezadowolenie Êwiecie bez w∏asnego paƒstwa (ponad 20 milionów). Miesz- Êrodowisk islamskich. kajà w czterech paƒstwach o z∏o˝onej strukturze etnicznej 27 Wed∏ug badacza islamu Gillesa Kepela w ramach Êrodo- i religijnej (Iran, Irak, Syria, Turcja), w ka˝dym z nich stano- wisk fundamentalistycznych istniejà dwa nurty pobo˝ne- wiàc znacznà cz´Êç populacji. W wielu regionach ˝yjà go, konserwatywnego drobnomieszczaƒstwa i radykalnej w przemieszaniu z sàsiednimi narodami. Udzia∏ procento- biedoty miejskiej. Napi´cia mi´dzy nimi wed∏ug Kepela wy Kurdów w ramach populacji Turcji b´dzie rós∏ z powo- ogranicza∏y potencja∏ Refah. Gilles Kepel, Âwi´ta wojna. du ich wy˝szego przyrostu naturalnego. Ekspansja i upadek fundamentalizmu islamskiego, Warsza- 22

42 Od lat 60. trwa wielka migracja Kurdów do oÊrodków miej- wa 2003. skich w zachodniej Turcji. W jej wyniku niemal po∏owa Kur- 28 W 1995 r. partia Refah zdoby∏a ponad 20% g∏osów. Nie g∏o- dów tureckich mieszka poza po∏udniowo-wschodnià Turcjà. sowali na nià wy∏àcznie fundamentaliÊci. Refah jako partia Obecne trendy migracyjne oznaczajà, ˝e wkrótce wi´kszoÊç wyst´pujàca przeciw establishmentowi zdoby∏a g∏osy bied- tureckich Kurdów b´dzie ˝y∏a w zachodniej Turcji. nego elektoratu niezadowolonych. 23 W przypadku strony rzàdowej chodzi∏o o pacyfikacje 29 Interwencja armii oraz delegalizacja Refahu w 1998 r. i Fa-

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje wiosek sprzyjajàcych PKK, podczas których gin´∏a ludnoÊç ziletu w 2001 r. zosta∏y przyj´te przez UE z zaniepokojeniem, cywilna oraz stosowanie tortur wobec jej sympatyków. lecz nie spotka∏y si´ z powa˝nà krytykà. W 2001 r. Trybuna∏ Wojna z kurdyjskà partyzantkà nie przybra∏a jednak formy w Strasburgu uzna∏ ich delegalizacj´ niewielkà wi´kszoÊcià otwartego konfliktu etnicznego. Przyczyni∏y si´ do tego g∏osów sk∏adu s´dziowskiego za zgodnà z prawem. g∏´bokie podzia∏y wewn´trzne spo∏eczeƒstwa kurdyjskiego 30 W 1998 r. partia Refah deklaratywnie popar∏a integracj´ zwiàzane z silnymi strukturami rodowymi (relatywnie du˝e Turcji z UE. poparcie dla strony rzàdowej), ∏agodzàcy wp∏yw wspólnoty 31 Wojskowa junta po zamachu stanu, aby os∏abiç wp∏ywy religijnej, istnienie licznych ma∏˝eƒstw mieszanych, du˝y skrajnej lewicy oraz kurdyjskich nacjonalistów i wzmocniç stopieƒ integracji ludnoÊci pochodzenia kurdyjskiego w ra- jednoÊç paƒstwa, z przychylnoÊcià traktowa∏a ide´ „turec- mach spo∏eczeƒstwa tureckiego, przejawiajàce si´ akcepta- ko-islamskiej syntezy”, uznajàcej islam sunnicki za wa˝ny cjà integralnoÊci kraju. (Kurdem z pochodzenia by∏ na przy- element tureckiej to˝samoÊci narodowej. W∏adze zacz´∏y k∏ad prezydent Turgut Ozal). wspieraç islam sunnicki. W efekcie nastàpi∏ wzrost samo- 24 Wed∏ug badaƒ przeprowadzonych przez Pew Research ÊwiadomoÊci alewitów, co zaowocowa∏o pojawieniem si´ Center pod koniec zesz∏ego roku 73% Turków uwa˝a, ˝e re- ˝àdaƒ autonomii z ich strony i zaostrzeniem relacji z sun- ligia powinna byç oddzielona od paƒstwa. Dla porównania nitami (zamieszki, pogromy). z tà opinià zgadza si´ 65% Polaków, 33% Pakistaƒczyków 32 W 2002 r. 33% populacji Turcji utrzymywa∏o si´ z rolnic- i 24% Jordaƒczyków. 63% Turków uwa˝a tak˝e, ˝e rola reli- twa, w Rumunii blisko 38%. Oko∏o 15% doros∏ych miesz- gii w nauczaniu szkolnym powinna byç ograniczona. Takà kaƒców Turcji jest analfabetami. Najwi´kszy wspó∏czynnik opini´ podzieli∏o jedynie 26% Jordaƒczyków i 27% Pakistaƒ- analfabetyzmu w paƒstwach UE i kandydackich przypada czyków. Z drugiej strony 85% Turków zadeklarowa∏o, ˝e re- Portugalii, w której nie umie czytaç i pisaç 7,5% populacji. ligia odgrywa wa˝nà rol´ w ich ˝yciu prywatnym. Wed∏ug Przewidywana d∏ugoÊç ˝ycia w Turcji wynosi 70,1 lat (w Bu∏- sonda˝y tureckich oÊrodków badaƒ opinii publicznej postu garii, Rumunii i na Litwie – 70,5). Na 1000 dzieci urodzo- w trakcie ca∏ego Ramadanu nie przestrzega oko∏o 35% ba- nych w Turcji przed 5 rokiem ˝ycia umiera a˝ 42. Dla po- danych, zaÊ regularnie pi´ç razy dziennie modli si´ oko∏o równania w Rumunii na 1000 dzieci poni˝ej 5 roku ˝ycia 30% Turków. Turków ró˝ni od wi´kszoÊci muzu∏manów umiera 21. G∏ównà przyczynà tego stanu jest najni˝sza tak˝e stosunek do pozycji kobiet w spo∏eczeƒstwie. Blisko wÊród krajów kandydujàcych liczba lekarzy na 100 tys. 70% Turków nie ma zastrze˝eƒ do równej pozycji kobiety mieszkaƒców, jedynie 129. W drugiej od koƒca Rumunii na w ramach rodziny (praca poza domem, równy podzia∏ obo- 100 tys. mieszkaƒców przypada 191 lekarzy. Turcja zajmu- wiàzków). Dla porównania z takà opinià zgadza si´ jedynie je tak˝e ostatnie miejsce spoÊród krajów kandydujàcych

Prace OSW pod wzgl´dem poziomu wykszta∏cenia spo∏eczeƒstwa. In- 38 MFW przyzna∏ Turcji najwi´kszà po Brazylii po˝yczk´ deks edukacyjny Turcji w 2001 r. opracowany przez ONZ na w wysokoÊci 30 mld USD. Decydujàce znaczenie dla du˝ego bazie procentu populacji ze Êrednim i wy˝szym wykszta∏ce- zaanga˝owania MFW w odbudow´ gospodarki tureckiej niem wyniós∏ 0,77, dla porównania w Rumunii 0,88. Turcja mia∏o stanowisko Waszyngtonu, uwa˝ajàcego Turcj´ za wypada natomiast lepiej od Rumunii – choç gorzej od po- strategicznego sojusznika. W ramach programu MFW prze- zosta∏ych kandydatów – pod wzgl´dem wspó∏czynnika prowadzono ostre cićia wydatków publicznych, sprywaty- komputeryzacji, telefonizacji i sanitarnym. 4% Turków zowano system bankowy, zlikwidowano cz´Êç monopoli i 3,2% Rumunów ma osobiste komputery. Na 1000 miesz- paƒstwowych, zmieniono zgodnie z europejskimi standar- kaƒców Turcji przypada∏o 285 linii telefonicznych, w przy- dami system wspomagania sektora rolniczego. padku Rumunii 185. 10% mieszkaƒców Turcji nie ma dost´- 39 Wed∏ug badaƒ przeprowadzonych na zamówienie Milliyet pu do podstawowych urzàdzeƒ sanitarnych, zaÊ 18% do pod koniec grudnia 2003 r. integracj´ popiera 74%, nato- czystej wody. W Rumunii w pierwszym przypadku 47%, miast przeciw by∏o 17%. w drugim 42%. Powa˝nym problemem Turcji jest rozpo- 40 Wed∏ug Eurobarometru krajów kandydujàcych 2003.02 wszechnienie korupcji. W ostatnim rankingu Transparency 61% Turków uwa˝a∏o, ˝e cz∏onkostwo przyniesie wićej ko- International, poÊwićonym korupcji Turcja zaj´∏a wÊród rzyÊci ni˝ strat. Dla porównania takiego zdania by∏o 40% kandydatów przedostatnie miejsce, przed Rumunià. Specy- Polaków i 26% ¸otyszy. ficznym problemem Turcji, nie wyst´pujàcym w takiej ska- 41 Charakterystyczne jest wi´ksze poparcie dla integracji li w ˝adnym kraju kandydackim, jest nierównoprawna po- w biednych regionach kurdyjskich, najbardziej tradycyj- zycja kobiet w spo∏eczeƒstwie. Liczba dziewczàt w szko- nym regionie kraju. Ali Carkoglu, Who Wants Full Member- ∏ach Êrednich wynosi∏a w 2000 r. jedynie 70% liczby ch∏op- ship?, (w:) Turkey and the European Union, (ed.) Ali Carko- ców. Kobiety stanowià 4% pos∏ów w parlamencie. Strona in- glu, Barry Rubin, London 2003, s. 175–178. ternetowa Human Development Report, http://www.undp. 42 W Eurobarometrze 2003.02 tylko Turcy wÊród trzech naj- org/hdr2003/, Strona internetowa Transparency Internatio- wi´kszych obaw zwiàzanych z rozszerzeniem wymienili li- nal http://www.transparency.org/ kwidacj´ narodowej waluty (48%). Zdecydowana wi´kszoÊç 33

W 2002 r. PKB mierzone parytetem si∏y nabywczej per ca- Turków popiera wspólnà polityk´ zagranicznà i obronnà 43 pita Turcji stanowi∏o jedynie 23% unijnego, natomiast Rumu- UE, jednak równoczeÊnie Turcy w najwi´kszym stopniu nii i Bu∏garii 25%. Przed kryzysem w latach 2000–2001 Tur- spoÊród paƒstw kandydujàcych popierajà zachowanie cja wyprzedza∏a oba paƒstwa. Prognozy ekonomiczne przez paƒstwa narodowe kompetencji przy podejmowaniu wskazujà, ˝e prawdopodobnie w ciàgu najbli˝szych trzech decyzji w tych kwestiach, pod tym wzgl´dem przypomina- lat Turcja mo˝e ponownie przeÊcignàç Rumuni´. jà Brytyjczyków. 34 43 Wed∏ug Human Development Report Turcja spoÊród Cz∏onkostwo biednych paƒstw Europy Ârodkowej wywo- z Unià Europejskà Turcji Relacje wszystkich kandydatów i cz∏onków UE, charakteryzuje si´ ∏uje w UE obawy przed powstaniem „unii dwóch pr´dkoÊci” najwi´kszà nierównoÊcià spo∏ecznà. Wskaênik Gini, mie- i zahamowaniem procesu integracji wewn´trznej Unii. We- rzàcy nierównoÊci w podziale konsumpcji i dochodu d∏ug polityków unijnych obawiajàcych si´ tego scenariusza w przypadku tureckim wyniós∏ 40,0 (0 – pe∏na równoÊç, biedna 80-milionowa Turcja znacznie powi´ksza prawdo- 100 – zupe∏na nierównoÊç). Zbli˝ony wskaênik wyst´powa∏ podobieƒstwo jego realizacji. w Portugalii 38,5 i Niemczech 38,2. Dla porównania mo˝na 44 W latach 50.–60. mia∏a miejsce wielka emigracja zarob- dodaç, ˝e nieco wy˝szy wskaênik ni˝ w Turcji istnia∏ w USA kowa biednej ludnoÊci wiejskiej z Turcji do krajów EWG, (40,8); http://www.undp.org/hdr2003/ szczególnie do Niemiec. W efekcie obecnie na terenie UE 35 Np. w 1997 r. Turcja zanotowa∏a wzrost gospodarczy rz´- mieszka ponad 3,5 miliona Turków i tureckich Kurdów, któ- du 7,5% PKB, aby dwa lata póêniej odczuç spadek 4,7% rych integracja spo∏eczna i kulturowa stanowi jeden ze zna- PKB. Inflacja w 1997 r. wynios∏a 85%. Trzeba podkreÊliç, ˝e czàcych problemów wewn´trznych Niemiec. W latach 90. gospodarka turecka w wymiarze 30-letnim charakteryzo- obawa przed kolejnà falà emigracji sta∏a si´ jednym z wa˝- wa∏a si´ mniejszymi wahaniami ni˝ np. portugalska przed nych argumentów u˝ywanych przez niemieckich przeciw- przyj´ciem do UE. Nale˝y dodaç, ˝e niektóre problemy eko- ników cz∏onkostwa Turcji. Warto podkreÊliç, ˝e problem tu- nomiczne by∏y efektem wydarzeƒ znajdujàcych si´ poza za- recki w Niemczech jest znacznie mniej nabrzmia∏y ni˝ kwe- si´giem kontroli rzàdu tureckiego, np. wojny w Zatoce Per- stia emigrantów arabskich z Maghrebu we Francji. Jest skiej (1991 r.) oraz wielkiego trz´sienia ziemi (1999 r.). pewne, ˝e jeÊli rozpocznà si´ negocjacje Turcji z UE, jed- 36 W 2001 r. wynios∏y one 2,3% PKB, zaÊ w 2002 jedynie nym z warunków unijnych b´dzie wprowadzenie d∏ugiego 0,6% PKB. Bioràc pod uwag´ wszystkie inwestycje zagra- okresu zakazu pracy dla obywateli tureckich w niektórych niczne, na jednego Turka przypad∏o w 2000 r. 296 euro. Pod paƒstwach Unii. wzgl´dem udzia∏u procentowego w PKB by∏ to najni˝szy 45 Mo˝na za∏o˝yç z du˝à dozà prawdopodobieƒstwa, ˝e wskaênik wÊród kandydatów. Pod wzgl´dem inwestycji za- rozpocz´cie negocjacji z Turcjà doprowadzi do zmian w zagranicznych per capita Turcja wyprzedza∏a w 2000 r. Rumu- sadach podzia∏u funduszy unijnych. ni´ i Bu∏gari´. 46 Granica ta liczàca 2,2 tysiàca km d∏ugoÊci, przebiegajàca 37 W 2002 r. stanowi∏ on 10% PKB i by∏ najwy˝szy spoÊród przez trudne do kontroli tereny górskie, sta∏aby si´ naj- paƒstw kandydujàcych. Jednak zajmujàce drugie miejsce d∏u˝szà granicà zewn´trznà cz∏onka UE. Przechodzà przez W´gry mia∏y deficyt mniejszy jedynie o 0,8%. nià wa˝ne szlaki przemytu narkotyków i nielegalnych emi- grantów azjatyckich. Propozycjà rozwiàzania tego proble-

Prace OSW mu mo˝e byç utrzymanie przez pewien czas kontroli gra- ce z tureckimi. Natomiast paƒstwa, z którymi EWG zawar- nicznej na granicach morskich i làdowych Turcji z Bu∏garià ∏a uk∏ady, nie bra∏y na siebie zobowiàzaƒ zbli˝onych do tu- i Grecjà. reckich. Ibid., s. 62. 47 Jednà z przyczyn z∏o˝enia przez Turcj´ propozycji zawar- 53 Ârednia PKB EWG by∏a wówczas znacznie wy˝sza ni˝ cia uk∏adu stowarzyszeniowego by∏o podj´cie wczeÊniej b´dzie w 2004 r. W momencie zawarcia stowarzyszenia identycznej decyzji przez Grecj´, tradycyjnego rywala An- Êredni PKB, EWG per capita wynosi∏ 2800 USD. Podczas gdy kary. Turcji jedynie 180 USD. Wówczas prawie 80% tureckiej si∏y 48 Artyku∏ 28 zak∏ada∏, ˝e jeÊli powstanà warunki odpo- roboczej by∏o zatrudnione w rolnictwie. wiednie dla wejÊcia Turcji do EWG, wówczas obie strony 54 Zmniejszono okres zatrzymania z 15 dni do 24 godzin na powinny rozpatrzyç cz∏onkostwo Turcji w EWG. terenach nieobj´tych stanem wyjàtkowym i zwi´kszono pra- 49 W pierwszym okresie EWG mia∏a udzieliç Turcji po˝ycz- wa oskar˝onych do kontaktu z prawnikiem. Ibid., s. 118–120. ki w wysokoÊci 175 mln ecu oraz zwi´kszyç kwoty ekspor- 55 Struktura eksportu tureckiego uleg∏a zró˝nicowaniu. towe czterech podstawowych rolniczych, tureckich produk- W latach 70. dominowa∏y surowce i produkty rolne. 20 lat tów eksportowych. Zadaniem Turcji mia∏o byç jedynie za- póênej najwa˝niejszym produktem eksportowym Turcji pewnienie optymalnych warunków rozwoju w∏asnej go- sta∏y si´ tekstylia. Wzrós∏ te˝ znacznie udzia∏ samochodów spodarki. W trakcie drugiego okresu przejÊciowego przewi- w ramach eksportu. dywano ustanowienie unii celnej. EWG zobowiàzywa∏a si´ 56 Pakiet Matutesa zak∏ada∏ zawarcie unii celnej do 1995 rodo zniesienia w tym okresie stopniowo ce∏ na wszystkie ku, wzmocnienie wspó∏pracy finansowej i technicznej, pro- produkty tureckie i wyra˝a∏a zgod´ na wolny przep∏yw si- mocj´ wspó∏pracy przemys∏owej i technologicznej oraz po- ∏y roboczej. Turcja zobowiàzywa∏a si´ do zmniejszenia ce∏ g∏´bianie wi´zi politycznych i kulturalnych. Pakiet stawia∏ na produkty europejskie, lecz w wolniejszym tempie oraz przed Turcjà i EWG bardziej skromne cele ni˝ w przypadku na wprowadzenie CET – Common External Tarif. Wspólno- uk∏adu stowarzyszeniowego, poniewa˝ nie proponowa∏ ta mia∏a znieÊç c∏a i ograniczenia na towary tureckie dzia∏aƒ na rzecz rozwoju wspólnej polityki rolnej, us∏ug od 1 grudnia 1975 roku, natomiast Turcja na towary z EWG i wolnego przemieszczania. 57

44 od 1grudnia 1986 roku. JednoczeÊnie w tym samym dniu Usuni´to artyku∏y 141 i 142 uznajàce za nielegalne two- powinna zostaç wprowadzona CET. W fazie koƒcowej rzenie stowarzyszeƒ lub propagandy wzywajàcych do usta- mia∏a nastàpiç koordynacja polityki ekonomicznej EWG nowienia dyktatorskiego, rasistowskiego lub komunistycz- i Turcji oraz synchronizacja prawa w dziedzinie fiskalnej nego re˝imu oraz 163 artyku∏ uniemo˝liwiajàcy tworzenie i konkurencji. Harun Arikan, Turkey and the EU, Hants stowarzyszeƒ lub propagandy stawiajàcych sobie za cel 2003, s. 57–59. zmian´ ustroju w zgodzie z zasadami religii. 50 58 Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje Paƒstwa EWG zgodzi∏y si´ na ca∏kowite zniesienie ce∏ W 1991 r. ANAP zapowiada∏a nawet uznanie kurdyjskie- i ograniczeƒ iloÊciowych na produkty przemys∏u tureckiego za j´zyk urz´dowy w rejonach z wi´kszoÊcià kurdyjskà. go, oprócz wyrobów bawe∏nianych i dywanów, na które c∏a Jednak przegra∏a wówczas wybory. i kontyngenty mia∏y byç liberalizowane stopniowo przez 59 Ju˝ w 1994 r. Turcja przeprowadzi∏a du˝à obni˝k´ taryf 12 lat od momentu wejÊcia w ˝ycie (1973). EWG zgodzi∏a celnych, choç zosta∏y one utrzymane w wa˝nych dziedzi- si´ tak˝e na 0% taryf´ na 37% procent produktów rolnych nach (eksport samochodów i wyrobów farmaceutycznych). oraz preferencyjnà taryf´ na 33% dalszych. Turcja mia∏a 60 Na mocy przeg∏osowanych poprawek zniesiono zakaz od- tak˝e byç obj´ta postanowieniami w sprawie swobodnego bierajàcy stowarzyszeniom i zwiàzkom zawodowym prawo przep∏ywu si∏y roboczej i zrównania praw robotników tu- do dzia∏alnoÊci politycznej, partie polityczne uzyska∏y pra- reckich z unijnymi. Stopniowo mia∏o nastàpiç zniesienie wo do tworzenia organizacji m∏odzie˝owych i kobiecych, wszelkich ograniczeƒ w przep∏ywie si∏y roboczej. EWG zo- otwierania biur zagranicà oraz nawiàzywania zwiàzków bowiàza∏a si´ do udzielenia pomocy finansowej. Natomiast z mi´dzynarodówkami, pos∏owie uzyskali prawo zmiany Turcja zobowiàza∏a si´ znieÊç w ciàgu 12 lat c∏a na 55% to- partii politycznych oraz apelacji do sàdu konstytucyjnego warów importowanych z paƒstw UE, a w ciàgu kolejnych w przypadku próby odebrania immunitetu, zmniejszono 10 lat (1995) na wszystkie towary, oraz zlikwidowaç ogra- wiek uprawniajàcy do g∏osowania z 21 do 18, zniesiono za- niczenia iloÊciowe. Ibid., s. 60–61. kaz cz∏onkostwa studentów i wyk∏adowców w partiach po- 51 EWG znios∏a taryfy celne na produkty przemys∏owe litycznych. Parlament przeg∏osowa∏ zmiany do artyku∏u 8 z Turcji oraz wprowadzi∏a preferencyjne taryfy na produk- prawa antyterrorystycznego, wprowadzajàce karalnoÊç je- ty rolnicze. Przyzna∏a ustalony kredyt finansowy w wyso- dynie dzia∏aƒ intencjonalnych, deklaracji wzywajàcych do koÊci 577 mln ecu. Turcja ze swej strony znios∏a taryfy wo- naruszenia integralnoÊci paƒstwowej. W przypadku szeÊciu bec 20% produktów z EWG oraz zmniejszy∏a kwoty na 40% pos∏ów kurdyjskich, dwóch zosta∏o zwolnionych, jednak produktów z EWG. czterech skazano na kary 15 lat pozbawienia wolnoÊci za 52 W drugiej po∏owie lat 70. w ramach polityki Êródziemno- dzia∏alnoÊç separatystycznà. Ibid., s. 129–131. morskiej EWG zawar∏a uk∏ady o wolnym handlu ze wszyst- 61 Nie dosz∏o do usuni´cia wszystkich barier technicznych, kimi paƒstwami Êródziemnomorskimi oprócz Albanii i Li- harmonizacji polityki handlowej – podpisania uk∏adów bii. W efekcie wyjàtkowoÊç uk∏adu stowarzyszeniowego o wolnym handlu z paƒstwami spoza UE, wprowadzenia pre- Turcji z EWG os∏ab∏a. Na rynek europejski – nierzadko na ferencyjnego, unijnego systemu ce∏ oraz likwidacji monopoli. warunkach korzystniejszych od danych Ankarze – wesz∏y 62 Przed 2000 r. UE nie przekaza∏a Turcji 375 milionów euro, produkty z innych krajów Êródziemnomorskich, konkurujà- przyznanych jej na mocy unii celnej, uzasadniajàc swojà de-

Prace OSW cyzj´ nieprzestrzeganiem przez Turcj´ praw cz∏owieka. 72 Np. usuni´to zapis uznajàcy m´˝czyzn´ za g∏ow´ rodzi- Z tych samych powodów wstrzymano dotacje dla Turcji w ra- ny oraz przyznano kobietom prawo do zachowania przez mach Europejskiego Âródziemnomorskiego Programu. Nato- nie nazwiska panieƒskiego po Êlubie. Tam˝e. miast weto Grecji uniemo˝liwi∏o skorzystanie przez Turcj´ 73 W ramach poprawek do artyku∏ów: 312 (pod˝eganie do z tanich kredytów Europejskiego Banku Inwestycyjnego. nienawiÊci etnicznej, klasowej, religijnej, j´zykowej) i 159 63 Okres zatrzymania podejrzanych przez sàdy bezpieczeƒ- kodeksu karnego oraz 7 i 8 prawa antyterrorystycznego. stwa paƒstwowego zmniejszono z 14 dni do 4 dni w regio- W przypadku artyku∏u 312 wprowadzono zapis stwierdza- nach nieobj´tych stanem wyjàtkowym i z 30 do 10 dni w re- jàcy, ˝e pod˝eganie jest karalne, gdy zagra˝a publicznemu gionach obj´tych stanem wyjàtkowym. Wprowadzono tak˝e porzàdkowi. Tam˝e. dost´p prawników do aresztowanych w regionach obj´tych 74 Okres zatrzymania zmniejszono z 7 do 4 dni. Utrzymano stanem wyjàtkowym. Regular Report from the Commission natomiast mo˝liwoÊç 7-dniowego zatrzymania w regionach, on Turkey’s Progress towards Accession, s. 15–17. http:// obj´tych stanem wyjàtkowym, czyli w po∏udniowo-wschod- europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_98/pdf/en/ niej Turcji. Choç zmiany mia∏y charakter pozytywny, to „kro- turkey_en.pdf kiem w ty∏” by∏o znaczne powi´kszenie wysokoÊci grzywien 64 Turecki parlament przeg∏osowa∏ w 1999 r. przed szczytem za dzia∏alnoÊç antypaƒstwowà. Tam˝e. poprawki do prawa o sàdach bezpieczeƒstwa paƒstwowego, 75 Poprawki znios∏y ograniczenia utrudniajàce ich powo∏y- usuwajàc z nich s´dziów wojskowych, do prawa o partiach wanie, umo˝liwi∏y tworzenie przez nie federacji oraz ich politycznych ograniczajàc mo˝liwoÊç ich arbitralnej delega- udzia∏ w spotkaniach zagranicznych. Przyzna∏y tak˝e pra- lizacji, do kodeksu karnego, precyzyjniej definiujàc tortury wo zapraszania obywateli zagranicznych, jednak po uzy- i nadu˝ycie si∏y. W grudniu 1999 r. rzàd wprowadzi∏ regulacje skaniu zgody w∏adz lokalnych. Tam˝e. umo˝liwiajàce fundacjom religijnym bez specjalnej zgody 76 Zniesiono zapis zakazujàcy w przypadku wydawców i re- w∏adz remontowanie obiektów sakralnych. Tu˝ po szczycie daktorów zamian´ kary wiezienia na grzywn´. Tam˝e. przeg∏osowa∏ poprawki do kodeksu karnego w ograniczonym 77 Ta poprawka zmniejszy∏a z 4 do 2 dni po zatrzymaniu za- zakresie u∏atwiajàce Êciganie policjantów oskar˝onych o sto- kaz kontaktów mi´dzy oskar˝onym i adwokatem. Tam˝e. 78

sowanie tortur. 2000 Regular Report from the Commission on W∏adze straci∏y prawo zakazu organizacji demonstracji, 45 Turkey’s Progress towards Accession, s. 13–19, http://europa. ale zachowa∏y prawo do ich przek∏adania na d∏ugi okres eu.int/comm/enlargement/report_11_00/pdf/en/tu_en.pdf 3 miesi´cy. Tam˝e. 65 G∏ównà przyczynà poprawy relacji grecko-tureckich by∏a 79 Do artyku∏u konstytucji dotyczàcego prawa do organiza- koniecznoÊç zmniejszenia przez Grecj´ wydatków na obron- cji stowarzyszeƒ wprowadzono zapis stwierdzajàcy, ˝e noÊç zwiàzana z koniecznoÊcià spe∏niania przez greckà wolnoÊç powo∏ywania stowarzyszeƒ mo˝e byç ograniczo-

gospodark´ nowych standardów wewnàtrzunijnych. na, jeÊli dzia∏alnoÊç konkretnego stowarzyszenia zagra˝a z Unià Europejskà Turcji Relacje 66 Mi´dzynarodowa Konwencja o Prawach Obywatelskich narodowemu bezpieczeƒstwu, porzàdkowi publicznemu, i Politycznych (ICCRP), Mi´dzynarodowa Konwencja prewencji kryminalnej, „publicznej moralnoÊci” i ochronie o Prawach Ekonomicznych, Kulturowych i Spo∏ecznych praw innych obywateli. Poprawka uzale˝ni∏a tak˝e od zgo- (ICESCP), UN Konwencja o Prawach Kobiet oraz UN dy w∏adz mo˝liwoÊç nawiàzania przez tureckie stowarzy- Konwencja o Prawach Dzieci. szenia kontaktów ze stowarzyszeniami zagranicznymi oraz 67 By∏ to kompromis mi´dzy zwolennikami reform i nacjo- otwarcia filii tych ostatnich na terenie Turcji. Tam˝e. nalistami z MHP, wchodzàcymi w sk∏ad rzàdu. Najbardziej 80 Przeg∏osowano poprawk´ do artyku∏u 159 uznajàcà kry- spornymi kwestiami by∏y autonomia kulturalna Kurdów, tyk´ rzàdu, parlamentu i si∏ zbrojnych – niemajàcà na celu zniesienie kary Êmierci, liberalizacja ustawodawstwa anty- zniewa˝enie – za w pe∏ni uprawnionà. Tam˝e. separatystycznego i antyterrorystycznego oraz uregulowa- 81 W tym okresie otrzyma∏y one ponad 3,2 mld euro. nie problemu cypryjskiego. 82 Fundacje – lecz jedynie wspólnot religijnych, uznanych 68 W latach 2000–2003 Turcja otrzyma∏a z UE 531 milionów przez traktat w Lozannie z 1923 r., czyli ˝ydowskiej, prawo- euro. s∏awnej i ormiaƒskiej – uzyska∏y prawo do nabywania nie- 69 Parlament przeg∏osowa∏ poprawki do preambu∏y konsty- ruchomoÊci, za zgodà w∏adz. Jednak nie uzyska∏y prawa do tucyjnej oraz artyku∏ów 13 i 14, usuwajàc zapis o karalno- zwrotu nieruchomoÊci odebranych przez paƒstwo oraz do Êci myÊli i opinii podwa˝ajàcych integralnoÊç paƒstwa. wynajmowania ju˝ posiadanych. Tam˝e. Strona internetowa Generalnego Dyrektoriatu Prasy i Infor- 83 Prokuratorzy uzyskali prawo do prowadzenia Êledztw macji, http://www.byegm.gov.tr/ w sprawie tortur bez zgody wy˝szych instancji, natomiast 70 Nowelizacja wprowadzi∏a szczegó∏owe zapisy, precyzujà- skazani za stosowanie tortur stracili prawo do wyroków ce, ˝e dotyczà one tylko sytuacji, gdy dzia∏ania antypaƒ- w zawieszeniu oraz zamiany kary wi´zienia na grzywn´. stwowe majà charakter intensywny i zdecydowany i sà Tam˝e. podj´te przez lidera partii, klub parlamentarny lub w∏adze 84 Kursy mog∏y byç organizowanie za zgodà rzàdu wy∏àcz- partyjne. Tam˝e. nie w nowych, utworzonych specjalnie w tym celu szko- 71 Zwi´kszono sk∏ad Narodowej Rady Bezpieczeƒstwa o mi- ∏ach prywatnych, tylko w weekendy, dla uczniów w wieku nistra sprawiedliwoÊci, w efekcie liczba cywilnych cz∏on- 12–18 lat. J´zyk inny ni˝ turecki nie móg∏ byç j´zykiem in- ków zosta∏a zrównana z reprezentacjà wojskowych. Kolej- strukcji. Organizacja kursów znalaz∏a si´ pod kontrolà Mi- na poprawka usun´∏a zapisy sugerujàce wià˝àcy charakter nisterstwa Edukacji. Tam˝e. opinii przedstawionych przez Rad´ rzàdowi. Tam˝e.

Prace OSW 85 Artyku∏ 8 prawa antyterrorystycznego zosta∏ zniesiony, prognozy stwarzajà szans´ na zmniejszenie dystansu dzie- natomiast definicja terroryzmu w artykule 1 prawa anty- làcego Turcj´ od Europy i ∏atwiejszà jej integracj´ z UE. terrorystycznego zaw´˝ona. Tam˝e. 98 Najwa˝niejszymi organizacjami wspierajàcymi reformy 86 Przedstawiciel Narodowej Rady Bezpieczeƒstwa zosta∏ sà Tureckie Stowarzyszenie Biznesmenów i Przemys∏ow- usuni´ty z Rady Nadzorczej. Poprawka ograniczy∏a tak˝e jej ców (TUSIAD), Turecka Fundacja Ekonomicznych i Socjal- kompetencje. Tam˝e. nych Studiów (TESEV) oraz Fundacja Ekonomicznego Roz- 87 Poprawka znios∏a zakaz kontaktowania si´ oskar˝onych woju (IKV). Ostatnia z nich stworzy∏a w 2002 r. bezprece- z adwokatami w ciàgu pierwszych 48 godzin zatrzymania, densowà inicjatyw´ proeuropejskà „Ruch na rzecz Europy”, ograniczajàc tym samym mo˝liwoÊç stosowania tortur wo- ∏àczàcà ponad 200 organizacji pozarzàdowych. Ziya Onis, bec zatrzymanych. Tam˝e. Turkey–EU Relations in the Post-Helsinki Era, (w:), Turkey 88 Pozwolono rodzicom na nadawanie dzieciom imion kur- and the European Union, (ed.) Ali Carkoglu, Barry Rubin, dyjskich, lecz zapisywanych w j´zyku tureckim. Tam˝e. London 2003, s. 19–20. 89 W ramach poprawek do artyku∏ów konstytucji okreÊlajà- 99 By∏y to najkrwawsze zamachy terrorystyczne dokonane cych kompetencje ograniczono prerogatywy jej sekretarza przez tureckich islamskich radyka∏ów, uwa˝anych dotàd za generalnego wy∏àcznie do funkcji doradczych. Prawo jego zjawisko marginalne. Jednà z przyczyn ataków islamskich mianowania odebrano szefowi sztabu generalnego przy- ekstremistów by∏y europejskie aspiracje Turcji. Wkrótce po znajàc je premierowi (zg∏oszenie kandydatury) i prezyden- zamachach kanclerz Niemiec Gerhard Schroeder i szef bry- towi (zatwierdzenie), stwarzajàc mo˝liwoÊç dla wyboru cy- tyjskiej dyplomacji Jack Straw stwierdzili, ˝e ataki terrory- wila na to stanowisko. Parlament uzyska∏ tak˝e kontrol´ styczne nie opóênià, lecz przyspieszà proces integracji Turcji nad bud˝etem wojskowym, choç debaty w tej kwestii b´dà z UE. Jednak partie chadeckie w Parlamencie Europejskim mia∏y tajny charakter. Narodowej Radzie Bezpieczeƒstwa uzna∏y je za kolejny argument przeciw przyj´ciu Turcji do UE. odebrano tak˝e prawo do opiniowania zasad nauczania j´- 100 Cz´Êç kadry oficerskiej jest przeciwna a priori reformom zyków innych ni˝ turecki. Tam˝e. ograniczajàcym pozycj´ armii, niezale˝nie od tego, kto jest 90 Wprowadzono zapis umo˝liwiajàcy otwarcie kursów ich inicjatorem. Natomiast zastrze˝enia wi´kszoÊci ofice-

46 w ju˝ istniejàcych instytucjach pedagogicznych. Tam˝e. rów wobec AKP b´dà istnia∏y zawsze, po pierwsze ze 91 Zniesiono zakaz zak∏adania stowarzyszeƒ przez by∏ych wzgl´du na rygorystyczne pojmowanie zasady ÊwieckoÊci wi´êniów politycznych. Zezwolono studentom na zak∏ada- i po drugie ze wzgl´du na obecnoÊç w szeregach AKP grup nie stowarzyszeƒ nie zajmujàcych si´ wy∏àcznie sprawami fundamentalistycznych. studenckimi, lecz tak˝e naukowymi, artystycznymi i kultu- 101 AKP opracowa∏a projekt reformy Rady Szkolnictwa Wy˝- ralnymi. Prawo do tworzenia stowarzyszeƒ rozszerzono na szego, powsta∏ej w latach 80. po zamachu stanu, posiadajà-

Relacje Turcji z Unià Europejskà Turcji Relacje jednostki prawne. Tam˝e. cej du˝à kontrol´ nad tureckimi uniwersytetami. Projekt za- 92 Poprawka obligowa∏a organy Êcigania do traktowania k∏ada∏ zwi´kszenie autonomii uniwersytetów – w tym spraw dotyczàcych stosowania tortur w sposób prioryteto- w kwestii podejmowania decyzji w sprawie noszenia stro- wy oraz w specjalnym, przyspieszonym trybie. Tam˝e. jów przez studentów (identyczne rozwiàzanie w latach 80. 93 Usuni´to zapis uznajàcy za przest´pstwo ka˝dà dzia∏al- bezskutecznie próbowa∏ wprowadziç w ˝ycie Turgut Ozal) – noÊç u∏atwiajàcà funkcjonowanie organizacji terrorystycz- przy jednoczesnym powi´kszeniu wp∏ywów rzàdu w Radzie nych. Tam˝e. oraz przyznawa∏ równe prawa absolwentom Êwieckich i re- 94 W wyniku reformy sàdy wojskowe straci∏y jurysdykcj´ ligijnych szkó∏ Êrednich w egzaminach na wszystkie fakulte- nad cywilami oskar˝onymi o zachćanie ˝o∏nierzy do dezer- ty. Rzàd wycofa∏ projekt, gdy˝ zosta∏ oskar˝ony przez lewi- cji, niepos∏uszeƒstwa i niespe∏niania obowiàzku s∏u˝by cowà opozycj´, cz´Êç kadry uniwersyteckiej oraz generalicj´ wojskowej. Tam˝e. o prób´ islamizacji szkolnictwa wy˝szego. Nast´pne, mniej 95 Na mocy tej poprawki skrócono do miesiàca mo˝liwoÊç ostre spićie wywo∏a∏a niezrealizowana idea zliberalizowa- prze∏o˝enia przez w∏adze lokalne demonstracji oraz dopre- nia zasad organizowania kursów koranicznych. cyzowano warunki, które upowa˝niajà do podjćia takiej 102 Wed∏ug Raportu sàdy rozpocz´∏y wprowadzanie w ˝ycie decyzji, wprowadzajàc zapis, ˝e mo˝e do tego dojÊç jedynie reform. Zdecydowana wi´kszoÊç trwajàcych procesów w przypadku demonstracji, podczas których istnieje „jasne o charakterze politycznym rozpocz´tych na podstawie zno- i obecne niebezpieczeƒstwo pope∏nienia przest´pstw kry- welizowanych artyku∏ów zakoƒczy∏a si´ umorzeniami. Sàdy minalnych”. Tam˝e. podj´∏y decyzj´ o ponownych procesach osób ju˝ skazanych 96 W ramach tych poprawek usuni´to zapisy umo˝liwiajà- na mocy wspomnianych artyku∏ów. 2003 Regular Report ce zakaz rozpowszechniania prac artystycznych i nauko- from the Commission on Turkey’s Progress towards Acces- wych pod pretekstem naruszania zasad moralnych oraz sion, http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_2003/ niszczenia skonfiskowanych dzie∏, które rzekomo mia∏yby pdf/rr_tk_final.pdf naruszaç ludzkie dobra lub wykorzystywaç pragnienia sek- 103 Przedstawiciele wojska zachowali stanowiska w turec- sualne. Tam˝e. kiej RTUK i Radzie Szkolnictwa Wy˝szego (YOK). Natomiast 97 Wed∏ug prognoz UE, latach 2003–2005 wzrost gospodar- de facto rzàd nie uzyska∏ pe∏nej kontroli nad finansami ar- czy ma wynieÊç w Turcji 5%, inflacja systematycznie ma mii, gdy˝ poza bud˝etem istniejà dwa specjalne fundusze spadaç do poziomu poni˝ej 10%. Spadek oprocentowania wojskowe. Tam˝e. kredytów doprowadzi do znaczàcego wzrostu inwestycji 104 W Turcji nadal nie mo˝na zak∏adaç stowarzyszeƒ o cha- oraz stabilizacji finansów publicznych. Te optymistyczne rakterze religijnym i etnicznym. Tam˝e.

Prace OSW 105 Najwa˝niejszym zastrze˝eniem UE jest nie równopraw- ny status alewitów. Tam˝e. 106 Kluczowà kwestià jest ukoƒczenie reformy sàdów bez- pieczeƒstwa paƒstwowego. Tam˝e. 107 W niewielkim zakresie zosta∏y wprowadzone w ˝ycie reformy dotyczàce aautonomii kulturalnej ludnoÊci kurdyjskiej. Powa˝ne zaniepokojenie Komisji wywo∏a∏a kwestia nierespektowania przez Turcj´ orzeczeƒ Trybuna∏u w Strasburgu w sprawach przegranych przez Ankar´ z tureckimi obywatelami. Tam˝e. 108Stowarzyszenie Praw Cz∏owieka w Turcji; www.ihd.org.tr 109 Na poczàtku kwietnia 2004 r. ma zostaç przeg∏osowany kolejny pakiet reform, zak∏adajàcy nadrz´dnoÊç umów mi´- dzynarodowych nad konstytucjà tureckà, likwidacj´ sàdów bezpieczeƒstwa paƒstwowego, usuni´cie przedstawiciela armii z Wy˝szej Rady Edukacji, ograniczenie immunitetu po- selskiego oraz zaostrzenie kar za tortury i tzw. honorowe za- bójstwa kobiet oskar˝onych o zhaƒbienie rodziny. 110 Zagro˝enie dla procesu reform stanowi∏oby pogorszenie bezpieczeƒstwa – islamski terroryzm i kurdyjska partyzant- ka – uzale˝nione w pewnym stopniu od sytuacji w Iraku. 111 Cz´Êç Regularnego Raportu z 2003 r. poÊwi´cona dostosowywaniu prawa tureckiego do acquis podsumowa∏a post´py dokonane przez Turcj´ w tej dziedzinie od przedsta-

wienia Akcesyjnego Partnerstwa w 2000 r. Raport stwier- 47 dzi∏, ˝e „dostosowanie Turcji nastàpi∏o w wi´kszoÊci dzie- dzin, lecz pozostaje w fazie wst´pnej w wielu rozdzia∏ach”. Wed∏ug Komisji, Turcja relatywnie najwi´ksze post´py osià- gn´∏a w dziedzinie swobodnego przep∏ywu osób, us∏ug i dóbr i szczególnie kapita∏u, rolnictwa, w statystyce, poli-

tyce przemys∏owej, polityce regionalnej, kulturalnej i tele- z Unià Europejskà Turcji Relacje komunikacyjnej, natomiast szczególnie w dziedzinie energii spraw wewn´trznych (s∏u˝ba graniczna). Tam˝e.

Prace OSW

European leaders promised the Western Balkan states during the EU summit in Thessaloniki in June 2003 that their future was within the united Europe, and that each of them could prospec- tively become an EU member1. But judging by the actual steps taken by Brussels, the EU does not intend to proceed with true integration of the region in the nearest future. No road map for negotiations was proposed in Thessaloniki, and neither was even a tentative accession date stated, although leaders of the Balkan five had asked for this in a joint statement. The SAP, a special association procedure developed specifically for the integration of the Western Balkan states, may even lead to a “freezing” of the Balkan countries’ integration at the initial level. The same applies to the unclear position of these states in the EU foreign policy instruments now European Prospects being developed (Wider Europe, New Neighbour- hood Instrument). The situation looks even worse in economic terms. The volume of funds

of the Western Balkans 49 provided to the Western Balkans from the EU budget has been decreasing for several years, Stanis∏aw Tekieli and will continue to decrease unless the EU alters its policy. At the same time, substantially larger amounts of funds are provided to neighbours of the region, i.e. the acceding Slovenia and Hungary, and Bulgaria and Romania – recipients of pre-accession aid. This may deepen the European of Prospects Balkans the Western civilisational gap between the region and its neighbours, stall economic growth in the Western Balkans, and undermine the Balkan societies’ confidence in European institutions. As a result, populist parties with anti-EU programmes (extreme nationalist groups in most cases) may win over a portion of the Western Balkans’ electorate. If Europe fails to take decisive measures to truly integrate the Western Balkans, the region, released from the spiral of ethnic conflicts by the international community’s effort (the EU institutions and funds playing a major role), may slip into another crisis, this time civilisational in nature, and lose all chances of integration with Europe in the foreseeable future.

CES Studies 1. The special Balkan The commonly overlooked fact today is that the- integration path re has been no open conflict in the Balkans since the summer of 2001, and all “frozen” conflicts no longer threaten escalation, owing to the insi- The Western Balkans is an EU term that has been stent efforts of the international community and around since 1999. It refers to the area of “the equally insistent endeavours of the local autho- former Yugoslavia, less Slovenia, plus Albania” rities and communities. In other words, conflicts and includes five countries: Croatia, Bosnia and in the Balkans are no more “inflammable” today Herzegovina, Serbia and Montenegro (including than conflicts in the Basque Country or Northern Kosovo), Macedonia and Albania. As yet, none of Ireland. Another fact that goes unnoticed is that these countries have acquired the status of an since the regimes in Croatia and Serbia collap- EU applicant country. Since 1999, they have been sed, viable democratic institutions have been de- on a special integration path called the veloping throughout the region and no country Stabilisation and Association Process (SAP). The is currently in danger of slipping back under au- SAP is supposed to ultimately lead to the Balkan thoritarian rule5. The indefinite status of organi- states’ membership in the EU through the signa- sms such as Bosnia and Herzegovina, Serbia and ture of Stabilisation and Association Agreements Montenegro or Kosovo is frequently invoked as (SAA), among other measures. However, it does an argument in support of the claim that the co- not provide for a guarantee that membership untries (regions) in question are unprepared for negotiations will be opened within any specific integration with the European Union. We belie- deadline2. Unlike in the previous association ve that this argument is false and that it is being

50 agreements, the SAP is not part of the accession abused as a pretext to justify the failure to pro- process itself, but rather, an external instrument ceed with integration. The European Union will for the integration of countries that have signed soon have a new member – Cyprus – whose sta- the SAA with Brussels3. The SAP does not auto- tus is probably equally difficult to resolve as the matically grant the states in question the status situation of the countries named above. It was of EU applicant countries, neither does it offer the ethnic conflicts, deeply rooted in tradition them access to pre-accession funds4. and mentality, that have led to the emergence of European Prospects European of Prospects Balkans the Western “indefinite status territories” in the Balkans following the break-up of Yugoslavia in 1991. Now 2. The burden of recent history the European Union, known for its respect for – stereotypes about the Balkans minority rights and the expanding experience of multiethnic peaceful co-existence, seems to be After 1991, the region was affected by a series of the only place where the status of these coun- armed conflicts, which spared none of the We- tries or regions can ever be resolved. Left outsi- stern Balkan countries. These conflicts included de Europe, the Western Balkan countries will be the over four years long war in Croatia and Bo- doomed to solving the indefinite status problem snia, the guerrilla wars in Kosovo and Macedonia, the “traditional” way. the NATO operation against former Yugoslavia, Another stereotype about the Balkan countries is armed incidents in the ethnically Albanian so- that they are totally corruption-ridden6. The au- uthern Serbia in 2000, and the bloody riots that thorities of the Western Balkan states endeavour accompanied the wave of anarchy in Albania in to crack down on corruption, and they seem to 1997. The wars have encumbered the perception have been quite successful. For example, the ma- of the region to such an extent that even today it fia structures in Serbia were decimated as a re- continues to be seen as a politically unstable area sult of a huge-scale police operation that follo- and a recipient of foreign aid rather than a serio- wed the assassination, in 2003, of Prime Mini- us candidate for EU membership. This way of lo- ster Zoran Djindjic, and the cigarettes smug- oking at the Western Balkans began to change gling and people trafficking from Albania and after the authoritarian regimes were toppled in Montenegro to Italy were curbed substantially. It the two largest countries of the region (Serbia and should be remembered that in the past, the EU Croatia) in 2000, but change progresses slowly. has entered into negotiations with countries

CES Studies commonly criticised for high levels of corruption ce the projects, to get local administration invo- (Romania, Bulgaria), acting on the premise that lved in projects implementation11, or to use offering them membership prospects would the a specified amount of materials provided by lo- best way to urge their authorities to eliminate cal manufacturers, etc. All of these require- the informal structures7. ments, which are mandatory in the pre-accession mode, aim to stimulate economic growth, create jobs, and urge the recipient country or re- 3. Between partnership gion’s local administration to take creative ac- and humanitarian aid tion. Reconstruction funds may come (and frequently do come) exclusively from the EU (as the As a post-war region, the Western Balkans were co-financing requirement does not apply). Pro- initially covered by humanitarian and recon- jects are carried out mainly by experts from the struction aid programmes which aimed first of EU countries, whose remuneration is astronomi- all to reconstruct the economy, the market and cally disproportionate to the pay of local the infrastructure, rather than to adjust their experts, if any, working on the same project. Fi- workings to the EU standards. All EU funding nally, there is no obligation to implement the currently received by the Balkans is provided un- projects using goods or materials produced at le- der the CARDS8 programme established to finan- ast partly in the recipient country. This leads to ce the SAP, which definitely focuses on “recon- the formation of a secondary model of welfare struction”, rather than “integration”. As the state in the post-communist countries (the for- post-war reconstruction of the region advances, mer SFRY and Albania) where large sectors of the the amounts funding are gradually reduced. Sin- society live on unemployment money12, disabili- 51 ce the Western Balkan countries do not have the ty pensions or other welfare benefits financed pre-accession status, CARDS funds cannot be re- partly from foreign humanitarian aid. This con- placed with EU funds earmarked for the adapta- serves passivity as the prevalent social attitude. tion of applicant countries (or countries with si- In regions with a high concentration of foreign milar status) to EU standards. The scale of this personnel (whether military or civilian), a spe- phasing out of reconstruction funds provided to cial kind of elite has formed whose members the five Western Balkan states is dramatic9. provide services to this special mode of foreign European of Prospects Balkans the Western At the same time, neighbouring countries rece- “tourism” and want the present state of affairs ive growing amounts of EU funding. Consequen- to be preserved as long as possible. Another hu- tly, the gap between the region’s economies and manitarian gesture, i.e. the unilateral cancelling the rest of Europe is widening rapidly. This is of import duties on approx. 80 percent of com- evident in the comparison between the Western modities exported by the five Balkan states, has Balkans and the two Balkan countries joining also led to pathologies in some cases, like the in- the EU in 2007, namely Romania and Bulgaria. In famous 2003 scandal which involved re-expor- 2006, Romania and Bulgaria will receive over ting EU sugar provided as humanitarian aid, EUR 1.4 billion of pre-accession aid from the EU, back into the EU. which accounts for 2.6 percent of these countries accumulated GDP. During the same period, the five Balkan states will jointly receive EUR 500 million, which corresponds to 1 percent of their GDP10. In addition to this quantitative disadvantage, keeping the five Western Balkan states in the position of reconstruction assistance recipients and refusing to promote them to the pre-accession stage also has a substantial qualitative disadvantage. Unlike pre-accession funds, reconstruction funds are distributed without the requirement for the recipient’s budget to co-finan-

CES Studies 4. The European Union’s Union left the Balkan mandate in the hands of current and future role the international community, represented for ad hoc action by the so-called Contact Group com- in the Balkans posed of the United States, Russia, Great Britain, France, Germany and Italy. Whenever decisive The international community’s endeavours, in action was taken, including the armed opera- which the EU member states provided the tions in Bosnia (1995) and Kosovo (1999), the in- lion’s share of financing and military and civilian itiative was always on the part of Washington. personnel even when they remained passive di- When the war in Kosovo was over, however, plomatically, have lead, or substantially contri- Brussels began to step in the United States’ role buted to, the following developments: as the main player in the Balkans. Its major in- – the suspension of (and, in practice, putting an dependent achievement was the development, end to) the armed conflicts in Bosnia and Herze- in 2002, of the compromise solution for Serbia govina (1996), Croatia (1995) and Kosovo (1999); and Montenegro, under which the two countries “freezing” of the threatening armed conflict in formed a confederation for a trial period of at le- Macedonia (2001); and prevention of the outbre- ast three years (the US was more inclined to sup- ak, towards the end of 2001 and in early 2002, of port the separatist ambitions of Podgorica). Also an armed conflict in southern Serbia (the ethni- in 2002, the EU took over the Concordia mission cally Albanian Kosovo border); from NATO (Concordia monitors the cease-fire in – “civilising” the dispute between Belgrade and Macedonia). This was the first military mission Podgorica over the status of Montenegro; in the European Union’s history, soon to be follo-

52 – progress in the refugee returns in Croatia, and wed by the policing mission in Bosnia and He- especially in Bosnia (on a smaller scale, in Koso- rzegovina. At the moment, Brussels is preparing vo and Macedonia); to take over the SFOR mission in Bosnia from the – stable economic growth, which most countries international community, and in future it also in- of the region have reported for several years13; tends to take over the KFOR in Kosovo14. Howe- and the implementation of market reforms aim- ver, both operations require much more funding ing to adapt the Balkan economies to WTO stan- than policing or monitoring missions, which is European Prospects European of Prospects Balkans the Western dards and, to a growing extent, to EU standards; why the media are generally concerned about – substantial reduction (even if the exact figures whether Brussels will ever be able to do witho- be difficult to estimate) of the amount of contra- ut US troops15. As Russia has withdrawn its pe- band smuggled via the Balkans (including tobac- acekeeping contingent from the Balkans, and co products, drugs and people), and in particu- the US, which has been gradually downsizing its lar, a crackdown on cigarettes smuggling that personnel in Kosovo and Bosnia for over two used to take place on a gigantic scale from Mon- years now, has announced a similar move, the tenegro and Albania to Italy. European Union is about to become the only ma- To some, usually large extent, Brussels may co- jor player in the Balkans. unt the above achievements among the succes- ses of its foreign policy. The European Union gradually becomes the le- 5. The specifically Balkan ading player in the political map of the Balkans, integration problems and in the near future it may become the only major player there. Brussels aspires to this role Integration of the Western Balkans will entail at a surprisingly late moment, given its bold mo- new problems for Brussels, which it did not en- ves at the time the socialist Yugoslavia was di- counter in any of the applicant countries to date sintegrating. In December 1991, the EU was the and which stem from the violent recent history first “great power” to recognise the independen- of the region. These problems include the requ- ce of Slovenia and Croatia. Later on, however, it irement for the Balkan countries to co-operate was unable to single-handedly face the pro- with the Hague Tribunal in the search for per- blems that emerged as a result of the outbreak of sons suspected of war crimes, the emphasis on wars in Bosnia, Croatia or Kosovo. The European enabling war refugee returns, and the question

CES Studies of the status of Serbia and Montenegro, Kosovo, 550 thousand) settled in areas controlled by their Bosnia and Herzegovina, and Macedonia. own ethnic group (Serbs in the Serbian Republic, Croats and Muslims in the Muslim-Croat Federa- 5.1. Co-operation with the tion), i.e. not necessarily in the homes they inha- International Criminal Tribunal bited before the war (majority returns). Some pro- for the former Yugoslavia gress has been reported recently (2000–2002) in terms of returns to areas controlled by “stran- Co-operation with the Hague Tribunal is an is- gers” (minority returns)17, as approx. 100 tho- sue in the relations between the EU and the en- usand Croatian Serbs returned to Croatia. Howe- tire region, excluding Albania and Macedonia. ver, according to the Human Rights Watch ana- For understandable reasons, some groups in the lysts this number is exaggerated, since many society refuse to co-operate, reluctant to have Serbs come to Croatia (and register their stay) their compatriots tried by an international tribu- only to fix the formalities concerning the pro- nal or even sympathising with the accused who perty they have left behind, and then come back remain in hiding. Nevertheless, co-operation is to their current homes in Serbia, Montenegro or progressing, the major success being the han- the Serbian Republic18. The census of March 2001 ding over, in June 2001, of the former Serbian showed that 201.6 thousand Serbs lived in Cro- president Slobodan Milosevic to the Hague Tri- atia, accounting for 4.5 percent of the coun- bunal. It is commonly believed that if the other try’s population. This is three times less than in three main defendants from the Hague list, i.e. the 1991 census19. the Croat general Ante Gotovina, the former Bo- In addition to political factors (such as the reluc- snian Serbs leader Radovan Karadic, and the JNA tance to assume the citizenship of “new” states) 53 commander, general Ratko Mladic, are handed and social considerations (the fear of ostracism over, the Hague will informally approve of reco- in an ethnically different community), the re- gnising the countries as meeting the accession turns are impeded by difficulties with reclaiming criteria under Justice and Home Affairs. The ac- property left in the former place of residence (re- cused remain at large, though, and the authori- al estate in particular). In Croatia and the two ties of the countries where they are probably hi- constituents of Bosnia – the Muslim-Croat Fede- ding, being Croatia, the Serbian Republic (Bosnia ration and the Serbian Republic – it was a com- European of Prospects Balkans the Western and Herzegovina) and Serbia, respectively, are mon practice to place a country’s “own” refuge- criticised for being “deliberately passive” in the es in the homes abandoned by refugees (e.g. Cro- search operations. ats fleeing from the Serbian Republic would be settled in Krajina, and Serbs from Krajina in the 5.2. The refugee problem Serbian Republic). In this situation, returning refugees who face unanimous resistance of the lo- The refugee return movement is probably the cal community find it extremely difficult (and so- most difficult part of the Western Balkans’ post- metimes impossible) to reclaim their real estate war legacy. As a result of the war operations, mo- and evict the persons residing there presently, re than 2.7 million people left their homes in Bo- even if they hold proper court judgements. Some snia, Croatia and Kosovo16. Out of this number, progress in this respect has been reported only approx. one million refugees have decided to re- in Bosnia, which remains under control of the in- turn to date. The greatest exodus took place as ternational forces20. In the case of Croatia, there a result of the civil war in Bosnia (approx. 2.2 mil- is one more obstacle, namely the apprehension lion people). In 1995, 300–350 thousand Croatian of routine interrogations by the police and secret Serbs left the territory of Krajina occupied by the services, which returning men who have, or may Croatian army, and approx. 200 thousand Serbs, have, served in the armed formations of the so- and a smaller number of Romas, left Kosovo in called Republic of Serbian Krajina in 1991–1995, 1999 for fear of persecution at the hands of the must undergo. Albanians. Bosnia has witnessed the greatest percentage of refugee returns. Nearly one million people came back, though most of them (approx.

CES Studies 5.3. The status problem the SAP, without consulting Belgrade on this issue. This was a move that finally took account of 5.3.1. Serbia and Montenegro the reality, i.e. the impossibility to reach a com- Montenegro was the only former Yugoslav repu- promise between the arguments of both sides23. blic that chose not to “divorce” Serbia in 1991– What prevents Brussels from recognising the au- –1992 and has been suspended between cohabi- thorities in Pristina as an international subject is tation and independence ever since, while its so- probably the fear that as a result, Serbia might ciety remains split, each option being supported abandon its pro-European policy. Such a scena- by approx. 40 percent of respondents21. Since the rio, however, does not seem realistic24. team that has been in power in Podgorica for a few years favours separation from Belgrade, 5.3.3. Bosnia and Herzegovina the country in fact enjoys a great deal of inde- The question of Bosnia’s status seems to be the pendence, including a separate currency and po- most difficult, in spite of the progress made in lice force, local taxation settlement, and a cu- terms of the restoration of human rights (faster stoms border between the two states. The new progress of refugee returns than in Croatia or Ko- factor in the relations between Podgorica and sovo). If the current status quo, i.e. the de facto Belgrade is the growing aversion to the idea of existence of two Bosnian states, got internatio- a joint state among the inhabitants of Serbia (ac- nal recognition, this would be the first instance cording to some polls, much more than 50 per- of a recognised state borders alteration in post- cent of respondents are in favour of dissolving the war Europe25. The international community, and federation). In this context, the only thing that ke- the EU in particular, will take all measures ava-

54 eps the two states together is the “three-year trial ilable to avert this decision. The results of the cohabitation” formula developed by Brussels in parliamentary elections of November 2002 have 2002. Unless the attitudes in both countries chan- demonstrated that the policy whereby the inter- ge (which seems unlikely), in 2006 Serbia and national community “sews” Bosnia together by Montenegro will carry out a peaceful separation, force has reached the limits of its potential. A re- provided that the EU does not object22. alistic compromise would be to preserve the current status, i.e. the existence of both Bosnian European Prospects European of Prospects Balkans the Western 5.3.2. Kosovo sub-states, with symbolic insignia of a federa- The difficulties with defining the ultimate status tion, as long as possible26. The problem is that if of Kosovo stem from the very provisions of the the international community recognised the au- UN resolution No 1244. In 1999, the resolution thorities of the Serbian Republic as an interna- opened the way towards increased independen- tional subject (even to a limited extent), they ce of this former autonomous Serbian province, would almost certainly strive to legalise the but at the same provided that Kosovo should re- “special relations” between the Serbian Republic main an integral part of Yugoslavia (today’s Ser- and Belgrade. The Bosnian Croats would respond bia and Montenegro). Since Kosovo Albanians, by coming up with a similar demand, calling for who account for 90–95 percent of Kosovo’s po- the recognition of the authorities of “their” can- pulation, generally want independence, all ef- tons (leading to a disintegration of the Muslim – forts to keep the already de facto independent Croat Federation). The ultimate decision on the Kosovo within Serbia seem doomed to failure. status of Bosnia will have to provide some form A compromise solution with some chances of of separateness (autonomy?) to both Bosnian successful implementation is the recent proposi- minorities. tion for Kosovo to be included into the federation of Serbia and Montenegro as the third con- 5.3.4. The status of Macedonia stituent with equal rights. However, this forma- (the name problem) tion will last, at best, only as long as the inter- Greece claims an exclusive right to use the histo- national community insists on the cohabitation ric name of “Macedonia”, even though over the of the three communities. In March, Brussels de- nearly 50 years of the socialist Yugoslavia’s exi- cided to enter into negotiations with the autho- stence Athens tolerated the existence of this sta- rities in Pristina on the inclusion of Kosovo into te as a federation constituent with a constitutio-

CES Studies nal right to secession. This dispute has led, in the status of de facto applicant countries witho- the early 90s, to a diplomatic blockade of Mace- ut entering into negotiations with them, or even donia. In 1993, the country was allowed to ope- without specifying the date for such negotia- rate in the international scene under a bizarre tions30. As a result, the Western Balkan states name of Former Yugoslav Republic of Macedo- will get access to pre-accession funds, helping nia, or FYROM. The only way out of this situ- them to bridge the gap between the region and ation seems to be for the remaining EU Member its neighbours who are more advanced in terms States to press Greece to change its position27. of integration with the EU31. The experience of The problem of the Albanian minority in Mace- former and present applicant countries (inclu- donia, on the other hand, has apparently been ding Spain, Greece, Portugal and Ireland in the solved by the formula of the Okhrid agreement West) shows that granting a country the appli- of 2001. It provided for an emancipation of the cant status almost automatically entails incre- minority in terms of political and civil rights (in- ased foreign investment. In the EU terminology, cluding equal status for the Albanian language), the five Western Balkan states are currently “po- without any territorial autonomy. The Albanian tential members”, which status entails no me- side, however, has criticised the speed and prac- asurable benefits32. tice of implementation of these provisions. – possibly, select individual countries meeting the applicant criteria from among the Balkan five (being Croatia in the first place), and enter in- 6. Recommendations to negotiations with them. As a result of the policy whereby the Western Balkan countries are

In May 2004, the EU will accept ten new mem- treated as one whole, those better prepared for 55 bers, and towards the end of the year, Brussels integration are levelled down, which ultimately will probably decide to enter into accession ne- delays the integration process, possibly to sub- gotiations with Turkey. In 2007, the other appli- stantial extent. The conclusions of the Thessalo- cant countries, i.e. Bulgaria and Romania, will niki summit theoretically provide for such treat- probably join in28. As a result, the only region ment (no “reduced fare” in the integration pro- left in the map of Europe with uncertain future cess due to political situation – each country prospects, in addition to regions whose acces- should be evaluated separately in terms of its European of Prospects Balkans the Western sion has been postponed until an indefinite date compliance with the EU criteria), but this does under the Wider Europe document29, will be the not translate into any action on the part Brus- Western Balkans. The Union may potentially fa- sels. For instance, the latter fails to appreciate ce difficulties after the upcoming great enlarge- the integration progress made by Croatia in ment. Consequently, further enlargement plans comparison with the rest of the countries33; may be suspended, especially once Romania and – require progress in the refugee returns process Bulgaria have been accepted. If, for instance, the as a precondition of recognising a given country wave of job migration from the acceding coun- (or region, as in the case of Kosovo) as comply- tries to the “old” members is higher than expec- ing with EU standards in terms of ethnic minori- ted, this may effectively stall the enlargement ty rights. The example of Bosnia shows that re- process. In order to prevent this, the political eli- turns take place on a massive scale where they te in Brussels should take measures that are a lo- are not impeded by the prevalent practice of law gical continuation of the European Union’s com- enforcement. In countries where, unlike in Bo- mitment in the Balkans to date. It should: snia, the international community cannot direc- – promote the Western Balkans from the posi- tly enforce the necessary legal amendments and tion of a (reconstruction) assistance recipient to changes to the legal practice, it seems advisable the position of a partner in the process of Euro- to maximise external pressure, even to the point pean integration (a recipient of structural aid co- of specifying a percentage threshold of returns financing the projects); based on which the return process can be reco- – move countries of the region from the 4th Direc- gnised as “satisfactory”34; torate General (External Relations) to the 7th Di- – open accession negotiations with the Western rectorate General (Enlargement), i.e. grant them Balkan states without waiting until their politi-

CES Studies cal status is ultimately determined. In spite of take up this challenge, we should remember the the general rule that only independent states words of Chris Patten, the EU Commissioner for may join the EU, this solution would be in ke- External Relations, who said at the Western Bal- eping with the EU’s practice hitherto (negotia- kans Democracy Forum in Thessaloniki in April tions with the divided Cyprus); besides, the Eu- 2002: “The choice for us in this case is very cle- ropean Union is probably the only framework ar: either we export stability to the Balkans, or within which the status of some Western Balkan the Balkans export instability to us”37. countries / regions (Bosnia and Herzegovina, Ko- Stanis∏aw Tekieli sovo) can ever be determined – within the Union This text was completed in November 2003 state borders a no longer a barrier to the free movement of persons and there exist successful autonomous formations that enjoy varying de- grees of political or cultural separateness (e.g. Catalonia, the Basque Country, Northern Ireland or the Aland Islands). If the EU chooses to continue enforcing the “one Bosnia” policy, it should stick to the rule of talking exclusively to the central government in Sarajevo, thus, in a way, for- cing this government to be effective (such a move, however, would be difficult to justify given the fact that the EU has entered into negotiations

56 with Pristina without consulting Belgrade). In a recent testimony to the US House of Repre- sentatives, an American diplomat acclaimed for his efforts for the restoration of peace in the Bal- kans said: “In order to make the vision of a future within Europe more credible, the European Union needs to stop treating the Balkans as a di- European Prospects European of Prospects Balkans the Western stant region that needs to be stabilized and begin to view it as a neighboring area into which the EU intends to expand”35. For several times in its history, the European Union faced great challenges, the outcome of which was unpredictable at the time the given idea was conceived. A common currency, aboli- tion of internal borders, absorption of the new Mediterranean democracies with long records of dictatorial rule (Spain, Greece, Portugal), the au- tomatic inclusion of the former DDR following the German unification, and, finally, the admission of post-communist countries from Eastern Europe, in which the 50 years of the Moscow- controlled communism affected the mentality, attitudes towards work, etc, much more deeply than the “dollar communism” of the former Yugoslavia36 – all of these are examples of undertakings in which what mattered was the idea, and not mere economic calculation. Today Brus- sels faces the challenge of integrating the Balkan “black hole” into Europe, and apparently it hesi- tates to take the final decision. As it promises to

CES Studies 1 The European prospects of the Western Balkans were as- Balkans in Transition. European Commission, Directorate- serted for the first time, less plainly, during the Balkans – General for Economic and Financial Affairs, Occasional pa- EU summit in 2000 in Zagreb. This assertion was repeated per no. 1, January 2003, p. 15). during the European Council meetings in Feira (2000), Co- 7 In the Transparency International Corruption Perceptions penhagen (2002) and Brussels (2003). The Communication Index 2003, Croatia is in position 60, Bosnia and Herzegovi- from the Commission dated 21 May 2003, prepared for the na – 70, Albania – 92, Macedonia – 108, Serbia and Montene- Thessaloniki summit, includes the following assurance: The gro – 109, among the 133 countries studied (from the least preparation of the countries of the Western Balkans for in- to the most corrupt). For comparison, Poland is in position tegration into European structures is a major priority of the 65, Turkey – 77, Romania – 85. (http://www.transparency.org/ European Union. The unification of Europe will not be com- pressreleases_archive/2003/2003.10.07.cpi.en.html). plete until these countries join the European Union (The 8 Acronym of Community Assistance for Reconstruction, Western Balkans and European Integration, European Com- Development and Stabilisation. mission, Com(2003)285, 21.05.2003). 9 Community reconstruction assistance for the five coun- 2 A clear difference with regard to the membership pro- tries of the Western Balkans: spects is visible in the very way this issue is handled in the Year Funds available under CARDS previous association agreements and the SAA. The former (EUR million) association agreements provided for “the way for the EU and the partner countries to converge economically, politi- 2000 956 cally, socially and culturally” in an unambiguous and stra- 2001 903 ightforward language. The SAAs, on the other hand, repre- 2002 766 sent a vague and distant vision of membership: “In return for the EU’s offer of a prospect of accession (...) the coun- 2003 700 tries of the region undertook to abide by the EU’s conditio- 2004 600 nality and use the Stabilisation and Association process, 2005 500

and in particular the Stabilisation and Association Agre- 57 ements when signed, as the means to begin to prepare 2006 500 themselves for the demands of the perspective on acces- Source: Assistance, Cohesion And The New Boundaries Of sion to the EU”. (For the traditional association agreements, Europe. A Call for Policy Reform. European Stability Initiative, see: http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/europe_ p. 12. The forecast for 2006 was prepared based on interviews agr.htm; for the SAA see: http://europa.eu.int/comm/ with EU officials. (www.esiweb.org/westernbalkans/show external_relations/see/actions/sap.htm). document.php?document_ID=37). 3 Enhancing Relations Between the EU and Western Bal- 10 The Road to Thessaloniki: Cohesion and the Western

kans. Belgrade Centre for European Integration, Belgrade, Balkans. European Stability Initiative, Berlin 12.03.2003, p. 3. European of Prospects Balkans the Western April 2003, p. 7. Another cause for worry is the plan, so far known only 4 It should be noted that the SAA is more rigorous than the from press leakages, to completely eliminate the pre-acces- association agreements signed by the applicant countries sion strategy item from the EU draft budget for 2006–2011. (the ten countries joining the EU in 2004, as well as Roma- This is to be done in connection with the transfer of a large nia, Bulgaria and Turkey). For instance, it has two provi- portion of funds to the newly created “growth and compe- sions that were not included in the earlier agreements: tition fund” (research and new technologies). (Gazeta – co-operation with the EU on Justice and Home Affairs; Wyborcza, 09.10.2003, p. 17). – mutual co-operation between countries of the region. 11 It is estimated that only 10 percent of the CARDS funding 5 It should be remembered that in its renowned democracy is spent on projects that involve the local infrastructure. rating, the Freedom House has not reported any major pro- (Marie-Janine Calic, The EU and the Balkans: From gress in the development of civil and political rights in the Association to Membership?, in: SWP Comments 7, May Western Balkans to date (the most recent data for 2001– 2003, p. 3–4). –2002). The countries of the Western Balkans are referred to 12 Unemployment, undoubtedly the greatest economic as “partly free” (only Croatia has enjoyed the status of calamity affecting the Balkans, was estimated in 2002 at 30 a “free” country for two years). It should be remembered percent of the adult population of Serbia and Macedonia, 40 however, that Romania got rid of its “partly free” status on- percent for Bosnia and Herzegovina, and 60 percent for ly in 1996, and Turkey, an EU applicant country, is still re- Kosovo (Country Strategy Papers 2002–2006. European garded as “partly free” even today (in the detailed appra- Commission, DG RELEX). Obviously, these figures do not isals, Turkey shows worse scores than all of the Balkan five include the grey economy, very well developed in the with the exception of Bosnia and Herzegovina, which sco- Balkans. res less than Turkey in the “political rights” category). See: http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm 6 In 2002, the percentage of companies that resorted to bri- bery was estimated at 36 percent in Albania, 23 percent in Macedonia, 22 percent in Bosnia and Herzegovina, 16 percent in Yugoslavia and 13 percent in Croatia (The Western

CES Studies 13 According to the IMF, GDP growth figures for the region are as follows (recent years and forecasts to 2004) (percentage): 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Albania -7 7.9 7.3 7.8 6.5 4.7 6 6 B&H 30.4 15.6 9.6 5.6 4.5 3.9 4.7 5.5 Croatia 6.8 2.5 -0.9 2.9 3.8 5 4.2 4.5 Macedonia 1.4 3.4 4.3 4.5 -4.1 0.1 3 4 S&M (Yug) - 2.5 -18 5 5.5 4 5 5 www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2003/01/data/index.htm

14 80 percent of the personnel serving on both these missions oretically entitled to secession (even if the borders had are currently soldiers of armies of the EU Member States. existed only on paper for decades). The hypothetical inde- 15 It is worthwhile to add that the media in the west per- pendence of Kosovo could also be justified with its right to ceive the taking over of both missions as a matter of life or secession as the former autonomous province of Serbia death for the EU defence policy. Adam Balcer quotes the (like Vojvodina). This right was abolished only in 1990 by lofty comment by Frankfurter Rundschau (“The military mis- a decree of the then Serbian president Slobodan Milosevic, sion is the beginning of a road at the end of which Europe the legality of which could be called into question. will become a world power”) and adds: “If (...) the Union However, it would be a breach of the principle of inviola- fails to manage the Balkans, Europe’s Achilles heel, it should bility of state borders to incorporate the ethnically Serbian forget about ever playing an important role in other regions enclaves in northern Kosovo into Serbia. Such a solution of the world”, in: Adam Balcer, Ba∏kaƒski wymiar Europy, (a division of Kosovo) is mentioned ever more frequently in Mi´dzynarodowy Przeglàd Polityczny (paper in printing). Belgrade, but the elite of Kosovo Albanians refuse to accept 16

58 Excluding the exodus of approx. 800 thousand Albanians this option. who left during the Kosovo crisis in the spring of 1999 – 26 Though not as symbolic as in the case of Serbia and almost all of them returned to their homes when NATO Montenegro – a real test for the “one Bosnia” policy will be forces took over control of Kosovo in July 1999. the success or failure of the recent joint fiscal policy (cus- 17 In the first half of 2003, a worrying decline in the rate of toms, turnover taxes). returns was reported, which may be an echo of the victory 27 The Greek embargo, a frequent topic of behind-the-scenes of nationalist groups in the parliamentary elections of jokes at conferences devoted to the Balkans, was breached November 2002. (http://www.unhcr.ba/return/Tot_ by the USA in October 2003, when the latter signed an

European Prospects European of Prospects Balkans the Western Minority%20_GFAP_July_2003.pdf). agreement on mutual exclusion of citizens from the juris- 18 Broken Promises: Impediments to Refugee Return to diction of the International Criminal Court (ICC) with Croatia. Human Rights Watch, September 2003, p. 3 Macedonia. The agreement text has “Macedonia” (but not (www.hrw.org/press/2003/09/croatia090203). “the Republic of Macedonia”, as the authorities in Skopje 19 http://www.dzs.hr/Eng/Census/census2001.htm would have it) instead of FYROM. The conflict between the 20 According to the UNHCR, the real estate “reclaimability” US and the EU over the ICC and its Balkan dimension is rate has reached 82 percent in Bosnia and Herzegovina. beyond the scope of this paper – since July 2003, this con- UNHCR’s Concerns with the Designation of Bosnia and flict has apparently abated, and Brussels clearly “under- Herzegovina as a Safe Country of Origin. July 2003, p. 1 stood and forgave” Albania, Macedonia and Bosnia, i.e. (http://www.unhcr.ba/publications/B&HSAF%7E1.pdf). countries with distant membership prospects, for having 21 Over the last 2–3 years, independence supporters signed the agreements with the US. The question of these seemed to be in a small majority. agreements will probably re-emerge when the EU member- 22 For instance, for the fear that Montenegro’s secession ship prospects of the three countries become more realistic. could become a pretext for the Kosovo Albanians to 28 2007 was sustained as the projected date of accession of demand independence more vocally. both countries during the Thessaloniki summit in June 23 As a result, Kosovo has made greater progress in terms of 2003. This date had been proposed for the first time at the integration with the EU, at least formally, than Serbia or Copenhagen summit in December 2002. Montenegro. 29 Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for 24 “The chauvinistic opposition forces [in Serbia] have lost Relations with our Eastern and Southern Neighbours. much of their strength, and the ruling democratic elite will Communication from the Commission to the Council and not risk an open confrontation with the West and the loss the European Parliament, 11.03.2003 (www.europa.eu.int/ of EU membership prospects. Privately, Serbian politicians comm/external_relations/we/doc/com03_104_en.pdf). acknowledge that Kosovo has been lost”; in: Adam Balcer, 30 This practice was applied towards Turkey, which op.cit. acquired its applicant status in 1999. 25 The disintegration of all post-communist federations in 31 Once the ten acceding countries join the EU in 2004, Europe, being the SFRY, the USSR and the CSSR, did not entail approx. 3 billion euro will be left in the pool of pre-acces- changes to the borders of the federation constituents, the- sion assistance available to applicant countries in the years

CES Studies 2004–2006, i.e. more than the remaining candidates, being Romania and Bulgaria, are able to use (Turkey has separate financing). But see footnote 10. Assistance, Cohesion And The New Boundaries Of Europe. A Call for Policy Reform. European Stability Initiative, p. 13 (www.esiweb.org/westernbalkans/showdocument.php? document_ID=37). 32 The authors of all cited studies on this subject seem to agree with the former two propositions. 33 The situation of Croatia was described more explicitly by Adam Balcer who wrote: “In political and economic terms, Croatia is better prepared for membership than Bulgaria and Romania, the two countries joining the EU in 2007” (op.cit.). Adam Balcer recommends that Croatia should be accepted in 2007 or not much later, and within the ten successive years, the remaining countries should one by one become members. Croatia’s chances of taking a fast path to membership look better following the statement by Guenter Verheugen, the European Commissioner for Enlargement, who said that Zagreb could acquire the status of an applicant country in the spring of 2004 (http://www.b92.net/ indexs.phtml, 14.10.2003). Croatia’s ambitions may be marred by the victory of the nationalist HDZ in the November parliamentary elections,

although the party has undergone a deep evolution ever 59 since it lost power in 2000 – it no longer makes any claims to the territory of Bosnia and today, is no more radical than the analogous parties of the extreme (but acceptable) right in Western Europe. 34 Brcko in Bosnia is an example of how efficiently the international community can activate the refugees return movement. That district, being the only one to be adminis-

tered directly by the international community (as a region European of Prospects Balkans the Western claimed by the Serbian Republic and the Muslim-Croat Federation) has reported the greatest percentage of minority returns (http://www.unhcr.ba/return/Tot_Minority%20_ GFAP_July_2003.pdf). 35 Daniel Serwer, The Balkans: From War to Peace, From American to European Leadership. Testimony by Daniel Serwer Director, Balkans Initiative, United States Institute of Peace, April 10, 2003. 36 In the SFRY, citizens could travel abroad, the dinar remained convertible into western currencies and vice (consequently, western goods were readily available in the market), and private small business and employee share- holding were preserved. 37 http://europa.eu.int/comm/external_relations/news/patten/sp02_150.htm

CES Studies Introduction

After the accession of Romania, scheduled for 2007, the European Union will directly border Moldova. As a result, the EU–Moldova relations, which Brussels has rather neglected so far, will gain increased importance. The assumption behind the EU’s policy is that Moldova is not going to join the Union, though theoretically, such a development is not precluded. Chisinau does indeed aspire to join the European Union. The EU is interested in Moldova chiefly because of the threat this country may pose to the security of the Union’s future south-eastern outskirts. This concern about security stems from Moldova’s serious instability, and especially from the existence of the separatist Transni- strian Moldovan Republic, which is involved in The European Union various illegal or semi-legal businesses and provides a stronghold to crime.

60 and Moldova This paper deals with the EU policy towards Moldova and the multiple facets of this policy, Jacek Wróbel the most important of which seems to be the preclusion of Moldova’s accession in the foreseeable future. It also discusses Moldova’s political

The European Union and Moldova responses to the EU policy and the country’s own initiatives. Finally, this paper also co- vers the legal framework of the co-operation between Brussels and Chisinau, the Communi- ty’s assistance to Moldova and its implementation, the EU policy towards the conflict in Trans- nistria and the Union’s (current and projected) role in its settlement as well as the plans for future co-operation between the two sides.

I. POLITICAL RELATIONS BETWEEN THE EU AND MOLDOVA

1. Legal framework

The basic treaty defining the political relations between the EU and Moldova is the Partnership & Co-operation Agreement (PCA) signed on 28 November 1994, in force since 1 July 19981. The PCA replaced the Trade and Co-operation Agre- ement (TCA) concluded between the European Community and the Soviet Union in 1989, which

CES Studies provided legal framework for the relations be- tegration. The endeavours of the Romanian au- tween the European Communities and Moldova thorities, who hoped to unite Moldova with Ro- in the years 1992–19982. mania as in 19185, also received a less than en- The PCA defined a new model for the relations thusiastic reception6. between the EU and Moldova, a model that co- After the Soviet Union was dissolved in Decem- uld be described as good neighbourly relations ber 1991 and the Commonwealth of Indepen- as part of which the Union assists its weaker dent States was established, the Member States partner (by supporting democratic and market began to recognise the independence of Moldo- reforms, among other measures). The option to va one by one, and the European Community sign an association agreement with the EU (the acknowledged the emergence of a new state. European Agreement) has not been discussed3. However, neither the Member States nor the The Partnership and Co-operation Agreement Community recognised the independence of defined mutual relations as political dialogue fo- Transnistria, a separatist republic consisting of unded on democratic values. It introduced pro- the eastern provinces of the former Moldavian cedures of political dialogue between the par- SSR, proclaimed by Tiraspol. The Community ties, set out the general terms of trade exchange acknowledged the full sovereignty of Moldova in and investments, defined the legal framework of the entire territory of the former Moldavian SSR. economic, financial, legal, social and cultural co- At the same time, the EU called on the authori- operation, and the ways in which the EU should ties in Chisinau to respect ethnic minority rights support the development of democracy and in the territory under their control. a free market in Moldova. In the first half of the 90s, the EU viewed Moldo-

The PCA upholds the most-favoured-nation tre- va as a source of potential threats to the stabili- 61 atment clause introduced by the TCA and allows ty of South Eastern Europe, i.e. as the locus of for further deepening of mutual economic rela- the Romania-Russia and Moldova-Ukraine con- tions in future. The objective of the PCA is to flicts (the unsettled border issue), and the home bring Moldova closer to the single European of Transnistrian and Gagauz separatism. Brus- market, and, in the long term, to incorporate the sels welcomed Moldova’s accession to the Com- The European Union and Moldova country into the European free trade area. monwealth of Independent States, counting on Three bilateral institutions were established un- its contribution to the stabilisation of the re- der the PCA, which are supposed to meet more gion. The EU was reluctant to press Moscow on less once a year. They include the Co-operation the evacuation of the Russian 14th Army from Council (meetings at the ministerial level), the Transnistria, careful not to undermine the posi- Co-operation Committee (meetings at the senior tion of the pro-reform and pro-western forces in officials level), and the Parliamentary Co-opera- the Russian Federation. In this way, Brussels in tion Committee, composed of MPs of the Europe- fact recognised Moldova as part of the Russian an Parliament and the parliament of Moldova4. zone of influence. The referendum of March 1994, in which the Moldovans spoke against the union with Roma- nia and for an independent Moldova, changed 2. Political relations the way the EU looked at the country. Brussels between the EU and Moldova ceased to treat Moldova as a seasonal state. Mol- dova’s international image further improved 2.1. The years 1991–1995 after the signature, in 1994, of the Moldovan- Russian agreement on the evacuation of Russian Moldova made its Declaration of Independence troops from Transnistria (which was never im- on 27 August 1991. Initially, the West adopted plemented, though) and the solution of the Ga- a rather reserved attitude towards this, and Mol- gauz separatism problem through the formation dova continued to be viewed as a constituent of of the autonomous republic of Gagauz-Yeri (De- the USSR. Concerned about the destabilisation of cember 1994)7. international order in case the Soviet Union bro- In the early phase, the Trade and Co-operation ke up, the EU capitals strove to prevent its disin- Agreement (TCA) concluded between the Com-

CES Studies munity and the USSR in 1989 provided a tempo- definitely failed to articulate a more coherent in- rary framework for the relations between Mol- tegration policy. dova and the European Community. Serious The rapprochement between Moldova and the works to develop a permanent institutional ba- EU led to the signature of the Partnership and sis for the co-operation between the EU and Co-operation Agreement (PCA) on 28 November Moldova began after the Moldovan president 1994 and the Trade Agreement on 2 October Mircea Snegur sent a letter to the European 199512. The conclusion of the PCA was especially Commission President Jacques Delors in Novem- important – the agreement not only elevated ber 1993, and after the Commission presented economic relations to a higher level, but also in- its 1994 declaration assessing the situation in stitutionalised the political relations between Moldova. On that occasion, the Commission fo- the EU and Moldova for the first time, and defi- und that in some aspects, things were changing ned the development of democratic values and for the better in Moldova. The first multiparty human rights as the primary objective13. The parliamentary elections had been held in Febru- conclusion of the PCA and the Trade Agreement ary 1994, the legislation reform had been initia- ended the start phase of the relations between ted, the new constitution was in the pipeline, the EU and Moldova. and liberal economic reforms and measures to stabilise the macroeconomic situation and de- 2.2. The years 1996–1998 mocratise social relations were under way8. The admission of Moldova to the Council of Europe In December 1996, new Moldovan President Pe- was another serious step towards normalisation tru Lucinschi sent a letter to European Commis-

62 of the country’s situation (13 July 1995). sion President Jacques Santer, which contained The Council of the European Union decided to the first official declaration of Moldova’s inten- open negotiations with Moldova concerning the tion to join the EU. In the years 1997–1998, conclusion of the PCA in February 1994. The text leaders of the EU Member States such as France of the agreement was completed by the end of and Germany, and countries associated with the

The European Union and Moldova June that same year9. EU such as Romania, Hungary and Poland, wo- It should be remembered, however, that the Mol- uld make encouraging statements about Moldo- dova policy was a marginal thread in the foreign va’s aspirations, though in many cases this was policy of the European Union and its Member purely “diplomatic” encouragement. Member States10. Moldova, too, treated the relations with States of the UE would generally express either the EU as a low-priority issue for a long time. Al- understanding for Moldova’s aspirations, or do- though the authorities in Chisinau developed an ubt if these aspirations were realistic. The EU vo- interest in European integration immediately iced its common position in March 1998. It insi- after the disintegration of the Soviet Union, no sted that Chisinau should be more unequivocal comprehensive policy for the rapprochement about Moldova’s geopolitical orientation, i.e. the with the EU was developed for a long time. Mir- choice between the EU and the CIS, and that it cea Snegur’s letter to Jacques Delors in 1993, his should go through the initial stage of institutio- letters to the European Commission President nal rapprochement first, i.e. implement the pro- Jacques Santer and the then Council President visions of the Partnership and Co-operation Teodoros Panglos sent in January 1994 (in which Agreement that entered into force in July 199814. Snegur asked for the PCA to be signed as soon as On 27 October 1997, President Petru Lucinschi practicable), the Foreign Policy Concept of 1995 sent another letter to the European Commission and other government programmes referring to President Jacques Santer, in which he asked to foreign policy showed that European integration enter negotiations concerning the conclusion of gradually gained importance in the concepts an association agreement between Moldova and and activities of the authorities in Chisinau11. Yet the European Union. The Moldovans perceived government programmes in the period in qu- this as the official beginning of their country’s estion contained only very general declarations road towards EU membership. The Moldovan Fo- on co-operation with the European Union and reign Minister resubmitted the request to open association negotiations to the EU External Rela-

CES Studies tions Commissioner Hans van den Broek during nomy remained in a deep crisis. In the second the meeting in Brussels on 3 November 1997. half of the 90s, the tempo of reforms slowed Van den Broek replied that before the parties en- down18. The country’s economic situation was ter association negotiations, the PCA should be exacerbated by the Russian economic crisis of implemented and an interim agreement betwe- 1998. In addition, its adherence to democratic en the EU and Moldova should be concluded. On standards was no longer as rigorous after the 27 December 1997, the European Commission Party of Communists of the Republic of Moldova President Jacques Santer endorsed the argu- came to power in February 2001. ments put forward by van den Broek by saying The entry into force of the Partnership and Co- that the Commission’s priority for the time be- operation Agreement in 1998 (see the chapter on ing was to implement the PCA and make utmost the implementation of the PCA and the TACIS use of the co-operation possibilities provided for programme) was the most important develop- by the existing legal framework. ment in the EU–Moldova relations in the period Given this stance of the European Commission, in question. The factor that influenced Chisi- Lucinschi sent letters to the leaders of all Mem- nau’s European ambitions to the greatest extent ber States asking them to back the conclusion of was the Russian financial crisis in August 1998, an association agreement between the EU and which exposed the weakness of the pro-Moscow Moldova within the shortest timeframe possi- orientation to the authorities in Chisinau19. ble, and to treat this as the first step on the way towards Moldova’s accession. Most leaders, ho- 2.3. The years 1999–2003 wever, agreed with the position of the Commis- sion15. At that moment, the EU definitely had no 2.3.1. Moldova’s policy towards the EU 63 plans to open any association negotiations with The year 1999 marked a short-lived pro-EU turn Moldova16. in the policy of Moldova. The 1999–2002 govern- Seeing Moldova against the background of the ment programme of activities entitled “Supre- other CIS countries in the years 1996–1998, the macy of Law, Economic Recovery and European

West perceived it as a state that was successful- Integration” clearly articulated the pro-Europe- The European Union and Moldova ly developing a democratic system and imple- an vector in Moldova’s policy. The programme of menting market reforms. When President Bill Ion Sturza’s government appointed in March Clinton gave a reception in 1998 to the new Mol- 1999 included a large-scale European integra- dovan Ambassador Ceslav Ciobanu, he said that tion project for Moldova, an objective that large- Moldova was a model democracy among the CIS ly dominated Chisinau’s foreign policy. The pro- countries. In one Western study from this pe- ject provided for a series of diplomatic underta- riod, which dealt with the progress of market re- kings on behalf of Moldova in Brussels and the forms, Moldova had an average result of 4.1 po- Member State capitals, but also for consistent ints (for comparison: Russia had 4.2; Ukraine – implementation of the PCA provisions. Stu- 3.0; Belarus – 2.6; Georgia – 2.4, Uzbekistan – rza’s government decided that joining the Stabi- 2.2)17. Indeed, in the first half of the 90s Moldova lity Pact for South Eastern Europe (SPSEE) was carried out all of the basic economic reforms, in- a good way to gradually integrate with the Eu- cluding liberalisation of trade and prices, cre- ropean Union20. In the beginning, though, Chisi- ation of the basic legal framework for a market nau only managed to gain the status of an obse- system, and privatisation of a portion of the sta- rver in the Pact (2000)21. te-owned sector. It also achieved some degree of Sturza’s government was quickly dismissed (No- stabilisation in financial terms (by introducing vember 1999), and with the appointment of the a convertible national currency and eliminating Bragish cabinet, the pro-European dimension of hyperinflation), and in political terms (by hol- Moldova’s policy lost some significance. The ding democratic parliamentary and presidential new government coalition included the commu- elections, according freedom of activities to poli- nists, and European integration was no longer tical parties, introducing basic civil liberties, and a priority in the government’s programme. Ne- finally, by passing a democratic constitution in vertheless, some elements of the integration po- 1994). Yet despite the market reforms, the eco- licy developed by Sturza’s government were pre-

CES Studies served22, and consequently, Moldova could join 2.3.2. The EU policy towards Moldova the Stability Pact for South Eastern Europe on 28 In recent years, the EU has showed a little more June 200123. Moldova was the first post-Soviet interest in Moldova. This was due mainly to the country to have joined the SPSEE. This success fact that the country has been moving closer to could not be undone by the rise to power, in Fe- EU borders as a result of the upcoming eastward bruary 2001, of the communists, who had pled- enlargement. This heightened interest manife- ged to join the Belarus-Russia Union State and sted itself in the upgrading of the status of the questioned Moldova’s pro-European aspirations EU mission to Chisinau (the TACIS office was during their electoral campaign. European poli- transformed into a Delegation of the European ticians were visibly embarrassed by the rhetoric Commission), and in the signals that Brussels of the communists (e.g. their intention to re-col- has been sending concerning its readiness to co- lectivise agriculture), but nevertheless the desire operate with Chisinau more closely on security to prevent the international isolation of Moldo- and justice and internal affairs. This last area in- va prevailed in Brussels. After joining the Stabi- cludes preventing illegal migration (both the in- lity Pact for South Eastern Europe, Moldova was flux of immigrants from the East for whom Mol- included into the assistance programmes sup- dova is a transit country, and the job migration porting the Balkan Peninsula countries both fi- of the Moldovans), and combating weapons tra- nancially and economically24. de and trafficking in drugs and people. The exi- During the South East Europe Co-operation Pro- sting economic assistance programmes have al- cess summit in Belgrade in April 2003, its parti- so been upheld28. cipants accepted Romania’s proposal to admit The EU has been increasingly interested in the

64 Moldova to the organisation at the next summit issue of Transnistrian separatism. In late spring to be held in Sarajevo in 2004. The Moldovan 2003, the European Union Institute for Security President Vladimir Voronin confirmed in Belgra- Studies (ISS) presented a report suggesting that de that Moldova wished for deeper integration the EU should become involved in the negotia- with European structures25. tions over Transnistria. The ISS suggested that

The European Union and Moldova The communists, who have been in power since an EU–Russian working group should be establi- 2001, gradually mitigated their firmly pro-Rus- shed to step into the OSCE’s role as the party in sian rhetoric and made some real progress, in charge of the peace process in Transnistria. On the international scene, towards closer co-ope- 11 July 2003, information was leaked to the ration with the EU. In January 2002, the govern- press concerning talks between the OSCE and ment adopted the programme for the social and the EU about the EU taking over the projected economic development of Moldova to 2005, peace mission in Moldova. In September 2003, which gave the highest priority to the coun- Jaap de Hoop Scheffer, the OSCE Chairman-in-Of- try’s participation in the European integration fice and Dutch Foreign Minister, said in an ad- processes26. Indeed, as far as European integra- dress to the US Congress that the European tion is concerned, the new government’s pro- Union’s participation in an international peace gramme appears to be more coherent in some operation in Transnistria was a “primary-impor- aspects than that of the Bragish cabinet27. In De- tance problem”, thus officially confirming that cember 2002, the National Commission for Euro- the EU was interested in this issue29. It should be pean Integration was established. Its tasks inclu- remembered, however, that Brussels views the de developing a European integration strategy Transnistria problem in the context of the Euro- and co-ordinating the co-operation between va- pean Union’s relations with Russia. The EU’s po- rious government institutions in this area. The ssible commitments in Transnistria will be car- Commission meets regularly once in every two ried out in co-operation with Russia and will se- or three months, and on extraordinary occa- rve as a test for the potential of collaboration be- sions. Another government institution worth tween Brussels and Moscow on security issues30. noting is the Legislation Centre, which deals with the alignment of the Moldovan law to Eu- ropean standards.

CES Studies 2.4. Implementation of the PCA and the country’s entry into the European free and the TACIS programme trade area33. The implementation of the TACIS (Technical Assi- The Partnership and Co-operation Agreement stance for the Commonwealth of Independent entered into force in 1998, after it had been rati- States) programme began even before the PCA fied by Moldova and the EU Member States. The entered into force. Moldova has been receiving fi- TACIS-PCA programme was established to ensu- nancial and technical assistance under the TACIS re a more effective implementation of the PCA. programme34. As the programme’s implementa- Among other measures, it helped organise a bro- tion progressed, the notion of technical assistan- ad-scale information campaign on the PCA and ce came to be understood ever more broadly. the European Union. The EU has had a positive In the end, technical assistance was extended to impact on the state reforms in Moldova. Since include state-of-law building processes, demo- the PCA entered into force, some progress has cratisation, development of civil society institu- been made in areas such as trade liberalisation, tions, and encouraging of small and medium- investments and current capital flows. However, -sized enterprises, etc.35 many sections of the Moldovan law are still in the initial phases of harmonisation with Europe- 2.5. Moldova’s economic links an legislation, since the TACIS-PCA projects have with the EU and the CIS frequently stopped at the information stage, i.e. have not gone beyond comparative analyses of The dynamics of Moldova’s trade with the EU on European and Moldovan legislation31. the one hand and the CIS on the other, in the

Modernisation and Europeanisation of the Mol- years 1992–2002, (see the tables below) indicate 65 dovan law stumbles on obstacles greater than that the volume of commercial contacts with the initially expected. Works on the new Civil Code CIS was greater. At the same time, however, the- may serve as an example. The Moldovan Parlia- se ties are weakening and the volume of trade ment decided in 1994 that the existing Soviet Ci- exchange with the EU is increasing. In 2002, 36.6 vil Code of 1964 should be replaced with a new percent of Moldova’s exports were exports to The European Union and Moldova law. Legislative works were expected to be com- the EU and Central and Eastern European coun- pleted within just three months(!). In reality, it tries, most of which are joining the Union in the took 8 years and the assistance of foreign con- upcoming years, while imports from this area sultants, as well as funds from TACIS, GTZ, and accounted for 45.9 percent of total imports. For USAID, to complete the new Civil Code, which comparison, Moldova’s exports to the CIS in 2002 was adopted only in June 2002, effective as of accounted for 54.1 percent, while imports from 1 January 2003. The Code implemented a num- this area, for 39.1 percent. The volume of Moldo- ber of standards and principles that are guaran- va’s exports to the EU has grown from 3 percent teed under international treaties or traditionally in 1992 to 23.1 percent in 2002. Moldova’s im- inform the legislation of European countries. It ports from the EU increased from 13.7 percent in provided for the inviolability of property rights, 1995 to 26.9 percent in 2002. (These figures come freedom of agreements, judicial protection of ci- from different, but comparable sources.) vil rights, and other measures32. While countries of the European Union are im- There were also failures, however. In 1998, the portant trade partners for Moldova, commercial administrative and territorial division system contacts with this country account for just was reformed in keeping with western stan- a fraction of the Community’s external trade dards. Yet when the communists came to power, exchange. In the last decade, Moldova’s exports they reversed the reform in 2002 and undid to the EU were lower not only than the average what their predecessors had achieved (e.g. by re- volume of exports of the Central and Eastern Eu- storing the Soviet division into raions). ropean countries, but also the average volume of Moldova’s standing objective, provided for un- exports from other Newly Independent States. der the PCA, is the conclusion of a Free Trade Agreement (FTA) between the EU and Moldova,

CES Studies Foreign investments into the Moldovan econo- Moldovan state-owned enterprises have been ta- my are definitely dominated by Russia. The only ken over for debts (chiefly by Gazprom), and many major western investor is the Union Fenosa of others may face the same fate. Successive Mol- Spain, which has acquired several Moldovan dovan governments have done little to diversify electricity transmission networks. It should also the supplies of energy raw materials, even though be noted that Moldova’s energy sector remains they had some opportunities to do so. For exam- dependent on the supplies of oil from Russia and ple, in the mid 90s, Chisinau rejected Roma- hard coal from Russia and Ukraine. nia’s proposal for Moldova to participate in the The dependence on raw materials supplies from construction of the nuclear power plant in Cer- Russia and, to a smaller degree, Ukraine is the na Voda, and to subsequently hire one of its re- fundamental problem of Moldova’s economy as actors36. far as foreign economic relations are concerned. Moldova’s difficult economic situation is a seri- Russia has been supplying its energy raw mate- ous obstacle that impedes the country’s rap- rials at high prices, while not demanding imme- prochement with the EU. As a result of the dra- diate payment. This has led to a dramatic increase matic economic crisis that followed the disinte- of Moldova’s external debt. Consequently, many gration of the Soviet Union, Moldova’s per capita GDP amounted to approx. 450 US$ in the late 90s Moldova’s exports – one of the lowest figures in the NIS. In the To the To Central To the NIS 1998 United Nations Industrial Development European and Eastern th Union European Program report Moldova made it to the 104 Countries position in terms of civilisational development 66 2002* 23.1% 13.5% 54.1% worldwide. One of the factors in the extremely difficult situation of the Moldovan population is 2001 21.6% 11% 60.5% the fact that the state fails to make timely pay- 1998** 13.1% 12.8% 67.7% ments to its citizens. 1996 10% - - The economic situation of Moldova therefore

The European Union and Moldova 1992 3% - - restrains Chisinau’s integration ambitions, both Source: Anatoly Gudym, Respublika Moldova because the republic is experiencing an economic i Evropeiski Soyuz kak partniory, Chisinau, 2002, p. 47. breakdown, and because it largely depends on * Source: The February 2003 report of the Trade Counsel’s Office (BRH) of the Polish Embassy in Russian raw materials. Its strong economic ties Chisinau entitled “Dynamika procesów gospodarczych with other Newly Independent States are less of w Republice Mo∏dowy”, p. 8. a problem – with an adequate policy, Moldova ** Source: The 1999 report of the Trade Counsel’s Office (BRH) of the Polish Embassy in Kyiv, ed. Dr could strengthen its economic links with the EU Maria Bogacka, p. 4. faster. Besides, the economic relations with the NIS may be an asset for Moldova in some Moldova’s imports respects, from the EU’s point of view. From the From Central From the European and Eastern NIS Union European 2.6. A highlighted problem: migration Countries 2002* 26.9% 19% 39.1% Migration is a serious issue in the EU–Moldova relations. This is a two-faceted problem that 2001 27.6% 25.3% 37.9% includes illegal job migration of the Moldovans 1998** 26.2% 23.2% 43.4% to countries of the EU, and the transit of illegal 1995** 13.7% 14.1% 67.7% migrants from the east via the territory of Source: Anatoly Gudym, Respublika Moldova Moldova. i Evropeiski Soyuz kak partniory, Chisinau, 2002, p. 47. Since the mid-90s, the Moldovans have been * Source: The February 2003 report of the Trade Counsel’s Office (BRH) of the Polish Embassy in active in the EU job markets. This is an impor- Chisinau entitled “Dynamika procesów gospodarczych tant economic factor in Moldova’s payment bal- w Republice Mo∏dowy”, p. 8. ance – money transfers from nationals working ** Source: The 1999 report of the Trade Counsel’s Office (BRH) of the Polish Embassy in Kyiv, ed. Dr abroad amounted to 70 million US$ in 1996 and Maria Bogacka, p. 4. 220 million US$ in 2001, equalling 1/3 of the

CES Studies value of Moldovan exports. However, 95 percent -operating on this issue. The co-operation be- of Moldovan nationals employed abroad work tween the EU and Moldova on the tightening of illegally. borders is of crucial importance. Various sources quote different numbers of Mol- dovans working abroad: from 150–190 thousand 2.7. Summary to 600 thousand, and even to 1 million. Since the estimated size of the working age population in In the initial period of the Moldova–EU relations right-bank Moldova (the separatist Transnistria (1991–1995), the two parties established mutual is not included in the statistics) is 1.65 million contacts and defined an interim framework for people, and since reports claim that migration is their relations (under the Trade and Co-operation taking place on a massive scale, while the most Agreement concluded between the European conservative estimates are based on the hardly Communities and the Soviet Union). Then mutual reliable official data, the actual number of mi- relations were deepened, mainly through the si- grants may be around 600 thousand people37. gnature of the Partnership and Co-operation Most Moldovan emigrants work in Russia, but Agreement in 1994. At that moment the existen- large numbers of them are employed in the EU ce of an independent Moldova was also reaffir- Member States such as Italy or Portugal, and in med – the referendum on the possible union with the candidate country, Romania. Moldova and Romania proved to be a decisive victory of the Italy signed an agreement on migrants in 2003, advocates of independence. As a result, Brussels which sets forth the quotas of Moldovans that ceased to view Moldova as a seasonal country. are allowed to work legally in Italy, provides for During President Petru Lucinschi’s term, Moldo- basic legal assistance to the Moldovans, and in- va made some progress towards convincing the 67 troduces readmission. Moldova and Portugal are EU to acknowledge its integration aspirations. currently negotiating a similar agreement. The However, due to the difficult situation and the problem of job migration is one of the main are- country being insufficiently prepared, and be- as of the EU’s interest as far as its relations with cause of the line of the European Union’s policy,

Moldova are concerned. Chisinau did not manage to convince Brussels to The European Union and Moldova Another important issue from the EU’s point of enter talks concerning the conclusion of an asso- view is the existence of a transit route for illegal ciation agreement (a European Agreement). The migration from the Near East, South and South country did manage to join the Stability Pact for Eastern Asia and the NIS, which runs through South Eastern Europe, though, as a result of its Moldova. Having travelled across Moldova, the government’s policy. Paradoxically, this took pla- migrants cross the Romanian border and head to ce while the pro-Russian communists were in Western European countries. Migrants from So- power. The communists, who came to power in uth Eastern Asia have been reported to use Mol- early 2001, had initially intended to incorporate dovan passports. The Moldovan migration route Moldova into the Belarus-Russia Union State, di- has been particularly active ever since Poland ti- splayed a pro-Moscow orientation, and opted for ghtened its eastern border. The number of refu- integration within the post-Soviet space. With gees from the East who transit through Moldova time, however, they began to work towards clo- is difficult to estimate. According to official sour- ser integration with the European Union, while ces, the security and border services have detec- at the same time preserving close ties with the ted and expelled more than 15 thousand illegal NIS. The pro-integration endeavours of the pre- migrants from the East since 199238. The number sent ruling team are reinforced by political dec- of undetected cases remains unknown. larations about their will to integrate with the To address these problems, the European Union EU and the formal invitation for the Union to jo- has called on Moldova to tighten its eastern and in the Transnistrian negotiations process. At the western borders, and has financed a number of same time, however, this policy is far from con- programmes to this end, including the TACIS- sistent, as evidenced by declarations of quitting -CBC (Cross Border Co-operation) and PHARE-CBC the CIS, which Moldova continues to make and in particular39. Moreover, foreign ministries of repeal. Additionally, the country’s international the Member States and Moldova have been co- prestige is low due to the weakness and corrup-

CES Studies tion of the apparatus of power40, the lowest per towards integration with the EU and a way to capita GDP in Europe, and Moldova’s shaken gain access to funds provided by the Union and image in terms of the respect for human rights other donors to the Balkan countries. So far, ho- and adherence to democratic principles41. All wever, Brussels has not given a nod to this ini- these problems are stumbling blocks that pre- tiative. vent Chisinau succeeding in its policy of rapprochement with the EU. 2. Recommendations

II. PROSPECTS OF THE The EU will certainly have to continue providing EU–MOLDOVA RELATIONS humanitarian, macroeconomic and other assistance to Moldova. 1. Co-operation prospects 1) Economic support, such as the lifting of custom duties on wines, can make a great differen- Chisinau’s ambitious integration plans are hardly ce for this poorest country in Europe. To conti- realistic, as far as Moldova’s accession is concer- nue the example of wine: it is Moldova’s chief ned, at least in the medium term perspective. export commodity, and if the EU market were It is also unclear if and when Moldova may gain opened to it, this could decisively improve the a chance to establish an association with the Eu- condition of Moldova’s economy. At the same ti- ropean Union. In this situation, mutual relations me, European wine manufacturers probably wo- should be developed based on the New Neighbour- uld not experience a significant increase in com-

68 hood – Wider Europe projects of the EU, which petitive pressure, since the potential of Moldo- target the Union’s old and new neighbours. By va’s wine industry is small. Another form of as- mid 2004, Moldova should expect to sign the Ac- sistance of value to Moldova could be business tion Plan42, whose object is to establish closer organisation know-how and new technologies. co-operation between Chisinau and Brussels. 2) Political initiatives should aim chiefly to make

The European Union and Moldova The Action Plan deals with five areas including the state apparatus more efficient and to combat political co-operation, the inclusion of Moldova organised crime. Assistance should also be pro- into the single European market, judicial and po- vided to the development of the civil service (in- lice co-operation, development of transport, troduced in Moldova in 1995). Programmes for energy and communication infrastructure ne- the elimination of corruption, contraband, and tworks, and cultural exchange. The European dishonest officials and their mafia affiliations Commission also intends to propose to create are also much needed (special attention should a special assistance fund for its neighbours to be paid to the links between officials in Moldova deal with cross-border undertakings. This fund proper and those in Transnistria). is to be created by 2007, i.e. by the date of Roma- 3) Welfare initiatives are particularly needed in nia’s projected accession. Rapprochement is areas such as healthcare, development of the ci- expected to take place principally through the vil society, and the struggle against unemploy- gradual inclusion of neighbours into the single ment. Even if unemployment is not particularly European market and their simultaneous ada- high in Moldova, this is only due to the huge ptation to European standards, mutual liberali- numbers of Moldovans emigrating for jobs. If the sation of customs, and implementation of the number of Moldovan nationals working illegally free movement of goods, services, capital and in the EU is to be reduced, they should be offered people. However, Commission officials emphasi- opportunities to start business or career activi- se that it may take 15–20 years to fully expand ties in their own country. Another valuable initia- the single market into the neighbour countries43. tive could be to award grants to gifted young pe- In the meantime, Chisinau has come up with the ople and students. proposal for Moldova to join the Stabilisation 4) On its part, Moldova will have to get involved and Association Process (SAP)44, a programme in projects to combat crime (including illegal mi- the Union has offered to the Balkan countries. gration), and remedy the state apparatus defi- Chisinau perceives this concept as a “fast track” ciencies such as corruption, incompetence of of-

CES Studies ficials, etc. It will also have to reinvigorate the OSCE, Russia and Ukraine. The reason is that economy and end the conflict over Transnistria, Brussels does not want to irritate Russia, a coun- which breeds instability and crime in the region. try that has been highly suspicious of the NATO and EU enlargement processes. Probably, howe- It is reasonable to believe that if the Moldovan si- ver, Brussels does unofficially influence the cour- de were informed of the specific requirements it se of negotiations. European experts officially has to meet in order to be eligible to sign an as- provide consultative support to the works of the sociation agreement with the EU, this could be- Joint Constitutional Commission in charge of come a potent stimulus for reforms in the coun- drafting the constitution of the projected united try and an effective instrument in the EU’s poli- Moldovan Federation. More importantly, the cy towards Chisinau. Union is calling for Russian troops to be withdrawn from Transnistria as soon as possible. On 17 October 2003, the European Council called on 3. The problem of Transnistria Russia to evacuate its troops within the agreed vs. Moldova–EU co-operation deadline, i.e. by the end of 2003. Subsequently, during the OSCE summit in Maastricht on 1–2 De- The European Union is interested in the situ- cember 2003, the Member States criticised Rus- ation of the conflict over Transnistria because it sia for failing to withdraw its troops. Shortly has to step up “hard” and “soft” security in the before the summit, the EU impeded Russia’s future south-eastern outskirts of the Union. The attempt to settle the conflict without Western problems it has to deal with include illegal mi- participation and to transform Moldova into a de gration, insufficient border controls, contra- facto Russian protectorate (the Kozak Plan45). 69 band, including trafficking in people, drugs and Russia and Transnistria’s reluctance to have the weapons, and organised crime. As a result, co- European Union play a role in the negotiations operation is necessary between the police for- will probably restrain the scope of the EU’s acti- ces, legislators and secret services of the Union, vities in the future. Both sides are able to invali- some EU Member States and Moldova. The ce- date the other party’s efforts they deem unfavo- The European Union and Moldova ase-fire between Moldova and the separatist re- urable, but they cannot carry out their own so- public should also be monitored. The long-term lutions. goal should be to settle the conflict and create The EU should call on Russia to withdraw all of a united Moldovan Federation. its forces from Transnistria as soon as possible. There are three aspects to the EU’s projected in- It is necessary to keep working towards a com- volvement in the attempts to solve the Transni- promise with Russia and the separatists, under strian problem: which the conflict may be ended. If no settle- (1) the role the EU may play in negotiations, ment agreement is reached, which is unlikely, (2) participation of an EU contingent in the pe- the idea of the EU’s direct involvement in the ne- acekeeping forces safeguarding the settlement gotiations should be considered again. The EU agreement, and should also press Ukraine to make sure that Ky- (3) the Union’s participation in initiatives to bu- iv abides by the agreements concluded with Chi- ild confidence between the two sides of the con- sinau and stops goods produced by companies flict and to ensure the stability of the prospecti- not registered in Moldova at its borders. In addi- ve united Moldovan Federation. tion, Brussels should persuade Kyiv to accept the proposal presented by Chisinau to create joint The European Union was officially invited to join Moldovan-Ukrainian customs and border posts the negotiations by President Vladimir Voronin in Ukrainian territory, along the Transnistrian on 11 September 2003. The EU Institute for section of the Moldovan-Ukrainian border. Security Studies has suggested that the Union Tiraspol should be pressed to admit internatio- should get involved in the negotiations. The EU, nal inspectors to weapons factories in the sepa- however, maintains that there is no need to ratist republic and the Russian arms depots still change the existing five-party format of negotia- present in Transnistria (in the latter case, the tions, which includes Moldova, Transnistria, the permission of the Russians will also be required).

CES Studies An EU contingent may participate in the peace- the Community. In its own best interest, the Eu- keeping forces safeguarding the final agreement, ropean Union should buttress Moldova’s weak provided that the negotiations succeed, which is statehood. Unstable, the country may pose not certain yet. Although works are progressing a threat to the security of the Union’s south- at the Joint Constitutional Commission, which -eastern outskirts. The most important issue that was expected to present a draft constitution of needs to be solved is the frozen Transnistrian the united Moldovan Federation in early 2004, conflict, but Moldova is also coping with other there are some serious discrepancies over deta- problems. Hence the Community’s assistance is iled provisions of the projected constitution. Mo- of vital importance. On its part, Moldova should reover, it will take political will on both banks of tighten its borders and combat organised crime, the Dniester to implement the constitution and contraband, trafficking in humans, and illegal create a joint state, and such political will seems migration. to be missing. It is known for sure that the ear- Jacek Wróbel ly 2004 deadline will not be kept. If the negotiations continue for much longer, it might be possible to introduce EU troops into the existing peacekeeping contingent composed of Russian, Moldovan and Transnistrian divisions. This, however, will certainly inspire protests on the part of the separatists and Russia. Undoubtedly, both Moscow and Tiraspol are and will continue to be

70 opposed to the introduction of EU troops to the conflict region in any situation, even if an agreement settling the conflict is reached. Therefore, all proposals presented by the EU should refer to a peacekeeping force that includes a Russian

The European Union and Moldova contingent. The only risk-free contribution that the EU can make to the negotiations consists in programmes which aim to build confidence between the two sides of the conflict, develop democracy, and promote the knowledge of and respect for human rights in the authoritarian Transnistria. EU experts should continue to provide consultative support to the negotiations, and the scope of such support should be expanded. Programmes to safeguard the stability and efficient functioning of the prospective Moldovan Federation will only become feasible once the unification treaty is concluded.

III. CONCLUSIONS

As a result of the enlargement process, Moldova will find itself closer to the EU’s external borders. In 2007, when Romania is expected to join the Union, these two dissimilar political organi- sms will become direct neighbours. It is therefore necessary to better define the EU’s policy towards Moldova, and Moldova’s policy towards

CES Studies 1 The conclusion of the PCA does not mean that Moldova is of the complicated geopolitical situation of Moldova (inclu- receiving any special treatment from the EU. Similar agre- ding the conflict over Transnistria) and an internal situ- ements were signed with most of the NIS, and with Mongo- ation that did not justify association (insufficiently develo- lia. ped democratic institutions and market economy, etc.). Bur- 2 Among other provisions, the TCA accorded the parties the ghardt further pointed to constraints within the EU itself, most-favoured-nation treatment in trade. including the institutional reform, enlargement, etc as fac- 3 The objective of the PCA is different from the objective of tors that limited the Community’s ability to implement an the European Agreement (agreement on association with effective policy towards Moldova. The Republic of Moldova the EU). The PCA provides for horizontal co-operation and and European Integration..., p. 54–55. the development of relations between the EU and the part- 17 Source: M. V. Maksoev, Kavkaz. Kompleksny analiz, puti ner country, while the objective of the EA is to enable inte- politicheskioi i ekonomicheskoi stabilizatsyi. Voprosy gration of the partner country with the Union and its futu- geopolitiki, Tbilisi 1998, p. 80. re accession to the Union. The two types of agreements al- 18 Anatoly Gudym, op. cit., p. 23–26. so differ in terms of the area where they are applied – Eu- 19 The Republic of Moldova and European Integration..., ropean Agreements are concluded with Central European p. 231. Countries, the Baltic States, and countries of South Eastern 20 The Republic of Moldova and European Integration..., Europe. At the same time, however, the European Agre- p. 18–22. The Stability Pact for South-Eastern Europe ement informs the PCA, in terms of both structure and con- (SPSEE) was established by the Cologne summit of the EU tent; The Republic of Moldova and European Integration, on 10 June 1999 as a grouping of the Balkan countries, Hun- Institutul de Politici Publice, Chisinau 2002, p. 44–51. gary, Turkey, the European Union, the G-8, and various in- 4 http://europa.eu.int/comm/external_relations/moldova/ ternational organisations such as the OSCE, NATO, the Co- intro/index.htm; for the full version of the Partnership and uncil of Europe or the World Bank. Initially, the SPSEE was Co-operation Agreement see www.pca.md supposed to isolate Slobodan Milosevic’s Yugoslavia figh- 5 Oleg Serebrian, Geopolityczne uwarunkowania Republiki ting back against the NATO bombings. At the same time, its

Mo∏dowy, in: Ibid., p. 17. stated goal was to carry out the economic reconstruction of 71 6 Artur Drzewicki, Mo∏dawia w oczach Europy Zachodniej, the Balkans, including the New Yugoslavia (now Serbia and in: “Mo∏dowa. Ma∏o znany w Polsce kraj” Wroc∏aw 2003, Montenegro) after the Kosovo war, support human rights, p. 39–40. help develop democracy and secure the region’s stability. 7 Artur Drzewicki, op. cit., p. 41–45. More importantly, the SPSEE became a system through 8 Anatoly Gudym, Respublika Moldova i Evropeiski Soyuz which Western assistance for the Balkan countries was co-

kak partniory, Chisinau 2002, p. 20. ordinated. In the media, the Pact is sometimes referred to The European Union and Moldova 9 The Republic of Moldova and European Integration..., p. 228. as the Balkan Stability Pact. The European Union appoints 10 Due to its small potential, Moldova was a country of mar- the Pact’s Special Co-ordinator in consultation with the ginal importance in the policies of the European Union and OSCE head. its Member States. Germany signed a treaty regulating its The South East Europe Co-operation Process (SEECP) is an relations with Moldova only four years after the USSR’s dis- organisation linked to the SPSEE. Its structures were revi- integration. Moldova was the last country of the former ved following the Sofia summit of June 1996. The SEECP on- USSR to have concluded such an agreement with the ce a year holds regional summits, and its purpose is to pro- German government; Artur Drzewicki, op. cit., p. 44–45. mote comprehensive economic development in the region 11 The Republic of Moldova and European Integration..., p. 5 and political co-operation on democratisation and protec- and 228; Anatoly Gudym, op. cit., p. 20. tion of human rights, and to combat organised crime. 12 Artur Drzewicki, op. cit., p. 44. 21 The Republic of Moldova and European Integration..., p. 56. 13 The Republic of Moldova and European Integration..., 22 The Republic of Moldova..., p. 22–26. p. 228–229. 23 Anatoly Gudym, op. cit., p. 20. 14 Anatoly Gudym, op.cit., p. 20. 24 Artur Drzewicki, op. cit., p. 48–49. 15 For example, in January 1998, the Dutch Prime Minister 25 CES materials. W. Kok welcomed the “ambitions” of the authorities in Chi- 26 Anatoly Gudym, op. cit., p. 20. sinau regarding the opening of association negotiations, 27 The Republic of Moldova..., p. 26. but he said that it was too early to start discussions on this 28 In 2001 the European Commission adopted the 2002–2006 subject since the PCA ratification procedure was still pen- Country Strategy Paper for Moldova. In this document it ding. Also in January 1998, the Swedish Prime Minister Go- pledged 20 million Euro of further assistance under the ran Persson backed the position of the Commission Presi- TACIS in the years 2002–2003 (in the end, TACIS assistance dent in a letter to Lucinschi; The Republic of Moldova and in 2002–2003 amounted to 25 million Euro, the total European Integration..., p. 53–54. amount of Commission assistance for Moldova in the period 16 On 4 July, Guenter Burghardt, a high EU official in charge in question being 60 million Euro). Anatoly Gudym, op. cit., of contacts with the CIS, met Anatol Arapu, the Moldovan p. 39, and: www.europa.eu.int/comm/external_relations/ ambassador to Belgium, to explain the EU’s position on the moldova/intro/ip03_1036.htm association of Moldova. According to Burghardt, the open- 29 CES materials. ing of association negotiations was hardly realistic because

CES Studies 30 Dov Lynch, Russia faces Europe, Chaillot Papers? 60, EU Moreover, in 1996–1999 Moldova received 42.12 million Eu- Institute for Security Studies, Paris 2003; annex a1, p. 96–103. ro of financial aid from the EU Member States and 81.30 31 The Republic of Moldova..., p. 58–59. million Euro of credits from the European Bank for Recon- 32 Anatoly Gudym, op. cit., p. 45. struction and Development; http://www.europa.eu.int/ 33 The Republic of Moldova and European Integration..., p. 64. comm/external_relations/moldova/intro/index.htm#5 34 Anatoly Gudym, op. cit., p. 39. 36 Oleg Serebrian, op. cit., p. 24–25. 35 From 1991 to 1999, 70 million ECU of direct and regional 37 Anatoly Gudym, op. cit., p. 51. assistance was provided to Moldova under the TACIS. In the 38 Stanislav Chechuy, Sravnitelnyi analiz. Tamozhennoe years 1996–1999, the TACIS programme focused on produc- i Transgranichnoe Sotrudnichestvo, Chisinau 2002, p. 29. tion, processing and distribution of foods, development of 39 Stanislav Chechuy, Sravnitelnyi analiz..., p. 37–38. the private sector and development of the human poten- 40 In the 2003 Transparency International index, Moldova is tial. In 2000–2003, TACIS projects had the following priori- 102nd on the list of the most corrupted countries world- ties: 1) institutional, legal and administrative reform; 2) en- wide, among the 133 countries studied; http://www. couraging enterprise and supporting economic develop- rferl.org/newsline/2003/10/4-see/see-081003.asp ment; 3) alleviating the social consequences of reforms. The 41 The latter two issues are connected with the authorities’ EU was also providing macroeconomic assistance and hu- response to the opposition demonstrations in the spring of manitarian aid to Moldova. 2002. The budget of the 2001 National Action Programme amoun- 42 On 5 December 2003 the EU Enlargement Commissioner ted to 21 million Euro. The National Action Programme is Guenter Verheugen said in Chisinau that he hoped the Action the main instrument under the TACIS, drafted once in eve- Plan would take six months to develop, provided that both ry two years. TACIS funds are also expended under the sides co-operate, and would be completed in May 2004. (The Small Projects Programme (SPP), regional projects including Action Plan is an EU programme on the development of INOGATE and the Cross-Border Co-operation programme. which Brussels has decided to co-operate with Chisinau); (The CBC, launched in 1996, aims to tighten border control http://www.rferl.org/newsline/2003/12/081203.asp 43

72 and widen cross-border co-operation between the EU candi- PAP headlines of 12 October 2003. date countries and Russia, Ukraine, Belarus and Moldova.) 44 On 14 November 2003, the presiding officials of Parlia- Within the TACIS programme, the TACIS-PCA which aims to ment and leaders of three parliamentary fractions asked implement the Moldova PCA, and the international TRACECA the European Parliament to admit Moldova to the SAP; (Transport Corridor Europe–Caucasus–Asia) programme http://www.interlic.md/print.php?id=1068825981&lang whose beneficiaries include Moldova, deserve special at- =eng 45

The European Union and Moldova tention. Dmitrii Kozak, deputy head of the Presidential Admini- The purpose of the TACIS-PCA is to implement the Partner- stration of the Russian Federation. ship and Co-operation Agreement between the EU and Mol- dova. The Programme is being carried out by the Gesell- schaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) of Germany. Activities under the programme include seminars and publications on reforms in Moldova, Community activities and the relations between the EU and Moldova. The programme also provides professional assistance to the Moldo- van administration. Moldova also receives macroeconomic assistance from the EU in the form of loans intended to balance the country’s payments. This type of assistance included: (1) 45 million ECU provided to Moldova by the European Communi- ties in the years 1994–1995, (2) 15 million ECU provided in December 1996, and (3) 15 million Euro provided in 2001. In 1999, the European Commission provided Moldova with 4 million Euro of humanitarian assistance, the funds being managed by the Humanitarian Aid Office of the European Commission (ECHO). The aim of the programme was to combat poverty. It focused on the provision of vaccines, me- dicines and food to children and the elderly. The programme was suspended at some point and replaced by the Food Safety Programme. The purpose of the new programme was to ensure long-term food safety and combat poverty. As part of this programme, the Moldovan government received a subsidy to support structural reforms in the welfare system and agriculture.

CES Studies The relations between Turkey and the European Union are special for several reasons. Of all candidates, Turkey has been aspiring to EU membership for the longest time. With 70 million citizens, it is the most populous candidate coun- try1, and if it were admitted to the EU, around the year 2020 would become the single most populous Member State2. It would also be the only UE Member State inhabited almost exclusively by Muslims. Like Cyprus, it lies almost entirely in the Asian continent3. Because of the scale of Turkey’s internal problems, the country faces much more serious reservations concerning its accession than the remaining candidates. Tur- key’s membership application meets with the strongest opposition in the European Union4.

This paper aims to discuss the history of the complex relations between Turkey and the Euro- Relations between Turkey pean Union, the main issues that impede Tur- key’s integration with the Community, including and the European Union the country’s internal problems in particular, 73 and the transformations taking place in Turkey Adam Balcer under the influence of Community policy.

Key points

1. Integration with the European Union offers

Turkey a good opportunity to consolidate its de- and the European between Relations Union Turkey mocratic political system and modernise the country. As Turkey adapts to European standards, it will have to gradually dismantle the system founded on the special position of the army as the guarantor of internal stability and predicta- bility of Ankara’s foreign policy, which has been in place for over 80 years. A new political system will have to be created in its place.

2. The EEC/EU policy towards Turkey is the resul- tant of two forces. On the one hand, there is the awareness of Turkey’s strategic importance and the need to avoid pushing it away from Europe On the other, there is knowledge of the scale of problems faced by Turkey, fear that adaptation to European standards might trigger the country’s destabilisation, concern about the consequences of Turkey’s integration for the Union itself, and finally, a sense of the country’s cultural and religious dissimilarity. Consequently, the qu-

CES Studies estion of whether Turkey should join the Union irrespective of how well Turkey meets the mem- has yet to be answered. bership criteria. As a result, a large number of Turks view the EU as a “Christian club”, are rela- 3. With more realistic membership prospects tively highly distrustful of the EU and sceptical after Turkey became a candidate country in about Turkey’s accession, even though they sup- 1999, and with the moderately favourable inter- port integration10. In Turkey, the sense of dissi- nal situation, Turkey decided to initiate serious milarity leads to concerns about whether natio- pro-European reforms. These two factors have nal identity can be preserved in a united Europe. also demonstrated that the EU is capable of in- These concerns are more intense than in the fluencing the internal situation in Turkey to other candidate countries11. a much greater extent. Complete implementa- After defeats in the European battlefields and tion of the reforms will take a few years and the- the loss of some territories in Europe, the Otto- ir success will largely depend on increased invo- man Empire became the first Muslim country to lvement of the EU in the process of Turkey’s in- embrace certain elements of Western culture. In tegration. the 19th century, this process was named Tanzi- mat. Because of the tradition of authoritaria- nism, the adaptation of western democratic in- I. Historical relations between stitutions to Turkish conditions proved to be the Turkey and the West vs. most difficult part. The reforms intended to bring Turkey closer to the West acquired a new the integration process quality after the First World War. General Kemal

74 Ataturk created a secular republic in which the Ankara’s membership aspirations are an exten- modern Turkish national identity crystallised. sion of more than a century of Turkey’s endeavo- Owing to this transformation, several decades urs to gain recognition as a European country. later Turkey could introduce a democratic sys- The EU-Turkish relations must be seen in the tem, and subsequently, a free market economy. context of the several hundred years of the Otto- The process of implementing European models man Empire’s relations with the West, or in the altered different regions of Turkey in varying de- even broader context of relations between the grees. There is a clear difference in the extent to

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey West and the Islamic world. which modern values were embraced in the we- The Turks have been present in Europe for 650 stern part of the country and the southern coast years. This was one of the manifestations of the on the one hand, and the remaining parts, espe- political and cultural ties between the Balkans cially the south-east, which remains closely con- and western Anatolia, which have a history of nected with the Near East in cultural terms even 2500 years5. Among all Muslim countries, the Ot- today, on the other12. Consequently, Turkey is fre- toman Empire maintained the strongest econo- quently referred to as the country at the crossro- mic, political and cultural ties with Christian Eu- ads, struggling to define its own attitude to- rope6. However, due to the religious difference wards its Europeanness13. and the absolutist state tradition, it was never The most important factor that got the West in- fully recognised by the Christian, more “civil” terested in integrating Turkey into the European Europe7. In the eyes of most Europeans, the Em- system of powers was its geostrategic location pire was an oriental, Asian despoty, the antithe- in the midst of “inflammable” regions such as sis of Europeanness8. The expansion of the Otto- the Caucasus, the Near East and the Balkans, man Empire in Europe was one of the factors and the fact that Turkey controlled the Straits. that contributed to the formation of a shared Eu- Th This factor was especially important during ropean identity9. Even today, the religion issue is the Cold War. It was then that Turkey became of special importance in the relations between a strategic ally of the United States. In 1952, Tur- Turkey and the EU. Turkey is the only candidate key joined NATO. Washington has been the most country to inspire declarations on the part of Eu- important advocate of Turkey’s integration with ropean politicians denying it the right to inte- the EU ever since14. From the point of view of gration on the ground of cultural dissimilarity, Brussels, Turkey’s location became even more

CES Studies important when Greece joined the EEC in 1981, regime. The West-oriented reforms were carried since for many years, relations between Athens out by the army, which became their most im- and Ankara had been full of tension, mainly over portant guarantor and an arbiter of political life. Cyprus15. After the collapse of communism, Tur- Over the last 50 years, the military carried out key’s geostrategic location lost some of its for- four coups d’etat (1960, 1971, 1980, 1997), secu- mer importance. Its role in the EU–Turkey rela- ring the country’s internal stability. As a result, tions increased again in the aftermath of the the army became a generally respected state in- ethnic conflicts in the Balkans and the Caucasus, stitution19. the wars in Iraq (1991, 2003), the emergence of Another problem faced by Turkey is the coun- independent states in Central Asia and the Cau- try’s ethnic diversity, which breeds a strong at- casus, the “great game” over the pipeline routes tachment to integrity and sovereignty and sepa- from Central Asia and Azerbaijan, the war aga- ratist tendencies at the same time. inst Islamic terrorism initiated after 11 Septem- The former trend stems from the fact that the ber 2001, the projected enlargement of the EU Turkish republic was created out of resistance to into the Balkans, and the European Union’s in- the plans to divide the Ottoman Empire among creasing commitments beyond Europe, inclu- European countries. This attachment to integri- ding in the Near East. According to advocates of ty has led to a negation of the national minori- Turkey’s integration with the EU, the coun- ties’ existence in Turkey20. Members of the lar- try’s geostrategic situation is the chief argu- gest, Kurdish national minority account for ap- ment in favour of its accession. They believe that prox. 12–15 percent of the population of Turkey. given Turkey’s geographic location, combined Nearly half of all Kurds live in Turkey21. More with the secularity of state and a relatively de- than half of the Turkish Kurds live in the poorest, 75 mocratic political system, the country is prede- south-eastern part of the country22. The gap be- stined to act as a bridge between the West and tween this part of the country and the more de- the Islamic world, and as a model for other Mu- veloped and more densely populated west is de- slim societies16. epening, in spite of the efforts of the Turkish authorities. For the last 80 years, the Turkish republic has refused to grant the Kurds even a limi- II. The internal problems ted cultural autonomy. On the most part, it of Turkey vs. the process of its aimed to assimilate them and referred to them and the European between Relations Union Turkey as the so-called Mountain Turks. This policy was integration with the European a decisive factor in the development of separa- Union tist aspirations of the Kurds. Since 1984, south- eastern Turkey has been the scene of a war aga- Turkey has to deal with numerous internal pro- inst the Kurdistan Workers Party (PKK) guerril- blems that impede its adaptation to European las. The army’s operations against the Kurdish standards. Its most serious problem is the insta- guerrilla fighters have led to large-scale human bility of democracy and the difficulties it has in rights violations on both sides of the conflict23. developing a state of law. These problems surfa- They also entailed restrictions on the freedom of ce as authoritarian tendencies, corruption, ne- speech and freedom of assemblies all over the potism, clientelism, deep political divisions, country. The fight against PKK guerrillas has al- unstable government coalitions17, terrorism18 so been a great burden for Turkey’s economy. In and torture. the end, the war against the Kurds became the It was a Turkish paradox that the reforms (Tanzi- main obstacle on Turkey’s way to the European mat, Kemalism) intended to bring the country Union. closer to the West had to be imposed on the so- Another source of internal tension is the clash ciety, frequently against its will, using undemo- between the rigorous concept of the state’s se- cratic methods that involved restricting the so- cularity and the efforts of integristic communi- ciety’s independence as a political subject. For ties that aim to subject politics to religion. As the first 23 years of its existence, the Turkish re- a result of secularisation, the Turks came to ac- public created by Ataturk was an authoritarian cept the separation of state and religion. At the

CES Studies same time, though, the Turkish society is more up with the West from a much lower level than religious than other European societies24. The rise the remaining candidates33. of religious practice in the 80s and the 90s led to One of the main reasons why Turkey’s civilisatio- renewed disputes over the position of religion in nal development lagged behind was the sta- public life25. There is a minority of approx. 15–20 te’s overemphasised position in the economy. By percent of Turks who reject secularisation. Par- the early 80s, Turkey had an autarchic economic ties catering to this electorate have been present system characterised by interventionism, pro- in Turkey since the 70s. They aim to establish tectionism and an overgrown state-owned sec- a confessional state using political means26 and tor. This was conducive to corruption, cliente- oppose the rapprochement between Turkey and lism and nepotism, and had an adverse effect on the West. Radical militant Islamic terrorist orga- the development of Turkey’s economic relations nisations also formed in the 70s and enjoy limi- with the EU. The inefficiency of the Turkish eco- ted public support today27. The Islamic party nomy led, in the late 70s, to an economic crisis was dissolved four times, and has functioned that necessitated certain liberal reforms. The re- under five different names: National Order Party forms were accompanied by deep social chan- (MNP), National Salvation Party (MSP), Welfare ges, including urbanisation that entailed the for- Party (Refah), Virtue Party (Fazilet), and Happi- mation of poverty districts (gecekondu) in the ness Party (Saadet). The existence of these gro- metropolitan suburbs, and the deepening of re- ups and their good electoral showings in the gional disparities34. 90s28 served as a justification for the army’s in- Even though the private sector (small business) volvement in politics. In 1997, a military inter- experienced significant growth, and trade and

76 vention toppled the coalition government cre- the movement of capital were liberalised, the ated by Refah29. The support of Turkish society government failed to carry out a large-scale pri- for the separation of religion and state and its vatisation that could have broken the pathologic approval of the special position of the army fa- links between politics and business. The most vour the evolution of Turkish Islamists and the serious omission was the failure to reform the formation of conservative groups that see Islam banking system. As a result, in the 80s and 90s, as a source of inspiration and identity, but refra- the Turkish economy was affected by instability in from mixing religion and politics. In the 80s, and high inflation35. This caused a high budget

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey the Motherland Party (ANAP) of Prime Minister deficit and limited the volume of foreign invest- Turgut Ozal was just such a group. Presently, the ments36 without which the influx of modern Justice and Development Party (AKP) of Recep technologies was impossible and so was a serio- Tayyip Erdogan meets this definition even more us modernisation of the Turkish economy37. The fully. Turkey’s accession to the EU s at the foun- failure to carry out necessary reforms brought dation of the programmes of both these parties. on the banking system crashes of November The AKP was created in 2001 from the moderate 2000 and February 2001, and the worst econo- fraction of Fazilet30. The issue of religion has one mic crisis in Turkey’s modern history. After ma- more aspect, that of divisions among the Mu- ny years of inadequate economic policies, Tur- slims themselves. Approx. 20 percent of the in- key’s foreign debt is presently much higher that habitants of Turkey are Alevites, a liberal variety that of the remaining EU candidate countries. In of Islam similar to Shia Islam in theological 2002, it equalled as much as 68.9 percent of the terms. There is a history of l enmity between the GDP. The state’s overall debt has increased from Sunnis and the Alevites, which was revived in 55.6 percent of the GDP in 1997 to 101.4 percent the 80s31. in 2001. In this situation, Turkey had to imple- Turkey is the poorest EU candidate country. In ment the restrictive economic reform program- the 2003 UN Human Development Report, Tur- me developed by the International Monetary key occupies the last position among all candi- Fund (IMF)38. date countries32. It should be stressed though, Accession to the European Union is viewed in that there are only slight differences between Turkey as the most important opportunity to so- Turkey on the one hand, and Bulgaria and Roma- lve the country’s internal problems. A great mania on the other. Besides, Turkey set out to catch jority of Turks (approx. 70–75 percent) continue

CES Studies to support integration39. Among all candidate co- III. Relations between Turkey untries, Turkey has the highest hopes for positi- and the EU in 1959–1999 ve change in connection with EU membership40. Improvement of living standards and the opportunity to migrate for jobs are of crucial impor- Turkey applied for association with the Europe- tance to the Turks. The Kurds, on the other hand, an Economic Community (EEC) on 31 August hope for a broader autonomy once Turkey joins 195947. The application was accepted under ar- the EU41. Finally, moderate Islamists expect more ticle 238 of the Treaty of Rome, which provided autonomy for religion in public life. that the EEC could establish an association with As far as the attitude towards the EU is concer- any European country. By agreeing to open asso- ned, the Turks have a particular attachment to ciation negotiations, the EEC recognised Turkey state sovereignty42. Some members of the the- as a European country. The negotiations were in- oretically pro-European elite and society want terrupted by the coup d’etat of 1960. They were integration on Turkey’s terms, i.e. without any reopened in 1962, but stumbled on the resistan- serious reforms affecting sovereignty (the Kur- ce of some of the Turkish government elite that dish autonomy issue, the army’s position). Since opposed any limitation of state sovereignty. Turkey’s membership aspirations enjoy wide The association agreement was signed 12 Septem- support, nearly all political parties support inte- ber 1963 in Ankara. In the course of negotiations, gration in their declarations. In reality, though, the Turkish side strove in vain to include a provi- three parties may be considered eurosceptical, sion on the date of Turkey’s accession to the EEC including the National Movement Party (MHP) in once it complies with the criteria, into the agre- the extreme right, the populist Youth Party (GP) ement. The Community declined, and a rather 77 and the fundamentalist Happiness Party (SP). unspecific provision on this subject was put in the Advocates of Turkey’s integration argue that if final agreement48. The two fundamental assump- the country remains outside the EU structures, tions of the agreement were the gradual forma- this may have an adverse impact on its internal tion of a customs union and the aligning of the situation. They believe that it would be in the Turkish economic policy with the policies of the Union’s best interest to make greater commit- remaining signatories. The agreement provided ments to the process of Turkey’s integration, first- for an adaptation period of at least 22 years, ly, because of the geostrategic reasons discussed which was to be divided into three stages: prepa- and the European between Relations Union Turkey above, and secondly, because Turkey has to cope rations (5–9 years), transition (12 years) and the with more serious internal problems. Opponents closing stage49. The process was to be supervised of Turkey’s integration, on the other hand, invo- by a specially appointed Association Council. ke the country’s internal problems as an argu- Because of the difficulties with implementing ment in support of their claims. They believe the provisions of the Association Agreement, an that because of the scale of these problems and additional protocol on the opening of the second the size of the country, the EU will not be able to stage of association between Turkey and the EEC cope with the difficulties. The EU is also concer- was signed in November 1970. It extended the ned about the consequences of Turkey’s acces- second stage from 12 to 22 years. The effective sion for the Union itself. The main worries inclu- date of the additional protocol was 1 January de the impact of Turkey’s membership on the 197350. One of its crucial provisions was the one further internal integration of the EU43, job mi- that that provided for the implementation of the gration and the integration of Turks into EU socie- European agricultural policy in the closing sta- ties44, the financing of Turkey’s integration45, and ge, and for the subsequent extension of the the transformation of Turkey’s borders with Iran, agreement to include agricultural products. For Syria, Iraq, Georgia and Armenia into the Commu- the first three years the protocol was implemen- nity’s external border46. ted in accordance with the schedule51. In 1976, however, delays and problems began52. In 1977 and 1978, Turkey invoked article 60 of the additional protocol, which provided for a general guarantee of the security of the country’s interests,

CES Studies to postpone the projected reduction of tariffs, ed to hold partly free elections in 1983. As a re- and requested a new agreement under which sult, the moderate opposition led by Turgut Ozal Turkish agricultural products and textiles could rose to power. The EEC and Turkey reinstated mu- be exported to the EEC on more favourable tual relations in September 1986. On 14 April terms and Turkey could receive increased finan- 1987 Turkey officially applied for accession to the cial assistance from the Community. At that ti- European Union. Still the same year, free elections me, Turkey was in a deep economic crisis and were held. To reward Turkey, the EEC reinstated was struggling with terrorism on the extreme ri- association in September 1988. In order to co- ght and left. For these reasons, in July 1980 the nvince the EEC that Turkey deserved to become EEC decided to offer assistance. A new protocol a candidate country, Ozal’s government allowed on association was signed, which provided for its citizens to file complaints against the state a gradual reduction of customs on Turkish agri- with the Strasbourg Court in January 1987. After cultural products, moderate access to the EU la- Turkey’s application had been filed, the parlia- bour market for Turkish workers, and 600 mil- ment ratified the UN and European conventions lion ECU of financial assistance. Turkey announ- against torture and inhuman treatment, and li- ced for the first time in history that it intended fted the prohibition for Turkish politicians active to apply for full membership in autumn that sa- in the 70s to participate in political life. The crimi- me year. The new agreement was never imple- nal code was also amended54. mented, though, and Turkey’s membership ap- Turkey applied for accession in the context of plication was not filed because of the military the economic changes taking place in the coun- coup d’etat of September 1980. try, which created favourable conditions for clo-

78 Turkey’s economic integration with the EEC from ser economic co-operation between Turkey and 1963 to 1980 was hardly successful. The the EEC. Shortly after the coup, the military regi- EEC’s share in Turkey’s imports increased consi- me initiated historical reforms to liberalise the derably (1963 – 29 percent, 1971 – 42 percent), Turkish economy, which Ozal continued. The and this was not matched by a similar increase of most important aspect of these reforms was the the EEC’s share in Turkey’s exports. On the con- opening of Turkey’s economy. In the 80s, the li- trary, a deep trade deficit was reported. The main beralised Turkish economy was becoming incre- reason for this failure was the huge gap between asingly competitive, and the proportion of

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey the EEC and Turkey, much greater than today53. exports to the EEC increased. In 1991, it accoun- Besides, Turkey’s economic policy at that time ted for 54 percent55 of Turkey’s total exports, was dominated by interventionist and protectio- while imports from the EEC accounted for 49 nist concepts. The Turkish government’s attitude percent of all imports. Turkey’s deficit in trade towards the EEC was rather exacting. Turkey ho- with the EEC did not decrease substantially in ped that association would stimulate a more ra- percentage terms, but it was alleviated by a cle- pid growth of the economy with EEC subsidies. ar increase in the number of tourists from the Ankara demanded that the EEC open its markets EEC visiting Turkey. unilaterally, while continuing to protect the Tur- On 18 December 1989 the European Commission kish market. Turkey’s stance was motivated by expressed a negative opinion on Turkey’s appli- the economic difficulties in which the country cation for accession. A new factor that made Tur- found itself in the wake of the 1973 oil crisis. But key’s relations with the EEC more difficult on the the EEC also had to cope with growing unem- political level was the admission of Greece in ployment and economic problems, and was not 1981, the latter having been in a serious conflict interested in opening its markets to cheap pro- with Ankara for many years. The most important ducts and labour from Turkey. arguments against accepting Turkey as a candi- In reaction to the human rights violations by the date country included the Cyprus issue, territo- military regime, the Commission suspended the rial disputes with an EEC member – Greece, hu- implementation of the 1980 protocol and with- man rights violations and the condition of Tur- held financial assistance for Turkey. In January key’s economy. The key factor was the human ri- 1982, Brussels suspended association. The ghts violations issue connected with the war on EEC’s pressure proved successful – the junta agre- the Kurdish PKK guerrillas that had continued

CES Studies since 1984 in south-eastern Turkey. However, It was to be implemented over the next five Turkey was recognised as a potential candidate, years under the supervision of the specially ap- i.e. a European country. At the same time, the appointed Customs Union Joint Committee. The cu- plication of Morocco was rejected, because the stoms union not only included manufactured go- country was found to be non-European. Along ods and foods, but also provided for the harmo- with this decision, the EU reinstated financial as- nisation of competition regulations and techni- sistance, and the Commission developed a plan cal legislation, protection of copyrights and the to deepen relations with Turkey, known as the elimination of monopolies. The customs union Matutes Package, which was presented in June led to increased trade exchange between the EU 199056. However, the Council of the EEC rejected and Turkey in absolute figures, but it failed to re- the Package because Greece vetoed it. duce Turkey’s trade deficit in the exchange with In 1991 during the Gulf War, Turkey played a ve- the Community. Over the five years, Turkey fa- ry important role in the anti-Iraqi coalition. Pre- iled to fully implement all provisions of the cu- sident Ozal hoped that his country would be re- stoms union61. warded with a “yes” to its application. This is Turkey is the only country to have concluded why his political group passed the pro-democra- a customs union with the EU and not have star- tic amendments to the criminal code57 and lifted ted accession negotiations. This means that it the notorious law no 2932 of 1983, which prohi- has opened its market to the EU markets to the bited any form of activity in any language other same degree as the candidate countries have, than Turkish58. Brussels responded with the but it is receiving much less financial assistance Working Programme presented by the European from the Community62. Turkey treated the cu-

Commission in January 1992, a continuation of stoms union above all as a step towards full 79 the Matutes Package. The Programme’s most im- membership, while Brussels saw it as a kind of portant provision was the conclusion of a cu- substitute. stoms union by 199559. In the period in question, the context of EU–Tur- The applicable agreement was signed in March key relations changed as the question of the 1995 during the meeting of the EEC-Turkey Asso- EU’s eastward enlargement emerged after the ciation Council. The European Parliament, howe- disintegration of the Soviet bloc. Brussels perce- ver, made the ratification of the union conditio- ived the membership aspirations of Central and nal upon Turkey amending the constitution so Eastern European countries differently from Tur- and the European between Relations Union Turkey as to expand the freedom of associations and key’s endeavours. This exposed the Communi- trade unions, amending the anti-terrorist law, ty’s attitude towards the European aspirations and releasing detained Kurdish party MPs. Tur- of Ankara. The key difference was that in the for- key tried to persuade the EU to ratify the union mer case the assistance and certainty of mem- by threatening Brussels with the prospects of bership prevailed over conditions and prerequ- growing support for Islamic fundamentalists, isites. In the case of Turkey, mutual relations we- who were reporting the best electoral showing re still about setting conditions, and member- in history at that time. ship prospects remained uncertain. The human The Turkish Parliament finally passed 17 amend- rights situation in Turkey was not a sufficient ju- ments60, sufficient to convince the European Par- stification for this difference. This is evident if liament to ratify the customs union. Even Greece one looks at the example of Slovakia, whose de- withdrew its veto against the union, in return for mocratic system failed to meet the EU’s political the promise that accession negotiations would be criteria until 1998. Nevertheless, the Union did opened with Cyprus in spite of the absence of not withhold financial assistance to Slovakia in agreement between Greek and Turkish Cypriots. the 90s, and accepted its application for acces- This meant that the EU was losing its chief instru- sion in 1997. This difference in the treatment of ment for pressing Greece, i.e. it could no longer Central and Eastern European countries and Tur- make the accession of Cyprus conditional upon key is also visible if one compares the amounts a previous agreement with Turkish Cypriots. of financial assistance granted to each of them In the end, the customs union between the EU prior to becoming candidate countries. This assi- and Turkey became effective as of 1 January 1996. stance, it should be remembered, contributed to

CES Studies the development of civil society and successful included in the second group of countries, nego- implementation of reforms in the post-commu- tiations with which were to be opened at a later nist countries. In 1990–1996, the EU committed date. Turkey was also embittered at the state- 13.2 billion Euro of assistance to the post-comment by Helmut Kohl, the German Chancellor, munist countries inhabited by a total of over 100 i.e. the leader of the Union’s most important million people. In 1964–1995, Turkey, with a po- member, who said that Turkey was never going pulation of approx. 60 million, received just over to join the European Union because it was not 1 billion Euro of assistance from Brussels. a European country in cultural terms. With this, During the Luxembourg summit in late 1997, the Kohl questioned more than 40 years of the EU was going to grant candidate status to appli- EU’s policy towards Turkey, in which the latter cant countries. Turkey decided to win Brussels had always been treated as a potential member. over by passing further amendments to the law Ankara partly suspended its relations with the on State Security Courts63 in March 1997. In July EU and tried to blackmail the Community by 1997, the European Commission issued the threatening to block NATO enlargement. In order Agenda 2000, a document that set forth its en- to restore relations with Turkey, in June 1998 du- largement strategy. The authors of Agenda 2000 ring the Cardiff summit the EU decided that divided the countries applying for accession to even though Turkey was not a candidate coun- the EU into two groups. Countries from the first try, a Regular Report on Turkey’s progress to- group were to be granted the status of candida- wards accession would be prepared, just as in tes and start accession negotiations shortly after the case of the candidate countries. Also during the summit. Countries from the second group the Cardiff summit, the EU adopted the Europe-

80 were also gaining candidate status, but negotia- an Strategy for Turkey prepared three months tions with them were to be opened in a few earlier by the European Commission. The Strategy years. Turkey was the only country not to be in- provided for the implementation of the acquis by cluded in any of the groups. Agenda 2000 invo- Turkey and for the extension of the customs ked the so-called Copenhagen criteria as the re- union to include the services and agriculture sec- ason why Turkey’s application was rejected. De- tors. Turkey responded in July 1998 with the do- fined during the Copenhagen summit in June cument entitled “A strategy for developing rela- 1993, the Copenhagen criteria stated that candi- tions between Turkey and the European Union –

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey date countries had to have stable democratic in- Turkey’s proposals”, which was generally in stitutions and the rule of law, respect human ri- keeping with the line of the EU “Strategy”. The ghts and ethnic minority rights, have a functio- decision taken by the Luxembourg summit led to nal market economy, and be able to take on the a rise of anti-Western and nationalistic senti- obligations of membership. The most important ments in Turkey. As a result, the nationalist problems in the case of Turkey included human National Movement Party (MHP) showed good rights violations and legal discrimination against results in the 1999 elections, and had to be inc- the Kurds, restrictions on the freedom of speech luded in the government coalition. and assemblies, and imperfection of the democratic system. Turkey tried to influence the By the mid 80s, the question of Turkey’s mem- EU’s decision until the last moment. In December bership had not been a subject of serious deba- 1997, shortly before the Luxembourg summit, te because the development disparities betwe- the Turkish parliament passed laws intended to en the EEC and Turkey were too deep. Brussels eliminate the use of torture by the police. Yet du- strove to preserve good relations with Turkey ring the summit, the EU went by the Commis- because of the cold war. In 1987, Turkey filed sion’s recommendation and accepted the applica- its application for accession in connection tions of all countries except for Turkey. At the sa- with the economic transformations taking pla- me time, however, it reaffirmed that joining the ce in the country in the 80s. Serious debate on Union in the future was open to Turkey. Turkey’s membership began in the 90s, when The summit was followed by the most impor- the question of the post-communist countries’ tant crisis of EU–Turkey relations in history. An- accession emerged. The most important rese- kara was resentful of the fact that Slovakia was rvation regarding Turkey’s candidacy, i.e. that

CES Studies of large scale human rights violations, was ful- the freedom of speech, assembly and associa- ly justified and borne out by reports of interna- tion, lifting of the ban on teaching and media tional and Turkish human rights organisations. content in languages other than Turkish, elimi- The relations between Brussels and the post- nation of torture, increased civilian control over communist countries showed that the EU was the army, improved operation and greater inde- pursuing a different policy towards Ankara, pendence of the administration of justice, elimi- committing much less to the supporting of de- nation of capital punishment, and settlement of mocratic transformations in Turkey than it did the Cyprus issue. In the economic and admini- in the other candidate countries. In order to co- strative dimension, Accession Partnership provi- nvince the EU that it deserved the status of ded for legislative amendments adjusting the a candidate country, Turkey passed some pro- Turkish law to the acquis to be implemented in European amendments to its legislation in or- the short and medium term. The Turkish govern- der to improve the human rights situation. The- ment responded by publishing, in March 2001, ir practical effect was limited, though, because the National Programme that largely complied of the ongoing war against the PKK. with the recommendations of the EU initiative67. In December 2000, shortly before the summit, the EU reinstated financial assistance for Turkey, IV. The relations between Turkey and the funds were paid out within the subsequ- and the EU in 1999–2004 ent two years. However, during the Nice summit the EU excluded Turkey – as the only candidate In 1999, the European Commission issued the country – from discussions on the division of vo- second Regular Report, in which it recommen- tes following the institutional reform. The fact 81 ded that Turkey should be granted the status of that Turkey had not opened accession negotia- a candidate country. Thus, Brussels voiced the tions was quoted as a justification of this deci- conviction that the original customs union had sion. This meant that the EU had yet to be fully exhausted its potential. Even though the situ- convinced that Turkey should become a member. ation in Turkey had not changed substantially The volume of financial assistance provided to since 1997 – the Turkish parliament customarily Turkey further proved this – even though the passed some pro-democratic amendments64 – on amount of assistance had increased, it was still

10 December 1999 during the Helsinki Summit much lower than the amounts of funds provided and the European between Relations Union Turkey Ankara’s application for accession was accepted. to the other candidates prior to opening nego- The key factors that influenced this decision inc- tiations with them68. luded the victory of the social democrats in the In October 2001, the Turkish parliament began 1998 elections in Germany and, to a smaller the implementation of the National Programme. extent, the improvement in the relations betwe- It amended the constitution so as to expand the en Turkey and Greece65. freedom of speech69, allow the use of languages In April 2000, after a three-year break, the Tur- other than Turkish in the press, limit the possi- key–EU Association Council met again and deci- bility of the dissolution of political parties70 and ded to appoint eight subcommittees to deal with strengthen civilian influence in the National Se- the harmonisation of the Turkish law with the curity Council71. It also abolished the death pe- Community acquis. In August and September nalty for ordinary crimes, but not for acts of ter- 2000, Turkey adopted four important internatio- rorism. On 27 November 2001, the Turkish par- nal conventions, which theoretically expanded liament amended the civil code making the posi- the freedoms of Turkish citizens66. In November tion of women completely equal to that of men72. 2000, the Commission prepared the Accession In December 2001, the Laeken summit mitigated Partnership for Turkey. The EU adopted it in De- the Nice provisions and allowed Turkey to parti- cember 2000 during the Nice summit. Accession cipate on the same rights as the other candida- Partnership included a detailed specification of tes in the European Convention working on the short and medium term legislative reforms that Union’s constitution. For the first time in histo- Turkey was supposed to implement to meet the ry, the Fifteen also adopted a single framework Copenhagen criteria. These reforms related to document that specified the terms on which Tur-

CES Studies key was to receive financial assistance. In Febru- conciliatory style into Turkey’s policy towards ary 2002, the Turkish parliament passed the first the EU. Shortly after the elections, the govern- harmonisation package referred to as the “Mini ment embarked on a great diplomatic offensive Democratic Package”. The package reduced the in the EU capitals, striving to convince the EU le- imprisonment penalties for activities undermi- aders to set the start date for negotiations du- ning the state and nation’s integrity73, and the ring the Copenhagen summit. However, during detention duration prescribed in the law on Sta- the summit that took place on 12–13 December te Security Courts74. 2002, the EU decided that Turkey was not yet re- In March 2002, the parliament passed the se- ady to start the negotiations, pledging, however, cond harmonisation package, which amended: to reconsider Turkey’s candidacy towards the 1. the law on political parties, by restraining the end of 2004. A shift in the EU’s approach was al- possibilities of dissolution formerly provided for so visible in the fact that Turkey was included in by the constitution, several Community programmes, and the Euro- 2. the law on associations75, pean Parliament, the Council and the Commis- 3. the press law76, sion agreed to increase the assistance provided 4. the law on State Security Courts77, to Turkey to 1.05 billion Euro in 2004–2006 – 5. the law on assemblies78. though this was still less than what the Central In June 2002, during the Seville summit, the EU and Eastern European countries received in announced that it was going to take new deci- 1990–199381. The statements made by European sions on the status of Turkish-EU relations du- leaders following the Copenhagen summit sho- ring the December summit in Copenhagen. In Ju- wed that Turkey’s integration was still a source

82 ly 2002, the Turkish parliament lifted the state of serious concern. Apart from the extreme right of emergency in two of the four provinces in so- and populist formations, such concern was spelt uth-eastern Turkey, and in November – in the re- by Valery Giscard d’Estaign, the former French maining two. leader and President of the European Conven- The third reform package was passed in August tion, and by the German Christian democrat op- 2002. In the case of the law on associations, it position. Giscard d’Estaign said that if Turkey jo- slowed down the reform process to a certain de- ined the European Union, the latter would cease gree79. The parliament abolished the death pe- to exist. He suggested deepening the special re-

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey nalty for all crimes except those committed du- lations with Turkey instead. ring war or under an imminent threat of war. It In the wake of the Copenhagen summit, the AKP also amended the radio and television law, lega- accelerated reforms. In December 2002, the par- lising the use of languages other than Turkish, liament passed the fourth reform package, and the law on education, allowing instruction expanding the liberties of religious minority fo- in languages other than Turkish. Other amend- undations82 and introducing legislation conduci- ments further expanded the freedom of speech80 ve to the elimination of torture83. Journalists and granted Turkish citizens the right of appeal were granted the right to journalistic secrecy. against court sentences found to be in breach of Parliament also amended the law on political human rights by the European Court. This, howe- parties, making dissolution possible only if 60 ver, applied solely to court rulings issued after percent of MPs vote for. the amendment was passed. Practical implementation of the reforms passed On 3 November 2002, the moderate Islamic Ju- by parliament stumbled on the resistance of so- stice and Development Party (AKP) won the hi- me members of the military-bureaucratic esta- storical parliamentary elections, garnering near- blishment, especially over issues concerning na- ly 1/3 of all votes. Owing to the unusually high tional minority rights. In December 2002, the electoral threshold of 10 percent and the general Radio and Television Council restricted broadca- loss of confidence in the existing political elite, sts in languages other than Turkish exclusively the AKP won nearly 2/3 of seats in parliament. to the public media and to tight time limits. Si- Within just one year, the AKP government pro- multaneously, the amendment to the law on the ved itself to be the most pro-EU government in teaching of languages other than Turkish beca- the history of Turkey. It introduced a brand new, me effective. The regulation passed under pres-

CES Studies sure from the National Security Council imposed a plan to unite the island prior to Cyprus’ acces- substantial additional limitations84. In January sion to the EU. The plan was for the Greek and 2003, parliament passed the fifth reform packa- the Turkish republics to be united as a loose fe- ge, giving the right to repeated trial to persons deration, the political system of which would whose appeals were granted by the Strasbourg provide the Turks with a secure voting position. Court prior to the passing of this amendment. In The AKP initially supported Annan’s plan but the April 2003, parliament appointed a special har- generals, the opposition and the president rejec- monisation commission whose task was to super- ted it. The stance of the Turkish army was a de- vise the legislative activities pertaining to Euro- cisive factor in the change of the AKP’s attitude pean integration. Finally, in June 2003, parliament and the negotiating position of Turkish Cypriots. passed the sixth reform package, amending: Their leader Rauf Denktash ultimately rejected 1. the criminal code (more liberal penalties on the UN plan after four months of negotiations, radio and television stations, and limited possi- even though amendments favourable to the bility of closing them down), Turks had been introduced to it, and even tho- 2. the anti-terrorist law85, ugh Turkish Cypriots had joined massive demon- 3. the law on the Supervisory Council, a body strations to support a compromise. In this way, examining the legality of musical and audio-vi- Denktash provided an alibi to the Greeks, who sual works86, were not particularly satisfied with Annan’s pro- 4. the law on State Security Courts87, posal anyway. The situation remains relatively 5. the law on given names88. unchanged to this day. The forces supporting Annan’s plan garnered only a slightly greater

Private radio and television stations were also number of votes than the plan’s opponents in 83 allowed to broadcast in languages other than the parliamentary elections held in December Turkish. Some of the anti-terrorist law amend- 2003 in the Turkish part of Cyprus. As a result, ments were vetoed by president Ahmet Sezer, the government was formed by two parties with former head of the Constitution Court, as thre- opposing views on this subject. Meanwhile, the atening the country’s integrity. The parliament, solution of the Cyprus issue gained increased however, overruled the presidential veto. importance in the pro-European endeavours of Towards the end of July 2003, the seventh reform Turkey. The 2003 Regular Report, a document package was passed. Its most important effect evaluating Turkey’s progress, was the first to and the European between Relations Union Turkey was to substantially reduce the competencies of put a greater emphasis on the fact that solving the National Security Council89. Parliament also the Cyprus problem was one of the key criteria passed amendments to the law on the teaching to be met by Ankara in order for the EU to open of languages other than Turkish90, to the law on negotiations with Turkey. Negotiations between associations91, and to the criminal code provi- the Cypriot Turks and Greeks began in February sions on the elimination of torture92 and pro-ter- 2004. The both sides agreed to hold a referen- rorist activities93. It amended article 7 of the anti- dum on Kofi Annan’s plan with amendments -terrorist law by redefining terrorist propaganda made by the Secretary General in case a compro- as direct “inciting of violence” exclusively, as mise is not reached. well as the law on military courts94 and the law on assemblies95. Other amendments limited the The main reason why Turkey was granted the use of moral censorship96. In early November status of a candidate country during the Hel- 2003, the government drafted its “historical” sinki summit was the strategically motivated plan for the deep decentralisation of the state. In concern about the possible consequences of March 2004, private schools offering courses in Europe repulsing this country. It was a signifi- Kurdish were established for the first time in cant decision because, now that Turkey was Turkish history. Also, the public radio and televi- a candidate, the EU could not refuse to open ac- sion are about to start broadcasts in Kurdish. cession negotiations with Ankara without je- The AKP faced the most severe difficulties while opardising its international credibility, provi- trying to solve the Cyprus problem. In December ded that Turkey’ improved the condition of its 2002, UN Secretary General Kofi Annan proposed economy and respected human rights. If the

CES Studies Union rejected Turkey’s application for the ted, a political force referring to Islam in some third time, this would probably halt the inte- way had to rise to power. The army distrusts gration process almost completely. the AKP, fearing that its aim is to abolish the The Helsinki summit introduced a new quality secularity of state100. In late 2003, there was so- to the EU–Turkey relations. The EU began to me tension between the AKP and the army support Turkey in the adaptation process more over the role of religion in public life101. actively, especially after the 2002 Copenhagen If the EU is to open negotiations with Turkey, it summit. Pro-European reforms in Turkey were is of key importance that the reforms passed buttressed by the internal changes that had ta- by parliament be implemented practically on ken place in the country since 1999. After the the local level. The European Commission pu- victory of Turkish troops and the capture of the blished the fifth Turkey Regular Report in No- PKK leader Abdullah Ocalan, human rights vio- vember 2003. It noted the first positive effects lations began to take place on a smaller scale of reforms passed to date102. However, in the and the Turkish elite is now prepared to grant Report it is also claimed that Turkey must con- the Kurds some kind of cultural autonomy. The tinue the legislative reforms, especially with evolution of Turkish Islamists and the emergen- respect to civilian control over the army103, fur- ce of the AKP have alleviated tension between ther expansion of the freedom of speech, asso- the secular and the Muslim elite. The AKP’s vic- ciations104, assembly and religion105 and the in- tory in the 2002 parliamentary elections has dependence of the court system106. Further, the led to the formation of a stable government Report claimed that the reforms passed by par- whose priority is to align the Turkish legisla- liament have not been implemented to a suffi-

84 tion to European standards. The deep financial cient degree107. Views of the European Union crisis of 2000–2001 has forced Turkey to imple- are borne out by analyses of Turkish and inter- ment the necessary reforms. If they are conti- national human rights organisations. They re- nued, Turkey may be able to enter a stable path port that the human rights situation improved of long-term development98. The pro-European in the second half of 2003, e.g. there were fe- reforms have also activated NGOs in Turkey98. wer instances of the use of torture, but it rema- Among the factors that might threaten Tur- ins unsatisfactory108. key’s integration, the November bombings in Since Brussels expressly declares that it will

Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey Istanbul, for which a claim of responsibility has only open negotiations with Turkey if the Cy- been made by the al-Qaeda and Turkish Islamic prus issue is settled, chances are that it might extremists, may be the most serious99. be solved before May 2004. The implementation of reforms intended to Turkey will pass further pro-European legislati- adapt Turkey to European standards is an evo- ve reforms in 2004109. The human rights situ- lutionary process that stumbles on various ob- ation will improve, but not satisfactorily before stacles. In 1999–2002, the government’s deter- December 2004110 – one has to wait longer to mination was restrained by the internal diffe- see adequate results. Therefore, in December rences within the coalition, and especially by 2004 the European Union will have to decide the presence of the nationalist MHP. When the whether to reward Turkey for the progress ma- AKP came to power, it was the military and the de so far and open negotiations, helping Ankara president that hindered the reforms to some to fully implement the legislative reforms along degree. In general, though, the army’s attitude the way, or to postpone this decision for ano- towards reforms is positive. Most generals, in- ther year or two. cluding the chief of staff gen. Hilmi Ozkok, be- From 1999 to 2004, Turkey adjusted its legisla- lieve that Turkey’s accession to the EU is in ke- tion to the Community acquis to a modest eping with the line of Kemal Ataturk. They are extent111 but Brussels must not invoke this as prepared to self-restrain their position, but a reason to refuse to open negotiations with worry about the consequences of this step for Ankara. In all candidate countries, the align- the country’s integrity (the Kurdish issue) and ment process gained momentum only after the the secularity of state. It is a Turkish paradox relative negotiation chapters were opened. that in order for in-depth reforms to be initia- Adam Balcer

CES Studies 1 The population of Turkey currently accounts for 70 per- The wars they waged against the Ottomans were to some cent of the population of the remaining twelve candidate extend religious conflicts, although in the course of these countries taken together. wars the Ottoman Empire did co-operate with the European 2 The population of Turkey is smaller than that of Germany, and Christian rivals of its opponents, e.g. with France. but it will be greater in the next 15 to 20 years due to a hi- 10 According to a survey carried out towards the end of De- gher birth rate in Turkey. According to demographic foreca- cember 2003 by the liberal Milliyet daily, nearly 40 percent sts, Turkey will have a population of 80 million before 2020. of Turks view the EU as a “Christian club”. Nearly 22 per- 3 The European part of Turkey is only 5 percent of the coun- cent of them have no idea when Turkey is going to join the try’s territory. It is inhabited by more than 10 percent of the EU, and 18 percent do not believe that Turkey will ever be- population. come an EU member. Such concerns were seldom spelt in 4 According to the Eurobarometer 58 (autumn 2002), 49 the other candidate countries. According to the 2002–2003 percent of EU citizens were against the integration of Tur- Candidate Countries Eurobarometers, 34–38 percent of key, with 32 percent for. Other candidate countries with Turks said that they rather distrusted the Union. A similar more opponents than supporters of their accession inclu- degree of distrust was recorded only in Estonia (32–37 per- ded Romania (45 percent against, 35 percent for), Bulgaria cent) and, on a smaller scale in Latvia and Malta, and the (40 percent against, 38 percent for) and Slovenia (40 per- countries of the Fifteen – 37 to 38 percent. http://europa.eu. cent against and 39 percent for). The membership of Poland int/comm/public_opinion/cceb_en.htm was opposed by 34 percent and supported by 48 percent of 11 According to the February 2003 Eurobarometer, the Turks respondents. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ were the only candidate society to name loss of identity standard_en.htm and loss of language among the three greatest threats in 5 Western Anatolia had closer ties with Europe than the the development of a united Europe (46 percent and 51 per- other, non-European border regions. Presumably, the geo- cent, respectively). (Concern about the loss of identity was graphic argument would be invoked much less frequently also spelt by 48 percent of Cypriots). Generally, however, against Turkey’s European aspirations if the Turks were not the Turks reported a medium level of concern about the

Muslims. consequences of the uniting of Europe, as compared with 85 6 The Ottoman part of Europe became the core of the Empi- the remaining candidate countries. http://europa.eu. re. The empire’s capital – Istanbul / Constantinople was lo- int/comm/public_opinion/archives/cceb/2003/2003.2_full_ cated in the European part. The Balkans were the Empi- report_final.pdf re’s richest region. The Balkans were also where most of the 12 From the 70s to the 90s, many inhabitants of these re- empire’s elite came from. A large number of Turks descen- gions moved to cities in the western part of the country. ded from refugees and migrants from the Balkans, and Gre- 13 In the most recent Eurobarometer public opinion poll eks of Anatolia, who were converted to Islam. To a certain carried out in March 2003, 45 percent of Turks said they degree, the Ottoman Empire was a continuation of the identified with their own national identity exclusively, whi- Eastern Roman Empire (Byzantium). Members of the Otto- le 52 percent identified with a European identity to some Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey man dynasty used the title of Roman emperors or Romans extent. The British, the Spanish and Greeks, and, among the to refer to themselves. One of the Empire’s goals was to re- candidate communities, the Hungarians, showed higher build the Roman Empire, though this time as a Muslim bo- identification with their national identity exclusively. Ho- dy. Bernard Lewis, The Muslim Discovery of Europe, London wever, as many as 92 percent of the Hungarians and only 2000, p. 29–31. 47 percent of the Turks said “yes” when asked whether 7 In the 17th century, the central authority of the Empire lost they were proud of their Europeanness, in the survey car- some of its power, and the society gained more indepen- ried out in spring 2002 (“no” being the answer of 42 per- dence and say. According to Bernard Lewis, the position of cent of Turks). Only the British were less proud of their Eu- the Ottoman Empire’s society at that time was similar to ropeanness than the Turks. Probably, though, if the Turks the position of society in some of the Western absolutist were asked this question in autumn 2003, the result would monarchies such as France. Bernard Lewis, Muzu∏maƒski have been better and might have exceeded 50 percent, as Bliski Wschód, Warsaw 2003, p. 118. there is a clear upward moving trend in the Turks’ sense of 8 It should be remembered, though, that “in the first half of pride of being European; http://europa.eu.int/comm/pu- the 16th century, the Ottoman system was at the height of blic_opinion/standard_en.htm its glory and no wonder that contemporary European obse- 14 This tendency first manifested itself when Turkey was re- rvers viewed it as a model of efficient and centralised abso- cognised as a member of the Holy Alliance in the wake of lutism. [...] they looked forward to a new European age of the Crimean War (1853–1856), during which great western enlightened royal despotism within a national state, and powers (France, Great Britain) fought hand in hand with saw Turkey as the paradigm of a disciplined modern mo- the Turks against the army of another Christian state (Rus- narchy (this quote was taken from the Polish edition of Le- sia) for the first time in history. This demonstrated that Tur- wis’ book and re-translated into English). Ibid., p. 118. key was treated differently from the other Muslim states. 9 Before the end of the 17th century, the Ottoman Empire 15 Cyprus is of strategic importance as a kind of natural air- aimed to conquer as much European territory as possible, field in the Eastern Mediterranean. Its population is less and to introduce the Sharia there. The Turkish expansion than 80 percent Greek and more than 20 percent Turkish. was resisted mainly by the Habsburg monarchy and Venice. From the 50s to the 70s, the Greeks strove to unite the is-

CES Studies land with Greece, while the Turks would come up with an Turks claim that religion plays an important role in their alternative proposition to divide the island. In 1974, Cyprus private life. According to surveys by Turkish public opinion became the scene of a military coup d’etat which aimed to research institutions, approx. 35 percent of Turks do not unite the island with Greece. The Turkish army intervened, fast during the whole Ramadan, while approx. 30 percent and the territory it managed to conquer was transformed in pray regularly (five times a day). The views on the position 1983 into the Turkish Republic of Northern Cyprus (KKTC), of women in society also set the Turks apart from the most recognised by Turkey only. of Muslims. Nearly 70 percent of Turks have no reservations 16 Advocates of Turkey’s membership emphasise that once concerning women’s equal position in the family (going out the country integrates with the European Union, its capa- to work, equal division of duties). For comparison, this opi- bility of pursuing active foreign policies in these regions nion is shared by only 14 percent of Jordanians and 33 per- will expand greatly. cent of Pakistanis. http://people-press.org 17 Turkey had ten government cabinets from 1971 to 1980. 25 The main point of contention was the issue of headsca- 18 In 1978, 1.5 thousand people died in the fights between rves worn by female students and officials, and the status radical right and radical left organisations. of religious school students. 91 percent of Turks believe 19 The army is Turkey’s most respected institution. It is tru- that wearing or not wearing the scarf should be the priva- sted by 80 percent of the society. For comparison, only 32 te decision of the woman. 52 percent of Pakistanis and 60 percent of Turks trust religious leaders. percent Jordanians are of the same opinion. According to 20 It should be remembered that building a modern Turkish last year’s research, more than 60 percent of Turks believe nation was not an easy process. In the early 20s, the Mu- that female state officials should have the right to wear the slim population of Turkey was much more diversified eth- scarf. 75 percent of Turks believe that school and universi- nically than it is now. Large numbers of non-Turks from the ty students should also have this right. Pew Research Cen- Balkans and the Caucasus, as well as the Anatolia Muslims, tre website, http://people-press.org, Turkish Daily News have been assimilated into the Turkish culture. website, http://www.turkishdailynews.com/old_editions/ 21 The Kurdish issue is one of the most complex in Eurasia. 2003.htm 26

86 The Kurds are the world’s largest nation without a state of Unlike in the Arab countries, the functional democratic its own (over 20 million). They live in four countries with system in Turkey served as a “safety valve” to canalise the complex ethnic and religious structures (Iran, Iraq, Syria, frustration of Islamic communities. and Turkey), and in each of them they account for a sub- 27 According to Gilles Kepel, an Islam researcher, the funda- stantial part of the population. In many regions they live mentalist communities consist of two groups: the pious, intermingled with the neighbouring nations. The percenta- conservative small bourgeois, and the radical metropolitan ge of Kurds within Turkey’s population will rise due to the- poor. The tensions between these two have limited the po- ir high natality. tential of Refah. Gilles Kepel, Âwi´ta wojna. Ekspansja 22 For 30 years, the Kurds have migrated to cities in We- i upadek fundamentalizmu islamskiego, Warsaw 2003. stern Turkey on a massive scale. As a result, nearly half of 28 In 1995, Refah garnered more than 20 percent of votes. It Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey all Kurds live beyond so-called Kurdistan south-eastearn was supported not only by fundamentalists. As a party op- Anatolia. Given the present migration trends, most Turkish posing the establishment, Refah won over the votes of the Kurds will soon live in Western Turkey. poor and frustrated. 23 On the government side, this included the pacification of 29 The European Union spelt concern, but no serious criti- villages supporting the PKK, during which civilians were cism, about the army’s intervention and the dissolution of killed, and the use of torture against PKK supporters. The Refah in 1998 and Fazilet in 2001. In 2001, the Strasbourg war on the Kurdish guerrillas has not transformed into an Tribunal ruled that the dissolution had been legal by a tight open ethnic conflict, though. This was due to the deep in- majority of votes. ternal divisions in the Kurdish community stemming from 30 In 1998, Refah made a perfunctory declaration of support the strength of clan structures (relatively high support for for Turkey’s integration with the EU. the government side). Other factors included the pacifying 31 After the coup d’etat, the military junta approved of the impact of a shared religion, the existence of numerous mi- idea of a “Turkish-Islamic synthesis” which recognised Sun- xed marriages, and a high degree of the Kurdish popula- ni Islam as a important element of the Turkish national tion’s integration with the Turkish society. All of these fac- identity, in order to weaken the influence of the extreme left tors led to the acceptance of the country’s territorial inte- and the Kurdish nationalists, and reinforce the state’s unity. grity, and so did the fact that For example, president Turgut Since the authorities began to support Sunni Islam, the Ale- Ozal was of Kurdish origin. vites developed a more acute sense of self-awareness, which 24 According to research carried out by Pew Research Cen- led to demands for autonomy on their part, and damaged ter in late 2003, 73 percent of Turks believe that religion their relations with the Sunnis (riots, pogroms). should be separated from the state. For comparison, 65 per- 32 In 2002, 33 percent of the population of Turkey earned cent of Poles, 33 percent of Pakistanis and 24 percent of Jor- their living in the agricultural sector, the percentage for Ro- danians share this opinion. 63 percent of Turks believe that mania being nearly 38 percent. Approx. 15 percent of adult the role of religion in school education should be limited. Turks are illiterate. Among the EU Member States and can- Only 26 percent of Jordanians and 27 percent of Pakistanis didate countries, Portugal has the highest level of illiteracy, are of the same opinion. On the other hand, 85 percent of with 7.5 percent of the population not being able to read or

CES Studies write. Even though the life expectancy in Turkey is 70.1 stments accumulated, their per capita amount in 2000 was years (70.5 in Bulgaria, Romania and Lithuania), as many as 296 Euro. In terms of the GDP percentage, this was the lo- 42 children in each 1000 born in Turkey die before the age west result among all candidate countries. In terms of the of 5. For comparison, in Romania it is 21 in each 1000. The amount of per capita foreign investments, Turkey reported main reason for this situation is the fact that Turkey has the better than Romania and Bulgaria in 2000. lowest number of physicians per 100 thousand inhabitants 37 In 2002, it accounted for 10 percent of the GDP and was among all candidate countries, being just 129. Romania is the highest among all candidate countries. However, the de- in the last-but-one position with 191 physicians per 100 ficit of Hungary, in second place, was only 0.8 percent lower. thousand people. Among the candidate countries, Turkey is 38 The IMF granted Turkey the second largest loan (after also in the last position in terms of the society’s education. Brazil), amounting to of 30 billion US$. The main reason Turkey’s education index for 2001, determined by the UN why the IMF is so committed to the reconstruction of the based on the percentage of people with high school and Turkish economy is the position of the US which considers university education was 0.77; for comparison, it was 0.88 Turkey to be a strategic ally. As part of the IMF programme, in Romania. Turkey shows better results than Romania, deep cuts in public spending were carried out, the banking though worse than the remaining candidates, in terms of system was privatised, some of the state-owned monopo- computerisation, telephony and sanitary standards. 4 per- lies were liquidated, and the system of supporting the agri- cent of Turks and 3.2 percent of Romanians own PCs. Tur- cultural sector was modified to meet European standards. key has 285 telephone links per 1000 inhabitants, the num- 39 According to research commissioned by Milliyet towards ber being 185 in Romania. 10 percent of Turks have no ac- the end of December 2003, 74 percent were for integration, cess to basic sanitation, and 18 percent to clean water. The with 17 percent against. numbers for Romania are 47 percent and 42 percent, re- 40 According to the Candidate Countries Eurobarometer of spectively. Another serious problem in Turkey is widespre- 2003.02, 61 percent of Turks believed that membership wo- ad corruption. In the most recent corruption ranking by uld bring more profits than losses. For comparison, this opi- Transparency International, Turkey is in the last-but-one nion was shared by 40 percent of Poles and 26 percent of

position among the candidate countries, before Romania. Latvians. 87 A specifically Turkish issue, not found in any other candida- 41 Characteristically, integration gets more support in the te country on such a scale, is the unequal position of wo- poor Kurdish regions, the most traditionalist part of the co- men in society. The number of girls in high schools in 2000 untry. Ali Carkoglu, Who Wants Full Membership? (in:) Tur- was only 70 percent of the number of boys. 4 percent of key and the European Union, (ed.) Ali Carkoglu, Barry Ru- MPs were female. Human Development Report website, bin, London 2003, p. 175–178. http://www.undp.org/hdr2003/, Transparency Internatio- 42 In the 2003.02 Eurobarometer the Turks were the only nal website, http://www.transparency.org/ ones to name liquidation of the national currency among 33 In 2002, Turkey’s GDP measured as the per capita purcha- the three greatest concerns connected with enlargement sing power parity accounted for just 23 percent of the EU (48 percent). A decisive majority of Turks support the EU fo- Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey GDP, the figures for Romania and Bulgaria being 25 percent. reign and defence policy, though at the same time they Before the 2000–2001 crisis, Turkey was ahead of both want the national states to keep their decision competen- countries. Economic forecasts suggest Turkey may catch up cies in these areas to the highest degree among all candida- with Romania within the next years. te societies. In this respect, they are like the British. 34 According to the Human Development Report, Turkey 43 The accession of poor Central European countries raises shows the greatest social disparities among all candidates fears concerning a “double-speed Union” and the stalling of and Member States of the EU. The Gini index, which measu- the internal integration process within the EU. According res disparities in the distribution of consumption and inco- to those EU politicians who fear this scenario, the accession me, is 40.0 in Turkey (0 – full equality, 100 – full inequality). of the poor Turkey with a population of 80 million will ma- Portugal and Germany showed similar results with 38.5 ke its materialisation more likely. and 38.2, respectively. For comparison, the result for the 44 In the 50s and the 60s, the poor from rural areas in Tur- United States was slightly higher than for Turkey (40.8) key migrated on a massive scale to the EEC, especially to http://www.undp.org/hdr2003/ Germany. As a result, more than 3.5 million Turks and Tur- 35 For example, Turkey reported economic growth at 7.5 kish Kurds live presently in the EU. Their social and cultu- percent of the GDP in 1997, only to show a decline of 4.7 ral integration is one of the major internal problems facing percent of the GDP two years later. In 1997, inflation re- Germany. In the 90s, the fear of another wave of migration ached 85 percent. It should be remembered though, that in became one of the major arguments of German opponents the last 30 years, the Turkish economy has shown smaller of Turkey’s accession. It should be remembered, though, fluctuations than, for instance, the Portuguese economy that the problem of Turks in Germany is much less severe before accession to the EU. It should also be remembered than the issue of Arab migrants from the Maghreb in Fran- that some of the economic problems stemmed from occur- ce. It is certain that if the EU opens negotiations with Tur- rences beyond the Turkish government’s control, such as key, one of the conditions imposed by the Community will the Gulf War (1991) and the great earthquake (1999). be to introduce a long transition period during which Tur- 36 In 2001, foreign investments accounted for 2.3 percent of kish citizens will not be allowed to work in certain coun- the GDP, while in 2002 – only 0.6 percent. All foreign inve- tries of the EU.

CES Studies 45 It is rather likely that opening negotiations with Turkey will bya as part of its Mediterranean policy. As a result, Tur- entail modifications to the terms of EU funding distribution. key’s association agreement with the EEC was no longer 46 This border is 2.2 thousand kilometres long and would be exceptional. Products of other Mediterranean countries the longest external border of a single EU Member State. It competing with those of Turkey gained access to the Euro- runs through mountain regions that are difficult to control pean market, frequently on terms better than those gran- and is crossed by major routes for the smuggling of drugs ted to Ankara. The countries with which the EEC concluded and illegal migrants from Asia. One of the ways to solve the free trade agreements did not have to make any of the this problem could be to keep border checks at Tur- commitments that Turkey did. Ibid., p. 62. key’s land and maritime borders with Bulgaria and Greece 53 The average GDP in the EEC was much higher at that ti- for some time. me than the expected 2004 average GDP. At the time of 47 One of the reasons why Turkey requested the conclusion conclusion of the Association Agreement, the average per of an association agreement was the fact that Greece, An- capita GDP in the EEC was 2800 US$, while in Turkey it was kara’s traditional rival, had taken the same decision. only 180 US$. At that time, nearly 80 percent of the Turkish 48 Article 28 provided that if adequate conditions for Turkey labour force worked in the agricultural sector. joining the Community arise, the Contracting Parties shall 54 Detention duration was reduced from 15 days to 24 hours examine the possibility of Turkey’s accession. in areas not in state of emergency, and the accused were gran- 49 In the first period, the EEC was supposed to grant Turkey ted extended rights to contact lawyers. Ibid., p. 118–120. a loan of 175 million ECU and increase the export quotas of 55 The structure of Turkish exports became diversified. In Turkey’s four basic agricultural export commodities. Turkey the 70s, raw materials and agricultural products dominated was only required to provide optimum conditions for the exports. 20 years later, textiles became Turkey’s most im- development of its own economy. The customs union was portant export commodity. The share of cars in exports al- projected to be established in the second transition period. so increased. The EEC agreed to gradually lift custom duties on all Tur- 56 The Matutes Package proposed the conclusion of a cu- kish commodities in this period and to allow free move- stoms union by 1995, increased financial and technical co-

88 ment of labour. Turkey agreed to reduce custom duties on operation, promotion of industrial and technological co- European commodities, though at a slower rate, and to in- operation, and closer political and cultural ties. The packa- troduce the Common External Tariff (CET). The Community ge set more modest goals for Turkey and the EEC than the was to lift its custom duties and quotas on Turkish commo- Association Agreement because it did not propose any ac- dities as of 1 December 1975, while Turkey was supposed tion for the development of a common agricultural policy, to do the same for Community commodities as of 1 Decem- services and freedom of movement. ber 1986. The CET was to be introduced on the same date. 57 Articles 141 and 142 were deleted, under which it was il- In the closing stage, the EEC and Turkey were to co-ordina- legal to form associations or engage in propaganda calling te their economic policies and harmonise their fiscal and for the establishment of a dictatorial, racist or communist competition legislation. Harun Arikan, Turkey and the EU, regime. Also deleted was article 163, which prohibited the Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey Hants 2003, p. 57–59. formation of associations or engaging in propaganda cal- 50 The EEC countries agreed to completely lift customs and ling for a change of the system of government along reli- quotas on all Turkish manufactured goods except for cotton gious principles. products and carpets, on which the customs duties and con- 58 In 1991, the ANAP even promised to recognise Kurdish as tingents were to be liberalised gradually over 12 years of the an official language in areas inhabited by the Kurdish ma- effective date (1973). The EEC also agreed to apply a 0 per- jority. However, it lost the elections. cent tariff to 37 percent of Turkish agricultural products and 59 Turkey cut its tariffs substantially already in 1994, tho- a preferential tariff to a further 33 percent of such products. ugh they were kept in place for the crucial sectors (export Finally, Turkey was also supposed to be included in the pro- of cars and pharmaceuticals). visions on free movement of labour and equal rights for Tur- 60 Under the amendments passed, the ban was lifted that kish workers in the EU. Gradually, all restrictions on the mo- denied associations and trade unions the right to engage in vement of labour were to be abolished. The EEC pledged to political activities. Political parties were granted the right provide financial aid. Turkey, on the other hand, agreed to lift to establish youth and women’s organisations, to open of- custom duties on 55 percent of commodities imported from fices abroad and to establish contacts with international the EU within 12 years, and customs duties on all commodi- organisations. MPs became entitled to change political parties within the next 10 years (1995), and to lift the quotas. ties and to appeal to the constitutional court in case they Ibid., p. 60–61. were about to lose their immunity. Voting age was reduced 51 The EEC lifted customs tariffs on Turkish manufactured from 21 to 18, and the prohibition for students and lectu- goods and introduced preferential tariffs on agricultural rers to join political parties was lifted. Parliament passed products. It also provided the agreed financial credit in the amendments to article 8 of the anti-terrorist law, under amount of 577 million ECU. Turkey, on its part, lifted the ta- which only deliberate actions and statements calling for riffs on 20 percent of the EEC commodities and reduced the violation of the state’s integrity were subject to penalty. As quotas on 40 percent of EEC commodities. regards the Kurdish MPs, two of them were released, but fo- 52 In the mid 70s, the EEC concluded free trade agreements ur were sentenced to 15 years imprisonment for separatist with all Mediterranean countries except for Albania and Li- activities. Ibid., p. 129–131.

CES Studies 61 Not all technical barriers were removed, and the trade vities were intensive and resolved, and were undertaken by policy was not harmonised: the parties failed to sign agre- the party leader, its parliamentary club or party authorities. ements on free trade with non-members of the EU, to intro- Ibid. duce a preferential EU customs system and to eliminate the 71 The composition of the National Security Council was monopolies. expanded to include the minister of justice; as a result the 62 Before 2000, the EU failed to pay Turkey the 375 million number of civilian members on the council became equal to Euro to which the latter was entitled under the customs that of military members. In another amendment, the pro- union. The reason was Turkey’s failure to respect human vision suggesting that the Council’s opinions presented to rights. For the same reason, subsidies earmarked for Turkey the government were binding was removed. Ibid. in the Euro-Mediterranean Partnership Programme were 72 For example, the provision under which man was the he- withheld. Finally, because of the veto by Greece, Turkey co- ad of family was deleted, and women were granted the ri- uld not make use of the inexpensive loans of the European ght to keep their maiden name in marriage. Ibid. Investment Bank. 73 By amending article 312 (inciting ethnic, class, religious 63 The duration of detention by the Security Courts was re- or language-motivated hatred), and article 159 of the crimi- duced from 14 days to 4 days in regions not in state of emer- nal code, and articles 7 and 8 of the anti-terrorist law. As re- gency, and from 30 to 10 days in regions in state of emergen- gards article 312, a provision was introduced to the effect cy. Detainees in regions in state of emergency were also al- that inciting is subject to penalty if it poses a threat to pu- lowed access to lawyers. Regular Report from the Commis- blic order. Ibid. sion on Turkey’s Progress towards Accession, p. 15–17. 74 Detention duration was reduced from 7 to 4 days. Seven- http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_98/ day detention was retained in regions under state of emer- pdf/en/turkey_en.pdf gency, i.e. in south-eastern Turkey. Even though the changes 64 In 1999, before the summit, the Turkish parliament amen- were generally positive, the radical increase of the rates of ded the law on State Security Courts by removing military fines for anti-state activities was a step backwards. Ibid. judges from such courts. It also amended the law on politi- 75 The amendments lifted restrictions impeding the forma-

cal parties by limiting the possibility of arbitrary dissolution, tion of associations, allowed creation of association federa- 89 and the criminal code, by introducing more precise definition tions and participation of meetings abroad. They also au- of torture and abuse of power. In December 1999, the go- thorised associations to invite nationals of foreign coun- vernment issued regulations allowing religious foundations tries, but subject to permission of the local authorities. Ibid. to refurbish religious facilities without special permits from 76 The provision was deleted under which it was prohibited the authorities. Shortly after the summit, the criminal code to replace imprisonment penalties with fines in the case of was amended so as to facilitate, to a limited extent, the pro- publishers and editors. Ibid. secution of police officers accused of using torture. 2000 Re- 77 Under this amendment, the period in which the accused gular Report from the Commission on Turkey’s Progress must not contact his or her lawyer was reduced from 4 to towards Accession p. 13–19, http://europa.eu.int/comm/ 2 days of detention. Ibid. Relations between Turkey and the European between Relations Union Turkey enlargement/report_11_00/pdf/en/tu_en.pdf 78 The authorities lost the right to prohibit demonstrations, 65 The main reason why the relations between Greece and but retained the right to postpone them for a long period Turkey improved was the fact that Greece had to reduce its of 3 months. Ibid. defence spending in connection with the new EU standards 79 A provision was introduced to the Freedom of Associa- imposed on the Greek economy. tion article of the constitution to the effect that freedom of 66 International Covenant on Civil and Political Rights association may only be restricted if the given associa- (ICCRP), International Covenant on Economic, Social and tion’s activities threaten national security, public order, pre- Cultural Rights (ICESCR), the UN Convention on the Rights vention of crime, “public morals” and the protection of of Women and the UN Convention on the Rights of the other citizens’ rights. Also under this amendment, Turkish Child. associations may contact foreign associations and foreign 67 It was a compromise between the reformers and the associations may establish branches in Turkey solely sub- MHP nationalists in the government. The most disputed is- ject to permission from the authorities. Ibid. sues included the cultural autonomy for the Kurds, aboli- 80 An amendment was passed to Article 159, under which tion of the death penalty, liberalisation of the anti-separa- criticism of the government, parliament or the armed for- tist and anti-terrorist laws, and settlement of the Cyprus ces was fully authorised unless it was intended as slander. problem. Ibid. 68 In 2000–2003, Turkey received 531 million Euro from 81 In the period in question, they received more than 3.2 bil- the EU. lion Euro. 69 Parliament amended the constitution preamble and artic- 82 Foundations, but only those established by religious com- les 13 and 14, deleting the provisions on penalties for tho- munities recognised by the Lausanne Treaty of 1923, i.e. the ughts and opinions undermining the state’s integrity. We- Jewish, the Orthodox and the Armenian, were granted the bsite of the Directorate General of Press and Information, right to acquire real estate subject to the authorities’ per- http://www.byegm.gov.tr/ mission. They were not entitled, however, to reclaim real 70 The amendment included detailed provisions under which estate seized by the state or to let the real estate in their dissolution of a party was allowed only if its anti-state acti- possession. Ibid.

CES Studies