Prace OSW Zeszyt 22

OÂRODEK STUDIÓW WSCHODNICH Centre for Eastern Studies

Prace OSW / CES Studies

RosjaPRACE wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa”

RussiaOS vs. the EuropeanW Union: a “strategicCE partnership”S crisis STUDIES

numer 22 Warszawa styczeƒ 2006 / Warsaw January 2006 number © Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich © Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor serii / Series editor Anna ¸abuszewska Opracowanie graficzne / Graphic design Dorota Nowacka T∏umaczenie / Translation Ilona Duchnowicz Wspó∏praca / Co-operation Jim Todd

Wydawca / Publisher OÊrodek Studiów Wschodnich Centre for Eastern Studies ul. Koszykowa 6 a Warszawa / Warsaw, Poland tel./phone + 48 /22/ 525 80 00 fax: +48 /22/ 525 80 40

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich The “CES Studies” series contains analytical materials prepared at the Centre for Eastern Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç na stronie www.osw.waw.pl Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji o OÊrodku Studiów Wschodnich The Centre’s analytical materials can be found on the Internet at www. osw.waw.pl More information about the Centre for Eastern Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484 Spis treÊci / Contents

Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” / 5

Marek Menkiszak

Tezy / 5

Wst´p / 6

I. Objawy kryzysu partnerstwa / 8

II. èród∏a problemów w stosunkach Rosja – UE / 15

III. Konsekwencje kryzysu dla przysz∏oÊci stosunków rosyjsko-unijnych / 25

Aneksy/ 28

Russia vs. the European Union: a “strategic partnership” crisis / 41

Marek Menkiszak

Theses / 41

Introduction / 42

I. Symptoms of the crisis in partnership / 44

II. The sources of problems in Russian-EU relations / 51

III. Consequences of the crisis for future Russian-EU relations / 61

Appendices / 64 Tezy

1. Wbrew deklaracjom obydwu stron o rozwoju „strategicznego partnerstwa” stosunki mi´dzy Rosjà a Unià Europejskà znajdujà si´ w ostatnich latach w stanie, który mo˝na okreÊliç jako kryzysowy. Nie oznacza to, ˝e w stosunkach rosyjsko-unijnych nie ma osiàgni´ç. Chodzi o to, ˝e Rosj´ i Uni´ dzielà doÊç zasadnicze ró˝nice w percepcji, aspiracjach i interesach, którym towarzyszy brak zaufania i rozczarowanie. Kry- zys przejawia si´ we wzajemnej krytyce stron, powtarzajàcych si´ regularnie okresach spi´ç i och∏odzenia stosunków („minikryzysach”) oraz zw∏aszcza w „wirtualizacji wspó∏pracy” – maskowaniu coraz bogatszà formà dialogu Rosja wobec Unii i wspó∏pracy niedostatków istotnej treÊci w wielu kluczowych sferach.

Europejskiej: kryzys 2. Przyczyny kryzysu sà zró˝nicowane, a cz´Êç z nich ma g∏´boki charakter. Wi´kszoÊç z nich „strategicznego ma swe êród∏a w Rosji i jej polityce. Do przy- 5 czyn fundamentalnych nale˝y tu zaliczyç: brak partnerstwa” jasno okreÊlonej to˝samoÊci cywilizacyjnej Rosji (paƒstwo europejskie vs. paƒstwo eurazjatyc- Marek Menkiszak kie); brak zdefiniowanej i utrwalonej wizji miejsca Rosji we wspó∏czesnym Êwiecie i opartej na niej polityki (opcja mocarstwowa vs. opcja inte- gracyjna); kryzys „projektu europejskiego” Rosji (zwolennicy realnej integracji Rosji do przestrzeni europejskiej sà obecnie w rosyjskiej elicie w mniejszoÊci); brak zrozumienia i negatywna percepcja UE i jej polityki w du˝ej cz´Êci rosyj- wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” skich elit; brak u rosyjskich w∏adz wizji docelowego modelu stosunków z UE. Stan kryzysu wzmacniajà problemy le˝àce po stronie Unii Europejskiej. Kryzys wewn´trzny w Unii (nie- jasnoÊç perspektyw reformy instytucjonalnej, polityki rozszerzenia i sàsiedztwa) rzutuje negatywnie na polityk´ UE wobec Rosji.

3. Do pog∏´bienia kryzysu przyczyniajà si´ tak- ˝e inne czynniki zwiàzane z jednej strony ze specyfikà polityki Federacji Rosyjskiej, a tak˝e wynikajàce ze sprzecznoÊci interesów Rosji i Unii Europejskiej. W pierwszym przypadku chodzi m.in. o to, ˝e obecne w∏adze Rosji realizujà model systemowy (autorytarny) zasadniczo odmienny od standardów europejskich, ponadto uciekajà si´ do negatywnej taktyki politycznej w relacjach z UE (w tym rozgrywania podzia∏ów

Prace OSW w Unii Europejskiej). W drugim przypadku na Wst´p czo∏o wysuwajà si´ sprzecznoÊci w polityce stron wobec „wspólnego sàsiedztwa” (zw∏asz- Rosja i Unia Europejska kszta∏tujà partnerstwo cza zachodnich paƒstw WNP po∏o˝onych po- nazywane strategicznym1. W Unii Europejskiej mi´dzy Rosjà i UE). Rosja stara si´ wspieraç na mo˝na spotkaç si´ z tezà, i˝ Rosja jest jednym tym obszarze specyficzny, odmienny od propo- z najwa˝niejszych lub wr´cz najwa˝niejszym sà- nowanego przez UE, model polityczno-gos- siadem UE2. Dostawy rosyjskich noÊników ener- podarczy, aktywnoÊç UE traktujàc jako wyzwa- gii (ropy naftowej i gazu ziemnego) sà jednym nie dla swoich interesów. z kluczowych êróde∏ zaopatrzenia paƒstw UE w te surowce. W Rosji z kolei podkreÊla si´, i˝ UE 4. Przysz∏oÊç stosunków rosyjsko-unijnych zale- jest dominujàcym partnerem handlowym i jed- ˝y od wielu czynników. Analiza aktualnych wa˝- nym z kluczowych partnerów politycznych Fe- niejszych trendów prowadzi do wniosku, i˝: deracji Rosyjskiej3. Przez ostatnie pi´tnaÊcie lat – w perspektywie krótkoterminowej nie nale˝y Wspólnoty Europejskie, a nast´pnie Unia Euro- spodziewaç si´ wyraênej poprawy sytuacji pejska oraz Rosja stworzy∏y g´stà sieç powiàzaƒ, i przezwyci´˝enia kryzysu, g∏ównie ze wzgl´du instytucji dialogu i wspó∏pracy. Kolejne szczyty na jego g∏´bokie przyczyny oraz brak przes∏a- UE – Rosja sà cz´sto prezentowane jako sukcesy nek do istotnej zmiany sytuacji w polityce we- obydwu stron, pozytywne prze∏omy we wzajem- wn´trznej i w otoczeniu mi´dzynarodowym nych stosunkach. Przyjmowane deklaracje pe∏ne Rosji sà podnios∏ych stwierdzeƒ o pozytywnym ich ro- – w perspektywie d∏ugoterminowej mo˝na zwoju. 6 oczekiwaç pozytywnych – z punktu widzenia UE – zmian w polityce europejskiej Rosji; jest A jednak wÊród ekspertów, zw∏aszcza rosyjskich, szansa na odrodzenie „projektu europejskie- narasta przekonanie, ˝e za bogatà formà dialogu go” Rosji, do takiego wniosku sk∏aniajà d∏ugo- i wspó∏pracy Rosji z UE kryje si´ bardzo skromna falowe trendy (w tym: przewaga d∏ugotermino- treÊç, a ich stosunki znajdujà si´ w istocie w kry- wych tendencji odÊrodkowych nad tendencjami zysie4. Co wi´cej, kryzys ten dojrza∏ na tyle, ˝e od integracyjnymi na obszarze WNP, wzrost pot´- koƒca 2003 roku, obok urz´dowego optymizmu gi Chin, spodziewany wzrost zagro˝enia funda- pojawiajà si´ bardzo krytyczne g∏osy oficjalnych mentalizmem i ekstremizmem islamskim na przedstawicieli i organów obydwu stron (zw∏a- terytorium Federacji Rosyjskiej, asymetryczne szcza UE). i pozbawione trwa∏ych podstaw partnerstwo Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” z USA, a zw∏aszcza istniejàce g∏´bokie wi´zi kul- – Dlaczego mo˝emy mówiç o kryzysie i na czym turalne, polityczne i gospodarcze pomi´dzy Ro- on polega? sjà i resztà Europy). – Jakie sà najwa˝niejsze êród∏a obecnych prob- lemów w stosunkach rosyjsko-unijnych? – Jakie sà konsekwencje obecnych problemów dla przysz∏oÊci stosunków Rosja – UE? Na te pytania stara si´ odpowiedzieç niniejszy tekst. Nie stanowi on pe∏nej prezentacji stosun- ków rosyjsko-unijnych, lecz koncentruje si´ na tym, co przeszkadza autentycznemu partnerstwu pomi´dzy Rosjà i UE, analizujàc problem z punktu widzenia polityki rosyjskiej wobec UE. Dlatego tekst nie zawiera g∏´bszej analizy polityki UE wobec Rosji ani te˝ nie analizuje bli˝ej tych êróde∏ problemów w stosunkach rosyjsko-unijnych, któ- re le˝à po stronie unijnej.

Tekst niniejszy sk∏ada si´ z trzech cz´Êci. W pierwszej scharakteryzowane zosta∏y widoczne ze-

Prace OSW wn´trzne objawy kryzysu w stosunkach rosyj- panelowych (paêdziernik 2004 roku i styczeƒ 2005 sko-unijnych. Cz´Êç druga poÊwićona jest ana- roku w Moskwie)7. Pierwszy z nich konstatuje lizie przyczyn kryzysu, zarówno tych o charak- „systemowy kryzys” pomi´dzy Unià Europejskà terze pierwotnym, g∏´bszym i d∏ugotrwa∏ym, i Rosjà, który przejawia si´ m.in. brakiem strate- jak i tych pochodnych, o bardziej doraênych kon- gii i wzajemnà nieufnoÊcià. Drugi równie˝ pos∏u- sekwencjach. W cz´Êci trzeciej tekstu podj´ta guje si´ pojćiem kryzysu, wskazujàc zw∏aszcza na zosta∏a natomiast próba charakterystyki nas- brak wzajemnego zrozumienia, powa˝ne ró˝nice t´pstw kryzysu dla przysz∏oÊci stosunków rosyj- polityczne i rywalizacj´ gospodarczà Rosji i UE. sko-unijnych wraz z próbà zarysowania najbardziej prawdopodobnych scenariuszy ich rozwoju. Problemy le˝àce po stronie unijnej Definicja kryzysu Do kryzysowego stanu w stosunkach rosyjsko- Dialog i wspó∏praca pomi´dzy Rosjà i Unià Euro- -unijnych przyczyniajà si´ niewàtpliwie, choç – pejskà przynios∏y osiàgnićia w niektórych sfe- jak si´ wydaje – w mniejszym stopniu, problemy rach, podpisano wiele porozumieƒ. Obydwie stro- le˝àce po stronie unijnej. Zagadnienia te – jak to ny majà ÊwiadomoÊç znaczàcej wagi stosunków zaznaczono powy˝ej – wychodzà poza ramy ni- wzajemnych. Co wićej, w ostatnich latach rosnà- niejszej analizy, która koncentruje si´ na proble- cego znaczenia nabierajà stosunki bilateralne po- mach wyst´pujàcych po stronie rosyjskiej. Nie mi´dzy Rosjà i poszczególnymi paƒstwami cz∏on- mo˝na jednak pominàç tych pierwszych milcze- kowskimi UE. W niektórych przypadkach mo˝emy niem, gdy˝ obraz zagadnienia by∏by wówczas da- 7 mówiç o doÊç daleko idàcej pragmatycznej wspó∏- lece niepe∏ny. Ze wzgl´du na przyj´te w tekÊcie pracy. za∏o˝enia wypada ograniczyç si´ do wymienienia Pojćie kryzysu, jakim pos∏ugujemy si´ w niniej- takich g∏ównych problemów. szym tekÊcie, nie oznacza bynajmniej negowania Kryzys wewn´trzny, jaki prze˝ywa Unia Euro- powy˝szych pozytywnych aspektów wzajemnych pejska (zw∏aszcza po fiasku referendum konsty- stosunków. Kryzys definiujemy tu jako taki stan tucyjnego we Francji i Holandii wiosnà 2005 roku). relacji rosyjsko-unijnych (UE traktowana jest jako Kryzys ten powoduje m.in. koncentracj´ uwagi UE wspólnota, a nie prosty zbiór paƒstw), który po- na w∏asnych problemach wewn´trznych kosztem strzegany jest przez chocia˝by jednà ze stron stosunków zewn´trznych, w tym stosunków z Ro- jako nieodpowiadajàcy wczeÊniejszym ambicjom, sjà (które spadajà w hierarchii wa˝noÊci na dalszy kryzys oznacza taki poziom rozbie˝noÊci percep- plan). Konsekwencjà kryzysu jest tak˝e pewien wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” cji, aspiracji i interesów stron, który nie da si´ stan zawieszenia i nieokreÊlonoÊci dotyczàcy pers- ukryç ani przezwyci´˝yç w krótkim czasie i który pektyw takich fundamentalnych dla UE kwestii nie pozwala na pozytywny prze∏om w rozwoju jak: reformy instytucjonalne czy dalsze rozszerze- stosunków wzajemnych, na urzeczywistnienie nie UE oraz ewolucja Europejskiej Polityki Sàsie- deklarowanego przez strony „strategicznego dztwa. Nie jest jasne, jakim partnerem dla Rosji partnerstwa”5. b´dzie w przysz∏oÊci UE. Brak wizji modelu stosunków z Rosjà. UE, nie Tezy o kryzysie w stosunkach Rosja – UE nie sà znajàc swojej przysz∏oÊci, nie ma te˝ jasnej strate- czymÊ niespotykanym. Co prawda oficjalni przed- gicznej wizji przysz∏ych relacji z Rosjà. Nie mo˝e stawiciele UE i Rosji, konstatujàc cz´sto wyst´- jej w pe∏ni zastàpiç ogólna koncepcja „przyjaz- powanie pomi´dzy stronami ró˝nic poglàdów, nego sàsiedztwa” ani te˝ – ciàgle doÊç puste – stanowisk czy interesów, unikajà s∏owa „kryzys” „wspólne przestrzenie” UE i Rosji. UE nie ma te˝ na okreÊlenie stanu stosunków rosyjsko-unijnych. jasnej koncepcji przysz∏ych podstaw instytucjo- Widaç to szczególnie po stronie rosyjskiej6. nalnych stosunków z Rosjà. Natomiast inne jest stanowisko cz´Êci, zw∏aszcza Kryzys polityki rosyjskiej UE. Staje si´ coraz rosyjskich, komentatorów (por. przypis 4). Co wa˝- bardziej widoczne, i˝ dotychczasowa polityka UE niejsze, do wniosków o istnieniu takiego kryzysu wobec Rosji (scharakteryzowana dalej w tekÊcie doszli rosyjscy eksperci podczas dwóch dyskusji jako model asymetryczny, funkcjonalny i nasta-

Prace OSW wiony na ograniczonà integracj´) nie przynosi I. Objawy kryzysu partnerstwa zadowalajàcych efektów. Poza tym UE ma ograniczone mo˝liwoÊci wp∏ywu na polityk´ Rosji. Kryzys „strategicznego partnerstwa” Rosja – UE Niektórzy autorzy rosyjscy mówià wr´cz o fiasku objawia∏ si´ publicznie w ró˝noraki sposób. Przede projektu „europeizacji” Rosji. Z drugiej strony wszystkim poprzez przyk∏ady wzajemnej krytyki napi´cia powodujà w UE pojawiajàce si´ od czasu stron, regularnie powtarzajàcych si´ „minikryzy- do czasu przejawy braku jednolitej linii w poli- sów” w stosunkach wzajemnych oraz zw∏aszcza tyce niektórych wa˝nych paƒstw cz∏onkowskich poprzez przejawy „wirtualizacji” partnerstwa. UE wobec Rosji, naruszaniu wspólnej linii polityki unijnej. 1. Wzajemna krytyka

Kryzys w stosunkach rosyjsko-unijnych objawi∏ si´ m.in. we wzajemnej krytyce stron, która sta∏a si´ publiczna i okresowo ulega eskalacji. Znajduje ona odzwierciedlenie w wypowiedziach, dokumentach i dzia∏aniach stron. Krytyka ta dowodzi pewnej frustracji i wzajemnego rozczarowania Rosji i Unii. Wydaje si´, ˝e – przede wszystkim dla strony unijnej – momentem prze∏omowym by∏ w tym kontekÊcie szczyt Rosja–UE w Rzymie w listopa- 8 dzie 2003 roku. Przes∏ankami publicznego ujaw- nienia kryzysu by∏y zw∏aszcza: bulwersujàce europejskà opini´ publicznà wy- raêne odchodzenie przez Rosj´ od standardów europejskich (jako przejaw tego zjawiska postrze- gano m.in. spektakularne aresztowanie w∏aÊci- ciela koncernu Jukos Michai∏a Chodorkowskiego w paêdzierniku 2003 roku, a nast´pnie budzàcy wàtpliwoÊci przebieg Êledztwa i procesu) rozdra˝nienie postawà Rosji w dialogu z UE – zw∏aszcza domaganiem si´ rekompensat za ne- Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” gatywne konsekwencje rozszerzenia UE i czasowym zablokowaniem poszerzenia Porozumienia o Partnerstwie i Wspó∏pracy (PCA) o nowe paƒs- twa cz∏onkowskie UE niech´ç do dalszego ukrywania spornych kwestii, powiàzana z niezadowoleniem z nik∏ych re- zultatów dialogu z Moskwà rozdra˝nienie szeregu paƒstw cz∏onkowskich i instytucji unijnych przejawami naruszania soli- darnoÊci w polityce zagranicznej UE w odniesie- niu do Rosji. Jaskrawa sprzecznoÊç urz´dowego optymizmu prezentowanego w trakcie szczytu przez prezydencj´ w∏oskà z negatywnie ocenianymi zjawiskami w rosyjskiej polityce wewn´trznej i zagranicznej oraz w stosunkach unijno-rosyjskich wywo∏a∏a doÊç burzliwà reakcj´ niektórych paƒstw cz∏onkowskich i instytucji unijnych, co znalaz∏o

Prace OSW swój wyraz w zachowaniach i przyj´tych w UE donu sanitarnego” podporzàdkowanych Unii dokumentach8. I tak, przyk∏adowo: paƒstw u rosyjskich granic13 – 17 listopada 2003 roku na posiedzeniu Rady UE – 17 listopada 2004 roku w wywiadzie dla rosyj- dosz∏o do krytycznej dyskusji szefów dyplomacji skiego dziennika Niezawisimaja Gazieta specjalny paƒstw UE na temat przebiegu szczytu rzym- przedstawiciel prezydenta Federacji Rosyjskiej skiego ds. rozwoju stosunków z UE Siergiej Jastr˝embski – 9 lutego 2004 roku, Komisja Europejska wyda∏a wystàpi∏ z ostrà krytykà przedstawicieli nowych specjalny Komunikat o stosunkach z Rosjà. Z wyjàt- paƒstw cz∏onkowskich Unii Europejskiej, zw∏asz- kowà jak na dokumenty unijne szczeroÊcià przed- cza w Parlamencie Europejskim, za ich postaw´ stawiono w nim doÊç krytyczny obraz sytuacji wobec Rosji. W ten sposób nowi cz∏onkowie Unii wewn´trznej w Rosji i aktualnych relacji unijno- zostali faktycznie obarczeni odpowiedzialnoÊcià -rosyjskich. Komunikat zawiera∏ przy tym zbiór re- za obecny kryzys w stosunkach UE–Rosja14 komendacji dotyczàcych strategii dialogu UE–Ro- – 19 listopada 2004 roku wiceminister Czi˝ow sja, który powinien byç – zdaniem Komisji – w wystàpieniu na konferencji „Wizja Europy” oparty na stanowczej obronie interesów UE wy- w Berlinie m.in. skrytykowa∏ stawianie przez ra˝onych w spójnych stanowiskach i szczerej kry- przedstawicieli UE paƒstw postradzieckich przed tyce naruszania przez Moskw´ podstawowych – fa∏szywym jego zdaniem – dylematem: „szcz´Ê- wartoÊci europejskich. (Szerzej patrz Aneks I)9. cie i dobrobyt” na Zachodzie czy „ciemnoÊç” we- Tekst Komunikatu sta∏ si´ podstawà do przyj´cia spó∏ z Rosjà; sprzeciwi∏ si´ tak˝e przekszta∏caniu przez Rad´ UE na posiedzeniu 23 lutego 2004 wspólnego sàsiedztwa UE i Rosji w „stref´ wspól- roku wniosków na temat stosunków z Rosjà nych interesów” albo rywalizacji15 – 26 lutego 2004 roku Parlament Europejski uch- – 28 grudnia 2004 roku w wywiadzie dla dzien- 9 wali∏ rekomendacj´ dla Rady UE, w której kryty- nika Handelsblatt minister spraw zagranicznych cznie oceni∏ sytuacj´ w Rosji, a zw∏aszcza w Cze- Federacji Rosyjskiej Siergiej ¸awrow podda∏ UE czenii, oraz zawar∏ wiele postulatów dotyczà- krytyce za rzekome niewywiàzywanie si´ z cz´Êci cych polityki Unii Europejskiej wobec Moskwy10 przyj´tych zobowiàzaƒ (dotyczàcych sytuacji lud- – 15 grudnia 2004 roku Parlament Europejski noÊci rosyjskoj´zycznej w paƒstwach ba∏tyckich, przyjà∏ rezolucj´ na temat szczytu UE–Rosja w Ha- tranzytu towarów do Kaliningradu i niektórych dze zawierajàcà elementy bardzo krytyczne wo- taryf celnych) oraz skrytykowa∏ wypowiedzi nie- bec Rosji11 których polityków z paƒstw UE na temat kryzy- – 26 maja 2005 roku Parlament Europejski przyjà∏ su na Ukrainie16. raport o stosunkach Unii Europejskiej i Rosji. Powy˝sze przyk∏ady prowadzà nas do wniosku W dokumencie dominowa∏a krytyka Rosji m.in. o ujawnieniu si´ wzajemnego rozczarowania UE wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” za pogarszajàcà si´ sytuacj´ w dziedzinie praw i Rosji. Unia pokaza∏a, i˝ jest rozczarowana niecz∏owieka, praworzàdnoÊci i wolnoÊci mediów12. ch´cià Rosji do podejmowania zdecydowanych dzia∏aƒ dostosowawczych (implementacji stan- Tak˝e strona rosyjska nie pozostawa∏a d∏u˝na. dardów europejskich) umo˝liwiajàcych pog∏´bie- Krytyka niektórych aspektów polityki UE – zw∏a- nie wspó∏pracy oraz wysuwaniem przez Moskw´ szcza Europejskiej Polityki Sàsiedztwa – obecna kolejnych – uznawanych za ma∏o realistyczne – by∏a g∏ównie w wypowiedziach i tekstach rosyj- postulatów (takich jak szybkie wprowadzenie ru- skich urz´dników, zw∏aszcza odpowiedzialnego chu bezwizowego, rekompensaty za rozszerzenie za stosunki z UE wiceministra spraw zagranicz- UE, nowe sta∏e organy wspó∏pracy). Rosja nato- nych W∏adimira Czi˝owa (od lipca 2005 roku am- miast dawa∏a do zrozumienia, ˝e pozostaje nie- basadora Federacji Rosyjskiej przy UE), a tak˝e zadowolona ze sposobu traktowania jej przez UE specjalnego przedstawiciela prezydenta Federacji (jej zdaniem paternalistycznego i nie uwzgl´dnia- Rosyjskiej ds. stosunków z UE Siergieja Jastr˝emb- jàcego „rosyjskiej specyfiki”) i oporów wobec nie- skiego. których jej propozycji oraz szczególnie ze – skie- I tak przyk∏adowo: rowanej jej zdaniem przeciwko rosyjskim intere- – 19 marca 2004 roku na mi´dzynarodowej kon- som – polityki UE wobec wschodniego sàsiedztwa. ferencji w Bratys∏awie wiceminister Czi˝ow prze- strzeg∏ Uni´ Europejskà przed tworzeniem „kor-

Prace OSW 2. „Minikryzysy” Rosja – UE sem w ultymatywnej formie – daleko idàcych ˝à- daƒ wobec UE. Korzystajàc z naturalnej dla Unii Stosunki rosyjsko-unijne w ostatnich latach prze- sk∏onnoÊci do poszukiwania rozwiàzaƒ kompro- chodzà kolejne „minikryzysy” (patrz tabela poni- misowych oraz niech´ci do publicznego ekspo- ˝ej), z których wi´kszoÊç jest bàdê to prowoko- nowania konfliktów, Rosja prowadzi twarde roz- wana, bàdê zaostrzana przez Rosj´. Mo˝na w tym mowy, przeciàgajàc je cz´sto a˝ do ostatniej chwili dostrzec polityczne demonstracje lub form´ tak- i dopiero w ostatnim momencie ust´puje17. Po- tyki negocjacyjnej. Chodzi w niej o obron´ – spe- nadto Rosja – broniàc swoich postulatów – od- cyficznie pojmowanych – interesów rosyjskich. wo∏uje si´ do szczególnych stosunków z niektó- Standardowym sposobem post´powania Moskwy rymi czo∏owymi paƒstwami UE (zw∏aszcza z Niem- jest Êwiadome wyostrzanie i dramatyzowanie cami, Francjà i W∏ochami), wykorzystujàc bila- sytuacji po∏àczone niekiedy ze stawianiem – cza- teralne kana∏y wp∏ywu.

Tabela 1. „Minikryzysy” w stosunkach rosyjsko-unijnych w latach 2000–2005

kryzys charakterystyka kryzysu okres sposób zakoƒczenia I kryzys brutalne metody (zw∏aszcza grudzieƒ 1999 – os∏abienie intensywnoÊci czeczeƒski ostrza∏ artyleryjski) zastosowane maj 2000 walk i rosyjskie obietnice przez si∏y federalne przy dopuszczenia europejskich obl´˝eniu Groznego wywo∏a∏y organizacji humanitarnych ostre protesty i ograniczone do Czeczenii doprowadzi∏y

10 sankcje (zawieszenie cz´Êci pomocy do zniesienia sankcji w ramach TACIS) ze strony UE kryzys kali- nie godzàc si´ na wprowadzenie maj – listopad 2002 Rosja i UE w wyniku ningradzki18 wiz w tranzycie przez przysz∏e intensywnych negocjacji terytorium UE (Litwa) do obwodu podpisa∏y porozumienie kaliningradzkiego, Rosja zorgani- o szczególnych zasadach zowa∏a kampani´ dyplomatycznà, tranzytu, ustalajàc prezydent Putin od rozwiàzania wydawanie przez Litw´ problemu uzale˝ni∏ ca∏okszta∏t w miejsce wiz specjalnych stosunków Rosji z UE „dokumentów podró˝y”

Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” II kryzys nieusprawiedliwiona, zdaniem paêdziernik 2002 atakowana przez Rosj´ czeczeƒski Moskwy, krytyka przez UE prezydencja duƒska sposobu zdecydowanej reakcji na musia∏a zgodziç si´ na zamach terrorystyczny na teatr przeniesienie szczytu na Dubrowce oraz rzekoma Rosja – UE z Kopenhagi tolerancja m.in. Danii wobec do Brukseli czeczeƒskich separatystów wywo∏a∏y ostrà reakcj´ Rosji kryzys PCA19 Rosja, lansujàc tez´ o znaczàcych styczeƒ – kwiecieƒ Rosja i UE po intensyw- stratach gospodarczych 2004 nych negocjacjach uzgod- zwiàzanych z rozszerzeniem UE ni∏y wspólne oÊwiadczenie, na wschód, odmówi∏a obj´cia w którym UE odnios∏a si´ nowych cz∏onków Unii zasadami pozytywnie do niektórych PCA do czasu uwzgl´dnienia postulatów rosyjskich, przez Uni´ jej postulatów a Rosja podpisa∏a protokó∏ (w wi´kszoÊci dotyczàcych o obj´ciu nowych rekompensat) cz∏onków UE PCA

Prace OSW kryzys charakterystyka kryzysu okres sposób zakoƒczenia kryzys Rosja po rozszerzeniu UE czerwiec Rosja pod presjà UE wstrzyma∏a weterynaryjny odmówi∏a honorowania 2004 sankcje, uzgodniono narodowych certyfikatów wetery- przeprowadzenie procedury naryjnych na mi´so z niektórych certyfikacyjnej zak∏adów paƒstw UE (dotkn´∏o to mi´snych przez stron´ rosyjskà, szczególnie niektóre nowe kraje co by∏o jednak realizowane przez cz∏onkowskie), ˝àdajàc nià z ociàganiem wprowadzenia jednolitych certyfikatów unijnych III kryzys Rosja ostro skrytykowa∏a wrzesieƒ – dosz∏o do od∏o˝enia o dwa czeczeƒski prezydencj´ holenderskà UE listopad 2004 tygodnie szczytu Rosja – UE za nieadekwatnà, jej zdaniem, w Hadze20 reakcj´ na rozwiàzanie kryzysu z zak∏adnikami w szkole w Bies∏anie oraz odrzuci∏a zarzuty o ograniczanie demokracji w zwiàzku z decyzjami o reformie powo∏ywania szefów regionów kryzys Rosja i UE, mimo deklarowanych listopad – po pokojowym rozstrzygni´ciu ukraiƒski zbie˝nych celów, przyj´∏y grudzieƒ kryzysu emocje stopniowo 11 odmienne postawy wobec kryzysu 2004 zacz´∏y opadaç (jednak wi´kszoÊç politycznego na Ukrainie: Rosja rosyjskiego establishmentu nie pod has∏em obrony stabilnoÊci przesta∏a uwa˝aç, i˝ zaanga- i prawa wspiera∏a dotychczasowe ˝owanie UE by∏o motywowane elity rzàdzàce, podczas gdy UE wzgl´dami geopolitycznymi broni∏a zasad demokratycznych i skierowane przeciwko Rosji) i poÊrednio wspiera∏a si∏y demokratycznej opozycji; polemiczna dyskusja na temat sytuacji na Ukrainie zdominowa∏a w du˝ej mierze szczyt Rosja – UE wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” w Hadze; po rozstrzygni´ciu kryzysu przedstawiciele Federacji Rosyjskiej ostro krytykowali niektóre wypowiedzi i dzia∏ania przedstawicieli Zachodu (w tym UE) wobec Ukrainy

Ka˝dy z powy˝szych „minikryzysów” mia∏ specy- Ocena sposobu rozwiàzania tych kryzysów musi ficzny charakter i przebieg. Nie wszystkie z nich byç zró˝nicowana. Na ogó∏ jednak efekt by∏ taki, dotyczy∏y „sztucznych problemów” (zw∏aszcza i˝ dzi´ki pewnym niewielkim ust´pstwom UE tyczy si´ to kryzysu kaliningradzkiego, który doty- (zw∏aszcza w sferze symbolicznej, co cz´Êciowo ka∏ powa˝nego, realnego problemu). W wi´kszoÊci uwidoczniono w powy˝szej tabeli) Rosja mog∏a z nich stosowane by∏y jednak elementy scharakte- przedstawiç rozwiàzanie kryzysu jako propagan- ryzowanej krótko powy˝ej rosyjskiej taktyki. dowy sukces.

Prace OSW 3. Wirtualizacja partnerstwa Decyzje te bynajmniej nie prowadzà do zwi´k- szenia efektywnoÊci wspó∏pracy ani do nape∏nie- Jednym z najbardziej widocznych objawów kry- nia strategicznego partnerstwa konkretnà treÊcià. zysu w stosunkach rosyjsko-unijnych jest wirtu- Dotyczy to tak˝e spektakularnych uzgodnieƒ alizacja partnerstwa. Polega ona na tym, ˝e za z 10 maja 2005 roku dotyczàcych „map drogo- pozytywnymi deklaracjami o kolejnych sukcesach wych” s∏u˝àcych realizacji czterech „wspólnych skrywajà si´ na ogó∏ ograniczone post´py dia- przestrzeni” Rosja – UE (patrz Aneks II). TreÊç logu i wspó∏pracy lub wr´cz ich brak. Tymcza- „map drogowych” spotka∏a si´ z krytycznymi sem obydwu stronom zale˝y, aby stworzyç przy- uwagami cz´Êci rosyjskich ekspertów. Zarzuty do- najmniej pozory takiego post´pu bàdê ukryç nie- tyczy∏y zw∏aszcza ogólnikowoÊci zapisów, braku które powa˝ne rozbie˝noÊci interesów i stano- jasnych celów, zbytnich ust´pstw Rosji. Pojawi∏y wisk, co prowadzi do s∏ownej ekwilibrystyki. Do- si´ opinie, ˝e przyj´cie tych dokumentów w isto- tyczy to w szczególnoÊci regularnych (dwa razy cie maskuje impas w stosunkach rosyjsko-unij- do roku) szczytów rosyjsko-unijnych. Ten – stwo- nych26. „Mapy drogowe” stanowià w pewnym rzony przez PCA – system wytwarza naturalnà sensie podsumowanie dotychczasowych efektów presj´ na – chocia˝by tylko propagandowy – suk- dialogu Rosja – UE w poszczególnych sferach. Jego ces. Prowadzi to do cz´stego „przerostu formy wyniki nie sà jednak na ogó∏ imponujàce. nad treÊcià” (o szczytach Rosja – UE i ich g∏ów- nych postanowieniach – patrz Aneks II). Warto podkreÊliç, i˝ w licznych dokumentach rosyjsko-unijnych przejawia si´ cz´sto postulat Wspomniana wirtualizacja partnerstwa rosyjsko- „harmonizacji prawnej” (legal harmonization)

12 -unijnego przejawia si´ zarówno w aspekcie for- u˝ywany wymiennie z pojćiem „zbli˝ania pra- malnym, jak i merytorycznym. wodawstwa” (approximation of law). Ta kluczowa Przyk∏adem tego pierwszego jest fakt, i˝ szczyt dla praktycznego nape∏nienia treÊcià stosunków Rosja – UE w Rzymie w listopadzie 2003 roku by∏ rosyjsko-unijnych kategoria nie zosta∏a jednak dotàd ostatnim, na którym strony wyda∏y wspól- w przyjmowanych w ostatnich latach dokumen- ne oÊwiadczenie polityczne21. G∏ównym tego po- tach zdefiniowana jasno i w sposób mo˝liwy do wodem jest to, i˝ strony nie sà ju˝ w stanie – przyjćia dla obydwu stron. Co wićej, Rosja i UE z uwagi na powa˝ne ró˝nice zdaƒ w niektórych zdajà si´ rozumieç te pojćia odmiennie27. Ponad- kwestiach – uzgodniç takich tekstów oÊwiadczeƒ, to nie zdo∏ano dotàd zdefiniowaç ani tym bar- które by∏yby mo˝liwe do przyjćia dla obydwu dziej wprowadziç w ˝ycie specyficznych insty- stron. O ile wczeÊniej praktykowano usuwanie tucjonalnych mechanizmów owej harmonizacji Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” kontrowersyjnych treÊci z oÊwiadczeƒ bàdê przyj- (w Rosji nie istnieje mechanizm kontroli zgod- mowano wersje kompromisowe, o tyle obecnie noÊci ani systematycznego porównywania legis- po prostu rezygnuje si´ z prób uzgodnienia sprze- lacji narodowej z normami prawodawstwa unij- cznoÊci22. nego).

Swoista wirtualizacja du˝ej cz´Êci dialogu i wspó∏- Wirtualizacj´ stosunków rosyjsko-unijnych do- pracy Rosji i UE widoczna jest jednak najbardziej strzec mo˝na szczególnie wyraênie m.in. w dzie- przy analizie decyzji i przyjmowanych wspólnie dzinie Wspólnej Europejskiej Przestrzeni Gospo- dokumentów. Pojawia si´ wra˝enie, ˝e obydwie darczej (w∏àcznie z dialogiem energetycznym) strony starajà si´ zamaskowaç problemy i brak oraz w rosyjsko-unijnym dialogu o bezpieczeƒ- wizji we wzajemnych stosunkach poprzez pod- stwie. Sà to przy tym dziedziny, które – zwa˝yw- noszenie formalnego poziomu dialogu oraz po- szy na znaczàcy dla Europy potencja∏ surowcowy, szerzanie jego ram (zamiast jego pog∏´biania). przemys∏owy i militarny Rosji – od poczàtku uz- Przyk∏adem pierwszego typu dzia∏ania jest np. nawane by∏y przez strony za nale˝àce do priory- tworzenie grup roboczych wysokiego szczebla23 tetowych sfer wspó∏pracy. bàdê przekszta∏cenie Rady Wspó∏pracy w Sta∏à Rad´ Partnerstwa24; przyk∏adem drugiego – uzupe∏nienie Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej trzema kolejnymi „wspólnymi przestrzeniami”25.

Prace OSW Studium przypadku lepszaniu infrastruktury w zakresie transportu, Wspólna przestrzeƒ gospodarcza: energetyki i ∏àcznoÊci, a tak˝e wspó∏praca nau- „zagubieni w przestrzeni” kowo-badawcza. Koncepcja pozbawiona jest konkretów. Mia∏y one zostaç okreÊlone w – po- Historia „Wspólnej Europejskiej Przestrzeni stulowanych przez grup´ – planach dzia∏aƒ Gospodarczej UE i Rosji” (CEES) jest bodaj naj- (action plans) i zatwierdzone w postaci odr´b- ciekawszym studium przypadku problemów nych dwustronnych porozumieƒ UE – Rosja w stosunkach rosyjsko-unijnych i jaskrawym bàdê protoko∏ów do PCA. Nie wykluczono tak- przyk∏adem ich wirtualizacji. Has∏o stworze- ˝e powo∏ania w przysz∏oÊci bli˝ej nieokreÊlo- nia owej przestrzeni rzucone na szczycie Ro- nych wspólnych struktur UE i Rosji na podsta- sja – UE w Moskwie w maju 2001 roku przez wie tych porozumieƒ. ówczesnego przewodniczàcego Komisji Euro- Niektóre zapisy koncepcji rozwini´to – nadal pejskiej Romano Prodiego zosta∏o podchwy- w doÊç ogólnikowej formie – w „mapie drogo- cone przez w∏adze Federacji Rosyjskiej. Oby- wej” realizacji wspólnej przestrzeni gospodar- dwie strony nie mia∏y jednak wówczas pomy- czej z maja 2005 roku28. Strony wskaza∏y w niej s∏u na wype∏nienie go treÊcià. Dzia∏ajàca od na takie sfery dialogu i wspó∏pracy, jak: stan- paêdziernika 2001 roku grupa robocza wyso- daryzacja produkcji wybranych artyku∏ów kiego szczebla mia∏a za zadanie przygotowaç przemys∏owych; ochrona w∏asnoÊci intelek- szczegó∏owà koncepcj´ wspólnej przestrzeni. tualnej; polepszanie klimatu inwestycyjnego; Intensywne, zw∏aszcza po stronie rosyjskiej, rozwój us∏ug finansowych; harmonizowanie prace studyjne i negocjacje pomi´dzy stronami ustawodawstwa celnego ze standardami mi´- doprowadzi∏y po dwóch latach do og∏oszenia dzynarodowymi; transport i komunikacja; 13 (w listopadzie 2003 roku) koƒcowego sprawo- energetyka; wspó∏praca w kosmosie i nawiga- zdania grupy oraz koncepcji CEES. cji satelitarnej; ochrona Êrodowiska natural- Okaza∏o si´, i˝ ró˝nice stanowisk i podejÊcia nego. W tekÊcie powtarzajà si´ sformu∏owania Rosji i UE w tej kwestii sà na tyle du˝e, ˝e w tek- o „stworzeniu mechanizmu konsultacji i dia- Êcie koncepcji docelowy model relacji gospo- logu”, „wymianie informacji”, „polepszaniu”, darczych UE–Rosja nie zosta∏ jasno okreÊlony. „zbli˝aniu” bàdê „harmonizacji” ustawodaw- Nie ma tak˝e w niej sprecyzowania sposobów stwa, „intensyfikacji wspó∏pracy”. W ten spo- jej realizacji ani ˝adnych kalendarzy dzia∏aƒ. sób zdefiniowano sfery i ogólne cele wspó∏- Zdo∏ano jedynie okreÊliç bardzo ogólnikowy pracy, ale nie okreÊlono w ˝aden sposób ani cel CEES, jakim jest stworzenie pomi´dzy Rosjà szczegó∏owych, konkretnych dzia∏aƒ, ani tym Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” i UE „otwartego i zintegrowanego” rynku opar- bardziej kalendarzy realizacji celów. tego na wspólnych bàdê porównywalnych za- Bardziej konkretne ustalenia w niektórych sadach i regulacjach prawnych; promowanie kwestiach znalaz∏y si´ jedynie w rosyjsko-unij- handlu i inwestycji; tworzenie korzystnych nym porozumieniu dwustronnym o warun- warunków dla podmiotów gospodarczych oraz kach przystàpienia Rosji do WTO podpisanym zwi´kszanie konkurencyjnoÊci gospodarek. uroczyÊcie 21 maja 2004 roku29. Zawarte po CEES ma byç tworzona stopniowo i w oparciu kilku latach mozolnych negocjacji porozumie- o istniejàce zobowiàzania w ramach porozu- nie stanowi trudny kompromis stron i rzeczy- mienia PCA i przysz∏e zobowiàzania w ramach wisty post´p w stosunkach wzajemnych. Nie akcesji Rosji do WTO. Obejmowaç ma poczàt- rozwiàzuje ono jednak wielu kwestii spornych kowo wybrane priorytetowe sektory, a doce- w sferze gospodarczej (patrz dalej). lowo objàç wszystkie sfery gospodarki. Pow- stawanie CEES ma polegaç na stopniowym W ramach zagadnieƒ gospodarczych na szcze- znoszeniu barier w przep∏ywie towarów, gólnà uwag´ zas∏uguje tzw. dialog energety- us∏ug, kapita∏u i si∏y roboczej. S∏u˝yç ma temu czny UE – Rosja, który przez obydwie strony stopniowe zbli˝anie prawodawstwa oraz traktowany jest priorytetowo. W sformalizo- uproszczenie i standaryzacja procedur. Wa˝- wanej postaci dialog ten zosta∏ zainicjowany nym elementem ma byç te˝ wspó∏praca w po- w paêdzierniku 2000 roku. Powo∏ana wów-

Prace OSW czas grupa robocza, przekszta∏cona rok póê- Studium przypadku niej w grup´ roboczà wysokiego szczebla, z re- Dialog o bezpieczeƒstwie: gu∏y raz do roku prezentuje tzw. raporty o po- brak istotnego post´pu st´pie dialogu (Progress Reports). Ich analiza prowadzi do wniosku, i˝ mimo osiàgni´cia po- Dialog Rosji i UE na temat Europejskiej Polityki st´pu w niektórych kwestiach nadal nie roz- Bezpieczeƒstwa i Obrony (ESDP) zaczà∏ si´ fak- wiàzano szeregu powa˝nych problemów spor- tycznie na poczàtku 2000 roku. Od paêdziernika nych. 2000 roku zainaugurowano go oficjalnie, a w paê- I tak, uda∏o si´ m.in.: powo∏aç w Rosji rosyj- dzierniku 2001 roku pog∏´biono. G∏ównym re- sko-unijne Centrum Technologii Energetycz- zultatem dialogu jest stworzenie mechaniz- nych (m.in. wspierajàce dialog i realizacj´ pro- mów regularnych konsultacji Rosji i UE w sfe- jektów na rzecz zwi´kszania wydajnoÊci); usta- rze bezpieczeƒstwa (comiesi´czne spotkania liç list´ priorytetowych projektów infrastruk- Trojki Komitetu Politycznego i Bezpieczeƒstwa turalnych; sk∏oniç Rosj´ do podpisania proto- UE ze sta∏ym przedstawicielem Federacji Ro- ko∏u z Kioto do konwencji o zmianach klima- syjskiej; obecnoÊç rosyjskiego oficera ∏àczniko- tycznych (co umo˝liwi∏o jego wejÊcie w ˝ycie); wego przy Komitecie Wojskowym UE). Najwa˝- porozumieç si´ (zgodnie z postulatami rosyj- niejszà konsekwencjà dialogu mia∏ byç udzia∏ skimi) w kwestii dalszego obowiàzywania Rosji w operacjach wspierania pokoju realizo- kontraktów d∏ugoterminowych na dostawy wanych przez UE. S∏u˝y∏y temu uzgodnione gazu ziemnego; uzgodniç (zgodnie z postula- w czerwcu 2002 roku przez Rad´ UE ogólne tami rosyjskimi) honorowanie zawartych parametry (modalnoÊci) uczestnictwa Federa- 14 wczeÊniej z nowymi paƒstwami cz∏onkowski- cji Rosyjskiej w takich operacjach30. W prak- mi UE kontraktów na dostawy z Rosji paliwa tyce jednak jedynym – i ostatnim, jak wynika nuklearnego; sk∏oniç Rosj´ do przedstawienia z rosyjskich deklaracji31 – przyk∏adem realnej harmonogramu stopniowego podwy˝szania wspó∏pracy w tej sferze jest udzia∏ (od 2003 cen energii na rynku wewn´trznym. roku) kilku rosyjskich milicjantów w misji poli- Nie uda∏o si´ natomiast dotychczas m.in.: sk∏o- cyjnej UE w BoÊni i Hercegowinie (EUPM). Ro- niç Rosji do ratyfikacji traktatu o Karcie Ener- sja odmówi∏a uczestnictwa w operacjach woj- getycznej; doprowadziç do ca∏kowitej elimina- skowych kierowanych przez UE32. Z kolei Unia cji klauzul zakazujàcych reeksportu w kontrak- nie odpowiedzia∏a dotàd pozytywnie na rosyj- tach na dostawy gazu i dostosowania owych skie propozycje wspó∏dzia∏ania w ratownict- kontraktów do norm UE; ustaliç przejrzystych wie cywilnym; systematycznego wykorzysta- Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” zasad dost´pu firm do infrastruktury rurocià- nia rosyjskich zdolnoÊci w zakresie transportu gowej; uzgodniç zasad sprzeda˝y rosyjskiego lotniczego dalekiego zasi´gu oraz wspó∏pracy paliwa nuklearnego na rynku UE; sk∏oniç Rosji wojskowo-technicznej. do polepszenia warunków prawnych i finan- W „mapie drogowej” realizacji wspólnej sowych dla inwestowania w jej sektor energe- przestrzeni bezpieczeƒstwa zewn´trznego tyczny oraz dokonania jego liberalizacji i de- przyj´tej w maju 2005 roku33 strony wskaza∏y monopolizacji; uzgodniç zasad po∏àczenia sys- na takie sfery dialogu i wspó∏pracy, jak m.in. temów elektroenergetycznych Rosji i UE; sk∏o- prawne zwalczanie terroryzmu na forum mi´- niç Rosji do modernizacji swoich elektrowni dzynarodowym; nieproliferacja broni masowe- jàdrowych oraz do rezygnacji z u˝ywania tan- go ra˝enia, kontrola eksportu broni i rozbro- kowców jednokad∏ubowych do transportu jenie; przygotowanie do wspó∏dzia∏ania w ope- ropy naftowej. racjach zarzàdzania kryzysowego (Rosja nie chcia∏a przy tym sprecyzowaç, i˝ chodzi o ope- racje dowodzone przez UE, a Unia nie przyj´- ∏a rosyjskich propozycji zapisów dotyczàcych operacji OBWE). Poniewa˝ Rosja nie zgodzi∏a si´ na zapisy o tym, i˝ strony powinny wspó∏- pracowaç szczególnie we „wspólnym sàsiedz-

Prace OSW twie”, strony uzgodni∏y bardziej ogólnikowe gramu wspólnych dzia∏aƒ UE nt. rozbrojenia zapisy o „regionach po∏o˝onych w pobli˝u gra- i nieproliferacji z roku 1999 i 2001. Odr´bnà nic” Rosji i UE. Rosja nie przyj´∏a unijnych pro- kwestià jest pomoc paƒstw UE dla Rosji w ra- pozycji zapisów dotyczàcych wspó∏dzia∏ania mach globalnej inicjatywy dla walki z prolife- w regulacji konfliktów w Mo∏dawii i na Kau- racjà broni masowego ra˝enia w ramach G-8. kazie Po∏udniowym oraz realizacji zobowiàzaƒ stambulskich (wycofania si∏ rosyjskich i sprz´- Krótka charakterystyka objawów kryzysu w sto- tu wojskowego z Mo∏dawii i Gruzji), a z kolei sunkach rosyjsko-unijnych w sposób naturalny Unia Europejska w ca∏oÊci odrzuci∏a rosyjskie rodzi pytanie o ich przyczyny, a te sà doÊç z∏o˝one. propozycje zapisów o wspó∏pracy wojskowo- -technicznej (w tym ewentualnej wspólnej pro- II. èród∏a problemów dukcji sprz´tu wojskowego). 25 czerwca 2005 roku wiceminister spraw za- w stosunkach Rosja – UE granicznych FR W∏adimir Czi˝ow w wystà- pieniu na konferencji Forum Bergdorfskiego Analizujàc êród∏a problemów w stosunkach ro- w Poczdamie oÊwiadczy∏, i˝ Rosja nie zamie- syjsko-unijnych, trzeba dokonaç na wst´pie ich rza uczestniczyç w operacjach UE, natomiast kategoryzacji. Mo˝emy bowiem mówiç o êród∏ach jest gotowa do kierowania lub wspó∏kierowa- pierwotnych – wynikajàcych z autopercepcji nia z UE ewentualnymi operacjami reagowania Rosji i rosyjskiej percepcji Êwiata zewn´trznego, kryzysowego w Naddniestrzu, na Kaukazie a tak˝e z – wynikajàcego z nich – braku jasnej Po∏udniowym lub w Azji Centralnej34. Oferta wizji docelowego modelu stosunków rosyjsko- ta jest jednak z wielu powodów trudna do -unijnych. Nale˝à one g∏ównie do sfery subiekty- 15 przyj´cia dla UE. wnej, sà g∏´bokie i trudne do zmiany. Z nich wy- W Êwiecie po 11 wrzeÊnia walka z terroryz- nikajà êród∏a pochodne: odnoszàce si´ do specy- mem sta∏a si´ jednym z czo∏owych prioryte- fiki rosyjskiej polityki europejskiej oraz wynika- tów wspó∏pracy mi´dzynarodowej. Dotyczy to jàce z ró˝nic interesów pomi´dzy Rosjà i UE. Te tak˝e stosunków Rosja – UE. Poza wspólnymi sà bardziej zracjonalizowane i poddajà si´ pew- deklaracjami i poparciem dla antyterrorystycz- nym zmianom. Wszystkie te êród∏a sà wzajemnie nych konwencji na forum ONZ Rosja i UE (jako ze sobà powiàzane, sprawiajàc, i˝ kryzys w sto- wspólnota) nie sà jednak w tej kwestii rzeczy- sunkach rosyjsko-unijnych jest trudny do prze- wistymi partnerami. Praktyczna wspó∏praca zwyci´˝enia. (trudna do oceny z uwagi na zamkni´ty cha- Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” rakter) odbywa si´ prawie wy∏àcznie pomi´- 1. èród∏a pierwotne dzy Rosjà a wybranymi paƒstwami europejskimi (ma charakter bilateralny). Szukajàc przyczyn kryzysu w stosunkach rosyj- Jedynà specyficznà sferà owego dialogu, w któ- sko-unijnych, nale˝y si´gnàç do kwestii funda- rej mo˝emy mówiç o post´pach, sà te problemy mentalnych, zwiàzanych z to˝samoÊcià rosyjskie- bezpieczeƒstwa, których êród∏em (realnym go spo∏eczeƒstwa, a zw∏aszcza rosyjskich elit: to˝- bàdê potencjalnym) by∏a sama Rosja (znalaz∏y samoÊci cywilizacyjnej i percepcji miejsca Rosji si´ na porzàdku dziennym stosunków UE– Ro- w Êwiecie, a co za tym idzie – rosyjskiej per- sja ju˝ od poczàtku lat 90.). W pierwszym rz´- cepcji UE i stosunków z nià, jak te˝ do zasadni- dzie dotyczy∏o to rozbrojenia oraz nieprolifera- czych wyborów w polityce wewn´trznej Rosji. cji broni masowego ra˝enia (w∏aÊciwa ochrona sk∏adowanej broni jàdrowej, zapobieganie a. Rosyjskie problemy z to˝samoÊcià jej proliferacji, jak i proliferacji materia∏ów cywilizacyjnà rozszczepialnych i technologii nuklearnych, W Rosji toczy si´ odwieczna debata o to˝samoÊç: niszczenie broni chemicznej itp.), które obj´te czym jest Rosja, gdzie przynale˝y, jakie sà jej zosta∏y uruchomionym w 1991 roku progra- granice. W uproszczeniu mo˝emy w niej wyod- mem pomocy paƒstwom WNP – TACIS. Przy- r´bniç dwie g∏ówne opcje, majàce swoje êród∏a j´to tak˝e specjalne dokumenty na temat pro- w historii rosyjskiej myÊli politycznej:

Prace OSW – Atlantyzm: odwo∏uje si´ do tradycji rosyjskie- Obydwie opcje toczy∏y ze sobà i do dziÊ toczà nie go okcydentalizmu. Jego kluczowym elementem koƒczàcà si´ debat´ i obydwie – choç w ró˝nym jest wiàzanie pomyÊlnoÊci Rosji z jej przynale˝- czasie i w ró˝nym stopniu – wp∏ywa∏y i wp∏y- noÊcià do Zachodu bàdê wspó∏pracà z Zachodem. wajà na rosyjskà polityk´ zagranicznà. Wypada Ten ostatni rozumiany jest w kategoriach politycz- zgodziç si´ z prezydentem W∏adimirem Putinem, nych, a nie geograficznych i poza Amerykà Pó∏- który pytany w wywiadzie o „europejskoÊç” nocnà i Europà Zachodnià obejmuje tak˝e rozwi- bàdê „eurazjatyckoÊç” Rosji stwierdzi∏, i˝ jest to ni´te paƒstwa Azji i Pacyfiku, takie jak Japonia, „wieczne pytanie rosyjskiej polityki”37. Korea Po∏udniowa czy Australia. Zachód jest no- Problemem jest jednak to, i˝ nie tylko rosyjscy sicielem dominujàcej cywilizacji, êród∏em wzor- naukowcy, analitycy i publicyÊci, ale tak˝e przed- ców politycznych i gospodarczych, a tak˝e naj- stawiciele najwy˝szych w∏adz Federacji Rosyjskiej nowszych technologii; dominuje w polityce i gos- udzielajà na to pytanie sprzecznych odpowiedzi. podarce Êwiatowej. Rosja ze wzgl´du na po- W ich deklaracjach, w tym wypowiedziach prezy- strzeganà wspólnot´ cywilizacyjnà, wspólnot´ denta W∏adimira Putina, mamy do czynienia ze wartoÊci i/lub ch´ç unikni´cia marginalizacji, dà- swoistà „elastycznà/instrumentalnà to˝samoÊ- ˝enie do wzmocnienia swojej pozycji i wp∏y- cià”. Polega to, najogólniej rzecz bioràc, na dos- wów w Êwiecie jest faktycznie skazana na Êcis∏à tosowywaniu retoryki powiàzanej z kwestiami wi´ê z paƒstwami Zachodu albo wr´cz integracj´ to˝samoÊciowymi do okolicznoÊci miejsca (gdzie z jego g∏ównymi strukturami. AtlantyÊci widzà si´ wyst´puje) i czasu (jaki jest aktualny stan sto- niekiedy Rosj´ jako ogniwo w ∏aƒcuchu wysoko sunków Rosji z g∏ównymi aktorami mi´dzynaro- rozwini´tych paƒstw opasujàcych pó∏nocnà pó∏- dowymi). Z tego wzgl´du w oficjalnej rosyjskiej

16 kul´ naszego globu bàdê jako specyficznà, ale retoryce wspó∏istniejà dialektycznie co najmniej jednak nieod∏àcznà cz´Êç Zachodu (zw∏aszcza dwie g∏ówne autodefinicje: Europy)35. Rosja jako paƒstwo europejskie (cz´Êç Europy, – Neoeurazjatyzm. Wspó∏czesny rosyjski neo- paƒstwo europejskiej kultury). Przyk∏adowo pre- eurazjatyzm jest bezpoÊrednim kontynuatorem zydent Putin deklarowa∏: „Rosja to cz´Êç europej- koncepcji eurazjatyzmu, jaka narodzi∏a si´ na po- skiej kultury... Rosja, bez ˝adnych wàtpliwoÊci, czàtku lat 20. XX wieku w Êrodowisku rosyjskiej jest cz´Êcià Europy”38 emigracji w Europie. Odnaleêç mo˝na w nim na- Rosja jako paƒstwo eurazjatyckie. Przyk∏a- wiàzania do idei s∏owianofilskich. Podstawo- dowo prezydent Putin deklarowa∏: „Rosja jako wym za∏o˝eniem eurazjatyzmu jest unikalnoÊç paƒstwo eurazjatyckie stanowi unikalny przy- Rosji pod wzgl´dem historii, kultury, systemu po- k∏ad, gdzie dialog cywilizacji sta∏ si´ faktycznie Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” litycznego, po∏o˝enia geograficznego i roli w Êwie- wielowiekowà tradycjà ˝ycia paƒstwowego i spo- cie. B´dàc w istocie samodzielnà cywilizacjà har- ∏ecznego”39 monijnie ∏àczàcà rozmaite wp∏ywy, Rosja pe∏ni Pojawia∏ si´ ponadto incydentalnie odmienny rol´ wa˝nego pomostu ∏àczàcego Wschód i Za- skrajny wariant: Rosja jako cz´Êç wspólnoty mu- chód. Owa unikalnoÊç predestynuje Rosj´ do pe∏- zu∏maƒskiej. Prezydent Putin deklarowa∏: „Ma- nienia roli stabilizatora w Eurazji i w skali glo- my u siebie 20 milionów muzu∏manów... I w tym balnej. Nie mo˝e ona integrowaç si´ z Zachodem, wzgl´dzie, bez ˝adnej przesady, mo˝na powie- od którego zasadniczo si´ ró˝ni. Mo˝e z nim dzieç, ˝e Rosja w pewnym sensie jest cz´Êcià wspó∏pracowaç, ale tylko na równych prawach. Êwiata muzu∏maƒskiego”40. Choç nie nale˝y te˝ do Wschodu, powinna jednak zacieÊniaç wi´zi z paƒstwami Azji i tzw. Po∏udnia, ÂwiadomoÊç, i˝ taka nieokreÊlonoÊç stanowi po- gdy˝ to one sà bardziej dynamiczne od pogrà- wa˝ny problem dla rosyjskiej polityki, wyst´puje ˝ajàcego si´ w kryzysie Zachodu. Do nich nale˝y zarówno po stronie rosyjskich w∏adz41 i rosyj- przysz∏oÊç. Umocnienie rosyjskiej mocarstwo- skich specjalistów42, jak i przedstawicieli Unii woÊci opieraç si´ powinno na hegemonii Rosji Europejskiej43. na obszarze postradzieckim, umacnianiu jej wp∏y- „Zawirowania rosyjskiej to˝samoÊci” sprawiajà, wów na Wschodzie i Po∏udniu i równoprawnych i˝ polityce rosyjskiej brak jest wyraênego wek- stosunkach z Zachodem36. tora. Tylko jasna europejska autodefinicja Rosji mog∏aby stanowiç podstaw´ prointegracyjnego

Prace OSW kursu rosyjskiej polityki. Bez jasnego wyboru wentnà rosyjskà polityk´ integracji europejskiej przez rosyjskie w∏adze i wi´kszoÊç elit to˝samoÊ- sà niewielkie. ciowej autodefnicji niezwykle trudno jest roz- wiàzaç inny powiàzany z tym problem: zdefinio- Do pewnego stopnia pochodnà postrzegania roli wania roli i miejsca Rosji w Êwiecie. Rosji w Êwiecie jest tak˝e – doÊç specyficzna – dominujàca w Rosji percepcja Unii Europejskiej b. Rosyjskie problemy ze zdefiniowaniem i charakteru stosunków z nià. miejsca w Êwiecie W Rosji toczy si´ od d∏u˝szego czasu debata o jej c. Specyfika percepcji UE w Rosji roli i miejscu w Êwiecie. Mo˝emy tu wyodr´bniç i odmiennoÊç podejÊcia Rosji i UE dwie g∏ówne opcje: do stosunków wzajemnych Jednym z podstawowych problemów w stosun- – Opcja „wielkomocarstwowa”: Rosja jest – kach rosyjsko-unijnych, wyst´pujàcych po stronie bàdê staje si´ na powrót – samodzielnym bie- rosyjskiej, jest specyfika percepcji Unii Europej- gunem w polityce globalnej. W zwiàzku z tym nie skiej w rosyjskich elitach. Mamy tu do czynienia mo˝e si´ z nikim integrowaç, dà˝àc do ochrony z trzema nak∏adajàcymi si´ i wzmacniajàcymi suwerennoÊci, przynajmniej cz´Êciowej kontroli zjawiskami. procesów globalizacji, zachowania swobody ma- Po pierwsze, z doÊç niskim ciàgle poziomem newru w polityce zagranicznej. Powinna w zwiàz- wiedzy wi´kszoÊci rosyjskich elit – nie mówiàc ku z tym zachowywaç mniej wi´cej równy dys- o „zwyk∏ych obywatelach” Rosji – na temat Unii tans do innych g∏ównych aktorów mi´dzynaro- Europejskiej, jej historii, mechanizmów jej funk- dowych (USA, UE, Chin, Indii, Japonii, paƒstw cjonowania, celów i zasad jej polityki47. 17 islamskich itp.), rozwijajàc z nimi równoprawne Po drugie, na problem powy˝szy nak∏adajà si´ stosunki w oparciu o kryterium w∏asnej korzyÊci konsekwencje dominacji w rosyjskiej refleksji na i zachowania równowagi si∏44. temat stosunków mi´dzynarodowych paradyg- matu realistycznego (cz´sto w zwulgaryzowanej – Opcja „prointegracyjna”: Rosja jest paƒstwem formie), a tak˝e podejÊcia geopolitycznego. W re- relatywnie (wobec g∏ównych aktorów mi´dzyna- zultacie w Rosji mamy cz´sto do czynienia z po- rodowych) s∏abym i nie jest ju˝ zdolna do odgry- strzeganiem Unii Europejskiej bynajmniej nie jako wania roli samodzielnego bieguna w ∏adzie mi´- wspólnoty nowego typu, w której funkcjonujà dzynarodowym (jest zbyt ma∏o rozwini´ta i atrak- z∏o˝one mechanizmy instytucjonalne. UE trakto- cyjna). Ma ona w dajàcej si´ przewidzieç przysz- wana jest cz´sto jako nowa odmiana europej- ∏oÊci mo˝liwoÊç albo odgrywania roli s∏abszego skiego „koncertu mocarstw” kierujàcych si´ ego- wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” partnera USA (jedynego supermocarstwa) albo istycznie rozumianym interesem narodowym; integracji z silniejszym i atrakcyjniejszym od niej jako system funkcjonujàcy w istocie w oparciu (i kulturowo najbli˝szym) biegunem europejskim o zasady równowagi si∏48. Pochodnà tego jest te˝ (Unia Europejska). Najbardziej atrakcyjnà perspek- doÊç powszechny brak wiary w „wartoÊci” jako tywà jest po∏àczenie si´ ze zjednoczonà Europà, istotny czynnik motywacyjny polityki UE (mamy od której Rosja mo˝e czerpaç Êrodki finansowe, tu do czynienia cz´Êciowo z projekcjà dominujà- technologie i ewentualnie standardy, oferujàc w za- cych w Rosji mechanizmów). Takie kwestie jak mian si∏´ militarnà, wielki obszar geograficzny, „obrona praw cz∏owieka” czy promocja europej- potencja∏ naukowy i wartoÊci duchowe45. skich „standardów demokratycznych” sà postrzegane przez wi´kszoÊç przedstawicieli rosyjskich Oficjalna polityka rosyjska od lat balansuje po- elit li tylko jako instrument realizacji interesów mi´dzy obydwiema opcjami. Jednak, wyjàwszy geopolitycznych i geoekonomicznych paƒstw poczàtek lat 90. oraz lata 2001–2002, wyraênà Zachodu49. przewag´ zdaje si´ mieç w rzàdzàcej w Rosji elicie Po trzecie wreszcie, nak∏ada si´ na to czynnik opcja wielkomocarstwowa46, którà wzmacnia obiektywny – zasadnicza odmiennoÊç Rosji i UE iluzja pot´gi, jakà daje Êwietna koniunktura su- jako aktorów stosunków mi´dzynarodowych50. rowcowa. Tymczasem dopóty, dopóki sytuacja ta Budowanie stosunków z UE jako wspólnotà inte- nie ulegnie zmianie, szanse na spójnà i konsek- gracyjnà (a nie paƒstwem) jest trudne dla strony

Prace OSW rosyjskiej zarówno mentalnie, jak i praktycznie. mierne korzyÊci obydwu stronom, to nie do przy- Moskwa, przywiàzana do klasycznych stosunków j´cia jest selektywne i woluntarystyczne przyj- z suwerennymi paƒstwami i ich organami ma mowanie norm europejskich przez Rosj´ – Eu- problem w kontaktach ze strukturà o rozproszo- ropa a la carte (w takiej sytuacji Rosja nie mo˝e nej w∏adzy i z∏o˝onych mechanizmach instytu- korzystaç ze swobód wspólnego rynku). Takie po- cjonalnych (w tym skomplikowanych procesach dejÊcie Rosji oznacza∏oby rezygnacj´ z budowy decyzyjnych). wspólnej przestrzeni europejskiej. Ogólny model relacji dominujàcy po stronie unijnej to zatem Kolejnym problemem, który wynika z powy˝szych polityka ograniczonej integracji. Rosja powinna (i wspomnianej wczeÊniej przewagi wielkomo- byç w pewnym stopniu zintegrowana z UE (wspól- carstwowej autodefinicji Rosji) jest wyraêna ró˝- na przestrzeƒ europejska). Model docelowy sto- nica w percepcji i podejÊciu stron do wspó∏pracy51. sunków powinien byç zbli˝ony do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (z wy∏àczeniem swobo- Po stronie rosyjskiej dominujàca jest dotàd per- dy przep∏ywu si∏y roboczej). cepcja i podejÊcie „symetryczne”: Rosja – jako Po stronie unijnej mamy ponadto do czynienia posiadajàce specyficzne interesy mocarstwo – z dominacjà podejÊcia funkcjonalnego. Realiza- ma byç zgodnie z nim równoprawnym partnerem cja konkretnych projektów wspó∏pracy stopniowo UE. Rosja i Unia majà wspólnie w ciàg∏ym dialogu buduje ÊciÊlejsze wi´zi i – gdy to jest niezb´dne budowaç nowe instytucje, normy oraz instru- dla dalszej wspó∏pracy – prowadzi do rozbudo- menty regulujàce ich stosunki wzajemne, stop- wy wspólnych instytucji. Unia unika przy tym niowo tworzàc Wielkà Europ´. Ogólny model re- wià˝àcych zobowiàzaƒ wobec Rosji.

18 lacji dominujàcy dotàd po stronie rosyjskiej to po- Bodaj najwyraêniej ró˝nice w percepcji i podej- lityka selektywnego partnerstwa: Rosja wspó∏- Êciu stron zosta∏y uwidocznione w dokumentach pracuje ÊciÊlej z UE w wybranych przez siebie strategicznych dotyczàcych polityki wobec part- dziedzinach przynoszàcych jej wymierne korzyÊci. nera: Wspólnej Strategii Unii Europejskiej wobec Rosja mo˝e przyjmowaç niektóre normy UE (ale Rosji oraz Strategii polityki Federacji Rosyjskiej wo- nie tylko UE, tak˝e pochodzàce z innych porzàd- bec Unii Europejskiej w perspektywie Êredniotermi- ków prawnych, np. amerykaƒskiego) – o ile b´dzie nowej (2000 – 2010)52. Obydwa zosta∏y przyj´te to korzystne dla jej interesów. Wspó∏praca z UE i upublicznione w 1999 roku (strategia unijna ma umacniaç rosyjskà mocarstwowoÊç. Dlatego w czerwcu, a strategia rosyjska w paêdzierniku). nie do przyj´cia jest jednostronne dostosowanie si´ Rosji do norm wyznaczanych przez UE. Analiza porównawcza obydwu dokumentów Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” Po stronie rosyjskiej mamy przy tym do czynie- (patrz Aneks III) wskazuje, i˝ o ile w niektórych nia z dominacjà podejÊcia polityczno-instytu- szczegó∏owych kwestiach dotyczàcych sfer wspó∏- cjonalnego: najwa˝niejsza jest odgórna budowa pracy mo˝emy mówiç o pewnej zbie˝noÊci inte- instytucji i mechanizmów wspó∏pracy stron, resów stron, o tyle na poziomie ogólniejszym: które nale˝y stale doskonaliç (tak˝e dla zwi´k- percepcji wzajemnej, podejÊcia do wspó∏pracy, szenia presti˝u Rosji) oraz dà˝enie do wià˝àcych modelu relacji, ogólnych celów stosunków – obydwie strony zobowiàzaƒ. obydwa dokumenty dzieli przepaÊç. Najogólniej rzecz ujmujàc, strategia unijna to Po stronie unijnej dominujàca by∏a dotàd raczej program wspierania przez UE reform w Rosji po- percepcja i podejÊcie „asymetryczne”. Rosja jest przez transmisj´ standardów europejskich w dzie- krajem znajdujàcym si´ w okresie przejÊciowym, dzinie politycznej, gospodarczej i prawnej w za- realizujàcym trudnà transformacj´ ustrojowà. mian za perspektyw´ korzyÊci ze wspó∏pracy W zwiàzku z tym nale˝y jej pomóc dokonaç owej i ograniczonej integracji Rosji do przestrzeni eu- transformacji wed∏ug najdoskonalszych, spraw- ropejskiej (docelowo w formie wspólnego obszaru dzonych wzorców europejskich. Rosja chcàc gospodarczego). ÊciÊlej wspó∏pracowaç z UE, musi dokonaç har- Strategia rosyjska natomiast to plan umacniania monizacji rozumianej jako dostosowanie prawne rosyjskiej mocarstwowoÊci poprzez wspó∏prac´ – przyjàç „krytycznà mas´” prawodawstwa unij- z UE w wybranych sferach. Ma ona przynosiç nego (acquis). Je˝eli proces ten ma przynieÊç wy- wymierne korzyÊci Federacji Rosyjskiej i nie ogra-

Prace OSW niczaç jej suwerennoÊci i pola manewru Moskwy rosyjsko-europejskiego wymierzonego przeciw w polityce zagranicznej. W zamian UE mog∏aby globalnej hegemonii USA54 uzyskiwaç od Rosji pewne korzyÊci. Strategia putinowskiej – idei Wielkiej Europy jako proce- rosyjska zawiera przy tym d∏uga list´ konkret- su integracji europejskiej opartego na dwóch wza- nych postulatów do spe∏nienia przez UE. jemnie si´ uzupe∏niajàcych filarach: Unii Euro- pejskiej (na zachodzie) i na obszarze WNP (w ra- d. Brak rosyjskiego „planu pozytywnego” mach Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej bàdê Jednà z fundamentalnych przyczyn kryzysu w sto- innej struktury paƒstw WNP – na wschodzie)55. sunkach rosyjsko-unijnych stanowi brak po stro- JeÊli chodzi o t´ ostatnià wizj´, jej specyficzna nie rosyjskiej jasnego modelu docelowego tych konstrukcja zacz´∏a si´ uwidaczniaç od 2002 ro- stosunków53. Jest on w du˝ej mierze pochodnà ku56, a zosta∏a w pe∏ni zwerbalizowana dopiero wspomnianego problemu z definicjà to˝samoÊci w listopadzie 2004 roku w wystàpieniu wicemi- Rosji i jej miejsca w Êwiecie. Zam´t w sferze kon- nistra spraw zagranicznych Federacji Rosyjskiej cepcyjnej na najwy˝szym poziomie abstrakcji W∏adimira Czi˝owa na konferencji w Berlinie57. przenosi si´ na brak jasnej wizji w polityce euro- Idea ta nie mo˝e jednak pe∏niç roli „pozytyw- pejskiej, w tym w kwestii docelowego modelu nego modelu” stosunków z UE, poniewa˝ z jed- stosunków rosyjsko-unijnych. Polityka staje si´ nej strony brak w niej zdefiniowania charakteru przez to doraêna i reaktywna. stosunków Rosji i UE, z drugiej zaÊ strony jest motywowana w du˝ym stopniu czynnikami ne- Z wielu dokumentów oraz wypowiedzi urz´dni- gatywnymi – jest próbà swoistej „aktywnej de- ków i ekspertów rosyjskich mo˝emy z pewnym fensywy” wobec rosnàcego zaanga˝owania Unii przybli˝eniem ustaliç, jakie modele sà dla Rosji Europejskiej na obszarze WNP (zw∏aszcza zacho- 19 niemo˝liwe do przyj´cia i z jakich powodów. Nie dniej jego cz´Êci) postrzeganym przez Rosj´ ciàgle sposób natomiast ustaliç, jaki jest rosyjski „plan jako strefa dominacji swoich interesów. Zatem pozytywny”, docelowy model stosunków Rosja owa dwuelementowa Wielka Europa jest nie tylko – UE. programem swoiÊcie rozumianego tworzenia Wynika to w du˝ej mierze z zygzaków polityki wspólnej przestrzeni europejskiej, ale w du˝ej europejskiej Federacji Rosyjskiej w ciàgu ostat- mierze tak˝e programem obrony Rosji przed za- nich kilkunastu lat. MieliÊmy do czynienia w Rosji gra˝ajàcà jej „ekspansjà” UE na obszarze domi- ze wzlotami i upadkami „projektu europejskiego”, nujàcych wp∏ywów Moskwy. Z kolei publiczne rozumianego jako przekonanie o koniecznoÊci enuncjacje rosyjskich urz´dników na temat bli˝- nawiàzania jak najÊciÊlejszych wi´zi z Unià Eu- szy meritum problemu (okreÊlenia docelowego ropejskà i w miar´ mo˝liwoÊci integracji z nià. modelu relacji rosyjsko-unijnych) sà mgliste i zdra- wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” W istocie oficjalna Moskwa stale balansuje mi´- dzajà w istocie brak wizji58. dzy dwiema fundamentalnymi opcjami: a. stopniowà integracjà z Unià Europejskà w ja- Z kolei w rosyjskich kr´gach pozarzàdowych kiejÊ formie (wspólna przestrzeƒ europejska, w ostatnich kilku latach równie˝ mieliÊmy do w przysz∏oÊci ewentualnie cz∏onkostwo w zmie- czynienia ze znamiennà ewolucjà. W 2003 roku nionej UE) pod wp∏ywem polityki w∏adz klimat w rosyjskiej b. selektywnà wspó∏pracà Rosji jako wielkiego mo- polityce wewn´trznej, a cz´Êciowo tak˝e zagra- carstwa z UE w korzystnych dla Moskwy sferach. nicznej uleg∏ wyraênej zmianie. Idea „autorytar- Na poziomie oficjalnej retoryki polityka europej- nej modernizacji” Rosji po∏àczona z deklaracjami ska Rosji przybra∏a szczególnà postaç idei Wiel- o odrodzeniu Rosji jako wielkiego mocarstwa kiej Europy w trzech kolejnych odmianach: zacz´∏y dominowaç w rosyjskim dyskursie poli- gorbaczowowskiej – ogólnikowe has∏o Wspól- tycznym. „Projekt europejski” w Rosji, a tak˝e nego Europejskiego Domu s∏u˝àce g∏ównie do- stosunki Rosji z UE znalaz∏y si´ w kryzysie59. konaniu pozytywnego prze∏omu w stosunkach z Europà Zachodnià tu˝ po zakoƒczeniu „zimnej Debaty rosyjskich ekspertów w ostatnich latach wojny” nie przynios∏y jednak konsensu w kwestii doce- jelcynowskiej – idea Wielkiej Europy jako Êcis- lowego modelu stosunków Rosji i UE. Poszcze- ∏ego polityczno-gospodarczo-wojskowego sojuszu gólni eksperci opowiadali si´ swego czasu przy-

Prace OSW k∏adowo za przyj´ciem przez Rosj´ tzw. modelu Tabela 2. G∏ówne zarzuty wobec Rosji 60 norweskiego bàdê szwajcarskiego . W konsul- w kwestii europejskich standardów tacjach przeprowadzonych na zamówienie w∏adz demokratycznych62 Federacji Rosyjskiej stosunkowo najszersze po- parcie zdawa∏ si´ mieç postulat stworzenia no- wprowadzenie pakietu reform trybu powo- wego modelu stosunków opartego ogólnie na ∏ywania szefów regionów (powo∏ywanie przez normach WTO uzupe∏nionych o dodatkowe re- lokalne parlamenty na wniosek prezydenta gulacje Rosja – UE („model WTO+”). (Na temat Federacji Rosyjskiej i mo˝liwoÊç jego odwo∏ania sugerowanych modeli szerzej patrz Aneks IV). przez prezydenta) naruszajàcy zasad´ podzia- Warto odnotowaç, i˝ wÊród cz´Êci rosyjskich ∏u i równowagi w∏adz specjalistów pojawi∏y si´ jesienià 2005 roku – reforma ustawodawstwa dotyczàcego wy- nie opublikowane do czasu powstania niniejsze- borów i systemu partyjnego (zwi´kszenie klau- go tekstu – „spo∏eczne” projekty nowych ram zuli zaporowej w wyborach parlamentarnych prawnych stosunków UE–Rosja (które mia∏yby do 7%, wprowadzenie zakazu tworzenia koali- zastàpiç wygasajàce w 2007 roku PCA). Âwiadczà cji wyborczych, ograniczenie minimalnej licz- one byç mo˝e o zaczynajàcej si´ powoli w Rosji by partii reprezentowanych w parlamencie do debacie na temat przysz∏ego modelu relacji z UE dwóch, zaostrzenie kryteriów uczestnictwa (na temat tych projektów szerzej patrz Aneks V). partii w wyborach parlamentarnych) powa˝- nie ograniczajàca konkurencj´ politycznà e. „Nieeuropejski wybór” Rosji zamiar zmian w ustawodawstwie wpro- Obecne kierownictwo paƒstwowe Federacji Ro- wadzajàcych kontrol´ rzàdu nad nominacjami 20 syjskiej ukszta∏towa∏o taki model polityczny (a tak- i dymisjonowaniem s´dziów mogàcy naruszaç ˝e spo∏eczno-gospodarczy), który jest zasadniczo niezawis∏oÊç s´dziowskà odmienny od panujàcej w paƒstwach UE liberal- tendencyjnoÊç mediów i wykorzystywanie nej demokracji. W pierwszym roku rzàdów pre- narz´dzi administracyjnych w trakcie wybo- zydenta W∏adimira Putina (2000 roku) wyraêne rów parlamentarnych i prezydenckich uniemo- sta∏y si´ zagro˝enia dla (dalekiej od doskona∏oÊci) ˝liwiajàce odbycie rzeczywiÊcie wolnych i ucz- rosyjskiej demokracji i gospodarki rynkowej. ciwych wyborów Pod koniec pierwszej kadencji obecnego rosyj- brak politycznego pluralizmu mediów elek- skiego prezydenta (2003) dosz∏o do swoistego po- tronicznych (telewizji) litycznego przesilenia, w rezultacie którego wy- ingerencja paƒstwa w dzia∏alnoÊç mediów raêny sta∏ si´ wybór przez obecne kierownictwo prywatnych Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” rosyjskie modelu autorytarnego i zak∏adajàcego przeÊladowanie przez organy w∏adzy kryty- znaczàcà kontrol´ paƒstwa w gospodarce. Pier- cznych wobec nich przedstawicieli mediów, wszy rok drugiej kadencji prezydenta Putina naukowców i dzia∏aczy ekologicznych za rze- (2004) rozwia∏ nadzieje na krótkotrwa∏oÊç takiego kome naruszanie tajemnicy paƒstwowej modelu, chocia˝ rok kolejny (2005) przyniós∏ wy- brak ratyfikacji Protoko∏u 6 do Europejskiej raêne symptomy jego kryzysu. Rosja nie zmierza Konwencji Praw Cz∏owieka dotyczàcego znie- obecnie „kr´tà drogà do demokracji”, ale zbudo- sienia kary Êmierci wa∏a w∏asnà odmian´ systemu autorytarnego porywanie; stosowanie tortur; dokonywa- zachowujàcego czysto formalne pozory procedur nie arbitralnych zatrzymaƒ, w tym w tajnych demokratycznych; w gospodarce mamy z kolei oÊrodkach; bezprawne zabójstwa; przeÊlado- 61 do czynienia z silnym etatyzmem . wanie dzia∏aczy praw cz∏owieka i osób skar- ˝àcych si´ do Europejskiego Trybuna∏u Praw Cz∏owieka; naruszanie innych podstawowych praw cz∏owieka i prawa humanitarnego w Cze- czenii przypadki niew∏aÊciwego traktowania bàdê doprowadzania do Êmierci ˝o∏nierzy si∏ zbroj- nych poza obszarami konfliktów

Prace OSW przypadki przeÊladowania, dyskryminacji mi´dzynarodowego, jest klasyczny realistyczny i przemocy na tle religijnym, etnicznym i ra- wariant polityki równowagi si∏: zasada „dziel sowym i rzàdê”. przypadki dyskryminacji prawnej, admini- Rosyjska dyplomacja i propaganda paƒstwowa stracyjnej i podatkowej przeciwko „nietrady- stara∏a si´ po ostatnim rozszerzeniu UE 1 maja cyjnym” wyznaniom naruszajàce wolnoÊç 2004 roku wyraênie podzieliç paƒstwa cz∏onko- sumienia i wyznania wskie UE na „lepszych” i „gorszych” partnerów przypadki podwa˝ajàce przekonanie o uczci- oraz zró˝nicowa∏a polityk´ wobec nich. Zgodnie woÊci i niezale˝noÊci wymiaru sprawiedliwoÊci z tà propagandowà kliszà nowi cz∏onkowie (oczy- niezgodne ze standardami europejskimi wiÊcie nie dotyczy∏o to Cypru i Malty, które nigdy uprawnienia prokuratury nie nale˝a∏y do bloku radzieckiego) wnieÊli do UE niezgodne ze standardami europejskimi baga˝ swoich „antyrosyjskich fobii” i uprzedzeƒ ustawodawstwo dotyczàce s∏u˝b specjalnych wobec Rosji. Strona rosyjska (cz´Êciej dziennika- przypadki dzia∏aƒ naruszajàcych suweren- rze, politycy i niektórzy eksperci, ale tak˝e nie- noÊç bàdê integralnoÊç terytorialnà Gruzji którzy urz´dnicy) posuwa∏a si´ nawet do obarcza- (w tym wydawania rosyjskich paszportów nia nowych cz∏onków – protekcjonalnie nazywa- mieszkaƒcom Abchazji i Osetii Po∏udniowej) nych „nowicjuszami” (co mia∏o podkreÊlaç ich niedojrza∏oÊç i „brak obycia” ze standardami obowiàzujàcymi w Unii) – winà za och∏odzenie Generalnie nale˝y stwierdziç, i˝ model rosyjski stosunków rosyjsko-unijnych64. W rosyjskiej de- jest coraz bardziej niekompatybilny z europej- bacie publicznej niezwykle popularny sta∏ si´ – skim i rozwija si´ wedle ró˝nych wektorów63. w swym daleko idàcym uproszczeniu fa∏szywy – 21 Prowadzi to do logicznego wniosku, i˝ o ile mo˝- podzia∏ na „starà” (przyjaznà wobec Rosji) i „no- liwa jest pragmatyczna wspó∏praca pomi´dzy wà” (uprzedzonà do Rosji) Europ´, zaczerpni´ty Unià Europejskà i Rosjà (która wszak rozwija∏a z retoryki sekretarza obrony USA Donalda Rum- si´ w przesz∏oÊci nawet w warunkach systemu sfelda. totalitarnego w ZSRR), o tyle nierealna staje si´ Z czasem polityka i propaganda rosyjska sta∏a si´ jakakolwiek forma integracji Rosji i UE, dopóki bardziej wyrafinowana w stosowanych podzia- funkcjonuje w Rosji obecny model paƒstwa. ∏ach. W 2005 roku mo˝na ju˝ by∏o wyraênie za- uwa˝yç wyodr´bnienie poÊród nowych cz∏onków Scharakteryzowane powy˝ej pierwotne problemy z regionu Europy Ârodkowo-Wschodniej dwóch – o charakterze g∏ównie ÊwiadomoÊciowym (per- umownych grup: „dobrych partnerów” (mo˝na cepcyjnym i koncepcyjnym) – majà prze∏o˝enie do nich zaliczyç niewàtpliwie W´gry, a tak˝e Cze- wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” na pewne elementy praktyki polityki europej- chy, S∏owacj´ i S∏oweni´) oraz „z∏ych partnerów” skiej Rosji, która rodzi kolejne problemy w sto- (mo˝na do nich zaliczyç niewàtpliwie Estoni´, sunkach z UE. ¸otw´, Litw´ i Polsk´). Pierwsi byli chwaleni za pragmatyzm, drudzy krytykowani za swojà „anty- 2. èród∏a pochodne wynikajàce rosyjskoÊç”. Wydaje si´, i˝ wyodr´bnienie tych z praktyki rosyjskiej polityki grup oparte by∏o g∏ównie na trzech kryteriach: europejskiej a. postawa tych paƒstw wobec kryzysu na Ukrainie jesienià 2004 roku Oprócz tych przyczyn, które majà charakter fun- b. postawa przedstawicieli paƒstw wobec Rosji damentalny, êród∏em problemów w stosunkach w ramach instytucji europejskich (g∏ównie UE, rosyjsko-unijnych sà tak˝e pewne, wywo∏ujàce NATO, OBWE i Rady Europy) krytyk´ wielu paƒstw cz∏onkowskich UE, specy- c. gotowoÊç paƒstw do uwzgl´dniania rosyjskich ficzne cechy europejskiej polityki Rosji. postulatów w kwestiach dotyczàcych stosunków bilateralnych. a. „Lepsza” i „gorsza” Unia W istocie bowiem g∏ównym impulsem po stronie Elementem swoistej rosyjskiej taktyki politycz- rosyjskiej do propagandowej ofensywy przeciw- nej, majàcej swoje oparcie w zarysowanej wcze- ko „z∏ym partnerom” by∏o znaczàce zaanga˝o- Êniej percepcji UE i szerzej – mechanizmach ˝ycia wanie Polski i Litwy w demokratyczne rozstrzy-

Prace OSW gni´cie kryzysu politycznego na Ukrainie i ich Rosja stara si´ wykorzystywaç szczególne sto- wp∏yw na polityk´ ca∏ej UE w tym zakresie, a tak- sunki bilateralne (w tym osobiste stosunki mi´dzy ˝e w pewnym stopniu udzia∏ przedstawicieli szefami paƒstw i rzàdów) z niektórymi paƒst- paƒstw ba∏tyckich i Polski w przyjmowaniu kry- wami UE z jednej strony dla lobbowania swoich tycznych wobec Rosji dokumentów unijnych interesów w UE66, a z drugiej dla kompensowania (zw∏aszcza rezolucji Parlamentu Europejskiego). ograniczonych post´pów w stosunkach z UE67. Moskwa za najwi´ksze zagro˝enie dla swoich Ponadto Rosja próbuje wywieraç wp∏yw bilate- interesów uzna∏a zwi´kszenie wp∏ywu tych ralny na aktualne prezydencje UE, zacieÊniajàc paƒstw na kszta∏towanie „polityki wschodniej” z regu∏y dialog polityczny z paƒstwami pe∏nià- Unii Europejskiej. Ofensywa propagandowa Rosji cymi aktualnie prezydencj´ bàdê si´ do niej przy- ma zatem na celu m.in. dyskredytacj´ tych paƒstw gotowujàcymi, co Êwiadczy o rosnàcej wiedzy w oczach „starej Europy” i os∏abienie ich wp∏y- Moskwy na temat mechanizmów funkcjonowa- wu na kszta∏towanie polityki UE wobec wschod- nia UE68. nioeuropejskiego sàsiedztwa. Bardzo intensywne wykorzystywanie przez Rosj´ kana∏ów bilateralnych prowadzi jednak niekiedy b. Stosunki bilateralne i trilateralne do negatywnych reakcji wewnàtrz UE i pog∏´- vs. stosunki z UE bienia problemów w stosunkach wzajemnych, Tradycyjnie intensywniejsze stosunki pomi´dzy zw∏aszcza wówczas gdy pojawiajà si´ przejawy Rosjà a Niemcami, a tak˝e Rosjà a Francjà uleg∏y naruszania wspólnej linii polityki UE wobec Rosji wyraênemu zacieÊnieniu, poczynajàc od roku 2001. ze strony niektórych paƒstw cz∏onkowskich69. W tym samym czasie uleg∏y tak˝e zacieÊnieniu Wià˝e si´ to z g∏´bszym problemem wewnàtrz

22 stosunki rosyjsko-w∏oskie. Nieco wczeÊniej rozpo- UE: k∏opotami z wypracowaniem i implementa- czà∏ si´ okres intensywnych stosunków rosyjsko- cjà wspólnej polityki UE wobec Rosji (jako cz´Êç -brytyjskich. Nic wi´c dziwnego, i˝ Rosja wyko- szerszego problemu stworzenia pe∏nowartoÊcio- rzystywa∏a kana∏y bilateralne do wp∏ywania na wej efektywnie funkcjonujàcej „Wspólnej Polity- stosunki z UE. Dotyczy to w szczególnoÊci Nie- ki Zagranicznej i Bezpieczeƒstwa UE” (CFSP). miec i Francji65. Wiàza∏o si´ to tak˝e z dominujà- cym w rosyjskich elitach postrzeganiem Unii jako Nie tylko czynniki ÊwiadomoÊciowe (percepcyj- swoistego europejskiego „koncertu mocarstw”, ne) i oparta na nich specyfika polityki rosyjskiej, w którym kilka najwi´kszych paƒstw determinuje ale tak˝e ró˝nice interesów stanowià istotne êró- polityk´ unijnà. Mo˝na by∏o przy tym odnieÊç d∏o problemów w stosunkach rosyjsko-unijnych. wra˝enie, i˝ Rosja próbuje stymulowaç swego Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” rodzaju rywalizacj´ czo∏owych paƒstw UE o bli˝- 3. Inne êród∏a – ró˝nice interesów sze stosunki z nià, wykorzystujàc polityczne ambicje cz´Êci europejskich liderów. SpoÊród wielu ró˝nic interesów pomi´dzy Rosjà i UE na szczególnà uwag´ zas∏uguje kwestia Wa˝nym elementem rosyjskiej polityki wobec UE „wspólnego sàsiedztwa”. Jest tak nie tylko dlate- by∏y próby (podejmowane od 1998 roku) najpierw go, i˝ Moskwa wysuwa ten problem na pierwszy stworzenia, a nast´pnie umocnienia wspó∏pracy plan w stosunkach z UE (patrz wy˝ej), ale tak˝e w trójkàcie Pary˝ – Berlin – Moskwa. Rosja przy- z tego wzgl´du, i˝ ogniskuje si´ tu specyfika ro- wiàzuje do tego wag´, majàc ÊwiadomoÊç szcze- syjskiej percepcji Unii i jej polityki. gólnego znaczenia wspó∏pracy niemiecko-fran- cuskiej dla ewolucji Unii Europejskiej i jej polityki. a. Problem „wspólnego sàsiedztwa” Silnym impulsem dla pog∏´bienia dialogu w ra- Problem „wspólnego sàsiedztwa” jest rezultatem mach trójkàta by∏a zbie˝na (choç wynikajàca wielu procesów, w tym aktywizacji polityki UE z nieco odmiennych przes∏anek) postawa Francji, w Europie Wschodniej i na Kaukazie Po∏udniowym Niemiec i Rosji wobec kryzysu irackiego. Reagu- oraz ewolucji polityki rosyjskiej na obszarze WNP. jàc poÊrednio na krytyk´ funkcjonowania trójkà- Ma to tak˝e bezpoÊredni zwiàzek z autopercep- ta pojawiajàcà si´ niekiedy w mediach europej- cjà Rosji jako wielkiego mocarstwa i percepcjà skich Rosja podj´∏a w 2004 roku prób´ ostro˝nego UE przez Rosj´ jako aktora geopolitycznego70. poszerzenia tej grupy paƒstw o Hiszpani´.

Prace OSW Istota problemu polega na tym, ˝e interesy Rosji rzàdzàcej w Moskwie elity ostatecznym dowo- i Unii Europejskiej w ich „wspólnym sàsiedztwie” dem na „wrogie” zamiary Zachodu, w tym Unii sà na ogó∏ rozbie˝ne: interes UE polega, najogól- Europejskiej. Rosja stara∏a si´ jednak w koƒco- niej mówiàc, na wspieraniu transformacji paƒstw wej fazie kryzysu uniknàç eskalacji. Wezwania obszaru w zgodzie ze standardami europejskimi; szefa rosyjskiej dyplomacji Siergieja ¸awrowa interes Rosji natomiast polega na zachowaniu i innych rosyjskich urz´dników, by nie doprowa- status quo, jej dominujàcych wp∏ywów na tym dzaç do rywalizacji UE i Rosji we „wspólnym obszarze i „kontrolowaniu” stosunków paƒstw sàsiedztwie”74, by∏y szczere. Âwiadczy∏y o tym, regionu z UE. Poniewa˝ Rosja rozumuje w kate- ˝e w oczach Moskwy sytuacja by∏a powa˝na. goriach „gry o sumie zerowej” i sama rozwija si´ Innym przyk∏adem widocznej ró˝nicy interesów wed∏ug modelu coraz bardziej rozbie˝nego z euro- UE i Rosji we wspólnym sàsiedztwie jest ich sto- pejskim, dà˝y ona do zachowania w regionie spe- sunek do sytuacji na Bia∏orusi75. cyficznych uk∏adów polityczno-biznesowo-per- sonalnych, udziela czynnego wsparcia skorum- Dostrzegajàc szkody propagandowe wynikajàce powanym, niedemokratycznym re˝imom za- z u˝ycia ostrego j´zyka, Rosja w 2005 roku z∏ago- pewniajàcych jej – w przekonaniu moskiewskich dzi∏a nieco retoryk´, starajàc si´ raczej perswa- urz´dników – przewag´ wp∏ywu71. Prowadzi to dowaç ni˝ odstraszaç Uni´ i prezentujàc pozor- do nieuchronnego starcia interesów, które jest nie bardziej konstruktywne podejÊcie76. Wiàza∏o jednak˝e os∏abiane wyraênà asymetrià zaintere- si´ to zapewne cz´Êciowo ze zmniejszeniem sowania sàsiedztwem (jest ono zdecydowanie obaw rosyjskich wywo∏anych gwa∏townym silniejsze po stronie Rosji ni˝ w UE, gdzie naras- wzrostem nastrojów „anty-rozszerzeniowych” ta opór przed dalszym rozszerzeniem). Czynni- wewnàtrz UE. 23 kiem ∏agodzàcym problem (lecz nie likwidujàcym Jednak tak d∏ugo, jak d∏ugo Rosja rozwijaç si´ go) sà tak˝e pewne zbie˝noÊci interesów UE i Rosji b´dzie wed∏ug modelu oddalajàcego jà od stan- w regionie. Sà nimi zw∏aszcza stabilnoÊç polity- dardów europejskich (jak to ma miejsce obec- czna, przewidywalnoÊç, p∏ynnoÊç dostaw su- nie), problem sprzecznoÊci interesów stron we rowców itp. „wspólnym sàsiedztwie” b´dzie powa˝nie cià˝y∏ na stosunkach wzajemnych Rosji i UE. Z powy˝szych wzgl´dów oficjalna Moskwa nie tylko odrzuci∏a ofert´ udzia∏u w Europejskiej b. Pozosta∏e wa˝niejsze ró˝nice interesów Polityce Sàsiedztwa72, ale zaatakowa∏a ów pro- Poza kwestià „wspólnego sàsiedztwa” istnieje jekt, oskar˝ajàc UE o prób´ stworzenia wzd∏u˝ ca∏y szereg innych sprzecznych bàdê cz´Êciowo rosyjskich granic „kordonu sanitarnego” z∏o˝o- sprzecznych interesów pomi´dzy Rosjà i UE. wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” nego z podporzàdkowanych Unii paƒstw WNP73. W uproszczeniu mo˝na je scharakteryzowaç Tak gwa∏towna reakcja Rosji podyktowana by∏a w formie tabeli (patrz Tabela 3). z jednej strony strachem wynikajàcym ze Êwia- domoÊci, i˝ model oferowany przez UE jest atrakcyjny dla paƒstw regionu (czemu Moskwa niewiele mo˝e przeciwstawiç), z drugiej strony zaÊ mia∏ byç sygna∏em ostrzegawczym dla Bruk- seli, majàcym sk∏oniç jà do zastanowienia si´ nad (negatywnymi) konsekwencjami takiej polityki dla stosunków UE z Rosjà. DoÊç istotnà sprzecznoÊç interesów UE i Rosji we wspólnym sàsiedztwie ujawni∏ w sposób najbardziej spektakularny przebieg kryzysu na Ukrai- nie, który by∏ prawdziwym szokiem dla Moskwy. Znaczàce, mimo poczàtkowej wstrzemi´êliwoÊci, zaanga˝owanie UE, które pomog∏o obroniç naro- dowi ukraiƒskiemu jego suwerenny wybór polityczny w wyborach prezydenckich, sta∏o si´ dla

Prace OSW 24 Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” Tabela 3. Wa˝niejsze interesy Rosji i UE w poszczególnych sferach dialogu i wspó∏pracy i dialogu sferach poszczególnych w UE TabelaRosjii Wa˝niejszeinteresy 3. Êrodowiska ochrona wizowy re˝im pieczeƒstwie bez- o dialog polityczny dialog energetyka handel sfera dialogu/ sfera wspó∏pracy ekologicznych w Rosjiw ekologicznych inwestycji dla UE wsparcia uzyskanie Kazachstanem) z Federacjigranicy Rosyjskiej(zw∏aszcza granic po∏udniowych umocnienia dla UE wsparcia uzyskanie readmisji, czenie ograni- czasowe UE, Rosjài pomi´dzy wizowego re˝imu zniesienia stopniowego roku) 2008 do (najlepiej realizacja Rosjipolityki kaukaskiej krytyki od si´ powstrzymanie i Pó∏nocnym) Kaukazie (na separatyzmem / terroryzmem z walce w Rosjiwsparcie Rosj´),efektywne przez (wspó∏kierowanie pokojowych operacji wspólnych realizacja koordynacji, i konsultacji mechanizmów pog∏´bienie Rosjàz dzia∏aƒ koordynacja i konsultacja mocarstwa, wielkiego presti˝owi odpowiadajàcych warunkach na mi´dzynarodowych problemów istotnych rozwiàzywania i dyskusji Rosjido stosunków,w∏àczenie uprzywilejowanych mechanizmów i instytucji rozbudowa inwestycji zachodnich przyciàgnićia wyniku w wydobywczych zdolnoÊci szenie zwi´k- energii, cen niskich z wynikajàcej przewagi konkurencyjnej zachowania ch´ç zaopatrzenia, êróde∏ dywersyfikacji ∏anie przeciwdzia- i rynkach” „tradycyjnych na pozycji dominujàcej zabezpieczenie Europy,do energii noÊników dostaw cych rosnà- d∏ugotrwa∏ych, zagwarantowanie unijny rynek na rosyjskich towarów dost´p niedyskryminacyjny g∏ówne interesy rosyjskie interesy g∏ówne PraceOSW Rosj´ z tankowców jednokad∏ubowych tankowców Rosj´z przez Rosji,rezygnacja w ekologicznych inwestycji zwi´kszenie Êrodowiska, ochrony kwestii w UE wysi∏ków wsparcie migracjà nielegalnà z walka trzecich, paƒstw z migracji kontroli i Federacjigranic Rosyjskiejkontroli umocnienie UE, z readmisji o umowy pe∏nowartoÊciowej realizacja i zawarcie demokratycznych standardów poszanowaniem z terroryzmem z walka UE, pokojowych operacji dla wsparcia Rosjístotnego przez wspó∏pracy,mechanizmów udzielenie istniejàcych wykorzystanie efektywniejsze UE mi´dzynarodowych wysi∏ków Rosjidla wsparcia dyplomatycznego wspó∏pracy,mechanizmów zapewnienie istniejàcych treÊcià realnà nape∏nianie europejskiego kapita∏u dost´pu warunków korzystnych zapewnienie i Rosjiw energii cen urynkowienie – energetycznego rynku liberalizacja Energetyczna), (Karta europejskimi dami standar- ze zgodnych zasadach na energii noÊników dostaw ciàg∏oÊci zapewnienie energii) cenach ni˝szych na opartego tym (w dumpingu rosyjskiego formami ró˝nymi przed unijnego rynku ochrona g∏ówne interesy unijne interesy g∏ówne Majàc obraz zarówno przejawów, jak i przyczyn procesu rozszerzenia UE. Czy UE uda si´ stwo- kryzysu w stosunkach rosyjsko-unijnych, warto rzyç wystarczajàco atrakcyjny model polityki sà- pokusiç si´ o refleksj´ nad ich wp∏ywem na siedztwa, który sk∏aniaç b´dzie partnerów do g∏´- przysz∏e stosunki rosyjsko-unijne. bokiej modernizacji wed∏ug standardów europejskich? Czy mo˝e on tego dokonaç bez stworzenia sàsiadom perspektywy przysz∏ego cz∏onkostwa? III. Konsekwencje kryzysu dla Czy Unia pozostanie wierna swoim deklaracjom przysz∏oÊci stosunków rosyjsko- i b´dzie nadal przyjmowaç europejskie paƒstwa -unijnych demokratyczne do swego grona czy te˝ gór´ weê- mie strach przed dalszym rozszerzeniem? Udana transformacja i integracja sàsiednich paƒstw – 1.G∏ówne czynniki determinujàce zw∏aszcza Ukrainy – mo˝e zadecydowaç o pozy- przysz∏oÊç stosunków Rosja – UE tywnej redefinicji polityki rosyjskiej. Wynika to po pierwsze z postrzeganej w Rosji g∏´bokiej Na poczàtek warto wskazaç na g∏ówne czynniki wspólnoty etniczno-kulturowo-religijnej z Ukrai- / grupy czynników, które wp∏ywaç b´dà na per- nà i Bia∏orusià, po drugie ze znaczàcej skali po- spektywy stosunków rosyjsko-unijnych. wiàzaƒ (zw∏aszcza gospodarczych) tych paƒstw; po trzecie, z niezdolnoÊci Rosji do zaakceptowa- Pierwsza – zasadnicza – grupa czynników doty- nia „twardej granicy” pomi´dzy nià a Ukrainà czy ewolucji sytuacji wewn´trznej w Rosji. czy Bia∏orusià. Gdyby integracja Ukrainy (i ewen- Czynnikiem kluczowym b´dzie tutaj dalsza ewo- tualnie Bia∏orusi) z UE sta∏a si´ nieunikniona, lucja systemu politycznego i gospodarczego Rosji. Rosja uczyni∏aby zapewne wiele, aby wejÊç na t´ 25 Jak d∏ugo przetrwa obecny – scharakteryzowa- samà Êcie˝k´. Tym samym sta∏oby si´ to pot´˝- ny w tekÊcie jako autorytarny – system w Rosji? nym bodêcem do rewizji polityki rosyjskiej na Co nastàpi po jego ewentualnym za∏amaniu si´? rzecz kierunku prointegracyjnego. Czy w Rosji ukszta∏tuje si´ ostatecznie model zbli˝ony w pewnym stopniu do liberalnej demo- Trzecia grupa czynników dotyczy ewolucji sytua- kracji? Gdyby odpowiedê na to ostatnie pytanie cji w otoczeniu mi´dzynarodowym Rosji. Jed- by∏a twierdzàca, ogromnie wzros∏yby szanse na nym z najwa˝niejszych zagadnieƒ jest tu przysz∏a budow´ wspólnej przestrzeni europejskiej. Wià˝à Êwiatowa koniunktura surowcowa oraz zwiàza- si´ z tym tak˝e pytania dotyczàce ewolucji rosyj- na z nimi polityka energetyczna zarówno UE, jak skiej debaty o polityce zagranicznej i bezpieczeƒ- i Rosji. Czy wysokie ceny noÊników energii utrzy- stwa. Czy opcja „wielkomocarstwowa” utrzyma majà si´, co b´dzie zniechćaç Rosj´ do g∏´bsze- wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” przewag´ czy te˝ – pod wp∏ywem zmieniajàcej go wysi∏ku modernizacyjnego i umacniaç b´dzie si´ sytuacji w Rosji i w jej otoczeniu – weêmie opcj´ „wielkomocarstwowà”, czy te˝ ceny spad- gór´ model „prointegracyjny”, sprzyjajàcy za- nà, sk∏aniajàc Rosj´ do rewizji polityki? Jak b´- cieÊnianiu wi´zi Rosji z UE? Wydaje si´, i˝ czyn- dzie rozwija∏a si´ sytuacja bezpieczeƒstwa w Eu- niki te w bardzo istotnym stopniu b´dà determi- ropie i w sàsiednich regionach? Jak b´dzie prze- nowaç przysz∏oÊç stosunków rosyjsko-unijnych. biegaç walka z mi´dzynarodowym terroryzmem i ekstremizmem? Czy dalszy wzrost zagro˝eƒ Druga grupa czynników dotyczy ewolucji sytua- sk∏oni Rosj´ do ÊciÊlejszej wspó∏pracy z Zacho- cji wewnàtrz Unii Europejskiej i ewolucji jej dem, w tym z UE, czy te˝ ró˝nice interesów polityki (wraz z ich konsekwencjami dla Rosji). oka˝à si´ silniejsze? Z dzisiejszego punktu widzenia pytaniem pod- stawowym jest: jak b´dzie ewoluowa∏a reforma Od odpowiedzi na te i wiele innych pytaƒ zale- instytucjonalna UE i rozwój CFSP? Czy / w jakim ˝eç b´dzie w du˝ej mierze przysz∏oÊç stosunków zakresie uda si´ wdro˝yç reformy przewidziane rosyjsko-unijnych. Nie da si´ owej przysz∏oÊci w projekcie konstytucyjnym s∏u˝àce wzmocnie- dok∏adnie przewidzieç. Nie mo˝na jednak zrezy- niu CFSP czy te˝ narodowe egoizmy wezmà gór´? gnowaç z próby zarysowania pewnych scenariu- Wià˝e si´ z tym tak˝e pytanie o dalszà ewolucj´ szy przysz∏oÊci, bioràc pod uwag´ widoczne Europejskiej Polityki Sàsiedztwa (EPS) i debaty / obecnie istotne trendy.

Prace OSW 2. Mo˝liwe scenariusze rozwoju 3. Co nas czeka? stosunków Nie sposób uciec od próby odpowiedzi na pyta- Zale˝nie od ewolucji scharakteryzowanych po- nie: który z zarysowanych powy˝ej wariantów jest wy˝ej g∏ównych czynników mo˝liwe sà ró˝ne najbardziej prawdopodobny i co o tym Êwiadczy. teoretyczne warianty rozwoju stosunków rosyj- Przede wszystkim nale˝y podkreÊliç zasadniczà sko-unijnych. Mo˝na je pokrótce zdefiniowaç na- trudnoÊç w nakreÊleniu Êrednioterminowej pro- st´pujàco: gnozy stosunków rosyjsko-unijnych. Jest ona uzale˝niona od tak wielu z∏o˝onych czynników, i˝ a. „Zmiana w Rosji”. W Rosji dochodzi do prze- ryzyko b∏´du jest zbyt du˝e. ∏omu politycznego, który prowadzi do odrodzenia „projektu europejskiego”. Rosja rewiduje swojà JeÊli chodzi o prognoz´ krótkoterminowà (na polityk´ (bardziej ni˝ robi to UE) i wchodzi na najbli˝sze kilka lat – przynajmniej do roku 2008, Êcie˝k´ stopniowej integracji. Mo˝liwe sà ró˝ne który jest w Rosji rokiem spodziewanych wybo- warianty dalszej ewolucji: wspólny obszar gos- rów prezydenckich) mo˝na zaryzykowaç przy- podarczy (najbardziej realistyczny), stowarzysze- puszczenie, i˝ nie zajdà istotne zmiany i reali- nie, odleg∏e cz∏onkostwo lub ewentualne nowe zowany b´dzie scenariusz zbli˝ony do wariantu formy bliskich stosunków. Problem „wspólnego drugiego: „pragmatyzacji” lub „stagnacji” (za- sàsiedztwa” zanika w sposób naturalny. le˝nie m.in. od nastrojów panujàcych w UE). Natomiast wariant pierwszy jest z dzisiejszej b. „Pragmatyzacja” lub „stagnacja”. Rosja nie perspektywy ma∏o realny. Po pierwsze, sk∏ania

26 zmienia istotnie obecnego kursu, a UE de facto re- do tego z∏o˝onoÊç niektórych problemów w sto- widuje nieco swojà polityk´, rezygnujàc z ambit- sunkach (zw∏aszcza tych okreÊlanych jako funda- niejszych celów partnerstwa z Rosjà (zw∏aszcza mentalne). Do istotnej zmiany wi´kszoÊci z nich „europeizacji” Rosji) i pog∏´biania wi´zi; Rosja i UE potrzebne jest albo znaczàce przesilenie polity- rozwijajà pragmatycznà wspó∏prac´ w wybra- czne w Rosji (a jeÊli nawet dosz∏oby do niego przed nych dziedzinach (energetyka, walka z przest´p- rokiem 2008, to wàtpliwe, aby miejsce obecnej czoÊcià, ochrona Êrodowiska, kultura itp.) bez elity zaj´∏a elita wyraênie proeuropejska), albo – prób tworzenia realnej „wspólnej przestrzeni” co bardziej prawdopodobne – g∏´boki wstrzàs (nastàpi „pragmatyzacja” stosunków). Mo˝liwe (porównywalnym z rozpadem ZSRR w 1991 roku, jest te˝, ˝e strony nie wyrzeknà si´ sprzecznych co wydaje si´ ma∏o prawdopodobne). Po drugie, kierunków polityki, a rozwój stosunków i wspó∏- dyktuje to kalendarz polityczny. Jakakolwiek Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” pracy zatrzyma si´ zasadniczo na obecnym po- powa˝niejsza zmiana polityki mo˝liwa jest do- ziomie („stagnacja”). piero po rozwiàzaniu „problemu roku 2008” (prze- d∏u˝enia rzàdów W∏adimira Putina, sukcesji c. „Konfrontacja”. W obliczu kolejnych kryzysów bàdê innego rozstrzygni´cia problemu w∏adzy i rosnàcej aktywnoÊci UE we wschodnim sàsie- w Rosji). Po trzecie, w tak krótkiej perspektywie dztwie (np. w zwiàzku z kryzysem politycznym nie wydajà si´ prawdopodobne zasadnicze zmiana Bia∏orusi) Rosja przechodzi do kontrofensywy ny w otoczeniu mi´dzynarodowym (np. gwa∏- (aktywnego i otwartego przeciwdzia∏ania reali- towne za∏amanie cen ropy naftowej). Zakres po- zacji interesów UE i do brutalnego naruszania wiàzaƒ pomi´dzy Rosjà i UE jest na tyle du˝y, ˝e norm europejskich), ogranicza wspó∏prac´ z UE. scenariusz konfrontacyjny tak˝e wydaje si´ ma∏o Stosunki sprowadzajà si´ do niezb´dnego mini- prawdopodobny. Ponadto Rosja, dà˝àca do budo- mum (zw∏aszcza dostaw rosyjskiej energii do wy swojej znaczàcej pozycji na arenie mi´dzy- Europy), osiàgajàc poziom porównywalny z okre- narodowej (w tym w Europie), mia∏aby tu zbyt sem „zimnej wojny”, lecz bez groêby bezpoÊred- wiele do stracenia. niej konfrontacji militarnej.

Prace OSW JeÊli chodzi o prognoz´ d∏ugoterminowà (co brobytu, otwierajàc sobie jednoczeÊnie nowe najmniej kilkanaÊcie lat naprzód) – g∏ówne horyzonty w skali globalnej. trendy sk∏aniajà Rosj´ raczej do „wyboru euro- Wybór ten u∏atwiajà tak˝e czynniki tak oczy- pejskiego” – podj´cia próby integracji w jakiejÊ wiste jak bliskoÊç geograficzna, kulturowa i ist- formie z Unià Europejskà. Wi´kszoÊç z tych tren- niejàce silne powiàzania, zw∏aszcza gospodar- dów ma charakter wyzwaƒ dla rosyjskiej polityki: cze, Rosji z Unià Europejskà. Wyzwanie WNP. Przewaga d∏ugofalowych Marek Menkiszak tendencji odÊrodkowych nad tendencjami inte- Prace nad tekstem zakoƒczono na poczàtku gracyjnymi na obszarze WNP i stopniowa utrata grudnia 2005 roku przez Rosj´ – pomimo wzmocnienia jej mo˝li- woÊci gospodarczych i militarnych – atrakcyj- noÊci w porównaniu z innymi aktorami (UE, USA, Chiny). Wyzwanie chiƒskie. Wzrost pot´gi Chin, który nieuchronnie b´dzie przek∏ada∏ si´ m.in. na wzrost wp∏ywów chiƒskich w Azji Centralnej (tymczasem teoretyczna opcja sojuszu Rosji z Chi- nami oznacza∏aby dla Moskwy faktycznà stop- niowà wasalizacj´ trudnà do zaakceptowania przy obcoÊci kulturowej). Wyzwanie ekstremizmu islamskiego. Spodzie- wany wzrost zagro˝enia fundamentalizmem 27 i ekstremizmem islamskim, tak˝e na terytorium Federacji Rosyjskiej (zw∏aszcza na Kaukazie Pó∏- nocnym, który Rosja mo˝e albo utraciç, albo za- mieniç w pole permanentnej wojny); problem ten pog∏´biany jest tendencjami demograficzny- mi (relatywny wzrost ludnoÊci Kaukazu Pó∏noc- nego i szerzej – ludnoÊci wyznajàcej islam w Rosji); UE – z jej potencja∏em gospodarczym – by∏aby tu potencjalnie niezwykle wa˝nym partnerem w walce z g∏´bokimi (tak˝e socjalnymi) êród∏ami terroryzmu. wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” Wyzwanie amerykaƒskie. Brak silnych i trwa- ∏ych (zw∏aszcza gospodarczych) fundamentów partnerstwa z USA (które pozostaje obecnie g∏´- boko asymetryczne) po∏àczony ze Êcieraniem si´ interesów rosyjskich i amerykaƒskich na obszarze WNP; tym samym powa˝na alternatywa dla opcji proeuropejskiej – strategiczny sojusz z USA – przestaje byç realna.

Przede wszystkim jednak warto wspomnieç o – niezwykle istotnych – bodêcach pozytywnych „opcji proeuropejskiej”, takich jak: silny impuls modernizacyjny dla Rosji i mo˝liwoÊç zachowania elementów – nowoczeÊnie pojmowanej – mocarstwowoÊci (tym razem w ramach wi´kszej wspólnoty). Integrujàc si´ z Europà, Rosja mia- ∏aby szanse do∏àczyç stopniowo do grona najwy- ˝ej rozwini´tych paƒstw, do strefy pokoju i do-

Prace OSW Aneks I na obszarze WNP. Komunikat wyra˝a te˝ pewne zaniepokojenie mo˝liwymi konsekwencjami Komunikat Komisji Europejskiej zawarcia uk∏adu o Wspólnej Przestrzeni Gos- o stosunkach z Rosjà z 9 lutego 2004 podarczej Rosji, Ukrainy, Bia∏orusi i Kazachsta- roku – krótka charakterystyka nu na proces budowy Wspólnej Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej. Komunikat powsta∏ na zalecenie Rady Euro- Komisja stwierdza, ˝e za ambitnymi politycz- pejskiej (najwy˝szego organu decyzyjnego UE) nymi deklaracjami dotyczàcymi tworzenia sformu∏owane podczas szczytu Unii Europej- kolejnych „wspólnych przestrzeni” pomi´dzy skiej w Brukseli w grudniu 2003 roku. Przed- UE i Rosjà nie idzie post´p w wype∏nianiu ich stawia on ocen´ aktualnych stosunków po- konkretnà treÊcià. PodkreÊla, i˝ Rosja jako cz∏o- mi´dzy Unià Europejskà i Rosjà oraz krótkà nek Rady Europy i OBWE, jest zobowiàzana do charakterystyk´ sytuacji spo∏eczno-politycz- przestrzegania zasad demokracji i wiernoÊci nej i gospodarczej w Rosji, a tak˝e formu∏uje wobec „fundamentalnych wartoÊci europej- pod adresem Rady UE i Parlamentu Europej- skich”. Kwestia ta b´dzie w du˝ym stopniu skiego rekomendacje dotyczàce strategii poli- determinowaç charakter i jakoÊç partnerstwa tyki unijnej wobec Moskwy. Uzupe∏niajà go nie- Unii z Rosjà – stanowczo stwierdza Komisja. publikowane aneksy dotyczàce stanowiska Charakteryzujàc pokrótce ewolucj´ sytuacji unijnego w szczegó∏owych kwestiach, oceny w Rosji, Komunikat wskazuje z jednej strony sytuacji gospodarczej w Rosji oraz wa˝niej- na dobre wskaêniki makroekonomiczne Êwiad- szych trendów demograficznych w Federacji czàce o stopniowym odrodzeniu gospodar- 28 Rosyjskiej. czym kraju; wspomina o wzmocnieniu struk- TreÊç dokumentu by∏a niewàtpliwie inspirowa- tur paƒstwowych przynoszàcym stabilnoÊç. na burzliwà dyskusjà wewnàtrz Unii na temat Z drugiej strony wyra˝a zaniepokojenie zaha- prowadzenia polityki w stosunku do Federacji mowaniem tempa reform spo∏eczno-gospo- Rosyjskiej, do jakiej dosz∏o na kanwie krytycz- darczych w okresie przedwyborczym, mówi nej oceny ewolucji sytuacji wewn´trznej w Ro- o niezreformowanych dotàd sektorach i wra˝- sji, postawy Moskwy wobec kwestii rozciàg- liwoÊci gospodarki na koniunktur´ Êwiatowà ni´cia Porozumienia o Partnerstwie i Wspó∏- w sferze energetycznej. W sferze politycznej pracy na nowe paƒstwa cz∏onkowskie, s∏abej ubolewa nad sposobem przeprowadzenia efektywnoÊci dialogu UE z Rosjà oraz sposobu wyborów parlamentarnych, sytuacjà w Cze- przygotowania i prowadzenia przez prezyden- czenii czy selektywnym stosowaniem prawa Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” cj´ w∏oskà szczytu UE – Rosja w Rzymie. (afera Jukosu). Wszystko to – zdaniem Komisji Komunikat potwierdza, i˝ Rosja jest dla UE Europejskiej – stawia pod znakiem zapytania wa˝nym partnerem ze wzgl´du na swój zna- zdolnoÊç i gotowoÊç Rosji do przestrzegania czàcy potencja∏ polityczny w skali globalnej podstawowych wartoÊci europejskich i uniwer- i regionalnej (obszar WNP), bycie najwi´kszym salnych oraz kontynuowania reform demo- sàsiadem poszerzajàcej si´ Unii, istotnym do- kratycznych. stawcà noÊników energii i rynkiem zbytu. Unia Komisja przedstawia w Komunikacie obszerne i Rosja owocnie wspó∏pracujà w wielu kwes- rekomendacje dotyczàce zasad polityki unijnej tiach o charakterze globalnym i regionalnym. wobec Rosji. Jednak Komunikat zwraca tak˝e uwag´ na pro- Z dokumentu wynika, i˝ polityka UE wobec blemy i ró˝nice stanowisk w niektórych szcze- Rosji powinna byç przede wszystkim: gó∏owych kwestiach. PodkreÊla m.in. problem Realistyczna. UE powinna jasno okreÊliç swoje rosnàcej asertywnoÊci Rosji wobec szeregu interesy wobec Rosji i w sposób zdecydowany paƒstw wst´pujàcych do UE i krajów WNP, co ich broniç. Nale˝y odejÊç od ambitnych deklara- zdaniem Komisji mo˝e wp∏ynàç (jak nale˝y ro- cji na rzecz systematycznego osiàgania wyzna- zumieç – negatywnie) na stosunki pomi´dzy czonych celów, budujàc w ten sposób realne UE i Rosjà, ale tak˝e na realizacj´ aktywnej partnerstwo. Nie mo˝na ulegaç sk∏onnoÊci do polityki unijnej (w tym regulacji konfliktów) polityzacji kwestii prawnych i technicznych.

Prace OSW Spójna. UE musi mówiç jednym g∏osem. Sta- nowiska i dzia∏ania instytucji i paƒstw cz∏onkowskich muszà byç skoordynowane i zgodne z wczeÊniej ustalonymi za∏o˝eniami. Ka˝da prezydencja powinna mieç list´ celów i zdefi- niowane stanowiska. Mo˝liwe granice ust´pstw („czerwone linie”) powinny byç z góry okre- Êlone. Warunkowa. Wychodzenie naprzeciw istotnym dla Rosji postulatom musi byç ÊciÊle zwiàzane z post´pem w realizacji celów wa˝nych dla Unii. Nale˝y wiàzaç ze sobà ró˝ne kwestie, tam gdzie to jest uzasadnione (np. kwestia u∏atwieƒ wizowych dla Rosji i porozumieƒ o readmisji). Pryncypialna. UE musi jasno i wyraênie wyra- ˝aç zaniepokojenie w przypadkach naruszania przez Rosj´ podstawowych wartoÊci europejskich i uniwersalnych, praw cz∏owieka czy wy- biórczego stosowania prawa. Unia musi akty- wnie podejmowaç trudne problemy w stosunkach wzajemnych. Efektywna. Wspó∏praca powinna si´ opieraç 29 zasadniczo na istniejàcych strukturach, które powinny byç pe∏niej wykorzystane. Nowemu formatowi – Sta∏ej Radzie Partnerstwa – nale˝y nadaç elastyczny charakter zapewniajàcy sprawne funkcjonowanie. Do dialogu nale˝y w∏àczyç przedstawicieli Administracji Prezy- denta Federacji Rosyjskiej. Priorytetowo nale˝y traktowaç dialog mi´dzyresortowy w takich dziedzinach, jak sprawiedliwoÊç i sprawy wewn´trzne, a tak˝e: energetyka, transport i och- Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” rona Êrodowiska. Komunikat Komisji zawiera∏ konkretne suge- stie dotyczàce najbli˝szych dzia∏aƒ. Propono- wa∏ m.in. rezygnacj´ z dotychczasowej Stra- tegii UE wobec Rosji i zastàpienia jej Planem Dzia∏ania obejmujàcym wszystkie cztery „wspólne przestrzenie” UE i Rosji [postulat ten zosta∏ ju˝ zrealizowany w formie „map drogowych” przyj´tych w maju 2005 roku].

Prace OSW Aneks II Szczyty Rosja – UE i ich najwa˝niejsze postanowienia77

liczba data miejsce wa˝ne postanowienia porzàdkowa I 15 maja Birmingham – 1998 II 27 paêdzier- Wiedeƒ – nika 1998 III 18 lutego Moskwa – 1999 IV 22 paêdzier- Helsinki krytyka wojny czeczeƒskiej przez UE, prezentacja nika 1999 rosyjskiej strategii wobec UE V 29 maja Moskwa – 2000 VI 30 paêdzier- Pary˝ rozpoczćie sformalizowanego dialogu energetycznego, nika 2000 rozpoczćie sformalizowanego dialogu o bezpieczeƒstwie VII 17 maja Moskwa rozpoczćie dialogu o wspólnej europejskiej przestrzeni 2001 gospodarczej 30 VIII 3 paêdzier- Bruksela pog∏´bienie dialogu o bezpieczeƒstwie (utworzenie nowego nika 2001 mechanizmu regularnych konsultacji z Komitetem Politycz- nym i Bezpieczeƒstwa UE), powo∏anie grup roboczych wysokiego szczebla ds. dialogu energetycznego oraz ds. wspólnej europejskiej przestrzeni gospodarczej IX 29 maja Moskwa decyzja o wys∏aniu rosyjskiego oficera ∏àcznikowego do 2002 Komitetu Wojskowego UE, zapowiedê uznania przez UE gospodarki rosyjskiej za rynkowà X 11 listopada Bruksela oÊwiadczenie o uzgodnionych szczególnych zasadach 2002 tranzytu do obwodu kaliningradzkiego, oÊwiadczenie Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” o pog∏´bieniu wspó∏pracy w walce z terroryzmem XI 31 maja Sankt decyzja o ustrukturyzowaniu dialogu i wspó∏pracy Rosja– 2003 Petersburg –UE w cztery „wspólne przestrzenie”, decyzja o przekszta∏ceniu Rady Wspó∏pracy w Sta∏à Rad´ Partnerstwa, zapowiedê rozwa˝enia zniesienia wiz w ruchu osobowym Rosja – UE jako celu d∏ugoterminowego XII 6 listopada Rzym przyjćie koncepcji wspólnej europejskiej przestrzeni 2003 gospodarczej XIII 21 maja Moskwa podpisanie porozumienia Rosja – UE o warunkach 2004 przystàpienia Rosji do Âwiatowej Organizacji Handlu XIV 25 listopada Haga – (dyskusja o sytuacji na Ukrainie) 2004 XV 10 maja Moskwa podpisanie pakietu czterech „map drogowych” realizacji 2005 „wspólnych przestrzeni” Rosja – UE XVI 4 paêdzier- Londyn uzgodnienie zawarcia porozumienia o liberalizacji nika 2005 re˝imu wizowego i o readmisji

Prace OSW Aneks III Strategia UE wobec Rosji (1999) vs. Strategia Rosji wobec UE (1999) – porównanie wybranych elementów

zagadnienie strategia unijna strategia rosyjska czas obowiàzywania do 2003 (przed∏u˝ony do 2004) do 2010 strategii ogólny model sto- transmisja standardów europejskich + umacnianie mocarstwowoÊci + sunków ograniczona integracja Rosji selektywne partnerstwo z UE deklarowane g∏ówne – umacnianie demokracji, praworzàd- – zagwarantowanie interesów cele noÊci i instytucji politycznych w Rosji narodowych Rosji – integrowanie Rosji do wspólnej – zwi´kszenie roli i autorytetu Rosji europejskiej przestrzeni gospodarczej w Europie i Êwiecie i spo∏ecznej – stworzenie ogólnoeuropejskiego – wspó∏praca w umacnianiu stabilnoÊci systemu zbiorowego bezpieczeƒstwa i bezpieczeƒstwa w Europie i poza nià – wykorzystanie potencja∏u gospodar- – reagowanie na wyzwania w Europie czego UE i jego doÊwiadczenia w zarzàdzaniu dla wsparcia rozwoju spo∏ecznej gospodarki rynkowej w Rosji domyÊlne cele – wprowadzenie w Rosji demokraty- – wzmacnianie samodzielnoÊci UE 31 cznego i chroniàcego prawa cz∏owieka w sferze politycznej i obronnej; systemu politycznego zgodnego ze ograniczanie roli USA i NATO standardami europejskimi w Europie – wprowadzenie w Rosji gospodarki – umacnianie poprzez wspó∏prac´ rynkowej zapewniajàcej mo˝liwoÊci z UE roli Rosji w Europie i utrzymanie dobrej wspó∏pracy z paƒstwami UE jej strefy wp∏ywów na obszarze WNP i ewentualnej ograniczonej integracji – polepszenie przez UE warunków Rosji (docelowo wspólny obszar handlu z Rosjà i zwi´kszenie inwestycji gospodarczy w oparciu o standardy w Rosji (zw∏aszcza w sektorze

europejskie) energetycznym) wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” – zach´cenie Rosji do prowadzenia – zabezpieczenie interesów Rosji (m.in. konstruktywnej polityki zagranicznej poprzez rekompensaty) w zwiàzku i wspierania wysi∏ków UE na forum z rozszerzeniem UE na wschód mi´dzynarodowym – zapewnienie korzystnej wspó∏pracy – zapewnienie stabilnych dostaw energetycznej, naukowo-technicznej, noÊników energii do UE; zabezpiecze- transgranicznej i w sferze „mi´kkiego nie sk∏adowanych w Rosji materia∏ów bezpieczeƒstwa” nuklearnych; wspó∏dzia∏anie z UE w ochronie Êrodowiska i w sferze „mi´kkiego bezpieczeƒstwa” wa˝niejsze sposoby – kontakty przedstawicieli UE i Rosji – konsultacje i koordynacja stanowisk realizacji – szkolenia w organizacjach mi´dzynarodowych – promocja standardów politycznych – dalsze otwarcie rynku UE dla Rosji i gospodarczych i zniesienie dyskryminacji w handlu (w tym procedur antydumpingowych) – kontakty spo∏eczne, wymiana naukowa i kulturalna

Prace OSW 32 Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” zagadnienie celna i graniczna i celna sàdowa, i policyjna wspó∏praca – bezpieczeƒstwa” „mi´kkiego dotyczàcych konwencji i Energetycznej Karcie o traktatu ratyfikacji promocja – rozbrojenia i zbrojeƒ kontroli wspieranie – petersberskich misjach Rosjiw udzia∏ ewentualny – polityczne konsultacje – warunków) spe∏nieniu (po WTO Rosjiw cz∏onkostwa wsparcie – unijnego) do (rosyjskiego prawodawstwa zbli˝anie – prawne i ekonomiczne doradztwo – dowych pozarzà- organizacji wspieranie – strategia unijna strategia PraceOSW i sàdowa, graniczna sàdowa, i policyjna transgraniczna, wspó∏praca – certyfikatów) i standardów prawnego, systemu rosyjskiego le˝nego nieza- zachowaniu (przy wspó∏pracy sferach niektórych w unijnego do rosyjskiego prawodawstwa zbli˝enie – wspó∏pracy i partnerstwie strategicznym o porozumienia nowego zawarcie – UE rozszerzeniem z zwiàzku w FR kaliningradzkiego obwodu interesów ochronie o porozumienia zawarcie – naukowo-technicznych potencja∏ów integracja cz´Êciowa – wschód na UE rozszerzeniem z zwiàzku w Rosjidla rekompensaty i konsultacje – TACISprogramu z Rosjidla finansowania zwi´kszenie – zagranicznego d∏ugu rosyjskiego redukcja cz´Êciowa i restrukturyzacja – WNP) ramach w integracji w jednak jàcej (nieprzeszkadza- UE Rosja– handlu wolnego strefy utworzenie stopniowe – Rosjiw inwestycji europejskich wspieranie – USA – UE Rosja– szczytów organizacja – bezpieczeƒstwie o dialogu instytucjonalizacja – lokalnych konfliktów regulacja i przeciwdzia∏anie wspólne – UE) paƒstw terenie na tym (w itp. kosmosu badaniach obronnym, przemyÊle transporcie, energetyce, w infrastrukturalnych, projektów wspólnych realizacja – strategia rosyjska strategia Aneks IV „Model WTO+” Podstawà normatywnà relacji w sferze gospo- Wybrane teoretyczne modele insty- darczej by∏yby ogólnie obowiàzujàce (a tak˝e tucjonalne stosunków Rosji z UE78 fakultatywne) normy Âwiatowej Organizacji Handlu (WTO) po przystàpieniu do niej Rosji. „Model norweski” Regulujà one tylko wybrane zagadnienia (Europejski Obszar Gospodarczy) wspó∏pracy gospodarczej (zw∏aszcza taryfy Rosja musia∏aby przyjàç prawie ca∏e prawo- celne i inne bariery handlowe, zasady konku- dawstwo unijne (acquis) dotyczàce wspólnego rencji i ochrony w∏asnoÊci intelektualnej). rynku. Mo˝liwe sà, za obopólnà zgodà, wy∏à- Rosja mia∏aby, na równi z innymi cz∏onkami czenia od tej zasady w pojedynczych sektorach WTO, mo˝liwoÊç wspó∏kszta∏towania obowià- (np. rolnictwo czy rybo∏ówstwo). Prowadzi∏o- zujàcych norm. Regulacje te mog∏yby zostaç by to do realizacji czterech swobód (swobod- uzupe∏nione o dodatkowe porozumienia Rosja– nego przep∏ywu towarów, us∏ug, kapita∏u i si∏y –UE ustanawiajàce stref´ wolnego handlu roboczej). Nad przestrzeganiem norm praw- i dotyczàce wybranych sektorów wspó∏pracy. nych czuwa∏yby organy ponadnarodowe – or- W ten sposób Rosja mog∏aby korzystaç z pew- gan nadzorczy oraz sàd, który decydowa∏by nych swobód wspólnego rynku w stopniu pro- o inkorporacji norm UE. Rosja nie uczestniczy- porcjonalnym do harmonizacji jej norm z nor- ∏aby w procesach decyzyjnych dotyczàcych mami UE (acquis). tworzenia prawa, ale mog∏aby lobbowaç swoje interesy w ramach procedury konsultacyjnej We wszystkich powy˝szych modelach Rosja w stadium opracowywania projektów w UE mog∏aby te˝ uczestniczyç, za obopólnà zgodà, 33 (poprzez udzia∏ w grupach roboczych i eks- w konsultacjach i dzia∏aniach w zakresie perckich przy Komisji Europejskiej). Rosja mo- Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeƒ- g∏aby uczestniczyç w wybranych sektorowych stwa UE (CFSP), w tym Europejskiej Polityki porozumieniach lub programach UE (np. sys- Bezpieczeƒstwa i Obrony (ESDP) na zasadach temie Schengen) pod warunkiem implemen- okreÊlonych przez UE dla paƒstw niecz∏on- tacji norm prawnych. Rosja by∏aby te˝ zobo- kowskich. wiàzana do wspó∏finansowania wspólnych or- ganów ponadnarodowych i ograniczonej kon- trybucji do funduszy strukturalnych UE. Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” „Model szwajcarski” Rosja musia∏aby przyjàç istotnà cz´Êç prawodawstwa unijnego (acquis) dotyczàcego wspól- nego rynku poprzez podpisanie, za obopólnà zgodà, kilku sektorowych porozumieƒ trak- towanych jako pakiet (wystàpienie Rosji z jednego z nich oznacza∏oby anulowanie wszystkich i cofni´cie wynikajàcych z nich korzyÊci). Korzystanie ze swobód wspólnego rynku by- ∏oby proporcjonalne do zakresu przyj´tych norm UE (korzyÊci uzyskiwane tylko w sektorach poddanych prawnej harmonizacji). Nad implementacjà i przestrzeganiem norm czuwa∏aby dwustronna komisja (brak organów ponadnarodowych). Rosja nie mia∏aby ˝adnego wp∏ywu na stanowienie prawodawstwa UE.

Prace OSW Aneks V biórczà integracj´” Rosji z UE w sferach uznanych przez Moskw´ za korzystne dla jej Rosyjskie „spo∏eczne” projekty interesów. Uzupe∏nieniem dokumentu mia∏y- nowych ram prawnych stosunków by byç: „strategiczna agenda wspó∏pracy Ro- UE – Rosja sja–UE” (autorzy proponujà struktur´ dokumentu zbli˝onà do „map drogowych”) i poro- Pierwszà koncepcj´ – „Porozumienia o rozwi- zumienia sektorowe. ni´tym partnerstwie tworzàcym stowarzy- Opracowa∏ Marek Menkiszak szenie” – opracowa∏ zespó∏ specjalistów ds. studiów europejskich pod przewodnictwem Nadie˝dy Arbatowej (z komitetu „Rosja w zjednoczonej Europie”). Jej autorzy, chocia˝ nie widzà zagro˝enia w czasowym (do 5 lat) prze- d∏u˝eniu PCA, opowiadajà si´ raczej za wpro- wadzeniem poprawek do tekstu PCA bàdê przy- gotowaniem nowego porozumienia. To drugie (z trzech wymienionych) rozwiàzanie uwa- ˝ajà za optymalne. Mia∏oby to prowadziç do ustanowienia stowarzyszenia pomi´dzy Rosjà i UE opartego na „rozwini´tym partnerstwie” na podstawie realizowanych „wspólnych 34 przestrzeni” UE–Rosja. Przedstawiona koncepcja zawiera propozycje struktury porozumienia opartej na strukturze PCA z pewnymi po- prawkami. Zapisy powinny uwzgl´dniaç treÊç „map drogowych” przyj´tych w maju 2005 roku i powinny byç dodatkowo konkretyzo- wane przez odr´bne protoko∏y, porozumienia i plany dzia∏aƒ.

Drugà koncepcj´ – „Uk∏adu/Deklaracji o sojuszu strategicznym” – opracowali Timofiej Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” Bordaczow i Dmitrij Sus∏ow z Instytutu Europy Rosyjskiej Akademii Nauk. Za istotne zadanie uznajà autorzy odejÊcie od praktyki narzuca- nia przez UE Rosji elementów prawodawstwa unijnego i standardowych ram prawnych po- rozumieƒ oraz koniecznoÊç formalizacji „wie- lowektorowoÊci” w polityce zagranicznej Fede- racji Rosyjskiej. Dlatego wypowiadajà si´ przeciwko automatycznemu przed∏u˝eniu PCA lub te˝ wprowadzeniu doƒ poprawek uwzgl´dnia- jàcych nowy poziom relacji UE –Rosja. W zamian proponujà podpisanie ca∏kowicie nowego dokumentu w formie uk∏adu bàdê deklaracji politycznej. Mia∏by on prowadziç do formalizacji sojuszu pomi´dzy UE i Rosjà opartego na uznaniu cz´Êciowej wspólnoty interesów strategicznych stron, a tak˝e przewidywaç „wy-

Prace OSW 1 Termin ten pojawia si´ ju˝ we Wspólnej Strategii UE wo- zysie wzajemnego zaufania” i „braku perspektyw” pomi´dzy bec Rosji z 4 czerwca 1999 roku, Common Strategy of the Rosjà i Unià. K. Kosaczow, Krizis dowierija nosit obojudnyj European Union on Russia, 1999/414/CFSP. charaktier, Niezawisimaja Gazieta, 10.11.2004; wypowiedê 2 Por. m.in.: wystàpienie ówczesnego przewodniczàcego K. Kosaczowa na konferencji w Akademii Dyplomatycznej FR, Komisji Europejskiej Romano Prodiego w Europejskim Klubie 15.03.2005, za: www.regnum.ru Biznesu, Moskwa 28.05.2002; wywiad obecnego przewod- 7 Pierwszy z nich – na podstawie dyskusji przeprowadzo- niczàcego Komisji Jose Manuela Barroso dla radia „Echo nej 23–24 paêdziernika 2004 roku na III forum spo∏ecznego Moskwy”, 09.05.2005; wywiad komisarz ds. stosunków ze- komitetu „Rosja w zjednoczonej Europie” – przygotowa∏ wn´trznych i polityki sàsiedztwa Benity Ferrero-Waldner dla w koƒcu 2004 roku raport pod redakcjà Nadie˝dy Arbatowej agencji Interfax, 20.03.2005. i W∏adimira Ry˝kowa zatytu∏owany „Rosja i poszerzajàca 3 Oficjalna informacja rosyjskiego MSZ g∏osi, i˝ „Unia Euro- si´ Unia Europejska: trudne perspektywy zbli˝enia” (Ros- pejska jest d∏ugofalowym strategicznym partnerem Rosji”, sija i rasszyriajuszczijsia Jewropiejskij Sojuz: trudnyje pier- „Rossija i JES: pierspiektiwy stratiegiczeskogo partniorstwa”, spiektiwy sbli˝enija), Komitet „Rosja w zjednoczonej Euro- www.mid.ru, 22.07.2005. pie”, Moskwa 2004 (wersja angielska: Russia and the Enlar- 4 Szereg rosyjskich specjalistów zajmujàcych si´ politykà ged European Union: the Ardous Path Toward Rapproche- mi´dzynarodowà, w tym europejskà politykà Rosji – jak ment). Syntetyczne tezy raportu zawarte zosta∏y w artykule Siergiej Karaganow, Irina Kobrinska, Timofiej Bordaczow N. Arbatowej i W. Ry˝kowa, Rossija i JES: sbli˝enije na fonie czy Dmitrij Sus∏ow – otwarcie mówi o kryzysie bàdê „Êlepym razrywa, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 1/2005. Drugi z nich zau∏ku” w stosunkach rosyjsko-unijnych. Przyk∏adowo: – na podstawie warsztatów („analizy sytuacyjnej”) prze- Timofiej Bordaczow pisa∏ o „Êlepym zau∏ku” w stosunkach prowadzonych 21 stycznia 2005 roku w gronie kilkunastu rosyjsko-unijnych, T. Bordaczow, Grustnyj sammit, Wriemia ekspertów – opublikowa∏ 11 kwietnia 2005 roku raport pod Nowostiej, 26.10.2004, Por. te˝ T. Bordaczow, Sowriemien- redakcjà Siergieja Karaganowa, Timofieja Bordaczowa, Wa- noje sostojanije otnoszenij Rossii i Jewropiejskogo sojuza, gifa Husiejnowa, Fiodora ¸ukjanowa i Dmitrija Sus∏owa www.svop.ru; podobnie Irina Kobrinska, Bolszaja Jewropa zatytu∏owany „Stosunki Rosja – UE: Obecna sytuacja i per-

i Bolszaja Rossija: projekt „ba∏tijskoje izmierienije”, Izwiestia, spektywy” (Otnoszenija Rossii i Jewropiejskogo Sojuza: so- 35 21.06.2004; Siergiej Karaganow – o „ukrytym kryzysie”, S. Ka- wriemiennaja situacyja i pierspiektiwy), Moskwa 2005, raganow, Rossija i Jewropa: buduszczeje w dalniem pricele, www.svop.ru (wersja angielska: Russia – EU Relations. The Rossijskaja Gazieta, 30.09.2005. O kryzysie pisa∏ te˝ Dmitrij Present Situation and Prospects, CEPS Working Documents Sus∏ow, Czto posle ot∏o˝ennogo sammita?, Rossijskaja Ga- No. 225, Bruksela, 2005). Syntetyczne tezy raportu zawarte zieta, 15.11.2004. Podobne tezy formu∏owali tak˝e m.in. zosta∏y w artykule „Jewropiejskaja stratiegija...”, op.cit. Dmitrij Dani∏ow i Nadie˝da Arbatowa. 8 Por. T. Bordaczow, Sowriemiennoje sostojanije otnoszenij 5 Opisujàc ów stan, mo˝na si´ pos∏u˝yç cytatami z artyku∏u Rossii i Jewropiejskogo sojuza. Pri∏o˝enije, www.svop.ru; Siergieja Karaganowa zawierajàcego wiele celnych spostrze- T. Bordaczow, Rossija: koniec jewropieizacyi?, Rossija w G∏o- ˝eƒ. Autor pisze m.in.: „Pog∏´biajà si´ zasadnicze rozbie˝- balnoj Politikie, No. 2/2004. noÊci mi´dzy stronami [Rosjà i UE] w sferze politycznej, 9 Communication from the Commission to the Council and zaostrza si´ konkurencja gospodarcza. Elity Rosji i UE s∏abo the European Parliament on relations with Russia, Bruksela si´ rozumiejà i poziom tego niezrozumienia narasta... Sto- 09.02.2004, www.europa.eu.int sunki Rosji i Unii Europejskiej znajdujà si´ w stanie nieokreÊ- 10 European Parliament recommendation to the Council on wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” lonoÊci. Brak wspólnego rozumienia poj´cia „strategiczne EU–Russia relations, Bruksela 26.02.2004, www.europarl. partnerstwo”... Narasta wzajemne rozczarowanie i rozdra˝- eu.int nienie. Zaw´˝a si´ agenda dwustronnych szczytów i treÊç 11 European Parliament resolution on the EU – Russia sum- przyjmowanych dokumentów. Obydwu stronom brak stra- mit held in the Hague on 25 November 2004, Bruksela tegicznej wizji wzajemnych stosunków... Wsz´dzie narasta- 15.12.2004, www.europarl.eu.int jà wàtpliwoÊci w kwestii rosyjskiego kursu polityki wewn´- 12 European Parliament resolution on EU – Russia relations, trznej... S. Karaganow, Jewropiejskaja stratiegija Rossii: no- Bruksela 26.05.2005, www.europarl.eu.int wyj start, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 2/2005. 13 Wiceminister Czi˝ow m.in. skrytykowa∏ koncepcj´ „Nowe- 6 Nawet w okresie wyst´powania najwi´kszych napi´ç w sto- go Sàsiedztwa” UE. Wed∏ug niego oznacza ona prób´ budowa- sunkach rosyjsko-unijnych w pierwszych miesiàcach 2004 nia wokó∏ UE „kordonu sanitarnego” podporzàdkowanych roku przedstawiciele Federacji Rosyjskiej odrzucali tezy Unii paƒstw, co jest – jak inne próby eksportu demokracji cz´Êci mediów o kryzysie. Por. np. wywiad poprzedniego czy socjalizmu – skazane na fiasko. Takie stawianie kwestii ministra spraw zagranicznych Igora Iwanowa „Nikakogo przez UE mo˝e byç, zdaniem dyplomaty, postrzegane jako krizisa w otnoszenijach mie˝du Rossijej i Jewrosojuzom próba „mentorsko-cywilizacyjnej misji wobec niedorozwi- niet”, Izwiestia, 25.02.2004; por. te˝ wypowiedê ministra ni´tych paƒstw peryferyjnych”. Zob. tekst wystàpienia na rozwoju gospodarczego i handlu Germana Grefa dla gazety www.mid.ru, 19.03.2004. Izwiestia, 03.03.2004. Na tym tle doÊç wyjàtkowo prezentujà 14 „Eti ludi priniesli w Jewrosojuz duch primitiwnoj rusofo- si´ niektóre wypowiedzi przewodniczàcego komitetu ds. bii”, wywiad z S. Jastr˝embskim, Niezawisimaja Gazieta, mi´dzynarodowych rosyjskiej Dumy Paƒstwowej Kons- 17.11.2004. tantina Kosaczowa (z „partii w∏adzy” Wspólna Rosja, który 15 Tekst wystàpienia na www.mid.ru, 19.11.2004. niewàtpliwie nale˝y do rosyjskiego establishmentu) o „kry-

Prace OSW 16 Tekst wystàpienia na www.mid.ru, 28.12.2004. Podobne 25 Chodzi o – uzgodnione na szczycie w Sankt Petersburgu zarzuty wobec UE znalaz∏y si´ tak˝e w rezolucji Dumy Paƒ- w maju 2003 roku – wspólnà przestrzeƒ wolnoÊci, bezpie- stwowej (izby ni˝szej rosyjskiego parlamentu) z 22 paêdzier- czeƒstwa i sprawiedliwoÊci (odnoszàcà si´ do wspó∏pracy nika 2004 roku przy okazji ratyfikacji protoko∏u o posze- w dziedzinie sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych); rzeniu PCA na nowe kraje cz∏onkowskie UE. wspólnà przestrzeƒ bezpieczeƒstwa zewn´trznego (odno- 17 Tak by∏o tak˝e m.in. w trakcie toczonych do dnia pod- szàcà si´ do kwestii politycznych i bezpieczeƒstwa) oraz pisania negocjacji w kwestii „map drogowych”, które – mimo wspólnà przestrzeƒ badaƒ naukowych i oÊwiaty. presji Moskwy – nie doprowadzi∏y do akceptacji przez UE 26 Zob. np. Dmitrij Dani∏ow, Doro˝nyje karty wieduszczije jej najwa˝niejszego postulatu: zapisania kalendarza docho- w nikuda, Niezawisimaja Gazieta, 24.05.2005. Por. te˝ Ar- dzenia do ruchu bezwizowego. tiom Malgin, Karty jest’. Kuda idiom – niejasno, Niezawi- 18 Pierwsze sygna∏y zaniepokojenia Rosji problemem ob- simaja Gazieta, 23.05.2005 (autor krytykujàc ubóstwo treÊci wodu kaliningradzkiego po rozszerzeniu UE pojawi∏y si´ „map”, wskazuje jednak˝e na pozytywne aspekty ich przy- publicznie ju˝ w drugiej po∏owie 1999 roku. 25 sierpnia tego˝ j´cia). roku strona rosyjska przekaza∏a UE list´ niepokojów zwià- 27 UE rozumie owo poj´cie jako proces stopniowego dosto- zanych z rozszerzeniem UE (w tym dotyczàcych Kaliningra- sowywania prawodawstwa rosyjskiego do prawodawstwa du), por. W. Czi˝ow, Sowriemiennoje sostojanije Rossii i JES, unijnego (analogicznie zosta∏o to sformu∏owane w art. 45 w: N. Arbatowa (red.), „Diskusii. Sowriemiennoje sostojanije Porozumienia o Partnerstwie i Wspó∏pracy UE – Rosja b´dà- otnoszenij Rossii i JES”, Komitet „Rosja w zjednoczonej Eu- cej g∏ównà prawnà podstawà stosunków mi´dzy stronami), ropie”, Moskwa 2004. Dopiero jednak aktywizacja UE w tej podczas gdy strona rosyjska sugeruje proces dwustronny – kwestii od poczàtku 2001 roku wywo∏a∏a podobnà aktyw- „wzajemne dostosowanie”. To, i˝ „harmonizacja prawna” noÊç po stronie rosyjskiej. Polityka w∏adz federalnych FR jest w istocie procesem jednostronnym, przyznajà niektórzy wobec obwodu kaliningradzkiego wykracza poza ramy niniej- rosyjscy eksperci. Zob. Tatiana Romanowa, Prawowoje sbli- szej analizy. Warto jednak podkreÊliç, i˝ dzia∏ania Moskwy ˝enije Rossii i Jewropiejskogo Sojuza kak osnowa obszcze- nie wskazujà, aby troska o sytuacj´ mieszkaƒców obwodu jewropiejskogo ekonomiczeskogo prostranstwa: wozmo˝-

36 by∏a g∏ównym motywem aktywnoÊci w∏adz Federacji Ro- nosti i bariery, w: „Sowriemiennyje otnoszenija Rossii i Jew- syjskiej. ropiejskogo Sojuza: diesiat’ let posle podpisanija Sog∏aszenija 19 Problem ten by∏ podnoszony przez Rosj´ od wiosny 2003 o Partniorstwie i Sotrudniczestwie”, Bibliotieka Jewropiej- roku, jednak wszed∏ w ostrà faz´ na poczàtku 2004 roku. skich Issledowanij, No. 18, Sankt Petersburg 2005. Niniejszy Argumentacj´ rosyjskà przytacza m.in. wiceminister artyku∏ zawiera bardzo dobrà, skrupulatnà analiz´ tego po- Czi˝ow, zob. W. Czi˝ow, Sowriemiennoje sostojanije Rossii j´cia, mo˝liwych jego form, a tak˝e pozytywnych i negatyw- i JES, w: N. Arbatowa (red.), „Diskusii...”, op.cit. nych uwarunkowaƒ tego procesu dla Rosji. Autorka konklu- 20 Formalnym powodem prze∏o˝enia szczytu przez Rosj´ by∏a duje, i˝ proces ten b´dzie w przypadku Rosji d∏ugi (15–20 lat) ch´ç zapoznania si´ z nowym sk∏adem Komisji Europejskiej. i bolesny. Por. te˝ T. Romanowa, Obszczeje jewropiejskoje Wi´kszoÊç komentatorów uzna∏a to jednak za pretekst. ekonomiczeskoje prostranstwo: stratiegija uczastija Rossii, 21 WczeÊniej wydawanie wspólnych oÊwiadczeƒ by∏o regu∏à; Pro et Contra, No. 1/2003. na ostatnich szczytach wydawane sà co prawda z regu∏y 28 Road Map for the Common Economic Space – Building „wspólne komunikaty dla prasy”, ale ich ranga polityczna Blocks for Sustained Economic Growth, Moskwa 10.05.2005.

Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” jest ni˝sza. 29 Uzgodniono m.in. dopuszczalny poziom ce∏ rosyjskich 22 Z rozmów z urz´dnikami UE wynika, i˝ najcz´Êciej prze- w poszczególnych grupach towarowych; kwot´ importowà szkodà w uzgadnianiu wspólnych oÊwiadczeƒ by∏y podno- mi´sa Êwie˝ego i mro˝onego; warunki dost´pu firm unijnych szone przez UE: sytuacja w Czeczenii i szerzej problematyka na wybrane segmenty rynku rosyjskiego, w tym: telekomu- praw cz∏owieka i standardów demokratycznych w Rosji, nikacji, transportu, us∏ug finansowych, us∏ug pocztowych a tak˝e polityka Moskwy wobec niektórych paƒstw WNP i kurierskich, budownictwa, dystrybucji, ochrony Êrodo- oraz podnoszona przez Rosj´ sytuacja mniejszoÊci rosyjsko- wiska, turystyki, agencji informacyjnych; pewnà stopniowà j´zycznych w paƒstwach ba∏tyckich. liberalizacj´ rosyjskiej energetyki, a w szczególnoÊci kalen- 23 W paêdzierniku 2001 roku utworzono takie, odr´bne, darz podnoszenia cen gazu ziemnego w Rosji dla odbiorców grupy ds. dialogu energetycznego oraz ds. wspólnej euro- przemys∏owych; porozumiano si´ w szeregu innych kwestii pejskiej przestrzeni gospodarczej. szczegó∏owych, w tym na temat obni˝enia (do 2013 r.) op∏at 24 Rada Wspó∏pracy by∏a organem powo∏anym przez Po- za przeloty samolotów europejskich nad Syberià. Tekst porozumienie o Partnerstwie i Wspó∏pracy UE – Rosja (PCA). rozumienia nie zosta∏ opublikowany. Jego treÊç znana jest Obradowa∏a raz do roku na szczeblu ministrów spraw za- z oÊwiadczeƒ i komunikatów stron. granicznych (UE reprezentowa∏a Trojka). Zosta∏a ona, decyzjà 30 Presidency Report on ESDP 22.06.2002, annex IV: Arran- szczytu w Sankt Petersburgu w maju 2003 roku przekszta∏- gements for Consultation and Cooperation between the EU cona w Sta∏à Rad´ Partnerstwa, która zainaugurowa∏a dzia- and Russia on Crisis Management, na: www.europa.eu.int ∏alnoÊç w kwietniu 2004 roku. G∏ówna ró˝nica pomi´dzy 31 Zob. wystàpienie wiceministra spraw zagranicznych Fe- wspomnianymi organami polega na tym, i˝ ta ostatnia mo˝e deracji Rosyjskiej W∏adimira Czi˝owa na konferencji Forum zbieraç si´ w razie potrzeby cz´Êciej i obradowaç na szcze- Bergdorfskiego w Poczdamie 25.06.2005 (tekst wystàpienia blu ró˝nych ministerstw. na: www.mid.ru).

Prace OSW 32 Szerzej na ten temat zob. Dov Lynch, „Russia’s strategic 40 Wywiad prezydenta Putina dla gazety New Strait Times, Partnership with Europe”, w: „The Washington Quarterly”, Nowo-Ogariowo, 03.07.2003, www.kremlin.ru.; Por. wystà- Spring 2004. pienie W. Putina na X szczycie Organizacji Konferencja 33 Road Map for the Common Space of External Security, Islamska, Putrad˝aja, 16.10.2003, www.kremlin.ru Moskwa 10.05.2005. 41 Przyk∏adem jest wypowiedê Siergieja Jastr˝embskiego: 34 Zob. wystàpienie wiceministra spraw zagranicznych Rosji „Rozumienie swojej to˝samoÊci nie powinno zmieniaç si´ W∏adimira Czi˝owa na konferencji Forum Bergdorfskiego zbyt cz´sto [podkreÊlenie moje – M.M.], inaczej pozbawia w Poczdamie 25.06.2005( tekst wystàpienia na: www.mid.ru). si´ rdzenia”. Autor zaraz jednak dodawa∏: „W sensie naszej 35 Do tego nurtu zaliczyç mo˝na wielu badaczy prezentujà- wielowektorowoÊci ÊwiadomoÊci nale˝y mieç na uwadze naszà cych doÊç ró˝ne poglàdy, zarówno liberalne jak Dmitrij bezkresnoÊç”. Itogi, 25.05.2004. Trienin, W∏adimir Baranowski czy Andriej Zagorski, jak te˝ 42 Zdaniem Dmitrija Trienina jest to problem fundamentalny, bardziej konserwatywne jak Siergiej Karaganow, Aleksiej por. D.Trienin, „Zakluczenije. Wybor Rossii”, w: D. Trienin Arbatow czy Siergiej Rogow. WÊród praktyków polityki za- (red.), „Rossija i osnownyje instituty biezopastnosti w Jew- granicznej za czo∏owego reprezentanta atlantyzmu ucho- ropie: wstupaja w XXI wiek”, Moskiewskie Centrum Carne- dzi∏ Andriej Kozyriew, minister spraw zagranicznych Rosji gie, Moskwa 2000; Zob. te˝ m.in. D. Trienin, Idienticznost’ w latach 1991–1996. i intiegracyja: Rossija i Zapad w XXI wiekie, Pro et Contra, 36 Prekursorem rosyjskiego neoeurazjatyzmu by∏, poczàwszy No. 3/2004; raport „Rossija i rasszyriajuszczijsia Jewropiej- od lat 60. XX w., wybitny, choç kontrowersyjny uczony Lew skij Sojuz: trudnyje pierspiektiwy sbli˝enija”, Komitet „Rosja Gumilow, twórca specyficznej historiozofii, koncepcji etno- w zjednoczonej Europie”, Moskwa 2004 (wersja angielska: logicznych i socjobiologicznych. Nurt ten ukszta∏towa∏ si´ „Russia and the Enlarged European Union: the Ardous Path jednak w pe∏ni dopiero na poczàtku lat 90. Wspó∏czeÊnie Toward Rapprochement”); A. Czubarjan, Jewropa jedinaja, do zwolenników neoeurazjatyzmu zaliczyç mo˝na ludzi no dielimaja, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 2/2003. o ró˝nych poglàdach, m.in. znanego pisarza i myÊliciela Ale- 43 Szef przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Moskwie ksandra So∏˝enicyna, publicystów takich jak: Aleksandr Richard Wright deklarowa∏ z ironià: „Nie jestem w stanie

Dugin, Elgiz Pozdniakow czy Natalia Narocznicka, a tak˝e przedstawiç jakiegoÊ jasnego obrazu Rosji jako paƒstwa eu- 37 polityków nacjonalistycznych (jak W∏adimir ˚yrinowski) czy ropejskiego lub eurazjatyckiego. Spo∏eczeƒstwo rosyjskie komunistycznych (jak Giennadij Ziuganow). Za jednego z czo- samo powinno zadecydowaç. Jak tylko ostatecznie zadecy- ∏owych zwolenników neoeurazjatyzmu uchodzi tak˝e Jew- dujecie, zadzwoƒcie, prosz´”. Itogi, 25.05.2004. gienij Primakow, by∏y szef wywiadu cywilnego (1991–1996), 44 Do najbardziej konsekwentnych zwolenników tez o Rosji minister spraw zagranicznych (1996–1998) i premier Rosji jako „samodzielnym oÊrodku si∏y” nale˝à konserwatywni ro- (1998–1999). syjscy analitycy i publicyÊci: Aleksiej Puszkow i Wiaczes∏aw 37 Wywiad prezydenta W∏adimira Putina dla Gazety Wybor- Nikonow. Por. np. „Mie˝dunarodnyj stratiegiczeskij wies czej i Telewizji Polskiej, www.kremlin.ru, 14.01.2002. Warto Rossii w 2010 godu”, raport pod red. A. Puszkowa, w: „Ob- tak˝e odnotowaç wypowiedê wiceministra spraw zagranicz- szczij arszyn. Ekspierty o buduszczem Rossii”, Komitet „Rosja nych W∏adimira Czi˝owa, i˝ „na przestrzeni wieków w samej w zjednoczonej Europie”, Moskwa 2004; wystàpienie A. Pusz- Rosji nie by∏o jednolitego punktu widzenia w kwestii wek- kowa na posiedzeniu „Realistyczne rezultaty roku rewolucji tora historycznej drogi rozwoju kraju. Recydywy dyskusji na i perspektywy rozwoju europejskiego Wschodu w nast´p- temat rosyjskiego «braku podobieƒstwa» pojawiajà si´ po nym sezonie politycznym”, 30.06.2005 r.; W. Nikonow, Nazad wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” dzieƒ dzisiejszy”; wystàpienie W. Czi˝owa na seminarium k koncertu, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 1/ 2002; wystà- Komitetu „Rosja w zjednoczonej Europie”, Moskwa pienie W. Nikonowa na spo∏ecznych konsultacjach w Dumie 28.02.2003, www.mid.ru Paƒstwowej, 25.05.2005, za: www.1tv.ru 38 Wystàpienie W. Putina na spotkaniu z przedstawicielami 45 Zwolennikami zbli˝onego poglàdu jest m.in. wi´kszoÊç kr´gów naukowych, spo∏ecznych i biznesowych w Edynbur- uczestników „analizy sytuacyjnej”, w tym Siergiej Karaga- gu, 25.06.2003, www.kremlin.ru; por. tak˝e wystàpienie now; zob. Rossija i Jewropa: trudnoje sbli˝enije, Rossijskaja W. Putina w Bundestagu 25.09.2001, www.kremlin.ru; wy- Gazieta, 01.04.2005; Otnoszenija Rossii i Jewropiejskogo So- wiad W. Putina dla telewizji TF-1, France-3, radia RFI i tele- juza: sowriemiennaja situacyja i pierspiektiwy, Moskwa 2005, wizji ORT, 23.10.2003, www.kremlin.ru; wystàpienie minis- www.svop.ru (wersja angielska: Russia – EU Relations. The tra spraw zagranicznych FR Igora Iwanowa przed przedsta- Present Situation and Prospects, CEPS Working Documents wicielami kr´gów spo∏eczno-politycznych i biznesowych No. 225, Bruksela, lipiec 2005) i Dmitrij Sus∏ow, por. D. Su- Niemiec, Monachium 10.12.2003; www.mid.ru s∏ow, Ko∏onija Jewropy ili jejo czast’?, Niezawisimaja Gazieta, 39 Wystàpienie W. Putina na posiedzeniu rady ds. kultury 23.05.2005. i sztuki, Moskwa 25.11.2003, www.kremlin.ru. Por. te˝: wys- 46 Tego zdania sà m.in. Andriej Zagorski i Dmitrij Trienin. tàpienie W. Putina na X szczycie Organizacji Konferencja Zob. L. Grigoriew, A. Zagorski, M. Urnow, „Wtoroj srok prie- Islamska, Putrad˝aja, 16.10.2003, www.kremlin.ru; wywiad zidientskogo prawlenija W. Putina: dilemmy rossijskoj poli- W. Putina dla chiƒskich gazet Renmin Ribao, Po∏udniowy chiƒ- tiki”, Fundacja Konrada Adenauera, Moskwa 2004; D. Trie- ski korespondent i Centralnej Telewizji Chiƒskiej, 13.10.2004, nin, Rossija i koniec Jewrazii, Pro et Contra, No. 1/2005 (au- www.kremlin.ru; wystàpienie ministra spraw zagranicznych tor wià˝e z tym m.in. rozwój tzw. „projektu WNP”). Por. te˝ I. Iwanowa na 9 sesji Forum ASEAN, Bandar Seri Begawan, T. Bordaczow, T. Romanowa, Model na wyrost, Rossija w G∏o- 31.07.2002, www.mid.ru balnoj Politikie, No. 2/2003; Wed∏ug Iriny Kobrinskiej para-

Prace OSW dygmat prointegracyjny dominowa∏ w Rosji w latach analiz´ istotnych ró˝nic pomi´dzy obydwoma dokumentami 2001–2003; zob. I. Kobrinska, Bolszaja Jewropa i bolszaja Ros- mo˝na znaleêç w nast´pujàcych publikacjach: Dov Lynch, sija: projekt „ba∏tijskoje izmierienije”, Izwiestia, 21.06.2004. „Russia faces Europe”, Chailliot Papers No. 60, Pary˝, maj WczeÊniej wydawa∏o si´, i˝ w∏adze Federacji Rosyjskiej do- 2003; Dov Lynch, „Russia’s strategic Partnership with Eu- kona∏y wyboru na rzecz opcji reintegracyjnej; zob. Dov Lynch, rope”, w: „The Washington Quarterly”, Spring 2004. T. Bor- „Russia Faces Europe”, Chaillot Paper No. 60, Pary˝ 2003; daczow, „«Stratiegia» i stratiegii”, w: Arkadij Moszes (red.), M. Menkiszak, „Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej „Rossija i Jewropiejskij Sojusz...”, op.cit.; Marius Vahl, „Just Rosji: przyczyny, konsekwencje, perspektywy”, OSW, War- good friends? The EU–Russian «strategic partnership» and szawa 2002. the Northern Dimension”, CEPS Working Documents No.166, 47 Typowym przyk∏adem tego zjawiska jest, wyst´pujàce Bruksela, marzec 2001. niekiedy w rosyjskich mediach, mylenie instytucji Unii Eu- 53 Poglàd ten podziela szereg rosyjskich ekspertów. M.in. ropejskiej i Rady Europy (a wczeÊniej tak˝e Unii Zachodnio- autorzy raportu Komitetu „Rosja w zjednoczonej Europie” europejskiej). uwa˝ajà brak strategicznej wizji miejsca Rosji w Europie za 48 Szerzej na temat specyfiki postrzegania UE w Rosji por. podstawowy problem rosyjskiej polityki europejskiej. Zob. T. Bordaczow, „«Stratiegija» i stratiegii”, w: Arkadij Moszes „Rossija i rasszyriajuszczijsia Jewropiejskij Sojuz: trudnyje (red.), Rossija i Jewropiejskij sojusz: pierieosmysliwaja stra- pierspiektiwy sbli˝enija”, Komitet „Rosja w zjednoczonej tiegiju wzaimootnoszenij, Moskiewskie Centrum Carnegie, Europie”, Moskwa 2004 (wersja angielska: Russia and the Moskwa 2003; T. Bordaczow, Terra incognita ili jewropiej- Enlarged European Union: the Ardous Path Toward Rappro- skaja politika Rossii, Pro et Contra, No. 6/2001. chement); z kolei autorzy raportu z „analizy sytuacyjnej” 49 Kwestia wartoÊci – w przeciwieƒstwie do strony unijnej nazywajà to g∏ównym problemem w stosunkach rosyjsko- – dla Rosji de facto nie jest istotna. Moskwa stara si´ maksy- -unijnych (odnoszàc równie˝ zarzut braku wizji do UE); zob. malnie „pragmatyzowaç” stosunki bàdê to deklarujàc przy Otnoszenija Rossii i Jewropiejskogo Sojuza: sowriemiennaja tym formalnà „wspólnot´ wartoÊci”, bàdê podkreÊlajàc swojà situacyja i pierspiektiwy”, Moskwa 2005, www.svop.ru specyfik´ ustrojowà opartà na odmiennej spuÊciênie kultu- (wersja angielska: Russia – EU Relations. The Present Situa-

38 rowej i historycznej. Por. np. W. Czi˝ow, Sowriemiennoje tion and Prospects, CEPS Working Documents No. 225, Bru- sostojanije Rossii i JES, op.cit. Co ciekawe, wiceminister Czi˝ow ksela, lipiec 2005). Por te˝ m.in. Dmitrij Dani∏ow, Doro˝nyje przyzna∏, i˝ okreÊlenie „wspólnych wartoÊci” jest „mgliste”. karty wieduszczije w nikuda, Niezawisimaja Gazieta, Tymczasem pog∏´bia si´ „luka wartoÊci” pomi´dzy Rosjà a UE. 24.05.2005; Artiom Malgin, Karty jest’. Kuda idiom – niejasno, Sugerujà to m.in. autorzy raportu z „analizy sytuacyjnej”, Niezawisimaja Gazieta, 23.05.2005. op.cit. 54 MyÊl ta zosta∏a najpe∏niej zwerbalizowana przez prezy- 50 Por. Dov Lynch, „Russia’s strategic Partnership with Eu- denta Federacji Rosyjskiej Borysa Jelcyna w wystàpieniu na rope”, op.cit.; Dov Lynch, „Russia Faces Europe”, Chaillot Pa- szczycie Rady Europy w Strasburgu w paêdzierniku 1997 per No. 60, Pary˝ 2003; Marius Vahl, „Just good friends? roku. Jelcyn mówi∏ wówczas m.in.: „Obecnie nadszed∏ czas, The EU – Russian «strategic partnership» and the Northern by wspólnie budowaç nowà, Wielkà Europ´ bez linii podzia- Dimension”, CEPS Working Documents No.166, Bruksela, ∏ów – Europ´, której ˝adne z paƒstw nie by∏oby w stanie marzec 2001. narzuciç swojej woli (...) Na dzieƒ dzisiejszy w∏aÊnie Wielka 51 Por. Dmitrij Dani∏ow, Doro˝nyje karty wieduszczije w ni- Europa mo˝e staç si´ pot´˝nà wspólnotà, z potencja∏em

Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” kuda, Niezawisimaja Gazieta, 24.05.2005. Tego zdania jest której nie móg∏by si´ równaç ˝aden z regionów Êwiata. I która m.in. Andriej Zagorski, zob. L. Grigorjew, A. Zagorski, M. Ur- sama mog∏aby zapewniç sobie bezpieczeƒstwo...”, tekst now, „Wtoroj srok priezidientskogo prawlenija W. Putina: wystàpienia z 10 paêdziernika 1997 roku, Dip∏omaticzeskij dilemmy rossijskoj politiki”, Fundacja Konrada Adenauera, Wiestnik, No. 11/1997. Moskwa 2004; D. Trienin, Idienticznost’ i intiegracyja: Ros- 55 Idea Wielkiej Europy zosta∏a powtórzona w przemówie- sija i Zapad w XXI wiekie, Pro et Contra, No. 3/2004. Przy- niu prezydenta W∏adimira Putina przed niemieckim Bun- k∏adowo owe ró˝nice podejÊç mo˝na dostrzec w tekstach destagiem 25 wrzeÊnia 2001 roku. Putin mówi∏ wówczas wypowiedzi: ówczesnego komisarza ds. stosunków ze- m.in.: „Nikt nie podaje w wàtpliwoÊç wysokiej wartoÊci wn´trznych Christophera Pattena (na temat adaptacji przez stosunków Europy ze Stanami Zjednoczonymi. Po prostu, Rosj´ prawodawstwa) i ówczesnego dyrektora Departa- jestem zdania, i˝ Europa twardo i na d∏ugo umocni swojà mentu Wspó∏pracy Ogólnoeuropejskiej MSZ FR Andrieja reputacj´ silnego i rzeczywiÊcie samodzielnego oÊrodka po- Gruszko (na temat równoprawnoÊci wspó∏pracy); zob. wys- lityki mi´dzynarodowej jeÊli zdo∏a po∏àczyç w∏asne mo˝li- tàpienie w Europejskim Klubie Biznesu, Moskwa 28.05.2002, woÊci z mo˝liwoÊciami rosyjskimi – ludzkimi, terytorialnymi, A. Gruszko, Rossijskij wzglad na koncepcyju Szyrokoj Jew- surowcami naturalnymi; z gospodarczym, kulturalnym i ob- ropy, w: N. Arbatowa (red.), „Diskusii. Rossija i Jewropiejskij ronnym potencja∏em Rosji...” Sojuz: dobrososiedstwo biez prawa na rodstwo?”, Komitet 56 Jednym z pierwszych sygna∏ów by∏a wypowiedê prezy- „Rosja w zjednoczonej Europie”, Moskwa 2004. denta Putina z 13 maja 2002 roku, w której opowiedzia∏ si´ 52 Patrz: Common Strategy of the European Union on Russia, za wspó∏pracà Euroazjatyckiej Wspólnoty Gospodarczej Bruksela 04.06.1999, www.europa.eu.int; Stratiegija raz- (zrzeszajàcej Rosj´, Bia∏oruÊ, Kazachstan, Kirgistan i Tad˝y- witija otnoszenij Rossijskoj Fiedieracyi s Jewropiejskim So- kistan) i Unii Europejskiej, Ria-Novosti 13.05.2002. Z kolei juzom na sriedniesrocznuju pierspiektiwu (2000–2010 gody), w czerwcu 2003 roku wicepremier Wiktor Christienko prze- Moskwa paêdziernik 1999, www.mid.ru. Bardzo dobrà konywa∏ UE o koniecznoÊci przeanalizowania kompatybil-

Prace OSW noÊci integracji w ramach Wspólnej Przestrzeni Gospo- 62 Poj´cie to jest w Rosji bardzo kontrowersyjne i podlega darczej (Rosji, Ukrainy, Bia∏orusi i Kazachstanu) i UE. relatywizacji. Przytoczona przyk∏adowa lista zarzutów 57 Patrz wystàpienie W. Czi˝owa na konferencji „Wizja Euro- odwo∏uje si´ do rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego py”, Berlin 19.11.2004, www.mid.ru. Wiceminister Czi˝ow Rady Europy z 22 czerwca 2005 roku opartej na rezultatach m.in. wezwa∏ w nim do kontynuowania procesów integra- monitoringu przestrzegania przez Rosj´ zobowiàzaƒ przy- cyjnych w UE i na obszarze WNP oraz ich przysz∏ej harmo- j´tych przez nià w zwiàzku z akcesjà do Rady Europy w 1996 nizacji i synchronizacji, a tak˝e nawiàzania Êcis∏ych kon- roku. taktów pomi´dzy UE i WNP. Argumentowa∏, i˝ obydwa pro- 63 Podobny poglàd wyra˝ajà Siergiej Karaganow i Fiodor cesy sà wzajemnie dope∏niajàce si´, a formowanie jedno- ¸ukjanow. Por. S. Karaganow, Rossija – Jewrosojuz: nowyj litej przestrzeni WNP uwzgl´dnia normy i standardy UE. etap?, Rossijskaja Gazieta, 20.10.2004; F. ¸ukjanow, Dwa lica Por. te˝ wywiad prezydenta W∏adimira Putina dla dzienni- bolszoj Jewropy, Profil, No. 11/2005. Por. te˝ Jewropiejskaja ka Le Figaro, 07.05.2005, www.kremlin.ru stratiegija Rossii: nowyj start, Rossija w G∏obalnoj Politikie, 58 Przyk∏adem mo˝e byç artyku∏ wiceministra spraw zagra- No 2/2005; N. Arbatowa, W. Ry˝kow, Rossija i JES: sbli˝enije nicznych W∏adimira Czi˝owa, W. Czi˝ow, Rossija – JES: na fonie razrywa, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 1/2005. stratiegija partniorstwa, Mie˝dunarodnaja ˚yzƒ, nr 9/2004, Deklaracje prezydenta Putina o „demokratycznym europej- a tak˝e wystàpienie ministra spraw zagranicznych FR Sier- skim wyborze Rosji” (por. np. wywiad prezydenta W∏adimira gieja ¸awrowa na posiedzeniu Europejskiego Klubu Biznesu Putina dla dziennika Le Figaro, 07.05.2005, www.kremlin.ru) w Moskwie 27 paêdziernika 2004 roku. Minister stwierdzi∏ nie brzmià przekonujàco na tle praktyki politycznej Fede- w nim m.in.: „Jak wiecie, Rosja nie pretenduje do tego, aby racji Rosyjskiej. w przewidywalnej przysz∏oÊci zostaç cz∏onkiem UE. Jedno- 64 Typowym przyk∏adem takiej propagandy rosyjskiej jest czeÊnie jesteÊmy gotowi iÊç w rozwoju partnerstwa z nià wywiad specjalnego przedstawiciela prezydenta FR ds. sto- [UE] tak daleko, na ile gotowa jest iÊç sama Unia Europejska”; sunków z UE Siergieja Jastr˝embskiego; „Eti ludi priniesli tekst wystàpienia na: www.mid.ru, 07.10.2004. Z kolei w Jewrosojuz duch primitiwnoj rusofobii”, Niezawisimaja przedstawiciel prezydenta FR Siergiej Jastr˝embski stwier- Gazieta, 17.11.2004. 65 dzi∏ w wywiadzie dla rosyjskiego wydania tygodnika News- Na temat charakteru i uwarunkowaƒ bilateralnych sto- 39 week z 16–22.05.2005: „Mówiç, i˝ Rosja nigdy nie postawi sunków Rosji z paƒstwami UE por. Dov Lynch, „Russia Faces kwestii zmiany formy swych stosunków z UE, by∏oby nie- Europe”, Chaillot Paper No. 60, Pary˝ 2003; T. Bordaczow, w∏aÊciwe i naiwne”. „«Stratiegija» i stratiegii”, w: A. Moszes (red.), Rossija i Jew- 59 Byç mo˝e o˝ywienie debaty rosyjskich ekspertów i po- ropiejskij sojusz...” op.cit. nowne pojawienie si´ publiczne w 2005 roku hase∏ integra- 66 Jednym z wa˝niejszych przyk∏adów by∏o u˝ycie przez cji z UE (do przysz∏ego cz∏onkostwa w∏àcznie) znamionuje Rosj´ kana∏ów bilateralnych w „minikryzysie” kaliningradz- pewne przewartoÊciowania. Szczególnie znamienne wydajà kim w roku 2002. si´ byç rezultaty „analizy sytuacyjnej” z udzia∏em grupy eks- 67 Por. F. ¸ukjanow, Dwa lica bolszoj Jewropy, Profil, No. pertów, urz´dników i biznesmenów rosyjskich w styczniu 11/2005. Klasycznym przyk∏adem sà tu porozumienia Rosji 2005 roku. M.in. 80% z 23 uczestników debaty opowiedzia∏o z Niemcami, Francjà i W∏ochami o z∏agodzeniu re˝imu wi- si´ za postawieniem kwestii przysz∏ego cz∏onkostwa Rosji zowego pierwotnie kompensujàce, niezadowalajàce Mos- w UE. kw´, post´py w rozmowach o ca∏kowitym zniesieniu re˝imu

60 Przyk∏adem poparcia modelu norweskiego by∏y m.in. wizowego z ca∏à UE. Porozumienia te by∏y z drugiej strony wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” nast´pujàce publikacje: T. Bordaczow, T. Romanowa, Model na tak˝e formà lobbingu na rzecz porozumienia o liberalizacji wyrost, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 2/2003; T. Borda- re˝imu wizowego z UE uzgodnionego po szczycie Rosja – czow, Proszczaj staruszka Jewropa, Wiedomosti, 16.04.2003; UE w Londynie w paêdzierniku 2005 roku. T. Bordaczow, Rossija: koniec jewropieizacyi, Rossija w G∏o- 68 Najbardziej spektakularnym przyk∏adem by∏ tu dialog balnoj Politikie, No. 2/2004. Z kolei model szwajcarski zosta∏ z W∏ochami. Specjalna rosyjska komisja powsta∏a ju˝ na rok z zastrze˝eniami poparty przez cz´Êç uczestników „analizy przed obj´ciem prezydencji w UE przez ten kraj. sytuacyjnej”; Otnoszenija Rossii i Jewropiejskogo Sojuza: 69 Przyk∏adem mo˝e byç tutaj krytyka pod adresem prezy- sowriemiennaja situacyja i pierspiektiwy, Moskwa 2005, denta Francji Jacques’a Chiraca po jego wypowiedziach na www.svop.ru (wersja angielska: Russia – EU Relations. The temat tranzytu kaliningradzkiego w czerwcu 2002 roku; wy- Present Situation and Prospects, CEPS Working Documents powiedziach premiera W∏och Silvio Berlusconiego na szczycie No. 225, Bruksela, lipiec 2005). Rosja–UE w Rzymie w listopadzie 2003 roku czy wypowie- 61 Kwestie te wykraczajà poza ramy niniejszej analizy i majà dziach kanclerza Niemiec Gerharda Schroedera na temat zarówno w Rosji, jak i poza jej granicami ogromnà litera- prezydenta Putina i polityki wewn´trznej Rosji w listopa- tur´. Z polskich publikacji na ten temat zob. np. „Nowa Eu- dzie 2004 roku. Problem naruszania wspólnej linii politycz- ropa. Raport z transformacji”, Raport XV Forum Ekono- nej by∏ jednym z najwa˝niejszych punktów w Komunikacie micznego w Krynicy Zdrój, Warszawa 2005; „Rocznik Stra- Komisji Europejskiej o stosunkach z Rosjà z lutego 2004 roku. tegiczny 2004/2005”, Warszawa 2005. Z publikacji rosyjskich Niektórzy specjaliÊci rosyjscy zwracajà w zwiàzku z tym por. np. L. Grigorjew, A. Zagorski, M. Urnow, „Wtoroj srok uwag´ na spadek efektywnoÊci takiej polityki. Por. np. Ot- priezidientskogo prawlenija W. Putina: dilemmy rossijskoj noszenija Rossii i Jewropiejskogo Sojuza: sowriemiennaja politiki”, Fundacja Konrada Adenauera, Moskwa 2004. situacyja i pierspiektiwy”, Moskwa 2005, www.svop.ru (wersja angielska: Russia – EU Relations. The Present Situa-

Prace OSW tion and Prospects, CEPS Working Documents No. 225, Bru- w zjednoczonej Europie”, Moskwa 2004 (wersja angielska: ksela, lipiec 2005). Russia and the Enlarged European Union: the Ardous Path 70 Por. Dmitrij Trienin, Rossija i koniec Jewrazii, Pro et Contra, Toward Rapprochement); Otnoszenija Rossii i Jewropiejskogo No. 1/2005; Aleksiej Miller, Mnogo isporczeno no nie potie- Sojuza: sowriemiennaja situacyja i pierspiektiwy”, Moskwa riano, ibidem; T. Bordaczow, Rossija: koniec jewropieizacyi?, 2005, www.svop.ru (wersja angielska: Russia–EU Relations. Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 2/2004. The Present Situation and Prospects, CEPS Working Do- 71 Kolejnym po Ukrainie spektakularnym przejawem takiej cuments No. 225, Bruksela, lipiec 2005). polityki Rosji by∏a jej postawa wobec sytuacji w Uzbeki- stanie po masakrze w Andi˝anie w maju 2005 roku. 72 Wiceminister spraw zagranicznych W∏adimir Czi˝ow za- deklarowa∏ swego czasu jednoznacznie na ten temat: „Rosja nie uwa˝a si´ ani za przedmiot, ani za podmiot tej polityki UE”; wystàpienie W. Czi˝owa na XI sesji rosyjsko-fiƒskiej mi´dzyrzàdowej grupy rozwoju wspó∏pracy sàsiednich regionów, Moskwa 02.02.2005, tekst na: www.mid.ru. G∏ów- nym argumentem by∏y tu, zdaniem Moskwy, znacznie bardziej rozwini´te od swych sàsiadów i majàce szczególny charakter jej stosunki z UE. Por. np. wywiad S. Jastr˝embskiego dla tygodnika Itogi, 25.05.2004. W istocie chodzi∏o tu g∏ównie o wzgl´dy presti˝owe wynikajàce z mocarst- wowej autodefinicji Rosji. 73 Jednym z pierwszych przejawów krytyki rosyjskiej by∏o wystàpienie wiceministra spraw zagranicznych FR W∏adimira Czi˝owa na konferencji w Kijowie 10 listopada 2003

40 roku. Najostrzejszym przyk∏adem takiej retoryki by∏o wys- tàpienie tego˝ ministra na konferencji w Bratys∏awie 19 marca 2004 roku (teksty wystàpieƒ na www.mid.ru). 74 Patrz m.in. wywiad S. ¸awrowa dla dziennika Guanmin Ribao, 15.06.2004; wystàpienie W. Czi˝owa na konferencji w Berlinie 19 listopada 2004 (teksty na: www.mid.ru). 75 Strona rosyjska m.in. wielokrotnie odmawia∏a stronie unijnej wywarcia presji na w∏adze Bia∏orusi w kwestii za- przestania przez nie naruszania podstawowych swobód demokratycznych i praw cz∏owieka. 76 Najbardziej czytelnym tego przyk∏adem by∏o wystàpie- nie ministra Czi˝owa na konferencji Forum Bergdorfskiego w Poczdamie 25 czerwca 2005 roku. Minister stwierdzi∏

Rosja wobec Rosja Unii Europejskiej: kryzys „strategicznego partnerstwa” w nim m.in., i˝ Rosja jest gotowa wspó∏pracowaç z UE w regulacji „zamro˝onych” konfliktów na obszarze WNP i dla stworzenia „strefy stabilnoÊci i dobrobytu” w przestrzeni eurazjatyckiej (tekst wystàpienia na: www.mid.ru). 77 Tabela obejmuje szczyty od wejÊcia w ˝ycie w grudniu 1997 roku. Porozumienia o Partnerstwie i Wspó∏pracy, które stworzy∏y formalnà podstaw´ prawnà dla dwukrotnych spotkaƒ w tym formacie w ciàgu roku. WczeÊniej, od 1994 r., regularne szczyty Rosja – UE odbywa∏y si´ raz do roku, z regu∏y w Moskwie. 78 Modele te sà rekonstrukcjà opartà g∏ównie na publikacji Michaela Emmersona, Mariusa Vahla i Stephena Woodlocka, „Navigating by the stars. Norway, the European Economic Area and the European Union”, CEPS, Bruksela 2002 oraz na publikacjach rosyjskich autorstwa m.in. Siergieja Karaga- nowa, Timofieja Bordaczowa i Tatiany Romanowej. Por. np. T. Bordaczow, Proszczaj staruszka Jewropa, Wiedomosti, 16.04.2003; T. Bordaczow, T. Romanowa, Model na wyrost, Rossija w G∏obalnoj Politikie, No. 2/2003; T. Bordaczow, Lobbizm po-jewropiejski, Rossija w G∏obalnoj Politikie,No. 1/2004; raport „Rossija i rasszyriajuszczijsia Jewropiejskij Sojuz: trudnyje pierspiektiwy sbli˝enija”, Komitet „Rosja

Prace OSW Theses

1. Contrary to both parties’ declarations on the development of their “strategic partnership,” relations between Russia and the European Union have over recent years been in a state which could be called one of crisis. However, this does not mean that there have been no achievements in EU-Russian relations. The key problem is that Russia and the European Union have essentially different perceptions, aspirations and interests, which causes mistrust and disillusionment. This crisis is manifested in mutual criticism by the two sides, regularly recurring tensions and cooling of relations (“mini- crises”), and especially by the “virtualisation of co-operation,” i.e. concealing a lack of sub- Russia vs. the European stantive content in many key areas under increasingly rich layers of dialogue and co-ope- Union: a “strategic ration.

2. The causes of the crisis differ, and some of 41 partnership” crisis them are profound. Most of them originate from Russia and its policy. These fundamental rea- Marek Menkiszak sons include a lack of any clear definition of Rus- sia’s civilisational identity (whether it is a Euro- pean or a Eurasian state), a lack of any defined and established vision of Russia’s place in the modern world, and of a policy based thereon (the “great power” option vs. the pro-integration option), a crisis in Russia’s “European pro-

ject” (supporters of Russia’s actual integration vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis with the European area are in a minority among the Russian ruling elite), a lack of understanding and a negative perception of the EU and its policy by a great part of that Russian ruling elite, and the failure to develop a vision of an ultimate model of relations with the EU by the Russian government. The internal crisis in the EU (its unclear prospects for institutional reform, enlargement and neighbourhood policy) is adversely affecting its policy towards Russia.

3. Additionally, the crisis is worsened by other factors, which on one hand are linked to the peculiarity of the Russian Federation’s policy, and on the other result from the conflict of interests between Russia and the European Union. In the first case, the current Russian authorities are sticking to a model of government (authori- tarianism) which is essentially different from

CES Studies European standards, and they resort to nega- Introduction tive political tactics in their relations with the EU (including by exploiting differences of opi- Russia and the European Union form a partner- nions within the EU for their own benefit). In ship that is referred to as strategic.1 One of the the second case, discrepancies between the two major theses prevailing in the European Union is sides’ respective policies towards a “common that Russia is one of the most important neigh- neighbourhood” (especially towards the west- bours of the EU, or perhaps even the most im- ern countries of the CIS situated between Rus- portant.2 Supplies of Russian energy materials sia and the EU) take prominence. Russia has (oil and natural gas) are one of the key sources of been attempting to support a specific political energy supplies to the EU states. In Russia, in and economic model in this area, different from turn, it is emphasised that the EU is the domi- that suggested by the EU, as it perceives the nant trade partner and one of the Russian Fede- EU’s activity as a challenge to its interests. ration’s key political partners.3 Over the past fif- teen years, the European Communities, and then 4. The future of Russian-EU relations depends the European Union & Russia have created a fine on many factors. An analysis of the current key network of connections and dialogue & co-ope- trends leads to the following conclusions: ration institutions. Subsequent EU–Russia sum- – It should not be expected in the short term mits are often presented as successes and posi- that the situation will clearly improve, nor that tive breakthroughs in mutual relations for both the crisis will be overcome, mainly due to the parties. The declarations adopted are full of lofty fundamental causes thereof and a lack of signs statements of the positive development of their

42 of any essential change in either Russia’s do- relations. mestic policy or its international environment. – some positive changes (from the European However, experts (especially Russian ones) have perspective) in Russia’s European policy can be become increasingly more convinced that the rich expected in the long term; there is a chance for surface of dialogue and co-operation between a revival of Russia’s “European project,” which Russia and the EU conceals very modest contents, can be deduced from long-term trends (includ- and that there is in fact a crisis in relations being the advantage of long-term tendencies to tween the two sides.4 What is more, the crisis has devolution over integration in the CIS area, the swollen to such an extent that since late 2003, growing power of China, the expected growth together with the formal optimism, very critical

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis of the threat posed by Islamic fundamentalism opinions of official representatives and bodies and extremism on Russian territory, the asym- on both sides (especially from the EU) have ap- metric partnership with the USA which lacks peared. durable foundations, and in particular the strong cultural, political and economic ties – Why can we call this a crisis, and what does it which exist between Russia and the rest of Eu- consist in? rope). – What are the main sources of the current problems in Russian-EU relations? – How will the current problems affect future relations between Russia and the EU? This text is an attempt to answer these questions. It is not a complete presentation of Russian-EU relations; it concentrates on impediments to an authentic partnership between Russia and the EU, and provides an analysis of the problem from the viewpoint of Russian policy towards the EU. For the same reasons, this text does not include any thorough analysis of the EU’s policy towards Russia, nor does it examine in detail the sources

CES Studies of problems in Russian-EU relations which exist Some commentators, especially Russian ones, on the part of the European Union. present a completely different point of view (cf. footnote 4). More importantly, Russian experts This text consists of three parts. The first charac- have concluded that such a crisis existed during terises the visible external symptoms of the cri- two panel discussions (October 2004 and January sis in Russian-EU relations. The second provides 2005 in Moscow).7 The first of them indicates the an analysis of the causes of the crisis, both the existence of a “system crisis” between the Euro- primary, profound & long-lasting ones, and the pean Union and Russia, which manifests itself secondary ones, which have shorter-term conse- inter alia as a lack of a strategy and mutual dis- quences. The third part includes an attempt to trust. The second of them also uses the term “cri- characterise the possible consequences of the sis,” and points to a lack of mutual understand- crisis for the future of Russian-EU relations, and ing, serious political differences and economic to outline the most probable scenarios of how rivalry between Russia and the EU. these relations may develop. Problems originating The definition of the crisis from the EU

Dialogue and co-operation between Russia and The crisis in Russian-EU relations has undoubt- the European Union have proven successful in edly been aggravated, though seemingly to a les- some fields; many agreements have been signed. ser extent, by problems originating from the EU.

Both sides are aware of the significance of their Those issues, as mentioned above, fall beyond 43 mutual relations. Moreover, bilateral relations be- the scope of this analysis, which concentrates on tween Russia and individual EU member states problems caused by Russia. However, the former have gained more significance over the last few cannot be passed over in silence, as the descrip- years. In some cases, we can call this a far-reach- tion of the issue would then be far from coming, pragmatic co-operation. prehensive. On the basis of the principles established in preparing this text, the key problems The term “crisis” used in this text is not meant will be briefly considered below. to deny the positive aspects of mutual relations. “Crisis” is defined here as a condition of Russian- The internal crisis within the European Union

-EU relations (the EU is treated here as a com- (especially after the failures of the constitutional vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis munity, and not simply a group of states) that is referenda in France and the Netherlands in spring perceived by at least one of the sides as failing to 2005). Among other consequences, this crisis has meet earlier ambitions; “crisis” means a level of caused the EU to focus its attention on its inter- discrepancies in perceptions, aspirations and in- nal problems, at the expense of external rela- terests of each side that cannot be concealed or tions, including relations with Russia (which are overcome in the short term, and which prevents granted lower priority). The consequences of the a positive breakthrough in the development of crisis include some ambiguity of the prospects mutual relations and the implementation of the for issues which are fundamental to the EU such “strategic partnership” declared by both sides.5 as institutional reform, further enlargement or the evolution of the European Neighbourhood Theses about the existence of a crisis in Russian- Policy. It is unclear what kind of partner the EU -EU relations are nothing unusual. Official repre- will be for Russia in the future. sentatives of both the EU and Russia avoid the A lack of a vision for a model of relations with word “crisis” when describing the condition of Russia. Since the EU is not certain about its own Russian-EU relations when stating the differen- future, it also lacks any clear strategic vision of ces of opinions, standpoints or interests which its future relations with Russia. It cannot be fully frequently arise between the two sides. This is replaced with the general concept of a “friendly especially evident on Russia’s part.6 neighbourhood,” or the still quite meaningless “common spaces” of the EU and Russia. The EU

CES Studies also lacks any clear concept of future institu- I. Symptoms of the crisis tional foundations for its relations with Russia. in partnership The crisis in the EU’s Russian policy. It is becoming increasingly evident that the EU’s pre- The crisis in the “strategic partnership” between vious policy towards Russia (as characterised la- Russia and the EU has manifested itself publicly ter in this text, as an asymmetric, functional mo- various ways: first of all, in examples of mutual del for limited integration) has not produced sa- criticism, regularly recurring “mini-crises” in tisfactory effects. Moreover, the EU’s abilities to mutual relations and, especially, through tokens influence Russia’s policy are quite limited. Some of partnership “virtualisation.” Russian authors have even written about a failure of the project to “Europeanise” Russia. On 1. Mutual criticism the other hand, these tensions cause symptoms, which sometimes appear in the EU, of the ab- The crisis in Russian-EU relations has manifested sence of a unified line in some important EU itself inter alia in mutual criticism which has member states’ policy towards Russia, in viola- become public, and escalates from time to time. tion of the common track of EU policy recur. This is reflected in statements, documents and actions from both sides. The criticism proves the existence of a certain frustration and mutual disillusionment between Russia and the EU. In this context, the Russia–EU summit held in Rome in November 2003 seemed to be a break-

44 through, mainly for the EU. The reasons for the crisis becoming public included: a clear departure from European standards by Russia (including the well-publicised detention of Yukos owner Mikhail Khodorkovsky in Octo- ber 2003, followed by the very dubious course of the investigation and trial, as perceived in this context), which upset European public opinion; irritation at Russia’s approach to dialogue with the EU, especially at its demand for compensa-

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis tion for the negative consequences of EU expansion, and its temporary blockage of the Partner- ship and Cooperation Agreement’s extension to include new EU member states; an unwillingness to continue concealing con- tentious questions, which is linked with EU dis- satisfaction at the meagre results of its dialogue with Moscow; irritation by a number of EU member states and institutions at signs of violating solidarity in the EU foreign policy with regard to Russia. The flagrant discrepancy between the official optimism shown during the summit by the Italian presidency and the negative perception of trends in both Russian domestic & foreign policies and in EU-Russian relations provoked quite a sharp reaction from some EU member states and institutions, which was reflected in both the actions and documents adopted by the EU.8 For example:

CES Studies – A critical discussion on the course of the Rome sanitaire of countries subordinate to the Union summit between the foreign ministers of some EU along Russia’s borders.13 member states took place during the EU Council – On 17 November 2004, in an interview for the meeting on 17 November 2003. Russian daily Nezavisimaya Gazeta, Sergey – On 9 February 2004, the European Commission Yastrzhembsky sharply criticised representatives issued a special Communication on relations with of the new European Union member states for Russia which – with exceptional sincerity for an their attitudes toward Russia, especially at the EU document – drew a quite critical picture of the European Parliament. Thus the new Union mem- internal situation in Russia and current EU-Rus- bers were in fact made responsible for the cur- sian relations. It also included recommendations rent crisis in the EU–Russia relations.14 on strategy for an EU–Russia dialogue, which in – In a speech at the “Vision of Europe” confe- the Commission’s opinion should be based on rence on 19 November 2004 in Berlin, Vice-Mini- a firm defence of EU interests by means of taking ster Chizhov criticised the EU representatives for consistent EU positions and sincere criticism of confronting post-Soviet states with an allegedly any cases of Moscow violating the principal Eu- false dilemma of living either in “happiness and ropean values. (For more details, see Appendix I).9 welfare” in the West or in “darkness” together The text of the Communication served as a basis with Russia; he also opposed the transformation for the conclusions which the EU Council drew of the common neighbourhood of the EU and Rus- on relations with Russia at its session on 23 Feb- sia into a “zone of common interests” or rivalry.15 ruary 2004. – In an interview for the Handelsblatt daily on 28 – On 26 February 2004, the European Parliament December 2004, the Russian Foreign Minister passed a recommendation for the Council of the Sergey Lavrov criticised the EU for its alleged 45 European Union expressing a critical opinion of failure to fulfil some of its earlier undertakings the situation in Russia, especially in Chechnya, (concerning the situation of the Russian-speak- and included many demands concerning the ing population in the Baltic states, goods transit European Union’s policy towards Moscow.10 to Kaliningrad, and certain customs tariffs), and – On 15 December 2004, the European Parliament was critical of some European politicians’ state- passed a resolution on the EU–Russia summit in ments on the Ukrainian crisis.16 the Hague that included elements of strong criti- The foregoing examples lead us to the conclusion cism aimed at Russia.11 that mutual disillusionment between the EU and – On 26 May 2005, the European Parliament adop- Russia has become evident. The Union has de-

ted a report on relations between the European monstrated that it is disappointed with Russia’s vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis Union and Russia. The document was dominated unwillingness to take any firm adaptive actions by criticism of Russia, including the worsening (such as implementing European standards) to situation in the fields of human rights, the rule enable improved co-operation, as well as Mos- of law and freedom of the mass media.12 cow’s subsequent demands, which were perceived as quite unrealistic; these included introduc- Russia repaid in kind. Criticism of some aspects ing visa-free movement in a short term, compen- of EU policy, especially the European Neighbour- sation for the EU enlargement, and new perma- hood Policy, was expressed mainly in statements nent institutions of co-operation. Meanwhile and texts from Russian officials, principally the Russia has let it be known that it remains un- Vice-Minister of Foreign Affairs Vladimir Chizhov satisified with the manner in which the EU has (responsible for relations with the EU, and from been treating it; in Moscow’s opinion, the EU is July 2005 ambassador of the Russian Federation patronising and does not consider “Russian at the EU) and by the special representative of specifics.” Russia has also expressed reserva- the President of the Russian Federation for relations about some EU propositions, especially EU tions with the EU, Sergey Yastrzhembsky. policy towards its Eastern neighbours, which in For example: its opinion are directed against Russian interests. – At an international conference in Bratislava on 19 March 2004, Vice-Minister Chizhov warned the European Union against putting up a cordon

CES Studies 2. “Mini-crises” between Russia tuation, a procedure which on occasion is linked and the EU (sometimes in the form of ultimatum) to far- reaching demands of the EU. Using the EU’s na- Over the last few years, EU-Russian relations have tural inclination to seek compromise solutions undergone a series of “mini-crises” (see the table and its unwillingness to expose conflicts in pub- below), most of which have been either provoked lic, Russia negotiates in a tough way, often spin- or aggravated by Russia. These actions can be ning out talks to the last moment, and only then perceived as political demonstrations, or as a kind making concessions.17 Moreover Russia, to back of negotiation tactic. This concerns the defence up its demands, refers to its special relations of Russian interests, particularly as Russia itself with certain leading EU member states (espe- perceives them. Moscow’s standard procedure is cially Germany, France and Italy), using bilateral to consciously sharpen and dramatise a given si- channels of influence.

Table 1. “Mini-crises” in Russian-EU relations between 2000–2005

Crisis Characteristics Period Manner of conclusion 1st Chechen the brutal methods (especially the December 1999 – the lowered intensity of crisis use of heavy artillery by federal May 2000 the combat, and Russia’s forces during the siege of Grozny promises to allow caused vehement protests and led European humanitarian to the EU imposing limited sanc- organisations into

46 tions (suspending a part of aid Chechnya, caused the as part of TACIS) sanctions to be lifted Kaliningrad disagreeing to the introduction May – November as a result of intense crisis18 of visas for transit movement 2002 negotiations, Russia and through future EU territory the EU sign an agreement (Lithuania) to Kaliningrad oblast, on special rules of transit, Russia embarked on a diplomatic according to which campaign, and President Putin Lithuania will issue made general relations between special “travel documents” Russia and the EU dependent on instead of visas

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis the way the problem is settled 2nd Chechen in Moscow’s opinion, unreason- October 2002 the Danish presidency, crisis able criticism from the EU of how attacked by Russia, it responded to the terrorist attack had to agree to move on the Dubrovka theatre, together the Russia–EU summit with the alleged tolerance by from Copenhagen to Denmark (among other states) Brussels of Chechen separatists provoked a sharp response from Russia PCA crisis19 Russia, publicising the idea that January – April after intense negotiations, it would sustain significant eco- 2004 Russia and the EU agreed nomic losses as a result of the EU a joint statement in which enlargement eastwards, refused the EU responded to extend PCA rules over the new positively to some Russian EU member states until the demands, and Russia Union reconsidered its demands signed the protocol (mostly concerning compensation) extending the PCA over the new EU members

CES Studies Crisis Characteristics Period Manner of conclusion veterinary Following EU enlargement, June 2004 under pressure from the EU, crisis Russia refused to recognise Russia lifted the sanctions; national veterinary certificates it was agreed that a certification for meat from some EU states procedure for meat plants would (this especially affected some new be conducted by Russia, which member states), and required new it nevertheless implemented uniform EU certificates to be with some delay introduced 3rd Chechen Russia sharply criticised the September – the Russia–EU summit crisis Dutch presidency of the EU for November in the Hague was postponed what Russia saw as inadequate 2004 by two weeks20 reaction to the settlement of the Beslan school hostage crisis, and denied the allegations of limiting democracy in connection with the decisions on conducting a reform of the way regional governors were elected Ukrainian Despite declaring similar aims, November – following the peaceful settlement crisis Russia and the EU took different December of the crisis, emotions started 47 approaches to the political crisis 2004 gradually cooling down (although in Ukraine: Russia, under the a majority of the Russian estab- slogan of protecting stability and lishment continued to believe law, supported the previous ruling that the EU’s engagement had elites, while the EU defended been geopolitically motivated and democratic principles and indi- targeted against Russia) rectly supported the democratic opposition forces; a polemic on the situation in Ukraine dominated

the Russia–EU summit vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis in the Hague to a great extent; after the crisis had been settled, Russian representatives sharply criticised some statements and activities by representatives of the West (including the EU) with regard to Ukraine

Each of the aforementioned “mini-crises” had its The ways the crises were solved must be evalu- special nature and course. Not all of them con- ated individually. Generally, the EU made some cerned “artificial problems” (this in particular small concessions (especially in the symbolic concerns the Kaliningrad crisis, which concern- field, as can be partly concluded from the table ed a serious and real problem). However, ele- above), thanks to which Russia could use the set- ments of the Russian tactics briefly outlined tlement of the given crisis as a propaganda suc- above were used in most cases. cess.

CES Studies 3. Partnership “virtualisation” further “common spaces.25” Decisions like this lead to anything but a genuine improvement in Partnership “virtualisation” is one of the most efficiency of co-operation, or any supplementa- evident symptoms of the crisis in Russian-EU tion of the “strategic partnership” with concrete relations. This means that positive declarations content. on subsequent successes generally conceal limited This also concerns the spectacular agreements progress in dialogue and co-operation, or even of 10 May 2005 regarding the so-called road maps a total absence thereof. Meanwhile, both parties aimed at implementation of four Russian-EU want at least to put on a show of progress, or to “common spaces” (see Appendix II). The con- conceal any serious conflicts of interests and tents of the “road maps” were criticised by some standpoints, and this leads to verbal gymnastics. Russian experts. Their main objections were that In particular this concerns the regular Russia–EU the provisions were too general, no clear objec- summits (held twice a year). This system, created tives had been set and that Russia had made too by the PCA, produces a natural pressure to achie- many concessions. Opinions were voiced stating ve success, at least on a propaganda level. This that adopting the documents in fact masked often leads to an excess of form over substance a deadlock in Russian-EU relations.26 In a way, (for more information on the Russia–EU summits these “road maps” sum up the previous effects of and the major resolutions taken during them, Russia–EU dialogue in specific fields. Generally, see Appendix II). the results are far from impressive.

This “virtualisation” of the Russian-EU partner- It is worth emphasising that an appeal for “legal

48 ship manifests itself in both formal and concrete harmonisation”, used interchangeably with the aspects. notion of “approximation of law”, often recurs in An example of the former is that the Russia–EU numerous Russia–EU documents. This category, summit in Rome in November 2003 is as yet the which is essential to endow the sphere of Rus- last one at which both sides made a joint politi- sian-EU relations any practical content, has how- cal statement.21 The main reason for this is that ever not been defined clearly and in a manner the two sides, considering their serious differ- acceptable to both parties in the documents they ences of opinions on some issues, are no longer have accepted in recent years. What is more, able to agree on any such statements that would Russia and the EU seem to understand these be acceptable to both sides. While in the past the concepts in different ways.27 Moreover, it has

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis usual practice was either to remove controver- proven impossible so far to define, never mind im- sies from the statements or agree on compro- plement, any special institutional mechanisms mise versions, now no attempts to settle the dis- for such harmonisation (there is no mechanism crepancies are made at all.22 of compliance control or for comparison of the national legislation systems with EU legislative However, the peculiar virtualisation of much of standards in Russia). the dialogue and co-operation between Russia and the EU becomes most apparent upon ana- The “virtualisation” of Russian-EU relations has lysing the decisions and documents which are become especially apparent in the field of the commonly adopted. This gives the impression Common European Economic Space (including that both sides are trying to conceal their prob- the dialogue on energy matters), and in the Rus- lems and their lack of a vision for mutual rela- sia–EU security dialogue. It is noteworthy that tions, by increasing the formal level of dialogue these are the fields that, considering the signifi- and extending its framework, instead of deepen- cance of Russia’s raw material, industrial and ing it. An illustration of the first type of action is military potential for Europe, have from the very the creation of high-level working groups,23 and beginning been deemed by the parties as areas the transformation of the Co-operation Council of top priority for co-operation. into the Permanent Partnership Council:24 an example of the second type was expanding the idea of the Common Economic Space to three

CES Studies Case study ration in improving transport, energy and The common economic space: communications infrastructures, as well as “lost in space” scientific and research co-operation, will also be important elements. The concept lacks any The history of the “Common European Econo- concrete solutions. These were intended, pur- mic Space of the EU and Russia” (CEES) is pro- suant to the Group’s demands, to be deter- bably the most interesting case study of prob- mined in the action plans and approved in the lems in Russian-EU relations, and a perfect form of either separate bilateral EU–Russia example of their virtualisation. The idea of agreements or PCA protocols. The future found- creating the space, which the then President ing of some indeterminate common structures of the European Commission Romano Prodi between the EU and Russia under such agree- came up with at the Russia–EU summit in Mos- ments was not excluded. cow in May 2001, was supported by the Rus- Some provisions were further developed, albeit sian Federation. However, neither of the sides in a still rather general form, in the “road map” then had a concept for “filling” the slogan for the common economic space of May 2005.28 with any concrete subject matter. From Octo- In this, the parties indicated such areas for ber 2001, a high-level working group had the dialogue and co-operation as standardisation task of developing a detailed concept for the of the manufacture of selected industrial pro- common space. Intense research work, espe- ducts; intellectual property protection; impro- cially by Russia, and negotiations between the ving the investment climate; the development parties which lasted for two years, resulted in of financial services; harmonisation of customs a final report by the group (November 2003) laws to meet international standards; trans- 49 and the delineation of the CEES concept. port and communication; the power industry; It appeared that the differences in approach co-operation in space and satellite navigation; and standpoint between Russia and the EU on and environmental protection. The phrases this issue were so great that no ultimate model “setting up a mechanism for consultation and of EU-Russian economic relations was clearly dialogue,” “exchange of information,” “impro- determined in the concept text. It also lacked vement,” “approximation” or “harmonisation” any detailed specification of how to implement of laws and “intensification of co-operation” it, or any timetables of action. It was only pos- recur now and then in the text. Thus the fields sible to define a rather general goal of the and general objectives of co-operation were

CEES, i.e. creating an “open and integrated” defined; yet no detailed concrete actions, not vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis market based on either common or compara- to mention timetables for implementing these ble principles and legal regulations between goals, were agreed on. Russia and the EU; promoting trade and More specific arrangements on some issues investments; creating favourable conditions were only included in the bilateral Russia–EU for business entities and improving the com- agreement on conditions for Russia’s joining petitiveness of the economies. The CEES is sup- the WTO, which was formally signed on 21 May posed to be created gradually, on the basis of 2004.29 The agreement, which was concluded existing undertakings as part of the PCA and after several years of tough negotiations, con- future undertakings as part of Russia’s acces- stituted a painful compromise between the sion to the WTO. Initially, it will cover selected parties and real progress in mutual relations. priority sectors, and ultimately it will cover Nevertheless, it failed to resolve many conten- all the fields of the economy. The creation of tious issues in the economic field (see below). the CEES is supposed to consist in the gradual removal of barriers to the movement of goods, Of the economic issues, it is worth paying spe- services, capital and workforce. The gradual cial attention to the so-called energy dialogue approximation of law and the simplification & between the EU and Russia, which is a matter standardisation of procedures are intended to of top priority for both sides. The dialogue facilitate this. It may be expected that co-ope- was formally initiated in October 2000. The

CES Studies working group appointed at that time, which Case study was transformed one year later into a high- Security dialogue: no significant level working group, usually presents the so- progress called Progress Reports once a year. Their analysis leads to the conclusion that, despite pro- The European Security and Defence Policy gress on some issues, a number of serious bo- (ESDP) dialogue between Russia and the EU in nes of contention have still not been resolved. fact started in early 2000. It was officially The successes include the creation in Russia of inaugurated in October 2000, and deepened the Russia–EU Energy Technology Centre (one in October 2001. The main result of the dia- of whose objectives is to support dialogue logue was the creation of mechanisms for re- and implement projects for increasing effi- gular consultations between Russia and the EU ciency); agreeing on the list of priority infra- in the field of security (monthly meetings of structural projects; convincing Russia to sign the EU Political and Security Committee “Troi- the Kyoto protocol to the convention on cli- ka” with a permanent representative of the Rus- mate changes (which enabled its coming to sian Federation, and the presence of a Russian force); agreeing (in compliance with Russian liaison officer at the EU Military Committee). demands) on the further validity of long-term Russia’s participation in EU-led peace support gas supply contracts; agreeing (in compliance operations was intended to be the key out- with Russian demands) on respecting con- come of the dialogue. This was supported by tracts on supplying nuclear fuel from Russia, the modalities of the Russian Federation’s par- concluded earlier with some new EU member ticipation in such operations, as agreed by the 50 states; and persuading Russia to present a time- Council of the EU in June 2002.30 However, in table for a gradual increase of energy prices in practice, the only example of real co-opera- its domestic market. tion in this field – and the last one, to judge However, it has proved impossible so far to by Russian declarations31 – has been the parti- convince Russia to ratify the Energy Charter cipation (since 2003) of several Russian police- Treaty; to totally eliminate clauses banning men in the EU Police Mission in Bosnia and re-export in gas supply contracts and adjust Herzegovina (EUPM). Russia has refused to par- the contracts to EU standards; to set transpa- ticipate in any EU-led military operations.32 In rent rules for companies’ access to the pipe- turn, the Union has not yet given a positive line infrastructure; to agree on the rules for answer to Russian proposals for co-operation

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis the sale of Russian nuclear fuel on the EU in civil emergency, the systematic usage of Rus- market; to persuade Russia to improve legal sian long-haul air transport capabilities or mi- and financial conditions for investments in litary & technical co-operation. the energy sector, and to liberalising and de- In the “road map” for the common space of monopolising it; to agree on the rules of com- external security adopted in May 2005,33 the bining the electrical power systems of Russia parties highlighted such fields of dialogue and the EU; and to persuade Russia into mod- and co-operation as combating terrorism by ernising its nuclear power stations and with- legal means in an international forum, non- draw from using single-hull tankers for oil -proliferation of weapons of mass destruction, transport, among other measures. arms export control & disarmament, prepara- tion for co-operation in crisis management operations (Russia did not want to specify that this meant EU-led operations, and the EU refused to accept Russian suggestions to make these OSCE operations). Because Russia did not agree to include provisions stating that the parties should co-operate in their “common neighbourhood” especially, the parties agreed to include more general provisions

CES Studies about “regions adjacent to EU and Russian Special documents on the programme of com- borders.” Russia rejected EU suggestions for mon disarmament and non-proliferation ac- including provisions on co-operation in set- tions taken with the EU, dated 1999 and 2001, tling the conflicts in Moldova and in the South- were also adopted. The aid granted by the EU ern Caucasus, as well as on the implementa- to Russia as part of the global initiative against tion of the Istanbul commitments (withdraw- the proliferation of weapons of mass destruc- ing Russian military troops and equipment tion as part of G-8 is a separate issue. from Moldova and Georgia); the European Union in turn rejected Russian suggestions for including provisions on military and technical A brief examination of the symptoms of the cri- co-operation (including the potential common sis in Russian-EU relations will naturally raise manufacture of military equipment) in their the question of their causes, which are quite entirety. complex. The Russian Vice-Minister of Foreign Affairs, Vladimir Chizhov, stated in his speech at the II. The sources of problems Bergdorf Forum in Potsdam on 25 June 2005 that Russia did not intend to take part in EU- in Russian-EU relations led operations, but was ready to lead either by itself or in co-operation with the EU poten- To start analysing the sources of problems in Rus- tial joint crisis management operations in sian-EU relations, one must put them into sepa- Transnistria, Southern Caucasus or Central rate categories. We can thus speak about prima- Asia.34 However, this offer is difficult for the ry sources, i.e. those resulting from the Russia’s 51 European Union to accept for many reasons. perception of both itself and the external world, In the post-September 11 world, combating and consequently, about a lack of any clear vision terrorism has become one of the top priorities for an ultimate model of Russian-EU relations. of international co-operation. This also con- These predominantly belong to the subjective cerns Russian-EU relations. Yet, despite com- sphere, and are profound and thus difficult to mon declarations and support for anti-terror- change. These give rise to secondary sources re- ist conventions at the UN forum, Russia and lated to the individuality of Russia’s European the EU (as a community) are not real partners policy, and those resulting from conflicts of inte- in this matter. Such practical co-operation as rests between Russia and the EU. These are more there is, – which is difficult to assess because rationalised, and may undergo certain changes. vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis of its confidential nature – has been taking All the sources are interrelated, and mean that place almost exclusively between Russia and the crisis in Russian-EU relations is difficult to selected European states, and so is more bilat- overcome. eral in its nature. The only specific field of dialogue where one 1. The primary sources could speak of some real progress covers those security problems which originate (either ac- Searching for causes of the crisis in Russian-EU tually or potentially) from Russia itself; these relations, fundamental issues should be consid- had been put on the EU-Russian agenda as ered, i.e. those connected with the identity of the early as the early 1990s. In the first order this Russian society, and in particular of the Russian concerned disarmament and non-proliferation ruling elite; both Russia’s civilisational identity of weapons of mass destruction (proper safe- and its perception of its place in the world, and guarding of the stored nuclear weapons, pre- consequently the Russian perception of the EU venting their proliferation and that of nuclear and its relations with the latter, as well as of the materials & technologies, the destruction of key choices in Russia’s internal policy. chemical weapons, etc.), which were covered by the aid programme addressed to CIS countries (TACIS), which was launched in 1991.

CES Studies a. Russian problems with civilisational West, which is sinking into crisis. The future be- identity longs to them. Russia’s position as a great power There has been a perennial debate about identity should be strengthened on the basis of Russian in Russia, about what Russia is, where it belongs, hegemony in the post-Soviet area, strengthening what its borders are. To simplify, we can distin- its influence in the East and South, and maintain- guish two major options which have their ori- ing relations with the West on equal terms.36 gins in the history of Russian political thought: These two options have never stopped debating, – Atlantism: this relates to the tradition of Rus- and both of them have had and still have an sian Occidentalism. Its key element is the identi- influence on Russian foreign policy, although at fication of Russia’s prosperity with it belonging different times and to different extents. One can to the West or co-operating with the West. The only agree with President Vladimir Putin, who in latter is understood not in geographical but in response to the question of whether Russia was political terms, and along with North America “European” or “Eurasian,” stated that that was a and Western Europe, it also includes such devel- “perennial question in Russian politics.37” oped countries of the Asia-Pacific region as Ja- Yet the problem is that it is not only Russian sci- pan, South Korea and Australia. The West is the entists, analysts and journalists who give contra- carrier of the dominant civilisation, the source of dictory answers to this question, but also most political & economic models and of cutting-edge senior representatives of the authorities of the technologies; it dominates global politics and the Russian Federation. A peculiar “flexible/exploita- global economy. Considering this perceived civili- tive identity” can be noticed in their declarations, sational community, its common values and/or including statements by President Vladimir

52 the desire to avoid marginalisation, striving to Putin. Generally, this consists in modifying the reinforce its position and influence in the world, rhetoric related to issues of identity, depending Russia is in fact destined for closer ties with the on the place (where a given statement is made), Western countries, or even integration with the and time (depending what the current relations key Western structures. The Atlantists someti- between Russia and the key international actors mes see Russia as either a link in the chain of high- are). Therefore, at least two major self-definitions ly developed countries that encircles the north- dialectically coexist in the official Russian rhe- ern hemisphere of the globe, or an individual yet toric: inseparable part of the West (especially of Eu- Russia as a European state (a part of Europe, rope).35 a country having a European culture). For exam-

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis – Neo-Eurasianism. Contemporary Russian Neo- ple, President Putin has declared, “Russia is a part -Eurasianism is the immediate continuation of the of the European culture... Russia is, beyond any concept of Eurasianism, as framed in the early doubt, a part of Europe.38” 1920s among the Russian émigré circles in Euro- Russia as a Eurasian state. pe; references to Slavophile ideas can be found as President Putin has declared, “Russia as a Eurasian part of this concept. The basic idea of Eurasianism country is a unique example of a state where the is that Russia is unique in terms of its history, dialogue between civilisations has in fact be- culture, political system, geographical situation come a centuries-old tradition of the state and and its role in the world. In fact, Russia is an in- social life.39” dependent civilisation that harmoniously blends Moreover, a different, radical version of Russia various influences, and thus plays the role of an as a part of the Muslim community has arisen. important bridge uniting the East with the West. President Putin has stated, “We have twenty This uniqueness has predestined Russia to act as million Muslims in our country... In this sense, a stabiliser both in Eurasia and on the global without exaggerating, it can be said that Russia scale. It cannot integrate with the West, which it is in a sense a part of the Muslim world.40” fundamentally differs from. It can co-operate with it, yet only on equal terms. Although it does not Both the Russian government41 and Russian spe- belong to the East either, it should still tighten cialists,42 as well as representatives of the Euro- its bonds with the Asian and so-called Southern pean Union43, are aware that such indecision po- states, because they are more dynamic than the ses a serious problem for Russian policy.

CES Studies Such problems with Russian identity cause Rus- to clearly prevail among the Russian ruling elite,46 sian policy to lack a clear direction. Only a definite an impression additionally reinforced by the illu- European self-definition of Russia could provide sion of power built on the boom in the raw ma- foundations for building a pro-integration direc- terials market. Yet, as long as the situation does tion in Russian policy. Without a clear choice of not change, the chances of developing a coher- self-definition of identity by the Russian authori- ent and consistent Russian policy for European ties and most of its ruling elite, it will be extre- integration will be small. mely difficult to solve another, related problem, namely that of defining Russia’s role and place To a certain extent, the rather peculiar perception in the world. of the European Union and the relations with it which predominate in Russia originates from the b. Russia’s problems with defining perception of Russia’s role in the world. its place in the world A debate on the country’s role and place in the c. The peculiarity of the perception world has been ongoing for a long time in Rus- of the EU in Russia, and the different sia. Two major options can be distinguished: approaches of Russia and the EU to mutual relations – the “great power” option: Russia is, or becomes One of the key problems in Russian-EU relations once more, an independent pole in global politics. from the Russian side is the peculiar perception Therefore, it may not integrate with anyone, as of the European Union among the Russian ruling it strives to protect its sovereignty, at least partly elite. The following three overlapping and mutu- controlling processes of globalisation, and main- ally reinforcing phenomena are the issue. 53 tain its room to manoeuvre in its foreign policy. Firstly, there is still a rather low level of know- It should thus keep all the major international ledge among a majority of the Russian elite, not actors (the USA, the EU, China, India, Japan, the to mention the “ordinary citizens” of Russia, Islamic states, etc.) at more or less equal distan- about the European Union, its history, its mecha- ces, and develop relations with them on equal nisms of operation, and the goals and principles terms, using the criterion of its own benefit and of its policy.47 keeping the balance of power as the basis.44 Secondly, the aforementioned problem overlaps with the consequences of the domination of the – the “pro-integration” option: Russia is a rela- realist paradigm (often in a vulgar form) and geo-

tively weak state (as compared to the major in- political approach in the Russian approach to in- vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis ternational actors) and is no longer able to play ternational relations. As a result, the European the role of an independent pole in the internatio- Union is often perceived in Russia as anything nal arena, as it is insufficiently developed and at- but a new type of community where complex in- tractive. In the predictable future, it can either stitutional mechanisms operate. Instead, the EU play the role of a weaker partner for the USA (the is usually seen as a new sort of a European “con- only superpower) or integrate with the European cert of powers” driven by selfish national inter- pole which is stronger and more attractive than ests, as a system which is basically governed by Russia is, and also culturally the closest (the Eu- the rules of the balance of power.48 As a conse- ropean Union). The most promising prospect quence, there is a common disbelief that EU pol- wouldbe to join with a united Europe, fromicy is strongly motivated by “values” (this is part- which Russia can gain financial means, techno- ly a projection of the mechanisms dominating in logies and possible standards, offering in return Russia). Such issues as “protection of human its military strength, vast geographical area, scien- rights” or the promotion of European “democra- tific potential and spiritual values.45 tic standards” are perceived by most representatives of the Russian ruling elite as merely tools Official Russian policy has been walking a fine line used to implement the geopolitical and geo-eco- between the two options for many years. How- nomic interests of the Western countries.49 ever, except for the early 1990s and the years Thirdly, this is accompanied by an objective fac- 2001–2002, the great power option has seemed tor, namely the basic difference between Russia

CES Studies and the EU as actors in the international arena.50 is a country undergoing transition and imple- Building relations with the EU as an integrated menting a difficult transformation of its system. community (and not a state) is difficult for Russia, Therefore, it should be assisted to make the trans- both for mentality-related and practical reasons. formation in accordance with the best-devised Moscow, which is used to classical relations with and most reliable European patterns. If Russia sovereign states and their authorities, has prob- wants to co-operate more closely with the EU, it lems with maintaining contact with a structure must carry out harmonisation, i.e. adjusting its which has dispersed authorities and complex in- laws, and accepting the “critical mass” of the EU stitutional mechanisms (including complex deci- legislation (acquis). If this process is to yield sion-making processes). measurable profits to both sides, then a selective and over-discriminating adoption of EU stan- Another problem, which is a consequence of dards by Russia – Europe a la carte – is unac- those referred to above (and of the aforementio- ceptable, as Russia cannot enjoy the common mar- ned prevalence of the “great power” self-defini- ket freedoms in such a situation. If Russia took tion of Russia), is the clear difference between such an approach, it would mean giving up the the parties in their perception of and approach building of a common European space. Thus, the to co-operation.51 limited integration policy is the general model of relations prevailing on the EU’s side. Russia For Russia’s part, the “symmetric” perception should be integrated with the EU to a certain ex- and approach have prevailed so far. In this vari- tent (the common European space). The ultimate ant of things, Russia, being a power with special model of relations should be similar to the Eu-

54 interests, must be an equal partner of the EU. ropean Economic Area (except for the freedom of Russia and the EU, which constantly maintain movement of workforces). dialogue, should jointly build new institutions, Apart from that, the functional approach pre- standards and instruments to regulate their vails on the EU side. Implementing concrete co- mutual relations and gradually create a Greater -operation projects builds stronger bonds, and Europe. The general model of relations prevailing (when necessary for further co-operation) leads so far on the Russian side is the selective part- to the further development of common institu- nership policy; Russia co-operates with the EU tions. The EU has shirked from making binding more closely in certain fields of its choice, which undertakings to Russia. yields it measurable profits. Russia may adopt The existing differences in perceptions and ap-

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis some EU standards (albeit not limited to those proaches of the two sides were probably shown from the EU, but also those originating from other most clearly in strategic documents concerning legislations, e.g. from the USA), provided that the policies towards each partner, the Common doing so is beneficial for its interests. Co-opera- Strategy of the European Union on Russia and the tion with the EU must strengthen the Russian Strategy of the Russian Federation’s policy towards position as a great power. For this reason, it is the European Union in the medium term (2000 – unacceptable for Russia to adjust unilaterally to – 2010).52 Both documents were adopted and standards set by the EU. made public in 1999 (the EU’s strategy in June, and the Russian strategy in October). Additionally, a politico-institutional approach prevails on the Russian side; most important are A comparative analysis of the two documents the top down-initiated building of institutions (see Appendix III) shows that, although there is and mechanisms for co-operation between the a certain community of the parties’ interests on parties, which should be constantly improved some concrete issues, on the general level (i.e. (to increase Russia’s prestige, in addition), and mutual perception, approach to co-operation, striving to make undertakings which will be models of relations, general goals of relations), binding on both parties. there is still a chasm between the two documents. Generally speaking, the EU strategy is to support In turn, as for the EU, the “asymmetric” percep- reforms in Russia by transmitting European stan- tion and approach have so far prevailed. Russia dards in the political, economic and legal fields,

CES Studies in exchange for the prospect of receiving bene- At the official rhetoric level, Russia’s European fits from co-operation with and limited in- policy has taken the special shape of the idea of tegration of Russia into the European space (ulti- a Greater Europe in three subsequent versions: mately, in the form of a common economic area). Gorbachev’s version: a vague slogan of the In turn, the Russian strategy is to reinforce its Common European Home, used mainly to make position as a world power through co-operation a positive breakthrough in relations with West- with the EU in selected areas. This strategy is ern Europe shortly after the end of the “cold war;” intended to yield measurable benefits to the Yeltsin’s version: the idea of a Greater Europe Russian Federation, and not to limit either its as a close political, economic and military allian- sovereignty or its room for manoeuvre in foreign ce of Russia and Europe, aimed against the global policy. In exchange, the EU could receive some hegemony of the USA;54 benefits from Russia. Additionally, the Russian Putin’s version: the idea of a Greater Europe strategy includes a long list of concrete require- as a process of European integration based on ments for the EU to meet. two mutually complementary pillars, the Euro- pean Union (in the west) and the CIS area (the d. The lack of a Russian “positive plan” Common Economic Space or any other structure The lack of a clear target model for Russian-EU composed of CIS countries in the east).55 relations is one of the fundamental causes of the Regarding the latter vision, its specific construc- crisis in these relations.53 To a great extent this is tion started to emerge in 2002,56 and it was fully a consequence of the aforementioned problem of expressed as late as November 2004 in a speech defining Russia’s identity and its place in the by the Russian Vice-Minister of Foreign Affairs world. Confusion in the concept area, at the Vladimir Chizhov at a conference in Berlin.57 55 highest levels of abstract discussion, translates This idea still cannot play the role of a “positive into a lack of a clear vision in the European pol- model” for relations with the EU, as on the one icy, including any vision of an ultimate model for hand it lacks a definition of the nature of rela- Russian-EU relations. The policy then becomes tions between Russia and the EU, and on the temporary and reactive. other it is to a great extent negatively motivated, being an attempt at a specific “active defence” Judging from many documents and statements against the growing engagement by the Euro- from Russian officials and experts, we can more pean Union in the CIS area (especially in its west- or less guess which models are unacceptable for ern part), which is still perceived by Russia as

Russia, and for which reasons. However, it is a zone where its interests dominate. Consequently, vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis impossible to establish what the Russian “posi- this two-element Greater Europe is not only a pro- tive plan,” i.e. their ultimate model of Russian- gramme for creating a common European space -EU relations, may really be. as understood in a special way, but it is also to This is mainly because the Russian Federation’s a great extent a programme for Russia’s defence European policy has been zigzagging for the against the EU’s “expansion” into the area where recent decade or so. There have been ups and Moscow’s influence has hitherto prevailed. In downs of the “European project,” understood as turn, public announcements by Russian officials a belief that the closest possible ties must be on the subject closer to the core of the problem established with the European Union, and that it (determining the ultimate model of Russian-EU must be integrated with Russia to the greatest relations) are obscure, and in fact betray a lack of possible extent. In fact, “official” Moscow has a vision.58 been constantly walking a fine line between the following two fundamental options: In turn, a significant evolution has also taken a. gradual integration with the European Union place in Russian non-governmental circles over in some form (a common European space, possi- the last few years. In 2003, under the influence bly future membership in a changed EU) of government policy, the climate in Russian b. selective co-operation between Russia as a great internal policy (and partly in foreign policy) power with the EU in specific fields beneficial clearly changed. The idea of “authoritarian mo- for Moscow. dernisation” of Russia, combined with declara-

CES Studies tions of Russia’s rebirth as a great power started economy can be defined as being subject to strong to prevail in Russian political discourse. The “Eu- etatist influences.61 ropean project” in Russia, and Russia’s relations with the EU, faced a crisis.59 Table 2. Key allegations against Russia concerning the issue of European Debates between Russian experts over recent democratic standards62 years have as yet failed to produce any consen- sus on the ultimate model of Russian-EU rela- introducing a package of reforms covering tions. Individual experts have at various times the procedure of electing regional governors opted for Russia adopting the so-called Norwe- (nominated by local parliaments upon mo- gian or Swiss models.60 During consultations tions by the President of the Russian Federa- carried out by order of the Russian federal go- tion, including the possibility of the president vernment, the option of creating a new model of dismissing them), which breaches the princi- relations, generally based on WTO standards with ples of checks & balances and the separation some additional Russian-EU regulations (the of powers “WTO+” model) seemed to have the largest sup- legislative reform covering electoral and port, relatively speaking (for more information party system regulations (raising the electoral on the suggested models, see Appendix IV). threshold to 7% in the case of parliamentary It is worth noting that in autumn 2005, some elections, prohibiting electoral coalitions, Russian specialists developed “social” projects reducing the minimum number of parties rep- for a new legal framework for EU-Russian rela- resented in the parliament to two, more re-

56 tions (which could replace the PCA, which will strictive rules for the parties’ participation in expire in 2007). This information was not pub- parliamentary elections), which in turn seri- lished before this text was written. They may ously restrict political competition show that a debate on a future model of rela- intended amendments to laws introducing tions with the EU is slowly starting in Russia. governmental control of appointments and (For more information on these projects, see dismissals of judges, which may undermine Appendix V). the independence of the judiciary bias in the mass media; using administra- e. Russia’s “non-European choice” tive resources during parliamentary and pre- The present government of the Russian Fede- sidential elections to prevent genuinely free

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis ration has shaped a political and socioeconomic and fair elections model that essentially differs from the liberal a lack of political pluralism with regard to democracy existing in the EU member states. the broadcasting media (television) Threats to the (far from perfect) Russian democ- interference by the state with the activity racy and market economy had already become of private mass media clear in the first year of Vladimir Putin’s presi- authorities harassing and intimidating rep- dency (2000). At the end of his first term in 2003, resentatives of the mass media, scientists and a peculiar political climax took place, as a result environmentalists who criticise them for of which the Russian government’s choice of an alleged breaches of state secrets authoritarian model which provided for signifi- failure to ratify the 6th Protocol to the Euro- cant state control over the economy became evi- pean Convention on Human Rights regarding dent. The first year of President Putin’s second the abolition of the death penalty term in office (2004) thwarted any hopes that kidnapping, tortures, arbitrary detentions such a model would not last long, although the (including at secret detention facilities), un- subsequent year (2005) showed clear symptoms lawful killings, harassing and intimidating of the model’s crisis. Russia is currently not tak- human rights activists and applicants to the ing the “arduous path toward democracy”; in- European Court of Human Rights, violating stead it has built its own variety of an authorita- other basic human rights and humanitarian rian system, maintaining the purely formal ap- law in Chechnya pearances of democratic procedures; in turn, the

CES Studies incidents of ill-treatment or causing death a. The “better” and the “worse” Union of soldiers outside of conflict areas The specific political tactics Russia employs, incidents of religiously, ethnically or racial- which are based on their perception of the EU as ly motivated persecution, discrimination or previously outlined, and more generally on the violence mechanisms of international life, include a clas- incidents of legal, administrative and fiscal sical realist variant of the policy of balance of discrimination against members of “non-tra- power, the principle of “divide and rule.” ditional” confessions, which violate the free- Since the recent enlargement of the EU on 1 May dom of conscience and religion 2004, Russian diplomacy and official propaganda incidents challenging trust in the fairness have been targeted at clearly dividing the EU and independence of the justice system member states into “better” and “worse” part- prosecution authorities’ powers failing to ners, and thus differentiating the respective po- comply with European standards licies towards them accordingly. Pursuant to this legislation on special services failing to propaganda cliché, the new members (obviously comply with European standards excluding Cyprus and Malta, which never be- incidents undermining the sovereignty or lon/ged to the Soviet bloc) have brought the bag- territorial integrity of Georgia (including issu- gage of their “anti-Russian phobias” and preju- ing Russian passports to residents of Abkha- dices into the EU. Russia (in this case more fre- zia and South Ossetia) quently meaning journalists, politicians and some experts, but also some officials) has even gone Generally, it needs to be admitted that the Rus- as far as to blame the new member states, patro- sian model tends to increasing incompatibility nisingly called “novices” (to emphasise their im- 57 with the European one, and is developing along maturity and “non-refinement” in dealing with a different tangent.63 This leads to the logical the standards applicable to the EU) for the cool- conclusion that although pragmatic co-opera- ing of Russian–EU relations.64 The division into tion between the European Union and Russia the “old” (friendly to Russia) and the “new” (pre- (which was being developed in the past, even judiced against Russia) Europe, which is false in under the conditions laid down by the totalitar- its oversimplification, is a borrowing from US De- ian Soviet regime) is possible, any form of inte- fence Secretary Donald Rumsfeld’s rhetoric, and gration of Russia and the EU will still be unreal- has become extremely popular in Russian public istic as long as the current model of the state debate.

operates. With time, the Russian policy and propaganda vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis have become more sophisticated in exploiting The primary problems as characterised above, the divisions. In 2005, it was possible to note a de which are mainly related in their nature to facto classification of the new EU member states Russian consciousness (as connected with per- in the Central and Eastern European region into ception and concept), translate into certain ele- two groups as a matter of convention; the “good ments in Russia’s European policy which give partners,” (Hungary, the Czech Republic, Slova- rise to further problems in relations with the EU. kia & Slovenia) and the “bad partners” (including Estonia, Latvia, Lithuania and Poland). The for- 2. The secondary sources resulting mer were praised for their pragmatism, while from Russia’s European policy the latter were criticised for being “anti-Russian.” as practiced As far as can be ascertained, this classification was mainly based on the following three criteria: Along with these causes of a fundamental natu- a. the stance taken by the states on the Ukrai- re, other sources of problems in Russian-EU rela- nian crisis in autumn 2004; tions exist, which originate from some charac- b. the stance taken by the countries’ representa- teristic features of Russia’s European policy that tives on Russia within the framework of Euro- have been criticised by many EU member states. pean institutions (mainly EU, NATO, OSCE and the Council of Europe);

CES Studies c. readiness by the states to accept Russian de- Union and its policy. A strong impulse to deepen mands in the case of issues related to bilateral the dialogue within the triangle was produced relations. by the similar stance of France, Germany and In fact, the main impulse for Russia to launch Russia on the Iraqi crisis, although that stance the propaganda offensive against the “bad part- resulted from quite different factors. Reacting ners” was caused by Poland and Lithuania’s sig- indirectly to the criticism of the operation of the nificant engagement in the democratic settle- triangle which has appeared from time to time ment of the political crisis in Ukraine and their in the European mass media, Russia attempted influence on the whole EU’s policy regarding to include Spain in this group in 2004. this issue, as well as – to some extent – the share taken by representatives of the Baltic states and Russia is trying to use its special bilateral rela- Poland in adopting EU documents critical of tions with some EU member states (including Russia (especially the European Parliament’s re- personal relations with heads of states and go- solutions). Moscow has seen the increasing in- vernments) to lobby for its interests in the EU on fluence of those states on shaping the European the one hand,66 and on the other to compensate Union’s “Eastern policy” as the greatest threat to for its limited progress in EU relations.67 More- its interests. Therefore, the Russian propaganda over, Russia tries as a rule to exert bilateral influ- offensive is aimed inter alia at discrediting those ence on the current EU presidencies by tightening states in the eyes of “old Europe” and weaken- its political dialogue with countries that hold the ing their influence on the shape of the EU’s current presidency or are preparing for that role, European Neighbourhood Policy. which proves that Moscow’s knowledge of the

58 mechanisms of the EU operation is growing.68 b. Bilateral and trilateral relations This very intensive use of bilateral channels by vs. relations with the EU Russia sometimes causes negative reactions with- The traditionally more intensive relations be- in the EU and deepens problems in mutual rela- tween Russia & Germany and between Russia & tions, especially when some member states de- France have clearly been tightened since 2001. part from the common line of the EU policy to- At the same time, Russian-Italian relations have wards Russia.69 This is connected with a deeper also become closer. A period of intensified rela- problem inside the EU, namely problems with tions between Russia and the United Kingdom developing and implementing a common EU had begun a little earlier. Thus, it came as no policy towards Russia (which is in turn a part of

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis surprise that Russia has used bilateral channels a broader problem with creating a high-quality to exert influence on its relations with the EU. and efficient Common Foreign and Security This has in particular concerned Germany and Policy (CFSP) for the European Union). France.65 This was also a result of the perception prevailing among the Russian ruling elite of the It is not only consciousness-related (perceptive) European Union as a concert of powers in which factors and their ensuing special features of the strongest states dictate EU policy. One could Russian policy which are sources of problems in also get the impression that Russia was trying to Russian-EU relations, but also certain conflicting stimulate a kind of rivalry among the leading EU interests. member states for closer relations with it, by exploiting the political ambitions of certain Euro- 3. Other sources, conflicts of interests pean leaders. The “common neighbourhood” issue deserves special attention from among the many other Attempts made since 1998 to first create and then conflicts of interests between Russia and the EU. reinforce co-operation within the Paris–Berlin– This is not only because Moscow has made it –Moscow triangle have constituted a major ele- “problem number one” in its relations with the ment of Russian policy towards the EU. Russia EU (see above), but also because Russia’s special attaches great significance to this, aware as it is way of perceiving the Union and its policy focuses of the special significance of Franco-German co- here. -operation for the evolution of both the European

CES Studies a. The “common neighbourhood” problem make it consider the negative consequences of The “common neighbourhood” problem is a re- such a policy for the EU’s relations with Russia. sult of many processes, including a growth in The course of the crisis in Ukraine, which was activity of the EU’s policy in Eastern Europe and a real shock for Russia, revealed in the most spec- the Southern Caucasus, as well as the evolution tacular way the existence of a significant conflict of Russian policy in the CIS area. This is also of the interests of the EU and Russia regarding directly connected with Russia’s self-perception their common neighbourhood. Despite initial re- as a great power and its perception of the EU as straint, the EU’s significant engagement, which a geopolitical actor.70 helped the Ukrainian nation defend its sovereign The core of the problem is that the interests of political choice in the presidential election, be- Russia and the European Union in their “com- came the ultimate proof of the “evil” intentions mon neighbourhood” are usually in conflict; ge- of the West, including the European Union, to the nerally speaking, the EU’s interest is to support ruling elite in Moscow. Yet Russia was trying to the transformation of this area’s countries in com- prevent the crisis from escalating in its final pliance with European standards; while it is in phase. The appeals by the Russian Foreign Mini- Russia’s interest to preserve the status quo and ster Sergey Lavrov and other Russian officials to its predominant influence in the area, and to “con- prevent rivalry between the EU and Russia in trol” the region’s countries’ relations with the EU. their “common neighbourhood”74 were sincere; Because Russia thinks in terms of a “zero sum they proved that Moscow saw the situation as game,” and has been developing itself on the serious. Another example of an evident conflict basis of a model that tends to be at increasing of interests between the EU and Russia in their variance with the European one, it strives to pre- common neighbourhood is their respective 59 serve its specific political, business & personal stances on the situation in Belarus.75 connections in the region, and actively supports corrupt undemocratic regimes, which – as offi- Admittedly, upon seeing the propaganda-related cials in Moscow believe – ensure its superiority damage losses resulting from its use of harsh of influence.71 This leads to an imminent clash of words, Russia slightly softened its rhetoric in interests, which has however been weakened by 2005 by trying to persuade rather than scare away the clear asymmetry of interest in the neigh- the Union, and to present an apparently more bourhood (Russia is definitely stronger in this constructive approach.76 This was probably part- respect than the EU, where opposition against ly caused by the lessening of Russian anxieties

further enlargement is becoming stronger). There as a consequence of the suddenly strengthening vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis are also some coinciding interests for the EU and “anti-enlargement” sentiments inside the EU. Russia in the region, which calms the problem However, as long as Russia keeps developing but does not liquidate it. These in particular are according to the model which moves it further political stability, predictability, uninterrupted away from the European standards (as is cur- supplies of raw materials, etc. rently happening), the problem of the two sides’ conflicting interests in the “common neighbour- For the aforementioned reasons, not only did hood” will weigh heavily on the mutual rela- “official” Moscow reject the offer of participat- tions between Russia and the EU. ing in the European Neighbourhood Policy,72 but it also attacked the project, accusing the EU of b. Other major conflicts of interests an attempt to create a cordon sanitaire along the There are a number of other conflicting or par- Russian border consisting of countries subordi- tially conflicting interests between Russia and nate to the EU.73 Such a violent reaction from the EU in addition to the “common neighbour- Russia was on the one hand dictated by the fear hood” issue. They can be simplified and are char- arising from the awareness that the model acterised in the form of the table below. offered by the EU was attractive to the countries of the region (which Moscow could not provide much of an alternative to), and on the other was supposed to be a warning sign for Brussels to

CES Studies 60 Russia vs. the European Union: a “strategic partnership” crisis Table 3. Major interests of Russia and the EU in specific dialogue and co-operation areas co-operation and dialogue specific in EU the and Russia of Tableinterests Major 3. protection environment regime visa dialogue security dialogue political sector energy trade -operation area -operation Dialogue/co- investments in Russia in investments ecological for support EU getting Kazakhstan) with border the (especially Federationísborders southern Russian the strengthening for support EU getting re-admission, of limitation temporary EU, the and Russia between regime visa the abolishing 2008) by (ideally gradually policy Caucasian its for Russia criticising from refraining and Caucasus) Northern the (in terrorism/separatism against struggle its in Russia for support effective Russia), by (co-led operations peacekeeping common out carrying mechanisms, co-ordination and consultation deepening Russia with actions co-ordinating power,great and a consulting of prestige the for adequate conditions on problems international major solving in participation and discussion the joining Russia relations, privileged for mechanisms and institutions developing investments Westernattracting of result a as capacity production increasing prices; energy low from resulting advantage competitive the preserve to desire sources; supply of diversification counteracting and markets,” “traditional the in position ing dominat- its securing Europe, to supplies energy of growth long-term guaranteeing goods Russian for market EU the to access non-discriminatory Major Russian interests Russian Major CES Studies CES giving up the use of single-hull tankers single-hull of use the up giving Russia Russia, in investments ecological increasing protection, environment concerning efforts EU’s the supporting migration illegal fighting states, third from migration of control Federationísand borders Russian the of control reinforcing EU, the with readmission on agreement full-value a implementing and concluding standards democratic respecting while terrorism combating operations, peacekeeping EU-led for support essential granting Russia mechanisms, co-operation existing of usage efficient more efforts international EU’s the for support diplomatic Russiaís ensuring contents, real with mechanisms co-operation existing the filling access capital’s European for conditions favourable ensuring and level, market to up Russia in prices energy raising i.e. market, energy the of liberalisation Charter); Energy (the standards European with complying principles to according supplies energy of continuity the ensuring prices) energy lower on based that (including dumping Russian of forms various against market EU the protecting Major EU interests EU Major With the picture of both manifestations and enlargement. Will the EU manage to develop a suf- causes of the crisis in Russian-EU relations at ficiently attractive neighbourhood policy model hand, it is tempting to reflect upon their impact to convince its partners to undergo profound mo- on the future Russian-EU relations. dernisation in compliance with European standards? Can it succeed in that without offering its neighbours future membership prospects? Will III. Consequences of the crisis the European Union remain faithful to its promi- for future Russian-EU relations ses and keep accepting European democratic states in the club, or will the fear of further enlar- 1. Major determinants of future gement prevail? Successful transformation and Russian-EU relations integration of the neighbouring states, especially Ukraine, may decide a positive redefinition of the Russian policy. Firstly, this may result from Rus- To start with, it is worth indicating the major sia’s perception of a profound ethnic, cultural & factors/factor groups that will affect the pros- religious community with Ukraine and Belarus; se- pects of Russian-EU relations. condly from the significant scale of the ties (especially economic) between the countries, and The first basic group of factors pertains to the evo- thirdly from Russia’s inability to accept a “hard lution of the internal situation in Russia. The border” between itself and Ukraine or Belarus. If key factor in this case will be the further evolu- integration of Ukraine (and possibly Belarus) with tion of Russia’s political and economic system. the EU became imminent, Russia would certainly

How long will the current system, characterised do much to enter the same path. This would then 61 in this text as authoritarian, last in Russia? What become a powerful stimulus to revise Russian will happen if it breaks down? Will a model final- policy towards a pro-integration line. ly form in Russia which is reminiscent to some extent of liberal democracy? If the answer to the The third factor group covers the evolution of latter question was positive, the chances of build- the situation in Russia’s international environ- ing a common European space would grow im- ment. One of the key issues in this context is the mensely. This also gives rise to questions about future global demand for raw materials and the the evolution of the Russian debate on foreign related energy policies of both the EU and Russia. and security policy. Will the “great power” option Will the prices of energy raw materials remain

still prevail, or will the “pro-integration” model, high, which will discourage Russia from making vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis under the influence of the changing situation in stronger efforts towards modernisation and re- both Russia and in its surroundings, contribute inforce the “great power” option, or will the prices to closer ties between Russia and the EU win? It drop and cause Russia to revise its policy? How seems that these factors will determine the future will the security situation develop in Europe and of Russian-EU relations to a very great extent. in the neighbouring regions? What will be the course of the struggle against international The second factor group concerns the evolution terrorism and extremism? Will further growing of the situation inside the European Union and threats convince Russia to co-operate more clo- the evolution of its policy (including its conse- sely with the West, including the EU, or will the quences for Russia). The basic question today is conflicts of interests prevail? how EU institutional reform and the development of the EU Common Foreign and Security The future of Russian-EU relations will largely Policy (CFSP) will evolve. Will it be possible (and depend on the answers to those and many other to what extent) to implement the reforms pro- questions. It is impossible to foresee the future vided for under the constitutional project to rein- exactly, yet one should not give up attempting force the CFSP, or will national egoisms win? This to outline certain future scenarios, considering also gives rise to the question concerning the fur- the currently clear major trends. ther evolution of the European Neighbourhood Policy (ENP) and the debate on & process of EU

CES Studies 2. Possible scenarios of developing 3. What can we expect? relations It is impossible to avoid attempting to answer Depending on the way the major factors as cha- the question of which of the variants outlined racterised above will evolve, different theoreti- above is the most probable, and what proves cal variants of developing Russian-EU relations that. are possible. They can be briefly defined as fol- First of all, it is worth emphasising the basic dif- lows: ficulty in outlining any medium-term forecast of Russian-EU relations. It depends on so many com- 1. “A change in Russia.” There is a political plex factors that the risk of making a mistake is breakthrough in Russia, which leads to rebirth of very great. the “European project.” Russia revises its policy (to a greater extent that the EU does) and enters the Regarding a short-term forecast (covering the path of gradual integration. Different variants of next few years, at least until 2008, when presi- further evolution are possible; a common econo- dential elections are expected to be held in Russia), mic area (the most realistic one), an association, one can risk making the assumption that no sig- remote membership or possible new forms of nificant changes will take place and a scenario close relations. As a natural consequence, the close to the second variant, the one of “pragma- “common neighbourhood” problem vanishes. tisation” or “stagnation” (depending inter alia on the sentiments within the EU), will be followed. 2. “Pragmatisation” or “stagnation.” Russia does The first variant (“a change in Russia”) is rather

62 not significantly change its current line, and the unrealistic from today’s perspective, firstly, be- EU slightly revises its policy, giving up the more cause of the complexity of some problems in re- ambitious goals of partnership with Russia lations (especially those referred to as funda- (especially the “Europeanisation” of Russia) and mental). To significantly change most of them, of tightening links; Russia and the EU develop either a definite political turning point in Russia a pragmatic co-operation in selected fields (the (and even if this happens before 2008, it would energy sector, combating crime, environmental be very unlikely for the current ruling elite to be protection, culture, etc.) giving up the attempts replaced by one which was definitely pro-Euro- to create a real “common space;” in other words, pean), or more probably a great shock (comparable the “pragmatisation” of relations will happen. to the collapse of the USSR in 1991, which seems

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis Another possible variant is that neither of the rather improbable) would be necessary. Secondly, sides gives up their mutually conflicting policy this is dictated by the political calendar. Any lines, and the development of relations and co- serious change in the policy will only be possible -operation stops basically at the current level after the “year 2008 problem” (extending Vladi- (“stagnation”). mir Putin’s rule, the succession to him, or any other solution to the problem of power in Russia) 3. “Confrontation.” Facing subsequent crises and is resolved. Thirdly, fundamental changes in the the EU’s growing activity in its eastern neigh- international environment (e.g. a sudden drop in bourhood (e.g. in connection with a political cri- oil prices) seem rather unlikely in such a short sis in Belarus), Russia launches a counteroffen- term. The scope of ties existing between Russia sive (actively and openly counteracting imple- and the EU is so large that the scenario of con- mentation of EU interests and grossly violating frontation also seems rather improbable. More- European standards) and limits its co-operation over, Russia would then have too much to lose, with the EU. Relations are restricted to a neces- considering its striving to build a strong posi- sary minimum (especially regarding supplies of tion for itself in the international arena (includ- Russian energy to Europe) and reach a level coming in Europe). parable to that which operated during the “cold war,” although without the danger of any direct Regarding a long-term forecast (covering at least military confrontation. more than ten years ahead), the major trends move Russia closer to the “European choice,” i.e.

CES Studies to attempting to integrate with the European This choice is also facilitated by such obvious Union in some form. Most of these trends pose factors as geographic and cultural proximity and challenges to Russian policy: the already existing strong ties, especially eco- The CIS challenge. The prevalence of long- nomic, between Russia and the European Union. term devolutionary tendencies over integratio- Marek Menkiszak nist tendencies in the CIS area, and the gradual This text was finished in early December 2005. loss by Russia – despite the strengthening of its economic and military potential – of its attrac- tiveness in comparison with other actors (the EU, the USA, China). The Chinese challenge. The growing power of China, which will imminently translate into growing Chinese influence in Central Asia (the hypothetical option of an alliance between Russia and China would in fact mean gradual subordination for Moscow, which would be difficult for it to accept, considering the great cultural differences). The challenge of Islamic extremism. The expected growth in Islamic fundamentalism and extremism, including on the territory of the Rus- sian Federation (especially in the Northern Cau- casus, which Russia can either lose or change 63 into a permanent battlefield); this problem is additionally worsened by the demographic trends (the relative growth of the Northern Caucasian population and, more generally, the Muslim population in Russia); the EU, considering its economic potential, could possibly be a very important partner in fighting the profound (including social) sources of terrorism. The American challenge. A lack of strong and

durable (especially economic) foundations for vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis partnership with the USA (a partnership which is currently extremely asymmetric), connected with clashes of Russian and US interests in the CIS area; thus the serious alternative to the pro- European option, a strategic alliance with the USA, ceases to be realistic.

However, it is above all worth mentioning certain very significant positive stimuli for the “pro- European” option, such as a strong impulse for Russia to modernise itself, and the possibility of maintaining elements of being a great power in the modern meaning of the term (this time as a part of a greater community). If it integrated with Europe, Russia would have the opportunity to gradually join the company of the best-developed states, the zone of peace and prosperity, while at the same time opening new horizons for itself on the global scale.

CES Studies Appendix I ing the EU and CIS countries, which in the Commission’s opinion may affect relations (pre- Communication from the European sumably, adversely) between the EU and Russia, Commission on relations with Russia as well as the implementation of the EU’s ac- as of 9 February 2004; summary tive policy (including conflict settlement) in the CIS area. The Communication also expresses The Communication was developed upon re- some anxiety about the possible consequences commendation by the European Commission of entering into the agreement on the Com- (the highest decision-making body in the EU) mon Economic Space of Russia, Ukraine, Bela- during the European Union summit in Brussels rus and Kazakhstan on the process of building in December 2003. It presents an evaluation the Common European Economic Space. of the current relations between the European The Commission states that the ambitious po- Union & Russia as well as a brief summary of litical declarations on creating subsequent the socio-political and economic situation in “common spaces” between the EU and Russia Russia, and provides recommendations to the have not been followed by progress in filling Council of the EU and the European Parlia- them with concrete contents. It emphasises ment on a strategy for the European Union’s that as a member of the Council of Europe and policy towards Moscow. There are also addi- the OSCE, Russia is obliged to observe the rules tional unpublished appendices concerning the of democracy and be faithful to “fundamental Union’s stance on some detailed issues, an European values.” This issue will to a great ex- evaluation of the economic situation in Russia tent determine the character and the quality 64 and the major demographic trends in the Rus- of the partnership of the EU with Russia, the sian Federation. Commission firmly states. The contents of the document was doubtlessly Briefly summarising the evolution of the situa- inspired by lively discussion within the EU on tion in Russia, on the one hand the Commu- how to conduct policy towards the Russian nications points out the good macroeconomic Federation, which took place against the back- indices proving the gradual economic revival ground of the critical evaluation of the evolu- of the country; and also mentions the reinfor- tion of the internal situation in Russia, Mos- cement of the state structures, which brings cow’s stance on the issue of extending the stability. On the other hand, it expresses anxie- Partnership and Co-operation Agreement over ty about the deceleration of socioeconomic

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis new member states, the low level of effec- reform in the pre-election period, mentions tiveness of the EU’s dialogue with Russia, and the as yet unreformed sectors, and the sensi- the way the EU–Russia summit in Rome was tivity of the economy to demand in the global prepared and held by the Italian presidency. energy market. In the political field, it regrets The Communication confirms that Russia is an the way the parliamentary election was held, important partner for the EU because of its the situation in Chechnya and the selective significant political potential on both global usage of the law (the Yukos scandal). All this, and regional (the CIS area) scales, and because in the European Commission’s opinion, casts it is the largest neighbour of the enlarging doubts on Russia’s ability and readiness to ob- Union, a significant supplier of energy raw serve basic European and universal values and materials and constitutes a vast market. The to continue democratic reforms. European Union and Russia have successfully In its Communication, the Commission presents co-operated on many issues of a global and detailed recommendations concerning the prin- regional nature. However, the Communication ciples of the EU policy towards Russia. has also drawn attention to certain problems According to the document, the EU policy to- and differences of standpoint on several detail- wards Russia should above all be: ed issues. It emphasises among other issues Realistic. The EU should clearly define its inte- the problem of Russia’s growing assertiveness rests with regard to Russia and firmly defend in its dealings with a number of states access- them. Ambitious declarations should be repla-

CES Studies ced with a systematic achievement of set goals, thus building a real partnership. Legal and technical issues should not be turned into political ones. Coherent. The EU should speak with one voice. The standpoints and actions of the EU institutions and member states should be coordinat- ed, and comply with earlier agreed assump- tions. Every presidency should have a list of goals and defined standpoints. Possible limits of concessions (“red lines”) should be determined in advance. Conditional. Meeting those demands which are important for Russia halfway should be made conditional on progress in implementing goals which are important for the Union. These various issues should be interrelated in reasonable cases (such as the issue of easing the visa regime for Russia, and agreements on readmission). Principled. The EU must clearly and distinct- ly express its disquiet in the case of violation 65 of fundamental European and universal values or human rights, or selective usage of the law by Russia. The European Union must actively raise these difficult problems in mutual relations. Effective. Co-operation must principally be based on existing structures, which should be used in a more efficient way. The new format, the Permanent Partnership Council, should have a flexible nature to ensure its efficient vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis operation. Representatives of the Russian Pre- sident’s Administration should be invited to participate in the dialogue. Dialogue at minis- terial level in such areas as justice, internal affairs, energy, transport and environment protection should be granted high priority. The Communication from the Commission included specific suggestions concerning actions to be taken in the immediate future. It suggested, among other things, that the previous “EU Strategy on Russia” should be replaced with an Action Plan covering all the four “common spaces” of the EU and Russia [this suggestion was already put into practice by developing the road maps adopted in May 2005].

CES Studies 66 Russia vs. the European Union: a “strategic partnership” crisis Russia–EU summits, and the major resolutions thereof resolutions major the and summits, Russia–EU II Appendix XVI XV XIV XIII XII XI X IX VIII VII VI V IV III II I Number 2005 October 4 2005 May 10 2004 ber Novem- 25 2004 May 21 2003 November 6 2003 May 31 2002 ber Novem- 11 2002 May 29 2001 October 3 2001 May 17 2000 October 30 2000 May 29 1999 October 22 1999 February18 1998 October 27 1998 May 15 Date London Moscow Hague The Moscow Rome Petersburg Saint Brussels Moscow Brussels Moscow Paris Moscow Helsinki Moscow Vienna Birmingham Place CES Studies CES of the visa regime and readmission and regime visa the of liberalisation on agreement an into enter to Decision spaces” “common Russia–EU of mentation imple- the for RoadMaps four of package the Signing Ukraine) in situation the about (discussion – WorldTradethe Organisation to accession Russia’s of conditions on agreement Russia–EU Signing Space Economic European Common the of concept the Adopting goal long-term a as EU the and Russia between people of movement for visas abolishing consider to promise Council; PartnershipPermanent the into Council Co-operation the transform to decision spaces”; “common four as ration co-ope- and dialogue Russian–EU structuralise to Decision terrorism combating in co-operation deepening on statement oblast, Kaliningrad the to transit of rules special agreed on Statement EU the by economy market a as economy Russian the recognise to promise Committee, Military EU to officer liaison Russian send to Decision Space Economic European Common the for and dialogue energy for groups working high-level appointing Committee), Security and Political EU the with consultations regular for mechanism new a (creating dialogue security the Deepening Space Economic European Common the on dialogue of Start dialogue security formalised the of start dialogue, energy of Start – EU the towards strategy Russian the of presentation EU; the by war Chechen the of Criticism – – – Major resolutions Major 77 – a comparison of selected elements selected of comparison a – (1999) EU the on Strategy Russian the vs. (1999) Russia on Strategy EU The III Appendix implementation of means Major goals Implicit goals declared Key relations of model General time application Strategy Issue and cultural exchange cultural and scientific contacts, Social – standards economic and political Promoting – Trainingprogrammes – Russian and EU between Contacts – security” “soft and protection environment in EU the with co-operation Russia; in stored materials nuclear the securing EU; the to supplies energy stable Ensuring – forums international at efforts EU the support and policy foreign constructive a conduct to Russia Encouraging – standards) European on based area economic (ultimately,common a Russia of integration limited possible and states, EU the with Russia in co-operation good ensure to economy market Introducing – Russia in standards European with comply and rights human protect to system political democratic a Introducing – Europe. in challenges to Responding – beyond and Europe in security and stability strengthening in Co-operation – space social and economic European common the into Russia Integrating – Russia in institutions political and law of rule the democracy,Strengthening – Russia of integration limited + standards TransmissionEuropean of 2004) to (extended 2003 Until representatives EU strategy EU CES Studies CES procedures) anti-dumping (including trade in discrimination removing and Russia to further market EU the Opening – tions organisa- international in standpoints of coordination and Consultations – fields security” “soft and cross-border technology,energy,& the science in co-operation beneficial Ensuring – eastward enlargement EU the with connection in measures) other among compensations, (by interests Russia’s Securing – sector) energy the in (especially Russia in investments its increasing and Russia with conditions trade EU Improving – area CIS the in influence of sphere its preserving and EU, the with co-operation through Europe in role Russia’s up Building – NATOEurope in and USA the of role the reducing areas; defence and political in independence EU’s the Strengthening – Russia in economy market social the of development the support to expertise management and potential economic EU’s the Using – system security collective all-European an Creating – world the in and Europe in Russia of prestige and role the Increasing – Russia of interests national the Guaranteeing – EU the with partnership selective + status power” “great Reinforcing 2010 Until Russian strategy Russian

Russia vs. the European Union: a “strategic partnership” crisis 67 68 Russia vs. the European Union: a “strategic partnership” crisis Issue service co-operation service border and customs judicial, Police, – security” “soft on Treatyconventions Charter and Energy the of ratification the Promoting – controls disarmament and armament Supporting – missions Petersberg in Russian of participation Potential – consultations Political – met) been have conditions some (after WTO the in membership Russiaís for Support – EU) to (Russian legislation Approximationof – consultation legal and Economic – organisations non-governmental Supporting – EU strategy EU CES Studies CES border service co-operation service border Cross-border,and judicial police, – certificates) and standards system, legislative Russian independent the preserving (while co-operation of areas certain in EU the of that to legislation Russian Approximationof – co-operation and partnership strategic on agreement new a Concluding – enlargement EU with connection in interests oblast’s Kaliningrad the protecting on agreement an into Entering – potential technological and scientific of Partialintegration – enlargement eastward EU’s the with connection in Russia for compensations and Consultations – TACISthe programme under Russia for aid financial Increasing – debt foreign Russian of reduction partial and Restructuring – CIS) of part as integration disturb not will however,(which, zone free-trade Russia–EU a creating Gradually – Russia in investments European Supporting – summits Russia–EU–USA Holding – dialogue security of Institutionalisation – conflicts local of settlement and prevention conflict Joint – territories) states’ member EU in (including etc. projects exploration industry,space defence transport, sector,energy infrastructural, common of Implementation – Russian strategy Russian Appendix IV The “WTO+ model” The regulative basis for relations in the eco- Selected hypothetical institutional nomic field would be the generally applicable models for Russian-EU relations78 (but also facultative) standards of the World Trade Organisation (WTO) after Russia’s acces- The “Norwegian model” (the European sion to it. These only regulate selected issues Economic Area) of economic co-operation (especially customs Russia would have to adopt almost the entire tariffs and other trade barriers, competition EU legislation (the acquis) covering the com- and intellectual property protection rules). mon market. Exceptions from this rule, sub- Russia would be able, on a par with other WTO ject to consent by both parties, are possible in members, to co-negotiate the applicable stan- individual sectors (e.g. agriculture or fishery). dards. Such regulations could be supplement- This would lead to the implementation of the ed by additional Russia–EU agreements estab- “four freedoms” (free movement of goods, ser- lishing a free trade zone and covering select- vices, capital and workforce). Supranational ed sectors of co-operation. Thus Russia could bodies, i.e. a supervisory body and a court, enjoy some common market freedoms in pro- which would decide on the incorporation of portion to the harmonisation of its standards the EU standards, would watch over the obser- with the EU standards (acquis). vation of the legal regulations. Russia would not take part in decision-making processes In the case of all the models outlined above, regarding law-making, but it could lobby for Russia would, subject to both parties’ consent, its interests as part of the consultative proce- be able to participate in consultations and ac- 69 dure at the stage of working on regulations in tivities covering the EU Common Foreign and the EU (through participation in working and Security Policy (CFSP), including the European expert groups at the European Commission). Security and Defence Policy (ESDP) according Russia could participate in selected EU sector to the rules set by the EU for non-member agreements or programmes (e.g. in the Schen- states. gen system), provided that it has implemented the legal standards. Russia would also be obliged to co-finance the common supranational bodies and make a limited contribution to the EU structural funds. vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis

The “Swiss model” Russia would have to adopt a significant part of the EU legislation (the acquis) concerning the common market by signing, subject to both parties’ consent, several sector agreements treated as a package (Russia’s withdrawal from one of these would mean annulling all of them, and the cancellation of all the related benefits). Enjoying the common market freedoms would be proportional to the scope of EU standards adopted (benefits are obtained only in those sectors that have undergone legal harmonisation). A bilateral commission (no supranational bodies) would watch over the implementation and observation of the regulations. Russia would have no influence on EU law making.

CES Studies Appendix V gration” of Russia and the EU in those areas which Moscow deems beneficial for its inte- Russian “social” projects for a new rests. The document would be supplemented legal framework for EU–Russia with a “strategic agenda of Russia–EU co-ope- relations ration” (the authors suggest that the document structure should be similar to the one of The first concept, “Agreement on a developed the Road Maps) and sectoral agreements. partnership creating an association,” was de- Compiled by Marek Menkiszak veloped by a team of European studies specialists led by Nadezhda Arbatova (of the Russia in United Europe committee). The authors, who see no danger in a temporary renewal (for up to 5 years) of the PCA, would nevertheless still want the PCA text to be amended, or a new agreement to be drafted. They believe the second solution (of the three aforementioned) is the ideal one. This would lead to the creation of an association between Russia and the EU based on a “developed partnership” built around the implementation of the EU–Russia “common spaces.” The concept 70 presented includes suggestions for the structure of the agreement to be based on the PCA structure, with some amendments. The provisions should take into account the contents of the Road Maps adopted in May 2005, and should additionally be made more specific in separate protocols, agreements and action plans.

The second concept, “Treaty/Declaration on

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis a strategic alliance,” was developed by Timofei Bordachov and Dmitri Suslov of the Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences. The authors believe that one of their key tasks is to give up the practice of the EU imposing elements of its legislation and standard legal framework of agreements on Russia, and that it is necessary to formalise a “multi-directional” approach in the Russian foreign policy. The- refore, they are against any automatic renewal of the PCA, or amending it to take into account the new level of EU-Russian relations. Instead, they suggest signing a totally new document in the form of either a treaty or a political declaration, which would suppos- edly lead to a formalisation of the alliance between the EU and Russia based on recognis- ing a partial community of the parties’ strategic interests, and provide for “selective inte-

CES Studies 1 This term was used as early as 4 June 1999 in the docu- by the Chairman of the Committee for International Affairs ment Common Strategy of the European Union on Russia, of the Russian State Duma, Konstantin Kosachev, (of the rul- 1999/414/CFSP. ing party United Russia, who undoubtedly belongs to the 2 Cf. inter alia the speech by the then President of the Euro- Russian establishment) about a “mutual confidence crisis” pean Commission Romano Prodi at the European Business and “a lack of prospects” between Russia and the Union seem Club, Moscow 28 May 2002; the interview by the current to be quite exceptional. K. Kosachev, Krizis doveriya nosit President of the Commission Jose Manuel Barroso for the oboyudnyi kharakter, Nezavisimaya Gazeta, 10 November Ekho Moskvy radio station on 9 May 2005; the interview by 2004; speech by K. Kosachev at a conference at the Diplomatic the Commissioner for External Relations and the European Academy of the Russian Federation on 15 March 2005, as in Neighbourhood Policy Benita Ferrero-Waldner for the Inter- www.regnum.ru fax agency on 20 March 2005. 7 The first of them, on the basis of the discussion held on 3 The official stance of the Russian MFA is that “the Euro- 23–24 October 2004 at the 3rd forum of the social committee pean Union is a long-term strategic partner for Russia,” “Russia in the United Europe”, prepared a report edited by Rossiya i ES: perspektivy strategicheskogo partniorstva, Nadezhda Arbatova and Vladimir Ryzhkov under the title www.mid.ru, 22 July 2005. Russia and the Enlarged European Union: the Arduous Path 4 A number of Russian specialists dealing with internatio- Toward Rapprochement (Rossiya i rasshiriayushchiysa Yev- nal policy, including with Russia’s European policy, such as ropeyskiy Soyuz: trudniye perspektivy sblizheniya, “Russia Sergey Karaganov, Irina Kobrinskaya, Timofei Bordachov and in the United Europe” Committee, Moscow 2004). Synthetic Dmitri Suslov, openly call this a crisis or a “dead end” in re- theses of the report were included in the article by N. Arba- lations between Russia and the EU. For instance, Timofei Bor- tova and V. Ryzhkov, Rossiya i ES: sblizheniye na phonie ra- dachov wrote about a “dead end” in Russian-EU relations in zryva, Rossiya v Globalnoy Politike, No. 1/2005. The secondof T. Bordachov, Grustnyi sammit, Vremia Novostei, 26 October them, on the basis of the workshops (so-called “situational 2004, Cf. T. Bordachov, Sovremennoye sostoyaniye otnoshe- analyses”) held on 21 January 2005 in a group of over a do- nyi Rossii i Yevropeyskogo soyuza, www.svop.ru; similarly, zen experts, published a report on 11 April 2005 edited by

Irina Kobrinskaya, Bolshaya Yevropa i Bolshaya Rossiya: pro- Sergey Karaganov, Timofei Bordachov, Vagif Huseynov, Fio- 71 yekt baltiyskoye izmereniye, Izvestiya, 21 June 2004; Sergey dor Lukyanov and Dmitri Suslov under the title Russia – EU Karaganov writes about a “hidden crisis” in S. Karaganov, Relations. The Present Situation and Prospects, CEPS Work- Rossiya i Yevropa: budushcheye v dalnem pritsele, Rossiy- ing Documents No. 225, Brussels, July 2005 (Otnosheniya skaya Gazeta, 30 September 2005. Dmitri Suslov also men- Rossii i Yevropeyskogo Soyuza: sovremennaya situatsiya tioned the crisis in Chto posle otlozhennogo sammita?, Ros- i perspektivy, Moscow 2005, www.svop.ru). Synthetic theses siyskaya Gazeta, 15 November 2004. Similar theses have of the report were included in the article Yevropeyskaya also been formulated by Dmitri Danilov and Nadezhda Ar- strategiya, op.cit. batova among others. 8 Cf. T. Bordachov, Sovremennoye sostoyaniye otnoshenyi 5 To describe this condition we may use quotations from an Rossii i Yevropeyskogo soyuza. Prilozheniye, www.svop.ru; article by Sergey Karaganov, which includes many astute T. Bordachov, Rossiya: konets yevropeizatsyi?, Rossiya v Glo- observations. For instance, the author writes: “The essential balnoy Politike, No. 2/2004. 9 differences between the two sides [Russia and the EU] in Communication from the Commission to the Council and vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis the political sphere are deepening, economic competition is the European Parliament on relations with Russia, Brussels, becoming sharper. The Russian and EU elites lack mutual 9 February 2004, www.europa.eu.int understanding; and the extent of this incomprehension keeps 10 European Parliament recommendation to the Council on growing. Relations between Russia and the European Union EU-Russian relations, Brussels, 26 February 2004, are in an indefinite condition. There is no common inter- www.europarl.eu.int pretation of the idea of a “strategic partnership” ... Mutual 11 European Parliament resolution on the EU – Russia sum- disillusionment and irritation is growing. The agenda of mit held in the Hague on 25 November 2004, Brussels, 15 De- bilateral summits and the contents of adopted documents cember 2004, www.europarl.eu.int keep narrowing. Both sides lack a strategic vision for their 12 European Parliament resolution on EU – Russia relations, mutual relations... Doubts about the possible development Brussels 26 May 2005, www.europarl.eu.int of Russian domestic policy arise everywhere...” S. Karaganov, 13 Vice-Minister Chizhov inter alia criticised the EU concept Yevropeyskaya strategiya Rossii: noviy start, Rossiya v Glo- of a “New Neighbourhood”. In his opinion, this is an attempt balnoy Politike, No.2/2005. to build a cordon sanitaire of states controlled by the Union 6 Even when the tension in Russian-EU relations reached its around Russia, which “like any other attempts to export de- peak in the first months of 2004, Russian representatives mocracy or socialism” is doomed to failure. Chizhov believes rejected any assertions of the existence of a crisis voiced by that taking such an approach by the EU to this issue can be the mass media. Cf. an interview by the former Minister of perceived as an attempted “patronising civilisational mis- Foreign Affairs Igor Ivanov, “Nikakogo krizisa v otnosheni- sion to underdeveloped peripheral countries.” For the com- yakh mezhdu Rossiyey i Yevrosoyuzom net”, Izvestiya, 25 Fe- plete text of the speech see www.mid.ru 19 March 2004. bruary 2004; cf. also the statement by the Minister for Eco- 14 “Eti ludi prinesli v Yevrosoyuz dukh primitivnoy rusofobii”, nomic Development and Trade German Gref for the Izvestiya interview with Yastrzhembsky, Nezavisimaya Gazeta, 17 No- daily, 3 March 2004. Against this background, statements vember 2004.

CES Studies 15 For the statement’s text see www.mid.ru, 19 November the Permanent Partnership Council, which started its ope- 2004. ration in April 2004. The main difference between the two 16 For the statement’s text see www.mid.ru, 28 December bodies is that the latter can meet more frequently, if needed, 2004. Similar allegations against the EU were also included and hold sessions at the level of various ministries. in a resolution by the State Duma (the lower house of the 25 I.e. the Common Space of freedom, security and justice Russian parliament) as of 22 October 2004 on the occasion (concerning co-operation in the fields of justice and inter- of ratifying the protocol extending the PCA over the new nal affairs); the Common Space of external security (concer- EU member states. ning political and security issues) and the Common Space 17 This was also the case during the negotiations on the of research and education, all of which were agreed on at road maps that were conducted right up to the day of sign- the summit held in Saint Petersburg in May 2003. ing, which – regardless of the pressure from Moscow – fail- 26 For example, see Dmitri Danilov, Dorozhniye karty ed to force the EU to accept Russia’s key demand, namely vedushchiye v nikuda, Nezavisimaya Gazeta, 24 May 2005. setting a timetable for reaching visa-free movement. Cf. Artiom Malgin, Karty yest’. Kuda idiom – neyasno, Ne- 18 The first signs of Russia’s anxiety about the Kaliningrad zavisimaya Gazeta, 23 May 2005 (the author criticises the oblast problem after EU enlargement appeared in public as “maps” poor contents, but at the same time indicates the early as the second half of 1999. On 25 August 1999, the positive aspects of adopting them). Russian side forwarded a list of its anxieties connected with 27 The EU understands the notion as a process of gradually the enlargement to the EU (including those concerning Ka- adjusting Russian legislation to European legislation, while liningrad), cf. V. Chizhov, Sovremennoye sostoyaniye Rossii Russia suggests a bilateral process of “mutual adjustment.” i ES in N. Arbatova (ed.), Diskusii. Sovremennoye sostoyaniye Some Russian experts admit that “legal harmonisation” is otnoshenyi Rossii i YES, “Russia in United Europe” Commit- in essence a unilateral process. See Tatiana Romanova, Pra- tee, Moscow 2004. However, it is only after the EU had start- vovoye sblizheniye Rossii i Yevropeyskogo Soyuza kak osno- ed working on this issue in early 2001 that similar activity va obshcheyevropeyskogo ekonomicheskogo prostranstva: could be noticed on Russia’s part. The Russian federal go- vozmozhnosti i bariery, in Sovremenniye otnosheniya Rossii

72 vernment’s policy towards the Kaliningrad oblast is not the i Yevropeyskogo Soyuza: desat’ let posle podpisaniya Sogla- subject of this analysis; however it is worth stressing that sheniya o Partnorstve i Sotrudnichestve, Biblioteka Yevro- Moscow’s actions do not indicate that care for the situation peyskikh Issledovanyi, No. 18, Saint Petersburg 2005. The of the oblast’s residents was the major motive of the Rus- article provides a very good, thorough analysis of the concept sian government’s activity. and its possible forms, as well as both positive and nega- 19 This problem had been raised by Russia since spring 2003, tive aspects of the process for Russia. The author concludes yet it became more acute in early 2004. Among others, that the process will be long-lasting (15 to 20 years) and Vice-Minister Chizhov refers to the Russian reasoning, see painful for Russia. Cf. T. Romanova, Obshcheye yevropey- V. Chizhov, Sovremennoye sostoyaniye Rossii i YES, in N. Ar- skoye ekonomicheskoye prostranstvo: strategiya uchastiya batova (ed.), Diskusii. Sovremennoye sostoyaniye otnoshe- Rossii, Pro et Contra, No. 1/2003. nyi Rossii i ES, “Russia in United Europe” Committee, Mos- 28 Road Map for the Common Economic Space: Building Blocks cow 2004. for Sustained Economic Growth, Moscow 10 May 2005. 20 29 Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis Russia’s official reason for postponing the summit was Among other things, the acceptable level of Russian cus- the desire to become familiar with the new composition of toms duty in individual goods groups; fresh and frozen meat the European Commission. However, most commentators quotas; access conditions for EU-based companies to select- understood this as a mere pretext. ed segments of the Russian market, including telecommu- 21 Previously, issuing joint statements had been the rule; at nications, transport, financial services, mail and delivery ser- the most recent summits, as a general rule, press releases vices, construction, distribution, environmental protection, have admittedly been issued, but their political significance tourism, and news agencies; some gradual liberalisation of has been lower. the Russian energy sector, and in particular, a timetable for 22 Judging from conversations with EU officials, agreement raising natural gas prices for industrial customers in Russia; on joint statements was usually impeded by the EU raising and a number of other specific issues, including lowering the following issues: the situation in Chechnya, and more the charges for European planes’ flights over Siberia by 2013, generally, the issue of human rights and democratic stan- were agreed on. The text of the agreement has not been pu- dards in Russia, and Moscow’s policy towards some NIS blished. Its contents can be concluded from statements and countries, as well as Russia raising the issue of Russian mi- communiqués issued by the parties. norities in the Baltic states. 30 Presidency Report on ESDP 22.06.2002, appendix IV: Ar- 23 Such separate groups for dialogue in the field of energy rangements for Consultation and Cooperation between the and for the Common European Economic Space were created EU and Russia on Crisis Management, at www.europa.eu.int in October 2001. 31 See the speech by the Russian Vice-Minister of Foreign Af- 24 The Co-operation Council was a body created by the EU– fairs Vladimir Chizhov at the Bergdorf Forum conference in –Russia Partnership and Co-operation Agreement (PCA). It Potsdam on 25 June 2005 (for the speech text visit www. met once a year at the foreign-minister level (the EU was re- mid.ru). presented by the Troika). Under a decision taken at the Saint Petersburg summit in May 2003, it was transformed into

CES Studies 32 For more information on this subject see Dov Lynch, at the 9th session of the ASEAN Forum, Bandar Seri Bega- Russia’s Strategic Partnership with Europe, in The Wa- wan, 31 July 2002, www.mid.ru shington Quarterly, Spring 2004. 40 An interview by President Putin for the New Straits Times 33 Road Map for the Common Space of External Security, newspaper, Novo-Ogarievo, 3 July 2003, www.kremlin.ru; Moscow 10 May 2005. Cf. speech by Putin at the 10th summit of the Islamic Con- 34 See the speech by the Russian Vice-Minister of Foreign ference Organisation, Putrajaya, 16 October 2003, www. Affairs Vladimir Chizhov at the Bergdorf Forum conference kremlin.ru in Potsdam on 25 June 2005 (for the speech text visit 41 An example may be the statement by Sergey Yastrzhemb- www.mid.ru). sky that “the understanding of our identity should not 35 Many researchers representing quite various views can change too often [author’s emphasis, M.M.], otherwise we be classified as followers of this trend, both liberals such as deprive ourselves of the core.” Yet, the author added soon Dmitri Trenin, Vladimir Baranovsky or Andrei Zagorsky, and thereafter, “in the sense of our multi-directional conscious- more conservative thinkers such as Sergey Karaganov, Alek- ness, our immensity should be considered.” Interview with sey Arbatov or Sergey Rogov. Among people dealing with Sergey Yastrzhembsky, Itogi, 25 May 2004. foreign policy in practice, Andrei Kozyrev, who was the Rus- 42 According to Dmitri Trenin, this is a fundamental prob- sian foreign minister between 1991 and 1996, was believed lem, cf. D. Trenin, Zaklucheniye. Vybor Rossii, in D. Trenin to be the leading representative of Atlantism. (ed.), Rossiya i osnovnyye instituty bezopastnosti v Yevrope: 36 The idea of Russian Neo-Eurasianism was conceived in the vstupaya v XXI vek, Moscow Carnegie Centre, Moscow 2000; 1960s by the outstanding but controversial, scientist Lev See also among other publications, D. Trenin, Identichnost’ Gumilev, who developed a peculiar philosophy of history and i integratsiya: Rossiya i Zapad v XXI veke, Pro et Contra, No. ethnological & sociobiological concepts. However, this trend 3/2004; report Rossiya i rasshiriayushchiysa Yevropeyskyi took its final form as late as the 1990s. Contemporary sup- Soyuz: trudniye perspektivy sblizheniya, “Russia in United porters of Neo-Eurasianism include people with different Europe” Committee, Moscow 2004 (English version: Russia views, such as the well-known writer and thinker Aleksandr and the Enlarged European Union: the Arduous Path Toward

Solzhenitsyn, such publicists as Aleksandr Dugin, Elgiz Poz- Rapprochement); A. Chubaryan, Yevropa yedinaya, no deli- 73 dniakov or Natalia Narochnitskaya, as well as politicians, maya, Rossiya v Globalnoy Politike, No. 2/2003. both nationalist (such as Vladimir Zhirinovsky) and commu- 43 The head of the European Commission’s delegation in Mos- nist (Gennady Ziuganov). Yevgeny Primakov, former head of cow, Richard Wright, stated ironically, “I am not in a position civil intelligence (1991-6), foreign minister (1996-8) and prime to present any clear picture of Russia as either a European minister of Russia (1998-9), is believed to be one of the lead- or Eurasian state. The Russian people should decide for ing supporters of Neo-Eurasianism. themselves. When you have finally decided, please call me.” 37 Interview with President Vladimir Putin for Gazeta Wy- Interview with Richard Wright, Itogi, 25 May 2004. borcza and Polish Television, www.kremlin.ru, 14 January 44 The conservative Russian analysts and journalists Aleksey 2002. It is also worth noting a statement by the then Vice- Pushkov and Viatcheslav Nikonov are the most consistent -Minister of Foreign Affairs Vladimir Chizhov, who said: “For supporters of the theses of Russia as an “independent power many centuries, no coherent point of view has existed on centre”. Cf. e.g. Mezhdunarodny strategichesky ves Rossii

the direction which the country should take on itshistorical v 2010 godu, report edited by A. Pushkov, in Obshchy arshin. vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis way to development. The discussions about the Russian “dis- Eksperty o budushchem Rossii, “Russia in United Europe” similarity” have recurred until today”; speech by V. Chizhov Committee, Moscow 2004; speech by A. Pushkov at the meet- at a seminar of the “Russia in United Europe” Committee, ing “Realistic results of the revolutionary year and prospects Moscow 28 February 2003, www.mid.ru for European development of the East in the next political 38 A speech by Putin at a meeting with representatives of season”, 30 June 2005; V. Nikonov, Nazad k koncertu, Rossiya academic, social and business circles in Edinburgh, 25 June v Globalnoy Politike, No. 1/2002; speech by V. Nikonov dur- 2003, www.kremlin.ru; Cf. also a speech by Putin at Bundes- ing social consultations at the State Duma, 15 May 2005, as tag on 25 September 2001, www.kremlin.ru; an interview at www.1tv.ru by Putin for TF-1 and France-3 television stations, RFI radio 45 Supporters of a similar viewpoint include a majority of the and ORT television, 23 October 2003, www.kremlin.ru; an participants in the “situational analysis”, including Sergey address by the Russian Foreign Minister Igor Ivanov to rep- Karaganov; see Rossiya i Yevropa: trudnoye sblizheniye, resentatives of German socio-political and business circles, Rossiyskaya Gazeta, 1 April 2005; Otnosheniya Rossii i Yev- Munich 10 December 2003; www.mid.ru ropeyskogo Soyuza: sovremennaya situatsiya i perspektivy, 39 A speech by Vladimir Putin at a meeting of the Council for Moscow 2005, www.svop.ru (English version: Russia – EU Re- Culture and Arts, Moscow 25 November 2003, www.krem- lations. The Present Situation and Prospects, CEPS Working lin.ru. Cf. also a speech by Vladimir Putin at the 10th summit Documents No. 225, Brussels, July 2005). of the Islamic Conference Organisation, Putrajaya 16 October 46 This opinion is shared by Andrei Zagorsky and Dmitri Tre- 2003, www.kremlin.ru; an interview by Vladimir Putin for nin, among others. See L. Grigoriev, A. Zagorsky, M. Urnov, the Chinese newspaper Renmin Ribao, Southern Chinese cor- “Vtoroi srok prezidentskogo pravleniya V. Putina: dilemmy respondent and for the Chinese Central Television, 13 October rossiyskoy politiki”, Konrad Adenauer Foundation, Moscow 2004, www.kremlin.ru; a speech by Foreign Minister Ivanov 2004; D. Trenin, Rossiya i konets Yevrazii, Pro et Contra, No. 1/2005 (the author sees this in the context of the develop-

CES Studies ment of the so-called “CIS project”, inter alia. Cf. also T. Bor- sosedstvo bez prava na rodstvo?, “Russia in United Europe” dachov, T. Romanova, A model for future development, Ros- Committee, Moscow 2004. siya v Globalnoy Politike, No. 2/2003; According to Irina Kob- 52 See: Common Strategy of the European Union on Russia, rinskaya, the pro-integration paradigm prevailed in Russia Brussels 4 June 1999, www.europa.eu.int; Strategiya razvitii between 2001 and 2003; See I. Kobrinskaya, Bolshaya Yev- otnoshenyi Rossiyskoi Federatsii s Yevropeyskim Soyuzom ropa i bolshaya Rossiya: proyekt “baltiyskoye izmereniye”, na srednesrochnuyu perspektivu (2000–2010 gody), Moscow, Izvestiya, 21 June 2004. It was previously believed that the October 1999, www.mid.ru. A very good analysis of the es- Russian authorities had chosen the integration option; see sential differences between the two documents can be found Dov Lynch, Russia Faces Europe, Chaillot Paper No. 60, Paris in the following publications: Dov Lynch, Russia faces Eu- 2003; M. Menkiszak, The “Pro-Western turn” in Russia’s Fo- rope, Chailliot Papers No. 60, Paris, May 2003; Dov Lynch, reign Policy: Causes, Consequences and Prospects, CES, War- Russia’s Strategic Partnership with Europe, in The Washing- saw 2002. ton Quarterly, Spring 2004. T. Bordachov, “Strategia” i stra- 47 A typical example of this is the fact that the Russian mass tegii, in Arkadi Moshes (ed.), Rossiya i Yevropeyskiy Soyuz: media sometimes confuse the institutions of the European pereosmyslivaya strategiyu vzaimootnosheniy, Moscow Car- Union and the Council of Europe (and earlier, of the West- negie Centre, Moscow 2003; Marius Vahl, Just good friends? ern European Union also). The EU-Russian “strategic partnership” and the Northern 48 For more details on the peculiarity of the perception of Dimension, CEPS Working Documents No.166, Brussels, the EU in Russia, cf. T. Bordachov, “Strategiya” i strategii, in March 2001. A. Moshes (ed.), “Rossiya i Yevropeyskiy soyuz: pereosmys- 53 This view is shared by a number of Russian experts. livaya strategiyu vzaimootnoshenyi”, Moscow Carnegie Cen- Among others, the authors of the “Russia in United Europe” tre, Moscow 2003; T. Bordachov, Terra incognita ili yevro- Committee’s report believe that a lack of a strategic vision peyskaya politika Rossii, Pro et Contra, No. 6/2001. for Russia’s place in Europe is one of the basic problems of 49 The issue of values, unlike for the EU, is in fact inessential Russia’s European policy. See Rossiyja i rasshiriayushchiysa for Russia. Moscow is trying to make the relations as maxi- Yevropeyskiy Soyuz: trudniye perspektivy sblizheniya, “Rus-

74 mally “pragmatic” as possible, while at the same time either sia in United Europe” Committee, Moscow 2004 (English declaring a formal “community of values” or emphasising version: Russia and the Enlarged European Union: the Ardu- that its state system is special and based on a different cul- ous Path Toward Rapprochement); in turn, the authors of tural and historical heritage. Cf. e.g. V. Chizhov, Sovremen- the “situational analysis” report call it the main problem in noye sostoyaniye Rossii i ES, in N. Arbatova (ed.), Sovremen- Russian-EU relations (alleging the EU of lacking vision as noye sostoyaniye otnoshenyi Rossii i ES, “Russia in United well); see Otnosheniya Rossii i Yevropeyskogo Soyuza: sovre- Europe” Committee, Moscow 2004. Interestingly, Vice-Mi- mennaya situatsiya i perspektivy, Moscow 2005, www. nister Chizhov has admitted that the term “community of svop.ru (English version: Russian-EU Relations. The Present values” is “obscure”. Meanwhile, the “value gap” between Situation and Prospects, CEPS Working Documents No. 225, Russia and the EU is deepening. This is suggested by the Brussels, July 2005). Cf. also inter alia Dmitri Danilov, Doro- authors of the “situational analysis” report, among others. zhniye karty vedushchiye v nikuda, Nezavisimaya Gazeta, Op. cit. 24 May 2005; Artiom Malgin, Karty yest’. Kuda idiom – ne- 50

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis Cf. Dov Lynch, Russia’s Strategic Partnership with Eu- yasno, Nezavisimaya Gazieta, 23 May 2005. rope, in The Washington Quarterly, Spring 2004; Dov Lynch, 54 This thought was expressed in the fullest way by then Russia Faces Europe, Chaillot Paper No. 60, Paris 2003; Russian President Boris Yeltsin in his speech at the Council Marius Vahl, Just good friends? The EU-Russian “strategic of Europe summit in Strasbourg in October 1997. Yeltsin partnership” and the Northern Dimension, CEPS Working said, “Now the time has come to build together a new Great- Documents No.166, Brussels, March 2001. er Europe without divides, a Europe where none of the coun- 51 Cf. Dmitri Danilov, Dorozhniye karty vedushchiye v nikuda, tries could dictate its will (...). Today, it is this Greater Europe Nezavisimaya Gazeta, 24 May 2005. This opinion is shared that can become a powerful community, whose potential among others by Andrei Zagorsky, see L. Grigoriev, A. Zagor- no other region of the world could equal, and that could gua- sky, M. Urnov, “Vtoroi srok prezidentskogo pravleniya V. Pu- rantee its security by itself...”; the text of the speech as of tina: dilemmy rossiyskoi politiki”, Konrad Adenauer Foun- 10 October 1997 as in Diplomatichesky Vestnik No. 11/1997. dation, Moscow 2004; D. Trenin, Identichnost’ i integratsiya: 55 President Vladimir Putin also referred to the idea of Rossiya i Zapad v XXI veke, Pro et Contra, No. 3/2004. For Greater Europe in his speech at Bundestag on 25 September example, such different approaches can be noticed in the 2001. Putin said, “No-one can doubt the high value of rela- texts of statements by the then Commissioner for External tions between Europe and the United States. I simply be- Relations Christopher Patten (about Russia’s adaptation of lieve that Europe will decisively and for a long time rein- laws ) and by the then Director of the Department of All-Eu- force its reputation as a strong and genuinely independent ropean Co-operation of the Russian MFA, Andrei Grushko centre of international politics, provided that it manages to (about equality in co-operation); see the speech at the Euro- combine its potential with the Russian capabilities, i.e. [Rus- pean Business Club, Moscow 28 May 2002, A. Grushko, Ros- sia’s] people, territory and natural resources; with the eco- siysky vzglad na kontseptsiyu Shirokoi Yevropy, in N. Arba- nomic, cultural and defence potential of Russia...” tova (ed.), Diskusii. Rossiya i Yevropeyskiy Soyuz: dobro- 56 One of the first harbingers of this was President Putin’s statement on 13 May 2002, in which he gave his support

CES Studies for co-operation between the Eurasian Economic Commu- subject, see e.g. New Europe. Report on Transformation, nity (consisting of Russia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan Report on the 15th Economic Forum in Krynica Zdrój, Warsaw and Tajikistan) and the European Union, Ria-Novosti 13 May 2005; Rocznik Strategiczny (Strategic Yearbook) 2004/2005, 2002. In turn, in June 2003, Deputy Prime Minister Viktor Warsaw 2005. For Russian publications, cf. e.g. L. Grigoriev, Khristienko was trying to convince the EU of the need to A. Zagorsky, M. Urnov, “Vtoroy srok prezidentskogo pravle- analyse the compatibility of integration as part of the Com- niya V. Putina: dilemmy rossiyskoy politiki”, Konrad Ade- mon Economic Space (Russia, Ukraine, Belarus and Kazakh- nauer Foundation, Moscow 2004. stan) and the EU. 62 This issue is very controversial in Russia, and is under- 57 See V. Chizhov’s speech at the “Vision of Europe” conference, going relativisation. The list of allegations refers to the res- Berlin 19 November 2004, www.mid.ru. Minister Chizhov olution by the Parliamentary Assembly of the Council of appealed for a continuation of the integration processes in Europe as of 22 June 2005 based on the results of monitor- both the EU and the NIS area, and for a future harmonisa- ing the undertakings Russia made in connection with its tion and synchronisation thereof, as well as for the estab- accession to the Council of Europe in 1996. lishment of close contacts between the EU and NIS. He claim- 63 A similar view is expressed by Sergey Karaganov and Fio- ed that the two processes are mutually complementary, and dor Lukyanov. Cf. S. Karaganov, Rossiya – Yevrosoyuz: novy forming a single NIS space complies with EU rules and stan- etap?, Rossiyskaya Gazeta, 20 October 2004; F. Lukyanov, dards. Cf. also the interview by President Vladimir Putin for Dva litsa bolshoi Yevropy, Prophil, No. 11/March 2005. Cf. Le Figaro daily, 7 May 2005, www.kremlin.ru also Yevropeyskaya strategiya Rossii: novy start, Rossiya v Glo- 58 An example may be the article by the then Vice-Minister balnoy Politike, No. 2/2005; N. Arbatova, V. Ryzhkov, Rossiya of Foreign Affairs Vladimir Chizhov, V. Chizhov, Rossiya – ES: i YES: sblizheniye na phone razryva, Rossiya v Globalnoy strategiya partnorstva, Mezhdunarodnaya Zhizn, no. 9/2004, Politike, No. 1/2005. Declarations by President Putin on the and the speech by the Russian Foreign Minister Sergey Lavrov “Russia’s democratic European choice” (cf. e.g. the interview at the meeting of the European Business Club in Moscow by President Vladimir Putin for Le Figaro daily, 7 May 2005, on 27 October 2004. The minister stated: “As you know, Rus- www.kremlin.ru.) are not convincing, considering the politi-

sia does not aspire to become a member of the EU in the cal practice in the Russian Federation. 75 foreseeable future. At the same time, we are ready to conti- 64 A typical example of such Russian propaganda was the nue developing partnership with [the EU] as far as the Eu- interview by the Russian president’s special representative ropean Union itself is ready to do.”; the speech text is avail- for EU relations Sergey Yastrzhembsky; “Eti ludi prinesli able at www.mid.ru, 7 October 2004. In turn, the Russian v Yevrosoyuz dukh primitivnoi rusofobii”, interview with president’s representative Sergey Yastrzhembsky stated in S. Yastrzhembsky, Nezavisimaya Gazeta, 17 November 2004. an interview for the Russian edition of Newsweek of 16–22 65 For information on the nature and conditions of bilateral May 2005, “Saying that Russia will never raise the issue of relations between Russia and individual EU member states, changing the form of its relations with the EU would be im- cf. Dov Lynch, Russia Faces Europe, Chaillot Paper No. 60, proper and naive.” Paris 2003; T. Bordachov, “Strategiya” i strategii, in A. Moshes 59 It is possible that the animation of the Russian experts’ (ed.), Rossiya i Yevropeyskiy soyuz: pereosmyslivaya strate- debate and the public reoccurrence of the slogans of inte- giyu vzaimootnosheniy, Moscow Carnegie Centre, Moscow

gration with the EU in 2005 (including those concerning 2003. vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis future membership) mean some re-evaluation. The results 66 One of the key examples was Russia’s use of bilateral of the so-called “situational analysis” conducted with the channels at the time of the Kaliningrad “mini-crisis” in 2002. participation of a group of Russian experts, officials and bu- 67 Cf. F. Lukyanov, Dva litsa bolshoi Yevropy, Prophil, No. sinessmen in January 2005 seem particularly important. 11/March 2005. Classical examples are Russia’s agreements Among other information, 80% of the 23 participants in the with Germany, France and Italy on easing the visa regime, debate opted to raise the issue of Russia’s future member- which originally compensated for the progress (which had ship in the EU. been unsatisfactory for Moscow) in talks on complete abo- 60 Examples of support for the Norwegian model could be lition of the visa regime with the entire EU. On the other found in the following publications: T. Bordachov, T. Roma- hand, those agreements also constituted a form of lobbying nova, A model for future development, Rossiya v Globalnoy for an agreement on liberalising the visa regime with the Politike, No. 2/2003; T. Bordachov, Proshchai starushka Yev- EU which was achieved at the Russia–EU summit in London ropa, Vedomosti, 16 April 2003; T. Bordachov, Rossiya: konets in October 2005. yevropeizatsii, Rossiya v Globalnoy Politike, No. 2/2004. In 68 The dialogue with Italy was the most spectacular example turn, the Swiss model was supported with some reserva- of such behaviour. A special Russian commission had been tions by some of the “situational analysis” participants; Ot- created as early as a year before Italy took over the EU presi- nosheniya Rossi i Yevropeyskogo Soyuza: sovremennaya si- dency. tuatsiya i perspektivy, Moscow 2005, www.svop.ru (English 69 Examples can be the criticism of the French President Jac- version: Russia-EU Relations. The Present Situation and Pros- ques Chirac following his statements on transit to Kalinin- pects, CEPS Working Documents No. 225, Brussels, July 2005). grad in June 2002; statements by the Italian Prime Minister 61 These issues have not been covered by this analysis, but Silvio Berlusconi at the Russia–EU summit in Rome in No- they have been broadly discussed in numerous publications vember 2003, or the statements by the German Chancellor both in Russia and abroad. For Polish publications on this Gerhard Schroeder about President Putin and Russian inter-

CES Studies nal policy in November 2004. The problem of breaching the and on Russian publications including those by Sergey Ka- common policy line was one of the key issues raised in the raganov, Timofei Bordachov and Tatiana Romanova. Cf. among Communication from the European Commission on rela- others, T. Bordachov, Proshchay starushka Yevropa, Vedomosti, tions with Russia as of February 2004. As a consequence, 16 April 2003; T. Bordachov, T. Romanova, A model for fur- some Russian specialists point out to the decreasing effecti- ther development, Rossiya v Globalnoy Politike, No. 2/2003; veness of Moscow’s policy. Cf. as an example, Otnosheniya T. Bordachov, Lobbizm po-yevropeyski, Rossiya v Globalnoy Rossii i Yevropeyskogo Soyuza: sovremennaya situatsiya Politike, No. 1/2004; report Rossiya i rasshiriayushchiysa Yev- i perspektivy, Moscow 2005, www.svop.ru (English version: ropeyskiy Soyuz: trudniye perspektivy sblizheniya, “Russia Russia–EU Relations. The Present Situation and Prospects, in United Europe” Committee, Moscow 2004 (English version: CEPS Working Documents No. 225, Brussels, July 2005). Russia and the Enlarged European Union: the Arduous Path 70 Cf. Dmitri Trenin, Rossiya i konets Yevrazii, Pro et Contra, Toward Rapprochement); Otnosheniya Rossii i Yevropeyskogo No. 1/2005; Aleksey Miller, Mnogo isporcheno no ne poteria- Soyuza: sovremennaya situatsiya i perspektivy, Moscow no, ibidem; T. Bordachov, Rossiya: konets yevropeizatsyi?, 2005, www.svop.ru (English version: Russia–EU Relations. Rossiya v Globalnoy Politike, No. 2/2004. The Present Situation and Prospects, CEPS Working Docu- 71 After Ukraine, a subsequent spectacular manifestation of ments No. 225, Brussels, July 2005). such Russia’s policy was the stance it took on the situation in Uzbekistan following the Andijan massacre in May 2005. 72 Vice-Minister of Foreign Affairs Vladimir Chizhov once made a clear statement on the subject: “Russia does not see itself as either a subject or an object of this EU policy”; speech by V. Chizhov at the 11th session of the Russian-Finnish in- tergovernmental group for developing co-operation between neighbouring regions, Moscow 2 February 2005, text at www.mid.ru. The key argument was that, in Moscow’s opi-

76 nion, Russia had special relations with the EU which were much better developed than its neighbours. Cf. as an example an interview by S. Yastrzhembsky for Itogi weekly ma- gazine, 25 May 2004. In fact, this was mainly a matter of prestige in connection with Russia’s self-definition as a great power. 73 One of the first manifestations of the Russian criticism was the speech by the Russian Vice-Minister of Foreign Affairs Vladimir Chizhov at a conference in Kiev on 10 November 2003. The sharpest example of such rhetoric was the speech by the same minister at the conference in Bratislava on 19 March 2004 (for the speeches’ texts see www.mid.ru). 74

Russia vs. Russia the European Union: a “strategic partnership” crisis See inter alia the interview by S. Lavrov for Guanmin Ribao daily, 15 June 2004; speech by V. Chizhov at the conference in Berlin on 19 November 2004 (the texts at www.mid.ru). 75 For example, Russia has on numerous occasions refused the EU the right to exert pressure on Belarus to stop violating basic democratic freedoms and human rights. 76 The clearest example of this was the speech by Minister Chizhov at the Bergdorf Forum conference in Potsdam on 25 June 2005. The minister said that Russia was ready to co- -operate with the EU on settling the “frozen” conflicts in the CIS area, with the aim of creating a “zone of stability and prosperity” in the Eurasian space (the speech text at www.mid.ru). 77 The table covers the summits since the the Partnership and Co-operation Agreement came into force in December 1997, which provided a formal legal basis for holding meetings in this format twice a year. Earlier, from 1994, the regular Russia–EU summits used to be held once a year, usually in Moscow. 78 These models are reconstructions, mainly based on the publication by Michael Emmerson, Marius Vahl and Stephen Woodlock, Navigating by the stars. Norway, the European Economic Area and the European Union, CEPS, Brussels 2002,

CES Studies