Akademiens Handlingar Och Tidskrift

anvisningar till författare TIDSKRIFT OCH HANDLINGAR KRIGSVETENSKAPSAKADEMIENS KUNGL KUNGL Ur Svenska Krigsmanna Sällskapets Handlingar 1797 Carl Deléns Tryckeri Stockholm Författaren ansvarar för att artikel som in- KRIGSVETENSKAPS- sänds är språkgranskad och genomarbetad och sänder originalmanuskript i Word till AKADEMIENS vi gustaf adolph med Guds nåde, Sveriges, redaktionen på [email protected]. Författarens Handlingar och Tidskrift Götes och Vendes Konung, m m. Arfving till namn, adress, e-postadress, telefon- och Danmark och Norrige, Hertig till Schleswig, faxnummer an ges i mailet. Författare till NR 1/2016 Holstein, m m. inträdesanförande och årliga redo visningar Publicerad sedan 1797 bör begränsa antal tecken (inkl blanksteg) till Göre veterligt: att såsom Vi med mycket nöje högst 30 000 resp 60 000. inhämtat den berömliga omsorg, som det inrät- THE ROYAL tade Svenska Krigsmanna Sällskapet föresatt sig Vetenskapliga artiklar inom Akademiens att hafva ospard, till förbättrande och utvid- område bör innehålla 7-10 000 ord (d v s max SWEDISH ACADEMY gande af de till Krigs Vettenskapen hörande 50 000 tecken utan blanksteg = max 60 000 OF WAR SCIENCES delar, hvarigenom så väl Krigsmän, hvilka tecken med blanksteg = max 20 A4-sidor i Proceedings and Journal dels grånat under vapnen, dels jemte dessa på normal text med 12 punkter). Artikeln skall stridens bana af ära och mandom sig utmärkt, starta med ett abstract på engelska om det är NR 1/2016 som ock andre Embets- och Tjenstemän, kände en artikel skriven på skandinaviskt språk eller Published since 1797 för deras grundliga insigter, nu beflita sig, att på skandinaviskt språk om artikeln är skriven under fredens lugn bidraga till allmänt väl; på engelska. Alltså, och emedan Vi anse Oss böra ett så Bilder: Förslag till illustrationer bifogas nyttigt och hedrande företag uppmuntra; ty 1 separat. Obs! Det räcker inte att bilderna är Mobilisering mot ett ﬁentligt väst vele Vi härmedelst icke allenast för Sällskapet inmonterade i ett word- eller powerpoint- – Den ryska nationella säkerhets- betyga det nådiga välbehag, hvarmed Vi sådant dokument. För tryck krävs att bilderna är strategin upptagit, utan ock försäkra Sällskapet, att bifogade som separata högupplösta bildfiler, av Gudrun Persson, Jakob Hedenskog, såsom dess Höge beskyddare, detsamma med dvs minst 300 dpi. Susanne Oxenstierna och Carolina Vårt nådiga hägn städse omfatta. Det alla som vederbör hafva sig hörsammeligen att efterrätta. Tips: Akademiens skrivhandbok med våra Vendil Pallin Till yttermera visso hafve Vi detta med egen skrivregler finns att hämta på hemsidan. Rysk civil-militär samverkan hand underskrifvit och med Vårt Kongl. Sigill Redaktionen språkgranskar manuskriptet och av Jörgen Elfving och Niklas Eklund bekräfta låtit. Stockholms slott den 23 Novem- åter sänder det till författaren. ber 1796. Författaren granskar redaktionens förslag till Försvaret av Sverige: Vem kan leda förtyd liganden etc och meddelar skriftligen operationer... och vem bör? eventuella synpunkter. av Håkan Edström och Anders Josefsson beställning av särtryck och lösnummer Särtryck beställs hos redaktionen, efter överens kommelse om pris, med uppgift om NR 1 1 NR antal och adresser för leverans och fakture- Helårsprenumeration: ring. Lösnummer beställs hos redaktionen 400 kr (Sverige) 500 kr (Europa) eller på [email protected] som också svarar för 2016 600 kr (övriga länder) utsändning och fakturering. Lösnummer : 105 kr inkl moms WWW.KKRVA.SE issn 0023-5369 © Kungl Krigsvetenskapsakademien 2016

HT_omslag_1-2016.indd 1 2016-03-07 15:51:18

anvisningar till författare TIDSKRIFT OCH HANDLINGAR KRIGSVETENSKAPSAKADEMIENS KUNGL KUNGL Ur Svenska Krigsmanna Sällskapets Handlingar 1797 Carl Deléns Tryckeri Stockholm Författaren ansvarar för att artikel som in- KRIGSVETENSKAPS- sänds är språkgranskad och genomarbetad och sänder originalmanuskript i Word till AKADEMIENS vi gustaf adolph med Guds nåde, Sveriges, redaktionen på [email protected]. Författarens Handlingar och Tidskrift Götes och Vendes Konung, m m. Arfving till namn, adress, e-postadress, telefon- och Danmark och Norrige, Hertig till Schleswig, faxnummer an ges i mailet. Författare till NR 4/2015 Holstein, m m. inträdesanförande och årliga redo visningar Publicerad sedan 1797 bör begränsa antal tecken (inkl blanksteg) till Göre veterligt: att såsom Vi med mycket nöje högst 30 000 resp 60 000. inhämtat den berömliga omsorg, som det inrät- THE ROYAL tade Svenska Krigsmanna Sällskapet föresatt sig Vetenskapliga artiklar inom Akademiens att hafva ospard, till förbättrande och utvid- område bör innehålla 7-10 000 ord (d v s max SWEDISH ACADEMY gande af de till Krigs Vettenskapen hörande 50 000 tecken utan blanksteg = max 60 000 OF WAR SCIENCES delar, hvarigenom så väl Krigsmän, hvilka tecken med blanksteg = max 20 A4-sidor i Proceedings and Journal dels grånat under vapnen, dels jemte dessa på normal text med 12 punkter). Artikeln skall stridens bana af ära och mandom sig utmärkt, starta med ett abstract på engelska om det är NR 4/2015 som ock andre Embets- och Tjenstemän, kände en artikel skriven på skandinaviskt språk eller Published since 1797 för deras grundliga insigter, nu beflita sig, att på skandinaviskt språk om artikeln är skriven under fredens lugn bidraga till allmänt väl; på engelska. Alltså, och emedan Vi anse Oss böra ett så Bilder: Förslag till illustrationer bifogas nyttigt och hedrande företag uppmuntra; ty separat. Obs! Det räcker inte att bilderna är Europe Needs a Closer Union to Survive vele Vi härmedelst icke allenast för Sällskapet inmonterade i ett word- eller powerpoint- by Constanze Stelzenmüller betyga det nådiga välbehag, hvarmed Vi sådant dokument. För tryck krävs att bilderna är upptagit, utan ock försäkra Sällskapet, att bifogade som separata högupplösta bildfiler, Myten om de omoraliska drönarna såsom dess Höge beskyddare, detsamma med dvs minst 300 dpi. av David Bergman Vårt nådiga hägn städse omfatta. Det alla som vederbör hafva sig hörsammeligen att efterrätta. Tips: Akademiens skrivhandbok med våra A theoretical framework of Maritime Till yttermera visso hafve Vi detta med egen skrivregler finns att hämta på hemsidan. Air Power hand underskrifvit och med Vårt Kongl. Sigill Redaktionen språkgranskar manuskriptet och by Gjert Lage Dyndal bekräfta låtit. Stockholms slott den 23 Novem- åter sänder det till författaren. ber 1796. Författaren granskar redaktionens förslag till förtyd liganden etc och meddelar skriftligen eventuella synpunkter. beställning av särtryck och lösnummer Särtryck beställs hos redaktionen, efter överens kommelse om pris, med uppgift om NR 4 4 NR antal och adresser för leverans och fakture- Helårsprenumeration: ring. Lösnummer beställs hos redaktionen 400 kr (Sverige) 500 kr (Europa) eller på [email protected] som också svarar för 2015 600 kr (övriga länder) utsändning och fakturering. Lösnummer : 105 kr inkl moms WWW.KKRVA.SE issn 0023-5369 © Kungl Krigsvetenskapsakademien 2015

HT_omslag.indd 1 2015-12-07 12:40:04 kkrvas handlingar och tidskrift nr 1 2016 r e d a k t ö r o c h a n s v a r i g u t g i v a r e a k a d e m i e n s ä m b e t s m ä n (m a t e r i a l t i l l tidskriften ) Styresman Överstelöjtnant Tommy Jeppsson Generaldirektör Mikael Odenberg Bodängsvägen 23, 761 13 Riala Skeppargatan 56, 114 59 Stockholm kkrva tfn: 076-760 96 45 mobil: 070-206 14 75 e-post: [email protected] e-post: [email protected] prenumerationsärenden Andre styresman o c h adressändringar Generalmajor Bo Waldemarsson Marie Brunnberg Skogsmyragatan 4, 749 45 Enköping mobil: 073-656 09 03 tfn: 0171-44 17 23 e-post: [email protected] mobil: 073-546 72 47 e-post: [email protected] KKrVAHT utges fyra gånger per år och prenumeration kan påbörjas när som Ständig sekreterare helst under året. Prenumerationspriset per Generalmajor Björn Anderson helår är 400 kronor (Sverige), 500 kronor Västra Finnbodavägen 7B 1 tr, (Europa), 600 kronor (övriga länder) 131 71 Nacka tfn: 076-760 96 40 Lösnummer kostar 105 kronor, äldre e-post: [email protected] nummer kostar 70 kronor och kan i mån Skrivelser adresseras till sekreteraren av tillgång beställas från redaktionen. Avgift för porto tillkommer. Andre sekreterare Bankgirokonto (pren): 760-1487 Överstelöjtnant Gunnar Magnusson Lugnets allé 69, 120 67 Stockholm Kungl Krigsve tenskapsakademien tfn: 076-760 96 41 Teatergatan 3, 1 tr. 111 48 Stockholm e-post: [email protected] tfn: se resp person fax: 08-667 22 53 Skattmästare e-post: [email protected] Direktör Sven-Christer Nilsson hemsida: www.kkrva.se Utsiktsvägen 2, 266 54 Vejbystrand tfn: 0431-45 29 00 a k a d e m i e n s v e r k s a m h e t , mobil: 0708-99 66 11 h e m s i d a , ledamotsärenden e-post: [email protected] Björn Anderson (för kontaktuppgifter se t h under rubrik ständig sekr) lokalbokningar , e k o n o m i , b e l ö n i n g a r , b i d r a g m m Gunnar Magnusson (för kontaktuppgifter se t h under rubrik andre sekr) avdelningarna a v d i (lantkrigsvetenskap ) a v d i v (militärteknisk v e t e n s k a p ) Ordförande: Ordförande: Överste Jan Mörtberg Överste Jan-Erik Lövgren Östermalmsgatan 78, 114 50 Stockholm Starrängsringen 10, 115 50 Stockholm tfn: 08-660 06 37 mobil: 070-676 31 27 mobil: 070-556 56 45 e-post: [email protected] e-post: [email protected] Sekreterare: Sekreterare: Tekn dr Magnus Ruding Överstelöjtnant Henrik Sjövall Styrmansgatan 19, 114 54 Stockholm Övre Slottsgatan 8 A, 753 10 Uppsala tfn: 08-782 41 17 tfn a: 0171-15 71 16, b: 018-12 72 82 mobil: 070-682 41 17 mobil: 073-329 34 56 e-post: [email protected] e-post: [email protected] a v d v (a n n a n v e t e n s k a p a v b e t y d e l s e f ö r r i k e t s s ä k e r h e t o c h f ö r s v a r ) a v d i i (sjökrigsvetenskap ) Ordförande: Ordförande: Generaldirektör Marie Hafström Kommendör Bengt Lundgren Gårdsvägen 9, 182 75 Stocksund Starrängsringen 60, 115 50 Stockholm mobil: 0708-553 441 tfn: 08-788 77 44 e-post: [email protected] mobil: 076-626 02 80 e-post: [email protected] Sekreterare: Fil dr Thomas Hörberg Sekreterare: Sköndalsbrovägen 41, 128 69 Sköndal Brigadgeneral Lars-Olof Corneliusson tfn: 08-604 93 91 Enstavägen 5, 187 35 Täby mobil: 070-343 95 06 tfn: 08-122 077 66 e-post: [email protected] e-post: [email protected] a v d v i (säkerhetspolitisk v e t e n s k a p ) a v d i i i (luftkrigsvetenskap ) Ordförande: Ordförande: Ambassadör Mats Bergquist Generalmajor Jan Andersson Bergsgatan 16, 4 tr, 112 23 Stockholm Tilskogsvägen 13, 193 40 Sigtuna tfn: 08-651 60 64 mobil: 070-887 00 00 mobil: 073-339 33 60 e-post: [email protected] e-post: [email protected] Sekreterare: Sekreterare: Överstelöjtnant Claes Bergström Forskningsledare Niklas Granholm Tallflyvägen 9, 313 50 Åled FOI Försvarsanalys, 164 90 Stockholm tfn: 035-398 93 tfn: 08-555 038 36 mobil: 070-818 83 93 mobil: 0709-27 73 70 e-post: [email protected] e-post: [email protected] Innehåll

Handlingar Mellan krig och fred – ryskt militärt tänkande nu och då...... 6 Inträdesanförande i KKrVA avd VI den 12 mars 2014 av Gudrun Persson Kungl Krigsvetenskapsakademiens tävlingsskrifter 2016...... 13

Analys & perspektiv Akademins heder på spel...... 14 av Arvid Cronenberg Styresmannens svar om Natofrågan...... 18 av Mikael Odenberg Icke-frågan har blivit en problematisk fråga...... 20 Natodebatten i Sverige av Michael Sahlin Om värdet av Natomedlemskap...... 29 av Lennart Uller Mobilisering mot ett fientligt väst...... 32 Den ryska nationella säkerhetsstrategin av Gudrun Persson, Jakob Hedenskog, Susanne Oxenstierna och Carolina Vendil Pallin Rysk civil-militär samverkan...... 41 av Jörgen Elfving och Niklas Eklund Submarine Intrusions in Swedish Waters...... 52 Past and Present by Nils-Ove Jansson Terrorism och krig: dags för begreppsbestämningar...... 60 av Mats Bergquist Försvaret av Sverige: Vem kan leda operationer… och vem bör?...... 67 av Håkan Edström och Anders Josefsson Kunglig medalj till akademins ständige sekreterare...... 86 Det strategiska överfallet...... 87 Överraskning och vilseledning av Anders Westberg Återta offensiven...... 94 Kontroll av luftrum ur ett gemensamt perspektiv av Peter Greberg Om oenighet och oklarhet...... 103 Neutralitet, civilförsvar och försörjningstrygghet av Ingolf Kiesow Uppgörelsen om Irans nukleära program...... 116 Folkrättslig analys av FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) av Dirk Roland Haupt CTBT – av central roll utan att ha trätt i kraft ...... 143 av Nils Daag och Erik Lindfors † Personlig utveckling börjar där komfortzonen slutar...... 147 Fallskärmstjänsten vid officersutbildningen 1956–2016 av David Bergman Försvarsmaktens personalförsörjning – nuläge och framtid...... 157 av Callis Amid Lost in Transition ...... 164 The Swedish Navy and air power in the interwar years by Petter Wulff

Litteratur Att se om Sveriges hus...... 177 Från kärnvapenrisk till nedrustning av Olof Santesson INF-fördraget tjänar allas intressen...... 181 En efterlevnadskris och insikter om fördragets alternativlöshet av Dirk Roland Haupt Litteraturöversikt...... 188 Tibellska fonden

Kungl Krigsvetenskapsakademien grun dades 1796 av generallöjtnanten, friherre Gustaf Wilhelm af Tibell. Akademien ska, enligt sina stadgar, främja vetenskaper av betydelse för fäderneslandets försvar samt följa och bevaka forskning och utveckling av betydelse för rikets säkerhet och försvar. Akademiens vilja är att, som en oberoende institution, bidra till och delta i försvars- och säkerhetsdebatten. Den 12 november 2012 har Akademien antagit föreskrifter för en nyinrättad fond, Tibellska fonden. Ändamålet med fonden är att stödja Akademiens verksamhet som ett vetenskapligt instrument inom säker- hets- och försvarsområdet. Kungl Krigsvetenskapsakademien tar tacksamt emot bidrag till den Tibellska fonden. Gåvor kan ges i form av kontanta medel, värdepapper m m från enskilda och juridiska personer. För detta ändamål ska fondens bank giro användas: Akademiens grundare Gustaf Wilhelm af Tibell. 111-3075

För välvilligt bidrag tackar Kungl Krigsvetenskapsakademien särskilt; Björn Anderson Militärlitteraturföreningen Carl Björeman Jan Mörtberg Kerstin Fredga Erik Norberg Marie Hafström Björn von Sydow Inge Jonsson Bengt Gustafsson Sven-Christer Nilsson

5 N r 1 januari/mars 2016 Mellan krig och fred – ryskt militärt tänkande nu och då Inträdesanförande i KKrVA avd VI den 12 mars 2014 av Gudrun Persson

Résumé What do future wars look like? What is driving the development? What is most important on the battlefield – man or technology? These are not new questions but very much on today’s agenda. Are we experiencing a paradigm shift? I am exploring Russian military thinking at the time of the Crimean War in the mid- 19th century. This was a time marked by rapid change – political, social, economic, and technological. The army was one of the pillars on which the Russian regime built its power, and it was crucial for the survival of the regime both in domestic and foreign affairs. The reactions and thinking of the military at a time of rapid change therefore, tell us a lot about the regime’s ability to adjust, develop, and ul- timately survive. Special attention is given to two members of the Royal Swedish Academy of War Sciences from that period, Michail Dragomirov and Genrikh [Henrik] Leer. This provides a background to the contemporary Russian military thinking on future wars. The aim is to show that the Russian military theoretical debate deals with relevant issues and tells us something important about our time. This knowledge is vital in order to avoid future ‘sleepwalking’ and rude awakenings.

hur ser nästa krig ut? Vad är det som Två av de främsta ryska militära tänkar driver utvecklingen? Förändrar ny teknik na under 1800-talets andra hälft var ock- framtidens slagfält – i så fall hur? Står vi så kallade medlemmar i denna akademi: inför ett paradigmskifte? Genrich [Henrik] Antonovitj Leer (1829– Frågorna är inte nya, och jag skulle vilja 1904) invald år 1876 och Michail Ivanovitj uppmärksamma hur några av de ryska mi- Dragomirov (1830–1905) invald år 1896. litära teoretikerna såg på dessa frågor vid Leer var vid sitt inval professor i strategi tiden efter det förra Krimkriget, d v s 1860- vid Generalstabsakademien, sedermera dess och 1870-talen – några av dem medlemmar chef. Dragomirov hade tidigare varit chef i Kungliga Krigsvetenskapsakademien. Ett för samma akademi och var när han valdes in i Kungl Krigsvetenskapsakademien chef antal exempel ur debatten från den tiden får för Kievs militärområde. utgöra en bakgrund till dagens ryska diskussion om det framtida kriget. Jag vill visa att det ryska militärteorietiska samtalet mycket En förändringens tid väl knyter an till aktuella frågor och säger Förlusten i Krimkriget var smärtsam för tsa- något viktigt om vår samtid – en kunskap rens armé. De tjugo år som följde präglades av vikt för att i framtiden undvika ”sömn- av eftertanke, reform och förnyelse. De tyska gångeri” och bryska uppvaknanden. föreningskrigen (1864, 1866, 1870–71) och

6 HANDLINGAR det amerikanska inbördeskriget (1861–65) för att ha lagt alltför stor vikt vid moral och pekade på att slagfältet höll på att förändras inte tillräckligt vid eldkraft. och att en snabb anpassning var av nöden.1 Just efter det fransk-preussiska krigets slut Det var en tid av snabb utveckling: ökad na- 1871 blossade en livlig debatt upp på detta tionalism, industrialisering och högre krav tema. Lev Bajkov, nyutexaminerad officer på utbildning, särskilt bland enskilda solda- från Generalstabsakademien, kritiserade ter. Ryssland koncentrerade sig på inrikes Dragomirov, för att inte ha lärt läxan från reformer, inte minst i den militära sfären, slaget vid Königgrätz (den 3 juli 1866 mel- enligt utrikesminister Aleksandr Gortjakovs lan Preussen och Österrike). Bajkov menade kända fras: “Ryssland surar inte, hon åter- att den traditionella infanteriuppställningen hämtar sig”. på slagfältet – infanteri i slutna formationer De ryska militärreformerna under 1860- – hade blivit omöjlig i ljuset av de räfflade och 70-talen var omfattande och genomgri- gevärens eldkraft. Königgrätz, menade han, hade lett till en ny taktisk era – ”eldkraftens pande. De leddes av Alexander II:s krigsminis- taktik” i motsats till ”bajonettens taktik.” ter Dmitrij Aleksejevitj Miljutin (1816–1912) Detta betydde, enligt honom, att många, små och berörde såväl organisation (till militär- formationer skulle utgöra uppställningen för områden) som utbildning och de kulminerade anfall. Infanteriet var den i särklass vikti- år 1874 då allmän värnplikt infördes. gaste enheten på det nya slagfältet, medan Det här var en tid då den moderna natio- artilleri och kavalleri hade fått rollen som nalstaten tog form och då både nationalism stödfunktioner. och krav på liberalism i den politiska sfären Detta för tankarna till dagens debatt om växte. Lev Tolstoj publicerade Krig och fred det moderna kriget och vilket vapenslag 1865–1869. Michail Dragomirov recenserade som är viktigast i ljuset av den senaste ut- också boken från en militär horisont. De vecklingen. räfflade gevären medförde en kraftigt ökad Dragomirov fick också kritik av den rys- eldkraft, vilket inte minst utmanade den ke observatör som var “inbäddad” i den traditionella uppställningen på slagfältet. preussiska armén i kriget mot Frankrike Ytterst handlade det om en ständigt aktuell 1870–71, L. L. Zeddeler. Han var försikti- fråga: vad är viktigast i den framtida striden, gare i sina ordval, men udden var riktad mot människan eller teknologin? Dragomirov. Zeddeler uppmärksammade den ökande betydelsen av eldkraft på slagfältet Moral och eldkraft och ställde sig frågan om Suvorov skulle ha ställt upp sina styrkor i sluten formation. En av de stora frågorna i debatten handlade Han menade att det fransk-preussiska kriget om konsekvenserna av ökad eldkraft. Att tydligt visat att frontal-angreppet hade blivit den påverkade taktik och utbildning stod mycket svårt att genomföra och dessutom klart, men på vilket sätt och hur mycket? ledde till enorma förluster. I ljuset av detta Hur påverkades truppernas moral och strids- drog han slutsatsen att ”åtminstone i krig, vilja? Bekant från denna tid är Dragomirovs har skjutvapnen ersatt bajonettanfallet.” ofta citerade ord från generalen Alekandr Dragomirov svarade på båda artiklarna. Suvorov (1729–1800): ”Kulan är en idiot, Han anklagade Bajkov för att vara oförmö- men bajonetten är bra”. Dragomirov får gen att göra en objektiv analys – ”en kulans kritik både i Ryssland och i väst även idag riddare”. Dragomirov menade att ingenting

7 N r 1 januari/mars 2016 i grunden hade förändrats som utmanade Det var bristen på moral som hade bestämt den etablerade sanningen att eldkraft be- utgången av Metz. Framförallt, ansåg Leer, redde vägen för bajonett-anfallet. Han un- präglades generalitetet i den franska armén derströk att kulan och bajonetten på intet av demoralisering på grund av en alltför vis uteslöt varandra, utan kompletterade bristfällig militär organisation. varandra. Således, enligt Dragomirov, var I anslutning till detta meningsutbyte vill den öppna formationen ett komplement till jag beröra den påstått djupa konflikt i ryskt den slutna. militärt tänkande som ibland sägs råda. Den Syftet i krig, påpekade Dragomirov, var har under århundraden beskrivits som en inte att döda och skada så många som möjligt, strid mellan huvudsakligen två grupper – en utan att ”tvinga fienden att ge upp”. Därför, som betonat behovet av modern teknologi, menade han, var moralen i trupperna (d v s den andra som betonat den ryske soldatens bajonettanfallet) den avgörande faktorn på särskilda kvaliteter. I sin studie om ryskt slagfältet och således var det meningslöst att militärt tänkande under tsartiden drog von tala om ”eldkraftens taktik” och ”bajonet- Wahlde skiljelinjen mellan ”nationalister” tens taktik”. Den enda taktik värd namnet och ”akademiker”, d v s han applicerade var ”klok taktik”. 1800-talets debatt mellan ”slavofiler” och Zeddelers tvivel på Suvorovs eventuella ”västerlänningar” på det militära tänkan- övningsmetoder på 1870-talet, avfärdade det.2 Fuller ansåg att denna distinktion var Dragomirov kallsinnigt. ”Förändrad beväp- otillräcklig och menade att skiljelinjen i stäl- ning kan leda till ändrade övningsmetoder let gick mellan ”magiker” och ”tekniker” i att hantera vapnen, men det har knappast – en bredare tolkning, enligt Fuller, där en någonting alls att göra med den moraliska ”tekniker” också kunde vara ”slavofil.”3 styrkan i trupperna.” Sovjetiska militära tänkare drog skiljelinjen Ännu en illustration av debatten om eld- mellan ”akademiker” och representanter för kraftens betydelse rörde befästningar. Här en nationell rysk skola. stod belägringen av Metz i fokus. Metz var Emellertid är denna påstådda konflikt en stad och en befästning som de tyska styr- överdriven och har skapat en konstgjord korna belägrade mellan 19 augusti och 29 motsättning mellan, t ex Dmitrij Miljutin oktober 1870 när den franske befälhavaren, och Michail Dragomirov eller Dragomirov general Bazaine, kapitulerade utan att ha och Leer. Det finns mer som förenar dem än försökt bryta sig ut. Zeddeler var övertygad skiljer dem åt. Både Leer och Dragomirov om att en utbrytning varit omöjlig med tanke betonar truppernas moral som det viktigaste på de solida tyska fältfortifikationerna runt i framtidens krig och att den nya eldkraf- befästningen, kombinerat med eldkraften i ten var ett komplement till bajonettanfallet. det räfflade artilleriet. En utbrytning hade Trots detta har Dragomirov beskrivits som varit dömd att misslyckas eftersom de tyska en förespråkare för ”militär nihilism” medan styrkorna hade fullständig kontroll över Leer getts epitet som ”den mest betydande befästningen, menade han. militär-vetenskapliga tänkaren i den ryska Att tillmäta de materiella förutsättning- armén.”4 arna så mycket betydelse avfärdades av Leer. Vad gäller Miljutin hade han redan sagt Han ansåg att en utbrytning mycket väl mycket av det Dragomirov skrev, tjugo år hade kunnat lyckas om det inte varit för att tidigare i en artikel från 1839 där han hyl- den franska armén var helt demoraliserad. lade Suvorov. Den artikeln var dock inte så

8 HANDLINGAR mycket en glorifiering av Suvorov, som en system förde i allmänhet inte anfallskrig, skickligt dold kritik mot Nikolaj I:s armé. utan var osedvanligt starka i att försvara sig. Där argumenterade Miljutin för vikten av Monarkier – som utgjorde en kombination att officerare och soldater kunde agera själv- av en centraliserad statsmakt, med viss grad ständigt i befälhavarens anda. Han betonade av frihet och rättigheter – var följaktligen särskilt att soldaterna skulle behandlas väl. bra för både anfalls- och försvarskrig. Detta gick på tvärs mot rådande axiom i Vad gäller utrikespolitiken, menade Leer, Nikolajs armé, som var att sträng disciplin påverkades den av en stats militära organi- var bestämmande för militär framgång. sation på ett kompletterande vis. Utrikes Att Dragomirov hyllade Suvorov kan så- politikens uppgift var att skapa koalitioner ledes ha varit ett sätt att försöka legitimera eller förbli neutral och därmed påverka frågan en del av dessa tankar som kunde uppfat- om flankernas och de bakre linjernas säker- tas som kontroversiella eller radikala i de het, d v s operationslinjerna. Han underströk mer traditionella delarna av den ryska of- att det var lättare och bättre att säkra ope- ficerskåren. Självständigt agerande mindre rationslinjerna via utrikespolitiken än att grupper på slagfältet ställde ökade krav på enbart lita till militär styrka. bl a utbildning, något som Miljutin ägnade Leer försökte också formulera en försvars mycken kraft åt i de militära reformernas politisk linje för Ryssland. Eftersom det var 1860-tal, trots motstånd från bl a utbild- Rysslands politiska mål att föra den västeuro- ningsministeriet. peiska civilisationen – förädlad av Ryssland – till de asiatiska folken – skulle Ryssland Komplexiteten och fortsätta på den väg Peter den Store slagit utrikespolitikens roll in på, d v s försvar i väst och offensiv i öst. Leer påpekade också att de offensiver Ryss- Genrich Leer lade även ut texten om förhål- land utfört i väst hade varit offensiva en- landet mellan försvaret och politiken – till bart från ett militärt perspektiv men hade skillnad från sina samtida ryska kollegor. förblivit försvarskrig från en utrikespolitisk Han undersökte förhållandet mellan en stats ståndpunkt. Uppenbarligen definierade Leer politiska system och vilken sorts krig staten ett anfallskrig som ett krig med någon slags skulle komma att föra i framtiden. Varje civiliserande syfte, och därtill räknade han stats militära organisation påverkades både uppenbarligen inte Peter I:s offensiv mot av utrikespolitisk situation och inrikes för- Sverige i Baltikum. hållanden. Enligt Leer var det troligast att despotiska regimer skulle föra anfallskrig i Dagens debatt framtiden. Dessa regimer karaktäriserades av en centraliserad makt i händerna på en Idag står vi inför frågor om hur kriget för- enda härskare, samt avsaknad av medbor- ändrats. Ser vi ett paradigmskifte med tanke gerliga rättigheter. på de många tekniska innovationerna? Här i Ett exempel på en sådan regim var, enligt Akademien noterade jag vid vintersymposiet Leer, Turkiet under 1700-talet. Demokratiska den 13 februari 2014 meningar som ”Train republiker (d v s de antika grekiska stadssta- the cadets as thinking soldiers” och ”Ohne terna) utgjorde raka motsatsen till despotiska Menschen gibt es keine Armée.”5 regimer och förkroppsligade allas likhet i I Ryssland har också dessa frågor dis- både politik och medborgerliga ting. Dessa kuterats livligt under de senaste tjugo åren.

9 N r 1 januari/mars 2016

När börjar kriget och när ska de väpnade liga kriget kräver mobilisering av ländernas styrkorna sättas in? Den ryska politiska led- samtliga materiella och andliga resurser. ningens hotbild har de senaste åren präglats Nutida militära konflikter karaktäriseras av en fruktan för att landet ska bryta samman. av bl a en integrerad användning av mili En initierad rysk bedömare uttryckte det i tär styrka och icke-militära medel samt ett denna akademi på följande vis: ”Traumat ökat inslag av informationskrigföring. Ut efter Sovjetunionens upplösning är i högsta märkande för samtida militära konflikter är grad levande.”6 Några nedslag i den ryska den oförutsägbarhet med vilken de börjar militärstrategiska debatten kan illustrera och förekomsten av ett brett spektrum av vilka utmaningar också den ryska militära militärpolitiska, ekonomiska, strategiska ledningen står inför. och andra mål. Särskilt bruk av informa- tionsåtgärder i syfte att nå politiska mål utan Det framtida kriget användning av det militära instrumentet, nämns också. I det utrikespolitiska konceptet från 2013 slås I framtiden kommer, enligt militärdok- fast att hotet från storskaliga krig, inklusive trinen, militära konflikter att utmärkas av kärnvapenkrig, har minskat. Samtidigt no- hastiga förlopp, selektivitet, en hög grad teras att moderniseringen, som lett till nya av målförstörelse, snabb manövrering av sorters vapen, underminerar den globala förband och eldkraft, samt användning av säkerhetsstrukturen. olika mobila förband. Avgörande faktorer för Ryska militära tänkare är högst medvetna att uppnå målen kommer att vara innehav om komplexiteten i dagens väpnade konflik- och behållande av det strategiska initiativet, ter. Inte minst det faktum att antalet rekryter upprätthållande av landets civila och mili- minskar i de ryska väpnade styrkorna har tära ledning, samt herravälde över land, hav, tvingat militärteoretikerna att tänka om.7 I luft och rymd. I doktrinen förutses också att den gällande militärdoktrinen från år 2010 betydelsen av precisionsvapen kommer att sägs en militär konflikt omfatta alla sorters öka, liksom vikten av elektromagnetiska va- väpnad strid, inklusive storskaliga, regionala pen, laser- och infraljudsvapen, datorstyrda eller lokala krig och väpnade konflikter. En system, ”drönare” och självständiga marina väpnad konflikt är en väpnad sammandrabb- pjäser, samt robotstyrda modeller. ning av begränsad storlek mellan stater el- Strategisk avskräckning – med betoning på ler motsatta parter inom en enskild stats nukleär avskräckning – är fortfarande vital i territorium. ryskt militärstrategiskt tänkande. Emellertid Ett lokalt krig har begränsade militärpoli- börjar ryska militärteoretiker att blicka bort- tiska mål och berör huvudsakligen de stater om den nukleära avskräckningens princip. som står emot varandra. Ett regionalt krig Andrej Kokosjin är en av de mest insikts berör flera stater i en region och förs med fulla tänkarna på området. Idag finns ing- nationella väpnade styrkor eller i en koalition et alternativ till nukleär avskräckning för av väpnade styrkor. Parterna strävar mot Ryssland, skriver han, men viktiga föränd- viktiga militärpolitiska mål. Det storskaliga ringar är på gång. ”Överdriven tilltro till kriget förs mellan koalitioner av stater eller nukleär avskräckning i nationell säkerhets- mellan världens stormakter. Det kan vara ett politik är förödande och till och med farligt resultat av en eskalerande väpnad konflikt, för Ryssland”, hävdar han. Icke-nukleär ett lokalt eller regionalt krig. Det storska- avskräckning, enligt Kokosjin, omfattar kon-

10 HANDLINGAR ventionella högprecisions- och långräckvid- inom områdena gemensamma operationer diga vapen, baserade på nya fysiska prin- och samverkan, enligt Gerasimov. ciper, samt avancerade informations- och Det förefaller klart att vägen framåt för kommunikationssystem. Att besitta sådana de ryska väpnade styrkorna är införandet förmågor skulle ge ”medel att förhindra en av nya system och rutiner för ledning, kom- motståndare från upptrappning för att do- munikation, underrättelser, övervakning och minera i ett akut politiskt och militärt läge.” spaning (C4ISR). Men Ryssland ligger efter Kokosjin anser att en icke-nukleär princip i teknologisk utveckling. Dmitrij Rogozin, bör tas fram till Rysslands militärdoktrin och vice premiärminister med ansvar för för- andra strategiska dokument som reglerar de svarsindustrin, har påpekat att Ryssland väpnade styrkorna. riskerar att ”försova sig under en pågående Generalstabschefen, Valerij Gerasimov, militärtekniska revolution.” menar att Ryssland står inför ett paradigm- Pågår därmed ett paradigmskifte? I Ryss skifte. Han påpekade i februari 2013 att land, som är en kontinent, understryks – föga ”den arabiska våren” skulle kunna vara ett förvånande – markstridskrafternas betyd exempel på framtidens krig, och att det finns else. Samtidigt finns insikter om informa- viktiga lärdomar att dra från konflikterna i tionsteknologins betydelse för det framtida Nordafrika och Mellanöstern. Han har note- kriget. En av de mest inflytelserika militär- rat att krigets förutsättningar dramatiskt har strategerna är Machmut Garejev, preses i ändrats. Icke-militära medel har i flera fall Krigsvetenskapsakademin och veteran från visat sig mycket effektivare än vapenstyrka andra världskriget. Han betonar komplexite- för att uppnå politiska och strategiska mål. ten i modern krigföring och är väl medveten Enligt Gerasimov påverkas nu ”befolkning- om den nya teknologins påverkan på det ens protestpotential” av politiska, ekono- framtida slagfältet, vilket inte hindrar att miska, informationsrelaterade, humanitära han – sett från Rysslands horisont – också och andra icke-militära medel. Förhållandet understryker stridsvagnens roll. I Desert mellan icke-militära insatser och militära Storm 1991 användes, enligt Garejev, fler än är, enligt honom, 4:1, d v s de icke-militära 10 000 stridsvagnar, vilket vida överskrider insatserna uppgår till fyra gånger så många det antal som Sovjetunionen använde för som de strikt militära. Framtidens krig ka- att besätta Berlin 1945. Då användes 6 300 raktäriseras av ett slagfält utan direktkontakt stridsvagnar. Han anser också att princi- mellan de stridande enheterna. ”Vad gör vi pen om nukleär avskräckning håller på att mot en helt robotstyrd fiende?”, frågar han. bli föråldrad, men han ser för närvarande Vad asymmetrisk krigföring beträffar fast- inga alternativ till denna princip. Samtidigt lår han att rysk krigsvetenskap ligger efter argumenterar han för en anpassning av de den amerikanska, samt att det behövs en ny väpnade styrkorna till modern krigföring. militärteori inom detta fält. Och det är ett krig som karaktäriseras av: Ytterligare ett område där de väpnade medel för informationskrigföring – UAV:er, styrkorna måste höja sin kompetens är kon- robotteknisk utveckling och utvecklade led- fliktlösning efter den väpnade konfliktens slut. ningssystem. Regler om ansvarsfördelning måste utarbetas Kort sagt, ett slagfält utan soldater – men mellan en stor mängd ministerier samt inom med robotar. I så måtto kan Garejev sägas de väpnade styrkorna. Mer forskning behövs personifiera både den uttalade osäkerheten

11 N r 1 januari/mars 2016 och det aktuella dilemmat för ryskt militärt principen bortom nukleär avskräckning och tänkande. det ökande antalet icke-militära medel som De ryska militärteoretiska tänkarna står kan användas för att vinna inflytande att inför en formidabel utmaning, liksom deras bli allt viktigare. Detta är komplexa frågor kollegor gör överallt i världen. Det finns idag och några snabba svar finns inte – inte heller ingen samsyn kring hur morgondagens slag- kan enstaka länder lösa dem på egen hand. fält ser ut. Förra sommaren 2013 kunde man Hur ett lands väpnade styrkor ska se ut är läsa en artikel i New York Times skriven av en avspegling av ett lands samhälls- och generalmajor H. R. McMaster, chef vid Fort styrelseskick – och därmed ytterst en fråga Benning i Georgia med rubriken ”The Pipe om nationens överlevnad. Dream of Easy War.”8 I artikeln kritiserade Idag ser vi i Ukraina hur Ryssland använder han övertron på avancerad teknik. Hans politiska, informationsmässiga, ekonomiska slutsatser var: och militära medel – i ett slags spegelbild av den ryska föreställningen om hur väst, främst 1. krig är politik. USA, fört krig de senaste tio åren. 2. Krig är mänskligt, d v s det är männi- Slutsatsen här är tydlig: det vore ett stort skor som strider. misstag att underskatta ryska militära tän- 3. krig är osäkert – just för att det är po- kare och att i stället fastna i okunnighetens litik och mänskligt. fördomar. I slutet av 1800-talet fanns denna vetskap i Sverige – och inte minst i Krigs Således råder inte enighet ens i USA kring vetenskapsakademien. Utan denna insikt och frågorna om det framtida slagfältet. kunskap riskerar vi att hamna i ett yrvaket Från den ryska horisonten är den teknolo- uppvaknande med en raserad världsbild. giska klyftan mot omvärlden det kanske mest akuta problemet. En annan brännande fråga är det minskande antalet rekryter i de väpnade Författaren är docent, forskningsledare vid styrkorna. På lång sikt kommer debatten om FOI och ledamot av KKrVA.

Noter

1. Persson, Gudrun: Learning from Foreign 6. Ett sammanfattande referat av Wars. Russian Military Thinking 1859–1873, Akademisammankomsten den 14 mars 2013 Helion, Solihull 2010/2013. finns här: http://kkrva.se/valbesokt-och-in- 2. von Wahlde, Peter: Military Thought in tressevackande-akademiesammankomst/. Imperial Russia, opublicerad Ph D, Indiana University, 1966. 7. ”Security Policy and Military Strategic 3. fuller, William C Jr: Strategy and Power in Thinking” i Jakob Hedenskog och Carolina Russia 1600–1914, Free Press, New York Vendil Pallin (red): Russian Military 1992. Capability in a Ten-Year Perspective – 2013, 4. kersnovskij, A A: Istoriia russkoi armii 4 vol, FOI, Stockholm, s 71-88. (nyutgåva, red), Golos, Moscow 1992-94, vol 3, s 23-24. 8. http://www.nytimes.com/2013/07/21/opi- 5. Ett referat återfinns påhttp://kkrva.se/vinter- nion/sunday/the-pipe-dream-of-easy-war. symposium-om-militart-tankande/. html?_r=0

12 HANDLINGAR Kungl Krigsvetenskapsakademiens tävlingsskrifter 2016

Allmänt Observera att tävlingsskrift får omfatta högst 20 A4-sidor i Times New Roman med Bestämmelserna för tävlingsskrifter år 2016 12 punkters storlek och 1,5 i radavstånd. är fastställda av Akademiens presidium som Bibliografi och notapparat inräknas inte valt att hålla ämnesvalet öppet även detta dessa sidor. år. Tävlingsskrift ska vara skriven på svenska, Akademiens granskningsutskott är den norska, danska eller engelska. instans som kommer att värdera inkomna bidrag. De bidrag som passerar den av ut- Tävlingsskrift får ej vara tidigare utgiven skottet accepterade kvalitetsnivån kommer som separat skrift, i artikelform alternativt att belönas. Beslut om belöning fattas av som kapitel i en essäsamling. Akademiens presidium. Uppsatser författade av studerande vid Bestämmelserna finns publicerade i Hand FHS/MHS välkomnas. lingar och Tidskrift liksom på hemsidan och Tävlingsskrift för 2015 ska vara inkom- tjänar som utlysning. men till Akademien senast den 25 november 2016. Skriften ska vara åtföljd av namnsedel Bestämmelser med författarens (-arnas) namn, bostads- adress, e-postadress jämte telefonnummer Tävlingsskrift får omfatta valfritt ämne inom i ett slutet kuvert, fritt från text. de områden som täcks in av Kungl Krigs Akademien tilldelar författare av tävlings- vetenskapsakademiens verksamhetsområden. skrift, som Akademien finner vara därav Således det militära försvaret, teknik med förtjänt, belöningsmedalj i silver eller guld, applikation inom Akademiens verksamhets- område, samhälls-/totalförsvarets civila delar 8. storleken jämte penningpris om lägst liksom civil krishantering, militärhistoria, 10 000 kronor. Belönad tävlingsskrift införs samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik i Akademiens Handlingar och Tidskrift. jämte strategi. Tävlingsskrift som ej anses vara av sådan Tävlingsskrift får vara utarbetad av en, kvalitet att den bör belönas men ändå an- alternativt högst två författare. Den upptas ej ses ha en kvalitet som gör den lämplig att till bedömning om författaren (-arna) i den- publicera, kan antas för publicering i Kungl samma röjer sin identitet. Alla intresserade Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och kan insända bidrag för bedömning. Tidskrift under Analys & perspektiv.

13 N r 1 januari/mars 2016 Akademins heder på spel av Arvid Cronenberg

Résumé With great surprise I have studied the contents of a speech at the formal assembly held by the President of the Royal Swedish Academy of War Sciences, Mr. Mikael Odenberg, on 11 November, 2015. The speech was a strong appeal for Sweden joining NATO. The Academy is not a political body, but is to be regarded as a ”learned society”, the statutes of which determine the promotion of research and science within subjects that are of importance for the nation’s security and defence. The article discusses the dividing line between political and scientific issues, and states that the Academy embraces a special competence in areas related to human science such as, among other things, strategy, operational art, tactics, logistics and training. The article also discusses the historical developments within our defence from the 19th century up to the situation after the Cold War and into the present day, and questions the fact that a pressure group within the Academy is trying to use its authority to promote Swedish membership of NATO. This puts the Academy’s honor and credibility at stake. med förvåning har jag tagit del av det samfund”, där man inte sysslar med åsikter tal som Kungl Krigsvetenskapsakademiens utan med insikter. Som institution betraktas styresman, Mikael Odenberg, höll vid akade- akademin som en frivillig, enskild förening mins högtidssammankomst den 11 november utan uttalat uppdrag från statlig myndighet. 2015. Talet var nämligen utformat som en Enligt sina egna stadgar har akademin syftet flammande appell för en svensk anslutning att främja forskning och vetenskap inom till Nato med alla dess fördelar beträffande ämnen av betydelse för rikets säkerhet och rikets säkerhet och försvar. Vad har hänt? försvar. Utifrån denna grund skall akademin frågar jag mig. Vad har Akademien med följa och bevaka militärvetenskaplig utveck- detta politiska spörsmål att göra? Som en- ling genom att anordna symposier, diskus- skild person har självfallet Odenberg liksom sionsseminarier, föreläsningar samt publicera vilken annan medborgare som helst rätt att vetenskapliga rön och utdela belöningar. utveckla åsikter han själv väljer. Men som För att upptas som ledamot förutsätts vi- styresman för en akademi och vid ett till- dare att man besitter en god och dokumente- fälle som detta bör han vakta sin tunga. I rad förmåga för vetenskapligt tänkande, där det här sammanhanget uppfattas han själv- vederbörandes kreativitet och analysförmåga klart som akademins talesman och talet som kommit till uttryck. De genomgående nyck- ett akademins ställningstagande. Så får det elorden beträffande såväl verksamhet som inte vara. ledamöter är forskning och vetenskap.

Vad akademin är Politik och vetenskap Krigsvetenskapsakademien är nämligen ingen Var går då rågången mellan politiska och politisk förening utan uppfattas liksom övriga vetenskapliga spörsmål? Frågan är intrikat akademier av motsvarande slag som ett ”lärt och många gånger svår att avgöra. Här ska

14 ANALYS & PERSPEKTIV jag göra ett försök i all enkelhet och jag rig till sin karaktär, vilket välvilligt kan ses ska betona att jag motser gärna en debatt som att varje generation skapar sina egna i frågan. ”beteendelagar”. I humanvetenskapens be- Aristoteles beskrev en gång politiken som läggskriterier ersättas med vagare begrepp ett samhälles gemensamma strävan efter som ”gott omdöme”, ”sunt förnuft” och ”ett gott liv”. Numera ser man hellre politik ”beprövad erfarenhet”. som en process, genom vilken makt utövas och politiska beslut fattas, vilket innebär att Krigsvetenskap politiken förutsätter motsättningar beträf- fande mål och medel. Var hör då krigsvetenskapen hemma, och Vetenskapen är något helt annat. Om vilka ämnen anses Kungl Krigsvetenskapsaka politik förutsätter motsättningar och kom- demien med hänsyn till dess kompetens sär promiss förutsätter vetenskapen samverkan skild skickad att studera? Beträffande krigs och insikt. Vanligen brukar man definiera materielens utveckling, t ex vapen- och strids- vetenskap som ett organiserat, systematiskt fordonsutveckling, tillverkning av stridsflyg, och metodiskt sökande inom ett begrän- örlogsfartyg, missiler etc ligger verksamheten sat område, där arbetet går ut på att samla huvudsakligen på det naturvetenskapliga in data som sedan utvärderas, tolkas och området, där såväl grundforskning och till analyseras. Man reser vidare hypoteser och verkning handhas av kommersiella och re verkställer experiment i akt och mening att sursstarka, ofta statsunderstödda, industri belägga eller falsifiera uppnådda resultat, komplex med tillgång på framstående ve- vilka sedan betraktas som sanna, inte genom tenskapsmän och kunniga experter. Där har formella beslut utan på faktiska belägg. Det akademin på sin höjd endast en informativ yttersta syftet är att frilägga lagbundenheter roll. i naturens beteende (naturlagar) och på så Däremot finns på den humanvetenskapliga sätt förutse kommande händelser. Dessa sidan ett vidsträckt fält att beta av såsom lagar anses giltiga så länge de inte falsifieras strategi, operationskonst, taktik och strids- genom nya insikter. teknik, organisation, logistik, utrustning, I äldre tid förstods med begreppet ”ve- härordningslära och utbildning m m. För tenskap” studiet av naturen. I modernare studier i dessa ämnen bör akademin med tid har såsom ett slags komplement till ve- all sin samlade kunskap och erfarenhet vara tenskapen också vuxit fram ett studium av särskilt lämpad. människan och hennes beteende, som därvid benämnts humanvetenskap. Dit räknar man Milstolpar i historien numera även ämnen som ekonomiveten- skap, sociologi, statsvetenskap, psykologi I Napoleonkrigens spår följde ett remarkabelt och språkvetenskap m fl. Även här har man uppsving för ämnena krigskonst och krigs- primärt sökt finna lagbundenheter på mot- teori med framstående tänkare som Antoine svarande sätt som inom naturvetenskapen, Henri de Jomini och Carl von Clausewitz men med ringa framgång. Det är nämligen så som portalgestalter. I Sverige följdes dessa att människor ofta förändrar sitt beteende i tätt i hälarna av framstående krigsteoretiker takt med förändringar i förutsättningar och som generalerna Franc-Sparre och Johan nyvunnen erfarenhet. I den mån man kan Petter Lefrén, vars föreläsningar blev vitt tala om lagbundenhet blir den ofta kortva- berömda. Under senare halvan av 1800-talet

15 N r 1 januari/mars 2016 följdes deras verksamhet upp av teoretiskt Redan tidigare hade försvarsdebatten kom- skolade generaler som Hugo Raab, Axel mit att präglats av frågor som soldaternas Rappe d ä, Jesper Crusebjörn, Gustaf Björlin, hårnät, kvinnlig värnplikt, de värnpliktigas Carl Otto Nordensvan, Knut Gillis Bildt permissionsresor samt befälskategoriernas och Lars Tingsten, vilka alla verkade för sammanslagning, allt av föga betydelse för krigsmaktens omdaning från föråldrat och krigsmaktens stridsduglighet. Nu talade man förgubbat indelningsverk till en modern om ”ominriktning”, varmed man i de flesta försvarsorganisation baserad på stam och fall menade stridskrafternas omdaning från beväring med internationellt vedertagna öv invasionsförsvar till insatsförsvar. ningstider. I denna omvandlingsprocess spe lade Kungl Krigsvetenskapsakademien en När tanken skenar betydande roll som bevakare och förmedlare av internationell utveckling och krigserfaren- Statsmakterna beslöt sig 1996 för ett anpass- het. Värdefulla bidrag till att hålla intresset ningsinriktat existensförsvar, vilket redan ef- för krigsteorin levande lämnades också av ter ett år sopades undan för ett militärt krav den närstående Militärlitteraturföreningens på ett s k ”nätverksbaserat insatsförsvar”, litteraturutgivning. som ingen riktigt visste vad det var. Det Första världskriget med sina utdragna spelade nu ingen roll då det tämligen snart artilleridueller, eländiga skyttegravsstrider ersattes med ett internationellt insatsförsvar och bristande rörlighet har alltid betraktats avsett för krig i Afghanistan eller något an- som en krigskonstens förfallsperiod. Även i nat för oss exotiskt land. Under tiden hade Sverige drabbades krigsmakten av motgångar. för övrigt regeringen i samråd med militär- Den ganska väl genomtänkta komplette- ledningen utan svenska folkets kännedom ringen av armén med sex reservfördelningar sänt trupper till Afghanistan för strid med 1914 fullföljdes aldrig utan ersattes av en därvarande talibaner. Analogt med insats- kraftig nedrustning med förlamande verkan tänkandet reste till råga på allt 17 generaler på allt militärt tänkande. Mellankrigstiden med tidigare ÖB:n Bengt Gustafsson i spetsen präglades av antimilitarism, ”Ådalstänkande” krav på att ersätta värnpliktsförsvaret med och militär vanmakt. Detta tillstånd varade ett yrkesförsvar, vilket fann anklang hos i stort till krigsutbrottet och det finsk-ryska statsmakterna några år senare. vinterkriget, då även Sverige tidvis kände sig Sammanfattningsvis kan konstateras att hårt hotat. En ny anda, ”beredskapsanda”, vårt flygvapen decimerats till ca60 JAS-plan, svepte fram över Sveriges folk. marinen till ett par ubåtar, några korvet- Freden 1945 ledde tyvärr aldrig fram till ter och en amfibiebataljon, medan armén någon riktig avspänning. En ny konflikt mel- praktiskt taget lagts ned. Någon ljusning lan de båda segrande supermakterna USA och ställs inte i sikte. Sovjetunionen var under uppsegling. Sverige I detta rätt upprörande apspel har dess- behöll sitt beredskapsförsvar jämte ett kost- bättre akademin inte haft någon del. Men den nadskrävande ”miniberedskap”, som innebar har inte heller använt sin auktoritet att som satsning på kortsiktig beredskap i stället för ”lärt samfund” göra något åt det hela. Och nu långsiktig utbyggnad. När Sovjetunionen ef- har det gått så långt att en junta inom aka- ter hårt ekonomiskt tryck till sist kollapsade demin försöker använda dess auktoritet för hade även den svenska krigsmakten urhol- att som simpel ”påtryckningsgrupp” stödja kats dithän att reformer ansågs nödvändiga. juntans politiska ambition att föra Sverige in

16 ANALYS & PERSPEKTIV i Nato. Vad juntan inte tänker på är att de därmed också sätter akademins heder och trovärdighet som ”lärt samfund” på spel.

Författaren är överstelöjtnant, fil kand och ledamot av KKrVA.

17 N r 1 januari/mars 2016 Styresmannens svar om Natofrågan av Mikael Odenberg

Résumé The academy may be regarded as “a learned society that does not involve itself with opinions, but with insights”. But as Mr.Cronenberg himself states, it is not always obvious where the difference lies between political and scientific issues. The Royal Swedish Academy of War Sciences cannot carry out its scientific activities within a vacuum. Even military-technological development, strategy, operational art, organization and logistics must be put into a context. Hence it is obvious that Sweden’s security-political doctrines and doctrine development are of greatest interest. Sweden’s relationship to NATO is a vital issue and something that one must be able to discuss within the framework of the Academy’s activities. And the point made by the President of the Academy was not that Sweden should become a member of NATO but that Sweden and Finland together should evaluate the pros and cons of such a membership.

en kunglig akademi kan förvisso ses som kan inte tillåtas bli en elefant i rummet som ett ”lärt samfund som inte sysslar med åsik- ingen ser, utan måste kunna diskuteras inter utan med insikter”. Men som ledamoten om ramen för Akademiens verksamhet. Det Cronenberg också konstaterar är det inte innebär inte att Akademien tar ställning och alltid självklart var rågången går mellan självfallet ryms inom Akademien, liksom i politiska och vetenskapliga spörsmål. samhället i övrigt, diametralt olika uppfatt- Detta förhållande illustrerar ledamoten ningar i frågan. Cronenberg själv genom att först förmedla Om jag, med Cronenbergs ord, hade lett insikter om svensk försvarsutveckling från ”en junta inom Akademien” med syfte att första världskriget till våra dagar för att använda ”dess auktoritet för att som simpel sedan snabbt avfärda större delen av den påtryckningsgrupp … föra Sverige in i Nato” med åsikten att den varit ett ”apspel”. Och och varit beredd att sätta ”akademiens he- det kan man ju tycka, även om det inte låter der och trovärdighet … på spel” för detta så vetenskapligt. syfte så håller jag med om att Akademien Kungl Krigsvetenskapsakademien kan inte vore att beklaga. Och om jag som styresman bedriva den vetenskapliga verksamhet som verkligen hade framfört en ”flammande ap- Arvid Cronenberg efterlyser i ett vacuum. pell för en svensk anslutning till Nato” så Även militärvetenskaplig utveckling, strategi, hade jag kunnat förstå Arvid Cronenbergs operationskonst, organisation, logistik etc indignation. Ingenting av detta har emellertid måste kunna sättas in i sitt sammanhang. varit för handen. Och då är självfallet Sveriges säkerhetspo- I slutet av mitt högtidstal förmedlade jag litiska doktriner och vår doktrinutveckling några ovedersägliga fakta; att Sverige har av största intresse. lämnat alliansfriheten bakom sig, att vi in- I det sammanhanget är Sveriges förhål- går i en politisk allians (EU), att flera partier lande till Nato en mycket central fråga. Den omorienterat sig i Natofrågan, att Sverige

18 ANALYS & PERSPEKTIV har skrivit under EU:s solidaritetsförklaring den 12 februari ansåg att det nu var dags att i Lissabonfördraget och att Sveriges riksdag slänga gamla doktriner och gå med i Nato. gjort en nationell solidaritetsförklaring med Det var emellertid inte något som jag andra EU-länder och nordiska grannländer. krävde i mitt tal på Akademiens högtids- Idel insikter, inga åsikter! sammankomst. Där var min slutsats i stäl- Utifrån detta tillät jag mig att göra vad let att Sverige och Finland tillsammans bör som numera så populärt brukar kallas en värdera de fördelar och nackdelar som ett ”spaning”. Den utmynnade i min – inte aka- Natomedlemskap skulle innebära. Och om demins – bedömning att Sverige i sinom tid ett önskemål om ökad och fördjupad kun- kommer att bli en medlem i Nato, helt enkelt skap är att anse som förgripligt, ja då vore därför att det ter sig som en logisk konse- Kungl Krigsvetenskapsakademien verkligen kvens av riksdagens beslut om att Sverige att beklaga. fortsättningsvis ska söka sin säkerhet tillsammans med andra. Jag noterar f ö att tre tunga socialdemo- krater och f d ambassadörer med 40 års Författaren är generaldirektör, KKrVA:s sty- erfarenhet av säkerhetspolitik i Aftonbladet resman och tidigare försvarsminister.

19 N r 1 januari/mars 2016 Icke-frågan har blivit en problematisk fråga Natodebatten i Sverige av Michael Sahlin

Résumé “The most serious challenge to European security since the end of the Cold War”. This is how the Prime Ministers of Finland and Sweden recently described the current security situation – so we are dealing with security policy “for real”. In Sweden there is broad consensus on situation analysis and on the need for finding a national defence response to the worsen- ing security climate. But other than that, no consensus on a basic security policy line, non- alignment or alignment, or yes or no to NATO membership. But this former non-issue has unavoidably become an issue, and a problematic one, where one basic question is whether close cooperation with but continued abstention from joining NATO is tenable, whether continuing on that line risks “the worst of worlds” or could be “the best of worlds”. In the given policy conditions, affecting the increasingly upbeat Swedish policy debate, one issue pertains to how best to harmonize “Finland solidarity” with “Baltics solidarity”. With Finland there is a clear need for a high-level, honest and discrete bilateral dialogue on many joint issues. And, moving forward towards upcoming elections, there is a similar need for dialogue between the main parties, hopefully in an atmosphere less polarized that the current open debate. Anything less would risk being detrimental to Swedish security. The “elephant in the room” is not going away. A probing and very serious conversation is called for.

det handlar om säkerhetspolitik ”på rik- ett nationellt svenskt försvarspolitisk svar på tigt.” Som ”den allvarligaste utmaningen närområdesutvecklingen, en relativ enighet mot europeisk säkerhet sedan det kalla kri som manifesterades av ”trendbrottet” genom gets slut”, beskriver statsministrarna Ste förra årets breda försvarsöverenskommelse – fan Löfven och Juha Sipilä det aktuella sä- dock med efterföljande debatt huruvida och kerhetspolitiska läget i Europa, inklusive i vilken grad överenskommelsens satsningar Nordeuropa, i Dagens Nyheter 2016-01-10, är tillräckliga och relevanta i förhållande till med tillägget att Sverige och Finland numera insikten om behovet: att sent omsider och utsätts för utmaningar ”från alla håll”. Alltså snarast möjligt återskapa en fredsfrämjande, förvisso inte bara det ryska hållet, men inte krigsavhållande nationell försvarsförmåga. minst det. En grannlaga politisk uppgift i tider av hård Det råder en egentligen anmärkningsvärt konkurrens från andra utsatta politikom- stor konsensus i Sverige, liksom såvitt bekant råden i bl a flyktingkrisens spår – och i en i Finland, om att en rätt dramatisk säkerhets- parlamentariskt oklar situation där motiven politisk – och försvarspolitisk – klimatför- spretar. bistring inträffat på senare år (och som det Men där ungefär slutar enigheten. Under nu står rätt klart att vi borde ha ”tagit höjd” vad som måste betecknas som tilltagande po- för). Likaså råder bred enighet om behovet av larisering diskuteras därutöver alliansfrågan,

20 ANALYS & PERSPEKTIV frågan om huruvida det nya säkerhetspoli- Eller: kan det möjligtvis trovärdigt hävdas tiska läget – med svårbedömd varaktighet att det nära samarbetet västerut kombinerat och utvecklingstakt – därutöver motiverar med bibehållen alliansfrihet som gest österut omprövning i valet av säkerhetspolitisk linje, i själva verket försätter oss i ”den bästa av Natoanslutning eller fortsatt militär allians- världar” i en orolig tid? frihet i nu aktuell tappning. Det är tydligt att Natofrågan tränger sig Argumentationen, på båda sidor, i den nu på på ett kvalitativt nytt sätt, att känsliga – särskilt efter Krim och Ukraina – intensifie- beslut förestår – nu närmast riksdagsbehand- rade debatten är välkänd och väldokumente- lingen av värdlandsavtalet, och i sommar rad. Finge man tillåta sig en översiktlig sam- vankas det Natotoppmöte igen –, att frågans manfattning så kunde man i största korthet parlamentariska status sedermera ändrats tala om en ”sidas” stigande övertygelse om genom att de fyra allianspartierna numera att endast en Natoanslutning för svensk del förordar inte bara opartiskt utredande utan kan ge det tillskott av tröskeleffekt och av- också medlemskap rätt och slätt, och att ty skräckningskapacitet som vårt läge och vår åtföljande eller pådrivande debatt nu kän- Baltikum-solidaritet faktiskt kräver, och den netecknas av polarisering, polemisering och andra ”sidans” motsatta övertygelse att vårt cementering. Vilket i sin tur lär få konsekven- utsatta läge gör det desto mer nödvändigt ser för sakens vidare politiska hantering, nu – också av hänsyn till och i solidaritet med när Natofrågan (oavsett debattörsvärdering Finland – att undvika en destabiliserande av arten och graden av det ryska hotet) in- kurskorrigering. Samma lägesanalys, diate längre lär kunna betraktas och behand- metralt motsatta recept. las – eller ignoreras – som en s k icke-fråga. Omständigheten att allianspartierna nu säger En huvudfråga sig förorda alliansansökan (så snart som möjligt?) skapar om inte annat konturerna En huvudfråga här, nu än mer än tidigare, är av en nästa valrörelse där Natofrågan kan om gränser finns för hur nära Sveriges sam- komma att dominera. I en säkerhetspolitiskt arbete med Nato och enskilda Natoländer dramatisk omvärld är det måhända natur- kan utvecklas utan att vi riskerar att hamna ligt och ofrånkomligt att retorisk dramatik i ”den sämsta av världar”, genom att det präglar också svensk Natodebatt, i sin tur antingen hemma och utomlands framstår ledande till betydande beslutssvårigheter i som obegripligt att vi likväl undandrar oss det svenska politiska systemet. medlemskapets fulla mix av rättigheter och Vår säkerhetspolitiska omvärld i olika skyldigheter, och/eller att vi i Moskvas mi- geografiska riktningar lär hursomhelst undra litärstrategiska kalkyler inräknas som de hur och när det splittrade och polariserade facto-medlem utan att åtnjuta ett medlem- Sverige kommer att landa i denna vägvals- skaps säkerhetsgarantier. Eller tror vi att det fråga: beslut om ändring, beslut om icke- finns sätt att reducera eller kompensera för ändring eller icke-beslut? Icke-beslut skulle den risknackdelen genom utrikespolitiska här betyda ett tillstånd av systemisk obeslut- ”beroligelse”-initiativ av olika slag? Finns samhet, ett tillstånd där kraft, samling och m a o en gräns för när ett fortsatt vidare- samförstånd till stöd för en ändring av den utvecklat samarbete inte längre trovärdigt förda alliansfria politiken uteblir men där fungerar som metod att politiskt hålla undan samtidigt uppslutningen bakom en fortsatt ”elefanten i rummet”, medlemskapsfrågan? alliansfrihet uppenbart krackelerar, inför

21 N r 1 januari/mars 2016 folket och omvärlden, bl a till följd av den frågan om huruvida en sådan fråga måste polariserade debatten. eller bör underställas en folkomröstning för att säkerställa erforderlig legitimitet. Sådan Polariserad debatt är den politiska kultur som har sin grund i ett tidigare skede då (S) såsom det erkänt Här blir det angeläget att något ytterligare statsbärande partiet bar huvudansvaret för precisera och problematisera vad som i detta den samlade säkerhetspolitiken. sammanhang bör menas med polarisering. En annan utgångspunkt kan alltså vara Med begreppet avses här det tillstånd av att man samtidigt konstaterar att samtliga ömsesidig mobilisering vi nu ser i Sverige fyra allianspartier nu förflyttat sig från att mellan Natovänner och Natomotståndare, i som tidigare kräva en (helst) parlamenta- sig ett uttryck för grundtesen att icke-frågan risk utredning om för och emot ett svensk har blivit en fråga, en säkerhetspolitisk fråga medlemskap till att nu aktivt förorda en ”på riktigt”. Allteftersom argument och ton ansökan om medlemskap. Då uppstår som skärps, och antalet inlägg och publikationer sagt frågan om detta innebär att Natofrågan växer, uppstår ett mått av insinuant oförson- avses bli en valfråga, och i så fall kanske lighet – med misstänkliggörande av motiv, ofrånkomligen en dominerande valfråga i intresse och sakunderlag – som fjärmar sig nästa riksdagsval. från svensk samförståndstradition och för- svårar vägen vidare, i nationens intresse Och då uppstår ett antal frågor om hur i ett utsatt läge. Observera att även detta detta förvals- och förbeslutsperspektiv ska konstaterande numera enkelt kan avfärdas påverka våra diplomatiska och säkerhets- som ett debattfientligt försök att återföra politiska relationer dels till Finland, dels till frågan till en icke-fråga. Men det handlar Baltikum-Polen, dels till Ryssland och dels nu, inför förestående beslutssituationer och till USA/Natoländerna. Redan i närtid aktua- viktiga händelser, om att kunna resonera liseras den polariserade Natodebatten som om processen vidare, utifrån tesen att det nämnts av det värdlandsavtal med Nato som verkligen handlar om en fråga som måste av ena sidan välkomnas som det ”näst sista” avdömas. steget, av andra sidan kritiseras av just det En utgångspunkt för det följande resone- skälet (”smygvägen” in i Nato) men som av manget kan vara att alla, såväl debattörer regeringen (S) försvaras som komplementärt som partiföreträdare, anser och inser att till fortsatt alliansfrihet, fortsatt ett alter- ett beslut om en så betydande säkerhetspo- nativ till snarare än en väg till medlemskap. litisk ändring måste ske i konsensus mel- Den konstruktiva tvetydigheten ställs på lan i varje fall de stora partierna i landet nya prov, liksom begreppet och företeelsen (hur man nuförtiden ska definiera ”de stora trovärdighet, i teori och praktik. partierna”!) – den valda säkerhetspolitiska linjen kan förstås inte tillåtas riskera om- Löfven och Sipilä – och kastning vid kommande riksdagsval, det gensagor vore orimligt, oansvarigt och därför farligt. Det betyder i den svenska politiska prakti- Givet dessa utgångspunkter är det av intresse, ken att (S) måste vara införstått med, del stort intresse, att återge vad statsministrar- av, t o m ha huvudansvaret för, ett sådant na Löfven och Sipilä den 10 januari, alltså beslut, inklusive den minst sagt grannlaga Sälen-tid, hade att anföra på DN Debatt så-

22 ANALYS & PERSPEKTIV som respektive lands gemensamma, gällande svensk Natoansökan – eller för den delen säkerhetspolitiska ståndpunkt. en politik (eller en offentlig debatt) som Efter en rundmålning av händelseutveck- ger intryck av en tydlig färdriktning mot en lingen i världen skriver statsministrarna: ansökan – knappast kan tänkas utan finskt sällskap, eller i varje fall full finsk politisk Sammantaget ser vi genom alla dessa hän- införståddhet, lämnas av statsministrarna ett delser den allvarligaste utmaningen mot dagsaktuellt, auktoritativt besked: alliansfri- europeisk säkerhet sedan kalla krigets slut. heten gäller alltjämt, som regeringspolitik i Mot denna bakgrund vill vi båda markera betydelsen av att fullfölja en långsiktig stra- (S)-lett Sverige och centerlett Finland. Case tegi för fred och stabilitet i norra Europa closed! Eller…? och Östersjöområdet. Finland och Sverige Mot detta synsätt står som vi sett, i både är båda utanför militära allianser. Vi anser svensk och finsk debatt, ett radikalt annor- att alliansfriheten tjänar oss väl och är en lunda synsätt, representerat i Sverige av de erfarenhet att beakta också då vi bedömer fyra allianspartierna och artikulerat senast de aktuella utmaningarna. Den bidrar också av ”de 25” (DN Debatt 2016-01-07), där till stabilitet och säkerhet i norra Europa som helhet. man må dela statsministrarnas (faktiskt rätt dramatiska) bedömning att vi nu har ”den Men, fortsätter statsministrarna, ”vi har inte allvarligaste utmaningen mot europeisk sä- valt en isoleringslinje”, och nämner därefter kerhet sedan kalla krigets slut” men där be- de olika samarbeten, också med Nato och hovet av förstärkt militär avskräckning mot inte minst med varandra, som utvecklats. ett aggressivt Ryssland framhålls, inte minst Löfven och Sipilä konstaterar avslutningsvis i solidaritet mot de baltiska länderna, och att de båda länderna ansätts av utmaningar där det slås fast att endast svenskt (och helst ”från alla håll” och tillägger: svensk-finskt) Natomedlemskap kan ge en i sammanhanget relevant avskräcknings- och Då är det nödvändigt att agera ansvarsfullt tröskelhöjning, såsom nödvändigt bidrag till och på sikt. Finlands och Sveriges allians- fred och stabilitet i vårt närområde. frihet har hög trovärdighet. Vi tror inte på Bred enighet må föreligga om behovet so- tvära kast i säkerhetspolitiken. Ryckighet och snabba omslag lämpar sig särskilt illa wie-so av att förstärka det svenska försvaret, i frågor som rör våra länders säkerhet. men det öppnar sig en rätt betydande avgrund mellan synsättet att fred, säkerhet och Det handlar som synes om ett nästan över- stabilitet i Östersjöområdet bäst eller endast raskande tydligt gemensamt uttalande av tillhandahålls genom en bibehållen alliansfri socialdemokraten Stefan Löfven och center- politik som sägs ha ”hög trovärdighet” och partisten Juha Sipilä, tills vidare statsministrar som sägs representera ”ansvarsfullhet” i en i sina länders en aning bräckliga regerings- orolig tid; och synsättet att fred, säkerhet konstellationer i (i varje fall i Sverige) ett och stabilitet i närområdet bäst eller endast synnerligen svårbemästrat parlamentariskt tillhandahålls genom förstärkt avskräckning läge. Det gemensamma uttalandet i artikeln mot Putin-rysk aggressivitet vilket bäst el- har sitt speciella intresse mot bakgrund av ler endast kan ske genom Natoanslutning. allt som sagts, all tveksamhet och tvetydighet Således en rimligt förenlig bakgrundsanalys/ som ådagalagts, i den svenska Natodebatten historik, men diametralt motsatta recept. om just Finlands intressen och roll. I den Och denna avgrund, i förening med den mån det är självklart för svensk del att en ovisshet som ärliga analytiker och politiker

23 N r 1 januari/mars 2016 kan känna om det upplevda ryska hotets Denna skillnad återspeglas i svensk de- karaktär och fortsatta utveckling, är det batt genom att somliga debattörer tydligt som nu konstituerar en debattsituation som prioriterar Baltikum-solidariteten (såsom riskerar att få drag av både säkerhetspolitisk det mer akuta i rådande läge, och därtill ett masochism, särskilt som i varje fall i Sverige moraliskt imperativ till följd av Sveriges endet allmänna politiska läget främst till följd sidiga solidaritetsdeklaration) medan andra av flykting- och terrorkriserna är bräckligt, prioriterar Finlandssolidariteten, i långsiktig sårbart och ovisst. säkerhetspolitisk horisont. I en samlad och Och här uppstår ett antal frågor att re- sammanhängande svensk politik utgör bå- flektera över, för svensk del. dadera uppenbarligen realiteter som måste beaktas och vägas ihop. Finlandsolidariteten möter Och den sammanvägningen blir naturligtvis svårare i den utsträckning att å ena Baltikumsolidariteten sidan det rysk-baltiska och rysk-västliga Först detta: Hur ska (hur tänks) inlandssoli- förhållandet under åren framöver skulle dariteten vägas mot Baltikum- (och Polen-) dramatiseras/militariseras ytterligare (med solidariteten i en sammanhängande definition i så fall dramatiseringskonsekvenser också av vad som kärnmässigt utgör det specifikt för östersjöiska Sverige), å andra sidan det svenska säkerhetspolitiska intresset – när vi fortsätter att signaleras vara i finskt officiellt på svensk sida söker hitta nutidsanpassad av- intresse att Sverige sitter still i (den alliansfria) vägning mellan de klassiska momenten som båten – eftersom den finska statsledningen Johan Jörgen Holst kallade ”avskrekkning” fortsätter att se större risker än fördelar respektive ”beroligelse”? med finsk Natoanslutning och eftersom finsk Den frågans tyngd och viktighet bestäms förväntan fortsätter att vara att svensk sida av hur vi ställer oss till eventuella baltiska inte ska gå fram på egen hand och inte ut- eller baltisk-polska krav på eller önskemål sätta broderlandet för press. Ett sådant läge om svensk Natoanslutning såsom nödvändig skulle ofrånkomligen ställa stora krav på militärpolitisk förutsättning för ett trovärdigt klok svensk statskonst, oavsett regeringsin- Natoförsvar av och stöd till dessa småstaters nehavets färgskala och parlamentariskt läge avskräckningssgard mot den mäktige och och oavsett bedömda säkerhetshot direkt mot aggressive grannen i öster; och till eventu Sverige – och oavsett hur vi parallellt utveck- ella finska önskemål om att Sverige ska avstå lar våra säkerhetspolitiska länkar västerut. från att driva alliansfrågan av (klassisk) hän- Det skulle handla om säkerhetspolitik ”på syn till Finlands fortsatta behov av avvak- riktigt”, helst något att i tid ”ta höjd” för. tan, försiktighet, handlingsfrihet. Det skrivs Men utöver detta med en ansvarsfull av ”eventuella”, men intrycksvis förhåller det sig vägning mellan Finlandsolidaritet och Bal i dagsläget just så – att i varje fall balterna tikumsolidaritet (i mån av diskrepans) i de (senast, i viss kontrast mot det etablerade finitionen av det svenska intresset finns natur diplomatiska protokollet, genom lettiske ligtvis ett stort antal andra finstilta frågor presidenten Raimonds Vējonis i Sälen) aktivt som mer specifikt berör just det svensk-finska efterfrågar svenskt alliansinträde, medan förhållandet, frågor som kan vara svåra att signalerna från det officiella Finland (jfr t ex debattera i offentligheten men som man får Sipilä ovan) snarare innebär anmodan om utgå ifrån numera är föremål för förtrolig varsamhet och återhållsam avvaktan. bilateral regeringsdialog. Den dialogen har

24 ANALYS & PERSPEKTIV förstås att föras på de villkor som enligt gemensamma innebörd och av nödvändiga gällande mandat följer av respektive lands villkor i samband med eventuella alliansson- regeringskonstellation, såsom legitima repre- deringar. Spelar militärgeografiska skillnader sentanter för den säkerhetspolitiska ”djupa roll i respektive bedömningar? Vad vet vi och staten” i de båda länderna. vad tror vi om ryska bedömningar och ryska reaktioner, i ord respektive handling – reak- I förtrolig svensk-finsk dialog tioner både på eventuella svenska och/eller finska kursändringar och på planerade Nato Vad ska t ex det officiella svenska beskedet i och amerikanska militära förstärkningar i den förtroliga dialogen (i den mån den finns) bl a Baltikum? med finska motparter vara? Att Sverige, oav- Utgår vi, både i Sverige och i Finland, från sett debattbruset, aldrig någonsin kommer att USA och till vidare norskledda Nato med att byta säkerhetspolitisk linje? Eller att det respekt bejakar att särskilda svenska hänsyn skulle krävas en stor säkerhetspolitisk mil- till Finland (och möjligen vice versa) förblir jöförbistring (läs: allvarlig rysk aggression/ en realitet att förhålla sig till? Finns enligt allvarlig konfrontation NatoRyssland) för att finsk respektive svensk bedömning skäl att detta skulle kunna bli aktuellt? Att Sverige utgå från att USA och Nato ser på finsk aldrig skulle kunna ta detta steg utan att det respektive svensk eventuell Natoanslutning sker i finskt sällskap och/eller med full finsk på likartat eller likvärdigt sätt, i termer av införståddhet? Eller att svensk sida (med min- angelägenhetsgrad och konsekvensanalys. nen från EU-beslutet 1991) aldrig kommer Litar Sverige och Finland likartat på USA:s att företa några mått och steg i detta utan att och Natos vilja och förmåga att i skarpt hålla finsk sida helt i bilden, och i tid? Och hur läge leva upp till utfärdade säkerhetsgaran- ska den röd-gröna svenska regeringen svara tier enligt kap 5? Hur gemensamt bedöma på den centerledda finska regeringens diskreta risker kopplade till tidsutdräkten mellan frågor om vad det inför nästa riksdagsval en ansökans exponeringsläge och till dess innebär att alla fyra allianspartierna nu för- ratificeringsprocedurerna hunnit utmynna ordar svenskt Natointräde, och att svensk i konsensusbeslut och säkerhetsgarantins Natoopinion och svensk Natodebatt synes ikraftträdande? ha ändrat karaktär och riktning? Eller: kan Ska broderländerna i behörigt dialogfor- finsk sida tänkas förmedla signalen att det i mat samtala om det utökade svensk-finska själva verket vore till (”objektiv”) fördel för försvarssamarbetet som tentativa steg mot Finland, givet alla låsningar och känsligheter, alliansmedlemskap eller som metod att be- om Sverige uttryckligen skulle styra kosan fästa de båda ländernas handlingsfrihet att mot Natomedlemskap, t ex för att undvika kunna stå fast vid alliansfriheten? Eller är det säkerhetspolitiska kostnader till följd av att också här den underförstådda konstruktiva de båda länderna bromsar varandra, över tvetydigheten som föredras på båda sidor? tiden växlande roller som hänsynskrävande Kräver Finland till syvende och sidst veto- bromskloss? makt, moralisk och/eller politisk, över detta Är Sverige och Finland grovt överens i slags svenska vägvalsbeslut? bedömningarna av säkerhetspolitiska kon- Kort sagt: vad kan förmedlas vara Sveriges, sekvenser (österut respektive västerut) av respektive Finlands, egentliga säkerhetspoli valet mellan fortsatt alliansfrihet eller al- tiska intresse i den säkerhetssituation som liansanslutning, av Baltikumsolidaritetens nu råder? Vem är demandeur, och i vilket

25 N r 1 januari/mars 2016 avseende? Finns gränser för bilateral förtro- landsavtalet, ”guldkortet” m m) väsentligen lighet i dessa frågor mellan de båda stats- är till för att neutralisera eller uppskjuta ledningarna? Natomedlemskapsfrågan eller de facto är att Här finns, vid närmare skärskådande och se som steg mot medlemskap, oavsett vad med hänvisning till detta hypotetiska urval, en som sägs i den öppna debatten. Vilja och mängd frågor, måhända svåra att behandla i förmåga till konstruktiv tvetydighet kommer offentlig polemik, men rimligen nödvändiga säkert att manifesteras redan under vårens att adressera i förtrolig bilateral dialog, så behandling av värdlandsavtalsfrågan. Och förtrolig som möjligt. sedan nalkas vi, via nytt Natotoppmöte i Polen, upptakten till nästa valrörelse som Vägen vidare i Sverige alltså kan komma att i hög grad präglas av Natofrågan – om allianspartierna väljer att Detta spår leder vidare till ett andra: det som innovation i svensk säkerhetspolitisk om hur politiker och debattörer tänker sig tradition driva saken som valfråga. den vidare politiska processen i alliansfrå- Om så sker uppstår onekligen ett antal gan, alltså i Sverige – givet det föregående, grannlaga för att inte säga delikata frågor inklusive vad som sades inledningsvis om som rör själva definitionen av långsiktigt den breda samsynen om att bred samsyn klok svensk säkerhetspolitik. måste prägla de säkerhetspolitiska vägvals- Ska ett vägvalav denna magnitud tillåtas frågorna, inklusive frågan om huruvida det politiseras som polariserande valfråga, vars faktiskt handlar om en aktiv vägvalsfråga avgörande inför svenska folket och en und- som omöjligen kan ignoreras – eller om rande omvärld (bl a just Finland) antas ske Natofrågan möjligtvis trots allt kan länge genom valutgången? Kan allianspartierna i förbli en s k icke-fråga. Men premissen här valrörelsen enas om vilka villkor som i en är, som framgår av rubriken, att optionen gemensam valplattform tänks förknippas icke-fråga har överspelats av utvecklingen. med Natoanslutningen? Har man genom Detta styrs givetvis av hur våra politiker egna utlandskontakter kännedom om vilka väljer att agera och hur den säkerhetspoli- villkor som det är möjligt respektive rimligt tiska utvecklingen i vårt närområde ser ut, att ställa? Vad har man, från respektive sida, tolkas, bedöms, i spektrum mellan å ena att säga om det väntade kravet på frågans sidan till synes tillväxande hotbild och be- avgörande i en beslutande folkomröstning? dömd brådska, och å andra sidan en upplevd Krävs inte långtgående säkerhetspolitisk tendens till (eller hopp om) stabilisering och masochism för att föreställa sig att ett säker- spänningsminskning. En annan faktor i sam- hetspolitisk vägval skall kunna få avgöras manhanget är synen på det svenska försvarets i en garanterat uppslitande och ytterligare förstärkning och dess bedömda självständiga polariserande folkomröstning? Om så, faller relevans i balansen mellan avskräckning och alliansfrågan om folkomröstningskravet inte ”återförsäkran”. Tillkommer så den poli- kan motstås samtidigt som man ser det som tiska hanteringen, inom respektive mellan absurt riskfyllt att underkasta den en folk- partier och block, av frågan om huruvida omröstning? Eller hoppas allianspartierna alla aktuella mått och steg för att förstärka och debatterande Natovänner, möjligen med det svenska försvarssamarbetet, bilateralt viss kvarvarande respekt för traditionen av bl a med USA, Finland och Danmark och socialdemokratisk vetomakt och i insikt multilateralt med inte minst Nato (värd- om behovet – också inför en hypotetiskt

26 ANALYS & PERSPEKTIV undrande omvärld – av brett parlamenta- kanske trivial eller t o m banal vädjan som riskt samförstånd, att kunna ”tvinga” in påminner om samma (”objektiva”) behov (S) i Natohörnet? Eller att Natodroppen vad gäller bl a Finland. ska urholka (S)tenen? Eller att Natovänner Men banalt eller inte – resonemanget här inom (S) – i den utsträckning de kan påstås får konsekvenser också för den svenska Nato finnas – i själva verket diskret välkomnar debatten. Det är inte lätt att å ena sidan att debattörer och allianspartister driver hävda vikten av en för en liberal demokrati på i alliansfrågan – jfr hypotesen om finskt självklar debatt även om viktiga, svåra och välkomnande av svensk pådrivning? känsliga säkerhetspolitiska vägvalsfrågor Eller är det fortfarande möjligt för Nato och å andra sidan framhålla att en hätsk och förespråkande allianspartister att ta steg oförsonlig debatt får reella säkerhetspolitiska tillbaka och bida tid, kanske i insikt om att konsekvenser genom att skada just trovär- (S) förblir splittrat och beslutsoförmöget digheten i den svenska politiken. Men lite så och/eller orubbligt linjefast och att öppen är det, inser man efter eftertanke. Och det och utdragen strid om säkerhetspolitiken gäller oavsett frågans slutliga landning, om trots allt skadar landet mer än allehanda och när det blir fråga om att landa. försvarspolitiska underlåtenhetssynder, och ”Sveriges och Finlands alliansfrihet har hög låta Natofrågan (om det är försvarspolitiskt trovärdighet”, säger alltså de båda statsmi- försvarbart) återta högsätet på långbänken? nistrarna och motsägs på den viktiga punkten Kanske i insikt också om att det socialdemo- numera av både fyra allianspartier och en rätt kratiska dilemmat, såsom läget utvecklats, nu betydande del av det svenska säkerhetspoli- består i att minsta darr på stämman genast tiska etablissemanget, i sin tur uppmuntrade skulle tolkas utomlands som beredskap för av till synes uppåtgående opinionssiffror. förestående policyomsvängning. Att det i ett Vem ska svenska folket och omvärlden lita scenario, likt EU-frågan den gången (som på, om den rödgröna regeringens påståenden man minns i Finland), därför ”måste förbli om trovärdighet uttryckligen tillmäts noll ett nej tills det blir ett ja!” Innebär det i så trovärdighet av ”den andra halvan”? Och fall långfristig allianspartistisk kapitulation vad betyder, och hur mäter man, trovärdighet inför överlevande socialdemokratisk veto- i detta sammanhang och läge? Vad betyder makt, oavsett omvärldsförändringar? Det detta för en eventuellt fortsatt väsentligen taktiska snubblar på det strategiska, och alliansfri politik, bortom nästa val, om detta kanske vice versa. blir utfallet till följd av beslut och/eller icke- Men detta och annat är svårt att veta. Det beslut? Går det, kanske i ytterligare försämrat styrs som sagt väsentligen av utvecklingen säkerhetspolitiskt läge, överhuvudtaget att i det säkerhetspolitiska närområdet, och bedriva en ansvarsfull svensk säkerhetspolitik även av den numera rätt stökiga svenska med bibehållen, öppen oenighet på denna parlamentarismens närmaste framtid. Men fundamentala punkt? Oavsett regeringsku- för den som varit med att tag ter det sig lörer? Minnen från säkerhetspolitiska trätor nödvändigt att de ledande politikerna inser inför öppen ridå på 80-talet väcks, för oss behovet av förtrolig dialog på hög eller hög- som varit med ett tag. sta nivå, oavsett debattstormarna, en dialog Och, i ett motsatt scenario, hur intresserat som baseras på fakta i målet och ärligt syf- vore Nato av ett Sverige som medlemsansö- tar till samförstånd i rikets både kort- och kare, om (säger om) scenariot skulle röra sig långsiktiga säkerhetspolitiska intresse – en om en i nästa val segerrik allians som mot

27 N r 1 januari/mars 2016 socialdemokraternas vilja genomdriver steg Resonemanget innebär dock framför allt mot medlemskap och där den svenska pro- ett – kanske självklart – förord för förtro- cessen – med eller utan folkomröstning (och lig och faktabaserad dialog, både inom det med eller utan finskt sällskap) – präglas av svenska politiska systemet och i förhållande hård polemik och polarisering? Hur skulle till omvärldsaktörer, i nuläget inte minst vad i en sådan optik nettoresurstillskottet av ett gäller det på olika sätt känsliga förhållandet svenskt medlemskap värderas, i Bryssel och till det alliansfria Finland. Detta eftersom Washington, och Moskva? de frågor det vid närmare skärskådande Det behöver knappast sägas att en på handlar om är utomordentligt grannlaga, detta sätt manifesterad svensk säkerhets- och eftersom de närmaste årens hantering politisk masochism, oavsett scenario enligt av dessa frågor – denna fråga – i en proble- ovan, skulle göra Sverige rätt vidöppet för matiskt polariserad och politiserad atmosfär allehanda inspel, syftande till destabilise- skulle riskera att försvaga svensk säkerhet, ring och intimidering, från ett Moskva vars oavsett landning. Särskilt med tanke på de strateger länge må ha betraktat Sverige som andra frågor som i dessa tider utsätter det västsidans mjuka mage. svenska beslutssystemet för till synes extrema påfrestningar med ytterst oviss utgång, och Debattens nödvändighet – och som konkurrerar om politisk kraft, upp- risker märksamhet och resurser med den säker- hetspolitiska vägvalsfrågan, den som också Ändå: detta resonemang kan naturligtvis inrymmer vår tids kamp mot jihadistisk och omöjligen innebära rekommendation om in- annan terrorism. New York Times rappor- skränkning i den fria svenska debatten, även i terar i dagarna att enbart Frankrike nu dag- de delar där debatten faktiskt handlar om att ligen spenderar en miljon Euro på utökade påverka allmänheten att påverka politikerna antiterrorinsatser. och klimatet. Däremot innebär resonemanget, I grunden handlar det mesta om trovär- som framgår, ett modest varningsord för en dighet. Och om vad som faktiskt gagnar fred alltför vildsint, hetsig och polariserad debatt. och säkerhet. Det lär alltså, sammanfatt- Problemet har blivit att ena sidan tycks kunna ningsvis, med största sannolikhet framöver avfärda allt som sägs till förmån för fortsatt svensk alliansfri politik som verklighetsfrån- behövas vad som i en tidningsledare i da- vänt och ängsligt Putin-kryperi av nygam- garna efterlystes inom flykting- och integra- malt snitt, som avsikt eller konsekvens, och tionspolitikens område: ”Ett prövande och att andra sidan ser sig både böra och kunna allvarstyngt samtal”. avfärda pro-Natoaktivism som krigshetsande, Putin-demoniserande äventyrspolitik (motsv) – i en debatt som hetsar till cementerade lås- Författaren är fil dr, ambassadör och leda- ningar och motsättningar. mot av KKrVA.

28 ANALYS & PERSPEKTIV Om värdet av Natomedlemskap av Lennart Uller

Résumé Permanent Swedish – or foreign – combat forces in key areas could enforce, if they were to be overcome, prolonged and heavy fighting. This would result in different kinds of severe casualties and would be a deterrent. However, foreign NATO combat forces based in Swedish “hotspots” are not a realistic option. Even if we joined NATO, membership would therefore mainly heighten tensions – especially, for example, in crisis management in the Baltic States going the wrong way for Russia. Misunderstandings are likely to give causes for pre-emptive military actions. Given this, even the present – although weak – national Swedish peace-pro- moting deterrent contribution in the Baltic Sea area is still a less bad alternative. It does not heighten tensions in a crisis. Joining NATO can be expected to provide, not in advance of a crisis but belatedly, military aid and would move the crisis focus into Swedish territory.

i debatten om Natomedlemskap bör mer leder till en väpnad konflikt med baltisk fördjupat beaktas hur dagens säkerhetspo- polis och senare baltiska militära enheter. litiska situation i Östersjöområdet påverkas. En eskalerande konfrontation kan utvecklas Moskva accepterar – till skillnad mot när utan att annat än nationella – icke under det gäller Ukraina – att baltstaterna glidit Natobefäl stående – baltiska styrkor är in- västerut. Handelsutbytet är gynnsamt och blandade. Rysslands trovärdighet kan sättas ryska investeringar där betydande. Rysk på spel om alltför många av dem Putin gett planering påverkas av de militära styrke- ryskt medborgarskap dödas. förhållandena. Inga militära hot finns tack Vilken säkerhet mot att bli indraget i detta vare Natos begränsade närvaro i Baltikum. ger oss ett medlemskap i Nato? Ännu är det säkerhetspolitiska läget inte Medlemskap i Nato med stridande förband konfrontatoriskt. Detta kan ändras. stationerade i Sverige bl a på Gotland skulle Ryssland påverkas av om Natoterritoriet naturligtvis i en sådan situation stärka vår utökas till att omfatta även Sverige. Det får säkerhet avsevärt. antas leda till ökad spänning med ökad risk för ryska misstolkningar; Även om RJaN- En rysk insats mot oss skulle då ske di- operationerna från 1981 hade ett annat sam- rekt mot andra länders Natoförband. Ryska manhang bör vi med viss respekt erinra oss de förband skulle skjuta det första skottet mot ryska motåtgärderna. Vi bör inte underskatta t ex brittiska eller tyska enheter statione- vad misstolkningar i olika situationer – och rade hos oss i syfte att verka stabiliserande i på olika nivåer – kan leda till om Nato får en Östersjöområdet. Detta och sidoverkningar- mer massiv närvaro i Östersjöområdet. na mot civilbefolkningen skulle väcka en vitt En kris i Baltikum kan blossa upp ur miss- spridd, stark opinion. Det vore en helt annan nöjet bland de stora ryska minoriteterna. Det situation än de ryska krigen mot Tjetjenien, kan börja med lokalt styrda aktioner som Georgien och Ukraina. Ryssland skulle ha

29 N r 1 januari/mars 2016 inlett en allvarlig internationell militär kon- är alltså att detta kan ske snabbt! Innan flikt där man självt har föga att vinna. omvärlden hinner reagera. En sådan Natonärvaro i utsatta delar av Utan starkt försvar på marken, i luften Sverige får sägas vara stabiliserande och freda och till sjöss kan ön besättas på några tim oss mot ryska militära framstötar. mar. Det blir sedan lätt att etablera en rysk Rysk krisplanering för det baltiska områ- bastion för luftvärns- och kustrobotar. Nato det måste under dessa förutsättningar avgrän- förstärkningar till Baltikum kan fördröjas sas till att, innan Natoförstärkningar genom och Moskva hinna etablera en militär do- svenskt territorium hinner fram, snabbt be- minans där. härska farleder, flygfält och nyckelpunkter Så vad krävs – antingen vi går med i Nato i land. Vidare – och kanske viktigast – att eller inte. innesluta de stationerade Natostyrkorna på Rejäl militär styrka krävs permanent i ut- ett sådant avstånd från dessa att man inte satta delar av svenskt territorium! Stark nog kommit i strid. Dessa enheter fungerar då att den framtvingar omfattande, utdragna som en slags orörd gisslan. Det blir sedan stridshandlingar. Endast detta är avskräck- Natos beslut om Nato ska skjuta första skot- ande och kan avgränsa rysk krishantering tet mot ryska enheter. Med tanke på konse- geografiskt. Det Natomedlemskap som diskuteras är kvenserna kan det då bli så att Väst väljer emellertid ett Natomedlemskap utan annan en förhandlingslösning. konkret stridande militär förstärkning än Problemet är att vi knappast kan tro att den vi kan hoppas på kommer om och när andra länder vill stationera ens symboliska Nato anser att en kris är under uppsegling! stridande styrkor hos oss. Vore t ex Stor Ett sådant svenskt Natomedlemskap är inte britannien, Tyskland, Danmark eller Norge dämpande – det är istället krisdrivande! intresserade? Även om det rör en nyckelpunkt Moskva sitter inte med armarna i kors och som Gotland – avgörande för krishantering avvaktar ett Natobeslut om förstärkningar i Östersjöområdet? Skulle Sveriges politiker till Sverige. verka för något sådant? Stabiliteten i Östersjöområdet beror i hög Utan tillräckliga militära styrkor på plats grad på att Sverige tar ett till den säkerhets- hos oss – innan en kris börjar – blir följden politiska situationen anpassat ansvar för vår av ett Natomedlemskap ur rysk synvinkel del av området. Efter 20 års nedrustning den motsatta. Föreställningen att politiker krävs något väsentligt mer än vad försvars- i en uppseglande krissituationskulle skulle uppgörelsen medger. Svensk trupp, fartyg fatta beslut att tillföra förstärkningar är och flyg är inget hot mot Ryssland. Med önsketänkande. Detta skulle påstås vara tillräcklig omfattning hindrar det ryska of- provocerande. fensiva ambitioner – verkar dämpande, inte Ett svagt försvarat Gotland öppnar en god pådrivande i rysk krishantering. möjlighet för Ryssland att avregla Östersjön Ett svenskt Natomedlemskap – utan per- och försvåra Natoförstärkningar. Detta ska- manent stationerade stridande förband på par mer tid för att hantera situationen i utsatta platser – tvingar däremot Ryssland Baltikum. Om Sverige vore medlem av Nato att kontra mot de Natostyrkor som skulle spelar föga roll i en krishantering som håller utnyttja Sverige och få en genväg att ingri på att gå Ryssland ur händerna. Behöver man pa i en kris i Baltikum. Det är därför det Gotland tar man ön. Men – förutsättningen Natomedlemskap som nu diskuteras är ett

30 ANALYS & PERSPEKTIV illa genomtänkt alternativ. Det ökar spän- för ryska förband vid en kris. Det är inte ningen och risken för misstolkningar av Na realistiskt att tro att nämnvärda resurser – tos avsikter. som kan verka avhållande på rysk offensiv Utan ett tillräckligt stabiliserande försvar planering – kan föras dit i en krissituation. av Sveriges del av Östersjöområdet är det Vare sig vi är med i Nato eller inte. ett mindre dåligt alternativ att inte förändra Det finns också all anledning att beakta situationen på det radikala sätt ett Nato samarbetet med Finland och vilka konse- medlemskap skulle innebära i en krishan- kvenser ett svenskt Natomedlemskap skulle teringssituation. Om Sverige är tydligt med få i ett vidare perspektiv. att Nato inte kommer att få utnyttja Sverige Är vi med i Nato ökar spänningen och för ingripanden i Baltikum (om vi inte själva risken för misstolkningar i en kris. Förut vore hotade) är detta i sig stabiliserande och sättningarna till en dämpande krishantering krisdämpande. Det bidrar till att vi inte ökar minskar. Ryssland måste då antas ingripa riskerna av att dras in i en konflikt där vi preemptivt. Krisens centrum flyttas till vår har otillräckliga resurser när och där det del av Östersjöområdet. skulle behövas. Jag menar att det finns realistiska lösningar som vore genomförbara och som gjorde Författaren är överste och ledamot av Gotland till ett betydligt svårare anfallsmål KKrVA.

31 N r 1 januari/mars 2016 Mobilisering mot ett fientligt väst1 Den ryska nationella säkerhetsstrategin av Gudrun Persson, Jakob Hedenskog, Susanne Oxenstierna och Carolina Vendil Pallin

Résumé On New Year’s Eve 2015, President Vladimir Putin signed a new National Security Strategy for Russia. It is the most anti-Western one since the first national security document was published in 1997. Developing democracy and strengthening civil society was an important goal in the previous strategy, published in 2009. The wording on mobilization preparedness is notably sharper. However, taking into account the rhetoric on strategic nuclear arms emanating from the Russian political leadership in recent years, the strategy is in any case more guarded when it comes to nuclear arms than many would have expected or feared. The strategy seeks to legitimate the increase in repressive legislation and measures that have been introduced by referring to the increased threat from the West. Also, the state-controlled economy is described as a mobilization or even a war economy where the state is rationing goods and services according to the needs of the defence sector. It is, furthermore, worth noting that the strategy defines what “the Russian spiritual and moral values” are. Committing these to paper, the Russian leadership has in effect narrowed its future room for manoeuvre.

på nyårsafton 2015 undertecknade Ryss är ändå förhållandevis försiktiga i ljuset av lands president, Vladimir Putin, landets nya den ryska politiska ledningens högljudda nationella säkerhetsstrategi. Strategin är den retorik kring de strategiska kärnvapnen på mest uttalade västfientliga sedan1997 då den senare år. första publicerades. EU ses som fientligt in- Strategin söker legitimera de förändringar ställt till Ryssland och den euroatlantiska sä- mot ökad repression inom Ryssland som re- kerhetsordningen ifrågasätts öppet. Landets dan ägt rum. Dessa motiveras med att det är försvar är det främsta nationella intresset i nödvändigt för att stå emot hotet från Väst. strategin – att jämföra med det främsta in- Samtidigt utmålas den statsstyrda ekonomi tresset i den föregående strategin 2009 som som en beredskaps- eller krigsekonomi där var att ”utveckla demokratin och att stärka staten ransonerar varor och tjänster i enlig- det civila samhället”. Formuleringar kring het med försvarssektorns behov. Det är värt mobilisering har skärpts betydligt sedan att notera särskilt att de ”ryska andliga och 2009. Nu talas det om vikten av att stärka moraliska värderingarna” har specificerats i mobiliseringsberedskapen och det civila för- strategin. Genom att fästa dessa kriterier på svaret. Skrivningarna om kärnvapnens roll papper minskar man utrymmet för framtida har också blivit vassare sedan 2009, men förändringar av denna politik.

32 ANALYS & PERSPEKTIV

Bakgrund samt den förda politiken. Huruvida de deklarerade målen kan förverkligas beror givetvis ”Strategin för Ryska Federationens natio- på en mängd faktorer, såsom ekonomisk nella säkerhet” är det viktigaste av de of- utveckling, inrikespolitiskt läge och interna- ficiella doktrindokumenten. Det framgår tionella relationer. Att deklarera sin avsikt bl a av de federala lagarna ”Om säkerhet” är en sak, att faktiskt genomföra den en an- (2010) och ”Om strategisk planering i Ryska nan. Dock kan noteras att Ryssland under 2 Federationen” (2014). de senaste tjugo åren har varit konsekvent Den nya nationella säkerhetsstrategin har i den meningen att deklarerade mål har ge- till skillnad från den tidigare 2009 inget årtal nomförts när tillfället har yppat sig.5 i titeln. Det beror sannolikt på att det i lagen Strategin har i denna artikel således ana- om strategisk planering fastslås att den natio- lyserats utifrån tidigare strategi, andra stra- nella säkerhetsstrategin ska förnyas vart sjätte tegiska dokument, samt den faktiskt förda år. Initiativet till ett lagförslag om strategisk politiken. Härvid har några viktiga teman planering togs redan 2006, men har skjutits utkristalliserat sig som är värda särskild upp vid flera tillfällen. Ansträngningarna uppmärksamhet. förnyades efter de regimkritiska demonstra- tionerna 2011–2012. Strategisk planering, Synen på väst och den nya enligt den nu gällande lagen, syftar till att skapa ”en stabil ekonomisk-social utveckling säkerhetsordningen i Ryska Federationen, samt att trygga Ryska Först kan noteras att den reviderade ryska Federationens nationella säkerhet.” nationella säkerhetsstrategin är det mest ut- I ryska doktrindokument har begreppet talade västfientliga av de strategiska doku- ”nationell säkerhet” en bred definition. I den ment som publicerats sedan 1997. Förutom nationella säkerhetsstrategin behandlas nio USA och Nato, som även tidigare tecknats olika områden: 1) nationellt försvar, 2) stats- i negativ dager, framställs nu även EU som och samhällelig säkerhet, 3) höjd levnadsstan- fientligt inställt till Ryssland. dard för ryska medborgare, 4) ekonomisk till- Strategin tecknar en bild av ett allt starkare växt, 5) vetenskap, teknologi och utbildning, Ryssland, där också de ”traditionella ryska 6) hälsovård, 7) kultur (inklusive historia), (rossijskije) andliga och moraliska värdering- 8) ekologi, samt 9) strategisk stabilitet och arna har förstärkts” (§ 11). Instabiliteten jämlika strategiska partnerskap.3 i världsutvecklingen ökar, och Rysslands Klart är således att nationell säkerhet i självständiga utrikes- och inrikespolitik har den ryska kontexten omfattar betydligt fler lett till att USA och dess allierade utsätter områden än utrikes- och försvarspolitik. landet för tryck (davlenije) – politiskt, eko- Betydelsen av den nationella säkerhets- nomiskt, militärt och informationsmässigt (§ strategin ska varken över- eller underskattas. 12-13). Vidare noteras att västs målsättning Strategiska dokument som detta avspeglar att motverka integrationsprocessen i Eurasien en konsensus kring den förda politiken, men inverkar negativt på Rysslands nationella det innebär inte att allt utförs till punkt och intressen (§ 17). USA och EU pekas direkt pricka.4 Strategin ska också tolkas i förhål- ut som ansvariga för utvecklingen i Ukraina lande till andra strategiska dokument och genom att ha stött en ”antikonstitutionell uttalanden från den politiska ledningen, inte statskupp” som ledde till ”djup splittring i minst presidentens årliga linjetal, poslanije, det ukrainska samhället och att en väpnad

33 N r 1 januari/mars 2016 konflikt uppstod.” Därtill fastslår strategin på att den ryska ledningen efter Euromajdan i att ”den djupa social-ekonomiska krisen Ukraina upplever hotet från färgrevolutioner förvandlar Ukraina på lång sikt till en härd som mer komplext och reellt än tidigare. av instabilitet i Europa” och det just vid Bland de mer överraskande anklagelserna gränsen till Ryssland (§ 17). mot väst finns den om att USA skulle utvidga I denna allt instabilare omvärld förvär- sitt ”nätverk av militära-biologiska laborato- ras, enligt dokumentet, läget också av att rier” i länder som gränsar till Ryssland (§19). ”vissa länder använder informations- och Vad som avses är sannolikt samarbetet med kommunikationsteknologier för att nå sina att uppgradera skyddet av biologiska labo- geopolitiska mål, t ex manipulering av den ratorier som arbetar med sjukdomsalstrande allmänna opinionen (soznanije) och falsifie- mikroorganismer i syfte att dessa inte skall ring av historien” (§ 21). Vidare sägs, i en komma på avvägar eller att en olycka skall skarp formulering, att ”Islamiska Staten och inträffa. Detta samarbete, som leds av US dess växande inflytande är ett resultat av en Defense Threat Reduction Agency (DTRA), politik av dubbla standarder som vissa stater involverar länder som Ukraina, Georgien, håller sig till i kampen mot terrorismen” (§ Kazakstan, Armenien, Azerbajdzjan och 18). Att det är USA och väst som står för Uzbekistan. Vissa bedömare i Ryssland har de ”dubbla standarderna” råder det ingen anklagat USA för att använda samarbetet tvekan om. som täckmantel för att utveckla biologiska Strategin konstaterar att våldsfaktorns vapen riktade mot Ryssland. Inkluderingen roll i internationella relationer inte minskar av detta bland hoten i den nationella sä- (§ 14). Natos utvidgning och dess närman- kerhetsstrategin kan ses som ett tecken på de till Rysslands gränser utgör ett hot för en ökad ansträngning att motverka USA:s Rysslands nationella säkerhet (§ 15). Det är anklagelser mot Ryssland för att bryta mot en skärpning av skrivningen, även om redan andra avtal, t ex INF-avtalet, med egna mo- 2009 års säkerhetsstrategi beskrev Natos tanklagelser.8 planer på ”utökad militär infrastruktur vid Den euroatlantiska säkerhetsordningen Rysslands gränser” som ”oacceptabla”.6 ifrågasätts öppet. I ljuset av utvecklingen Militärdoktrinen (2014) föredrog att be- av växande flyktingströmmar från Afrika nämna USA:s och Natos aktiviteter som och Mellanöstern till Europa har det visat faror även om vissa förmågor, t ex förmå- sig, enligt strategin, att ”det regionala säker- gan att demonstrera militär makt genom hetssystemet i den euroatlantiska regionen, övningar i Rysslands närhet, klassades som byggd med Nato och Europeiska Unionen hot redan då.7 som grund, är ohållbar” (§16). Detta är helt Skrivningarna om ”färgrevolutionerna” i linje med tidigare uttalanden och dokt- i strategin skiljer sig något från tidigare do- riner. Enligt Ryssland ger den nuvarande kument som tenderade att lägga skulden för internationella säkerhetsordningen inte sä- dessa på ”utländska agenter”. I den nationella kerhet för alla stater. I militärdoktrinerna säkerhetsstrategin beskrivs de dock som verk från 2010 och 2014 hette det: ”Befintlig av ”radikala sociala grupper, utländska och arkitektur (system) för internationell säkerhet inhemska ickestatliga organisationer, finan- tillgodoser inte en jämlik säkerhet för alla siella och ekonomiska strukturer och indivi- stater.” President Vladimir Putin talade re- der som avser att destabilisera Ryssland” (§ dan år 2007 i München om behovet av en 43). De mer omfattande skrivningarna tyder ny global säkerhetsordning. Den innebär

34 ANALYS & PERSPEKTIV i praktiken en världsordning där några få triotisk fostran av Ryska Federationens med- stormakter delar in världen i sina respektive borgare samt deras militärtjänstgöring.”9 intressesfärer – och utrymmet för små stater Till yttermera visso har, i den nationella att agera är ytterst begränsat. nya säkerhetsstrategin, skrivningarna kring Även om strategin beskriver omvärlden strategiska reserver av mineral- och råva- som farlig för Ryssland, att USA och dess ruresurser blivit skarpare. I strategin 2009 allierade aktivt verkar för att göra den ännu nämndes under avsnittet om ekologi och farligare och verkar för att begränsa Ryss rationellt användande av naturen att ”ett lands inflytande gör de utvidgade hoten statligt program tas fram och realiseras för från terrorism, instabilitet och spridning att skapa strategiska reserver av mineral- och att samarbete med dessa stater ändå nöd- råvaruresurser, tillräckliga för att tillgodose vändigt (§98). Detta kan emellertid bara Ryska Federationens behov”. Detta är nu ske på Rysslands villkor. framflyttat till det ekonomiska avsnittet och talar om nödvändigheten av att ”skapa en Landets försvar och strategisk reserv av mineral- och råvarure- mobilisering surser, tillräcklig för att garantera att Ryska Federationens mobiliseringsbehov tillgodo- Det främsta nationella intresset enligt den ses” (§ 62). Således tycks ett program redan nya nationella säkerhetsstrategin är ”stär- finnas idag. kande av landets försvar” (§ 30). Detta står i direkt motsatsförhållande till att ”utveckla demokratin och att stärka det civila samhäl- Kärnvapen let” (§ 21), som var det främsta nationella Strategisk avskräckning – med betoning på intresset i strategin från 2009. Och även om nukleär avskräckning – är fortfarande en landets försvar nämndes år 2009 som en grundbult i ryskt militärstrategiskt tänkande. prioriterad uppgift är det mycket tydligare Skrivningarna kring kärnvapen har skärpts uttalat i den nya strategin. något i den nya strategin. Nu heter det att Särskilt värt att notera är skrivningarna ”strategisk avskräckning och förebyggande kring mobilisering som skärpts betydligt av militära konflikter uppnås genom att sedan 2009. Nu talas det om vikten av att upprätthålla nukleär avskräckning på en stärka mobiliseringsberedskapen och det tillräckligt hög nivå (§ 36). I 2009 års sä- civila försvaret (§§ 34, 39, 40). I den förra strategin förekom inga formuleringar om kerhetsstrategi talades det om vikten av att just ”mobiliseringsberedskap”. ”bevara potentialen hos de strategiska nu- Dessa formuleringar överensstämmer kleära styrkorna”. mycket väl med dem som återfinns i militär Det bör noteras att dessa skrivningar är doktrinen. Där fastslogs att ekonomins mo- förhållandevis försiktiga i ljuset av den rys- biliseringsberedskap ska stödjas – en uppgift ka politiska ledningens högljudda retorik som tillhör försvarspolitikens område. Likaså kring de strategiska kärnvapnen på senare ligger det inom Ryska Federationens försvars- år. Senast i december 2015 uttryckte först politik att ”samla resurserna på statlig, sam- president Putin att Ryssland ska ”fullända hällelig och individnivå för försvaret av Ryska sina kärnvapen som avskräckningsfaktor”.10 Federationen; utarbeta och genomföra åtgär- Försvarsminister Sergej Sjojgu försäkrade der för att öka effektiviteten inom militärpa- också i december att ”våra strategiska kärn-

35 N r 1 januari/mars 2016 vapenstyrkor tillförsäkrar oss paritet och ryska medborgare att ens ha kontakt med säkerhet.”11 dessa organisationer. Vidare har antalet ryska medborgare som Inrikes stabilitet och åtalas eller döms för spioneri eller ”lands- förräderi” (gosizmena) också ökat markant informationssäkerhet 2014–2015. Enligt officiella uppgifter döm- Hoten från ”utländska staters specialtjänsters des totalt 25 personer under femårsperioden och organisationers underrättelse- och annan 2009–2013 för detta. Under enbart 2014 verksamhet” framhålls särskilt genom att de dömdes 15 personer för landsförräderi varav nämns allra först under avsnittet Statlig och nio till mer än tio års fängelse. Under första samhällelig säkerhet (§ 43). Först därefter kvartalet 2015 hade förundersökning inletts 14 kommer hoten från terrorist- och extremist- mot nio personer. organisationer, radikala grupper och utländ- Enligt den nationella säkerhetsstrategin ska och internationella organisationer och ska statens roll stärkas, den rättsliga regle- personer som hotar Rysslands enhet eller ringen utvecklas och medborgares förtro- destabiliserar den inrikespolitiska och sociala ende för rättsvårdande och domstolssystemet situationen. De utländska specialtjänsterna i Ryssland stärkas (§ 44). Dessutom ska rättsvårdande organ och specialtjänster och kom först även i 2009 års strategi, men då statliga kontrollorgan bli mer effektiva (§ benämndes detta inte som hot, utan som 45). Dokumentet anger också att en process källor till hot. pågår för att utveckla rättsvårdande organ Strategin ska läsas mot bakgrund av de och specialtjänster, dess medarbetare får senaste årens faktiska utveckling där repres- bättre sociala villkor men ska även beväpnas sionen inom Ryssland ökat. Sedan Putin med modern specialutrustning och tekno- återvände som president 2012 har antalet logi (§ 47). En rimlig tolkning är att polis, lagar som inskränker befolkningens politiska åklagarmyndigheter och säkerhetstjänster och civila rättigheter ökat och som regel därmed kommer att få ytterligare verktyg med hänvisning till behovet av att öka den 12 och befogenheter för att förhindra social nationella säkerheten. Lagen som kräver oro och protester. Redan tidigare har t ex att ryska NGO:er (icke-statliga organisa- Federala säkerhetstjänsten (FSB) får utökade tioner) som erhåller stöd från utlandet ska befogenheter i och med att lagstiftningen registrera sig som utländska agenter liksom ändrats då den nu t ex tillåts skjuta in i lagen om ”ej önskvärda” utländska och in- folksamlingar även då det finns risk för att ternationella organisationer har motiverats oskyldiga skadas.15 på detta sätt. Den 22 januari 2016 hade Likaså har friheten inom medier och på in- 113 organisationer klassats som ”utländska ternet inskränkts med hänvisning till alltifrån agenter” av Justitieministeriet. Framför allt hot av extremistisk karaktär, terrorism eller rör det sig om organisationer som arbetar för för att skydda barn och unga från skadlig demokratiska och mänskliga rättigheter samt information. Denna utveckling återspeglas miljöorganisationer.13 Antalet organisationer också i formuleringarna i den nationella som registrerats som ”ej önskvärda” var i säkerhetsstrategin. Som redan nämnts pe- januari 2016 fortfarande bara fyra stycken. kas USA och dess allierade ut som skyldiga Trots betydligt färre antal fall förtjänar de till att utöva politiskt, ekonomiskt, militärt att uppmärksammas då det är straffbart för och informationsmässigt tryck på Ryssland.

36 ANALYS & PERSPEKTIV

Dokumentet pekar också på en tilltagande ska leda till uthållig ekonomisk tillväxt (§ kamp i globala informationssfären där ”vissa 58, 62). länder använder informations- och kom- Emellertid kommer detta inte ske, då för- munikationsteknologi för att nå sina geo- bättrad tillväxt snarare kräver mindre statlig politiska mål” (§ 21). I avsnittet om statlig inblandning, privatisering, institutionella och samhällelig säkerhet hänvisas nästan i reformer och ökad konkurrens. Länder kan förbigående till hot mot Rysslands infrastruk- ha olika grad av marknadsekonomi och ka- tur för information (§ 43), medan faran för pitalism, men den statsstyrda ekonomi som att befolkningen får ta del av information Rysslands säkerhetsstrategi utmålar liknar som destabiliserar landet behandlas i en rad mer en beredskaps- eller krigsekonomi där paragrafer – inte minst i avsnittet om kultur staten ransonerar varor och tjänster i enlighet (§§ 43, 44, 47, 79, 82). med försvarssektorns behov. Ryssland har En ny informationssäkerhetsdoktrin har redan vidtagit åtgärder för att bli självför- utlovats under 2016. I det utkast som läckts sörjande på bl a livsmedel, vilket resulterat tycks det hot som särskilt behandlas vara i ökad inflation och brist på vissa varor. användningen av modern informationstek- Genom att göra gällande att Ryssland är nologi för att destabilisera Ryssland inri- omgivet av olika hot kan man motivera dessa kespolitiskt och socialt.16 Detta ligger väl åtgärder som allvarligt skadar ekonomin och i linje med den ryska politiken som tycks sänker befolkningens levnadsstandard. I en bestå i att uppnå en ”nationalisering” av reell krigssituation är dessa konsekvenser av internet, d v s att Ryssland kontrollerar in- en nödvändig mobilisering, men den ryska ternet inom landets gränser – något som man strategin pålägger dessa restriktioner genom också försökt driva genom att få till stånd att bara påstå att det finns yttre hot. en bindande internationell konvention om informationssäkerhet.17 Ryska traditionella andliga Åtgärderna för att stärka statens roll inri- och moraliska värderingar kes har redan vidtagits, och strategin söker snarast legitimera de förändringar mot ökad Att historieskrivning och ryska traditionella repression som ägt rum med motiveringen andliga och moraliska värderingar lyfts fram att det sker för att stå emot hotet från väst, som särskilt viktiga i den nationella säkerhets- från extremism, terrorism och utländska strategin kommer inte som någon överrask- underrättelsetjänsters verksamhet för att ning. Det rimmar väl med formuleringarna i destabilisera Ryssland. militärdoktrinen och uttalanden i presidentens årliga linjetal och den förda politiken.18 Ekonomisk säkerhet I militärdoktrinen, som ytterst definierar vad de ryska väpnade styrkorna ska användas till, Strategin beskriver valda delar av ekonomins heter det bl a att grundläggande inre militära problem som har resulterat i ekonomisk till- faror är ”informationsoperationer för att bakagång och hävdar att dessa ska avhjäl- påverka befolkningen, i första hand landets pas med ökat statligt inflytande i ekonomin. unga medborgare, i syfte att underminera Statlig styrning och kontroll är ledorden (§ historia, andliga och patriotiska traditioner 44, 45). Samtidigt önskar man att Ryssland inom försvaret av Fosterlandet.”19 Detta ska vara attraktivt för investerare och att innebär att de väpnade styrkorna tilldelats en en förbättrad statlig reglering av ekonomin roll att spela för att försvara historieskrivning

37 N r 1 januari/mars 2016 och andliga traditioner, vilket kan kopplas muleringen om att ”lågkvalitativ produktion till den satsning som ägt rum på senare år i av masskultur utifrån” också utgör ett hot s k militär-patriotisk fostran och patriotisk mot Rysslands nationella intressen. Allt detta fostran. Dessa satsningar är inriktade på den illustrerar Rysslands politiska beslut att vända unga generationen. sig från väst och söka sin egen väg genom Frågan om vad de ryska andliga och mo- strategisk avskildhet.21 raliska traditioner består av har varit ett ämne som president Putin ibland talat om. Slutsatser Den 17 april 2014, i samband med ett di- rektsänt telefonväkteri med allmänheten, Strategin tecknar en mörk bild av hot som menade han att ett folk som lever på ett Ryssland står inför från en fientligt sinnad och territorium med en gemensam kultur och alltmer instabil omvärld. Upprätthållandet historia – till och med klimat – utvecklar av nukleär avskräckning på tillräckligt hög särskilda distinkta drag. En ryss, en person nivå genom kärnvapen bedöms som nöd- i den ”ryska världen”, karaktäriseras som vändigt för strategisk avskräckning och fö en person som främst koncentrerar sig på rebyggande av militära konflikter. Den nya det allmänna bästa. ”Vi är andligt mer gene- säkerhetsstrategin från december 2015 är rösa.” I den ”ryska världen” är döden vacker, sammantaget det mest antivästliga av alla of- sade Putin ”Att dö för sina vänner, sitt folk ficiella dokumentet som kommit ut i Ryssland och sitt fädernesland är vackert. Detta är en under de senaste åren. grundsten i vår patriotism.”20 Strategin bekräftar de senaste årens förda Därför är det knappast förvånande att de politik – inrikes- och utrikespolitiskt, samt ryska andliga och moraliska värderingarna ekonomisk-politiskt. Dokumentet visar att tas upp i den nationella säkerhetsstrategin. den ryska politiska ledningen ger stärkan- Men det är anmärkningsvärt att de specifi- det av landets försvar högsta prioritet över ceras så tydligt. I § 78 fastställs de som ”det andra samhällsmål. Den politiska viljan att andligas prioritet över det materiella”. Vidare satsa Rysslands resurser på försvarssektorn anges ”försvar av människoliv; mänskliga ligger fast. Den ekonomiska politiken går ut fri- och rättigheter; familjen; konstruktivt på att statens inflytande ska öka. I strategins arbete; att tjäna Fosterlandet; moraliska avsnitt om kultur ges också bilden av att den normer och etik; humanism, barmhärtighet, ryska politiska ledningen nu satsar på den rättvisa och samverkan; kollektivism; den unga generationen, som ska skolas in i en historiska enigheten bland Rysslands folk; nationalistisk ideologi. Den innefattar ett av- vårt Fäderneslands historiska arv.” ståndstagande från väst, som hotar Ryssland Genom att fästa dessa kriterier på papper i och som gör att det krävs ett starkt militärt ett grundläggande strategidokument minskar försvar. Utrymmet för en mer samarbetsin- man utrymmet för framtida förändringar av riktad politik gentemot väst har minskat i denna politik. Möjligheterna att ändra poli- den nya nationella säkerhetsstrategin. tiken i annan riktning, t ex en mer västvänlig Dokumentet visar att den politiska viljan i hållning, har härigenom begränsats. Ryssland att vända sig bort från väst och att Även i denna strategi, liksom 2009, nämns satsa på de väpnade styrkorna och försvarsin- att försök att falsifiera historien utgör ett dustrin ligger fast. Den politiska inriktningen hot mot Rysslands nationella intressen på är tydlig. Av allt att döma revideras även nu kulturområdet. Nytt i strategin 2015 är for- det utrikespolitiska konceptet som gavs ut

38 ANALYS & PERSPEKTIV

2013, samt möjligen även militärdoktrinen har minskat genom strategins skrivningar. från 2014.22 Även om dessa dokument inne- Ingen ska sväva i tvivelsmål om vad som höll ett tydligt antivästligt ställningstagande gäller – både internt och externt. vill uppenbarligen den politiska ledningen att det ska framgå ännu klarare i dessa dokument. Visserligen sker förändringar snabbt Författarna är samtliga forskare vid FOI. i vår säkerhetspolitiska tid, men manöver- Gudrun Persson och Carolina Vendil Pallin utrymmet för den ryska politiska ledningen är ledamöter av KKrVA.

Noter

1. denna artikel bygger på en analys som gjorts 2016-01-07, Center for Strategic & inom ramen för FOI:s Rysslandsprograms International Studies, http://csis.org/publica- forskning för regeringens behov. tion/unpacking-russias-new-national-securi- 2. ”O bezopasnosti, Federalnyj zakon”[Om ty-strategy. säkerhet, federal lag], nr 390, 2010-12- 9. op cit, ”Vojennaja doktrina”, §21, se not 6. 28, artikel 4:3, http://www.scrf.gov.ru/ 10. ”Putin: RF budet soversjenstovat jader- documents/1/111.html; ”O strategitjeskom noje oruzjije kak faktor sderzjivanija” planirovanii v Rossijskoi Federatsii” [Om [Putin: RF kommer att fullborda kärn- strategisk planering i Ryska Federationen, fe- vapen som avskräckningsfaktor], RIA deral lag], nr 172, 2014-06-25, artikel 18:4, Novosti, 2015-12-20, http://ria.ru/defense_ http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok. safety/20151220/1345657421.html. html. 11. ”Sjojgu: Jadernyje sily Rossii nachodjatsia 3. ”Strategija natsionalnoj bezopasnosti v bojegotovnosti” [Sjojgu: Rysslands kärn- Rossijskoj Federatsii” [Ryska Federationens vapenstyrkor befinner sig i stridsberedskap], nationella säkerhetsstrategi], 2015-12-31, RIA Novosti, 2015-12-16, http://ria.ru/de- http://kremlin.ru/acts/news/51129. fense_safety/20151216/1343020924.html. 4. vendil Pallin, Carolina: ”Strategiska doku- 12. för en översikt över de lagar som in- ment och beslutsfattande” i Vendil Pallin, skränker civila rättigheter, se Moskvas Carolina (red): Rysk militär förmåga i ett Helsingforsgrupps sammanställning på: tioårsperspektiv – 2011, FOI-R--3404--SE, http://mhg-monitoring.org/o-proekte. mars, FOI, Stockholm 2012, s 54–55. 13. se Ryska Federationens Justitieministeriums 5. Persson, Gudrun: ”Säkerhetspolitik och mili- tärstrategiskt tänkande” i Hedenskog, Jakob; förteckning över organisationer som klassats Vendil Pallin, Carolina (red): Rysk militär som utländska agenter, http://unro.minjust. förmåga i ett tioårsperspektiv – 2013, FOI-R- ru/NKOForeignAgent.aspx. (2016-01-22) -3733--SE, december, FOI, Stockholm 2013, 14. BBC:s ryska sändningar: ”Vsplesk del o s 71. gosizmene: Rossija poka otstaet ot SSSR” 6. ”O strategii natsionalnoj bezopasnosti [Utbrott av spioneriaffärer: Ryssland är Rossijskoj Federatsii do 2020 g.” [Om Ryska än så länge inte på Sovjetunionens nivå], federationens nationella säkerhetsstrategi 2015-11-19, http://www.bbc.com/russian/ till år 2020], 2009-05-12, § 17, http://www. russia/2015/11/151119_russia_treason_pro- rg.ru/2009/05/19/strategia-dok.html. secution. 7. ”Vojennaja doktrina Rossijskoj Federatsii” 15. se framför allt ändringarna i federala lag [Ryska Federationens militärdoktrin], som reglerar FSB:s verksamhet, nr 40-FZ. 2014-12-25, §14, http://www.scrf.gov.ru/ Ändringarna antogs i december 2015, se documents/18/129.html. http://publication.pravo.gov.ru/Document/Vi 8. Oliker, Olga: ”Unpacking Russia’s New ew/0001201512300120?index=0&rangeSize National Security Strategy”, Commentary, =1.

39 N r 1 januari/mars 2016

16. ”Zadatji gosudarstvennoj kibervazjnosti” 20. rysslands president: ”Prjamaja linija [Den statliga cyberviktighetens uppgifter], s Vladimirom Putinym” [Direktlinje med Kommersant, 2015-10-09, http://kommer- Vladimir Putin], http://kremlin.ru/events/pre- sant.ru/Doc/2829842. sident/news/20796. 17. Rysslands utkast till en sådan återfinns på det 21. Persson, Gudrun: ”Säkerhetspolitik och mili- ryska Säkerhetsrådets hemsida, Konventsija tärstrategiskt tänkande” i Hedenskog, Jakob; ob obespetjenii mezjdunarodnoj infor- Vendil Pallin, Carolina (red): Rysk militär matsionnoj bezopasnosti (kontseptsija) förmåga i ett tioårsperspektiv – 2013, FOI-R- [Konvention om säkerställande av internatio- -3733--SE, december, FOI, Stockholm, 2013, nell informationssäkerhet (koncept)], http:// s 83. www.scrf.gov.ru/documents/6/112.html. Se 22. ryska Federationens utrikesministerium: ”O också Vendil Pallin, Carolina: Kontroll över zasedanii Nautjnogo soveta pri Ministerstve internet genom ägande i Ryssland 2013– innostrannych del Rossijskoj Federatsii” 2015, FOI Memo 5458, 2015-11-16, och [Om Ryska Federationens utrikesministeri- Soldatov, Andrej: ”Vseobsjtjaja paranojja. ums vetenskapsråds sammanträde], http:// Kak izmeniloc otnosjenije k bezopasnosti v www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/ Rossii” [Allmän paranoia: Hur förhållandet news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/ till säkerhet har ändrats i Ryssland], Slon, content/id/1967607; ”Vojennuju doktrinu 2016-01-21, https://slon.ru/posts/62751. dorabotajut s utjetom novoj strategii nats- 18. se bl a Persson, Gudrun: ”Patriotism och bezopasnosti” [Man slutför arbetet med utrikespolitik i Ryssland – kampen om his- en ny militärdoktrin med hänsyn till den torien”, Världspolitikens dagsfrågor, decem- nya nationella säkerhetsstrategin], RIA ber 2014; Persson, Gudrun: ”Vilka är vi? Novosti, 2016-01-26, http://ria.ru/defense_ Rysk identitet och den nationella säkerhe- safety/20160126/1365325658.html. ten”, Nordisk Østforum, nr 28, vol 3, 2014, s 199–214. 19. op cit, ”Vojennaja doktrina”, §13c, se fot- not 5.

40 ANALYS & PERSPEKTIV Rysk civil-militär samverkan av Jörgen Elfving och Niklas Eklund

Résumé During the last few years the build-up of Russian military capability has attracted increased attention in the West. This attention has mainly focused on procurement and exercises, etc., but there is one aspect that has been more or less overlooked: civilian-military cooperation. Undoubtedly, this plays a crucial role when waging war in today´s modern world and an area which, during the last few years, has received more attention and experienced an extensive development in Russia. This article highlights recent developments in the area of civilian- military cooperation based on open sources and aims at giving an insight into the development of civilian-military cooperation in Russia and how it is organized and what has been accomplished. One important conclusion is that this area should be given more attention and not be overlooked when assessing Russian military capability. Another aspect is also that there might be something to learn from Russian efforts when re-establishing our own capability in this field.

under de senaste åren har reformeringen Civila myndigheter figurerar under senare av de ryska väpnade styrkorna och den ryska tid allt oftare i den ryska militära planlägg- militära förmågeutvecklingen getts ökad ningen och övningsverksamheten. Syftet med internationell uppmärksamhet. I det sam- denna artikel är att belysa det aktuella läget i manhanget har fokuserats på materielan- Ryssland med avseende på civil-militär sam- skaffning, övningsverksamhet och teknisk verkan. Framställningen bygger på analys av respektive operativ utveckling. Ett viktigt ett stort antal öppna ryska källor omfattande område som däremot sällan eller aldrig upp- material från såväl media som myndigheter märksammas i bedömningar av Rysslands och andra organisationer i det ryska sam- militära förmågeutveckling är civil-militär hället. Samtliga källor har studerats på ori- samverkan. Betydelsen av smidigt samspel ginalspråket. Översättningar och citeringar, mellan civila och militära myndigheter i så som de redovisas i det följande, är gjorda den moderna krigföringen kan knappast av författarna själva. överskattas. Detta ställer emellertid höga krav på de offentliga organens förmåga till Ett försummat område nytänkande och innovation, egenskaper som allmänt sett mera sällan förknippas med den Enligt ryska källor togs de första stegen avse- ryska statsmakten och de Väpnade Styrkorna. ende utvecklingen av rysk civil-militär sam- Den ryska forceringen av militär förmåge- verkan redan 2005. Vissa civila myndigheter utveckling under 2000-talet uppvisar också var t ex involverade i övningen Vostok-2010, omfattande materiella och operativa inslag, men ett mer samlat grepp synes ha tagits först men under senare tid har även kvalitativa från 2012.1 Från Sovjetunionens upplösning förändringar i lednings- och samverkans- och fram till dess hade uppenbarligen mycket funktioner uppenbarat sig. försummats avseende samverkan mellan

41 N r 1 januari/mars 2016 den ryska försvarsmakten och det civila kan är viktig för den ryska förmågeutveck- samhället. Inte minst krävde de genomgri- lingen framgår inte minst av vad den ryske pande förändringarna av det politiska och presidenten uttalade den 11 december 2015 ekonomiska systemet efter Sovjetunionens i samband med att ryska försvarsmaktens fall ett annat regelverk och andra former för bokslut för 2015 redovisades. Han vände civil-militär samverkan. Området har sedan sig då särskilt till närvarande företrädare dess getts en allt mer ökad uppmärksamhet för civila myndigheter och påpekade bety- i Ryssland inte minst mot bakgrund av att, delsen av dylik samverkan, samt uttalade: som den ryske försvarsministern uttryckte ”Jag ber [er] att inte betrakta detta som en det 2013, ”Mobiliseringsplanerna är idag andrarangens uppgift”.4 inte fullt förenliga med marknadsekonomins Även generalstabschefen har uttryckt sig realiteter”.2 på motsvarande sätt: ”Ett effektivt parerande Att civil-militär samverkan och samord- av uppkommande utmaningar och hot mot ning getts ökad uppmärksamhet är också den Ryska federationens säkerhet är endast något som utövar inflytande på förmågeut- möjligt i en nära samverkan mellan organen i vecklingen vilken inte bara är en fråga om statsapparaten vid lösandet av uppgifter inom organisationsförändringar, materielanskaff- det politiska, ekonomiska, militära, informa- ning, övningsverksamhet etc.3 Praktiskt har toriska, sociala och andra områden”.5 Det detta också fått genomslag i bl a den ryska framstår i detta sammanhang inte heller som generalstabens sedan medio 2013 ändrade en tillfällighet att det i Voenno-Istoritjeskij uppgifter, utarbetandet av försvarsplanen Zjurnal nummer 1 2016 var infört en artikel för Ryssland, övningsverksamheten samt med rubriken ”Det lyckades inte att uppnå i uppgifterna för civila myndigheter och harmoni mellan landets militära, ekonomiska deras representation i Ryska Federationens och politiska ledning”, och att just denna nationella centrum för ledning av försvaret. bristande förmåga i artikeln framhölls som Utvecklingen av civil-militär samverkan drivs en av de viktigaste orsakerna till Rysslands också framåt av handfasta exempel på att nederlag i första världskriget.6 något inte fungerar. T ex uppstod i samband Civil-militär samverkan är emellertid inte med den stora, överraskande inledda övning- något som enbart inskränker sig till övnings- en i juli 2013 en fördröjning om tio timmar verksamhet utan omfattar även ”skarp” verk- av flygtransporterna till Sachalin. De flygplan samhet. Som samtida och från västerländska som mellanlandat i Khabarovsk kunde inte medier kända exempel på detta kan nämnas flyga vidare, något som inledningsvis sades skydd av sjötrafiken i Adenbukten mot pira- bero på att flygplatsen på Sachalin inte gett ter, evakueringen av ryska medborgare från landningstillstånd, men som i själva verket Jemen eller transporter av ryska turisters berodde på att planen inte kunde tanka i bagage från Egypten. Det finns också källor Khabarovsk. som framhåller samverkan mellan de ryska Sannolikt är också omfattningen av civil- Väpnade Styrkorna och federala myndigheter militär samverkan i det ryska systemet be- som en framgångsfaktor i genomförandet av tydligt större än vad som uppmärksammats den ryska operationen i Syrien.7 utanför Ryssland. Det framgår inte minst Finns det några skäl att tala om innovatio- om man studerar ett antal lokala tidningars ner i det ryska sammanhanget och är dessa webbutgåvor, där denna samverkan beskrivs i i så fall av militärt intresse? Förändringen en eller annan form. Att civil-militär samver- inom de Väpnade Styrkorna är toppstyrd och

42 ANALYS & PERSPEKTIV hierarkisk med statsmakten och utförarna Det finns, som Jean Hartley påpekat, inga som huvudaktörer. Den är definierad som systematiska data eller vetenskapliga bevis lösningen på ett problem med militärt resurs- för hur innovationsprocesser ser ut eller utnyttjande i ett samhälle som hålls stabilt hur de uppstår, vilken roll som spelas av genom ordergivning och påtaglig maktut- styrande och ledning, hur spridningen av övning uppifrån.8 Därmed skulle den ryska idéer går till eller om ett visst ledarskap har militära reformeringen per definition inte betydelse och i så fall vilken.13 Vad som kan kunna betraktas som innovativ, åtminstone antas vara en förbättring av ett tillstånd inte ur den utvecklade demokratiska rätts- utgör många gånger en politisk fråga. Som statens synvinkel.9 Avgörande för hur denna Vladimir Gelman visat, så erbjuder i själva del av den övergripande militära förmåge- verket dagens Ryssland stora möjligheter utvecklingen ska betraktas är emellertid hur att testa gängse västerländska teorier och man ska se på den pågående förändringen av förklaringsmodeller.14 Det medför inte att civil-militära relationer i Ryssland. Inslagen det ryska offentliga systemet kan framhållas av individualisering, öppen konkurrens och som en politisk kontext där per definition marknadsmekanismer är i princip obefintliga. framgångsrik offentlig innovation pågår. Å andra sidan finns, som visas i det följande, Däremot framstår själva aktiviteterna och tecken på framväxande nätverksstyrning, hur strävan efter innovation och förnyelse diversifiering och ett ökande inflytande från organiseras som intressanta. Av särskilt mi- civila myndigheter.10 Den ryska administra- litärt intresse torde vara de effekter som på- tiva förkärleken för detaljstyrning och funk- gående förändringar kan ha på olika delar tionsfördelning utifrån statsbudgeten tycks av Rysslands militära förmåga. i stort sett vara oförändrad, men samtidigt pågår omfattande experiment med nya för- Nationellt ledningscentrum valtningsmodeller inom olika delar av den ryska statsapparaten.11 ”Toppen på isberget” när det gäller civil- Det tycks egentligen inte finnas några teo- militär samverkan är Ryska Federationens retiska skäl att betrakta offentlig innovation nationella centrum för ledning av försvaret, som något annat än politiska försök att dels som den 1 december 2015 fyllde ett år. Ett omstrukturera resursflöden och ordervägar, år under vilket det inte bara varit aktivt i dels åstadkomma nya sätt att tänka och agera samband med flertalet större övningar utan i de system man vill styra. Innovation i of- även uppmärksammats av västliga media, fentliga system kan emellertid, som Sörensen däribland exempelvis Dagens Nyheter den och Torfing påpekar, tjäna olika politiska 23 november 2015. Inledningsvis framfördes syften: ”Here, innovation is defined as an in- viss intern rysk kritik mot organiserandet av tentional and proactive process that involves centrat vilken emellertid snabbt avklingat. En the generation and practical adoption and källa menar t ex att: ”det rådande militärpoli- spread of new and creative ideas, which aim tiska läget har till fullo visat på behovet av en to produce a qualitative change in a specific dylik organisation”.15 Centrat, som jämförts context.”12 Det finns således inga skäl att med den s k Stavkan under andra världskri- avfärda den ryska förmågan till offentlig get, beskrevs av försvarsministern i samband innovation à priori, även om det ryska sys- med ett sammanträde i den högsta militär- temets förmåga till implementering av nya ledningen i följande termer: ”Det nationella modeller eller tänkesätt kan ifrågasättas. centrat är de facto en mekanism som verkar

43 N r 1 januari/mars 2016 dygnet runt med att leda alla verksamheter myndigheter i vilka parteras ansvar och tek- inom de väpnade styrkorna. Här insamlas niska lösningar för att säkerställa utbytet av och bearbetas information om förbandens information framgår. En viktig uppgift i detta förmåga att lösa ställda uppgifter, uppfyllan- sammanhang är att utveckla den författ- det av de statliga materielbeställningarna och ningsenliga grunden för informationsutbyte det materiella och tekniska säkerställandet, liksom tekniken samt erforderliga överens- bemanningen av förbanden och personalens kommelser för detta. Mot bakgrund av bl a förmåga, säkerställande av sjukvård och detta syfte genomfördes den 19 november boende, internationella och andra områden 2015 också en myndighetsgemensam kon- av försvarsministeriets verksamhet” och ”En ferens på detta tema.19 särskild roll i centrats verksamhet hänför sig Den ledningskedja i vilken centrat ingår till frågor rörande operativ samordning av de har följande principiella utseende (se figur verkställande federala organens verksamhet på nästa sida). inom försvarsområdet”.16 I vilken mån denna ledningskedja är fullt Som exempel på centrats verksamhet kan utbyggd har inte redovisats i öppna ryska nämnas övningen den 16-21 mars 2015, källor. Centra på nivån under den Ryska som förutom att pröva det gemensamma Federationens nationella centrum för led- strategiska kommandot Norra Marinens ning av försvaret för vapenslags- och för- operativa förmåga även avsåg att pröva svarsgrenschefer skall dock ha färdigställts Ryska Federationens nationella centrums till 2016. För militärområden gäller 2017 ledningsförmåga. Under övningen utbytte och utbyggnaden vid högre förband 2018.20 centrat information dygnet runt med 207 Värt att notera är att på varje ledningsnivå stabs-/ledningsplatser, inklusive ledningen för är civila myndigheter och olika förvaltnings- markstridskrafterna, marinen, luftlandsätt organ representerade. Den redovisade led- ningstrupperna, militärområdesstaberna, ningsstrukturen torde även kunna hantera Östersjömarinen, Svartahavsmarinen samt extraordinära händelser i form av naturka- 1. och 4. Flygledningen. Härutöver skedde tastrofer o. dyl. samt inre oroligheter. Något även på försöksbasis informationsutbyte med som också kan bedömas ha varit avsikten 18 ledningsplatser tillhöriga civila myndig- när den organiserades. heter och motsvarande.17 I Ryska Federationens nationella centrum Utbildning och för ledning av försvaret är 52 federala myndigheter representerade. Även på nivåerna ”repetitionsövningar” därunder är företrädare för civila myndig- Genomförandet av civil-militär samverkan heter representerade. Inledningsvis ingick 54 kräver också utbildning, inte minst av civila federala myndigheter och organisationer samt befattningshavare och mot den bakgrunden förvaltningarna för de 29 federationssubjekt genomfördes den 6-19 november 2015 vid ge- som återfinns inom Centrala militärområdet i neralstabsakademien en kurs med deltagande ett gemensamt system för informationsutbyte. av civila tjänstemän från olika ministerier Idag är samtliga ministerier och myndigheter och regionala förvaltningsorgan, däribland inkluderade i informationsutbytet oavsett guvernören för Murmansk oblast.21 Antalet vilken roll de har i försvaret av Ryssland.18 elever uppgick till 15 och kursen, som såvitt Informationsutbytet sker utifrån bilaterala känt var den första i sitt slag hade en längd avtal mellan försvarsministeriet och berörda av två veckor samt avses i fortsättningen att

44 ANALYS & PERSPEKTIV

Ryska Federationens överbefälhavare Säkerhetsråd Regering

Försvarsministeriet Generalstab

Det nationella centrat för ledning av Federala försvaret av den ryska federationen myndigheter

Förvaltningsorgan Förvaltningsorgan Regionala i federations- i de federala ledningscentra subjekten distrikten

Territoriella ledningscentra

Förvaltningsorgan Högre på lokal nivå förband

genomföras två gånger per år. I kursinnehål- av den ryske presidenten den 1 december let ingick frågor rörande mobilisering, men 2014 återkom Sergej Sjogu till detta. Han även ämnen som statlig ledning, nationell föreslog att vid Generalstabsakademien in- säkerhet, krigsekonomi, militär ledning och föra en obligatorisk kurs avseende mobili- informationssäkerhet. Från 2018 kommer sering för chefer vid de regionala och lokala också vid generalstabsakademien att genom- förvaltningsorganen samt vid de federala föras utbildning av nyutnämnda eller nyvalda myndigheterna. Detta underlättades san- chefer för myndigheter och regioner.22 nolikt av att det vid Generalstabsakademien Orsaken till att kursen kom till stånd inrättades ett institut för ledning av det na- torde bl a vara erfarenheterna från de större tionella försvaret.24 övningarna under 2013 och 2014 samt vad Även inrättandet av Ryska Federationens försvarsministern uttalade i oktober 2014 nationella centrum för ledning av försvaret om nödvändigheten av att förändra systemet och ledningshierarkin under detta torde ha för de väpnade styrkornas mobiliseringsför- varit en bidragande faktor till organiserandet beredelser och att organisera myndighetsge- av den högre kursen, liksom att tidigare inkal- mensam samverkan avseende frågor som rör lelser av politiker och tjänstemän på läns- och mobilisering.23 Vid ett möte under ledning kommunal nivå till repetitionsövningar haft

45 N r 1 januari/mars 2016 karaktären mer ”lek än allvar.25 En sådan la administrationen i delar av Leningrad övning genomfördes i maj 2015 i Volgograds oblast.29 Den verksamhet som ledningen för oblast, där det förutom teoretisk utbildning Nizjnij Novgorods oblast ägnade sig åt var även ingick förevisningsmoment och praktisk omgruppering till reservstabsplats utanför utbildning.26 Motsvarande genomfördes även Nizjnij Novgorod, mobiliseringsfrågor och den 14-16 augusti 2015 i Novosibirsk oblast territorialförsvar. Och, som guvernören för med deltagande av företrädare för oblastens Nizjegorodskojs oblast uttryckte det, ”Vi ledning, lokala myndigheter och militär- hjälper f n till med att mobilisera personal kommissariaten.27 Övningen genomfördes och fordon, vi förbereder fordonskolonner vid garnisonen i Sjilovsk och avhandlade för den militära underhållstjänsten för att frågor rörande mobilisering av personal ställa dem till försvarsmaktens förfogan- och transportresurser. Dylika övningar är de för att organisera en bataljon att ingå i tradition och genomförs en gång vartan- territorialförsvaret”.30 nat år. I övningen ingick också skjutning Härutöver genomfördes även övning med med Ak-74 och guvernören fick omdömet inrikesförband parallellt och kopplat till utmärkt efter att ha träffat målet med fyra Zapad-13. En övning som omfattade 20 000 skott varav tre var tioettor. man och där även inkallelser av reservister En av notiserna rörande övningen är rela- ingick. Enligt förutsättningen för övning- tivt kritisk och kallar det hela för en picknik en som avsåg territorialförsvar skulle in- på skjutfältet och att mobiliseringsfrågorna rikesförbanden avvärja diversionsattacker, sannolikt avhandlas vid annat tillfälle. Utöver befria gisslan, strida mot terrorister och nämnda övningar redovisar öppna källor skydda särskilt viktiga objekt, bl a Rosatoms, också genomförande av mobiliseringsöv- Transportministeriets och Energiministeriets ningar under året. Bara inom Västra mili- anläggningar.31 Under en annan övning på tärområdet har under 2015 genomförts mer skjutfältet Kamenka i Leningrads oblast, än 50 olika aktiviteter avseende mobilise- som tidsmässigt sammanföll med Zapad- ringsförberedelser gemensamt med ledningen 13, deltog specialförbandet Grom, tillhörigt för federationssubjekt respektive på lokal/ narkotikapolisen och som under övningen kommunal nivå och under 2016 kommer 12 stormade en narkotikafabrik.32 stabstjänstövningar på detta tema att genom- Under Vostok-2014, i vart fall under den föras inom Centrala militärområdet.28 överraskande övning inom Östra militär- området som föregick densamma, deltog Tillämpning – de större betydligt fler civila myndigheter och organisationer, sammanlagt över 200.33 Civil-militär övningarna samverkan under Vostok-2014 omfattade Under de större övningar som genomförts bl a överföring av civila fartyg till marinen, under 2013, 2014 och 2015 (Zapad-13, mottagande av militära flygplan på civila Vostok-14, respektive Tsentr-15) har civila flygplatser och återtagande av förmågan myndigheter deltagit i relativt stor, och ef- att utnyttja civila vägar för start och land- ter hand ökande, omfattning och då övats i ning med stridsflygplan. Detta var något sina krigstida/mobiliseringsuppgifter. I Za som den 4 september 2014 genomfördes pad-13 deltog t ex Energiministeriet, Trans för första gången i den moderna ryska för- portministeriet, ledningen för Nizjnij Nov svarsmaktens historia då attackflygplan Su- gorods oblast och möjligen även den loka 25 landade och klargjordes på vägen M60,

46 ANALYS & PERSPEKTIV

Vladivostok-Khabarovsk.34 Tyngdpunkten i lokala förvaltningsorgan i dylika övningar.39 övningen av de civila myndigheterna under Mot den bakgrunden framstår 2013 som en Vostok-2014 låg dock på att kontrollera den omslagspunkt i rysk civil-militär samverkan, regionala och lokala förvaltningens förmåga vilket genomförandet av detta års större att kunna lösa sina uppgifter i samband med övning, Zapad-2013, visar på. mobilisering. Övningen Tsentr-2015 föregicks av en Liksom under Zapad-13 följdes de civila överraskande inledd övning den 7-12 septem- myndigheternas verksamhet under Vostok- ber, i vilken ett stort antal federala myndig- 2014 av en operativ grupp under ledning heter deltog.40 Huruvida dessa även deltog av armégeneral Arkadij Bakhtin.35 De civila i Tsentr-2015 framgår inte entydigt av till- myndigheternas förmåga att lösa mobilise- gängligt underlag, men så bedöms ha varit ringsrelaterade uppgifter föreföll dock upp- fallet. Under övningen berördes ledningarna visa brister sett till vad som konstaterades för de deltagande 29 federationssubjekten av dels under Zapad-2013, dels under Vostok- två moment, där det första tycks ha omfattat 2014. Detta redovisades såväl i den prelimi- planering och genomförande av mobilisering nära rapporteringen under pågående övning av förband och det andra momentet ledning som när försvarsministern den 22 oktober av mobiliserade förband.41 Dessa bedöms 2015 sammanfattade erfarenheterna, vilka ha omfattat fyra territorialförsvarsdivisio- pekade på brister i förmågan att verka under ner, men antalet inkallade ger vid handen krigstida förhållanden.36 Särskilt utpekades att det inte varit fråga om att mobilisera guvernören på Sakhalin, som inte lyckades nämnda förband i sin helhet utan enbart organisera inkallelserna av reservister i tid.37 delar av desamma.42 I en artikel i Krasnaja Och, som en källa i generalstaben uppgav Zvezda, som beskriver repetitionsövning för medier efter Vostok-14, ”De regionala vid ett territorialförsvarsförband i Samara myndigheterna inser ofta inte betydelsen av och sannolikt en territorialförsvarsdivision, militära övningar, de föredrar att tjuvhålla på redovisas också att endast en bataljon, be- inkommande direktiv eftersom de helt enkelt dömt 13:e Territorialförsvarsbataljonen, om inte vet vad som skall göras och hur”.38 629 man inkallades.43 Att territorialförband Liksom under Zapad-2013 ochVostok- mobiliserats i så stor omfattning som i an- 2014 innehöll också övningen Tsentr-2015 slutning till Tsentr-2015 är en ny företeelse i september 2015 deltagande av federala och tiden verkar nu har blivit mogen för att myndigheter och 29 federationssubjekt in ge dessa större uppmärksamhet. Betydelsen om Sibiriens, Urals och Volgaområdets fe av dylika förband torde också ha ökat sett derala distrikt. Inför Tsentr-2015 uttalade till rysk hotbildsuppfattning. också generalstabschefen vid ett möte i I Tsentr-2015 deltog även Inrikesministe- Ekaterinburg, med företrädare för federala riet, MVD, Ministeriet för civilförsvar och myndigheter och ledningen för berörda fede extraordinära händelser, MTjS, Säkerhets rationssubjekt, att under övningen skulle tjänsten, FSB, Federala skyddstjänsten, FSO betydande uppmärksamhet ägnas frågor och den federala antinarkotikamyndigheten, rörande gemensamma övningar mellan de FSKN. För trafiksäkerhetens bedrivande Väpnade Styrkorna och civila myndigheter. under övningen samverkade den militära Han nämnde också att sedan 2013 engageras fordonsinspektionen med inrikesministeri- inte bara federala myndigheter utan också ets motsvarighet.44 Inom sjukvårdsområdet ledningarna för federationssubjekt och olika deltog i övningen 69 sjukvårdspatruller från

47 N r 1 januari/mars 2016 den civila sjukvården bestående av läkare, medier och andra öppna källor rapporterar översköterska, två sjuksköterskor, sjukvår- om större övningar, även om det är sällan dare och förare. Sådana patruller organiseras som hela bilden ges på ett ställe. Det finns vid extraordinära händelser och är avsedda sannolikt ett stort mörkertal sett till vad som att ge första hjälpen, sortera skadade och sker i vardagen på lokal och regional nivå i förbereda dem för avtransport från skade- Ryssland. På grund av hur olika aktiviteter platsen.45 Härutöver deltog även 21 spe- uppmärksammas lokalt är det sannolikt cialiserade sjukvårdspatruller ur den civila mycket som ”hamnar under radarn”. Icke sjukvården.46 desto mindre framstår utvecklingen av civil- Ytterligare ett exempel på civil-militär militär samverkan i dagens Ryssland samt de samverkan i anslutning till Tsentr-2015 är former som samverkan tar sig i det offentliga den övning som den 4 september 2015 ge systemet som väsentliga att beakta när rysk nomfördes i Orenburg oblast, räjongen Sol- militär förmåga ska bedömas. Sannolikt Iletskom, med deltagande av den federa- finns även lärdomar att hämta i hur olika la myndigheten för de statliga reserverna, förändringar genomförs och vilka hinder de 47 Rosrezerv. Under övningen överlämnades stöter på. Innovationen och utvecklingen i drivmedel och förnödenheter från två av det ryska systemet må vara annorlunda, men Rosrezervs förråd till 150:e underhållsbri- detta kan inte tas till intäkt för att den skulle gaden vilket genomfördes under skydd av vara obetydlig eller militärt ointressant. förband ur MVD, som avvärjde attacker av De avgörande politiska skillnaderna mel- fientliga spanings- och diversionsförband. lan de svenska och ryska systemen framstår Övningar av detta slags uppges också ha som uppenbara. Den ryska statsmaktens roll 48 genomförts sedan 2012. Ett annat exempel som central lagstiftare, finansiär, massbestäl- på samövning mellan de väpnade styrkorna lare, tjänste- och funktionsinrättare samt och andra kraftstrukturer, eller att dessa uttolkare av det ryska samhällets samlade deltar i den militära övningsverksamheten, intressen51 försvårar alla former av direkt var bl a fallet då poliser från Pskov oblast jämförelse. Ur militär synvinkel finns emel- deltog i övningen -2015/ Взаимодействие lertid goda skäl att hålla ögonen på om, Vzaimodejstvie-2015 med förband ur ODKB, och i så fall hur, den ryska förnyelsen av The Collective Security Treaty Organization civil-militär samverkan påverkar den över- (CSTO), och då i ett moment som bl. a. avsåg gripande militära förmågan i någon riktning. fritagning av gisslan.49 Motsvarande övningar Det vore alltför enkelt att mot bakgrund av kommer även att genomföras under 2016 då den pågående västliga ekonomiska sank- luftlandsättningstrupperna aviserat att man tionspolitiken, sjunkande internationella kommer att samverka med inrikesförband råvarupriser och ekonomisk tillbakagång och säkerhetstjänsten, FSB.50 i Ryssland avfärda tecknen på civil-militär samverkan som ett försök att blidka negativ Vad bör göras? kritik mot den ensidiga – och mycket dyra – Som framgår ovan har den ryska civil-militära satsningen på utvecklingen av den militära samverkan utvecklats under senare år och förmågan. Som visats i det föregående så är kommit att bli en del av normalbilden vid den civil-militära integrationen i Ryssland de större militära övningarna. Fenomenet omfattande. Dessutom är utvecklingen snabb, ges också relativt stort utrymme när ryska och fenomenet förtjänar fördjupad analys

48 ANALYS & PERSPEKTIV som ett led i studiet av den övergripande historiska erfarenheter baserad symbolvärld, ryska förmågeutvecklingen. i förhållande till det omgivande samhället, Samverkanspolicyn i dagens Ryssland så kan det kvalitativt nya förhållningssät- framstår ännu som relativt lös i konturerna tet betraktas som startsignalen till offentlig och kan i bästa fall sägas vara en kvalitativ innovation. I strikt militär mening finns där- förändring under framväxt. Klart är emel- med åtskilligt som borde rendera i fortsatta lertid att den ryska statsledningen fortsätter studier, särskilt de nya praktiker som illus- att spela huvudrollen i såväl den reella som treras av utbildnings- och övningsinsatser i idémässiga styrningen av samhällsutveck- Ryssland samt hur dessa är synkroniserade lingen. Det ryska, extremt statscentriska med förändringen av det övergripande mi- sättet att angripa offentliga problem fram- litära ledningstänkandet. står dock inte som någon primär orsak att utesluta positiva effekter av sådant arbete. Det torde vara av värde att ge dylika sig- Men det handlar om en förändring i det naler och tecken uppmärksamhet. Det är ryska offentliga systemet. Militärens roll är t ex inte uteslutet att impulser och idéer kan oförändrat instrumentell i förhållande till fångas upp som kan vara till nytta nu när statsledningens politiska mål. Det nya är att vårt eget totalförsvar, likt fågel Fenix, skall civila myndigheter, och även organisationer, återuppstå ur askan. alltmer betraktas som delaktiga i byggandet av försvarsförmågan. Författarna har 2012–2015 varit knutna som Givet de ryska Väpnade Styrkornas hävd- externa forskare i ett projekt vid Försvars vunna roll som en relativt sluten och på högskolan.

Noter

1. http://flot2017.com/posts/new/myslit_gensh- dual and society are, and must be, subordina- tabno_na_chto_nacelen_plan_oborony_ros- te to the state and its interests“ i Hill, Fiona sijskoj_federacii. och Gaddy, Clifford: Mr. Putin Operative 2. http://newsland.com/news/detail/id/1255957. in the Kremlin, Brookings Institution Press, 3. Jfr Chekinov, Sergej och Bogdanov, Sergej: Washington DC 2013, s 24. ”Voennoje iskusstvo na natjal’nom etape XXI 9. Jfr Benington, John och Hartley, Jean: stoletija: problemy i suzjdenija”, Voennaja “Pilots, paradigms and paradoxes: Changes Mysl, nr 1, passim, 2015. in public sector governance and manage- 4. http://www.kremlin.ru/events/president/ ment in the UK” vid International Research news/50913. Symposium on Public Sector Management, 5. http://vpk.name/news/129093_zadacha_ Barcelona 2001; Hartley, Jean: “Innovation na_2015_god.html. 6. http://history.milportal.ru/2016/01/dostich- in Governance and Public Services: Past and edinstva-voennogo-ekonomicheskogo-i-po- Present”, Public Money and Management, liticheskogo-rukovodstva-gosudarstvom-ne- vol 25, nr 1, 2005. udalos. 10. Jfr ibid, Hartley, Jean, se not 9; Sörensen, 7. http://twower.livejournal.com/1868092.html. Eva och Torfing, Jacob: ”Enhancing 8. ”In Russia, the state is primary. The state is Collaborative Innovation in the Public a stand-alone entity—sometimes rendered in Sector”, Administration and Society, vol 43, a capitalized form as the “State”. The indivi- nr 8, 2011.

49 N r 1 januari/mars 2016

11. isakova, Irina: Russian Governance in the 27. http://armynews.ru/2015/08/21/v-novosi- Twenty-First Century. Geo-Strategy, geopo- birskoy-oblasti-proshla-mobilizatsiya/, http:// litics and governance, Frank Cass, London novosibirskvesti.ru/news/sobitiya/22900_v- 2005, s.135-188; Sakwa, Richard: “The novosibirskoyi-oblasti-proshla-mobilizacion- Western Study of Contemporary Russia: naya.html och http://voenternet.ru/mainkur Double Bottoms and Double Standards”, ilka/2015/08/15/%D0%BF%D0%B8%D0 Russian Analytical Digest, nr 105, 2011, %BA%D0%BD%D0%B8%D0%BA-%D s 9-13; Maslov, Dmitrij: “Internal 0%BD%D0%B0%D0%BE%D0%B1% Contradictions in Russian Reforms”, D0%BE%D1%87%D0%B8%D0%BD% Russian Analytical Digest, nr 118, 2012, D0%B5-%D0%B8%D0%BB%D0%B8- s 11-14. %D0%BC%D0%BE%D0%B1%D0%B8 12. Jfr op cit, Sörensen, Eva och Torfing, Jacob, %D0%BB%D0%B8%D0%B7%D0%B0% se not 10, s 849. D1%86%D0%B8%D1%8F-%D0%B2/. 13. Jfr op cit, Hartley, Jean, se not 9, s 34. 28. http://function.mil.ru/news_page/country/ 14. gelman, Vladimir: “Studying Russian more.htm?id=12073970@egNews och http:// Politics through Western Lenses: Changes ria.ru/defense_safety/20160130/1367468983. and Challenges”, Russian Analytical Digest, html. nr 94, passim, 2011. 29. http://function.mil.ru/news_page/country/ 15. http://rusplt.ru/sdelano-russkimi/infor- more.htm?id=11840496@egNews och http:// matsionnyiy-sprut-rossii-20014.html. president.kremlin.ru/news/19226. 16. http://function.mil.ru/news_page/country/ 30. http://www.vesti.ru/doc. more.htm?id=11998305@egNews. html?id=1132223&cid=7 och http://www.ni- 17. http://www.arms-expo.ru/news/ucheniya_i_ ann.ru/?id=439755. spetsoperatsii/mikhail_mizintsev_tsentry_ 31. http://www.warandpeace.ru/ru/news/ upravleniya_rossiyskimi_voyskami_kruglos- view/83724/; http://mvd.ru/news/ utochno_obmenivayutsya_dannymi_o_kh. item/1220980/; http://5-tv.ru/news/75615/ 18. http://www.redstar.ru/index.php/component/ och http://rus.ruvr.ru/news/2013_09_17/V- k2/item/26641-k-edinomu-informatsionno- uchenijah-Zapad-2013-priminajut-uchastie- mu-prostranstvu. bolee-20-tisjach-voennosluzhashhih-MVD- 19. http://www.mk.ru/politics/2015/12/20/kak- 5116/. za-god-raboty-izmenilsya-nacionalnyy-centr- upravleniya-oboronoy.html och http://prav- 32. http://sanktpeterburg.bezformata.ru/list- doryb.info/dezhurnyy-po-strane-76757.html. news/zavershilis-masshtabnie-voennie- 20. http://mil.ru/mod_activity_plan/constr/ma- ucheniya/14256045; nage/plan.htm. http://vamto.net/news/slushateli-i-prepodava- 21. http://ria.ru/defense_ teli-voennoy-akademii-mto-prinyali-uchastie- safety/20151106/1314925742. v-strategicheskikh-ucheniyakh-na-p.html; html#ixzz3r4uGD4Ja; http://ria.ru/de- http://ok-inform.ru/prazdnik-zhizni/5400- fense_safety/20151106/1314927592. voennye-ucheniya-s-pritselom-na-zapad. html#ixzz3r4u9S6FO; http://ria.ru/de- html; http://sanktpeterburg.bezformata.ru/ fense_safety/20151106/1314716169. listnews/zavershilis-masshtabnie-voennie- html#ixzz3r4uPWUT6 och http://fun- ucheniya/14256045/; http://www.tv100. ction.mil.ru/news_page/country/more. ru/news/na-7-dnej-okrestnosti-poselka- htm?id=12062621@egNews. kamenka-stali-territoriej-voennogo-kon- 22. http://nvo.ng.ru/realty/2015-11-13/3_koval. flikta-79956/ och http://www.baltinfo. html. ru/2013/09/20/V-ZVO-prokhodyat-taktiche- 23. http://www.ng.ru/armies/2014-12-22/3_kart- skie-ucheniya-s-boevoi-strelboi-380506. blansh.html. 33. http://itar-tass.com/politika/1433879 och 24. http://function.mil.ru/news_page/country/ http://www.redstar.ru/index.php/2011-07-25- more.htm?id=12004240@egNews. 15-55-32/item/20127-v-sootvetstvii-s-trebo- 25. http://nvo.ng.ru/realty/2015-11-13/3_koval. vaniyami-vremeni. html. 34. http://primamedia.ru/news/ 26. http://vlg-media.ru/society/camouflage/glav- primorye/05.09.2014/384016/boevoy-sam- gorodov-i-raionov-volgogradskoi-oblasti- olet-na-federalnoy-trasse-stal-glavnim-sobi- vyzvali-na-voenyi-sbor-42692.html. tiem-v-primore.html.

50 ANALYS & PERSPEKTIV

35. http://function.mil.ru/news_page/country/ partizan; http://xn--b1aga5aadd.xn--p1ai/201 more.htm?id=11840496@egNews, http:// 5/%D0%A3%D1%87%D0%B5%D0%BD president.kremlin.ru/news/19226, http:// %D0%B8%D1%8F127/ och http://stv.scat- news.mail.ru/inregions/volgaregion/52/ tv.ru/news/stv/45423/. politics/14798152/ och http://itar-tass.com/ 44. http://www.redstar.ru/index.php/2011-07-25- politika/1433879. 15-55-32/item/25739-ekzamenovat-budut- 36. http://www.redstar.ru/index.php/news- srazheniya. menu/vesti/v-voennyh-okrugah/iz-za- 45. http://www.academia-moscow.ru/off-line/ padnogo-voennogo-okruga/item/12205- catalogue/Prilozhenie.pdf och http://portal- zapad-2013-itogi-i-vyvody; http://tass- kultura.ru/articles/obshchiy-plan/120678- analytics.com/positions/3171 och http:// minoborony-v-khode-ucheniy-tsentr-2015- function.mil.ru/news_page/country/more. sozdadut-edinuyu-avtomatizirovannuyu-sis- htm?id=11996864@egNews. temu-upravleniya-medi/. 37. http://vpk.name/news/122404_centr_uprav- 46. http://portal-kultura.ru/articles/obshchiy- leniya_oboronoi_vyishel_na_boevoi_rezhim. plan/120678-minoborony-v-khode-ucheniy- html. tsentr-2015-sozdadut-edinuyu-avtomatizi- 38. ibid. rovannuyu-sistemu-upravleniya-medi/. 39. http://www.arms-expo.ru/news/vooruzhen- 47. Myndigheten har bl a till uppgift att säker- nye_sily/nachalnik_genshtaba_valeriy_gera- ställa Ryska Federationens behov av förnö- simov_provel_v_ekaterinburge_soveshcha- denheter vid mobilisering. nie_po_voprosam_podgotovki_k_u/. 48. http://rosreserv.ru/events/item/5922/. 40. http://function.mil.ru/news_page/country/ 49. http://www.arms-expo.ru/news/ucheniya_i_ more.htm?id=12055103@egNews. spetsoperatsii/pskovskie_politseyskie_pri- 41. http://www.cap.ru/news/2015/09/16/ nyali_uchastie_v_mezhdunarodnykh_ucheni- Chuvashiya_prinimaet_uchastie_v_ucheni- yakh_vzaimodeystvie_2015. yah_Centr-2015/?category=sequrity. 50. http://vpk-news.ru/news/28865. 42. http://function.mil.ru/news_page/country/ 51. Jfr Lebedeva, Svetlana: Filosofija Nauki, more.htm?id=12059840@egNews. Gaudeamus, Moskva 2010, s 506-507. 43. http://www.redstar.ru/index.php/2011-07-25- 15-55-32/item/26219-nedelya-samarskikh-

51 N r 1 januari/mars 2016 Submarine Intrusions in Swedish Waters Past and Present by Nils-Ove Jansson

Resumé Under 1980-talet uppträdde sovjetiska konventionella och strategiska ubåtar på svenskt vatten. I våra marina basområden och ända in i Stockholm opererade miniubåtar, dykarfarkoster och spetsnazdykare. Syftet var att förinta svenska sjöstridskrafter och tillförda Natoförband med utplacerade atomminor. Samtidigt skulle våra flygbaser bekämpas med kärnvapenbestyckade medeldistansrobotar grupperade i Baltikum. Sovjetunionen trodde att Nato planerade ett av- väpnande kärnvapenanfall och förberedde därför Operation RYAN som motanfall. Sverige drogs in då man inte litade på svensk neutralitet. Under president Putin upprepas mönstret. Nya ubåtsintrång i kombination med anflygningar av kryssningsrobotbestyckade bombplan mot Sverige kan vara förberedelser för Operation RYAN 2.0.

at the beginning of October 1982 a foreign had operated in the Stockholm archipelago. submarine was sighted in the middle of the One large and one midget submarine oper- Swedish naval base of Hårsfjärden southeast ated in the central part of the Stockholm of Stockholm. A submarine hunt began, and archipelago. There were indications that during a period of three weeks, the Swedish the midget submarine penetrated all the way naval forces obtained several sightings and into the harbour of Stockholm. The other technical indications of submarines. Depth submarines operated in the southern area. charges and mines were used against the in- In their final conclusion, the Commission truder. After the operation ceased, tracks from wrote that based on reports, the foreign sub- a seabed-crawling midget submarine were marine operation could have covered an even discovered on the sea floor of the base and larger geographical area. The Commission in areas outside. The events were so alarm- also emphasized military objectives as a ing that a parliamentary commission, The probable motive for the intrusions. Submarine Defence Commission, was given In the morning on the same day as the the task of accounting and evaluating the Commission presented their statement, a submarine violations in Swedish waters and woman was walking with her dog along the also of assessing the Swedish Antisubmarine beach of Lilla Värtan, a small bay on the Warfare (ASW) capacity. outskirts of the city of Stockholm. Suddenly On April 26, 1983, the Commission made she heard and saw bubbles coming out of the their conclusions public and stated that they water followed by a dark whale-like object had fully confirmed foreign submarines in approximately six metres long. After a few the Hårsfjärden area in early October 1982. seconds the object moved forward and sank The conclusion stated that during this period under the surface leaving no traces. The up to six submarines, three of which were woman walked home directly and called of an unknown type of midget submarine, the military authorities. The next day naval

52 ANALYS & PERSPEKTIV divers from a mine clearance unit found an that if they had taken into consideration the imprint in the shape of a hull on the seabed best visual observations, the numbers of of the bay. They measured it carefully and confirmed intrusions would have been much made a drawing, which was filed in the mili- greater. The 2001 Submarine Investigation tary archives. At the time, no identification came to the surprising conclusion that Soviet could be made of the imprint. submarines had not violated Swedish waters. Ten years later, the Swedish Military Intel If any violation had occurred it may have ligence Service, MUST, identified a Soviet been NATO submarines! submersible Triton 2 belonging to the Naval In my book I have used all available and Spetsnaz Brigade based in Primorsk, just valid information and examples are given north of Baltijsk in the Kaliningrad Oblast. in this presentation. The measurements and the configuration of the Triton 2 hull were identical to the imprint Intruding Submarines♥ discovered in the harbour of Stockholm in 1983. Triton 2 had two pilots and could A new behaviour of an intruding submarine carry four Spetsnaz divers together with their was seen outside the island of Utö southeast sabotage equipment. The Triton 2’s operating of Stockholm in September 1980. Previously, distance was about 130 kilometres, which foreign submarines have left Swedish waters meant it had to be supported by a large when detected and warned. Among oppo- submarine or a special surface ship to be nents of the Navy, these submarines were able to penetrate all the way into Stockholm. called Budget Submarines, because some From its position in Lilla Värtan, a sabotage of the incidents tended to happen when the unit could move in wooded terrain all the defence budget was being discussed. On way to the Swedish Military Headquarters, September 18, a navy tugboat sighted a sub- MSB, at Lidingövägen 24, a distance of a marine breaking the surface straight ahead of mile and a half. their ship. The captain and his crew identified This presentation is built on my book the submarine as a Whiskey Class submarine Impossible Submarine (www.omojlig-ubat. by its characteristic air mast at the end of the se), which was published in November 2014. sail. At the time, the Soviet Baltic Fleet had The purpose is to confirm that submarine over 50 Whiskey submarines in its Order of intrusions in Swedish waters have taken Battle. Poland had four. place, and to reveal the intruder and his An ASW-helicopter was sent out and made objectives. Over the years, more than 2,500 sonar contact. The submarine set course from visual sightings have been made. Two hun- Swedish territorial waters after a warning dred sightings have been made by divers. charge. Five days later, a Swedish submarine The 1995 Submarine Commission found and an ASW-helicopter made another subma- that there had been 11 confirmed technical rine contact in the same area. The area was indications classified as “Submarine”; but now kept under surveillance, which resulted conclusions of the visual reports were not in more helicopter contacts and warnings. drawn because of disagreement of their va- Finally, the destroyer Halland was deployed lidity within the Commission. With so little and fired an ASW-rocket close to the sub- data it was impossible for the Commission marine. The incident ended on October 6. to see any pattern or goal for the intrusions. Afterwards, the Chief of the Swedish Navy Later, the chairman of the Commission stated formed a special submarine analysis group

53 N r 1 januari/mars 2016 to investigate the tactical performance of the others started going on 60- day patrols. the intruder and own forces. Soon, visual sightings along the Swedish In the evening of October 27, 1981, the coast in the Gulf of Bothnia showed that Soviet submarine U-137, also called Whiskey some submarines operated there. The mo- on the Rocks, went aground in Gåsefjärden, tive for their deployment was to extend the a restricted military area east of Karlskrona. range of their SSN-5 missiles with an 800 The submarine was detected the next morn- kiloton nuclear warhead against strategic ing by a fisherman. The incident was the be- targets in the northern part of Scandinavia, ginning of a military buildup in and outside such as NATO airfields, US Marine depots the area of Swedish and Soviet forces. After and U.S. Carrier forces operating in sheltered long political and diplomatic activities, the Norwegian fjords. In 1986, Sweden arrayed U-137 was released on November 6. The a SOSUS-system in the entrance to the Gulf captain and the Soviet Navy insisted that of Bothnia to threaten detection of transiting the submarine going aground was an acci- submarines. The areas of operation changed dent caused by a breakdown of navigational to the central part of the Baltic, and by 1990 equipment on board. Sweden believed that the last Golf-II submarine in the Baltic fleet the incident was an intentional intrusion, as was decommissioned. the navigational equipment was checked and found working. Years later, several sources have claimed that the submarine was on Submersibles its way to pick up Spetsnaz divers that had Just outside the Swedish naval base in Karls disembarked two days earlier from another krona, a man fishing collided with a submers- submarine. Their mission was connected to ible on September 29, 1984. The fisherman Operation RYAN, described below. was thrown overboard by the impact. He On May 10, 1983, an officer and seven held one hand on his boat and one hand on conscripts from a coast artillery detachment the other craft. He then managed to climb observed a submarine sail south of the island aboard his boat and went ashore to report. of Mälsten outside the town of Nynäshamn The object was 2-3 metres long and dark grey south of Stockholm. The submarine held with a glass bulb on top, under which he could an easterly course, and the sail disappeared discern a person. The police distrusted the under the surface after a minute. The officer ordered everyone to make a drawing of what man’s story, because the fisherman had a bad they had seen without looking at each other. reputation and his story sounded too fantastic. He also made one himself. Out of the eight The report came to the Submarine Analysis combined drawings, a Whiskey submarine Group, and they reacted to the man’s story could be identified. A mile south of the island when he said that “the surface of the object was a shallow area with a depth of around felt like the skin of an orange” when he held 20 metres, which might have caused the his hand on it. Intelligence reports described submarine to break the surface, as it left divers’ submersibles made of GRP and of Swedish territory at high speed. submarines covered with sonar-reducing Starting in the Autumn of 1976, seven coating and GRP. The final deduction after Soviet strategic submarines of Golf II Class a close examination was that the fisherman redeployed from the Northern Fleet to the had collided with a Triton I, also based at Baltic Fleet. One submarine was scrapped, but the Spetsnaz brigade in Primorsk.

54 ANALYS & PERSPEKTIV

On August 11, 1990, four people in ure in the water on September 22, 1987. He two motorboats were going to tie up at a came closer and saw a diver sitting in the rocky beach on an island in the middle of water moving forwards. The observer was the Stockholm archipelago. The boats were so close that he could see the suit wrinkle in parallel and very close to landing when a the neck when diver turned his head. Then shiny spool-shaped object moved out from the diver slowly sank under the water sur- land between their boats causing swirls and face and disappeared. It happened outside bubbles. A man that had built model airplanes the lighthouse of Nävekvarn where anoth- as a boy said that the object looked like the er controlled minefield was deployed. The cockpit of an F-4 Wildcat, a carrier-based Spetsnaz brigade in Kaliningrad has both aircraft during World War II. Comparison of chariots and towers for the transit of divers the cockpit on Triton I and F-4 showed that in their inventory. they were almost identical. Not far from the site was a large munitions depot belonging Bottom Tracks to the Swedish Navy. As mentioned before, parallel tracks from a seabed-crawling midget submarine were Foreign Divers discovered after the Hårsfjärden-incident in An inspector observed three divers at a con- 1982. The aging of the tracks showed that trolled minefield in the northern seaway to they were made during the second part of Stockholm on September 27, 1983. He had September or the first part of October. The landed with his boat on the south side of same type of tracks was found in Danziger the island of Lerskär east of Kapellskär and Gatt, a strait guarded by a controllable mine- walked over to the station on the north side. field and an acoustic surveillance system. There he saw one diver sitting on the beach The tracks led up to different objects on and two farther out in the water. They were the sea floor as if the vehicle had inspected holding a black and white line between them. what was installed on the bottom. Several The inspector thought they were mine divers tracks also led towards a long strait imprint, from the coast artillery regiment responsible with the same measurements as the keel of for the minefield. However, when he came the U-137. closer they disappeared into the water with- In 1987, parallel tracks with the same meas- out leaving any traces. There was no other urements were found in Kappelhamnsviken boat in the vicinity. A very thorough inves- on the island of Gotland. The year before, tigation followed where detailed pictures a new magnetic cable system had been in- were drawn of the divers’ equipment and stalled on the sea floor to detect submarines. suit. The investigators drew the conclusion The new system did not work when tested that they were foreign military divers scout- the following spring. Side-scanning sonars ing the minefield. After the breakdown of and divers detected numerous tracks as if a the Soviet Union, the Swedish Intelligence vehicle had been rally-driving on the seabed. Service purchased a Spetsnaz diving suit and The Swedish Commander-in Chief ordered breather. Compared with the drawings, the an extensive investigation of the area. For suits were identical. comparison a cable- controlled tracked ve- In the seaway to the city of Norrköping, hicle was rented from the Swedish company a person in a small boat saw a strange fig- Hägglunds AB. By increasing the weight on

55 N r 1 januari/mars 2016 the vehicle the same depth of the imprint ating in Swedish waters between 1984 and could be generated as that of the unknown 1992. submersible and the vehicle was easy to move along the sea floor and also tear ca- Passive sonar Contacts bles apart. A couple of years later, a Soviet military 13.4 -metre submersible was identi- After 1984 Swedish submarines and sonar fied with exactly the same measurement of buoys registered a special type of passive its twin keels as of the tracks in Hårsfjärden, sonar contact. The sonar contact was never Mälsten and Gotland. classified as a submarine, although experts tried to confirm its origin, with ideas such Active Sonar Contacts as a waterjet or hydromagnetic propulsion system. Field tests made in 1999 by the In May 1984, reports came in from the north- Swedish Fishing Agency in cooperation with ern part of the Stockholm archipelago. An many others state authorities, confirmed ASW training force with patrol boats, mine- that the noise came from moving schools sweepers and helicopters operated in the area. of herring. A minesweeper received an echo-contact with During the Spring of 1992, a new sonar a side-scanning sonar, but the contact did buoy was used for silent surveillance of cer- not lead to any attack. The echo on the print tain areas in the archipelago. The new equip- was later analysed by experts and measured ment was much more sensitive than the to 28.8 metres. The object was free from the earlier buoys, and because they were not seabed, and swirls from a propeller could be tested and trained on enough before being noticed. The object was classified as a mini put in operational use, mistakes were made. submarine but as its speed was unknown the The equipment registered minks swimming length measurement was not exact. from the islands in the archipelago. When At Hävringe lighthouse outside Oxelösund, swimming, the forward legs of the mink can an ASW force attacked a submarine con- cause cavitation, exactly the same cavitation tact in June 1988. A minehunter guided as from a small propeller blade. Visual and two patrol boats which fired2 x36 grenades radar surveillance of the surface did not and dropped 4x8 depth charges against the detect the small animals moving between contact. The sonar contact was lost after the the islands at night until two years later. At massive explosions, but a large air bubble that time, these reported sonar contacts were could be seen north east of the attack posi- reclassified to non-submarine ones. tion indicating that the target managed to evade the attack. The sonar contact was NATO Submarines registered and analysed afterwards. All experts involved came to the conclusion that Claims have been made that NATO sub- the object was a 30-metre mini submarine marines are responsible for the intrusions with a low sail forward on the hull. in Swedish waters. There is no substantial Several visual sightings during the years evidence of this. West German submarines confirm the size and configuration. In1992 , had been operating close to Swedish territory the last active sonar contact of the 30-metre during the Cold War in order to avoid the submarine was registered. Thus, there was Warsaw Pact’s ASW-forces. On two occa- proof of a 30-metre mini submarine oper- sions, submarines surfaced just outside the

56 ANALYS & PERSPEKTIV border when they were detected by Swedish the sub was not seen coming up or diving ASW-helicopters. In one case south of Skåne and the observer’s own uncertainties when the West German Navy sent the Swedish reporting the incident. embassy in Bonn an apology that one of their submarines had accidently been in- Soviet Naval Spetsnaz side Swedish territory. Sweden had not noticed the submarine. Thus, the staff at the The Soviet Spetsnaz organization was built Swedish military HQ had the opinion that up during the 1950s by GRU (The Soviet West German submarines were under strict military intelligence organization). The main orders to surface when they were warned objective was to detect and destroy enemy nu- by sonar transmissions and being close to clear weapons together with their command Swedish waters. After 1983, Sweden changed and communication systems. Secondary mis- the Rules of Engagement, ROEs, to use weap- sions were reconnaissance, sabotage and ons without warning against submarines. liquidation. Subsequently, missions were The West German procedures also stipulate also equipped to deploy nuclear charges in that submarines’ log-books and navigational enemy territory, which could be detonated journals are checked after completed mis- by coded long-wave radio transmissions. At sions, which explains the apology. the end of the Cold War the Spetsnaz force In February 1982, a report came from consisted of over 25,000 men and women. south of Utö, which the Naval Command The 561. Naval Spetsnaz Brigade in the East classified as being top secret. This was Baltic Fleet was organized in 1954. The bri- done because a nationality, West German, gade’s operating area consisted of the coast was mentioned in the report but critics later of the European continent, but for more than believed it was to conceal an intrusion by a 20 years the brigade had missions along the NATO country. A civilian defence employee east coast of the United States due to miser- saw a surfaced submarine when using his able training conditions for naval Spetsnaz binoculars on a misty day. The submarine in the Soviet Northern fleet. The brigade had was at a distance of about 5 kilometres. He three diver battalions, a parachute battalion, described the sail as straight in front and on a mini submarine battalion and a support top but rounded aft. He thought he saw a per- unit. They were backed up by illegal agents son standing on the forward deck. A picture living in the target areas. was drawn that looked like a West German The brigade is stationed in Parusnoye 10 submarine type 206, which was mentioned in miles north of Baltijsk in the Kaliningrad the text. When the observer moved with his Oblast. Training and storage facilities have car to a better viewpoint, the submarine had been built around an old German mansion. disappeared. A closer look at the observer’s In a huge pond divers can train embarking description showed that the submarine was and disembarking through torpedo tubes, most likely a Whiskey-class submarine. The ride diver’s auxiliaries and train parachute configuration of the sail and the sonar dome landing in water. The nuclear charges were in front on a Whiskey submarine seen from stored in a secluded well-guarded area within astern made it more probable than a West the compound. German type 206. All in all, the observation The mini submarine battalion was based a was given a low classification because of the few miles south in Primorsk by the bay. The bad visibility, the long distance, the fact that facility was used for maintaining, storing

57 N r 1 januari/mars 2016 and shipping submersibles out by land on spy ring. The new offensive U.S. Maritime trailers or to ships at a pier. The area was Strategy, which aimed at attacking Soviet surrounded by a high fence with a guarded naval bases in case of war instead of escort- gate and a watch tower. The bay provided ing convoys running the gauntlet over the excellent conditions for training with the Atlantic in combination with larger NATO submersibles Sirena, Triton 1 and 2. Ship exercises and psychological operations aimed activities at the base could be observed on at the Warsaw-pact members, increased the different occasions, such as tuna fish trawl- threat even further. Finally, President Reagan ers or Muna-class special intelligence ships. announced the Strategic Defense Initiative, Some of the Muna-class ships had underwater SDI, and termination of the SALT II agree- torpedo tubes installed through which the ment. The Soviet leaders believed that NATO Sirena and divers could disembark unseen was going to disarm the Soviet Union by a from the surface. Triton 2 could be loaded and preemptive nuclear strike, an attack they unloaded from the cargo hold by a crane. could not retaliate against. After World War II, mini submarines were A counter-action called Operation Raketno brought to Leningrad as war-booty from YAdernoye Napadenie (RYAN: a preemptive Germany, Italy and Japan. A special under- nuclear strike) was proposed by Juri Andro- water salvage team, together with different pov, Head of the KGB. Secretary-General technical institutes started testing the foreign Leonid Brezjnev confirmed Operation RYAN material. Later, mini submarines of their in May 1981. The counter-action operation own were developed, such as 30-metre and consisted of two parts, one intelligence phase 16-20-metre hulls as well as smaller seabed- and one assault phase. By acquiring massive crawling submersibles. This special unit is information from the NATO countries and also under the command of the GRU. feeding it into computers, they estimated they could detect an incoming NATO attack Motives and thus preempt it with their own massive nuclear strike. Soviet armies stationed in East During the Cold War the technical develop- Germany would at the same time invade ment slowly changed the balance of terror Western Europe. in favour of the western world. Land-based Sweden would be involved in the assault missiles grew more vulnerable due to higher phase, AntiRYAN, as our neutrality could accuracy and MIRVs. Thus, the second-strike not be trusted. First, a safe air corridor over capability was based on ballistic submarines Sweden to Norway and the Atlantic was hiding in the oceans. However, soon advanced needed. All Swedish main airbases would be ASW-systems, especially low-frequency analy- bombarded by nuclear intermediate range sis, gave the West an upper hand. American missiles deployed in the Baltic republics prior and British attack submarines could shadow to airplanes dispersing. Active and passive Soviet ballistic submarines from the time jamming would also be used to protect the they left their bases until they returned from passage of the Soviet bomber planes. To patrols. support the invasion of Western Europe and The Soviet Union first became aware of the to transport “follow-on forces” the seaways threating situation when they could read the in the Baltic had to be secured. Thus, the communication to U.S. submarines by buy- excellent basing areas in the Swedish ar- ing the signal codes from the Walker family chipelagos must be denied to Swedish and

58 ANALYS & PERSPEKTIV

NATO naval forces, best said by the Finnish military leadership, naval bases and other Commander-in-Chief, Admiral Klenberg, in a important installations. The means were speech in the Paasikivi Association in 1984: coordinated operations with conventional ”It must be of the utmost importance that submarines, mini submarines, submersibles, the Swedish coast stay neutral” and “Every Spetsnaz divers and illegal agents. The under estimate or even speculation that the Baltic water activities were to reconnoitre places west coast could be used by hostile forces for deploying atomic mines and nuclear would lead to deep concern in the Soviet charges and to prepare for sabotage and General staff”. As a matter of fact the Stavka liquidation. (Soviet General Staff) had already planned to neutralize Sweden by laying atomic mines The Present in the archipelago and targeting military airbases with nuclear missiles. During recent years, submarine intrusions in Swedish waters have occurred again. The The Past lack of first-hand information makes it hard to single out Russia as the intruder, but based By comparing reports of underwater activi- on information from open sources the pat- ties of higher classification during the1980 s tern is almost the same as they were during with the Soviet operations, the Golf-patrols operation AntiRYAN; in other words, deep and preparations for AntiRYAN during the penetrations, mini submarines, submersi- same time, one will get a 100- per cent match. bles and divers are being seen and reported Before these two activities started, the reports again. The objectives seem to be naval bases, of higher classification were less than ten large ports and NATO naval forces exercis- per year, which can be explained by opera- ing in Swedish waters. Put together with tions of conventional submarines. During the Russian bomber runs armed with cruise mis- 1980s, the average number of reports rose siles aimed at Swedish air bases and other to more than 40 annually. The geographical strategic installations, the objective this time locations of these reports are also consistent seems to be a preparation for an operation with the new pattern of operations inside the AntiRYAN 2.0. archipelago and up along the northern coast In official statements from Russian spokes- of Sweden. After the breakup of the Soviet men and ambassadors as well as President Union, reports of intrusions ceased. Putin himself, Sweden (and Finland) is warn A conclusion drawn of the submarine ed against becoming a member of NATO. intrusions in the past show that they were The increased Russian military activity in connected to the strategic situation between the Baltic region underlines those statements, the superpowers. The Soviet Union’s fear of including submarine intrusions. attack and disarmament by NATO directed their operational response. Larger NATO exercises were met by a high readiness to counter the presumed threat. For example, during the NATO exercise Able Archer in The author is a Navy Commodore and a fel- 1983, a full-scale nuclear war was only hours low of the Royal Swedish Society of Naval away according to several Russian sources. Sciences and the Royal Swedish Academy In Sweden, the targets were the political and of War Sciences.

59 N r 1 januari/mars 2016 Terrorism och krig: dags för begreppsbestämningar av Mats Bergquist

Résumé According to the Global Terrorism Index more than 30,000 people were killed by terrorists in 2014. The nature of terrorism has changed markedly during the last twenty years. A hundred years ago attacks were committed by individuals or small groups aiming to contribute to political change in their home countries. But with IS and Boko Haram we are witnessing insurgencies by much larger units, IS even founding a new state entity. As bombing obviously will not be enough and ground forces are not available in sufficient numbers, should one resort to a containment doctrine? The number of victims in each terrorist attack has increased rather dramatically but is still very small compared to the number of people who are killed by handguns or in traffic accidents. Talking about IS terrorism in terms of a third world war seems much exaggerated. But we have to get used to intermittent attacks both in Europe and the U.S. as local terrorists hoist the IS flag. Many other parts of the world will be much harder hit. Both causes, often dressed in religious clothing, as well as weapons exist in abundance.

under det senaste halvseklet har vad man ledes ofta drastiskt. Hade Global Terrorism allmänt kallar terrorism utvecklat sig från Index gjort motsvarande sökning t ex året en verksamhet utövad av mindre grupper i 1970, då Europa fick uppleva många ter- Västeuropa och Mellanöstern, riktad mot rorattacker, skulle antalet offer varit långt Israel, till något med både betydligt större mindre än 100. omfattning och geografisk spridning. Enligt Samtidigt inspirerar insurgenterna anhäng Global Terrorism Index har 32 600 personer are i västvärlden att begå terrordåd, inte dödats i terrordåd bara under 2014, främst minst självmordsattacker som när det gäller i Syrien, Irak, Afghanistan, Pakistan och antalet involverade mera liknar 1960- och Nigeria som svarar för närmare 80 % av 1970-talets händelser. Det kan, även om de mördade. sambandet är tunt och ett dåd egentligen Numera utövas ”terrorism” alltså i olika mera är ett uttryck för privat frustration, delar av Afrika och Mellanöstern och invol- ge terrorattacker större legitimitet om man verar stora, oftast islamistiska, sammanhåll åberopar sig på ett välkänt fenomen som IS. na enheter som närmast, även om de regel- Ibland kan gränsen mellan politisk terrorism mässigt brukar brutala terrormetoder, bör och kriminalitet också te sig tunn. Även IS ses som insurgenter eller miliser snarare än ägnar sig uppenbarligen åt smuggling, kid- terrorister i vanlig mening. Det innebär att nappningar och annat för att bygga upp sina antalet offer vid varje tillfälle har ökat, så- finansiella resurser.

60 ANALYS & PERSPEKTIV

Från ryska anarkister till IS sevapen av något slag, har inte besannats. Man kan spekulera om orsakerna. Det kan Under senare delen av 1800-talet skedde hänga samman med att användandet av terroristdåden på den enskildes eller små t ex kemiska vapen eller taktiska kärnvapen gruppers initiativ. Anarkisterna i Ryssland kräver en kunskapsnivå, organisation och före första världskriget var ofta studenter som planeringshorisont som man, i alla fall tills ville revoltera mot den kejserliga autokratin. vidare, saknar. Även om bruket av dylika Åtskilliga sådana dåd begicks också mot vapen ytterligare skulle dramatiskt öka ef- stats- och regeringschefer i västeuropeiska fekten av ett terrordåd, kan det leda till länder. I det besegrade Tyskland efter 1918 negativa reaktioner även hos anhängare, begicks de terrordåd, som utgör bakgrunden vilket den senaste ”Homeland”-serien också till Fritz Langs lysande film ”Dr Mabuses tar upp. Dessa vapens precision är nämligen testamente”, av högerextremister som inte mycket låg, särskilt om de används i stads- kunde finna sig till rätta i den nya demokra- miljö. Sannolikt skulle mycket omfattande tiska republiken. Under 1970-talets mord- s k collateral damage bli följden. och kidnappningsvågor i Västeuropa var de Det finns med andra ord sannolikt ett ledande aktörerna fallerade vänsterstudenter element av självavskräckning även hos grup- som misströstade om andra medel än våld per som annars knappast brukar tveka när när det gällde att förändra världen. Sedan det gäller medlen och som uppvisar hög tjugotalet år identifieras terrorismen med ra- riskbenägenhet. Det är trots allt mycket dikala islamister i Europa och Nordamerika enklare att använda sig av handeldvapen, som både i tusental reser till Mellanöstern för IED (Improvised explosive devices) och själv- att bekämpa de otrogna eller begår hemska mordsbälten. Men detta är en analys av vad terrordåd i hemländerna. Så har dess ansikte som hittills karaktäriserat terroristernas me- förändrats. toder, inte en förutsägelse. Den publicitet som IS-relaterade grupper En ny terrorvåg eftersträvar nås ju bäst genom spektakulära Antalet incidenter har således ökat och dess- attacker i västliga huvudstäder, där tolerans utom spritts över stora delar av världen. I nivån för politiskt våld är låg. Under det Europa och USA hade däremot intill för ett gångna året ägde två större attacker i Paris år sedan inga större attacker ägt rum efter rum, vilka kopplades till den Islamska staten Madrid 2004 och London 2005. Frågan och av somliga sågs som ett försök av ett blir då om de båda attackerna i Paris förra trängt kalifat att på klassiskt manér öppna året varslar om en ny våg. IS har explicit en andra front. Så skulle man kunna lätta uppmanat sina anhängare utanför kalifatets på det tryck som IS nu är utsatt för genom territorium till dylika attacker. amerikanska och franska – och nu också Intressant är att notera att de medel som ryska och brittiska – bombingar mot kali- används fortfarande är ganska konventio- fatets infrastuktur samt på marken av den nella. De farhågor man för 15 år sedan hade, irakiska armén och olika miliser, främst den och som nu reflekteras i så realitetssökande syrisk-kurdiska. Den enorma uppmärksam- TV-serie som ”Homeland”(där en attack i het som attackerna i Paris fått tenderar dock Berlin med sarin-gas planeras), att terrorister att skymma ännu värre och åtskilligt mera skulle börja söka använda massförstörel- frekventa terrordåd.

61 N r 1 januari/mars 2016

Är IS en terroristgrupp eller Andra grupper som irländska republikanska armén IRA och den baskiska frihetsrörelsen något annat? ETA hade dessutom som mål att lösgöra Men att beteckna IS som en terroristgrupp Nordirland respektive Baskien från London av det slag vi hittills sett är tvivelaktigt. (Ob och Madrid/Paris. Under den senaste vågen servers Jason Burke använder 2015-12-27 terrordåd har attackerna fått en tydligt reli- begreppet ”hybrid”, en blandning terrorister giös överton med hemvist i Mellanöstern och och insurgenter). Givetvis använder sig IS och kopplats ihop med de urgamla motsättning- deras rekryter i Europa och USA av fruk- arna mellan sunniter och shiiter, inte minst tansvärt brutala terrormetoder, grymmare eklatanta i det religiösa konglomerat som än några andra grupper; de har också vetat Syrien utgjort. Vilken vikt man skall tillmäta att sprida sina grymheter i sociala medier den religiösa kontra den politiska aspekten vilket ytterligare spätt på skräckeffekterna. av attackerna är inte oomstritt: somliga vill Men kalifatet har sedan länge lämnat det tala om ”islamiseringen av radikalismen” stadium där beteckningen ”terrorister” inte snarare än ”radikaliseringen av Islam” som ju längre kan anses adekvat. IS påstås ha en är den vanligaste tolkningsmodellen. I vilket ganska välutrustad armé på tiotusentals man fall som helst riktar sig IS till inte minst till och har ju sökt etablera sig inte bara som en tredje generationens muslimska invandrare i religiös utan också som en territoriell enhet Europa och i någon mån i Nordamerika. med egen förvaltning och rättskipning som IS kan också ses som ett slags reaktion explicit skall bryta ner de – i deras ögon mot moderniteten, mot en utveckling som artificiella – gränser som segrarmakterna gått alltför fort och lämnat alltför många införde och efter det ottomanska rikets fall vid vägkanten, både i Mellanöstern och i drog upp i Mellanöstern. Europa och USA. Generellt finns vidare i Huruvida IS utöver ambitionen att, lik- Mellanöstern – kanske med undantag för som det ottomanska kalifatet, inrymma alla Iran – en känsla av att historien gått förbi världens rättrogna muslimer, därutöver har en civilisation som för ett millenium sedan vidare territoriella ambitioner än sunnibe- spelat en helt annan roll än nu för mänsk- folkade områden i norra Syrien och Irak är ligheten. Från att ha varit historiska subjekt oklart. Under det ottomanska imperiet var har regionen blivit objekt för externa mak- ju sultanen samtidigt världslig regent över ters agerande. sitt rike men också kalif över alla (sunni) muslimer världen över. IS-ledaren Al-Bagdadi Bolsjevikrevolutionen och drömmer om att kalifatets territoriella grän- ser skall bli desamma som islams. kalifatet IS skiljer sig således markant från de fles- Med IS’ snabba expansion i Syrien och Irak ta andra historiska terroristorganisationer har begreppet terrorism alltså fått en helt ny före 11 september som varit ganska små dimension. Den kände Harvardforskaren och haft mera begränsade målsättningar Stephen Walt drar i senaste numret av Foreign som t ex 1970-talets västeuropeiska grup- Affairs (december 2015) en parallell med per, Rote Armé-Fraktion, Brigati Rossi som oktoberrevolutionen 1917, då en världsfräl- under inflytande av 1960-talets radikala sande ideologi sökte etablera sig i Ryssland strömningar med våld velat söka driva fram och under kampen mot de gamla elemen- en samhällsförändring inom det egna landet. ten liksom sina motståndare använde sig

62 ANALYS & PERSPEKTIV av synnerligen brutala metoder och dess- (IS’ ”huvudstad”) är mera ett koncept än en utom sökte sprida sitt budskap i Europa. plats, skriver Meek, och hänvisar till att det Winston Churchill ville störta Lenins regim islamistiska nätverket tidigare opererat från med våld, men halvhjärtade brittiska, franska, Sudan och Afghanistan och nu gör det från amerikanska, japanska och andra militära Pakistan, Somalia, Nigeria och Jemen. interventioner till stöd för bolsjevikernas inhemska fiender, och givetvis egna intres- Kan man föra krig mot sen, kunde den revolutionära regimen efter ett par års strider slå tillbaka. Men de flesta terrorismen? i omvärlden hoppades att de revolutionära Även om Walts och Meeks resonemang har krafterna skulle tyna och den nya ledningen en del som talar för sig kan knappast någon normaliseras. Det skulle ta 70 år. regering, vars huvudstad utsatts för terrordåd, Parallellen mellan IS och den ryska re- inta samma avspända attityd. Den måste volutionen kan te sig rätt våghalsig men helt enkelt slå tillbaka. George W Bush för- illustrerar ändå västvärldens och Rysslands klarade efter 11 september 2001 krig mot dilemma inför fenomenet. Man vill givetvis terrorismen som fenomen, på samma sätt helst störta IS, men detta är knappast genom- som man på 1800-talet ville – och i inte förbart utan ”boots on the ground” – och obetydlig utsträckning lyckades med – ut- vilka endast, efter de olycksaliga krigen i rota sjöröveri och slaveri. Men parallellen Afghanistan och Irak, kan tillhandahållas mellan sjöröveri och slavhandel å ena och av IS’ lokala motståndare. Något publikt terrorismen å andra sidan håller inte. De stöd för att skicka amerikanska, brittiska förra aktiviteterna bedrevs väsentligen för eller franska markförband (utom smärre ekonomisk vinnings skull och kunde stop- specialstyrkor) till regionen finns inte. Att pas med förhållandevis enkla nationella och Ryssland skulle utvidga sitt redan ganska internationella medel. De som ägnade sig åt betydande militära engagemang i Syrien yt- sjöröveri och slavhandel hittade snart andra terligare förefaller också osannolikt. inkomstbringande aktiviteter. Det vi med ett Stephen Walt varnar, mot bakgrund av suddigt begrepp kallar terrorism har oftast historiska erfarenheter, för västlig interven- en tydlig politisk, och i alla fall numera ofta tion och menar dessutom att man inte bör messiansk, karaktär och lär inte kunna stop- överdriva hotet från IS vars både territoriella pas lika lätt innan förövarna besegrats eller och fysiska resurser i ett större perspektiv av andra skäl tröttnat. är rätt små. Om, som 1917 i Petrograd, en Men hur skall man egentligen definiera revolutionär rörelse kan ta över en stormakts begreppet terrorism? Syftet återgår ju till resurser är det en annan sak. Walt har na- betydelsen av själva ordet terror, och har turligtvis rätt i att man till följd av de spek- till avsikt att injaga skräck hos tredje part. takulära effekterna av attacker som den 13 Denna bestämning hänför sig alltså till de november tenderar att överdriva riskerna för metoder man använder men har kommit att t ex IS skall ta över hela Mellanöstern. Den att användas för att beskriva den eller dem brittiske journalisten James Meek spelar (i som använder terrormetoder. Historiskt har London Review of Books 2015-12-17) mera således terrorismen oftast utövats av min- än Stephen Walt ner hotet från IS. Man har i dre grupper som inte kan mäta sig med den väst förväxlat ett synnerligen decentraliserat statsmakt man ger sig på, men som vill visa nätverk med en aktör med postadress. Raqqa att samma statsmakt inte kan förhindra att

63 N r 1 januari/mars 2016 civila mål angrips och oskyldiga människor seleffekt är ganska magra. Varför? Trots mördas. Så hoppas man kunna delegitimera att attacker som den 13 november inte – i regimen, tvinga den till eftergifter för ter- motsats till vad man kan tro av mediernas roristernas krav och i bästa fall att störta rapportering – kräver särskilt omsorgsfull denna. Man strävar efter en polarisering i planering (en handfull Kalasjnikov, hemma- samhället, men vad man menar sedan skall gjorda självmordsbälten och några hyrbilar följa är oftast oklart. Endast en drömmare räcker för en grupp målmedvetna personer kan inbilla sig att stater som Frankrike skulle som är villiga offra sina egna liv), har de rämna som en följd av att ett mycket stort ändå i vår del av världen inträffat med gan- antal oskyldiga människor mördas en lör- ska långa mellanrum, vilket nästan är ägnat dagkväll i november. att förvåna. Med tanke på hur lätt det är Det vore givetvis naivt att hävda att at- att komma över olika slags vapen och hur tackerna mot Charlie Hebdo och 13 novem- många mjuka mål ett modernt samhälle visar ber inte skulle påverka det franska samhäl- upp, var attacken den 13 november ändå let. En polariseringsprocess som nu gynnar den största i Europa eller USA sedan 2001, Front National pågår, men kan rimligen, alltså på 14 år. Men särskilt i USA leder som skedde på 1970-talet, stävjas genom Parisdåden och än mera lokala händelser samarbete mellan den moderata vänstern som i Californien i slutet av året till mycket och den traditionella högern. Men man kan starka reaktioner. inte förneka att attentaten i Ryssland före Medan under perioden efter 11 september första världskriget säkert modererade tsar- 2001 200 000 människor i USA dödades av regimen, att den extrema högerns våld i vapen i form av mord, självmord och olyckor, Tyskland efter samma krig lade en grund har ca 90 personer fallit offer för vad som för nazismen, eller att IRA:s envisa kamp betecknas som terroristdåd, ungefär hälften mot britterna i Nordirland, som bara mellan av dessa för religiöst motiverade attacker och 1969 och 1998 skördade 3 000 dödsoffer, till hälften av högerextremt våld. Utanför Europa sist ledde till den samlingsregering som nu har frekvensen, i form av inte minst själv- sitter i Belfast. Terroristgrupperna är därför mordsbombare, samtidigt ökat dramatiskt ibland framgångsrika. i länder som Pakistan, Nigeria och Syrien. Där är målen mjukare och statsapparaten Kan terrorister vinna? svagare. Men effekten blir större i Paris, t o m i San Bernardino. Terroristattackerna är dock ofta uttryck för frustration snarare än en förhoppning om att Terrorismen inte ny men ”vinna”, politisk teater på oskyldiga män- niskors bekostnad. Samtidigt är det klart att kommer i vågor svagare stater i tredje världen kan visa sig Vad vi kallar terrorism har i frekvens och vara mindre motståndskraftiga, desto mera karaktär varierat över tiden och i rummet. som deras gränser liksom de i Mellanöstern Under decennierna före första världskriget oftast dragits upp av kolonialmakterna med mördades tusentals ryska myndighetsper- linjal. soner av enskilda anarkister. Under första Terroristattackerna fortsätter ändå i Eu världskriget försvann av naturliga skäl denna ropa, trots att utsikterna till någon annan typ av våld, för att återkomma under mellan- framgång än i tiden ändå begränsad skräm- krigstiden och igen försvinna till 1960-talet.

64 ANALYS & PERSPEKTIV

Men Cubakrisen hösten 1962 – den farligaste mer alltid att finnas individer och grupper internationella krisen sedan 1945 – visade i med frustrerade politiska ambitioner som är realiteten att ett internationellt storkrig a la beredda att ta till våld för att söka främja 1914 och 1939 knappast längre var möjligt sin sak. De flesta av dem vill givetvis gärna utan att hela vår civilisation skulle råka i att de kan omvandla sig från små grupper fara. Denna ”King´s Peace”, då ett slags till gerillastyrkor med större möjlighet att nå fred rådde mellan stormakterna, öppnade varaktiga resultat. Fenomenet terrorism som dörren för olika grupper över hela världen, sådant kan knappast elimineras, som George som hade ouppfyllda politiska mål och lätt W Bush trodde eller hoppades. Däremot kan kunde skaffa vapen för att ”riskfritt” sätta olika terroristgrupper besegras, som efter igång attacker mot det organiserade samhäl- tålmodiga inte minst polisiära insatser, lycko- let. Under ett pågående krig skulle sådana samt underrättelsearbete och ibland drastiska attacker varit otänkbara, eftersom de inte undantagsåtgärder skedde i Tyskland, Italien skulle mötas med någon som helst förståelse och Japan. Eller efter lång tid genom möjliga och slås ner med drakoniska metoder. politiska uppgörelser förmås att lägga ned På 1970-talet var det alltså radikala grup- vapnen, som IRA i Nordirland eller ETA i per som Rote Armé-Fraktion i Tyskland, Spanien. Men när man står öga mot öga Röda Armén i Japan och Röda brigaderna mot IS och dess mycket höga riskbenägenhet i Italien som jämte olika palestinska orga räcker inte dessa medel. nisationer sökte uppmärksamhet för sin sak. Utan en betydande militär komponent och (Jag har utvecklat resonemanget i min bok extensivt internationellt samarbete lär ingen Krig och surrogatkrig 1976). Nu är det alltså seger över IS komma till stånd, oavsett detta olika islamistiska grupper som vill uppmärk- nu sker genom en samlad militär och poli- samma världen på upplevda orättvisor. Men tisk strategi av det slag som Anatol Lieven de enheter i tredje världen som nu betecknas föreslår (New York Times 2015-12-04) och som terrorister är, medan de naturligtvis som måste involvera också Ryssland eller begagnar sig av terror, således snarare att se genom en Kennan-inspirerad ”containment”- som insurgenter eller rebeller mot regimen strategi som Stephen Walt således föredrar. i den egna staten. Sittande regimer som har En sådan kräver mycket tålamod och kolli- att bekämpa denna typ av rebeller väljer derar med de politiskt fullt begripliga kraven givetvis att beteckna upprorsmän efter de på snabba motåtgärder mot IS inte sällan metoder de använder snarare än deras po- bestialiska dåd. litiska målsättningar. Det gäller som alltid Summan politiskt våld är givetvis inte att klistra en så hemsk etikett som möjligt konstant så att om en typ på våldsskalan på sina motståndare. Distinktionen mellan från den enskilde attentatsmannen till världs- begränsade rena terroristgrupper och geril- kriget, nämligen det öppna kriget mellan lastyrkor, som uppenbarligen inte görs av stormakter, är svår att föreställa sig öppnas Global Terrorism Index, saknar inte bety- därmed fältet för utbrett småskaligt våld delse när det gäller att ge fenomenet rätta automatiskt. Men vad som tyvärr förefaller dimensioner. säkert är att politiskt våld är en konstant, Det vi oftast kallar terrorism (jag sökte vars intensitet, frekvens och geografi alltså för 40 år sedan utan framgång lansera be- varierar över tiden, men som aldrig försvin- greppet ”surrogatkrig”) är ett lika gammalt ner. Detta är naturligtvis i vid mening ett sä- fenomen som mänskligheten själv. Det kom- kerhetspolitiskt problem, men operativt, om

65 N r 1 januari/mars 2016 terroristgrupperna inte mera som IS liknar och religiösa gränsregimen kunde fastställas, en gerillaarmé, ofta snarare ett polisiärt. Och har alltså används på dagens Mellanöstern. som nästan alltid kräver ett stort tålamod Gränslinjen mellan sunni och shia är inga- för att bemästra. lunda allmänt accepterad. Den kan egentligen bara säkras om Iran och Saudiarabien Talet om ett tredje världskrig enas om en ordning som också andra stater i regionen kan acceptera. En sådan överens- överdrivet kommelse skulle sannolikt styras mera av Kampen mellan IS och annan radikaliserad maktpolitiska överväganden än en omsorg islam har ibland liknats vid ett tredje världs- om de egna trosfrändernas öde, vilket också krig, eller med Samuel Huntingtons term en var Westfaliska fredens innehåll. politisk och ibland militär ”clash of civilisa- Med dagens strider i regionen och skar- tions”. Detta ter sig som en överdrift. Trots pa motsättningar mellan dessa båda stater, allt är stridsscenen både geografiskt och med ter sig slutet på detta nya trettioåriga krig hänsyn till de insatta militära medlen begrän- tyvärr avlägset och påverkar muslimer i sad, även om bombanfallen emellanåt alltså Europa och Nordamerika. Och med detta måste förväntas få repressalieeffekter också i följer periodiska nya terrordåd också i vår vår del av världen. Stora delar av världen är del av världen. marginellt eller inte alls berörda. Den ibland använda analogin med Europas trettioåriga krig 1618–1648, då det krävdes trettio år Författaren är ambassadör och ledamot av innan den i stort sett ännu rådande politiska KKrVA.

66 ANALYS & PERSPEKTIV Försvaret av Sverige: Vem kan leda operationer… och vem bör? av Håkan Edström och Anders Josefsson

Résumé In early 2015, the Swedish parliament, Riksdagen, made a decision on how to develop the Swedish Armed Forces during the period 2016–2020. The decision provided a broad spectrum of potential outcomes on a wide range of different variables. Two key aspects left unanswered were, however, which military strategy is to be applied and which level (i.e. the military-strategic, the operational and/or the tactical) is appointed to assume command of the different military operations. Consequently, no political guidance has been explicitly presented on how to develop command and control (C2) resources. The aim of the article is to initiate a debate on how to develop new C2-concepts of the Swedish Armed Forces. Four tentative strategies are hence theoretically constructed and explored through the lenses of both War studies and C2-studies. The article is to be used as the conceptual basis for the war gaming that will take place at the National Swedish Defence University during the spring of 2016.

under 2015 startade Försvarsmaktens försvaret vilket sedermera avbröts. Samtidigt Huvudstudie ledning arbetet med att utveckla har det ökade deltagandet i internationella förslag till framtida ledningskoncept.1 Gamla operationer medfört ökade krav på interope- lösningar som t ex avvägningen mellan upp- rabilitet och ett annat taktiskt uppträdande dragstaktik och kommandostyrning kommer för ledningsföranden. härvid att tas upp till förnyad diskussion och Studeras den proposition som låg till grund lämplighetsprövning. för 2015-års försvarsbeslut lite närmare så Ledningsfunktionen har sedan kalla kri- framträder ett antal dimensioner som påver- gets slut genomgått många förändringar och kar utformningen av olika militära förmågor utsatts för flera utmaningar. Den operativa och funktioner, däribland ledning. Målet nivåns ledningskapacitet reducerades t ex för det militära försvaret sägs t ex från och från först sex och sedan till tre operativa med 2016 vara att ”enskilt och tillsammans staber och slutligen till endast en genom den med andra, inom och utom landet, försvara successiva avvecklingen av militärområdena. Sverige och främja vår säkerhet”.2 En för- Markterritoriell ledning reducerades genom sta dimension berör således vilka som ska nedläggning av först försvarsområdena och försvara Sverige. Två möjliga utfall presen- sedan militärdistrikten för att nu åter byggas teras. I det första fallet är svaret på frågan upp genom inrättande av fyra militärregioner. Sverige helt på egen hand och i det andra Motsvarande förändringar har skett inom fallet Sverige tillsammans med andra. Den de civila delarna av totalförsvaret. Under andra dimensionen handlar om var det mili- samma tid ”experimenterades” det inom tära försvaret av Sverige ska föras och även Försvarsmakten med det nätverksbaserade här ges två alternativ: inom respektive utom

67 N r 1 januari/mars 2016 landet. Då dessa alternativ till skillnad från kunna hantera hot mot vår säkerhet där det den första dimensionen inte behöver ute- militära försvaret involveras.8 sluta varandra så framträder egentligen flera En fjärde dimension handlar om vad som potentiella utfall. Detta blir än mer kom- ska genomföras och därmed ledas. Stats plext då statsmakterna delar upp området makterna påtalar vikten av att Försvars utom landet och inriktar Försvarsmakten makten kan genomföra markoperationer, till att kunna genomföra ”operationer på luftoperationer, sjöoperationer, informations- vårt eget territorium, i närområdet och ut- operationer, operationer med specialförband anför närområdet”.3 Längre fram i propo- och gemensamma operationer. En gemensam operation definieras som ”en kombination sitionen utvecklas resonemanget kring den av minst två, men ofta flera, mark-, luft-, första dimensionen varvid det framgår att sjö-, informations- och specialoperationer. Försvarsmakten ska kunna lösa sina upp- […] Försvarsmakten bör kunna leda och gifter ”enskilt och tillsammans med andra genomföra gemensamma operationer med myndigheter, länder och organisationer”.4 samtliga svenska stridskrafter”.9 Samtidigt Detta innebär således att frågan vilka också görs bedömningen att bland västmakterna har flera potentiella utfall. så kommer endast USA ha erforderlig kapa- En tredje dimension handlar om olika citet att på egen hand ”kunna genomföra en eskalationsnivåer. ”Försvaret ska kunna an- större operation mot en kvalificerad motstån- vändas i fred, i kris och i krig. Krigsförbanden dare eller en större fredsfrämjande operation utformas i första hand för att kunna möta mot motståndare som aktivt motarbetar 5 ett väpnat angrepp”. Frågan handlar alltså operationen”.10 Konsekvensen av detta an- om när Försvarsmakten ska kunna användas, ses vara att större gemensamma operationer och en tydlig prioritet anges av statsmakterna: alltid kommer ”att genomföras tillsammans ”Ytterst ska försvaret kunna möta ett väpnat med andra länder”.11 angrepp. På så sätt skapar försvaret tillsam- Statsmakternas bedömning är således att mans med politiska, diplomatiska och eko- Sverige på egen hand inte kommer att kunna nomiska medel en tröskel för den som skulle genomföra en större operation mot en kva- vilja angripa Sverige eller utöva påtryckningar lificerad motståndare som t ex Ryssland. med militära maktmedel”.6 Uppenbart skil- Med större antar vi att det menas en för- jer statsmakterna på den krigsavhållande bandsmassa som överstiger Försvarsmaktens situation som tröskeleffekten relateras till samlade volym. Vi återkommer till denna från annan krishantering. Det senare tycks volym längre fram. En femte dimension handlar om varför, dessutom handla om såväl nationell som in- 7 d v s i vilka syften dessa operationer ska ternationell krishantering. I propositionen genomföras. Statsmakterna anger att det utvecklas dessutom resonemanget kring det övergripande syftet är att ”kunna förebyg- väpnade angreppet. Å ena sidan konstateras ga och hantera konflikter och krig, skydda att ett ”väpnat angrepp mot Sverige från en Sveriges handlingsfrihet inför politisk, militär kvalificerad motståndare skulle troligen vara eller annan påtryckning samt, om det krävs, del i en bredare konflikt” men å andra sidan försvara Sverige mot incidenter och väpnat utesluts inte att det kan komma att ”upp- angrepp”.12 En sjätte dimension handlar stå situationer där Sverige enskilt behöver om vem som ska leda dessa operationer.

68 ANALYS & PERSPEKTIV

Propositionen nöjer sig med att konstatera sionen, varvid förslag till fortsatta studier att ”Högkvarteret och dess stabsförband bör och resonemang presenteras. genomföra militärstrategisk planläggning och leda gemensamma operationer. Inom Fortsatt resonemang kring de Högkvarteret är också armétaktisk, marintaktisk och flygtaktisk ledning liksom speci- oberoende variablerna alförbandsledningen organiserade. De leder Av resonemanget i propositionen framträ- under den operativa ledningen respektive der fyra tänkbara utfall på aktörsvariabeln 13 stridskrafter”. Högkvarteret inrymmer ”vilka”: m a o såväl militärstrategisk som operativ och taktisk ledningsnivå. – försvarsmakten helt på egen hand, Kombineras de oberoende variablerna – försvarsmakten tillsammans med andra eller dimensionerna vilka, var, när, vad och svenska myndigheter, varför framträder ett stort antal möjliga – försvarsmakten tillsammans med andra utfall. Frågan är om och i så fall hur den staters/organisationers militära myndig- beroende variabeln vem varierar m h t till heter, kombinationen av de oberoende variablerna. Syftet med denna artikel är att introducera – försvarsmakten tillsammans med såväl en diskussion om hur framtida ledningskon- andra svenska myndigheter som andra cept kan utformas och ledningsansvar kan staters/organisationers militära myndig- fördelas mellan de olika ledningsnivåerna heter, när fokus, efter att under lång tid ha handlat om deltagande i internationella insatser Vi menar att det är det sista utfallet som långt bortom närområdet, nu åter läggs på legat till grund för utformningen av olika försvaret av Sverige. Väl medvetna om att ledningsrelaterade premisser som bl a pla- försvarbeslutet omfattar mer textmaterial neringsmetodik. I den fortsatta diskussionen än själva propositionen tar man likväl de kommer vi emellertid att utgå från de två empiriska och principiella utgångspunkter första utfallen, d v s en situation där inga na i denna. De teoretiska utgångspunkterna utländska stater eller organisationer kom- hämtas i huvudsak från ledningsvetenskap mer till Sveriges undsättning. och krigsvetenskap. I nästa avsnitt fördjupas Utfallen på den geografiska variabeln ”var” resonemanget kring de oberoende variab- är, som tidigare påpekats, inte uteslutande vil- lerna varvid bl a var och en av dem opera- ket medför ett stort potentiellt utfallsrum: tionaliseras. I detta avsnitt förs dessutom ett resonemang kring vilka utfall som le- – Endast i Sverige. gat till grund för nuvarande fördelning av – Endast i närområdet. ledningskapacitet. Därefter introduceras – Endast utanför såväl Sverige som när- en mellanliggande variabel som saknas i området. propositionen; ledningsförutsättningar. I de därpå efterföljande två avsnitten kopplas – Både i Sverige och närområdet (men ledningsförutsättningarna till två utfall på inte utanför närområdet). när-variabeln. I det sjätte och avslutande – Både i Sverige och utanför närområdet avsnittet summeras den inledande diskus- (men inte i närområdet).

69 N r 1 januari/mars 2016

– Både i och utanför närområdet (men – krig som samtidigt drabbar Sverige och inte i Sverige). minst en annan stat utöver antagonis- ten. – såväl i Sverige som i och utanför när- området. Vi menar att kris som inte drabbar Sverige men som Sverige bidrar till hanterandet av Vi menar att det senaste decenniet präglats varit det normerande utfallet. Vi avser dock av det senare utfallet men att dessa insatser att istället fokusera på två andra utfall; krigs- inte nödvändigtvis är relaterade till varan- risk som enbart drabbar Sverige respektive dra. Insatserna i Sverige har t ex handlat krig som enbart drabbar Sverige. om ubåtsjakt i Stockholms skärgård medan ”vad”-variabeln handlar alltså om olika insatserna i närområdet bl a handlat om operationstyper: luftövervakning. De internationella insatser Sverige deltagit i har samtliga varit lokali- – Markoperationer. serade utanför närområdet. Medan de två – luftoperationer. förra präglats av låg intensitet så har de in- – sjöoperationer. ternationella insatserna stundtals präglats av – informationsoperationer. hög intensitet. I det fortsatta resonemanget – operationer med specialförband. har vi valt att utgå från samtida och relaterade insatser av hög intensitet i Sverige och – gemensamma operationer. i Sveriges närområde. Vår uppfattning är att Försvarsmakten de Ovanstående leder diskussionen till ”när”- senaste åren i huvudsak ägnat sig åt de fem variabeln. Förvisso förs i propositionen ett första operationstyperna men endast i ringa resonemang kring konflikters intensitet eller omfattning, om ens överhuvudtaget, åt min- eskalationsnivå. Det vi avser med denna va- dre gemensamma operationer. I det fort- riabel är dock mer än enbart intensitetsnivå satta resonemanget inkluderar vi emellertid och innefattar således även andra karaktä- denna operationstyp. Vi tar dessutom med ristik. Vi har kunnat utläsa åtminstone åtta de tre förra operationstyperna i diskussio- tänkbara utfall: nen men avgränsar alltså bort såväl informationsoperationer som operationer med – fred. specialförband. – kris som enbart drabbar Sverige. I det fördjupade resonemanget kring ”var- för2-variabeln presenterar statsmakterna en – kris som samtidigt drabbar Sverige och lång rad potentiella utfall: minst en annan stat. – hävda Sveriges suveränitet. – kris som inte drabbar Sverige men som Sverige bidrar till hanterandet av. – värna Sveriges suveräna rättigheter. – krigsrisk som enbart drabbar Sverige. – värna Sveriges nationella intressen. – krigsrisk som samtidigt drabbar Sverige – Förebygga konflikter. och minst en annan stat utöver antago- – Hantera konflikter. nisten. – förebygga krig. – krig som enbart drabbar Sverige. – hantera krig.

70 ANALYS & PERSPEKTIV

LEDNINGS- OPERATIONSTYP NIVÅ Mark- Sjö- Luft- Informations- Special- Gemensam- Militärstrategisk X X Operativ X X X X X X Armétaktisk X Marintaktisk X Flygtaktisk X SF-ledning X

Tabell 1: Den traditionella bilden – Ledningsnivåernas ansvar för ledning av olika operationstyper. (Källa: FM ArbO).14

– skydda Sveriges handlingsfrihet vid på- Strategi (”hur”) som första tryckningar. mellanliggande variabel – försvara Sverige mot incidenter. Detta avsnitt syftar till att förtydliga resone- – försvara Sverige mot väpnat angrepp. manget och att introducera militärstrategi – skydda samhället och dess funktiona- (”hur”) som en första mellanliggande varia- litet. bel. Låt oss först avgränsa diskussionen till två olika typsituationer baserade på olika Det senare syftet sägs explicit ske i form av utfall på de oberoende variablerna. stöd till civila myndigheter. Vi menar att flera av ovanstående syften föranlett igång- Typsituation 1: Krigsavhållande sättandet av militära operationer det senaste situation decenniet. Emellertid har varken förebyg- gandet av krig och försvar mot incidenter Den första av typsituationen betecknas i det eller hanterandet av krig och försvar mot följande som ”krigsavhållande situation” och väpnat angrepp varit katalysator för dylika tar sin utgångspunkt i följande utfall på de operationer varför vi väljer att fokusera på oberoende variablerna: dessa i det fortsatta resonemanget. • vilka = Försvarsmakten tillsammans Vi menar således att den traditionella an med andra svenska myndigheter. svarsfördelningen ledningsnivåerna emellan bottnar i vissa givna utfall på var och en av • var = Både i Sverige och närområdet de oberoende variablerna som diskuterats (men inte utanför närområdet). ovan. Enligt vårt synsätt så finns det emeller- • när = Krigsrisk som enbart drabbar tid skäl till att ifrågasätta om denna ansvar- Sverige. fördelning är ändamålsenlig även i det fall • vad = situationen utgår från helt andra utfall på de ○ Markoperationer. allra flesta av dessa oberoende variabler. I det ○ Luftoperationer. nästa avsnittet skisserar vi på två hypotetiska ○ Sjöoperationer. typsituationer som båda tar fasta på andra utgångspunkter än de traditionella. Kopplat ○ Gemensamma operationer. till var och en av situationerna kopplar vi • varför = dessutom minst två olika strategier. ○ Värna Sveriges suveräna rättigheter.

71 N r 1 januari/mars 2016

○ Värna Sveriges nationella intressen. militära medel som ett verktyg för att påverka ○ Förebygga krig. den politiska situationen i sin närmiljö även i ○ Skydda Sveriges handlingsfrihet vid fredstid.” Regeringen ser bekymmersamt på påtryckningar. det faktum att ”Ryssland är berett att bryta mot folkrätten och ingångna internationella ○ Försvara Sverige mot incidenter. avtal tillsammans med etablerade europeiska ○ Skydda samhället och dess funktio- principer […] för att uppnå sina mål”.18 nalitet.

Regeringen bedömer att Sverige redan idag Typsituation 2: Krigsutkämpande är utsatt för påverkansoperationer men sär- situation skiljer dessa från militära informationsope- Den andra typsituationen betecknas i det rationer. De senare anses kunna ”utföras följande som ”krigsutkämpande situation” genom åtgärder på cyberarenan, telekrig- och tar sin utgångspunkt i följande utfall på föring, vilseledning, informationsspridning de oberoende variablerna: eller särskild övnings-verksamhet med re- guljära förband”.15 Regeringen menar att • vilka = Försvarsmakten helt på egen utökad underrättelseverksamhet, cyberat- hand. tacker och informationsoperationer sannolikt • var = Både i Sverige och närområdet kommer att genomföras mot Sverige såväl (men inte utanför närområdet). före som parallellt med ett väpnat angrepp. • när = Krig som enbart drabbar Sveri Påverkanskampanjer anses kunna komma ge. att inledas lång tid före ett eventuellt bruk • vad = av väpnat våld. Regeringen utesluter inte att en potentiell angripare kan försöka nå sina ○ Markoperationer. mål uteslutande med påverkansoperationer, ○ Luftoperationer. d v s helt utan användande av militärt våld. ○ Sjöoperationer. Ett annat syfte med en påverkansoperation ○ Gemensamma operationer. antas kunna vara att underlätta för en ef- • varför = terföljande militär operation. Regeringen ○ Hanterandet av krig. konstaterar att i det fall ett it-angrepp ger upphov till fysiska skador så är det att lik- ○ Försvar mot väpnat angrepp. 16 ställas med ett väpnat angrepp. Regeringen bedömer att ett väpnat angrepp Regeringen påpekar att Ryssland börjat mot Sverige från en kvalificerad motståndare agera allt mer militärt utmanande i Öster troligen skulle vara såväl högintensivt som ha sjö-området och att ”kränkningar av Öster ett snabbt förlopp. Besättandet av svenskt ter- sjöländers territoriella integritet har skett. ritorium anses ”inte vara ett självändamål för Parallellt med detta har rysk underrättelse en motståndare”. Regeringen utesluter alltså verksamhet och påverkansoperationer i regio- inte att det komma att ” uppstå situationer nen ökat. Regeringen bedömer att denna ut- där Sverige enskilt behöver kunna hantera hot veckling kommer att fortsätta”.17 Regeringen mot vår säkerhet där det militära försvaret menar att den ”alltmer framskjutna ryska involveras”.19 Regeringen anser det troligt att militära verksamheten i norra Europa och en angripare i första han torde använda kon- Östersjön” är ett tecken på att ”Ryssland ser ventionella och högteknologiska stridsmedel.

72 ANALYS & PERSPEKTIV

”Cyberattacker och informationskrigföring den krigsutkämpande eskalationsnivån ”to skulle vara en del i krigföringen. Striden disarm an adversary – to destroy his armed skulle sannolikt inledningsvis karaktäriseras forces” medan ett defensivt uppträdande på av bekämpning med fjärrstridsmedel och sa- samma nivå syftar till att “deny an adversary botageförband […] Stridsavstånden bedöms the objectives that he seeks”.26 På liknande ofta vara långa”.20 Regeringen understryker sätt har bl a John Mearsheimer identifie- att försvarsplaneringen ”måste utgå från det rat två olika krigsavhållande strategier där moderna krigets karaktär”.21 deterrence by denial kännetecknas av ett Regeringen pekar på att Ryssland i olika defensivt förhållningssätt medan deterrence sammanhang ”visat förmåga att utan för- by retaliation karaktäriseras av ett offensivt varning snabbt kunna kraftsamla och ge- dito.27 I figuren nedan sammanfattas reso- nomföra komplexa operationer i sitt ome- nemanget så långt. delbara närområde”.22 Detta exemplifieras bl a genom framgrupperingen av ”markro- Defensiv Offensiv botsystem av typ Iskander (Nato beteckning Krigsutkämpande

SS-26 Stone) till Kaliningradsområdet samt Krigsavhållande genomföra anfallsövningar med strategiskt bombflyg över Östersjön”.23 Regeringen Figur 1: Idealtyper vid konstruerande av militär- ser oroat på den ökade ryska förmågan att strategier. ”snabbt transportera och kraftsamla militära Även om ovanstående modell kan vara allt enheter under gemensam ledning och under för enkel så menar vi likväl att den är fullt längre tid i komplexa operationer. Tiden för tillräcklig för att nå syftet med denna artikel, [Sverige] att kunna förbereda motåtgärder vilket är att påvisa hur ett fördjupat resone- blir därmed kort”.24 mang skulle kunna föras kring den krigsut- kämpande nivån. I sin doktorsavhandling Militärstrategi undersökte Håkan Edström utvecklingen av I en tidigare artikel har förts ett utvecklat den svenska försvarsdoktrinen under 1990- resonemang kring hur militärstrategier kan talet. Han använde då en modell med fyra konstrueras.25 Den första av de två dimen- olika utfall på denna eskalationsnivå och sionerna, eskalationsnivå, har alltså ovan menade att en offensiv krigsutkämpande avgränsats till att handla om en krigsavhål- strategi fokuserar på att bekämpa motstånda- lande respektive en krigsutkämpande nivå. rens vitala värden (befolkning, infrastruktur Här nyttjades även en annan dimension etc) medan en semi-offensiv strategi istället som vi tänkte återkomma till här och som fokuserar på motståndarens militära förmåga. vi menar i stora stycken saknas i försvars- Enligt Edström fokuserar den semi-defensiva beslutet inklusive i regeringens proposition; strategin på att ”förvägra motståndaren att avvägningen mellan offensivt och defensivt nå sina syften inom bedömd kostnadskalkyl uppträdande. I den tidigare artikeln refere- […] Samtidigt vill försvararen offra så lite rades till några ledande internationella fors- som möjligt av de värden som skall försvaras” kare inom området, däribland Barry Posen, och exemplifierar detta med en kraftsamling och konstaterade att resonemanget i regel till gräns- och/eller kustnära försvar.28 Den förenklas till att handla om denna dikotomi. defensiva varianten, slutligen, handlar istäl- Sålunda syftar ett offensivt uppträdande på let om ett djupförsvar.

73 N r 1 januari/mars 2016

Tillsammans med några andra militära av de båda krigsutkämpande nivåerna sker strategilärare vid FHS återkom Edström utan beaktande av skiftesproblematiken. under hösten 2015 med ytterligare en artikel med anknyting till temat. I artikeln utveck- En andra lades resonemanget kring den semi-offensiva mellanliggande variabel – strategin till att handla om bekämpning av två olika sorters militära förmågor. Den för- Ledningsförutsättningar sta semi-offensiva strategin handlade enligt De mest krävande ledningsförutsättning- Edström m fl om ”offensiva operationer arna återfinns vid förebyggandet av krig och riktade mot de ryska stridskrafter som be- försvar mot incidenter eller hanterandet av döms vara avsedda för insatser gentemot krig och försvar mot väpnat angrepp. Vid Sverige. Detta sker dock inte i första hand dessa fall är det kampen mot motståndaren i/över Sverige utan i/över Ryssland” medan som är kärnan i ledningsproblemet. Detta den andra semi-offensiva strategin handlade att ha en motståndare som försöker vinna ”om att angripa de ryska resurser som i första och påtvinga oss sin vilja gör att ledningens hand bedöms för att upprätthålla någon form karaktär blir helt annorlunda jämfört med av militärstrategisk balans vis-a-vis Nato/ ledning av annan verksamhet. För att förstå USA. Om denna balans riskerar att rubbas hur ledning ska utövas i de två skisserade är förhoppningen att de västliga stormak- typsituationerna, med de alternativa strategi- terna ska tvingas engagera sig i konflikten erna, måste först ledning definieras och sedan 29 till Sveriges fördel”. begreppet ledningsförutsättningar operatio- Vår bedömning är att en svensk strategi naliseras. Ledning definieras som att inrikta kommer att utgå från den krigsavhållande och samordna tillgängliga resurser så att de nivån. Därmed inte sagt att Sverige inte är i åstadkommer de effekter som krävs för att behov av strategi även för den krigsutkäm- lösa tilldelat uppdrag och/eller uppgift(-er).30 pande nivån. En viktig fråga är således vilken Definitionen beskriver varför en operation krigsavhållande strategi som legat till grund eller insats behöver ledning. Ledning inriktar i det fall situationen eskalerar. Det finns fyra vad som ska göras och samordnar nyttjandet tänkbara ”strategiskiften” att beakta: av resurserna. De två begreppen som ledning ska åstadkomma, och som beskriver varför – från defensivt krigsavhållande till de- ledning behövs, utvecklas nedan. fensivt krigsutkämpande. Att inrikta är att bestämma vad som ska – från defensivt krigsavhållande till of- åstadkommas och att avgöra vilket förfa- fensivt krigsutkämpande. ringssätt som säkrast leder till eftersökt till- – från offensivt krigsavhållande till de- stånd. Att inrikta är således att styra vad ak- fensivt krigsutkämpande. törerna ska åstadkomma under en operation. – från offensivt krigsavhållande till of- Chefer inriktar verksamheten genom att sätta fensivt krigsutkämpande. upp målsättningar och riktlinjer. Uppdraget ligger till grund för vad som ska lösas och Trots att var och en av dessa skiften kommer därmed inriktning av de egna resurserna och att medföra särskilda krav på ledning avgrän- de handlingsalternativ som föreligger.31 sar vi bort denna aspekt i det fortsatta reso- Att samordna är att optimera nyttjandet nemanget. Detta innebär således att analysen av resurser i tid och rum så att uppsatta mål-

74 ANALYS & PERSPEKTIV sättningar kan nås på avsett sätt.32 Vi menar text som ska följas upp och värderas för att att samordning också kan göras genom att ledning ska kunna utövas. Vår analys av man delar upp ansvar för olika funktioner. ledning och ledningsförutsättningarna kan Temporal, spatial och funktionell samord- illustreras av nedanstående bild. ning har beskrivits av bl a Håkan Edström och Dennis Gyllensporre.33 Samordning kan således göras till tid, rum och/eller funktioner för att underlydande enheter inte ska störa ut varandra utan hjälpa varandra att genomföra uppdragets inriktning. Både inriktning och samordning är styrande (framåtriktade) aktiviteter. För att inriktningen och samordning ska kunna anpassas efter kontexten med dess föränd- rade förutsättningar krävs uppföljning av läget och värdering av vad läget innebär Figur 2: Analys av ledning och ledningsförutsätt- för uppdraget. ”Uppdraget och läget bildar ningar grundvalen för ledningen” detta formulera- Kontexten omfattar operationsmiljö, leddes redan 1921 i det grundläggande tyska ar- ningsmiljö och mandat. För att man ska méreglementet.34 Uppföljning och värdering kunna inrikta och samordna en operation är således återkopplande verksamheter som krävs uppföljning och värdering av kon- krävs för att kunna anpassa genomförandet efter aktuellt läge. textens innebörd för såväl uppdraget som Uppföljning av läget görs för att man ska ledningen av detsamma. kunna identifiera vad som har hänt, för- Operationsmiljön omfattar både fysisk ändringar och avvikelser mot förväntat.35 miljö, aktörer och informationsmiljö och Uppföljning bör också omfatta omvärlds- ställer följande övergripande krav på led- 38 bevakning för att man ska uppfatta rele- ningsförmåga. För det första en förmåga att vanta förändringar av läget utanför den egna hantera ledning i olika fysisk miljö. Begreppet operationen. fysisk miljö ska ses i vid bemärkelse och Värdering av läget görs för att man ska omfattar alla fysiska faktorer som påverkar förstå det uppfattade lägets innebörd för möjligheten att leda såsom mellanliggande uppdraget.36 Uppföljning av läget och vär- höjder som begränsar möjligheter att kom- dering av vad det uppfattade läget innebär municera. Avstånd mellan den som ska leda för uppdraget ger underlag för ny inriktning och den som blir ledd påverkar självklart eller samordning för att lösa uppdraget.37 ledningsförutsättningarna, då långa avstånd Aktiviteterna uppföljning och värdering bör- antingen kräver ett robust sambandssystem jar ofta innan uppdrag har erhållits för att eller decentraliserad ledning. För det andra man ska skapa en förståelse om operations- en förmåga att förstå olika aktörer som miljön och därmed snabbare kunna inrikta är inblandade i konflikten. Andra aktörers och samordna operationen. påverkan på en konflikt kan sammanfattas Ledningsförutsättningarna inbegriper de i tre underliggande faktorer: aktörens be- krav som ställs på ledning i varje situation. dömda förmåga (förmågan påverkar aktörens Ledningsförutsättningarna styrs av den kon- handlingsalternativ, d v s vad aktören kan

75 N r 1 januari/mars 2016 göra), aktörens bedömda vilja, uppkommet Dynamiken i parternas agerande och oför- tillfälle för aktören att nyttja sin förmåga för utsedda händelser gör att absolut visshet om att påtvinga oss sin vilja. läget omöjliggörs. Informationsmiljön karaktäriseras av att Friktioner är effekten av tillfälligheter, den inte utgörs av fysiska eller geografiska olyckor, missförstånd och andra oförutsedda platser som går att befinna sig på, t ex det händelser som skapar svårigheter och mot- elektromagnetiska våglängdsområdet, män- verkar det önskade händelseförloppet. Såväl niskans kognition eller Internet. Gränserna människor, materiel som miljöfaktorer kan mellan strategisk, operativ och taktisk ni- bidra till att friktioner uppstår. 39 vå kan därmed vara svåra att urskilja. Tiden och tidsförhållanden är en avgö- Informationsmiljön präglas av det rika och rande faktor för möjligheterna att styra händ- snabba kommunikationsflödet och omfattar elseutvecklingen. Händelseutvecklingen kan såväl medier som sociala nätverk på internet. ske med olika tempon, vilket ställer olika krav Informationsmiljön påverkar ledningsförut- på snabbhet i agerandet och därmed hur fort sättningarna då tillgången på information blir beslut måste fattas och förmedlas. Tidskravet mycket rikare men därmed också risken för påverkar också behovet av proaktivitet för att bli vilseledd och risken att information att förutse möjliga skeenden och förebygga om egen verksamhet sprids. dem. Vidare påverkar tidskravet behovet av Ledningsmiljöns natur, vid alla former av samtidighet där insatser av olika enheter bör väpnade konflikter och krig, konstitueras samordnas så att de sker samtidigt för att av fem tätt förbundna och växelverkande uppnå största möjliga effekt. faktorer.40 Dessa är den mänskliga faktorn, Ledning förutsätter att den eller de som ut- komplexiteten, osäkerheten, friktioner och övar ledning har mandat att göra det. Termen tiden. mandat är en juridisk term som är kopplad till Den mänskliga faktorn har en ständig på- formella förutsättningar.41 Mandatet utgår verkan genom dynamiken i mänskligt samspel från de legala förutsättningarna såsom krigets med hela dess potential för djärva handlingar och kreativitet men också oordning och lagar, svenska författningar och insatsregler osäkerhet. Genom mänskligt omdöme och påverkar ledningsförutsättningarna. De le- förmåga till varseblivning, kreativitet och gala förutsättningarna styr till stor del vad initiativ kan förutsättningarna för att hantera som får göras och vem som får fatta beslut. osäkerhet och oordning åstadkommas. Enligt Håkan Edström påverkas ledningsför- Komplexitet anger nivån av oöverskådlig- utsättningarna bl a av rådande beredskaps- het i ett sammanhang, d v s när det är svårt läge och den därtill hörande tillämpningen 42 att förstå orsakssamband och att enas om av det nationella lagrummet. Ockupation, en sådan uppfattning. Komplexiteten blir krig, krigsfara, inklusive krig mellan främ- större när det finns flera faktorer som påver- mande stater i Sveriges omedelbara närhet, kar händelseförloppet och när dessa fakto- samt fred utgör, enligt Edström, tillsammans rer har ett inbördes förhållande. Graden av med de tillfällen då svenska väpnade styrkor komplexitet i situationen ställer olika krav är verksamma i andra länder de situationer på hur mycket eller vilken typ av ledning som innebär alternativa lagrum och därmed som krävs. varierade strategiska interaktionsmönster. Osäkerhet är en ständigt närvarande in- Berndt Brehmer kom senare fram till lik- grediens vid väpnade konflikter och krig. nande konklusioner.43

76 ANALYS & PERSPEKTIV

Mandatet styr också behovet av samver- CBRN-kompani, ett tungtransportkompani kan. Med samverkan avses den dialog och och 40 hemvärnsbataljoner. förhandling som sker mellan självständiga De sjögående förbanden utgörs av sju och sidoordnade aktörer för att de ska uppnå korvetter (fem av Visbyklass och två av Gäv respektive organisations målsättningar. Alla leklass), fyra ubåtar (tre av Gotlandsklass uppdrag och uppgifter formaliseras som och en av Södermanlandklass), sju minröj- order, även om de har definierats genom ningsfartyg (fem av Kosterklass och två av dialog.44 Samverkan kan leda till att en av Spåröklass), sju bevakningsbåtar, fyra bojbå- aktörerna befinns lämpligast leda i aktuell tar och två vedettbåtar (av Stockholmklass). situation och därmed erhåller en form av Dessa ska kunna organiseras i två sjöstridsflot- mandat. Denna typ av mandat är inte av tiljledningar, två korvettdivisioner, två min- juridisk natur utan en social grund byggd röjningsdivisioner, två underhållsdivisioner, på överenskommelser.45 en röjdykardivision, en ubåtsflottiljledning Inriktning styr vad operationen ska uppnå och en ubåtsdivision. Marinstridskrafterna och manifesteras av uppdraget som styr de består dessutom av en amfibiebataljon och ett egna resursernas tilldelade målsättningar och bevakningsbåtkompani samt en marinbas. de handlingsalternativ som kan leda till att Flygstridskrafterna som består av fyra flygflottiljer, sex stridsflygdivisioner utrustade man når uppsatta målsättningar. Uppdraget med JAS 39C/D, en transport- och special- ska tydligt och koncist beskriva den övergri- flygdivision, en stridslednings- och luftbe- pande uppgiften, samt dess syfte och mål- vakningsbataljon samt en helikopterflottilj. sättningar.46 Uppdraget eller uppgiften är Stridsflygets organiserande i sex stridsflyg- ett förtydligande och en konkretisering av divisioner tolkas bygga på en operativ till- vad som ska göras. gänglighet motsvarandes omkring 50 %. De egna resursernas antal och förmåga att Slutsatsen av detta är att när dagens om- uppfatta läget avseende både detaljer och på kring 100 stycken JAS 39C/D ersätts med 60 vilket avstånd läget kan uppfattas påverkar stycken JAS 39E så kommer antalet strids- vem som kan bearbeta och värdera lägets flygdivisioner att nedgå till fyra.47 Vad gäller innebörd för uppdraget. Resursernas förmåga resurserna så menar vi att det är viktigt att till verkan vad avser både dess räckvidd och hålla isär vad som de facto finns gripbart grad påverkar vem som kan och bör fatta för stunden (insatsstrategi) och vad som beslut om insatser. De egna resursernas antal avses anskaffas eller vidareutvecklas inför och förmåga styr vem som kan och bör fatta framtiden (resursstrategi).48 En annan vik- beslut om insatsers genomförande. tig aspekt är den operativa tillgängligheten. Försvarsmaktens resurser omfattar föl- Denna bygger dels på bemanningssituation, jande. Arméstridskrafterna som består av två dels på omloppstiden i den kontinuerliga brigadstaber, två brigadspaningskompanier, materielunderhållsprocessen. fem mekaniserade bataljoner, två motorise- Valt handlingsalternativ är ett förtydli- rade skyttebataljoner, en lätt skyttebataljon, gande av hur uppdraget eller uppgiften avses en mekaniserad stridsgrupp på Gotland, två lösas och manifesteras ofta i ett Beslut i Stort artilleribataljoner, två luftvärnsbataljoner, som beskriver både vad som ska göras och två ingenjörbataljoner, en jägarbataljon, en övergripande hur det avses göras. underrättelsebataljon, en säkerhetsbataljon, Samordning är anpassning av aktiviteter en militärpolisbataljon, en livbataljon, ett och delmål så att tillgängliga resurser kommer

77 N r 1 januari/mars 2016

VILKA

VAR

LEDNING och NÄR HUR LEDNINGS - VEM FÖRUTSÄTTNINGAR

Offensiv Kontext Milstra Defensiv - Operationsmiljö Operativ VAD - Ledningsmiljö Taktisk - Mandat Inriktning - Uppdrag - Egna resurser - Handlingsalternativ VARFÖR Samordning - Tid - Rum - Funktion

Figur 3: Artikelns analysmodell. till största möjliga nytta. Samordning hand- ska åstadkommas på längre sikt och/eller det lar om att aktörer inte ska vara i vägen för övergripande sammanhanget. Detaljstyrning varandra, och hjälpa varandra där det går.49 används när det krävs hög grad av samord- Samordning kan alltså ske till tid, rum och/ ning från högre chef. Detaljstyrning inne- eller funktioner. Försvarsmakten tillämpar bär att man ger flera detaljanvisningar och tre konceptuellt olika samordningsformer. fokuserar på det som ska åstadkommas på Dessa är samverkan, uppdragsstyrning och kortare sikt och/eller en begränsad del av detaljstyrning.50 Vi väljer i denna artikel att sammanhanget.51 skilja på samverkan och styrformer. Varje insats eller operation har unika be- Behov av samverkan är beroende av de hov av ledning och ledningsförutsättningar, mandat som varje chef har enligt ovanstå- men för de två valda typsituationerna med ende beskrivning av kontexten. Styrformerna alternativa strategier ska vi nedan försöka styrs till stor del av de tidigare beskrivna värdera dess inneboende ledningsförutsätt- ledningsförutsättningarna. Uppdragsstyrning ningar. används när det inte krävs eller är möjligt Utifrån ovanstående resonemang kan så- med en hög grad av samordning från högre ledes artikelns analysmodell tecknas (se figur chef. Uppdragsstyrning innebär att man ger 3). I nästa steg kommer vi att resonera kring få detaljanvisningar och fokuserar på det som de båda mellanliggande variablerna, d v s

78 ANALYS & PERSPEKTIV strategiernas (”hur”) inverkan på ledning Vad gäller Försvarsmaktens mandat så är och ledningsförutsättningarna. de legala förutsättningarna av fundamental betydelse. Statsmakternas beslut om tillämp- Ledning och ning av lagrummet kommer att styra vad som kan och får göras. Det är också detta ledningsförutsättningar: som styr Försvarsmaktens samverkansbehov Krigsavhållande defensiv med andra myndigheter. Mandatet torde vara strategi intimt förknippat med ledningsmiljön och kunna innebära att Försvarsmakten stundtals Inom operationsmiljön torde den fysiska kan vara givare av stöd till andra myndigheter miljön i denna strategi näst intill uteslutan för att vid andra tillfällen vara den som blir de komma att handla om Sverige inklusive understödd. Oklarheter i mandatet späder Sveriges ekonomiska zon till havs och svenskt troligen på osäkerheter och friktioner. Inom luftrum. Den aktör som främst synes vara Försvarsmakten kan friktioner uppstå t ex relevant att beakta är Ryssland. Inom Sverige på grund av oklarheter om vilket uppdrag kommer Försvarsmakten och flera andra som bör prioriteras. myndigheter att involveras. Dessutom kom- De uppdrag som valts ut till denna ana- mer icke-statliga aktörer i form av företag, lys kan på olika sätt och i olika grad stå i såväl internationellt som nationellt ägda, motsattsförhållande till varandra. Att värna att beröras. Informationsmiljön omfattar suveräna rättigheter och/eller nationella in- mer än enbart Sverige och kännetecknas tressen kan t ex, beroende på Försvarsaktens av påverkanskampanjer, cyberattacker och uppträdande, innebära att krigsriskerna ökar informationsoperationer som Sverige respon och därmed uppdraget att förebygga krig un- derar på. dergrävs. Vi tolkar att den defensiva strategin innebär en prioritet av det senare och därmed Vad avser ledningsmiljön så är det san- ett mer återhållsamt uppträdande. Beroende nolikt att komplexiteten och osäkerheten på resurstillgång kan uppdraget att skydda är påtaglig. Den senare bedöms förstärka samhället och dess funktionalitet behöva den förra. Den stora problematiken torde ske på bekostnad av förmågan att försvara härröra från oklarheter om vad, och ytterst Sverige mot incidenter. Vid oklart mandat vem, som förorsakar och ligger bakom olika från statsmakterna kan Försvarsmakten själv händelseutvecklingar. En aspekt av detta bli tvungen att prioritera mellan de olika är tidsförhållandena. Utvecklingen kan ske uppdragen vilket i sin tur kan öka friktio- utsträckt i tiden med små och gradvisa för- nerna med t ex andra myndigheter. ändringar som är svåra att upptäcka, tolka De egna resursernas tillgänglighet är bero- och värdera. Utvecklingen kan dock även ende på bl a statsmakternas mandat. De 40 innehålla inslag av relativt tydliga händelser hemvärnsbataljonerna finns t ex inte gripbara såsom kränkningar av den territoriella inte- över tiden utan endast då beredskapshöj- griteten. Friktioner kan komma att uppstå ning beslutats. Även då är tillgängligheten på flera olika nivåer. Det kan t ex handla beroende av förbandens och samhällets utom friktioner mellan Sverige och Ryssland, hållighet. Personalen i dessa bataljoner har mellan svenska myndigheter och/eller intres- fredstida arbeten, och om de inkallas för segrupper samt mellan enskilda individer tjänstgöring i Försvarsmakten så uppstår och samhället i stort. vakanser i de civila delarna av samhället. Vår

79 N r 1 januari/mars 2016 bedömning är att arméstridskrafterna över den verka inom områden som skulle kunna tiden kommer att kunna ha samtliga övriga tänkas nyttjas av en angripare i händelse förband disponibla under förutsättning att de av eskalation. Det fjärde alternativet är en är uppfyllda personellt. Vad avser de marina kombination av de tre förra. stridskrafterna så utgår vi från att hälften av När det gäller samordning av de egna fartygen över tiden kommer att kunna vara stridskrafterna i tid och rum samt till funktion operativa. Det samma gäller flygstridskraf- så beror denna på val av handlingsalternativ. terna, d v s hälften av flygplanen torde vara Om det första eller tredje alternativet enligt disponibla vilket alltså bl a motsvarar sex ovan väljs för markstridskraftera så finns JAS 39C/D- eller fyra JAS 39E-divisioner. egentligen inga större samordningsbehov. Vår bedömning är att vissa av ledningsresur- Däremot så finns över tiden ett behov av att serna kommer att ianspråktas för en forcerad samordna t ex flygstridskrafterna och luft- förbandsproduktion. Dessutom kommer värnsförbanden avseende luftförsvar. Väljs ledningsresurser att behöva nyttjas för att däremot alternativ två så tillkommer ett lösgöra förband som är insatta i internatio- behov av att samordna försvaret av flyg- nella operationer och uthyrda/utlånade till basområden mellan armén och flygvapnet. andra staters försvarsmakter. Utdragandet Försvaret av marina baser kan möjligen lösas omfattar även avvecklande av exportstöds- internt inom marinen om t ex amfibiebatal- verksamhet i Sverige. jonen ges denna uppgift. Vilka handlingsalternativ kan då utskönjas avseende de olika stridskrafterna? Vad avser Ledning och sjö- och flygstridskrafterna ser vi egentligen inga större alternativ än att upprätthålla ledningsförutsättningar: den territoriella integriteten och att avvärja Krigsavhållande offensiv kränkningar. Vad avser de senare så ser vi strategi inga egentliga begränsningar. Vi antar att samtliga stridsflygdivisioner inriktas mot Vad avser operationsmiljön så kommer den luftförsvarsuppgiften, d v s mot jaktförmå- fysiska miljön fortfarande att handla om gan. Vad avser de förra, däremot, så finns svenskt territorium men med större upp- betydande begränsningar i antalet operativa trädande på och över internationellt vatten. plattformar. Här kan m a o geografiska prio- Även i detta fall är Ryssland den aktör som riteringar bli nödvändiga. Avseende mark- bedöms troligaste antagonist. I och med att vi stridskrafterna så ser vi fyra huvudalterna- uppträder mer offensivt och inte uteslutande tiv. Det första går ut på att stödja de civila på svenskt territorium så torde interaktion delarna av samhället t ex genom att skydda med andra stater, icke-statliga organisationer samhällsviktig infrastruktur. Det andra al- samt företag öka jämfört med en defensiv ternativet handlar istället om att skydda strategi. Vad gäller informationsmiljön så den militära handlingsfriheten genom att kommer ett svenskt proaktivt agerande att bl a försvara sjö- och flygstridskrafternas ytterligare öka interaktionen med interna- basområden samt viktig militär infrastruktur tionella aktörer. i övrigt. Här bör särskilt uppmärksammas Angående ledningsmiljön så minskar tro- att luftvärnsförbanden organiseras inom ligen osäkerheten initialt då vi tar initiati- armén. Det tredje alternativet går ut på att vet, men motståndarens respons innehåller behålla stridsvärdet över tiden samt över ti- en stor osäkerhet och risk. Dessutom kan

80 ANALYS & PERSPEKTIV konsekvenserna av vårt agerande vara svåra av offensiva och långräckviddiga vapensys- att överblicka. Detta medför att komplexi- tem. Detta medför i sin tur att delar av den teten sannolikt blir större än vid en defensiv samlade ledningskapaciteten torde behöva strategi. Ett över tiden utdraget offensivt inriktas för anskaffning av t ex markrobo- agerande även på stora avstånd medför antar och kryssningsrobotar. Därutöver gäller norlunda krav på ledningsförmågan. Vid ett samma förutsättningar som i den defensiva offensivt uppträdande så ökar behovet att krigsavhållande strategin. hantera friktioner med såväl svenska som Den offensiva krigsavhållande strategins internationella aktörer. Vid ett offensivt uppträdande måste För handlingsalternativ handlar till stor del om svarsmaktens mandat utökas till att även kontinuerlig avvägning mellan offensivt och omfatta uppträdande utanför svensk juris- defensivt uppträdande. Vår bedömning är diktion. Dessutom måste de legala förutsätt- att alternativen att nyttja markförbanden ningarna för att ta initiativet till påverkan nedgår och att fokus bör läggas på att skydda av motståndaren, inklusive våldsanvändning, militära basområden och infrastruktur. Vad vara klarlagda. Vi utesluter inte användan- gäller sjöstridskrafterna så ökar betydelsen av det av medvetna svenska kränkningar av ubåtsvapnet och dess möjlighet till offensivt antagonistens territoriella integritet i denna uppträdande genom att projicera förmågan strategi och även i detta fall måste de legala till verkan utanför svenskt territorium. Detta förutsättningarna vara utklarade. Behovet kan innebära att övriga sjöstridskrafter måste av samverkan med internationella aktörer ges uppgiften att understödja ubåtarnas ope- torde öka bl a för att minska risken för vå- rationer snarare än att upprätthålla territo- dabekämpning och för att minska friktio- riell integritet och avvisa kränkningar. Vad ner. Statsmakternas behov av att samordna svenska myndigheter bedöms öka, vilket avser luftstridskrafterna så handlar avväg- medför större behov för Försvarsmakten att ningen främst om luftförsvarsuppgift, d v s samverka med dessa myndigheter. jaktförmåga, kontra förmågan att projicera Jämfört med den defensiva strategin torde hot om angrepp mot mål på motståndarens i detta fall värnandet av suveräna svenska territorium, d v s attackförmåga. rättigheter och/eller nationella intressen prio- Projicering av hot mot mål på motstånda- riteras högre av statsmakterna än uppdraget rens territorium medför omfattande behov att förebygga krig. Detta innebär dock inte att av samordning mellan sjö- och luftstridskraf- det senare uppdraget avskrivits. Uppdraget terna, såväl avseende såväl tid och rum som måste därför noga precisera vilka rättigheter funktion. Vad gäller tidsaspekten så måste och intressen som ska försvaras. Uppdragen båda stridskrafterna samtidigt ha förmåga att skydda samhället och dess funktionalitet över tiden. Vad gäller samordning i rummet respektive försvara Sverige mot incidenter måste Försvarsmakten ha förmåga till kraft- antas behöva nedtonas till förmån för upp- visandet av svensk förmåga att hota anta- samling av stridskrafter mot ett geografiskt gonistens kritiska sårbarheter. område men även till att hota flera geografiska Förutsättningen att med de nuvarande områden samtidigt. För defensivt inriktade egna resurserna kunna implementera en insatser såsom luftförsvar och skydd av sjö- trovärdig offensiv strategi bedöms vara låg. och flygstridskrafternas basområden krävs Bedömningen grundas främst på avsaknade samordning även med arméstridskrafterna.

81 N r 1 januari/mars 2016

Ledning och Mandatet för Försvarsmaktens agerande måste, med hänsyn till de snabba tidsförlop- ledningsförutsättningar: pen, vara givet innan krigsutbrott. Detta Krigsutkämpande defensiv gäller såväl de legala förutsättningarna som strategi klarläggande och genomförande av samverkan med andra aktörer. Även vid denna strategi omfattar operations- Det politiska uppdraget till Försvarsmak- miljöns fysiska delar i huvudsak svenskt ter- ten torde i denna strategi ytterst handla om ritorium. Vid den defensiva krigsutkämpande att över tiden kunna upprätthålla militär strategin är uthållighet den kritiska faktorn. förmåga för att därigenom bidra till den Detta gäller både samhället i stort men även samlade politiska handlingsfriheten. Detta Försvarsmakten. För att möjliggöra politisk innebär ett krav på att hushålla med de handlingsfrihet över tiden är det avgörande militära resurserna över tiden, d v s en stra att samhällets försörjning och möjlighet att tegisk motsvarighet till ”fleet in being”. Led motta stöd från tredje part kan skyddas. Den ningsmiljön innebär än större krav på att enda aktör som bedöms skulle kunna ha uppdragets syfte är tydligt så att chef på politisk vilja att angripa Sverige är Ryssland. respektive ledningsnivå på egen hand kan Utan stöd från tredje part tvingas Sverige så- agera i enlighet med högre chefs intention. ledes ensamt utkämpa kriget mot en stormakt Vad gäller resurser bedömer vi att För med eskalationsdominans som även omfat- svarsmakten, när kriget väl brutit ut, dispo- tar massförstörelsevapen. Utgående från nerar samtliga krigsförband inklusive de som regeringens bedömning att ett angrepp har eventuellt producerats i ett krigsavhållande ett snabbt förlopp är vår bedömning att den skede. Beroende på politiska beslut kan de samverkan som Försvarsmakten genomfört resurser som varit ianspråktagna för för- bandsproduktion lösgöras från denna uppgift med andra aktörer före krigets utbrott är den för att istället nyttjas för insatser. enda samverkan som hinner få någon verkan Mot bakgrund av ovanstående resone- under kriget. Informationsmiljön kommer mang handlar handlingsalternativen sanno- att vara utsatt för kraftfull bekämpning i likt om en avvägning mellan uthållighet och samtliga domäner. verkan. Å ena sidan måste återhållsamhet Inom ledningsmiljön bedöms såväl kom- prägla nyttjandet av de militära resurserna plexitet som grad av osäkerhet variera mellan så att den politiska handlingsfriheten över de olika ledningsnivåerna. På den strate- tiden kan vidmakthållas. Å andra sidan måste giska nivån anser vi det vara troligt att båda angriparens handlingsfrihet utmanas och aspekterna har nedgått då man ställs inför hans stridskrafter fortlöpande bekämpas. fullbordat faktum. På främst taktisk led- Förmågan att kunna ta emot stöd från tredje ningsnivå torde dock både komplexiteten och part kan mycket väl vara avgörande för stra- osäkerheten vara hög. Friktionerna på alla tegins trovärdighet. Detta innebär i så fall att ledningsnivåer kommer att vara omfattande skydd av den infrastruktur som erfordras för och riskerar ytterst att paralysera hela eller dessa ändamål måste prioriteras före skyddet delar av ledningssystemet. Krigets snabba av andra viktiga samhällsfunktioner. händelseförlopp ställer krav på snabba beslut. Samordning avseende tid och rum är cen- De övergripande besluten måste vara fattade tral avseende balansen mellan offensivt och redan i fredstid för att få någon effekt. defensivt agerande inom ramen för denna

82 ANALYS & PERSPEKTIV strategi. Samordning i båda dessa avseenden jämfört med den defensiva strategin, t ex handlar om att undvika att alla resurser problematiken med svårt predicerade resultat agerar samtidigt och på samma ställe. En från våra offensiva operationer och än mer kraftsamling till tid och/eller rum innebär sekundära effekter som kan uppstå. På ope- en ökad risk för egna förluster och därmed rativ och taktisk nivå handlar komplexiteten en lägre uthållighet. För att säkerställa egen om utökade avstånd, snabba tidsförlopp och militär förmåga i ett längre tidsperspektiv kan ökade risker för friktion. således utspridning snarare än kraftsamling Mandatet för beslut om bekämpning mot vara en framgångsfaktor. Den funktionella mål på motståndarens territorium torde, åt- samordningen bedöms inte lika betydelse- minstone inledningsvis, ligga på den politiska full. Möjligen kan de olika stridskrafternas nivån. Detta minskar den militärstrategiska roll för strategins implementering variera. I nivåns handlingsfrihet att nyttja de militära denna strategi torde en vidmakthållen, om resurserna vilket i sin tur begränsar under- än reducerad, markstridsförmåga vara det liggande nivåers beslutsutrymme. Militära som ytterst kan hindra motståndaren från informationsoperationer måste samordnas försök att ockupera svenskt territorium. med övriga svenska påverkansoperationer. Om kapaciteterna för offensiva cyberopera- Ledning och tioner inte ligger helt inom Försvarsmaktens ansvarsområde så ökar samverkansbehovet ledningsförutsättningar: med den/de myndigheter som har sådana Krigsutkämpande offensiv resurser. strategi Försvarsmaktens uppdrag innebär sannolikt skapandet av en initialeffekt med så hög Vid en krigsutkämpande offensiv strategi verkan på motståndaren att dennes förmåga omfattar operationsmiljöns fysiska del både till eller vilja att fortsätta angreppet reduce- svenskt territorium, innernationellt vatten ras avsevärt. Detta bedöms inte kunna ske och luftrum samt motståndarens, antagli- om Sverige utsatts för ett isolerat angrepp. gen Rysslands, territorium. Det finns risk/ Således måste de svenska insatserna i detta möjlighet att angränsande länder (Finland, fall leda till att tredje part, ytterst USA, inte Estland, Lettland, Litauen och Polen) på- kan förhålla sig passiv till det krig Sverige verkas av både oss och motståndaren. Det dragits in i. Detta medför således att verkan kan rent av vara en svensk politisk vilja att måste prioriteras före uthållighet i denna någon/några av dessa länder involveras på strategi. vår sida i konflikten. Andra aktörer som har Vad avser resurser bedömer vi det vara en intresse den fysiska miljön kommer också förutsättning att Försvarsmakten getts möj- att involveras. Inom informationsmiljön lighet att bygga upp förmågan till långräck- ska Sverige ha kapacitet att verka både of- viddig bekämpning. Detta måste senast ha fensivt och defensivt. Det är inte givet att skett i en eventuell föregående krigsavhållan- Försvarsmakten ensam förfogar över denna de fas oavsett strategival under denna. Även kapacitet. i denna krigsutkämpande strategi bedömer Komplexiteten och osäkerheten inom led- vi att Försvarsmakten disponerar samtliga ningsmiljön bedöms vara hög på samtliga krigsförband senast efter krigsutbrottet. ledningsnivåer även om orsaken till detta De handlingsalternativ som går att ut- kan variera. På strategisk nivå tillkommer, skönja i denna strategi handlar främst om

83 N r 1 januari/mars 2016 målval på motståndarens territorium. Vi fyrfältsmodellen. En defensiv strategi synes anser att dessa mål bör utgöras av kritiska innebära såväl krav på samordning på lägre sårbarheter som Ryssland kan antas behöva nivåer som decentralisering av beslut oavsett vid en eskalerad konflikt med Väst och ytterst om utgångspunkten tas i den krigsavhållande USA. Resonemanget kring handlingsalterna- eller -utkämpande nivån. En offensiv strategi tiv handlar även om vilka plattformar/sys- verkar medföra det omvända förhållandet, tem det är som kan/bör leverera de önskade således större krav på samordning på högre effekterna. Under förutsättning att fler än nivå och fler centralt fattade beslut. Vad en försvargren getts möjlighet att bekämpa avser den krigsavhållande nivån så tycks de mål på det strategiska djupet så ökar hand- utdragna tidsförhållandena innebära stora lingsalternativen. krav på uthållighet över tid oavsett om stra- Ovanstående diskussion inverkar även tegin är defensiv eller offensiv. Svårigheterna på behovet av samordning. Optimalt för att på taktisk nivå dra slutsatser av små och denna strategi hade varit om markstrids- gradvisa förändringar över långt tidsförlopp krafterna utrustats med markrobotförband torde medföra krav på god kapacitet för och såväl sjö- som flygstridskrafterna med uppföljning och värdering på strategisk nivå. kryssningsrobotar. Oavsett detta kommer En annan problematik härrör från behovet en offensiv strategi som denna att medföra av avvägning mellan styrkeuppbyggnad och stora samordningsbehov som innefattar inte genomförande av insatser. Behovet av sam- enbart militära maktmedel. Detta behov verkan bedöms vara stort oavsett om strate- gäller således inte enbart tid och rum, utan gin är defensiv eller offensiv. Avslutningsvis, även till funktion och då omfattandes flera angående den krigsutkämpande nivån, menar olika säkerhetspolitiska maktmedel. vi att de snabba tidsförloppen torde medföra krav på hög initialeffekt och stor samordning Sammanfattning och utblick – för både den defensiva och offensiva varianten. Sannolikt finns ytterst begränsad tid för vem bör leda? samverkan när kriget väl brutit ut. Vem bör då leda operationer inom ramen för Vi tror oss ha identifierat en alternativskil- de olika strategierna? Vår bedömning är att jande aspekt mellan de olika strategierna som denna inledande diskussion inte är tillräck- berör inriktning och samordning. Den tradi- lig för att fullständigt kunna ge ett entydigt tionella strategi Sverige tillämpade under det svar. Tvärtom menar vi att vårt resonemang kalla kriget, d v s defensiv krigsavhållande, tyder på att den som bör leda operationerna torde innebära att den strategiska nivån varierar beroende på vald strategi. Valet av har det övergripande ansvaret att inrikta strategi är således centralt vid utformningen operationerna medan den operativa nivån av inte enbart stridskrafterna utan även vad ansvarar för att samordna stridskrafterna avser frågan om hur framtida ledningskon- inom beslutad inriktning. Denna norm sy- cept bör utvecklas. Omvänt innebär detta att nes emellertid inte vara given vid någondera utvecklingen av nya ledningskoncept inte får av de övriga tre strategialternativen. Vid en begränsa den politiska och militärstrategiska krigsavhållande offensiv strategi är vår be- nivåns handlingsfrihet i valet av strategi. dömning att den strategiska nivån mycket Vi tycker oss ha identifierat viss gemensam väl kan tvingas ansvara för såväl inriktning karaktäristik för vart och ett av de två utfal- som samordning. En av orsakerna till detta len för respektive dimension i den strategiska är de internationella och därmed politiska

84 ANALYS & PERSPEKTIV

aspekterna i denna strategi. Vad avser de- och därmed kritiska, egna resurserna anses fensiv krigsutkämpande strategi finner vi det motivera ett sådant förhållningssätt. sannolikt att den strategiska nivåns fokus kan Under våren 2016 kommer Huvudstudie komma att ligga på att möjliggöra stöd från ledning tillsammans med Försvarhögskolan tredje part. Detta innebär att den operativa att genomföra spel på var och en av de fyra nivån ”tvingas” ansvara för såväl inriktning strategierna i syfte att utveckla ett framtida som samordning av pågående operationer ledningskoncept för Försvarsmakten. Vår som genomförs uteslutande med svenska för- förhoppning är att inom ett år kunna åter- band. Om motståndarens lyckas reducera vår komma med en uppföljande artikel på temat. ledningsförmåga kan denna strategi mycket Frågan kvarstår således tillsvidare – vem bör väl innebära att taktisk nivå blir tvungen leda operationerna? att själv samordna sina respektive stridskrafter inom ramen för beslutad inriktning. Håkan Edström är överstelöjtnant, docent i Förmodligen kommer den strategiska nivån, statsvetenskap och universitetslektor i krigs vid en offensiv krigsutkämpande strategi, att vetenskap vid Försvarshögskolan. Anders ansvara för både inriktning och samordning. Josefsson är överstelöjtnant vid Försvars Såväl den politiska dimensionen som de få, högskolan.

Noter

1. Huvudstudie ledning har beställt analysen av 21. ibid, s 64. framtida ledningsförutsättningar som ligger 22. ibid, s 22. till grund för denna artikel. 23. ibid, s 29. 2. regeringen, Försvarspolitisk inrikt- 24. ibid, s 30. ning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 25. Edström, Håkan: ”Med alla till buds stående 2014/15:109), s 11. metoder – Strategi i den politiska styrningen 3. ibid, s 53. av Försvarsmakten?” i KKrVAHT, 1. Häftet 4. ibid, s 12. 2015. 5. ibid, s 13. 26. Posen, Barry: The Sources of Military 6. ibid, s 1. Doctrine, Cornell University Press, Ithaca 7. se t ex Ibid, s 8. 1984, s 14. 8. ibid, s 46. 27. Mearsheimer, John: Conventional Deterrence, 9. ibid, s 55. Cornell University Press, Ithaca 1983, s 14- 10. ibid, s 27. 15. 11. ibid, s 56. 28. Edström, Håkan: Hur styrs Försvarsmakten? 12. ibid, s 11. – Politisk och militär syn på försvarsdoktrin 13. ibid, s 83. under 1990-talet, Umeå Universitet, Umeå 14. försvarsmakten, Försvarsmaktens föreskrif- 2003, s 60. ter med arbetsordning för Försvarsmakten, 29. Borén, Stefan; Edström, Håkan; Nordmark, Försvarets Författningssamling (FFS 2015:4, Mikael och Oltorp, Anders: ”Det nya för- 2015-12-23). svarsbeslutet – Konsekvenser för strategiut- 15. op cit, Regeringen, se not 2, s 40. bildningen vid FHS” i KKrVAHT, 3. Häftet 16. ibid, s 41-45. 2015, s 112. 17. ibid, s 23. 30. försvarsmakten, Doktrinbilaga för led- 18. ibid, s 28. ning av operationer – Förhandsutgåva 19. ibid, s 46. 2014 (DbiLOp FU 2014), Högkvarteret, 20. ibid, s 55. Stockholm 2014, s 15.

85 N r 1 januari/mars 2016

31. ibid, s 15. och ledning vid samhällsstörningar, MSB, 32. ibid, s 23. Stockholm 2014, s 200. 33. Edström, Håkan och Gyllensporre, Dennis: 42. Edström, Håkan: Den militärstrategiska Pursuing Strategy: NATO Operations ledningsmiljön – Rekommendationer inför from the Gulf War to Gaddafi, Palgrave framtagandet av detaljerade forskningsbe- Macmillan, Basingstoke 2012. hov inom det ledningsvetenskapliga områ- 34. corum, James: A Clash of Military det, Försvarshögskolan, Stockholm 2012. Cultures – German and French approaches (Opublicerad intern rapport). to Technology between the World Wars, 43. Brehmer, Berndt: Insatsledning, Maxwell AFB, USAF School of Advanced Försvarshögskolan, Stockholm 2013. Airpower Studies, Alabama 1994. 44. op cit, Försvarsmakten 2014, se not 30, s 15. 35. op cit, Försvarsmakten 2014, se not 30, s 34. 45. op cit, Myndigheten för samhällsskydd och 36. ibid, s 34. beredskap 2014, se not 41, s 206. 37. försvarsmakten, Svensk Planerings- och 46. op cit, Försvarsmakten 2014, se not 30, s. Ledningsmetod (SPL), Högkvarteret, 28. Stockholm 2015, s 21. 47. op cit, Regeringen, se not 2, s 15. 38. försvarsmakten, Militärstrategisk doktrin 48. Edström, Håkan och Gyllensporre, Dennis: (MSD 12), Högkvarteret, Stockholm 2011, Svensk försvarsdoktrin efter det kalla krigets s 33. slut, Santérus, Stockholm 2014. 39. ibid, s 37. 49. op cit, Myndigheten för samhällsskydd och 40. op cit, Försvarsmakten 2014, se not 30, s 12. beredskap 2014, se not 41, s 20. 41. Myndigheten för samhällsskydd och bered- 50. op cit, Försvarsmakten 2014, se not 30, s 23. skap, Gemensamma grunder för samverkan 51. ibid, s 23.

Kunglig medalj till Akademiens ständige sekreterare

Torsdagen den 4 februari delade Kungen ut H.M. Konungens medalj och Litteris et Artibus vid en ceremoni i Lovisa Ulrikas matsal på Kungliga slottet. H.M. Konungens medalj instiftades runt 1814 och finns i flera storlekar. Den tilldelas svenska och utländska medborgare för särskilda förtjänster. Litteris et Artibus instiftades 1853 av kronprins Carl (XV). Litteris et Artibus betyder vetenskap och konst. Medaljen utdelas för framstående konstnärliga insatser inom främst musik, scenisk framställning och litteratur. Vid den aktuella ceremonin tilldelades H.M. Konungens medalj av 8:e storleken i Serafimerordens band Kungl Krigsvetenskapsakademiens ständige sekreterare, generalmajor Björn Anderson, för betydande insatser inom svenskt akademiväsende.

Björn Anderson gratuleras varmt till utmärkelsen.

86 ANALYS & PERSPEKTIV Det strategiska överfallet Överraskning och vilseledning av Anders Westberg

“All warfare is based on deception”1 Sun Tzu

Résumé In case of a strategic attack on Sweden, we will be the subject of surprise whether we like it or not. Surprise and deception are fundamental principles of warfare and history is full of examples of strategic surprise attacks. Deception and surprise are already part of the Swedish doctrine, but does Sweden utilize these principles? The purpose is for the deceived to act (not just think) and present the deceiver with a favourable situation. It is about winning and utilizing all possible and available assets and capabilities that Sweden can muster. Deception requires dedicated resources and the target of deception should be the decision-maker(s). Among the resources is a highly professional and dedicated intelligence and security organization. Another aspect is the ability to withstand and recuperate from a strategic or battlefield surprise. The solution is a well-developed approach of flexibility. If properly used, all these principles can provide a decisive advantage in the event of a conflict and Sweden would be able to be better prepared and to recover from a surprise attack.

i händelse av krig eller väpnad konflikt upplysta, med minskad risk att bli vilseledda kommer Sverige med all sannolikhet att bli och överraskade den dagen något händer. överrumplat vad vi än vill. Därför är det Historien ger dock övertydliga exempel på lämpligt att redan nu förbereda landets be- överraskande inledda angrepp som tagit folkning och det nya totalförsvaret på detta. försvararen med överraskning. Operation Det är kanske så att vi svenskar har lätt att Barbarossa 1941, Pearl Harbor 1941, land- bli överraskade och bortse från det faktiska stigningen i Normandie 1944, Yom Kippur- skeendet, även fast det sker mitt framför kriget 1973 och 11 september 2001 utgör våra ögon. Det kan sägas att det ligger i vår illustrativa exempel. I vissa av dessa fall svenska kultur såsom lite ”blåögda”, då vi har även mycket trovärdiga och tillförlitliga har en benägenhet att tro gott om allt, alla och om framtiden. underrättelser funnits närvarande och i en Under det senaste året har vi näst intill del fall också presenterade, men beslutsfat- dagligen nåtts av rubriker som borde stämma tarna har inte velat eller vågat inse att ett till eftertanke. Kopplat till rikets säkerhet angrepp var förestående. Den nye svenske ÖB handlar det bl a om påverkansoperationer nämnde under Folk och Försvars konferens från Ryssland. Vi borde därför vara rimligt i Sälen att ett överraskande strategisk anfall

87 N r 1 januari/mars 2016 var scenariot för den kommande försvars- uppnås genom att nyttja ett högt tempo re- maktsövningen.2 lativt motståndaren och uppträda oväntat Det är därför viktigt att reflektera över hur avseende tid, rum, medel och metoder. Över det står det till med den svenska förmågan raskning har en kraftfull men temporär effekt att motstå respektive återhämta sig från ett som kan bidra till lokal överlägsenhet.”4 strategiskt överfall och den överraskning Vad gäller förhållandet mellan vilseledning- som vi med största sannolikhet kommer överraskning nämner MSD vidare; att drabbas av. Detta gäller framför allt på den politiska och militärstrategiska nivån, [...] en metod att åstadkomma överrask- men också på den operativa dito. Sedan är ning är vilseledning, där planerad och aktiv givetvis frågan om vi själva har förmågor, verksamhet förvillar motståndaren eller förstärker dennes felaktiga uppfattning om kunskaper och är tränade och utbildade, läget och våra avsikter. För att nå den öns- att vi planerar för samt har en idé om hur kade effekten är det viktigt att kontinuerligt överraskning och vilseledning kan användas agera oväntat och med ett högt tempo, då i vår egen krigföring. Rätt nyttjat kan detta det är svårt att avgöra när en motståndare vara krigsavgörande. är överraskad.5

Den svenska grundsynen Den Operativa doktrinen från 2014 utvecklar betydelsen och förutsättningen för vilseled Efter det kalla krigets slut var invasionshotet ning; inte längre aktuellt. Dock talades det under 1990-talet om olika former av överraskande som en metod för att avsiktligt framhä- angrepp, exempelvis Kort Militär Förvarning va viss information och dölja annan. En (KMF) och i vidare bemärkelse Strategiskt väl planerad och genomförd vilseledning Överfall (SÖ). Dessa scenarier låg till grund kan leda till att motståndaren på felaktigt beslutsunderlag disponerar sina resurser för den försvarsplanering som genomfördes på ett sätt som gynnar våra operationer. intill det att den ”eviga europeiska freden” I planeringen ska övervägas vilken typ av infann sig. Nu har dessa begrepp, framför vilseledning som kan vara lämplig, samt allt kanske Strategiskt Överfall, aktualise- hur mycket resurser som kan avdelas för rats. Den s k sjätte generationens krigföring, detta. [...] Lyckad vilseledning förutsätter även benämnd hybridkrigföring, innehåller god kunskap om motståndarens förmåga många beståndsdelar som återfinns i både att inhämta underrättelser samt om den- överraskning och vilseledning. nes doktrin och beslutsprocess. Åtgärder som vidtas bör uppfattas som troliga eller Överraskning, och det närbesläktade be- farliga handlingsalternativ av en motstån- greppet vilseledning, är en av krigets och stri dare. Människan har vanligen lättare att dens grundläggande principer. Både den Mili ta till sig information som förstärker den tärstrategiska doktrinen från 2012 (MSD) uppfattning han/hon redan har.6 och den Operativa doktrinen från 2014 an- vänder sig av och förklarar begreppen, och då Den operativa doktrinen definierar vilseled- främst med tyngdpunkt på hur vi ska nyttja ning, som ”medvetna åtgärder som syftar dessa principer gentemot en motståndare. I till att ge motståndaren ett felaktigt besluts- MSD beskrivs bl a;”Överraskning: agera på underlag för att få aktören att disponera ett sätt som är oväntat för motståndaren!”3 sina resurser på ett sätt som gynnar svenska Vidare nämner MSD att ”överraskning kan syften.”7 Vidare delas vilseledningen in i

88 ANALYS & PERSPEKTIV huvudsakligen två delar, passiv och aktiv på och framför allt förväntar sig. Vidare är vilseledning. Den passiva vilseledning ska kontrollen och nyttjandet av informations- i stort förhindra att motståndaren får ta kanalerna viktig. Avgörande blir därför att del av den riktiga planen, våra syften och ha en mycket välfungerande underrättelse- intentioner. Vidare beskriver doktrinen att och säkerhetstjänst. Den som ska genom- ”aktiv vilseledning består av att motståndaren föra en vilseledningsoperation måste ha ett förses med information som ger en felaktig uppdaterat och utmärkt underrättelse- och bild av vad de egna förbanden avser att säkerhetsläge vad det gäller både den egna göra. Genom att kombinera aktiv och pas- organisationen, och motståndarens (det vill siv vilseledning kan således sannolikheten säga den som ska vilseledas) underrättelse- för att uppnå överraskning och lokal över- och säkerhetstjänst och hur denna verkar. lägsenhet ökas.“8 Det går att uttrycka det som att den som ska Således är begreppen kända och Sverige vilseleda måste veta mer om motståndaren antas nyttja dessa i samband med ett väpnat än vad motståndaren själv vet. bl a gäller det angrepp, samtidigt som vi måste förbereda att ha kunskap om vilka underrättelse- och oss på att vi kommer att vara föremål för informationskanaler för inhämtning den praktiserandet av dessa principer i samband som ska vilseledas har och nyttjar. med ett eventuellt angrepp. Samtidigt måste den som ska vilseleda ha en välfungerande underrättelsetjänst för Några av vilseledningens att kunna detektera själva återkopplingen, ”feedback”, om att vilseledningen fungerar. beståndsdelar och premisser d v s, gör motståndaren det som det är tänkt Vilseledning kan nyttjas och förekommer på att denne ska göra för att hamna i en sämre alla krigföringsnivåer. Målet för vilseledning position i förhållande till den egna organi- är beslutsfattaren, oberoende av på vilken sationen. En väl fungerande säkerhetstjänst nivå, d v s politisk, strategisk, operativ eller och procedurer för operationssekretess är taktisk, denne verkar på. Oftast handlar det också viktigt. Både den verkliga planen lik- om den högsta möjliga nivån, vilket i Sverige som vilseledningsplanen måste vara under skulle vara den politiska och högsta militära sträng sekretess, åtminstone inledningsvis. ledningen, då vilseledning anses ge mest ef- Den verkliga operationsplanen och vilse- fekt där. Ett indirekt tillvägagångssätt kan ledningsplanen ska inrymmas under en ge- nyttjas om den som vilseleder inte direkt kan mensam och genomarbetad ”täckplan” (eng nå beslutsfattaren. Det indirekta sättet kan Cover plan), som kan på ett ”naturligt sätt” då bestå av att den som vilseleder utnyttjar förklara vissa fenomen eller obervationer personer nära beslutsfattaren eller organisa- om förestående verksamhet och därmed tionens underrättelseanalytiker. Det är sedan vilseleda motståndaren. En vilselednings- dessa personer som presenterar underlaget plan och dess ”täckplan” är alltså inget som för beslutsfattaren. Huvudsyftet är att få planeras i all hast. motståndaren att göra något, inte att bara Vilseledningen ska vara en integrerad del tänka på eller uppfatta situationen.9 av operationsplaneringen och ansvaret bör Det är svårt att övertyga den som ska därför läggas på operations- och/eller pla- vilseledas om exempelvis nya synsätt och neringssektionen.10 Vilseledningsexperten värderingar. Därför är det lättare att förstärka och akademikern Barton Whaley resonerar det som motståndaren redan upplever, tror att det viktigast är dock att chefer deltar

89 N r 1 januari/mars 2016

Realism Hög

Strategiska insatser

Operativa kampanjer Expeditioner Division/Kår operationer Planerad flygattack Bataljon i anfalls- rörelse Flygstrid Attack av flygplan på låghöjd Låg Tid Sekunder Minuter Timmar Dagar Veckor Månader

Enkla skenmål Förstärkt realism Enkel signalsimulering Feedback för återkoppling/utvärdering Billigt Nyttjande av flera kanaler Minimal säkerhet Särskild organisation Hoppas att det fungerar Hög säkerhet Flera lager/omgångar bedömande och planering

Bild 1: Relationen mellan analys, tid och noggrannhet, från figure 1 ur Charles Fowler, Robert Nesbit, Tactical Deception in Air Land Warfare, 1995, s 39, bearbetad av artikelförfattaren. aktivt i planeringen av en vilseledning.11 Den riktiga operationsplanen kan vara Planeringen av vilseledningsoperationen kan hur fantasifull som helst, men däremot måste inte starta efter det att den ”riktiga” eller vilseledningen vara realistisk och trovärdig verkliga operationsplaneringen har igångsätts. för att motståndaren ska uppfatta den som Vilseledningen måste vidare påbörjas före avsett. Själva vilseledningen och nyttjandet av det att den riktiga operationen initieras. En informationskanalerna kan dock vara starkt av anledningarna är att motståndaren, den präglade av uppfinningsrikedom och kreati- som ska vilseledas, ska uppfatta, tolka, och vitet. Som exempel kan nämnas Operation agera på den information som presenteras. Mincemeat och fallet med den döde ”Major Enligt Nesbit och Fowler finns det olika Martin”, som ”drunkande i samband med tidsförhållanden, noggrannheter och upp- en flygkrasch” och hade med sig skickligt lösningar, beroende vilken nivå som ska vil- planterad och falsk information i samband seledas. (Se Bild 1).12 Människans kognitiva med vilseledningen inför de allierades land- uppfattning är viktigt i en vilseledning. Enligt stigning på Sicilien 1943.14 bl a Richard Heuer påverkas det kognitiva Det finns ett antal olika sätt att genomföra beteendet, då människor allt som oftast har vilseledning och de mest förekommande, som svårt att ändra sin initiala uppfattning om James Dunnigan och Alfred Nofi nämner en given situation eller händelse.13 är: skyl, d v s naturliga hinder och former

90 ANALYS & PERSPEKTIV nyttjas; kamouflage (som jämförelse till skyl), nyttjar flera olika brittiska, franska, ryska, där man nyttjar tillverkade eller konstgjorde israeliska och tyska historiska exempel från former, hinder och materiel; lögner, där en andra världskriget via krigen på 70-talet medvetet planterad osanning används om och 80-talet fram till den israeliska opera- egen avsikt och verksamhet; falsk och plan- tionen i Libanon 2006. Han menar bl a att terad information, där den som vilseleder ger alltsomoftast så grundar sig krigsplanlägg- information utan att den som blir vilseledd ning och förbandsproduktion på sannolika inser detta; list, där bl a falska uniformer, scenarier, vilket i sin tur kräver möjligheter utrustning och märken kan nyttjas; sken- och förmåga att förutse vad som kommer mål eller skenverksamhet där det uppvisas att ske i framtiden. Finkel nedtonar därför saker som egentligen inte finns;förevisning förmågan att göra det perfekta förutseende eller demonstration där det visas upp något (artikelförfattarens kursivering) bedömandet som den vilseledde ska se; samt skenanfall, baserat på underrättelseinformation.17 Att som motsvarar demonstration, men där den kunna genomföra dessa korrekta underrättel- som vilseleder genomför ett faktiskt anfall sebedömanden är svårt och det är därför mer för att ge sken av att det är huvudanfalls- värt att fokusera på den egna organisationens riktningen.15 förmåga. Då ett land som blir anfallet alltid En annan form avseende förmågan att kommer att drabbas av överraskning bör genomföra vilseledning och på så sätt åstad- organisationen istället fokusera på anpass- komma överraskning är att så snabbt som ning och flexibilitet av den organisatoriska, möjligt kunna återhämta sig (om den egna teknologiska och doktrinära förmågan, samt organisationen har blivit överraskad) för att ledningsförmågan.18 därefter kunna återta initiativet. Finkels resonemang och slutsatser handlar bl a om flexibla koncept och doktriner. Återhämtning från Detta möjliggörs när den civila och militära ledningen skapar ett förhållningssätt i organi- överraskning sationen där alla, på alla ledningsnivåer, kan Osäkerhet, som kan skapas genom vilseled- utmana gällande doktrin och komma med ning och överraskning, kommer ständigt att förändring. Det gäller i mångt och mycket vara närvarande. Den israeliske militäre tän- att ha ett ”mindset” för en kritisk, öppen karen Meir Finkel menar att nu och i framti- och uppriktig debatt och en uppmuntran till den är det den egna flexibiliteten som kom- att man ska kunna ta och behålla initiativet mer att vara avgörande för att överkomma samt utveckla ett kreativt tänkande.19 osäkerhet och överraskning. Lösningarna på Vidare gäller det att ha en flexibel balans osäkerhet har under århundradena ändrats. mellan organisation och teknologi, samt de På 1800-talet var massa lösningen, under krigförande förmågor och funktioner som första världskriget utvecklades förmågan en försvarsmakt innehar. bl a bör det finnas till att kunna fatta snabba beslut, och under ett visst överflöd och redundans, samt att samt efter andra världskriget var underrät- landet inte förlitar sig enbart på ett vapen- telser avgörande.16 system.20 Detta beror på den kamp som hela Finkel har tagit fram ett teoretiskt ramverk tiden finns mellan medel och motmedel. När med rekommendationer för att kunna ana- en motståndare hittar ett sätt att kortsluta lysera den militära förmågan till anpassning effekten av en förmåga, kan andra förmå- och återhämtning från överraskning. Han gor i den egna organisationen istället vara

91 N r 1 januari/mars 2016 avgörande.21 Att ha en väl fungerande och situationer; samt möjlighet till samordning, mångsidig försvarsindustri kan också vara koordinering och samspel mellan försvars- avgörande i en snabbåterkoppling och ut- makten och försvarsindustrin.25 vecklande av motmedel vid ett överraskande anfall.22 Reflektioner och Finkel förklarar att det finns ett glapp mellan den teknologiska och innovativa ut- rekommendationer vecklingen och den doktrinära utvecklingen. Såväl militärt starka som svaga stater nyttjar Därför blir det svårt att veta vilket vapen- vilseledning och överraskning. Det är en na- system eller förmåga som kommer att ha turlig del i dagens och framtidens krigföring. avgörande inverkan.23 Detta skulle kunna Med de begränsade resurser som Sverige har jämföras med den växelverkan som utspelar till förfogande behöver vi bli bättre på indi- sig mellan två antagonister, vilken är svår rekta metoder visavi de direkta metoderna. att överblicka och förutse, eftersom beslut, Om dessa principer nyttjas rätt kan över- verkan och motverkan alltid kommer att vara raskning och vilseledning ge oss avgörande något oförutsägbart. Det kan därför bli en fördelar i händelse av en väpnad konflikt. fördröjning mellan observation, beslut infö- Vi utsetts för och använder oss av vilseled- rande, anskaffning, tillverkning och agerande. ning också i vårt dagliga värv. Ett exempel Om båda sidors beslutsprocesser tar hänsyn är den kommersiella reklam som förkom- till varandra, men med felaktiga tolkningar mer i medierna. Det är alltså i allt väsentligt och bedömanden, kan beslut och införande inget nytt, och av ett visst vapensystem vara obsolet och vise såsom andra förmågor kan principen vil- versa. Detta är svårt att balansera och vid en seledning läras ut, men det rör sig om en konflikt kan de krigförande drabbas av en del områden som kräver extra fokusering. obehaglig såväl doktrinär som teknologisk Chefer måste uppmuntra och vara en aktiv överraskning. del i utformningen av vilsledningen. För Sedan är ett flexibelt ledningssystem lik- att vilseledning och därmed överraskning som individens förhållningssätt och kapacitet ska lyckas krävs det avdelade resurser och av stor betydelse. Det handlar mycket chefers en engagerad personal för planering, ge- förmåga, utbildning och träning.24 nomförande och uppföljning, samt en väl Slutligen menar Finkel att det ska finnas fungerande och integrerad underrättelse- ett process och system för att ta hand om och säkerhetstjänst, vilken ska samordnas och implementera ”lessons learned”. Det med huvudplanläggningen. Vidare krävs är viktigt att man snabbt kan återmata från fördjupade studier, övningar och spel där pågående operationer och inte bara ”från det vilseledning och överraskning planeras och senaste” kriget. bl a är det viktigt att kunna nyttjas och där de övade partnerna, inklu- dra slutsatser och komma med lösningar och sive den politiska och militärstrategiska lik- sprida dem under den tid då överraskningen/ som operativa nivån och dess chefer, utsätts anfallet de facto pågår. Finkel menar att or- för osäkra situationer. Detta för att kunna ganisationer kan återhämta sig med hjälp av uppfylla det som de facto står i den svenska tre komponenter; en kultur och process som militära doktrinen om oväntade situationer uppmanar till att lära av gjorda misstag; och och agerande. en process att snabbt sprida information till Vilseledning och överraskning förekom- enheter som kan komma att hamna i snarlika mer och kan nyttjas på alla krigförande

92 ANALYS & PERSPEKTIV

nivåer och inom alla politikområden och framtida försvarsmaktsövningar liksom att kan rätt nyttjat för ett svenskt vidkommande det tas hänsyn till i totalförsvarsplaneringen väsentligt öka vår förmåga till att motstå ett och de övningar detta genererar på alla ni- överraskande angrepp. Som en följd av detta våer i samhället. bör Sverige på djupet studera dessa områ- den kopplat till de rekommendationer och Författaren är major i armén och studeran slutsatser som Meir Finkel förespråkar. Det de vid Naval Postgraduate School (NPS) i vore vidare värdefullt att detta övas under USA.

Noter

1. sun Tzu: Art of War, Pax Librorum 13. heuer, Richard J: “Cognitive Factors in Publishing House, 2009, Kindle upplaga, s 2. Deception and Counterdeception” i Daniel, 2. ÖB Bydén, Michael, ÖB:s tal, Donald C och Herbig Katherine L (red): Rikskonferensen Folk och Försvar, januari Strategic Military Deception: Pergamon 2016. Policy Studies on Security Affairs, Pergamon 3. Militärstrategisk doktrin med doktrinära Press Inc, New York 1981, s 31-69. grunder (MSD 12), 2011, Försvarsmakten, 14. Montagu, Ewen: The Man Who Never Was, Stockholm 2011, s 62. Uncommon Valor Press (Första utgåvan 4. ibid, s 63-64. 1954) Kindle upplaga 2014. 5. ibid, s 64. 15. Dunnigan, James och Nofi, Alfred,Victory 6. Operativ doktrin 2014, Försvarsmakten, and Deceit: Dirty Tricks at War, William Stockholm 2014, s 75. Morrow & Co, New York 1995, s 7-25. 7. ibid, s 75. 16. Meir, Finkel: On Flexibility: Recovery from 8. ibid, s 76. Technological and Doctrinal Surprise on 9. Whaley, Barton, (förf) och Aykroyd, Susan the Battlefield, Stanford University Press, (red): Practise to Deceive: Learning Curves Stanford, California 2011, s 32. of Military Deception Planners, Naval 17. ibid, s 36-42. Institute Press, Annapolis, Maryland 2016, 18. ibid, s 53. Kindle upplaga, location 362. 19. ibid, s 2, 97-110. 10. fowler, Charles och Nesbit, Robert: 20. ibid, s 3. “Tactical Deception in Air Land Warfare”, 21. ibid, s 73. Journal of Electronic Defense, June´95 22. ibid, s 4, 112. (1995), s 44; Whaley, Barton: Practise to 23. ibid s 46. Deceive, location 240, 6556. 24. ibid, 3,4, 97-110 11. op cit,Whaley, Barton, se not 9. location 25. ibid, s 112. 271. 12. op cit, Fowler och Nesbit, se not 10, s 39.

93 N r 1 januari/mars 2016 Återta offensiven Kontroll av luftrum ur ett gemensamt perspektiv av Peter Greberg

Résumé Since the early days of military aviation, the thought of controlling battlefield airspace has been of significant interest. Control of the airspace, or as the more popular expression goes; gaining air superiority, has always been regarded as a vital task for succeeding in military operations. This essay seeks to elaborate on controlling the airspace from a Swedish perspective. By using the Allied air offensive against Nazi Germany over Italy in 1943 as a case, the author identifies air power conditions, described as trends or constants, to evaluate their ap- plicability today. A fictitious scenario where Sweden has landed in a hostile situation against a superior opponent is used as a comparison. With the identified conditions as a reference, the Swedish doctrines regarding control of the air space are discussed and criticized, mainly from a joint perspective. With history and air power theory as the norm, the author argues that the Swedish Air Force needs to reconsider its doctrine, embrace a more offensive approach and acknowledge that control of the airspace is not an inherently tactical issue, but must contribute to operational effect and joint objectives.

inom ramen för en kurs i gemensamma måga till kontroll av luftrum med ett fiktivt, operationer på Försvarshögskolans Högre nutida scenario kallat Krisfall 9.1 Stabsutbildning genomfördes en historisk fallstudie av den allierade landstigningen i Operation Avalanche relativt Italien 1943, ”Operation Avalanche”. Syftet var att identifiera operativa trender och kon- Krisfall 9 – ett luftperspektiv stanter överförbara till en eskalerande säker- Den nionde september 1943 inleddes Ope hetspolitisk situation i det svenska närom- ration Avalanche, en allierad landstigning rådet av idag. Kursen examinerades genom om två armékårer i Salernobukten söder om en essäskrivning där de funna trenderna och Neapel.2 Landstigningen skyddades av en konstanterna analyserades i syfte att utveckla resursstark allierad flygstyrka vilka möttes den svenska försvarsmaktens gemensamma av tyska Luftwaffe som kraftfullt decime- krigföringsförmåga. rats genom förbekämpning med bombflyg Författaren återger i denna artikel essen- och de allierades tidigare anfall mot Sicilien. sen av ovan nämnda examination, vilken Styrkeförhållandet i luftrummet var vid ope- avhandlar luftmakt och flygstridskrafternas rationens början cirka fyra till ett till de al- betydelse för den gemensamma operationen. lierades fördel. 3 Artikeln syftar till att diskutera och kritisera I det fiktiva scenariot möter Försvarsmak svensk doktrin med avseende på begreppet ten en landstigningsoperation mot svenskt kontroll av luftrum. Med utgångspunkt i territorium med ett styrkeförhållande jäm- Avalanche jämförs luftstridskrafternas för- förbart med Avalanche, och där Sverige i

94 ANALYS & PERSPEKTIV likhet med Tyskland 1943 försvarar ett ter- nyckelförutsättning för att skapa handlings- ritorium. frihet för övriga stridskrafter och därmed den Teknikens utveckling under andra världs- viktigaste luftoperativa förmågan.7 kriget gjorde luftöverlägsenhet till en för- Kontroll av luftrum delas in i olika nivåer. utsättning för en landstigningsoperation Fördelaktigt luftläge är den lägsta nivån med acceptabla förluster varför kontroll av som syftar till att förvägra motståndaren luftrummet var en prioriterad uppgift för handlingsfrihet i luften, så att egna förband de allierade.4 Tysk doktrin framhöll också kan genomföra operationer med begränsad vikten av att behärska luften som del av den risk för anfall från luften. Luftöverlägsenhet gemensamma operationen, en uppgift som beskriver en situation där motståndarens Luftwaffe på grund av sin underlägsenhet flyg- och luftvärnsförband inte kan påverka hade svårt att uppnå.5 svenska luftoperationer på ett avgörande sätt. Förmågan att kontrollera ett operations- Slutligen råder luftherravälde då motstånda- områdes luftrum har visat sig avgörande ren inte på något sätt kan påverka händelse- även i moderna konflikter. John Warden, en förloppet i eller från luften. Vilken nivå som av samtidens erkända luftmaktsteoretiker krävs beror på den rådande situationen och 8 och delaktig till luftplanen i ”Operation den egna förmågan att verka. Desert Storm”, skriver i The Air Campaign (2000): Kontroll av luftrum – två

Air Superiority is a necessity. Since the Ger doktrinära påståenden man attack on Poland in 1939, no country Kontroll av luftrum som begrepp kan dis- has won a war in the face of enemy air su- kuteras ur olika perspektiv där vissa är av periority, no major offensive has succeeded konstant karaktär medan andra varierar against an opponent who controlled the air, med tid och rum. En analys av Operation and no defense has sustained itself against an enemy who had air superiority. […] It is Avalanche konstaterar att kontroll av luftrum vital that national and theater command- bäst uppnås genom offensiv metod samt att ers, their air component commanders, and kontroll av luftrum bidrar till operativ effekt. their surface component commanders be Dessa påståenden används för att diskutera aware of these historical facts and plan och kritisera den svenska doktrinära synen 6 accordingly. på kontroll av luftrum.

Behovet av att kontrollera luften för att nå Kontroll av luftrum uppnås bäst militär framgång är att betrakta som en operativ konstant. genom offensiv metod Under Avalanche använde de allierade flyg- Vad innebär kontroll av stridskrafterna inledningsvis en offensiv mark- luftrum? målsinriktad taktik mot motståndarens flyg baser då tillgängliga jaktflygförband var Försvarsmaktens Operativa Doktrin beskri otillräckliga för att skydda landstigningsom- ver att kontroll av luftrum syftar till att rådena i Salerno.9 Den förbekämpande luft- upprätthålla territoriell integritet samt säker kampanjen hade god effekt. Axelmakternas ställa skydd av befolkning, samhällsfunk- luftstyrkor reducerades signifikant trots för- tioner och infrastruktur. Uppgiften är en sök till motangrepp och anfallen bidrog till

95 N r 1 januari/mars 2016 att bryta italiensk moral vilket resulterade del ur ett luftmaktsperspektiv medan Fall 3, i Italiens kapitulation den åttonde septem- som beskriver den omvända situationen, är ber 1943.10 farligast.15 Det rådande förhållandet inom Luftwaffe tvingades till ett defensivt upp- ramen för Krisfall 9 ligger nära Fall 3 bero- trädande, främst beroende på oförmågan att ende på motståndarens relativa överlägsenhet påverka de allierades baser på Sicilien men i offensiv förmåga. Fall 1 torde dock kunna också på grund av numerär underlägsenhet. uppnås om den svenska underlägsenheten Taktiken var dock långt ifrån önskvärd. Tysk kompenseras av ett offensivt uppträdande doktrin poängterade vikten av att kontrollera med hög taktisk kvalitet och tillgång till för luftrummet genom ett offensivt uppträdande uppgiften anpassade vapensystem. 11 med anfall mot motståndarens basområden. Den svenska försvarsmaktens operativa I Salerno var det situationen som dikterade doktrin har, i motsats till teorins rekom- tyskarnas ofördelaktiga villkor och tvingade mendationer, en utpräglat defensiv karaktär Luftwaffe att i motsats till gällande doktrin där kontroll av luftrum skapas genom luft- förlita sig till defensivt taktik. målsbekämpning, luftrumsövervakning och Vid en jämförelse mellan Avalanche och luftrumssamordning. Doktrinen nämner den Krisfall 9 är det lätt att likställa den svenska offensiva förmågan luftförsvarsattack, men situationen med tyskarnas, där numerär utan att sätta begreppet i ett vidare samman- underlägsenhet binder svenska flygstrids- hang. Nationellt eftersträvas luftöverlägsen- krafter till ett defensivt uppträdande. Risken het vilket är en hög grad av kontroll.17 För är uppenbar, men historien visar att så inte att defensivt lyckas med denna uppgift måste nödvändigtvis behöver vara fallet. Under det motståndarens flygstridskrafter, åtminstone inledande dygnet av sexdagarskriget 1967 enligt teorin, mötas med antalsöverlägsenhet, uppnådde de israeliska flygstridskrafterna något som över tiden är svårt i föreliggande kontroll av luftrum genom en väl inövad scenario.18 markmålsoperation med offensivt uppträdan- Varför har då Sverige anammat en defensiv de, ”Operation Moked”, som i princip förin- tade Egyptens och Syriens flygvapen trots stor doktrinär hållning vad avser luftmakt? En antalsunderlägsenhet.12 Sexdagarskriget må trolig anledning är historiskt arv. Under 1940- vara ett extremt exempel på lyckad taktisk och 1950-talen hade svenska flygförband överraskning men visar samtidigt att offensiv uppgiften att slå mot baser på andra länders taktik inte behöver vara förbehållet en nu- territorium, men stridsflygets uppgifter änd- 19 merärt överlägsen motståndare om rådande rades med det kalla kriget. Under denna situation nyttjas till egen fördel. period var svenska attackförband offensiva Warden menar att en offensiv taktik leder till sin karaktär men samtidigt en begränsad till initiativtagande och utnyttjar flygstrids- resurs i förhållande till den stora mängden krafternas förmågor på ett optimalt sätt då tillgängliga jaktflygförband. Anfall mot luft- det är lättare att neutralisera flygplan på mar- försvarade mål, som exempelvis flygbaser, var ken än i luften.13 Han beskriver möjligheten därför en risk som flygvapenledningen inte att uppnå kontroll av luftrummet i fem fall var beredd att ta. Då mängden jaktförband vilka styrs av den rådande situationen (se möjliggjorde luftöverlägsenhet prioritera- tabell 1).14 Fall 2, där egna styrkor är skyd- des istället attackförbanden till anfall mot dade men kan påverka motståndarens flygfält fientliga landstigningsfartyg samt markmål och bakre infrastruktur optimerar egen för- på eget territorium.20

96 ANALYS & PERSPEKTIV

Table 1 Air Superiority Cases

Case Blue Air Fields Battle Lines ** Red Air Fields and Rear Areas * and Rear Areas

I Vulnerable Reachable Vulnerable II Safe *** Reachable **** Vulnerable III Vulnerable Reachable Safe IV Safe Reachable Safe V Safe Unreachable Safe

* Blue and Red fields encompass supporting infrastructure such as power, fuel, and command and control facilities. ** Normally the ground front, but could be a border. *** Safe means that fields are not likely to be hit either because the enemy is unable to hit them, or chooses not to do so, or they are protected by political constraints. **** When Case II progresses to its logical conclusion, Red will probably be unable to reach the battle lines.

Tabell 1. Wardens fall av luftöverlägsenhet.16

Situationen enligt Krisfall 9 är dock en Även om den defensiva luftstriden vid annan. Sveriges begränsade flygstridskraf- några få tillfällen vunnit framgång, ofta ex- ter, där en stridsflygdivision förväntas lösa emplifierat genom slaget om Storbritannien olika uppdragstyper, kräver att taktisk effekt 1940, visar såväl teorin som historien att maximeras för att säkerställa en tillräcklig luftmakt bäst projiceras med offensiva me- nivå av luftoperativ kontroll. toder. Framgång genom offensiv taktik med Det förhållande som mest påverkat svensk flygstridskrafter är därmed att betrakta som defensiv torde dock vara Sveriges neutrala historiskt konstant. utrikes- och säkerhetspolitik, men en återhåll- sam politisk strategi behöver nödvändigtvis Kontroll av luftrummet bidrar till inte utföras med ett defensivt taktiskt och operativ effekt operativt uppträdande. Gray argumenterar Air superiority is not … the end in itself. att luftmakt med framgång har använts tak- Once achieved, it must be exploited.22 tiskt offensivt för att nå strategisk effekt, men att effekten mycket väl kan ha ett politiskt Ovanstående citat av Philip Meilinger på- defensivt syfte.21 Ett historiskt exempel är visar att kontroll av luftrum inte har någon återigen sexdagarskriget där parlamentet egenmäktig mening utan ska betraktas i Knessets strategi i grunden var att behålla ett operativt sammanhang med försvarsge- status quo och säkra Israels existens som mensamt syfte, något som var fallet under stat. Operation Avalanche. Kontroll av luftrum

97 N r 1 januari/mars 2016 som del av ett operativt koncept är att be- prioriteras exempelvis kontroll över hav, trakta som konstant, men konceptet har som stöd för marinen, före kontroll över också ingående trender. eget territorium, som stöd för arméstrids- Under andra världskriget föddes tanken krafterna? Som doktrinen väl beskriver kan att den gemensamma stridens kunde skapa allt luftrum inte skyddas över tiden utan att operativ synergi.23 Eisenhower identifierade prioriteringar måste ske.28 Warden betonar luftöverlägsenhet över Salerno som en nyck- denna problematic: elfaktor för landstigningsoperationen, varför jaktskydd över stränderna och snabb till- …it is not possible to defend everywhere gång till kustnära flygfält var av avgörande and everything: He who tries to defend all defends nothing. […] When that fact is ac- betydelse för operationens inledande fas.24 cepted, it becomes easier to do the concentra Markstridskrafter och ingenjörförband möj- tion which will permit significant victories liggjorde landning på fastlandet varefter flyg- with acceptable defender losses.29 förband kunde kontrollera luftrummet och skapa förutsättningar för arméförbandens Kraftsamling bör genomföras med ett ge- avancemang.25 Trots att kontroll av luft- mensamt syfte så att kontroll av luftrum på rummet identifierats som avgörande vägdes bästa sätt bidrar till operativ effekt. graden av kontroll mot andra uppgifter, där Vid nationella insatser ska flygstridskraf- flygstyrkor omprioriterades om ett operativt terna eftersträva luftöverlägsenhet, den näst behov uppstod. Den 13 september 1943 ge- högsta graden av luftrumskontroll; nomförde tyskarna på marken ett kraftsam- lat motanfall och tvingade de allierade till Luftöverlägsenhet beskriver en situation då reträtt. För att man skulle återta initiativet kontrollen av luftrummet under en viss tid el- på marken omdisponerades tillgängligt flyg ler över ett visst område är så omfattande att motståndarens flyg- och luftvärnsförband från jakt- till attackuppdrag vilket påver- inte kan påverka svenska luftoperationer kade luftrumskontrollen negativt, en avvägd, på ett avgörande sätt.30 operativ risk som under rådande situation var värd att ta.26 Det första som kan ifrågasättas i detta citat Svensk doktrin nämner hur övriga strids- är vilken grad av kontroll som är nödvändig krafter drar nytta av kontroll av luftrum men för att uppnå operativ effekt, det vill säga uppgiften framställs otydligt och till del som vilket skydd kräver marin-och armétaktisk en för flygstridskrafterna egennyttig funk- chef för att kunna verka inom respektive tion. Nedan följer några citat ur doktrinen arena? Under Avalanche upprätthöll de al- värda att kritisera. lierade en hög grad av kontroll vilket var en följd av den exponering som en landstigning Kontroll av luftrum syftar till att upprätt- över öppet hav innebar. Vid försvar av eget hålla territoriell integritet, säkerställa skydd territorium har egna förband större möj- av befolkningen, viktiga samhällsfunktioner och infrastruktur samt till stöd för övriga lighet att utnyttja terrängen för egenskydd, delar av Försvarsmakten.27 skärgården inkluderad, vilket ställer mindre krav på kontroll av luftrummet. En ytterli- Frånsett att ovanstående syfte är svårt uppnå gare avvägning av grad av kontroll är vilken med begränsade resurser vore det värdefullt risk som förbanden är benägna att verka om doktrinen tydliggjorde hur luftoperativ under. En låg vilja till risktagning kräver kontroll bäst leder till operativ effekt. När högre grad av kontroll. Graden av kontroll

98 ANALYS & PERSPEKTIV

är därför en trend, vilken varierar i tid och ing logic of geography. There is a different rum beroende på den rådande situationen. grammar…to military effort in each of the 36 Detta förhållande stöds av Gray i ett av hans five unique environments. strategiska dikta; Med anledning av den dynamik som karaktä- When airpower professionals insists upon riserar dagens luftstrid kommer uppgiften att the necessity for achieving control of the skapa luftöverlägsenhet för en brigadstrids- air, as they should, they must be ready to grupp i Mälardalen kräva ett luftstridsområ- answer the strategic question: “So what” de i storleksordningen Uppland-Söderman does control mean for us, and for the enemy, land-Närke-Västmanland, vilket är en väsent- 31 in likely strategic consequences? lig skillnad mot situationen under Avalanche då innebörden av ”lokalt” var större homo- Enligt doktrinen eftersträvas luftöverläg- genitet mellan stridskrafterna. Begreppet senhet för att motståndaren inte ska kunna ”lokalt” måste därför betraktas som en trend. påverka egna luftoperationer på ett avgö- Då den geografiska storheten mellan stridens rande sätt,32 vilket påvisar att kontroll av arenor idag är svår att harmonisera är det luftrum betraktas som en taktisk uppgift bättre att ur ett operativt perspektiv sam- för luftstridskrafterna. Syftet med kontroll ordna i tid istället för rum, förutsatt att ett av luftrum bör vara att motståndarens luft- gemensamt gränssnitt används. stridskrafter på ett avgörande sätt inte kan Doktrinen beskriver också motståndarens påverka egna förband på någon av stridens fysiska arenor; luft, mark eller sjö. Kontroll verksamhet som styrande för hur flygstrids- av luftrum är som tidigare belysts inte ett krafterna etablerar luftöverlägsenhet, vilket självändamål.33 konceptuellt styr oss att taktiskt tänka defen- Doktrinen beskriver stridsflygdivisioner- siv strid. Som tidigare påpekats har det de- nas uppgifter enligt följande; fensiva uppträdandet sällan varit lyckosamt under stridsflygets korta historia. Framgång Stridsflygdivisionerna inriktas nationellt på nås istället bäst genom taktiskt offensivt att i första hand etablera luftöverlägsenhet, uppträdande även om det strategiska syftet lokal eller allmän beroende på operations- väl kan vara defensivt.37 Om situationen områdets utsträckning och motståndarens påtvingar flygstridskrafterna ett defensivt 34 verksamhet. uppträdande bör den operativa planen styra gemensam kraftsamling vid tillfällen där mest Ur ett operativt perspektiv finns det anled- motståndaren tillfogas mest skada.38 ning att definiera vad som menas med lokal eller allmän luftöverlägsenhet då begreppet inte har en försvarsgemensam betydelse.35 Slutsatser Problemet kan verka rudimentärt men be- Hur kan ovanstående resonemang användas lyses återigen av Gray i ett av hans 27 dikta för att utveckla vår framtida krigförings om luftmakt; förmåga? Krigföringsförmåga definieras enligt Mili D7: Warfare is joint, but physical geography is not – the air domain is different; there tärstrategisk Doktrin som förmågan till väp- can be no dispute over the necessity for nad strid, vilken bygger på fysiska, koncep- military jointness…Nonetheless, the logic tuella och moraliska faktorer. De fysiska of warfare cannot command a fully match- faktorerna utgörs av stridskrafter, personal,

99 N r 1 januari/mars 2016 materiel och infrastruktur. De konceptuella den politiska ledningen övertygas om att faktorerna beskrivs i doktrin och policy som strategiskt defensiva målsättningar kan nås den gemensamma synen på och kunskap med offensiva metoder där motståndaren om hur väpnad strid ska utföras. Moraliska påverkas på eget territorium.43 Det är först faktorer utgörs slutligen av ledarskap samt när politisk insikt uppnås som en förändring den värdegrund, etik och moral som präglar av vår krigföringsförmåga verkligen kan Försvarsmakten och dess personal.39 komma till stånd.

Offensiv krigföringsförmåga Operativ effekt När det gäller flygstridskrafter har historien Försvarsmakten övergick 2014 till en ge- visat att en offensiv förmåga lägger grun- mensam doktrin, men ändå saknas en tydlig den för ett effektivt försvar. Med en välav- idé om hur stridskrafterna tillsammans bör vägd offensiv krigföringsförmåga skapar användas för att lämna operativ effekt. Med Försvarsmakten möjlighet att möta väpnat försvarets knappa resurser krävs en gemen- angrepp och kontrollera luftrummet trots sam syn på försvarsförmåga, där alla strids- underlägsen kvantitet. Följande utveckling krafter bidrar till de operativa målsättningar bör genomföras; som för stunden har högst prioritet. Under en konflikts inledande skede kommer detta Fysiska faktorer: med stor sannolikhet inbegripa kontroll av 44 JAS 39 Gripen är utmärkt för att upprätta svenskt luftrum. Följande utveckling är kontroll av luftrum, men systemets förmåga önskvärd; till långräckviddig markmålsbekämpning bör ökas vilket krävs för att i en modern Fysiska faktorer: kontext nå de kritiska sårbarheter hos en Militära operationer är händelsestyrda där motståndare som sätter hans flygstridskrafter flyktiga tidsförlopp ställer krav på initiativ- 40 ur spel. Ur ett operativt perspektiv bör även förmåga och möjlighet att utnyttja uppkomna offensiva förmågor i andra domäner bidra situationer.45 För att underlätta kraftsamling till att upprätta kontroll av luftrum vid de med gemensamma förmågor mot motstån- 41 tillfällen då uppgiften är prioriterad. darens svagheter krävs ett enhetligt ledningssystem på operativ, taktisk och stridsteknisk Konceptuella faktorer: nivå. Ett gemensamt system ger beslutsfattare Försvarsmakten bör omarbeta sin defensivt överblick över situationen och möjlighet präglade doktrin och framhålla en offensiv att ominrikta stridskrafter med korta led- taktik för kontroll av luftrum. Uppgiften tider. Samverkan mellan stridande förband måste sättas i en operativ kontext där andra underlättas väsentligt med ett gemensamt förmågor än flygstridskrafter bidrar till att stridsledningsformat. uppnå önskat resultat. Det defensiva uppträ- dandet är fortsatt viktigt då yttre förhållanden Konceptuella faktorer: 42 kan förhindra en offensiv taktik. Svensk doktrin bör tydligare beskriva hur operativ effekt uppnås genom samordning Moraliska faktorer: av Försvarsmaktens förband. Doktrinen bör De moraliska faktorerna är avgörande för tydliggöra vilka uppgifter som är prioriterade landets förmåga till kamp. Därför måste i olika faser av striden samt på ett bättre sätt

100 ANALYS & PERSPEKTIV klargöra hur respektive stridskraft bidrar Three criteria can be highlighted as a foun- till att uppnå operativa målsättningar. Kan dation for success in employing air power: exempelvis andra förband än luftstridskraf- numerical superiority, tactical superiority, terna bidra till att förneka en motståndare and technical superiority. The Swedish Air luftrummet? Ett tydligt och klarlagt koncept Force should aim to achieve at least two of those three.46 för den gemensamma striden skulle väsent- ligt förbättra försvarsmaktens förmåga att Så länge som Sverige vidmakthåller en alli- generera operativ effekt. ansfri politik kommer luftstridskrafterna vara numerärt underlägsna en presumtiv motstån- Moraliska faktorer: dare. Fokus bör därför ligga på att utveckla I syfte att öka förmågan till gemenamma en taktisk och teknisk överlägsenhet för att operationer måste Försvarsmaktens ledning, framgångsrikt projicera svensk luftmakt. från taktisk till strategisk nivå, ha en ge- Genom en historisk fallstudie som bekräftats nuin förståelse för respektive stridskrafts av vedertagen luftmaktsteori har denna essä styrkor, svagheter och behov. Likaså krävs visat att luftoperativ kontroll, flygstridskraf- en ledningsstruktur optimerad mot det ge- ternas högst prioriterade uppgift, svårligen mensamma åtagandet. Förståelse skapas uppnås med defensiv taktik och att begreppet bäst genom utbildning medan optimerad bör sättas i ett operativt sammanhang för ledningsstruktur kan kräva omorganisering. att fylla gemensamma målsättningar. Det är Bör de taktiska cheferna integreras i den dags för svenska flygstridskrafter att återta operativa ledningsstaben, något som med offensiven och leverera operativ effekt! framgång har utförts i Norge?

Avslutning Författaren är major och stridspilot i Flyg 2014 skrev dåvarande Flygvapenchefen Ge vapnet och studerar för närvarande vid den neralmajor Micael Bydén följande i en essä Högre Stabsutbildningen vid Försvarshög om svensk luftmakt; skolan.

101 N r 1 januari/mars 2016

Noter

1. krisfall 9 är ett scenario skapat av 20. Petterson, Tommy: Med invasionen i sikte: Försvarshögskolan med syfte att studera ope- Flygvapnets krigsplanläggning och luf- rationskonst. toperativa doktrin 1958–1966, Svenskt 2. Morison, Samuel E: Sicily-Salerno-Anzio. Militärhistoriskt Bibliotek, Stockholm 2009, January 1943-June 1944, Naval Institute s 87-91. Press, Annapolis 2011, s 227. 21. gray, Colin S: Airpower for Strategic Effect, 3. för detaljerad information se St. Clair, Air University Press, Alabama 2012, s 291- Matthew G: “Air Support of the Allied 292. Landings in Sicily, Salerno and Anzio”, Joint 22. Meilinger, Philip S: Air War. Theory and Forces Quarterly, nr 39 2005, s 103 samt Practice, Frank Cass Publishers, London Brookes, Andrew: Air War Over Italy, Ian 2003, s 137. Allan Publishing, Shepperton 2000, s 26-27. 23. ibid, s 130. 4. ibid, Brookes, Andrew, s 24. 24. op cit, Brookes, Andrew, se not 3, s 24. 5. stoll, Hans G: Luftwaffe Doctrine and Air 25. ibid, s 10. Superiority through World War II, Air War 26. ibid, s 29-30. Collage, Alabama 1994, s 7-11. 27. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 34. 6. Warden, John A: The Air Campaign, iUni- 28. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 34. verse.com, Lincoln 2000, s 10. 29. op cit, Warden, John A, se not 6, s 60. 7. försvarsmakten: Operativ Doktrin, 30. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 35. Stockholm 2014, s 34-35. 31. op cit, Gray, Colin S, se not 21, s 264. 8. ibid, s 35. 32. op cit, Försvarsmakten, se not 7s 49. 9. op cit, Brookes, Andrew, se not 3, s 27. 33. op cit, Meilinger, Philip S, se not 21, s 137. 10. op cit, St. Clair, Matthew G, se not 3, s 103. 34. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 35. 11. op cit, Stoll, Hans, se not 5, s 7-11. 35. Vad som definierar lokalt luftherravälde dis- 12. Brun, Itai: “Israeli Air Power” i Olsen, John kuterades på ett seminarium under en fältöv- Andreas (red): Global Air Power, Potomac ning i Italien där det framkom en skillnad i Books Inc., Dulles 2011, s 146-150. hur stridskrafterna betraktar innebörden av 13. op cit, Warden, John A, se not 6, s 22. lokalt luftherravälde. 14. ibid, s 21. Air Superiority Cases. Tabell 1 36. op cit, Gray, Colin S, se not 21, s 278. hämtad ur elektronisk utgåva, http://www. 37. op cit, Warden, John A, se not 6, s 21-25. au.af.mil/au/awc/awcgate/warden/wrdchp01. 38. ibid, s 63. htm. (2015-11-23) 39. försvarsmakten: Militärstrategisk dokt- 15. ibid, s 16. rin. Med doktrinära grunder (MSD12), 16. op cit, Warden, John A, se not 6, s 21. Stockholm 2011, s 55-56. 17. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 34-35. 40. op cit, Meilinger, Philip S, se not 21, s 188. 18. op cit, Warden, John A, se not 6, s 22. 41. op cit, Warden, John A, se not 6, s 13. 19. Bydén, Micael: “Swedish Air Power. 42. ibid, s 56. Delivering Independently, Joint, and 43. ibid, s 22. Combined” i Olsen, John Andreas (red): 44. ibid, s 13. European Air Power. Challenges and 45. op cit, Försvarsmakten, se not 7, s 19. Opportunities, University of Nebraska, 46. op cit, Bydén, Micael, se not 19, s 179. Nebraska 2014, s 174.

102 ANALYS & PERSPEKTIV Om oenighet och oklarhet Neutralitet, civilförsvar och försörjningstrygghet av Ingolf Kiesow

Résumé The sudden wave of migration from the Middle East to Northern Europe has created some awareness of the fact that Sweden is ill prepared for unexpected situations which can oc- cur even during peacetime. There is, on the other hand, little agreement about what to do about the problem. There is also no unanimity about the basic security policy concept that used to be called a “policy of neutrality” during the two world wars as well as during the Cold War. In case of a war in our region today, Sweden is likely to be treated as a “non- belligerent state”. This means a great risk for violations of territory, blockades and supply disturbances. Moreover, the present situation between the great powers can increasingly be characterized as a “Hundred- Year Marathon”, where competition about power, influence and trade advantages is ruthless and little attention is paid to the interests of smaller states. Sanctions and trade frictions can bring harsh conditions for a small state that tries to stay on its own. Membership of the EU is also not enough to provide reasonable preparedness for sudden breaches in the chains of supply. Greater care needs to be taken about the need for civil defence and measures for the security of supply.

folk och försvars årliga konferens i Sälen Att det inte behövs ett totalt krig för att brukar vara det bästa tillfället under året större påfrestningar än vad som kan klaras att följa tankegångarna hos dem som har utan civilt försvar mycket väl kan uppstå i inflytande på vår försvars- och säkerhets- fredstid verkar ändå framstå ganska klart. planering. I år blir intrycket att det råder Flyktingkatastrofen, skogsbränder och över- ett slags beröringsångest inför ordet ”krig”. svämningar nämndes i Sälen. Däremot tycks Det verkar t ex råda avsevärd oenighet om det råda oenighet om utformningen till och behov och utformning av ett eventuellt civilt med inom regeringen. Utrikesministern sä- försvar. Det problemet diskuteras inte mot ger att allmän och jämställd värnplikt skall bakgrund av en krigssituation utan snarare möta behoven under både krig och fred. Den som ett fredstida problem. tanken avvisas av både försvarsministern En förutsättning i svensk försvarsdebatt och inrikesministern. Partier utanför reger- har länge varit att ett totalt krig inte upp- ingspartierna verkar inte ha framfört några fattas som något som kan förväntas inom tankar om hur ett eventuellt civilt försvar överskådlig framtid. Sådana frågor som att skall vara utformat. satsa statliga resurser på beredskapslagring, Försörjningsberedskap har knappt nämnts ransoneringsbestämmelser, förfogandelagar, i nyhetsflödet från Sälen, och det är ändå skyddsrum, lottakårer, frivilliga sjukvårds- en frågeställning som redan aktualiseras av och brandvärnsorganisationer har därför utvecklingen på råvarumarknaderna i vår inte framstått som särskilt relevanta. omvärld. Nuvarande katastrofalt låga priser

103 N r 1 januari/mars 2016 inom flera sektorer resulterar i bristande un- anledning att påtala hur olika de är och hur derhåll och nedläggningar, vilket lär skapa lätt det är att förväxla följdverkningarna av bristsituationer inom en snar framtid. deras användning med varandra. Huruvida Sverige ska föra en alliansfri politik och om denna ska syfta till neutralitet Definitionernas innebörd i ett eventuellt krig i vår omvärld eller ha Alliansfrihet är lättast att definiera, eftersom något annat, mera begränsat syfte råder det själva ordet talar om vad det innebär. Det inte heller någon enighet om. De begrepp som används sällan i någon annan betydelse än man bollar med har inte något fast definierat att ett land – frivilligt eller ofrivilligt – ställer innehåll i ett folkrättsligt perspektiv, vilket sig utanför de internationella maktblocken. skapar oklarhet om våra avsikter. Det har alltsedan 1950-talet mest använts Eftersom det i alla fall tycks råda en viss om stater från den tredje världen. Det har enighet om att det är dags att ta itu med inte någon folkrättslig innebörd, och det ger frågan om ett civilt försvar skall den inte därför inte ett land som kallar sig alliansfritt beröras närmare här. Däremot är det på sin några rättigheter eller skyldigheter enligt plats att granska utvecklingen i vår omvärld. folkrätten. Det gör däremot ordet neutra- Vad kan mot den bakgrunden det bristande litet i en av två möjliga betydelser. Det kan intresse som nyhetsflödet från Sälen antyder användas i dagligt tal och då betyder det innebära för vår försörjningstrygghet? Vad bara – frivilligt eller ofrivilligt – avstående kan vår oklarhet betyda för en eventuell från ställningstagande i en konflikt eller en neutralitet? dragkamp mellan olika krafter. Svensk sy- nonymordbok föreslår opartiskhet, obero- Neutralitet, alliansfrihet eller ende och oavhängighet. Ingetdera har någon icke-krigförande? folkrättslig innebörd. Man kan å andra sidan också tala om neu- Förvirring om neutralitet eller/och tralitet i medveten folkrättslig mening. Då har alliansfrihet det begreppet en innebörd, som regleras i en rad internationella konventioner och anses Försvarare av alliansfriheten brukar hävda vara en del av den s k allmänna folkrätten, att neutralitetspolitiken har tjänat Sverige som gäller också utan åberopande av skrivna väl. Det är förvisso sant och det förtjänar att konventioner. Det innebär att en stat får både framhållas. Däremot är det mindre relevant rättigheter och skyldigheter enligt folkrätten som argument för fortsatt alliansfrihet. och att de krigförande i en konflikt också får Det finns tre begrepp som är särskilt re- rättigheter och skyldigheter gentemot den levanta för diskussionen om alliansfrihet, neutrala staten. Ett angrepp eller en kränk- nämligen alliansfrihet, neutralitet (som dess- ning av en krigförande stat på en stat som utom har minst två olika betydelser) och icke- förklarat sig eller i praktiken uppträtt som krigförande. Tyvärr blandas dessa begrepp en neutral stat i ett visst krig blir då att anse ofta ihop i debatten. De flesta av oss har nog som en krigshandling, ett nytt anfallskrig, i allmänhet klart för sig att vi har att göra och det betyder att folkrättens regler om med tre (eller fyra) olika begrepp med olika krigförandes rättigheter och skyldigheter i innebörd. Så som debatten om alliansfrihet stället blir gällande i förhållandet mellan de och neutralitet har utvecklats finns det ändå båda parterna (samt i teorin att angreppet

104 ANALYS & PERSPEKTIV ifråga utlöser tillämplighet av FN-stadgans om neutralitet. Den löper bara den risk som artikel 42 om gemensamt agerande, inklu- ligger i att den kränkta staten kan retaliera sive bruk av militära medel för att stoppa med de medel den kan våga uppbåda på egen angriparen). Ända fram till det ögonblicket hand – t ex vad Sverige skulle våga tillgripa har den neutrala staten en position som skyd- mot Ryssland i händelse av en rysk ockupa- das av ett detaljerat och tydligt regelsystem. tion av Gotland. För den icke-krigförande Det medför samtidigt viktiga skyldigheter staten innebär situationen i gengäld att ha för den neutrala staten. handlingsfrihet att stödja den ena sidan i Under det andra världskriget ansågs det av ett krig mellan andra stater – men till priset många att ”neutralitet” också innebar skyl- att inte vara skyddad av neutralitetsreglerna dighet att avstå från att ta ställning moraliskt och ständigt vara utsatt för risken att själv mot någon av de krigförande. En sådan skyl- utsättas för kränkningar.1 dighet finns inte inskriven i någon av de konventioner som reglerar neutralitetsbegreppet, Erfarenheter av neutralitet under men redaktionen för Göteborgs Handels- och det första världskriget Sjöfarts-Tidning fick utstå beskyllningar för förräderi med anledning av dess intensiva Som en illustration till nödvändigheten att kritik av Nazi-Tyskland. Det illustrerar hur hålla en klar och tydlig linje i en fredstida lätt det är att blanda ihop begreppen, särskilt politik som syftar till neutralitet under krig neutralitet i allmän bemärkelse och neutra- kan nämnas följande: Efter krigsutbrottet litet i folkrättslig bemärkelse. den 1 augusti utfärdade Sverige en neutra- Slutligen finns det ett begrepp som sällan litetsförklaring, men chefen för den ryska förekommer i debatten om alliansfrihet i Östersjömarinen, amiral von Essen, beord- Sverige, och det är ”icke-krigförande”. Det rade ändå en rysk sjöstyrka att gå till Fårö har inte någon folkrättslig innebörd och ger sund, där man trodde att den svenska flot- inte några rättigheter eller skyldigheter för tans huvudstyrka befann sig och utfärda ett den icke-krigförande staten. Det innebär en- ultimatum och kräva att den avlägsnade ligt Nationalencyklopedin ”en position som sig från Fårösund samt gick till Karlskrona en stat kan inta under krig mellan andra stater. för att där invänta krigsslutet. I texten till Ställningen som icke-krigförande skiljer sig detta ultimatum, som påträffats i det ryska från neutralitet genom att den icke-krigföran- krigsarkivet, skriver von Essen till chefen de staten inte betraktar sig som bunden av för den svenska kustflottan, vice-amiral W. neutralitetsrättens och Haagkonventionernas Dyrssen; ”Ni är militär; Ni förstår därför krav på opartiskhet gentemot de krigförande. det faktum, att jag givit alla mina fartyg Sverige intog positionen icke-krigförande ordern att förstöra alla örlogsfartyg, vilka under finska vinterkriget 1939–40.” de än vara må, som påträffas i Östersjön En icke-krigförande stat skyddas inte av och dess havsvikar. Jag beder Eder att anse andra regler än de som gäller för de krig- denna förklaring såsom en vänlig handling, förande. För en krigförande stat innebär avsedd att utesluta möjligheten för ödesdigra t ex inte en ockupation av en del av den händelser mellan våra två flottor och våra två icke-krigförande statens territorium för att länder”. Brevet överlämnades aldrig, därför oskadliggöra dess militära anläggningar – att von Essen av den ryske överbefälhavaren t ex luftvärn, flygplatser och hamnar – att med radiotelegram beordrades dra tillbaka den bryter mot Haag-konventionernas regler de utsända fartygen till den Finska viken.

105 N r 1 januari/mars 2016

Sjöstyrkan fick meddelande om detta när handelspolitik under andra världskriget”). den redan befann sig havs, åtföljde ordern Som bekant utbröt kriget, när Tyskland anföll och vände tillbaka.2 Polen den 1 september 1939. Hägglöf be- Att en sådan situation kunde uppstå beskriver i inledningen hur man inom regering rodde bl a på några särskilda omständigheter, och administration ville undvika att göra såsom att den ryska legationen i Stockholm samma misstag som hade begåtts under det hade fått information om att en svensk pla- första världskriget. Han beskriver sedan att nerad flottövning hade avsetts innefatta grup- ”vad Sverige angår kan det knappast påstås pering av fartygsenheter i Fårösund. Denna att denna allt starkare känsla av att utveck- operation hade avblåsts så fort kriget bröt lingen pekade mot krig föranledde några ut, vilket man dock inte kände till på rysk mera systematiska överläggningar om de sida, där man däremot hade dechiffrerat ett problem inför vilka landet sannolikt skulle telegram från den österrikiske ministern i ställas i händelse av ett storkrig. Man visste Stockholm, som ansåg att Sverige utan tvivel att Sverige skulle deklarera sin neutralitet, skulle ansluta sig till Tyskland. Dessutom och det är ju lätt att glömma att hävdande trodde man att den tyska flottan höll på att av neutraliteten förutsätter mycket mera koncentrera styrkor för att kunna förena än en neutralitetsförklaring… Faktum var sig med den svenska flottan med avsikt att emellertid att det under de två första åren därefter tillsammans anfalla den ryska flot- före krigsutbrottet ägde rum en åsiktsbild- tan i Finska viken. ning, som var påfallande enstämmig inom Sveriges allmänna hållning hade – med regering och administration och som fann rätta – på rysk sida uppfattats som starkt sina första formuleringar i det diplomatiska anti-rysk och dessutom övervägande tysk- meningsutbytet med de två blivande krigfö- vänlig. Det var bara intensiv diplomatisk rande parterna.” verksamhet för att understryka Sveriges fasta Om krigshandelspolitiken säger Hägglöf avsikt att förbli neutralt, tillsammans med en att ”man utgick från att staten alltifrån ett förnyad neutralitetsförklaring den 8 augusti, storkrigs början skulle taga ansvaret genom samt korrigering av uppgifterna om de tyska utfärdande av import-och exportförbud och marina dispositionerna som fick den ryska tillsättande av myndigheter för licensgivning överbefälhavaren att den 9 augusti beordra ... Man avsåg vidare att vid ett krigsutbrott von Essen att dra tillbaka de ryska styrkor omedelbart inleda förhandlingar med de som var på väg mot Fårö. krigförande, varvid man lade tonvikten på Så nära var det att otydlighet om avsik- underhandlingar med västmakterna i syfte terna med vår deklarerade neutralitet hade att upprätthålla importen västerifrån.” dragit in oss i kriget den gången. Hägglöf säger senare att ” den 26 augusti och 3 september beslutades om exportför- Erfarenheter av krigshandelspolitik bud å ett mycket stort antal varor, livsmedel, under det andra världskriget fetter, oljor, kolonialprodukter, mineraloljor, kemikalier, spånadsämnen m m ... senhösten Ambassadören Gunnar Hägglöf, som – tid- 1939 började de stora kommissionerna, så- vis i egenskap av ansvarig regeringsledamot som bränsle-, handels-, industri-, livsmedels-, – ledde de svenska handelsförhandlingarna och transportkommissionerna att utföra med de krigförande länderna, har skildrat utredningar angående de folkhushållnings- händelseförloppet i en bok (”Svensk krigs synpunkter, som borde beaktas”.

106 ANALYS & PERSPEKTIV

Omedelbart vid krigsutbrottet utlyste den och Österrike, nämligen att det skulle vara brittiska regeringen en blockad av Tyskland möjligt att uppträda som ett neutralt land och utfärdade en kontrabandslista samt in i händelse av krig. Vid en närmare gransk- bjöd den 15 september Sverige till förhand ning skulle detta sannolikt visa sig ha varit lingar om ett krigshandelsavtal. Den 3 septem- ett utslag av önsketänkande. Liksom USA ber föreslog ett tyskt sändebud i Stockholm (och Storbritannien) mot slutet av det andra samtal om handelsförbindelserna. Därmed världskriget lär övriga EU-medlemmar ställa hade de s k dubbelförhandlingar som pågick sådana krav på dem som vill vara neutrala att ända till 1944 tagit sin början. I slutet av någon trovärdig och av alla parter godtagbar boken beskriver Hägglöf sin analys av dessa neutralitetspolitik knappast blir tänkbar. förhandlingar. ”Vad som emellertid ur svensk och neutral synpunkt var ägnat att väcka oro Vad Sverige egentligen kan bli och förvåning var att de västallierade och i synnerhet USA alltifrån mars 1944 började i händelse av krig driva sina krigshandelspolitiska krav.” Sedan vi blev medlemmar av EU använder Han avslutar sin bok med följande pes- svenska politiker i officiell ställning inte simistiska slutord: ”Därest blockadkriget i längre orden ”alliansfrihet i fred, syftande en eventuell framtida storkonflikt skall taga till neutralitet i krig” som beteckning på vårt sin början vid de positioner, som uppnåddes lands säkerhetspolitik. Sverige är medlem av under 1944, och med de metoder, som då FN och deltar i PfP och samordnar strukturen kommo till användning, är det icke sanno- av vårt försvar med gällande Natostandard. likt att Sverige ånyo skulle kunna fullfölja Svenska förband samövar regelbundet med en politik liknande den svenska krigshan- Natoförband i övningar med det tydliga men delspolitiken under det andra världskriget” inte uttalade syftet att öva försvar mot ryska Han syftar då på hur Sverige måste ge de krigshandlingar. Utrikesministern fördömer allierade och framför allt USA och England Rysslands hållning i Ukraina i hårda ordalag. avgörande mycket bättre villkor än det för- Försvarsministern talar öppet om behovet av svagade Tyskland.3 att samordna det svenska försvaret med USA Man kan mot den bakgrunden försöka och Nato på grund av Rysslands alltmera tänka sig in i hur Sverige, utan att ha gjort aggressiva attityd. Det är helt klart att Sverige förberedelser för lagstiftning om import- och inte kan kallas neutralt i ordets allmänna exportförbud i händelse av en konflikt i vårt betydelse. Våra attityder är tvärtom fast för- närområde, och såsom EU-medlem utfärdar ankrade i ”väst”. Ryskt strategiskt tänkande sådana förbud. De skulle behövas i händelse kan förmodas bli ungefär detsamma som vid av en konflikt som tenderar att leda till ett utbrottet av det första världskriget. handelskrig eller rentav till blockadkrigföring. Det är också svårt att se hur Sverige i ett Det skulle inte vara möjligt för Sverige att stå krig mellan Nato och Ryssland och såsom oförberett. Att utträda ur EU under pågående medlem i EU skulle kunna göra anspråk på konflikt skulle ge sådana konsekvenser för neutralitet i folkrättslig bemärkelse när det vår folkförsörjning att det skulle leda till blir fråga om krigshandelspolitik. Ryssland katastrofala förhållanden. Det är nog inte måste också utgå från att våra solidaritets- så att det som man allmänt har utgått från förklaringar innebär att vi kommer att stödja under anslutningsprocesserna för respektive de baltiska länderna och Nato i övrigt, även ”neutrala” EU- land, d v s Sverige, Finland med medel som inte är förenliga med folk-

107 N r 1 januari/mars 2016 rättslig neutralitet (ungefär som vi gjorde trovärdighet som neutral stat. Vi försöker under det finska vinterkriget). Vårt nära inte ens göra det. samröre med Nato gör också att vi inte kan göra anspråk på att kallas alliansfria i någon Sverige ensamt även inför fredstida annan bemärkelse än den vi själva påstår fin- kriser nas. Nato kommer att räkna med stöd från Sverige, om det skulle behövas i någon form Flyktingkrisen har tagit Sverige med över- och pressa på för att få det, om det skulle se raskning. Samhället visade sig inte tåla de ut som om vi hade betänkligheter. Det spe- påfrestningar som den enorma ansvällning lar dessutom mycket liten roll att vi kallar en av flyktingvågen medförde. Den gene- oss alliansfria. Det ger oss ändå inte något rösa attityd som vi har visat dem som flyr skydd enligt folkrätten. Det skulle möjligen från nöd och förföljelse ända sedan judarna kunna underlätta försök att vinna tilltro började fly från Danmark under det andra till vår vilja att ställa oss neutrala i ett krig världskriget visade sig inte längre möjlig mellan Nato och Ryssland. I verkligheten att upprätthålla. Samhället är alltför sår- kommer dock varken Nato eller Ryssland bart. Otrygghetskänslan har förstärkts av att sätta någon tilltro till en sådan plötsligt att EU inte kan enas om en flyktingpolitik påkommen vilja eller neutralitetsförklaring, som accepteras av alla. En rad före detta så länge vi fortsätter att bedriva den politik Warszawapaktsmedlemmar trotsar öppet som beskrivits ovan. de majoritetsbeslut som har fattats. EU har Med andra ord är förhoppningar om folk- aldrig varit en försvarsallians, men många rättslig neutralitet föga realistiska i händelse hade trott att medlemskap i EU är allt vad av krig mellan andra länder i vårt närom- som behövs för att vara trygg inför händelser råde. Vi kommer sannolikt att anses vara i vår omvärld. Något civilt försvar skulle t ex ”icke-krigförande” till Natos förmån. Det inte behövas. Inga krig såg ut att vara möjliga är de krigförande som bestämmer om de i vårt närområde och EU skulle rädda oss låter ett land förbli neutralt eller om de går från försörjningsproblem under fredstid. Så till anfall. Avgörandet ligger inte hos det är det uppenbarligen inte, och det har inte land som vill vara neutralt. De krigförande heller någonsin varit på det viset. fattar sina beslut bl a mot bakgrund av hur Varken Polen och andra tidigare östblocks- trovärdig neutraliteten framstår. Det stäm- stater eller Storbritannien är längre själv- mer inte med verkligheten att låta påskina klara deltagare i beslut om viktiga frågor, att vi kan föra en neutralitetspolitik i tradi- särskilt men inte bara avseende migrations- tionell bemärkelse, som på samma sätt som frågor. Polen står själv anklagat för att bryta under det andra världskriget ger oss skydd mot EU-lagar om press- och yttrandefrihet. enligt Haag-konventionerna. De tänkbara Schengen-avtalet utsätts för påfrestningar krigförande i en framtida väpnad konflikt efter de svenska och danska besluten om i vårt närområde har inte fått anledning ID-kontroller vid gränsen. Frankrike har att lita på Sveriges neutrala uppträdande inte lyckats dra in flera EU-länder med mi- så att de kan antas vara beredda att ta på litära styrkor i kriget mot ISIL i Syrien ef- sig de begränsningar i sin krigföring som ter terrordåden i Paris (med undantag för det innebär att behandla Sverige som ett Tyskland, som nu deltar med spaningsflyg). neutralt land enligt folkrätten. Vi har inte EU har därmed inte någon enad hållning i byggt upp det nödvändiga underlaget för den konflikten. Det finns anledning till oro

108 ANALYS & PERSPEKTIV inför frågan om enigheten och solidariteten i sanktionerna har drabbat den egna ryska inom EU kommer att visa sig tillräckliga för försörjningen. att vi skall få den hjälp vi behöver i hän- Nästan samtidigt med att USA och EU delse av upptrappning av motsättningar i förlängde sanktionerna förlängde OPEC- vårt närområde, som leder till avbrott i vår länderna sitt avstående från kvotering tills försörjning. vidare. Saudiarabien publicerade också en Och sådana händelser kan inte uteslu- statsbudget för 2016, som innefattar bort- tas. tagande av subsidier och underhåll samt andra besparingsåtgärder. Det visar en be- Fredstida krisrisker tydande beslutsamhet att tåla ekonomiska påfrestningar för att hålla ut med prispo- Sanktioner och oljepriskrig litiken på olja. Man tänker fortsätta ända tills man kan räkna med att de amerikanska Redan strax före årsskiftet hade även väst fracking-bolagen inte kommer tillbaka till gjort en markering, som nästan kom bort i marknaden. nyhetsflödet. Den22 december kungjordes en Ryssland, som redan drabbas hårt av sank förlängning med ett halvår av de sanktioner tionerna fortsätter därmed att också drab mot Ryssland som USA och EU tillsammans bas av det låga oljepriset. För att kompen med Japan, Canada, Australien och andra sera sjunkande export till Europa försöker västorienterade länder började införa i mars Ryssland med viss framgång att få Kina att 2014 med anledning av det ryska agerandet köpa dess olja och gas. Detta har bidragit till mot Ukraina. Sanktionerna har förstärkts att man också ökar samarbetet på de eko- successivt och är numera riktade mot ener- nomiska, kulturella och militära områdena. gisektorn, teknologiöverföring, finanstrans- bl a har man genomfört gemensamma marina aktioner, banker och tjänster. manövrar i östra Medelhavet, i Japanska Deras verkan har förstärkts av att OPEC- sjön och norr om Japan. länderna under ledning av Saudiarabien i slutet av 2014 övergav systemet att genom Den muslimska världen exportkvoter reglera priset på oljemarknaden. Det skedde med verkan tills vidare för Det verkar någorlunda förutsägbart att mot- att förhindra att amerikanska företag, som sättningarna mellan shiiter (som dominerar använder dyrare utvinningsmetoder såsom Iran, Irak och Bahrain) och sunniter (som ”fracking” skall ta över marknadsandelar. dominerar nästan alla övriga muslimska Följden blev, som redan nämnts, en sänkning länder) kommer att förvärras. Terrordåd av oljepriset på världsmarknaden från 100- har under 2015 begåtts mellan shiiter och 110 dollar fatet till under 30 dollar. sunniter runtom i ”den farliga halvmånen” Intäkter från olja och gas svarade 2013 för d v s alla muslimska länder från västra Kina omkring hälften av de ryska statsinkomsterna. i öster till Marocko i väster. Under början Nu föll oljeexporten med hälften och gasex- av 2016 har våldshandlingar redan hunnit porten med 20 %. Bruttonationalprodukten följas av iranska hotelser mot Saudiarabien föll med 4,6 % mellan halvårsskiftena 2014 och dess sunnitiska allierade. En shiitisk stam och 2015. Även de ryska motåtgärderna (”Houthi”) med stöd från Iran har i ett inbör- i form av importförbud för livsmedel och deskrig i Jemen vunnit segrar mot en allians konsumtionsvaror från länder som deltar av sunnitiska stater ledd av Saudiarabien.

109 N r 1 januari/mars 2016

Även inbördeskriget i Syrien är delvis ett fortsätta samordna sig med Moskva rörande utslag av shia-sunni-motsättningar. Assad globala angelägenheter”. representerar en shia-sekt som utgör en mi- Kina hade samma dag publicerat nya detal- noritet, men som sedan länge härskar över jer om sina egna pågående militära reformer. en blandning av olika etniska och religiösa De innehöll en uppgraderad missilstyrka och element. Av dessa tillhör en majoritet sun- specialstyrkor för rymd- och cyberkrigföring nitisk islam i någon form. Assad stöds av samt reform av kommandostrukturen. Kina Ryssland och Iran samt vad gäller FN:s sä- hade dagen innan publicerat en bekräftelse kerhetsråd även Kina, medan västländerna på att man har påbörjat byggandet av ett stöder rebellerna (utom ISIL). Ett öppet krig andra hangarfartyg och kritiserade samtidigt mellan det sunnitiska Saudiarabien och det den amerikanska politiken att upprätthålla shiitiska Iran skulle tendera att dra in stor- ”havens frihet” i Sydkinesiska havet och ut- makterna i konflikten mellan sunni och shia föra patrullering i området med örlogsfartyg enligt samma mönster och riskera att ytter- och tunga bombflygplan. ligare inflammera relationerna mellan ”öst” Båda Ryssland och Kina har anspråk på och ”väst”. att diktera villkoren för sina grannar och båda tilldelar sina försvarsmakter växande Hur reagerar stormakterna andel av sina ekonomiska resurser. De ger nu på sin egen växande inbördes uttryck för att vara gemensamma potentiella motståndare till väst. konkurrens? Ett ”hundraårsmaraton”? Strategiförändring och militärreformer i Ryssland och Det har kommit ut åtskilliga böcker på senare tid på temat om hur Rysslands utveckling Kina förändrar eller bör förändra EU:s, USA:s Den 1 januari 2016 publicerades nya riktlinjer och Natos syn på Europas säkerhet. Ur ett för strategisk planering i Ryssland genom ett svenskt perspektiv kan nämnas den alldeles dekret undertecknat av president Putin. Det färska och alarmistiska boken av Vera Afron, ersätter ett motsvarande dekret från 2009 ”I huvudet på Putin”.4 och nämner nu uttryckligen både USA och Ännu mera än Putins ambitioner betyder Nato som hot mot rysk säkerhet. USA:s dock just nu konkurrensförhållandet med och EU:s agerande i Ukraina nämns som Kina för USA:s syn på sin egen säkerhet orsak till den väpnade konflikten där. USA och roll i världen. Kina har för närvarande beskylls för att förbereda biologisk krigfö- en betydligt större ekonomisk kapacitet än ring. Ryssland måste vidta motåtgärder och Ryssland att frigöra resurser för en fortgå göra landet mindre beroende av omvärlden, ende militär upprustning och tävlan om men samarbete med Kina med flera BRICS- ekonomiskt och politiskt inflytande. Därför länder skall utökas. skall återges något av innehållet i en bok av Kina, som redan tidigare har fördömt Michael Pillsbury, som heter ”The Hundred sanktionerna mot Ryssland uttalade genom Year Marathon”. Han är en central placerad en talesman för utrikesministeriet att man person i sin egenskap av analytiker åt den gillar de nya ryska säkerhetspolitiska rikt- amerikanska kongressen med ansvar för in- linjerna och tillade att ”Kina kommer att formationsbehandlingen rörande Kina och

110 ANALYS & PERSPEKTIV med ett stort antal sidouppdrag hos CIA, USA innebär detta att motarbeta allt som FBI och andra underrättelseorgan. Han har gynnar Kina, även om det inte skulle vara varit säkerhetsrådgivare åt flera amerikanska till USA:s nackdel, dess allianser såsom SCO presidenter. Boken har redan väckt uppmärk- (Shanghai Cooperation Organization) måste samhet i USA.5 splittras, dess klienter såsom Pakistan och Vad säger oss då denna potentiellt viktiga Nordkorea måste bekämpas. Ryssland måste bok? Jo, dess tema är att Kina uppfattar försvagas ytterligare genom att man behåller världen som en spelplan för ett antal stora, sanktionerna och undviker en varaktig fred i medelstora och små länder, som alla strävar Ukraina, och detsamma gäller Iran. Europa, efter att vinna hegemoni över de övriga. som är svagt och opålitligt, skall ses som Spelplanen är begränsad, precis som Kinas en korg där man inte ska lägga många ägg. centrala delar var under de tre kungadömenas Pillsbury utgår inte från att USA har råd krig på 200-talet före Kristus, och de större att använda sin militära styrka för att lösa spelarna försöker skaffa sig övertag över de problemen. Bokens främsta lärdom är att vi andra genom allianser med de medelstora befinner oss i ett nytt slags kallt krig, och det och små spelarna. Det rör sig om ett slags kriget förs främst med ekonomiska medel. nollsummespel, där bara en kan vinna, och Det viktiga är att inte tappa perspektivet och kampen gäller vem som först kan försvaga hela tiden hålla i minnet vad man egentligen sina motspelare genom att omringa, ingå håller på att ställas inför, en totalt hänsyns- allianser med mindre stater, spela ut övri lös och skrupellös motståndare. Det är inte ga större konkurrenter mot varandra och någon ideologisk kamp, som pågår, anser till sist betvinga och vinna kontroll över Pillsbury. Han pekar visserligen på alla för alla övriga spelare. Det kan bara finnas en en västerlänning vederstyggliga politiska kejsare/hegemon, och det skall vara Kina i villkor, som kinesisk hegemoni skulle stå dagens värld. för, men bara för amerikansk del. Han ser Spelet tros kunna ta hundra år och började spelet som amerikan och menar nog att det med att Mao Tsedong kom till makten 1949. USA har hela tiden varit Kinas huvudmot- är bra i längden, om Europa fortsätter att ståndare, med undantag för en period, då vara svagt och inte försöker lägga sig i. Sovjetunionen spelade den rollen. Spelet förs Boken får därmed ett ytterligare –oavsett med svek och bedrägeri och alla andra till – budskap för oss européer. Den generation buds stående medel. Pillsbury´s slutsats är som har inflytande på amerikanskt säker- att USA måste lära sig spelets förutsättningar hetstänkande på central nivå betraktar sedan och spela det på samma sätt – samt behålla länge Europa som en möjlig konkurrent om rollen som världens enda hegemon. rollen som hegemon. (Redan 1993 deklare- De praktiska konsekvenserna blir att USA rade både USA:s dåvarande president George bör göra allt som kan försvaga Kinas förmåga Bush d ä och hans försvarsminister Caspar på alla områden. Dess bundsförvanter bör Weinberger USA:s avsikt att i framtiden spela motarbetas och dess allianser bör splittras. rollen som ledare för världen. Weinberger Det gäller också att motverka alla tendenser betonade då att den avsikten också innebar till att någon annan större spelare kan få för att man skulle motarbeta ambitioner hos mycket makt och styrka. Egna bundsförvan- varje annan makt, som frestades att försöka ter måste stärkas, men inte för mycket, och överta eller konkurrera om den rollen. Detta de måste hållas under strategisk kontroll. För gällde också för Europa.)

111 N r 1 januari/mars 2016

Man kan diskutera om hur typisk Pillsbury förmågan till krigföring. När Tyskland 1943 är för tänkandet hos ansvariga amerikanska öppet började tillämpa det totala krigets stra- strateger, men redan recensionerna av hans tegi ansågs också Sverige behöva hushålla bok tyder på att han inte avviker särskilt med de strategiska resurserna. Tillverkare, mycket. De gemensamma värderingarna importörer och producenter av strategiska betyder inte mycket för dessa strateger. USA råvaror lades under statlig kontroll av en är inte längre någon självklar beskyddare beredskapsmyndighet. Ett antal beredskaps- för ett svagt Europa, och världen blir över- och förfogandelagar infördes. lag mera osäker och oberäknelig i takt med Efter det kalla kriget avvecklades Över att spelet mellan stormakterna förs som ett styrelsen för Civil Beredskap (ÖCB). Mot nollsummespel mellan vargarna USA, Kina svarande utveckling har skett i nästan hela och Ryssland. Putins hårdnande attityd mot vår omvärld i takt med att globalisering och både USA och EU och Kinas arrogans mot frihandel börjat dominera världshandeln, sina grannar i Sydkinesiska havet är välkända men detta har inte varit utan problem. Under tecken på att ett liknande synsätt har tagit de första åren av det nya milleniet rådde en över även där. rekordhög tillväxttakt i världsekonomin, Detta är en hårdare värld än den rätt särskilt i de asiatiska jätteländerna Kina och idylliska värld som började skymta, när Sov Indien. Det gjorde att ett antal råvaror blev jetunionen just hade upplösts, och USA – och föremål för en hårdnande konkurrens med Europa – kunde få stöd av både Ryssland och ofta osnygga metoder och skadeverkningar Kina i FN:s säkerhetsråd om internationellt på andra länder. Kina utestängde Japan under en period agerande för att hejda Saddam Husseins från tillgång till de s k sällsynta jordmetal- angrepp på Kuwait 1990. Nu har vi i stäl- lerna (REE), som bara Kina hade överskott let en värld, som domineras av stormakters av. Dessa är viktiga för både militär och civil konkurrens om ekonomiskt inflytande och produktion, och agerandet föranledde också politisk makt och där även militära hot bör- mycket diskussion och tankar på strategisk jar användas som diplomatiskt instrument. planering av råvarutillförsel i fredstid i en Exempelvis har USA:s vice president nyligen rad länder. EU lade 2008 fram en utredning antytt avsikter att använda militära medel och uppmanade medlemsländerna att göra för att skapa en lösning på Syrienproblemet en bättre planering. I vårt land fick Sveriges om ingen enighet kan nås om vilka parter geologiska undersökning i uppdrag att lägga som skall inbjudas till fredssamtal. fram ett förslag, men under den lågkonjunk- tur som sedan följt är det inte aktuellt att Sverige inte väl förberett för införa ens övervakning av råvaruhanteringen svårare fredstida kriser på hemmaplan. Civilförsvarsförbundets bok ”Beredskap i Kris”6 om livsmedelsstrategi och Strategiska råvaror i en hårdare försörjning beskriver hot och sårbarheter på värld livsmedelsområdet. Hittills har den boken inte föranlett förslag om nya lagar eller in- Livsmedel, bränsle och metaller är de vanli- stiftande av myndighet eller organisation för gaste råvaror som brukar kallas strategiska. att råda bot på vår låga motståndskraft.7 De har genom historien haft avgörande be- Tecknen är många på att konkurrens om tydelse för samhällsutvecklingen, men också råvaror kommer att ske på hårdare villkor

112 ANALYS & PERSPEKTIV och att denna utveckling redan nu är på väg när katastrofen redan är ett faktum och inte att ta ny fart. Indien och Kina tävlar om att ödsla resurser på beredskapsfrågor. Vi har köpa oljefält i Centralasien, Latinamerika sedan det kalla kriget ett antal bergrum, som och Afrika. Japan skaffar sig fiskerättigheter har varit beredskapslager för olja, men det i u-länder, och Kina köper jordbruksmark i verkar otänkbart i Sverige att återupprusta Afrika för att föda en växande befolkning. ens några av dem nu och köpa billig olja Ett kinesiskt bolag har planerat att bygga för samhällets mest kritiska behov medan en kanal genom socialistlandet Nicaragua möjligheten finns. Det är visserligen sant bl a för att minska beroendet av (den USA- att Sverige uppfyller de minimikrav som dominerade) Panamakanalen för oljeimport ställs av medlemskapet i den internationella från Sydamerika. organisationen av oljekonsumerande stater Världsekonomin kommer förhoppningsvis IEA. Där tillåter man nämligen numera att snart igång igen, men då sker det i en situa- medlemsstaterna som reservlager räknar in tion när Afrika och Mellanöstern härjas av privata företags lagrade olja i de reserver etniska och religiösa konflikter. USA och som varje stat ska ha som beredskap inför EU står mot Ryssland i konflikten i Ukraina. svängningar på oljemarknaden. Att Sverige USA och Kinas grannländer står mot Kina i fortsätter att maximalt utnyttja undantags- både det Östkinesiska och Sydkinesiska havet. reglerna vittnar dock om hur obekymrad den Olja och gas spelar en viktig roll i alla dessa svenska inställningen är till detta problem konflikter, försörjning med livsmedel likaså. – exempelvis i jämförelse med Kina. Skulle någon av dessa utvecklas till en väp- nad konflikt stiger kraven i hela världen på Sårbarhet inför ekonomisk försörjningsberedskap – också för Sverige. krigföring Sådan beredskap tar tid att ta fram. Priset på den internationella oljemarkna- I en hårdnande värld är en kärnfråga vårt den har på ett år rasat ned från 110-120 dol- behov av en intellektuell beredskap inför lar per fat till under 30 dollar per fat. Flera skadeverkningar av ekonomisk krigföring. finansinstitut förutspår ett fortsatt prisras för Vi kan drabbas av brist på kritiska råva- råolja ända ned till en nivå kring 20 dollar ror som en följd av sanktioner, påföljande fatet. Redan på nuvarande prisnivå tvingas motåtgärder eller manipulationer av stora oljebolagen lägga ned verksamhet eller/och länder på världsmarknaden som ett led i avstå från investeringar och underhåll. Detta spelet mellan dem. Såväl Ryssland och Kina gör i sin tur att man med viss säkerhet kan som USA har stort inflytande på världsmark förutse att det kommer att uppstå knapphet naderna för kritiska råvaror. Ryssland och på olja på världsmarknaden och att priserna Kina anser sig hotade av väst i en pågående kommer att åter gå upp kraftigt om några år. upptrappning av militära, ekonomiska och Ett land som Kina, känt för sin långsiktiga på senare tid åter igen även ideologiska kon planering, utnyttjar tillfället till att under kurrensförhållanden. tiden köpa billig olja och bygga upp stora I princip skall enligt gällande beredskapsla- beredskapslager. En sådan politik verkar gar våra myndigheter i krislägen fortsätta att omöjlig att föra i Sverige. arbeta inom sina områden med de problem Samhällets syn i vårt land är snarast den som uppstår. Det finns inte någon central pla- motsatta. Staten förväntas fungera som nering för hur de olika hoten skall bemötas ”brandsläckare” och bara sätta in resurser, eller hur regeringen ska kunna framtvinga

113 N r 1 januari/mars 2016 en samordning eller skyddsåtgärder på olika oavsett att vi själva hävdar ”alliansfrihet”. områden av samhället i en fredstida kris på Ordföranden i den ryska duman har förklarat råvarusidan. Det saknas också organiserad att Sverige och Finland inte längre kommer bevakning av när en illasinnad aktivitet börjar att behandlas som neutrala stater efter att kunna spåras. Framför allt finns det ingen ha undertecknat ett ”värdlandsavtal” med synbar tankeverksamhet inför frågan om Nato. I bästa fall kan vi i händelse av krig myndigheterna kan samarbeta med närings- i vårt närområde räkna med att behandlas livet i krislägen eller om regeringen förfogar som ”icke-krigförande” och inte som en över några instrument för att åstadkomma fiende. Inte heller kommer vi att behandlas en sådan samverkan. Nya konkurrensförhål- som ”neutralt land” under eskalering av landen och nya metoder börjar märkas i vår sanktions- eller handelstvister till konflikt- omvärld. De ställer andra krav på samord- nivå under fredstid. ning än vad vi under en lång period av fred och internationellt samarbete har vant oss Plädering för civilförsvar och vid att hantera. försörjningsberedskap Osäkerheter kring Sverige Politiker och tjänstemän i regeringskansliet försörjning avfärdar tal om civilt försvar eller starkare militärt försvar med att sådana frågor inte De flesta av dessa riskfaktorer är av långsik- kan ges prioritet när vi har en flyktingkris tig karaktär. De har plötsligt blivit många, och budgetproblem med skola och sjukvård och alla har inte nämnts här. De kan kom- att lösa. bineras i oförutsägbara händelseförlopp, Flyktingkrisen är inte något isolerat inri- som förändrar förutsättningarna för vår kespolitiskt problem. Det är en signal från säkerhetspolitik. Sverige är varken medlem en omvärld, som snabbt blir mera osäker av Nato eller någon annan militär allians och pockar på vår uppmärksamhet. Den som kan ge oss skydd. Staten saknar ett borde göra att frågor om civilt försvar, för- civilt försvar, förlitar sig helt på frivilliga sörjningsberedskap och militär beredskap organisationer och har inte något egentligt ges högre i stället för lägre prioritet. Den invasionsförsvar. Vi har en extremt låg själv- borde också ha lärt oss att det kan gå fort försörjningsgrad med livsmedel och bränsle. när omvärlden kommer med utmaningar Vi saknar myndigheter och lagstiftning som för svensk säkerhetspolitik. Det är farligt på samma sätt som vid andra världskrigets att försumma planering och beredskap inför utbrott kunde hantera våra försörjningspro- oväntade händelser. Det ter sig oklokt, när blem. Ändå deltar vi i Natos partnerskap för man vet att det finns en viss sannolikhet för fred och i EU:s östliga partnerskap, som vi att de kommer att inträffa. själva har tagit initiativ till och som anses Flyktingkrisen har också visat att det inte som ett hot av Ryssland. I egenskap av EU- behövs ett storkrig för att vårt samhälle ska medlem deltar vi i de västliga sanktionerna utsättas för påfrestningar som inte kan be- mot Ryssland för dess agerande i Ukraina, mötas utan drastiska och mycket oönskade som vi kritiserar häftigt. beslut. Redan om de västliga sanktionerna Varken Nato eller Ryssland har anled- mot Ryssland skulle eskalera, kan det skapa ning att behandla oss som ett neutralt land problem för vår försörjning med varor uti- i händelse av väpnad konflikt mellan dem, från. Under det andra världskriget hade vi

114 ANALYS & PERSPEKTIV en självförsörjningsgrad på livsmedel nära ser ut att bjuda på åtskilliga påfrestningar 80 %. Idag är den sannolikt under 50 %. för samhället. Vi kan inte ens i fredstid räkna Under det kriget hade vi stora problem med med att skyddas av vare sig EU eller neu- att försörja befolkningen med både livsmedel tralitetsregler. och bränsle. Idag är vi också på många andra Det är svårt att förstå varför vi inte vill områden beroende av daglig tillförsel av t ex ta intryck av vad som sker i vår omvärld på elektronik. Då behandlades vårt land som samma sätt som en tidigare generation hade en neutral stat i folkrättslig bemärkelse. Vi förmågan att göra, när osäkerheten började hade också skapat en rad institutioner och infinna sig. Osäkerheten ser visserligen an- mekanismer, som gav oss ett civilt försvar norlunda ut idag, och historien upprepar och en försörjningsberedskap. Vi har nu åter sig inte, men det hindrar inte att man bör igen behov av sådana mekanismer eller åt- ta lärdom av den. minstone intellektuell beredskap om hur vi tillräckligt snabbt skall kunna ta fram dem. Författaren är ambassadör och ledamot av Vi kan behöva dem redan i en fredstid, som KKrVA.

Noter

1. om neutralitetsbegreppet under det andra 4. afron, Vera: ”I huvudet på Putin”, Svenskt världskriget se Castrén, Erik: “The present Militärhistoriskt Bibliotek, 2016. law of war and neutrality”, Helsingfors 5. Pillsbury, Michael: ”The Hundred-Year 1954. Marathon: China’s Secret Strategy to Replace 2. Björklund, E:”Det ryska anfallsföretaget mot America as the Global Superpower, Amazon. Sverige 1914”, Svensk Tidskrift 1936, http:// com (Kindle version). www.svensktidskrift.se/det-ryska-anfallsfore- 6. recenserad i KKrVAHT, 4. häftet 2015, taget-mot-sverige-1914-2/ (2016-01-25). s 177. 3. hägglöf, Gunnar: Svensk krigshandelspolitik 7. gäre, Susenne och Lyckhage, Gunnar: under andra världskriget, P A Nordstedt & ”Beredskap i kris”, Civilförsvarsförbundet, Söners förlag, Stockholm 1958. Stockholm 2015.

115 N r 1 januari/mars 2016 Uppgörelsen om Irans nukleära program Folkrättslig analys av FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) av Dirk Roland Haupt

Résumé This article aims at analysing United Nations Security Council Resolution 2231 (2015), en- dorsing the comprehensive solution to the Iranian nuclear issue reached in Vienna on July 14, 2015, between China, France, Germany, the Russian Federation, the United Kingdom, and the United States of America, with the support of the High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy (“E3/EU+3”) on the one side and Iran on the other side, from the perspective of international law. Taking into account the November 24, 2013, interim Joint Plan of Action concluded by these parties, this article applies the method of a legal commentary in order to explain and dissect the complex and unprecedented structure of this arrangement. It argues that the implementation of this comprehensive solution is decisive for a strengthening, or weakening, of the NPT regime in the long term, and submits that certain arguments of concern raised in the international discourse on the outcome of the negotiations commenced in Geneva, streamlined in Lausanne and finalized in Vienna, are not unfounded from a mere point of view of international law.

i över ett decennium har Irans verksamhet befintliga kärnrelaterade sanktionerna, tillåta avseende den känsliga kärnbränslecykeln ett begränsat civilt kärnkraftsprogram och stått i centrum för den internationella oron permanent införa kontroll-, övervaknings- över ytterligare spridning av kärnvapen. Efter och insynsåtgärder. år av ömsom påskyndade, ömsom avmat- Uppgörelsen godkändes den 20 juli 2015 tade internationella diplomatiska ansträng- av Förenta nationernas (FN:s) säkerhetsråd ningar träffades den 14 juli 2015 en omfat- i resolutionen 2231 (2015). Den har anta- tande uppgörelse mellan Frankrike, Kina, gits den 18 oktober 2015 efter det att Iran Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA den 15 augusti 2015 givit Internationella med stöd från Europeiska unionens höga atomenergiorganet (IAEA) den information representant för utrikes frågor och säker- som krävdes för att organet senast den hetspolitik – de s k E3/EU+31-deltagarna2 15 oktober 2015 kunnat slutföra sin under – och Iran. Samförståndslösningens kärna sökning om det iranska nukleärtekniska utgörs av den gemensamma övergripande programmets tidigare militära dimensioner.4 handlingsplan3 (Joint Comprehensive Plan Genomförandet påbörjades den 16 januari of Action; JCPOA) som är avsedd att under 2016 efter det att IAEA:s generaldirektör minst 15 års tid på ett verifierbart sätt avskära den 16 januari 2016 lade fram en rapport Irans möjligheter att utveckla kärnvapen för IAEA:s styrelse och FN:s säkerhetsråd med hjälp av höganrikat uran och plutonium som bekräftar att Iran har vidtagit de kärn- och förhindra uppläggningen av ett hemligt relaterade åtgärder som det var skyldigt att vapenprogram mot att i gengäld häva de vidta enligt JCPOA, bl a att förstöra kärnan

116 ANALYS & PERSPEKTIV i den oavslutade tungvattenreaktorn i Arak. rats framåt på denna guppiga väg. I mycket För icke-spridningsfördragets5 auktoritet utgör därför JCPOA ett verk som bygger på och för ett regelbaserat beteende på den nu- tidigare förslag, även om uppgörelsens slut- kleära rustningskontrollens område förblir giltiga utformning skiljer sig avsevärt från Iranärendet en avgörande måttstock. dem. Framför allt 2013 års gemensamma Helt förutsägbart har vitt skilda tolkningar handlingsplan, som upphörde att gälla den uppstått kring JCPOA.6 Denna artikel har 16 januari 2016, återkommer i avsevärda som målsättning att analysera uppgörelsen delar i JCPOA.11 om Irans nukleära program från en folk- När artikel IV:1 i 1968 års icke-sprid- rättslig synvinkel. I detta sammanhang kom- ningsfördrag bestämmer att ”[i]ngenting i mer en aspekt att beröras som inte endast detta fördrag skall tolkas såsom påverkande är av synnerlig vikt för uppgörelsens ge- samtliga fördragsparters oförytterliga rätt nomförbarhet, utan som därutöver fungerar att utveckla forskning, framställning och som länk mellan folkrätten å ena sidan och användning av kärnenergi för fredliga ända- icke-spridningspolitiken å andra sidan: det mål utan diskriminering och i enlighet med iranska kärntekniska programmets militära artiklarna I och II i detta fördrag”, fastslås dimension.7 en parternas befogenhet att utveckla ett civilt kärnenergiprogram utan diskriminering och Uppgörelsens upprinnelse utan andra restriktioner än dem som kan bli följden av skyldigheterna till icke-spridning Wienuppgörelsen (WU) är inte det första enligt fördraget.12 Till målsättningarna med samförståndsavtal som Iran ingått med främ- 2013 års JPA hör att Irans kärnenergiprogram mande makter om sitt kärnenergiprogram. behandlas efter enahanda regler som nukleära Det föregicks av 2003 års Teheranuppgörelse, program av vilken annan icke-kärnvapenstat 2004 års Parisuppgörelse, 2007 års s k arbets som helst, som är part i NPT. Ända sedan 8 plan, 2010 års gemensamma uttalande av början står frågan om det för Iran tillkommer Irans, Brasiliens och Turkiets regeringar om en rättighet att anrika i kontroversernas fokus. utbyte av låganrikat uran mot uran av hö- Genomförandet av 2013 års JPA präglades gre anrikningsgrad och inte minst av den av divergerande tolkningar:13 USA avvisar 9 gemensamma handlingsplan (Joint Plan of principiellt den folkrättsliga uppfattningen Action; JPA), som E3/EU+3 avtalade med att artikel IV:1 i NPT skulle ge en rättighet 10 Iran den 24 november 2013 i Genève, att anrika uran,14 men erkänner från fall till samt av parametrarna till en övergripande fall att stater i praktiken har ett urananrik- uppgörelse om Irans nukleära program, som ningsprogram.15 JPA:s deltagare nådde enighet kring den 2 april 2015 i Lausanne. Ur den internationella nukleärdiplomatins Uppgörelsens struktur perspektiv utgör 2015 års JCPOA således Wienuppgörelsen vilar på två strukturella pe- ingen singuljär händelse. Att nå en samför- lare, som kompletterar varandra funktionellt ståndslösning har sysselsatt de involverade utan att vara formellt sammankopplade: regeringarna oberoende av skiftande inbördes FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) sammansättningar på var sitt håll. Enskilda som ett paraply över ett komplext system moduler till en övergripande reglering har som binder ihop delregleringar av högst utvecklats i tidigare skeden och transporte- skiftande folkrättsliga karaktär och det bi-

117 N r 1 januari/mars 2016 lateralt reglerade förhållandet mellan IAEA (2008), 1835 (2008), 1929 (2010) samt 2224 och Iran med avseende på kärnämneskontroll (2015) och, å andra sidan, tillämpningen av och verifikationsåtaganden. bestämmelser i tidigare resolutioner, bakom Figur 1 förmedlar en översikt över WU:s vilken rubrik döljer sig den för WU säregna konstitutiva moduler. mekanismen att i händelse av en Iran till räknelig betydande brist i fullgörandet av Den första pelaren: åtagandena enligt JCPOA möjliggöra en Säkerhetsrådsresolutionen 2231 snabb återgång till den sanktionsstatus som (2015) rådde före hävandet av sanktionerna mot Irans kärntekniska program (den s k snap Den första pelarens skiljemärke är FN:s sä- back-mekanismen). kerhetsråds resolution 2231 (2015). Vidare innehåller de operativa bestämmel- Resolutionen som sådan serna dels allmänna klausuler om JCPOA:s genomförande, bl a till följd av förslag från Redan ingressen hänvisar till WU:s sam- stater att delta i eller tillåta kärnrelaterad förståndsavtal: JCPOA åberopas i fjärde verksamhet som anges i § 2 i uttalandet i momentet – dels som bihang A till själva bihang B, dels undantagsbestämmelser samt resolutionen, dels som säkerhetsrådsdoku- dels ett avslutande avsnitt om övriga frågor. 16 ment S/2015/544. Ingressens sjätte moment Det är viktigt att notera att den operativa hänvisar till JCPOA-deltagarnas uttalande delen tar upp valda aspekter av det som – återigen dels som bihang B till resolutions- regleras ingående i JCPOA och i JCPOA- texten, dels som säkerhetsrådsdokument deltagarnas uttalande. Skälet därtill är att S/2015/545.17 Att resolutionen inte nöjer säkerhetsrådet inte avsåg att tillmäta samt- sig med att JCPOA18 och uttalandet endast liga regleringsmoment i WU, som är sam- citeras som bihang till denna, utan också lade under resolutionens paraply, folkrättslig som säkerhetsrådsdokument, har att göra bindningsverkan. med att resolutionen kommer att upphöra att gälla vid en viss tidpunkt, den s k dagen Den gemensamma övergripande för upphävande av FN:s säkerhetsråds reso- handlingsplanen (JCPOA) lution 2231 (2015) enligt § 34:(v) i JCPOA, som infaller senast den 18 oktober 2025, Den gemensamma övergripande handlings- medan ett säkerhetsrådsdokument inte har planen, WU:s centrala beståndsdel, är ett något bestämt giltighetsdatum.19 samförståndsavtal mellan E3/EU+3 – d v s Den operativa delen inleds med att FN:s Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien, säkerhetsråd godkänner JCPOA och hem- Tyskland och USA med stöd från EU:s höga ställer dels att IAEA:s generaldirektör vidtar representant – och Iran. De åtaganden som verifikations- och övervakningsåtgärder som sidorna i JCPOA gör, gäller endast dem tillåter en bedömning om Iran uppfyller sina emellan. I detta ligger den avgörande skill- åtaganden, dels att denne fortlöpande under- naden mot uttalandet i bihang B till resolu- rättar säkerhetsrådet om genomförandets tionen, som riktar sig till alla staterna utan utvecklingar. De centrala avsnitten i den ope- undantag.20 rativa delen rör, å ena sidan, upphävandet av Till själva samförståndsavtalet har fogats FN:s säkerhetsråds Iranrelaterade sanktioner fem delvis mycket detaljerade och i vart 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 fall för dess genomförande essentiella bila-

118 ANALYS & PERSPEKTIV

tidigare om Irans Irans om

enligt

med enligt års icke

I I II överenskomna s överenskomna och 5

frågor avseende på avseende

nde av nde

års 1

11 -

11 sekretessbelagda

- 3 dokumentet GOV/2011/65 dokumentet

års

om den möjliga militära militära möjliga om den sekretessbelagt

apporten av IAEA:s IAEA:s av apporten r 201

förtydliga kärnämneskontroll kärnämneskontroll

19 om kontroll av kärnämne - kvarstående e den 4 antas senare 4 antas

program 06 III:11968 i och III:4 -

provisoriskt 18 till 1973 14 för 11 om för samarbete ramen - - - och om IAEA:s reglerade tillgång till enheter tillgång reglerade om IAEA:s och

12 07 11 - kilda bestämmelser - - ännu ej ratificerat ej ännu tillämpas del övervägande till Hänvisning till Hänvisning ramen för samarbete med har antagits bestämmelser Särskilda §§ på färdplanens avseende med bestämmelser Särskilda § färdplanens är bestämmelser Dessa verksamheten vid det militärindustriella komplexet i i komplexet militärindustriella det vid verksamheten 1 i färdplanen 5 i färdplanen

amen för samarbete amen för

Reviderade koden 3.1 koden Reviderade 1973 av tilläggsreglerna till kärnämneskontrollavtal Tilläggsprotokollet 2003 kärnämneskontrollavtal    Färdplanen 2015 och nuvarande kärntekniska     Särskilda bestämmelser § olösta frågor om alltjämt det program såsom nukleära av Irans dimensionen till bihanget framgår av IAEA i generalsekreterare R och Iran av IAEA Gemensamt uttalande 2013 INFCIRC/214 1973 Avtalet artikel enligt spridningsavtal Särs § om Parchin dettakomplex vid platser och Folkrättsliga relationer Folkrättsliga Iran IAEA och mellan på avseende verifikationsåtaganden och

till 18 om

- till

10 en - (CNNC) om

(NPPD) i Iran (2015)

gsreaktorn 18 mellan Del II Del I Del II Del I FN:s – Arak

13 NuclearPower -

isotopseparationen

11 -

radioisotoper,

upphandling genomförande

hävande

tekniker, anläggningar tekniker,

dokumentet2015

ilaga 4 ilaga 3 förfaranden ilaga 2 ilaga 1

China National NuclearCorporation

Tillägg Konstruktionsutkastbeträffande Dagen för upphävande av för upphävande Dagen 2231 resolution säkerhetsråds Övrigt Tillgång komponenter av i tillverkningen Insyn centrifuger inom verksamhet Övrig bidra skulle kunna som Verksamhet av och utvecklingen utformningen kärnladdning Officiella E3/EU+3 ochsamarbete för Iran vid främjandetav projektetatt modernisera reaktorn Arak i Gemensamma trepartsförklaringen 2015 avsikten avseendeinom projektet ramen JCPOAför moderniseraatt tungvattenforsknin Grundläggande mellan avtalet Reduction and Development Company och moderniseringen av tungvattenreaktorndess Arak, i laboratorier och tillverkningen av dess bränsle Nukleärmedicin och Nukleärmedicin tillhörande och avfall radioaktivt av Hantering kärntekniska av avveckling och anläggningar förehavanden Övriga Övrigt för Arbetsgruppen för Arbetsgruppen sanktioners av

E F Q R S T Underb E F G Underb 5 6 7 Underb Underb

tillhörande

utveckling

forskning -

och

pparbetning

anrikningsaspekter

rättsliga

- anläggningar och förfaranden och anläggningar

vatten

roblemområden Slutförandedagen Antagandedagen Genomförandedagen Övergångsdagen Allmänt Tungvattenforskningsreaktorn i Arak av tillverkning för Anläggning tungt reaktorer Övriga u inom Verksamhet bränsle använt av Anrikningskapacitet Centrifugforskning och i Fordo Anrikningsanläggningen Ytterligare uranbränsle och Uranlager centrifuger av Tillverkning den och Tilläggsprotokollet 3.1 koden reviderade nuvarande och Tidigare p långsiktiga IAEA:s och teknik Modern närvaro på avseende med Insyn Uranmalmkoncentrat anrikning på avseende med Insyn EU Avlistning av personer, enheter och organ listade enligt EU bestämmelser USA Allmänt bränslen Reaktorer, tekniker, av praxis och Metoder utveckling och Reaktorsäkerhet, kärnämneskontroll kärnsäkerhet och Etablering, sammansättning Etablering, samordnare och Uppgifter Förfaranden Beslut laga IV: Gemensamma utskottet Gemensamma IV: laga

Bilaga V: Genomförandeplanen V: Bilaga A B C D Bilaga I: Kärnrelaterade åtgärder Kärnrelaterade I: Bilaga A B C D E F G H I J K L M N O P Bilaga II: II: Bilaga Sanktionsrelaterade åtaganden A B Bilaga III: Civilt nukleärt samarbete nukleärt Civilt III: Bilaga A B C D Bi 1 2 3 4

Tillägg

biläggande av tvisterbiläggande

i i i uttalandet i erhetsrådets erhetsrådets dokument

Anrikning och därtill anslutande forskning och anslutande och Anrikning därtill nukleär lagerhållning utveckling, i Arak, tungt vatten, Tungvattenreaktorn av tungt upparbetning vatten åtgärder Insyn och förtroendeskapande Säk S/2015/546

Ingress och allmänna bestämmelser Ingress och allmänna åtaganden Frivilliga program Irans nukleära A B C Sanktioner genomförande för Planen uppgörelsens Mekanism för Avlistning av Avlistning personer och enheter Kontrollsystemets för missilteknik (MTCR:s) Kontrollsystemets missilteknik för över och förteckning programvara utrustning, teknik

Gemensamma övergripande övergripande Gemensamma (JCPOA) handlingsplanen       § 6:c § uttalandet  § 4:a §  

erhetsrådets erhetsrådets dokument

Säkerhetsrådets dokument Säkerhetsrådets S/2015/544

Säk S/2015/545

Bihang A till resolutionen 2231 resolutionen A till Bihang (2015) 2231 resolutionen B till Bihang (2015) egäran till IAEA:s till generaldirektör egäran

Gemensamma övergripande handlingsplanen (JCPOA) handlingsplanen Gemensamma övergripande . Uttalandet . . godkännande JCPOA:s B Upphävande av säkerhetsrådets av bestämmelser Tillämpning i tidigare resolutioner genomförande JCPOA:s Undantagsbestämmelser Övriga frågor . resolutioner Iranrelaterade PERATIVA DELEN PERATIVA

NGRESS I   O       

FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) 2231 resolution säkerhetsråds FN:s   1: Wienuppgörelsens konstruktion. Figur 1: Wienuppgörelsens

119 N r 1 januari/mars 2016 gor, varav två kompletteras av underbila- skrivna civila kärntekniska samarbetsprojekt, gor. Vidare förutsätts dels Iran och den s k bl a under IAEA:s medverkan.26 Arbetsgruppen (JCPOA:s övriga deltagare), Vägledande för de åtföljande fyra kapitlen dels behöriga organ och juridiska personer om Irans nukleära program, om sanktioner, träffa ytterligare uppgörelser, vilkas syfte om planen för uppgörelsens genomförande är att avtala om aspekter som inte fått eller samt om mekanismen för biläggande av ännu inte kunde ges en omfattande reglering tvister är att de däri gjorda åtagandena att inom ramen för JCPOA.21 vidta åtgärder inom den tidsram som anges JCPOA föregås av ett förord och är indelad i JCPOA samt i dess bihang, bilagor och till- i sex huvuddelar. I förordet understryker del- lägg är frivilliga och således ej folkrättsligt tagarna att JCPOA syftar till att återskapa det bindande, om de bara ses inom JCPOA:s 27 internationella samfundets förtroende för att sammanhang. Irans kärnenergiprogram uteslutande tjänar Kapitlet om Irans nukleära program (§§ fredliga ändamål, medan Iran bekräftar att 1-17 i JCPOA) med tillhörande bilagor hand- det under inga omständigheter kommer att lar om anrikning och därtill anslutande forsk- försöka förvärva eller utveckla kärnvapen.22 ning och utveckling samt nukleär lagerhåll- På samma gång tjänar den gemensamma ning, om tungvattenreaktorn i Arak och om insyn och förtroendeskapande åtgärder. Av övergripande handlingsplanen som hävstång synnerlig vikt är det gemensamma utskottet till att man fullständigt avslutar FN:s säker- enligt bilaga IV.28 Det är avsett att spela en hetsråds sanktioner samt multilaterala och avgörande roll vid administrationen av den nationella kärnrelaterade sanktioner, inklu- i samma bilaga etablerade upphandlingska- sive åtgärder enligt ett fastställt tidsschema, nalen, som Iran är skyldigt att anlita och att vilka rör tillgången till handels-, teknologi-, samarbeta med. Med upphandlingskanalen finans- och energiområdena. avses ett tillståndsförfarande för kärnrela- I det kapitel, som innehåller ingressen och terade exporter till Iran som ska vara kvar allmänna bestämmelser, återges en samling under en tioårsperiod fr o m senast den av sinsemellan ej villkorade avsiktsförkla- 23 18 oktober 2025, d v s den dag den godkän- ringar. Däremot lägger det inte grunden för nande säkerhetsrådsresolutionen kommer något system av rättigheter och skyldigheter att ha upphört att gälla. i en traktaträttslig mening. Ett framgångsrikt §§ 18-33 i JCPOA innehåller kapitlet genomförande av JCPOA ska göra det möjligt om sanktionsrelaterade åtaganden. Dessa för Iran att till fullo åtnjuta sin rättighet till omfattar dels de sanktioner som antagits av kärnenergi för fredliga ändamål i enlighet FN:s säkerhetsråd, dels de av EU, i utövande med relevanta artiklar i NPT, och det iran- av autonom behörighet att vidta restriktiva ska kärntekniska programmet kommer att åtgärder, fastställda kärnrelaterade sanktio- behandlas enligt samma regler och villkor nerna – stundom benämnda ”multilaterala vilka gäller för alla andra icke-kärnvapen- sanktioner” – samt dels de av USA beslutade, stater som är parter i NPT.24 Inom ramen extraterritoriellt verkande sanktionerna, vil- för JCPOA kommer EU,25 E3+3-staterna ka på vissa ställen betecknas som ”nationella och Iran att samarbeta på lämpligt sätt när sanktioner”.29 det gäller fredlig användning av kärnenergi Som drivaxeln i WU verkar en detaljerad och att delta i inbördes bestämda, i bilaga III tidtabell, enligt bestämmelserna i JCPOA:s till JCPOA om civilt nukleärt samarbete be- kapitel om planen för uppgörelsens genom-

120 ANALYS & PERSPEKTIV förande jämfört med bilaga V till JCPOA dock med undantag av de personer och en- om genomförandeplanen. I § 34 i JCPOA heter som avlistas till följd av tillägget till introduceras fem temporala gränsvärden – uttalandet. slutförandedagen,30 antagandedagen,31 ge nomförandedagen,32 övergångsdagen33 och Den andra pelaren: relationerna dagen för upphävande av FN:s säkerhets- mellan IAEA och Iran avseende råds resolution 2231 (2015)34 –, samtidigt kärnämneskontroll och verifikation som alla uppgörelserelevanta åtgärder som upptas i JCPOA och i uttalandet i bihang B För att de ska kunna sättas i kraft och ge- till resolutionen 2231 (2015) är kopplade nomföras fullt ut, är första pelarens komplexa till en eller flera av dessa tidpunkter, vilka regleringar beroende av att uppgörelsens – förutom genomförandedagen – infaller au- andra pelare uppfyller sin uppgift att kva- tomatiskt. litetssäkra och trygga icke-spridningsavta- JCPOA avslutas med ett kapitel om bilägg- lets säkerhetsstandarder i det problemfyllda ärendet rörande icke-kärnvapenstaten Iran. ande av tvister (§§ 36-37 i JCPOA) som be- Att den andra pelarens effektivitet har stor handlas närmare nedan i avsnittet rubricerat betydelse för den första pelarens trovärdiga ”Mekanism för biläggande av tvister”. implementering, framgår redan av FN:s sä- Uttalandet kerhetsråds resolution 2231 (2015), enligt vilken IAEA:s generaldirektör dels vidtar Medan JCPOA är ett samförståndsavtal verifikations- och övervakningsåtgärder, som mellan dess deltagare, innehåller det enligt bl a tillåter en bedömning om huruvida Iran OP 7:b i FN:s säkerhetsråds resolution 2231 uppfyller sina åtaganden, dels rapporterar 35 (2015) beslutade uttalandet bestämmelser om att IAEA nått en s k ”Bredare slutsats” som riktar sig till alla staterna utan undantag att allt nukleärt material i Iran finns kvar i – således också till stater som inte är med- fredliga verksamheter. lemmar i FN samt till JCPOA-deltagarna Såsom åskådliggörs i figur 1 ansvarar IAEA själva inklusive Iran – och som gäller fr o m för ett system för kontroll av kärnämnen i den 16 januari 2016 efter det att IAEA:s förhållande till Iran som främst bemöter det generaldirektör lämnat en rapport, i vilken internationella samfundets önskan att stärka bestyrks att Iran per denna dag har vidta- åtgärderna för att förhindra folkrättsligt otill- git de kärnrelaterade åtgärder som anges i låten nukleär spridning, men som också kan 36 §§ 15.1-15.11 i bilaga V till JCPOA. vidareutvecklas på ett ändamålsenligt sätt.37 Enligt § 6 i uttalandet kommer alla sta- Visserligen är IAEA inte något omedelbart terna att fortsätta frysa penningmedel, andra FN-organ – vilket tillgodoses i WU:s metod- finansiella tillgångar och ekonomiska resurser val att hålla säkerhetsrådets ansvarsområde som finns på deras territorier vid tidpunk- åtskilt från IAEA:s –,38 men i enlighet med ten för antagandet av JCPOA samt när som artikel III:1:b i överenskommelsen om re- helst därefter, ägda eller kontrollerade av lationerna mellan FN och IAEA39 äger or- de personer och enheter som fr o m dagen ganet att rapportera till FN:s säkerhetsråd för resolutionens antagande upptas i den och samarbeta med detta genom att lämna förteckning som hittills upprättats och ajour- information och annat stöd. IAEA agerar förts av sanktionsutskottet i enlighet med således självständigt och är inte föremål för FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006), tillsyn av FN:s säkerhetsråd, vilket bidrar till

121 N r 1 januari/mars 2016

90 dagar efter godkännandet av JCPOA genom FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) dagtecknad 2015-07-20, förutsatt Iran ger IAEA all information som krävs för att organet senast 2015-10-15 ska kunna slutföra sin undersökning om tidigare militära dimensioner enligt färdplanen

På antagandedagen: Både Iran och E3/EU+3 börjar vidta åtgärder för att genomföra uppgörelsen. Irans samarbete EU antar behövliga rättsakter (rådets beslut och förordningar) som avslutar nukleärrelaterade med IAEA: sanktioner. Rättsakterna träder i kraft på genomförandedagen.

Iran måste ge USA:s sanktioner vilandeförklaras. Besluten härom träder i kraft på genomförandedagen. GENOMFÖRANDEDAGEN IAEA all ANTAGANDEDAGEN information som Åtgärder som Iran måste vidta före genomförandedagen och innan sanktioner hävs krävs för att organet senast Följande åtgärder måste efter IAEA:s verifikation vara fullständigt genomförda innan genomförandedagen. 2015-10-15 ska kunna slutföra Iran måste demontera, ta bort och under IAEA:s försegling förvara mer än 13 000 sin undersök- övertaliga centrifuger, inklusive övertaliga avancerade centrifugmaskiner ning om tidigare militära dimensioner Iran måste minska sitt lager av låganrikat uran till högst 300 kg enligt färdplanen dagtecknad

2015-07-14 för att Iran måste konvertera urananrikningsanläggningen i Fordo till en anläggning för forskning förtydliga och utveckling tidigare och nuvarande olösta frågor avseende Iran måste förstöra kärnan i den oavslutade tungvattenreaktorn i Arak Irans kärnenergi- program Iran måste tillåta och göra nödvändiga förberedelser för ytterligare tillträde och övervakning genom IAEA T o m 2015-10-15 2015-10-18 Mellan antagandedagen och genomförandedagen 2016-01-16

Figur 2.1: Åtgärderna enligt Wienuppgörelsen t o m genomförandedagen. att det i viss mån är svårare att bilda sig en som innehåller en detaljerad sekvensordning, bärkraftig uppfattning om den andra pelarens i vilken såväl de nukleärtekniska som de prestationsförmåga, i synnerhet när det gäller sanktionsrelaterade åtgärderna ska vidtas. de bilaterala relationerna mellan IAEA och Eftersom JCPOA använder sig av ett tempo- Iran, vilka i sin tur omgärdas av ett betydligt ralt gränsvärde som inte infaller automatiskt mått av konfidentialitet. IAEA:s roll i dessa – genomförandedagen –, är det meningsfullt relationer är inte alltid lättbedömd, inte att anlägga ett perspektiv som inriktar sig mot minst när de dokument som skulle kunna denna tidpunkt som målsnöre för åtgärder stödja en vederhäftig bedömning är belagda som måste vara fullständigt genomförda i med sekretess. Detta gäller exempelvis inne- hållet i ”Särskilda bestämmelserna II enligt den förutgående implementeringsfasen och § 5 i färdplanen om verksamheten vid det ett annat som utgår från denna tidpunkt militärindustriella komplexet i Parchin och för att tydliggöra differentieringen i den om IAEA:s reglerade tillgång till enheter och efterföljande implementeringsfasen mellan platser vid detta komplex”.40 tidsbestämda åtaganden å ena sidan och till varaktigheten obegränsade förpliktelser Planen för uppgörelsens å den andra. genomförande I figur 2.1 sammanfattas de åtgärder som Kännetecknande för WU är planen för dess skulle genomföras t o m genomförandeda- genomförande enligt bilaga V till JCPOA gen.41 Den senare implementeringsfasens

122 ANALYS & PERSPEKTIV tidtabell som tar genomförandedagen som sin (WKTR), och det har ej heller varit JCPOA- utgångspunkt åskådliggörs i figur 2.2.42 deltagarnas avsikt att ingå en sådan.45 En traktat är en bindande internationell över- Mekanism för biläggande av tvister enskommelse, sluten mellan folkrättssubjekt. WU etablerar en mekanism för biläggande I traktater läggs grunden till rättigheter och av tvister. Enligt § 36 i JCPOA bör det ge- skyldigheter mellan parterna; de ger uttryck mensamma utskottet43 bidra till att lösa för ett bindande avtal om regleringar som konflikter mellan JCPOA-deltagarna om de fördragsslutande nått enighet om. JCPOA genomförandet av de frivilliga avsiktsförkla- saknar såväl rättsliga anspråk och förplik- ringarna. Varken i resolution 2231 (2015) telser som en överenskommen ömsesidig- eller i JCPOA finns en varaktighetsgräns het dem emellan. Detta illustreras tydligt för det gemensamma utskottet. Framför allt av portalbestämmelsen efter JCPOA:s inle- finns det ingen etablerad tidsfrist för dess dande del, rubricerad ”Ingress och allmänna institutionella avveckling och ej heller någon bestämmelser”, enligt vilken alla åtgärder överenskommen avvecklingsautomatik. Det som redovisas i JCPOA och i bilagorna där- 46 gemensamma utskottets rättsliga karaktär till betecknas som frivilliga åtgärder som är funktionellt beroende av förändringar av JCPOA-deltagarna vidtar inom den i dessa JCPOA:s bindningsverkan. Dess fortsatta texter uppdragna tidsramen. JCPOA inne- verksamhet efter dagen för upphävande av håller således en samling av sinsemellan FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015), ej villkorade avsiktsförklaringar. JCPOA- fr o m vilken tidpunkt JCPOA endast är ett deltagarna ger härmed uttryck för att de enkelt säkerhetsrådsdokument, blir sedan frivilligt kommer att vidta vissa i JCPOA föremål för JCPOA-deltagarnas politiska upptagna åtgärder utan erkännande av nå- 47 vilja. Det står WU:s deltagare fritt att be- gon rättslig skyldighet därtill. gagna sig av möjligheten till konfliktlösning Klausulen av innehållet ”Iran och E3/ i det gemensamma utskottets forum; de har EU+3 anger de följande frivilliga åtgärderna ingen rättslig skyldighet att lösa konflikter inom den tidsram som dras upp i JCPOA och med utskottets hjälp. bilagorna till denna” klargör med tillräcklig tydlighet att JCPOA-deltagarna endast styrs av frivilliga självåtaganden och inte av en Kommentar till FN:s avsikt att skapa folkrättsliga förpliktelser säkerhetsrådsresolution 2231 eller prejudikat.48 Under förhandlingarnas (2015) gång har Iran för övrigt varit mycket ange- läget om att JCPOA inte ges någon rättslig Uppgörelsens rättsliga kvalificering bindningsverkan, och vid dess redigering och bindningsverkan har uppgörelsens deltagare vinnlagt sig om att konsekvent undvika formuleringar som JCPOA:s rättsliga natur väcker frågan om skulle kunna tolkas som språkliga indika- huruvida handlingsplanen har folkrättsligt tioner på att JCPOA ska tillmätas traktat- bindande verkan som gäller dels för båda egenskap. sidorna44 i JCPOA, dels därutöver för de Mot bakgrund av detta konstaterande andra staterna. JCPOA är inte en traktat infinner sig frågan vilka folkrättsliga följder enligt artikel 2:1:a i Wienkonventionen den dessa icke-bindande avsiktsförklaringar kan 23 maj 1969 (SÖ 1975:1) om traktaträtten tänkas ha för andra stater och internationella

123 N r 1 januari/mars 2016

FN:s säkerhetsråds nukleärrelaterade sanktioner mot Iran hävda under förbehåll för återinförande EU:s sanktioner hävda USA:s nukleärrelaterade sanktioner vilandeförklarade

Uppgörelsens viktigaste begränsningar Embargot avseende om inte IAEA:s s k ”Bredare slutsats” leder till en förkortning av denna tidsfrist konventionella vapen

Ingen verksamhet med anknytning till om inte IAEA:s s k ”Bredare slutsats” leder till en förkortning av denna tidsfrist ballistiska missiler

Begränsning till 5 060 IR-1-centrifuger i drift

Begränsning av FoU av avancerad centrifugteknik

Införandet av avancerade centrifuger begränsas under åren 11–13, så att anrikningskapaciteten förblir densamma

Urananrikning begränsad till normal reaktorbränslekvalitet (anrikningsgrad 3,67%)

Övre tak på lager för låganrikat uran till högst 300 kg i alla former GENOMFÖRANDEDAGEN Ingen urananrikning i Fordo

Provdrift av avancerade centrifuger endast i Natanz’ pilotanläggning för urananrikning

Tillgång för IAEA till militära anläggningar inom 24 dagar

Inga nya tungvattenreaktorer, ingen upparbetning av eller FoU om tungt vatten

Fortsatt övervakning av områden för tillverkning av centrifuger

Fortsatt övervakning av urangruvor och -kvarnar

Tillämplighet av den reviderade IAEA-koden 3.1 av tilläggsreglerna till avtalet mellan IAEA och Iran om av kärnämneskontroll

Övervakning och tillgång av IAEA enligt tilläggsprotokollet mellan IAEA och Iran

Irans åtagande att inte upparbeta använt kärnbränsle

Iran får inte bedriva verksamhet som kan bidra till utformningen och utvecklingen av en kärnladdning

Icke-kärnvapenstaten Iran förblir underkastad icke-spridningsfördragets förbud enligt dess artikel II mot att skaffa kärnvapen

Verkställighet och fullgörande

Övervakad civil nukleär upphandlingskanal

Återinförandemekanismen varvid det är E3/EU+3-deltagarnas uppfattning att den kommer att tillämpas i ytterligare 5 år

Gemensamma utskottet etablerat för att bilägga tvister om JCPOA:s fullgörande

Tillsyn av IAEA:s styrelse och FN:s säkerhetsråd

2016-01-16 Genomförandet påbörjas 5 år 10 år 15 år 20 år 25 år

Figur 2.2: Åtgärderna enligt Wienuppgörelsen fr o m genomförandedagen. organisationer än dem som deltar i uppgö- (2015). Till en början måste bestämmelsen relsen. Detta är särskilt relevant på grund i § 18 i JCPOA uppmärksammas, enligt av sammankopplingen av den folkrättsligt vilken FN:s säkerhetsråd sägs ha för avsikt icke-bindande JCPOA med FN:s säkerhets- att genom en resolution som godkänner råds folkrättsligt bindande resolution 2231 JCPOA avsluta de sanktioner som är rela-

124 ANALYS & PERSPEKTIV terade till Irans nukleära program. Denna I resolutionens OP 2 uppmanar säker- klausul kan inte tillmätas någon folkrättslig hetsrådet samtliga medlemsstater, regiona- bindningsverkan, redan av det skälet att la och internationella organisationer dels FN:s säkerhetsråd inte är någon deltagare i att vidta lämpliga åtgärder för att stödja uppgörelsen. Ej heller kan JCPOA:s deltagare genomförandet av JCPOA i enlighet med med folkrättslig bindningsverkan komma den tidsplan som anges däri, dels att avstå överens om att FN:s säkerhetsråd bör åläg- från handlingar som skulle underminera ge- gas en dylik skyldighet. nomförandet av åtagandena enligt JCPOA. Resolutionen 2231 (2015) har antagits Härigenom skapas emellertid en icke ovä- jämlikt artikel 25 i FN-stadgan, enligt vilken sentlig otydlighet, bestående i att, medan FN:s medlemmar samtycker till att godta JCPOA saknar folkrättslig bindningsverkan och verkställa säkerhetsrådets beslut i över med avseende på dess deltagare, blir den på ensstämmelse med FN-stadgan. Såsom In omvägar, d v s genom säkerhetsrådets reso- ternationella domstolen fastställt i sitt råd- lution, ändå bindande. Denna problematik givande yttrande den 21 juni 1971 över förstärks ytterligare i resolutionens OP 7:b av rättsföljderna för stater på grund av fortsatt det faktum att säkerhetsrådet enligt artikel 41 närvaro i Namibia (Sydvästafrika) i strid i FN-stadgan51 beslutit att alla staterna ska med säkerhetsrådets resolution 296 (1970)49 uppfylla vissa delar i JCPOA-deltagarnas är säkerhetsrådets beslut folkrättsligt bin- uttalande i bihang B till resolutionen 2231 dande för FN:s medlemsstater i de delar (2015). Tillämpningen av artikel 41 medför som utgörs av beslut. I detta sammanhang att JCPOA är omedelbart folkrättsligt bin- bör språket i en säkerhetsrådets resolution dande också för stater som inte deltagit i dess analyseras noggrant innan en slutsats kan tillkomst. Huruvida denna hybrida rättsliga dras om dess bindande verkan. Frågan, om kvalitet som vidhäftar JCPOA och säkerhets- de befogenheter som ges enligt artikel 25 i rådets resolution är förenlig med principen själva verket utövats, måste besvaras i varje om staternas suveränitet, bör åtminstone enskilt fall med beaktande av villkoren i den betecknas som diskutabelt. I vart fall lägger resolutionen som är föremål för tolkningen, den i dagern en möjlig argumentationslinje de diskussioner som lett fram till den, de be- för de stater som inte deltog i förhandling- stämmelser i FN-stadgan som åberopats och i arna om WU och som är fortsatt avvisande allmänhet alla omständigheter som kan vara mot att häva eller lätta på sina sanktioner till hjälp vid fastställandet rättsföljderna av mot Iran. Det återstår därför att kalibrera en säkerhetsrådets resolution. Säkerhetsrådet omfånget av den folkrättsliga skyldighet att har utvecklat en praxis att markera sådana häva nationella sanktioner mot Iran, som beslut i resolutioner antagna enligt artikel 25 åvilar staterna som en konsekvens av säker- i FN-stadgan genom att begagna sig av be- hetsrådets bindande resolution. slutstemat ”besluter” (”decides”) i kursiv 50 stil. Ofta finns detta beslutstema redan i Räckvidden och gränserna av FN:s inledningen till de berörda operativa para- säkerhetsråds befogenheter graferna, men resolutionen 2231 (2015) är ett exempel på att det inom en och samma I resolution 2231 (2015) grundar säkerhets operativa paragraf inledningsvis kan finnas rådet i tio av 30 operativa paragrafer sitt ett icke-bindande handlingsdirektiv, åtföljt beslut på artikel 41, en bestämmelse i FN- något senare av ett bidande beslutstema. stadgans kapitel VII om inskridande i hän

125 N r 1 januari/mars 2016 delse av hot mot freden, fredsbrott och an- säkerhetsråd förpliktar sig med bindande greppshandlingar. I enlighet med denna äger verkan i framtiden att komma att anta en säkerhetsrådet både besluta om olika sank resolution som avsluter de i OP 7:a nämn- tioner, d v s åtgärder som inte innebär bruk da resolutionerna så fort IAEA:s rapport av vapenmakt, som ska användas för att ge mottagits och granskats. Detta väcker dock verkan åt dess beslut, och uppfordra FN:s frågan om huruvida det vore tillåtet enligt medlemmar att vidta sådana åtgärder. Även FN-stadgan att säkerhetsrådet på ett dylikt om detta inte utsäges i ordalydelsen av ar- sätt binder sig för framtiden. Inte minst på tikel 41, kan det antas på skäliga grunder grund av säkerhetsrådets icke-permanenta att därav omfattas en säkerhetsrådets an- medlemmars beslutsfattningsfrihet vid om- nexkompetens att också avsluta, häva eller röstningarna i säkerhetsrådet måste en så- lätta på sådana åtgärder som någon gång dan bindande självförpliktelse för framtiden beslutits enligt denna bestämmelse. Det kan bedömas kritiskt. emellertid ifrågasättas, om säkerhetsrådet med hänvisning till denna kompetens äger Påföljder och påföljdslöshet vid anta bindande beslut, såsom sker i OP 2 brister i fullgörandet av JCPOA och OP 7:b i resolutionen 2231 (2015), som förpliktar alla staterna att häva de nationella På grund av bristande ömsesidighet av rätts- sanktionerna och medverka i genomförandet liga skyldigheter är de i JCPOA behandlade av JCPOA, d v s av en handling som tillkom- handlingsområden – å ena sidan regleringen mit utan deras medverkan. av Irans kärntekniska program, å andra Enligt OP 7 ska bestämmelserna i de i dess sidan hävandet av de europeiska och ame- punkt a uppräknade säkerhetsrådsresolu rikanska nukleärrelaterade sanktionerna – i tionerna,52 vilka hittills använts som rätts- princip inte sammanlänkade med varandra. lig grund för sanktionerna mot det iranska Emellertid kopplas båda handlingsområden kärnvapenprogrammet, avslutas när säker- ihop indirekt i dels genomförandeplanen, dels hetsrådet får in IAEA:s rapport enligt OP 5. återinförandemekanismen. Förutsättningen Ordalydelsen i detta operativa moment är för tillämpningen av den senare är enligt inte entydig och kan uppfattas på olika sätt. OP 11 att en JCPOA-deltagare notifierar en Å ena sidan kan den tolkas som att resolu- betydande brist i fullgörandet av åtagandena tionen 2231 (2015) i OP 7:a föreskriver en enligt JCPOA (”significant non-performance rättsföljd, som är villkorad av en händelse of commitments under the JCPOA”). som har uppskjutande verkan: I detta be- Dock saknas i både resolutionen och traktelsesätt inträder rättsföljden redan vid JCPOA helt definitioner av eller kriterier på mottagandet av IAEA:s rapport. Den upp- vad som skulle vara kännetecknande för en skjutande händelsen skulle då utgöras av dylik allvarlig fullgörandebrist. Obestämd registreringen av den inkomna rapporten heten möter betänkligheter från en folkrätts- från IAEA, efter vars mottagande resolu- lig synvinkel, inte minst med tanke på att tionerna skulle avslutas automatiskt, d v s återinförandemekanismens utlösning liksom utan att längre vara föremål för ytterligare också JCPOA:s fortsatta tillämpning och villkor. Detta utesluter emellertid en föregå- bestånd är kausalt beroende av en tydlig ende granskning av IAEA:s rapport genom föreställning om när sådan brist ska anses FN:s säkerhetsråd. Å andra sidan skulle föreligga. Inte någonstans i resolutionen OP 7:a också kunna tolkas på så vis att FN:s eller i JCPOA ges någon vägledning för att

126 ANALYS & PERSPEKTIV man ska kunna bestämma vilken handling genomförande, har FN:s säkerhetsråd enligt eller underlåtenhet som vore att anse som en resolutionens OP 12 beslutit om en återinfö- betydande brist i fullgörandet av åtagandena randemekanism. Den ska i främsta rummet enligt JCPOA. Ej heller ges någon indika- verka som ett latent påtryckningsmedel mot tion på vilken intensitetströskel eller vilken Iran. Vid en närmare betraktelse är det emel- frekvens som måste övervinnas för att en lertid tveksamt om denna mekanism faktiskt sådan brist ska anses föreligga. Dock är det har förmågan att uppnå avsedd effekt. av betydelse att denna formulering implicerar Detta beror å ena sidan på mekanismens att det måste finnas fullgörandebrister som begränsade omfång som endast gäller FN:s inte är av någon allvarlig karaktär och som säkerhetsråds sanktioner; varken i resolu- därmed inte är kvalificerade nog att förmå tionen 2231 (2015) eller i JCPOA är det tal utlösa återinförandemekanismen. JCPOA- om att återinföra EU:s eller USA:s nukleär- deltagarna torde ha ansett att upprepade relaterade sanktioner. Dessa nationella och brister i JCPOA:s efterlevnad som inte når regionala sanktioner utgör emellertid mycket upp till tröskeln till betydande överträdelser bredare och mer intensiva sanktionsregimer, skulle kunna lämnas utan avseende, då de som riktar sig mot betydligt fler fysiska eller inte äventyrar uppgörelsens bestånd. För juridiska personer, enheter och organ. För att förhindra att JCPOA målinriktat under- såväl Irans kärntekniska program som dess mineras av några få allvarliga överträdelser, ekonomi framstår dessa sanktionsregimer förefaller det därför angeläget att kriterierna därför som en betydligt tyngre börda än FN:s på betydande brister konkretiseras. sanktioner tagna för sig. Ett återinförande av Då de i JCPOA involverade sidorna inte EU:s sanktioner skulle vara möjligt endast har någon rättslig skyldighet att lösa konflik- med ett förnyat beslut av rådet, vilket inte ter med hjälp av det gemensamma utskottet, tillförlitligt kan förväntas på grund av kravet torde en underlåtenhet att vända sig till det på enhällighet. Att undanta de europeiska därför inte kunna kvalificeras som en brist och amerikanska sanktionerna från tillämp- att fullgöra JCPOA, lika lite som så skulle ningsområdet för återinförandemekanismen vara fallet om en konflikt om tolkningen av är därför ägnat att kraftigt begränsa den bestämmelser i JCPOA trots bästa försök inte påtryckning som detta instrument är tänkt kan lösas. Därav följer att bedömningen av att utöva på Iran. huruvida en betydande brist enligt OP 11 Å andra sidan ger återinförandemekanis i resolution 2231 (2015) föreligger eller ej mens begränsning på tidsaxeln orsaken till inte nödvändigtvis är en fråga att underställa dess begränsade effekt. Enligt OP 14 i re- utskottets prövning. solutionen 2231 (2015) och § 37 i JCPOA gäller mekanismen inte retroaktivt; avtal som Återinförandemekanismen och dess ingåtts med fysiska eller juridiska personer i begränsade effekt Iran fr o m den 16 januari 2016 t o m tidpunkt för sanktioners återinförande påverkas inte.53 För att i händelse av en betydande brist Uteslutningen av återinförandemekanismens av Iran i fullgörandet av åtagandena enligt retroaktiva verkan är i sig inte begränsad i JCPOA möjliggöra en snabb återgång till tid och medför att samtliga avtal som slutits den sanktionsstatus som rådde före hävan- under hela tiden ända till dagen för upphö- det av sanktionerna mot Irans kärntekniska rande av FN:s säkerhetsråds resolutioner program som en konsekvens av JCPOA:s (inklusive resolutionen 2231) lämnas orörda.

127 N r 1 januari/mars 2016

På så sätt minskar OP 13 i resolutionen således inte alls även om FN:s sanktioner den ekonomiska påtryckningseffekten av skulle återinföras i ett senare skede. återinförandemekanismen i OP 12 avsevärt. Än mer problematisk syns dock vara bris- Förutom den omständighet att Iran förklarat ten på förtydligande av hur dessa tre undantag att, om snapback-mekanismen tillämpas i förhåller sig till de övriga sanktioner som enlighet med OP 12 i sin helhet eller delvis, förblir i kraft mot Iran. I synnerhet är det man kommer att behandla detta som skäl oklart om de undantagsvis tillåtna hand- att upphöra att utföra sina åtaganden enligt lingarna också får utföras i förhållande till JCPOA, försätts Iran snarare i det fördelak- de personer eller företag som fortsatt står tiga läget att kunna behålla alla ekonomiska under sanktionsregimen. Om så är fallet, fördelar och tillgångar, som förvärvats i och skulle undantagen som föreskrivs i OP 21 i med landets ekonomiska öppning, samt att resolutionen ge stora möjligheter att kringgå kunna fordra avtalsenligt fullbordande av de individualiserade sanktionerna och dess- utländska investerare och företag även i utom förbli i kraft även efter det att återin- händelse av ett återinförande av FN:s sank- förandemekanismen utlösts. tioner enligt resolutionens OP 12. IAEA:s roll Lättnader med omedelbar verkan WU tillmäter IAEA en central roll när det I OP 21 i resolutionen 2231 (2015) har FN:s gäller att granska att Iran vidtar de åtgärder säkerhetsråd beslutit att med omedelbar som det har åtagit sig. Rapporten av IAEA:s verkan lätta på sanktionerna för vissa verk- generaldirektör enligt OP 5 i resolutionen samheter som är direkt kopplade till tre 2231 (2015) utlöste de kärnrelaterade sank- åtgärder som enligt JCPOA bör vidtas av tionernas hävande fr o m den 16 januari 2016. Iran:54 (1) modifieringen av två kaskader vid Således befinner sig IAEA i den avgörande Fordoanläggningen för stabil isotopproduk- positionen av en neutral sakkunnig mellan tion, (2) exporten av anrikat uran från Iran å ena sidan Iran, mot vilket sanktionerna är som överstiger 300 kg i utbyte mot naturligt inriktade, och å andra sidan de stater och uran samt (3) den modernisering av reaktorn internationella organisationer, som beslutit i Arak som baseras på det överenskomna om sanktionerna. konstruktionsutkastet och därefter på den IAEA ges i JCPOA uppdraget att gran- överenskomna slutliga konstruktionen av ska vissa iranska anläggningar. Däremot en sådan reaktor. Lättnaderna avser en rad är både resolutionen och JCPOA tystlåtna olika ekonomiska och finansiella verksam- när det gäller att bestämma enligt vilka nor- heter: leverans, försäljning eller överföring mer inspektionerna ska genomföras och på av artiklar, materiel, utrustning, varor och vilka grunder IAEA kan bekräfta att Iran teknik eller tillhandahållande av tekniskt faktiskt vidtar sina åtgärder i enlighet med bistånd eller teknisk utbildning, ekonomiskt uppgörelsen. Frågan om de objektiva kon- bistånd, investeringar, förmedlingstjänster trollnormer som IAEA ska tillämpa infinner eller andra tjänster.55 Beaktansvärt nog un- sig framför allt vid följande två tidpunk- dantar resolutionens OP 24 dessa undantag ter i samband med rapporterna av IAEA:s helt och hållet från återinförandemekanis- generaldirektör: (1) dels enligt OP 5, då men. De med omedelbar verkan gällande rapportens avlämnande var avgörande för lättnaderna i enlighet med OP 21 påverkas genomförandedagens konkretisering, (2) dels

128 ANALYS & PERSPEKTIV enligt OP 6 med avseende på IAEA:s s k anser IAEA:s granskning som otillräcklig ”Bredare slutsats” att allt nukleärt material eller alltför rigid, står det denna fritt att i Iran finns kvar i fredliga verksamheter, ty vända sig till det gemensamma utskottet. rapportens avlämnande är avgörande för Deltagandet i denna tvistlösningsmekanism övergångsdagens konkretisering. Detta om är, som förklarats förut, inte någon rättsligt den infaller tidigare än dagen åtta år efter bindande skyldighet och kan därför inte fram- antagandedagen, och som bekräftelse av att tvingas av de andra deltagarna. Avsaknaden förutsättningarna föreligger att häva sank- av objektiva bedömningskriterier medför tionerna helt och hållet. således konfliktpotential med avseende på I OP 3 i resolutionen 2231 (2015) uppdrar både IAEA:s materiella bedömning och dess säkerhetsrådet åt IAEA:s generalsekreterare metodiska tillvägagångssätt. att genomföra den nödvändiga kontrollen och övervakningen av Irans kärnrelaterade Tilläggsprotokollets ratificering åtaganden under hela dessas löptid enligt JCPOA. Säkerhetsrådets resolution konkreti- IAEA:s kontroll och övervakning av iranska serar emellertid inte, på vilket sätt detta ska kärnanläggningar står i direkt förbindelse ske. Endast tillträdes- och inspektionsmöj- med Irans åtagande enligt § 64 i bilaga I ligheter, som Iran bör bevilja IAEA, blir om- till JCPOA att vilja sträva efter ratificering nämnda, exempelvis i § 15 JCPOA. Således är av tilläggsprotokollet till det övergripande IAEA i princip fritt att tillämpa sina interna kärnämneskontrollavtalet mellan IAEA och bedömningskriterier och -förfaranden och Iran. Tilläggsprotokollet ger den nödvändiga att värdera de iranska åtgärderna efter eget rättsliga grundvalen för IAEA:s utökade 57 skön. Avsaknaden av insyn och kontroll i inspektioner, vilka i sin tur utgör förut- detta avseende gör sig gällande som ett pro- sättningen för att kunna dra den s k Bredare blem, som framträder särskilt tydligt i fråga slutsatsen. I avvaktan på ratificeringen och om den s k ”Bredare slutsatsen”. för att omgående möjliggöra utökade in- Det är inte helt oproblematiskt att förut- spektioner bestämmer § 13 i JCPOA att sättningarna för den ”Bredare slutsatsens” tilläggsprotokollet tillämpas provisoriskt, koncept som vedertagen metod i IAEA:s orga- medan ratificeringsförfarandet i Iran pågår, nisationspraxis inte framgår av ett folkrätts- samtidigt som Iran fullständigt genomför den ligt bindande dokument. Det förblir därför reviderade IAEA-koden 3.1 av tilläggsreg- ett internt beslut av IAEA att lämna det med lerna till kärnämneskontrollavtalet. den ”Bredare slutsatsen” förknippade intyget Å ena sidan har det under förhandlingarnas att iranskt kärnämne uteslutande används gång aldrig funnits någon överensstämmande för fredliga ändamål. JCPOA-deltagarna eller syn på att bestämmelserna i § 13 i JCPOA FN:s säkerhetsråd såsom uppdragsgivare är och § 64 i bilaga I till JCPOA skulle vara hänvisade till att förlita sig på IAEA:s beslut folkrättsligt bindande; de skulle i stället förbli i detta avseende. De har inte tillgång till ett politiska åtaganden. Om Irans regering kan allmänt reglerat verifieringsförfarande.56 visa att den vinnlagt sig om att åstadkomma Att döma av den vikt som tillkommer IAEA ratificeringen, men dessvärre inte varit fram- som ett neutralt, sakkunnigt organ vid den gångsrik i sina ansträngningar, har den till nukleära uppgörelsens genomförande ligger fyllest genomfört vad den politiskt förpliktat en konfliktpotential i IAEA:s position att ha sig att göra. Dessa bestämmelser, som lägger fria händer. Om en av JCPOA-deltagarna grunden till ett åtagande att förhålla sig på

129 N r 1 januari/mars 2016 ett visst sätt men inte till ett åtagande att folkrättsliga princip äger Iran när som helst åstadkomma ett visst resultat, relativeras förklara att det ej längre tillämpar tilläggs- ytterligare genom villkoret att ratificeringen protokollet provisoriskt. Också detta skulle måste vara förenlig med presidentens och vara utan konsekvenser för JCPOA:s fortsatta Madzjlis’, det iranska parlamentets, respek giltighet och skulle ej heller inverka menligt tive roller. på övergångsdagens inträffande, som ändå Följaktligen är det tänkbart att ratifice- sker senast efter åtta år. Om Iran bestämde ringen av tilläggsprotokollet misslyckas på sig för att ej längre tillämpa tilläggsproto- grund av påstådda eller faktiska konstitutio- kollet provisoriskt, skulle detta inte i sig nella hinder, utan att Iran därigenom skulle utgöra en betydande brist i fullgörandet av kunna sägas brista i uppfyllelsen av sina åtagandena enligt JCPOA, såvida inte en frivilliga åtaganden i enlighet med JCPOA. av JCPOA-deltagarna skulle komma fram Å andra sidan villkorar klausulen inte när till en dylik slutsats med effekten att kunna ratificeringen av tilläggsprotokollet måste åberopa återinförandemekanismen eller, min- ha skett. En föreskrift om en yttersta tid- dre sannolikt, tvistebiläggandemekanismen punkt för ratificering avvisades av Iran som intrång i dess suveränitet. Således finns det i enlighet med § 36 i JCPOA. inga andra incitament för ratificering före Om IAEA beslutade sig för att inte ta upp utgången av den åttaårsperiod som föregår ett sådant händelseförlopp i sin ”Bredare övergångsdagen enligt § 34:(iv) i JCPOA slutsats” eller om återinförandemekanis- än insikten att en utdragen provisorisk till- men inte aktiverades av JCPOA:s deltagare lämpning av tilläggsprotokollet kan ha en i Arbetsgruppen vid just denna tidpunkt, inverkan på innehållet i IAEA:s s k ”Bredare skulle såväl en provisorisk tillämpning av slutsats”, ett konstaterande som gör att EU tilläggsprotokollet ad infinitum som en in- och USA kommer att häva, eller att göra de ställelse av tilläggsprotokollets provisoriska lagändringar som krävs för att åstadkomma tillämpning inte längre kunna åberopas av hävande av, den sista grupp av sanktioner JCPOA-deltagare som skäl för att upphöra som alltjämt är gällande. Skulle tilläggspro med, frånträda eller suspendera den katalog tokollets ratificering inte uppnås, berörs Irans över åtgärder, vilkas genomförande JCPOA åtagande att fortsätta tillämpa tilläggsproto- har schemalagt i tidrymden mellan över- kollet provisoriskt och att fullt ut genomföra gångsdagen och dagen för upphävande av den reviderade koden 3.1 av tilläggsreglerna FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015). till kärnämneskontrollavtalet inte av ett så- De skulle i själva verket inte alls kunna för- dant scenario. hindra att dagen för upphävande infaller och Mot bakgrund av det faktum att över- därmed ej heller de rättsföljder som denna gångsdagen infaller automatiskt bör också händelse medför. Dessa scenarier diskutera- noteras att den provisoriska tillämpningen av des under förhandlingarnas gång, och alla en traktat upphör i enlighet med artikel 25:2 inblandade parterna var fullt medvetna om i WKTR om den stat som hittills tillämpat att de skulle kunna inträda. traktaten provisoriskt, meddelar de övriga Betydelsen av kontrollavtalens och över- stater, mellan vilka traktaten tillämpas pro- vakningsarrangemangens effektivitet för att visoriskt, att den icke har för avsikt att bli kvalitetssäkra WU:s genomförande kan inte part i traktaten. Med utgångspunkt i denna skattas högt nog. Därmed tillkommer upp-

130 ANALYS & PERSPEKTIV görelsens andra pelare en avgörande roll. övergripande handlingsplanen. Med hän- Bedömningen av hur den presterar blir där- syn till den omständighet att JCPOA inte emot en grannlaga uppgift med tanke på är någon internationell överenskommelse att de bilaterala relationerna mellan IAEA i traktaträttslig mening, är det oklart, om och Iran omgärdas av ett betydligt mått av regleringsprincipen i artikel 56:1 i WKTR konfidentialitet. Lika lite som tilläggsproto- skulle lämpa sig som vägledning i en sådan kollet den 18 december 2003 till 1973 års situation. Denna bestämmer att ”en traktat kärnämneskontrollavtal har de ”Särskilda som ej innehåller någon bestämmelse om dess bestämmelser”, som nämns i färdplanen upphörande och som icke förutser möjlig- dagtecknad den 14 juli 2015, offentliggjorts. heten av uppsägning eller frånträde kan ej Hittills har Teheran visserligen förnekat all bli föremål för uppsägning eller frånträde, militär kärnforskning, men om det i sam- såvida icke a) det fastställts att partnerna band med bedömningen skulle vidgå att hade för avsikt att medge möjligheten av överträdelser begåtts, vore det lättare för uppsägning eller frånträde; eller b) rätt till Irans offentliga diplomati att hantera sådana uppsägning eller frånträde är underförstådd konstateranden i sekretessens skydd än att på grund av traktatens natur”. hamna i sökarljusets fokus. Mest rimligt förefaller emellertid att hän- Det internationella samfundet – framför skjuta ett sådant sakläge till säkerhetsrådet, allt den del som inte förfogar över egen om inte JCPOA:s deltagare kan uppnå en adekvat underrättelsekapacitet – är således lösning. Före dagen för upphävande av FN:s i stor utsträckning hänvisat till att lita på säkerhetsråds resolution 2231 (2015) medger rimligheten, bärkraften och sanningsenlig- dess OP 30 en befattning av säkerhetsrådet. heten av IAEA:s bedömning av möjliga mili- Därefter måste JCPOA anses ha upphört tära dimensioner av Irans nukleära program. formellt. Som enkelt säkerhetsrådsdokument Rapporten utgör en viktig bidragande fak- är dess vidare bestånd helt beroende av de tor i JCPOA-deltagarnas beslut att succes- deltagande sidornas politiska vilja att fort- sivt vilandeförklara sanktionerna mot Iran sätta samarbetet; bristande beredvillighet med målsättningen att de slutligen upphävs. därtill utgör inte i sig någon rättslig grund Bedömningen av IAEA:s generaldirektör bör enligt FN-stadgan att åkalla säkerhetsrådets därför ge så omfattande svar som möjligt uppmärksamhet. på de kvarvarande frågorna om det iranska nukleärprogrammets eventuella militära in- Perspektiv och slutsatser riktningar. Vid avslutningen av förhandlingarna i Wien Förändrad sammansättning av den 14 juli 2015 klargjorde utrikesminist- rarna att uppgörelsens politiska betydelse JCPOA:s deltagare går långt utöver kontrollen av Irans kärn- JCPOA innehåller inte någon bestämmelse tekniska program: Den åsyftar att säkerställa om förtida uppsägning eller frånträde. Det den uteslutande fredliga karaktären av detta är ett scenario som inte helt kan uteslutas program och ska därmed vara en strategi för med tanke på att politiska förändringar hos att nå en långsiktig övergripande lösning på JCPOA:s deltagare skulle kunna innebära den iranska kärnenergifrågan. WU har enligt att någon av dem bestämmer sig för att dessa aktörer visat att det är möjligt att hitta säga upp eller frånträda den gemensamma en lösning även i djupt rotade, historiskt

131 N r 1 januari/mars 2016 komplexa konflikter som ytterligare försvå- solution som godkänner denna bedömning,61 ras av misstänksamhet och fientlighet. Den vilken grundar sig på all information av be- skulle vidare kunna bidra till att utveckla tydelse för kärnämneskontrollen, som varit en omfattande säkerhetsarkitektur för hela tillgänglig för organet. IAEA kom fram till att regionen. Regeringarna kommer att utvidga all verksamhet som omfattas av färdplanen sina bilaterala förbindelser med Iran, för att genomförts i enlighet med den överenskomna främja det som anses vara en pågående för- tidsplanen. Iran uppges ha lämnat förkla- ändring i det iranska samhället. Detta kräver ringar, i skriftlig form och genom åberopande en känsla för proportioner och realism, i av därmed sammanhängande dokument, om vetskap om att situationen i Iran inte kom- tidigare och nuvarande olösta frågor, varpå mer att förändras över en natt, vilket gör det dels IAEA behövt återkomma med frågor angeläget att utvärdera WU:s tillkortakom- om oklarheter som rör Irans förklaringar, manden och komparativa fördelar. dels möten med tekniska experter hållits. IAEA vidtog kärnämneskontrollåtgärder Obesvarad fråga om den möjliga vid särskilda platser av intresse för organet, militära dimensionen av Irans bl a i anläggningen i Parchin. nukleära program IAEA bedömer att en rad aktiviteter som är relevanta för utvecklingen av en kärnladdning Att avskära Irans möjligheter att utveckla genomfördes i Iran före slutet av år 2003 som kärnvapen med hjälp av höganrikat uran en samordnad insats och att vissa verksam- och plutonium innebär mer än att bara sätta heter ägde rum även efter år 2003. Organet gränser för klyvbart material. Inspektörerna bedömer också att dessa verksamheter inte behöver en fullständig och tydlig bild av nådde bortom stadiet av genomförbarhets- möjliga militära dimensioner av Irans nu- och vetenskapliga studier och att viss relevant kleära program för att bedöma om landet teknisk förmåga och motsvarande kapaciteter faktiskt skulle kunna använda dylikt mate- förvärvats. Däremot säger det sig inte ha fått rial i ett kärnvapen.58 WU:s första pelare, i trovärdiga indikationer på aktiviteter i Iran synnerhet JCPOA, bidrar endast i inskränkt som skulle vara relevanta för utvecklingen mening därtill. Den tar inte själv upp frå- av en kärnladdning efter år 2009. Vidare gan om möjliga militära dimensioner, utan uppger IAEA hade det inte heller stött på överlåter åt den särskilda färdplanen mel- belastningsbara omständigheter som tyder lan Iran och IAEA i den andra pelaren att på att kärnämne skulle ha avletts i samband befrämja ett svar. med de möjliga militära dimensionerna av Den 2 december 2015 publicerade IAEA:s Irans kärntekniska program.62 generaldirektör en rapport till organets sty- Enligt uppgörelsens villkor är Iran skyldigt relse i enlighet med färdplanen den 14 juli att ge tillgång till odeklarerade anläggningar 2015 för ett förtydligande av tidigare och om IAEA så begär och om lämpliga alterna- nuvarande kvarstående frågor om Irans kärn- tiva arrangemang inte kan identifieras. Detta tekniska program.59 Rapporten innehåller krav bygger på genomförandet av tilläggs- den slutliga bedömningen av alla tidigare protokollet med IAEA, som Iran tillämpar och nuvarande olösta frågor som anges i provisoriskt fr o m den 18 oktober 2015. generaldirektörens rapport den 8 november JCPOA reglerar förfarandet som IAEA:s 2011.60 I enlighet med § 14 i JCPOA antog begäran sätter igång så snart organet har fått IAEA:s styrelse den 15 december 2015 en re- kännedom om en potentiellt dold plats eller

132 ANALYS & PERSPEKTIV om odeklarerad kärnrelaterad verksamhet. skulle undergräva WU och därmed föranleda, Detta förfarande omfattar tillhandahållan- om inte militära insatser, så dock ett återin- det av information till Iran genom IAEA:s förande av sanktioner, från vilka skulle utgå försorg om vilken typ av misstankar som intensiva påtryckningar på Iran. Dessutom föranledde begäran om tillgång. I och med kan ett förtäckt program sporra ytterligare en sådan begäran börjar en nedräkning på nukleär spridning i och utanför regionen. högst 24 dagar, inom vilken tidrymd Iran Iran skulle behöva antecipera dessa hot och ska medge det begärda tillträdet eller frågan hantera dem, innan det bestämmer sig för ska hänskjutas till JCPOA:s förfarande till att verkställa en hemlig option. biläggande av tvister.63 Iran skulle kunna av- värja en begäran om tillgång endast om fyra Utvärdering av de åtta deltagarna i JCPOA – Iran, EU, Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien, Wienuppgörelsens unika uppläggning möjlig- Tyskland och USA – motsatte sig beviljande gör en avvägning av deltagarnas olikartade av tillgången. Även då kan den klagande intressen, dock utifrån ett för Irans vidkom- staten fortfarande ta upp frågan i tvistlös- mande fördelaktigt förhandlingsresultat. Det ningsförfarandet. Slutresultatet av denna sätt, på vilket WU kommer att genomföras, process skulle kunna vara återinförandet av är avgörande för om det hädanefter under FN:s säkerhetsråds, USA:s och EU:s sank- överskådlig tid blir möjligt för FN:s säker- tioner och en revitalisering av krisen kring hetsråd att vid behov överhuvudtaget besluta Irans kärntekniska program. om nukleärrelaterade sanktioner mot stater Det är ostridigt att en hemlig väg till iran- av Irans storleksordning. I slutändan blir det ska kärnvapen före dagen för upphävande av avgörande för svaret på frågan om NPT:s FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015) regim stärkts på lång sikt. skulle utgöra en enorm säkerhetsutmaning för både medlemmarna i Arbetsgruppen och länderna i regionen. Ett sådant program Författaren är jur lic.

133 N r 1 januari/mars 2016

Noter

1. framför allt i amerikanska källor förekom- 2015, http://www.un.org/ga/search/view_doc. mer nästan genomgående beteckningen asp?symbol=S/2015/544 (2016-01-18). ”P5+1-stater”, d v s säkerhetsrådets fem 4. iaEA (utg): Pressmeddelandet 2015/34 2015- permanenta medlemmar samt Tyskland. 08-15 ”IAEA Receives Information from Se Davenport, Kelsey; Daryl G Kimball Iran under Road-map Agreement”, https:// och Thielmann, Greg: Solving the Iranian www.iaea.org/newscenter/pressreleases/iaea- Nuclear Puzzle. The Joint Comprehensive receives-information-iran-under-road-map- Plan of Action, Arms Control Association, agreement (2016-01-18). Washington 2015, s 1 ff. Då detta språkbruk 5. fördraget den 1 juli 1968 (SÖ 1970:12) om dels förbiser den roll EU:s höga representant förhindrande av spridning av kärnvapen för utrikes frågor och säkerhetspolitik till- (icke-spridningsfördraget, NPT). mättes i processen, dels inte förekommer i 6. USA:s president Barack Obama anser att vare sig FN:s säkerhetsråds resolution 2231 uppgörelsen har ”avskurit varenda en av (2015) eller dess bihang, används det inte Irans vägar till ett kärnvapenprogram”; här. För definitionen av termen ”E3/EU+3” Binnis, Jeremy och Dewey, Karl: ”Analysis: se första stycket i förordet till bihang A Assessing Iran’s Nuclear Deal”, Jane’s (Gemensamma övergripande handlingspla- Defence Weekly, band 52, 29. häftet 2015, nen) till FN:s säkerhetsråds resolution 2231 s 5. Israels premiärminister Benjamin (2015) samt § (i) i den gemensamma över- Netanyahu hävdar raka motsatsen – och gripande handlingsplanens avsnitt ”Ingress får i sak medhåll härom från Saudiarabien och allmänna bestämmelser”; United och vissa andra stater vid Persiska viken –, Nations Security Council Resolution 2231 när han säger sig vara övertygad om att (2015), Adopted by the Security Council at Islamiska republiken nu har tryggat tillgång- its 7488th meeting, on 20 July 2015, United en till kärnvapen: ”Genom att inte avveckla Nations, New York 2015, s 8-9, http://www. Irans kärnenergiprogram kommer denna un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/ uppgörelse inom loppet av ett decennium att RES/2231%282015%29 (2016-01-18). ge en reformovillig, obotfärdig och mycket 2. i enlighet med vad som utvecklas närmare rikare terroristregim förmågan att producera nedan i avsnittet ”Uppgörelsens rättsliga många kärnvapen, i själva verket en hel kärn- kvalificering och bindningsverkan” utgör vapenarsenal med möjlighet att avfyra den. Wienuppgörelsen inte någon bindande in- Vilket häpnadsväckande historiskt misstag.”; ternationell överenskommelse. Därför ef- Netanyahu, Benjamin: ”Dibrei rosh ha- tersträvar resolutionen, den gemensamma memshalah Netanyahu be-ikvoth ha-heskem övergripande handlingsplanen och det till bein ha-ma’atsamuth le-’Iran 14/07/2015” resolutionen som bihang B fogade uttalandet (Uttalande av premiärministern Netanyahu att undvika all traktaträttslig terminologi. I med anledning av uppgörelsen mellan stor- stället för begreppet ”parter” används exem- makterna och Iran [2015-07-14]), http:// pelvis på de flesta ställen termen ”deltagare” www.pmo.gov.il/MediaCenter/Spokesman/ (participants). Pages/spokeStatement140715.aspx (2016- 3. Annex A to United Nations Security 01-18). För en utförlig analys av Irans nu- Council Resolution 2231 (2015): Joint kleära program ur perspektivet av Israel, Comprehensive Plan of Action (JCPOA), som inte anslutit sig till NPT, se (1) Katz, Vienna, 14 July 2015, i op cit, FN:s säker- Yaakov och Hendel, Yoaz: Yisra’el neged hetsråds resolution 2231 (2015), se not 1, s ’Iran. Milhemeth ha-tslalim [Israel mot Iran. 8-97, tillika FN:s säkerhetsråds dokument Skuggornas krig], Kinneret – Zmora-Bitan – S/2015/544, United Nations Security Council Dvir, Or Yehuda 2011; (2) Gold, Dore: The Document S/2015/544: Letter dated 16 July Rise of Nuclear Iran. How Tehran Defies 2015 from the Permanent Representative of the West, Regnery Publishing, Washington the United States of America to the United 2009, s 179-232; (3) Beljanski, Sascha: Das Nations addressed to the President of the Nuklearprogramm der Islamischen Republik Security Council, United Nations, New York Iran. Eine Analyse des Status Quo und seiner

134 ANALYS & PERSPEKTIV

Auswirkungen auf Israel, Salzwasser Verlag, 28 November 2013 Received from the Paderborn 2008. Permanent Mission of the Islamic Republic 7. andra aspekter av vikt, som emellertid i stort of Iran to the Agency Concerning the Text of sett måste förbigås här, rör Irans förmåga att the Joint Plan of Action, IAEA, Wien 2013, åter kunna lösgöra sig från NPT efter att ha https://www.iaea.org/sites/default/files/publi- genomfört JCPOA genom antingen utbryt- cations/documents/infcircs/2013/infcirc856. ning (”breakout”) eller utsmygning (”sneak pdf (2016-01-18). out”) samt betydelsen av Irans långa tradi- 11. Jfr § (viii) i JCPOA:s avsnitt ”Ingress och all- tion av brott mot folkrättsliga förpliktelser männa bestämmelser”. rörande nukleär icke-spridning. 12. se härom (1) Shaker, Mohamed Ibrahim: Utbrytning betecknar en strävan efter kärn- Nuclear Non-Proliferation Treaty. Origin vapenförmåga med hjälp av deklarerade and Implementation 1959–1979, band I, kärntekniska anläggningar. Med förmågan Oceana, London/Rom/New York 1980, s till utbrytning betecknas den tidpunkt, då 293-337, och (2) op cit, Joyner, Daniel H, se Iran efter att ha genomfört JCPOA och som not 7, s 43-50. icke-kärnvapenstat återintegrerats i NPT:s 13. se (1) 109th Congress of the United States of icke-spridningsregim skulle ha återfått för- America (utg): Hearing No. 109-148 before mågan att ackumulera uranhexafluorid i så- the Subcommittee on International Terrorism dan kvantitet som behövs för ett enda kärn- and Nonproliferation of the Committee vapen. För förmågan att åter kunna lösgöra on International Relations, House of sig från NPT är det däremot inte avgörande Representatives, March 2, 2006: Assessing om kärnvapnet verkligen konstruerats eller ”Rights” under the Nuclear Nonproliferation tillverkats eller om det finns initial drifts- och Treaty, U.S. Government Printing Office, hanteringsförmåga därtill. Utsmygning syftar Washington 2006, s 1 f, samt (2) Joyner, på en strävan efter kärnvapenförmåga med Daniel H: Interpreting the Nuclear Non- hjälp av ett hemligt program. Proliferation Treaty, Oxford University Press, I folkrättsvetenskapen finns det röster som Oxford 2013, s 79-87 och 94 f. – Trots vissa med varierande argument anser att Iran i officiella uttalanden, som stöder en restrik- strikt juridisk bemärkelse gjorde en folk- tiv tolkning av uppgörelsen, verkar USA:s rättskonform tolkning när det hävdade regering under presidenten Obama vara vil- att landets urananrikningsverksamhet var lig att acceptera att Iran förfogar över en förenlig med artikel IV i NPT. Jfr härom egen anrikningskapacitet; (3) The White å ena sidan den förvissade uppfattningen House Office of the Press Secretary (utg): av (1) Joyner, Daniel H: International Pressmeddelandet 2013-11-23 ”Fact Sheet: Law and the Proliferation of Weapons of First Step Understandings Regarding the Mass Destruction, Oxford University Press, Islamic Republic of Iran’s Nuclear Program”, Oxford/New York 2009, s 53, å andra si- http://www.whitehouse.gov/the-press- dan den mer förbehållsamma åsikten av office/2013/11/23/fact-sheet-first-step-under- (2) Ogilvie-White, Tanya: ”International standings-regarding-islamic-republic-iran-s-n Responses to Iranian Nuclear Defiance. The (2016-01-18). Non-Aligned Movement and the Issue of 14. op cit, Joyner, Daniel H, se not 13, s 42 f, Non-Compliance”, European Journal of 66-68. International Law, band 18, 3. häftet 2007, s 15. U.S. Department of State (utg): 469 f. Pressmeddelandet 2013/T18-01 2013-11- 8. Perthes, Volker: Iran. Eine politische 24 ”Remarks by John Kerry, Secretary of Herausforderung, Bundeszentrale für poli- State, Geneva, Switzerland, After P5+1 tische Bildung, Bonn 2008, s 89-120. Talks”, http://www.state.gov/secretary/ 9. för att undvika en sammanblandning med remarks/2013/11/218023.htm (2016-01-18). 2015 års gemensamma övergripande hand- 16. op cit, United Nations Security Council lingsplan, kommer Genèveuppgörelsen i det Document S/2015/544, se not 3. följande att betecknas antingen som 2013 års 17. United Nations Security Council: ”Document gemensamma handlingsplan eller som 2013 S/2015/545 (2015-07-16): Letter da- års JPA. ted 16 July 2015 from the Permanent 10. iaEA (utg): Information Circular Representative of the United States of INFCIRC/856 Communication Dated America to the United Nations addressed

135 N r 1 januari/mars 2016

to the President of the Security Council”, Nuclear Corporation (CNNC) om moder- United Nations, New York 2015, http:// niseringen av tungvattenreaktorn i Arak, www.un.org/en/ga/search/view_doc. dess laboratorier och tillverkningen av dess asp?symbol=S/2015/545 (2016-01-18). bränsle” med tillhörande stödförklaring från 18. förutom på det angivna sättet har JCPOA JCPOA-deltagarna – en specifik uppgörelse kommunicerats som IAEA-dokument, IAEA som i skrivande stund ännu inte slutförhand- (utg): Information Circular INFCIRC/887 lats. Communication Dated 24 July 2015 22. det är inte möjligt att tolkningsvis avgöra Received from China, France, Germany, the huruvida denna bekräftelse utgör ett av- Russian Federation, the United Kingdom, stående från Irans sida att begagna sig av the United States of America (the E3/EU+3) rätten enligt Artikel X:1 i NPT till icke- and the Islamic Republic of Iran Concerning spridningsfördragets uppsägning. Se härom the Text of the Joint Comprehensive Plan of närmare Fleck, Dieter: ”State Responsibility Action (JCPOA), IAEA, Wien 2015, https:// Consequences of Termination of or www.iaea.org/sites/default/files/infcirc887. Withdrawal from Non-Proliferation Treaties” pdf (2016-01-18). i Joyner, Daniel H och Roscini, Marco: Non- 19. Det finns åtskilliga åtaganden i WU, som Proliferation Law as a Special Regime. A gäller betydligt längre än resolutionens upp- Contribution to Fragmentation Theory in hävandedag. I den mån dessa åtaganden inte International Law, Cambridge University utgör reglerade beståndsdelar i den andra Press, Cambridge 2012, s 250-269. pelaren, medför resolutionens upphörande 23. § (i) i JCPOA:s avsnitt ”Ingress och allmänna att också dess bihang – JCPOA och utta- bestämmelser”. landet – upphör att gälla. Att cirkulera dem 24. § (iv) i JCPOA:s avsnitt ”Ingress och allmän- som säkerhetsrådsdokument kan visserligen na bestämmelser”. inte förhindra att deras folkrättsliga kvalitet 25. att EU i detta stycke nämns särskilt och ändras. Däremot medför denna teknik att inte som del av den annars i JCPOA bruk- de kommer att finnas kvar som referens- liga nomenklaturen ”E3/EU+3”, beror på grund och därmed bli föremål för JCPOA- att Europeiska atomenergigemenskapen deltagarnas fortsatta politiska vilja att ge- (Euratom) har en egen behörighet när det nomföra de långsiktiga åtagandena utan en gäller civilt nukleärt samarbete och inte en- förut bestämd yttersta giltighetstidpunkt för bart en stödjande funktion åt E3+3-staterna. JCPOA i egenskap av säkerhetsrådsdoku- Euratom är visserligen integrerad i EU:s ment. strukturer och företräds av unionen, men är 20. oP 7:(b) i resolutionen 2231 (2015) jämförd folkrättsligt en internationell organisation med § 1 i bihang B (Uttalandet) till FN:s sä- jämte EU. kerhetsråds resolution 2231 (2015). 26. § (xiii) i JCPOA:s avsnitt ”Ingress och all- 21. Exempel härvidlag är (1) den av de iranska, männa bestämmelser”. kinesiska och amerikanska kärnenergimyn- 27. som framgår av avsnittet ”Uppgörelsens digheterna avgivna s k ”Gemensamma tre- rättsliga kvalificering och bindningsverkan” partsförklaringen den 18 oktober 2015 om nedan har emellertid enstaka bestämmelser avsikten avseende projektet inom ramen för i JCPOA folkrättslig bindningsverkan i och den gemensamma övergripande handlings- med att FN:s säkerhetsråds resolution 2231 planen att modernisera tungvattenforsknings- (2015) kungör bindande beslut som hänvisar reaktorn”, (2) det s k ”Officiella dokumentet till klausuler i JCPOA. mellan E3/EU+3 och Iran för samarbete vid 28. Bilaga IV till JCPOA innehåller bl a bestäm- främjandet av projektet att modernisera melser om utskottets etablering, samman- reaktorn i Arak”, vilket undertecknades i sättning och samordnare, om dess uppgifter, JCPOA-deltagarnas huvudstäder mellan den förfaranden och beslut samt om utskottets 13 och den 18 november 2015 på grundval arbetsgrupper för upphandling och för ge- av § 4 i bilaga I (Kärnrelaterade åtgärder) nomförande av sanktioners hävande. till JCPOA jämförd med § 5.2 i bilaga III 29. då Kina och Ryssland inte tillämpar några (Civilt nukleärt samarbete) till JCPOA, och ytterligare, nationella sanktioner utöver de (3) det s k ”Grundläggande avtalet mellan av FN:s säkerhetsråd stadfästa, saknades an- Nuclear Power Reduction and Development ledning att uppta specifika sanktionsåtagan- Company (NPPD) i Iran och China National den avseende dessa JCPOA-deltagare.

136 ANALYS & PERSPEKTIV

30. Enligt § 34:(i) i JCPOA är slutförandeda- tet (Madzjlis), innan de kan ratificeras av gen den automatiskt infallande dagen då presidenten eller dennes utsedde ställföre- förhandlingarna mellan E3/EU+3 och Iran trädare. Den 23 juni 2015 antog Madzjlis om JCPOA slutfördes, d v s den 14 juli med överväldigande majoritet en proposi- 2015. I omedelbar anslutning till slutföran- tion, enligt vilken uppgörelsen överlämnas dedagen skulle utan dröjsmål utkastet till för ledamöternas kännedom, samtidigt som en resolution som godkänner JCPOA un- Nationella säkerhetsrådet befattas med den derställas FN:s säkerhetsråd för antagande. för ställningstagande. Den 21 juli 2015 före- Resolutionen 2231 (2015) antogs den 20 juli lade utrikesministern Javad Zarif JCPOA för 2015. Slutförandedagen var utgångspunkten Madzjlis som godkände planen den 13 ok- för EU att omgående godkänna FN:s säker- tober 2015, medan Irans väktarråd gav sitt hetsråds resolution genom rådets slutsatser. samtycke dagen därpå. Vid samma tidpunkt började Iran och IAEA i USA har kongressen den 22 maj 2015 an- att utveckla nödvändiga åtgärder för att ge- tagit ”Iran Nuclear Agreement Review Act nomföra alla insynsåtgärder som föreskrivs i of 2015”, som medför att ett nytt lagrum – § JCPOA med målsättningen att dessa arrange 135 – införs i ”Atomic Energy Act of 1954”; mang är klara, på plats och redo att genom- United States Congress: Public Law 114-17 föras per genomförandedagen. An Act To provide for congressional review 31. inom loppet av 90 dagar efter säkerhetsrå- and oversight of agreements relating to dets godkännande av JCPOA eller på det Iran’s nuclear program, and for other pur- tidigare datum som bestäms genom överens- poses (”Iran Nuclear Agreement Review Act kommelse mellan JCPOA:s deltagare, d v s of 2015”), https://www.congress.gov/114/ senast den 19 oktober 2015, ska uppgörelsen plaws/publ17/PLAW-114publ17.pdf (2016- sättas i kraft; denna automatiskt infallande 01-18). Visserligen röstade representanthu- dag betecknas i § 34:(ii) i JCPOA som an- set den 11 september 2015 mot antagandet tagandedagen. Antagandedagen bestämdes av WU, men då presidenten Obama hade till den 18 oktober 2015; därefter påbörjade säkrat sig en majoritet i senaten och dess- genomförandet av förpliktelserna enligt upp- utom förbehållit sig att inlägga sin vetorätt, görelsen. Det var endast vid denna tidpunkt om omröstningen hade gått hans politik som Iran började vidta tekniska begräns- emot, anses också kongressen ha lämnat ningsåtgärder, såsom minskningen av antalet sitt samtycke. Se härom Daugirdas, Kristina centrifuger eller omvandlingen av tungvat- och Mortenson, Julian Davis: ”P5+1 and tenreaktorn i Arak. Lättnaderna av de eko- Iran Reach Agreement on Iranian Nuclear nomiska och finansiella sanktionerna är i Program: Obama Administration Seeks sin tur beroende av en rapport av IAEA som Congressional Approval”, American Journal bekräftar att de väsentliga skyldigheterna of International Law, band 109, 3. häftet uppfylls. 2015, s 649-658. EU ålåg att per antagandedagen den 18 okto- 32. förutsättningen för hävandet av de ekono- ber 2015 anta de rättsakter i form av beslut miska, kommersiella och finansiella sank- och förordningar som behövs för att genom- tionerna är att Iran uppfyller sina nukleära föra åtagandet enligt JCPOA att häva de nu- åtaganden. Detta bör bekräftas i en rapport kleärrelaterade sanktionerna. Så skedde ge- av IAEA:s generaldirektör. Denna tidpunkt – nom rådets beslut (GUSP) 2015/1336 av den den enda som inte inföll automatiskt enligt 31 juli 2015 om ändring av beslut 2010/413/ JCPOA – var den 16 januari 2016. Dagen Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran, i EUT då rapporten med detta bekräftande inne- L 206, 2015-08-01, s 66. Per genomförande- håll lämnas, betecknas i § 34:(iii) i JCPOA dagen den 16 januari 2016 antog EU rådets som genomförandedagen. Fram till denna beslut (GUSP) 2016/37 av den 16 januari tidpunkt gällde dels de nukleära restriktio- 2016 om datumet för tillämpning av beslut nerna och de till antal och omfång mycket (GUSP) 2015/1863 om ändring av beslut begränsade lättnaderna enligt 2013 års JPA, 2010/413/Gusp om restriktiva åtgärder mot dels de befintliga sanktionerna inklusive de Iran, i EUT L 11 I, 2016-01-16 s 1. straffrättsliga bestämmelser som är till för att i enlighet med artiklar 77 och 125 i den beivra brott mot sanktionsbestämmelserna. iranska konstitutionen ska internationella 33. Enligt § 34:(iv) i JCPOA infaller övergångs- överenskommelser bekräftas av parlamen- dagen på dagen åtta år efter antagandedagen

137 N r 1 januari/mars 2016

eller på den dag då IAEA:s generaldirektör enkannerligen dess punkt a, i vilken åter- lämnar en rapport om att IAEA nått en s k finns en viktig hänvisning till säkerhetsrå- ”Bredare slutsats” att allt nukleärt material dets dokument S/2015/546 (United Nations i Iran finns kvar i fredliga verksamheter, be- Security Council: ”Document S/2015/546 roende på vilket datum som är tidigast. Vid [2015-07-16]: Letter dated 16 July 2015 denna automatiskt infallande tidpunkt ska from the Permanent Representative of the EU ha upphävt och USA vilandeförklarat United States of America to the United sina respektive sanktioner, medan Iran ska Nations addressed to the President of the ha gjort ansträngningar att ratificera tilläggs- Security Council”, United Nations, New protokollet i enlighet med presidentens och York 2015, http://www.un.org/en/ga/search/ parlamentets konstitutionella roller. view_doc.asp?symbol=S/2015/546 (2016- 34. dagen för upphävande av FN:s säkerhetsråds 01-18), utan att bestämmelsen – till skillnad resolution 2231 (2015) är enligt § 34:(v) i från hänvisningarna till säkerhetsrådsdoku- JCPOA dagen tio år efter antagandedagen, d ment i fjärde respektive sjätte momenten i v s den 18 oktober 2025, under förutsättning ingressen till resolutionen 2231 (2015) – ut- att bestämmelserna i tidigare resolutioner tolkar denna nomenklatur. Bakom detta inte har återinförts. Vid denna automatiskt dokumentnummer står kontrollsystemets för infallande tidpunkt ska EU avsluta all åter- missilteknik (Missile Technology Control stående tillämpning av restriktiva åtgärder Regime; MTCR) förteckning över utrustning, mot Iran enligt rådets förordning (EU) nr programvara och teknik. Bestämmelsen för- 267/2012 och rådets beslut 2010/413/Gusp. behåller säkerhetsrådet rätten att förhands- 35. En paragraf i en resolution av FN:s säker- pröva och tillåta leveranser, försäljningar hetsråd som föregår ingressens beslutskläm eller överföringar av alla objekt, material, ut- kallas ingressparagraf (”preambular para- rustning, varor och teknik upptagna i denna graph”, PP). Med operativ paragraf (”opera- förteckning – ävensom alla objekt, material, tive paragraph”, OP) betecknas en numrerad utrustning, varor och teknik som enligt sta- paragraf som följer ingressens beslutskläm. tens förmenande kan bidra till utvecklingen Både operativa och ingressparagrafer brukar av system för kärnvapenbärare – som antin- internationellt citeras med grundtal efter för- gen görs direkt eller indirekt från staternas kortningen. territorier eller av deras medborgare eller 36. Ett undantag utgör uttalandets § 3, enligt med hjälp av fartyg under deras flagg eller vilken Iran uppmanas att inte utöva någon flygplan med deras nationalitetsbeteckningar verksamhet med anknytning till ballistiska till eller från Iran, eller som är avsedda för missiler som syftar till att kunna leverera användning i eller till förmån för Iran, obe- kärnvapen, inklusive uppskjutningar som roende av om de har sitt ursprung i deras använder sig av teknik för ballistiska missi- territorier eller inte, allt under förutsättning ler, fram till antingen IAEA:s s k ”Bredare att leveranskontraktet innehåller lämpliga slutsats” att allt nukleärt material i Iran slutanvändarintyg och att Iran åtar sig att finns kvar i fredliga verksamheter eller den inte använda varorna eller tekniken för ut- 18 oktober 2023, d v s utgången av det åt- vecklingen av system för kärnvapenbärare. tonde året efter uppgörelsens ikraftträdande, – § 4:a i uttalandet saknar en klausul, enligt beroende på vilken händelse som inträffar vilken den vid varje tillfälle senaste versionen först. Frågan om Irans förmåga när det gäl- av MTCR:s förteckning ska tillämpas. I och ler ballistiska missiler och därtill behövlig med förteckningens ändring den 8 oktober uppskjutningsteknik ansågs visserligen inte 2015, d v s efter den 16 juli 2015, är det en uppgöra ett ämne som tillhör uppgörel- öppen fråga, vilken version av MTCR:s för- sens kärna, men till följd av styrkan av sin teckning som ska tillämpas för ändamålen sakanknytning till uppgörelsen ändå som med § 4:a i uttalandet. ett moment som bör regleras inom dess ram. i förhandlingarna försökte Iran, som inte del- Då enighet inte kunde nås att uppta detta tar i MTCR, länge att förhindra att indirekt ämne antingen i själva resolutionen eller i bindas till MTCR:s förteckning över utrust- JCPOA, intogs det ganska sent under för- ning, programvara och teknik, och misslyck- handlingarnas gång i uttalandet. Fördelen andet i detta avseende framkallade kritik i med denna lösning är att den kommit att Iran. Att skymma hänvisningens klartext ut- stå i ett nära samband med uttalandets § 4, gör således en förhandlingskompromiss som

138 ANALYS & PERSPEKTIV

enkom på textredigeringens plan går Iran till with the Treaty on the Non-Proliferation of mötes. Nuclear Weapons, IAEA, Wien 1974, https:// det kan inte uteslutas att en Iran tillräknelig www.iaea.org/sites/default/files/publications/ verksamhet med anknytning till ballistiska documents/infcircs/1974/infcirc214.pdf missiler skulle kunna utgöra en belastning (2016-01-18). Avtalet trädde i kraft den 15 för JCPOA:s genomförande. Bara dagen ef- maj 1974. ter genomförandedagen den 16 januari 2016 se om den i punkten (2) nämnda revide- införde USA sanktioner mot elva enheter rade koden 3.1 König, Lily Maria: ”The och individer som deltagit i upphandling på Legal Status of the Revised Code 3.1 in uppdrag av Irans program för ballistiska ro- Relation to the Islamic Republic of Iran”, botar; se U.S. Department of the Treasury: Göteborgs universitets publikationer. ”Treasury Sanctions Those Involved in Elektroniskt arkiv, serie Studentuppsatser, Ballistic Missile Procurement for Iran”, publikation 2010:37, s 25-36, https:// https://www.treasury.gov/press-center/press- gupea.ub.gu.se/bitstream/2077/23153/1/ releases/Pages/jl0322.aspx (2016-01-18). gupea_2077_23153_1.pdf (2016-01-18). 37. den andra pelaren danas av av punkten (3) följer att 2003 års till- (1) avtalet den 19 juni 1973 mellan IAEA läggsprotokoll till 1973 års övergripande och Iran om kontroll av kärnämne enligt kärnämneskontrollavtal inte trätt i kraft i artikel III:1 och III:4 i NPT, som är en traktaträttslig mening. Tilläggsprotokollet folkrättsligt bindande internationell över- infördes särskilt för att ge det internationella enskommelse, samfundet en bättre tillsyn av den fördrags- (2) de likaledes folkrättsligt bindande till- slutande statens kärnvapenprogram efter det läggsreglerna till 1973 års kärnämneskon- att ordinarie kontrollåtgärder enligt NPT vi- trollavtal, varvid den reviderade koden sat sig oförmögna att upptäcka Irans försök 3.1, som handlar om information om an- att framställa kärnvapen. Emellertid tilläm- läggningar och kärnämne utanför anlägg- pades det provisoriskt från december 2003 ningar, ska genomföras fullständigt, till februari 2006, vid vilken tidpunkt Iran (3) tilläggsprotokollet den 18 december 2003 meddelade att det skulle suspendera tilläggs- till 1973 års kärnämneskontrollavtal, en protokollets provisoriska tillämpning. Detta traktat som ånyo tillämpas provisoriskt fr är en traktatrelevant viljeförklaring, vars o m den 18 oktober 2015, men som ännu folkrättsliga värdering – inte minst med av- så länge ej har ratificerats av Iran, seende på artikel 18 i Wienkonventionen den (4) den folkrättsligt inte bindande s k ”ramen 23 maj 1969 (SÖ 1975:1) om traktaträtten för samarbete” som avtalats mellan IAEA (WKTR) som förpliktar en stat att avhålla och Iran den 11 november 2013, sig från handlingar som skulle omintetgöra (5) färdplanen den 14 juli 2015 för ett för- en traktats ändamål och syfte, när den har tydligande av tidigare och nuvarande undertecknat traktaten med förbehåll för ra- kvarstående frågor om Irans kärnteknis- tifikation, så länge den inte har uttryckt sin ka program, ett folkrättsligt icke-bindan- avsikt att ej bli part i traktaten – måste anstå de dokument, till vilket hänvisas i § 14 i tills den exakta ordalydelsen av 2003 års JCPOA, samt särskilda, sekretessbelagda tilläggsprotokoll mellan Iran och IAEA blir bestämmelser som antagits, eller kommer känd, vilket inte är fallet på detta stadium; att antas, med avseende på färdplanens § se (1) IAEA: Report by the Director General 1 om alltjämt olösta frågor om den möj- to the Board of Governors GOV/2015/34 liga militära dimensionen av Irans nukleä- (May 29, 2015) Implementation of the ra program, dess § 4 om kompletteringar NPT Safeguards Agreement and Relevant och förtydliganden som begärts av IAEA Provisions of Security Council Resolutions in och dess § 5 om verksamheten vid det mi- the Islamic Republic Iran, IAEA, Wien 2015, litärindustriella komplexet i Parchin två s 13 not 75, https://www.iaea.org/sites/de- mil sydost om Teheran. fault/files/gov-2015-34.pdf (2016-01-18), och det i punkten (1) nämnda avtalet åter- (2) IAEA: Board of Governors Document ges i IAEA (utg): Information Circular GOV/INF/2007/8 (March 30, 2007) INFCIRC/214 The Text of the Agreement Communication dated 29 March 2007 from between Iran and the Agency for the the Resident Representative of the Islamic Application of Safeguards in Connection Republic of Iran – Attachment, IAEA, Wien

139 N r 1 januari/mars 2016

2007, s 2 punkt 6, http://www.pmiran.at/ den i punkten (4) nämnda ramen för samar- sts2007/GOV%20INF%20Subsidiary%20 bete återges i IAEA (utg): Pressmeddelandet arrangement.pdf (2016-01-18). 2013/21 2013-11-11 ”IAEA, Iran Sign Joint varje stat måste förhandla om sin egen ver- Statement on Framework for Cooperation”, sion av tilläggsprotokoll till sitt övergripande https://www.iaea.org/newscenter/pressrelea- avtal med IAEA. Tilläggsprotokollen mel- ses/iaea-iran-sign-joint-statement-framework- lan IAEA och NPT:s parter är konfidentiella cooperation (2016-01-18). och varierar staterna emellan. Den 15 maj färdplanen enligt punkten (5) återges i IAEA 1997 antog IAEA ett modelltilläggsprotokoll (utg): IAEA-dokumentet GOV/INF/2015/14 (IAEA-dokumentet Information Circular ”Road-map for the Clarification of Past INFCIRC/540/Corr. Model Protocol and Present Outstanding Issues regarding Additional to the Agreement[s] Between Iran’s Nuclear Program”, https://www.iaea. State[s] and the International Atomic Energy org/sites/default/files/gov-inf-2015-14.pdf Agency for the Application of Safeguards, (2016-01-18). Den i dess § 1 åberopade IAEA, Wien 1998, https://www.iaea.org/ rapporten av IAEA:s generalsekreterare i sites/default/files/infcirc540c.pdf (2016-01- IAEA-dokumentet GOV/2011/65 om ge- 18), som bl a kräver att staten ska lämna viss nomförandet i Islamiska republiken Iran av nukleärrelaterad information och ge tillgång kärnämneskontrollavtalet enligt NPT och till vissa platser enligt närmare bestämda av relevanta bestämmelser i säkerhetsrådets villkor. Med tanke på hur IAEA noga följde resolutioner (”Implementation of the NPT modellkontrollavtalet (IAEA-dokumentet Safeguards Agreement and relevant provi- Information Circular INFCIRC/153/Corr. sions of Security Council resolutions in the The Structure and Content of Agreements Islamic Republic of Iran”) finns tillgänglig Between the Agency and States Required på https://www.iaea.org/sites/default/files/ in Connection with the Treaty on the gov2011-65.pdf (2016-01-18). Non-Proliferation of Nuclear Weapons, 38. rautenbach, Johan: ”International Atomic IAEA, Wien 1972, https://www.iaea.org/ Energy Agency (IAEA)” i Wolfrum, Rüdiger sites/default/files/publications/documents/ (utg): The Max Planck Encyclopedia of infcircs/1972/infcirc153.pdf (2016-01-18) Public International Law, band V, Oxford vid ingående av kärnämneskontrollavtal University Press, Oxford/New York 2012, s med staterna, får det förutsättas att tilläggs- 349 f §§ 1 och 4. protokollet mellan IAEA och Iran uppvisar 39. ”Agreement Governing the Relationship betydande likheter med modelltilläggspro- between the United Nations and the tokollet. För en ingående analys av IAEA:s International Atomic Energy Agency dated modellkontrollavtal enligt dokumentet June 19, 1959, and August 19, 1959”, åter- INFCIRC/153/Corr, se den Dekker, Guido: given i IAEA (utg): Information Circular The Law of Arms Control. International INFCIRC/11 The Texts of the Agency’s Supervision and Enforcement, Nijhoff, Haag/ Agreements with the United Nations, IAEA, Boston/London 2001, s 274-297. Wien 1959, s 2-9. Se vidare Lohmann, säkerhetsrådet uppmanade Iran att genom- Torsten: Die rechtliche Struktur der föra tilläggsprotokollet i OP 6 i resolutionen Sicherungsmaßnahmen der Internationalen 1696 (2006) och krävde av Iran att vidta alla Atomenergie-Organisation, Duncker & insynsåtgärder IAEA begärde, en skyldighet Humblot, Berlin 1993, s 48 f. som återfinns i artikel 2:c i modelltilläggspro- 40. det som blivit känt av innehållet i Särskilda tokollet, som bestämmer att ”på begäran av bestämmelserna II är emellertid ägnat organet skall staten lämna kompletteringar att väcka frågor, förutsatt de läckta käl- eller förtydliganden av alla uppgifter den har lorna visar sig vara tillförlitliga. Se Jahn, lämnat i enlighet med denna artikel, i den George: ”UN to Let Iran Inspect Alleged mån det är relevant för kontroll av kärn Nuke Work Site”, Associated Press Exclusive ämne”. Denna skyldighet åvilade inte Iran 2015-08-19, http://bigstory.ap.org/article/ tidigare, eftersom landet inte hade ratificerat a9f4e40803924a8ab4c61cb65b2b2bb3/ tilläggsprotokollet och IAEA-stadgan inte ger ap-exclusive-un-let-iran-inspect-alleged- IAEA sådana långtgående befogenheter att nuke-work-site (2016-01-18), och Tobin, organet skulle kunna begära den här typen Jonathan S: ”Text of Iran–IAEA Agreement av information. Proves Inspection is a Farce”, Commentary

140 ANALYS & PERSPEKTIV

Magazine 2016-01-16, https://www.com- (1) A/CN.4/569 and Add.1 Unilateral mentarymagazine.com/2015/08/21/iran-iaea- Declarations of States. Ninth Report on agreement-text/ (2016-01-18). Unilateral Acts of States, by Mr. Víctor 41. op cit, Davenport, Kelsey; Daryl G Kimball Rodríguez Cedeño, Special Rapporteur, och Thielmann, Greg, se not 1, s 24. United Nations, Genève 2006, http://legal. 42. ibid, s 25. un.org/docs/?path=../ilc/documentation/ 43. det gemensamma utskottet sammanträdde english/a_cn4_569.pdf&lang=EX och (2) A/ för första gången den 19 oktober 2015. CN.4/L.703 Conclusions of the International 44. som nämnts ovan i not 2 undviker JCPOA:s Law Commission Relating to Unilateral Acts deltagare all traktaträttslig terminologi. of States. Fifty-eighth Session, 2006-05-01— Därför används ej heller begreppen ”part” 2006-06-09 and 2006-07-03—2006-08-11, eller ”parter” när deltagarna i uppgörelsen United Nations, Genève 2006, s 3 f, http:// ska betecknas, eftersom med ”part” förstås legal.un.org/docs/?symbol=A/CN.4/L.703 enligt artikel 2:1:g i WKTR ”en stat som har (båda 2016-01-18). samtyckt till att vara bunden av traktaten 48. detta framhålls ånyo med stor tydlighet i och för vilken traktaten har trätt i kraft”. OP 2 i IAEA-dokumentet GOV/2015/72 Däremot klargör formuleringarna i § (i) i ”Joint Comprehensive Plan of Action JCPOA:s avsnitt ”Ingress och allmänna be- Implementation and Verification and stämmelser” och i första stycket av ingressen Monitoring in the Islamic Republic of Iran till JCPOA-deltagarnas uttalande i bihang in Light of United Nations Security Council B till JCPOA att de anser uppgörelsen vara Resolution 2231 (2015): Resolution adopted ingången av tvenne sidor. Detta understryks by the Board of Governors on 15 December ytterligare av det samförståndsavtal, genom 2015”, https://www.iaea.org/sites/default/ vilket den s k Arbetsgruppen etableras, som files/gov-2015-72-derestricted.pdf (2016-01- består av JCPOA-deltagarna förutom Iran. 18). 45. klingler, Joseph: ”Iran, Nuclear Weapons, 49. international Court of Justice [ICJ]: and International Law. What Might the ”Advisory Opinion of June 21, 1971, on Final Agreement Add?”, American Society ’Legal Consequences for States of the of International Law (ASIL) Insights, band Continued Presence of South Africa in 19, 14. häftet 2015, s 2, http://www.asil.org/ Namibia (South West Africa) notwith- insights/volume/19/issue/14/iran-nuclear- weapons-and-international-law-what-might- standing Security Council Resolution final-agreement (2016-01-18). 276 (1970)’” i ICJ Reports of Judgments, 46. Efter JCPOA:s avsnitt ”Ingress och allmänna Advisory Opinions and Orders 1971, s 17, bestämmelser” inleds de efterföljande §§ 52-53 §§ 113-114, http://www.icj-cij.org/ 1-37 av översatsen ”Iran and E3/EU+3 will docket/files/53/5595.pdf (2016-01-18). take the following voluntary measures within 50. se (1) Delbrück, Jost: ”Article 25” i the timeframe as detailed in this JCPOA and Simma, Bruno (utg): The Charter of the its Annexes” (författarens kursivering). United Nations. A Commentary, Oxford 47. En rättslig bindningsverkan kan ej heller här- University Press, Oxford 2002 (andra uppl), ledas från de av FN:s folkrättskommission s 454 f § 4 och 457 § 12, och (2) Wood, år 2006 antagna ”Vägledande principer som Michael: ”The Interpretation of Security är tillämpliga på staters ensidiga förklaringar Council Resolutions” i Frowein, Jochen A som skulle kunna skapa rättsliga förpliktel- och Wolfrum, Rüdiger (utg): Max Planck ser”. Enligt de vägledande principerna 3 och Yearbook of United Nations Law, band 2, 7 kan staters ensidiga förklaringar endast an- Kluwer Law International, London/Haag/ ses skapa rättsliga förpliktelser, om detta föl- Boston 1998, s 79 och 95. jer av en helhetsbetraktelse av förklaringar- 51. Enligt artikel 41 i FN-stadgan äger säker- nas innehåll, de faktiska omständigheter, un- hetsrådet ”besluta, vilka åtgärder, icke inne- der vilka de lämnats, och de reaktioner som bärande bruk av vapenmakt, som skola ande givit upphov till, samt om det uttryckts vändas för att giva verkan åt dess beslut, och klart och tydligt att de förklarande staterna äger uppfordra Förenta Nationernas med- haft för avsikt att skapa rättsliga förpliktel- lemmar att vidtaga sådana åtgärder”. ser. FN:s folkrättskommission [International 52. det är fråga om FN:s säkerhetsråds reso- Law Commission, ILC]: FN-dokument lutioner 1696 (2006), 1737 (2006), 1747

141 N r 1 januari/mars 2016

(2007), 1803 (2008), 1835 (2008), 1929 55. därvid bör påpekas att dessa lättnader avvi- (2010) och 2224 (2015). ker från andra och fjärde styckena i § 2 i det 53. Ett komplicerat spörsmål därvidlag är att till resolutionen 2231 såsom bihang B fogade överföra mekanismen för återinsättande uttalandet, enligt vilken endast kravet på av nukleärrelaterade sanktioner till EU- FN:s säkerhetsråds samtycke till dessa verk- lagstiftningen. Vidare framstår det som en samheter lyfts bort. utmaning att i unionsrätten avbilda den i 56. fry, James D: Legal Resolution of Nuclear OP 14 i resolutionen 2231 (2015) och § 37 Non-Proliferation Disputes, Cambridge i JCPOA nedlagda principen att återinsät- University Press, Cambridge 2013, s 159 f. tandemekanismen inte gäller retroaktivt. 57. Myjer, Eric och Herbach, Jonathan: Principen medför att avtal som ingåtts med ”Violation of Non-Proliferation Treaties and fysiska eller juridiska personer i Iran fr o m Related Verification Treaties” i op cit, Joyner, den 16 januari 2016 t o m dagen för sanktio- Daniel H och Roscini, Marco, se not 22, s ners återinförande inte påverkas av restrik- 127. tiva åtgärder. Icke förty kan uteslutningen av 58. the Jewish Institute for National Security återinförandemekanismens retroaktiva ver- Affairs (JINSA) Gemunder Center Iran Task kan, som i sig inte är begränsad i tid, föran- Force (utg): ”Possible Military Dimensions leda invecklade tolknings- och tillämpnings- (PMD)” i JINSA Iran Final Deal Briefing situationer. Detsamma gäller sekundära avtal Paper No. 1, http://www.jinsa.org/files/ såsom t ex exportkreditförsäkringar, vilkas IranFinalDealBriefingPaper1_0.pdf (2016- regleringsföremål är avtal som kan komma 01-18). att beröras av återinförandemekanismens till- 59. iaEA (utg): IAEA-dokumentet GOV/2015/68 lämpning. ”Final Assessment on Past and Present 54. Undantagen har genomförts i EU- Outstanding Issues regarding Iran’s Nuclear lagstiftningen genom (1) artikel 1 i rådets Programme”, https://www.iaea.org/sites/de- förordning (EU) 2015/1327 av den 31 juli fault/files/gov-2015-68.pdf (2016-01-18). 2015 om ändring av förordning (EU) nr 60. op cit, IAEA-dokumentet GOV/2011/65, se 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran not 37. (EUT L 206, 2015-08-01, s 18) och (2) rå- 61. op cit, IAEA-dokumentet GOV/2015/72, se dets beslut (GUSP) 2015/1336 av den 31 juli not 48. 2015 om ändring av beslut 2010/413/Gusp 62. op cit, IAEA-dokumentet GOV/2015/68, se om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 206, not 59, s 14 f, §§ 86-88. 2015-08-01, s 66). 63. §§ 77 och 78 i bilaga I (Kärnrelaterade åtgär- der) till JCPOA.

142 ANALYS & PERSPEKTIV CTBT – av central roll utan att ha trätt i kraft av Nils Daag och Erik Lindfors †

“Using my name ”Ban”, spelled B-A-N, I’m determined to ban any nuclear tests,” (FN:s generalsekreterare vid den nionde artikel XIV- konferensen till stöd för provstoppsavtalet CTBT).

Résumé The Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty (CTBT) was signed twenty years ago but has still not formally entered into force. Despite this, it does represent a major achievement for non-proliferation and disarmament and a barrier against new nuclear weapon states and the further development of nuclear weapons. Only the Democratic Republic of Korea keeps testing and is universally condemned. A global system of monitoring stations provides data. Sweden offers strong technical and political support. There is a connection between CTBT and Nuclear-Weapons-Free-Zones. Manifestations are planned in 2016 for further univer- salization and ratification. The USA and China play key roles. nordkoreas provsprängning på tretton- kapacitet, de s k Annex II-länderna, tillträder dagen underströk än en gång vikten av att avtalet. Av de 36 Annex II-staterna saknas förbjuda kärnvapenprov – en dominerande idag ratifikationer från åtta: Egypten, Indien, fråga i nedrustningsdebatten under hela ef- Iran, Israel, Kina, Nordkorea, Pakistan och terkrigstiden. Efter flera multilaterala, men USA. Indien, Nordkorea och Pakistan står ut- begränsade, provstoppsavtal undertecknades anför avtalet medan övriga har undertecknat 1996 the Comprehensive Nuclear-Test-Ban det. Det kan noteras att Indien och Pakistan Treaty (CTBT). Avtalet utgör ett mycket ingått ett ömsesidigt moratorium av kärnva- viktigt steg mot kärnvapennedrustning och penprov sedan de provsprängde 1998. ickespridning. Det är en barriär mot nya kärn- Bara genom att studera denna länderlista, vapenstater och det försvårar utvecklingen förstår man vidden av de utmaningar som mot mer avancerade kärnvapen. Samtliga återstår, innan avtalet blir formellt bindande. EU-medlemstater har ratificerat CTBT och Men trots att vi ännu inte är där, måste CTBT ger detta sitt starka stöd. Sverige engagerar anses som en stor framgång. Sedan avtalet sig såväl politiskt för ikraftträdandet som tek- kom till stånd, har kärnvapenproven i det niskt för att stärka verifikationssystemet. närmaste upphört. Under 2000-talet har I dagsläget har 164 länder anslutit sig till endast Nordkorea genomfört provspräng- CTBT. Men för att detta ska träda i kraft ningar – 2006, 2009, 2013, och nu senast krävs att en grupp av stater med kärnkrafts- i januari 2016. Nordkoreas agerande har

143 N r 1 januari/mars 2016 mötts av globala fördömanden och enhäl- SAUNA-system flögs också över till Sydkorea liga beslut i FN:s säkerhetsråd. 2006 för att spåra Nordkoreas första prov- sprängning. UD har gett FOI uppdrag att Administration under tre år vidareutveckla SAUNA. I december 2014 deltog Sverige i CTBTO:s Provstoppsavtalet administreras av en förbe hittills största övning av inspektioner i fält redande kommission (Preparatory Commis (International field exercise-IFE-14). Öv sion) där besluten fattas av CTBT:s 183 signa- ningen genomfördes i Jordanien med bety- tärer (tillika medlemsstater i kommissionen) dande medverkan från FOI. samt av det tekniska sekretariatet (Provisional Provstoppsavtalet stipulerar att statspar- Technical Secretariat, PTS, med c:a 250 an- terna ska mötas regelbundet för att överväga ställda). Det betraktas som interimistiskt intill åtgärder för att avtalet ska kunna träda i kraft. dess att avtalet trätt ikraft men fungerar i Detta sker vid den s k artikel XIV-konferensen praktiken som en fullödig organisation. PTS som äger rum i New York vartannat år, se- uppgift är att främja avtalet och se till att det nast september 2015. För att upprätthålla träder ikraft och blir allomfattande samt att trycket mellan konferenserna finns två s k bygga upp och underhålla CTBT:s globala artikel XIV-samordnare, för närvarande övervakningssystem och verifikationstekno- Japan och Kazakstan. logier. I få andra internationella sammanhang är vetenskap, teknologi och politik så intimt förenade som under CTBT. Svenska insatser Åren 2011–2013 innehade Sverige och Mexi Globalt nätverk av ko uppdraget. Vi fokuserade då särskilt på de sydostasiatiska stater som ännu inte ra- mätstationer tificerat, i synnerhet den återstående Annex Som stöd för PTS’ verifikationsarbete finns II-staten Indonesien som ratificerade i febru- numera ett väl utvecklat globalt system med ari 2012. Det är inte minst i den regionala över 300 stationer runtom i världen för att kontexten som CTBT får särskild relevans. mäta seismik, infraljud, hydroakustik, ra- Om samtliga stater ratificerar, kan detta dionukleider samt ädelgas. I Sverige finns bidra till att förstärka andra säkerhets- och två stationer, en vid FOI i Solna samt en i nedrustningsåtgärder. Hagfors, Värmland. Det är viktigt att notera att det finns fungerande stationer även Koppling till kärnvapenfria i stater som inte ratificerat avtalet, t ex Iran, Israel och Kina. Flest stationer har USA, 40 zoner stycken. Ett tydligt exempel är komplimentariteten Stationernas mätdata levereras till CTBT- mellan CTBT och kärnvapenfria zoner. Det organisationens, CTBTO:s, datacenter där bästa exemplet på svårigheterna, men också de bearbetas. FOI är världsledande inom vinsterna, är ambitionen att etablera en zon ädelgasdetektion (nobel gas), en teknik som fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. annars bara utvecklas av Frankrike och Ryss Inriktningen är att hålla en särskild konferens. land. Det svenska ”SAUNA-systemet” in- Men denna har, av lätt insedda skäl, hittills stalleras vid många av CTBTO:s stationer inte kunnat genomföras. Det är emellertid och ska användas vid inspektioner i fält. Ett självklart så, att ratifikation av CTBT av

144 ANALYS & PERSPEKTIV nyckelstaterna i regionen – Egypten, Israel utvecklingen av verifikationssystemet. USA och Iran – skulle kunna bana väg för en drar givetvis nytta av detta för sin egen sä- sådan zon. kerhet. Det politiska ledarskapet i Kina förefal- USA och Kina nyckelländer ler ha en positiv inställning till ratifikation. Man har ingått ett avtal med CTBTO om När det gäller de återstående Annex II-rati leverans av mätdata från kinesiska stationer. fikationerna, anses framför allt USA och Kina Det mesta talar för att Kina vore berett att sitta inne med nyckeln. De flesta bedömare ratificera om USA gör det. Ett brett tekniskt menar att om USA tillträder, så kommer samarbete sker också länderna emellan. Det Kina att följa efter. President Clinton var en kan f ö noteras att Kina är ett av de länder av de stats- och regeringschefer, inklusive som hårdast har kritiserat Nordkorea i sam- representanter för samtliga P5-(kärnvapen) band med dess senaste provsprängningar. länder, som undertecknade provstoppsavtalet Detta berodde nog åtminstone delvis på att när det först lades fram i september 1996. man inte “förvarnats”. Det visade sig snart att det fanns ett bety- Doktor Lassina Zerbo från Burkina Faso dande internt amerikanskt motstånd mot är exekutivsekreterare i CTBTO sedan au- ratifikation. Belackarna menade att avtalet gusti 2013. Vid sitt tillträde tog han initiativ inte kunde verifieras, samt att det skulle för- till en ”Group of Eminent Persons (GEM)”. svåra för USA att upprätthålla kvalitén i den GEM har till uppgift att på ett innovativt sätt nukleära arsenalen. När avtalet lades fram i främja CTBT:s ikraftträdande. Från Sverige senaten för ratifikation drev republikanerna deltar Hans Blix. GEM hade sitt första möte igenom en tidig omröstning, vilket ledde till i Stockholm i april 2014. I somras hölls röstsiffrorna 51 – 48 emot ett tillträde. 67 rös- GEM-möten i Seoul och Tokyo. ter för (två tredjedels-majoritet) hade krävts för ratifikation. Nu fick Clinton således inte Förhoppningar har grusats, ens en enkel majoritet på sin sida. Under George W Bush blev frågan lig- men nya möjligheter uppstår gande. Barack Obamas tillträde väckte nya 2016 är det tjugo år sedan avtalet under- förhoppningar. I sitt linjetal i Prag 2009 tecknades. De förhoppningar om genom- var Obama mycket tydlig med sitt stöd för brott som väcktes under Obamas första år en amerikansk anslutning till CTBT. Men, vid makten har grusats. Inget pekar på att som på så många andra områden har den avtalet kommer att träda i kraft formellt politiska verkligheten på Capitol Hill förhin- under de närmaste åren. Utgången av pre- drat framsteg. Administrationen har nu satt sident- och kongressvalen i USA kan bli igång en utbildningskampanj av senatorer, av avgörande betydelse. Betydelsefullt blir kongressledamöter och gräsrötter, men ing- också utvecklingen i Mellanöstern, inte minst enting talar för någon verklig rörelse före kärnteknologiavtalet med Iran. En ytterli- höstens presidentval. gare lärdom inför framtiden torde vara att Det finns dock en intressant paradox i det undvika alltför komplicerade procedurer för amerikanska agerandet. USA är nämligen ikraftträdande. den absolut största givaren till CTBTO:s Samtidigt är det viktigt att notera och verksamhet. Detta finansiella, personella värna om de stora framsteg som gjorts. Det och tekniska stöd har varit avgörande för gäller såväl de kontrollmöjligheter som de

145 N r 1 januari/mars 2016

över 300 mätstationerna ger som det faktiska svensk utrikes-och säkerhetspolitik. Vårt moratorium som finns. Och i avsaknad av politiska och tekniska engagemang har un- framsteg beträffande de åtta kvarvarande der senare år manifesterats mycket konkret Annex II länderna kan noteras den positiva genom vår roll som Art XIV samordnare, psykologiska effekten av att andra stater stödet till GEM samt SAUNA. fortsätter att ratificera. För att påminna om dessa framsteg och för att upprätthålla trycket på ratificering Nils Daag är ambassadör och ledamot av planeras diverse manifestationer i samband KKrVA. Erik Lindfors, ministerråd vid am- med 20-årsjubileet. Lassina Zerbo spelar bassaden i Wien, efterlämnade vid sin död en central roll i detta sammanhang. Det i maj 2015 ett utkast till denna artikel. Den praktiska nedrustningsarbete som CTBT har sedan kompletterats och uppdaterats av representerar ligger i högsta grad i linje med Nils Daag.

146 ANALYS & PERSPEKTIV Personlig utveckling börjar där komfortzonen slutar Fallskärmstjänsten vid officersutbildningen 1956–2016 av David Bergman

Résumé One of the main challenges in training military officers is to prepare them for the extreme conditions of armed combat. One of the methods used for preparing future officers for the stress of combat is the Basic Airborne Course. Jumping form an aircraft while in flight is an intense and frightening experience where the jumper must suppress feelings of fear and anxiety and learn to perform despite a significant amount of perceived stresses. The Basic Airborne Course for Officer Cadets started in cooperation between the Swedish Military Academy and the Parachute Ranger School in 1956. Initially, the ten foremost cadets were selected for the two-week course, but in 1969 it became a mandatory part of the Army Officer training curriculum. Parachuting and leading in combat has no logical connection, but the beliefs associated with overcoming a substantial perceived risk transfers to beliefs that tasks with similar or greater difficulty can be overcome in a similar way. The course creates a good foundation for the participants to later exercise and expand their leadership abilities for future combat situations.

en av de stora utmaningarna i att utbilda spegla den extrema stress som stridsfältet militära chefer har alltid varit att förbereda innebär. Utbildningar i specifika färdigheter dem för den extrema miljö och påfrestning innehåller ofta stressmoment och övningar som striden innebär. De som uppvisar osä- genomförs på sådant sätt att individer tvingas kerhet i avgörande situationer kan komma prestera mentalt och fysiskt under mindre att skada sig själva och underställda genom gynnsamma yttre förhålland när de är kalla, att fatta dåliga beslut eller inga beslut alls. trötta, blöta och hungriga och tvingas agera Chefer som däremot har förmågan att be- utanför sin komfortzon. hålla lugnet, även under svåra påfrestningar, Komfortzon är ett tillstånd som indivi- kommer att kunna fatta väl grundade beslut den är bekant med, där nivån av ångest och även under extrema situationer stress är låg. I detta tillstånd upplever män- Denna utmaning har länge präglat hur niskan generellt en hög nivå av kontroll, men vi bedriver utbildning för blivande militära kroppen inte är optimerad för att prestera chefer. Att i utbildning fullt återge den på- maximalt. Att försätta sig i en situation där frestning och de risker som en skarp strids- man agerar utanför sin komfortzon med situation kan innebära är självklart varken betydande, men inte oöverkomliga, nivåer genomförbart eller önskvärt, men däremot av stress genererar en positiv stressrespons gäller det att på så bra sätt som möjligt åter- som både höjer vakenhetsnivån och leder till

147 N r 1 januari/mars 2016 en optimal prestation.1 Det är också möjligt nyckelpersoner inblandade i införandet och att med träning utvidga sin personliga kom- utvecklingen av utbildningen. fortzon likväl som förmågan att prestera mer optimalt även under påverkan av stress.2 Då Allmänt – Varför fallskärmar? en person är medveten om sina tillgångar och begränsningar presterar han eller hon ofta Den militära fallskärmstjänsten utvecklades högre genom att utöva en större kontroll redan på 1930-talet men användes inte i 5 över sina emotioner och beteendeyttringar. stor skala förrän under andra världskriget. Medvetenheten om ens tillgångar skapar Sedan fallskärmen blev standardverktyg hos ett lugn och en självsäkerhet hos personen. militära förband har den nyttjats för två Tidigare forskning har visat att då en person huvudsakliga syften: innästling av egna för- utstrålar denna självsäkerhet sänder denne ett band bakom fiendens linjer samt som ett underförstått meddelande till underställda att verktyg för individuell utveckling av chefer. de ska lita på individens kompetens därför Den gamla frasen ”Chefen är alltid först ut att individen vet att den existerar.3 genom flygplansdörren” är flitigt repeterad Inom Försvarsmakten finns ett antal ut- inom militära förband och används frekvent bildningar vars primära syfte inte främst för att illustrera begreppet föregångsman- 6 är att ge individen tekniska färdigheter ut- naskap. Att hoppa fallskärm är en inten- an primärt att utveckla denne som person. siv och för många skrämmande upplevelse. Den kanske mest kända av dessa är den Hopparna lär sig under utbildningen att s k kadettkursen där officersaspiranter ges övervinna en betydande upplevd risk och en grundläggande fallskärmsutbildning vid kontrollera eller undertrycka känslor som Fallskärmsjägarskolan (FJS) i Karlsborg.4 rädsla och ångest för att kunna prestera vad Ett aktuellt forskningsprojekt syftar till att som förväntas av dem. undersöka effekterna av fallskärmsutbildning Det var chefen för kadettkompaniet på för officerskadetter och är ett samarbete Krigsskolan Karlberg, kaptenen Nils Engel mellan Försvarsmakten och Psykologiska heart, som 1956 var initiativtagare till att institutionen vid Stockholms Universitet. låta officerskadetter genomgå fallskärmsut- En del i detta, som kommer att presenteras bildning. Engelheart hade precis kommit från mer utförligt nedan, har varit att kartlägga befattningen som chef för FJS året innan och historiken, hur fallskärmskursen kom att utnyttjade kursen som en belöning.7 Frivilliga bli en del av officersutbildningen och vad fick anmäla sitt intresse och de tio främsta syftet med denna var, i syfte att man ska som utmärkt sig genom spänst och framstå- kunna sätta kommande resultat i sitt rätta ende studieresultat valdes ut att genomföra sammanhang. Inhämtning av information kursen. Den 22 februari 1956 hoppade de har skett via en genomgång av relevanta do- allra första kadetterna från dåvarande Kungl kument från Krigsarkivet (främst skrivelser Krigsskolans Officerskurs55 /56 (OK56) sitt från Fallskärmsjägarskolan samt Krigsskolan första fallskärmshopp. Hoppet genomfördes Karlberg), historiska nyhetsklipp från re- på Storsjön utanför Östersund tillsammans levanta perioder via Kungliga Bibliotekets med den inneliggande värnpliktskullen från tidningsarkiv, dokument från Karlbergs fallskärmsjägarna. Flera dagstidningar var Slottsarkiv (kursplaner, årsböcker, nyhets- inbjudna och bl a Svenska Dagbladet och klipp och fotografier) samt intervjuer med Stockholms-Tidningen uppmärksammade

148 ANALYS & PERSPEKTIV den historiska händelsen under flera da- fallskärmshopp”13 som målsättning i doku- gar.8 mentationen. Från och med officerskursen Utbildningen fortsatte enligt samma mall 1976 utökades den officiella målsättningen ett flertal år, mellan10 -20 kadetter togs ut till att omfatta skrivelsen ”God kunskap om utbildningen utifrån framstående prestationer, drillens (överinlärningens betydelse). Ökad men utan att samarbetet formaliserades mel- förmåga i självdisciplin, självkontroll och lan Krigsskolan och Fallskärmsjägarskolan. vilja. Ökad personlig färdighet särskilt vad 1964 tillträdde Nils-Ivar Carlborg som chef beträffar; reaktionsförmåga, inre tjänst, per- för Krigsskolan Karlberg. Carlborg hade sonligt uppträdande och stil. Repetition av tidigare genomgått den amerikanska fall- trupputbildningens grunder Visa, Instruera skärmsutbildningen vid Fort Benning och och Öva.”14 Denna målsättning har behål- var Fallskärmsjägarskolans grundare och lits, och återfinns i stora drag även i dagens första chef.9 När han som överste tillträdde målsättningsdokument.15 Vid intervjuer som skolchef vid Karlberg gällde en av hans med de första kadetterna som genomgick första utgående skrivelser den 18 septem- utbildningen 1956 återger de dock i stort ber just fallskärmsutbildningen där han vill samma effekter som först senare nedteckna- ”vördsamt föreslå att fallskärmsutbildningen des, vilket tyder på att dessa sannolikt förts återupptas vid Kungl Krigsskolan”.10 Mindre över från mun till mun under de första åren än en månad senare kommer det korta svaret och sedermera institutionaliserats inom of- från Arméstaben: ”Föreslagen fallskärmsut- ficersutbildningen för att senare skrivas ner bildning bifalles”.11 i kursdokumentationen.16 Carlborg och den sektionschef på Armé Även efter det att fallskärmsutbildningen staben som godkände utbildningen, överste formellt inrättats i kursplanen på Krigsskolan Georg von Boisman, hoppade tillsammans under 1964/65 var den under några år fort- med kadetterna följande år då de skulle göra satt frivillig. Cirka 60 kadetter genomgick sitt första hopp, denna gång vid F21 i Luleå.12 årligen utbildningen fram till 1969, då den Fällningslistan visar att skolchefen vid första blev obligatorisk för alla armékadetter. Att hoppet drev utanför landningsområdet och årskullen på Krigsskolan ibland översteg FJS landade i ett träd, inledningen blev därmed utbildningskapacitet löstes genom att man kanske inte så lyckad som planerats. Men delade upp markutbildningen i Karlsborg i det är relativt tydligt i dokumentationen två genomföranden för att sen genomföra att dessa två överstar genom personligt en- hoppveckan gemensamt.17 gagemang kämpade för, och lyckades med, Reformen av officersutbildningen med an- att formellt införa fallskärmshoppningen i ledning av den Nya Befälsordningen (NBO) läroplanerna för officersutbildningen. 1983 gjorde att den grundläggande officers- Målsättningarna som dessa initierande utbildningen flyttades ut till truppslagsvisa, personer hade för utbildningen fördes ini- regionala skolor. Officershögskolorna (OHS) tialt vidare huvudsakligen via tradering. De som fanns för respektive truppslag övertog explicita målsättningarna med utbildningen därmed också kadettkursen från Krigsskolan har tillkommit i efterhand. För den första (KS).18 Under perioden som detta system kursen anges ingen direkt målsättning (som var gällande genomförde endast vissa av gått att återfinna) och från den andra kur- tuppslagsskolorna kadettkursen. Vissa år sen 1957 och för nästan 20 år framåt anges genomförde samtliga utbildningen, men endast ”Någon personlig förmåga i formellt under vissa perioder endast kadetter inom

149 N r 1 januari/mars 2016

Bild: OK56 var den första kullen där 10 frivilliga kadetter, uttagna för spänst och framstående resultat, fick genomgå hoppkurs på FJS. 60 år senare har utbildningen ökat i omfattning men utbildningsmetodi- ken i stort och proceduren att borsta bort sågspånet från träningshallen efter att ha övat fallskärmsrull- ningar är densamma. På bilden ses OK57 under det andra årets kurs. Foto: Karlbergs slottsarkiv infanteriet och kavalleriet. 1999 återgick den nen och flygvapnet som av begränsningar i grundläggande officersutbildningen till tre utbildningskapacitet ej kunnat utbildas på Militärhögskolor i Östersund, Halmstad och FJS. Men dessa civila kurser har genomgå- Karlberg vilka alla gemensamt övertog ka- ende varit enskilda initiativ från personal dettkursen. Idag kvarstår grundläggande offi- inom officersutbildningen och aldrig något cersutbildning på Militärhögskolan Karlberg, formellt fastställt substitut för den militära och fallskärmsutbildningen ingår som ett fallskärmsutbildningen. av kursmomenten inom det övergripande momentet Officersprofessionen.19 Den militära Kadettkursen har under flera omgångar ställts in på grund av både tidsbrist inom fallskärmstjänsten officersutbildningen och resursbrist hos fall- Fallskärmstjänsten kan grovt indelas i två skärmsjägarna. Ett exempel är mellan 2002– kategorier; Rundkalottshoppning och frifalls 2007 då FJS var insatta i Kosovo, Afghanistan hoppning. och Kongo och inte kunde avdela tillräckligt Rundkalottshoppningen går ut på att man antal fallskärmsinstruktörer.20 I vissa fall har fäller soldater på låg höjd (100-400 meter) civila fallskärmskurser använts som substitut, med runda, automatutlösta fallskärmar. Des eller som komplement för elever från mari- sa dras ut med en utdragsrem, benämnda

150 ANALYS & PERSPEKTIV

Static-line, vilket ofta används som namn på bland militära förband idag, och även den hela metoden Static line-hoppning. Denna som används för den svenska kadettkursen, metod används uteslutande för att fälla större medan frifallshoppningen är den metod som mängder trupp under situationer där man mest liknar civil fallskärmshoppning. vill minimera tiden under fallskärm eftersom Under de mer än 60 år som fallskärms- personalen där är som mest sårbar. tjänsten och rundkalottshoppningen funnits Den andra metoden är frifallshoppning. i Sverige har utbildningen inte ändrats märk- Där hoppar soldaten från högre höjder (4 bart, även om fallskärmsmateriel och flygplan 000-10 000 meter) med en styrbar fallskärm blivit modernare. Under cirka en veckas tid vilken de själva drar under det fria fallet på övas den blivande hopparen i alla ingående en förutbestämd höjd. Denna metod används färdigheter, från ren materielkunskap till huvudsakligen för att infiltrera små enheter landningsträning med fallskärmsrullning. För som specialförband, spaningsförband eller att simulera uthoppet från flygplanet nyttjas förstyrkor till större luftlandsättningar. Med ett hopptorn med fallskärmssele upphängd styrbara fallskärmar kan soldaterna själva på en linbana där hopparen skall genomföra med hög precision flyga och landa med hög uthoppet på rätt sätt. Ett felaktigt eller svagt precision på ett mindre landningsområde. uthopp från flygplanet skulle riskera att Rundkalottsfällningen är den vanligaste göra hopparen ostabil i luften och därmed

RUNDKALOTTSHOPPNING FRIFALLSHOPPNING ”STATIC LINE” < 4000m / 13000ft

Figur: Två principiella metoder för fallskärmshopp. Rundkalottshoppning (Static-line) används för hopp med runda, auto- matutslösta fallskärmar på låg höjd där skär- marna ej går att styra. ~ 350m / 1200ft Vid frifallshoppning (Freefall) drar hopparen själv en styrbar vingfall- skärm på en förutbe- stämd höjd och kan sedan med precision flyga in och landa på en mer exakt yta.

FALLSKÄRM UTLÖST

151 N r 1 januari/mars 2016

Bild: Kadetter ur Officersprogrammet 13-16 (222 qrzn) genomför sitt första fallskärmshopp med auto- matutlöst rundkalottsfallskärm över Flugebyn utanför Karlsborg i augusti 2015. Utdragsremmarna som drar ut fallskärmen då hopparen lämnar flygplanet är tydligt synliga. Uthoppshöjden är cirka 400 meter. Foto: Jimmy Croona, Combat Camera/Försvarsmakten

öka risken för felfunktioner. Hopptornet är från en hög gunga. För att få gå vidare till den plats där de flesta upplever problem på hoppveckan krävs, för hopparens egen säker- grund av höjden, oftast i större utsträckning het, att vederbörande är godkänd i samtliga än under hopp från flygplanet. Människans moment. Under den efterföljande hoppveck- inbyggda respekt för höjder bygger på att vi an har kadetter genom åren normalt gjort har referenser som gör att vi kan uppskatta två eller tre hopp, varierande med väder och höjden, och därmed faran med var vi befin- tillgång på flygplan. De fallskärmsjägare ner oss. På grund av detta är ett språng från och andra som skall bli operativa hoppare det 12,5 meter höga hopptornet, i nivå med genomgår exakt samma utbildning, skillna- trädtopparna, för de flesta mer skrämmande den är att de fortsätter med fler hopp under än ett hopp från flygplanet på 400 meters ökande svårighetsgrad enligt en fastställd höjd där världen under ser ut som ett mi- stegringsplan.21 niatyrlandskap. Under de första åren hoppade kadetter- Efter genomförd markutbildning genom- na även med ryggsäck, något som normalt förs tre prov; ett teoriprov, ett examineran kommer längre fram i stegringsplanen, och de uthopp från tornet samt ett praktiskt fram till sjuttiotalet bar de i likhet med de landningsprov där den blivande hopparen värnpliktiga på skolan fallskärmsjägarnas genomför landning med fallskärmsrullning vinröda basker under utbildningen. En ka-

152 ANALYS & PERSPEKTIV dett från den första kullen 1956 beskriver börjat fallskärmsutbildningen (möjligen även under en intervju kravet att efter kursens officersutbildningen) till att börja med. slut återlämna den vinröda baskern som mer I ett handbrev från chefen för Fallskärms traumatiskt och jobbigt än att genomföra jägarskolan till chefen för Krigsskolan 1958 själva fallskärmshoppet.22 diskuteras just dessa frågor. I brevet rap- porteras tre elever som ”trots föredömlig Om att lyckas och misslyckas ambition inte kunnat tillgodogöra sig den för- beredande fallskärmsutbildningen”. Chefen Varje år finns individer som av varierande för Fallskärmsjägarskolan framhärdar i sitt anledningar inte kan fullfölja utbildningen. handbrev att dessa individer skött sig på ett Det kan bero på gamla eller uppkomna skador, mönstergillt sätt i likhet med deras kamra- underkänt resultat på något av proven eller ter och att misslyckandet inte på något sätt att de av andra anledningar anses olämpliga, får negativt inverka på lämplighets- och alternativt uppvisat oförmåga eller ovilja att andra betyg senare under deras officersut- tillgodogöra sig utbildningen. bildning. Som anledning framförs att de trots Kadettkursen har aldrig varit examine- större svårigheter uppvisat en ihärdig vilja rande på så sätt att ett misslyckande skulle att fortsätta, och att ”De visar härigenom leda till avskiljning från officersutbildningen. måhända ändå större mod än sina kamra- Men då kursen har nyttjats som ett verktyg ter då de trots större svårigheter ändock att lära kadetterna att hantera och över- vill hoppa.”23 I korrespondensen fastslås komma den extrema stress som väpnad strid även att uttagningen av de frivilliga inte medför så blir det implicita budskapet att varit ändamålsenligt utformad vilket ledde en individ som misslyckas med kursen inte till att ett försök med förtest genomfördes i heller skulle klara av en verklig stridssitua- gymnastikhall och simhall i anslutning till tion. Detta är självklart inte sant, bland de Krigsskolan för att där ta ut de bäst lämpade främsta och mest ansedda befälhavarna i att genomgå utbildningen.24 Detta försök krigshistorien finns säkerligen de som varit föll väl ut då det minskade avhoppen senare patologiskt höjdrädda och aldrig skulle ha under fallskärmskursen, men var inte något klarat en fallskärmsutbildning. Men ändå som man fortsatte att genomföra. blir denna gruppnorm väldigt påtaglig un- I ett PM efter förtesterna skriver dåva- der kurserna och att som individ misslyckas rande chefsinstruktören vid FJS, löjtnant Olle där kamraterna lyckas får konsekvenser hos Falkerheim, att testerna får en huvudsaklig individerna. De som avbryter av medicinska skäl bru- positiv i effekt då huvuddelen av de individer kar beredas möjlighet att återkomma med som klarar testerna startar kursen med ett nästa årskull för att på nytt genomföra eller gott psykologiskt utgångsläge att de kom- komplettera kursen. För dem som däremot mer att klara den. Men han tillägger även, misslyckas på grund av att de underkänns något frispråkigt, att testerna även har en eller anses olämpliga är däremot dörren ytterligare effekt: stängd. Bland dessa finns det individer som Testen gallrar bort helt olämpliga enbart ge- tar motgången bra och strävar att utvecklas nom att den äger rum. Svaga själar kommer så mycket som möjligt. Men det finns även inte ens till provet. De skulle eljest kanske de som avbryter eller avskiljs på grund av att annars ha påbörjat utbildning men senare de uppvisat olämplighet och aldrig borde på- fallit bort vid redskapsträningen eller när

153 N r 1 januari/mars 2016

hoppet närmar sig. / … / Individer som up- givande vad avser personlig utveckling. En penbarligen är olämpliga för hoppningen av kadetterna från den första kursen med men som haft stort behov att hävda sig på fallskärmsutbildning som obligatorium (OK något sätt, tror ju ibland att man kan repa- 69/177qrzn) sammanfattar sina upplevelser rera sina mindervärdighetskomplex genom att ta ett steg ut i rymden. Sedan är man i kursens årsbok: hjälte. Den kategorin ställer inte upp till test helt enkelt. Jag har haft fler sådana exempel. Vid ankomsten till Stockholm och Karlberg Man slipper alltså den pinsamma avskilj- efter hoppveckan hade kursens medellängd ökat med ungefär två cm. Den nervositet ningen under utbildningens gång.25 och lätta rädsla som funnits före hoppen Dessa tester genomfördes då utbildningen hade utbytts mot en ökad självkänsla. Vad detta innebär för en ledarskapsutveckling var frivillig, och inte ett obligatorium på behöver det ej redogöras för. officersutbildningen. Men samma fenomen beskrivs från hela kursens 60-åriga historia Förbandsanda är något, som alla förband strävar efter men som ytterst få förband via Krigsskolan26 och Officershögskolan27 lyckas skapa. FJS är ett. Den andan som hade till dagens Militärhögskola. smittat av sig på vår kurs. Sammanhållning I en av mina intervjuer talar jag med en en hade ökat. De som hade uttalat sig ne- officer och lärare från Karlberg som går gativt strålade av förtjusning efter det upp- igenom utbildningen med kadetterna. Jag levda spänningsmomentet. Det var icke utan frågar honom specifikt om de kadetter som protester som vi direkt på hemkomsten fick inte slutfört utbildningen. lämna ifrån oss den röda baskern. Om intryckens varaktighet och betydel- En kadett blev väldigt lättad att någon anse hyses inga tvivel. Det meningsfyllda i nan tog beslut åt honom. d v s hade inte utbildningen kan ingen förneka och för kraft nog att vare sig vilja komma igenom samtliga kadetter kommer FJS-tiden att och hade inte heller kraft att säga att ’nej framstå som ett angenämnt och oförglömligt nu är det stopp’. En kadett kom ju och minne. Därmed anser vi oss kunna fastslå hade tagit ett beslut att vilja avbryta men att dessa fjorton dagars utbildning har sitt ändrade sitt beslut till att faktiskt gå upp fulla berättigande och icke kan uppvägas och hoppa i tornet och det visar ju på raka av något annat.29 motsatsen. En kadett visar på tydliga, för mig tydliga på att det här var första gången kadetten fick feedback och egentligen gjorde Avslutning ett misslyckande, och vad det ger den här kadetten det vet jag inte.28 Det finns ett antal ytterligare frågeställningar runt den militära fallskärmsutbildningen och Även om det sannolikt alltid kommer finnas hur dess effekter omsätts som är synnerligen ett fåtal individer som misslyckas på utbild- intressanta. Kursen syftar på olika sätt till ningen och kommer att behöva särskild upp- personlig utveckling samt självtillit att kunna följning så är dessa fortfarande i minoritet. fungera under svåra situationer, och dess ef- Samma resonemang gäller rimligtvis även för fekter understryks av många personliga vitt- alla typer av utbildningar med tyngdpunkt nesmål. Men däremot kvarstår frågan exakt på färdigheter och personlig utveckling. hur dessa relaterar till ledarskapet i kadet- Genom dess 60-åriga historia tas just ternas kommande arbete. Att utöva ett gott fallskärmshoppningen i kadetternas egna ledarskap involverar många aspekter som att återberättelser upp som en av dem mest skapa sammanhållning, uppmuntra lojalitet

154 ANALYS & PERSPEKTIV och tillit inom gruppen, att förstå sin högre Inom ramen för den pågående forskningen chefs målsättning samt att kunna förmedla har två hela kullar av kadetter följts genom den ner till underställda och få enheten att hela sin fallskärmsutbildning vid FJS. Även arbeta tillsammans mot ett gemensamt mål. de som genomgår motsvarande utbildning för I detta kommer sannolikt varken fallskärms- att bli operativa hoppare från fallskärmsjä- tjänsten eller någon annan tillitsbyggande garna och specialförbanden har följts i syfte att undersöka vilka skillnader beroende om utbildning att kunna ge individen en färdig individen genomgår utbildningen uttryckli- lösning, men de kan skapa en god personlig gen för personlig utveckling kontra om denne grund för vidare utveckling. gör det för att lära sig ett av flera transport- Enkelt uttryckt: Om individen saknar medel för infiltration. Arbetet genomförs i verktygen att utöva ett gott ledarskap under nära samarbete med fallskärmsavdelningen lugna förhållanden kommer detta sannolikt i Karlsborg och Militärhögskolan Karlberg, visa sig under extrema förhållanden, även om samt självklart de olika övriga förband som han eller hon som individ lärt sig att fungera genomgår utbildningen. De kommande re- i den miljön. Däremot kan säkerligen en in- sultaten kommer sannolikt ge ytterligare svar divid som upplever och mot andra utstrålar på några av de frågor som berörts ovan. en hög självtillit till sin egen förmåga ha en bättre grund och förutsättningar för att ut- Författaren är kapten och försvarsmakts- veckla och utöva sin ledarskapsförmåga. doktorand i psykologi.

Noter

1. White, Alasdair: From Comfort Zone to 8. ”10 kadetter i fallskärm efter snabbut- Performance Management – Understanding bildning”, Svenska Dagbladet, 1956-02- Development and Performance, White & 22; ”Premiärhopp i fallskärm dirigerades MacLean Publishing, Baisy-Thy 2009. i högtalare”, Svenska Dagbladet, 1956- 2. Yerkes, Robert och Dodson, John: ”The re- 02-23; ”10 kadetter hoppade ärofullt”, lation of strength of stimulus to rapidity of Stockholmstidningen, 1956-02-22. habit-formation”, Journal of Comparative 9. Backlund, Tor: ”Amerikansk lufttruppsut- Neurology and Psychology, vol 18, s 459– bildning 1948”, Örnen – Fallskärmsjägarnas 482, 1908. tidning, nr 119, Karlsborg 2006; Op cit, se 3. kolditz, Thomas A: In extremis leadership: not 4. Leading as if your life depended on it, Jossey- 10. Kungl Krigsskolan: ”Frivillig fallskärmsut- Bass, San Francisco 2007. bildning för kadetter vid Kungl Krigsskolan”, 4. Arméns Fallskärmsjägarskola del 1 1952– hemställan till Chefen för armén, KS Utb, nr 1991, Stiftelsen Fallskärmsjägarskolans 212, Solna 1964-09-18. Historia, Uddevalla 1992. 11. Chefen för armén; ”Mod påskrift – Svar 5. Weeks, John: Assault from the sky: A history på Kungl Krigsskolan hemställan om fall- of Airborne Warfare, Putnam, Westbridge skärmsutbildning” (ej felstavat i återgivning, 1978. förf anmärkning), Ast/Utb 14710, Nr 212, 6. gavin, James: “Airborne Warfare”, Infantry Stockholm 1964. Journal Press, Washington 1947. 12. ”Årets Karlbergskadetter berättar”, Örnen – 7. Intervju med John Drakenberg, Täby 2015- Fallskärmsjägarnas tidning, Nr 40, Karlsborg 10-06. 1956.

155 N r 1 januari/mars 2016

13. Arméstaben, ”Bestämmelser för KS-elevers 21. ”FOM Fallskärm, del A utgåva 5 bilaga 1: utbildning i fallskärmstjänst”, Ast/Inf 21/12, Stegringsplaner Fallskärm”, K3 2015-02-11 nr 43:3, Stockholm 1957. 02:800, Livregementets Husarer, Karlsborg 14. arméns fallskärmsjägarskola, ”KS hopput- 2015. bildning 1976”, Nr 212, Karlsborg 1975-12- 22. op cit, se not 7. 15 23. Arméns Fallskärmsjägarskola; ”KS – Elevers 15. ”Bilaga 11 – Grundkurs förmedlad ut- utbildning i fallskärmtjänst”, Handbrev Nr bildningsprincip”, 19 100:513/12:1, 210, Karlsborg 1958-02-17. Försvarsmakten, Militärhögskolan Karlberg, 24. falkerheim, Olle; ”Resultat av test för fall- Solna 2013-09-11 skärmsutbildning i januari 1961”, Solna 16. Op cit, se not 7; Intervju med Conny Fritz, 1961-01-18 Halmstad 2015-10-05 25. falkerheim, Olle; ”Test för fallskärmsutbild- 17. Kungl Krigsskolan, ”Utbildning vid FJS för ning – Kortfattad redogörelse över tilläm- OK 1968–1969”, KS Utb, 10/6, Nr 212, pade prov med KS-kadetter januari 1961 och Solna 1968 i princip tidigare med kadetter och civila”, 18. Arméns Fallskärmsjägarskola; ”Rapport efter Lidingö 1961-04-27 genomförd fallskärmskurs för OHS-elever 26. ibid hösten 1982”, Nr 212, Karlsborg 1982. 27. op cit, se not 18 19. Op cit, se not 15 28. Intervju med Carl Lönnqvist, Karlsborg 20. Hagman, Tomas; ”Fallskärmsjägarskolan”, 2014-08-20 Livhusaren, Livregementets Husarer, 29. 177 Officerskursens årsbok; Karlsborg, 2008 ”Fallskärmsutbildning: ett oförglömligt även- tyr”, Krigsskolan Karlberg, Solna 1969.

156 ANALYS & PERSPEKTIV Försvarsmaktens personalförsörjning – nuläge och framtid av Callis Amid

Résumé Personnel is a key factor in any organization. From a military point of view, good tactics and preemptive countermeasures are useless in the absence of a satisfactorily staffed organization. With the introduction of an all-volunteer system in 2010, the Swedish Armed Forces (SAF) have found themselves in a situation where problems associated with retaining personnel have rendered large financial costs with severe effects on operational capability. Moreover, comparisons with an historical all-volunteer force in the early 1900s reveal that the hurdles associated with employment of a modern all-volunteer force are almost identical with the constraints that the SAF experienced 100 years ago. In this article, the current staffing problems are outlined and suggestions are made as to how to mitigate the constraints presented. Finally, a brief description of a hybrid system is drafted based on conscripts and volunteers. This hybrid system – used in Norway and Denmark with some discrepancies – is arguably the most plausible way for Sweden to meet increased global threats, keeping the parsimonious defence budget and the armed forces’ capability of retaining their ever so needed personnel in mind.

försvarsmakten har rekryteringsproblem. folkvalda – gick i bräschen för ett försvar Främst beror det på att anställda soldater och baserat på frivillighet utan närmare efter- sjömän inte tjänstgör i den omfattning som tanke. Det framgår bl a av Försvarsmaktens krävs. I denna artikel presenteras inlednings- årsredovisning från 2010, bilaga 2: ”Vårt vis faktorer som påverkar bemanningen av land har ingen egen erfarenhet om de meka- Försvarsmakten sedan beslut fattades om att nismer som påverkar personalförsörjningen övergå till ett yrkesförsvar. Därefter beskrivs i ett frivilligt försvar”.1 Påståendet är felak- ett antal åtgärder som kan vidtas för att tigt då Försvarsmakten har över fem decen- mildra Försvarsmaktens rekryteringsproblem niers erfarenhet “om de mekanismer som genom att göra myndigheten attraktiv för påverkar personalförsörjningen” i och med arbetstagare. Slutligen rekommenderas ett volontärinstitutionen, ett yrkesförsvar under kombinerat plikt- och yrkesförsvar som är en 1900-talets första halva.2 förutsättning för ett bemannat försvar relativt Den försumlighet som ligger bakom sjösät- försvarsanslagen, omvärldsutvecklingen och tandet av yrkesförsvaret har också politiska Försvarsmaktens rekryteringspotential. dimensioner, även om politiker inte kan Försvarsmaktens svårigheter att rekry- förväntas ha samma insyn i en myndighets tera personal kan förklaras av en allt för förehavanden som myndigheten självt. I de hastig övergång till ett yrkesförsvar där För i närtid genomförda personalutredningar svarsmakten – i en tid av nedskärningar och (SOU 2009:63, SOU 2010:86, och SOU bristande förståelse för krisberedskap bland 2014:73) där Försvarsdepartementet har

157 N r 1 januari/mars 2016 verkat sammanhållande, nämns inte erfa- beställt genom ett riksdagsbeslut.5,6 Under renheterna från volontärinstitutionen. Detta tiden kan försvarsvänner uttrycka sig i po- trots att det historiska yrkesförsvaret drogs sitiva ordalag över det ”trendbrott” som med ständiga rekryteringsproblem under regeringens ytterligare miljarder innebär i drygt 50 år och var föremål för flertalet anslagsökningar. Men faktum kvarstår, det statliga utredningar.3 finns ingen samlad politisk vilja att finan- Konsekvenserna av statsmakternas och siera det försvar Sverige är i behov av och myndighetens grunda analyser ser vi i dag som har grund i ett blocköverskridande när Försvarsmakten begränsas av samma riksdagsbeslut. rekryteringsproblem som för 100 år sedan.4 Låga löner relativt civil arbetsmarknad, kon- Intresse versus rekrytering junkturkänslighet och frånvaron av civilt Just försvarsintresset brukar tas som intäkt för gångbara utbildningar med framtidsutsikt att rekryteringsunderlaget till yrkesförsvaret förklarar personalbortfallen då som nu. är fullgott. Men intresset för grundutbildning Nu har det åter tillsatts en personalutred- har minskat samtidigt som antalet dugliga ning (Direktiv 2015:98) där den särskilda sökande utgör en försvinnande del av antalet utredaren förväntas inkomma med åtgärder sökande. Det uppger Totalförsvarets rekryte- för att få bukt med rekryteringsproblemen ringsmyndighet (TRM) i sin årsredovisning senast den 30 september 2016. Den rödgröna från 2014: ”Antalet antagningsprövningar regeringens val av utredare är genomtänkt, till GMU (Grundläggande militär utbildning) då Annika Nordgren Christensen både har har minskat under 2014 jämfört med 2013. lång erfarenhet av försvarspolitik och är en Minskningen motsvarar 43 procent och beror uppskattad försvarsdebattör. på att årskullarna med yngre ungdomar är mindre och att intresset för att antagnings- Nuläge pröva och göra GMU förefaller ha minskat”.7 Siffror för 2014 visar att 3 915 individer Oberoende av vad Christensen rekommen- bedömdes dugliga för tjänstgöring av 29 751 derar för vägval i personalförsörjningen – ett sökande.8 TRM har därutöver i samtal med renodlat yrkesförsvar eller en kombination försvarsutskottet uppgett att de bäst läm- av plikt- och yrkesförsvar – behöver för- pade inte söker sig till Försvarsmakten. Det svarsintresserade och beslutsfattare förhålla uppgav försvarsutskottets ordförande Allan sig till följande faktorer: Widman (L) under fjolårets Almedalsvecka när behovet av en återinförd partiell plikt- Attraktiva anställningsvillkor tjänstgöring diskuterades.9 Intresse är alltså innebär merkostnader för en redan inte samma sak som förmåga att lösa av underfinansierad myndighet. arbetsgivaren ställda uppgifter. Det finns i dag inga indikationer på att För svarsmakten kommer erbjudas de finansiella Svårt behålla personal medel som behövs för att täcka de allra mest Personalreformen genomfördes med antagan- grundläggande behoven. Det finns heller det att kontinuerligt tjänstgörande soldater inte något som pekar på att våra folkvalda och sjömän (GSS/K) och tidvis tjänstgörande företrädare har för avsikt att betala för det soldater och sjömän (GSS/T) tjänstgjorde i försvar (insatsorganisation 2014) som de har sex respektive åtta år.10 De årliga och icke

158 ANALYS & PERSPEKTIV

önskvärda avgångarna beräknades därutöver länge styrde vilka soldater som plockades till fem procent.11 Verkligheten visade sig bli ut till internationella insatser. När utlands- något helt annat. Soldater och sjömän stannar styrkan var i drift upprättades kontrakterade i genomsnitt i 2.3 år för personalkategorin förband med en begränsad tjänstgöringstid. GSS/K och i 1 år för kategorin GSS/T enligt Militära befattningar bemannades från För Försvarsmaktens årsredovisning 2014.12 I sin svarsmaktens stående förband och från det försvarspolitiska inriktningsproposition för civila samhället. Den civila kompetensen var perioden 2016–2020 uppger regeringen att efterfrågad eftersom den ofta var associerad den prognosticerade medelanställningstiden med en högre mognadsgrad, höjde kvaliteten för den kontinuerligt tjänstgörande personal- på den militära verksamheten och underlät- kategorin är ca fyra år.13 Därutöver redovisar tade nätverksskapandet med lokalbefolk- Försvarsmakten en årlig avgång på 15 pro- ningen. Mot slutet av utlandsstyrkans tid var cent i årsredovisningen från 2014.14 Enligt det närmast en oskriven regel att rekrytera den känslighetsanalys som FOI genomförde individer som var duktiga på något annat 2010 innebär en halvering av tjänstgörings- utöver sin militära befattning. tid och trefaldigt större årliga avgångar, en Det höga söktrycket på ett begränsat antal årlig och fördyrande omkostnad på ca 1,5 platser, gav rekryterande chefer en möjlighet miljarder kronor.15 att knyta till sig personal med civila och De fördyrande omkostnaderna är sanno- militära färdigheter. Fordonsförare, tillika likt underskattade dels för att regeringens ammunitionsröjare, rörmokare och elek- medelanställningstid inte är i linje med av triker. Ställföreträdande gruppchef, tillika Försvarsmakten redovisade tjänstgöringstider operationsanalytiker på FOI. Signalist, tillika och dels för att de uppskattade 1,5 miljarder marinbiolog, språktolk och samtalsassistent. kronorna inte tar höjd för omkostnader för- Ovanstående är tre exempel på färdigheter knippade med att utbilda rekryter som inte hos soldater som tjänstgjort i Afghanistan tar anställning. Eftersom Försvarsmakten där den officiella befattningen soldaterna förväntas hantera de fördyrande personal- rekryterades mot nämns först. Med dagens bortfallen inom befintlig ekonomisk ram, yrkesförsvar har soldater mer erfarenhet i kommer pengarna sannolikt tas från den militär befattning (fordonsförare, ställföre- budgetpost som enklast kan regleras; den som trädande chef, signalist) men saknar i stor innefattar myndighetens övningsverksamhet. utsträckning de civila kompetenser som fanns I fallet Försvarsmakten är övningsverksamhet hos soldater när utlandsstyrkan var i drift. en omskrivning för operativ effekt. Finns det inte tillräckligt med finansiella medel för att Behov av att försvara hela Sverige. öva personalen saknas det förutsättningar Ska man ta den föregående överbefälhavaren för att agera ändamålsenligt vid insats. Får Sverker Göranson på orden räcker insats man inte träna tillräckligt kan man rimligtvis organisation 2014, om den nu någonsin inte prestera önskvärt under match. blir förverkligad, till att ”försvara oss mot ett angrepp mot ett begränsat mål. Vi talar Militär och civil kompetens om ungefär en vecka på egen hand”.17 Det I samband med att utlandsstyrkan avveckla- uppgav Göranson till Svenska Dagbladet i en des i januari 201116 försvann även tillgången mycket uppmärksammad intervju 2012-12- till högt efterfrågad civil kompetens vilken 30. Vilka strategiska spel som ligger till grund

159 N r 1 januari/mars 2016 för detta uttalande lämnas därhän. Däremot och danska personalförsörjningssystemet kan konstateras att antalet soldater och sjö- som bygger på en kombination av plikt- män behöver öka om hela Sverige ska kunna och yrkesförsvar.21 Sammantaget ger dessa försvaras och är avhängigt Försvarsmaktens fyra variabler (repetitionsutbildningar, den produktionskapacitet. Denna ökning i per- pliktbaserade personalkategorin GSS/P, en sonalvolym kommer inte vara förenligt med nygammal grundutbildning och direktivan- ett yrkesförsvar med anställda och arbets visningarna) vid handen att Sverige inom en tidsreglerade soldater och sjömän. Den sven snar framtid sannolikt har ett försvar baserat ska regeringen kommer aldrig förse För på just plikt- och yrkesförsvar. svarsmakten med de finanser som krävs för att bemanna ett yrkesförsvar som kan Framtid försvara hela Sverige. Om hela Sverige ska Vilka åtgärder kan myndighetsföreträdare kunna försvaras fordras det därför en åter- och beslutfattare vidta för att mildra effekter- införd partiell plikttjänstgöring. na av de rekryteringsproblem som begränsar Försvarsmaktens operativa förmåga? Kombinerat plikt- och yrkesförsvar Försvarsmaktens rekryteringsproblem i kom- Högre löner. bination med ett försämrat omvärldsläge Försvarsmaktens egna målgruppsundersök- ledde hösten 2014 till ett regeringsbeslut ningar visar att en bättre löneutveckling som återaktiverade den del av pliktlagstift- behöver komma till stånd för att behålla ningen som tillåter repetitionsutbildning av personalen. Här räcker det inte med att slent- krigsplacerad men icke anställd totalförsvars- rianmässigt hänvisa till arbetsmarknadens pliktig personal. I den senaste försvarspoliti parter med argument att lönen är tillräcklig ska inriktningspropositionen introducerades relativt civil arbetsmarknad. Vill man ha därutöver en ny personalkategori (GSS/P) kvar duglig personal behöver man betala bestående av soldater och sjömän som genom- för det också. Försvarsmakten har att välja gått grundläggande militära utbildning men mellan att avsätta pengar till fördyrande inte tagit anställning.18 Personal tillhörande nyrekrytering och tillhörande utbildning kategorin GSS/P krigsplaceras inom ramen eller att investera pengar i redan befintlig för totalförsvarsplikt och repetitionsutbildas personal vars erfarenheter är av stort värde likt de ca 6 500 individer som tidigare ge- för myndigheten. nomfört värnplikt19, är totalförsvarspliktiga och har sedan hösten 2015 börjat kallas till Ekonomiska repetitionsutbildningar. Regeringen har även beslutat att införa tjänstgöringsincitament. en ny militär grundutbildning på 9-12 må Premier med en progressiv värdeökning är nader som i princip är en återgång till den ett sätt att motverka fördyrande avgångar grundutbildning som genomfördes innan hos anställd personal. I det norska försvaret värnplikten avskaffades i fredstid.20 Försvars tilldelas avdelningsbefäl en skattepliktig pre- makten ska påbörja den nya grundutbild- mie mot fullföljt kontrakt och en årlig bonus ningen från och med 2016. Slutligen har för varje år den anställde är kvar i tjänst efter Christensen i sina utredningsdirektiv bli- det att kontraktstiden har förflutit.22 Stöd för vit ombedd att särskilt granska det norska ekonomiska tjänstgöringsincitament riktade

160 ANALYS & PERSPEKTIV till anställd personal finns i dag i försvarsut- Inför ett kombinerat plikt- och skottet för den kontinuerligt tjänstgörande yrkesförsvar. personalkategorin23 och kan inte uteslutas som ett tänkbart alternativ för att behålla Utan att föregå den nu pågående personal- personalen enligt Försvarsmaktens budgetun- utredningen med särskild fokus på just ett derlag för 2016: ”Vidare kan åtgärder som kombinerat system, redogör jag här för de stimulerar en producerbar och ekonomiskt stora dragen i ett personalförsörjningssystem hållbar omsättningstakt för GSS för närva- som bedöms genomförbart. Grundläggande militär utbildning bör ske helt under plikt. rande inte uteslutas, exempelvis i form av Efter genomförd grundutbildning med god- fullföljandepremie efter en anställning som känt resultat erbjuds soldater och sjömän en GSS i 4,5 år”.24 anställning i yrkesförsvaret. Därmed kan Akademiska man fasa ut och på sikt avveckla den tidvis tjänstgörande personalkategorin GSS/T. tjänstgöringsincitament. Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag Såväl gamla (SOU 1941:35, SOU 1946:7) för 2016 har myndigheten ett personalbehov som nya (SOU 2014:73) personalutredningar motsvarande 10 000 GSS/T-anställningar.25 pekar på civilt mervärde som en avgörande Fram till och med 2014-12-31 uppger För parameter för att möjliggöra en långsiktig mi- svarsmakten att myndigheten har bemannat 26 litär personalförsörjning. Den kontinuerligt 3 500 GSS/T-platser. De kvarvarande 6 tjänstgörande personalkategorin (GSS/K) bör 500 bemannas i dag av icke-anställd total- därför erbjudas betalda studier motsvarande försvarspliktig personal. Med införandet en kandidatexamen efter sex års anställning. av personalkategorin GSS/P bestående av Kostnaderna för betalda studier bör relate- soldater som har genomgått grundläggande ras till de fördyrande omkostnader dagens militär utbildning men inte tagit anställning årliga avgångar är associerade med (minst och med befintlig tillgång till krigsplacerad 1,5 miljarder kronor). Klarar Försvarsmakten totalförsvarspliktig personal som har genom- av att behålla sin personal under en längre gått värnplikt med godkänt resultat, torde tid behöver myndigheten avsätta mindre det inte finnas något behov av personalka- resurser till fördyrande nyrekrytering, där tegorin GSS/T. För dem som vill tjänstgöra förlusten av förvärvade erfarenheter hos under några veckor per år bör det finnas en tidigare anställd personal svårligen kan över- möjlighet att bli krigsplacerad, dock med sättas i reda pengar. godkänd militär utbildning som förbehåll. Med en krigsplacering följer en återaktiverad Olika typer av skatteavdrag. skyldighet att repetitionsutbildas och delta i krigsförbandsövningar. Skatteavdrag som följd av godkänd värnplikt, Försvarsmakten har i dag ca 6 500 reserv- lägre arbetsgivaravgifter för huvudsaklig officerare.27 Likt de rekommendationer som arbetsgivare till tidvis tjänstgörande solda- framförs i regeringens försvarsproposition ter och sjömän (GSS/T) och lägre skattesat- kan reservofficerare användas ”på befatt- ser för soldater och sjömän (oberoende av ningar som i första hand kräver tjänstgöring personalkategori) är exempel på skattelätt- vid repetitionsövningar, aktivering eller mo nader som kan användas för att förbättra bilisering”.28 Därmed skulle Försvarsmak Försvarsmaktens rekryteringspotential. tens yrkesofficerare erbjudas en avlastning

161 N r 1 januari/mars 2016 samtidigt som det växande behovet av re- Beslutet att sjösätta yrkesförsvaret togs för- servofficerare i krigsförbanden29 skulle kunna hastat och tvingar myndighetsföreträdare och tillgodoses. Slutligen bör det pliktbaserade politiker att dra gamla och väldokumenterade försvaret vara inriktat mot nationellt försvar lärdomar med grund i ett historiskt yrkes- medan internationella insatser fortsatt ska försvar. Volontärinstitutionens rekryterings- vara förbehållet yrkesförsvaret. problem tycks tidlösa, då Försvarsmakten åter har samma rekryteringsproblem som Avslutning myndigheten hade för 100 år sedan. När Försvarsmakten i sitt budgetunderlag för Försvarsmaktens rekryteringsproblem är 2016 konstaterar att ”produktionskapaci- självförvållade. Beslutet att övergå till ett teten i den nya organisationen är på lägsta yrkesförsvar fattades dock av folkvalda före- acceptabla nivå”33 är det i en tid då behovet trädare efter en längre tid av nedskärningar av ett bemannat och samövat försvar är nöd- (försvarsbeslut 2000 och 2004) där politiker vändigt för att hantera påverkansoperationer med stora kunskapsluckor i krisberedskap från främmande makt. Sent omsider har tog försvarspolitiska beslut med den eviga vanvården av det svenska förvaret sjunkit in freden ständigt hägrandes i minnet. Det var bland beslutsfattare som nu öppet kritiserar en kraftigt åderlåten försvarsmakt som i personalreformen. början av 2009 i underlaget till regering- I september 2016 redovisar Christensen ens försvarspolitiska inriktningsproposition utredningens åtgärder för att mildra För rekommenderade ett yrkesförsvar som inte svarsmaktens rekryteringsproblem med sär- skulle vara fullt bemannat förrän 2019.30 skild fokus på det dansk/norska personalför- Den bristande logiken i ett personalförsörj- sörjningssystemet. Ett kombinerat plikt- och ningssystem som skulle ta minst 10 år att yrkesförsvar är nödvändigt om Sverige ska bemanna går att likställa med demontering av kunna hantera de problem som kan skönjas säkerhetsbälten i en personbil med förhopp- i kombinationen av hittills otillräckliga för- ningen att inte krocka på 10 år. Innebörden svarsanslag, ett starkt försämrat omvärlds- av Försvarsmaktens rekommendation sjönk läge och Försvarsmaktens begränsade att- dock inte in hos gemene man eller hos alli- raktion som arbetsgivare. Förhoppningsvis ansregeringen. I Alliansens valmanifest från hörsammar Christensen försvarsministerns 2010 framgår det att ”Den nya insatsorga uppmanande ”Gör inte om tidigare miss- nisationen om ca 50 000 personer ska vara tag” från årets Folk och försvar konferens på plats under 2014”.31 Detta trots före- i Sälen. Likaledes kan förhoppningen näras komsten av 2009 års försvarsproposition att myndighetsföreträdare och beslutsfattare där yrkesförsvaret inte bedömdes vara fullt har kommit till insikt, evig fred är lika troligt operativt 2014, ”främst beroende på bris- som en realiserad nollvision i trafiken. tande personaluppfyllnad”.32 Nu befinner vi oss i ett försämrat omvärlds- Författaren är konsult i systemanalys och läge med ett litet och underbemannat försvar. Afghanistanveteran.

162 ANALYS & PERSPEKTIV

Noter

1. Årsredovisning 2010, Försvarsmakten, bilaga 18. Op cit, Försvarspolitisk inriktning, se not 13, 2 Personalberättelse, Stockholm 2011, s 3-4. s 88. 2. Bergström, Claes: Frivillig personalförsörj- 19. Försvarsmaktens budgetunderlag för 2016 ning, inträdesanförande, KKrVAHT, 3. häf- med särskilda redovisningar, Försvarsmakten, tet 2011, s 22-35. bilaga 1, beteckning FM2014-5882:46, 3. Ibid, s 24. Stockholm 2015, s 24. 4. Ibid, s 25-27. 20. Op cit, Försvarspolitisk inriktning, se not 13, 5. Försvarets inriktning, Försvarsutskottets be- s 18. tänkande, 2008/09:FöU10, Vällingby 2009, 21. En långsiktig hållbar personalförsörjning s 1-154. av det militära försvaret, Kommittédirektiv. 6. Riksdagsskrivelse: 2008/09:292, Stockholm Dir.2015:98, Stockholm 2015, s 8. 2009, s 1. 22. Betänkande av utredningen om 7. Årsredovisning 2014, Försvarsmaktens militära personalförsörj- Rekryteringsmyndigheten, Karlstad 2015, ning, Regeringen, SOU 2014:73, Stockholm s 10. 2014, s 171. 8. Ibid, s 10. 23. Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris- 9. ”Är det möjligt att återinföra värnplik- beredskap, Försvarsutskottets betänkande, ten?”, Försvarspolitisk Arena, 2015- 2014/15:FöU1, Stockholm 2014, s 36. 06-30, https://www.youtube.com/ 24. Op cit, Försvarsmaktens budgetunderlag, se watch?v=VdAB6V7QABo (2016-02-23). not 19, s 27. 10. Frivilliga soldater istället för plikt – interna- 25. Ibid, s 24. tionella erfarenheter och ekonomiska kon- 26. Ibid, s 24. sekvenser, rapport FOI-R--3053—SE, FOI, 27. Försvarsmaktens underlag till försvars- Stockholm 2010, s 46. 11. Ibid, s 46. politisk inriktningsproposition 2015, 12. Årsredovisning 2014, Försvarsmakten, bilaga Försvarsmakten, bilaga 1, beteckning 2 Personalberättelse, Stockholm 2015, s 23- FM2014-5882:31, Stockholm 2014, s 30. 25. 28. Op cit, Försvarspolitisk inriktning, se not 13, 13. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar s 94. 2016–2020, Regeringen, Prop. 2014/15:109, 29. Ibid, s 94. Stockholm 2015, s 92. 30. Försvarsmaktens underlag för regering- 14. Op cit, Årsredovisning 2014, se not 12, s 22. ens försvarspolitiska proposition 2009, 15. Op cit, Frivilliga soldater..., se not 10, s 46. Försvarsmakten, HKV beteckning 23 16. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga in- 383:51503, Stockholm 2009, s 6. satser, Riksrevisionen, rapport RIR 2013:22, 31. Valmanifest 2010–2014, Alliansen, s 43. Stockholm 2013, s 25. 32. Ett användbart försvar – Regeringen, 17. Holmström, Mikael: ”Försvar med Regeringens proposition 2008/09:140, tidsgräns”, Svenska Dagbladet, 2012- Stockholm 2009, s 13. 12-30, http://www.svd.se/forsvar-med- 33. Op cit, Försvarsmaktens budgetunderlag, se tidsgrans_7789308 (2016-02-23). not 19, s 22.

163 N r 1 januari/mars 2016 Lost in Transition The Swedish Navy and air power in the interwar years by Petter Wulff

Resumé Det svenska flygvapnet bildades1926 . Därigenom omvandlades ett system bestående av två organisationer – armén och flottan – till ett trepartssystem. Det var en ny organisatorisk mix och för de båda gamla organisationerna uppstod frågan, hur de skulle anpassa sig i kampen för sin andel av försvarsbudgeten. För armén var det fördelaktigt att se flygvapnet som en konkurrent till flottan, där den nya organisationen följaktligen borde finansieras huvudsakligen från flottans budget. Flottan såg förstås sin relation till flygvapnet på annat sätt. Nyckelordet var där samarbete. Samarbetstanken materialiserades i ett flygplansförsett fartyg. Det var i sig ett belägg för samarbetsintentionerna. Fartyget var också en potentiell plattform för experiment, där man kunde undersöka och utveckla intentionerna. Men flottan kom att genomföra mycket lite i den vägen. Inom ett decennium hade tanken på ett nära samarbete avvecklats i och med att fartyget omvandlades från att utnyttja den tredje dimensionen (luften) till att försvara sig mot hot därifrån.

the swedish air force was formed in 1926. as the aircraft carrier was modified from a Thereby a system of two military organiza- pro-aircraft to an anti-aircraft vessel. tions – the Army and Navy – was supplanted Here it will be asked what was the naval by a triangular system. It was a new bureau- standpoint and how did it relate to techno- cratic set-up, and for the old organizations logical developments. the question arose how they should adapt in competing for their share of the military Theoretical underpinnings budget. The approach employed in this paper relies To the Army it was advantageous to see a little on organizational theory and more the Air Force as a competitor of the Navy, on a theory of technology. Organizational with the implication that the new organi- theory tells us that an organization seeks to zation should be financed mainly from the keep up its size and economy. This seems to Navy budget. The Navy, naturally, saw its be true not only of profit-maximizing private relationship with the Air Force in another enterprises but also of public administration light – one of cooperation. The cooperation bodies.1 Thus, a public body strives to retain idea materialized in an aircraft-carrying ves- – and if possible increase – its share of public sel. It was in itself evidence that naval ves- expenditures. In the situation discussed here, sels and aircraft could co-exist. It was also a three administrative bodies were to share potential platform for experiments to further what had formerly been shared by just two investigate and extend the cooperation. But of them. This fact shaped the arguments the Navy did very little of this. Within a and decisions of the body treated here (the decade the link of cooperation broke down, Swedish Navy).

164 ANALYS & PERSPEKTIV

The central decision of the story presented A traditional view is that public technol- was to construct a complex piece of tech- ogy –which is considered in this paper – is nology, an aircraft-carrying system. Here assumed to be the result of a requirement for- an approach underpinning the analysis is mulated by the responsible authority, while based on a theory called Social Construction private technology is seen as presented to the of Technology (SCOT). It was developed in market by a private (individual or collective) the 1980s as a reaction against technologi- producer. Although this distinction is an cal determinism – that is, a reaction against oversimplification, disregarding interactions the belief that certain technologies could or between producer and user, SCOT might should not be stopped. Determinists often have done more to analyze how far acqui- referred to development trends and cost- sition of a technology by an economically effectiveness calculations as proof of the strong user mirrors technology acquisition inevitability of certain technological develop- on the private market, where each user is ments; for instance, towards a car-oriented economically weak. transport system or nuclear power. However, as a whole SCOT provides a SCOT rejected the determinist idea, saying well-established explanation why technologi- that a new technology is not developed just cal systems can have odd characteristics. because it must be or is more cost-effective than its predecessor or other alternatives. Connections to earlier Instead the choice of technology is influenced by the social or cultural environment where research the development takes place. In the words The Swedish armed forces were under inves- of two of its proponents the fundamental tigation and debate during much of the era message of SCOT is that ”technology and between the World Wars – both in the 1920s society are entangled together”.2 and the 1930s. The investigative period in In this paper one tenet of society stands the 1920s has been treated by Wieslander.4 out as especially entangled with the technol- He describes how officers and other inter- ogy treated. It is organizational self-interest, est groups acted to prevent cuts in budgets which distorted the defense potential of the and personnel. The next great investigative technological system formed by the aircraft- effort, in the first part of the 1930s, has carrying vessel and its aircraft. It was not been looked into by Cronenberg.5 He has the engineering of the component objects clarified how a group of army officers with that was at fault, but they failed to form a new ideas came to play a key role in the po- functional whole. The focus on system rather litical decision-making process. Cronenberg than individual objects is quite in line with has also outlined the general strategic ideas SCOT; indeed it has been suggested that the of the period as part of a larger survey on approach should be called SCOTS, with the this theme.6 last letter standing for “Systems”.3 We will The Air Force development of the period see in the following how the aircraft-carry- is treated by Böhme (1988), with an em- ing system came to be quite cost-ineffective phasis on organization of the Air Force and and short-lived because of an entanglement, of aircraft production.7 A dissertation by where the Navy’s rivalry with the Army Norberg on the Air Force of the 1930s has came in the way of a sound national prob- a similar approach.8 Air Force doctrine is lem analysis. treated by Böhme in a text describing the

165 N r 1 januari/mars 2016 change around 1930 from an air defence to parliamentary majority for the creation of a bombing profile.9 a separate Air Force.13 The Interwar Navy, which is the main actor It has been said that there were primarily in this article, is the focus of a dissertation by economic reasons behind that decision.14 Berge.10 He goes beyond a simple concept of However, although in current prices the rationality in discussing how proponents of defense budget fell by about 20 % in the what he calls “political rationality” came to following decade, the drop was only about 15 oppose an older school of military rationality half as great in real prices. But the Air among Navy officers. In this article I have Force was not just seen as a means of re- picked up the idea of inter-service rivalry, ducing military spending. The new service which is prominent in Cronenberg’s 1974 might have been a political favorite because and 1977 texts (and is also mentioned by it could be part of the peripheral defenses. Wieslander). It is recognized as a driving force During the World War the Navy was seen behind some key decisions made by the Navy; to have done a good job on the maritime 16 now and again overshadowing the military periphery. In a possible new war in Europe, rationality mentioned by Berge. an Air Force could help the Navy to keep hostilities outside of Swedish territory. The In some contrast to the literature men- Air Force decision also represented a belief tioned I have laid emphasis on the role of in modern technology. In 1923 a plea for a technological system. The objective is to a “Machine find reasonable motives behind technological Army” had evoked a major debate, in- choices made by the Navy. This is an ambition cluding calls for a stronger Air Force.17 The also behind an earlier article of mine, about Machine Army debate could have inspired Sweden as a bombing nation in the 1930s.11 and supported the position of the Social Actually, the article at hand can be seen as Democrats. complementary to the earlier one, where the With the defense decision of 1925 the long- inter-service competition was seen from an established Army-Navy system was expanded Army/Air Force perspective. to include the Air Force as a third member. Navy officers’ opinions at the time are Its creation was the work of the politicians. primarily taken from the Navy’s journal Now the Army and Navy had to react to (Tidskrift i Sjöväsendet). the new organizational reality.

The Air Force a political Army: Air Force instead of favorite Navy After the First World War Sweden experienced In 1925 a number of Army regiments were 12 “a final democratic breakthrough”, result- decommissioned and there was a sense of ing in universal suffrage and governments crisis in the organization. For some the con- based on parliamentary strength. The new viction grew that the solution lay in a radi- and broader voting collective helped raise the cal reorientation of the Army’s position and Social Democratic Party to power. Being a preferences. The established attitude had new political force the party was less bound been to lean on the political right wing and to military authority and went against the demand large budgets. With the rise of the professional military opinion to gather a left, in the form of the Social Democrats,

166 ANALYS & PERSPEKTIV to parliamentary power, this was becoming able chance of eradicating the Navy, there increasingly problematic. The new group – were expectations of substantial cuts in its often called the NMT group after the initials budget. The money saved by slimming the of its journal (Ny Militär Tidskrift) – no Navy should instead go to the Air Force longer objected to political restrictions on “primarily to enlarge the independent bomber defense spending. To compensate for eco- units”.22 nomic cutbacks, the group tried to retain The Navy was under pressure. How should or increase the Army’s share of the defense it react? budget. Even though it was not admitted publicly, the group’s anti-Navy policy is as Navy: Air Force and Navy clear as its epithet of being “the Scourge of the Navy”.18 The Navy could have argued like the Army, The Air Force could be used as an instru- saying that the Air Force could take over ment for this purpose, as it could possibly part of the Army’s job of defending Sweden’s take over (part of) the peripheral defense land territory. They didn’t do so. Instead and do it at a lower cost than the Navy. This the Navy argued that aircraft should be required an Air Force with an emphasis on seen as complements to ships. A Navy plan bomber aircraft. Internationally it was an of the mid-1920s described aircraft as “an era of great belief in, or fear of, bombers – indispensable, fully integrating, part of the 23 with the Italian general Douhet as the one sea force”. In other words, it was seen strategist possibly of greatest importance for as a necessary complement to the Navy. A the Swedish development. But there was also decade later, when a new defense decision a Swedish doctrine developed to motivate was about to be taken, it was still plain and the acquisition of a bomber Air Force. Its clear that the goal was “that the sea interests starting point was that the main threat to should be protected by Navy and Air Force Sweden was the bombing of urban centers. in cooperation”.24 The formula should not What the Air Force should do to keep down be “Air Force or Navy” but “Air Force and this threat was to bomb the bases of the Navy, together forming our outer line of enemy bombers.19 It was, in other words, defense”.25 a counter-bombing theory (not unlike the The arguments for Navy-Air Force co- counter-force strategy of nuclear deterrence operation were backed up by a solid piece in the Cold War). of technology in the form of Sweden’s one The NMT group got key positions in the and only aircraft-carrying vessel. It had been 1930 Defense Commission, where the Army included in the 1927 Navy Plan and became and Air Force secretariats were headed by sea-borne seven years later. It was an “air- NMT men. One of the special investigations craft-carrier-cruiser”, a compact vessel with carried out during the five years the com- an aircraft runway of just over twenty me- mission worked concerned the position of ters (and less when folded), necessitating the Air Force in relation to the Navy.20 The a catapult for take-offs, and a crane to lift task here was to carefully consider to what aircraft back on board after they had landed extent a Swedish Air Force could “completely on the water. There were no more than six take over the duties, which have hitherto aircraft on board. been assumed to be of a predominantly na- Still – or maybe because of the compact val nature”.21 Even if there was no reason- solution – there was a lot of pride in the vessel.

167 N r 1 januari/mars 2016

The catapult was seen as a “path-breaking ple, an aircraft returning from a mission construction”,26 and the ship received praise would normally need refueling and possibly from abroad for a technology of “remark- a change of crew. If it had been on a bombing able cleverness”.27 mission, it could also need new bombs. The Now, if the key was cooperation, how logistical problems of getting fuel, people, did that translate into Navy practice? It was, and goods on board an aircraft on water in fact, cooperation on rather special terms, as compared to one on land seem not to characterized by a technological preference have been much looked into. A comment for seaplanes and reconnaissance tasks. We that seaplane stations demanded more of its will now look into these factors to see how personnel in peacetime compared to airports they made the Navy get lost in transition to on land, suggested that conditions could be a three-service military system. reversed in wartime.32 One argument for such a reversal was that seaplane airports Seaplanes – losing ground were taken to be invulnerable.33 That was not entirely true. Even if a runway on wa- The Navy plan, presented in 1926, argued ter would automatically and quickly self- that the presence of aircraft operating with a seal after a bomb explosion, mines hidden naval force must be “permanent and imme below the surface could be a threat; and it 28 diate”. This could only be accomplished by might be a lengthy procedure to make sure the use of planes capable of taking off and no mines lay hidden under the runway. This landing on water. Strengthening the belief was primarily a problem in shallow waters in this technology, a 1924 report noted that near the coast. seaplane performance was now on a par On the open sea another problem appeared. with the performance of wheeled aircraft. It was found that the vessel’s aircraft could Furthermore, seaplanes were seen to have an only rarely land there, as the sea was nor- unlimited development potential with regard mally too rough. Normal procedure therefore to size, whereas heavy aircraft could not be came to be that the carrier headed for the expected to find sufficiently long airstrips on coast to pick up its planes.34 This problem land.29 Another argument raised in favor of seems not to have been recognized at the seaplanes was their minimal demands on planning stage, which is indicated by the airport construction.30 fact that the machinery for lifting aircraft Pontoon aircraft could land in the immedi- on board was designed for conditions where ate vicinity of an aircraft-carrying vessel and the waves were later found to make land- be lifted on board to be rapidly prepared for ings impossible. It was hoped that a “sail” a new sortie. Also for other Navy aircraft, the dragged on the surface after the vessel would bases should be adjacent to where the ships dampen the waves enough to make it a refu- were,31 and pontoon aircraft could remain eling station also for coast-based aircraft,35 in coastal waters within shorter distance but there is no indication that it solved the of the naval operation areas. Said to have landing problem. minimal demands on construction work for More of an everyday problem was that air bases as well, seaplanes was the solution when running on a sea surface, water might to develop. be sprayed all over the seaplane and place The drawbacks of seaplane technology a heavy strain on propeller and engine ax- were given much less attention. For exam- is.36 Somewhat unexpectedly, even without

168 ANALYS & PERSPEKTIV waves there could be a problem – it has Besides tactical range there was another been reported that taking off could then be concept – strategic range. It indicated how difficult,37 and landing, as well.38 far away from a target a weapons carrier – a navy vessel or a bomber aircraft – could de- Bombers on board? liver its weapons (and return).42 Depending on which of the range concepts was used, The idea that Sweden should build an air- bombing could either be seen as superior craft carrier was first presented in a report (strategic range) or inferior (tactical range). specifying a shipbuilding program for the The Navy plan document chose to lean on ten-year period 1928/29 to 1937/38.39 It the latter concept. With regard to precision was not specified what kind of aircraft this the report simply states that the superiority vessel should carry, but naval weapons were of the gun is indisputable.43 Before long the discussed. Bombs dropped from the air was tactic of dive-bombing would make that a one type of weapon and it was compared misleading statement. to other weapons systems – guns, torpedoes, The Navy’s conclusions regarding bombing mines and depth charges. This indicates that couldn’t easily be accepted by naval airmen. the option of having bomber aircraft on They must have heard of bomb proponents in board was considered. countries like Great Britain (Hugh Trenchard), The program report compared the vari- the United States (Billy Mitchell), and Italy ous weapons systems with regard to range, (Giulio Douhet). In Sweden a former Army precision, impact on target, and capacity for officer (K A Bratt) had given much-discussed sustained action. In the following survey we presentations about the terrible effects of 44 will concentrate on the comparison between bombing. With bombing conceived as such heavy guns and bombs. A ship’s guns are a powerful tool, a serious discussion of a Swedish naval bombing capability would said in the report to have a certain advan- be expected. tage over a bomb-carrying aircraft as the The potential of naval bombing was ac- projectiles of the former impact on a target tually discussed in a survey of military and at a higher velocity. Guns are also said to civilian flying developments presented to the have a greater potential for sustained action. Royal Swedish Society of Naval Sciences. So far, so good. The survey discussed Douhet’s idea of “air The comparisons of range and precision power” as an equivalent of “sea power” (and turn out to be more problematic. Range “land power”). The author found that, ac- is measured in the report as the distance a cording to “sound military principles”, aerial projectile fired from a gun can travel, which forces should be organized so as to attain is compared to the distance a bomb can maximum striking power. Therefore, the Air fall. This way of comparing projectile and Force’s first duty should be to engage in aerial bomb range had been suggested in an earlier combat or attack the enemy’s formations document, where it was called the weapon’s on the ground.45 These missions should be tactical range.40 It was a problematic concept independent of Navy (or Army) operations, for bomb performance, which is indicated by and it was stressed that ”aircraft units of the comment in the report that attacks with value for the air war should not be detached bombs could be quite effective if dropped to secondary combat missions in coopera- from a short range.41 tion with the other services, before the war

169 N r 1 januari/mars 2016 situation in the air has been stabilized”.46 steep dive pointing its nose at the target on What this pointed to was a different kind of the ground. For maximum precision the cooperation between Navy and Air Force, bombs should be released late from a low where an aircraft-carrying vessel was a plat- altitude. In other words, the tactical range form for aircraft employing their weapons should be minimal. The experiments carried in a stabilizing way. out showed promising results – promising, The more specific form of bombing with that is, from the bombing point of view. chemical weapons was also commented on in A rough calculation can be made of how an article. In this kind of attack international far east a vessel-borne bomber could have experience was found to favor a combined reached. The British Hawker Hart was a operation by air and naval forces in which bomber version of the reconnaissance air- “complete cooperation must exist”.47 In other craft employed on the Swedish aircraft- words, here too, bombing was seen as part carrying vessel. Its range has been given as of the cooperative idea. 430 miles (690 km).52 The Swedish Defense The more general of the surveys, which Commission of the early 1930s says a light had introduced Douhet’s ideas, evoked an bomber should be able to bomb targets 250 immediate and strong reaction. The survey km away.53 The light bomber at that time was published with a statement from the was the Hawker Hart. So it could fly250 km Society of Naval Sciences saying that it did with bombs and return (without bombs), 500 not share the opinions presented; neither in km altogether. The 690 km reach would be regarding the organization of the Air Force the range attainable without any bombs. nor its strategic employment. This initial The aircraft on board the vessel could not objection was followed by articles along land from where they were catapulted. The the same lines; either with the comment return trip would have to go to Sweden – a that Douhet had carried his theses to “a far- distance that could be much longer than from reaching exaggeration”,48 or that there was the carrier to the target. To have enough a flaw in his key concept, “Command of the fuel for the return trip the aircraft could Air”.49 The critique was even extended to therefore not reach targets more than 150- question the rationality of having a separate 200 km from the vessel platform. Still, this Air Force.50 could give an opportunity to attack a Soviet Some years later the Navy representative invasion fleet as far away as in the Gulf of in the 1930 Defence Commission modified Finland. It would have given “great advan- the no-bomb attitude, saying that medium tages in exploiting the long and vulnerable heavy bombers should be equipped and crews approach from Kronstadt” that had to be trained to become fully capable of taking traversed by the enemy.54 part in sea operations.51 The Navy saw it differently. An early reac tion was that the dive-bombing technique Denying the use of dive- was dubious as it implied “extreme strain on materiel and personnel”.55 After experi- bombing ments had shown the strains to be bear- Within a year of the launching of the “aircraft- able, other concerns were brought up. A carrier-cruiser” a new way of using aircraft typical attitude was the recommendation to was introduced in Sweden. It was the dive- be extremely cautious when evaluating the bombing tactic, where the aircraft made a experimental results.56 Anti-aircraft guns

170 ANALYS & PERSPEKTIV was an additional factor that would make it with a catapult of limited capacity regarding difficult for aircraft to aim at Navy ships. It aircraft weight. The Swedish carrier could was even claimed that ships could be more only launch aircraft of up to 2.5 tons.60 of a threat to bombers than bombers to However, the plane used was designed to ships.57 The ships’ speed would make the take the weight of an extra person besides aiming still more difficult. Apart from that, the pilot, and the pontoons represented extra modern naval ships with steel decks and weight as compared to wheels. If instead the sectioning systems were claimed to be “dive- same plane had been used as a single-seater bomber proof”, that is unsinkable.58 The and equipped with wheels, around 150 kilos experimental results against unprotected could have been saved and given a margin targets lying still were therefore denounced for loading bombs. in Navy circles as misleading. It was argued that aircraft should be capable of carrying out reconnaissance missions Reconnaissance – cooperation even to the most distant parts of the Baltic 61 or support? region. This would require a navigational skill that could best be obtained through To successfully use its heavy guns, the Navy’s training with the Navy.62 However, as ra- ships needed early information about where dio navigation was introduced the need for the enemy was. It could be provided by air- navigational training subsided. In the mid- craft. A reconnaissance role was probably 1930s the new technology was reported to envisaged when the Navy Plan concluded be standard in civilian aviation.63 that aircraft were an indispensable part of any naval force.59 The budget game In the contract for building the ship, its aircraft-related equipment (catapult, crane The Swedish Navy, like any organization, for lifting aircraft onboard, tank for aircraft wanted to avoid losing economic strength fuel) was specified apart from its weapons relative to its competitor (the Army). When systems (guns, torpedoes, and mines). This there was a shift from an Army and Navy is in line with the conclusion above that defense system to a system including an Air bombing range and precision were seen to be Force, it was a challenge. We have seen what inferior and therefore the question of bombs the Navy did to handle it. Figure 1 gives us and bombers on board didn’t need much the outcome of the budget game. consideration. Instead the aircraft system At the start of the interwar period the was aligned with the radio system – indicat- Navy’s budget was half the size of the Army’s. ing that aircraft belonged among the ship’s They both experienced cuts in the early 1920s. communications systems. It strengthens the The transition to a new military system oc- idea that the system was viewed primarily as curred in 1926 as a result of a parliamentary a system for conveying information to the decision to create a single and separate Air ship (reconnaissance, fire control) – not to be Force out of the Army’s and Navy’s air forces. used for dropping bombs (or torpedoes). During the following years the Navy more The equipment loaded on a reconnais- or less kept its budget level, while the Army sance plane would have weighed less than suffered further budget cuts. The situation the weapons on a bomber or torpedo plane. was reversed with the new defence decision That was an advantage on an aircraft carrier a decade later. With it came rising defense

171 6/11 -15 carrierfig

N r 1 jan uari/mars 2016

160 140

120 100 80 Army 60 Navy 40 Air Force 20

Figure 1. The relative budget strength of the services in the Interwar period (million Swedish Crowns, current Figureprices). From:1. The Statistical relative Yearbook budget strengthof Sweden. of the services in the Interwar period (million Swedish Crowns, current prices). expenditures. During these final years of the turned into a platform for fighter aircraft (on From: Statistical Yearbook of Sweden interwar period the Army’s economy expan- wheels). The idea was investigated, but the ded more rapidly than the Navy’s. The period transformation was found to be too costly ended with the Army’s budget once again both in time and money. Instead, the carrier being twice the size of the Navy’s. Only this was transformed into an anti-aircraft ves- time the budget of the Air Force was almost sel.65 Its era as an aircraft carrier had come on a par with that of the Navy. to a close much earlier than the 30 years Looked at from another angle, the Navy predicted at the outset.66 had a positive development (relative to that of the Army) during the years when its aircraft Why was bombing rejected? carrier was being planned. But more or less from the time the carrier was launched, the Going from a two-service military system Navy’s budget share fell back. Obviously, the to a system with three services was a major political decision makers were not enough transition. To keep up its share of the mili- impressed with the Navy-Air Force coopera- tary budget both the Army and Navy had to tion to give it budgetary backing. include the Air Force in its calculations and Actually, not even the Navy was convinc doctrines. It was the Air Force’s role in the ed that the aircraft-carrying vessel was a peripheral defense that attracted the atten- blessing, as in the later stages of the 1930 tion of both the competing services. Defense Commission work, around 1934 The Army wanted to use the Air Force as or 1935, a proposal was made to have the a tool against the competitor and thereby be- carrier converted into a pure gun-carrying come “the scourge of the Navy”. To this end vessel.64 bombers were promoted to be replacements After a decade at sea the carrier was trans- for big Navy ships. The Navy, unsurprisingly, formed. There was a proposal to have it took another position, saying that it shouldn’t

172 ANALYS & PERSPEKTIV be a question of Air Force or Navy but Air Navy and tended to make naval bombers a Force with Navy. Cooperation should fur- dubious prospect. Such conceptual formal- thermore be “permanent and immediate”. ism might have been (mistakenly) taken by The decision to build an aircraft-carrying the naval authorities as theoretical proof of vessel signaled that the Navy meant business the superiority of its guns. It is, of course, with its cooperation doctrine. possible that the committee behind the Navy But in the very shipbuilding program, program quite consciously made a calculus where the vessel was presented, there was with an anti-bomber bias to save the big also a restriction introduced on Navy-Air ships with their traditional main weapon. Force cooperation. It resulted from a discus- Anyway, the treatment of bombing range sion of naval weapons, where bombs and restricted the possibilities of Army-Navy ships’ guns were compared in a number of cooperation. respects – range, precision, impact on target, Bombing rejected, another role for the and capacity for sustained action. The range vessel’s aircraft had to be promoted to save comparison, that is, how far the weapons the cooperation idea. The reconnaissance could reach, was made in a peculiar way. A role fitted the Navy, as it was much less of a ship’s guns were said to reach 35 km. That challenge to its ships. Instead this cooperation was its so-called tactical range. Its strategic tended to make the Air Force an auxiliary range was how far the gun-carrying ship arm to the Navy. That was an idea very far could go. For most naval weapons the stra- from air force ideas of the day, which saw the tegic range played no part in the comparison, bomber as the most potent air component, as they were all launched directly from the but when a naval audience was confronted ship. That was the case for mines, depth- with an argument for bombing, it was rapidly charges and torpedoes (although the latter rejected. (Similar thoughts, when presented could also be launched from aircraft). With in a more Army-related environment, got bombs, however, it was another matter. They quite another reception and inspired plans were launched from aircraft, and the critical for a bomber-dominated Air Force).67 factor was how far the weapons-carrying A mental gap had been created between aircraft could reach – in other words its the bombing and reconnaissance roles of the strategic range. Therefore, if you had bomb- Air Force, but technologically there was no ers and heavy guns on board, as you could gap. Instead, more or less the same type of have had on the Swedish aircraft-carrying aircraft used for reconnaissance tasks on vessel, it would be reasonable to compare board the aircraft carrier, was used by the the strategic range of the bomber with the Air Force as a light bomber. Actually, it was tactical range of the vessel’s guns. the very type used in pioneering the dive- In the Navy program it was done differ- bombing tactic. ently. There the most relevant concept for the The dive-bombing potential against ships gun – its tactical range – was made the meas- was diminished or denied by Navy repre- uring-rod for bombs as well. The maximum sentatives. The more the Army intensified altitude from which bombs could be released its ambition to promote the bomber as an (a few km) was then seen to be quite inferior alternative to Navy (big) ships, the more the to the guns’ 35 km reach. This pro-gun way bomber came to be seen as a threat by the of comparing ranges strengthened the belief Navy. This precluded a broader view, where in the heavy gun as the main weapon of the dive-bombing could have been considered

173 N r 1 januari/mars 2016 an asset in countering a Soviet invasion fleet. was inevitable.70 However, the alternative Dive-bombers launched from the aircraft with sea-based aircraft had encountered carrier could have reached the narrow wa- problems even before the World War. What ters of the Gulf of Finland, where an enemy happened to that technology (and the bomb- fleet would have been vulnerable. This was ing option) can be seen as an outcome of a an option blocked by the Navy’s identifica- timeless dilemma – whether to cooperate or tion of itself as a potential target instead of be self-sufficient. an ally of bomber activity. The Navy presented its attitude vis-à-vis With naval dive-bombing Sweden could the Air Force as one of cooperation. In fact have had an edge over its main adversary, it was a mixture of cooperation and self- the Soviet Union, as the latter’s military cul- sufficiency. The former was expressed as an ture was relying more on mass (bomber) immediate and permanent need for aircraft, action.68 This should have made the tactic and it was symbolized by the construction less of a concern as a threat, but such a per- of an “aircraft cruiser”. As it was a fairly spective seems not to have been brought up. compact ship, aircraft could not land on it. Somewhat ironically the idea of dive-bombing Instead aircraft should land on the water in Sweden had a naval origin. The tactic had beside the vessel in order to be rapidly avail- been developed by the US Navy, where it able again after landing. was seen to have a number of advantages However, the cooperative idea turned out helping to make it a preferred mode of at- to be impractical, as the open sea was not 69 tack on enemy ships. smooth enough for pontoon seaplanes to Only a decade after it had been launched, land on. In other words, the technological with a world war raging just beyond the system was a dead end. The Navy would borders, this symbol of Navy-Air Force co- probably not have proceeded so far towards operation was modified to fit a new role. By it, if its cooperative effort had included a then the bomber doctrine of the 1930s had working dialogue with the Air Force. There been replaced by belief in the fighter as the is no indication, however, that the Air Force most important aircraft type, and there was was invited to present its views on aircraft a proposal to have the vessel turned into a carrier development, or the kind of aircraft platform for fighter aircraft. The idea was to be stationed on board. Had there been a investigated but found not feasible. Instead dialogue, it could have opened up for other the vessel became a platform for anti-aircraft tactical and technological options – like guns. As the Navy switched from a pro- to shifting to wheeled aircraft on board. an anti-aircraft vessel, it gave evidence of There was also a self-sufficiency part of having been lost in the transition to a new the Navy’s stance. It was based on “evidence” military system. that ships’ guns were superior weapons to bomber aircraft. Thereby opportunities of Cooperation versus self- combined Navy-Air Force offensive action sufficiency were ruled out (like the dive-bombing opportunity investigated here). It has been said that, after World War II, the Baltic could be “completely dominated by landbased aircraft”, and that the demise of The author is a former defense analyst (FOI) Sweden’s aircraft-carrying vessel therefore and licentiate of technology (KTH).

174 ANALYS & PERSPEKTIV

Notes

1. there is no distinction made between the (see note 9, p 13) it was primarily the Navy’s goals in the private and public sphere in, opinion that was overruled. for instance, the survey by Ahrne, Göran; 14. op. cit., Böhme, Klaus-Richard, see note 7, Hedström, Peter (ed.): Organisationer och p. 14. samhälle, Studentlitteratur, Lund 2012. 15. Bergstrand, Bengt-Göran: PM angående 2. Bijker, Wiebe E.; Hughes, Thomas P.; Pinch, svenska försvarsutgifter m.m., The Swedish Trevor (ed.), The Social Construction Defence Research Agency 30/8 1984 (FOA, of Technological Systems, The MIT unpublished). Press, Cambridge, Massachusetts 2012 16. hugemark, Bo: “The Swedish Navy – (Anniversary edition), p. xxiii. Auxiliary Force or Strategic Factor? 3. ibid., p. xii. The Navy in Swedish Security Policy 4. Wieslander, Hans: I nedrustningens tecken, 1809–1990”, pp. 257-311 in Rystad, Lund Political Studies 5, CWK Gleerup, Göran; Böhme, Klaus-Richard and Lund 1966. Carlgren, Wilhelm M.: In Quest of Trade 5. cronenberg, Arvid: ”Kretsen kring ny militär and Security: The Baltic in Power Politics tidskrift”, Aktuellt och historiskt, Stockholm 1500–1990, Vol. 2, 1890–1990, Probus, 1974; Militär intressegrupp-politik : kretsen Stockholm/Lund University Press, Lund kring Ny militär tidskrift och dess väg till 1995, p. 287. inflytande i 1930 års försvarskommission, 17. op. cit., Wieslander, Hans, see note 4, pp. Militärhistoriska avd., Militärhögskolan, 168-173. Stockholm 1977. 18. op. cit., Cronenberg, Arvid 1974, see note 5, 6. cronenberg, Arvid: ”Säkerhetspolitik och pp. 102, 106-111. krigsplanering” in Hugemark, Bo (ed.): 19. op. cit., Wulff, Petter, see note 11. Neutralitet och försvar, Militärhistoriska för- 20. The Swedish War Archives, Helge Ljung’s ar- laget, Stockholm 1986. chive, vol 5, PM 26/10 1932. 7. Böhme, Klaus-Richard (translation: Thomas 21. the Swedish War Archives, The 1930 Munch-Petersen): The growth of the Swedish Defence Committee, F II, vol 6, document aircraft industry 1918–1945 : the Swedish 56: p. 2. Air Force and aircraft industry, Sunflower 22. ibid., p 4. University Press, Manhattan, Kansas 1988. 23. Betänkande och förslag rörande ersättnings- 8. norberg, Erik: Flyg i beredskap. Det svenska byggnad för flottan, SOU 1926:34, K. L. flygvapnet i omvandling och uppbyggnad Beckmans boktryckeri, Stockholm 1926, 1936–1942, Allmänna förlaget, Stockholm p. 45. 1971. 24. strömbäck, Helge: Sverige och 9. Böhme, Klaus-Richard: ”The Swedish Air Östersjön: en försvarspolitisk studie, Force Looking for a Doctrine, 1926–1934” Marinlitteraturföreningen nr 40, Stockholm in Böhme, Klaus-R; Linton, Carl (ed.): Air 1936, p. 124. Power. Doctrine and Technology, Probus, 25. hammargren, Henning: ”Flygstridskrafterna Stockholm 1996. och krigföringen i Östersjön”, Tidskrift i 10. Berge, Anders: Sakkunskap och politisk ra- Sjöväsendet 1934, p. 268. tionalitet. Den svenska flottan och pansarfar- 26. Hammargren, Henning: ”Årsberättelse i fly- tygsfrågan 1918–1939, Almqvist & Wiksell gväsende”, Tidskrift i Sjöväsendet 1937, pp. International, Stockholm 1987. 132-133. 11. Wulff, Petter: ”Self-Defence on Foreign 27. hammar, H. G.; Hagman, T.: Ground: Sweden as a Bombing Nation”, Flygplanskryssaren Gotland, Göteborg: ICON, vol. 14, 2008. Götaverken, 1935 (quote on p. 45). 12. norborg, Lars-Arne: Sveriges historia under 28. op. cit., SOU 1926:34, see note 23, p. 45. 1800- och 1900-talen, Almqvist & Wiksell, 29. landquist, Axel Daniel; Tornberg, Stockholm 1995, p. 94. E.: Flygvapnet och vårt sjöförsvar, 13. op. cit., Wieslander, Hans: see note 4, Marinlitteraturföreningen nr 27, Stockholm p. 173; According to Böhme, Klaus- Richard 1924, pp. 82-83.

175 N r 1 januari/mars 2016

30. Jarneberg, Eric: F2-Hägernäs: Kungl. 50. ibid., Krusenstierna, p. 383. Roslagens flygkårs och Hägernäs historia, 51. op. cit., Giron, Marc, see note 32, p. 374. Täby hembygdsförenings skriftserie nr 21, 52. Mason, Francis K.: The British bomber since Borås 1987, p. 57. 1914, Putnam Aeronautical Books, London 31. hammargren, Henning: ”Flygstridskrafterna 1994, p. 207. i sjökriget”, in Blix, G.; Ekstrand, Y.; 53. Betänkande med Förslag till ordnande av Wachtmeister, A. and Hammargren, Sveriges försvarsväsende avgivet av 1930 års Henning: Taktiska spörsmål. I, försvarskommission. Del IV. Flygvapnets Marinlitteraturföreningens förlag nr 35, organisation, SOU 1935:41, K. L. Beckmans Stockholm 1931, p. 67. boktryckeri, Stockholm 1935, p. 10. 32. giron, Marc, pp. 241-422 in Betänkande 54. op. cit., Hugemark, Bo, see note 16, p. 287. med Förslag till ordnande av Sveriges förs- 55. Örnberg, Arthur: ”Bomb- och torped anfall varsväsende avgivet av 1930 års försvar- mot mål till sjöss”, Tidskrift i Sjöväsendet skommission. Del VI. Särskilda yttranden, 1932, p. 389. K.I. Beckmans boktryckeri, Stockholm 1935, 56. clason, Edw.: ”Om störtbombfällning och p. 373; Op. cit., Hammargren, Henning, see försvar däremot”, Tidskrift i Sjöväsendet note 26, p. 206. 1935, p. 27. 33. op. cit., Hammargren, Henning see note 25, 57. giron, August: ”Dragkampen mellan förs- p. 257; Hammargren, Henning see note 26, varsgrenarna”, Tidskrift i Sjöväsendet 1935, p. 206; Jarneberg, Eric, see note 30, p. 57. p. 221. 34. forslund, Mikael: Katapultflygplanet S 58. op. cit., Clason, Edw., see note 56, p. 40. 9 Hawker Osprey och flygplankryssaren 59. op. cit., SOU 1926:34, see note 23, p. 45. Gotland, M. Forslund produktion, Falun 60. op. cit., Forslund, Mikael, see note 34, p. 96. 2000, p. 82 (quoting from a 1939 status re- 61. op. cit., 1930 Defence Committee, FII, see port on the Air Force). note 21, vol. 11, document 23. 35. op. cit., Hammargren, Henning, see note 26, 62. Hård, G.: ”Kan den nya flygorganisationen p. 139. antagas tillfredsställande trygga marinens 36. op. cit., Forslund,Mikael, see note 34, p. 56. behov av ett gott flygvapen?”,Tidskrift i 37. op. cit., Jarneberg, Eric, see note 30, p. 47. Sjöväsendet 1926, pp. 266-267; Örnberg, 38. frode Lingjerdet, personal communication Arthur: ”Några ord om luftnavigering över 1/8 2014. hav”, Tidskrift i Sjöväsendet 1928, p. 25. 39. op. cit., SOU 1926:34, see note 23. 63. op. cit., Hammargren, Henning, see note 26, 40. op. cit., Landquist, Axel Daniel; Tornberg, p. 121. see note 29, p. 57. 64. Marc Giron’s archive, vol. 1, “Krigsfartygs 41. ibid., Landquist, Tornberg, p. 73. konstruktion och byggnad”, p. 7. 42. ibid., Landquist, Tornberg, p. 57. 65. op. cit., Forslund, Mikael, see note 34, pp. 43. op. cit., SOU 1926:34, see note 23, p. 71. 96-98. 44. Bratt, Karl Axel: I krigarens lovliga avsikt, 66. op. cit., SOU 1926:34, see note 23, p. 50. Lars Hökerberg, Stockholm 1952, pp. 171- 67. op. cit., Wulff, Petter, see note 11. 179. 68. kilmarx, Robert A.: A History of Soviet Air 45. Enell, Harald: ”Årsberättelse i flygväsende Power, Faber and Faber, London 1962 seems 1929”, Tidskrift i Sjöväsendet 1929, p. 329. not to refer to dive bombing. 46. ibid., Enell, p. 333 (italics in original). 69. coffey, Patrick: American Arsenal. A 47. krook, B.: ”Flygstridskrafternas användande Century of Waging War, Oxford University av kemiska stridsmedel i marinens tjänst”, Press, Oxford 2014, pp. 68, 72. Tidskrift i Sjöväsendet 1930, p. 722. 70. layman, R. D. and McLaughlin, Stephen: 48. Örnberg, Arthur: ”Herraväldet i luften”, The Hybrid Warship: the Amalgamation of Tidskrift i Sjöväsendet 1929, p. 388. Big Guns and Aircraft, Conway Maritime 49. von Krusenstierna, H.: ”Flygvapnets ställn- Press, London 1991, p. 42. ing”, Tidskrift i Sjöväsendet 1929, p. 379; de Champs, ”Herraväldet i luften”, Tidskrift i Sjöväsendet 1929, pp. 604-605.

176 LITTERATUR Att se om Sveriges hus Från kärnvapenrisk till nedrustning av Olof Santesson titel: Försvaret främst. En antologi om hur Sverige bör och kan försvara sig redaktör: Anders Björnsson förlag: Celanders förlag, CPI books, GmbH, Tyskland 2015 titel: Kan Sverige försvaras – mot vad? En antologi om svensk säkerhetspolitik redaktörer: Johan Bergenäs, Mats Ögren Wanger förlag: Ekerlids Förlag, Scandbook i Falun, december 2015

det börjar som på Krim. Rysktalande ryska divisionshögkvarter inne i Estland. och irreguljära ryska styrkor tar makten Kärnvapenkriget är över oss. i två städer i Estland. Landet svarar med För detta scenario och ett andra, ännu mer allmänt mobilisering. Ryska styrkor bör- våldsamt (totalt tjugo laddningar) omfat- jar då mobilisera. Väst sätter in brigader tande Lettland och Litauen, svarar amerika- från Nato respektive USA runt Tallinn. På naren Barry Blechman. Hans resonemang är det kanske mest sinistra av nära femtiotalet krisens tolfte dag går ryska styrkor över bidrag till två böcker om svensk säkerhets- gränsen, varpå Natosidan under fortsatt och försvarspolitik, i december 2015 pre- styrkeuppbyggnad inleder flygangrepp mot senterade dagen efter varandra. Att nästan inkräktarna och även inne i Ryssland. I tron alla skribenterna utan inbördes överlappning att man ska stoppa en allmän eskalering är svenskar, flera av dem ledamöter av vår avfyrar Ryssland två kärnladdningar, en akademi, bekräftar bilden av ett anmärk- mot basen för Natos uppladdning, en mot ningsvärt nationellt uppbåd i en fråga som Tallinn. Ett ödesdrag, för första gången efter länge låg nästan död i vårt land. Hiroshima och Nagasaki. USA slår tillbaka En recension kan bara bli ett axplock med likaledes två nukleära bomber mot ett av innehållet. Gemensamt budskap för de

177 N r 1 januari/mars 2016 flesta bidragen är att Sverige måste se om sitt värnpliktsförsvar kunde finansieras och hur hus, förstå sig på Ryssland (med litet olika försvarsbudgetar skulle kunna hålla för första accent) och gärna samarbeta med Finland. gången sedan kanske tidigt under det kalla En ensam röst höjs direkt för att vi ska in i kriget, det blir en annan sak. Ledamoten Nato. Därmed inte sagt att böckerna endast Arvid Cronenberg drar erfarenheter från dubblerar varandra. Finlands vinterkrig och skriver i sin slutkläm att ”små staters säkerhet bäst tillgodoses Mot medlemskap i Nato genom att de etablerar goda förbindelser till närliggande stormakter. Att lägga sin Den ena skriften, Försvaret främst, beskrivs säkerhet i andra händer förvandlas lätt till av redaktören själv, Anders Björnsson, som en illusion.” en pamflett. Han har samlat en del gamla ”Vårt militära försvar kan inte längre för kamrater från boken Bevara alliansfriheten svara Sverige”, understryker Zetterberg med (tredje upplagan 2015) och fått med sin ett an- dubbelt eftertryck. ”Men är en Natoanslut tal nya på temat ”Nej till Natomedlemskap”. ning verkligen bästa säkerhetspolitiken”, Syftet är oförändrat att rida spärr mot väx- frågar denne historiker med ett första ob- ande tendenser inom främst den svenska serverat inhopp i Natodebatten. ”Här talar partivärlden för ett inträde. Mycket känns 200 års svensk freds- och balanspolitik i en igen, inte minst hos akademiledamoten Sven annan riktning”. Kanske ändå i alla fall: ”Ska Hirdman som måste ha funnit att återanvänd- Sverige till sist ändå gå med i Nato måste ning ger effekt. Körsången är stark. Sverige det ske tillsammans med Finland, men innan agerar militärt och diplomatiskt fel och måste dess bör en fördjupad svensk-finsk samverkan repararera begångna synder. Juristen Rolf görande säkerhet och försvar prövas. Förre Andersson är kanske allra tydligast i sin kritik finländske försvarschefen, kallade ledamoten av svensk hållning, när han skriver om den Gustav Hägglund, ser gärna ett svensk-finskt ”totala bristande förståelsen för Rysslands försvarsförbund och tycker att man kan tala säkerhetsproblem”. om ett ”potentiellt” ryskt hot. ”Kosacken Litet belysande är redan Björnssons och tar det som sitter löst”. ledamoten Kent Zetterbergs samtal med Till denna nya stridsskrifts förtjänster hör försvarsminister Peter Hultqvist, som får ett antal bilagor med relevanta texter tagna frågor om varför Sverige inte har samma ur försvarsberedningen, senaste inriktnings- [läs: veka] Rysslandsprofil som Finland och proposition, luftförsvarsutredningen, EU:s Europas ”ledande makt” Tyskland och om solidaritetsklausul, den svenska solidaritets- det är ”realistiskt att tro att Ryssland har förklaringen, IKFN-förordningen m m. anfallsplaner mot EU- och Natostater?”. Hultqvist hänvisar, som han brukar göra, till vad som faktiskt hände på Krim 2014. Andra För en bredare debatt länders hållning kommenterar han inte. Den andra boken, Kan Sverige försvaras – Medverkande f d militärer ger utlopp för mot vad?, redigerad av säkerhetsspecialisten snarast vrede över det expeditionskårstän- Johan Bergenäs och antologiveteranen Mats kande som från sekelskiftet gällde för för- Ögren Wanger, har ett mycket bredare anslag, svaret fram till åtminstone 2009. Nu gäller för att inte säga splittrat innehåll. Här ryms det att återskapa ett försvar av hela landet försvarsministern själv (alliansfri) liksom med hela folket. Hur t ex ett återupptaget Liberalernas partiledare Jan Björklund (för

178 LITTERATUR

Natointräde) tillsammans med nedrustare sig det egna partiet. Förra försvarsministern och pacifister. Karin Enström (M), uppehåller sig också Amerikanaren Matthew Barrows tycker till Sveriges ökande säkerhetspolitiska be- uppenbart att Sveriges fortfarande kan räk- hov med problemet Ryssland och bl a dess nas som neutralt. Den ger oss, hävdar han, informationskrigföring. Avsikten finner hon ökade möjligheter att inta en mellanställning uppenbar: ”Konspirationsteorer, rena lögner där spänningar kan biläggas innan de bryter och relativism ska så ett frö av tvivel kring ut i fullskalig konflikt. all rapportering om Ryssland.” Svenska Freds ordförande Anna Ek siktar Bo Jansson, ordförande i Lärarnas Riks snarare in sig på ett återtagande av den gamla förbund, håller sig till samma fråga och före- svenska rollen som aktiv nedrustare. Sveriges slår en undervisning som försvarar eleverna försök att stärka det nationella försvaret mot propaganda, falska fakta och vilsele- just är ”en anpassning till vad som händer dande information. Olle Wästberg vill ha en i Ryssland och till Putins maktmetoder”. ny civil myndighet för psykologiskt försvar. Hon ser i EU:s eller Natos samlade militära Vad som behövs på hemmaplan får också sin utgifter – ”flerfalt högre än Rysslands sedan belysning hos MSB:s generaldirektör Helena det kalla kriget – en utlösande faktor för Lindblad och hennes strategiske rådgivare dagens ryska vapensatsningar”. Tidigare Bengt Sundelius. De trycker framför allt på diplomaten Andreas Ekman Duse försvarar att vi måste ha goda [d v s långt bättre än i gengäld vår vapenmaterielexport som ett dagens] kunskaper om hur dagens svenska svenskt bidrag till skydd av de globala han- samhälle fungerar, t ex bortom den offent- delslederna. Under den för många troligen liga sektorn. utmanande kapitelrubriken ”Saudis sak är Ledamoten Annika Nordgren Christensen vår” ser PM Nilsson, politiskt redaktör i lanserar en ny modell för arbetet med för- Dagens Industri, samma export som ett sätt svarsinriktningen, byggd på en nationell att finansiera fortsatt forskning och utveck- säkerhetsstrategi med inslag av spel som ling. ”Det är en viktig del i diskussionen om utvärderas gemensamt av Försvarsmakten, hur Sverige försvaras.” MSB och försvarsberedningen, och kanske Med egen bakgrund i estnisk försvars- och också övningar med försvarsberedningen säkerhetspolitik konstaterar Marin Hurt och försvarsutskottet. En anpassning till ovanligt hårt det uppenbara att ”Sverige är den organisation som gäller i övriga väst- Östersjöns svaga länk”. ”Det är Sveriges världens demokratiska stater bör enligt le- skyldighet att ha en försvarsförmåga som damoten Stefan Ring övervägas. Att flytta skyddar sitt eget folk och bidrar positivt till över den militärstrategiska planeringen till att minska osäkerheten i Östersjöregionen.” försvarsdepartementet är en väg. Bi Puranen Ledamoten Lars Nicander fyller på med ”det tror att vi kan fortsätta att hävda de öppna, gränslösa hotet i cyberrymden” och propa- frihetliga och toleranta värden som vi gjort gerar här för en nationell samordnare, en genom århundraden. (”cyber-tsar”). Spännvidden mellan inläggen belyses av ka- Försvarsminister Hultqvist berör också pitlens placering. Omedelbart på Blechmans cyberhotet men ger framför allt en bild av här inledande exempel med historiens för- svårigheterna att komma överens inför den sta kärnvapenanfall efter Hiroshima och breda försvarsuppgörelsen hösten 2015, där Nagasaki följer ett inlägg av antimedlem- han uppenbart fick jobba hårt för att få med skapslobbyns ålderman, ledamoten Hans

179 N r 1 januari/mars 2016

Blix, invald 1979 vid en tid då ingen med- avslöjas som att scenarierna inte ledde till en verkan förväntades, och föga förvånande helt total ”ömsesidigt garanterad förstörelse”. osynlig i Akademien. Blix förnekar snarast Tanken innebar inte att världen för den varje möjlighet att motsättningar i Öster skull slapp undan med bara förskräckelsen. sjöområdet skulle kunna utvecklas till nu- Illa skulle det ha slutat, i det ena fallet för kleär slagväxling. Rubriken är nästan kaxigt 81 000 omgående dödade (10 000 solda- lugnande: ”Ryssland hotar varken Sverige ter) och 143 000 skadade, i det andra fallet eller EU”. Det lämnar inte mycket kvar av 764 000 dödade och över en och halv miljon grund för hela boken att stå på. Senare i skadade, för att inte nämna senare förluster kapitlet skymtar förstås ändå en risk, men av människoliv. Stora delar av de tänkta bal- då ”minimal”. Felaktiga hotbilder finns på tiska slagfälten skulle under årtionden vara båda sidor. ”En ökad militär och politisk oanvändbara för civilt liv och jordbruk. Då integration med Nato skulle öka spänningen har inte långsiktiga skador kunna beräknas. i Östersjöområdet och försämra vår säker- Tro inte att vi i Norden skulle ha klarat oss hetspolitiska situation.” Sverige får inte av undan. Det skulle vi inte. Ryssland ses som en avskjutningsramp, lyder De två böckerna har lagt mer bränsle på en av Blix tillspetsade formuleringar. Natobålet. Debatten lär gå vidare, möjligen Recensionen startade bisarrt med kärnva- ett snäpp intensivare. peninsatser i avsikten att hindra kärnvapen- krig. Hur gick det då efter de två scenariernas dueller? Det får ni läsa själva. Så mycket kan Recensenten är ledamot av KKrVA

180 LITTERATUR INF-fördraget tjänar allas intressen En efterlevnadskris och insikter om fördragets alternativlöshet av Dirk Roland Haupt titel: Facing the Missile Challenge. U.S. Strategy and the Future of the INF Treaty. författare: David W. Kearn, Jr förlag: Santa Monica/Arlington/Pittsburgh: RAND Corporation, 2012

när ett nedrustningsfördrag uppges ber 2015 senast flygtestat en ny marklanserad ha hamnat i kris, bör ett sådant konstaterande kryssningsmissil som från amerikanskt håll föranleda att ifrågavarande traktat ådrar sig hade getts beteckningen SSC-X-8,6 medan uppmärksamhet från flera håll – inte minst somliga föredrar beteckningen 9M729.7 I från utrikes- och säkerhetspolitiska aktörer, provet hade kryssningsmissilen visserligen från försvars- och underrättelseanalytiker inte tillåtits flyga bortom den 500 kilome- samt från folkrättsjurister. Så är fallet med ters begränsning,8 som definierar den läg- 1987 års INF-fördrag, d v s fördraget den sta räckvidd för enligt fördraget förbjud- 8 december 1987 mellan Amerikas förenta na landbaserade ballistiska och kryssnings- stater och de Socialistiska rådsrepubliker- missiler med räckvidder mellan 500 och nas union om avskaffande av mellan- och 5 500 km, antingen de är konventionellt el- kortdistansmissiler.1 Möjliga symptom på en ler nukleärt bestyckade.9 Enligt analytiker efterlevnadskris har visat sig ett tag nu.2 Från bedömdes provmissilen kunna anses som ett ömse håll har det gjorts gällande att den andra derivat10 av två andra missiler – den ubåts- sidan brutit mot fördragets bestämmelser,3 burna och därmed inte fördragsreglerade och mer eller mindre väl förnimbara övervä- medeldistansmissilen 3M14 eller den TEL ganden kring möjliga grunder för uppsägning (transporter–erector–launcher)11-lanserade av fördraget har banat vägen för en diskus- missilen 9M728 (SSC-7) Iskander12 – och sion i offentligheten och vetenskapen.4 ha en räckvidd på mellan 1 000 och 5 500 Så sent som den 13 oktober 2015 publice- kilometer,13 vilket gör att den skulle tillhöra rade den vetenskapliga utredningstjänsten i de enligt fördraget förbjudna medeldistans- Förenta staternas kongress en rapport5 som missilerna.14 Provflygningen av SSC-X-8 bl a bereder argumentationslinjerna för och (9M729)-missilen uppvisade också vad dessa emot en uppsägning av INF-fördraget från analytiker kallade för en ”nukleär profil”, vil- amerikanskt håll. Detta skedde kort efter det ket innebär att vapnet är en del av Rysslands att det blivit känt att Ryssland den 2 septem- strategiska kärnvapen.15

181 N r 1 januari/mars 2016

Medan kärnvapenmissiler under det kalla Och den mynnar ut i slutsatser om huruvida kriget var en, låt vara impopulär, garant för 1987 års INF-fördrag fortsätter att tjäna stabilitet, har missilhotet förändrats avsevärt USA:s säkerhetsintressen nästan tre decen- efter öst-västkonfliktens slut. I olika staters nier efter fördragets undertecknande. arsenaler finns sedan dess nya typer av ro- De vapensystem som fördraget uttryck- botar, och i synnerhet stater i krisregioner ligen förbjuder18 – landbaserade ballistiska tar medeldistansräckviddiga missiler i sin och kryssningsmissiler med räckvidder mellan tjänst som ett viktigt medel för att rusta upp. 500 och 5 500 km, vare sig de är konven- Denna vaga, mestadels oriktade och svår- tionellt eller nukleärt bestyckade – har visat bedömda risk kan beskrivas som gällande sig vara centrala tillgångar i arsenalerna hos en ny generation av missilhot (”missilhotet en rad viktiga regionala stormakter. Dessa 2.0”).16 Utifrån det kunskapsläge som rådde missiler utgör betydande hot mot ameri- år 2012 publicerade RAND Corporation kanska styrkor utomlands samt mot allie- en studie om USA:s missilstrategi och INF- rade styrkor och leder till frågan om USA fördragets framtid – författad av David W behöver en enligt INF-fördraget otillåten Kearn Jr., docent i statsvetenskap vid St. förmåga för att effektivt kunna bemöta dessa John’s University i Queens, New York –, utmaningar. Om svaret är jakande skulle som är föremål för förevarande recension.17 INF-fördragets begränsningar i själva ver- Visserligen har INF-fördragets tillämpnings- ket kunna undergräva USA:s nationella sä- praktik sedan dess utsatts för de inledningsvis kerhetsintressen.19 I omvänt fall, och med nämnda nya påfrestningarna och belastning- tanke på USA:s omfattande konventionella arna. Men detta är just poängen med varför militära resurser, skulle det kunna finnas denna bok förtjänar uppmärksamhet också program som på ett mer kostnadseffektivt fyra år efter sin utgivning: I den beskrivs och operativt flexibelt sätt skulle avvärja den tekniska förändringens roll som en ofta de hot som utgörs av regionala strategiska förbisedd variabel i utvecklingen av staters robotstyrkor med tillgång till mellan- och säkerhetsstrategier. kortdistansmissiler. Framställningen styrs av huvudfrågorna Studien bedömer dels vilken typ av regionala säkerhetshot som USA står inför – vilka är de potentiella militära bidragen och analyserar effektiviteten av befintliga av en ny generation av landbaserade program som sannolikt kommer att vara konventionella ballistiska medeldistans tillgängliga för beslutsfattarna för att avvärja missiler till effektiva amerikanska svar dessa hot, dels vilket potentiellt bidrag som på kritiska regionala missilhot mot bak kan förväntas av en ny generation av konven- grund av befintliga och framtida alter- tionella landbaserade medeldistansmissiler nativa program? framöver. I studien undersöks också de större – Vilka är de politiska och militära konse- politiska och säkerhetsmässiga konsekvenser kvenserna av ett amerikanskt frånträde som en uppsägning av INF-fördraget från från INF-fördraget? amerikanskt håll skulle få för bedömningen – Vilka är potentiella vägar framåt för USA av viktiga allierades och regionala partners för att både diplomatiskt och politiskt- intressen samt vilka potentiella diplomatiska militärt hantera hotet om en spridning vägar framåt som står till buds för USA:s av missiler? vidkommande.

182 LITTERATUR

Undersökningens resultat i Folkrepubliken Kina. Dessa missilförband bidrar till en växande AA/AD (”anti-access/ Under det senaste årtiondet har karaktären av area denial”)-förmåga, d v s en förmåga att spridningen av robotar främst varit vertikal, vägra, förhindra eller förbjuda tillträde eller vilket återspeglar den kvalitativa utveck- tillgång till ett visst område i försvarssyfte, lingen av befintliga missilprogram snarare vilken avsevärt kan försämra USA:s kapacitet än utbredningen av nya program i samband att effektivt kunna genomföra operationer för med horisontell spridning. Multilaterala ini- att försvara Taiwan vid en konflikt,samtidigt tiativ såsom kontrollsystemet för missilteknik (MTCR)20 och säkerhetsinitiativet mot sprid- som den kan undergräva möjligheten för ning av massförstörelsevapen (Proliferation Förenta staterna att avskräcka Kina från att Security Initiative; PSI)21 har skapat större inleda fientligheter i händelse av en kris. hinder för förvärv av ballistiska missiler och Medan det kan tyckas nödvändigt att svara tillhörande teknik, och den tekniska expertis på Kinas missilcentrerade militära moder- och kunskap som krävs för att bygga upp ett niseringsprogram med en därefter anpassad omfattande program. Icke desto mindre har missilstrategi för att kunna nå och bekämpa ballistiska medeldistansmissiler blivit viktiga mål av högt värde, såsom utplacerade mo- tillgångar för regionala stormakter som Iran, bila missiler, flygbaser och ledningssystem, Nordkorea, Indien, Pakistan och Kina. skulle programmet sannolikt vara relativt Medan stater som Iran och Nordkorea kostsamt. Dessutom skulle andra faktorer utgör avsevärda hot mot USA:s och dess – däribland begränsad tillgänglighet till lämp- allierades intressen, är det inte klart att USA liga baser och det sannolika kinesiska svaret behöver en motsvarande missilförmåga för på en sådan utplacering – avsevärt minska att på ett effektivt sätt avskräcka dessa stater dess upplevda fördelar. Andra programval eller för att tillräckligt försvara sina regio- för att vidmakthålla eller förbättra USA:s nala intressen för den händelse att dess av- konventionella förmåga på kort, medellång skräckningsstrategi skulle misslyckas. USA:s och lång sikt må vara att föredra när det militära överlägsenhet på det konventionella gäller kostnadseffektivitet och flexibilitet i området, som stöds av en trovärdig avskräck- verksamheten. En ny landbaserad konven- ningsförmåga baserad på dess kärnvapenin- tionell medeldistansmissil är enligt studien nehav, samt en ökad missilförsvarsförmåga knappast någon patentlösning för att svara och starka relationer med framträdande på hoten från Kinas utvidgning av sin mis- regionala allierade ger en samfälld förmåga silförmåga.24 som är nödvändig för att effektivt bemöta Kearn drar slutsatsen att de politiska och dessa två svåra utmaningar. På liknande sätt verkar amerikanska robotar vara en olämp- säkerhetsmässiga kostnaderna för en ameri- lig åtgärd mot de ökade lagren av nukleärt kansk uppsägning av INF-fördraget sannolikt 25 bestyckade medeldistansmissiler i Indiens skulle bli betydande och långvariga. Det och Pakistans arsenaler.22 är svårt att föreställa sig ett scenario där de Det enda hot mot USA:s säkerhetsintressen, militära fördelar som förmedlas av landba- som enligt Kearn23 i slutändan kan tänkas serade konventionella medeldistansmissiler rättfärdiga ett allvarligt övervägande av lan- skulle uppväga de politiska och militära kost- det att dra sig ur INF-fördraget, består i den naderna för ett sådant frånträde. Emellertid betydande ökningen, både kvantitativt och kräver denna slutsats en viss geografisk och kvalitativt, av de strategiska robotstyrkorna politisk differentiering.

183 N r 1 januari/mars 2016

Medan Ryssland nog skulle välkomna en Med tanke på det ömsesidiga ekonomiska oinskränkt möjlighet att rekonstruera sina beroendets höga nivå och den centrala roll, robotstyrkor, skulle en omläggning av den som Kina har antagit, samt de regionala samarbetsorienterade inriktning, som än handelsflödena får det vidare antas att även så länge kännetecknar den samtida rust- USA:s allierade som Japan och Sydkorea ningskontrollen, sannolikt öka Rysslands skulle vara obenägna att stödja ett diplo- misstänksamhet om USA:s motiv, och utma- matiskt steg som kan ses som provocerande ningen att konkurrera med USA i en annan och som undergrävande för den regionala verklighet är inte nödvändigtvis en tilltalande stabiliteten. Dessutom skulle det kunna på- option. Det bör inte antas att en ny frihet skynda en betydande inhemsk politisk oro, från fördragsbaserade begränsningar skulle om dessa stater försattes i det svåra läget tolkas som en godartad signal, särskilt på att behöva göra ett tydligt val i en potentiell längre sikt. Dessutom verkar en utvidgning av konflikt, vilket sannolikt skulle begränsa Rysslands förmåga att genomföra en militär USA:s utplaceringsalternativ till dess egna doktrin som bygger på förstaslagsförmågan territorier, såsom exempelvis Guam.28 avseende kärnvapen skapa fler problem än När det gäller den bredare globala icke- den löser.26 spridningsarkitekturen skulle slutligen en Ett klart och överväldigande negativt svar amerikansk uppsägning av INF-fördraget borde Förenta staterna förvänta sig från sina sannolikt avsevärt försvaga MTCR och kun- europeiska Natoallierades håll. En uppsäg- na egga till ytterligare spridning. Även om ning av INF-fördraget förefaller vara ägnad MTCR inte har varit perfekt, så har det i vart att kunna ge drivkraften för den av många fall bidragit till att begränsa den horisontella Natomedlemmar stödda minskningen av spridningen sedan slutet av 1980-talet. En icke-strategiska kärnvapen i Europa en änd- upplevd omkastning av USA:s ledarskap kan rad kurs. Akut oro för det nya ryska hotet vara skadlig för trovärdigheten av denna kan förvärra motsättningarna mellan väst- exportkontrollregim. Dessutom skulle två och mellaneuropeiska Natoallierade, d v s stora potentiella leverantörer, Kina29 och mellan nyare och äldre Natomedlemmar. Ryssland, samt en potentiell andra klass av På ett mer grundläggande plan skulle ett leverantörer, som består av stater utanför beslut att frånträda ett fördrag som förstärkt MTCR-regimen, ha strategiska och ekono- säkerheten och stabiliteten i Europa sedan miska incitament att sälja förbjudna missil- slutet av det kalla kriget ses som ytterligare system eller att avhålla sig från samarbete ett exempel på Washingtons fjärmande från om icke-spridningsinitiativ.30 alliansen och från dess åtaganden gentemot På grund av de troliga politiska och sä- Europas säkerhetsintressen.27 kerhetsmässiga kostnaderna och de begrän- I Ostasien kan det vara svårt för USA att sade militära fördelarna med landbaserade rättfärdiga en uppsägning av INF-fördraget medeldistansmissiler för att bemöta utma- för att kunna utplacera konventionella mel- ningen med Kinas militära modernisering lan- och kortdistansräckviddiga missiler i är det enligt Kearn svårt att föreställa sig regionen, förutsatt att de aktuella utvecklings- att ett ensidigt frånträde från INF-fördraget linjerna fortgår och så länge inte några tydliga skulle vara till gagn för USA:s nationella kinesiska provokationer eller en dramatisk intressen.31 I stället rekommenderar han förskjutning mot aggressivt beteende leder att USA bör fokusera på att samarbeta32 till en grundläggande ändring av lägesbilden. med Ryssland och använda den ryska oron

184 LITTERATUR för västliga robotstyrkor för att utvidga INF-fördraget är alternativlöst. För sina fördraget till att omfatta stater som Kina, amerikanska och europeiska läsare fram Indien, Pakistan och andra. På kort sikt håller han att INF-fördragets uppsägnings är den sannolika framgången för en sådan klausul i artikel XV:2 kan åberopas av skäl strategi obetydlig, kanske t o m tvivelaktig, som ligger helt utanför det bilaterala avtals men den kan lägga en mer lämplig grund förhållandet,34 varför de ömsesidiga beskyll- för en dialog med Peking än att fokusera på ningar, som referats inledningsvis, visserligen strategiska vapen. Under tiden bör USA söka skulle kunna tjäna som uppsägningsskäl, samarbeta med Ryssland för att upprätthålla men ingalunda behöva göra det under alla INF-fördraget och, om nödvändigt, ta itu omständigheter. med det potentiella problem, som Kinas Förslaget till en varsam öppning av detta missilprogram kan tänkas utgöra, genom fördrag låter i förstone bestickande, och så att utveckla alternativa militära program sent som i februari 2015 uppgavs Moskva som är bättre anpassade till geografi och och Washington dela uppfattningen att INF- politiska verkligheter i Ostasien och som fördraget bör bli ett multilateralt fördrag.35 kan vara mindre kostsamma. Men det gäller också att inse att INF-fördra gets förbuds- och begränsningsregler samt i Avslutning synnerhet dess verifikations- och beräknings- regler inte kommer att kunna överföras till 33 I ett tidigare bidrag i KKrVAHT har re- ett potentiellt framtida multilateralt fördrag censenten hävdat att en uppsägning av INF- om mellan- och kortdistansmissiler genom fördraget skulle utgöra en kränkning av kommandona ”kopiera” – ”klistra in”. När artikel VI i 1968 års icke-spridningsfördrag, Kearn i bokens sista mening skriver att ”beva- såvida inte INF-fördraget då skulle ersättas randet av INF-fördraget kommer att fortsätta av en fördragsbaserad överenskommelse som tjäna USA:s nationella säkerhetsintressen”,36 omfattar bestämmelser om oåterkallelighet är recensenten benägen att hålla med och att motsvarande dem som fastställs i nuvarande tillägga: samt dess europeiska allierades och INF-fördraget. Den nedrustningsfolkrätts- partners, inklusive Sveriges. liga principen om oåterkallelighet åsyftar en spärr mot att reversera den en gång ge- Recensenten är jur lic och suppleant i den nom nedrustningsåtgärder uppnådda, lägre av International Law Association inrättade beväpningsnivån. I sin studie har David W kommittén för kärnvapen, icke-spridning Kearn på ett övertygande sätt klargjort varför och samtida folkrätt.

Noter

1. fördraget den 8 december 1987 mellan – Förhandlings- och fördragshistorien be- Amerikas förenta stater och de Socialistiska skrivs utförligt av Jones, David T (utg): rådsrepublikernas union om avskaffande The Reagan-Gorbachev Arms Control av mellan- och kortdistansmissiler (Treaty Breakthrough. The Treaty Eliminating of December 8, 1987, between the United Intermediate-Range Nuclear Force (INF) States of America and the Union of Soviet Missiles, Vellum/New Academia Publishing, Socialist Republics on the Elimination Washington DC 2012, samt av Shultz, of their Intermediate-Range and Shorter- George P: Turmoil and Triumph. My Years Range Missiles), http://www.state.gov/t/ as Secretary of State, Scribner, New York avc/trty/102360.htm#text (2016-01-24). 1993, s 249, 353 f, 366, 709, 758–768.

185 N r 1 januari/mars 2016

2. Meier, Oliver: ”Die Krise des INF-Vertrages”, här, då de citerade källorna inte tillåter en i SWP-Aktuell, 11. häftet 2015, http://www. ingående – och behövlig – granskning av swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/ argumentets innebörd. Se vidare United aktuell/2015A11_mro.pdf (2016-01-24). States Congress (utg): 100th Congress, 2nd 3. ryska tjänstemän har hävdat att tre nuva- Session. Report of the Committee on Foreign rande och planerade amerikanska militära Relations, United States Senate (1988-04- program bryter mot INF-fördraget, nämligen 14). Executive Report 100-15 The INF (1) användningen av medeldistansmissiler Treaty, U.S. Government Printing Office, som mål under tester av amerikanska missil- Washington DC 1988, s 119 f. försvarssystem, (2) användningen av beväp- 11. Missilavfyrningssystem av typen TEL omfat- nade förarlösa flygfarkoster som bärarsystem tas av INF-fördraget om de missiler som ska och (3) den planerade utplaceringen på land avfyras från dem är omfattade av fördra- av interceptorer inom ramen för missilförsva- gets bestämmelser; artiklarna II:3–4 i INF- ret i marinens missilavfyrningssystem MK-41. fördraget. USA anklagade i sin tur Ryssland officiellt att 12. det är omstritt huruvida missilen 9M728 bryta mot INF-fördraget i slutet av juli 2014, (SSC-7) Iskander är förenlig med INF- då det amerikanska utrikesdepartementet fördraget eller ej. För en presentation av ar- släppte 2014 års upplaga av sin rapport gumenten för och emot se Schneider, Mark Adherence to and Compliance with Arms B: Confirmation of Russian Violation and Control, Nonproliferation, and Disarmament Circumvention of the INF Treaty, National Agreements and Commitments. Emellertid Institute for Public Policy, Fairfax VA innehåller rapporten inga konkreta bevis 2014, s 4, http://www.nipp.org/wp-content/ för att styrka detta påstående, utan endast uploads/2014/11/Confirmation-of-Russian- hänvisningar till sekretessbelagd information. Violations-of-the-INF-Treaty8.pdf (2016-01- Se Woolf, Amy F: Congressional Research 24). Service Report R43832 (2015-10-13) 13. op cit, Lewis, Jeffrey, not 7. Russian Compliance with the Intermediate 14. artikel VI:1:a jämfört med artikel II:5 i INF- Range Nuclear Forces (INF) Treaty. fördraget. Background and Issues for Congress, United 15. op cit, Gertz, Bill, not 6. States Congress, Washington DC 2015, s 11– 16. se Schmucker, Robert H och Schiller, 21, https://www.hsdl.org/?view&did=787918 Markus: Raketenbedrohung 2.0: Technische (2016-01-24). und politische Grundlagen, Mittler & Sohn, 4. Weitz, Richard: ”Russia and the INF Treaty”, Hamburg/Bonn 2015, s 24–26. i: Diplomaatia, 145. häftet (september 17. Boken kan i sin helhet kostnadsfritt laddas 2015), s 7–9, http://www.diplomaatia.ee/en/ ned i PDF-format på http://www.rand.org/ article/russia-and-the-inf-treaty/ (2016-01- content/dam/rand/pubs/monographs/2012/ 24); Fieldhouse, Richard W: ”INF Treaty RAND_MG1181.pdf samt som e-bok på Impasse: Time for Russian Action”, i: Arms http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/ Control Today, band 46, 1. häftet 2016, s monographs/2012/RAND_MG1181.epub 8–15 (båda 2016-01-24). 5. op cit, Woolf, Amy F, not 3. 18. artikel VI:1 jämfört med artikel II:5–6 i INF- 6. gertz, Bill: ”Russia Again Flight Tests Illegal fördraget. INF Cruise Missile”, i: Washington Free 19. kearn, David W: Facing the Missile Beacon 2015-09-28, freebeacon.com/natio- Challenge. U.S. Strategy and the Future of nal-security/russia-again-flight-tests-illegal- the INF Treaty, RAND Corporation, Santa inf-cruisemissile/ (2016-01-24). Monica/Arlington/Pittsburgh 2012, s xiii, 7. lewis, Jeffrey: ”Russian Cruise Missiles 111 f. Revisited (2015-10-27)”, www.armscontrol- 20. närmare om MTCR se Ahlström, Christer: wonk.com/archive/207816/russian-cruise- The Status of Multilateral Export Control missiles-revisited/ (2016-01-24). Regimes. An Examination of Legal and 8. op cit, Gertz, Bill, not 6. Non-Legal Agreements in International Co- 9. artikel II:1–2 och 5–6 jämfört med arti- operation, Iustus, Uppsala 1999, s 376–395. kel VI:1 i INF-fördraget. 21. närmare om PSI se U.S. Department of 10. Med hänvisning till artikel VI:2 och VII i State: ”Factsheet ’The Proliferation Security INF-fördraget är derivatsargumentet bety- Initiative: A Global Cooperative Effort’”, delsefullt. Detta måste emellertid förbigås http://www.state.gov/t/isn/rls/fs/209943.

186 LITTERATUR

htm samt ”Proliferation Security Initiative”, Dessa samt USA har kommit överens om att http://www.state.gov/t/isn/c10390.htm (båda endast fyra av dem – Ryssland, Kazakstan, 2016-01-24). Se också Jacobsson, Marie: Ukraina och Vitryssland – deltar i de för- Folkrätten, havet och den enskilda männi- dragsenliga inspektionerna och i det särskil- skan, Liber, Malmö 2009, s 62 f. da verifikationsutskottets arbete. Därutöver 22. op cit, Kearn, David W, not 19, s xiv, 33–56. finns det anläggningar i Turkmenistan och 23. ibid, s xv, 91, 105–107. Uzbekistan som skulle kunna inspekteras 24. ibid, s xv, 73–91. jämlikt INF-fördraget. USA har emellertid 25. ibid, s xv–xvii, 93–114. beslutat att inte utöva sin rätt att genomföra 26. ibid, s xv–xvi, 94–99. inspektioner i dessa två stater; i gengäld del- 27. ibid, s xvi, 99–104. tar dessa inte i det särskilda verifikationsut- 28. ibid, s xvi, 104–108. 29. Folkrepubliken Kina är inte medlem i MTCR skottets sammanträden. men har gått med på att följa regimens ur- 33. haupt, Dirk Roland: ”Förhandla om kärn- sprungliga riktlinjer och bilaga från år 1987, vapennedrustning. Skyldighet enligt 1968 års dock inte de efterföljande revideringarna. icke-spridningsfördrag”, KKrVAHT, 2. häf- Däremot har Kina inom ramen för uppgörel- tet 2015, s 121 samt not 53 på s 128 f. sen om Irans nukleära program enligt FN:s 34. Enligt artikel XV:2 i INF-fördraget skall säkerhetsråds resolution 2231 (2015) sam- ”varje fördragspart […] under utövande av sin tyckt till att tillämpa MTCR:s förteckning nationella suveränitet ha rätt att uppsäga för- över utrustning, programvara och teknik i draget, om den finner att extraordinära hän- den version som gällde den 16 juli 2015; se delser, sammanhängande med det ämne som Dirk Roland Haupt: ”Uppgörelsen om Irans avhandlas i detta fördrag, har äventyrat dess nukleära program. Folkrättslig analys av högsta intressen. Den skall underrätta den FN:s säkerhetsråds resolution 2231 (2015)”, andra fördragsparten om sådan uppsägning i förevarande häfte av KKrVAHT, s 138 f sex månader i förväg. Sådan underrättelse not 36. skall innefatta en redogörelse för de extraor- 30. ibid, s xvi f, 104–111. dinära händelser som den anser ha äventyrat 31. ibid, s xvii, 115–126. dess högsta intressen”. Denna uppsägnings- 32. inf-fördraget självt innehåller bestämmel- ser om ett samarbetsforum, det s k särskilda klausul efterbildar uppsägningsklausulen i verifikationsutskottet. Enligt artikel XIII:1 artikel X:1 i 1968 års icke-spridningsfördrag. i INF-fördraget skall parterna inrätta detta Notera att uppsägningsskälet måste vara en utskott för ”att främja målen och genom- extraordinär händelse som sammanhänger förandet av bestämmelserna i detta fördrag. med fördragsämnet. Detta behöver inte vara Parterna är överens om att, om endera par- en händelse inom det bilaterala fördragsför- ten så begär, de skall träffas inom ramen för hållandet, men skulle för INF-fördragets vid- det särskilda verifikationsutskottet i syfte kommande exempelvis kunna vara mycket på- (a) att lösa frågor i samband med de förplik- tagliga effekter av en tredje stats missilstrategi telser som åligger dem och (b) att enas om på ettdera USA eller Ryssland. sådana åtgärder som kan vara nödvändiga 35. ”Moscow Content with INF Treaty, Wants för att förbättra bärkraften och effektiviteten More States to Join”, http://sputniknews. av detta fördrag”. Den 20 december 1988 com/politics/20150218/1018430952.html slöts samförståndsavtalet mellan Amerikas (2016-01-24). Se också Nuclear Threat förenta staters regering och de Socialistiska Initiative: ”Treaty between the United rådsrepublikernas unions regering om för- States of America and the Union of Soviet faranden för det särskilda verifikations- Socialist Republics on the Elimination of utskottets verksamhet (Memorandum of Understanding between the Government Their Intermediate-range and Shorter-range of the United States of America and the Missiles (INF Treaty)”, http://www.nti.org/ Government of the Union of Soviet Socialist treaties-and-regimes/treaty-between-the-uni- Republics Regarding Procedures for the ted-states-of-america-and-the-union-of-soviet- Operation of the Special Verification socialist-republics-on-the-elimination-of-their- Commission). Utskottet möts som regel i intermediate-range-and-shorter-range-missiles/ Genève. – För ändamålen med INF-fördraget (2016-01-24). har Sovjetunionen tolv efterträdarstater. 36. kearn, David W, op cit, not 19, s 126.

187 N r 1 januari/mars 2016 Litteraturöversikt

titel: titel: The Fall of the Ottomans. The Great War The Conquest of the Russian North in the Middle East 1914–1920 författare: författare: Paul R. Josephson Eugene Rogan förlag: förlag: Harvard University Press, Cambridge, Allen Lane, Great Britain 2015 Massachusetts & London, England 2014

Det ottomanska väldet var den svagaste län- Arktis! Ja, det kan knappast någon undgå ken. Så såg västmakterna vid första världs- att läsa om, i väntan på de nya isfria nord- krigets utbrott på motståndarlägret, sedan väst- och nordostpassagerna och med de ”Höga porten” tagit det ödesdigra steget att natur- och strategiska intressen som alltmer sälla sig till Tyskland-Österrike. Det rörde står på spel. Ryssarna är på hugget, de har sig ju om ”Europas sjuke man”, som man i hundratrettio år varit engagerade i polar- länge försökt stötta. trakterna. Boken ger en bred beskrivning av ”Ungturkarna” gjorde som militära ledare deras framträngande med början i tsartiden. också stora misstag, men deras arméer käm- Det är en bakgrund som särskilt vad gäller pade hårt och tillfogade in i det sista britter hårt trängda urbefolkningar nära nog borde och fransmän pinliga bakslag, bara för att vara obligatorisk läsning. Vetenskapsmän och köldtåliga forsknings- landet vid fredsluten berövades hela sitt resanden, många av dem ryssar, har haft imperium. Sen kom Atatürk och säkrade sina visioner. Men mera hårdföra krafter hjärtlandet, Turkiet har styrt utvecklingen i farlig riktning med Gallipoli, kapitulationen vid Kut och den början i Stalins ambitioner att göra 1920- arabiska upprorskampen – allt har skildrats talets 366 000 fiskare och renskötare till förr, men här sker det med förlorarnas käll- exponenter av socialistisk planekonomi. I material. Med den utgångspunkten blir det spåren: krossade kulturer, förstörd miljö. naturligt att påpeka att det var ottomanernas Nu fortsätter det med isvärlden översål- krigsinträde som gjorde Europas krig till ett lad av varningssystem, radaranläggningar, första världskrig. Dagens gränser i Mellersta sopor och nya samhällen i permafrostens Östern är ett resultat som endast IS gett sig ruinlandskap av städer byggda av sovjetiska på att ändra. slavarbetare och övergivna. Putin är ute efter Boken ger underhållande bakgrunden. ständigt nya olje-, gas- och kolfält, tidigt Folkmordet på armenier? Det utreddes fak- framme i pågående huggsexa, där USA från tiskt föredömligt 1920 av turkiska myndighe- början är på efterkälken. I kärnkraftens och ter. Sådant döljs av Erdogan, denne härskare de ryska jätteisbrytarnas värld vill det mycket med sin hårdnande islamism – och nu EU:s till av goda krafter om något ska räddas av påtvingade bundsförvant i Syrien. vår sista värdefulla ödemark.

188 LITTERATUR

Författarens exposé inger inget påfallande hopp. titel: Embattled Rebel. Jefferson Davis titel: and the Confederate Civil War The New Threat from Islamic Militancy författare: författare: James M. McPherson Jason Burke förlag: förlag: Penguin books, New York, NY 2015 The Bodley Head, London 2015 Civil War Buffs – ja sådan finns även i Sverige Det här är kanske det bästa man våren 2016 – dras nog mest till det amerikanska inbör- kan läsa om IS och militant islam. Författaren, deskrigets fälttåg och slag. Några borde ändå Sydasienkorrespondent för the Guardian, kunna läsa en ny bok om konfederationens har forskat i sitt ämne under närmare två ledare. En man med fältherredrömmar men årtionden. Mot den bakgrunden hävdar han fast i regeringsbestyren, nedgrävd i detaljer, att al Qaida lika mycket drivits av radika- oförmögen att delegera, blind på ena ögat, liseringen i Sydasien och Mellersta Östern ofta sängbunden, hopplöst fast vid favori- som försökt styra den. Vårt terrorgissel har ter, från första till sista stund kritiserad och äldre anor. angripen; en pygmé mot jätten Abraham Ett nyckelår är 1979 med våldshandlingen Lincoln. Ändå, ensam vid sidan av gene- vid stora moskén i Mecka, omvälvningen i ral Robert E Lee, höll Jefferson Davis mot Iran och utbrottet av Sovjetunionens krig i alla odds sydstaterna länge kvar i kampen Afghanistan; händelser som fick uppskrämda – ingen union utan bara en konfederation av ledare i Saudiarabien att börja ösa ut pengar knapp EU-typ. på utbredning av deras sunnitiska extrem- Den nya koncisa biografin är skriven av variant, wahabism. Också mordet på Sadat James M. McPherson. Mer än någon an- 1981 öppnade för många perspektivet av ett nan amerikansk historiker präglade han religiöst styre. Sedan dess kan vi följa en med sitt mästerverk Battle Cry of Freedom stigande mörk syn på väst bland muslimer. (1988) forskarnas bild av Förenta Staternas Den arabiska våren skapade ett kaos som ödesavgörande för drygt 150 år sedan som öppnade vägen för radikalisering långt mer en demokratins kamp mot slaveri och för än demokrati. frihet. Med åren har han sett Lincoln med Al Qaida har kvar många filialer men fler nyanser. Och bilden av motståndaren inget eget fotfäste. Är det då IS med sned har i gengäld blivit något mer förlåtande. korantolkning, kalifatdröm, utpressning, Ty, lätt hade Davis det inte med alla sina mutor, terror, sekteristiska våld, mediegrepp grälsjuka generaler. och autonoma nätverk som vi har mest att titel: frukta? Är det farliga ”hemvändare” från Reagan. En kontroversiell ikon kriget i Syrien? Idag skrämmer inte kom- författare: plexa angrepp utan snarare en ”ledarlös Karin Henriksson jihad” av enstaka unga män formade av sina förlag: anhöriga, kriminella grupper och påverkan Leopard förlag, Bookwell, Finland 2015 i överfyllda fängelser.

189 N r 1 januari/mars 2016

Den mest konservative av dem alla! Så be- den med andra höga amerikanska militärer skrevs Ronald Reagan i kritiska svenska under andra världskriget. medier när han 1981 sjuttio år gammal till Kriserna inom koalitionen är väl kända, trädde som USA:s president. En avdankad särskilt gäller gällande spänningarna mellan B-skådespelare därtill. Men efter Teaparty fältmarskalk Montgomery och de amerikan- rörelsen och Donald Trumps framfart ter ska generalerna under fälttågen i Afrika och han sig inte som någon särdeles säregen Europa. Men här handlar det om beskyll- statschef för supermakten. Konservativ är ningar, avund och rivalitet på olika nivåer han förvisso även i Karin Henrikssons lite mellan försvarsgrenar inom ett land – till den grå biografi, den första på svenska, men med grad att man undrar hur mycket kraft som alla sina brister en försiktig visionär; den gick förlorad i USA:s kamp mot en egentlig amerikanska högern har honom att tacka fiende, i detta fall Japan. för sin kraft. Striden stod mellan MacArthur och ami- En abortmotståndare, apartheidregimens ralen Ernest King som framför allt ville se vän och oengagerad i mänskliga rättigheter USA vinna i Stilla Havet – och då av flottan. men också trevlig, humoristiskt och självi- Generalstabschefen George Marshall och ronisk. Inget är nytt för dem som följde presidenten fick vara skiljedomare. Lösningen blev en kompromiss: generalen fick befälet i Reagans maktutövning – men allt får sin sydväst medan amiralen Chester Nimitz ledde belysning. Han röjde inte upp i Washington kampen i centrala Stilla Havet. Författaren och trasslade in sig i Iran-contras-härvan. anstränger sig för att se MacArthur som Efter sig lämnade han ett budgetunderskott framgångsrik fältherre och poängterar att men också en boom och många människor denne till slut fick brett stöd för återtagan- i jobb. En upprustare, men med sin instink- det av Filippinerna, något som annars ofta tiva antikommunism öppnade han kontakter kritiseras. med Sovjetunionen som faktiskt förebådade dess fall. titel: Likt Margaret Thatcher åstadkom Ronald Europe on Trial. The Story of Reagan ingen bestående konservativ om- Collaboration, Resistance, and välvning. Men båda har satt ett historiskt Retribution During World War II avtryck. författare: István Deák titel: förlag: The Most Dangerous Man in America: Westview Press, U.S.A. 2015 The Making of Douglas MacArthur författare: Dagens Europa erbjuder ingen uppmunt- Mark Perry rande syn. Om nedärvd själviskhet och opp- förlag: ortunism påminns man om i István Deáks Basic Books, New York 2014 skildring av nazisamarbete, motstånd och vedergällning under andra världskriget. Mot Boken handlar om ledarrelationer. Den tar våldsregimers hot kunde kontinenten aldrig avstamp i hur president Roosevelt såg på den samla sig. Ett halvt dussin länder under- reaktionäre generalen Douglas MacArthur kastade sig också Tyskland som allierade, men gäller snarast mer dennes mellanhavan- drivna av nationella ambitioner. En annan

190 LITTERATUR bok, The Holocaust and the Germanization H G Wells om vart vi var på väg. Han var of Ukraine, (Cambridge University Press, inte ensam – slående är hur många forskare, 2015) tar sikte på det här kanske det mest författare och journalister som under mel- olyckliga av krigets offer. lankrigsåren diskuterade atomvapen långt I de ockuperade länderna blev många innan någon hade kommit på hur man kunde samarbetsmän, medan den stora majorite- klyva en atomkärna och åstadkomma en ten endast försökte överleva så vanligt som kärnreaktion. möjligt. De som gjorde motstånd mot SS Under andra världskriget förmådde dock och die Wehrmacht var förvisso färre än Churchill inte göra sig gällande i atomvapen- man efteråt ville påskina. De bröt mot na- frågan. Fixerad av alliansen med USA, landet tionella lagar, saknade stöd i folkrätten och med resurserna, och alltför beroende av sin riskerade andras liv. På allvar började deras omstridde mentor, Frederick Lindemann, insatser, med inslag av etnisk rensning och ”the Prof”, stötte han bort experter på mi- klasskamp, efter slaget vid Stalingrad. litära problem, främst Henry Tizard, som Mest skrämmande är bristen på medli- hade kunnat ge honom nödvändigt veten- dande och humanitet gentemot judar, romer skapligt stöd. och homosexuella. Räfsten efteråt mot sam- arbetsmännen skedde på nya makthavares titel: villkor. I väst stod egendomligt nog Norge, Understanding the U.S. Wars in Iraq and Danmark och Nederländerna för de hårdaste Afghanistan straffen. Sen, fram till Eichmannrättgången, redaktörer: gjorde det kalla kriget slut på all (själv)rann- Beth Bailey and Richard H. Immerman sakning. förlag: titel: New York University Press, New York Churchill’s Bomb: A Hidden History and London 2015 of Science, War and Politics titel: författare: Ghost Riders of Baghdad. Soldiers, Graham Farmelo Civilians and the Myth of the Surge förlag: författare: Faber and Faber, London 2013 Daniel A. Sjursen förlag: Churchillitteraturen frodas. Denna variant ForeEdge, University Press of New av en fysiker handlar om naturvetenskap, England 2015 inte bara den stores eget engagemang. Den beskriver hela 1940-talets tillkomst av den nukleär arsenal vi lever med idag, först ska- Det gick illa i både Irak och Afghanistan. pad av amerikanska forskare, ingenjörer och Med allt fler års perspektiv på de amerikan- militärer – och inte minst brittiska fysiker och ska insatserna börjar vi få bilder befriade kemister, flera av dem Nobelpristagare. från feltänkta ambitioner, önsketänkande Churchill var tidig med tankar om kom- och försök till försköningar. Redan den fö- mande domedagsvapen, t ex 1925 med bo- religgande antologin innehåller en gediget ken Shall We All Commit Suicide? Redan användbar genomlysning av allt det som 1906 samtalade han med den fantasirike följde i spåren av nine-eleven.

191 N r 1 januari/mars 2016

I efterhand framstår det som märkligt att USA inte hade fått nog av erfarenheterna från Vietnam om det lönlösa i att utanför egna gränser försöka skapa en stat byggd på amerikanska värderingar. I såväl Irak som Afghanistan ställdes Washington inför partner som ingalunda delade dess mål, I Bagdad ville shiiterna ge igen för år av underläge. Kabuls ledare kände sig nödsakade att samarbeta med krigsherrar och andra maktintressen. Vad amerikanarna efter hand kunde erbjuda var upprorsbekämpning; ett operativt hand- lingsmönster och ingen nationell strategi, därtill civila uppgifter för en krigsmakt som bara borde ha verkat militärt. På plutonnivå ger den andra boken en snabbt mörknande bild av värvade tjugo- åringar från Södern och Mellanvästern som tvivlar på sin uppgift, lider förluster av bil- bomber och går mot en osäker framtid i ett USA som står främmande för deras krig och uppoffringar.

Böckerna är anmälda av Olof Santesson.

192

HT_omslag_1-2016.indd 1 2016-03-07 15:51:18

anvisningar till författare TIDSKRIFT OCH HANDLINGAR KRIGSVETENSKAPSAKADEMIENS KUNGL KUNGL Ur Svenska Krigsmanna Sällskapets Handlingar 1797 Carl Deléns Tryckeri Stockholm Författaren ansvarar för att artikel som in- KRIGSVETENSKAPS- sänds är språkgranskad och genomarbetad och sänder originalmanuskript i Word till AKADEMIENS vi gustaf adolph med Guds nåde, Sveriges, redaktionen på [email protected]. Författarens Handlingar och Tidskrift Götes och Vendes Konung, m m. Arfving till namn, adress, e-postadress, telefon- och Danmark och Norrige, Hertig till Schleswig, faxnummer an ges i mailet. Författare till NR 1/2016 Holstein, m m. inträdesanförande och årliga redo visningar Publicerad sedan 1797 bör begränsa antal tecken (inkl blanksteg) till Göre veterligt: att såsom Vi med mycket nöje högst 30 000 resp 60 000. inhämtat den berömliga omsorg, som det inrät- THE ROYAL tade Svenska Krigsmanna Sällskapet föresatt sig Vetenskapliga artiklar inom Akademiens att hafva ospard, till förbättrande och utvid- område bör innehålla 7-10 000 ord (d v s max SWEDISH ACADEMY gande af de till Krigs Vettenskapen hörande 50 000 tecken utan blanksteg = max 60 000 OF WAR SCIENCES delar, hvarigenom så väl Krigsmän, hvilka tecken med blanksteg = max 20 A4-sidor i Proceedings and Journal dels grånat under vapnen, dels jemte dessa på normal text med 12 punkter). Artikeln skall stridens bana af ära och mandom sig utmärkt, starta med ett abstract på engelska om det är NR 1/2016 som ock andre Embets- och Tjenstemän, kände en artikel skriven på skandinaviskt språk eller Published since 1797 för deras grundliga insigter, nu beflita sig, att på skandinaviskt språk om artikeln är skriven under fredens lugn bidraga till allmänt väl; på engelska. Alltså, och emedan Vi anse Oss böra ett så Bilder: Förslag till illustrationer bifogas nyttigt och hedrande företag uppmuntra; ty 1 separat. Obs! Det räcker inte att bilderna är Mobilisering mot ett ﬁentligt väst vele Vi härmedelst icke allenast för Sällskapet inmonterade i ett word- eller powerpoint- – Den ryska nationella säkerhets- betyga det nådiga välbehag, hvarmed Vi sådant dokument. För tryck krävs att bilderna är strategin upptagit, utan ock försäkra Sällskapet, att bifogade som separata högupplösta bildfiler, av Gudrun Persson, Jakob Hedenskog, såsom dess Höge beskyddare, detsamma med dvs minst 300 dpi. Susanne Oxenstierna och Carolina Vårt nådiga hägn städse omfatta. Det alla som vederbör hafva sig hörsammeligen att efterrätta. Tips: Akademiens skrivhandbok med våra Vendil Pallin Till yttermera visso hafve Vi detta med egen skrivregler finns att hämta på hemsidan. Rysk civil-militär samverkan hand underskrifvit och med Vårt Kongl. Sigill Redaktionen språkgranskar manuskriptet och av Jörgen Elfving och Niklas Eklund bekräfta låtit. Stockholms slott den 23 Novem- åter sänder det till författaren. ber 1796. Författaren granskar redaktionens förslag till Försvaret av Sverige: Vem kan leda förtydliganden etc och meddelar skriftligen operationer... och vem bör? eventuella synpunkter. av Håkan Edström och Anders Josefsson beställning av särtryck och lösnummer Särtryck beställs hos redaktionen, efter överens kommelse om pris, med uppgift om NR 1 1 NR antal och adresser för leverans och fakture- Helårsprenumeration: ring. Lösnummer beställs hos redaktionen 400 kr (Sverige) 500 kr (Europa) eller på [email protected] som också svarar för 2016 600 kr (övriga länder) utsändning och fakturering. Lösnummer : 105 kr inkl moms WWW.KKRVA.SE issn 0023-5369 © Kungl Krigsvetenskapsakademien 2016

HT_omslag_1-2016.indd 1 2016-03-07 15:51:18