Kunnan Päätösvallan Siirtyminen

Kunnan päätösvallan siirtyminen

Acta Universitatis Tamperensis 760 KAUKO HEURU

Kunnan päätösvallan siirtyminen

Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa

English summary

Tampereen yliopisto Tampere 2000 AKATEEMINEN VÄITÖSKIRJA Tampereen yliopisto, kunnallistieteiden laitos

Myynti

Tampereen yliopiston Puh. (03) 215 6055 julkaisujen myynti Fax (03) 215 7150 PL 617 [email protected] 33101 Tampere http://granum.uta.fi

Kannen suunnittelu Juha Siro

Acta Universitatis Tamperensis 760 Acta Electronica Universitatis Tamperensis 48 ISBN 951-44-4861-8 ISBN 951-44-4862-6 ISSN 1455-1616 ISSN 1456-954X

Tampereen Yliopistopaino Oy Juvenes Print Tampere 2000 KAUKO HEURU

Kunnan päätösvallan siirtyminen

Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa

AKATEEMINEN VÄITÖSKIRJA Esitetään Tampereen yliopiston taloudellis-hallinnollisen tiedekunnan suostumuksella julkisesti tarkastettavaksi Tampereen yliopiston Pinnin kiinteistön Paavo Koli -salissa, Kehruukoulunkatu 1, Tampere, perjantaina 15. päivänä syyskuuta 2000 klo 12.

English summary

Tampereen yliopisto Tampere 2000 Esipuhe

Tämä tutkimus on valmistunut suotuisassa ilmapiirissä. Haluan kiittää kaikkia, jotka ovat sen luoneet. Kiitoksen kohteita on monia. Ensimmäi- senä heistä mainitsen tutkimuksen ohjaajana toimineen professori Aimo Ryynäsen ja hänen lisäkseen kaikki muut Tampereen yliopiston henki- lökuntaan kuuluneet, tutkimukseni valmistumista edesauttaneet henkilöt. Yhteistyö heidän kanssaan on ollut joustavaa, miellyttävää ja ongelma- tonta. Esitarkastajina toimineille professori Anita Niemi-Iilahdelle ja professori Heikki Kullalle haluan lausua sydämelliset kiitokset asiallisesta tar- kastustyöstä. Heidän esittämänsä opastuksen ja kritiikin ansiosta tutkimus sai lopullisen muotonsa. K.J.Ståhlbergin säätiö ja Kunnallisalan Kehittämissäätiö ovat tukeneet taloudellisesti työtäni. Tästä lausun kunnioittavat kiitokset. Suurimman kiitoksen ansaitsee kuitenkin Riitta -vaimoni, joka on monin tavoin tukenut, auttanut ja innostanut minua työssäni. Hän on elänyt kanssani kaikki työni vaiheet. Työ sinänsä on palkinnut itseäni monin tavoin. Tästä kiitän elämän hy- vyyttä.

Tampereella kesäkuussa 2000

Kauko Heuru Lyhenteitä eKr. = ennen Kristuksen syntymää HE = hallituksen esitys eduskunnalle HlkL = Hallintolainkäyttölaki 26.7.1996/586 HMenL = Hallintomenettelylaki 6.8.1982/598 HValL = Laki muutoksenhausta hallintoasioissa 24.3.1950/154 KHO = Korkein hallinto-oikeus KKunL = Kaupunkien kunnallislaki 27.11.1917/108 KM = komiteanmietintö KTA = Kunnallistieteellinen aikakauskirja KuntaL = Kuntalaki 17.3.1995/365 KTyöehtoL= Laki kunnallisista työehtosopimuksista 6.11.1970/670 KVirkaehtoL = Kunnallinen virkaehtosopimuslaki 6.11.1970/669 LM = Lakimies MK = Maalaiskunta MKunL = Maalaiskuntain kunnallislaki 27.11.1917/108 OikTL = Laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista 13.6.1929/228 OK = Oikeudenkäymiskaari PerustusL = Suomen Perustuslaki 11.6.1999/731 RakL = Rakennuslaki 16.8.1958/370 SKL = Suomen Kunnallislehti T = taltio VapaakuntaL = Laki vapaakuntakokeilusta 29.7.1988/718

1852KöyhäinhoitoA = Armollinen Asetus Yleisestä waiwaisenholhouksesta Suomen Isoruhtinaanmaassa 22.3.1852 1865MKunA = Keisarillisen majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla 6.2.1865/4 1873KKunA = Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta kaupungissa 8.12.1873/40 1919HM = Suomen Hallitusmuoto 17.7.1919/94 1948KunL = Kunnallislaki 27.8.1948/642 1976KuntaL = Kunnallislaki 10.12.1976/953

6 Sisältö

Esipuhe 5 Lyhenteitä 6 Sisältö 7 ABSTRACT 11

Prologi 13

I luku Johdatus tutkimukseen 25 1. Kunnallisen itsehallinnon perusta 25 1.1 Paikallisen itsehallinnon suomalaisia juuria 25 1.2 Paikallisen itsehallinnon yleiseurooppalainen uudistus 33 1.3 Nykyaikaisen kunnallishallinnon perustaminen Suomeen 35 1.3.1 Uudistuksen toteutus 35 1.3.2 Miksi uudistus toteutettiin ja mitä se oli? 40 2. Tutkimuksellisia lähtökohtia 50 2.1 Kunnallishallinnon arvot 50 2.2 Valta, toimivalta ja toimiala 55 2.3 Kunnallishallinnon dualistinen periaate 58 2.3.1 Kunnallishallinnon dualistinen periaate laissa ja oikeustieteessä 58 2.3.2 Kunnan päätösvallan määritteleminen 63 2.3.3 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen toinen osa 65 3. Tutkimustehtävän asettaminen ja sen rajaus 69

II luku Hallintolegalistisen kunnallishallinnon muotoutuminen 72 1. Johdanto 72 1.1 Itsehallinnon käsite ja kuntakäsitys 72 1.1.1 Itsehallinnon käsite saksalaisen tieteisopin ongelmana 72 1.1.2 Itsehallinnon käsite ja kuntakäsitys Suomessa 74 1.2 Kunnallishallinnon kehitysvaiheet 79 2. Liberalistinen vaihe 81 2.1 Kunnallishenki - liberalistinen kuntakäsitys 81

7 2.2 Demokratian toteutumisen todellisuus 89 2.3 Edustuksellinen demokratia 91 3. Oikeusvaltiollinen vaihe 92 3.1 Oikeusvaltio, oikeuspositivismi ja oikeusvaltiollinen kuntakäsitys 92 3.2 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen sisäinen logiikka 96 3.3 Hallinnon legaliteettiperiaate ja harkinnan vapaus 100 3.4 Byrokratia ja siihen sitoutunut virka 108 3.4.1 Byrokratiasta ja virasta yleensä 108 3.4.2 Kunnallinen virka 111 3.5 Kunnan toimialan jakaantuminen 117 3.5.1 Valtion valvonnan ongelma 117 3.5.2 Oppi kunnan toimialan jakaantumisesta 119 4. Sosiaalivaltiollinen vaihe 125 4.1 Sosiaalivaltion teoreettinen ja aatteellinen tausta 125 4.2 Suunnitteluoptimismi ja oikeuden muuttuminen 131 4.2.1 Oikeus ja suunnittelu sosiaalivaltiossa 131 4.2.2 Valtion valvonnasta valtion ohjaukseen 140 4.2.3 Kuntasuunnittelu 143 4.3 Kunnallishallinnon luonteen muutoksia 148 4.3.1 Kunnallishallinnon puoluepolitisoituminen 148 4.3.2 Kunnallishallinnon korporatisoituminen 153 4.4 Sosiaalivaltiollinen kuntakäsitys 157

III luku Hallintolegalistisen kunnallishallinnon demokraattisuus ja tehokkuus 158 1. Kansalaisten itsehallinto-kunnallishallinnon perustuslaillinen asema 158 1.1. Liberalistinen ja oikeusvaltiollinen kuntakäsitys perustuslaissa 158 1.2 Vaatimuksia kunnallisen itsehallinnon aseman vahvistamisesta 162 1.3 Oliko kansalaisten itsehallinnolla perustuslainsuojaa? 170 2. Valtuuston budjettivalta 173 2.1 Kunnallistalouden järjestelmän muotoutuminen 173 2.2 Budjettitalous ja valtuuston vallan suojamekanismit 176 2.3 Valtuuston budjettivallan sidonnaisuus 181 2.3.1 Yleinen sidonnaisuus 181 2.3.2 Erityiset sidonnaisuudet 187 2.4 Kunnan talousarvion sitovuus 193 3. Kunnan johtamisjärjestelmä 200 3.1 Eri toimintojen johtaminen kunnallishallinnossa 200 3.2 Kunnan luottamushenkilöjohtaminen 203 3.3 Kaupunginjohtajajärjestelmä 204 3.3.1 Kaupunginjohtajajärjestelmän syntyminen 204

8 3.3.2 Kaupunginjohtajajärjestelmän adoptointi maalaiskuntiin 209 3.3.3 Kunnanjohtaja kuntansa johtajana 213 3.4 Byrokratian johtaminen 220 4. Kunnan päätösvallan siirtäminen ja siirtyminen 221 4.1 Kunnan päätösvallan siirtäminen eli delegointi 221 4.2 Valtuuston päätösvallan siirtyminen 225 4.3 Valmistelun merkitys valtuuston vallan kannalta 229 5. Kokoavia näkökohtia 234

IV luku Kunnallishallinnon murros 240 1. Ajan virta vei kohti murrosta 240 2. Managerismi ja tulosjohtamisen opit 247 3. Valtionhallinnon uudistaminen 252 4. Managerismin tulo kunnallishallintoon 258 4.1 Mitenkä kunnallishallinnon oli muututtava? 258 4.2 Normien purku 260 4.3 Kameralismin murtuminen 264 4.4 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen sisäisen logiikan murtuminen 271 4.5 Vapaakuntaidea ja sen seuraukset 273 4.6 Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen 279 5. Selittäviä näkökohtia 281

V luku Manageristinen kunnallishallinto 284 1. Kuntalaki 284 2. Valtuuston asema 287 2.1 Valtuuston tehtävät ja vastuu 287 2.2 Valtuuston organisaatiovalta 290 2.2.1 Toimivalta ja tehtävät 290 2.2.2 Johtosääntö hallinnon järjestämisen välineenä 295 2.2.3 Johtosääntö oikeusnormina 296 2.2.4 Delegointi 305 2.2.5 Subdelegointi 312 2.3 Valtuuston budjettivalta 314 2.3.1 Manageristisen talousarvion oikeudellinen arviointi 314 2.3.2 Taloussuunnitelmasta 324 2.3.3 Kirjanpitolain mukaisesta järjestelmästä 325 2.4 Yksityistämisen vaikutus valtuuston asemaan 327 2.4.1 Yksityistämisen teoria 327 2.4.2 Kunnan mahdollisuus yksityistää toimintaansa 331 2.4.3 Yksityistäminen ja oikeusjärjestelmän systematiikka 333

9 2.4.4 Yksityistämisen kritiikki 336 3. Kunnan johtamisjärjestelmä 338 3.1 Tulosjohtamisen ongelmia 338 3.2 Kunnan johtamisen muuttuminen 343 3.3 Kunnanjohtajajärjestelmän kriisi 347

VI luku Kunnallisen demokratian mahdollisuus 354 1. Valtuuston muuttunut asema 354 1.1 Tutkimusten esille tuomia näkökohtia 354 1.2 Valtuuston uuden aseman etsimistä 358 2. Kunnallisen demokratian tulevaisuus 361 2.1 Lähtökohdat 361 2.1.1 Suora vai edustuksellinen demokratia? 361 2.1.2 Kunnan asukkaiden itsehallinto Suomen Perustuslain mukaan 365 2.1.3 Kunnallinen demokratia ja integraatio 368 2.2 Valtuuston aseman vahvistamisen mahdollisuus 371

Yhteenveto 376 Lähteet 387

10 ABSTRACT

University of Tampere, Department of Local Government Studies Kauko Heuru: Power Shift in Municipal Decision-Making. Academic Dissertation in Local Public Low Tampere, Finland, 2000

The study was designed to investigate the origins of the competency to use municipal decision-making power and its development in the light of the central development of municipal law, including causal relationships and systematization of municipal law. The frame of reference consisted of the democratic values and efficiency values of local government. Up to the end of the 1980s local government in Finland can be regarded as a legal-administrative practice. In a closer analysis, we can distinguish three pha- ses: liberalism, rule-of-law and social state. In the beginning of the 1990s the Finnish state administration was refor- med in line with the managerial theory. The idea of management by results played a key role in this development. Local government was remodelled on the same con- cept. From the 1990s on we can speak of managerial local government. The entire legal-administrative period was characterized by the priority of democratic values in local government. While demands for efficiency grew, they we- re mainly responded to by detailed norm setting and direction by the state. The launch of management by results meant that efficiency values took precedence over democratic ones. If municipal decision-making power is understood as competency to form local intent, and if we assume – as municipal laws have assumed – that the exercise of this power resides in the local council, the introduction of managerial local government and management by results has not been possible without transferring authority from the local council to the executive organization. The main reason was that local government activities had become increasingly target-oriented. This involved a demand to separate strategic and operational activities. According to the idea of management by results, strategic activities cover the setting of general objectives, whereas concrete (case-specific) decisions should be made at the operational level. The level of strategic activities is formed by the work of the local council, and the level of operational activities by the work of the executive organization.

11 The local council's (the local government's) decision-making power can be transferred legally to the executive organization – within the limits of the law – by a by-law. This is called delegation, whereas in the management-by-results system local decision-making power is factually transferred in other forms too. This happens either in a permissible manner or secretly, and the more the more generally the council has set the objectives and the more systematically strategic and operational activities are separated. The most important tool for transferring the council's power is the municipal budget, even if the law does not recognize it as such. The introduction of the management-by-results system to local government broke the mechanisms that had protected the council's authority in the legal- administrative practice. Such mechanisms included general budget principles (no- tably the detail principle) and the inner logic of the dual principle of local government. The detail principle required that the municipal budget be detailed to the extent that none of the council's power could be transferred to the executive organization through this way. For the purpose, the budget was to be divided in ap- propriations up to one designation. The inner logic of the dual principle corresponded to the perceptions of the rule of law and legal positivism about formal rational legal order; implementation was based on subsumptional logic rather than independent consideration. Expedien- cy, which thus was not conveyed from the decision to be implemented, did not reside with the executive organization. During the legal-administrataive local government, the number of municipal officials increased steadily. However, we cannot speak of bureaucracy in the true sense of the word, because municipal offices existed mainly for executive func- tions only. During managerial local government, municipal officials became also executors of the self-government of local residents. Generally, it can be said that the further the idea of management by results is taken in local government, the more the status of the council shifts from a decision maker to a legalizer of municipal activities. Along with the change the conceptual contents of municipal democracy have changed. The decision-making moment is no longer the sole basis of evaluati- on, rather, it is the moment when the consequences are seen. Newer research has anticipated a shift from representational democracy towards direct democracy, but it seems unlikely. Representational democracy still appears to have its chances. This requires increasing attention to the political functi- on of municipalities, including stricter normative definition of municipal authority and responsibility. In the end, the key issue is whether the Finnish local government will have a distinct political leader or not.

12 Prologi

1. Historiantutkimuksen isän nimen saanut Herodotos (n.484-n.425 eKr.) kertoo kolmesta miehestä, jotka pohtivat v. 522 eKr. Persialle parhaiten soveltuvaa hallitusmuotoa. Otanes neuvoi jättämään yksinvallan ja korottamaan kansan valtaan. Megabyzos vastusti tällaista ajatusta. Hän katsoi, ettei ole olemassa mitään ymmär- tämättömämpää eikä röyhkeämpää kuin kelvoton väkijoukko. Hän kannatti parhaim- pien miesten valitsemista hallitsijaksi. Dareios sensijaan oli yksinvallan kannalla, koska mikään ei ole parempi kuin yksi ainoa mies; jos hän nimittäin on paras. Per- sialaiset tekivät niin kuin Dareios sanoi.1 Tämä keskustelu on demokratian aatteen kehittymisen kannalta kuvaava kahdessa merkityksessä. Ensiksikin siinä esitetään käytettävissä olleet vaihtoehdot; demokratia, harvainvalta, yksinvalta. Mutta ennenkaikkea se on siinä mielessä kuvaava, että länsimaisen yhteiskunnallisen ajattelun kysymyksenasettelu oli antiikin aikana ja vielä satoja vuosia sen jälkeenkin tämä: mikä on paras järjestelmä?2 Tämä ajattelutapa oli Platonilla (427-347 eKr.) ja se oli myös Aristoteleella (384-322 eKr.), ja kun kysymys asetettiin näin eikä kysytty, mikä on poliittisen vallan lähde, demokratian aatteellinen perusta jäi kaiken todennäköisyyden mukaan antiikin aikana syntymättä.

Antiikin Kreikkaa ja erityisesti Ateenan polista (kaupunkivaltiota) pidetään yleisesti demokratian kehtona. Ateenassa kehitettiinkin demokratian käsite ja se tarkoitti sananmukaisesti kansanvaltaa, mutta on paljon mahdollista, että itse demokratiaa muistuttava järjestelmä ei ollut ateenalaisten kehittämä, vaan esikuva saatiin jostakin muualta3. Antiikin Kreikassa oli parhaimmil- laan ainakin 158 polista (kaupunkivaltiota)4. Todennäköiseltä näyttää, että kansanvaltaisia järjes-

1 Herodotos s. 277-281. 2 Ks. Aristoteles s. 98 (1289b), Fernández-Armesto 1996 s. 421. 3 Furuhagen 1985 s. 116. 4 Aristoteles kirjoitti kuuluisan teoksensa Politiikka käyttäen aineistonaan 158 kreikkalaisen poliksen valtiosääntöä.

13 telmiä oli useita. Yhtä todennäköistä on, että tällaista järjestelmää ei kuitenkaan ollut kaikissa polik- sissa. Antiikin aikaa käsittelevistä lähteistä saa kolme eri käsitystä siitä, milloinka demo- kraattisen järjestelmän voimassaolo on katsottava alkaneeksi. Täydellisimmät tiedot ovat säilyneet Ateenasta. Toisten mukaan Ateenan demokratia muovautui Perikleen toimesta ja hänen aikanaan (n. 462-429 eKr.), toisten mukaan demokratia perustettiin jo 600 -luvulla eKr. ja perustajana oli Kleist- henes, toisten mukaan Solon. Myös tarunomainen Drakon mainitaan.5 Sekä Kleistheneen että Drakonin toimeenpanemissa järjestelmissä näyttää olleen joi- takin kansanvaltaisia piirteitä, jotka liittyivät lähinnä lainkäyttöön, mutta vasta Solonin (n.640-561 eKr.) uudistus laski perustan kansanvaltaiselle hallitusmuodolle6 kolmesta syystä. Ensiksikin Solon asetti tuomioistuinten jäsenyyden avoimeksi kaikille kansalaisille ja toiseksi hän järjesti virkamiehet tilintekovelvollisiksi demokselle. Lisäksi järjestettiin valitusoikeus virkamiesten päätöksistä7. Mutta hänen valtiomuotonsa oli hallitustapansa perusteella oligarkinen8. Perikleen aikana Ateenan poliksen kansanvalta kehittyi pisimmälle ja se sai juuri Pe- rikleen toimesta demokratian nimen9. Tosin tätäkin järjestelmää on pidetty ylimysvaltaisena10. Hol- ger Thesleffin mukaan Ateenan demokratian kannattajat sanoivat puolustavansa avoimuutta, sanan- vapautta, yhteiskunnallista vapautta ja tasa-arvoa (toisin sanoen, kaikille vapaasyntyisille nuorille miehille yhtäläisiä edellytyksiä uran luomiseen), kohtalaista taloudellista ja sivistyksellistä hyvin- vointia kaikille ryhmille sekä näiden aatteiden leviämistä muihin Kreikan valtioihin11 Miksi sitten kansanvaltaisia järjestelmiä perustettiin? Miksi ne todettiin hyviksi? Ai- nakin Ateenan kansanvaltaiset uudistukset näyttävät ajoittuneen sellaiseen yhteiskunnalliseen tilan- teeseen, jossa vallitsi rikkaiden ja köyhien kansalaisten välinen ristiriita, mikä oli kreikkalaisessa poliittisessa elämässä varsin tavanomaista12 ja mikä loi valtiollisia vaikeuksia. Todennäköisesti ha- vaittiin, että valtiolliset vaikeudet olivat etupäässä juuri sosiaalisia ongelmia13 ja että yhteiskunta- rauhan takaamiseksi ja yhteiskunnan kiinteyttämiseksi kansanvaltainen järjestelmä oli hyvä. Aina- kin Aristoteleen teksti puoltaa tätä näkemystä. Siinä sanotaan nimittäin, että valtio on täynnä vihol- lisia, jos siinä on paljon köyhiä, joilla ei ole osuutta vallankäyttöön, joten heille (köyhille) tulee antaa oikeus osallistua tuomioistuinten ja neuvostojen toimintaan14. Autenttisimman kuvauksen Ateenassa 400 -luvulla eKr. vallinneesta demokratiasta antaa Aristoteles. Hän asettaa senaikaiselle kansanvaltaiselle järjestelmälle kaksi edellytystä: vapau- den sekä oikeuden elää kuten haluaa. Vapaus edellyttää tasa-arvoa ja oikeudenmukaisuutta, jossa ansioilla tai varallisuudella ei ole merkitystä ja jossa enemmistöllä on korkein valta. Se, mitä enemmistö päättää on päämäärä. Enemmistön päätös on myös aina oikeudenmukainen. Hallitsija ja hallittavat vaihtavat vuoronperään paikkaa eikä mikään virka ole elinaikainen. Korkein valta on kansankokouksella ja neuvosto on kaikista viroista kansanvaltaisin. Se, että ihminen voi elää kuten haluaa, edellyttää, että hän ei ole kenenkään alainen.15

5 Tarkiainen 1959 s. 31, vertaa Durant 1951 s. 128-132. 6 Aristoteles s. 59-40 (1274a), Furuhagen 1985 s. 120. 7 Tarkiainen 1959 s. 106-107. 8 Furuhagen 1985 s. 122-124. 9 Historioitsija Thukydideksen mukaan tämä tapahtui Perikleen kuuluisassa puheessa kaatuneiden muistolle v. 431 eKr. Tämä puhe oli dem