Kunnan päätösvallan siirtyminen Acta Universitatis Tamperensis 760 KAUKO HEURU Kunnan päätösvallan siirtyminen Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa English summary Tampereen yliopisto Tampere 2000 AKATEEMINEN VÄITÖSKIRJA Tampereen yliopisto, kunnallistieteiden laitos Myynti Tampereen yliopiston Puh. (03) 215 6055 julkaisujen myynti Fax (03) 215 7150 PL 617 [email protected] 33101 Tampere http://granum.uta.fi Kannen suunnittelu Juha Siro Acta Universitatis Tamperensis 760 Acta Electronica Universitatis Tamperensis 48 ISBN 951-44-4861-8 ISBN 951-44-4862-6 ISSN 1455-1616 ISSN 1456-954X Tampereen Yliopistopaino Oy Juvenes Print Tampere 2000 KAUKO HEURU Kunnan päätösvallan siirtyminen Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa AKATEEMINEN VÄITÖSKIRJA Esitetään Tampereen yliopiston taloudellis-hallinnollisen tiedekunnan suostumuksella julkisesti tarkastettavaksi Tampereen yliopiston Pinnin kiinteistön Paavo Koli -salissa, Kehruukoulunkatu 1, Tampere, perjantaina 15. päivänä syyskuuta 2000 klo 12. English summary Tampereen yliopisto Tampere 2000 Esipuhe Tämä tutkimus on valmistunut suotuisassa ilmapiirissä. Haluan kiittää kaikkia, jotka ovat sen luoneet. Kiitoksen kohteita on monia. Ensimmäi- senä heistä mainitsen tutkimuksen ohjaajana toimineen professori Aimo Ryynäsen ja hänen lisäkseen kaikki muut Tampereen yliopiston henki- lökuntaan kuuluneet, tutkimukseni valmistumista edesauttaneet henkilöt. Yhteistyö heidän kanssaan on ollut joustavaa, miellyttävää ja ongelma- tonta. Esitarkastajina toimineille professori Anita Niemi-Iilahdelle ja professo- ri Heikki Kullalle haluan lausua sydämelliset kiitokset asiallisesta tar- kastustyöstä. Heidän esittämänsä opastuksen ja kritiikin ansiosta tutki- mus sai lopullisen muotonsa. K.J.Ståhlbergin säätiö ja Kunnallisalan Kehittämissäätiö ovat tukeneet taloudellisesti työtäni. Tästä lausun kunnioittavat kiitokset. Suurimman kiitoksen ansaitsee kuitenkin Riitta -vaimoni, joka on monin tavoin tukenut, auttanut ja innostanut minua työssäni. Hän on elänyt kanssani kaikki työni vaiheet. Työ sinänsä on palkinnut itseäni monin tavoin. Tästä kiitän elämän hy- vyyttä. Tampereella kesäkuussa 2000 Kauko Heuru Lyhenteitä eKr. = ennen Kristuksen syntymää HE = hallituksen esitys eduskunnalle HlkL = Hallintolainkäyttölaki 26.7.1996/586 HMenL = Hallintomenettelylaki 6.8.1982/598 HValL = Laki muutoksenhausta hallintoasioissa 24.3.1950/154 KHO = Korkein hallinto-oikeus KKunL = Kaupunkien kunnallislaki 27.11.1917/108 KM = komiteanmietintö KTA = Kunnallistieteellinen aikakauskirja KuntaL = Kuntalaki 17.3.1995/365 KTyöehtoL= Laki kunnallisista työehtosopimuksista 6.11.1970/670 KVirkaehtoL = Kunnallinen virkaehtosopimuslaki 6.11.1970/669 LM = Lakimies MK = Maalaiskunta MKunL = Maalaiskuntain kunnallislaki 27.11.1917/108 OikTL = Laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista 13.6.1929/228 OK = Oikeudenkäymiskaari PerustusL = Suomen Perustuslaki 11.6.1999/731 RakL = Rakennuslaki 16.8.1958/370 SKL = Suomen Kunnallislehti T = taltio VapaakuntaL = Laki vapaakuntakokeilusta 29.7.1988/718 1852KöyhäinhoitoA = Armollinen Asetus Yleisestä waiwaisenholhouksesta Suomen Isoruhtinaanmaassa 22.3.1852 1865MKunA = Keisarillisen majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla 6.2.1865/4 1873KKunA = Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta kaupungissa 8.12.1873/40 1919HM = Suomen Hallitusmuoto 17.7.1919/94 1948KunL = Kunnallislaki 27.8.1948/642 1976KuntaL = Kunnallislaki 10.12.1976/953 6 Sisältö Esipuhe 5 Lyhenteitä 6 Sisältö 7 ABSTRACT 11 Prologi 13 I luku Johdatus tutkimukseen 25 1. Kunnallisen itsehallinnon perusta 25 1.1 Paikallisen itsehallinnon suomalaisia juuria 25 1.2 Paikallisen itsehallinnon yleiseurooppalainen uudistus 33 1.3 Nykyaikaisen kunnallishallinnon perustaminen Suomeen 35 1.3.1 Uudistuksen toteutus 35 1.3.2 Miksi uudistus toteutettiin ja mitä se oli? 40 2. Tutkimuksellisia lähtökohtia 50 2.1 Kunnallishallinnon arvot 50 2.2 Valta, toimivalta ja toimiala 55 2.3 Kunnallishallinnon dualistinen periaate 58 2.3.1 Kunnallishallinnon dualistinen periaate laissa ja oikeustieteessä 58 2.3.2 Kunnan päätösvallan määritteleminen 63 2.3.3 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen toinen osa 65 3. Tutkimustehtävän asettaminen ja sen rajaus 69 II luku Hallintolegalistisen kunnallishallinnon muotoutuminen 72 1. Johdanto 72 1.1 Itsehallinnon käsite ja kuntakäsitys 72 1.1.1 Itsehallinnon käsite saksalaisen tieteisopin ongelmana 72 1.1.2 Itsehallinnon käsite ja kuntakäsitys Suomessa 74 1.2 Kunnallishallinnon kehitysvaiheet 79 2. Liberalistinen vaihe 81 2.1 Kunnallishenki - liberalistinen kuntakäsitys 81 7 2.2 Demokratian toteutumisen todellisuus 89 2.3 Edustuksellinen demokratia 91 3. Oikeusvaltiollinen vaihe 92 3.1 Oikeusvaltio, oikeuspositivismi ja oikeusvaltiollinen kuntakäsitys 92 3.2 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen sisäinen logiikka 96 3.3 Hallinnon legaliteettiperiaate ja harkinnan vapaus 100 3.4 Byrokratia ja siihen sitoutunut virka 108 3.4.1 Byrokratiasta ja virasta yleensä 108 3.4.2 Kunnallinen virka 111 3.5 Kunnan toimialan jakaantuminen 117 3.5.1 Valtion valvonnan ongelma 117 3.5.2 Oppi kunnan toimialan jakaantumisesta 119 4. Sosiaalivaltiollinen vaihe 125 4.1 Sosiaalivaltion teoreettinen ja aatteellinen tausta 125 4.2 Suunnitteluoptimismi ja oikeuden muuttuminen 131 4.2.1 Oikeus ja suunnittelu sosiaalivaltiossa 131 4.2.2 Valtion valvonnasta valtion ohjaukseen 140 4.2.3 Kuntasuunnittelu 143 4.3 Kunnallishallinnon luonteen muutoksia 148 4.3.1 Kunnallishallinnon puoluepolitisoituminen 148 4.3.2 Kunnallishallinnon korporatisoituminen 153 4.4 Sosiaalivaltiollinen kuntakäsitys 157 III luku Hallintolegalistisen kunnallishallinnon demokraattisuus ja tehokkuus 158 1. Kansalaisten itsehallinto-kunnallishallinnon perustuslaillinen asema 158 1.1. Liberalistinen ja oikeusvaltiollinen kuntakäsitys perustuslaissa 158 1.2 Vaatimuksia kunnallisen itsehallinnon aseman vahvistamisesta 162 1.3 Oliko kansalaisten itsehallinnolla perustuslainsuojaa? 170 2. Valtuuston budjettivalta 173 2.1 Kunnallistalouden järjestelmän muotoutuminen 173 2.2 Budjettitalous ja valtuuston vallan suojamekanismit 176 2.3 Valtuuston budjettivallan sidonnaisuus 181 2.3.1 Yleinen sidonnaisuus 181 2.3.2 Erityiset sidonnaisuudet 187 2.4 Kunnan talousarvion sitovuus 193 3. Kunnan johtamisjärjestelmä 200 3.1 Eri toimintojen johtaminen kunnallishallinnossa 200 3.2 Kunnan luottamushenkilöjohtaminen 203 3.3 Kaupunginjohtajajärjestelmä 204 3.3.1 Kaupunginjohtajajärjestelmän syntyminen 204 8 3.3.2 Kaupunginjohtajajärjestelmän adoptointi maalaiskuntiin 209 3.3.3 Kunnanjohtaja kuntansa johtajana 213 3.4 Byrokratian johtaminen 220 4. Kunnan päätösvallan siirtäminen ja siirtyminen 221 4.1 Kunnan päätösvallan siirtäminen eli delegointi 221 4.2 Valtuuston päätösvallan siirtyminen 225 4.3 Valmistelun merkitys valtuuston vallan kannalta 229 5. Kokoavia näkökohtia 234 IV luku Kunnallishallinnon murros 240 1. Ajan virta vei kohti murrosta 240 2. Managerismi ja tulosjohtamisen opit 247 3. Valtionhallinnon uudistaminen 252 4. Managerismin tulo kunnallishallintoon 258 4.1 Mitenkä kunnallishallinnon oli muututtava? 258 4.2 Normien purku 260 4.3 Kameralismin murtuminen 264 4.4 Kunnallishallinnon dualistisen periaatteen sisäisen logiikan murtuminen 271 4.5 Vapaakuntaidea ja sen seuraukset 273 4.6 Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen 279 5. Selittäviä näkökohtia 281 V luku Manageristinen kunnallishallinto 284 1. Kuntalaki 284 2. Valtuuston asema 287 2.1 Valtuuston tehtävät ja vastuu 287 2.2 Valtuuston organisaatiovalta 290 2.2.1 Toimivalta ja tehtävät 290 2.2.2 Johtosääntö hallinnon järjestämisen välineenä 295 2.2.3 Johtosääntö oikeusnormina 296 2.2.4 Delegointi 305 2.2.5 Subdelegointi 312 2.3 Valtuuston budjettivalta 314 2.3.1 Manageristisen talousarvion oikeudellinen arviointi 314 2.3.2 Taloussuunnitelmasta 324 2.3.3 Kirjanpitolain mukaisesta järjestelmästä 325 2.4 Yksityistämisen vaikutus valtuuston asemaan 327 2.4.1 Yksityistämisen teoria 327 2.4.2 Kunnan mahdollisuus yksityistää toimintaansa 331 2.4.3 Yksityistäminen ja oikeusjärjestelmän systematiikka 333 9 2.4.4 Yksityistämisen kritiikki 336 3. Kunnan johtamisjärjestelmä 338 3.1 Tulosjohtamisen ongelmia 338 3.2 Kunnan johtamisen muuttuminen 343 3.3 Kunnanjohtajajärjestelmän kriisi 347 VI luku Kunnallisen demokratian mahdollisuus 354 1. Valtuuston muuttunut asema 354 1.1 Tutkimusten esille tuomia näkökohtia 354 1.2 Valtuuston uuden aseman etsimistä 358 2. Kunnallisen demokratian tulevaisuus 361 2.1 Lähtökohdat 361 2.1.1 Suora vai edustuksellinen demokratia? 361 2.1.2 Kunnan asukkaiden itsehallinto Suomen Perustuslain mukaan 365 2.1.3 Kunnallinen demokratia ja integraatio 368 2.2 Valtuuston aseman vahvistamisen mahdollisuus 371 Yhteenveto 376 Lähteet 387 10 ABSTRACT University of Tampere, Department of Local Government Studies Kauko Heuru: Power Shift in Municipal Decision-Making. Academic Dissertation in Local Public Low Tampere, Finland, 2000 The study was designed to investigate the origins of the competency to use municipal decision-making power and its development in the light of the central development of municipal law, including causal relationships and systematization of municipal law. The frame of reference consisted of the democratic values and efficiency values of local government. Up to the end of the 1980s local government in Finland can be regarded as a legal-administrative