Innst. 325 S (2009–2010) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen

Dokument 8:60 S (2009–2010)

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomi- Håkon Haugli, , teen om representantforslag fra stortingsrepre- og , fra sentantene Bård Hoksrud, , Per- Høyre, og Michael Willy Amundsen, Torkil Åmland og Anders Tetzschner, fra Sosialistisk Venstre- Anundsen om økt bruk av bindende folkeavstem- parti, lederen Heikki Holmås, fra Sen- ninger i Norge terpartiet, , og fra Kris- telig Folkeparti, Geir Jørgen B e k k e v o l d , legger til grunn at demokratiets Til Stortinget bærende tanke er at folket selv treffer de beslutninger fellesskapet krever. Den skriver seg fra de gamle greske bysamfunn for 2 500 år siden. Prinsippet er Sammendrag videreført, men demokratiets former har endret seg. Datidens frie menn – for kvinner og slaver tilhørte I dokumentet fremmes følgende forslag: ikke det «folk» som hadde demokratiske rettigheter – møttes på torget for å avgjøre viktige saker i allmøter. «I Etter hvert som samfunnene ble større og mer kom- Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det pliserte, ble det direkte folkestyret gradvis erstattet stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeav- av indirekte demokrati, der folk ikke styrer ved per- stemninger når det skal opprettes bompengefinan- sonlig frammøte og håndsopprekning, men gjennom sierte veiprosjekter. å velge representanter. Denne styringsformen har Norge og alle andre demokratiske land hatt i flere II generasjoner. Folkeavstemningen er et eksempel på et urdemokratisk prinsipp som har overlevd, som en Stortinget ber regjeringen legge frem en lovpro- viktig nisje i et statssystem som ellers er basert på posisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting av representativitet. en utvidet ordning med bruk av bindende folkeav- F l e r t a l l e t viser til at Norge ikke har tradisjon stemninger lokalt og nasjonalt.» for juridisk bindende folkeavstemninger på nasjonalt nivå. Siden 1905 har det vært gjennomført seks råd- Forslagsstillerne ønsker at norske velgere i større givende nasjonale folkeavstemninger. Når Stortinget grad skal få påvirke norsk politikk direkte gjennom ber om råd fra folket, er det sedvane at rådet blir folkeavstemninger, både for å skape økt politisk fulgt. engasjement og for at styringen av landet i større grad skjer i tråd med opinionen. K o m i t e e n har merket seg at det lokale folkeav- stemningsinstituttet har lange tradisjoner. I 1892 kom regler for folkeavstemning om valg av opplærings- Komiteens merknader mål i skolen, to år senere vedtok Stortinget regler for Komiteens flertall, medlemmene fra lokale folkeavstemninger om salg av alkohol. I begge Arbeiderpartiet, , tilfeller hadde kvinner stemmerett. I Norge begynte 2 Innst. 325 S – 2009–2010 kvinnelig stemmerett med det direkte, lokale demo- syn er dette eksempler på at en ordning med folkeav- kratiet. stemninger gir en lite helhetlig politikk. Generelt har K o m i t e e n viser til at alkoholloven tidligere føderale systemer som Sveits og USA større varia- inneholdt bestemmelser om innbyggerinitiativ og sjon i utforming av lokalt regelverk. F l e r t a l l e t bindende folkeavstemninger i kommunene. Denne vurderer det som en fordel at velgere i representative ordningen ble avviklet i 1989. Rådgivende lokale fol- demokratier kan ta stilling til helheten i partienes keavstemninger ble nylig hjemlet i kommuneloven politikk. § 39 b. Kommunene står fritt til å benytte seg av F l e r t a l l e t legger til grunn at bompengefinan- denne adgangen. Det er kun når spørsmålet om mål- sierte prosjekter må forankres i kommunale og fyl- form i grunnskolen skal avgjøres, at det i dag etter keskommunale vedtak før saken behandles videre i norsk rett (Opplæringsloven) er krav om rådgivende Statens vegvesen, i Samferdselsdepartementet og folkeavstemning. Råd gitt i slike folkeavstemninger deretter i Stortinget. Det har fra tid til annen vært er ikke alltid blitt fulgt av lokale folkevalgte, kun i arrangert rådgivende folkeavstemninger i forkant av om lag 90 pst. av tilfellene. Tall fra SSB viser at det i en lokalpolitisk behandling av slike saker. F l e r t a l - perioden 1970–2009 er avholdt 679 lokale folkeav- l e t mener det fortsatt bør være opp til lokale folke- stemninger. valgte organer om det skal gjennomføres folkeav- K o m i t e e n har merket seg at folkeavstemnin- stemning, også i saker som innebærer innføring av ger var tema i valglovutvalget (NOU 2001:3). Utval- bompengefinansiering. get hadde fire hovedinnvendinger mot større bruk av F l e r t a l l e t slutter seg for øvrig til de vurderin- folkeavstemninger: Lav valgdeltakelse, særinteresser ger som ble gjort om en lovhjemmel for bindende fol- versus allmenninteresser, velgerkompetanse og keavstemninger av flertallet i kontroll- og konstitu- mulige styringspolitiske konsekvenser. Spørsmålet sjonskomiteen i Innst. O. nr. 60 (2004–2005), der det om bindende lokale folkeavstemninger ble også utre- blant annet ble uttrykt bekymring for aksjonsgruppe- det i Ot.prp. 44 (2004–2005) etter et anmodningsved- demokrati og for at folkeavstemninger kan få preg av tak fra Stortinget (vedtak nr. 520, 16. juni 2003). å bli «mindretallsanker». Mens det på nasjonalt nivå antas at folkeavstemnin- F l e r t a l l e t kan på denne bakgrunn ikke bifalle ger ikke kan gjøres bindende uten grunnlovsendring, representantforslaget. kan Stortinget uten grunnlovsendring innføre en hjemmel i kommuneloven som tillater bindende Komiteens medlemmer fra Frem- lokale folkeavstemninger. skrittspartiet, Per-Willy Amundsen, K o m i t e e n viser til kommunal- og regionalmi- Gjermund Hagesæter og Åge Starheim, nisterens vurdering av representantforslaget i brev til ønsker å styrke det norske demokratiet ved å flytte komiteen av 23. mars 2010. Brevet er vedlagt innstil- makt fra politikere og byråkrater til folk flest, slik at lingen. folk får mer makt over sitt eget nærmiljø og styringen av landet. Disse medlemmer viser til at dagens Komiteens flertall, medlemmene fra system har en svakhet knyttet til at velgerne må velge Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk et parti som samlet sett best representerer deres Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig meninger i viktige enkeltsaker, istedenfor at velgerne F o l k e p a r t i , deler forslagsstillernes ønske om å får anledning til å ta stilling til politiske saker direkte. sikre velgerne innflytelse over viktige samfunnsom- Disse medlemmer viser til at Jens Stolten- råder og øke oppslutningen om valg. Samtidig er det berg i sin nyttårstale snakket om rådslagning og en viktig side ved demokratiet at velgerne kan holde involvering, men at dette ikke har blitt fulgt opp av politiske beslutningstakere ansvarlige både for de regjeringspartiene Arbeiderpartiet, Sosialistisk Ven- enkeltavgjørelser som tas og helheten i den politik- streparti og Senterpartiet i praktisk politikk. D i s s e ken som føres. Internasjonale erfaringer tilsier også m e d l e m m e r vil videre vise til at Senterpartiet bru- at folkeavstemninger bidrar til å aktivisere velgerne i ker mye tid på å snakke om skillet mellom motpolene ekstraordinære situasjoner, mens der et direkte folke- grasrotdemokrati og elitenettverk. Disse med- styre praktiseres ofte, er valgdeltakelsen lav. Beslut- l e m m e r påpeker at regjeringen tvert imot har svek- ninger som tas av et mindretall av velgerne og med ket lokaldemokratiet og folkestyret, blant annet gjen- små flertall, har ikke den folkelige forankringen som nom flytting av makt og innflytelse fra kommune til forslagsstillerne ønsker seg. fylke/region, jf. bl.a. St.meld. nr. 12 (2006–2007) og F l e r t a l l e t er klar over at folkeavstemninger Innst. S. nr. 166 (2006–2007) om regionsreformen. brukes i mange land, men i dag er de særlig utbredt i Disse medlemmer vil i den forbindelse særlig land med føderale styringssystemer. Forslagsstillerne vise til at regjeringen har gitt fylkene en rolle som viser til folkeavstemningene om minareter i Sveits og overkommune i plan- og arealsaker, som er et av om eiendomsskatt i California. Etter f l e r t a l l e t s områdene som virkelig skaper engasjement i lokalde- Innst. 325 S – 2009–2010 3 mokratiet. D i s s e m e d l e m m e r er i motsetning til Uttalelse fra transport- og regjeringspartiene genuint opptatt av å utvikle det kommunikasjonskomiteen kommunale selvstyret, og brukte derfor Innst. S. nr. 166 (2006–2007) til å gå inn for å styrke lokaldemo- K o m i t e e n s utkast til innstilling er i samsvar kratiet gjennom å nedlegge fylkeskommunen som med Stortingets vedtak 18. februar 2010 sendt trans- forvaltningsnivå, samt tilføre kommunene nye opp- port- og kommunikasjonskomiteen til uttalelse. gaver. Transport- og kommunikasjonskomiteen uttaler Disse medlemmer ønsker at norske velgere følgende i brev av 3. juni 2010: i større grad skal få påvirke norsk politikk direkte «Transport- og kommunikasjonskomiteen viser gjennom folkeavstemninger, både for å skape økt til kommunal- og forvaltningskomiteens utkast til politisk engasjement og for at styringen av landet i innstilling vedr. Dokument nr. 8:60 (2009–2010), større grad skjer i tråd med opinionen. Disse med- datert 1. juni 2010. l e m m e r viser til at man i Norge har gode erfaringer Transport- og kommunikasjonskomiteens med- med folkeavstemninger om EU, der valgdeltagelsen lemmer slutter seg til merknader og forslag fra de respektive partiers medlemmer i kommunal- og for- var 89 pst. i 1994 og 79,2 pst. i 1972. D i s s e m e d - valtningskomiteen, og har ingen ytterligere merkna- l e m m e r mener at folkeavstemning også kan være der.» en velegnet måte å styrke demokratiet på innenfor viktige saksområder som eventuelt EU-medlemskap, innvandringspolitikk, arealforvaltning, eiendoms- Forslag fra mindretall skatt (inntil Fremskrittspartiet eventuelt har fått fler- Forslag fra Fremskrittspartiet: tall for å oppheve eiendomsskatteloven), lokal spill- politikk, vindmølleparker, rushtidsavgift og bompen- Forslag 1 ger, datalagringsdirektivet og bruk av målform. Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det Disse medlemmer ønsker å ta statsminister Jens stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeav- Stoltenberg på alvor når det gjelder rådslagning, men stemninger når det skal opprettes bompengefinan- mener den eneste måten å gjennomføre dette på i sierte veiprosjekter. praksis er å lovfeste bindende folkeavstemninger som en del av Norges demokratiske system. Forslag 2 Disse medlemmer vil på denne bakgrunn Stortinget ber regjeringen legge frem en lovpro- fremme følgende forslag: posisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting av en utvidet ordning med bruk av bindende folkeav- «Stortinget ber regjeringen legge til rette for at stemninger lokalt og nasjonalt. det stilles krav om at det gjennomføres lokale folke- avstemninger når det skal opprettes bompengefinan- sierte veiprosjekter.» Komiteens tilråding «Stortinget ber regjeringen legge frem en lovpro- K o m i t e e n har ellers ingen merknader, viser til posisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting av representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt en utvidet ordning med bruk av bindende folkeav- stemninger lokalt og nasjonalt.» vedtak: Dokument 8:60 S (2009–2010) – representant- forslag fra stortingsrepresentantene Bård Hoksrud, Arne Sortevik, Per-Willy Amundsen, Torkil Åmland og om økt bruk av bindende folke- avstemninger – bifalles ikke.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 4. juni 2010

Heikki Holmås Håkon Haugli leder ordfører 4 Innst. 325 S – 2009–2010

Vedlegg

Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 23. mars 2010

Representantforslag 60 S (2009–2010) om bin- Grunnloven § 75 legger også en rekke andre for- dende folkeavstemninger mer for beslutningsmyndighet til Stortinget, bl.a. «at Jeg viser til brev av 3.3.2010 fra Kommunal- og paalægge Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige forvaltningskomiteen med representantforslag 60 S Byrder» (bokstav a), «at aabne Laan paa Rigets Kre- (2009–2010) fra stortingsrepresentantene Bård dit» (bokstav b) og «at bevilge de til Statsudgifterne Hoksrud, Arne Sortevik, Per-Willy Amundsen, Tor- fornødne Pengesummer» (bokstav d). Det vil være i kil Åmland og Anders Anundsen om økt bruk av bin- strid med disse bestemmelsene om folkeavstemnin- dende folkeavstemninger i Norge. ger skulle kunne binde Stortinget i utøvelsen av sin kompetanse til å fatte slike beslutninger. Forslag 1: Grunnloven § 3 legger den utøvende makt til Kongen (dvs. regjeringen). Justis- og politideparte- Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det mentet er i tvil om man fra den bestemmelsen kan stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeav- utlede begrensninger i adgangen til å foreskrive bin- stemninger når det skal opprettes bompengefinansi- dende folkeavstemninger ved lov. erte veiprosjekter. Kongen(regjeringen) har i tillegg eksklusiv myn- dighet etter de såkalte kongelige prerogativene. Bin- Forslag 2: dende nasjonale folkeavstemninger om forhold som Stortinget ber regjeringen legge frem en lovpro- faller inn under regjeringens eller Kongens kompe- posisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting av tanse etter disse bestemmelsene vil antakelig være i en utvidet ordning med bruk av bindende folkeav- strid med de samme grunnlovsbestemmelsene. stemninger lokalt og nasjonalt. Spørsmålet om folkeavstemninger var også et tema i valglovutvalget (NOU 2001:3). Det vises spe- Svaret er utarbeidet i samråd med Justis- og poli- sielt til punkt 9.2.8 der prinsipielle forhold knyttet til tidepartementet og Samferdselsdepartementet. Jeg bindende folkeavstemninger og Grunnloven §§ 93 vil innledningsvis kommentere forhold til Grunnlo- og 112 diskuteres nærmere. ven og til Kommuneloven, før jeg går nærmere inn på de konkrete forslagene. FORHOLDET TIL KOMMUNELOVEN

FORHOLDET TIL GRUNNLOVEN Det har vært en lang tradisjon for lokale folkeav- stemninger i Norge. Regjeringspartiene sa i Soria En ordning med bindende folkeavstemninger kan Moria-erklæringen at vi ville legge til rette for bruk tenkes å komme i konflikt med ulike grunnlovsbe- av lokale rådgivende folkeavstemninger. Som en stemmelser. oppfølging av lokaldemokratimeldingen ble det eta- Grunnloven sier ikke noe om adgangen til å holde blert en prinsippbestemmelse i kommuneloven om folkeavstemninger. I Andenæs/Fliflet 2006 Statsfor- rådgivende lokale folkeavstemninger og en hjemmel fatningen i Norge (10. utg.) heter det at det allerede for innsamling av data om slike avstemninger, jf. av dette følger at folkeavstemninger ikke kan gjøres O.prp. nr. 61 (2008–2009). Tallene fra Statistisk sen- bindende for statsmaktene uten grunnlovsendring. tralbyrå viser at det har vært avholdt over 660 lokale I Grunnloven § 49 heter det at «Folket udøver folkeavstemninger i perioden 1970–2008. den lovgivende Magt ved Storthinget». Bestemmel- Kommuneloven er som Grunnloven basert på det sen gir både uttrykk for det representative demokra- representative systemet, jf. kommuneloven § 6 der tiske systemet som vår statsforfatning bygger på, og det heter: «Kommunestyret og fylkestinget er de at den lovgivende myndighet er lagt til Stortinget. øverste kommunale og fylkeskommunale organer. Det siste kommer også til uttrykk i Grunnloven § 75 De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fyl- bokstav a, der det er fastsatt at det tilkommer Stortin- keskommunen så langt ikke annet følger av lov eller get «at give og ophæve love». I henhold til legalitets- delegasjonsvedtak.» prinsippet kreves det hjemmel i lov for tiltak som – Fordi kommuneloven baserer seg på prinsippet om enkelte sagt – innebærer inngrep i privates rettssfære. at innbyggerne blir representert ved kommunestyret og Det ville være i strid med Grunnloven §§ 49 og 75 andre folkevalgte organ, kan ikke kommunestyret fra- bokstav a dersom folkeavstemninger om tiltak med skrive seg sin lovpålagde plikt til å treffe vedtak på slik virkning skulle gjøres bindende for Stortinget. vegne av kommunen. Dette medfører at kommunesty- Innst. 325 S – 2009–2010 5 ret ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i kratiet. Valglovutvalget (NOU 2001:3) drøftet disse en folkeavstemning uten særskilt hjemmel i lov. synspunktene med utgangspunkt i fire klassiske inn- Kommunene står i dag i utgangspunktet fritt til å vendinger mot større bruk av folkeavstemninger: avgjøre om det skal holdes lokale folkeavstemninger, svak velgerkompetanse, lav valgdeltakelse, særinte- hvordan det skal gjennomføres og hvem som skal ha resser versus allmenninteresser og mulige styrings- stemmerett. Det er bare i forbindelse med spørsmålet politiske konsekvenser. Utvalget gikk inn for at kom- om målform i skolen, jf. opplæringslova § 2-5 siste munestyrene/fylkestingene skulle kunne vedta å ledd første punktum, at det foreligger et krav om råd- utløse bindende lokale folkeavstemninger under givende folkeavstemning. visse forutsetninger. Spørsmålet om bindende lokale folkeavstemnin- Forslag 1: ger ble også utredet som en følge av et anmodnings- Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det vedtak fra Stortinget (vedtak nr. 520, 16. juni 2003). stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeav- Kommunal- og regionaldepartementet engasjerte Jan stemninger når det skal opprettes bompengefinan- Erling Klausen ved Norsk institutt for by- og region- sierte veiprosjekter. forskning og Caroline Taube ved Universitetet i Oslo til å skrive om bindende folkeavstemninger fra en Det er et klart gjeldende prinsipp ved bompenge- samfunnsvitenskapelig og en juridisk innfallsvinkel. finansierte prosjekt at det skal være truffet kommu- Spørsmålet ble forelagt Stortinget i Ot.prp. nr. 44 nale og fylkeskommunale vedtak før saken behand- (2004–2005). Det ble vurdert at det ikke var konsti- les videre i Statens vegvesen, i Samferdselsdeparte- tusjonelle hindringer for at Stortinget, uten grunnlov- mentet og deretter i Stortinget. Fra Samferdselsde- sendring, kunne innføre en hjemmel i kommunelo- partementet har det ikke vært vurdert som et behov å ven som tillater bindende lokale folkeavstemninger. erstatte disse kommunale og fylkeskommunale ved- På bakgrunn av en helhetlig vurdering var det likevel takene med lokale folkeavstemninger. Samferdsels- departementets vurdering at det ikke var ønskelig å departementet kan ikke se at nåværende ordning på innføre regler for bindende lokale folkeavstemnin- noen måte svekker demokratiet. Dersom det fra ger, da det ville innebære et grunnleggende brudd lokalt hold er ønskelig med en rådgivende folkeav- med det representative systemet som norsk forvalt- stemning i forkant av de lokale vedtakene, er dette ning bygger på. Departementet la vekt på at det repre- noe som må vurderes av de berørte kommunale og sentative systemet i større grad enn folkeavstemnin- fylkeskommunale myndighetene. Samferdselsdepar- ger om enkeltsaker gjør det mulig å sikre en helhetlig tementet har ikke hatt synspunkter på hva som ligger politikk, og det ble vurdert at ved en slik ordning ville til grunn forut for en lokalpolitisk behandling. Det aksjonsgruppedemokratiet bli styrket på bekostning har fra tid til annen vært arrangert rådgivende folke- av det representative demokratiet. Det ble også pekt avstemninger i forkant av en lokalpolitisk behandling på usikkerhet knyttet til effektene av en slik ordning. av et bompengeprosjekt, men dette blir altså opp til I Innst. O. nr. 60 (2004–2005) sluttet flertallet i kon- den enkelte kommune og fylkeskommune å avgjøre. troll- og konstitusjonskomiteen seg til departemen- tets vurdering. Forslag 2: Departementets vurdering er fortsatt at det ikke Stortinget ber regjeringen legge frem en lovpro- er ønskelig å legge til rette for en ordning med økt posisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting av bruk av bindende lokale folkeavstemninger, da dette en utvidet ordning med bruk av bindende folkeav- ville representere noe helt nytt i vårt representative stemninger lokalt og nasjonalt. demokrati. Kommunene og fylkeskommunene repre- senterer i utgangspunktet avledet statsmakt i forhold Norge har ingen tradisjon for juridisk bindende til sine forvaltningsroller, og det er et prinsipielt folkeavstemninger, verken på lokalt eller nasjonalt spørsmål om i hvor stor grad dette skal kunne føres nivå. Lokale folkeavstemninger om språk og alkohol videre til folket i folkeavstemninger. De prinsipielle har tidvis vært semi-bindende – bindende under visse utfordringene knyttet til å innføre et nytt styringssys- forutsetninger, rådgivende dersom forutsetningene tem i Norge, gjør at jeg ikke finner det hensiktsmes- ikke ble innfridd. Etter 1985 har alle folkeavstemnin- sig å legge til rette for en lovfesting av en ordning ger vært rådgivende. med bruk av bindende lokale folkeavstemninger. Folkeavstemninger som demokratitiltak er mye De prinsipielle vurderingene knyttet til det repre- diskutert. Et synspunkt er at direktedemokrati som sentative demokratiet vil også være gjeldende på folkeavstemninger er et steg i retning av et bedre nasjonalt nivå. Dette, sammen med vurderingen av demokrati. Et motstridende synspunkt er at hyppi- forholdet til Grunnloven, gjør at jeg heller ikke finner gere bruk av folkeavstemninger er en trussel mot vik- tungtveiende grunner for å innføre regler for bin- tige prinsipielle sider ved det representative demo- dende folkeavstemninger på nasjonalt nivå.

www.stortinget.no A/S O. Fredr. Arnesen