2 –2012

• Fanny Voldnes: Folkevalgt styring eller markedsstyring?

• Stein Østre: Skattebetalernes penger

samfunn • Hallvard Bakke: Mytene om den dynamiske skatte­ økonomi& politikken

­ redaksjonsrådet

Bjarne Jensen Fanny Voldnes Nils Aarsæther Professor i offentlig økonomi ved Høgskolen Fanny Voldnes er registrert revisor, cand. Dr.philos., professor ved Universitetet i i Hedmark, avd. for økonomi og ledelses­ philol og er leder av samfunnsøkonomisk Tromsø, Institutt for sosiologi, statsvitens­ fag, Rena. Sosialøkonom fra Universitetet i enhet i Fagforbundet. Hennes hoved­ kap og samfunnsplanlegging. Forskingsfelt: Oslo. Spesielt opptatt av finansiering, styring beskjeftigelse har i mange år vært refor­ Lokalt demokrati og kommunal planlegging. og planlegging i kommuner og offentlige mene i offentlig sektor og utfordringene de Kva rolle spelar kommunar for lokal velferd, velferdstjenester. Tidligere adm.dir. i har ført med seg for styring, for ansattes samfunnsbygging, næringsutvikling – og som Kommunekreditt, rådmann i Bergen og arbeidsforhold og for opprettholdelse av politisk arena? Kva slags utviklingstendensar Kristiansand, førsteamanuensis ved Høg- gode offentlige tjenester til befolkningen. ser vi i kommunane i dag? Aarsæther har skolen i Agder og ansatt i Finans- og Sosial­ Dette arbeidet hun også med i de ti årene arbeidd med dette regionalt, i dei nordiske departementet. Han har skrevet flere bøker hun var ansatt i LO sentralt. landa, og mot russiske og kanadiske kom­ om Kommune-Norge, og har også ledet [email protected] munar. Forskinga på lokaldemokratiet er flere offentlige utredninger om finansiering vidareført gjennom anvendt forsking og og styring av offentlige velferdstjenester. rådgiving. Institutt­leder (2005–2009) og Underviser i offentlig økonomi og finansier­ underviser nå på den samfunnsfaglige plan­ ing på masterstudiet i ­offentlig ledelse og leggarutdanninga ved Universitetet i Tromsø, styring (MPA). ved sidan av innsats i vidareutdanning og [email protected] foredragsverksemd. [email protected]

Alf-Inge Jansen Ove Gustafsson Magni Melvær Dr.philos., professor emeritus, Universitetet Førsteamanuensis ved Trondheim økono­ bibliotekleder i Bergen, Institutt for administrasjon miske høgskole. Har statsvitenskap som Arbeider blant annet med forskningsdoku­ og organisasjonsvitenskap og forsker hovedfag, med spesiell interesse for offentlig mentasjon. Skal være bindeleddet mellom I, Transportøkonomisk institutt, Oslo. politikk og administrasjon, samt velferdspoli­ forskere og dem som utfører fagfelle­ ­Forskningsfelt: Offentlig politikk og for­ tikk. Forskningsfeltet er konkurranseutset­ vurderingene av vitenskapelige artikler. valtning, blant annet formingen og etablerin­ ting. Har gjennom ulike vitenskapelige [email protected] gen av miljøvern som politisk sektor i Norge. artikler tatt opp temaene konkurranse­ Har sammen med Oddgeir Osland og Atle utsetting av kommunale tjenester og Nyhagen publisert artikler og papers om hvordan dette virker inn på kommunene og klimapolitikken og økologisk moderniser­ tjenestene. Noen artikler har hatt fokus på ing. Arbeider nå med spørsmål vedrørende styring av organisasjoner i grense­området temaer som: Økonomiske instrumenter som mellom offentlig og privat sektor. Dekan ved virkemidler i miljøpolitikken på transport­ Trondheim økonomiske høgskole i perioden feltet, og Økonomene og offentlig politikk. 2007–2011. Underviser i statsvitenskap og Gjeste­forsker og foreleser ved europeiske samfunnsvitenskapelige metode. Underviser universiteter, og har vært medlem av inter­ og veileder MPA-studenter ved Copen­ nasjonale, faglige komiteer. hagen Business School. [email protected] [email protected] innhold

Velferd viktigst Bjarne Jensen ...... 2 Omstillings­kompetanse gir en vellykket norsk forvaltning

Gerd Eva...... 4

Folkevalgt styring eller markedsstyring? Fanny Voldnes ...... 6 Er verdiene i norske kommuner i endring?

Tor Busch og Grete Wennes ...... 28

Bruken av finansregnskap i det offentlige Jon Lundesgaard ...... 32

Skattebetalernes penger Stein Østre ...... 38

Bokanmeldelse ...... 49

Når storebror ser deg Christian Kjølaas ...... 50 Mytene om den dynamiske skattepolitikken Hallvard Bakke . . . . . 52

En beretning om blindhet Harry Herstad ...... 64

samfunn økonom& i Redaksjonen avsluttet 9.12.2012 BESØKSADRESSE Fagbladet redigeres etter Redaktørplakaten og Vær Varsom- ISSN 1893-3009 Keysers gt.15 plakatens regler for god presseskikk. Den som likevel føler Ansvarlig redaktør: Kirsti Knudsen Inngang Munchs gate seg urettmessig rammet, oppfordres til å ta kontakt med Fagredaktør: Bjarne Jensen Opplag: 10 000 0165 Oslo redaksjonen. Pressens Faglige Utvalg (PFU) behandler klager www.fagbladet.no mot pressen. Postboks 7003, St. Olavs plass 0130 OSLO Telefon 23 06 40 00 Send tips til [email protected] PFUs adresse er Rådhusgt. 17, Postboks 46 Sentrum, ADRESSEENDRING 0101 OSLO. Design: Avrio design/Anne Vines [email protected] Telefon 22 40 50 40 Trykkeri: Aktietrykkeriet AS fagredaktøren Velferd viktigst Norge bruker mye på felles velferdstjenester, men mindre enn vårt velstandsnivå tilsier .

Det er blitt vanlig å hevde at vi i Norge bru­ De siste 20 årene har andelen av syssel­ ker så mye i offentlig sektor at bedre velferds­ setting i offentlige velferdstjenester og felles­ tjenester ikke er et spørsmål om økte ressurser goder utgjort omkring 28 prosent av samlet eller bevilgninger, men å bruke ressursene mer sysselsetting i Norge . Hva innebærer det så effektivt . at ressursbruken til felleskonsumet vårt er en Vår riksrevisor utbasunerte på en stor fast andel av samlet ressursbruk? konferanse nylig at siden norske offentlige ut­ Hovedtyngden av velferdstjenestene er gifter har passert 1000 milliarder kroner, er ­individorienterte tjenester i helse- og sosial­ ikke penge- eller ressursmangel noe problem . sektoren, og i oppvekst, utdanning og kul­ Bedre offentlige tjenester dreier seg, også iføl­ tur . Slike tjenester, enten de drives i offentlig ge ham, om en mer effektiv ressursbruk . ­eller privat sektor, lar seg ikke effektivisere på samme måte som vareproduksjon i industri, Selvsagt er det viktig at ressursene våre blir landbruk, skogbruk og fiske . brukt mest mulig effektivt . Imidlertid er det Når et land blir mer velstående økono­ slik at bare litt over halvparten av offentlige misk, går sysselsettingen i de vareproduseren­ utgifter brukes til offentlig konsum, det vil de næringene ned, mens den øker i de tjeneste­ si til velferdstjenester i helse- og sosialsekto­ ytende næringene . For eksempel var andelen ren, offentlig skole og utdanning, kulturvirk­ av sysselsettingen i vareproduserende nærin­ somhet, politi og rettsvesen, forsvar og andre ger i 1970 ca . 44 prosent, mens den i tjeneste­ felles­goder som hele samfunnet er avhengig av . ytende var 56 prosent . I 2010 var dette endret Resten er overføring av inntekter til pri­ til henholdsvis 25 og 75 prosent . vate . Storparten gjelder trygdeutbetalinger for å sikre inntekter til dem som ikke lenger Den beste forklaringen har den amerikanske er yrkesaktive, og mottakerne har i stor grad økonomen Baumol gitt . Han tok utgangs­ selv betalt for det da de var yrkesaktive . Alter­ punkt i framføringen av en strykekvartett nativet er å organisere dette gjennom private av Mozart . Den krever samme tidsbruk og forsikringer . bemanning i dag som da den ble komponert rundt 1780 . På lignende måte er det for indivi­ Når det gjelder inntektsoverføringer og dorienterte tjenester i både offentlig og privat offent­lige forbruk, ligger Norge på gjen­ virksomhet . Skal tilbudet økes, samtidig som nomsnittet av den andelen sammenlignbare kvaliteten opprettholdes, må også arbeidsinn­ OECD-land bruker . Dette gjelder også når vi satsen økes . korrigerer for vårt høye bruttonasjonalpro­ Slik er det ikke med vareproduksjon og dukt som følge av oljeinntektene . tjenester som kan rasjonaliseres, for eksempel

2 Foto: Colourbox gjennom IKT-bruk og nytt utstyr . Der har det privat konsum på 4 prosent, mens det offent­ vært store produktivitetsforbedringer . Derfor lige konsumet bare øker med 2,1 prosent . produserer slike næringer i dag langt mer med en brøkdel av tidligere bemanning . Dermed Hva er viktigst for å bedre befolkningens vel­ frigis arbeidskraft til individorienterte tjenes­ ferdsnivå? Størst økning til mat- og drikke­ ter som vi ønsker og har behov for . Denne av­ varer, biler, feriereiser og frisør, eller til pleie- gjørende mekanismen i velstandsutviklingen og omsorgstjenester, helsetjenester, skole og burde være allmennkunnskap i dagens norske utdanning, kultur, politi og rettsvesen? samfunn . Dersom vi spør folk flest, tror jeg at svaret vil bli at de grunnleggende velferdstjenestene Hva betyr det å ha som politikk at andelen er viktigst . Er dette riktig, blir det et paradoks av ressursbruken til velferdstjenester ikke skal at den prioriteringen som våre politikere står øke når vårt inntektsnivå økes? Det betyr at for, med lovmessig sikkerhet fører til det mot­ vårt private forbruk til bedre mat, flere reiser satte . og restaurantbesøk, dyrere biler og mer til Problemet har særlig sammenheng med frisør­tjenester kan øke mer enn det vi bruker ­finansieringen av offentlige velferdsgoder . til felles helsetjenester, pleie og omsorg, ut­ Derfor har vi i dette nummeret to artikler som danning og oppvekst . fokuserer på viktige utfordringer i vårt skatte­ Siden 1990 har det private konsumet økt system . med gjennomsnittlig 3,4 prosent pr . år, mens det offentlige konsumet økte med 2,7 prosent . Bjarne Jensen I 2013 legger regjeringen opp til en vekst i

3 kommentaren Omstillingskompetanse­ gir en vellykket forvaltning

Fra å være blant de fattigste landa i Europa, er Norge i dag et av verdens rikeste land . Vi har hatt en utvikling de siste 30 åra som ingen drømte om for hundre år sida . Olja får mye av æren for dette, og sikkert med rette .

Naboene våre i Sverige og Danmark har Ser vi på offentlig forvaltning som helhet, også klart seg relativt godt i det krise­ramma fungerer den godt i henhold til målsettinga, ­Europa . Og de har ikke olje . Riktignok har selv om avisene ikke er like opptatt av å skrive både Sverige og Danmark uakseptabel høy om det . Norsk oljeforvaltning er et eksempel arbeids­ledighet, men sett i lyset av krisa i på det som fungerer godt . Skatteinnkreving er ­resten av Europa, har begge kommet rimelig et annet eksempel . Begge er solide fundamen­ godt ut . Med det som bakteppe, må det finnes ter for velferdsstaten vår . flere forklaringer på Skandinavias relativt ro­ lige ferd gjennom krisa . Norske kommuner, med sin forvaltning og sine En fellesnevner for de tre landa er en sam­ ansatte, klarer seg godt . Til tross for et intenst funnsmodell med tydelig offentlig styring . omstillingspress de siste 30 åra, har dyktige Politisk styring gir god demokratisk kontroll ansatte tatt utfordringene på strak arm . Kom­ med utviklinga, og åpenhet og innsyn gir kon­ munene har blant annet fått tilført langt flere troll med flere samfunnsfelt . Det er viktig, og oppgaver gjennom ulike reformer . Sist ute er bidrar til en forutsigbar utvikling . Dette gag­ samhandlingsreformen . ner også privat sektor, og gir trygge ramme­ Samtidig er hele kommunenorge berørt av betingelser for privatøkonomien . IKT-revolusjonen, et økende krav fra en be­ folkning med høyere gjennomsnittlig utdan­ En stabil styring stiller krav ikke bare til dem ning og generelt mer kunnskap, blant annet som blir valgt til å lede landet, men også til som følge av internett . hele den offentlige forvaltninga . Forvaltninga Den kommunale delen av forvaltninga må ha et tydelig stempel som uavhengig av de har svart med omstilling, effektivisering og valgte, og det kreves integritet, langsiktighet en betydelig kompetansebygging . Omstilling og kvalitet blant de ansatte . pågår kontinuerlig . På mange felt er den helt Norge har i all hovedsak et velfungerende nødvendig fordi teknologien åpner nye mulig­ og godt utdannet stats- og kommunalt appa­ heter . rat . Dette gir trygghet for innbyggerne . I etter­ kant av 22 . julikommisjonen har det stormet Dessverre har vi sett – og ser – typer av omstil­ litt, men viljen til å ta kritikk på alvor vil nok ling som nærmest er et angrep på forvaltnin­ være det som i ettertid blir husket . Det er alltid ga . En endringsretning har fått navnet New forbedringspotensial i alle organisasjoner . Public Management (NPM) . Navnet i seg

4 selv er det ikke noe galt med, men innholdet ­legger opp til at vi skal innføre en blåkopi av Bli medlem ­privat tankegang på offentlig, skattefinansiert tjeneste­produksjon . Offentlig forvaltning er ikke et system som dreier seg om å tjene penger, men å forvalte de pengene som er fordelt etter vedtak fra folke­ valgte . I et demokrati er det de folkevalgte • Fagforbundet har 332.000 som skal styre retningen i samfunnsutviklin­ medlemmer, og en egen ga . Omstilling etter NPM-tankegang har ført fagforening for rådmenn oss i en retning der privatisering av offentlige og ledere. tilbud selges inn som lønnsomt . Målet er å få mer ut av pengene, sies det, men har det • Som medlem kan du få faglige skjedd? Lite trolig . kurs, fagdager og konferanser. Fagforbundet tilbyr studier i Alle har et ønske om at fellesverdier skal for­ sam­arbeid med høgskoler og valtes på best mulig måte og gi et best mulig universiteter, blant annet vi- tilbud til alle . Selvfølgelig skal vi ikke sløse dere- og tilleggs­utdanning for med offentlige midler . Jeg mener det er like ledere på masternivå i offentlig selvfølgelig at velferd ikke skal bli butikk . For ­ledelse og styring. meg dreier det seg om å beholde en sterk og • Samarbeidspartnere er Høg- velfungerende offentlig sektor, der god for­ skolen i Hedmark avd. Rena, valtning holder høy standard, både faglig og Rokkansenteret i Bergen, arbeidsmiljømessig . ­Universitetene i Bergen og Forvaltninga må være under folkevalgt Nordland, Trondheim kontroll og den må ha legitimitet i hele be­ Øko­nomiske Høgskole og folkningen . Derfor er det så viktig at den er Høgskolen i Buskerud. drevet og styrt av de folkevalgte . • Les mer på Det er bestandig rom for endringer og for­ www.fagforbundet.no/rad- bedringer . Her må utdanning og kompetanse­ mann bygging stå sentralt . Utvikling er avhengig av • Bli medlem: at medarbeiderne forstår nødvendigheten av Send SMS med Fagforbundet dette, og at de har omstillingskompetanse til medlem til 1980 å møte nye krav . Det er i første rekke arbeids­ giver som har et klart ansvar for dette, men den enkelte ansatte har i tillegg et medansvar for å bruke de tilbudene de får fra arbeids­giver . Kompetanse gir kvalitet, og øker befolk­ Fagforbundet har i løpet av de siste åra satsa ningens tillit til offentlig forvaltning . Hvorfor store beløp på utvikling og gjennom­føring av skulle vi sette bort et godt og kompetent of­ ulike medlemstilbud knytta til studier og annen fentlig apparat til kommersielle aktører som kompetanseheving . Vi mener dette er viktig for har et ønske om å tjene penger framfor å tjene å utvikle norsk forvaltning slik at den forblir ef­ befolkningen? fektiv og offentlig eiet og drevet . Derfor har vi i samarbeid med Høgskolen i ­Hedmark (HiHm) fått på plass et master­studium med vekt på of­ Gerd Eva Volden, leder i Seksjon kontor fentlig finansforvaltning . og administrasjon i Fagforbundet

5 Foto: Colourbox orienterte orienterte s ektor. s kaper i offentlig kaper offentlig i og erfaringers og med forretning s regn Statu Fanny Voldnes, registrert revisor, cand philol. og leder av samfunnsøkonomisk enhet i Fagforbundet . Artikkelen er fagfellevurdert Folkevalgt styring eller markedsstyring?

Erfaringer fra New Zealand viser at bruken av forretnings­ orienterte regnskaper i offentlig sektor har ført til svekket politisk kontroll med bruken av fellesskapets midler og utstrakt privatisering av offentlige oppgaver .1

Disse erfaringene er det grunn til å være opp­ de folkevalgte overfor . I tillegg skal vi se på merksom på i Norge . Det bør vekke uro når hvilke problemer som oppstår for folkevalgte offentlige midler ment for barnehager ender fordi det i større og større grad velges private opp i skatteparadis, når Riksrevisjonen ikke aktører, som også bruker forretningsorien­ lenger kontrollerer sentrale oppgaver som terte regnskaper . helse­tjenester, og når private anbydere vinner anbudskonkurranser fordi de tar i bruk nye Bakgrunn regnskapsregler for pensjon . Det offentlige løser sine oppgaver på flere Dette henger sammen med introduksjo­ ­måter . Stat og kommuner kan utføre oppga­ nen av en pakke reformer i offentlig sektor . vene selv, tjenester kan kjøpes, eller oppgave­ Bruken av forretningsorienterte regnskaper er ne kan løses i samarbeid med det private næ­ en av disse reformene . Forretningsorienterte ringsliv . Tradisjonelt har det offentlige alltid F oto regnskaper har de siste årene erstattet det samarbeidet med private om ulike oppgaver .

: C tradisjonelle budsjett- og styringssystemet for olourbo store deler av offentlig sektor . 1 Susan Newberry: New Zealand’s Public Sector Financial Vi skal her se nærmere på konsekvensene Management System: Financial Resource Erosion in Government x av dette, og hvilke utfordringer det stiller Departments, University of Canterbury 2002.

7 Det nye er at offentlig sektor gjennom ulike Ulike formål reformer blir mer og mer lik privat sektor, og Forretningsorientert regnskap og det offent­ at private aktører har overtatt flere oppgaver liges tradisjonelle budsjett og regnskap har som tidligere var forbeholdt det offentlige .2 ulike formål . Det ligger i selve begrepet «for­ Reformene henger sammen med en inter­ retningsorientert» at det er lønnsomhet som nasjonal trend, og har blitt introdusert i for­ beregnes når man bruker et forretningsorien­ skjellige sammenhenger . Noe skyldes pålegg tert regnskap . Men hva er lønnsomhet? gjennom EØS-avtalen, men hovedtyngden er Hvis begrepet anvendes på offentlig sektor, et resultat av nasjonale, politiske valg . Det er kan vi lett se at det kan være stor forskjell på skrevet om og forsket på flere av reformene, for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og eksempel innføringen av nye ledelses­metoder, den bedriftsøkonomiske 4. For eksempel kan økt byråkratisering og den nye målstyringen . et universitetsfakultet oppnå stor bedrifts­ Bruk av forretningsorienterte regnskaper i of­ økonomisk lønnsomhet ved å ha få studenter fentlig sektor har det imidlertid vært forsket på ett bestemt fagområde, samtidig som det lite på, særlig når det gjelder virkningen for kan være åpenbart ulønnsomt samfunns­ folkevalgt kontroll, folkevalgt styring og vel­ økonomisk hvis behovet for studenter på fag­ ferd . I den grad regnskap har inngått i forsk­ området er stort . ningsarbeid, er det lagt til grunn en oppfat­ Det interessante spørsmålet i denne sam­ ning av at regnskap bare er teknikk, og at valg menhengen er hva slags regnskapsinformasjon av regnskapssystem ikke har noen politiske folkevalgte trenger for å styre offentlig sektor . konsekvenser . LOs forskningsprosjekt «Nytt Det er ganske enkelt: Regnskaps­informasjonen økonomistyringssystem i offentlig sektor» er må vise at folkevalgte organers budsjettved­ ett av få unntak .3 tak er fulgt opp . Det tradisjonelle offentlige

Konklusjoner fra LOs forskningsprosjekt

• Forretningsregnskapet viser ikke «hva det fremst nye beregnede, høye verdier på koster», men avkastning på investert offentlig eiendom. kapital. • Bruk av forretningsregnskap fører til at • Bruk av forretningsregnskap innebærer at offentlige tjenester framstår som «dyre», budsjettet som politisk styringsverktøy blir og trigger konkurranseutsetting og i noen borte. tilfeller privatisering. • Forretningsregnskapet er komplisert og • Forretningsregnskaper gir informasjon som tungt tilgjengelig, og fører til misforståelser. ikke nødvendigvis er relevant for styringen • Avskrivninger i regnskapet sikrer ikke av offentlig sektor eller den enkelte vedlikehold av offentlig eiendom. virksomheten. • Vedlikehold kan bare sikres gjennom • Slike regnskaper svekker den politiske bevilgninger. styringen og kontrollen med offentlige • Bruk av forretningsregnskap betyr først og midler.

2 Tradisjonelt har det vært høyresida som har stått for denne 4 Stein Østre: Analyse av prinsipper for budsjettering og politikken, men også flere i Ap har argumentert for dette, jfr. regnskapsføring i offentlig forvaltning, Høgskolen i Hedmark, for eksempel Kjell-Erik N. Kallset: Makta midt imot, kapittel 3, Rapport nr. 14/2007. Manifest forlag 2009. 3 I LO-prosjektet er det produsert åttte rapporter i perioden 2006–2010. Produserte rapporter framgår av kildelisten.

8 budsjett- og regnskapssystemet er Det interessante spørsmålet i denne laget nettopp for dette for­målet, og er derfor et helt sentralt styrings­ sammenhengen er hva slags regn­ verktøy for politikere . Et forret­ skapsinformasjon folkevalgte ningsorientert regnskap kan ikke trenger for å styre offentlig sektor . dekke dette behovet . { Kostnadsprinsippet Selv om de offentlige regnskapene har utviklet ­investorer over en bestemt tidsperiode . seg ulikt, har de det til felles at de er finansielt Det finnes flere typer forretningsorienterte (kontant-) orienterte systemer . Det innebærer regnskaper .8 De har det til felles at det som at kontantprinsippet følges for staten, mens brukes til investeringer og det som brukes til kommuner og fylkeskommuner følger en va­ drift blandes sammen i ett og samme regn­ riant av kontantprinsippet kalt anordnings­ skap . Mange mener at dette er bra . Det synes prinsippet .5 blant annet å være en utbredt oppfatning at En viktig forskjell mellom det kommunale det å avskrive på investeringer sikrer vedlike­ og det statlige regnskapet er at kommuner og hold av bygninger . Denne oppfatningen byg­ fylkeskommuner har et klart skille mellom ger imidlertid på en misforståelse . Avskrivnin­ ­løpende utgifter og inntekter på den ene siden ger sikrer ikke vedlikehold . og kapitalutgifter, herunder investeringer og Avskrivning er en beregnet finansiell kost­ kapitalinntekter, på den andre .6 nad for bruken av eiendelen, og har ingenting I det tradisjonelle budsjett- og regnskaps­ med fysisk vedlikehold å gjøre . Kostnad for systemet følges det politiske budsjettåret . vedlikehold kommer i tillegg til avskrivningen ­Politikerne bevilger midler for å innfri be­ i regnskapet . Hvis man ønsker å synliggjøre stemte politiske mål, og det utarbeides bud­ vedlikeholdsbehovet, må man etterspørre sjett som i ettertid sammenholdes mot faktisk dette uansett hvilke regnskapssystem man regnskap . Det er dette som gjør det tradisjo­ bruker . Vedlikehold av offentlig eiendom kre­ nelle budsjett- og regnskapssystemet til et ver kort og godt fysisk kartlegging av behov, ­viktig styringsverktøy . registrering og rapportering til myndigheter som må bevilge penger til det .9 Forretningsregnskapet Forretningsregnskapet er utviklet for et helt Lønnsomhetsvurdering annet formål . Det skal vise eierne hva de får Bruk av forretningsorienterte regnskaper igjen i penger på den kapitalen de har investert innebærer altså at tjenestene blir lønnsom­ i virksomheten, og er et nyttig verktøy for dette hetsvurdert . Både husleiekostnader og andre formålet . Derfor er reglene for et forretnings­ felleskostnader blir fordelt på den enkelte orientert regnskap laget nettopp for at regn­ offentlige tjenesten for å vise «hva tjenesten skapet skal vise den bedriftsøkonomiske lønn­ somheten og avkastningen på den investerte 5 kapitalen . Det gjelder både reglene for tids­ Se vedlegg 1. 6 Bjarne Jensen og Norvald Monsen: Regnskap i stat og punktet for når utgifter og inntekter skal føres, kommune. Om dagens regnskaper og et alternativ, Høgskolen i såkalt periodisering 7, og det gjelder ­reglene Hedmark, Rapport nr. 7/2009. 7 for beregning av verdier på det som virksom­ Se vedlegg 1. 8 Se vedlegg 1. heten eier av tomter, bygninger, maskiner, 9 LOs høringssvar til åpen høring om den økonomiske utstyr osv . Et forretningsorientert regnskap situasjonen ved landets sykehus 3. april 2008. www.lo.no/s/ Velferd/Okonomistyringssystemet-i-offentlig-sektor/Apen- skal altså ­beregne den bedrifts­økonomiske horing-om-den-okonomiske-situasjonen-ved-helseforeta- lønn­som­heten på vegne av eiere og potensielle kene/?t=116

9 koster«, og inngår i den nye mål- og resultat­ også skal tilegne seg kunnskap om det tradi­ styringen 10. sjonelle offentlige styrings- og regnskapssys­ Problemet er bare at dette er beregnede temet . Denne kunnskapen er avgjørende for størrelser som blant annet vil avhenge av (mar­ å kunne gjøre faglige og politiske vurderinger keds-) verdien på bygningen som tjenesten ut­ og valg med hensyn til prinsipper for orga­ føres fra . Når slike regnskaper blir brukt til nisering, styring og regnskapsrapportering ­ intern virksomhetsstyring, vil virksomheten i offentlig sektor . Skillet mellom forretnings­ utarmes finansielt og personellmessig . Dette orientert regnskap og det tradisjonelle bud­ går ut over kvaliteten på tjenestene, noe som sjett- og regnskapssystemet er en del av denne i neste omgang tilrettelegger for privatisering . kunnskapen . Lønnsomhetsfokuset er det som særpreger Eksemplene nedenfor viser hvordan bru­ forretningsregnskapet, i motsetning til det ken av forretningsorienterte regnskapsregler tradisjonelle budsjett- og regnskapssystemet . har virket for pensjon og for sykehus . Anvendt på offentlig sektor vil dette arte seg som et krav om forrentning av investert kapi­ Pensjon og regnskapsregler tal (overskudd) eller krav om større bevilgnin­ Det er lite kjent at nettopp nye regnskaps­ ger for å unngå underskudd, svekkede tjenes­ regler var brekkstanga for overgangen fra de ter og press på lønns- og arbeidsvilkår . Det kollektive, ytelsesbaserte pensjonene til de er lønnsomhetsfokuset som skaper problemer innskuddsbaserte pensjonsordningene i privat når formålet er å innfri behov som befolknin­ sektor i forbindelse med pensjonsreformen 13. gen har . De gode kollektive ordningene med en sik­ ker og forutsigbar pensjon for mange i privat Utdanning i offentlig regnskap sektor ble erstattet av en innskuddsbasert ord­ Forskjellen på regnskapene i offentlig og pri­ ning hvor den enkelte ansatte bærer risikoen vat sektor må læres for å kunne praktiseres . for sin framtidige pensjon, som avgjøres av I en ny forskrift, vedtatt sommeren 2012, svingningene i verdipapirmarkedet . fastslås det i formålsparagrafen at høyskole­ Fram til rundt 1995 førte ikke norske pri­ utdanningen av regnskapsførere og revisorer vate bedrifter opp pensjonsforpliktelsen for skal kvalifisere til jobb både i offentlig og pri­ sine ansatte i regnskapet . Bedriften betalte vat sektor 11. premien for pensjonsordningen og kostnads­ Dette er en viktig presisering . Som følge av førte den . Risikoen for den framtidige pen­ den forrige forskriften fra 2003, har fagområ­ sjonen lå hos forsikringsselskapet . Med nye dene offentlig regnskap og offentlig revisjon regler som påla bedriftene å føre opp den vært marginalisert i høyskoleutdanningen for framtidige pensjonsforpliktelsen, ble risikoen regnskapsførere og revisorer 12. for pensjonen overført fra forsikringsselska­ Den nye forskriften sikrer at studenter pet til bedriften . Ordningene ble dyre for be­ driftene, og mange arbeidsgivere har jobbet hardt for å avvikle dem og erstatte dem med 10 NOU 2003:6 Hva koster det? Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten. de nye innskuddsbaserte ordningene . 11 Forskrift om rammeplan for bachelor i regnskap og revisjon, fastsatt i Kunnskapsdepartementet 27.6.2012. Finansnæringen soleklar vinner 12 Rammeplan for treårig revisorutdanning fastsatt 25. juni 2003 av Utdannings- og forskningsdepartementet, med Med ytterligere justeringer av regnskaps­ hjemmel i Forskrift til rammeplan for treårig revisorutdanning, reglene i 2007, ble ordningene så dyre for be­ som ble endret til Forskrift om rammeplan for bachelor i regn­ skap og revisjon, jfr. note 11. driftene at det i praksis betydde slutten for de 13 Her er det snakk om pensjonsordninger gjennom arbeids- gjenværende gode ytelsesbaserte ordningene i forhold. Flere privatansatte hadde imidlertid ingen slik pen- sjonsordning. For disse ble den nye obligatoriske ordningen de private bedriftene . Det hjalp lite at LO i med innskuddspensjon bedre enn ingenting. flere brev til Finansdepartementet gjorde opp­

10 merksom på at denne måten å føre pensjon på regnskap, som for virksomheter i privat sek­ ikke var faglig nødvendig, og at ytelsesbaserte tor . Dette gjelder også i kommunene, der man og innskuddsbaserte pensjonsordninger kan har innført de nye reglene for pensjon selv om regnskapsføres på lik måte 14. de bryter med den tradisjonelle regnskapsfø­ På denne måten har regnskapsreglene flyt­ ringen for denne sektoren 16. tet risikoen ved svingningene i verdipapirmar­ kedet, først fra forsikringsselskapene til be­ Fremmer privatisering driften og så videre til den enkelte ansatte . Vel Hvis vi ser på Forsvarsbygg, som er et statlig å merke gjelder dette vanlige ansatte, som er forvaltningsorgan underlagt Forsvarsdeparte­ dem som omfattes av disse kollektive ordnin­ mentet, er det tydelig hva som skjer . Forsvars­ gene . For ledere over et visst nivå gjelder som bygg, som har brukt det nye forretningsori­ oftest andre og gode ordninger uten risiko for enterte regnskapet siden 2005, er delt i flere den enkelte . Finansnæringen ble den soleklare resultatenheter . Hver av disse blir belastet vinneren i pensjonssaken . med en stor andel av såkalte felleskostnader . Dette hadde ikke vært nødvendig . I flere Dette er gjerne kostnader knyttet til IKT, ren­ andre land regnskapsføres liknende kollek­ hold, husleie og pensjon . Disse kostnadene tive, ytelsesbaserte pensjonsordninger helt an­ fordeles fra sentralt hold, og kan ikke påvir­ nerledes enn i Norge . Mye tyder på at disse kes av enhetene selv . ordningene føres på den måten som LO anbe­ Da de nye regnskapsreglene ble justert i falte Finansdepartementet at Norge også skul­ 2007, førte det til en sterk økning i pensjons­ le gjøre 15. Det ville innebære at det ikke hadde blitt så dyrt for bedrif­ tene å ha ytelsesbaserte ordninger, I flere andre land regnskaps­ risikoen ville fortsatt ligge i forsi­ føres liknende kollektive, kringsselskapene, og mange ansatte ytelsesbaserte­ pensjonsordnin­ kunne beholdt sine gode ordninger . I store deler av offentlig sektor ger helt annerledes enn i Norge . er det fortsatt ytelsesbaserte pen­ { sjonsordninger for de ansatte . Flere kostnaden for en av enhetene . Pensjonskost­ av disse offentlige virksomhetene taper an­ naden økte med 130 prosent, fra 43 til 99 budskonkurranser fordi de fortsatt har disse millioner fra 2007 i forslag til budsjettet for «dyre« kollektive pensjonsordningene, mens 2008 . Årsaken var de nye regnskapsreglene de private anbyderne har gått over til de bil­ fra 2007, som altså gjaldt for de statlige virk­ lige, innskuddsbaserte ordningene . somhetene som deltok i et prøveprosjekt med De nye regnskapsreglene for pensjon har det nye forretningsorienterte regnskapet og nemlig den samme virkningen for offentlige SRS 18. virksomheter som bruker forretningsorientert Det er et paradoks at disse reglene skal

14 Det siste brevet fra LO til Finansdepartementet er fra 16 Høringssvar fra Norges Kommunerevisorforbund til Kom- 1.12.2009, http://www.lo.no/s/Arbeidsliv/Pensjon/Pensjon-og- munal- og regionaldepartementet datert 12.9.2011 vedrørende regnskapsregler/ høringen Forslag til endringer i regnskapsføringen av pensjon. 15 Oversikt over ulike lands regelverk: http://www.cesifo- 17 Forsvarsbygg var en av de ti statlige virksomhetene som group.de/portal/page/portal/DICE_Content/SOCIAL_PO- deltok i prøveprosjektet fra 2005, og som ble igangsatt etter LICY/PENSIONS/P010_SYSTEM_CHARACTERISTICS/nat- behandlingen av statsbudsjettutvalgets arbeid. pens-account.pdf 18 I tillegg til Forsvarsbygg deltok Husbanken, Norges geo­ logiske undersøkelser, Norsk Folkehelseinstitutt, Norges Utenrikspolitiske Institutt, Universitetet i Stavanger, ­Universitetet i Bergen, Kystverket, Jernbaneverket og Fiskeri- direktoratet i pilotprosjektet.

11 Gjennom slik regnskapsføring framstår denne offentlige tjenesten som dyr sammenlignet med private leverandører .

{gjelde for statlige virksomheter som har sin hentet fra sykehusene . Det skapte en del uro ordning i Statens Pensjonskasse . Dette er en da det ble avdekket at det nettopp var bruken fullfinansiert, kollektiv, ytelsesbasert ordning av forretningsorientert regnskap og nye regn­ som innebærer at det ikke er noen økonomisk skapsregler som var hovedårsaken til de store risiko for forvaltningsorganet Forsvarsbygg . underskuddene ved norske sykehus etter helse­ Det er ingen regnskapsfaglig begrunnelse for foretaksreformen i perioden 2002–2006 20, og at dette er en forpliktelse for Forsvarsbygg enda verre da det ble dokumentert at det ikke ­eller en lignende virksomhet . Likevel føres ville vært underskudd hvis sykehusene hadde den opp som en forpliktelse . Hvorfor? ført sine regnskaper som før reformen . 21 Er forklaringen at man ønsker å privatise­ I sykehusenes nye regnskaper blandes re slike tjenester i Forsvarsbygg? Erfaringene bevilgninger som brukes til investeringer fra New Zealand har vist at bruken av for­ sammen med det som brukes til drift av helse­ retningsorientert regnskap fremmer privatise­ tjenester . Samtidig er det brukt markedsver­ ring . Gjennom slik regnskapsføring framstår dier for å beregne varige driftsmidler som denne offentlige tjenesten som dyr sammen­ bygninger og tomter . Verdien av varige drifts­ lignet med private leverandører . Dermed vin­ midler fordeles over en lengre tidsperiode ner private ofte anbudskonkurranser . gjennom avskrivninger . Denne avskrivningen Dette er ett eksempel på konsekvensen av må årlig inntjenes av helseforetaket gjennom bruken av forretningsorienterte regnskaps­ driften . Det innebærer at tjenestene i helse­ regler . Hvis privatisering ikke er tilsiktet, kan foretaket må være bedriftsøkonomisk lønn­ myndighetene enkelt endre reglene . somme for at helseforetaket ikke skal gå med underskudd og utarmes finansielt, som betyr Helseforetakene og regnskapsregler 19 at egenkapitalen tapes . Et annet eksempel på hva det innebærer å Nettopp dette ble påvist som hovedpro­ bruke forretningsorienterte regnskaper, er blemet for sykehusene i Wales . Her gjen­ nomførte private revisorer en undersøkelse 19 Med Lov om Helseforetak som trådte i kraft 1.1.2002 ble av konsekvensene av bruken av forretnings­ sykehusene overtatt av staten og organisert i egne retts- orientert regnskap . Konklusjonen deres var subjekter i en konsernstruktur. I dag er det fire regionale helseforetak (RHF). Det er Helse Sørøst RHF, Helse Midt at sykehusene var utarmet og måtte tilføres RHF, Helse Vest RHF og Helse Nord RHF. Alle RHF-ene er frisk kapital . De mente at hovedproblemet var konsern med datterselskaper, og alle er pålagt å bruke for- retningsorientert regnskap. den politiske motviljen mot å åpne for privat 20 Fanny Voldnes: Helseforetakene. Forretningsmessige drevne ­kapital . 22 foretak i en større reform i Alternativ evaluering av helsefore­ takene. Folkebevegelsen for lokalsykehusene, 2007. 21 Bjarne Jensen og Magnar Bollingmo: Helsereform. Utfordrin­ Helse Sør RHF ger og løsninger, Høgskolen i Hedmark, Rapport nr. 15/2007. Særlig illustrerende er det som skjedde med Se også styreprotokoll fra Helse Vest RHF 6.2.2008 hvor en slik beregning er gjort og som bekrefter dette, styresak regnskapet til Helse Sør RHF da foretaket 0140/080. tok i bruk nye regnskapsregler 1 1. 2003. (se 22 Howard Mellett, Louise Macniven, Neil Marriott: NHS under) . Den røde linjen, som vises i plansjen Resource Accounting in Wales: Problems of Implementation, The Institute of Chartered Accountants of Scotland 2007. som «varige driftsmidler«, er eiendommer,

12 maskiner, utstyr og tomter, og var verdsatt til Hva disse verdiene egentlig brukes til er 11,3 milliarder den 31 12. 2002. . Dagen etter ikke lett å forstå, siden slike verdifastsettin­ ble verdien av de samme varige driftsmidlene ger i offentlig sektor tradisjonelt har vært av blitt endret til 18,4 milliarder . Verdien ble økt interesse bare hvis eiendommer eller tomter med 7,5 milliarder over natta, bare fordi de skal selges . Myndighetene har forstått at det varige driftsmidlene ble vurdert ut fra de nye er mangler ved informasjonen i det forret­ regnskapsreglene . ningsorienterte regnskapet, og har gjennom­ Verdien 31 12. 2002. var basert på nokså ført flere justeringer . Det har imidlertid ikke objektive verdifastsettinger, mens de nye verdi­ redusert utfordringene med bruken av disse ene 1 1. 2003. ble beregnet ut fra såkalt «gjen­ regnskapene for sykehusene . Generelt kan vi vinnbart beløp« som nokså misvisende hen­ si at når forretningsorienterte regnskaper tas viser til bruksverdi . Denne beregnings­metoden i bruk i det offentlige, innebærer det at det er basert på en nåverdianalyse hvor forventede tradisjonelle budsjettet som styringsverktøy framtidige kontantstrømmer (inntekter og for politikerne blir borte, og erstattes med kostnader) beregnes . Slike beregninger er både økonomisk resultatstyring . Politikerne gir fra subjektive og usikre . Det helt spesielle her er seg styringen til administrative ledere av virk­ dessuten at beregningen er basert på de fram­ somhetene . tidige bevilgningene over statsbudsjettet . Formålet med å fastsette så høye verdier

Årsregnskapet for Helse Sør RHF

Helse Sør Konsern

17.08.01 31.12.02 (Beløp i hele tusen kroner) Note 31.12.02 01.01.03 Justering 0 Immaterielle eiendeler 7 47 667 71 497 0 4 826 Varige driftsmidler 8 11 330 466 18 765 158 7 434 692 0 9 927 582 Investeringer i datter- og tilknyttede selskaper 9 0 0 0 77 498 Øvrige finansielle anleggsmidler 10,15 177 324 177 324 0 10 010 275 Sum anleggsmidler 11 555 457 19 013 979 0 0 Varer 11 130 636 130 503 0 200 342 Fordringer 12 586 966 586 966 100 772 477 Bankinnskudd, kontanter og lignende 13 1 546 948 1 546 948 100 972 819 Sum omløpsmidler 2 264 551 2 264 417 100 10 983 094 Sum eiendeler 13 820 008 21 278 395 100 100 Foretakskapital 14 100 100 Strukturfond 4 260 530 4 260 530 0 9 920 210 Annen innskutt egenkapital 14 9 920 290 13 433 633 3 513 343 100 9 920 310 Sum innskutt egenkapital 9 920 390 17 694 263 0 -657 396 Annen egenkapital 14 -245 996 -601 490 0 -657 396 Sum opptjent egenkapital -245 996 -601 490 100 9 262 914 Sum egenkapital 9 674 395 17 092 773 0 8 252 Avsetning for forpliktelser 6,15 911 013 951 212 0 203 000 Annen langsiktig gjeld 16 232 394 224 321 0 0 Betalbar skatt 6 3 911 3 912 0 1 510 928 Annen kortsiktig gjeld 17 2 996 297 3 006 177 1 510 928 Sum kortsiktig gjeld 3 002 208 3 010 089 1000 10 983 094 Egenkapital og gjeld 13 820 008 21 278 395

Forskjell = 7 458 387 000

13 for helseforetakene er helt i tråd med for­ styre investeringene . Dessuten framkommer retningsmessig tenkning, hvis man ønsker å i tillegg avskrivninger som informasjon, men kapitalisere selskapet . Det gjøres for å sette uten at det har resultateffekt . Årsaken er at selskapet best mulig i stand til å drive be­ avskrivninger byttes ut med kontantbeløpet driftsøkonomisk lønnsomt . Det gir jo mening for nedbetaling av lånet på det som det er in­ når vi snakker om bedrifter som driver med vestert i . teknologiutvikling eller kjøttproduksjon, som skal selge varer, og som er i posisjon til å på­ Private barnehager virke markedet . Men gir det mening at syke­ Politikere må i økende grad forholde seg til husene skal drives på denne måten? forretningsorienterte regnskaper også i andre Konsekvensene er økonomisk underskudd, sammenhenger . Et område hvor dette er blitt som har vært hovedargumentet for kostnads­ særlig synlig, er private barnehager . kutt som har medført at sykehus legges ned, Barnehageløftet, som skulle sikre alle til­ avdelinger stenges og ansatte sies opp . De an­ gang til barnehageplass, ble gjennomført satte gjør utvilsomt så godt de kan, men regn­ med en ny lov, Lov om private barnehager, i skapssystemet tvinger fram konsekvensene . 2004 . Etter det har vi sett en oppblomstring av store, private barnehagekonsern, noen også Åpning for private med forgreininger til skatteparadis 27. I dag er Enn så lenge er det i all hovedsak offentlige omkring halvparten av landets barnehager sykehus i Norge . Innslaget av private aktører private . Mange av de private barnehagene er er lite . Spørsmålet er om det vil vare . I dag organisert som en hvilken som helst annen avgjøres dette politisk i Helse- og omsorgs­ privat forretningsvirksomhet . departementet . Nå er det imidlertid foreslått Det har vist seg at offentlige midler ikke endringer som innebærer nye eierformer alltid blir brukt til barnehagedriften, men for­ og at omfanget av private helseaktører skal svinner ut til private eiere . Årsaken er ikke at over­lates til styrene i de regionale helsefore­ det er tatt ut store utbytter fra barnehager som takene .24 Saken har vært på høring og er til er aksjeselskaper . Problemet er at loven ikke behandling i departementet .25 regulerer hvordan privat barnehagedrift skal Før reformen førte sykehusene sine regn­ organiseres . Det gir private eiere mange mu­ skaper slik som kommunene fortsatt gjør . ligheter til å berike seg på offentlige tilskudd . Kommunene følger et kontantprinsipp, omtalt I dag ser vi at også små barnehager helt lovlig som anordningsprinsippet, og har, i tillegg en er organisert i kompliserte konsernstrukturer balanse, både et driftsregnskap og et investe­ hvor det er begrenset innsyn, slik at kommu­ ringsregnskap .26 Dette er et godt styringsverk­ nen mister muligheten til å kontrollere hva de tøy for politikere fordi det følger budsjettåret, offentlige midlene blir brukt til . samtidig som regnskapet viser hva som brukes til investeringer og hva som brukes til drift . Lønn som varekostnad Det gir også et godt politisk grunnlag for å Fagforbundet har vist hvordan et ektepar i 2008 drev sin barnehagevirksomhet i en kom­ plisert konsernstruktur 28. Driften var orga­ 25Forslaget i note 24 ble sanksjonert i Stortingets helse- og omsorgskomité 12.11.2012, Innst. 62L (2012:2013). nisert med holdingselskap, eiendomsselskap 24 I Forslag til endringer i helseforetaksloven foreslås dette i ny og flere driftsselskaper . De 20 som jobbet i § 2 a, endringer i § 9, § 41, 1. ledd og § 50. http://www. de tre fysiske bygningene, visste ikke noe om regjeringen.no/pages/36639823/Hoeringsnotat.pdf 26 Se vedlegg 1 at barne­hagen med 60 barn var organisert på 27 Helene Bank og Linn Herning: Med sugerør i statskassa, denne måten og at de var ansatt i et beman­ 2010. 28 Fanny Voldnes: Markedsretting av offentlig sektor. ningsbyrå, organisert som et enkeltperson­ Virkemidler og alternativer, Fagforbundet 2012. foretak, og var utleid arbeidskraft til de andre

14 selskapene . I et av års­ regnskapene var lønna Private aktører kan på ulike måter til de ansatte ført opp fortsette å ta ut privat fortjeneste, og som varekostnad . I 2008 mottok den­ kommunene har ingen mulighet til ne barnehagen samlet å kontrollere bruken av bevilgningene . offentlige tilskudd på 15 millioner kroner . { Samme år hadde kona en netto næringsinn­ beskrevet som de to fysiske bygningene den tekt på 2,3 millioner, i tillegg til lønn på faktisk består av, som alle kan se og beskrive . 760 000 kroner som daglig leder . Telemarks­ Men barnehagen viser seg også å ha en annen forskning har anslått at mellom 450 og 700 «virkelighet» som vi har vist, den selskaps­ millioner av bevilgede offentlige midler til rettslige, som legger viktige premisser for bar­ private barnehager ikke er brukt til drift av nehagen og kanskje den viktigste premissen barnehagene siden barnehageløftet .29 for muligheten til folkevalgt styring . Uten at Sommeren 2012 ble det vedtatt en endring dette blir tatt på alvor, vil politikerne miste i loven 30. Endringen vil imidlertid ikke løse styringen . problemet . Private aktører kan på ulike måter fortsette å ta ut privat fortjeneste, og kom­ Prøveprosjekt munene har ingen mulighet til å kontrollere Forretningsorienterte regnskaper er tungt til­ bruken av bevilgningene . gjengelig, og det oppstår lett misforståelser og feiltolkninger . Derfor er det av interesse å vite Utfordring for folkevalgte hvor mye dette regnskapet er brukt i stat og Problemkomplekset rundt organiseringen av kommune . barnehagene vil derfor fortsatt være en utfor­ I 2003 konkluderte statsbudsjettutvalget dring for politikerne . Som en løsning, kunne med at både statsbudsjett og statsregnskap loven slått fast at tilbud om barnehageplass burde settes opp ut fra prinsippene for et for­ er en kommunal oppgave, og dermed gi kom­ retningsorientert regnskap 32. Dette ble avvist munen rett til bedre styring . Kommunen av Stortinget, men det ble igangsatt et prøve­ kunne da, med utgangspunkt i en barnehage­ prosjekt i ti statlige virksomheter . Samtidig plan, inngå en avtale med hver enkelt privat ble Senter for statlig økonomistyring etablert, barne­hageeier . Kommunen kunne deretter gi og fikk blant annet ansvaret for å følge prøve­ tilskudd ut fra avtalen og innsendt budsjett, prosjektet samt utarbeide veiledere for mål­ og gjennomføre en etterberegning ved årets styring og virksomhetsstyring for offentlige slutt . På denne måten kunne det enkelt sikres virksomheter . I 2011 ble senteret omdannet gjennom loven at det bevilgede tilskuddet fak­ til direktorat med de samme oppgavene og tisk blir brukt til barnehagedrift . Private som den samme direktøren, som også var leder av ­ønsker å drive barnehage, kan dermed organi­ sere virksomheten sin slik de ønsker .31 Kunnskap om systemene som rår i for­ 29 T. E. Lunder: Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier i private barnehager, TF-notat nr. 51/2011. retningslivet, kan være nytt og fremmed for 30 Kunnskapsdepartementet. Prp. 98L (2011–2012) Endrin- folkevalgte . Deres oppmerksomhet har vært ger i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling) i ikke- rettet mot å finne fram til gode tjenester ut fra kommunale barnehager. Vedtatt i Stortinget 11.6.2012. 31 Fagforbundets høringssvar til Kunnskapsdepartementet: befolkningens behov . Politikere og allmenn­ Forslag til lovendringer vedrørende bruk av offentlige tilskudd og het kjenner godt hvordan den fysiske virkelig­ foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager. http://www.regjeringen.no/pages/35412178/Fagforbundet.pdf heten ser ut og fungerer . I den nære virkelig­ 32 NOU 2003:6 Hva koster det? Bedre budsjettering og heten framstår barnehagen i eksemplet som er regnskapsføring i staten, s. 13.

15 statsbudsjettutvalget .33 Direktoratet har i hele Statsbudsjettutvalget foreslo også at stats­ perioden utøvd et sterkt press for mer bruk regnskapet skulle føres som et forretningsori­ av forretningsorienterte regnskaper i offentlig entert regnskap . Imidlertid føres dette fortsatt sektor . ut fra kontantprinsippet . Derfor er det mis­ Prøveprosjektet ble evaluert i 2009, og re­ visende når Den norske Revisorforening i brev sulterte i at forretningsorienterte regnskaper til Finanskomiteen i Stortinget argumenterer er anbefalt brukt til intern styring av statlige for en full overgang til forretningsorienterte virksomheter . Det er utarbeidet statlige regn­ regnskaper for offentlig sektor, og begrunner skapsstandarder, SRS .34 SRS-ene er anbefalt for det med at tre fjerdedeler av Statsregnskapet intern styring, og det antydes at de kan bli obli­ er satt opp i tråd med internasjonale regn­ gatoriske for statlige virksomheter fra 2014 . skapsstandarder . 36

Fastholder kontantprinsippet Statsregnskapet Bruken av SRS-ene tilrettelegger for statsbud­ Oljefondet er den betydeligste eiendelen til sjett og statsregnskap for et «Staten Norge Den norske stat, målt i beløp . Beløpet er satt AS«-regnskap inklusive kommuner, slik Stor­ veldig høyt . Årsaken er at verdiene fra og med britannia, New Zealand og Australia har for­ 2010 har vært beregnet ut fra internasjonale søkt å få til . Derfor er det positivt at Stortinget regnskapsregler, IFRS . Men så langt er Olje­ fastholder bruk av kontantprinsippet i stats­ fondet det eneste som staten eier hvor det er brukt forretningsorien­ I dag er det totalt 62 statlige virksomheter terte verdivurderinger i statsregnskapet . De andre som bruker det nye forretningsorienterte postene er basert på de regnskapssystemet SRS i sin interne styring, tradisjonelle prinsippene blant annet alle universiteter og høgskoler . og kontantregnskapet, selv om det de siste årene i tillegg er gitt informasjon { 35 37 budsjettet, senest i Statsbudsjettet for 2012 . om markedsverdier for børsnoterte aksjer . Stortinget har altså holdt fast ved prinsippet Trolig bør ikke dette oppfattes som et sig­ om at rapporteringene fra virksomhetene til nal om at forretningsorientert regnskap er Finansdepartementet og Stortinget fortsatt på vei inn i statsregnskapet . Et moment som skal skje i henhold til kontantprinsippet . imidlertid kan skape uklarhet rundt spørsmå­ let om forretningsorientert regnskap er på vei 33 Senter for statlig økonomistyring ble etablert 1.1.2004 un- inn i statsregnskapet, er at det for noen for­ der Finansdepartementet og ble omdannet til Direktoratet valtningsorganer framgår balanseoppstillin­ for økonomistyring 14.11.2011, og har hatt samme direktør fram til nå. Fra 1.11.2012 er det ny direktør. ger som viser verdier over hva virksomhetene 34 Statlige regnskapsstandarder SRS, se ramme. eier og hvordan det er finansiert 38. Formålet 35 Finansdepartementet Prop.1S (2011–2012) Proposisjon til med slike balanseoppstillinger er nettopp bruk Stortinget for budsjettåret 2012 (Gul Bok), side 93. 36 Brev fra Den norske Revisorforening til Finanskomiteen av av forretningsorientert regnskap . 2. mai 2012. http://www.revisorforeningen.no/arch/_img/9583543.pdf 37 Finansdepartementet Meld. St.3 (2011–2012) s. 263 Omfanget av forretningsorienterte 38 Det gjelder Statsbygg, SPF Forvaltningsbedrift, regnskaper Statens Kartverk, NVE Anlegg og NORFUND, Meld. St. 3 I dag er det totalt 62 statlige virksomheter som (2011–2012) s. 298-300. 39 I brev til Stortinget fra Finansdepartementet i sak bruker det nye forretningsorienterte regn­ Dokument 8:73 (2011–2012) Representantforslag om å skapssystemet SRS i sin interne styring, blant innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor framgår det at 62 statlige virksomheter bruker forretningsorienterte annet alle universiteter og høgskoler . Dette regnskaper. framgår av brev fra Finansdepartementet til

16 Stortinget fra mars 2012 39. Ellers er det ikke selskaper er størst i Kunnskapsdepartementet, enkelt å finne ut av hvilke virksomheter som som eide aksjer i 110 selskaper i 2011, mot bruker SRS, fordi det er informasjon som ikke 32 i 1999 . I all hovedsak er dette forsknings­ er synliggjort offentlig og som sjelden framgår institusjoner og forskningsparker, og nesten av informasjon fra den enkelte virksomhet 40. alle er eid av staten sammen med private, og Utbredelsen av forretningsorientert regn­ er organisert som datterselskaper av universi­ skap er imidlertid ikke begrenset til disse 62 teter og høgskoler 47. Det betyr at ivaretakelse virksomhetene . Det skyldes at utskilte statlige av statens eierskap for aksjepostene skjer indi­ selskaper bruker forretningsorienterte regn­ rekte gjennom universiteter og høgskoler . Den skaper . Bruken av forretningsorienterte regn­ regnskapsinformasjonen som departementet skaper henger nemlig nøye sammen med hvor­ får fra disse selskapene er svært begrenset og dan det offentlige organiserer sine opp­gaver annerledes enn hvis selskapene hadde vært rent juridisk . Alle statlige aksjeselskaper er ­direkte styrt eller del av forvaltningen . Denne pålagt å bruke regnskapsloven41 som hjemler formen for konserndannelser er problema­ flere varianter av forretningsorienterte regn­ tisk i forhold til innsyn, styring og kontroll skaper . I tillegg må flere særlovsselskaper følge og ­illustrerer ulempene med hvor lite egnet regnskapsloven, slik som Helsefore­takene, og en forretningsorientert regnskapsførsel er for alle statsforetakene, slik som Statsskog SF 42. formålet med offentlig sektor . Videre må alle de 2189 registrerte aksjesel­ skapene og de 31 stiftelsene som kommuner Press på kommunene har etablert, følge regnskapsloven,43 i tillegg Når det gjelder kommunene, er presset stort til at interkommunale selskaper og kommu­ for å begynne å bruke forretningsorientert nale foretak som driver næringsvirksomhet regnskap . FrP har fremmet forslag i Stortinget kan velge å bruke regnskapsloven 44. Antallet om dette både i 2009 og i 2012 48. Forslaget er stort . er avvist begge gangene, og Stortinget fasthol­ der, som ved behandlingen av Statsbudsjettet Staten som aksjeeier for 2012, at bevilgningene og Statsbudsjet­ Av statsregnskapet framgår det at Staten i tet må være basert på kontantregnskapet 49. 2011 har aksjer i totalt 334 aksjeselskaper Det er bra, fordi kontantregnskapet er et mot 192 i 1999 . 45 Noen av disse selskapene ble etablert som aksjeselskaper, noen er ut­ skilte selskaper som tidligere var del av for­ 40 Etter en henvendelse til Finansdepartementet har jeg mottatt en oversikt over hvilke 62 virksomheter det er snakk valtningen, mens andre er utskilt på nytt fra om. Se vedlegg 2. et allerede utskilt selskap . I noen tilfeller har 41 Regnskapslovens § 1-2. 42 staten kjøpt aksjer i private selskaper . Felles Lov om Helseforetak § 43 og Regnskapslovens § 1-2. 43 Antall ifølge Statistisk sentralbyrå, SSB. for alle disse selskapene er at de bruker for­ 44 Lov om interkommunale selskaper § 27 og Forskrift om retningsorienterte regnskaper . særbudsjett mv. for kommunale og fylkeskommunale foretak I 2011 er aksjene fordelt slik at staten har § 19 2. punkt. 45 Meld. St. 3 (2011–2012) Statsrekneskapen for 2011, tabell aksjer i 78 selskaper som er eid direkte og 3.6 Aksjeinteresser per 31.desember 2011 s. 251–263. styrt gjennom departementet . Men det mest 46St.meld. 3 (1999–2000) Statsrekneskapen 1999, sidene 349–359. interessante er de øvrige selskapene, de som er 47Meld. St. 3 (2011–2012) Statsrekneskapen for 2011, tabell indirekte eid av staten, 256 i alt . Dette er dat­ 3.6 Aksjeinteresser per 31.desember 2011 s. 251–263. 48 terselskaper av de 78 direkte eide selskapene, Dok 8:18 (2008–2009) Representantforslag om å utrede konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner eller datterselskaper av andre fristilte statlige regnskapspliktige etter regnskapsloven, og Dokument 8:73 virksomheter . I 1999 var tilsvarende antall S (2011–2012) Representantforslag om å innføre periodise- 46 ringsprinsippet i offentlig sektor. bare 122 . 49 Finansdepartementet Prop.1S (2011–2012) Proposisjon til Økningen i antallet indirekte styrte datter­ Stortinget for budsjettåret 2012 (Gul Bok), side 93.

17 helt ­essensielt verktøy for politisk folkevalgt og utskillingen av tjenester som vi har sett ­styring . i kommune og stat . Norge har brukt denne Aksjeselskaper som er eid av en kommune, oppskriften flittig . Vi skal se nærmere på den . av flere kommuner eller fylkeskommuner, må bruke regnskapsloven . Også her har det vært Oppskrift på AS-reform en økning . Mens det i 1997 var 1047 utskilte Det var Verdensbanken som i 1995 lagde en selskaper, er det nå ifølge SSBs tall totalt 2528 oppskrift for hvordan et land skal gå fram for utskilte virksomheter, hvorav 2189 aksjeselska­ å åpne nye deler av offentlig sektor for ­private per . Økningen har hovedsakelig vært i antallet aktører – «Verdenbankens beslutningstre for aksjeselskaper .50 Sannsynligvis skyldes noe av AS-reform» .51 Oppskriften viser hvordan økningen at interkommunalt samarbeid som ­offentlige oppgaver først kan skilles ut i egne var næringsvirksomhet ble omdannet til inter­ selskaper, for i neste omgang å bli splittet kommunale selskaper da Lov om interkommu­ videre­ opp. nale selskaper kom i 1999 . Uavhengig av årsak De fleste av oss vil kjenne igjen prosessen har omfanget av kommunale opp­gaver som er og flere av spørsmålene i skjemaet, hvis vi for pålagt å bruke regnskapsloven økt . eksempel ser på hva som skjedde med kraft­ Oppsiktsvekkende nok finnes det en bransjen . Helt til venstre spør man: «Er landet oppskrift på nettopp denne oppsplittingen klart for en AS-reform?» Hvis nei, oppfordres

50 DnR Kompetanse AS: Styring av offentlig eide selskaper, 51 Susan Newberry: New Zealand’s Public Sector Financial Kursdokumentasjon mars 2011 og SSB-statistikk. http:// Management System: Financial Resource Erosion in Government www.ssb.no/emner/12/01/stoff/tab-2012-03-19-05.html Departments, University of Canterbury 2002, side 6. Over- sikten er oversatt av Fanny Voldnes.

18 det til å forbedre ryktet til reformen, rekla­ En økonomisk gevinst oppnås oftest på bekost­ mere for reformens troverdighet og redusere ning av ansattes lønns- og arbeidsvilkår, eller arbeidstakermotstand . Hvis ja, skal man vur­ på bekostning av kvaliteten på tjenesten . 54 dere om foretaket vil være konkurransedyk­ tig . Neste fase er å skille ut naturlige monopol Private revisorer lager reglene (som Statnett) og etterpå skal det vurderes om Den innflytelsen som private revisorer har på mer oppsplitting er mulig . Prosessen går sin forretningsorientert regnskap i Norge er ikke gang med oppsplitting og kommersialisering så godt kjent . Det er helt naturlig at private av tjenestene, og jo lenger mot høyre i skjema­ norske revisorer har den største kunnskapen et, jo flere innslag er det av konkurranseutset­ når det gjelder dette regelverket siden dette ting, anbud og kontrakter med privat sektor . er næringsveien deres . Men det er et problem at det også reelt sett er private revisorer som Mye brukt i Norge lager regnskapsreglene i Norge i dag, og som I Norge har vi brukt oppskriften fra Verdens­ i neste omgang også skal kontrollere regn­ banken flittig siden midten av 1990-tallet . skapene som lages ut fra reglene . Mange offentlige tjenester er blitt skilt ut fra Fram til midten av 1990-tallet var det statlig forvaltning, etablert som egne selvsten­ Regnskapsrådet, et offentlig oppnevnt ­organ dige juridiske enheter og drevet i tråd med med bred representasjon, som utarbeidet forretningslivets spilleregler . Først ble Telever­ regnskapsreglene for næringslivet . I 1989 ble ket, Postverket, Norges Statsbaner med flere imidlertid den private stiftelsen Norsk Regn­ utskilt, splittet og omdannet til kommersielle skapsstiftelse55 etablert på initiativ fra Den markedsaktører . Etter hvert ble andre sekto­ norske Revisorforening . Etter noen få år had­ rer, som det tradisjonelt har vært politisk enig­ de stiftelsen greid å erobre arbeidet med regn­ het om ikke skal drives ut fra forretningslivets skapsreglene, gjennom å utdype regnskapslo­ spilleregler, skilt ut og underlagt forretnings­ vens bestemmelse om «god regnskapsskikk« . lignende regler . Her kan nevnes helsesektoren I dag har stiftelsen reelt sett forskriftsmyndig­ og universitets- og høyskolesektoren . het for utarbeidelse av regnskapsreglene, selv Begrunnelsene fra myndighetene side for om det formelt sett ligger under Finansdepar­ utskilling og konkurranseutsetting er flere . tementet . Særlig blir det lagt vekt på at veksten i offent­ Norsk Regnskapsstiftelse har den samme lige utgifter er for høy, at markedet løser dette rollen også etter at Norge innførte nye inter­ på en mer effektiv måte og at reformene derfor nasjonale regnskapsregler for privat sektor, er økonomisk nødvendige . I noen tilfeller har IFRS . Finansdepartementet har ingen reali­ oppsplitting vært resultat av krav som følge av tetsbehandling av regelverksendringer, selv EØS-avtalen .52 Fra politisk hold presiseres det at det ikke er privatisering av tjenestene som er målet med reformene, men at det er hen­ 52 Som da Vinmonopolet ble delt og Arcus AS ble etablert i siktsmessig at det offentlige blir sammenlignet et heleid statlig selskap 1.1.1997. 53 I. J. Sundby: Virksomhetsgjennomgang; Organisasjonsend­ med private aktører for å få en mer effektiv ringer i staten 1992-2007, Rapport nr. 2008:3, side 65. bruk av offentlige midler .53 54 Laura Hartmann: Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? SNS Forlag 2011 og Hallvard Bakke: Motforestillingene til dette resonnementet Privatisering i Tromsø kommune, Fagforbundet internt notat er mange . Det er dokumentert at det er liten fra 1.8.2012. 55 effektivitetsgevinst å hente på å overlate ut­ Norsk Regnskapsstiftelse ble stiftet 27.4.1989. Bak stif- telsen i dag står Den norske Revisorforening, Handelshøy- førelsen av offentlige tjenester til private, sær­ skolen BI, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening lig fordi privat fortjeneste også hører til i et NARF, Norges Handelshøyskole NHH, Econa, Næringslivets Hovedorganisasjon NHO og Oslo Børs. slikt regnestykke . En eventuell økonomisk ge­ 56 Banklovkommisjonene Pensjonslovene og folketrygdrefor­ vinst er ikke ensbetydende med effektivisering . men II, side 68 (NOU 2012:13).

19 om høringer formelt sett går gjennom depar­ denne prosessen har overlatt den avgjørende tementet . Derfor kan vi si at utarbeidelse av innflytelsen over regnskapsreglene til krefter regnskapsregler for privat sektor i Norge er som står utenfor demokratisk styring, og som privatisert . er dominert av en internasjonal, markedsori­ Banklovkommisjonen, som avga sin andre entert tenkning . utredning om pensjonsreformens utforming i juni 2012, har lignende innvendinger til den Langt mer enn regelteknikk rollen Norsk Regnskapsstiftelse har på regn­ Denne tenkningen legger dessuten til grunn skapsområdet .56 at regnskapsregler bare er ren teknikk, uten noen politiske konsekvenser . Det er lett å vise Internasjonale regler at dette ikke stemmer . En ting er at formalite­ Også de internasjonale reglene for offent­ tene i regnskapsregler framstår som et teknisk lig sektor, IPSAS, er utarbeidet av private fagområde . Men ser vi på de samfunnsmessi­ ­revisorer . Disse reglene bygger på IFRS . Den ge virkningene av ulike regelverk, så framstår internasjonale revisorforeningen satte ned dette som en altfor snever beskrivelse .59 en arbeidsgruppe i 1996, som etter innsigel­ I kjølvannet av finanskrisen er det erkjent ser ble utvidet til å omfatte også revisorer fra av både fagmiljøer og i G20-møter at de nye ­offentlig sektor fra 2006 . Men på det tids­ internasjonale regnskapsreglene IFRS har bi­ punktet var mye av arbeidet allerede gjort . dratt til å forsterke krisen . Noen regler ble Også norske private revisorer deltok i arbeidet da også svært raskt endret . I november 2008 fram til 2006 .57 iverksatte EU en redningsaksjon for banke­ Det norske regelverket «Statlige regn­ ne ved hjelp av en regelendring for hvordan skapsstandarder for offentlig sektor», SRS, verdipapirer skal vurderes . To dager senere som nå er anbefalt brukt til intern styring i ble samme endring gjennomført i Norge 60. statlige virksomheter, bygger på dette regel­ ­Effekten var at bankene ikke behøvde å føre verket .58 Regelverket er laget under betydelig så store tap i sine tredjekvartalsrapporteringer innflytelse av private revisorer, på tross av at i 2008 som de måtte ha gjort etter de opprin­ det formelle ansvaret for regelverket er lagt nelige reglene . under Direktoratet for økonomistyring . Her spilte mange forhold inn . Men det ble Det er problematisk at myndighetene i demonstrert for åpen scene at innføringen av de nye reglene dreide seg om langt mer enn 57 Den norske Revisorforening, International Federation of Ac­ regelteknikk, det dreide seg om å redde bank­ countants and International Public Sector Accounting Standards vesenet . Eksemplene viser at regnskapsregler Board, Public Sector Conference Oslo, 14.3.2005 sidene 35 og 40. er et virkemiddel for å fremme politiske inter­ 58 Det framgår av de statlige regnskapsstandardene SRS, esser, og bør derfor være et offentlig ansvar se for eksempel SRS 19 Usikre forpliktelser og betingede under demokratisk kontroll . eiendeler, side 13. 59 Det ble advart mot oppblåste, urealistiske balanseverdier da IFRS skulle implementeres i Norge, jfr. NOU 2003:23 Aktører for privatisering Evaluering av regnskapsloven, mindretallsinnstillinger i punkt 61 9.3.4 jfr. punkt 2.5.2. I tillegg til de private revisorene finnes en 60 IASB vedtok endringer i de internasjonale regnskaps- lang rekke andre aktører som ønsker å ut­ reglene IAS 19 og IFRS 7 den 13.10.2008, forordning (EF) forme regler som legger til rette for privati­ 1004/2008 vedtatt 15.10.2008 og forskrift om endring i for- skrift om EØS-regler om vedtatte internasjonale regnskaps- sering . Her kan det være på sin plass å nevne regler ble fastsatt av Finansdepartementet 16.10.2008. private tjenesteleverandører, som ser på inn­ 61 De fire store private revisjonsselskapene er KPMG, PwC, Ernst & Young og Deloitte. tektsmulighetene i det offentlige som svært 62 Forslag til lovendring vedrørende bruk av offentlige til- attraktive . skudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager ble behandlet i Stortinget 11.6.2012, Innst. 352 L (2011–2012), Med finanskrisen og den økonomiske kri­ Lovvedtak 74 (2011–2012). sen i den vestlige økonomien som nå rår har

20 vi sett en oppblomstring av private kommer­ satte, hva slags innsyn allmennheten har, hva sielle aktører på områder som pleie og om­ slags rapportering som skjer fra virksomheten sorg, barne­hager og barnevern også i Norge . og hva slags kontroll virksomheten er under­ En viktig rolle når det gjelder barnehager har lagt .64 vært spilt av Private barnehagers landsforbund De mange utskilte virksomhetene som er (PBL) . Da myndighetene forsøkte å innføre egne rettssubjekter har egne styrer og er der­ utbyttebegrensninger for private barnehager, med bare indirekte underlagt politisk styring . protesterte PBL kraftig i mediene og opp­ Dette stiller politikerne overfor flere utfor­ nådde at myndighetene føyde seg etter deres dringer . Viktigst er sannsynligvis at det blir ønsker .61 Private barnehager kan i dag operere atskillig vanskeligere å ha oversikt over hva som en hvilken som helst annen kommersiell slags oppgaver som må ses i en helhetlig sam­ virksomhet, til tross for at barne­hager er en menheng . Vi skal ta et eksempel som gjelder fellesfinansiert, kommunal oppgave . kommunestyrerepresentanter som velges til Det er liten tvil om at private er aktører styreverv i kommunalt eide aksjeselskaper . for å åpne offentlig sektor for private utførere . Dette burde være en politisk kontroversiell Helhetlig tilbud sak, fordi det utfordrer muligheten til politisk Intensjonen med Kommuneloven fra 2004 var styring og kontroll . at kommunen kunne styres helhetlig ut fra de oppgavene kommunen har . Dette har vist seg Kontroll og styring å være vanskelig, særlig på grunn av aksje­ Spørsmålet om en offentlig tjeneste bør priva­ lovens bestemmelser om taushetsplikt . Den tiseres eller ikke, blandes ofte i den politiske kan komme i konflikt med ansvaret for hel­ debatten sammen med spørsmålet om hvor­ heten i det kommunale tjenestetilbudet . En ny vidt private skal kunne tilegne seg gevinst ved habilitetsregel øker problemet for kommunen en slik privatisering . Dette gjelder som vist i og kommunens styrerepresentanter, som ikke barnehagesektoren . lenger kan delta i kommunestyrets beslutnin­ Ut fra et samfunnsmessig perspektiv er det ger vedrørende selskapet 65. Dette kan i teorien imidlertid vanskelig å forstå at store ­offentlige være fornuftig fordi aksjeselskapene skal drive midler kan gå til private eiere og ikke til tje­ med næringsvirksomhet . På den andre siden nesten de er ment for . En ansvarlig politikk kan det gå ut over en helhetlig styring av kom­ må innebære at finansieringen av tjenestene munens oppgaver . må være mulig å kontrollere . På denne bak­ I praksis er det imidlertid enda mer kom­ grunn er den nye reguleringen av private plisert . Hvor vanskelig situasjonen kan være barne­hager helt uforståelig 63. Til tross for at framgår for eksempel av måten Oslos kollek­ det er dokumentert at private barnehageeiere tivtrafikk er organisert på . Kollektivtrafikken kan ta ut store verdier, til og med til skatte­ er organisert i til sammen 20 aksjeselskaper paradiser, unnlater myndighetene å regulere som alle har styrerepresentanter . Selskapene det som er kjernen i problemet, nemlig at bar­ utfører ulike deler av kollektivtilbudet og nehagevirksomhet kan organiseres i konsern . kjøper og selger tjenester som vedlikehold, Det betyr at det er umulig å kontrollere hvor­ renhold og administrative oppgaver av hver­ dan de ­offentlig bevilgede midlene brukes . andre . Eierne er Oslo kommune og Akershus Hvordan en offentlig tjeneste er organisert fylkeskommune, og eierforholdet er organi­ juridisk, er viktig for den politiske styringen og kontrollmuligheten for politikerne og av­ 63 Lovvedtak 74 (2011–2012). gjør dermed hvor sterk den politiske innflytel­ 64 Se tabell i Fanny Voldnes; Markedsretting av offentlig sektor – virkemidler og alternativer, Fagforbundet 2012. sen er . Organiseringen avgjør også hva slags 65 Forvaltningslovens § 6, 1. ledd punkt e. ble endret med medbestemmelsesregler som gjelder for an­ virkning fra 1.11.2011.

21 sert på kryss og tvers i en konsernstruktur . somhet å gjøre . Tvert imot skulle man tro at I et forretningskonsern åpner en slik struk­ det er en fordel at personer som har kunnskap tur for at kostnader og inntekter kan styres om en virksomhet kan bidra også i den hel­ dit de anses mest hensiktsmessig for eierne, ut hetlige styringen av kommunen . Uten denne fra blant annet skattemessige forhold . Det er kompetansen vil politikerne som styrer kom­ vanskelig å forstå hensikten med en slik orga­ munen lett miste oversikten og resultatet kan nisering av en offentlig tjeneste som kollektiv­ bli svekking av den demokratiske styringen . trafikk . For tiden pågår politietterforskning for korrupsjon i flere av selskapene . Det er et Redusert kontroll godt spørsmål hvordan folkevalgte greier å ha Tradisjonelt er det Riksrevisjonen som har oversikt og styring med kollektivtrafikken når hatt som oppgave å kontrollere statlig virk­ den er organisert på denne måten . somhet . Omfanget av denne kontrollen er imidlertid over en årrekke blitt redusert og Interkommunale selskaper endret . Dette henger sammen med at Riks­ Det har vært antydet at de nye habilitets­ revisjonens oppgaver også er påvirket av re­ reglene for styrerepresentanter også skal om­ formene i offentlig sektor . fatte interkommunale selskaper 66. Dette må Flere sentrale samfunnsoppgaver er ikke imidlertid bero på en misforståelse . Et inter­ lenger underlagt Riksrevisjonens kontroll og kommunalt selskap er ikke etablert for å drive revisjon . Den viktige regnskapsrevisjonen av forretningsvirksomhet, men for å utføre kom­ sykehusene er fratatt Riksrevisjonen og over­ munale oppgaver . Derfor er ikke habilitets­ latt til private revisorer . Riksrevisjonen ut­ reglene relevante slik de kan være i et aksje­ fører nå bare indirekte kontroll med landets selskap . sykehus gjennom kontroll av Helse- og om­ Spørsmålet om habilitet er selvfølgelig vik­ sorgsdepartementet, i tillegg til at Riksrevi­ tig . Det finnes eksempler på at også kommu­ sjonen selv kan utføre det som kalles forvalt­ nale representanter har utnyttet muligheter ningsrevisjon .67 til å berike seg selv . I forretningsmessig sam­ Ut fra et samfunnsmessig synspunkt er menheng er imidlertid spørsmål om habilitet det problematisk at disse oppgavene er fratatt og taushetsplikt begrunnet i behovet for å Riksrevisjonen uten en diskusjon om hvor­ ivareta forretningshemmeligheter . Dette må vidt det på et prinsipielt grunnlag er ønske­ oppfattes som irrelevant for kommunale virk­ lig å endre dens rolle . Riksrevisjonen er tross somheter som ikke har med forretningsvirk­ alt Stortingets kontrollorgan . Dette viser at markedsorienteringen i offentlig sektor har en 66 Offentlige selskapsformer, kurs i regi av Juristenes Utdan- nærmest automatisk innskrenkende virkning ningssenter 9. mai 2012. på samfunnets demokratiske mekanismer . http://www.juskurs.no/id/31?kursnr=2012035&aar=2012&a= cource&state=old 67 Forvaltningsrevisjon er systematiske undersøkelser av Erfaringer fra New Zealand økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger av Det kan være på sin plass i denne sammenheng vedtak fattet av Stortinget. 68 Professor June Pallot (1953–2004) er anerkjent inter- å minne om forholdet mellom Riksrevisjonen nasjonalt for sitt arbeid og utallige akademiske artikler om og Finansdepartementet i New Zealand . Det offentlig sektor, regnskap og folkevalgt styring. International er blitt analysert av en av nestorene på feltet i Public Management Network opprettet i 2004 en pris i hennes navn June Pallot Award, som hvert år deles ut til årets New Zealand, professor June Pallot .68 beste publiserte artikkel. I forbindelse med at forretningsorienterte 69 June Pallot: A wider Accountability? The Audit Office and New Zealand’s Bureaucratic Revolution, The Legacy of June reformer ble innført i New Zealand, opp­ Pallot, Public Sector Financial Management Reform, edited by stod det konkurranse og konflikt mellom Susan Newberry, Information Age Publiching Greenwich Connecticut 2006, s. 262 . Riks­revisjonen og Finansdepartementet som 70 Edit s. 284. handlet om jurisdiksjonen for offentlig sektor .

22 Denne spenningen karakteriserer hun som representanter som har styreverv, har befolk­ « . . del av en bredere konflikt mellom en ’de­ ningen ingen mulighet til å velge vekk eller mokratiseringsagenda’ og en ’privatiseringsa­ gjenvelge disse personene . Avstanden fra den genda’» .69 som velges til å representere befolkningen til Videre hevder Pallot at Riksrevisjonen ut­ der hvor beslutninger fattes, blir større . fordret mange aspekter ved det nye styrings­ For at politikerne skal kunne ta tilbake systemet fra Finansdepartementet, for eksem­ styringen av offentlig sektor, trengs det end­ pel det smale fokuset på oppnådde resultater, ringer på flere områder . samt at Riksrevisjonen konsekvent har for­ En avgjørende betingelse er at Stortinget svart en bredere rapporteringsplikt overfor tar på alvor sitt eget standpunkt om hva som parlamentet og et større ansvar for resultater kreves for å ha god politisk styring . Stortin­ overfor allmennheten generelt 70. Pallot for­ get legger til grunn at kontantregnskapet er et svarte Riksrevisjonens rolle og konkluderte nødvendig politisk styringsverktøy fordi det med at offentlig eiendom ikke må betraktes, henger sammen med bevilgninger og budsjett . omtales og underlegges systemer som om den Dette resonnementet er like nødvendig når det er privat eiendom . gjelder den interne styringen av oppgaver som Det er uklart om, og i tilfelle i hvilken politikerne mener er sentrale i den norske vel­ grad, denne problemstillingen er relevant for ferdsstaten . Som her er vist, tilrettelegger bru­ Norge . Spenningen mellom en demokrati­ ken av forretningsorienterte regnskaper for seringsagenda og en privatiseringsagenda er privatisering av offentlige tjenester, selv om imidlertid åpenbar også i vårt land . det ikke har vært en uttalt intensjon . Derfor må forretningsorienterte regnskaper til intern Oppsummering styring erstattes med et kontantbasert regn­ Den prosessen som pågår i Norge har altså skap . Det kommunale budsjett- og regnskaps­ likhetstrekk med det som har skjedd i New systemet er et godt utgangspunkt som bør Zealand . Flere forhold peker i retning av at ­videreutvikles til dette formålet, nettopp fordi demokratiseringsagendaen er på vikende det er kontantbasert og samtidig er et viktig front, til fordel for privatiseringsagendaen . styringsverktøy for investeringer . Det kan være liten tvil om at den poli­ Det sløses med skattepenger når private tiske styringen med sentrale offentlige opp­ barnehageeiere kan flytte offentlige bevilgnin­ gaver alle­rede er svekket . Når slike tjenester ger til private konti i skatteparadis . I den grad blir utskilt og styrt av andre enn folkevalgte, private aktører utfører offentlige oppgaver, ­eller underlagt forretningslivets spilleregler på må regelverket sikre at det er mulig å kontrol­ ­annet vis, stilles de folkevalgte overfor virkelig lere at bevilgninger blir brukt til formålet de store utfordringer . Det forretningsorienterte er ment for . Regelverket for sentrale offent­ regnskapet er komplisert og tungt tilgjengelig, lige tjenester må sikre at folkevalgt styring og lite kompatibelt med tradisjonelle budsjet­ og kontroll er mulig, uavhengig av hvordan ter og regnskap som folkevalgte har vært for­ tjenesten er organisert juridisk og hvem som trolige med . Dette åpner i seg selv for kunn­ utfører tjenesten . Bare på denne måten kan skapsmakt og fører til svekket politisk styring . tilliten til velferdsstaten opprettholdes . Prosessen forsterkes ved at ledelse og styrer Riksrevisjonen og kommunerevisjonen har i offentlige virksomheter får større beslutnings­ ingen næringsinteresse i sitt kontrollarbeid, i myndighet over forhold som angår offentlige motsetning til private revisorer . Betydningen tjenester enn de hadde tidligere . ­Ansatte ledere offentlig revisjon har for den demokratiske opptrer mer og mer som direktører i private kontrollen av fellesskapets midler er sterkt bedrifter . Med unntak av kommunestyre­ undervurdert, og må gjenreises .

23 Noen definisjoner

Periodisering Periodiseringsregler avgjør tidspunktet for når prinsippet, men uten å være rendyrket. Kom­ en inntekt/utgift skal regnskapsføres. Ulike regn­ muneregnskapet skiller klart mellom løpende skapssystemer har ulike regler for dette. Formå­ utgifter og inntekter på den ene siden og kapital­ let med reglene i et kontantregnskap er å vise utgifter, herunder investeringer og kapitalinntek­ pengevirkningen (kontanter), mens det for for­ ter, på den andre. Kommuner/fylkeskommuner retningsorienterte regnskaper er bedriftsøko­ har både et driftsregnskap og et investerings­ nomisk lønnsomhet. regnskap.

Rent kontantregnskap Forretningsorientert ­ regnskap Utgifter og inntekter føres når de betales. Betalingstidspunktet er uinteressant for når utgifter og inntekter føres, fordi formålet er Modifisert kontant­regnskap å beregne bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Inntekter og utgifter føres når de betales, men Det betyr for eksempel at inntekter knyttet til bevilgninger kan overføres til neste års budsjett. en inngått avtale føres i samme periode som Typisk viser et modifisert kontantregnskap som kostnader knyttet til avtalen, selv om det ikke Statsbudsjettet utbetalinger og innbetalinger i så langt er mottatt noen innbetaling. Forret­ budsjettåret, og angir bevilgninger som kan over­ ningsorienterte regnskaper er regnskaper ført føres til neste års budsjett. i henholdt til regnskapsloven, de internasjonale Verdiene på aksjer og eiendeler vises til det regnskapsreglene for privat sektor IFRS, de de er kjøpt for, såkalt anskaffelseskost. internasjonale regnskapsreglene for offentlig sektor IPSAS og de norske regnskapsreglene Kommuneregnskapet for statlige virksomheter SRS. Eiendeler som Kommuner og fylkeskommuner følger anord­ bygninger, tomter og aksjer vurderes til mar­ ningsprinsippet som er en variant av kontant­ kedsverdi. F oto : C olourbo x

24 Oversikt over statlige virksomheter som bruker SRS

Innrapportering av anvendt regnskapsprinsipp ved utarbeidelse av virksomhetsregnskapet i departementer og underliggende virksomheter 2011 .

Oversikt over virksomheter som benytter periodiseringsprinsippet slik det framgår av de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS) .

1 - Departement 2 - Ordinært forvaltningsorgan 3 - Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (nettobudsjettert virksomhet) 4 - Forvaltningsbedrift

virksomhetens navn type virksomhet virksomhetens navn type virksomhet Direktoratet for Høgskolen Stord/Haugesund 3 nødkommunikasjon 2 Høgskulen i Sogn og Fjordane 3 Husbanken 2 Høgskulen i Volda 3 Kompetansesenter for Kunsthøgskolen i Bergen 3 distriktsutvikling 2 Kunsthøgskolen i Oslo 3 Nasjonalt folkehelseinstitutt 2 Meteorologisk institutt 3 Justervesenet 2 Norges forskningsråd 3 Norges geologiske undersøkelse 2 Norges Handelshøyskole 3 Fiskeridirektoratet 2 Norges idrettshøgskole 3 Kystverket 2 Norges musikkhøgskole 3 Nasjonalt institutt for Norges teknisk-natur- ernærings- og sjømatforskning 2 vitenskaplige universitet Jernbaneverket 2 (NTNU) 3 Direktoratet for Norges veterinærhøgskole 3 økonomistyring 2 Norsk Utenrikspolitisk Statens innkrevingssentral 2 Institutt (NUPI) 3 Arkitektur- og designhøgskolen NOVA, Norsk institutt for i Oslo 3 forskning om oppvekst, Høgskolen i Akershus 3 velferd og aldring 3 Høgskolen i Bergen 3 Samisk høgskole 3 Universitetet i Nordland 3 Senter for internasjonalisering Høgskolen i Buskerud 3 av høgre utdanning (SIU) 3 Høgskolen i Finnmark 3 Universitetet for miljø- og Høgskolen i Gjøvik 3 biovitenskap (UMB) 3 Høgskolen i Harstad 3 Universitetet i Agder 3 Høgskolen i Hedmark 3 Universitetet i Bergen 3 Høgskolen i Lillehammer 3 Universitetet i Oslo 3 Høgskolen i Molde 3 Universitetet i Stavanger 3 Høgskolen i Narvik 3 Universitetet i Tromsø 3 Høgskolen i Nesna 3 Forbrukerrådet 3 Høgskolen i Nord-Trøndelag 3 Likestillings- og Høgskolen i Oslo 3 diskrimineringsombudet 3

F oto Høgskolen i Sør-Trøndelag 3 Bioforsk 3 Høgskolen i Telemark 3 Norsk institutt for skog og : C

olourbo Høgskolen i Tromsø 3 landskap 3 Høgskolen i Vestfold 3 Veterinærinstituttet 3 Høgskolen i Østfold 3 SPK forvaltningsbedrift 4 x Høgskolen i Ålesund 3 Statens kartverk 4

25 Litteratur

Bank, H. og Herning, L. (2010). PDFS/NOU200320030023000DDDP- Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/ Med sugerør i statskassa. Oslo: For DFS.pdf Innstillinger/Stortinget/2011-2012/ Velferdsstaten. Finansdepartementet (2008): inns-201112-352 / Bakke, H. (2012). Privatisering i Tromsø Forskrift om endring i forskrift om gjen­ Jensen, B. og Bollingmo, M. kommune. Oslo: Fagforbundet. (Internt nomføring av EØS-regler om vedtatte (2007). Helsereform. Utfordringer og notat fra 1.8.2012) internasjonale regnskapsstandarder. (Ved- løsninger. (Rapport 15:2007). Elverum: Banklovkommisjonen (2012). legg: Kommissionens Forordning (EF) Høgskolen i Hedmark. Pensjonslovene og folketrygdreformen II: Nr. 1004/2008) Oslo: Departementet. http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ utredning nr. 26 fra Banklovkommisjonen. http://www.regjeringen.no/nb/dep/ URN:NBN:no-bibsys_brage_6384 (Norges offentlige utredninger [NOU] fin/dok/lover_regler/forskrifter/2008/ Jensen, B. (2007). Offentlige velferds­ 2012: 13). Oslo: Departementet. forskrift-16-oktober-2008-om-endring- goder. Økonomistyring, regnskapsprinsipper Berge, Ø. M., Hagen, I. M. og i-f.html?id=532721 og New Public Management. (Rapport 12: Trygstad, S. C. (2009). Nytt regn­ Finansdepartementet (2003). 2007). Elverum: Høgskolen i Hedmark. skapssystem i tre statlige virksomheter. Hva koster det? Bedre budsjettering og http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ En intervjuundersøkelse. (Fafo-rapport regnskapsføring i staten. (Norges offent- URN:NBN:no-bibsys_brage_6392 2009:52). Oslo: Fafo http://www. lige utredninger [NOU] 2003:6). Oslo: Jensen, B. og Monsen, N. (2009). fafo.no/pub/rapp/20142/20142.pdf Departementet. http://www.regjeringen. Regnskap i stat og kommuner. Om dagens Den norske Revisorforening no/Rpub/NOU/20032003/006/PDFS/ regnskapsregler og et alternativ, (Rap- (2012). Dokument 8:73 S Representant­ NOU200320030006000DDDPDFS.pdf port 7:2009 ). Elverum: Høgskolen forslag om å innføre periodiseringsprinsip­ Finansdepartementet (2011). i Hedmark. http://idtjeneste.nb.no/ pet i offentlig sektor. Brev til Finanskomi­ Statsbudsjettet for 2012. (Prop. 1S, (2011- URN:NBN:no-bibsys_brage_11893 teen datert 2.5. 2012. Oslo: Foreningnen. 2012). Oslo: Departementet. Kallset, K.-E. (2009). Makta midt http://www.revisorforeningen.no/ http://www.statsbudsjettet.no/upload/ imot: kampen om EU og Arbeidarpartiets arch/_img/9583543.pdf Statsbudsjett_2012/dokumenter/pdf/ sjel. Oslo: Manifest forlag Den norske Revisorforening gulbok.pdf Kunnskapsdepartementet (2012). (2005). International Federation of Ac­ Finansdepartementet ( 2012). Endringer i barnehageloven (tilskudd og countants and International Public Sector Statsrekneskapen 2011. (Meld. St. 3, foreldrebetaling i ikke-kommunale barne­ Accounting Standards Board, Public (2011–2012). Oslo: Departementet. hager). (Prop. 98 L (2011-2012). Oslo: Sector Conference Oslo, 14.3.2005 http://www.regjeringen.no/nn/dep/fin/ Departementet. DnR Kompetanse (2011). Styring av Dokument/proposisjonar-og-meldingar/ http://www.regjeringen.no/nb/dep/ offentlig eide selskaper. Kursdokumenta­ stortingsmeldingar/2011-2012/meld- kd/dok/regpubl/prop/2011-2012/prop- sjon. Oslo: Revisorforeningen. st-3-20112012.html?id=680054 98-l-20112012.html?id=679573 Dokument 8:73 (2011–2012), Repre­ Finansdepartemenet (2000). Landsorganisasjonen (2012). Pen­ sentantforslag fra stortingsrepresentan­ Statsrekneskapen medrekna folketrygda sjon og regnskapsregler. Brev fra LO til tene Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen, for 1999. (St.meld. nr. 3. (1999- Finansdepartementet datert 1.12.2009 Jan-Henrik Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil 2000). Oslo: Departementet. http:// http://www.lo.no/s/Arbeidsliv/Pensjon/ Solvik-Olsen og Jørund Rytman om å innføre www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/ Pensjon-og-regnskapsregler periodiseringsprinsippet i offentlig sektor. regpubl/stmeld/19992000/stmeld- Lovvedtak 74 (2011-2012) Vedtak til Oslo. Stortinget. http://www.stortinget. nr-3-1999-2000-.html?id=402543 lov om endringer i barnehageloven (tilskudd no/no/Saker-og-publikasjoner/Publika- Forskrift om rammeplan for bachelor og foreldrebetaling i ikkekommunale sjoner/Representantforslag/2011-2012/ i regnskap og revisjon. (2012-06-27). barnehager. dok8 -201112- 073/ Lokalisert på www.lovdata.no http://www.stortinget.no/no/Saker-og- Dok 8:18 (2008-2009) Representant­ Hartmann, L. (Red). (2011). Konkur­ publikasjoner/Vedtak/Beslutninger/Lov- forslag fra stortingsrepresentantene rensens konsekvenser. Vad händer med vedtak/2011-2012/vedtak-201112-074/ Per-Willy Amundsen, Oddvar Hallset svensk välfärd? Stockholm : SNS Förlag Lunder, T. E.(2011). Gullgraving i sand­ Reiakvam,Ib Thomsen og Jørund Rytman Helse Vest RHF(2008). Resultat­ kassa? Profittmuligheter og uttak av verdier om å utrede konsekvensene av å gjøre kom­ utvikling i Helse Vest – rekneskapslova vs i private barnehage. (TF-notat 51/2011). muner og fylkeskommuner regnskapsplikti­ kommunale regnskapsprinsipp. Styresak Bø: Telemarksforskning. ge etter regnskapsloven. Oslo: Stortinget. 0140/080. Protokoll datert 6.2.2008, Mellett, H., Macniven, L., and http://www.stortinget.no/Global/pdf/ http://www.helse-vest.no/omoss/styret/ Marriott, N. (2007). NHS Resource Representantforslag/ 2008-2009/dok8- Documents/2008/2008-02-06/Sak%20 Accounting in Wales: Problems of Imple­ 200809-018.pdf 01408%20O%20Resultatutvikling%20 mentation. Edinburg: The Institute of Fagforbundet (2012). Høyring av i%20Helse%20Vest_rekneskapsl_komm. Chartered Accountants of Scotland. lov og forskriftsføresegner om bruk av pdf Monsen, N. (2011). Inntekter og utgif- offentlege tilskot og foreldrebetaling i Helse- og omsorgsdeparte- ter. Kommunal Økonomi 91(8) 8-11. ikkje-kommunale barnehagar. (Brev sendt mentet (2011). Høringsnotat. Forslag tp://idtjeneste.nb.no/URN:NBN:no- Kunnskapsdepartementet 1.2. 2012.). til endringer i helseforetaksloven. Oslo: bibsys_brage_25097 Oslo: Fagforbundet. Departementet.http://www. Monsen, N. (2011). Statsregnskapet og http://www.regjeringen.no/­ regjeringen.no/pages/36639823/ kommuneregnskapet. Omutviklingen nå og pages/35412178/Fagforbundet.pdf Hoeringsnotat.pdf veien videre, (Rapport 10: 2011). Elverum: Finansdepartementet (2003). Innst. 352 L (2011-2012). Innstilling fra Høgskolen i Hedmark. Evaluering av regnskapsloven. (Norges familie- og kulturkomiteen om endringer i http://idtjeneste.nb.no/URN:NBN:no- offentlige utredninger [NOU] 2003:23). barnehageloven (tilskudd og foreldrebeta­ bibsys_brage_17738 Oslo: Departementet.http://www.regje- ling i ikke-kommunale barnehager. Oslo: Newberry, S. (2002). New Zealand’s ringen.no/Rpub/NOU/20032003/023/ Stortinget. http://www.stortinget.no/no/ Public Sector Financial Management Sys­

26 tem: Financial Resource Erosion in Govern­ Vedlegg/okstyring/rundskriv/faste/SRS- Voldnes, F (2007). Helseforetakene. ment Department. (Thesis) Christchurch, 19_Usikre_forpliktelser_og_betingede_ Forretningsmessige drevne foretak i en NZ: University of Canterbury. http://hdl. eiendeler_desember_2009.pdf større reform, Alternativ evaluering av handle.net/10092/862 Sundby, I. J., Kalleberg, A., & helseforetakene. Oslo: Folkebevegelsen Norges Kommunerevisorfor- Ibenholt, T. (2008). Virksomhetsgjen­ for lokalsykehusene. http://www.lo.no/s/ bund (2012). Høringssvar til Kommunal- nomgang. Organisasjonsendringer i staten Samfunn/Offentlig-sektor-/Helsefor- og regionaldepartementet fra 12.9.2012 til 1992-2007. (Rapport 2008:3). Oslo: etakene----forretningsmessig-drevne- høringen Forslag til endringer i regnskaps­ Direktoratet for forvaltning og IKT. foretak-i-en-storre-reform-/ føringen av pensjon. http://www.nkrf. Tranøy, B. S. (2009). Makt, interes­ Voldnes, F. (2012). Markedsretting av no/filarkiv/File/nyheter/Horingsuttalel- ser og legitimitet på veien fram mot nye offentlig sektor – virkemidler og alternati­ ser/11.09.12_KRD-_hoeringssvar_regn- regnskapsstandarder. ( Fafo-notat 2009:7 ver. Oslo: Fagforbundet skapsfoering_av_pensjon.pdf ). Oslo: Fafo. Østre, S. (2007). Analyse av prinsip­ Pallot, J. (2006). A wider accountabi- Trygstad, S. (2008). Forretningsbasert per for budsjettering og regnskapsføring i lity? The audit office and New Zealand’s regnskap i staten. Erfaringer og holdninger. offentlig forvaltning. (Rapport 14:2007). bureaucratic revolution. I Newberry, S. (Fafo-rapport 2008:30). Oslo: Fafo. Elverum: Høgskolen i Hedmark, (Ed): The legacy of June Pallot, public sector Utdannings- og forsknings­ http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ financial management reform. Greenwich, departementet (2003). Rammeplan URN:NBN:no-bibsys_brage_6386 Conn. : IAP - Information Age publ. for treårig revisorutdanning, fastsatt 25. Østre, S. (2007). Resultatstyring i Statlig RegnskapsStandard 19. juni. 2003. Oslo: Departementet. offentlig forvaltning. (Rapport 13:2007). Usikre forpliktelser og betingede eiendeler. http://www.regjeringen.no/upload/kilde/ Elverum: Høgskolen i Hedmark. (2009). Oslo: Regjeringen. ufd/pla/2003/0002/ddd/pdfv/183896- http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ http://www.regjeringen.no/upload/FIN/ microsoft_word_-616477449-37- URN:NBN:no-bibsys_brage_6388 200303328-2.pdf

referanser til: Er verdiene i norske kommuner i endring? side 28

I Beck-Jørgensen, T. (2003). V Beck-Jørgensen, T. og Vrang- IX Previts, G. (1985) The scope of Konturene av en offentlig identitet. I bæk, K. (2004). Det offentlige sty­ CPA services: A study of the development Beck-Jørgensen, T. (red.) På sporet af en ringsunivers. Fra government til governance? of the concept of independence and the offentlig identitet. Århus: Århus Univer- Århus: Magtutredningen. profession’s role in society. New York: sitetsforlag. Wiley. VI Vrangbæk, K. (2009). Public II Olsen, J.P. (2007). The ups and downs Sector values in Denmark: A survey X Brown, P.A., Morris, H.S. og of bureaucratic organization. ( Working analysis. International Journal of Public Wilder, W.M. (2006) Ethical exempli- paper 14/2007). Oslo: Arena. Administration, 32(6), 508-535. fication and the AICPA code of profes- sional conduct: An empirical investiga- III OECD (2005). Modernizing Govern­ VII Busch, T. & Wennes, G. (2012). tion of auditor and public perceptions. ment. The way forward. Paris: OECD Changing values in public professions – a Journal of Business Ethics, 71(1), 31-71. Publishing. need for value based leadership. Upubli- sert paper, Trondheim Økonomiske XI House, R.I. (1996). Path-goal VI Christensen, T. og Lægreid, Høgskole. theory of leadership: lessons, legacy P. (2007). Introduction – theoretical and a reformulated theory. Leadership approach and research questions. I VIII Vrangbæk, K. (2009). Public Quarterly, 7(3), 323-352. Christensen, T. og Lægreid, P. (red). Sector values in Denmark: A survey Transcending New Public Management. The analysis. International Journal of Public XII Busch, T. (2012). Verdibasert ledelse transformation of public sector reforms. Administration, 32(6), 508-535. i offentlige profesjoner. Oslo: Fagbokfor- Aldershot, England: Ashgate. laget

27

Professor Tor Busch og førsteamanuensis Grete Wennes, Høgskolen i Sør-Trøndelag Er verdiene i norske kommuner i endring?

22 . juli-kommisjonen har levert sin New Public Management rapport, og her gjøres det til et hoved­ Utviklingen i offentlig sektor har de siste tretti poeng at kultur og holdninger knyttet årene vært sterkt preget av en internasjonal trend – New Public Management (NPM) . til risiko­er­kjennelse, gjennomførings­ Dette har ført til at offentlig sektor har intro­ evne, samhandling, IKT-utnyttelse og dusert en rekke modeller fra privat næringsliv, resultatorientert lederskap må styrkes med større vekt på konkurranse, på resultat­ i forvaltningen . målinger, kundeorientering og sterkere sty­ ring, og på ansvarliggjøring . I Norge ble det tidlig stilt spørsmål ved om Dette er en skarp kritikk, og den retter sø­ vi får nok til helse, skole, vei og andre tjenester kelyset mot det verdimessige grunnlaget for for de milliardene som offentlig forvaltning ­offentlig sektor . Vi vil ikke her ta stilling til disponerer (NOU 1991:28) – noe som dannet om kommisjonen har stilt en korrekt diagno­ grunnlaget for en kontinuerlig modernisering se, men ønsker å drøfte på et generelt grunn­ av offentlig sektor . Målet har vært å redusere lag om verdiene i offentlig sektor er i endring . sektorens omfang og makt, og effektivisere styrings- og organisasjonsformenII . Bakgrunn En mindre, mer fleksibel og kostnadseffek­ Verdispørsmål har alltid stått sentralt i offent­ tiv sektor med private, markedsrettede bedrif­ lige organisasjoner, delvis for å sikre god kvali­ ter som forbilde, skulle gi store økonomiske tet og delvis for å bevare høy grad av legitimitet gevinster og revitalisere samfunnet . Oppskrif­ i befolkningen . Høy grad av legitimitet er spe­ ten ble marked og management . I dag kan vi sielt viktig for organisasjoner hvor det er van­ konkludere med at Norge i stor grad har inn­ skelig å bedømme tjenestekvaliteten – noe som ført mange av modellene som ligger innenfor kjennetegner mange offentlige virksomheter . New Public Management . Selv om offentlig sektor er sterkt preget av formelle regler, er verdigrunnlaget av stor Ulike effekter i ulike land betydning . Medarbeiderne må gis mulighet til Etter en grundig vurdering av disse reforme­ å utvise skjønn, tolke regler og utøve leder­ ne, konkluderer OECDIII med at det har vist atferd, og denne friheten må underlegges en seg vanskelig å overføre ledelsesteknikker fra verdimessig kontroll . Det vil si at det må utvi­ privat til offentlig sektor . OECD signaliserer kles en kultur som sikrer at de beslutningene også at moderniseringstiltak bør tilpasses den som tas, er i tråd med politiske føringer og aktuelle situasjonen hvor de skal iverksettes . tjener samfunnet . Som et samlebegrep benyt­ Dette siste har ført til at mange av NPM- tes ofte begrepet offentlig etos . Det omfatter endringene har gitt ulike effekter i ulike land . verdier som generelt samfunnsansvar, offent­ I stedet for å legge generelle ledelses- og mar­ lig innsyn, rettssikkerhet og uavhengige pro­ kedsmessige prinsipper til grunn, anbefales fesjonelle standarder .I det at alle endringer vurderes fra sak til sak .

28

Tross mangelfulle evalueringer, konkluderes • Oppfyllelse av individuelle brukerbehov det med at reformene de siste årene har ført • Fornyelse og innovasjon til større åpenhet, høyere effektivitet, sterkere • Profesjonelle standarder brukerorientering og mer fokus på resultater • Lojalitet overfor politiske beslutninger i de fleste OECD-land . Det presiseres likevel • Rettsikkerhet at omfanget av endringene ikke skal overvur­ deres, og at reformene i mange land ikke har Undersøkelsen viser at de fem verdiene som levd opp til forventningene . vurderes som viktigst, også er de verdiene som Samtidig som mange NPM-inspirerte end­ har fått økt betydning de siste ti årene . Resul­ ringer har kommet for å bli, blir konseptets be­ tatene sier ikke noe om hvordan denne proses­ grensninger stadig mer tydelig . NPM blir særlig sen har foregått, men en mulig tolkning kan kritisert for å bidra til en fragmentering av of­ være at lederne påvirkes av det verdigrunn­ fentlig sektor og redusere mulighetene for hel­ laget som ligger implisitt i de organisasjons­ hetlige løsninger .IV En annen kritikk er at NPM messige endringene som er gjennomført . har lagt for liten vekt på verdibasisen i offentlig Dette resonnementet støttes av at to av sektor V. Mange av endringene har utfordret den de viktigste verdiene har en klar kobling mot tradisjonelle offentlige kulturen . Dette har syn­ New Public Management – oppfyllelse av in­ liggjort nye verdimessige dilemmaer . dividuelle brukerbehov og fornyelse og inno­ vasjon . Disse verdiene vurderes ikke bare som Verdier i endring svært viktige, men kommer på topp når det For å finne ut om verdiene i offentlig sektor er gjelder økt betydning de siste ti årene . i endring, ble det gjennomført en omfattende undersøkelse i Danmark i 2000VI . Under­ Brukerorientering søkelsen ble fulgt opp i en større norsk kom­ Innenfor NPM har brukerorientering stått mune i 2008VII gjennom et spørreskjema til svært sentralt . I Norge har dette ført til lovpå­ samtlige enhetsledere . De ble presentert for lagt utarbeidelse av individuelle planer innen­ til sammen 15 verdier, og ble bedt om å angi for helsevesenet . Skoleelevenes situasjon har hvilke som var de viktigste og hvilke som, i også kommet i søkelyset, med aktiv bruk av løpet av de siste ti årene, hadde fått økt eller elev- og foreldreundersøkelser . To offentlige redusert betydning . utvalg har dessuten foreslått at rett til indi­ I tillegg ble lederne bedt om å angi de vik­ viduelle planer skal tas inn i både barnehage­ tigste personlige egenskapene hos sine med­ loven og opplæringsloven . arbeidere – her måtte de velge mellom ti angit­ Også fornyelse og innovasjon har blitt te egenskaper . De ble også bedt om å ta stilling vektlagt de siste årene – noe som har gitt seg til et utvalg konkrete organisasjonsendringer utslag i en rekke reformer i de fleste offentlige som var gjennomført i kommunen . Resulta­ virksomhetene her i landet . Sammenlignet tene viser at de fem viktigste verdiene var: med den danske undersøkelsen,VIII er det store likheter, selv om fornyelse og innovasjon står • Profesjonelle standarder enda sterkere i Danmark, og er på topp både • Oppfyllelse av individuelle brukerbehov når det gjelder viktighet og økt betydning de • Rettssikkerhet siste ti årene, mot henholdsvis nummer fem og • Lojalitet overfor politiske beslutninger to i den norske undersøkelsen . • Fornyelse og innovasjon Tar vi i tillegg med at enhetslederne vur­ derte tilpasningsdyktighet og evne til nytenk­ Samtidig viser undersøkelsen at følgende ver­ ning som viktige egenskaper hos de ansatte, dier har fått en mer framtredende plass i løpet ser vi at resultatene samlet viser at fornyelse av de siste ti årene: og innovasjon synes å ha etablert seg som en sentral verdi i kommunen .

Du finner referansene på side 27 . 29

Profesjonelle standarder ha ført til redusert oppmerksomhet om det Et annet interessant resultat er at profesjonel­ ­generelle ansvaret ansatte i det offentlige har le standarder vurderes av enhetslederne som for samfunnsutviklingen . Noe tilsvarende er den viktigste verdien . Dette er i samsvar med ikke dokumentert i den danske undersøkel­ resultatene fra den danske undersøkelsen, sen . Her rangeres generelt samfunnsansvar hvor denne verdien rangeres på andre plass høyt og det konkluderes med at dette er et med hensyn til viktighet . stabilt trekk i dansk offentlig sektor . Dette er en tradisjonell offentlig verdi som alltid har hatt en sentral posisjon, og som fan­ Produktivitet på tiende plass ger opp kjernen i profesjonelt arbeid . Et felles Den eneste økonomiske verdien i undersøkel­ særtrekk ved offentlige profesjoner er at de sen er produktivitet . Den rangeres som num­ representerer en gitt kunnskapsmengde, at de mer ti med hensyn til viktighet, og det er in­ bygger på etiske retningslinjer, at de forutset­ gen indikasjoner på at den har fått endret sin ter en form for altruisme (uegennytte) og at betydning de siste ti årene . Dette er overras­ medarbeiderne må gis anledning til å utøve kende, siden det har vært et sterkt søkelys på skjønn i jobbenIX . kommunens økonomi i hele denne perioden . Sentrale profesjonelle verdier er ansvarlig­ Klare føringer fra kommunens overord­ het, integritet, objektivitet, uavhengighet og nede ledelse om å prioritere økonomiske høy tjenestekvalitetX . Uavhengige profesjo­ mål har altså ikke vært tilstrekkelig for å gi nelle standarder er ut fra dette et samlebegrep produktivitet en sterkere verdimessig stil­ på sentrale verdier i offentlige profesjoner, og ling, i motsetning til oppfyllelse av individu­ nødvendige for å sikre god kvalitet i situasjoner elle brukerbehov, hvor en klar prioritering fra hvor medarbeiderne må utøve faglig skjønn . ­ledelsen synes å ha ført til at verdien har blitt tillagt vesentlig større betydning . Personlige egenskaper En mulig årsak til dette kan være at verdi­ Vektleggingen av profesjonelle standarder ene er organisert i klynger, og at oppfyllelse kommer også klart fram av hva de kommu­nale av individuelle brukerbehov ligger i en klynge lederne vurderte som de viktigste personlige av profesjonsverdier . Et press om etablering av egenskapene hos de ansatte . De tre viktigste individuelle planer kan i denne sammenheng viste seg å være etisk bevissthet, faglig driv­ ha ført til at dette konseptet har beveget seg kraft og personlig integritet . Dette samsvarer opp på et verdiplan . Dersom produktivitet lig­ godt med den danske undersøkelsen hvor til­ ger i en klynge av økonomiverdier med lang svarende rangering var faglig drivkraft, per­ avstand til profesjonsverdiene, er det mulig at sonlig integritet og evne til nytenkning . I den høyt press ikke gir seg utslag i endring av den norske undersøkelsen ble sistnevnte rangert verdimessige statusen for denne verdien . noe lavere (nummer fem) noe som ytterligere styrker inntrykket av at innovasjon og for­ Etos sterkere enn økonomiske verdier nyelse synes å ha en sterkere stilling i Dan­ At økonomiske verdier tillegges liten betyd­ mark . ning kan også avleses av resultatene knyttet til Det er også interessant å merke seg at svarene på hva lederne betrakter som ønske­ verdien generelt samfunnsansvar har fått lige personlige egenskaper hos ansatte . Her ­redusert betydning de siste ti årene . Den ble blir økonomisk sans og risikovillighet rangert i tillegg rangert lavt med hensyn til viktighet, lavest av alle egenskapene . og havnet på en syvende plass . Dette er en Dette er i samsvar med den danske under­ ­indikasjon på at NPM, med sin vekt­legging søkelsen, hvor disse to egenskapene også range­ av brukerorientering og resultatmåling, kan res lavest . Ledernes holdninger til gjennomførte

30 organisatoriske endringer viser noe lignende . I skandinavisk sammenheng er verdibasert De endringene som er knyttet til økonomi, får ledelse definert som en prosess konsentrert om ­lavest skår . Dette gjelder spesielt innføring av nye lederatferd, verdiforankring og verdiutvik­ markedsløsninger som fritt tjenestevalg, måle­ ling .XII Dette innebærer at ledelsen hele tiden stokkonkurranse, bestiller/utfører-­modeller, må være konsentrert om å realisere sentrale stykkprisfinansiering og konkurranse­utsetting . mål . At ledelsen er verdiforankret, innebærer Selv om det er relativt stor spredning i svarene, at målene bør harmonere med organisasjo­ er det en tydelig indikasjon på at ­respondentene nens sentrale verdier . Medarbeiderne vil da har negative holdninger til bruk av markeds­ i større grad være engasjert i måloppnåelse . løsninger i kommunen . Metodene og virkemidlene som benyttes for Ut fra dette er det rimelig å konkludere å realisere målene, bør også ha en god verdi­ med at verdier knyttet til offentlig etos står forankring . Dette vil bidra til at medarbeiderne vesentlig sterkere enn verdier knyttet til øko­ i mindre grad må gå på akkord med egne verdier­ nomi . Dette understøttes av konklusjonene­ i sin daglige jobb . I tillegg til at mål, metoder­ i den danske undersøkelsen . Etter 30 år med og virkemidler bør være forankret i organi­ NPM synes de tradisjonelle offentlige verdi­ sasjonens verdier, bør de også være forankret ene fortsatt å stå sterkt . i høye etiske standarder . Det vil sikre at ledel­ Samtidig viser undersøkelsene at de store sen er i pakt med sentrale normer i samfunnet . endringene som har preget offentlig sektor de siste årene har ført til at noen verdier har blitt Verdiutvikling satt under press . Verdier knyttet til offentlig­ Videre bør verdibasert ledelse også innebære etos har til en viss grad blitt svekket og fram­ arbeid med verdiutvikling . De som utøver står som svakere i Norge enn i Danmark . ­ledelse må altså ta standpunkt til om de domi­ Mens flere verdier knyttet til New Public nerende verdiene i virksomheten er optimale ­Management har fått økt betydning, spesielt­ eller om de bør justeres . I denne sammenheng fornyelse og innovasjon og brukerorien­ må lederne har god kjennskap til verdiene og tering, har, som vist ovenfor, mer typiske øko­ deres plass i virksomheten de leder . nomiverdier fått en svakere stilling . Dette kan Verdiutvikling er krevende, men bør all­ indikere at verdilandskapet i offentlig sektor tid stå sentralt i offentlige virksomheter . For er i endring og at de tradisjonelle verdiene på å oppnå dette, må det blant annet utvikles et lengre sikt vil utfordres av nye verdier knyttet begrepsapparat som gjør det mulig å diskutere til den pågående moderniseringen . både verdier og deres betydning for daglige aktiviteter . I tillegg bør politikerne kommu­ Konsekvenser for lederrollen nisere sitt ideologiske og verdimessige ståsted, All ledelse i offentlig sektor har et verdifunda­ og det bør utvikles verdiplattformer som klart ment . Det vil si at ledelsen må være i pakt med markerer de sentrale verdiene . organisasjonens grunnleggende verdier . Dette Til sist bør alle ledere legge vekt på verdi­ blir ekstra viktig dersom det skjer endringer basert ledelse . Dette betyr ikke at verdiene i i verdigrunnlaget . Svaret kan da være økt offentlig sektor skal sementeres . Verdier vil oppmerksomhet på verdibasert ledelse . til en viss grad alltid være i bevegelse . Men Verdibasert ledelse ble opprinnelig knyttet verdiutviklingen bør være synlig, slik at den opp mot lederens evne til å uttrykke en ver­ kan bli en del av den offentlige debatten om dibasert visjon for å skape et moralsk enga­ hva som skal konstituere velferdssamfunnet sjement blant medarbeiderne XI. Det ble også i framtida . Dette er spesielt viktig i en situasjon betraktet som viktig at lederens verdier var med store omorganiseringer i offentlig sektor i samsvar med verdiene i organisasjonen . og økende kompleksitet i samfunnet for øvrig .

31 Førsteamanuensis Jon Lundesgaard Bruken av finans­ regnskap i det offentlige

En uttalt oppfatning er at det i næringslivet er mye bedre orden i sakene enn i det offentlige . Hva er da mer nærliggende enn å gå inn for at oppgavene løses på samme måte begge steder?

32 Foto: Colourbox

Flere av de siste årenes reformer i offentlig ry er kritisk til prosjektet, og argumenterer for sektor forutsetter at regnskapene i det offent­ at næringslivsregnskap uthuler utøvelsen av lig utarbeides på den samme måten som i næ­ politisk forankret myndighet . Dette er para­ ringslivet . Dette er merkelig, siden måling av doksalt i den forstand at det som skulle bidra overskudd og verdiskaping for eierne er det til at alt blir mye bedre, fører til det motsatte . sentrale i næringslivet, mens det ikke er noe La oss se nærmere på hva offentlig virk­ poeng i det offentlige . Spørsmålet om menin­ somhet er ment å skulle tjene, og videre hva gen med det hele er nærliggende å stille . finansregnskap går ut på .

Innledning Kontantprinsippet og utøvelse I næringslivet spiller finansregnskap en viktig av myndighet rolle . Gitt at så er tilfelle, kan vi kanskje tro at Kontanter er noe fundamentalt og samtidig finansregnskapet er et universelt instrument konkret, og tilgangen på kontanter legger som også bør legges til grunn for styring av føringer på realiseringen av aktivitet . Dette offentlig virksomhet . utnyttes ved utøvelsen av politisk forankret Susan Newberry (2012) bidrar i første myndighet når budsjetter settes opp i henhold nummer av Fagbladet samfunn & økonomi til kontantprinsippet . med en omtale av hvordan næringslivets til­ Budsjettene følges opp med regnskap på til­ nærminger over flere år er tatt på alvor i svarende grunnlag . På denne måten får offent­ ­offentlig forvaltning i New Zealand . Newber­ lige organer (institusjoner) gjennom bevilgnin­

33 ger rett til å trekke kontante midler . Aktivitet bilde av det framtidige . blir dermed lett å iverksette, og å følge opp . Når offentlige budsjetter og regnskaper Når det er viktig å være mer spesifikk i føres etter kontantprinsippet, er det et grunn­ styringen, blir bevilgningene delt opp i poster leggende poeng at de går i null (det som stil­ som representerer utgiftskategorier, slik det er les til disposisjon skal som en hovedregel også lagt til grunn i Bevilgningsreglementets § 4 . brukes opp) . Kontantprinsippet bidrar ikke Her er skillet mellom det som går til drift og bare med en ramme fastlagt i penger, men det som går til investering, viktig . innebærer også et pålegg om å tilgodese for­ mål i et bestemt omfang . Andre prinsipper i næringslivet Verdien av en nettokontantstrøm, som I næringslivet utarbeides regnskapene i hen­ i den enkelte periode går i null, er også lik hold til andre periodiseringsprinsipper . null . Dette er logisk, og poenget er å sørge Hvordan dette skjer «helt grunnleggende», for verdiskapende offentlig aktivitet, som innenfor et mer tradisjonelt orientert forret­ ­ellers ikke lar seg realisere av markedsaktø­ ningsregnskap, framgår av Regnskapslovens rer . Netto­ verdigenerering for en ansvarlig § 4-1, første ledd nr . 2 og nr . 3 . Her kon­ ­offentlig institusjons egen del, er derfor ikke stateres det at inntekter skal innregnes når noe poeng . Utarbeides regnskapene likevel av de med rimelig grad av sikkerhet er realisert en eller annen grunn i henhold til modellen (opp­tjeningsprinsippet) og at kostnadene skal for finansregnskap i næringslivet, reiser det være forbundet med opptjeningen i perioden åpenbart en del spørsmål . (sammenstillingsprinsippet) . Dette er noe annet enn kontantstrømmer . Finansregnskapsstyring Det er allment godtatt at et foretaks netto­verdi I næringslivet spiller regnskap en viktig rol­ er bestemt av forventet evne til å generere le . Overraskende nok betyr regnskapene framtidige nettokontantstrømmer, og det bi­ mer enn budsjettene . Dette skyldes at det drar til at vi kan lure på hva finansregnskapet er avgjørende å danne seg et realistisk bilde uttrykker . Næringslivsfolk er opptatt av både av det som er mulig å oppnå ved videre sat­ kontanter og kontantstrømmer, og finans­ sing . Det avlagte regnskapet bidrar med en regnskapsstørrelser . Enkelte går imidlertid så forankring i det realiserte som er avgjørende langt som å si at «kontanter er det som betyr for vurderingen av troverdigheten knyttet til noe – ikke regnskapsstørrelser» . Tatt på alvor, de framtidige avkastningsmulighetene . Den innebærer det at kontantbeholdninger og kon­ møysommelige prosessen med innregning av tantstrømmer anslås framover i tid, og legges hendelser i et kontosystem (dobbelt bokføring) til grunn når beslutninger fattes . Dette betyr i praksis «nedenfra og opp» . Resultatoppstilling Det er nærliggende å prøve seg på mulighete­ ne regnearkverktøy gir for budsjettsimulering Konstnader Inntekter og framskriving . Med konstateringen av at Resultat Resultat «dette er uansett ikke å anbefale», er Gjesdal (overskudd) (underskudd) (2012:23) klar . Hvorfor er så dette tilfellet?

Verdiskapende offentlig aktivitet balanseoppstilling Svaret på vårt spørsmål er at finansregnskapet er bedre når vi ser framover i tid, fordi det sier Kontantbeholdning Egenkapital noe mer håndfast om hva eierne har satset, og Andre eiendeler Gjeld om hva de rent faktisk får igjen . Dette bidrar til at det er mulig å danne seg et mer pålitelig

34 leder fram til resultat- og I næringslivet spiller regnskap en viktig rolle . balanseoppstillingene . I resultat­­oppstillingen blir Overraskende nok betyr regnskapene mer enn inntekter og kostnader budsjettene . Dette skyldes at det er avgjørende sammenstilt . I offentlig å danne seg et realistisk bilde av det som er virksomhet kan det være mulig å oppnå ved videre satsing . greit i denne sammen­ { heng å oppfatte kostnadene som bestående av sentralt uttrykk i finansregnskapsfaget, og løpende utbetalinger forbundet med driften, bidrar til å gi finansregnskapet mening . Resi­ pluss avskrivninger . Med inntektene følger dualinntekten er et viktig element i formelen, det kontanter stilt til disposisjon . derav navnet, og tar vi litt i, danner uttrykket Et positivt resultat (på venstresiden i resu­ grunnlag for regnskapsanalysen som fag . ltatoppstillingen) forutsetter inntekter som Det er ikke så vanskelig å se at resultatet i et er større enn det som skal til for å dekke de privat foretak gjennomgående må være større løpende utbetalingene forbundet med driften . enn egenkapitalens normalavkastning for at Det vil si at avskrivningene må dekkes inn . Et foretaksverdien skal øke . Dette er imidlertid slikt skjema, kombinert med et «overskudd», ikke noe poeng for en offentlig institusjon som medfører at den offentlige institusjonen er sikret økonomisk gjennom bevilgninger . Vi ­«automatisk» får stilt til disposisjon kontan­ har vært inne på at den kontantstrømbaserte ter i et omfang som er større enn det som skal verdien til en slik institusjon er lik null . Det til for å dekke driften . er tankevekkende at resultatstørrelser som er lik null «langt framover i tid», slik at egen­ Residualinntekten kapitalen akkurat er opprettholdt, leder til Balanseoppstillingen omfatter kontant­ det samme . Dette bidrar til å stille ønsker beholdning og gjeld som selvfølgelige poster . For en offentlig institusjon er det imidlertid et underordnet poeng å sitte med egen kon­ 1 Resultatet av dette innebærer at en kommer fram til noen tantbeholdning av betydning som følge av «x-er og y-er». Det er ikke alltid like hensiktsmessig å plage adgangen til offentlige «kasser» . Videre er det folk med slikt. Når det likevel gjøres, er det fordi uttrykket på en konkret måte viser hvordan finansregnskapsstørrelser, åpenbart at en adgang til å pådra seg gjeld er realisert og som anslag, er nyttige opp mot det som er en problematisk . viktig problemstilling i næringslivet. Med en verdsetting på Ovenfor ble det påpekt at verdien for det tidspunkt 0 fram til horisonten T har vi offentlige av de faktiske nettokontantstrøm­ RIV T RES – rEK mene, kombinert med at kontantprinsippet V = EK + ∑ t t–1 0 0 t følges, er lik null . Anvendelsen av finansregn­ t=1 (1 + r) skap reiser spørsmålet om hvordan dette arter I uttrykket er r diskonteringsrenten (avkastningskravet), og seg dersom verdsettingen er finansregnskaps­ EK0 er egenkapitalen i utgangspunktet. Residualinntekten basert . I Lundesgaard (2012a) er den finans­ er resultatet i resultatoppstillingen minus rentetapet på den regnskapsbaserte parallellen til verdsetting bokførte egenkapitalen (normalforrentningen). Dette er RESt – rEKt–1 i uttrykket. Uttrykket peker i retning av at forankret i kontanter og kontantstrømmer finansregnskap er mindre velegnet som styringsinstrument utledet 1. Dette leder fram til RIV-formelen, i offentlige sammenhenger når det som et vesentlig poeng der RIV står for «residual income valuation» legges til grunn at kontanter inn og kontanter ut skal gå i null i den enkelte perioden. Er resultatet RES lik null, slik at (norsk: «residualinntektsverdsetting») . t egenkapitalen akkurat er opprettholdt, leder RIV-formelen Uttrykt i finansregnskapsstørrelser er resi­ til V RIV som er lik null (1/r er verdien 0 = EK0 –rEK0 /r dualinntekten det som blir igjen av periodens av å motta en krone hvert år «langt framover i tid»). Det resultat etter at egenkapitalens normalfor­ vil si at et «nøytralt» resultat, som verken er positivt eller negativt, leder til det samme som kontantprinsippet. Dette rentning er trukket fra . RIV-formelen er et er tankevekkende.

35 ­eller krav om overskudd, og eventuelle bonus­ for mange omorganiseringsvisjoner . En som ordninger for ledere i det ­offentlige knyttet til har mye å fortelle om dette er organisasjons­ overskudd, i et merkelig lys . forskeren Kjell Arne Røvik, jfr . blant annet Røvik (1992) . Hvordan bestemmes investeringene? Et bilde som brukes er «stadig nye bøl­ Beslutningene vedrørende omfanget av inves­ ger som skyller inn over de organisatoriske teringer i offentlig virksomhet er et viktig strandlinjer» . Innføringen av tilsynelatende spørsmål . Susan Newberry hevder at «New uskyldige og nøytrale regnskapsregler, med Zealand-modellen» leder til at de politiske betydelige og utilstrekkelig klarlagte følger, myndighetene mister noe av kontrollen på som antydet, må være blant de merkeligste . dette området . Newberry redegjør for et prosjekt som Et viktig moment i denne sammen­hengen foregår langt borte, men dette er nærmere oss er spørsmålet om en eventuell fristilling av enn vi skulle tro . For det første finnes det til­ ­offentlige institusjoner i retning av å kun­ svarende prosjekter andre steder, også i ­Norge . ne operere fritt som foretak i nærings­livet . For det andre er det kommet internasjonale ­Anledningen til fritt å kunne ta opp lån for regnskapsstandarder for offentlig virksom­ å investere, vil åpenbart svekke muligheten het (jfr . IPSAS) som er påvirket av prosjektet for overordnet styring . Institusjonene får på New Zealand 2. Selv om situa­sjonen ikke ­«automatisk» tilført disponible midler dersom er definitivt avklart, er dette tilsyne­latende avskrivningene dekkes inn ved kontante inn­ standarder som er på vei inn i den offentlige tekter, og alle vet at det bak avskrivningene forvaltningen i Norge . skjuler seg vurderinger av skjønnsmessig art . Offentlige sektor har tidligere også vært Om institusjonen går med overskudd, kan utsatt for massive prosjekter med det for øye det dermed også følge midler ut over det som å bidra til omfattende omorganisering av øko­ dekker kostnadene . I tillegg vil institusjonene­ nomisystemene . Rundt 1970 var «program­ kunne tilføres midler i form av egenkapital­ budsjettering» det som fattet interesse, inspi­ innskudd brukt til investeringer . Tilførselen rert av et amerikansk prosjekt under navnet av midler til investeringer blir mer uoversikt­ «Planning Programming Budgeting System/ lig, og det bidrar til å svekke den overordnede PPBS» . Dette rant ut i sanden, og i Lundes­ politiske styringen . gaard (1979) er det gjort et forsøk på å forstå hvorfor . PPBS var inspirert av tilnærminger Noen videre betraktninger hentet fra «driftsregnskap» . Det aktuelle nå Gjennom årene har offentlige institusjoner, er inspirert av «finansregnskap», og det reiser og den offentlige sektoren, vært gjenstand en del spørsmål i tillegg . Det er mulig å finne igjen paralleller mellom «programbudsjet­ tering» og utredningsarbeidet som munnet ut 2 IPSAS står for «International Public Sector Accounting 3 Standards». Standardene utarbeides under overoppsyn av et i NOU 2003:6 . IPSAS-styre (IPSASB) med sete i New York. At standardene er næringslivsinspirert, følger av den nære forbindelsen med de internasjonale regnskapsstandardene for foretak i Regnskap som i næringslivet næringslivet (IFRS). Med internettadressen http://www.ipsas. Det Susan Newberry snakker om, er kommet org/en/ipsas_standards.htm er det lett å skaffe seg tilgang til til Norge, og i Jensen (2007) finnes det en om­ IPSAS. Ian Ball har vært og er sentral i arbeidet med IPSAS. I Ball (2012) formidles det et personlig og interessant fattende og kritisk analyse av utfordringene . inntrykk av det som har bidratt til å sette New Zealand på I Jensen og Monsen (2009) og Monsen (2009), kartet med hensyn til finansregnskap i det offentlige. 3 NOU 2003:6 er viktig for det vi er opptatt av her. er dette utdypet . Omorganiseringen av helse­ I statsbudsjettene for de siste årene (jfr. «Gul bok») er det sektoren basert på en konstruksjon med stat­ tatt med omtaler av «kontantprinsippet», og utfordringene knyttet til bruken av periodiseringsprinsipper» som i det lige foretak, som utarbeider regnskap som private næringslivet. i næringslivet, innebærer at vi også har fått

36 et stort norsk eksperiment à la New Zealand . eller gå over til å innregne mer eller mindre Omtalen av dette inngår som et element i en løselig anslåtte markedsverdier . bredt anlagt diskusjon utarbeidet av Jensen Dette leder til at antakelser om hypotetiske og Bollingmo (2007) . Kaarbøe og Robbestad hendelser, for eksempel et hypotetisk salg av (2012) og Pettersen og Solstad (2012) har ny­ en eiendel, legges til grunn for regnskapsfø­ lig presentert analyser av sider ved helsere­ ring . Flere har innvendinger mot dette 4. Dette formen som følge av at regnskap forutsettes er omstendigheter som ytterligere bidrar til utarbeidet som i næringslivet . at vi bør være tilbakeholdne med å kaste oss «Regnskap som i næringslivet» vil lett over «ideen med regnskap i det offentlige som kunne oppfattes som noe som er klart og en­ i næringslivet» . tydig . Det er ikke tilfelle . Forskjellene mellom mer klassiske tilnærminger nedfelt i den nor­ ske Regnskapsloven av 1998, og dem vi finner om Jon Lundesgaard i internasjonale regnskapsstandarder (IFRS) Forfatteren er BI-kandidat, cand. oecon. med spesialisering og amerikanske retningslinjer (US GAAP), er i både økonometri og bedriftsøkonomi fra Universitetet i betydelige . Særlig dreier dette seg om spørs­ Oslo, samt dr. polit. fra samme institusjon basert på arbeid i økonomisk organisasjonsteori. Han er siden høsten 1993 til- målet om man i regnskap fortsatt skal kon­ satt som førsteamanuensis i bedriftsøkonomi ved Høgskolen sentrere seg om å registrere faktiske hendelser, i Hedmark.

4 Stephen Penman, prominent regnskapsprofessor ved Columbia University (New York City), har vært opptatt av dette. Hans kritiske synspunkter er presentert i Penman (2011), og en sammenfatning av synspunktene finnes i Lun- desgaard (2012a/b/c).

Litteratur

Ball, I. (2012). New development: http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ lingen i Praha september 2012. Transparency in the public sector. Public URN:NBN:no-bibsys_brage_6384 (Ikke publisert) Money & Management, 32(1) 35-40. Jensen, B. og Monsen, N. (2009). Monsen, N. (2011). Statsregnskapet og Bevilgningsreglementet: Vedtatt av Regnskap i stat og kommuner. Om dagens kommuneregnskapet. Omutviklingen nå og Stortinget 26. mai 2005.Lokalisert på: regnskapsregler og et alternativ, (Rap- veien videre, (Rapport 10: 2011). Elverum: http://www.stortinget.no/no/Stortinget- port 7:2009 ). Elverum: Høgskolen Høgskolen i Hedmark. og-demokratiet/Lover-og-instrukser/ i Hedmark. http://idtjeneste.nb.no/ http://idtjeneste.nb.no/URN:NBN: Bevilgningsreglementet/ URN:NBN:no-bibsys_brage_11893 no-bibsys_brage_17738 Finansdepartementet (2003). Kaarbøe, K. og Robbestad, A.I. Newberry, S. (2012). Bruk av for- Hva koster det? Bedre budsjettering og (2012). Construction of Accounting Models retningsorienterte regnskaper i New regnskapsføring i staten. (Norges offent- in Public Sector: A Study of Translating Zealands sentralregjering: Oppnådde lige utredninger [NOU] 2003:6). Oslo: Accrual Accounting into Norwegian Health resultater og nye refleksjoner. Fagbladet Departementet. http://www.regjeringen. Care Sector. Presentert på årskonferan- samfunn & økonomi, nr. 1, s. 7-15. no/Rpub/NOU/20032003/006/PDFS/ sen til European Accounting Association, Pettersen, I.J. og E. Solstad NOU200320030006000DDDPDFS.pdf Ljubljana mai 2012. (2012). The diverse paths of manage­ Gjesdal, F. (2012). Valg av verdsettel- Lundesgaard, J. (1979). Programbud- ment control changes in public sector: An sesmodell. Magma,15 (2), 22-23. sjettering. BIs Skriftserie, nr. 2 1978 - / empirical study in the Norwegian hospital Jensen, B. (2007). Offentlige velferds­ nr. 1 1979. (Dobbeltnr. med tittel sector. Presentert på årskonferansen goder. Økonomistyring, regnskapsprinsipper Budsjettering) til European Accounting Association, og New Public Management. (Rapport 12: Lundesgaard, J. (2012a): «Penman: Ljubljana mai 2012. 2007). Elverum: Høgskolen i Hedmark. bruken av finansregnskapet og en IFRS- Penman, S.H. (2011): Accounting for http://brage.bibsys.no/hhe/handle/ kritikk» Magma 15(2), 42-50. Value. New York: Columbia University URN:NBN:no-bibsys_brage_6392 Lundesgaard, J. (2012b). Kritikken av Press. Jensen, B. og Bollingmo, M. IFRS. Revisjon og regnskap, 82(3), 26-30. Røvik, K.A. (1992): Den «syke» stat: (2007). Helsereform. Utfordringer og Lundesgaard, J. (2012c). RIV and the myter og moter i omstillingsarbeidet. Oslo: løsninger. (Rapport 15:2007). Elverum: Normative Problem in Financial Accounting. Universitetsforlaget. Høgskolen i Hedmark. Presentert på den åttende EUFIN sam-

37 Vil øremerkede skatter påvirke viljen til å betale skatt? F oto : C olourbo x

38 Professor Stein Østre Artikkelen er fagfellevurdert Skattebetalernes penger

Det synes å være en utbredt oppfatning at det er behov for betydelig økt offentlig innsats på en rekke områder, spesielt helse og samferdsel . Samtidig synes ikke velgerne å ville akseptere generelle skatteøkninger . De ønsker seg skattereduksjoner . Flertallet i befolkningen synes således å være offer for en selvmotsigende tankegang, nærmest et paradoks .

Det er mulig å lage egne, øremerkede skatter Konklusjonen er at det bør utredes grundigere (sektorskatter) for visse områder som det er om anvendelse av øremerkede skatter kan øke bred enighet om betydningen av 1. Skattebeta­ befolkningens skattebetalingsvillighet, slik at lerne er dermed sikret at skatten går til øns­ det er mulig å finansiere det økende behovet kverdige formål . for velferdstjenester . I denne artikkelen drøftes forhold omkring øremerkede skatter på et teoretisk grunnlag . Skatteparadokset På den ene side ønsker befolkningen seg bedre

1 Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå synes å helsetjenester, økte investeringer i vei og bane, bruke betegnelsen særskatt om selskaper som driver med bedre vedlikehold av offentlige bygninger osv . petroleumsvirksomhet (utvinning, behandling og rørtran- På den annen side synes ikke flertallet å ville sport). Særavgift brukes om avgifter som er enten fiskalt begrunnet eller som har helse- og/eller miljømessige begrun- betale mer i skatt . Det har blant annet gitt seg nelse. Sektoravgift eller øremerket skatt brukes om finansi- utslag i at det generelle skattenivået er om­ ering av helt bestemte budsjettformål, som ikke motsvares av direkte gjenytelse. Gebyr eller brukerbetaling brukes om trent uendret siden 2004 . F oto betaling for offentlig tjenesteytelse. Forskjellen mellom gebyr Det synes klart at et politisk parti som og sektoravgift kan illustreres ved et eksempel: Gebyr for : C akuttmedisinsk hjelp betyr at man betaler for den hjelp man lanserer generelle skatteøkninger samtidig gir olourbo får (evt. at man ikke får hjelp). Sektoravgift til akuttmedisinsk avkall på oppslutning ved valg . Det kan frem­ hjelp betyr her at kvaliteten og omfanget av slike tjenester økes, slik at man får et bedre tilbud, hvis man skulle være så stå som et paradoks at befolkningen samtidig x uheldig å trenge slike tjenester. ønsker økt offentlig innstas og uendret – eller

39 Skatt kan betraktes som en medlemsavgift for å bo i et velordnet samfunn . Størrelsen på medlems­ avgiften er avgjørende for hvor velordnet et samfunn kan være . Dette banale poenget synes { ofte å bli glemt i skattepolitiske debatter . helst redusert – skattenivå . Hva kan forklarin­ bedrifter og selskaper stå overfor helt ­andre gen være, og kan det finnes politisk akseptable produksjonskostnader . Bedrifter som skal løsninger? etablere seg i land der disse grunnleggende Behovene for økte ressurser i helsesektoren samfunnsmessige produksjonsforutsetnin­gene synes åpenbare, og skyldes dels den raske ut­ ikke er til stede, vil merke de kostnadsmessige viklingen av blant annet teknisk utstyr og nye konsekvensene av dette . medisiner, dels et stadig høyere antall eldre og Årsaken til at mange nødvendige produk­ økt privat velstand . Mangelen på vedlikehold sjonskostnader ikke er med i bedriftsregn­ av offentlige bygninger og infrastruktur synes skapet i vestlige land der staten dekker slike også åpenbar . Likeledes mangelen på bygging utgifter, er at de dels betales etterskuddsvis og vedlikehold av veier og jernbane . Det er i henhold til realisert overskudd og dels lem­ likevel ikke uvanlig at grupper i befolkningen pes over på forbrukerne . Ofte skapes også et har den primitive betraktning at skatter er et inntrykk av at fremtredende bedriftsledere slags «legalt tyveri» fra øvrighetens side . En har skapt verdier og arbeidsplasser uavhengig slik tankegang ignoreres her . Noe tilsvarende av offentlig sektor, ja, til og med på tross av finner man i næringslivet, der bedriftene ska­ ­offentlig sektor . Et slikt synspunkt er grunnleg­ per et overskudd (profitt), som egentlig «bare gende feil . Bakenforliggende forutsetninger for tilhører bedriftene, som har skapt det» . suksessrike bedrifter er et i hovedsak velordnet samfunn, skapt av offentlig forvaltning .3 Lønnsomt for bedriftene Vi kan skille mellom grunnleggende offentlige Høyere privat forbruk? utgifter, det vil si statsledelse, forsvar, politi Norge er et moderne forbrukersamfunn . Det og rettsvesen, samferdsel osv .2 og velferdspre­ er mye vi kan ha lyst på, og mye vi kan kjøpe . gende utgifter . Det vi ofte «glemmer» er at Men spørsmålet er om økt forbruk gjør oss uten de grunnleggende offentlige utgiftene, vil lykkeligere . Dette kan vi finne ut av ved hjelp av enkle spørreundersøkelser 4. Et tidlig eksempel er utført av økonomen 2 Disse grunnleggende utgifter kan også karakteriseres som Julian L . Simon (1974) . Hans undersøkelse «lov og rett», «ro og orden», tilgang til et samferdselssys- bekrefter teorien om den avtagende grense­ tem og utdanning. Skillet mellom grunnleggende offentlige 5 utgifter og de mer velferdspregede utgifter er flytende, for nytten av inntekt . Senere er det gjennomført eksempel innenfor utdanning. mange undersøkelser av denne type som gir 3 Rent retorisk kan man stille spørsmål om hvor rike for samme hovedkonklusjon, jfr . Kahneman et al eksempel Olav Thon, Kjell Inge Røkke og Stein Erik Hagen hadde blitt om de var henvist til å leve i Borneos jungel. (1999), Bruni & Porta (2007) og Dutt & Rad­ 4 I de enkleste undersøkelsene stilles respondentene gjerne cliff (2009) . et spørsmål av typen «Are you happy?» og de får tre svar- alternativer (a) Very happy, (b) Pretty happy og (c) Not too Et av de store spørsmålene i lykkefors­ happy. I nyere undersøkelser vil gjerne spørreteknikken være kningen er hvorfor folks opplevelse av sub­ mer avansert. 5 Nyttevirkningen av den siste kronen en tjener, synker med jektiv lykke (subjective well-being) over lengre økende inntekt. tid i rikere land synes uavhengig av veksten

40 i brutto nasjonalprodukt per innbygger . Baumol-effekten Utviklingen i USA og Japan er standard­ Baumol-effekten er en betegnelse på det fe­ eksempler i internasjonal lykkeforskning, jfr . nomen at mange former for tjenesteproduk­ for eksempel Layard (2005) . Dette omtales sjon ikke kan effektiviseres på samme måte gjerne som Easterline-paradokset, jfr . for eks­ som vareproduksjon . Baumols opprinnelige empel Bruni og Porta (2007) . eksempel var en av Mozarts strykekvartet­ For Norge viser Hellevik (2008) at det ter . Han viste at tidsbruken og bemanningen ­muligens er en svak positiv sammenheng mel­ som kreves for å fremføre stykket vanskelig lom økning i lykke og økte inntekter for peri­ kan effektiviseres uten at den grunnleggende oden 1985 til 2007 . Vi kan derfor stille spørs­ kvaliteten går tapt (Baumol & Bowen 1966) . målet om økt privat forbruk bør prioriteres Det samme gjelder individtilpassede per­ foran økt kollektivt forbruk i «rike land» . sonlige tjenester både i privat og offentlig sektor . I privat sektor er frisørtjenester, tann­ Penger er ikke alt legetjenester, advokattjenester osv . utpregede Det synes å være en kjensgjerning at opp­ eksempler . I offentlig sektor kan slik produk­ levelsen av subjektiv lykke, når behovet for sjon omtales som OBIT-produksjon (offentlig grunnleggende konsum er dekket, i liten grad betalte individtilpassende tjenester) . En annen påvirkes av inntektsnivået . Ifølge Kahneman betegnelse er «ansikt til ansikt-tjenester» . Det et al (1999) er dette primært forårsaket av dreier seg om arbeidsintensive tjenester, hvor menneskers tilpasning eller tilvenning over det mest typiske eksemplet er helsetjenestene . lengre tid til endrede livsforhold (både posi­ Det synes å være en oppfatning blant en tive og negative) . Ved slike endringer synes del økonomer at utviklingen i produktiviteten folks subjektive lykkenivå å gå tilbake til et for alle typer produksjon skal være i samme slags personlig «normalt lykkenivå», som i størrelsesorden . Dette omtales som «balan­ stor grad faktisk kan være genetisk bestemt . sert utvikling» . Avvik fra en slik urealistisk Hertil kommer at subjektiv lykke i stor forutsetning omtales gjerne misvisende som grad også bestemmes av referansemålinger, «Baumol’s disease» eller «kostnadssykdom­ det vil si at det er avgjørende om ens egen men» . Hverken teoretisk eller empirisk er livssituasjon er forbedret, uendret eller for­ det grunnlag for en forutsetning om samme verret i forhold til venner, kolleger og naboer . produktivitetsutvikling i all produksjons­ I denne forbindelse er boken til Wilkinson & virksomhet . Det bør derfor ikke være noen Pickett (2011) viktig . Den konkluderer med at overraskelse at empiriske under­søkelser viser velferdsnivået er høyere i samfunn med likere mangel på «balansert utvikling» . Det gjelder inntektsforhold enn i samfunn med store for­ Hartwig (2007) som har studert 19 OECD- skjeller . Det synes selvinnlysende at samfunn land (inkl . Norge) i perioden 1971 til 2003 . som er mer homogene vil være mer harmo­ Nordhaus (2008) har vist det samme for USA niske, og ha færre konflikter, bedre helse­ fra 1948 til 2001 og Bottolfsen (2010) for situasjon osv . Norge fra 1974 til 2009 . Likevel omtaler de

Endringer i privat forbruk synes å ha sterkt begrensede virkninger for den enkelte forbrukers subjektive opplevelse av lykke, slik at det må kunne karakteriseres som overraskende at motviljen mot { å bidra til å finansiere fellesutgifter er så stor . 41 Folkevalgte er rimeligvis svært opptatt av gjenvalg – noe som er et kjennetegn ved demokrati – og eventuell karriere etter avsluttet virksomhet som folkevalgt . Det er vanskelig å vurdere i hvilken grad «uformelle forhandlinger» som korridorpolitikk og hestehandel fører til lite samfunnsgunstige løsninger .

{nevnte forfatterne denne kjensgjerningen som i stor grad bestemmende for lønnsutviklin­ en «kostnadssykdom» .6 gen . Når lønnsutviklingen viser positiv vekst i noen sektorer, fører det til at andre sektorer Mer til individtilpassede tjenester uten tilsvarende produktivitetsvekst følger Mulighetene for å øke arbeidsproduktivite­ etter . I sektorer med høy produktivitetsvekst ten er generelt sett høyere i vareproduseren­ behøver ikke økt lønn slå ut i økte produkt­ de ­næringer enn i de tjenesteytende . Spesielt priser, men tvert imot kunne slå ut i reduserte gjelder dette individtilpassende tjenester, der priser (industriproduksjon) . I sektorer med lav arbeidsproduktiviteten er en viktig indikator eller ingen produktivitetsvekst vil økt lønn slå for tjenestenes kvalitet 7. Eksempelvis er tids­ direkte ut i økte produktpriser . forbruket i pasient/lege-forholdet vanligvis Det generelle bildet er at individtilpassede helt avgjørende for kvaliteten av en helse­ tjenester øker i pris, mens standardiserte ­varer tjeneste . Det samme gjelder tidsforbruket i avtar i pris . Nasjonaløkonomisk innebærer klient/advokat-forhold ved juridiske tjenester . dette at en stadig større del av samfunnets Visse former for individtilpasset vare­ ­ressurser må anvendes til individtilpassede tje­ produksjon – for eksempel skreddersydde nester . I samfunn hvor velferdsproduksjonen klær og skomakersydd fottøy – som var van­ (individtilpassede tjenester) dekkes ved pri­ lig kanskje inntil 1950, er etter hvert nesten vate forsikringsordninger, vil premiene måtte forsvunnet helt, når vi ser bort fra spesielt økes over lengre tid 8. I et samfunn, som det velstående forbrukere . norske, der velferdsproduksjonen i hoved­sak Økt produktivitet skyldes, eller er dekkes over offentlige budsjetter, må skatte­ sterkt korrelert med, arbeidsproduktivite­ nivået økes . ten, vanligvis definert som produktmeng­ de per årsverk . Arbeidsproduktiviteten er Effektivitet og offentlig forvaltning Det er en ikke uvanlig oppfatning at offent­ lig forvaltning er ineffektiv . Ofte skyldes en 6 Det kan være vanskelig å fri seg fra et inntrykk av at det må ligge noen implisitte politiske forutsetninger til grunn slik oppfatning mangel på kunnskap om når Baumol og etterfølgerne omtaler sektorer med store Baumol-effekten . Sammenligning mellom muligheter for produktivitetsforbedringer som progres- sive, mens sektorer uten slike muligheter omtales som privat vareproduksjon (standardiserte fysiske ikke-­progressive. Det man har er sektorer med henholdsvis objekter), der mulighetene for betydelige pro­ store/større muligheter for produktivitetsøkninger og med små eller fraværende muligheter for slike økninger. Det er duktivitetsforbedringer er til stede, og tjenes­ videre sterkt misvisende å omtale næringer som nødvendig- teproduksjon i offentlig forvaltning, der slike vis må ha begrensede eller fravær av muligheter for økning av arbeidsproduktiviteten som stagnerende. muligheter i liten eller ubetydelig grad er til 7 Ikke alle tjenester er individtilpassede. Eksempelvis er ferie- stede, misforstås eller tas ikke hensyn til . Det reiser ofte standardisert slik at prisene over tid blir relativt er hovedårsaken til at man vanligvis ikke opp­ lavere (flyreiser er ikke individrettet og det gjelder å minimere tidsforbruket). når stordriftsfordeler i offentlig forvaltnings­ 8 Bemerk at finansieringsordningen – privat forsikring eller produksjon, for eksempel ved sammenslåing skatt – har betydning for internasjonale sammenligninger av tall som skal vise den relative betydningen av offentlig av kommuner, sykehus osv . forvaltning. I Public Choice-teorien legges det noe

42 ­ensidig vekt på at folkevalgte og ansatte (by­ forvaltningen til sykehusforetak er trolig det råkrater) har personlige mål som i større eller mest utpregede eksemplet . Fristillingen av mindre grad kan avvike fra de samfunnsmes­ Norges Bank, som innebærer at pengepolitik­ sige . Dette utgangspunktet bestrides ikke her, ken søkes skilt ut fra den vanlige finanspoli­ selv om teorien ikke er basert på studier fra tikken, er et annet eksempel . For politikere vårt eget samfunn 9. I vårt land kan vi ikke som har gjennomført slike reformer, behøver se bort fra at mange folkevalgte faktisk er ikke motivet bare å være en erkjennelse av ­«politiske idealister», og at mange offentlig folkevalgtes utilstrekkelighet generelt, men at ansatte i hovedsak baserer sin virksomhet på de forsøker å begrense innflytelsen til andre en profesjonsetikk, som vanligvis er en pas­ politiske konstellasjoner som kan komme til sende blanding av samfunnsmessige hensyn makten . og profesjonsinteresser . Det synes å foreligge få empiriske analyser som viser at egeninteres­ Intencivordninger ser gir store negative utslag for vårt samfunn . Offentlig ansatte – vanligvis omtalt som byrå­ kratiet – vil også ha egeninteresser (Niskanen Ansvarsfraskrivelse 1971/1994 og Mueller 2003) . Denne Public Når det gjelder de folkevalgte kan man ta et Choice-retningen, som uoffisielt synes å ligge downsk utgangspunkt (Downs 1957) . Folke­ bak store deler av dagens politikk også i Norge, valgte er rimeligvis svært opptatt av gjenvalg har flere konsekvenser for praktisk politikk . – noe som er et kjennetegn ved demokrati – og Ett felt er kvantitativ kontroll og incentiv­ eventuell karriere etter avsluttet virksomhet ordninger . I Norge gjelder det spesielt finan­ som folkevalgt . Det er vanskelig å vurdere i siering av spesialisthelsetjenesten og under­ hvilken grad «uformelle forhandlinger» som visningssektoren, der antall studenter som korridorpolitikk og hestehandel fører til lite fullfører studier og antall godkjente publi­ samfunnsgunstige løsninger . kasjoner (tellekantsystemet) danner utgangs­ Den viktigste grunnen til dette er trolig at punkt for incentivene . folkevalgte ofte ikke kjenner «den foretrukne Incentivordninger eller budsjettildelin­ løsning» før de «uformelle forhandlingene» ger basert på det som kan kalles stykkpris­ starter 10. I slike forhandlinger vil partipoli­ tankegang er ikke uproblematisk . I et slikt tiske særinteresser og folkevalgtes person­ system bestemmes bevilgningen til en insti­ lige ambisjoner kunne spille en rolle . Det er tusjon gjennom summen av verdisatte indi­ uklart hvilke «skjevheter» det kan føre til, da katorer . Verdien av en indikator er et antall faktiske beslutninger må sammenlignes med multiplisert med stykkpris . Problemene med «ideelle løsninger», som rimeligvis er og vil fastleggelse av kvantitative indikatorer for være ukjent . kvalitativ virksomhet overvinnes vanligvis, Det synes imidlertid å ha oppstått en slags men kan medføre uheldige vridninger i de ansvarsfraskrivelseskultur både blant folke­ valgte på Stortinget og i statsbyråkratiet . 9 I noen land synes det vanlig at offentlige tjenester kan I departementene synes det å gi seg utslag i ut­ kjøpes av folkevalgte og byråkrater i viktige posisjoner strakt delegering til direktorater, statsforetak (bestikkelser). I andre land (kanskje USA) kan det synes som osv ,. og en nærmest uhemmet bruk av ulike om en offentlig karrierevei er et alternativ til en forretnings- messig karriere med sikte på inntektsmaksimering. I Norge rådgivningsfirmaer . Det fører tilsynelatende synes omfanget av økonomisk korrupsjon å være begrenset. til at en statsråd ikke er ansvarlig for vedtak 10 I økonomisk teori forutsetter man gjerne at beslutnings- takernes preferanser er gitt på forhånd. Det er generelt fattet på lavere nivå, jfr . Gjørv-kommisjonens sett ikke tilfelle. Folkevalgte står ofte overfor omfattende og innstilling (NOU 2012:14) . komplekse saksforhold, som de tidligere ikke har behandlet. Det vil ofte kunne bety at preferansene dannes under for- Denne kulturen innebærer også en av­ mell og/eller uformelle forhandlinger. I slike tilfeller kan man demokratisering . Omgjøringen av sykehus­ tale om endogene (indre) preferanser.

43 typer av tjenesteproduksjon det her er snakk New Public Management om . De berørte institusjoner vil åpenbart dri­ I økonomisk markedsteori er fri konkurranse ve kriterietilpasset produksjon, men direkte mellom markedsaktørene en hovedforutset­ manipulasjon er også påvist 11. ning for at markedet skal gi en effektiv og I et samfunnsmessig helhetsperspektiv dermed samfunnsoptimal løsning, jfr . mikro­ er det uklart hvilke samfunnsmessige netto­ økonomiske lærebøker, for eksempel Sæter effekter man oppnår, når man gjør de nød­ (2003), eller nyere bøker som Andreassen vendige fradrag for kostnadene ved tilpasning, (2012) eller Riis & Moen (2012) . rapportering og intern kontroll ved de berørte Ved offentlig forvaltningsproduksjon er ­institusjonene, samt ikke minst de kontroll­ det vanligvis ingen konkurranse . Ut fra dette kostnader som oppstår på høyere nivå (direk­ forholdet, og innenfor paradigmet kalt New torat, departement og riksrevisjon) . Jeg er ikke Public Management (NPM), tas det for gitt at kjent med at det foreligger slike evalueringer offentlig forvaltningsproduksjon er ineffektiv av incentivbaserte budsjettildelingssystemer . og at det kan oppnås effektivitetsgevinster ved Det er ikke åpenbart at nettoen er positiv . å anvende bedriftsøkonomiske styrings- og

11 Dekningsbidraget per enhet er i bedriftsøkonomien defi- nert som differansen mellom pris og variabel enhetskostnad. Stykkpris-finansiering av offentlig forvaltningsvirksomhet fører til at dekningsbidraget per enhet blir en nøkkelvariabel. Budsjettmaksimerende adferd tilsier prioritering av virksom- heter som har høyt dekningsbidrag per enhet på bekostning av virksomhet som har lavere dekningsbidrag per enhet. Hvis offentlig virksomhet er underfinansiert (hvilket kan være tilfelle i sykehussektoren og i politiet), så kan motivene for budsjettmaksimering være sterke.

44 ledelsesprinsipper, inklusiv overgang til for­ av oligopol (markedsform med et lite antall retningsregnskap . Hertil kommer anvendelse ­selgere eller produsenter, red . anm ). . av private underleverandører for produksjons­ Konkurransen i slike markeder kan være oppgaver som er offentlig finansiert og som sterk, men har ikke karakter av fri konkur­ gjerne omtales som «konkurranseutsetting i ranse . Generelt (i lærebøkene) uttaler man offentlig sektor» . seg sjelden om graden av samfunnsøkono­ Det som synes glemt er at «frikonkurranse­ misk optimalitet i slike «ikke-frikonkurran­ teorien» fra de mikroøkonomiske lære­bøkene semarkeder» . Teorien synes ikke å gi klare, bare er en teori, og at denne teorien bare med allmenngyldige konklusjoner for praktiske stor velvilje kan sies å beskrive konkurran­ situasjoner . Det synes imidlertid å være bred seforholdene i de private markedene . Private politisk enighet etter selvavviklingen av de markeder gjelder i våre dager gjerne hetero­ sentralstyrte kommunistøkonomiene om at gene produkter og ikke-pristakeradferd, og er «vestlige markedsøkonomier» representerer dermed preget av hva som karakteriseres som en rimelig god løsning, selv om den langt fra monopolistisk konkurranse eller eventuelt er perfekt, jfr . konjunkturer og kriser .

Ingen åpenbare gevinster Innenfor NPM-paradigmet synes mange å forut­sette at all privat næringsvirksomhet tilfredsstiller forutsetningene fra frikonkur­ ranse . Herav følger troen på at bruk av priva­ te underleverandører er mer kostnadseffektivt enn offentlig egenproduksjon . Slik konkurranseutsetting har etter hvert blitt anvendt i mange land, slik at det egentlig skulle foreligge et omfattende materiale om hvilke besparelser vi eventuelt kan oppnå på denne måten . I praksis støter vi på en rekke problemer når vi skal forsøke å beregne den samfunnsmessige nettogevinst ved anvendelse av private underleverandører . Ut fra de inter­ nasjonale erfaringer som foreligger synes det ikke å være dokumentert noen klare gevinster (Petersen et al 2011) . I noen tilfeller er nettoen positiv, i andre null, eller negativ . Konklusjonen internasjonalt synes å være at det ikke vil foreligge åpenbare og betydelige gevinster . Det er ikke slik at land som har dre­ vet utstrakt bruk av konkurranseutsetting har kunne redusere sitt generelle beskatningsnivå . Herav følger også at det vil kunne foreligge ineffektivitet i offentlig forvaltning, men at den er av begrenset størrelsesorden og at det ikke finnes enkle remedier for økt effektivitet .

Foto: Colourbox

45 Det fullstendige budsjett Prinsippet om budsjettets enhet (eller om Gossenbetingelsen det fullstendige budsjett) innebærer for en Prinsippet om budsjettets enhet (det ­offentlig forvaltningsenhet at alle inntekter fullstendige budsjett) er teoretisk i et budsjettår samles i én pott, som deretter begrunnet i et kriterium for optimal kan fordeles på de ulike utgiftsformål i bud­ for­deling av budsjettmidlene, ofte sjettet . Det motsatte er separate kasser der omtalt som Gossenbetingelsen. Målet enkelte utgiftsformål kan ha egne øremerke­ er å maksimere velferdsvirkningene av de inntekter (sektorinntekter), som bare kan et forvaltningsbudsjett. Denne betrakt­ ­brukes til angjeldende utgiftsformål . ningsmåten kan sies ikke å holde på For å oppnå bred enighet om innføring av grunn av: parkometer, ble det for eksempel i sin tid stad­ (a) budsjettets kompleksitet og omfang festet at inntektene fra parkometre skulle være (b) at folkevalgtes preferanser dannes øremerket parkeringsformål . Etter noen år i budsjettprosessen (informasjons­ hadde flere kommuner tilstrekkelig med par­ utveksling, kompromisser osv.) keringsplasser, slik at parkometerinntektene (c) fordelen ved at skattebetalerne får en mer direkte innflytelse over ikke kunne brukes til parkeringsformål . Øre­ produksjon og inntektsanvendelse merkingen innebar at inntektene ikke kunne i samfunnet. brukes til veiformål, der utgiftsbehovet ofte er nærmest ubegrenset . Mange kommuner had­ de således uløste oppgaver i forbindelse med størst . Når velferdseffekten av den sist brukte blant annet veibygging . Det var nødvendig krone er lik til alle formål og tiltak, er det ikke med lovendring for at parkometerinntektene mulig å omfordele midler fra ett formål til et også kunne brukes til veiformål 12. annet for å øke den samfunnsmessige velfer­ den . Da er, i økonomispråket, budsjettmid­ Gossenbetingelsen lene fordelt optimalt eller best mulig . Dette Prinsippet om budsjettets enhet tilsier at alle kan vises både grafisk og ved matematisk inntekter sees under ett slik at inntektene kan analyse, men er egentlig også selvinnlysende .13 fordeles på de enkelte formål ut fra sin vel­ Gossenbetingelsen må kunne betraktes ferdseffekt . Gossenbetingelsen innebærer da som den avgjørende begrunnelsen for prin­ at den samlede inntekt skal fordeles slik at sippet om det fullstendige budsjett . Dette er den samlede samfunnsmessige velferd skal bli ­illustrert i figur 1 i vedlegget (vedlegget finnes i elektronisk utgave av tidsskriftet) . Gossen­ betingelsens kriterium for optimalitet bygger 12 Bemerk at kommunesektoren feilaktig bruker betegnelsen «øremerkede tilskudd» om inntektsoverføringer fra stat til imidlertid på flere forutsetninger som ikke kommune. Disse «øremerkede tilskudd» er ikke øremerket i trenger å være oppfylt . anvendelsen, da de bare er en del av den generelle finansier- ing av kommunene. Disse «øremerkede tilskudd» burde vært omtalt som utgiftsutjevnende tilskudd (i motsetning til (a) En forutsetning er at de folkevalgtes prefe­ inntektsutjevnende tilskudd). Det er nærliggende å spørre om slik feilaktig terminologi enten skyldes statlig manipula- ranser er gitt, det vil si bestemt før budsjettfor­ sjon (reduserte kontrollmuligheter for kommunene) eller om handlingene starter . Det er vanligvis ikke til­ det bare skyldes tankeløshet. felle . Folkevalgtes budsjettpreferanser dannes 13 Dersom for eksempel nytten av den siste millionen anvendt til eldreomsorg er høyere enn til grunnskoleunder- gjennom informasjonsutveksling og kompro­ visning, vil åpenbart den samlede nytten øke ved å overføre misser, både i partigrupper, på Stortinget og i millionen fra grunnskole til eldreomsorg. Når nytten av den siste kronen (grensenytten) er lik i alle formål og tiltak, er komiteene . Preferansene kan således sies å bli det ikke mulig ved slik omfordeling å øke samfunnsnytten. bestemt i disse prosessene . Gossenbetingelsen Derfor går Gossenbetingelsen ut på at nytten av den siste kronen skal være lik i alle anvendelser for at budsjettmidlene representerer derfor bare en betraktning som skal være optimalt fordelt. kan gjøres i etterkant, når budsjettet er vedtatt .

46 Da kan budsjettprosenter En øremerket skatt til et spesifikt formål gir for de enkelte oppgavene skattebetalerne en garanti for at inntektene fra beregnes, og kan sies å gi uttrykk for Gossen­ skatten bare kan anvendes til dette formålet . betingelsen . En kan da Det kan øke folks vilje til å betale skatt . Dermed bare håpe at de folke­valgte kan omfanget/kvaliteten på formålet forbedres . har ført forhandlinger og { inngått kompromisser, slik at budsjettprosentene avspeiler preferan­ ste, skattebetalerne må kunne ha forholdsvis sen til et flertall av de folkevalgte . klare oppfatninger av hva pengene skal bru­ kes til (for eksempel halvering av ventetid på (b) Gossenbetingelsen forutsetter også at de sykehusbehandling, reduksjon av reisetiden folkevalgte har en meget god oversikt over alle med tog mellom Halden og Oslo, eller antall utgiftsformålene i budsjettet . Når det gjelder kilometer ny vei som skal bygges) . For det an­ statsbudsjettet, er omfang og kompleksitet så dre, skattebetalerne må få en garanti for at betydelig at det må kunne ansees å være en til­ hvis de godtar skatteøkningen, så vil de opp­ nærmet umulig oppgave . Dette løses tilsyne­ gitte oppgavene faktisk bli løst . Bare slik kan latende i praksis ved at man i hovedsak bare systemet oppnå troverdighet . ser på endringer i utgiftsbruken fra det ene Videre må øremerkingen begrenses til å året til det andre . Det er ikke urimelig . Hvis gjelde utgiftsformål som det faktisk er bred flertallet av de folkevalgte anser at budsjettet enighet om i befolkningen . Et eksempel på det for 2012 er optimalt, så er det grunn til å tro motsatte var da Arbeiderpartiet i 1960-årene at omtrent samme fordeling også er optimal i innførte «særskatt til utviklingshjelp» med 2013 . Over flere år holder imidlertid ikke en sterk motstand fra opposisjonen . Utgangs­ slik betraktning . Man kan derfor ikke uten punktet var trolig den oppfatning at nord­ videre gå ut fra at prinsippet om det fullsten­ menn som «verdens snilleste mennesker» med dige budsjett egentlig tilfredsstiller Gossen­ glede ville godta en slik økt skatt til et så godt betingelsen . formål . Særskatten viste seg å være så upopu­ lær – også blant Arbeiderpartiets velgere – at (c) Øremerket skatt representerer en inntekts­ den ble avviklet etter få år . Bevilgningen til økning som gir grunnlag for en utgiftsøkning . utviklingshjelp ble imidlertid ikke redusert, Anta at inntektene uten øremerking beløper seg men skjult i det fullstendige budsjettet . Dette til én milliard, og at øremerking kan føre til en sier noe om både anvendelse av øremerking og inntektsøkning på 100 millioner, det vil si ti hvorledes utgifter kan «forsvinne» . prosent . Dermed blir det samlede utgiftsbudsjet­ tet økt til 1,1 milliard, men utgiftsøkningen må Spørretekniske forhold anvendes til det øremerkede formålet . Det kan Hvilke skattebetalere skal spørres og hvordan? selvfølgelig være ergerlig for en del folkevalgte Det faller utenfor rammen av denne fremstil­ og budsjettbyråkrater at de ikke kan anvende lingen å forsøke å gi presise svar . Ambisjonen inntektsøkningen etter sine egne preferanser 14. her er bare å trekke frem visse viktige forhold . Det betyr imidlertid ikke at man kan si at øre­ merkingen i en slik situasjon fører til et uopti­ 14 Hvis foreliggende artikkel skulle vekke en viss oppmerk- malt budsjett sett fra befolkningens synspunkt . somhet, slik at spørsmålet om øremerking av deler av den statlige virksomheten for eksempel innenfor helse, trygd/ pensjon eller samferdsel skulle bli reist, kan man regne med Forutsetninger at det er statsbyråkrater på budsjettsiden som trolig vil være sterkest imot. En slik motstand kan være saklig begrunnet, Et system med visse øremerkede skatter tilsier men kan også skyldes at øremerking blant annet vil gi mindre at visse forutsetninger er oppfylt . For det før­ personlig fleksibilitet i arbeidet.

47 I et samfunn med merverdiavgift osv ,. blir Konklusjoner alle innbyggere som foretar kjøp skattebeta­ Det synes å være et klart behov for å øke ut­ lere . Her antas det at gruppen av skattebeta­ giftsnivået i offentlig forvaltning, spesielt på lere defineres som alle personer med plikt til områdene helse, trygd og samferdsel . Velger­ å levere selvangivelse . Fra denne gruppen kan nes villighet til å akseptere høyere skatter kan det trekkes ut tilfeldige utvalg som spørres om trolig økes ved å innføre øremerkede skatter betalingsvilligheten . som sikrer at skatteøkningen går til de angitte Systemet for betaling av øremerket skatt formålene . Hvis skattebetalerne er positive til kan være proporsjonalt eller progressivt . Det økt skatt dersom den er øremerket, så betyr vil i praksis ikke være mulig å angi eksakt hva det at de «frivillig» gir avkall på personlig for­ den enkelte respondent vil få i skatteøkning . bruk . Det er vel et slikt skattebetalingssystem Dette problemet kan antagelig løses ved å se et demokratisk samfunn bør ha . på medianskattebetaleren . Skatteøkningen for I et demokratisk samfunn vil det være stør­ medianskattebetaleren kan presenteres som et re eller mindre grad av uenighet om hva som beløp per år, måned eller dag . Respondentene er det riktige skattenivå, og hva som er riktig vil i en ja/nei-undersøkelse også kunne svare utgiftsbruk . I et representativt demokrati er «vet ikke» . Hvis ja-prosenten er større enn det et flertall av de folkevalgte som skal fatte summen av prosentene for nei og vet ikke, så disse avgjørelsene . Mange velgere stiller seg er det rimelig sikkert at et flertall av skattebe­ trolig uforstående til mye av pengebruken, og talerne ønsker å betale mer . danner seg trolig det inntrykk at pengene slø­ Det finnes andre muligheter som ikke ses bort på hva de anser som unyttige formål . drøftes her . Det kan også gjennomføres Dette svekker viljen til å betale skatt . Ved å ­undersøkelser der respondentene får valget øremerke skatteinntektene til formål som det mellom flere kombinasjoner av skatteøknin­ er bred enighet om, vil trolig folks vilje til å ger og produktmengder . Derved kan det opp­ betale skatt bli styrket . nås mer presis informasjon om betalingsvil­ ligheten .

Litteraturhenvisninger Andreassen, Viggo (2012). Innføring Tilgjengelig på http://www.regjeringen. Nordhaus, William D. (2008). i mikroøkonomi for økonomisk-adminis­ no/upload/FIN/Vedlegg/okstyring/ Baumol’s diseases: a macroeconomic trative studier. Oslo: Cappelen Damm Veileder_i_samfunnsokonomiske_ perspective. The B E Journal of Macro­ Akademisk. analyser.pdf economics, 8(1), Article 9. Baumol, W.J. & Bowen, W.G. Hartwig, Jochen (2007). What drives Petersen, Ole Helby, Hjelmer, (1966). Performing Arts: the Economic health care expenditure? – Baumol’s Ulf, Vrangbæk, Karsten & la Dilemma. Cambridge model of «unbalanced growth» revisited. Cour, Lisa. (2011). Effekter ved udlici­ Bottolfsen, Hilde Liland (2010). Journal of Health Economics, 27(3), 603- tering af offentlige opgaver. En forsknings­ Produktivitetsvekst og endring i sektor­ 623. baseret gennemgang af danske og interna­ sammensetningen – Baumol-effekten Hellevik, Ottar (2008). Jakten på den tionale undersøgelser fra 2000-2011. (AKF i Norge, 1974-2009, Masteroppgave norske lykken. Oslo: Universitetsforlaget Rapport). København: AKF (Anvendt i økonomi- og administrasjon ved Kahneman, Daniel, Diener, Ed & KommunalForskning). Norges Handelshøyskole. Schwartz, Norbert (eds.). (1999). Riis, Christian & Moen, Espen Bruni, L. & Porta, P. L. (Eds.). Well-Being – the foundations of hedonic R. (2011). Moderne mikroøkonomi. Oslo: (2007). Handbook on the Economics of psychology. New York: Russel Sage Gyldendal Akademisk. Happiness. New York: Edward Elgar. Foundation Simon, Julian L. (1974). Interpersonal Downs, Anthony (1957). An economic Layard, Richard (2005): Happiness welfare comparisons can be made – and theory of democracy. New York: Pearson – lessons from a new science. New York: used for redistribution decisions. Kyklos, Education. Penguin press 27(1), 63-98 Dutt, A. K.& Radcliff, B. (Eds.). Mueller, Dennis C. (2003). Public Sæther, Arild (2003): Mikro- og mar­ (2009). Happiness, economics and politics Choice III. Cambridge: Cambridge kedsøkonomisk analyse. Høvik: Kolofon – towards a multi-discipinary approach. University Press Wilkinson, Richard & Pickett New York: Edward Elgar. Niskanen, William A. (1971/1994). Kate. (2011). Ulikhetens pris – hvorfor Finansdepartementet (2005): Bureaucracy and Public Economics. Alders- likere fordeling er bedre for alle. Oslo: Res Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. hot: Edward Elgar Publishing Publica.

48

Ben Goldacre bokanmeldelser Mona Hide Klausen og Kjetil Hope (red) Kvakksalverne Stein Østre, professor, Et oppgjør med tvilsom Høgskolen i Hedmark, Rena. Skepsis – guide til medisin, falske slankekurer og naive medier kritisk tenkning Gyldendal, 384 s, 399 kroner Humanist Forlag, 300 s, 329 kroner

Ben Goldacre er lege og forfat­ Boka er en artikkelsamling med ti ter av Bad Science-spalten i The bidragsytere . Det er tolv kapitler i Guardian . Han er talsmann for alt, og hvert kapitel har sine egne kunnskapsbasert medisin . Den­ sluttnoter og kildehenvisninger ne anmeldelsen er basert på den både til litteratur og nettsider . engelske utgaven, Bad Science . Første del, på seks kapitler, om­ Goldacre behandler meto­ tales som en «verktøykasse» og der og problemer ved testing av tar opp metoder og problemer ved medikamenter . Herunder har å skaffe seg faktisk kunnskaper, han en fyldig drøftelse av placebo­ -­ det vil si vitenskapsteori . Dette effekter, som leder opp til hans er greie, lettleste og rett på sak- avsløringer av homeopati, selv­ framstillinger på ca . 120 sider . lærte ernæringseksperter, feil­ Annen del, også på seks kapit­ informasjon om bivirkninger av ler, gjelder anvendelse av «verk­ vaksiner, og uryddigheter i lege­ tøykassa» på seks hovedtemaer . middelindustrien . Det første temaet er alternativ Hovedproblemet synes imid­ medisin, og kapitlet faller i inn­ lertid – i Storbritannia – å være hold nær sammen med Kvakk­ massemediene (aviser og TV), salverne av Ben Goldacre . Det som i sin sensasjonsjakt presen­ andre temaet er parapsykologi terer mirakelkurer og påstander og spøkelser, det tredje flygende om vaksiners virkninger som tallerkener og kornsirkler, og det ikke kan gis noen vitenskapelig fjerde er evolusjonsteori og krea­ begrunnelse . Sensasjonsjourna­ sjonsteorier . Det femte temaet er listene velger ukritisk ut infor­ konspirasjonsteorier, og det sjette masjon som passer med sensasjo­ er en sammenfatning av hvordan nene uten å sjekke data, metode vi kan unngå å bli lurt . eller «mirakeldoktorens» utdan­ Boka er svært lettlest, og det nelse og praksis . Dette er spe­ kan virke som den er beregnet sielt ille når mirakeldoktorene på unge lesere . Den ville derfor tjener grovt med penger på sin feilaktig grunnlag er betydelig, passe utmerket som pensum i uvitenskapelige virksomhet . Sen­ og forekomsten av angjeldende videregående skole . Det forhin­ sasjonsjournalistene synes syste­ sykdommer er stigende . drer ikke at den også kan leses matisk å unngå kunnskapsbasert Boka inneholder mye grotesk med utbytte av mange bachelor­ motinformasjon . informasjon og mange avslørin­ studenter og trolig også master­ I Norge har vi et vellykket ger . Jeg har hatt problemer med studenter . Jeg tror endog mange vaksinasjonsprogram for barn å legge den ifra meg . De mindre lærere i høyere undervisning kan og ungdom som gjelder polio­ positive sidene ved boka er (a) at ha utbytte av boka . myelitt, meslinger, tuberkulose, den fortrinnsvis gjelder forhold i En ulempe ved boka er man­ røde hunder osv . I Storbritan­ Storbritannia, (b) at det blir mye gel på stikkordsregister . Dertil nia har en rekke aviser drevet gjentakelser (antall sider kunne virker redigeringen uryddig, da en kampanje mot en tilsvarende trolig vært vesentlig redusert) og kapittelnummereringen går fra vaksinasjon, basert på den ikke (c) at mange lesere trolig vil falle 1 til 6 i hver av bokas to deler . bekreftede hypotesen at vaksi­ av i de populærvitenskapelige Sluttvurdering: Dette er en nen (MMR) kan lede til autisme . avsnittene om statistisk metode . bok jeg vil anbefale alle mine ven­ Antall britiske foreldre som av­ Disse forholdene er imidlertid ner å lese uansett alder og utdan­ viser vaksinering av sine barn på intet argument mot å lese boka . nelsesnivå .

49 Når storebror ser deg

Personvern kan noe upresist defineres Et sentralt spørsmål er derfor: Hvordan skal som beskyttelse av individets arbeidsgivers og arbeidstakers behov avbalanseres integritet, autonomi, suverenitet og mot hverandre, i den grad de måtte være motstri­ dende? Reglene for dette finner vi først og fremst privatliv . Men personvernet er under i arbeidsmiljøloven av 2005 (kapittel 9) og i per­ press fra mange hold – i samfunnet sonopplysningsloven av 2000 . Hovedregelen er formulert i arbeidsmiljøloven generelt og i arbeidslivet . § 9-1 . Den sier at arbeidsgiver bare kan iverksette kontrolltiltak overfor arbeidstaker når tiltaket har Alle som er opptatt av personvern kjenner begre­ saklig grunn i virksomhetens forhold og det ikke pet «de gode hensikters tyranni» . I det ligger det innebærer en uforholdsmessig belastning for ar­ at samfunnets mange kontroll- og overvåkningstil­ beidstakeren . tak enkeltvis iverksettes med de beste hensikter for Det er altså to betingelser som må oppfylles . øye . Det er så mange problemer å bekjempe . Men Arbeidsgiver må ha et saklig og velbegrunnet for­ i sum kan tiltakene føre fram til en total overvåk­ mål med å kontrollere arbeidstaker . Men det er ning som på ingen måte var tilsiktet eller ønskelig . ikke nok . Kontrolltiltaket må ikke representere en Da blir «storebror ser deg» mer enn et skrem­ uforholdsmessig ulempe for arbeidstakeren . mende framtidsbilde . Kontroll og overvåkning Personopplysningsloven gir generelle regler for i arbeidslivet må derfor ses i sammenheng med det hvordan arbeidsgiver skal behandle personopplys­ samfunnet som arbeidslivet er en del av . ninger . Reglene gjelder også de personopplysningene som springer ut av kontrolltiltak . Vi skal i det føl­ Tillitsfulle nordmenn gende se på noen nokså følsomme kontrollområder . Flere internasjonale undersøkelser viser at Norge ligger høyt når det gjelder kontroll- og over­ Helseopplysninger våkningsnivå . Ikke like høyt som Russland og Hvilke helseopplysninger kan arbeidsgiver inn­ Nord-Korea, men likevel . Undersøkelser viser også hente ved ansettelse av nye medarbeidere? Og kan at vi nordmenn har en høy toleranse for dette . Vi ­arbeidsgiver kreve at arbeidssøker eller arbeids­ har et tillitsfullt og kanskje litt naivt forhold til taker underkaster seg medisinske undersøkelser? kontrollørene . Vi stoler på at myndighetene vil oss Dette reguleres av arbeidsmiljøloven . Hoved­ vel, og på at norske virksomheter og arbeidsgivere regelen ved ansettelse er at bare nødvendige helse­ opptrer ryddig og redelig . Og vi stoler på at Data­ opplysninger kan innhentes . Lovbestemmelsen tilsynet i alle fall passer på . knytter nødvendighet til det «å utføre de arbeidsopp­ To hovedfaktorer er bestemmende for det pres­ gaver som knytter seg til stillingen» . Arbeidsgiver set som personvernet blir satt under: Den ene er de kan ikke sjekke arbeidstakers generelle helsetilstand mulighetene til kontroll og overvåkning som lig­ eller sykdomshistorie hvis det ikke har betydning for ger i den teknologiske utviklingen . Den andre er de utførelsen av arbeidsoppgavene . Men det er adgang fristelsene dette utsetter kontrollørene for, enten til å spørre om helsemessige forhold som vil kunne det er vårt offentlige byråkrati eller den enkeltes ha betydning for tilrettelegging av arbeidet . Men arbeidsgiver . opplysningene må altså være nødvendige . Arbeidsgiver har bare en begrenset adgang til To betingelser må oppfylles å kreve medisinske undersøkelser av arbeidstaker . Arbeidsgiver vil ha et legitimt behov for å iverkset­ En slik adgang vil foreligge når det følger av lov te ulike kontrolltiltak overfor arbeidstakere i virk­ eller forskrift (for eksempel innen luft- og sjøfart), somheten, blant annet for å overvåke ressursbruk ved stillinger som innebærer en særlig risiko eller og sikkerhet . Arbeidstaker vil på sin side kunne hvis det er nødvendig for å verne liv eller helse . oppleve dette som inngripende, og i mange tilfeller Bekymring over dårlig arbeidsinnsats holder ikke som en krenkelse av sin egen integritet . som begrunnelse .

50

(Og storebror er Når storebror ser deg arbeidsgiveren din) Om kontroll Kameraovervåkning og per Dette er et kontrolltiltak som arbeidstaker kan son- oppleve som svært inngripende . Mange vil føle et vern sterkt ubehag ved å bli observert av et ukjent øye par år siden stor oppmerksomhet i mediene ved gjennom et kamera . Det er derfor gitt stramme at et avfallsselskap varslet oppsigelse av en ansatt regler om dette i personopplysningsloven og den som hadde tatt for lange pauser, men samtidig tilhørende forskriften . Hovedregelen er at det må krevde overtidsbetaling . Dette ble avdekket gjen­ foreligge et særlig behov for å bruke kamera . nom GPS som var installert i kjøretøyene med det Personopplysingsloven sier at det må «legges formål å sjekke om avfallskonteinere ble tømt som vesentlig vekt på om overvåkningen bidrar til å forutsatt . At overvåkningen også avdekket for verne om liv eller helse eller forebygger gjentatte lange pauser, kom som «overskuddsinformasjon» . eller alvorlige straffbare handlinger» . Det må fore­ Mange kjenner formodentlig saken . ligge en konkret trussel . Men det må alltid vurde­ Dette er problematisk i henhold til person­ res i hvilken grad problemet kan løses med mindre opplysningsloven og til arbeidsmiljølovens krav om belastende virkemidler enn kameraovervåkning . at kontrolltiltak ikke skal innebære en urimelig be­ lastning . Et grunnprinsipp er at innhentede person­ Innsyn i e-post opplysninger bare skal brukes for det formålene de Arbeidsgivers rett til innsyn i arbeidstakers e-post­ er innhentet for, og som arbeidstaker er informert kasse var lenge et uklart og konfliktfylt område . om . Dette er viktig for personvernet . Hvis formålet Flere konkrete saker har fått betydelig oppmerk­ er å utnytte bilparken mest mulig effektivt, er det somhet i mediene . I 2009 kom det klargjørende rimeligvis relevant å vite hvor biler og sjåfører be­ regler rundt dette gjennom tilleggsbestemmelser finner seg til enhver tid . Men slike opplysninger vil i personopplysningsloven og forskriften til loven . det oftest ikke være nødvendig å lagre . Da krever Det er to aspekter ved arbeidsgivers eventuelle personopplysningsloven at de slettes . innsyn: Hva må til for at arbeidsgiver skal kunne Vi ser for tiden en kraftig økning i omfanget av forlange innsyn i den ansattes e-postkasse på jobb? GPS-overvåkning av kjøretøyer, og Datatilsynet Og hvilken framgangsmåte skal i så fall brukes? rapporterer om et økende antall henvendelser fra Hovedregelen er at innsyn kan være tillatt når bekymrede arbeidstakere . det er nødvendig for å ivareta den daglige driften eller andre «berettigede interesser» ved virksom­ Stopp i tide heten . Arbeidsgiver kan også kreve innsyn ved De problemstillingene som her er skissert, har begrunnet mistanke om at bruken av e-post inne­ mye til felles med diskusjonen rundt for eksempel bærer grovt brudd på de pliktene som følger av ar­ datalagringsdirektivet . Og mer kommer sikkert i beidsforholdet, og som eventuelt kan gi grunnlag kjølvannet av 22 . juli-kommisjonens rapport . Vel­ for oppsigelse eller avskjed . Lekkasje av bedrifts­ begrunnede formål kan kollidere med personvernet . hemmeligheter, trakassering av kolleger og krimi­ Vi står ikke overfor noe totalitært samfunn nelle forhold kan være eksempler . Men mistanken i Norge i dag . Det er heldigvis et godt stykke dit . må på forhånd være begrunnet . Men vi skal vokte oss for de små skrittene . Det er Hvis det foreligger grunnlag for å kreve inn­ så mye lettere å stoppe i tide enn å snu etter lengre syn, er hovedregelen at arbeidstaker skal varsles og tid . få anledning til å uttale seg . Arbeidstaker skal så Sjefen for det østtyske STASI fra 1957 til 1989, langt som mulig gis anledning til å være til stede Erich Mielke, sa det slik: «For å være sikker, må når innsynet foretas, og har rett til å la seg bistå av man vite alt ». tillitsvalgt eller en annen representant . Vi bør i alle fall velge oss andre forbilder .

Sporing via GPS Christian Kjølaas, siv .øk ./cand jur. ., HiST, GPS-sporing av kjøretøyer og ansatte fikk for et avd . Trondheim Økonomiske Høgskole

51 Hallvard Bakke, siviløkonom og tidligere stortingsrepresentant/statsråd Mytene om den dynamiske F oto : C olourbo

skattepolitikken x

52 Artikkelen er fagfellevurdert

Helt siden 1970-tallet har tilbudsside- økonomene hevdet at det oppstår et produksjonstap i samfunnet når inntektsskatten økes . Ved skattesenkning øker produksjonen . Dette kalles dynamisk skattepolitikk . Men teorien har ikke noe holdbart grunnlag .

Her hjemme har både Statistisk Sentralbyrå debatten i fjor høst: «Vi har sett det gang på og Finansdepartementet gått god for dette . gang, og får det bekreftet også nå: Vi er vitner Finansdepartementet krever at det skal legges til den dynamiske skattepolitikkens endelige til en «skattekostnad» på 20 prosent ved sam­ død . La oss ikke her i Norge gjenopplive en funnsøkonomiske kostnadsanalyser . politikk som har avgått ved døden i resten av Det finnes imidlertid intet holdbart grunn­ verden .»2 lag for denne teorien . Land med de høyeste Dynamisk skattepolitikk er basert på skattenivåene har også den høyeste produk­ at skattelettelser stimulerer til høyere pro­ sjonen per innbygger . Derimot bidrar en duksjon, som igjen gir økte skatteinntekter . ­dynamisk skattepolitikk til å øke inntektsfor­ ­Ifølge enkelte tilhengere av denne teorien kan skjellene i samfunnet . skatte­lettelser til og med øke de totale skatte­ inntektene . Da kan man snakke om å få både i pose og sekk . Folk betaler mindre skatt, og 1 . Hva er dynamisk samtidig får staten mer å rutte med . skattepolitikk? Lafferkurven Opphavsmannen til teorien var den ameri­ Høyresiden har vært sterk tilhenger av teorien kanske økonomen Arthur Laffer, som skal om en dynamisk skattepolitikk siden den duk­ ha tegnet den berømte lafferkurven som ket opp for snart førti år siden . Det er mer ­illustrerte dette, på en serviett på en restau­ oppsiktsvekkende at Finansdepartementet rant i Washington i 1974 . Ronald Reagan under en rødgrønn regjering har gått god for syntes dette hørtes strålende ut, og iverksatte denne teorien og viet flere sider i nasjonal­ store skattelettelser da han ble valgt til presi­ F oto budsjettet til hvordan dynamiske skatte- og dent fra 1980 .

: C avgiftsendringer kan innarbeides i budsjett­ olourbo arbeidet1 . 1 Finansdepartementet: St.meld. nr. 1 (2009–10) Nasjonal- Statsminister Stoltenberg har imidlertid budsjettet 2010, Kap. 4.5. x tilbakevist disse påstandene . Han sa i finans­ 2 Referat Stortinget 24. nov. 2011, side 717.

53 Men skatteinntektene vokste ikke slik Laf­ 2 . Anslagene på «effekti­ ferkurven hadde lovet . Ved slutten av Reagans presidentperiode var det oppsamlet et rekord­ vitetstapet» ved betaling høyt statlig underskudd . Denne erfaringen av skatt er spekulative gjorde at Laffers kurve også ble omtalt som «latterkurven» . Hvor stort «effektivitetstapet» er i det virke­ George Bush sr ,. som tapte nominasjons­ lige livet, har det vært stor uenighet om blant kampen mot Reagan i 1980, kalte teorien for tilbudssideøkonomene . I 1991 ble det lagt «voodoo-økonomi» . President Clinton brukte fram innstilling fra en ekspertgruppe som sine åtte år i Det hvite hus på å få vekk det skulle se på mulighetene for effektivisering av oppsamlede underskuddet, før den neste Bush offentlig sektor . Utredningen ble kalt «Mot igjen ga store skattelettelser og overlot et nytt bedre vitende?»,4 og ekspertgruppen hadde stort underskudd til Obama . Storbritannias økonomiprofessor Victor Norman som leder . statsminister Margaret Thatcher ble også be­ Gruppen mente at samfunnet kunne ­tjene geistret for denne teorien . opptil 130 milliarder kroner i datidens penge­ verdi på å effektivisere offentlig sektor og Tilbudssideøkonomi likevel­ opprettholde servicetilbudet . Hele Teorien har sitt utgangspunkt i den såkalte 500 000 årsverk mente Normann-gruppen «tilbudssideøkonomien» som ble populær fra ­kunne frigjøres for andre oppgaver . Når grup­ 70-tallet og utover . Tilbudssideøkonomene pen dessuten tok hensyn til at lavere skatter ville hevdet at skatt på inntekt reduserer den øko­ gi bedre effektivitet også i privat sektor, kom en nomiske veksten i samfunnet, fordi den får tilleggsgevinst på 40–50 milliarder . Da ville man folk til å arbeide mindre . Begrunnelsen er at nemlig unngå det såkalte ­«effektivitetstapet» hvis folk får mer inn på lønnskontoen fordi som skattlegging innebærer . skatten blir lavere, vil det koste mer å la være Gruppen hevdet videre at «en rekke studier å jobbe . Fritiden blir dyrere . Og i samsvar viser at økte offentlige utgifter fører til skatte­ med elementær økonomisk teori vil folk da forstyrrelser i den økonomiske tilpasningen . jobbe mer og ta mindre fri . De samfunnsøkonomiske kostnadene blir For å illustrere dette slik at alle skal kun­ langt høyere enn utgiftsøkningen isolert sett ne forstå det, brukes ofte følgende eksempel: innebærer . Et typisk anslag var at 1 krone i «Dersom A er villig til å utføre en arbeidsopp­ skatt senker den realdisponible inntekt i den gave for person B for 1000 kroner, og B synes private sektoren med mellom 1,50 og 2 kro­ arbeidet er verdt 1500 kroner, er det åpenbart ner . Det betyr i så fall at en offentlig etat som fornuftig at den blir utført . Har A en margi­ klarer å redusere kostnadene med 1 million nalskatt på 50 prosent, mottar han imidler­ kroner, i virkeligheten sparer samfunnet for tid bare 750 av de 1500 kronene B er villig mellom 1,5 og 2 millioner kroner ». til å betale . Dermed blir ikke arbeidet utført, Utvalget mente derfor at et forsiktig anslag fordi betalingen etter skatt er lavere enn det (min utheving) på effektivitetstapet ved en A måtte ha for å gjøre jobben . I dette tilfellet ekstra krone i skatteinntekter er i underkant fører dermed skattekilen til at det oppstår et av 50 øre . Siden dette gjelder for marginal­ effektivitetstap på 500 kroner fordi arbeids­ skatten, satte utvalget gevinsten ved en skat­ oppgaven ikke blir utført ». 3 tereduksjon i størrelsesorden 100 millioner Dette kan kanskje høres tilforlatelig ut, men som de fleste vil skjønne har det lite med det virkelige liv å gjøre . 3Statssekretær Øystein Børmer, Dagsavisen 16.2.2002. 4Arbeids- og administrasjonsdepartementet: Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor. NOU 1991:28

54 skjønnsmessig til 40 millioner . Utvalget er­ Størrelsen på effektivitetstapet ved skatt kjente at «vi faktisk vet på arbeidsinntekt avhenger av hvor følsomt svært lite om de virk­ arbeidstilbudet er med hensyn til inntekts­ ningene skatter har på skatten og av skattesatsene i seg selv . tilpasningen i den pri­ vate del av norsk øko­ { nomi . Tallet er derfor ikke like godt empirisk fundert på den måten som de øvrige tallene i fall skape verdier i den offentlige sektor for rapporten .» minst 1,50 for å være samfunnsøkonomisk Størrelsen på effektivitetstapet ved skatt lønnsom ». Og videre: på arbeidsinntekt avhenger av hvor følsomt «Det er ikke likegyldig fra et samfunns­ arbeidstilbudet er med hensyn til inntekts­ økonomisk synspunkt hva slags skatter som skatten og av skattesatsene i seg selv . Utval­ pålegges personer og bedrifter, arbeidskraft get bygde her på en undersøkelse av Aaberge, og kapital . Gjennomsnittstallet på 1 krone og Dagsvik og Strøm, som konkluderte med 50 øre dekker over store variasjoner fra skatte­ elastisiteten for arbeidstilbud ved økt inntekt form til skatteform . Statistisk Sentralbyrå har for gifte menn var 0,33 (prosentøkning i ar­ utarbeidet anslag for dette som sammenfaller beidstilbudet ved 1 prosent økning i realdis­ bra med internasjonale undersøkelser . Bruker ponibel lønn), og hele 1,59 for gifte kvinner5 . en skatter som ikke påvirker arbeid og spa­ På grunnlag av denne undersøkelsen og stu­ ring, trengs det på marginen en verdiskaping dier i andre land, konkluderte utvalget med på 1 krone og 20 øre ved bruk av en skatte­ at ­arbeidstilbudselastisiteten i hvert fall er av krone . Tilsvarende tall for merverdiavgiften størrelsesorden 0,3 . er 1,35 og for inntektsskatt 1,75 ».

50 prosents effektivitetstap? «Ingen entydige konklusjoner» Utover på nittitallet ble det vanlig å gå ut I 1995 forelå en rapport av Ulf Pedersen hvor fra at effektivitetstapet kunne fastsettes til effektivitetskostnader ved beskatning ble ana­ 50 prosent . Det vil si at dersom en offentlig lysert nærmere 7 . Pedersen gjennomgikk en oppgave som finansieres med skatt koster en lang rekke MCF-analyser (MCF: marginal krone, er den egentlige prisen en krone og cost of public funds) . Resultatene er presentert femti øre . Et skattefinansiert offentlig helse­ i en tabell . Pedersen skriver: vesen koster dermed halvannen gang så mye «Tabell 5 .3 (…) gir en oversikt over resulta­ som et forsikringsbasert system . I sitt foredrag ter fra de ulike studiene, og det burde gå klart «Økonomiske perspektiver» på Norges Banks fram at det ikke er mulig å trekke noen entydi­ representantskapsmøte 23 . februar 1995 (års­ ge konklusjoner . Resultatene spriker betydelig talen), sa for eksempel daværende sentral­ mellom modeller selv for samme type skatt . banksjef Torstein Moland6: Forskjellene skyldes dels ulike modellstruk­ «Gjennom de siste årene er det i Norge og turer, ulike valg av parametre og trolig også andre land gjennomført et betydelig arbeid ulik datakvalitet . Dels skyldes de at analysene med sikte på å få et tallmessig anslag på de samfunnsøkonomiske kostnadene skattene på 5 denne måten medfører . Disse undersøkelsene Aaberge, R., Dagsvik, J. og Strøm, S.: Labour supply, income distribution and excess burden of personal income taxation in er selvsagt usikre, men de tyder på at det jevnt Norway, diskusjonsnotat, Statistisk Sentralbyrå, 1990. over er en samfunnsøkonomisk kostnad på 50 6 Moland, T.: Penger og Kreditt, nr. 1, 1995. 7 Pedersen, U.: Effektivitetskostnader ved beskatning – en øre av å kreve inn en krone i skatt . En inn­ oversikt over og kritisk vurdering av norske og internasjonale an­ dragning av 1 krone i form av skatt bør i så vendte generelle likevektsanalyser. SNF-rapport 26/94, 1994.

55 gjøres i forhold til ulike skattesystemer ». prosjekter blir samfunnsøkonomisk lønnsom­ Pedersen skrev også: «Det er imidlertid me når vi tar hensyn til slike finansierings­ mange grunner til å advare mot en ukritisk kostnader» . (NOU 1997:27, side 87) . bruk av resultater fra empiriske simulerings­ Etter å ha referert til en lang rekke ana­ modeller . (…) Et svært relevant aspekt som lyser med til dels svært sprikende resultater, ignoreres i nesten alle modeller, er usikkerhet . tilrådde utredningen «å legge til grunn et (…) Simuleringsmodeller fanger ikke opp alle ­relativt forsiktig anslag», basert på de ulike vridningseffekter i faktiske skattesystemer, og empiriske undersøkelsene som foreligger . Ut­ kan heller ikke gi noen fullgod oversikt over redningen tilrådde derfor «på usikkert grunn­ alle områder der det kan være et forbedrings­ lag» at marginalkostnadene ved skattefinan­ potensial for velferdsforbedrende skatterefor­ siering «inntil videre» settes lik 1,2 . mer . Modeller kan derfor aldri erstatte beslut­ Med andre ord, hvis et prosjekt skal finan­ ningstakernes sunne fornuft (min utheving) . sieres over statsbudsjettet, må det legges til (…) Modellene bygger på estimerte størrelser . 20 øre for hver krone selve prosjektet koster (…) En hovedkonklusjon fra dette arbeidet for å finne den samfunnsøkonomiske kostna­ er at man må tolke kvantitative resultater fra den . Det var likevel vesentlig mindre enn de slike modeller med stor forsiktighet – det er 50 ørene man hadde operert med inntil da . langt fra opplagt hva som er ’det rette svar’ ». Brev til finansministeren Ny offentlig utredning I 2007 skrev stortingsrepresentant Gjermund I 1997 kom det en ny offentlig utredning: Hagesæter fra Frp til daværende finansmi­ Nytte-kostnadsanalyser8 Det sto i utred­ nister Kristin Halvorsen og viste til at NOU ningen at «mye av drøftingen i dette avsnit­ 1997:28 hadde anslått at det koster samfun­ tet bygger på SNF-rapport 26/94» (Pedersen net 20 øre å skattefinansiere 1 krone . «Er det 1994), som hadde fastslått at det var langt gjort senere beregninger som tyder på at dette fra opplagt hva som var «det rette svar» og anslaget er feil, eller er finansministeren enig som hadde påpekt alle svakheter ved de i at det også i dag oppstår et samfunnsøko­ nomisk tap på ca . 20 pro­ Når departementet skal vurdere samfunnsnytten sent ved skatteøkninger,» av offentlige investeringer, står det fortsatt spurte Hagesæter9 . i deres veileder at «skattefinansiering av offentlige Halvorsen svarte at tiltak innebærer kostnader for samfunnet som må skattefinansiering av of­ fentlige tiltak innebærer inkluderes i den samfunnsøkonomiske analysen . normalt kostnader for { samfunnet i form av at ­modellberegningene som dannet grunnlaget man i stor grad er avhengig av vridende skat­ for konklusjonen om at det er et samfunns­ ter . «For å få et nærmere anslag på marginal­ økonomisk tap ved skatte­finansiering . Likevel kostnadene ved skattefinansiering, er man startet denne utredningen med å konstatere i prinsippet avhengig av empiriske arbeider at «siden skattefinansiering medfører et øko­ i form av generelle likevektsmodeller for norsk nomisk tap for konsumentene ut over selve økonomi,» skrev Halvorsen . Hun viste til den skatte­provenyet, synes det rimelig at færre anbefalingen i NOU 1997:27 som Hagesæter hadde referert til om å bruke en skattekostnad på 20 øre pr . krone for netto økt finansiering 8 Finansdepartementet: Nytte-kostnadsanalyser. NOU som følge av et offentlig tiltak . «Det er etter 1997:27. 9 Hagsæter, G.: dokument nr. 15, s. 1003 (2006–2007). Finansdepartementet sitt skjønn ikke kommet 10 Jfr. fotnote 9. noen ny informasjon som tilsier særlige end­

56 ringer i denne vurderingen ». så vil det vanligvis være en betydelig gruppe Halvorsen skrev likevel at dette måtte an­ ledige som står klar til å overta jobbene . Da ses som et grovt anslag, og at det ikke var mu­ kan det vel ikke bli noe tap? lig å konkludere med at alle skatteøkninger Men i de modellene som brukes i MCF- gir et samfunnsøkonomisk tap på 20 øre pr . analyser, går man ut fra at alle som ønsker det krone . Det har blant annet sammenheng med får jobbe så mye de vil, uansett arbeidsledig­ hvilken skatt som endres 10. het . «I vurderingen av de kvantitative resulta­ tene er det viktig å ta hensyn til antakelsen om Anslag, ikke empiri at etterspørselen etter arbeidskraft tilpasser Halvorsen referer i sitt svar til «empiriske seg passivt arbeidstilbudet – det vil si at alle ­arbeider i form av generelle likevektsmodel­ som ønsker det får jobb . Denne urealistiske ler for norsk økonomi» . Men ingen av disse antakelsen bidrar til at modellen overvurde­ model­lene bygger på empiri, men på esti­ rer gevinsten av å redusere prisvridningen mater, anslag og forutsetninger . Derfor vil i arbeidsmarkedet . Man bør derfor ikke legge også resultatene kunne sprike sterkt, noe Ulf særlig vekt på velferdseffektene ». (Pedersen, Pedersen i sin rapport advarte kraftig mot å rapport side 45) . legge stor vekt på . Vi kan trygt slå fast at Pedersen her ut­ Finansdepartementet ser imidlertid bort trykker seg forsiktig . Det er nå (august 2012) fra denne usikkerheten . Når departementet over 11 prosent ledighet i eurolandene . I en­ skal vurdere samfunnsnytten av offentlige kelte land er ledigheten langt høyere . Men investeringer, står det fortsatt i deres veile­ i henhold til analysene om den dynamiske der at «skattefinansiering av offentlige tiltak skattepolitikken skulle en slik ledighet ikke innebærer kostnader for samfunnet som må være mulig, siden alle som ønsker det får jobb inkluderes i den samfunnsøkonomiske analy­ ifølge disse modellene . sen . Skatten bidrar til vridninger i ressursbru­ ken og dette innebærer et effektivitetstap . Det 35 prosent effektivitetstap anbefales å bruke en skattekostnad på 20 øre I en artikkel i Klassekampen12 skriver fors­ per krone for netto økt offentlig finansiering kningsleder i Statistisk Sentralbyrå (SSB), som følge av offentlige tiltak ». 11 Thor Olav Thoresen at «vår forskning tar hen­ Denne veilederen er fortsatt gjeldende . syn til at det både er arbeidsledighet i norsk Derfor blir da også mange av disse beregnin­ økonomi, og at det er begrensninger i indivi­ gene så riv ruskende gale og gir et feil grunn­ denes valg ». Den forskningen det refereres til, lag for å treffe mange viktige beslutninger . er en studie fra 2010 foretatt av SSB-forskerne Ådne Cappelen, Zhiang Jia, Runa Nesbak­ ken, Joakim Prestmo og Thor O . Thoresen, der de har forsøkt å fange opp virkningene 3 . Vil folk jobbe mer om i individers adferd ved en økning i innslags­ skattene reduseres? punktet for toppskatten fra 441 000 kroner til 525 000 kroner, redusert sats i toppskat­ Den dynamiske skatteteorien bygger, som ten trinn 1 fra 9 prosent til 4,8 prosent, og nevnt, på at folk vil jobbe mer hvis skatten økt personfradrag med 6000 kroner i klasse 1 . reduseres . Om det skulle være slik at arbeids­ De mente å ha funnet at særlig reduksjonen tilbudet øker ved lavere skatt, er det mange arbeidsledige i samfunnet, selv om Norge har en lavere arbeidsledighet enn de fleste andre 11 Finansdepartementet 2005: Veileder i samfunns­økonomiske land . Om noen skulle ønske å slutte å jobbe analyser. 12Thor Olav Thorsen: Ikke overførbart til Norge. Klassekam- hvis skatten ble økt med en prosent eller to, pen 7.3.2012.

57 Det er derfor liten grunn til å tro at skatte­ stillinger (Klassekampen 4 .8 .2012) . reduksjoner vil føre til større arbeidsinnsats . Der er arbeidstilbudet Tvert imot er det sannsynlig at arbeids- på plass . Det vil neppe innsatsen heller vil øke dersom skatten øker, bli noe større produksjon i hvert fall i første omgang . om eventuelt enda flere { kvinner i deltidsstillinger, for eksempel sykepleiere, i toppskatten ville medvirke til at folk jobbet ønsker å øke sin arbeidstid, så lenge man ikke mer og at staten ville få tilbake opp til 35 pro­ har fått gjort noe med den gruppen av deltids­ sent av tapte skatteinntekter . Det går imidler­ sysselsatte som allerede ønsker å arbeide mer . tid ikke noe sted fram hvilke arbeidsløshets­ Det er også slik at de aller fleste av oss har nivå de har beregnet ut fra 13. en jobb med en fast arbeidstid . Vi kan ikke I en pressemelding fra SSB 21 5. 2010. sjonglere med arbeidstiden akkurat som vi står det å lese: «En viktig forutsetning for at vil, alt etter som skatteprosenten flytter seg ­arbeidstilbudet skal øke som følge av lavere litt opp eller ned . Det er også bestemmelser skatt, er at individene faktisk har mulighet til i arbeidsmiljøloven som begrenser mengden å arbeide mer, og at det faktisk er slik at flere av overtid . I tilbudsøkonomenes tankeverden ønsker å arbeide når timelønn etter skatt øker» . får imidlertid alle som vil, arbeide full tid og Tilbudet kan jo øke, men det gir intet så mye eller lite overtid som de bare ønsker . ­effektivitetstap hvis de som ønsker å jobbe I det virkelige livet er det vel slik at noen mer ikke får anledning til det . Også Finans­ vil ønske å jobbe mer hvis skatten ble satt departementet går ut fra at alle som ønsker ned . Andre vil jobbe mindre . For eksempel å jobbe mer får anledning til det uansett ar­ er det lett å skjønne at en småbarnsfamilie, beidsledighet: «For eksempel vil redusert mar­ der begge foreldrene er i arbeid, godt kunne ginalskatt på lønnsinntekt kunne føre til at tenke seg å ta en dag fri i uka hvis de fikk mer flere velger å jobbe, at enkelte går fra deltids- i lomme­boka og dermed hadde råd til å ta fri . til heltidsarbeid, eller at de som er i full jobb De aller, aller fleste som har sin vanlige jobb, velger å jobbe mer overtid . Økt arbeidstilbud ville ha arbeidet akkurat like mye . vil igjen utvide skattegrunnlaget og dermed gi økte skatteinntekter, (…) ». (min utheving) (Nasjonalbudsjettet 2010, kap . 4 .2) .

Uønsket deltid 4 . Det må tas hensyn til Vi har en stor gruppe, særlig blant kvinnene, virkningen av både som jobber deltid men som gjerne ville job­ bet full tid . Den siste arbeidskraftundersøkel­ inntekter og priser sen fra Statistisk Sentralbyrå viser at det er 73 000 deltidsansatte som ønsker seg større Det er kastet bort tusener på tusener av ­arbeidstimer verden over i forsøket på å beregne størrelsen på det såkalte effektivitets­ 14 Alan B. Krueger ble 3. november 2011 utnevnt til leder for Obamas økonomiske råd (The White House Council tapet . Når inntektene øker og folk får mer of Economic Advisers). I 2009–2010 var han statssekretær penger i lommeboka, har det flere effekter . (Assistant Secretary) i Finansdepartementet. Ifølge IDEAS/ RePec er han blant de 50 høyest rangerte økonomene i I økonomisk teori og analyser må en ta verden. hensyn både til inntekts- og priseffekten . Når 13 Cappelen, Å., Zhiyang, J., Nesbakken, R., Prestmo, J., du likevel tjener det du har bruk for, kan du Thoresen, T.O.: Effekter av dynamisk skattepolitikk, Samfunnsøkonomen 4/2010. arbeide mindre og likevel få betalt regningene

58 og det daglige forbruk . Men «substitusjons­ ninger og interessene til makthaverne i sam­ effekten» sier at siden fritiden blir dyrere når funnet . Da han ble utnevnt til æresdoktor ved du får bedre betalt, vil du arbeide mer . London School of Economics, sa han i sin tale Det er den siste effekten tilbudssideøko­ blant annet: «Når det sies at vi må beskytte nomene holder seg til . I sin oversikt fra 1994 de rikes inntekter og redusere skattene for å over et stort antall modellberegninger om motivere til innsats, har jeg ett svar: Kanskje virkningene av skattefinansiering, konstaterte vi heller burde øke marginalskattene, for å sti­ Ulf Pedersen, som referert til ovenfor, at det mulere til økt innsats for at de kunne beholde ikke er mulig å trekke noen entydig og klar samme inntekt etter skatt?»16 konklusjon om virkningene . Han anbefalte å utvise en sunn skepsis til resultatene .

Virkninger som opphever hverandre Den amerikanske professoren Alan B . Kru­ 5 . Land med høyere eger ved Princeton-universitetet skrev i 2003 i skattenivå har ikke lavere sin månedlige spalte i The New York Times at tilbudssideøkonomene har en grunnleggende produksjon enn land med oppfatning av at folk vil arbeide mer hvis de­ lavere skattenivå res inntekt etter skatt øker . Det har imidlertid vært overraskende vanskelig å finne støtte for denne antakelsen, skrev Krueger 14. Det mest holdbare målet på om et høyt skatte­ Det er derfor liten grunn til å tro at skatte­ nivå hemmer yrkesdeltakelse og produksjon, reduksjoner vil føre til større arbeidsinnsats . får vi ved å sammenligne de landene som har Tvert imot er det sannsynlig at arbeidsinnsat­ høyest skatt med dem som har et lavere skatte­ sen heller vil øke dersom skatten øker, i hvert nivå . De skandinaviske landene ligger alle høyt fall i første omgang . Hvis nettoinntekten per på skattestatistikken . Samtidig har de den time øker, vil som nevnt fritiden bli dyrere . høyeste yrkesdeltakelsen . Også når det gjelder Ergo vil noen jobbe i den tiden de ellers ville produksjon per innbygger ligger de helt i top­ tatt fri . På den andre siden, når folk tjener mer, pen . Det er derfor ingen ting som tyder på at vil de bruke mer penger på ting de ønsker, in­ vårt skattenivå og innretningen av vårt skatte­ klusive å kjøpe seg mer fritid ved å jobbe min­ system fører til de realøkonomiske tapene­ dre . Ifølge professor Krueger opphever disse blant andre Finansdepartementet ­hevder . to virkningene i all hovedsak hverandre 15. Skulle påstandene om et stort effektivitets­ De fleste av oss kan ikke bestemme ar­ tap ved skattefinansierte utgifter være riktige, beidstiden selv . Men for dem som kan det, og innebærer det for eksempel at ved å privati­ der inntekten kan variere fra dag til dag, skul­ sere alt helsevesen, ville samfunnet tjene store le en tro at folk ville jobbe mest på dager med beløp, vel å merke uten at private aktører be­ størst fortjeneste per time . En undersøkelse i høvde å drive helsevesenet mer rasjonelt . Det New York blant drosjesjåfører viste imidlertid landet som kommer nærmest en slik modell er at på gode dager sluttet de gjerne å kjøre tidli­ USA . De har verdens dyreste helsevesen, selv gere, antakelig fordi de da hadde tjent det som om 40 millioner ikke er dekket av forsikring var målet for dagen (Allan B . Krueger, 2003) . Økonomiprofssor John Kenneth Gal­ braith, kanskje den viktigste økonomen i det 15 Krueger, Alan B.: Do workers really make hay while the sun forrige århundret etter Keynes, har pekt på at shines, or just clock out sooner? The New York Times, 26. juni 2003. det alltid vil dukke opp økonomiske teorier 16 John Kenneth Galbraith: The Unfinished Business of the som støtter opp om populære politiske strøm­ Century. London School of Economics, 28. juni 1999.

59 og den gjennomsnittlige levealderen er lavere Offentlige utgifter enn i Vest-Europa . og økonomisk vekst Den amerikanske økonomiprofessoren Pe­ I en artikkel i den konservative britiske avisen ter H . Lindert har i to bøker fra 2004 sett på Financial Times i 2005, spurte avisens øko­ om land med store utgifter over budsjettene, nomiredaktør Martin Wolf på bakgrunn av som de skandinaviske, har hatt lavere vekst OECDs statistikk hva som er sammenhengen enn land med lave sosiale utgifter og over­ mellom offentlige utgifter og økonomisk vekst . føringer, som Japan, Canada, New Zealand, Svaret ga han selv: «Det er ingen ». Men betyr Australia, Sveits og USA . På en overbevisende ikke høye skatter dårligere konkurranse­evne? måte dokumenterer Lindert at det ikke finnes «Nonsens,» skrev Wolf 19. belegg for at høye skatter, som er nødvendige Noen som ikke tror på dette, ved siden for å finansiere velferdsstaten, virker negativt av Finansdepartementet, er Statistisk Sen­ inn på produksjon og sysselsetting 17. tralbyrå . I 2008 kom en gruppe økonomer Allerede i NOU 1991:28 ble det vist til i SSB med en rapport20, som hevdet at selv­ arbeidene til W . Korpi . Basert på data for finansieringsgraden ved skattelettelser var OECD-landene søker Korpi å etablere en 56 prosent . Med andre ord, hvis det blir gitt sammenheng mellom ulike mål på offentlig 100 kroner i skatteletter, ville 56 av disse sektors størrelse og vekst for ulike perioder . hundre kronene komme tilbake til staten som Ekspertgruppen ledet av Victor Norman kon­ skatt på den økte produksjonen skatteletten staterer at resultatene ikke tyder på at offent­ ville utløse . lig sektor reduserer den økonomiske veksten, I nevnte artikkel i Samfunnsøkonomen heller ikke at større inntektslikhet og mer i 2010 (Effekter av dynamisk skattepolitikk, omfattende velferdsordninger fører til lavere Samfunnsøkonomen nr . 4, 2010), skrevet av økonomisk vekst . Korpi finner heller ikke at fem forskere ved SSB, hvorav to var forfat­ den «institusjonaliserte velferdsstat» med all­ tere av det ovennevnte Discussion paper, var menne og rettighetsbaserte sosiale ordninger selvfinansieringsgraden redusert til mellom (som i de nordiske land) har lavere økonomisk 17 og 35 prosent, avhengig av tidshorisonten vekst enn de «marginalistiske velferdsstater» for endringene, altså vesentlig mindre enn det med mer begrensede sosiale ordninger 18. SSB selv hadde gått god for to år før . Hvordan Andre studier peker i retning av at varia­ det som var 56 prosent i 2008 kunne bli maks sjoner i offentlig sektor har liten betydning for 35 prosent i 2010, er det ikke gitt noen god den økonomiske veksten, skriver Normann- forklaring på . gruppen, uten å trekke den åpenbare kon­ klusjon at da rives grunnen vekk under deres «Vi må godta høyere skatter» egne påstander om den dynamiske skattevirk­ I 2002, da Victor D . Normann var statsråd ningen . for Høyre i Bondevik-regjeringen og hadde ansvaret for effektivisering av offentlig sek­ tor, hevdet han i Stortinget at en ekstra krone i offentlige utgifter kostet «langt mer enn en 17 Lindert, Petter H.: Growing Public. Social Spending and krone» (Stortinget, referater, 24 1. 2002). . På Economic Growth since the Eighteenth Century, Cambridge University Press, 2004. spørsmål om hva langt mer enn en krone inne­ 18 Korpi, W.: Economic growth and the welfare state: Leaky bar, skrev Normanns statssekretær Øystein bucket or irrigation system? European Sociological Review 1, Børmer at statsråden mente at det var bred 1985, s. 97–118 (her sitert etter NOU 1991:27). 19 Martin Wolf: More public spending does not lead to slower enighet blant norske økonomer om at den ek­ growth, Financial Times, 23. mars 2005. stra kostnaden av hver krone som blir krevd 20 Thoresen, T.O., Aasnes, J. og Zhiyang, J.: More realistic estimates of revenue changes from tax cuts. SSB Discussion opp i skatt ligger «mellom 20 øre og 60 øre» paper No 545, 2008. (Dagsavisen 16 .2 .2002) . Han ble imøtegått av

60 andre, som viste til at ved Universitet i Oslo ikke? Hvis vi gjør det, må vi godta høyere var «alle» enige om at det tvert imot ikke er skatter i en eller annen form . Vil vi ikke det, noe gitt svar når det gjelder effekten av inn­ må vi senke ambisjonsnivået når det gjelder tektsskatt på arbeidsmengde . skoler, eldreomsorg, veier og alt det andre vi Like før jul i 2007 skrev imidlertid Nor­ har latt stat og kommune ta ansvaret for . Så mann i en artikkel21 i Dagens Næringsliv at enkelt er det,» skrev professor Normann . skal vi ha et førsteklasses offentlig tjeneste­ tilbud, må vi betale prisen . Og prisen er høy­ ere skatt . At Høyre og Fremskrittspartiet ikke vil høre snakk om høyere skatt, er ikke uven­ 6 . Høyere marginalskatt tet . Mer underlig er det kanskje at det vil hel­ reduserer inntektsfor­ ler ikke Arbeiderpartiet og SV, i alle fall ikke til nå . I Klassekampen kunne vi lese at 90 pro­ skjellene og kan øke be­ sent av økonomene ved våre høyere læresteder folkningens velferdsnivå var enig med Normann . I sin artikkel skrev Normann at alle de som ikke ønsker økt skatt «virrer rundt og håper Under den rødgrønne regjeringen har det pri­ på et mirakel eller to, eller luller seg inn i øko­ vate forbruket vokst langt mer hvert år enn nomisk fiksjonstenkning . Miraklene mange det offentliges kjøp av varer og tjenester, med håper på har til og med navn . Det ene het en unntak av årene 2008 og 2009, da vi hadde stund effektivisering av offentlig sektor, så het finanskrisen . De siste tre årene har det private det modernisering, nå heter det fornying . Det forbruket vokst med 9,6 prosent, det offent­ andre heter kutt i overføringene, pensjonsre­ lige med 5,1 prosent, eller bare vel det halve . form, eller et mer inkluderende arbeidsliv, litt I Frankrike vant nylig den sosialistiske pre­ avhengig av hvem som snakker» . sidentkandidaten, selv om han gikk inn for «Det er flott med fornying og inkludering en dramatisk økning av toppskatten for dem – særlig hvis det blir noe mer enn gode navn med høye inntekter . I USA har Obama sagt at på departementene – men også det vil i før­ de med høye inntekter bør bidra med dobbelt ste omgang kreve både folk og talenter som så mye til felleskassen . vi ikke har, og resultatene vil uansett ikke Før jul i 2011 publiserte National Bureau komme over natten . Selv på lang sikt vil effek­ of Economic Research (NBER) en studie av tre tivisering og reduserte overføringer i beste fall forskere ved henholdsvis University of Califor­ bare være en delløsning,» skrev Normann . nia, Berkeley, Massachusetts Institute of Tech­ «Den økonomiske fiksjonstenkningen nology og Paris School of Economics22 som kommer til uttrykk i påstandene om at det konkluderte helt motsatt av SSB . Det er ingen vi mangler ikke er penger, men folk . Det er dynamisk effekt av lavere skattesatser . I et selvfølgelig riktig… Det er imidlertid ikke po­ ­optimalt skattesystem bør skatten tvert imot enget . Formålet med skatter er ikke å skaffe settes kraftig opp for dem med høye inntekter . penger, men å få private forbrukere og bedrif­ De tre forskerne har brukt fakta om inn­ ter til å legge beslag på færre folk, slik at vi tektsandeler til den øverste én-prosenten i får frigjort ressurser til offentlige tjenester . 18 OECD-land som er samlet i World Top Så lenge vi har knapphet på folk, er det bare gjennom høyere skatter vi kan løse det offent­ lige fattigdomsproblemet ». 21 Normann, Victor: Regningen, takk!, Dagens Næringsliv, Det er på tide vi slutter å virre og tar stil­ 8. desember 2007. 22 Piketty, Thomas, Saez, Emanuel, Stantcheva, Stefanie: ling til realiteten, skrev Normann . «Ønsker Optimal Taxation of Top Labour Incomes. NBER Working vi bedre offentlige tjenester, eller gjør vi det Paper 17616, november 2011.

61 Incomes Database, kombinert med opplys­ Ulikhetens pris ninger om toppskattesatser siden 1975 . Ved Mindre inntektsforskjeller gir større sam­ slutten av 1970-årene var det stor variasjon funnsmessig nytte . Derfor er oppgaven å lage i toppskattesatsene i de aktuelle OECD-land­ skattesystemet slik at det både ivaretar statens ene . Mens høyeste sats i Spania og Sveits var behov for inntekter og gir optimal samfunns­ 40 prosent, var den over 75 prosent i Sveri­ nytte . Siden det ikke er noen sammenheng ge, Storbritannia og Japan . I USA var satsen mellom lavere skattesatser og høyere produk­ 70 prosent, mens den i Tyskland og Frankrike sjon, såkalt dynamisk virkning, betyr det at lå på 55 til 60 prosent . I Norge var høyeste marginalskattesatsen bør være vesentlig høy­ skattesats 70 prosent . ere enn i dag for å gi optimal nytte . Ved både Så kom Reagan og Thatcher på banen, å ta hensyn til insentivvirkningen av høyere og marginalskattene ble dramatisk redusert . skatt og de sosiale fordelene av å redusere I noen land med 30–40 prosentpoeng . De var ulikhetene, har Piketty og hans kolleger an­ da nede på samme nivå som de hadde vært før slått at den marginale skattesatsen burde være den andre verdenskrig . Norge tilhørte grup­ rundt 70 prosent – det nivået den hadde før pen av land som reduserte toppskattesatsen Reagan startet sin kampanje for de rike . mest . Samtidig har det blitt en enorm økning I sin bok «The Price of Inequality» skri­ i inntektsforskjellene . I USA tjente den ene ver økonomiprofessor Josef E . Stiglitz23 at prosenten med høyest inntekt i 2004–2008 selv disse beregningene ikke tar tilstrekkelig 18 prosent av totalinntektene, mens andelen hensyn til de positive virkningene av sterkere var 8 prosent på 70-tallet . Men også for Nor­ progressiv beskatning . Han angir tre grunner ges vedkommende var andelen fordoblet, fra til det . For det første innebærer større likhet fem til over ti prosent . Det var vesentlig høy­ («increasing fairness») høyere produktivitet . ere enn i våre nordiske naboland, der Finland For det andre underminerer manglende «fair­ lå høyest med åtte prosent og Sverige med seks . ness» tilliten i et samfunn, og tillit er helt av­ I Danmark, der toppskattesatsen var holdt kon­ gjørende for at et samfunn skal fungere godt . stant rundt seksti prosent, lå inntektsandelen til Endelig kommer manglende progressivitet de høyest lønnede fortsatt på fire prosent . dem med høyest inntekt til gode, noe som for­ Etter teoriene til SSB og Finansdeparte­ styrrer den økonomiske balansen og reduserer mentet om dynamisk skatteeffekt, skulle lan­ produktiviteten . dene som hadde redusert skattesatsene mest, Stiglitz avviser at en administrerende fått en merkbar produksjonsvekst i forhold til direktør vil anstrenge seg mindre for at et de andre . Men de tre forskerne konstaterer at selskap skal gå godt, hvis han sitter igjen med de ikke finner noen sammenheng mellom pro­ ti millioner dollar i stedet for tolv millioner duksjonen (BNP) per innbygger og nedsettel­ dollar . Og uansett vil et mulig effektivitetstap sen av de øverste marginale skattesatsene fra fra å ilegge mer skatt på den prosenten som 1975 til i dag . Derimot er det en klar sammen­ tjener mest, bli mange ganger oppveid av den heng mellom nedsettelsen av marginalskat­ positive virkningen det vil ha på alle dem som tesatsene og de økte forskjellene . Når lavere tjener mindre . skatt ikke fører til høyere produksjon, inne­ Stiglitz er professor ved Columbia Uni­ bærer det at økte inntekter for de rike motsva­ versity . Han fikk den svenske Riksbankens res av lavere inntekter for andre . Begge deler minne­pris i økonomi i 2001 . Han har tidligere forsterker inntektsforskjellene . vært sjefsøkonom i Verdensbanken, og har ut­ gitt en lang rekke bøker . Han er rangert som den fjerde mest siterte nålevende økonomen 23 Stiglitz, J.: The Price of Inequality. Allen Lane. 2012. 24 Thoresen, T. O. Ikke overførbart til Norge. Klassekampen i verden, med 10 221 sitater, ifølge EDIRCs 7. mars 2012. biografiske data .

62 SSB og Finansdepartementet tar feil ikke får jobb . De landene som har størst of­ I en artikkel i Klassekampen maner fors­ fentlig sektor, og dermed høyest skatter, har kningsleder i SSB, Thor Olav Thoresen24, som også gjennomgående det høyeste nasjonalpro­ også er medforfatter til de to tidligere nevnte duktet per innbygger, mens det etter teoriene rapportene, til generell varsomhet når det om effektivitetstap ved høyere skatter skulle gjelder å overføre slike internasjonale anslag være motsatt . til norske forhold . «Slike sammenlikninger All energien som settes inn på å prøve å mellom land, som Piketty med flere og Pres­ overbevise oss om at det koster så mye mer cott begir seg inn på, er ikke uten videre egnet med offentlige enn private tjenester, tjener til å diskutere hvordan folk reagerer på skatt . naturligvis en politisk dagsorden . Det ser vi En bør heller studere slike forhold innenfor for eksempel av at Fremskrittspartiet i vinter hvert enkelt land, slik vi har gjort ». pepret finansministeren med spørsmål om de Piketty, Saez og Stantcheva bygger imid­ dynamiske virkningene av en hel serie med lertid ikke på anslag, slik Thoresen og hans tenkte skattereduksjoner . Hvis det virkelig kolleger gjør, men på konkret statistikk fra skulle være slik at offentlig virksomhet har så 18 OECD-land . Det finnes intet holdbart store ekstra kostnader, ville det jo være dumt grunnlag for den dynamiske skatteteorien . ikke å privatisere mest mulig og senke skat­ Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartemen­ tene lavest mulig . Og det gjelder endog før tet tar grundig feil . Selv om arbeidstilbudet vi har regnet inn de antatte fordelene av å la skulle øke dersom inntektsskatten blir redu­ markedssystemet få operere mest mulig fritt sert, noe som i seg selv er svært omdiskutert, på flest mulig områder . hjelper det lite hvis de som ønsker å jobbe mer

Referanser

Aaberge, R., Dagsvik, J. og Oslo: Departementet. Pedersen, U. (1994). Effektivitets­ Strøm, S.(1990). Labour supply, income Galbraith, J. K. (1999). The unfinished kostnader ved beskatning – en oversikt over distribution and excess burden of personal business of the century. London: London og kritisk vurdering av norsk og internasjo­ income taxation in Norway. (Diskusjons­ School of Economics.Finnes på: nale anvendte generelle likevektsanalyser. notat nr. 54). Oslo: Statistisk Sentral- http://www2.lse.ac.uk/publicEvents/ Bergen: SNF. (SNF-rapport 26/94) byrå. Finnes på : http://www.ssb.no/ pdf/20030416t1006z001.pdf Piketty, T., Saez, E. Stantcheva, publikasjoner/pdf/dp_054.pdf Hagesæter, G. (2007). Spørsmål til S. (2011). Otimal taxation of top Arbeids- og administrasjons- finansministeren.(Dokument nr 15:6, labour incomes. A tale of three elasti- departementet.(1991). Mot bedre 2006-2007, nr 1003, s.109-110). Oslo: cities. (NBER Working Paper 17616). vitende: effektiviseringsmuligheter i offentlig Stortinget ­Cambridge, MA: National bureau of sektor. (Norges offentlige utredninger Korpi, W. (1985). Economic growth economic research. Finnes på: [NOU] 1991:28). Oslo: Departementet and the welfare state: Leaky bucket or http://ceg.berkeley.edu/visi- Børmer, Ø: (2002, 16. februar). irrigation system? European Sociological tors_31_3957587764.pdf Nominelt måtehold og reelle ambisjoner. Review 1(2), 97-118, (Her sitert etter Stiglitz, J. (2012). The Price of Inequa­ Dagsavisen NOU 1991:27). lity. London: Allen Lane Cappelen, Å, Zhiyang, J, Krueger, A. B. (2003, 26. juni)., Do Thorsen, T.O. (2012, 7.mars). Ikke Nesbakken, R,Prestmo, J, workers really make hay while the sun overførbart til Norge. Klassekampen. Thoresen, T.O.(2010). Effekter av shines or just clock out sooner? The Thorsen, T.O, Aasness, J. og dynamisk skattepolitikk, Samfunns­ New York Times. http://www.nytimes. Zhiyang, J. (2008). More realistic økonomen, 64(4), 4-14. com/2003/06/26/business/economic- estimates of revenue changes from tax Finansdepartementet (1997). scene-workers-really-make-hay-while- cuts. (Discussion Papers No. 545). Oslo: Nytte-kostnadsanalyser: prinsipper for sun-shines-just-clock-sooner.html Statistisk sentralbyrå. lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor Lindert, P. H. (2004). Growing public. http://www.ssb.no/publikasjoner/DP/pdf/ (Norges offentlige utredninger [NOU] Social spending and economic growth since dp545.pdf 1997:27) Oslo: Departementet the eighteenth century. Cambridge: Wolf, M. (2005, 23. mars). More Finansdepartementet. (2009). Cambridge university press . public spending does not lead to slower Nasjonalbudsjettet 2010. (St.meld. nr. Moland, T. (1995). Økonomiske per- growth. Financial Times. Finnes på: 1 2009–10). Oslo: Departementet. spektiver. Penger og kreditt, 23(1) 3-15. http://www.ft.com/cms/s/0/1895731c- (Kap.4.5) Normann, V. (2007, 8. desember). 9b42-11d9-af0f-00000e2511c8. Finansdepartementet (2005). «Regningen, takk!», Dagens Næringsliv. html#axzz2BfCn1Yt4 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

63 En beretning om blindhet

En roman jeg leste for noen år skulle fornye og forbedre kom­ løsninger som vi stadig ser un­ siden startet med at en kar kom­ munalforvaltningen generelt og dergraver mulighetene for folke­ mer kjørende inn mot rødt lys tjenestene spesielt . Det hele har valgt innflytelse lokalt . Lokal­ i et trafikkert veikryss et sted i vært en underlig opplevelse så demokratiets utviklingshistorie Portugal . Mens han sitter der langt . Det er ikke sjelden jeg har er i ferd med å bli en beretning i bilen og venter på klarsignal, måttet gnikke meg i øynene . Her om blindhet . merker han at synet forsvinner . er noen av mine observasjoner: I det øyeblikk­ han skimter at gult Jeg sitter fremdeles og venter blir til grønt, presser han foten • På under ti år har kommunen på grønt lys mens spørsmålene nølende på gasspedalen og kjører vår blitt avkommunalisert på melder seg: Finnes der en effek­ stokk blind ut i trafikkmaskinen . viktige områder . tiv kur mot denne smittsomme Resten av denne perlen til • Angrepene kommer fra to farsotten som undergraver lokal­ Saramago er en nifs beretning sider: privatisering og sentrali­ demokrati og velferdskommune? om hva som skjer i kjølvannet av sering . Brenner det et blått lys for den den smittsomme blindheten som • Rettighetslovgivning, øremer­ nordiske demokratimodellen? Er sprer seg med epidemisk styrke king og industrielle styrings­ vi egentlig på vei over til ren fore­ blant innbyggerne i byen . Raskt modeller reduserer kommu­ taksstyring av nye regionkom­ blir Kaos samfunnets regent . Si­ nalpolitikken til spørsmål muner? Er det dumhet, glemsel vilisasjonen bryter sammen… om brettekanter og riktig eller grådighet som forårsaker regelanvendelse . den gryende blindheten? Nå har José Saramago dessverre • Private aktører har overtatt Bilradioen melder i samme sluttet å skrive . Jeg besøkte bi­ initiativet i boligbygging og øyeblikk at «Davidsen vil inn i blioteket og huset hans i vår, og annen utbygging . regnskapsgruppe . Fagforbundet klødde de to bikkjene hans bak • Kommunens plankapasitet er krever styreplass i Foreningen øret der de lusket rundt i huset redusert til et minimum for god kommunal regnskaps­ og lette forgjeves etter sin døde skikk – ettersom dette først og F oto herre . Jeg fikk servert en herlig I Norge blir begrepene kom­ fremst dreier seg om politiske kopp portugisisk kaffe i forfat­ mune og lokaldemokrati nær­ veivalg .» : C olourbo terens godstol på kjøkkenet med mest brukt som erstatningsord utsyn over det store havet . for hverandre . Den norske sam­ Endelig noen som forstår hva det

– Dette var favorittkaffen funnsmodellen er historisk sett dreier seg om . En innføring av x hans, sa en av damene som viste dypt forankret i et reelt og vel forretningsorienterte regnskaper meg rundt . Hun ble både glad og fungerende demokrati på lokal­ i norsk kommunalforvaltning vil forundret over å møte en nord­ planet . Det er denne forutset­ ikke bare føre til en ytterligere mann som hadde lest det han har ningen jeg mener er sterkt svek­ avkommunalisering av norske skrevet, og som hevdet at stor ket de seneste årene . Vi snakker lokalsamfunn . Det vil også bi­ litteratur – som den Saramago om det kommunale selvstyret dra til en betydelig maktover­ representerer – er en av vårt tids som om denne nasjonale verdien føring til de sentrale, utøvende viktigste erkjennelsesformer . utelukkende kan sikres gjennom styresmaktene, samtidig som det statlige overføringer og kontroll . på lengre sikt svekker nettopp Fra rådmannsstolen har jeg etter Uten en politikk for styrking av ­aktelsen for lokal medvirkning valget sist høst «kjørt» over til selve lokaldemokratiet . og politikkutforming . den folkevalgte delen av politik­ Mens jeg venter på grønt lys Det må langt på vei være en ken . Trodde jeg . I stedet har jeg i vårt lokalpolitiske veikryss, ser stat som ikke skjønner sitt eget havnet tett på en rekke foretak jeg at også mange av de andre beste som aktivt fremmer slike med styrings-, ledelses- og orga­ veifarende er i ferd med å miste demolerende tiltak mot egen nisasjonsformer som hevdes å retningssansen . Vi er blendet av forvaltningsstruktur, tenker jeg .

64 Finansdepartementet synes både samarbeid og medvirkning best ikke vil sitte stille og være blinde blindt og døvt i dette spørsmålet . bygger lokalsamfunn, demokrati og tause vitner til det som holder Hvordan kan det få lov til å ture og norske kommuner nedenfra . på å skje i kommunalforvaltnin­ frem overfor lokalforvaltningen På nytt er jeg blitt minnet om gen . Det ligger mye krutt, kamp­ som en finansiell controller over­ at vi er mange som hevder at vilje og kunnskap i den intern­ for de ytre virksomhetsleddene? organisasjonsformer, regnskaps­ opplæringen som pågår . systemer og eierskapsmodeller Lyset skifter i samme øye­ Som folkevalgt er jeg altså ikke i kommunene må underordnes blikk . Og i motsetning til alene om å mene at slike spørs­ prinsippene om lokalt selvstyre, ­Saramagos bilfører, ser jeg veien mål er viktige dersom lokal­ tjenestenes kvalitet og innret­ tydeligere foran meg idet jeg dri­ demokratiet skal kunne overleve ning . ver gjennom det regulerte vei­ og styrkes i tiden fremover . Det Fagforbundets kurs- og kon­ krysset . står mange på de samme barri­ feranseprogram underbygger Harry Herstad, kadene, som mener at treparts­ ­ytterligere at de i tiden fremover Kommunekonsult

65 ­ samfunn økonomi& Om tidsskriftet Fagfellevurdering Formålet med Fagbladets tidsskrift Samfunn og økonomi er Artikler som tidsskriftet ønsker å trykke vil bli sendt videre kunnskapsutvikling og formidling av kunnskap gjennom viten­ til fagfellevurdering. Forfatternavn blir da tatt bort, slik at den skapelige artikler. Det skal fremme debatt og styrke kommu­ som vurderer ikke kjenner forfatterens navn. Forfatteren vil nikasjonen mellom forskere og yrkesutøver på ulike felt. Det få tilsendt kommentarer og endringsforslag, og kan dermed skal stimulere til forskning og bidra til at faglig politikk og be­ gjøre nødvendige endringer før publisering. Deretter kan det slutninger tas på kunnskapsbasert grunnlag. Samtidig skal det bli det en ny runde fagfellevurdering. Artikler som er fagfel­ sikre at forskning når ut til et bredt publikum levurdert blir merket som det i tidsskriftet. Tidsskriftet skal avgrenses til fagområdene offentlig virk­ Fagfellevurdering er en krevende og arbeidsom prosess somhets økonomi, styring og organisering. Et hovedtema vil som tar tid. Vi forutsetter at den som har et manus til fag­ være: Hvordan styre, utvikle og organisere offentlig virksom­ fellevurdering, ikke sender samme manus til andre tidsskrifter. het i Norge. Sentrale aspekter er demokrati og folkestyre, samarbeid mellom politikere, ledelse, medarbeidere og profe­ Forfatterinstruks sjoner, og medarbeidernes rolle i offentlig forvaltning. Viten­ Manuskriptet sendes elektronisk til [email protected] skapelige artikler knyttet til å beskrive og vise utviklingstrekk Manuskriptet sendes i Word, skrifttype Times New Roman. ved den norske modellen er viktige. Artiklene skal normalt være på ca. 40 000 tegn og ikke være Foruten vitenskapelige artikler, tar tidsskriftet imot kom­ lenger enn 60 000 tegn, inkludert et sammendrag på maksi­ mentarartikler, aktuelle bokanmeldelser og debattinnlegg. mum 200 ord. Figurer og tabeller skal være nummerert, og ha Redaksjonen avgjør hva som trykkes. en egen tekst som kort beskriver hva vi ser. Gi en kort forfatteromtale på egen fil og legg ved foto av Retningslinjer for manuskripter forfatteren. Institusjonstilhørighet oppgis, og videre skal det Redaksjonen tar fortløpende imot manuskripter. I tillegg arbei­ føres opp navn, akademisk tittel, fødselsår, adresse og e-post­ der redaksjonen for å inspirere til relevante artikler. Alle arti­ adresse. kler vil bli gitt en redaksjonell behandling. Redaksjonen avgjør Referanser føres opp i APA-Standard. Eksempler på hvor­ om temaet passer tidsskriftets formål og profil og har et faglig dan dette gjøres, finner du blant annet her: innhold og en form som gjør det aktuelt å bruke artikkelen. http://www.hihm.no/Hovedsiden/Bibliotek/Studiehjelp. Artikler som er trykket kan legges i åpne institusjonelle For øvrig kan spørsmål omkring referanser rettes til den ­arkiv, dersom kilde oppgis som tar imot manus. Neste nummer vil ha tema Vekst i offentlig sektor kontra privat sektor. Artikler til neste nummer må være innsendt innen: 1. mars 2013.

Postboks 7003, St. Olavs plass • 0130 OSLO Telefon 23 06 40 00 BESØKSADRESSE Keysers gt.15 • Inngang Munchs gate • 0165 Oslo www.fagbladet.no Send tips til [email protected]