Autonomia Ed Epidemia. L'emergenza COVID-19
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Autonomia ed Epidemia L’emergenza COVID-19. Testimonianze, impatti e nuovi paradigmi per i sistemi socio-assistenziali e dei lavori pubblici degli enti locali Edizione Ottobre 2020 Dossier e Manuali La presente pubblicazione è stata realizzata nell’ambito dell’Accordo del 20 febbraio 2020 tra IFEL e l’Università degli Studi di Pavia - Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali (DSPS) dal gruppo operativo di ricerca coordinato da Prof. Alessandro Venturi, Dott. Giuseppe Carlo Ricciardi e Dott. Pierciro Galeone - Direttore IFEL Fondazione ANCI e dal gruppo operativo di Ricerca dell’Università di Pavia Dott. Tommaso Alabardi, Dott. Alberto Ceriani, Dott. G. Ioriatti, Prof. Franco Osculati, Dott. Giuseppe Carlo Ricciardi, Prof. Alessandro Venturi, Prof. Andrea Zatti. Hanno collaborato con materiali e risorse anche il Dott. F. Maruca e la Dott.ssa L. Reale. Si ringraziano la Fondazione Romagnosi-Scuola di Governo Locale (http://www.fondazioneromagnosi.it/) e l’Osservatorio sulle Autonomie e i Territori del Centro Dipartimentale di Studi Giuridici, Storici e Sociali in tema di Ambiente e Gestione del Territorio (https://osservatorioautonomie.unipv.it/) per il supporto prestato. Il presente dossier si chiude con le informazioni disponibili al 10 agosto 2020 Progetto grafico: Giuliano Vittori, Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli cpalquadrato.it Indice Presentazione di Alessandro Canelli 5 Prima parte Le testimonianze dei Sindaci nell’emergenza 9 1. Dalle reazioni nella fase acuta alla gestione della “Seconda fase” 11 1.1 La prima fase della crisi 14 1.2 Asimmetria territoriale dei contagi 18 1.3 Criticità crescente e reazioni dei Sindaci 22 1.4 Amministratori e personale contagiati 26 1.5 La governance per l’emergenza 28 1.6 Ordinanze sindacali di chiusura 33 1.7 I dati sulla diffusione locale dell’epidemia 37 1.8 La domanda di test. Evidenza della difficoltà di fronteggiare l’emergenza sanitaria 42 1.9 Organizzazione dell’ente locale in emergenza Covid-19. L’impatto del lavoro agile e nuovi assetti 44 1.10 Azioni per la tutela delle fasce deboli 52 1.11 Il coinvolgimento dei volontari 63 1.12 Comunicazione 68 1.13 La seconda fase 73 1.14 Perdita di risorse 78 Seconda parte La centralità dei servizi socio-assistenziali e dei lavori pubblici 83 1. Lasciti e temi da affrontare nel sistema degli enti locali dopo l’emergenza 85 2. Riorganizzazione degli interventi socio-assistenziali alla luce delle nuove esigenze territoriali 97 2.1 Disposizioni adottate in risposta all’emergenza in relazione all’ambito socio - assistenziale 106 3. La rinnovata centralità dei lavori pubblici: un’opportunità per i Comuni per rilanciare i territori 109 3.1 Disposizioni adottate in risposta all’emergenza in relazione all’ambito dei lavori pubblici 122 Conclusioni 125 Cronologia essenziale 129 Bibliografia essenziale 139 Presentazione Come per ogni grande evento che cambia i paradigmi esistenti, anche la straordinaria emergenza vissuta nei primi mesi del 2020 può essere riletta come un processo eccezionale da cui ricavare apprendimenti per il siste- ma pubblico e sociale. Sembra innanzitutto confermato uno dei limiti del contesto italiano: il Paese sembra riuscire a trovare nuove strade solo sot- to la pressione di periodi difficili. Ma i processi innovativi condotti sotto emergenza, mancando della necessaria lucidità e vista sistemica, mostra- no limiti evidenti e producono soluzioni inappropriate e di breve respiro. Sono opportuni quindi gli impegni di riflessione e di ricerca per quelle che nel nostro ambito tematico sembrano già le sfide cogenti per i Comuni ma anche l’attenzione al contesto di quanto vissuto dalle amministrazioni locali nel fronteggiare l’emergenza sanitaria per cogliere le sue più ampie e pervasive implicazioni. E poi ricavare linee di compensazione o, meglio, di innovazione, da proporre per l’agenda pubblica. Con queste premesse l’obiettivo del dossier è quello di considerare le pri- me evidenze dell’impatto della pandemia sugli enti locali e offrire spunti di riflessione su possibili linee di riorganizzazione e ridefinizione delle fun- zioni e dei vari ambiti di intervento dei Comuni. 5 Autonomia ed epidemia - L’emergenza Covid-19 Per la loro caratterizzazione come enti di prossimità, diventeranno più importanti gli interventi socio-assistenziali, rispetto ai quali la vocazione comunale sarà ancora più marcata. Particolare attenzione verrà prestata ai meccanismi che consentono di intercettare le persone che, a seguito della crisi, soffriranno condizioni di povertà anche solo stagionali e compren- dere, di conseguenza, che riflessi possano in concreto prodursi sull’azio- ne e sull’organizzazione degli enti coinvolti. Insieme alle persone saranno evidenti anche i sistemi di impresa che più hanno subìto gli effetti della pandemia e dovranno trovare vie di ripresa o di riconversione. In una vista di sistema anche i Comuni entreranno nel dibattito sul rapporto tra salute, economia, fragilità sociale, nuovo welfare e riorganizzazione della vita in ogni centro urbano. Un secondo tema pertiene agli investimenti e ai lavori pubblici - a cui si connettono le dinamiche degli appalti pubblici - ed a come le risorse finanziarie aggiuntive, di derivazione europea, nazionale e regionale, po- tranno essere allocate. Occorrerà comprendere, almeno ad un livello di tendenza, con quali modalità operative sarà possibile per i Comuni presi- diare meglio la partita economico-gestionale degli investimenti pubblici di loro pertinenza e se e come è opportuno confrontarsi e coinvolgere anche il settore privato. A lato di questi due aspetti resta la necessità di riconoscere e valorizzare l’apporto che i Comuni hanno fornito, in funzione di completamento, alle procedure nazionali e regionali per l’emergenza sanitaria. Non è ancora concluso lo sforzo di contrasto strettamente epidemiologico al Covid-19 e proprio per questo si dovrà approfondire come il sistema Paese potrà essere più efficace nel controllo dei contagi, delle patologie indotte dal nuovo coronavirus e nel confinamento territoriale del rischio. In uno sfor- zo che è globale, le azioni a livello di Paese presentano comunque pecu- liarità che devono essere considerate sentendo e coinvolgendo tutti gli attori che vi hanno contribuito. Anche questo è parte del dossier e viene affrontato nei primi due capitoli attingendo, con originalità, dalle scelte e dai comportamenti diretti di sindaci e amministratori comunali. 6 Presentazione Nella fase della prima emergenza i comuni hanno reagito con strumenti e soluzioni creative, con le risorse umane e finanziarie a disposizione sul territorio. Le misure di sostegno introdotte dal governo per coprire i minori get- titi (come l’imposta di soggiorno o l’occupazione di suolo pubblico o le perdite di addizionale IRPEF) a cui si sono aggiunte le inevitabili ed in- differibili maggiori spese sostenute a livello locale hanno consentito e consentiranno ai comuni di restare in piedi nel 2020. Ma per il futuro, già a partire dal 2021, bisognerà lavorare molto. La vera partita infatti inizia adesso. Ci troviamo in guerra e ogni guerra va affrontata con mezzi e strumenti adeguati alla circostanza. Non si tratta solo di confermare e, se possibile, migliorare le misure di sostegno anche per il 2021. Anni di politiche restrittive hanno depauperato gli organici: le amministrazioni comunali hanno perso negli ultimi 12 anni più del 23% del loro personale in servizio(1). Per potenziare i servizi sociali, per migliorare ed aumentare la capacità di spesa a livello locale e portare a terra gli investimenti, che rivestiranno un ruolo sempre più centrale per i territori come in dettaglio analizzato nella seconda parte del dossier, occorre investire anche in ca- pacità amministrativa in termini di conoscenze e competenze. Resta la consapevolezza che se molto ancora dovrà essere approfondito sulla pandemia da Covid-19, è pure necessario iniziare a cimentarsi con la lettura e l’analisi di un periodo tra i più impegnativi finora affrontati dal nostro Paese e attrezzarsi per superarlo con lucidità e vista sistemica. Alessandro Canelli Presidente Fondazione IFEL 1 Personale comunale e formazione: competenze e scenari - Prima edizione 2020-Fondazione IFEL, 2020. 7 Le testimonianze dei Sindaci nell’emergenza Parte prima 1. Dalle reazioni nella fase acuta alla gestione della “Seconda fase” Nella crisi causata dal Coronavirus i Sindaci, i segretari e i funzionari co- munali sono stati parte della linea di impatto che si è prodigata per rior- ganizzare i servizi locali e rispondere alle richieste causate dall’emergenza sanitaria. Alcuni di essi sono stati così esposti da arrivare a contrarre la ma- lattia con le conseguenze del caso. Nella fase acuta, in via generale e con qualche regolarità, negli enti locali ha preso forma un programma adattivo e di reazione che possiamo definire di “completamento delle misure na- zionali e regionali”. Cinque le azioni più esplicite, che si sono proposte di: • rafforzare il contenimento e il contrasto al Covid-19 in sintonia con le disposizioni di chiusura assunte per motivi sanitari; • riorganizzare la continuità dei servizi comunali; • informare ed essere consapevoli delle esigenze dei cittadini; • sostenere le persone o le categorie più fragili; • affidarsi a soluzioni digitali per reggere l’eccezionalità del periodo. I Sindaci hanno in particolare operato per accentuare i comportamenti preventivi indicati dalle autorità sanitarie e politiche, tenere unite le co- munità locali, adattare i tradizionali servizi comunali alle nuove esigenze, far fronte