Generalitat de Catalunya Departament d’Economia i Finances Direcció General de Defensa de la Competència
LA COMPETENCIA EN EL MERCADO DE LAS AUTOPISTAS Y CARRETERAS DE PEAJE O EN CONCESIÓN: UNA REFLEXIÓN
24 de abril de 2007
El pasado 30 de marzo, el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas publicó en el DOGC1 el proceso de licitación y adjudicación de las obras de desdoblamiento del Eje Transversal (C-25) y de la gestión de la infraestructura en régimen de concesión por un periodo de 33 años. Estas obras deben permitir desdoblar la actual carretera y así convertirla en una autovía de dos carriles para cada sentido de la circulación con el objetivo de mejorar su capacidad, seguridad y nivel de servicio.
En este contexto, se pide a la Dirección General de Defensa de la Competencia (i) una breve reflexión sobre el funcionamiento concurrencial en el mercado de las autopistas y carreteras de peaje o en concesión así como (ii) una valoración, desde la óptica de la competencia, de las posibles implicaciones que puede generar la adjudicación de esta concesión a un operador nuevo o a un operador ya establecido en el mercado.
(i) Funcionamiento concurrencial en el mercado de las autopistas y carreteras de peaje o en concesión en Cataluña
Antes de entrar a valorar la concesión del desdoblamiento del Eje Transversal, es preciso hacer algunas consideraciones previas sobre el funcionamiento concurrencial en el mercado de las autopistas, entendidas como aquellas carreteras de titularidad pública que son explotadas en régimen de concesión por la iniciativa privada y que se caracterizan por la existencia de un peaje a la sombra (pagado por la Administración en función de la intensidad de circulación de vehículos) o un peaje convencional a pagar por los usuarios.
En primer lugar, hay que diferenciar entre las carreteras o autopistas de titularidad autonómica y las de titularidad estatal. Según datos de la Dirección General de Carreteras, la Generalitat de Catalunya cuenta con la titularidad de 199 Km de autopistas y carreteras con peaje convencional y 44 Km de autopistas con peaje a la sombra.2 Por otra parte, la AP-7, vía que atraviesa
1 DOGC de 30 de marzo de 2007, nº. 4853 (pág 11914). 2 Las autopistas o carreteras de peaje convencional o en concesión son: Barcelona: C-16, C-31, C-31D, C-31E, C-31F, C-32 y C-33. Gerona: C-162. Lérida: C-16. Tarragona. C-32.
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Cataluña de norte a sur, y la A-2, vía que une el Mediterráneo con Zaragoza pasando por Lérida, son autopistas de peaje de titularidad estatal. A pesar de su titularidad, todas ellas presentan una característica en común que condiciona la forma de competencia en este mercado: su explotación se hace en régimen de concesión.
En este entorno, la competencia entre las empresas se establece "por el mercado" y no “en el mercado”. En otras palabras, las empresas compiten en la fase de licitación de la concesión pero una vez adjudicada la concesión a la empresa ganadora, ésta obtiene un monopolio legal que le otorga posición de dominio y, consecuentemente, un especial deber de responsabilidad. Por este motivo, las instituciones licitadoras deben ser especialmente cautelosas en el proceso de licitación y adjudicación para evitar situaciones que puedan llegar a convertirse en anticompetitivas en el futuro.
La competencia ex-post, es decir, la competencia en el mercado está muy limitada ya que los concesionarios de las autopistas tienen prácticamente monopolios locales con respecto a las rutas que cubren. Así pues, en términos generales, se podría afirmar que las autopistas no compiten entre sí excepto en aquellos casos en los que sus recorridos se cruzan en más de un punto creando tramos de elección alternativa. Es decir, cuando de un punto a otro de la geografía se puede llegar por dos autopistas diferentes y las condiciones de ambas en términos de tiempo, seguridad, comodidad en la conducción o riesgo de congestión son similares o, al menos, comparables.
Pero incluso en estos tramos o recorridos en los que dos concesiones compiten por la misma ruta (competencia geográfica), se hace difícil hablar de competencia real y efectiva por los siguientes motivos:
• La elección de los usuarios se basa principalmente en el precio, variable que no depende de la eficiencia de la gestión empresarial de la empresa concesionaria sino que está regulada y sólo se puede modificar de forma autorizada o revisando el equilibrio financiero de la concesión. En este sentido, las empresas concesionarias tienen un margen de maniobra nulo.
• Los flujos de demanda no son susceptibles de ser estimulados por la acción comercial de los concesionarios. En otras palabras, es difícil inducir/captar demanda ya que la frecuencia y forma de uso depende principalmente de variables exógenas a la empresa.
• Es pues, perfectamente previsible que, en aquellas rutas en las que dos autopistas entren en competencia por los flujos de tráfico, la opción escogida por el usuario final será probablemente la más económica y será la más económica aquélla que cumpla alguno de los siguientes requisitos:
Y las autopistas con peaje a la sombra son: 4 tramos de la C-16 (44 km,).
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a) Temporal: una de las dos concesiones es más antigua y, por lo tanto, la inversión inicial fue inferior y los precios de partida iniciales podían ser más bajos que los precios de las autopistas construidas años más tarde, manteniéndose esta diferencia a pesar de las sucesivas actualizaciones de precios en ambas.
b) Peaje parcialmente o totalmente "a la sombra" que reduce la cantidad a pagar por el usuario y la percepción de gratuidad es más elevada.
Así pues, ninguno de estos motivos identificados como palancas que permiten reducir el precio a pagar por el usuario final están relacionados directamente con la competencia, en el sentido, que se trata de factores políticos totalmente ajenos a las empresas concesionarias.
(ii) Concesión para la construcción y explotación del Eix Transversal desdoblado con peaje a la sombra
El Eix Transversal vertebra las comunicaciones viales entre la Plana de Lleida, las comarcas centrales y Girona. Actualmente, esta vía registra una intensidad media de 8.000 a 17.000 vehículos diarios con un alto porcentaje de circulación de vehículos pesados (entre 20% y 30%).3 El crecimiento del tráfico en los últimos años ha motivado el desdoblamiento de toda la vía, proyecto que se financiará mediante la fórmula de concesión de obra pública y que introducirá un peaje a la sombra para turismos y motocicletas y un peaje convencional para camiones.
El desdoblamiento del Eix permitirá mejorar la fluidez y seguridad del tráfico así como potenciar las conexiones intercomarcales y las comunicaciones de largo recorrido entre la Plana de Lleida y Girona y, por lo tanto, con Francia, dado que esta vía representa un itinerario más corto respeto del de la A-2 y la AP-7, ambas gestionadas por ACESA, filial de ABERTIS.
Así pues, los flujos que el Eix Transversal desdoblado "robará" a la AP-7 o a la A-2 en los tramos comunes4 ya los ha calculado GISA en los trabajos previos del proyecto que se encuentra actualmente en fase de licitación.5 Esta captación de flujos puede generar un desequilibrio financiero en la concesión de la AP-7 y la A-2, pero este desequilibrio se producirá o no indistintamente del hecho de que el concesionario de la licitación en curso del Eix Transversal sea o no la misma empresa o pertenezca al mismo grupo empresarial que el concesionario de la AP-7/A-2. La causa del eventual
3 Dirección General de Carreteras. 4 La AP-7 y el Eix Transversal competirán en el tramo Aeropuerto de Girona/Cervera y, si se tiene en cuenta el 4º cinturón, también en el tramo Aeropuerto de Girona/Manresa. 5 "Estudio de previsión de tráfico del Eix Transversal (C-25)" realizado por MCRIT por encargo de GISA durante el periodo septiembre 2005 y abril 2006.
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desequilibrio será la irrupción de un eje transversal físicamente más competitivo que el actual y con peaje a la sombra y no la existencia o no de competencia entre las empresas que explotan las diferentes concesiones del Eix y la AP-7/A-2. Además, hay que recordar que la revisión del equilibrio financiero de las autopistas de titularidad estatal como la AP-7 y la A-2 corresponde al Ministerio de Fomento y no a la Generalitat de Catalunya.
En el marco de esta licitación, ABERTIS ya ha anunciado su intención de presentarse.6 Hay que mencionar que ACESA, filial de ABERTIS, gestiona la AP-7 y la A-2 y que algunos de sus tramos potencialmente compiten con la ruta del Eix Transversal. No obstante, actualmente, podríamos afirmar que estas dos vías compiten relativamente poco ya que el diseño actual del Eix Transversal presenta problemas de tráfico, tiempo y comodidad (un solo carril con muchos camiones y, por lo tanto, un tráfico denso). Por este motivo, buena parte de los usuarios potenciales del Eix Transversal actualmente prefieren pasar por la AP-7/A-2, aunque tengan que pagar el peaje.
Esta situación cambiará con el desdoblamiento ya que el Eix Transversal mejorará su infraestructura y se convertirá en una autovía de doble carril con una mejor calidad de servicio y seguridad y pasará a competir en igualdad de condiciones con la AP-7/A-2 pero con la ventaja de ser gratuita para los usuarios de turismos y motocicletas y de pago para los camiones.
¿En este contexto, podría existir algún problema de competencia si una empresa del Grupo ABERTIS, que actualmente gestiona la AP-7 de Barcelona a la Jonquera y la A-2 se convierte en adjudicataria de la nueva concesión?
Las empresas del Grupo ABERTIS no sólo gestionan la AP-7 y la A-2 que se podrían considerar vías alternativas al Eix Transversal en algunos de sus tramos sino que en Catalunya también explotan:7
ACESA: AP-7 Barcelona-La Jonquera (estatal), C32 Montgat-Palafolls (catalana), AP-7 Barcelona- Tarragona (estatal), C33 Barcelona- Granollers (catalana), AP-7 Montmeló-El Papiol (estatal), AP-2 Zaragoza-Mediterráneo (estatal).
AUMAR: AP-7 Tarragona-Valencia (estatal).
AUCAT: C32 Castelldefels-Sitges-El Vendrell (catalana).
En este sentido, parece evidente que las filiales del Grupo ABERTIS son un operador dominante en el mercado catalán de las autopistas y carreteras en
6 Expansión Catalunya, 20 de abril de 2007, "Abertis estudia optar en el desdoblamiento del Eje Transversal". En este artículo se afirma: "Esta sería la primera ocasión en que el grupo se presentara a un concurso de peaje en la sombra. Uno de los factores que podrían atraer a Abertis es el apartado del Pliego de Condiciones que pide a los ofertantes estudiar la inclusión de un peaje convencional para camiones". 7 Fuente: Página web del Grupo ABERTIS.
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concesión. Ahora bien, ser un operador dominante en el mercado relevante no es motivo suficiente para excluirlo de un proceso de licitación y adjudicación. La ley de defensa de la competencia en ningún caso sanciona la posición de dominio sino el abuso de la misma, materializado en imposición de precios u otras condiciones comerciales, limitación de la producción o distribución, negativa injustificada al acceso a un producto o servicio entre otros (artículo 6 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de defensa de la competencia).
Adicionalmente, en el caso que nos ocupa, hay poco margen para inducir/captar nueva demanda o hacer que ésta pase por una vía u otra ya que las variables que condicionan el tráfico son ajenas a la acción comercial de los concesionarios. Por lo tanto, parece claro que los criterios para valorar una oferta y otorgar una concesión, especialmente en el caso que nos ocupa, se tendrían que basar en criterios de eficiencia y rentabilidad económica en la construcción y explotación de la obra y no meramente en criterios de posicionamiento y cuota de mercado.
Esta Dirección General únicamente conoce un precedente en el que se introdujo una Cláusula de Garantía de Competencia en el Pliego de Condiciones para otorgar la concesión del servicio de carga y descarga portuaria en la Terminal del Muelle Prat del Puerto de Barcelona. Esta Cláusula de Garantía de Competencia obligaba a la empresa ganadora a desinvertir en aquellas concesiones de objeto similar en el Puerto de Barcelona si quería ser la adjudicataria de la nueva terminal ya que ésta implicaba un volumen de tráfico de contenedores muy importante.8 No obstante, para instrumentar una previsión de este tipo haría falta que se hubiera hecho en el Pliego de Condiciones para la licitación del Eix Transversal siempre y cuando se pueda justificar desde el punto de vista de competencia.
8 Fuente: Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general y Pliego de Bases de la Terminal de Contenedores del Muelle Prat del Puerto de Barcelona.
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