Public audit About the Swedish NAO

KONTROLLI I LARTË I SHTETIT Experentia mutua omnibus prodest

AUDITIMI PUBLIK

REVISTË KATËRMUJORE kërkimore-shkencore-informative Shqip - Anglisht

Nr. 3/2012, Tiranë ISBN 978-9928-159-03-6 Shtator-Dhjetor 2012 Seria: botim KLSH 11/2012

Tiranë, 2012 Public audit 355 Auditimi publik Shtatë kririkat që vrasin procesin e auditimi të Performancës

Albanian Supreme Audit Institution-ALSAI Experentia mutua omnibus prodest

PUBLIC AUDIT

Every four months Magazine of research, science and information in Albanian and in English

No. 3/2012, Tirana ISBN 978-9928-159-03-6 September -December Series: Publications ALSAI 11/2012

Tirana, 2012 AUDITIMI PUBLIK 3 KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

2 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

iv Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Shtatë kririkat që vrasin procesin e auditimi të Performancës BORDI SHKENCOR

Dr. Bujar Leskaj, Kryetar i KLSH Kryetar

Prof. Dr. Omer Stringa Profesor, Fakulteti i Ekonomisë (UT) (Kryeredaktor) Anëtar

Prof. Dr. Jorgji Bollano, Kryetar i Këshillit Kombëtar të Kontabilistëve Anëtar

Prof. Dr. Ardian Nuni, Anëtar i Gjykatës së Lartë Anëtar

Prof. Dr. Sotiraq Dhamo, Përgjegjës i Departamentit të Kontabilitetit FE (UT) Anëtar

Prof. Dr. Aurela Anastasi, Akademik, Fakulteti i Drejtësisë (UT) Anëtar

Prof. Dr. Argita Berisha, Profesor, Fakulteti i Drejtësisë (UT) Anëtar

Prof. Dr. Lindita Lati, Kryetare e Autoritetit të Konkurrencës Anëtar

Prof. Dr. Heinz-Dieter Wenzel, Profesor, Universiteti i Bambergut, Gjermani Anëtar

Dr. Igor Sholtes, President i Gjykatës së Auditimit të Sllovenisë Anëtar

Prof. Dr. Iraj Hashi, Universiteti Staffordshire në Britaninë e Madhe Anëtar

Prof. Dr. Tonin Kola, Profesor, Fakulteti i Ekonomisë (UT) Anëtar

Prof. Asoc. Dr. Edlira Luçi, Përgjegjës i Departamentit të Financës FE (UT) Anëtar

Prof.As.Dr. CPA Hysen Çela, Kryetar i IEKA, Managing Partner,nH EuroConsult Anëtar Prof. As.Dr. Flutura Kola, Profesor, Fakulteti i Drejtësisë (UT) Anëtar

Prof.As.Dr. Manjola Naço, Petagoge, Fakulteti i Ekonomisë (UT) Anëtar

SEKRETARIATI

1. Fatos Çoçoli Koordinator 2. Dr. Adriatik Kotorri Sekretar Kolegjiumi

3. Dr. Reinald Muça Redaktor

4. Ermal Yzeiri Redaktor

5. Dr. Edvin Stefani Redaktor

AUDITIMI PUBLIK v KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

vi Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Shtatë kririkat që vrasin procesin e auditimi të Performancës

Ndjehemi të nderuar që ju ofrojmë këtë material të cilin e gjykojmë dhe besojmë se do t’i përgjigjet interesit Tuaj në fushën e auditimit. Me iniciativën e Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit, revista “AU- DITIMI PUBLIK” do të ofrohet si një periodike 4-mujore në fushën e kërkimit, shkencës dhe informacionit. Kjo revistë synon të mbledhë idetë dhe opinionet në fushën e, auditimit, kontabilitetit dhe financës publike në përgjithësi. Janë të ftuar të publikojnë punimet dhe opinionet e tyre specialistë të enteve publike dhe private, akademikë, profesionistë të pavarur si dhe çdo i interesuar që gjen me vend trajtimin e një çështjeje të caktuar me interes publik bazuar në moton e INTOSAI “Experentia mutua omnibus prodest” Duke ju uruar lexim të këndshëm, bordi editorial i revistës ju fton të shprehni vërejtjet dhe sugjerimet tuaja në funksion të përmirësimit të kësaj iniciative me qëllim shndërrimin e saj në një arenë reale dhe profesionale të debatit ekonomik.

Me respekt Bordi editorial

Adresa e redaksisë

Kontrolli i Lartë i Shtetit

Bulevardi “ Dëshmorët e Kombit”, nr. 3,

Tiranë Tel./ Fax. 04/ 228485, Tel. 04/ 251267

Web-site: www.klsh.org.al,

E-mail: [email protected], [email protected]

AUDITIMI PUBLIK vii KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

viii Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Shtatë kririkat që vrasin procesin e auditimi të Performancës

PËRMBAJTJA

Titulli AUTORI FAQE Editorial Sh.T.Z.Bujar Nishani Konsolidimi i shtetit ligjor: sfidë për të President i Republikës së 1 gjithë ne Shqipërisë

Thellimi i auditimit të performancës Joop Vrolijk është gjetje e duhur Këshilltar i Lartë i SIGMA 7

Prof. Dr. Kaliopi Naska Roli i këshillit kontrollues të financave ët Historiane 15 shtetit shqiptar në vitet 1912-1944 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe përmirëson vendimmarrjen e Prof.As. Dr. Hysen Cela 27 përdoruesve President, IEKA

Grupi i Punës së INTOSAI, mbi vlerën dhe përfitimet e SAI-it 33 Matja e performances së SAI-it Prof. Dr. Engjëll Pere Tendencat në financimin publik Prof. Dr. Luljeta Minxhozi të arsimit të lartë 43 Universiteti Europian i Tiranës

Dr. Kristaq Gjyli Parimet Kushtetuese të tatimeve 63 Kontrolli i Lartë i Shtetit

Fatos Çoçoli Projektligji i ri per “Kontrollin e Lartë Dr.Ermal Yzeiraj 75 të Shtetit” Koço Sokoli Kontrolli i Lartë i Shtetit

AUDITIMI PUBLIK ix KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

Mashtrimi dhe korrupsioni: Gjon Ndreja Roli dhe përgjegjësitë e shërbimeve të Ekspert i jashtëm 91 auditimit për reduktimin e tyre Kontrolli i Lartë i Shtetit

Evis Çela Refleksione mbi Manualin e Auditimit Kontrolli i Lartë i Shtetit 105 te Performancës Dr. Bujar Leskaj Llogaridhënia, transparenca dhe Kryetar i Kontrollit te Lartë të 111 përgjegjësia jonë si SAI Shtetit

Përshtati : Alfonc Gabili 121 Auditimi i ët Ardhurave në Turqi Kontrolli i Lartë i Shtetit

Auditimi i implementimitë t Përmbledhje e Udhëzuesit te 131 marrëveshjeve të përbashkëta mjedisore UNEP per auditues mjedisorë

“EuroSpeak” Sfidat e luftimit te korrupsionit : A duhet (Buletin i Lëvizjes Europiane ne 141 të ketë BE-ja rol më të madh ? Shqipëri)

Aktivitete ët KLSH-së (shtator – Info nga vendi 143 dhjetor 2012) Info nga SAI të ndryshme

“Tregtimi i emetimeve në atmosferë me Raporti i grupeve të përbashkëta 161 qëllim kufizimin e ndryshimeve klimatike; të auditimit (Nordik-Balltik-Polak) Funksionon vërtet?”

Revista e Gjykatës Evropiane të Asistenca e Bashkimit Evropian për Audituesve 165 Kosovën në lidhje me zbatimin e ligjit

Gjykata Europiane e Audituesve Profil 169

Gjykata Austriake e Auditimit Profil 175

Zyra Kombëtare e Auditimit të Suedisë Profil 189 (NAO)

x Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Shtatë kririkat që vrasin procesin e auditimi të Performancës

CONTENTS

Title AUTHOR PAGE

Editorial H.E. Mr. Bujar Nishani Consolidation of the rule of law: a challenge President of the Republic of 195 for all of us Albania “Building up performance audit is a vision Joop Vrolijk 201 of your institution” SIGMA Senior Advisor The role of the finance controller council of Prof. Dr. Kaliopi Naska Albania during 1912-1944 207 Historian A qualitative audit increases reliability and As. Prof. Dr. Hysen Cela improves users’ decision President of IEKA 217 Supreme Audit Institutions Performance INTOSAI Working Group on the 223 Measurement Framework value and benefits of the SAI Supreme Audit Institutions Performance Prof. Dr. Engjëll Pere Measurement Framework Prof. Dr. Luljeta Minxhozi 233 European University of Tirana Constitutional principles of taxation Dr. Kristaq Gjyli AlSAI 253 Fraud and corruption: Gjon Ndreja Role andResponsibilities of Audit Services External expert AlSAI 263 “Reflections on the new Al-SAI Performance Evis Çela Audit Manual” Al-SAI 275

Our Accountability, Responsibility and Dr. Bujar Leskaj Transparency as SAI Chairman of Al-SAI 281

AUDITIMI PUBLIK xi KLSH Prof. assoc. Manjola Naco - Blerta Zilja Msc.

Revenue Audit in Turkey Adapted by Alfonc Gabili 289 Al-SAI

Auditing the implementation of Multilateral Adapted by Keida Muça, First 299 Environmental Agreements Auditor, Al-SAI Events and activities of Al-SAI during INFO September-December 2012 309

Emissions trading to limit climate change: Report of joint audit groups 325 Does it work? (Nordic-Baltic-Polish) European Union Assistance to Kosovo Journal of the European Court related to the rule of law of Auditors 329

European Court of Accounts Profile 333

Austrian Court of Audit Profile 339 - Der Österreichischer Rechnungshof

About the Swedish NAO Profile 351

xii Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Konsolidimi i shtetit ligjor: sfidë për të gjithë ne Editorial

KONSOLIDIMI I SHTETIT LIGJOR: SFIDË PËR TË GJITHË NE

Konsolidimi i shtetit ligjor është një sfidë për të gjitha shoqëritë, por më shumë nga të tëra, ne e kemi më të domosdoshme për atë çfarë kemi kaluar, për çfarë kemi përballë dhe për objektivat për të cilat punojmë, mendojmë, gjykojmë dhe angazhohemi t’i arrijmë.

Nga: Sh.T.Z. Bujar Nishani Së pari, unë dëshiroj të shpreh të gjithë President i Republikës së Shqipërisë kënaqësinë time dhe privilegjin që jam pjesë e këtij debati në analizën tuaj të një prej institucioneve kryesore të kolonës së shtetit ligjor.

Zoti Leskaj,

Unë e vlerësoj shumë ftesën tuaj dhe dëshiroj që ta shfrytëzoj së pari këtë pjesëmarrje, për të uruar gjithsecilin prej jush, për të uruar suksesin e punës suaj të përditshme. Institucioni që ju menaxhoni, institucioni pjesë e të cilit jeni të gjithë ju, është jo vetëm i një rëndësie të veçantë Zoti Kryetar, në konceptin e shtetit, në mënyrën e Zoti Prokuror i Përgjithshëm, funksionimit ligjor dhe korrekt të një shteti, por në specifikë dhe në veçanti, Zoti Olofsson, dhe mjaft institucione apo agjenci Zonja Drejtoreshë, të tjera të administratës shtetërore, Të nderuar auditues, pjesëmarrës! krahas rëndësisë që ka profesionalizmi

AUDITIMI PUBLIK 1 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani juaj, krahas angazhimit që gjithsecili shërbyer dhe për të kontribuar në formë prej jush, në pozicionin publik që ka në të drejtpërdrejtë, siç dhe gjithsecili prej administratë, në kontekstin profesional, nesh në këtë sallë është, duhet ta marrë si ka dhe një kontribut të veçantë që lidhet një shans, duhet ta konsiderojë atë si një drejtpërsëdrejti me mirëfunksionimin privilegj, duhet ta ushtrojë si një mundësi, ligjor të shtetit në tërësi. Pra, vullneti dhe duhet të besojë që pavarësisht se juaj, gatishmëria juaj, angazhimi juaj, mund të mos evidentohet në konceptin nuk është vetëm brenda kornizës së e prezantimit publik, kontributi i asaj funksionimit normal apo të ushtrimit pune të përditshme, të përmuajshme, të normal të përgjegjësive të një funksionari përvitshme, është shumë i rëndësishëm të shtetit, por më së shumti, dhe nga në konsolidimin e shtetit, që ne të gjithë pikëpamja cilësore, në kontributin për së bashku e duam si kur bisedojmë shtetin, për institucionet e tjera të shtetit. privatisht, edhe kur diskutohet publikisht Prandaj, unë dëshiroj që në këtë takim në ambiente e grupe shoqërore. me ju, të nënvizoj vlerat dhe rëndësinë Konsolidimi i shtetit ligjor është një sfidë që ka në piramidën e institucioneve për të gjitha shoqëritë, por më shumë nga shtetërore, institucioni juaj, vlerën e të tëra, ne e kemi më të domosdoshme pazëvendësueshme dhe rëndësinë e për atë çfarë kemi kaluar, për çfarë kemi madhe të kontributit që ka angazhimi përballë dhe për objektivat për të cilat personal i gjithsecilit prej jush. Kjo do të punojmë, mendojmë, gjykojmë dhe thotë në gjykimin tim, që në radhë të parë angazhohemi t’i arrijmë. të gjitha institucionet shtetërore, vetë shoqëria shqiptare duhet të perceptojë Unë do të nënvizoja në mënyrë shumë dhe të manifestojë një vlerësim për të hapur dhe të sinqertë, dhe do ta angazhimet dhe kontributet tuaja. Dhe vlerësoja dinamizmin dhe ambicien e nga ana tjetër, gjithsecili prej jush duhet ta madhe që zoti Leskaj ka sjellë në krye të vlerësojë se sa i rëndësishëm është roli që këtij institucioni. Por asnjëherë, vizioni, përfaqësoni, pasi shpesh herë rëndësia e ambicia, dinamizmi i drejtuesit të një rolit që ka një individ i caktuar, angazhimet institucioni nuk mund të realizojë ato dhe kontributet e çdo individi veçanërisht objektiva pa komplimentimin, angazhimin, në pozicione të tilla, siç ju jeni, në mënyrë mbështetjen dhe përmbushjen e detyrave të padrejtë nuk vlerësohen në kontekstin të të gjithë stafit, të të gjithë mekanizmit. edhe shoqëror, edhe institucional, por Prandaj, aq sa është i nevojshëm është edhe individual. dinamizmi, ambicia e drejtuesit, po aq i pazëvendësueshëm mbetet vullneti, Secili prej jush ka një rol dhe një pozicion dëshira dhe angazhimi i çdo pjesëtari të të veçantë në shoqëri. Kjo automatikisht këtij institucioni. do të thotë përgjegjësi shumë e madhe për secilin prej jush në raport me Dëshiroj të shfrytëzoj rastin që jam mes shoqërinë, me qytetarin, me institucionet jush, për të nënvizuar si pjesë të dytë e shtetit, në raport me vetë shtetin. Secili përtej asaj profesionale, rëndësinë e prej nesh, që jeton në kohën e gjeneratës madhe që ka transparenca në fund. së tij, kur jepet një mundësi për të Transparenca e një institucioni auditues

2 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Konsolidimi i shtetit ligjor: sfidë për të gjithë ne është dhe pjesë e profesionalizmit, është diskutim risku i ekzistencës së aferave pjesë e përgjegjësisë, por edhe pjesë e korruptive është i madh. Kjo do të thotë suksesit të punës suaj. Transparenca e që përgatitja juaj për t’u ndeshur me punës suaj i jep impulsin në mënyrën se si fenomenin, duhet të jetë e kompletuar më pas e gjithë shoqëria dhe institucionet si nga ana profesionale, ashtu dhe nga që kanë përgjegjësi për çka ju ushtroni përgjegjësia institucionale, por dhe nga në detyrën tuaj, të reflektojë dhe të integriteti juaj personal. Vetë në koncept, përcaktojë ecurinë e punës së tyre në korrupsioni është produkt i individëve vijimësi. Prandaj, do të mbështesja, do me integritet të cënuar, me integritet të të kërkoja një procedurë dhe veprimtari dobët. Kjo kërkon që një person tjetër, transparente maksimalisht nga ana juaj. një individ tjetër, që është i ngarkuar nga Kjo nuk do të thotë vetëm transparencë institucioni, nga ligji, për ta investiguar, e aktivitetit tuaj, si institucion apo si për ta monitoruar, për ta hetuar dhe për individ. Jo. Kjo do të thotë komunikim ta goditur, domosdoshmërisht duhet të me opinionin, komunikim me publikun, ketë nivel më të lartë integriteti dhe jo komunikim me shoqërinë, për aktivitetin vetëm një performancë profesionale të tuaj, për produktin e punës suaj, për arrirë. Prandaj, kam këmbëngulur dhe konstatimet dhe vlerësimet profesionale në takimin që kam pasur me përfaqësues që ju bëni gjatë ushtrimit të detyrës që të institucioneve të tjera të pavarura keni, pa marrë parasysh se kush mund të kushtetuese, të nënvizoj rëndësinë e preket nga kjo transparencë e punës suaj, madhe që ka personaliteti, integriteti i pa marrë parasysh se çfarë përgjegjësish secilit prej jush, dhe i atyre që shërbejnë ligjore mund të sjellë rezultati i punës suaj në këto institucione të tjera kushtetuese dhe transparenca e punës suaj. Veçori për të realizuar me sukses misionin. Por, shumë e rëndësishme në mënyrë të edhe kjo nuk mjafton. Po aq e rëndësishme drejtpërdrejtë e veprimtarisë suaj është sa integriteti personal i atij që ushtron kontributi në luftën ndaj korrupsionit, detyrën, mbetet e pazëvendësueshme për sa kohë pjesa e punës suaj lidhet me dhe thelbësore mbështetja që duhet auditimin qoftë të menaxhimit, qoftë të të ketë ky individ, mbështetja ligjore, trajtimit të resurseve financiare, por edhe mbështetja institucionale, mbështetja të respektimit të ligjit dhe ligjshmërisë. nga eprorët dhe koordinimi me institucionet dhe mekanizmat e tjerë të Korrupsioni është një betejë e shtetit. Unë vlerësoj shumë angazhimin përhershme e një shoqërie. Themelore dhe hapat konkretë që ju keni hedhur është se si instrumentet e një shteti, në institucionalizimin dhe konkretizimin instrumentet e një shoqërie përballen e bashkëpunimit me institucionet e tjera me këtë fenomen, e godasin dhe e kushtetuese të vendit, veçanërisht me trajtojnë këtë fenomen. Profesionalizmi, Prokurorinë e Përgjithshme. transparenca që përmenda pak më sipër, janë domosdoshmëri dhe kushtëzim Gjej rastin për të shprehur besimin tim të të suksesit që ju mund të keni në luftën plotë se ky bashkëpunim, ky përkushtim, ndaj korrupsionit. Dhe natyrisht, atje kjo dëshirë dhe ky vizion i shprehur ku ka menaxhime fondesh publike, pa tashmë në sy të opinionit publik për një

AUDITIMI PUBLIK 3 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani bashkëpunim më të ngushtë ndërmjet juaj, të hetuara nga Prokuroria dhe të institucionit tuaj dhe Prokurorisë së paraqitura në Gjykatë. Vetëm në këtë Përgjithshme, do të sjellë shembuj konkretë mënyrë, duke funksionuar dhe vepruar në sytë e opinionit publik. Aktet ligjore nga mënyrë të njëpasnjëshme të gjitha dhe nënligjore janë të domosdoshme dhe hallkat e shtetit, ne mund të sjellim një të pazëvendësueshme, janë hapi i parë produkt real, produkt konkret për shtetin, për të bërë të funksionojë institucioni. për shoqërinë dhe për qytetarin tonë. Por praktika dhe rezultatet konkrete janë Natyrisht që sfidat nuk janë të thjeshta, bindja që mund të fitojnë qytetarët se por identifikimi i tyre është shumë i lehtë shteti i tyre funksionon ashtu siç ata duan, dhe përballja me to është plotësisht e se e drejta e tyre mbrohet në mënyrë mundshme. Kjo kërkon në radhë të parë institucionale, se demokracia për të cilën besim tek vetja, kërkon dhe një pakt ne besojmë, mund të konsolidohet dhe shumë të rëndësishëm me vetveten, të forcohet çdo ditë. secilit prej nesh që është në pozicionet e administratës shtetërore, përsa kohë I nderuar zoti Kryetar, e kemi këtë privilegj që mjaft qytetarë I nderuar zoti Prokuror i Përgjithshëm, të tjerë nuk e kanë. Prandaj koha në të cilën kemi mundësi ta shfrytëzojmë këtë privilegj duhet shfrytëzuar në mënyrën më eficiente, më serioze dhe më shtetare të mundshme.

Është e rëndësishme që ne të krijojmë një frymë besimi në radhë të parë midis stafeve të institucioneve të tilla, por dhe midis institucioneve që bashkëpunojnë me njëri tjetrin dhe angazhohen në akte të tilla profesionalizmi dhe në përgjegjësi të tilla shtetërore. Është po aq e vërtetë, Duke përfituar nga rasti i prezencës suaj, që nëse një produkt i një angazhimi, i një por dhe i të gjithë të pranishmëve të tjerë pune profesionale, një qëndrimi dinjitoz dëshiroj t’ju siguroj që çdo kontribut i juaj të punonjësve të një institucioni të në goditjen e ashpër dhe penalizimin e caktuar siç mund të jetë institucioni juaj, akteve dhe aferave korruptive të kujtdo të injorohet, të nëpërkëmbet dhe të mos dhe në çdo nivel të administratës publike vlerësohet, të lihet në mes të rrugës nga qendrore, lokale apo edhe private do të institucioni tjetër, nga mekanizmi tjetër ndiqet dhe do të mbështetet fuqimisht sjell një dekurajim dhe një demotivim, i edhe nga instrumentet e tjerë të shtetit cili do të jetë shumë herë më i vështirë për ligjor. Dëshiroj t’ju garantoj se Këshilli i t’u rekuperuar për hapa të tjerë. Prandaj Lartë i Drejtësisë do të ndjekë dhe do të kjo mbetet dhe një sfidë e jona, ndaj ne monitorojë me shumë vëmendje sjelljen duhet të funksionojmë në mënyrë që e ligjore të trupës gjyqësore ndaj të gjitha tërë piramida të vlerësojë kontributin e çështjeve të iniciuara nga institucioni çdo bashkëpunëtori.

4 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Konsolidimi i shtetit ligjor: sfidë për të gjithë ne Çdo institucion kushtetues të ruajë dhe të padiskutim, përgjegjshmëri nga Presidenti forcojë në mënyrë të fortë pavarësinë e i Republikës deri tek punonjësi më i tij; pavarësinë nga interesat që mund të thjeshtë i administratës sonë publike. preken për shkak të zbatimit të ligjit dhe të Përgjegjësia dhe përgjegjshmëria do të Kushtetutës së vendit, por kurrësesi nuk na sjellë pastaj mundësinë për të rritur mund të pranojmë dhe të bëjmë pjesë të profesionalizmin, për të qenë agresiv në natyrshme të perceptimit tonë pavarësinë përmbushjen e detyrimit tonë ligjor dhe nga Kushtetuta, pavarësinë nga ligji, në fund të etapës tonë të kontributit për pavarësinë nga detyra, pavarësinë nga të qenë të nderuar. përgjegjësia. Kjo nuk mund të ekzistojë! Unë dëshiroj të shpreh të gjithë Unë besoj fort se rezultati tregohet tek falenderimin tim për bashkëpunimin që statistikat, tek treguesit matës të një pune ju kanë ofruar institucionet partnere nga konkrete dhe jam shumë i inkurajuar tek Kosova, Polonia dhe nga vende të tjera. shoh që numri i auditimeve të kryera nga Është një strategji dhe një objektiv shumë i ju në muajt e fundit ka një rritje shumë mençur i juaji, zoti Kryetar dhe i të tërë juve të madhe. Kjo nuk është një statistikë e që përfaqësoni institucionin në vendosjen pavlerë, nuk është një statistikë thjesht e një bashkëpunimi të tillë, i cili nuk empirike, kjo tregon dinamizëm, tregon është aspak honorifik, aspak protokollar. angazhim. Padyshim që hapi i dytë mbetet Është një përzgjedhje dhe një angazhim për të parë eficiencën e këtij dinamizmi, strategjik në luftën e përbashkët ndaj të këtij angazhimi dhe kjo tregohet kur të shkeljes së ligjit dhe akteve të korrupsionit. gjitha mekanizmat, të gjitha instrumentet Sa më e sofistikuar bëhet veprimtaria e shtetit ligjor mbeten në të njëjtin nivel sa më antiligjore, aq më i fortë duhet të angazhimi. bëhet bashkëpunimi dhe bashkërendimi mes partnerëve. Prandaj unë gjej rastin Shqipëria është një vend që pavarësisht për t’ju inkurajuar akoma më shumë vullnetit të individëve të veçantë, të në këtë lloj bashkëpunimi, në forcimin punonjësve të administratës ka hyrë në e këtyre kontakteve, shkëmbimeve të një rrugë pa kthim, në rrugën e saj të informacionit, pse jo dhe të angazhimeve konsolidimit, në rrugën e saj të përparimit, operacionale të përbashkëta në frymën e e kjo është e pakthyeshme. Roli që ne ligjit dhe Kushtetutës që ne kemi. kemi është se sa shpejt do të ecim në këtë rrugë, se sa me vlerë do ta konsiderojmë Në punën tuaj zoti Kryetar, të nderuar ne mundësinë që kemi duke qenë në këto auditë, jam i ndërgjegjshëm që keni sfida pozicione, por edhe se sa do ta vlerësojmë të ndryshme, vështirësi të ndryshme, rolin dhe të drejtën që ka qytetari për të përplasje të ndryshme përsa kohë puna patur një shtet të së drejtës, një shtet që juaj ju adreson në cekjen e interesave të funksionon në mënyrë korrekte, një shtet cilat shkojnë në kundërshtim me ligjin, që ofron shërbime cilësore për ta. Nuk janë interesa që sjellin përfitime të paligjshme, retorika dhe unë besoj që nuk janë aspak përfitime për individë të ndryshëm. të komplikuara për t’u realizuar apo për Prandaj, dëshiroj t’ju inkurajoj të mos t’u performuar, por kërkon përgjegjshmëri stepeni, të mos ndaleni, të mos përkuleni,

AUDITIMI PUBLIK 5 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani sikur u referohemi thjesht parimeve, por në fund të fundit çdo gjë nis nga parimet. Prandaj unë ju inkurajoj që t’i mbroni parimet, parimet që kërkohen për individin, parimet që kërkohen për institucionin, sepse janë parimet e zhvillimit të një shteti.

Më lejoni dhe një herë të shpreh të gjithë besimin tim për vullnetin që keni, gatishmërinë që reflektoni, angazhimin që të mos dorëzoheni përballë çdo lloj mundeni t’i jepni shtetit tonë të presioni apo ndërhyrje që mund t’ju vijë. përbashkët, shoqërisë tonë të përbashkët! Dëshiroj që të ofroj të gjithë përkrahjen Ju uroj suksese jetën personale dhe në dhe mbështetjen time ndaj institucionit tuaj ashtu siç jam i bindur që do të keni mbështetjen dhe përkrahjen dhe të institucioneve të tjera, Parlamentit, Qeverisë, Prokurorisë e të gjykatave, sepse nuk luftoni për asnjë mision personal. Të gjithë ne kemi një objektiv të përbashkët, kemi një përgjegjësi të përbashkët, jemi shërbëtorë të shtetit, të punojmë për shtetin. Jo të gjithë mund të ofrojnë të njëjtin standard shërbimi, por është e rëndësishme që atë mundësi që kemi, ta ofrojmë dhe kushdo që e ofron punën tuaj e të institucionit tuaj! Uroj në maksimumin e tij atë mundësi që ka, që qytetarët të shohin rezultate sa më ka bërë më të mirën e mundshme. konkrete nga ju!

Shpeshherë kur bëjmë diskutime dhe Ju faleminderit! analiza të tilla në mesazhet që japim duket *Fjala e Presidentit të Republikës së Shqipërisë, Sh.T.Z. Bujar Nishani në Analizën Vjetore 2012 të KLSH

6 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Thellimi i auditimit të performancës është gjetje e duhur

THELLIMI I AUDITIMIT TË PERFORMANCËS ËSHTË GJETJE E DUHUR

…Kryetari lançoi një program shumë ambicioz, ku ju kishit ndërmend që të thelloheshit dhe të punonit fuqimisht me auditimin e performancës dhe realisht keni filluar ta bëni këtë në fund-vitin e kaluar, kur ju krijuat Departamentin e ri të Performancës. Eshtë e kuptueshme që ju ende nuk mund te flisni per rezultatet perfundimtare per auditimet e para të performances, por besoj qe jeni ne rrugen e duhur .

Nga: Joop Vrolijk* E ndjej veten të privilegjuar që kam rastin Këshilltar i Lartë i SIGMA të flas dhe të them disa mendime të miat pas me shume se një gjysmë viti intensiv bashkëpunimi me KLSH. Gjatë kësaj jave kam qenë në një konferencë të organizuar nga një rrjet që quhet administrimi pub- lik dhe kontrolli i brendshëm( PEMPAL), i cili sjell shkëmbimin e eksperiencave në shumë vende të Evropës dhe Azisë Qen- drore dhe Juglindore per menaxhimin fi- nanciar dhe auditimin e brendshem, dhe që u organizua në Tiranë. Ishte një takim organizuar me audituesit e brendshëm, ku folëm për vlerësimin e riskut dhe kon- frontuam shumë eksperienca interesante të disa vendeve nga vinin këta auditues.

Të them të drejtën, kisha përgatitur një material përpara se të vija këtu në Anal- izën tuaj Vjetore, por nga ana tjetër u

AUDITIMI PUBLIK 7 KLSH Joop Vrolijk impresionova nga shumë gjetje dhe men- lançuar një program shumë ambicioz me dime që dëgjova nga parafolësit, nga të objektiva shumë të fuqishëm për të reali- gjithë ju që u shprehët. E kisha në më- zuar një ndryshim të madh në strukturën dyshje të flisja për sfidat që ju presin, por tuaj. Mendoj se ky program ndryshimi duke dëgjuar mendimet tuaja për sfidat mirëfilli kërkon në të gjitha aktivitetet e tij dhe se si do t’i përballoni ato gjatë këtij vëmendje dhe punë për të përmirësuar. viti, dua të flas për çfarë unë mendoj për t`ju ndihmuar. Çfarë keni arritur deri tani unë kurrsesi nuk mund të them që keni pasur një Për Institucionin tuaj, si dhe për çdo In- performancë të dobët. Ajo është e mirë, stitucion Suprem të Auditimit (SAI), është e nivelit të kënaqshëm por gjithmonë ka shumë e rëndësishme gjetja e një mo- vend për të përmirësuar. Dhe pikërisht menti gjatë gjithë vitit për të raportuar gjatë vitit të kaluar, Kryetari lançoi një dhe të parë veten se si jeni në krahasim program shumë ambicioz sikurse e me një vit më parë dhe të vlerësoni per- përmenda, ku ju kishit ndërmend që të formancën tuaj. Mendoj se keni shumë thelloheshit dhe të punonit fuqimisht me gjëra të rëndësishme për të thënë, se auditimin e performancës dhe realisht madje dhe nga kanalet e Brukselit, nëpër- keni filluar ta bëni këtë në fund-vitin e mjet Delegacionit të Bashkimit Evropian kaluar, ku ju krijuat Departamentin e ri këtu kam dëgjuar dhe kjo është shumë të Performancës. Eshtë e kuptueshme që e rëndësishme, lidhur me disa deklarime ju ende nuk mund të flisni për rezultatet tuajat në shtyp për dëmet e konstatuara përfundimtare për auditimet e para të nga ju, sidomos në strukturat e prokurimit performancës, por besoj se jeni në rrugën publik dhe ky nivel transparence që keni e duhur. Nga ana tjetër, gjatë gjithë arritur është diçka shumë pozitive. T`ju programit ambicioz të vitit të shkuar them të drejtën, nuk jam në gjendje me që lançoi Kryetari, ai mendoi dhe për statistikat që kam mundur të grumbulloj mënyrën se si mund të reformohej dhe dhe nga ato çfarë dëgjova dhe kanalet që rritej efikasiteti i të gjithë veprimtarisë ju përmenda, që të vlerësoj plotësisht. audituese. Dua të përmend këtu për një Dua thjesht t`ju përgëzoj lidhur me arrit- masë të tij të marrë që në fillimet e vitit jet tuaja dhe vëmendjen që keni tërhequr të kaluar, krijimin e departamentit të nga opinioni publik dhe gjithë veprim- kërkimit shkencor dhe zhvillimit. Mendoj tarët e tjerë. Është një gjë shumë e mirë se në të vërtetë kjo strukturë e re e çfarë unë dëgjova këtu, ato që ju referuat, ndërtuar nga Kryetari do mund të sjellë drejtorët e përgjithshëm, drejtorët e de- ndryshim në këtë institucion. Por nga partamenteve, por edhe reagimi dhe nga ana tjetër, Kryetari mendoi se nuk mund lidershipi juaj lidhur me ç’farë keni marrë t’i bëjë të tëra vetë dhe se kishte dhe ka përsipër të realizoni dhe ç’farë keni arri- nevojë për mbështetje. Këtë mbështetje tur apo nuk keni arritur akoma. Kryetari i mund ta sigurojë nga institucionet KLSH dhe unë e dimë mirë se sa përpjekje homologe simotra dhe jam në dijeni të kërkohet për të realizuar disa objektiva marrëveshjeve që janë konkluduar me ambicioze dhe t`ju them të drejtën, vër- SAI-n Turk, Slloven dhe Polak. Gjithashtu tetë gjatë vitit të kaluar Kryetari i KLSH ka ai u adresua dhe në institucionin që unë

8 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Thellimi i auditimit të performancës është gjetje e duhur përfaqësoj, SIGMA-n për veprimtaritë e tur se Kryetari juaj më kërkoi se duhet të përbashkëta. Duhet ta pohoj se ishte me kemi dhe një shikim të viteve të ardhshme të vërtet një diçka e papritur për mua duam të kemi një shikim strategjik deri në dhe po jua shpjegoj pse ishte diçka e vitin 2017, si do të jemi, si do të zhvillohe- tillë. Kam qenë në këtë vend për shumë mi dhe ma kërkoi këtë në mënyrën profe- vite me radhë dhe askush deri tani nuk sionale, si dhe kërkesat e tjera. Përafrimi kishte kërkuar një ndihmë në një mënyrë ishte i menjëhershëm na u kërkua të shiko- bashkëveprimi dhe partneriteti se si të nim t’i hidhnim një sy lidhur me realizimin bëjmë diçka së bashku. Me të vërtetë u e planit tuaj të zhvillimit strategjik 2009- surprizova kur më erdhi kjo kërkesë dhe 2012 dhe mbi bazat e këtij realizimi dhe u angazhova shumë seriozisht për ta çfarë kërkohej për të ardhmen, të shiko- realizuar atë. Pastaj mendova thellë në nim dhe t`ju ndihmonim, t`ju udhëhiqnim vete dhe kam shumë eksperienca, vij nga në lidhje me përcaktimin e objektivave tu- vende si Moldavia, Ukraina, Egjipti, etj. aja strategjike për periudhën 2013-2016. ku janë institucione relativisht të mëdha Dhe çfarë bëmë? U krijua një grup pune të auditimit suprem publik dhe ku më me urdhër të Kryetarit dhe diskutuam si thonë: “Po zoti Vrolijk, është me interes ekspertë me këtë grup pune. U përgatit ideja juaj, sugjerimi juaj, përqasja juaj, një draft i parë, u korrigjua ai u arrit në një por duhet të mendohemi...”. Dhe në fakt draft të dytë, tani kemi sjellë mendimet asgjë nuk vijon pas kësaj përçapje të parë tona dhe po përgatitet dhe një draft i tretë të bërë prej meje. përfundimtar dhe të përfundojmë këtë punë të nisur me parametrat e duhur. Unë E filluam këtu me gjëra shumë konkrete, isha në djeni, e kisha parë variantin në an- patëm trajnime me të gjithë ju për auditi- glisht të platformës së ideve të Kryetarit min e performancës, për auditimin finan- tuaj që e kishte paraqitur në Parlament, ciar, për auditimin e pajtueshmërisë dhe më kish impresionuar që në momentin e auditimin e teknologjisë së informacionit. parë dhe pastaj pashë në vijimësi këto ide Nuk mund të them se të gjitha trajnimet se si përktheheshin në realitet në veprime shkuan për mrekulli dhe ishin shumë të dhe në masa dhe mendoj se ka patur një suksesshme, por ndjeva përfshirjen tuaj, nisje të mirë për të arritur në finalizimin ndjeva interesin e gjallë dhe mund të e strategjisë që po flasim tani. Mendoj se them se kemi kaluar shumë mirë në këto auditimi i performancës, thellimi, rritja e trajnime. Gjithashtu, kam marrë njoftime cilësisë dhe rritja e numrit të tij është një që trajnime të tilla ka patur dhe me- or gjetje e duhur e kësaj vijimësie logjike dhe ganizatat tuaja simotra me të cilat keni mendoj se në 2017 mund të arrihet në marrëveshje dhe mendoj me të vërtetë disa objektiva të mirëpërcaktuar për këtë se është një impuls shumë pozitiv që të zhvillim shumë të rëndësishëm të institu- merrni njohuri lidhur me këto dhe të rris- cionit tuaj. Ama ka një por pas gjithë këtij ni nivelin tuaj të profesionalizmit dhe të angazhimi dhe këtij objektivi ambicioz kërkoni më shumë për vitet në vijim si dhe sepse njëkohësisht detyra juaj është edhe këtë vit. Juve keni punën tuaj të përdit- çertifikimi i llogarive të buxhetit të shtetit shme sigurisht planifikoni dhe trajnimet, ndoshta dhe i llogarive të disa ministrive por ama nga ana tjetër jam shumë i lum- kryesore dhe është pikërisht përqendrimi

AUDITIMI PUBLIK 9 KLSH Joop Vrolijk i vëmendjes në këtë fushë i auditimeve fi- tura e Thesarit të Shtetit dhe mënyra e nanciare lidhur me çertifikimin e llogarive auditimit të teknologjisë së informacionit që duhet të kapi gjithashtu vëmendjen që përdor kjo strukturë do të jetë një sfidë dhe të jetë gjithashtu në perspektivën e për ju në të ardhmen. Një pikë tjetër e zhvillimit tuaj. juaja që më ka bërë përshtypje, një objek- tiv tjetër i juaji është që të auditoni fondet Mendoj se është një punë e madhe që e Bashkimit Evropian dhe projekteve të pritet pikërisht për të arritur atë që u tha ndryshme që financon Bashkimi Evropian këtu, në përputhje të plotë me standardet në vendin tuaj. Këto projekte do të jenë INTOSAI të trajnohen njerëzit sidomos në rritje në vitet në vijim dhe është me një grup i përzgjedhur që të jenë vër- të vërtet e duhur vëmendja juaj për t’u tet ata kryesorët, më profesionistët, më përqendruar në aftësitë audituese që do cilësorët për të realizuar këto standarde. zhvilloni për t’i audituar këto fonde në të Një gjë që më bëri përshtypje në të gjitha ardhmen. Një fushë tjetër e rëndësishme referimet dhe raportimet tuaja është një e objektivave strategjikë të Kryetarit është listë e gjatë e dëmeve të shkaktuara për dhe lufta kundër korrupsionit dhe për shkak të disa mosfunksionimeve kryesore parandalimin e tij dhe mendoj se është që ju i përmendët dhe mendoj se krahas e drejtë dhe kuptohet që një Institucion këtyre listave që ju paraqisni çdo vit, py- Suprem i Auditimit Publik nuk mund të etja që duhet t’i bëni vetes është: Pse jetë një hapës zjarri kundër krimit eko- ndodh kjo? Të shikohen në sistem arsyet nomik, pse janë institucione të tjera që pse çdo vit përsëriten këto dëme, shkaqet e bëjnë. Megjithatë përqendrimi juaj në e përsëritjes së këtij fenomeni dhe të këtë fushë është mendoj ai i duhuri, por ndërhyhet në sistem, që përsëritja e tyre duhet të gjenden mënyrat dhe përqasjet të mos ndodhë më. Pikërisht rishikimi në e duhura për ta kryer këtë detyrë. Mendoj sistem i atyre gjërave që nuk shkojnë me se përqasja duhur duhet të jetë trajnimi menaxhimin financiar, atë që ne e quajmë juaj, i forcave tuaja audituese se si të zbu- auditimi i pajtueshmërisë, duhet të- për loni ose të nuhasni sinjalet e para të abuz- fundohet të shikohet më në thellësi nga imit financiar, të korrupsionit dhe pastaj ana juaj me raportimet e plota dhe pastaj t`jua përcillni këto sinjale, këto gjetje tua- të shikohet nëse është e nevojshme të jat strukturave kompetente. qëndrojnë forcat tuaja audituese në këtë fushë apo mund të tërhiqen disa forca të Ka dhe një mënyrë tjetër, që vetë SAI të rezervohen për t`ja përkushtuar auditimit zhvillojë strukturat e veta parandaluese të performancës sipas objektivave tuaj. dhe goditëse por nuk do të isha për këtë zhvillim dhe mendoj se përqasja e duhur Një pikë tjetër apo objektiv tjetër i strat- do të ishte nisja e një trajnimi intensiv egjisë që mendoj se Kryetari është korrekt për pikërisht këto aftësi rritja e kapac- që e ka vendosur është zhvillimi i auditi- itetit njohës zbulues të sinjaleve të abuz- mit të Teknologjisë së Informacionit. Keni imit financiar dhe korrupsionit. Fola për filluar, keni fillesat e para, por mendoj se proceset parësore të auditimit financiar, është një punë e gjatë sepse është një të pajtueshmërisë, të performancës, të strukturë gjigante e shtetit që është struk- teknologjisë së informacinit dhe ndoshta

10 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Thellimi i auditimit të performancës është gjetje e duhur dhe auditimi i fondeve të Bashkimit Evro- planit të ri që fola që i kemi parë dhe ri- pian, por le të kalojmë tek ajo strukturë shikuar me Kryetarin, duhet të sjellin atë mbështetëse që gjithashtu është shumë e që këtij departamenti t’i caktohet roli jo rëndësishme për realizimin e objektivave vetëm i koordinuesit pasiv të aktiviteteve tuaja. të ndryshme, i planit të punës, por nga ana tjetër duhet të ketë dhe një rol që Tashmë e përmenda si një departament të sjellë ndryshimin, të koordinojë për shumë të rëndësishëm për të siguruar ndryshimin për të gjitha ato objektiva që ndryshimin dhe sidomos për ta menax- do t’i caktojmë. Mendoj se pikërisht këtu huar. Është departamenti i Kërkim & Zhvil- qëndron thelbi i gjësë reale në planin tuaj limit. Ky departament po koordinon pub- strategjik, sepse duhet me të vërtetë një likimin e shumë botimeve tuaja dhe kjo strukturë që ta sjellë ndryshimin dhe të është një gjë shumë e mirë, se nga ana ak- mos kemi objektiva fantastikë, shumë ademike, nga ana e shkencës së auditimit të bukur, të artikuluar mirë, por ama në publik juve rrisni kapacitetet tuaja, fitoni fund të katër-pesë vjetësh të themi që njohuri të reja por nga ana tjetër dua të nuk ishim të aftë t’i realizonim. Janë dhe shikoj dhe anën zhvillimore të këtij depar- dy drejtime të tjera shumë thelbësore, tamenti. Sepse ana kërkimore shkencore dy procese që duhen përmirësuar: ai i është shumë e mirë, zbuloni përqasje të menaxhimit të burimeve njerëzore dhe i reja ose eksperienca shumë më të mira se teknologjisë së informacionit. Ju keni për- sa i keni patur deri tani. Por nga ana tjetër gatitur një listë të detajuar mirë të buri- pyetja kryesore është se si këto përqasje meve njerëzore dhe mendoj se kjo mund të reja, si këto eksperienca unë do t’i zba- të jetë një bazë për realizimin e politikave toj në praktikë? A më duhet ta përditësoj të qarta në institucion, për të promovuar manualin që unë zbatoj, apo më duhet të burimet njerëzore të institucionit tuaj dhe shikoj një mënyrë tjetër auditimi? Men- gjithashtu duhet që pikërisht kjo drejtori e doj se ka një lidhje logjike mes aktivitetit burimeve njerëzore të ketë vullnetin e saj, kërkimor, mes mënyrës së përgatitjes së mundësinë e saj për të realizuar këto poli- një metodologjie dhe trajnimeve që pas tika. Gjithashtu ka sfidë dhe për sektorin përgatitjes së kësaj metodologjie janë të e teknologjisë së informacionit, janë pro- nevojshme për ju, për të arritur në nivele gramet për të shtuar nivelin e njohurive të reja kapacitetesh. Por mund të jetë dhe të teknologjisë së informacionit për stafin përqasja nga krahu tjetër, mund të keni por mendoj se ka nevojë për shumë më një metodologji, një manual që nuk ju tepër mbështetje për këtë sektor që të re- ndihmon shumë në punë ku duket që ka alizojë objektivat. Këto janë të gjitha men- gjëra që nuk shkojnë dhe mund ti adreso- dime shumë të bukura, fraza shumë të bu- heni këtij krahu kërkimor të këtij departa- kura por besoj se do të jetë dakord Zoti menti duke i thënë: ç’far duhet të bëjmë Gjini me mua në pyetjen se ku do ti gjejmë që të përmirësohet kjo metodologji dhe këto fonde për të realizuar këto objektiva. vërtet të më ndihmoj në punën time si Mendoj se duhet të gjejmë mënyrat se ku auditues? mund të realizohet kursimi, ku disa forca Dhe pikërisht objektivat strategjike të audituese përshembull ku një auditues mund të bëjë sot punën që bëjnë dy au-

AUDITIMI PUBLIK 11 KLSH Joop Vrolijk ditues në një strukturë të caktuar në një raportimet tuaja, përqendroheni në gjëra sektor të caktuar dhe ku mund të tërhiqen të vogla që janë ndoshta jo thelbësore për forca që mund të na duhen ndoshta për të nevojat që ata kanë për përmirësimin e shuar forca për auditimin e performancës punës së tyre. ose objektiva të tjera. Mendoj se duhet t’i largohemi pikërisht Viti i kaluar ka qenë një vit shumë turbu- këtij imazhi të krijuar dhe natyrës së punës lent i mbushur me sfida sepse në vitet e apo raportimit të kësaj kategorie. Mund mëparshme shikoj të gjitha ato përcakti- t`ju them se dje po sidomos sot në drekë, met që kam bërë për veprimtarinë e in- ju ishit në lajmet e ditës dhe mesazhi qen- stitucionit tuaj ka patur përmirësime po dror i Kryetarit, cilësia dhe rritja e cilësisë, t`ju them të drejtën në vitet e kaluara ishte aty dhe kjo është një gjë shumë e këto përmirësime kanë qenë shumë të mirë, se mund t`ju ndihmojë në ndrysh- ngadalshëm. Mendoj se gjërat në vitin imin gradual që e kam ndjerë dhe vetë e kaluar shkuan shpejt dhe vërtet gjërat nga mesazhet që kam marrë nga Bash- shkuan shumë më shpejtë nga ndoshta ju kimi Evropian, të imazhit dhe cilësisë së ishit mësuar në vitet e kaluara që të shi- raportimeve tuaja. Por ama duhet të keni konit ndryshime. Më lejoni t`ju them se shumë kujdes dhe vëmendje nga diçka, vitet në vijim janë akoma më të lëvizshme. mund të keni një auditim fantastik, por në Shikoj një gjë shumë pozitive mes jush, rast se cilësia e raportimit tuaj e raportit pra shikoj përherë e më shumë veta mes që ju bashkëngjisni nuk është e atij niveli, jush që dëshirojnë të kontribuojnë, shikoj atëherë bien vërtet vlerat e punës që keni shpresën dhe dëshirën e tyre për ndry- bërë. Mendoj se juve i keni partnerët, na shim. Por nga ana tjetër e kam të qartë se keni neve, keni institucionet e tjera si mo- dikujt prej jush nuk mund t’i pëlqejë kjo tra dhe këtë vit ne do ju ndihmojmë do të situatë e ndryshimeve kaq të shpejta dhe japim asistencën tonë teknike lidhur me mund të ndjeheni ose të larguar ose të disa nga zonat që ju keni kërkuar të au- mënjanuar ose disave do t`ju duhet edhe ditimit për të ndihmuar dhe disa kërkesa të shkëputen nga gjithë kjo strukturë që të tjera, por nga ana tjetër është e rëndë- kërkon ndryshime të shpejta dhe radikale. sishme për ju që të përqendroheni pikër- Qëllimi është që juve të konsideroni dhe isht në sfidat që i keni vënë para vetes dhe të dukeni vërtetë si një trupë profesio- jam i bindur dhe në momentin kur do të nale, një trupë siç e përmendëm, e mod- vijë programi i binjakëzimit me Bashkimin ernizuar, me cilësi të lartë të auditimit dhe Evropian, do të keni trajnime dhe aktiv- me objektiva të qartë dhe ambiciozë. E itete më intensive. Mendoj se nesër do të them këtë, sepse gjatë procesit të koncep- takohem me Kryetarin dhe do diskutojmë timit të draftit të strategjisë së re neve na me sesionet e tjera të trajnimit për këtë u kërkua që të shikonim se si klientët tuaj vit nga ana e SIGMA-s për të gjithë ato veprimtarët e jashtëm që ju bashkëve- çështje ju interesojnë për t’u trajnuar dhe proni ju konsideronin juve. Një pjesë e njëkohësisht mendoj se është e rëndë- mirë e përgjigjeve që morëm kur pyetëm sishme edhe të diskutohet me atë se çfarë për ju, ishin që ju shikojnë si një institu- juve mund të jepni edhe përtej rezultat- cion të mbyllur që me gjetjet tuaja, me eve të këtij viti, pra kur bëhet fjalë për

12 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Thellimi i auditimit të performancës është gjetje e duhur implementimin e amendimeve të ligjit që katë si auditues shtetërorë dhe do të doja juve keni prezantuar, do të kërkohet çer- shumë t`ju ndihmoja me eksperiencën tifikimi, dhënia e opinionit për llogaritë që kam me strukturën që përfaqësoj, e buxhetit të shtetit dhe aty duhet- vër SIGMA-n, për ta realizuar këtë në mënyrë tet një proces shumë i mirëdetajuar dhe sa më profesionale sa më të shpejtë dhe profesional i trajnimit dhe çertifikimit. efiçente për ju dhe përsëri kam besimin se Mendoj se përgatitja për vitin 2013 për dhe miku im z. Olofson do t’ju ndihmojë çertifikimin e llogarive, ku mendoj se dhe në këtë procedurë. Mendoj se rruga është miku kolegu im, Audituesi i Pergjithshëm i e gjatë dhe sfiduese por me gjithë zemër Kosovës, zoti Lars Lage Olofsson ka shumë ju uroj sukses Kryetarit dhe të gjithë juve eksperiencë dhe mund t`ju japë vërtetë për realizimin e gjithë këtyre objektivave shumë ide të qarta dhe ndihmesë lidhur ambicioze që i keni vënë vetes. me procedurat që do t`ju duhen për çerti- fikimin e llogarive. Një sfidë tjetër e para- shikuar në amendimet që ju keni dorëzuar * Fjala e z. Joop Vrolijk në Kuvend është që do t`ju duhet të çer- në Analizën Vjetore 2012 të KLSH, tifikoheni, pra pas kalimit të disa proce- 30 janar 2013 durave të caktuara të merrni një çertifi-

* Me propozim te Kryetarit te Kontrollit te Larte te Shtetit, Z. Joop Vrolijk për kon- tributin e dhene ne modernizimin e KLSH-se dhe ne rritjen e kapaciteteve te tij au- dituese, do te dekorohet nga Presidenti i Republikes se Shqiperise, me “Medaljen e Mirenjohjes”.

AUDITIMI PUBLIK 13 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani

14 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944.

ROLI I KЁSHILLIT KONTROLLUES TЁ FINANCAVE TЁ SHTETIT SHQIPTAR 1912 - 1944.

Ndonëse, pёr kohёn e shkurtёr tё veprimit të Qeverisë së Vlorës nuk u organizuan institucione të veçanta, të njehsuara e të specializuara të kontrollit, përgjatë gjithë këtij segmenti të qeverimit, duhet pranuar se elementet kontrollues kanë vepruar dhe kanë qenë tё lidhura ngushtё me sistemin administativ financiar.

mundshme të brëndshme, ashtu edhe Nga: Prof. Dr. Kaliopi Naska, me marrjen e ndonjë huaje të jashtme. historiane Nё zbatim tё saj, kërkohej gjithashtu dhe një organizim i administratës ekonomike pёr t’i siguruar dhe kontrolluar ato. Abstrakt: Rёndёsi marrin pёrpjekjet pёr ngritjen e Në këtë 100 vjetor të shtetit shqiptar, institucioneve nё kёtё fushё, ku kujdes do institucioni kushtetues i Kontrollit të Lartë t’i kushtohej financave dhe kontrollit tё shtetit mbi to. të shtetit ka skalitur historinë dhe ecurinë e tij 87 vjeçare duke filluar nga Shpallja e Pavarësisë Kombëtare, që ishte ngjarja 1. Qeverija e Pёrkohshme e Vlorёs kishte kryeministёr Ismail Qemal Vlorёn, njёkohёsisht dhe ministёr tё më e madhe historike për fatet e vendit, Punёve tё Jashtёme( mё 1 korrik 1913 Myfit Libohova e cila i dha fund sundimit shekullor osman u emёrua ministёr i Punёve tё Jashtme). Qeveria dhe i hapi rrugën zhvillimit politiko- përbëhej nga këta anëtarë: Dom Nikollё Kaçorri zёvendёs kryeministёr (deri mё 30 mars 1913); Preng shoqëror dhe ekonomik. Në këtë vështrim Bibё Doda zёvendёskryeministёr( 25dhjetor 1913); Qeveria Kombëtare e Vlorës u mundua Myfit Libohova(Esat Toptani, korrik – shtator 1913; të përpunonte dhe të vinte në jetë një Hasan Prishtina, shtator - 20 nёntor 1913; Fejzi Alizoti, nёntor 1913) - ministër i Punёve tё Brendshme; politikë ekonomike demokratike, ku pa Mehmet pashë Deralla ministër i Luftës; Petro Poga dyshim një vend të rëndësishëm do tё ministër i Drejtësisë; Abdi Toptani (Aziz Vrioni), (tetor zinte problemi financiar1. Zbatimi i kёsaj 1913 Gjergj Çako) - ministër i Financave; Luigj Gurakuqi politike ekonomike, kërkonte të ardhura ministër i Arësimit; Mit’hat Frashëri(deri mё 30 mars 1913),(Pandeli Cale) - Ministër i Punëve Botore; Lef financiare, të cilat qeveria mendoi t’i Nosi ministër i Postё - Telegrafave; Pandeli Cale siguronte, si nëpërmjet burimeve të (Hasan Prishtina 15 shtator deri 10 tetor 1913),(Qemal AUDITIMI PUBLIK 15 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska, Fjalë kyçe: Kanoni i Demeve, çmuesi, dokumentare me rёndёsi, i lёshuar prej Këshilli Kontrollues, organizim i financave kёtij autoriteti. Ai ёshtё njё dёshmi e të Shtetit, kontrolli i financave. traditave mё tё herёshme dhe i vlerave tё trashёgimisё kombёtare nё fushёn Ndonëse, pёr kohёn e shkurtёr tё veprimit e normave tё zakonit dhe rregullit të Qeverisë së Vlorës nuk u organizuan mbi jetёn e ekonominё shoqёrore. institucione të veçanta, të njehsuara e Kanuni i Dёmeve ishte dhe njё akt i të specializuara të kontrollit, përgjatë rёndёsishёm pёr dhёnien e drejtёsisё. gjithë këtij segmenti të qeverimit, duhet Qё nё parathёnien e tij ndeshemi me pranuar se elementet kontrollues kanë nocionin e “dёmit” dhe pёrkufizimin e vepruar dhe kanë qenë tё lidhura ngushtё kategorisё sё “Çmuesit”. Kanuni ndalej me sistemin administativ financiar. nё hollёsi nё tre komponente tё vlefshёm Rëndësinë, me të cilën Qeveria e Vlorës tё veprimtarisё sё çmuesve, qё zbatohen e perceptonte instrumentin e kontrollit, nё planin kontrollues edhe sot pёrgjatё i justifikojnё më së miri vendimet qё ajo veprimtarisё sё pёrditёshme tё kontrollit4. mori nё Kuvendin Kombëtar, një ndër të Kёto dispozita, por me njё gjuhё mё cilet ishte, “Të zgjidhet një pleqësi për lakonike e tё perfeksionuar i takojmё 2 ndihmë e kontroll të qeverisë”. dhe nё “Kanonin e Dëmeve” të ribotuar Pleqёsia pёrfaqёsonte njё formё tё re menjёherё pas vendimeve tё Kongresit tё organizimi njё lidhje midis strukturave Lushnjes nё janar tё vitit 1920. tё ngritura nga kushtetutat moderne tё Nё Kanon parashikoheshin sanksione ek- kohёs dhe traditёs shqiptare. Kuvendi i streme radikale pёr raportet e dhёna me Vlorёs pranoi nё parim se Pleqёsia duhej mashtrim5. tё konsiderohej si organ kёshillimi dhe kontrolli ndaj qeverisё. Por Pleqёsia nuk Karaosmani nёntor 1913-22 janar 1914) - ministër funksionoi asnjёherё si institucion. i Bujqësisë, Industrisë dhe Tregëtisë. Qeveria e përkohëshme e Vlorës dhe veprimtaria e saj.Botim Në zbatim të këtyre politikave Qeverisë i Drejtorisë së Përgjithëshme të Arkivave të Shtetit, së Vlorës iu desh të krijonte organizmat Tiranë 1963, f. 62; K. Dervishi. Historia e Shtetit Shqiptar përkatës të administratës ekonomike, të 1912-2005. Tiranё: Shtёpia Botuese 55. 2006, f.23. cilat do të përballonin zgjidhjen e detyrave 2. “Përlindja e Shqipëniës”,Vlonë 18/31 kallёnduer (janar) 1914. të rëndësishme në fushën e zhvillimit 3. “Kanuni i Pёrtashёm i Administratёs civile tё ekonomik të vendit. Këto organizma u Shqipёniёs” botuar nё gazetёn “Perlindja e Shqipёniёs”, përcaktuan në Kanunin e Pёrtashёm tё viti I, Nr. 25, 9/22 vjesht e tretё 1913. Qeveria e Administratës Civile, i cili ishte ligji mё Pёrkohёshme e Vlorёs dhe veprimtaria e saj“ botim i Drejtorisë së Përgjithëshme të Arkivave të Shtetit, i rёndёsishёm me karakter kushtetues Tiranë 1963, dok. 343. i hartuar nga Qeveria e Pёrkohshme e 4. “Perlindja e Shqipëniës”,18/31 kallёnduer Vlorёs. Në Kanun detyrat e drejtorit të (janar)1914. financës renditeshin në artikullin 23 5. “Kanoni i Dёmeve”, Gjirokatёr 1920, faqe 2-3. Konkretisht, ja se ç’parashikonte kjo dispozitё e Kanonit të tij, ku mëshirohej një harmonizim e (faqe3):“Raportat e çmimёsve do tё jenё tё nёnshkruara gërshetim i funksionit kontabël-financiar nga çmimёsit dhe nga ruaj tёsi pёr vёrtetim tё vendit dhe funksionit kontrollues3. qё ёshtё bёrё dёmi dhe kёto rapporta do tё jenё (bazi) themeli i vendimeve tё kёshillave tё katundarive Kanoni i Dёmeve i Qeverisё sё Vlorёs dhe tё pleqёsisё sё katuneve dhe do tё njihen pёr tё drejta sa t’u provohete pa drejtёsi e tyne. Nё qoftё no i 13 maj-it 1913, ishte njё tjetёr vlerё njё nga tё dёnuarit tё provojё pёrpara njё gjykatёse

16 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944. Në kohёn kur kompetencat e Qeverisë së Regjimi i Princ Vidit u sanksionua me Përkohёshme të Vlorës dhe tё autoriteteve Statutin Organik të Shqipërisë. Ai mund lokale u zhvendosёn tek Komisioni të konsiderohet si një akt me karakter Ndёrkombëtar i Kontrollit (Comision de kushtetues duke vendosur formën Control Internacional), vërehet reduktimi monarkiste të qeverisjes në Shqipëri. Përsa i rolit tё organizmave kontrollues (zyrat e i përket kontrollit të administratës civile financës në qendra dhe Prefektura) dhe dhe financave të Shqipërisë ai mbetej mveshja e kompetencave tё kontrollit tek nën kontrollin e KNK-sё. Statuti Organik organizmi i ri ndёrkombёtar. i Shqipërisë i 10 prillit 1914, në kapitullin e Financave (neni 141) theksonte “se Pika 4 e Vendimit tё Konferencёs sё organizimi i mëparshëm i financave do të Ambasadorёve tё Fuqive tё Mёdha tё jetë në fuqi dhe ndryshimet që mund të marrё nё Londёr mё 29 korrik 1913, bëheshin mund të qenë vetëm të dorës së vuloste se “Kontrolli i administratёs civile dytë.” Në Kapitullin e VI të Administratës dhe i financave tё Shqipёrisё i besohet lokale kontrolli i financave në të gjitha njё komisoni ndёrkombёtar tё pёrbёrё ndarjet administrative në nivel vendor, si nga delegatёt e gjashtё fuqive dhe njё delegat i Shqipёrisё. Kompetencat e kёtij komisioni do tё zgjasin dhjetё vjetё dhe nё rast nevoje mund tё ndryshojë”6. kompetente qё raporta ёshtё dhanё me tinёzi (hile) ose me mashtrim (dolannderxhilek) atё here çmimesit Kёtё vendim Kryetari i Qeverisё sё dhe ruajtёsit dёnohe Nё pjesёn e katёrt (neni 17) tё Pёrkohёshme Ismail Qemali e priti me “Kanonit tё dёmeve” tё botuar nё vitin 1920, fiksohen dёshpёrim sepse Shqipëria dhe financat e detyrat e çmimёsve, qё sintetizohen nё tre bazamente esenciale: caktimi i dёmeve, shkrimi i raporteve saj viheshin nёn kontrollin ndёrkombёtar vlerёsues ku tregohet shuma e dёmit dhe nёnshkrimi tё Fuqive tё Mёdha. i raporteve. “Detyra e çmimësve ёshtё çmimi i dëmeve qё janё KNK-ja nё tё gjitha rastet e çёshtjeve tё bёrё nё qarkun e qytetit e katunit ku janё emëruar diskutuara nё mbledhjet e komisionit dhe caktimi i dëmeve tё bёmuna qё do tё çmojnё dhe asnjёherё nuk i la vend vetveprimit dhe shkrimi e nënshkrimi i raportave qё do tё formojnё pёr shumёn e sasinё e dëmeve. Nё raporta qё do tё iniciativёs tё Qeverisё sё Vlorёs, duke formojnё do tё tregohet vendi, lloji dhe shuma e dëmit, ia ngushtuar sferёn e veprimtarisё. Kёtё dhe shkaku i çmimit aq e kaq. Si tё formohet raporta do pozitё tё pandryshuar e mbajti KNK-ja dhe tё nёnshkruhet ng’an e çmimёsve për çmimin e banun nga an’e ruajtësit për vërtetimin e dëmit që ashtë ba…” gjashtë muajt e ardhshëm kur delegatët Materiali i pёrgatitur nga ana e çmimёsit i dёrgohet europianë miratuan Statutin Organik tё pёr gjykim kёshillit tё katundarisё ose pleqёsisё sё Shqipёrisё, tё pёrgatitur sipas vendimeve katundeve.Vendimi i Kryekatundarit (pas qendrimit tё Konferencёs sё Ambasadorёve tё 29 mazhoritar tё kёshillit) shoqёrohej me njё letёr gjykimi tё nёnshkruar dhe tё vulosur, qё i dёrgohej Nёnprefektit korrikut 1913. KNK-ja do tё vazhdonte ose prefektit dhe ky i fundit e çonte nё xhandarmёrinё tё kryente mbikqyerjen e shtetit tё ri e vendeve pёr ta pёrmbaruar. shqiptar duke qenё organ kontrolli dhe 6. Qeveria e Përkohëshme e Vlorës dhe veprimtaria e saj. Botim i Drejtorisë së Pergjithëshme të Arkivave të mbartёs kryesor i pushtetit nё Shqipёri, Shtetit,Tiranë 1963, f. 160. qё do tё pёrfaqёsohej me Princ Vidin i cili 7 Historia e Popullit Shqiptar. Vol.III. Akademia e u zgjodh nga Fuqitё e Mёdha nё krye tё Shkencave tё Shqipёrisё. Botimet Toena: Tiranё 2007, fronit shqiptar7. f.58-59.

AUDITIMI PUBLIK 17 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska, në prefekturë, sanxhak, kaza dhe nahije mbi ekzekutivin shprehesh nëpërmjet do të kryhej nga këshilli i tyre, të cilët Komisioneve Hetimore. kishin të drejtë të hartonin jo vetëm buxhetin por të ushtronin dhe kontrollin e Për ushtrimin e një kontrolli të administrimit të financave8. vazhdueshëm në fushën e financave, Statuti ngarkonte Këshillin Kontrollues të Me vendimet e Kongresit të Lushnjes Financave (nenet 75-79)12. dhe miratimit të “Bazave të Kanunanores së Këshillit të Lartë”, që Përcaktimi i të drejtave të këtij Këshilli me njihet me emrin “Statuti i Lushnjes”,9 ligj të posaçëm si dhe mënyra e zgjedhjes shohim të fillojnë të veprojnë organet së tij, nga një numër dyfish që propozonte kryesore të zgjedhur prej tij. Fillojnë të parlamenti, e bënin më të qartë prezencën dallohen raportet kontrolluese juridiko e këtij të fundit edhe në ushtrimin e -kushtetuese të Parlamentit mbi Qeverinë. kontrollit të financave. Anëtarët e Këshillit Në bisedimet e bëra në Këshillin Kombëtar Kontrollues të financave qëndronin në një vend të konsiderueshëm zunë detyrë 5 vjet që nga data e emërimt. bisedimet për problemet financiare dhe rrugët që duheshin gjetur për zgjidhjen Një ndihmesë mjaft të mirë në krijimin e tyre. Qeveria e Sulejman Delvinës e këtij Këshilli Kontrollues të financave dhe ministri i Financave Ndoc Çoba dha këshilltari financiar i emëruar nga komunikuan me të gjithë ministritë për Lidhja e Kombeve, hollandezi J. Hunger. paraqitjen e pasqyrave të shpenzimeve Ai bëri mjaft raporte, dhe në një prej tyre brenda vitit buxhetor, që t`i jepte flitej për abuzimet alarmuese në gjirin mundësinë të studionin të ardhurat, të e qeverisë e burokracisë shtetërore.13 mbulonin shpenzimet dhe të kontrollonin Gjatë kohës që punoi pranë qeverisë të gjitha zyrat financiare10. Z. Hunger midis të tjerash trajtoi dhe fillimet e organizimit zyrtar e kushtetues Në vitin 1922 një akt i plotë kushtetues u të kontrollit të financave të shtetit adoptua nga Këshilli Kombëtar, Zgjerimi i shqiptar duke dhënë indikacionet mbi Statutit të Lushnjes, i cili u mbështet tek Bazat e Kanunanores të Këshillit të Lartë dhe u njoh si Statuti i Shtetit Shqiptar i 8 Statuti Organik i Shqipërisë. Vlorë 10 prill 1914 vitit 1922. Ai afirmoi parimin e njohur të botuar në: A. Luarasi. Aktet juridike të Shtetit Shqiptar. ndarjes së pushteteve dhe përfaqësonte Pjesa e II, f. 42-48. një akt kushtetues me karakter demokratik 9 A. Anastasi . Historia e të Drejtës Kushtetuese në kombëtar dhe origjinal. Ai shënoi një Shqipëri. 1912-1939. Pegi: Tiranë 2007, f. 48. ndryshim të dukshëm parë nga të gjitha 10 K. Naska. Këshilli Kombëtar 1920. Tiranë 2000, f. pikëpamjet në krahasim me statutin 75-76 11 organik që u hartua nga KNK . 11 A. Anastasi . Historia e të Drejtës Kushtetuese në Shqipëri. 1912-1939. Pegi: Tiranë 2007, f. 51. Qeveria simbas neneve 41 dhe 42 të 12 “Fletorja Zyrtare”, viti 1923,nr.11, 27 fruer, f. 3. Statutit të Zgjeruar të Lushnjes duhet të ishte tërësisht nën kontrollin e parlamentit. 13 Historia e Popullit Shqiptar. Vol.III.Akademia e Shkencave tё Shqipёrisё. Botimet Toena: Tiranё 2007, Në këtë Statut, mjeti thelbësor i kontrollit f.210.

18 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944. domosdoshmërinë e një institucioni me dhe deri sa të mos kemi një organ të fytyrë perëndimore që do të kontrollonte tillë nuk mund kurrë të kontrollojmë financat të cilat i bëri dhe publike. Ai t’ardhurat dhe të prishurat e shtetit.”17 nënvizoi si prioritet të pazëvendësueshëm Ai insistoi që projekt ligjin e mëparshëm misionin e revizionimit të financave të që u diskutua në parlamentin e vitit 1921- shtetit prej një organi të pavarur, i cili do 1923, të vihej në bisedim dhe të merrte të jetë krijimi i nji “Cour des Comptes” njё miratimin dhe të Kuvendit Kushtetues, që zyrё e kontrollimit tё llogarive tё shtetit14. t’i hapej rruga krijimit të këtij institucioni Krijimi i një organizmi kontrollues të rëndësishëm për kontrollin e financave simbas perceptimit perëndimor, ishte një angazhim vijues i Kryetarit të Shtetit të asaj kohe, Ahmet Zogut, i cili u mbështet 14 Shkëputur nga “Fletorja Zyrtare”,12 Kallënduer më pas dhe nga mjaft kryeministra të (janar) 1924, f. 7. tjerë si I. Vrioni, Sh. Verlaci , Fan. S. Noli. Më tej Z. Hunger nënvizonte se: “...Sado që Nevojën e formimit të një institucioni për përgjithësisht duhet kursyem mbi gjithshka e se nuk duhet me emnue zyrtarë të rinj, shpenzimi q’i do të kontrollimin e financave e kishin artikuluar bahet për vendimin e nji Cour des comptes, do të jetë dhe shumë studies dhe profesionistë të i lamë , pse nevojisht do të sjellë një përdorim të fushës së financave në vitet 1920-192315. kursyeshëm e shpenzimet e kësaj “Cour des comptes”, do të jenë ma se të paguem prej kursimeve të mëdha Me fjaft interes është diskutimi i çështje qi kjo do të dijë me realizue. Sot ky kontroll bahet vetëm prej nji dege të Ministrisë së Financave, por së krijimit të një Këshilli Kontrollues kjo degë nuk ka mjaft personel për ta kryem mirë . Asht si organ kompetent për të kontrolluar e vërtetë se mund tu shtohet personeli, por kjo nuk të ardhurat dhe të prishurat e shtetit, do të zhdukte nevojën e nji “Cour des comptes”, organ independent e mbi të gjithë zyrtarët njehsimorë të i bërë në Kuvendin Kushtetues, i cili i ngarkuem me vërtetimin e operacioneve financiare të hapi punimet e tij më 21 janar 1924. Në bame prej Qeverisë ose të zyrtarëve të saj. Dihet mirë mbledhjen e 30 dhe 33-të të tij, dy ishin se dega e naltë përmendun e Ministrisë së Financave nuk do ta ketë kurrë indipendencën e duhun për këtë propozimet që u hodhën në këto seanca, qëllim. propozimi i parë u bë nga deputeti Me kontrollimin e saj preventif, ”Cour des comptes” Mustafa Tragjasi deputet i Vlorёs mё do të mund mbrenda vjetit budgetuer me parapa e propozue kursimet qi mund të bëhen simbas rasavet. 1924, i cili bëri propozimin për formimin Krijimi i shpejtë i kësaj “Cour des comptes” asht mbas e një Këshilli Kontrollues prej Asamblesë mendimit tem i domosdoshëm për përmirësimin e Kushtetuese që të bëntë kontrollimin gjendjes financiare”. e të ardhurave dhe të prishurave të 15 “Shtypi”, nr.1, 7 kallenduer 1923, f. 2 ; K. Flloqi. shtetit duke filluar nga viti 1920-192316. Administrata ose e drejta sundimore, Vlorë 1923, f. 409. Propozimi i dytë u bë nga deputeti i 16 Bisedimet e Kuvendit Kushtetues. Mbledhja XXXIII. Nr.18. f.378. Deputeti Mustafa Tragjasi u lind Gjirokastrës Ali Këlcyra, i cili bashkohej nё Tragjas mё 1868. Ishte njё nga deputetёt e parё tё në parim me kontrollin e financave të Parlamentit shqiptar nё vitet 1923-1924, qё propozoi shtetit, por ishte në princip që ky kontroll nё Asamblenё Kushtetuese pёr formimin e njё Kёshilli të bëhej nga një organ kompetent që: “... Kontrollues pёr Financat. Njё nga organizatorёt kryesor nё Lёvizjen e Qershorit 1924. Pёr mё gjerё shih: Bujar të ketë cilësin e duhur e që të jetë larg Leskaj.”Pёefaqёsuesit e Vlorёs nё Kuvendin e Shqipёrisё nga atmosfera politike. Ky organ , i cili 1912-2009” Shtёpia Botuese Mediaprint. Tiranё 2009. mund t’a kryejë këtë detyrë - nёnvizonte 17 Bisedimet e Kuvendit Kushtetues. Mbledhja XXXIII. deputeti- është vetëm Cour de Compts, Nr.18. f.379

AUDITIMI PUBLIK 19 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska, të shtetit. Propozimi i tij u mbështet një regjimi kushtetues republikan. Një nga shumica e deputetëve si Sulejman kujdes i veçantë në Statutin themeltar të Starova, Milto Tutulani, Rauf Fico, Hafiz Republikës Shqiptare midis të tjerash iu Xhemali etj, të cilët dhanë dhe mendime kushtua rolit që duhet të luante kontrolli për funksionimin e këtij institucioni ku financiar i shtetit dhe rëndësisë së në të të zgjidheshin njerëz që të kishin madhe që kishte ngritja e tij si institucion njohuri të thella në financat, ky institucion kushtetues. Kjo gjeti pasqyrim dhe në të ishte permanent dhe një komision i kapitujt e këtij statuti nё artikujt nr. 93- përhershëm, që të kishte një autoritet 97, pjesa C “Pushteti Përmbarues, ku të veçantë dhe të qe degë e fuqisë Këshilli Kontrollues i Financave u formua ekzekutive18. Këto përpjekje për krijimin si institucion kushtetues, kontrollonte e një Këshilli Kontrollues vazhduan dhe financat e shtetit. Në nenet përkatëse në kohën e qeverimit të Nolit, i cili u parashikohej organizimi, drejtimi, shpreh dhe bëri përpiekje për miratimin e zgjedhja e kryetarit dhe e antarëve e këtij Komisionit të Kontrollimit të financave siç këshilli që emёroheshin prej kryetarit të e quante qeveria e tij. Pёr kohën e shkurtër Republikës dhe nëpunësit e tjerë, simbas 21 të qeverimit të tij dhe kushteve mjaft ligjës . të vështira ekonomike dhe financiare ai Në zbatim të kërkesave të këtij statuti u miratoi tre akte të cilat çonin në forcimit e përpunuan dhe u përgatit legjislacioni kontrollit të financave të shtetit19. tjetër mbi zyrën e kontrollit të llogarive të shtetit (frengjisht kjo zyrë quhej Krahas këtyre veprimeve shohim se në të cour des comptes). Modeli i adoptuar i gjitha ministritë u krijuan dhe komisione Këshillit Kontrollues Shqiptar ishte sipas, hetimore për korrupsionin dhe abuzimin e sistemin kontrollues të shtetit francez ministrave paraardhës si dhe nisën punën dhe ky model u legjitimua deri në aspekte komisionet për reformat e premtuara. formale të identikitit të këtij institucioni Por programi politik megjithëse ishte Kryetar i parë i Këshillit (President de la shumë perëndimor, nuk u zbatua dot për Cour des Comptes) u zgjodh Kol Thaçi. shkak të gjysmëmasave të ndërmara nga Qeverija e Nolit. Këtu ndikoi dhe mungesa Me ngritjen e Këshillit Kontrollues e mbështetjes financiare dhe faktorëve të të Financave, Ahmet Zogu krijoi një tjerë të brendshëm dhe të jashtëm dhe strukturë ekonomike politike që e kishte mos mbledhja e Kuvendit Kushtetues për nën kontrollin e tij dhe që do t’i jepte vazhdimin e nismave ligjore të ndërmara mundësi të përqëndrohej në kapërcimin nga qeveritë e tjera për miratimin e projekt ligjit për krijimin e Këshillit Kontrollues20. 18 Po aty. Me shtypjen e revolucionit të qershorit 19 “Fletorja Zyrtare”. Nr 32, 30 gusht 1924; “Fletorja dhe ardhjen në fuqi të Ahmet Zogut si Zyrtare”. 13 shtator 1924; “Qarkore e Ministrisë së President, Kuvendi Kushtetues miratoi Punëve të Mbrendëshme”, Nr 257, 07.08.1924 dhe Statutin e Republikës më 2 mars 20 A. Puto. Demokracia e rrethuar. Shtëpia botuese“8 të vitit 1925, ku objektivat themelore Nëntori „ Tiranë 1990, f. 255. të të cilit ishin konsolidimi i pavarësisë 21 Statuti Themeltar i Republikës Shqiptare,botuar në së shtetit të ri shqiptar dhe vendosja e nr.8 “Fletore Zyrtare”,, më 7 mars 1925.

20 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944. e gjendjes së vështirë financiare të vendit përparim, as ma të voglin organizim24. dhe sigurimit të një aleance të jashtme të Me miratimin e tij për herë të parë fillon fortë për të kaluar vështirësitë ekonomike. të funksionojë si organ Kushtetues në Republikën e Parë Parlamentare shqiptare Dokumenti i parë specifik me vlera nën qeverimin e A.Zogut, institucioni i historike e shkencore dhe me rëndësi kontrollit në Shqipëri. për teorinë dhe praktikën e formimit të institutit të kontrollit të financave në Gjatë periudhës së Mbretërisë ky Shqipëri, mund të konsiderohet Dekret- institucion vazhdoi të veprojë dhe Ligji i datës 20 maj 1925 “Mbi formimin njëkohësisht dhe të përsoset. Kjo e Këshillit Kontrollues”, i cili u botua pasqyrohet në miratimin e Statutit të dhe në mjaft organe të tjera të shtypit22. Mbretërisë Shqiptare duke filluar nga Me shpalljen e Republikës, Kryetari i saj viti 1928 deri më 1939. Përcaktimi i rolit Ahmet Zogu gjatë kohës që parlamenti kushtetues të Këshillit Kontrollues, nuk ishte mbledhur miratoi dekret ligjin dhe raportin me detyrat dhe të drejtat dhe e shpalli atë. Këshilli Kontrollues që i jepeshin bëri hapa para. Ndryshimi filloi funksionimin e tij pesë ditë para se themelor që u bë në këtë statut lidhur me të fillonte punën parlamenti. Qeverija Këshillin Kontrollues ishte konsiderimi i e dërgoi dekret ligjin për miratim në tij si një organ i pavarur, gjë që përputhej parlament. Për mënyrën e miratimit të me konceptet moderne perëndimore tij u bënë mjaft diskutime nga pikëpamja të organizimit të Kontrollit Shtetëror25. juridike duke iu referuar dhe Statutit Në Kushtetutë kishte gjithsej gjashtë të Republikës. Peshën më të madhe të nene, ku jepeshin detyrat dhe të drejtat e diskutimit në këto mbledhje e mbajtën këtij organi të pavarur. Antarët e Këshillit juristët si Kristo Floqi, Hysen Vrioni, Rauf kontrollues para se të fillonin detyrën Fico, Milto Tutulani, Stavro Stavri të cilët bënin betimin e duhur para Mbretit. sollën mendime me vlerë juridike në Këta emëroheshin për një periudhë interpretimin dhe miratimin e këtij dekret shtatëvjeçare, e cila fillonte për çdo anëtar ligji nga parlamenti23. që prej datës së Dekretit. Më 01.04.1929 u aprovua nga parlamenti dhe ligji “Mbi Duke e vlërësuar atë si një nga veprat Organizimin dhe funksionimin e Këshillit më madhështore të qeverisë së Parë Kontrollues. Republikane deputetët e pranuan në parim me vota të përbashkëta dekret ligjin mbi formimin e Këshillit Kontrollues. Vlen të 22 “Dekret-Ligja “Mbi formimin e Këshillit Kontrollues theksohet se krahas diskutimit të miratimit financiar” botuar në,“Labërija” viti 1925,nr.7,25 të dekret ligjit, deputetët vlerësuan lart maj, faqe 2; “Tiranë” viti 1925, Nr. 18(59),28 qershor,faqe 2; “Koha”,viti 1925,Nr.222,23 maj, faqe rolin e krijimit të këtij Këshilli Kontrollues. 2; “Dajti”, viti 1925, Nr.79, 28 maj, faqe 1) etj. “Nevoja për nji këshill kontrollues q’i ka 23 Bisedimet e Dhomës së Deputetëve. Mbledhja e nji shtet - nënvizonte deputeti Hiqmet 9-të, Viti i I. Nr. 3. Tiranë 1925, f. 56-58. Delvina - asht aq e madhe sa dhe për nji 24 “Bisedimet e Dhomës së Deputetëve”, Nr 4 / viti Parlament e për nji Diktim. Se nji shtet ku 1925. nuk ka kontrollim financa atje mos prit as 25 Statuti Themeltar I Mbretёrisё Shqiptare. Hyrje, fq.7.

AUDITIMI PUBLIK 21 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska, Me mjaft interes ёshtё botimi i raportit gjithë administratën shtetërore, por nuk tё parë të këtij Këshilli, në vitin 1928 gjente pasqyrim kontrolli mbi shpenzimet mbi: “Budget-in Konsuntiv i të hymevet e Pallatit Mbretëror. Ky zë nuk përmendet dhe të dalunavet të vjetit financiar 1926- ose nuk gjendet në asnjë pikë të raporteve 1927 mbas kontrollit të bamun nga të këtij institucioni. Siç shihet ky Kontroll Këshilli Kontrollues”. Këto raporte do të edhe pse me mangësi ka mundur të bëjë vazhdonin tё bёheshin rregullisht deri në një bilanc të financave të mbretërisë, por kohën kur Shqipëria pushtohet nga Italia mosfutja aty e aktiviteteve të mbretërisë, në prill të vitit 1939. përfshirë dhe aktivitetet e ndryshme të oborrit mbretëror e kompromentonte Një tjetër hap me rëndësi për ndjeshёm punën e këtij institucioni. funksionimin e tij ishte dhe aprovimi më 03.02.1931 i “Rregullores së Brendëshme Me pushtimin e Shqipёrisё mё 7 prill 1939 të Këshillit Kontrollues” e cila përbën dhe vendosjen e rregjimit fashist u vendos një hap tjetër cilësor për ndryshimet njё kontroll i rreptë i qeverisë fashiste në Këshillin Kontrollues jo vetëm në mbi financat e shtetit. U ngrit një Këshill strukturë, në detyrat dhe të drejtat e tij, Administrativ i cili përbëhej nga italianë por edhe në mardhëniet me institucionet dhe më së shumti nga bashkëpuntorë të e tjera përfshirё edhe atë të Mbretit26. tyre shqiptarë. Asambleja Kushtetuese Në Rregulloren e Brendëshme përcaktohet e mbledhur më 12 prill, në sallën qartë edhe puna e prokurorisë. Në art.4 e parlamentit, caktoi qeverinë me thuhet: “Prokurorisë i përket ndjekja e kryeministër Shefqet bej Vërlacin. çështjeve penale dhe e akteve për të cilat Shqipëria në aspektin juridiko-legjislativ simbas ligjeve duhet të shfaqet mendimi. mbeti sërish mbretëri, por tashmë me Në dallim nga rregulloret dhe ligjet e deri një status të ri, të shpallur më 4 qershor atëherëshme nё tё specifikohen në detaje 1939, si pjesë e mbretërisë së Savojës. detyrat dhe të drejtat e Kryetarit, të Me bashkimin me Italinë dhe kalimin Antarëve, Kontrollorëve, Prokurorit, dhe e kurorës tek mbreti italian, Asambleja Kryesekretarit të Këshillit. Në Rregullore, Kombëtare e përfundoi misionin e saj dhe që është mesa duket e fundit, deri më aktiviteti i mëvonshëm ishte formal. 1939, vërejmë dhe elementë të kodit etik. Statuti Themeltar i Mbretërisë Shqiptare Është me vlerë të përmendet se në i miratuar në qershor të 193927, fshinte statutin mbretëror përcaktohet dhe ekzistencën e Këshillit Kontrollues, si një strukturë e cila kishte të bënte me institucion i njohur nga tre statutet e funksionimin e Oborrit Mbretëror dhe mëparëshme të shtetit, ai i Kongresit ishte një organ tjetër kontrolli në varësi të Lushnjes, i Republikës Parlamentare, të mbretit dhe jepte llogari përpara dhe i Monarkisë Zogiste. Me një akt të tij. Mësojmë se nëndarja Inspektoria mëvonshëm, Këshilli Kontrollues si të vepronte në bazë të ligjit të 7 qershorit 1929. Nё tё specifikoheshin të gjitha detyrat e Inspektoriatit të shprehura në 26 AQSH D175, F186, v.1942 nëntë pika dhe përfshihej kontrolli në të 27 Statuti Themeltar i Mbretërisë Shqiptare. 3.6.1939

22 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944. gjitha institucionet e tjera do të kalonte Kontrollues i financave të Mbretërisë automatikisht në varësi të qeverisë zogiste me të gjitha atributet si nga fashiste. Tashmë institucioni i Kontrollit pikëpamja e organizimit dhe funksionimit të Shtetit do të funksiononte si pjesë të tij, por me një ndryshim se në vend të e mbretërisë italiane. Mëkëmbësi i mbretit ishte një Këshill Regjence që do Përgjithshëm i Mbretit Viktor Emanueli të vepronte në kushtet e pushtimit nazist. III, Francesco Jacomoni, me propozim Për situatën që kalonte Shqipëria në këto të Kryetarit të Këshillit të Ministrave vite nuk ka të dhëna të mjaftueshme që Shefqet Vërlaci dhe të Ministrit-Sekretar të japin qartë se si e sa veproi ky Këshill Shteti për Financat Fejzi Alizoti, shpalli Kontrollues. Dekretin Nr.44, datë 13 korrik 1939 mbi “Funksionimin e Këshillit Kontrollues” i cili në tre nenet i jepte të drejtën Këshillit Kontrollues të qe institucioni i posacëm që Prof. Dr. Kaliopi Naska, do të ushtronte funksionet e mëparshme Historiane dhe zgjedhja e Kryetarit dhe e personelit dhe përcaktimi i numurit të tyre do të bëhej sipas procedurës të caktuar për emërimin e funksionarëveve nënpunësa civil të qeverisë etj28.

Duhet thënë se gjatë vjetëve 1939-43 gjenden dokumente që vërtetojnë se ky institucion ka funksionuar duke kontrolluar gjithçka, por gjithmonë në shërbim të forcimit ekonomik të rregjimit fashist. Kapitullimi i Italisë Fashiste në Shqipëri u zëvendësua me një tjetër fuqi pushtuese me forcat naziste gjermane dhe kjo ndodhi pikërisht kur Lufta e Dytë Botërore kishte përfshirë gati të gjitha shtetet europiane. Dhe në këtë perriudhë u bënë përpiekjet për zgjedhjet e Asamblesë Kushtetuese dhe rikthimin e Monarkisë Shqiptare. Asambleja u mblodh më 16 tetor 1943 dhe morri vendimet kryesore politike. Ndër to më kryesori ishte shfuqizimi i vendimeve të Asamblesë Kushtetuese të vitit 1939 dhe rikthente në fuqi Statutin Themelor të Mbretërisë Shqiptare të vitit 192829 si dhe rikthimin e të gjitha ligjeve që 28 Fletore Zyrtare, nr. 55, V. 22.07.1939, Tiranë fq. 3-4 përkonin me këtë periudhë. Në këtë 29 Fletore Zyrtare, V. 22.10.1943, Tiranë. Vendimi nr. kuadër risillej në fuqi përsëri Këshilli 42.

AUDITIMI PUBLIK 23 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska,

LITERATURA • Kristo Frashёri: “Shpallja e Pavarёsisё sё Shqipёrisё (28 Nёntor 1912)”. Akademia e Shkencave e Shqipёrisё, Tiranё 2008 • Krist o Frashёri: “Monedha, krediti dhe banka nё Shqipёri gjatё shekujve”. Botimet Toena, Tiranё 2011 • Kaliopi Naska: “Politika ekonomike e Qeverisё sё Vlorёs 1912-1914”, botuar nё “Studime historike”, Nr 1/1988 • Kaliopi Naska: “Këshilli Kombëtar 1920”, Tiranë 2000 • Arben Puto: “Pavarёsia Shqiptare dhe diplomacia e Fuqive tё Mёdha. (1912-1914)”, Tiranё 1978 • Arben Puto: ”Historia diplomatike e çështjes shqiptare 1878-1926”. Akademia e Shkencave. Albin, Tiranë 2003 • Arben Puto: “Demokracia e rrethuar”. Shtëpia botuese “8 Nëntori„, Tiranë 1990 • Aleks Luarasi: ”Aktet juridike të Shtetit Shqiptar”. Pjesa e II

• Aleks Luarasi: “Çёshtje tё historisё dhe tё shtetit ёt sё drejtёs”, Tiranё 1999 • Aurela Anastasi: ”Historia e të Drejtës Kushtetuese në Shqipëri. 1912- 1939”. Pegi, Tiranë 2007

• Teki Selenica: “Shqipëria më 1927”,Tiranë, 1928 • “Qeveria e përkohëshme e Vlorës dhe veprimtaria e saj”. Botim i Drejtorisë së Përgjithëshme të Arkivave të Shtetit, Tiranë 1963

• Kastriot Dervishi: “Historia e Shtetit Shqiptar 1912-2005”. Tiranё, Shtёpia Botuese 55. 2006 • Kristo Flloqi: “Administrata ose e drejta sundimore”, Vlorë 1923

• ”Historia e Popullit Shqiptar”. Vol.III. Akademia e Shkencave tё Shqipёrisё. Botimet Toena, Tiranё 2007 • “Enciklopedia Shqiptare“. Vëll.II, Vëll.III, Botim i Akademisë së Shkencave, Tiranë 2008

24 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Roli i kёshillit kontrollues tё financave tё shtetit shqiptar 1912-1944.

LITERATURA

• Bujar Leskaj: “Përfaqësuesit e e Vlorës në Kuvendin e Shqipërisë 1912-2009”. Shtëpia Botuese Mediaprint, Tiranë 2009 • “Libri i Qarkoreve të vjetit”, 1923-1924 • Statuti Themeltar i Republikës Shqiptare, botuar në nr.8 “Fletore Zyrtare”, më 7 mars 1925 • -Dekret-Ligja “Mbi formimin e Këshillit Kontrollues financiar” botuar në gazetën “Labërija”, viti 1925 • Statuti Themeltar i Mbretërisë Shqiptare, Tiranë 1928 • - E. Lombardi: ”Organe të ra të të drejtës publike plotësojnë fuqinat vepruese të jetës financiare shqiptare”. Luarasi, Tiranë, 1940 • - “Shqipëria më 1937”, Grup autorësh, Tiranë 1937 • - E. Jacques. ‘Shqiptarët“ titulli i origjinalit “The Albanians: An Ethnic History from Pre-Historic Times to the present“. North Carolina. USA 1995. Fondacioni Abraham Linkoln. Shtëpia Botuese ”KARTË E PENË “ Tiranë • - Libri i Qarkoreve të M.P.Mbrendëshme të vjetit 1922-1923 • - Fletorja Zyrtare, 1923 • - Fletorja Zyrtare, 1924 • - Fletorja zyrtare. Tiranë, 1929 • - Fletorja Zyrtare. Tiranë, 1939 • - Fletorja Zyrtare. Tiranë. 1940 • - Gazeta “Përlindja e Shqipëniës”,Vlonë • - Gazeta “Minerva”, 1933 • - Gazeta “Atdheu”, 1913 • - Gazeta “Tarabosh”, Shkodër 1921 • - Gazeta “Elbasani”, 1923 • - Gazeta“Tomorri”, 1924 • - Gazeta “Telegraf”, 1927 • - “Gazeta e Korçës”, 1928 • - Gazeta “Shtypi”, 1923 • - Gazeta“Xhoka”,Tiranë, 1924

AUDITIMI PUBLIK 25 KLSH Prof. Dr. Kaliopi Naska,

26 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve

AUDITIMI CILËSOR RRIT BESUESHMËRINË DHE PERMIRËSON VENDIMARRJEN E PËRDORUESVE

Kriza e tejzgjatur financiare, ka nxjerrë në pah si kurrë më parë, nevojen për nje raportim financiar të besueshëm e cilësor, arritja e te cilit varet shumë nga integriteti i secilës prej hallkave të zinxhirit që furnizon me te dhenat per raportimin financiar.

Nga: Prof. As. Dr. Hysen CELA rëndësishme infrastrukturës rregullatore President , IEKA dhe mbikëqyrëse, auditimi i jashtëm Managing partner konsiderohet një aktivitet i rëndësishëm NH EuroConsult sh.p.k me interes publik dhe në këtë kuptim, cilësia e tij merr një rendesi parësore.

IAASB1- i Federatës Ndërkombëtare të Megjithate, garantimi i cilësisë dhe dobisë Kontabilistëve është organizmi global dhe së informacioneve financiare e atyre jo drejtpërdrejt i lidhur cilësinë e auditimit. financiare, që japin entitetet publike e Ai ka përgjegjësinë dhe autoritetin për private, nuk mund të shikohet i shkeputur nxjerrjen dhe publikimin e Standardeve nga roli dhe funksioni i auditimit, cilësia e Ndërkombëtare të Auditimit (SNA) të cilit ndikon drejtpërdrejt në rritjen apo dhe të Standardeve Ndërkombëtare të zvogëlimin e besimit te publikut. Kontrollit të Cilësisë (SNKC), standarde te cilat japin një bazë mbështetëse dhe Për faktin që ka një rol të madh në udhezojnë për kryerjen e auditimeve te dhënien e sigurisë se raportimi financiar jashtëme cilësore. Sidoqoftë, për arritjen eshte cilësor, auditimi i jashtëm ndihmon e cilësisë së auditimit nuk mjafton qe në zhvillimin e tregjeve te kapitalit thjesht të hartohen standarde cilësore. dhe kontribuon në mirë menaxhimin e burimeve të sektorit publik dhe atij 1. AASB – (BSNAS) Bordi i Standardeve privat. Nga ana tjeter duke qene pjesë e Nderkombetare te Auditimit e Sigurise i IFAC-ut

AUDITIMI PUBLIK 27 KLSH Prof. As. Dr. Hysen Cela Po kështu, nuk mjafton thjesht e vetëm hartuesit e tjerë të standardeve – të njohja e ketyre standardeve, ndonëse ndajnë pikëpamjet e tyre të veçanta me ajo ka rëndësinë e vet, pasi është vetëm njëri tjetrin, dhe të njohin, të kuptojnë e të njëri nga shumë elementët që ndikojnë komentojnë mbi pikëpamjet e të tjerëve. në cilësinë e auditimit. Arritja e cilësisë kushtëzohet apo influencohet edhe nga faktorë të tjerë, sic janë perceptimet e Perceptimi i cilësisë së auditimit përdoruesve, aftësitë dhe kompetencat e audituesve, veprimet e palëve të tjera Pavarësisht se janë bërë shumë përpjekje për të definuar apo qartësuar kuptimin mbi që furnizojnë me të dhëna apo inpute në “cilësinë e auditimit” apo mbi “auditimin të gjitha hallkat e zinxhirit të raportimit cilësor”, asnjëra nga këto përpjekje nuk financiar, mjedisi ligjor e rregullator, mund të thuhet se ja ka arritur qëllimit mjedisi dhe klima e biznesit, etj. për të patur një përkufizim të njohur dhe Meqënëse konteksti në të cilin kryhet të pranuar universalisht. Kjo për faktin, auditimi ka prirjen të ndryshojë, se cilësia e auditimit në thelb, është një edhe auditimi nuk duhet të mbetet koncept kompleks, që manifeston shumë karakteristika apo vecori. pas në kohë, por duhet t`i përgjigjet këtyre ndryshimeve. Sot me shumë Kur flasim per cilësinë e auditimit, në se kurre po ndodhin ndryshime të mënyrë të natyrshme ne e lidhim ate konsiderueshme në mjedisin e biznesit, me efektet apo pasojat që rezultatet në standardet e raportimit financiar, në e auditimit kanë tek palet perfituese kërkesat regullatore, në teknologjinë e (stakeholdersit), të cilat mund të jenë informacionit, etj.. Për shkak të këtyre përfitime direkte por edhe indirekte. Disa ndryshimeve, zbatimi i standardeve palë mund të jenë më të interesuara se cilësore dhe kryerja e procedurave te disa palë të tjera, pasi fokusin e vendosin duhura që do të garantonin një auditim më shumë në ndikimet e drejtpërdrejta. cilësor, nuk mund të konsiderohet një Por pavaresisht rolit qe luajne palet e program me një rezultat të përcaktuar. ndryshme, një këndvështrim i tillë nuk Përkundrazi, ai duhet të shikohet si një mjafton për të vlerësuar nëse është proces shumë dimensional me fokus final arritur ose jo cilësia e auditimit, apo evoluimin e cilësisë së auditimit. nëse rezultati i auditimit është cilësor, pasi cështja ka nevojë të shikohet në një Palë të ndryshme të interesuara ka të kontekst më të gjerë. ngjarë të kenë pikëpamje të ndryshme në lidhje me cilësinë e auditimit dhe për Perceptimet për cilësinë e auditimit mënyrën e arritjes së saj. IAASB beson se ndryshojnë midis palëve të interesuara është e rëndësishme të bëhen përpjekje në varësi të nivelit të tyre të përfshirjes për të arritur një vizion të përbashkët. Për apo të lidhjes se tyre direkte ose indirekte të realizuar këtë kërkohet që të gjitha palët me auditimin, si edhe nga optika e interesuara, e në vecanti, përgatitësit, (këndvështrimi) me të cilin ato e vlerësojnë investitorët, rregullatorët, audituesit, cilësinë e auditimit. Pavaresisht se me personat e ngarkuar me qeverisjen, dhe ndryshimet më të fundit që i janë bërë

28 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve kuadrit të raportimit financiar te IASB-se2, • Atributet personale të audituesit, fokusi i raportimit financiar për qëllime ku bëjnë pjesë zotësitë dhe të përgjithshme vendoset tek investitorët aftesite profesionale, përvoja apo aktuale dhe ata potenciale si dhe tek eksperienca praktike, etika, vlerat kreditoret, (te cilet ndryshe konsiderohen dhe qëndrimet profesionale. edhe si skeholdersit primare), kjo nuk do të thotë se palët e tjera nuk kanë interesa. • Procesi i auditimit, ku përfshihen Shume nga keto pale, nuk munden aspekte të tilla si përshtatshmëria pervecse te mbeshteten ne informacionet e metodologjisë së auditimit që financiare te publikuara për marrjen përdoret, efektiviteti i mjeteve të e vendimeve te tyre ekonomike. Ketu auditimit, dhe disponueshmëria perfshihen edhe rregullatoret, autoritetet e mbështetjes teknike e të tatimore dhe te tjera palë, si edhe publiku përshtatshme, të gjitha këto i gjere. Kështu që përmbushja e nevojave në funksion të mbështetjes për te paleve te interesuara nuk mund të kryerjen e një auditimi cilësor. realizohet, po qe se entitetet publike e (b) Outputet (Rezultatet) e auditimit janë ato private nuk publikojnë informacione gjithashtu ndikues të rëndësishëm në financiare të besueshme. cilësinë e auditimit, sepse zakonisht në praktikë, cilësia e auditimit vlerësohet Pikëpamjet e ndryshme mbi cilësinë e nga palët e interesuara përmes auditimit na sugjerojnë që këtë ta trajtojmë analizës së outputeve (rezultateve) të sipas nje koncepti holistic (në mënyrë auditimit. Outpute te auditimit mund tërësore apo gjithpërfshirëse), që do të te konsiderohen për shembull: thotë se nuk duhet të mjaftohemi vetem tek njohja dhe kuptimi i pikëpamjeve te • Raporti i audituesit, i cili ka paleve te ndyshme, por duhet te shkojme të ngjarë që të shikohet si një me tej e të analizojmë edhe pasojat e tyre influencues pozitiv mbi cilësinë e në intereresat dhe përceptimet respektive. auditimit, në qoftë se ai përcjell në mënyrë të qartë rezultatet e Konceptualisht, cilësia e auditimit mund auditimit. të vleresohet në termat e tre aspekteve themelore që janë: inputet, outputet, dhe • Komunikimet e audituesit faktorët e kontekstit. me organet e ngarkuara me qeverisjen për çështje të tilla si (a) Pavarësisht nga kerkesat qe permbajne aspektet cilësore të praktikave standardet nderkombetare te të raportimit financiar të auditimit, ekzistojnë shumë inpute entitetit dhe mangësitë në që kane rol në cilësinë e auditimit. kontrollin e brendshëm, mund Inpute te rendesishme per cilësine e të konsiderohen gjithashtu si auditimit do te ishin: outpute që ndikojnë pozitivisht në cilësinë auditimit. (c) Pervec inputeve dhe outputeve në 2. IASB – Bordi I Standardeve Nderkombetare te Kontabilitetit, Londer. cilësinë e auditimit ndikojnë edhe

AUDITIMI PUBLIK 29 KLSH Prof. As. Dr. Hysen Cela shumë faktorë të tjerë që evidentohen të bëjnë me auditimin dhe nga ana tjetër, sipas kontekstit. Për shembull: qendrimet e ketyre organeve mund të ndikojnë në natyrën e veprimtarive që • Mireqeverisja e shoqërive do të kryejë audituesi. E njejta mund te tregtare ndihmon në cilësinë thuhet edhe për rolin e rregullatorëve në e auditimit, veçanërisht në përcaktimin e standardeve të auditimit, qoftë se ajo krijon një klimë të si edhe per ndikimin që ka cilësia e transparencës dhe sjelljes etike standardeve të auditimit në natyrën dhe brenda entitetit. shtrirjen e rregullimit e të mbikëqyrjes. • Ligji dhe rregulli, gjithashtu, Qëndrimet e organeve të qeverisjes dhe mund të ndikojnë pozitivisht në vlerësimi i tyre për dialogun konstruktiv cilësinë e auditimit në qoftë se, dhe transparent me audituesin mund të ndër të tjera, ato krijojnë një ndihmojnë në përmirësime të cilësisë së kuadër brenda të cilit auditimi auditimit. E njejta gje mund te thuhet edhe mund të kryhet në mënyrë per aktoret e tjerë, sic jane si rregullatorët efektive. dhe hartuesit e standardeve, të cilët • Mbikëqyrja rregullatore, nëse kontribuojnë jo vetëm për të kuptuar por ajo vendos një regjim efektiv për edhe për të reaguar ndaj ndryshimeve të monitorimin e cilësisë së punës mjedisit. të audituesve dhe nëse ekziston 3. Kontributi i Standardeve dialogu efektiv në mes të ndërkombëtare në Cilësinë e Auditimit audituesve dhe rregullatorëve. Standardet Ndërkombëtare të Auditimit • Cilësia e kuadrit të zbatueshëm (SNA-të) për shkak të zbatimit të tyre të raportimit financiar mund të global për auditimet e informacioneve ndikojë në cilësinë e auditimit. financiare, gjithnjë e më shumë sot Për shembull, përdorimi i një po luajnë një rol parësor për cilësinë kuadri të raportimit financiar që e auditimit. SNA-të hartohen sipas një nuk nxit paraqitjen e plotë dhe procesi transparent dhe të kujdesshëm, transparente të informacioneve që përfshin marrjen e informacioneve mund të ndikojë negativisht në apo të inputeve, konsultimin dhe cilësinë e auditimit si edhe në komunikimin me palët e interesuara, si perceptimet përkatëse të palëve edhe mbikëqyrjen e pavarur të procesit. të jashtme. Në mars te vitit 2009, IAASB përfundoi Pervec faktit qe te tre keto grupe faktoresh projektin e tij qartësisë që coi në rishikimin ndikojnë drejtpërdrejt në cilësinë e dhe rishkrimin e riparaqitjen e standareve auditimit, influencat e tyre nuk mund të ndërkombëtare të auditimit. Ky projekt, konsiderohen të njëanshme apo vetem i cili coi në rihartimin e të gjitha SNA-ve në njërin kah. Për shembull, komunikimi (36) dhe SNKC-ve (1) bëri të mundur që të që audituesi ben me organet e ngarkuara përmirësohen dhe qartësohen standardet me qeverisjen, nga njera ane mund të dhe te rritet kuptueshmëria e tyre, duke kete ndikim në veprimet dhe pikëpamjet e bërë zbatimin në praktikë më të lehtë. e ketyre organeve për çështjet që kanë Përmirësimet në SNA-ta konsitojnë:

30 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve • Në metodën e përgjithshme të adresojnë një gamë fushash ku audituesit auditimit - auditimi fokusohet dhe firmat e tyre mund të ndërmarrin në objektiva të mirëpërcaktuara, veprime specifike për të promovuar dhe në gjykimin profesional dhe në mbrojtur cilësinë e auditimit. Në vecanti skepticizmin profesional. këto fusha përfshijnë: • Në ato aspekte të pasqyrave • Përgjegjësitë e lidershipit për financiare që përgjithësisht cilësinë brenda firmës; paraqesin një rrezik më të lartë • Pajtueshmërinë me kërkesat të anomalisë materiale, sic janë etike; cmuarjet dhe vlerat e drejta dhe transaksionet me palët e lidhura. • Pranimin dhe vazhdimin e marrëdhënieve me klientin dhe • Në cilësinë e evidencës së të angazhimeve të vecanta; auditimit, veçanërisht për sa i përket konfirmimeve me të tretët • Burimet njerëzore; dhe deklarimeve me shkrim. • Performancën e angazhimit; • Në përdorimin e punës së të • Monitorimin. tjerëve, veçanërisht në kontekstin e auditimeve të grupit, për të Pajtueshmëria me SNA-të në kontekstin siguruar që audituesit janë e sistemeve të kontrollit të cilësisë në të bindur se ka një bazë të nivel firme auditimi është një element përshtatshme mbi të cilën ata të i rëndësishem për cilësinë e auditimit. përdorin punën e të tjerëve, dhe Megjithatë, arritja e plotë e objektivave për të përdorur të tjerët vetëm të SNA-ve qëndron tek njerëzit që kryejnë kur një gjë e tillë paraqitet e shërbimin e auditimit apo të sigurive të nevojshme. tjera. Eshtë njohuria, eksperienca dhe njohja e kuptimi që ata kanë klientin • Në komunikimet dhe raportimet e auditimit, të cilat mund të bëjnë e audituesit, duke theksuar diferencën reale në cilësinë e auditimit. rëndësinë e dialogut të hapur dhe Po kështu, realizimi me efektivitet i shumë konstruktiv në mes të audituesve, prej kërkesave të SNA-ve mbështetet organeve të ngarkuara me në kompetencën e personelit kryesor qeverisjen dhe menaxhimit, të auditimit dhe në gjykimin e tyre për të siguruar që çështjet e profesional. Arritja e qëllimit për realizimin rëndësishme do të sillen në e një auditimi me cilësi të lartë do të vëmendjen e përdoruesve në një varet shumë nga mënyra se si audituesi mënyrë të qartë dhe kuptimplotë. e ushtron gjykimin e tij profesional gjatë Në një këndvështrim më të gjerë, SNA gjithë kryerjes së angazhimit. Kjo kërkon 220 dhe SNKC 1 vendosin një kuadër për që në auditim të përfshihen jo vetem kontrollin e cilësisë në dy dimensione individët që janë të kualifikuar e të trainuar specifike – në nivel të angazhimit të në mënyrën e duhur, por këta individë auditimit dhe në nivel të shoqërive të vec kësaj duhet të vazhdojnë të rrisin auditimit. Së bashku këto standarde komptencëne tyre profesionale përmes

AUDITIMI PUBLIK 31 KLSH Prof. As. Dr. Hysen Cela zhvillimit të vijueshëm profesional. audituesve, rregullatorëve, organeve të ngarkuara me qeverisjen dhe i hartuesve Përfundimi i Projektit të Qartësisë të IASB- të standardeve për çështje praktike të tilla se ka dhënë një kontribut mjaft të madh si mbledhja dhe ndarja e këndvështrimeve e të dobishëm në përmirësimin e cilësisë mbi cilësinë e auditimit, dhe eksplorimi së auditimit. Por kjo nuk shënon fundin e i mënyrave të duhura se si mund të përpjekjeve të tij për të përmirësuar më lehtësohen ndërveprimet midis tyre. Ai tej cilësinë e auditimit. Mbajtja e cilësisë gjithashtu, thekson nevojën që lojtarët dhe zbatimi i SNA-ve është dhe do të institucionale dhe politikë-bërësit, sic janë mbetet, një objektiv kryesor i IAASB-së. hartuesit e standardeve dhe rregullatorët Me publikimin e SNA-ve të qartësuara, të angazhohen më shumë në komunikimin te cilat janë përkthyer edhe në Shqip me përdoruesit përfundimtarë, sic janë nga Instituti i Ekspertëve Kontabël të investitorët. Autorizuar, IAASB ka nisur një projekt për të mbledhur informacione që do Si perfuindim rinënvizojmë se cilësia e të ndihmojnë për të vlerësuar zbatimin auditimit mbetet faktor përcaktues në efektiv dhe të qëndrueshëm të këtyre besueshmërinë e raportimit financiar dhe standardeve në mbarë bonën. për rrjedhojë në rritjen e eficencës në menaxhimin e entiteteve si në sektorin Përmirësimi i vazhdueshëm i cilësisë privat ashtu edhe në atë publik. së auditimit do të varet jo vetëm nga përpjekjet e IAASB-së, por edhe nga një angazhim aktiv në këtë debat, i të gjithë Prof. As. Dr. Hysen CELA palëve të interesuara. Kjo nxjerr në pah, President , IEKA në veçanti, rëndësinë që ka angazhimi i Managing partner NH EuroConsult sh.p.k

LITERATURA

• The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Pub- lic Sector Entities - IPSASB - Janar 2013 • Handbook of International Quality Control, Auditing Review, Other Assur- ance, and Related Services Pronouncements - IAASB 2012 Edition Volume I • The 2012 Handbook of the Code of Ethics for Professional Accountants -IES- BA • Framework for the Preparation and Presentation of Financial Statements - IASB 2010 • Global Audit and its Role in International Business - Masum Turker, 2007

32 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Matja e performancës së institucioneve supreme të auditimit (sai)

MATJA E PERFORMANCËS SË INSTITUCIONEVE SUPREME TË AUDITIMIT (SAI)

Matja e Performancës do t’ju sigurojë Institucioneve Supreme të Auditimit një kornizë mbi vlerësimin e performancës së tyre, bazuar tek Standardet Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (ISSAIs) dhe tek praktikat më të mira ndërkombëtare për auditimin e jashtëm publik.

Sfondi dhe qëllimi bazuar tek Standardet Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit Ky është drafti i parë publik mbi Matjen e (ISSAIs) dhe praktikat më të mira Performancës së Institucioneve Supreme ndërkombëtare për auditim të jashtëm të Auditimit ( MP e SAI-ve), i zhvilluar nga publik. Grupi i Punues INTOSAI mbi Vlerën dhe Dobitë e SAI-ve, me vendim të Kongresit Vlerësime të tilla do të kontribuojnë INTOSAI në Afrikën e Jugut në vitin 2010. në zhvillimin e kapaciteteve të SAI- Ky version i përfunduar në shtator 2012, ve përmes promovimit të përdorimit do të përdoret për provat fillestare me të matjes së performancës, si dhe një numër të vogël SAI, si dhe për të identifikimit të mundësive për të forcuar marrë komente nga palët e interesuara. punën e tyre. Në përputhje me objektivat Qëllimi është të përgatitet një version e kuadrit INTOSAI mbi Komunikimin dhe përfundimtar i Matjes së Performancës së Promovimin e Vlerave dhe Dobive, MP e SAI-ve, i cili do të paraqitet në Kongresin e SAI-ve gjithashtu do të sigurojë një bazë INTOSAI në Kinë gjatë këtij viti 2013. objektive për të treguar lidhjen e tyre të vazhdueshme me qytetarët dhe aktorë të MP e SAI-ve do t’ju sigurojë Institucioneve tjerë. Kjo synon të vlerësojë kontributin e Supreme të Auditimit një kornizë mbi SAI-ve në menaxhimin financiar publik, në vlerësimin e performancës së tyre, everisjen e mirë dhe llogaridhënien, si dhe

AUDITIMI PUBLIK 33 KLSH Grupi i punës Intosai në përpjekjet për të luftuar korrupsionin. përcaktuara nga INTOSAI, si dhe kundrejt Kjo do t’ju japë mundësinë SAI-ve për të mandateve specifike dhe kornizave qenë organizata model, duke u udhëhequr ligjore që lidhen me SAI-n. Shtrirja e saj nga promovimi i transparencës dhe e standardizuar dhe masat objektive të llogaridhënies, përmes raportimit publik performancës në formën e treguesve, të performancës së tyre. e bëjnë atë të përshtatshme edhe për krahasimin e performancës me kalimin Përdorimi i Matjes së Performancës (MP) e kohës. MP e SAI-ve përbëhet nga dy komponentë: MP ka për qëllim të përdoret për të treguar se një SAI operon bazuar në praktikat 1) 1) Udhëzime mbi raportin më të mira ndërkombëtare, si dhe të e performancës, i cili është identifikojë fuqitë dhe dobësitë e tyre. Ky produkti përfundimtar i vlerësim duhet të bazohet në evidenca. vlerësimit dhe përbëhet nga një Një vlerësim me anë të MP mund të analizë përshkruese e gjetjeve. ndihmojë gjithashtu në përgatitjen e Kjo paraqitet në Aneksin 1. programit për zhvillimin e kapaciteteve.. 2) Një grup prej 22 treguesish (të Përdorimi i MP është fakultativ. Vendimi dimensioneve 1-4 secila) për të për t’ju nënshtruar një vlerësimi të tillë i matur performancën e SAI-ve takon drejtuesit të SAI-t. Vlerësimi mund kundrejt praktikave më të mira të kryhet si një vetë-vlerësim nga vetë SAI, ndërkombëtare në shtatë fusha: si një vlerësim i kolegëve nga një tjetër SAI Performanca e SAI-ve, Pavarësia apo organ i INTOSAI-t, ose si një vlerësim dhe Korniza Ligjore, Strategjia nga konsulentë të jashtëm, donatorë apo për Zhvillimin Organizativ, ekspertë të tjerë. MP mund të aplikohet Standardet e Auditimit dhe në mënyrë të barabartë për të gjitha Metodologjia, Menaxhimi dhe qasjet. Pavarësisht nga qasja, duhet të Strukturat Mbështetëse, Burimet planifikohen dhe ushtrohen masa të Njerëzore dhe Komunikimi, pavarura për sigurimin e cilësisë. Në këtë si dhe Menaxhimi i Palëve të kontekst, duhet të zhvillohen materiale Interesuara. Grupi i plotë i udhëzuese për të mbështetur përdorimin treguesve jepet në Aneksin 2. e MP. Raporti i Performancës së SAI-t. Fushëveprimi dhe Përfshirja Raporti i Performancës së SAI-t është një MP jep një pasqyrë të të gjitha fushave më raport përshkrues, i cili jep një pamje të rëndësishme të performancës së një të përgjithshme mbi performancën e SAI. Ajo përfshin si proceset e brendshme SAI-t, i ndikuar nga mjedisi në të cilin SAI të SAI-ve ashtu, edhe komunikimet me operon, ndërvarësia midis aspekteve të jashtë dhe rezultatet. Ajo synon të masë ndryshme të performancës së SAI-ve, performancën e SAI-ve kundrejt ISSAI- si dhe vlerësimi i detajuar i gjetjeve dhe ve dhe praktikave të tjera më të mira të rezultateve treguese. Draft- Struktura e

34 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Matja e performancës së institucioneve supreme të auditimit (sai) Raportit të Performancës dhe udhëzime Ekipi i MP së SAI-ve synon të përdorë se si ajo mund të përgatitet, jepen në rezultatet e dy fazave të pilotimit për Aneksin 1. të shqyrtuar nëse këto peshore të performancës janë kalibruar në nivele të Grupi i Treguesve të Performancës përshtatshme për komunitetin INTOSAI. Peshoret e kalibrimit duhet të përcaktojnë Çdo tregues ka për qëllim të masë që nivelet e larta të performancës të performancën e SAI-t në zonat më të jenë të arritshme dhe të ofrojë nxitje për rëndësishme, me një shkallë vlerësuese përmirësim: ato nuk janë as shumë të 0 – 4. Treguesit janë krijuar për të lehta për tu arritur por edhe as shumë mundësuar matjen e objektivave. Për sfiduese. secilin nga treguesit, janë zhvilluar udhëzime mbi kriteret e performancës për Raporti i Performancës së SAI-t çdo rezultat. Niveli 0 është niveli më i ulët Ky dokument ka për qëllim të ndihmojë në dhe nënkupton se tipari i analizuar nuk përgatitjen e Raporteve të Performancës ekziston ose nuk është ende funksional. (RP) të Institucionit Suprem të Auditimit Niveli 3 tregon se tipari funksionon siç (SAI), i cili është produkti final i një kërkohet nga ISSAI-t, por ka ende vend për vlerësimi të bazuar në Kornizën e përmirësim. Niveli 2 (niveli i zhvillimit) dhe Matjes së Performancës. Ky dokument niveli 1 (niveli themelues) përfaqësojnë përshkruan përmbajtjen e dëshiruar të shkallë të ulëta të pajtueshmërisë me Raportit dhe se si duhet të paraqitet në ISSAIt. raport informacioni dhe plotësohet nga Niveli 4 është niveli i menaxhuar. SAI-t grupi i treguesve të performancës. mund të arrijnë nivelin 4 duke forcuar performancën e tyre në krahasim me Raporti synon të sigurojë një vlerësim nivelin e 3, duke ofruar vlerë të shtuar për të bazuar në dëshmi të plotë dhe të shërbimet dhe duke u bërë një organizatë integruar mbi performancën e SAI-t. largpamëse e për tu marrë shembull. Ai niset nga një analizë e fushave të Udhëzime për rezultatet jepen në Aneksin performancës, të cilat përfshijnë mjedisin 2. e SAI-t, aftësitë e brendshme të SAI-t dhe performanca e jashtme e SAI-t. Kjo Si një pjesë e domosdoshme e matjes dëshmi dhe kuptimi i lidhjeve ndërmjet së performancës, disa prej treguesve fushave të performancës janë përdorur të performancës paraqesin një shkallë për të vlerësuar shkallën në të cilën performance e cila shkon përtej kornizës SAI-t kontribuojnë në mirë - menaxhimin së ISSAI-ve. P.sh. aty ku korniza e ISSAI-ve e financave publike, përmirësimin vëren se raportet e auditimit duhet të jetë e qeverisjes dhe llogaridhënies dhe në kohën e duhur, MP propozon një shkallë përpjekjet për të luftuar korrupsionin. për të matur gradën e afateve kohore. Ky version përfshin përpjekjen e parë për të Struktura e raportit paraqitet si më poshtë: përcaktuar peshoren e performancës.

AUDITIMI PUBLIK 35 KLSH Grupi i punës Intosai

Struktura e Raportit të Performancës së SAI-t Si të përfundosh një raport performance Parathënie RP i SAI-ve duhet të përgatitet në bazë (i.) Deklarat e Sigurimit të Cilësisë të analizës së udhëhequr nga treguesit e (ii) Vëzhgime mbi performancën e SAI-ve dhe performancës së brenda shtatë fushave. ndikimi (iii) Përdorimi i Vlerësimit të Rezultateve Veç kësaj, duhet të paraqiten dhe 1. Prezantim analizohen informacione mbi kontekstin 2. Informacione mbi Historikun e Shtetit dhe e vendit, kornizën institucionale të SAI-t, SAI-t strukturën organizative dhe përpjekjet për 2.1. Përshkrim i rregullave qeverisëse dhe zhvillim. Vëzhgimet mbi performancën mjedisi i gjerë në të cilin SAI vepron dhe ndikimin duhet të paraqiten në 2.2. Përshkrim i mjedisit të buxhetit në seksionin e fundit, pasi janë informacione sektorin publik që sigurohen nga seksionet paraardhëse. 2.3. Përshkrim i kornizës ligjore dhe institucionale dhe struktura organizacionale Pjesa tjetër e këtij dokumenti jep e SAI-t. indikacione mbi informacionin që RP 3. Vlerësimi i mjedisit, kapacitetit dhe duhet të sigurojë dhe se si ky duhet të performancës së SAI-t paraqitet. Ai ndjek strukturën e RP. Vlerësimi i shtatë fushave të performancës (rezultate të bazuara në dëshmi) dhe ndikimi Deklarata mbi Sigurimin e Cilësisë në kontekstin e vendit 3.1. Fusha A: Performanca e SAI-t Sigurimi i cilësisë dhe objektivitetit 3.2. Fusha B: Korniza ligjore dhe e pavarësisë 3.3. Fusha C: Zhvillimi strategjik dhe të vlerësimit është thelbësor për të organizacional prodhuar një vlerësim mbi MP të SAI-t, i 3.4. Fusha D: Standardet e Auditimit dhe cili shton vlerën në përpjekjet e zhvillimit metodologjisë të SAI-t. Sigurimi i cilësisë nënkupton 3.5. Fusha E: Strukturat menaxhuese dhe se vlerësimi është rishikuar nga dikush, mbështetëse i cili nuk ishte i përfshirë drejtpërdrejt 3.6. Fusha F: Burimet njerëzore dhe Lidershipi në punën e vlerësimit të hollësishëm, 3.7. Fusha G: Menaxhimi i komunikimit dhe me qëllim sigurimin se cilësia është e aktorëve kryesorë mjaftueshme. Transparenca në lidhje me 3.8. Gjetjet nga vlerësimi i sistemit PFM dhe natyrën dhe procesin e sigurimit të cilësisë ndikimi i performancës së SAI-t është thelbësore për besueshmërinë e 3.9. Mënyra e qeverisjes së një vëndi dhe çështje të tjera, si dhe ndikimi në vlerësimit në sytë e të gjithë aktorëve. performancën e SAI-t Sigurimi i cilësisë duhet të ndërmerret 4. Procesi i zhvillimeve organizacionale dhe të nga individët dhe organizatat që janë të kapaciteteve të SAI-t njohur me vendin dhe SAI-t, dhe të njohur 4.1. Përshkrim i reformave të fundit me përdorimin e MP të SAI-t. Deklarata e Aneks 1: Përmbledhje e treguesve të sigurimit të cilësisë duhet të shpaloset në performancës & Ndjekja e performancës me fillim të MP dhe duhet të përmbajë: kalimin e kohës (ku është e aplikueshme) Aneksi 2: Burimet e Informacionit & Evidencat I. Kush ka përgatitur vlerësimin për të mbështetur treguesit II. Kush ka ofruar sigurimin e cilësisë së vlerësimit

36 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Matja e performancës së institucioneve supreme të auditimit (sai) III. Cilat ishin përgjegjësitë e tyre cilat mbështesin apo pengojnë kontributin për sigurimin e cilësisë e SAI-t. Vlerësuesit duhet të përdorin këtë seksion për të paraqitur vlerat dhe IV. Si janë ngritur çështjet përfitimet e SAI-t, sfidat dhe mundësitë e në procesin e sigurimit të tij, duke pasur parasysh që mund të jetë cilësisë dhe sijanë trajtuar në pjesa e vetme që disa nga përdoruesit e raportin përfundimtar. raportit do të ketë kohë për të lexuar. Kjo duhet të jetë një analizë e nivelit të Vëzhgimet mbi ecurinë dhe rezultatet e lartë i cili vendos SAI-m në një kontekst SAI-t më të gjerë. Ky seksion është një analizë Ky seksion synon t’i japë lexuesit me e bazuar në informacionin e dhënë në një pamje të integruar dhe strategjike Raport, duke përfshirë edhe vlerësimin e të performancës së një SAI. Ai siguron udhëhequr nga tregues të performancës një vlerësim të masës në të cilën SAI së SAI-t. Kjo duhet gjithashtu të sigurojë kontribuon për mirë menaxhimin publik një analizë të perspektivave të SAI-t për financiar, përmirësimin e qeverisjes përmirësim në dritën e kapacitetit të tij dhe llogaridhënies dhe përpjekjet për dhe përpjekjet organizative zhvillimore të luftuar korrupsionin. Ai gjithashtu dhe faktorëve institucionalë dhe politikë identifikon fasilitatorët dhe kufizimet, të ekonomisë që mund të mbështesin ose jashtë kontrollit të drejtpërdrejtë të SAI, të të pengojnë zhvillimin e kapaciteteve.

Korniza e Matjes se Performances se SAI-t– Struktura e Propozuar Shenim:Te gjithe treguesit duhet te pasqyrojne cfare eshte shkruajturne legjislazion dhe procedure, si edhe cfare ndodh ne praktike. Performance e SAI-t Aftesia e SAI-t Impakti Ambienti I SAI-t Nen Kontrollin e SAI-t Nen Kontrollin e SAI-t Faktorët themelore t I matur duke perdorurvleresime te evendosur nga ekzekutivi Strategjia e SAI-t tjera. Arrijtet e impakteve nuk mund ose/dhe legjislativi, por që te jene teresisht apo drejteperdrejt te mund të ndikohennga SAI në C. Strategjia per Organizimin dhe Zhvillimin lidhura me rezulltatet e SAI-t. afat të gjatë • Strategji per organizimin dhe zhvillimin Gjithesesi, menyra sipas se ciles rezultatet e SAI-ttmund te ndikojne A. Performanca e SAI-t ne nje impakt me nivel me te larte Thelbi I Punes se SAI-t duhet te permbidhet ne tregimin e • Rezultatet e Pavarësia dhe D. Standardet e Auditimit dhe Metodologjia performances se SAI-t.. B. Auditimit Financiar • Planifikimi I Auditimit per SAI-n Kuadri Ligjor Kontributet e SAI-t • Auditimi Financiar • Pavaresia e SAI-t • Rezultatet e ne: • Auditimi I Pajtueshmerise • Pavaresia e Kreut te Auditimit te • Auditimi I Performances  Diciplinen Fiskale SAI-t dhe Pajtueshmerise • Kontrolli I Cilesise & Sigurimi I Cilesise ne Procesin e Auditimit P  Ndarjen Efikase Punonjesve te tij • Rezultatet e të Burimeve • Mandati I SAI-t Auditimit te E. Menaxhimi dhe F. Burimet Njerezore G. Komunikimi dhe  Qeverisja e Mirë, Performances Strukturat dhe Lidershipi Menaxhimi I Paleve te Përgjegjshmëria Ndihmese • Funksionet e Interesuara dhe Luftimi i • Sherbimet qe i Japin • ManaXhimi dhe Burimeve Njerezore • Strategjia e Komunikimit Vlere Shtese SAI-t Korrupsionit Kontrolli I • Zhvillimi Profesional dhe Komunikimi I Brendshem dhe Trajnimi Brendshem • Raporti Vjetor i SAI-t • Struktura • Lidershipi i • Komunikimi me Palet Ndihmese dhe Burimeve Njerezore Qeveritare Infrastruktura • Komunikimi me Mediat, Qytetaret dhe Shoqerine Civile Sherbimet Ndihmese te SAI-t Ambienti I Menaxhimit te Fondeve Publike Ndikon në efektivitetin e SAI-t, por jo nën kontrollin e drejtpërdrejtë të SAI.-t Matet nëpërmjet vlerësimeve të tjera, por referuar në mënyrë eksplicite në raport in përshkrues të performancës se SAI-t. • Cilësia dhe Afatet kohore të Pasqyrave Vjetore Financiare (PEFA PI-25) (Duke përfshirë kompletimin, afatin kohor dhe kontabilitetin e standardeve të përdorura) • Shqyrtimi Legjislativ i Raporteve të Auditimit të Jashtëm (PEFA PI-28) (Përfshirja e afateve kohore dhe shkalla e seancave, rekomandimet e zbatimit nga legjislativ idhe nga ekzekutivi) Diagrami 1. Struktura e Kornizës së Matjes së Performance të SAI-t

AUDITIMI PUBLIK 37 KLSH Grupi i punës Intosai Logjika e brendshme e MFP të SAI-t është jashtë kontrollit të SAI-t, faktorët tregohet në diagramin më poshtë. themelore mbi të cilët SAI mund të ndikojnë në afat të gjatë, ose çështjet drejtpërdrejt nën kontroll të SAI-t në afat të shkurtër dhe të mesëm. Vlerësimi i Integruar i Performancës së SAI-t Tabela 1. Ilustrim i Faktorëve Mbështetës ose Pengues të Performances së SAI-t Kjo pjesë fokusohet në punën e SAI-t dhe analizon se si konteksti, vendi, mjedisi i SAI-t, aftësitë e brendshme, si dhe burimet dhe financat e SAI-t ndikojnë Vlera dhe Përfitimet e Institucioneve në punën e jashtëm të SAI-t (Fusha A). Supreme të Auditimit – Bërja e një Kjo pjesë duhet të marrë si një input diference për jetën e qytetarëve vlerësimet e hollësishme të regjistruara në nenet 2 dhe 3 të këtij raporti; të Kjo pjesë e Studimit shkon një hap më tej, analizojë dhe regjistrojë mënyrën se si për të eksploruar vlerën dhe përfitimet e anët e forta dhe të dobëta në kontekstin SAI-t, duke analizuar se sa performanca e e vendit, në mjedisin e SAI-t, në aftësitë tij kontribuon në menaxhimin e financave e brendshme të SAI-t, në burimet publike (objektivat e disiplinës fiskale, financiare mbështetin apo pengojnë shpërndarjen efikase të burimeve dhe performancën e jashtme të SAI-t. Duhet ofrimi efikas i shërbimeve), qeverisjes t’i kushtojë këtyre aspekteve vëmendje të dhe llogaridhënies, si dhe përpjekjet veçantë për të kuptuar kufizimet e SAI-n për të luftuar korrupsionin. Me fjalë të në dhënien e mandatit të tij. Fokusi këtu tjera, kjo tregon implikimet e rezultateve është në analizimin e lidhjeve në mes të të vlerësimit dhe jep kuptimin se pse vlerësimit të fushave të ndryshme, dhe jo ndonjë prej dobësive të identifikuara në thjesht përsëritjen e anëve të forta dhe të performancën e SAI-t ka rëndësi për këtë dobëta të identifikuara në pjesë qendrore vend. Kontributi i SAI-t për impaktin mund të vlerësimit. të grupohet në tre kapituj kryesorë të punës, në përputhje me kornizën INTOSAI Tabela e mëposhtme mund të përdoret për për Promovimin dhe Komunikimin e të identifikuar pikat e forta të ndryshme Vlerave dhe Dobive të SAI-ve. si dhe të dobëta që kontribuojnë në performancën e SAI-t. Ai nuk përshkruan • Forcimi i llogaridhënies, integritetit dhe ndonjë lidhje mekanike, por synon të transparencës të Qeverisë dhe të enteve mbështesë të menduarit në një mënyrën publike- përmes aktiviteteve të auditimit, që këto elemente të ndryshme të raportimit dhe publikimit të rezultateve bashkëveprojnë. Ajo kërkon gjithashtu të ofrojë qartësi në fushëveprim për aktorë • Demonstrimi i rëndësisë së vazhdueshme të ndryshëm që ndikojnë në përmirësimin të rolit të SAI-t për e performancës, duke identifikuar nëse veprimtarët kryesorë- duke qenë performanca e SAI-t është e detyruar të përgjegjshëm, duke përdorur për shkak të kontekstit të vendit i cili 38 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Matja e performancës së institucioneve supreme të auditimit (sai)

SAI External Performance

Auditimi Financiar: Auditimi i Auditimi i Vlera e Shërbimeve të Raporti Vjetor Rezultatet dhe pajtueshmërisë: performancës: shtuar të SAI-t I SAI-t Procedurat Rezultatet dhe Rezultatet dhe Procedurat Procedurat Konteksti (Jashtë Kontrollit të SAI-t)

· Çështjet e Konfliktit dhe të sigurisë që pengojnë qasjen e klientëve të auditimit · Ligjet mbi Lirinë e Informacionit dhe Sekretin e Shtetit · Funksionimi I shtetit ligjor dhe aksionet e sistemit ligjor · Ekzistenca dhe Forca e mediave të pavarura

Mjedisi I Qeverisjes së Vendit · Përdorimi I SAI-t dhe I Raporteve nga Partnerët Ndërkombëtarë

· Mirëmbajtja e regjistrave kontabël dhe përdorimi i sistemeve të kompjuterizuara të kontabilitetit · Maturimi dhe respektimi i standardeve të kontabilitetit · Afatet kohore në prodhimin e pasqyrave financiare · Forca e mjedisit të kontrollit të brendshëm dhe forca/ ekzistenca e auditimit të brendshëm · Zbatimi i rekomandimeve të auditimit nga ekzekutivi

Mjedisi I Menaxhimit F inancave të Publike · Ekzistenca dhe fuqia e një organi funksional për të cilat SAI raporton aktor aktor Mjedisi I ( F SAI-t themelor që mund të SAI në afat ndikojë gjatë) të

· Mandati për auditimin financiar, pajtueshmërisë dhe të performancës · Mandati për të kryer veprimtari të tjera · Qasje ligjore për të dhënat e kontabilitet dhe informacione të tjera · Pavarësia në rekrutimin e stafit

Pavarësia Pavarësia dhe Kuadri Ligjor · Pavarësia në përzgjedhjen e auditimeve dhe auditimi i temave Aftësia e SAI e Aftësia (Kryesisht kontrollin nën e SAI-t)

· Aftësia për të planifikuar dhe për të përdorur burimet e disponueshme në mënyrë efektive për përmirësim Strategjia Strategjia për Z hvillimin Organizativ

· Planifikimi dhe Shpërndarjen e auditimeve në nivelin e SAI-t · Përdorimi i teknikat moderne të auditivit kosto-efektive · Kontrolli i cilësisë dhe procedurat e sigurimit të cilësisë Standardet e Standardet Auditimit dhe Metodologjia

· Caktimi i përgjegjësive dhe qartësia e raportimit të linjave · Planifikimi për ndarjen e stafit në detyra t e auditimit · Ekzistenca e një sistemi kohor për regjistrimin e stafit · Menaxhimi efektiv financiar dhe kontrollet e brendshme Menaxhimi Menaxhimi dhe Strukturat Mbështetëse

· Sistemet për promovimin e rekrutimit dhe përfundimin e stafit · Strategjitë e zhvillimit të stafit dhe proceseve (duke përfshirë kualifikimet profesionale, trajnimet, zhvillimin e vazhdueshëm profesional) · Vlerësimi i Stafit dhe Sistemet e Promovimit Burimet Burimet Njerëzore

· Efektiviteti I Komunikimit me organin me te cilin SAI Raporton · Komunikim proaktiv për menaxhim të shëndoshë financiar dhe qeverisjes të mirë me Drejtuesit e klientëve të auditimit · Efektiviteti i komunikimit të vëzhgimeve të auditimit dhe rekomandimet · Efektiviteti I Komunikimit me Mediat Komunikimi Komunikimi dhe Menaxhim të i Palëve Interesuara Burimet dhe Burimet e SAI-t F inanca (Mund ose mund nën mos jetë të e kontrollin SAI-t)

· Mjaftueshmëria e burimeve financiare për të kryer plotësisht mandatin e SAI-t Buxheti Buxheti I SAI-t

· Disponueshmëria e automjeteve për të mundësuar qasje të largëta të auditimit · Disponueshmëria e hapësirës së zyrës për ekipet e auditimit · Set-up i zyrave rajonale për auditimin e klientëve rajonale / njësi · Sasia, kualifikimet dhe përvoja e stafit ekzistues Burimet Burimet SAI ekzistuese (Ndërtesat, stafit pajisjet, etj) Context, SAI Environment, SAI Capability and SAI Resources and F inance Resources Capability and SAI SAI Environment, SAI Context,

Tabela 1. Ilustrim i Faktorëve Mbështetës ose Pengues të Performances së SAI-t

AUDITIMI PUBLIK 39 KLSH Grupi i punës Intosai

Kontributi i SAI drejt Impaktit

Disiplina Fiskale Alokimi Dhënia Qeverisja dhe Lufta kundër Korrupsionit e Agreguar Efiçient i Efiçiente e Llogaridhënia Burimeve Sherbimeve Rezultatet Siguron sisteme Jep një pasqyrë Nje infor- Forcon “prit- Rekomandimet per te forcuar e Auditimit për të regjistruar më të saktë se macion me shmerite per kontrollin e brendshem. Deterrent Financiar dhe kontabili- si burimet po I sakte mbi llogaridhenie”. (mjet frikesues) ndaj korrupsionit. zuar të gjitha alokohen shpenzimet Publikimet shpenzimet dhe jep nje kuptim mbeshtesin detyrimet - jep me te mire llogaridhenien një pasqyrë më mbi kostot e financiare ndaj të saktë mbi dis- dhenies se qytetareve. iplinën fiskale sherbimeve Rezultatet e Zbulon Fondet jane Siguron qe Forcon Identifikimi i shpenzimeve dhe Auditimit të shpenzime jo te shpenzuar sherbimet te “pritshmerite aktiviteteve jo te perputhura. Pajtueshmërisë perputhshme qe per qellimet e jene dhene nje per Deterrent (mjet frikesues) ndaj mund te çojnë synuara, duke perputhje me llogaridhenie”. korrupsionit. ne rekuperimin e parandaluar legjislacionin Publikimet fondeve shtremberimin perkates mbeshtesin e alokimeve llogaridhenien buxhetore te ligjore ndaj Parlamentit qytetareve. Rezultatet e Rekomandimet Rishikimi i Rishikimi i Fut kuptimin e Auditimit të nga auditimi sistemeve te sherbimeve/ llogaridhenies Performancës i sistemeve menaxhimit te politikave per performan- mbikqyrese performances specifike çoi cen te tregjeve se Qeverise ne ndryshime financiare kane siguroi specifike ne ulur rrezikun lidhje me te dhenien e e krizave te ardh- qarta mes sherbimeve shme financiare burimeve dhe publike rezultateve Sherbimet me Auditimi i Rishikimi i Auditimi I Auditimi i Auditimi ligjor per te investiguar vlerë të shtuar borxhit publik, menaxhimit te rregulloreve drejtimit mjedi- raste te dyshuara per korrupsion të SAI-t i parashikimeve performances dhe i dhenies sor. Auditimi financiare dhe dhe i sistemeve se sherbimeve i çeshtjeve i skanimit statistikore pas privatizimit me interes te horizontal, rishi- jep baze me te veçante dhe kimet e mjedisit mire per aloki- publikimi i financiar dhe min efiçient te çeshtjeve me ekonomik dhe te burimeve interes publik risqeve, auditimi i te ardhurave nga industrite nxjerrese Raporti Vjetor E mban ekzekutivin pergjegjes per dhenien e politikave, sherbimeve, per menaxhimin e shendoshe financiar i SAI-t dhe per mireqeverisje Përgjegjësia, SAI u pergjigjet nevojave ne SAI kontribuon Promovon SAI promovon Komunikimi rritje, te tilla si rishikimi i ne debatet ndergjegjesimin mekanizma per dhe Mbështetja risqeve per kriza financiare dhe mbeshtet publik dhe te luftuar mash- për Ndryshim permiresimin politik te trimin financiar e sherbimeve llogaridhenies dhe korrupsionin publike dhe qeverisjes SAI si një Disiplina fiskale e SAI një Menaxhimi i Qeverisja e mire Pajtueshmeria e Organizatë model për te tjeret performances dhe llogarid- SAI me Kodin e Model që se SAI një henia e SAI një Etikes një model drejton me anë model për te model për te për te tjeret

Performanca e SAI-t është gjerësht nën kontrollin e vetë SAI-t e vetë nën kontrollin gjerësht është e SAI-t Performanca të Shembullit tjeret tjeret

Tabela 2. Impakti i Performancës së SAI-t 40 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Matja e performancës së institucioneve supreme të auditimit (sai)

Kontributi i SAI drejt Impaktit komunikimin efektiv dhe proaktiv, si dhe • Analiza e vlerësuesit bazuar në pjesët duke mbështetur ndryshimin në Qeveri e tjera të Raportit të Performancës se Disiplina Fiskale Alokimi Dhënia Qeverisja dhe Lufta kundër Korrupsionit e Agreguar Efiçient i Efiçiente e Llogaridhënia dhe në entet publike SAI-t, sidomos vlerësimin lidhur me shtatë Burimeve Sherbimeve fushat e performancës së SAI-t. Rezultatet Siguron sisteme Jep një pasqyrë Nje infor- Forcon “prit- Rekomandimet per te forcuar • Duke qenë një organizatë model dhe e Auditimit për të regjistruar më të saktë se macion me shmerite per kontrollin e brendshem. Deterrent Financiar dhe kontabili- si burimet po I sakte mbi llogaridhenie”. (mjet frikesues) ndaj korrupsionit. duke drejtuar nëpërmjet shembullit - Një pyetje kyçe që ekipi i vlerësimit duhet zuar të gjitha alokohen shpenzimet Publikimet p.sh. në qeverisjen e mirë, transparencën të synojë t’i japë përgjigje është “çfarë shpenzimet dhe jep nje kuptim mbeshtesin detyrimet - jep me te mire llogaridhenien dhe llogaridhënien për performancën e ishin gjërat më të rëndësishme që SAI bëri një pasqyrë më mbi kostot e financiare ndaj SAI-t, duke ndjekur standardet etike, në gjatë viteve të fundit dhe çfarë ndikimi të saktë mbi dis- dhenies se qytetareve. iplinën fiskale sherbimeve promovimin e një kulture të cilësisë dhe kanë patur ato?” Ky vlerësim duhet të Rezultatet e Zbulon Fondet jane Siguron qe Forcon Identifikimi i shpenzimeve dhe përmirësimit të vazhdueshëm, si dhe në mbështetet nga shembujt konkretë të Auditimit të shpenzime jo te shpenzuar sherbimet te “pritshmerite aktiviteteve jo te perputhura. të mësuarit dhe shkëmbimin e njohurive. mënyrave në të cilat Raportet e SAI-t kanë Pajtueshmërisë perputhshme qe per qellimet e jene dhene nje per Deterrent (mjet frikesues) ndaj mund te çojnë synuara, duke perputhje me llogaridhenie”. korrupsionit. bërë një ndryshim në ecurinë e sektorit ne rekuperimin e parandaluar legjislacionin Publikimet Vlerësimi nuk shqyrton shkallën në të cilën publik. fondeve shtremberimin perkates mbeshtesin e alokimeve llogaridhenien një Menaxhim i fortë i Financave Publike, buxhetore te ligjore ndaj qeverisja e mirë dhe llogaridhënia, si dhe Tabela e mësipërme mund të përdoret për Parlamentit qytetareve. përpjekjet kundër korrupsionit janë arritur. të mbështetur këtë analizë. Rezultatet e Rekomandimet Rishikimi i Rishikimi i Fut kuptimin e Auditimit të nga auditimi sistemeve te sherbimeve/ llogaridhenies Kjo varet po ashtu dhe nga puna e hallkave Performancës i sistemeve menaxhimit te politikave per performan- të tjera të sistemit të MFP dhe kontributi Tabela 2. Impakti i Performancës sëSAI-t mbikqyrese performances specifike çoi cen te tregjeve se Qeverise ne ndryshime i SAI-t ka kufij. Por vlerësimi megjithatë financiare kane siguroi specifike ne synon përcaktimin e shkallës në të cilën SAI ulur rrezikun lidhje me te dhenien e Studimi i plote i përgatitur nga Grupi e krizave te ardh- qarta mes sherbimeve kontribuon në këto impakte të dëshiruara. shme financiare burimeve dhe publike Një analizë si kjo është sfiduese, por është i Punës i INTOSAI mbi Vlerën dhe rezultateve e dobishme në demonstrimin e vlerës dhe Dobitë e SAI-ve me titull “Matja Sherbimet me Auditimi i Rishikimi i Auditimi I Auditimi i Auditimi ligjor per te investiguar e Performancës së Institucioneve vlerë të shtuar borxhit publik, menaxhimit te rregulloreve drejtimit mjedi- raste te dyshuara per korrupsion dobive të SAI-t për shoqërinë. të SAI-t i parashikimeve performances dhe i dhenies sor. Auditimi Supreme të Auditimit” (“Supreme Audit financiare dhe dhe i sistemeve se sherbimeve i çeshtjeve i skanimit statistikore pas privatizimit me interes te Burimet e mundshme të informacionit Institutions Performance Measurement horizontal, rishi- jep baze me te veçante dhe Përmbajtja e këtij segmenti të vlerësimit Framework”) u vu në dispozicion të kimet e mjedisit mire per aloki- publikimi i financiar dhe min efiçient te çeshtjeve me mund të merret nga dy burime: KLSH-së nga : ekonomik dhe te burimeve interes publik Dr. Sybi Hida, deputet i Kuvendit të risqeve, auditimi • Gjetjet dhe ndikimi i auditimeve të i te ardhurave Shqipërisë nga industrite veçanta, të identifikuara nga raporti vjetor nxjerrese i SAI-t, nga intervistat me përfaqësuesit Permbledhja e mësipërme u pershtat Raporti Vjetor E mban ekzekutivin pergjegjes per dhenien e politikave, sherbimeve, per menaxhimin e shendoshe financiar i SAI-t dhe per mireqeverisje e SAI-t dhe me veprimtarë kryesorë të nga: Fatos Çoçoli tjerë, analiza e një mostre nga raportet e Përgjegjësia, SAI u pergjigjet nevojave ne SAI kontribuon Promovon SAI promovon Drejtor i Departamentit te Kerkimit Komunikimi rritje, te tilla si rishikimi i ne debatet ndergjegjesimin mekanizma per auditimit, si dhe çdo raportim në vend mbi dhe Mbështetja risqeve per kriza financiare dhe mbeshtet publik dhe te luftuar mash- Shkencor, Zhvillimit dhe TI për Ndryshim permiresimin politik te trimin financiar vlerën dhe dobitë e SAI-t. e sherbimeve llogaridhenies dhe korrupsionin publike dhe qeverisjes SAI si një Disiplina fiskale e SAI një Menaxhimi i Qeverisja e mire Pajtueshmeria e Organizatë model për te tjeret performances dhe llogarid- SAI me Kodin e Model që se SAI një henia e SAI një Etikes një model drejton me anë model për te model për te për te tjeret

Performanca e SAI-t është gjerësht nën kontrollin e vetë SAI-t e vetë nën kontrollin gjerësht është e SAI-t Performanca të Shembullit tjeret tjeret

AUDITIMI PUBLIK 41 KLSH Grupi i punës Intosai

42 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë

Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë

Sistemi i ri i financimit publik që propozohet në Shqipëri është ai që subvencionimi të bëhet direkt tek përfituesi i tij, tek studenti, i cili nëpërmjet këtij subvencioni mund të zgjedhë ofertën më të mirë midis të gjitha institucioneve të arsimit të lartë të cilat ofrohen në treg. Pra fondet publike të mos shkojnë drejtpërdrejt tek institucionet publike të arsimit të lartë, por të “ndjekin” studentin.

Nga: Prof. Dr. Engjell Pere Problemet me të cilat është ndeshur dhe dhe ballafaqohet ky zhvillim përfshijnë një Prof. Dr. Luljeta Minxhozi spektër mjaft të gjerë e të diskutueshëm. Ato prekin mjaft dukuri të rëndësishme sa- siore dhe cilësore. Ky punim nuk synon të Abstrakt trajtojë tërësinë e këtyre aspekteve. Kënd- vështrimi i tij është kryesisht ai i trajtimit Në teoritë e reja të rritjes ekonomike, te anës ekonomike e financiare që karak- rritja e nivelit arsimor e profesional zë një terizon zhvillimin e arsimit të lartë sot. Ky vend qendror, si një element themelor aspekt, megjithëse nuk trajtohet shpesh i cili karakterizon kapitalin human. Nga në diskutimet publike, në fakt shoqëron ana tjetër, zhvillimet shoqërore në mjaft të gjitha ndryshimet që vihen re në këtë vende, kanë ndryshuar strukturën socia- fushë, në mos po në disa raste, ai është le të shoqërisë, duke rritur në mënyrëtë në themel të këtyre ndryshimeve. Më ndjeshme kërkesën për arsim.Në këtë gjerë problemi mund të shikohet si një këndveshtrim, reformat në arsimin e tendencë e transformimit të vetë sektorit lartë paraqesin prej disa vitesh një dukuri publik, duke kaluar kështu në debatin e ndoshta nga më karakteristiket e zhvillimit diskutueshëm të partnershipit midis këtij të përgjithshëm social ekonomik në mjaft sektori dhe atij privat. vende.

AUDITIMI PUBLIK 43 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Në këtë këndvështrim punimi synon: së ‘80. Në këto vende mendohet se aftësimi pari, të trajtojë në tërësi përmbajtjen e i kapitalit human ka ndikuar në më shumë reformave të financimit të arsimit të lartë, se 0,5% në akselerimin e rritjes ekonomi- duke vëne në qendër të vëmendjes rapor- ke në krahasim me dekadën paraardhëse. tet midis zhvillimit të arsimit publik dhe Për vendet e OECD në tërësi mendohet se atij privat; së dyti, punimi trajton rastin mesatarisht, çdo vit më shumë shkollim, konkret të reformës së diskutueshme në (që i korespondon një rritje në kualifikimin Shqipëri mbi mënyrën e financimit të ar- e kapitalit njerëzor me 10%), shoqërohet simit të lartë, e cila mendohet të shënojë me një rritje prej 6% të outputit për një ndryshim rrënjësor në zhvillimin e ar- frymë1. Në këtë këndvështrim, investimi simit në vend. në arsim është nje nevojë gjithnjë e më aktuale e zhvillimit në tërësi. Fjalë kyçe: Financimi i arsimit të lartë, arsimi publik krahas atij privat, reformat Nga ana tjetër, investimi në arsim karakte- në arsim rizohet nga një ndërthurje e interesave individuale me ato të publikut në tërësi. Hyrje Dihet se zhvillimi i arsimit konsiderohet jo thjeshtë si një përfitim individual por edhe Prej kohësh është i njohur roli i arsimit si një eksternalitet pozitiv për shoqërinë në përgjithësi si një nga faktorët kryesor në tërësi. Kjo gjë ka lindur prej kohësh di- të rritjes ekonomike. Zhvillimi ekonomik lemën se si duhet trajtuar ky “sherbim”, dhe rritja e mirëqënies mbështetet në tre sa është ai një e mirë publike dhe sa një faktorët kryesorë: punën, investimin kapi- e mirë private. Ky karakter miks i investi- tal dhe zhvillimin e teknologjisë. Harmo- mit në arsim ka lindur edhe pyetjen se si nizimi dhe efektiviteti i këtyre faktorëve duhet trajtuar financmi i këtij investimi, mund të realizohet vetem nëpërmjet ar- duhet financuar ai vetëm nga fondet pu- simimit dhe rritjes së nivelit profesional. blike apo duhen angazhuar edhe burimet Në të gjitha fushat zbatimi i teknologjive private? të rejamund të realizohet vetem nëpërm- jet individëve të arsimuar e të kualifikuar. Zhvillimi ekonomik në vendet e indu- Në mjaft studime theksohet se modeli i “ri strializuara, por edhe transformimet i rritjes” (“new growth” model) evidenton në vendet e Europës Lindore pas viteve qartë rolin e arsimit në rritjen ekonomike ’90, kanë sjellë edhe ndryshime sociale. dhe në gjenerimin e teknologjive të reja. Këto ndryshime janë shoqëruar edhe me Në veçanti, arsimi i lartë është idendi- rritjen e konsiderueshme të kërkesës për vikuar si mjaft i rëndësishëm në zhvillimin arsimin e lartë e cila lidhet jo vetëm me e kërkimeve dhe aftësinë për t’i zbatuar rritjen e popullsisë, por edhe me kërkesat ato në praktikë. Në disa punime të OECD, për një vend pune më të stabilizuar, për mbi bazën e modeleve të gjëra empirike, më shumë mobilitet në tregun e punës, evidentohet se aftësimi i kapitalit human për paga më të mira, etj. Kjo kërkesë e rri- ka qënë një nga faktorët kryesor të proçe- tur për arsim ka vënë në vështirësi buxhe- seve të rritjes në vende të veçanta, si në 1 P. Santiago; K. Tremblyay; E. Basri; E. Arnal – Tertiary Gjermani, Itali, Greqi apo Spanjë, në vitet Education for Knwoledge Society – OECD Thematic Re- view of Tertiary Education; Volum 1, 2008 44 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë tet e mjaft vendeve, duke kërkuar burime se si realzohet vendimmarrja e tyre, nëse të tjera jo vetem publike, për zhvillimin e ajo bëhet në mënyrë të centralizuar nga arsimit. organet qeverisëse, apo bëhet nga një trupë e caktura e cila drejton universitetin, Në këtë këndvështrim, nisur nga roli i ar- (psh. Senati, Keshilli Drejtues, etj). Kështu, simit të lartë në shoqëritë e zhvilluara, sipas OECD, universitetet publike konside- mjaft vende kanë ndërmarrë reforma të rohen ato institucione të arsimit të lartë, thella arsimore. Këto reforma duke patur drejtimi i të cilave kryhet nga një orga- në qender të tyre rritjen e cilësisë në ar- nizëm publik, i cili në përgjithësi emërohet simin e lartë, janë shoqëruar me ndryshi- nga qeveria. Ndërsa universitetet private me të rëndësishme në aspektin e financi- janë ato institucione të cilat drejtohen mit të tij. Thelbi i këtyre ndryshimeve ka dhe organizohen nga një bord drejtues, qënë ai i harmonizimit të fondeve publike në përgjithësi jo i emëruar nga organet e me ato private të destinuara për arsimin e qeverisë. Sipas këtij përcaktimi, universi- lartë. Në këtë frymë kanë qënë për shem- tetet private funksionojnë më shumë në bull reformat arsimore të ndërmarra në formën e organizatave jo fitimprurëse. Kili në mesin e viteve ’90, në Australi në Pra dallimi midis publikut dhe privatit në vitin 2003, në Francë në 2007, apo ajo e arsimin e lartë, megjithëse mbeshtetet fundit në Itali në 2010. Në Shqipëri debati në dallimin e formës së pronësisë, nuk mbi reformën financiare në arsimin e lartë është i njejtë me atë që kemi në sektorët e është mjaft aktual e i ndjeshëm dhe mund aktiviteteve të tjera ekonomike. Në arsim të përbëjë një eksperincë të re në aspektin ky dallim është i përafërt me dallimin që e zbatimit të kësaj reforme. kanë dy sektorët e veçantë institucional të ekonomisë: sektori i institucioneve të ad- Finacimi i arsimit të lartë: Sektori publik ministratës publike dhe ai i institucioneve dhe ai privat i financimit të arsimit të sociale private (jo fitimprurëse). Nga ana lartë. tjetër, prona private mbi të cilën mbështe- Fillimisht mendojmë të qartësojmë se ten, i ka kthyer disa universitete private çfarë kuptohet realisht me sektorin publik edhe në qendra të biznesit; dhe kjo vihet dhe atë privat në arsimin e lartë. Dallimi re jo vetem në vende të zhvilluara si për konceptual i universiteteteve publike nga shembull SHBA, etj, por edhe në vendet e ato private shpesh herë nuk është i qartë Europës Lindore. Në këtë këndvështrim, dhe i thjeshtë. Në vendet e Europës Lin- këto universitete ngjasojnë më teper me dore, të cilat kanë një eksperiencë mo- institucionet fitimprurëse. Shihet se dalli- deste në këtë fushë, ndryshimi midis uni- mi publik – privat në arsim nuk është aq versiteteve publike dhe private bazohet i thjeshtë sa në sektorët e tjerë; këtu në drejtpërdrejtë tek mekanizmi sipas të sektorin privat mund të kemi organizata jo cilit ato funksionojnë: janë fitim-prurëse fitimprurese, por edhe fitimprurëse. apo jo. Ndërsa, eksperinca e vendeve të Por pavarësisht nga kjo, duke ruajtur zhvilluara perendimore, dhe veçanërisht e përcaktimin e OECD për dallimin midis SHBA-së, dallimin midis këtyre institucio- universiteteve publike dhe private dhe neve e mbështet më shumë në mënyrën duke u interesuar më shumë në aspektin

AUDITIMI PUBLIK 45 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi e finnacimit të universiteteve, mund të i përbërë nga anëtarë të stafit akademik, evidentojmë këtë fakt: në universitetet ka një peshë të madhe në drejtimin euni- publike shërbimi i arsimit si dhe financi- versitetit.Në vendet që aplikojnë këtë mo- mi i tij i ofrohen studentit, por duke mos del, burimi kryesor i fondeve përcaktohet qënë drejtpërdrejt nën kontrollin e tij. nga qeveria. Shpesh në këto universitete Siç treguam me siper, në unversitete pu- janë të ingranuar edhe institucione kër- blike vendimmarrja bëhet nga organet kimore – shkencore të cilat gjenerojnë të qendrore qeverisëse dhe të emëruarit ardhura nga aktiviteti i tyre, por që nuk prej saj. Financimi gjithashtu kryhet nga përbëjnë një burim të drejtpërdrejtë për fondet publike, mbi bazën e taksimit të financimin e proçesit mësimor. Ndërtimi përgjithshëm. Nga ana tjetër, në univer- i këtyre universitetete trashëgon parimet sitetet private, studenti dhe financimi që e shtetit të mirëqënies sociale, të cilat e vjen prej tij, mund të zgjedhë midis forma- konsiderojnë arsimin si një e drejtë për ve të ndryshme të ofertës për arsim, duke cilindo. Mbi këtë bazë, në këto vende stu- qënë në këtë mënyrë më aktiv ndaj shër- dentëve u kërkohet të paguajnë farepak bimit dhe cilësisë së ofruar. për studimet e tyre të larta, gjë që do të thotë se mundësitë për të financuar si- Modelet kryesore të financimit të arsimit stemin earsimit të lartë përmes të ardhu- të lartë. rave nga regjistrimet e studentëve janë tepër minimale. Kështu, financimi publik Megjithëse mund të diskutojmë mbi dy në vendet e Bashkimit Europian (EU 19) mënyrat kryesore të financimit të arsi- për vitin 2006 zinte rreth 81,9% tëtotalit mit të lartë, sistemet e arsimit në vendet të shpenzimeve për arsimin e lartë, ndër- e industrializuar karakterizohen nga një sa ai i sektorit privat ishte rreth 18,9%3. ndërthurje midis arsimit publik dhe atij Grafiku1 tregon peshen e shpenzimeve të privat. Secili vend mund të ketë mënyrën sektorit publik dhe të atij privat për disa e tij të organizimit të arsimit të lartë me vende Europiane. karakteristika të veçanta. Në përgjithësi, çdo vend dallon për rrugën e zgjedhur Sektori publik në arsim është në veçanti i dhe bile ndoshta është e vështirë të gjesh rëndësishëm në Norvegji, ku në vitin 2009 dy vende të cilat zbatojnë në mënyrë rigo- ai zinte rreth 97,0% të shpenzimeve për roze të njejtin sistem. Megjithatë, duke u arsimin e lartë; Danimarka 96,4%; Finlan- nisur nga format e financimit të tyre, nëse da 95,5% dhe Belgjika 90,6%. Ndërsa ai zë janë ato kryesisht publike apo private, sot një peshë më të vogël në Portugali 66,7%; dallohen modelet kryesore te mëposhtme Poloni 70,4% dhe Itali 73,0%4. të sistemeve arsimore2: Megjithëse arsimi i lartë publik mbetet • Modeli europian, kontinental. dominues në vendet europiane, duhet thënë se pesha e tij relativisht ka ardhur Sipas këtij modeli, universitetet janë insti- duke u ulur. Për vendet e EU 19 në tërësi, tucione publike dhe financohen nga bux- ndërsa në vitin 2000 ai zinte rreth 85,2 % heti i shtetit.Senati i njëuniversiteti të tillë, 3 Including subsidies attributable to payments to 2 G. Psacharopoulos –”Public versus Private Univer- educational institutions received from public sources. sity System” CESifo DICE Raport 4/2004. 4 Education on Glance 2009 – OECD Indicators 46 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë të shpenzimeve për këtë arsim, në 2006 janë të lidhura mjaft ngusht midis tyre, dhe kjo peshë ka rënë në 81,9%. Rritja e fon- kjo që nga koha kurPresidenti Abraham deve publike për arsimin e lartë ne EU Linkoln themeloi Akademinë Kombëtare 19 në 2006 në krahasim me 2000 ishte të Shkencave në 1863 (Tarifa, F. 2010). rreth +25%, ndërsa ajo e fondeve private Një lidhje e tillë institucionalishtorganike +108%. midis mësimit dhe kërkimit ka mundësur që idetë,stafet akademike si dhe resurset Grafiku 1: Shpërndarja e burimeve të njerëzore e financiare të qarkullojnë fondeve publike dhe private për institucio- më mirë midis universiteteve dhe net edukative pas transferimeve nga buri- sektorëvetë tjerë të shoqërisë. Nëvitin met publike 2005 (%). 2006 shpenzimet publike në arsimin e lartë në SHBA zinin vetem 34,0% të totalit, ndërsa ato të sektorit privat pjesen dominuese, 66,0%. Ky organizim e ka bërë sistemin amerikan të arsimit të lartë një nga më të suksesshmit. Sot, në Top 100 universiteteve më të shkëlqyera në Botë, 31 janë universitetet e SHBA-së (2010).

I ngjashëm me sistmin e arsimit të lartë në SHBA është edhe ai i Kanadasë. Shkalla Burimi: Education on Glance 2009 – Indi- e privatizimit këtu është më e ulët se në katorët e OECD dhe përllogaritjet e vetë SHBA, në vitin 2006 në Kanada shpenzimet autorëve. publike në arsimin e lartë zinin 53,4% ndërsa ato të arsimit privat rreth 46,6%. • Modeli amerikan, (SHBA dhe Kanada) • Modeli Britanik, (UK, Irlandë) dhe ai Spanjoll. Sipas modelit amerikan të SHBA universitetet janë në pjesën më të madhe Këto modele përfaqësojnë një formë të institucione private të arsimit të lartë. Kjo veçantë të universiteteve private. Ato do të thotë se financimi i tyre vjen kryesisht dallohen si nga modeli amerikan, ashtu nga pagesat për shkollim, donacionet apo edhe nga ai europian, pasi nukjanë kontributet e ndryshme dhe një pjesë më ekzaktësisht as institucione shtetërore dhe e vogël nga buxheti i qeverisë federale as private. Ato janë institucione publike, të apo lokale. Një gjë e tillë sjell që edhe cilatmbështeten dhe subvencionohen nga administrimi i këtyre universiteteve apo qeveria, por nuk financohen krejtësisht kolegjeve të ketë në qender titullarin, i cili prej saj. Financimi i tyrebëhet nga njihet edhe si president i institucionit, si British Exchequer, një agjenci e veçantë dhe të ashtuquajturin “board of trustees”. qeveritare (e krijuar qysh në shekullin e 12-të ngaMbreti Henri I), përmes një Një tipar dallues i sistemit amerikan është proçesi i cili ruan një barrierë midis se aktivitetet arsimore dhe ato kërkimore universiteteve dhe qeverisë, duke udhënë nëuniversitetet e këtij vendi kanë qenë dhe

AUDITIMI PUBLIK 47 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi universiteteve britanike më shumë min e arsimit të lartë, krahasuar kjo me autonomi nga ajo që gëzojnë universitetet rolin modest të shpenzimeve publike. Në publike në Europë5. Në modelin britanik vitin 2006 financimi i sektorit privat zinte tarifa për ndjekjen e studimeve është 67,1% të totalit të shpenzimeve për arsi- më e lartë se në universitetet e tjera min e lartë, ku 51,4%, pra më shumë se Europiane. Njëkohësisht, tërheqja e gjysma, ishte financimi i familjeve. Ndërsa stafeve akademike më ekselente është një financimet publike zinin në të njejtin vit tjetër karakteristikë e sistemit Britanik. Në vetem 32,2% të totalit. Me këtë strukturë vitin 2006 shpenzimet publike të arsimit financimi, për nga pesha e sektorit pri- të lartë në UK zinin 64,8% ndërsa ato vat në arsimin e lartë, sistemi Japonez private 35,2% të totalit, pra larg nga niveli ndodhet ndër vendet e OECD-se i dyti, mesatar Europian. Rreth 75% e fondeve vetem pas Koresë, ku financimi i sektorit private të arsimit e përbënte kontributi i privat kap reth 76,9% të shpenzimeve për familjeve. arsimin e lartë (2006). Roli domethënës i sektorit privat ka bërë nga ana tjetër që I ngjashëm me modelin britanik të finan- në Japoni t’i kushtohet një vëmendje e cimit konsiderohet edhe sistemi spanjoll. veçantë liçensimit të universiteteve priva- Karakteristikat e këtij sistemi qendrojnë te, në mënyrë që të sigurohet që në treg kryesisht në decentarlizimin e burimeve të funksionojnë vetem ato institucione të të finnacimit. Në këtë vend, roli i mini- cilat plotësojnë në mënyrë të qartë krite- strisë përgjegjëse për arsimin, Ministriae ret cilësore të përcaktuara nga shteti. Shkencës dhe Inovacionit, në aspektin fi- naciar është i limituar dhe kjo përgjegjësi I ngjashëm është edhe modeli i finan- i është lënë Komunave Autonome, gjë që cimit të arsimit të lartë në Australi. Au- sjell shpesh diferencime në alokimin e bu- stralia bën pjesë ne grupin e vendeve ku rimeve nga një komunë në një tjetër6. financimet private në arsim zënë pjesën më të rëndësishme. Në vitin 2006 rreth • Modeli Japonez dhe ai Australian 52,4% të shpenzimeve në arsimin e lartë e përbënin financimet private dhe vetem Ky model konsiderohet si lider në fushën 47,6% ato publike. e privatizimit të sistemit arsimor, pra është ekstremi tjetër krahasuar me siste- Por “kampioni” në drejtim të privatizimit min kontinental. Ashtu sikurse në vendet të arsimit të lartë, gjykuar kjo mbi bazën e tjera të Azisë Lindore, edhe në Japoni e strukturës së shpenzimeve publike apo ekziston një traditë karaktersitike për fi- private, sot e përbën Kili. Në sistemin Ki- nancimin e arsimit të lartë nga familja7. lian të arsimit të lartë 83,9% të shpenzi- Në kuptimin fiskal, kjo gjë pasqyrohet në meve financohen nga sektori privat dhe rolin kryesor që luan familja në financi- vetëm 16,1% nga ai publik. Mund të ne- vizojmë këtu se edhe reforma e financimit 5 F. Tarifa – “The American Triumph” – MAPO të arsimit të lartë e cila po diskutohet në 22.07.2010. 6 P. Santiago, J. J. Brunner, G. Hang, S. Malo, P Pietra- Shqipëri është mbështetur pikërisht në giacomo – OECD Reviews of Tertiary Education - Spain; këtë model. 2009 7 H. Newby, Th. Weko, D. Breneman, Th. Johanneson, P. Katër modelet kryesore të financimit të ar- Maasen - OECD Reviews of Tertiary Education - Japan; 2009 simit të lartë trajtuar më sipër, në mënyrë 48 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë të sintetizuarmund t’i klasifikonim në këtë Tabela nr. 1. Top 100 Universitetet e Botës mënyrë: a. modeli kontinental, i bazuar për vitin 2010 dhepërqindja që zënë finan- kryesisht në universitetet publike; b. mo- cimet private në arsimin e lartë deli britanik dhe ai spanjoll, i cili qëndron midis sektorit publik dhe atij privat; c. mo- Tabela nr.1 deli amerikan, kryesisht institucione priva- te të arsimit të lartë dhe d. modeli japonez - - dhe ai australian, të cilët përbëjnë ekstre- min privat të institucioneve të arsimit të lartë. Sigurisht, nisur nga mënyra e finan- Modeli që zënë Përqindja pri financimet në Top siteteve 100 cimit, këto modele paraqesin edhe një for- në edukmin vate (%) e lartë Numri i univer me të caktuar të konceptimit të zhvillimit (1) (2) (3) të arsimit, nëse duhet ai të mbështetet në financimin publik të të gjithë shoqërisë Kryesisht Publike (Europiane) 21 apo duhet menduar më shumë si një Belgjika 9,4% 1 shërbim i cili lidhet me individin. Mbi të Danimarka 3,6% 2 gjitha këto modele shtrohet pyetja: cila Finlanda 4,5% 1 formëështë më e mira në drejtim të Franca 16,3% 2 cilësisë të cilën ajo ofron? Përgjigja këtu Gjermania 15,0% 5 nuk është e thjeshtë pasi në cilësinë e ar- Hollanda 15,7% 4 simit të lartë nuk ndikon vetem mënyra e Norvegjia 3,0% 1 financimit. Deri në mesin e shekullit të ka- luar, universitetet Europiane ishin qendra Suedia 10,9% 2 të ekselencës në arsim, por nga 50-60 vitet Zvicra na 3 e fundi ky trend ka ndryshuar në drejtim Ndërmjet publikut dhe 20 privatit të unversiteteve amerikane. Megjithëse shkaqet e këtij ndryshimi janë mjaft kom- UK 35,2% 19 plekse, korelacioni midis privatizimit dhe Irlanda 14,9% 1 nivelit akademik mund të evidentohet Spanja 21,8% 0 qartë. Kështu, duke qënë në elitën e uni- Kryesisht Private (Ameri- 35 vesiteteve në rrafshin global, universitetet kane) amerikane konsiderohen edhe si shembull Shtete e Bashkuara 66,0% 31 në fushën e privatizimit. Tabela 1 praqet Kanadaja 46,6% 4 100 Top universitetet për vitin 2010 sipas Lieder në privatizim 12 modeleve arsimore të paraqitura më sipër, Japonia 67,8% 5 si dhe përqindjen që zënë financimet pri- Australia 27,6% 7 vate për arsimin e lartë ndaj totalit të tyre. Megjithëse në cilësinë e arsimit të lartë Other 12 ndikojnë edhe shumë faktorë të tjerë, ta- Burimi:“Rankimi i Top 100 Universiteteve në bela tregon në përgjithësi një korelacion Botë 2010” pozitiv midis universiteteve të mbështetu- http://www.university-list.net/index.htm & ra në financimin privat dhe numrit të tyre “Education on Glance 2009” – OECD Indicators në Top 100. (të dhëna për 2006).

AUDITIMI PUBLIK 49 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Financimi privat apo publik: argumentat nohet edhe në kushtetutën e mjaft vende- dhe tendencat ve. Sigurimi i të drejtave të barabarta në arsimin e lartë, pavarësisht nga të ardhu- Pavarësisht se universitetet apo kolegjet rat, sigurisht është në favor të universite- private përbëjnë elitën e universiteteve më teve publike, pasi individët me të ardhura të njohura, universitet publike vazhdojnë më të pakta mund të mos përballojnë dot të jenë në tërësi baza e arsimit të lartë. koston e universiteteve private. Ky argu- Nga ana tjetër, diskutimi mbi mënyrën e ment në favor te arsimit publik është më financimit të arsimit të lartë, nëse duhet shumë social sesa ekonomik, pasi ai merr t’i jepet më shumë peshë investimit privat parasysh më shumë drejtësinë sociale apo ai duhet të mbetet kryesisht publik, sesa efiçencën ekonomike. ka përbërë gjithnjë një nga debatet më të mprehta të tij. Argumentat janë shpesh Megjithatë, disa studiues, (S. Blöndal, S. kontradiktore. Ato sillen në përgjithësi Field , N. Girouard, 2002; dhe P. Tsaklo- rreth pyetjes nëse arsimi i lartëështë një e glou, M. Antoninis, 1999), argumentojnë mirë për shoqërinë në tersi, apo ai duhet se sigurimi i kësaj të drejte është shpesh të konsiderohet kryesisht si një e mirë një iluzion. Ky argument mbështetet në dy individuale. Teorikisht mbështetja apo aspekte: së pari, financimi i arsimit publik subvencionimi publik i një aktiviteti të bëhet nëpërmjet taksimit të përgjithshëm, caktuar mund të argumentohet me faktin i cili në fakt nuk lidhet drejtpërdrejtë me që ky aktivitet të përbëjë një të mirë pu- arsimimin e individëve, megjithëse siste- blike. Të mira të tilla duhet të zotërojnë dy mi fiskal mund të jetë progresiv; së dyti, karakteristika kryesore: të jenë jo rivale studimet tregojnë se përfituesit kryesorë dhe jo përjashtuese. Në fakt arsimi nuk të arsimit publik janë shtresat e popullsisë ka asnjë nga këto karakteristika: aiështë me të ardhura më të larta. Megjithëse e rival ne “konsumin” e tij, përderisa numri drejta për arsim mund të jetë “pa kosto”, i nxënësve apo studentëve sidoqoftëështë shpenzimet që duhen për të ndjekur vitet i kufizuar; gjithashtu ështëpërjashtues, e shkollimit, në raport me të ardhurat e pasi është e lehtë të pengosh përfitimin e individëve janë relativisht më të larta për këtij shërbimi nga një individ i caktuar. Në familjet me më pak të ardhura sesa ato këtë këndveshtrim, arsimi në përgjithësi me më shumë të ardhura (Psacharopou- konsiderohet më shumë si një e mirë pri- los dhe Papakonstantinou 2005). Në këtë vate sesa një e mirë publike. Atëherë, cilat mënyrë, nëpërmjet të drejtave të bara- janë disa nga argumentat kryesore pro barta për të ndjekur arsimin publik, në apo kunder financimit publik të arsimit të fakt krijohet një rishpërndarje e të ardhu- lartë? rave në favor të shtresave më të pasura.

• Barazia sociale • Arsimi si një eksternalitet pozitiv

Arsimi i lartë konsiderohet si një e drejtë Një tjetër argument për mbështetjen të cilën shoqëria duhet t’ja ofrojë çdo anë- publike të arsimit të lartëështë edhe tari të saj, pavarësisht nga të ardhurat që fakti se ai konsiderohet si një aktivitet i ai disponon.Një gjë e tillë shpesh sanksio- cili shoqërohet me një ekternalitet pozi-

50 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë tiv për shoqërinë në tërsi.Një aspekt i Tabela 2: Përfitimet neto private dhe rëndësishëm i këtij eksternaliteti është publike (USD) sipas vendeve të OECD fakti se rritja e nivelit arsimor shërben (2005)9 si një mundësi për rritjen e nivelit të de- mokratizimit dhe civilizimit të shoqërisë Përfituesit Përfituesit në tërsi. Glaeser, Ponzetto dhe Shleifer, Vendet Privat Publik në punimin e tyre “Why Doues Democra- ty Need Education”8 në mënyrë empirike Meshkuj Femra Mesh- Femra kuj argumentojnë se ekziston një korrelacion Australia 48.714 61.374 47.368 31.357 i caktuar midis nivelit të arsimimit dhe qeverisjes demokratike. Gjithashtu Austria 60.519 42.915 37.586 25.911 D. Acemouglu (2005) konsideron se Belgjika 63.414 60.792 96.186 81.858 demokracia ka një lidhje korrelacioni me Kanada 69.235 45.365 23.875 12.839 numrin mesatar të viteve të arsimimit, Republika 146.673 80.418 160.834 29.239 vendet që kanë mesataren më të lartë të Ceke viteve në arsimim janë edhe më demokra- Danimar- 7.342 11.983 14.236 -22.702 tike. Sigurisht, duhet të theksojmë se në ka nivelin civilizues dhe demokratik të një Finlanda1 64.664 26.392 55.612 24.003 shoqërie ndikojnë dhe faktorë të tjerë, por Franca 40.260 -1.908 36.730 40.903 studimet e kryera, nëse mund të shihen me kujdes, kur bëhen krahasime midis Gjermania 48.024 10.450 63.604 13.554 vendeve, ato janë krejtësisht të argumen- Hungaria 127.691 43.432 94.804 63.921 tuara nëse shihen brenda të njejtit vend. Irlanda1 104.410 78.158 74.219 46.027

1 Por një aspekt tjetër i rëndësishëm i ar- Italia 173.889 25.806 63.756 32.887 simit si një eksternaliteti pozitiv, eviden- Korea2 85.586 129.516 21.280 13.752 tohet edhe në drejtim të përfitimit eko- Zelanda e 40.036 33.571 28.193 13.732 nomik që i sjell ai, jo thjesht individit, por Re edhe shoqërisë në tërësi. Në mjaft stati- Norvegjia 23.306 34.032 17.851 -1.116 stika tëOECD evidentohet se investimi në Polonia1 146.539 84.266 57.221 33.925 arsim shoqërohet me përfitime si private Portugalia 186.307 123.357 50.271 66.975 ashtu edhe sociale. Në tabelën 2 jepen 1 përfitimet neto private dhe publike sipas Spania 55.695 73.495 19.752 21.012 vendeve të OECD. Suedia 18.802 5.097 17.197 -10.923 Turqia 41.090 47.695 10.346 12.255 Shtetet e 169.945 75.492 100.119 43.469 Bashkuara Mesatarja 82.007 51.986 51.954 27.279

Burimi: Education on Glance 2009 – Indi- katorët e OECD 8 E. L. Gleaser, G. A. M. Ponzetto and A. Scle- ifer - “Why Does Democracy Need Education” - NBER Working Paper No. W12128; April 2006 9 Parë për here të fundit: 19-Aug-2009. AUDITIMI PUBLIK 51 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi 1. Viti i referimit 2004. përbën një kolateral për marrjen e kredi- ve. Në këtë mënyrë argumentohet edhe 2. Viti i referimit2003 mbështetja publike me kredi për kryerjen e studimeve të larta, e cila nuk është e Në këto llogaritje përfitimi neto privat, apo njejtë me suvbvencionim klasik të këtij ai social, tregon se sa janë përfitimet neto arsimi. nga një individ i cili kryhen arsimin e lartë, duke marrë parasysh shpenzimet gjatë Po kështu, argument për arsimin publik viteve të arsimimit dhe përfitimet bruto është edhe mungesa e informacionit nga gjatë gjithë jetës së tij. Shihet se përfitimi individët për mundësitë e gjetjes së punës publik neto, mesatarisht për meshkuj i ka- pas përfundimit të studimeve (G. Psacha- lon 50.000 USD, ndërsa për femrat është ropoulos 2004). Në këtë drejtim arsimi më shumë se 27.000 USD për student. publik mendohet se mund të orintojë Duke marrë parasysh shpenzimet publike më mirë studentët nëpërmjet kuotave që direkte për student, të cilat janë mesatari- ai mund të përcaktojë për çdo degë. Por sht 21.003 USD për meshkujt dhe 20.970 edhe këtu pyetja shtrohet nëse vetë qe- USD për femrat10, shihet se përfitimi pu- veria mund të përllogarisë saktë vendet blik neto për meshkujt është rreth dy herë e punës sipas profesioneve. Faktet tre- më shumë se sa shpenzimi i kryer, ndërsa gojnë se shpesh herë numri i të drejtave për femrat diferenca është më e vogël. të studimit në sektorin publik, sidomos në degët ku investimet kapitale nuk janë Këto të dhëna janë një argument për tëkonsiderueshme, merr parasysh më subvencionimin e arsimit të lartë nga ana shume kërkesat për studim sesa nevojat e sektorit publik. Nga ana tjetër, shihet se reale të ekonomisë. perfitimi neto privat, është edhe me i kon- sideruëshëm se ai publik. Kështu mund të • Problemet dhe tendencat në shtrohet edhe pyetja, përderisa ekziston financimin e arsimit publik. një stimul dhe nxitje e vetë individit për kryerjen e studimeve të larta, a duhet Faktorët e mësipërm argumentojnë ne- konsideruar subvencioni i arsimit të lartë vojën e financimit publik të arsimit të lartë. si rruga më e mirë për të“rregulluar” këtë Megjithatë, qoftë në aspektin teorik, këto eksternalitet? argumenta lënë vend për diskutim. Nga ana tjetër, jashtë trajtimeve të mësipërme • Argumenta të tjerë për teorike, zhvillimi i arsimit publik duhet të mbështetjen e arsimit publik. marrë parasysh edhe mundësitë reale që disponon një ekonomi, burimet financia- Përveç argumentave kryesorë të përmen- re. dur më sipër, zhvillimi i arsimit të lartë shpesh argumentohet edhe me faktorë të Në këtë drjetim, karatersitikë e tjerë.Një prej tyre është për shembull mos përgjithshme e arsimit, në mjaft vende funksionimi i tregut për marrjen e kredive është rritja e konsiderueshme e kërkesës për qellime studimi (H. S. Rossen, T. Gayer për të. Ai konsiderohet si një nga sektorët 2009).Kjo për faktin se kapitali human nuk dhe aktivitetet ekonomike me “boom-in” 10 Education on Glance 2009 – OECD Indicators. më të madh në vitete e fundit. Kështu në 52 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë SHBA, shpenzimet e qeverisë federale dhe të shteteve të veçanta për arsim tejkalojnë shumën prej rreth 750 milion USD (2009). 59 67 69 75 75 72 76 67 66 Norvegjia Në vendet e OECD përqindja e hyrjes (ent- ry rate) të nxënësve që mbarojnë shkollën e mesme (secondary education) në 36 65 68 71 70 71 76 78 78 shkollën e lartë (tertiary education), nga Polonia viti 1992 në 2005 është rritur mesatarisht rreth 20%, duke shkuar nga 37% në 55%. Në vitin 2007 në disa vende si në Australi, 28 37 40 43 40 47 59 68 74

Finlandë, Suedi, Poloni etj., kjo përqindje Sllovakia ishte mbi 70% (tabela 3).

57 67 69 75 80 79 76 76 73 Suedia 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

na 59 65 77 68 70 82 84 86 na 43 42 64 63 63 64 64 65 Australia Shtetet e Bashkuara Shtetet

39 71 72 71 73 73 73 76 71 na na 32 33 33 34 48 43 41 Finlanda Kili

na 64 56 62 69 68 68 66 63 Hungaria 37 47 48 52 53 53 55 56 56

na 66 61 72 83 79 74 78 73 e OECD Mesatarja Islanda

41 45 46 46 47 49 51 59 61

Korea 35 46 47 49 50 52 53 55 55 Mesatarja EU19 Mesatarja

83 95 95 101 107 86 79 72 76 Tabela 3: Përqindja e hyrjes në arsimin e lartë për disa vende(1995-2007)

Zelanda e Re Zelanda Burimi: Education on Glance 2009 – Indi- katorët e OECD AUDITIMI PUBLIK 53 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Një tendencë e tillë vihet re jo vetëm në rakterizojnë financimin e shpenzimeve vendet e zhvilluara por edhe për vendet për arsimin e lartë: në zhvillim. Kjo karakteristikë shprehet qartë edhe në rritjen e indeksit të përgjth- a. Rritja e ndjeshme e kërkesës për shëm të enrolment rate, i cili paraqet arsimin e lartë. përqindjen e nxënësve dhe studentëve aktualë në të gjitha nivelet e arsimit, ndaj b. Rritja e shpenzimeve për një atyre potencial. Sipas Bankës Botërore në student. raportin e saj të fundit, për të gjitha ven- c. Kufizimet buxhetore në det në zhvillim ky tregues është rritur nga financimin e arsimit publik. 81% në 1996 në 86% në vitin 2006. Të tre këto faktorë kanë rritur kërkesën Një rritje e tillë e kërkesës për arsim për financime në arsimin e lartë, duke e shpjegohet në tërësi si me rritjen e popull- konfrontuar atë me buxhetet e kufizuara sisë, ashtu edhe me kërkesat për një vend dhe duke vënë në vështirësi ekonomike pune më të stabilizuar, për më shumë mo- mjaft vende, qofshin këto edhe të zhvil- bilitet në tregun e punës, për paga më të luara. mira, etj. Gjithashtu zhvillimi i arsimit kon- siderohet si një nga rrugët kryesore për Reforma financiare e arsimit të lartë dhe tranformimin cilësor të shoqërisë, rritjen prirjet në zhvillimin e arsimit të lartë në e mirëqënies, sigurimin e një zhvillimi të Shqipëri. qëndrueshëm, reduktimin e varfërisë, etj. Karakteristika mëdomethënëse e arsimit Nga ana tjetër, të dhënat tregojnë rritjen të lartë në Shqipëri në 10 vjeçarin e fundit graduale të shpenzimeve për një student është rritja e konsiderueshme e kërkesës (për frymë). Për 19 vende të BE-sëshpen- për arsimin e lartë, pra rritja e numrit të zimet mesatare për student në vitin 2006 studentëve, e cila siç treguam përbën një janë rritur rreth 11%, ndërsa për vendet e prirje të përgjithshme të zhillimit edhe në OECD rreth 13%. vendet e tjera. Në vitin 2010 - 2011 numri i studentëve të regjistruar në arsimin e Me gjithë rritjen në masë absolute, pesha lartë në krahasim me vitin 2000 - 2001 e shpenzimeve publike për arsimin e lartë u rrit rreth 3 herë (grafiku 4). Si rezultat, në përqindje ndaj GDP-së si dhe ndaj tota- përqindja e tërheqjes së nxënësve nga lit të shpenzimeve publike ka mbetur po- arsimi i mesëm në atë të lartë ka ardhur thuajse e pandryshuar. Kështu, mesatari- duke u rritur: nga 57% që ishte ky tregues sht ndaj GDP-së shpenzimet për arsimin e në vitin 2004 – 2005, në vitin 2009 -2010 lartë për 19 vende tëBE-së dhe për ato të ai ariti në 79,6%. Indeksi enrolment rate OECD në 2006 ka qënë përkatësisht 1,3% në Shqipëri për arsimin e lartë, nga 11- dhe 1,4%; ndërsa ndaj totalit të shpenzi- 15% në vitin 2002 – 2003, në vitin 2006 meve publike, kjo peshë zinte përkatësi- arriti në 28% dhe në vitin 2008 në rreth sht 2,9% dhe 3,1%. 42%, gjithahstu numri i studentëve për Në këtë këndvështrim, mund të nënvi- 10.000 banorë nga 79 në vitin 2005 arriti zohen tre faktorë kryesorë, të cilët ka- ne 116 në vitin 2009. 54 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë Megjithë rritjen e konsiderueshme, ato të vendeve të zhvilluara europia- përsëri indeksi i enrolment rateështë më i ne, për shembull, për 19 vende të BE- ulët në krahasim me mjaft vende të tjera, së,mesatarisht për vitin 2006 shpenzimet duke përfshirë edhe ato të rajonit, si për për arsimim zinin rreth 5,5% të GDP-së, shembull Greqinë, ku indeksi është 92%, ndërsa ato për arsimin e lartë rreth 1,3% Italinë 67%, Rumanine 66%, Bullgarinë të GDP-së. 51%, etj11.

Grafiku nr. 4: Numri i studentëve në peri- Table 4: Shpenzimet Publike për Arsimin e udhën 1995 - 2010 Lartë në Shqipëri (%)

2006 2007 2008 2009 2010 -

3,9% 12,9% 22,4% 4,4% 1,2% Shpenzimet pub Shpenzimet - (kra në arsim like hasuar me vitin e mëparshëm) -

2,91% 3,00% 3,26% 3,23% 3,05%

Burimi: INSTAT & Ministria e Edukimit dhe Shpenzimet në ar publike simndaj GDP Shkencës(2010) -

0,55% 0,56% 0,57% 0,80% 0,65%

Rritja e numrit të studentëve është Shpenzimet në arsi publike min e lartndaj GDP shoqëruar me rritjen e shpenzimeve pub- like për arsimin e lartë. Sidoqoftë, kjo rritje ka qënë më e ulët në krahasim me rritjen 18,9% 18,8% 17,5% 24,9% 21,4% e numrit të studentëve (tabela 4).Nga të

dhënat shihet gjithashtu se rritja e shpen- i lartë Arsimi publikndaj totalit shpenzimeve të në edukim publike zimeve për arsimin në tërësi ka qënë gra- duale, por rritmet e rritjes kanë rënë në vitet e fundit 2009 – 2010. Kjo rënie mund të shpjegohet edhe me ndikimin e krizës 16.4% 13.3% 18.3% 1.1% 22,94% globale dhe me përpjekjet për të mbajtur të kontrolluar defiçitin buxhetor. Numri i studentëve me vitin (krahasuar paraardhës) Burimi: Ministria e Financave (2010) Shpenzimet publike në arsim zënë rreth 3,0% – 3,1% të GDP, ndërsa ato të ar- Pa dashur të hyjmë në detaje të analizës, simit të lartë rreth 0,6% - 0,7% të GDP. nga të dhënat e mësipërme (tabela 4) Këto indekse janë akoma më të ulta sesa mund të evidentohen qartë tre karakteri- stika kryesore: 11 Burimi: UNESCO të dhënat aktuale për 2008. AUDITIMI PUBLIK 55 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi a. Shqipëria, të pakten në aspektin lartë privat zinte vetëm 0,8% të totalit të e zhvillimit sasior, ka trashëguar numrit te studentëve, në vitin 2005/2006 një zhvillim të kufizuar të arsimit rreth 2,3% ndërsa në vitin 2007/2008 të lartë, gjë që konkretizohet si rreth 10,5%. Aktualisht vlerësohet që ai në enrolment rate ashtu edhe në kap rreth 12% të numit të studentëve. numrin e studentëve për 10.000 banorë. Aktualisht, arsimi i lartë privat është krye- sisht (vetem me një përjashtim) në formën b. Në 10-15 vitet e fundit, vendi e institucioneve private fitimprurëse, pra është ballafaquar me një kërkesë të mbështetur në investimet private të in- mjaft të lartë për arsimin e lartë, dividëve duke patur si qellim fitimin. e cila shprehet në rritjen e numrit të studentëve nga viti në vit. Problemet me të cilat është ndeshur dhe ballafaqohet zhvillimi i arsimit në Shqipëri, c. Mundësitë financiare për si ai i sektorit publik ashtu edhe ai i sekto- mbështetjen e kërkesës për arsim rit privat, përfshijnë një spektër mjaft të nga ana e sektorit publik kanë gjerë e të diskutueshëm, ato prekin mjaft qënë të kufizuara. Megjithëse dukuri të rëndësishme sasiore dhe cilëso- shpenzimet publike për arsimin re të tij. Sidoqoftë, ky punim nuk synon të e lartë janë rritur, pesha e tyre trajtojë këto aspekte. Këndvështrimi i tij në raport me GDP ka pësuar një është kryesisht ai i anës ekonomike e fi- rritje mjaft tëvogël duke mbetur nanciare mbi të cilën ai mund te mbështe- larg në krahasim me mesataren tet dhe zhvillohet. Ky aspekt, megjithëse europiane. mund të duket i shkëputur nga reformat e ndryshme që janë ndërmarrë në arsim, Duke pasur parasysh këto aspekte, një në fakt shoqëron të gjitha ndryshimet që burim suplementar për financimin e ne- vihen re në këtë fushë, ku në disa raste, vojave për arsimin e lartë, është konsi- ai është në themel të këtyre ndryshimeve. deruar zhvillimi i arsimit të lartë privat. Përveç aspekteve të përmbajtjes, të cilat Reforma e financimit të arsimit të lartë lidhen me hapjen e tregut dhe nxitjen e në Shqipëri. konkurrencës në sektorin e arsimit, arsi- mi i lartëprivat ka ndikuar pozitivisht në Reforma e finacimit të arsimit të lartë në përballimin e kërkesës së rritur për arsi- Shqipëri është një etapë shumë e rëndësi- mim. Zhvillimi i tij realisht mund të kon- shme në reformimin e të gjithë sistemit siderohet në hapat e para, megjithatë, arsimor. Aktualisht ky sistem sot mbështe- ashtu sikurse në vendet e tjera të Europës tet në sistemin klasik të bazuar në insti- Lindore, karakteristikështë zhvillimi i tij i tucionet e arsimit publik dhe ato private. shpejtë. Universiteti i parë privat u hap në Institucionet publike të arsimit të lartë vitin 1992, (University New York of Tirana subvencionohen në mënyrë të detajuar -UNYT), deri në vitin 2005 numri i insti- nga shteti, ndërsa me të ardhurat sekon- tucioneve private të arsimit të lartë ishte dare që krijojnë ato mund të kryejnë vetem 5, ndërsa në 2010 numri i tyre ishte shpenzime sipas një strukture të caktuar 37. Në vitin akademik 2003/2004 arsimi i (kryesisht investime). Ndërsa institucio-

56 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë net private të arsimit të lartë janë investi- sit” të fondeve publike, pra në këtë rast të me të biznesit privat dhe financohen nga studentit, duket se mënyra e përdorimit të studentët. Të dyja këto institucine janë këtyre fondeve mund të mos jetë efektive. përfshirë dhe aplikojnë të ashtuquajturën “Kartë të Bolonjës”. Sistemi i ri i financimit që propozohet është ai që subvencionimi të bëhet direkt tek Reforma financiare në arsimin e lartë përfituesi i tij, tek studenti, i cili nëpërmjet synon të realizojë dy objektiva kryesore: këtij subvencioni mund të zgjedhë ofertën së pari, rritjen e nivelit të cilësisë së studi- më të mirë midis të gjitha institucioneve meve në arsimin e lartë nëpërmjet futjes të arsimit të lartë të cilat ofrohen në treg. së mekanizmave të tregut dhe nxitjen e Pra fondet publike të mos shkojnë drejt- konkurrencës; së dyti, masivizimin e arsi- përdrejt tek institucionet publike të- ar mit të lartë, nëpërmjet nxitjes së instutu- simit të lartë por të “ndjekin” studentin. cioneve private për gjenerimin e fondeve Në këtë mënyrë mendohet se nga njëra suplementare për financim. Ndryshe nga anë do të nxiten përpjekjet e institucione- sistemi aktual, reforma financiare e pro- ve të arsimit të lartë për të rritur cilësinë pozuar për arritjen e këtyre dy objektivave e tyre, ndërsa nga ana tjetër do të nxisë mbështetet në transformimin e mënyrës fondet private të investojnë në arsim, së subvencionimit publik të arsimit të duke konkurruar për përfitimin e fondeve lartë. publike dhe duke u ndodhur në të njejtat kushte konkurrence sikurse institucionet Aktualisht subvencionimi i arsimit të lartë publike të cilat ofrojnë të njejtin shërbim. kryhet vetem për institucionet publi- Sistemi që propozohet njihet ndryshe si si- ke dhe në mënyrë të drejtpërdrejtë. Pra stemi me “bazë studentin” nëpërmjet institucioneve publike të fi- nancuara nga buxheti i shtetit, studentit i Realizimi i kësaj skeme bazohet së pari në ofrohet një “shërbim” i caktuar, pothuajse dy shtylla kryesore: së pari, përcaktimi i pa pagesë. Studenti ndodhet përpara saktë dhe ligjor i universiteteve të cilët do pyetjes, nëse duhet ta pranojë këtë shër- të mund të përfitojnë fondet publike; dhe bim i cili i jepet “falas” (kundrejt një page- së dyti, përcaktimi kritereve për studentët se minimale), apo të zgjedhë midis unive- të cilët do të mund të përfitojnë financim. risteteve privat, duke e financuar tërësisht vetë arsimimin e tij. Duke qënë se faktorët Nisur nga dimensioni i parë, institucionet e tjerë, perveç mënyrës së financimit, janë e arsimit të lartëqë mund të përfitojnë nga pothuajse të njejtë (stafet akademike, in- fondet publike duhet të plotësojnë dy kri- frastruktura, etj), në përgjithësi studentët tere themelore: zgjedhin rrugën e parë, pra atë të ndjekjes së studimeve në një universitet publik. Ky a. Ato duhet të jenë jo fitimprurëse. pozicion i vendosë universitetet publike b. Duhet të plotësojnë nivelin në pozita tëavantazhuara, duke mos nxitur cilësor të pranuar në Shqipëri. përpjekjet për rritjen e cilësisë së shërbi- mit të cilën ato ofrojnë. Duke e parë këtë Përfshirja e universiteteve private në problem thjesht nga pozitat e “përfitue- skemën e financimit me bazë studentin do

AUDITIMI PUBLIK 57 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi të përcaktohet së pari nga statusi juridik i AL) nuk përfshin vlerësimin e cilësisë së tyre. Universitet private duhet të jenë të mësimdhënies, e identifikuar si një nga regjistruara si organizata jo-fitimprurëse sfidat e rëndësishme për universitetet për të përfituar nga fondet publike. Kriteri shqiptare. Nisur nga rëndësia absolute jo fitimprures lidhet me idenë se fondet që ka sigurimi i cilësisë, paralelisht me publike nuk duhet t’u shpërndahen uni- reformën financiare, qeveria shqiptare versiteteve të cilët kërkojnë të maksimi- duhet të forcojë autoritetin e Këshillit zojnë fitimin e tyre. Ky kriter konsiderohet të Akreditimit duke bërë më rigoroz dhe mjaft i rëndësishëm pasi shkëput arsimin kërkues procesin e vlerësimit të cilësisë. si një aktivitet dhe investim social, nga synimi ekonomik për rritjen e fitimit të Implementimi i reformës financiare- kër një biznesi privat. Në këtë mënyrë edhe kon një set indikatorësh të vlerësimit të univerisitetet private do të orintohen më cilësisë i cili të jetë i observueshëm dhe mirë në rritjen e të ardhurave tëtyre, duke i matshëm në mënyrë të besueshme. synuar rritjen e cilësisë. Këta indikatorë do të përdoren për të për- caktuar pragun e cilësisë dhe për të iden- Nga ana tjetër, qeveria shqiptare do të fi- tifikuar institucionet e arsimit të lartë të nancojë nga fondet publike vetëm ato In- përshtatshem për tu përfshirë në skemën stitucione të arsimit të lartë (publike dhe e financimit me bazë studentin. private) të cilat janë mbi një nivel (prag) cilësie të përcaktuar dhe të qartë. Kjo Disa nga sygjerimet e deritanishme mbi bëhet për të mbrojtur publikun e gjerë, indikatoret minimal te cilet duhet te përfituesit e drejtpërdrejtë (studentët, perfshihen ne vleresim jane: familjarët e tyre), si dhe fondet publike. Për këtë, një rol të rëndësishëm do të ketë • Programet e akredituara. Këshilli i Akreditimit, i cili do të përcaktojë • Numri i personelit akademik për institucionet e arsimit të lartë “pra- (punësuar me kohë të plotë) për gun e cilësisë” të domosdoshëm për tu student (për fushë studimi). përfshirë në skemën e financimit, si dhe • Numri i fakulteteve, në përzgjedhjen e institucioneve të cilët departamenteve dhe stafit e plotësojnë këtë kriter cilësie. Vlerësimi akademik. i cilësisë së universiteteve në raport me • Sipërfaqja standarte për student. “pragun e përcaktuar të cilësisë” do të • Numri i titujve në bibliotekën e kthehet në një aspekt të rëndësishëm të universitetit për student. rutinës së vlerësimit të jashtëm të cilësisë • Aksesi i studentëve në internet së universiteteve. (broadband) etj. Ky prag i cilësisë, (i matshëm), do të për- Aktualisht, vlerësimi i cilësisë nga Këshil- doret për të vlerësuar përshtatshmërinë li i Akreditimit nuk është i mjaftueshëm e universiteteve private dhe publike për për të mbështetur reformën financiare. tu përfshirë në skemën e financimit me Vlerësimi aktual i standarteve dhe cilësisë “bazë studentin”. Mund të ndodhë që së universiteteve nga Agjensia Publike ndonjë nga universitetet publike të mos e Akreditimit të arsimit te larte - (APA plotësojë të gjitha normat e përcaktuara

58 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë të cilësisë.Nisur nga fakti që universitetet nistria e Arsimit dhe e Shkencës do të sigu- publike janë një aset shumë i rëndësishëm rojë ekzistencën e informacionit të mjaf- kombëtar, qeveria shqiptare do t’u kërkojë tueshëm për studentët në mënyrë që ata këtyre universiteteve që për një periudhë të njohin një program të caktuar studimi, të përcaktuar kohore të përmirësojë treg- të njohin perceptimin e përgjithshëm mbi uesit e cilësisë deri në nivelin e kërkuar. cilësinë akademike të tij si dhe vlerësimin Qeveria Shqiptare duhet të mbështesë fi- që vjen nga tregu i punës. Për këtë qellim, nanciarisht universitetet në ketë përpjekje si parakusht për të përfituar nga financi- nëpërmjet Fondit të Zhvillimit Strategjik. mi, çdo universiteti do t’i kërkohet të bëjë një paketë informative për studentët Dimensisioni i dytë i reformës së finan- potencialë, si dhe të përcaktojë pika kon- cimitështë ai i kritereve të cilat do të takti. përdoren për të përcaktuar studentët të cilët do të përfshihen në skemën e Dy dimensionet e mësipërme, përcaktimi financimit publik. Institucionet e arsimit i bazës ligjore të institucioneve dhe i kri- të lartë do të jenë të lirë të vendosin stan- tereve që duhet të plotësojnë studentët dartet e tyre në pranimin e studentëve, për tu përfshirë në skemën e re të finan- por për studentët të cilët do të përfshihen cimit, përcaktojnë përbajtjen cilësore të në skemën e financimit do të aplikohet një reformës së propozuar. Në aspektin teknik kufi minimal i pikëve të maturës shtetëro- rëndësi paraqet gjithashtu edhe përlloga- re si kusht për përfitimin e fondeve publi- ritja e fondit të financimit dhe financimi ke. Ky kusht synon të mbrojë cilësinë dhe publik për student. të ulë riskun që universitetet të pranojnë studentë të cilësisë së ulët, thjesht për të Fondi total i financimit do të varet nga rritur numrin e studentëve nga i cili va- financimi për një student dhe numrit të ren dhe fondet publike që ato përfitojnë. studentëve të cilët do të përfitojnë nga Në këtë drejtim Ministria e Arsimit dhe fondet publike: Shkencës po përgatit rritjen e numrit të provimeve të maturës për të përfituar “Di- plomën e Gjimnazit” (nga 3 në 4 provime, F fondi i financimit provimi i gjuhës së huaj të parë që do të futet në provimet e detyruara në 2012). f financimi për student S numri i studentëve Në skemën e financimit me “bazë studen- Nga ana tjetër, vlera e financimit për stu- tin”, universitetet do të konkurojnë për dent (f) do të jetë një funksion i: të tërhequr studentë, çka do të thotë se universitetet do të operojnë në kushtet e • Kostos së programit të studimit. “tregut”. Ashtu sikurse në të gjitha fushat, • Fushës së studimit. edhe në arsim, që tregu të jetë transparent dhe efikas, studentët (“konsumatorët”) • Rajonit. duhet të jenë të informuar për të marrë • Politikave për zhvillimin e arsimit vendimet e tyre (parimi i informacionit të lartë. përfekt –jo asimetrik). Në këtë drejtim Mi-

AUDITIMI PUBLIK 59 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Kështu do të merret parasysh fakti se pro- të zvogëlohet me pjesën e financimit pu- gramet e studimit në ciklin e parë (batche- blik (e cila normalisht i shkon universitetit lor) do të kenë një kosto më të ulët për vit privat jo fitimprurës). akademik se sa ato të ciklit të dytë (ma- ster). Në aspektin teknik, të gjitha profi- Konkluzione let (degët) e studimit do të grupohen në 10 fusha kryesore, diferencimi brenda të Zhvillimi i arsimit të lartë duke qënë një njejtës fushë do të jetë i vogël dhe kjo do nga elementët themelor i cili karakterizon të thjeshtojë problemin e llogaritjes së fi- kapitalin human, përbën një nga faktorët nancimit sipas profileve. Diferencimi i fi- kryesor të rritjes ekonomike. Studime të nancimit do të bëhet duke marrë parasysh ndryshme, mbështeur në ndërtimin e edhe rajonet e veçanta të vendit, duke modeleve empirike, kanë treguar se af- ditur se rajone të ndryshme kanë kosto tësimi i kapitalit human ka qënë një nga jetese të ndryshme. Kështu për shembull, faktorët kryesor të rritjes ekonomike. mendohet se në Tiranë kosto e jetesës Zhvillimi i arsimit të lartë, rritja e numrit është rreth 30% më e lartë se në qytetet e të studentëve, përbën një dukuri të tjera, gjë e cila do të pasqyrohet edhe në përgjithshme sociale në mjaft vende. Kjo financimin për student në këtë qytet. Gji- rritje mund të shpjegohet jo vetem me thashtu politikat dhe prioritetet e - qeve rritjen e popullsisë, por edhe me kërkesat risë për zhvillimin e arsimit të lartë do të për një vend pune më të stabilizuar, për pasqyrohen në koefiçientë preferencialë më shumë mobilitet në tregun e punës, në vlerësimin e financimit për student; për paga më të mira, etj. objektiva të tilla mund të jenë nxitja e studimeve të larta profesionale (diplomat Kostoja për finacimin e arsimit të lartë 2-vjeçare post-secondary), zhvillimi i pro- është në një rritje gradule të vazhdueshme grameve ndër-disiplinore, nxitja e progra- si rezultat i dy faktorëve kryesorë: rritjes meve të veçanta në universitetet rajonale së numrit të studentëve si dhe rritjes së etj. shpenzimeve mesatare për një student. Nga ana tjetër, të dhënat tregojnë se Financimi i kostos së studimit. pesha relative e shpenzimeve të buxhe- Aktualisht Ministria e Financave ka për- teve publike, e destinuar për arsimin e caktuar koston mesatare të studimit për lartë, ka mbetur pothuajse kostante. Këta një student. Për studentët që do të fitojnë faktorë kanë vënë në vështirësi qeveritë nga fondet publike, dhe do të shkojnë në mjaft vende për finacimin publik të -ar në universitetet publike, kjo kosto do të simit të lartë. financohet pjësërisht nga financimi- pu Sistemi i ri i financimit që propozohet në blik dhe pjesërisht nga tarifa që do të Shqipëri është ai që subvencionimi të paguajnë studentët në këto universitete. bëhet direkt tek perfituesi i tij, tek stu- Ndërsa për studentët të cilët fitojnë të denti, i cili nëpërmjet këtij subvencioni drejtën e financimit, por do të ndjekin mund të zgjedhë ofertën më të mirë midis studimet në universitetet private, tarifa e të gjitha institucioneve të arsimit të lartë studimit në këto universitete faktikisht do të cilat ofrohen në treg. Pra fondet pub-

60 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Tendencat në Financimin Publik të arsimit të lartë like të mos shkojnë drejtpërdrejt tek insti- OECD Indicators - Education on Glance tucionet publike të arsimit të lartë por të 2009. “ndjekin” studentin. Psacharopoulos, G. 2004. Public versus Skema e reformës financiare në Shqipëri Private University SystemCESifo DICE Re- bazohet në dy shtylla kryesore: së pari, port 4/2004. përcaktimi i saktë dhe ligjor i - univer Psacharopoulos, G. 1993. Returns to In- siteteve të cilët do të mund të përfitojnë vestment in EducationWorld Bank, Work- fondet publike; dhe së dyti, përcaktimi ing Paper – Education and Employment, kritereve për studentët të cilët do të mund January 1993. të përfitojnë financim. Rankings of Top 100 Universities in the World 2010. [online] Available on http:// www.university-list.net/index.htm. Bibliografia Santiago, P. et al., 2009. OECD Reviews of Arellano Marin, J. P. 2001. Education re- Tertiary Education - Spain; 2009 form in Chile CEPAL Review 73, 2001 Santiago, P. et.al. 2008. Tertiary Education Gleaser, E. L. and Ponzetto, G. A. M. and for Knwoledge Society OECD Thematic Scleifer, A. 2006.Why Does Democracy Review of Tertiary Education; Volume 1, Need Education, NBER Working Paper No. 2008. W12128; April 2006. Santiago, P. et al., 2008.Tertiary Education Hatakenaka, S and Thompson, Q 2006. for Knwoledge Society – OECD Thematic Albanian Higher Education Report Sub- Review of Tertiary Education; Volume 1. mitted from European Investment Bank, Schmidtchen, D. 2005. Mehr Markt im March 2006. Hochschulbereich: Zur Effizienz und Ge- Hough, J. R. 1993. Educational cost-benefit rechtigkeit von Studien gebuehre German analysis - Education Research Paper No. Working Papers in Law and Economics, Pa- 02, 1993 per 4, Volume 2005. Kaiser, F. 1999. Market type mechanisms Tarifa, F.2010. The American Triumph – in higher education: a comparative analy- Gazeta MAPO, 22.07.2010. sis of their occurrence and discussions on World Bank - World Economic Forum – the issue in five higher education systems, 2010. Cartagena, Colombia 6-8 April 2010 CHEPS report / Higher Education Monitor Thematic report -1999. * nga Prof. Dr. Engjell Pere Mueller, U and Tiemeyer, R and Ziegele, E-mail: [email protected] F. 2004. Finanzielle Effekte von Studienge- bühren Centrum für Hochschulentwick- dhe lung, Arbeitspapier Nr. 58, August 2004 Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Newby, H.et.al 2009.OECD Reviews of Ter- E-mail: [email protected] tiary Education - Japan; 2009

AUDITIMI PUBLIK 61 KLSH Prof. Dr. Engjell Pere & Prof. Dr. Luljeta Minxhozi

62 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve

PARIMET KUSHTETUESE TË TATIMEVE

Përkufizimi legjislativ i tatimeve në Shqipëri është tepër kompleks, sepse rezultojnë momentalisht të rrjedhshme nga një përkufizim i karakterit të përgjithshëm, që nuk është formuluar në përputhje të plotë me një varg rastesh specifike, (jo gjithmonë shpjegues të rregullit të përgjithshëm) duke i lënë pak ose aspak hapësire interpretimit logjik.

Nga: Dr. Kristaq Gjyli* llojet e tyre, të cilat padyshim ligji fiskal nuk mund t’i parashikoje me ane të një listë boshe, si për të dhënë koherënce logjike të hipotezave të vete përfshira nga Abstrakt: ligji. Përkufizimi legjislativ i tatimeve në Fjalë kyç: Aftesia paguese, parashikimi Shqipëri është tepër kompleks, sepse fiskal, racionaliteti i tatimit, premisa rezultojnë momentalisht të rrjedhshme ekonomike, koherenca logjike e tatimit, nga një përkufizim i karakterit të prezumimi fiskal, tiparet ekstra fiskale përgjithshëm, që nuk është formuluar në përputhje të plotë me një varg rastesh specifike, (jo gjithmonë shpjegues të A) Parimi i aftësisë paguese rregullit të përgjithshëm) duke i lënë pak Kufijtë themelore dhe formal të aftësisë ose aspak hapësire interpretimit logjik. paguese. Përkufizimet e tatimeve janë ´´ raste në fjale ekskluzive´´. Sa me tepër raste të E kemi përkufizuar tatimin si një nga merren në konsideratë nga ligji fiskal, detyrimet e solidaritetit që konsiston aq me e vështire do të jetë të jepet një në detyrimin që vijon nga shpenzimet përkufizim i përgjithshëm mbi tatimet dhe publike në fushën e aftësisë paguese, me

AUDITIMI PUBLIK 63 KLSH Dr. Kristaq Gjyli saktësisht mbi bazën e manifestimit të Aftësia paguese. përkufizuar në përputhje me aftësinë që përkufizohet në ligj. Çfarë do të thotë “aftësi paguese” ? Në Kushtetutën e Republikës Italiane, në Tashme Kushtetutat me në zë të vendeve nenin 53 është sanksionuar: “cilido duhet me të zhvilluara të Unionit Evropian si të kontribuoje në shpenzimet publike në Italia, Franca, Gjermania disponojnë dy raport me të ardhurat e tij”, që do të thotë kufij të aftësisë paguese apo kapacitetit që çdo subjekt tatimor do të kontribuoje kontributiv: në rritjen e të ardhurave publike në raport a) karakterin themelor, të vene nga një me aftësinë e tij paguese. Subjekti nuk nen i caktuar, i cili duke konfirmuar që mund të paguaj detyrimet tatimore të “ të gjithë janë të detyruar të derdhin pajustifikuara nga aftësia e tij paguese shpenzimet publike në fushën e aftësisë apo nga kapaciteti i tij kontributiv. paguese”, që disponon themelin dhe Parimi i aftësisë paguese është një limitin e veprimtarisë së tatimit, në sensin nga parimet financiare-kushtetuese qe, nga njëra ane nuk mund të tatohet të cilit,po ti bashkëngjisim edhe pa patur aftësinë për tatim, e nga ana parimin tjetër kushtetues,qe është tjetër, nuk mund ti kërkohet një subjekti ai i ligjshmërisë, përbejnë dy shtyllat një detyrim superior nga ai që i është themelore kushtetuese të cilat duhet dhënë në mënyre të drejtë nga aftësia apo të karakterizojnë legjislacionin fiskal në zotësia e tij për tatim.1 Faktikisht përmasa tërësi. e parashikimit fiskal është rrjedhoje e një vlerësimi jo diskret të ligjvënësit, e cila i Përsa i përket parimit të ligjshmërisë,ai shpëton censurës së papajtueshmërisë është një parim i cili gjen vend të me kushtetutën vetëm në qoftëse nuk rëndësishëm dhe të qenësishëm në i kalon kufijtë e gjykimit dhe në rastin e Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë padrejtësisë së krijuar; dhe konkretisht jam duke iu referuar b) karakterin formal, të vendosur nga një nenit 155,pjesa e 13-të,financat publike, tjetër nen, i cili duke shprehur që “asnjë që thotë: huazim nuk mund të tatohet vetëm nëse “Taksat, tatimet dhe detyrimet financiare behet në baze të ligjit”, parimi i drejtësisë, kombëtare dhe vendore, lehtësimi ose mund të precizoje nga rezerva relative përjashtimi prej tyre i kategorive të e ligjit, sipas të cilit tatimi duhet të caktuara të pagueseve, si dhe mënyra parashikohet nga ligji, (rezerva ligjore) jo e mbledhjes së tyre caktohen me ligj. në të gjithë elementet e saj (relativitetin e rezervës) por vetëm në elementet e saj në këto rast ligjit nuk mund ti jepet fuqi themelore, që mund të ishin elementet prapavepruese” e tjera që vihen nga një sistem normash Nëse do të hedhim një vështrim krahasues dytësore, me gjithë pushtetin e entit të pranisë së këtyre 2 parimeve financiare- tatues.2 kushtetuese, në kushtetutat e vendeve me 1 Neni 53 i Kushtetutes Italiane të zhvilluara të Bashkimit Evropian, do të 2 Neni 23 i Kushtetutes Italiane;neni 155 i Kushtetutes shohim së të 2 këto parime gjejnë një vend së Shqiperise 64 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve të rëndësishëm, ndryshe nga Kushtetuta jone në të cilën është sanksionuar vetëm parimi i ligjshmërisë. Tashme përkufizimi legjislativ i tatimeve në Shqipëri është tepër kompleks, sepse Megjithatë edhe pse parimi i aftësisë rezultojnë momentalisht të rrjedhshme paguese nuk është i sanksionuar me nga një përkufizim i karakterit të një nen të veçantë në Kushtetutën e përgjithshëm, që nuk është formuluar në Republikës së Shqipërisë, fryma që përputhje të plotë me një varg rastesh përshkon të gjithë legjislacionin fiskal në specifike, (jo gjithmonë shpjegues të tërësi është e tille, që na jep të kuptojmë rregullit të përgjithshëm) duke i lënë pak që një parim i tille është i pranishëm. ose aspak hapësire interpretimit logjik. Përkufizimet e tatimeve janë ´´ raste në Është e qartë që kalohet një hap përpara fjale ekskluzive´´. Sa me tepër raste të kur precizohet që “Aftësia Paguese” duhet merren në konsideratë nga ligji fiskal, të jetë diçka objektive, që lidhet me aq me e vështire do të jetë të jepet një strukturën e tatimit, në kuptimin që baza përkufizim i përgjithshëm mbi tatimet dhe e tatueshme duhet të jetë e ndërthurur llojet e tyre, të cilat padyshim ligji fiskal në faktin apo rastin e dhënë ligjor sinjë nuk mund t’i parashikoje me ane të një vlerësim i elementit të asetit. listë boshe, si për të dhënë koherënce Por me të tilla saktësime shkohet drejt një logjike të hipotezave të vete përfshira nga pasoje të racionalitetit të tatimit me tepër ligji. Vetëm një listë e thjeshtë e rasteve së sa të identifikosh tatimin e dëshiruar të tatueshme nuk mund të justifikoje, apo atë të ndaluar nga Kushtetuta. por duhet të jetë e referuar drejt një përkufizimi për aftësinë paguese të Dhe ka qene e tille pasoja e racionalitetit përcaktuar, duhet të jetë vete shembull i që jurisprudenca kushtetuese ka qene e një manifestimi asetesh të përcaktuara. vlefshme atëherë kur ka kuptuar parimin konstitucional të aftësisë paguese si një Padyshim që ka pasoja që ndërthuren në norme që ligjvënësi duhet ta observoje bazën e një legjislacioni fiskal të përgatitur për të kuptuar tatimet e institucioneve nga parashikimet e rasteve konkrete: juridike racionale nen profilin e bazës së përkufizimi i rastit specifik në seance koherëncës së brendshme.3 legjislative kërkon të eliminoje grindjet dhe të siguroje të ardhurat nga hyrjet. Por një teknike e tille mund të jetë irracionale dhe kontradiktore ndaj një tatimi, fsheh Pasoja e racionalitetit të tatimit. racionin dhe mund të beje hyrjen e një Ne literaturën financiare kemi pare tatimi të panjohur me aftësi apo zotësi qëllimet që duhet të karakterizojnë një paguese të fituara nga objekti i një tatimi legjislacion sa me të mire fiskal (tatues): të veçantë. që janë racionaliteti dhe thjeshtësia. Kështu bëhen të mundur elementë të irracionalitetit nga sistemi i tatimeve 3 La Rosa Salvatore, “ Principi di diritto tributario” që rrjedhin si pasoje e të dhënave nga (2006), f 73 hipotezat e tatimit jashtë nga tatimi, veç

AUDITIMI PUBLIK 65 KLSH Dr. Kristaq Gjyli të tjerash një asimilim i drejtë i rasteve të ndërmjet tatimit dhe kushtit ekonomik tatuara. të vendosur që është marre parasysh. Patjetër që është një bashkëpunim i tille Si rrjedhim parimi i aftësisë paguese që kushtëzon sjelljen e tatimpaguesit, apo i kapacitetit kontributiv behet një aftësia për të paguar një vlere në titullin kriter i nevojshëm për të ndërthurur e tatimit. Një bashkëpunim i tille sjell si ato dy pasojat e legjislacionit tatimor, pasoje pikësëpari që vlera të jetë pjese e racionalitetin dhe thjeshtuesin. asetit të konsideruar. Me një fjale, kushti Pasojat që vijnë nga thjeshtëzimi nuk paraprak përbën themelin dhe limitin e 5 eliminojnë atë që çdo tatim duhet të tatimit. ketë objekt që të përcaktoje kushtin Një shembull tipik i tatimit që nuk lidhet paraprak ekonomik, që është manifestimi me kushtin ekonomik ka qene pjesa me e që përcakton aftësinë paguese që ajo madhe e tatimeve në rastet e prezantimit justifikon, dhe që nga ato raste specifike të pranuar nga deklarimet. Pranimi i të parashikuara nga ligji duhet të krijohen deklaratave nga ana e taksapaguesve i shembuj apo fakte ekonomike të dhënë me siguri për vitin precedent është barazvlefshme. vetëm dhunimi i një detyrimi që goditet nga sanksioni, nuk është kjo manifestimi Individualizimi i një kushti paraprak i aftësisë paguese: thjesht konsiderimi i ekonomik si një manifestim që përcakton vërtetë i një ecurie të parashikuar me tej aftësinë paguese shërben për të verifikuar nga një veprimtari e një tatimpaguesi që dy rrjedhoja të ardhura nga racionaliteti i në rastin në fjale është transparent, me tatimit: rrjedhoje apo pasoje rritjen e të ardhurave, - në mënyre që të jetë një lidhje e është paaftësi për të legjitimuar pjesën frytshme ndërmjet huazimeve të me të madhe, sepse nuk ka asnjë element vendosura dhe kushtit paraprak konkret apo tregues pozitiv që mund të ekonomik të marre parasysh; vendoset me këtë baze.

- hipotezat e shumta të tatimit të Edhe siguria e të ardhurave e kryer për përfshira në ligjin fiskal të jene një vit nuk mund të behet baze e tatimit koherente me ato të vendosura, që për vitin tjetër, kur një aktivitet prodhues gjithsesi nuk janë një grumbullim i mund të jetë pezulluar(karakteristike thjeshtë i rasteve empirike.4 për të ardhurat e supozuara): prodhimi i të ardhurave gjatë një viti të përcaktuar është një fakt ekonomik-social që lidhet me kushte të përcaktuara objektive dhe Lidhja ndërmjet premisës apo kushtit subjektive të një natyre të ndryshueshme, paraprak ekonomik dhe detyrueshmërisë prandaj ngelet legjitime të formulohen së tatimit. klauzola të logjikshme, të vlefshme dhe Parimi i aftësisë paguese para së gjithash në vazhdimësi. Kjo nuk do të thotë të rrjedh nga një bashkëpunim efektiv transformosh këto klauzola në siguri

4 La Rosa Salvatore “ Principi di diritto tributario” 5 De Mita Enrico “ Principi di diritto tributario” (2004), (2006), f 82 f 87 66 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve absolute, padyshim te ndërtuara pa Parimi i aftësisë paguese si një parim mundësinë që të behet pranimi i provës interpretues. së kundërt nga ana e tatimpaguesit dhe si mbrojtëse sipas tutelës së interesit Mbetet korrekt rrjedha e parimit fiskal, në interes të financave publike në kushtetues për aftësinë paguese si vjeljen e të ardhurave nga tatimet (parimi një parim interpretues: mes shumë i efektueshmërisë së të ardhurave objekt i interpretimeve të mbledhura nga kuptimi taksimit).6 ligjor interpretuesi duhet ti përmbahet asaj që mundëson bashkëpunimin Shembull tjetër për mungesën e ndërmjet tatimit dhe kushtit të përcaktuar bashkëpunimit : një shtese në tatim e ligjor. Çështja e legjitimitetit mund të pandërthurur me faktin ekonomik (rritje e zgjidhet nga gjykatësi me meritën e planit vlerave) , por me nivelin vjetor të tatimit të interpretues; dhe Gjykata Kushtetuese bere për rolin. Ky përshkrim për rolin tani ruan kushtetutshmërinë e një ligji të nuk i përkon një autonomie për aftësinë bazuar në interpretimin konform me paguese. parimet e caktuara. Bashkëpunimi me i mire ndërmjet tatimit dhe kushtit ekonomik duhet të ekzistoje Aftësia paguese e tatimit si baze për edhe nen një profil të përkohshëm, duhet koherëncën logjike të tatimeve. të respektohet edhe në rastin e tatimit me Një pasoje tjetër që vjen nga parimi i fuqi prapavepruese duke konceptuar si aftësisë paguese është që hipotezat e fuqi prapavepruese edhe modifikimin apo shumta të tatimit, në të cilat përcaktohet transformimin e thjeshtë të një detyrimi një tatim, që karakterizohet për një kusht tatimor që rezulton nga një normative paraprak të përcaktuar, të jene koherënte precedentë. me të vetat. Aftësia paguese është dhe një Pra, kur ligji fiskal, duke marre objekt pasoje e koherëncës logjike. Nuk janë të tatimi faktet e kaluara, modifikon në rralla hipotezat e tatimeve jo koherënte mënyre prapavepruese një disipline me vete objektin ekonomik. ekzistuese, bashkëpunimi me i frytshëm Ne të tilla raste tatimi ka ´´humbur mund të jetë ndërprere nga periudha tërësisht arsyen e të ekzistuarit´´, duke e kohës: duhet të behet verifikimi i dhënë kështu një kontribut në saktësimin herëpashershëm nëse momenti i pagesës konceptual të aftësisë paguese: ´´një arsye së tatimit prapaveprues tregon efektet për të qene vete ´´ një tatim. Rëndësia e e manifestimit të aftësisë paguese të një teorie të tille është mjaft e madhe : kjo verifikuara në të kaluarën. Nëse këto teori na le të kuptojmë, që çdo tatim duhet efekte nuk vazhdojnë në kohen e tatimit të karakterizohet nga një manifestim i atëherë nuk lidhen me kushtin ekonomik njëkuptimshëm i aftësisë paguese dhe që dhe mbi të gjitha bëhen jokushtetuese ligji shtetëror nuk duhet të përmbaje në 7 sepse privojnë aftësinë paguese. brendinë e vet tatime jokoherente. Teoria e mësipërme është një kontribut i madh 6 De Mita Enrico “Principi di diritto tributario” (2004), që rrjedh nga konfigurimi i një sistemi që f 91 7 Boria Pietro “ Diritto tributario Europeo” (2005),f 113 dëshiron të ndërtohet mbi baza racionale AUDITIMI PUBLIK 67 KLSH Dr. Kristaq Gjyli dhe të superojë një fiskalitet të tille që i tyre jep prova ekzistuese të fakteve është ende prezent. të favorshme dhe kur sigurimi i këtyre fakteve arrihet me bashkëpunim me Tjetërsimi nga aftësi paguese në subjektet tatimpagues. Nëse tatimpaguesi “sanksione të papërshtatshme”. nuk i përmbahet rregullave të lojës është e drejtë që mbi të rëndojnë sanksionet Parimi i aftësisë paguese shkelet kur e parashikuara në ligjin financiar apo ligji i tatimor ndryshon strukture tatimi, në kodin penal(varet sa e rende është duke nxjerre në dukje ato që mund të shkelja).8 quhen ´´sanksione të padrejta´´. në të drejtën financiare ka sanksione të natyrës Përshtatshmëria e sanksioneve është një penale dhe administrative për shkeljen e moment shumë i rëndësishëm që me detyrimeve të përcaktuara me ligj. të vërtetë është marre në konsideratë nga teoria financiare. Ndërmarrja e Nuk është e rralle të gjesh në ligjin tatimor sanksioneve të papërshtatshme, në vend klauzola, përveç sanksioneve të drejta që të këtë aksesin e duhur tek subjekti e të vërteta, situata jo të favorshme për financiar mbi të cilin janë aplikuar tatimpaguesin që ka shkelur detyrimet sanksionet, ndonjëherë bën efektin ligjore, të cilat mund të jene të dy llojeve: e kundërt, që do të thotë: shteti nuk realizon qëllimin e tij për mbledhjen e - të karakterit procedural, në kuptimin të ardhurave, si rrjedhim mosfunksionim që shkelësit i bllokohen të gjitha i drejtë i skemës së shpërndarjes dhe mënyrat e drejtimit, apo në kuptimin rishpërndarjes së të ardhurave publike.9 që i jepen fuqitë normale të sigurisë së administrimit (mjafton të Ne momentin e një shkeljeje detyrimesh paguhet gjoba për atë që ka pranuar për tatimet mund të përkeqësohet situata deklarimin); ekonomiko-financiare e tatimpaguesit, por me tu përcaktuar tatimi, sipas - të karakterit themelor, në kuptimin procedurës së parashikuar, kjo nuk mund që zmadhohet baza tatimore, duke të përkeqësoje me në emër të sanksionit, mohuar aplikimin e reduktimeve, por rendon në shkeljen e parimit të përqindjeve, duke hequr të aftësisë paguese. tatueshmet apo duke marre si fakte për tatim elementet që nuk do ishin ndryshe. Aftësia paguese dhe prezumimet fiskale.

Ne të tilla raste, përcaktimi i detyrimit Një profil tjetër që të çon në bazën me tatimor vjen nga një vëzhgim dhe kontroll i racionale të tatimit në lidhje me parimin imët i akteve dhe fakteve që tatimpaguesi e aftësisë paguese është ai lidhur me ve në dispozicion, lidhur me aktivitetin e strukturën shumëgrumbulluese të vet ekonomiko-financiar. kushtit paraprak të tatimit, mbi të cilën kemi tërhequr vëmendjen në lidhje me Kjo metode sipas vëzhgimit të detyrimeve thjeshtësimin. është shumë e drejtë kur behet fjale për 8 Blandini Mario “ Il processo tributario” (2005), f 77 detyrime të ndërmjetme ku vëzhgimi 9 Blandini Mario “ il processo tributario” (2005), f 78 68 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve Kjo strukture mund të shfaqet si në Jurisprudenca konstitucionale ka njohur klauzolën e fakteve të cilat duhen marre nevojën që prezumimet, për të qene të parasysh dhe që shërbejnë si baze për krahasueshme me parimin e aftësisë llogaritjen e tatimit,si dhe në klauzolën paguese, duhet të mbështeten nga e fakteve që nuk tatohen por që janë elemente konkretisht pozitive, të cilat e përfaqësuese të fakteve të tatueshme. justifikojnë në mënyre racionale.

Ne faktet e dhëna për tatimet dallohen Parimi i mësipërm i përgjigjet nevojës normat e përkufizimit të faktit të për të garantuar që çdo fushe tatimore tatueshëm nga ai që vlen për prove, dmth të ketë arsyetim justifikues me të dhënat nga ato që kane funksionin që të mos konkrete që nxirren nga asetet, nga të cilat përshkruajnë por të përfaqësojnë. Nga të jetë racionalisht e tatueshme aftësia një dallim i tille dalin efekte praktike. Një subjektive e pageses së detyrimit tatimor. rregull i tille normash është ai I lidhur me përkufizimin e bazës së tatueshme. Qe prezumimi fiskal të jetë konstitucional duhet që të jetë jo vetëm logjik dhe Si problem delikat është përdorimi i përputhshëm me të dhënat e një dhe abuzimi i prezumimeve: qoftë ato eksperience të përbashkët, por duhet të absolute dhe qoftë ato relative , që pranoje provën e kundërt. ndërthuren vetëm në detyrimet e provës. Problemi i ligjshmërisë konstitucionale Prezumimi është një norme përshtatjeje zgjidhet nëpërmjet aftësisë së tyre për të që ka funksionin e të dhënurit siguri prezantuar kushtin ekonomik. Ekzistenca dhe thjeshtësim për raportin e taksimit. e ligjit të fiskal mbi një prezumim absolut, Prezumimi është e vërteta juridike, që ka që nuk pranon prove të kundërt, ngre për bazë fakte juridike të një sigurie të një problem që nuk i takon një sigurie vështirë. të parashikuar, por të një barazie me përfundime fiskale të një manifestimi të Aftësia paguese dhe tiparet ekstra fiskale. ndryshëm nga aftësia paguese. Të shohim pak së si ndërthuret tema e prezumimeve Një tatim mund të nënrenditjet me tiparet fiskale në radhe të pare e argumenteve që ekstra-fiskale, kjo megjithatë nuk është lidhen me temën e thjeshtësimit: shumica shumë e drejtpërdrejtë për të prokuruar e përkufizimeve të fakteve të tatueshmeve një hyrje publike nga Shteti (të tille janë është e lidhur me vete tatimin. Padyshim tiparet fiskale të prokurojnë një hyrje) që prezumimet që merren në këtë rast por nga tiparet e tjera në lidhje me ato janë absolute. që arrihen nga profili i prodhimit. Ky profil mund të arrije një aspekt tjetër: Hipotezat e ndryshme që disponon ligji nuk strukturën e zakonshme të tatimeve që mund të jene të varura tërësisht nga një modifikohen nga një qëllim politik që do konfigurim i pagjykueshëm i prezumimeve të jetë ndjekës në këtë aspekt. Kështu ka absolute, edhe kur ligji tatimor duhet të funksionin fitimprurës dhe mosfitimprurës përfshije termin e ´´prezumimit´´.10 të tatimeve.

10 Geofrey Morse& David Williams,”Principles of Tax Tatimi është jofitimprurës kur psh. goditen Laë(2004), f 21 AUDITIMI PUBLIK 69 KLSH Dr. Kristaq Gjyli disa konsume me qëllim mos inkurajimi, nga vlerësimi diskret i ligjvënësit. Duhet pa i ndaluar, goditen disa importime me bere stabilizimi nëse një sistem esencial qëllim që të mbrohet prodhimi nacional i apo një lloj tjetër sistemi lehtësues disa produkteve të caktuara. Këtu qëllimi është funksional në lidhje me politiken i ligjit fiskal behet i mundur kur kjo nuk e kursimit, është një gjykim politik që i aplikohet. në politiken ekonomike tatimi shpëton censurës konstitucionale. mund të aplikohet me funksionin e mos inkurajimit, të fitimprurës. Edhe vënia e tatimeve apo barrëve ekstra-fiskale duhet të respektoje parimin Ne të tilla fusha forma e tatimit quhet e aftësisë paguese në kuptimin që të ndryshe forme lehtësuese, që prezanton nënrenditjesh për qëllime ekstra-fiskale e një trajtim që është tepër i veçante në për të realizuar të tille qëllim atëherë kur lidhje me sistemin e zakonshëm që duhet premisa apo kushti të mos verifikohet, ky të ndërmerret në një aktivitet të veçante. duhet të jetë një kusht e një fakti ekonomik përkatës, një fakt që tregon aset.12 Kjo forme plot lehtësira është baza e cila konsiston në një norme tepër të Aftësia paguese, kalim i të drejtave dhe përzgjedhur, që duke hequr detyrimin vjelja e tatimit. tatimor personat apo të mirat që duhet të tatohen ndjekin rregullin. Ne sistemin konstitucional në fuqi objektivisht nuk mjafton që të Një forme e tille e këtyre kushteve përmbushen mire detyrimet e tatimeve, lehtësuese është reduktimi i tarifave. por duhet që ky detyrim të zbatohet nga Mund të këtë edhe sisteme zëvendësuese subjekti që duhet të paguaje. Pagesa e të sistemit të zakonshëm, që konsistojnë tatimit me karakterin nxitës të taksës ndaj në skemat e thjeshtuara të tatimeve ---për një kuote aseti duhet të jetë substrakt tatime sa me unike---qe i zëvendësojnë të i një subjekti të caktuar që ligji e cakton gjitha tatimet që duhet të bien mbi një lloj apo identifikon si subjekt pasiv të tatimit aseti që figuron si e ardhur.11 në lidhje me sakrificën personale. Për çdo aftësi pagues duhet të korrespondoje një Përballe me tatimin e pazakonshëm në reduktim pasurie private e titullarit të ndjekje të tipareve ekstra fiskale del apo saj. Ky parim nuk mund të qarkulloje nga përballesh me problemin së legjitimiteti një kontrate mes privatesh, në të cilën konstitucional duhet të ketë strehe stabilizohet që tatimi i ngarkuar për Dike për profilin e parimit të barazisë apo të vilet nga një Dokushdo. atë të aftësisë paguese. Tani si taksat fitimprurëse dhe ato jofitimprurëse Interesi fiskal që rrjedh nga e drejta e quhen konstitucionale kur tipari i tyre perbashket në aplikimin e tatimeve. është i përshtatshëm për mbrojtje nga ana e rregullit juridik. Me tu siguruar që tipari Kemi thënë shpesh që studimi i të është mbrojtës atëherë zgjedhja e mjetit drejtës tatimore mbetet një studim të përzgjedhur vendoset apo caktohet detyrimesh publike që karakterizojnë 11 Maher M.Dabbah,” EC and UKCompetition 12 Dalhuisen on International Commercial Financial Laë”(2003), f 627 and Trade Laë (2004), f 907 70 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve gjatë nënrenditjes së tyre një kujdes ndaj Ne fakt kur e drejta fiskale prezanton interesit publik. Interesi i përgjithshëm i orientime drejt parimeve dhe rregullave vjeljes së tatimeve është një interes vital të së drejtës së përgjithshme, atëherë për popullatën sepse ai bën të mundur këto drejtime nuk shkelin parimet e funksionimin e rregullt të shërbimeve barazisë (neni 18 i Kusht.) meqë ndjekin publike. korrektësisht interesin fiskal, kështu që bëhen funksionale për vjeljen në mase të Një interes i tille mbrohet nga Kushtetuta taksave, në ruajtje të parimit të aftësisë (neni 155) mbi të njëjtin nivel të çdo të paguese. drejtë individuale. Ne përfundim interesi fiskal vepron me Kështu që mund të flitet për interes fiskal parametrat për të legjitimuar të paktën në kuptimin konstitucional. Është folur në planin konstitucional ´´veçoritë´´ e së dhe në termin e ´´arsyetimit fiskal´´por drejtës fiskale që ndryshe nuk do gjenin me një rezerve, që duket së tregon një justifikim në rregulloren juridike. Nen këtë shqetësim praktik, por vetëm në kuptimin profil veçoria e të drejtës fiskale, si ´´një e komoditetit administrativ, të të drejtës e drejtë antipatike´´ nuk qëndron në një fiskale. irracionalitet të sajin tepër të urryer, por qëndron në predispozitën e rregulloreve Interesi fiskal, që nga pikëpamja e të drejtës funksionale të institucioneve me qëllim themelore, e strukturës së vendosjes së që nuk insiston apo ndikon në vlerat për tatimit, zotëron thjeshtësinë e tatimit, tu paguar, por në aritjen që të tilla vlera me të gjitha çështjet e ekzaminuara nga të grumbullohen në arkat e Shtetit, sepse thjeshtësimi, nga pikëpamja e të drejtës kjo mund ti beje balle vetë pasojave të formale, të aplikimit të tatimit, zotëron bilancit. një vjelje të rregullt e të përbashkët të tatimeve. Një objektiv i tille vjen si rrjedhoje e aplikimit të menjëhershëm B) Parimi i ligjshmërisë të së drejtës financiare, të së drejtës së përgjithshme, të së drejtës civile, Neni 155 i Kushtetutës stabilizon që administrative, penale.13 `´asnjë shërbim për aset privat´´ nuk mund te taksohet në mos vetëm nga një Është profili me delikat i lendes tone sepse baze ligjore. Behet fjale për një norme e është në këtë sektor atje ku do behet filozofisë juridike që ka për funksion te aplikimi i një fushe të tille të së drejtës që limitoje elementet e aktivitetit statual në në shumë momente duket joracionale dhe fushën e taksave. arbitrare. Këtu del tendenca e normave konstitucionale për të ulur veçorinë të ´´Shërbimet e taksës´´ nuk i kryejen në drejtës fiskale në termat e të drejtës së tërësi ato te taksave, por ato i përgjigjen te gjitha shërbimeve koaktive që mund përgjithshme, një tendence kjo që duhet te kërkohen ´´pa pelqimin e privateve që të balancohet me interesin fiskal. bëjnë marrëveshje´´. 13 De Mita Enrico “ Principi di diritto tributario” (2004), f 99 Termi ´´shërbime te taksimit te aseteve AUDITIMI PUBLIK 71 KLSH Dr. Kristaq Gjyli private´´ siç u pa nuk merr me ngjyrimin Baza Ligjore e taksës. Kjo bazohet në nocionin e ndërtuar mbi një kualifikim te shërbimit Një interpretim i tille përqendrohet në përkufizimin e termit të lejueshëm si një shërbim jo i lire, por koaktiv. Tani ´´në bazë të ligjit´´. Sipas doktrinës shërbime te taksimit te aseteve private mbizotëruese, me të cilën lidhet mund te jene te ndryshme e mund te jurisprudenca konstitucionale, norma që jene relative te një kontrate kur shërbimi lidhet me nenin 23 te Kusht., mund te kontraktual nuk është i lire. në mënyrë te parashtrohet: drejte Gjykata Kushtetuese ka përkufizuar si ´´ shërbime te taksimit te aseteve a) nuk mund te jene forma te taksa te private´´ shërbimin e duhur për shërbimet inominuara, që nuk janë parashikuar me kryesore publike siç është telefoni. nga ligji; ´´nëse është e vërtet edhe qytetari është i lire te stipulpoje apo jo kontratën, dhe po b) kushti ligjor nuk mund te zvogëlohet nga thjesht nga deklarimi i një ashtu është e vërtetë që në ketë hapësirë emërtimi te një takse që pajis vetëm lirie reduktohet shumë mundësia që te mbështetje nominale te taksës, dhe as zgjedhësh mes privimit te kenaqesise për ligji nuk mund te formuloje një takse një detyrim tepër te nevojshëm për te në mënyrë kaq te pavendosur sa te leje pranuar kushtet e vendosura në mënyrë një hapësirë për administrimin aq te ´´unike dhe autoritare´´; behet fjale pra, gjere sa te transformoje veprimtarinë liri krejt formale´´. deklaruese në veprimtari individuale Funksioni i nenit 155 te Kushtetutës te subjektit te taksës. Funksion i është që te japë liri për individin, sfera e parimit ligjor është pikërisht ajo që te tij e veprimit është e hapur në te gjitha përmbajë korrektësi në administrimin shërbimet e shërbimeve me asetet te financiar; ndërtuara nga akte autorësie, duke mos u c) nga ana tjetër parashikimi ligjor nuk varur nga figurimi apo fuqia e shërbimit. Ja duhet te përmbaje gjithë disiplinën perse mund te hynin këtu jo vetëm tarifat e taksës, por vetëm elementet e telefonike, por edhe, sipas doktrinës, saj me themelore, ata me atribute vlera e qirasë për banim (pozicionimin e që identifikojnë taksen, struktura banesës në kontrate), taksen e vendosur, si e veçante teknike e te cilave mund edhe diferencën e te gjitha detyrimeve te te integrohet nga një akt normativ shërbimeve për çështjen që karakterizon, dytësor (rregullore) që buron nga zotësinë e taksimit. administratori, nga enti i vendosjes së taksës, Shteti apo enti lokal. Interpretimi i formulës së përmbajtjes Taksimi duhet te përkufizohet me në nenin 155 te Kushtetutës që vlen për ´´përcaktim te mjaftueshëm´´ për shërbimet detyruese, vlen gjithashtu për elementet e saj themelore. Neni i taksat, por me një saktësim që do behet Kushtetutës përmban një rezerve rreth klauzolës së tarifës. ligjore ´´relative´´. Nëse taksa është një marrje për shqyrtim, mbi një te

72 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Parimet Kushtetuese të tatimeve dhenë rrethanore, mbi pasurinë e për te mos limituar mos korrektesën e një personi, ligji duhet te tregoje si administratës, përmasën e shërbimit, veprojnë elementet themelore si: sipas Gjykatës, që mund te ratifikohet kushti paraprak, subjekti, kriteret e edhe në llojin e procedimit te parashikuar përcaktimit të të tatueshmes, barazia nga ligji, në përbërjen e organit te thirrur maksimale. për te vendosur apo në sistemin e kontrollit. Kjo skeme është e aplikueshme Kriteri i nevojshëm për përcaktim varion për taksat ku limiti i vetëm i përshtatshëm nga një rast në tjetrin: identifikimi i subjektit për të moslimituar moskorrektesine e pasiv, nëse psh., mund te jete përfshirë në administratës si dhe tarifën maksimale, në nënvizimin e kushtit paraprak: kur kushti fuqinë e entit vlerësues për ta akuzuar për si detyrim i materialit te ndërtimit është pasojat e rastit. padyshim subjekt pasiv ai që ndjek apo është përgjegjës i ndërtimeve që kërkohen Referimi te organet administrative me nga nevoja e materialeve. detyrime ekzekutive, si ato që te fiksohet forma dhe norma e pagese së një takse, nuk Elasticiteti i hipotezës së rregullt që kundërshtojnë nenin 155 te Kushtetutës. ligji i taksës mund te lihet në hesap te Atje ku ligji i taksës nuk e ndalon entin administrimit duhet te jete në funksion vlerësues mund te modifikohet regjimi te disa pasojave te veçanta relative sipas fiskal i akteve te vjeljes së taksave për natyrës së taksës apo në varësi te funksionit arsye përfitimi si: si fakt i fushës së vjeljes ekonomik që kërkojnë përcaktimin e disa së taksave gjejmë fushën me te padrejte elementeve që është në gjendje t´i vetëm dhe mosfunksionale te administratës. enti i vlerësimit. Pra, funksioni politik i nenit 155 te Kjo rrjedhoje del në drite nga taksat e Kushtetutës është ai që te limitoje, enteve vendore duke marre parasysh për gëzimin e lirisë së vete qytetareve, situatat e ndryshme në te cilat ato mosfunksionimin e administratës në lidhje aplikohen. Veçanërisht për entin vendor me sasinë e tarifës së taksës dhe jo në mund te lihet një lloj fuqie për vendosje, lidhje me mënyrën që rregullisht nuk prek dhe brenda këtyre limiteve, te behet sferën private. vlerësimi i bazës së tatueshme.

Për sa i takon tarifave, besoj së ligji në mënyrë që te stabilizoje një elasticitet Bibliografia për te manovruar enti vlerësues, duhet te shpaloset gjithmonë me e mira; prandaj • Kushtetuta Italiane nuk me duket e aplikueshme për taksat • Kushtetuta e Shqipërisë arsyetimi i bere nga Gjykata për shërbimet • La Rosa Salvatore “ Principi di diritto e tjera, për të cilat nuk do te duhej vetëm tributario” –Parimet e se Drejtes që ligji te shpaloste limitin maksimal. Do te Tributare-(2006) kërkohej vetëm që te mos i lihej kryetarit • De Mita Enrico “ Principi di diritto te entit prokurues përcaktimi i shërbimit, tributario” –Parimet e se Drejtes sa me keq te parashikoheshin kriteret Tributare- (2004)

AUDITIMI PUBLIK 73 KLSH Dr. Kristaq Gjyli • Boria Pietro “ Diritto tributario Europeo” E Drejta Tributare Europiane- (2005) • Blandini Mario “ Il processo tributario” –Procesi Tributar-(2005) • Geofrey Morse& David Williams, ”Principles of Tax Law”(2004)

* Dr. Kristaq Gjyli është Drejtor i Përgjithshëm në KLSH

74 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit”

PROJEKTLIGJI I RI “PËR KONTROLLIN E LARTË TË SHTETIT”

Nevoja për hartimin e amendimeve të ligjit organik nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kon- trollin e Lartë të Shtetit”, është një kërkesë e vazhdueshme, e përmendur në Progres Raportet e BE-së për Shqipërinë të viteve 2011 dhe 2012.

Nga: Fatos Cocoli Kuvendit të Shqipërisë, në nëntor të vitit Dr. Ermal Yzeiraj 2012. Dispozitat e këtij projektligji janë një Koco Sokoli* sintezë e standardeve ndërkombëtare të auditimit dhe mishërojnë eksperiencën dhe ekspertizën e legjislacioneve më Abstrakt: të përparuara të institucioneve të tjera homologe, mendimit të partnerëve Nevoja për hartimin e amendimeve të ligjit ndërkombëtarë SIGMA dhe DG-Budget si organik nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për dhe ato të ekspertëve të njohur në fushën Kontrollin e Lartë të Shtetit”, është një e drejtësisë, ekonomisë dhe financës. kërkesë e vazhdueshme, e përmendur në Progres Raportet e BE-së për Shqipërinë të viteve 2011 dhe 2012. Puna për hartimin e projektligjit të ri të KLSH-së, ndonëse Fjalë kyçe: Amendime të ligjit organik, ka nisur që në vitin 2009, për arsye të standardet ndërkombëtare të auditimit, ndryshme subjektive nuk është paraqitur auditim i performancës, auditim i IT, në Kuvend dhe procesi në lidhje me të rifilloi subjekt i audituar, të drejtat dhe detyrimet rishtazi vetëm në fillim të vitit 2012 duke e KLSH, ekspert i jashtëm, auditues përfunduar me dërgimin e tij për vlerësim shtetëror i çertifikuar

AUDITIMI PUBLIK 75 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli I. Hyrje ndryshuar me nenin 7 të ligjit nr. 8599, date 10.4.2000 “Për disa shtesa dhe ndryshime Kontrolli i Lartë i Shtetit, si institucioni në ligjin nr .8270, datë 23.12.1997 “Për suprem i auditimit të jashtëm shtetëror Kontrollin e Lartë të Shtetit”, nen i cili në Republikën e Shqipërisë, e ushtron parashikonte rastet e përfundimit para veprimtarinë e tij duke u bazuar në afatit të mandatit të Kryetarit të Kontrollit Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë1, të Lartë të Shtetit. dhe ligjin e tij organik nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Në vijim të zbatimit të projekt-idesë së Shtetit”, i ndryshuar me ligjin nr. 8599, paraqitur nga Kryetari i këtij institucioni datë 01.06.2000, dhe vendimin nr. 212, në Komisionin e Ekonomisë dhe Financave datë 29.10.2002 të Gjykatës Kushtetuese. të Kuvendit në 14.11.2011 dhe në të cilën parashikoheshin që dy prej drejtimeve Ligji organik aktual nr. 8270, datë kryesore strategjike të veprimtarisë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë së KLSH-së në vitet në vazhdim, do të të Shtetit”, erdhi si domosdoshmëri ishin reformimi dhe modernizimi i këtij e kërkesës për të ristrukturuar dhe institucioni; Kontrolli i Lartë i Shtetit riorganizuar KLSH-në e asaj kohe, dhe për paraqiti pranë Kuvendit, në nëntor të t’iu përafruar sa më shumë legjislacioneve vitit 2012, projektligjin e tij të ri organik, dhe standardeve të institucioneve të në të cilin parashikoheshin amendime të huaja homologe. Ky ligj u hartua me rëndësishme për sa i përket forcimit të ndihmën dhe nën mbikëqyrjen e SIGMA-s pavarësisë së këtij institucioni, të drejtat dhe pasqyronte një sërë parimesh dhe dhe detyrat e tij, statusit të audituesve, standardesh ndërkombëtare të kontrollit si dhe marrëdhënia me subjektet e të INTOSAI-t. audituara.

Në vitin 2000, Kuvendi i Shqipërisë Nëpërmjet dispozitave të këtij projektligji, miratoi ligjin nr. 8599, datë 01.06.2000 legjislacioni i Kontrollit të Lartë të “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin Shtetit, i përafrohet gjithnjë e më shumë nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin standardeve ndërkombëtare të auditimit e Lartë të Shtetit”, ku parashikoheshin dhe legjislacioneve bashkëkohore të një sërë ndryshimesh të cilat synonin të institucioneve homologe në vendet e theksonin akoma dhe më tej pavarësinë tjera Europiane dhe më gjerë. institucionale dhe ekonomike të KLSH- së, shmangien e ndikimit politik në Ndonëse puna për hartimin e këtij veprimtarinë e tij si dhe përcaktimin e projektligji kishte filluar që në vitin 2009, rregullave të qarta në lidhje me mandatin për arsye të ndryshme subjektive ky dhe kompetencat e Kryetarit të KLSH-së. projektligj nuk ishte përfunduar dhe si rrjedhojë nuk i ishte paraqitur Kuvendit Me vendimin nr. 212, datë 29.10.2002, për vlerësim dhe miratim. Gjykata Kushtetuese vendosi shfuqizimin si të papajtueshëm me Kushtetutën të nenit 14 të ligjit nr .8270, datë 23.12.1997 1. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, Nenet 162- “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, 165 76 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” Gjatë periudhës së hartimit të këtij institucioneve të huaja homologe, si dhe projektligji, Kontrolli i Lartë i Shtetit ndërhyrja në modifikimin, plotësimin, është konsultuar vazhdimisht duke zgjerimin, saktësimin, risistemimin, dhe përcjellë dhe reflektuar çdo propozim apo ndërthurjen e dispozitave ekzistuese në ndryshim të projektligjit, me partnerët ligjin organik të KLSH-së. e tij ndërkombëtarë “SIGMA” dhe “DG- Budget”. Projektligji i ri “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, përmban në tërësi 41 nene të Gjithashtu, përveç reflektimeve të sistemuara në 7 Krerë, në ndryshim nga mendimeve të dërguara në rrugë zyrtare ligji organik aktual i KLSH-së (i ndryshuar) nga ana e Ministrisë së Drejtësisë, i cili përmban 24 nene të sistemuara në Ministrisë së Financave dhe Ministrisë 9 Krerë, pra në total 17 nene më shumë së Integrimit; Kontrolli i Lartë i Shtetit se ligji aktual. Gjithashtu, duhet theksuar gjatë muajit nëntor 2012 organizoi fakti që jo të gjitha nenet e projektligjit edhe katër tryeza pune me gazetarët të ri mund të konsiderohen si nene të dhe përfaqësuesit e medias; me juristë reja të paparashikuara më parë në ligjin të shquar, ekspertë të së drejtës dhe organik ekzistues, pasi në shumicën e profesorë të Fakultetit të Drejtësisë; rasteve është bërë vetëm një risistemim, ekspertë kontabilistë dhe profesorë të plotësim, saktësim i neneve ekzistuese Fakultetit Ekonomik, si dhe përfaqësues të apo paragrafëve të veçantë të disa ndryshëm të shoqërisë civile, mendimet neneve duke i përshtatur dhe spostuar dhe sugjerimet e të cilëve kanë qenë një ata në nene të tjera të projektligjit. Përsa ndihmesë e madhe në hartimin e variantit i përket strukturës së përgjithshme të përfundimtar të këtij projektligji. projektligjit të ri, ajo është ndërtuar duke bërë një risistemim dhe riemërtim të disa Në hartimin e këtij projektligji, janë prej krerëve dhe neneve të ligjit organik shqyrtuar, krahasuar dhe përshtatur një aktual të KLSH-së, me qëllim krijimin e një pjesë e mirë e dispozitave ligjore të disa strukture sa më të qartë, të logjikshme, prej institucioneve të tjera homologe dhe funksionale. të auditimit me të cilat Kontrolli i Lartë i Shtetit ka marrëdhënie dhe marrëveshje bashkëpunimi si Polonia, Sllovenia, I. Cilat janë të reja që sjell ky Kroacia, Holanda, etj., të cilat përveç projektligj dhe përputhja e dhënies së praktikës së tyre legjislative dispozitave të tij me standardet kanë ofruar një sërë mendimesh dhe themelore ndërkombëtare të sugjerimesh në lidhje me përmirësimin e auditimit? dispozitave të këtij projektligji. Projektligji i ri “Për Kontrollin e Lartë Qëllimi kryesor i këtij projektligji ka të Shtetit” në tërësinë e tij është qenë përafrimi sa më i saktë dhe i një transformim i gjithanshëm i ligjit plotë i dispozitave të tij me standardet organik aktual të KLSH-së nr. 8270, datë ndërkombëtare të auditimit dhe 23.12.1997, i ndryshuar por në veçanti legjislacionet më të përparuara të mund të rendisim një sërë risish dhe

AUDITIMI PUBLIK 77 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli veçorish të cilat e bëjnë këtë projektligj dhe “Deklarata e Meksikos”, termi i një ndër ligjet më të përparuara të vetëm që përdoret për t’iu referuar si institucioneve supreme të auditimit. institucioneve supreme të auditimit por edhe aktivitetit që ato ushtrojnë është a) Ndryshimi i terminologjisë termi “auditim”. Si rrjedhoje, në funksion juridike dhe të modernizimit dhe përshtatjes së Referuar standardit ISSAI 1 “Deklarata legjislacionit të KLSH-së me standardet e Limës”, Seksioni 15 “Shkëmbimi i ndërkombëtare të auditimit dhe eksperiencave”, në pikën 3 të këtij legjislacionet e institucioneve të huaja seksioni parashikohet që në lidhje me homologe, është mëse e domosdoshme Institucionet Supreme të Auditimit, është zëvendësimi i termave të lartpërmendur, e rëndësishme, zhvillimi i një terminologjie në mënyrë që në aspektin e teknikës uniforme të kontrollit bazuar në ligjin legjislative të kemi një përputhje sa më krahasues. maksimale ndërmjet dispozitave dhe njëkohësisht të shmanget çdo keqkuptim Ligji organik aktual i KLSH-së nr. 8270, që mund të lindë si rrjedhojë e përdorimit datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të termave të ndryshëm juridik. të Shtetit”, i ndryshuar, përdor gjerësisht termin “kontroll”, term ky i cili është Faktikisht, termi “auditim” nuk është një trashëguar nga legjislacioni dhe koncepti i term i ri për legjislacionin Shqiptar pasi mëparshëm në lidhje me rolin, funksionin ai aktualisht parashikohet në ligjin nr. dhe veprimtarinë e këtij institucioni. 9720, datë 23.04.2007 “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Publik”. Zëvendësimi i termit “kontroll” me termin “auditim” në projektligjin e ri të KLSH- Një ndër problemet që grupi i punës së, është rekomanduar nga “DG-Budget” për hartimin e këtij projektligji ka hasur dhe “SIGMA” si një domosdoshmëri dhe në zëvendësimin e termit “kontroll” me emergjencë e cila nuk ka nevojë për termin “auditim” ka qenë fakti që termi shumë diskutim, pasi termi “kontroll” “kontroll” është një term i cili përdoret në i përdorur në legjislacionin aktual të Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë si KLSH-së përfaqëson në vetvete dhe përsa i përket emërtimit të institucionit ka një konotacion paksa represiv dhe ashtu edhe aktivitetit që ai ushtron. Si tepër autoritar, ndërsa termi “auditim” rrjedhojë, për zgjidhjen e këtij problemi është një term i cili reflekton më së miri juridik në lidhje me ndryshimin e termave natyrën, objektin dhe veprimtarinë e të përdorur në Kushtetutën e Republikës institucioneve të auditimit dhe ka një së Shqipërisë dhe projektligjit të ri të KLSH- diapazon më të gjerë dhe me të saktë të së, u mendua që në nenin 3 të projektligjit fushës së veprimtarisë audituese. të parashikohej dhënia e përkufizimit të termit “auditim” duke përcaktuar që termi Referuar standardeve ndërkombëtare në fjalë i përdorur në këtë projektligj ka të INTOSAI-t si dhe dokumenteve të njëjtin kuptim me termin “kontroll” të bazë të kësaj organizate që në njëfarë përdorur në Kushtetutë2. mënyre konsiderohen “Kushtetuta e Institucioneve Supreme të Auditimit” 2. Nenet 162/pg.1, 163 dhe 164/pg.1/c të Kushtetutës dhe që janë “Deklarata e Limës” së Republikës së Shqipërisë

78 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” Në realitet, Kontrolli i Lartë i Shtetit ka b) Theksimi i rolit dhe rëndësisë së kohë që në praktikën e tij të përditshme standardeve ndërkombëtare të e ka zëvendësuar termin “kontroll” me auditimit termin “auditim” dhe kjo reflektohet fare qartë dhe në dokumentat, shkresat, Në ndryshim nga ligji organik aktual i manualet, rregulloren e tij të brendshme, KLSH-së nr. 8270, datë 23.12.1997, i raportet dhe vendimet e auditimeve si ndryshuar, i cili i referohet standardeve dhe në korrespodencën e këtij institucioni ndërkombëtare të auditimit (INTOSAI) me institucione të tjera vendase apo të vetëm një herë në neni 2 të tij, projektligji i huaja, prandaj pasqyrimi i kësaj praktike ri në nenin 4 të tij, përcakton detyrimin që edhe në projektligjin e ri të KLSH-së, do Kontrolli i Lartë i Shtetit duhet të reflektojë të reflektonte atë çka tashmë ka kohë që në veprimtarinë e tij jo vetëm shkallën më aplikohet në realitet. të lartë të standardeve ndërkombëtare të INTOSAI-t dhe të atyre IFAC4, por edhe rezolutat e Kongreseve të INTOSAI-t dhe Në projektligjin e ri të KLSH-së, përveç EUROSAI-t, duke vendosur kështu një bazë parashikimit të përkufizimit të termit më të gjerë dhe më të plotë të standardeve “auditim”, në nenin 3 të projektligjit ndërkombëtare të cilave KLSH duhet t’u janë pasqyruar edhe përkufizimet e përmbahet në ushtrimin e veprimtarisë së disa prej termave të tjerë të përdorur tij të përditshme. në dispozitat e këtij projektligji dhe më njëkohësisht në lidhje me termat “Buxhet”, “Auditim financiar”, “Auditim c) Rritja dhe konsolidimi i i IT”, “Auditim i performancës”, pavarësisë së KLSH-së “Auditim i përputhshmërisë”, “Auditim Referuar standardit ISSAI 1 “Deklarata i rregullshmërisë”, “Auditues shtetëror i e Limës”, pavarësia e Institucioneve certifikuar”, “Fonde publike”, “Qeverisje Supreme të Auditimit mund të arrihet e përgjithshme”, “Fond special”, “Njësi vetëm nëpërmjet garantimit të tre të qeverisjes qendrore”, “Njësi të komponentëve të domosdoshëm dhe qeverisjes vendore”, “Standarde të që janë; pavarësia e institucionale e auditimit”, “Subjekte të audituara”, parashikuar në Seksionin 5, pavarësia e “INTOSAI”, “EUROSAI”, dhe “IFAC”, anëtarëve dhe zyrtarëve e parashikuar duke përdorur si refencë përkufizimet e në Seksionin 6, dhe pavarësia financiare pasqyruara në Kushtetutën e Republikës e parashikuar në Seksioni n7 të kësaj së Shqipërisë; standardet ndërkombëtare deklarate. të institucioneve supreme të auditimit - ISSAI3, ligjin nr. 9720, datë 23.04.2007 3. ISSAI i referohet Standardeve Ndërkombëtare të “Për Auditimin e Brendshëm në Sektorin Institucioneve Supreme të Auditimit. Në përkufizimin e Publik”, ligjin nr. 9936, datë 26.6.2008 termave të përdorura në projektligjin e ri të KLSH-së, “Për Menaxhimin e Sistemit Buxhetor në janë përdorur si referencë përkufizimet e pasqyruara në Republikën e Shqipërisë”, si dhe ligjin nr. dokumenta të tillë si ISSAI 10294, datë 1.7.2010 “Për Inspektimin 1 - Deklarata e Limës, ISSAI 100, ISSAI 1003, dhe ISSAI 4000 – 4200 Financiar Publik”. 4. IFAC – Federata Ndërkombëtare e Kontabilistëve

AUDITIMI PUBLIK 79 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli Në lidhje me pavarësinë institucionale, Qëllimi i këtij neni në projektligj ka qenë Seksioni 5 i “Deklaratës së Limes” sigurimi i pavarësisë së Kontrollit të Lartë përcakton që Institucionet Supreme të të Shtetit nga ndikimi dhe ndërhyrjet që Auditimit, mund ti kryejnë me objektivitet mund të bëhen nga institucionet e tjera dhe në mënyrë efektive detyrat e tyre, publike në axhendën e veprimtarive vetëm nëse ata janë të pavarur dhe të të KLSH-së. Këto institucione, në raste mbrojtur nga ndikimet e jashtme. Edhe të veçanta mund ti drejtohen KLSH-së pse institucionet shtetërore nuk mund me anë të një kërkese për të marrë në të jetë absolutisht të pavarur, duke qenë konsideratë zhvillimin e një auditimi pjesë e shtetit si tërësi, Institucionet të caktuar, brenda kompetencave të tij Supreme të Auditimit duhet të gëzojnë ligjore. pavarësi funksionale dhe organizative në zbatimin e detyrave të tyre. Përsa i përket pavarësisë e anëtarëve dhe zyrtarëve të KLSH-së, Seksioni 6 i Gjithashtu, bazuar në standardin ISSAI 10 “Deklaratës së Limës” parashikon që; “Deklarata e Meksikos mbi pavarësinë e pavarësia e Institucioneve Supreme SAI”, Parimin 3; Institucionet Supreme të Auditimit është i lidhur ngushtë me të Auditimit janë të lira nga ndërhyrjet e pavarësinë e anëtarëve të tij. Anëtarët legjislativit ose ekzekutivit në zgjedhjen janë personat që marrin vendimet dhe e çështjeve të auditimit; planifikimin, janë përgjegjës për to ndaj palëve të programimin, sjelljen, raportimin, dhe treta, të cilët janë organet kolegjiale ndjekjen e auditimeve të tyre; organizimin ose drejtuesit e institucionit. Po sipas dhe menaxhimin e funksionit të tyre; këtij standarti, pavarësia e anëtarëve, si dhe zbatimin e vendimeve të tyre, garantohet nga Kushtetuta e cila duhet ku zbatimi i sanksioneve është pjesë e të përcaktojë procedurat për largimin e mandatit. tyre nga detyra dhe nuk mund të pengojë pavarësinë e anëtarëve. Referuar standardit të mësipërm, në projektligjin e ri të KLSH-së janë parashikuar Aktualisht, i vetmi përcaktim ligjor në një sërë dispozitash duke përshtatur në lidhje me shkarkimin e Kryetarit të disa raste edhe ato ekzistuese, në lidhje Kontrollit të Lartë të Shtetit jepet në nenin me forcimin, garantimin dhe saktësimin e 162, pika2, të Kushtetutës së Republikës pavarësia funksionale dhe organizative të së Shqipërisë sipas së cilës Kryetari i KLSH- KLSH-së. së shkarkohet nga Kuvendi me propozim të Presidentit të Republikës por pa dhënë Kështu, në nenin 19 të projektligjit të ri të asnjë detaj tjetër në lidhje me rastet se KLSH-së, përcaktohet që Kontrolli i Lartë i kur mund të bëhet ky propozim. Shtetit vendos në mënyrë të pavarur dhe në çdo kohë për planin e veprimtarisë së tij por, gjatë përcaktimit të planit të tij të 5. Shembuj të ngjashëm mund të gjendet edhe në auditimeve, mund të marrë në konsideratë rast se do ti referoheshim disa prej legjislacioneve të institucioneve të huaja homologe si p.sh., nenit 25 të edhe propozimet e bëra nga njësitë e Ligjit për Gjykatën Sllovene të Auditimit, apo nenit 12 tjera të qeverisjes së përgjithshme5. të Ligjit për Zyrën Shtetërore të Auditimit të Kroacisë.

80 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” Në ligjin nr. 8599, datë 10.4.2000 “Për disa ekzekutivi; emërimet me mandate të shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8270, mjaftueshme të përcaktuara dhe me afat datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë kohor të gjatë, që i lejon ata të kryejnë të Shtetit”, në nenin 7 të tij parashikohej mandatet e tyre pa frike apo shpagime; ndryshimi i nenit 14 të ligjit nr. 8270, dhe imunitet ndaj çdo lloj ndjekje penale datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë për veprime, të shkuara apo aktuale, që të Shtetit”, i cili përcaktonte rastet se kur rezultojnë nga kryerja e detyrave të tyre mbaronte para kohe mandati i Kryetarit të sipas rastit.” Kontrollit të Lartë të Shtetit. Si pasojë e detyrimeve që rrjedhin nga Gjithashtu në këtë nen parashikohej kërkesa për zbatim dhe aplikimin praktik në që me propozimin të Presidentit të legjislacion të standardeve të mësipërme Republikës, Kuvendi me dy të tretat e të ndërkombëtare, SIGMA dhe DG-Budget gjithë anëtarëve të tij mund ta shkarkonte kërkuan që pavarësisht pengesave të Kryetarin e Kontrollit të Lartë të Shtetit mësipërme të krijuara si pasojë e vendimit për shkelje të Kushtetutës, për paaftësi të Gjykatës Kushtetuese, të rishikohej mendore ose fizike dhe për akte dhe mundësia e parashikimit të një dispozite sjellje që diskreditojnë rëndë pozitën dhe të vecantë në projektligjin e ri, në të cilën figurën e Kryetarit të Kontrollit të Lartë të të përcaktoheshin rastet se kur mund të Shtetit. Sipas këtij neni vendimi i Kuvendit lirohej apo shkarkohej nga detyra Kryetari do të duhej të shqyrtohej nga Gjykata i KLSH-së, kërkesë kjo e përsëritur edhe në Kushtetuese, e cila kur të vërtetonte çdo Progres Raport për Shqipërinë. se ekzistonin shkaqet e mësipërme, deklaronte shkarkimin e tij nga detyra. Të ndodhur para kësaj situate, grupi i punës për hartimin e këtij projektligji si Neni 7 i ligjit nr. 8599, datë 10.4.2000, dhe ekspertët e së drejtës që kontribuan është shfuqizuar me vendimin nr. 212 në finalizimin e tij, sugjeruan formulimin datë 29.10.2002 të Gjykatës Kushtetuese e nenit 23 të projektligjit në një mënyrë me arsyetimin bazë që përcaktimi i bërë dhe me një terminologji te tillë e cila në këtë nen në lidhje me rolin e Gjykatës nuk pasqyron atë të nenit 7 të ligjit nr. Kushtetuese në shkarkimin e Kryetarit 8599, datë 10.4.2000, të shfuqizuar me të KLSH-së është në papajtueshmëri me vendimin nr. 212 datë 29.10.2002 të Kushtetutën. Gjykatës Kushtetuese6.

Referuar standardit ISSAI 10 “Deklarata e Në lidhje me pavarësinë financiare të Meksikos mbi pavarësinë e SAI”, në Parimin KLSH-së, referuar Seksionit 7 të ISSAI 1 2 të saj, parashikohet që legjislacioni “Deklarata e Limës”, i cili trajton në vija zbatues duhet të përcaktojë kushtet për emërim, riemërim, punësim, largim nga 6. SIGMA ka sugjeruar që në nenin 23 të projektligjit, të detyra dhe daljen në pension të Kryetarit përcaktohej edhe rasti kur një person nuk mund të jetë të SAI-t dhe anëtarëve të institucioneve në pozicionin e Kryetarit të KLSH-së në qoftë se është kolegjiale, të cilët emërohen, ri-emërohen mbi moshën 70 vjeçare, por ky propozim nuk është reflektuar në nenin 23 pasi një përcaktim i tillë është apo largohen nga detyra me anë të një rrëzuar si i papajtueshëm me Kushtetutën në vendimin procesi që siguron pavarësinë e tyre nga nr. 212 datë 29.10.2002 të Gjykatës Kushtetuese.

AUDITIMI PUBLIK 81 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli të përgjithshme pavarësinë financiare mbajtur edhe Gjykata Kushtetuese, e cila të institucioneve supreme të auditimit; në vendimin e saj nr. 19, datë 03.05.2007 këtyre institucioneve duhet tu sigurohen ku trajtohet pavarësia financiare e mjetet e nevojshme financiare për institucioneve të pavarura kushtetuese, përmbushjen e detyrave të tyre duke shprehet: patur të drejtën për ti përdorur këto fonde ashtu siç ato e gjykojnë të “ ... pavarësia financiare duhet kuptuar arsyeshme. Gjithashtu referuar këtij neni, si një financim i tillë i organeve dhe institucionet supreme të auditimit në rast institucioneve kushtetuese, i cili duhet t’u se është e nevojshme, duhet të kenë të mundësojë atyre të ushtrojnë normalisht drejtën për të aplikuar direkt tek organi veprimtarinë për përmbushjen e kompetent për buxhetin kombëtar në funksioneve që Kushtetuta u ka ngarkuar, lidhje me mjetet e nevojshme financiare. pa ndërhyrjen ose ndikimin e qeverisë, e politikës apo faktorëve të tjerë të jashtëm Pavarësia financiare e Kontrollit të Lartë me këtë veprimtari, gjë që do të mund të të Shtetit është e parashikuar në nenin cenonte rëndë ushtrimin e kompetencave 3 të ligjit nr. 8270, datë 23.12.1997 tyre. Me fjalë të tjera, pavarësia financiare “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, i e këtyre organeve konsiston në të drejtën ndryshuar, por në ndryshim nga ky për të propozuar në Kuvend buxhetin e nen, projektligji i ri i KLSH-së në nenin tyre vjetor, veçanërisht në të drejtën e 5 të tij, parashikon që Kontrolli i Lartë menaxhimit të pavarur të këtij buxheti në i Shtetit zbaton në mënyrë të pavarur përputhje me ligjin... buxhetin e tij të aprovuar nga Kuvendi7 dhe anëtarët e komisionit të posaçëm Nga ana tjetër, dispozitat kushtetuese dhe të pavarur, të caktuar nga Kuvendi dhe ligjet organike përkatëse përcaktojnë për auditimin e llogarive të KLSH-së, nuk qartazi se menaxhimi i këtij buxheti në duhet të jenë përfaqësues të partive përputhje me ligjin duhet t’u lihet në dorë politike. vetë këtyre organeve. Sigurisht, ato i dinë dhe i vlerësojnë më mirë se kushdo tjetër Bazuar në këto ndryshime, neni 5 i kërkesat dhe problemet e tyre, nevojat për projektligjit të ri të KLSH-së, garanton investime, objektivat që synojnë të arrijnë, përputhshmërinë e plotë me standardet etj.” ndërkombëtare të auditimit në lidhje me pavarësinë financiare të këtyre Gjithsesi, referuar standardit ISSAI 11 institucioneve dhe njëkohësisht “Udhëzimet dhe praktikat e mira në parashikon një garanci akoma dhe më lidhje me pavarësisë e SAI”, Parimi 8, si të madhe përsa i përket pavarësisë dhe vendimit të mësipërm të Gjykatës institucionale të KLSH duke shmangur Kushtetuese, pavarësia financiare e rrezikun ndikimin e ndikimit politik KLSH-së varet kryesisht nga mundësitë në auditimin e mjeteve financiare të akorduara KLSH-së. 7. Bazuar në ISSAI 1 – Deklarata e Limës, Seksioni 7, Të njëjtin qëndrim me standardet e pika 3 dhe ISSAI 11 - Udhëzimet dhe praktikat e mira në mësipërme ndërkombëtare të auditimit ka lidhje me pavarësisë e SAI, Parimi 8

82 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” financiare të vet shtetit dhe të cilat parashikohet në nenin 5 të ligjit organik reflektohen periodikisht në buxhetin aktual nr. 8270, datë 23.12.1997, i vjetor të tij, buxhet që miratohet me ligj të ndryshuar. veçantë nga Kuvendi, në bazë të projektit të hartuar nga Këshilli i Ministrave Ky ndryshim legjislativ, në lidhje me ku rol mjaft të rëndësishëm në këtë gjykatën kompetente që do angazhohet drejtim luajnë edhe planet për investime në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve të publike, politikat ekonomike e sociale, mësipërme, mbështetet edhe nga fakti që objektivat apo prioritetet e qeverisjes së bazuar në nenin 134, pika 1, germa ç) të vendit në periudha të ndryshme të saj. Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, Në këtë kuptim, pavarësia financiare e Gjykata Kushtetuese vihet në lëvizje edhe KLSH-së në projektligjin e ri, nuk është me kërkesë të Kryetarit të Kontrollit të konceptuar aspak si pavarësi absolute Lartë të Shtetit. por si një pavarësi e mjaftueshme për të garantuar pavarësinë institucionale dhe e) Auditimi i Performancës dhe administrative të këtij institucioni. Auditimi i IT Bazuar në standardin ISSAI 1 “Deklarata e d) Zgjidhja e mosmarrëveshjeve Limës”, Seksioni 4 “Auditimi i ligjshmërisë, ndërinstitucionale përsa i përket i rregullshmërisë dhe i performances”, kompetencave. përcaktohet që detyra tradicionale e Institucioneve Supreme të Auditimit Bazuar në standardin ISSAI 1 “Deklarata është të kontrollojnë ligjshmërinë dhe e Limës”, Seksioni 5 “Pavarësia e rregullsinë e menaxhimit financiar dhe Institucioneve Supreme të Auditimit”, të kontabilitetit. Gjithashtu në pikën 2 të pika 3, krijimi i Institucioneve Supreme këtij seksioni parashikohet që veç këtyre të Auditimit dhe shkalla e nevojshme e llojeve të auditimit ekziston edhe një pavarësisë së tyre duhet të përcaktohen tjetër lloj auditimi po aq i rëndësishëm në Kushtetutë ndërsa detajet mund të dhe që është “Auditimi i performancës”, përcaktohen në legjislacion. Po sipas kësaj i cili orientohet drejt shqyrtimit të pike, Institucioneve Supreme të auditimit performancës së ekonomisë, efikasitetit duhet tu garantohet një mbrojtje ligjore dhe efektivitetit të administratës publike. adekuate nga një gjykatë supreme ndaj Auditimi i performancës mbulon jo vetëm çdo ndërhyrje në pavarësinë e këtyre operacione të veçanta financiare, por një institucioneve si dhe në mandatin e gamë të plotë të aktiviteteve të qeverisë auditimit. duke përfshirë edhe sistemin organizativ edhe atë administrativ. Nisur nga ky përcaktimet e mësipërme të vendosura në Deklaratën e Limës, në Ligji organik aktual i KLSH-së, nr. 8270, datë nenin 7 të projektligjit të ri të KLSH-së 23.12.1997, i ndryshuar, nuk përmban në është parashikuar që gjykata kompetente asnjë prej dispozitave të tij parashikimin që për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve në KLSH-ja si institucioni më i lartë i auditimit lidhje me kompetencat, do jetë Gjykata në Republikën e Shqipërisë, mund të Kushtetuese dhe jo Gjykata e Apelit siç ushtrojë në veprimtarinë e tij auditimin

AUDITIMI PUBLIK 83 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli e performancës dhe aq më tepër të japë parashikon të drejtën që KLSH ka përsa i përkufizimin e këtij lloj auditimi. përket ushtrimit të auditimit të IT, duke pasqyruar njëkohësisht edhe përkufizimin Nisur nga ky fakt, projektligji i ri i KLSH- e këtij termi në nenin 3 të projektligjit. së ka parashikuar në nenin 12 të tij, një dispozitë të veçantë vetëm për “auditimin Duhet përmendur fakti që ndonëse në e performancës” duke e shoqëruar kushtet aktuale Kontrolli i Lartë i Shtetit atë me përkufizimin e këtij termi8 mund të hasi një sërë vështirësish në në nenin 3 të projektligjit. lidhje me aplikimin e këtij lloj auditimi në praktikë ekziston gjithnjë mundësia Një tjetër lloj i veçantë auditimi, i cili nuk që ky lloj auditimi realizohej me anë të është i parashikuar në ligjin aktual organik sigurimit të ekspertizës dhe mbështetjes të KLSH-së është edhe i ashtuquajturi së institucioneve të tjera homologe duke “Auditimi i IT”. e vendosur këtë projektligj në rangun e legjislacioneve më të përparuara përsa Referuar standardit ISSAI 1 “Deklarata e i përket institucioneve supreme të Limës”, Seksioni 22 “Auditimi i përpunimit auditimit. të të dhënave elektronike”, fondet e konsiderueshme të shpenzuara në përpunimin e të dhënave elektronike, f) Riformulim i të drejtave dhe kërkojnë gjithashtu një auditim të kompetencave të KLSH kujdesshëm. Sipas përcaktimeve të bëra Me rekomandim te DG-Budget dhe në këtë seksion, auditime të tilla do të SIGMA-s është bërë një riformulim bazohen në sistem dhe do të mbulojnë pothuajse tërësor i nenit 16 të ligjit aspekte të tilla si planifikimi i kërkesave; organik aktual dhe që përkon me nenin 14 përdorimi ekonomik i pajisjeve të të projektligjit, duke shmangur në radhe përpunimit të të dhënave; përdorimin e stafit me eksperiencën e përshtatshme, të parë terminologjinë ekzistuese e cila ka parandalimin e keqpërdorimit dhe dobinë një karakter të fortë inspektimi me terma e informacionit të dhënë. të tjerë si “informim”, “rekomandim”, “iu drejtohet”, “propozon” etj. Gjithashtu, standardi ISSAI 1 “Deklarata e Kështu, në nenin 14 të projektligjit, Limës”, në Seksionin 13 të saj, përcakton përcaktohen edhe një sërë të drejtash që që metodat e auditimit duhet ti përshtaten KLSH-në ka në raport me subjektet e tjera, gjithmonë progresit të shkencës dhe si: teknikave që lidhen me menaxhimin financiar. - e drejta që të informojë drejtuesit e njësive të audituara apo të Bazuar në standarded e mësipërme, institucioneve më të larta, në lidhje projektligji i ri i KLSH-së në nenin 13 të tij, me shkeljet materiale të akteve ligjore dhe tu rekomandojë atyre shmangien e këtyre shkeljeve apo 8. Përkufizimi i termit “Auditim i performancës” është që të ndërmarrin masa strukturore marrë nga standardi ISSAI 100 dhe organizative duke përfshirë

84 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” edhe nisjen e procedurave ligjore të Kontrollit të Lartë të Shtetit, disiplinore apo administrative; parashikohet që amendimet e ligjit nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin - e drejta që ti drejtohet organeve e Lartë të Shtetit”, ndër të tjera do të të ndjekjes penale në rastet kur konsistojnë edhe në dhënien KLSH-së ndjekja e mëtejshme e zbulimeve të të drejtës për të kontrolluar fondet e nga auditimi është kompetencë e akorduara nga BE për Shqipërinë, deri tek tyre; përdoruesi i fundit. - e drejta për t’iu drejtuar organeve të ndjekjes penale apo gjykatës me Nisur nga parashikimi i mësipërm, në padi; nenin 9, germa dh), të projektligjit të ri të KLSH-së, është përcaktuar që - e drejta për ti propozuar inspektimit Kontrolli i Lartë i Shtetit në përputhje financiar dhe njësive të auditimit me funksionin e tij ka për kompetencë të brendshëm publik kryerjen e të auditojë edhe përdoruesit e fondeve inspektime dhe auditime brenda publike të ofruara nga Bashkimi Europian kompetencave të tyre; ose organizata të tjera ndërkombëtare10. - e drejta për t’iu drejtuar organeve më të larta shtetërore g) Raporti me auditimin e të kompetencës në rast të brendshëm moszbatimeve të rekomandimeve të dhëna nga ana e KLSH, si dhe; Bazuar në standardin ISSAI 1 “Deklarata e - e drejta për ti propozuar Komisionit Limës”, Seksioni 3 “Auditimi i brendshëm Parlamentar të Ekonomisë dhe dhe i jashtëm”, pika 3, Institucionet Financave ose ndonjë komisioni Supreme të Auditimit, kanë për detyrë tjetër përkatës të Kuvendit, marrjen të shqyrtojnë efektivitetin e auditimit të në shqyrtim të raporteve të veçanta brendshëm. Nëse auditimi i brendshëm të auditimit. është gjykuar efektiv, do të bëhen përpjekje, pa cenuar të drejtën e Përcaktimi në nenin 14 të projektligjit, Institucionit Suprem të Auditimit, për të të së drejtës për tiu drejtuar organeve të kryer një kontroll të përgjithshëm, për ndjekjes penale apo gjykatës me padi9, të arritur ndarjen më të përshtatshme e vendos automatikisht KLSH-në në sinkron me veprimtarinë e institucioneve të tjera shtetërore në luftën e përbashkët 9. Këto të drejta të parashikuara në nenin 14 të kundër korrupsionit dhe njëkohësisht projektligjit, gërma d) dhe dh), janë shtuar me kërkesë të ekspertëve të së drejtës gjatë tryezave të përbashkëta sanksionon dhe përforcon marrëveshjen të punës të organizuara nga KLSH. aktuale që Kontrolli i Lartë i Shtetit ka me Prokurorinë e Përgjithshme në këtë fushë. 10 Parashikime të tilla të ngjashme ekzistojnë edhe në legjislacionet e institucioneve të tjera homologe si psh., në nenin 2 të Ligjit për Zyrën Supreme të Auditimit të Gjithashtu, bazuar në “Planin Kombëtar Republikës së Sllovakisë, në nenin 6 të Ligjit për Zyrën për Zbatimin e MSA-së 2007-2012” dhe Shtetërore të Auditimit të Kroacisë dhe në nenin 20 të pikërisht në pjesën ku flitet për iniciativat Ligjit për Gjykatën Sllovene të Auditimit.

AUDITIMI PUBLIK 85 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli të detyrave dhe bashkëpunimit mes i KLSH-së mund të ftohet të marrë pjesë Institucionit Suprem të Auditimit dhe dhe të flasë në mbledhjet e Këshillit të auditimit të brendshëm. Ministrave, kur shqyrtohen çështje që lidhen me funksionet dhe veprimtarinë e Referuar këtij standardi, në nenin 15 të Kontrollit të Lartë të Shtetit11. projektligjit të ri të KLSH-së, është bërë riformulimi i paragrafit të parë të nenit Përcaktimet e mësipërme në nenin 16 të 9 të ligjit organik aktual, duke pasqyruar projektligjit të ri të KLSH-së, vijnë si detyrim dhe sanksionuar bashkëpunimin i zbatimit dhe janë në sinkron të plotë me aktual ndërinstitucional të KLSH-së me standardin ISSAI 1”Deklarata e Limës”, Ministrinë e Financave, të konkretizuar Seksionin 12 “Opinionet e ekspertëve dhe dhe në marrëveshjen e bashkëpunimit që e drejta për tu konsultuar”, i cili përcakton KLSH ka me këtë ministri. që kur është e nevojshme, Institucionet Supreme të Auditimit mund të informojnë Sipas përcaktimeve të bëra në nenin Parlamentin dhe administratën, në 15 të projektligjit, KLSH në ushtrim të formën e mendimeve të ekspertëve, kompetencave të tij, vlerëson funksionimin duke përfshirë komente mbi projekt- e përgjithshëm të sistemeve të kontrollit ligjet dhe rregulla të tjera financiare. dhe auditimit të brendshëm në organet Autoritetet administrative duhet të bartin subjekte të auditimit, duke dhënë sipas përgjegjësinë për pranimin ose refuzimin rastit opinionet dhe rekomandimet e e mendimeve të ekspertëve; për më tepër duhura. Kontrolli i Lartë i Shtetit mund të kjo detyrë shtesë nuk duhet të parashikojë përdorë gjetjet e auditimeve të kryera nga gjetjet e ardhme të Institucionit Suprem organe të tjera audituese por, i merr në të Auditimit dhe nuk duhet të ndërhyjë në konsideratë këto gjetje, vetëm në rast se efektivitetin e auditimit të saj. Gjithashtu, standardet e përdorura për këto auditime sipas këtij seksioni, rregulloret për janë në përputhje me standardet e veta përshtatshmërinë dhe uniformitetin e dhe ato ndërkombëtare të auditimit. procedurave të kontabilitetit miratohen h) Konsultimi i institucioneve të vetëm pas marrëveshjes me Institucionin tjera shtetërore me KLSH Suprem të Auditimit.

Në nenin 16 të projektligjit të KLSH-së, i) E drejta e disponimit të përcaktohet që për çështje që kanë të dokumenteve dhe informacionit bëjnë me hartimin e një projektligji dhe Referuar standardit ISSAI 10 “Deklarata që lidhen me funksionin, veprimtarinë, e Meksikos mbi pavarësinë e SAI”, në detyrat dhe kompetencat e KLSH-së, Parimin 4 të saj, parashikohet që SAI-t organet shtetërore duhet të konsultohen paraprakisht me Kontrollin e Lartë të Shtetit, i cili mund të japë opinionet e tij 11 Sipas SIGMA-s mendimet e propozuara ndihmojnë në lidhje me to si dhe të bëjë propozime në parandalimin e situatave në të cilat një ligj që hyn në fuqi provokon tension në lidhje me dispozitat ligjore përsa i përket përmirësimit të legjislacionit ekzistuese dhe mandatin e SAI-t, prandaj do të ishte në fushat brenda kompetencave të tij. më e përshtatshme që të merrej opinioni i KLSH-së Gjithashtu, po sipas këtij neni, Kryetari përpara se këto akte ligjore të hynin në fuqi.

86 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” duhet të kenë kompetenca të mjaftueshme institucioni përkatës. për të marrë në kohë dhe në mënyrë të drejtpërdrejtë, të gjitha dokumentet dhe j) Të drejtat dhe detyrat e subjektit informacionet e nevojshme për ushtrimin të audituar e përgjegjësive të tyre ligjore. Bazuar në standardin ISSAI 1 “Deklarata Nisur nga standardi i mësipërm, neni e Limës”, Seksioni 17 “Metodat e 25 i projektligjit të ri të KLSH-së, i cili Raportimit”, Institucioni i Lartë i Auditimit, përkon me nenin 17 të ligjit organik duhet të marrë parasysh edhe mendimet aktual nr. 8270, datë 23.12.1997, synon e subjkteve të audituar, mbi gjetjet. të ezaurojë të gjithë problematikën e Referuar këtij standardi në nenin 28 të deritanishme që KLSH ka patur në lidhje projektligjit parashikohet që subjektet me hasjen e pengesave apo mosdhënien e audituara kanë të drejtën për të e informacionit dhe dokumentacionit nga komentuar apo paraqitur observacionet e subjektet e audituara prej tij dhe ti japë tyre në çdo fazë të auditimit dhe përpara KLSH-së kompetenca të plota për të patur nxjerrjes së raportit përfundimtar, të cilat akses në të gjitha dokumentet zyrtare, së bashku me qëndrimin e audituesve shkresore apo elektronike, në bazat ndaj tyre duhet të pasqyrohen në raportin elektronike të të dhënave që konsiderohen përfundimtar. prej tij si të nevojshme në funksion të ushtrimit të kompetencave dhe detyrave Gjithashtu, në paragrafin e fundit të nenit të tij ligjore12. 28 të projektligjit, është parashikuar që subjekti i audituar brenda 6 muajve nga Gjithashtu, në nenin 26 të projektligjit të ri data e njoftimit të raportit të auditimit, i të KLSH-së, është parashikuar që në rastet raporton Kontrollit të Lartë të Shtetit mbi kur Kontrolli i Lartë i Shtetit, gjatë kryerjes ecurinë e zbatimit të rekomandimeve të së funksioneve të tij, vjen në dijeni të dhëna. Një parashikim i ngjashëm ekziston informacioneve që përbëjnë sekret edhe në nenin 14, gërma ë) të projektligjit, shtetëror, zyrtar, tregtar apo individual, ai ku ndaj subjekteve të audituara vendoset është i detyruar që të ruajë dhe respektojë një afat 20 ditor për informimin e KLSH-së karakterin konfidencial të informacioneve në lidhje me programet e tyre për zbatimin të tilla si dhe rregulloren e brendshme të e rekomandimeve, por ndryshe nga ky institucioneve duke ua zbuluar ato vetëm përcaktim, afati 6 mujor i parashikuar autoriteteve të interesuara kompetente. në paragrafin e fundit të nenit 28 të Një tjetër garanci akoma dhe më e projektligjit, ka të bëjë me përcaktimin madhe në lidhje me trajtimin e rasteve e një afati tjetër brenda të cilit subjektet të mësipërme, përbën edhe përcaktimi i bërë në nenin 27 të projektligjit, i cili parashikon që veprimtaritë që përbëjnë 12. Sipas SIGMA-s, mundësia për të shfrytëzuar të gjithë sekret shtetëror duhet të auditohen vetëm bartësit e informacioneve dhe autoriteti i dhënë KLSH- së për të vendosur vetë për atë çka i nevojitet, është nga auditues të autorizuar nga Kryetari i një përmirësim i rëndësishëm krahasuar me dispozitat Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe të pajisur ekzistuese ku jepet thjesht një përshkrim i ngushtë i me certifikatën e sigurisë të lëshuar nga asaj çfarë KLSH mund të kërkojë.

AUDITIMI PUBLIK 87 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli e audituara duhet të raportojnë mbi kryerjen e detyrave të tyre. Gjithashtu ecurinë e zbatimit të programit të tyre ky standard përcakton që në rekrutimin ndaj rekomandimeve të KLSH-së. e personelit të Institucioneve të Larta të Auditimit, kërkohen njohuri të k) Njoftimi dhe publikimi i përshtatshme mbi nivelin mesatar të raporteve të auditimit njohurive dhe shkathtësisë, si dhe përvoja Në nenin 30 të projektligjit është e duhur profesionale, duke i kushtuar parashikuar e drejta që ka subjekti i vëmendje të veçantë përmirësimit të audituar për tu njohur me raportin zhvillimit teorik, praktik dhe profesional e auditimit. Sipas këtij neni Kryetari të të gjithë anëtarëve dhe stafit të vendos nëse është e nevojshme që t’i auditimit, përmes universitetit dhe paraqiten këto raporte edhe Presidentit Programeve Ndërkombëtare dhe duke të Republikës, Kryeministrit, Kryetarit kaluar kornizën tradicionale të njohurive të Kuvendit, kryetarëve të grupeve juridike, ekonomike dhe kontabël dhe të parlamentare apo Ministrit të Financave. përfshijë teknika të tjera të menaxhimit të biznesit, të tilla si përpunimi elektronik i Gjithashtu, në nenin 32 të projektligjit të dhënave. parashikohet që KLSH informon publikun nëpërmjet publikimit të raporteve të Nisur nga parashikimet e mësipërme, paraqitura nga KLSH në Kuvendin e në projektligjin e ri të KLSH-së, janë Shqipërisë; publikimit të raporteve parashikuar 8 nene në lidhje me statusin të auditimit në mënyrë elektronike; e personelit të Kontrollit të Lartë të konferencave për shtyp dhe metodave Shtetit dhe më konkretisht nenet 33 deri të tjera të informimit në media; 40. Këto nene synojnë të rregullojnë publikimit të njoftimeve për shtyp dhe në komponentët kryesorë, figurën dhe çdo informacioni tjetër që përcaktohet statusin juridik e atë profesional të nga Kryetari i KLSH-së me përjashtim audituesve shtetëror të certifikuar. të informacioneve dhe materialeve të cilat përbëjnë sekret shtetëror, tregtar Kështu, në paragrafin e parë të nenit 33 apo konsiderohen si konfidenciale13. të projektligjit, parashikohet që punonjësi i KLSH-së nuk lejohet të ekzekutojë një mandat politik dhe as të jetë anëtar aktiv l) Statusi i personelit i ndonjë organizate apo partie politike, Referuar standartit ISSAI 2 “Deklarata si dhe nuk duhet të marrë pjesë në e Limës”, Seksioni 14; anëtarët dhe veprimtari politike ose në ato me karakter stafi i Institucioneve Supreme të tregtar, me përjashtim të mësimdhënies, Auditimit, duhet të kenë kualifikimet botimeve dhe veprimtarive kulturore apo dhe integritetin moral të nevojshëm për sportive, me kusht që këto aktivitete nuk dëmtojnë dinjitetin e institucionit dhe nuk 13 Praktika të tilla të ngjashme gjejnë edhe në cenojnë paanshmërinë dhe pavarësinë e legjislacionet e institucioneve të huaja homologe si tij. p.sh., në nenin 48 të Ligjit për Gjykatën Sllovene të Auditimit. Në nenin 34 të projektligjit, parashtrohet

88 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Projektligji i ri “Për kontrollin e lartë të shtetit” ndarja e nëpunësve të KLSH-së në kontraktuar nga KLSH, duhet të jenë të funksion të detyrave të auditimit, atyre pavarur dhe nuk duhet t’i nënshtrohen mbështetëse të auditimit dhe shërbimeve asnjë kufizimi apo presioni në lidhje të tjera ndihmëse. Sipas këtij neni, detyrat me opinionet e tyre, duke i bazuar e auditimit dhe detyrat mbështetëse të marrëdhëniet e tyre profesionale me auditimit do të realizohen nga auditues subjektet e audituara në përputhje me shtetëror të çertifikuar dhe asistent legjislacionin për parandalimin e konfliktit auditues, ndërsa shërbimet ndihmëse do të interesave në ushtrimin e funksioneve të kryhen nga personeli, marrëdhëniet publike. e punës së të cilëve rregullohen nga m) Ekspertët e jashtëm legjislacioni mbi shërbimin civil apo Kodi i Punës. Referuar Standardit ISSAI 1 “Deklarata e Limës”, Seksioni 14 “Stafi i auditimit”, në Në nenet 35 dhe 36 të projektligjit pikën 5 të këtij seksioni parashikohet që parashikohen në vija të përgjithshme Institucionet Supreme të Auditimit mund procedurat e marrjes së titullit “auditues të kërkojnë ndihmën e ekspertëve nga shtetëror i certifikuar” dhe “asistent jashtë, në rast nevoje. auditues”, duke vendosur përveç kritereve të përgjithshme të përcaktuara në Sipas përcaktimeve të bëra në nenin 38 të legjislacionin mbi shërbimin civil, edhe projektligjit, KLSH në funksion të ushtrimit një sërë kërkesash të tjera si p.sh., të kenë të veprimtarive të tij audituese dhe në mbaruar studimet e larta universitare varësi të nevojave, mund të kontraktojë dhe të kenë përvojë pune jo më pak se përkohësisht ekspertë (të jashtëm), 3 vjet në auditim apo në fusha të tjera vendas apo të huaj, ku si të tillë mund të që konsiderohen si të rëndësishme për caktohen edhe shtetas të huaj të njohur sektorin specifik të auditimit. në disiplinën e auditimit, organizata jo fitimprurëse, njësi universitare dhe Në nenet 37 dhe 39 të projektligjit janë akademike apo institute të ndryshme parashikuar një sërë të drejtash dhe studimore shtetërore ose private. detyrimesh në lidhje me audituesit shtetërorë të certifikuar dhe nëpunësit Krijimi i hapësirës legjislative për të e KLSH-së të cilët gëzojnë të drejtën për punësuar në KLSH ekspertë të ndryshëm të patur stabilitet dhe barazi në lidhje me krijon premisat për zhvillimin e emërimin, ngritjen e tyre në detyrë, si dhe auditiveve akoma dhe më profesionale, përfshirjen e tyre në forma të ndryshme të më gjithëpërfshirëse duke marrë dhe trajnimit profesional të cilat përcaktojnë reflektuar në një kohë sa më të shpejtë shtimin dhe përditësimin e njohurive eksperiencën më të mirë ndërkombëtare dhe aftësive të nevojshme për kryerjen e dhe akademike. detyrave të auditimit. Gjithashtu, audituesit shtetërorë të certifikuar dhe ekspertët e jashtëm të

AUDITIMI PUBLIK 89 KLSH Fatos Cocoli, Dr. Ermal Yzeiraj, Koco Sokoli

Literatura Legjislacioni i huaj Ligji për Zyrën Supreme të Auditimit të Standardet ndërkombëtare të INTOSAI Republikës së Sllovakisë ISSAI 1 – Deklarata e Limës Ligji për Zyrën Shtetërore të Auditimit të ISSAI 10 – Deklarata e Meksikës Kroacisë Legjislacioni dhe literatura shqiptare Ligji për Gjykatën Sllovene të Auditimit. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë. Ligji nr. 8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”. * Fatos Cocoli, Drejtor i Departamentit te Kerkimit, Shkencor, Zhvillimit dhe TI Ligji nr. 8599, datë 01.06.2000, “Për disa shtesa dhe ndryshime në Ligjin nr. 8270, Dr. Ermal Yzeiraj, Drejtor i Drejtorisë datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Juridike dhe Sigurimit të Cilësisë Shtetit”. Dr. Bujar Leskaj, Projekt-Ide prezantuar Koco Sokoli, specialist ne Drejtorine me date 14.12.2011 ne Komisionin e Juridike dhe Sigurimit të Cilësisë Ekonomise dhe Financave te Kuvendit te Shqiperise, me rastin e paraqitjes se platformes se tij per drejtimin e KLSH Vendimi nr. 212, datë 29.10.2002 i Gjykatës Kushtetuese. Vendimi nr. 19, datë 03.05.2007 i Gjykatës Kushtetuese.

90 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre MASHTRIMI DHE KORRUPSIONI: ROLI DHE PERGJEGJESITE E SHERBIMEVE TE AUDITIMIT PER REDUKTIMIN E TYRE

Mashtrimi është një problem real dhe me kosto të lartë në kohën e sotme.

Ai shkakton jo vetëm humbje të parave, por edhe humbjen e jetës dhe lëndime të rënda të njerëzve. Kur mashtrimet marrin përmasa te mëdha dhe kanë shtrirje të gjerë, ato mund të ndikojnë edhe në stabilitetin ekonomik e politik të çdo vendi

*Nga Gjon NDREJA matematik. Bazuar në rekomandimet e organizatave profesionale ndërkombëtare si IFAC, INTOSAI dhe IIA, për një qasje të Abstrakt re të kontabilistëve dhe auditëve ndaj korrupsionit, studimi trajton rolin e këtyre Objektivi i këtij studimi ështëë t ofrojë profesioneve në sektorin financiar publik një kuadër më të plotë konceptual mbi dhe privat për reduktimin e tijë. Ky rol korrupsionin si fenomen, duke përfshirë duhet të përqëndrohet në radhë të parë analizën e faktorëve që e gjenerojnë në parandalimin e korrupsionit, por edhe dhe ndikimin e tyre mbi perspektivën në përgjegjësitë e tyre gjatë zbulimit. ekonomike dhe sociale të vendit. Për të Dilema për të zgjedhur midis respektimit përmbushur këto objektiva, në material të standarteve etiko-profesionale dhe janë përdorur të dhëna nga vezhgime mbulimit të korrupsionit - një çështje ende dhe publikimet të ndryshme në lidhje me e debatueshme - trajtohet në këtë temë. korrupsionin. Disa rekomandime në lidhje me Roli dhe përgjegjësitë e institucioneve përmirësimin e rolit të shërbimeve të qeveritare dhe shoqërore janë paraqitur auditimit, janë formuluar dhe paraqitur, në trajtën e një modeli logjik dhe duke synuar forcimin e rolit të mbikqyrjes

AUDITIMI PUBLIK 91 KLSH Gjon Ndreja publike ndaj ketyre shërbimeve, rritjen e duke përdorur dinakërinë, gënjeshtrën, transparencës së shërbimeve financiare si dredhinë, fshehjen, përfaqësimin e rremë, dhe forcimin e përgjegjësisë menaxheriale shtrembërimin e fakteve apo thyerjen e për zbatimin e rekomandimeve të besimit. Në kuptimin e legjislacionit penal auditimit. Shqiptar, mashtrimi përbën vepër penale dhe është parashikuar në nenin 143-149 Fjalë kyçe: auditues, kontabilist, të Kodit Penal sipas llojeve të ndryshme kontrolli i brendshëm; korrupsion, të mashtrimit mashtrim, përgjegjeshmeri qeveritare, pergjegjeshmeri sociale. Sipas IIA, “Termi “mashtrim” i referohet1 një akti të qëllimshëm nga një ose më shumë individë në mesin e menaxhimit, Hyrje te cilet jane te ngarkuar me qeverisjen; të Mashtrimi është një problem real dhe punësuarit, ose palët e treta, që përdorin me kosto të lartë në kohën e sotme. Ai mashtrimin për të siguruar një avantazh shkakton jo vetëm humbje të parave, të padrejtë ose të paligjshem. por edhe humbjen e jetës dhe lëndime Mashtrimi i referohet gjithashtu të rënda të njerëzve. Kur mashtrimet shpërdorimit te pasurisë, deklaratave marrin përmasa te mëdha dhe kanë mashtruese, dhe korrupsionit. Udhezuesit shtrirje të gjerë, ato mund të ndikojnë e IFAC percaktojne dy lloje te anomalive edhe në stabilitetin ekonomik e politik të qëllimshme qe kane interes për të çdo vendi. Shembulli më i plotë dhe i audituesin, që janë: qartë për efektet e mashtrimit, është ai që ka ndodhur në vendin tonë me skemat  Deklarimet jo të sakta që piramidale. Pakënaqësia e njerëzve rezultojnë nga raportimet dhe pasiguria që u krijua nga dështimi i mashtruese financiare; dhe skemave mashtruese, kërcënoi seriozisht sistemin bankar, ashtu si edhe stabilitetin  Parregullsite që rezultojnë politik të vendit. nga shpërdorimi i pasurive.

Nuk ka nje përkufizim të saktë ligjor Raportimet financiare mashtruese ndërkombëtar per mashtrimin, sepse kjo mund të shkaktohen nga përpjekjet e ngjarje mbulohet nga aktet e vendeve menaxhimit për të pasqyruar të ardhurat respektive. Për qëllime praktike, mashtrimi në mënyrë që të mashtrojë përdoruesit mund të përkufizohet si përdorimi i e pasqyrave financiare duke ndikuar genjeshtres apo thyerjes se besimit perceptimet e tyre për punën e njësisë me qëllim të marrjes së një avantazhi, dhe fitimin. Presionet dhe nxitjet mund të duke shmangur një detyrim, ose duke çojnë ne veprime te tilla qe rritin masën shkaktuar humbje të një pale tjetër. Pra, e te ardhurave dhe keshtu ato të rezultojë mashtrimi përfshin veprimet që ndërmerr në raportime financiare mashtruese. Një një person për të fituar një avantazh 1 IFAC Guide: The auditor responsibility to consider të padrejtë pasuror ose jopasuror, në fraud in the financial statements,refer to International mënyrë të pandershme, në dëm të tjetrit, standarts on auditing Nr.240.(Revised) pg. 5

92 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre situatë e tillë mund të ndodhë kur, për zhvillimin politik dhe ekonomik dhe në shkak të presioneve për të përmbushur traditat administrative të një vendi. Në pritjet e tregut apo një dëshirë për të përgjithësi mund të thuhet se korrupsioni maksimizuar kompensimin(shperblimin) ka tendencë të lulëzojë kur institucionet bazuar në performancë, menaxheri janë të dobëta dhe politikat ekonomike ndermerr keto veprime që çojnë në shtrembërojnë tregun, ne vend qe ta raportimin mashtrues financiar ne forcojne ate. pasqyrat financiare. Në disa subjekte Korrupsioni dhe pushteti janë të lidhur të tjera, menaxheret mund të jenë të ngushtë dhe lidhjet e tyre njihen kohë më motivuar për të reduktuar fitimet ne nje parë. Në shekullin e katërt përpara Krishtit sasi te kosiderueshme me qellim për të filozofi grek Platon argumentoi në veprën shmangur tatimin ose për të fryre fitimet e tij “Republika” që vetëm politikanët që për të siguruar kredi bankare. nuk kanë avantazhe personale nga politikat Një mundësi e perceptuar për raportimet që zbatojnë do të ishin të përshtatshëm financiare mashtruese ose keqpërdorim për të qeverisur. Ne gjysmën e dytë të pasurisë, mund të ekzistojnë kur një të shekullit të tetëmbëdhjetë, William individ beson se kontrolli i brendshëm Pitt në fjalimin e tij përpara dhomës së mund të kapërcehet, për shembull, për lordëve ka thënë: “Pushteti i pakufizuar priret të korruptojë mendjet e atyre që e shkak se individi është në një pozicion të posedojnë atë”. Ndërsa rreth njëqind vjet besimit ose nëse ka njohuri të veçanta per më vonë Lord Actonn në një letër drejtuar dobësitë e kontrollit te brendshëm dhe i peshkopit Creighton me sentencën që u njeh boshlleqet e tij. bë e famshme në mbare botën, citonte; Korrupsioni (nga Latinishtja corruptus «Pushteti priret të korruptojë, ndërsa – thyej ose gerryej ) është një formë e pushteti absolut korrupton absolutisht». sjelljes që e ka zanafillën nga etika, morali, Korrupsioni ka pasoja të pallogaritshme tradita dhe virtyti qytetar. Banka Botërore në dobësimin e sistemit ekonomik dhe Transparency International trajtojnë dhe atij politik. Ndër pasojat kryesore korrupsionin, si përdorimin e pozitës së nje mund të përmendim deformimin e zyrtari publik për përfitime të paligjshme konkurrencës, shpërndarjen e padrejtë private. Keqpërdorimi i pushtetit dhe të burimeve publike dhe shpërdorimin përfitimi personal mund të ndodhë në të e tyre, shkaktimin e skandaleve që dyja fushat, publike dhe private, shpesh dobësojnë besimin e qytetarëve në me anë të ujdisë nga individë nga të dy institucionet publike etj. Efekti mëi sektorët. Programi i Kombeve të Bashkuara dukshëm i korrupsionit është humbja kundër Korrupsionit e përkufizon e besimit publik për politikanët dhe korrupsionin si “abuzim të pushtetit për jetën politike në tërësi. Në një plan më përfitime private” dhe përfshin të dy afatgjatë, korrupsioni gjymton si zhvillimet sektorët publikë dhe privatë. ekonomike dhe ato politike. Ndikimi mbi biznesin dhe shoqërinë e gjerë është Korrupsioni është një çështje komplekse. edhe më i madh sepse ai devijon burimet Rrënjët e tij qendrojne në histori të produktive për sektorët joproduktive, veçanta shoqërore dhe kulturore, në

AUDITIMI PUBLIK 93 KLSH Gjon Ndreja dhe bën një individ të pasur në kurriz baze eshte analizuar roli dhe pergjegjesite të disa të tjerëve. Kjo sëmundje rrit e sherbimeve te auditimit ne kete proces. rreziqet dhe kostot për biznesin, dëmton besimin e investitorëve dhe frenon Ky model ka shprehjen e mëposhtme: rritjen ekonomike. Korrupsioni vepron C = M + D – A3 si një pengesë e fortë për investimet e huaja direkte dhe redukton aftësinë Ku: e investitorëve të huaj të formojnë ndërmarrje të përbashkëta me kompanitë C=korrupsioni; M=pushtetit monopol; vendore apo të investojnë drejtpërdrejt. D=liria e veprimit (diskrecioni); dhe A= përgjegjshmëria. Situata e korrupsionit ne vendin tone dikton nevojen e angazhimit te gjithe Ne te vertete, Klitgard i referohet insitucioneve dhe shoqerise per te krijuar pergjegjeshmerise ne teresi pa specifikuar nje front unik kunder ketij fenomeni llojin e saj, por siç duket, ai e ka fjalen per që kercenon seriozisht progresin e pergjegjeshmerine qeveritare te cilen Shqiperise. Sipas raportit te progresit me poshte do ta shenojme me GAc. te vitit 2012 “Korrupsioni është i Nga ana tjeter, ne kete trajtim ne e kemi përhapur në shumë fusha dhe vazhdon veçuar pergjegjeshmerine qeveritare të jetë një problem veçanërisht serioz”2. nga pergjegjesishmeria sociale per shkak te marredhenieve qe ekzistojne midis tyre. Me poshte jane paraqitur qartazi Mashtrimi dhe korrupsioni janë anë të koncepteti i pergjegjeshmerise qeveritare ndryshme të së njëjtës “medalje”. Shpesh dhe pergjegjeshmerise sociale dhe lidhjet herë mashtrimi është një mjet për të midis tyre. realizuar korrupsionin ose elemente te ndryshme të korrupsionit, siç janë Nisur nga formula baze e R. Klitgard dhe ryshfeti etj. bëhen shkak për realizimin e lidhjeve qe ekzistojne midis korrupsionit mashtrimeve me anë të shtrembërimit të pushtetit monopol, diskrecionit dhe vendimmarrjeve në interes të subjekteve pergjegjeshmerise qeveritare si dhe të ndryshme. rolit te shoqerise ne frontin e luftes antikorrupsion modelimi logjik mund te paraqitet ne trajtën e formulës së Metodologjia mëposhtme:

Ky studim bazohet ne të dhënat e vezhgimeve dhe publikimeve të ndryshme në lidhje me korrupsionin.Trajtimi i - korrupsionit eshte bazuar ne interpretimin e modelit logjik dhe matematik te propozuar nga R. Klitgard, i cili shpreh lidhjen midis nivelit te korrupsionit dhe 2 European Commission - Albania 2012, Progress report, page 16 faktoreve qe e kontrollojne ate. Mbi kete 3 Formula Klitgard

94 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre Ku: C= Korrupsioni, M= Pushteti monopol, pergjegjesise qeveritare dhe pergjegjesise D=Diskrecioni ose liria e qeverise ne sociale ku sa me e madhe te jete zbatimin e ligjeve, GAc=Pergjegjeshmeria pergjegjeshmeria sociale aq me e madhe qeveritare, SAc=Pergjegjeshmeria si rregull duhet te jete pergjegjeshmeria shoqerore. qeveritare. Ne se mund te shprehemi ne menyre figurative Pergjegjeshmeria Per te lexuar kete formule duhet qe te ka dy ane: anen e pergjegjeshmerise ekzistojne kushtet e meposhteme: se qeverisjes qe perfaqsohet nga C ≥ 1 pergjegjesia per politikat, programet dhe procedurat qeveritare si dhe zbatimi i tyre dhe i legjislacionit nepermjet axhensive, te tilla si ministrite e linjes, axhensite e zbatimit te ligjit,auditimi etj.Nga ana ≥ 1+ tjeter eshte interesi i taksapaguesve dhe kerkesa e tyre per nje qeverisje te mire dhe pergjegjeshmeri te qeverisjes, Niveli i korrupsionit ndikon drejperdrejt perfshire e dhe kontributin e tyre ne kete nivelin e qeverisjes.Lidhja midis qeverisje e cila perben ate qe quhet si korrupsionit dhe nivelit te qeverisjes pergjegjeshmeri sociale. eshte shprehur nepermjet formules se meposhtme4: Eshte me rendesi te kuptohet thelbi i ketyre koncepteve edhe per shkak se misioni auditimit publik ka te beje kryesisht me nxitjen e pergjegjeshmerise qeveritare ne perdorimin e burimeve publike.

Ku: Pergjegjeshmeria qeveritare ne gjuhen C = Korrupsion (Korrupsion ≥ 1) e zakonshme njehsohet dhe ka te njejtin Kur: kuptim me me pergjegjeshmerine menaxheriale. Ne Leter Politkat5 G>1, = Qeverisje e mire korrupsion “Per Kontrollin e Brendshem Financiar ulet; Publik” te miratuara nga qeveria koncepti G<1 = Qeversje e keqe, korrupsion i i pergjegjeshmerise menaxheriale eshte larte perkufizuar si: Pergjegjesia e menaxhereve te qeverise ne te gjitha nivelet per Rezultatet dhe diskutimet cilesine dhe kohezgjatjen e realizimit Pergjegjshmeria qeveritare eshte pjese te programeve, rritjen e efikasitetit, e pergjegjeshmerise sociale, por per kontrollimin e kostos dhe menaxhimin faktin se faktoret e ndryshimit te tyre jane disi kompleks por edhe per efekte 4 By Gladys Honey Selosa metodollogjike ne kete publikim ato http://voices.ansa-eap.net/2010/12/formula-to- trajtohen te ndara.Nga ana tjeter ka nje describe-social.html marredhenie te qendrueshme midis 5 Leter Politikat per Kontrollin e Brendshem Financiar publik, Tirane 2005

AUDITIMI PUBLIK 95 KLSH Gjon Ndreja e zbutjen e tendencave te kunderta qe qytetareve perkundrejt premtimeve te rrjedhin nga zbatimi i programeve me bera dhe ne se keto premtime kenaqin dobi kursim dhe fryteshmeri. Pergjegjesia nevojat e qytetareve. menaxheriale perfshin pergjegjesine e Çfarë është përgjegjësia sociale? menaxhereve per disenjimin e kontrolleve Përgjegjësia sociale6 mund të te brendshme, mirembajtjen dhe përkufizohet si një përgjegjësi ose nje rishikimin e tij. E thene me fjale te tjera qasje e anagazhimit qytetar drejtuar ndaj pergjeshmeria menaxheriale nenkupton: ndërtimit pergjegjeshmerise qeveritare, Detyrimin e pushtet mbajtesve per të si p.sh.,qytetarët e zakonshëm ose dhene llogari ose per të marrë përgjegjësi organizatat civile marrin pjesë direkt ose për veprimet e tyre. Termi “Pushtet- indirekt në realizimin e qeverisjes. mbajtësve” i referohet funksioneve publike te qeverisjes se pergjitheshme qe jane te ngarkuar me hartimin e politikave Përse mund të ndodhë mashtrimi? dhe implementimin e tyre dhe përfshinë Në përgjithësi vlerësohen se janë tre zyrtarët e qeverisjes se pergjitheshme te faktorët që ndikojnë për kryerjen e te gjitha niveleve. mashtrimit. Perkunder konceptit te pergjegjeshmerise Ato përfshijnë mundësinë, motivin, dhe qeveritare (menaxheriale), pergjegjesh- racionalizimin: meria sociale nenkupton se si qytetaret Mundësia: Një proces mund të jetë marrin informacion lidhur me zbatimin projektuar ashtu siç duhet për kushtet e pergjegjesisve qe kane marre persiper tipike, megjithatë mund të krijohet zyrtaret dhe se si qytetaret i ndikojne një hapësirë apo mundësi që diçka të zyrtaret e qeverise te realizojne funksionet mos shkojë në mënyrën e duhur apo të dhe pergjegjesite e veta. krijojë rrethana që procedurat e ngritura Ka diferenca të konsiderueshme në të dështojnë dhe individë të caktuar të mesin e dijetarëve lidhur me faktin përfitojnë. Mund të ekzistojë, gjithashtu, se si duhet të përcaktohet koncepti i një mundësi për mashtrim për shkak përgjegjëshmerise ne menyre te ngushte të projektimit të dobët të kontrollit ose apo te gjerë . Disa, për shembull, e mungesës së aktiviteteve të kontrollit. trajtojne pergjegjeshmerine ne thelb si Për shembull, një sistem i krijuar për nje fenomen ex-post, ndërsa të tjerët të mbrojtur pasuritë, mund të ketë një thonë se parimet e pergjegjeshmerise pasaktësi në funksionimin e tij dhe dikush ideale , duhet të jenë aplikuar përpara (ex- që është në dijeni të tij mund ta shfrytëzojë ante), gjatë dhe pas (ex-post) ushtrimit këtë hapësirë pa shumë përpjekje për të autoritetit publik. Lidhur me debatin të dëmtuar pasurinë. Personat që kane ex-ante / ex-post , disa vëzhgues kanë pozita ose autoritet mund të krijojnë argumentuar dallimin e qartë në mes të pergjegjesise qeveritare perkundrejt 6 Carmen Malena,Rein Foster and Janmejay Singh: pergjegjeshmerise se saj lidhur me faktin SOCIAL ACCOUNTABILITY An Introduction to the se si qeveria u pergjigjet nevojave te Concept and Emerging Practice

96 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre mundësi për të shkelur rregullat dhe Trekëndshi i mashtrimit procedurat ekzistuese, duke i shpërfillur ato, sepse vartësit mund t’i lejojnë ata në sajë të autoritetit që ata gëzojnë. Nxitja / Presioni Menaxhimit ose punonjës të tjerë mund të kenë një nxitje apo të jenë nën presion që të sigurojë një Motivi (i quajtur edhe nxitje apo presion): motivim për të kryer mashtrim. Njerëzit mund t’i arsyetojnë veprimet e

Mu ndësia. R a cio nali zi mi / Sj ell j a. Ekzistojnë rrethanat- për shembull-mungesa At a qe përfshihen nëmas ht rim ja në nëgj end je të j us t ifi koj në tyre, nisur nga motivi për t’i bërë ata të ve primet e tyre ma sh tr ue s e në përp ut hj e me kod in e ty re të e kontrollit, kontrollet e paefektshëm ose sje llj es. Dis a individë po se doj në n jë qën drim, kara kter ose aft ësi në e menaxhimit të shpërfillë kontrollet n jë gru p v lerash etike, tecil at ilej on at a , që me vetëdije d he realizojnë veprimet e tyre korruptive. Fuqia ofrojnënjë mundësi për tëkryer ma shtri mi n. me d as hj e të kryejnë n jë a kt te pandershëm është një motivues i madh. Kjo energji shfrytëzohet dhe mund të jetë thjesht për shuma e vjedhur në krahasim me pasurinë të fituar respekt në sytë e familjes, të të e kompanisë është e vogël. njohurve ose të bashkëpunëtorëve. Për shembull, shumë mashtrime kompjuterike Komponentet e mashtrimit ne menyre janë bërë më shumë për të treguar se disa skematike paraqiten ne te ashtuquajturin njerëz që kane njohuri të thella në këtë trekendshi i mashtrimit7: fushë (hacker) kanë fuqi të bëjnë gjëra te tilla, se sa për të shkaktuar një dëm të Rolet dhe përgjegjësitë për parandalimin, qëllimshëm. zbulimin dhe hetimin e mashtrimit

Një motiv i rëndësishëm për mashtrim Funksioni kryesor i strukturave të është plotësimi i dëshirave, të tilla si entitetit është parandalimi i mashtrimit. lakmia apo tundimi. Motivi tjetër është Parandalimi i mashtrimit ka të bëjë me presioni që ushtrohet ndaj individëve veprimet e ndërmarra nga menaxhimi ose nga streset fizike, ose prej palëve të për të dekurajuar kryerjen dhe kufizimin jashtme. e mashtrimit, si dhe për të bërë të mundur ekspozimin e tij kur ai ndodh. Racionalizimi: Shumica e personave e Mekanizmi kryesor për parandalimin e konsiderojnë veten persona të mirë, edhe mashtrimit është kontrolli i brendshëm. nëse ata herë pas here bëjnë diçka të Përgjegjësia kryesore për ndërtimin keqe. Për të bindur veten se ata janë ende dhe mbajtjen e kontrollit të brendshëm persona të mirë, ata mund të justifikojnë është e menaxhimit por auditet kane (racionalizojnë) brenda vetes aktet e tyre nje rol te rendesishem per vlerësimin e ose t’i mohojnë ato. Për shembull, këta pershtatshmerise se këtij sistemi. individë mund të mendojnë se ata kishin të drejtë për disa vjedhje të kryera, ose Roli i menaxhimit dhe auditeve te nëse drejtuesit i shpërfillin rregullat, kjo brendshem vlerësohet se duhet të jetë mirë për të Menaxhimi është përgjegjës për ngritjen tjerët, për ta bërë këtë. dhe mirëmbajtjen e një sistemi efektiv Ndërkohë, disa mund të mendojnë se të kontrollit me kosto të arsyeshme. Kjo vjedhja e pasurisë në një entitet nuk është vepër e keqe, duke e justifikuar këtë akt me arsyetimin, për shembull, se 7 Joseph T.Wells në veprën “Occupational fraud and abuse”

AUDITIMI PUBLIK 97 KLSH Gjon Ndreja përfshin dizajnimin e disa kontrolleve për ekspertizën e një personi, përgjegjësia të identifikuar rastet se kur kontrollet e primare e të cilit është zbulimi dhe hetimi tjera nuk janë duke punuar në mënyrë i mashtrimit”8 efektive.Në të vërtetë, menaxhimi është përfundimisht përgjegjës për krijimin e Megjithëse funksioni kryesor dhe sistemeve të plota dhe per operacione të përgjegjësia e audituesve nuk është frytshme te rezultatetve te tyre, dhe për zbulimi i mashtrimit, kur gjatë procesit rrjedhojë për parandalimin e mashtrimit. të auditimit, takohen me elemente të mashtrimit, në respekt të kërkesave Auditët e brendshëm janë përgjegjës për të standardeve mbi kujdesin e duhur të ndihmuar subjektet për të cilat punojnë, profesional, duhet të angazhohen në për të parandaluar mashtrimin, duke trajtimin e rastit. Duke iu referuar kuadrit shqyrtuar dhe vlerësuar përshtatshmërinë të praktikave profesionale për auditët dhe efektivitetin e sistemit të kontrollit e brendshëm, ata janë përgjegjës për të tyre të brendshëm, duke e krahasuar të asistuar në frenimin e mashtrimit me masën dhe mundësinë e ekspozimit nëpërmjet ekzaminimit dhe vlerësimit të të mashtrimit brenda entitetit. Por përshtatshmërisë së sistemit të kontrollit kur mashtrimi ka ndodhur auditet e të brendshëm proporcional me shtrirjen brendshem kane pergjegjesi te përcaktojë e ekspozimit/rriskut të mundshëm në të zbulojnë e të mbledhin prova që e segmente të ndryshme të veprimeve të vërtetojnë këtë fakt. organizatës.

Zbulimi i mashtrimit konsiston në përftimin e treguesve që identifikojnë Roli i kontabilisteve dhe eksperteve mashtrimin, që janë të mjaftueshëm për kontabel. të garantuar rekomandimin për fillimin e një procedure hetimi. Hetimi i mashtrimit “Aty ku ekziston transparenca, korrupsioni përfshin kërkimin e fakteve për nuk është i mundur. Korrupsioni është shtrembërime të tilla me të cilat individë një nga pengesat më të mëdha për të ndryshëm deformojnë realitetin, me zhvillim. Nëse profesioni i kontabilistit qëllim që nëpërmjet këtij mjeti të sigurojë është i angazhuar për zhvillimin, përfitime.Hetimi i mashtrimit ka të bëjë atëherë ai duhet të angazhohet për të me kryerjen e procedurave për mbledhjen luftuar korrupsionin”9. Kjo sentencë e e provave, ekzaminimin dhe vlerësimin e përmendur qe në krye të herës i ka tyre përfshirë një konkluzion të shkruar e rrjeshtuar kontabilistet dhe eskpertet të arsyetuar, nëse mashtrimi është kryer kontabel te sektorit privat ne frontin e ose jo dhe cfare demesh kane ndodhur. luftes antikorrupsion.

Standardet dhe kuadri i praktikave profesionale për audituesit e brendshëm 8 Sipas standardit 1210.A2 te nxjerra nga IIA përcaktojnë se: “Auditimi 9 Fermin del Valle, President i Federatës Ndërkombëtare i brendshëm duhet të ketë njohuri të të Kontabilistëve IFAC, Fjala e mbajtur në Konferencën mjaftueshme për të identifikuar treguesit Ndërkobëtare në Kenia të Indisë me temë “Roli i e mashtrimit, por nuk pritet të ketë profesionit në një mjedis të ri” me 12 janar 2007

98 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre Një letër10 e botuar nga Federata veprohet me vendosmëri në interes të Ndërkombëtare e Kontabilistëve (IFAC) publikut. Perceptimi i disa kontabilisteve u kërkoi organeve të kontabilitetit në është se ata nuk kanë se ç’’bëjnë ndaj nuk mbarë botën që të bashkohen me bëjnë sa duhet për të luftuar korrupsionin. profesione të ndryshme, komunitetin Për kundër kësaj keqperceptimi, e biznesit, qeveritë, entet rregullatore, kontabilistët nuk duhet të bëjnë kurrë dhe organizatat tjera për të zhdukur kompromis me vlerat e tyre. korrupsionin. Në një përpjekje për të rritur ndërgjegjësimin, e per të nxitur debatin Nga ana tjeter, roli i ekspertëve kontabël anti-korrupsion, IFAC bën disa propozime. është më tepër efikas në promovimin e transparencës, drejtësisë dhe të funksionit Se pari: kontabilistët janë ne grupin dhe mbikëqyrës brenda organizatave te cilat frontin e parë të verifikimit tё librave tё auditohen. llogarive për të siguruar që transaksionet janë të vlefshme, dhe të regjistruara në Qartesisht asnje prej dy grupeve te përputhje me standardet e vendosura. lartpermendura nuk specializohet në funksionet anti-korrupsion dhe Se dyti: si profesionistë ato kane detyrimin në përgjithësi nuk janë të ngarkuar e mbrojtjes se interesit publik, nga që ata shprehimisht me zbulimin ose hetimin janë të lidhur rigorozisht me kodet e etikës e aktivitetit të korruptuar. Sidoqofte ata profesionale e personale, duke bërë thirrje kanë ekspertizë unike në auditimin dhe për nivelet më të larta të integritetit dhe raportimin e fakteve dhe në përputhje objektivitetit me standardin për integritetin ata janë Se treti: pozitat e tyre kyçe e strategjike në të detyruar të raportojnë aktet ilegale kuadër të një ndërmarrje ose organizate, në asamblenë e aksionerëve ose bordin pavarёsisht nëse është si auditor i e kompanisë. Ata kanë autoritet hetues brendshëm ose i jashtëm, apo si këshilltar të zgjeruar brenda subjektit të audituar do të thotë se ata shumë shpesh kanë për të mbledhur provat të cilat ndikojnë qasje në informata shumë të privilegjuara veprimtari korruptive apo të paligjshme. dhe konfidenciale.11” Në pergjithesi mund te thuhet se roli Të dy kёto sherbime, Kontabilistët dhe dhe përgjegjesite e kontabilisteve dhe Auditët kryejnë funksionet e tyre përkatëse ekspertëve kontabel kane të bëjne më në bazë të praktikës së standardeve shumë me parandalimin e korrupsionit kombëtare dhe ndërkombëtare, që janë se sa me zbulimin e fakteve qe ndikojne udhëzime të qarta në identifikimin, për kryerjen e tij. Sidomos puna e ekspertit shembull, tё treguesve (indikatoreve) te kontabel i cili gjate auditimit bën vlerësimin mashtrimit dhe parregullsive të tjera si e sistemeve kontabël dhe të kontrollit të dhe të raportimit të këtyre në nivelet më brendshëm eshte shume efikase sa i takon të larta të pushtetit. Atë se çfarë duhet të bëjë kontabilisti kur përballet me korrupsionin e kanë 10 IFAC initiates Anticorruption dialogue. By J.Figg. përcaktuar e mbuluar udhëzimet 11 Frank Harding:”Corruption: Rising to the Challenge”, profesionale të IFAC-ut. Ai kërkon që të IFAC, maj 1999

AUDITIMI PUBLIK 99 KLSH Gjon Ndreja parandalimit. “Audituesi duhet të arrijë të në nivele të larta të ekonomive hije13. njohë në mënyrë të mjaftueshme sistemet Mjafton te permendim se nga studimet kontabël dhe të kontrollit të brendshëm ... e bera, ne 9 ndermarrje nga 10, Ai duhet të përdorë gjykimin profesional për afro 40’000 ndërmarrje, qe janë për të vlerësuar rrezikun...”12 ndërmarrje të Vogla e të Mesme (SME), informacioni financiar i dhënë prej tyre Pasi kemi evidentuar potencialin dhe rolin nuk konsiderohet si i besueshëm14. e pergjegjesite konkrete te kontabilisteve dhe eksperteve kontabël ne luftën Roli i institucioneve supreme te auditimit kundër korrupsionit, vlen të theksohet fakti se ata përballen me një presion INTOSAI ka pranuar se përkundër njohjes të konsiderueshëm nga punëdhënësit së faktit se korrupsioni është i përhapur në apo kontraktorët që të angazhohen në sektorët qeveritare, institucionet supreme transaksione të dyshimta financiare dhe te auditimit nuk kane qene ne lartesine të kontabilitetit, si dhe të paraqesin e ndonjë roli efektiv për të parandaluar raportet përkatëse të “pastra” nga këto atë. Ne kete aspekt ka luajtuar nje rol transaksione. demoralizues per auditet edhe kultura e pandeshkueshmerise nga organet e Në këtë kontekst, duhet kujtuar se zbatimit te ligjit, të cilët nganjehere kontabilistët apo ekspertët mund të besojnë se është e kotë për të zbuluar ndodhen nën përgjegjësi penale për korrupsionin në një shoqëri ku niveli i deklarimet e rreme në se pranojnë ti ndeshkueshmerise eshte i dobet. Nga ana bëjnë ato. Nga ana tjetër ata duhet te tjeter, stafet e auditimit shpesh kane per kryejnë detyrën e tyre nën pushtetin e tendencë të marrë një qasje klerikale, standardeve profesionale dhe parimeve duke kërkuar respektimin e rreptë te të tjera etike. Zgjedhja midis këtyre procedurave, ndërkohe qe shpesh keto alternativave varet nga integriteti moral procedura mungojne ose nuk jane te tilla dhe profesional i eksperteve dhe i qe mbrojne enitetin nga abuzimet dhe kontabilistëve. Problemet dhe sfidat keqmenaxhimet. Ndonjehere auditet me të cilat përballen kontabilistet dhe fokusohen ne shmangie të vogla te ligjit ekspertet kontabel kërkojnë jo vetëm nderkohe kur keqpërdorimet e fondeve aftësi të lartë teknike, por edhe besimin janë të theksuara, duke sjelle humbje të e fortë për të kundërshtuar metodat e mëdha në burimet publike të cilat kalojne vjetra në të cilat kanë rrënjosur praktikat korruptive të kontabilitetit, të tilla si fshehja e te ardhurave, mbivendosja 12 Standartet ndërkombëtare te auditimit IFAC e shpenzimeve dhe manipulimi i Handbook 1999 faqe 92 botimi shqip destinacionit te tyre duke punuar me 13 Shkurti (Perri) Rezarta ,Leka (Gjoni) Brikena “Development of the accounting profession in Albania dy grupe të ndryshme të pasqyrave in the new era of market economy” Tirane 2011. financiare (një për autoritetet tatimore 14 http://www.swiss cooperation.admin.ch/albania/ dhe një për pronarët, të ashtuquajturat al/Home/Programs_and_Projects/Economic_ bilance te brendshme), të cilat synojnë Development/ Corporate_Financial_Reporting_ të shmangen nga taksat që rezulton Enhancement_Project_CFREP

100 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre pa u identifikuar. Dhe duke vazhduar me sa të merrte përsipër rolin e agjencive tej, perkundrejt deklarimeve publike, nuk antikorrupsion. Në kuadër të punës së ka një dëshirë te dukshme te ligjvënësve tyre të auditimit, megjithatë, ata duhet për të marrë iniciativën per te kontrolluar të jenë më vigjilentë dhe të aftë për rryshfetin, mashtrimin dhe korrupsionin. zbulimin e mashtrimit dhe korrupsionit. Por një pengesë serioze ku thyhen te Perkunder kesaj klime me të cilen gjitha perpjekjet antikorrupsion te te përballet, Kontrolli i Lartë i Shtetit e ka gjitha strukturave dhe deshton suksesi i konsideruar si nje nga sfidat e ardhshme çdo strategjie kundër korrupsionit është institucionale luften kunder mashtrimit një gjyqësori i korruptuar. dhe korrupsionit edhe pse mjedisi ku ata operojne eshte i kontaminuar. INTOSAI Jane keto arsyet qe Organizata vlerëson se forcimi i kapaciteteve të Ndërkombëtare e Institucioneve Supreme auditimit është një strategji efektive të Auditimit (INTOSAI) i ka kushtuar nje për të mbështetur përmirësimin e vemendje te vecante rolit te institucioneve përgjegjshmërisë, transparencës dhe supreme te auditimit ne luften kunder ndershmërisë ne qeverisje. Qeverisja korrupsionit dhe mashtrimit dhe per e mirë është një antidot i fortë ndaj kete qellim eshte mbajtur ne Durban te korrupsionit dhe mashtrimit. Afrikes Jugut, Kongresi i XVI nga data 10- 15 tetor 1999 me teme: SAI parandalimi Ka një hendek në mes të pritjeve të dhe zbulimi i mashtrimit dhe korrupsionit” palëve të interesuara dhe mandatit te duke u fokusuar kryesisht ne; auditimit ne lidhje me korrupsionin. Tradicionalisht,institucionet supreme te  Rolin dhe përvojat e ISA në auditimit kanë rënë dakord që përgjegjësia parandalimin dhe zbulimin e primare për parandalimin dhe zbulimin mashtrimit dhe korrupsionit dhe e korrupsionit qëndron te autoritetet administrative, të tilla si menaxheret,  Metodat dhe teknikat për policia apo agjencitë antikorrupsion. parandalimin dhe zbulimin e KLSH-te nuk e kanë parë mashtrimin dhe mashtrimit dhe korrupsionit. korrupsionint si qëllimin e tyre kryesor; qasja ka qenë me teper për të parandaluar Ne kete kongres u ra dakord gjithashtu se, korrupsionin sesa zbulimin e aktiviteteve kur është e mundur, SAI-t midis te tjerash të paligjshme. Nga ana tjeter publiku duhet: beson me shume ne rolin antikorrupsion te KLSH-se.Ky boshllëk duhet të terheqe  Të marrë një rol më aktiv në vlerësimin vemendjen e auditimit, i cili duhet të e efikasitetit dhe efektivitetit të veje me shume se deri tani theksin, në sistemeve të kontrollit të brendshëm zbulimin e mashtrimit dhe korrupsionit financiar dhe në mënyrë agresive të duke ngushtuar hendekun e pritshmerive. ndjekin rekomandimet e tyre;

Por trajtimet e mesiperme nuk  Auditimi të përqëndrohet më nenkuptojne që KLSH të shkojnë aq larg shumë në zonat strategjike dhe

AUDITIMI PUBLIK 101 KLSH Gjon Ndreja operacione të prirura për mashtrim Mashtrimi zakonisht është i vështirë dhe korrupsion me zhvillimin e për t’u zbuluar, për shkak te ekzistences indikatorëve efektive me rrezik të se marrëveshjs se fshehtë dhe per lartë për mashtrim; faktin se transaksionet korruptive nuk regjistrohen. Kontrollet e brendshme  Të krijojë mjete efektive për të mirë-projektuara, ndihmojë në përhapjen publike të raporteve parandalimin e mashtrimit. Mbeshtetja të auditimit dhe informatave dhe inkurajimi i auditimit te brendshem relevante, duke përfshirë krijimin ne sektorin publik eshte nje drejtim tjeter e një marrëdhënie të mire me ku puna e KLSH-se duhet te fokusohet ne mediat; lidhje me parandalimin dhe zbulimin e mashtrimit dhe te korruspionit.  Te konsiderojnë një bashkëpunim më të ngushtë dhe shkëmbim të Audituesit gjatë tërë punës së tyre përshtatshëm të informacionit duhet të jetë të kujdesshëm për të me organet e tjera kombëtare identifikuar shenjat paralajmëruese që i dhe ndërkombëtare ne luftën korrespondojnë çdo faze te proceseve të kundër korrupsionit; hetimit, të cilat lenë shteg për veprime korruptive. Këto shenja paralajmëruese Ndërsa këto rekomandime kane qenë duhen kosideruar si faktor risku dhe si te përshtatshme në vitin 1999, tashme “flamuj te kuq” (red flags) për procesin është bërë e qartë se më shumë perpjekje e hetimit, në evidentimin e rasteve duhet të bëhen për të zbuluar mashtrimin korruptive. dhe korrupsionin ne kohen e sotme kur permasat e tij jane shtuar dukshem dhe Me poshte ne menyre grafike jane fazat e se SAI-t duhet te pozicionohen me mirë auditimit te mashtrimit dhe korrupsionit: për të bërë këtë nepermjet persosjes se mekanizmave per parandalimin dhe zbulimin e mashtrimit dhe korrupsionit vecanerisht ne forcimin e sistemeve te kontrollit te brendshem dhe vendosjen e nje menaxhimi financiar te shendoshe .

Një drejtim tjeter ku kontributi i KLSH-se kerkohet eshte te ndikoje dhe te nxitet politikat qeveritare antikorrupsion. Ekspozimi ndaj mashtrimit dhe korrupsionit mund të zbutet nëse qeveria ka politika efikase antikorrupsion. KLSH mund të kontrollojë dhe vleresoje zbatimin e ketyre politikave dhe të jape rekomandime per zbatimin e tyre te metejshem ose permiresimin e politikave.

102 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Mashtrimi dhe korrupsioni: Roli dhe pergjegjesite e Auditimi publik sherbimeve te auditimit per reduktimin e tyre

Perfundime:

1. Pavaresisht nga lloji i auditimit, 2. Sherbimet e auditimit te te gjitha i brendshem apo i jashtem, llojeve duhet te permiresojne publik apo privat; pavaresisht metodollogjite per parandalimin nga tipet e auditimit(financiar, dhe hetimin e mashtrimit dhe te pajtueshmertie apo performance) korrupsionit. qe nje audit eshte duke u kryer; skpeticizmi profesional 3. Shteti duhet te ngreje mekanizma dhe gjykimi i shendoshe jane per mbikqyrjen e sherbimeve parime baze mbi te cilat duhet financiare dhe te auditimit perfshi te mbeshtetet audituesi per edhe sektorin privat. ekzaminimin e veprimtarise se subjektit dhe formulimin e 4. Qeveria duhet te ndermarre opinioneve te auditit. veprime konkrete per te siguruar

AUDITIMI PUBLIK 103 KLSH Gjon Ndreja transparencen e sherbimeve zbatimin e rekomandimeve të financiare. auditimit 5. Kerkohet te sanksionohet * Gjon Ndreja është ekspert i jashtëm përgjegjësia e menaxhereve për pranë Kontrollin të Lartë të Shtetit

LITERATURA

• Leter Politikat per Kontrollin e Brendshem Financiar publik, Tirane 2005 • Dr. Bujar Leskaj, Projekt-Ide prezantuar me date 14.12.2011 ne Komisionin e Ekonomise dhe Financave te Kuvendit te Shqiperise, me rastin e paraqitjes se platformes se tij per drejtimin e KLSH • Guidlines for investigations; Florida Department of Education Office of Professional Practices Services 325 West Gaines Street, Suite 224 E Tallahassee, Florida 32399-0400. • Sharon Hansoon Cooper,Grant Wilson,Gjon Ndreja. “Kontrolli i brendshem, Guide per menaxheret”,Botim i USAID-it Tirane Shtator 2009. • J.Edgardo Campos,Sanjay Pradhan: “The many faces of corruption” World Bank 2007 • INTOSAI:The auditor’s responsibilities relating to fraud in an audit of financial statements (ISSAI Nr.1240) • The role of Supreme Audit Institutions (SAIs) in Combating Corruption. Prepare by, Mr Magnus Borge Director General,INTOSAI Development Initiative (IDI), Norway • IFAC: The auditor’s responsibility to consider fraud in an audit of financial statements ( ISA 240) • By Kenneth M Dye: Corruption and Fraud Detection by Supreme Audit Institutions. • By David S Murphy: The SAI and Anti-Corruption Initiatives • “Internal auditing and fraud. Practical guide” published by IIA . December 2009 • Ethics Code of Accountants. Published by IFACs • Tommie V. Singleton, Aaron J Singleton: “Fraud auditing and forensic accounting”, Fourth edition, New Jersey, 2010 • Gjon Ndreja, “Hetimi administrativ i veprave penale te korrupsionit” Botim i USAID-it, 2010 • Standardet e Auditimit të brendshëm & kuadri i praktikave profesionale, botimi shqip, Tiranë, 2005.

104 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Refleksione mbi Manualin e ri të Auditimit të Performancës të KLSH

REFLEKSIONE MBI MANUALIN E RI TË AUDITIMIT TË PERFORMANCËS SË KLSH

Në disiplinën e auditimit të jashtëm më të lartë publik, Auditimi i Performancës përfaqëson një nga mjetet kryesore përmes të cilit taksapaguesit, financierët, vendim‐ marrësit, ekzekutuesit, media dhe shoqëria në përgjithësi “ushtrojnë kontroll” dhe penetrojnë në mënyrën se si kryhen punët dhe si arrihen rezultatet ne administrimin me ekonomicitet, efektivitet dhe efiçiencë të burimeve dhe prones publike.

Nga: Evis Çela, Audituese e Parë

Hyrje hollandeze e Auditimit (Algemene Rekenkamer‐i hollandez apo dhe Gjykata Funksioni i auditimit të performancës nga Sllovene e Auditimit. Në secilin prej institucionet supreme të auditimit nisi të këtyre vendeve, auditimi i performancës së aplikohej në fundin e viteve ’60 nga Zyra e institucioneve publike siguron jo vetëm rritjen Pergjegjshmerise Qeveritare (GAO) e SHBA- dhe përmirësimin ekonomik të vendit, por ve. Ky lloj auditimi në Amerikë është shtrirë është një formë e shprehjes së zbatimit të që prej atëherë në nivelet ligjit, rritjes së transparencës, përfshirjes shtetërore dhe lokale të vendim‐marrjes sociale në vendim‐marrje, pra tek e fundit një financiare. Shumë vende të tjera kanë sot formë e aplikimit të demokracisë. një ekspertizë të pasur në auditimet e performancës. Arësyet për një Manual të ri Mund të përmenden Zyra Kombetare e Auditimit (NAO) e Britanisë së Madhe, Kryetari i KLSH z. Bujar Leskaj thekson se Gjykata e Llogarive (Bunderechnungshof‐i) “KLSH është përpara një sfide të fortë e Gjermanisë dhe ajo austriake, Gjykata për ta përqëndruar punën tek auditimi i

AUDITIMI PUBLIK 105 KLSH Evis Çela performancës, pse ai i shërben vlerësimit të cilat kanë sjellë në të eksperiencën dhe të përgjegjshmërisë publike. Përqëndrimi karakteristikat përkatëse. Sipas Kjell Larson, i vëmendjes tek auditimi i performancës President i Zyrës Kombëtare të Auditimit do të jetë ndër shtyllat kryesore të planit te Suedise dhe President i Komitetit të të ri strategjik të KLSH. Në të, manuali i Standarteve Audituese të INTOSAI, “Manuali auditimit të performancës do të zbatohet përbën një hap të rëndësishëm përpara jo thjesht si një procedurë, por do të në procesin e përforcimit të auditimit të konceptohet si një filozofi e të menduarit performancës midis auditimeve publike. Ai dhe vepruarit nga i gjithë stafi i KLSH1” duhet konsideruar një dokument dinamik, që duhet përditësuar me progresin praktik. Ai Përmbajtja e këtij manuali të ri bazohet nuk është një dokument normativ apo teknik, tërësisht tek standardet INTOSAI të auditimit apo një referencë e shpejtë, por përmban të performancës, ISSAI 3000 dhe ISSAI 3100. një numër udhëzimesh dhe informacionesh Ai përbën gurin e themelit në ngrehinën e re të tjera me implikime praktike, që marrin të auditimit të performancës në Kontrollin e në konsideratë kushtet specifike dhe Lartë të Shtetit. I konceptuar në formën e një karakteristikat e auditimit të performancës. udhëzuesi, ai përcakton krejt strukturën që Këto udhëzime përfaqësojnë praktikat më udhëheq konceptimin, planifikimin, kryerjen, të mira aktuale2”. konkludimin dhe ndjekjen e auditimit të performancës. Qëllimi i tij është: Një qeverisje e mirë shprehet përmes një • Të asistojë audituesit në arritjen e performance të mirë dhe vendet e zhvilluara një cilësie maksimale në kryerjen e perëndimore e kanë kthyer fokusin e tyre auditimeve të performancës; pikërisht tek auditimet e performancës. Dekadat e fundit kanë qenë dëshmitare të • Të stimulojë kompetencën ndryshimeve të thella ekonomike, sociale, profesionale të audituesve të politike, klimatike e demografike. Lëvizjet KLSH; e popullsisë, ndryshimi i moshës mesatare • Të ofrojë një bazë për kryerjen me të saj, rritja e kufizimeve në energji, burime sukses të këtyre lloj auditimeve; ekonomike e monetare, kërkesat për rritje të vazhdueshme të mirëqënies, etj., të gjitha T’i mundësojë publikut të gjerë dhe • këto kanë rritur ndërgjegjësimin e publikut përdoruesve specifikë përftimin për aktivitetin ekonomik qeveritar. Të e një perspektive dhe kuptimi amplifikuara edhe nga kriza financiare dhe më të mirë të praktikave dhe ekonomike e viteve të fundit, performanca profesionalizmit të Kontrollit të Lartë është bërë sot një çështje e të gjithëve, të Shtetit. qofshin këta punonjës të sektorit privat apo I realizuar përmes Grupit të Punës INTOSAI, atij publik. Pikërisht për këto arsye, në secilin manuali përfaqëson punën e përbashkët të prej vendeve të sipër‐përmendura, këto shumë Institucioneve Supreme Audituese, lloj auditesh zënë rreth 30‐40% të punës audituese. Me përdorimin e mjeteve 1 Dr. Bujar Leskaj, Projekt-Ide prezantuar më datë 14.12.2011 në Komisionin e Ekonomisë dhe Financave moderne të komunikimit të informacionit, të Kuvendit të Shqipërisë, me rastin e paraqitjes së platformës së tij për drejtimin e KLSH, Nentor 2011, 2 Kjell Larson, Udhezuesi I Auditimit te Performances, Grupi fq. 6 I Punes i INTOSAI, Suedi, Korrik 2004, fq. 4 106 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Refleksione mbi Manualin e ri të Auditimit të Performancës të KLSH ndikimi që raportet e institucioneve hollandeze, duke rezultuar kështu në një supreme të auditit kanë mbi performancën punë të mirë dhe me vlera për kërkime dhe ekonomike qeveritare është sot më i thellime të mëtejshme në to. madh se ndonjëherë. Vetëm në Slloveni, Gjykata e Llogarive citohet nga mediat 8‐10 Gjithsesi, konceptimi i auditimeve të herë në javë për gjetjet e saj, duke qenë performancës në kaluarën ka qenë ai i kështu një nga institucionet avangardë auditimit derivat, njohës dhe pjesor, si pjesë në ruajtjen e fondeve dhe transparencës rutinore e procesit të punës dhe jo si risi, publike. Në Hollandë, raportet e auditëve punë krijuese e mirëfilltë, bashkëkohore të performancës citohen dhe futen dhe integrale. Auditimi i performancës në referencat e doktorantëve, planeve duhet shndërruar në një nga shtyllat e strategjike të zhvillimit të institucioneve, zhvillimit dhe modernizimit të KLSH‐së. manualet e operacioneve, etj. Në Britani, Institucioni ynë është përpara një sfide të auditet e performancës nuk kufizohen vetëm fortë për ta përqëndruar punën tek auditi i në çështjet apo institucionet britanike, por performancës, pse ai i shërben vlerësimit të e kanë kthyer vëmendjen mbi probleme përgjegjshmërisë publike. Ky manual do të në rang planetar e global, siç janë problemet zbatohet jo thjesht si procedurë, por do të e klimës dhe ato të energjisë. Gjithçka ka konceptohet si një filozofi e të menduarit dhe vetëm një emërues të përbashkët: vepruarit nga i gjithë stafi iKLSH‐së. Një filozofi rritjen e ndërgjegjësimit të strukturave pune që konsideron se auditimi nuk është vendim‐marrëse, me synim përmirësimin një qëllim në vetvete, por në rradhë të parë e bërjes së gjërave, në mënyrë shkencore dhe një instrument parandalimi, instrument bashkëkohore. korrigjimi dhe këshillimi për institucionin që auditohet. Në Shqipëri, pavarësisht se ligji aktual i KLSH‐së nuk e specifikon në mënyrë eksplicite fushën Ekonomia e vendit në këtë situatë delikate e auditimit të performancës, të tilla auditime të ekonomisë botërore, sidomos asaj të kanë filluar të kryhen në këtë institucion që Eurozonës, por edhe e gjithë shoqëria nga viti 2008, përmes një projekti pilot në shqiptare kanë nevojë për sigurimin e bashkëpunim me NAO‐n britanike dhe shërbimeve publike nga përdorimi me Gjykatën Hollandeze të Llogarive. Duke ekonomicitet, me efiçiencë dhe efektivitet përfshirë një problematikë të gjerë, këto i fondeve publike. Auditimi i performancës auditime kanë adresuar çështje si:integrimin jep një informacion shumë më të gjerë në shoqëri të personave me aftësi të mbi ecurinë e të gjithë projekteve kufizuar, zbatimin e projektit për ruajtjen e dhe programeve në entet publike te liqenit të Ohrit, performancën e drejtorive audituara. Gjithashtu, nxjerrja në pah e të tatimeve dhe doganave, trajtimin ekonomicitetit, efiçiencës dhe efektivitetit e mbetjeve spitalore, marrëveshjen në mënyre direkte ose jo i ndihmon konçesionare të Aeroportit të Rinasit, entet shtetërore për të matur veten dhe Agjensinë Telegrafike Shqiptare, si edhe rezultatet e tyre, për të përcaktuar (gjetur) një sërë auditimesh performance të bashkive mundësi të tjera për rritjen e rezultateve me të ndryshme. Një pjesë e këtyre auditimeve të njëjtën kosto. Në mënyrë më specifike, është kryer me asistencë të huaj dhe kryesisht KLSH do të këshillojë dhe ndihmojë

AUDITIMI PUBLIK 107 KLSH Evis Çela drejtuesit dhe personelin e këtyre enteve rritja e përgjegjshmërisë janë disa nga për përmirësimin e proceseve të punës, objektivat strategjike që departamenti të ri sidomos aty ku efiçienca është e vështirë ka futur në axhendën e institucionit. për t’u matur, si dhe në përmirësimin e cilësisë së shërbimeve publike pa rritur Zhvillimi i metodologjive specifike që shpenzimet. lidhen me auditimin e performancës është i domosdoshëm për realizimin e Në përgjigje të kësaj fryme të re, duke e këtyre objektivave. Kjo masë do të zgjidhë trajtuar me prioritet të lartë auditimin procedurat e përzgjedhjes së subjekteve e performancës së institucioneve publike për të kryer një auditim performance, në KLSH, u krijua në 1 Tetor të vitit 2012, planifikimit të auditimit të performancës, departamenti i ri i auditimit të performancës teknikave të audimit dhe mbledhjes së të në krye të të cilit u vendos dr. Rejnald dhënave, për të kompletuar auditimet e Muça, pedagog me përvojë i shkencës performancës, si dhe çështje specifike që së financës në Fakultetin Ekonomik të kanë të bëjnë me objektivat, kontrollin e Universitetit të Tiranës. Aktualisht, pjesë cilësisë, raportimin dhe rekomandimet e e këtij departamenti janë 16 punonjës auditimit të performancës. Hapat që do me formime të larmishme, eksperiencë të të ndërmerren në këtë drejtim kanë të pasur dhe grada shkencore. Ky departament bëjnë me krjimin e një skeleti standart për do të jetë “shtylla moderne” e Kontrollit të auditimin e performancës, duke synuar Lartë të Shtetit. Një strukturë që do i shtojë përfshirjen në auditim të literaturës vlerë jo vetëm këtij institucioni, por gjithë bashkëhore mbi fenomenin apo subjektin administratës publike dhe taksapaguesve që po auditohet, legjislacionin e BE-së shqiptarë. Një pjesë e rëndësishme e planit në fushën që po auditohet, bazën ligjore strategjik të institucionit, që aktualisht vendase, auditimet e kryera nga SAI të është në formulim e sipër, është kontribut i tjera të suksesshme, etj. Ky standard këtij departamenti dhe për këtë departament jepet nëpërmjet këtij Manuali. Po ashtu, do të synohet edhe aplikimi i metodave Sinergjizimi i punës me departamentet e tjera, shkencore financiare, statistikore rritja e cilësisë dhe numrit të auditimeve dhe ekonometrike për një auditim të performancës me synim arritjen e performance që me të vërtetë ndihmon parametrave të SAI‐ve homologe lider në përmirësimin e përdorimit të fondeve në rajon e më gjerë, shtimi i kapaciteteve publike. njerëzore dhe infrastrukturore për këtë lloj auditi, përgatitja dhe përditësimi i KLSH gjatë vitit 2012 ka përfunduar 2 manualit të performancës për KLSH‐në dhe auditime të performancës dhe po kryen asistimi në formulimin e parametrave të tre të tjerë, duke rritur ndjeshëm numrin performancës për sektorë të administratës e këtij lloji auditimi, në krahasim me një publike, urbanizimi i konceptit të auditimit të vit më parë. Në program për vitin 2013 performancës në krejt administratën publike, janë 10 auditime, të ideuara nga anëtarët e por edhe më tej në mjedise akademike, departamentit, 6 prej të cilave janë në fazën media, organizma profesionale, OJF e OJQ, paraprake të mbledhjes së informacionit. etj., shtimi i vlerës së fondeve publike dhe Kriteret e zgjedhjes së fushave për auditim

108 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Refleksione mbi Manualin e ri të Auditimit të Performancës të KLSH kanë qenë: impakti social, materialiteti, komplekse. Udhëzimet e përmbajtura në ndjeshmëria publike, mundësia audituese, Manualin e ri të Performances të KLSH shtimi i vlerës dhe legjislacioni i BE‐së. Fushat ofrojnë mbështetje në këto fusha, por pjesa më e përzgjedhura janë: ndarja administrative, e madhe është përgjegjësi e vetë audituesve Censusi 2011, trajtimi i mbetjeve urbane, të performancës për të zhvilluar aftësitë e shërbimi hekurudhor, furnizimi me ujë, tyre në këto drejtime, duke përdorur edhe ushqimi dhe pajisjet spitalore,kurrikulat mënyra të tjera. universitare dhe avancimi në karrierë, ruajtja Udhëzimet i referohen standarteve e trashëgimnisë kulturore, etj. audituese përkatëse të INTOSAI‐t dhe Me qëllim rritjen e cilësisë së auditimit në mbështeten mbi parimet përgjithësisht këtë drejtim dhe pasurimin e kapaciteteve të pranuara të auditimit të performancës, profesionale, pjesëtarët e departamentit ekstraktuar nga eksperienca e anëtarëve në vitin 2012 janë trajnuar vazhdimisht në të INTOSAI. Me qëllim gjenerimin e vende me eksperiencë të pasur dhe lider në udhëzimeve të bazuara në eksperiencë, rajon e më gjerë, si Hollandë, Poloni, Slloveni, është ndërmarrë një studim mbi standartet Turqi, etj. Trajnimet nuk do të rreshtin edhe në dhe udhëzimet e një sërë SAI‐sh që kanë të ardhmen, duke i kthyer ato edhe në auditor eksperiencë disa‐vjeçare në auditimet debati e shkëmbimi idesh me partnerët tanë e performancës. Eksperienca e tyre në ndërkombëtarë. kryerjen e auditimeve të performancës dhe implementimit të Standarteve të Auditimit Sfidat janë të mëdha, veçanërisht për ka shtuar informacion të vlefshëm, jo një vend si Shqipëria, ku aktiviteti vetëm në drejtim të interpretimit praktik të ekonomik qeveritar prodhon një pjesë të Standarteve të Auditimit. konsiderueshmë të PBB‐së dhe punëson Nuk është e mundur të gjenerohen një numër të madh të fuqisë punëtore, por udhëzime të aplikueshme për të gjitha llojet mbështetja e pakursyer nga strukturat vendim‐ e auditimeve të performancës, meqënëse marrëse, përkushtimi i stafit dhe asistenca e krahasimi i praktikave të auditimit të huaj janë faktorë vendimtarë për sukses. performancës në vende të ndryshme varion shumë përsa i përket mandatit, organizimit dhe metodave të përdorura. Udhëzimet Vlera e shtuar e Udhëzimeve në Manual në auditimin e performancës nuk munden Audituesit e performancës mund të të përfshijnë në mënyrë adekuate të gjitha përballen me larmishmëri dhe dyzime të qasjet, metodat dhe teknikat, meqënëse konsiderueshme gjatë punës së tyre. Ata praktikisht kjo do të përfshinte gjithçka që duhet të disponojnë aftësi në analizimin ka të bëjë me shkencat sociale. Për më tepër, e aktiviteteve dhe praktikave menaxheriale. auditimet e performancës trajtojnë një tërësi Mund të ndeshen me nevojën e familjarizimit çështjesh dhe perspektivash që përfshijnë të me një diapazon të gjerë kontekstesh gjithë spektrin e veprimtarisë së sektorit publik dhe çështjesh organizacionale. Duhet dhe nuk është e mundur të përpunohen të zotërojnë aftësinë për të shkruajtur standarte dhe procedura të detajuara që të logjikshëm dhe përmbledhtazi për çështje funksionojnë njësoj mirë në të gjitha këto situata. Në auditimin e performancës nuk

AUDITIMI PUBLIK 109 KLSH Evis Çela është e mundur të gjenerohet një lloj manuali Pjesa 1 skicon kornizën e përgjithshme për i tipit “libër kuzhine” që mund të aplikohet auditimin e performancës. universalisht dhe me rezultate të mira. Pjesa 2 përcakton aplikimin e parimeve të Kur vjen çështja tek auditimi i performancës, auditimit në auditimin e performancës. pyetja shtrohet më tepër se “çfarë duhet Pjesa 3 paraqet standartet dhe udhëzuesit bërë” sesa “si duhet bërë”. Për shembull, në për planifikimin e auditimeve të hartimin e një studimi, dikush mund të presë performancës. nga audituesit që të kenë konsiderata të caktuara dhe të mbulojnë aspekte specifike. Pjesa 4 paraqet standartet dhe udhëzuesit Se si bëhet kjo duhet vendosur rast pas rasti për kryerjen e auditimeve të performancës. dhe duke mbajtur në konsideratë faktin se metodat dhe teknikat duhen aplikuar me kujdesin e nevojshëm referuar asaj që mbahet Pjesa 5 paraqet standartet dhe udhëzuesit si praktika më e mirë në shkencat sociale dhe për raportimin e auditimeve të auditim. performancës. Manuali reflekton eksperiencën e SAI‐ve Anekset përmbajnë informacione të me traditë të gjatë dhe standarte të mirë‐ mëtejshme se si planifikohen dhe realizohen përcaktuara në auditimin e performancës. auditimet e performancës. Po kështu, Ai e trajton auditimin e performancës anekset përmbajnë edhe informacione mbi së realizuar si shqyrtim ose investigim të lidhjen mes auditimit të performancës dhe pavarur; me fjalë të tjera, auditimin e teknologjisë së informacionit, si edhe mbi performancës si aktivitet të ndarë dhe kryerjen e auditimeve të performancës me profesional që kërkon aftësi të veçanta, një perspektivë mjedisore. Në fund paraqiten standarte specifike, planifikim dhe raportim edhe qasje të orientuara kah sistemi për special, etj. Rrjedhimisht, ky dokument auditimin e performancës. shënjestron kryesisht ato SAI që kryejnë - ose planifikojnë të kryejnë - këtë lloj auditimi * Evis Çela, Audituese e Parë në Kontrollin performance. Këto udhëzime konsistojnë në e Lartë të Shtetit pesë pjesë kryesore:

110 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI

Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI

Transparenca dhe llogaridhënia janë dy parimet kryesore të qeverisjes së mirë në sektorin publik. Përgjegjësia jonë si SAI, si institucioni më i lartë i auditimit të jashtëm publik është që të kontribuojmë llogaridhënien dhe transparencën e menaxhimit të fondeve publike

Nga DR. BUJAR LESKAJ*

Abstrakt: të mbajë një cilësi të lartë në aktivitetet e tij të auditimit dhe ta ruajë këtë cilësi, Transparenca dhe llogaridhënia janë dy në mënyrë që të drejtohet nga shembujt parimet kryesore të qeverisjes së mirë e mirë dhe të mund të justifikojë arsyen e në sektorin publik. Përgjegjësia jonë si ekzistencës së tij1. SAI, si institucioni më i lartë i auditimit të jashtëm publik është që të kontribuojmë Si institucion i auditimit të jashtëm, KLSH në llogaridhënien dhe transparencën duhet t’i përmbahet standardeve të e menaxhimit të fondeve publike. Këtë cilësisë dhe në të njëjtën kohë audituesit e kontribut Kontrollit të Lartë të Shtetit e tij duhet të mbajnë flamurin e pavarësisë, ka pasur në fokus të çdo auditimi të kryer objektivitetit, skepticizmit profesional dhe gjatë vitit 2012. llogaridhënies ndaj publikut, duke kryer punë cilësore auditimi. Sikurse thekson me shume mprehtësi As. Prof. Dr. Rejai Akiel, President i Gjykates 1 As. Prof. Dr. Recai Akyel, “Integriteti i menaxhimit te auditimit, llogaridhënia dhe TONE AT THE TOP”; marre se Llogarive te Turqise, “Çështja kryesore nga nr.2 i Revistes Shkencore te KLSh-se “Auditimi dhe më e rëndësishme e SAI-t është që publik”, fq. 6.

AUDITIMI PUBLIK 111 KLSH DR. BUJAR LESKAJ Fjalët Kyçe: llogaridhenie, transparence, sektorin privat, aftësia e një kompanie integritet menaxhimi, cilesi auditimi, për të ndërtuar dhe për të ruajtur mireqeverisje, sinergji. besimin e aktorëve të saj është shumë e rëndësishme për biznesin. Kjo ndodh Ne punimin e tij “Qeverisja e mire, edhe për institucionet publike. Për KLSH, Llogaridhënia dhe Nepunesi publik”, si një institucion publik që punon në emër 2 Profesor Allan Rosenbaum , lëvruesi të Kuvendit, aftësia për të krijuar besimin i njohur i financave publike shprehet në palët e interesuara është e një rëndësie se:”Nuk ka çeshtje me qendrore per vendimtare. qeverisjen e mire se sa te sigurohet qe ata qe i drejtojne dhe menaxhojne qeverite te Integriteti i menaxhimit të auditimit japin ne menyre konstante llogari përpara paraqitet shumë i rëndësishëm për qytetarise se tyre. Kjo është një çështje me ne, në drejtim të rritjes së besimit të të cilën të gjitha shoqëritë demokratike, palëve të interesuara. Qytetarët duan në një mënyrë ose një tjetër, duhet të të dinë se si shpenzohen fondet publike merren”. nga institucionet publike dhe se si institucionet i kryejnë detyrat e tyre. SAI Ne si SAI kemi shumë palë të interesuara punon si një ndërmjetës në këtë kontekst, në realizimin e misionit tonë të auditon institucionet dhe raporton në përmirësimit të qeverisjes: qytetarët, lidhje me llogaritë dhe transaksionet e Parlamentin, entet e audituara dhe tyre në Parlament dhe tek qytetarët. Sipas organizatat e shoqërisë civile. Besimi i përcaktimit të As. Prof. Dr. Rejai Akiel, palëve të interesuara për një SAI do të President i Gjykates se Llogarive te Turqise, thotë besim i Parlamentit dhe publikut, “integriteti i menaxhimit të auditimit në përgjithësi, për rezultatet e SAI-t. Është nënkupton kryerjen e këtyre auditimeve e rëndësishme që puna e KLSH të mbetet me staf kompetent dhe të pavarur, i cili relevante, e besueshme dhe e dobishme përdor një kod sjelljeje të mirëprovuar dhe për palët e interesuara, veçanërisht për i kryen auditimet në përputhje me ligjet Kuvendin. Misioni ynë është informimi i dhe standardet profesionale INTOSAI. publikut dhe i Kuvendit te Shqipërisë ne Pra, duhen përmbushur disa kushte për lidhje me pergjegjeshmerine e qeverise të siguruar integritetin e menaxhimit dhe te enteve te tjera publike per të auditimit: audituesit duhet të jenë të perdorimin e burimeve publike sipas ligjit, kualifikuar, kodi i etikës duhet të jetë i me ekonomicitet, efektivitet dhe efiçiencë qartë, procedurat e auditimit duhet të dhe nxitja e kesaj pergjegjeshmerie ne jenë të hapura dhe të mirëpërcaktuara, te gjithe sektorin publik, ne perputhje lidershipi i SAI-t duhet të sigurohet që me praktikat me te mira te BE-së, me monitorimi për të vlerësuar procesin e standartet nderkombetare te INTOSAI auditimit dhe raportet e auditimit është i dhe me ndjeshmerine popullore per rregullt3”. shtimin e luftes kunder korrupsionit. Në

2 Prof. Allan Rosenbaum, Drejtor i Institutit per 3 As. Prof. Dr. Recai Akyel, “Integriteti i menaxhimit te Menaxhim Publik dhe Sherbime Komunitare: “Qeverisja auditimit, llogaridhënia dhe TONE AT THE TOP”; marre e mire, Llogaridhënia dhe Nepunesi publik”, studim, fq. nga nr.2 i Revistes Shkencore te KLSh-se “Auditimi 7, Universiteti Nderkombetar i Floridas, SHBA, publik”, fq. 9 112 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI Në bazë të standardit ISSAI 20, “... KLSH duhet të jetë shembull për ofrimin përgjegjshmëria për SAI-n qëndron në e një pune cilësore. Sikurse përmendet përgjegjësinë e treguar për planifikimin në raportin e EUROSAI-t, “cilësia është e dhe kryerjen e punës së tij audituese, duke nevojshme si për punën profesionale të përdorur metodologjitë dhe standardet e SAI-t, ashtu dhe për administrimin e tij6”. duhura për të siguruar llogaridhënien dhe Siç thuhet në Raportin e Komitetit të transparencën mbi aktivitetet publike, Audituesve Ndërkombëtarë, “kultura duke përmbushur përgjegjësitë e tij brenda SAI-ve është çelësi për auditime në mënyrë të plotë dhe objektive4”. Në cilësore, pasi ajo krijon një mjedis ku kontekstin e përgjegjshmërisë, proceset arritja e cilësisë në çdo aspekt të procesit e punës, aktivitetet dhe produktet duhet të auditimit vlerësohet dhe shpërblehet. të jenë transparente dhe SAI-t duhet të Brenda SAI-t arritja e cilësisë është shumë komunikojnë hapur me aktorët e tyre. më e domosdoshme se në institucionet e Përgjegjësia ndahet në përgjegjësinë tjera, për vetë rolin që SAI ka si gjykues i e lidershipit dhe të stafit të një SAI. punës së të tjerëve. (Raporti i Grupit të Përafrimi i njohur në literaturën botërore punës së EUROSAI-t, botim i vitit 2010, fq. me shprehjen “Tone at the top”(theksi 7). Për këtë arsye ruajtja e një niveli të në majë) ka të bëjë me përgjegjësitë caktuar të cilësisë bëhet gjithnjë e më i e lidershipit për të siguruar cilësinë e rëndësishëm për SAI-t. Reputacioni i SAI- produkteve apo shërbimeve që ofron ve bazohet në cilësinë e prodhimit të tyre. institucioni. Termi është përcaktuar nga IFAC si vijon: “Standardi i vendosur nga Nga ana tjetër, sipas përcaktimit të bërë lidershipi i një organizate në të cilin është nga Grupi i Punës i INTOSAI mbi Vlerat matur performanca; kultura brenda së dhe Dobitë e SAI-ve: ”Një SAI duhet të cilës veprojnë anëtarët e organizatës, jetë një organizatë model dhe të drejtojë mënyra e veprimit e vendosur nga nëpërmjet shembullit - p.sh. në qeverisjen lidershipi, pavarësisht strategjive të e mirë, transparencën dhe llogaridhënien dokumentuara për drejtimin dhe politikat, për performancën e SAI-t, duke ndjekur ajo është forca që drejton profesionistët standardet etike, në promovimin e një individualë; dora e padukshme që drejton kulture të cilësisë dhe përmirësimit të pavarësisht rregulloreve5”. vazhdueshëm, si dhe në të mësuarit dhe shkëmbimin e njohurive7”. Ne si KLSH jemi përgjegjës për auditimin e institucioneve publike dhe shqyrtimin Të përqëndruar për sigurimin e nivelit të e llogarive, pasqyrave financiare dhe duhur të llogaridhënies dhe të cilësisë në strukturës së auditimit të brendshëm të auditim, duke zbatuar rekomandimin e tyre, duke bërë sugjerime në mënyrë që Rezolutës së Kuvendit të Shqipërisë për ato të kontribuojnë në mirë-qeverisjen e “Kryerjen e auditimeve ndaj përdorimit të sektorit publik. Po vetë funksionet e SAI-t fondeve të Buxhetit të Shtetit, si dhe fond- dhe cilësia e veprimtarisë së tij? Sigurisht, eve të projekteve të financuara nga BE-ja si një institucion i jashtëm auditues, 6 Raporti i Grupit të Punës së EUROSAI-t, botim i vitit 4 ISSAI 20, botim i vitit 2010, fq. 3 2010, fq. 18 5 IFAC, Komiteti i Audituesve Ndërkombëtarë, botim 7 Botim i INTOSAI “Kuadri i Matjes së Performancës së i vitit 2007, fq. 8. SAI-ve”, shtator 2012, fq. 11 AUDITIMI PUBLIK 113 KLSH DR. BUJAR LESKAJ e nga institucionet financiare ndërkom- luftuar korrupsionin, janë elementë bëtare me objektivitet, profesionalizëm, thelbësorë të një kuadri ku ekonomitë cilësi dhe efektivitet të lartë”, si KLSH kemi mund të prosperojnë8”. realizuar gjatë vitit të kaluar 177 auditime Mendoj se gjithnjë përpara nesh duhet nga 153 të planifikuara dhe kemi përfun- të kemi fjalët e çmuara të Sekretares së duar 158 auditime. Shtetit Hilari Klinton në adresimin e saj në Gjatë auditimeve të kryera në vitin 2012 Kuvendin e Shqipërisë. “Është gjithmonë (me periudhe 2-3 vjeçare aktiviteti të entit e rëndësishme t’i kujtojmë vetes se që auditohet), KLSH ka vërejtur parregullsi konsolidimi i demokracisë kërkon më dhe shkelje financiare në të ardhurat e shumë se vetëm zgjedhje. Kërkon studim mbledhura dhe në shpenzimet e kryera logjik. Kërkon institucione të forta ... Kërkon nga entet publike të audituara, institucione që qeveria të jetë e hapur në mënyrë që te Pushtetit Qendror dhe Vendor, me dëm njerëzit të na pyesin në menaxherëve të ndaj Buxhetit të Shtetit në shumën 13, llogarive publike. Unë kërkoj me ngulm që 522, 392, 000 lekë, ose 97.3 milione euro. ju të përballeni me problemin që ndikon Institucioni ka rekomanduar që kjo shumë në kaq shumë demokraci sot në botë, të zhdëmtohet në masën 100 përqind. pikërisht me korrupsionin ... Kjo është një Institucioni ka zbuluar shkelje të luftë që secili vend duhet ta kryejë dhe të disiplinës financiare me ndikim negativ në fitojë në të gjithë botën, sepse korrupsioni perfomancën e subjekteve të audituara, është një kancer që gërryen shoqëritë ... në shumën e përgjithshme 1, 842, 998, Zhdukja e korrupsionit kërkon përpjekje 000 lekë, ose 13.2 milione euro. të pandalshme dhe një angazhim të përbashkët”. Shkeljet financiare janë vërejtur kryesisht në prokurimet publike, në shitjen dhe Si KLSH gjatë vitit 2012 kemi kryer 40 dhënien me qira të pasurisë shtetërore, kallëzime penale për 125 punonjës të në urbanistikë, në shpenzimet operative, administratës shtetërore të niveleve të në doganat, në tatimet e taksat, etj. ndryshme, ose 2 herë më shumë kallëzime nga sa institucioni ka bërë në tre vitet Ekziston një perceptim negativ i publikut 2009-2011 të marra së bashku. në lidhje me nivelin aktual të korrupsionit në administratën publike. Ky perceptim Senatori kanadez John Williams, Kryetar vjen nga moszbulimi dhe mosndëshkimi i i Organizates Globale te Parlamentareve korrupsionit në nivel të mjaftueshëm nga Kunder Korrupsionit(GOPAC) shprehet ana e organeve shtetërore përgjegjëse se :””Qeverisja e mirë, qoftë në sektorin për ta luftuar këtë dukuri. Në këtë publik ose privat, është gjithmonë një këndvështrim, mirëqeverisja është sfidë. Ndërsa ne duam dhe presim që antidoti më i mirë ndaj korrupsionit. Fondi njerëzit të veprojnë me ndershmëri dhe Monetar Ndërkombëtar është shprehur se integritet, në shumë raste, vetë interesi, “të promovosh mirëqeverisjen në të gjitha lakmia, dhe mungesa e respektimit të të aspektet e saj, duke siguruar sundimin e 8 Udhëzues, “Qasja e FMN-së në promovimin e ligjit, duke përmirësuar efiçiencën dhe mirëqeverisjes dhe në luftën ndaj korrupsionit”, përgjegjësinë e sektorit publik dhe duke ribotim i vitit 2011, fq. 18

114 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI drejtave të të tjerëve kapërcen detyrimin institucionit vetëm në muajin Dhjetor themelor për të vepruar në mënyrë 2012, institucioni i Prokurorisë ka nisur etike... Qeverisja e mirë kërkon vigjilencë hetimet për 35 punonjës publikë të kapur të vazhdueshme nga drejtuesit për të me shkelje nga KLSH në bashkitë Vlorë, siguruar llogaridhënie efektive. Njohja Sarandë, Himarë, Pogradec dhe Përmet, e problemit është e lehtë, zgjidhja është si dhe në Ndërmarrjen e Ujësjellës- sfidë. Shumica e njerëzve nuk kanë dëshirë Kanalizimeve Mat. Kjo është parësore në të japin llogari, por llogaridhënia është ndërgjegjësimin e strukturave dhe enteve themeli mbi të cilin qeverisja efektive dhe publike për përgjegjësitë që ato kanë 9 një shoqëri e begatë mund të ndërtohen” . në administrimin e pronës shtetërore. Është vërejtur botërisht se rritja e Bashkëpunimi efiçient i institucioneve si përgjegjësisë së menaxherëve publikë KLSH dhe Prokuroria e Shtetit në zbulimin ndikon menjëherë në uljen e korrupsionit. dhe hetimin e abuzimeve me pronën Puna jonë shkon ne sinkron me Strategjinë shtetërore prodhon përgjegjshmëri. Ndërsektoriale të Parandalimit, Luftës Dhe një shkallë më e lartë përgjegjësie kundër Korrupsionit dhe Qeverisjes ndaj disiplinës së rreptë financiare dhe Transparente 2008-2013 të qeverisë detyrave të tjera publike ul korrupsionin. Berisha, e cila kërkon një bashkëpunim Nga ana tjetër, sfida jonë tjetër kryesore, më të ngushtë të institucioneve modernizimi i institucionit, realizohet kryesore që e luftojnë korrupsionin, të duke koordinuar si duhet punën me bazuar në angazhime të përbashkëta të institucionet e tjera. Në përmbushje të institucionalizuara. objektivit të platformës strategjike të caktuar në dhjetor 2011 për institucionin, Gjatë vitit të kaluar, KLSH është përpjekur të krijojë sinergji për mirëqeverisjen, kemi siguruar bashkëpunim profesional duke bashkëpunuar në sistem me me Institutin e Ekspertëve Kontabël institucionet e tjera shtetërore. Në mars të Autorizuar (IEKA) dhe me Këshillin 2012, nënshkruam një marrëveshje Kombëtar të Kontabilitetit. bashkëpunimi me Inspektoratin e Lartë Kemi iniciuar në maj 2012 marrëveshjen të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive të e bashkëpunimit me Ministrinë e funksionarëve të lartë të shtetit dhe një me Financave, sidomos me strukturat e saj të Autoritetin Shqiptar të Konkurrencës, me auditimit të brendshëm. Kjo marrëveshje synimin e zhbirimit të çdo rasti pasurimi është në veprim dhe do të realizohet e të shpejtë të ndonjë funksionari publik, si plotë gjatë këtij viti në objektivat e saj dhe të rasteve të prishjes së konkurrencës kryesorë, në bazë të standardeve ISSAI në tenderat dhe ankandet shtetërore. Në 9150 dhe 1240. Ndajmë mendimin që qershor 2012 nënshkruam marrëveshjen forcimi i kapaciteteve të auditimit, si atij e bashkëpunimit me Prokurorinë të brendshëm dhe të jashtëm publik, e Përgjithshme. Nga kallëzimet e është rruga e duhur për të mbështetur 9 “Lllogaridhënia dhe Qeverisja e mirë-Pa llogaridhënien, maksimalisht rritjen e përgjegjshmërisë, korrupsioni lulëzon”, John Williams, artikull, Revista e Audituesve të Përgjithshëm të Çertifikuar (CGA), transparencës dhe ndershmërisë në Nëntor-Dhjetor 2011, fq. 37 qeverisje.

AUDITIMI PUBLIK 115 KLSH DR. BUJAR LESKAJ KLSH ka sjellë në vitin 2012 58 propozime përgjigjen përkatëse, ndërsa 76 janë në për përmirësim të legjislacionit, nga të vijim të verifikimit. cilat 15 janë zbatuar tashmë, ndërsa 24 janë në proces zbatimi. Ka rekomanduar Për rritjen e transparencës dhe efiçiencës 2, 194 masa organizative, nga të cilat janë në auditim, KLSH ka nënshkruar zbatuar 1, 659 ose 76 përqind e tyre. marrëveshje bashkëpunimi me disa nga OJF-të më të spikatura në promovimin e Institucioni ka rekomanduar 1, 221 transparencës në administratën publike masa disiplinore dhe administrative, dhe në luftën kundër korrupsionit, nga të cilat 802 ose 66 përqind janë dhe konkretisht me Transparency realizuar që gjatë këtij viti. Ndërsa në Internacional në Shqipëri, me lëvizjen përmbushjen e rekomandimeve tona Alternativa Civile, me Qendrën për për masat organizative, ato disiplinore Transparencë dhe Informim të Lirë, me dhe administrative kemi nivel të mirë Institutin e Studimeve Bashkëkohore, zbatueshmërie, masat për largime nga me Institutin për Demokraci dhe puna të punonjësve të gjetur me shkelje Ndërmjetësim, me Lëvizjen Evropiane janë në nivel shumë të ulët. Ky mosrealizim Shqipëri dhe me Institutin “G&G Group”. ka ardhur nga serioziteti i pakët i enteve Këto nuk janë marrëveshje sa për numër. të audituara në ndëshkimin e shkelesve Marrëveshjet shprehin filozofinë e të ligjit brënda stafit të tyre. Na del një punës sonë, realizimin e veprimtarisë detyrë e rëndësishme për këtë vit që me ekonomicitet, efektivitet dhe të ngremë në një nivel të pranueshëm efiçiencë, duke gjeneruar sinergji me këtë tregues shumë të rëndësishem për bashkëpunimet. Nga OJF-të kërkojmë jo forcimin e kulturës së ndërshkueshmërisë, vetëm bashkëpunim për transparencë, por ose ndryshe të përgjegjësisë dhe edhe të marrin pjesë aktive në auditimet llogaridhënies në administratën publike. tona dhe ato të na auditojnë ne. Sikurse shprehet Grupi i Punës i INTOSAI mbi Përmirësimi i qeverisjes duke luftuar Vlerën dhe Dobitë e Institucioneve më korrupsionin dhe antikulturën e të Larta të Auditimit (SAI-ve), “Sigurimi i pandërshkueshmërisë, nëpërmjet tran- cilësisë tek performanca e SAI-t nënkupton sparencës së plotë dhe funksionale me se vlerësimi është rishikuar nga dikush, publikun, ka përbërë një nga përparësitë i cili nuk ishte i përfshirë drejtpërdrejt e veprimtarisë së KLSH gjatë vitit të kaluar. në punën e vlerësimit të hollësishëm, Ai është njëkohësisht shprehje e filozofisë me qëllim sigurimin se cilësia është e dhe përqasjes sonë për të vendosur mjaftueshme. Transparenca në lidhje me në plan të parë interesat e qytetarit. natyrën dhe procesin e sigurimit të cilësisë Kemi trajtuar 358 letra dhe ankesa nga është thelbësore për besueshmërinë e qytetarët për probleme të ndryshme, vlerësimit në sytë e të gjithë aktorëve. nga të cilat 111 i kemi konstatuar jashtë Sigurimi i cilësisë duhet të ndërmerret kompetencave dhe juridiksionit të KLSH, nga individët dhe organizatat që janë të 10 kurse nga 247 kërkesa dhe ankime në njohur me vendin dhe SAI-n ”. kompetencë të institucionit, 171 prej tyre i kemi verifikuar dhe u kemi dhënë 10 Botim i INTOSAI “Kuadri i Matjes së Performancës së SAI-ve”, shtator 2012, fq. 16 116 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI Në zbatim të parimit 8-të të ISSAI 20 për e Përgjithshme të Buxhetit në BE, DG- komunikimin aktiv të një SAI nëpërmjet Budget dhe me SIGMA. Gjatë ditëve të publikimeve, gjatë vitit 2012 institucioni para të Nëntorit 2012 organizuam katër përgatiti dhe botoi “KLSH-Analiza Vjetore tryeza pune me pedagogë të Universitetit 2011”, “KLSH në Kuvend”, “KLSH-Analiza Shtetëror të Tiranës dhe ekspertëve të 6-mujore 2012”, “EUROSAI dhe SAI-t njohur ligjorë, kontabël dhe të financave Evropiane”, “Standardet ISSAI 1, 10, 11, publike, si dhe me përfaqësues të 20, 30, 40, 100 dhe 200”, “Historiku i shoqërisë civile dhe të mediave. Në këto KLSH”, dy numra të revistës shkencore tryeza mori pjesë dhe një Drejtor Njësie “Auditimi Publik” dhe Manualin e në DG-Budget, specialist i fushës. Nga përditësuar të Auditimit të Performancës. tryezat rezultuan sugjerime të vlefshme Më datën 28 dhjetor 2012, KLSH zhvilloi që u reflektuan në draftin përfundimtar të Konferencën e tij të parë Shkencore, Projekt-Ligjit me Amendimet, i dorëzuar duke ju referuar historikut të institucionit Kuvendit të Shqipërisë më 30 nëntor dhe punës shumëvjeçare të të gjithë 2012 dhe sipas DG-Budget, “tërësisht personave që kanë kontribuar për ngritjen në përputhje me standardet INTOSAI”. dhe mbarëvajtjen e tij në periudha kohore Amendimet sjellin një konceptim modern të ndryshme, me rastin e 100 Vjetorit të të të drejtave dhe detyrave të KLSH. Ato Pavarësisë. Kjo konferencë për këtë vit do të ndihmojnë në rritjen e nivelit të 2013 dhe vitet në vijim synon të kthehet zbatimit të rekomandimeve të tij, në në një traditë dhe një forum përqasjesh rritjen e kapaciteteve administrative, eksperiencash auditimi si për auditimin në saktësimin e së drejtës së KLSH të e jashtëm dhe atë të brendshëm publik, auditojë fondet e akorduara nga BE për duke sjellë edhe përvojën audituese të Shqipërinë deri tek përdoruesi i fundit dhe institucioneve homologe të zhvilluara në në saktësimin e së drejtës të çertifikojë rajon dhe më gjerë. llogaritë financiare të enteve të audituara. Ne besojmë se Kuvendi do të na mbështesë Puna në sistem për mirëqeverisjen, si gjithmonë. Për më tepër, vetë Rezoluta e përgjegjësia jonë për transparencë dhe Kombeve të Bashkuara e 22 Dhjetorit 2011 llogaridhënie mbartin në vetvete një i inkurajon Shtetet Anëtare të OKB-së dhe përgjegjësi ligjore, profesionale dhe morale parlamentet e tyre të “mbështesin SAI-t të tepër të lartë. Për të qenë sa më efektivë kryejnë detyrat e tyre në mënyrë objektive dhe për të modernizuar kapacitetet tona dhe efektive, duke qenë të pavarura nga audituese dhe gjithë aktivitetin, në zbatim subjekti i audituar dhe të mbrojtura nga dhe të rekomandimit të Progres Raportit ndikimet e jashtme12”. Me amendimet 2012 të BE-së për Shqipërinë, i cili ka e ligjit te KLSH permiresohet qeverisja nënvizuar se: “Auditimi i jashtëm duhet të dhe rritet ndjenja e pergjegjesise dhe 11 vijë në nivel me standardet e INTOSAI ”, llogaridhënia ne administraten publike. gjatë vitit 2012 plotësuam përgatitjen e draft-amendimeve të ligjit organik të KLSH, në bashkëpunim intensiv me Drejtorinë 12 Rezoluta e OKB-së “Për nxitjen e efiçiencës, përgjegjshmërisë, efektivitetit dhe transparencës 11 Raport Progresi 2012 i Bashkimit Evropian për së administratës publike duke fuqizuar institucionet Shqipërinë, fq. 66 supreme të auditimit”, 22 dhjetor 2011, fq. 3

AUDITIMI PUBLIK 117 KLSH DR. BUJAR LESKAJ Në Projekt-Idenë e paraqitur më datë 14 perfituar asnje asistence teknike nga Dhjetor 2011 në Komisionin e Ekonomisë donatoret. dhe të Financës së Kuvendit, si kandidat i nominuar nga Presidenti i Republikës, Jemi të bindur se ndikimi ynë në theksova se : “KLSH është përpara një mirëqeverisjen publike është tërësisht sfide të fortë për ta përqëndruar punën në funksion të nivelit të kapaciteteve tek auditimi i performancës, pse ai i tona. Gjatë vitit 2012, kemi rekrutuar shërben vleresimit të përgjegjshmërisë sipas të gjitha rregullave të punësimit në publike. Përqëndrimi i vëmendjes tek administratën publike shumë punonjës auditimi i performancës do të jetë të rinj, ndër të cilët katër me gradën ndër shtyllat kryesore të planit të ri shkencore Doktor i Shkencave dhe tetë me strategjik 2013-2016 të institucionit”. nivel pasuniversitar të Programit Master. Gjatë vitit 2012, katërfishuam numrin Kemi pare si mjetin kryesor të forcimit e auditimeve të performancës, në të kapaciteteve audituese të institucionit krahasim me një vit më parë(duke u trajnimet intensive të stafit, si atij me nisur nga një bazë shumë e dobët) dhe përvojë edhe atij të ri, në përvetësimin përditësuam Manualin e Auditimit të e standardeve INTOSAI. Për këtë, kemi Performancës, që ai t’u shërbejë më lidhur, duke filluar nga muaji shkurt 2012 konkretisht audituesve tanë. Në shtator e në vijim, marrëveshje bashkëpunimi 2012, institucioni ngriti Departamentin me institucionet simotra të zhvilluara e Auditimit të Performancës, me në të auditimit më të lartë publik, si Zyra e krye një nga studjuesit më premtues të Audituesit të Përgjithshëm të Kosovës, Zyra makroekonomisë shqiptare dhe Doktor i Kombëtare e Auditimit(NIK) e Polonisë, Shkencave në financat publike, si dhe me Gjykata e Auditimit e Sllovenisë, Gjykata 16 auditues ndër ata më me përvojë në e Llogarive e Turqisë dhe Institucioni i KLSH dhe auditues të rinj me perspektivë Auditimit Shtetëror të Kroacisë. Si rezultat të qartë për ngritje profesionale. i zbatimit të këtyre marrëveshjeve, gjatë vitit 2012 u trajnuan jashtë shtetit një Me qëllim përmirësimin e medotologjisë numër audituesish të KLSH i barabartë së auditimit dhe raportimeve tona, me numrin e punonjësve të institucionit ngritëm në shkurt 2012 Departamentin të dërguar jashtë gjatë shtatë viteve 2004- e Kërkimit Shkencor, Zhvillimit dhe 2011 të marra së bashku. Realizuam në Teknologjisë së Informacionit. Gjatë gjysmën e dytë të vitit 2012 me ekspertë vitit 2012 institucioni aplikoi dhe fitoi të SIGMA në Tiranë një program intensiv një projekt binjakëzimi për zhvillimin e trajnimesh për auditimin e performancës, metodologjisë dhe kapaciteteve të tij auditimin financiar dhe auditimin e audituese, në kuadër të financimeve IPA teknologjisë së informacionit, program 2012, me vlerë 2.11 milionë euro, i cili të cilin do ta vijojmë edhe këtë vit. Vitin do të bëhet veprues në fund të këtij viti. 2012 e mbyllëm me një tregues 19.4 ditë Falenderojme me kete rast Delegacionin trajnimi për auditues në KLSH, nga vetëm e BE-se ne Tirane, ministrine e Integrimit 2.1 ditë trajnimi në vit për auditues, që dhe DG-Budget per mbeshtetjen e dhene, kishim trashëguar nga viti 2011. Ky tregues pas 4 vitesh qe institucioni nuk kishte i sotëm është në nivel me treguesit e

118 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Llogaridhënia, transparenca dhe përgjegjësia jonë si SAI ditëve të trajnimit në vit për auditues të Literatura: institucioneve të auditimit suprem më të zhvilluara në kontinent. ISSAI 1, 10, 20, 40, 1240 dhe 9150 Prof.Ass.Dr. Recai Akyel, President i Në tërësi, gjykoj se masat e marra dhe Gjykates Turke te Llogarive, “Integriteti i puna e kryer gjatë vitit 2012 na lejojnë menaxhimit te auditimit, llogaridhënia dhe të jemi ambiciozë në objektivat tona TONE AT THE TOP”; prezantim i mbajtur për vitin në vijim. Në bashkëpunim me ne Konferencën VII EUROSAI-OLACEFS në ekspertë të SIGMA, kemi përgatitur Tbilisi, Gjeorgji, shtator 2012. Planin e Zhvillimit Strategjik të KLSH për IFAC, “Komiteti i Audituesve vitet 2013-2016, i cili permban objektivat Ndërkombëtarë”, botim i vitit 2007 kryesorë si përmirësimi i bazës ligjore dhe rregullatore të KLSH, në përputhje Rezoluta e Kuvendit të Shqipërisë për me standardet INTOSAI dhe praktikat Vlerësimin e Aktivitetit të KLSH, 26 prill më të mira europiane, përmirësimi i 2012 metodologjisë dhe rritja e cilësisë në Rezoluta e OKB “Për nxitjen e efiçiencës, auditim, përmirësimi i cilësisë dhe shtimi përgjegjshmërisë, efektivitetit dhe i numrit të auditimeve të performancës, transparencës së administratës publike krahas konsolidimit të auditimeve të duke fuqizuar institucionet supreme të përputhshmërisë dhe atyre financiarë, auditimit”, 22 dhjetor 2011 sigurimi i mirëqeverisjes, si dhe rritja e Raport Progresi 2012 i Bashkimit Evropian pergjegjshmerise dhe llogaridhenies per për Shqipërinë nje menaxhim te shendoshe financiar. Raport i Komitetit të Audituesve Këto objektiva do të jenë parësore për ne Ndërkombëtarë, botim i EUROSAI, 2010, gjatë këtij viti dhe ne vijim. Allan Rosenbaum, “Qeverisja e mire, Bashkëpunimi i gjerë dhe i thellë me Llogaridhënia dhe Nëpunësi publik”, 2009, Kuvendin e Shqipërisë, me Institucionin Universiteti Ndërkombëtar i Floridas, e Presidencës, me Qeverinë dhe me të SHBA gjithë partnerët tanë në nivel kombëtar John Williams, “Llogaridhënia dhe dhe ndërkombëtar është për ne garancia Qeverisja e mirë”, artikull, Revista e më e plotë në suksesin e objektivave Audituesve të Përgjithshëm të Çertifikuar dhe përpjekjeve tona për llogaridhënie (CGA), Kanada, Nëntor-Dhjetor 2011 efektive të enteve që auditojmë, për “Qasja e FMN-së në promovimin e transparencë efiçiente dhe përgjegjshmëri mirëqeverisjes dhe në luftën ndaj në realizimin e misionit të KLSH. korrupsionit”, Udhëzues, ribotim i vitit 2011

* Dr. Bujar Leskaj është Kryetar i Kontrollit të Lartë të Shtetit

AUDITIMI PUBLIK 119 KLSH Alfonc GABILI

120 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Auditimi i të ardhurave në Turqi

AUDITIMI I TË ARDHURAVE NË TURQI

SAI`t, kudo nëpër botë, po i kushtojnë gjithnjë e më shumë vëmendje auditimit të të ardhurave në paralel me pritshmëritë e njerëzve, dhe si rrjedhojë, mbështetur ne legjislacionin e tyre po i riorganizojnë prioritetet e tyre dhe devijojnë burimet nga aktivitetet e tjera drejt auditimit të të ardhurave.

Përktheu dhe Përshtati: Alfonc GABILI*

I - HYRJE 3. Momentalisht administrimi i tatimeve të Turqisë po i nënshtrohet një ndryshimi 1. Shkëmbimi i informacionit i arritur me organizativ dhe funksional brënda kuadrit anë të takimeve profesionale dhe forumeve të një projekt-reforme i cili është pjesërisht të tjera, i ka dhënë dhe do të vazhdojë ti i financuar nga Banka Botërore. Ska japë një ndihmesë të madhe SAI`ve në dyshime që këto ndryshime do të prekin përpjekjet që ata kanë bërë për të zhvilluar formulimin e politikave dhe qasjeve të më tej auditimin e tyre të të ardhurave. reja të auditimit të të ardhurave të Gjykata Turke e Llogarive. 2. Në Turqi, njësoj si dhe në shumë vende të tjera, auditimi i të ardhurave ka pasur 4. Ky punim fokusohet në dy tema të më pak rëndësi se auditimi i shpenzimeve. mëdha. E para, mbulon gjerësisht një Megjithatë Gjykata Turke e Llogarive, llogaritje të shkurtër të tatimit dhe me burimet e saj te limituara, është në administrimit aktual të tatimeve në Turqi, parapergatitjen e ri-dizenjimit të politikave ndërkohë që e dyta përshkruan pozitën e të saja për auditimin e të ardhurave. Gjykatës Turke te Llogarive në auditimin e

AUDITIMI PUBLIK 121 KLSH Alfonc GABILI të ardhurave. Kjo pjesë, është përqëndruar mbi Trashegiminë dhe Dhurimet, Ligji kryesisht në një punim të paraqitur në për Taksën mbi Vlerën e Shtuar, Ligji për Seminarin Ndërkombëtar për Auditimin Tatimet mbi Shitjen e Mjeteve Motorike, e të Ardhurave. Gjithsesi, seksioni që ka Ligji për Tatimin mbi Konsumimin e lidhje me horizontet e reja në auditimin e Naftës, Ligji për Transaksionet Bankare të ardhurave është i përfshirë në Projektin dhe të Sigurimeve, dhe Ligji për Detyrimet Kërkimor të ASOSAI. e Stampimit. Procedurat e përgjithshme që mbulojnë të gjitha llojet e tatimeve II- SISTEMI I TATIMIT DHE ADMINISTRIMI janë të përcaktuara nga një ligj specifik i I TATIMEVE NË TURQI titulluar “Ligji mbi Procedurat Tatimore”. Ministria e Financave lëshon qarkore për Baza Ligjore e Tatimit të përcaktuar direktiva operative dhe 5. Neni 73 I Kushtetutës së Republikës së administrative të detajuara e të bazuara Turqisë përcaktohet nën titullin të dyja në këtë ligj mbi proceduren dhe në një ligj specifik që ka lidhje me tatimin “ Detyrimi për të paguar Tatimet” si më përkatës. poshtë: Çdo njeri ka për detyrim të paguaj tatimet Struktura dhe Performanca e Tatimeve që i takojnë sipas burimeve të tij finaciare, në Turqi në mënyrë që të përballohen shpenzimet 7. Raporti për tatimet mbi të ardhurat e publike. Produktit të Brendshem Bruto (PBP) ka Një shpërndarje e barabartë dhe e një mesatare prej 18%. Tatimet mbi të balancuar e barrës tatimore është ardhurat e buxhetit të konsoliduar (p.sh. objektivi social i politikës fiskale. totalet e përfshira në të ashtu-quajturat buxhetet shtesë dhe buxhetet kryesore) Tatimet, tarifat, detyrat dhe detyrime ka një shumë prej 13 % të PBP: Tatimet financiare të tjera të tilla do të vendosen, kryesore janë: të ardhurat personale (40 % ndryshohen ose hiqen me ligj. të të ardhurave), taksa mbi vlerën e shtuar Këshilli i Ministrave mund të ketë (30%) dhe të ardhurat e korporatave fuqinë për të ndryshuar përqindjet e (7%). Taksat e mbledhura në mënyrë clirimit, përjashtimeve dhe reduktimeve të drejpërdrejtë nga pushteti vendor të tatimeve, tarifave, detyrave dhe nuk janë të përfshira në këto raporte. imponimeve të tjera të tilla financiare, ku Momentalisht rreth 11 % e mbledhjes se limitet maksimale dhe minimale janë të tatimeve mbi taksat i kalojnë pushtetit vendosura me ligj.” vendor. Në vitet e fundit, ka pasur një rritje të mbështetur në nivele specifike 6. Kushtetuta përcakton gjithashtu të vendosura nëpërmjet fondeve ekstra se duhet të ketë një dispozitë në ligj buxhetore të cilat janë llogaritur si - 3% të për të vendosur çfarëdo lloj tatimi. PBP. Ligjet kryesore të tatimeve janë: Ligji për Tatimin mbi të Ardhurat, Ligji për 8. Shpërndarja e tatimit mbi të ardhurat e Tatimin e Korporatave, Ligji për Tatimin buxhetit të konsoliduar sipas subjektit të e Mjeteve Motorike, Ligji për Tatimin treguar më poshtë:

122 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Auditimi i të ardhurave në Turqi (i) Tatimi mbi të ardhurat 48.6 së turke vështire së janë në një linjë me Tatimi mbi të ardhurat personale 40.4 metodën e Bashkimit Europian. Ka dy përqindje të ulëta (1% dhe 8%) për artikujt Tatimi mbi të ardhurat e korporatës 7.2 ushqimorë bazë, një përqindje bazë ( 15%) (ii) Tatimi mbi pasurinë 1.0 dhe përqindja e të mirave luksoze (23%). (iii) Tatimi mbi të mirat dhe shërbimet 45.7 Tatimi mbi vlerën e shtuar 31.0 Administrimi i Tatimeve Të tjera 14.7 10. Drejtoria e Pergjithshme e të Ardhurave (iv) Tatimi mbi tregtinë me jashte 5.8 (DPA) e Ministrisë së Financave është 9. Do të ishte më fitimiprurëse nëse do të përgjegjëse për administrimin e tatimeve. jepnim një informacion të shkurter mbi DPA ka stafin më të madh, të përbërë nga tatimet kryesore. më shumë se 55.000 persona, pjesa më e madhe e të cilit është e shpërndarë në Tatimi mbi të Ardhurat Personale (TAP) rreth 900 zyra lokale të tatimeve. DPA përfitohet nëpërmjet kthimit vjetor të ka përgjegjësi gjithashtu të këshillojë tatimit mbi të ardhurat, në mbledhjen e qeverinë për politikat e tatimeve, për të burimeve. Përqindja e tatimit marxhinal interpretuar ligjet mbi tatimet dhe për të shkon nga 25% në 55%. Tatimi në burim prodhuar statistika për Administratorin llogaritet si 84% e të ardhurave totale Vendor të Financës, për të kontrolluar të TAP. Elementi kryesor i burimit është rrjetin e zyrave vendore nëpër provinca rroga dhe të ardhurat nga paga, të cilat etj. aktualisht përkojnë me 55% të totalit të TAP: Tatimet janë mbajtur nga afërsisht Një Sistem i Kompjuterizuar në 5.5 milionë përfitues rrogash, nga të cilët Administrimin e Tatimeve 1.7 milionë janë në sektorin publik. 11. Kompjuterizimi i operacioneve Një pjese relativisht më e vogël e të tatimore ka filluar pak a shumë prej njëzet ardhurave të qeverive vjen nga Tatimi vitesh. Shumica e veprimeve në zyrat e mbi të Ardhurat e Korporatave (TAK). tatimeve, (duke përfshirë regjistrimin e Janë mbi 230.000 korporata subjekt të numrit të indentifikimit të tatim paguesit, ketij tatimi, shumica e të cilave (190.000) transaksionet e vlerësimit të pasurisë janë kompani me aksione të ndara, duke dhe transaksionet e pagesave) janë përfshirë dhe ndërmarrjet ekonomike kompjuterizuar. Megjithatë, në ditët shtetërore. Pavarësisht përqindjes së e sotme, vetëm një numër i limituar i lartë formale të tatimit, prurja e TAK në zyrave vendore të kompjuterizuara janë buxhetin e tatimeve mbi të ardhurat është të lidhura në mënyrë direkte (on-line) me e ulët (7%). një nga tre qendrat kompjuterike rajonale të cilat ndodhen në Ankara, Stamboll Taksa mbi Vlerën e Shtuar (TVSH) ka një dhe Izmir. Qëndrat kompjuterike rajonale bazë të gjërë, mbulon si të mirat ashtu dhe kanë statusin e sistemeve kompjuterike shërbimet dhe ka shpenzime relativisht qëndrore IBM. Synohet të arrihet me të pakta. Përqindjet e të dhënat e TVSH- kompjuterizimin:

AUDITIMI PUBLIK 123 KLSH Alfonc GABILI (a) klasifikimi dhe seleksionimi i kthimit raporton Drejtorisë së Përgjithshme të sipas sektorit, madhësisë, normave, të Ardhurave. Në fund, janë 2100 Oficerë rezultateve të auditimeve të mëparshme, të Kontrollit të Tatimeve të vendosur informimit të të tretëve, profilit të në nivelet lokale dhe vendore, të cilët përgjithshëm ose funksionit që kanë, me merren me “kontrollet e pajtueshmërisë” një qëllim për të përzgjedhur ato kthime dhe ndihmojnë grupe të tjera qëndrore nga auditimi dhe ankimimi i llogarive; dhe auditimi në punën e tyre në terren. (b) një sistem menaxhues që monitoron Oficerët e Kontrollit të Tatimeve janë sistemin e tatimeve dhe me anë të një stafi i DPA-së, por aktivitetet e tyre metode shkencore piketon fushat ku nuk të përditshme, duke përfshirë edhe ankimohet ose ku problemet e sistemit programet e auditimit, janë të përcaktuar janë të bazuar në të dhëna faktike ose nga Administratori Financiar Vendor. interferime.

Zgjidhja e mosmarrëveshjeve tatimore Funksionimi i Auditimit të Brendshëm 13. Në Turqi mosmarrëveshjet tatimore 12. Funksionimi i auditimit në zgjidhen në dy njësi nga sistemi i gjykatës administratën tatimore bëhet nga katër administrative. Kundërshtimi i parë grupe brenda Ministrisë së Financave, bëhet në Gjykatën Tatimore përkatëse. të cilët janë Bordi i Llogaritarëve të Sipas vendimit të kësaj Gjykate, palët që Specializuar, Bordi i Inspektoreve e kundërshtojnë këtë vendim, nëse ka Financiare, Bordi i Kontrolluesve të të ndonjë, në disa raste ankohen te Gjykata Ardhurave dhe Oficerët e Kontrollit të Administrative Rajonale dhe në raste të Tatimeve. Llogaritarët e Specializuar dhe tjera në Gjykatën Administrative të Lartë Inspektorët Financiarë i raportojnë në e quajtur Këshilli Shtetëror. mënyrë të drejtpërdrejtë Ministrisë së Financave dhe tradicionalisht ato auditojnë çështjet më të mëdha e më të ndërlikuara. Reforma e Administrimit Tatimor sipas Në Bordin e Llogaritarëve të Specializuar Axhendës shumica e kohës së stafit të përbërë nga 325 veta i dedikohet aktivitetit të 14. Kohët e fundit Ministria e Financave tatimeve. Bordi i Inspektorëve Financiare, ka nisur një program për ta rigjallëruar me stafin e tij prej 120 vetash, merret me sistemin e administrimit tatimor. Ideja auditimin e tatimeve vetëm për të aplikuar kryesore e programit është zgjerimi i mandatin e tij të rishikimit të menaxhimit bazës së tatimit në mënyrë që të rriten të të burimeve të qeverisë. Inspektorët ardhurat nga tatimet ndërkohë që siguron Financiarë shpenzojnë shumicën e kohës një shpërndarje më të barabartë të së tyre në funksionimin e auditimit të barrës tatimore. Programi për reformën brendshëm, sesa në auditimin e tatimeve. e administrimit tatimor gjithashtu kërkon Nje grup i tretë, Bordi i Kontrollluesve të që të sigurojë qëndrueshmërinë dhe të Ardhurave, me një staf prej 470 vetash, parashikueshmërine se të ardhurat e kujdeset edhe për auditimet e brendshme pritura do të rriten me anë të modernizimit edhe për auditimin e tatimeve dhe i të marrëveshjeve organizative,

124 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Auditimi i të ardhurave në Turqi procedurave dhe sistemeve të bazuara degëve qeverisëse. Ka pavarësi financiare kompjuterike. Elementet e kësaj reforme pasi e bën vetë buxhetin e saj, i cili kalon janë të përmendur si më poshtë: në Parlament pa ndërhyrjen e ekzekutivit. Presidenti i Gjykatës është autoriteti i * Ristrukturimi i Drejtorisë së vetëm që autorizon shpenzimet e buxhetit Përgjithshme të të Ardhurave të Gjykates Turke te Llogarive, gjë e cila nuk * Zhvillimi dhe implementimi i sistemeve lë asnjë hapësirë që trupat ekzekutive dhe të automatizuara moderne për legjislative të ndërhyjnë në shpenzimin e administrimin bazë të tatimeve dhe buxhetit të Gjykates Turke te Llogarive. menaxhimin e funksioneve. Gjykata Turke e Llogarive zotëron liri * Zhvillimi i aftësive të përmirësimit për veprimi të plotë për të vendosur se cilat përforcimin e pajtueshmërisë llogari apo subjekte të kontrollojë dhe si dhe kur ti kontrollojë ato; gjithashtu ka * Përmirësimin e shërbimeve të të drejtën të vendosë nëse raportimi në tatimpaguesve Parlament i çështjes që po trajtohet është * Përforcimi i burimeve njerëzore në DPA ose jo i nevojshëm. Të gjitha këto kërkojnë që të jënë të Struktura Organizative e Gjykates Turke mbështetura nga transferimi i teknolgjisë te Llogarive dhe investimeve në mjedisin e TI në mënyrë që procesi i administrimit të 16. Gjykata Turke e Llogarive është një tatimeve të ketë efekt. trup kolegjor në të cilin Presidenti dhe anëtarët janë të votuar ndërsa stafi i auditimit është i emëruar. Gjykata Turke e III – AUDITIMI I TE ARDHURAVE NE Llogarive është një institucion i cili ushtron GJYKATEN TURKE TE LLOGARIVE edhe pushtetin ligjor.

Karakteristikat kryesore tëG jykatës Turke Ndërkohë që audituesit merren me të Llogarive funksionimin e auditimit, të ashtëquajturat Dhoma dhe Bordi i Apelit ka funksionin 15. Përpara se ta trajtojme temën, do ligjor. të ishte më e dobishme dhënia e disa informacioneve mbi Gjykatën Turke të Stafi profesional i Gjykates Turke te Llogarive. Llogarive përfshin Presidentin, anëtarët dhe audituesit. Momentalisht stafi Gjykata Turke e Llogarive është e përbëhet prej 670 personash nga të përcaktuar në kushtetutë dhe i është cilët 46 janë stafi gjygjësor dhe 624 janë besuar detyra e auditimit në emër të audituesit. Asamblesë së Lartë Kombëtare. Gjykata Turke e Llogarive është një trup i Mandati i Auditimit. pavarur dhe nuk është subjekt i kontrollit 17. Mandati i tanishëm i auditimit politik ose administrativ. Gjykata Turke e i Gjykates Turke te Llogarive është i Llogarive është një institucion sui- generis përcaktuar në Kushtetutë dhe në Ligjin i cili nuk bën pjesë në asnjërën prej tre e Gjykatës Turke të Llogarive. Sipas

AUDITIMI PUBLIK 125 KLSH Alfonc GABILI Kushtetutës dhe në bazë të ligjit, Gjykata llogaritari. Turke e Llogarive ka fuqinë të auditojë 21. Në sistemin financiar turk përgjegjësia te gjitha të ardhurat, shpenzimet dhe financiare në realizimin e operacioneve pronat e departamenteve qeverisëse dhe që kanë lidhje me implementimin agjensive që janë në juridiksionin e kësaj e buxheteve bie mbi dy zyrtarë: gjykate. Gjithashtu, është e autorizuar llogaritari dhe zyrtari vlerësues. Rastet për të pasur akses dhe për të kontrolluar e mospërputhjes të zbuluara gjatë librat e llogarive, regjistrimet dhe të gjitha auditimeve janë të përfshira në raportin dokumentet justifikuese të përmendura, e auditimit nga audituesi dhe kryesisht i si ato të lidhura me proceset e vleresimit dërgohet këtyre dy oficerëve. dhe mbledhjes, si dhe ato që janë nën zoterimin e palëve të treta. 22. Në Turqi janë tre lloje llogaritarësh përgjegjës sipas Gjykates Turke te Llogarive: Fusha e Auditimit të të Ardhurave a) Llogaritarët e të ardhurave; 18. Fusha e auditimit të të ardhurave b) Llogaritarët e shpenzimeve nga Gjykata Turke e Llogarive është e c) Llogaritarët e pronave përcaktuar në Kushtetutë dhe nga Ligji në fuqi. Sipas këtij legjislacioni fusha është: 23. Të ardhurat dallohen gjerësisht si “të të gjitha të ardhurat e departamenteve të ardhurat nga tatimet”” dhe “të ardhurat jo Qeverisë dhe agjensive që janë subjekt i nga tatimet”, dhe shumica e llogaritarëve auditimit të Gjykates Turke te Llogarive. të të ardhurave merren me të dyja. Në anën tjetër, llogaritari i shpenzimeve duhet 19. Në Turqi të ardhurat dhe shpenzimet të konsiderohet gjithashtu në kontekstin e janë të administruara nën tre lloje auditimit të të ardhurave, sepse një numër buxhetesh si më poshtë: i mirë i transkasioneve të shpenzimeve - Buxheti i Përgjithshëm i cili perbehet implikojnë mbajtjen e tatimeve. Përveç nga të ardhurat dhe shpenzimet kësaj, në disa raste një llogaritari mund administrative dhe agjensive qëndrore ti ngarkohet pagesa e shpenzimeve dhe qeverisëse (kryesisht Ministritë dhe mbledhja e të ardhurave, për shembull filialet e tyre) një drejtor i një zyre tatimore i cili është zyrtari llogaritar i zyrës tatimore është - Buxhetet shtesë (Drejtoritë e në të njëjtën kohë edhe llogaritar të Përgjithshme si Punimet Shtetërore ardhurash edhe llogaritar shpenzimesh. Hidraulike, Autostradat Shtetërore, Universitetet etj), dhe 24. Një nga karakteristikat e Sistemit Financiar Turk është se administratat dhe - Buxhetet e Vecanta (Bashkitë dhe agjensitë të cilat bien nën kategoritë e Administrata të tjera vendore) buxheteve të përmendura më sipër për 20. Në implementimin e këtyre arsye ekonomike, administrative ose arsye buxheteve, shpenzimet bëhen dhe të të tjera, janë lejuar për të krijuar, jashtë ardhurat mblidhen në llogari të cilat janë buxheteve të tyrë përkatës, fonde specialë vendosur brenda strukturave organizative ose të kthyeshme. Këto marrëveshje të departamenteve ose agjensive. Cdo financiare të veçanta kryesisht i drejtohen llogari operon nën përgjegjësinë e një prodhimit të të mirave dhe sigurimit të

126 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Auditimi i të ardhurave në Turqi shërbimeve. Meqënëse këto zakonisht dërgohen në Parlament. janë të drejtuara drejt krijimit të bizneseve, Audituesve mund tu jepen edhe detyra rëndësia e tyre nga pikëpamja e auditimit të veçanta auditimi në kontekstin e të të ardhurave është e dukshme. objektivave të auditimit të të ardhurave. Një detyrë e tillë auditimi është e përcaktuar qartë nga ligji. Detyra për Objektivat e Auditimit të cilën ligji i kërkon Gjykates Turke te 25. Në përputhje me mandatin e saj, Llogarive të dërgojë raportin në Parlament Gjykata Turke e Llogarive ka një objektiv i jepet vlerësimi i sistemeve të vlerësimit të dyfishtë në kryerjen e auditimit të të të ardhurave. të ardhurave: ndihmesa në sigurimin e rregullsisë dhe një qeverisje e mirë në drejtimin e të ardhurave. Rezultatet e Auditimit Në rregullsinë e auditimeve të lidhura me 27. Observimet dhe zbulimet e audituesve të ardhurat mbi tatimet, objektivat janë raportohen kryesisht në dy lloje raportesh: ose jo: * Raportet Gjygjësore (të brendshëm) * të ardhurat janë përllogaritur, vlerësuar * Raportet Parlamentare (të jashtëm) dhe mbledhur; dhe * të ardhurat tatimore janë ndjekur sipas Pasi i paraqiten Presidentit të Gjykatës, ligjeve, rregulloreve dhe ndarjeve të raportet e brendshme shqyrtohen tyre në buxhetin përkatës. (gjykohen) në dhomën përkatëse të Gjykates Turke te Llogarive. Në fund të Për sa i përket të ardhurave jo nga tatimet, gjygjit, lëshohet “vendimi i dhomes”. Në audituesit kontrollojnë transaksionet dhe këtë vendim zyrtarët përgjegjës lirohen ose operacionet e subjekteve që prodhojnë të mbahen përgjegjës për të kthyer mbrapsht mira dhe shërbime, meqënëse ata janë të pagesën që i detyrohen thesarit në një konsideruara si burimi i të ardhurave. Në rast mospërputhës. Meqënëse Vendimi i këtë rast, objektivi i auditit zhvendoset drejt Dhomes është vete i detyrueshëm, nuk ka shqyrtimit të efektivitetit, produktivitetit nevojë që të dërgohet një raport auditimi dhe rentabilitetit të subjektit në fjalë. në Parlament. 26. Raportet që i bëhen Parlamentit Nga ana tjetër, të ashtu-quajturit raportet janë kryesisht të bazuara në materialin e e jashtme, të cilët nuk merren me një mbledhur gjatë auditimit. shembull specifik mospërputhjeje por Kur gjatë një auditimi audituesit, vënë re bëhen më shumë për zbulimet dhe se dispozitat e statuteve, rrregulloreve, observimet e një natyre të përgjithshme, ligjeve dhe dektreteve shtetërore pasi studiohen nga Asambleja e rrezikojnë interesat e Thesarit në lidhje Përgjithshme i dergohen Parlamentit. me aplikimin e tyre dhe me pasojat, çështja raportohet te Presidenti i Gjykates Turke te Llogarive. Përfundimisht, çështjet Auditi i Larte kundrejt Auditit të të cilat janë konsideruar si të rregullta nga Brendshëm Asambleja e Përgjithshme, e cila është një 28. Siç është shpjeguar më lart (Paragrafi nga kolegjet e Gjykates Turke te Llogarive, 12) në Turqi, auditimi tatimor është

AUDITIMI PUBLIK 127 KLSH Alfonc GABILI përgjegjësi e Mnistrisë së Financave. Në Turke te Llogarive, vetëm llogaritarët e të detyrat e auditimit të marra përsipër nga ardhurave (drejtorët e zyrave tatimore) Inspektorët e Financës, Llogaritarët e dhe zyrtarët vlerësues janë përgjegjës Specializuar, Llogaritarët e të ardhurave në Gjykaten Turke te Llogarive, dhe i dhe Oficeret Kontrollues të Tatimeve, bashkangjiten me çfaredo lloj mënyre objektivi kryesor është të sigurohen Gjykates Turke te Llogarive, ndërkohë që tatimi do të kthehet, paraqitur nga që në testimin ankimues të bërë nga korporatat ose individët, mjafton të Audituesit e Ministrisë së Financave të paraqesin rezultatet e transaksioneve gjithë zyrtarët të cilët janë përgjegjës që janë subjekt i tatimit. Në mënyrë që marrin veprime kritikuese janë që të arrihet që audituesi i tatimeve nën përgjegjësinë dhe mbikqyrjen e të përmbushi objektivat e tij, të gjithë drejtpërdrejtë nga një zyrtar tjetër i audituesit e tatimeve kanë një leje që i Ministrisë së Financave. lejojnë të kenë akses në të dhënat e vetë tatim-paguesve ashtu si dhe në të dhënat që kanë lidhje me palët e treta. Horizonte të reja Përveç shqyrtimit të tatimeve audituesit 29. Deri tani objektivat kryesore të e tatimeve të përmendur më sipër, me auditimeve të të ardhurave të Gjykata përjashtim të Llogaritarëve të Specializuar, Turke e Llogarive janë bërë për të verifikuar janë gjithashtu të autorizuar të përcaktojnë se të ardhurat janë vlerësuar, mbledhur nëse vlerësimet dhe mbledhja e tatimeve dhe se llogaritë e të ardhurave janë të është bërë në përputhje me ligjet dhe deklaruara në mënyrë të rregullt. Me fjalë rregulloret. Një mund të pohojë se, në të tjera është përqëndruar në auditimin këtë drejtim, objektivi i tyre nuk është financiar dhe të pajtueshmërisë. Mund shumë i ndryshëm me audituesin e të thuhet se shqetësimi i dhomave të Gjykates Turke te Llogarive të permendur gjykatës për pushtetet ligjore të Gjykates më lart (Paragrafi 22). Gjithsesi, ne nuk Turke te Llogarive ka luajtur një rol të mendojmë se është një mbivendosje madh në dhënien e një rëndësie kaq të meqënëse: madhe të auditimit të pajtueshmërisë. * auditimi i të ardhurave i bërë nga Amendamentet e kohëve të fundit të Gjykata Turke e Llogarive zakonisht ka ligjit parashikojnë në mënyrë eksplicite një natyrë më të përgjithshme, se Gjykata Turke e Llogarive do të ketë pushtetin për të bërë auditime të * zbulimet gjatë auditimit nga audituesi i ekonomicitetit, efiçensës dhe efikasitetit Gjykates Turke te Llogarive janë të një të departamenteve dhe agjensive që janë natyre të veçante dhe në shumicën nën juridiksionin e saj. Sigurisht që kjo e rasteve nënkuptojnë një vendim është e aplikueshme edhe për auditimet gjygjësor që është vetë në fuqi, e të ardhurave. Objektivat kryesore të * auditimet e bëra nga audituesit e bërjes së auditimit të të ardhurave janë Ministrisë së Financave kanë një me të gjëra dhe mund të përfshijnë: karakter të brendshëm e administrativ ndërsa auditimi i Gjykates Turke te * zbulimin nëse të ardhurat janë të Llogarive është i jashtem dhe suprem, mbledhura me një kosto minimale si për Shtetin ashtu edhe për tatimpague- * në auditimin e të ardhurave të Gjykates sin;

128 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Auditimi i të ardhurave në Turqi * vleresimin nëse masat e marra nga au- Projekt reforma e Ministrisë së Financave toritetet tatimore për të minimizuar , duke përfshirë përpjekjen për reformën evazionin fiskal janë efektive; tatimore të përmendur më lart (paragrafi * zbulimin nëse autoritetet tatimore 14) ishte një shtysë për të ndërmarrë disa mund të përmirësojnë marrëdhënien veprime konkrete për reformë. midis kostos së administrimit dhe të ar- Gjithsesi, dispozitat e reja të Ligjit dhurës së mbledhur; të Gjykates Turke te Llogarive janë * vleresimin se sistemi i perdorur nga au- shndërruar në forcën shtytëse kryesore toritetet tatimore është i përshtatshëm për aktualizimin e ideve të modernizuara. për të identifikuar burimet tatimore Një Plan Modernizimi gjithëpërfshirës për dhe për të mbajtur informacion mbi ta- katër vitet e ardhshme është plotësuar. timpaguesit. 32. Një nga dy karakteristikat e Planit të 30. Ashtu siç është shprehur në fillim, Modernizimit e cila ka lidhje në mënyrë në ditët e sotme shumë SAI po i japin të drejpërdrejtë me rritjen e aftësive të gjithnjë e më shumë rëndësi auditimit të auditimit është auditimi kompjuterik. të ardhurave. Prania e Gjykates Turke te Llogarive pranë këtyre SAI`ve, u vendos Me instalimin e qendrës së rregjistrimit nga Presidenti gjatë riorganizimit të të të dhënave në 1956 për të mbështëtur funksionimit të auditimit në vitin 1994, i përdorimin e saj në biznes, Gjykata cili vendosi krijimin e një grup të ri auditimi Turke e Llogarive ka përdorur prëj vitesh që do të merrej ekskluzivisht me detyrat e teknologjinë kompjuterike dhe ka zhvilluar auditimit të të ardhurave. një kapacitet teknologjik te brendshëm. Ky kapacitet i ka shërbyer deri tani kërkesave Grupi do të bëjë gjithashtu një përpjekje për automatizim të Gjykates Turke te për të zhvilluar teknika të reja auditimi në Llogarive. E ardhmja do të sjellë ndryshime auditimin e të ardhurave. Dispozita e re e në veprimet e organizatave shtetërore të Ligjit të Gjykates Turke te Llogarive për sa i Turqisë, të cilat Gjykata Turke e Llogarive përket bërjes së auditimit, krijon një sfidë duhet të vazhdojë ti auditojë dhe të re. kontrollojë. E një rëndësie të madhe është 31. Që në fillim të viteve 1990 Gjykata natyra në ndryshim e sistemeve financiare Turke e Llogarive është sforcuar shumë shtetërore të cilët po behën gjithnjë e më për të modernizuar operacionet dhe shumë të kompjuterizuar. procedurat e saj audituese. Shkembimi i Duke marrë këto zhvillime në konsideratë, ideve nëpër forume të organizatave të tilla Plani i Modernizimit i jep një vend ndërkombëtare si INTOSAI dhe EUROSAI shumë të rëndesishëm dhe parashikon ka qenë një ndër faktorët kryesorë për të përdorimin në një sasi thelbësore të nxitur motivimin për reformë gjë e cila u auditimit kompjuterik. thellua me marrëdhënie bilaterale me të tjerë SAI. Këto marrëdhënie bilaterale kanë Synimet e projektit mund të përmblidhen çuar në bashkëpunimin dhe kooperimin si më poshtë: me dy SAI të njohura, respektivisht Zyra * Të sigurojë pajisje teknike për funk- Kombëtare e Auditit e Mbretërisë së sionimin e auditimeve duke imple- Bashkuar (NAO) dhe Zyra e Audituesit të mentuar teknika auditimi kompjuterike Përgjithshëm të Pakistanit. mbështëtëse,

AUDITIMI PUBLIK 129 KLSH Alfonc GABILI * Të sigurojë përmirësimin e funksion- të kuptuar elementët e metodologjisë imit të auditimeve të Gjykates Turke te së përkohshme (puna e përkohshme) të Llogarive duke implementuar Auditimin auditimit, e Bazuar Kompjuterik dhe Auditimet 2. Kryerja e veprimeve eksperimentuese EDP (Electronic Data Process), sipas një metodologjie të auditimit për * Të përmirësojë veprimet e Gjykates keshillim dhe zhvillim, Turke te Llogarive me informacione referimi aktuale, të sakta, të cilat mund 3. Hartimi i një udhëzuesi të bazuar në të gjenden lehtësisht metodoligjine e zhvilluar në fazën e mëparshme * Të rrisë efiçencën dhe efikasitetin e zyrave dhe funksioneve administra- 4. Shpërndarja e udhëzuesit të sapo tive të Gjykates Turke te Llogarive duke zhvilluar. implementuar Automatizimin e Zyrave Auditimi i të ardhurave do te jete nje nga në të gjithë Gjykaten Turke te Llogarive. projektet. Në funksion të një niveli gjithnjë e më të kompjuterizuar në administrimin e IV- VËRETJET PËRFUNDIMTARE tatimeve, të krahasuara me nivelin e Brenda kornizës së përshkruar në këtë kompjuterizimit në departamentet e punim Gjykata Turke e Llogarive pret buxhetit dhe shpenzimeve të Ministrisë të bëjë zbulime të rëndësishme për së Financave, ka shume mundësi që sa i përket menaxhimit të mbledhjes audituesit e të ardhurave do të jenë së tatimeve dhe të ardhurave dhe të mundësisht pioneret e auditimit krijojë rekomandime të vlefshme për kompjuterik të Gjykates Turke te Llogarive. përmirësimin e tij duke intensifikuar Nuk është e nevojshme të thuhet se auditimet e saj të të ardhurave. avancimet e pritura të teknologjisë së IT do të japin një ndihmesë të madhe në Duhet të thuhet se Projekti Kërkimor rritjen e aftësisë audituese të të ardhurave ASOSAI do të jetë shumë i dobishëm në nga GJYKATA TURKE E LLOGARIVE. këtë kontekst. 33. Një karakterisitikë tjetër e Planit të Modernizimit e cila ka lidhje të drejtperdrejtë me rritjen e aftësive të Marrë nga faqja zyrtare e Gjykatës së Auditimit të të Ardhurave është faza e saj Llogarive të Republikës Turqisë e katërt modus operandi e konceptuar për ti drejtuar drejt teknikave dhe arritjeve të *Alfonc Gabili, auditues reja audituese. Departamenti i Auditimit te Sipas Planit të Modernizimit, në mënyrë Investimeve dhe Projekteve me që të përqaset një arritje e re audituese Financime te Huaja, Shoqerive Publike duhet të ndiqen hapat e mëposhtëm: dhe Mbrojtjes se Mjedisit 1. Trajnimi i audituesve që do të angazhohen në projekt me qëllimin për http://www.sayistay.gov.tr

130 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve

AUDITIMI I IMPLEMENTIMIT TË MARRËVESHJEVE TË PËRBASHKËTA MJEDISORE

ÇFARË JANË MARRËVESHJET MJEDISORE SHUMËPALËSHE? (MULTILATERAL ENVIRONMENTAL AGREEMENTS - MEA)

Qeverisja botërore mjedisore mund të përkufizohet si “shuma e organizatave, instrumenteve politike, mekanizmave financiarë, rregullave, procedurave dhe normave që rregullojnë proceset e mbrojtjes botërore të mjedisit”

Përktheu dhe përshtati: Keida Muça diferencon ato nga marrëveshjet e tjera është fokusimi i tyre në çështjet mje- disore, krijimi i së drejtës së tyre detyruese Që kur çështjet mjedisore u bënë pjesë ndërkombëtare dhe fakti që ato përfshijnë e axhendës ndërkombëtare në fillim të shumë vende. Termi “Marrëveshje Mje- viteve 1970’, politikat globale mjedisore disore Shumëpalëshe” ose MEA është janë zhvilluar me shpejtësi të konsid- një term shumë i gjerë që lidhet me një erueshme. Qeverisja botërore mjedisore numër të caktuar të instrumenteve ligjër- mund të përkufizohet si “shuma e organi- isht detyruese ndërkombëtare nëpërmjet zatave, instrumenteve politike, mekaniz- të cilit Qeveritë kombëtare angazhohen mave financiarë, rregullave, procedurave në arritjen e synimeve specifike mje- dhe normave që rregullojnë proceset disore. Këto marrëveshje mund të marrin e mbrojtjes botërore të mjedisit”. Mar- forma të ndryshme, si “konventa,” “trak- rëveshjet Mjedisore Shumëpalëshe (Mul- tate,” “marrëveshje,” “akte finale,” “pak- tilateral Environmental Agreements) te,” “akorde,” “angazhime,” “protokolle,” ose “MEA-të” janë tiparet kryesore që ose “kushtetutë” (për një organizatë rregullojnë këtë proces. ndërkombëtare). MEA-të janë një nëngrup i universit të MEA është një in strument ligjërisht i marrëveshjeve ndërkombëtare. Ajo që i detyrueshëm ndërmjet dy ose më shumë AUDITIMI PUBLIK 131 KLSH Keida Muça shteteve e cila trajton disa çështje të palëshe”. MEA-të janë shumëpalëshe në mjedisit. kuptimin që ato përfshijnë shumë shtete. Përfitimet kryesore nga një MEA janë më E rëndësishme është të kuptohen dy ele- së shumti mjedisore por mund të jenë dhe mentë të rëndësishëm të këtij përkufizimi: ekonomike, sociopolitike e administrative. 1. Detyrimi ligjor Disa përfitime të përgjithshme të ratifi- kimit, implementimit, përputhshmërisë Marrëveshjet mjedisore shumëpalëshe dhe përforcimit të MEA-ve dhe kostot që janë instrumente ligjore me efekte të mbart mospërputhshmëria janë: detyrueshme në ato shtete që kanë rënë dakord dhe janë bërë palë e një mar- • Mbrojtja e shëndetit publik dhe mje- rëveshje të caktuar nëpërmjet ratifikimit disit; ose aderimit. Sipas principeve të legjisla- • Përmirësimi i qeverisjes; cionit ndërkombëtar, MEA-të (ashtu si dhe • Angazhimi dhe respekti politik marrëveshjet e tjera ndërkombëtare) za- ndërkombëtar; konisht janë të detyrueshme për tu zbatu- ar në ato shtete që kanë rënë dakord për • Solidariteti; të qenë të lidhur me një MEA. Ato shtete • Asistenca financiare; të cilat kanë firmosur një marrëveshje por • Asistenca teknike dhe Network-u; akoma nuk e kanë ratifikuar nuk pritet të ndërmarrin ndonjë veprim që mund të • Përfitimet ekonomike afatgjata; ndikojë në qëllimin dhe fushëveprimin e • Tregtia; MEA-së. MEA-t nuk janë deklarata apo • Lehtësimi i ndryshimeve në legjisla- pohime me një qëllim të caktuar (të cilat cionin mjedisor vendas. nuk janë detyruese), por janë rregullat e së drejtës. Si të tilla ato janë një mjet mjaft i fuqishëm për implementimin e politika- Historia e MEA-ve ve në drejtim të arritjes së qëllimeve për mbrojtjen e mjedisit dhe zhvillimit të qën- Disa lloje të MEA-ve kanë zënë vend që drueshëm. MEA-të duhet të jenë konform prej 100 vjetësh por në të vërtetë këto ligjeve ndërkombëtare (ashtu siç duhet të instrumente kanë lulëzuar vetëm në jenë në fakt të gjitha instrumentet e këtij dekadat e fundit, veçanërisht pas Konfer- lloji). Marrëveshjet me detyrim ligjor për encës Ndërkombëtare të Stokholmit të tu zbatuar dhe ato jo të tilla janë të for- vitit 1972 mbi Mjedisin Njerëzor. Në bazë mave nga më të ndryshmet. të të dhënave të marra nga studime të ndryshme numërohen me qindra MEA të 2. Ndërmjet dy ose më shumë vendeve implementuara. MEA-të mund të jenë midis dy shteteve Konferenca e Kombeve të Bashkuara e dhe në këtë rast quhen “bilaterale” ose vitit 1972 mbi Mjedisin Njerëzor (Kon- “dypalëshe”. Gjithsesi pjesa më e madhe ferenca e Stokholmit) ishte Konferenca e e MEA-ve janë ndërmjet dy ose më shumë parë e madhe e Kombeve të Bashkuara në shtetesh dhe në këtë rast quhen “shumë- lidhje me çështjet mjedisore që u zhvillua

132 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve në Stokholm. Rezultatet e dala nga Konfer- një klauzolë që përfshin denoncimin enca e Stokholmit përfshinë themelimin ose është e heshtur në lidhje me këtë Programit Mjedisor të Kombeve të Bash- pikë, shteti mund të tërhiqet pas një kuara (United Nations Environmental Pro- periudhe të caktuar ose pas dhënies gramme - UNEP), themelimin e një Fondi së pëlqimit nga ana e palëve kontrak- për Mjedisin, etj. tuese). UNEP-i propozoi krijimin e një trupi botëror i cili do të merrte rolin e ndërgjegjes mje- Implementimi MEA-ve disore të sistemit të Kombeve të Bash- kuara. Ky trup është një njësi e projek- Pasi një MEA ka hyrë në fuqi fokusimi i tuar për adresimin e çështjeve mjedisore palëve pjesëmarrëse zhvendoset drejt në nivel rajonal e botëror. Mandati i tij “implementimit”. është koordinimi i zhvillimit të politikave Pjesa e implementimit në terren në nivel konsensuale mjedisore duke mbajtur nën kombëtar kryhet nga palët pjesëmarrëse, kontroll mjedisin botëror dhe duke sjellë nëpërmjet rregullimeve dhe ndërhyrjeve në vëmendje të qeverive e komunitetit në legjislacionin vendas. MEA-të mundë- ndërkombëtar çështje të ndryshme për të sojnë aplikimin e disa mekanizmave dhe cilat nevojitet ndërmarrja e një sërë vep- strukturave ndihmëse që sigurojnë imple- rimesh. mentimin në nivel kombëtar të tyre. Këto mekanizma ndihmojnë në procesin e për- Negocimi dhe hyrja në fuqi e MEA-së puthshmërisë së MEA-ve dhe përfshijnë MEA-të hyjnë në fuqi pas një serie pro- një sërë masash si: cesesh ndërkombëtare. Pas negocimit • fuqizimi i institucioneve të MEA- të një marrëveshje botërore nevojitet të ve (si sekretariatet dhe organe ndërmerren disa hapa në nivel kombëtar e të tjera ndihmëse) në drejtim të ndërkombëtar me qëllim sigurimin e për- aksesimit periodik, vlerësimin e forcimit të tij. Në thelb, fazat nëpër të cilat përputhshmërisë me MEA-të dhe kalon një draft marrëveshje janë: marrjen e masave të parashikuara • Miratimi; në drejtim të përmirësimit të pa- • Nënshkrimi; jtueshmërisë; • Ratifikimi, pranimi, ose aprovimi; • kërkesa ndaj palëve pjesëmarrëse mbi raportimin, monitorimin dhe • Hyrja në fuqi; verifikimin e pajtueshmërisë; • Aderimi; • kërkesa ndaj palëve pjesëmarrëse • Tërheqja ose denoncimi (Shtetet për ndërmarrjen e planeve kom- mund të bëjnë tërheqje ose denon- bëtare të implementimit; dhe cim të vetvetes nga disa marrëveshje ndërkombëtare bazuar në procedurat • vendosja e termave për mekaniz- e vendosura më parë nga vetë instru- mat e adresimit dhe përmirësimit menti në fjalë.e Nës marrëveshja ka të mos pajtueshmërisë.

AUDITIMI PUBLIK 133 KLSH Keida Muça Institucionet përgjegjëse për implemen- auditimit mjedisor. timin Qeveritë punojnë për mbrojtjen e mjedis- Njësia përgjegjëse e MEA-së në rastet it në vendin e tyre. Çështje si menaxhimi i kur është e autorizuar mund të ndjekë mbetjeve, zonat e ndotura dhe menaxhimi rregullisht implementimin e përgjithshëm i parqeve natyrore shpesh mbeten brenda të detyrimeve të marrëveshjes dhe të kufijve shtetërorë. Veprimet e brendshme ekzaminojë vështirësitë specifike të pa- mund të përfshijnë një sërë mjetesh të jtueshmërisë si dhe të marrë parasysh politikave publike që përfshijnë legjisla- masat e paracaktuara për rritjen e pa- cionin, taksat, përmirësimin, stimujt e tre- jtueshmërisë. gut, rregulloret dhe politikat. Këto mjete Në nivel institucional Konferenca e Partive janë të nevojshme nëse shtetet janë duke (COP) përfaqëson njësinë vendim mar- implementuar mbrojtjen e brendshme rëse parësore për një MEA të caktuar. COP mjedisore dhe shpesh përdoren për im- zakonisht mblidhet 1 herë në vit për mar- plementimin e Marrëveshjeve Mjedisore rjen e vendimeve por mund të mblidhet Shumëpalëshe në një shtet të caktuar. edhe më rrallë. Audituesit mund të luajnë një rol thelbë- sor në auditimin e angazhimeve të qe- verisë. Për më tepër meqenëse MEA-të Auditimi Mjedisor përfshijnë dy ose më shumë shtete, au- Një nga prirjet e SAI-ve që po provon rritje ditimet e përbashkëta të këtyre- mar të shpejtë është auditimi i mjedisit dhe rëveshjeve mund të shërbejnë si bazë për çështjet që kanë të bëjnë me zhvillimin arritjen e objektivave dhe angazhimeve e qëndrueshëm. Kjo mund të përfshijë të përbashkëta nga ana e komunitetit auditimin mbi zbatimin e legjislacionit ndërkombëtar në drejtim të adresimit të në fushën e mjedisit nga qeveritë, nëse çështjeve mjedisore në nivel botëror. SAI- shpenzimet për përmirësimin e mjedisit t mund të luajnë një rol të rëndësishëm po rezultojnë me përfitime për tatimpa- në vlerësimin e qeverisë në drejtim të ar- guesit, apo nëse qeveria është duke ritjes së pritshmërive të parashikuara dhe menaxhuar burimet natyrore në për- të implementimit të politikave mjedisore puthje me parimet e qëndrueshmërisë. në mënyrë ekonomike, efiçente dhe efek- tive. Auditimet mjedisore ashtu si të gjitha SAI-t janë unikë. Mandatet e tyre ndry- llojet e tjera të auditimit në thelb bëjnë shojnë në varësi të aktiviteteve mjedisore krahasimin e situatës aktuale me atë që të qeverive të tyre. Prandaj jo të gjithë duhet të ishte. Për audituesit mjedisorë SAI-t mund të auditojnë çështjet mje- të sektorit publik kriteret e auditimit de- disore në të njëjtën mënyrë. Audituesit e rivojnë nga burime të ndryshme si legjis- sektorit publik punojnë në gjykata lloga- lacioni, rregulloret, politikat, programet si rie, zyra auditori të përgjithshëm, dhe dhe marrëveshjet multi-juridiksionale (si dhoma llogarie. MEA-të). Auditimet mjedisore gjithashtu SAI-t po përfitojnë shumë duke punuar së përmbajnë kriteret tradicionale të auditi- bashku për ndarjen e njohurive dhe meto- mit të vendosura në principet e menaxhi- dave të auditimit në komunitetin global të mit të mirë dhe llogaridhënies.

134 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve Në përgjithësi nuk ka ndryshime thelbë- Grupi i Punës mbi Auditimet Mjedisore sore në metodologjinë e auditimit mje- (Working Group on Environmental Audit- disor dhe tipeve të tjera të auditimit. Në ing - WGEA) auditimin mjedisor mund të përdoret e gjithë gama e mjeteve të auditimit. Organizata Ndërkombëtare e Institucione- ve Supreme të Auditimit (INTOSAI) është Auditimet financiare, për shembull mund lider i njohur ndërkombëtar në fushën të vlerësojnë nëse kostot dhe detyrimet e auditimit të sektorit publik. Kjo është mjedisore janë reflektuar në pasqyrat fi- një organizatë ndërkombëtare me status nanciare. special këshillimor nga Këshilli Ekonomik Auditimet e ligjshmërisë dhe rregullsh- e Social i Kombeve të Bashkuara. Që nga mërisë financiare mund të na japin siguri- viti 2010 nga Institucionet Supreme të në që aktivitetet qeveritare janë kryer në Auditimit (SAI-t) nëpër të gjithë botën përputhje me ligjet, standardet dhe poli- janë kryer rreth 2000 auditime mjedisore. tikat mjedisore kombëtare dhe ndërkom- Grupi i punës për auditimin mjedisor (IN- bëtare. TOSAI WGEA) u themelua në vitin 1992 Auditimet e performancës përdoren gjerë- me misionin për të asistuar SAI-t në dre- sisht nga SAI-t për vlerësimin e menaxhi- jtim të kuptimit të çështjeve të përfshira mit të programeve mjedisore të qeverisë. në auditimin mjedisor, për lehtësimin e Këto auditime mund të përcaktojnë për shkëmbimit të informacionit dhe eksperi- shembull nëse programet mjedisore janë encës ndërmjet tyre dhe për publikimin e menaxhuar duke pasur parasysh ekon- udhëzuesve apo informacioneve të tjera omicitetin, efiçencën dhe impaktin mjedi- të nevojshme. sor të programeve mjedisore si dhe nëse janë marrë masa për matjen dhe përcak- Aktualisht INTOSAI WGEA ka mbi 70 SAI timin e efektivitetit të këtyre programeve. anëtarë. Që nga themelimi i tij INTO- SAI WGEA ka hartuar rreth 20 studime Të treja tipet e auditimeve, ai finaciar, i dhe udhëzues duke bërë një pasqyrë të ligjshmërisë e rregullshmërisë financiare temave të zhvilluara/ose duke dhënë ud- dhe ai performancës mund të adresojnë hëzime mbi mënyrën se si mund të audito- çështje mjedisore, të burimeve natyrore hen çështje të ndryshme mjedisore si bio- dhe të zhvillimit të qëndrueshëm. Në diversiteti, ndryshimet klimatike, mbetjet, disa raste ligji organik i një SAI specifikon uji, etj. Për më tepër janë kryer auditime kërkesat dhe kushtet mjedisore. Auditmi të përbashkëta të disa rajoneve si dhe mjedisor mund të trajtohet duke përdorur auditimi i përbashkët botëror mbi - ndry një kombinim të të tre tipeve të auditimit (i ligjshmërisë e rregullshmërisë, financiar shimet klimatike ku kanë marrë pjesë SAI dhe i performancës) e parë kjo nga një nga e gjithë bota. Me qëllim shkëmbimin perspektivë mjedisore. e informacionit dhe eksperiencës, krijimin e një rrjeti bashkëpunimi dhe përcaktimin Organizata Ndërkombëtare e Institu- e një drejtimi për të ardhmen, takimet e cioneve Supreme të Auditimit (Interna- grupit të punës organizohen çdo 1 vit e tional Organization of Supreme Audit In- gjysmë. stitutions - INTOSAI) AUDITIMI PUBLIK 135 KLSH Keida Muça Auditimi i MEA-ve dhe të mira për auditimet e performancës. Bashkëpunimi ndërkombëtar njohja me Siç është përmendur dhe më lart auditi- praktikat më të mira në mbarë botën dhe mi i çështjeve mjedisore nuk ndryshon legjislacionin ndërkombëtar, duke përf- shumë nga auditimi i fushave të tjera të shirë marrëveshjet shumëpalëshe mje- qeverisjes. Bazuar në studimet e kryera disore mund të jetë një zgjidhje e mirë. mbi auditimet mjedisore, vitet e fundit Sipas studimeve të kryera në lidhje me numri i këtyre auditimeve si dhe numri auditimin mjedisor, që nga viti 2003, më i temave të mbuluara është rritur në shumë se një e treta e SAI-ve kanë për- mënyrë konstante. Arsyet pse SAI-t po fil- dorur marrëveshjet shumëpalëshe mje- lojnë ta shikojnë mjedisin si një temë të disore si një burim i kriteresh për kryerjen rëndësishme mund të jenë si më poshtë: e auditimeve mbi tema të tilla si ndryshimi • më shumë se kurrë, vendet po përbal- i klimës, biodiversiteti, mbetjet e rrezik- len me sfida të shkaktuara nga menax- shme, mbrojtja e ozonit, ligatinat, etj. himi i dobët i burimeve mjedisore, e cila ka një efekt të drejtpërdrejtë në ekonominë dhe shëndetin e njeriut, Qasjet e përbashkëta për auditimin e dhe kërkon më shumë burime publike; MEA-ve • mjedisi dhe çështjet e lidhura me të, • Nëse një vend është palë në një MEA, duke përfshirë këtu dëmtimin e tij, auditimi mund të marrë në konsideratë shkojnë përtej kufijve të një shteti gjë faktin nëse qeveria ka zhvilluar politika që ka ndikuar në marrëdhëniet politike procedura të mjaftueshme dhe të për- ndërmjet vendeve të ndryshme; shtatshme për përmbushjen e angazhi- meve që derivojnë nga MEA. Ky lloj au- • mungesa e burimeve në shërbim të një ditimi kërkon që audituesi të nxjerrë në popullsie në rritje përbën një sfidë për pah se kush janë angazhimet e vërteta disa vende. dhe se si këto angazhime janë zbatuar Fokusi i auditimit, duke përfshirë kohën në legjislacionin vendas si dhe cilat janë dhe kriteret e auditimit, është nga prak- mekanizmat e qeverisjes. tikat më të mira të vendosur nga vetë • Kur politikat e brendshme dhe procedu- SAI. Nëse një vend implementon poli- rat janë përcaktuar siç duhet, ato mund tika, ligje e rregullore të qarta e të drejta të përdoren si kriter për vlerësimin e një gjë e tillë e bën procesin e auditimit implementimit dhe përforcimit të tyre. të pajtueshmërinë me këto politika dhe Auditimi mund të marrë në konsideratë rregullore mjaft të thjeshtë. Natyrisht, një faktin nëse politika është zbatuar në gjë e tillë nuk mund të ndodhë kur rregul- mënyrën më efiçente, ekonomike dhe lorja është e dobët, e paqartë ose jo mjaf- efektive. Këto lloj auditimesh mund të tueshmërisht e kuptueshme. jenë më të komplikuar duke qenë se Kërkimi dhe përcaktimi i kritereve sa më përfshijnë vlerësimin nëse qëllimet e të mira të auditimit varet nga vetë SAI. politikës janë përmbushur si dhe nëse Shumë shpesh SAI-t hasin vështirësi në politika e brendshme i shërben qëllimit vendosjen e kritereve të përshtatshme (dhe angazhimeve) të MEA-së.

136 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve • Për më tepër, në qoftë se raportimi i mënyra. Fraza si “bëj si të jetë më e kërkuar periodik sipas një MEA-je nuk përshtatshme” ose “në sa më shumë është duke u bërë në kohën e duhur, të jetë e mundur” nuk jep direktiva të apo nëse informacioni i dhënë nuk qarta për qeveritë dhe audituesit. Kjo e përmbush qëllimin e kërkesave, një bën të vështirë për SAI-t që të auditojnë gjë e tillë mund të përbëjë gjithashtu rezultatet dhe përputhshmërinë. subjektin e një auditimi. Vlerësimi i një • MEA-t mund të mos përmbajnë me- raporti auditimi nga organet ndërkom- kanizma shumë të qarta dhe të prek- bëtare është një mënyrë për të tërhequr shme përsa i përket zbatimit të tyre. vëmendjen e legjislativit për përmbush- jen e angazhimeve ndërkombëtare. Kjo e bën të vështirë për SAI-t nxjerrjen Përveç kësaj, pritshmëria është rritur në pah të rëndësisë së implementimit dhe raporte të tilla mjedisore duhet të të tyre, përveç rasteve të problemeve jenë subjekt i auditimit të pavarur. mjedisore në shkallë botërore. • Nëse një shtet nuk është palë e një MEA, • Auditimi i MEA-ve në disa raste mund përsëri MEA mund të jetë një burim i të mos jetë i rëndësishëm për një vend. mirë i kritereve të auditimit për SAI-n. Për shembull, çështjet e mjedisit të Shumë marrëveshje mund të përdoren përfshira në një MEA të cilat nuk janë si referencë e mirë praktike apo si pikë një shqetësim serioz për vendin, koha e referimi për një qeverisje të mirë mje- kryerjes së auditimit nuk është (politiki- disore. sht) më e mira, etj. • Mungesa e informacionit të besueshëm Vlera auditimit të MEA-ve ka provuar se në dispozicion në lidhje me statusin është e dyfishtë. Së pari, parlamentet e implementimit dhe/ose zbatimit kombëtare dhe qeveritë mund të përdo- të MEA-së. Aksesi ndaj informacionit rin raportet e auditimit, gjetjet dhe reko- mund të ekzistojë, por informacioni mandimet për të përmirësuar veprimet e mund të jetë jo i rëndësisë së duhur brendshme, politikat dhe mjetet. Së dyti, ose i pa mjaftueshëm. Shpesh herë nuk nëpërmjet raporteve të auditimit, Sekre- është e mundur ose e arsyeshme për tariatet e MEA-ve kanë një burim të mirë SAI-n mbledhja e informacionit dhe/ose të informacionit për zhvillimin e mekaniz- të dhënave shtesë dhe në përgjithësi mave që mund të ndihmojnë në imple- duhet theksuar se kjo nuk është realisht mentimin dhe zhvillimin e ardhshëm të detyra e SAI-t. Në këto raste SAI mund MEA-ve. të zgjedhë të rekomandojë përmirësi- Grupi i Punës së INTOSAI-t për Auditimin min e mënyrës së raportimit si dhe Mjedisor (WGEA) ka publikuar udhëzime mbledhjen e të dhënave nga ana e Qe- në lidhje me auditimin e MEA-ve, duke verisë, por nuk do të jetë në gjendje të përfshirë Auditimin e Marrëveshjeve japë përfundime të rëndësishme në lid- Ndërkombëtare të Mjedisit (2001) dhe se hje me efektivitetin e zbatimit MEA-së. si SAI-t mund të bashkëpunojnë mbi Au- • Në disa raste, gjuha e përdorur në ditimin e Marrëveshjeve Ndërkombëtare MEA mund të interpretohet në disa të Mjedisit (1998).

AUDITIMI PUBLIK 137 KLSH Keida Muça Bashkëpunimi ndërmjet SAI-ve mbi mënyrën e kryerjes së auditimeve të përbashkëta, duke theksuar rëndësinë e Një trend i dukshëm në auditimin mjedi- bashkëpunimit dhe ofrimin e disa sugjeri- sor që po ecën me ritme të shpejta është meve praktike se si SAI-t mund të punojnë kryerja e auditimeve të përbashkëta. së bashku në mënyrë efektive. Zonat kufitare të mbrojtura, organet e përbashkëta të mbrojtjes së ujërave, ajrit dhe ndotësve ndërkufitarë dhe politikat Kufijtë e juridiksionit të SAI-ve - Sfidat shumëpalëshe mjedisore kanë luajtur dhe konsideratat gjatë auditimit të MEA- një rol të rëndësishëm në përafrimin e ve marrëdhënieve ndërmjet SAI-ve. Në fakt, vendet me numër të madh fqinjësh dhe Shkalla e auditimit të MEA-ve nga ana e çështjesh ndërkufitare janë duke prod- SAI-ve varet nga mandati i vetë SAI-t si huar shumicën e auditimeve të përbash- dhe nga struktura e qeverisë së vendit. këta mjedisore. Përfitimet nga auditimet Disa SAI kanë mandatin për të kontrolluar e përbashkëta për audituesit e mjedisit legjislacionin kombëtar lidhur me MEA- dhe politikëbërësit përfshijnë standardet të. Për shembull, SAI i Indisë ka manda- për krahasimin e rezultateve të vendit, tin e auditimit të legjislacionit kombëtar, hartimin e raporteve të përbashkëta që shtetëror dhe lokal, ndërsa mandati i SAI-t mund të shpërndahen lehtësisht brenda të Kanadasë fokusohet vetëm në legjis- dhe jashtë vendit, rekomandimet e për- lacionin federal. Struktura qeveritare e bashkëta që e bëjnë më të lehtë zgjidhjen disa shteteve, sidomos i atyre më të cen- e problemeve të përbashkëta dhe shkëm- tralizuar dhe/apo të vegjël, mund të ketë bimin reciprok të metodave të përdorura. vetëm një nivel të qeverisjes që i lejon të Për shembull, tetë SAI kanë kryer një au- auditojë implementimin e MEA-ve nëpër- ditim të përbashkët të Konventës së Hel- mjet legjislacionit vendas. Për më tepër, sinkit, e cila ka të bëjë me transportin e duke qenë se MEA-të duhet të implemen- mbetjeve të rrezikshme në Detin Balltik. tohen në nivel nën-kombëtar dhe kom- Kjo metodë ishte e përshtatshme për këtë bëtar, shtrirja e auditimit të SAI-t në lidhje auditim të veçantë, pasi objektivat e kësaj me implementimin MEA-së në nivele të Konvente janë të bazuara në vendime të ndryshme të qeverisë së një vendi do të përbashkëta dhe bashkëpunim, si dhe jetë e ndryshueshme. në faktin që vendet nënshkruese kanë Një faktor shtesë që ndikon në juridiksio- dalje në Detin Balltik. SAI-t gjithashtu nin e një SAI është shkalla sipas së cilës bashkëpunojmë për ndërtimin e kapa- një shtet ka përshtatur në legjislacionin citeteve për auditimin mjedisor. Auditi- kombëtar dhe politikat vendase detyrimin met bashkëpunuese, veçanërisht ato në e zbatimit të një MEA-je. Me fjalë të tjera, lidhje me MEA-të, ndihmojë audituesit SAI mund të përballet me sfidën e au- në përmirësimin e njohurive, në mësimin ditimit të implementimit të legjislacionit e teknikave të auditimit si dhe në kraha- vendas i cili duhet t’i përmbahet MEA-së simin e gjetjeve të auditimit me vendet në nivel kombëtar dhe/ose auditimin e e tjera. INTOSAI WGEA në vitin 2007 ka pajtueshmërisë së politikave të qeverisë publikuar materiale udhëzuese për SAI-t me një MEA të caktuar në nivel ndërkom-

138 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi cilësor rrit besueshmërinë dhe Auditimi publik permirëson vendimarrjen e përdoruesve bëtar. Pyetja që lind është nëse SAI-t mund nëse ka raportuar rezultatet e veta në Sek- të auditojnë ato MEA për të cilat shtetet e retariatin e MEA-së. tyre nuk kanë miratuar legjislacionin zbat- Sigurisht është më i thjeshtë auditimi i im- ues. Kjo mund të jetë një çështje politi- plementimit të një MEA-je dhe raportimi kash qeveritare, të cilat shumica e SAI-ve i rezultateve në Sekretariatin e MEA-së nuk e kanë mandatin t’i auditojnë. kur shteti e ka ratifikuar atë sesa auditimi Tradicionalisht, implementimi i MEA-ve i një MEA-je në të cilën shteti nuk është auditohet vetëm në rastet që qeveritë ende nuk zyrtarisht palë, edhe pse ka sh- përkatëse kanë mundur t’i implementojnë embuj auditimit të MEA-ve nga shtete që ato në nivel kombëtar si dhe të zhvillojnë nuk janë bërë palë. Për shembull, ShBA politika të brendshme për vënien në jetë nuk e ka ratifikuar Protokollin e Kiotos të tyre. Megjithatë, disa SAI kanë filluar të të Konventës së Kombeve të Bashkuara shkojnë një hap para këtij kriteri auditimi mbi Ndryshimet Klimatike (UNFCCC), por të rreptë në mënyrë që të jenë në gjendje identifikimi i temave kyçe dhe mësimeve të kryejnë auditimin e legjislacionit kom- të nxjerra nga Skema Tregtimit të Emeti- bëtar që rrjedh nga MEA-të. Në të vërtetë, meve (ETS) dhe Protokollit të Kiotos për ekzistojnë kritere të tjera që mund të për- Mekanizimin e Zhvillimit të Pastër (CDM) doren për të përcaktuar se cila MEA duhet mund të ndikojë në marrjen e vendimeve audituar dhe në çfarë mënyre. Këto kritere nga SHBA-ja. SAI i ShBA-së bëri një studim auditimi përfshijnë: nënshkrimin dhe/ose mbi mësimet e nxjerra nga ETS dhe CDM e ratifikimin e marrëveshjes; shenjat e mos- Bashkimit Evropian. Ka raste kur SAI mund respektimit të marrëveshjes; rreziqet mje- të auditojë një MEA edhe ku qeveria për- disore për marrëveshjen, detyrimin për të katëse nuk e ka miratuar legjislacionin respektuar marrëveshjen; sa strikte është zbatues të marrëveshjes. Në të vërtetë, marrëveshja si dhe aktualiteti dhe koha e disa qeveri vetëm kohët e fundit mund hartimit të raporteve të auditimit (p.sh. të kenë miratuar një MEA pasi nuk kanë përgatitja e raporteve të auditimit në të patur burimet apo vullnetin politik për të përshtatur legjislacionin kombëtar, objek- njëjtën kohë me samitet ndërkombëtare). tivat dhe/ose strategjitë apo instrumente Për më tepër, SAI mund të konsiderojë të tjera të brendshme. Duke audituar në më të rëndësishme auditimin e çështjeve mënyrë direkte angazhimin ndërkombëtar mjedisore që janë më kryesore për vendin të një shteti ndaj një MEA-je, SAI mund të dhe pastaj të kalojë tek marrëveshjet për- luajë një rol të rëndësishëm në vlerësimin katëse të nënshkruara dhe/ose të ratifi- e boshllëqeve të të dhënaveve, pajtuesh- kuara se sa të zgjedhë të auditojë një mar- mërisë dhe efektivitetit të MEA-së. rëveshje të caktuar. Përveç kësaj, SAI-t mund të japin informa- Në drejtim të realizimit të formulimit të cion vetëm pasi të kenë raportuar para- kritereve të forta të auditimit në lidhje prakisht në Sekretariatet e MEA-ve dhe të me një MEA, ekziston një spektër i gjerë bëjë rekomandime për përmirësime në të i cili varet nga fakti nëse një shtet: nuk ka ardhmen. nënshkruar, ka nënshkruar, ka ratifikuar, ka miratuar instrumentet e duhura për Në rastin e Konventës Kuadër të Kombeve zbatimin e objektivave të një MEA-je, dhe të Bashkuara mbi Ndryshimet Klimatike

AUDITIMI PUBLIK 139 KLSH Keida Muça (UNFCCC), disa nga kriteret e auditimit të e qeverisë ndaj ndryshimeve klimatike. përmendura më sipër janë të rëndësishme Këta shembuj ilustrojnë faktin se disa SAI dhe disa auditime janë ndërmarrë për të mund të bëhen më fleksibël në kryerjen e vlerësuar nëse qeveritë kanë përmbushur auditimeve përtej juridiksionit kombëtar detyrimet e tyre ndërkombëtare në lidhje legjislativ. Megjithatë, pavarësisht nga ju- me ndryshimet klimatike. Për shembull, ridiksioni i një SAI në lidhje me auditimin SAI i Kanadasë ka kryer në vitin 2006 au- e implementimit të një MEA-je, në fund ditimin e performancës mbi vlerësimin e të fundit suksesi i MEA-së varet nga vepri- angazhimit të qeverisë ndaj detyrimeve met e iniciuara në nivel kombëtar. të Protokollit të Kiotos edhe pse Kanadaja nuk e kishte miratuar strategjinë e vet kombëtare. Auditimi zbuloi se qeveria e Kanadasë ende nuk kishte krijuar një Përktheu dhe përshtati: strukturë qeverisjeje efektive për menax- Keida Muça himin e aktiviteteve të Ndryshimeve Kli- matike. SAI i Ukrainës gjithashtu ka kryer Audituese në vitin 2009 një auditim performance për Departamenti i Auditimit te Perfor- vlerësimin e zbatimit angazhimeve të qe- mances verisë ndaj Protokollit të Kiotos. Në mung- Burimi: Përmbledhje e Udhëzuesit të esë të legjislacionit të miratuar në Ukrainë UNEP (Programi Mjedisor i Kombeve që mund të shërbente si kriter auditimi, të Bashkuara) për auditues mjedisorë SAI i Ukrainës përdori si kriter auditimi “Auditimi i implementimit te- mar UNFCCC-në dhe angazhimet ndaj Pro- rëveshjeve të përbashkëta mjedisore” tokollit të Kiotos për të dhënë përgjigjen

140 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Sfidat e luftimit të korrupsionit

SFIDAT E LUFTIMIT TË KORRUPSIONIT

A DUHET TË KETË BE-JA ROL MË TË MADH?

Nëse mendoni se Bashkimi Europian është i përfshirë në shumë çështje tashmë, prisni derisa planet e tij ambicioze për mbikëqyrje në fushën e drejtësisë europiane, prokurimit dhe korrupsionit të shpalosen plotësisht.

Europian Voice, 18 Tetor 2012 të BE-së: Reding argumenton se “shifra reale” për mashtrim është “shumë më e lartë” se 600 milion euro raportuar vitin Nëse mendoni se Bashkimi Europian është e kaluar. Megjithatë kjo varet se si ne e i përfshirë në shumë çështje tashmë, perceptojmë mashtrimin. Studiuesit e prisni derisa planet e tij ambicioze për dinë se shtetet europiane me shkallë më mbikëqyrje në fushën e drejtësisë të lartë korrupsioni kanë më shumë gjasa europiane, prokurimit dhe korrupsionit të krijojnë deficite fiskale. Kjo do ta bënte të shpalosen plotësisht. Ideja më e fundit paktin fiskal të justifikueshëm si një hap është një propozim nga Vivian Reding, “anti-korupsion”, edhe pse pak njerëz do Komisionerja Europiane për Drejtësi, për të guxonin të shpreheshin kështu. të rishikuar traktatin e BE-së në mënyrë Së dyti, qëndron fakti se në shumë vende që të lejojë një prokuror publik europian të Europës jugore dhe lindore fondet e të gjurmojë dhe burgosë të dyshuarit për BE-së janë shpërndarë për bizneset e përvetësim të fondeve te BE-së. Por ky favorizuara nga parti të caktuara. Kjo nuk s’është i vetmi projekt super-ambicioz në është asgjë e re dhe jo çdo parlament BE. kombëtar do ta konsideronte një sjellje Ka fakte që argumentojnë për plane të të tillë si të paligjshme, por ky është rast tilla. Si fillim është humbja e buxhetit kur ky favorizim i qeverisë do të thotë se

AUDITIMI PUBLIK 141 KLSH EuroSpeak kompanitë që nuk gëzojnë lidhjet politike me mungesë besueshmërie në vendet që janë të humbura. i kanë ndërtuar vetë me sukses sistemet qeverisjes së mirë. Mjaftojnë dy klikime Gjithashtu këto shqetësime ekzistojnë në faqen e internetit të çdo qeverie dhe në opinionin publik: në një sondazh skandinave për të mësuar se cila fondet të fundit nga Eurobarometër qytetarët janë disbursuar dhe se si janë zgjedhur europian janë ankuar shumë për kontraktorët. Është shumë më e vështirë korrupsionin, sidomos ata që jetojnë në të kuptohet kjo në rastin e institucioneve vende ku korrupsioni është i përhapur europiane, ku edhe disa drejtori të janë shumë kritikë ndaj politikave të përgjithshme nuk janë në dijeni të asaj që qeverisë së tyre kombëtare. bëjnë departamentet e tjera. Një rrezik i dytë është ai i “mono-ndërtimit Por çfarë ka ndodhur që nga zgjerimi? institucional” - me fjalë të tjera, për shkak të mungesës së njohurive specifike të Regres një vendi, të rekomandohen institucione Në Europën Qendrore, që nga hyrja në të ngjashme me vendet që mund të BE në vitin 2004 shumica e shteteve të kenë probleme shumë të ndryshme. A reja anëtare kanë ngecur në kontrollin e duhet Suedia të krijojë një institucion të korrupsionit. Raportet e fundit të BE-së në veçantë për të menaxhuar paratë e BE- Rumani kanë vlerësuar institucionet anti- së kur prokurimi i saj funksionon shumë korrupsion të vendit, që megjithatë nuk mirë ashtu siç është? Industria e anti- kanë penguar përhapjen e mashtrimit në korrupsionit është inefiçiente veçanërisht trajtimin e fondeve të BE-së, duke çuar si pasojë e Konventës së Kombeve të gati në ndërprerjen e tyre dhe në akuzimin Bashkuara kundër Korrupsionit e cila u e kreut kombëtar të zyrës së taksave për rekomandon të gjithëve të krijojnë agjenci favorizimin të evazionit fiskal. të veçanta anti-korrupsin, pavarësisht dëshmive statistikore se vendet që i kanë Estonia është shembull i progresit në ngritur ato nuk kanë përparuar dukshëm vendet e reja anëtare por dhe kjo jo në më mirë se tjerët. sajë të BE-së por të aplikimit të politikave neo-liberale dhe skandinave. Dhe madje Rreziku i tretë është se përpjekja për të edhe shtetet e vjetra anëtare nuk janë frenuar korrupsionin mund të gllabërohet bastionet e dikurshme: renditja e fundit nga rritja e shpejtë e industrisë së anti- të Bankës Botërore tregon regres në korrupsionit, një industri të ardhurat e së Austri, Greqi, Portugali dhe Mbretërinë e cilës janë rritur shpejtë gjatë 15 viteve të Bashkuar. fundit, pavarësisht nga ndikimi i vogël. Rreziqet me të cilat përballet BE-ja në qoftë se ajo vepron janë po aq të mëdha Marre nga ‘EuroSpeak”, Bulletin i sa përfitimet, veçanërisht në qoftë se këto Levizjes Europiane ne Shqiperi, nr.12, rreziqe nuk janë kuptuar mirë. Si fillim, tetor-nentor 2012 ndërhyrja nga BE-ja mund të përballet

142 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit

Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit

VEPRIMTARI TË KONTROLLIT TË LARTË TË SHTETIT PËR PERIUDHËN SHTATOR -DHJETOR 2012

1. KLSH merr pjesë në Konferencën Konferenca u fokusua në dy drejtime EUROSAI-OLACEF kryesore, në rritjen e besueshmërisë së palëve të interesuara, nëpërmjet auditimt Në datat 17-18 Shtator 2012 në Tbilisi, të integritetit dhe përgjegjshmërisë Gjeorgji u zhvillua Konferenca e VII-të e menaxheriale e filozofisë dhe sjelljes së organizatave EUROSAI dhe OLACEFS, me titullarit, si dhe në reformën e menaxhimit temë “Roli i institucioneve supreme të financiar publik, me tendencat dhe auditimit në mirëqeverisjen e sektorit mësimet e nxjerra. publik“.

Në këtë konferencë mori pjesë një delegacion i Kontrollit te Lartë të Shtetit, i kryesuar nga Kryetari z. Bujar Leskaj. Pjesëmarrës të kësaj konference ishin përfaqësues të 38 vendeve (delegacione të kryesuara nga Presidentët e organizatave supreme të auditimit) anëtarë të EUROSAI (organizata e Institucioneve Supreme të Auditimit të Europës) dhe OLACEFS Kryetari i delegacionit të KLSH z. Leskaj (Organizata e Institucioneve Supreme zhvilloi një sërë takimesh me homologët e të Auditimit të Amerikes Latine dhe SAI-ve pjesëmarrës në këtë konferencë, si Karaibeve). me Presidentin e Gjykatës së Llogarive të AUDITIMI PUBLIK 143 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit Sllovenisë, Dr. Igor Šoltes, me Presidentin transparencës dhe integritetit, duke e Zyrës së Auditimit Suprem (NIK) të siguruar kështu qëndrueshmërinë Polonisë, z. Jacek Jezierski, me Presidentin fiskale; e Gjykatës së Llogarive të Turqisë Dr. Recai • Ashtu si theksohet në Rezolutën e Akyel, etj. Kombeve të Bashkuara A/66/209, te Tema e bisedimeve ishte mbarëvajtja datës 22 dhjetor 2011, SAI-t luajnë e marrëveshjeve të bashkëpunimit një rol të rëndësishëm në promovimin të lidhura tashmë me disa nga këto e parimeve të lartpërmendura. Në institucione, si dhe zgjerimi e forcimi i mënyrë që SAI-t të kontribuojnë për mëtejshëm i marrëdhënieve me këto të pasur një përgjegjshmëri sa më të institucione, në drejtim të shkëmbimit të madhe në institucionet publike, është eksperiencave të ndërsjellta dhe forcimit thelbësore të sigurohet pavarësia dhe të kapaciteteve audituese të KLSH-së, me cilësia e lartë e punës së tyre, duke anë të trajnimeve të ndryshme në fushat rritur kështu besimin e palëve të e auditimit të performancës, auditimit interesuara; të pajtueshmërisë apo çertifikimit të • Strategjitë e shëndosha, komunikimi pasqyrave financiare. i brendshëm dhe i jashtëm, kërkesat Nga ana e homologëve të SAI-ve të etike, cilësia dhe monitorimi i Sllovenisë, Polonisë dhe Turqisë u shpreh mekanizmave të kontrollit janë gadishmëri e plotë për mbështetjen dhe elementë kryesor që SAI-t të arrijnë ndihmën që këto SAI do të ofrojnë për të kenë një veprimtari të shkëlqyer rritjen e kapaciteteve audituese KLSH-së. në menaxhim. Zhvillimi i TI-së dhe vlerësimi i punës nga homologët janë Në përfundim të punimeve të këtij instrumenta të vlefshëm për rritjen aktiviteti, të dy organizatat EUROSAI e kapaciteteve të SAI-t, si dhe per dhe OLACEFS dolën me një deklaratë të përgjegjshmërinë dhe transparencën, përbashkët si me poshte : duke rritur kështu besimin e qytetarëve; • SAI-t kontribuojnë ndjeshëm për DEKLARATA E TBILISIT arritjen e një qeverisje të mire, EUROSAI dhe OLACEFS u mblodhën në nëpermjet funksionimit efiçent dhe Konferencën e VII-të të përbashkët, të efikas të auditimeve të zhvilluara, mbajtur në Tbilisi (Gjeorgji), më 17-18 duke dhene rekomandime me qëllim shtator 2012, përforcimin e menaxhimit publik, si edhe nëpermjet dhënjes se nje Njohin që: informacioni sa më transparent mbi këto çështje për shoqërinë; • Mjedisi ekonomik e social dhe kërkesat e qytetarëve, i detyrojnë shtetet të • Praktikat dhe përvojat e secilit SAI kryejnë reforma, të cilat synojnë përfaqësojnë një burim të vlefshëm menaxhimin e burimeve publike në informacioni për të tjerët, kështu që mënyrë më efikase, në përputhje bashkëpunimi shërben më së miri për me parimet e përgjegjshmërisë, përmirësimin e marrëdhënieve me

144 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit publikun, menaxhimin dhe auditimin e në Komisionin e Kuvendit për Ekonominë jashtëm në nivel global, duke përfituar dhe Financat Raportin e KLSH për Zbatimin nga sinergjitë ndërkombëtare; e Buxhetit të Shtetit të vitit 2011, si një Page 1 of 2 detyrim dhe përgjegjësi kushtetuese e institucionit. Z. Leskaj përshkroi në fjalën e tij Inkurajojmë: gjetjet kryesore të Raportit dhe dha Të dyja organizatat qe të përhapin këto rekomandimet me synim përmirësimin parime brënda komuniteteve të tyre e punës përgatitore të Buxhetit të rajonale dhe të punojnë së bashku në Shtetit 2013. Ndërkohë, KLSH vlerëson mënyrë që të auditojnë dhe promovojnë pozitivisht punën e bërë nga Qeveria dhe më shumë efikasitet, përgjegjshmëri, veçanërisht nga Ministria e Financave në efektivitet, integritet dhe transparencë drejtim të konsolidimit të mëtejshëm të në menaxhimin publik për të mirën e reformave të ndërmarra për menaxhimin qytetarëve; efektiv të financave publike dhe për Anëtarët e tyre të udhëheqin nepermjet ruajtjen e qëndrueshmërisë së treguesve shembullit per përmirësimin e cilësisë së makroekonomikë dhe fiskalë. punës se tyre, për të rritur ndërgjegjësimin Një rekomandim kryesor i institucionit e SAI-t në vlerat qe ata sjellin për arritjen e ishte që brenda dy viteve në vijim të qeverisjes së mirë; ndërmerret nisma për hartimin e një Të dyja organizatat, për të intensifikuar plani veprimi për të propozuar amendime bashkëpunimin midis vëndeve anëtare të kushtetuese, ku të përcaktohet që Borxhi INTOSAI, përmes niveleve të ndryshme të total publik i vendit nuk duhet të tejkalojë vendim-marrjes së tyre dhe strukturave kufirin limit prej 60 përqind të Produktit të të punës që të përfitojnë sinergjinë Brendshëm Bruto. maksimale nga njëri-tjetri, ne mënyrë qe KLSH rekomandoi shumë masa për veprimet e tyre të përbashkëta të kene nje përmirësimin e punës në përgatitjen dhe ndikim sa me te madh; zbatimin e Buxhetit të Shtetit 2013, në Kryetarët dhe Sekretarët e Përgjithshëm lidhje me borxhin e garantuar, menaxhimin të EUROSAI-t dhe OLACEFS-it ia përcjellin e fondeve për shpenzime publike, fondin e këtë Deklaratë Presidentit dhe Sekretarit kontigjences, menaxhimin e të ardhurave të Përgjithshëm të INTOSAI-t, Presidentëve buxhetore nga tatimet dhe doganat, dhe Sekretariateve të Përgjithshme të buxhetin e pushtetit vendor, menaxhimin Grupeve të tjera Rajonale të Punëse së financiar dhe kontrollin, si dhe mbikëqyrjen INTOSAI-t si dhe të palëve të tjera të e auditimit të brendshëm. interesuara. Në fund të paraqitjes, deputetët anëtarë të Komisionit të Kuvendit për Ekonominë 2. KLSH paraqet në Kuvend raportin për dhe Financat bënë shumë pyetje për zbatimin e buxhetit te shtetit 2011 Ministrin e Financave z. Ridvan Bode Në datën 09 tetor 2012, Kryetari i Kontrollit për pjesë të veçanta të Raportit, duke të Lartë të Shtetit, z. Bujar Leskaj paraqiti vlerësuar në veçanti Raportin e KLSH-së.

AUDITIMI PUBLIK 145 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit

3. Një grup Audituesish të KLSH-së merr - pamjaftueshmëria dhe rëndësia e pjesë në Takimin e X-të të Grupit të Punës besueshmëria të dhënave mjedisore për Auditimin Mjedisor të EUROSAI-t në vlerësimin e ndotjes së ujërave sipërfaqësore, Në datat 22-25 tetor 2012 në Ayia Napa, - eksperienca praktike gjatë auditimit në Qipro, u zhvillua Takimi i X-të Grupit të terren dhe sfidat,-metodat e auditimit, Punës për Auditimin Mjedisor (WGEA) gjetjet dhe konkluzionet, të EUROSAI-t, pjesë e këtij takimi ishte dhe delegacioni i Kontrollit të Lartë të - rritjen e shpenzimeve të auditimit Shtetit, i përbërë nga zj. Mimoza Lloji, K/ me qëllim rritjen në volum dhe Audituese, zj. Keida Muça, Audituese, zj. besueshmërinë e të dhënave mjedisore Ermira Vojka, Audituese dhe zj. Valentina të marra gjatë auditimit, Limaj, Specialiste. - rreziku i dështimi të një auditimi si rezultat i besueshmërisë së të dhënave Në këtë takimi ishin pjesëmarrës dhe të vëna në dispozicion, etj. përfaqësues të Auditimin Mjedisor të EUROSAI-t dhe INTOSAI-t.Takimi u fokusua Në temën mbi Ndarjen e informacionit në tre drejtime kryesore, dhe eksperiencës midis SAI-ve nëpërmjet auditimeve të përbashkëta. 1.Auditimi mbi Zhvillimin e Qëndrueshëm - Auditimi i përbashkët mbi adaptimin 2.Përdorimi i të dhënave në auditimin ndaj ndryshimeve klimatike. Në këtë mjedisor auditim kanë marrë pjesë SAI-t e 3.Ndarja e informacionit dhe eksperiencës Austrisë, Bullgarisë, Qipros, Maltës, midis SAI-ve nëpërmjet auditimeve të Hollandës, Norvegjisë, Rusisë, Ukrainës përbashkëta. dhe Gjykata Europiane e Llogarive. Drejtuesi i projektit është Sekretariati Në temën për Auditimin mbi Zhvillimin e i WGEA-së. Projekti ka si qëllim Qëndrueshëm, u trajtuan çështjet: themelor të kontribuojë me njohuri - ushtrimin e auditimeve të mbi ndryshimet klimaterike për politikë qëndrueshme; bërësit në fushat e ndryshme si dhe - roli i auditorëve në përmirësimin e aktorët e tjerë të interesuar. punës së qeverisë;-qëllimet e këtyre e - Auditimi i përbashkët mbi mbetjet e auditimeve dhe metodat e përdorura;- anijeve. Në këtë auditim kanë marrë nevojat për përmirësimin e këtyre pjesë SAI-t e Bullgarisë, Greqisë, metodave në të ardhmen sfidat dhe Hungarisë, Irlandës, Norvegjisë, problemet që janë hasur gjatë punës Polonisë, Sllovenisë dhe Hollandës të në terren; cilat kanë kryer auditim të përbashkët - kuadri ligjor në dispozicion, gjetjet nga në lidhje me përforcimin e rregullores auditimet; për transportin e mbetjeve në Bashkimin Europian. - rekomandimet e lëna për përmirësimin;-mësimet e nxjerra. - Auditimi i përbashkët mbi Tregtimin e Emetimeve të CO2 në Atmosferë, Në temën për Auditimin e të dhënave ku Norvegjia dhe Danimarka janë mjedisore, u trajtuan çështjet: koordinatorët e auditimit në të cilin 146 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit kanë dhënë kontributin e tyre dhe ndërmarra së fundmi nga Kontrolli i Finlanda, Letonia, Lituania, Polonia dhe Lartë i Shtetit dhe punën e bërë nga ky Suedia. institucion. - Auditimi i përbashkët i Këshillit Arktik, Kreu i Shtetit shprehu vlerësimin për me pjesëmarrës SAI-t e Danimarkës, Kontrollin e Lartë të Shtetit si një nga Norvegjisë, Rusisë, Suedisë, mekanizmat kryesorë të shtetit në Shteteve të Bashkuara të Amerikës, monitorimin dhe kontrollin e veprimtarisë Kanadasë, Finlandës dhe Islandës, me financiare dhe ligjore të institucioneve të koordinatorë SAI-t Norvegjia dhe Rusia. tjera. Qëllimi i auditimit është përshkrimi i sfidave mjedisore dhe ekonomike si Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe mundësive në Arktik. e njohu Presidentin e Republikës me raportin më të fundit të KLSH-së dhe - Raportimi i aktiviteteve nga AFROSAI angazhimin e këtij institucioni për një WGEA, etj. punë profesionale dhe transparente në Gjatë ditëve të Takimit u organizuan kontrollin dhe zbulimin e të gjitha rasteve Seanca Grupi mbi reflektimet nga të të shkeljes së ligjit dhe të koordinimit me gjithë pjesëmarrësit, në lidhje me temat të gjitha institucionet e tjera të zbatimit të e takimit dhe prezantimet e paraqitura. ligjit. Grupi pjesëmarrës i KLSH u tregua aktiv në dhënien e mendimeve në lidhje me Presidenti Nishani e inkurajoi zotin Leskaj eksperiencën e auditimeve në KLSH, për bashkëpunimin e ngushtë të këtij sfidat si dhe rëndësinë që do të kishte Institucioni me Institucionin e Prokurorisë pjesëmarrja në auditime të përbashkëta shqiptare, në goditjen e çdo veprimtarie për institucionin tonë. antiligjore dhe korruptive që konstatohet. Në këtë drejtim, Presidenti Nishani 4. Presidenti Nishani zhvillon një takim vlerësoi vizionin që Kreu i Kontrollit të me Kryetarin e KLSH-së Lartë të Shtetit, Bujar Leskaj ka për këtë Institucion në përmbushjen e misionit të Presidenti i Republikës, Bujar Nishani priti tij kushtetues. sot në një takim Kryetarin e Kontrollit të Lartë të Shtetit, zotin Bujar Leskaj. 5. Katër auditues të KLSH drejt çertifikimit nga IDI për ISSAI IDI (Institute of Development Initiative) është një organizatë jo-fitimprurëse që operon si pjese e INTOSAI-it, me qëllim ngritjen e kapaciteteve njerëzore të kësaj Organizate Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit. IDI punon për të rritur kapacitetin Presidenti Nishani çmoi reformat e institucional të SAI-ve në vendet në

AUDITIMI PUBLIK 147 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit zhvillim, anëtare të INTOSAI-it, nëpërmjet drejtën të marrin pjesë edhe 4 auditues programeve të ndryshme të zhvillimit për të KLSH, pasi kanë realizuar me sukses të plotësuar nevojat e reja dhe ekzistuese testimin on-line : të SAI-ve të vendeve anëtare. IDI e shikon • Zj. Elfrida Agolli rritjen e kapaciteteve të stafit të SAI- ve nëpërmjet trajnimit, shkëmbimit të • Z. Albert Thoma njohurive dhe ngritjes së kapaciteteve si • Zj. Marjola Lleshi një përbërës thelbësor dhe të nevojshëm për rritjen e transparencës dhe • Zj. Elfrida Taraku llogaridhënies, të cilat janë pranuar nga të Të katër audituesve të KLSH që janë gjithë si jetike për realizimin e qeverisjeve përzgjedhur ju urojmë suksese të të mira në sektorin publik. IDI beson se mëtejshme! SAI-et mund të luajnë një rol thelbësor në këtë drejtim përmes realizimit të Objektivi i Programeve të Certifikimit auditimeve efektive. ISSAI është që të krijojë kapacitetet për zbatimin e ISSAI-ve, duke certifikuar Objektivi kryesor i IDI-it janë SAI-et e “Koordinatoret e ISSAI”. Çdo pjesëmarrës vendeve në zhvillim. Më shumë se dy të i përzgjedhur duhet të përfundojë me tretat e anëtarëve të INTOSAI-it bëjnë sukses të tri fazat e programit për të pjesë në këtë kategori. IDI punon në qenë i certifikuar ligjërisht si “Koordinator baza shumëpalëshe në bashkëpunim me i ISSAI” nga Komiteti i Standarteve infrastrukturën e trajnimit në secilin nga Profesionale INTOSAI (KDP) dhe nga IDI. shtatë rajonet INTOSAI, në mënyrë që të ofrojë programe efektive ne zhvillimin e kapaciteteve. 6. KLSH organizon tryeza pune për Zbatimi i Programit Iniciativa ISSAI (3I amendimet e ligjit te tij Programi) është një program global, Në datat 5,6 dhe 7 nëntor, K.L.SH organizoi nisur nga IDI për të mbështetur zbatimin tryeza pune në lidhje me draft-amendimet e politikës së ISSAI-s. Këto programe në e përgatitura për ligjin organik nr.8270 pesë rajonet e INTOSAI-t që flasin anglisht dt.23.12.1997. do të fillojnë në vitin 2012. Programet e Certifikimi ISSAI janë një komponent i Nismës së Zbatimit (ISSAI 3I program). Këto tri programe te certifikimit janë: - ISSAI Program Certifikimi ( Auditimi Financiar) - ISSAI Program Certifikimi (Auditimi i Performancës) - ISSAI Program Certifikimi (Auditimi i Pajtueshmërisë) Kontrolli i Lartë i Shtetit më datat 5, 6 Në këto programe trajnimi kanë fituar të dhe 7 nëntor organizoi një seri tryezash 148 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit pune me ekspertë ligjorë, juristë, dhe auditimit dhe transparenca me publikun, pedagogë të Fakultetit të Drejtësisë; me bashkëpunimi me auditin e brendshëm, kontabilistë dhe akademikë nga fusha e e drejta për marë ekspertë të jashtëm financave publike dhe ekspertë të njohur vendas apo të huaj, si dhe çertifikimi i të auditimit; me gazetarë dhe përfaqësues audituesve të KLSH-së dhe statusi i tyre të medias; si dhe me përfaqësues nga juridik. shoqëria civile dhe OJF-të, për të diskutuar dhe paraqitur mendimet e tyre në lidhje me draft-amendimet e përgatitura nga K.L.SH për ligjin e tij organik nr. 8270 dt. 23.12.1997. Në këto tryeza, për të ndihmuar me asistence teknike dhe ligjore KLSH-në, mori pjesë edhe Drejtori i Departamentit të Kontrollit të Brendshëm Publik Financiar në Drejtorinë e Përgjithme të Buxhetit (DG-Budget) të Komisionit Evropian, Z. Robert Gielisse. Këto amendime rregullojnë në mënyrë përfundimtare pavarësinë e plotë institucionale të KLSH-së duke parashikuar njëkohësisht një konceptim modern të të drejtave dhe detyrave të tij sipas standarteve INTOSAI, rritjen e nivelit të zbatimit të rekomandimeve të tij dhe rritjen e kapaciteteve administrative, çertifikimin e audituesve, saktësimin e të drejtës së KLSH-së për të audituar programet e zhvilluara me fondet e akorduara nga BE për Shqipërinë, dhe të së drejtës për të çertifikuar llogaritë Çështjet e trajtuara në këto amendime financiare, si dhe vendosjen në ligj në u konsideruan nga ana e pjesëmarrësve mënyrë eksplicite të dy formave më si shumë të rëndësishme për forcimin e koherente të auditimit, të performancës mëtejshëm të pavarësisë së institucionit dhe auditimit të IT, të përdorura gjerësisht dhe modernizmimin e tij në përputhje me nga institucionet tona homologe moderne kërkesat e standartet e INTOSAI-t. dhe me eksperiencë. Ndër çështjet më të diskutuara ishin ato që Sugjerimet dhe mendimet e shprehura kishin të bënin me fushën e veprimtarisë në këto tryeza pasi të shqyrtohen dhe audituese të KLSH-së, pavarësinë e tij pasqyrohen në variantin përfundimtar të ekonomike, të drejtat e tij për akses të pa projektligjit, do të dërgohen edhe njëherë kufizuar në dokumentacionin e subjekteve për mendim në Drejtorinë e Përgjithme të audituara, publikimi i raporteve te të Buxhetit (DG-Budget) të Komisionit

AUDITIMI PUBLIK 149 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit Evropian, përpara se ky projektligj ose këto amendime të ligjit organik të KLSH-së ti paraqiten për miratim Kuvendit. Këto përmirësime ligjore janë një kërkesë e vazhdueshme edhe e Progres Raporteve të BE-së të viteve 2009, 2010, 2011 dhe 2012 dhe janë theksuar me forcë në përfundimet e Nënkomitetit BE-Shqiperi për Çështjet Ekonomike dhe Financiare më 26 tetor 2012, ku cilësohet: nënshkroi një Marrëveshje Bashkëpunimi “Komisioni Evropian mirëpriti me homologun e tij, Presidentin e Gjykatës projektligjin e KLSH-së, i cili është në së Llogarive të Turqisë, z. Recai Akyel. përputhje me standardet e aplikueshme Marrëveshja u përgatit në bazë të ndërkombëtare. DG Budget do të japë parimeve të respektit, besimit dhe këshillat teknike të kërkuara në fillim bashkëpunimit dypalësh të Organizatës të nëntorit për të ndihmuar KLSH-në Ndërkombëtare të Institucioneve të në përfundimin e procesit të rishikimit, Auditimit Suprem (INTOSAI) si edhe të në mënyrë që diskutimet parlamentare Organizatës Europiane të Institucioneve të projektligjit të fillojnë nga fundi i të Auditimit Suprem (EUROSAI), nën nëntorit. Shqipëria do të raportojë për moton e INTOSAI “Eksperienca e zhvillimet në lidhje me miratimin e ligjit përbashkët ju shërben të gjithëve. Në të KLSH-së nga Këshilli i Ministrave dhe Deklaratën e Limës(Dokumenti themelor Parlamenti, ku një shumicë prej 3/5 i Institucioneve Supreme te Auditimit) është e nevojshme për miratimin e ligjit. theksohet se shkëmbimi ndërkombëtar Komisioni theksoi nevojën për rritjen e i eksperiencës dhe i informacionit zbatimit të masave të propozuara nga ana shërben si një mjet i mirë ndihmues për e KLSH-së dhe nevojën për përmirësimin institucionet më të larta të auditimit, për cilësor në përgatitjen e dosjeve dërguar të përmbushur detyrat e tyre kushtetuese. Prokurorisë. Komisioni gjithashtu vuri në dukje nevojën për rritjen e burimeve njerëzore për KLSH-në, për investime në pajisje të Teknologjise se Informacionit dhe për trajnimin e audituesve.”

7. Nënshkruhet Marrëveshja e Bashkëpunimit ndërmjet KLSH-së dhe Gjykatës së Llogarive të Turqisë Në vijim të bashkëpunimit të zhvilluar gjatë vitit 2012, më datë 16 nëntor 2012 Dokumenti i nënshkruar është shumë në Ankara të Turqisë, z. Bujar Leskaj, i rëndësishëm për KLSH-në, sepse Kryetar i Kontrollit të Lartë të Shtetit, Gjykata Turke e Llogarive është një

150 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit ndër institucionet më të mëdha dhe të libra të botuar më parë në frëngjisht dhe zhvilluara të auditimit në Evropë. të përkthyer në shqip: “Shqipëria: Odiseja e pabesueshme e një populli parahelen”, Nëpërmjet mbështetjes së parashikuar Paris 2003, Tiranë, 2007 dhe “Mikenët = në marrëveshje, KLSH dhe Gjykata e Pellazgët, Greqia, zgjidhja e një enigme”, Llogarive e Turqisë do të shkëmbejnë Paris 2004, Tiranë, 2008. eksperiencë në auditimin financiar, atë të përputhshmërisë dhe të performancës, Z. Arif Mati lindi në Kajro me prindër nga si dhe në çertifikimin e deklaratave Mati, pjesëtarë të kolonisë së atëhershme financiare. shqiptare të Egjyptit. Pas rrëzimit nga pushteti të mbretit Faruk, i fundit i Në dhjetor 2012, një grup prej 15 dinastisë shqiptare që sundoi Egjyptin audituesish nga KLSH do të trajnohen në dhe Sudanin, kolonia shqiptare filloi të Ankara pranë Gjykatës turke për auditimin largohet nga Egjypti. e performancës dhe gjatë vitit 2013 do të zhvillohen një sërë trajnimesh në Turqi. Z. Arif Mati dhe familja e tij arritën në Francë në vitin 1961 ku ai vazhdon të banojë 8. Kryetari i KLSH-së, Bujar Leskaj u takua dhe të zhvillojë punën, veprimtarinë dhe me albanologun e shquar Mathieu Aref. kërkimet e tij mbi gjuhën shqipe, lidhjen e shqiptarëve të sotëm me pellazgët, duke çmitizuar historinë e duke hedhur dritë mbi periudhën pre-helenike e cilësuar si periudha e errët, pak e studjuar nga historianët. Në takimin mes Kryetarit Leskaj dhe Z. Mati mori pjesë edhe studjuesi dhe botuesi Z. Ndriçim Kulla i cili i dhuroi Z. Leskaj albumin e tij më të ri të titulluar “100-Vjet Pavarësi”.

Në datën 20 Nëntor 2012 në ambjentet 9. Ambasadori i BE-së Sequi takon e KLSH, z. Leskaj zhvilloi një takim me Kryetarin Leskaj: Për një rritje të albanologun e shquar Methieu Aref (Arif përgjegjësisë menaxheriale të strukturave Mati). publike Më 2 Janar 2012, pas një pune 4 vjeçare Ambasadori i Delegacionit të Bashkimit në Departamentin e Historisë së Vjetër Evropian në Shqipëri, z. Ettore Sequi priti dhe Mesjetës të Universitetit të Sorbonës në një takim pune Kryetarin e Kontrollit (Universiteti Paris IV), në Paris të Francës, të Lartë të Shtetit, z. Leskaj. Z. Leskaj i Z. Mathieu Aref (Arif Mati) mbrojti tezën e paraqiti Ambasadorit leximin e plotë dhe doktoraturës me temë: “Studime e kërkime me përgjegjësi që stafi i KLSH i ka bërë shkencore mbi Pellazgët në prejardhjen e rekomandimeve për auditimin e jashtëm, qytetërimit grek”. Doktoratura pasoi dy të përmbajtura në Progres Raportin 2012

AUDITIMI PUBLIK 151 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit institucionet shqiptare që komunikojnë me strukturat e BE-së dhe influencojnë në procesin e integrimit. Ambasadori Sequi në një të ardhme të afert do të vizitojë zyrat e KLSH, për t’u njohur me gjerësisht me punën dhe reformat e kryera nga ky institucion.

10. Nënshkruhet Marrëveshja e Bashkëpunimit midis KLSH dhe Zyrës të BE-së për Shqipërinë, si dhe punën që Shtetërore të Auditimit të Kroacisë po bën institucioni i tij në zbatim të këtyre rekomandimeve. Më datë 27 nëntor 2012, duke zgjedhur qytetin e Vlorës në respekt të 100 Ai theksoi dy sfidat kryesore të KLSH, vjetorit të pavarësisë, z. Bujar Leskaj, modernizimin e institucionit dhe Kryetar i Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe thellimin e luftës kundër korrupsionit. z. Ivan Klešić, Auditues i Përgjithshëm Leskaj përmendi që këtë vit numri i i Zyrës Shtetërore të Auditimit të ditëve të trajnimit për auditues është Kroacisë nënshkruan një marrëveshje gjashtëfishuar, në krahasim me vitin e bashkëpunimi. kaluar, si dhe numri i kallëzimeve penale vetëm për periudhën janar-tetor 2012 është një herë e gjysmë me shumë se sa numri i tyre.Ambasadori Sequi vlerësoi përparimin e kryer nga KLSH dhe nënvizoi rëndësinë që ka dhe rolin që ky institucion mund të luajë në rritjen e përgjegjshmërisë së menaxhimit nga ana e strukturave publike dhe në luftën kundër korrupsionit. Në këtë këndvështrim, Delegacioni i Bashkimit Europian është duke planifikuar që të mbështesë forcimin e auditimit në Shqipëri nëpërmjet instrumentit të Marrëveshja u përgatit në bazë të asistencës IPA. Kryetari Leskaj e garantoi parimeve të respektit, besimit dhe Ambasadorin për vullnetin e tij dhe të bashkëpunimit dypalësh të organizatës institucionit për të përmbushur detyrimet ndërkombëtare të institucioneve të kushtetuese, në përputhje me kërkesat e auditimit suprem (INTOSAI) si edhe të standardeve INTOSAI. organizatës europiane të institucioneve të auditimit suprem (EUROSAI), nën moton Ambasadori Sequi nga ana e tij sygjeroi e INTOSAI-it “Eksperienca e përbashkët ju që arritjet, gjetjet dhe rekomandimet e shërben të gjithëve“. KLSH të bëhen të ditura sa më gjerë, jo vetem në publik, por edhe në të gjitha Ajo parashikon shkëmbimin e mësimeve

152 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit të nxjerra nga aktiviteti auditues, trajnimin më të larta të auditimit të Sllovenisë, e audituesve dhe këshillimin mbi metodat Kroacisë, Kosovës dhe Turqisë, të kryesuara e auditimit, duke përdorur eksperiencën përkatësisht nga Dr. Igor Šoltes, president i e fituar nga të tjerët si bazë për rritjen e Gjykatës së Llogarive të Sllovenisë, z. Ivan efektivitetit dhe efiçiences së auditimit. Klešić, Auditues i Përgjithshëm i Zyrës Shtetërore të Auditimit të Kroacisë, z. Lars Dokumenti i nënshkruar është i rëndësishëm për KLSH-në, pasi Zyra Lage Olofsson, Auditues i Përgjithshëm Shtetrore e Auditimit e Kroacisë është një i Zyrës së Audituesit të Përgjithshëm të institucion i zhvilluar i auditimit suprem në Kosovës dhe z. Hiqmet Cavit Erdogan, rajon dhe më gjerë në Evropë. KLSH dhe Anëtar i Lartë i Dhomës së Gjykatës së Zyra Shteterore e Auditimit e Kroacisë do Llogarive të Turqisë. të shkëmbejnë eksperiencë në auditimin Ndër aktivitetet më të rëndësishme dhe e performancës, në atë financiar, të mbresëlënëse për të ftuarit e KLSH në përputhshmërisë dhe të teknologjisë së qytetin e Vlorës ishin përurimi i Shtatores informacionit, si dhe në çertifikimin e së Ismail Qemalit në prani të autoriteteve deklaratave financiare. lokale dhe kombëtare të pranishëm aty për të nderuar kujtimin e patriotit të shquar shqiptar. 11. SAI partnere te KLSH marrin pjesë në festimet e 100-Vjetorit te Pavaresisë Me ftese te Kryetarit te KLSH, moren pjese ne festimet e 100 Vjetorit te Pavaresise se Shqiperise delegacionet e institucioneve

Delegacionet homologe të KLSH vizituan gjithashtu edhe Muzeun e Pavarësisë, morën mernin pjesë në festivalin Mbarëkombëtar të Folklorit Shqiptar dhe vizituan ekspozitën e Piktorit të Popullit, z. Nestor Jonuzi. Enkas për delegacionet u organizua edhe një darkë ku mori pjesë Grupi Folkloristik Lokal “Çipini”, i cili këndoi këngët polifonike më të zgjedhura të repertorit të krahinës së Vlorës.

AUDITIMI PUBLIK 153 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit Ifti, Ermira Vojka, Alkida Llakaj, Marvin Karalli, Redina Karapici, Xhuljeta Çelaj dhe Zamir Kurushi) i KLSH. Përkthimi është një dedikim ndaj popullit Polak dhe krenarisë e identitetit të tij kombëtar, një shprehje e ndjenjave të simpatisë e respektit që Shqiptarët kanë ndaj këtij populli liridashës e mikpritës, ndaj sakrificave dhe përkushtimit të tij për pavarësinë. Në të njëjtën kohë, ai është një shenjë miqësie, respekti dhe mirënjohje e KLSH- së dhe veçanerisht e Kryetarit z.Bujar Leskaj ndaj Zyrës Kombëtare të Auditimit të Polonisë (NIK) dhe Presidentit të saj, z. Jacek Jezierski, një personalitet i auditimit Në ditën e Pavarësisë, 28 Nëntor, suprem europian dhe mik i Shqipërisë dhe homologët e KLSH ishin të ftuar nga i KLSH-së. Presidenti i Republikës Z. Buajr Nishani, në Ceremoninë e Ngritjes së Flamurit në Ky përkthim i 100 vendeve, njerëzve dhe Sheshin e Flamurit në Vlore, 10.5 arritjeve të rëndësishme për Poloninë, Evropën dhe Botën u drejtohet audituesve 12. Respekt ndaj NIK-ut Polak të KLSH, por edhe të gjithë dashamirësve Shqiptarë të Polonisë dhe popullit Polak. PërkthimI i botimit “Simbolet Polake” Ai ndodhet i disponueshëm në faqen në (Polskie Symbole) të Shtëpisë Botuese internet të KLSH, por shumë shpejt do MULTICO Oficyna Wydawnicza është të botohet edhe në formën e një libri të përgatitur nga një grup pune (Bujar Leskaj, printuar, pasi të marrë të drejtën e autorit Kozma Kondakçiu, Florion Bregasi, Luljeta në Poloni. E theksoj, përkthimi në shqip i librit “Simbolet Polake” është dedikim ndaj z. Jacek Jezierski, President i NIK dhe dashamirës e mbështetës i KLSH-së e Shqipërisë.

13. KLSH zhvillon konferencën e tij të parë shkencore vjetore Më datën 28 dhjetor 2012, Kontrolli i Lartë i Shtetit organizoi konferencën vjetore Nano, Edvin Stefani, Keida Muça, Evis shkencore të institucionit, me temë: “87 Çela, Evis Kreshpaj, Dalina Demi, Oljana vjet KLSH në 100 vjet shtet shqiptar”. 154 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit u paraqiti pjesëmarrësve kopjen e parë të librit “Historiku i Kontrollit të Lartë të Shtetit 1925-2012”, hartuar nga një grup punonjësish të stafit, në bashkëpunim me historianë. Konferenca vjetore shkencore e KLSH do të jetë një veprimtari e përvitshme, dhe do të shërbejë si forum i prezantimit të mendimit shkencor të auditimit suprem në Shqipëri, në përsiatje me eksperiencën e huaj të vendeve të zhvilluara evropiane dhe duke u bazuar Është Konferenca e parë e këtij lloji për në eksperiencën pozitive të akumuluar në institucionin, që i referohet historikut të vend tij dhe punës shumëvjeçare të të gjithë Historiania e njohur Dr. Kaliopi Naska bëri personave që kanë kontribuar për ngritjen një përmbledhje të shkurtër të krijimit të dhe mbarëvajtjen e tij në periudha kohore Këshillit të parë Kontrollues, si një organ të ndryshme. Vlerat e Konferencës, që kontrollonte financat e shtetit, nga viti per nga mënyra se si ajo u zhvillua, 1925 deri në vitin 1944, vit kur në Shqipëri pjesëmarrësit, diskutimet, temat e u vendos diktatura komuniste. trajtuara dhe marrëveshjet e nënshkruara në të, sollën në vëmendje veç të tjerave Ajo solli evoluimin e strukturës së parë faktin se historia e Shqipërisë nuk është të kontrollit të Shtetit shqiptar, rritjen e vetëm akti i themelimit të saj, por edhe puna e jashtëzakonëshme e atyre qindra burrave e grave që u munduan që atë krijesë të sapolindur ta mësojnë “të flasë e të ecë”, ta vendosin në baza ligjore me orientim perëndimor. Në fjalën e tij të hapjes, Kryetari iKLSH- së Dr. Bujar Leskaj theksoi: “Le t’i lejojmë kujtesës historike të KLSH-së, historikut të denjë të këtij institucioni të na drejtojë në rritjen e vetëdijes dhe përgjegjësisë ndaj rolit tonë dhe sfidave që kemi përgjegjësisë, të funksioneve kontrolluese përpara dhe me vlerësimin maksimal dhe të komunikimit të Këshillit Kontrollues. qytetar të përkulemi përpara figurave Për periudhën 1944-1990 foli audituesi dhe personaliteteve që kanë drejtuar këtë Bashkim Spahia, i cili pershkroi evoluimin institucion, veçanërisht në vitet 1925- e strukturës, deformimin dhe varësinë e 1944, si Kol Thaçi, Lac Gera, Llambi Aleksi, plotë nga partia-shtet, por edhe përpjekjet Lame Kareco, Eqerem Libohova, Xhafer e izoluara të kontrollorëve me kërkesa Ypi, Rrok Gera, Fejzi Alizoti, Izedin Beshiri profesionale, për të kryer detyren brenda dhe të tjerë më tej”. Me këtë rast z. Leskaj atyre kushteve të vështira. Audituesja

AUDITIMI PUBLIK 155 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit Luljeta Nano prezantoi historinë në vitet aktivitetit kushtetues të institucionit, dhe 1990-2012, ndryshimet radikale që pësoi pikërisht garancive ligjore që duhet të KLSH për të ardhur në formën e tanishme përmbushë procesi auditues. Ndërsa Dr. të një institucioni të auditimit më të lartë Reinald Muça, Drejtor i Departamentit të të jashtëm publik (SAI), që identifikohet Performancës foli për një filozofi të re të me dhe përpiqet të zbatojë standardet drejtimit të institucionit, për një auditim ndërkombëtare INTOSAI. modern integral, që të ndërthurë shumë këndvështrime e metoda. Konferenca vazhdoi me përshëndetjet e të ftuarve, deputetit Kosta Barka, ish- Në vitet në vijim, konferenca vjetore e KLSH do të thellojë karakterin shkencor, duke synuar të kontribuojë në shndërrimin e tij në një strukturë moderne të auditimit publik më të lartë, që mbështetet në standartet e INTOSAI dhe që ecën përpara, duke u bazuar në eksperiencat ndërkombëtare të institucioneve homologe, por edhe në eksperiencën shumëvjeçare të vetë institucionit. Kjo është dhe një nga detyrat e vënë nga BE-ja për integrimin e plotë të Shqipërisë, sjellja kryetarit të KLSH-së z. Mustafa Kërçuku, e veprimtarisë audituese të institucionit As. Prof. Dr. Lindita Lati, Kryetare e në përputhje të plotë me standardet e Autoritetit të Konkurencës (AKK), Prof. INTOSAI. Konferenca e II-të shkencore e Dr. Jorgji Bollano, Kryetar i Këshillit KLSH e vitit 2013 do të zhvillohet në tetor Kombëtar të Kontabilitetit(KKK), z. Sazan ose nëntor me partnerë ndërkombëtarë, Guri, Kryetar i Institutit “G&G Group”, zj. si institucionet supreme të auditimit të Blerta Selenica drejtore e Departamentit Polonisë, Sllovenisë, Turqisë, Kosovës, Kroacisë, etj.. të Administratës Publike (DAP), zj. Klodiana Cankja, drejtore e Agjencisë Në përfundim të konferencës, fjalën e së Prokurimit Publik (APP) dhe drejtori mori sërish Dr. Bujar Leskaj, i cili foli për i Institutit të Ekspertëve Kontabël të Strategjinë e Zhvillimit të KLSH 2013- Autorizuar (IEKA), Prof. Dr. Hysen Çela, të 2016, të përgatitur me ndihmën e cilët theksuan rëndësinë e bashkëpunimit eksperteve të SIGMA dhe në përputhje midis institucioneve të tyre dhe KLSH. të plotë me drejtimet e Planit Strategjik Konferenca vijoi me diskutimin e z. Robert 2011-2017 të EUROSAI, të cilat janë: Gjini, Drejtor i Përgjithshëm i KLSH, i cili vuri ndërtimi i kapaciteteve, forcimi i zbatimit theksin në rritjen graduale të kërkesave të standardeve profesionale, shkëmbimi i për standarde profesionale gjatë punës eksperiencave në auditim dhe më gjerë, kontrolluese dhe audituese në 20 vitet nxitja e qeverisjes së mirë dhe zhvillimi e fundit. Në fjalën e saj, Drejtoresha e i komunikimit dhe bashkëpunimit me Përgjithëshme Helga Vukaj u ndal në një veprimtarë të tjerë. Krahas këtyre nga shtyllat që konsolidon dhe i jep forcë objektivave, në respekt të pritshmërive

156 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit të publikut, KLSH ka si objektiv strategjik kryesor edhe forcimin e rolit anti- korrupsion të institucionit për sigurimin e mirëqeverisjes.

14. KLSH nenshkruan marreveshje bashkepunimi me partnere te rendesishem vendas Ne daten 28 dhjetor 2012 u neneshkruan marrëveshjet e bashkëpunimit mes Prof. Dr. Jorgji Bollano dhe Kryetari i KLSH-së Dr. KLSH dhe Agjensisë së Prokurimit Publik, Bujar Leskaj, duke nënshkruar Marrëveshjen e Departamentit të Administratës Publike, Bashkëpunimit Tiranë, më 28 dhjetor 2012 Institutit të Ekspertëve Kontabël të Autorizuar (IEKA), Këshillit Kombëtar të Kontabilitetit dhe Institutit “G&G Group”.

Prof. As.Dr. Hysen Çela, Kryetar i IEKA-s dhe Dr. Bujar Leskaj, kryetar i KLSH-së Drejtore e Agjencisë së Prokurimit Publik Klodiana duke nënshkruar Marrëveshjen e Bashkëpunimit Cankja dhe Kryetari i KLSH-së Dr. Bujar Leskaj, Tiranë, 28 dhjetor 201 duke firmosur Marrëveshjen e Bashkëpunimit Tiranë, më 28 dhjetor 2012

Zj. Blerta Selenica, Drejtore e DAP-it dhe Kryetari Prof.As. Sazan Guri, drejtor i Institutit “G&G i KLSH-së z. Bujar Leskaj, duke nënshkruar Group” dhe Kryetari i KLSH-së Dr. Bujar Marrëveshjen e Bashkëpunimit Tiranë, Leskaj, duke nënshkruar marrëveshjen e më 28 dhjetor 2012 bashkëpunimit. Tiranë, 28 dhjetor 2012 AUDITIMI PUBLIK 157 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit Kontrolli i Lartë i Shtetit është në proces • Ne datat 26-28 shtator , “Auditimi reformimi dhe këto marrëveshje janë i Performances” per audituesit e thelbësore për institucionin, sepse KLSH, ne te cilin moren pjese 25 mundësojnë bashkëpunimin me partnerë punonjes profesionalë që do ta ndihmojnë për t’u • Ne datat 22-24 tetor, “Auditimi orientuar më mirë në sfidat e ardhshme, Financiar dhe i Pajtueshmerise”, ne siç janë trajnimi intensive i audituesve, te cilin moren pjese 22 auditues modernizimi i institucionit dhe thellimi i luftës kundër korrupsionit dhe për • Ne datat 10-12 dhjetor “Auditimi i TI”, parandalimin e tij. ne te cilin moren pjese 15 punonjes.

15. Trajnime të stafit të KLSh Marrëveshjet e bashkëpunimit të nënshkruara me disa nga SAI-t homologë (me Gjykatën e Auditimit të Sllovenisë, me Zyrën Kombëtare të Auditimit të Polonisë, me Gjykatën e Llogarive të Turqisë dhe me Zyrën Shtetërore të Auditimit të Kroacisë) gjatë vitit 2012 dhane rezultatet e para ne trajnimin e stafit te KLSH-se dhe konkretisht : • Në Gjykatën e Auditimit të Sllovenisë, në datat 15-19 tetor, trajnim mbi Auditimin e Performances, ku moren pjese 9 auditues të KLSH; Ne Zyrën Kombëtare te Auditimit te Polonisë (NIK), ne datat 26 nentor -1 dhjetor mbi “Auditimin Financiar”, ku moren pjese 16 auditues; • Ne Gjykatën e Llogarive të Turqisë, ne datat 17-21 dhjetor mbi “Auditimin e Performances”, ku moren pjese 15 auditues; KLSH ka vijuar bashkepunimin e suksesshem me SIGMA dhe jane realizuar trajnimet si me poshte: • Ne datat 24-25 shtator, “Auditimi i Performances” per menaxheret e KLSH, ne te cilin moren pjese 13 drejtues

158 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit

Botime të KLSH në periudhën shtator-dhjetor

Kontrolli i Lartë i Shtetit ka realizuar disa botime ne kete periudhe, ne vijim te serise se botimeve te tij, të tilla si :

• Revista shkencore “Auditimi Publik”, Nr.2 • EUROSAI (Institucionet Supreme Europiane te Auditimit) • Standartet e Auditimit INTOSAI (ISSAI) • Historiku i Kontrollit te Larte te Shtetit (1925-2012) dhe • Manuali i Auditimit te Performances, ISSAI 3000-3100

AUDITIMI PUBLIK 159 KLSH Info - Kontrolli i Lartë i Shtetit

160 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Raport mbi auditimin e përbashkët për tregtimin e emetimeve

RAPORT MBI AUDITIMIN E PËRBASHKËT PËR TREGTIMIN E EMETIMEVE

Tregtimi i emetimeve në atmosferë është një sistem për lejimin e tregtimit të gazeve të efektit serë (një kompani ose një shtet nën detyrimin për të kufizuar emetimet në atmosferë të tij, ndotjen e ajrit në një nivel të caktuar) mund të blejë / shesë leje për të lëshuar një sasi të caktuar të shkarkimeve në ajër nga / drejt emetuesve tjerë (të cilët janë nën / mbi kufirin e tyre të shkarkimeve në atmosferë).

Përgatiti: Keida Muça të emetimeve dhe i jep një emetuesi nxitje për të instaluar dhe menaxhuar një kosto efektive të sistemit të kontrollit të ndotjes si një aset për prodhimin e të ardhurave.

Çfarë është tregtimi i emetimeve në Auditimi i përbashkët Nordik – Balltik – atmosferë? Polak

Tregtimi i emetimeve në atmosferë është Tregtimi i emetimeve në atmosferë me një sistem për lejimin e tregtimit të gazeve qëllim kufizimin e ndryshimeve klimatike; të efektit serë (një kompani ose një shtet Funksionon vërtetë? nën detyrimin për të kufizuar emetimet në atmosferë të tij, ndotjen e ajrit në një nivel Auditimi i përbashkët Nordik – Balltik – të caktuar) mund të blejë / shesë leje për Polak mbi tregtimin e emetimeve u krye të lëshuar një sasi të caktuar të shkarkime- në vitin 2012 dhe përfshiu Institucionet ve në ajër nga / drejt emetuesve tjerë (të Supreme të Auditimit si: Danimarka, Fin- cilët janë nën / mbi kufirin e tyre të shkar- landa, Letonia, Lituania, Norvegjia, Polo- kimeve në atmosferë). Çmimi i tregut të nia, Suedia dhe Estonia që mori pjesë si këtyre lejeve (i quajtur ‘krediti i ndotjes›) recensues i raportit. Koordinatorët e këtij reflekton koston margjinale të reduktimit auditimi ishin Danimarka dhe Norvegjia.

AUDITIMI PUBLIK 161 KLSH Keida Muça Raporti përfundimtar është i ndërtuar nga kuar gjithashtu metodat standarde të au- 13 raporte individuale përbërëse. ditimit ku përmendim: intervistat, analiza e dokumentacionit, kontrolli në terren si Qëllimi i këtij auditimi të përbashkët ishte dhe hartimi i pyetësorëve. përcaktimi i: Auditimi u fokusua në periudhën e parë të - efektivitetit të Sistemit të angazhimit me Protokollin e Kiotos (peri- Tregtimit të Emetimeve në BE udhë e cila përfundoi në vitin 2012) dhe (EU ETS) në pakësimin e gazeve me fazën e dytë të EU ETS, duke përfshirë të efektit serë në rang kombëtar periudhën 2008 – 2012. si dhe nxitjen e zhvillimit të teknologjisë; • Të gjitha vendet partnere të au- ditimit të përbashkët, përveç - funksionimi i EU ETS; regjistrat Finlandës kanë audituar efektiv- kombëtarë, lejet e emetimeve të itetin përsa i përket arritjeve mbi gazeve që shkaktojnë efektin serë synimet e emetimeve apo në lid- dhe raportimi mbi emetimet; hje me tregtimin e emetimeve si mjet për arritjen e këtij synimi. - implementimi dhe administrimi i Mekanizmit të Zhvillimit të Pastër • Sistemet e regjistrave u audituan (CDM) dhe programet e Imple- nga Danimarka, Letonia, Lituania, mentimit të Përbashkët (JI). Norvegjia dhe Polonia, ndërsa ra- portimi i emetimeve nga Letonia, Metoda e auditimit Lituania, Norvegjia dhe Polonia. Auditimi i përbashkët: Gjetjet e përgjith- • Implementimi dhe administrimi shme nga auditimi, konkluzionet dhe i programeve CDM dhe JI u audi- rekomandimet si dhe rastet e studimit që tua nga të gjithë vendet partne- përmban raporti janë bazuar në përgjigjet re, përveç Letonisë, pasi në këtë e pyetjeve të auditimit të hartuara nga vend nuk ka programe CDM dhe SAI-t si dhe në të dhënat kombëtare të JI të miratuara. Danimarka e vet- SAI-ve pjesëmarrës. me auditoi kontributin e marrë Auditimet kombëtare: Qasjet e auditi- në formë kreditesh nga projektet meve kombëtare që përfshijnë kriteret e CDM/JI. auditimit, metodologjinë, cilësinë e kon- trollit dhe rezultatet e auditimit kombëtar janë mbajtur në përputhje me procedurat standarde të vendit përkatës. Kriteret e auditimit të aplikuara në auditimet kom- bëtare janë bazuar në kriteret kombëtare, legjislacionin e BE-së dhe në angazhimet ndërkombëtare. Kriteret e përdorura vari- ojnë nga njëri auditim tek tjetri. Janë apli-

162 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Raport mbi auditimin e përbashkët për tregtimin e emetimeve Tabela: Auditimet e vendeve partnere e madhe. Duke marrë parasysh zhvillimin e ngadaltë ekonomik në krahasim me sa pritej, tregtimi i emetimeve nuk solli një - - mekanizëm të fortë tregu që të rriste kos- Nor Dani vegjia marka Suedia Letonia Polonia Lituania F inlanda ton e emetimeve krahasuar me prodhimin dhe nuk ka dhënë një avantazh konkur- rues për pastrimin e prodhimit.

2012 2011 2010 2009 2012 2009 Auditimet e Letonisë, Lituanisë dhe Po-

Objektivat kombëtare/ kombëtare/ Objektivat i Kiotos Protokolli lonisë treguan se emetimet janë rritur me një ritëm më të ngadaltë se rritja ekonomike. Gjithsesi nga ky auditim nuk mund të përcaktohet nëse një gjë e tillë 2012 2011 2008 2012 2010 2009 2012 2012 mund t’i atribuohet efektivitetit të EU ETS. Efektiviteti i tregtimit tregtimit i Efektiviteti emetimeve të Realizimi i EU ETS ka qenë i vështirë megjithatë mund të thuhet se në përgjithësi sistemi është implementuar. Procedurat e verifikimit për monitorimin e 2012 2010 2012 2011 operatorëve dhe raportimin e emetimeve 2009 + vazhdimi në 2011 2009 + vazhdimi

Implementimi dhe Implementimi i programeve administrimi CDM/JI janë në rregull. Nga ana tjetër duhet të përmendim se siguria e të dhënave nga regjistrat kombëtarë sfidohet nga mash- trimet. 2011 2011 2012 2012 2009 2012 Nuk po arrihet të realizohet potenciali i Regjistrat e raportimit e raportimit Regjistrat emetimeve të plotë i mekanizmave të CDM/JI. Arsyet kryesore për këtë janë aprovimi i ngadaltë dhe procedurat e verifikimit. Auditimi 2 1 1 2 2 2 3 i përbashkët ka identifikuar gjithashtu Nr. i raporteve Nr. dobësi në menaxhimin e riskut në vendet blerëse. Të dhënat e marra nga auditimi i përbash- kët tregojnë që synimet dhe objektivat Janë zbuluar disa raste mashtrimi lidhur për limitimin e emetimeve bazuar në Pro- me TVSH gjatë tregtimit të emetimeve nga tokollin e Kiotos janë arritur në të shtatë njeri shtet në tjetrin. Këto raste të vërej- vendet që marrin pjesë në auditimin e tura janë shkaktuar nga mungesa e verifi- përbashkët deri në fund të vitit 2012, që kimit të identitetit të individëve dhe nga është dhe periudha e përfundimit të an- kriminelë që abuzojnë me procedurat e gazhimit me fazën e parë të Protokollit rimbursimit të TVSH-së, gjë që sfidon kred- të Kiotos. Vendet e kanë implementuar ibilitetin e sistemit dhe shkakton humbje EU ETS sipas legjislacionit aktual të BE-së. në të ardhurat e shtetit. Disa vende kanë Gjithsesi efektiviteti i sistemit për -reduk marrë masa të përkohshme kundër mash- timin e emetimeve është një sfidë shumë trimeve me TVSH-në gjatë tregtimit të

AUDITIMI PUBLIK 163 KLSH Keida Muça emetimeve, gjithsesi nevojitet implemen- i rëndësishëm bashkëpunimi timi i një zgjidhjeje gjithëpërfshirëse dhe ndërmjet autoriteteve të taksave të përhershme. dhe administratorëve të EU ETS si dhe bashkëpunimi ndërkufitar. Bazuar në këto konkluzione në fund të këtij auditimi të përbashkët janë rekom- - Për të përshpejtuar procesin e anduar masat e mëposhtme: realizimit të projekteve duhet konsideruar thjeshtësimi i pro- - Me qëllim krijimin e stimujve të cedurave për projektet CDM, pa duhur për reduktime afatgjata të hequr dorë nga kërkesat strikte emetimeve, duhet të sigurohemi të kontrollit dhe verifikimit. Është që janë aplikuar instrumentet e gjithashtu e rëndësishme që ven- duhura dhe që ato përdoren për det blerëse të kryejnë analizën e limitimin e sasive të tepruara të riskut në mënyrë sa më të saktë emetimeve/krediteve për peri- në mënyrë që të zbulohen dhe udhën e ardhshme të tregtimit të të përballohen problemet që në tyre. fazën fillestare të tyre.

- Qeveritë duhet të marrin në Përgatiti: Keida Muça, Audituese konsideratë përdorimin e plotë të fuqisë së tyre të veprimit që i është dhënë nga legjislacioni i BE- së për të përmirësuar efektivite- Përmbledhje nga Raporti i Auditimit tin e sistemit. të përbashkët Nordik-Balltik-Polak me temë: “Tregtimi i emetimeve në atmos- - Duhet treguar vigjilencë në ferë me qëllim kufizimin e ndryshime- fushën e mashtrimit në lidhje ve klimatike; Funksionon vërtetë?” me TVSH-në dhe mbetet tejet

164 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Asistenca e Bashkimit Evropian për Kosovën Auditimi publik në lidhje me zbatimin e ligjit

ASISTENCA E BASHKIMIT EVROPIAN PËR KOSOVËN NË LIDHJE ME ZBATIMIN E LIGJIT

KONKLUZIONET DHE REKOMANDIMET nga ndihmesa kërcënohet apo rrezikohet nga mungesa e vullnetit politik, kapacitetit KONKLUZIONET të dobët financiar dhe influencës së 102. Auditimi zbuloi se asistenca e BE-së limituar të shoqërisë civile. për Kosovën në fushën e zbatimit të ligjit 103. Në vend të parë efektiviteti i kufizuar nuk ishte dhe aq efektive. Ndihmesa ka i asistencës së BE-së mund të shpjegohet qenë në formën e një kontributi modest nga rrethanat specifike të Kosovës: në ndërtimin e kapaciteteve të policisë pikënisja e ulët e pavarësisë për ndërtimin kosovare dhe pak përparim është bërë e ligjit dhe prioriteti i pamjaftueshëm në luftën kundër krimit të organizuar. Në akorduar nga autoritetet e reja kosovare sektorin gjyqësor asistenca ka qenë me në agjendën e zbatimit dhe sundimit të vlerë por prapë se prapë gjyqësori vuan ligjit. Gjithashtu, mungesa e qëndrimit të nga ndërhyrjet politike, in-efiçenca dhe zakonshëm të BE-së për njohjen e Kosovës mungesa e zbatimit të transparencës. ka rrezikuar stimulin e aderimit në BE. Ndërhyrjet e BE-së kanë pasur vetëm rezultate të kufizuara në ndjekjen e 104. Megjithatë, auditimi zbuloi se kishte korrupsionit i cili vazhdon të mbizotërojë zona të rëndësishme ku menaxhimi më në shumë fusha. Progresi më i madh u i mirë i EEAS dhe Komisionit mund ta arrit në fushën e doganave. Nuk ka pasur kishin bërë më efektive asistencën e BE- pothuajse asnjë arritje në zbatimin e së. Kjo është pavarësisht përmirësimeve ligjit në veriun e Kosovës. Mbi të gjitha që ata kanë paraqitur gjatë periudhës së qëndrueshmëria e rezultateve të arritura auditimit.

AUDITIMI PUBLIK 165 KLSH Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA 105. Objektivat përkatëse dhe roli i së Komisionit për zbatimin e ligjit Komisionit dhe EULEX-it në aktivitetet e nuk reflekton rëndësinë e kësaj zone. ndërtimit të kapaciteteve nuk u vlerësuan Pavarësisht kësaj, projektet IPA në dhe krahasuan në mënyrë adekuate në përgjithësi u menaxhuan në mënyrë fazën e planifikimit të misionit të EULEX- adekuate. it. Objektivat e sigurimit të brendshëm 109. EEAS-ja dhe Komisioni kanë bërë të të BE-së në lidhje me Kosovën nuk pamundurën në përdorimin e dialogut kanë qenë të kordinuara sa duhet me politik dhe kushteve, së bashku me objektivat e politikave të jashtme të BE-së asistencën e ofruar, për të ndihmuar BE për Kosovën. në arritjen e sundimit të ligjit në Kosovë. 106. Koordinimi ndërmjet Komisionit dhe Prezantimi i fundit i një niveli politik “ operacioneve të CSDP ka qenë një sfidë Zbatimi i Strukturuar i Dialogut të Ligjit” e madhe. Programimi dhe procedurat e dhe plani i liberalizimit të vizave mund të prokurimit vazhdojnë të jenë një pengesë jenë hapa të rëndësishëm të përparimit e bashkëpunimit efektiv. BE-ja nuk ka në këtë drejtim. themeluar një strategji daljeje e cila do detyrojë Komisionin të marrë përsipër funksionet e EULEX-it për ndërtimin e REKOMANDIMET kapaciteteve. Që nga 2012 BE SR po luan një rol më të rëndësishëm në sigurimin e Rekomandimi 1I 1 koordinimit por mund të integrohet akoma Këshilli dhe Komisioni duhet të sigurojnë më mirë në menaxhimin e veprimtarisë objektivat e zbatimit të ligjit për Kosovën së CSDP. Në përgjithësi kordinimi i në lidhje me standardet kundrejt të donatorëve në Kosovë është penguar nga cilave mund të vlerësohet progresi dhe kapaciteti limituar i autoriteteve kosovare të merren parasysh objektivat sigurisë për të marrë përsipër udhëheqjen. Trupat së brendshme të BE-së. e BE-së dhe SHBA-së në Kosovë duhet të forcojnë kordinimin aty ku mund të bëhet. 107. Megjithëse EULEX-i është deri tani Rekomandimi 2I KOMANDIMI 2 misioni më i madh i CSDP, efektiviteti i tij në forcimin e zbatimit të ligjit është zvogëluar EEAS dhe Komisioni duhet të nga kufizimi i burimeve njerëzore. Shtetet përmirësojnë koordinimin e tyre, duhet Anëtare nuk kanë deleguar personel të të shqyrtojnë procedurat e programimit mjaftueshëm për EULEX-in. Për më tepër dhe prokurimit të Komisionit për stafi është deleguar për një periudhë të tu siguruar se janë përgjegjës në shkurtër kohe dhe pa aftësitë e duhura ndihmesën operative të EULEX-it dhe në ndërtimin e kapaciteteve. EULEX-i ka të përgatisin një strategji daljeje për qenë gjithashtu i invalid, duke mos pasur EULEX-in e cila do të çojë Komisionin një personalitet ligjor. të marrë përsipër funksionet e EULEX-it për ndërtimin e kapaciteteve. 108. Numri i personelit të BEO-së caktuar për mbikëqyrjen e mbështetjes

166 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Asistenca e Bashkimit Evropian për Kosovën Auditimi publik në lidhje me zbatimin e ligjit Rekomandimi 3I REKOMANDIMI 3 Rekomandimi 6I EKOMANDIMI 6 EESA duhet të punojë me Shtetet Këshilli, EEAS dhe Komisioni duhet të Anëtare në sigurimin se misionet e ardh- sigurojnë se dialogu tyre politikë me shme të CSDP të operojnë me anëtarët e Kosovën të fokusohet veçanërisht në plotë të autorizuar të personelit, të ven- forcimin e zbatueshmërisë së ligjit dhe dosen për periudhën e nevojshme dhe të jetë lidhur me stimujt dhe kushtet të kenë aftësitë e duhura për të qenë parësore. efektivë. Pjese nga raporti, i cili u miratua nga Dhoma III, kryesuar nga Z. Karel PINXTEN, Rekomandimi 4I EKOMANDIMI 6 Anëtar i Gjykatës së Audituesve, në Këshilli dhe Komisioni duhet të siguro- Luksemburg, në mbledhjen e tij më datë jnë se misionet e ardhshme të CSDP të 16 tetor 2012. kenë personalitet ligjor. Përktheu në Shqip : Marvin KARALLI

Rekomandimi 5I OMANDIMI 6 Specialist ne Departamentin e Kërkimit Shkencor, Zhvillimit dhe Teknologjisë së EEAS dhe Komisioni duhet të sigurojnë që shpërndarja e personelit në Zyrën e Informacionit. BE-së në Prishtinë të mbështesë menax- himin për zbatimin e ligjit duke pasqyru- Për Gjykatën e Audituesve ar prioritetin e lartë të dhënë nga BE-ja Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA në këtë fushë. President Gjykata Evropiane e Audituesve, raport i posaçëm Nr 18/2012

AUDITIMI PUBLIK 167 KLSH Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA

168 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Evropiane e Audituesve

Profil

Institucione supreme të auditit GJYKATA EVROPIANE E AUDITUESVE

Që pas nënshkrimit të Traktatit të Mastrihtit, Gjykata Evropiane e Audituesve njihet si një nga pesë institucionet e Komunitetit Evropian. Institucionet e tjera janë: Parlamenti Evropian, Këshilli i Bashkimit Evropian, Komisioni Evropian dhe Gjykata e Drejtësisë së Komunitetit Evropian.

Gjykata filloi të veprojë si një organ i auditimit të jashtëm të Komunitetit Evropian në tetor 1977 dhe e ka selinë në Luksemburg. Gjykata Evropiane e Audituesve është njohur si një nga pesë institucionet e Komunitetit Evropian, pas nënshkrimit të Traktatit të Mastrihtit, më 1 nëntor 1993. Institucionet e tjera janë: Parlamenti Evropian, Këshilli i Bashkimit Evropian, Komisioni Evropian dhe Gjykata e Drejtësisë e Komunitetit Evropian. Roli i kësaj Gjykate u konfirmua dhe forcua më 1 maj 1999, me hyrjen në fuqi të Traktatit të Amsterdamit, i cili autorizoi Gjykatën të kryejë auditime të menaxhimit Gjykata Evropiane e Audituesve financiar dhe theksoi rolin e saj në luftën kundër mashtrimit. Historiku i Gjykatës Evropiane të Traktati i Nisës (Nice) më 1 shkurt 2003, Audituesve konfirmoi parimin se Gjykata duhet të Gjykata Evropiane e Audituesve u krijua ketë një anëtar nga secili shtet anëtar dhe nga Traktati i Brukselit në 22 korrik 1975. t’i lejohet mundësia për tu organizuar

AUDITIMI PUBLIK 169 KLSH Porfil në dhoma, si dhe theksoi rëndësinë e • janë plotësisht të pavarur në kryerjen bashkëpunimit të Gjykatës me organet e e detyrave të tyre, gjithmonë në auditimit kombëtar. funksion të interesit të përgjithshëm të BE-së dhe pavarësia e tyre duhet të jetë jashtë çdo dyshimi • gjatë mandatit të tyre, nuk mund të angazhohen në profesione të tjera, qoftë fitimprurës apo jo • u përfundon mandati në rast të vdekjes, kur japin dorëheqjen, ose te detyruar nga një vendim i Gjykatës së Drejtësisë

Gjykata Evropiane e Audituesve Funksionimi i Gjykatës Evropiane të Gjykata Evropiane e Audituesve përbëhet Audituesve nga 27 anëtarë, nga një për secilin shtet Gjykata funksionon si një trup gjykues të Bashkimit Evropian, te cilët zgjedhin kolegjial me anëtarë që janë kolektivisht Presidentin e Gjykatës. përgjegjës për shqyrtimin dhe miratimin e Presidenti, i cili zgjidhet për një mandat të gjitha deklaratave zyrtare të Gjykatës. tre vjeçar, është “i pari ndër të barabartët” Gjykata ndahet në pesë grupe auditimi, dhe luan një rol koordinues. Ai bën nga te cilat katër janë grupe vertikale propozime për shpërndarjen e paketave auditimi, secili i përbërë nga gjashtë financiare tek anëtarët, planifikon anëtarë. Gjykata ka gjithashtu një grup agjendën e seancave të Gjykatës dhe Koordinimi, Komunikimi, Vlerësimi, kryeson diskutimet e Gjykatës. Në Sigurimi, dhe Zhvillimi (KKVSZ), i përbërë marrëdhëniet me jashtë, Presidenti nga tre anëtarë të përhershëm plus një përfaqëson dhe kryeson Gjykatën anëtar nga secili grup auditimi vertikal. Evropiane të Audituesve. Anëtarët ndahen në grupe auditimi nga Anëtarët e Gjykatës propozohen nga çdo Gjykata, me propozim nga Presidenti. shtet anëtar dhe emërohen nga Këshilli Secili grup zgjedh drejtuesin dhe i Ministrave të Bashkimit Evropian me përfaqësuesin në grupin e Koordinimit, shumice te cilësuar. Vlerësimit, Sigurimit, Zhvillimit dhe në Komitetin Administrativ. Anëtarët e Gjykatës : Auditimi i llogarive të BE-së kryhet në • zgjidhen për një mandat gjashtë përputhje me Standardet Ndërkombëtare vjeçar, me të drejtë rizgjedhje të Auditimit (ISA), të cilat janë aplikuar si • zgjidhen nga radhët e personave që nga sektori publik ashtu dhe nga ai privat. janë ose kanë qenë pjesë e auditimeve Gjykata merr pjesë aktive në zhvillimin e të jashtme në vendin e tyre dhe janë standardeve ndërkombëtare, me anë të të kualifikuar posaçërisht për këtë organeve të saj, bashkë me institucionet detyre kombëtare të auditimit (Organizata

170 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Evropiane e Audituesve Ndërkombëtare e Institucioneve të rregulloren financiare të zbatueshme Larta të Auditimit - INTOSAI, Federata për buxhetin e përgjithshëm të Ndërkombëtare e Kontabilistëve - IFAC). Komunitetit Evropian.

Për të siguruar qe transaksionet kryhen Traktati për funksionimin e Bashkimit në përputhje me kornizën ligjore dhe Evropian i jep Gjykatës Evropiane të rregullat e miratuara, Gjykata bazohet Llogarive (Nenet 285 - 287) detyrat në rezultatet e dy ekzaminimeve të kryesore për kryerjen e auditimit të BE- sistemeve mbikqyrëse dhe të kontrollit, së, për të përmirësuar menaxhimin e të destinuara për të zbuluar, parandaluar financave dhe për të informuar qytetarët dhe korrigjuar gabimet e ligjshmërisë e Evropës mbi përdorimin e fondeve dhe rregullshmërisë. Kur sistemet janë publike nga ana e autoriteteve përgjegjëse testuar dhe gjetjet janë të besueshme, për menaxhimin e tyre. Gjykata auditon më pak transaksione, për të ardhur në një përfundim të vlefshëm Kështu, sipas Traktatit, Gjykata e për ligjshmërinë dhe rregullsinë e tyre. Audituesve shqyrton llogaritë për të gjithë Për të mbështetur konkluzionet e Gjykatës të ardhurat dhe shpenzimet e BE-së, përdoren edhe burime të tjera, si p.sh ato gjithashtu shqyrton llogaritë e të gjitha të te eksperteve të ndryshëm. ardhurave dhe shpenzimeve të organeve, agjencive apo zyrave të caktuara nga BE-ja, Në auditimin e performancës, për aq kohë sa instrumente të ngjashme Gjykata përdor një shumëllojshmëri të rëndësishme nuk përjashtojnë auditime metodologjish auditimi për të vlerësuar të tilla. sistemet e menaxhimit, të monitorimit dhe të informacionit. Gjatë përzgjedhjes Me një deklaratë, Gjykata e Auditimit së auditimeve të performancës, Gjykata informon Parlamentin dhe Këshillin mbi ka për qëllim të identifikojë subjektet, të besueshmërinë e llogarive, për ligjshmërinë cilat kanë gjasa të japin një impakt më të dhe rregullsinë e transaksioneve në fjalë, lartë në identifikimin dhe përmirësimin e të cilat janë të botuara në Fletoren Zyrtare mundshëm të ekonomicitetit, efikasitetit të Bashkimit Evropian. Kjo deklaratë mund dhe efektivitetit të shpenzimeve të BE-së. të plotësohet me vlerësime të veçanta për secilën fushë të veprimtarisë së BE-së. Gjykata ushtron funksionin e saj brenda një kornize ndërinstitucionale bazuar Gjykata shqyrton nëse të gjitha të ardhurat kryesisht në: dhe shpenzimet janë bërë në mënyrë të ligjshme dhe të rregullt dhe nëse • Traktatin për Funksionimin e menaxhimi financiar ka qenë efiçient. Në Bashkimit Evropian, nenet 310- këtë mënyrë Gjykata raporton në çdo rast, 325, të cilat përmbajnë dispozita që që evidenton parregullsi. rregullojnë të ardhurat financiare dhe shpenzimet e BE-së. Nëse është e nevojshme, auditimi përfshin edhe institucione të tjera të BE- • Rregullorja e Këshillit (KE, Euratom) Nr së, të cilat menaxhojnë të ardhura apo 1605/2002, datë 25 qershor 2002, mbi shpenzime nga buxheti i BE-së, duke

AUDITIMI PUBLIK 171 KLSH Porfil përfshirë çdo person fizik apo juridik. Në kompetencave të tyre të kontrollit mbi Shtetet Anëtare, auditimi duhet të kryhet zbatimin e buxhetit. në bashkëpunim me organet kombëtare të auditimit, ose nëse këto nuk kanë Misioni i Gjykatës Evropiane të kompetencat e duhura, me departamentet Audituesve kombëtare kompetente. Gjykata e Gjykata Evropiane e Audituesve është Audituesve dhe organet kombëtare të një institucion evropian, i cili u krijua me auditimit të vendeve anëtare, duhet të qëllim kryerjen e auditimit të financave bashkëpunojnë nën frymën e besimit, por evropiane. Si një audituese e jashtme e duke ruajtur pavarësinë e tyre. Bashkimit Evropian, Gjykata kontribuon Çdo institucion tjetër i Bashkimit Evropian, në përmirësimin e financave evropiane çdo organ, agjenci apo zyrë menaxhimi e të dhe vepron si kujdestar i pavarur i ardhurave dhe shpenzimeve, çdo person interesave financiare të qytetarëve të fizik ose juridik, si dhe organet kombëtare Bashkimit Evropian. të auditimit duhet t’i përcjellin Gjykatës Gjykata jep shërbime auditimi, nëpërmjet së Audituesve, me kërkesën e saj, çdo të cilave ajo vlerëson mbledhjen dhe dokument apo informacion të nevojshëm shpenzimin e fondeve të BE-së. Ajo për të kryer detyrën e saj. Gjithashtu, shqyrton nëse veprimet financiare janë Gjykata duhet të ketë një marrëveshje regjistruar dhe publikuar ashtu siç duhet, me Bankën Evropiane të Investimeve, nëse janë menaxhuar dhe ekzekutuar lidhur me qasjen në informacione që kanë rregullisht dhe sipas ligjit, në mënyrë që të bëjnë me menaxhimin e të ardhurave të garantohet ekonomiciteti, efikasiteti dhe shpenzimeve të BE-së. Në mungesë dhe efektiviteti. Gjykata komunikon të saj, ajo gjithsesi duhet të ketë qasje përfundimet e auditimeve të saj në në informacionet e Bankës për sa i raporte të qarta dhe objektive. përket menaxhimit të të ardhurave dhe shpenzimeve të BE-së. Gjykata përkrah përgjegjshmërinë dhe transparencën dhe ndihmon Pas mbylljes së çdo viti financiar, Gjykata Parlamentin Evropian, Këshillin Evropian Evropiane e Audituesve përpilon një në mbikëqyrjen e zbatimit të buxhetit raport vjetor që i përcillet institucioneve të BE-së, në veçanti gjatë procedurës së të tjera të BE-së dhe botohet në Fletoren zbatimit. Zyrtare të Bashkimi Evropian, bashkë me përgjigjet e këtyre institucioneve për vëzhgimet e Gjykatës. Gjykata Vlerat e Gjykatës Evropiane të Audituesve gjithashtu, mund të paraqesë vërejtjet në çdo kohë, veçanërisht në formën e Për kryerjen e misionit te saj, Gjykata raporteve të veçanta, pyetjeve specifike bazohet ne këto vlera : dhe dhënies së mendimeve me kërkesën Pavarësi, Integritet, Paanshmëri dhe e njërit prej institucioneve të tjera të Profesionalizëm BE-së. Gjykata Evropiane e Audituesve gjithashtu ndihmon Parlamentin Evropian Gjykata duhet : dhe Këshillin Evropian në ushtrimin e • te ruajë dhe te forcojë pavarësinë dhe 172 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Evropiane e Audituesve integritetin e saj në të gjitha çështjet kushtet e vendosura nga Kodi Etik i që kanë të bëjnë me Institucionin, INTOSAI-t (ISSAI 30) dhe është duke anëtarët e tij dhe stafin; objektiviteti publikuar një sërë Udhëzimesh Etike. dhe paanshmëria e saj të jenë të Udhëzimet Etike synojnë të ndihmojnë që padiskutueshme vendimet e saj të përditshme, si në auditim • te kryeje detyrat pa u ndikuar dhe në drejtimin e institucionit, të jenë në politikisht, nga çështjet kombëtare përputhje me parimet e përcaktuara nga ose ndonjë ndikim tjetër i jashtëm dhe Kodi i INTOSAI-t. duke shmangur çdo konflikt interesi Besim, Siguri dhe Kredibilitet • te caktoje një skemë lëvizshmërie te audituesve ne menyre qe te mos Rrënjosja e besimit, sigurisë dhe auditohet e njëjta fushë për një kohë kredibilitetit tek palët e interesit të shumë të gjatë nga te njëjtët persona Gjykatës, tek të audituarit dhe qytetarët e Bashkimit Evropian. Për këtë qëllim, • te përmbushe misionin e saj të i gjithë stafi i Gjykatës duhet të sillet paanshëm duke zgjedhur mire temat në mënyrë etike dhe të shmangë çdo e auditimit, duke kryer auditime rrethanë që mund të dëmtojë Gjykatën. cilësore, duke bërë rekomandime Ky parim është i vlefshëm edhe kur dikush dhe ofruar këshilla mbi çështjet e largohet nga Gjykata. menaxhimit financiar, duke marrë parasysh pikëpamjet e aktorëve të Ndershmëri tjerë, por pa kërkuar udhëzime dhe pa Burimet ekonomike të Gjykatës duhet rënë pre e presionit nga ndonjë burim të përdoren në mënyrë të ligjshme, të i jashtëm rregullt dhe financiarisht të shëndoshë. • te ruajë një standard shembullor te Gjykata duhet të veprojë si një model profesionalizmit në të gjitha aspektet në menaxhimin financiar: burimet e saj e punës së tij ekonomike duhet të menaxhohen në përputhshmëri të plotë me Rregullat • të përfshihet aktivisht në zhvillimin Financiare dhe me çdo rregull tjetër e vazhdueshëm të profesionit të të zbatueshëm; objektivat e saj duhen audituesit publik në BE dhe në mbarë arritur në mënyrë ekonomike, efikase dhe botën. efektive. Fshehtësia Profesionale Kodi Etik i Gjykatës Evropiane te Duhet të shmangen zbulimet e Audituesve informacionit, i cili është përfituar gjate Për të realizuar misionin e saj, Gjykata punës, për palët e treta, përveçse në duhet të jetë dhe të perceptohet si një kuadrin e procedurave të Gjykatës ose në institucion i pavarur dhe profesional, në të përputhje me rregulloret përkatëse. cilën palët e interesit mund të kenë besim Detyra e konfidencialitetit vazhdon të jetë të plotë. në fuqi edhe mbasi dikush largohet nga Për këtë qëllim, Gjykata ka adoptuar Gjykata.

AUDITIMI PUBLIK 173 KLSH Porfil Kompetencë dhe Trajnim i Vazhdueshëm Sjellja e mirë administrative Profesional Stafi i Gjykatës angazhohet për t’i Për të kryer detyrat në mënyrë kompetente shërbyer interesave të qytetarëve të dhe të paanshme, stafi i Gjykatës duhet të Bashkimit Evropian, të cilët presin njohë dhe të zbatojë procedurat ligjore shërbime auditimi cilësore, duke treguar dhe operative përkatëse. Në veçanti, përkushtim, aftësi dhe mirësjellje në nëse bëhet fjalë për audituesit, atëherë marrëdhëniet me publikun. duhet të zbatohen Standardet dhe Kodi etik zbatohet nga i gjithë personeli Linjat e Veprimit të Gjykatës; standardet i Gjykatës: anëtarë te Gjykates, drejtues, profesionale të INTOSAI-t dhe IFAC si edhe auditues dhe stafi në funksione metoda të përshtatshme auditimi. administrative. Një Organizim i Shkëlqyer dhe Efikas Një ambient pune i mirë është i rëndësishëm si për arritjen e objektivave të Gjykatës ashtu si edhe për të siguruar Përshtati : Irena Islami komoditetin në punë te stafit. Për Shefe e Sektorit te Kerkimit Shkencor këtë qellim, ne Gjykatën Evropiane te dhe Zhvillimit Llogarive nxitet bashkëpunimin nga ana Departamenti i Kerkimit Shkencor, profesionale dhe personale dhe zbatohen Zhvillimit &TI politikat e mundësive te barabarta për te gjithë stafin.

174 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit

Profil

Institucione supreme të auditit (SAI)

GJYKATA AUSTRIAKE E AUDITIMIT DER ÖSTERREICHISCHER RECHNUNGSHOF

Austria ka një histori të hershme në lidhje me auditimin. Vetë Perandoresha Maria Theresa Hasburg, me një letër të 23 Dhjetorit të 1761 krijon Dhomën për Auditim (Rechen Cammer), paraardhësja e Gjykatës së Llogarive të sotshme

Gjykata verifikon nëse fondet shtetërore janë administruar në mënyrë korrekte. Përfshihen në këto fonde të gjitha kontributet shtetërorë kundrejt organeve publike, po ashtu si edhe kontributet Gjykata Austriake e Auditimit është një shtetërore të shpenzuar nga institucionet organ federal, i cili shpalos aktivitetin e private. Pra, ky është një sistem kontrolli i tij auditues në nivel shtetëror, në nivelin cili bazohet në parimin e njëtrajtshmërisë e njësive territorial administrative të së institucioneve publike dhe private. federuara (pra lander-at) dhe në nivel Gjykata vepron si organ auditues në emër bashkiak. të përfaqësuesve të zgjedhur nga qytetarët e vendit, brenda kornizës kushtetuese e Sipas nenit 121, paragrafi i parë i cila përcakton edhe pavarësinë e saj nga Kushtetutës Austriake: pushteti ekzekutiv.

“Gjykata e Llogarive ka si detyrë të Neni 122 i Kushtetutës specifikon se: kontrollojë menaxhimin financiar të federatës, të landeve, të bashkësive “Gjykata e Llogarive i nënshtrohet komunale, të komunave dhe të subjekteve drejtpërsëdrejti Këshillit Kombëtar të tjerë juridikë të përcaktuar në ligj.” (Parlamentit Federal). Në çështjet

AUDITIMI PUBLIK 175 KLSH Porfil e llogarive federale si edhe ato të Auditim (Rechen Cammer), paraardhësja përfaqësuesve ligjorë të kategorive të e Gjykatës së Llogarive të sotshme. cilat hyjnë në aktivitetet ekzekutive Krijimin e këtij organi të ri në atë kohë të federatës, ajo vepron si një organ i shërbente për të vënë në dukje sëmundjet Këshillit Kombëtar; në çështjet e llogarive që infektonin sistemin financiar të vendit. provinciale si edhe në kontabilitetin e Dhoma për Auditim i kushtonte një përfaqësuesve ligjorë të kategorive të vëmendje të veçantë problematikave cilat hyjnë në aktivitetet ekzekutive të në lidhje me shpenzimet e shtetit. Sot, Lander–ave, ajo vepron si organ i Këshillit Gjykata e Llogarive ka akoma më shumë Provincialë të interesuar.” Paragrafi i dytë funksione dhe detyrime ndërkombëtare i të njëjtit nen, deklaron pavarësinë e të cilat duhet ti përmbushë. saj kundrejt fuqisë ekzekutive federale dhe provinciale. Ajo i nënshtrohet vetëm Pavarësia dispozitave ligjore. Së bashku me profesionalizmin e organikut Gjatë ushtrimit të funksionit të saj të brendshëm dhe atë metodologjik, auditues, Gjykata verifikon nëse pavarësia e auditimit publik të jashtëm buxhetet - federalë apo provincialë - po garanton një raportim harmonik, të shpenzohen ose janë shpenzuar duke besueshëm dhe objektiv mbi rezultatet respektuar parimet e ekonomicitetit, e auditimeve të kryera. Pra, pavarësia efikasitetit dhe efektivitetit. Respektimi nuk është vetëm jetësore për garantimin i parimeve të mësipërme integrohet e transparencës së administratës nga praktika e auditimit publik, i cili shtetërore, por edhe një trajtë themelore është një prej kolonave kushtetuese të që siguron një zbatim të qëndrueshëm një sistemi parlamentar demokratik. dhe efektiv të funksioneve kontrolluese Si një organ auditues i një shteti të parlamentit. Në këtë mënyrë fuqizohet federal, Gjykata është përgjegjëse për akoma më shumë besimi i opinionit publik auditimin e të gjithë sektorëve publikë në institucionet shtetërore. në të gjitha nivelet institucionale. Ajo kryen veprimtarinë e saj në mënyrë Deklarata e Limës u kërkon SAI-ve të kenë objektive, të pavarur, profesionale dhe të pavarësi organizative, funksionale dhe paanshme. Gjykata ndjek po ashtu edhe financiare të përkufizuar në kushtetutë udhëzimet ndërkombëtare për auditim dhe të kenë fuqi audituese të pakufishme (si për shembull Udhëzimet e Auditimit mbi të gjitha burimet financiare publike. të INTOSAI –t) dhe është e angazhuar në Kërkesat e mëtejshme të Deklaratës janë: zhvillimin e tyre të mëtejshëm. liri konsultimi nga ana e audituesve i të gjitha dokumenteve të rëndësishëm; Historiku numër personeli të mjaftueshëm; aftësi teknike për të audituar organizatat në Austria ka një histori të hershme në të cilat ka pjesëmarrje publike; autoritet lidhje me auditimin. Vetë Perandoresha për të audituar institucione që marrin Maria Theresa Hasburg, me një letër të grante shtetërore dhe të drejtën për 23 Dhjetorit të 1761 krijon Dhomën për të paraqitur raporte parlamentit dhe

176 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit opinionit publik; së fundmi të kenë një kushtetutë, të cilat janë tregues të besimit mekanizëm përndjekës efektiv (folloë – up të veçantë në të si institucion i pavarur mechanism). dhe i paanshëm.

Kërkesat e mësipërme mbi pavarësinë e Këto funksione janë: SAI-ve janë përsëritur edhe në Deklaratën e Meksikës, e cila u miratua në Takimin • Hartimi i Deklaratave Financiare INCOSAI 2007 në Mexico City. Në këtë Federale; deklaratë u përcaktuan 8 parimet • Rishqyrtimi i projekt-ligjeve dhe bazë mbi të cilët bazohet pavarësia e rregulloreve, gjatë të cilit Gjykata i Institucioneve më të Lartë të Auditimit. jep rëndësi të veçantë shmangies Konkretisht 8 parimet e Deklaratës së Meksikës përcaktojnë çfarë gjendet mbas së shpenzimeve indirekte dhe pavarësisë së çdo SAI dhe çfarë është e realizueshmërisë ekonomike të nevojshme për të arritur atë. zbatimit; • Hartimi (çdo dy vjet) i një Raporti të Pozita e Presidentit Ardhurash mbi prurjet mesatare dhe përfitimet e pensioneve të kompanive Kryetar i Gjykatës Austriake të Llogarive është Presidenti, i cili emërohet nga Këshilli dhe institucioneve shtetërorë; Kombëtar me propozim të Komisionit • Publikimi – në përputhje me Ligjin Kryesor për një periudhë dymbëdhjetë mbi Kufizimin e të Ardhurave - i një vjeçare, pa të drejtë ri-zgjedhjeje. koeficienti përshtatshmërie për Në raste paaftësie të përhershme pagesat e përfaqësuesve të sektorit ose të përkohshme të Presidentit, ai publik; përfaqësohet nga zyrtari më i lartë në hierarki. Në ushtrimin e detyrave të tij, • Paraqitja e një Raporti të Ardhurash Presidenti i Gjykatës renditet në të njëjtën mbi prurjet mesatare të popullsisë kategori të anëtarëve të tjerë të qeverisë totale dhe publikimi i tij sipas federale. seksionit 8 paragrafëve 1-8 të Ligjit mbi Kufizimin e Pagesave; Presidenti ka të drejtë të marrë pjesë në diskutimet: mbi raportet e Gjykatës; • Zbulimi nëpërmjet Presidentit mbi deklaratat financiare federale; të Gjykatës i çdo rritjeje të mbi pjesë përkatëse të Ligjit Financiar jashtëzakonshme në pasurinë e Federal në seancën plenare të Këshillit anëtarëve të qeverisë federale dhe Kombëtar, po ashtu dhe në komisionet të lander–ave: të sekretarëve të dhe nën-komisionet përkatës; së fundi, Presidentit të Këshillit Kombëtar ose ai ka të drejtën e fjalës në situatat e sapo të sekretarëve të Presidentëve në përshkuara. parlamentet e lander-ave në baze të Ligjit mbi Papajtueshmërinë; Funksionet e Veçanta • Publikimi i një Deklarate Publike – në Gjykata ka për detyrë ushtrimin bazë të kërkesës së një partie politike e funksioneve të përkufizuara në

AUDITIMI PUBLIK 177 KLSH Porfil – mbi korrektesën e një kontributi e cila reflekton pozicionin e saj aktual të përfituar. Ligji mbi Partitë dhe orientimin strategjik për sa i përket Politike i detyron këto ti paraqesin tërësisë së aktiviteteve të saj. Përfshihen Presidentit të Gjykatës çdo vit një në të tregues te rëndësishëm, të cilët listë kontributesh nga të cilët kanë masin të gjithë objektivat strategjikë dhe përfituar; vlerësojnë shërbimet dhe efektivitetin e Gjykatës. • Bashkëpunimi në redaktimin e Deklaratës mbi Borxhin Financiar; Gjykata Austriake e Llogarive si një • Krijimi i opinioneve të kualifikuara Institucion Federal i Shtetit dhe i Lander– për një Grup Ndërmjetësimi, në bazë ave të Paktit të Stabilitetit Austriak, i cili Si institucion federal i shtetit dhe i duhet të ilustrojë në qoftë se dhe në Lander–ave, Gjykata është përgjegjëse çfarë mase kriteret e stabilitetit nuk për auditimin e gjithë sektorit publik në janë respektuar nga shteti, lander– të gjitha nivelet e qeverisjes: vepron si at, ose bashkitë. një organ i Këshillit Kombëtar dhe si një Organizimi organ i parlamenteve të Lander–ave (dhe Këshillit Bashkiak të Vienës). Gjykata ka një organizim monokratik, sipas të cilit puna dhe efektiviteti i saj hynë në Ndërthurja e financave publike sferën e përgjegjësisë vendim–marrëse të federale, të lander–ave, të bashkive me Presidentit. përgjegjësinë buxhetore, në përgjithësi, kërkon një trajtim gjithëpërfshirës së Duke filluar nga data 1 shtator 2010, çështjes si në nivel kombëtar dhe në nivel Gjykata ka një strukturë organizative të re ndërkombëtar. Për t’u bërë ballë këtyre që i përgjigjet më mirë pozicionimit të saj sfidave, Gjykata ka zhvilluar një strategji në kornizën institucionale dhe objektivave të përbashkët si për Lander–at dhe për strategjikë të saj. bashkitë. Gjykata është tani e organizuar në 5 Kodi Etik seksione dhe në 35 departamente auditimi të specializuar në fusha të ndryshme të Si institucion më i lartë i auditimit, Gjykata performancës. Për të përkrahur zhvillimin ka për detyrë të sigurojë që fondet e metodave të auditimit mbi tema publike të përdoren sipas parimeve të specifike dhe të ndërthurura, fusha të ekonomicitetit, efikasitetit dhe efektivitetit ndryshme auditimi janë integruar dhe dhe në përputhje me ligjin. Prandaj ajo përqendruar në një seksion. jep një kontribut të rëndësishëm në luftën kundër korrupsionit dhe parandalimit Misioni – Strategjia – Kodi Etik të tij. Mbi bazën e vlerave dhe parimeve të punës së sotshme të punonjësve të Strategjia Gjykatës, Kodi Etik shërben si një pikë Strategjia e Gjykatës Austriake të Llogarive referimi dhe udhëzim në aktivitetet e bazohet në deklaratën e misionit të saj përditshme.

178 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit Bazat Ligjore shtetërore dhe kushtetuese ajo vë në punë metodat që vijojnë: Aktivitetet, funksionet, organizimi dhe pozita e Gjykatës Austriake të Llogarive • Auditim i të gjitha autoriteteve bash- janë të përcaktuara në Kapitullin VI të kiake Ligjit Kushtetues Federal (Kushtetuta). • Auditim i të gjitha sipërmarrjeve në të Informacione të mëtejshme ndodhen cilat sektori publik ka të paktën 25% në ligjet e Lander–ave dhe në Ligjin mbi share Gjykatën Austriake të Llogarive. Rregullat procedurale të Këshillit Kombëtar dhe të • Auditim i financimeve të drejtpërdre- parlamenteve të Lander-ave qeverisin jta të BE-së. pjesëmarrjen strategjike të Gjykatës në takimet e komisioneve dhe në seancat Mandati plenare. Gjykata kryen auditime në nivel federal, të Traktati mbi Funksionimin e Bashkimit lander-ave dhe të bashkive në përputhje Evropian i drejtohet drejt për së drejti me parimin e pavarësisë, siç është audititmit të fondeve evropiane dhe përkufizuar në kushtetutë. Ajo verifikon kooperimit me Gjykatën Evropiane të nëse fondet në dispozicion po përdoren në Auditimit. mënyrë ekonomike, efikase dhe efektive. Detyrat e veçanta të Gjykatës Austriake Detyrat kryesore janë ato të shërbimeve përcaktohen edhe nga ligje të tjerë. Ligjet të auditimit dhe të konsultimit. që vijojnë kanë një rëndësi të veçantë Fushat në të cilat Gjykata mund të auditojë për punën e Gjykatës: Ligji mbi Kufizimin janë përcaktuar nga Kushtetuta dhe nga e të Ardhurave; Ligji mbi Partitë Politike; Ligji mbi Gjykatën Austriake të Llogarive i Ligjit mbi Papajtueshmërinë; Ligji dhe vitit 1948. Për më tepër, Gjykata auditon Rregullorja Staffing. edhe mbi çështjet financiare: Në rastet kur ka divergjenca opinionesh • Të shtetit, të lander-ave. të njësive midis Gjykatës dhe një subjekti juridik bashkiake, të bashkive dhe subjekteve në lidhje me kompetencat dhe të drejtat të tjerë juridikë të përkufizuar në ligj; përkatëse, Gjykata mund ti drejtohet Gjykatës Kushtetuese dhe ti kërkojë • Të fondacioneve, fondeve, dhe asaj zgjidhjen e çështjes. Kjo procedurë organeve që administrohen nga është e detajuar në Ligjin mbi Gjykatën institucione federale, provinciale, Kushtetuese. bashkiake ose nga individë që janë vetë pjesëtarë të një institucioni të Zhvillim i Mëtejshëm i Parimeve Ligjore çfarëdo niveli: Gjykata është e angazhuar në kryerjen e • Të organizatave në të cilat shteti, një aktiviteteve të auditimit në të gjitha fushat land ose bashki (me të paktën 10’000 e administratës publike dhe ekonomisë banorë) zotëron të paktën 50% shtetërore. Në kuadrin e reformës share, stock ose kapital neto; ose të

AUDITIMI PUBLIK 179 KLSH Porfil organizatave që drejtohen nga shteti, Auditimi nga një land ose bashki vetëm ose bashkë më palët e tjera kontraktuese, Aktivitetet thelbësorë të Gjykatës së ose që kanë de facto kontrollin mbi Llogarive janë shërbimet audituese dhe të; këshilluese. Auditimi është – strategjikisht – fusha më e rëndësishme e performancës • Të fondeve të sigurimeve shoqërore për Gjykatën, i cili hedh edhe bazat për dhe organeve statutore profesionale. një ushtrim efikas të funksionit këshillues. • Ajo merr përsipër edhe kryerjen e Gjykata ndërmerr auditime ex post, të disa detyrave të veçanta shumë të cilat i lejojnë asaj të auditojë edhe hapat e rëndësishme, si për shembull hartimi i Deklaratës Financiare Federale, i kryera gjate një projekti të papërfunduar, Deklaratës mbi Borxhin Financiar, si për shembull auditimi ex post i rishqyrtimi i projekt–ligjeve dhe planifikimit të një projekti, realizimi i të rregulloreve, funksionet që rrjedhin cilit ka një shtrirje kohore relativisht të nga Ligji mbi Papërpuethshmërinë, gjatë. nga Ligji mbi Kufizimin e të Ardhurave Gjatë procedimit auditues, çështja e dhe nga Ligji mbi Partitë Politike. Të kontrollit është në pararojë dhe për rëndësishme janë edhe funksionet këtë arsye, Gjykata angazhohet – mbi që i referohen Raportit mbi Prurjet baza besimi dhe partneriteti konstant Mesatare dhe Pensionet e Vjetërsisë me organizatat që po i nënshtrohen të Paguara nga Agjencitë dhe procedimit auditues – që rekomandimet Organet Qeveritarë Federalë; krijimi dhe përfundimet e saj të jenë sa më i opinioneve të kualifikuara për një të pranueshme dhe të realizueshme. grup ndërmjetësimi, në bazë të Paktit Pra ky aktivitet i Gjykatës – që nuk ka të Stabilitetit Austriak 2008. karakter ndëshkues - duhet të ofrojë Në arenën ndërkombëtare Gjykatës i përfitime organizatave që auditohen është besuar Sekretariati i Përgjithshëm i dhe të inkurajojë kështu ndryshimet e INTOSAI–t qysh nga viti 1968. dëshiruara.

Në këtë kontekst Gjykata është Për këto arsye Gjykata konsideron një institucion që rrit në mënyrë veçanërisht mënyrat e kursimit ose domethënëse besimin e qytetarëve tek mundësitë dhe avantazhet konkurruese, demokracia dhe tek institucionet e saj. nëpërmjet të cilave organizatat mund të Pra ajo arrin të krijojë transparencën e arrijnë realizimin e objektivave të tyre në duhur në përdorimin e fondeve publikë mënyrë ekonomike, kosto-efektive dhe të dhe të kontribuoj kështu në rritjen e përshtatshme. efikasitetit dhe efektivitetin në arenën publike. Në këtë mënyrë Gjykata i shton Aktiviteti auditues i Gjykatës diferencohet konsiderueshëm vlerat e saj si institucion sipas tipit të auditimit, mënyrën se si auditimi, po ashtu si edhe prodhon procedimi auditues niset dhe nga forma nëpërmjet aktivitetit të saj përfitime për e auditimit. Gjatë procedimit auditues, shoqërinë në tërësinë e saj. të drejtat specifike të organizatës e cila

180 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit po auditohet dhe menaxhimi i cilësisë cilat institucionet e tjerë të auditimit, ose qëndrojnë në një konsideratë të veçantë nuk kanë kompetenca auditimi, ose nuk për Gjykatën. janë në gjendje të auditojnë me të njëjtin efikasitet dhe efektivitet. Auditimet janë zakonisht afat mesëm, ose afat gjatë në lidhje me tema të posaçme, Auditimet e Gjykatës përfshijnë edhe ndërsa zbatimi i aktiviteteve audituese të gjitha zonat e aktivitetit politik në është afat shkurtër, hapat e të cilit përgjithësi, si për shembull, ligjet, punën, vendosen në një Program Auditues Vjetor. mirëqenien sociale, shëndetësinë, familjen, arsimin, aktivitetet kërkimore, Për sa i përket zgjedhjes së tematikave financën dhe ekonomia, infrastrukturën. mbi të cilat do të hapen procedime Fusha strategjike auditimi për Gjykatën auditimi duhet vënë në dukje rëndësia e janë bizneset në përgjithësi dhe ekonomia disa kritereve bazë, të cilët janë: (ekuilibri makroekonomik), reforma • Rëndësia financiare administrative e shtetit dhe mbrojtja e mjedisit (ajri, uji, toka, zhurmat). Çdo vit • Interesi i veçantë publik i temës shtohet numri i temave të cilat përfshihen në procedimin planifikues të auditimit. • Efektet parandaluese që mund të Në vitin 2010 Gjykata u përqendrua në prodhoj auditimi në një fushë të posaçme. temën:”Krijimi i Transparencës gjatë Ushtrimit të Funksioneve Publike”. Në këtë Për shkak të ndërthurjes dhe koklavitjes temë u përfshinë totalisht 14 programe së buxheteve shtetërorë, Gjykata auditon auditimi në planifikimin auditues të vitit. institucionet publikë dhe subjektet juridikë në mënyrë gjithëpërfshirëse dhe Llojet e Auditimit gjithashtu bashkëpunon në këtë proces me institucione të tjerë auditimi. Në arenën ndërkombëtare, auditimi i performancës dhe auditimi financiar Fushat e Aktivitetit të Gjykatës konsiderohen të ndryshëm. Praktikisht, ekziston një ndërthurje e tipave. (cfr. Gjykata përqendron punën e saj në International Standards of Supreme Audit të gjitha fushat e administrimit dhe Institutions ISSAI 100 no. 39ff) merr vendime në lidhje me auditimin e tyre duke u bazuar në rrezikun për Auditimi i Performacës shkelje, arritjen e efektivitetit, rëndësinë financiare, ndryshimet e mundshme, Sipas Udhëzimeve të INTOSAI–t mbi temat më të rëndësishme për interesin Auditimin Financiar (ISSAI 100 nr. 40 dhe publik, efektet e mundshme parandaluese ISSAI 3000 nr.1.1) auditimi i performancës dhe avantazhet që rrjedhin nga këto. Në merret me auditimin e ekonomicitetit, ushtrimin e aktivitetit të saj ajo përdor të efikasitetit dhe efektivitetit të projekteve gjitha kompetencat që rrjedhin nga natyra publikë, programeve ose organizatave, e saj si organ federal, i lander-ave dhe duke pasur parasysh ekonomicitet dhe bashkiak duke audituar në ato tema për të dëshirën për të arritur përmirësime.

AUDITIMI PUBLIK 181 KLSH Porfil Udhëzimet përfshijnë gjithashtu auditi- • Auditim të kontrollit të brendshëm min e: dhe auditim të funksioneve të brendshme: • Ekonomizimit të administratës publike në përputhje me parimet e • Auditim mbi ndershmërinë një administrate të shëndetshme dhe dhe korrektesën e vendimeve me praktikat dhe linjat e veprimit administrative të marra nga organi i menaxheriale: audituar: • Efikasitetit në përdorimin e burimeve • Raportim mbi çdo çështje që lind nga, njerëzore, financiare etj, duke ose që është e lidhur me, auditimin përfshirë këtu edhe ekzaminimet në vazhdim dhe që SAI mendon se e sistemit informativ, masat e duhet zbardhur’ perfomancës dhe monitorimin e marrëveshjeve, procedurat e ndjekura nga organet e audituara për Programi Auditues të korrigjuar mangësitë e tyre: Gjykata e Llogarive Austriake me • Efektivitetit të performancës në lidhje iniciativën e saj të lirë krijon një program me arritjen e objektivave e organeve vjetor auditimi i cili aprovohet nga Gjykata të audituara dhe auditimi i ndikimit në pavarësi të plotë për sa i përket tipit, aktual të aktiviteteve në krahasim me temave dhe metodologjisë së auditimeve ndikimin e planifikuar. që do ndërmerren. Gjykata pra Auditimi Financiar mesatarisht kryen rreth 100 auditime në vit në çdo nivel të administratës federale Auditimi financiar përmbledh vetëm apo vendore. Seleksionimi i auditimeve auditimin në çështjet e financës dhe të bëhet në përputhje më fushat strategjike kontabilitetit. Në bazë të Udhëzimeve të të auditimit vjetor duke i dhenë rëndësi sipërpërmendura (ISSAI 100 TZ 39 dhe të veçantë ndryshimeve të rëndësishme vijim) auditimi financiar jep edhe: financiare, temave me aktuale, interesit publik në disa tema, arritjes së një impakti • Vërtetim të përgjegjësisë financiare parandalues dhe përfitimet që burojnë të subjekteve përgjegjës, duke nga ky. Pra iniciativa e lirë e Gjykatës në përfshirë këtu edhe vlerësimin mbi përzgjedhjen e temave për auditim është të dhënat financiare dhe opinionet e pilastri qendror i pavarësisë së saj nga shprehura mbi deklaratat financiare: pushteti ekzekutiv dhe legjislativ. • Vërtetim të përgjegjësisë financiare Përveç kësaj, Gjykata ka gjithashtu një të administratës shtetërore në mandat kushtetues i cili e lejon atë të kryej përgjithësi: auditime mbi disa aktivitete të veçanta • Auditim të sistemit financiar dhe (Special Audits) mbi bazën e: të transaksioneve duke përfshirë këtu edhe një vlerësim mbi • Një rezolute të Këshillit Kombëtar përputhshmërinë me ligjet dhe (Neni 126b/paragrafi 4B I rregulloret në fuqi: Kushtetutës) ose të një parlamenti 182 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit të një lander-i (Neni 127 Paragrafi 7B Procedura e Auditimit Idem): Me përjashtim të disa llojeve të auditimit, • Një kërkese të një anëtari të Këshillit (“§ 9 audit”, “ECA support audits” and Kombëtar ose të një parlament “audits of legal professional representative lander-i (Neni 126b/paragrafi 4B I bodies (chambers), auditimi zhvillohet Kushtetutës): gjithmonë duke ndjekur një procedurë të • Një kërkese të arsyeshme të qeverisë përbërë nga 7 hapa, të cilat Gjykata i ka federale ose të një lander-i (Neni krijuar me kalimin e kohës në mënyrë të 126b/paragrafi 4B I Kushtetutës): pavarur dhe duke u bazuar tek ekspertiza e fituar, duke u bazuar po ashtu edhe • Një kërkese të një ministri tek standardet ndërkombëtare INTOSAI. federal (Neni 126b/paragrafi 4B I Pavarësia kushtetuese që gëzon Gjykata i Kushtetutës). lejon asaj të krijoj programin e saj auditues Këto lutje ose kërkesa për të kryer në mënyrë autonome; i lejon gjithashtu auditime të veçanta (si më sipër) janë liri në zgjedhjen e formës që raporti mbi shenjë e besimit të thellë mbi korrektesën auditimin e kryer do të marrë konkretisht. e veprimtarisë së Gjykatës që është krijuar Përveç kësaj Gjykata bashkëpunon me në opinionin publik. Gjithashtu, këto institucionet e auditimit të lander-ave kërkesa bëhen në respekt të karakterit dhe institucionin e auditimit të qytetit të pavarur të institucionit në fjalë. Kjo gjë të Vienës nëpërmjet Rrjetit Auditues të vërtetohet edhe nga fakti se kushtetuta, në Përbashkët. nenet e sapo përmendur, parashikon një listë të kufizuar organesh të autorizuar për Po ashtu edhe bashkëpunimi me subjektet të bërë kërkesa për të tilla auditime. Pra e audituara është një parim themelor iniciativa e lirë e Gjykatës është kryesore i punës së Gjykatës. Ajo respekton në këtë kontekst. arritjet e subjekteve të audituara dhe këndvështrimet e tyre. Kritikat që u Iniciativa e lirë që gëzon Gjykata në drejtohen organeve të audituar bazohen zgjedhjen e fushave të auditimit nuk e mbi të dhënat dhe faktet e mbledhura, bën atë një organ të pavarur dhe autoritar. ashtu si edhe mbi argumentime ligjore të Përkundrazi, ajo i vë një vlerë të veçante shëndosha. Subjektet e audituar janë të sugjerimeve të shumta për auditim që i lirë të shprehin këndvështrimin e tyre mbi vijnë nga deputetët, partitë politike, grupet problemet e zbuluara nga Gjykata, mbi e interesit, përfaqësuesit e organeve të vendimet e marra si pasojë e auditimit në audituar dhe nga qytetarët e thjeshtë. vend dhe mbi rezultatet përfundimtare në Në ketë mënyrë Gjykata krijon prioritete deklaratën e procedimit auditues. të qarta mbi aktivitet audituese që do të kryej në të ardhmen edhe pse shpesh, Për sa i përket përmbajtjes, auditimi për shkak të mungesës së fondeve, ajo përfshin një spectrum shumë të gjerë nuk është në gjendje të përmbush brenda të aktiviteteve publike, duke filluar nga një kohe të shkurtër të gjitha kërkesat që ato më të thjeshtat, deri tek ato më të i vijnë. hollësishmet. Ato shtrihen duke filluar

AUDITIMI PUBLIK 183 KLSH Porfil nga funksionet për të cilat shteti vepron ekonomicitetit i referohet minimizimit të si organ sovran dhe i pavarur deri tek shpenzimeve, ndërsa kriteri i efikasitetit i çështjet e rëndësishme të jetës politike referohet gjetjes së ekuilibrit më të mire dhe financiare aktuale, për të vazhduar midis shpenzimeve dhe prurjeve. Kriteri me ato problematika që drejt së drejti i efektivitetit i referohet optimizmit të influencojnë jetën e qytetarëve. detyrave që mund të realizohen.

Përfundimet mbi auditimin mund mos Pra këto kritere i referohen ruajtjes së një të komunikohen ose të publikohen buxheti-objektiv, në mënyrë që Gjykata të brenda një afati të caktuar ose në ndonjë mund të zbatoj një kontroll tërësor efikas mënyrë tjetër të parashikuar me ligj. Çdo mbi administratën publike dhe aktivitetet informacion i mbledhur nga Gjykata gjatë e saj: buxheti në dispozicion duhet procedimit auditues (si për shembull përdorur në mënyrë të tillë që masat e bashkëbisedimet, ose dokumentet marra për të arritur objektivat të sjellin elektronike dhe në letër) trajtohet me përfitimin më të lartë që mund të arrihet. fshehtësinë e duhur. Në këtë mënyrë Gjykata krijon bazat e qëndrueshme për Për shkak të reformës buxhetore, parime një marrëdhënie bazuar mbi besimin e të rinj do të marrin rol qendror në organeve të audituar tek ajo, si një faktor aktivitetet audituese të Gjykatës në të kryesor për suksesin e veprimtarisë së ardhmen. vetë Gjykatës. Ruhen nga Gjykata edhe sekretet operative dhe të biznesit. Rrjeti Auditues

Kriteret e Auditimit Auditimi është efektiv vetëm nëse të gjithë subjektet e përfshirë në këtë fushë punojnë Kriteret e Auditimit të Gjykatës janë bashkë si partner në një rrjet komunikimi parimet e ekonomicitetit, efikasitetit dhe të vazhdueshëm. Ndarja e pushteteve në efektivitetit mbi bazën e rregullshmërisë një shtet funksionon në bazë të parimit të dhe ligjshmërisë (Neni 126b/paragrafi peshave dhe kundërpeshave (‘checks and 5B I Kushtetutës). Pra ajo verifikon nëse balances’). Kjo implikon që realisht nuk financat e subjekteve shtetërorë të ka ndarje absolute të pushteteve, por një audituar i përmbushin këto parime dhe kontroll reciprok te funksioneve të shtetit. nëse punojnë mbi sugjerimet se si të Koncepti abstrakt i auditimit mund të kryejnë punën e tyre në mënyrë sa më shpërbëhet në shumë aspekte. ekonomike, efikase dhe efektive. Së bashku më auditimin, kompetenca e Pikënisja është korrektesa matematike e të cilit i përket Gjykatës, ka edhe auditim financave publike. Së dyti, auditimi duhet ligjor që i përket kompetencës së gjykatave të kryet në përputhje me rregulloret të drejtësisë. aktuale dhe me parimin e ligjshmërisë (Artikulli 18 paragrafi 1B I Kushtetutës), Si pjesë e sistemit kushtetues, Gjykata i cili përcakton se administrimi publik është një institucion auditimi financiar në Austri mund të ushtrohet vetëm në parlamentar i jashtëm që vepron ex post, përputhje me ligjin. Së fundi, kriteri i por në kohën e duhur. Pra parlamenti 184 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit është rojtari i auditimit dhe Gjykata auditime horizontale (krahasime midis merr rolin e saj nga burimi parlamentar. dy ose më shumë lander-ave), ose Kështu që Gjykata ndihmon në mënyrë auditime vertikale (krahasime vertikale) transparente organet përfaqësues në dhe me rezultatet e arritura i drejtohet çdo nivel qeverisjeje. Duke qenë ajo një të tre niveleve administrativë shtetërorë organ federal, i lander-ave dhe bashkiak, nëpërmjet rekomandimeve të saj duke përdor rolin e saj në ndjekjen e parimit të siguruar kështu unitetin dhe harmoninë e unitetit dhe harmonisë së auditimit, duke procedurës. përdorur metoda pune krahasuese midis gjithë subjekteve që auditohen. Gjykata e Llogarive Austriake: Një Organ Federal, i Landerave dhe Bashkiak Parimi Bazë i Unitetit dhe Harmonisë së Gjykata e Llogarive është një organ i Auditimit Këshillit Kombëtar, e cila vepron si një Parimi Bazë i Unitetit dhe Harmonisë së organ federal kur auditon në nivel qendror, Auditimit është afirmuar në praktikën si organ i parlamenteve të lander-ave kur audituese të Gjykatës Austriake që prej auditon organe në lander –a, si një organ vitit 1929 për shkak të arkitekturës bashkiak kur auditimi i saj i drejtohet federale të shtetit dhe përgjegjësisë organeve bashkiake ose këshillit bashkiak buxhetore në çdo nivel qeverisjeje që të qytetit të Vienës. rrjedh nga kjo. Zhvillimi i mëtejshëm Gjykata auditon kryesisht duke ndërhyrë i këtij parimi ka shkaktuar një rritje të në ato fusha ku ekziston një rrezik për përgjegjësive buxhetore – në sfondin e shkelje dhe aty ku ka rëndësi të dukshme. integrimit evropian – dhe një rritje të Programi auditues përqendrohet në marrëdhënieve financiare midis gjithë fushat e politikës, rëndësisë financiare, në niveleve të qeverisjes. Këta kanë rezultuar përmirësimin e rezultateve të arritura, në më vonë në një ndërvarësi të koklavitur të interesat e veçanta publike dhe në efektet lëvizjeve financiare, e cila është zhvilluar parandaluese, pra jo vetëm tek subjektet paralelisht me zhvillimin dhe ndryshimin e juridikë. kushtetutës federale. Si institucion auditimi federal me rol Përgjegjësia për rregullsi të përgjithshme kryesor në procesin demokratik, Gjykata të buxhetit e kërkuar nga membership–i është përgjegjëse – brenda kornizës në BE, ekuilibri makro-ekonomik i kërkuar së detyrave të saj kushtetuese – të bëj nga kushtetuta federale dhe kriteret e rekomandime mbi diskutimet aktuale për konvergjencës së Paktit të Stabilitetit vënë të cilat është e nevojshme një reformë në dukje nevojën për një auditim publik administrative. të njëtrajtshëm. Gjykata Austriake, për shkak të pozicionit të veçantë që zë në Lufta Kundër Korrupsionit arkitekturën federale, është në gjendje të përdorë një metodë ndërthurëse. Suksesi më i mirë në luftën kundër Pra ajo, brenda kornizës së një teme korrupsionit arrihet kur çdokush që mbi të cilën po auditon, mund të kryej punon ne organet shtetërorë, në

AUDITIMI PUBLIK 185 KLSH Porfil organet auditues, në organet hetues • Raporti 2006/12 “Menaxhimi i apo në organet legjislativë vepron si Kërkesave/Kërkesa për shpenzime bashkëpunues me të tjerët. Një punë e shtesë në sektorin e projekteve të ndërthurur dhe tërësore në këtë fushë ndërtimeve publike” garanton një përdorim më të mirë të • Ligji Federal amendues i Kodit Penal, fondeve shtetërore. Bashkëpunimi i Kodit të Procedurës Penale 1975 dhe të gjithëve në rrjetin ndërthururës – Ligjit mbi Përndjekjet Publike” gjithmonë duke respektuar pavarësinë dhe fuqinë specifike – ndihmon në Në kuadrin e bashkëpunimit ndërkombëtar mbylljen e boshllëqeve. Pra eliminimi Gjykata është aktive në INTOSAI dhe luan i këtyre mangësive gjatë procedurës një rol kryesor në luftën parandaluese audituese duhet të jetë shqetësimi më i kundër korrupsionit. Në vitin 2009, u madh i të gjithë organeve shtetërorë, ligj- takuan në Vienë përfaqësuesit më të bërës, ligj–zbatues dhe gjyqësor. lartë të organizatave ndërkombëtare dhe Në veçanti Gjykata lufton korrupsionin diskutuan gjatë simposiumit të 20-të UN/ nëpërmjet funksioneve audituese INTOSAI për “ INTOSAI – Partner Aktiv në dhe këshilluese. Gjykata kontribuon Rrjetin Anti-Korrupsion Ndërkombëtar: konkretisht kur ajo vë në dukje me Duke Siguruar Transparencë për të rekomandimet e saj mangësitë, zbulon Promovuar Siguri Shoqërore dhe Ulje të parregullsitë dhe parandalon zhvillime Varfërisë”. të mëtejshëm të padëshirueshëm, duke Roli aktiv i Gjykatës në hapësirën arritur kështu nivele të larta transparence. ndërkombëtare shoqëruar me aktivitetin Mbi këto baza, organet e audituara dhe e saj rekomandues e bën atë një organet ligj–bërës janë në gjendje të institucion që realisht arrin nivele të larta reagojnë në përputhje me rekomandimet, transparence dhe parandalimi. duke adoptuar masa efektive. Raportet audituese publikohen mbasi i janë Kontrolli i Larte i Shtetit ka bashkëpunuar nënshtruar këqyrjes së Këshillit Kombëtar me Gjykatën Austriake te Auditimit ne ose organit reprezentativ përkatës në periudhën 1994 -2004 dhe ka rezultuar mënyrë që ndikimi i tyre parandalues të një bashkëpunim pozitiv. forcohet. Për këto arsye Gjykata ka publikuar gjithashtu një seri kodesh praktike të cilët duhet të ndihmojnë parandalimin e zhvillimeve të padëshiruara dhe përsëritjen e gabimeve. Disa nga këta raporte janë: • Raporti 2004/7 “Zbatimi i suksesshëm i Projekteve IT” Dr.Franz Fiedler, Presidenti i Gjykatës Kontrollit • Raporti 2004/7 2 “ Shpërblimet të Austrisë dhe sekretar i përgjithshëm i kontraktualë mbi shërbimet e INTOSA-it, Tiranë më dhjetor 1995. konsulencës në ministritë federale” 186 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Gjykata Austriake e Auditimit KLSH e vlerëson mbështetjen e dhënë Shqipërisë ne Vjene, Z.Vili Minarolli ka nga Gjykata Austriake e Auditimit dhe ndërmjetësuar takimin dhe ka theksuar konstaton boshllëkun e krijuar ne këto gadishmerine e Presidentit Moser për te marredhenie, per arsye subjektive bashkëpunuar dhe mbështetur KLSH. nga KLSH, ne periudhën 2004-2011. Institucioni po punon për të rikuperuar KLSH eshte e vendosur për të reformuar kohen e humbur dhe për te bashkëpunuar institucionin sipas parimeve dhe me intensivisht ne te ardhmen me kete standardeve te INTOSAI dhe bashkëpunimi SAI shume te zhvilluar. Ne këtë drejtim, me Gjykatën Austriake të Auditimit do të rezultatet janë konkrete, sepse ne fillim jetë shumë i çmuar KLSH, duke e ndihmuar te muajit Mars 2013, është planifikuar për të arritur objektivat e tij. te zhvillohet një takim ne Vjene mes Presidentit te Gjykatës Austriake te Përktheu: Xhuljeta Çela Specialiste Auditimit, Dr. Josef Moser dhe Kryetarit në Drejtorine e marrdhënieve me te Kontrollit te Larte te Shtetit, Dr. Bujar Jashtë dhe Publikun Leskaj. Ambasadori i Republikës se

AUDITIMI PUBLIK 187 KLSH Porfil

188 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Zyra Kombëtare e Auditimit të Suedisë

Profil

Institucione supreme të auditit

ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT TË SUEDISË

NAO auditon të gjithë zinxhirin e pushtetit ekzekutiv si në aspektin financiar, ashtu dhe në atë të performancës. Ajo është një organizatë e pavarur nga ekzekutivi, përgjegjëse ndaj Parlamentit dhe gjithashtu e pavarur edhe nga subjektet e audituara

gjithashtu e pavarur edhe nga subjektet e audituara. Për më tepër, ajo kontribuon në zhvillimin e pushtetit të kontrollit parlamentar dhe të demokracisë së vendeve të tjera, nëpërmjet detyrave ndërkombëtare. Funksioni unik NAO auditon të gjithë zinxhirin e pushtetit Fushat e veprimit ekzekutiv si në aspektin financiar, ashtu NAO Suedeze ka 4 detyra kryesore: Auditimi financiar dhe në atë të performancës. Ajo është një organizatë e pavarur nga ekzekutivi, Në një auditim vjetor financiar, NAO përgjegjëse ndaj Parlamentit dhe auditon dhe vlerëson nëse pasqyrat

AUDITIMI PUBLIK 189 KLSH Porfil financiare të autoriteteve qeveritare janë Zhvillimet dhe Bashkëpunimet Ndërkom- të besueshme dhe të sakta, në qoftë se bëtare llogaritë janë të vërteta dhe të drejta dhe nëse drejtuesit po zbatojnë detyrat dhe Zyra Kombëtare e Auditimit të Suedisë rregulloret e përcaktuara. përfaqëson Suedinë në kontekste Përveç autoriteteve qeveritare, Zyra ndërkombëtare të auditimit, si dhe me Kombëtare e Auditimit auditon edhe porosi të Parlamentit punon për zhvillimin organizata të caktuara të tilla si Fondi i e bashkëpunimeve ndërkombëtare me Trashëgimisë Suedeze dhe ekonominë SAI-t e vendeve në zhvillim. Qëllimi e Familjes Mbretërore, si dhe kompani i përfshirjes së NAO-s në aktivitete në të cilat shteti ka në pronësi të paktën ndërkombëtare, është të mbështesë pesëdhjetë për qind. Për më tepër, NAO zhvillimin e organeve të pavarura të auditimit, të kontribuojë në zhvillimin auditon edhe raportin vjetor të qeverisë demokratik dhe të forcojë pushtetin mbi operacionet shtetërore. mbikëqyrës të parlamenteve në vende të Çdo vit, Zyra Kombëtare e Auditimit ndryshme të botës. Aktualisht, ajo është të Suedisë, auditon rreth 250 pasqyra përfshirë kryesisht në projekte me Afrikën financiare. dhe Evropën jug-lindore.

Auditimi i performancës Operacionet globale Në një auditim performance, NAO Zyra Kombëtare e Auditimit të Suedisë auditon efikasitetin e autoriteteve bashkëpunon me Institucione të tjera qeveritare. Pikënisja e këtij auditimi Supreme të Auditimit nëpër botë, ndër të është, se si subjekti ka arritur qëllimet e tjera edhe me INTOSAI-n, duke shkëmbyer tij, si dhe përshtatshmëria e organizimit, vazhdimisht përvoja me SAI-t anëtare. Për operacioneve, proceseve dhe funksioneve. shumë vite, NAO ka kryesuar një grup pune Qëllimi i auditimit është të sigurohet se ndërkombëtar, i cili ka hartuar udhëzime shteti, duke pasur parasysh interesat e të pranuara globalisht, mbi auditimin publikut të gjerë, po përpiqet të arrijë financiar për sektorin publik, përdorimi i rezultatet më të mira të mundshme. të cilëve rrit cilësinë dhe besueshmërinë Për shembull, një temë për shqyrtim në auditimin publik në mbarë botën. mund të jetë planifikimi dhe organizimi i investimeve rrugore dhe hekurudhore. Një detyrë tjetër e rëndësishme e NAO-s Një faktor i përbashkët për të gjitha është të përhapë informacion mbi atë çka auditimet e performancës, është se ata po bën dhe çfarë do të bëje në të ardhmen. bazohen në treguesit e problemeve dhe Kjo gjë arrihet përmes dialogut me vlerësimet e riskut dhe materialitetit. subjektet e audituara, por edhe përmes Kjo do të thotë se auditimi drejtohet nga pjesëmarrjes në debate, bërjes publike të operacione, të cilat rrezikojnë të mos informacionit për median, pjesëmarrjes përmbushin qëllimin, pra ato nuk janë në seminare dhe konferenca, si dhe në kryer me ekonomicitet, efikasitet dhe mbajtjen e marrëdhënieve të mira me efektivitet. aktorë të ndryshëm.

190 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Zyra Kombëtare e Auditimit të Suedisë Rezultatet e auditimeve Drejtimi i Zyrës Kombëtare Suedeze të Auditimit Auditimi financiar NAO është një autoritet i pavarur, si dhe Përfundimet e auditimeve financiare, shërben si agjent i parlamentit, i cili në janë rezultat i shqyrtimit të raporteve bazë të ligjeve dhe rregulloreve vendos mbi pasqyrat financiare të ndërmjetme, të shtrirjen dhe fokusin e aktiviteteve të cilat NAO ia paraqet qeverisë dhe subjektit auditimit. të audituar. NAO gjithashtu, përgatit edhe raporte verbale për autoritetet dhe Parlamenti gjithashtu, vendos për grantet ministritë përkatëse. vjetore të nevojshme që NAO të ushtrojë aktivitetin e saj dhe gjithashtu shqyrton ndarjen e burimeve në lidhje me rezultatet Auditimet e performancës e paraqitura. Drejtuesit e lartë të organizatës (tre auditorët e përgjithshëm) NAO publikon rreth 30 raporte auditimi emërohen nga Parlamenti. performance çdo vit, të cilat ja paraqet Parlamentit dhe ky i fundit qeverisë, në formë deklarate. Brenda 4 muajve nga marrja e raportit, Qeveria duhet të Auditorët e Përgjithshëm paraqesë një raport të vetin , ku përmend NAO drejtohet nga tre menaxherë të masat e marra , si dhe masat që do të përgjithshëm, të cilët vendosin se si do të ndërmarrë nisur nga gjetjet e auditimit. ndajnë mes tyre fushat e auditimit. Pas këtij Ky dokument shqyrtohet më pas nga vendimi, secili Auditues i Përgjithshëm, Komiteti i autorizuar, dhe vetëm atëherë nën fushën e tij të përgjegjësisë, vendos Riksdag merr vendimet në lidhje me vetë se cilat auditime do të kryejë, mënyrën çështjen. që do ti kryejë dhe çfarë përfundimesh do të nxirren. Pavarësia e tre Audituesve të Përgjithshëm mbrohet nga Kushtetuta. Ata Raportet vjetore emërohen për një mandat 7-vjeçar, pa të Çdo vit, NAO harton raportin më të drejtë riemërimi. Parlamenti emëron një rëndësishëm, të cilin e quan Raporti Vjetor Auditor të Përgjithshëm, si përgjegjës për i Auditorit të Përgjithshëm, i cili përmban menaxhimin administrativ të organizatës, auditimet financiare dhe të performancës që ka të bëjë me zbatimin e strukturës, të të gjithë vitit. Këtë raport ajo ja paraqet mbikëqyrjen e granteve vjetore dhe Parlamentit. Në raportet pasuese, NAO vendimet lidhur me raportet vjetore. ndjek se çfarë ka ndodhur me gjetjet dhe Kontrolli i Larte i Shtetit po punon për te rekomandimet e dhëna. rritur bashkëpunimin me Zyrën Kombëtare Në Raportin Vjetor NAO jep edhe një te Auditimit te Suedisë, duke vlerësuar vlerësim të plotë nëse i ka arritur qëllimet faktin qe shkëmbimi i eksperiencave rrit e përcaktuara për katër fushat e saj të efektivitetin e punës dhe përfitimin ete funksionimit. gjitha palëve te përfshira.

AUDITIMI PUBLIK 191 KLSH Porfil Ne korrik te vitit 2012, ne Tirane erdhi një mision Vlerësimi për kapacitet e KLSH Përktheu : Dalina Demi për te thithur asistencën teknike te SAI-it Specialiste, suedez dhe pritet nisja e bashkëpunimit Drejtoria e Marredhenjeve me Jashte konkret mes te dyja palëve dhe me Publikun

192 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Auditimi publik Konsolidimi i shtetit ligjor: sfidë për të gjithë ne

CONTENTS

Title AUTHOR PAGE

Editorial H.E. Mr. Bujar Nishani Consolidation of the rule of law: a challenge President of the Republic of 195 for all of us Albania “Building up performance audit is a vision Joop Vrolijk 201 of your institution” SIGMA Senior Advisor The role of the finance controller council of Prof. Dr. Kaliopi Naska Albania during 1912-1944 207 Historian A qualitative audit increases reliability and As. Prof. Dr. Hysen Cela improves users’ decision President of IEKA 217 Supreme Audit Institutions Performance INTOSAI Working Group on the 223 Measurement Framework value and benefits of the SAI Supreme Audit Institutions Performance Prof. Dr. Engjëll Pere Measurement Framework Prof. Dr. Luljeta Minxhozi 233 European University of Tirana Constitutional principles of taxation Dr. Kristaq Gjyli AlSAI 253 Fraud and corruption: Gjon Ndreja Role andResponsibilities of Audit Services External expert AlSAI 263 “Reflections on the new Al-SAI Performance Evis Çela Audit Manual” Al-SAI 275

Our Accountability, Responsibility and Dr. Bujar Leskaj Transparency as SAI Chairman of Al-SAI 281

AUDITIMI PUBLIK 193 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani

Revenue Audit in Turkey Adapted by Alfonc Gabili 289 Al-SAI

Auditing the implementation of Multilateral Adapted by Keida Muça, First 299 Environmental Agreements Auditor, Al-SAI Events and activities of Al-SAI during INFO September-December 2012 309

Emissions trading to limit climate change: Report of joint audit groups 325 Does it work? (Nordic-Baltic-Polish) European Union Assistance to Kosovo Journal of the European Court related to the rule of law of Auditors 329

European Court of Accounts Profile 333

Austrian Court of Audit Profile 339 - Der Österreichischer Rechnungshof

About the Swedish NAO Profile 351

194 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Public audit Consolidation of the rule of law: a challenge for all of us

Consolidation of the rule of law: a challenge for all of us*

Consolidation of the rule of law is a challenge for all societies, but most of all, for what we have passed, what we should face and the objectives for which we work, think, judge and commit to achieve.

by His Excellency Mr. Bujar Nishani, First of all, I would like to express all my President of the Republic of Albania pleasure and privilege to be part of the annual analysis conference of one of Albania’s main institutions of the rule of law.

Mr. Leskaj, I really appreciate your invitation and on this occasion i would like to wish everyone of you, all the best on your daily work. Your institution is not only of particular importance in the concept of the state, in the manner of legal and proper functioning of a state, but in specific and in particular, along with the importance Mr. Chairman, of your professionalism, along with the Mr. General Prosecutor, commitment of each one of you, and your Mr. Olofsson, public position in the administration, in Mrs. Director, the professional context, and a special Dear auditors, participants! contribution that is directly related to the

Public audit 195 ALSAI His Excellency Mr. Bujar Nishani legal functioning of the state as a whole. when talking privately, or in social group. So, your will, your readiness and your Consolidation of the rule of law isa commitment, are not only within the challenge for all societies, but most of all, framework of normal operation or normal for what we have passed, what we should exercise of the responsibilities of a state face and the objectives for which we functionary, but mostly, and qualitatively, work, think, judge and commit to achieve. are contributions to the state and other I would like to emphasize in a very open state institutions. Therefore, I wish and honest way that I appreciate the this meeting to emphasize the values​​ dynamism and great ambition that Mr. and importance in the pyramid of the Leskaj has brought into this institution. state institutions, that your institution But never, the sole vision, ambition and have and also the irreplaceable value dynamism of the head of an institution and importance of your contribution can cause the achievement of these goals and your personal commitment. This without the commitment, support and means in my opinion, that first of all performance of all the staff, of all the the state institutions, and the Albanian mechanism. Therefore, for as much as society itself must perceive and manifest dynamic leadership ambition is needed, an appreciation for your efforts and just as much irreplaceable remains the contributions. On the other hand, each will, the desire and commitment of every one of you should evaluate how important member of this institution. is the role that represents because often I would like to use this opportunity, to the importance of the role of a particular emphasize the importance of transparency individual, its commitments and beyond any other professional standard. contributions especially in such positions The transparency of an audit institution as you are unfairly evaluated in the social, is part of the professionalism, of the institutional, but also individual context. responsibility, and also part of the success Each of you has a role and a special of your work. The transparency of your position in the society. This automatically work gives the right impulse to the society means great responsibility for each one and institutions that are responsible for what you exercise in your duties so that of you in relation to society, citizens, state it may be reflected and determined in the institutions, and in relation to the state progress of the work. Therefore, I would itself. Each of us, living in the time of his require a procedure and a maximally generation, when given an opportunity to transparent activity on your part. This serve and contribute to the direct form, means not only the transparency of your should take the chance and consider activity as an institution, but also asan it as a privilege, should exercise it as an individual. This means communicating opportunity, and must believe that the with the public and society about your matter may not be evident in the concept activity, about work product, findings and of public presentation, the contribution professional assessments you make while of that daily, monthly, and yearly work on duty, no matter who may be affected is very important in the consolidation of by this transparency of your work, no the rule, that we all together appreciate matter what legal responsibilities can

196 No.3, September-December 2012 Public audit Consolidation of the rule of law: a challenge for all of us bring about the result of your work. A and mechanisms of the state. I deeply very important trait of your activity is to appreciate the commitment and concrete contribute to the fight against corruption, steps you have taken to institutionalize when your work is related to audit either the cooperation with other constitutional on management or treatment of financial institutions of the country, especially with resources, but also on the law and legality the Office of the Attorney General. of audit requirements. I take this opportunity to express my full The fight against corruption is a constant confidence that this cooperation, the struggle for a society. Key to this fight is commitment, the desire and the vision how state instruments and the instruments expressed already in front of the public of a society face, treat and beat this for a closer cooperation between your phenomenon. The aforementioned institution and the Attorney General professionalism and transparency are a Office, will bring concrete examples. necessary condition of success needed in Laws and regulations are necessary and the fight against corruption. And of course, indispensable and are the first step to where there is public funds management, make the institution function. But practice the risk of the existence of corruptive and concrete results I am convinced can maneuverings is even higher. This means convince citizens that the state functions that your preparation to deal with the as they want, that their rights are phenomenon should be completed protected in an institutional democracy, both by professional and institutional which we believe, can be consolidated responsibility, but also by your personal and strengthened every day. integrity. The very concept of corruption is the product of individuals with poor Dear Mr. Chairman, integrity. This requires that another Dear Mr. Attorney General, person, another individual, who is lawfully in charge to investigate, to monitor, and to strike corruption, must necessarily have the highest level of integrity and not just an accomplished personal professional performance. Therefore, in the meetings I have had with representatives of other independent constitutional institutions, I have been persistent in highlighting the great importance your personality and integrity has, and also that of those who serve in other constitutional institutions in order to successfully fulfill the common Taking advantage of the opportunity mission. But even this is not enough. of your presence, but also of all other The same importance, as the personal participants would like to assure you that integrity of the one who carries out the all your contribution in fierce fighting duty, has legal support and institutional corruption and criminalization of acts support, support from supervisors and and affairs to anyone and at any level of co-ordination with other institutions the central public administration, local

Public audit 197 ALSAI His Excellency Mr. Bujar Nishani or private will be prosecuted and will be Every constitutional institution to preserve strongly supported by other instruments and strengthen the firm’s independence; of the state. I want to assure you that the independence from interests that may High Council of Justice will follow and be affected due to the implementation of will monitor very carefully legal conduct the law and the Constitution, but never judicial body on all matters initiated how we cannot accept and do natural by your institution, investigated by the part of perception our independence Prosecutor’s Office and presented to the by the Constitution, the independence Court. Only in this way, operating and of law, independence of the tasks, the repeatedly acted by all levels of state, we independence of responsibility. It cannot can make a real product, product specific exist! for the country, for society and for our citizens. Of course, the challenges are not I strongly believe that the results shown in simple, but their identification is very easy statistics to measure indicators of a specific and dealing with it is entirely possible. job, and I am very encouraged to see that This requires in the first place faith in the number of audits performed by you ourselves, requires a very important in recent months there is a very large pact with ourselves, each of us is in increase. This is not a useless statistic, is state administrative positions, as long as not a purely empirical statistics, it shows we have this privilege that many other the dynamism, shows commitment. citizens do not have. Therefore, the time Undoubtedly the second step remains to in which we can use this privilege should check the efficiency of this dynamism, this be used in the most efficient, the most commitment and this is shown when all serious and most likely statesmen. the mechanisms, all the instruments of the state law remain in the same level of It is important that we create a spirit of commitment. faith in the first place between the staffs of such institutions, but also between Albania is a country that, despite the will institutions that cooperate with one of individuals, administration employees another and engage in such acts of has entered into a path of no return, on professionalism and responsibility such its way to the consolidation, on its way to state. It is equally true that if a product progress, and this is irreversible. The role of a commitment, a working professional, that we have is how fast will walk in the a dignified attitude of the employees of street, how much value would consider a particular institution as may be your the possibility that we have been in these institution, be ignored, maltreatment positions, but also how to appreciate the and not estimated, left in the middle the role and the right of citizens to have a rule road from another institution, another of law, a properly functioning state, a state mechanism brings a discouragement and that provides quality services to them. a de motivation, which will be much more These are not rhetoric, and I believe that difficult to recover the steps. Therefore it are not too complicated to be conducted remains a challenge of ours, so we have or performed but requires indisputably to operate so that the whole pyramid accountability, responsiveness starting to assess the contribution of each from the President until the most common collaborator. employee of our public administration. 198 No.3, September-December 2012 Public audit Consolidation of the rule of law: a challenge for all of us encourage you to not get away, to not stop, to not bow, to not give up against any kind of pressure or interference that may come. I would like to offer all my support to your institution and I am convinced that we will have the support of other institutions also, Parliament,nment, prosecution and the courts, as you are not fighting for a personal mission. We all have a common goal, we have a shared responsibility, and we are servants of the Responsibility and accountability will state. Not everyone can provide the same then bring us the possibility to raise standard of service, but it is important that the professionalism, to be aggressive in the opportunity that we have to offer and meeting our legal obligation and to be anyone who offers his best opportunity, honoured in our late stage of input. he did the best possible. I would like to express all my gratitude for the cooperation offered by your partner institutions from Kosovo, Poland and other countries. It is a very clever strategy of yours Mr. President and of all you that represent the institution in establishing such a co-operation, which is not honorific, not protocol. This is a selection and a strategic commitment in the common fight against the violation of the law and acts of corruption. The more sophisticated the activity, the stronger Often when we make such discussion must be the cooperation and coordination and analysis the messages we give seems between partners. Therefore I take this to refer simply to the principles, but opportunity to encourage even more in ultimately everything starts from the this kind of cooperation, strengthening principles. So I encourage you to protect of these contacts, and exchanges of principles, principles required for the information, in the name of the law and individual, principles required for the the Constitution that we have. institution, because they are the principles In your work, I am aware that you have for the development of a country. different challenges, difficulties, and Allow me once again to express all my various flaps as your work deals with the trust on your willingness to reflect, on specification of interests that go against the commitment give n for our common the law, interests that benefit illegally country, our common society! I wish to individuals. Therefore, I would like to

Public audit 199 ALSAI His Excellency Mr. Bujar Nishani you success in your work and personal life and your institution! I hope people * Address of His Excellency Mr. Bujar receive concrete results from you! Nishani, President of the Republic at the Al-SAI Annual Analysis 2012 Conference Thank you!

200 No.3, September-December 2012 Public audit Building up performance audit is a vision of your institution

Building up performance audit is a vision of your institution

Last year the Chairman has indeed launched a very impressive but also ambitious program for changing and bringing change in your institution. This program for bringing change has also the objectives to achieve a much better performance than you have now, I’m not saying that you don’t have a good performance but there is room for improvement. by Mr. Joop Vrolijk* Ladies and gentleman, SIGMA Senior Advisor I am very happy that I got the invitation to come here and to give a short address to you based on the experience of the last year in your institution. It is also a little bit of coincidence because I was here next door and I had a big workshop with what we call (PEMPAL) Public Expenditure Management Peer Assistant Learning where 26 countries are participating and there were here 11 of them. We talked about risk assessment which is important for internal auditors, how to set that up for categories until you have your subjects in your audit plan and it was very interesting to know that how other countries are doing that. When I was listening to you all I thought, oh my god Dear Chairman, dear Auditor General of what shall I do, what kind of risk shall I Kosovo, my dear friend Lars Lage Olofsson take now because I had prepare a few (we worked together for many years in sentences to address to you or shall I react SIGMA) on what I heard from the well esteemed

Public audit 201 ALSAI Mr. Joop Vrolijk colleges here who had very nice because after one year we cannot say we presentations. That was because I wanted have achieved what we wanted and we to talk about challenges and I thought continue to wait. Last year the Chairman what is the challenge? Should I react on has indeed launched a very impressive your presentations or just look at my own but also ambitious program for changing way of presenting the challenges for your and bringing change in your institution. institution. I am a little bit risk adverse This program for bringing change has also today so I thought I will stick to what I the objectives to achieve a much better wanted to say but when I have the performance than you have now, I’m not opportunity, I will refer to what I heard saying that you don’t have a good today. For your institution but for every performance but there is room for Supreme Audit Institution (SAI) is very improvement. In the last year’s ambitious important when you have a moment in program there were of course some pillars the year to present your annual report of causes for setting up a unit or because that is looking back at your department of performance audit and we performance and your results. I heard that they started which is quite understand from the press release that I difficult and I know that yet you cannot saw yesterday that you had quite an present results but the start is there which important message that 10 million of is very good. The Chairman has also damages have been reported mainly in thought how can I bring more efficiency in the area of procurement and a concession this organisation and started with which was addressed to me from the reorganising the institution and also by European Commission so I think even establishing new departments where one Brussels read your press releases which is of them I would like to mention which is a very positive signal. I heard a lot of very important for your future and that is statistics. In comparison with what you the research & development department have reported, this year was much better which is very important in bringing change than previous years but anyway I want to in your institution. The Chairman had also congratulate you for this first report under another idea that if I want some change I the new Chairmanship’s lead of the cannot do this by myself so I need some management of the institution. It is always support and he asked support from the good to look back in what you are doing sister or homologue institutions like in today. You are presenting what you have Poland, Slovenia, Turkey as far as I know achieved and what your performance was and also from the institution that I work as a department or directorate. And it is for SIGMA. I must admit, it was quite a always good when there is a good react shock because I have been here for so on management because you want to many years and no one asked me ever for have some discussions internally, what we support and all of a sudden the Chairman did achieve, had this to do with what was said can you help me and showed me his planned and was it indeed also foreseeable program and I thought oh my god how that there were some problems that we can I do this?. After the shock I thought encountered. The Chairman knows as well this is the moment to help indeed an well as me that we have to look forward institution where there is a good will for

202 No.3, September-December 2012 Public audit Building up performance audit is a vision of your institution change, I come from all over the Balkans, I regarding the development of such come also in countries like Ukraine, strategic development plan and we have Moldavia and even Egypt where there is now two versions and in the face of still a matter of conservative, yes Mr finalising the third version for which I have Vrolijk we would like to work with you or to talk again with the Chairman and I think you can maybe help us but… where there that this will be indeed a good freehold to are a lot of buts and nothing really is bring this institution forward. If I talk happening. So we started by defining about such a plan than you must think of programs we did some trainings, people indeed following what the Chairman has here they have attended the training on presented already to the Parliament when financial audit, performance audit, he was appointed, so this is a little bit of a compliance and IT audit. We did four leading document, but also taking into workshops and I thought some of them account the environment in which you where maybe more successful than the work and of course new development. rest but my perception was and also from What does performance audit mean? That the expert contribution from your side will be a topic and that will indeed help was very good, you were willing and with some ambition to present something interested to learn which is very important in 2017 which is more in line with what so I think this training activity that we have you can expect from a supreme audit organised here was for us at least a institution. But we have also put a but success. I also understand that you have behind that, a but in terms of; don’t forget been abroad to the sister organisations; that the main task of a supreme audit you have had training as well so it is very institution is and I think that my colleague important that there was a kind of impulse from Kosovo will confirm that; the main for getting more professional knowledge task is certifying the accounts of the and also hopefully ending in professional Government and inner accounts of skill to help and improve the performance ministries that you have to certify them as of this institution. You have to look always well, so the real original financial audit is to day to day activities and think for the the core business in general of a SAI. I next training and that type of thing but I think there is a real big effort needed to am very happy that the Chairman also bring that in line with what have been said thought well we must look ahead, we already the INTOSAI standards because must have a kind of ambition and also a there is still some work to do, training kind of vision that where do we want to be especially in these area, training with a in 2017 with this institution and what shall specific group of people who are really we do to achieve that. The idea was to qualified in certifying the accounts. update the strategic development plan of Another point is that what I heard is list a 2007-2012 so we indeed started the list of damages you have discovered. I drafting of strategic development plan for hope that are a lot of lessons learned from 2013-2017 which will give direction to the that type of work, what we call compliance activities of your institution and also your audit, because you can over and over work in the future. We have had many every year do the same type of audit and discussions with the working group every time the same type of results where

Public audit 203 ALSAI Mr. Joop Vrolijk you must analyse why is it possible that corruption so then measures could be every year we have the same problems so taken by the police or prosecutors or it is have to look more at systems, why is the still possible that you can investigate it by problem and not every time look at the yourselves as well but I am always very transactions. We think that there is a real reluctant to start such kind of investigation need for revision of your approach and by ourselves. Before I talked about the your audit approach of compliance audit primary processes of the SAI, financial, because there you can also work more performance, compliance and IT audit, efficiently maybe do more with the same maybe the EU fund management audit number of resources or free resources for but let’s see what can be done in the building up performance audit because supporting processes which are very that is also another vision of your important for you as auditors. I already institution. Another pillar for the said that a very important department for Chairman and I think is correct and we really achieving change and also to have already done some things in that manage the change is in our opinion the area is IT audit. IT audit will be a important, research & development department. a huge treasury system which you The research and development normally are also expected to audit as a department is now publishing books and SAI which has not been done yet but I so on which is very good for the publicity think the coming period, you can make a and to show that you are indeed thinking start to set up a real IT audit unit or IT in an academic way but on the other hand audit approach. We have given in to I would like to see that there is another consideration also to prepare your selves part and not only the research but also on auditing EU funds or auditing the the development part because the system of EU fund management in the research activity should lead to an Ministry of Finance and other ministries. analysis, what does this mean for our There will be an important cash flow work, should we amend our manual, coming in your country which should be should we have to drive new methodology analysed weather that should be audited or guidance material and how can we or is audited in the proper way. But let’s train our people in order to be aware and not forget another pillar on the program also to have the right skills in new of the Chairman; fighting fraud and methodologies which are based on the corruption, an important issue in your research activities. It implies that there country as I heard many times today the should be a link between research General Prosecutor that there are activities, drafting methodology and damages and people have been punished setting up a training program to train you from. We have constantly said that the in new methodologies. Even the other SAI is an institution that can contribute to way around where you might have the fraud and fight against corruption in methodologies that do not work well in which there are many ways but in principle practice and it must be good to say to the they are not a crime fighter like the police research part of the department, please and prosecutors. What is needed for the can you do some more in this area where staff is how to detect signals of fraud and we can improve our methodology because

204 No.3, September-December 2012 Public audit Building up performance audit is a vision of your institution what we have now does not work well in better than two persons are doing or practice. The developments that the indeed what I already said the improving Chairman and we foresee in the audit side or changing the approach for compliance which are included in the strategic audit. Chairman, ladies and gentleman let development plan should be driven by this me finish the address to you; last year was department in where it will have the a really turbulent year when you compare function of monitoring weather the to all the previous years, because in the progress is there but it should be also previous years there were some more active that things will happen and improvements but went very slow. The also report to the Chairman from time to Chairman already talked about revolution time, on how the results are. So there last year that all of a sudden you were should be the main driver for change and supposed to do more and in a faster way if they cannot really take care of that then that you were maybe used to and now let I will see that we maybe will have our 4 – 5 me tell you that there will become more years getting a kind of analyses that we turbulent years. I am confident that what I had fantastic objectives but we couldn’t have seen and what everyone talked so far achieve or we didn’t achieve what we had are aware of that and also willing to in mind. Two other processes which are contribute which is a very good sign but really important are the human resource I’m sure that some of you will maybe also management and the IT supporting part, be disappointed and maybe will fallout are two processes that should also be because cannot follow the speed or the improved. Mr Ndrea has drafted a nice higher requirements regarding your analysis of the situation regarding the performance and the quality of your human resources in were management is performance. The aim is that together the quite clear that should become a kind of a Chairman, you and also the external policy but there is a need to give to the institution with the will to help you is to HM department more body than they are bring the High State Control on a level now. The IT support is also very important where you are seen as a more professional where we have started with giving some organisation than you are at the moment. ideas on how to use IDEA software more I say that because when we did the actively than what we are doing now but strategic development plan, we were there is more support needed. Now this is drafting that we were asked to do a kind of a nice talk but I think that Mr Gjini will an analysis on how the external clients of agree with me or tell me, well Joop it is you perceived the quality of your work. fine but where do we get the money from The answer we got that most of the because we have budget constraints and institution was maybe a surprise, but in maybe we will have budget cuts. There general is a closed institution, what they should be done an analysis in how can we present is not what we want, they come achieve the objectives with really budget every time with those nitty-gritty, fines, constraints, that means that most of the small details regarding the damages and time you must find some savings, less punishments but what they deliver we travelling or less staff or better qualified cannot really use it in our daily practice. I staff where maybe one person can do heard also a few times today that the

Public audit 205 ALSAI Mr. Joop Vrolijk visibility of the institution can be better, than you have to have an opinion on open and the Chairman started with his financial accounts or as it is mentioned, campaign already last year, many times he the annual budget implementation report was in television and also here I think it because I can assure you that costs much was today again some recording and that more effort and also has much more is good, to make yourself more visible in implications on the workforce and on the society but also the quality of the your planning than you maybe realise and work I heard should be improved because I am sure that my ex-college my dear you even understand by yourself that the friend Lars Lage Olofsson will like to help quality is not what you expect or the us with that. The second point that I reporting, how do you report because you would like to propose to the Chairman might have a fantastic audit, a good and also that the law will say that all of quality and do not report in the proper you will have to get a certificate for public way that the reader can understand the sector auditor, you will have to be certified stands that you have done and so your or otherwise cannot work in this message will not be used and not even institution. You will need a program and come across. I will present to you a few training modules for that and that has to challenges, maybe in your case you will be developed and I will love to help the say too many challenges could be but, this institution to prepare everyone here, to are challenges that you have ahead and I develop a training program which is not can assure you that we as SIGMA but also only quite extensive but has also some other Supreme Audit Institutions, are quality and again I am sure that my dear here to help you for the coming years and friend will help me with that. I am sure after that I understand there will bea you have to go for a long undoubtedly twinning so you will have more intensive wining road to fulfil the objectives of the cooperation and assistance than you had strategic development plan and Chairman last year, but this year we certainly will and all of you I wish you indeed a lot of assist the institution with few issues, wisdom and also success for the coming workshops and some specific areas with period. working groups. Workshops we have already done last year but I will have to come in an agreement with the Chairman for the topics and some issues that I will * Address of Mr. Vrolijk at the Al-SAI propose for preparing you on two Annual Analysis 2012 Conference important issues which are very important for 2014; one is, if the law will be adopted

On proposal of Al-SAI Chairman, Mr. Joop Vrolijk will be decorated by the President of the Republic of Albania with the “Medal of Gratitude” for his contribution to the modernization of Al-SAI and increase of its audit capacities.

206 No.3, September-December 2012 The Role of the Council of the Finance public audit Controller of the Albanian State 1912 -1944

The Role of the Council of the Finance Controller of the Albanian State 1912 -1944

Although, for the time short of the Vlore Government existence, there were not organized specific, unified, specialized control institutions, it must be admitted that the control elements have operated and have been closely linked to the administrative system financial.

Prof. Dr. Kaliopi Naska financial problem, without any doubt, had an important place.1 The implementation

1 The Prime Minister and Minister of Foreign Abstract Affairs of the Vlora National Government was Ismail Qemali (on July 1, 1913 Myfit Libohova was nominated Minister of Foreign Affairs. The government consisted of the following members: Dom Nikollё Kacorri as Deputy Prime Minister (till March 30, 1913); Preng Bibё In this 100 anniversary of the Albanian Doda Substitute Deputy PM (25dhjetor 1913); MyFit State, the constitutional institution Libohova (Esat Toptani, July-September 1913; Hasan of the High State Control has carved Prishtina, September 20 –November 1913; Fejzi Alizoti out the history of his performance 87 , November 1913) - Minister of Internal Affairs Mehmet Pashë Deralla; Minister of War Petro Poga; Minister of years, starting from the Declaration of Justice Abdi Toptani (Aziz Vrioni), (October 1913 George Independence, the biggest historical Çako) - Minister of Finance; Louis Gurakuqi Minister event for the future of the country, which of Education and Myt’’hat Frashëri (up more March put an end to centuries of Ottoman rule 30, 1913), (Pandeli Cale) - Minister Botore Affairs; Lef Nosi Minister of Postal Services; Pandeli Cale (Hasan and paved the way for political, economic Prishtina 15 September to 10 October 1913), (Kemal and social development. Karaosmani November 1913-22 January 1914 ) - Minister of Agriculture, Industry and Commerce. “The In this context, the Vlora National Vlora National Government and Its Activit” Publication Government tried to elaborate and create of General Directorate of State Archives, Tirana 1963, p. 62; K. Dervishi. History of the Albanian State 1912- a democratic economic policy, where the 2005. Tirana: 2006, p. 23. public audit 207 ALSAI Prof. Dr. Kaliopi Naska of this economic policy required financial economic administration bodies, which income, which was provided either had to face the important task solutions in through available internal resources, the area of economic development. These or foreign loans. It was required as organisms were identified in the Canon of well an organization of the economic Civil Administration, which was the most administration in order to better exercise important constitutional law developed control over the Public Administration. The by the Government of Vlora. In the Canon efforts undertaken for the establishment the finance director duties were stated in of the state institutions were significant article 23, where they were linked with for the period. It was devoted, in this the harmonization of financial accounting context, special care to state finances and function and the control function.3 to the control over them. The Canon of Damage Claims of the Key Words: A Canon of Damages, the Vlora Government, May 13th1913, Evaluator, The Controller Council, the was another valuable and significant State finance Organization, the Finance document issued by this authority. It is a Control proof of the traditions and the values ​​of national heritage in the field of customary Although, for the time short of the Vlore norms and rule over socio-economic life. Government existence, there were not This canon was also a relevant act to the organized specific, unified, specialized building of the judicial system. In the control institutions, it must be admitted foreword we have the notion of damage that the control elements have operated and the definition of the “Evaluator”. The and have been closely linked to the Canon considered in detail the three valid administrative system financial. components of the evaluator’s activity that still today are carried out along The relevance of the control instrument, control daily activity.4 justify the decisions that were taken in the National Assembly by the Vlora We meet these provisions in the “Canon National Government, one of which was of Damage Claims” reprinted immediately “The Creation of an Old Men Council to following the decisions of the Congress of help Control the Government.”2 Lushnja in January of 1920. In the Canon there are radical extreme sanctions for This Old Man Council represented a data by false reports.5 new form of organization and a link 3 “Kanuni i Pёrtashёm i Administratёs civile tё between the structures raised by modern Shqipёniёs” published in “Perlindja e Shqipёniёs”, Year constitutions of the time and the old I, No. 25, 9/22, Third Fall 1913. „Qeveria e Pёrkohёshme Albanian traditions. The Vlora Assembly e Vlorёs dhe veprimtaria e saj“ publication of the agreed in principle that the Council should General Directorate of State Archives, Tiranë 1963, doc. 343. be considered as a counseling body, but it 4 “Perlindja e Shqipëniës”,18/31 (Januar)1914 never worked as an institution. 5 “The Canon of Damage Claims “, Gjirokatёr 1920, pp. 2-3. Specifically, here’s what this canon says (faqe3): In applying these policies, the Government ““Reports on the evaluation are going to be fairly signed of Vlora had to create appropriate from evaluators and kept as proof of the damage that was done and tax rapports will be proportional (bazi) with the foundation of the decisions of the Council of 2 “Përlindja e Shqipëniës”,Vlonë 18/31, (January) 1914 Local Munipacilities and will be recognized as right till 208 No.3, September-December 2012 The Role of the Council of the Finance public audit Controller of the Albanian State 1912 -1944 At the time when the powers of Vlora the President from the Vlora Government, Government and the local authorities Ismail Qemali, and it was unpleasant for moved to the International Control Albania as well, because the finances Commission (Comision de Control were put under the international control International), it was observed a reduction of the Great Powers. of the role of controlling bodies (finance offices and centers Prefecture) and it was The ICC in all cases and the issues discussed attributed to the competencies of control in the meetings never left the country to to the new international body. the role and initiative of the Government of Vlora, narrowing its sphere of activity. In the fourth paragraph of the Decision This position will remain unchanged of Conference of the Ambassadors of for the next six months when the the Great Power held in London on July European delegates adopted the Organic 29th, 1913, was sealed that “the civil Statute of Albania, prepared according administration and finance control of to the decisions of Conference of the Albania is entrusted to an international Ambassadors (July 29, 1913). The ICC will Commission composed of delegates of six continue to carry out the supervision of powers and a delegate from Albania. The the new Albanian state, as a controlling powers of this committee will take ten body and keeper of the power in Albania, years and in case of need the time limit may which will be represented by Prince Wied, change.”6 This decision was unpleasing to who was elected by the Great Powers at 7 it is proved its unfairness. In either of the condemned the top of the Albanian throne. will prove that reports given to the competent court are gained cheating or with fraud techniques, then The Prince Wied regime sanctioned the the evaluators and the keepers are condemned with Organic Statute of Albania. It can be prison as rogues, in accordance the canon, and with the punishment of damage payment and of fine, and to regarded as an act of establishing the these evaluators and keepers will not be used anywhere constitutional character of the monarchist in such office.” In the fourth part (Article 17) published form of government in Albania. Regarding in 1920, fixed prices tasks are synthesized in three essential bases: setting damages, writing evaluation the control of the civil administration and reports, where the amount of damage is exposed finance of Albania, he remained under the and signing the reports. “A task price is the price of control of the ICC. The Organic Statute of damages that are done in the city district of a katund where are appointed, and the determination of extra Albania, 10 April 1914, in the chapter of damages that will be evaluated; the writing and signing Finance (Section 141) stated that “former of reports that will be formulated for claims amounting finance organization will be in effect and to the damage. In reports will be shown the place, the the changes that can be made ​​can only type, the amount of damage, and the price. When the report is formed will signed from the evaluators and the be second-hand.” In Chapter VI of the keepers “. The material prepared by the evaluators will Local Administration, finance control of all be send to trial to the Council of Local Municipalities or administrative divisions at the local level, the Old Men Council. The decision of the Chief Old Man (after the majority of stay Council) is accompained by as in the prefecture, Sandzak, and nahije a judgment letter signed and sealed, that is sent to the will be carried out by their council, who Deputy Prefect or the Mayor, and the latter sen it to the is entitled to draw not only the budget lead of the police in order to fulfill it. 6 Qeveria e Përkohëshme e Vlorës dhe veprimtaria e 7 Historia e Popullit Shqiptar. Vol.III. Akademia e saj. Botim i Drejtorisë së Pergjithëshme të Arkivave të Shkencave tё Shqipёrisё. Botimet Toena: Tiranё 2007, Shtetit,Tiranë 1963, f. 160. pg.58-59. public audit 209 ALSAI Prof. Dr. Kaliopi Naska but to exercise the financial management The government according to Articles 41 control.8 and 42 of the Statute of Lushnja should be entirely under the control of parliament. The Lushnja Congress decisions and In this Constitution, the basic tool of adoption of the “Basis Kanunanores High control over the executive is expressed Council”, which is known as the “Statute through investigative committees. For of Lushnja”9 start acting as principal the exercise of a continuous control in organs chosen in that context. It begins the field of finance was the competence the recognition of the constitutional and of the Finance Controller Council Statute legal control reports on the Government (Articles 75-79).12 and Parliament. It begins to distinguish between legal and constitutional controls The determination of the rights of the of the Parliament on the Government. On Council by a special law and the manner the discussions of the National Council of his election, made clear the presence a significant place is occupied by the of the latter in the exercise of financial financial problems and the methods that control. The Finance Controller Council should be found to solve them. members remained in office for 5 years from the date of appointment. A very The Sulejman Delvina government and good contribution to the creation of this the Minister of Finance, Ndoc Çoba, Council was given by financial adviser communicated with all ministries to and financial controller appointed by the submit statements of expenditures within League of Nations, Dutch J. Hunger. He the budget year, in order to study income made several reports, and one of them to cover expenses and to control all spoke of the alarming abuses within the financial offices.10 government and state bureaucracy.13 While Mr. Hunger worked with the In 1922 a full constitutional act was government, among others, he addressed adopted by the National Council, the beginnings of constitutional official expanding the Lushnja Statute, which organization of the Albanian state finance was supported by the Basics Kanunanores control giving indications on the necessity High Council and was recognized as the of a western oriented institution that Albanian State Statute 1922. It affirmed would control the finances. He stressed as the principle of the separation of powers an irreplaceable priority mission to audit and represented a constitutional act of state finances through an independent national and democratic character. It body, which would be by the creation of scored a significant change seen from all a “Cour des Comptes”, an examination points of view in comparison with organic office of the accounts of the state.14 statute drafted by the ICC.11 8 Statuti Organik i Shqipërisë. Vlorë 10 prill 1914 Creating a controller body according to botuar në: A. Luarasi. Aktet juridike të Shtetit Shqiptar. Pjesa e II, p. 42-48. 12 “Fletorja Zyrtare”, viti 1923,nr.11, 27 fruer, p. 3. 9 A. Anastasi . Historia e të Drejtës Kushtetuese në 13Historia e Popullit Shqiptar. Vol.III.Akademia e Shqipëri. 1912-1939. Pegi: Tiranë 2007, p. 48. Shkencave tё Shqipёrisё. Botimet Toena: Tiranё 2007, 10A. Anastasi . Historia e të Drejtës Kushtetuese në p.210. Shqipëri. 1912-1939. Pegi: Tiranë 2007, p. 51. 14 Excerpts from the “ Fletorja Zyrtare “, 12 Kallënduer 11 K. Naska. Këshilli Kombëtar 1920. Tiranë 2000, pg. (January) 1924, p.7 75-76 210 No.3, September-December 2012 The Role of the Council of the Finance public audit Controller of the Albanian State 1912 -1944 the Western perception was a sequential the rights quality and be away from the engagement of the Head of State at that political atmosphere. This body, which time, Ahmet Zog, who was supported by could perform this task – stated the MP- many other prime ministers as I. Vrioni, is just a Cour de Compts, and until we do Sh. Verlaci, Fan. S. Noli. The need of not have such a body we can not control establishing an institution for financial the revenues and the expenditures of the control was articulated also by many state. “17 scholars and professionals in the field of finance in the years 1920-1923.15 He insisted that the previous law that was discussed in the parliament of 1921-1923, A great interest is paid to the discussion of should be discussed again and gets the the issue of creating a controller Council approval and the Constitutional Assembly, as the competent body to control the which should open the way to create this incomes and the expenditures of the state, important institution for the control of make in the Constitutional Assembly, state finances. His proposal was supported which opened its proceedings on January by a majority of the members as Mr. 21, 1924. At its 30th and 33d meetings, Sulejman Starova, Mr. Milton Tutulani, there were made two proposals that were Mr. Rauf Fico, Mr. Hafiz Xhemali etc., put into these sessions, the first proposal who gave opinions on the functioning of was made ​​by the MP of Vlora city, Mr. this institution, where should be elected Mustafa Tragjasi in 1924, who made the persons who have deep knowledge in proposal for the establishment of a Council finance, this institution should have of Inspectors from the Constitutional been a permanent commission, which Assembly, which should control the state had a special authority and also be the revenues and the expenditures starting executive power branches.18 from 1920-1923.16 The second proposal was made by the deputy of Gjirokastra, These efforts to create a Controller Council Mr. Ali Këlcyra, who agreed in principle continued, and at the time of the ruler of to the control of state finances, and he Noli, who made effort ​​for the adoption thought that the control exercised by a of Financial Control Committees, as was competent authority should: “... have called by his government. For the short time ruler and his very difficult economic 15 “Press”, no.1, 7 year1923, p. 2; K. Flloqi. and financial conditions it adopted three Administration or the right to rule, Vlorë 1923, acts which lead to the strengthening of p. 409. the state finance control.19 16 Constitutional Assembly talks. The XXXIII Meeting. No.18. f.378. MP Mustafa Tragjasi was In addition to these actions we see that in all born in Tragjas in 1868. He was one of the first ministries were established commissions MP who was part of the Albanian Parliament of investigation for corruption and abuse in the years 1923-1924, that proposed in the Constitutional Assembly the formation ofa 17 Constitutional Assembly talks. XXXIII Meeting. Council for Financial Controll. One of the main No.18.f.379 organisators in the movement of June 1924. 18 Same. For more information see: Bujar Leskaj. “The 19 “Official Gazette”. No. 32, August 30, 1924; representatives of Vlora in the Assembly of “Official Gazette”. September 13, 1924; “Circular Albania 1912-2009” Mediaprint Publishing. of the Ministry of the interior”, No. 257, Tirana 2009. 07.08.1924 public audit 211 ALSAI Prof. Dr. Kaliopi Naska of previous ministers and started working of this statute, it was processed and committees for the promised reforms. prepared other legislation on state Even though it was a Western political accounts and audit office (french the program, it could not be implemented office called the Cour des Comptes). The due to the half measures undertaken Albanian controller Council was adopted by the Government of Noli. This led to by the French model of the state controller the lack of financial support and other system, and this model was legitimized by internal and external factors, and not the formal aspects of the institution first meeting the Constitutional Assembly for continuing legal initiatives undertaken by President of the Council (President de la other governments for the adoption of Cour des Comptes) was elected Kol Thaçi. the draft law on the establishment of the With the establishment of the Council of Council controller.20 the Controller of Finance, Ahmet Zogu created a political economic structure With the suppression of the revolution of that was under his control and that would June and the coming into force of Ahmet enable it to focus on overcoming the Zogu as President, He approved the difficult financial situation of the country Constitutional Assembly and the Charter and providing a strong external alliance to of the Republic on March 2nd 1925, where pass economic difficulties. the main objectives of which were to consolidate the independence of the new The first specific document with historical Albanian state and the establishment and scientific value and importance on of a Republican constitutional regime. the theory and practice of finance control A special attention in the Fundamental Statute of the Republic of Albania, among institute in Albania, can be considered other things, was given the role to be Decree-Law of 20 May 1925 “On the played on the state financial control and formation of the Council Controller”, the great importance it was given to which was published in many other bodies its establishment as a constitutional of the press. 22With the proclamation of institution. This found reflection inthe the Republic, it’s President, Ahmet Zogu chapters of this statute in items no. while the parliament was not reunioned, 93-97, part C “Execution Power, where adopted the law decree and declared it. Finance Controller Council was formed The Controller Council began its operation as a constitutional institution, controlled five days before beginning the work of the finances of the state. In the relevant parliament. The government has sent a sections was predicted the organization, decree law to parliament for approval. the management, the selection of the The manner of its adoption caused a chairman and members of the council that were appointed by the President of lot of discussions as a matter of law by the Republic and other officials, according 1925. to the law.21Pursuant to the requirements 22 “Dekret-Ligja “Mbi formimin e Këshillit Kontrollues financiar” botuar në,“Labërija” 20 A.Puto. Surrounded democracy. Publishing viti 1925,nr.7,25 maj, faqe 2; “Tiranë” viti House “8 November” Tirana 1990, p. 255. 1925, Nr. 18(59),28 qershor,faqe 2; “Koha”,viti 21 Basic Statute of the Republic of Albania, 1925,Nr.222,23 maj, faqe 2; “Dajti”, viti 1925, published in No. 8 “Official Gazette”, on 7 March Nr.79, 28 maj, faqe 1) etj. 212 No.3, September-December 2012 The Role of the Council of the Finance public audit Controller of the Albanian State 1912 -1944 reference to the Statute of the Republic. independent body, which was consistent The greater weight of the discussion in with modern Western concepts of the the meetings was held by the lawers as organization of the State Control. 25The Mr. Kristo Floqi, Mr.Hysen Vrioni, Mr. Rauf Constitution had a total of six articles, Fico, Mr.Milton Tutulani, Mr.Stavro Stavri which were given the duties and rights of who brought valuable ideas in the legal this independent body. Control Council interpretation and adoption of this decree members before they took their duty right, law by the parliament.23 they made an oath before the King. They were appointed for a seven-year period, Considering it as one of the greatest works which started for each member from the of the first members of the Republican date of the Decree. On 01.04.1929 was government, they agreed in principle passed by Parliament and the law “On with joint votes on the law decree on the the Organization and Functioning of the formation of the Council of controller. controller. It is worth mentioning that in addition to the discussion of the adoption of the With great interest is the publication of law decree, lawmakers praised up the the first report of the Council, in 1928: role of creating the Council of controller. “Budget-of the revenues and expenditures “The need for a controller of a state for the financial year 1926-1927 after -underscore the MP Mr.Hikmet Delvina – the control conducted by the Controller it is as big as a Parliament. A state where Council”. These reports would continue there is no controlling finances there do regularly until the time when Albania was not expect nor progress, nor the slightest invaded by Italy in April 1939. my organization.24 With his approval for the first time begins to function Another important step for its function as a constitutional body in the First was the approval on 03.02.1931 “Internal Republic under the ruler of the Albanian Regulation of the Controller Council” which Parliamentary, the audit institution in represents a qualitative step for changes Albania. in the controller Council, not only in the structure, duties and rights, but also in During the period of the Kingdom, the relations with other institutions, including institution continued to operate at the that of King. Internal Regulation clearly same time and getting perfect. This is defines the work of the prosecution.26 reflected in the adoption of the Statute Art.4 said: “Prosecution should follow the of the Kingdom of Albania from 1928 criminal cases and acts which, according to 1939. Setting Controller Council’s to the laws should express their thoughts. constitutional role and relationship with In contrast to laws and regulations up to the duties and rights bestowed made​​ the time, there were specified in detail steps forward. Fundamental change the rights and duties of the President, that was made ​​in the statute concerning Members, Auditors, the Prosecutor and Controller Council, by considering it as an the Registrar of the Council. Regulation, which is apparently the latest, by 1939, 23 Talks of the Chamber of Deputies. Collection of 9, Year I. No. 3. Tirana 1925, p. 56-58. 25 Basic Statute of the Albanian Monarcy. 24 “Talks of the Chamber of Deputies”, No. Introduction, p.7. 4/1925. 26 AQSH D175, P186, y.1942 public audit 213 ALSAI Prof. Dr. Kaliopi Naska we see elements of the Code of Conduct. the existence of the Controller Council as an institution recognized by the three It is worth noting that the royal status is previous statutes of the state, the Lushnja determined and a structure that had to do Congress, that of the Parliamentary with the functioning of the royal court and Republic, and the Monarchy of King Zog. there was another body under control of By a subsequent act, the Council as the the king and they were accountable to other entire controller will automatically him. The inspectors operated under the pass under the fascist government. State law of 7 June 1929. At the specify all the Audit institution now will work as part tasks of the Inspectorate expressed in of the Italian kingdom. General designee nine points and involved in the control of of King Victor Emmanuel III, Francesco all state administration, but did not find Jacomoni, on the proposal of the President reflection control over the cost of the of the Council of Ministers, Shefqet Vërlaci Royal Palace. This item is not mentioned and the Minister-Secretary of State for or not available at any point of the reports Finance, Fejzi Alizoti announced Decree of this institution. As it can be seen, No.44, dated July 13, 1939 on “Operation although the control deficiency could of the Controller Council” which in three make a balance of the finances of the sections gives the right to the Controller kingdom, but not controlling the kingdom Council as a special institution to exercise activities, including various activities of its previous functions, the election of the royal court of compromise sensitive the President and the staff, and the work of this institution. determination of their number would be made ​​according to the procedure given With the invasion of Albania in April 7, for the appointment of the civil servants 1939 and the establishment of the fascist employees of government, etc..28 regime set a fascist government strict control over state finances. They set It should be noted that during the years up an Administrative Council consisting 1939-43 were found documents that of Italian and mostly by their Albanian prove that this institution has been collaborators. The Constituent Assembly operating checking everything, but always meeting on April 12, in the hall of in the service of economic strengthening parliament, appointed the prime minister the fascist regime. Fascist Italy’s Mr. Shefqet do Verlaci. Albania remained capitulation in Albania was replaced by legislative and legal aspects in kingdom another German Nazi forces, occupying again, but now with a new status, power and it happened just as World announced on June 4, 1939, as part of War II had included almost all European the kingdom of Savoy. By joining with Italy countries. And in this period, there were and over the crown to the Italian king, the made effort for the elections of the National Assembly completed its mission Constituent Assembly and the return of and subsequent activity was formal. the Albanian monarchy. The Assembly met in 16 October 1943 and took major The Basic Statute of the Kingdom of policy decisions. Among them, the main 27 Albania, adopted in June 1939 , wiped one was the abolition of the decisions of

27 Basic Statute of the Kingdom of Albania. 28 Official Gazette, no. 55, V. 22.07.1939, Tirana 3.6.1939 p. 3-4 214 No.3, September-December 2012 The Role of the Council of the Finance public audit Controller of the Albanian State 1912 -1944 the Constitutional Assembly of 1939 and restore into force of the Basic Statute of the Kingdom of Albania 192829 and the return of all the laws that coincide with this period. In this context, it is brought again into force the law on the Finance Controller Council with all attributes as in terms of its organization and functioning, but with a difference that instead of the king was a Regency Council that would act under Nazi occupation. For the situation in Albania during the recent years, there is not enough data to give clear evidence to see how much this Board of Controller did.

29 Official Journal, V. 22.10.1943, Tirana. Decision no. 42.

public audit 215 ALSAI Prof. Dr. Kaliopi Naska

216 No.3, September-December 2012 Public audit A qualitative audit increases reliability and improves user’s decisions

A qualitative audit increases reliability and improves user’s decisions

The prolonged financial crisis has highlighted as never before, the need for reliable and qualitative financial reporting, whose achievement depends on the integrity of each of the links in the chain wich provides data for financial reporting.

by As. Prof. Dr. Hysen ÇELA Considering the important role on giving President, IEKA assurance about the reporting qualities Managing partner the external audit helps in the capital NH EuroConsult sh.p.k markets development and contributes to better management of public and private sector resources. On the other hand, being an important part of regulatory and The prolonged financial crisis has supervisory infrastructure the external highlighted as never before, the need for audit is considered an important activity reliable and qualitative financial reporting, toward the public interest meaning that whose achievement depends on the its quality gets a primary importance. integrity of each of the links in the chain IAASB1 of the International Federation of wich provides data for financial reporting. Accountants is the global organization and However, quality and usefulness garantees directly related to the audit quality. It has of financial and non financial information, the responsibility and the authority for provided by public and private entities can issuing and publishing the International not be seen separated from the audit role Standards on Auditing (ISAs) and and function the quality of which directly affects the growth or reduce of the public 1 International Board of Auditing and Safety confidence. Standards of IFAC

Public audit 217 ALSAI As. Prof. Dr Hysen çela International Standards on Quality Control Perception of audit quality (SNKC) which provide a basic standard support and guidance for conducting Despite there have been many attempts external quality audits However, to to define or clarify the meaning of “audit achieve audit quality is not sufficient to quality” or “qualitative audit”, none of simply develop quality standards. Also these efforts have achieved the goal it’s not sufficient just the recognition of having a well-known and universally of these standards since it is only one accepted definition. This happens of the many items that affect the audit because the audit quality in its essentially quality. Achieving quality is conditioned is a complex concept that demonstrates or influenced also by other factors such many characteristics or features. as the user’s perceptions, auditors skills and competencies, actions of other When talking about the audit quality, parties that supply data at all levels of we associate it with the effects or financial reporting, legal and regulatory consequences of its results to the eligible environment, business environment, etc. parties (stakeholders), which can be direct but also indirect benefits. Some parties Given the changing context of the audit may be more interested than others, as enviroment the latter should not be left the focus is on the direct impacts. Such a behind in time, but must respond to view is not sufficient to assess whether or these changes. Today more than ever not the audit quality has been achieved, significant changes are taking place in the or if the result of the audit is qualitative, business environment, financial reporting standards, regulatory requirements, since the issue needs to be seen in a information technology, etc. Due to these broader context. changes the implementation of the quality Audit quality perceptions differ between standards and performing appropriate stakeholders depending on their direct procedures can not be considered a or indirect level of involvement with the program with a result set. Rather, it audit, as well as optics (point of view) should be seen as a multidimensional with which they assess the quality of the process with a final focus the audit quality audit. evolution. Despite the recent changes made ​​to the Various interested parties are likely to have IASB’s financial reporting framework, the different views about the audit quality focus is set to the current and potential and how to achieve it. IAASB believes investors and creditors (who are otherwise that it is important to try to achieve a considered as primary skeholders), but common vision. To achieve this it requires that all stakeholders, and in particular, this does not mean that other parties do preparers, investors, regulators, auditors, not have interests. Many of these parties those charged with governance, and can only rely on published financial other standards compilers - to share their information on their economic decisions. particular views with each other, and These include regulators, tax authorities recognize, understand and comment on and other parties, as well as the general their views. public. Thus meeting the needs of

218 No.3, September-December 2012 Public audit A qualitative audit increases reliability and improves user’s decisions stakeholders can not be accomplished, if • The auditor's report, which is public and private entities do not publish likely to be viewed as a positive reliable financial information. influence on the quality of the audit, if it conveys clearly the Different views on the audit quality suggest results of the audit. that this should be treated as a holistic concept (holistic or comprehensive), • Communications of the auditors which means that it should not suffice with charged governing bodies only to recognition and understanding of on issues such as qualitative the views of different parties, but must go aspects of the entity's financial further and analyze their consequences. reporting practices and, internal control deficiencies can also be Conceptually, audit quality can be considered as outputs that have evaluated in terms of three fundamental a positive impact on audit quality. aspects: inputs, outputs, and context factors. (c) In addition to the inputs and (a) Regardless of the requirements outputs on audit quality also stated in the international auditing affect many other factors that are standards, there are many inputs identified according to the context. that have a role in audit quality. For example: Important inputs for audit quality • Good governance helps could be: companies in audit quality, • Auditor's personal attributes, especially if it creates a climate of which include competencies and transparency and ethical behavior professional skills, experience within the entity. or practical experience, ethics, • Law and order, as well, can values ​​and professional attitudes. have a positive impact on audit • Audit process, including aspects quality if, among other things, such as the adequacy of the they provide a framework within audit methodology used, the which the audit can be carried out effectiveness of audit tools, effectively. and the availability of adequate • Regulatory surveillance, if it sets technical support, all of this in an effective monitoring regime order to support a quality audit. for the work quality of auditors and if there is effective dialogue (b) Audit outputs (results) are also between auditors and regulators. important in audit quality, because usually, the audit quality is • Quality of the applicable financial evaluated by stakeholders through reporting framework may affect the analysis of audit outputs audit quality. For example, the (results). Audit outputs can be use of a financial reporting considered, for example: framework that does not promote

Public audit 219 ALSAI As. Prof. Dr Hysen çela the complete and transparent information audits. The ISAs are designed information can adversely affect through a transparent and careful the quality of the audit as well process, which includes the gathering of as perceptions of the relevant information or input, the consultation and external parties. communication with stakeholders, as well as independent oversight of the process. Despite the fact that all three of these groups of factors directly affect the quality In March 2009, the IAASB completed its of the audit, their influence cannot be clarity project that led to the revision considered unilaterally or only in one and rewriting of international audit direction. standard restatement. This project, which led to redesigning all ISA (36) and For example, the auditor’s communication SNKC (1) made ​​it possible to improve with the bodies charged with governance, and clarify the standards and increase on one hand can have an impact on the their understanding, making easier their actions and views of these bodies on practical implementation. Improvements matters relating to the audit and on the in the ISAs consist in: other hand, the positions of these bodies may affect the nature of operations the • In the general audit method – the auditor is going to perform. audit focuses on well-defined objectives, professional judgment The same thing can be said for the role of and professional skepticism. regulators in setting auditing standards, and for the impact the quality of auditing • In those aspects of financial standards has in the nature and extent statements that generally of regulation and supervision. Attitudes present a higher risk of material of local government and their evaluation abnormality, such as estimates for constructive and transparent dialogue and fair values ​​and transactions with the auditor can help to improve with related parties. audit quality. The same can be said for other stakeholders, such as regulators and • The quality of audit evidence, standard-setters, which contribute not particularly regarding only to understand but also to respond to confirmations with third parties environmental changes. and written statements.

The Contribution of International • In using the work of others, Standards on Audit Quality especially in the context of group audits, to ensure that auditors The International Standards on Auditing are convinced that there is an (ISAs) due to the implementation of global adequate basis on which they financial information audits, increasingly can use the work of others, and today are playing a primary role for audit use others only when it appears quality. Nowadays, the International necessary. Standards of Audit (ISAs) are playing a primary role in the audit quality due to • In communications and auditors the implementation of global financial reports, stressing the importance

220 No.3, September-December 2012 Public audit A qualitative audit increases reliability and improves user’s decisions of an open and constructive can make the real difference in the quality dialogue between the auditors, of audit. the bodies charged with Similarly, the effective implementation governance and management, to of the requirements of ISAs relies on the ensure that important issues will competence of the auditors and their be brought to attention of users in professional judgment. Achieving the goal a clear and meaningful. of realizing a high quality audit will mostly In a broader perspective, SNA 220 and depend on how auditors exercise their SNKC 1 establish a framework for the professional judgment throughout the quality control in two specific dimensions performance of the audit. This requires, – in the engagement level for the audit that in the audit should be included not and at the level of the audited firms. only individuals who are qualified and Together, these standards address a range trained, but also these individuals should of areas where the auditors and their firms continue to increase their professional can take specific actions to promote and capacities. The conclusion of the Clarity protect the quality of audit. In particular, Project of IASB has given a great and useful these areas include: contribution in improving the quality of audit. But this does not mean the end • Leadership’s responsibilities for of his/her efforts to further improve the quality within the firm; the quality of the audit. Maintaining the • Compliance with ethical quality and implementing the ISAs is and requirements; will remain a key objective of the IAASB. The publication of the ISAs, which are • Acceptance and continuation of translated into Albanan by the Institute of the relationships with the client Chartered Auditors, IAASB has initiated a and the specific engagements; project to collect information that will help • Human Resources; to evaluate the effective and sustainable implementation of these standards • The performance of the throughout the world. engagement; The continuous improvement of the audit • Monitoring. quality will depend not only on the efforts Compliance with the ISAs in the context of of IAASB, but also by an active engagement the quality control systems at the level of in this debate of all the concerned parties. the audited firm is an important element It highlights, in particular, the importance for the quality of audit. However, the of the engagement of auditors, full achievement of the objectives of the regulators, bodies charged with governing ISAs stands to the persons who perform competence and standard compilers for the audit service. It is important for the practical issues such as the collection and auditor to have the proper knowledge sharing of perspectives on audit quality, about the audited subject, and also to and the appropriate ways of how to have experience in the field. These things facilitate interactions between them. He/ She also stresses the need for institutional

Public audit 221 ALSAI As. Prof. Dr Hysen çela players and the policy-makers, such as the standard-setters and regulators to engage more in communication with the final users, such as the investors. In conclusion, we emphasize that audit quality remains a determining factor in the reliability of the financial reporting, and thus to increase the efficiency in the management of both entities, in the private or public sector.

Literature: • The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities - IPSASB - Janar 2013 • Handbook of International Quality Control, Auditing Review, Other Assurance, and Related Services Pronouncements - IAASB 2012 Edition Volume I • The 2012 Handbook of the Code of Ethics for Professional Accountants -IESBA • Framework for the Preparation and Presentation of Financial Statements - IASB 2010 • Global Audit and its Role in International Business - Masum Turker, 2007

222 No.3, September-December 2012 Public audit A qualitative audit increases reliability and improves user’s decisions

Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework

The SAI PMF will provide Supreme Audit Institutions (SAIs) with a framework for voluntary assessments of their performance against the International Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAIs) and other established international good practices for external public auditing.

Prepared by the INTOSAI Working Group for voluntary assessments of their on the Value and Benefits of SAIs performance against the International Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAIs) and other established international good practices for external Background and Purpose public auditing. Conducting such This is the first public draft of the assessments will contribute to improving Supreme Audit Institution Performance SAI capacity development through Measurement Framework (SAI PMF), promoting the use of performance which is being developed by the INTOSAI measurement and management, and Working Group on the Value and Benefits identifying opportunities to strengthen SAI of SAIs following a decision at the INTOSAI performance. In line with the objectives of Congress in South Africa in 2010. This the INTOSAI Framework on Communicating version will be used for initial pilots and Promoting the Value and Benefits of with a small number of SAIs and for SAIs, the SAI PMF will also provide SAIs obtaining comments from a wide group of with an objective basis for demonstrating stakeholders. The aim is to have a future their ongoing relevance to citizens and version of the SAI PMF presented at the other stakeholders. It aspires to assess INTOSAI Congress in China in 2013. SAI contribution towards stronger public financial management, good governance The SAI PMF will provide Supreme Audit and accountability, and efforts to tackle Institutions (SAIs) with a framework corruption. It will give SAIs an opportunity

Public audit 223 ALSAI INTOSAI Working Group to become model organizations, leading and against the specific mandates and by example in promoting transparency legal frameworks relating to the SAI. and accountability through credible public Its standardized scope and objective reporting of their own performance. measures of SAI performance in the form of indicators makes it well suited for comparison of performance over time. Use of the SAI PMF The SAI PMF is intended to be used The SAI PMF consists of two components: to establish how well an SAI performs compared to international good practice, 1) Guidance for the performance as well as to identify its strengths and report, which is the end product weaknesses. The assessment should be of the assessment and which evidence based. An assessment using consists of a narrative analysis of the SAI PMF may be followed by a more the findings. This is provided in thorough needs assessment in the Annex 1. preparation of a capacity development program. 2) A set of 22 indicators (of one to four dimensions each) for Use of the SAI PMF is voluntary. The measuring SAI performance decision to undergo an assessment using against international good the SAI PMF rests with the Head of the practice in seven domains: SAI SAI in question. The assessment may be Performance, Independence carried out as a self assessment by the and Legal Framework, SAI, as a peer assessment by another Strategy for Organizational SAI or INTOSAI body, or as an external Development, Audit Standards assessment by consultants, donors and Methodology, Management or other experts. The SAI PMF can be and Support Structures, Human applied equally well for all approaches. Resources and Communications Regardless of approach, independent and Stakeholder Management. quality assurance measures should be The full indicator set is provided planned, performed and disclosed to in Annex 2. ensure proper quality of the assessment.

Guidance material to support assessors in The SAI Performance Report the use of the SAI PMF will be developed. The SAI Performance Report is a narrative performance report which provides Scope and Coverage the reader with an overall picture of The SAI PMF gives an overview of all the the SAI’s performance, informed by most important areas of SAI performance. an understanding of the environment It covers both the SAI’s internal processes in which the SAI operates, the and its external deliverables and results. interdependencies between the different It seeks to measure SAI performance aspects of the SAI’s performance, and against the ISSAIs and other good the detailed assessment findings and practices established within INTOSAI, indicator scores. The draft structure of the

224 No.3, September-December 2012 publiC Audit Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework SAI Performance Report and guidance on set such that high levels of performance how to write it is provided in Annex 1. are achievable and provide an incentive for improvement: they are neither too easy to reach nor too challenging. The Set of Performance Indicators Each indicator seeks to measure the performance of the SAI on a key area SAI Performance Report against a five point scale from 0 to 4. The indicators are designed to enable This document aims to assist in the objective measurement. Guidance has preparation of the Supreme Audit been developed on performance criteria Institution (SAI) Performance Report for each score, for each of the indicators. (SAI-PR), which is the end product of an Level 0 is the lowest level, and entails that assessment based on the SAI Performance the feature which is measured does not Measurement Framework (SAI PMF). This exist in the SAI or is not yet functioning. document describes the desired content Level 3 is the established level, under of the SAI-PR and how the information which the feature is functioning as should be presented in the report. required under the ISSAIs, but where It is complemented by the set of SAI there is still room for improvement. Level performance indicators. 2 (the development level) and level 1 (the founding level) represent lower degrees of The SAI–PR aims to provide a compliance with the ISSAIs. Level 4 is the comprehensive and integrated, evidence- managed level. The SAI can achieve level based assessment of SAI performance. It 4 by strengthening its performance as is informed by an indicator-led analysis compared to level 3, providing added value of performance domains covering SAI services, become a learning organization environment, SAI internal capability and and exercising foresight. Guidance on the SAI external performance. This evidence, scoring is provided in Annex 2. and understanding of the linkages between the performance domains, is As a necessary part of measuring used to assess the extent to which the performance, some of the draft indicators SAI contributes to better public financial introduce a performance scale which goes management, improved governance beyond the ISSAI framework. E.g. where and accountability, and efforts to tackle the ISSAI framework notes that the audit corruption. This analysis should be reports should be timely, the SAI PMF presented in the SAI-PR, together with proposes a scale for measuring degrees of relevant background information. The timeliness. This version of the framework SAI-PR should also look at the SAI’s reform includes the first attempt to define these process and the future prospects for performance scales. The SAI PMF Task reform. Team intends to use the results of the two phases of piloting to examine whether these performance scales are calibrated at appropriate levels for the global INTOSAI community. Calibration scales should be

publiC Audit 225 ALSAI INTOSAI Working Group The structure of the report is as follows:

STRUCTURE OF THE SAI-PR Foreword (i.) Quality Assurance Statement (ii). Observations on the SAI’s Performance and Impact (iii). SAI Management Use of Assessment Results 1. Introduction 2. Country and SAI Background Information 2.1. Description of country governance arrangements and wider environment in which the SAI operates 2.2. Description of public sector budgetary environment 2.3. Description of the SAI’s legal and institutional framework and organizational structure

3. Assessment of the SAI’s Environment, Capability and Performance Assessment against seven domains of SAI performance (evidence based indicator scores) and impact of country context 3.1. Domain A: SAI Performance 3.2. Domain B: Independence and Legal Framework 3.3. Domain C: Strategy and Organizational Development 3.4. Domain D: Audit Standards and Methodology 3.5. Domain E: Management and Support Structures 3.6. Domain F: Human Resources and Leadership 3.7. Domain G: Communication and Stakeholder Management 3.8. Findings from Assessments of the PFM System and Impact on SAI Performance 3.9. Country Specific Governance and other Issues and Impact on SAI Performance 4. SAI Capacity and Organizational Development Process 4.1. Description of recent and on-going reforms

Annex 1: Performance Indicator Summary & Tracking of Performance Over Time (where applicable) Annex 2: Sources of Information & Evidence to Support Indicator Scoring

How to complete the SAI Performance In addition, information on country Report context, the SAI’s institutional framework, organizational structure and development The SAI-PR should be written on the basis efforts should be presented and analyzed. of the indicator-led analysis of the SAI’s The observations on the SAI’s performance performance within the seven domains. and impact should be the last section to

226 No.3, September-December 2012 publiC Audit Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework be completed in the SAI-PR, since this is Observations on the SAI performance based on the information and analysis and results provided in the other sections. This section aims to provide readers with The rest of this document gives indications an integrated and strategic picture of SAI on the information the SAI-PR should performance. It provides an assessment provide and how it should be presented. It of the extent to which the SAI contributes follows the structure of the SAI-PR. to better public financial management, improved governance and accountability, Quality Assurance Statement and efforts to tackle corruption. It also Ensuring the quality and objectivity of identifies enablers and constraints, assessments is fundamental to producing outside the direct control of the SAI, which a SAI PMF assessment which adds support or hamper the SAI’s contribution. value to the development efforts of the Assessors should use this section to SAI. Quality assurance entails that the present the values and benefits of the SAI, its challenges and opportunities, bearing assessment is reviewed by someone in mind it may be the only section some who was not directly involved in the users of the report will have time to read. detailed assessment work, with the aim of ensuring that it is of sufficient quality. It should be a high level analysis which Being transparent about the nature and places the SAI in a wider context. process of quality assurance is essential This section is an analysis based on for the credibility of the assessment in the information provided in the SAI-PR, eyes of all stakeholders. Quality assurance including the indicator-led assessment of should be undertaken by individuals and SAI performance. It should also provide organizations that are familiar with the an analysis of the SAI’s prospects for country and the SAI, and familiar with the improvement in light of its capacity and use of the SAI PMF. organizational development efforts and institutional and political economy factors The quality assurance statement should which may support or hamper capacity be disclosed at the beginning of the SAI- development. PR and should record: The internal logic of the SAI PMF is shown i. Who has prepared the assessment in the diagram below. ii. Who has provided quality assurance of the assessment Diagram 1. Structure of the SAI Performance Measurement Framework iii. What were their quality assurance responsibilities

iv. How have matters raised in the quality assurance process been addressed in the final report

publiC Audit 227 ALSAI INTOSAI Working Group

SAI Performance Measurement Framework – Proposed Structure Note: all indicators should try to capture both what is written in legislation and procedures (de jure) and what happens in practice (de facto) SAI Capability SAI Performance SAI Environment Under the control of the SAI Under the control of the SAI Impact Foundational factors set by the Measured using other assessments. legislative and/or executive, but SAI STRATEGY Achievement of impacts can not be which can be influenced by the wholly or directly attributed to SAI SAI in the long term C. Strategy for Organizational Development results. However, the way in which • Strategy for organizational development the SAI results are likely to contribute to high level impacts B. Independence and A. SAI Performance should be summarized in the Legal Framework SAI CORE BUSINESS • Financial Audit narrative SAI performance report. • Independence of the D. Audit Standards and Methodology Results SAI • Audit Planning for the SAI SAI Contribution to • Independence of the • Financial Audit • Compliance Audit  Aggregate Fiscal Head of the SAI and • Compliance Audit Results Discipline its Officials • Performance Audit  Efficient Resource • Mandate of the SAI • Quality Control & Quality Assurance of Audit Processes • Performance Audit Allocation Results  Efficient Service E. Management & F. Human Resource G. Communication and Delivery Support Structures and Leadership Stakeholder Management • SAI Value Added  Good Governance, • • Management • Human Resource Communications Services Accountability and and Internal Function Strategy, and Internal Tackling Corruption Control • Professional Communication • SAI Annual Report • Support Development and • Communication with the Structures & Training Government Branches Infrastructure • Leadership of • Communication with the Human Resources Media, the Citizens and the Civil Society

SAI SUPPORT SERVICES Public Financial Management Environment Influences the effectiveness of the SAI but not under direct control of the SAI. Measured through other assessments but referred to explicitly in the narrative SAI performance report.

• Quality and Timeliness of Annual Financial Statements (PEFA PI-25) (Including completeness, timeliness and accounting standards used) • Legislative Scrutiny of External Audit Reports (PEFA PI-28) (Including timeliness & extent of hearings, recommendations of the legislative & implementation by the executive)

Integrated Assessment of SAI focus here is on analyzing the linkages Performance between the assessment of different domains, and not simply repeating the This part focuses on the SAI’s performance strengths and weaknesses identified in and analyzes how the country context, SAI the body of the assessment. environment, SAI internal capability, and SAI resources and finance impact on the The following table can be used to identify SAI’s external performance (domain A). how various strengths and weaknesses It should take as an input the detailed contribute to SAI performance. It does assessments recorded in sections 2 and 3 not prescribe any mechanical links but of the report, and analyze and record the aims to support thinking on the way in way in which strengths and weaknesses which these different elements interact. in country context, SAI environment, SAI It also seeks to provide clarity on the internal capability, and SAI resources scope for different stakeholders to and finance support or hamper the SAI’s influence performance improvements, external performance. It should pay by identifying whether SAI performance particular attention to understanding is constrained due to country context limitations to the SAI in delivering its outside the SAI’s control, foundational mandate, such as not being able to audit factors which the SAI can only influence in all clients in accordance with its mandated the long term, or issues directly under the scope, frequency and timeliness. The SAI’s control in the short to medium term. 228 No.3, September-December 2012 publiC Audit Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework Table 1. Illustration of Factors Supporting or Hampering SAI Performance SAI External Performance Financial Audit: Compliance Performance SAI Added SAI Annual Results and Audit: Audit: Value Report Procedures Results and Results and Services Procedures Procedures Context (Outside the control of the SAI) Country • Conflict and security issues preventing access to audit clients Governance • Freedom of information laws or state secrecy laws Environment • Functioning of the rule of law and timely actions of the legal system • Existence and strength of an independent media • Use of SAI and SAI reports by international development partners Public Financial • Maintenance of accounting records and use of computerised accounting Management systems Environment • Maturity of and adherence to accounting standards • Timeliness in the production of financial statements • Strength of internal control environment and strength/existence of internal audit • Implementation of audit recommendations by the executive • Existence and strength of a functioning body to which the SAI reports SAI Environment (Foundational factor which the SAI can influence in the long term) Independence and • Mandate for financial, compliance and performance audit Legal Framework • Mandate to perform other activities • Legal access to accounting records and other information • Independence to recruit staff • Independence in selection of audits and audit topics SAI Capability (Largely under the control of the SAI) Strategy for • Ability to plan to use resources available for improvement effectively Organizational Development Audit Standards • Planning delivery of audits at the level of the SAI and Methodology • Use of cost-effective modern audit techniques • Quality control and quality assurance procedures Management and • Assignment of responsibilities and clarity of reporting lines Support Structures • Planning for the allocation of staff to audit assignments • Existence of a staff time recording system’ • Effective financial management and internal controls Human Resources • Systems for recruitment, promotion and termination of staff • Staff development strategies and processes (including professional Context, SAI Environment, SAI Capability and SAI Resources and F inance Resources Capability and SAI SAI Environment, SAI Context, qualifications, training, continual professional development) • Staff appraisal and promotion systems Communication • Effectiveness of communication with the body to which the SAI reports and Stakeholder • Proactive communication on sound financial management and good Management governance with heads of audit clients • Effectiveness of communication of audit observations and recommendations • Effectiveness of media communications SAI Resources and Finance (May or may not be under the control of the SAI)

SAI Budget • Sufficiency of financial resources to fully discharge the SAI’s mandate Existing SAI • Availability of vehicles to enable access to remote audit clients Resources • Availability of office space for audit teams (Buildings, • Set-up of regional offices for the audit of regional clients / units equipment, staffing • Quantity, qualifications and experience of existing staff etc.) publiC Audit 229 ALSAI INTOSAI Working Group a) The Value and Benefits of The assessment does not examine Supreme Audit Institutions – Making a the extent to which strong PFM, good Difference to the Lives of Citizens governance and accountability, and efforts to tackle corruption are achieved. This is This part goes one step further to explore dependent also on the performance of the value and benefits of the SAI by analyzing other parts of the PFM system, and the how its performance contributes to public SAI’s contribution has limits. The section financial management (PFM) objectives does however aim at assessing the extent (aggregate fiscal discipline, efficient to which the SAI contributes towards resource allocation, and efficient service these desired impacts. An analysis delivery), governance and accountability, like this is demanding, but is useful in and efforts to tackle corruption. In other demonstrating the value and benefits words, it shows the implications of the of the SAI to society. This section should findings of the assessment and provides also pay particular attention to the impact an understanding of why any weaknesses of the SAI not being able to deliver its identified in SAI performance matter mandate, such as not being able to audit for this country. The SAI’s contribution all clients in accordance with its mandated to impact can be grouped under three scope, frequency and timeliness. board headings, consistent with the Potential sources of information INTOSAI Framework for Promoting and Communicating the Value and Benefits of The content of this section should be SAIs. taken from two sources:

• Strengthening the accountability, • Findings and impact of specific integrity and transparency of audits, identified from the SAI’s government and public entities– annual report, interviews with through audit activities, reporting SAI representatives and other and publication of findings stakeholders, analysis of a sample of audit reports, and any • Demonstrating ongoing in-country reports on the value relevance to stakeholders and benefits of the SAI. – through being responsive, using effective and proactive • Assessors’ analysis based on communication, and supporting the other sections of the SAI- change in government and public PR, especially the assessment entities against the seven domains of SAI performance. • Being a model organization and leading by example – e.g. in A key question the assessment team good governance, transparency should aim at answering is “what were the and accountability of SAI most relevant things the SAI did during performance, in following ethical the last couple of years, and what impact standards, in promoting a did they have?” This section should be supported by concrete examples of the culture of quality and continual ways in which the SAI’s reports have made improvement, and in learning a difference to public sector performance. and knowledge sharing. 230 No.3, September-December 2012 publiC Audit Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework The following table can be used to support this analysis.

Table 2. Impact of SAI Performance SAI Contribution Towards Impact Aggregate Fiscal Efficient Efficient Governance and Tackling Discipline Resource Service Accountability Corruption Allocation Delivery Financial Audit Ensures systems Gives more More accurate Reinforces Recommendations Results in place to record accurate spending ‘accountability to strengthen and account for all picture on how information expectation’. internal control. expenditures and resources are enabled better Publication Deterrent to liabilities – gives currently being understanding supports corruption. more accurate allocated of costs of financial picture on fiscal service delivery accountability to discipline citizens. Compliance Detects non- Funds spent Ensures Reinforces Identification of Audit Results compliant for intended services are ‘accountability non-compliant expenditures purposes, delivered in expectation’. expenditures and can lead to preventing accordance Publication and activities. recovery of funds distortion of with relevant supports legal Deterrent to Parliamentary legislation accountability to corruption. budget citizens. allocations Performance Recommendations Review of Reviews of Introduces Audit Results from audit of government specific services notion of financial market performance / policies led accountability supervisory systems management to specific for performance reduced risk of systems enabled changes in future financial clearer links delivery of crisis between public services resources and results SAI Added Value Audit of public Reviews of Audit of Audit of Forensic auditing Services debt, financial performance regulation and environmental to investigate foresight and management service delivery stewardship. allegations of horizon scanning, and statistical following Audit of special corruption reviews of systems gives privatization interest matters economic better basis for and publication and financial efficient resource of matters in the

SAI Performance (Largely Under the Control of the SAI) Under the Control (Largely Performance SAI environment allocation public interest and risks, audit of revenues from extractive industries SAI Annual Holds the executive to account for delivery of public policies, services, sound financial Report management and good governance SAI SAI responds to SAI contributes Promotes public SAI promotes Responsiveness, emerging needs, to debates on and political mechanisms to Communication such as reviews of and supports awareness of tackle fraud and and Support for risks of financial public service accountability corruption Change crisis improvements and governance SAI as a Model SAI fiscal discipline SAI SAI good SAI compliance Organization, a model for others performance governance and with code of Leading by management accountability a ethics a model for Example a model for model for others others others

publiC Audit 231 ALSAI INTOSAI Working Group For more information: Prepared by INTOSAI Working INTOSAI Working Group on the Value and Group on the Value and Benefits of Benefits of SAIs (WGVBS): SAIs. The complete study “Supreme Lelanie Vermeulen, Technical Advisor, Audit Institutions Performance Office of the Auditor General of South Measurement Framework” has Africa, [email protected] been forwarded to Al-SAI by: INTOSAI Development Initiative (coordinator for the WGVBS task team): Dr. Sybi Hida, member of the INTOSAI-Donor Secretariat, intosai.donor. Parliament of Albania [email protected] Selected and translated by : Fatos Çoçoli, Director for Research, Development and IT in Al-SAI

232 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education

TRENDS IN PUBLIC FINANCING OF HIGHER EDUCATION

The new draft system of public financing in Albania provides for the subsidies to directly go to its recipient, the student, who may choose the best offer among all higher education institutions in the market. In this way, public funds do not go to public institutions of higher education, but to “follow” the student.

Prof. Dr. Engjell Pere The problems that this development have [email protected] encountered and faced include are quite controversial. They affect many important Prof. Dr. Luljeta Minxhozi qualitative and quantitative aspects. [email protected] This paper is not intended to address the totality of these aspects. The chosen perspective is that of the economic and Abstract financial treatment that characterizes the development of higher education today. In the new theories of economic growth, This aspect, though not often addressed to increase the level of professional in public discussions, is associated with education is a fundamental element that all the changes that are observed in this characterizes the human capital as an particular field, and it is also at the core of economic factor. many of these changes.

On the other hand, social development If we chose to have a wider prospective in many countries, have changed the of the problem, it can be seen as a trend social structure of society, increasing of transformation of the public sector significantly the demand for education. itself, thus reaching the controversial In this context, reforms in the higher partnership debate between the latter education sector for several years have and the private sector. been the most characteristic phenomenon of overall socio-economic development in This paper aims: firstly, to address the many countries. whole contents of higher education

publiC Audit 233 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi funding reforms, putting into focus the training of human capital has been one relationship between public and private of the main factors in economic growth education development; secondly, the processes in specific countries in the 80s, paper addresses the controversial reform such as Germany, Italy, Greece or Spain. in Albania on the methods of financing In these countries, the training of human higher education, which is supposed to capital has affected more than 0.5% in mark a radical change in the development the acceleration of economic growth of education in the country. compared with the previous decade. For OECD countries altogether, averagely Keywords: Higher Education Funding, each year more schooling, (which Public Education along with the Private Sector, Reforms in Education corresponds to an increase in the training of human capital by 10%), is followed by a 6% increase in output per capita.1 In this regard, investment in education is an ever Introduction present need of development as a whole.

Nowadays, the role of higher education On the other hand, investment is widely recognized as a key element in education is characterized by a of the economic growth. The economic combination of individual interests with development and the increasing of welfare those of the public. It is widely known are generally based on three main factors: that the development of education is labor, capital investment and technology considered not simply as an individual development. The harmonization and the effectiveness of these factors can be benefit but also as a positive externality achieved only through education and for all society. This consideration has high level of professionalism. In each area lead to the dilemma on how to treat of economic activity, the implementation “this service”; can it be considered a of new technologies can be efficient, public good or a private one? The mixed if individuals dealing with these character of education investments has technologies have adequate technical arisen questions on how to deal with the skills and education. financing of this investment: is it to be funded only by public funds or private In many studies, it is emphasized that the ones? model of «new growth» («new growth» model) clearly highlights the role of Economic development in industrialized education in economic growth and in the countries but also transformations in invention of new technologies. Eastern European countries, after the 90s, have brought about significant In particular, higher education is tracked as the most important in the development social changes. These changes have been of researches and the ability to implement accompanied by substantial growth in them in practice. the demand for higher education which

In some OECD works, based on extensive 1 Santiago; K. Tremblyay; E. Basri; E. Arnal – Tertiary Education for Knowledge Society – OECD Thematic empirical models, it is evidenced that the Review of Tertiary Education; Volume 1, 2008 234 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education relates not only to population growth, but countries instead, and particularly the also to the requests for more stable jobs, United States, the difference between for more mobility in the labor market, these institutions is based on their and good wages, etc. This increased decision-making processes, whether it demand for education has put in hardship is carried out in a centralized manner by the budgets of many countries, seeking the governing bodies, or performed by a other sources for education development certain body who governs the university outside of public sector. (eg Senate, Board of Directors, etc.).

For this reason, considering the role of Thus, according to OECD papers on the higher education in developed societies, matter, public universities are considered many countries have undertaken major higher education institutions, whose education reforms. These reforms have at management is carried out by a public their center the quality of higher education body, which generally appointed by the and are associated with significant government. Ndërsa universitetet private changes in terms of funding. The essence janë ato institucione të cilat drejtohen of these changes has been that of the dhe organizohen nga një bord drejtues, harmonization of public and private funds në përgjithësi jo i emëruar nga organet destined to higher education. This pattern e qeverisë. According to this definition, has been followed by educational reforms private universities function more in undertaken in Chile in the mid-90s, in the form of non-profit organizations. Australia in 2003, in France in 2007, or So the distinction between public and the last one in Italy in 2010. In Albania, private higher education, although it is the debate over financial reform in higher based on the difference of the form of education is very recent and sensitive one, ownership, is not the same as what we and it can be a new experience in terms of have in other economic activity sectors. implementation of the reform. In the education sector, this difference is similar to the difference between Financing of higher education: Public the two particular institutional sectors and Private Sector Funding of Higher of the economy: the sector of public Education administration institutions and that of private social institutions (non-profit). On At first it is worth clarifying what is meant the other hand, private property on which by public and private sector in higher they are based has turned some private education. The conceptual difference universities in business centers. This is between public and private universities evidenced not only in developed countries is not often clear and simple. In Eastern such as USA, etc, but also in Eastern European countries, which have a modest European countries. In this regard, these experience in this field, the difference universities resemble profit institutions. It between public and private universities is based directly on the mechanism by which is clear that the distinction between public they function: are they profit or non– and private in the education sector is not profit education institutions? as simple as in other sectors; in the private sector we may have profit and non-profit In the experience of developed western organizations.

publiC Audit 235 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi However maintaining the OECD definition public institutions financed from the state of the difference between public and budget. The university senate, composed private universities more in terms of of members of academic staff, has a large university funding, we may highlight weight in direction of the university. In the fact that: in public universities the countries that apply this model, the main education service and its financing is source of funds is determined by the provided to the student without being government. Often in these universities directly under his control. As shown are geared scientific research institutions above, in the public universities decision- that generate revenues from their making is carried out by the central activities, but that does not constitute government and its appointees. The a direct source for the financing of the funding also carried out by public funds, educational process. The construction of on the basis of general taxation. Instead, these universities inherits the principles in private universities, the student and funding that comes from it can choose of the welfare state, which considers between different forms of supply for education as a right for everyone. On education, thus participating to the this basis, in these countries, students service and quality offered. are required to pay less for their higher studies, which means that opportunities Major Models of Higher Education for higher education in the system funded Funding by income from student records are very minimal. Although we may discuss the two major ways of financing higher education, Thus, public financing in countries of education systems in the industrialized the European Union (EU 19) in 2006 countries are characterized by a accounted for approximately 81.9% of combination between public and private total spending on higher education, while education. Each country may have its the private sector was about 18.9%.3 The own way of organizing higher education Graphic no. 1 shows the weight of public with special features. In general, each and private sector spending for several country is different for the path chosen European countries. and is probably even difficult to find two countries that strictly implement the The public sector in education is same system. However, given the format particularly important in Norway, where of their funding if they are mainly public in 2009 it accounted about 97.0% of or private, nowadays we may distinguish spending on higher education; Denmark the following key patterns in educational 96.4%; Finland 95.5% and Belgium 90.6%. systems.2 While it occupies a smaller weight in Portugal 66.7%; Poland 70.4% and Italy · The Continental - European 73.0%.4 Model Although public higher education According to this model, universities are 3 Including subsidies attributable to payments to 2 G. Psacharopoulos –”Public versus Private University educational institutions received from public sources. System” CESifo DICE Raport 4/2004. 4 Education on Glance 2009 – OECD Indicators 236 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education remains prevalent in European countries, A distinctive feature of the American it should be said that his weight has system is that educational and research relatively decreased. For the countries activities in universities have been and of EU 19 altogether, while in 2000 it are very closely related among them, accounted about 85.2% of expenditures since when President Abraham Lincoln for education, in 2006 this share has fallen established the National Academy of to 81.9%. the increase of public funding Sciences in 1863 (Tarifa, F.2010). for higher education in EU 19 in 2006 compared to 2000 was about +25%, while Such a link between teaching and research that of in private funds +108%. has permitted the circulation of ideas, academic staff as well as human and Graphic no. 1: Distribution of Public and financial resources between universities Private Funding Sources for Educational and other sectors of society. Institutions After Transfers from Public Sources 2005 (%) In 2006, public spending on higher education in the United States accounted only 34.0% of the total, while the private sector has a dominant share, 66.0%. This organization has made the American higher education system one of most successful. Today, in the Top 100 of excellent universities in the world, 31 are U.S. universities (2010).

Similar to the system of higher education in the U.S. is that of Canada. The privatization Education on Glance 2009 – OECD rate there is lower than in United States. Indicators In 2006 in Canada public expenditure on higher education accounted 53.4%, while that on private education was about 46.6%. · The American model, (U.S. and Canada) · The British (UK, Ireland) and the According to the American model, U.S. Spanish Model universities are mostly private institutions of higher education. This means that These models represent a particular form their funding comes mainly from tuition of private universities. They differ from the fees, donations or contributions and a American and from the European model, smaller proportion from the federal or because they are not precisely public or local government budget. This brings private institutions. that the managing of these universities or colleges is carried out by the head of They are public institutions, which the institution, called the President of the are supported and subsidized by the institution, and by the so called “board of government, but not entirely funded trustees”. by it. Financing is done by the British

publiC Audit 237 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Exchequer, a special governmental In fiscal terms, this is reflected in agency (established since 12th century the leading role played by families form King Henry I), through a process that in the financing of higher education, maintains a barrier between universities compared with the modest role of public and government, granting to British expenditure. In 2006 private sector universities more autonomy than other financing accounted for 67.1% of total public universities in Europe.5 In the spending on higher education, 51.4% British model tuition fees are higher than of which (more than half) was family in other European universities. financing. While public funding accounted for in the same year only 32.2% of the total. Meanwhile, the attraction of excellent With this financing structure, the weight academic staff is another feature of of the private sector in higher education the British system funding. In 2006, in other parts of the world (the Japanese public funding on higher education in system is among the OECD countries, UK accounted 64.8% and 35.2% of total second only to Korea, where the private private. About 75% of private funding of sector financing picked about 76.9% of education was due to family contribution. spending on higher education (2006)). Similar to the British model of funding is The significant role of the private sector, also the Spanish system. The main feature on the other hand, had made ​​it possible of this system is the decentralization in Japan to pay special attention to the of funding sources. In this country, the licensing of private universities, in order role of Ministry in charge of Education, to ensure that only those institutions that the Ministry of Science and Innovation, clearly meet defined quality criteria set by in financial terms is limited and this the state can operate in the market. responsibility is left to the Autonomous Municipalities, which brings differences Similar to this is the model of financing in the allocation of resources from one higher education in Australia. Australia municipality to another.6 is part of the group of countries where private funding in education occupies · The Japanese and the Australian the most important part. In 2006, about Model 52.4% of costs of higher education were This model is regarded as the leader in constituted by private funding; only 47.6% field of privatization of the education was public funding. system, which is on the opposite of the continental system. As in other East However, the “champion” in the Asian countries, even in Japan there privatization of higher education, judging is a characteristic tradition on higher it on basis of the structure of public or education funding provided by families.7 private spending, today is Chile. The Chilean system of higher education 5 F. Tarifa – “The American Triumph” – MAPO 83.9% of expenditures are financed by 22.07.2010. the private sector and only 16.1% by the 6 P. Santiago, J. J. Brunner, G. Hang, S. Malo, P public. It is worth noting at this point that Pietragiacomo – OECD Reviews of Tertiary Education - the reform of higher education funding Spain; 2009. 7 H. Newby, Th. Weko, D. Breneman, Th. Johanneson, which is being discussed in Albania is P. Maasen - OECD Reviews of Tertiary Education - based precisely on this model. Japan; 2009 238 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education The four major models of higher education way of financing. Till the middle of the funding previously discussed can be last century, European universities were classified in this order: a. the Continental centers of excellence in education, but model, based mainly on public universities; from the 50s and the 60s this trend has b. the British and Spanish Model, who changed towards U.S universities. stands between the public and private sectors; c. the American Model, mainly Although reasons for this change are based on private institutions of higher complex, correlation between the education, and d. the Japanese and privatization and academic level can be Australian Model, who represent extreme clearly evidenced. Thus, in the academic private higher education institutions. Of global elite, the American universities are course, given by way of funding, these considered as an example in the field of models represent a particular form of privatization. Table 1 shows the Top 100 education development concept. Should universities for 2010 according to the it rely on public funding of the whole above presented educational models, as society or should it be contemplated more well as the percentage of private funding like a service that relates to individuals? compared to the total funding. Although, Above all these models question arises: the quality of higher education can also which form is the best in terms of the affect many other factors, the table shows provided education quality? The answer a generally positive correlation between here is not easy because the quality of universities based on private financing to higher education does not affect only the their numbers in the Top 100 classification. Table no.1.Top 100 Universities in the World for 2010 and the Percentage Occupied by Private Funding in Higher Education Percentage of private fundings Type Number of universities in the Top 100 in superior education (%) (1) (2) (3) Mostly Public (European) 21 Belgium 9,4% 1 Denmark 3,6% 2 Finland 4,5% 1 France 16,3% 2 Germany 15,0% 5 Nerthelands 15,7% 4 Norwey 3,0% 1 Sweden 10,9% 2 Switzerlan na 3 Between public and private 20 UK 35,2% 19 Irland 14,9% 1 Spain 21,8% 0 Mostly Private (Americans) 35 U.S.A 66,0% 31 Canada 46,6% 4 Lieder in privatization 12 Japan 67,8% 5 Australia 27,6% 7 Other 12

publiC Audit 239 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Source: “The ranking of the Top 100 This is often sanctioned in the constitution Universities in the World 2010”http:// of many countries. Ensuring equal rights www.university-list.net/index.htm & in higher education, regardless of the “Education on Glance 2009” – OECD revenues is of course an advantage for Indicators (të dhëna për 2006). the public universities, since individuals with lower revenues can not afford the cost of private universities. This argument Private or public funding: arguments and in advantage of public education is more trends social than economic, since it takes into account more the social justice than the Although universities or private colleges economic efficiency. are the most recognized universities, the public universities continue to be the whole basis of higher education. On the However, some researchers (S. Blöndal, S. other hand, the discussion whether to Field, N. Girouard, 2002; and P. Tsakloglou, give more weight to private investment M. Antoninis, 1999) argue that the or the public one has been always one provision of this right is often an illusion. of the sharpest debates. Arguments This argument is based on two aspects: are often contradictory.They generally firstly, public education funding becomes revolve around the question of whether through general taxation which in fact is higher education is a good for society as a not directly related to the education of whole, or it should be considered mainly individuals, even though the fiscal system an individual good. Theoretically support may be progressive; secondly, studies or public subsidy of a particular activity show that the main beneficiaries of public could be argued with the fact that this education are classes of population with activity constitutes a public good. Such the highest revenues. Although the right goods must possess two main features: to education can be “free of cost” the cost to be non competitive and non exclusive. required to follow schooling compared to In fact, education does not have any of individual’s revenues are relatively higher these features: it is competitive regarding for families with less revenues than those “consumption” while the student’s with more revenues (Psacharopoulos number, however, is limited; and is and Papakonstantinou 2005). In this exceptional also, as it is easy to hamper meaning, through equal rights to attend the benefits of this service by a given public education, in fact is created a individual. In this context, education is redistribution of revenues in advantage of generally considered more a private good the richer classes. than a public good. So what are some of the main arguments for or against the Education as a positive externality public funding of higher education? Another argument witch supports the Social Equity public education is the fact that it is considered as an activity associated with Higher education is considered as a a positive externality for the society as right that society must give to all of its a whole. An important aspect of this members, regardless of their revenues. externality is that the increased education

240 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education serves as an opportunity to increase the factors affect also but from studies carried level of democratization and civilization out when making comparisons between in the whole society. Glaeser, Ponzetto countries, they are completely justified if and Shleifer, in their paper “Why Does viewed within the same country. Democraty Need Education” empirically argue that there is a certain correlation Another important aspect of education between education level and democratic as a positive externality can be evidenced governance. Also D.Acemouglu (2005) in terms of economic benefit, not just to considers that democracy has a correlation individuals but also to the society as a with the average number of years of whole. In many statistics of theOECD it is education. Countries with the highest evidenced that investment in education average years in education are also the are associated with both private and social more democratic. benefits. Table 2 presents the public and private net benefits according to OECD Of course, we should mention that in a countries. civilized and democratic society other

Tabela 2: Public and private net benefits according to OECD countries (2005)8

Country Private beneficiaries Public beneficiaries Male Female Male Female Australia 48.714 61.374 47.368 31.357 Austria 60.519 42.915 37.586 25.911 Belgium 63.414 60.792 96.186 81.858 Canada 69.235 45.365 23.875 12.839 Check Republik 146.673 80.418 160.834 29.239 Denmark 7.342 11.983 14.236 -22.702 Finland1 64.664 26.392 55.612 24.003 France 40.260 -1.908 36.730 40.903 Germany 48.024 10.450 63.604 13.554 Hungary 127.691 43.432 94.804 63.921 Irland1 104.410 78.158 74.219 46.027 Italy1 173.889 25.806 63.756 32.887 Korea2 85.586 129.516 21.280 13.752 New Zeland 40.036 33.571 28.193 13.732 Norway 23.306 34.032 17.851 -1.116 Poland1 146.539 84.266 57.221 33.925 Portugal 186.307 123.357 50.271 66.975

8 Seen for the last time in 2009 publiC Audit 241 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Sweden 18.802 5.097 17.197 -10.923 Turkey 41.090 47.695 10.346 12.255 U.S.A 169.945 75.492 100.119 43.469 Average 82.007 51.986 51.954 27.279

Source: Education on Glance 2009 – Indikatorët e OECD other factors. One of them for example is the non functioning credit market for 1. Year of reference 2004. study purposes (HS Rossen, T. Gayer, 2. Year of reference 2003 2009). This is due to the fact that human capital is not collateral to obtain loans. In In these calculations the private net this meaner it is argued the public support benefit or the social one shows the net on loans for higher studies which is not benefits of an individual who performed the same with the classic subsidy. higher education, taking into account the costs over the years of education and Similarly an argument for public education gross profits throughout his life. It appears is the lack of information from individuals that the men’s average net public benefit about the possibilities of finding a job exceeds $ 50,000, while for women after graduation (G. Psacharopoulos it is more than $ 27,000 per student. 2004). In this regard it is believed that Considering the direct public expenditure public education better guides students per student, which are on the average of $ through quotas that it can determine for 21,003 for men and $ 20,970 for women9, each branch. The question that arises shows that the net public benefit for men is whether the government itself can is about two times more than the cost of calculate the exact jobs by occupations. carry, while for women the difference is Evidence shows that often the study smaller. These data are an argument for quotas in the public sector, especially subsidizing higher education by the public in branches where there are significant sector. On the other hand the private capital investments take in consideration net benefits are more substantial that mostly the study requirements than the the public ones. The question is, since real needs of economy. there is an incentive and encouragement of individual people for higher studies, Problems and trends in public education should subsidy be considered as the best funding. way to “fix” this externality?

Above factors argue the need for public Other arguments supporting public funding of higher education. However education. these arguments leave room for discussion. On the other hand, outside In addition to the main arguments of the above theoretical treatment the mentioned above, the development of development of public education must higher education is often argued with take into account the real possibilities available to an economy witch are the 9 Education on Glance 2009 – OECD Indicators. 242 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education financial resources. In this regard the In OECD countries the students entry general characteristics of education in proportion in high school (entry rate) many countries are the substantial growth from those who complete the secondary in demand. It is considered as one of the education (Tertiary education), from 1992 sectors and activities with the largest to 2005 has increased approximately economic “boom” in recent years. So in the 20%, going from 37% to 55%. In 2007, in U.S.A the federal government spendings some countries such as Australia, Finland, on education exceed the amount of 750 Sweden, Poland etc.., this percentage was million USD (2009). 70% (Table 3).

Table 3: Percentage of entrance to higher education for some countries % (1995-2007)

1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Australia na 59 65 77 68 70 82 84 86 Finland 39 71 72 71 73 73 73 76 71 Hungary na 64 56 62 69 68 68 66 63 Island na 66 61 72 83 79 74 78 73 Korea 41 45 46 46 47 49 51 59 61 New Zeland 83 95 95 101 107 86 79 72 76 Norwey 59 67 69 75 75 72 76 67 66 Poland 36 65 68 71 70 71 76 78 78 Slovakia 28 37 40 43 40 47 59 68 74 Sweden 57 67 69 75 80 79 76 76 73 U.S.A na 43 42 64 63 63 64 64 65 Chile na na 32 33 33 34 48 43 41 OECD average 37 47 48 52 53 53 55 56 56 EU19 average 35 46 47 49 50 52 53 55 55 Source: Education on Glance 2009 –OECD Indicators

Such trend is noticed not only in developed Such increasement is explained by countries but also in the developing ones. the population growth, as well as the This characteristic is clearly expressed requirements for a more stable position, in the increasement of the enrolment more mobility in the labor market, on rate General-index, which represents better wages, etc... Also the education the percentage of students and current development is considered as one of the students at all levels of education, towards main routes for qualitative transformation the potential ones. According the World of society, increasing welfare, ensuring Bank report for all developing countries, sustainable development, poverty this indicator has increased from 81% in reduction, etc..On the other hand, datas 1996 to 86% in 2006. show a gradual increasement in the

publiC Audit 243 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi student’s spendings (per capita). In the in other countries. In 2010 - 2011 the EU19 countries the average expenditures number of students enrolled in higher for student in 2006 increased 11%, while education increased nearly 3 times more for OECD countries about 13%. than in 2000 - 2001 (Chart 4). As a result, the percentage of students withdrawing Despite the increase in absolute measure from secondary education to the higher the weight of public expenditure on higher education has been increasing: from 57% education as a percentage of GDP and of which was the indicator in 2004 and 2005, total public expenditure has remained in 79.6% during 2009 -2010. Enrolment almost unchanged. Thus, the average index rate in Albania for higher education GDP for higher education expenses for is recorded from 11-15% in 2002 - 2003, the EU19 countries and those of the to 28% in 2006 and about 42% in 2008, OECD in 2006 was 1.3% and 1.4%; while also the number of students per 10,000 toward the total public expenditure it was populations is recorded from 79 in 2005 accounted respectively 2.9% and 3.1%. to116 in 2009. In this context, three main factors can be highlighted, which characterize funding Despite the considerable growth the for higher education expenses: enrolment index rate is lower compared to many other countries including those a. Significant growth in demand for in the region, such as Greece, where the higher education. index is 92%, Italy 67%, Romania 66%, Bulgaria 51%, etc...10 b. Increased costs for a student. Chart. 4: Number of students between c. Budget constraints in the financing 1995 - 2010 of public education.

All these three factors have increased the demand for higher education funding, by confronting it with a limited budgets and placing economic difficulties for many countries even the developed ones.

Financial reform of higher education and trends in the development of higher education in Albania. Source: INSTAT & Education The most significant features of higher and Science Ministry (2010) education in Albania in the past 10-year is the substantial growth in demand for Increase the number of students is higher education, thus increasing the associated with increased public spending number of students which as shown is a general trend of the development 10 Source: UNESCO actual data for 2008.

244 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education on higher education. However, this Public expenditure on secondary increasement has been lower compared education occupy about 3.0% - 3.1% of to the growth of the students number the GDP, while those of higher education (Table 4). The data show also that the about 0.6% - 0.7% of GDP. These indices increasement in education spendings are still lower than those of the developed as a whole has been gradual, but rates European countries, for example, the of growth have fallen in recent years EU 19 countries average spendings for from 2009 to 2010. This decrease can be secondary education in 2006 werw about explained by the impact of the global crisis 5.5% of GDP, while for higher education and the efforts to keep under control the about 1.3% of GDP. budget deficit.

Table 4: Public Expenditure for Higher Education in Albania (%)

2006 2007 2008 2009 2010

Public expenditure in education 3,9% 12,9% 22,4% 4,4% 1,2% (compared to previous year)

Public expenditure in education 2,91% 3,00% 3,26% 3,23% 3,05% per GDP

Public expenditure on higher 0,55% 0,56% 0,57% 0,80% 0,65% education per GDP

Public higher education per total 18,9% 18,8% 17,5% 24,9% 21,4% public expenditure in education Number of students (compared 16.4% 13.3% 18.3% 1.1% 22,94% to the previous year) 2006 2007 2008 2009 2010

Source: Ministry of Finance (2010)

Without intending to go in details of the for the number of students per analysis of the above data, (Table 4) can 10,000 population clearly identify three main features: b. In the last 10-15 years, the a. Albania, at least in terms of country was faced with a quantitative development has very high demand for higher inherited a limited development education, which is manifested in for the higher education, which the growing number of students is specified as enrolment rate as from year to year.

publiC Audit 245 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi c. Financial opportunities to support such as the public sector and the private the demand for education by the sector include a very wide range of public sector have been limited. controversial, they affect quite important Although public spending on phenomenon of its quantitative and higher education increased, qualitative. However, this paper does their weight in relation to GDP not aim the addressing of these aspects. increased quite a little, remaining The view is mainly that of financial and far way compared to the EU economic side on which it can be supported average. and developed. This aspect, though it may seem detached from the various reforms Given these aspects, a supplementary that have been undertaken in education, source for funding the high education in fact, associates all the changes that are needs, is considering the development of observed in the field, in some cases, it is private higher education. In addition to at the core of these changes. the content aspects, which are related to the opening of the market and promoting Higher education funding reform in competition in the education sector, the Albania. private high education has a positive impact on coping with the increased The funding reform of higher education demand for education. Its development in Albania is a very important milestone can realistically be considered in its in the reform of the entire education infancy, however, as in other Eastern system. Currently this system today is European countries, in which the rapid based on the classic system, based on development is a characteristic. The first public and private education institutions. private university was opened in 1992, Public institutions of higher education are subsidized in detail by the state, (New York University of Tirana-UNYT), by while secondary income that they earn, 2005 the number of private institutions of can perform expenditures according to higher education was only 5, while in 2010 a specific structure (mainly investment), their number was 37. In the academic while private institutions of higher year 2003/2004 private higher education education are private business investment accounted for only 0.8% of the total and are financed by students. Both the number of students in 2005/2006 2.3% institutions are included and apply the so- and in 2007/2008 about 10.5%. Currently called “Bologna Charter”. it is estimated that it captures about 12% of student’s number. Financial reform in higher education aims to achieve two main objectives: Currently, private higher education is Firstly, the increase of the quality of mostly (only one exception) in the form research in higher education through the of private for-profit institutions, that is introduction of market mechanisms and based on private investment of individuals the promotion of competition; secondly, aiming at profit. to expand higher education through the promotion of private Institutions, to The problems that has faced and is facing generate additional funds for financing. the development of education in Albania, Unlike the current system, the proposed 246 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education financial reform to achieve these two institutions that offer the same service. objectives is based on the transformation The proposed system is also known as the of the mode of public subsidization of system “based on the student” higher education. The realization of this scheme is based Currently subsidizing higher education primarily on two main pillars: firstly, is performed only for public institutions on determining the correct and legal and directly. So through public institutions universities who will be able to receive financed from the state budget, the public funds; and secondly, to determine student is given a certain “service” the criteria for students who could benefit almost free. The student is in front of the question, whether to accept this from funding. service which is provided “free” (for a Based on the first dimension, higher nominal fee), or choose among private universities, by entirely self-financing his education institutions that can benefit education. Given that other factors, in from public funds should meet two basic addition to funding method are almost criteria: the same (academic staff, infrastructure, etc.), students generally choose the first a. They should be non-profit. way, that of attending studies at a public b. Must meet the quality level university. This position places the public universities in an advantage position, by accepted in Aalbania. not encouraging the efforts to increase Involvement of private universities in the quality of service that they provide. student-based funding scheme will be By viewing this problem simply from the position of the “beneficiaries” of public determined primarily from their legal funds, therefore in this case the student, status. Private universities must be appears that the way of using these funds registered as non-profit organizations may not be effective. to benefit from public funds. Non- profit criteria relates to the idea that The new funding proposed is that subsidies public funds should not be allocated to can be made directly to its recipient, to universities who seek to maximize their the student, who through this subsidy can profit. This criterion is considered very choose the best offer among all higher important after detaching education as education institutions which are offered an activity and social investment, from in the market. So that public funds do not the economic aim to increase the profits go directly to public institutions of higher of a private business. In this way even education, but to “follow” the student. So is thought that on one hand will encourage private universities will be oriented better the efforts of higher education institutions in increasing their revenues, while aiming to increase their capacity, while on the in higher quality. other hand will encourage private funds to invest in education, competing for the From the other side, Albanian government benefit of public funds and taking place in will finance from public funds only those the same competitive conditions as public institutions of higher education (public

publiC Audit 247 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi and private) that are on a level (threshold) the minimum indicators which should be set and clear quality. This is done to included in the assessment are: protect the general public, for the direct winners (students, their families), as well • Accredited programs as public funds. For that, an important • The number of academic staff (full- role shall have the Accreditation Council, time employees) for student (area of which will determine the higher education study). institutions “quality threshold”, which is necessary to be included in the financing • The number of faculties, scheme, as well as the selection of departments and academic staff. institutions that fulfill this quality criterion. • Standards for student area. Quality assessment of universities in relation to the “specified quality • Number of titles in the library of the threshold” will turn into an important university per student. aspect of routine for the external quality • Student access to the Internet assessment of universities. (broadband) etc. Currently, the quality evaluation from the This quality threshold (measurable) will be Accreditation Council is not sufficient to used to evaluate the appropriateness of support the financial reform. The current public and private universities that should evaluation of standards and quality of be included in the scheme of financing universities by the Public Accreditation with “student base.” It may happen that Agency for the higher education does some public universities do not meet all not include the evaluation in quality standards sets of quality. Given the fact of teaching, identified as one of the that public universities are an important challenges important for the Albanian national asset, the Albanian government universities. Given the absolute will request these universities for a importance that quality assurance has, specified period of time to improve the alongside with the financial reform, the quality indicators up to the required level. Albanian government should strengthen Albanian government should financially the authority of the Accreditation Council support the universities in this effort in doing more rigorously and requesting through the Strategic Development Fund. the quality assessment process. The second dimension of the financial Financial reform implementation requires reform is that of criteria’s to be used in a set of quality assessment indicators determining the students who will be which have to be observable and reliably involved in the public funding scheme. measurable. These indicators will be used Institutions of higher education will be to determine the threshold of quality free to set their standards in accepting and to identify the appropriate higher students, but for students who will be education institutions that might be involved in the financing scheme there included in the student-based funding will be applied a minimum threshold scheme. of points-level test as a condition for obtaining public funds . This requirement Some of the suggestions made ​​so far for intends to protect quality and reduce the

248 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education risk that universities accept students of low students who will benefit from public quality, simply to increase the number of funds: students by whom universities receive the F financing fund public funds. In this regard, the Ministry of Education and Science is preparing a draft f funding for student to increase the number of graduation S number of students exams for obtaining the “High School Diploma” (from 3, to 4 exams, the foreign On the other hand, the amount of funding language exam will be a required exam in per student (f) will be a function of: 2012). • Cost of the program of study. In the financing scheme with “student • Field of study. base” universities will compete to attract • Region. students, which means that universities will operate in terms of “market”. As in all • Policies for the development of fields even in education, in order for the higher education. market to be transparent and efficient, students (“consumers”) must be informed Therefore the fact that in the first cycle in order to take their decisions (principle study programs (Batchelor) will have a of perfect-no asymmetric information). lower cost for the academic year than In this regard, the Ministry of Education those of the second cycle (master) will be and Science will ensure the existence of considered. In technical terms, all profiles sufficient information for students, so that (branches) of the study will be grouped they recognize a particular program of into 10 main areas of differentiation study, to know the general perception over within the same area will be small and it the quality of its academic and also the will simplify the problem of calculating appreciation that comes from the labor the funding according to specific profiles. market. For this purpose, as a prerequisite Differentiation of funding will be made to benefit from funding, each university considering the specific regions of the will be required to make an information country, knowing that different regions package for prospective students, as well have different living costs. Thus, for as determine the point of contact. example, is thought that in Tirana the cost of living is about 30% higher than in Two of the above dimensions, the other cities, which will be reflected in the definition of legal institutions base and funding per student in this city. Also the the criteria that students must meet to government’s policies and priorities for be included in the new funding scheme, the development of higher education will determine the content quality of the be reflected in the preference coefficients proposed reform. In technical aspects an in funding per student assessment; such importance presents also the calculation targets might be the promotion of higher of fund financing and public funding per professional studies (2-year degrees student. Post-Secondary), development of inter- disciplinary programs, promotion of Total financing fund will depend on the special programs in regional universities, funding per student and the number of etc.

publiC Audit 249 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi Financing the cost of study. These factors have set in difficulty many country governments for the public Currently, the Ministry of Finance has financing of higher education. determined the average cost of study per student. For students who will gain The new funding proposed in Albania is from public funds, and will go to public that subsidies have to be made directly to universities, this cost will be funded its recipient, to the student, who through partially by public funds and partly by fees this subsidy can choose the best offer that students will pay at these universities. among all higher education institutions As for the students who obtain the funding which are offered in the market. So public and will attend private universities, funds should not go directly to public institutions of higher education, but they the study fees in these universities will should “follow” the student. actually be reduced out the share of public funding (which normally goes to Financial reform scheme in Albania non-profit private universities). is based on two main pillars: firstly, determining the correct and legal Conclusions universities who will be able to receive public funds; and secondly, to determine Development of higher education the criteria for students who could benefit being one of the basic elements which from funding. characterizes human capital is one of the main factors of economic growth. Various studies, based on building empirical models, have shown that the training of Bibliography human capital has been one of the main factors of economic growth. Arellano Marin, J. P. 2001. Education reform in Chile CEPAL Review 73, 2001 Development of higher education, the Gleaser, E. L. and Ponzetto, G. A. M. and increased number of students, is a general Scleifer, A. 2006.Why Does Democracy social phenomenon in many countries. Need This growth can be explained not only by the increase of population, but also by the Education, NBER Working Paper No. W12128; April 2006. requirements for a more stabilized job, for more mobility in the labor market, for Hatakenaka, S and Thompson, Q 2006. better wages, etc.. Albanian Higher Education Report Submitted from The cost of funding the higher education is European Investment Bank, March 2006. a continuous gradual increase as a result of two main factors: the increasing number Hough, J. R. 1993. Educational cost- of students and the growth of average benefit analysis - Education Research costs per student. On the other hand, the Paper No. 02, 1993 data show that the relative share of public Kaiser, F. 1999. Market type mechanisms in spending budgets allocated for higher higher education: a comparative analysis education, has remained almost constant. of their occurrence and discussions on 250 No.3, September-December 2012 publiC Audit Trends in public financing of higher education the issue in five higher education systems, Santiago, P. et.al. 2008. Tertiary Education CHEPS report / for Knwoledge Society OECD Thematic Review of Tertiary Education; Volume 1, Higher Education Monitor Thematic 2008. report -1999. Santiago, P. et al., 2008. Tertiary Education Mueller, U and Tiemeyer, R and for Knwoledge Society – OECD Thematic Ziegele, F. 2004. Finanzielle Effekte von Studiengebühren Review of Tertiary Education; Volume 1. Centrum für Hochschulentwicklung, Schmidtchen, D. 2005. Mehr Markt im Arbeitspapier Nr. 58, August 2004 Hochschulbereich: Zur Effizienz und Gerechtigkeit von Studien gebuehre Newby, H.et.al 2009.OECD Reviews of German Working Papers in Law and Tertiary Education - Japan; 2009 Economics, Paper 4, Volume 2005. OECD Indicators - Education on Glance Tarifa, F.2010. The American Triumph – 2009. MAPO press, 22.07.2010. Psacharopoulos, G. 2004. Public versus World Bank - World Economic Forum – Private University SystemCESifo DICE 2010. Cartagena, Colombia 6-8 April 2010 Report 4/2004. Psacharopoulos, G. 1993. Returns to Investment in EducationWorld *From: Prof. Dr. Engjell Pere Bank, Working Paper – Education and E-mail: [email protected] Employment, January 1993. and Rankings of Top 100 Universities in the Prof. Dr. Luljeta Minxhozi World 2010. [online] Available on http:// E-mail: [email protected] www.university-list.net/index.htm. “Translated by: Santiago, P. et al., 2009. OECD Reviews of Redina Karapici and Xhuljeta Çela” Tertiary Education - Spain; 2009

publiC Audit 251 ALSAI Prof. Dr. Engjell Pere, Prof. Dr. Luljeta Minxhozi

252 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Constitutional principles of taxation

CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF TAXATION

Legislative definition of taxation in Albania is too complex. Taxes currently result in deriving from a general character definition, which is not formulated in compliance with a number of specific cases, (not always disclosing from general rule), leaving a little or no space to the logical interpretation.

by Dr. Kristal Gjyli* Key words: solvency, fiscal forecasting, tax rationality, economic premises, logical coherence presumption, tax evasion, Abstract: extra fiscal features

Legislative definition of taxation in Albania is too complex. Taxes currently result A) The principle of solvency in deriving from a general character definition, which is not formulated in Fundamental and formal boundaries of compliance with a number of specific solvency cases, (not always disclosing from general rule), leaving a little or no space to the We have defined the tax as one of the logical interpretation. Tax definitions are obligations of solidarity consisting in the ‘’cases in exclusive words’’. The more requirement that follows from public cases are considered by fiscal law, the spending in the area of solvency, notably more difficult it will be to give a general on the basis of the ability defined by law. definition on taxes and their types, which obviously cannot predict fiscal law by Constitutions in most developed European means of an empty list, which may give Union countries such as Germany, France logical coherence to the hypotheses and Italy possess two limits of solvency or covered by the law. contributory capacity:

publiC AUDIT 253 ALSAI Dr. Kristal Gjyli a) The basic character defined by a in proportion to his/her income,” certain article in the law, which by which means that each taxable entity confirming that “all are forced to will contribute to the growth of public pay public expenses in the area of revenue in relation to his/her ability to solvency”, what provides for the pay. The entity cannot pay taxes which foundation and limits of tax activity, are not justified by its ability to pay or in the sense that, from one hand his contributory capacity. The principle of one cannot be taxed without being solvency is one of financial constitutional subject to taxation, and on the other principles which, if attached with the hand, one cannot require from other constitutional principle, which an entity an obligation superior is that of legality, constitute two to that rightly derived from its fundamental constitutional pillars that ability to pay the tax1. In fact, the should characterize the whole fiscal size of fiscal forecast is the result legislation. of a non-discrete assessment of the legislator, which escapes the With regard to the principle of legality, it censorship of incompatibility with is a principle which finds an important and the Constitution only if it does not inherent place in the Constitution of the surpass the judgment limits and in Republic of Albania and I am specifically the case of created injustice; referring to Article 155, part 13 on public finances, which says: b) The formal character, set by another article, which by stating that “no loan “Fees, taxes, and national and local can be taxed unless made ​​on the financial obligations, reductions or basis of the law”, a justice principle, exemptions of certain categories of can specify from relative reserves of taxpayers, as well as the way of their the law, according to which taxation collection are defined by law. In this must be provided by law (statutory case the law cannot be given retroactive reserve), not in all of its elements effect”. (relativity of reserve), but only in its basic elements, which could be other If we take a comparative view of the elements coming ​​from a secondary presence of these 2 financial constitutional norms system, with all the power of principles in the constitutions of the taxing entity2. developed European Union countries, we will see that these two principles Solvency occupy an important place, unlike our Constitution where only sanctioned the What does “solvency” mean? The principle of legality is sanctioned. Constitution of the Republic of Italy, Article 53 has sanctioned: “everyone However, although the principle of should contribute to public expenditure solvency is not referred by a special article in the Constitution of the Republic of 1 Article 53 of Italian Constitution Albania, the spirit that pervades all fiscal 2 Article 23 of Italian Constitution, Article 155of Albanian Constitution legislation in general is alike, that gives 254 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Constitutional principles of taxation us to understand that such a principle is their types, which obviously cannot present. predict fiscal law by means of an empty list, which may give logical coherence to It is clear that a step forward is made the hypotheses covered by the law. Just a when it is specified that “solvency” must simple list of taxable cases cannot justify, be something objective, related to the tax but must be referred to a definition related structure, in the sense that the tax base to a certain solvency. It should be itself an should be tied in the legal fact or case example of defined assets manifestation. given as an estimate of the asset. Obviously there are consequences Such definitions pertain to tax rationality involved on the basis of tax legislation, rather than to identify the desired tax or prepared by the provisions of concrete the prohibited one by the Constitution. cases: the definition of specific case in legislative session seeks to eliminate The rationality consequence has been disputes and provide revenue inflows. such that constitutional jurisprudence But such a technique can be irrational and was valid only when it has seen the contradictory to a tax, hiding rationality constitutional principle of solvency as and can make the entry of an unknown a norm that lawmakers should observe tax with ability to pay acquired from the in order to understand taxes of rational object of a special tax. legal institutions under profile of internal coherence basis3. Therefore irrationality elements become possible from the tax system arising as a result of data from the tax hypothesis Tax rationality consequences outside of taxation, comprising inter alia of a fair assimilation of taxed cases. We have seen in the financial literature goals that should characterize a much Thus the principle of solvency or better fiscal (tax) legislation: rationality contributory capacity becomes a and simplicity. necessary criterion to combine those two effects of tax legislation and simplify The current legislative definition of taxes in rationality. Albania is too complex, because it results from a general definition, which is not Consequences arising from the formulated in compliance with a number simplification do not eliminate the of specific cases (which are not always fact that any tax should be subject to explanatory of the general rule), leaving determine the economic premise, which is little or no logical interpretation space. what defines the solvency to be justified. Tax definitions are “cases with exclusive For those specific cases provided for by words”. The more cases to be considered law, there is need to create equivalent by fiscal law, the more difficult it will be economic examples or facts. to give a general definition on taxes and Individualization of an economic premise as 3 La Rosa Salvatore, “ Principles of Tributary Right” a manifestation that determines solvency (2006), p 73 publiC AUDIT 255 ALSAI Dr. Kristal Gjyli serves to verify two consequences coming growth. It is the inability to legitimize from tax rationality: the largest part, as there is no concrete element or positive indicator - In order to have an effective link between the set borrowings and the The amount of income generated ​​for a economic precondition taken into year cannot be made ​​the basis of taxation account; for next year, when a manufacturing activity can be suspended (characteristic - The multiple tax hypotheses included for alleged income): production of in fiscal law shall be consistent with income during a specified year is a those established, which, however, socio-economic fact related to given are not a mere collection of empirical objective and subjective conditions ofa 4 cases . variable nature, so it remains legitimate Connection between economic to formulate logical and valuable clauses precondition and mandatory taxation and in continuity. This does not mean to transform these clauses into absolute The principle of solvency primarily derives security, obviously built without the from an effective collaboration between opportunity to become the receipt of the tax and the set economic condition that the contrarian proof by the taxpayer is taken into account. Such a collaboration and as a protection under the tutelage is what determines the behaviour of the of fiscal interest, in the interest of public taxpayer, the ability to pay an amount finances in revenue collection by taxes in tax title. Such collaboration results in (effectiveness principle of income subject primarily the amount to be a part of the to taxation)6. asset under consideration. In a word, the premise is the tax foundation and limit5. Another example of the lack of cooperation: an addition in the tax not A typical example of taxation that is not related to the economic fact (increase related to the economic condition has in value), but with the annual level of been the majority of taxes in the cases of tax made ​​for the role. This description presentation accepted by tax statements. of the role now does not correspond to Admission of statements by taxpayers, autonomy of solvency. given with assurance for the precedent year is only the violation of an obligation Better cooperation between tax and that is hit by the sanction. This is not the economic condition must exist even under manifestation of solvency: it is simply a real a temporary profile. It must be respected consideration of a performance foreseen also in the case of a tax with retroactive further by an activity of a taxpayer that power, by conceiving as retroactive in the case in question is transparent, power even the modification or simple with the result or consequence revenue transformation of a tax liability resulting from a precedent norm. 4 La Rosa Salvatore, “ Principles of Tributary Right” (2006), p. 82 5 De Mita Enrico “ Principles of Tributary Right” (2004), 6 De Mita Enrico “ Principles of Tributary Right” (2004), p. 87 p.91 256 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Constitutional principles of taxation nëse momenti i pagesës së tatimit Tax solvency as basis for logical coherence prapaveprues tregon efektet e of taxation manifestimit të aftësisë paguese të verifikuara në të kaluarën. Nëse këto Another consequence arising from the efekte nuk vazhdojnë në kohen e tatimit principle of tax solvency is that the atëherë nuk lidhen me kushtin ekonomik multiple hypotheses of taxation, which dhe mbi të gjitha bëhen jokushtetuese determine a tax, characterized by defined sepse privojnë aftësinë paguese. precondition, are consistent with their own. Solvency is also a consequence of logical coherence. There are not seldom So, when the fiscal law, taking for tax tax hypotheses not consistent with the subject the past facts, retroactively revises economic object. an existing discipline and when more fruitful cooperation can be interrupted by In such cases, the tax has ‘lost entirely the period of time, then it should be made the reason of existing’’, giving this way a periodical verification if the moment of contribution to conceptual clarification payment of retroactive tax shows the of solvency: ‘a reason for being’’ a tax. effects of solvency manifestation verified The importance of such a theory is quite in the past. If these effects do not persist evident: this theory let us understand in the time of the tax, then there are that any tax should be characterized not related to the economic condition by a manifestation of solvency and and above all become unconstitutional, state law should not contain inside it because they deprive solvency7. incoherent taxes. The above theory is a major contribution deriving from the configuration of a system that wants to Solvency principle as an interpretative build on a rational basis and to overrun principle such a fiscal system which is still present. Remains correct the flow of the constitutional principle of solvency as Alienation of solvency into “inappropriate an interpretative principle: among many sanctions.” interpretations collected from legal meaning, the interpreter must maintain Solvency principle is violated when the the collaboration between the tax tax law changes tax structure, highlighting and the condition defined by law. The those that might be called ‘unjust’ question of legitimacy can be resolved by sanctions. The financial law has criminal the judge by crediting an interpretative and administrative nature sanctions for plan; the Constitutional Court maintains violation of the obligations set by law. the constitutionality of a law based on interpretation in accordance with certain It is not rare to find in the tax law provisions, principles. in addition to true and right sanctions, unfavourable situations to the taxpayer that has violated legal obligations, which 7 Boria Pietro “ European Tributary Right” (2005), p. can be of two types: 113 publiC AUDIT 257 ALSAI Dr. Kristal Gjyli - Of procedural character, in the to collect revenue, thus it generates sense that offenders are blocked malfunction of the scheme of distribution all ways of management, or in the and redistribution of public revenues9. sense that are given normal powers of administration assurance (it is At the time of a violation of tax obligations, enough to pay the fine for the one the economic and financial situation who has accepted the declaration); of the taxpayer can worsen, but once the tax is determined, according to the - Of main character, in the sense that procedure laid down, it cannot worsen it increases the tax base, denying any more on the name of the sanction, the application of reductions, but it aggravates on the violation of the percentages, removing taxable items principle of solvency. or taking as evidence for taxation elements that otherwise would not exist. Solvency and fiscal presumptions In such cases, the determination of tax Another profile that leads to more rational liability comes from an observation and tax basis of the principle of solvency is the fine control of acts and facts that taxpayer one about the collectable structure of tax sets available regarding his/her financial precondition, on which we have drawn and economic activity. attention related to the simplification. This method according to the observation This structure can be displayed as in the of obligations is very fair when it comes clause of facts, which should be taken to intermediate liabilities, where their into account and that serve as the basis observation provides existing evidence of for calculating the tax, as well as the favourable facts and when the provision clause of facts that are not taxed but are of these facts is achieved through representative of taxable facts. collaboration with taxable entities. If the taxpayer fails to comply with the rules of In the evidence given to tax administration, the game, then it is right that he/she shall the norms of defining taxable fact are bear the burden of sanctions provided distinguished by the one that is valid as by the financial law or the penal code proof, ie those that have the function not (depends on how serious the offense is)8. to describe but to represent. From such distinction arise practical effects. Such The appropriateness of sanctions is a very rule of norms is the one regarding the important moment that really is taken definition of the taxable base. into account by financial theory. Enforcing inappropriate sanctions, instead of having A delicate problem is the use and abuse proper access to financial entity on which of presumptions: be them absolute the sanctions are applied, sometimes and relative ones, which intersect only does the opposite effect, which means: with the obligations of the proof. The the State does not realize its intention issue of constitutional legitimacy is

8 Blandini Mario “ The Tributary Process” (2005), p. 77 9 Blandini Mario “ The Tributary Process” (2005), p. 78 258 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Constitutional principles of taxation solved through their ability to present and simplification of taxation report. the economic condition. The existence Presumption is the legal truth, which is of tax law on an absolute presumption based on legal facts of a difficult assurance. that admits no contrary proof raises a problem that does not belong to a Solvency, transfer of rights and the foreseen assurance, but to equality collection of tax with fiscal outcomes of a manifestation different from solvency. Let’s see how In the constitutional system in power, the theme of fiscal presumptions, in first objectively it is not good enough to meet place of arguments related to the topic tax obligations, but this commitment of simplification, is related: the majority should be implemented by the entity of definitions of taxable facts is related to which must pay. Payment of tax with a tax tax itself. Undoubtedly, the presumptions incentive character toward an asset quota taken in this case are absolute. should be extracted from a certain subject that the law designates or identifies as Various hypotheses provided by the subject to tax liability in connection with law cannot be entirely dependent from personal sacrifice. For each solvency an un-judged configuration of absolute there should correspond a reduction in presumptions, even when the tax law private assets of the property holder. This should include the term ‘presumption’10. principle cannot circulate by a contract Constitutional jurisprudence has between the private subjects, in which recognized the need that the the tax charged on someone should be presumptions, in order to be compatible collected from somebody. with the principle of solvency, should be supported by positive concrete elements Fiscal interest derived from the common which justify it in a rational way. law in the application of taxes The above principle responds to the need to ensure that any tax field have justifying We have often said that the study of tax reasoning with concrete data derived law remains a study of public obligations from assets, out of which the subjective that characterize over their ranking, a ability of payment of tax liability should be caution to the public interest. General rationally taxable. interest tax collection is a vital interest to the public because it enables the proper Since fiscal presumption to be functioning of public services. constitutional must not only be logical and compatible with the data of a common Such an interest is protected by the experience, it must also accept the proof Constitution of Albania (Article 155) on of the contrary. the same level of any individual right.

The presumption is an adaptation rate So, we can talk about fiscal interest in which has the function of giving assurance the constitutional sense. It is spoken in terms of ‘fiscal reasoning’’ but with a 10 Geofrey Morse& David Williams,”Principles of Tax Law (2004), p 21 reservation, which appears to show a publiC AUDIT 259 ALSAI Dr. Kristal Gjyli practical concern, but only in terms of ‘’’Tax services” are not fully carried out by administrative convenience, the fiscal law. tax administration, but they respond to all coactive services that may be required’’ Fiscal interest, from the standpoint of without the consent of private people fundamental rights and of tax structure, that make agreements”. possesses the tax simplicity, with all the issues examined by simplification, in The term ‘taxation services to private terms of formal law, of the application assets’’ does not take any tax nature. of the tax and also possesses a regular It is based on the notion built on the and joint vintage of taxation. Such target qualification of the service as a non-free is due to the immediate application of service, but a coactive one. Now taxation the financial law, general law, of civil law, services to private assets may be different administrative and criminal law11. and may be relative to a contract when the contractual service is not free. Fairly This is the most delicate profile, because enough the Constitutional Court has it is in this sector where it will become the defined as ‘taxation services to private application of such a field of law that many assets’’ the adequate service for key public times seem irrational and arbitrary. Hence services, such as the telephone. ‘’ If it is the tendency of constitutional norms true, the citizen is also free to stipulate or to reduce fiscal law features in terms of not the contract. It is also true that in this the general law is a trend that should be space of freedom, the possibility to choose balanced with the fiscal interest. between deprivation of satisfaction for a too necessary obligation is sensibly In fact, when the tax law presents reduced. One has to accept the conditions guidelines to the principles and rules of set in such a “unique and authoritarian’ general law, then these directions do not way; therefore it is a question of quite a violate the principle of equality (Article formal freedom’’. 18 of the Constitution), as they follow correctly the fiscal interest, so are made​​ Funksioni i nenit 155 te Kushtetutës functional to collect taxes, by preserving është që te japë liri për individin, sfera e the principle of solvency. tij e veprimit është e hapur në te gjitha shërbimet e shërbimeve me asetet te ndërtuara nga akte autorësie, duke mos u B) The principle of legality varur nga figurimi apo fuqia e shërbimit. Ja perse mund te hynin këtu jo vetëm tarifat Article 155 of the Constitution establishes telefonike, por edhe, sipas doktrinës, that `’no service for private asset’ can be vlera e qirasë për banim (pozicionimin e taxed, if not only from a legal basis. This banesës në kontrate), taksen e vendosur, si is a legal philosophy norm that has as edhe diferencën e te gjitha detyrimeve te function to limits the elements of state shërbimeve për çështjen që karakterizon, activity in the field of taxation. zotësinë e taksimit. Interpretimi i formulës së përmbajtjes 11 De Mita Enrico “ Principles of Tributary Right” në nenin 155 te Kushtetutës që vlen për (2004), p.99 260 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Constitutional principles of taxation shërbimet detyruese, vlen gjithashtu për Bibliography taksat, por me një saktësim që do behet rreth klauzolës së tarifës. • Italian Constitution • Constitution of Albania • La Rosa Salvatore “ Principi di diritto The function of Article 155 of the tributario” –Principles of Tributary Constitution is to give freedom to the Right -(2006) individual. Its sphere of action is open to all the services of the assets raised by • De Mita Enrico “ Principi di diritto acts of authorship, not dependent from tributario” –Principles of the Tributary configuration or power of the service. Right - (2004) That’s why you can enter here not only • Boria Pietro“ Diritto tributario telephone fees, but also, under the Europeo” -European Tributary Right - doctrine, the rent for housing (apartment’s (2005) positioning in the contract), the tax • Blandini Mario “ Il processo tributario” determined, as well as the difference of –Tributary Process -(2005) all service obligations on the issue that • Geofrey Morse& David Williams, characterizes the ability of taxation. ”Principles of Tax Law”(2004) The interpretation of content formula in Article 155 of the Constitution that applies to binding services, also applies to taxes, * Dr.Kristaq Gjyli is General Director but with a specification that will be made​​ of Al-SAI about the fee clause.

publiC AUDIT 261 ALSAI Dr. Kristal Gjyli

262 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services

Fraud and corruption: Role andResponsibilities of Audit Services

The objective of this study is to provide a more comprehensive concept of corruption as a phenomenon, including an analysis of the factors that generate and also an analysis of their impact on economic and social prospects of the country. In the material are used data from observations and various publications about corruption.

*by Gjon NDREJA, external expert, Al-SAI recommendations of the international professional organizations like IFAC, INTOSAI and IIA to a new approach of Abstract accountants and auditors to corruption, the study addresses the reducing role of The objective of this study is to provide these professions in the public and private a more comprehensive concept of financial sector. This role should focus corruption as a phenomenon, including primarily on the prevention of corruption, an analysis of the factors that generate but also on their responsibilities during and also an analysis of their impact on discovery. In this topic is treated the economic and social prospects of the dilemma to choose between respecting country. In the material are used data from ethical and professional standards and observations and various publications corruption coverage. about corruption. In this material are presented and The role and responsibilities of the formulated some recommendations governmental and social institutions regarding the improvement of the role of are presented in the form of a logical audit services, aiming the strengthening of and mathematical model. Based on the the public oversight role to these services,

publiC AUDIT 263 ALSAI Gjon Ndreja increasing the transparency of financial According to the IIA, “the term” fraud services and strengthening managerial “refers to an intentional act by one or accountability for the implementation of more individual among management, who audit recommendations. are charged with governance; employees or third parties who use fraud to provide Keywords: auditor, accountant, internal an unfair or illegal advantage. Fraud control; corruption, fraud, government also refers to asset abuse, fraudulent accountability, social accountability. statements, and corruption. IFAC guidelines define two types of intentional misstatement that have interest for the Presentation auditor: Fraud is a real problem and with high - Misstatements resulting from cost at the present. It causes not only fraudulent financial reporting, and loss of money but also loss of life and - Irregularities resulting from waste of serious injuries to people. When it gets assets. large dimensions and widespread it can influence the political and economic Fraudulent financial reporting may be stability of any country. A full and caused by management attempts to clear example of the fraud effects is reflect revenues in order to mislead what happened in our country with financial statement users affecting their the pyramidal schemes. People’s perceptions on the unit performance dissatisfaction and insecurity arising from and profits. Pressures and incentives the fraudulent schemes failure seriously may result in such actions that increase threatened the banking system, as well as the revenues amount and so they result the country’s political stability. in fraudulent financial reporting. Such situation could happen when due to There is not a precise international legal pressures to accomplish the market definition for fraud because this event expectations or the desire to maximize is covered by the acts of the respective offsetting (the remuneration), the countries. For practical purposes fraud manager undertakes these actions that may be defined as the use of deception or lead to fraudulent financial statements. In breach of faith with the aim to obtaining some entities, managers may be motivated an advantage avoiding an obligation or to reduce profits in a considerable causing loss to another party. So fraud amount in order to avoid taxation or involves tan operation undertaken by inflating profits to provide bank loans. a person to gain an unfair advantage, damaging another person, using trickery, A perceived opportunity for fraudulent deception, snare, concealment, false financial reporting or misuse of the assets representation, distortion of facts or may exist when an individual believes confidence breach. In terms of the that internal control can be overcome Albanian criminal law fraud is a criminal for example, in case when the individual offense and is provided in section 143- is in a position of confidence or has 149 of the Penal Code according different knowledge of specific weaknesses of the types of fraud. internal control and is aware of his gaps.

264 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services Corruption (from Latin corruptus - break of corruption is the loss of public trust or erode) is a behavior form that originate in politicians and political life in general. from ethics, morality, tradition and citizens In a longer-term plan corruption impairs virtue. World Bank and Transparency economic and political developments. The International treat corruption as the impact on the business the wide society is use of a public official position for illegal even greater because it diverts productive private benefits. Abuse of authority and resources to productive sectors, and personal gain can happen in both public makes a person rich in expense of others. and private areas, often through plea This disease increases the risks and costs agreement by individuals from both for business, damages the confidence of sectors. United Nations Anti-Corruption investors and inhibits growth. Corruption Program defines corruption as “the abuse acts as a strong obstacle to direct foreign of government for private profits” and investments and reduces the ability of includes both public and private sectors. foreign investors to form joint ventures Corruption is a complex issue. Its roots lie in with local companies. specific social groups and cultural history, economic and political development and Situation of corruption in our country in administrative traditions of the country. dictates the need of involvement of In general it can be said that the corruption all institutions and society to create a tends to prosper when institutions are united front against this phenomenon weak and economic politics distort the that seriously threatens the Albanians market rather than to enhance it. progress. According the 2012 progress Corruption and power are closely related report “Corruption is prevalent in many and their relationships are known long areas and continues to be a particularly ago. Plato argued in his work “Republic” serious problem.” that only politicians who have no personal advantages by implementing politics Fraud and corruption are different sides would be appropriate to govern. In the of the same “coin”. Fraud is often a tool second half of the eighteenth century to realize the corruption or different William Pitt in his speech said: “Unlimited elements of corruption, such as bribery power tends to corrupt the minds of those etc. causing fraud realization by decision who possess it.” While about one hundred misrepresentation in interests of various years later Lord Actone in a letter that entities. became famous throughout the world to Bishop Creighton, cited; “Power tends to Methodology corrupt, while absolute power corrupts absolutely.” This study is based on observations and Corruption has incalculable consequences data from various publications about in weakening the economic and political corruption. Tackling corruption is based system. Among the main consequences on the interpretation of a logical and we can mention competition distortion, mathematical model proposed by R. unfair distribution of public resources Klitgard, which expresses the relationship and abuses with them, causing scandals that weaken citizens’ trust in public between the level of corruption and the institutions, etc. The most obvious effect factors that control it. On this basis, an

publiC AUDIT 265 ALSAI Gjon Ndreja analysis has been made on the role and power, D = discretion or freedom of responsibilities of audit services in the the government in law enforcement, process. GAC = Government Accountability, SAC = Social Accountability. This model has the following expression:

C = M + D – A To read this formula are followed these conditions: where: C ≥ 1 C = corruption; M = Monopoly power; D = discretion (discretionary); A = responsiveness.

In fact, Klitgard refers to accountability in ≥ 1+ general without specifying its type but it seems that he is talking about government accountability which we will mark as GAC. On the other hand in this treatment The level of corruption directly affects the we have separated governmental level of government. The link between accountability by social accountability corruption and the level of government is because of the relationships that exist expressed through the following formula: between them. Below we have clearly presented the concept of government accountability and social accountability and the connections between them. Starting from the basic formula of R. Klitgard and the connections that exist between corruption monopoly power, discretion and the accountability of governments and the role of society in anti- corruption war a front logical modeling can where: be presented in the form of the following C = corruption (corruption ≥ 1) when: formula: G>1, = Good governance reduced corruption; G<1 = Bad governance high corruption

- Results and Discussion

Government Accountability is part of social accountability but as for the fact Where: C = Corruption, M = monopoly that their change factors are somewhat

266 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services complex and also for methodological accountability means: The obligation of effects in this publication they are treated authority holders to account or to take separately. On the other hand there is a responsibility for their actions. The term stable relationship between government “authority-holders” refers to the general accountability and social responsibility government public functions charged with where the bigger the Social Accountability policies formulation and implementation life the bigger should be Government and includes the general government Accountability. In a figurative meaning officials at all levels. accountability has two sides: the side of the government accountability Despite the concept of government represented from liability for the policies, accountability (management) the social programs and procedures and their accountability means that citizens implementation and legislation through have access to information regarding agencies such as the line ministries, law the implementation of the official’s enforcement agencies, auditing, etc... On responsibilities and how they influence the other hand are the taxpayer’s interest government officials to realize their and their demand for good governance functions and responsibilities. and accountability, including their contribution to this government which There are significant differences among constitutes the social accountability. the scholars concerning the fact of how to define the concept of accountability in It is important to understand the essence a narrow or extensive mode. For example of these concepts because public some address accountability essentially as audit mission is concerned primarily in an ex-post phenomenon, while others say promoting government accountability in that the principles of accountability should the use of public resources. ideally be applied before (ex-ante) during and after (ex-post) the exercise of public In the ordinary language Government authority. Regarding the debate ex-ante Accountability has the same meaning / ex-post, some observers have argued as the managerial accountability. In the a clear distinction between government document “Public Internal Financial responsibilities versus accountability Control” the management accountability concept is defined as: The responsibility witch is related to how the government of managers at all levels of government responds to the citizens needs against for the quality and duration of the promises made ​​and if these promises implementation of programs, increasing satisfy the citizen’s needs. efficiency, cost control and management What is a social responsibility? Social and mitigates of adverse trends arising responsibility can be defined as a liability from the implementation of the saving or a civic engagement approach toward and benefits programs. building government accountability, Managerial responsibility includes the for example ordinary citizens or civil responsibility of managers for the design society organizations participate of internal controls and its maintenance directly or indirectly in the government and review. In other words managerial implementation.

publiC AUDIT 267 ALSAI Gjon Ndreja Why could fraud happen? themselves good people even if they occasionally do something bad. To Generally it is considered that there are convince themselves that they are still three factors that affect fraud conduction. good people they can justify (rationalize) They involve the ability, motivation, and their acts or just reject them. For rationalization: example, these people may feel that The possibility: A process can be correctly they were right about some committed designed for the typical conditions, theft, or if managers ignore the rules however a space or opportunity for it is evaluated that should be good for something not to go in the right way can be others to do this. While some may think created or circumstances that established that theft of property in an entity is not procedures failing and benefit for certain bad work to justify this act for example, individuals. There may be also fraud with the reason that the amount stolen opportunities due to low design of control in comparison with the property of or lack on activities control. For example, the company is negligible. The fraud a system created to protect assets may components are schematically presented have an inaccuracy in its operation and in the so-called fraud triangle someone who is unaware of it can use this space without a lot of attempts to damage the property. Persons who have positions or authority can create opportunities to break the rules and procedures ignoring them because subordinates may allow them due to the authority that they have.

Motivation (also called incentive or pressure):

People can argue their actions given the motivation to make them realize their corrupt actions. Power is a great Roles and responsibilities for preventing, motivator. This energy is used simply detecting and investigating fraud. to gain respect in front of family eyes, acquaintances or associates. For example, The main function of the entity structures many computer frauds were done more is to prevent fraud. Fraud prevention to show that some people who have deep relates to actions taken by management knowledge in this field (hacker) have the to discourage the fraud performance and power to do such things than to cause limiting it and also to enable its exposure intentional damage. when it happens. The main mechanism for An important impulse to fraud is the preventing fraud is the internal control. desires fulfillment such as greed or The main responsibility for building temptation. Another motivation is the and maintaining internal control is the pressure applied on the individuals or management but audits also have an physical stress from external parties. important role in assessing the suitability Rationalization: Most people regard of this system. 268 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services The role of management and internal audits is detection and investigation of fraud “1

Management is responsible for The main function and responsibility establishing and maintaining an effective of auditors is not the discovery of the system of control at reasonable cost. This fraud. Albeit, during the audit process, includes the design of some controls to they may find the elements of fraud, but identify cases when other controls are not in accordance with the requirements of working so effective. Indeed management due professional standards, they should is ultimately responsible for the creation be involved in handling the case in the of complete systems and for their fruitful first place. Referring to the professional results, operations, and therefore to practices framework for internal auditors, prevent fraud. they are responsible in assisting the containment of fraud by examining and Internal auditors are responsible for evaluating the adequacy of internal control assisting the entities for which they work system, commeasured to the extent of to prevent fraud, review and evaluate the potential exposure/risk in different the adequacy and effectiveness of their segments of the action organizations. internal control system, compared with the extent and the possibility of fraud The Role of Accountants and Chartered exposure within the entity. But when Accountants fraud occurred the internal audits have the responsibility to determine, discover “Where there is transparency, corruption and collect evidences to prove this fact. is not possible. Corruption is one of the biggest obstacles to development. If the Fraud detection consists in identifying accounting profession is committed to fraud indicators, which are sufficient the development, then he should be to guarantee the recommendation for committed to fight corruption “. [Fermin the commencement of an investigation del Valle, President of the International procedure. Fraud investigation involves Federation of Accountants IFAC, Speech research of the facts of such distortions at the International Conference in Kenya, that distort reality, so that provide unlawful India on the theme” The role of the gains. Fraud investigation is related to the profession in a new environment “on 12 conduct of proceedings for the collection January 2007]. This phrase mentioned at of evidence, their examination and the very beginning has allied accountants evaluation including a written conclusion and chartered accounting experts of on whether fraud has been committed or the private sector in the fight against not, and what damages have occurred. corruption.

The Standards and Professional Practices A letter2 [IFAC initiates Anticorruption Framework for internal auditors issued dialogue. By J.Figg.] published by the by the IIA states that: “Internal auditors 1 According to the Standard 1210.A2 should have sufficient knowledge to 2 Fermin del Valle, President of the International identify the indicators of fraud but is not Federation of Accountants IFAC, Speech at the expected for them to have the expertise internationalì Conference in Kenya, India on the theme “The role of the profession in a new environment” on of a person whose primary responsibility 12 January 2007 publiC AUDIT 269 ALSAI Gjon Ndreja International Federation of Accountants they feel powerless so they are not active (IFAC) urged accounting bodies around enough in the fight against corruption. To the world to join different professions, counter this misperception, accountants the business community, governments, should never compromise their values. regulatory bodies, and other organizations in order to eradicate corruption. In an On the other hand, the role of auditors is effort to raise awareness, promote anti- more efficient in promoting transparency, corruption debate, IFAC makes several justice and supervisory function within proposals. organizations which are audited.

Firstly: Accountants are in the first group Clearly neither of the two aforementioned and the front in the verification of books groups is specializing in anti-corruption of accounts to ensure that transactions functions and generally they are not are valid and registered in accordance explicitly charged with the detection with established standards. or investigation of corrupt activities. Secondly: as professionals they have However, they have unique expertise the obligation of protecting the public in auditing and reporting facts and in interest, since they are associated strictly accordance with the standard of integrity, with codes of professional and personal they are obliged to report illegal acts to ethics, calling them for the highest levels the shareholders’ meeting or the board of integrity and objectivity. of the company. They have expanded investigative authority within the audited Thirdly: their key strategic positions within entity to collect evidence which affect a company or organization, regardless corrupt or illegal activities. whether it is internal or external auditor, or as a consultant means that they have It can be said that the role and often access to privileged and confidential responsibilities of accountants and information. accounting experts is to deal with Both these services, accountants and corruption prevention more than with auditors perform their respective the detection of facts that affect its functions on the basis of the practice of performance. Especially the accounting national and international standards that experts work that evaluates that are clear guidelines on the identification, accounting systems and internal control, for example, of the indicators (indicators) is very effective in terms of prevention. of fraud and other irregularities and “The auditor must be able to recognize reporting them to the highest levels of adequately accounting systems and government. internal control.... He should use professional judgment to assess the What should an accountant do when faced risk...”3 with corruption has been established on professional guidelines IFAC. The Once we have identified the potential and guidelines require for the accountant to the specific responsibilities of accountants act decisively in the public interest. The and auditors in the fight against perception of some accountants is that 3 IFAC Handbook 1999 page 92 270 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services corruption, it is worth mentioning the fact The Role of Supreme Audit Institutions that they face considerable pressure from employers or contractors who engage INTOSAI has admitted that despite the in suspicious financial transactions and recognition of the fact that corruption accounting, who want to submit “clean” is widespread in government sectors, reports of these transactions. supreme audit institutions have not been capable to effectively prevent it. In In this context, it should be remembered this aspect also plays a role the culture that accountants or experts may be found of impunity from law enforcement liable for false statements if they agree authorities, who sometimes believe that it to make them. On the other hand, they is useless to detect corruption in a society should carry out their duties in accordance where the level of impunity is very high. On the other hand, the audit staff often with professional standards and other tend to get a clerical approach, requiring ethical principles. The choice between strict adherence to procedures, while these alternatives depends on the moral often these procedures are missing or and professional integrity of experts and are not fit to protect against abuse and accountants. mismanagement of the entity. Sometimes audits focus on small deviations of the Problems and challenges faced by law while the misuse of funds are aligned, accountants and auditors require not causing huge losses to public resources only high technical skills, but also strong which pass without being identified. confidence to challenge the old methods Furthermore, in opposition to public which have ingrained corrupt accounting statements, there is an evident desire of practices, such as concealing income, lawmakers to take the initiative to check overlapped spending and manipulation of graft, fraud and corruption. the income destination by working with two different sets of financial statements Despite this climate, the High State Control (one for the tax authorities and one for the has considered the fight against fraud and owners, the so-called internal balances), corruption as one of the future challenges which are aimed to avoid taxes, resulting of the institutional, even though the in high levels of shadow economies.4 It environment in which it operate is is sufficient to mention that out of the contaminated. INTOSAI considers that studies done it results that in 9 out of 10 capacity building is an effective strategy in support of accountability improvement, enterprises, for nearly 40,000 enterprises, transparency and integrity in government. which are Small and Medium enterprises Good governance as well is a strong (SMEs), financial information provided is antidote to corruption and fraud. not considered reliable.5 There is a gap between the expectations 4 Shkurti (Perri) Rezarta ,Leka (Gjoni) Brikena of stakeholders and audit mandate “Development of the accounting profession in Albania with regard to corruption.Traditionally in the new era of market economy” Tirane 2011. 5 http://www.swiss cooperation.admin.ch/albania/ speaking, the supreme audit institutions al/Home/Programs_and_Projects/Economic_ have agreed that the primary responsibility Development/ Corporate_Financial_Reporting_ for the prevention and detection of Enhancement_Project_CFREP publiC AUDIT 271 ALSAI Gjon Ndreja corruption rests within the administrative In this congress it was also agreed that, authorities, such as managers, police and wherever is possible, SAI should have: anti-corruption agencies. • Take a more active role in evaluating SAI-s have not considered fraud and the efficiency and effectiveness of corruption as their primary goal; their internal financial control systems approach has been more to prevent and aggressively follow their corruption than to discover illegal recommendations, activities. On the other hand, the public • Focus the audit more on strategic has more trust in the role of an anti- areas and operations prone to corruption SAI. This gap should attract fraud and corruption by developing the attention of the audit, which should effective indicators of high risk for put more emphasis in detecting fraud fraud, and corruption by narrowing the gap of expectations. • Create effective tools for public spreading of audit reports and The above approaches do not imply that relevant information, including the SAI-s should assume the role of anti- establishment of good relationship corruption agencies. In the context of with the media, their audit work, however, they should • l Consider a closer cooperation and be more vigilant and capable of detecting exchange of appropriate information fraud and corruption. A serious obstacle, with other national and international which breaks all anti-corruption efforts bodies in the fight against corruption. of all structures and causes the failure of any anti-corruption strategy’s success, is a These recommendations were corrupt judiciary. appropriate in 1999. Now it has become clear that more effort is necessary to For these reasons the International detect fraud and corruption in today's Organization of Supreme Audit Institutions time when its dimensions are increased (INTOSAI) has paid special attention to the significantly. SAIs should be well aware role of supreme audit institutions in the that it is required the perfection of fight against corruption and fraud, and for mechanisms for the prevention and this purpose, it was held in Durban, South detection of fraud and corruption, Africa, the XVI-th Congress on “SAI’s especially in strengthening internal Prevention and Detection of Fraud and control systems and the establishment of Corruption”, focused mainly on: a sound financial management. • SAI experiences and role in the The contribution of SAIs is also required prevention and detection of fraud to influence and promote anticorruption and corruption, and government policies. Exposure to fraud and corruption can be mitigated if the • Methods and techniques for the government has effective anti-corruption prevention and detection of fraud policies. SAIs can control and evaluate and corruption. the implementation of these policies 272 No.3, September-December 2012 Fraud and corruption: Role and publiC AUDIT Responsibilities of Audit Services and make recommendations for further detection of fraud and corruption should implementation or improvement of focus. policies. Auditors throughout their work should Fraud is usually difficult to detect, because be careful to identify the warning signs of the existence of secret agreements corresponding to each stage of the process and of the fact that corrupt transactions of the investigation, which leave room are not recorded. Well-designed internal for corrupt actions. These warning signs controls help to prevent fraud. Support must be considered as a risk factor and as and encouraging of internal audit in the "red flags" (red flags) for the investigation public sector is another aspect where process in the identification of cases of the SAI's work on the prevention and corruption.

Graphic: Stages of the Audit of Fraud and Corruption

publiC AUDIT 273 ALSAI Gjon Ndreja Conclusions 4. J.Edgardo Campos, Sanjay Pradhan: “The many faces of corruption”, 1. Regardless of the type of audit, World Bank edition, 2007 internal or external, public or 5. INTOSAI: The auditor’s responsibilities private; regardless of the kind of relating to fraud in an audit of audit (financial, compliance or financial statements (ISSAI Nr.1240) performance) that an auditor is 6. The role of Supreme Audit Institutions conducting; professional skepticism (SAIs) in Combating Corruption. and sound judgment are basic Prepare by, Mr Magnus Borge Director principles on which the auditor should General,INTOSAI Development rely in order to examine the activity Initiative (IDI), Norway of the subject and the formulation of 7. IFAC: The auditor’s responsibility to audit opinions. consider fraud in an audit of financial 2. Audit services of all kinds need to statements ( ISA 240) improve methodologies for the 8. Kenneth M. Dye: Corruption and prevention and investigation of fraud Fraud Detection by Supreme Audit and corruption. Institutions. 3. The state needs to establish 9. David S. Murphy: The SAI and Anti- mechanisms for monitoring and Corruption Initiatives auditing financial services in the 10. “Internal auditing and fraud. Practical private sector as well. guide” published by IIA . December 4. The Government must take action to 2009 ensure the transparency of financial 11. Ethics Code of Accountants. services. Published by IFAC 5. Managerial responsibility for 12. Tommie V. Singleton, Aaron J the implementation of audit Singleton: “Fraud auditing and recommendations is required. forensic accounting”, Fourth edition, New Jersey, 2010 13. Gjon Ndreja, “Administrative Bibliography Investigation of Corruption Penal 1. Policy Paper on Public Internal Actions”, USAID edition, Tirana, 2010 Financial Control, Tirana 2005 14. “Internal Audit Standards & 2. Guidelines for investigations; Florida Framework of Professional Practices”, Department of Education Office Albanian edition, Tirana, 2005. of Professional Practices Services 15. European Commission - Albania 2012, 325 West Gaines Street, Suite 224 E Progress report Tallahassee, Florida 32399-0400. 3. Sharon Hansoon Cooper, Grant Wilson, Gjon Ndreja. “Internal Audit, Translated by: Redina Karapici and A Guide for Managers”, USAID edition, Xhuljeta Çelaj Tirana, September 2009.

274 No.3, September-December 2012 public audit “Reflections on the new Al-SAI Performance Audit Manual”

“Reflections on the new Al-SAI Performance Audit Manual”

In the discipline of external public supreme audit, performance audit represents one of the principal means by which taxpayers, financiers, policy makers, performers, media and society in general “exercise control” and penetrate how the public funds are carried out and to which extent results are achieved in the administration of public assets in an economic, effective and efficient way.

by Evis Çela, First Auditor Accountability Office (GAO) of the United States. This type of audit in America has been extended since then at federal, state and county level of the public financial Introduction decision-making. Many other countries have today a rich expertise in performance In the discipline of external public audits. We can mention the National Audit supreme audit, performance audit Office (NAO) of the United Kingdom, the represents one of the principal means Court of Auditors (Bunderechnungshof) by which taxpayers, financiers, policy of Germany and Austria, the Dutch Court makers, performers, media and society in of Audit (Algemene Rekenkamer) and general “exercise control” and penetrate the Slovenian Court of Audit. At each how the public funds are carried out and of these countries, performance audit to which extent results are achieved in provides not only services to the public the administration of public assets in an institutions and improves country’s economic, effective and efficient way. economic growth, but it is an expression of law enforcement agencies, increases Performance audit function of supreme transparency, social inclusion in the audit institutions began to be applied in the decision-making, being thus ultimately late 60s of last century by the Government an application form of democracy.

public audit 275 ALSAI Evis çela Reasons for a new Manual Institutions, which have brought in their experience and relevant Al-SAI’s Chairman, Mr. Bujar Leskaj has characteristics. According to Kjell stated that “Al-SAI is before a strong Larson, President of the Swedish challenge to focusing in performance audit National Audit Office and President work, though it serves public accountability of the INTOSAI Auditing Standards assessment. The focus of attention to the Committee, “The Manual is an performance audit will be one of the main important step forward in the process pillars of the new strategic plan of Al-SAI. of enhancing the performance audit The performance audit manual will be in the public audits. It should be applied not just as a procedure, but it will considered a dynamic document, be perceived as a philosophy of thinking to be updated by the practice. It 1 and acting by the entire staff of Al-SAI ”. is not a technical or normative document, or a quick reference, but The content of this manual is based contains a number of guidelines and entirely on new INTOSAI standards of other information with practical performance audit, ISSAI 3000 and ISSAI implications, taking into account the 3100. It is a cornerstone in the new specific conditions and characteristics performance audit framework of Al-SAI. of the performance audit… These It is conceived in the form of a guide guidelines represent the current best and determines the entire structure practice2”. that orients the conception, planning, execution, and follow-up of performance Good governance is expressed by means audit. Its purpose is: of good performance and the developed Western countries have turned their • To assist the auditor in achieving focus precisely on performance audits. maximum quality in the performance of Recent decades have witnessed profound performance audits; economic, social, political, climatic and • To stimulate the professional demographic changes. The world has competence of Al-SAI auditors; experienced population movements, changing average age of people, • To provide a basis for successful increasing energy constraints, limiting completion of such audits; economic and monetary resources, notwithstanding constant demands for • To enable the general public and welfare, etc.., All these have increased specific users to obtain a better public awareness in the Government’s perspective and understanding of the economic activity. Amplified in practices and professionalism of Al-SAI. importance by the financial and economic crisis of recent years, performance has Conceived by the INTOSAI Working become today a matter of everyone, Group, the manual represents the whether they are private or public sector teamwork of many Supreme Audit employees. Precisely for these reasons, in 1 Dr. Bujar Leskaj, strategic presentation dated each of the above-mentioned countries, 14.12.2011 in the Parliamentary Commission of Economy and Finance, on the occasion of the 2 Kjell Larson, introduction to the Performance Audit presentation of his platform for running Al-SAI, p.6 Manual, INTOSAI Working Group, 2004, p. 3, 276 No.3, September-December 2012 public audit “Reflections on the new Al-SAI Performance Audit Manual” these types of audits account for about of foreign experts, mainly Dutch, resulting 30-40% of the audit work. With the use in a good job and value for research and of modern means of communication and further insights into them. information, the impact that reports of the supreme audit institutions have on However, the concept of performance Government’s economic performance is audits in the past has been a derivative, now greater than ever. Only in Slovenia, cognitive and partial audit, as a routine the Court of Auditors was quoted by part of the work process and not as a media 8-10 times a week for its findings, novelty, genuine, creative, contemporary thus becoming one of the avant- and integral function. The performance garde institutions in the maintenance audit should become one of the pillars of public funds and transparency. In of development and modernization of Al- the Netherlands, performance audits SAI. Our institution is in front of a strong reports are cited in doctoral references, challenge to focusing in performance institutional development strategic audit work, although it serves the public plans, operations manuals, etc.. In the accountability assessment. This manual UK, performance audits are not limited will be perceived as a philosophy of to issues of British institutions alone, thinking and acting by the entire staff of Al- but have turned their attention to the SAI, a business philosophy that considers problems at global planetary level, such that the audit is not an end in itself, but as energy and climate. There is only one primarily a prevention tool, an instrument common denominator: to raise awareness of correction and advice to the auditee. of decision-making structures, with The economy of the country in this the aim of improving performance in a delicate situation of the world economy, scientific and contemporary way. especially the euro area, but also the In Albania, despite Al-SAI’s current law entire Albanian society need for the does not specify so explicitly performance provision of public services by the use and audit, such audits have begun to be economy, efficiency and effectiveness of performed in this institution since 2008, public funds. Performance audit provides through a pilot project in cooperation a much more extensive information with the British NAO and the Dutch Court on the progress of all projects and of Auditors. Including a wide spectrum, programs in public entities audited. these audits have addressed issues such Also, highlight of economy, efficiency as: the integration into society of persons and effectiveness in the way, directly or with disabilities, the implementation indirectly helps governmental entities to of the project for the protection of measure themselves and their results, to Lake Ohrid, the performance of tax and determine (find) other opportunities to customs departments, the treatment increase performance at the same cost. of hospital waste, the agreement Specifically, SSA will advise and assist of Rinas International Airport concession, managers and staff of these institutions to the Albanian Telegraphic Agency, as well improve work processes, especially where as a number of performance audits in efficiency is difficult to measure, aswell different municipalities. A part of these as improving the quality of public services audits was carried out with the assistance without increasing costs.

public audit 277 ALSAI Evis çela In response to this new spirit, to treating performance audit, the performance audit with high priority the performance audit planning, the audit techniques and data of public institutions, Al-SAI established collection, will orient how to complete on 1st of October 2012 the department of performance audits, and will deal as performance audit, headed by Dr. Rejnald well with specific issues related to the Muça an experienced lecturer in public objectives, quality control, reporting and finances at the Faculty of Economics, performance audit recommendations. University of Tirana. Actually, the The Manual helps in this regard to the department is made up of 16 employees creation of a performance audit standard with diverse rich backgrounds, experience skeleton, aiming the involvement in the and degrees. This department will be a audit of contemporary literature on the structure that will not only add value to phenomenon or entity being audited, the contribution that Al-SAI brings to EU legislation in the area being audited, audited institutions, but to all Albanian based on good examples of other public administration and taxpayers. successful SAIs, etc.. This standard is An important part of Al-SAI’s strategic provided through this manual. Also, the development plan for 2013-2016 is made Department is intended to apply scientific up with the strategic objectives of this methods, statistical and econometric department. ones for a performance audit that really helps to improve the use of public funds. It will work to synergize attempts with the other departments in Al-SAI to Al-SAI during 2012 has completed 2 increase the quality and number of performance audits and is conducting performance audits in order to achieve three others, by increasing the number the parameters of homologue Sais leader of such audits, compared with a year in the region and beyond, to increased ago. In the program for 2013 are 10 human capacity and infrastructure audits, designed by members of the new for this type of audit, to assist in the performance audit department, 6 of which formulation of performance parameters are in the preliminary phase of information for public administration sectors, but gathering. Criteria for selection of audit also to contribute further in academic areas were the social impact, materiality, environments, media, professional public sensitivity, audit ability, added organizations, NGOs, and increase the value and EU legislation. Selected areas value of public funding and accountability. are administrative division, the population These are some of the strategic Census of 2011, the treatment of waste, objectives that the new department railway service, water supply, food and has put on, in line with the agenda of hospital equipment, university curricula institution. and career advancement, preservation of cultural heritage, etc.. The development of specific methodologies related to the audit In order to increase the quality of audit of performance is necessary for the in this regard and enrich the professional realization of these objectives. The capacity, members of the department in updated methodology will guide the 2012 were trained constantly in countries selection of public entities to conduct a with rich experience and leader in the

278 No.3, September-December 2012 public audit “Reflections on the new Al-SAI Performance Audit Manual” region and beyond, as the Netherlands, of Auditing Standards has added valuable Poland, Slovenia, Turkey, etc.. Training information, not only in terms of the will continue intensively in the future line, practical interpretation of Auditing turning the training events in a forum for Standards. exchanging ideas and experiences with our international partners. It is not possible to generate guidelines applicable to all types of performance The challenges are great, especially for a audits, since the comparison of country like Albania, where Government practices performance audit in economic activity produces a significant different countries vary significantly in portion of the GDP and employs a large the mandate, organization and methods number of the workforce, but the generous used. Guidelines on performance support of decision-making structures, audit may not include adequately all staff commitment and assistance from approaches, methods and techniques, as foreign partners are decisive factors for this will virtually include anything that has success. to do with the social sciences. Moreover, performance audits address a set of issues The added value of the Manual and perspectives that include the whole Performance auditors may face spectrum of public sector activity and is not considerable variety and compounds in standard could be developed and their work. They must possess the ability detailed procedures to work equally to analyze the activities and management well in all these situations. In an audit practices. They face the need for of performance is not possible to familiarity with a wide range of contexts generate a sort of manual type “book and organizational issues. They must kitchen “that can be applied universally possess the ability to write logically and and with good results. concisely complex issues. When it comes to audit performance, the Instructions contained in the new Manual question arises rather than “what to do” of Performance Audit provide support in rather than “how to do”. For example, in these areas, but the bulk is the responsibility the design of a study, one might expect of performance auditors to develop their auditors to have certain considerations skills in these areas, using other ways. and cover aspects specific. However, this is to be decided case by case, and bearing The guidelines refer to relevant INTOSAI in consideration the fact that the methods auditing standards and based on generally and techniques to be applied with care accepted principles of performance audit, need reference to what is held as best excerpted from the experience of the practice in social sciences and auditing. members of INTOSAI. To generate a set of guidelines based on experience, is to The manual reflects the experience of undertake a study on the standards and SAIs with a long tradition and well-defined guidelines of a number of SAI-s that have standards in performance auditing. It several years experience in performance treats performance audit conducted as auditing. Their experience in conducting an independent review or investigation; in performance audits and implementation other words, the performance audit as a

public audit 279 ALSAI Evis çela separate and professional activity, which Section 5 presents the standards and requires specific skills, specific standards, guidelines for reporting performance planning and special reporting, etc.. audits. Consequently, these guidelines consist of five main parts: The Annexes contain additional information about how Section 1 outlines a general framework performance audits are planned and for performance audit. conducted. Also, the appendices contain information on the relationship between Section 2 sets out the application of the performance audit and information principles of audit performance audit. technology, as well as on conducting audits Section 3 presents the standards and performance with an environmental guidelines for the planning of performance perspective. Finally, they present a system- audits. oriented approach to performance audit. Section 4 presents the standards and guidelines for conducting performance audits. by Evis Çela, First Auditor Al-SAI

280 No.3, September-December 2012 publiC Audit Our Accountability, Responsibility and Transparency as SAI

Our Accountability, Responsibility and Transparency as SAI

Transparency and accountability are the two main principles of good governance in the public sector. Our responsibility as the highest external audit is to contribute with public accountability and transparency in the management of public funds.

to justify the reason for its existence1”. by Dr. Bujar Leskaj* As the external audit institution, Al-SAI must adhere to quality standards and at the same time his auditors should carry the flag of independence, objectivity, Abstract: professional skepticism and accountability toward the public, performing a qualitative Transparency and accountability are the audit work. two main principles of good governance in the public sector. Our responsibility as the Key words: accountability, transparency, highest external audit is to contribute with management integrity, audit quality, public accountability and transparency in good governance, synergy. the management of public funds. This is In his paper “Good governance, the main focus of every audit carried out accountability and public employee”, in 2012. As Assistant Prof. Dr. Rejai Akyel, the renowned public finance lecturer, President of the Turkish Court of Accounts Professor Allan Rosenbaum says: “There has rightly pointed out:”The main and most important issue for a SAI is to maintain 1 Assistant Prof. Dr. Recai Akyel, “The integrity of audit high audit quality activities, in order to management, accountability and TONE AT THE TOP”; be guided by good examples and be able Al-SAI scientific magazine “The Public Audit”, No. 2, 2012, p.6. publiC Audit 281 ALSAI Dr. Bujar Leskaj are no central issues to good governance intermediary in this context, auditing than to ensure that those who govern institutions and reporting about their and manage governments are constantly accounts and transactions in Parliament accountable to their citizenship. This is and among citizens. According to the an issue which all democratic societies definition of Assistant Prof. Dr. Rejai should deal with2”. Akyel, President of the Turkish Court of Accounts, “Audit management integrity As a SAI we have many stakeholders in our means the performance of these audits mission to improve governance witch are by independent and competent staff, citizens, Parliament, audited entities and which uses a behavior code and performs civil society organizations. Stakeholder audits in accordance with the laws and confidence means confidence of INTOSAI professional standards. So, Parliament and public in general. It is certain conditions must be met to ensure important for our work to remain relevant, the integrity of the audit management: reliable and useful to stakeholders, auditors must be qualified, code of especially to the Parliament. Our mission ethics should be clear, audit procedures is to inform the public and Parliament should be open and well-defined, and SAI about the government accountability leadership should ensure that monitoring and other public entities on the use of the evaluation of the audit process and 3 public resources according to law and audit reports is correct ”. economy, effectiveness and efficiency and promote this accountability in the Based on the ISSAI 20, “... accountability entire public sector, in accordance with for SAIs lies in showing responsibility EU best practices, INTOSAI international for planning and carrying out its audit standards and popular sensitivity to the work, using appropriate methodologies addition of anti-corruption. In the private and standards to ensure accountability sector the ability of a company to build and transparency of public activities, fulfilling its responsibilities in full and and maintain the trust of its stakeholders 4 is very important for business. This also objective mode “. In the context of happens for public institutions. As a accountability, processes, activities and public institution that works on behalf products HSC should be transparent and of the Assembly, is very important should communicate openly with their for Al-SAI to have the ability to create stakeholders. The responsibility is shared confidence in the stakeholders. Auditing between the leadership and the staff. management integrity appears very The known approximation in the world important for us, in terms of increasing literature as “Tone at the top” regards stakeholder confidence. Citizens want the leadership responsibilities to ensure to know how public funds are spent by the quality of products or services offered public institutions and how institutions by the institution. The term is defined perform their duties. Al-SAI works as an by IFAC as follows: “The standard set by the leadership of an organization in 2 Prof.Allan Rosenbaum, Director of the Institute for 3 Assistant Prof. Dr. Recai Akyel, “The integrity of audit Public Management and Community Services: “Good management, accountability and TONE AT THE TOP”; governance, accountability and public employee”, a Al-SAI scientific magazine “The Public Audit”, No. 2, survey in 2011, p. 7, Florida International University, 2012, p.9. USA. 4 ISSAI 20, edition of 2010, p. 3 282 No.3, September-December 2012 publiC Audit Our Accountability, Responsibility and Transparency as SAI which performance is measured; culture following the recommendation of the within the members operate, mode of Parliament Resolution on “Conducting action determined by the leadership, audits on the use of State Budget despite documented strategies and funds and projects funded by the EU policy direction, it is the force that drives international financial institutions with individual professionals; the invisible hand objectivity, professionalism, high quality that drives despite regulations5”. and high efficiency “, we in Al-SAI have realized over the past year 177 out of As a SAI we are responsible for the audit of 153 planned audits and have completed public institutions and review of accounts, 158 audits. During the audits carried out financial statements and internal audit in 2012 (with 2-3 years of activity of the structure, making suggestions so that entity being audited), Al-SAI has found they can contribute to good public sector financial irregularities and violations in governance. What about its functions revenues collect and expenses incurred by and activities qualities? Of course, as an public entities audited, central and local external audit institution, the HSC should government institutions with a damage on be an example for providing a quality the state budget in the amount of 13, 522, work. As mentioned in the EUROSAI 392, 000, or 97.3 million euros. Al-SAI has report “quality is necessary for the recommended that this amount should professional work of the SAI, and for his be compensated to the extent of 100 per administration.” (Report of the Working cent. Group of EUROSAI, published in 2010, p. 8). The institution has found violations of the financial discipline with a negative impact As stated in the International Auditors on the performance of the auditees, Committee Report “culture within the SAI in a total of 1, 842, 998, 000, or 13.2 is the key to quality audits, as it creates million Euros. Financial violations were an environment where achievement of observed mainly in the fields of public quality in every aspect of the audit process procurement, sale and lease of state is evaluated and rewarded. The quality property, city planning, operational costs, achievement Within the SAI is much customs, taxes and fees, etc. There is a more essential than in other institutions, negative perception of the public about considering its role that of judging the work the actual level of corruption in public of others6”. For this reason, maintaining administration. This perception is due to a certain level of quality becomes more the inadequately fight against corruption and more important for the SAI as its and impunity carried out by the state reputation is based on the quality of their bodies who are responsible for combating products. these phenomena. In this regard, good Focused on providing the appropriate governance is the best antidote to level of accountability and quality, corruption. The International Monetary 5 IFAC’s International Auditors Committee, Report Fund has expressed that “promoting good published in 2007, p. 8. governance in all its aspects, ensuring 6 Report of the Working Group of EUROSAI, published the rule of law, improving the efficiency in 2010, p. 7 publiC Audit 283 ALSAI Dr. Bujar Leskaj and accountability of the public sector governance, whether in the public or and fighting corruption, are essential private sector, is always a challenge. While elements of a framework in which we wish and expect people to act with economies can prosper”. (Guidelines, honesty and integrity, it happens that, “The IMF’s Approach to the Promotion of quite often, self-interest, greed, and lack of Good Governance and the Fight Against respect for the rights of others overcomes Corruption”, reprint of 2011, p. 18) fundamental obligation to act in an ethical way. ... Good governance requires I believe that we should bear in mind the constant vigilance from the leaders in precious words of the US Secretary of order to ensure effective accountability. State, Mrs. Hillary Clinton, in her speech The recognition of the problem is easy, the to the Albanian Parliament. “It’s always solution is a challenge. Most people are important to remind ourselves that not open towards accountability, and we consolidating democracy requires more know that this is the foundation on which than elections. It requires the rule of law. effective governance and a prosperous It requires strong institutions … It requires society can be built7”. openness in government so citizens can hold us, hold leaders, accountable. … I Is has been internationally observed that urge you to tackle the problem that afflicts the increased accountability of public so many democracies in the world today, managers immediately affects in reducing namely, corruption. This is a fight every corruption. Our work is in tune with the country must wage and win, because all Crosscutting Strategy for the Prevention over the world, corruption is a cancer and Combating Corruption 2008-2013 of that eats away at societies. … Eradicating the Berisha Government, which requires corruption requires unstoppable effort a close cooperation of key institutions and a shared commitment.” that fight corruption, based on shared institutionalized commitments. We, as the highest institution, in 2012 have submitted to the Attorney General During the past year, Al-SAI has attempted 40 criminal charges for 125 public to establish a synergy network for good administration employees at different governance, cooperation with other key levels, or a twice higher number of state institutions. In March 2012, we criminal charges compared to those signed a Cooperation Agreement with filed for the three years 2009-2011 the High Inspectorate of Declaration and altogether. Our work is in perfect tune Audit of Assets of Higher State Officials with Crosscutting Strategy for the and the Albanian Competition Authority, Prevention and Combating of Corruption with the aim of identification of each case 2008-2013 of the Berisha government, of rapid enrichment of a public official, which requires a close cooperation of key and cases of competition distortion in institutions that fight corruption, based public tenders and auctions. In June 2012 on shared institutionalized commitments. we signed a Cooperation Agreement with the Office of the Attorney General. Canadian Senator John Williams, Chairman of the Global Organization 7 “Accountability and Good Governance. Without Accountability, Corruption Flourishes “, John Williams, of Parliamentarians Against Corruption article, Journal of General Certified Auditors (GCA), (GOPAC) has stated that: “Good November-December 2011, p. 37. 284 No.3, September-December 2012 publiC Audit Our Accountability, Responsibility and Transparency as SAI From the criminal charges submitted by already implemented, while 24 are under the institution in December 2012, the implementation. Has also recommended Office of the Attorney General has started 2’194 organizational measures, 1’659 or the cases for 35 public employees in the 76% of them have been applied. municipalities of Vlora, Saranda, Himara, The institution has recommended 1’221 Pogradec and Përmet, and Water Supply administrative and disciplinary measures, and Sewerage Enterprise Mat. This is 802 of them or 66% have been completed important in order to raise the awareness during 2012. We acknowledge that our of primary structures and public entities recommendations for organizational, about the responsibilities they have in disciplinary and administrative issues the administration of state property. have been fulfilled, while the measures An efficient cooperation between for work dismissal for employees have a institutions, such as Al-SAI and the Office very low level of fulfilment. This is due to of Attorney General, in the detection the lack of seriousness of audited entities and investigation of state property abuse in the punishment of law abusers within produces accountability. Also a higher their staff. It is a challenging task for this degree of responsibility to a strict financial year the fight against impunity within the discipline and other public duties reduces public administration. as well corruption. On the other hand, our other main challenges the modernization Improving governance by fighting of the institution is implemented thanks corruption and impunity through full and to a coordinated work with other functional transparency with the public institutions. In fulfilment of the Objective has been a priority of Al-SAI’s activity over of the Strategic Platform for the institution, the past year. This is simultaneously an adopted in December 2011, we have expression of our philosophy and approach ensured professional cooperation with in order to always put first the interests of the Institute of Chartered Auditors (IEKA) the citizen. We have responded to 358 and the National Accounting Council. letters and complaints from citizens about various problems, 111 of which fall out In May 2012, we have started to put into of the powers and jurisdiction of Al-SAI, practice the Cooperation Agreement while 247 requests and complaints fall signed with the Ministry of Finance, within the competence of the institution; especially with its internal audit 171 of which have been verified and have structures. This agreement is currently been given the appropriate answer, while operating and will be fully implemented 76 are in the process of verification. this year in its main objectives, according to the standards ISSAI 9150 and 1240. To increase transparency and efficiency in Both our institutions share the view that the audit, Al-SAI has signed cooperation the strengthening of the capacities of the agreements with some of the most internal and external audit is the right prominent NGOs, such as Transparency way to support the maximum increase of International in Albania, Civil Alternative accountability, transparency and integrity Movement, Transparency and Free in the government. Information Centre, the Institute of In 2012, Al-SAI has proposed 58 Contemporary Studies, the Institute for legislation improvements. Fifteen are Democracy and Mediation, the European

publiC Audit 285 ALSAI Dr. Bujar Leskaj Movement in Albania and the Institute transparency and accountability carries “G & G Group”, in order to promote in itself a high legal, professional and transparency in public administration moral responsibility. To be more effective, and in the fight against corruption. to modernize our facilities, and to audit These agreements are not signed just for all the entities in the accordance to the increasing the number, but they reflect the recommendation of the 2012 EU the philosophy of our work, achieving Progress Report on Albania, which has results in their activity with economy, noted that: “The external audit should effectiveness and efficiency, and also by be at the same level with the standards achieving synergy with the collaborations. INTOSAI “. During the year 2012, we With the NGOs, we are not only going to completed the preparation of the draft cooperate for transparency, but also they amendments to the organic law of the are going to actively participate in our HSC, in intensive cooperation with DG- audits and audit us. Budget and SIGMA. During the first days of November 2012, we organized four round In order to implement the principle 8 of tables with professors from Tirana State ISSAI 20 on the active communication of University and well-known legal experts, a SAI through publications, in 2012 the accountants of the public finances, as well institution prepared and published some as with representatives of civil society books, such as “ Al-SAI - Annual Analysis and the media. In these round tables 2011”, “ Al-SAI and the Parliament”, participated a Unit Director in DG-Budget, “ Al-SAI - The 6-month analysis specialist in the field. From the round 2012”,”EUROSAI and the European SAIs”, tables we proved valuable suggestions “ISSAI Standards 1, 10, 11, 20, 30, 40, which were reflected in the final draft of 100 and 200”, “The History of HSC”, and the Law with amendments, submitted to also two numbers of the scientific journal Parliament on 30 November 2012, and “Public Audit” and the updated version by the opinion of DG Budget, “completely of the Performance Audit Manual. On in accordance with INTOSAI standards.” December 28, 2012, Al-SAI held its first The amendments bring a modern Scientific Conference, referring to the conception of the rights and duties of Al- history of the institution and the work of SAI. They will help to increase the level of all the people who have contributed to implementation of its recommendations, the creation and maintenance of different to increase administrative capacity, in time periods, with the occasion of the specifying the right of Al-SAI to audit the 100th Anniversary of Independence. This funds allocated by the EU for Albania, conference intends to become a tradition and the accuracy of the right to certify and a forum of exchanging experiences financial accounts of the audited entities. as for the external and internal audit, We believe that the Parliament is going to by bringing the audit experience of the support us as always. Moreover, the UN counterpart institutions in the region and Resolution of 22 December 2011 “On the beyond. promotion of efficiency, accountability, Working in a system to achieve good efficiency and transparency of public governance, our responsibility to administration by strengthening supreme

286 No.3, September-December 2012 publiC Audit Our Accountability, Responsibility and Transparency as SAI audit institutions” encourages the UN and its capacity, within the IPA 2012 Member States and their parliaments funding, worth 2.11 million euros, which to “support SAIs to perform their duties will become operational at the end of this in an objective and effective way, being year. In this case, we want to express our independent from the audited entities gratitude to the EU Delegation in Tirana, and protected from external influences”. the Ministry of Integration and DG-Budget With the law amendments, it is possible for the support given after 4 years the to improve governance and increase the institution had not received any technical sense of responsibility and accountability assistance from donors. in public administration. We are convinced that our influence in In the Project-Idea presented on 14 good public governance is completely December 2011 in the Commission of on the level of our capabilities. During Economy and Finance of the Parliament, as 2012, we recruited under the rules of the nominated candidate by the President employment in public administration, of the Republic, I emphasized that: “ Al- many new employees, among whom four SAI is in front of a strong challenge, in persons who have a scientific degree of focusing toward the performance audit, Doctor of Science and eight graduated because it serves to public accountability at the level of Master Program. We have assessment. The focus of attention to the seen as the key tool to strengthen audit performance audit will be one of the main capacity the intensiveness of the staff pillars of the new 2013-2016 strategic training in the institution, as for the plan of the institution. During 2012, we experienced employees as for the new quadrupled the number of performance recruited, in the acquisition of INTOSAI audits, compared with the previous standards. year (starting from a very low base) and For this reason, we have signed, starting updated the Performance Audit Manual, from February 2012 onwards, cooperative which serves more to our auditors. In agreements with counterpart institutions, September 2012, the institution set up such as the Auditor General Office of the Performance Audit Department, led Kosovo, the National Audit Office (NIK) of by one of the most promising Albanian Poland, the Court of Audit of Slovenia, the researchers in macroeconomics and Turkish Court of Accounts and the State Doctor of Science in public finances, as Audit Institution of Croatia. As a result of well as 16 experienced auditors in Al-SAI the implementation of these agreements and new auditors with clear perspective of in 2012, we have sent abroad a number professional growth. of auditors, which is equal to the number In order to improve the audit of employees of the institution sent methodologies and our reports, we raised abroad during the seven years 2004-2011 in February 2012 the Department of combined together. During the second half Research, Development and Information of 2012, with the help of SIGMA experts, Technology. During 2012 the institution we organized in Tirana an intensive training applied for and won a twinning project for program for performance audit, financial the development of audit methodology audit and information technology audit,

publiC Audit 287 ALSAI Dr. Bujar Leskaj and this program will proceed this year of performance audits, in addition to the too. In the last year, 2012, we had a figure consolidation of financial and compliance of 19.4 days of training per year for the audits, ensuring good governance, as auditors, by only 2.1 days of training per well as increased responsibility and year for auditors, which we inherited from accountability for a sound financial 2011. This indicator today is in line with management. These objectives will be indicators of training days per year for the priority for us this year and in the future. supreme audit institutions in the most developed countries in the continent. Broad and deep cooperation with the Parliament, with the institution of the On the whole, I think that the measures Presidency, the Government and all our taken and the work carried out in 2012 partners in the national and international allow us to be ambitious in our goals level is to guarantee the full success of for the coming year. In cooperation our efforts and objectives for effective with SIGMA experts, we prepared the accountability for the audited entities, Strategic Development Plan for the years and efficient for transparency and 2013-2016, which contains the main accountability in the implementation of objectives as improving the legal and Al-SAI’s mission. regulatory system in accordance with INTOSAI standards and the best European practices, improving methodology and * Dr. Bujar Leskaj is the Chairman of the increase in audit quality, improving Al-SAI the quality and increasing the number

288 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Revenue audit in Turkey

REVENUE AUDIT IN TURKEY*

The SAIs, throughout the world, are paying more and more attention to revenue auditing in parallel with the expectations of the people and consequently of the legislature SAIs are also re-arranging their priorities and diverting resources from other activities towards revenue auditing.

2. In Turkey, as in many other countries, Selected and translated by Alfonc Gabili revenue auditing has been given less weight than the expenditure auditing. Nevertheless TCA ,with its limited resources, is in the preparation of re- I - INTRODUCTION designing its policies for revenue auditing.

1. The SAIs, throughout the world, 3. At present Turkish tax administration are paying more and more attention is undergoing an organisational and to revenue auditing in parallel with functional change within the framework the expectations of the people and of reform project which is partly financed consequently of the legislature SAIs are by the World Bank. These changes will also re-arranging their priorities and undoubtedly affect the formulation of diverting resources from other activities TCA’s new revenue auditing policies and towards revenue auditing. The exchange approaches. of information accomplished through professional meetings and other forums 4. This paper focuses on two major have contributed and will continue to subjects. The first, broadly covers a brief contribute a great deal to the SAIs in their account of the current taxation and tax endeavours to develop their revenue administration in Turkey while the second auditing. describes the position of the TCA in

publiC AUDIT 289 ALSAI Alfonc Gabili revenue auditing. This part is mainly based Banking and Insurance Transaction Tax on a paper presented at the International Law and Stamp Duties Law. The general Revenue Auditing Seminar. However , the procedures covering all kinds of taxes section related to new horizons in the are governed by a specific law titled audit of revenues is composed for the “Law of Taxation Procedures”. Ministry of present ASOSAI Research Project. Finance issues circulars to define detailed administrative and operational directives II- TAXATION SYSTEM AND TAX based both on this procedure law and on ADMINISTRATION IN TURKEY specific law related to the relevant tax.

Legal Basis of Taxation Structure and Performance of Taxation in Turkey 5. Article 73 of the Constitution of Turkish Republic stipulates under the heading 7. The ratio of tax revenues to Gross Domestic Product ( GDP) averaged 18%. “ Obligation to pay Taxes” the following: Tax revenues of the consolidated budget (i.e. the incorporated totals of the so- “Everyone is under the obligation to pay called annexed budgets and the general taxes according to his financial resources, budget) amounts to 13 percent of GDP: in order to meet public expenditures. The main taxes are: personal income (40 % of revenues), value added tax ( 30%) An equitable and balanced distribution of and corporate income ( 7%). Taxes directly the tax burden is the social objective of collected by the local governments is the fiscal policy. not included in these ratios. Currently about 11% of tax revenue collection is Taxes, fees, duties, and other such transferred to local governments. In recent financial impositions shall be imposed, years, there has been a growing reliance amended, or revoked by law. on specific levies imposed through extra The Council of Ministers may be budgetary funds which amounts to - 3% empowered to amend the percentages of of GDP. exemption, exceptions and reductions in 8. Distribution of the consolidated budget taxes, fees, duties and other such financial tax revenues according to the subject is impositions, within the minimum and shown below: maximum limits prescribed by law.” (i) Taxes on income 48.6 6. The Constitution also stipulates that Personal income tax 40.4 there should be a provision of law to Corporate income tax 7.2 impose any kind of taxation. The main (ii) Taxes on wealth 1.0 taxation laws are ; Income Tax Law , Corporate Tax Law, Motor Vehicles Tax (iii) Taxes on goods and services 45.7 Law, Inheritance and Gift Tax law, Value Value added tax 31.0 Added Tax Law, Motor Vehicle Purchasing Other 14.7 Tax Law, Petroleum Consumption Tax Law, (iv) Taxes on foreign trade 5.8

290 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Revenue audit in Turkey 9. It would be beneficial to give some brief government on tax policy., interpreting information on the main taxes. the tax laws and producing statistics Finance Provincial Administrator, controls The Personal Income Tax ( PIT) is obtained the local office network in a province.. through annual income tax returns, withholding and lump -sum methods. Marginal tax rate range from 25% to 55%. The Computerised System in Tax Withholding taxes amounts to 84% of Administration total PIT revenues. The main element of 11. Computerisation of taxation operations withholdings is wage and salary income, have been going on for some twenty years. which currently corresponds to 55% of Most of the operations in tax offices, ( total PIT: Taxes are withheld for around including taxpayer identification numbers 5.5 million wage earners, of which 1.7 registrations, assessment transactions, million are in public sector. and payment transactions) have been A relatively small part of government’s computerised. However at present only revenue is derived from the Corporate a limited number of computerised local Income Tax ( CIT). There are about 230 tax offices are connected on-line to one of thousand corporations subject to this tax, three regional computer centers which are most of which (190.000) are joint stock located in Ankara, İstanbul and İzmir. The companies, including state economic regional computer centers possess state enterprises. Despite high nominal tax rate, of the art IBM mainframe systems. It is the share of the CIT in budget tax revenues aimed to accomplish by computerisation : is low.(7% ). ( a) classification and selection of returns The Value Added Tax ( VAT) is broad by sector, size, norms, past audit results, based, covers both goods and services third party information, general profiles and has relatively few exemptions. Turkish or screening functions, with a view to VAT rates and schedules are roughly in selecting those returns for audit and line with European Union practice. There compliance checks; and (b) a management are two low rates ( 1% and 8%) for basic system that monitors the tax system and foodstuffs, a base rate ( 15%) and a luxury through a scientific method targets areas goods rate ( 23%). of non-compliance or systemic problems based on factual data or interference.

Tax Administration Internal Audit Function 10. The General Directorate of Revenues ( GDR)of the Ministry of Finance is 12. Audit function in tax administration responsible for the tax administration. is carried out by four groups within GDR is staffed with more than 55.000 the Ministry of Finance namely Board personnel the vast majority of which is of Specialised Accountants, Finance located in about 900 local tax offices. Inspectors Board, Revenue Controllers’ GDR is also responsible for advising the Board and Tax Control Officers .The

publiC AUDIT 291 ALSAI Alfonc Gabili Specialised Accountants and the Finance thrust of the program is to broaden Inspectors directly report to the Ministry the tax base in order to increase tax of Finance and traditionally they audit the revenues while ensuring a more equitable larger and more complex cases. The Board distribution of the tax burden. The tax of Specialised Accountants allocates most administration reform program will also of the time of its 325 staff to the tax activity. seek to ensure the sustainability and The Finance Inspectors Board , with 120 predictability of the expected revenue staff, concerns itself with tax audits only increases through the modernisation of as a spillover of its mandate to review the organisational arrangements, procedures management of government resources. and computer based systems. The The Finance Inspectors spend most of elements of this reform are given below: their time on internal audit functions other than tax audits. A third group, the • Restructuring of the General Revenue Controllers’ Board, with 470 Directorate of the Revenues staff, carries out both internal audits and • Develop and implement modern tax audits and reports to the General automated systems for core tax Director of Revenues. Finally, there are administration and 2100 Tax Control Officers deployed at the provincial and local levels, who carry out • management functions “ compliance checks” and assist other • Develop enhancements for central audit groups with their field work. compliance enforcement capability The Tax Control Officers are GDR staff, but • Improve tax payer service their day to day activities, including audit programs, are determined by the Finance • Strengthen human resources in the Provincial Administrator. GDR

Settlement of Tax Disputes All of these require to be supported by technology transfer and investment in 13. In Turkey tax disputes are settled in a IT environment for tax administration two echelon administrative court system. processing to be put into effect. The first objection is made. to relevant Tax Court. Upon the decision of this Court, parties who oppose to this decision, if III - REVENUE AUDITING IN TCA any, apply in some cases to the Regional Administrative Court and in other cases Main Features of Turkish Court of to Supreme Administrative Court called Accounts State Council. 15. Before taking up the subject it would Tax Administration Reform on the be useful to give some information on Agenda Turkish Court of Accounts (TCA) . 14. The Ministry of Finance recently have TCA is a constitutional establishment embarked upon a program to revitalise and is entrusted with task of auditing on the tax administration system. The basic behalf of the Grand National Assembly

292 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Revenue audit in Turkey The TCA is an independent body and the TCA is empowered to audit all the not subject to political or administrative revenues, expenditures and property supervision. The TCA is a sui- generis of the governmental departments and institution which cannot be placed in any agencies under its jurisdiction. Likewise, one of the three branches of Government. it is authorised to have access to and It enjoys financial independence by examine the ledgers, records and all the preparing its own budget, which it submits justifying documents which are considered to Parliament without intervention of as pertinent to the conduct of the audit. executive. President of the Court is the It should be noted that the records , sole authority to authorize expenditures ledgers and documents mentioned here from TCA’s budget which leaves no room cover those related to the assessment for both the legislative and the executive and collection processes as well as those bodies to interfere in the TCA’s budgetary which are in the possession of the third spending. TCA has complete discretion in parties.. deciding what accounts and subjects to look at and how and when to examine Scope of Revenue Audit them; also in deciding whether reporting the matter in question to Parliament is 18. The scope of TCA’s revenue auditing necessary. has been determined by the Constitution and its Law. According to these legislation The Organizational Structure of the TCA. the scope is: all the revenues of the governmental departments and agencies 16. The TCA is a collegiate body which that are subject to TCA’s audit. includes elected President and elected members and appointed audit staff. The 19. In Turkey revenues and expenditures TCA is an institution which also exercises are administrated under three kinds of judicial power. budgets, namely: - The General Budget which comprises While the auditors carry out audit function of revenues and expenditures of the the colleges namely Chambers and Board central governmental administrations of Appeals perform the judicial function. and agencies ( mainly Ministries and Professional staff of TCA includes their branch offices) president, members and the auditors. - Annexed Budgets (General Presently there are 670 professional staff Directorates like State Hydraulic of which 46 are judicial staff and 624 are Works , State auditors. Highways, and Universities etc.) and Audit Mandate. - Special Budgets ( Municipalities and other Local Administrations) 17. Present audit mandate of the TCA is delineated in the Constitution and in the 20. In implementation of these budgets, the Law of the Turkish Court of Accounts. expenditures are made and the revenues Constitutionally and by virtue of law are collected in accountancies which have

publiC AUDIT 293 ALSAI Alfonc Gabili been established within the organisational economic, administrative or other structures of the departments or agencies. reasons are permitted to establish, Each accountancy operates under the outside their relevant budgets, special or responsibility of an accountant. revolving funds. These special financial arrangements are mostly directed to 21. In Turkish financial system financial the production of goods or provision of responsibility in carrying out operations services. Since these are usually business related to the implementation of oriented establishments their importance the budget lies with two officers: the from stand point of revenue audit is accountant and the assessment officer. obvious. Instances of non compliance encountered during audits are included in the audit Audit Objectives report by the auditor and are mainly addressed to these two officers. 25. In line with its mandate the TCA has a two - fold objective in conducting revenue 22. In Turkey there are three kinds of audits: to help to assure regularity accountants accountable to the TCA : and good governance in government a) Revenue accountants; revenues.

b) Expenditure accountants In regularity audits related to tax revenues, the objectives are whether or not: c) Property accountants • the revenues have been accrued, 23. Revenues are broadly distinguished as assessed and collected ; and “tax revenues” and “ non- tax revenues”, • the tax receivables have been and most of the revenue accountants followed up deal with both. On the other hand, the expenditure accountant should also be according to the laws, regulations and to taken into consideration in the context of their appropriations in the related budget. revenue audit, because a goodly number of expenditure transactions entail tax As for the non - tax revenues, the auditors withholding. Furthermore, in some cases examine the transactions and operations an accountant may be charged with of the establishments which produce payment of expenditures and collection of goods or provide services, since they are revenues, for instance a tax office director regarded as the source of revenue. In this who is the accountable officer of the tax case, the objective of audit shifts to the office is both a revenue accountant and scrutiny of the effectiveness, productivity the expenditure accountant. and profitability of the establishment in question. 24. One of the features of the Turkish Financial System is that administrations 26. Reports to the Parliament are mainly and agencies which fall under above based on material obtained in the course mentioned budget categories due to of audits.

294 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Revenue audit in Turkey When the auditors during an audit, On the other hand, as explained below, observe that the provisions of statutes, the so- called external reports which do regulations, by- laws and government not concern a specific noncompliance decrees are jeopardizing the interests of instance but are about findings and the Treasury in respect of their application observations of a general nature, after and consequences report the matter being studied at the General Assembly are to the President of TCA. Eventually, the submitted to the Parliament. issues which have been regarded to be appropriate by the General Assembly, Supreme Audit versus Internal Audit which is one of the colleges of TCA , are reported to the Parliament. 28. As explained above ( Para. 12 ) in Turkey , tax audit is the responsibility Auditors may also be given specific of the Ministry of Finance. In auditing audit assignments in the context of assignments carried out by the Finance revenue audit objectives. One such audit Inspectors, Specialised Accountants, assignment is explicitly cited in the law. Revenue Controllers and Tax Control This assignment that the law requires the Officers the main objective is to ascertain TCA to submit report on to the Parliament that tax returns, filed by corporations or is concerned with the evaluation of individuals, fairly represent the results revenue assessment systems. of transactions which are subject to tax. In order to enable the tax auditor to accomplish this objective all tax auditors Audit Results are entitled to have access to taxpayers’ 27. Observations and findings of the own records as well as the records of the auditors are reported mainly in two related third parties. categories In addition to tax examinations the above of reports: mentioned tax auditors with the exception of the Specialised Accountants, are also • Judiciary ( Internal) Reports authorised to determine whether the tax • Parliamentary ( External) Reports assessments and collections are made in accordance with the laws and regulations. Internal reports after being presented to One may assert that, in this respect, the President of the Court are examined their objective is not very much different (tried) in a relevant chamber of the TCA. from the objective of the TCA auditor At the end of a trial “ Chamber Decision” mentioned above. ( Para 22 ) However is issued. In this decision responsible we think that here there is not an overlap officers are either acquitted or held liable since: to pay back the amount to the treasury involved in a noncompliance case. Since • the revenue auditing of TCA is usually the Chamber Decision is self enforceable of a more general nature. there is no need to submit the related • audit findings of the TCA auditor are audit report to the Parliament. of a specific nature and in most cases

publiC AUDIT 295 ALSAI Alfonc Gabili entail a judicial decision which is self of revenues are wider and might include :: enforceable. • to discover whether revenues are • audit carried out by Ministry of collected at minimum cost both to Finance auditors is of internal and the State and to the taxpayer; administrative character whereas • to assess whether the measures taken TCA’s audit is external and supreme., by the tax authorities to minimise tax • in TCA’s revenue audit, only the evasion are effective; revenue accountants ( tax office • to discover whether the tax authorities directors) and assessment officers are could improve the relationship accountable to TCA and are attached between the cost of administration to the TCA in any way whereas in and revenue collected; the compliance testing carried out by the Ministry of Finance Auditors • to assess the adequacy of the all officials who are instrumental in systems used by the tax authorities to carrying out a criticised action are identify tax sources and to maintain held responsible and are under the information on taxpayers. direct supervision of another Ministry of Finance official. 30. As it was stated at the outset, nowadays many SAIs are giving more and more importance to revenue auditing. New Horizons The TCA being among these SAIs, during the reorganisation of the audit function 29. Hitherto the main objectives of in 1994 the President, established a new revenue audits at the TCA have been to audit group to be engaged exclusively verify that revenues have been assessed with revenue audit assignments. , collected and controlled in accordance with the relevant laws and regulations, and The group will also make an attempt to that the revenue accounts are correctly develop new audit techniques in revenue stated. In other words the emphasis have auditing. The new provision of the TCA been on the financial and compliance Law regarding performance audit, creates audit. It may safely be asserted that the a new challenge for the auditors of preoccupation of the court chambers on Revenue Audit Group. judiciary powers of the TCA played a great role in placing so much importance to 31. Since early 1990s the TCA has been compliance audit. spending a great effort to modernise its audit procedures and operations. Recent amendment to the law provides Exchange of ideas in the forums of such explicitly that TCA shall have the power international organisations as INTOSAI to carry out audits of economy, efficiency and EUROSAI was one of the main factors and effectiveness of the departments and to kindle the motivation for reform which agencies under its jurisdiction This is of was deepened with bilateral relations course also applicable to revenue audits. with other SAIs. These bilateral relations The main objectives of performance audit have developed into cooperation and

296 No.3, September-December 2012 publiC AUDIT Revenue audit in Turkey collaboration with two distinguished SAIs, gives a very important place to and namely, National Audit Office of United envisages to allocate a substantial amount Kingdom and Office of the Auditor General for computer audit. of Pakistan. The project goals can be summarised as The reform project in the Ministry of follows: Finance , including the tax reform effort mentioned above ( para.14 ) was an • Provide improved technical tools for impetus for taking some concrete actions the audit functions by implementing for reform. computer assisted audit techniques, However, the new provisions of the TCA • Provide improved functioning of Law have become the main driving force the TCA audits by implementing for actualisation of the modernisation Computer Based Auditing and EDP ideas. A comprehensive Modernisation Audits, Plan for the coming four years has been • Improve the TCA’s operations with completed. At present negotiations are current , accurate and easily accessible going on with the World Bank to enlist its reference information, financial support for this plan. It is hoped that full fledged • Increase the efficiency and effectiveness of the TCA offices implementation of this plan will start and administrative functions by before the end of this year. implementing Office Automation throughout the TCA. 32. One of the two features of the Modernisation Plan which directly relates In view of the more advanced level of to increasing audit capabilities is computer computerisation in tax administration audit. compared to the level of computerisation Having installed unit record equipment in in the budget and expenditure 1956 to support its business applications departments of the Ministry of Finance, the TCA has used computer technology it is very likely that revenue auditors will for years and has developed an internal probably be the pioneers of computer technology capacity. That capacity has until audit in the TCA. It goes without saying now served the automation requirements that the expected advancement of IT of the TCA. The future will bring changes to technology will contribute a great deal to operation of governmental organisations elevating the revenue audit capability of of Turkey which the TCA must continue the TCA. to audit and review. Of paramount importance is the changing nature of the 33. Another feature of the Modernisation governmental financial systems which are Plan which directly relates to increasing becoming increasingly computerised. capabilities of Revenue Audit is the four stage modus operandi conceived for Taking these developments into embarking on new audit techniques and consideration the Modernisation Plan approaches.

publiC AUDIT 297 ALSAI Alfonc Gabili According to the Modernisation Plan in IV- CONCLUDING REMARKS order to adopt a new audit approach the following path will be followed: Within the framework described in this paper TCA expects to reach important 1. Training of the auditors that will be audit findings about tax and revenue engaged in the project with a mind for collection management and to generate implying the elements of a temporary valuable recommendations for its (working ) audit methodology, improvement by intensifying its revenue audits. 2. Experimental operation under the guidance of a consultant and It must be expressed here that the ASOSAI development of audit methodology, Research Project will be very useful in this context. 3. Writing up the manual based on the methodology developed at the previous stage * Taken from Turkish Court of Accounts 4. Promulgation of the newly developed website, 2012 manual . Selected and translated by Alfonc Revenue auditing will be one of the Gabili, Auditor, Al-SAI projects.

298 No.3, September-December 2012 publiC Audit Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements

Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements*

What are Multilateral Environmental Agreements - MEAs?

Global environmental governance can be defined as “the sum of organizations, policy instruments, financing mechanisms, rules, procedures and norms that regulate the processes of global environmental protection”.

Adapted by Keida Muça, First Auditor, Al-SAI distinguishes them from other agreements is their focus on environmental issues, their creation of binding international law, Since environmental issues entered the and their inclusion of multiple countries. international agenda in the early 1970s, The term “Multilateral Environmental global environmental politics and policies Agreement” or MEA is a broad term have been developing rapidly. Global that relates to any of a number of legally environmental governance can be defined binding international instruments through as “the sum of organizations, policy which national Governments commit to instruments, financing mechanisms, achieving specific environmental goals. rules, procedures and norms that regulate These agreements may take different the processes of global environmental forms, such as “convention,” “treaty,” protection”. Multilateral Environmental “agreement,” “charter,” “final act,” Agreements or “MEAs” are one of the “pact,” “accord,” “covenant,” “protocol,” most prominent features that regulate or “constitution” (for an international this process. organization).

MEAs are a subset of the universe A MEA is a legally binding instrument of international agreements. What between two or more nation states

publiC Audit 299 ALSAI Keida Muça that deals with some aspect of the The key benefits of an MEA are usually environment. environmental, but may also be economic, sociopolitical and administrative. Two elements of the definition are very important to understand: Some general benefits of ratifying, implementing, complying with, and •Legally binding enforcing MEAs — and costs associated with not complying, are as follows: Multilateral environmental agreements are legal instruments with binding effects • Protecting Public Health and the on countries that have agreed to become Environment; parties to a particular agreement through ratification or accession. As a principle of • Improving Governance; international law, MEAs (as with other • International Political Comity and international agreements) usually bind Respect; only those States who have agreed to be bound by the MEA. For the countries • Solidarity; which have only signed and not as yet • Financial Assistance; ratified, they are nonetheless expected not to do anything that will affect the • Technical Assistance and aims and purposes of the MEA. They are Networking; not declarations of intention or avowals • Long-term Economic Benefits; (which are non-binding); they are rules of law. As such, they are a powerful tool for • Trade; the implementation of policies directed at • Facilitating Changes in Domestic environmental protection and sustainable Environmental Law. development goals. MEAs must conform to international public law (as must all international instruments of this type). Legally binding and non-legally binding History of MEAs agreements come in many shapes and forms. MEAs of some sort have been in place for about a hundred years, but these instruments have flourished in the •Between two or more nation status last decades, especially after the 1972 International Stockholm Conference on MEAs may be between two States, in which case they are usually termed Human Environment. As has been noted, “bilateral.” However, most MEAs are some studies have counted hundreds of between three or more States, and thus MEAs currently in place. “multilateral”. The 1972 United Nations Conference MEAs are multilateral in the sense that on the Human Environment (Stockholm they involve many nations. Conference)

300 No.3, September-December 2012 publiC Audit Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements also referred to as the Stockholm • Entry into force; Conference was the first major • Accession; UN conference on internacional environmental issues, taking place in • Withdrawal or denouncing: (Countries Stockholm. can withdraw or denounce themselves from some international The outcomes of the Stockholm agreements in accordance with the Conference included the establishment procedure set in that instrument. of UN Environmental programme (UNEP), If the treaty has a denunciation the establishment of an Environmental clause or is silent about this matter, Fund, etc. a state may withdraw after a certain period of notice or after consent of United Nations Environment Programme contracting partie). (UNEP) proposed the creation of a global body to act as the environmental conscience of the UN system. It is a designed Implementing MEAs entity for addressing environmental issues at the global and regional level. Its mandate is to coordinate the development Once an MEA has entered into force, the of environmental policy konsensus by focus of the Parties’ work shifts towards keeping the global environment under “implementation”. review and bringing emerging issues to While much of the ‘on-the-ground’ the attention of governments and the implementation is done by Parties at the international community for action. national level through domestic legislative and administrative arrangements, MEAs The Negotiation and Entry into Force of can provide for some mechanisms within MEAs their terms and structure to help, assist and ensure national level implementation. MEAs enter into force after a series Such provisions are usually referred as of institutional processes take place. compliance mechanisms and can involve a Subsequent to a global agreement’s variety of measures, including: negotiation, several steps and measures need to be taken at nacional and • empowering the MEA’s institutions international levels to ensure it becomes (such as secretariats and other enforceable. Basically, the phases that an subsidiary bodies) to periodically agreement goes through after negotiation assess and evaluate compliance with of a draft text(s) is agreed are as follows: the MEA and to consider measures • Adoption; aimed at improving compliance; • Signature; • requiring Parties to report on, monitor and verify compliance; • Ratification, acceptance, or approval;

publiC Audit 301 ALSAI Keida Muça • requiring Parties to undertake environmental issues in the same way. national implementation plans; and Public sector auditors work in courts of audit, offices of the auditor general, and • setting terms for mechanisms chambers of accounts. to address and remedy non- compliance. SAIs are making great gains in working together to share knowledge and audit Institutions for Implementation methods in the global community of environmental auditing. The competent body of a multilateral environmental agreement can, where Governments work to protect the authorized to do so, regularly review the environment in their countries. Issues overall implementation of obligations such as waste management, contaminated under the multilateral environmental sites, and national park management agreement and examine specific often fall within national boundaries. difficulties of compliance and consider Domestic action can involve a variety of measures aimed at improving compliance. public policy tools, including legislation, At the institutional level, the Conference taxes, enforcement, market incentives, of the Parties (COP) represents the regulations, and policies. These tools are primary decision making body for a given necessary if nations are to implement MEA. COPs usually meet once a year to domestic environmental protection and take decisions, though they may meet less these tools are often used to implement frequently. MEAs in a respective country. Auditors can play an important role in auditing governments’ commitments. Environmental Auditing Furthermore, as MEAs involve two or more countries, cooperative audits of One of the fast growing trends is for SAIs these agreements could serve as one the to audit environmental and sustainable bases for the international community development matters. This may include to meet the common objectives and auditing how well governments are commitments made to address global implementing legislation in the field of environmental issues. SAIs can play the environment, whether spending on a major role in evaluating whether improving environmental outcomes is the government response has given providing value for money for taxpayers, the intended results and whether the or whether the government is managing environmental policies are implemented natural resources in accordance with in an economic, efficient and effective sustainability principles. manner. Environmental audits, like all SAIs are unique. Their mandates vary as other audits, essentially compare the do their governments’ environmental current situation with what it should activities. Therefore not all SAIs can audit be. For public sector auditors of the environment, the audit criteria are derived 302 No.3, September-December 2012 publiC Audit Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements from different sources like legislation International Organization of Sup reme and regulations, policies, programs, as Audit Institut ions (IN TOSAI ) Working well as multi-jurisdictional agreements Group on Environmental Auditing (such as MEAs). Environmental audits (WGEA) also incorporate traditional audit criteria The International Organization of that are grounded in principles of good Supreme Audit Institutions (INTOSAI) management and accountability. is the internationally recognised leader There are no significant differences in in public sector auditing. It is a non- audit methodology and approach between governmental organisation with special environmental auditing and other types of consultative status with the Economic auditing. The full range of auditing tools and Social Council of the United Nations. can be applied to environmental auditing. As of 2010, over 2,000 environmental audits have been conducted by Supreme Financial audits, for example, can assess Audit Institutions (SAIs) from around whether environmental costs and liabilities the world. The INTOSAI Working Group are reflected in financial statements. on Environmental Auditing (INTOSAI Compliance audits can provide assurance WGEA) was established in 1992 with a that government activities are conducted mission to assist SAIs in acquiring a better in accordance with environmental laws, understanding of the issues involved in standards and policies, both at the environmental auditing, to facilitate the national and international levels. exchange of information and experience Performance audits are widely used by SAIs between SAIs and to publish guidelines to assess the government’s management and other information for their use. of environmental programs. These Currently the INTOSAI WGEA has over 70 can determine, for example, whether SAIs as members. Since it was established environmental programs are managed the INTOSAI WGEA has developed with due regard to economy, efficiency, nearly 20 studies and guidelines giving and environmental impact, and whether an overview on emerging topics and/or there are measures in place to determine giving guidance on how to audit different how effective the programs are. environmental issues, such as biodiversity, All three types of audits — financial, climate change, waste, water, etc. compliance and performance — can Additionally, several regional cooperative address environmental, natural resource audits have been conducted and also and sustainable development issues. In a global coordinated audit on climate some cases, the governing legislation change with 14 participating SAIs all for the SAI specifies environmental over the world. To share knowledge and requirements. Environmental auditing experiences, to build a network of peers, may be addressed by using a combination and to influence the future direction, of these three types of audits (compliance, working group meetings are held every financial, and performance) from an one and a half years. environmental perspective.

publiC Audit 303 ALSAI Keida Muça Auditing MEAs deciding on good criteria for performance audits. International cooperation might be As mentioned earlier, auditing a good solution – to look into worldwide environmental issues is not different best practices and international legislation, from auditing other areas of government including multilateral environmental activity. In recent years the number of agreements. According to the surveys on environmental audits as well as topis environmental auditing, since 2003, more covered has constantly been growing than a third of SAIs have used multilateral according to surveys on environmental environmental agreements as a source auditing. The reasons that SAIs are seeing of audit criteria to audit topics such as the environment as an important topic climate change, biodiversity, hazardous may include: waste, ozone protection, wetlands, etc.

• more than ever, countries are There are several ways to audit MEAs. If facing challenges caused by poor the country has signed an MEA, the most management of environmental common approach is to evaluate how well resources, which has a direct effect the country has met the responsibilities on economy and human health, and and obligations under the MEA; how these requires more public resources; responsibilities have been given effect by national legislation and governance. • the environment and its related Some examples of different approaches issues, including harm to the to audit MEAs are described below. environment, go beyond country borders and have affected political relationships between counties; Common approaches to auditing MEAs • a lack of resources to accommodate the growing human population is a • If a country is a Party to an MEA, challenge for a number of countries. the audit can consider whether the government has developed The focus of an audit, including timing sufficient and appropriate domestic and the audit criteria, is by best practice policy and procedures to meet the decided by SAIs themselves. If clear commitments in the MEA. This type and straight forward policy, laws and of audit requires the auditor to find regulations are implemented in a country, out what the commitments really this leads to a relatively easy process to are and how these commitments audit compliance with those policies and are implemented in the country’s regulations. Naturally, this is not the case legislation and what are the when the regulation is weak, unclear or governance mechanisms. not comprehensive enough. • When the domestic policy and It is up to each SAI to look for and decide procedures are in place, they on good audit criteria. Very often SAIs should be a good source of criteria face difficulties for evaluating if they actually are

304 No.3, September-December 2012 publiC Audit Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements implemented and enforced. The and in general it is not the role of audit can consider whether the the SAI to do that. In these instances policy is implemented in the most SAIs might choose to recommend efficient, economic, and effective improved reporting as well as data manner. These types of audits can collection by the Government but be more complicated as they involve will not be able to give relevant the assessment whether the aims of conclusions about the effectiveness the policy are met as well as whether of MEA implementation. the domestic policy actually serves • In some cases, the language used in the purpose (and commitments) of MEA could be interpreted in several the MEA. ways. Phrases as “do as appropriate” • Furthermore, if periodic reporting or “in as far as possible” do not required under an MEA is not provime clear expectations for being done in a timely fashion, or governments nor for auditors. This if the information provided is not makes it challenging for SAIs to audit meeting the spirit and intent of results and compliance. the requirements, this may also • MEAs might not have very clear and be a subject of an audit. Validating tangible enforcement mechanisms the reporting material provided to in place. This makes it difficult for international bodies is one way of SAIs to prove the relevance of the drawing the legislature’s attention implementation, other than against to meeting the international on global or regional environmental commitments. In addition, the concern. expectation has grown that such • Auditing MEAs might not be environmental reports should be a significant to a country by subject to an independent audit. another means. For example, the • If my country is not a Party to an environmental issues involved in an MEA, then the MEA can still be a good MEA may not be a serious concern source of audit criteria for the SAI. to the country, the timing of such an Many agreements can be referred as audit would not be (politically) best, a best practice or a benchmark for etc. better environmental governance. The value of auditing MEAs has proven to be twofold. First, the national parliaments • Lack of reliable information and governments can use the audit available regarding the status of reports, findings and recommendations implementation and/ or enforcement to improve domestic actions, policies of MEAs. Access to information and tools. Second, through audit reports might exist, but could be not relevant MEA secretariats have a good source of or sufficient. Collecting additional information for developing mechanisms information and/or data by the SAIs that can aid the implementation as well as is often not possible or reasonable future development of MEAs.

publiC Audit 305 ALSAI Keida Muça The INTOSAI Working Group on Cooperative audits, especially those of Environmental Auditing (WGEA) has MEAs, help auditors build knowledge, published guidance on audits of MEAs, learn about auditing techniques and including the Audit of International also compare audit findings with other Environmental Accords (2001) and How countries. The INTOSAI WGEA published SAIs may Cooperate on the Audit of guidance for SAIs on how to conduct International Environmental Accords cooperative audits in 2007, emphasising (1998). the importance of cooperation and providing some practical suggestions on Cooperation among SAIs how SAIs can work together effectively.

One notable trend in environmental Jurisdictional Limits of SAIs – Challenges auditing that is gaining momentum is and Considerations when Auditing MEAs where several SAIs auditing an issue cooperatively. Border protected areas, The extent to which SAIs can audit MEAs shared bodies of water, transboundary air will depend on the SAI’s mandate and on pollutants and multilateral environmental a country’s government structure. Some policy tools have played a large part in SAIs SAIs have the mandate to audit national working more closely together. In fact, and subnational legislation relating to countries with numerous neighbours and MEAs. For example, the SAI of India has trans-boundary issues are producing the the mandate to audit national, state and majority of cooperative environmental local legislation12 while Canada’s SAI’s audits. Benefits of cooperative audits for mandate focuses on federal legislation. environmental auditors and policymakers The governmental structure of some include benchmarks for comparing states, particularly more centralised and/ country results, common reports that or smaller ones, may only have a single can be easily distributed internally and level of government allowing for their internationally, joint recommendations SAIs to audit the implementation of that may make it easier to resove MEAs throughout a country’s legislation. common issues, and the mutual exchange Furthermore, since MEAs are often of methods. For example, eight SAIs needed to be implemented at the sub- conducted a cooperative audit of the national level as well as at the national Helsinki Convention, which addresses the level, the extent to which a SAI can transportation of hazardous waste in the audit the implementation of an MEA Baltic Sea. This method was appropriate through the various levels of a country’s for this particular audit, because the government will vary. objectives of this Convention were based on joint decisions and cooperation, and An additional factor influencing the the signatory countries bordered the jurisdiction of a SAI is the extent to which Baltic Sea. a state has translated its obligation to an MEA into national legislation and policy. SAIs also work cooperatively to build In other words, the SAI may have the capacity for environmental audits. challenge of auditing the implementation

306 No.3, September-December 2012 publiC Audit Auditing the implementation of Multilateral Environmental Agreements of its country’s domestic tools to adhere whether it is reporting its results to an to the MEA at the national level; and/or MEA Secretariat. auditing a government’s compliance to a It is significantly easier to audit a state’s particular MEA at the international level. implementation of an MEA when it has The question aries as to whether SAIs can ratified it and is reporting on its results to audit MEAs where their states have not an MEA Secretariat rather than to audit an yet adopted implementing legislation. This MEA to which a state is still not formally may be a matter of government policy, a Party, although there are examples of which the majority of SAIs would not have countries auditing MEAs as Non-Parties. the mandate to question. For example the United States of America Traditionally, the implementation of has not ratified the Kyoto Protocol to the MEAs was audited only when respective United Nations Framework Convention on governments had had the opportunity Climate Change (UNFCCC), but to identify to implement them at the national level the key themes and lessons learned from and to develop domestic policies to the Emissions Trading Scheme (ETS), and comply with them. However, some SAIs the Kyoto Protocol’s Clean Development are beginning to go a step forward from Mechanism (CDM) that could influence this strict audit criteria of only being able decisionmaking in the United States, the SAI to audit national legislation derived from of the United States did a study on lessons MEAs. Indeed, there are other criteria learned from the European Union’s ETS that can be used to determine which MEA and CDM. There are instances where SAIs to audit and how to audit them. These can audit MEAs where their governments audit criteria can include: signing and/or have not yet adopted implementing ratification of the accord; signs of non- legislation. Indeed, some governments compliance of the accord; environmental may have just recently ratified an MEA or risks underlying the accord; obligation to not have had the resources or political will comply with the accord; strictness of an to institute national legislation, targets accord; as well as topicality and timeliness and/or strategies and other domestic of audit reports (e.g. releasing audit instruments. By directly auditing a reports in conjunction with internacional state’s international commitment to an summits). Moreover, SAIs may find it more MEA, SAIs can play an important role important to audit an environmental issue in assessing data gaps, compliance and ofcurrent importance to its country and effectiveness of MEAs. Additionally, SAIs then look at relevant MEAs that have been can provide information not previously signed and/or ratified rather than first reported to MEA Secretariats and make choosing to audit a particular MEA. recommendations for improvement in the future. In terms of feasibility of formulating robust audit criteria relating to an MEA, In the case of the United Nations there exists a spectrum according to Framework Convention on Climate whether a state has: not signed; signed; Change (UNFCCC), several of the above- ratified; adopted domestic instruments mentioned audit criteria are relevant, to implement an MEA’s objectives; and and some audits have been undertaken

publiC Audit 307 ALSAI Keida Muça to assess whether national governments commitments to assesi the government’s have complied with their internacional response to climate change. These climate change obligations. For examples illustrate that some SAIs may example, the SAI of Canada conducted be becoming more flexible in conducting a performance audit in 2006 to assess audits beyond national legislative its government commitment to its jurisdiction. However, regardless of a SAI’s Kyoto Protocol obligations even though jurisdiction to audit the implementation Canada had not adopted its own national of an MEA, the success of MEAs ultimately strategy. The audit revealed, inter alia, depends on action initiated at the national that Canada’s government had yet to level. create an effective governance structure for managing its climate change activities. The SAI of Ukraine also conducted a * Summary of UNEP (United Nations performance audit in 2009 to assess its Environmental Programme) Guideline government’s implementation of its Kyoto for environmental auditors “Auditing Protocol commitments. In the absence of the implementation of Multilateral adopted implementing legislation in the Environmental Agreements” Ukraine that could have served as criteria, the SAI of Ukraine used as audit criteria Adapted by Keida Muça, First Auditor, the UNFCCC and the Kyoto Protocol Al-SAI

308 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012

Events and activities of Al-SAI during September- December 2012

1. Al-SAI participated at the EUROSAI – Al-SAI Chairman, Mr. Leskaj held several OLACEFS Conference in Tbilisi, Georgia meetings with fellow homologues of participating SAI-s, such as with Dr. Igor The VII-th Conference of EUROSAI and Šoltes, President of the Slovenian Court OLACEFS organizations on “The Role of Audit, Mr. Jacek Jezierski, President of of Supreme Audit Institutions in the the Polish Supreme Audit Office (NIK), Dr. Governance of the Public Sector”, was Recai Akyel, President of the Turkish Court of Accounts and many others. The main topics of the meetings were the progress of the already existing cooperation

held in Tbilisi, Georgia, on September 17- 18, 2012. A delegation of Al-SAI, headed by the Chairman, Mr. Bujar Leskaj, attended the Conference. The participants of this conference were representatives of thirty eight countries members of EUROSAI and OLACEFS. The Conference’ work was focused on two main issues: on increasing the credibility of stakeholders through auditing of integrity and managerial accountability; on the reform of public finance management.

Public audit 309 ALSAI INFO agreements with many of these countries hand, the Supreme State Audit positively and the further enlargement and assessed the work already carried out by strengthening of these relations, which the Government. Particularly, it appraised are aimed to promote the exchanging of the work carried out by the Ministry of expertise and capacity building within the Finances in the further reinforcement of ALSAI, through training courses on the the reforms undertaken for an effective management of public finances and also performance audit, compliance audit and for the preservation of the sustainability certification of financial statements. of macroeconomic and fiscal indicators.

The fellow homologues of Slovenia, The key recommendation of the Supreme Poland and Turkey expressed State Audit consisted on the drafting of their prompt support for further an Action Plan on Future Constitutional capacity building of Al-SAI auditors. Amendments within the following At the conclusion of the Conference’ two years. The proposals on such work, the EUROSAI and OLACEFS released constitutional amendments should be a Joint Declaration, in which, amongst aimed to determine that the Total Public other things, is stated that: “Both Debt of the country may never overpass organizations encourage the spreading of the limit of 60% of the GDP. principles of management accountability, transparency and integrity. They also The Supreme State Audit recommended encourage audit cooperation aimed to many other actions that need to be taken, promote the further increase of efficiency in order to improve the Preparatory Work and effectiveness in the management of on the Annual Report and its further public funds on behalf of the citizens.” implementation in the following areas: guaranteed debt; fund management of public expenditure; contingency fund; management of revenues from taxes 2. Al-SAI submitted to the Parliamentary and customs; local government budget; Committee on Economy andF inances the financial and audit management; and Annual Report on the Implementation of surveillance of internal audit. the 2011 State Budget At the end of the meeting, the member Al-SAI Chairman, Mr. Bujar Leskaj deputies of the Committee on Economy submitted to the Parliamentary and Finances raised many questions for Committee on Economy and Finances the the Minister of Finance, Mr. Ridvan Bode, Annual Report on the Implementation on specific issues of the Annual Report. of the 2011 State Budget on the 9th of October 2012. 3. A Group of Al-SAI auditors participated In his speech, he outlined the main at 10th Annual EUROSAI-WGEA Meeting findings of the Annual Report and also provided the Committee with a set of On the 22nd – 25th October 2012, in recommendations, in order to improve the Cyprus took place the 10th Annual Preparatory Work on the Drafting of the EUROSAI-WGEA Meeting on Sustainable 2013 State Budget Report. On the other Development and Use of Data in

310 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 Environmental Auditing. A group of Al- - Practical experience in the audit field SAI auditors composed of Ms. Mimoza work and challenges; Lloji, Chief Auditor, Ms. Keida Muça, Auditor, Ms. Ermira Vojka, Auditor and - Audit methods, findings and Ms. Valentina Limaj, Statistics Specialist conclusions; participated at this meeting. - Growth of audit costs aiming to increase the volume and reliability of The event was focused on three main environmental data obtained during themes: the audit;

1. Sustainable Development Audit - Risk of an audit failure as a result of 2.Usage of Data on Environmental Auditing the reliability of data made available. 3.Sharing of Information and Experiences The theme on sharing information among SAI States through Joint Audits. and experience between SAI States through joint audits addressed the The theme on Sustainable Development following issues: Audit addressed the following issues: - Joint audit on climate change - Conduct of sustainable audits; adaptation. In this audit have participated the SAI of Austria, - Auditors role in improving the Bulgaria, Cyprus, Malta, Netherlands, performance of government; Norway, Russia, Ukraine and the European Court of Auditors. The - The purpose of these audits and the project manager is the WGEA methods used; Secretariat. The project aims to contribute with basic knowledge - The need to improve these methods about climate change to policy makers in the future challenges and in various fields, as well as other problems encountered during the interested stakeholders. fieldwork; - Joint audit on shipping waste. The - The available legal framework, SAIs from Bulgaria, Greece, Hungary, findings from audits; Ireland, Norway, Poland, Slovenia and the Netherlands participated in - The recommendations given for this audit, by carrying out joint audits improvement; about strengthening the regulation on the transport of waste in the European - Lessons learned. Union.

The theme of Environmental Data Audit - Joint audit on Emissions Trading of addressed the following issues: CO2 in the atmosphere, where Norway and Denmark are the coordinators of - Insufficiency and importance of the audit to which have contributed environmental data reliability Finland, Latvia, Lithuania, Poland and assessment of surface water pollution; Sweden.

Public audit 311 ALSAI INFO - Joint Audit Arctic Council, whose The head of the Albanian State expressed participants are the SAI of Denmark, his appreciation for Al-SAI as a main State Norway, Russia, Sweden, United mechanism of monitoring and controlling States of America, Canada, Finland over financial and legal activities of other and Iceland and the coordinator State institutions. SAI are Norway and Russia. The purpose of the audit is to describe Mr. Leskaj informed President Nishani the environmental and economic about the latest Al-SAI reports and about challenges and opportunities in the the engagement of the institution for a Arctic. more transparent and professional work in its audits and in the tracking of abusive - Reporting of activities from AFROSAI WGEA, etc. and corruptive cases. He also stressed out the importance of coordination with all During the meeting, the group sessions other law enforcement institutions that were organized on the contributions Al-SAI is carrying out through cooperation brought from all participants, in relation agreements. to the themes and presentations of the meeting. The Al-SAI participants proved President Nishani encouraged Al-SAI to be active in giving opinions about their Chairman to look for a closer cooperation audit experiences, challenges and the with the Office of Attorney General in importance for Al-SAI to participate in order to better counteract against all joint audits. illegal and corruptive activities.

4. President Bujar Nishani met with the In this regard, President Nishani appraised Al-SAI Chairman the vision of Mr. Leskaj for the future fulfillment of institutions’ constitutional The President of the Republic of Albania, mission. Mr. Bujar Nishani met in his office the Al-SAI Chairman, Mr. Bujar Leskaj. Note: The information about the meeting The President appraised the reforms of the ALSAI Chairman, Mr. Bujar Leskaj, with the President of the Republic Mr. Bujar Nishani has been taken from the Official Homepage of the President: http://president.al .

5. Four Al-SAI Auditors are about to gain the IDI Certification on ISSAI Standards

The IDI (Institute of Development Initiative) is a non-profit organization undertaken lately by the Chairman, Mr. that operates as part of INTOSAI for the Bujar Leskaj and the work already carried capacity building of the members of this out by the institution. organization.

312 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 The IDI aims to improve capacity building Four ALSAI auditors have successfully in all SAI-s of developing countries, passed the on line test and earned the members of INTOSAI, through a variety right to follow the Certification Programs. of development programs whose scope The names of the ALSAI-s auditors involved is to meet new and existing needs of the in the Certification Program are: SAI-s. The IDI also focuses on increasing staff abilities through training, knowledge Mrs. Elfrida Agolli sharing and capacity building, because Mr. Alfred Thoma these are the essential constituents Mrs. Marjola Lleshi needed in order to better transparency, Mrs. Elfrida Taraku accountability and best practices of governance in the public sector. The IDI 6. Al-SAI hosted a series of roundtable strongly believes that the SAI-s can play a meetings on the Draft Amendments for leading role in the effective realization of its Organic Law audit procedures. Al-SAI, on the 5th, 6th and 7th November IDI’s key target institutions are the SAI-s 2012, hosted a series of roundtable of developing countries. More than 2/3 meetings with legal experts, lawyers, of the INSTOSAI-s members fall into this category. For this reason the IDI and professors of the Faculty of Law; cooperates on a multilateral basis with all seven INTOSAI Regional Working Groups and their Training Centers.

The implementation of the ISSAI 3i Program has been carried out by the IDI in order to further support the ISSAI Policy on the matter. The ISSAI 3i Program has begun in 2012 in the five INTOSAI English speaking Regional Working Groups.

The ISSAI Certification Programs are a accountants and academics in the part of the implementation process of the field of public finance and recognized ISSAI 3i Program as a whole. In fact, the audit experts; journalists and media three programs of Certification on ISSAI Standards are: representatives; as well as representatives from civil society and NGOs, in order 1. ISSAI Certification Program on to discuss and present their opinions Financial Audit regarding the draft amendments prepared by the Al-SAI for its Organic Law no. 8270 2. ISSAI Certification Program on of December 27, 1997. Performance Audit In order to provide the Al-SAI with technical 3. ISSAI Certification Program on and legal assistance, the meetings were Compliance Audit. also attended by the Director of Public

Public audit 313 ALSAI INFO Internal Financial Control Unit in the EU for Albania and the right to certify Directorate General of Budget (DG- the financial accounts; and explicitly Budget) of the European Commission, Mr. stating in the law more coherent forms Robert Gielisse. of performance audit and IT audit, widely used by our institution and experienced The issues addressed in these amendments modern counterparts. were considered by the participants important to the further strengthening of institution’s independence and modernization in accordance with the requirements of INTOSAI standards.

Amongst the most discussed issues were those related to the ALSAI’s audit activity, its economic independence, its rights to free access to auditee’s documentation, publication of audit reports and public transparency, cooperation with internal audit, the right to take domestic or foreign The suggestions and opinions expressed external experts, as well as certification of in these meeting, after an internal review ALSAI auditors and their legal status. and reconsideration will be included in the final version of the draft law. These amendments will be sent as well to the Directorate General of Budget (DG Budget) of the European Commission, before the draft amendments of the ALSAI organic law are submitted to Parliament for the final approval.

These legal improvements are the result of the continuous requests of the EU Progress Reports for the years 2009, 2010, 2011 and 2012. They have been also These amendments discipline the strongly emphasized in the conclusions institutional independence of the ALSAI of the EU-Albania Subcommittee on by providing a modern conception of its Economic and Financial Affairs on October rights and duties according to INTOSAI 26th, 2012, were it is stated that: standards; increasing the level of implementation of its recommendations “The European Commission welcomed the and increasing administrative capacity; ALSAI draft law, which is in accordance certification of auditors; specifying the with applicable international standards. right of the ALSAI to audit programs DG Budget will provide the technical developed with funds allocated by the advice required in early November to

314 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 assist the ALSAI in the completion of the review process, before the parliamentary discussion of the draft law begins by the end of November. Albania will report on developments related to the adoption of ALSAI organic law by the Council of Ministers and the Parliament, where a majority of 3/5 is required for the approval. The Commission stressed out the need for enhancement of the implementation of the measures proposed by the ALSAI and emphasized that the international the need for qualitative improvement in exchange of information and expertise the preparation of the files to be sent to is the best way to help the Supreme the Attorney General. The Commission Audit Institutions to carry out their also pointed out the need to increase constitutional duties. human resources for the ALSAI”. This particular Agreement has a significant meaning for the ALSAI, since the Turkish Court of Accounts is one of the most 7. Al-SAI and the Turkish Court of Accounts developed audit institutions in Europe. signed a Cooperation Agreement Amongst other things, this Agreement The ALSAI Chairman, Dr. Bujar Leskaj and provides for mutual support on financial, his fellow homologue of the Turkish Court compliance and performance audit, as of Accounts, As. Prof. Dr. Recai Akyel, have well as on the certification of financial signed on November 16, 2012 in Ankara, statements. Turkey a Cooperation Agreement. On December 2012, a group of 15 ALSAI auditors were trained on performance audit in Ankara at the Turkish Court of Accounts. There will also be a series of trainings in Turkey during all 2013.

8. The ALSAI Chairman, Mr. Bujar Leskaj met with the distinguished Albanologist Mathieu Aref

This Agreement has been drafted in On November 20th, 2012 at the ALSAI accordance with the basic principles premises, Mr. Bujar Leskaj held a meeting of mutual respect, trust and bilateral with the distinguished Albanologue cooperation of the INTOSAI and EUROSAI Mathieu Aref (Arif Mati). standards, under the motto “Experientia mutua omnibus prodest”. Furthermore, On January 2nd, 2012, after 4 years of in the Lima Declaration it is strongly research work at the Ancient and Medieval

Public audit 315 ALSAI INFO History Department of the University In this meeting, was present the of Sorbonne (University of Paris IV), in distinguished scholar and editor Mr. Paris, France, Mr. Mathieu Aref defended Ndriçim Kulla, who bestowed on Mr. his doctoral thesis on the topic: “Studies Leskaj his newly published album entitled and Research on the Pelasgians at the “100 Years of Independence”. Origins of Greek Civilization.” This PhD thesis was followed by the publication in 9. EU Ambassador in Albania meets French of two books on the matter. The with the Al-SAI Chairman: Increasing books, which have also been translated Management Accountability of Public Structures

The Ambassador of the European Union in Albania, Mr. Ettore Sequi met with the Al-SAI Chairman, Mr. Bujar Leskaj on a work meeting. Mr. Leskaj and the Ambassador discussed about the EU 2012 Progress Report and the highest consideration the ALSAI staff is showing about the recommendations on external audit in it. He exposed the work the in Albanian are: “Albania: The Incredible institution is already carrying out in order Odyssey of a Pre Hellenic Population “, to implement these recommendations. Paris 2003, Tirana, 2007; “Mycenae = Mr. Leskaj also stressed out the Pelasgians, Greece, Solving of an Enigma”, importance of two key challenges of the Paris 2004, Tirana, 2008. Al-SAI for this matter: the modernization

Mr. Arif Mati was born in Cairo (Egypt) to parents from Mat, Albanian members of the then colony of Egypt. After the overthrow of King Farouk, the last of representatives from the Albanian dynasty that ruled Egypt and Sudan, the Albanian colony began to leave Egypt.

Mr. Arif Mati and his family arrived in France in 1961. He still lives there and develops his work and his research activity about the Albanian language and today’s of the institutions and the strengthening Albanians connection with Pelasgians of the fight against corruption. The Al- population, demystifying history and SAI Chairman mentioned that to date the throwing light on the Pre-Hellenic Age, compulsory training days for auditors have which has often been described by been increased to six times, compared to historians as a dark and uncovered period. those of the previous year. The number

316 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 of criminal charges risen for the January Mr. Bujar Leskaj, Chairman of Al-SAI and to October 2012 period is 1 and ½ times Mr. Ivan Klešić, General Auditor of the higher than the number of charges risen Croatian National Audit Office, signed a on the same period of the previous year. Cooperation Agreement. Ambassador Sequi appraised the improvements the Al-SAI has put into practice and also underlined the importance of the institution’s role in increasing management accountability of public structures, as well as in the fight against corruption. For these reasons, the EU delegation is planning to provide with further support the strengthening of audit procedures in Albania with the help of the Instruments for Pre-Accession Assistance (IPA). The agreement was negotiated and drafted in accordance with the principles Mr. Leskaj, on his part, further emphasized of mutual respect, trust and cooperation his institution’s will and particular of the International Organization of commitment to fulfill the constitutional Supreme Audit Institutions (INTOSAI) and obligations in accordance with the the European Organization of Supreme requirements set out in the INTOSAI Audit Institutions (EUROSAI), under the standards. motto “Experientia Mutua Omnibus Mr. Sequi, on the other hand, suggested Prodest”. that the accomplishments, the findings It contemplates the exchange of lessons and the recommendations of the Al-SAI learned from audit activity, the training should be wide spread to the public and and advising of auditors on audit methods, to all Albanian institutions who are in the usage of experience gained by others continuous contact with the UE structures as a basis for enhancing the effectiveness whose influence is significant to the and efficiency of the audit. integration process. This document has a significant relevance Ambassador Sequi, in near future, will for Al-SAI, because the Croatian National visit the Al-SAI headquarters in order to Audit Office is a developed SAI in the be better acquainted with the work and region and in Europe as well. the reforms undertaken by the institution. Thanks to the support provided by the 10. Signature of a Cooperation Agreement agreement, the Al-SAI and the Croatian between Al-SAI and the Croatian National National Audit Office will exchange Audit Office experience in performance, financial, On November 27th, in Vlora on the compliance auditing and information occasion of the celebrations for the 100th technology, as well as on the certification Anniversary of Albanian Independence, of financial statements.

Public audit 317 ALSAI INFO At the signature of the Cooperation of Kosovo and Mr. Hikmet Cavia Erdogan, Agreement were present the delegations Senior Member of the Chamber of the of the Slovenian, Kosovo and Turkish SAI-s, Turkish Court of Accounts. Among the which honored Al-SAI with their presence most important and impressive events in on the occasion of the celebrations which Al-SAI’s guests participated in the of the 100th Anniversary of Albania’s Independence.

11. Al-SAI partners participate in the celebrations of the 100th Anniversary of Albania’s Independence

At the invitation of the Chairman of Al- SAI, delegations from supreme audit institutions of Slovenia, Croatia, Kosovo and Turkey took part in the celebrations city of Vlora was the inauguration of the statue of Ismail Kamal in the presence of local and national authorities present there to honor the memory of prominent Albanian patriot. Al-SAI counterparts delegations also visited the Museum of Independence, took part in the Albanian Nationwide Folklore Festival and visited

of the 100th Anniversary of Independence of Albania, led respectively by Dr. Igor Šoltes, President of the Court of Auditors of Slovenia, Mr. Ivan Klešić, Audit-General of the National Audit Office of Croatia, the exhibition of the known local painter Mr. Lars Lage Olofsson, Auditor General Mr. Nestor Jonuzi. A special dinner was 318 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 organized for the delegations, attended who are such peace-loving people and by the local folk group “Çipini» with songs have made a lot of sacrifices in their history selected from polyphonic repertoire of for their freedom and independence. the province of Vlora. On Independence Day, 28 November 2012, SAI counterparts At the same time, it is a sign of friendship, were invited by the President of the respect and gratitude of Al-SAI and Republic, Mr. Bujar Nishani in the Flag especially of Al-SAI Chairman Mr. Bujar Raising Ceremony on Flag Square in Vlore, Leskaj to the National Audit Office of and in a Jubilee dinner organized in Tirana Poland (NIK) and its President, Mr. Jacek on the same day. Jezierski, a supreme audit personality and friend of Albania and of Al-SAI.

12. “Dedicated to Polish NIK” This translation in Albanian of 100 countries, people and achievements The translation of the publication important for Poland, Europe and the “Polish symbols” (Polskie Symbole) of world is addressed to Al-SAI auditors, the Publishing House MULTICO Oficyna but also to all Albanians who are Wydawnicza was prepared by a working fond of Poland and the Polish people. group (Mr. Bujar Leskaj, Mr. Kozma It is available on the web site of the Al-SAI, Kondakçiu, Mr. Florion Bregasi, Ms. Luljeta but will soon be published in the form of Nano, Mr. Edvin Stefani, Ms Keida Muça, a printed book, after obtaining copyright Ms Evis Kreshpaj, Ms. Dalina Demi, Ms. in Poland. Oljana Ifti, Ms. Ermira Vojka, Ms. Alkida Llakaj, Mr. Marvin Karalli, Ms Redina 13. Al-SAI conducts its first Annual Karapici, Ms. Xhuljeta Çelaj, Mr. Zamir Scientific Conference Kurushi) of Al-SAI.

On December 28th, 2012, the Al- SAI organized the first Annual Scientific Conference whose topic

This translation is a dedication to the Polish people and their pride for their national identity. It is also an expression of the feelings of sympathy and respect that was: “87 years of the Al-SAI during Albanians have toward the Polish people the 100 years of the Albanian State”.

Public audit 319 ALSAI INFO This was the first conference of its kind for collaboration with Albanian historians. our institution, in which it was discussed The Al-SAI Annual Scientific Conference about the history and the work of all will be an annual event, and will serve as persons who have contributed to its rise a forum to present the scientific views on supreme audit procedures in Albania, in joint cooperation with foreign experience developed in European countries and based on the positive experience accumulated.

The conference continued with the greetings of the guests: the parliamentarian Mr. Kosta Barka, the former ALSAI president Mr. Mustafa Kërçuku,

Prof. Dr. Lindita Lati, Chairwoman of the and progress in different periods of time. Competition Authority (ACA), Prof. Dr. The Conference brought to the attention, Jorgji Bollano, President of the National among other things, the fact that the Accounting Council (NAC), Mr. Sazan history of Albania is not only the act of its Guri, President of the Institute “G & G foundation, but also the result of the work Group”, Ms. Blerta Selenica director of of those hundreds of men and women the Department of Public Administration who contributed to the consolidation of (DPA), MS. Klodiana Cankja, director of the Albanian State and its institutions. the Public Procurement Agency (PPA) In his opening speech, Al-SAI Chairman, and the director of the Institute of Dr. Bujar Leskaj, pointed out that: “We Chartered Auditors (IEKA), Prof. Dr. Hysen should let the historical memory of Cela, who stressed the importance of our institution lead us in raising the cooperation between their institutions awareness and responsibility to our role and the ALSAI. The conference was and to the challenges that lay ahead us. followed by the discussion of Mr. Robert We should also appraise the significant Gjini, Director General of the ALSAI, contribution our predecessors have given which emphasized the gradual increase to this institution, particularly in the in demand for professional standards 1924-1944 period of our State, such as during the audit work in the last 20 years. Kol Thaçi, Lac Gera, Llambi Aleksi, Lame In her speech, the Director General, Ms. Kareco, Eqerem Libohova, Xhafer Ypi, Helga Vukaj, focused on one of the pillars Rrok Gera, Fejzi Alizoti, Izedin Beshiri and that consolidates and strengthens the many others.” On this occasion, Mr. Leskaj institution’s constitutional activity, namely presented to all participants the first copy the legal guarantees that must meet the of the book “History of Al-SAI 1925-2012”, audit process. While Dr. Reinald Muça, written by a group of the Al-SAI staff, in Director of Performance Department,

320 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012 lectured on a new philosophy of managing 14. Al-SAI signed cooperation agreements the institution, integrating modern audit with local important partners procedures with different perspectives and methods. On December 28, 2012, Al-SAI as signed cooperation agreements with In the years to come, the annual the Public Procurement Agency, the conference of the Al-SAI will deepen its Department of Public Administration, scientific character, aiming to contribute the Institute of Chartered Auditors to its transformation into a modern (IEKA), the National Accounting Council institution of public audit, based on and the Institute “G & G Group”. INTOSAI standards and on the experiences of international counterpart institutions, Al-SAI is under deep reform and these but also on the experience of many years agreements are essential to the institution, of the institution itself. This is one of as the collaboration with professional the tasks set out by the EU for the full partners orients it better toward future integration of Albania, to conduct audit activities in accordance with the INTOSAI standards. The Second Annual Scientific Conference in 2013 will be held in October or November with international partners, such as supreme audit institutions of Poland, Slovenia, Turkey, Kosovo, Croatia, etc. The conference continued with Dr. Leskaj illustrating the Al-SAI Development The Director of the Public Procurement Agency Strategy 2013-2016, prepared with the (PPA), Mrs. Klodiana Cankja and the ALSAI assistance of SIGMA experts and in Chairman, Dr. Bujar Leskaj, during the signature accordance with the directions of the of the Cooperation Agreement, Tirana, on 28 EUROSAI Strategic Plan 2011-2017, which December 2012 are: capacity building, strengthening and enforcement of professional standards, exchange of experience in auditing and beyond, promoting good governance and the development of communication and cooperation with other activists. In addition to these objectives, and in accordance with public expectations, the ALSAI has as a key strategic objective the strengthening of its role as an anti-corruption institution Mrs. Blerta Selenica, Director of DoPA’s and in order to ensure good governance. the ALSAI Chairman, Dr. Bujar Leskajduring the signature of the Cooperation Agreement Tirana, on 28 December 2012

Public audit 321 ALSAI INFO challenges, such as the modernization of the institution, the certification ofits auditors and the deepening of the war against corruption and its prevention.

Al-SAI Training Events

The signed cooperation agreements with some of the counterparts SAIs (with the Slovenian Court of Audit, the National Prof. Dr. Jorgji Bolano and the ALSAI Chairman, Audit Office of Poland, the Turkish Court Dr. Bujar Leskaj, during the signature of the of Accounts and the National Audit Office Cooperation Agreement.Tirana, on 28 December of Croatia) gave the first results during 2012 2012 as follows:

• At the Court of Audit of Slovenia, on 15-19 October, with subject “Performance Audit”, attended by 9 auditors • In Poland’s National Audit Office (NIK), on with subject 26 November -1 December on “Financial Audit”, attended by 16 auditors • In the Turkish Court of Accounts, Prof. As. Dr. Hysen Cela, Chairman of IAEA and Dr. on 17-21 December with subject Bujar Leskaj, Chairman of the ALSAI during the “Performance Audit”, attended by 15 signature of the Cooperation Agreement Tirana, auditors on 28 December 2012 Al-SAI continued its successful cooperation with SIGMA and trainings were carried out as follows:

• On September 24-25, “Performance Audit” for managers, which was attended by 13 leaders • On September 26-28, “Performance Audit” for auditors, which was attended by 25 employees • On October 22-24, “Financial and Compliance Audit” which was Prof. As. Sazan Guri, the Managing Director of the “G & G Group” Institute and the ALSAI attended by 22 auditors Chairman, Dr. Bujar Leskaj, during the signature • On December 10-12, “IT Audit” which of the Cooperation Agreement, Tirana, on 28 was attended by 15 employee. December 2012 322 No.3, September-December 2012 Public audit Events and activities of Al-SAI during September-December 2012

Al-SAI publications during September-December 2012

Al-SAI has conducted several publications in this period, following the series ofhis publications:

• Scientific magazine “Public Audit”, No.1

• Scientific magazine “Public Audit”, No.2

• EUROSAI (the European Supreme Audit Institutions)

• INTOSAI Auditing Standards (ISSAI)

• Al-SAI History (1925-2012)

Public audit 323 ALSAI INFO

324 No.3, September-December 2012 Public audit Emissions trading to limit climate change: Does it work?

Emissions trading to limit climate change: Does it work?

Tradable-permit system in which a greenhouse gases emitter (firm or country under obligation to limit its total air pollution emissions to a specified level) can buy/sell permission to emit a certain amount of emissions from/to other emitters (who are below/above their limit).

Adapted by Keida Muça The Nordic-Baltic-Polish cooperative audit

The Nordic–Baltic–Polish cooperative Definition of emissions trading audit on emissions trading was performed in 2012 and involved the Supreme Audit Tradable-permit system in which a Institutions (SAIs) of Denmark, Finland, greenhouse gases emitter (firm or country Latvia, Lithuania, Norway, Poland and under obligation to limit its total air Sweden. The report builds on 13 individual pollution emissions to a specified level) national audit reports. can buy/sell permission to emit a certain The aim of the cooperative audit was to amount of emissions from/to other assess: emitters (who are below/above their limit). The market price of these permits • the effectiveness of the EU (called ‘pollution credits’) reflects the Emissions Trading System (EU marginal cost of emission reduction and ETS) in reducing; gives an emitter the incentive to install and • national greenhouse gas manage a cost effective pollution control emissions or fostering technology system as an income producing asset. development;

Public audit 325 ALSAI INFO • the proper functioning of the actual criteria used can vary from audit to EU ETS: national registries, audit. Standard auditing methodologies greenhouse gas emissions; like interviews, document analysis, spot checks and questionnaires have been • permits and emissions reporting; applied. • the implementation and The audit has focused on the first administration of Clean commitment period of the Kyoto protocol Development Mechanism (CDM); and the second phase of the EU ETS, i.e. • and Joint Implementation (JI) 2008–2012. programmes. • All partner countries to the audit except Finland have audited Audit methods effectiveness in terms of either emissions target achievement or Cooperative audit: The overall findings, emissions trading as a means to conclusions and recommendations as well achieving the target. as the case studies in this report are based on the SAIs’ answers to a set of common • Registry systems were audited by audit questions and on the national audit Denmark, Latvia, Lithuania, Norway abstracts. and Poland and emissions reporting by Latvia, Lithuania, Norway and National audits: The national audits’ Poland. approaches, including audit criteria, methodology, quality control and • The implementation and publication of the national results, have administration of CDM and JI been carried out in accordance with the programmes were audited by countries’ standard procedures. The audit all partner countries, except criteria applied in the national audits are Latvia6. Denmark only audited the based on national criteria, EU legislation contribution in the form of credits and international commitments. The from CDM/JI projects. Table 1: Partner countries’ audits

Denmark Finland Latvia Lithuania Norway Poland Sweden National targets / 2009 2012 2011 2010 2009 Kyoto Protocol 2012 Effectiveness of 2008 2009 2012 2011 2010 2012 emissions trading 2012 2012 Implementation 2009 + and administration follow 2012 2010 2012 2011 of CDM/ JI up in programmes 2011 Emissions reporting 2009 2011 2011 2012 2012 and registries 2012 No. of reports 2 1 1 2 2 2 3

326 No.3, September-December 2012 Public audit Emissions trading to limit climate change: Does it work? There are clear indications from the The recent centralization of the registry is cooperative audit that the emissions expected to strengthen security further. limitation targets adopted in the Kyoto Protocol or through the EU Burden There have been major cases related Sharing Agreement are likely to be met in to cross-border VAT fraud in trading all seven countries by the end of the first allowances. These were caused by lack of a proper verification of the identity of Kyoto Protocol commitment period (end individuals and by criminals who were of 2012). The countries have implemented abusing normal VAT reimbursement the EU ETS in line with the current EU procedures, which challenges the legislation and the provisions under the credibility of the system and results in UNFCCC. However, the effectiveness of the a loss of state income. Some countries system in reducing emissions is a major have introduced temporary measures challenge. For the Nordic countries the EU against VAT fraud in trading allowances, ETS provided little incentive for long-term but a long-term and more comprehensive reductions in CO2 emissions as allowance solution is still to be established. prices have been low due to a general surplus of allowances in the system Based on these conclusions, we during the period 2008–2012. Taking into recommend consideration of the account the slower economic growth following: than expected, emissions trading did not provide a strong market mechanism that • In order to ensure adequate has raised the costs of emissions related incentives for long-term to production and given a competitive reductions of emissions, it should advantage to cleaner production. be ensured that instruments are in place and used to limit any The audits for Latvia, Lithuania and Poland excessive amounts of allowances/ have shown that emissions have increased credits for the next emissions at a slower pace than economic growth. trading period. However, in this audit it has not been • Governments should consider possible to measure whether this can be making full use of their attributed to the effectiveness of the EU discretionary power provided ETS. by EU legislation to improve the The EU ETS has been complicated to put effectiveness of the system. into place, but overall the system has • Vigilance is still needed in the area been properly implemented. Verification of VAT fraud, and cooperation procedures for operators’ monitoring between tax authorities and and reporting of emissions are in place. EU ETS administrators, as well However, the data security of the as cross-border cooperation national registries has been challenged remains important. by fraudsters. Major concerns relating to IT security have been addressed through • To speed up the project process, national initiatives and system changes. simplifying procedures for CDM

Public audit 327 ALSAI INFO projects should be considered, * Summary of the Nordic-Baltic-Polish without giving up the strict cooperative audit report:”Emissions requirements for control and trading to limit climate change: Does it verification. It is also important work?”, 2012 that the buyer countries conduct proper risk analyses in order to detect and handle problems at Adapted by Keida Muça, First Auditor, an early stage. Al-SAI

328 No.3, September-December 2012 Public audit European Union Assistance to Kosovo related to the rule of law

European Union Assistance to Kosovo related to the rule of law*

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS 103. In the first place, the limited effectiveness of EU assistance can be explained by the specific circumstances of Kosovo: the low starting point at CONCLUSIONS independence for building up the rule of law and the insufficient priority accorded 102. The audit found that EU assistance to by the new Kosovo authorities to the rule Kosovo in the field of the rule of law has of law agenda. In addition, the absence of a not been sufficiently effective. Assistance common EU position over the recognition has made only a modest contribution to of Kosovo has jeopardized the incentive of building the capacity of the Kosovo police EU accession. and little progress has been made in the fight against organized crime. In the 104. Nevertheless, the audit found there judicial sector assistance has been useful were significant areas where better but the judiciary continues lo suffer from management by the EEAS and Commission political interference, inefficiency and a could have made EU assistance more lack of transparency and enforcement. EU effective. This is notwithstanding the interventions have had only limited results improvements which they have introduced in tackling corruption which continues to during the period audited. prevail in many areas. Most progress was made in the area of customs. There has 105. The respective objectives and roles of been almost no progress in establishing Commission and EULEX capacity building the rule of law in the north of Kosovo. activities were not adequately assessed Overall, sustainability of results which and benchmarked during the planning have been achieved by the assistance stage of the EULEX mission. EU internal is threatened by a lack of political will, security objectives relating to Kosovo weak financial capacity and the limited have not been sufficiently coordinated EU influence of civil society. external policy objectives for Kosovo.

Public audit 329 ALSAI INFO 106. Coordination between the RECOMMENDATIONS Commission and CSDP operations has been a major challenge. Programming and procurement procedures remain an obstacle to effective cooperation. The EU REKOMANDATION 1 has not established an exit strategy which would entail the Commission taking over The Council and Commission should EULEX’s capacity building functions. Since ensure rule of law objectives for 2012 the EU SR is playing a greater role Kosovo are linked to concrete in ensuring coordination but could still be benchmarks against which progress better integrated into the management can be assessed and take into account of the CSDP operations. Overall donor coordination in Kosovo has been hindered EU internal security objectives. by the limited capacity of the Kosovo authorities to assume leadership. EU and US bodies in Kosovo should strengthen REKOMANDATION 2 their coordination where possible.

107. Although EULEX is by far the largest The EEAS and Commission to improve CSDP mission ever, its effectiveness in their coordination should review strengthening the rule of law has been Commission programming and reduced by human resource constraints. procurement procedures to ensure Member States have not seconded they are responsive to EULEX’s sufficient staff to EULEX. Moreover, operational needs, and prepare an staff are often seconded for too short exit strategy for EULEX which would periods and without the necessary entail the Commission taking over capacity building skills. EULEX has also EULEX’s capacity building functions. been handicapped by not having a legal personality.

108. The number of EUO staff allocated REKOMANDATION 3 to supervising Commission support to the rule of law does not reflect the importance of this area. Despite this, IPA projects The EEAS should work with the were generally adequately managed Member States to ensure that future CSDP missions operate with the full 109. The EEAS and Commission authorized number of staff and that have made insufficient use of policy they are deployed for the necessary dialogue and conditions, alongside the time period and have the appropriate assistance provided, to help achieve EU skills to be effective. rule of law objectives in Kosovo. The recent introduction of a political level ‘Structured Rule of Law Dialogue’and a visa liberalization roadmap could be significant steps forward in this respect.

330 No.3, September-December 2012 Public audit European Union Assistance to Kosovo related to the rule of law

REKOMANDATION 4 This Report was adopted by Chamber III, headed by Mr Karel PINXTEN, Member of the Court of Auditors, in Luxembourg at its The Council and Commission should meeting of 16 October 2012. ensure that future CSDP missions have a legal personality.

For the Court of Auditors REKOMANDATION 5 Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA

The EEAS and Commission should President ensure that the allocation of staff in the EU Office in Pristina to managing * European Court of Auditors, Special rule of law support reflects the high Report No. 18/2012 priority given by the EU to this area.

REKOMANDATION 6

The Council, the EEAS and the Commission should ensure that their policy dialogues with Kosovo focus particularly on strengthening the rule of law and are linked to incentives and priority conditions.

Public audit 331 KLSH Sh.T.Z. Bujar Nishani

332 Nr.3, Shtator-Dhjetor 2012 Public audit European Court of Accounts

European Court of Accounts

Since the Treaty of Maastricht the European Court of Auditors has been recognized as one of the five institutions of the European Communities. The other institutions are: the European Parliament, the Council of the European Union, the European Commission and the Court of Justice of the European Communities.

Historical background to the European financial management cannot do Court of Auditors without appropriate external auditing.

Since the Treaty of Maastricht the The setting-up of the European Court of European Court of Auditors has been Auditors followed this same reasoning recognized as one of the five institutions and coincided with two particularly of the European Communities. The other important events, i.e. the extension institutions are: the European Parliament, of the European Parliament’s powers the Council of the European Union, the in the area of budgetary control and European Commission and the Court of the full financing of the European Justice of the European Communities. Union’s budget by own resources.

Under the constitutional systems of In view of these changes and the increase modern States the auditing function is in the European Parliament’s powers in generally considered to be one of the the area of the implementation of the elements ensuring that the activities budget, it was essential that a qualitative of the public sector are conducted change be made to the external auditing democratically. It normally takes two of the budget. separate but complementary forms, known respectively as internal control Thus, at the initiative of Mr Heinrich and external auditing. Public-sector Aigner, the President of the European

Public audit 333 ALSAI Profile Parliament’s Budgetary Control Hans Kutscher, the then President of Committee, who since 1973 had strongly the Communities’ Court of Justice, argued the case for a Community-level defined it at the time, in October 1977. external audit body, the European Court of Auditors was established by the The Members of the Court of Auditors Treaty of Brussels of 22 July 1975. The are appointed for a six-year term. The Court started operating as an external Council, acting by a qualified majority Community audit body in October 1977, after consulting the European Parliament, with its headquarters in Luxembourg. adopts the list of Members drawn up in accordance with the proposals made by The European Court of Auditors was each Member State. The terms of office promoted to the rank of an institution of the Court’s Members may be renewed. on 1 November 1993 with the entry The Members elect the President of into force of the Maastricht Treaty, the Court of Auditors from among their thus enhancing its independence and number for a term of three years. The authority as one among equals. Since President may be re-elected. then the Court has been required to publish a statement of assurance (DAS) The structure as to the reliability of the EU accounts The Court of Auditors operates as a and the legality and reliability of the collegiate body of 27 Members, one transactions underlying the EU budget. from each Member State, appointed by the Council after consultation with the Its role was confirmed and strengthened European Parliament for a renewable on 1 May 1999 with the entry into force term of six years. The Members elect of the Treaty of Amsterdam, which one of their number as President for a empowered the Court to carry out sound renewable term of three years. financial management audits, emphasized its role in the fight against fraud and The European Court of Auditors is allowed it to have recourse to the Court of headed by a President who is elected for Justice in order to protect its prerogatives a renewable term of three years by the with regard to the other EU institutions. Members from amongst their number. His or her role is that of primus inter pares - first The Treaty of Nice of 1 February 2003 amongst equals. He or she chairs the Court confirmed the principle that there should meetings, ensures that Court decisions are implemented and that the institution be one Member from each Member State, and its activities are soundly managed. allowed the Court the option of being organized in chambers and highlighted The President represents the Court the importance of the Court’s cooperation in its external relations, in particular with the national audit bodies. with the discharge authority, the The creation of the European Court of other EU institutions and the supreme Auditors illustrated the Community’s audit institutions of the Member and need for a financial conscience, as Mr beneficiary States. 334 No.3, September-December 2012 Public audit European Court of Accounts The Members of the Court are appointed so as to ensure economy, efficiency and by the Council, after consultation with effectiveness. The Court communicates the European Parliament, following the results of its audits in clear, relevant nomination by their respective Member and objective reports. It also provides its States. Members are appointed for opinion on financial management issues. a renewable term of six years. They The Court promotes accountability and are required to perform their duties transparency and assists the European in complete independence and in the Parliament and Council in overseeing general interest of the European Union. the implementation of the EU budget, particularly during the discharge Legal framework procedure. The Court is committed to being an efficient organization at the The Court performs its audits within an forefront of developments in public audit interinstitutional framework laid down and administration. mainly by: To achieve this mission, the Court should • the Treaty on the Functioning of be and also should be perceived as an the European Union, Articles 310 objective, independent and professional to 325 of which contain financial institution in which its stakeholders can provisions governing the Union’s have full confidence. To this end, the revenue and expenditure, Court has adopted the requirements • Council Regulation (EC, Euratom) established by the INTOSAI Code of Ethics No 1605/2002 of 25 June 2002 (ISSAI 30) and is now issuing a set of Ethical on the Financial Regulation Guidelines. applicable to the general budget of the European Communities. The Ethical Guidelines are intended to help us ensure that our daily decisions, both in auditing and in running the Code of Ethics institution, comply with the principles laid down by the INTOSAI Code. They Mission of the European Court of Auditors are based on our values: independence, The European Court of Auditors is the integrity, impartiality, and professionalism, EU Institution established by the Treaty adding value, excellence and efficiency. to carry out the audit of EU finances. As They apply to all Court personnel: the EU’s external auditor it contributes to Members, managers, auditors and improving EU financial management and staff in administrative functions. Lastly, acts as the independent guardian of the they embrace the relevant provisions financial interests of the citizens of the contained in the Treaty and in the Staff Union. The Court renders audit services Regulations as well as the principles of through which it assesses the collection good administrative conduct. and spending of EU funds. It examines whether financial operations have been Failure to respect ethical principles properly recorded and disclosed, legally may constitute dereliction of duty and and regularly executed and managed result in the opening of disciplinary

Public audit 335 ALSAI Profile procedures. This document sets out is no set answer for each question guiding principles. Nevertheless, it is our and when one is too close to a own individual responsibility to choose situation it may be more difficult to the solution best suited to each specific take good decisions. In case of doubt, ethical challenge: since there is not it is good to be open to considering always a set reply for each question, you ethical matters from more than are encouraged to apply common sense one perspective: we shall talk to and to talk openly to superiors and superiors or to other colleagues. colleagues. Members and managers have a special responsibility in ethical matters since, through their example, they 2. Integrity have a major influence on the culture of the organization, and they therefore have to be Show integrity and due care in the particularly attentive. performance of your duties. 1. Trust, confidence and credibility 2.1. We shall apply the Court Audit Policy and Standards, the audit manuals Be aware of and act in accordance with the and any other audit procedure Court’s ethical requirements. Seek advice adopted by the Court and inform on ethical matters where necessary. superiors of any potential deviation 1.1. These guidelines shall be applicable from these principles. at the European Court of Auditors. 2.2.We shall manage the Court’s In the case of Members, ethical resources in a legal, regular and requirements are also established sound financial manner. The Court by the Treaty, the Court’s Rules of should act as a role model in financial Procedure and the Code of Conduct management: its resources must be for Members. In the case of staff, managed in full compliance with the ethical requirements are also set up Financial Regulation and with any by the Staff Regulations. other applicable rule; its objectives must be achieved in an economic, efficient and effective manner. 1.2. We shall contribute to instilling trust, confidence and credibility into the Court’s stakeholders, auditees 3. Independence, objectivity and and the European Union’s citizens. To impartiality this end we shall behave in an ethical manner and avoid any circumstances Behave in a manner that promotes that might undermine the Court. This confidence in the Court’s independence, continues to apply after we have left objectivity and impartiality. the Court. 3.1. It is vital that our independence, 1.3. We shall familiarize ourselves with objectivity and impartiality be the Court’s ethical requirements. beyond question. In our work, we However, in the ethical matters there should refrain from being involved

336 No.3, September-December 2012 Public audit European Court of Accounts in professional matters in which we case, we must immediately inform have solved the situation. our superior, who should assess the situation and take any steps 3.2. We shall carry out our tasks considered necessary. Managers without any political, national or have a particular responsibility to other external influence. follow up such cases. 3.3. We shall avoid any conflict of 3.7.We shall only carry out external interest, whether real or apparent. activities within the framework laid This might be the case, for example, down by the Staff Regulations and in connection with membership always bearing in mind our duty of of political organizations, political loyalty to the Court. We shall refrain office, membership of boards and from carrying out any activity that financial interest in audited entities. could harm the Court’s reputation, We shall be particularly attentive to cast doubt on our impartiality or such matters and how they might interfere with our work. be perceived by third parties. 3.8.We shall not accept, either for 3.4. We shall not have any connection ourselves or on behalf of others, with the audited entity that might gifts or other benefits that might impair our independence. Matters influence, are intended to influence that could affect independence or could be perceived as influencing include family and/or personal our work. However, in a professional relationships with staff in the context (e.g. conferences, audit audited entity that could influence visits, receiving visitors, etc.), we the results of our work. Before the may accept hospitality or accept auditing assignment is carried out, small gifts which, in value and we should assess the potential in nature, are considered within impact of such relationships and normal courtesy. inform our superior; to this end, the Court has put in place an annual 3.9. In such cases, we shall first consider confirmation procedure whether accepting the gift or benefit might influence our impartiality 3.5. We shall not audit the same area or be detrimental to confidence over a too long time period; to this in the Court. In case of doubt we end, the Court has put in place a shall talk to superiors. Any accepted mobility scheme invitations for breakfast, lunches 3.6. If we have been recruited from an or dinners -in the framework of a audited entity we should not be mission- should be stated in the assigned tasks that might call into mission cost declaration question our impartiality vis-à- 4. Professional secrecy vis our former employer. If we are We have a duty of confidentiality seeking or are offered a position in relation to our work. This duty in an audited entity we shall avoid should not curtail individual any circumstances that might freedom of expression. impair our independence. In this

Public audit 337 ALSAI Profile 4.1.We have access to a great deal of the provisions laid down in information about audited entities Regulation 45/2001 on the and it is essential to ensure a protection of personal data. relationship of trust with them. In case of doubt, we should To this end, and pursuant to the not hesitate to contact the Court’s Staff Regulations, when joining the Data Protection Officer. Court we signed a declaration of 4.4.The Court promotes internal confidentiality which we should openness and we have a respect. fundamental right to express our 4.2.We shall avoid disclosing any opinion and to report matters with information we have acquired in the a view to helping to improve the course of our work to third parties, Court’s performance. This right is except in the framework of the guaranteed by the Staff Regulations Court’s procedures or in accordance and should be guided by a duty of with relevant regulations. loyalty to the institution. The duty of confidentiality continues to apply 4.3. We shall respect the principles after we have left the Court. of security of information and

338 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof

Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof

Auditing has a long tradition in Austria. Empress Maria Theresia establishes the “Rechen-Cammer” (Chamber for Audit) with a letter on 23rd December 1761, the precursor of the Court of Audit, to “highlight all ailments in financial matters, particularly ailments regarding expenditure”.

Independence

Alongside with personnel and methodical professionalism, the independence of external public auditing guarantees the important balanced, reliable and objective reporting on audit results. The History independence of the ACA is therefore not only vital for the transparency of Auditing has a long tradition in Austria. state administration, but also ensures an Empress Maria Theresia establishes the effective and lasting implementation of “Rechen-Cammer” (Chamber for Audit) the control function of the parliaments by with a letter on 23rd December 1761, strengthening trust by the general public the precursor of the Court of Audit, in state institutions. to “highlight all ailments in financial The Lima Declaration of Guidelines on matters, particularly ailments regarding Auditing Precepts (INTOSAI 1977) requires expenditure”. Today the Court of Audit has supreme audit institutions to have many functions and international duties organizational, functional and financial to fulfill. independence, to be anchored in the

Public audit 339 ALSAI Profile constitution and to have unlimited auditing Special functions control of all public resources. Further requirements concern unhindered access The ACA is tasked with certain by auditors to all relevant documents, constitutionally-defined functions, which sufficient personnel headcount, the skills are indicative of the great trust that to audit organizations in which there is placed in the ACA as an institution. is public participation, the authority to audit institutions receiving state grants These special functions are: and the right to submit reports to the parliament and to the public and finally • compiling the federal financial to have effective follow-up mechanisms. statements; These requirements for the independence • the review of draft laws and of supreme audit institutions were regulations, whereby the ACA repeated in the Declaration of Mexico, pays particular attention to which was enacted on the occasion of avoidable consequential costs the 2007 INCOSAI in Mexico City. In this, and to the economic feasibility of eight pillars were set out on which the implementation; independence of the supreme audit institutions is based. These eight pillars • (every two years) an income report on set out what is behind the independence the average income and pension of the SAIs and what is necessary to benefits, amongst other issues, of achieve it. state companies and institutions; • functions pursuant to the Income Limitation Act (submission and Position of the President publication of an adjustment Head of the Austrian Court of Audit is factor for the payments to public the President, who is appointed by the sector representatives; National Council on the proposal of the • submission of the income report on Main Committee for a twelve-year period; the average income of the total re-election is not permitted. In the case of population and publication of the incapacity, the President is represented report according to § 8 paragraph 1 by the highest ranking official. In his to 3 Limitation on Payments Act); responsibilities, the President ranks equal • disclosure of any extraordinary to the members of the federal government. increases in the wealth of members The President of the Austrian Court of of the federal government and the Audit has the right to take part in debates laender governments and the state on ACA reports, the federal financial secretaries to the president of the statements and on pertinent sections National Council or the respective of the Federal Finance Bill in plenary president of the laender parliament, sessions of the National Council and according to the Incompatibility in the committees and subcommittees Act through the president of the ACA; responsible, and to take the floor. • public statement of whether a

340 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof donation has been declared correctly, reflects the current position and strategic on the request of a political party orientation of the Austrian Court of Audit - the Parties Act obliges political for all of its activities. It includes significant parties to submit a list of donations to indicators to measure all strategic the president of the ACA every year; goals and to evaluate the services and effectiveness of the ACA. • cooperation in the financial debt statement; The Austrian Court of Audit as a Federal • the creation of expert opinions for a Institution of the State and the Laender mediation panel from the Austrian As a federal institution of the state and Stability Pact 2008 regarding whether the laender, the Austrian Court of Audit is and to what extent the stability responsible for auditing the entire public contribution agreed has been missed sector on all levels of government (basic by the state, laender or a municipality. principle of unified public auditing) and it acts both as a body of the National Council as well as a body of the Laender Organization parliaments (and the Municipal Council of Head of the Austrian Court of Audit Vienna). is the President. The ACA is organized The interrelation of the public finances monocratically, with the work and of the Federation, the Laender and the effectiveness of the ACA being in the municipalities and the overall budget sphere of responsibility of the President, responsibility demand a comprehensive who bears decision-making responsibility. approach as well as national and Effective from 1st September 2010, the international links in terms of auditing by ACA has a new structure, which was state audit institutions. In order to meet developed due to its new positioning and these challenges, the ACA has developed corresponds to its strategic objectives. a strategy both for the laender and the The ACA is now organized into 5 sections municipal sectors. and 35 specialized auditing and expert departments with different areas of Code of Ethics performance. In order to support theme- specific and cross-linked working and As the supreme audit institution for the auditing methods, related activities federal, laender and municipal levels and areas of audit are integrated in one of government, the ACA has the task of section. ensuring that public funds are used in an economic, efficient and effective manner, in accordance with the law. Therefore, Mission Statement - Strategy - Code of we also make a valuable contribution Ethics in the fight against corruption and its prevention. On the basis of defined Strategy values and principles for the ongoing The strategy of the Austrian Court of Audit work of our employees and managers of is based on its mission statement and the ACA, our code of ethics provides an

Public audit 341 ALSAI Profile ethical benchmark and guidelines for our terms of the state and constitutional activities. reform, the ACA uses the following approaches: Legal Basis • audit of all municipal authorities, The activities, functions, organization and • audit of undertakings in which the position of the Austrian Court of Audit public sector holds at least 25% and are governed by Chapter VI of the Federal • the inclusion of direct funding by the Constitutional Law. More information EU. on this is contained in the Laender Laws and the Austrian Court of Audit Act. The rules of procedure of the National Mandate Parliament and the Laender Parliaments govern the strategically important The Austrian Court of Audit carries out participation of the ACA in committee audits on a federal, laender and level meetings and plenary sessions. in line with the independence laid down in the federal constitution. The Treaty on the Functioning of It scrutinizes whether resources the European Union applies directly available are being used economically, to the auditing of EU community efficiently and effectively. Our core tasks resources and cooperation with are auditing and consulting services. the European Court of Auditors. The areas which may be audited by the The special tasks of the ACA are ACA are mainly governed in the Federal governed by further laws. The Constitutional Law and the Austrian Court following have particular relevance of Audit Act 1948. Furthermore, the for the work of the ACA: the Income ACA audits the financial affairs (i.e. the Limitation Act, the Political Parties Act, financial activities): the Incompatibility Act, the Staffing • of the state, the laender, municipal Act and the Staffing Regulation. associations, municipalities and Should differences of opinion arise other legal entities provided for by between the ACA and a legal entity law; regarding competencies and rights, the ACA can call upon the Constitutional • of foundations, funds and institutes, Court to make a decision. This procedure which are administered by federal, is regulated in further detail in laender or municipal institutions or the Constitutional Court Act. individuals which themselves form part of a federal, laender or municipal institution; Further development of legal principles • of organizations in which the state, a land or a municipality with at least The ACA is committed to performing 10,000 inhabitants holds at least auditing activities in all areas of public 50% of the share, stock or equity administration and state economy. In capital, or which are operated by the

342 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof state, a land or a municipality alone to audit steps that have already taken or together with other contracting place in a project that is still underway, parties or has de facto control and, e.g. auditing the planning or a (part) project in a timely way (but ex post). • Social insurance funds and statutory In audits, the issue of control is at the professional bodies (chambers). forefront, whereby the ACA endeavors, in In addition, we take on important special a partnership of trust with the organization tasks, such as compiling the federal being audited, to achieve the most financial statements, working on the acceptance possible of its conclusions statement of financial debt, reviewing and recommendations. The activity of draft laws and regulations, functions the ACA should contribute benefits to the according to the Incompatibility organizations being audited and encourage Act and the Act as well as the Party Act, innovation. It is therefore a special concern functions relating to the report on the of ours to highlight potential savings or average incomes and retirement pensions competitive advantages and opportunities, paid by federal government enterprises such as how the organizations can and agencies and finally regarding the achieve their goals in an economical, creation of expert opinions for arbitration cost-effective and appropriate way. panels, according to the Stability Pact 2008. The auditing activities of the ACA can be In the international arena, the ACA has differentiated in terms of the type of audit, been entrusted with chairing the General how the audit is initiated and the form Secretariat of INTOSAI since 1968. of the audit. In the auditing process, the Due to our mandate and the goals we rights of the organization being audited achieve as a result of our work and the and quality management are especially effects of this, the ACA significantly taken into account. contributes to underpinning trust in The auditing activities of the ACA democracy and its institutions, achieving are focused on the medium-term transparency in the use of public resources and long-term on special topics and we contribute to an increase in and are implemented in the short- efficiency and effectiveness in the public term in an annual auditing program. arena. In this way we achieve considerable In the choice of audit themes, financial added value and benefits for society. relevance, risk potential, changes of relevant factors, current topics, special public interest and preventative effects Auditing are especially taken into consideration. The core activity of the Court of Audit Against the background of the is auditing and consulting services. connectedness of public budgets, the ACA Auditing represents the more strategically audits public bodies and legal entities important area of performance for in a comprehensive way and carries out the ACA and forms the basis for our coordinated audits with other (supreme) consulting function. The ACA carries out audit institutions. ex-post audits. This also makes it possible

Public audit 343 ALSAI Profile Main Focus with the audit of economy, efficiency and effectiveness of public projects, The ACA focuses on all areas of programs or organizations, taking into administration, making choices on the account requirements for economy and basis of risk and achieving effectiveness, with the aim of achieving improvements. especially considering financially relevant They also include auditing the: changes, current topics, special public interests and attainable preventative (a) economy of administrative activities in effects and benefits. Above all we employ accordance with sound administrative our strengths as a federal, laender and principles and practices and municipal body and audit topics which management policies; other audit institutions in the auditing (b) efficiency of the utilization of human, network are not able to audit at all or audit financial and other resources, as efficiently and effectively as we can. including examination of information Audits are carried out in all areas of systems, performance measures politics (such as law and security, work, and monitoring arrangements, and social welfare, health, family, education, procedures followed by audited research, art, culture, finance and entities for remedying identified economy, infrastructure). Important deficiencies; and strategic areas of focus for auditing are business and economics (macroeconomic (c) effectiveness of performance in balance), administrative reform and relation to the achievements of the comprehensive environmental protection objectives of the audited entity and (air, water, land, noise). Every year special auditing the actual impact of activities focuses are included in the audit planning compared with their intended impact. process. In 2010 the focus was “Creating transparency in the exercise of state Financial Audits functions”. In total, 14 audits on this topic were included in the auditing plan. Financial audits are solely concerned with Types of Audits auditing financial and accounting matters. According to the relevant international In the international area, performance guidelines (cf. ISSAI 100 TZ 39ff), financial audits and financial audits are audits contain: differentiated. In practice, however, there can be crossover between the two types. (a) attestation of financial accountability (cf. International Standards of Supreme of accountable entities, involving Audit Institutions, ISSAI 100 no. 39ff) examination and evaluation of financial records and expression of Performance Audits opinions on financial statements;

According to the INTOSAI Financial Audit (b) attestation of financial accountability Guidelines (ISSAI 100 no. 40 and ISSAI 3000, of the government administration as no. 1.1), performance audit is concerned a whole;

344 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof (c) audit of financial systems and of the National Council or a laender transactions, including an evaluation parliament and on a reasonable request of compliance with applicable statutes of the federal government (Article and regulations; 126b paragraph 4 B-VG) or laender governments (Article 127a. paragraph 7 (d) audit of internal control and internal B-VG) or a federal minister (Article 126b audit functions; paragraph 4 B-VG). Demands or requests to carry out special audits are also proof (e) audit of the probity and propriety of for the ACA of faith in our services. administrative decisions taken within Such requests and demands are made the audited entity; and, to the ACA within the framework of our auditing authority and independence. The (f) reporting of any other matters arising constitutional limitation on the number from or relating to the audit that the of requests ensures the independence of SAI considers should be disclosed. our audit planning. The value placed on our auditing activity can be seen by the numerous auditing requests we receive Auditing Program from deputies, parties, interest groups, representatives of audited entities and Building on our strategies and on our from private individuals. As we only have medium-term planning, the ACA creates limited resources at our disposal, the ACA an annual program on our own initiative has clear priorities for our auditing activity and we decide independently regarding and we are not always able to fulfill the type, themes and methodology of immediately the large number of auditing the audits we will carry out. As a federal, requests we receive laender and municipal body, the ACA carries out about 100 audits every year. We select audits according to strategic Audit Process and annual audit focuses and in terms of risk and potential impact, with special With the exception of the audit types of “§ consideration given to financially relevant 9 audit”, “ECA support audits” and “audits changes, current topics, special public of legal professional representative bodies interest and achievable preventative (chambers)”, the audit is always divided into impact and benefits. This auditing activity, the seven process steps outlined below, carried out on our own initiative, is an which the ACA has developed ourselves important pillar of independence of from years of experience and existing the ACA. The ACA is constitutionally INTOSAI international quality standards. mandated to carry out special activities of auditing (special audits) on the The constitutional independence of resolution of the National Council (Article the ACA ensures that we create our 126b paragraph 4 B-VG) or a laender auditing program autonomously. Building parliament (Article 127 paragraph 7 on the strategies and the medium- B-VG) or on the request of the members term plan, we establish our auditing

Public audit 345 ALSAI Profile program independently, as well as form of conversations or electronic and the form that the report will take. written documents) are treated with the Correspondingly we use our strengths as necessary confidentiality. The creation a body and audit subjects, in particular, of sustainable bases for trust, above all which other audit institutions cannot by the auditees, is an important factor audit or can only audit less efficiently for success for the activities of the ACA. and effectively. Whilst maintaining our Business and operational secrets are all independence, we align our auditing guarded. activity in an auditing network with other laender audit institutions and the audit institution of the city of Vienna. Auditing Criteria The cooperation based on partnership The ACA’s auditing criteria are the legal with the auditees is an important auditing principles of economy, efficiency and principle of the ACA. We recognize effectiveness, on the basis of regularity their achievements and respect their and legality (Article 126b paragraph 5 viewpoints. Our critiques are based on B-VG). We audit whether the finances of the data and facts we collect and on state auditees fulfill these principles and sound arguments. The auditees can give work on recommendations as to how the their view on the issues established by the auditees can fulfill their goals and tasks in ACA and the judgments made as a result an economic, efficient and effective way. during the on-site audit and on the result The starting point is mathematical of the audit in the statement process. In correctness of finances. Auditing in terms of content, the audits include the accordance with existing regulations entire spectrum of public activity from complies with the principle of the most basic to the most detailed. legality (Article 18 paragraph 1 B-VG), They range from fundamental sovereign which establishes that administration in and privately operated state functions Austria can only be practiced according to to current fields of operation in political the law. and financially critical areas to issues which directly affect the citizens. The The criterion of economy refers to audit topics have to be relevant. Their minimizing expenditure and that of relevance is not only to be seen in the efficiency to the best possible relationship value of the audit topic but can also be between expenditure and income. The based on a specific characteristic or on principle of effectiveness refers to the its meaning in relation to this. Relevance optimization of tasks to be carried out. arises in the individual case from the auditing aims and the selection of topics. These criteria represent a unit and refer Auditing conclusions may not be to a target-resource relationship so that communicated and/or published any the ACA must implement comprehensive sooner and in any other way than is legally efficiency control of administrative stipulated. It is also a matter of course operations: the available resources should for the ACA that information collected be utilized in such a way that, measured during the auditing process (e.g. in the in terms of the goals to be reached, the

346 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof highest degree of benefit will be achieved. Basic Principle of Unity of Auditing Due to budgetary reform, the new As a federal, laender and municipal principles of budget management - impact institution, the ACA is responsible for orientation, efficiency, transparency and financial auditing in the entire public “true and fair view”- will take a central sector on all levels of government (basic role in the future as criteria for ACA audits. principle of unity of auditing).We function both as a body of the National Council and as a body of the laender parliaments Auditing Network (and Vienna’s municipal council). When regarding the development of Auditing can only be effective if everyone the federal constitution, of the general involved in this democratic concern budget responsibility and the system of work together as partners in a network. financing state activities of all levels of The division of power in the state works government, all these factors are prove on the basis of “checks and balances”. of the importance of the basic principle of This means that there is no absolute unity of auditing which has been carried division of power, but rather a reciprocal out since 1929. Its continued development control of state functions. The abstract has gone hand in hand with an increase concept of auditing can be sub-divided in general budget responsibility - not least against the background of European into many aspects. Alongside auditing, integration - and with the increase for which in turn there is an auditing of financial relationships between all network, there is also legal auditing levels of government and a resulting (through independent courts of justice). interdependence of financial flows. In As part of the constitutional system, parallel with the development of the the ACA is an external, ex-post but fast- federal constitution, there has been an acting, financial and parliamentary audit increase in financial interconnectedness institution. The parliament is the custodian and interdependencies between all levels of auditing and the ACA discharges its role of government since 1929, especially from this parliamentary right. With our in the area of budget responsibility. core functions of auditing and consulting The responsibility for general budgetary services, we support in a transparent way discipline demanded by EU membership, both the general representative bodies the overall economic balance required by the federal constitution, and the on a federal, laender and municipal level stability pacts require uniform public as well as the governing bodies of these auditing. As a result of our particular levels to carry out their roles. As a federal, role as a federal, laender and municipal laender and municipal body the ACA uses body, the ACA is in a unique position to its special role to follow the basic principle adopt a networked approach and, within of unity of auditing, and we carry out the framework of themed audit focuses, our auditing function using a complete to offer horizontal, (i.e. a comparison and comparable approach, employing between two or more laender), or vertical comparisons in all bodies we audit (best comparisons and with the help of the practice, benchmarks). audit results to be in a position to create

Public audit 347 ALSAI Profile benchmarks and recommendations basis of general budget responsibility, for all three levels of government. In based on a network of all audit order to fulfill this constitutional role as institutions, including cross-cutting audits comprehensively as possible, we have encompassing the federal state, laender developed appropriate strategies, which and municipalities, cost and performance we implement and evaluate consistently. comparisons, benchmarks and best practice, and include strategic focal points, which only the ACA can provide The ACA as Federal, Laender and due to our comprehensive competence Municipal Body and international experience. As an institution of the National Council, the The ACA is an organizational body of laender parliaments and the municipal the National Council, but depending authorities, and with our supporting on whether we are auditing a federal, role in the democratic process, the laender or municipal body, we function ACA also has responsibility within the as an institution of the National Council framework of our constitutional position or the laender parliaments, or Vienna’s to make recommendations in the ongoing municipal council, and are therefore discussions striving for administrative a federal, laender or municipal body. reform. The ACA can be seen as an auditing institution operating on a federal, laender and municipal level, by virtue of Fighting Corruption our national approach and networked auditing. This can be seen, for example, in The best success in the fight against public health spend, especially in terms of corruption is achieved when everyone hospitals, for which the ACA has auditing working in this area in state organizations, responsibility. The interrelation of the such as auditing and investigating public finances of state, laender and authorities and courts, but also legislative municipalities (municipal associations) bodies, work together as partners. and the demands of overall economic Combining the special knowledge in this balance, all demand comprehensive, all- field can be a powerful and effective encompassing external public auditing weapon in the battle against corruption. that only the ACA can provide. A networked and comprehensive way The ACA audits primarily using a risk- of operating provides the basis for orientated and relevant auditing ensuring the optimal use of public approach, where the auditing program resources. Cooperation of everyone in is focused on the fields of politics, the network while maintaining their financial relevance, the extent of possible respective independence and specific improvement potential on current strengths and closing gaps in the auditing results, on particular public interests and remit must therefore be the common on preventative effects, as opposed to concern of all state bodies in law-making, being focused purely on the legal entity. law enforcement and jurisdiction. Therefore, our strategy is set out on the Correspondingly, the ACA puts special

348 No.3, September-December 2012 Public audit Austrian Court of Audit - Der Österreichischer Rechnungshof emphasis on fighting corruption, which we deal with above all in our core function of auditing the entire state economy and in our consulting services. In this way, the ACA makes a contribution with each of our audits in the fight against corruption, when we point out shortcomings, uncover deficiencies, prevent further undesirable developments with our recommendations and, in particular, achieve transparency. Dr.Franz Fiedler, President of the Court of On this basis, auditees and the respective Audit of Austria and secretary general of law-makers are both able to react the INTOSAI. Tirana, December 1995. accordingly and put effective measures in place, in line with their expertise. As the To this end, in 2009, senior-ranking audit reports are published after they have representatives of international been submitted to the National Council or organizations met in Vienna and discussed the responsible laender parliaments, their at the 20th UN/INTOSAI Symposium preventative impact is also strengthened. about "INTOSAI - active partner in the international anti-corruption network: In this sense, the ACA has also published Ensuring transparency to promote a series of codes of practice which should social security and poverty reduction". help to prevent undesirable developments In addition, fighting corruption was and the repetition of mistakes, for also a audit focus point in 2009. With example: our reports, positions and general recommendations, the ACA achieves • Report 2004/7 "Successful transparency and we increase our implementation of information preventative impact. technology projects", • Report 2004/7 2 "Contract awards for consultancy services in federal Cooperation with Al-SAI ministries" , Al-SAI has cooperated with the Austrian • Report 2006/12 "Claim Management/ Court of Audit in the period 1994 Claim for additional costs in public -2004 and found a positive outcome. sector construction projects". Al-SAI appreciates the support provided by the Austrian Court of Audit and finds • Federal bill to amend the Penal Code, the gap created in these relationships, for the Code of Criminal Procedure 1975 subjective reasons of the SAI, in the period and the Public Prosecution Act 2004-2011. The institution is working to recover the lost time and to collaborate Also in our international cooperation intensively in the future with this SAI highly within the framework of INTOSAI the developed. In this regard, the results are ACA places special emphasis on the concrete, because at the beginning of preventative struggle against corruption. March 2013, is scheduled to be held a

Public audit 349 ALSAI Profile meeting in Vienna between the President principles and INTOSAI standards and of the Austrian Court of Audit, Dr. Josef cooperation with the Austrian Court of Moser and Chairman of Al-SAI, Dr. Bujar Audit will be highly valued SSA, helping to Leskaj. The Ambassador of the Republic achieve its objectives. of Albania in Vienna, Mr.Vili Minarolli has facilitated the meeting and emphasized the President Moser’s willingness to cooperate and support Al-SAI. Translated by: Xhuljeta Çela Specialist, Department of External and Al-SAI is determined to reform the Public Relations institution in accordance with the

350 No.3, September-December 2012 Public audit About the Swedish NAO

About the Swedish NAO

­NAO audits the whole chain of the executive power. NAO is an independent organization under the Riksdag and also independent in relation to those that they audit. NAO carries out both performance and financial audits.

Furthermore, it contributes to the development of the parliamentary control power and the democracy of other countries through their international assignment.

The fields of operation NAO has a unique function The Swedish NAO has four main tasks: Financial audit ­NAO audits the whole chain of the executive power. NAO is an independent In an annual financial audit, we audit and organization under the Riksdag and also evaluate whether the financial statements independent in relation to those that they of the government authorities are credible audit. NAO carries out both performance and correct, if the accounts are true and and financial audits. fair, and whether the leadership of the

Public audit 351 ALSAI Profile authorities being audited are following International and development current ordinances, rules and regulations. cooperation

Apart from the government authorities, The Swedish National Audit Office the Swedish National Audit Office represents Sweden in international audits certain organisations such as the audit related contexts, and have been Swedish Inheritance Fund and the Royal commissioned by the Riksdag (Parliament) Household and Establishment, and it also to work with international capacity has the opportunity to appoint auditors to development cooperation of Supreme companies that are at least fifty percent Audit Institutions in developing countries. under state ownership. Furthermore, it audits the government’s annual report The purpose of our international for state operations, or the State Annual involvement is to support the Report. development of independent professional auditing bodies, contribute to democratic Every year, the Swedish National development, and strengthen the Audit Office audits about 250 financial supervisory power of parliaments in statements. different parts of the world. At present, NAO is mainly involved in projects in Performance audit Africa and south-eastern Europe. In a performance audit, it audits the government authorities’ efficiency. The Global operations starting point here is how well the subject of the audit is achieving its goals and The Swedish National Audit Office the appropriateness of the organisation, collaborates with other Supreme Audit operations, process, or function for the Institutions around the world, inter alia purpose. The goal of the audit is to make within the international organisation sure that the state, with regards to the INTOSAI. The continuous exchange of interests of the general public, is getting experience and knowledge between SAIs good results for its efforts. For example, a is enriching for all involved. For many topic for scrutiny could be how road and years, the Swedish National Audit Office rail investments are being planned and has chaired an international working organised. group which has developed globally accepted guidelines on financial auditing A common factor for all performance for the public sector. The use of these audits is that they are based on problem guidelines increases the quality of, and indicators and risk and materiality raises the credibility in, public auditing evaluations. This means that the audit around the world. is directed at operations that risk not to fulfil its purpose. It can relate to that the Another important task is to spread operations of the authority if they are not information on what it is doing and where cost effective, if they have an inefficient they are going. This is done through organisation or if they are not observing dialogue with those we are auditing, but rules and ordinances. also through participating in debates, 352 No.3, September-December 2012 Public audit About the Swedish NAO disseminating information to the media, gives a comprehensive assessment on arranging and taking part in seminars and if we have reached the goals set out for conferences, and in keeping up a good our four fields of operation, as well as a dialogue with various stakeholders. financial report.

The outcome of our Audits The steering of the Swedish National Audit Office Financial audit The Swedish NAO is an independent The financial audits result in audit reports authority under the control of the Swedish and review reports on interim financial Riksdag (Parliament). Based on laws the statements that the Swedish NAO submits Riksdag decides the extent and focus of to the Government and to the audited the auditing activities. authority. We also give verbal reports to authorities and ministries concerned. The Riksdag also decides on the yearly grants that are needed to carry out the Performance audit work of the Swedish NAO and then also examines the division of resources in We publish about 30 performance audit relation to the presented results. The top reports per year. The reports are submitted management of the organization – the to the Riksdag (Parliament) The reports three auditors general – are appointed by are submitted to the Riksdag, which in the Riksdag. turn submits them to the government for statements. The government must then The Auditors General within four months report which measures were taken and which are intended to The Swedish NAO is managed by three be take. The committee concerned with Auditors General appointed by the the factual question then considers the Riksdag. The Auditors General together document, and the Riksdag thereafter decide on how the audit areas shall be makes a decision in the case. divided between them, but each Auditor General then decides what audits shall Annual reports be carried out, how this shall be done and what conclusions are to be drawn Every year, we compile the most important within his/hers field of responsibility. observations within the annual financial The independence of the three Auditors audit and the performance audit into General is protected by the constitution. what we call the Annual Report of the Auditors General, which we submit to the The Auditors General are appointed for a Riksdag. In the Follow-up Report we also term of seven years and they cannot be re- follow up annually on what has happened appointed. An Auditor General is expected with our findings and recommendations in to stay on the post until end of term. the audit reports. The Riksdag further appoints one In the Annual Report the Swedish NAO Auditor General as responsible for the

Public audit 353 ALSAI Profile administrative management of the among them, considering the fact that organization. This Auditor General the exchange of experiences increases the is in charge of decisions concerning effectiveness of the work and the benefit organizational structure and delegation, of all parties involved. In July 2012, an proposed application for the yearly assessment mission of the Swedish NAO grant and decisions regarding the Annual came to Al-SAI in Tirana, assessing SAI’s Report of the Swedish NAO. capacity to absorb technical assistance. The first impression was positive and it is expected that concrete cooperation Cooperation with Al-SAI and Swedish assistance to Al-SAI will start The Swedish National Audit Office and Al- soon. SAI are working to increase cooperation

354 No.3, September-December 2012