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國立中山大學中國與亞太區域研究所 博士論文

澳大利亞在澳美中三角關係的戰略選擇：國家利益因素分析 The strategic choices for Australia in the Australia-United States-China triangular relationship: national interests perspectives

研究生：謝仁和 撰

指導教授：林文程 博士

中華民國 九十八 年 六 月

獻給 父親與母親 誌 謝

來到高雄服務是種機緣，寬廣的空間與炙熱的豔陽，迴異經常飄雨多 雲、空間有限的台北。撰寫此論文又是另外一種機緣，讓我得以出現在澳 大利亞的雪梨以及坎培拉，於收集資料之際也體驗著當地無垠空間的人文 與景緻。

此論文能夠順利完成，最感謝指導教授林文程博士費心指導，在其公 務繁忙之際仍鉅細靡遺地就論文架構、內容與方向給予指正，讓我能在此 領域有所學習與發展。對所有論文審查委員亦致最深謝忱，你們的肯切批 評與寶貴建議是論文完善的最佳良方。對於亞太所林德昌所長、周世雄教 授、顧長永教授、鄧學良教授以及張顯超教授的指導與關心，亦銘感五內。 同學當中，甦成姊與瀚宇兄一馬當先，盈貴兄、家平兄、清賢兄繼之，還 有蒂玲等都是學習與砥礪的好夥伴，很榮幸能夠在南台灣建立並共享同窗 情誼。

此外，相當感激文藻外語學院李文瑞校長、斐德修女與校系內諸多同 事們的關心與支持，提供一個在服務之餘，亦能進修的良好園地；感謝台 大蔡政文教授、趙永茂教授、林水波教授在過程中的關懷與指導，這些是 我能持續完成進修的重要動力。謝謝文生兄、鈞池兄、戊龍兄、德君兄的 扶持與鼓勵，特別謝謝聖斐經常三更半夜與我在網路上相遇之際的鼓勵與 協助，並就我的論文給予許多建議。

文藻外語學院圖書館同仁、中山大學亞太所千宜、前雪梨辦事處領事 舒俞敬先生，都是重要的幕後幫手，謹致感謝之意。

家人的支持是無價的，也是最難以用言語來表達感激之意。謝謝台北 兄嫂姐照顧年長的父親，也謝謝岳母與二姐全家於高雄就近照應與支援。 來到南台灣之後，從就讀博士班到畢業，兩個可愛的女兒也從娃娃到了上 小學的年紀，她們銀鈴般加油聲的陪伴永遠刻劃在腦海。最後但也是最深 刻地，感謝秀紅承擔著家事以及照顧女兒的責任，牽手之情永誌難忘。

學業告一段落亦代表另一階段的開始，勇敢接受挑戰亦期盼著平安與 順遂的未來。

2009 年 6 月於高雄 摘 要

二次戰後，美國透過雙邊同盟在亞太地區架設扇形戰略傘，以美國為中心，

北起日本、南韓，南至菲律賓、泰國與澳大利亞與紐西蘭，目的在落實對共產主

義的圍堵，確保美國在亞太地區的利益與美國國土的安全。至蘇聯瓦解、冷戰結

束，美國在亞太地區的扇形戰略仍然存在，但卻逐漸受到中國的挑戰。

澳大利亞是美國扇形戰略架構的一個環節，與其他國家有顯著的差異性，因

為澳大利亞是一個位處亞太地區的西方國家，且土地廣裘人口稀少，土地面積排

名世界第六，擁有豐富農礦資源，人口卻僅約 2100 萬，對外貿易是其經濟發展

的重要命脈。中國在改革開放過程中，積極發展經濟，憑藉其廣大的人口與市場，

在亞太地區的影響力日昇。2007 年中國成為澳大利亞最重要貿易夥伴，也使得

中國在澳大利亞幾乎成為亞洲的代名詞。澳大利亞在澳中關係尋求經貿利益的同

時，其與美國的軍事同盟關係也開始受到影響。

在本論文中，「戰略三角」的觀念架構被用以觀察澳美中三角關係在不同時

期的變化情形，「國家利益」的層次性探討則被用以瞭解澳大利亞在澳美關係與

澳中關係發展的重要性。因此，本論文首先探討澳大利亞國家利益內涵與對外政

策，而後針對美中、澳美、澳中三個雙邊關係進行探討。本研究試著從美中關係

的演變觀察其對澳大利亞戰略選擇的影響，並從澳美關係內涵瞭解澳大利亞的戰

略選擇思考，同樣地，亦從澳中關係內涵去觀察澳大利亞的戰略選擇思考。最後，

本論文探討澳大利亞歷來的戰略選項，基於其國家利益，在澳美中關係下的戰略

選擇。澳大利亞的戰略選擇亦可由澳美中三角的變化來探究其意義。

關鍵字： 澳大利亞、國家利益、戰略選擇、戰略三角、澳美關係、澳中關係

i Abstract

The U.S. has been building the security umbrella in Asia-Pacific after the World War II, from Japan and South Korea in the north, to Philippine, Thailand, Australia and New Zealand in the south, to protect its homeland security and interests in Asia-Pacific from communist threat like Communist China. When the Cold War ended which saw the decline of USSR as a world power, the U.S. security umbrella continues but it now faces a new challenge posed by the rise of China.

While Australia is part of the security umbrella of U.S., it is quite different from Japan, South Korea, Philippine and Thailand. Australia is a state with cultures and values similar to the West but is geographically located in Asia-Pacific. It has huge territory that ranks top 6 in the world but sparsely populated with only around twenty one million people. Trade contributes significantly to its economic development due to its relatively small population and abundant resources.

China’s influence is rising after its economic reform. China has been the most important trade partner of Australia since 2007. However, when Australia seeks a wider bilateral interaction with China, it is expected that this will have an impact on the Australia-United States bilateral relations.

The concept of a “Strategic Triangle” has been used in this dissertation to observe the changes of the Australia-United States-China relationship in different stages. The national interests approach is applied to interpret the importance of relationships of Australia-United States and Australia-China to Australia. Therefore, the contents of Australia’s national interests and Australia’s foreign policies are explored first. Then, the bilateral relationship between U.S.-China is examined for its impacts on Australia’s choices between U.S. and China. The Australia-U.S. relationship and Australia-China relationship are also examined respectively to understand the rationale behind Australia’s approach toward U.S. and China. Finally, Australia’s strategies are reviewed and the possible strategic choices for Australia are discussed. The strategic choices made by Australia could be interpreted from the Australia-U.S.-China triangular relationship.

Keywords: Australia, national interest, strategic choice, strategic triangle, Australia-U.S. relationship, Australia-China relationship

ii 澳大利亞在澳美中三角關係的戰略選擇：

國家利益因素分析

目 錄

第一章 緒論 …………………………………………………… 1 第一節 研究背景與目的 ……………………………… 1 第二節 文獻檢討 ……………………………………… 5 第三節 研究途徑與方法 ……………………………… 16 第四節 研究範圍與章節安排 ………………………… 27

第二章 澳大利亞國家利益及對外政策 ……………………… 29 第一節 地緣國家認同與對外政策 …………………… 29 第二節 國家安全利益與對外政策 …………………… 32 第三節 國家經貿利益與對外政策 …………………… 41 第四節 價值觀與對外政策 …………………………… 46

第三章 美國與中國關係 ……………………………………… 53 第一節 冷戰時期（1949-1989） ……………………… 53 第二節 後冷戰時期（1989-2001） …………………… 62 第三節 反恐時期（2001-2008） ……………………… 76 第四節 美中關係演變與澳美中三角 …………………… 85

第四章 澳大利亞與美國關係 ………………………………… 91 第一節 澳大利亞對美政策概論 ………………………… 91 第二節 澳大利亞與美國的政軍關係 …………………… 98 第三節 澳大利亞與美國的經貿關係 …………………… 109 第四節 影響澳美關係之因素 …………………………… 125 第五節 澳美關係下的澳大利亞戰略選擇思考 ………… 134

第五章 澳大利亞與中國關係 ………………………………… 137 第一節 澳大利亞中國政策概論 ……………………… 137 第二節 冷戰後的澳中關係 …………………………… 144 第三節 澳大利亞與中國的經貿關係 ………………… 157

iii 第四節 影響澳中關係之因素 ………………………… 172 第五節 澳中關係下的澳大利亞戰略選擇思考………… 175

第六章 澳大利亞的戰略選擇 ………………………………… 179 第一節 澳大利亞歷來戰略選項與選擇 ……………… 179 第二節 澳美中三角關係下的澳大利亞國家利益 …… 194 第三節 澳大利亞在澳美中三角的戰略選擇 ………… 199

第七章 結論 …………………………………………………… 205

參考資料 ………………………………………………………… 217

附件一：澳大利亞歷任總理一覽表 …………………………… 241

附件二：澳大利亞歷任外交部長一覽表 ……………………… 243

附件三：澳紐美安全條約 ……………………………………… 245

附件四：訪談資料 ……………………………………………… 249

iv 圖表目錄

圖 1-1： Lowell Dittmer 戰略三角類型 …………………………… 21

圖 1-2： 戰略三角行為者的角色 …………………………………… 22

表 1-1： 澳大利亞可否在美中之間不選邊的觀點 ………………… 9

表 1-2： 國內對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表 ……………… 11

表 1-3： 國內博碩論文對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表 …… 12

表 1-4： 中國對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表 ……………… 14

表 2-1： 澳大利亞貿易依存度 …………………………………… 43

表 3-1： 1971 年以前中共對外貿易統計 ………………………… 59

表 4-1： 澳大利亞對美國商品出口依存度 ………………………… 111

表 4-2： 2005-2007 年澳美貿易依存度 ……………………………… 111

表 4-3： 2001-2007 年澳美相互投資情形 ………………………… 113

表 5-1： 澳中人權對話議題項目 …………………………………… 152

表 5-2： 澳大利亞對中國商品貿易依存度 ………………………… 158

表 5-3： 澳大利亞對中國商品出口依存度 ………………………… 158

表 5-4： 2005-2007 年澳中貿易依存度 …………………………… 161

表 5-5： 2001-2007 年澳中相互投資情形 ………………………… 162

表 6-1： 澳大利亞與美中雙邊經貿投資排名比較表 ……………… 197

v

vi 第一章 緒 論

第一節 研究背景與目的

一、研究背景

亞太區域安全結構是冷戰時代自由世界圍堵共產世界的歷史產物。冷戰結 束後，這樣的區域安全結構，依舊是區域中的主要國家之間互動時不可忽視的 結構環境。

二次世界大戰結束後，美國成為維繫自由世界的霸主。其戰略部署模式主 要有集體防衛與國與國雙邊同盟關係兩種。就亞太區域戰略觀察，區域內的美 國透過國與國雙邊同盟關係之建立，在冷戰時期架構起扇形戰略傘，以美國為 中心，北起日本、南韓、菲律賓、泰國，南至澳大利亞，建立雙邊同盟體系， 其目的主要是落實對共產勢力的圍堵政策，以確保美國在亞太地區的利益以及 美國國土的安全。至 1991 年底蘇聯瓦解、冷戰結束，美國在亞太地區的扇形戰 略傘架構仍在，但卻逐漸受到中國崛起的挑戰。

共產中國成立後，由於對美國的不信任，以及在意識型態上與蘇聯具有同 質性，採取對蘇聯「一面倒」政策，簽訂「中蘇友好同盟條約」，希望借蘇聯 之力爭取對共產中國的支持。中國對於美國的圍堵與孤立，運用和平攻勢提出 「和平共處五原則」爭取亞非國家的支持。中蘇分裂後，中國與美國關係漸漸 改善並建立外交關係，此對美國在亞洲的民主盟國產生相當大的效用，紛紛與 中國改善與建立關係，孤立情勢雖獲得改善，但美國架構的圍堵仍然存在。

美國在亞太地區鋪設的扇形架構中，日本、南韓、菲律賓與泰國均屬於典 型具有亞洲文化的國家，惟一特例的是澳大利亞與紐西蘭。

澳大利亞與紐西蘭，原屬英國殖民地，現在仍是大英國協的一員，具有濃 厚的歐洲色彩與西方價值觀。澳大利亞於二次大戰期間積極配合美國在太平洋 地區的戰局發展，戰後亦與美國緊密聯合簽訂「澳紐美安全條約」(Australia-

1 New Zealand-United States Treaty, ANZUS Treaty)，且自我定位為「位處亞太地 區的西方國家」。1從地緣經濟角度觀察，澳大利亞土地面積是排名世界第六， 擁有豐富的農礦資源，特別是鈾礦藏量佔世界總藏量的 40%，2惟澳大利亞人口 相對極少，將近 2100 萬人，單靠國內需求並無法提振澳大利亞的經濟發展，對 外貿易成為澳大利亞經濟的重要命脈。

而中國在改革開放過程中，積極發展經濟，憑藉著其廣大的人口與市場， 在亞太地區的影響力日昇，2007 年是全球第 4 大經濟體、第 3 大貿易國家；3 2008 年成為全球第 3 大經濟體。4在 2003 年，中國已經超越美國，成為澳大利 亞商品出口的第 2 大市場，2007 年超越日本成為澳大利亞第一大貿易夥伴，5使 得中國在澳大利亞幾乎成為亞洲的代名詞。也因為澳大利亞在澳中經貿緊密發 展過程尋求獲取經貿利益的同時，有可能也會影響澳大利亞與美國之間軍事同 盟關係。近年來有許多事件備受大眾矚目，作為關心澳美中三角關係的發展。 例如：2005 年中國通過反分裂國家法時，當時的澳大利亞外交部長 Alexander Downer 針對如果美國與中國因台灣爆發衝突時，澳大利亞是否啟動「澳紐美安 全條約」的作法，Downer 並不願意表示堅決協助美國進行參戰的決心。6再 者，澳大利亞政府對中國在 1996 於台灣南北兩端水域發射飛彈事件，與美國同 步予以譴責，中國則對澳大利亞的譴責採取中斷經貿往來予以對抗，且深知澳 大利亞需要中國龐大市場的利益，乃透過亞太經濟合作會議(APEC)領袖會議重 修雙方關係。而 2005 年中國駐雪梨政治參事陳用林，在尋求澳大利亞政治庇護

1 Department of Foreign Affairs and Trade, Advancing the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper 2003 (Canberra: Commonwealth of Australia, 2003), pp.vii-viii. 2 Ian Lambert, Subhash Jaireth, Aden McKay and Yanis Miezitis, “Why Australia has so much uranium,” AusGeo News, No. 80 (December 2005). http://www.ga.gov.au/ausgeonews/ausgeonews200512/uranium.jsp 3 2007 年中國的 GDP 規模次於美國、日本、德國，貿易規模次於美國、德國。參考 WTO, Trade Profiles 2008 (Geneva: the WTO Secretariat 2008), pp.38, 68, 89, 177. 4 2008 年中國的 GDP 規模僅次於美國與日本，但是按照購買力平價指數(Purchasing Power Parities, PPP)換算後，中國的 GDP 規模僅次於美國，是世界第二大。參考 IMF, World Economic Outlook Database, April 2009. 5 2007 年澳中貿易總額 580.32 億澳幣，占澳大利亞貿易總額的 12.9%；澳日貿易總額 545.51 億 澳幣，占澳大利亞貿易總額的 12.1%。參閱 Department of Foreign Affairs and Trade, Australia’s Trade with the East Asia 2007 (Canberra: Australian Department of Foreign Affairs and Trade, 2008), p.14. 6 “澳外長就澳新美軍事條約澄清立場”，BBC 中文網，2005 年 3 月 14 日， http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_4340000/newsid_4348000/4348029.stm

2 過程中，揭露了中國欲使澳大利亞變成法國第二的意圖。7

美國對於澳大利亞趨附中國的行為也相當擔心，但是澳大利亞 John Howard 政府認為澳大利亞可以因應中國的崛起，因為中國必會融入由美國所主 導的全球以及亞太秩序，中美最終必須合作，澳大利亞也就不必在雙方之間進 行選擇。 8不過許多學者並不覺得如此樂觀，澳大利亞學者 Hugh White 就提到 今日中美雙方互視為戰略競爭者，是一種零和遊戲的關係，9 要從競爭關係轉到 合作關係並不容易。William Tow 則分析中美雙方雖然都對澳大利亞施加拉攏力 道，然而當中美戰略競爭情勢昇高，不管是對台灣議題或是對亞太地區議題， 中美雙方都不會允許澳大利亞採取差異性的交往政策。10

本研究的背景與動機即基於此，即中國藉由澳大利亞意欲發展的國家經濟 利益，透過經貿外交利益的給予並積極佈局澳大利亞國內的政界與輿論，意圖 改變澳大利亞成為對抗美國的要角，諸如亞太經濟合作會議、東南亞國協，也 是中國切入連結澳大利亞、與美國對抗的大舞台。美國在亞太地區的戰略則視 澳大利亞為其在亞洲前沿的佈局之一，美澳雙方雖然在農業經濟利益方面有衝 突之處，但在雙方既有不對等的軍事同盟關係架構下，經濟利益衝突多被壓制 下來。11只是當中國成為澳大利亞的最主要經貿夥伴之後，美澳之間整體架構 是否會改變，朝向美國與加拿大之間的經濟相互依賴、但非軍事同盟的關係發 展，甚至中國透過經貿力量影響美澳軍事同盟關係，美國對此會有怎樣的反 應，是否調整既定的戰略與政策，也著實值得進一步探究。世界上類似澳大利 亞這類「中等國家」(Middle power)為數不少，只是澳大利亞身處亞洲與西方之 邊緣，政治價值觀念雖與西方國家較相近，有自身面對東南亞以及中國等亞洲 國家的立即利益與交往壓力。因而採取「面向亞洲」(facing Asia)以及「開放性

7 Richard Bullivant, “Chinese Defectors Reveal Chinese Strategy and Agents in Australia,” National Observer (Spring, 2005), p.33. 8 John Howard, “The 2005 Lowy Lecture on Australia in the World,” Lowy Institute for International Policy, Sydney, 31 March, 2005, http://www.pm.gov.au/news/speeches/speech1290.html. 9 Hugh White, “The limits to optimism: Australia and the rise of China,” Australia Journal of International Affairs, Vol. 59, No.4 (December 2005), p.474. 10 William Tow, “Sino-American relations and the ‘Australian factor’: inflated expectations or discriminate engagement?” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 4 (December 2005), p.451. 11 Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, “Chapter 7: United Stated Relations with Canada and Australia,” Power and Interdependence (Glenview, Illinois: Scott, Foresman and Company, 1989), pp.172-178.

3 區域主義」(open regionalism)12政策，是以澳大利亞本身的國家安全與經濟利益 為出發點，澳大利亞這類的作法，是否可能成為類似中等國家在兩大強權之間 求取生存的方法，也是值得觀察之處。

二、研究目的

本研究擬從國家利益的觀點，就澳大利亞與中國的雙邊關係以及澳大利亞 與美國的雙邊關係，來分析中國與美國對澳大利亞的施壓爭奪，以及澳大利亞 如何在兩國之間謀求其利益。

綜觀澳美中三角關係，由於「澳紐美安全條約」為基礎，以及共同具有的 政治價值觀，使得過去到現在的澳大利亞與美國雙邊關係，較之澳大利亞與中 國的雙邊關係更為密切。未來的澳美中三角關係，有可能因為澳大利亞國家利 益的戰略選擇，出現下列幾種假設狀況：

第一、澳大利亞政府基於其國家利益同時提升與美國以及與中國的雙邊關 係，但澳美中三角仍然是澳美關係重於澳中關係。倘若美中利益有所衝突，則 澳大利亞的戰略選擇仍可能以美國為優先。

第二、澳大利亞政府基於其國家利益對中國採取積極交往政策，澳中關係 遠較澳美關係發展來的快速與緊密，則澳美關係與澳中關係有可能呈現差距縮 小或是等距。若是如此，則澳大利亞的戰略選擇將以避免捲入中美利益衝突為 主。

第三、澳大利亞基於其國家利益以及國際情勢局勢的變化，使得澳中關係 的發展異常迅速與緊密，甚至超越澳美關係，若美中發生利益衝突，則澳大利 亞的戰略選擇可能轉向中國，而非美國。

因此，本研究的重要目的之一，是要實質了解作為中等國家的澳大利亞， 除了國際關係結構因素之外，其國家利益的主要內涵為何，該內涵將如何塑造

12 「開放性區域主義」是用來描述 1980-90 年代時期，由澳大利亞提倡的亞太經濟合作與貿易 自由化主張，希望移除區域內國家的貿易障礙，鼓勵不具歧視性的自由貿易措施。參考 Ross Garnaut, “A new open regionalism in the Asia Pacific,” Paper presented at the International Conference on World Economy, Colima, Mexico, 25 November 2004, p.2.

4 其對外政策及影響對外關係的選擇。

此外，澳大利亞在中美雙邊關係的戰略選擇思考過程中，台灣議題也是重 要的考量，因為台海若有戰事，澳大利亞基於澳美同盟立場，在美國出兵情形 下也極可能被迫必須協同出兵，前文已經提及澳大利亞在中國的利誘威脅之下 或有退卻之意，但美國不認同這樣的退卻行為，澳大利亞最終可能的選擇為 何，選擇的利益考量為何，也值得台灣審慎研究與看待。

本研究擬要回答的問題是經驗性的研究，本研究主要的目的如下：

（一）澳大利亞，在價值觀與文化內涵是一個典型的西方國家，因地緣關 係卻也是亞太地區一份子，其國家利益內涵有何特色，其國家利益如何引導其 對外政策的走向。在澳美中三角關係下，澳大利亞的國家利益討論呈現什麼意 義。

（二）美中關係發展對亞太地區安全與穩定影響甚大，美中關係在不同的 發展階段如何影響澳大利亞；澳美關係的內涵有何特色，影響澳美關係走向有 哪些因素；同樣地，澳中關係的內涵有何特色，影響澳中關係走向又有哪些因 素。在澳美關係與澳中關係下，澳大利亞是如何思考其戰略選擇。

（三）澳大利亞歷來有哪些戰略選項，在澳美中三角下，基於澳大利亞的 國家利益，又會有怎樣的戰略選擇。澳大利亞的戰略選擇是否能改變澳美中三 角關係，其意義為何。

第二節 文獻檢討

冷戰前後迄今的中美關係，大多以美國的中國政策變化作為探討主軸。從 冷戰時期將中國視為共產勢力集團之一份子所架構出圍堵政策，到蘇聯解體的 後冷戰時期 Bill Clinton 總統與中國發展「戰略夥伴關係」，13迄 George W. Bush, Jr. 總統上任把中國定位為「戰略競爭者」，以及 911 事件發生後調整雙

13 根據當時美國國務院助理國務卿 Susan Shirk（謝淑麗）的說法，「實際上是指外交政策上的 共同合作，而無意於軍事上的結盟，因此，戰略一詞實是外交政策意涵上的戰略，而非軍事意 涵上的戰略」。謝淑麗，「戰略：是外交非戰略涵義」，聯合報，民國 86 年 11 月 9 日，版 9。

5 方為「建設性合作關係」，可以觀察出中美雙方之間一直處於合作與競爭的交 替的互動過程。

從 1996 年掌權迄 2007 年的 Howard 政府，樂觀地認為澳大利亞能周旋於美 中之間，對於美中可能產生的衝突，無須進行選邊站；也有人論述澳大利亞對 於危機發生時應該採取計算性的模糊(calculated ambiguity)策略，14讓澳大利亞 得有彈性地知會美國有關澳大利亞對於美中衝突的決定以及參與的程度。不 過，許多分析家，如 Mohn Malik 與 Allan Behm 等卻不這麼認同上述的看法。

Mohan Malik 從軍事安全角度觀察，認為雖然澳大利亞不斷地被整合到中 國巨大經濟成長漩渦當中，但由於澳大利亞在軍事安全方面，諸如軍事現代 化、飛彈防禦系統建立等對美國的極度仰賴，因此縱然坎培拉有意避免在中美 雙方選邊站，但是萬一衝突真的發生，毫無疑問地澳大利亞不可能袖手旁觀， 而將是站在美國這一方。15

Allan Behm 從戰略利益的選擇角度與價值觀思考，16他認為中美之間是存 在著戰略利益上的差異。他觀察中國傳統孫子兵法以及毛澤東用兵法則，認為 中國採取的戰略是一種零和戰略，或是如 Harry Harding 所描述的消極侵略 (passive aggression)戰略。17Behm 認為美國雖然沒有像中國有著傳統的戰略思 想，但受到歐洲戰略觀念的影響，且從近來幾位美國總統（例如 Clinton 及 Bush Junior）談話中，他推論美國的戰略是一種自利的利他主義，是一種支持 現代商業的雙贏哲學。18所以 Behm 對於澳大利亞政府的戰略選擇，認為澳大利 亞的戰略利益並非與中國一致，而是與美國一致的，因此澳大利亞的戰略選擇 當然也就顯而易懂了。19

William Tow 從澳美中三方關係出發，分析美國對澳中關係的反應以及中國 對澳美同盟的反應。他從澳大利亞參與東亞高峰會、澳大利亞前外長 Downer

14 Mohan Malik, “The China factor in Australia-US relations,” September 6, 2005, http://www.asianresearch.org/articles/2602.html. 15 Ibid. 16 Allan Behm, “Australia’s strategic options in the US-China relationship.” in David Lovell edited Asia-Pacific Security: Policy Challenges (Canberra: Asia Pacific Press, 2003), pp.47-60. 17 Ibid., pp.50-53. 18 Ibid., pp.53-55. 19 Ibid., pp.59-60.

6 對台海議題的談話，以及美國舉辦以中國為主題的 Halibut Group20談話事件等 觀察，認為美國要求澳大利亞在與中國發展關係時，也要展現出對同盟的忠誠 (loyalty)，縱然澳大利亞無法確信對同盟的忠誠將得以獲得在亞太區域上的經濟 利益，但是基於澳中關係之發展終究無法取代澳美軍事關係，且 1985 年紐西蘭 與美國作對的鮮活例子為警惕，所以澳大利亞在與中國發展關係時還是會往後 退卻。21

在中國對澳美同盟的反應方面，Tow 認為中國表面上對澳美軍事同盟的態 度輕鬆與檯面下強力要求澳大利亞重新評估此關係的作為實有差異，中國不僅 憂心澳美同盟將會介入台灣議題，美國新保守主義也會倡導利用在亞洲的同盟 關係，建立亞洲的北大西洋公約組織(NATO)，以因應中國的崛起，特別是聯合 日本與澳大利亞對付中國，所以中國會利用其在亞太地區逐漸擴大的影響力以 及龐大的經貿利益對澳大利亞施力拉攏。22易言之，中美雙方都試圖將澳大利 亞納入他們的勢力範圍，因此 Tow 不認為中美雙方會允許澳大利亞在中美的亞 太利益衝突中採取差異性的交往政策。23Tow 對於如何維持一個穩定的澳中美 「戰略三角」關係，提出四點建議：24一、澳美中三邊政府都應該提出白皮 書，透過白皮書來透明化自己的政策方向。二、澳美日三邊的軍事同盟可以考 慮轉變成為信心建立措施。三、美國或澳大利亞可以舉辦四邊高峰會(美中日 澳)，討論台海議題（但必須注意台灣受到的影響，可能因為此舉而發生信心危 機）。四、活化亞太區域武器控制機制。

Hugh White 對 Howard 政府自述能於中美兩方不選邊站的樂觀態度持謹慎

20 Halibut Group 是美國私下邀請日本、英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等國家針對中國議題 而舉行的談話會，但是澳大利亞起初考慮不想得罪中國而不願意出席，最終在美國的壓力下赴 會。Sushil Seth, “Australia dithers between US, China,” Taipei Times. Tuesday, Aug 02, 2005, Page 8, http://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2005/08/02/2003266119 21 1970 年代環保與反核成為紐西蘭國家政策核心，除了反對並抗議法國在南太平洋進行核試 爆，也於 1985 年拒絕美國核子潛艇進入紐西蘭港口，1987 年更通過非核家園法案禁止美國核 子艦艇來訪。紐西蘭此舉引發美國反彈，將紐西蘭排除在「澳紐美安全條約」的適用範圍，中 止與紐西蘭之間的軍事合作，並由盟國地位降為友好國家關係。William Tow, “Sino-American relations and the ‘Australian factor’: inflated expectations or discriminate engagement?” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 4 (December 2005), pp.453-455. 22 Ibid., pp.456-458. 23 Ibid., p.451. 24 Ibid., pp.463-464.

7 觀點，他假設中美關係未來發展有五種情況並進行分析：25一、中國從屬於美 國在亞太地區的領導；二、美國與中國分享權力形成亞洲協調(Concert of Asia)；三、美國從屬於中國領導；四、中美雙方產生冷戰；五、中美雙方發生 衝突戰爭。White 認為前兩種情境是澳大利亞能維持利益的最佳與次佳結果， 也就是澳大利亞可以不選邊站的情境；後三者情境則將有損澳大利亞的利益。 有趣的情形是，根據 White 的分析，他認為此五種情況都不容易發生，但卻也 沒有指出澳大利亞與中美之間的現狀關係可否能夠維持長久。惟 White 針對第 二種情況進行分析時，提出了中美兩方皆採取零和遊戲的觀點卻值得注意，亦 即中美雙方要能由戰略性競爭者進入到戰略性的合作夥伴，恐怕相當不容易。 但是面臨著中國崛起所帶給澳大利亞的巨大利益，White 認為第二種情況的出 現，一方面需要仰賴美國承認中國崛起後在亞太地區居於領導地位的正當性， 另一方面則是要思考如何限制崛起後的中國對澳大利亞的政策影響力。

Straut Harris 在中國將分化澳大利亞與美國嗎?(Will China Divide Australian and the US?) 26一書中認為儘管澳大利亞與美國雙方有許多共同利益，但是冷戰 後環境的變遷，特別是中國的崛起，使得澳美雙方的差異逐漸浮現。這些差異 反映出雙方地理、地緣政治目標、國家利益以及決策過程的差異。27 換言之， 這些差異反映出雙方利益與菁英團體對目標與認知的不同。Harris 在這本書中 最重要的假設議題是，中國是否將顯著地影響或分裂澳美雙邊關係，其探討目 的是要獲得如何管理及避免澳美關係破裂的方法。

Harris 認為一個國家可以選擇威脅、利誘、勸服等方式來獲致其國家目 標，澳大利亞基本上應該依賴勸服的方式來達成，但這需要資源、知識、了 解、外交技巧。澳大利亞過去太仰賴美國，使得澳大利亞的外交觀點幾乎等同 於美國的外交觀點，如果美國與中國在亞洲戰略環境改變過程中發生衝突，那 麼澳大利亞就不免會被捲入。因此，澳大利亞應該要加強實質、獨立的分析與 研究能力，擁有獨立思辯的國家利益，透過管理其與美國的關係，維持美國與

25 Hugh White, “The limits to optimism: Australia and the rise of China,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 4 (December 2005), pp.471-77. 26 Stuart Harris, Will China divide Australia and the US? (Sydney, NSW : Australian Centre for American Studies, 1998). 27 Ibid., pp.1-2.

8 中國的積極交往、讓一些正面的政策來抵消不利的因素（例如人權、貿易、飛 彈防禦系統）的影響，這對澳大利亞在區域上的安全與繁榮來說是相當重要 的。如果澳大利亞可以強化美國的中國政策裡頭之積極交往要素，則澳大利亞 將會幫助自己強化與美國之間的關係，而不是看著兩者的關係被分化。28

本研究發現澳大利亞學者若非反駁 Howard 政府的觀點，就是持有條件的 不同意觀點來看待（詳如表 1-1）。綜觀上述學者的論述，Malik 與 Behm 兩人 的觀點強調軍事依賴以及戰略利益的價值觀，使得澳大利亞不可能採取與美國 不同邊的立場；Tow 與 White 則分別從過去的歷史經驗以及假定未來的可能情 況，前者認為從戰略競爭觀點，當美中雙方對台灣議題及亞太戰略發生利益衝 突，則澳大利亞將被迫必須採取選邊站，後者則認為只有當中國從屬於美國在 亞洲的領導、或是美國與中國分享亞洲權力時，澳大利亞才得以免於選邊站的 困境。上述論點中，Malik 與 Behm 認為澳美關係在軍事戰略的利益密不可破， 然而，「澳紐美安全條約」中的紐西蘭卻因本國的反核立場，使得已簽訂的三 角軍事同盟硬是缺了一角；Tow 以及 White 認為國際體系，特別是美中關係的 互動交集左右著澳大利亞的戰略選擇；然而掀開澳大利亞承認共產中國的外交 歷史，可以發現 1972 年之前，當時反對黨工黨的論述與立場早已跟美國不一 致。換言之，影響澳大利亞的戰略選擇，除了軍事戰略利益與美中關係互動之 外，應該還有其他因素，而這就需要針對較完整的澳大利亞國家利益實質內涵 進行探討。

表 1-1：澳大利亞可否在美中之間不選邊的觀點

學者專家 澳大利亞可 觀點理由 否不選邊站

Mohan Malik 不同意 軍事安全角度觀察，澳大利亞仰賴美國的軍 事技術。

Allan Behm 不同意 戰略利益的選擇角度與價值觀。中國的戰略 是一種零和戰略、消極侵略戰略；美國的戰 略是自利的利他主義、支持現代商業的雙贏 哲學。澳大利亞與美國是一致的。

28 Ibid., pp.86-90.

9 學者專家 澳大利亞可 觀點理由 否不選邊站

William Tow 條件不同意 從歷史角度觀察，在中美兩國戰略競爭下， 針對台灣議題及亞太戰略利益衝突，將不允 許澳大利亞採取無差異性的交往策略。

Hugh White 條件不同意 假設未來可能發生的情況，若中國從屬於美 國在亞太地區的領導、美國同意與中國分享 權力形成亞洲協調，則澳大利亞才不需要選 邊站，也能獲得最大利益。

Straut Harris -- 澳大利亞應該要採取積極的戰略管理措施， 建立獨立研究思辯的能力，避免捲入中美之 間的競爭。

資料來源：本研究自行整理。

在國內研究方面，專書部份闕如，但有一份以澳大利亞為主題的期刊，是 由政治大學澳洲研究中心於 2000 年發刊的澳洲研究 年刊，該刊物內容豐富， 惟國內學者對此方面的研究可能較少，所以論文中有許多係由澳大利亞當地學 者專家投稿的澳洲觀點。在該刊物中的國內學者投稿的部分，劉德海教授於所 撰寫的「澳洲與中國關係近況之剖析」一文中指出，澳大利亞的外交困境在於 其如何於地理與歷史之間取得平衡，前者指以中國為核心的亞洲經濟利益，後 者指以美國為主的戰略安全利益，而平衡外交能否成功，則取決於中美兩國之 間的利益是否能有交集。29 林文程教授在 “Australia's Policy toward the PRC in the Post - Cold War Era” 文章中仔細分析澳中關係，從上世紀二戰後 50 年代韓 戰與 60 年代越戰的敵對關係、70 年代建交至 80 年代的「失望」關係，以及冷 戰後澳大利亞在歷經與中國的天安門事件、經濟發展等，逐漸地以務實態度來 處裡雙邊關係。他認為雖然澳中關係在政治、經濟與軍事方面皆有熱絡的發 展，但是由於政治文化價值體系的差異，雙方的關係卻是相當的薄弱。30

國內其他有關以澳大利亞政治經濟為主體的研究文章經搜尋列表整理如 下，其中涉及到澳大利亞的對外關係者，內容包括澳大利亞的戰略環境、與東

29 劉德海，「澳洲與中國關係近況之剖析」，澳洲研究，第 6 期（2005 年），頁 198。 30 Wen-cheng Lin, “Australia's Policy toward the PRC in the Post - Cold War Era,” Taiwanese Journal of Australian Studies, No.1 (2000), pp.81-82.

10 南亞國家的關係、與兩岸關係，其主題與觀點皆有其意義。惟可觀察出國內近 年對澳大利亞對美中關係的研究似乎偏少。

表 1-2：國內對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表 文章名稱 作者 期刊名稱 出刊時間 澳洲參與「五國防禦安 莫大華 問題與研究 第 37 卷第 9 期， 排」對東南亞區域安全 民國 87 年 9 月， 的影響 頁 19-30。 九０年代澳洲基廷政府 丁永康 問題與研究 第 37 卷第 7 期， 與霍華德政府對國家利 民國 87 年 7 月， 益觀點之比較分析 頁 65-81。 台灣與澳洲、東協的安 林正義 國家政策雙週 第 146 期，民國 全合作關係 刊 85 年 9 月 3 日， 頁 5-6。 防衛澳洲－澳洲國防白 Lan Bostock 國防譯粹月刊 第 23 卷第 1 期， 皮書之析論 著，范允文 民國 85 年 1 月， 譯 頁 35-43。 兩岸關係對澳洲的政策 Stuart Harris 國家政策雙週 第 110 期，民 84 意涵 著，張世儀 刊 年 4 月 18 日 摘譯 1990 年代澳洲外貿政策 丁永康 問題與研究， 第 32 卷第 12 之調整 期，民國 82 年 12 月 澳洲與亞太區域經濟合 趙泰 台灣經濟研究 第 16 卷第 9 期， 作的推展 月刊 民 82 年 9 月，89- 92 頁。 澳洲的政黨體系與工黨 張和蘊 問題與研究， 第 30 卷第 12 前途 期，民 80 年 12 月，頁 45-54。 澳洲戰略環境與區域安 鈕先鍾 國防雜誌 第 12 卷第 7 期， 全 民國 資料來源：中華民國期刊論文索引系統、CEPS 中文電子期刊服務，民國 96 年 1 月。

國內博碩士論文方面，並沒有博士論文針對本主題進行研究，碩士論文則 有幾篇以澳大利亞為主體，從地緣戰略觀點來探討其亞太政策、國家安全以及 與周遭關係。謹整理如下表所述。

11 表 1-3：國內博碩士論文對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表 論文主題(發表年份) 研究生及指導教授 冷戰後澳大利亞亞太政策之研究 林家茜 (南華大學亞洲太平洋研究所) (1999 年) 張亞中教授

後冷戰時期澳大利亞的亞太安全戰 陳國龍(淡江大學國際事務與戰略研究所) 略 地緣戰略觀點的分析 - 邱垂亮教授 (2001 年)

澳大利亞國家安全戰略 1991-2004 林宗漢 (中山大學中山學術研究所) (2004 年) 張錫模教授

澳洲的印尼政策 1991-2003 年 曲家琪(東吳大學政治學系碩士班) (2004 年) 羅致政教授

東協國家與澳洲雙邊關係之研究 曲大威(淡江大學東南亞研究所) 1967-2005 林若雩教授 (2005 年) 資料來源：全國碩博士論文資訊網，民國 96 年 1 月

林家茜的論文主要是以外交政策形成為研究架構，描述與探討澳大利亞的 外交政策目標以及其國內外的環境因素。該研究認為澳大利亞最重視澳美同盟 關係，日本、印尼、中共與南韓列為四大重要雙邊關係，對澳大利亞的國家利 益影響最大；此外，澳大利亞希望加強與東協、紐西蘭、巴紐、南太平洋諸國 關係；安全保障的國際組織，則應重視東協區域論壇，而貿易自由化政策，則 應重視世界貿易組織及亞太經濟合作會議。由於該論文完成時間較久，911 事 件發生後 Howard 政府參與美國單邊領導的反恐軍事行動，在移民社會的澳大 利亞國內引起不同的評價，Howard 在 2007 年尋求連任過程遭遇工黨挑戰，聲 望降至歷史新低，進而連任失敗；此外，中國與澳大利亞的經貿關係已經超越 日本，成為澳大利亞的最重要夥伴。對此，代表國家利益的外交政策目標與內 涵，是否產生變化，有必要深入了解與探討。

陳國龍的論文從地緣戰略的觀點分析澳大利亞在冷戰後時期的亞太安全戰 略。該論文從亞太戰略環境的變遷談起，進而探討澳美同盟、五強防禦同盟、 其他亞太國家安全關係，但是對於外在強權的變化，特別是美中關係的部份缺

12 乏探討。林宗漢的論文以區域主義以及地緣政治為研究途徑，其探討內容聚焦 於冷戰時期以及後冷戰的澳大利亞國家安全戰略的變遷，也探討了澳大利亞在 反恐戰爭所擬定的戰略。唯該論文主要針對澳美關係以及澳大利亞與東南亞關 係，對於中國的崛起以及美中關係主軸的變化並沒有特別論述。

曲家琪的論文將澳大利亞對印尼的政策分成 Paul Keating 總理與 John Howard 總理兩部分來研究，歸納出兩者延續與變遷的部分，並以層次分析法來 解釋。該論文主要考量澳大利亞從地緣安全關係，認為東南亞地區是澳大利亞 朝向亞太地區發展的出口，東南亞地區的安定和穩定都聯繫著澳大利亞的國家 安全與經濟利益，而試圖從澳大利亞的印尼政策來反映澳大利亞整體的亞太政 策。曲大威的論文基於東協國家與澳大利亞在地緣上的緊密，從政治與安全、 經濟與貿易、社會與文化三個面向來探討冷戰、後冷戰以及 911 以後的東協國 家與澳大利亞雙邊關係。兩位作者由於焦點鎖定東協國家，所以對於亞太地區 最主要的行為者--美國與中國都缺乏論述。

在中國方面，對澳大利亞主題相關的研究，有學者劉樊德的論著澳大利亞 東亞政策的演變一書，31該書藉由戰爭與和平等不同時期的觀察，了解澳大利 亞對國家利益的評估引發對外政策的差異，及導致在特定時期各種不同層次的 國家利益需求，諸如政治安全、經濟發展等。劉樊德在書中探討了澳大利亞在 確定其國家利益所在之後，通過對外戰略的實施，實現這些國家利益，展現澳 大利亞東亞政策演變的內在動力，以及這種演變的前後邏輯關係。劉樊德認為 澳大利亞東亞政策演變的內在動力主要就是國家利益的驅動、國際環境的改變 以及地緣政治的影響。簡言之，本書認為國家利益、國際環境以及地緣政治， 影響著澳大利亞對於其在亞太地區戰略的選擇。

從中國學位論文數據資料庫(萬方數據資料庫)檢索結果，發現只有一篇澳 大利亞對亞洲關系研究（1940—1995），該論文是以歷史的角度來審視澳大利 亞轉向亞洲的過程，也側重澳大利亞與中國關係發展經過的敘述，該論文認為 澳大利亞與亞洲之間除了是國際關係之外，也是東西文化與價值觀的關係問

31 劉樊德，澳大利亞東亞政策的演變－在碰撞與融合中實現國家利益 (北京：世界知識出版社， 2004 年)。

13 題。32

從中國期刊全文資料庫檢索而得的期刊論文資料顯示，中國學者對澳大利 亞此類議題所發表的文章，部分著重從歷史角度來批判澳大利亞在過去依附英 國，於冷戰時期轉向傾斜美國，以及面臨亞洲、特別是中國崛起後與中國交往 的轉變，認為澳大利亞會基於其國家利益而修改，強調澳大利亞若要在亞洲生 存就應該放棄與西方，特別是美國，聯合對抗中國的作法。33另一部份著重在 澳大利亞對外政策的形成，以及與亞太區域內國家關係的探討，認為澳大利亞 基於地緣關係，必然需要與區域內國家交往，但是澳大利亞的對外政策仍受西 方大國的影響，此並非對澳大利亞有利，澳大利亞必須能夠實施獨立自主的外 交政策，才能夠在亞太地區生存。34

表 1-4：中國對澳大利亞對外關係研究文獻一覽表

文章名稱 作者 期刊名稱 出刊年/期

澳大利亞與軍備控制、裁軍和核 汪詩明 徐州師範大學學報 2006 03 不擴散機制 (哲學社會科學版)

澳大利亞的長期經濟景氣與霍華 森健、尤冬 經濟資料譯叢 2005 02 德的長期政權 青

透視澳大利亞霍華德政府對華政 楊明星 國際論壇 2005 02 策及其走向

論澳大利亞參與朝鮮戰爭的原因 汪詩明 史學集刊 2005 01

赫‧維‧伊瓦特與澳大利亞獨立 張天、張靜 世界歷史 2004 04 外交 抒

澳大利亞緣何介入朝鮮核危機 張世明 思想理論教育導刊 2004 06

論澳大利亞外交機構建置的沿 汪詩明、王 學海 2003 05

32 張秋生，澳大利亞對亞洲關系史（1940—1995），華東師範大學博士論文（1999 年），頁 258。 33 楊洪貴，「試論澳大利亞“面向亞洲”政策的形成與實施」， 重慶師專學報，第 2 期（2000 年），頁 11-14。張建新，「澳大利亞獨立外交的形成」，湛江師範學院學報，第 3 期（1999 年），頁 39-44。侯敏躍，「論戰後澳大利亞亞太外交戰略的演變」，華東師範大學學報(哲學 社會科學版)，第 1 期（1997 年），頁 49-55。 34 時永明，「澳大利亞在亞太地區尋求新的定位」， 國際問題研究，第 2 期（1997 年），頁 19-25。汪詩明，「論澳大利亞與印度關系的變遷」，蘇州鐵道師範學院學報(社會科學版)，第 3 期（2002 年），頁 97-102。

14 文章名稱 作者 期刊名稱 出刊年/期 革 艷芬

論澳大利亞的對華政策 聶磊 湘潭師範學院學報 2003 01 (社會科學版)

2002 年澳大利亞對華經貿合作目 駐澳雪梨總 世界機電經貿資訊 2002 08 標 領事經商室

論澳大利亞與印度關系的變遷 汪詩明 蘇州鐵道師範學院 2002 03 學報(社會科學版)

澳大利亞與柬埔寨的和平進程 汪詩明 史學月刊 2002 11

越南戰爭時期澳大利亞對華政策 侯敏躍 國際觀察 2002 02 緣由析

澳大利亞百年對外關系史簡析 李軍 國際關系學院學報 2002 01

試論澳大利亞“面向亞洲”政策的 楊洪貴 重慶師專學報 2000 02 形成與實施

澳大利亞獨立外交的形成 張建新 湛江師範學院學報 1999 03

澳大利亞對亞洲關系研究 張秋生 華東師範大學博士 1999 （1940—1995） 論文

論戰後澳大利亞亞太外交戰略的 侯敏躍 華東師範大學學報 1997 01 演變 (哲學社會科學版)

澳大利亞在亞太地區尋求新的定 時永明 國際問題研究 1997 02 位 資料來源：中國期刊全文資料庫、中國學位論文全文數據庫，2007 年 1 月

綜合以上文獻探討，發現各家對此議題的研究有下列幾點特色：

第一、論者不認同或是有條件不認同澳大利亞可以無須在美國與中國之間 進行選邊站，亦即澳大利亞要毫無付出而能在經濟利益以及政治軍事安全之間 魚與熊掌兼得的可能性不大。但是各國學者專家的觀點有差異。澳大利亞學者 或認為軍事安全關係與戰略利益使得澳大利亞必定與美國同步，或認為在特定 議題，如台灣等，中美兩國是不會同意澳大利亞採取無差異性的交往戰略。台 灣的學者認為中美兩國利益的交集與否影響澳大利亞的平衡外交，且因價值觀 的差異，澳大利亞與中國的關係是相當脆弱的。中國的學者則認為澳大利亞應

15 該放棄西方才能真正地融入亞洲，隱含澳大利亞的戰略選擇應該是中國而不是 美國。

第二、論者多同意澳大利亞的對外關係深受其國家利益的影響，諸如軍事 安全、戰略利益、對外貿易、價值理念等，但對澳大利亞國家利益實質內涵進 行全盤性、系統性的深入討論，則尚未觀察到。

第三、學者多謂澳大利亞應該要有獨立自主的外交政策，澳大利亞學者的 立場是認為澳大利亞政府若過度依賴美國的情報與相關資訊的提供，難免就會 偏向美國立場，無法提出自己的主觀意見，最終有可能捲入中美之間的衝突； 中國學者的立場亦然，但其出發點可被解讀為分化美國與澳大利亞關係，破壞 其軍事安全同盟，以減輕對中國的圍堵與威脅。

因此，本研究認為針對此議題，應該要有系統性地了解澳大利亞的國家利 益，並藉由國家利益內涵的層次分析，置之於中美兩國關係以及兩國對澳大利 亞的拉攏，才能比較清楚地窺探澳大利亞在兩大強權下可能的戰略選擇。

第三節 研究途徑與方法

一、研究途徑

本研究擬採取現實主義國家利益為理論架構與內涵，並以「戰略三角」為 分析方法，了解澳大利亞在美中兩大強權關係變化過程中的選擇。亦即在澳美 中三角關係下，澳大利亞的國家利益為何，美中關係如何影響澳美與澳中關 係，澳大利亞如何依據其本身的國家利益與美國與中國進行互動。

（一）國家利益理論

國家利益主要被視為外交政策議題，並被同等看待與國家安全有關。35對 於國家利益的研究可分為兩大途徑：理論研究途徑、實證研究途徑。

35 有關國家利益的國家安全闡釋，詳見 Hans J. Morgenthau, In Defense of the National Interest: A Critical Examination of American Foreign Policy (New York: Alfred A. Knopf, 1951); The Commission on America’s National Interests, American’s National Interests (Cambridge, MA: The Commission on America’s National Interests, July 2000), p.5.

16 世界政治的無政府狀態，國家在無政府狀態環境下採取的自助行為，都是 現實主義論述所設定的重要條件，也衍生出現實主義者認為國家以權力政治來 界定其國家利益，並以其權力利益來界定國家對外政策的核心。現實主義理論 家 Hans Morgenthau 指出國家利益就是權力，36形成了「權力—利益」的權力政 治論。由此觀點，國家權力大者，其國家利益就大，反之亦然；國家利益的實 質內容，也可由權力大者來界定。但是這樣的初步看法過於狹隘與簡略， Morgenthau 進一步分析國家利益有兩個要素：37第一、生存要素(survival)。生 存，是一個國家最低程度的要求，也是一種邏輯意義上必需擁有的要素，其內 涵包括國家領土、政治制度以及文化的完整性，用以對抗其他國家的侵略；第 二、變動要素(variable)。是一種由國家內部環境所決定的因素，國家內部存在 許多不同的團體，這些團體的利益影響著國家利益的形成，包括公共意見、公 私部門利益、政黨利益、道德價值等。然而國家資源有限，且任何國家都難以 平衡地追求所有目標，國家必須理性地瞭解這兩種國家利益要素，以有效地將 有限資源作最有效的使用。38

對於國家利益，經常被提到的議題是「誰的利益？」「國家利益的內涵為 何？」，要了解這些問題，必須從實證的研究角度去解決。1998 年，Peter Trubowitz 研究 1890、1930、1980 年代的美國國家利益定義，指出美國「沒有 一個單一的國家利益」。39 1996 年，美國國家利益委員會完成一份名為美國國 家利益的研究報告，40報告不僅就美國國家利益予以分四層次剖析，也就美國 國家利益的內容具體描述。該委員會並於 2000 年針對四大層次的內涵進行增補 與修改，新版的內容主要如下：41

第一、根本利益(Vital Interest)。指牽涉到美國國家生存與延續的基本條件，是 美國維護人民生活於自由安全國度的極重要利益。實質內容包括防止、

36 Hans J. Morgenthau, “Another ‘Great Debate’: The National Interest of the United States,” The American Political Science Review, Vol. 46, No. 4 (December, 1952), pp.961-988. 37 Ibid., pp.972-973. 38 Ibid., p.977. 39 Peter Trubowtz, Defining the National Interest: Conflict and Change in America Foreign Policy (Chicago: University of Chicago Press, 1998). 參閱 Joseph S. Nye, Jr. “The American National Interest and Global Public Goods,” International Affairs, Vol. 78, No. 2 (April 2002), p.233 40 The Commission on America’s National Interests, American’s National Interests (Cambridge, MA: The Commission on America’s National Interests, 1996). 41 The Commission on America’s National Interests, op. cit., (2000), pp.5-8.

17 制止和減少核生化武器對美國以及海外軍力的威脅；確保美國軍事同盟 國家的生存；防止在美國邊界出現主要敵對國家或政府失靈的國家；確 保主要國際體系的生存與穩定發展；與可能成為戰略競爭者---中國與俄 羅斯，建立具建設性的關係，使之與美國國家利益一致。

第二、極端重要利益(Extremely Important Interest)。指美國如果面對威脅而妥協 的話，對於美國維護人民自由、安全與幸福的目的就會受到嚴重影響。 實質內容包括防止、制止和減少在任何地區威脅使用核生化武器；防止 大規模殺傷武器及運載系統的區域擴散；倡導有關國家接受國際法治與 機制，和平解決各種爭端；在重要區域防止區域霸權的出現，例如波斯 灣；保護友邦與盟友避免受到外來侵犯；在西半球倡導民主繁榮與穩 定；在可能合理的成本考量下，防止及終止重要區域發生大規模衝突； 在軍事相關與其他領域的科技保持領先；防止大規模及不可控制的移民 跨越美國邊界；壓制恐怖主義(特別是由國家資助的恐怖主義)、跨國犯 罪與運毒活動；防止種族滅絕屠殺行為。

第三、重要利益(Important Interest)。指涉美國對於此利益如果妥協的話，將對 美國政府維護人民生活於自由安全國度的能力產生負面影響。實質內容 包括反對在國外出現大規模侵犯人權的行為；在具有戰略重要性的國家 內鼓勵多元主義、自由主義與民主化；在戰略重要性較低的區域，以可 能較低的代價來防止與終止區域性的衝突；保護美國人民免受恐怖主義 組織的攻擊；防止美國海外資產被他國收歸國有；在國際資訊傳播方面 維持優越條件，以確保美國價值對外國文化的影響力；藉由國際貿易與 投資，極大化美國的國民生產毛額。

第四、次要利益(Less Important Interest)。指涉該項利益對美國維護人民生活於 自由安全國度的能力造成直接衝擊較少。實質內容包括平衡雙邊貿易赤 字；在世界其他地區推展民主；維護他國領土完整或憲政制度的實施； 提升特定經濟產業的出口。

美國國家利益報告的層次分析方法可以將過去混淆在一起的國家利益內容 區分優先順序，避免國家利益內容造成矛盾性解釋。對實務者而言，得以在國

18 際局勢發生變化之際，就該層次的國家利益內容進行探討、甚至調整，而毋須 影響或調整體國家利益或所有層次的國家利益內容，具有相當的靈活性質。42

現實主義者視國家利益的定義與權力有關，但在資訊時代下以及反恐時代 下的國家利益特性是否應該有所不同？Joseph S. Nye 認為資訊時代下的權力分 配特質可分為硬權力與軟權力兩種，43前者指的是軍事與經濟力量，可以威嚇 防衛以及購買發展，後者則是指文化與意識形態的吸引力。雖然硬權力與軟權 力都很重要，但是軟權力在資訊時代下較之以往更引人注目。911 之後，美國 除了反恐，也需要學習將全球利益當作美國國家利益內涵的一部分，讓其他國 家能夠看到美國是一個溫和的霸權，如此才能夠讓美國的權力長久。44換言 之，是否能夠發揮以軟權力為內涵的國家利益效益，以及追求理想主義所提倡 的國際利益，將會是資訊時代與反恐時代下國家利益的特色。Anthony Lake 在 1980 年代時就已指出，「如果美國國內外都不認為，美國對理想主義目標的追 求是美國基本的國家利益，相反地，如果美國國內外皆認為美國的外交政策是 一種現實主義政策，則美國的外交政策將失去其特色、不再具有力量以及吸引 力。」45

Anthony Lake 認為雖然美國在世界各地有其不同的國家利益，但是如果能 夠有一套完整的外交政策，用來陳述與美國長期利益具有同義的理想主義願 景，例如追求限制武器擴散、其他國家經濟福祉的提昇，以及人權等，這些理 想主義的願景雖然外表看似絢爛，但是投入的精力卻可帶給美國民眾更多的安 全與福祉。46亦即從長遠的眼光來看，宜將現實主義所著重的權力利益與理想 主義所追求的目標結合起來。

澳大利亞在南太平洋地區追求領導權力、尋求權力利益的極大化是有其可 能性與可行性。但是，面對亞太地區的中、美兩大強權，澳大利亞在中美關係 互動過程中要如何維持其利益，甚至最大化其利益，其外交政策與戰略選擇為

42 倪世雄，當代國際關係理論 （台北：五南圖書公司，2005 年），頁 332-33。 43 Joseph S. Nye, “Redefining the National Interest,” Foreign Affairs, Vol. 78, No. 4 (July/August 1999), pp.24-25. 44 Joseph S. Nye, “The American National Interest and Global Public Goods,” op. cit., p. 236. 45 Anthony Lake, “Defining the National Interest,” Proceedings of the Academy of Political Science, Vol. 34, No.2 (1981), p.202. 46 Ibid., p.211.

19 何，可以藉由觀察與探討澳大利亞國家利益來研究。以中等國家自居的澳大利 亞所尋求的國家利益，恐非權力利益的觀點可以深究的，而必須由層次化的角 度來探討澳大利亞國家利益的內涵與其優先順序。

冷戰後，澳大利亞的執政黨有所變化，執政十三年的工黨於 1996 年被自由 黨與國家黨聯盟所擊敗，政黨輪替對澳大利亞國家利益的界定取向有所影響， 丁永康曾針對國家定位、經濟利益、政治體制、軍事安全、價值觀等五項指標 47分析澳大利亞政黨所定義的國家利益及其差異。以國家定位為例，工黨強調 澳大利亞為亞太國家，拒絕扮演帝國的分支機構；自由黨與國家黨的聯合政府 則在強調「面向亞洲」之際，仍要提升與美國的軍事安全關係，扮演美國在亞 太地區的戰略角色。此國家定位的差異，對於澳大利亞在中美關係的戰略選擇 在解釋上是相當有意義的。

此外，擔任澳大利亞工黨 Bob Hawke 政府及 Paul Keating 政府的外交部長 Gareth Evans 認為，澳大利亞的國家利益可分為地緣政治或戰略利益、經貿利 益，良善國際公民利益三類；48自由黨 John Howard 聯合政府在其外交與貿易白 皮書則描述澳大利亞國家利益包括安全利益、經濟利益以及國家價值；49澳大 利亞學者 Scott Burchill 則認為澳大利亞的國家利益包括特別的國家利益 (Particular Interest)--經濟安全利益，共同的國家利益(Common Interest)—戰略安 全利益，以及普世的國家利益(Universal Interest)—國際人道主義等三項，來區 分澳大利亞國家利益內容，進而研究其外交政策之關係。50總體來看，本論文 可以運用層次分析方法來瞭解澳大利亞的國家利益，並瞭解其對外政策的內 涵。因此，本研究採取國家利益研究途徑，以澳大利亞政府所發表的政府文 件、首長談話內容、深度訪談內容為主要的分析資料，並透過層次分析法來辨 別澳大利亞的國家利益，作為了解澳大利亞對外政策形成與選擇的基礎。

47 丁永康，「九十年代澳洲基亭政府與霍華德政府對國家利益觀點的比較分析」，問題與研 究，第 37 卷 第 7 期（1998 年），頁 70。 48 Gareth Evans, Making Australian Foreign Policy (Melbourne: the Australian Fabian Society, 1989). 49 Department of Foreign Affairs and Trade, In the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper (Canberra: Commonwealth of Australia, 1997), p.1-14. 50 Scott Burchill, Australia's International Relations: Particular, Common and Universal Interests (East Melbourne: Australian Institute of International Affairs (Victoria) & School of Australian and International Studies, Deakin University, 1994).

20 （二）戰略三角理論

自從 1970 年代初期美國與中國邁入和解時期之後，探討美國、中國與蘇聯 之間的三角關係的論著越來越多，「戰略三角」的概念被廣泛運用在分析美、 蘇、中三者之間的雙邊關係。51此概念強調三者之間的互動關係，每一方的安 全與利益會受到其與兩者的個別雙邊關係以及其他兩方的雙邊關係的影響。 Lowell Dittmer 進而利用賽局（game）的概念將戰略三角關係，依照三者相互之 間的友善與敵對情形，分為四種類型（如圖 1-1）：三個雙邊皆是友善的三邊家 族（Menage a trois）類型；兩個雙邊是友善但一個雙邊是敵對的羅曼蒂克 （Romantic）類型；一個雙邊是友善但兩個雙邊是敵對的結婚（Marriage）類 型；以及三個雙邊皆是敵對的單位否決（Unit-veto）類型。52

三邊家族 羅曼蒂克

結婚 單位否決 圖1-1：Lowell Dittmer戰略三角類型 資料來源：Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical 友善 Review,” in Ilpyong J. Kim ed, The Strategic Triangle: China, the United States and the Soviet Union (New 敵對 York: Paragon House Publisher, 1987), p.34.

51 如 Michel Tatu, The Great Power Triangle: Washington: Moscow-Peking (Paris: Atlantic Institute, 1970); Thomas M. Gottlieb, Chinese Foreign Policy Factionalism and Origins of the Strategic Triangle (Santa Monica: RAND R-1902-NA, November 1977); Banning Garrett, “China Policy and the Strategic Triangle,” in Kenneth A. Oye, Donald Rothchild, and Robert Lieber eds., Eagle Entangled: U.S. Foreign Policy in a Complex World (London and New York: Longman, 1979), pp228-264. 詳 Lowell Dittmer, “The Strategic triangle: An Elementary Game-Theoretical Analysis,” World Politics, Vol. 33, No. 4 (July 1981), p.485. 52 Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” in Ilpyong J. Kim ed, The Strategic Triangle: China, the United States and the Soviet Union (New York: Paragon House Publisher, 1987), p.34.

21 Lowell Dittmer 指出在這些三角類型內的每個行為者，都會嘗試極大化與其 他兩者的友善關係，並極小化敵對關係，亦即某一行為者會希望與另外兩個行 為者都是處於友善關係，或是至少有一個友善關係。此外，每個行為者也會避 免另外兩個行為者共謀勾結，使其陷入敵對困境之中。53Dittmer 認為這些戰略 三角類型當中，比較具有實際傾向的是結婚類型與羅曼蒂克類型的戰略三角， 54而羅曼蒂克類型比結婚類型比較不具穩定性，因為在羅曼蒂克類型內，若要 長期保有樞紐角色的困難度較高，此困難在於樞紐角色是羅曼蒂克類型的一種 體制內特權，主要的利益並非來自於與其他兩個雙邊關係，55而是來自於其他 兩者的對抗，或是說該角色很容易被其他兩者施壓而非單純給予的利益。

吳玉山在 Dittmer 的戰略三角類型基礎上，將不同戰略三角類型下的各個行 為者，完整區分為朋友(friend)、樞紐(pivot)、側翼(wing)、夥伴(partner)、孤雛 (outcast)與敵人(foe)等六個角色（圖 1-2）。56

朋友 樞紐

朋友 朋友 側翼 側翼 三邊家族 羅曼蒂克

夥伴 敵人

孤雛 夥伴 敵人 敵人 結婚 單位否決

友善 圖1-2：戰略三角行為者的角色 敵對

53 Ibid., p.33. 54 Dittmer 認為單位否決類型是理論與邏輯上的完整性而存在，因為如果三個行為者彼此都處於 敵對狀態，則三方應該無法被整合成為一個戰略三角。而三邊家族類型則是一個理想類型，條 件是三個行為者之間皆能排除對彼此的欺騙與勾結。Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” op. cit. (1987), pp.33-34. 55 Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” op. cit. (1987), pp.34-35. 56 Yu-Shan Wu, “Exploring Dual Triangles: The Development of Taipei-Washington-Beijing Relations,” Issues and Studies, Vol. 32, No.10 (October 1996), pp.26-52.

22 在三邊家族類型的三個行為者擁有兩個友善的雙邊關係，因此三者都得以 扮演朋友的角色；而在羅曼蒂克類型的三個行為者當中，有一個行為者因擁有 兩個友善的雙邊關係而站在樞紐的地位，其他兩個行為者因各有一個友善與敵 對關係，所以均扮演側翼的角色；在結婚類型的三個行為者當中，有一個行為 者因兩個雙邊皆處於敵對狀態而扮演孤雛的角色，其他兩個行為者彼此是友善 關係且有共同敵人，因此扮演著夥伴的角色；在最後單位否決類型當中，三個 行為者各自的雙邊關係都是敵對狀態，因而都是屬於敵人的角色。

吳玉山認為戰略三角內行為者的角色有其優越順序，分別是樞紐與朋友、 夥伴與側翼、敵人與孤雛，任何一方處於不優越的角色時，會具有調整角色的 動機，將想辦法提昇站在更具優越地位的角色。57包宗和進一步運用量化方法 評價戰略三角內六種角色的優越地位，按量化分數高低分別是樞紐(+3)、朋友 (+1)、夥伴(+1)、側翼(-1)、敵人(-1)、孤雛(-3)。58

從行為者的層次深入探究戰略三角理論的內涵，可以瞭解該理論主要是以 一組三邊關係的行為者為探討對象，三個行為者在戰略與安全領域上彼此相互 依賴。該理論也強調任何一方行為者的理性，以及該行為者極大化其與另外兩 方行為者的友善關係，作為戰略三角探討的主軸。此理論認為任何一方行為者 會極大化其所擁有的朋友，並極小化他方所擁有的朋友，而前者又比後者來的 更重要。59 對於戰略三角的形成，Dittmer 提出三個條件，60第一、三個行為者 都必須顯示出每個行為者在管理與第二行為者關係之際，會考慮到第三行為者 的因素。第二、任何行為者有足夠的政治軍事力量擺脫任何第二行為者而與第 三行為者在一起（或是這樣假設可能存在），改變戰略平衡，亦即行為者是完 全參與在賽局當中。第三、為了使上述行為者改變其行為是合理的，所以，任 何兩個行為者不存在穩定與持久的同盟關係.。

雖然 Dittmer 的戰略三角理論的適用有著條件限制，但是有許多研究在不完

57 吳玉山，抗衡與扈從：兩岸關係新詮（台北：正中出版社，民國 86 年），頁 177-178。 58 包宗和，「戰略三角角色轉變與類型變化分析—以美國和台海兩岸三角互動為例」，包宗和 與吳玉山主編，爭辯中的兩岸關係理論（台北：五南出版社，2004 年），頁 342-345。 59 Yu-Shan Wu, “From Romantic Triangle to Marriage? Washington-Beijing-Taipei Relations in Historical Comparisons,” Issue and Studies, Vol. 41, No.1 (March 2005), p.118. 60 Lowell Dittmer, “The Strategic Triangle: A Critical Review,” op. cit. (1987), p.33.

23 全符合適用條件下，也使用戰略三角概念進行研究，例如在日本與美國有同盟 關係情況下，Go Ito 仍以戰略三角針對中國、美國與日本三角關係進行研究，61 雖然台灣政治軍事力量與中國及美國相當懸殊，但吳玉山仍以戰略三角概念針 對美國、中國與台灣三角關係進行研究。62 新世紀以來亦有許多新戰略三角 (new strategic triangle)研究的出現，如 David Shambaugh 研究美國、歐盟與中國 三角關係，63Jan Hallenberg and Hakan Karlsson 研究美國、歐盟與俄羅斯三角關 係，64Caroline Rose 研究中國、日本與美國三角關係。65 這些新戰略三角與 Dittmer 的戰略三角有所差異，Shambaugh 的研究便指出，新戰略三角不認為新 世紀國家軍事安全扮演著如同冷戰時期的重要角色，66因此軍事安全作為研究 戰略三角是否仍具絕對性值得反思。此外，長久以來兩國之間沒有永久的朋 友，國際上許多同盟關係是在二次大戰後所建立，國際環境與局勢的變化可能 使得這類同盟關係面臨現實主義利益考驗，包括經貿利益的追求或是外交自主 性的強化所影響。澳大利亞不僅對貿易依賴越來越強烈，預期對中國經貿利益 的期望也會越來越高，且從二戰前依附英國而在二戰後轉向依附美國，若美國 因金融風暴因素或其他因素導致國力大幅衰退，澳大利亞是否一定依附美國仍 有待觀察。因此，本論文認為澳美中三角關係雖非完全符合 Ditmmer 的戰略三 角條件，但戰略三角研究途徑仍可被借用來研究澳美中三角關係的發展與動 態。

對於本研究而言，澳大利亞、美國與中國三角關係在冷戰初期是一種澳美 友善、美中敵對、澳中敵對的結婚類型，澳大利亞與美國皆扮演著夥伴角色， 而中國成為孤雛的角色。1970 年代美中和解，澳中關係亦逐步改善，澳美中似 乎形成三個雙邊皆是友善的三邊家族類型，三個行為者都成為朋友。但進一步 探討發現，美中關係在不同階段的波動起伏甚大，澳美關係因澳美軍事同盟而

61 Go Ito, Alliance in Anxiety: Détente and the Sino-American-Japanese Triangle (New York: Routledge, 2003). 62 Yu-Shan Wu, “Exploring Dual Triangles: The Development of Taipei-Washington-Beijing Relations,” op. cit. (1996), pp.26-52. 63 David Shambaugh, “The New Strategic Triangle: U.S. and European Reactions to China’s Rise,” The Washington Quarterly, Vol. 28, No. 3 (2005), pp.7-25. 64 Jan Hallenberg and Hakan Karlsson eds., Changing Transatlantic Security Relations: Do the US, the EU and Russia Form a New Strategic Triangle? (New York: Routledge, 2006). 65 Caroline Rose, “Re-assessing the Sino-Japanese Axis in the New Strategic Triangle,” in Peter Wallace Preston, Jürgen Haacke eds., Contemporary China: the Dynamics of Change at the Start of New Millennium (New York: Routledge, 2003), pp. 242-260. 66 David Shambaugh, op. cit., p.21.

24 異常緊密，澳中雙方雖然建交，但並沒有如澳美一般堅固的同盟關係，整體來 看，美中和解後的澳美中三角關係，有時比較類似不對稱的三邊家族類型，有 時候仍是回到結婚類型。

但在新世紀以後，澳大利亞對中國的經貿依賴越來越強烈，對於美國在特 定議題如台海有事時的軍事介入期待，澳大利亞明顯有轉向不介入態度，也就 是澳大利亞似乎試圖維持澳美與澳中兩個友善的雙邊關係，使澳美中三角成為 一著羅曼蒂克類型，而將自己推向樞紐的角色扮演。此外，澳大利亞國內也形 成一種要妥善管理澳美與澳中關係，並期待美中之間也能維持友善關係，如此 將可避免因美中衝突而必須選邊的困局，這似乎意味著扮演朋友角色的選項被 視為是對澳大利亞較為有利的選擇。

本研究無意特別深入探討戰略三角類型理論的變化，但是戰略三角的形式 與類型卻得以提供描繪在不同時期澳美中三角關係中的變化，以及當美中關係 生變之際，澳大利亞如何進行調整其與美中之間的雙邊關係，極大化其利益。 本研究從國家利益觀點，採取歷史文獻分析方法，來分析澳大利亞在澳美、澳 中的雙邊關係特點，將美中關係之敘述作為澳美與澳中關係發展的大環境背景 因素，瞭解澳大利亞如何在其國家利益的考量下發展澳美與澳中關係，而美中 關係又如何影響澳大利亞的選擇。本研究也將藉由戰略三角觀點，站在澳大利 亞的立場，觀察澳大利亞如何尋求其最有利的地位，應該是處於樞紐的地位， 還是朋友的地位，才會有較佳的利益。

二、研究方法

（一）歷史研究法

歷史研究是依據歷史資料，研究過去所發生的事件與活動的研究方法。其 目的是從歷史事實，擬指出某一特定時空發生的歷史事實是否有因果關係。此 研究法是一種重建過去的工作，67以便作為了解現在與預測未來的基礎。

67 易君博，政治理論與研究方法，(台北：三民書局，民國 80 年)，頁 165。

25 本研究分析澳大利亞在中美兩國之間的戰略選擇，首先必須檢視澳大利亞 與美國、澳大利亞與中國在冷戰前後以及 911 以後的關係，以作為對照比較。 此時期重要的歷史、人物與同盟、機制等事件必須加以分析，針對該項事件之 人事時地物等歸納推論與本研究主題相關之前因後果與關連性，作為本研究的 基礎之一。

（二）文獻分析法

文獻分析法是使用各種既存的史料、官方文件、第一手資料等，來印證對 某一事件的主觀看法，也收集有關他人所做的研究、報章雜誌報導等第二手資 料，分析其研究結果與建議，當作自己的研究基礎並尋找可參考資料的方法。 68

本研究的文獻部份，如上所述，分為一手(初級)資料與二手(次級)資料。一 手資料涵括政府文件，諸如澳大利亞、美國與中國所公佈的外交政策白皮書、 國防政策白皮書，以及相關的政府網站公開資訊，例如首長談話與國會出版品 等資料。二手資料則以學者專家的論著與評論等相關文件為主。文獻收集會受 到資訊開放程度不一而有難易之別，本研究在美國與澳大利亞之文獻收集因該 國資訊公開而相對容易，但是中國方面則相對較不容易。本研究廣泛收集澳大 利亞有關其國家利益的內涵文獻，包括國家安全、亞太戰略、經貿發展、價值 轉變等相關的文獻，作為研究的基本資料。美國與中國對此議題的相關政府文 件、首長談話也是收集的重點。

（三）訪談法

訪談可以區分為結構性訪談與非結構性訪談，前者於訪談前已經確定訪問 的內容與程序，按照既定的安排進行，此方法正確性高，易於比較。非結構性 訪談沒有使用訪問表格，事先沒有設定訪問程序，需配合訪問的情境與受訪者 的性質，自由進行，此方法的真實性較高。

本研究擬採取結構性訪談，安排三位澳大利亞有關亞太戰略專家、國會議 員進行書面訪談，訪談的安排主要認為澳大利亞外交部門雖有出版以國家利益

68 楊國樞等，社會及行為科學研究方法，(台北：東華書局，1990 年 1 月)。

26 為名的白皮書，但是對於國家利益的實質內容可能因時空環境而改變，最新的 國家利益內涵為何，可以透過訪談進行了解。此外，本研究擬以美國國家利益 委員會所架構出來的國家利益四項層次，透過訪談來了解其主觀認定的內涵以 及優先順序，作為評價澳大利亞處於美中兩大國之間的因應之道。

第四節 研究範圍與章節安排

一、研究範圍

本研究主要以冷戰後迄今為主要範圍，但也將部分回朔冷戰時期的關係， 除作為歷史回顧與發展的基礎之外，也將呈現出冷戰前後的對比效果。另外， 本研究所探討的是以澳大利亞為主體，基於該國的國家利益發展出來的的雙邊 關係以及外交政策，面對中國崛起以及與美國傳統關係的戰略選擇，因此所探 討的範圍將包含影響澳大利亞戰略選擇的議題，諸如軍事安全、政治價值、經 貿利益等。

二、章節安排

本研究共計七章，第一章為緒論，主要說明本研究的動機與目的，並透過 文獻的檢討了解對本議題的相關論述以及不足之處，同時介紹本研究的途徑與 方法，說明研究的範圍與架構。

第二章澳大利亞國家利益與對外政策。針對澳大利亞的基本國家利益進行 探討，一方面藉由澳大利亞政府文件以及具有代表性的澳大利亞政府官員著作 內容，瞭解澳大利亞基本國家利益的內涵，並從層次分析來了解其不同利益的 重要性，另一方面也藉由對澳大利亞國會議員與學者的訪談內容來輔助說明。

第三章美國與中國關係。本章探討美國與中國在二戰之後的冷戰時期、後 冷戰時期以及反恐時期的互動關係，以及瞭解美國的中國政策變化，作為進一 步探討澳美關係以及澳中關係發展的背景，並討論美中關係發展的不同階段對 澳大利亞的影響。

27 第四章澳大利亞與美國關係。本章主要探討澳大利亞與美國從二戰時期迄 反恐時期的關係。政治軍事關係是澳大利亞的主軸，雙方因著歷史機緣與民主 價值簽訂「澳紐美安全條約」，這也使得澳大利亞在國際政治舞台上與美國的 立場幾無二致。隨著經濟全球化的發展，澳美雙方共同建立自由貿易區，期待 雙方的經貿往來更為密切。隨後綜論影響澳美關係之因素以及中國因素對澳美 關係的影響，並就澳大利亞在澳美關係下的戰略選擇思考進行探討。

第五章澳大利亞與中國關係。本章主要探討澳大利亞與中國從 1949 年迄今 的關係。澳大利亞過去與共產中國有著意識形態敵視之爭，但其從原本的有意 的兩個中國政策轉變成一個中國政策，並承認共產中國的地位，主要是受到經 濟利益與國際局勢的影響。當中國經歷改革開放，經濟邁向高度成長之際，澳 大利亞豐富的礦產能源成為經貿往來的重點，澳中雙方也持續為雙邊自由貿易 協定進行談判與協商。隨後綜論影響澳中關係的因素，並就澳中關係下澳大利 亞戰略選擇的思考進行探討。

第六章澳大利亞的戰略選擇。本章主要探討歷來澳大利亞的戰略選項，包 括集體安全、結盟、外交與戰略對話、中立、自力救濟等，瞭解澳大利亞採取 不同戰略選項的內涵與意義，同時也就澳美中三角關係下的澳大利亞國家利益 進行綜論，以上述兩節作為基礎，再討論澳美中三角關係下，澳大利亞的戰略 選擇。

第七章結論。本章總結坎培拉戰略選擇與澳美中三角類型變化的關係，就 澳美關係與澳中關係提出展望，並以本論文觀察所得的意義作為結語。

28 第二章 澳大利亞國家利益及對外政策

曾擔任過澳大利亞工黨 Bob Hawke 政府以及 Paul Keating 政府外交部長職位

的 Gareth Evans 指出，澳大利亞的國家利益可分為地緣政治或戰略利益、經貿利

益，良善國際公民利益三類；1保守的自由黨 John Howard 聯合政府在外交與貿

易白皮書也闡明澳大利亞國家利益為安全利益、經濟利益以及國家價值；2澳大

利亞學者 Scott Burchill 則以經濟安全利益、戰略安全利益以及國際人道利益來區

分澳大利亞國家利益內容，進而研究其外交政策之關係；3本研究借用美國國家

利益委員會所做出的美國國家利益研究報告的架構，4訪問澳大利亞國會議員以

及學者，訪談意見顯示，「國家安全、經濟繁榮、區域穩定、全球和平、全球和

平、全球環境品質的提昇」、「人權」、「澳美軍事同盟」等被視為澳大利亞根本利

益；此外，受訪者也都認為澳大利亞的地緣認同亦會影想澳大利亞的國家利益。

因此，本章綜合澳大利亞工黨、自由黨、Scott Burchill 的論述以及本研究訪問內

容，將澳大利亞國家利益區分為地緣國家認同、國家安全、經濟貿易以及國家價

值觀等四大項，逐一探討其內容以及其所衍生的對外政策。

第一節 地緣國家認同與對外政策

澳大利亞雖地處南太平洋，與東南亞及東亞相近，但卻是一個原屬英國殖民

地而後獨立的聯邦國家。從歷史角度，澳大利亞與歐洲關係相當密切，除與英國

1 Gareth Evans, Making Australian Foreign Policy (Melbourne: the Australian Fabian Society, 1989). 2 Department of Foreign Affairs and Trade, In the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper (Canberra: Commonwealth of Australia, 1997), p.1-14. 3 Scott Burchill, Australia's International Relations: Particular, Common and Universal Interests (East Melbourne: Australian Institute of International Affairs (Victoria) & School of Australian and International Studies, Deakin University, 1994). 4 美國國家利益委員會分析美國國家利益是以根本利益（vital interest）、極端重要利益（extremely important interest）、重要利益（important interest）以及次要利益（less important）等四個層次來 分析，參閱第一章。

29 之間前有殖民關係、後有大英國協成員關係，其大多數移民亦來自於歐洲，對澳

大利亞早期國家認同的影響相當深遠。然國際局勢的發展也迫使澳大利亞在國家

認同與定位進行調整，澳大利亞工黨以及自由黨在輪流執政過程中，均發表了有

關澳大利亞地緣國家認同與定位的言論，其論述或有差異，但也可以窺視澳大利

亞在國際格局變化中的發展方向。

工黨：二次世界大戰後，澳大利亞工黨政府逐漸將國家未來發展與亞太地區

交往相提並論。當時工黨總理 Joseph Chifley 及外長 Herbert Evatt 均認為澳大利

亞在追求戰略與經濟利益過程中，必然需要正面且積極地與亞太地區交往，5其

支持印尼國家主義者脫離荷蘭的殖民統治，可視為是澳大利亞面對地理現實而與

亞太國家積極交往的改變。1972 年重新拿回政權的工黨總理 Gough Whitlam 對

澳大利亞的外交政策有著顯著改變且長久性的影響，主要影響在於終結白澳政

策，使得澳大利亞難以回到過去種族歧視性的移民政策，且將移民大門向亞洲大

開；其次，Gough Whitlam 所領導的澳大利亞工黨政府開始尋求與中國及東南亞

國家建立良好的關係。6而後的工黨執政者，如總理 Bob Hawke，也直言澳大利

亞的生存仰賴其是否已經準備好與亞太地區的交往；7後繼總理 Paul Keating 不僅

是一位共和制度倡議者，更為澳大利亞與亞洲交往打下基礎，Gareth Evans 在擔

任 Bob Hawke 與 Paul Keating 兩任政府的外長職務之前，就已經提出澳大利亞應

該與亞洲全面交往（comprehensive engagement）的概念。8整體來看工黨對地緣

國家認同與定位的走向，雖非完全自認是亞洲國家，但卻扭轉澳大利亞朝面向亞

洲的方向來邁進。

5 Laurie Brereton, “The outlook for Australian foreign policy: a Labor perspective,” Australian Journal of International Affairs, Vol.55, No.3 (2001), p.343. 6 Stewart Firth, Australia in International Politics: an introduction to Australian foreign policy (St Leonards, N.S.W.: Allen & Unwin, 1999), p.19. 7 House of Representatives. Hansard, 3 June 1988, pp. 3262-3263. 8 全面交往（Comprehensive Engagement）第一次被提出作為澳大利亞的亞洲政策，是由 Gareth Evans 在一份名為 Australia's Regional Security（6 December 1989）提出。參閱 Diane K. Mauzy, Redefining a nation: Australia’s efforts to gain acceptance for its policy of ‘comprehensive engagement’ with Asia” The Round Table, Vol.88, No.350 (April, 1999), p.335.

30 自由黨：傳統上澳大利亞自由黨在觀念上比工黨保守，對於地緣國家認同與

定位方面較偏重在與英國、美國之間所建立的關係，針對澳大利亞是否該與亞洲

建立應有的地緣關係連結的判斷比較緩慢。二次大戰前後均擔任過總理職位的

Robert Menzies 即認為澳大利亞就是大英帝國之一員，他認為這樣的身份可以讓

澳大利亞獲得資源以推動國家發展與建設，且對於當時印度想要脫離英國殖民地

的身份表示不以為然。9之後的自由黨總理 Malcolm Fraser，不僅外交態度親美，

必須努力修補由工黨總理 Gough Whitlam 所造成的澳美關係傷痕，Malcolm Fraser

還努力保留澳大利亞作為大英國協一員的身份，其目的在於希望成為大英帝國的

繼承者，因此維持大英國協一員身份便成為澳大利亞與英國及歐洲白人聯繫的重

要身份。但是，Malcolm Fraser 也正視已經鬆綁的移民政策並大量接受來自越南、

柬埔寨以及寮國的政治難民，他認為澳大利亞的白澳政策已經死亡，澳大利亞是

一個有部份亞洲認同的國家。10當 John Howard 擔任總理，他認為前工黨推動的

與亞洲全面交往，具有一種「亞洲唯一」（Asia only）的偏差概念，故提出「亞

洲優先」(Asia first)作為修正，並將範圍擴大至亞太地區，進一步主張澳大利亞

的國家利益應以全球為範圍，「亞洲唯一」只會讓澳大利亞損失在其他地區的利

益。11John Howard 甚至主張澳大利亞應該要扮演亞洲與歐洲之間的聯繫角色，

將澳大利亞國家定位在不屬於亞洲、也不屬於歐洲，而是有自己獨特性的橋樑角

色，能夠利用具有歐洲的文化背景以及身在亞洲的地利環境，12這也是 John

Howard 認為澳大利亞無須被迫在歷史以及地理兩者擇一的具體主張。

綜觀澳大利亞兩黨在地緣國家認同與定位的看法，確實受到歷史與地理因素

的影響，但隨著時間的推演，不變的地理因素應該會扮演更重要的角色。以歷史

9 Frank Bongiorno, “The price of Nostalgia: Menzies, the ‘liberal’ tradition and Australian Foreign Policy” Australian Journal of Politics and History, Vol. 51, No. 3 (September 2005) pp.400-417. 10 Stewart Firth, op. cit., pp.20-21. 11 Alexander Downer, Australia and Asia: taking the long view, speech to the Foreign Correspondents’ Association, Sydney, 11 April 1996. http://www.foreignminister.gov.au/speeches/1996/asia-long.html 12 丁永康，「九十年代澳洲基廷政府與霍華德政府對國家利益觀點之比較分析」，問題與研究， 第 37 卷第 7 期（1998 年），頁 75。

31 的角度來看，過去澳大利亞以歐洲移民為主體並採行的白澳政策受到國際環境變

遷影響因而告終，特別是在 1960 年代，種族主義成為國際議題，南非種族隔離

政策與以色列披露納粹種族屠殺等效應，使得澳大利亞駐聯合國外交人員倍感壓

力，同時澳大利亞也得面對英國撤離亞洲、正視澳大利亞處於亞洲的事實。David

Reynolds 針對澳大利亞地緣國家認同與國家安全指出，二次大戰時的澳大利亞地

緣國家認同相當明確，但卻面臨著國家安全的危機；但 1990 年代的澳大利亞國

家安全相對獲得保障，可是地緣國家認同卻是相當令人困惑。因此，敵人的存在

雖會構成外在威脅，但卻也是國內凝聚向心力的重要來源。13 無外患者對國家

意識的影響是否正在澳大利亞身上發酵，在全球化潮流下，國家主義是否會消

失，澳大利亞的地緣國家認同與文化內涵仍處於變化之中。

澳大利亞的定義可以是一個獨立、動態、多元的國家，有著 相當顯著以及尚未被發現的原住民歷史，澳大利亞仍然為其 在區域以及世界上的地位而奮鬥當中。(受訪者 B) 14

澳大利亞執政者一方面要順應國際局勢變遷，自我調整國家定位，另一方面

也要掌握澳大利亞國內環境特質的變化，建立澳大利亞國家認同與政治主體性的

內涵。

第二節 國家安全利益與對外政策

現實主義者主張國家必然會以國家之生存與安全作為最主要的利益，澳大利

亞的生存與安全利益則受到地理、文化、人口、經濟以及歷史因素所影響，15從

歷史角度可以清楚看出澳大利亞過去所感受不安全的情形。英國殖民時期的澳大

13 David Reynolds, “Empire, Region, World: the International Context of Australian Foreign Policy since 1939,” Australian Journal of Politics and History, Vol. 51, No. 3 (2005), p.358. 14 本研究與幾位澳大利亞國會議員與學界進行書面訪談，受訪者以 A、B、C 代稱。受訪者 A 於 2008 年 3 月 13 日完成，訪受者 B 於 2008 年 5 月 15 日完成，受訪者 C 於 2008 年 6 月 10 日完 成。 15 Scott Burchill, op. cit., p.48.

32 利亞就對歐洲的法國、德國與俄羅斯等國家感到威脅，之後對十九世紀的中國（還

包括 1950 及 1960 年代）、二十世紀上半葉的日本、以及共產主義（1940-1980

年代），印尼（1950、1960 以及 1980 年代）、中南半島（1970 年代）以及廿一世

紀的恐怖主義，也感受到對澳大利亞國家安全具有威脅性。但是，除了日本於二

次世界大戰曾經實質攻擊澳大利亞本土之外，其他的不安全感主要是來自於恐懼

的心理效應。

上述恐懼心理的產生則牽涉到澳大利亞過去迄今稀少人口以及自我防衛能

力的兩大問題。澳大利亞在 1850 年約有人口 40 萬人，1900 年約有 376 萬人，

1950 年約有 830 萬人口，2000 年約有 1927 萬人口。16在自我防衛的武力方面，

澳大利亞於 1913 年初次籌建海軍，但僅有一艘戰略巡洋艦、三艘輕型巡洋艦以

及三艘驅逐艦，常備軍人數僅 3 至 4 萬人。17因此，與大國進行戰略聯盟、獲取

軍事武器成為解決澳大利亞不安全感受的方法之一。此外，澳大利亞是一個大型

海洋島國，除生產自我所需產品，也相當仰賴貿易活動來獲得其他產品與財富，

而建立一隻能夠維持海上武力，成為一個海權國家，是確保海洋國家安全的途徑。

為了能夠保障澳大利亞貿易利益，且澳大利亞作為大英帝國一員，主要的安

全威脅來自海外，對於如何確保澳大利亞的國家安全，由 Fosterite 於 1908 年提

出「遠征防衛」（expeditionary defence）主張，認為澳大利亞應該擁有向海外延

展的防衛政策，此主張亦成為澳大利亞「前沿防衛」（forward defence）國防政策

的基礎。18 從澳英關係與澳美關係的特色可以明顯看出澳大利亞對大國的依

賴，而澳大利亞在兩次世界大戰派遣軍隊前往歐陸協助英軍作戰、在戰後與冷戰

時期派遣軍隊協助美國參與韓戰與越南戰爭，以及在後冷戰時期派遣軍隊支援美

16 Australian Bureau of Statistic, 3105.0.65.001 - Australian Historical Population Statistics, 2008. http://www.abs.gov.au/AUSSTATS/[email protected]/DetailsPage/3105.0.65.0012008?OpenDocument#Data 17 劉樊德，澳大利亞東亞政策的演變（北京：世界知識出版社，2004 年），頁 26。 18 Michael Evans, “Overcoming the Creswell-Foster divide in Australian strategy: the challenge for twenty-first century policy-makers,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 61, No. 2 (June, 2007), pp.193-194.

33 國在伊拉克與阿富汗的反恐戰爭，皆可視為是其遠征或前沿防衛政策的實踐。

從地緣政治戰略觀察，Gareth Evans 認為澳大利亞的國家安全利益主要內容

是防衛澳大利亞主權與政治的獨立，要能確保鄰近國家維持和平與穩定，並能良

善地或至少公平地處理與澳大利亞的關係。19面對澳大利亞與鄰近國家的關係，

Gareth Evans 認為可由實質區域外交利益來看，此部份牽涉到兩部份，首先是直

接軍事利益區(zone of direct military interest)的利益，指涉澳大利亞的領土與領

海，因此與印尼、巴紐、紐西蘭以及西南太平洋鄰近島國之間的外交關係便顯得

很重要；其次是主要戰略利益區(area of primary strategic interest)利益，涵蓋澳大

利亞與印度洋東岸以及東南亞與南太平洋其餘國家之間的外交關係。20此外避免

全球發生核戰亦是澳大利亞國家利益內涵之一部份，Gareth Evans 認為澳大利亞

自己沒有核子武器，但核子武器所帶來的毀滅性災難，並不會因為自己沒有擁有

核武而有所不同。因此，積極推動去核武以及核武控制，也是澳大利亞戰略利益

的一部分。

工黨 Bob Hawke 政府在 1987 年論述澳大利亞國家安全利益的主張，與Gareth

Evans 的上述觀點相近，重新評估過去基於「前沿防衛」而參與之越南戰爭帶給

澳大利亞的災難後，將澳大利亞從「前沿防衛」的國防政策轉向，推動與區域內

之盟國及敵國之交往。21 1994 年工黨 Paul Keating 政府針對冷戰後的國際環境

與澳大利亞國防發展提出的國防白皮書（Defending Australia: The 1994 Defence

White Paper），則認為美蘇等強權之間爆發核子戰爭或是傳統戰爭的可能性已經

降低，亞太地區的戰略環境相較冷戰時期呈現出比較安全與和平的狀態，但澳大

利亞仍有必要針對未來十五年的國防戰略需求進行評估。對此，Paul Keating 政

19 Gareth Evans, Making Australian Foreign Policy (Melbourne: the Australian Fabian Society, 1989). 20 有關 Evans 認為澳大利亞地緣政治利益內涵之敘述可以參考 Bob Hawke 政府時期由 Paul Dibb 所撰寫的報告 Review of Australia's Defence Capabilities 及國防部長 Kim Beazley 所提出的國防白 皮書。 21 Department of Defence, The Defence of Australia, 1987: Presented to Parliament (Canberra, Australian Government Publishing Service, 1987).

34 府的國防白皮書有三個重點：22第一、澳大利亞國防採取守勢，但仍要與區域內

的國家積極交往，維持區域穩定與發展狀態，避免因戰略競爭而惡化；第二、澳

大利亞軍隊要在國防利益觀念下來設計與發展，強調要建立國防自主能力

（self-reliance），要能夠在沒有國外戰鬥部隊支援的情況下仍能保障澳大利亞的

安全，而培養屬於自己的國防工業便是其中一個重要關鍵；第三、在自主能力發

展過程中，澳美軍事同盟仍是澳大利亞國防政策的關鍵因素，維持澳美雙邊關係

是為重要課題。

除了透過武力自我防衛之外，多邊機制與雙邊機制的交互採用也是澳大利亞

維護國家安全利益的方法。工黨 Bob Hawke 總理與 Paul Keating 總理倡導多邊機

制作為澳大利亞區域戰略的一部分，如 1989 年舉辦的「亞太經濟合作會議

（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC），就是透過促進區域內經濟貿易自由

化的發展，以及各經濟體非正式領袖會議的舉行，來避免區域內紛爭的產生。Paul

Keating 在 1992 年甚至倡議將 APEC 提昇為亞太經濟共同體，成為亞太地區經濟

合作與安全的對話機制，此意見在當時雖未能獲得落實，但卻在 2007 年受到工

黨 Kevin Rudd 總理的重視。Kevin Rudd 認為世界將邁入亞洲時代，因為亞洲在

2020 年將擁有全球百分之四十五的 GDP、全球貿易總額的三分之一、全球軍備

支出的四分之一，在在顯示出亞洲的重要性；但亞洲區域內尚有朝鮮半島、克什

米爾以及台灣海峽等傳統軍事安全熱點，恐怖主義、能源、糧食與自然災害等非

傳統軍事安全等議題亦將深深影響亞洲的未來。Kevin Rudd 認為澳大利亞的未

來利益也在亞洲，所以他建議推動設立亞太共同體（Asia-Pacific Community），23

並指定 Richard Woolcott 擔任特使遊說各國，試圖喚醒區域內國家共同提昇安全

感，擴大亞太區域的機會並力求降低此區域的威脅，確保亞太安全繁榮與穩定。

22 Department of Defence, Defending Australia: the 1994 Defence White Paper. (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1994). 23 Kevin Rudd, “It’s time to build the Asia Pacific Community” Speech to the Asia Society AustralAsia Centre, Sydney. 4 June 2008. http://www.pm.gov.au/media/speech/2008/speech_0286.cfm

35 [澳大利亞重要的國家利益是]多邊以及區域制度，例如聯合 國，提供一個平台，讓澳大利亞可以鎖定與其需求有關的特 定議題與領域。多邊制度可以提供一個全球性架構來處理挑 戰，諸如裁軍、非核擴散以及氣候變遷等。（受訪者 C）

在雙邊機制方面，澳美軍事同盟24是維護澳大利亞安全利益的最重要基石，

歷年來各屆政府莫不重申澳美軍事同盟對澳大利亞安全的重要性，並誓言積極維

護澳美關係。澳美軍事同盟起源於二次世界大戰之後美國亟欲扶持日本以對抗共

產主義東擴的威脅，但日本過去侵略的傷害對澳大利亞卻又是歷歷在目，「澳紐

美安全條約」的簽訂是一種解決澳大利亞心理恐懼，確保安全利益無虞的作法。

但更確切的說應該是二次世界大戰發生之後英國無力東顧，時任澳大利亞總理的

John Curtin 面臨日軍入侵壓力，為求國家生存利益決定轉向美國獲取援助，開啟

澳美之間的緊密關係。在這種既是援軍又是盟軍的關係下，澳美雙方有著共同的

戰略利益，分享著相同的民主價值觀，使得澳美軍事同盟關係得以走過近六十

年。25

澳大利亞的國家根本利益是與美國的軍事同盟關係。因為數 十年來建立的相互信任與瞭解，與美國的軍事同盟關係已經 使得澳大利亞置身於一個特殊的地位，要去面臨廿一世紀的 諸多挑戰，諸如伊斯蘭恐怖主義、氣候變遷、失去控制的國 家、核武擴散、糧食短缺等。（受訪者 C）

澳美軍事同盟關係帶給澳大利亞在國家安全的重要保障，但也是澳美軍事同

盟關係，使得澳大利亞的安全利益變得更加複雜。John Howard 政府於 1997 年

發表的外交與貿易白皮書（In the National Interests）認為澳大利亞本土要直接遭

受武力攻擊是不太可能，26但 2001 年九一一恐怖主義份子攻擊美國本土，John

24 澳美軍事同盟是依據「澳紐美安全條約」（ANZUS）而成立，原先是澳大利亞、紐西蘭嶼美國 三方的軍事同盟關係，但 1985 年紐西蘭拒絕美國核子動力與核子武器艦隊進入紐西蘭港口，導 致美國單方面宣佈將紐西蘭排除在「澳紐美安全條約」的適用範圍之外。 25 Kevin Rudd, “The Australia-US alliance and emerging challenges in the Asia-Pacific Region,” Speech to the Brookings Institute, Washington. 31 March, 2008. http://www.pm.gov.au/media/speech/2008/speech_0157.cfm 26 Department of Foreign Affairs and Trade, In the National Interest: Australia’s Foreign and Trade

36 Howard 立即引用「澳紐美安全條約」，支持美國進行反恐行動，卻也使得澳大利

亞成為恐怖主義攻擊的潛在目標。John Howard 的 2003 年國防白皮書陳述了澳

大利亞在反恐時期的狀態，指陳澳大利亞已經成為國際恐怖主義的目標，27澳大

利亞的國家安全利益牽涉了反恐怖主義要素，為了反恐，澳大利亞必須投入更多

資源在國際及區域合作，特別是協助提昇鄰近東南亞國家以及北方島嶼國家的反

恐措施，並藉由區域多邊組織，例如東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)以及

亞太經合會來確保澳大利亞的國家安全。28

除了澳美雙邊軍事同盟之外，與鄰近國家維持友好穩定的關係也是澳大利亞

國家安全利益致關重要的任務。

澳大利亞極其重要的國家利益是眾多的雙邊關係，諸如日 本、中國、印度以及印尼。因為除了與美國軍事同盟關係之 外，上述這些雙邊關係是澳大利亞在新世紀於亞太地區獲取 國家利益的基石。透過這些雙邊關係的維持可以主動確保澳 大利亞在經濟與國防上的安全，這些雙邊關係也可以形成各 種合縱關係，在追求相互利益與相互瞭解的議題過程，對區 域事務有所貢獻，也可以彌補多邊關係之不足。（受訪者 C）

澳大利亞身處亞洲但具有西方文化與歷史的地緣政治矛盾，早在 1908 年帶

給澳大利亞對於國防安全與戰略政策上的兩種思維爭論。第一種思維，本研究在

前幾段已經提過，是由 Fosterite 所主張，澳大利亞應該採取「遠征防衛」

（expeditionary defence），第二種思維是由 Creswell 所主張，應該採取「大陸防

衛」政策（continental defence），認為澳大利亞無法依賴大英帝國來協防自己的

安全事宜，因此必須擁有自己可以信任的海軍，以澳大利亞本土為範圍，保障自

Policy White Paper (Canberra: Commonwealth of Australia, 1997), p.1. 27 Department of Defence, Australia’s National Security: A Defence Update 2003 (Canberra: Department of Defence, 2003), p.11. 28 Department of Foreign Affairs and Trade, Advancing the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper (Canberra: Commonwealth of Australia, 2003), p.36-40.

37 我的安全，1970-1990 年代的「防衛澳大利亞」(Defence of Australia)就是反應出

大陸防衛的思維內涵。29

[澳大利亞次要的國家利益是]澳大利亞有責任持續支持南太 平洋地區良善治理以及經濟與貿易的發展。周遭鄰居維持強 大以及穩定發展也是澳大利亞的國家利益。澳大利亞必須持 續回應周遭的需求，諸如 1997 年的 Bougainville、1999 以及 2006 年的東帝汶事件、1999, 2001 以及 2003 年的索羅門事 件。（受訪者 C）

「遠征防衛」與「大陸防衛」思維的競爭與爭論，並無法為兩者的差異提出

解決之道，因現代西方國家將外交、國防、情治與國內相關政策融合成為具內聚

力的國家安全戰略，澳大利亞雖然在 2003 年的 John Howard 政府開始提出國家

安全概念，但仍是以國防部為主軸所提出的白皮書報告，2005 年及 2007 年國防

白皮書仍是如此。直至 Kevin Rudd 就任總理，於 2008 年提出第一份國家安全報

告，開始著重先進國家的國家安全政策與戰略作法。

[澳大利亞的國家根本利益是]國家安全、經濟繁榮、區域穩 定、全球和平、全球和平、全球環境品質的提昇，因為這是 澳大利亞的基本福祉。（受訪者 A）

Kevin Rudd 認為澳大利亞聯邦政府在國家安全戰略上的責任包括：第一、

維護澳大利亞領土與邊境的完整；第二、倡導澳大利亞政治主權；第三、維持具

有內聚力以及彈性的澳大利亞社會，以及長期的經濟優勢；第四、保護澳大利亞

人民在國內以及國外的利益；第五、倡議穩定、和平、繁榮的國際環境，特別是

亞太地區，藉以提昇澳大利亞的國家利益。30

Kevin Rudd 在 2008 年 12 月發表第一份國家安全報告（National Security

29 Michael Evans, op. cit., pp.193-194. 30 Kevin Rudd, “The first national security statement to the Australian Parliament,” 4 December, 2008. http://www.pm.gov.au/media/Speech/2008/speech_0659.cfm#top

38 Statement），這一份對國會的報告，提到提昇澳大利亞國家安全利益將基於融合

國際與國內相關議題的七點原則：31

第一、澳大利亞尋求發展自我依賴能力，以確保能有效地對自己以及盟友的

國家安全有所貢獻。

第二、澳美軍事同盟不管是在全球或是亞太區域，都是澳大利亞國家安全利

益的根本基礎。

第三、藉由加強雙邊關係以及有效參與區域機制，來加強與區域國家的往來。

第四、致力參與如聯合國的多邊機制，倡議治理基礎的國際秩序以提昇澳大

利亞的安全與經濟利益。

第五、建立可以讓澳大利亞成為具有創意外交的中等國家的機構，能夠知道

提昇國家安全的機會與避免或降低威脅國家安全的挑戰。

第六、澳大利亞必須能夠運用危機基礎的途徑，評估國家安全政策、列出優

先順序、獲致資源。

第七、澳大利亞聯邦政府必須與各州與領地以夥伴關係一起努力。

Kevin Rudd 在此份報告明言澳大利亞國家安全的內涵主要是 1.免於敵人攻

擊或是免於受到敵人攻擊的威脅。2.維護澳大利亞領土的完整。3.維護澳大利亞

的政治主權。4.能夠保有過去奮鬥而得的自由。5.維持為人民提昇經濟繁榮的能

力。

在實際操作上，就外交領域方面，Kevin Rudd 依照順序提到對澳大利亞國

31 Ibid.

39 家安全重要性的國家與關係。首先是美國，他說美國是澳大利亞主要的戰略夥

伴，也是澳大利亞國家安全政策的主軸。與美國的緊密交往提供了澳大利亞能夠

面對區域或是全球挑戰的方法與工具。其次提到亞太地區的日本、韓國、印尼、

馬來西亞以及新加坡是澳大利亞政府將強化與其進行安全政策合作的夥伴。

Kevin Rudd 也提到澳大利亞希望擴大與中國的安全對話，以及與印度的安全政

策合作。Kevin Rudd 希望在 2020 年以前能夠建立亞太共同體（Asia-Pacific

Community, APC），他認為東南亞國協（ASEAN）能夠成立，亞太共同體當然也

能夠成立。32

在國防方面，Kevin Rudd 提到許多重要的議題，包括將持續發表國防白皮

書，反恐行動、強化非核擴散以及裁軍、跨國犯罪、偷渡客、網路駭客，以及氣

候變遷與能源安全。

在國家安全組織架構方面，33Kevin Rudd 首先設立了國家安全顧問一職

(National Security Adviser)，並任命 Mr. Duncan Lewis 為第一任國家安全顧問。

此職務相當於總理辦公室的副部長層級，負責跟政府內各部門首長協調有關其應

當扮演的國家安全角色與責任。國家安全顧問下有助手，並包含國家安全辦公室

（Office of National Security），未來有可能成立國家安全學院。其次，Kevin Rudd

建立國家安全的戰略政策架構，在總理與州長層級之間有內閣國家安全委員會，

由總理主持；在部長層級之間有部長國家安全委員會，國家安全顧問也擔任部長

及國家安全委員會的副主席（主席是總理辦公室的部長）。要透過這些層級的國

家安全委員會來設定優先順序、資源分配以及績效評估，Kevin Rudd 也將在未

來定期進行國家安全報告。第三、Kevin Rudd 將建立國家情報協調委員會

（National Intelligence Coordination Committee），由國家安全顧問主持，確保情

報能夠有效整合（國家評估辦公室仍然維持獨立性，不納入，以期能提供獨立的

32 Ibid. 33 Ibid.

40 評估報告給總理）。第四、Kevin Rudd 考慮設立危機協調中心(Crisis Coordination

Centre)，此中心將包含總檢察長在內。

第三節 國家經貿利益與對外政策

1997 年以國家利益為名的外交與貿易白皮書（In the National Interests）指

出，澳大利亞最重要的經濟利益在亞太地區，未來十五年不會改變。此外，國際

貿易自由化是澳大利亞最佳的利益。投資海外市場、吸引外國投資，特別是具有

高附加價值的商業活動是澳大利亞的利益。34但白皮書也特別提到貿易利益應該

具有獨特性，將人權議題與貿易議題連結對澳大利亞貿易利益及人權利益都是沒

有幫助，因為政治、經濟、社會、文化等人權，需透過操作上的努力來提倡，故

而將人權與貿易予以脫鉤。35

澳大利亞從 1992 年以來，連續 17 年平均每年經濟成長率（GDP）為 3.3％，

其中對外出口扮演重要角色，2002-2007 年平均每年出口成長率約 8.7％，2007

年出口額佔當年 GDP 總額的 20％。就產業面觀察，2007 年產業出口額比例高低

分別是礦產（33％）、服務業（22％）、製造業（21％）以及農業（11％）；36就

商品面觀察，2007 年出口額高低分別是煤、鐵礦石、教育、個人旅遊、非貨幣

黃金、原油、鋁礦石、天然氣、牛肉、個人交通服務、銅礦石、藥品、銅製品、

煉油、酒類、羊毛、轎車、小麥、商業旅行、其他肉類、鎳等。其中，煤、羊毛、

鋅礦石、錫礦石、鐵礦石、牛肉、大麥、粗糖是世界最大的出口商品。37

34 Department of Foreign Affairs and Trade, op. cit., (1997), pp.1-10. 35 Ibid., p. 14. 36 國際環境需求變化是影響澳大利亞出口商品結構的重要因素，在 1987 年，澳大利亞產業出口 額比例高低排列分別是，農業（28％）、礦產（25％）、製造業（19％）、服務業（18％）。Review of Export Policies and Programs, Winning in World Market: meeting the competitive challenge of the new global economy. Review of Export Policies and Programs. (Canberra: Review of Export Policies and Programs, 2008), p.39. 37 Department of Foreign Affairs and Trade website, http://www.dfat.gov.au/aib/trade_investment.html

41 澳大利亞經濟發展過程中，對外貿易扮演重要角色，貿易依存度也反應了對

外貿易在澳大利亞國家經貿利益的重要性，表 2-1 顯示澳大利亞的貿易依存度從

1960-70 年代佔澳大利亞 GDP 的 30%以下逐步攀升，到 1980-1990 年代貿易依存

度在 30-40％之間，到廿一世紀則在 40%以上，2008 年的貿易依存度達到

47.54%；根據世界銀行統計，2002 年已開發國家的貿易依存度平均值為 44.4%，

澳大利亞的貿易依存度情形與已開發國家的情形相似。

對澳大利亞來說，2007 年最重要的貿易夥伴分別中國、日本、美國、英國

以及新加坡；但是從最大出口市場來看，則分別是日本（16％）、中國（13％）、

美國（7％）、南韓以及紐西蘭。亞太地區佔總出口額的三分之二，是澳大利亞最

重要的貿易區域，這也驗證了 1997 年外交貿易白皮書提到的，「全球化與東亞經

濟崛起，是影響澳大利亞未來十五年對外經濟的最重要因素。」38

然而在認識澳大利亞經濟利益時，應該要瞭解過去的澳大利亞其實是保護主

義的擁護者，亦即在不同階段追求其經濟利益的方法是不同的。二次大戰之後到

1970 年代，澳大利亞與西方工業國家都經歷了經濟持續增長的階段，對澳大利

亞來說農業、礦業與製造業是當時支撐經濟的主要架構，而為了保護其國內的產

業，澳大利亞不斷調高關稅稅率，幾乎是當時所有工業國家中最高者。39但保護

政策下的製造業與勞動市場逐漸喪失其競爭力，因為 1970 年東亞國家與其他先

進國家的產品較澳大利亞國內產品價廉物美；而英國於 1973 年加入歐洲共同

體，因貿易轉移效果使澳大利亞失去其重要的海外市場，加上國際原油價格上

漲，通貨膨脹嚴重，勞動力成本增加，失業率也越來越嚴重。這一連串的經濟打

擊，使得澳大利亞國內對於國家經濟利益應該如何維持，有不同的爭辯，力主經

濟改革的聲音為執政的工黨所採納。在推動對外貿易政策方面，澳大利亞政府基

38 Department of Foreign Affairs and Trade. op. cit. (1997), p.17. 39 Australian Broadcast Company, “Understanding Australia,” http://www.radioaustralia.net.au/australia/

42 本認知有兩點：第一、貿易自由化才能促進澳大利亞的經濟利益。第二、雙邊、

區域與多邊方式都是促進澳大利亞對外貿易的方法。

表 2-1 澳大利亞貿易依存度 單位：百萬澳幣

年度 貿易總額 GDP 貿易依存度 年度 貿易總額 GDP 貿易依存度 1960 4605 16957 27.16%1985 83892 244660 34.29% 1961 4721 17061 27.67%1986 88881 265186 33.52% 1962 4918 18140 27.11%1987 98589 298966 32.98% 1963 5554 19793 28.06%1988 110426 340103 32.47% 1964 6337 21690 29.22%1989 126258 381683 33.08% 1965 6844 23375 29.28%1990 131606 406671 32.36% 1966 6753 25044 26.96%1991 135429 410332 33.00% 1967 7542 27653 27.27%1992 147988 425947 34.74% 1968 8039 30174 26.64%1993 162961 447855 36.39% 1969 8881 34002 26.12%1994 174819 474464 36.85% 1970 9985 37765 26.44%1995 195274 500676 39.00% 1971 10770 41784 25.78% 1996 203018 532827 38.10% 1972 11389 45681 24.93% 1997 223823 561847 39.84% 1973 13975 53886 25.93% 1998 242381 592664 40.90% 1974 18945 64275 29.47% 1999 247060 622973 39.66% 1975 20796 75175 27.66% 2000 295973 669629 44.20% 1976 24927 88494 28.17% 2001 311431 711161 43.79% 1977 28936 98524 29.37% 2002 318476 759169 41.95% 1978 31633 108851 29.06% 2003 310140 809591 38.31% 1979 39442 124604 31.65% 2004 337253 869660 38.78% 1980 46373 140425 33.02% 2005 378708 933780 40.56% 1981 49580 161045 30.79% 2006 430945 1002469 42.99% 1982 56328 180442 31.22% 2007 455682 1084886 42.00% 1983 56238 194992 28.84% 2008 561772 1181738 47.54% 1984 68184 219948 31.00%

註一：貿易依存度，指澳大利亞進出口的總額，佔澳大利亞國內生產毛額(GDP)的百分比。

資料來源：Australian Bureau of Statistics, catalog number 5206.0, Table 3. Expenditure on Gross Domestic Product (GDP), Current prices, 作者整理。

43 經濟改革，在內部推動經濟新自由主義。在澳大利亞國內公共政策論述中，

主流意見是要建立一個更開放以及多邊自由貿易體系，咸信保護主義並沒有辦法

提昇澳大利亞國內產業的競爭力，唯有市場力量的運作才能提昇澳大利亞經濟的

表現。澳大利亞的比較優勢在於農產品與礦產出口，倡導世界自由貿易將得以使

澳大利亞的比較優勢極大化，也得以避免國際市場因保護主義而被切割成數個封

閉式的貿易集團。40作為一個以商品與服務出口的國家，工黨外長 Gareth Evans

認為要獲得經貿利益就必須確保國際自由貿易體系運行順暢，澳大利亞需要一個

穩定、理性以及平等的國際貿易體系，使其可以獲得合理的市場準入。41但事實

上，國際貿易環境存在著許多關稅與非關稅保護措施、出口商品補貼的競爭、志

願性限制安排以及政治干預等等，使得理想性的自由貿易體系受到負面影響。此

外，國際金融、國際投資、科技資訊、交通運輸以及複雜的雙邊與多邊經貿架構

也影響著國際經濟環境，對澳大利亞的經貿利益影響甚大。但因著經濟自由化的

構想，澳大利亞在 1983 年 Bob Hawke 政府任內開始執行單邊貿易自由化措施，

當時設定國內製造業產品的高關稅保護措施在 2000 年以前逐步移除。

Bob Hawke 政府實施的經濟改革計畫，主要內容包括降低關稅、放寬金融管

制措施、開放自由兌換澳幣、重組製造業及逐漸廢止中央集權式的勞資關係體

制。Bob Hawke 政府也持續開放技術移民，引進各式勞動力，旅遊業成為澳大利

亞新興出口產業。這些措施雖非立竿見影，但持續性開放改革是當時澳大利亞政

府追求國家利益的方式。1989 年澳大利亞官方委託研究的 Garnaut 報告更進一步

呼籲澳大利亞應該在 2000 年前先單方面地消除關稅，此建議被 Bob Hawke 政府

視為國內產業政策的圭臬，認為移除保護障礙可進一步善用市場力量迫使澳大利

亞國內產業生產力更具效益，且更具國際競爭力。42

40 Scott Burchill, op. cit., p.38. 41 Gareth Evans, op. cit., p.11. 42 Scott Burchill, op. cit., p.38.

44 雙邊、區域與多邊貿易。澳大利亞在 1948 年便已經是關稅際貿易總協定

（General Agreement on Tariff and Trade, GATT）締約國，也是 1995 年世界貿易

組織（World Trade Organization, WTO）成立之際就加入的會員國，支持世界貿

易組織所推動的貿易自由化措施，包括多哈（Doha）回合談判的內容與架構。

此外，澳大利亞於 1986 年在昆士蘭州的凱恩斯（Cairns, Queensland）舉行 18 國

部長會議，43成為外界所稱的凱恩斯集團（Cairns Group），自成為美國及歐體以

外，在農業談判上之第三股力量，希望能為推動農業貿易自由化上扮演重要角

色。1989 年，澳大利亞在雪梨推動成立亞太經濟合作會議（APEC），成為亞太

地區各國有關經濟成長、合作、貿易以及投資的論壇。除上述多邊組織外，澳大

利亞也力促雙邊自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）的簽訂，認為雙邊

自由貿易協定與世界貿易組織規則具有一致性，亦可以補充及協助執行多邊貿易

體系的效果。澳大利亞政府認為雙邊自由貿易協定可以提昇雙邊經貿關係，提供

澳大利亞出口商與投資者進入到海外主要市場，在推動貿易自由的進程較多邊或

區域經貿組織更加快速。44目前與澳大利亞已經簽署自由貿易協定的國家與區域

組織有智利、紐西蘭、美國、泰國、新加坡、東南亞國協；協商談判中的有馬來

西亞、日本、海灣合作理事會、中國等；研究考慮中的有印尼、南韓、印度。究

其範圍，全部都是亞太地區的國家。

澳大利亞國內政黨對於仰賴雙邊或區域多邊追求國家經貿利益之偏好有所

不同，傳統上工黨傾向偏重區域與多邊途徑，而自由黨等保守陣營則偏重雙邊途

徑。上述凱恩斯集團以及亞太經濟合作組織的創設，都是在工黨政府手上設置，

而雙邊自由貿易協定的初始推動，是在 John Howard 的自由黨聯合政府內積極推

動。John Howard 政府認為亞太經濟合作組織的承諾其實不容易達成，主要在於

有許多成員國對貿易自由化有著政治上抗拒反應，因此 1997 年白皮書上就指出

43 包括阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、斐濟、匈牙利、印尼、馬來西亞、 巴拉圭、菲律賓、紐西蘭、南非、玻利維亞、泰國、哥斯大黎加及烏拉圭。 44 Department of Foreign Affairs and Trade website, http://www.dfat.gov.au/trade/ftas.html

45 澳大利亞根據亞太經濟合作組織茂物宣言應該要於 2010 年完成自由與開放的貿

易投資環境，雖然澳大利亞較之其他國家已經努力降低關稅與其他貿易障礙，但

也會視其他國家的作法來決定未來開放的程度。45 白皮書中也提到 John Howard

政府短中期內並不會刻意擴大亞太經濟合作組織的規模，原因在於認為規模過大

會限制亞太經濟合作組織 APEC 完成貿易投資自由化目標的能力。46在 John

Howard 的白皮書中，雙邊關係被認為是促進澳大利亞國家利益眾多方法中的基

礎，由於每個國家的經貿比較優勢有所差異，同時跨域經貿連結、雙向投資以及

國際生產鏈等全球化現象模糊了國家利益的疆界，所以澳大利亞對雙邊貿易投資

關係的策略必須基於該差異來量身打造，472003 年開始陸續簽訂的雙邊自由貿易

協定就是透過雙邊關係追求國家利益的成果。

[澳大利亞極其重要的國家利益是]安全、環境保護、經濟與國際 貿易議題。因為強勁的經濟與安全對國家穩定是至關重要的，更 佳地保護國家環境是國家未來穩定發展的中心議題。（受訪者 B）

第四節 價值觀與對外政策

因歷史背景關係，澳大利亞主要移民來自於英國，其次是歐陸，英國與歐洲

主要的價值觀認知也構成其國家利益之一部份，並影響其對外政策的方向與內

涵。

澳大利亞的價值中心是給予人民自由、選擇他們所要的生 活，…，此價值中心亦擁抱著民主以及法治精神。澳大利亞 的價值也包括夥伴關係（mateship48）勇氣以及公平機會。 澳大利亞的風俗習慣特色（ethos）是，人的價值是由他們 的人格特質以及努力所決定，而非由他們所處的社會階級、

45 Department of Foreign Affairs and Trade. op. cit., (1997), pp.43-44. 46 Ibid., p.43. 47 Ibid., p.55. 48 mateship 是澳大利亞的文化用語，有著平等、忠誠以及友誼等概念的內涵。參考 The Free Dictionary, http://encyclopedia.thefreedictionary.com/Mateship

46 背景、宗教信仰、膚色或信念所決定。(受訪者 C)

[澳大利亞的價值]會影響國家利益。澳大利亞的國家利益反 應各種觀點與熱情，這些觀點與熱情可以代表且指認我們作 為一個有尊嚴的個人：例如在民主與法治精神下的自由、光 榮、信任、利他、企圖心與容忍等。(受訪者 C)

工黨與保守黨政府對澳大利亞的價值觀有著相似的認知，但在運用上卻有的

不同的想法。工黨外長 Gareth Evans 提出澳大利亞國家利益應該包含「良善國際

公民利益」（good international citizenship），49他認為作為地球村的一員，必須善

盡良善國際公民的角色，也必須讓其他國際成員認識到澳大利亞確實扮演這樣的

角色。他指出全球面臨著一些非傳統軍事安全的威脅，在環境保護方面有臭氧層

問題，在公共衛生方面有愛滋病問題、國際人口販賣問題、國際販毒問題等等，

這些問題與國際去殖民化、國際維和行動以及武器管制方案一樣的重要。

Gareth Evans認為尋求提昇國際人權以及平等機會、廢除包括南非種族隔離

政策在內的許多種族歧視現象、廢除死刑、藉由實質方案來資助瀕臨貧窮與災難

的國家等，都是良善國際公民應有的適當行為。從長期來看，具公平性與容忍性

的社會代表著國際社會可以更加穩定與和平，為國際社會帶來正面的回饋。50

將上述目標作為國家利益並予以追求，有可能會在澳大利亞國內產生不同的

臆測，Gareth Evans 並不否認堅守這樣原則與立場必須付出許多代價，特別是在

商業利益方面，只是 Gareth Evans 咸信作為一個良善國際公民所獲得的聲譽，可

以提高澳大利亞在國際上的立足點，在此情況下，國際名聲將證明對追求國家利

益是有所幫助的，包括商業利益在內。51

澳大利亞工黨有些重要的對外政策是基於價值觀而推動的，例如在二戰後外

49 Gareth Evans and Bruce Grant, Australia’s Foreign Relations: in the World of the 1990s (Melbourne: Melbourne University Press, 1995), p.11. 50 Ibid. 51 Ibid., p.12.

47 長 Herbert Evatt 積極實踐人權價值觀，協助起草「聯合國憲章」以及「人權宣言」

(The Universal Declaration of Human Rights)，使澳大利亞成為聯合國人權委員會

的發起者；1972 年 Gough Whitlam 政府簽署「公民與政治權利國際公約」(The

International Covenant on Civil and Political Rights)與「經濟、社會和文化權利國

際公約」(The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) ；52

2008 年，Kevin Rudd 政府簽署有關環境保護的「京都議定書」(The Kyoto

Protocol)。「公民與政治權利國際公約」、「經濟、社會和文化權利國際公約」以

及「京都議定書」都是在前任保守黨政府不願意簽署而由繼任的工黨政府所簽署。

從價值的角度來探討人權可以分為兩類主張，第一類主張認為人權具有普遍

性，亦即無論種族、性別、身份、宗教、語言、政治見解等之不同，只要是人就

應當享有此種權利。聯合國 1948 年通過的「人權宣言」，便是此一概念正式形諸

文字的表彰。第二種是文化相對主義，相對於普遍性原則，此概念主張政治、宗

教、經濟等文化傳統決定一個國家的個人對於公民與政治權利的享有及其範圍。

在 1993 年 4 月「曼谷宣言」（Bangkok Declaration）中，53許多亞洲國家明白地表

示其人權觀，認為儘管人權有其普遍性，但是人權的實踐需要考量國際局勢的動

態與其演變過程，並考慮各個國家或區域的特性及其歷史、文化及宗教背景。冷

戰後，澳大利亞的人權政策是一種文化相對主義論的表現，也使得澳大利亞對於

亞洲區域的人權支持力道受到削弱。54只是 Gareth Evans 仍然主張人權的普遍原

則與務實原則是可以相容的，他相信經濟發展的結果將會在人權領域產生正面影

52 Ann Kent, “Australia and the International Human Regime,” in James Cotton and John Ravenhill eds., The National Interests in Global Era: Australia in the World Affairs 1966-2000 (South Melbourne: Oxford University Press, 2001), pp. 258-259. 53 聯合國為審視「世界人權宣言」公佈後的人權現況，形成增進聯合國人權活動及機制有效性 之實質建議，於 1993 年舉行「維也納世界人權會議」。為了慎重起見，聯合國在亞洲、美洲與非 洲先舉行會前會，亞洲於 1993 年在曼谷舉行，會後提出「曼谷宣言」。參閱廖福特，「世界人權 會議創設人權高級專員之評析」，台灣國際研究季刊，第 4 卷第 2 期（2008 年 6 月），頁 5-6。 54 Ian Russel, “Australia’s Human Rights Policy: From Evatt to Evans,” in Ian Russel, Peter Van Ness and Beng-Huat Chu eds., Australia’s Human Rights Diplomacy (Canberra: Australian Foreign Policy Programme, Dept. of International Relations, Research School of Pacific Studies, Australian National University, 1992), p.35.

48 響，這也是 Gareth Evans 在推動與亞洲國家關係的發展上，能夠獲得較多亞洲國

家正面回應的原因。

Gareth Evans 對於澳大利亞人權政策有相當大的影響，他強調澳大利亞在人

權方面是比較偏向亞洲國家的立場，因為強調社會、經濟與發展的人權，跟公民

與政治的權利一樣重要；他認為要區域內國家相互協商，不要有所衝突，就要將

原則與務實相結合；他支持相互往來，亦即歡迎他國針對澳大利亞的人權進行指

正；他也要求澳大利亞的人權標準以及實踐上必須具有一致性；他認為經濟發展

的涓滴效果將會在政治自由與社會福祉方面產生影響。55

一般而言，現實主義者認為當國際環境處於無政府狀態或是不安全狀態下，

任何國家都不可能將道德或是人道主義等議題放在其他國家利益項目之上。對現

實主義者來說，國際人道主義並非其優先議題。相對的，理想主義認為國家在追

求國家利益之際，也應將道德與倫理當作是補充議題，因為由國家所組成的國際

社會（society of states）也有著合作與共生的共同利益，國際法、國際組織、以

及國際規則等組成了國際社會的外交文化，理想主義者相信現實主義主張衝突與

戰爭的不可避免性應該是可以被解決的。56二戰後澳大利亞在 Herbert Evatt 引領

之下，透過聯合國為主導的全球性多邊架構，來推動以人權價值為理念的外交政

策，相當具有理想主義色彩；1980 年代由 Gareth Evans 所提倡的「良善國際公

民」也是跨越個人、階級、文化與邊界的國際人道主義國際關係觀點，與理想主

義者強調人權、正義、經濟發展以及國際法是一致的。57

然而將人權議題在落實到現實的外交措施之際，有兩個問題是澳大利亞政府

必須去選擇：第一、公開威嚇還是私下討論對人權的保障比較有幫助？第二、澳

大利亞政府對於違反人權的國家應該採取怎樣的處罰措施？堅持人權價值高於

55 Gareth Evans and Bruce Grant, op. cit. 56 Scott Burchill, op. cit., p.63. 57 Ibid.

49 經濟利益的 Gareth Evans 卻選擇私下討論，他認為透過政府領袖的個人關係，可

以給予對方壓力；58Gareth Evans 甚至最後也調整其措施，將人權議題與經濟切

割，還向美國 Clinton 政府遊說不要將人權議題與貿易掛鉤。59澳大利亞將經濟

與政治分離的看法越來越明顯，在 1990 年代晚期，澳大利亞影響美國對中國以

及印尼的貿易政策，在中國貿易政策方面將最惠國待遇與中國人權紀錄脫鉤；在

印尼貿易政策方面也與印尼人權紀錄脫鉤，甚至說服美國在亞洲金融危機期間，

軟化美國要求國際貨幣基金會（IMF）貸款給印尼時必須要有條件的限制。

60Malcolm Fraser 政府時期發生了印尼入侵東帝汶事件，以及柬埔寨共產黨領袖

Pol Pot 推翻執政當局並實行大屠殺事件，但 Malcolm Fraser 政府無視人權問題仍

承認印尼對東帝汶的主權以及承認柬埔寨的 Pol Pot 政權。61

相較之下，自由黨政府 John Howard 就顯得較言行一致。1997 年 John Howard

政府外交貿易白皮書雖開宗明義地指出，澳大利亞在追求國家利益時，不可能不

考慮到澳大利亞的國家價值以及所支持的基本人權，62白皮書也認為澳大利亞的

國家價值是以自由民主為內涵，諸如法治主義、新聞自由、責任政治以及平等主

義的承諾(commitment of fair go)等，但是有關政治、經濟、社會、文化等人權，

在白皮書上認為需透過操作上的努力來提倡，若將人權議題與貿易議題連結被認

為是對澳大利亞貿易利益以及人權利益都是沒有幫助，63亦即 John Howard 政府

是公開地表示人權與貿易不應該予以掛鉤。

總體觀察人權議題作為一個價值主張，澳大利亞在此價值領域是逐漸退卻

58 Hugh Smith, “Politics of foreign policy,” in F. A. Mediansky ed., Australian Foreign Policy (South Melbourne: MacMillan Education Australia Pty Ltd., 1997), p.29. 59 Scott Burchill, “Perspectives on Australian Foreign Policy, 1994,” Australian Journal of International Affairs, Vo. 49, No. 1, (May 1995), pp.124-125. 60 William Tow, “Australia and the United States,” in James Cotton and John Ravenhill eds., The National Interest in a Global Era: Australian in World Affairs 1996-2000 (South Melbourne: Oxford University Press, 2001), p.181. 61 Ann Kent, op. cit., p.260. 62 Department of Foreign Affairs and Trade. op. cit., (1997), p.iv. 63 Ibid., p.14.

50 的，從早期以聯合國多邊機制為推動全球性人權價值的外交政策，改為推動以區

域、雙邊為主的國際人權政策。例如 John Howard 於 1997 年放棄在聯合國人權

事務委員會針對中國人權問題的聯合提案，而與中國進行雙邊人權對話。且澳大

利亞在操作上轉向公開強調、私下推動，不將人權價值視為是外交領域內重於經

濟利益或是戰略利益的議題。這類政策的改變，除了對外經濟利益考量之外，另

一個原因在於澳大利亞國內右派保守人物對於遲遲無法面對國內既有的原住民

人權與其對難民問題的處理有關。64直至工黨 Kevin Rudd 上台後開始積極處理原

住民人權問題，向原住民「被偷走的世代」(The Stolen Generations)公開道歉，65

這開啟了澳大利亞面對國內人權的問題，但是否使得澳大利亞在國際人權價值的

提倡回到 Herbert Evatt 的年代，仍有待觀察。

[澳大利亞的根本利益是]人權—包括住宅、福利與教育；對移 民與難民提供更好的支持；國際協助；公平對待澳大利亞原住 民。(受訪者 C)

[為什麼是澳大利亞的根本利益的原因]：澳大利亞若未能穩定 地處理重人權、難民與國際協助等被視為重要議題，澳大利亞 將有沉淪的危險。人權、難民與國際協助等在 2001 年以後是相 當重要的議題。911 事件後，澳大利亞接受少許避難者的請求 協助，但卻遭致當時澳大利亞當局令人難堪的待遇。澳大利亞 政府不僅沒有提供一個更加安全的避難所，對難民的難堪的對 待反而造成憎恨，也使得澳大利亞變成不安全。(受訪者 C)

除人權價值之外，澳大利亞也相當投入在國際環境保護的外交工作，在 1987

年聯合國針對保護臭氧層制定的「蒙特婁議定書」(Montreal Protocol on

Substances that Deplete the Ozone Layer)，澳大利亞積極予以支持；1992 年聯合

64 Ann Kent, “The Unpredictability of Liberal States: Australia and International Human Rights,” The International Journal of Human Rights, Vol. 6, No. 3 (Autumn 2002), pp.76-79. 65 1910 至 1970 年之間，澳大利亞聯邦政府與各州政府的法律認定當地原住民毫無發展前途，發 展堪優，認為讓原住民兒童盡早融入主流社會才是人道作法，因此許多原住民兒童被澳大利亞政 府強制帶離父母，人數將近十萬名，這些兒童後來被稱為「被偷走的世代」，這項政策卻迫使無 數家庭離散，被收養的兒童也身心受創。Kevin Rudd, “Apology to Australia's Indigenous Peoples,” at House of Representatives Parliament House, Canberra (13 February 2008). http://www.pm.gov.au/media/speech/2008/speech_0073.cfm

51 國針對氣候變遷所制定的「氣候變化框架公約」(Framework Convention on

Climate Change, FCCC)、「森林原則宣言」(Forest Principles)以及「生物多樣性公

約」(Convention on Biological Diversity)等，澳大利亞一樣給予積極支持，同時也

參與 1993 年聯合國成立的可持續發展委員會。然而澳大利亞對 1997 年聯合國推

動減少溫室氣體排放的「京都議定書」(Kyoto Protocol)卻擱置到 2008 年 Kevin

Rudd 上台後才給予簽訂。過程曲折，所持的理由一樣是國家利益，只是分屬國

家經濟利益優先亦或是良善國際公民利益更受到重視。對於區域性經濟開發，澳

大利亞也會從環保角度思考，保留意見甚至提出取代方案。例如澳大利亞沒有簽

署 1989 年「南極礦產資源開發規定公約」(The Convention on the Regulation of

Antarctic mineral Resource Activities)，反而積極與法國合作爭取其他國家支持，

在 1991 年簽署了「南極洲環境保護條約議定書」(Protocol on Environmental

Protection to the Antarctic Treaty)。從國家經濟利益與戰略安全利益角度，也是避

免其他國家勢力藉開發之名，侵入澳大利亞範圍的南極洲領域。

52 第三章 美國與中國關係

澳大利亞依據自己的國家利益制定其外交政策，但也受到美國與中國之間互

動關係的影響，本章將就美國與中國在 1949 年以後，兩國之間的互動關係，以

及互動過程中的重要議題進行探討，作為瞭解澳美關係與澳中關係的發展，以及

澳大利亞基於其國家利益在美中兩國之間所進行選擇判斷的基礎。本章將 1949

年以後的美中關係分為「冷戰時期」、「後冷戰時期」與「反恐時期」。

第一節 冷戰時期（1949-1989）

美國與中國在冷戰時期主要歷經圍堵與孤立，以及關係正常化兩個階段。

一、敵對關係：圍堵與孤立

韓戰爆發，使得美國採取圍堵與孤立政策，對於韓戰與圍堵與孤立階段發生

的金門砲戰以及越戰，美國盟國都有相當程度的涉入，與美國並肩共同圍堵與孤

立中國，澳大利亞也是其中之一。

二次大戰後，美國與蘇聯在歐亞地區形成競爭態勢，面對蘇聯共產勢力在歐

亞的擴張，1947 年當時擔任美國著蘇聯大使館參贊的 George F. Kennan 以匿名方

式撰文描述蘇聯行為特質，認為莫斯科必然假定資本主義社會的目標與蘇聯政權

是具有敵對性，美國不應該認為蘇聯會有所改變，美國必須瞭解與蘇聯之間的關

係將有一段長時間是難以相處的，因此他主張美國應該「對蘇聯的擴張傾向必須

採取一種長期、耐心、堅定與警惕的圍堵政策。」1 而早於 1942 年，Nicholas J.

Spykman 就提出地緣戰略觀點，其認為「誰能控制邊緣地帶，即能統治歐亞大陸；

1 X, “The Sources of Soviet Conduct,” Foreign Affairs, Vol. 25 (1946/1947), pp.572 & 575.

53 誰能統治歐亞大陸，即能控制世界之命運」的「邊緣地帶」論。2兩者論述的結

合，指出美國應該透過海洋民主國家在歐亞大陸的「邊緣地帶」建構圍堵共產勢

力擴張之戰線，也因著韓戰的爆發促使美國政府聯合海洋民主資本主義國家與歐

亞大陸共產主義極權勢力形成沿著「邊緣地帶」對峙的戰略形勢，也構成二次大

戰後世界局勢發展的主軸。

1950 年 6 月 25 日北韓入侵南韓，之後中國發動「抗美援朝」揮軍支援北韓

對抗美國與聯合國軍隊，3讓美國將中國與蘇聯等同看待都是具有敵意的對手。

韓戰的爆發是促使美國圍堵政策加速落實的重要因素，而中國在 1954 年砲擊金

門的台海第一次危機，更讓美國完整地建構出圍堵共產主義勢力東擴的島鏈態

勢。美國陸續與西太平洋沿岸的國家簽署軍事合作條約：1950 年 10 月與泰國簽

訂「美泰軍事援助協定」(Agreement of Military Assistance)，1951 年 9 月 8 日與

日本簽訂「美日共同安全條約」（The Mutual Security Treaty between the United

States America and Japan），4同年 8 月 30 日與菲律賓簽署「美菲共同防禦條約」，

同年 9 月 1 日與澳大利亞及紐西蘭簽訂「澳紐美安全條約」(The Mutual Defense

Treaty Between the United States of America and the Republic of Philippines)，1953

年 10 月與南韓簽訂「美韓共同防禦條約」(The Mutual Defense Treaty Between the

United States of America and the Republic of Korea)，1954 年 9 月與泰國、英國、

法國、菲律賓、澳大利亞、紐西蘭、巴基斯坦簽訂「東南亞集體防務條約」（The

Southeast Asian Treaty Organization, SEATO），同年 12 月 2 日與在台灣的中華民

國簽訂「中美共同防禦條約」（Sino-American Mutual Defense Treaty），構成從阿

拉斯加、南韓、日本群島、台灣、菲律賓、東南亞、澳紐等島鏈圍堵的防線。二

2 詳陳毓鈞，戰爭與和平：解析美國對華政策（台北：環宇出版社，1997 年），頁 78。 3 聯合國軍隊司令是由美國擔任，共有美國、英國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、荷蘭、法國、 土耳其、泰國、菲律賓、希臘、比利時、哥倫比亞、衣索比亞、南非、盧森堡等共 15 個國家組 成；協助北韓方面主要是中共以及蘇聯。 4 此條約成為 1960 年 1 月美日雙方簽訂「美日安全保障條約」（The Treaty of Mutual Cooperation and Security between the United States and Japan）的基礎。

54 次大戰後分裂的越南，北越獲得中國各項軍事與經濟援助，美國則支持南越政府

對抗共產主義的北越政府的入侵，並在 1961 年涉入長期的越南戰爭，為了想要

贏得勝利，美國也召集西太平洋各相關軍事盟國協助投入這場圍堵戰役。5

除了軍事戰略上的圍堵，美國也在國際政治場合孤立中國，並在貿易領域採

取禁運措施。1950 年中國與蘇聯簽訂「中蘇友好同盟條約」，中國一面倒向蘇聯，

促使美國開始對中國貿易施行出口管制，韓戰爆發後則讓美國採取更嚴格的經濟

制裁手段：美國財政部凍結中國在美國的資產，商務部宣佈中國為「敵對國家」，

所有出口到中國以及香港、澳門的貨物，需經過特別手續。美國將出口到中國的

商品許可制改採逐項發放的審查制，禁止美國船隻或飛機將禁運品運往中國及港

澳，同時也禁止中國產品進入美國市場，6形成全面經貿禁運局面。為能達成經

濟封鎖效果，美國亦將經貿制裁擴大到國際領域，透過在巴黎的「多國出口控制

協調委員會」（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls）與西歐主

要盟國合作，設立中國委員會，擴大對中國禁運項目；美國也在第五屆聯合國大

會通過對中國實施禁運決議。美國國會也通過法規，規定接受美國援助的國家不

得將戰略物資運往包括中國在內的共產主義國家。

針對中國尋求加入聯合國的舉措，美國在聯合國大會進行運作，先後否決蘇

聯與印度的排國府納中共案。中國援助北韓入侵南韓事件使美國得以在聯合國大

會與友邦提案，譴責中國是侵略者，並以中國未能滿足聯合國憲章有關入會者應

愛好和平的先決條件，認為中共不具備代表中國的資格。在美蘇對峙之際，中共

政權理應是美國必須審思拉攏甚至建立外交關係的對象，但從正當性以及侵略者

的角度卻迫使美國另擇思考，7美國助理國務卿 Dean Rusk 就曾表示：「我們不能

5 越戰期間，美國率領南韓、泰國、澳大利亞、紐西蘭、菲律賓、中華民國等支援南越。北越則 獲得中共、（紅色）高棉、蘇聯、北韓、寮國等支持。 6 Foreign Relation of the United States (FRUS), Vol. 7, (1950), pp.672-673. 7 其實美國國務院曾經試圖要使中國「狄托化」，也就是希望中共領導人效法南斯拉夫的 Josip Tito，與蘇聯保持距離。但是在毛澤東宣布一面倒向蘇聯，又派兵「抗美援朝」後，這個計畫乃 告終止。中共參加韓戰，又促使美國國會的「麥卡錫主義」找到切入點，把政府部門（特別是國

55 承認北京中共政權，它是俄國的一個殖民政府，它不過是一個幅員較大的滿洲國

而已。它不是中國的政府，也不是中國人民的政府。所以它沒有資格在國際社會

代表中國人民講話。」8 而許多環西太平洋民主國家、美國的盟友，日本、南韓、

菲律賓、泰國、澳大利亞、紐西蘭等國家對於中共政權也未給予立即的承認。9

中國面對美國的圍堵與孤立政策，持續地與蘇聯合作，聯合東南亞與第三世

界國家擴展勢力，並嘗試與歐洲的民主國家進行建交、突破美國建立的封鎖網。

在中南半島國家方面，中國提供越南大量軍事與非軍事物資，協助訓練與裝備北

越軍隊，派遣高階軍事人員擔任北越軍事與政治顧問，同時也爭取與寮國以及柬

埔寨建立外交關係，一方面迫使法國勢力退出中南半島，另一方面也使得美國未

能在該區域獲得優勢。10此外，中國積極與當時共產黨人數最多的印尼建立外交

關係，中國並積極參與由印尼主辦、亞非國家參與的萬隆會議，雙方形成了「北

京—雅加達軸心」，11具有部份突破美國在西太平洋圍堵共產勢力政策的象徵意

義。

英國於 1950 年承認共產中國，是最早承認共產中國的西方國家，之後於 1954

年與中國建立代辦級的外交關係，但是英國仍在台灣的中華民國設有代表，對中

國外交而言，與英國建立代辦級的外交雖有象徵意義，但仍需實質的突破。1964

年 1 月，法國與共產中國建立全面外交關係，是第一個與中國建交的西方國家，

也是中國突破美國政治孤立的一項重要成果。

法國當時雖然已經退出中南半島，但為了要維持其在中南半島的利益，被迫

務院）裡面對中共抱持同情立場的官員整肅殆盡，因此美國政府中很長一段期間沒有人主張拉攏 中國。參考許介鱗，戰後台灣史記，(台北：文英堂出版社，1996 年)，pp. 174-176, 181-187。 8 陳毓鈞，前引書，頁 101-104。 9 環西太平洋民主國家對中共政權的承認都在中共進入聯合國之後陸續發生：日本（1972）、澳 大利亞（1972）、紐西蘭（1972）、菲律賓（1975）、泰國（1975）、南韓（1992）。 10 關培鳳，「印度支那戰爭與中法建交」，法國研究，第 1 期（2008），頁 55。 11 陳元中、陳兵，「中國與印度尼西亞政治關係的歷史發展」，廣西民族學院學報，第 28 卷第 2 期（2006 年 3 月），頁 89-90。

56 必須與在背後支撐越南、寮國、柬埔寨等國家的中國建立關係，時任法國總統

Charles de Gaulle 在雙方建交記者會就表示，這是法國解決仍然存在的東南亞危

機—尤其是越南、寮國、柬埔寨—的廣泛計畫之一部份；法國政府認為中南半島

事態與中法雙方建立正式外交關係有著直接關聯；美國的評估也指出法國與中國

建交的目標是要盡可能地恢復法國在中南半島的勢力。12當歐洲主要資本主義國

家基於其國家利益盤算而有不同作為之際，美國國內學界與政界也開始思考修正

美國對中國的政策與作為，也預示中美關係將逐步邁入圍堵而不孤立的關係正常

化階段。

二、關係正常化：聯中抑蘇，圍堵而不孤立

國際局勢與美國利益影響著華府的中國政策走向。歐洲大國以及第三世界國

家對中共政權的承認，使得美國在孤立中共政權參與聯合國上更顯得困難；美國

對中國的經濟封鎖也因著各國對中國的貿易利益必須予以妥協，甚至美國自己本

身也思考著如何獲得與中國龐大的貿易機會；更重要的是美國在冷戰對抗蘇聯的

戰略思維當中，中共政權扮演著重要的角色；對於陷入越戰的美國，如何儘速結

束越戰、從越戰中脫身，在越南背後扮演要角的中國亦是必須爭取的對象。因此，

美中關係在 1970 年代開始漸漸緩解，只是美國圍堵共產勢力的想法與措施仍然

存在，圍堵而不孤立的戰略情勢漸漸展開。

蘇聯發展的核子武器與其他戰略武器的數量在 1970 年代逐漸與美國不相上

下，甚至有後來居上的趨勢，如何維持對蘇聯的戰略平衡，實為美國國家最高利

益之所在。13 1956 年蘇聯 Nikita Khrushchev 批判 Joseph Stalin 的作為，中共對

於由蘇聯修正後的世界共產主義運動方向感到不滿，從而導致中共開始反蘇修主

12 關培鳳，前引文，頁 55。 13 有關蘇聯與美國當時軍力比較，請參考：包宗和，美國對華政策之轉折—尼克森時期之決策 過程與背景（台北：五南出版社，2002 年），頁 72-74。

57 義；中蘇之間的衝突與交惡在 1960 年代已經從理論宣傳的公開敵視，轉變成為

國家利益與國際政治的層次。14中國在 1964 年宣佈成功試爆原子彈，給予美國

思考如何提昇中國的戰略地位，運用中國來達到與蘇聯之間的戰略平衡。因此，

美國 Richard Nixon 總統推動美中和解，就是要能加強與蘇聯交涉時的有利地

位，與中國交往亦可嚇阻蘇聯對中國的壓力，中國成為可以牽制蘇聯的重要力量。

1960 年代美國涉入越南戰爭，從結果來看，美軍死亡人數高達 5 萬 8 千人，

受傷者達 30 萬 5 千人，15造成美國國力嚴重耗損，也使得美國人民厭戰與反戰

的情緒高張。Richard Nixon 從政過程雖以反共著稱，但態度漸漸轉向與共黨國

家合作以結束越戰。Richard Nixon 在 1967 年發表的「越南後的亞洲」（Asia after

Vietnam）文章，16便主張美國應對中共「圍堵而不孤立」，意欲透過拉攏中共結

束越戰。

此外，在經濟利益方面，中國對外經貿發展的主要對象初始多以共產國家為

主，但是在 1960 年代中期開始，非共產國家逐漸成為中國主要貿易發展對象，

中國市場對美國國內商界團體而言相當具有誘惑力，但美國對中國的貿易禁運卻

使美國商業團體失去競爭獲利的機會（詳表 3-1）。另一方面，美國貿易禁運措施

是否產生效果也備受批評，主因在於歐洲主要國家並沒有與美國並肩對中國進行

貿易制裁。美國貿易禁運未能給予中國有效的打擊，反而給予歐洲國家獲利的機

會，因此貿易禁運措施也成為美國一併檢討反省的對象。17

14 在理論宣傳層次，中共指責蘇共是反馬克思主義者，是資產階級社會主義的變種、並以中共 中央的名義連續發表九篇評論蘇共中央的文章；蘇共則指責北京是叛徒、是國際共產主義運動中 的「宗派主義」、理論上的「教條主義」、行動上的「冒險主義」、是「假革命」。在行動層面，蘇 聯在中印邊界軍事衝突事件站在印度一方，中共則在古巴飛彈危機事件上攻擊蘇聯是冒險主義， 在緊要關頭背叛古巴人民。雙方於 1969 年發生珍寶島軍事衝突後，幾乎面臨全面性的戰爭。詳 陳毓鈞，前引書，頁 162-166；李登科，「五十年的『中』、美、蘇（俄）關係」，中國大陸研究， 第 42 卷第 10 期（1999 年 10 月），頁 47-48。 15 Jeffrey Record and W. Andrew Terrill, Iraq and Vietnam: Differences, Similarities, and Insights (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2004), p.3. 16 Richard Nixon, “Asia after Vietnam,” Foreign Affairs, Vol. 46, No. 1 (October, 1967), pp.111-125. 17 包宗和，前引書，頁 76-80。

58 表 3-1：1971 年以前中共對外貿易統計 單位：百萬美元

與共黨國家貿易統計 與非共黨國貿易統計 年份 小計 a %* 出口 進口 小計 b %** 出口 進口 1950 330 28% 210 120 860 72% 410 450 1951 980 52% 465 515 920 48% 315 605 1952 1,315 70% 605 710 575 30% 270 305 1953 1,555 68% 670 885 740 32% 370 370 1954 1,735 74% 765 970 615 26% 295 320 1955 2,250 74% 950 1,300 785 26% 425 360 1956 2,055 68% 1,0451,010 975 32% 500 475 1957 1,965 64% 1,085 880 1,090 36% 530 560 1958 2,380 63% 1,2801,100 1,385 37% 660 725 1959 2,980 69% 1,6151,365 1,310 31% 615 695 1960 2,620 66% 1,3351,285 1,370 34% 625 745 1961 1,680 56% 965 715 1,335 44% 560 775 1962 1,405 53% 915 490 1,265 47% 605 660 1963 1,250 45% 820 430 1,525 55% 755 770 1964 1,100 34% 710 390 2,120 66% 1,040 1,080 1965 1,165 30% 650 515 2,715 70% 1,385 1,330 1966 1,090 26% 585 505 3,155 74% 1,625 1,530 1967 830 21% 485 345 3,065 79% 1,460 1,605 1968 840 22% 500 340 2,925 78% 1,445 1,480 1969 785 20% 490 295 3,075 80% 1,540 1,535 1970 825 20% 480 345 3,395 80% 1,570 1,825 1971 1,040 22% 610 430 3,595 78% 1,805 1,790 資料來源：包宗和，美國對華政策之轉折—尼克森時期之決策過程與背景（台北： 五南出版社，2002），頁 78-79。本研究加以修改。 * 表示 a ÷ (a + b) **表示 b ÷ (a + b)

美國推動與中共政權接觸與和解最力的是 Richard Nixon 總統，為了能夠達

成目標，Richard Nixon 政府採行多樣片面措施與行為，企圖誘使中國與其接觸，

並達成與中國和解與建交的目的。主要的措施與行為有：一、非正式接觸：透過

科學、文化與新聞人員交流方式來促進觀念的溝通。二、貿易：逐步解除對中國

59 的經濟制裁，放寬美國人民購買中共商品的金額限制。三、軍事與安全：避免盟

邦採取刺激性行動，特別是壓制國府反攻大陸的行為，並將第七艦隊在台海的例

行巡弋改為機動巡弋。四、聯合國政策：保持國府在聯合國大會的席位，但也不

反對中共進入聯合國。

中國願意接受與美國和解並建立關係的主要考量是為了破壞蘇聯的戰略佈

署，以及加深美蘇之間的矛盾，並加深美國與其亞洲盟邦之間的矛盾，以有利於

中國奪取台灣。18中蘇同盟關係在 1960 年正式分裂，1969 年珍寶島衝突事件是

雙方對立的高峰，中共內部報告分析19認為國際上兩大階級的對抗，主要集中在

中美蘇之間的鬥爭，蘇聯視中國為主要敵人，對中國安全的威脅比美國大；分析

的結果是中蘇矛盾大於中美矛盾、美蘇矛盾大於中蘇矛盾，因此中美之間應該要

改善關係，才能減輕蘇聯對中國的壓力，也能擴大美蘇之間矛盾。此外，美國與

台灣之間的軍事協防條約亦不利於中國奪取台灣，透過中美之間改善關係可以瞭

解美國的態度，從而施壓美國與台灣斷絕外交與軍事關係作為中美雙方關係正常

化條件。

美國與中國改善關係，亦誘使美國在環西太平洋的盟國與中國改善關係，

1971 年 Henry Kissinger 秘密訪問中國帶給美國盟國相當大的震撼，加之同年中

共在聯合國獲取席位，正如中國之期望，加深了美國與其亞洲盟國之間的矛盾。

在 Henry Kissinger 的密訪以及 Richard Nixon 的訪問之後，美國的亞洲盟國雖或

多或少知悉美國的目標傾向是與中國建立外交關係，但卻未知美國對中國的實質

政策內涵為何，在各盟國內產生不同程度的政治競爭，以求獲取其與中國之間的

政治及經濟利益。因此，這些盟國被迫先於美國之前與中共建立正式外交關係，

並與中華民國斷絕外交關係，20 1972 年，澳大利亞與中國建交，援用先前美中

18 同前註，頁 31。 19 由陳毅、葉劍英、聶榮臻、徐向前組成四人小組提出「對戰爭形式的初步評出」報告。參閱 張冠榮，「冷戰時期中美和解契機的再認識」，理論導刊，第 6 期（2008 年），頁 119。 20 美國在東亞的盟國，其國內的執政黨多支持美國圍堵中國政策而拒與中國建交，但 Henry

60 「上海公報」中所使用的方式。兩國之間的共同聲明如下：「澳大利亞政府認識

中國政府的關於臺灣是中華人民共和國的一個省的立場。」21美國也於 1979 年

與中國完成關係正常化。

冷戰後期，蘇聯對美國與中國的威脅勢力逐漸削弱並與美中同時進行和解，

美中雙方因關係改善而熱中於經貿往來，安全戰略以外的議題漸漸成為美中雙方

磨擦與爭執的焦點，主要在於經貿糾紛、科技轉移、核能輸出、武器管制以及人

權問題等。

中國被視為非市場經濟體制的國家，當中國廉價勞動力產品大量輸出造成美

國當地產業經營困難時，美國便會透過談判限制配額以及反傾銷調查來進行反

制。在科技轉移部份，中國因經濟改革開放對此殷求甚深，美國則擔憂過度的提

供將使中國成為另外一個日本。在核能輸出部份，由於中國堅持非核子武力國家

不能被迫放棄擁有核武器以達自衛的權利，導致美國擔心核能設施被移轉他國使

用而不願意售與中國，直至 1985 年李鵬透過媒體表示中國無意協助非核子武力

國家製造核武器，美國才同意與中國簽訂核子合作協定，允許美國公司在中國興

建核能發電廠。22

至於人權方面，美國國內各界對於西藏精神領袖達賴喇嘛抱持正面觀感，美

國行政部門雖然強調將人權與政治分開處理，但是美國國會卻要求行政部門必須

以改善人權作為提供中國最惠國待遇的條件，中國對此則以干涉內政表達抗議。

而更嚴重的是 1989 年六四天安門軍事鎮壓學生事件，時任總統的 George H. W.

Bush 雖然與中國有深厚私誼，起初採取的僅是中止高層官員互訪及促請國際金

Kissinger 密訪中國被披露，與 Richard Nixon 繼之訪問中國被大幅宣傳，美國盟國的執政黨或內 閣遭受政治打擊，經過政黨輪替或內閣改組而與中共建立外交關係。日本自民黨由田中角榮取代 佐籐榮作擔任首相，於 1972 承認中國；澳大利亞由工黨 Gough Whitlam 擊敗自由黨 William McMahon 當任總理，於 1972 承認中國。 21 人民日報，1972 年 12 月 23 日，頁 1。 22 陳毓鈞，前引書，頁 325-337。

61 融機構停止給予中國新貸款，但也尋求私下與中國接觸溝通。對於美中關係，

George H. W. Bush 認為：「美中的戰略關係並非一般所謂的玩中國牌的想法，而

是中國有它的重要地位。……以太平洋地區的均勢考量來說，與中國維持良好關

係符合美國的利益。」23面對著美國國會施加的壓力，George H. W Bush 總統表

示：「我想看到中國繼續前進，天安門事件是不幸而巨大的倒退，但是我想保持

接觸，我不想孤立中國。」24只是美國國會仍持續推動取消最惠國待遇作為制裁

中國的行動。

第二節 後冷戰時期（1989-2001）

伴隨著美中之間對天安門事件紛爭的歧異，東歐與蘇聯也逐漸產生變化，蘇

聯解體、東歐共產政權垮台、東西德統一，國際局勢走入後冷戰的時期。美國因

蘇聯解體獲得世界獨霸地位，原本拉攏中國以對付蘇聯的外在環境因素消失，故

美國也開始重新評估其國家安全戰略利益，期中國政策也進入調整期。

一、美國的「交往與擴大」戰略

美國 Bill Clinton 政府在冷戰後的全球戰略主要是「交往與擴大」（engagement

and enlargement），戰略目標包括國家安全、經濟繁榮以及民主政治與市場經濟，

執行該戰略需透過以下四個步驟：25

第一、強化市場民主的社群。「交往與擴大」戰略以民主國家為核心，但美

國首先必須先自我重建、復甦經濟，唯有自我強大，才有能力實踐擴大戰略。其

次要強化民主盟國的合作關係，一方面推動國際經濟革新、建立自由貿易體系，

23 同前註，頁 379。 24 同前註，頁 386。 25 此構想來自於 Bill Clinton 政府國家安全顧問 Anthony Lake，此四步驟亦由 Anthony Lake 雷克 所構想。參閱王高成，前引書，頁 91-100。

62 以及確保民主國家經濟的復甦與繁榮，另一方面要在軍事領域繼續維持既有的北

約組織，維護跨大西洋的安全與繁榮。

第二、建立新的民主國家與市場經濟。對於經濟產值高、地理位置重要、具

有核子武器、或是可能製造大量難民的國家，是屬於在戰略上對美國利益有明顯

影響的國家，美國就必須協助其建立或鞏固民主政治與市場經濟。例如前蘇聯共

和國成員若轉型為民主國家，即是將安全威脅轉化為外交與經濟夥伴。其次是接

近西歐的中歐與東歐前共黨國家，因地緣關係對美國盟國具有戰略意義。再其次

是亞太國家，在美國協助下可以形成美國亞太戰略的一環。

第三、打擊反動國家。伊拉克、伊朗與北韓等專制國家，不僅輸出恐怖活動

並擴散大規模毀滅性武器與彈道飛彈技術，其行為是與冷戰後的民主化潮流背道

而馳，破壞區域與國際穩定、危及周遭民主國家的安全。對此類國家，美國可以

透過外交與情報合作、經濟禁運措施、多邊出口管制等軍事技術制裁方法，來保

護民主社群的利益。

第四、人道關懷。人道關懷的行為有助於美國擴散民主政治與市場經濟，一

方面彰顯美國的理想主義，另一方面也有助於美國獲得引領國際事務的正當性。

美國可以運用的措施有：經濟與軍事援助、災難援助、落實推廣教育、改善營養

與增進健康的計畫。然而人道關懷並非毫無限制，考量的標準在於所付出的代

價、可行性與援助應該要能讓改善的狀況具有永久性；地區與國際組織應能配合

協助；美國的行動應能對動亂地區的安全產生廣泛性的效益。

在交往與擴大的全球戰略下，美國 Bill Clinton 政府在亞太地區以「新太平

洋共同體」(A New Pacific Community)作為政策架構，26希望能夠獲取拓展經濟

26 李文志，後冷戰時代美國的亞太戰略—從扇形戰略到新太平洋共同體（台北：憬藝出版社， 1997 年），頁 80。

63 安全、推廣民主體制，以及確保亞太區域安全的權力平衡等三項利益。在經濟安

全方面，美國的首要目標在於解決其龐大的貿易赤字問題，特別是要能縮減與日

本及中國的貿易逆差，其次是提昇亞太經濟合作會議（APEC）的地位，強化亞

太經濟與世界貿易組織/關稅暨貿易總協定的關係，藉此確保世界自由貿易體系

運作。在推廣民主體制方面，Bill Clinton 政府試圖將西方民主體制與人權標準普

遍化，人權外交成為美國「和平演變」亞太地區仍然實踐社會主義國家的重要手

段。在區域安全方面，美國繼續強化與日本、南韓、菲律賓、泰國、澳大利亞既

有的雙邊軍事同盟關係，另外也加強與馬來西亞、新加坡、印尼等國家軍事合作

關係；同時，美國支持在亞太地區設立以安全對話方式的安全論壇，而將美國主

導的國際安全機制，如國際原子能總署、飛彈科技管制協定、禁止核武試爆協定

等，引進到亞太地區，防止傳統武器與核彈等大規模毀滅性武器在亞太地區擴

散。27

二、美國對中國的交往戰略

中國威脅論的興起。中國雖然歷經世界各國針對 1989 年六四天安門事件所

採取的各項制裁措施與抵制行為，但中國整體經濟實力的提昇以及東亞大中華經

濟圈崛起的聲音，仍使得觀察家擔憂中國未來可能帶來的威脅。1990 年日本學

者村井友秀發表「論中國這個潛在的威脅」文章，從國力角度分析認為中國將成

為一個潛在威脅；28 1992 年美國 Ross Munro 發表的「覺醒中的巨龍—亞洲真正

的威脅來自中國」一文，從經濟增長帶動政治崛起，分析中國積極採購前蘇聯的

先進武器提昇軍事擴張實力，將提高中國對領土以外地區的軍事干預能力，而蘇

聯的解體以及美國從菲律賓蘇比克灣及克拉克空軍基地撤出的權力真空，恰好提

27 同前註，頁 80-88。 28 張亞中、孫國祥，美國的中國政策—圍堵、交往、夥伴（台北：生智文化出版社，2000 年）。 頁 88。

64 供中國趁機切入亞太權力結構的好機會。29

進一步觀察中國的經濟與軍事力量發展情形，中國的經濟成長率在 1988 年

為 13.8％，1989 與 1990 年因歷經天安門事件跌落至 1.4％與 3.9％，但 1992 年

以後逐年攀升為 14.2％、13.5％、11.8％，換算中國從 1990 至 1994 年的年平均

經濟成長率為 10.1％，同時期美國只有 2.02％，中國的經濟規模雖然尚未能與美

國匹敵，但以該成長速度在數十年之內將有機會超越。30在軍事力量方面，中國

的國防預算從 1986 年 200 億人民幣逐年增加，至 1991 年為 330 億、1995 年為

630 億，十年之間增加 315％，但中國隱藏性軍事支出大約 1300 億，換言之，中

國在 1995 年的國防支出大約為 2000 億人民幣。31中國運用龐大的國防支出建立

武裝部隊並採購前蘇聯與歐洲先進武器，例如完成二代海軍建造，包括「旅滬級」

飛彈驅逐艦、「江滬級」與「江衛級」飛彈護衛艦、「039 型」潛艇，採購作戰半

徑 1500 公里的俄羅斯 26 架 SU-27 型戰鬥機、四艘 K 級潛艇，32這些武器現代化

成果大幅提昇中國武力投射能力，也威脅著西太平洋地區的穩定與安全。

「中國威脅論」的論述雖然越來越多，但在國際體系權力結構變化以及美國

國內經濟發展需要的考量之下，33美國 Clinton 政府仍在其「交往與擴大」的全

球戰略架構內，推動與中國的交往政策。冷戰結束後美國成為全球唯一的超級強

權，中國在經濟與軍事等綜合國力雖有成長，相對於美國仍有一段差距，充其量

只是個區域強權，對美國的實質威脅相對較小，難與美國在全球爭霸。棄圍堵採

領導與交往戰略，可以將中國納入國際體系，使其遵守國際規範並一起維護區域

29 Ross H. Munro, “Awakening Dragon: the Real Danger in Asia is From China,” Policy Review, No. 62 (Fall 1992), pp.10-16. 30 Asian Development Bank, Asian Development Outlook 1994 (Hong Kong: Oxford University Press, 1994), p.231; Asian Development Bank, Asian Development Outlook 1996 and 1997 (Hong Kong: Oxford University Press, 1996), p.222-224. 參考陳欣之，「東協諸國對『中國威脅論』的看法與回 應」，問題與研究，第 35 卷第 11 期（1996 年 11 月），頁 19-20。 31 中華民國國防部主編，中華民國八十五年國防報告書（台北：黎明文化出版公司，1996 年）， 頁 37-38。 32 陳欣之，前引文，頁 21-22。 33 王高成，前引書，頁 117-118。

65 安全。此外，美國想要振興國內經濟就有必要與中國加強貿易往來，特別是中國

國內龐大市場亦得以使美國獲得商業利益與提高就業機會，也因著美國經濟相對

衰退，若中國可以扮演協助角色，也將有助於減輕美國在全球與區域安全上負擔

的壓力。美國 Bill Clinton 政府亞太事務副助理國務卿 Kent Wiedeman 就說：「中

國…擁有否決權，因而對於大規模毀滅性武器擴散、維持和平、制裁伊拉克等全

球重大問題的解決，具有影響力；中國在諸如北韓發展核武、南沙群島、柬埔寨

等區域安全問題解決上，扮演關鍵角色….中國的合作是必須的。」34

Bill Clinton 政府對中國的全面交往戰略主要措施大約可分為五項：第一、進

行政治與戰略對話；第二、擴大經貿交流；第三、進行軍事交往；第四、以軍事

力量遏止中國的擴張；第五、促使中國遵守國際規範。35這些措施都具有著透過

交往來爭取中國的合作並達成改變中國的意義。

在政治與戰略對話方面，美國推動政府各層級以及經常性的接觸與對話，透

過意見的交換以期縮小或是消除歧見，擴大共識達成合作，進一步更希望可以改

變中國的理念，影響其政策與作為，符合自己的利益。在推動上，Bill Clinton

與江澤民不僅在國際會議場合進行對話，也在 1997 與 1998 年藉由國是訪問舉行

高峰會議，亦建立雙方溝通的熱線電話。實質上，對話管道有助於改善 1996 年

台海危機以及 1999 年中國南斯拉夫使館誤炸事件的衝擊及建立處理方法，改善

雙方關係。36

在擴大經貿交流部份，擴大經貿交流意謂著擴大美國對中國商品與服務的輸

出，搶佔中國廣大市場，以獲得經貿利益。經貿交流也使得中國對美國資金與市

場有更深的依賴，也需要美國協助加入世界貿易組織，雙方在經貿層面有著相互

34 Kent Wiedeman, “Current state of U.S.-China relations, Statement for the Senate Foreign Relations Committee, Asia and Pacific Subcommittee,” U.S. Department of State Dispatch, Vol. 6, No. 30 (July 24, 1995), p.587. 參考王高成，前引書，頁 118。 35 王高成，前引書，頁 119-126。 36 同前註，頁 119-120。

66 依賴的現象。對此，Clinton 政府一方面利用美國貿易法規 301 條款，另一方面

利用中國欲加入世界貿易組織的雙邊協商管道，作為刺激中國改善經貿條件的力

量，讓中國維持一個開放的市場、經濟體制符合世界貿易組織的規範，將中國整

合到資本主義體系當中。此外，經貿交流也有助於帶動中國國內資訊流動以及中

產階級的興起，間接促進民主政治的發展，降低對外發動戰爭的動機。37

在推動軍事交流方面，軍事交流的象徵意義較之政治與經濟交流更為顯著，

美國推動與中國軍事交流是以分層次的方式進行，由高層將領互訪開始，逐步推

動軍艦靠港互訪，再進展到雙方防禦性演習的層次。軍事交流可以使雙方對彼此

的軍事能力與戰略意圖更清楚，平時可以增進軍事互信程度，於面臨危機之際可

以減少對軍事行為誤判而造成危機事件的惡化。38

美國推動與中國進行政治、經貿與軍事交流政策並不意味著美國會姑息中國

或是替中國的行為背書，美國仍採取著以軍事力量遏止中國的擴張。Bill Clinton

政府的國防部長 William Perry 指出：「交往不是姑息，也不意味著我們必須隨便

遷就我們不同意的政策，不意味我們無視中國不斷的違反人權現象，更不是我們

就此不再理會中國向危險政權出口破壞性武器技術」。39換言之，當美國對中國

採取的交往戰略之際，如何避免中國軍事及戰略議題或行為對亞太地區造成影

響，就必須採行遏止戰略，也就是說對中國的「交往」與「遏止」是兩個不相衝

突的概念，得視實際需要而採行。40美國在亞太地區的駐軍，以及強化與日本、

南韓、菲律賓、泰國、澳大利亞等雙邊軍事同盟關係，繼續出售防衛性武器給台

灣，也都是充實此一戰略政策內容的重要內容。

37 同前註，頁 121-122。 38 同前註，頁 122-123。 39 William J. Pery, “Engagement Is Neither Containment Nor Appeasement,” speech at the Washington State China Relations Council, October 30, 1995, AIT Policy File, BG-95-36, November 3, 1995, pp.1-2. 參考王高成，前引書，頁 124。 40 李文志，前引書，頁 255-257。

67 在促使中國遵守國際規範方面，主要是要引導中國融入國際社會，一方面使

中國在發展成為世界級國家的過程中，能發揮建設性的作用，另一方面也要能成

為遵守國際法行為準則的國家。當中國接受國際規範、融入國際社會，代表著國

際體系與中國之間產生社會化的作用，對中國意識形態與行為模式能產生一定的

影響與改變，使其成為現狀的支持者而非改變者；更進一步的效益是美國可以獲

得中國的支持，共同維護全球或是地區的安全。因此，Bill Clinton 政府積極鼓勵

中國加入「世界貿易組織」（World Trade Organization, WTO）、「核武不擴散條約」

（Non-Proliferation Treaty）、「全面禁止核武試爆條約」(Comprehensive Test Ban

Treaty, CTBT)、「飛彈技術管制協議」（Missile Technology Control Regime,

MTCR）、「禁止化學武器公約」（Chemical Weapons Convention）以及「禁止生物

武器公約」(Biological Weapons Convention, BWC)等國際規範。41

三、台海飛彈危機

美中關係在後冷戰時期受到 1995 年至 1996 年中國對台軍事演習與台海飛彈

試射影響，雙方有捲入軍事衝突的可能性，此事件突顯出中國的嚴重威脅，也考

驗著美國全面交往戰略的實質內涵是否能發生效用。

1995 年中國針對美國同意李登輝總統赴康乃爾大學訪問，認為是美國未信

守承諾，及有意加強圍堵中國以及防堵中國的崛起，故延緩美中官員交流互訪計

畫，並召回中國駐美大使李道豫，且開始逮捕中國國內的異議人士，表達不滿。

李登輝總統在美國的演說中多次談及「中華民國」以及「中華民國在台灣」的內

容，也被中國認為是製造兩個中國或一中一台的活動；對此，中國後續反應越發

激烈，除片面中斷兩岸海基、海協會談，並發動一系列的文攻武嚇，一方面撰文

攻擊李登輝總統本人，另一方面在當年 7 月於東海舉行地對地飛彈發射演習，8

41 王高成，前引書，頁 125-126。

68 月在台灣以北 90 海浬外進行導彈與火砲實彈演習，11 月在福建東山島舉行三軍

聯合演習，42以飛彈落點在台灣領海內，宣示台灣是中國的內政問題，並試探外

國的反應。43 隨著 1996 年台灣總統大選投票日的逼近，中國為了恫嚇選舉中有

關台灣獨立的言論及其可能產生的實質行為，又在 1996 年 3 月動員二炮部隊將

貼近台灣北高外海之公海區作為飛彈落點試射演習區，在距離基隆約 20 海浬、

高雄約 30 海浬總共發射四顆飛彈，並大規模動員三軍兵力在貼近台灣海峽中線

進行三棲登陸作戰演習。

中國持續逼近台灣的軍事恫嚇行為，欲在短期內達到兩個目的：第一、嚇阻

美國進一步提昇與台灣的關係，促使美國不斷重申「一個中國」政策與三個公報

的原則，並不支持台灣加入聯合國。第二、亞洲及歐洲國家，鑑於台海危機的教

訓，對於邀請台灣政府高層訪問將有所顧忌，暫時中止中國擔心的「骨牌效應」。

44但是，中國長時間的軍事演習行為，也坐實了「中國威脅論」的擔憂，國際媒

體批評聲浪不斷，世界各國也有不一的評論。

（一）美國反應

對於中國於 1995 年一連串的對台軍事演習，當時的美國政府認為中國無意

將之擴大為台海軍事衝突，助理國務卿 Winston Lord 在美國國會作證表示，中國

飛彈試射無助於區域的和平與穩定，中國旨在影響台灣的政策走向、反應出對李

登輝總統訪美的不滿，並有測試中國飛彈能力的戰術考量。助理國防部長 Joseph

Nye 也有相同看法，同時認為台灣有足夠自衛的能力，他提出「戰略性模糊」概

念，認為美國的中國政策會經常性地進行重新評估。在國會方面，美國國會 130

多位參眾議員共同致函 Bill Clinton 總統，要求其注意台海局勢，於必要時依「台

42 吳心伯，太平洋上不太平—後冷戰時代的美國亞太安全戰略（上海：復旦出版社，2006 年）， 頁 99。 43 胡為真，美國對華「一個中國」政策之演變（台北：台灣商務印書館，2003 年），頁 173。 44 裘兆琳，「一九九五～一九九六台海危機：華府、北京與台北之決策失誤檢討」，收錄於林正 義主編，中美關係專題研究：1995-1997，（台北：中央研究院歐美研究所，1998），頁 135-136。

69 灣關係法」規定，通知國會採取適當行動。對此，Bill Clinton 總統在 12 月中函

覆表示，中國軍事演習無助於區域和平，反而增加台海緊張，美國不會有損及台

灣安全的行動，將密切觀察台海局勢，以免情勢惡化。45然而為了警示中國，美

國航空母艦「尼米茲號」（USS Nimitz）艦隊在當年 12 月 19 日以天氣不佳為由

改道，通過台灣海峽，1996 年 2 月 6 日另有三艘美國軍艦通過台灣海峽，46主要

的目的就是警示中國不要對台灣採取挑釁的軍事行動。

1996 年年初美國情報顯示中國仍然持續在台海沿岸集結軍力，Bill Clinton

政府認為台海局勢仍在安全的範圍之內，國防部長 William Perry 不認為台海有

爆發軍事衝突的可能性，但如果發生戰爭，美國的反應會視當時情況而定。Bill

Clinton 總統表示他不預期北京將會對台動武，並呼籲兩岸求同存異，恢復對話，

以和平解決歧見。助理國務卿 Winston Lord 在參院聽證會上表示，台海情勢不會

對台灣有立即的危險，但促兩岸採取穩定和平，避免不必要的挑釁行為。中央情

報局局長 John Deutch 認為北京行為主要在挑釁，意圖恫嚇台灣選民，並不是真

的要攻打台灣，但是因錯誤估算或意外而爆發戰火的機會也不小。47隨著 1996

年 3 月中國在台灣海峽的大陸沿岸佈署 15 萬軍隊，宣佈並進行飛彈試射，美國

政府決定透過展現優勢戰力方式來讓中國人民解放軍明白嚴重後果，48分別派遣

兩艘航空母艦戰鬥群到台灣附近海域，「獨立號」（USS Independence）在台灣東

北，「尼米茲號」由波斯灣趕到台灣南部，此舉措使得中國的試射活動在兩天之

後宣佈試射完成，較之先前計畫的試射活動減少一半以上。49

45 林正義，「一九九五～一九九六台海危機：美國國會的反應」，收錄於林正義主編，中美關係 專題研究：1995-1997（台北：中央研究院歐美研究所，1998），頁 159-160。 46 吳心伯，前引書，頁 99-100；裘兆琳，前引文，頁 135-136。 47 陳毓鈞，前引書，頁 473、476。 48 美國為了在台海展現優勢軍力進行全球性軍隊調動，抽調在波斯灣值勤的「尼米茲號」航空 母艦戰鬥群趕往台海，波斯灣的戰力空缺則由地中海巡弋的「喬治華盛頓號」(George Washington) 航空母艦趕往支援，至於原本由「喬治華盛頓號」所執行的波士尼亞禁航區任務，則由美國空軍 指派額外的陸基戰鬥機進行支援。參閱卡特與裴利著，許綬南譯，預防性防禦：後冷戰時代美國 的新安全觀（台北：麥田出版社，2000 年），頁 139-146。 49 Patrick Tyler，聯合報翻譯組譯，中美交鋒：1996 年台海危機的內幕（台北：聯經出版社，2000

70 美國佈署航空母艦的具體行動，顯示過去美國長期的「戰略模糊」的主張已

然被迫拋棄，該主張試圖規避如果台灣遭受中國軍事威脅時，美國將採取何種軍

事行動的問題。在台海的軍事佈署行動是一種遏止戰略，受到美國國會、美國盟

邦以及美國輿論界的影響。美國國會大多主張必須以堅定的行動來告訴北京不可

盲動，而亞太地區國家擔心台海戰事若起，將嚴重影響亞洲的和平與經濟發展，

特別是日本的影響最大，且美國輿論界對中國企圖以軍事演習影響民主選舉多不

以為然，主張必須保護台灣的民主與安全。美國國防部長 William Perry 在台海

危機結束後表示，派遣航空母艦是要向北京與西太平洋所有地區勢力展現美國不

但是太平洋地區的主導性軍事強權，也準備在必要時為維持西太平洋安全穩定而

動用武力。50

（二）國際反應與效應

東亞國家的在野政黨與媒體對於中國飛彈試射的反應和措辭多傾向支持台

灣和贊同美國，但是日本、菲律賓、泰國、越南、印尼、俄羅斯以及南韓等國政

府的反應措辭卻多是「關切、擔憂、不安」以及希望「展現自制」、以免局勢「惡

化或升高」，顯然不願替台灣緩頰或公開與美國站在一起，深怕為此觸怒中國。51

歐盟則在事後發表聲明，對於中國試射飛彈「深感遺憾」，並呼籲北京堅守既定

政策，以和平方式解決台灣問題，停止任何可能對地區安全造成負面影響的行

動。52其他歐洲國家對於中國飛彈演習也表示關切與抗議，法國向中國表明對其

軍事演習感到不安，認為演習期間可能會有爆發軍事意外事件的危險；捷克總統

Václav Havel 則批評中國在台灣外海軍事演習是挑釁行為，對解決兩岸緊張關係

年）頁 34-37。 50 陳毓鈞，前引書，頁 478。 51 「美國捲入台海危機 國際反應堪玩味」，中國時報，1996 年 3 月 14 日，版 5。 52 「英國譴責中共行為 歐盟籲北京堅守政策和平解決台灣問題」，中國時報，1996 年 3 月 13 日， 版 3。

71 沒有助益。53

日本初始對中國飛彈試射表達嚴重關切，認為中國在公海演習，所以未能阻

止，但是試射演習對航空、航海、以及漁業產生極大的影響，故僅召見中國使館

參事，要求中國自制。54不過，日本在飛彈演習之後採取順延提供第四次日元貸

款的協商以表達抗議，55台海飛彈危機也促使美國與日本加速針對冷戰後東亞國

際環境的變化，於 1996 年 4 月簽訂「美日安保共同宣言」（U.S.-Japan Joint

Declaration on Security: Alliance for the 21st Century），美日雙方重新檢討過去的

「美日防禦合作指針」，研商合作以因應日本周遭地區出現足以影響日本安全的

情勢變化，使美日同盟能隨著環境變遷而轉型及強化。56隔年修訂出新的「美日

防衛合作指針」，採取「周邊事態」的模糊用語，將台灣海峽隱含納入美日防衛

合作的範圍。

在中國試射飛彈造成台海危機過程中，表達支持美國的只有英國以及澳大利

亞。英國外交部在中國宣佈飛彈試射之後，以正式聲明指出，英國注意到中國行

動的錯誤估算導致衝突對抗的可能性。57在中國完成飛彈試射之後，英國亦發表

正式聲明譴責中國的演習行為，認為「（中國）沒有軍事威脅或行動的藉口，威

脅與行動只會使局面更嚴重惡化」。58

澳大利亞外交部長 Alexander Downer 約見中國駐澳大使華君譯，表達澳大

利亞政府對此事的關注，要求中國「自我克制」，避免採行任何可能被視為「具

挑釁性」或引起地區性關注的行動。Alexander Downer 對外表示：「在台灣人口

53 「中共演習 歐盟國家紛表關切與抗議」，中國時報，1996 年 3 月 15 日，版 3。 54 「日本召見中共使館參事 盼北京能夠自我節制」，中國時報，1996 年 3 月 7 日，版 1。 55 「抗議中共透過演習向台灣施壓 日決順延對北京貸款協商」，中國時報，1996 年 3 月 15 日， 版 3。 56 張隆義，「一九九五～一九九六台海危機：日本的觀點」，收錄於林正義主編，中美關係專題 研究：1995-1997，（台北：中央研究院歐美研究所，1998），頁 205。 57 「美英指責中共試射飛彈」，經濟日報，1996 年 3 月 7 日，版 1。 58 「英國譴責中共行為 歐盟籲北京堅守政策和平解決台灣問題」，中國時報，1996 年 3 月 13 日， 版 3。

72 集中地區附近進行飛彈試射演習，顯然足以升高本地區和國際社會對這些行動後

果的關注，也將提高誤解和錯誤估計的可能性。」59他對美國「清楚展現出美國

對維持亞洲安全有介入的興趣」表示歡迎。60澳大利亞國防部長在當年五月初被

問及一旦中國與台灣爆發衝突，澳大利亞是否會協助美國防衛台灣，表示拒絕排

除澳大利亞會參與的可能性。61

四、建設性戰略夥伴關係

台海爭端後，美國政府仍基於振興國內經濟、維護區域安全、促使中國內部

改變以及將中國納入國際政經體制的目的，積極推動與中國全面交往的戰略；中

國雖然認為美國干預中國內政、加強與亞洲盟國的軍事合作對中國採取「軟圍

堵」，瞭解美國「和平演變」的戰略意圖，但中國也清楚與美國加強發展戰略夥

伴關係，將有助加入世界貿易組織及持續性的經濟發展，同時可使中國在世人面

前展現出與超級強國平起平坐、提昇國際地位，並鞏固中國領導人在國內的統治

地位。因此，1997 年江澤民訪美與 Bill Clinton 達成協議，雙方將致力建立「建

設性戰略性夥伴關係」，Bill Clinton 總統於 1998 年回訪中國與江澤民的會談也是

基於該目標而持續推進的作為。62雙方達成在政治、軍事、安全、經貿、人權、

法制、能源、環保、科技、文化及教育等各領域的交流與合作。

「建設性戰略夥伴關係」的建立並非一蹴可幾，就美國方面的期待而言，認

為必須從「更廣闊的角度」來看待美中雙邊關係，不只限於政治、經貿與人權，

更要擴及北韓、柬埔寨及聯合國和平維持任務等更大的合作架構。此外，這是一

種「長遠的」友好關係，冷戰後期雙方合作反制蘇聯已經過去，雙方需要思考建

立一種可以合作的規範，共同處理區域及全球安全的事務。此關係的建立是一種

59 「各國持續表態 關切台海中共演習」，聯合報，1996 年 3 月 13 日，版 4， 60 「美國捲入台海危機 國際反應堪玩味」，中國時報，1996 年 3 月 14 日，版 5。 61 「經濟快車誘人 澳洲心繫亞洲」，聯合報，1996 年 5 月 26 日，版 10。 62 王高成，前引書，頁 146-147。

73 「漸進性的」過程，雙方加強在外交政策上的共同合作，針對雙邊、區域、全球

軍事事務進行戰略性的對話與合作，但是無意於建立軍事同盟，也非針對第三者

的戰略關係。63

只是美中兩次高峰會後發生了一連串影相雙邊關係的負面事件，包括中國涉

嫌竊取美國核子武器機密案、美國國會針對中國竊取美國機密進行調查後而發佈

的「考克斯報告」64（Cox Report）、中國駐南斯拉夫大使館被北約戰機誤炸事件，

以及美中雙方既有的人權爭議、戰區飛彈防禦系統及武器擴散爭議、台灣議題爭

議、中美軍機擦撞事件等，使得雙方建設性戰略夥伴關係面臨挑戰，也間接影響

了下一屆 George W. Bush 總統上台後，美國政府改弦易轍，將建設性戰略夥伴關

係調整為戰略競爭關係，此部份將在下一節探討。

五、小結

美國 Clinton 政府對中國採取的交往戰略成果，主要表現在雙方舉行的高層

政治與戰略對話，也表現在經濟與軍事交流。但是在透過經濟發展帶動中國政治

民主化的期待方面是有落差的。此外，藉由交往而將中國融入國際建制方面的成

果，是有得有失。原則上，越是有利於中國經濟發展的安排項目，成效越加明顯，

63 同前註，頁 147-149。 64 Cox Report 是美國眾議院針對一連串有關中國涉嫌竊取核武技術，成立「美國國家安全及與 中華人民共和國的軍事/商業考量委員會」，由考克斯（Christopher Cox）主持，進行調查所完成 的報告。美國眾院以 428 票對 0 票壓倒性的票數，通過調查報告的 26 項建議，加緊對中國大陸 科技出口的管制；加強反制中國大陸針對美國的間諜活動；凍結美國能源部的外籍訪客參觀計劃 等。26 項建議的主要內容有下列幾點：1.在國防部成立科技安全辦公室，統籌管理重要軍事科技 轉移事宜。2.美國總統需每年向國會作出美國對中國大陸出口何種科技的報告。3.在能源部成立 外國情報及反情報辦公室；加重關於違反能源部安全規定之懲罰。4.凍結美國能源部的外籍訪客 參觀計劃，直至能源部可確保訪客參觀計劃安全無虞為止。5.美國總統並需評估美國應否由能源 部繼續負責核武的設計。美國總統每半年需向國會報告，美國行政當局各部門所做反制中國大陸 針對美國的間諜活動。6.增加電子安全的反情報經費。7.能源部、國務院及國防部每年評估轉移 超級電腦給大陸，對美國家安全的影響。8.促請美國總統尋求與中國大陸簽署協議，俾隨時抽查 已轉移給大陸的超級電腦，是否依規定僅供民間使用而未轉給軍方。9.所有美國轉移給中國大陸 發射衛星的科技，都需作記錄並提出報告。國防部並派專家，在衛星運抵大陸後，實施廿四小時 緊密監控。參閱「428:0 考克斯報告 26 項建議 美眾院通過」，聯合報，1999 年 6 月 11 日，版 13。

74 但是越涉及中國在主權完整、國家或政權安全方面，成效越是有限。65

美中在政治層面建立了高層領導人經常性會面以及高層政治熱線電話，具有

化解歧見與達成合作的效用，雙方達成「建設性戰略夥伴關係」的安排，亦使得

中國的國際地位獲得提昇。在軍事與安全方面，對話與交流管道逐漸多元，但也

因受到負面事件發生的影響經常暫緩或中斷，軍事交流帶來雙方軍事信心的建

立，使雙方承諾互不將戰略核武瞄準對方，亦有助於區域安全穩定的發展。在經

貿方面，美中之間的貿易往來越來越緊密，不僅美國的財政收入由赤字轉為盈

餘，66中國也獲得美國同意給予永久正常貿易夥伴關係，雙方亦達成中國進入世

界貿易組織的協議安排。中國願意與美國推進戰略夥伴關係的主要用意之一在於

加速其經濟發展，因此在雙方擴大交往過程可以觀察到中國逐步降低關稅、移除

非關稅措施、進行金融改革，也希望能夠儘快與美國完成談判，加入世界貿易組

織。67

在引導中國加入國際安全與限武建制方面，中國陸續加入「核武不擴散條

約」、「禁止化學武器公約」、「全面禁止核武試爆條約」、「桑格委員會」，同意貫

徹「禁止生物武器公約」，遵守「飛彈技術管制協議」。68中國願意簽署當然有其

國際社會觀感的考量，但美國的作用也是關鍵，因此成效頗佳。在人權方面，中

國雖簽署「經濟、社會及文化權力國際公約」及「公民及政治權利公約」，69但

中國仍不准成立反對黨，並持續打壓法輪功及西藏人權，而美國也將人權議題與

最惠國待遇脫鉤，顯見中國在推動實質政治改革與人權保障的成效上相當有限，

美國欲透過經貿發展促進中國政治改革的目標也是有落差的。

65 王高成，前引書，頁 319。 66 1993 年美國的財政赤字 2550 億美元，1998 年財政盈餘 692 億美元，2000 年盈餘 2364 億美元， 同前註，頁 315，表三。 67 同前註，頁 319。 68 「桑格委員會」（Zangger Committee）又稱為核子出口委員會；中國在 1984 年已加入禁止生 物武器公約；但中國尚未加入飛彈技術管制協議。 69 王高成，前引書，頁 320。

75 美國一方面積極推動與中國交往，但基於穩定亞太地區安全的考量，另一方

面仍持續維護美國在亞太地區的安全網。美國初始是藉由雙邊同盟來建構此安全

網，然而若要能發揮此安全網的整體效用，則必須跨越雙邊架構，讓各種雙邊能

夠相互合作或是發揮整合效能。因此，美國於 1990 年代中期開始推動美國、日

本、南韓、澳大利亞等國之間的合作。美、日、韓三國在 1996 年初舉行第一次

的三邊不定期安全磋商，主要是針對朝鮮半島情勢，1999 年 2 月成立三邊協調

與監督小組，將不定期磋商正式化。在這期間，日韓兩國舉行高峰會，確定舉行

雙邊定期安全與防衛磋商，之後也舉行雙邊海上搜救聯合演習。70美國與澳大利

亞則持續提昇雙邊安全關係，1996 年 7 月，澳美在雙方部長級諮商會議之後，

共同發表「澳美 21 世紀戰略夥伴關係」聯合聲明（亦稱「雪梨宣言」），此聲明

被視為「澳紐美安全條約」合作的具體化，加強彼此在軍事與國防的合作。712001

年在澳美例行部長級會議中，提議澳美日三方舉行多邊安全對話機制。

由於亞洲地區仍存在許多潛在的衝突點，如台灣海峽、朝鮮半島、印度與巴

基斯坦等，這些衝突點與中國有著直接或間接的關係，美國在維護其亞太安全網

時，就必須與日本、南韓、澳大利亞等亞洲盟國協調美國的中國政策，爭取這些

盟國的支持，使其能夠站在現實戰略基礎上，執行美國的中國政策，產生有效的

影響力。72

第三節 反恐時期（2001-2008）

中國威脅論在 1990 年初開始興起，對中國崛起現象與行為的警惕並沒有因

美中關係邁入建設性戰略夥伴關係而終止，中國綜合國力，無論經濟、軍事以及

在亞太地區的影響力都大幅提昇，在美國保守派人物的觀點，中國崛起對區域安

70 吳心伯，前引書，頁 117。 71 Department of Foreign Affairs and Trade, “Australia-United States Ministerial Consultations, Sydney Statement,” http://www.dfat.gov.au/geo/us/ausmin/sydney_statement.html 72 Robert D. Blackwill and Paul Dibb eds., America's Asian Alliances (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2000), pp.ix-xii.

76 全及美國霸權都將構成威脅。

美國 George W. Bush 總統上台後，為保衛美國獨霸世界的地位，將伊朗、伊

拉克、北韓、古巴、利比亞、敘利亞等國稱之為「邪惡軸心」，作為其假想敵，

與這些國家有密切關係的中國，則是美國想要拉攏又需防範的對象。對此，George

W. Bush 政府轉變美中關係既有的戰略夥伴關係為戰略競爭關係，也將亞太地區

的重點從中國移向強化與日本、澳大利亞等亞太盟邦關係的建構。911 恐怖主義

事件使得美中兩國關係又發生轉折，朝向戰略合作關係發展，到 2005 年美國開

始期待中國成為一個負責任的利害關係者。然而，美中因彼此在亞太地區的利益

差異，使雙方在合作中仍顯露出競爭的態勢。

一、戰略競爭關係

當全世界正在準備迎接邁入新千禧年之際，美國國內也正熱烈進行總統大選

的競選活動。當時的候選人 George W. Bush 在 1999 年競選時就以「一個鮮明的

美國國際主義」為題發表演說，演說內容論述美國對外應具有的國際主義，是一

個結合沒有幻想的理想主義，具備信心但不自大，能為美國理念服務的現實主義

(A distinctly American internationalism. Idealism, without illusions. Confidence,

without conceit. Realism, in the service of American ideals)。73

在其演說中，George W. Bush 認為美國對亞洲的日本、南韓、菲律賓、澳大

利亞與泰國等盟國，應該展現出強烈支持。對於台灣，雖然美國不否認一個中國，

但也要協助台灣防衛自己。然而，對於中國，George W. Bush 將其定位為競爭者，

與當時 Bill Clinton 政府所認定的戰略夥伴有所差異，他說美國歡迎一個自由繁

榮的中國，但中國將其財富投資在戰略性武器發展上，因此美國雖對中國無敵

73 Governor George W. Bush, "A Distinctly American Internationalism," Speech in Ronald Reagan Presidential Library, Simi Valley, California, November 19, 1999. http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/bush/wspeech.htm

77 意，但也不能存有幻想。

擔任 George W. Bush 政府國家安全顧問的 Condoleeza Rice，在 George W.

Bush 競選期間於外交事務季刊（Foreign Affairs）發表題為「促進國家利益」

（Promoting the National Interest）的文章，認為中國不是一個現狀的強權（status

quo power），而是一個試圖改變亞洲權力平衡的國家，因此中國是美國的戰略競

爭者而非戰略夥伴。Condoleeza Rice 強調美國應與中國合作，但若與中國利益發

生衝突時，不應畏於與之對抗，美國維持強大軍力是可以讓中國知道以武力與美

國對抗的後果是難以想像的。George W. Bush 在競選時期的重要決策幕僚，例如

之後出任副總統的 Dick Cheney、國防部長 Donald Rumsfeld 等人，也都是抱持現

實主義觀點看待中國，認為一個崛起的強權必然會挑戰現狀。74

2001 年 4 月 1 日在中國南海上空發生美中軍機擦撞事件，中國政府對此立

場相當強硬，國內各主要都市都有反美示威活動，媒體批評美國的聲浪高漲。江

澤民拒接 George W. Bush 在擦撞事件後第一時間所撥打的電話，之後數日透過媒

體表示美國應該向中國人民道歉，應該作些有利於雙方關係發展的事情，不要有

不利兩國關係的言論。75美國政府為了營救在中國境內的美軍，態度始終趨於低

調，甚至透過道歉信函才能將美軍接回美國。但面對中國的強勢態度與示威活

動，美國國內也掀起一陣反華浪潮，隨後美國政府也有一連串的措施，諸如中止

美中軍事交流、限制雙方學術交往、在聯合國人權委員會提案譴責中國違反人權

案、指控中國向巴基斯坦擴散飛彈技術。George W. Bush 政府也沒有因為美中撞

機事件延緩對台軍售、甚至達成對台灣出售價值 60 億美元的武器的決定，以及

再次表達協防台灣的信念，陳水扁總統不僅在紐約過境也與紐約市長會面，

74 Condoleezza Rice, “Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, Vol. 79, No. 1 (January-February 2000), pp. 45-62.；David M. Lampton and Richard Daniel Ewing, U.S.-China Relations in a Post-September 11th World (Washington, D.C.: The Nixon Center, 2002), p. 3, 詳林文 程，「美中台關係與台海安全」，新世紀智庫論壇，第 31 期（2005 年 9 月 30 日），頁 57-58。 75 「江澤民：美國應該向中國人民道歉」，人民日報，2001 年 4 月 5 日，版 1。

78 George W. Bush 還與西藏精神領袖達賴喇嘛進行正式會晤。76美國國防部副部長

Paul Wolfowitz 也表示中國幾乎肯定在新世紀將成為世界超級強權，且可能成為

美國的威脅，顯現出 George W. Bush 政府內對中國潛在威脅的觀點。77

然而，美國國務卿 Colin Powell 在其任命聽證會上卻表示，雖然美國將中國

定位為競爭者，也是潛在的區域對手，但中國也是美國諮商的夥伴。他認為美國

並非在各個領域都將中國視為戰略競爭者，競爭本身不代表彼此互不信賴或是一

定紛爭不斷，兩國必須以互信來處理歧見。Colin Powell 表示，美國與中國在某

些領域上需要合作，例如雙方在朝鮮半島有著重疊的利益，因此在此領域，中國

不是敵人，而美國也要努力不要讓中國走向此一道路。78 軍機擦撞事件後三個

月，Colin Powell 訪問北京並多次以「朋友」來形容中國，並傳達 George W. Bush

總統希望與中國建立「建設性合作關係」的訊息，在人權、貿易與禁止武器擴散

等領域能與中國進行對話與合作。911 恐怖攻擊事件發生之後，美國的首要敵人

從傳統安全轉變為非傳統安全的恐怖主義身上，對中國的政策也開始改變。美國

基於反恐行動的需求，使得美中兩國合作的領域開始廣闊起來。

中國基於自己國家利益考量，對於美國 George W. Bush 在競選期間以及當選

初期所採取的戰略競爭關係觀點，並沒有立即做出具衝突性的強烈反應，因為中

國當下最主要的利益是全力發展經濟，透過經濟力量開展睦鄰政策，強化中國在

亞太地區的影響力。且在軍機擦撞事件發生後，美國行政部門仍有緩和美中雙方

關係的舉措，例如與中國完成加入世界貿易組織最後談判，未受美國國會建議杯

葛北京申辦奧運所影響、保持中立，這些都是中國面對美國不友好態度下，盤算

要獲得美國在特定議題上的支持，才能達成其所關注的經濟發展與國力形象的塑

76 胡禮忠、江西元，「布什執政以來的中美關係：回顧與展望」，國際觀察，第 1 期（2002 年）， 頁 39。 77 許志嘉，「九一一事件後美國對中共政策的調整」，問題與研究，第 42 卷第 3 期（2003 年 5-6 月），頁 85。 78 Colin L. Powell, “Confirmation Hearing by Colin L. Powell,” Testimony before the United States Senate Foreign Relations Committee, Washington, DC, January 17, 2001. http://www.state.gov/secretary/rm/2001/443.htm

79 造。

二、建設性合作關係

2001 年 9 月 11 日，美國紐約世貿大樓以及華盛頓國防部五角大廈遭受恐怖

分子襲擊，這場襲擊對美國而言不僅是近萬人的死傷，其最重要的意涵是美國本

土在二次戰後首次遭受到外來的攻擊，帶給美國極大的震撼。策劃及發動這場襲

擊行動的是以 Osama bin Laden 為首的 al Qaeda 組織，以及與其有密切關係的阿

富汗 Taliban 政權，他們成為美國政府矢言採取報復行動的對象。然而這場反恐

戰爭與傳統戰爭的對象截然不同，過去戰略威脅主要來自具有侵略性或威脅性的

強權國家，但是反恐戰爭所要面對的是弱小失敗的國家（weak and failed states），

以及擁有毀滅性武器的少數組織與團體，他們散佈在世界各地，難以掌握。為了

要達成反恐戰爭目標，美國有必要獲得其同盟夥伴的協助，並需要尋求世界各主

要國家的支持。2002 年美國「國家安全戰略報告」就說明了美國必須採取結盟

方式來執行反恐戰略，該報告也指出明確的戰略優先目標、照顧其他國家的利

益、謙卑的態度與持續的協商，是美國能有效領導反恐聯盟的先決條件。79

George W. Bush 政府開始組織廣泛的國際結盟，既有的北大西洋公約組織成

員國與亞太地區的雙邊安全成員國是美國反恐戰爭的主要力量，英國與澳大利亞

是最積極支持美國反恐行動的國家。澳大利亞總理 John Howard 在 911 事件當日

正好在華府進行國是訪問，紐約世貿大樓倒塌與之後巴里島爆炸案都涉及澳大利

亞公民嚴重死傷，為此，澳大利亞政府引用澳紐美安全條約的規定，出兵協助美

國對抗恐怖主義。80此外，美國也積極解決以色列與阿拉伯國家之間的爭議，期

望獲得回教世界國家的支持；調解印度與巴基斯坦之間的紛爭；資助阿富汗鄰國

79 George W. Bush, The National Security Strategy of the United States of America (Washington D.C.: White House, September 2002), pp.1 & 25. http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss.pdf 80 “U.S. - Australia United Against Terrorism,” 14 September 2001, http://canberra.usembassy.gov/irc/us-oz/2001/09/14/wh1.html

80 的巴基斯坦，準備將巴基斯坦作為攻擊阿富汗 Taliban 政權的基地。美國也將結

盟行動擴大到回教人口眾多的東南亞地區，也因為在東南亞發生巴里島與雅加達

恐怖主義爆炸案，東協國家在 2002 年 8 月與美國簽訂「合作打擊國際恐怖主義

聯合宣言」，雙方同意共同分享反恐情報、加強跨國合作，控制恐怖份子入境，

遵守聯合國安理會有關決議與宣言。81

美國與俄羅斯及中國改善關係也是美國進行國際結盟的重點，俄羅斯政府表

達願意與美國共同對抗恐怖主義，維護彼此的重大利益，這是俄羅斯第一次與西

方國家形成戰略夥伴，82中國江澤民表示願意與美國和國際社會加強對話，開展

合作，共同打擊一切恐怖主義暴力活動。

中國對美國採取合作的主因是著眼於中國境內的安全與經濟利益的維護。中

國自認也是恐怖主義的受害者，因為「東突」以及「藏獨」組織所實行的暴力活

動直接影響中國西北與西南地區的穩定與安全；中國海外利益亦受到恐怖主義的

威脅，特別是中國能源運輸通路的安全受到影響；恐怖主義在中亞、南亞及東南

亞地區的活動，有向中國境內滲透的趨勢，對中國國內安全有著潛在負面影響。

83 從時間的角度來看，中國即將在當年 10 月首次舉辦亞太經濟合作會議

(APEC)，也即將於當年 12 月份正式加入世界貿易組織（WTO），與美國合作共

同反恐，可以確保會議的安全舉行，也可以避免加入世界貿易組織可能產生意外

的阻擾。此外，加入反恐行列也可以反駁中國暗中資助恐怖主義國家或協助武器

擴散的指控。84 最後，參與支持美國反恐的重要利益之一，在於當美國將反恐

行動作為優先任務之後，對中國的挑戰將退而其次，此將有助於中國持續發展國

力。

81 “ASEAN – United States of America Joint Declaration for Cooperation to Combat International Terrorism,” August 1, 2002. http://www.aseansec.org/7424.htm 82 Oksana Antonenko, “Putins’s Gamble,” Survival, Vol 43, No. 4 (February 2001), p.49. 83 張潔，「中國的反恐政策：原則、內容與措施」，當代亞太，第 11 期（2005 年），頁 31。 84 Shirley Kan, China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Policy Issues, CRS Report for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, December 7, 2004), p.5.

81 對於反恐行動下的美中關係應該怎樣界定，George W. Bush 政府的國務卿

Colin Powell 認為雙方應建立「坦誠、建設、合作」的關係，有關「競爭者」或

是「戰略夥伴」都不適合涵蓋複雜的雙方關係。85對美國來說，雖然不再使用較

具敵視性的「戰略競爭者」來描述中國，但也沒有期待雙方會回到上世紀末較具

友善性的戰略夥伴關係，這可以從美國國防部的諸多報告窺視端倪。美國國防部

長 Donald Rumsfeld 在給總統與國會的年度報告中，就以隱喻的方式表達亞洲地

區出現一個競爭對手，且國防部年度檢討的中國軍力報告指出中國加強軍費支出

的主要目標，是要用於潛在的台海衝突，因為中國視美國為未來長期的挑戰，要

增加美國介入台海衝突中的複雜性與困難度。86整體來看，在反恐時期中國作為

美國潛在戰略競爭者的想法並沒有完全消失，只是美國需要中國的合作進行反恐

行動，而修正美中關係的用語。

2001 年 10 月，中國在上海舉辦亞太經濟合作會議之經濟領袖非正式高峰

會，美中藉此舉行雙方高峰會，彼此同意建立「建設性合作關係」，也開啟雙方

在許多層面上的合作。在反恐方面，中國駐聯合國代表發言支持國際社會合作打

擊恐怖主義，並於聯合國反恐怖主義決議案中投下支持票，配合聯合國決議凍結

恐怖份子在中國境內銀行的資金。87而且，中國在上海舉辦的亞太經濟合作會議

將反恐列為會議的主要議題，支持會後發表的反恐聯合聲明。美中的合作關係也

延伸到政治與軍事領域，雙方高層交流互訪頻繁，88原本因軍機擦撞事件而中斷

的軍事交流也開始恢復。在國際局勢方面，2003 年 1 月北韓退出「核不擴散條

約」引起美國與東亞等國家嚴重關注，中國基於國家利益並配合美國與國際的關

注，於當年 3 月舉行中國、美國與北韓的「三邊會談」，之後努力主導發展出由

85 許志嘉，前引文，頁 88-89。 86 同前註，頁 88-89。 87 中國有選擇性地美國合作，在情報分享部份被認為並不足夠，在聯合國也沒有支持派遣聯合 國部隊對伊拉克進行戰爭。 88 George W. Bush 與江澤民的互訪會面（2002 年 2 月 George W. Bush 訪中，2002 年 10 江澤民訪 美），George W. Bush 與胡錦濤的互訪會面（2002 年 4 月胡錦濤以國家副主席身份訪美，2005 年 11 月 George W. Bush 訪中，2006 年 4 月胡錦濤訪美，2008 年 George W. Bush 訪中參加奧運）。 美中雙方高層也在各種國際場合會面，如每年舉辦的亞太經濟合作會議。

82 中、美、日、俄與南北韓的「六方會談」，試圖和平解決此問題，89這也恰好替

全力投入反恐行動的美國降低發動另外一場軍事戰爭的可能性。

三、負責任利害關係者

美國 George W. Bush 政府的中國政策在 2005 年產生新的變化，副國務卿

Robert Zoellick 在「美中關係全國委員會」發表演說指出，90中國在美國的政策

引導下已經加入這個世界，現在美國應該讓中國成為一個國際體系的「負責任利

害關係者」（responsible stakeholder），中國經濟改革能夠成功，國力能夠強盛，

國際體系的穩定及提供中國廣大的貿易機會是重要因素，因此，中國現在應該要

與美國及其他國家共同維持、改革、推進這個使中國獲得經濟改革成功的國際體

系。美國之所以會尋求中國負起責任的主要原因，在於美中雙方與國際各國都面

臨著共同的挑戰 -- 恐怖主義和利用伊斯蘭宗教的極端主義、大規模殺傷性武器

擴散、貧困和疾病等，Robert Zoellick 在演講中運用反問的語氣表示，想像這一

系列挑戰，然後再問美國與中國的合作或對抗是使這些問題的處理更容易還是更

艱難。2006 年 2 月美國國防部出版的「四年防務評估報告」（The Quadrennial

Defense Review 2006），91也提到美國對中國的目標是繼續促使中國成為經濟上的

夥伴和負責任利害關係者。2006 年 3 月美國「國家安全戰略報告」（The National

Security Strategy of the United States of America）也認為中國現在已經是全球性的

重要國家，應該要扮演「一個負責任利害關係者」，與美國共同提振國際體系。92

美國對於中國如何成為負責任的利害關係者有其主觀看法，Robert Zoellick

89 時殷弘，「北京六方會談與中國外交作為」，教學與研究，第 10 期（2003 年），頁 21。 90 Robert Zoellick, “Whither China: From Membership to Responsible?” Remark to National Committee on U.S.-China Relations, September 21, 2005. http://merln.ndu.edu/archivepdf/china/State/53682.pdf 91 U.S. Department of Defense, The Quadrennial Defense Review 2006 (Washington D.C.: U.S. Department of Defense, 2006), p.29. 92 George W. Bush, The National Security Strategy of the United States of America (Washington D.C.: White House, 2006). p.41.

83 在演說中就提到幾個層面的建議，希望中國能夠緩和世界各國對其與國際情勢發

展的焦慮。Robert Zoellick 認為，93在軍事外交方面，中國應公開解釋其國防支

出、意圖、方向與軍事演習；中國的外交手段除促進其國家利益之外，應該要協

助維持國際體系，例如確保北韓遵守中止核武計畫的協議，支持終止伊朗核武發

展計畫，落實中國對阿富汗與伊拉克的捐款承諾，妥善處理蘇丹與緬甸的問題。

在國際政治經濟方面，中國藉由重商主義策略來跟一些國外政權結合的作法，會

傷害中國的聲譽，也會被質疑中國的意圖何在；中國在亞洲已經扮演了重要角

色，但不應該尋求權力優勢，而應該共同與美國、東協、澳大利亞、日本等國家，

透過東協區域論壇與亞太經濟合作會議等途徑來尋求區域安全與繁榮；中國應避

免獨占國際能源並應分擔國際經濟責任，例如停止竊取智慧財產權與仿冒等行

為，讓人民幣的匯率依據市場力量進行調整。在台灣方面，中國與台灣關係的選

擇，會向外界傳遞重要訊息；台灣、日本與南韓都是儒家文化的社會，一樣可以

實行蓬勃的民主。在內政方面，美國認為強調經濟成長與民族主義的一黨專政是

危險且錯誤的；中國應考慮在省縣層級進行選舉；中國應改革司法，停止騷擾與

監禁報導中國問題的記者。

中國對美國提出「負責任利害關係者」的看法，在胡錦濤於 2006 年 4 月赴

美進行國是訪問之際，與 George W. Bush 在白宮會談時表示提出初步的回應。他

認為中美關係已超越雙邊關係的範疇，越來越具有全球影響和戰略意義，因此在

維護世界和平、促進共同發展方面，中美雙方擁有廣泛而重要的共同戰略利益，

肩負著共同責任。胡錦濤認為中美雙方不僅是利害關係者，而且更應該是建設性

合作者，所以雙方應共同努力，全面推進中美建設性合作關係。94胡錦濤論述的

內容，在 2007 年亞太經濟合作會議的中美元首會談再度提及，中國外交部相關

人員也在雙方重要場合也都重複敘述。2009 年美中建交三十週年，中國外交部

93 Robert Zoellick, op. cit. 94「胡錦濤同布什會談 就中美共同關心問題達成」，新華社，2006 年 4 月 21 日， http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/ldhd/2006-04/21/content_259420.htm

84 發言人就表示：「中美建交三十年來，兩國之間已有清晰的戰略定位，不僅是利

益攸關方，更是建設性的合作者。」95

綜觀中國對美國「負責任利害關係者」的論述有兩個回應方向，一是迴避「負

責任」的字眼，二是回頭轉向「建設性合作關係」。中國學者就表示，美國將中

國視為「利害關係者」，代表著中國崛起後作為一個「具有世界影響力的區域大

國」的正面意義已被認可，但是中國學者質疑「負責任」並無客觀標準，且應該

由誰來定義責任內容，故認為美國不應該單方向要求中國負責任，美國也應該作

一個負責任利害關係者。96此外，中國學者認為按照美國的期望，「負責任利害

關係者」就是要中國在行為、價值觀以及政治體制上向美國等西方國家看齊，來

實現徹底的轉型。97中國比較偏好建設性合作關係的定位，此定位是中國樂於接

受的概念，中國本來就不認為美中關係已經達到戰略合作關係，而建設性合作則

可以描述雙方在多領域朝向建設性的方向共同合作，是中國不失自主性立場又可

與美國連結，是藉此持續發展國力的較佳選項。

第四節 美中關係演變與澳美中三角

一、美中關係演變對澳大利亞的影響

從歷史的角度觀察，美中關係的演變會對澳大利亞在澳美與澳中關係發展上

帶來壓力。若美中關係處於良好階段，則澳大利亞在發展澳美與澳中關係上就沒

有太大困難，同時也降低必須在美中雙邊進行選擇的困境；反之，若美中關係處

於緊張情勢階段，澳大利亞在發展澳美或澳中關係上就會有較大的困難，且有可

95，「中國外交部：中美是利益攸關方和建設性合作者」，新華網，2009 年 1 月 8 日， http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2009-01/08/content_10625334.htm 96 倪峰，「從『利益攸關方』到『建設性合作者』--胡錦濤主席訪美與中美關係」，當代世界，第 6 期（2006 年），頁 14。 97 劉建飛，「『中國責任論』：挑戰還是機遇」，瞭望新聞週刊，第 23 期（2007 年 6 月），頁 64。

85 能面臨必須在美中雙邊進行選擇的困境。

（一）美中關係處於緊張狀態有幾個時期，包括冷戰至美中和解之前，後冷戰時

期發生的台海爭端與美中軍機擦撞事件，以及美中處於戰略競爭態勢，這

些階段使得澳大利亞與中國的關係大受影響，同時澳大利亞想要同時發展

澳美與澳中兩個雙邊關係的困境也大為提昇。

冷戰前期，中國採取對蘇聯的「一邊倒」政策、美國對中國則採取圍堵與孤

立政策，美中彼此相互敵視。所有與美國有同盟關係的國家，包括澳大利亞在內，

其對外關係無不受到美國外交政策影響。當時澳大利亞 Robert Menzies 政府縱然

有意跟隨英國腳步與中國開展政治關係，但因澳大利亞的國家安全需要美國的保

護，不僅在美中敵對情勢下望而卻步，更積極配合美國的中國政策，對中國進行

圍堵與孤立。

後冷戰時期，1996 年，中國針對台灣總統大選在台海進行試射飛彈，造成

台海情勢緊張大幅升高，美中兩國在台海形成對峙局面，對此，澳大利亞公開支

持美國佈署在台海的軍事監控與嚇阻行動。中國對澳大利亞公開支持美國感到不

高興，澳中關係跌落冷戰後的第二個低潮期。98台海風雲在 2000 年 3 月再次出

現，中國出言恫嚇台灣總統選舉，若有台獨行為將採取軍事行動。中國此次雖然

沒有實際的飛彈試射行為，但仍造成台海局勢與美中關係的緊張。澳大利亞出面

關切並要求中國自制，此舉反而遭受中國警告，不要支持美國在台灣的軍事行動。

2001 年，George W. Bush 政府上任後視中國為「戰略競爭者」，同年 3 月在

中國南海上空發生美中軍機擦撞事件，造成美中雙方關係的緊張。此時澳大利亞

三艘軍艦剛好通過台灣海峽，中國則以海軍軍艦展開跟監，99表現出不友好的行

98 冷戰後，澳中關係因六四天安門事件而落入低潮。劉樊德，澳大利亞東亞政策的演變 (北京： 世界知識出版社，2004 年)，頁 218-219。 99 侯敏耀，「霍華德執政以來的澳美同盟和中澳關係」，歷史教學問題，第 4 期（2007 年），頁

86 動。

反恐時期的美中關係相對較為穩定，但是針對中國崛起對美國霸權所帶來的

挑戰，美國除了批評中國軍事現代化不夠透明，也設計「負責任利害關係者」的

角色，要求中國在此框架內使其軍事支出透明化，並協助維持國際體系、放棄重

商主義、遵守智慧財產權、讓人民幣匯率市場化以及實施民主憲政等。此政策雖

未構成美中雙方的重大紛爭，但是中國的看法卻有所不同。對此，澳大利亞則是

支持美國的看法，要求中國要作為一個「負責任的利害關係者」，應公開解釋中

國國防支出、目標與方向，此舉也引起中國對澳大利亞的批評。

（二）美中關係處於良好階段亦有幾個時期，包括冷戰後期美國針對蘇聯打「中

國牌」階段，後冷戰時期的交往階段，以及反恐時期，澳大利亞得以同時

開展澳美與澳中雙邊關係，在美中雙邊選擇的困境相對降低。

冷戰時期中蘇分裂之際，美國政府採取「聯中抑蘇」戰略，對中國採取圍堵

但不孤立政策，在 Richard Nixon 政府秘密與中國進行雙邊關係和解之後，坎培

拉過去想要推動與北京建立外交關係的困境便不復存在。

後冷戰時期，因美國 George H. W. Bush 政府對中國的友善，以及 Bill Clinton

政府對中國實施擴大交往政策，美中在政治、經貿與軍事與文化等各層面進行廣

泛交流，交往政策下的美中關係發展方向是正面的。在此期間的澳大利亞工黨政

府，也順勢積極開展包括中國在內與亞洲「全面交往」政策，惟先前提及此時期

發生的美中衝突事件則為例外。

911 事件發生後，美國的反恐活動需要中國支持，而中國也能適時地配合美

國的反恐行動。在反恐時期，美中歷經「建設性合作關係」階段以及美方提出「負

63。

87 責任利害關係者」的期待，兩國之間沒有發生重大衝突事件，澳大利亞也因全力

支持美國反恐的成果，在獲得美國的信任下，能夠順利開展澳中關係。然而，也

因為澳中關係的越發緊密，澳大利亞對中國在經貿上依賴越來越深，使得 2004

年與 2005 年澳大利亞外長有關美中若在台海發生衝突的言論，使得澳美關係似

乎出現裂痕。

二、澳美中三角關係的演變

從澳美中三角作為觀察主體，可以發現在不同階段產生不同的三角類型。冷

戰初期，美中雙邊處於敵對狀態，澳美雙方基於「澳紐美安全條約」具有軍事同

盟關係，澳中關係則因澳大利亞支持美國的中國政策而處於敵對狀態，此時期的

澳美中三角屬於結婚類型，澳美兩國皆扮演著夥伴角色，中國則成為被澳美孤立

的孤雛角色。

這樣的三角關係到 1970 年代美中和解而有所改變。華盛頓在考量美中蘇戰

略三角關係時，決定利用中蘇分裂機會拉攏北京以孤立莫斯科，美中的和解卻也

牽連到澳美中三角的變化，從原來的結婚類型轉變成為羅曼蒂克類型，美國提昇

其地位變成一個樞紐角色，而澳大利亞卻變成一個側翼角色。但坎培拉並不願意

從原有夥伴角色的優越地位降為側翼角色，在澳中建交積極改善彼此關係之後，

澳美中形成雙邊皆是友善的三邊家族類型，三個國家都扮演著朋友的角色。中國

在轉變過程中，則從初始不利的孤雛地位，最終轉變成為有利的朋友角色。

但這樣的三邊家族類型並不穩定，容易受到許多事件影響而改變，主要的改

變多發生在美中與澳中兩個雙邊關係。冷戰後期，蘇聯的威脅勢力逐漸削弱並與

美中同時進行和解，美中雙邊關係漸漸在經貿、科技轉移、核能輸出、武器管制

與人權等領域產生磨擦與爭執。1989 年中國發生天安門屠殺事件，人權議題使

得中國不僅受到來自澳美雙方的經濟制裁，澳大利亞更進一步改善與台灣的關

88 係，100美中與澳中兩個雙邊走入低潮，澳美中三角關係一度退回到結婚類型。而

後，中國的示好以及澳美在其利益考量之下，雖使澳美中三角關係又回到友善的

三邊家族類型，然而美中關係受到 1996 年中國在台海進行飛彈試射影響，雙方

在台海呈現出對峙局面，澳大利亞支持美國在台海佈署航空母艦、穩定區域安全

的措施，且抨擊中國在台海的軍事挑釁行為，澳美中三角關係有退回到結婚類型

的趨勢。直到美中關係改善，澳中關係也跟著改善，三方關係才又逐漸回到三邊

家族類型。

澳美中三角關係類型的演變，從美中和解以後就在三邊家族與結婚類型之間

擺盪，冷戰後是如此，進入新世紀後亦有此現象。在 George W. Bush 政府將中國

界定為戰略競爭者時期，美中關係步入低潮；而澳大利亞許多的發展，如 2000

年發佈的國防白皮書採取前沿防衛政策、關切中國對 2000 年台灣總統大選的言

詞恫嚇，使得中國對澳美可能聯手涉入台海紛爭感到憂心。101直到 2001 年 911

事件發生後，美國因反恐需求改善美中關係，在美中關係和緩下，澳中關係也隨

之改善，澳美中三角關係漸漸回到三邊家族類型。

不過，這樣的情勢因澳大利亞對中國的經貿依賴越來越強烈似乎出現些許變

化。澳大利亞對於美中可能因台灣議題發生衝突，坎培拉依照「澳紐美安全條約」

是否有義務出兵協助美國，Downer 外長表現出否定的態度。此意味坎培拉認為

若美中之間發生衝突，其應該維持澳美與澳中兩個既有的友善雙邊關係，換言

之，若澳美中三角能演變成為羅曼蒂克類型，將自己從朋友或夥伴角色推向樞紐

角色，似乎才是維護澳大利亞最大利益的選擇。

澳美中三角要能夠形成對澳大利亞有利的羅曼蒂克類型，使澳大利亞居於樞

紐地位，其前提條件是美中衝突或交惡之際，澳大利亞要能夠同時獲得美中的拉

100 Edmund S. K. Fung. “Australian and China,” in P. J. Boyce and J. R. Angel eds., Diplomacy in the Marketplace: Australia in World Affairs, 1981-1990 (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1992), pp.291-292. 101 高鐵軍，「澳大利亞 2000 年國防白皮書述評」，外國軍事學術動態，第 2 期（2001 年），頁 15-17。

89 攏，或是同時能夠承受來自美中的施壓與負面報復舉措。因此，探討澳美關係及

澳中關係的內涵，得以瞭解澳大利亞是否具有能力以及能否如期所願，若澳大利

亞難以同時獲得美中的拉攏或是難以承受同時來自美中的施壓，則澳大利亞應該

期盼澳美中三角關係宜回到三邊家族類型、彼此扮演朋友角色，或是應該思考哪

一種結婚類型才是澳大利亞國家利益的最佳選擇。

90 第四章 澳大利亞與美國關係

澳大利亞與美國在安全、經濟與政治環節的深度，使得澳美之間是 一種最根本的關係。世界上沒有其他國家像美國一樣具有強大的國 際影響力，進一步強化澳大利亞得以影響美國以及與美國一起打拼 的能力，是提昇澳大利亞國家利益的基本功夫。即使美國所採取的 行動並不符合澳大利亞的國家利益，但雙方緊密的關係意味澳大利 亞正站在一個可以把澳大利亞觀點告訴美國，而美國將會予以傾 聽。（2003 年澳大利亞外交貿易白皮書，頁 xvi）

第一節 澳大利亞對美政策概論

澳大利亞原先是以英國為保護者。澳大利亞於 1901 年依據英國國會通過的

「澳大利亞憲法法案」（The Commonwealth of Australia Constitution Act），使得澳

洲原本各自獨立發展的英國殖民地，分別加入澳大利亞聯邦，成為一個在大英帝

國內部具有獨立自主權的自治領。但是初始，澳大利亞並沒有自己的外交決策

權，特別是條約簽訂權，對外重大決策仍由英國決定；澳大利亞也依賴英國海軍

的保衛，致使形成一個依賴英國決策的澳大利亞對外關係。然而地緣關係導致英

國的外交利益影響到澳大利亞的利益，導致澳大利亞發展出尋求自我利益的行

動，最主要的作法就是拉攏美國，澳美官方接觸開始拉開序曲。

一、拉攏政策

英國於 1902 年與日本簽訂「英日同盟」，其立意是可以讓英國不需要在太平

洋維持一隻龐大的海軍艦隊，而將主要軍力集中在大西洋、印度洋，以防衛英國

本土及重要殖民地的利益，但此舉使得澳大利亞擔憂其國防產生空虛，尤其是當

1905 年日本在日俄戰爭獲勝，更使得澳大利亞危機感增高。1907 年澳大利亞總

理 Alfred Deakin 開始測試發展澳美關係的途徑，Alfred Deakin 透過英國成功地

91 向美國總統 Theodore Roosevelt 邀請派遣美國海軍艦隊訪問澳大利亞；1之後

Alfred Deakin 進一步邀約 Theodore Roosevelt 訪問澳大利亞，Theodore Roosevelt

雖然婉拒，但對澳大利亞與美國之間的關係，卻有著正面引導的想法。2

亞洲的日本在經歷明治維新之後，開始計畫對外擴張政策，包括日本陸軍部

所主張的北進政策，以及日本海軍部所主張的南進政策。南進政策，主要是以台

灣為基地經略中國的福建和廣東，以及菲律賓等地區，之後逐步擴張到整個東南

亞。1922 年，日本在台灣的總督府為南進工作而進行的海外調查，已經將澳大

利亞、紐西蘭和太平洋諸島列入情蒐範圍，這也意味著澳大利亞開始受到日本的

威脅。3

1926 年大英帝國各自治領在帝國會議上，強烈要求享有與英國完全平等的

主權地位，會議最後同意給予各自治領平等地位，在內政和外交上互不隸屬，唯

對英王共同效忠，並在 1931 年以法案形式確定下來，澳大利亞政府對外事務的

獨立事權也有了法律基礎，只是澳大利亞對外代表仍安排在英國大使館之下運

作。隨而歐洲情勢的演變，第二次世界大戰似乎不可避免，英國政府為了拉攏美

國，期望美國對英國甚至是英國在太平洋的各自治領提供協助，故同意澳大利亞

向美國華盛頓派遣使節。41940 年澳大利亞派遣 R. G. Casey 擔任駐美使節，這是

澳大利亞首次可以有自己的觀點來接受外交資訊，也為澳美雙方在戰時同盟開啟

另一階段。5

1 由於外交權力在倫敦，所以總理 Alfred Deakin 先透過美國駐墨爾本與駐倫敦大使向美國 Theodore Roosevelt 總統發出邀請訊息，獲得正面反應後，再經由倫敦出面發出正式邀請。 2 Theodore Roosevelt 總統在其自傳中對澳大利亞有善意的回應，他說「美國應在未來的緊急事 態中站在澳大利亞一邊。」詳張建新，「歷史上的澳美關係」，歷史教學問題，第 4 期（ 1999 年）， 頁 45。 3 梁華璜，「臺灣總督恢復武官制的背景－日本帝國「南進」政策的變本加厲」，成大歷史學報， 第 22 期（1996 年 12 月）頁 59-90。 4 張建新，「兩次大戰之間澳美關係初探」，湛江師範學院學報，第 19 卷第 4 期（1998 年），頁 21-22。 5 Stewart Firth, Australia in International Politics: an introduction to Australian foreign policy (St Leonards, N.S.W.: Allen & Unwin, 1999), p.9.

92 二、同盟政策

戰時同盟。第二次世界大戰是澳大利亞對外政策關係轉折的分水嶺，從極度

配合英國政治與外交政策，開始基於自己的國家利益轉向美國尋求協助與合作。

6 1939 年 9 月 3 日，英法對德國宣戰，澳大利亞與紐西蘭也在當日對德宣戰、捲

入第二次世界大戰，可是當澳大利亞如同第一次世界大戰支援英國參與歐洲戰事

之際，日本在亞洲掀起的戰事使得澳大利亞開始意識到自己國家安全利益受到嚴

重威脅。1940 年 8 月，日本提出「大東亞共榮圈」，指明不僅要整個東南亞納入

勢力範圍，也計劃將澳大利亞與紐西蘭囊括在內。1942 年 5 月 31 日，日本對澳

大利亞展開襲擊。澳大利亞一方面積極尋求參與簽署 1942 年反法西斯侵略的「華

盛頓宣言」，藉由美英為首的多國合作以對抗軸心國；另一方面，澳大利亞也尋

求美國協助來保護自己國家安全利益。7 美國因日本襲擊珍珠港且佔領美屬菲律

賓，對日本的戰事在 Douglas MacArthur 將軍帶領下，配合澳大利亞政府的請求，

以澳大利亞作為反攻基地，開啟澳美雙方戰時的合作關係。8

澳紐美安全同盟。第二次世界大戰後，澳大利亞以戰勝國之姿開始活躍國際

舞台，時任外長的 Herbert Evatt 擔任「遠東諮詢委員會」下的政策委員會主席，

負責處理戰後對日問題；澳大利亞大法官 William Webb 擔任日本戰犯審理的法

官以及軍事法庭主席；澳大利亞並成為英國在太平洋事務的代表。在國防上，澳

大利亞認為仍需要與英國合作，因為澳大利亞所需的國防武器與工業規模仍然無

法自己自足。9除此之外，澳大利亞在 1947 年參謀長聯席會議的戰略防務報告中

6 Henry Albinski, “Australia and the United States,” in F. A. Mediansky ed., Australian Foreign Policy (South Melbourne: Macmillan Education Australia, 1997), p.186. 7 當 1942 年 2 月，日本佔領英國控制的新加坡且俘虜 1 萬 7 千名澳大利亞軍民，7 日內又佔領 巴布亞新幾內亞及轟炸澳大利亞北方達爾文港，澳大利亞全國為之震撼。此時英國不僅無法保衛 澳大利亞，Winston Churchill 總理還要求澳大利亞軍隊配合英國在歐陸以及東南亞戰事進行調 動，當時的澳大利亞 John Curtin 總理拒絕英國調動軍隊的要求，更積極尋求美國保護澳大利亞 的國家安全利益。 8 Stewart Firth, op. cit., pp.8-11. 9 汪詩明，「澳美馬努斯基地使用之爭—兼析戰後初期的澳美關係」，史學月刊，第 7 期（2005 年），頁 93。

93 指出：「在聯合國充分發揮作用之前，澳大利亞應該將他的安全依賴於英聯邦的

合作機制，依賴於其他國家尤其是美國達成可行的安排。」10隨著 1950 年國際

局勢發展，蘇聯扶持的共產主義勢力東擴，中國共產黨在中國取得政權、韓戰爆

發，促使美國對太平洋情勢提出「島鏈」（island chain）的戰略，擬將日本、南

韓、台灣、菲律賓、泰國、新加坡、澳大利亞與紐西蘭等國納為圍堵共產主義的

島鏈環節，澳紐因著對共產主義威脅勢力所帶來的恐懼，運用美國急欲扶持日本

簽訂對日和約的機會，成功地爭取美國同意，於 1951 年簽訂「澳紐美安全條約」，

為澳紐兩國的安全提供法律性質的保障基礎。

1945 年至 1965 年之間是澳大利亞主要軍事同盟轉型期間。11二次戰後，歐

洲強國，如法國與荷蘭，因反殖民運動而撤出亞洲，在區域內與澳大利亞有著相

似背景的大國僅剩下英國與美國。雖然澳大利亞與美國簽訂了「澳紐美安全條

約」，向美國購買軍事裝備，但是澳大利亞 Robert Menzies 政府仍以身為大英國

協成員為榮，其傾向英國政府政策的態度甚於其對美國的態度。例如在 1950 年

代中國砲擊金門的台海危機，澳大利亞代表大英國協表達不值得為台海小島發動

世界大戰；在英法入侵蘇伊士運河與美國政策產生衝突，澳大利亞也站在英國的

立場批評美國。12 1960 年代英國決定從蘇伊士運河以東撤軍，這個事實使得澳

大利亞將其保護者從英國完全轉向美國，並以美國馬首是瞻。

澳大利亞對美外交、軍事以及情報合作等領域，皆在「澳紐美安全條約」基

礎上發展，只是隨著澳大利亞國內執政政黨的輪替，對美政策在強調自主性的政

策修正，以及積極配合美國對外政策之間進行爭論與擺蕩。

10 W. H. Hudson and Wendy Way eds., Documents on Australian Foreign Policy 1937-1944 (Australian Government Publishing Service, 1995), p.297. Also see 汪詩明，前引文，頁 95。 11 Peter Edwards, Permanent Friends? Historical Reflections on the Australian-American Alliance (Sydney: Lowy Institute, 2005), pp.17-18. 12 Ibid., p.18.

94 三、全面合作與調整修正的親美政策

澳大利亞保守黨政府傾向與美國進行全面合作的主張，而工黨(Australian

Labor Party, ALP)政府比較強調外交政策的自主性，對美政策相對有所調整。保

守黨政府係指澳大利亞自由黨(Liberal Party of Australia)籌組的政府或自由黨與

澳大利亞鄉村黨(Country Party of Australia)或是自由黨與澳大利亞國家黨

（Australian National Party）所形成的聯合政府，主要包括 Robert Menzies 政府、

Howard Holt 政府、John McEwen 政府、John Gorton 政府、William McMahon 政

府、Malcolm Fraser 政府、John Howard 政府。保守黨派在二次大戰後 63 年間，

共執政約 41 年，工黨政府在二次大戰後 60 年間則總共執政約 22 年。

澳大利亞保守黨政府相當強調澳美軍事同盟的價值，其對美政策強調以澳美

軍事同盟為基礎支持美國外交與安全政策的發展，並致力強化澳美軍事同盟關係

以保衛澳大利亞利益，參與韓戰、越戰以及反恐戰爭都是具體的表現。二次大戰

後，Robert Menzies 政府派遣總數將近 1 萬 5 千軍隊投入韓戰，也派兵參與越戰；

13 接替 Robert Menzies 職位的 Howard Holt 總理針對越戰提出著名的「永遠追隨

詹森」（all the way with LBJ）的口號；14 Malcolm Fraser 政府則站在美國立場指

責蘇聯軍力進入印度洋，意味著要趕走主要盟友美國，是有損澳大利亞安全利益

的行為，15 Malcolm Fraser 甚至為維護「澳紐美安全條約」的效力，力阻當時美

國 Jimmy Carter 總統可能與蘇俄就其進入印度洋勢力範圍進行協商；16 John

Howard 擔任總理 11 年，是被視為美國 George W. Bush 總統最親密的戰友，支持

美國以反恐為名，入侵阿富汗並出兵伊拉克，美國分析家認為是澳美軍事同盟以

來，直到 John Howard 就任總理，才確認以美國為追求澳大利亞國家安全利益基

13 Stewart Firth, op. cit., p.13. 14 T. B. Millar, “From Whitlam to Fraser,” Foreign Affairs, Vol. 55, No. 4 (July 1977), p. 862. 15 Ibid., pp.862-863. 16 Malcolm Fraser, “Liberals and Australian Foreign Policy,” Australian Journal of Politics and History, Vol. 51, No. 3 (2005), p. 339.

95 礎，17 可見 John Howard 對澳美緊密關係建立的影響力。

John Howard 與 George W. Bush 總統簽訂自由貿易協定，備受澳大利亞在野

以及媒體批評，認為沒能為澳大利亞的農業等相關產業爭得利益，但是反觀其他

產業，例如國防產業，卻因為澳美軍事同盟的特殊性，而獲得利益。2007 年亞

太經濟合作會議經濟領袖非正式高峰會在雪梨召開，George W. Bush 總統在拜訪

之際，與 John Howard 簽訂一項簡化官僚作業層次，放寬澳大利亞企業向美國賣

賣武器設備的條約，這項條約使得澳大利亞與英國的地位是相同的。18

傳統上，澳大利亞國內對澳美軍事同盟批評最厲的是澳洲工黨以及左派團

體，如共產黨與左派工會。除了澳洲工黨一些要角19之外，澳洲民主黨(Democratic)

的參議員20也有言詞的批判，但目的是為了爭取已經不在相信工黨的激進中產階

級選票。當時也有雜誌每週從中操弄此議題，例如 National Times。21不過，從

1983 年以後，這些左派團體在政治上的影響力，特別是外交政策，已經式微。

二十世紀由澳大利亞工黨掌權的有 John Curtin 政府、Joseph Chifley 政府、Gough

Whitlam 政府、Bob Hawke 政府、Paul Keating 政府以及新世紀的 Kevin Rudd 政

府。工黨的思想較偏向自由主義，在外交領域強調澳大利亞的自主性，對於澳美

軍事同盟關係表現出較具獨立性的主張與行為，22避免過度依賴美國失去對澳大

利亞自我利益的主張；相較於保守黨重視雙邊關係，工黨較偏向以多邊機制來解

17 Joshua Eisenman, “Australia—An Ally Down Under,” the Journal of International Security Affairs, No. 11 (Fall 2006), p.46. 18 Sid Marris and Geoff Elliott, “Treaty to Ease Arms Dealings with US,” The Australian, September 5, 2007. 19 澳洲工黨內主要的批評者有：眾議員 Dr. Doug Everingham, Tom Uren, Robert Tickner, Peter Baldwin, John Langmore, Gerry Hand; 參議員方面有 Nick Bolkus, Graham Maguire, Michael Tate, John Scott, Gerry Jones, Peter Cook. 參閱 Gregory Pemberton, “Australia and the United States,” in P. J. Boyce and J. R. Angel eds., Diplomacy in the Marketplace: Australia in World Affairs, 1981-1990 (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1992), p.134. 20 澳洲民主黨內主要的批評者有：參議員 Don Chipp, Michael Macklin, Colin Mason, Norm Sanders, Janine Haines. 同前註。 21 該雜誌於 1988 年停刊。 22 David Lee and Christopher Water, eds., Evatt to Evans: The Labor Tradition in Australian Foreign Policy (St Leonards: Allen & Unwin Australia, 1997).

96 決國際問題。

二戰後工黨 Gough Whitlam 政府雖非蔑視澳美軍事同盟的價值，但是在對美

政策上，較前任自由黨政府展現出較大的差異性，以比較仔細且批判方式檢視澳

美關係。Gough Whitlam 的主觀理想主義，對於美國在全球戰略上有相當大的影

響，就算是不直接與美國對抗，但也屬於間接與美國作對。譬如承認蘇聯對波羅

的海三小國的主權，從南越完全撤軍、停止在越南的軍事資助，承認越南政府、

北韓政府，下調澳大利亞對東南亞條約組織（SEATO）的承諾，強烈批評美國入

侵北越，23這些措施都令美國政府相當難堪。

1983 年工黨 Bob Hawke 在競選時不斷強調工黨對美關係要具有獨立性且要

以批判性，當選後對於前任自由黨 Malcolm Fraser 政府與美國所簽訂的協議，諸

如讓 B-52 轟炸機以北澳為練習場並飛往印度洋，附加每次都須經過批准以及不

准攜帶核武飛彈作為條件，以彰澳大利亞公眾所關心的核子議題。241986 年 Bob

Hawke 政府的國防部提出的「迪伯報告」（Dibb Report），強調要發展澳大利亞國

防的自我防衛方案，減少美國對區域以及澳大利亞的防衛承諾。25對於 John

Howard 政府因參與反恐而與美國建立的緊密關係，繼任者工黨 Kevin Rudd 總理

則選擇性地調整措施，支持其認為是對的，例如派遣軍隊參與阿富汗戰爭，但修

正其認為是錯誤的，例如參與伊拉克戰爭，所以要從伊拉克撤軍，此外他也立即

批准有關聯合國氣候變遷的重要文件「京都議定書」，沒有與美國站在一起，僅

留下美國成為唯一沒有通過批准「京都議定書」的已開發國家。

工黨雖然調整或是修正過度親美的政策，但是在情勢環境下，工黨政府還是

強調澳美關係是澳大利亞對外政策的基石，在實際措施上也展現出不遜於保守黨

政府的親美措施。1990 年伊拉克入侵科威特事件爆發，美國與英國決定採取軍

23 T. B. Millar, op. cit., p.857. 24 Gregory Pemberton, op. cit., p.135. 25 Ibid., p.134.

97 事行動驅逐伊拉克，Bob Hawke 總理基於澳美軍事同盟關係，在美國沒有請求、

聯合國決議也還沒完成、也沒有先與內閣討論情況下便決定派遣澳大利亞海軍參

與海上圍堵行動。Bob Hawke 對此行動的說明是，澳大利亞角色只是證明波灣戰

爭不是北美或是歐洲國家的行動，而是全世界支持的行動，澳大利亞的參與也因

著聯合國安理會 678 號決議文而具有正當性。26Kevin Rudd 雖主張要從伊拉克撤

軍，但仍留下非戰鬥部隊，且是分階段陸續撤出澳大利亞的戰鬥部隊。Kevin Rudd

也在其外交政策架構上強調，澳美關係是其三大架構的第一支架。

第二節 澳大利亞與美國的政軍關係

澳美雙邊關係的主軸在安全領域，是以「澳紐美安全條約」為基礎所建立的

政治與軍事關係。嚴格來說，「澳紐美安全條約」是一個鬆散的架構，但在政治

與軍事上意義不同。在軍事上，澳美軍事同盟絕大部分意味著澳大利亞可以接觸

到美國重要資訊情報，參與高層次的軍事科技以及專業的軍事演習與訓練；同時

無論是從區域安全考量，甚至從全球戰略的角度來看，澳美軍事同盟也使得澳大

利亞能夠建立並維持自我依賴的軍事武力。27在政治上，因著澳美軍事同盟，澳

大利亞政府得以與美國政府建立緊密的互動，成為世界上眾多中等規模的國家之

中，少數得以擠身在區域或是全球舞台的國家。

一、澳美主要政軍關係內涵

（一）軍事同盟關係

1.「澳紐美安全條約」

26 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Seeking Asian Engagement: Australia in World Affairs 1991-1995 (South Melbourne: Oxford University Press, 1997), p.212. 27 Allan Hawke, Secretary of Defence, Australian Department for Defence: Address to Royal United Services Institute, Brisbane, 21 June 2000. http://www.defence,gov.au/media/2000/210600.doc

98 1951 年澳大利亞、紐西蘭與美國簽訂「澳紐美安全條約」，條約內容說明三

方「遵照聯合國憲章之宗旨以和平方法解決國際糾紛避免使用威脅或武力；締約

國應單獨或聯合使用自助或互助的方法，發展個別及集體力量以抵抗武裝攻

擊」，透過簽訂此條約來「正式公開宣稱澳紐美三方聯合在一起，不使潛在的侵

略者以為三方在太平洋地區是孤單沒有依靠」。條約中規定「若任一方認為自己

在太平洋地區的領土完整、政治獨立或安全受到威脅時，三方將一同協商」（第

三條），且「任何一締約國如在太平洋區內受到武裝侵襲，對其所有締約國之和

平及安全亦是同樣威脅，應即依照本國憲法程序採取行動。」（第四條）。若各方

遭遇攻擊，「在三方任何一方在太平洋區域遭遇到攻擊對和平與安全造成危害，

三方將透過各自憲法程序針對此危害提出反應措施。」（第五條）

2001 年恐怖份子攻擊美國紐約與華府之際，澳大利亞總理 John Howard 恰

巧正在美國進行國是訪問，事發三日後澳大利亞立即援引「澳紐美安全條約」第

五條，宣佈支持美國因應恐怖份子的攻擊。28「澳紐美安全條約」並沒有如同北

大西洋公約組織有著整合的防衛架構或是專屬的部隊，其運作是澳紐美三方透過

會議的舉行來相互諮商各方所關心的議題。例如，1952 年 8 月美澳紐外長在檀

香山舉行第一次會議，會中決議鑑定中國之威脅性，並宣布成立太平洋防禦機

構，以維持太平洋之和平。John Howard 宣佈支持美國進行反恐的舉措，是「澳

紐美安全條約」第一次被引用而進行的軍事行動。事實上，澳大利亞有多次基於

盟友的立場，支持美國軍事行動的紀錄，1960 年代參與越戰，以及 1990 年代參

與伊拉克戰爭，澳大利亞各派遣數千士兵參戰，部份的原因也是為了證明澳大利

亞不僅僅是美國一個紙上的盟友而已。29John Howard 總理對 George W. Bush 總

統高調與立即的支持，就如同澳大利亞歷屆政府對美國政府對外行動的支持一

28 “U.S. - Australia United Against Terrorism,” 14 September 2001, http://canberra.usembassy.gov/irc/us-oz/2001/09/14/wh1.html 29 當時澳大利亞知名報紙記者 Denis Warner 分析澳大利亞參與越戰的原因，部份是越共的勝利 將威脅到其他東南亞區域並危及澳大利亞安全，另外部份的原因也是要讓美國知道澳大利亞不僅 僅是紙上的盟友(paper allies)。參閱 Peter Edwards, op. cit., p.20.

99 般，是重大忠誠的展現，使得澳美雙邊政府有著緊密的互動，其可得到的利益是

接觸到美國決策核心在外交與國防政策上的思維與方向。30

2.澳美部長級諮商會議（Australia-United States Ministerial Consultation, AUSMIN）

1984 年，紐西蘭政府拒絕美國核子動力艦隊進入紐西蘭港口，導致美國將

紐西蘭與美國之間的安全合作排除在「澳紐美安全條約」適用之外，過去三方會

議變成澳紐雙方以及澳美雙方各自舉行。從 1985 年開始，澳美雙方每年定期舉

辦部長級諮商會議，主要參與者是澳美國防部長以及美國太平洋艦隊司令與澳大

利亞防衛司令，討論「澳紐美安全條約」規範的防衛措施。之後，雙方外交部長

也加入參與，形成一個重要的例行年度雙部長會議。1996 年 7 月，澳美雙方在

部長級諮商會議之後，共同發表「澳美 21 世紀戰略夥伴關係」聯合聲明 (Joint

Security Declaration -- Australia-United States: A Strategic Partnership for the

Twenty-first Century)，亦稱「雪梨宣言」(Sydney Statement)，此聲明被視為「澳

紐美安全條約」合作的具體化，加強澳美雙方在軍事與國防的合作。主要內容如

下：31

(1)、闡明澳美軍事同盟的價值，一方面在於使得澳大利亞在自我依賴防衛

能力的維持與鞏固具有顯著性，另一方面在於提供美國能夠在亞太地區永久駐

留。

(2)、闡明澳美軍事同盟對於區域安全環境具有貢獻，能促進民主、經濟發

展與繁榮以及戰略穩定。

30 John Higley, “The Relationship’s Political Aspects: An American Perspective,” in Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley edited. The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century. (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), p.146. 31 Department of Foreign Affairs and Trade, Australia-United States Ministerial Consultations, Sydney Statement, http://www.dfat.gov.au/geo/us/ausmin/sydney_statement.html

100 (3)、基於聯合國防設施對雙方所帶來的利益，雙方承諾對美國設置在澳大

利亞松峽谷(Pine Gap)衛星接收地面站的長期安排，並延長基地條款十年；雙方

也承諾對於在 2000 年關閉的努拉葛(Nurrungar)基地將給予更新的安排。

(4)、澳大利亞同意將向美軍提供訓練機會，並為美軍在區域的部署提供支

援；美國將持續使澳大利亞得以獲得美國軍事技術和進行情報分享與後勤支持等

方面的合作；澳美同意增加聯合軍事演習，提高雙方對區域安全事務的協調能力。

（二）軍事合作

1.澳美聯合設施(Joint Facilities)

澳大利亞在 1960 年代與美國簽訂協定，先後建立三個聯合軍事設施。第一

個設施於 1962 年在西澳的西北角(North West Cape)設立的海軍通訊站 (Harold E.

Holt Naval Communications Station)，主要是提供美國潛艇訊息的基地。西北角是

澳洲最西北的據點，以此為基地的美國潛艇，其所攜帶的核子飛彈射程可以達到

蘇聯南部、中東、印度半島以及中國西部，32特別是 1964 年中國在新疆試爆核

子彈，美國聯合澳大利亞對抗蘇聯以及共產中國更引起國際矚目。

第二個設施在靠近澳洲本土中心點的松峽谷，設置聯合防衛太空研究設施

(Joint Defence Space Research Facility)，第三個設施在南澳的努拉葛，設置聯合防

衛通訊站(Joint Defence Space Communications Station)。這些聯合設施的成立對澳

大利亞而言，有著戰略上獲得美國保護的利益考量，33因為歐洲強權逐漸退出亞

洲，在失去英國為保護對象之際，美國是澳大利亞必須爭取共同防衛的對象。美

國在上述兩個基地所設置的分別是衛星接收站與雷達監聽站，前者可以操作太空

32 Dean Jaensch and Max Teichmann, Australian Politics and Foreign Policy (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1997), p.263. 33 Peter Edwards, op. cit., pp.22-23.

101 上的軍事衛星並接受衛星資訊，並協助太空戰略科技的發展；34後者擁有偵測遠

方發射飛彈的能力。

努拉葛的聯合基地於 1999 年關閉，相關設施遷移至松峽谷基地。澳美雙方

在 2007 年同意在第三地設立聯合設施，地點在西澳柏斯(Perth)北方靠近傑絡頓

(Geraldton)的卡格萊那(Kojarena)，設施內預期將設立大型天線發射基地，透過軍

事衛星將資訊傳送給在中東與亞太地區的駐軍使用。35

在冷戰時期所建立的澳美聯合設施都是秘密進行，鮮少為外界所知悉。而在

冷戰後的今日，澳大利亞逐漸要求對聯合設施擁有介入與知悉的權利，John

Howard 政府國防部長 Brendan Nelson 在宣佈位處卡格萊那新設施之際，特別強

調澳大利亞政府對聯合設施的運作將獲得完整的資訊。外交部長 Alexander

Downer 除了再次強調澳大利亞在聯合設施資訊的取得能力之外，亦強調聯合設

施是澳美軍事同盟的根本。當時的反對黨澳大利亞工黨，對聯合設施也表示同

意，影子國防部長 Joel Fitzgibbon 也認為這是超越黨派的國家利益。36

2.飛彈防禦系統(Missile Defence)

冷戰後，美國為了因應大規模殺傷性武器擴散對美國所帶來的威脅，將冷戰

時期的星戰計畫轉型成為飛彈防禦系統，此系統亦分為國家飛彈防禦系統與戰區

飛彈防禦系統，前者以防衛美國本土使之免於遭受各類彈道飛彈的攻擊，後者則

是提供美國海外駐軍、盟國以及對美國有重大利益國家，防範中短程飛彈之威

脅。37若海外與盟國能建立此系統，美國也更能及早偵測具有敵意的飛彈襲擊，

34 Frank Donnini, ANZUS in Revision: Changing Defense Features of Australia and New Zealand in the mid-1980s (Alabama: Air University Press, 1991), p.25. 35 “Fed: Aust agrees in principle to host new US base,” Australian Associated Press, February 15, 2007; “Little local involvement in US spy base: analyst,” Australian Broadcasting Corporation, June 20, 2008. 36 Max Blenkin, “Fed: Govt Promises Full Access to New US Base,” Australian Associated Press, February 15, 2007. 37 李大中，「後冷戰時期美國飛彈防禦政策—爭辯與邏輯」，問題與研究，第 39 卷第 5 期（2000 年 5 月），頁 17。

102 並加以攔截。加拿大、日本與澳大利亞都是美國極力推銷的國家。

澳大利亞 John Howard 政府對該系統表現出較高興趣，2000 年 7 月，美國

國防部長 William Cohen 在訪問澳大利亞期間，簽定雙邊條約，規定在武器銷售

和軍事技術轉讓方面將給予澳大利亞優惠待遇，澳大利亞則支持美國的飛導防禦

計畫。2003 年澳大利亞國防白皮書強調，在恐怖主義流氓國家所發展的大規模

殺傷性武器威脅之下，澳大利亞有必要與美國持續磋商加入飛彈防禦系統的安

排。38澳美雙方在 2004 年澳美部長級諮商會議簽署飛彈防禦的長期協定，雙方

同意在未來 25 年內針對飛彈防禦的研究與測試上進行合作。39

參與美國飛彈防禦系統的利益是，除了可以保護澳大利亞本土與海外軍隊，

也有助澳大利亞獲取相關領域的最新科技與資訊，提高整體國防力量；從經濟利

益考量，澳大利亞也有可能從參與建設的過程獲得美方大金額訂單，使得澳大利

亞的國防工業獲得發展機會。

對此，政黨輪替後的工黨 Kevin Rudd 政府初始持保留態度，主因在於該計

畫將耗費太大成本，且對飛彈技術能力效果的質疑。但在 2008 年 2 月澳美部長

級會談後，Kevin Rudd 政府態度轉為有限度的支持，官方說法是技術能力已經

較為純熟，對澳大利亞軍隊亦有保障之效用。40 Kevin Rudd 政府明顯地對參與

美國飛彈防禦系統並沒有前任 John Howard 政府熱中，在 2009 年發表的國防白

皮書表達工黨政府的反對理由，「[工黨]政府反對任何國家單方面發展國家飛彈

防禦系統，因為這樣的防禦系統不符合全球努力維持的核子嚇阻」，41單方面佈

署該系統「可能會削弱強權之間因擁有戰略核子武器所帶來的嚇阻價值，尤其是

38 Department of Defence, Australian National Security: A Defence Update 2003 (Canberra: Department of Defence), p.17. 39 “United States and Australia Sign Missile Defense Agreement, Washington, D.C. — 7 July 2004,” http://canberra.usembassy.gov/irc/us-oz/2004/07/07/missile.html 40 “Missile defence may protect,” The Age, 24 February, 2008. http://www.theage.com.au/news/national/missile-defence-may-help/2008/02/24/1203788121991.html 41 Department of Defence. Defencing Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 2009), p.85.

103 削弱了第二擊能力的可行性。」42Kevin Rudd 政府採取有限度的參與給予澳美雙

方有台階可下，一方面可以保持 Kevin Rudd 政府的既有政策，而每年一次對此

政策的審視更突顯出工黨政府對此系統的短期因應措施，另一方面也可以實現

Kevin Rudd 所言澳美關係是澳大利亞安全利益的三大支柱，且是最重要的第一

支柱。

（三）軍事同盟帶來的利益與挑戰

由於美國是全球霸權也是亞太區域強權，維持與美國的戰略軍事關係可以獲

得相當多利益。澳大利亞可以從澳美軍事同盟獲得的利益主要有下列幾點：

1、政治利益的獲得。因著澳美軍事同盟關係，澳美雙方國防與外交部長會

有定期雙部長級諮商會議，雙方首長也有著緊密的互動與往返訪問。澳大利亞政

府高層透過與美國政府決策高層的交往，讓澳大利亞預期可接觸到美國高層在政

治、外交與國防上的決策，使澳大利亞能夠在國際舞台上扮演超出一個中等國家

應有的角色。43

2、安全保障的利益。在「澳紐美安全條約」的規範下，澳大利亞在遭遇外

來威脅與攻擊時，可以要求美國共同協商，協助澳大利亞渡過難關。澳大利亞位

處南太平洋，從地緣觀點來看，並非是世界上最具有地緣政治價值的國家，而且

澳大利亞人口與軍力太少，若遭遇遭周人口眾多的大國威脅與攻擊，將難具有自

我保衛的實力。在亞洲或是亞太地區尚未形成類似歐盟的區域組織機制之前，與

美國軍事同盟關係的維持，是目前彌補地緣政治利益以及維護安全利益的最佳選

擇。44

42 Ibid., p.86. 43 Peter Edwards, op. cit., pp.2-3. 44 William Tow, “Deputy Sheriff or Independent Ally? Evolving Australian-American Ties in Ambiguous World Order,” The Pacific Review, Vol. 17, No. 2 (June 2004), p.276.

104 3、軍事利益的獲得。由於軍事同盟關係，澳大利亞擁有可以接觸美國情報

與國防相關高科技資訊的特權。同時，透過美國的全球國防軍事網絡，可以連結

與美國建立戰略關係的其他國家。而藉由與美軍交換訓練及軍事演習，可以使得

澳大利亞軍隊能夠與世界第一的美軍並駕齊驅。軍事同盟帶來澳大利亞安全感，

使得澳大利亞可以在亞太地區表現出政治穩定與自信；軍事同盟使得澳大利亞能

夠跟亞太其他大國一樣，如中國、日本、印度等，可以根據其戰略利益將軍事力

量跨越邊界投射出去；也因為上述利益，使得澳大利亞可以提昇東南亞地區的穩

定以及與該地區國家的合作，並支持亞太區域的戰略穩定。45

然而，與美軍事同盟關係亦帶給澳大利亞潛在威脅與挑戰。1. 冷戰時期，

澳大利亞同意在其本土建立三座軍事聯合設施，作為美軍情報蒐集與指揮通訊的

中繼站，這三個軍事設施成為蘇聯在戰爭發生時可能襲擊的目標。2.澳大利亞全

力支持美國進行反恐的措施，也使得澳大利亞本土成為恐怖主義潛在攻擊的目

標。3.澳大利亞對美國保護的依賴，被批評宛如過去依賴英國保護一樣，使澳大

利亞缺乏具有自主的外交與國防政策，危及澳大利亞的國家安全。4. 澳大利亞

因著對美國的支持，必須付出許多代價，包括人民性命以及經濟損失。

2001 年 911 事件發生後，John Howard 政府主動支持並參與美國的反恐戰

爭，2002 年 10 月印尼巴里島發生恐怖分子策劃的爆炸事件，導致 202 人死亡，

其中澳籍旅客 88 人。46經濟損失方面，有的是來自敵對勢力，有的是來自美國

本身。1990 年代，Hawke 政府因為支持 George H. W. Bush 總統的波灣戰爭，將

伊拉克從科威特趕出，使得戰前原本已經將獲得的伊拉克對澳大利亞價值將近澳

幣 10 億的小麥採購，僅獲得 1 億元，損失澳幣 9 億；此外美國補助的農產品取

45 Ibid. 46 巴里島爆炸案共 202 人死亡，大部分是國際觀光客，澳籍旅客最多，88 人，印尼籍人數 38， 英籍人數 26，美籍 7 人。Roger Bell, “Extreme allies: Australia and the USA,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security, Australia in World Affairs 2001-2005 (South Melbourne: Oxford University Press, 2007), pp.34-36.

105 代澳大利亞農產品開始輸入科威特與中東，Hawke 政府雖然向美國政府抗議，但

是並沒有獲得美國的讓步。47

從澳美之間建立軍事同盟開始，澳大利亞在外交國防領域幾乎參與美國的涉

外政策與行動，使得澳大利亞在外交與國防決策有失去自我之疑慮。對此，澳大

利亞國內曾有過一股重新審視其國防政策的浪潮，這股浪潮從 William McMahon

政府晚期開始，歷經 Gough Whitlam 政府，在 Malcolm Fraser 政府的國防白皮書

中提出「自我依賴」(self-reliance)的國防概念，意欲拋棄 1950-1960 年代「遠征

防衛」的想法，而以澳大利亞「大陸防衛」為基礎。只是這樣的戰略構想並非意

味澳大利亞將採取疏離美國而實施一個孤立主義的外交與國防戰略，也非意味著

澳大利亞在軍事裝備的建立與情報資訊的獲取方面，能夠排除美國而獨立完成。

48事實上，澳大利亞歷經 1990 年代參與美國所領導的波斯灣戰爭，以及 2000 年

代主動參與美國所領導的反恐戰爭，恐怕只能說澳大利亞的「自我依賴」國防戰

略概念在澳美軍事同盟架構下，成效是相當有限的。換言之，澳大利亞雖有著追

求「較大程度的獨立與自主性」，或是追求「自我依賴防衛」的想法，似乎僅是

在澳美軍事同盟架構下所進行的調整措施。

最後，對於澳大利亞來說，與亞洲交往的經貿利益越來越重要，澳大利亞在

亞太地區的架構將逐漸地與美國有所差異，例如澳大利亞積極投入與東南亞國協

建立更緊密的經貿關係，49致力成為亞歐高峰會的一員，50與中國積極協商簽訂

雙方自由貿易協定等等，當澳美兩國在亞太地區的架構有著顯著改變時，兩國未

47 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit., p.211. 48 Peter Edwards, op. cit., pp.32-33. 49 澳大利亞以及紐西蘭於 2009 年 2 月以「澳紐緊密經貿協定」身份與東南亞國協簽訂區域對區 域的自由貿易協定。詳 ”Joint Media Statement on the Signing of the Agreement Establishing the ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area,” 東南亞國協官方網站， http://www.aseansec.org/22255.htm 50 澳大利亞與美國初始都被排除在亞歐高峰會之外，但澳大利亞積極運作，於 2005 年成為亞歐 高峰會的觀察員，而美國尚未成為觀察員、也非成員之一。

106 來在一些外交政策上將會產生分歧。51 但是歷史的經驗會提醒澳大利亞，讓澳

大利亞在追求與亞洲國家交往的過程中，必須小心處理與美國的關係，例如 1980

年代末期至 1990 年代初期，澳大利亞工黨政府一方面追求多邊機制，另一方面

也努力推動與亞洲國家的建設性交往計畫，例如鼓勵日本在國際事務上扮演更重

要的角色，與中國以及東南亞國家進行經貿往來。澳大利亞尋求與東協以及東南

亞國家進行合作，意味著澳大利亞政府承認與美國關係重要性的下降，亦如當時

澳大利亞政府國防部委託研究的迪伯報告（Dibb Report）上所敘述，「澳大利亞

未來主要戰略利益，可能不會總是與美國的戰略利益一致」。52但此疏離美國的

過程卻暴露了澳大利亞在戰略層次的弱點，因為美國曾公開表示如果澳大利亞與

印尼發生衝突，美國不太可能會靠向任何一邊，53且當時美國也曾秘密追求與印

尼簽訂軍事協定，54美國太平洋艦隊司令 Richard Macke 認為東協區域論壇、東

北亞區域安全對話（Northeast Asian Security Dialogue）比起澳美軍事同盟還來的

重要，甚至暗示澳美的雙邊同盟相對地已然不是一種安全機制。55

在歷經了 1990 年代與 2000 年代澳大利亞不遺餘力地支持美國在中東的戰

事，雙方的軍事同盟關係更加緊密。澳美雙方不會樂見澳美軍事同盟必須拆夥，

但是如何讓雙方得以有彈性追求各自獨立的外交政策，是雙方必須未雨綢繆，準

備因應彼此在外交政策將發展出來的差異性。56

51 Douglas Stuart, “Chapter1 Panel I Chairman’s Introduction,” in Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley edited. The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), p.25. 52 Paul Dibb, Review of Australia's Defence Capabilities: Report for the Minister of Defence, (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1986). 53 Glenn Milne, “Don’t Bank on US Help,” Sydney Morning Herald, 1 May 1989, p.2. Also see, Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit., p.223. 54 P. Hartcher and P. Grigson, “Indonesia and the US: Closer Than We Thin,” Sydney Morning Herald, 16 July 1990. Also see, Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit. p.223. 55 D. Philips, “Admiral Macke’s ANZUS Comments Drive Home Truth,” Sydney Morning Herald, 13 March 1995. D. Lague, “US Chief Hints at Eclipse of Defence Pact,” Sydney Morning Herald, 9 March 1995, p.3. Also see, Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit. p.223. 56 Douglas Stuart, op. cit., p.25.

107 二、人權價值觀念與實踐的相似與差異

澳大利亞與美國都是民主國家，對人權價值都有一定程度上的堅持與實踐，

但雙方對人權價值觀念的出發點亦有差異。美國的人權價值奠基於其對抗英國君

主立憲下，腐敗的國會對殖民地視為奴工、踐踏人權而爆發的獨立戰爭，1776

年的「獨立宣言」(Declaration of Independence)以及 1791 年的「人權法案」(Bill of

Rights)是美國人權價值的具體實踐成果。前者聚焦在人民與政府之間的治理關

係，認為「人生而平等，造物者賦予若干不可剝奪的權利，包括生命權、自由權、

追其幸福的權利。為保障這些權利，人類才在他們之間建立政府，而政府的正當

權利，是經被統治的同意而產生。」57後者則是規定政府需經適當法律程序以進

行治理，亦即透過限制政府的權力以保障人民在生命、言論、出版、集會、宗教

與請願等自由的權利。58澳大利亞將人權價值觀視為是「善良國際公民」的內涵

之一，但是澳大利亞的國際人權價值觀逐漸在改變，從先前主張人權具有普世

性，逐漸轉向文化相對主義的論述；也從早期以聯合國多邊機制為推動全球性人

權價值的外交政策，改為推動以區域、雙邊為主的國際人權政策（請參閱本研究

第二章）。美國學者 Henry Albinski 認為美國對於人權的價值，是從社會良善的

觀點出發，大部分著重在個人的能力與成功的價值，其延伸意義是，美國認為政

治與公民權利才是唯一值得關心的人權問題。但是經濟、社會與文化權利則是發

展中國家所關心，而澳大利亞的人權價值恰好是強調團體、社區和社會經濟分配

的價值，與美國的人權價值觀有所差異。59

然而，澳美雙方對於人權價值的實踐發展，都有逐漸趨於務實的傾向，非純

粹為維護人權的價值而制定與推動相關政策，反倒是將人權價值的保障置之於國

57 「獨立宣言」，美國在台協會網站，http://usinfo.org/docs/indep_c.htm 58 “Bill of Right,” http://www.constitution.org/billofr_.htm 59 Henry Albinski, “Responding to Asia-Pacific Human Rights Issues: Implications for Australian-American Relations,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 50, No. 1 (1996), p.44.

108 家外交政策目標之下，為服務國家利益而存在。美國的國際人權價值實踐在面臨

經濟利益挑戰時，也被迫修正。例如 Bill Clinton 政府對於是否應該取消給予中

國最惠國待遇，作為對中國無法改善人權的經濟制裁措施，最終還是決定予以脫

鉤。此舉除了受到美國利益團體遊說國會議員向白宮進行施壓與影響外，澳大利

亞努力遊說 Bill Clinton 政府也發揮了間接力量。澳大利亞認為中國快速經濟成

長的 40％是來自於出口，若以停止最惠國待遇來實施經濟制裁，將會嚴重影響

中國市場自由開放的方向與趨勢，阻礙可能持續的經濟增長。經濟制裁所帶來的

反效果，將是西方損害中國可能改善人權紀錄的利益。澳大利亞在不同的場合一

直遊說美國：包括雙方在坎培拉舉行的定期部長級諮商會議；澳大利亞亦通過澳

大利亞駐華府大使館進行遊說之論述；Paul Keating 也親自與 Bill Clinton 總統以

及國會進行遊說。Henry Albinski 認為澳大利亞的遊說能夠改變華盛頓的心意，

主要的原因在於澳大利亞能夠揭示美國的經濟利益，是「如何」以及「為什麼」

受到威脅。60Henry Albinski 亦認為，澳大利亞作為一個與美國之間簽有軍事同盟

的朋友和盟友雙重身份，而得以將澳大利亞對中國人權關注過程所展現出的平和

參與、不具威脅性語言的對話，讓美國政府有所瞭解。61當然，這是在著重經貿、

社會與文化人權價值觀的基礎，而非以政治與公民人權價值為對象。

第三節 澳大利亞與美國的經貿關係

澳大利亞與美國在軍事外交領域是一種相當緊密的盟友關係，但在經貿領域

卻被形容連朋友都談不上的關係，62主因在於澳大利亞為了維持既有的澳美軍事

同盟利益，在雙邊經貿關係上有犧牲自我經貿利益的傾向，而美國也不會因為雙

方盟友情份而在經貿利益層面有所退讓。本節將從澳美經濟貿易內涵，以及澳美

自由貿易協定來觀察澳美之間的經貿關係。

60 Ibid., pp.46-48. 61 Ibid., pp.57-58. 62 John Ravenhill, “Allies but not Friends: the Economic Relationship,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 55, No. 2 (2001), pp.249-259.

109 一、澳美經貿關係內涵

（一）澳美貿易關係

二次大戰之前，澳大利亞的經濟原本依賴英國以及歐洲市場，但在戰後英國

與歐洲市場衰退，美國市場興起，特別是 1960 以及 1970 年代美國經濟蓬勃發展，

帶動了澳大利亞礦業開採以及對美國的出口。63從 1970 年代至 1980 年代，美國

僅次於日本，是澳大利亞第二大貿易夥伴，澳大利亞向美國出口的商品主要是農

牧礦等初級產品，諸如肉類、羊毛、農產品、鐵礦、石化等。美國對澳大利亞出

口則是以製成品為主，例如飛機、自動化設備等，其中最重要的武器採購，澳大

利亞當時是僅次於沙烏地阿拉伯，對美軍事採購的第二大國。64澳大利亞對美貿

易長期處於逆超狀態，65進入 1990 年代，澳大利亞對美國貿易逆差持續惡化，

單單 1994 年的貿易逆差就高達 100 億美金，但美國當年與東亞貿易而產生的貿

易逆差也高達 1600 億美金，對澳貿易順差的利益也難以彌補。66

因東亞國家經濟的蓬勃發展，帶動澳大利亞的出口從美國轉移到東亞地區，

對美國出口貿易的依存度有下降的趨勢。表 4-1 顯示澳大利亞對美國出口商品的

依存度，在 1980 年代末期約佔 10％，而後逐年降低，到 2007 年時不到 6％。表

4-2 顯示 2007 年，澳大利亞對美國商品與服務總出口的依存度為 9.3％，對美進

口依存度為 16.99％；反觀對美國來說，2007 年對澳大利亞出口的依存度僅為 1.7

％，而對澳大利亞進口的依存度僅有 0.4％。67這些數字顯示澳大利亞雖然降低

了對美出口貿易的依存度，但是對雙方而言，澳大利亞對美國貿易的依賴仍較

高。表 4-2 也顯示了澳大利亞對美貿易逆差仍相當龐大，2005-2007 年的貿易逆

63 Gregory Pemberton, op. cit., p.128. 64 Ibid. 65 Ibid. 66 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit., pp.216-217. 67 Department of Foreign and Trade, Australia’s Trade with the Americas (Canberra: Australian Department of Foreign and Trade, 2008), p.56.

110 差均高達 140 億澳幣（相當 110 億美元）。美國對澳大利亞而言仍然是貿易重要

夥伴，但是在排名上已經被中國趕上，成為次於中國、日本之後的第三大貿易夥

伴。牛肉、酒類、醫療產品及其他非牛肉類產品是 2007 年澳大利亞出口到美國

的前四大產品類別，而澳大利亞從美國進口的主要產品是飛機暨其相關產品、電

腦產品、土木工程設備以及測量與控制儀器。68

表 4-1：澳大利亞對美國商品出口依存度 商品出口 商品出口 商品出口 年度 依存度 年度 依存度 年度 依存度 1988 10.49% 1995 6.46% 2002 9.67% 1989 11.08% 1996 6.47% 2003 8.76% 1990 11.40% 1997 7.47% 2004 8.11% 1991 9.99% 1998 9.53% 2005 6.66% 1992 8.79% 1999 9.68% 2006 6.16% 1993 8.08% 2000 9.95% 2007 5.96% 1994 7.17% 2001 9.72% 2008 5.45% 註：澳大利亞對美國商品出口的貿易依存度，係指澳大利亞對美國商品出口總額佔澳大利亞商品 總出口額的百分比。 資料來源：Australian Bureau of Statistics 統計檔案 5368.0 International Trade in Goods and Services, Australia, TABLE 14a. MERCHANDISE EXPORTS, Country and Country Groups, FOB Value。

表 4-2：2005-2007 年澳美貿易依存度 單位：百萬澳幣 2005 2006 2007 金額 依存度 金額 依存度 金額 依存度 對美商品進出口 30662 10.40% 34651 10.20% 33672 9.45% 商品出口 9264 6.66% 10082 6.16% 10021 5.95% 商品進口 21398 13.74% 24569 13.95% 23651 12.59% 對美服務進出口 11727 14.55% 13023 15.03% 14037 14.92% 服務出口 4934 12.14% 5548 12.64% 5783 12.04% 服務進口 6793 17.00% 7475 17.49% 8254 17.92% 對美商品與服務總貿易 42389 11.19% 47674 11.07% 47709 10.50% 對美總出口 14198 10.21% 15630 9.55% 15804 9.39% 對美總進口 28191 18.10% 32044 18.20% 31905 16.99% 對美順差或逆差 -13993 83.37% -16414 141.68% -16101 84.99% 資料來源：Australian Department of Foreign and Trade, Australia’s Trade with the Americas.

68 Ibid.

111

（二）澳美投資關係

1980 年代以前，澳大利亞因經濟規模不足，需要外資投入以促進經濟發展，

但當時澳大利亞處於經濟保護主義狀態，主要僅接受來自英國與美國的外國資

金。實際上，二次大戰前後，美國就開始了對澳大利亞的投資，投資方法是藉由

在澳大利亞設立公司，繞過澳大利亞關稅與配額障礙，以獲得澳大利亞國內的市

場。1960 年以後，美國投資在澳大利亞的金額已經超過英國。1980 年代以後，

澳大利亞實施經濟自由化政策，美國投資的標的，由初期在製造業、採礦業、石

化業領域，轉向高科技、航空、金融保險以及服務業等領域。至 1988 年，美國

投資額約 333 億美金，當時澳大利亞非農產品出口額的四分之一，是由美國投資

的公司所貢獻。69

澳大利亞的企業也因著 1980 年代的經濟自由化措施，開始向美國投資。至

1988 年，在美國加州約有澳大利亞 300 家企業營運，從事採礦、資產發展、銀

行與建材等領域，投資額約 164 億美元。兩相比較，澳對美投資僅是美對澳投資

額的一半，但由於澳大利亞在美國投資額僅佔美國經濟的小部分，所以這意味著

澳大利亞對美國政策影響力不如美國對澳大利亞政策的影響力。701994 年，作為

美國的貿易伙伴，澳大利亞排名僅第 20，但美國卻成為澳大利亞最大外資的來

源國，而且澳大利亞是美國對外投資的第 4 大目的地。71

隨著澳美雙邊經貿關係的緊密發展，截至 2007 年年底，美國對澳大利亞的

投資已經佔澳大利亞全體外資的 26.87％，仍是澳大利亞最大外資的來源國。澳

大利亞對美國的投資，從 2001 年以來，均佔澳大利亞全國對外投資的四成以上。

（參考表 4-3）

69 Gregory Pemberton, op. cit., p.127. 70 Ibid., p.128. 71 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit pp.216-217.

112 表 4-3：2001-2007 年澳美相互投資情形 單位：百萬澳幣

年度 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 美國投資澳大利亞金額(A) 229,164 238,687 287,541 362,279 334,254 372,229 445,850 百分比(A/B) 26.97% 26.33% 29.09% 31.65% 27.33% 25.53% 26.87% 澳大利亞外資總計(B) 849,741 906,424 988,331 1,144,487 1,222,992 1,457,806 1,659,593 澳大利亞投資美國金額(C) 220,635 207,596 230,504 279,734 303,523 343,168 403,377 百分比(C/D) 43.58% 40.40% 41.61% 42.53% 43.91% 39.83% 40.87% 澳大利亞對外投資總計(D) 506,226 513,869 553,913 657,796 691,261 861,604 987,089 資料來源：Australian Bureau of Statistic, 統計檔案 53520 - International Investment Position, Australia: Supplementary Statistics, 2007, Table 2 and Table 5。

（三）澳美經貿紛爭與解決方案

1.競爭與紛爭

從貿易結構來看，澳美雙方都是農產大國，彼此在農業領域有著競爭關係。

雙方的貿易也受到彼此貿易保護主義的影響，特別是美國農業團體的利益遊說力

量強大，對農業的保護聲浪相當高，雖然美國 Reagan 總統任內強調要推動貿易

自由化，但是在國內壓力下，也都採取保護措施。美國的保護主義對澳大利亞農

產品出口傷害甚大，約有二至三成的澳大利亞對美出口產品受到美國配額限制，

甚至受到要求自動設限等非關稅措施影響，包含乳製品、肉類、糖、羊毛、鋼鐵、

以及其他礦產接受影響，糖類受害最深，1981 年對美輸出 80 萬噸，但 1986 年

減為 7 萬噸而已。72澳美之間緊張的貿易情勢仍然持續，1999 年美國宣佈對進口

羊肉課予三年的關稅，此舉乃是針對 1998 年澳大利亞羊肉產品成功打進美國市

場所致，該年澳大利亞出口羊肉的 22%是輸往美國，與紐西蘭羊肉一起佔領美國

市場。73當時 John Howard 政府的因應措施，是連續兩年補助澳大利亞羊肉出口

必須支付的交易成本，同時並額外補助三百萬澳幣來強化澳大利亞羊肉產業的生

72 Gregory Pemberton, op. cit., p.129. 73 William Tow, “Australia and the United States,” in James Cotton and John Ravenhill eds., The National Interest in a Global Era: Australian in World Affairs 1996-2000 (South Melbourne: Oxford University Press, 2002), p.182.

113 產力以及行銷能力，對於美國的保護主義措施，澳大利亞政府警告美國將把羊肉

爭議訴諸於世界貿易組織，74雙方貿易關係在農產品部份經常產生緊繃狀態。

除雙邊貿易處於競爭且產生紛爭之外，澳大利亞與美國在全球市場方面也處

於競爭的態勢。美國國內的保護主義導致美國國會於 1985 年通過農村法案以及

促進出口方案，大量補助美國農業的生產與出口，方案實施前三年就使得美國在

全球小麥市場的佔有率從 29%提升到 43%，而澳大利亞在全球小麥市場的佔有

率則受到影響，從 20%掉到 12%。75 1996 年 4 月，美國國會通過聯邦農業提升

與改革法，授權美國政府大量補貼農業產品以利出口到全球市場，雖然美國政府

表面上是為了對付歐盟對其農產品出口補貼、維持自由競爭的行為，但澳大利亞

認為這是美國政府破壞國際市場自由貿易的策略，作為一個國際市場上的競爭對

手，澳大利亞政府在財政上是無法與美國進行補貼競賽，故失去了與美國在國際

市場上的競爭力。76此外，2000 年代初期，美國 Clinton 政府宣佈一項 76 億美金

的農業資助計畫，協助家畜、乳製品業者，以及美國棉花紡織廠與棉花出口，此

舉影響澳大利亞棉花短期的出口競爭力，澳大利亞貿易部長 Mark Vaile 批評這是

一種「肉桶保護主義」。77

除了農產品之外，其他製造業商品也經常產生紛爭，甚至走向仲裁途徑。1990

年代末期，美國對澳大利亞在汽車、紡織品、衣服、鞋類、紙張等產品領域之關

稅，及對智慧財產權方面有相當意見，特別是澳大利亞政府補貼汽車使用的皮製

品，而將此項補貼行為訴諸世界貿易組織，要求進行仲裁。2000 年 1 月世界貿

易組織紛爭解決小組判決美國勝訴。78與此同時，美國國會另外通過十億美元貸

款案給美國鋼鐵產業，此舉雖鎖定日本與南韓的鋼鐵產業，但卻間接對澳大利亞

輸往美國的鋼鐵產品業帶來衝擊；此外，日韓煉鋼所需的鐵礦與煤礦也是跟澳大

74 Ibid., p.183. 75 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit., p.216. 76 Ibid., p.217. 77 William Tow, op. cit., p.182. 78 Ibid., p.181.

114 利亞購買，也連帶造成澳大利亞在礦產利益上的損失。79

澳美雙方雖然在農產品有著競爭關係，但是從低層次的貿易來看還是具有互

補性，因為澳大利亞的整體出口結構符合和美國的進口要求。但許多澳大利亞商

品仍被拒於美國市場之外，諸如糖類、牛肉、乳製品以及快艇等。80澳大利亞對

美國貿易行為當然不滿，也極思解決或改善措施。

2.可能的解決方案

澳大利亞對解決澳美雙邊經貿上的緊張關係有幾種觀點，第一種觀點認為必

須採取非經濟措施作為籌碼，要求美國撤銷保護主義措施。該觀點引用 1980 年

代 Bob Hawke 總理將美國小麥出口的補助行為，形容為澳美兩國即可能引爆「街

頭喋血(bullet in the head)」事件，該觀點呼籲澳大利亞農民應攜手合作，把設在

澳大利亞北部的澳美軍事聯合設施裝置當作籌碼，要求美國讓步；另一種觀點則

認為雙方貿易障礙應該透過談判解決，所以透過建立澳美自由貿易區，可以將美

國所設置的貿易障礙移除。81此外，還有從經濟與安全之間的連結角度來審視問

題，認為國際市場在全球化的年代變得競爭激烈，建立雙邊特殊關係的想法，一

般來說是無法適用當代逐漸開放的國際貿易體系，因此澳美都應該在此環境中尋

求自己的比較優勢，而不是一味地要求對方降低貿易障礙。82這樣的觀點有一個

前提，就是澳美之間的商業互動，能夠產生雙方內在的利益互補性，促使雙方一

起塑造創新的解決方案，解決複雜的爭端。

在國際市場方面，澳大利亞也思考著如何讓其與美國在亞太地區共同獲益，

成立亞太經濟合作組織就是當時的一種主張。但是，從美國一些具有民族主義思

想的經濟學家觀點來看，美國與東亞國家貿易產生逆差的主要原因，在於這些東

79 Ibid., p.183. 80 Ibid., p.182. 81 Ibid., p.183. 82 Ibid., p.184.

115 亞國家並沒有採取開放性的互惠政策，而美國也太天真，不斷地支持有利於自由

貿易的國際多邊組織，83貿易逆差情形一直不見改善。1994 年年底，美國國會改

選，保守的共和黨佔多數席次，民主黨的 Bill Clinton 政府必須考慮到國會對自

由貿易與多邊主義的敏感度，因為這些保守主義人士認為自由貿易與多邊主義是

有損美國國家利益與經濟主權。所以，對於澳大利亞政府提議在亞太地區建立起

亞太經濟合作組織，以期能真正整合亞太經濟的構想，許多美澳兩國保守派學者

譏諷此為不切實際的想法。84美國學者 Chalmers Johnson 當時就認為 Paul Keating

政府提出的亞太經濟合作組織構想，對澳大利亞可能是一個好的外交政策，但對

日本以及美國而言不必然是一個好的外交政策，這應該是亞太經濟合作組織可能

必須面臨的限制。85

澳大利亞工黨政府仍然積極推動亞太經濟合作組織，尤其是面對著 1990 年

代初期，全球區域經濟整合似乎是一個趨勢，歐盟、北美、東亞都在討論與進行

的區域整合之際，推動亞太經濟合作組織在這股潮流也具有意義。

二、澳美自由貿易協定

進入 21 世紀之後，美國成為僅次於日本，是澳大利亞第二大的出口市場，

但是澳大利亞始終處於貿易上的劣勢，許多出口到美國的產品幾乎都是敏感產

品，遭受到美國關稅以及法規障礙的限制，例如乳製品、糖類、肉類、穀類、紡

織、快艇、鋼鐵、汽車、甚至銀行以及財務服務等行業等皆是，對美貿易赤字是

常見的事。86

John Howard 於 1996 年就任澳大利亞總理以來，就放棄過去工黨多邊主義

83 Roger Bell, “Reassessed: Australia’s Relationship with the United States,” op. cit., p.218. 84 Ibid., pp.218-219. 85 Ibid. 86 Mark Beeson, “Australia’s Relationship with the United States: The Case for Greater Independence,” Australian Journal of Political Science, Vol.38, No.3, (November 2003), p.391.

116 與單邊自由化政策，改採雙邊主義，期待以互惠的方式來獲得澳大利亞與他國之

間的利益。但是 John Howard 就任初始的雙邊主義效益並不彰，帶給以農業選區

為主要票倉的聯合政府保守勢力相當大的壓力。在選區團體給予的壓力以及聯合

政府自己尋求雙邊主義績效的雙重力量下，John Howard 政府於 2000 年決議尋

求與美國建立雙邊自由貿易協議。87國際經貿局勢的發展也是另一個促使澳大利

亞追求雙邊主義的因素，1999 年世界貿易組織西雅圖部長會議失敗，導致包括

美國與澳大利亞在內的許多國家領袖感受到壓力，也對多邊組織降低貿易障礙的

立即效益存疑；此外，2000 年東南亞國協拒絕給予澳紐優惠貿易措施安排，亞

歐高峰會以及東協加三皆拒絕澳大利亞的參與，都使得澳大利亞感受到被亞洲國

家排擠，故澳大利亞尋求與美國合作，建立澳美自由貿易協定。88

澳大利亞於 2001 年公開宣佈有意追求與美國簽訂自由貿易協議，時值 John

Howard 總理正準備訪問美國慶祝「澳紐美安全條約」簽訂五十週年紀念。John

Howard 總理於接受電台訪問時表示，「與美國協商自由貿易協議不是件容易的任

務，但相當值得去做的事情。我不會去簽訂任何有損澳大利亞利益的協議。不過，

美國是一個龐大的市場，如果我們本來可以在合理的條件大幅度地進入該市場，

而放棄不做，那我們就是笨，絕對是笨蛋。」89當美國國會通過「貿易促進授權

法案(Trade Promotion Authority)」之後，美國政府在 2002 年 11 月宣布與澳大利

亞正式協商澳美之間的自由貿易協議。John Howard 總理與 Geroge W. Bush 總統

於 2003 年 5 月共同宣佈希望在該年 12 月能夠獲得協商的結論。90

（一）澳美自由貿易協定內涵

87 Tor Krever, “The US-Australia Free Trade Agreement: The Interface between Partisan Politics and National Objectives,” Australian Journal of Political Science, Vol.41, No.1, (March 2006), pp.56-57. 88 Ross Gaunaut, “Australia-United States Free Trade Agreement,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 56, No.1 (2002), p.124. 89 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, Voting on Trade – The General Agreement on Trade in Services and Australia-US Free Trade Agreement, (Canberra: Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, 2003), pp.97-98. 90 Ibid., pp.98-99.

117 澳美自由貿易協定於 2005 年 1 月 1 日生效，該協定使得澳大利亞的經濟與

美國之間透過貿易與投資的增加，更緊密地結合起來。根據澳大利亞官方資料，

協定主要內容如下：91

農業

• 澳美雙方共三分之二的農產品關稅--包括在重要商品，如羊肉，綿羊肉及 園藝產品，被立即取消。 • 其他 9％的關稅項目將在四年內減為零。自由貿易協定提供澳大利亞兩個 主要農業出口商品--牛肉和奶製品，進入美國市場。

製造業

• 在自由貿易協定生效第一天開始，97％以上的美國非農業關稅項目（不包 括紡織品和服裝）降為零，就 2006 年估計大約價值 70 億美元。 • 紡織品及一些鞋類和少數其他項目的關稅將逐漸減低，在 2015 年降為零 關稅。 • 雙方決議建立一個解決非關稅貿易壁壘的機制。

服務業

• 澳大利亞服務業將獲得進入美國市場新機會，主要在於商務，教育，環境， 金融和運輸服務產業等。

金融服務

• 由於澳美貨物及服務貿易增加，澳大利亞的金融業也將獲得包含融資在內 的利益。 • 自由貿易協定保證澳大利亞金融服務業進入美國金融市場，而且保證美國 未來任何自由化措施都不得在金融服務產業做出不利於現狀的改變。 • 澳大利亞和美國同意共同考量澳美金融產業整合的議題，並將在協定生效 兩年內提出一份報告。

政府採購

• 澳大利亞廠商將可參與價值澳幣約 2000 億的美國聯邦政府與 31 個州政府 的政府採購標案。

91 The Department of Foreign Affairs and Trade, Australia-United States Free Trade Agreement, Key Outcomes http://www.dfat.gov.au/trade/negotiations/us_fta/outcomes/02_key_outcomes.html

118 • 過去美國政府對美國廠商與產品的偏好規定，不適用在對澳大利亞廠商與 產品 • 從 2008 年 1 月 1 日開始，美國聯邦政府凡超過 64,786 美元的契約標案， 超過 7,407,000 美元的工程款標案，均將開放給澳大利亞公司競標。

知識產權

• 澳大利亞的智慧財產權法規將與美國智慧財產權市場結合，雙邊的智慧財 產權保護標準將超過世界貿易組織的智慧產權協議以及世界智慧產權組 織條約。

投資

• 澳美自貿協定並沒有提供解決投資者與當地國之間的爭端解決機制。 • 澳美自貿協定保留了澳大利亞的外國投資政策，保留澳大利亞甄選具有重 要意義的外國投資的能力。

醫藥

• 在澳美自貿協定下，澳大利亞公民將可以在藥物福利計畫92(PBS)內購得相 關的藥品。 • 該自貿協定鞏固澳大利亞現有保護藥品智慧產權的框架。

視聽產品

• 自貿協定保護澳大利亞媒體的節目內容，並保留澳大利亞政府管制新媒體 的能力，例如數位電視與互動電視。 • 自貿協定確保澳大利亞在視聽與廣播服務產業，不管是現在與未來，都能 有展現自己的意見。

汽車

• 澳美雙方同意從自貿協定生效日起，對幾乎所有汽車產品取消關稅。 • 澳大利亞汽車出口稅，包含 2.5%小客車出口稅、25%小型商用車出口稅， 以及汽車零件出口稅都立即取消。

92 Pharmaceutical Benefit Scheme, PBS。藥物福利計畫是澳大利亞政府以補貼方式讓澳大利亞居 民得以支付較少的金錢購得藥品的計畫，國外生產的藥品只包含與澳大利亞有簽定互惠醫療保健 協定的國家，與美國簽訂自貿協議後，美國的藥品也納入藥物福利計畫的補助對象。

119 競爭

• 雙方政府在商業競爭法規與政策方面將密切合作。 • 雙方政府在執行商業競爭法規時，企業與個人都會受到公平的對待。 • 澳美雙方消費者保護機構將共同努力打擊違法行為。 • 澳美雙方消費者與投資者若受到詐欺與欺騙，將獲得更大的補償。

電信

• 澳美雙方保留有利於競爭的電信法規，便利於雙方電信公司的營運。 • 澳美雙方以高標準的透明度以及世界貿易組織法規來規範主要的電信供 應商。 • 澳美自貿協定是澳大利亞獲得與美國磋商電信市場准入問題的新途徑。

電子商務

• 澳美雙方的電子商務不會受到任何貿易障礙的影響。 • 澳大利亞政府仍保有以公共政策為宗旨而管制電子商務的能力。 • 貿易與投資將因電子商務而獲得鼓舞。

原產地規則

• 製造業產品必須是註明以美國或澳大利亞為原產地，才能受益於澳美自貿 協定。

衛生和植物衛生措施

• 澳大利亞仍保有檢疫制度，以及為保護動植物、人類健康與生命安全的權 力。 • 有關市場准入檢疫或食品安全理由，將繼續以科學為基礎來做出決定。

技術法規和標準

• 澳大利亞出口商將有更多的機會可以了解和滿足美國在科技法規與標準 上的要求。 • 上述的要求，在食品和製造品方面，如標籤，包裝，測試和認證產品符合 規定，也包括在內。

120 環保與勞工

• 澳美雙方同意，環境保護以及勞工法令若對雙方商業貿易產生影響，也將 獲得繼續執行，而不會中斷環境保護與勞工保護。 • 澳美雙方仍保有建立自己國內環境和勞工標準的權力，以適應或修改自己 的法律。

從關稅降低最多的項目來看，美澳自由貿易協定可說是個工業協定，兩國間

超過 99％ 的工業產品都將免除關稅。美國對澳大利亞 97%的製造業產品採取免

除關稅措施，製藥、輕型商用車及汽車零件等項目是澳大利亞將大幅推進美國市

場，美國也將逐步調降紡織品和鞋類的關稅至零；澳大利亞則對美國超過 99%

的製造業產品項目削減關稅，以航空器、汽車、化工、機械、醫療設備、資訊技

術等受益最大。

（二）澳美自由貿易協定的評估

澳大利亞國際經濟研究中心(Center of International Economics, CIE) 接受

John Howard 政府委託針對澳美自由貿易協定進行研究，該研究在假設取消雙邊

所有關稅和貿易壁壘措施的情形下，認為澳美雙邊貿易和投資的自由化可促進澳

大利亞國內生產總值（GDP）在未來十年內得到 0.3 至 0.4 ％的年增長率；該研

究也針對如果最終達成協議，但沒有全部消除貿易障礙，澳大利亞的國內生產總

值年增長率將受到比例上的影響，而且達成增長的時間還要拖長。這一份報告受

到外界相當大的質疑，因為另外一份研究機構(American Council of Independent

Laboratories, ACIL)所提出的研究報告顯示，澳美自貿協定並不會替澳大利亞帶

來利益。John Howard 政府支持 CIE 的研究成果，對 ACIL 的研究報告則質疑其

分析是有偏差的。93

許多學者根據經濟模型提出的研究結果也顯示澳美自貿協定雖可以帶給澳

93 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, op. cit., p.101.

121 大利亞經濟福祉的提昇，只是效果並非很顯著，例如 Mahinda Siriwardana 的研

究指出，澳美雙方可預期將或有實質的貿易創造效果(trade creation)出現，但是

貿易創造的成果是以貿易轉移(trade diversion)為代價，許多國家，特別是東亞的

日本、南韓與中國，將因為自由貿易協定的貿易歧視而失去貿易機會，這也使得

澳大利亞未來必須與思考與上述國家安排類似自由貿易協定，以避免遭到這些國

家的貿易報復。94該研究成果也預示，根據現行澳美自貿協定排除糖類以及乳製

品產品的關稅調降，則澳大利亞整體 GDP 將成長約 0.1％，出口將成長 0.8％，

進口將增加 1.07％；對美國來說 GDP 將增加 0.02％，並不算多，出口將增加 0.13

％，進口將增加 0.1％，但其他國家則遭受到貿易轉移的負面影響。若將糖類與

乳製品關稅也取消，則澳大利亞 GDP 將成長 0.13％，美國 GDP 成長仍是 0.02

％，其他國家遭受貿易轉移影響更大。澳大利亞的糖類產品出口到美國將成長

127％，乳製品產品將成長 144％。95 Brown 等人的研究也顯示，澳美自貿區的

設置對澳美各自的福利效果其實是相當小的(fairly small)。96澳大利亞很多研究認

為美國的關稅障礙並沒有完全消除，澳美貿易之間的失衡也沒有獲得改善。該協

定甚至影響到澳大利亞國內的政策，主要者有文化（媒體內容管制）、公共衛生

（藥品補助計畫）、外資審議機制。這些並沒有在澳大利亞與新加坡、泰國、紐

西蘭的自由貿易協定當中看到。97

從 1986 年以來，澳大利亞處於貿易逆差狀態，約 2600 億澳幣；若以簽訂自

由貿易協定之前來估算，平均每年的貿易逆差約為 109.5 億澳幣，而自 2005 年

簽訂自由貿易協定迄 2008 年底的 4 年之間，平均每年的貿易逆差約為 153.6 億

澳幣；98在表 4-2 也可以看出簽訂澳美自由貿易協定之後澳大利亞對美貿易逆差

94 Mahinda Siriwardana, “The Australia-United States Free Trade Agreement: An economic evaluation,” North American Journal of Economics and Finance, Vol. 18, No. 1 (2007), p.130. 95 Ibid., p.124 & 129. 96 D. K. Brown, K. Kiyota, and R.M. Stern, “Computational Analysis of the US FTAs with Central America, Australia, and Morocco,” The World Economy, Vol. 28, No. 10 (2005), pp.1441-1490. 97 Ann Capling, All the way with the USA: Australia, the US and free trade (NSW: University of New South Wales Press Ltd, 2005), pp.7-12. 98 Matin Feil, “Trade Millstone Around Australia’s Neck,” The Age, February 10, 2009.

122 擴大的情形，在 2005 年逆差為 139.9 億澳幣，2006 年 164.1 億澳幣，2007 年 161

億澳幣，2008 年 182.1 億澳幣，99顯見澳美自由貿易協定在貿易領域並未能為澳

大利亞爭取到較佳的經濟利益。但是，從投資的領域來觀察，美國在簽訂自由貿

易協定之後對澳大利亞的投資規模更加擴大，2007 年的投資額度為 4458.5 億澳

幣，較 2005 年增加 1115.96 億澳幣（詳表 4-3），且仍然是澳大利亞最主要的外

資來源國，由美國資金所帶來的利益，包括科技轉移等，代表著澳大利亞在投資

領域從澳美自由貿易協定當中獲得利益。而這利益，也是澳大利亞特別為美國所

開之大門，在雙方自由貿易協定當中規定，超過 9 億 1300 萬的美國投資資金才

需要經由澳大利投資審議局(Foreign Investment Review Board)審議，而與澳大利

亞一樣簽有自由貿易協定的國家，例如紐西蘭、智利與新加坡等外資，卻僅享有

不超過 1 億澳幣的額度待遇。100

澳大利亞國會外交國防貿易委員會在召開聽證會時，許多代表在聽證會上表

示澳美自由貿易協定並不會替澳大利亞帶來立即與明顯的利益。澳大利亞學者

Ross Garnaut 在澳大利亞參議院聽證會上表示，John Howard 政府在 2000 年 12

月[內閣會議]初始承諾要與美國簽訂自由貿易協定之際，並沒有在政府內部真正

進行過經濟分析。委員會認為 John Howard 政府並沒有坦白，只提供民眾政府過

濾後的資訊。101換言之，John Howard 政府考量的經濟利益問題背後應該還有其

他因素，才會促使該政府在預估澳美自貿協定並未替澳大利亞帶來足夠的經濟利

益之際，仍如此大力推動。

事實上，美國 Bill Clinton 政府於 1997 年曾經跟 John Howard 政府提議協商

自由貿易協定，但 John Howard 政府基於美國會排除諸如糖類、乳製品等澳大利

99 2008 年澳對美商品貿易逆差 145.61 億澳幣，服務貿易逆差 36.44 億澳幣，合計約 182.1 億澳 幣。數據資料參閱 Department of Foreign Affairs and Trade, Composition of Trade Australia 2008 (Canberra: Australian Department of Foreign Affairs and Trade, 2009), pp.97 & 316. 100 Tim Wilson, “Investment Key to Free Trade,” The Age, February 11, 2009. 101 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, op. cit., pp.102-103.

123 亞重要出口商品而拒絕，然而卻於三年後主動提議，主要考量的是澳美軍事同盟

關係；美國更早在 1980 年代就曾經向澳大利亞提出簽署雙邊自由貿易協定的可

能性，但是澳大利亞工黨政府也是有著類似的評估結果而婉拒。102明顯地，澳美

自由貿易協定的安排是 John Howard 政府逆勢操作，主動要求與美國簽訂雙邊自

由貿易協定，是政治經濟考量下的成果。

學者 Mark Beeson 認為從澳美自由貿易協定來看，澳大利亞企圖從中獲得利

益的可能性太低，因為澳美自由貿易協定隱含著貿易與軍事同盟的連結性，其實

質是鼓勵澳大利亞在澳美軍事戰略上的承諾。103

對美國來說，1980 年代以前對雙邊或區域貿易協定認定是有礙全球貿易自

由化的推動，因此排斥推動雙邊或區域貿易協定。但在 1980 年代開始，雙邊自

由貿易協定產生戰略意義，美國在 1980 年代分別與以色列（1985）、加拿大（1988）

簽署自由貿易協定，而後在 1994 年擴大範圍到墨西哥，形成美加墨三國的北美

自由貿易區，在 21 世紀則與澳大利亞及南韓分別協商自由貿易協定。

學者 James Cotton 和 John Ravenhill 認為在美國 Geroge W. Bush 政府的構

想，自由貿易協定是為軍事同盟關係所服務的一種工具。104就如同 John Howard

政府貿易部長 Mark Vaile 所宣稱的，與美國簽訂的雙邊自由貿易協定就如簽訂

「澳紐美安全條約」一般，是經濟上的「澳紐美安全條約」；外交部長 Alexander

Downer 也認為，美國願意簽訂自由貿易協定，是感受到澳大利亞對澳美軍事同

102 當時工黨政府認為澳美自由貿易協定的安排將侵蝕澳大利亞建立亞太經濟合作會議倡議非歧 視性貿易措施的基礎，也可能會強化周遭國家認定澳大利亞是一個西方國家派在亞洲來執行美國 政策的不佳印象，自由貿易協定分析報告也顯示此協定並不會帶給澳大利亞顯著的經濟利益，特 別是美國國會極可能不會同意有損於美國產業利益的安排。John Ravenhill, “Allies but not friends: the economic relationship,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 55, No. 2 (2001), pp. 257–258. 103 Mark Beeson, op. cit., p.392. 104 James Cotton and John Ravenhill, “‘Trading on Alliance Security’: Foreign Policy in the Post-11 September Era,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security: Australia in World Affairs 2001-2005 (Victoria: Oxford University Press, 2007), p.46.

124 盟堅定不移的支持所致，105亦即澳美同盟既是澳美自由貿易協定能夠簽訂的原

因，也是自由貿易協定運作要去強化的目標，澳美自由貿易協定的簽訂不是單純

以商業經濟為目標，而是評估雙邊關係價值的結果。

第四節 影響澳美關係之因素

一、影響澳美關係因素綜述

綜合上述有關澳大利亞對美政策的發展、政軍關係與經濟關係內涵的分析，

影響澳美關係的主要因素有以下幾點：

第一、澳大利亞的政黨輪替在對美政策與澳美關係上有不同程度的影響。

澳大利亞兩大政黨對於澳美軍事同盟作為澳美關係的基礎都高度認同，且視

澳美關係是澳大利亞對外關係的最重要基石。但傳統上，澳大利亞工黨的思想比

較具有自由主義色彩，強調澳大利亞外交政策的自主性，在澳美關係上表現出較

具獨立性的主張與行為，希望避免因過度依賴美國而失去對自我利益的主張。澳

大利亞工黨也比較傾向於以多邊機制來處理國際議題，例如透過世界貿易組織與

亞太經濟合作會議的運作，來推動國際間的自由貿易。從過去的歷史來看，澳大

利亞工黨也是與中國比較貼近，承認共產中國就是在工黨 Gough Whitlam 政府完

成，這也使得中國對於澳大利亞工黨比較有好感。

相對地，由澳大利亞自由黨執政，或是自由黨與鄉村黨、自由黨與國家黨所

組成聯合政府，其較具傳統保守色彩，相當強調澳美軍事同盟的價值與重要性，

且比較支持美國的外交與安全政策。相較於工黨，保守黨政府比較不重視多邊機

制的重要性，反而著重國與國雙邊關係的建立，透過雙邊關係來推動彼此政治與

105 Ibid.

125 經貿的發展。

因此，在澳大利亞工黨執政時期，基於工黨傳統思想，澳美關係可能比較容

易受到反省與檢討。在澳美中三角關係上，若美中發生利益衝突或紛爭，澳大利

亞工黨政府的戰略選擇較具有傾向中國的可能性。

第二、澳美之間的衝突利益受到共同利益所壓制，但部份衝突利益亦有可能

使得澳大利亞與美國不同步調。

澳美之間在價值觀的主張與維護、軍事安全以及經貿方面，有著相當多的共

同利益，但也在一些特定議題上存在著利益的衝突。

澳大利亞擁有西方思想與價值觀，強調對基本民主信念與人權價值的尊重與

奉行，並將之視為是「良善國際公民」的內涵，此與美國相當契合。澳美雙方在

此雖有著共同信念與利益，但初始對於推動的標準有所不同，澳大利亞強調「文

化相對主義」的人權價值，而美國則強調人權的「普世價值」。然而，澳美雙方

在實踐人權價值方面已經趨同，也就是將人權價值的保障置之外交政策的標下，

為服務國家經貿與安全利益而存在。

此外，澳美雙方在軍事安全有著深厚的合作的共同利益，澳大利亞為美國提

供重要的軍事聯合設施基地，成為美軍在通訊、訓練與試驗的重要場所，澳大利

亞對美國在世界各地軍事行動的支持，也不致使美國落入單一國家行動的窘境。

相對地，澳大利亞得以獲得美國軍事科技與軍事裝備，並在參與美國軍事演習過

程中使其人員獲得國際演練機會。最重要的是，美國成為澳大利亞安全利益保障

的最重要來源。至於經貿利益方面，美國長久以來一直都是澳大利亞重要的貿易

夥伴之一，過去是以農礦為主要輸出商品，現在以肉類、酒類以及醫療產品為大

宗；美國則向澳大利亞輸出飛機與資訊科技產品，而且是澳大利亞最大的外資來

126 源國。整體來看，澳大利亞的出口結構符合美國的進口要求，雙方的貿易仍具有

互補性，但在特定農產品方面則顯現出彼此的利益衝突。

澳美雙方經貿利益的衝突主要表現在幾個特定產品的貿易競爭上，例如小

麥、乳製品與牛肉產品在國際市場上處於競爭狀態，此外，農產品在澳美雙邊貿

易上也是處於競爭態勢。然而，從 2005 年實施的澳美自由貿易協定內涵不對稱

的承諾來看，澳大利亞 John Howard 政府接受三分之一的農產品關稅不調整，但

是卻對美國開放所有的農產品進口零關稅，106意味著澳美經貿的衝突利益在澳美

更大的軍事安全利益前提下，是可以暫時被擱置的。其次，美國在全球的軍事行

動經常要求盟國參與，但是澳大利亞不見得認為參與美國軍事行動上完全符合其

國家利益，例如涉入美國與中國在台海的爭端就可能會損及澳大利亞在中國的利

益，而使得澳大利亞與美國的步調並不一致。

中國是影響澳美關係重要因素之一，中國目前已經成為世界與亞太區域的重

要角色，不僅經濟實力被預期將超越美國，軍事實力也因經濟實力雄厚正在逐步

提昇當中，成為美國最大的假想敵。因此，以下將探討中國如何看待澳美關係，

以及其對澳美關係的影響。

二、中國因素的影響

中國共產黨以武力成功奪取政權是促成「澳紐美安全條約」能夠簽訂的主要

國際背景因素之一，對美國來說，「澳紐美安全條約」的簽訂是圍堵共產勢力東

擴的島鍊戰略一環，對澳大利亞而言，「澳紐美安全條約」則提供一個安全保障，

同時也成為美國在全球安全同盟體系一部分，也使得其在美國的全球戰略地位大

106 美國在受到其國內農業利益團體的遊說下，暫時不立即開放包括糖類等農產品進口零關稅， 要等 4-18 年時間才陸續開放。參考 John Ravenhill, “Australia and the global economy,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security: Australia in World Affairs 2001-2005 (South Melbourne: Oxford Publish, 2007), p.203.

127 幅提昇。不過，澳大利亞也因為成為美國全球安全同盟體系一員，在美國當時與

台灣有著共同防禦條約，之後有台灣關係法的承諾，若美國艦隊保護台灣而遭受

中國攻擊，澳大利亞極有可能因為間接軍事同盟而成為與中國對抗的國家，因此

澳紐美安全體系也被視為圍堵及對抗中國的作法。

（一）中國對澳美關係的評論

由於澳美雙邊關係的主要基礎在於「澳紐美安全條約」，中國對澳美關係的

批評也多針對該條約或是澳美軍事同盟的架構及其發展。1996 年，澳美在定期

部長級會談之後發表「雪梨宣言」，該宣言內容擴大條約闡釋，澳美軍事同盟架

構下的國防事務合作將不在局限於澳美雙邊關係範圍，而是涵蓋整個亞太地區，

要繼續為亞太安全穩定情勢發揮效用。此宣言對中國來說，則感受到有針對性，

認為該宣言是對中國區域安全環境構成嚴峻挑戰。107此外，中國視澳大利亞為美

國在亞太地區的副警長。特別是在 1999 年科索沃戰爭期間，美國軍機誤炸中國

駐南斯拉夫大使館，引發中美關係危機，致使中美之間互不信任加劇。同年，澳

大利亞積極針對東帝汶危機引領聯合國維和部隊進駐，並承擔派遣一半部隊的重

任。澳大利亞積極熱心地投入地區安全事務，中國媒體將之評論為 John Howard

政府有意充當美國在區域的「副警長」角色。雖然科索沃和東帝汶事件與中國並

無直接利害關係，但中國擔心西方國家未來可能鎖定西藏議題，會以同樣手法進

行干預。而且，台海爭端亦是中美之間棘手問題，中國擔心澳大利亞以美國在亞

太地區的盟友身份，會受到澳美軍事同盟約束，並在台海爭端問題上靠向美國。

108

2000 年 3 月台灣總統大選即將舉行，中國試圖透過言詞恫嚇來影響大選結

果。澳大利亞政府召見中國駐澳大使周文重，希望中國降低對台海議題好鬥的語

107 侯敏耀，「霍華德執政以來的澳美同盟和中澳關係」，歷史教學問題，第 4 期（2007 年），頁 61。 108 同前註，頁 62。

128 調，周文重不僅不加理會，而且還警告澳大利亞，如果澳大利亞支持美國介入台

海衝突，澳中關係就會嚴重受損。109中國外交部發言人也說，如果「澳大利亞支

持美國在台灣的軍事行動，就是違反他所承諾的一個中國政策」，中國認為澳美

軍事同盟是冷戰時期的舊產物，希望該同盟關係不要用在不利的效果上。110

除了擔憂澳美關係介入台灣議題之外，中國也從區域安全以及全球安全的角

度批評澳美軍事同盟，主要針對澳大利亞國防戰略的改變、南海上空中美軍機擦

撞事件以及飛彈防禦系統。2000 年 12 月，澳大利亞國防部公佈國防白皮書，內

容表示將增加國防軍事費用、提昇軍事裝備現代化，在戰略方面，將採取前沿防

衛、進攻性防禦以及預防周邊事件發生。中國對此的反應強烈，由軍方主導透過

媒體雜誌予以批評，認為澳大利亞國防白皮書計畫有效提昇未來澳大利亞軍方得

以干預地區安全和危機的能力，且批評白皮書所指的地區安全事務包括了台灣、

朝鮮半島和南中國海，批評認為如果美國參與太平洋地區的衝突或危機事件，澳

大利亞將被迫向美國提供支持而參與其中。1112001 年 4 月 1 日中美軍機在南海

上空發生擦撞事件，引起中美之間的緊張氣氛，美國對於中國軍機的挑釁行為相

當不滿。而澳大利亞三艘軍艦適時從台灣海峽經過，此舉被中國解讀成為澳美軍

事同盟在戰略上將中國視為對手。112

2000 年 7 月，澳美雙方簽訂雙邊協議，美國同意就武器銷售與軍事技術轉

讓方面給予澳大利亞優惠，澳大利亞則支持美國發展飛彈防禦系統的計畫。中國

駐澳大利亞大使周文重透過接受澳大利亞電視訪談，表明中國政府反對澳大利亞

參與以及支援美國飛彈防禦系統，認為美國部署飛彈防禦系統只會破壞全球戰

109 Mohan Malik, “Australia and China: Divergence and Congruence of Interests,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Seeking Asian Engagement: Australia in World Affairs, 1996-2000 (Melbourne: Oxford University Press, 2001), p.118. 110 Ibid. 111 高鐵軍，「澳大利亞 2000 年國防白皮書述評」，外國軍事學術動態，第 2 期（2001 年），頁 15-17。 參考侯敏耀，前引文，頁 62。 112 侯敏耀，前引文，頁 63。

129 略。113中國將澳大利亞對美國的支持解讀為澳大利亞願作為美國針對亞太的新冷

戰戰略代理人的表現，認為美國飛彈防禦系統是為了其單邊主義和獨霸世界的戰

略野心，與中國宣導及推動的多極體制有所背離，該計畫也不利於創造中國現代

化建設所需要的穩定、和睦的周邊環境。

當 2004 年年初加拿大表明願意加入美國飛彈防禦系統，114同年 7 月澳大利

亞與美國正式簽署飛彈防禦系統備忘錄時，中國駐澳大利亞新大使傅瑩在一場演

講上提出警告式的關切，115中國的輿論也認為美國在亞太地區佈署飛彈防禦系統

的目標不是單純針對北韓而已，而是要「防止任何大國或集團力量在該地區迅速

崛起」，116維持單邊優勢級霸權體系，澳大利亞加入的行為則是美國霸權維持的

幫手。

（二）中國因素對澳美關係的影響

中國在整體國際關係棋盤上的主要對手是美國，針對澳美關係，中國試圖透

過加強經貿往來以爭取澳大利亞，建立澳中緊密關係以確保中國對澳大利亞的影

響力，或是經由反對澳美之間一些重大的協議，避免澳大利亞過度參與美國在國

際上的舉措與行動。從地緣政治和經濟因素觀察，中國對澳大利亞有著深遠的意

涵，特別是中澳在貿易上的相互依存正日益加深，且澳大利亞在人權政策上與美

國不同，因此澳大利亞可以成為中國爭取的國家。117因此，中國透過這些議題的

操作管理，針對澳大利亞與美國之間的差異，對澳大利亞進行拉攏，逐漸形成並

深化澳大利亞與美國之間在價值與作法上的差異性。

113 侯敏耀，前引文，頁 62。 114 但是當時加拿大總理 Paul Martin 在國內政治壓力下，於 2005 年 2 月宣佈不加入美國飛彈防 禦系統，“Canada won't join missile defence plan,”Canadian Broadcasting Corporation (CBC), February 24, 2005, http://www.cbc.ca/canada/story/2005/02/24/missile-canada050224.html 115 Malcolm Cole, “Envoy Warns Against Missile Shield,” The Courier Mail, July 29, 2004; Mark Forbes, “Chinese Envoy Sounds Warning on US Missile Program,” The Age, July 29, 2004. 116 「美加緊亞太佈署」，解放日報，2004 年 7 月 9 日。 117 侯敏耀，前引文，頁 61-62。

130 1989 年中國鎮壓天安門學運，為世界各國所譴責，美國實施經濟制裁，澳

大利亞也跟進。但是澳大利亞對中國的經濟制裁行為並不久，主因在於中國瞭解

澳大利亞是可以改變的對象，透過主動與其接觸，表示願意跟澳大利亞討論中國

的人權問題。澳大利亞於 1991 年與 1992 年兩年均派遣人權代表團到中國，名義

上雖是討論中國人權問題，但在中國經濟與區域的角色日趨重要的雙重壓力下，

澳大利亞的人權價值論述逐漸轉向對中國有利的文化相對主義論。對於中國，澳

大利亞軟化其對人權價值的堅持，甚至為中國向美國說項，當時的 Paul Keating

政府向來訪的美國國務卿 Warren Christopher 強力遊說中國在人權上的表現，外

交部長 Gareth Evans 也呼籲美國不要對中國傳送混雜的訊息。最後，澳大利亞協

助美國了解將最惠國待遇與中國人權掛鉤是對美國國家利益有所損害的行為，說

服美國 Clinton 政府將最惠國待遇與人權議題脫鉤。118不過，澳大利亞的文化相

對主義論，卻沒有適用在當時柬埔寨與緬甸的身上，最主要的原因在於柬埔寨與

緬甸的經濟發展與區域利益對澳大利亞並未構成壓力所致。119

澳美對於中國因著經濟發展而崛起的看法，差異不斷擴大，澳大利亞對此感

到樂觀看待，美國對此則感到矛盾，或許兩者的看法不致於將軍事同盟之盟約完

全撕裂，但對於澳美雙方偶而會產生不和諧、誤解的情形。例如，2005 年美國

總統 George W. Bush 與澳大利亞總理 John Howard 舉行聯合記者會，George W.

Bush 提到美中之間對於價值觀的差異，特別是在人民宗教自由的看法差異；但

是 John Howard 在當場則表示澳中關係漸趨成熟，雙方可以跨越有關人權方面的

爭議，澳大利亞仍能坦然地與中國發展經濟關係。120 2008 年工黨 Kevin Rudd

118 William Tow, op. cit., p.180. 119 Ann Kent, “Australia and the International Human Regime,” in James Cotton and John Ravenhill eds., The National Interests in Global Era: Australia in the World Affairs 1966-2000 (South Melbourne: Oxford University Press, 2001), p.264. 120 Transcript of the Prime Minister The Hon. John Howard MP, Joint Press Conference with The President of the United States of America George W. Bush, The White House, Washington, DC, July 19, 2005. Also see Brendan Taylor, “Chapter10 Panel IV Chairman’s Introduction,” in Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley edited. The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), p.182.

131 政府外交部長 Stephen Smith 赴美訪問，告之澳大利亞將與中國舉行首次的戰略

會談，商討澳中兩國建立戰略關係。

2004 年 8 月，澳大利亞外長 Alexander Downer 於中國訪問時，對於澳大利

亞基於「澳紐美安全條約」，是否會協助美國在涉入台海爭端時協助美國，表示

澳大利亞並不會自動地提供美國軍事協助，此評論突顯出澳大利亞當局對澳中經

濟關係的本質與重要性的認知，漸漸地影響到美國在亞太地區的政策與同盟關

係。121 美國國務院對 Alexander Downer 發言提出更正，認為美國軍隊如在防衛

台灣過程中遭受到中國攻擊，澳大利亞有責任防衛，Alexander Downer 則撤回他

早先的談話。美中關係的緊張，會加深中國對美國在亞洲地區盟邦的疑慮。當

2005 年 3 月中國通過反分裂國家法時，Alexander Downer 對於如果美國與中國

因台灣爆發衝突時，表示澳大利亞可能啟動「澳紐美安全條約」與美國諮商，但

是 Alexander Downer 不願意承諾協助美國進行參戰的決心，122他的發言一方面

確認「澳紐美安全條約」的義務，但另一方面在台海議題是卻不給予出兵的承諾。

對此，國立澳大利亞大學教授 Paul Dibb 很明白的表示，一旦美中衝突產生，美

國在投入台海爭端之際，必定不會放棄要求澳大利亞涉入，而中國一定會使用經

濟手段來應付澳大利亞，毫無疑問地澳大利亞將損失數十億美元來自中國的投

資。123

John Howard 政府雖然強調澳美關係是澳大利亞對外政策的基石，但是

Howard 政府仍有著其他偏向中國的措施與作為。2005 年時，澳大利亞並沒有與

美國及日本站在共同的立場，要求歐盟不要取消對中國的武器禁運措施，相反地

澳大利亞政府持著不反對的態度；同年，澳大利亞也婉拒美國邀請共同施壓中國

人民幣升值；澳大利亞政府也被媒體披露拒絕參與由美國為首，邀請英國、加拿

121 Brendan Taylor, “U.S.-China Relations after September 11: A Long Engagement or Marriage of Convenience?” Australian Journal of International Affairs, Vol. 59, No. 2 (June 2005), p. 194. 122 「澳外長就澳新美軍事條約澄清立場」，BBC 中文網，2005 年 3 月 14 日， http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_4340000/newsid_4348000/4348029.stm 123 John Kerin, “China’s New Envoy Warns Over Taiwan,” The Australian, July 29, 2004.

132 大、日本與紐西蘭等國，針對中國崛起所帶來的戰略意含所召開討論會。124

澳大利亞國內對於澳美軍事同盟的本質也有相當多的討論，澳大利亞智庫

「澳大利亞戰略政策研究院」(Australian Strategic Policy Institute, ASPI)研究員 Dr.

Rod Lyon 就認為應該改變冷戰時期所建立的澳美軍事同盟本質。Rod Lyon 認

為，中國崛起的結果使得過去二十多年來亞太地區權力平衡狀況已然改變，澳美

軍事同盟的本質也應該改變，要朝向不受地緣限制以及對抗小規模的威脅，不再

以亞太為限，也不再以大國強權為限。125Rod Lyon 認為軍事同盟有可能在對抗

恐怖主義上扮演重要的角色，因為反恐戰爭將持續一段長時間而軍事同盟能夠發

揮出持久性的特質；但該軍事同盟卻已經不再是那個曾經帶過西方國家渡過冷戰

時期的軍事同盟。126

澳美雙方因攜手共同反恐而在 21 世紀初發展出一段緊密的關係，不過這緊

密關係也難掩雙方關係的不對稱性，為了維持這段難得的既有關係，澳美學者多

同意彼此不應該將目前的成果視為理所當然，而必須透過持續性的雙邊對話與具

有促進性的機制，就未來相關艱難的任務與突發的狀況，能夠事先瞭解彼此的態

度、價值、利益與關切點。127不管是 Rod Lyon 的建議或是多位學者的關切，對

澳美關係的反省應該都是中國樂見的結果，畢竟在彼此開始反省軍事同盟的本質

與意義時，代表著澳美軍事同盟的可能質變，在亞太地區對中國的壓迫也可能大

幅度的縮小。

124 Jian Zhang, “Australia and China,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security: Australia in World Affairs 2001-2005 (South Melbourne: Oxford Publish, 2007), p.108. 125 Graeme Dobell, “Correspondents Report – Australia-US alliance changing in response to global power shifts,” ABC Online, 12 June, 2005. 126 Rod Lyon, Alliance Unleashed: Australia and the US in a new Strategic Age (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, 2005), pp.39-40. 127 一群澳美學者在美國陸軍戰爭學院（U.S. Army War College）、迪克森學院(Dickinson College)、國立澳洲大學（the Australian National University）以及葛瑞非斯大學亞洲學院（the Griffith University Asia Institute）共同舉辦的探討澳美雙方在 21 世紀應該有的特殊關係，有如此 的共識。參考 Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley eds., The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), pp.xiii-xiv.

133 第五節 澳美關係下的澳大利亞戰略選擇思考

二次大戰期間，英國無力協助亞洲的國協成員因應太平洋戰事，此舉反而促

使澳大利亞成功地尋求與美國的軍事合作，共同對抗日本侵略，並打贏太平洋戰

爭，這是澳大利亞維護其國家安全的重要戰略選擇。而二次戰後追求與與美國簽

訂「澳紐美安全條約」，更是維護澳大利亞在戰後國家安全最重要的保證。因著

「澳紐美安全條約」構成的澳美軍事同盟，成為澳美雙邊關係最重要的基礎。

澳美軍事同盟以維護國家安全為其主觀目標，假定彼此可能遭遇來自太平洋

其他國家勢力的威脅，所以簽訂條約的任何一方在太平洋範圍受到攻擊時，他方

必須採取協助的應對行動。其假定的威脅從二次戰後擔心日本軍國主義復活，到

冷戰時期是共產主義的擴張，到新世紀初始成為恐怖主義所帶來的挑戰。雖然這

些外在威脅的來源不同，且不一定是來自於國家的行為者，但威脅來源的持續存

在與實際傷害，成為維持並強化澳美軍事同盟的正當性理由。

除了軍事安全之外，澳美關係也是澳大利亞經濟發展相當重要的動力，美國

市場在 1960 與 1970 年代的蓬勃發展誘發出澳大利亞礦業開採的興盛，也大量出

口美國賺取外匯。隨後日本市場於 1980 年代興起，美國市場對澳大利亞的重要

性仍高居第二位，而新世紀中國市場快速崛起，澳美貿易規模落居第三，不過美

國在澳大利亞的投資不僅佔居外資首位，在比重上也越來越高。

對澳大利亞來說，澳美關係在軍事安全與經濟發展是如此重要，如何確保澳

美關係的穩健發展，是澳大利亞當局對外政策的首要課題。雖然歷任政府多將對

美政策列為外交施政的第一順位，但能夠充分運用戰略選擇、推升澳美軍事安全

與經濟安全，並使軍事安全與經濟安全兩者具有連結性的，應屬 John Howard 政

府。Howard 政府於 1996 年台海危機發生之後，與美國簽訂「澳美 21 世紀戰略

夥伴關係」聯合聲明，建立澳美外交國防雙部長層級的「澳美部長級諮商會議」，

134 並每年召開會議，將原本較為鬆散的「澳紐美安全條約」合作具體化。Howard

政府也是第一個援引「澳紐美安全條約」義務，而派兵協助美國進行反恐行動，

使得澳美軍事同盟關係更加提昇。Howard 政府在面對澳美經貿失衡情況下，主

動地邀請美國簽訂雙邊自由貿易協定，雖然美國沒有立即全面給予澳大利亞農產

品輸入的零關稅優惠措施，但澳大利亞卻得以透過自貿協定的架構戰略來確保澳

美經貿關係的緊密結合。

將雞蛋全部放在一個籃子裡面是具有風險的，選擇緊靠美國的戰略雖對澳大

利亞的國家安全與經濟有著相當大的利益，但也使得澳大利亞可能遭受來自敵視

美國的國家與團體勢力的威脅，以及與美國在經貿過程中付出貿易逆差或不對等

的貿易關係為代價。

澳大利亞政黨對國家安全利益與經貿利益的戰略思考是有所差異的。工黨政

府除了維持澳美關係之外，也積極與亞洲國家交往，例如 Gough Whitlam 政府在

1970 年代努力與東亞與東南亞共黨國家建立關係，1980-90 年代 Bob Hawke 與

Paul Keating 政府致力於解決與印尼的紛爭，這些措施與美國的外交政策顯有不

同。Paul Keating 政府所推動的亞太經濟合作會議平台，是一個試圖藉由多邊體

系來尋求亞太地區安全與穩定，並擴展澳大利亞與其他國家的經貿利益。Kevin

Rudd 政府更具有將亞太經濟合作會議提昇為亞太共同體的構想，並正試圖遊說

亞太各國、尋求支持。工黨政府的諸多戰略措施，不管是尋求與他國改善關係或

是建立多邊架構，顯示出工黨政府試圖調和澳大利亞過度依賴美國可能帶來不利

影響的思維與作法。

中國的崛起使得澳大利亞需要思考另一個問題：當美國霸權受到挑戰，或當

美國不再是世界超級強權，澳大利亞又該如何因應。

中國已經成為澳大利亞最大的貿易夥伴，且中國的經貿實力又不斷壯大之

135 中，澳大利亞與中國的交往有著經貿上可觀的利益。中國過去曾是澳美軍事同盟

圍堵的對象之一，對於澳美軍事同盟持反對意見，並批評該同盟是冷戰時期的產

物。中國對於澳大利亞參與美國飛彈防禦系統亦持批評與反對立場，更反對澳大

利亞與美國聯手涉入台海爭端，針對澳美日三方可能形成新的同盟勢力，更是關

注。中國雖然配合美國進行反恐活動，但也反對美國 George W. Bush 政府採取的

先發制人戰略，也抨擊 John Howard 政府對於澳大利亞擁有先發制人戰略權力的

言論。

明顯地，中國是澳大利亞貿易利益的重要來源，預期未來潛在的貿易利益更

為龐大。中國因素對澳美關係確實帶來影響，使得澳大利亞傾向針對不同議題採

取不同戰略作為因應，避免涉入紛爭，而能在美中之間獲得最佳利益。例如在台

海議題上，Alexander Downer 採取「中立」態度來解釋澳大利亞在「澳紐美安全

條約」上的義務，就是要避免捲入美中之間可能發生的潛在衝突；在飛彈防禦系

統議題方面，雖然 John Howard 政府的立場是大力配合美國 George W. Bush 政府

的興建政策，但是 Kevin Rudd 上台後則持有限度支持的態度，除了有成本考量

之外，亦有試圖在美中之間有所平衡的傾向。

澳大利亞的戰略選擇是否能如期所願，仍得視澳中關係的發展，下一章將就

澳中關係進行探討。

136 第五章 澳大利亞與中國關係

與不斷成長且影響力日增的中國建立更強的夥伴關係，是 澳大利亞外交政策的重要目標。澳大利亞政府高層努力與 中國政府高層建立一項諒解，要使其瞭解澳大利亞政府可 以在認知雙方差異之際，仍能極大化雙方共享的利益。 （2003 年澳大利亞外交貿易白皮書，頁 79）

對澳大利亞與中國兩國來說，21 世紀初始雙方的關係較之 20 世紀更加緊

密，經貿關係上大幅擴張，中國逐步超越美國、日本，成為澳大利亞最大的貿易

夥伴；雙方於 2008 年啟動戰略對話，政治關係亦呈現出以前未曾有過的緊密互

動。本章將檢視過去澳大利亞的中國政策變遷，並探討澳中兩國在後冷戰時期的

政治軍事與經貿關係的發展。最後，將探討美國因素對雙方關係的影響。

第一節 澳大利亞中國政策概論

一、恐懼與敵意的中國政策

十九世紀的澳大利亞對於中國淘金移民存有成見，擔心這些移民將危及澳大

利亞殖民者的生活安全與剛起步的文明，1 1880 年代，澳大利亞各殖民地紛紛立

法排除中國移民的進入，這也導致 1900 年脫離殖民地的澳大利亞政府，立即於

1901 年實施移民限制法(Immigration Restriction Act)，也就是所謂的「白澳政策」

(White Austrlia Policy)。2 20 世紀澳大利亞對中國的政策起伏很大，其與中華民

國於 1941 年方始建立全面外交關係，而對 1949 年成立的共產中國--中華人民共

和國並未給予立即承認。當時的澳大利亞工黨外長 Herbert Evatt 曾考慮與共產中

國建立某種程度的政治關係，但在澳大利亞聯邦大選將屆，整個社會又彌漫著對

1 J. S. Hagan ed., Australia and the World in the Twentieth Century (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1981), p.160. 2 Colin Mackerras. “Australian and China,” in F. A. Mediansky ed.. Australian Foreign Policy: into the New Millennuium (South Melbourne: MacMillian Educational Australia, 1997), p.213.

137 共產主義的恐懼，有關承認共產中國的問題被順延到大選結束才擬予商議。3但

1949 年 12 月大選由在野的自由黨(the Liberal Party of Australia)獲勝，與鄉村黨

(Country Party)組成聯合政府，總理 Robert Menzie 有意跟隨英國的腳步承認中共

政權，然考慮到美國的中國政策而未跟進。隨後，1950 年 6 月韓戰爆發，共產

中國全力支持北韓，Robert Menzie 政府轉向推行敵視共產中國的政策，認為韓

戰是共產陣營精心策劃的戰略行為，因此鼓勵澳大利亞人民將韓戰視為自己的事

情；中印邊境戰爭以及越戰的接連爆發，亦加深澳大利亞政府認為中國比蘇聯更

具有侵略性的想法，澳大利亞人民對蔓延的共產主義感到恐懼。1966 年的文化

大革命，更使得澳大利亞民眾普遍認為中國是一個由狂人所領導的國家。在 1949

年往後二十多年，澳大利亞參與韓戰、越戰，並在臺灣的中華民國派駐大使，諸

種具體行為皆展現出澳大利亞對共產中國採取的是具有恐懼與敵意的外交政

策。4

二、由兩個中國到一個中國政策

澳大利亞承認中華民國，並在 1950 年代台海危機發生時，派駐使節進駐台

灣以示對中華民國的支持，但是澳大利亞跟台灣之間並沒有如美國與台灣有著安

全條約上的承諾。雖然在 1960 年代末期以後，因著中蘇邊境流血衝突，美中之

間開始接觸，中國的國際戰略地位開始改變，許多歐洲國家開始承認共產中國，

但仍有許多有影響力的人士遊說澳大利亞政府不要承認中共政權。中華民國前駐

澳大利亞大使陳之邁在當時外交上的努力，也受到許多澳大利亞自由黨國會議員

的尊敬與支持。5

3 T. B. Millar. Australia in Peace and War (Bostany: Australian National Press, 1991), p.238. 4 Colin Mackerras. “Australian and China,” in F. A. Mediansky ed., Australian Foreign Policy: into the New Millennuium (South Melbourne: MacMillian Educational Australia, 1997), p.214. 5 黃恩浩，「澳大利亞與中國關係之研究：轉變、發展與侷限」，展望與探索，第 5 卷第 9 期，（2007 年 9 月），頁 46。

138 澳大利亞 William McMahon 政府時期在中國政策上是希望採取兩個中國政

策，一方面既非僅僅承認北京，另一方面也不希望單方放棄台北。就 William

McMahon 政府與共產中國推進雙方關係過程來看，可看似準官方行為，例如在

簽證、運動參訪、新聞藝術採訪，與文化科學等方面，推動與共產中國的往來。

William McMahon 政府的代表與中國代表曾在法國巴黎進行對話，中國駐法大使

黃鎮藉此向澳大利亞駐法大使 Alan Renouf 提出有關中國在聯合國代表權問題，

也批評澳大利亞的中國政策。但是 Alan Renouf 也向黃鎮提出澳大利亞政府在聯

合國方面，確實是希望採取兩個中國政策以及堅持維持對臺灣的外交關係。當時

William McMahon 政府認為只有當中國接受世界人權宣言以及同意放棄使用暴

力追求政治目的時，澳大利亞才有可能接受中國進入聯合國。6

在當時澳美軍事同盟的前提下，澳大利亞並不希望放棄臺灣的中華民國，除

非美國先行放棄。從當時澳大利亞的角度看來，假使北京與臺北都同時可以被承

認與接受的話，將可使當時陷於兩難的 McMahon 政府脫離中國代表權的政治難

題。但是澳大利亞的考量不僅不被北京接受，也不被臺北認同。7

澳大利亞雖視共產中國為一個窮兵黷武、擴展共產勢力的國家，然而當時卻

是澳大利亞小麥輸出的巨大市場，澳大利亞從中獲益頗多。1961 年，澳大利亞

出口到中國的商品金額為 8000 萬澳幣，進口自中國的商品金額為 800 萬澳幣；

雙方的貿易額在 1963-64 年達到高峰，澳大利亞出口金額為 1 億 6800 萬澳幣，

自中國進口 1600 萬澳幣。在 1966-67 年間，中國購買的小麥數量占澳大利亞小

麥產量的 34%。8中國對小麥市場的強大購買力，已使得中國獲得操作政治利益

的桿杆。9 1970 年 10 月中國於澳中小麥採購契約到期後，宣佈停止從澳大利亞

6 Edmund S. K. Fung, “Australia’s China policy in tatters 1971-72,” The Australian Journal of Chinese Affairs, No.10 (July 1983), pp.39-41. 7 黃恩浩，前引文，頁 46。 8 T. B. Millar. op. cit., p.249. 9 J. Wilczynski. “Sino-Australian Trade and Defence,” Australian Outlook, Vol. 20, No. 2 (August 1966), pp. 154-167.

139 進口小麥，將小麥採購轉向當月建交的加拿大，並宣佈是因為澳大利亞對中國採

取敵視的政策與態度，造成澳大利亞政府面臨來自其國內小麥集團相當大的壓

力。10

因著韓戰、越戰，以及共產主義在印尼的活躍發展，澳大利亞社會不僅恐懼

共產主義的擴散，也擔心共產中國對其領土具有野心，只有約 6%的少數民眾要

求澳大利亞政府承認共產中國。直到美國總統 Richard Nixon 訪問中國之後，這

種對抗共產主義的局勢才產生大轉變，從當時的澳大利亞蓋洛普民調（Australian

Gallup poll）分析，Richard Nixon 訪問中國以後已經約有 56%的多數支持澳大利

亞政府承認共產中國政權。11

當中國對澳大利亞經濟上逐漸獲得影響力，在國際局勢地位以及對美關係逐

漸改善之際，中國也積極對澳大利亞的在野黨進行拉攏。於 1972 年贏得聯邦大

選的澳大利亞工黨領袖 Gough Whitlam，就曾於選前率隊赴中國訪問，並公開支

持與中國建交。12 Gough Whitlam 的工黨政府提倡與第三世界國家發展關係，他

的外交政策包含澳大利亞從越南撤軍、支持不結盟國家、承認北韓、北越、東德

以及中國，他在宣示就任總理職務的第三天便宣佈與中國建立外交關係，其條件

就是接受一個中國政策，必須與台灣斷絕外交關係。

三、建交後中國政策內涵的演變

澳中建交初期，澳大利亞對中國仍存有不信任與恐懼的態度。首先是中國進

行核子試爆，此舉令澳大利亞政府領袖相當關注；13其次是中國在報紙上公開支

10 劉樊德，澳大利亞東亞政策的演變 (北京：世界知識出版社，2004 年)，頁 202。 11 黃恩浩，前引文，頁 46。 12 汪詩明，「論澳中關係正常化」，世界歷史，第 2 期（2000 年），頁 78-79。 13 張威、王毅，「歷史選擇了 1972 年—中澳關係重大轉折的若干歷史因素」，河北大學學報，第 24 卷第 4 期（1999 年），頁 66。E. M. Andrews, Australia and China: The Ambiguous Relationship (Melbourne University Press, 1985), p. 215. 1973 年 4 月 10 日，澳大利亞工黨領袖 Cairns 訪問中國

140 持澳大利亞共產黨的舉動，引起澳大利亞政府的不安；再者，中國指責澳大利亞

媒體渲染中國文革時期的批孔揚秦運動，並對澳大利亞廣播公司(Australian

Broadcast Company, ABC)播放義大利導演拍攝的紀錄片「中國」進行干涉。凡此

種種皆使得澳大利亞民眾對中國感到不信任，在 1975 年澳大利亞一項民調顯

示，57.6%的受訪者認為澳大利亞需加強國防建設以應付威脅，而其中有 20%的

受訪者認為主要的威脅來自中國。14

建交後，澳大利亞對中國的外交政策特別致力提升雙邊經貿關係，縱然澳大

利亞政府持續歷經自由黨與工黨的執政輪替，但是新的執政黨依然關注中國這塊

市場大餅，繼續維持與中國的既有關係。1978 年中國開始改革開放，更帶給澳

大利亞商人巨大商機，輸出到中國的不僅僅是農牧產品，煤鐵等礦產也逐漸成為

輸出中國的商品大宗。15傳統上，澳大利亞與國外經貿文化關係的建立與維持，

是仰賴非官方機構來進行，但是在與中國的經貿，則是由坎培拉主動與北京建立

起一套架構，花費相當金錢與精力來栽培，工黨總理 Bob Hawke 就曾表示，中

國在澳大利亞的外交政策佔據相當大的重要性，就如同澳美關係般的重要。16

學者 Edmund Fung 認為從澳中建交至 1990 年間，澳大利亞的中國政策有四

項特色：17第一、從地緣政治的角度來看，在澳大利亞所處的亞太地區，中國是

一個強權，必定在政治、戰略、軍事與經濟上扮演重要角色，所以澳大利亞必須

與中國發展實質關係。第二、中國於 1978 年開始執行改革開放政策，此舉將對

中國對外關係形成影響，澳大利亞領袖認為中國的持續改革，將使中國有能力對

區域軍事與安全的維護，扮演建設性的角色。因此維持一個穩定、和平、繁榮的

與周恩來會見時，私下提出口頭抗議；Gough Whitlam 總理在與毛澤東見面時也談到此問題。 14 E. M. Andrews, Australia and China: The Ambiguous Relationship (Melbourne University Press, 1985), p. 216.. 15 Ibid., pp. 215-217. 16 Edmund S. K. Fung. “Australian and China,” in P. J. Boyce and J. R. Angel eds., Diplomacy in the Marketplace: Australia in World Affairs, 1981-1990 (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1992), p.276. 17 Ibid., pp.278-280.

141 中國，也得以使澳大利亞在亞太區域獲得利益。第三、澳大利亞正試圖調整自己，

將自己融入亞洲逐漸興起的經濟，而中國經濟改革對外商的需求殷切，正提供澳

大利亞一個機會，中國將是澳大利亞農牧礦產出口的最大市場。第四、與中國建

立關係的本身就是重要的，雖然自由黨政府總理 Malcolm Fraser 曾將中國當作是

對抗蘇聯的一張牌，但是到工黨政府 Bob Hawke18就不這麼認為，Bob Hawke 在

訪問中國的演說中宣稱，澳中兩國是老朋友，中國與澳大利亞盟友所建立的關係

也將強化澳中兩國的關係，因此與中國建立關係的本身就是重要的。

但是，澳大利亞政府漸趨友善的中國政策被中國自己所破壞。1989 年 6 月 4

日中國鎮壓天安門學運事件使得澳大利亞大為震驚，澳大利亞政府譴責中國領導

人的行為，要求中國政府要緩和事件的發展，並要求停止逮捕、拘禁異議人士與

知識份子。在訴求未獲中國回應之後，澳大利亞政府於 7 月 13 日宣佈中止澳中

雙方的政治互訪、延緩新的貸款以及暫停新的資助計畫。然而澳大利亞政府的制

裁措施仍然持續飽受該國國內媒體以及中國專家的批評，認為制裁過輕無法發揮

效果，要求調整對中國的政策。澳大利亞第一任駐中國大使 Stephen FitzGerald

就批評澳大利亞政府在兩國關係上經常是「怯弱甚至是諂媚的」(caven and even

slavering)，且過分誇大中國的重要性，導致扭曲了澳大利亞與亞洲其他國家關係

的發展，他呼籲澳大利亞政府要解除「官方身上所中的中國毒害」(offical

intoxication with China)。19 Stephen FitzGerald 也特別提到澳大利亞政府刻意忽略

澳大利亞與台灣之間熱絡的貿易數字，該數字遠遠超過同期澳中雙邊貿易的金

額；另外一位澳大利亞駐中國大使 Ross Gaunaut20也建議要排除澳大利亞與台灣

之間的往來障礙，以提升與臺灣的商業和其他關係。這些建議發揮效用，澳大利

亞國會於 1989 年 12 月下旬通過一項法案，對臺灣於澳大利亞的資產與商業予以

18 Bob Hawke 是澳大利亞工黨領袖，於 1982 年 12 月贏得大選後一直執政到 1991 年，時間長達 8 年。Hawke 與中國當時領導人保持著密切的個人關係，他自認外交圈都知道，沒有其他國家的 領導人像他這樣花費如此多的時間與中國領導人進行如此直接親切的討論。聶磊，「論澳大利亞 的對華政策」，湘潭師範學院學報，第 25 卷第 1 期，2003 年 1 月，頁 79。 19 Edmund S. K. Fung. “Australian and China,” op. cit. (1992), pp.291-292. 20 Ross Gaunaut 曾是澳大利亞總理 Bob Hawke 的經濟顧問，於 1985-1988 年派駐擔任中國大使。

142 法律保護；1990 年 3 月澳大利亞政府簡化臺灣申請簽證的流程，同時澳航也開

始與臺灣協商安排臺灣航線；211991 年 3 月澳大利亞外長 Gareth Evans 告訴國會

將台灣的「遠東貿易公司」更名提昇為「台北經濟文化辦事處」。22

然而，中國市場誘因是如此之大，澳大利亞根本無法對中國進行制裁太久。

隨著中國解除戒嚴，Bob Hawke 政府於 1991 年 2 月取消對中國的制裁措施，並

於 1991 年 6 月與 1992 年 11 月派遣人權代表團到中國，為澳中雙方關係的修補

敞開大門。23人權議題開始出現在澳大利亞對中國政策的內涵中，但經貿才是最

主要的核心議題。

1995 年 12 月自由黨領袖 John Howard 贏得大選，籌組聯合政府，連續執政

至 2008 年年初，時間長達 12 年，是冷戰後澳大利亞中國政策制定的主軸。1997

年 John Howard 政府發表外交貿易白皮書，將中國與美國、日本、印尼並列為澳

大利亞最重要的雙邊關係之一，是未來十五年之內的戰略發展的重要對象。基本

上，澳大利亞與中國在人權、非核擴以及區域安全有著不同的看法，但是 John

Howard 政府基於經濟利益，在中國政策上採取「經濟的分享與相互的尊重」，

持續與中國進行政治與安全領域的交往。24

然而 1997 年以後國際環境變化迅速，諸如 1997 年亞洲金融風暴、1999 年

印尼入侵東帝汶事件、2001 年九一一事件，使得澳大利亞必須改變在 1990 年代

所塑造的區域經濟與安全觀念。John Howard 政府於 2003 年再次發表外交貿易

白皮書，將中國描述成為亞洲未來最重要的因素，澳大利亞與中國的關係必須推

升到戰略層次，認為應該與中國建立更強的夥伴關係，類似澳大利亞與日本、南

21 Edmund S. K. Fung. “Australian and China,” op. cit. (1992), p.293. 22 Colin Makerras, op. cit., p.221. 23 Michael Wesley, “Australia-China,” in Brendan Taylor ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.66 24 Jian Zhang, “Australia and China,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security: Australia in World Affairs 2001-2005 (South Melbourne: Oxford Publish, 2007), p.92.

143 韓一樣的戰略經濟關係。25

第二節 冷戰後的澳中關係

一、澳中關係三部曲

冷戰後的澳中關係，除了澳中雙方本身的主觀作為之外，也受到國際局勢變

遷、美國戰略及其中國政策所影響，主要可分為三個時期，第一、友好到疑慮

（1989-1995）；第二、疑慮到圍和（1996-2000）；第三、圍和到防範（2001 迄

今）。26

（一）友好到疑慮（1989-1995）

1980 年代澳大利亞工黨 Hawke-Keating 政府積極推動面向亞洲、與亞洲國家

積極交往的政策，澳中關係也在此政策下越來越好。1989 年天安門事件雖造成

影響，但雙方政經關係在兩年內逐漸回穩，除了軍事領域之外。澳中雙方在政治

領域關係能夠開展，主要是中國對澳大利亞相對比較放心且亦有所謀，放心之處

指的是澳大利亞在當時表現出要建立屬於不依賴美國與英國的外交政策，而且澳

大利亞國內呈現出一片要求建立共和的呼聲，27另有所謀指的是中國擬利用與澳

大利亞的戰略關係來打破六四事件所帶來的國際孤立狀態。28

澳大利亞工黨政府外長 Gareth Evans 從地緣經濟與區域安全角度，利用綜合

安全與信心建立措施，將中國與複雜的區域及國際網絡綁在一起，提供了政治與

25 Department of Foreign and Trade Affairs. In the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper 1997 (Canberra: Commonwealth of Australia, 1997), p.79. 26 劉樊德，前引書，頁 211。 27 Ann Kent, “Australia-China: 1991-1995: Asymmetry and Congruence in the Post-Cold War Era,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Seeking Asian Engagement: Australia in World Affairs, 1991-1995 (Melbourne: Oxford University Press, 1997), p.181. 28 中國習慣利用西方國家的矛盾來獲得利益，澳大利亞在 1974 年毛澤東提出三個世界理論中， 就被歸為第二世界，成為中國在國際上反霸權主義的聯合對象。劉樊德，前引書，頁 216。

144 戰略安全網絡，也將中國綁在一個區域經濟安排的架構中。29從地緣經濟角度，

澳大利亞除利用其所倡議的亞太經濟合作組織讓中國、台灣與香港一起入會，且

使中國與美國生存在同一架構中，也支持中國參與關稅暨貿易總協定以及世界貿

易組織。從地緣政治的角度來看，中國的戰略地位越來越高，中國奪取美濟礁、

進行核子試爆、從事武器移轉與核子技術轉移等，帶來相當大的考驗，Gareth

Evans 為此則積極安排中國參與東協區域論壇的安全對話，Paul Keating 則利用

與印尼關係的改善，作為與亞洲國家交往的支持點。30

然而中國因經濟大幅增長所帶來的軍備擴張，帶給周遭國家相當大的疑慮，

也紛紛增加軍備支出，對地區安全穩定帶來負面影響，「中國威脅論」的論述亦

影響著國際對中國的觀感。1995 年中國一連串打壓台灣發展國際空間的軍事演

習以及飛彈試射，成為國際重大事件，中國更持續軍演與飛彈試射意圖影響 1996

年的台灣總統大選。澳大利亞剛成立的自由黨與國家黨(Nationalist Party of

Australia)聯合政府外長 Alexander Downer，上任的第一件任務就是與中國駐澳大

利亞大使談話，要求中國節制在台海的軍事行為，並歡迎美國在台海危機中清楚

的談話，認為該談話代表著美國對此地區的安全的涉入。但是中國駐澳大利亞大

使則以該事件是中國內政，要求澳大利亞不能介入，甚至將議題延伸要求澳大利

亞政府不得接見西藏領袖達賴喇嘛。31

當時聯合政府總理 John Howard 不同於前任工黨領袖對中國的恫嚇行為採

取低調因應，他從區域安全的角度，以及基於「澳紐美安全條約」與對民主價值

的尊崇，公開站在美國一方，支持美國派遣航空母艦到臺灣海峽，也公開譴責中

國試射飛彈的行為，澳中關係陷入惡化。32

29 Ann Kent, op. cit., p.172. 30 Ibid. 31 Ibid., p.188. 32 韓瑞‧愛爾賓斯基，黃玲琪譯，「澳美在東北亞的互動，澳洲研究，創刊號（2000 年），頁 144。

145 （二）疑慮到圍和（1996-2000）

John Howard 執政後展現出傳統自由黨的風格，強調雙邊主義，但是對於鄰

近周邊國家採取比較謹慎懷疑的態度，與工黨致力推動多邊架構的政策是有差異

的。聯合政府將外交政策聚焦在國與國的戰略關係，跟美國與日本的雙邊關係才

是最重要的。聯合政府在執政初期的想法，中國的崛起，朝鮮半島問題、與印尼

關係、脆弱的亞太經濟合作組織，以及東協區域論壇都是影響區域的權力平衡的

因素。33

當時外交部長 Alexander Downer 密集與美國與日本領袖會晤，他與日本外

長池田行彥(Yukihiko Ikeda)會談時，呼籲日本在提升區域安全方面扮演重要角

色。澳大利亞與美國於 1996 年 7 月發表澳美軍事同盟的「雪梨宣言」，34重申

雙方在國防上的聯盟關係，雙方願意與區域內國家合作維持區域的穩定，並鼓勵

區域內國家以集體合作方式來解決區域內安全的問題與挑戰。

John Howard 政府在 1996 年台海危機對美國派兵的支持，以及分別與日本、

美國進行會談的舉措，使得中國意識到政黨輪替後的澳大利亞正往美日方向靠攏

與發展，因此藉 1996 年 11 月亞太經濟合作會議於馬尼拉召開之際，由江澤民分

別與美國及澳大利亞修復關係，邀請澳大利亞 John Howard 訪問中國。中國亦採

取一系列的舉措，包括江澤民提出的「大國外交」、發表強調互信、互利、平等

與合作的「新安全觀」論述，試圖消除世界各國對中國經濟發展後提昇軍備所帶

來的威脅疑慮。35

澳中兩國高層在 1997 年有著密集的互訪，澳大利亞總理、副總理、外交部

33 Mohan Malik, “Australia and China: Divergence and Congruence of Interests,” in James Cotton and John Ravenhill eds., Seeking Asian Engagement: Australia in World Affairs, 1996-2000 (Melbourne: Oxford University Press, 2001), pp.109-110. 34 Department of Foreign Affairs and Trade, Australia-United States Ministerial Consultations, Sydney Statement, http://www.dfat.gov.au/geo/us/ausmin/sydney_statement.html 35 劉樊德，前引書，頁 222。

146 長分別前往訪問，中國副總理朱鎔基以及全國政協主席李瑞環也回訪，努力修補

雙方關係。中國的努力成果顯現在 1997 年 Howard 政府所發表的外交貿易白皮

書當中，白皮書將中國列入澳大利亞與美國、日本、印尼等四大重要雙邊關係。

36雖然白皮書的論述主要是基於經濟利益的考量，但也呈現出澳大利亞重大外交

關係的轉變，也是坎培拉對區域政治與經濟現實改變的反應。不過，中國喉舌人

民日報對白皮書的反應，卻是認為澳大利亞在解決區域安全議題能力上缺乏信心

所致，該報批評澳大利亞準備跟亞洲做生意，卻仍尋求與美國建立更緊密的安全

關係。37人民日報的評論顯示，中國在追求建構澳中雙邊關係之際，仍相當在意

澳美關係對中國所產生的圍堵效益。澳大利亞在 1997 年另外發表的「澳大利亞

的戰略政策」(Australia’s Strategic Policy)報告中提到，中國呼籲美國從亞太撤軍

並結束澳美軍事同盟，但該報告亦認為中國國力成長的結果造成美國影響力的下

降，此非澳大利亞的利益。38

澳美之間在 1996 年簽署更新版的澳美軍事同盟「雪梨宣言」之後，雙方的

軍事交流更加密切。澳美雙方在 1997 年澳美部長級例行會議協商同意針對未來

戰爭本質的改變進行科技研發，而隨著美國在飛彈防禦系統研發的進展，雙方在

2000 年進一步討論將在澳大利亞本土境內的聯合軍事設施基地 Ping Gap 進行測

試。此舉又使中國感到不安並向澳大利亞官員提出關切。外交部長 Downer 對此

的反應則是相對強勢，認為澳美合作的飛彈防禦系統是防禦性，非攻擊性，且反

批中國正在生產核子武器，並要求中國減少擁有核子武器的能力。39澳中雙方為

此又開始一陣文辭攻防，中國人民日報再次撰文批評澳大利亞應該要吸取過去經

驗，不要再成為[美國]爪牙。40

36 Department of Foreign Affairs and Trade, op. cit., (1997), p.57. 37 Mohan Malik, op. cit., pp.113-114. 38 Department of Defence, Australia’s Strategic Policy (Canberra: Australian Department of Defence, 1997), p.14. 39 Mohan Malik, op. cit., p.123. 40 Ibid., pp.123-124.

147 雖然澳中雙方對澳美軍事同盟的內涵與目的有不同的觀點，但澳大利亞仍試

圖讓中國瞭解澳大利亞的中國政策將是基於建設性的對話來開展，澳大利亞也歡

迎中國依據中國國力的增長情形，在區域上扮演一定的角色。因此，在此階段可

以看到一波波的澳中軍事交流。1998 年 2 月，中國國防部長遲浩田訪問澳大利

亞，同年 5 月三艘中國軍艦訪問雪梨；1999 年 5 月，澳大利亞國防部長訪問中

國，是澳大利亞史上第一次國防部長前往中國訪問。41

（三）圍和後的發展（2001 迄今）

美中關係深深影響著澳中關係的發展，美國 George W. Bush 政府認為美中

是一種「戰略競爭」關係，縱然 2001 年 911 恐怖主義攻擊事件發生之後，美中

之間因為反恐需求攜手合作，彼此之間因競爭而產生的衝突機會下降許多，但仍

處於高度的不穩定狀態。美中雙方對區域議題看法的歧異與之後發生的軍事爭議

與衝突，對澳大利亞仍產生相當大的壓力，但 John Howard 政府仍努力在美中之

間推動平衡的交往。

John Howard 政府在 2003 年發表的外交貿易白皮書，將中國描述為亞洲未

來最重要的因素，澳大利亞必須從戰略層次來看待中國，雙方有必要建立「戰略

經濟夥伴」關係（strategic economic partnership）。42與中國最主要的戰略經濟利

益就是能源與礦產交易，因為澳大利亞能夠提供中國在經濟發展過程所需要的能

源與礦產，當然也希望能夠與中國完成這些交易。此外，白皮書中也提到中國在

國際事務以及國際機制扮演著重要角色，也會影響澳大利亞的利益。白皮書隱含

澳大利亞需要中國的支持，才能獲得聯合國授權在南太平洋進行維和任務。而澳

大利亞擬參與亞歐高峰會亦須獲得中國支持，運作中的亞太經濟合作會議、東協

區域論壇以及由中國所主持的博鰲論壇等都與中國動態有極大關係。

41 Ibid., pp.115-116. 42 Department of Foreign Affairs and Trade. Advancing National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper 2003 (Canberra: Department of Foreign and Trade Affairs, Australia, 2003), p.xv.

148 中國對進一步與澳大利亞提昇雙邊關係也有著極大興趣，從經貿角度觀察，

澳大利亞有著豐富的能源與礦產，法律體制健全穩定，經濟社會條件良好，是提

供中國發展經濟所需的良好夥伴。從區域穩定角度審視，中國致力改善周邊國家

關係、試圖消除「中國威脅論」，對於與中國領土未接壤但在戰略與經濟上對中

國是重要的國家，亦採取「大周邊戰略」，爭取與之建立良好關係，43澳大利亞

就是屬「大周邊戰略」所要爭取的對象之一。胡錦濤在 2003 年訪問澳大利亞時

表示，鞏固與發展同澳大利亞的全面合作關係是中國對外關係的重要組成部份，

中國歷來從戰略高度和長遠眼光看待和發展同澳大利亞的友好關係。44澳中關係

在彼此各尋利益情況下逐漸加溫，雙方高層往來更加密切，John Howard 甚至以

自己是澳大利亞有史以來共有 6 次訪問中國、是最多次訪問中國的總理而自豪。

在 Howard 任內中國江澤民與胡錦濤也分別進行過對澳大利亞的國是訪問。

然而，中國認為澳中關係的發展仍受到下列兩項因素影響。第一、澳美軍事

同盟，包含澳大利亞參與美國的飛彈防禦系統；第二、澳大利亞與日本更緊密的

安全關係，包括澳大利亞支持日本在亞太地區扮演更重要的角色。對於中國的關

切，Howard 確實有所回應，因為在許多議題上，坎培拉被觀察出有獨立於美國

的中國政策看法與作為。

首先是有關台海議題，第四章中已經提，John Howard 政府外長 Alexander

Downer 在 2004 年 8 月主動表示澳大利亞並不會基於「澳紐美安全條約」，於台

海爭端時自動協助美國；2005 年 3 月中國通過反分裂國家法時，Alexander Downer

對於如果美國與中國因台灣爆發衝突時，仍不願意承諾協助美國進行參戰的決

心。45更進一步推敲 Alexander Downer 言論的地點與議題可以發現，Downer 第

一次的言論是在北京與溫家寶見面後，回答媒體的提問，也就是在訪問中國之際

43 Jian Zhang, op. cit., p.93. 44 Ibid.. 45 “澳外長就澳新美軍事條約澄清立場”，BBC 中文網，2005 年 3 月 14 日， http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_4340000/newsid_4348000/4348029.stm

149 表現出坎培拉對中國關切的回應。其次從議題角度觀察，Downer 北京的記者會

前段先描述到他與溫家寶的談話，他說雙方「同意澳中應該建立一個雙邊戰略關

係，藉此強化我們的經濟關係，我們將一起就亞太議題，無論是經濟或是安全議

題，進行合作。」46延續這段談話之後，Downer 就媒體提問表示「澳紐美安全

條約是在澳美兩國遭受攻擊事件時才會被啟動。所以，在世界上其他軍事行動，

譬如說在伊拉克的軍事行動或任何其他地方為了某事的行動，並不會自動啟動澳

紐美安全條約。」47上述兩段回答具有相關性，外界觀察到澳中在推動建立戰略

關係之際，區域安全議題當然就會成為雙方會談的焦點，而台海爭端是中國所關

注，澳大利亞在中國關注之下，選擇了一個讓中國感到高興的回應。

其次是有關對嚇阻中國崛起的措施，2005 年澳大利亞並沒有與美國及日本

站在相同立場，要求歐盟維持對中國的武器禁運措施；同時，澳大利亞拒絕美國

邀請共同促使中國人民幣升值；澳大利亞政府也被媒體披露拒絕參與由美國為

首，邀請英國、加拿大、日本與紐西蘭等國，針對中國崛起的戰略意涵所召開之

討論會。對此，北京讚賞 Howard 政府的表現。48

2008 年工黨獲得大選勝利，Kevin Rudd 擔任總理，將工黨傳統對價值觀的

重視，轉化為外交政策的內涵。Kevin Rudd 強調氣候變遷等環保議題的重要性，

其認為澳大利亞是世界上最大的煤炭出口國，而中國是世界上最大的煤炭消費

國，雙方對此有相當的責任。因此，在首次以總理身份訪問中國時，與溫家寶達

成雙方就氣候變遷舉行半年一次的部長級對話，一方面要符合聯合國氣候變遷框

架公約，另一方面也要討論引進澳大利亞最新的清潔煤技術的可行性。此外，經

貿議題亦是關注焦點，雙方恢復中斷的自由貿易協定談判，同時 Kevin Rudd 也

46 Robert Ayson, “The Alliance and Asia-Pacific Region: An Australian Perspective,” in Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley eds., The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century. (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), p.119. 47 Ibid., p.118. 48 Jian Zhang, op. cit., p.108.

150 強調要擴展雙邊在服務貿易領域的合作。在區域安全領域，雙方談到有關朝鮮半

島局勢，Kevin Rudd 展現工黨對多邊機制的重視，建議將六方會談擴大成為討

論東亞安全議題的機制。49

二、澳中關係的對話議題

（一）人權對話

1989 年中國發生天安門屠殺事件，世界各國在聯合國提案譴責中國的人權

問題，澳大利亞也參與其中。不過，澳大利亞卻是天安門事件之後，第一個被中

國邀請於 1992 年派遣人權代表團前往訪問的國家，澳中雙方於 1992 至 1997 年

之間，每年皆由澳大利亞單方向派遣人權代表團前往討論。但是澳大利亞於 1997

年以後決定不再參加於聯合國內對中國的譴責案，澳中兩國總理 John Howard 與

李鵬同意以舉行雙邊對話方式來提昇中國的人權狀況。此人權對話每年舉辦一

次，澳大利亞特別編列預算，建立澳中人權技術合作方案(Technical Cooperation

Program, TCP)，協助中國提昇人權。50

澳中雙邊人權對話採取閉門會議方式進行，實質內容無法獲悉，但是從會談

的項目來觀察，澳大利亞鎖定的人權內涵相當廣泛；社會經濟人權項目較多，政

治人權項目較少；初期偏向社會經濟權利議題討論，而逐漸擴展至政治權利項目

的討論（詳表 5-1）。此外，中國在前 6 回合的人權對話由副外長層級領軍，李

肇星與楊潔篪均曾帶隊與會，到 2003 年第 7 回合開始由部長助理帶團與會，可

能原因是澳大利亞從第 1 回合便是由副秘書長領軍，亦可能是中國已經熟悉雙邊

人權對話，能夠充分掌握這類對話的過程與效果。

49 Kevin Rudd, “Interview of Press Conference, Beijing,” April 10, 2008. http://www.pm.gov.au/media/Interview/2008.ubtervuew_0180.cfm 50 Caroline Fleay, “Engaging in Human Rights Diplomacy: The Australia-China Bilateral Dialogue Approach,” The International Journal of Human Rights, Vol. 12, No. 2 (April 2008), p.233-234.

151 表 5-1：澳中人權對話議題項目

年度 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 回合 1 2 3 4 5 6 7 8 政治權利 香港 ○ 中國批准國際人權公約進展 ○ ○ ○ 與達賴對話 ○ ○ ○ ○ ○ 演講自由與宗教集會自由 ○ ○ 法輪功 ○ ○ ○ ○ ○ 中國民主黨 ○ ○ 新聞自由 ○ 異議人士 ○ ○ ○ 司法改革 ○ 抗議運動 ○ ○ ○ 中國批准公民和政治權利國際公約 ○ ○ ○ 法律制度改革 ○ 與聯合國機制合作 ○ ○ ○ 政治犯 ○ 北韓難民 ○ ○ 西藏民權與政治權 ○ 集會結社自由 ○ 依法而治 ○ 社會經濟權利 勞動再教育 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 西藏（文化宗教自由） ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 酷刑 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 聘請律師 ○ 監獄條件（權） ○ ○ ○ ○ 隨意拘留 ○ 死刑 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 婦幼權利 ○ ○ 家庭計劃 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 販賣器官 ○ 法律資助 ○ 孤兒 ○ 新疆文化與宗教自由 ○ ○ ○ ○ 經濟權利 ○

152 年度 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 回合 1 2 3 4 5 6 7 8 國際紅十字會接觸受刑人 ○ 女性流動人口工作權 ○ 少數民族權利 ○ 國內暴力行為 ○ ○ ○ ○ 少數民族與宗教政策 ○ 販賣婦女 ○ 宗教自由 ○ 人口販賣 ○ ○ 流動工人 ○ 性侵害 ○ ○ 勞工權 ○ ○ 愛滋病人權 ○ ○ 少數民族與宗教權利 ○ 資料來源：Australian Parliament, Joint Standing Committee on Foreign Affairs, Defence and Trade, Australia’s Human Rights Dialogue Process (Canberra: Australian Parliament, 2005), pp.63-68。

然而，澳大利亞國內對於澳方的表現迭有批評，以 2009 年為例，澳中人權

對話受批評主要有兩點，第一、中國拒絕讓親西藏的澳大利亞代表與會，否則將

退出對話會議。中國對西藏議題立場逐漸強硬，認為西藏是政治問題，拒絕外人

干涉內政。第二、評論者認為聯合國也將發表對中國的人權調查情形，澳中人權

對話宜在聯合國調查報告出爐再行開會，才能有效地針對議題進行對話。但是，

澳中雙方仍然固持己見，按照既定時間進行。51

世界上與中國進行人權對話者尚有美國、加拿大、歐盟等，美國對人權議題

所表達態度較為強烈，美中雙方的人權對話始於 1990 年，至 2002 年 12 月共舉

行過 13 次，2004 年 3 月中國對美國於聯合國內提案譴責中國人權案感到不滿，

單方中斷雙方人權對話，當美國已不再聯合國提案，雙方於 2008 年才恢復中斷

51 “Confidential Human rights Dialogue Criticised as Too Secretive,” The Australian Broadcast Company, February 10, 2009, http://www.radioaustralia.net.au/connectasia/stories/200902/s2487099.htm

153 以久的人權對話。相對地，澳大利亞與中國在人權議題上的態度相當低調，採取

的方法較務實，例如上述的技術合作方案是以訪問研究以及訓練活動方式，來提

昇中國官員在人權實務上的應該要有的作法。只是，技術合作方案雖然提供了澳

中雙邊跨文化的對話，但參與者皆是中國官員，中國國內非營利組織毫無機會參

與，限制了技術合作方案可能帶來的效果。52

（二）戰略對話

胡錦濤藉出席 2007 年在雪梨舉行的亞太經濟合作會議，對澳大利亞進行國

是訪問，其中一項成果是雙方建立戰略對話機制。對此，媒體的解讀是澳大利亞

試圖讓中國瞭解澳大利亞參與澳美日三邊戰略合作關係，並非是以圍堵中國為目

的。因為澳大利亞立足亞太地區，從其國家安全利益著眼，一方面希望能夠在美

中兩國之間都能兼顧，另一方面也不希望美中兩國發生衝突。透過年度戰略對話

機制，希望能夠減少中國被圍堵的認知，讓中國在軍事現代化發展腳步上能夠減

緩速度，避免亞太區域衝突的發生。53

與中國建立戰略關係的想法早在 2003 年便已經成形，但主要在經濟領域，

John Howard 政府 2003 年外交貿易白皮書就表示，澳大利亞將「與中國建立如

同日本、南韓一樣的戰略經濟關係」，而且將「在能源產業與中國建立長期戰略

夥伴關係。」54澳大利亞經歷政黨輪替後，實際執行澳中雙邊戰略對話的 Kevin

Rudd 政府表示，澳中雙方關係應該要從「戰略夥伴」高度來看待。Kevin Rudd

在 2008 年 11 月於華盛頓與胡錦濤會面時表示，「澳大利亞希望將澳中關係提高

到戰略夥伴關係的高度」，戰略夥伴的內容主要是「從經濟角度來講，澳大利亞

願意向中國開放能源和原材料領域投資的大門，同時希望中方為澳大利亞商品進

52 Caroline Fleay, op. cit., p.234. 53 張蓉湘，「澳與中國建戰略對話機制傳資訊?」美國之音中文網，2007 年 9 月 7 日。 http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voanews.com/chinese/w2007-09-07-voa38.cfm 54 Australian Department of Foreign Affairs and Trade, Advancing the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper (Canberra: Department of Foreign and Trade Affairs, Australia, 2003), p.79.

154 入中國創造更多機會，向澳大利亞開放更多服務業。從政治角度講，澳方希望同

中方加強在國際組織和國際事務中的高級別政治對話，加強雙邊和多邊領域磋商

和合作。」55

至於中國方面，胡錦濤在 2003 年訪問澳大利亞並於該國國會發表演說時表

示：「鞏固與發展同澳大利亞的全面合作關係是中國對外關係的重要組成部份，

我們歷來從戰略高度和長遠眼光看待和發展同澳大利亞的友好關係。」56 2008

年 4 月胡錦濤在海南博鰲論壇與 Kevin Rudd 會面時，亦重申雙方應該「從長遠

角度和戰略高度把握中澳關係。」57中國與澳大利亞建立戰略對話的用意，主要

是避免澳大利亞全面往美國傾斜，因為美國從 2005 年開始逐漸在亞太地區與其

盟邦建立多邊安保合作關係，如 2005 年 3 月美國印度簽署「防衛關係新架構」

並於 2006 年 3 月建立「戰略夥伴關係」；2006 年 3 月澳美日建立三邊戰略對話

機制，同年 5 月日本、印度簽署「國防合作協定」，同年 12 月日本印度建立「戰

略伙伴關係」；2007 年 3 月澳大利亞與日本簽署「安保聯合宣言」，同年 9 月美

日印澳四國在印度洋舉行大型聯合軍演，在在使得中國感受到威脅。

2008 年 2 月澳中雙方第一次舉行戰略對話，由 Kevin Rudd 政府外交部長

Stephen Smith 與中國外交部長楊潔篪主持，對話的議題主要有北亞局勢、澳中關

係、美中澳三角關係、澳中日三角關係、澳中印（度）三角關係，以及朝鮮半島

局勢以及台灣等亞洲潛在敏感議題。此外，與澳大利亞區域有關的議題還包括澳

印（尼）關係以及澳大利亞試圖在太平洋島國之中扮演良善國際公民的責任。58

澳中雙方於 2009 年 3 月舉行第二次戰略對話，澳大利亞外長 Smith 在記者會上

提到戰略對話的主要議題有三個部份，第一，經濟領域，有關澳中自由貿易協定

55 「國家主席胡錦濤會見澳大利亞總理陸克文」，新華網，2008 年 11 月 17 日。 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2008-11/17/content_10368443_1.htm 56 蔣安全、李景衛，「胡錦濤在澳大利亞聯邦議會發表重要演講」，人民日報，2003 年 10 月 25 日。 57 「胡錦濤主席會見澳大利亞總理陸克文」，海南日報，2008 年 4 月 13 日，3 版。 58 Stephen Smith, transcript of Joint Press Conference with Chinese Foreign Minister, February 5, 2008. http://www.foreignminister.gov.au/transcripts/2008/080205_jpc.html

155 與雙邊投資。第二、區域與多邊論壇，有關東協、亞太經濟合作會議以及東亞高

峰會。第三、國際局勢的挑戰，主要是有關阿富汗、巴基斯坦以及朝鮮半島。第

四、世界貿易局勢。59

戰略對話提供了一個澳中雙方高層相互瞭解的管道，但後續仍需觀察的是，

從「戰略關係」高度所討論的澳中關係，澳大利亞的目標與期待為何？Michael

Wesley 在評論澳中戰略對話時認為，60澳大利亞的「戰略」詞語的意義是鬆散且

有不同意義。對澳大利亞來說，「戰略關係」是希望建立澳中雙方具有彈性與正

面的關係，但此關係又不會導致帶給美國太多的困擾。然而，中國是一個外交辭

令嚴謹的國家，要與澳大利亞關係提升到戰略層次，代表著中國對澳大利亞在區

域關係上的精準意義與實質的重要性。

Rod Lyon and Christine Leah 認為澳大利亞願意與中國這個強權國家追求戰

略關係，顯示坎培拉的決策者對雙邊合作具有相當的信心，而且警覺到在可見的

未來，澳中雙邊夥伴關係可能面臨管理的困難點。61這些困難點當然不會僅限於

澳中雙邊關係，但透過與各主要強權進行戰略對話或是建立戰略夥伴關係，可以

讓澳大利亞從亞太地區獲得廣泛區域安全的利益。換言之，澳大利亞也不希望澳

中戰略關係的建立損害澳美軍事同盟關係，因此如何確保澳中戰略關係能與澳大

利亞其他戰略安全關係的相容性，是澳大利亞關注的焦點。為此，Rod Lyon and

Christine Leah 認為澳大利亞追求與中國建立戰略夥伴關係的目標應該有下列五

項：第一、提昇區域的穩定性；第二、鼓勵中國戰略政策的透明性；第三、降低

危機中可能產生誤解的風險；第四、使中國成為亞太區域「公共財」的提供者；

59 Stephen Smith, transcript of Press Conference, Beijing, March 27, 2009. http://www.foreignminister.gov.au/transcripts/2009/090327_pc_beijing.html 60 Michael Wesley, op. cit., p.60. 61 Rod Lyon and Christine Leah, “China: What Sort of Great Power Will it Be?” Policy Analysis No.33 (Sydney: Australian Strategic Policy Institute, 2008), p.7.

156 第五、鼓勵中國在計劃成果擔負責任的成長性。62

第三節 澳大利亞與中國的經貿關係

一、澳中經貿特色

澳中雙邊經貿關係有許多特點，首先是中國對澳大利亞的貿易重要性急遽攀

升。根據澳大利亞統計局資料顯示，中國在 2007 年已經躍升為澳大利亞最大的

貿易夥伴，63中國是澳大利亞出口貿易的第二大市場（日本是第一大市場），是

澳大利亞進口商品的第一大來源。在商品貿易部份，1990 年以前，澳大利亞對

中國商品貿易依存度約佔 3%以下，到 2000 年以後提升到 6％以上，近兩年來澳

大利亞對中國的商品貿易依存度已經攀升到 15%（如表 5-2）。而澳大利亞對中

國出口商品的依存度，也從 1990 年以前的 3％以下，在 2002 年上升到 7％，至

2008 年已經達到 14.59％（詳表 5-3）。而中國對澳大利亞的貿易依存度，在 2006

年僅有 1.87%，64預期 2007 年不會超過 2%，65雙方在貿易上呈現出不對稱的現

象。

62 Ibid. 63 Department of Foreign Affairs and Trade, Australia’s Trade with the East Asia 2007 (Canberra: Australian Department of Foreign Affairs and Trade, 2008), p.14-17. 64 資料來源中國海關網站，2007 年 9 月 30 日檢索。根據中國海關統計，2006 年澳大利亞對中 國的進出口貿易總額為 329 億 4579 萬美元，佔中國當年對外貿易總額 17606 億 9337 萬美元的 1.87%。作者整理。 65 資料來源中國海關網站，2007 年 9 月 30 日檢索。根據中國海關統計，2007 年 1-8 月澳大利亞 對中國的進出口貿易總額為 272 億 4744 萬美元，佔中國同時期對外貿易總額 13697 億 1321 萬美 元的 1.98%。作者整理。

157 表 5-2：澳大利亞對中國商品貿易依存度

會計年度 依存度 會計年度 依存度 1989/1990 2.41% 1999/2000 5.99% 1990/1 2.79% 2000/1 6.95% 1991/2 3.21% 2001/2 7.86% 1992/3 4.00% 2002/3 9.03% 1993/4 4.42% 2003/4 10.42% 1994/5 4.64% 2004/5 11.77% 1995/6 5.06% 2005/6 12.75% 1996/7 4.86% 2006/7 14.15% 1997/8 5.08% 2007/8 15.1% 1998/9 5.46% 註一：澳大利亞政府的會計年度為每年的七月一日至來年的六月三十日。 註二：澳大利亞對中國商品的貿易依存度，系指中國商品對澳大利亞進出口的總額，占澳 大利亞該會計年度進出口總額的百分比。此資料指涉商品貿易的依存度，未包含服 務貿易。 註三：資料來源：Australian Bureau of Statistics 資料庫，Fact Sheet, Australian Department of Foreign Affairs and Trade。

表 5-3：澳大利亞對中國商品出口依存度 商品出 商品出 商品出 口依存 口依存 口依存 年度 度 年度 度 年度 度 1988 2.54% 1995 4.37% 2002 7.01% 1989 2.54% 1996 5.04% 2003 8.42% 1990 2.54% 1997 4.69% 2004 9.35% 1991 2.83% 1998 4.26% 2005 11.60% 1992 3.21% 1999 4.71% 2006 12.44% 1993 3.66% 2000 5.45% 2007 14.12% 1994 4.35% 2001 6.19% 2008 14.59% 註一：澳大利亞對中國商品出口的依存度，係指澳大利亞對中國商品出口總額佔澳大利亞商 品總出口額的百分比。 註二：資料來源：Australian Bureau of Statistics 統計檔案 5368.0 International Trade in Goods and Services, Australia, TABLE 14a. MERCHANDISE EXPORTS, Country and Country Groups, FOB Value。

158 其次，澳大利亞與中國之間的貿易表現出資源稟賦的互補性。以 2006 年為

例，澳大利亞出口到中國的商品主要是鐵礦、羊毛、銅礦、煤、鋁、小麥、糖等

農礦初級產品，其中鐵礦出口總額在 2004 年超越日本，成為澳大利亞最大出口

市場；自中國進口的商品主要是紡織成衣、電腦設備、通訊設備、玩具、遊戲以

及運動用品等，具有勞力密集的產業產品性質。66 澳中雙方的貿易存在著利用

彼此的比較優勢，按照聯合國貿易和發展會議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCATD)的比較優勢指數 (Revealed Comparative Advantage,

RCA)，中國的資訊科技與消費性電子產品的比較優勢相當顯著，紡織品與雜項

製品也具備比較優勢，澳大利亞在此三方面則不具比較優勢；澳大利亞則在礦產

品、加工食品、保鮮食品等擁有比較優勢，反之中國在此則不具比較優勢。67

第三、能源貿易攀升。澳中近年來貿易的特色之一是中國為了因應國內經濟

發展需要的大量能源，開始向澳大利亞大量購買能源相關的商品，包括液態天然

氣、煤礦以及鈾礦。在液態天然氣(Liquilfied Natural Gas, LNG)方面，中國於 2002

年與澳大利亞簽訂總價值 250 億澳幣的合約，澳大利亞將於 25 年期間，每年向

中國廣東供應 330 萬噸液化天然氣，第一批貨於 2006 年交運。682007 年 9 月，

澳中雙方在胡錦濤與 John Howard 見證下，簽訂購買另一批液化天然氣，總價值

估計近 450 億澳幣，預期在 2013 至 2015 年間開始運送，澳大利亞將在 15 至 20

年內，每年向中國運送 200 萬至 300 萬噸液化天然氣。69

澳大利亞與中國簽訂液化天然氣的貿易合約，並不代表澳大利亞的能源產品

66 Australian Department of Foreign Affairs and Trade, China fact sheet 2006. 67 RCA 指數大於 1，則表示該項產品的生產具備比較優勢；小於 1，則不具備比較優勢。以 2003 年為例，中國在資訊科技與消費性電子產品的 RCA=2.43，排名世界第 3，澳大利亞的 RCA 為 0.23，排 名 第 47。澳大利亞在礦產方面的 RCA=3.41，中國在此方面的 RCA=0.28。參 閱：UNCTAD 國際貿易中心資料庫，以及與于友偉等，「中澳兩國經貿的非均衡性及拓展貿易空間的選擇」，國 際經濟探索，第 22 卷第 3 期（2005 年 5 月），頁 25。 68 「首船澳洲輸華天然氣啟運」，星島日報，2006 年 5 月 19 日， http://www.singtao.com.au/Australianews/public/article_v.cfm?articleid=76812&intcatid=1 69 「450 億元天然氣售華協議 創澳公司最大單一出口」，星島日報，2007 年 9 月 7 日， http://www.singtao.com.au/Australianews/public/article_v.cfm?articleid=95254&intcatid=2

159 是不可取代的，在 2002 年第一批液化天然氣合約尚未簽約之前，澳大利亞知道

其正與另外兩個國家競爭中國市場，因此澳大利亞貿易部長也明白表示價格是能

否爭取到中國合約的重要關鍵。也因為如此，澳大利亞販售給中國的液化天然氣

價格並不高，而且採取的十年固定價格不變。從時間的角度來看，石油價格已經

由 2002 年的 25 美元一桶攀升到 2006 年的 70 美元一桶，因此，澳大利亞在 2002

年簽約的每桶液化天然氣固定售價，到 2006 年交貨時是處於市場價格之下，澳

大利亞廠商估計減少 200 億澳幣的收入。70

鈾礦方面，中國將擴增核能發電作為支持經濟發展的計劃。至 2006 年底，

中國共有 9 座核能電廠，但僅提供所需能源的 1.9%。中國預計至到 2020 年，核

能發電將佔所需能源的 4%，但仍遠低全球平均的 16%。中國將於 2012-15 年之

間興建 4 座核能電廠，主要坐落在江蘇與山東，其運作所需的鈾將從澳大利亞購

買，澳大利亞蘊藏鈾礦佔世界藏量的 40%，足以供應中國之所需。71因此，2004

年中國就開始跟澳大利亞接觸商談購買鈾礦的可能性，由於澳大利亞要求鈾礦不

得使用在軍事用途，包括原子彈、核子艦艇推進燃料等，且澳大利亞必須有權利

查核鈾原料使用情形。經過兩年的磋商，澳中兩國總理以及外長於 2006 年 4 月

在澳大利亞簽訂「鈾礦轉移協議」(Nuclear Material Transfer Agreement)，澳大利

亞同意出售價值將近澳幣 90 億的鈾礦，72預計在 2010 年以後陸續交貨。

第四、澳大利亞服務出口是澳大利亞與中國貿易獲得順差的重要產業。近三

70 吳明怡，「中國與澳洲簽訂高達 450 億澳元的 LNG 長期供貨合約」，國際貿易局經貿資訊網， 民國 96 年 9 月 11 日， http://wwwdoc.trade.gov.tw/BOFT/web/report_detail.jsp?data_base_id=DB009&category_id=CAT192 2&report_id=137514 71 雖然澳大利亞的鈾礦存量佔世界存量前頭，但澳大利亞國內對鈾礦開採與核能應用是採取禁 止與消極的態度。不過，澳大利亞政府態度漸漸改變，積極推展能源外交，與中國、印度、俄羅 斯等國家促銷其鈾礦；在其國內方面，澳大利亞反對黨原本堅持「無新鈾礦場」的立場，但在 2007 年 4 月通過取消此堅持；執政黨總理 John Howard 在 2007 年宣佈新的核能工業發展策略， 準備刪除禁止核能的法規，鼓吹核能發電。「澳洲兩大黨齊玩鈾礦核能政策」，星島日報，2007 年 4 月 30 日 http://www.singtao.com.au/Australianews/public/article_v.cfm?articleid=90250&intcatid=1 72 “China signs $9bn nuke deal,” The Australia, July 27, 2007.

160 年來，澳大利亞在澳中雙邊的服務貿易雖然帶來順差，但商品貿易逆差金額較

大，所以貿易總額仍處於逆差狀態（詳表 5-4）。澳大利亞在服務業出口的項目

主要是教育與觀光旅遊，2003 年澳大利亞對中國教育出口金額為 10 億澳幣，超

過煤與鋁礦產商品的總值，中國留學生是澳大利亞最大的國際學生族群，2004

年，中國學生數 6 萬 8857 人，約佔總國際學生人數的 20％。73赴澳大利亞的中

國觀光客成長速度僅次於紐西蘭，位居第二，從 1997 年的 6 萬 6 千人，到 2007

年急速攀升 35 萬 8 千人，成長率 291.7％，位居第五大觀光客來源國。預計到

2017 年，中國觀光客人數將達 112 萬 7 千人，將是第二大觀光客來源國。74

表 5-4：2005-2007 年澳中貿易依存度 單位：百萬澳幣 2005 2006 2007 金額 依存度 金額 依存度 金額 依存度 對中商品進出口總額 37491 12.72% 45856 13.49% 52838 14.84% 商品出口 16127 11.60% 20373 12.44% 23824 14.15% 商品進口 21364 13.72% 25483 14.47% 29014 15.45% 對中服務進出口總額 4243 5.26% 4434 5.12% 5194 5.52% 服務出口 3037 7.47% 3321 7.56% 3930 8.18% 服務進口 1206 3.02% 1113 2.60% 1264 2.74% 對中商品與服務總貿易 41734 11.02% 50290 11.67% 58032 12.78% 對中總出口 19164 13.78% 23694 14.47% 27754 16.49% 對中總進口 22570 14.49% 26596 15.10% 30278 16.12% 對中順差或逆差 -3406 20.29% -2902 25.05% -2524 13.32% 資料來源：Australian Department of Foreign Affairs and Trade, Australia’s Trade with the East Asia 2007.

第五、澳中相互投資逐年增加並成為爭議議題。21 世紀以來，中國對澳大

利亞的投資維持每年在 20-30 億澳幣之間，但在 2006 年開始上升，2007 年快速

上升到 62 億澳幣（詳表 5-5）。中國對澳大利亞的投資主要在於資源、能源、商

品處理，製藥業與不動產業也吸引部份中國的資金投入。以礦產來說，中國投資

的興趣主要在確保礦產原物料能夠輸往中國，同時也將投資標的鎖定在具有附加

73 Jian Zhang, op. cit., p.102. 74 Tourism Forecasting Committee, Forecast: 2008 Issue 1 (Canberra: Tourism Australia, 2008), p.23.

161 價值的礦產資源產業鏈上，75主要的方法就是與澳大利亞公司合資成立新公司或

是收購澳大利亞主要礦產公司的股權。

表 5-5：2001-2007 年澳中相互投資情形 單位：百萬澳幣 年度 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 中國投資澳大利亞金額(A) 3,132 2,843 2,989 2,285 2,274 3,508 6,234 百分比(A/B) 0.37% 0.31% 0.30% 0.20% 0.19% 0.24% 0.38% 澳大利亞外資總計(B) 849,741 906,424 988,331 1,144,487 1,222,992 1,457,806 1,659,593 澳大利亞投資中國金額(C) 1,885 1,223 1,350 1,262 2,034 3,025 5,152 百分比(C/D) 0.37% 0.24% 0.24% 0.19% 0.29% 0.35% 0.52% 澳大利亞對外投資總計(D) 506,226 513,869 553,913 657,796 691,261 861,604 987,089 資料來源：Australian Bureau of Statistic, catalog number 53520 - International Investment Position, Australia: Supplementary Statistics, 2007, Table 2 and Table 5。

中國中鋼集團於 2005 年 10 月與澳大利亞中西公司(Midwest Corporation)共

同投資設立澳大利亞中西部鐵礦公司，在西澳從事鐵礦開採；此外，中國中鋼集

團已收購澳大利亞中西公司 19.9％股權，並於 2008 年 3 月再發起強制性收購，

欲以 12 億澳幣收購澳大利亞中西公司股權，使中國中鋼集團對該公司的持股達

到 50.1％以上。76 2004 年，中國四家煉鋼廠集資與擁有澳大利亞最大礦產的必

和必拓公司，共同設立公司，供應中國每年 1200 萬噸鐵礦石；同年，中國寶鋼

集團與擁有澳大利亞境內第二大礦產的力拓(Rio Tinto)公司共同投資新公司，預

計以 20 年的時間供應中國鐵礦石 2 億噸。77除了國有企業的積極行為外，中國

民營沙鋼公司等三家鋼鐵公司合資收購澳大利亞的 Australian Bulk Minerals

(ABM) 專案項目，總投資為 1.08 億美元。該礦山鐵礦資源可採到 2021 年，估

計可開採的鐵礦石總儲量約為 2.83 億噸。78 2008 年中國寶鋼公司另與必和必拓

75 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, Opportunities and Challenges : Australia's Relationship with China (Canberra: Senate Printing Unit, Parliament House, November 2005), pp.176-177. 76 澳大利亞 Midwest Corporation 是一家中型公司。與中國中鋼集團競購 Midwest Corporation 股 權者，還有日韓合資的澳大利亞 Murchison 公司，中國中鋼集團以高於 Murchison 競購價格的 2 億澳幣（折合每股價格高出 54％）進行收購，詳參「中鋼敵意收購澳洲鐵礦定價每股 7 澳元揭 密」，中國冶金，第 7 期（2008 年 7 月），頁 55-56。 77 Jian Zhang, op. cit., p.103. 78 「沙鋼砸上億美元 入主澳洲鐵礦公司」，工商時報，2007 年 9 月 25 日。

162 (BHP)公司簽定非定價的長期合約，預定購買 9400 萬噸的鐵礦石。2008 年，中

國鋁業公司與美國鋁業公司，避開澳大利亞法規規定，擬收購力拓公司價值約

140 億美元的 12％股票。79截至 2009 年 2 月，在澳大利亞政府審議的中國國有

企業收購案除了中鋁收購力拓公司案，尚有中國五礦公司收購澳大利亞 OZ

Minerals 公司，以及湖南華菱收購 Fortescue Metals Group (FMG)公司。

這些尚在審議的中國國有企業收購案受到澳中兩國政府以及社會大眾的矚

目。中國駐澳大利亞大使章均賽認為中國企業投資澳大利亞規模僅佔澳大利亞全

部外資的 1％，與中國是澳大利亞第一大貿易夥伴的地位很不相稱，同時他試圖

釐清這些收購案雖是中國國有企業，但都是已上市或是準備上市的公司，對股東

負責，中國政府並不干涉其經營，80因而呼籲澳大利亞政府應通過這些投資案。

但是澳大利亞反對黨領袖 Malcolm Turnbull 認為「中國想要盡可能低價購買我們

的天然資源，這樣的企圖並不是澳大利亞最佳的國家利益，」縱然「澳中關係是

一個友善的關係，但也是一個競爭的關係。」81

中共政治局委員、宣傳部長李長春在 2008 年 3 月訪澳，與澳大利亞總理 Kevin

Rudd 的會面資訊卻未向當地媒體公開，使得上述有關反對黨的質疑具有某種程

度的正當性。中國五礦公司對 OZ Minerals 公司的收購案，則成為第一件 Kevin

Rudd 政府以欲收購之礦區距離敏感國防設施太近為由，予以否決。82從總投資金

額來看，目前中國對澳大利亞的投資並排不上前 10 名，但是其投資行為卻受到

相當大的矚目。澳大利亞媒體評論者 Greg Sheridan 就分析中國決策者對澳大利

亞投資的利益在於兩個層次，第一是澳大利亞的礦產資源，第二是澳大利亞因澳

79 中國鋁業與美國鋁業兩家公司在新加坡設立投資公司，避開澳大利亞「外資併購法」規定外 資收購本土企業超過 15％者，授權澳大利亞財政部長得因「違反國家利益」而禁止收購行為。「戴 著鐐銬的炫麗舞蹈 中鋁收購力拓案的巧妙處理」，WTO 經濟報導，第 64 期（ 2008 年），頁 82。 80 「中國企業投資澳洲礦業對雙方有利」，星島日報，2009 年 3 月 26 日。 81 Lenore Taylor, “China Mine bid for OZ Minerals fails Security Test,” The Australian, March, 28, 2009. 82 Ibid.

163 美軍事同盟關係可以獲取許多尖端軍事與資訊科技。83也因著中國主要投資者是

具有政府在背後操控的大型國有企業，且投資項目多在具有戰略性質的能源與礦

產，使得中國對澳大利亞的投資引起相當大的關注，再加上 Kevin Rudd 政府與

中國之間的曖昧關係，更使得中國的投資案受到相當大的質疑。

中國企業對澳大利亞的收購與投資案在最近的發展相當令人矚目，中國五礦

公司對 OZ Mineral 收購提出排除具軍事敏感的礦區，獲得坎培拉的同意，84中國

湖南華菱收購 FMG 公司案則在坎培拉提出三條件下獲得通過。85但是最受關注

的中鋁公司巨額收購力拓案，則在力拓公司主動解約、賠償違約金的情況下，免

除坎培拉必須最出決定的困擾。86

澳大利亞對中國的投資，始於 1980 年代，但是金額不多，最少的一年僅有

416 萬美元，在 1990 年代以前尚屬試探階段。1993 年澳大利亞對中國的投資金

額快速增加到 2 億 3 千萬美元，主要投資是由必和必拓公司參與中國石油探勘與

礦業開採所帶來。2000 年以前，澳大利亞對中國的投資項目主要在於製造業（約

佔 38％），其次房地產與商業服務（30％），再其次是運輸倉儲、批發零售、

礦業、建築、金融保險、資訊服務、教育等（共佔 32％）。87

二、澳中自由貿易協定談判

（一）澳中對自由貿易協定的動機

83 Greg Sheridan, “Beijing’s Army of Spies Casts Wide Net,” The Australian, March 28, 2009. 84 Rachel Pannett, “Wayne Swan approves China Minmetals' revised $1.7bn bid for Oz Minerals,” the Australian, April 23, 2009, http://www.theaustralian.news.com.au/business/story/0,28124,25375521-5005200,00.htm 85 「澳批准中國公司增持澳鐵礦公司股份」，澳洲廣播電台，2009 年 03 月 31 日 http://www.radioaustralia.net.au/chinese/articles/s2531498.hm 86 Clive Mathieson, “$24.4bn Chinalco deal with Rio Tinto is dead,” the Australian, June 04, 2009, http://www.theaustralian.news.com.au/business/story/0,28124,25588971-643,00.htm 87 吳崇伯，「澳大利亞對華投資：現狀、特點及對策思考」，改革，第 2 期（2002），頁 126。

164 追求雙邊以及區域貿易自由化，是澳大利亞因應多邊經貿體制成果不彰、追

求其經濟利益的變通方法。澳大利亞提議與中國進行自由貿易協定談判的動機，

就是要擴大對中國的貿易與投資，讓澳大利亞農產品與服務產業能夠打入中國市

場。88澳大利亞參議院在評估澳中關係時，也指出澳大利亞追求澳中自由貿易協

定，是具有經濟與戰略的意義，藉此得以避免澳中雙方在與第三者簽訂自由貿易

協定時，遭受到貿易歧視、處於貿易上的不利地位，89此主要是指澳美之間以及

東協與中國之間各自簽訂自由貿易協定可能帶來的衝擊。

至於中國看待自由貿易協定應扮演的角色為何，中國共產黨於 2007 年 10

月十七大報告中第一次提出要實施「自由貿易區戰略」，讓自由貿易區成為中國

開放改革促進發展的新平台。隨後，中國官方喉舌新華網針對中國共產黨將自由

貿易區提升到戰略層次的作法，提出六點效益評論：90第一、拓展[中國]經濟發

展空間；第二、保障[中國獲得]資源供應；第三、消除[他國]貿易投資壁壘；第

四、消除中國威脅論；第五、遏制台獨勢力；第六、改善[中國]與大周邊的國際

關係。該評論點出中國的自由貿易區戰略效益並非僅是經濟面的考量，中國對自

由貿易協定作為一個工具已經開始有整體操作上的構思與安排，將不再是經濟發

展自然的結果，不僅僅止於經濟層面的戰略利益，還包括政治與安全方面的戰略

利益。

從經濟的角度來看澳中自由貿易協定談判，中國與澳大利亞彼此具有互補

性，澳大利亞人口僅有兩千多萬，但人民收入高、消費力強，因製造業不發達所

以從中國進口許多製成品；相對地，澳大利亞擁有豐富的礦產資源，鈾礦藏量佔

世界總藏量的 40%，煤鐵生產也居世界重要地位，是中國經濟發展所需的原料。

88 Michael Mugliston, “Developments in Australia's Bilateral and Regional Trading Arrangements,” Paper submitted to the ABARE Outlook Conference, 2006, http://www.dfat.gov.au/media/speeches/department/060103_mug.html 89 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, op. cit., p.191. 90 「十七大報告解讀：把自由貿易區建設提到戰略高度」，新華網，2007 年 12 月 14 日， http://www.gov.cn/jrzg/2007-12/14/content_833950.htm

165 從安全角度來說，中國認為澳大利亞是其確保海上安全的關鍵因素之一，91冷戰

時期澳大利亞與美國簽訂防禦條約，對抗共產勢力擴張，若能確保澳大利亞與中

國簽署自由貿易協定，透過經濟的外溢效益，不僅可以防止圍堵甚至可以跨足南

太平洋的勢力範圍。而其延伸效益，是逼使澳大利亞在特定議題上不選擇與美國

同進退，例如當台海出現爭端，澳大利亞不會出兵協助美國，這也間接圍堵台灣

獨立或是中華民國擴展國際空間的作為。從意識形態來說，澳大利亞從一個早期

曾經實施白澳政策的國家，逐漸正視身處亞太地區的現實，將國家發展調整成「面

向亞洲」，積極推展亞太經濟合作會議，對中國而言，澳大利亞是一個意識形態

對抗逐漸轉弱，中國得以藉由區域多邊以及雙邊自由貿易協定的相互交往，讓澳

大利亞接受中國論點，減低「中國威脅論」的聲浪，進而獲得影響國際輿論以及

外國政府言論的著力點。

（二）澳中自由貿易協定的研究與談判差異

澳中自由貿易協定歷經研究與協商，過程相當漫長，凸顯出雙邊確實因各自

考量的差異，在共識上仍有相當大的距離。2003 年 10 月胡錦濤訪問澳大利亞，

與 John Howard 簽訂「貿易經濟框架」(Trade and Economic Framework, TEF)，雙

方希望能共同努力在各產業領域進行戰略合作，並同意開啟澳中雙邊自由貿易協

定的共同研究。92該研究在 2005 年 3 月完成，研究報告預估澳中自由貿易協定

將帶給雙方在 2005-2015 年之間，平均每年 GDP 的成長率將提昇約 0.04％，換

算金額來看，澳大利亞 GDP 在 2006-2015 年預估增加近 180 億美元，中國 GDP

在同期預估增加 640 億美元，雙方的貿易額在 2015 年也將增加 540 億美元。93此

研究成果發佈一個月後，澳中雙方在 John Howard 訪問北京時，由澳大利亞駐中

91 張露、黃旗，「中國周邊戰略中的澳大利亞—“大周邊”戰略理念與外交謀劃的新探索」，現代 國際關係，第 2 期（2007 年），頁 40-46。 92 Jian Zhang, op. cit., p.104. 93 China FTA Study Taskforce and Australian Department of Foreign Affairs and Trade, Australia-China Free Trade Agreement : Joint Feasibility Study (Canberra: Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade, 2005), p.3-4.

166 國大使與中國商務部長共同簽訂諒解備忘錄(Memorandum of Understanding)，正

式開始雙方有關自由貿易區的協商，但迄 2008 年年底共歷經 13 次協商談判，並

將繼續進行第 14 回合談判。

雖然澳中雙方政治高層對於澳中自由貿易協定是有所期待，但是中國內部官

僚組織的看法與澳大利亞政府的期望是有差異的，特別是在談判協商過程中發現

歧異頗深，導致澳中自由貿易協定談判耗時甚長，仍需繼續努力協商。學者 Yang

Jiang 的研究指出澳中雙方對自由貿易協定看法的歧異主要有四點：94第一、自由

貿易協定的內涵應該是全面性還是選擇性；第二、自由貿易協定內涵的議題應該

以貿易邊界議題為主，還是要涵蓋超越貿易邊界的議題；第三、對於自由貿易協

定的內涵是否應該要有彈性；第四、雙方對市場與國家在自由貿易協定談判過程

的角色差異。

在自由貿易協定的內涵應該是全面性還是選擇性的看法差異方面，中國傾向

能以一個選擇、漸進的途徑來邁入貿易的自由化，但是澳大利亞卻是希望簽訂一

個全面性的自由貿易協定。中國認為農業與許多服務業領域是屬於國家經濟安全

領域的基礎，對於已經與東協以及巴基斯坦簽訂的自由貿易協定能夠採用早期收

穫方案（Early Harvest Programs），僅將部份商品納入就可以簽訂自由貿易協定

的作法，認為是中國在構思自由貿易協定方面的一種創意，只要可以讓貿易夥伴

對自由貿易協定的前景發展具有信心即可達成協議。95中國希望運用這樣的創新

構想在澳中自由貿易協定，將澳大利亞想要投資的教育、電信、金融服務、競爭

政策、電子商務，以及政府採購等領域，先保留暫不討論，因為在中國與東協、

巴基斯坦以及智利分別簽訂的自由貿易協定中，也是列出一長串商品的排除條

94 Yang Jiang, “Australia-China FTA: China’s Domestic Politics and the Roots of Different National Approaches to FTAs,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 62, No. 2 (June 2008), pp.181-187. 95 Ibid., p.182.

167 款。96澳中雙方對關稅暨貿易總協定（GATT）第 24 條有關自由貿易協定的簽訂

要能涵蓋「所有實質貿易」(substantially all trade)的解釋有所差異，中國對自由

化的解釋是盡可能承擔，而且只要能夠促進彼此貿易與投資就是遵循世界貿易組

織的規範。但是澳大利亞對於自由貿易協定的簽署應該是要涵蓋至少 95-98％的

貿易項目，如此才符合涵蓋「所有實質貿易」的標準。97

在自由貿易協定內涵是否以貿易邊界為議題或是應該涵蓋超越貿易邊界議

題（beyond-the-border）看法的差異，中國談判人員認為中國尚未在許多領域準

備好，例如智慧財產權、透明性、貿易技術障礙（technical barriers to trade, TBT）、

衛生檢疫標準（sanitary and phytosanitary, SPS）等，中國無法在一夕之間完全準

備妥適。98中國對於澳大利亞提出的協定草案內容，認為是澳方試圖完全改變中

國國內法規制度。中國的認知是自由貿易協定只要在既有的國內法規制度架構之

下，提供給對方優惠的措施就可以。但是澳大利亞談判表則認為中國經歷了十年

學習而後進入世界貿易組織，卻也學習到如何在世界貿易組之內安逸過日子。澳

大利亞談判代表 Ric Wells 認為中國加入世界貿易組織之後，在法律制度的發

展、執行能力的建立、不可預期的政策改變，以及中央地方的關係等面向，變得

更加複雜以及難以理解，成為澳大利亞廠商在中國經商的障礙，因此堅持必須將

這些屬於超越貿易邊界的問題加以移除。99

至於在自由貿易協定內涵是否應該具有彈性，跟雙方的決策文化差異有關。

中國外交決策文化認為，只要問題不大，就先給原則性的同意；而原則性同意的

執行，則是選擇有利但規避不利的項目。中國如此有彈性的想要選擇對其有利的

出口項目，而規避進口競爭項目的作法，澳大利亞當然不會接受。100澳大利亞的

外交決策文化則是在既定原則上努力執行，在談判過程中，澳大利亞代表可以提

96 Ibid., pp.182-183. 97 Ibid., p.183. 98 Ibid. 99 Ibid. 100 Ibid., p.185.

168 出許多數據作為其對該項目主張的強力佐證，但是中國方面只是質疑但無法提出

替代方案。例如，澳大利亞認為製造業的開放將使得澳大利亞產生失業人口達

17 萬人，但是中國只批評澳大利亞在這方面不具競爭優勢，並沒能提出任何替

代方案。中國談判代表在談判桌上試圖具有彈性但也相當窘困，因為中國國內各

產業界所提供的資料與數據不夠正確，也不具有一致性，101難以具有說服力。

雙方對市場與國家在自由貿易協定過程所扮演角色的差異方面，澳大利亞政

府積極與民間溝通，獲得更多資訊，並由媒體實際到中國去考察。返回澳大利亞

的記者多會撰寫認同開放農業與服務業領域的文章，澳大利亞政府甚至邀請在中

國政府內具有影響力的官員到澳大利亞訪問。102中國則缺乏這類作法，也缺乏跟

其國內的團體溝通獲得資訊。澳大利亞產業界對於中國政府在澳中自由貿易協定

推動上的努力感覺不好，認為中國幾乎放手讓澳大利亞政府去推動，中國在澳大

利亞的代表在公開性的評論上只會談到中國對農業產品領域的敏感性，而很少針

對澳中自由貿易協定去評論或是推動。103

（三）澳中自由貿易協定的評估

澳大利亞對澳中自由貿易協定的期待值得商榷。澳大利亞接受中國提出的條

件，給予中國在世界貿易組織定義下的市場經濟地位，才獲得開啟談判大門。澳

大利亞當時的貿易部長 Mark Vaile 表示時間會證明這是正確的決定，澳大利亞必

須爭取成為進入中國市場的前幾名，因為中國經濟增長強勁，澳大利亞不能承受

被拋在後面的結果。104然而，追求澳中自由貿易協定是否一定會符合澳大利亞的

國家利益，從經貿利益來看，有論者謂澳大利亞已經是一個相當開放的貿易國國

家，對中國來說並不是一個具備足夠誘因藉此來敲開其市場大門；而且中國的主

101 Ibid. 102 Ibid., p.187. 103 Ibid. 104 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, op. cit., p.196.

169 要外資來自歐洲與北美，中國有可能因此而忽略澳大利亞所重視的非關稅障礙問

題；縱然澳中在經濟方面有著互補性，但彼此貿易實力差距實在太大，有可能危

及澳大利亞在這方面所想要達成的目標。105若從中國對澳大利亞商品有有興趣的

能源礦產來觀察，鈾礦因為商品交易的特殊性，已經由雙方於 2006 年 4 月另外

簽訂條約，106而被排除在自由貿易協定範圍之外；至於中國有興趣礦業公司收購

案，卻遭受到澳大利亞國內相當大的質疑，前述已經提到，反對黨領袖 Malcolm

Turnbull 就認為中國以低價購買澳大利亞的天然資源並非澳大利亞最佳國家利

益。

此外，政治上的考量也會有所影響。澳大利亞學者 Ross Garnaut 認為，中國

政府對眾多追求簽署自由貿易協定的夥伴，可能會比較重視政治關係的考量，實

質經濟競爭力的建立反而會被輕忽。若是如此，則中國有可能在東協與澳大利亞

之間，偏向東協而妨礙到澳大利亞試圖得到的經濟利益。107另外一位澳大利亞學

者 Alan Dupont 也認為協定本身就具有政治目的，他擔心澳中自由貿易協定一旦

簽署，會增加中國對澳大利亞的影響力，將挑戰美國在亞太地區的霸權以及日本

在此地區的經濟優勢，澳大利亞也將被迫承認中國是經貿關係以外的盟友，此舉

對澳美軍事同盟關係的發展將有所限制。108

一般認為澳中自由貿易區協定若能簽訂，澳大利亞的經濟獲益是大於中國的

獲益。109那麼，中國為什麼要與澳大利亞談判甚至可能簽訂？如前所述，簽訂自

由貿易區協定有著中國自己的戰略思考，主要包含著透過經濟關係的緊密建立，

可以緩和澳大利亞可能一面倒的往美日等大國靠攏。其次，澳大利亞有許多戰略

105 Ibid., p.227. 106 澳中雙方另外簽署「中澳和平利用核能合作協定」、「核材料轉讓協定」，中國每年將從澳大利 亞進口 1 萬噸鈾礦，價值約 6 億～7 億澳元。王豔，「資源戰略助推中澳關系」，中國新聞週刊， 第 13 期（2006 年），頁 16。 107 Australian Parliament, Senate, Foreign Affairs, Defence and Trade References Committee, op. cit., p.228. 108 Ibid. 109 張軍英、顧維沈，「中澳自由貿易區前瞻」，河北學刊，第 28 卷第 4 期，（2008 年 7 月），頁 180。

170 物質，例如鐵礦石、鈾礦等，從長遠角度來看對中國的整體國力的發展是有利的。

實際上，中國為雙方自由貿易協定已經設定基本的政治與經濟利益目標，在政治

上，胡錦濤與溫家寶在 2005 年 4 月會見 John Howard 時準備簽署雙邊自由貿易

協定協商之際，不忘讚賞澳大利亞在一個中國與反對台獨的立場，壓縮台灣獨立

背後可能獲得美國為首的支持，John Howard 在會談時也一再重申該立場作為回

饋。110在經濟上，澳大利亞同意給予中國市場經濟地位，為中國在全球貿易爭端

解決領域打下另一個基礎。

但是澳大利亞媒體評論認為，中國就如同美國一般，並不會給予澳大利亞完

全的自由貿易，對於美國來說農業部門的利益是具有敏感性的，對中國來說，金

融與保險的相關部門的利益也是一樣具有敏感性的議題。111從中國的角度來看，

對澳中自由貿易協定最為關心的議題有三項，農業、服務業與礦業。從比較優勢

角度來看農業，中國在勞力密集型的農產品，例如蔬菜、水果與花卉等具有優勢，

但是在土地密集型的小麥、稻米等農產品則比較不具有優勢。此外，中國也可以

進口具有競爭力的低價高品質羊毛，藉由中國廉價勞力來生產高品質布料，提高

中國產品出口競爭力，如此的觀點認為對中澳雙方應該是相互有利。只是，中國

必須思考處於劣勢的中國農民，特別是北方從事小麥種植以及西部從事羊毛生產

的農民，是否會面臨更大的競爭，進而產生社會問題。112在服務業部份，澳大利

亞在銀行、金融、保險，以及退休金管理等服務業方面特別著重，希望能夠及早

打開中國服務業的市場。在礦業方面，目前全球市場在礦產與能源的供應來源漸

趨多元化，因此論者謂中國不必擔心是否能夠買到礦產品和能源，但中國必須擔

心的是礦產和能源的價格是否穩定，也就是上漲的價格對中國經濟帶來的負面影

響。倘若澳中自由貿易協定建立之後，中國對澳的礦產與能源需求逐漸提昇，但

110 「胡錦濤會見澳大利亞總理」，新華網，2005 年 4 月 18 日。 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2005-04/18/content_2847197.htm 「溫家寶與澳大利亞總理霍華德舉行會談」，新華網，2005 年 4 月 18 日。 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2005-04/18/content_2847190.htm 111 Tim Colebatch, “Why We Want an FTA with China,” The Age, August 17, 2004. 112 張軍英、顧維沈，前引文，頁 179。

171 是在價格上卻一直攀升，此結果使得澳大利亞獲利，但是中國是否會因製造業產

品價格下跌居於貿易上的劣勢。113

最後，由於澳中自由貿易協定談判陷入膠著狀態，2008 年澳大利亞工黨政

府上台後的第 11 回合談判上，雙方開始採取「早期成果」(early outcomes)方式

來檢視彼此關心的領域，澳大利亞提出關心的項目是金融服務與教育訓練，中國

提出的是投資與檢疫，114換言之，中國希望以選擇性項目來達成自由貿易協定的

方式，有可能已經被澳大利亞新政府默示接受，未來初期的成果有可能不會是澳

大利亞期望的涵蓋全面性議題的協定。

第四節 影響澳中關係之因素

綜合上述有關澳大利亞的中國政策發展、冷戰後迄今的關係，以及經濟關係

內涵的分析，影響澳中關係的主要因素有：

第一、澳大利亞的政黨輪替在中國政策與澳中關係上有不同程度的影響。從

過去歷史觀察，冷戰時期澳大利亞工黨政府在澳中關係上較保守黨政府積極且具

成果，主要是工黨具自由主義色彩而同情共產勢力，工黨亦主張與共產中國建

交。工黨的主張與行為受到中國歡迎，工黨執政時期也多能表現出與中國的緊密

往來，主要是在 Gough Whitlam 與 Bob Hawke 政府時期。澳大利亞保守色彩較

重的自由黨政府或聯合政府，雖非輕視與中國交往可以帶來的利益，但因受到意

識形態對立影響較深，且會參考英美等西方大國的外交政策方向，再決定自己的

外交政策，因此對於澳中關係的建立，比較難出現引領的效用。

不過，冷戰以後，澳大利亞政黨因素的差異對澳中關係的影響相對降低許

113 同前註，頁 179-180。 114 “Australia-China FTA Negotiations Subscriber update: Eleventh round of negotiations,” Website of Australian Department of Foreign Affairs and Trade, June 27, 2008, http://www.dfat.gov.au/geo/china/fta/080627_subscriber_update.html

172 多。1989 年天安門事件，使得工黨政府備受打擊，Bob Hawke 甚至自覺被鄧小

平所欺騙且為被殺的學生淚灑議場，天安門事件也導致工黨政府任何與中國的緊

密舉措迭受反對黨以及輿論的嚴密監督，工黨在提昇澳中關係的措施方面也都相

當謹慎。觀察 2007 年 11 月上台的工黨 Kevin Rudd 政府，總理 Rudd 以通曉中文

以及曾派駐北京擔任外交官而備受矚目，但內閣因中國通的特色受到反對黨與社

會更仔細的檢視與批評，例如 Rudd 接見中國共產黨政治局委員李長春時未向當

地媒體披露該資訊，Rudd 政府是否會同意中國國有企業對澳方重要礦產企業的

收購案，內閣國防部長 Joel Fitzgibbon 未向國會報備就接受華裔女商人招待前往

中國訪問等等，115使得 Rudd 政府在推動澳中關係上並不輕鬆。

相反地，1996 年自由黨 John Howard 所組成的聯合政府在執政初期，經歷

包括台海爭端在內的澳中衝突之後，漸漸調整與中國交往的方法與步調；且

Howard 政府因義無反顧的支持美國推展反恐活動，反而成為能夠提昇與中國關

係的基礎。2003 年澳大利亞承辦亞太經濟合作會議，美中兩國領袖於與會之際

先後到澳大利亞國會發表演說，是 John Howard 在美中左右逢源最佳成果的寫

照。此後中國對澳大利亞的巨額採購，如液化天然氣等，亦顯示出 Howard 政府

在澳中關係下功夫的成果。

整體觀察近期發展斯趨勢，冷戰以後工黨政府較之以往更須步步為營地經營

澳中關係，以免落人口實，而自由黨聯合政府則反而在澳美關係的穩定基礎上，

得以積極推展澳中關係。

第二、澳中之間存在著許多衝突利益，但雙方正努力尋找更大的共同利益，

115 Joel Fitzgibbon 於 2002 與 2005 年當任在野黨國會議員時，兩度接受房地產華裔女商人劉海燕 招待到中國訪問，但是當時都沒有向國會報備。接任國防部長之後，又未避嫌繼續向劉海燕租用 房屋，媒體披露劉海燕與中國情報機構有聯繫，工黨政府被懷疑是否受到中國女間諜的滲透。 “Beijing's army of spies casts wide net,” the Australian, March 28, 2009；「澳國防部：劉海燕與中情 報機關定有牽扯」，澳洲新快網，2009 年 5 月 7 日， http://www.xkb.com.au/html/news/aozhoushehui/2009/0507/2090.html

173 可遇見衝突利益將會被共同利益暫時所掩蓋，但衝突利益若未能獲得真實解決，

甚至演變過於劇烈也將帶給澳中雙邊關係負面的影響。

澳中雙方主要的衝突利益表現在地緣國家認同、價值觀、軍事安全與經濟利

益等方面。在地緣認同方面，澳大利亞尋求亞洲國家認同過程迭遭中國阻擾，例

如中國反對澳大利亞參與亞歐高峰會，隱含不認同澳大利亞是亞洲國家的意義。

此外，中國也經常利用澳大利亞急想與亞洲交往的心態，將澳中雙方衝突的發

生，歸諸於澳大利亞選擇西方而非亞洲的結果，116試圖迫使澳大利亞必須修正其

選擇行為。

在價值觀差異方面，澳大利亞過去標榜人權價值是澳大利亞對外政策的重要

基礎，是作為「良善國際公民」應該實踐的內涵，對於中國天安門事件與西藏議

題所產生的人權問題表達關切，也多能付諸行動表示支持，例如盡管會遭受來自

北京所施加的壓力，但是澳大利亞高層仍願意接見西藏精神領袖達賴喇嘛。不

過，在澳中雙方更龐大的經貿利益考量下，因人權價值差異產生的衝突場景已不

復見，取而代之的是透明度不高、效果難辨的澳中人權對話，且在對話過程中，

中國的立場越來越高調，若有親西藏的澳方代表參加，則拒絕與會。

在軍事安全方面，冷戰時期中國曾被視為區域安全不穩定的來源，澳中之間

處於敵對狀態；冷戰後迄今，中國國力大幅提昇，澳大利亞一方面認為中國崛起

在區域安全上扮演越來越重要的角色，如中國推動六方會談試圖和平解決朝核危

機，但另一方面中國崛起在軍事現代化的步伐與範圍，也可能帶來潛在的衝突，

特別是在 2007 年 1 月測試成功的新反衛星飛彈，加深區域的誤解與不穩定。117

116 例如 1996 年 John Howard 剛上任不久與中國發生數次衝突，中國透過媒體方式批評澳大利亞 到底是要選擇亞洲還是選擇美國，光明日報直言澳大利亞爭取聯合國非永久性安理會成員席次之 所以失敗，就是因為坎培拉的外交政策從亞洲轉向美國所致。Michael Wesley, “Australia-China,” in Brendan Taylor edit, Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.68. 117 Australian Department of Defence, Australia’s National Security: A Defence Update 2007

174 在經貿利益方面，現階段澳中經貿利益的衝突主要顯現在澳大利亞爭取中國

開放農產品與服務業市場，以及中國試圖收購澳大利亞境內的礦產公司。澳中雖

然試圖透過建立自由貿易協定來解決問題，但雙方基於保護各自國內產業利益或

是國家利益的立場，能否達成自貿協定談判仍然有待觀察。

澳中雙方在貿易上具有互補性，且澳大利亞在澳中雙邊貿易獲得順差，中國

也從雙邊貿易獲得不同階段所需要的糧食與能源礦產，然而，澳中彼此貿易依存

度差異大，澳大利亞對中國市場的依賴較深，使得北京得以將雙邊經貿作為要求

坎培拉在其他議題領域配合或讓步的籌碼。

第五節 澳中關係下的澳大利亞戰略選擇思考

亞洲擁有眾多人口，預計到 2050 年，亞洲人口將超過 40 億，全世界將有

19 個國家人口超過 1 億，其中 8 個在亞洲，而中國與印度就有 30 億，佔世界人

口的三分之一。118對澳大利亞來說，亞洲這麼多人口不僅是機會，也是威脅。問

題是澳大利亞在機會與威脅之間，要如何判斷與選擇。

19 世紀時，澳大利亞視亞洲為災難的源頭，大量來自亞洲移民被視為「黃

禍」，是一種威脅，故採取「白澳政策」限制來自亞洲的移民。20 世紀晚期，

亞洲不再完全是威脅來源，成為機會的可能性大幅提昇，於是澳大利亞政府提出

「融入亞洲」或「面向亞洲」的戰略訴求，希望亞洲國家能夠在地緣上認同澳大

利亞是個亞洲國家，讓澳大利亞能與亞洲的連結建立起來，如此亞洲機會才能獲

得掌握。

中國對澳大利亞的意義也是如此。中國過去曾經是威脅來源，是共產主義輸

出的源頭，澳大利亞避之唯恐不及，與美國結盟共同圍堵共產勢力是當時最佳的

(Canberra: Australian Department of Defence, 2007), p.19. 118 Brendan Taylor ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.xii.

175 戰略選擇。只是時過境遷，當亞洲時代興起，中國因經濟發展已成為亞洲強權之

一，若能獲得中國認同澳大利亞是一個亞洲國家，而非一個西方國家，對澳大利

亞參與各項亞洲機制與活動，例如亞歐高峰會、東亞高峰會、與東協建立自由貿

易區等，將會是一項相當重要的基礎。因此，如何爭取中國的認同，成為澳大利

亞在推升澳中關係上的重要目標。

具體而言，亞洲眾多人口所展現的機會就是經貿利益。目前中國擁有 13 億

人口，是世界上人口最多的國家，絕對是一個廣大的市場，經貿商機無限。但是，

當世界貿易組織多哈回合談判陷入僵局，各國貿易障礙難以完全去除，坎培拉除

了繼續推動亞太經濟合作會議作為開放區域自由貿易的多邊機制外，也選擇運用

雙邊自由貿易協定作為打開中國市場的戰略。

然而，統計數據顯示，中國對澳大利亞的貿易依存度不高，中國市場經濟地

位已獲澳大利亞的承認，中國製成品受到反傾銷威脅的可能性大為降低，中國並

不急著與澳大利亞完成自由貿易協定的協商談判。若將談判時間拉長，是有助於

中國繼續扶持其弱勢產業發展並調整其經貿體質。為此，澳大利亞國內擔憂中國

傾銷所帶來的危害已然形成，中國未來甚至可以威脅將產品訂單取消，轉往其他

市場購買，造成澳大利亞在採取強硬態度上呈現進退維谷狀態。119澳大利亞在自

由貿易協定的戰略思考是否能夠成功，不僅需要澳大利亞自身努力推動澳中關

係，還需要等待中國對其利益估算的回應。

如果澳大利亞對中國經濟的依賴持續擴大，則不管是在未來雙方貿易協商、

在區域與全球外交政策的發展，中國對澳大利亞將具有經濟上的壓制能力。澳大

利亞也暴露自己，將隨著中國經濟的變動而變動。如此經濟利益的追求是否過

119 Carlo Kopp and Peter A Goon. Air Power Australia. “Inquiry into Australia’s Relationship with China: China’s Rise as a Regional Superpower,” Submission to the Senator Foreign Affairs, Defence and Trade Committee (Canberra: the Senator Foreign Affairs, Defence and Trade Committee, 2005). P.11.

176 度，是否應該允許中國在經濟上及戰略上成為獨佔的顧客或是供應商，是澳大利

亞在未來必須面臨的課題。

為了追求經貿利益，為了能夠掌握亞洲國家的動態，澳大利亞努力尋求亞洲

國家在地緣上的認同。但是，被接納成為亞洲區域組織成員，或是與亞洲國家建

立緊密關係，澳大利亞仍然是一個標準的西方國家，西方國家的特質不在地理位

置，而在民主制度與價值觀。為此，澳大利亞選擇修正價值觀的標準，以價值的

相對性來看待中國的政治制度與人權問題。這樣的選擇並沒有影響澳美關係，因

為美國也漸漸就此進行修正。

美中高層之間設有電話熱線，加強溝通管道，避免衝突事件擴大。只是，當

中國軍事力量大幅增強，不免會挑戰美國既有的霸權地位，造成美中衝突。對此，

澳大利亞政府的想法是在美中之間進行管理，避免美中之間衝突的產生。澳美之

間年度部長級諮商會議的舉辦已經行之有年，彼此在軍事安全領域的溝通管道暢

通，因此澳大利亞推動與中國建立戰略對話，開展澳中軍事交流，意欲充分瞭解

中國國家戰略思考方向，以及國防政策、預算與措施，對國際局勢發展的看法以

及應對態度，藉由對話事先交換意見。澳大利亞若可以確保中國崛起是和平的，

且美國仍然維持其在亞洲的優勢地位，120則美中雙邊能夠維持既有的權力局勢，

避免衝突的產生。

此外，在特殊議題上，如台海爭端不可避免，坎培拉戰略思考的焦點轉換成

如何免除澳大利亞涉入美中軍事衝突。過去，澳大利亞支持美國在台海的軍事佈

署，然而新世紀以來已經轉變成為採取「中立」立場，希望能避免捲入美中衝突，

損害澳大利亞在美中雙邊的利益。

120 Paul Dibb, “Australia-United States,” in Brendan Taylor ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.47.

177

178 第六章 澳大利亞的戰略選擇

戰略選擇，就如同理性選擇，是一種有目的的行動，在審視環境之後，盡全

力以其有限的資源，選擇特定的戰略來達成其主觀所設定的目標。1澳大利亞在

澳美中三角關係下，如何進行戰略選擇，本章借鏡澳大利亞過去在各種不同國際

環境下的戰略選項與戰略選擇過程，並探討澳大利亞在澳美中三角關係下的國家

利益，而後歸納出澳大利亞在澳美中三角關係下的戰略選擇。

第一節 澳大利亞歷來戰略選項與選擇

一、戰略選項

澳大利亞認為維護區域安全與追求國家安全利益可以採行的戰略選項有；維

持強有力的國防能力、維持與美國的軍事同盟關係、發展與亞太國家的雙邊國防

與安全關係、強化在亞太區域的多邊關係（特別是東協區域論壇）。2然而澳大利

亞也體認到國家安全利益並不僅限於傳統軍事安全範圍，3全球化時代對非傳統

安全的跨國合作更受到重視，主要包括反恐、國際金融危機、氣候變遷與能源安

全、跨國犯罪（如偷渡、槍枝與毒品走私、人口販運、非法資源開採與洗錢等）、

國際傳染病、打擊海盜、資訊安全等。就傳統軍事安全而言，澳大利亞歷來戰略

選項可以從集體安全、集體防衛、結盟、外交與對話、中立以及自力救濟等，進

行討論。對於非傳統安全領域，澳大利亞除了藉由傳統軍事力量打擊恐怖主義，

上述集體安全、集體防衛、外交與對話等途徑亦可轉化為解決這類非傳統安全問

題的平台。

1 David A. Lake and Robert Powell eds., Strategic Choices and International Relations (New Jersey: Princeton University Press, 1999), p.7. 2 Department of Foreign Affairs and Trade, In the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper (Canberra: Commonwealth of Australia, 1997), p.37. 3 Kevin Rudd, “The first national security statement to the Australian Parliament,” 4 December, 2008. http://www.pm.gov.au/media/Speech/2008/speech_0659.cfm#top

179 （一）集體安全

集體安全一種集體權力優勢的觀念，透過壓倒性的權力優勢來嚇阻潛在侵略

國家，使其不要發動戰爭。聯合國（United Nations）以及其前身國際聯盟（League of Nations），都是集體安全的實踐成果。國際聯盟是第一次世界大戰結束成立，

聯合國則是第二次世界大戰後成立，惟兩者皆屬於失敗的集體安全制度。4國際

聯盟失敗在於提議的美國沒有加入、蘇俄、德國、日本、義大利等當時的強權是

屬於對現狀不滿的國家，先後退出或是被開除。5聯合國則因安理會五個常任理

事國擁有否決權，導致難以通過集體決議來制裁由常任理事國所發動的的軍事入

侵行為，在冷戰時期更分為民主與共產兩大陣營，雙方難以合作。6

澳大利亞在第一次世界大戰之後，雖然國防外交的主導掌握在英國手中，但

仍於 1919 年以加入國際聯盟，成為創始會員國，參與的主要目的是防範在日俄

戰爭中獲勝後興起的日本勢力，以及對抗德國因獲得不少南太平洋殖民島嶼可能

帶來的威脅，避免這些國力日趨強盛國家入侵澳大利亞。二次大戰結束後，澳大

利亞也選擇加入聯合國。

加入聯合國，除了可以依靠集體力量約束世界各國可能發動的軍事入侵行為

之外，澳大利亞在當時工黨政府外交部長 Herbert Evatt 帶領下，以國際自由主義

理念協助起草「聯合國憲章」，使聯合國所有成員能夠共同朝向「提高人類的生

活、充分就業、經濟社會進步與發展的條件」，7 Herbert Evatt 也協助起草聯合國

人權宣言。冷戰後澳大利亞工黨政府外長 Gareth Evans，也以國際自由主義理念

4 詹滿容與林文程等，亞太集體安全體系之建構與我國扮演之角色（台北：行政院研究發展考核 委員會，1996 年），頁 8。 5 國際聯盟於 1919 年設立，雖是由美國 Woodrow Wilson 總統出面所倡議，但是美國國會並沒有 通過加入國際聯盟的決議；德國則於 1926 年加入，但於 1933 年不接受日內瓦會議要求限制德國 擴軍之決議故而退出；日本於 1919 年加入，但於 1933 年也不想受到限制而退出；義大利 1919 年加入，但於 1937 年也因不欲受到限制而退出；蘇俄於 1934 年加入，因入侵芬蘭於 1939 年 12 月遭國際聯盟開除會籍。 6 詹滿容與林文程等，前引書。 7 Macgregor Duncan, Andrew Leigh, David Madden, Peter Tynan, Imagining Australia: ideas for our future (Sydney: Allen & Unwin, 2004), pp.224-225.

180 參與聯合國，認為類似這樣的多邊制度是澳大利亞這種中等國家一個舞台，可以

發揮國際事務的影響力。8

（二）集體防衛

但在現實的考量下，澳大利亞國際自由主義的理想並無法在聯合國完全推

動，聯合國集體安全制度對於澳大利亞的國家安全也未能直接帶來保障，其他可

以維護其國家安全的戰略選項仍是坎培拉必須思考及運用。澳大利亞北方的東南

亞國家在冷戰時期面臨來自共產勢力擴張的威脅，這些國家的穩定與否亦影響澳

大利亞的國家安全，因此，澳大利亞參與東南亞公約組織（Southeast Asia Treaty

Organization, SEATO）。東南亞公約組織於 1954 年成立，由美國主導，主要成員

有泰國、菲律賓、巴基斯坦、英國、法國、澳大利亞以及紐西蘭等國，以集體行

動來對抗來自共產主義的威脅，但在美國越戰失敗結束於越南的軍事行動後，該

組織亦於 1977 年解散。

此外，澳大利亞於 1971 年參與由英國、紐西蘭、馬來西亞與新加坡共同組

成的「五國防禦安排」(Five Powers Defence Arrangements)。一種以保護馬來西亞

與新加坡為主的集體防衛安排。二戰時期，澳大利亞支持並協助英國在馬來亞、

新加坡、文萊以及婆羅洲的殖民統治，二戰後，英國在東南亞的殖民地紛紛獨立，

但因國力尚未發展，仍接受英國的軍事保護，如馬來西亞與英國簽訂「英馬防禦

協定」(Anglo-Malayan Defence Agreement)。9同屬大英國協一員的澳大利亞，接

受邀請加入該協定，共同協調馬來西亞的防禦事務，至 1968 年英國勢力退出蘇

伊士運河以東，澳大利亞仍繼續協助馬來西亞與新加坡軍事援助。而後英國又回

頭倡議成立「五國防禦安排」，協助馬來西亞與新加坡的防禦事務，根據此安排

8 Keith Scott, Gareth Evans (Sydney: Allen & Unwin, 1999), p.219. 9 汪詩明，20 世紀澳大利亞外交史（北京：北京大學出版社，2003 年）頁，127-129。

181 的規定，澳大利亞長期在馬來西亞空軍基地派駐兩個戰鬥機中隊。10

然而隨著時空環境的改變，五國防禦安排逐漸轉型，焦點擴大朝非傳統安全

領域發展，諸如恐怖主義、經濟領海內的破壞行為、走私偷渡、海盜行為以及非

法捕魚等。並於 2004 年開始針對這些項目進行聯合演習，結合軍方以及海上反

恐活動，2006 年亦擴大範圍到人道救援與急難救助。11

（三）結盟

本論文在第四章已經討論過澳大利亞與美國的軍事同盟關係，此關係是基於

「澳紐美安全條約」而來，但因紐西蘭的反核政策導致美國單方中止與其同盟關

係，目 前「澳紐美安全條約」是由澳美及澳紐兩個雙邊各自進行安全關係的建立。

除此之外，澳大利亞也與日本簽訂「澳日安全宣言」，且澳日關係逐漸轉型，可

能發展出雙邊同盟或是澳美日三邊同盟。

二戰時，澳日是敵對國家，日本於戰敗後積極發展經濟，在 1960 年代就取

代英國迄今仍是澳大利亞最重要的出口市場。而澳日雙方也於 1976 年簽訂「友

好合作基本條約」（Basic Treaty of Friendship and Co-operation between Japan and

Australia）開展政治關係。雙方歷經 1980 年代至 1990 年帶初期開展區域性合作，

日本支持澳大利亞提議的亞太經濟合作會議的舉辦，彼此共同支持美國建構軍事

同盟的政治與軍事意義，參與並支持東協運作的目標，希望能夠建立開放性的亞

太區域體系。此外，澳日雙方亦不斷提昇雙邊關係，於 1995 年簽訂「澳日夥伴

關係聯宣言」（Joint Declaration on the Australia-Japan Partnership），推動兩國全方

位的發展。12而 2007 年 3 月，澳日簽署「澳日安全合作宣言」，（Australia-Japan Joint

10 Christopher Chung, “Threats without enemies,” in Brendan Taylor ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.156. 11 Ibid., pp.156-157. 12 汪詩明，「澳日關係：由建設性夥伴關係到準同盟」，現代國際關係，第 8 期（2007 年），頁 27-28。

182 Declaration on Security Cooperation），此宣言提供一個澳日合作架構，透過雙邊

國防力量發展人道資助、災難救助，以及提昇維和行動能力，共同促進區域與全

球的安全。此外，此宣言也隱含長期建立戰略同盟的機制，包括外長與國防部長

的雙部長年度會議，共同軍事演習等。13

澳日安全宣言雖沒有「澳紐美安全條約」規範對彼此安全的義務性，但是外

界認為已有準軍事同盟的精神，14況且雙方與美國各自都有同盟關係，澳美日三

方在 2006 年 3 月也舉行過三邊安全對話，15加上 2007 年 9 月印度與新加坡協同

參與舉辦五國軍事演習，16未來的發展，就如同澳大利亞 2009 年國防白皮書提

到澳日雙方將與美國進行「多邊與三邊的防衛合作」17一般，透過這樣的同盟關

係建構，將成為澳大利亞獲得更為穩定的安全保障。

（四）外交18與對話

澳中關係是澳大利亞與亞洲關係的重要一環，本論文在第五章已經討論有關

澳中關係，可以觀察到澳大利亞目前主要是著眼於經貿利益，故採取外交途徑積

極交往，藉由中國建立人權對話與戰略對話來闡述與交換雙方差異性的觀點。除

了中國，澳大利亞與印尼關係也著重在外交途徑選項。

澳大利亞與印尼的關係可謂是其與東南亞關係的縮影，澳印關係良好，反應

出澳大利亞與東南亞處於良好時期，反之亦然，因此澳大利亞積極處理與印尼的

13 Japanese Department of Foreign Affairs, “Japan-Australia Joint Declaration on Security Cooperation,” http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/australia/joint0703.htm 14 汪詩明，前引文，頁 27-31。 15 澳美日三方於 2006 年 3 月舉行三方安全對話，三方歡迎中國與區域國家積極交往，要求北韓 重回六方會談的談判，加強三方合作以因應全球與區域安全議題。Department of Foreign Affairs and Trade, “Joint Statement Australia-Japan-United States Trilateral Strategic Dialogue,” March 18 2006, Sydney, http://www.foreignminister.gov.au/releases/2006/joint_statement-aus-japan_usa_180306.html 16 「美國：五國聯合軍演不為孤立中國」，BBC 中文網，2007 年 8 月 23 日， http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_6960000/newsid_6961400/6961496.st 17 Department of Defence. Defencing Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 2009), p.95 18 外交領域包含雙邊與多邊之談判、對話以及信心建立措施等。

183 關係。歷史上澳大利亞與印尼之間紛爭不少，主要是針對印尼與荷屬西新幾內

亞、印尼與馬來亞聯邦紛爭、印尼與葡屬東帝汶問題。19對於冷戰時期的澳印關

係，澳大利亞採取武力兼或外交妥協方式來因應印尼與周遭國家的衝突事件；進

入後冷戰時期，澳大利亞主要是採取外交方式解決東帝汶問題，包括在 Keating

政府時期透過雙方高層個人之間的緊密關係，簽訂安全協議，默認印尼對東帝汶

的主權；而 1999 年發生東帝汶武力衝突事件，Howard 政府利用聯合國決議的國

際力量，一方面使東帝汶獲得公民投票機會，另一方面爭取到聯合國同意派遣由

澳大利亞領軍的維和部隊進駐東帝汶，迫使印尼接受東帝汶公民投票的結果。20

印尼為了此事撕毀 1995 年澳印雙方簽訂的條約，但澳大利亞仍然持續追求

與印尼關係的改善，雙方終於在 2005 年 11 月 13 日簽訂「安全合作框架協議」

（Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for

Security Cooperation），此協議確定雙方關係發展的幾項重要原則：1.重申雙方主

權平等與相互利益的重要；2.尊重各自主權、領土完整、國家統一、政治獨立，

不干涉對方內政；3.不支持任何會構成對方穩定、主權與領土完整威脅的活動；

4.承諾不使用各自領土支持分裂對方領土或政治獨立性的活動，維持並加強雙邊

合作與定期對話；5.不使用武力威脅對方的領土完整與政治獨立；6.共同因應全

19 二次戰後，荷屬西新幾內亞在準備移交印尼過程迭有紛爭，澳大利亞因不希望移交給印尼而 支持荷蘭。然而美國因對付蘇聯的需要拉攏印尼，故不支持荷蘭也不支持澳大利亞。1969 年西 新幾內亞公民投票同意永久成為印尼的一部分，問題終獲解決。1963 年印尼與剛成立的馬來西 聯邦對抗，澳大利亞為了防止印尼勢力擴大，所以出兵馬來西亞準備與印尼作戰，因 1965 年印 尼 Suharto 總統上任，與馬來西亞於 1966 年簽訂合約，雙方的紛爭告一段落。1974 年葡萄牙國 內發生軍事政變，計畫於 1976 年放棄對東帝汶的統治，使其獨立。東帝汶內部有獨立、自治以 及印尼合併等三種主張。1975 年主張獨立者宣佈獨立，印尼隨即出兵並宣佈東帝汶是印尼第 27 個省。雖然印尼軍事行動造成嚴重死傷，澳大利亞為了澳印關係的穩定，態度模糊。劉樊德，澳 大利亞東亞政策的演變－在碰撞與融合中實現國家利益 （北京：世界知識出版社，2004 年）， 頁 194-198。 20 1991 年東帝汶發生印尼士兵開槍射殺獨派人士，澳大利亞 Hawke 政府在輿論壓力下宣稱將重 新考慮承認印尼對東帝汶的主權，澳印關係陷入緊張。澳大利亞新任總理 Keating 上台後致力改 善與印尼關係，雙方於 1995 年簽訂安全協議，但因 1999 年東帝汶獨立公投事件，使得印尼撕毀 雙方之前所簽訂的協議。劉樊德，前引書，頁 194-198。

184 球新挑戰，特別是有關國際恐怖主義、傳統與非傳統的安全威脅。21

澳印雙方也同意在國防、執法、反恐、情報、海事、航空、大規模殺傷性武

器擴散、突發事件、國際組織與民間合作等各領與展開合作關係。此成果代表著

澳印雙方關係發展的新里程碑，也反映出澳大利亞成功地運用外交選項以維持與

周邊主要國家穩定和平的局勢。

朝鮮半島一直是影響亞太穩定的地區之一，世界主要國家對北韓發展核子武

器的反應有兩種作法，一種是以美國為主透過聯合國決議進行政治與經濟制裁，

另一種是以中國為主所建立的「六方會談」，試圖經由協商方法，以經濟協助為

誘因要求北韓放棄發展核武。澳大利亞認為朝鮮局勢發展亦會影響其國家安全，

試圖以外交手段協助改變北韓並促使北韓融入國際社會。22澳大利亞在 2000 年

與北韓建交，反應出其對影響區域安全地區有著獨立於美日圍堵北韓的判斷與行

為，而後與北韓針對核武問題進行外交斡旋，派遣代表團到北韓商談有關以停止

建立核子武器設施來交換相關的糧食、石油與相關的協助。2008 年，由於日本

不願意提供援助北韓所需要的資源，因此當時猜測有可能由第七方，澳大利亞或

是歐盟來提供。23坎培拉的外交措施使其在特定議題上產生能見度，若有成果也

將意味澳大利亞在國際上的地位大幅提高。只是，北韓是一個難以捉摸的國家，

澳大利亞透過外交手段的交往成效如何，仍有待觀察。

坎培拉亦參與東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）的運作。東南

亞國協(Associate of South East Asian Nations, ASEAN 簡稱東協)是一個為了避免

21 Department of Foreign Affairs and Trade, “Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation,” http://www.dfat.gov.au/geo/indonesia/ind-aus-sec06.html 22 澳大利亞工黨 Gough Whitlam 政府於 1974 年與北韓建交，一年後斷交。雙方在 1990 年代仍 有著陸續的接觸，直至 2000 年在 John Howard 政府時期與北韓建立外交關係，是少數與北韓有 正式外交關係的西方國家。Department of Foreign Affairs and Trade, ”Democratic People's Republic of Korea Country brief - December 2008,” http://www.dfat.gov.au/geo/dprk/dprk_brief.html 23 「媒體：朝核問題六方會談可能將變成七方會談」，俄羅斯新聞網，2008 年 10 月 20 日 http://big5.rusnews.cn/guojiyaowen/guoji_anquan/20081020/42304744.html

185 東協成員之間緊張關係升高，而非以形成軍事同盟對抗外來威脅為主要目的之組

織。東協在 1994 年另外成立東協區域論壇，專門就與東協有關的政治與安全議

題進行對話。東協區域論壇的目的是要能發揮預防外交的功能，解決區域內的紛

爭。24參與東協區域論壇對澳大利亞的意義是提昇軍事透明度、建立區域國家的

信心與信任，用以補充雙邊安全不足之處，且得以借助區域內行為準則的發展，

在無須使用威脅與武力的情況來避免爭端。25參與論壇活動可以使澳大利亞瞭解

相關國家對特定議題的看法，掌握區域國家對國際局勢的評價，對維護國家安全

有著相當大的基礎效用。不過，坎培拉認為東協區域論壇在預防外交與衝突管理

仍太過畏縮，所以澳大利亞並沒有因參加該論壇就自我設限，而是保留權利在需

要時仍會與其他區域內國防部長展開新的或是提昇既有的安全對話。26

911 事件發生後，印尼巴里島於 2002 年與 2005 年皆發生恐怖攻擊事件，造

成包括澳大利亞公民在內多國旅客嚴重死傷，東南亞成為反恐關注的重要地區。

雖然東南亞部份國家對 John Howard 總理有關澳大利亞在反恐措施上得採取「先

發制人」策略並不認同，對恐怖活動發生原因的認知亦有所差異，但對反恐的共

同需求上，澳大利亞與東南亞國家仍得以陸續簽署反恐備忘錄，27進行反恐合作。

（五）中立

國際法觀念下的「中立」是指，一國不參加他國戰爭，對於交戰雙方採取不

偏袒的立場，且該立場獲得交戰國的尊重，從而產生彼此之間一種暫時的權利與

24 詹滿容與林文程等，前引書，頁 28-29。 25 Department of Defence. Defence 2000: Our Future Defence Force (Canberra: Department of Defence, 2000), p.41. 26 Department of Foreign Affairs and Trade. Advancing National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper 2003 (Canberra: Department of Foreign and Trade Affairs, Australia, 2003), p.77. 27 與澳大利亞簽訂反恐備忘錄的國家有印尼（2002 年 2 月）、馬來西亞（2002 年 8）、泰國（2002 年 10 月）、柬埔寨（2003 年）、菲律賓（2003 年 3 月）、文萊（2005 年 2 月），參考曲大威，東 協國家與澳洲雙邊關係之研究（1967-2005），（台北：淡江大學東南亞研究所碩士論文，2006 年）， 頁 89-91。

186 義務關係。28這樣的觀念是適用於戰爭時期的「戰時中立」，在政治層面，「中立」

是一個國家為了使他國戰爭不致損害其利益而採取的一種防範策略，透過不偏不

倚的態度，藉此避免捲入戰爭或防止戰爭的擴大。29

「中立」曾經是澳大利亞的戰略選項，針對 1904 年日俄戰爭，澳大利亞在

英國宣佈中立後，也宣佈中立的立場。30而為了成為東協對話夥伴，澳大利亞也

簽署東協五國於 1971 年發表的「和平、自由和中立區宣言」（Zone of Peace,

Freedom and Neutrality Declaration）。31 1984 年，「澳紐美安全條約」因紐西蘭禁

止美國核子軍艦入港引發危機，華盛頓希望坎培拉合作共同施壓威靈頓，但

Hawake 政府表現出中立的態度，認為紐西蘭的行為並不會成為美國建構區域安

全網上的漏洞。32 Hawake 政府在此的「中立」其實與戰爭中立無關，但此事件

在澳大利亞國內卻引發更多探討，討論澳大利亞是否應該遠離核子威脅，「中立」

論者認為澳大利亞若要擺脫核子集團所帶來的威脅，就應該在承平時期不參與任

何軍事同盟，如此才能在戰爭時期維持中立。33只是，如此「中立」的戰略選項，

並非澳大利亞決策者選擇。

新世紀以來，Howard 政府外長 Alexander Downer 有關澳大利亞在美中兩國

於台海若發生衝突的立場，表示澳大利亞並不會因此「自動地」派兵協助，引發

澳大利亞在特定議題上，有趨向保持「中立」的態度，不受同盟關係義務所限制。

此戰略選項能否成功尚須看美國的態度與認知，但明顯地，美國的認知與澳大利

28 彭明敏，國際法概要，（台北：三民書局，1995 年），頁 188。 29 蕭琇安，「轉變國際秩序下「中立」概念之地位」，問題與研究，第 47 卷第 1 期（2008 年 3 月）， 頁 33。 30 Jan Hendrik Willem Verzijl, W. P. Heere, J. P. S. Offerhaus, International law in historical perspective (Netherland: Martinus Nijhoff Publishers, 1979), p.144. 31 宣言有關「中立」的意義是：「區域內各國應在直接或間接的地理，政治，武力或其它形式 的衝突中，尤其在區域外大國之間的衝突中保持中立和置身事外，同時那些區域外大國不應干涉 區域內各國的內部或地區性事務。」喻常森、方倩華，「東盟“和平、自由與中立區”戰略構想 探討」，南洋問題研究，第 2 期（2005 年），頁 31。 32 Michael Charles Pugh, The ANZUS crisis, nuclear visiting and deterrence (Cambridge University University Press, 1989), p.138. 33 David Martin, Armed Neutrality for Australia (Victoria: Dove Communications, 1984).

187 亞不同，由國務院發言糾正 Downer 的發言內容，使得坎培拉回到依據「澳紐美

安全條約」應該承擔的義務，只是在台海議題上仍不願鬆口表態（詳論文第四

章）。

（六）自力救濟

新世紀以來，坎培拉認為澳大利亞本土安全並未遭受直接威脅，傳統軍事攻

擊離澳大利亞亦甚遠，但是坎培拉仍必須讓周遭鄰國與盟友瞭解展現澳大利亞自

我防衛的態度與決心，如果澳大利亞不能提供自己安全防衛需求，則更不可能期

待盟友對澳大利亞的援助。34澳大利亞現任 Kevin Rudd 政府亦透露出自力救濟的

戰略構想。在其 2009 年國防白皮書中認為「全球經濟力量正在轉型，且戰略權

力也正等量轉型」，這些大環境的變遷促使澳大利亞也必須更改「美國戰略優勢

份量以及涵蓋範圍」的戰略假設，為了維持「防衛澳大利亞對抗武裝力量的直接

攻擊」，確 保「周邊國家的安全與穩定」，「從東北亞到東印度洋的亞太地區穩定」，

以及支持聯合國派遣武力解決問題等戰略利益，澳大利亞必須採取強化防衛力量

的戰略。35

南太平洋島國位於澳大利亞北方，因資源有限經濟不振、種族與社會常處於

緊張狀態，政府治理能力又不足，發生過許多政變與殺戮事件，被澳大利亞認為

是一群不穩定的國家，其中又以斐濟、巴布亞新幾內亞以及索羅門群島為最。36

然而此區域具有戰略價值，不僅海洋資源豐富，亦是東西太平洋交通甬道，同時

也是監測世界強權太空競賽的絕佳場所，對太平洋東西兩岸以及澳大利亞等國來

說，亦是重要的戰略緩衝區。

34 Department of Defence, Australia’s National Security — A Defence Update 2007 (Canberra: Australian Department of Defence, 2007), p.17. 35 Department of Defence. Defencing Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 2009), pp.28, 41-44. 36 Department of Foreign Affairs and Trade. Advancing National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper 2003 (Canberra: Department of Foreign and Trade Affairs, Australia, 2003), p.92.

188 澳大利亞對南太平洋島國政策的變化比較明顯，過去採取交往與資助，但在

1999 年以後，Howard 政府同時採取交往與干預雙重途徑維護其在當地的戰略利

益。37在交往部份，澳大利亞與紐西蘭是「太平洋島國論壇」（Pacific Island Forum）

主要贊助國，並簽訂協議透過貿易關稅減免以及配額減免協助島國的經濟發展；

38每年也提供經濟援助。在干預部份，澳大利亞學界將之形容為「合作性干預」

(Cooperation Intervention)，目的是藉由以武裝力量協助解決鄰國紛爭而非侵犯鄰

國主權，主要的行動有 Howard 政府在 2003 年設計的「索羅門區域協助使命」

（Regional Assistance Mission to Solomon Islands），派兵介入索羅門群島的紛爭，

對巴布亞新幾內亞則提出加強合作方案(Enhanced Cooperation Program)，進行安

全協助。39

對許多觀察家來說，「合作性干預」其實具有「先發制人」（pre-emption）的

意涵，是用來合理化澳大利亞將其軍事力量佈署在南太平洋島國的行為，也將澳

大利亞在當地扮演安全角色以及維持當地法治與善治的行動合理化，並藉此排除

區域外的勢力介入，如恐怖主義勢力滲透，以及來自中國與台灣對此區域進行的

外交承認與勢力競爭。40中國曾經在吉里巴斯裝設軍用衛星監測站，作為支援中

國發射火箭所需的資訊，亦可監視美國在馬紹爾群島軍事基地的飛彈試射，然而

當吉理巴斯外交承認轉向台灣時，中國便將監測站設施拆除。

因著南太平洋戰略地位越顯重要，世界許多國家在此地區也有其利益，例如

美國、英國、法國、中國、日本等，美國雖然在此區域有其利益，但是給予坎培

37 Hugh White, “Australia-South Pacific,” in Taylor, Brendan ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), pp.117-118. 38 1981 年簽訂「南太平洋區域貿易與經濟合作協定」（South Pacific Regional Trade and Economic Cooperation Agreement）提供特定產品免關稅優惠；2001 年簽訂「太平洋緊密經濟關係協定」 （Pacific Agreement on Closer Economic Relations）與「太平洋島國貿易協定」（Pacific Island Countries Trade Agreement）。Pacific Islands Forum Secretariat, “Regional Trade,” http://www.forumsec.org/pages.cfm/economic-growth/regional-trade/ 39 Allan Gyngell and Michael Wesley, Making Australian Foreign Policy (Victoria: Cambridge University Press, 2007), p.194. 40 William Tow, “Alliances and alignments in the twenty-first century,” in Taylor, Brendan ed., Australia as an Asia-Pacific Regional Power (Oxon: Routledge, 2007), p.26.

189 拉的支持相對較少；而南太平洋島國相對發展較落後，容易成為恐怖主義滲透對

象，因此，Howard 政府才會轉變戰略，由依賴外交與經貿之交往政策，轉而採

取含有先發制人、自力救濟性質的「合作性干預」措施，藉以保障澳大利亞在此

地區的戰略利益。

Howard 政府自力救濟的先發制人戰略可以回溯到 1999 年東帝汶危機，前述

討論澳印（尼）關係時已經提到，Howard 借聯合國決議促使東帝汶得舉行公民

投票，並促使聯合國同意派遣以澳大利亞為首的維和部隊（International Force for

East Timor）進駐東帝汶，執行維和行動。這與過去工黨與印尼採取軟性交往、

承認印尼在東帝汶的利益截然不同。911 事件之後，Howard 政府雖曾猶豫是否

接受索羅門請求派兵協助，但是在反恐氣氛下，特別是針對弱小國家進行人道救

援的軍事干預行動，不僅具有正當性又得以避免恐怖主義分子滲透，而且澳大利

亞可以獲取地緣政治上的戰略利益，並維持澳大利亞與此區域的經貿往來利益，

因此對於澳大利亞北方「不穩定的弧形」(arc of instability)，坎培拉採取自力救

濟的干預戰略將越加明顯。

Kevin Rudd 政府認為至 2030 年時，不論是政治、軍事、經濟等層面來看，

美國仍然會世界上最具有戰略優勢的國家，但是中國、印度、俄羅斯、日本以及

歐盟正在擴大其影響力，並藉由擴軍保衛其利益。澳大利亞認為美國雖仍有優

勢，但美國可能會發現自己的戰略優勢因其他強國的勢力發展而受到限制。41

因此，在擴軍計畫方面，主要將提昇海空軍戰力，到 2030 年時，由現在的

6 艘科林斯級(Collins)潛艇擴增為 12 艘，更新目前擁有的 Anzac 級驅逐艦，擴大

採購 100 架第十五代戰鬥機，獲得長程陸基飛彈，42成為澳大利亞自我保護、進

行干預或是參與國際行動的重要軍事力量。

41 Ibid., pp.32-33. 42 Ibid., pp.63-64.

190 二、戰略選擇

澳大利亞在冷戰、後冷戰以及反恐等不同時期，在戰略選擇上呈現出一些差

異性。

二戰期間，英國無力保護澳大利亞，坎培拉以澳美戰時同盟渡過難關。二戰

後，澳大利亞與美國簽訂「澳紐美安全條約」，澳美軍事同盟成為其安全戰略主

軸，而圍堵共產主義勢力東擴成為其戰略目標，因此澳大利亞協助美國，投入韓

戰與越戰，共同圍堵蘇聯與中國的共產勢力。此外，坎培拉也加入「東南亞公約

組織」，以集體防衛方式來維繫東南亞區域安全。當 1968 年英國撤出蘇伊士運河

以東兵力，澳大利亞亦參與由英國提出的「五國防禦安排」以集體防衛力量填補

英國勢力撤出所遺留的空缺，並成為防範印尼與東南亞其他國家可能威脅區域安

全的集體勢力。

經濟協助是另外一種安全保障途徑，澳大利亞參與可倫坡計畫（Colombo

Plan），藉由經濟與科技資助方式協助亞太地區許多落後國家，避免其成為共產

勢力滲透的對象。

美中和解後，澳大利亞也拋棄圍堵中國政策，澳中建交使得雙方政治關係開

始密切發展，中國因地理位置與龐大人口，促使澳大利亞同其他西方國家一樣重

視中國在戰略圍堵蘇俄的重要性，並致力提昇與中國的經貿往來以獲取經貿利

益。美國因越戰失敗將兵力撤出中南半島，東南亞公約組織也因此解散，如何維

護區域安全成為澳大利亞的重要課題，為此，澳大利亞同意簽署「和平、自由和

中立區宣言」，成為東南亞國協對話夥伴，藉以參與東南亞事務。而為了換取澳

印（尼）關係的穩定發展，對東帝汶去殖民化過程遭受印尼軍事入侵，澳大利亞

則選擇外交妥協。

191 冷戰後期，澳大利亞與紐西蘭國內皆發生反核運動，相對於紐西蘭因反核而

禁止美國核子軍艦入港，使得美國中止紐西蘭在「澳紐美安全條約」的適用，澳

大利亞國內對此議題雖然有過一陣「同盟」與「中立」的激辯，但最後結果顯示

澳美軍事同盟對澳大利亞而言是相當重要的。

綜觀冷戰時期澳大利亞的戰略選擇，當英國於二戰後勢力衰退，且世界處於

兩大陣營對抗情勢，澳大利亞簽署「澳紐美安全條約」以及「東南亞公約組織」，

即結盟與集體防衛成為澳大利亞維護其國家安全與區域安全的戰略選擇。美中和

解後，美蘇之間仍處於對抗局面，澳美軍事同盟依然是澳大利亞戰略主軸，東南

亞集體防衛體系有所變化，澳大利亞參與「五國防禦安排」，藉以確保區域安全。

時至蘇聯瓦解、美國獨霸，世界進入後冷戰時期，美國對亞洲與中國採取擴

大交往戰略，澳大利亞基於自利，亦採取「融入亞洲」政策，與包括中國在內的

亞洲國家積極交往，藉由外交手段來獲取安全與經貿利益，但也運用多邊機制來

補充雙邊外交之不足。

當時澳大利亞工黨政府藉由參與美國的中東戰爭，強化澳美軍事同盟，其亦

認為多邊機制可以作為澳大利亞維護區域利益戰略的一部分。由其倡議的亞太經

濟合作會議，將亞太區域內仍具有敵對與紛爭的國家納入，透過促進區域內經濟

貿易自由化的發展，以及各經濟體非正式領袖高峰會的對話，來避免區域內紛爭

的產生。此外，東協區域論壇成立，成為東協與其對話夥伴就政治與安全合作進

行討論的開放性區域多邊組織，澳大利亞亦參與其中，得以就此機制補充雙邊安

全不足之處。

1997 年亞洲金融風暴發生後，東協邀請中國、日本與南韓形成「東協加三」，

加強彼此經濟合作，因應未來區域經貿發展可能產生的問題。隨著國際環境的變

化，「東協加三」擴大討論非經濟的政治安全等議題，並有意將「東協加三」轉

192 型成為具有區域整合意義「東亞高峰會」(East Asia Summit)。

澳大利亞瞭解參與「東亞高峰會」的重要性，盡管姿態前倨後恭，43但最終

仍能加入 2005 年舉辦的第一屆「東亞高峰會」，此舉成為澳大利亞改善與印尼等

東南亞國家關係的重要轉折點。因為澳大利亞在 1999 年對東帝汶的戰略有所改

變，坎培拉一改過去軟性的外交戰略，改採具有先發制人性質的戰略，不僅借聯

合國之名派兵介入，最終還使東帝汶從印尼獨立出來，此事使澳印關係陷入谷底。

911 事件後的反恐時期，澳大利亞的戰略選擇多樣並存，坎培拉一方面套用

後冷戰模式，藉由支持美國在阿富汗的反恐戰爭以強化澳美軍事同盟，另一方面

在澳美關係穩健基礎上，發展「遠交近攻」。遠交，主要指坎培拉大力提昇與中

國的政治經濟關係，強化與日本的安全關係，並試圖介入解決朝鮮半島問題，藉

外交途徑與東亞及東北亞地區國家積極交往，更參與由「東協加三」擴大而成的

「東亞高峰會」，進而改善與印尼及東南亞國家關係；近攻，主要是指坎培派兵

進入索羅門群島與巴布亞新幾內亞，維持當地秩序，藉由對東南亞與南太平洋地

區所採取的「合作性干預」，維護其在當地的利益與勢力。而近日澳大利亞擴軍

政策則反應出其對世界金融風暴之後美中兩國勢力消長、恐怖主義勢力滲透失敗

國家等國際局勢變化的擔憂，擁有強大的國防實力，才是各項戰略選項能夠獲得

實現的最重要保證。

43 John Howard 起初因必須簽署「東南亞友好合作條約」(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC)，其中第二款聲明同意放棄威脅與使用武力，而不願加入，後來在外長 Alexander Downer 與眾多駐東南亞外交官意見影響下，一方面考慮可以改善與東南亞國家關係， 另一方面也找出簽署後的解決方案，而同意簽署。外長 Downer 在寫給東南亞國家外長的信中表 示，簽署友好合作條約並不會與澳大利亞既有的安全條約不一致，同時在送給澳大利亞國會審查 條約時也表示對澳大利亞的權利無損，主因在於引用聯合國憲章第五十一條有關國家擁有自我防 衛的權利進行解釋，因此並不會對澳大利亞在「澳美紐安全條約」以及「五國防禦協定」的義務， 或是自我防衛權利造成影響。此外，在國際政治層面，印尼對澳大利亞加入的態度是負面的，但 因 John Howard 政府與中國及日本保持良好關係，且新加坡與泰國也支持，最後終於跟紐西蘭及 印度於 2005 年參加由「東協加三」轉型的第一屆「東亞高峰會」。參閱 See James Cotton and John Ravenhill eds., Trading on Alliance Security: Australia in World Affairs 2001-2005 (Victoria: Oxford University Press, 2007), pp.11, 68-69.

193 綜觀冷戰後迄今，澳大利亞的戰略選擇仍以澳美軍事同盟為根本基礎，並以

多邊機制以及雙邊外交作為輔助，比較明顯的變化是對自力救濟途徑的重視，藉

此來維護其在周邊國家的戰略利益，並預防未來美中兩大強權局勢變化可能帶來

的衝擊。

第二節 澳美中三角關係下的澳大利亞國家利益

本研究經過第二章就澳大利亞地緣國家認同、國家安全、經濟貿易以及價值

觀等國家利益四個層次的內容進行探討後，就澳美中三角關係，澳大利亞在美中

雙方之間是否會有戰略選擇的問題，以及如何選擇的問題，有如下的推論：

（一）在地緣國家認同方面

澳大利亞在地緣國家認同的利益，主要是基於國家地理因素，希望使澳大利

亞的對外政策能夠獲得區域國家的肯定與接納，消極面是要避免受到區域國家的

排斥，積極面是要能建立穩定與友好的關係。坎培拉在工黨 Hawke 與 Keating

政府時期積極推動與亞洲全面交往政策，既有「融入亞洲」的論述，然而全面交

往政策似乎成果有限，亞洲國家並未積極給予肯定，亦受到批評是一種「亞洲唯

一」(Asia Only)的偏差概念，有損害其與西方國家利益。自由黨 Howard 聯合政

府上台後，修正過去工黨政府政策而提出「亞洲優先」(Asia First)論述。44然而，

無論與亞洲關係的論述如何調整，澳大利亞戰略的重點始終脫離不開亞洲或亞太

地區，地理因素的羈絆，有著相當大的影響力。

中國媒體就澳大利亞在地理或歷史之間所面臨的兩難發表文章討論時，多會

一方面批判澳美軍事同盟對中國的圍堵，另一方面期許澳大利亞要能夠以亞洲為

重，兩面手法相當清晰。但是，中國只是亞太國家之一，雖具有代表性，但非唯

44 Alexander Downer, Australia and Asia: taking the long view, speech to the Foreign Correspondents’ Association, Sydney, 11 April 1996. http://www.foreignminister.gov.au/speeches/1996/asia-long.html

194 一。對澳大利亞而言，「中國幾乎等於是亞洲的代名詞」主要是經濟層面關係的

反應，澳大利亞在期望受到亞洲國家認同的過程中，中國當然可以是一個積極爭

取的對象，但是亞洲國家中仍有日本、印度等大國，且東南亞許多中等但具有周

邊意義的國家，都是澳大利亞必須從戰略角度一樣予以重視。

澳大利亞是否是亞洲一份子，當然不是單純以地理位置來定論，而是必須受

到區域內國家所接受。中國對於澳大利亞是否被接受為亞洲一份子，是否能夠涉

入亞洲事務，確實有其影響力，因為中國主導的博鰲論壇、上海合作組織，參與

主導的東亞高峰會以及亞歐高峰會（Asia-Europe Meeting, ASEM），都是美國還

未能參與的區域性組織。然而，澳大利亞之所以能夠與亞太地區日本、南韓、泰

國、印度等國家建立緊密關係，澳美軍事同盟是背後重要的因素；澳大利亞推動

的亞太經濟合作會議，也必須有美國的支持始能順利推動。

在既有的澳美、澳中雙邊關係下，澳大利亞似乎必須同時與美中雙方發展與

維持關係，地緣國家認同雖是澳大利亞發展過程的重要國家利益，但還不是澳大

利亞最重要的國家利益因素，仍會以澳美關係為重，兼採與亞洲交往戰略，對於

既有澳美與澳中關係，尚不致於產生立即重大變化的可能性。

（二）在軍事安全利益方面

冷戰時期，中國是澳大利亞安全威脅的來源之一，對共產主義的恐懼，深深

烙印在澳大利亞民眾的心理。冷戰後，共產主義意識形態的威脅雖然褪去，但伴

隨著中國經濟力量的崛起，中國軍事武裝支出快速增長，外界對於中國軍力以及

發展方向難以瞭解的不透明性，都使澳大利亞感到不安。

從區域安全利益角度來看，澳大利亞仍然需要維持與中國良好與穩定的關

係，因為中國是聯合國安理會常任理事國之一，對於是否支持在東南亞以及南太

195 平洋地區進行維和行動，擁有決定性的投票權。中國對與澳大利亞推動軍事交流

亦感興趣，這是瞭解美國在亞太盟國軍事實力的機會。澳中目前除了既有的軍事

交流之外，亦開始進行戰略對話，對話的內涵與發展方向，也會是外界關注的焦

點。

澳大利亞歷來政府都將澳美軍事同盟列為國家軍事安全的根本利益，除了澳

大利亞在面臨外來威脅與侵犯之際，得以獲得美國的援助之外，澳大利亞的軍事

裝備、軍事訓練、高尖端軍事科技獲取、國際軍事情報交換等等，都有賴澳美軍

事同盟作基礎，才得以發展起來。當然，澳大利亞地理位置與聯合軍事設施是美

軍獲得回報的一部分，更大的回報，是澳大利亞在眾多軍事行動上的支持與援

助，如韓戰、越戰、波灣戰爭以及反恐戰爭。在不對稱相互依賴的情況下，澳大

利亞的安全受到美國相當大的影響，澳大利亞也受到美國外交政策的牽連，甚至

給予外界依附美國外交決策的印象，質疑其能否依照自己國家利益獨立決策。但

是，澳美軍事同盟仍將是維持澳大利亞根本利益的基礎。

在既有澳美與澳中雙邊關係，澳大利亞並非致力維持與美中的等距交往，推

動及維持與美國軍事安全關係的重要性，遠高於澳中軍事交流與戰略對話的重要

性。澳美中三角關係受到中國對區域國家態度所影響，若中國的行為不佳、具有

敵意，澳大利亞在澳美軍事同盟的承諾下，澳美雙邊將很快地採取圍堵立場。45

（三）在經濟貿易方面

中國目前已經是澳大利亞最大的貿易夥伴，澳大利亞也期待著獲得中國對澳

大利亞礦產與能源的長期穩定購買合約。從未來性來看，中國市場似乎為澳大利

亞經貿利益擘畫出美好願景。但是從實際統計數字與排名來看（如表 6-1），澳大

45 Mohan Malik, “Australia and China: Divergence and Congruence of Interests,” in James Cotton and John Ravenhill Edited, Seeking Asian Engagement: Australia in World Affairs, 1996-2000 (Melbourne: Oxford University Press, 2001), p.117.

196 利亞的經濟利益明顯還是以美國為主，排除商品貿易項目，美國在服務貿易以及

投資金額均排名第一。也就是說，美國仍是澳大利亞的最重要服務貿易與投資夥

伴，而中國是具有服務貿易與投資潛力的國家。

表 6-1 澳大利亞與美中雙邊經貿投資排名比較表 評比項目 美國 中國 雙邊商品貿易總額排名（2007 年） 3 1 預測澳大利亞商品出口成長排名 - 3 澳大利亞服務出口總額排名（2007） 1 3 平均國民年收入成長率排名（2002-2006） - 1 澳大利亞商品出口總額排名（2007） 4 2 投資澳大利亞排名（2007） 1 - 澳大利亞前往投資之排名（2007） 1 14 自由貿易協定 已簽署 談判中 資料來源：修改自 Commonwealth of Australia, Winning in World Market: meeting the competitive challenge of the new global economy. Review of Export Policies and Programs. (Canberra: Department of Foreign Affairs and Trade, 2008), p.59.

在既有的澳美與澳中雙邊關係，澳大利亞雖然仰賴中國在礦產能源上的持續

採購，只是這類經貿依賴是具有可替代性的。中國向澳大利亞購買礦產能源，就

像與中東等其他地區或國家購買一樣的道理，澳大利亞隨時都有可能喪失這個買

主。對此，Don Russell 就指出，46澳大利亞過去也相當仰賴日本市場，但是當日

本市場吸引力漸趨下降之際，澳大利亞仍有其他市場可以替代。所以，若中國減

少或是不購買澳大利亞商品，則仍有其他國家，例如日本、南韓、台灣與印度等

可以是中國的替代性市場。且當中國還遲遲不開放服務業市場時，美國已經是一

個條件成熟的服務業交易市場，澳大利亞從美國之處獲益甚多，唯一困擾的是澳

美之間在農產品方面彼此競爭，但在澳中之間也有同樣的貿易利益衝突。

46 Don Russell, “Chapter 12: Economic and Business Aspects: An Australian Perspective,” in Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley eds., The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007), p.241.

197 未來可能影響澳美中三角關係的另一個因素是美國本身的經濟。2008 年發

生的金融風暴若使美國體質大傷，導致美國消費與投資能力大減，甚至使美國的

競爭力難以與中國相提並論，則澳大利亞當然會更加強化與中國的經貿關係。只

是，這場金融風暴影響的不是單純的澳美中三角關係，而是世界各國的關係都會

受到影響。因此，從經濟貿易利益觀察，澳大利亞在澳美與澳中雙邊關係上，至

少仍會維持既有澳美與澳中經濟貿易發展步調；在中長期的未來，若美中經濟發

展實力發生根本改變，美國大幅衰退，而中國大幅成長，澳大利亞對雙方的貿易

利益便可能產生變化。

（四）在價值觀方面

澳大利亞將許多國際主義價值主張作為其外交政策的內涵，諸如善良國際公

民、人權、環保等，有著鮮明的理想主義色彩。但從人權議題觀察，澳大利亞早

已經從人權的普世主義，退卻為文化相對主義。澳大利亞不僅退出聯合國人權事

務委員會針對中國人權問題的聯合提案，更為中國遊說美國放棄將人權與經濟議

題掛鉤。澳大利亞與中國另外舉行人權對話，迄今歷經 12 回合，對話內容以社

會經濟權利項目為主，且親西藏的代表被中國拒絕參與會談。總體來看，澳大利

亞並沒有將其價值觀作為澳中關係發展的根本基礎。

在澳美關係方面，雙方的文化與價值觀相近，只是在步伐與推動上有所差

異。例如與環保議題有關的京都議定書，美國政府雖然簽署，但是未獲國會批准

而未能通過，而澳大利亞在 Kevin Rudd 上台後立即簽署。兩國雖未同步，但也

不致影響彼此關係。

將澳大利亞價值觀作為外交政策內涵，恐怕只能對澳大利亞經濟利益與安全

利益未具威脅性的國家，例如東南亞國家，產生效用；也就是說，對於中國以及

美國，恐怕只能成為一種道德理想，難以形成規範與主導的效用。

198 第三節 澳大利亞在澳美中三角的戰略選擇

從過去歷史經驗來看，澳美關係重於澳中關係明顯可見。冷戰時期歷經韓戰

與越戰，澳大利亞與美國並肩作戰對抗中國，即使與中國的經濟利益被迫犧牲，

仍以澳美關係為重。然而，國際環境正逐漸產生變化。冷戰後，特別是進入 21

新世紀，中國的崛起使得澳大利亞不僅對中國經濟利益愈加重視，也加強與中國

政治戰略關係的建立。只是，中國崛起也可能對既有的國際秩序帶來衝擊。因此，

在澳美中三角關係上，澳大利亞欲尋求其最大國家利益，就有必要針對不同情境

與議題，進行戰略選擇。整體來看澳大利亞的戰略選擇可能有下列幾種：

（一）維持並加強與美國同盟關係

澳大利亞國際政治與軍事安全利益，主要是藉由「澳紐美安全條約」的運作

而獲得，因此選擇與美國站在一起，是維持澳大利亞國家利益的最佳選項。以「澳

紐美安全條約」為基礎的澳美軍事同盟，使澳大利亞在軍事利益層面可以持續獲

取先進軍事科技、設備與武器，與美軍與相關盟國的聯合軍事演習也使得澳大利

亞軍隊能夠學習演練最新作戰思維與戰術。在國際政治層面，美國是聯合國安理

會常任理事國，對於由澳大利亞領銜就南太平洋或東南亞維和部隊的派遣亦有決

定性的影響。

至於中國崛起對國際社會的影響，國際間呈現出兩種不同看法，一種是中國

崛起可能對亞太區域安全有利，另一種是中國崛起對區域穩定可能具有破壞性。

前者主要指中國對北韓核武問題的介入、中國在聯合國大部分同意維和部隊的派

遣、中國成為許多國家經濟發展的動力等；後者則從中國軍事預算與軍事發展的

透明度不足、中國進行反衛星飛彈試射、中國軍事現代化擴張等，引發周遭國家

的擔憂。面對中國整體國力不斷提昇，澳大利亞也預期中國未來將成為亞洲最大

199 的軍事強權，而且將遙遙領先亞洲其他國家。47澳大利亞最新的國防白皮書也提

出中國周遭國家對中國崛起帶來負面影響的擔憂，認為中國必須針對其軍事現代

化措施給予解釋。48既然中國未來發展是善是惡尚難定論，對澳大利亞而言，在

美中之間的較佳戰略選項當然是維持與美國站在一起。這樣的作法，就如同 Rod

Lyon 所提出的建議，認為澳大利亞在面對中國國力增長之際，所採取的戰略內

涵必須具備追求秩序重建以及防範未然的雙重性，49而澳美軍事同盟則是面對中

國崛起帶來不穩定性的重要依靠。

既有的澳美軍事同盟是澳大利亞追求國際秩序建立以及防範未然的最重要

依靠，冷戰時期是如此，現在也需要如此。若中國在發展過程能夠扮演一個負責

任的大國，對國際秩序的維持有幫助，則澳美軍事同盟是備而不用；若中國的霸

權發展導致國際失序，則澳美軍事同盟、加上亞洲諸多國家，如日本、印度等力

量，則可發揮圍堵與嚇阻的力量。這樣的戰略是澳大利亞在中國霸權發展方向不

明的情況下，較佳的選擇。

（二）同時提昇澳美與澳中關係

雖然地理位置處於南太平洋，但是語言、文化與政府主要成員大多源自英國

體系，這使得澳大利亞在諸多亞洲國家中顯得相當突出。而不管是「面向亞洲」

還是「亞洲優先」，澳大利亞這些以地緣國家認同為基礎的對外政策背後，主要

是著眼於冷戰末期亞洲經濟蓬勃發展的機遇，欲追逐日趨龐大的經濟利益。中國

的經濟規模預計在 2020 年之後超越日本，在 2050 年超越美國，50中國經濟發展

過程所需的礦產能源等龐大的經貿商機，是澳大利亞所覬覦。

47 Department of Defence. Defencing Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 2009), p.34. 48 Ibid. 49 Rod Lyon, “Changing Asia, rising China, and Australia’s strategic choices,” Policy Analysis No.40 (Sydney: Australian Strategic Policy Institute, 2009), p.3. 50 Mark Thomson and Andrew Davies, “Strategic choices: Defending Australia in the 21st century,” Strategic Insights, No. 45 (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, 2008) p.12. Table 5.

200 雖然美國經濟規模可能被中國超越，但從經貿、投資與服務創新等市場交易

指標，美國仍是澳大利亞資金與智慧財產使用的重要來源，這些亦是澳大利亞經

濟發展不可或缺的動力。因此，澳大利亞若為中國經貿利益放棄與美國的經貿利

益，甚至犧牲與美國的軍事同盟利益，絕對是一種因小失大的交易盤算。故澳大

利亞在經貿利益層面的戰略選擇，是維持與美中雙邊的等距關係，獲取最大的經

貿利益。

在純經貿層面，澳大利亞不希望也可以不必要在澳美、澳中之間進行選邊，

因為選邊意味著總體利益與預期利益有落差，因此澳大利亞在面對美中之間可能

發生的經濟利益競爭態勢下，就選擇不得罪美中的等距關係，以 2009 年 3 月「二

十國高峰會」(G20)為例，事前中國就積極拉攏澳大利亞，希望支持提昇中國在

國際貨幣基金會的地位，以及支持重新評估以美元作為儲備貨幣的提案；美國在

Kevin Rudd 訪問華府時亦討論金融問題。Kevin Rudd 的表現就是維持與美中兩

邊的等距與討好，一方面表示支持提昇中國在國際貨幣基金會的發言地位，另一

方面在美國面對重新評估美元議題時則表示，「我的看法非常直接—美元依然是

全球儲備貨幣。」51

（三）「中立」立場的戰略選項

中國認為澳大利亞是一個可以被改變的國家，因為澳大利亞過去依賴英國的

保護，而當日不落國國力衰退、不足成為國家安全的護身符時，站在美國保護傘

下成為澳大利亞的選擇。中國瞭解一個人口不多、土地廣裘的國家，尋求大國保

護的心態。中國更瞭解澳大利亞尋求地理上的地緣國家認同背後的經濟利益，以

及區域穩定的安全利益。這些都是中國官方、媒體、學者作為批判澳大利亞過度

親美或是仰賴與西方國家建立緊密關係的切入點。當然，中國因著經濟高速成

51 「歐盟、日、澳支持美元維持強勢地位 舊秩序不可隨意打破」，工商時報，2009 年 3 月 28 日。 版 A2。

201 長、進而提昇其國際政治與軍事力量，是澳大利亞正視中國極有可能取代美國成

為世界霸權的基礎。澳大利亞在美中之間若發生利益衝突，可能採取「中立」的

戰略選項。此「中立」的戰略選項意味著澳大利亞面對造成美中利益衝突的特定

議題，既不站在美國的立場對抗中國，也不站在中國的立場與美國對抗，而是將

自己置身事外，避免捲入美中衝突、使自己利益嚴重受損，最明顯的是台海議題。

2009 年澳大利亞政府發表的最新國防白皮書認為，美中關係是區域以及全

球的重要議題，而台灣仍然是潛在戰略誤判的可能來源，澳大利亞認為各方都必

須努力確保與台灣的關係得以和平方式來建立。52然而，對於台海之間若發生爭

端，回 顧 John Howard 政府外交部長 Alexander Downer 在 2004 年與 2005 年針對

美中若因台海議題發生衝突，坎培拉的立場是不必然會因「澳紐美安全條約」之

義務，而需要自動派兵涉入。

澳大利亞的想法具有國際法「準中立」的性質，針對「國家與非國家實體之

武裝衝突，或國家之間非傳統戰爭定義下的武裝衝突中，其他國家採取不參與、

不偏袒的立場。」53澳大利亞採取「中立」立場的好處在於避免激怒中國。過去

澳大利亞介入台海議題而遭致中國以干涉內政為由，採取經貿手段作為反制措施

歷歷在目。如今澳中雙邊經貿利益更加可觀，若澳大利亞涉入台海議題，而中國

以中斷經貿往來作為報復措施，將造成澳大利亞龐大經貿利益的損失。且澳大利

亞採取「中立」的態度可以使得澳大利亞與中國仍能維持既有的政治高層往來管

道，能持續維持雙邊既有戰略對話與人權對話等機制。

只是，澳大利亞採取的「中立」立場是一種事前預告，亦即在衝突未實際發

生時，澳大利亞藉此來讓中國瞭解澳大利亞並無與中國發生衝突之意願，使中國

對澳大利亞的中國政策感到滿意，對澳中關係的維繫與發展具有積極與正面的效

52 Department of Defence. Defencing Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 2009), p.34. 53 蕭琇安，前引文，頁 37。

202 用。

美國政府對 Alexander Downer 言論，則以「澳紐美安全條約」內容給予提

醒，使得 John Howard 政府被迫必須出面澄清並確認其在「澳紐美安全條約」的

義務，但澳大利亞政府對台海若生爭端是否會出兵協助美國，仍不願給予明確回

應。澳大利亞這種「事前中立」的聲明，傳達給美中兩國政府澳大利亞在經貿利

益上的意義，一方面讓美國政府接收到澳大利亞承諾「澳紐美安全條約」上的義

務，但不願意以中國龐大經貿利益作為涉入台海衝突的代價；另一方面讓中國政

府瞭解澳大利亞對中國經貿利益的極度重視，也希望贏得中國在能源礦產方面的

採購。

但是，台海爭端若使美中發生軍事對峙或衝突，澳大利亞的不派兵「中立」

立場是否仍有效果，可能視情況會有所不同。美中在台海衝突若屬於對峙局面，

亦即美國軍艦飛機尚未受到中國攻擊之際，澳大利亞雖然會承受來自美國的壓

力，仍尚可依據「澳紐美安全條約」內容，以美國軍隊尚未受到攻擊為理由而持

續保持暫且不派兵的「中立」立場，但是透過各項措施給予美國必要協助，諸如

持續提供美國必要的情報資訊、與中國進行溝通協調等。可是美國軍隊一旦受到

中國軍隊攻擊時，根據「澳紐美安全條約」規範的義務，澳大利亞是否仍能維持

不派兵的「中立」的立場，尚難定論。若是堅持不給予軍事協助，澳大利亞或許

極可能面臨美國終止「澳紐美安全條約」的適用，對澳大利亞國家利益來說，將

是一項極為嚴重的打擊。

（四）與美國不同步調的人權對話

過去美國因中國人權問題而採取的行動可以分為三種，54第一是 1993 年

Clinton 政府將中國人權問題的改善作為美國繼續給予中國最惠國待遇地位的條

54 Debra Liang-Fenton, Implementing U.S. human rights policy: agendas, policies, and practices (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2004), pp.127-129.

203 件，亦即人權問題與雙邊經貿關係被掛鉤在一起，第二是是美國國會成立中國委

員會(Commission on China) 以及國際宗教自由委員會(Commission on

International Religious Freedom)，要求美國行政部門就中國迫害人權情形提出報

告，並成為施壓美國行政部門在聯合國提案譴責中國人權問題的機制。第三是由

美國國務院與中國外交部舉行人權對話，雙方人權對話曾因 2001 年軍機擦撞事

件而中斷，但在 2002 年恢復舉行。第一種行動的效果明顯不佳，因為美國若取

消中國最惠國待遇，美國商業界的利益也會嚴重受損，在諸多衡量之下，Clinton

政府終將中國人權問題與最惠國待遇地位脫鉤。在聯合國內提案譴責中國人權問

題的效果縱然有限，但仍是美國可資運用的選項，而美中雙邊的人權對話，並沒

有讓美國終止尋求在聯合國提案譴責中國人權問題的作法。

相對地，澳大利亞是 1989 年天安門事件後，第一個接受中國邀請派遣人權

代表團到中國的國家。澳大利亞雖然認為人權具普世價值，但是坎培拉在 1990

年代在人權議題方面開始撤退，一方面除替中國向美國說項，建議美國政府不宜

將人權與最惠國待遇相掛鉤；另一方面不再參與聯合國內譴責中國人權紀錄的提

案，而另行與中國建立人權對話的管道，並撥款協助推進中國人權的改善。

中國對於澳大利亞的作法感到滿意，這使得中國免於受到公開指責的難堪，

符合中國的國家利益。在人權議題上，澳大利亞與美國並未同步，美國對此或許

感到失望，但反觀美國本身也曾在中國人權議題上退卻，人權議題也是美國在不

同情境下而推出的外交工具。因此澳美對中國人權問題的不同步調應不至於成為

中斷澳美軍事同盟的因素。顯見在特定議題上，坎培拉理解可以不與華盛頓同

步，而是以自己的方法與中國交往，向中國提出其對人權問題的見解，是得以讓

澳大利亞同時在美中之間的獲得利益的選擇。

204 第七章 結 論

一、澳大利亞的戰略選擇與澳美中三角的變化

回顧過去澳大利亞的戰略選擇發現，冷戰時期澳大利亞國家安全的主要威脅

來自於亞洲共產主義勢力擴張，結盟與集體防衛是當時坎培拉最主要的戰略選

項，確切來說是參與澳美軍事同盟、東南亞公約組織以及五國防禦安排來維護其

區域與國家安全。冷戰後共產主義威脅已然消失，但是全球化時代下眾多非傳統

安全問題興起，坎培拉除了以澳美軍事同盟為根本基礎之外，並採取雙邊與多邊

外交作為輔助，積極開展與中國、日本、東南亞等國家的外交關係，亦逐漸壯大

自己的國防實力，在必要時可以透過自力救濟，維護其在周邊國家的戰略利益，

並預防未來美中兩大強權局勢變化可能帶來的衝擊。

從澳美中三角關係來看，因坎培拉的戰略選擇所造成的類型變化相當具有意

義。澳美軍事同盟是澳大利亞過去迄今最根本的安全基礎，在澳美友善關係條件

不變的情況下，澳美中三角可能出現三種類型：第一、結婚類型（美中與澳中關

係都不佳），此時坎培拉與華盛頓處於夥伴地位；第二、三邊家族類型（美中與

澳中關係都友善），此時的坎培拉與華盛頓及北京都處於朋友地位；第三、羅曼

蒂克類型，當美中友好而澳中敵對，此時坎培拉處於側翼地位，或是美中敵對而

澳中友好，則坎培拉處於樞紐的地位。澳大利亞要追求的是具有優勢地位的第一

及第二類型。這也可以理解為什麼坎培拉在 1970 年代美中和解後，緊跟腳步化

解澳中雙方敵意並建立外交關係，就是要避免自己處於不具優勢的側翼地位。過

去長時期以來，澳美中三角多屬於結婚或是三邊家族類型，坎培拉長期處於夥伴

甚至是朋友的優越角色，可說是正確掌握澳美軍事同盟作為其戰略選擇的成果。

站在澳大利亞角度觀察，造成澳美中三角類型變化的主要因素可以分為內環

205 境與外環境兩部份。外環境主要指國際環境變化以及美中關係的變化，如中蘇分

裂使得美國試圖拉攏中國對抗蘇聯，中國內部發生動亂，蘇聯解體後美中關係在

經貿、核能與人權等方面產生紛爭，美中之間因台海發生衝突，美中發生軍機擦

撞事件等。

內環境部份則指澳大利亞站在國家利益角度思考澳美與澳中關係重要性。本

研究藉由地緣國家認同、國家安全利益、國家經貿利益以及價值觀四個層次進行

分析，得到的結論是：

第一、澳大利亞地緣國家認同的利益，是希望使澳大利亞的對外政策能夠獲

得區域國家的肯定與接納，消極面要能避免受到區域國家的排斥，積極面要能建

立穩定與友好的關係。不管是工黨提出與亞洲「全面交往」政策，還是自由黨提

出的「亞洲優先」政策，都說明著地理因素的羈絆有著相當大的影響力。澳大利

亞是否被區域內國家接受，是否能涉入與其有關的亞洲事務，中國逐漸扮演重要

角色，因為中國崛起後在許多重要的區域組織與平臺擁有更大的影響力，如博鰲

論壇、上海合作組織，東亞高峰會以及亞歐高峰會，這些都是美國還未能參與的

區域性組織。不過，亞洲國家中仍有日本、印度等大國，且東南亞亦有中等但具

有周邊意義的國家，也是澳大利亞必須爭取的對象。此外，坎培拉能夠與日本、

南韓、泰國、印度等建立緊密關係，澳美軍事同盟亦扮演重要因素。因此，地緣

國家認同利益是澳大利亞國家發展過程中的重要利益，但非根本利益，對既有澳

美與澳中關係，不具有立即產生重大變化的可能性。

第二、澳大利亞國家安全利益。此利益的獲得主要是立於澳美軍事同盟基礎

之上，在衝突發生時可以獲得美國的馳援，在平時能夠獲取美國先進的軍事裝

備、軍事訓練、高尖端軍事科技以及國際軍事情報交換。從區域安全利益角度來

看，澳大利亞也需要透過外交途徑、軍事交流與戰略對話等，與中國維持良好與

穩定關係，一方面得以瞭解中國崛起的發展方向，另一方面在東南亞及南太平洋

206 地區國家局勢發展若需要聯合國維和部隊協助或是以其名義介入，才能避免中國

在聯合國安理會行使否決權。從國家利益角度來看，推動及維持與美國軍事安全

關係的重要性，應遠高於澳中軍事交流與戰略對話的重要性。

第三、澳大利亞的國家經貿利益。中國目前已經是澳大利亞最大的貿易夥

伴，坎培拉也期待中國市場的興起能為澳大利亞帶來更龐大的採購商機。此外，

中國對投資與收購澳大利亞礦產公司展現相當大的興趣，不過澳大利亞卻因國家

安全理由而感到躊躇與猶豫。美澳之間的貿易重要性雖然下降許多，但排除商品

貿易項目，美國在服務貿易以及投資金額均屬第一。換言之，美國仍是澳大利亞

最重要服務貿易與投資夥伴，而中國是具有服務貿易與投資潛力的國家。由於貿

易具有替代性，投資相對比較具有長期性，中國向澳大利亞購買礦產能源，有可

能隨時轉向中東等其他地區或國家購買，澳大利亞隨時都有可能喪失這個買主。

當中國對於開放服務業市場相當猶豫時，美國已經是一個條件成熟的服務業交易

市場。從經濟貿易利益觀察，坎培拉應該會維持既有澳美與澳中經濟貿易發展步

調；在中長期的未來，若美中經濟發展實力發生根本改變，美國大幅衰退，而中

國大幅成長，澳大利亞對雙方的貿易利益才有可能產生變化。

第四、價值觀方面。澳美雙方文化與價值觀相近，有助於雙方在政治、軍事、

經濟與文化教育等多層面的交往，以及互信的建立。但是澳美雙方在特定議題上

的推動步伐有所差異，例如與環保議題有關的京都議定書，澳大利亞已經簽署，

美國仍未通過，兩國雖未同步，也不致影響彼此關係。澳中兩國在價值觀的差異

性相對較大，例如對於人權，坎培拉原本認為是具有普世價值，與中國認為人權

在不同國度有不同標準，有所差異。對此，澳大利亞自動妥協，並改變方法藉由

對話方式來改善中國的人權問題。因此，澳大利亞的價值觀對於中國及美國，恐

怕只能成為一種道德理想，難以形成規範與主導的效用。

影響澳美中三角的外環境因素是坎培拉比較難以掌握，且需被動進行反應，

207 而內環境國家利益因素卻是澳大利亞主觀感受，部份甚至得以調整與修正其看

法，甚至影響澳大利亞的戰略選擇。

2004 年與 2005 年澳大利亞外交部長 Alexander Downer 對於台海爭端的「中

立」言論是一個明顯的例子。Downer 並非不知道澳美軍事同盟對澳大利亞的重

要性，但是與中國之間潛在龐大的經貿利益正展現在眼前，而台海兩岸的紛爭從

1996 年激烈的軍事演習到 2000 年言詞恫嚇，雖曾劍拔弩張、也使美中幾乎兵戎

相見，卻沒有真正發生軍事衝突，似乎各行為者最後均能展現自製。Downer「中

立」的說法明顯地是要討好中國，因為北京經常要求坎培拉基於建交公報有關「一

個中國」原則，不得涉入屬於內政範圍的台海紛爭，當然也有可能配合中國反對

台獨而講給當時台灣執政的民進黨政府聽，期盼民進黨執政過程能避免台海爭端

的發生。

倘若 Downer 的「中立」論得以成立，則澳美中的三角關係，將轉變成一個

羅曼蒂克類型，坎培拉能夠從目前朋友的角色，提昇到更具優越地位的樞紐角

色。理論上，坎培拉扮演樞紐角色之後，若華盛頓因此與之交惡，而澳中雙方仍

處於友善關係，則將呈現出坎培拉與北京分別扮演夥伴角色的結婚類型，坎培拉

似乎仍是處於相對具有優勢的地位，損失不多。但如果美國終止澳紐美安全條約

的適用，澳大利亞的軍事安全利益損失是否能夠從中國的經貿利益補回，恐怕就

值得坎培拉再三商榷。此外，華盛頓亦有可能不與坎培拉交惡，避免使自己陷於

劣勢地位，而接受這樣的結果，但從美國政府方面的言論與態度探之，這樣的可

能性其實微乎其微。

這樣的「中立」論明顯是 Downer 未曾與美國政府諮商的單方面期待，因為

美國國務院的回應使得 John Howard 政府不得不出面說明坎培拉瞭解其在澳紐

美安全條約上的義務。換言之，若美中之間，不管是台海還是其他議題發生衝突，

坎培拉呈現出「中立」立場，澳美中三角將形成對華盛頓不利的羅曼蒂克類型，

208 其也將處於不具優勢的側翼角色，華盛頓一定會要求坎培拉與其站在同一立場，

轉變澳美中三角為對美國有利的結婚類型。

純經貿層面來看，坎培拉最佳的選擇是同時提昇澳美與澳中關係，不涉入美

中經貿糾紛，從而立於樞紐的地位獲得利益。但若在軍事安全或是混合著經貿利

益的國家安全利益層面，從務實的角度來看，坎培拉應該首先期待澳美中三角呈

現出三邊家族類型，在美中處於友好關係時，澳大利亞得以開展澳美與澳中兩個

雙邊關係，並獲得相關利益，其次則是維持與美國友善關係的結婚類型，使其得

以持續從澳美關係獲得既有的利益。

坎培拉應該能夠理解，美中關係的發展與變化影響著澳中關係，也影響著澳

大利亞在戰略選擇上的困難度。當美中關係處於緊張狀態時期，包括冷戰至美中

和解之前，後冷戰時期的台海爭端與美中軍機擦撞事件，美國視中國為戰略競爭

者，澳中關係在這些時期大受影響，坎培拉想要同時發展澳美與澳中兩個雙邊關

係的困境也大為提昇。相對地，當美中關係處於良好階段，包括冷戰時期美中和

解後，後冷戰時期的美國對中國擴大交往時期，以及反恐時期，澳中關係也跟著

好轉，坎培拉並得以同時開展澳美與澳中雙邊關係，在美中雙邊選擇的困境相對

降低。因此，在澳美中三角維持三邊家族類型，將使得坎培拉獲得最佳的利益，

而維持與美國友善關係的結婚類型，則是不得以情況下的次佳情況。

二、澳美關係與澳中關係之展望

在未來的數十年，澳大利亞將持續與美國維持一個緊密、 具生產性及正面的關係。我無法預見雙方關係在過去的基 礎上做出急倏地轉彎。我們將會有強烈的雙邊關係，且持 續在安全與貿易議題上維持緊密關係，因為我們在歷史上 有著強烈的連結，從文化與相互利益來看我們都是緊密的 盟友。（受訪者 B）

展望澳美關係，基於澳美過去的歷史，澳美兩者相似之處遠超過雙方偶爾產

209 生的摩擦。就廣泛問題而論，不管是國家安全領域、經濟領域、以及價值觀，彼

此呈現出戰略合作夥伴特質。澳美雙方雖有偶發歧異與摩擦事件，但能透過制度

性管道，如年度的二加二部長級對話，進行溝通與化解。只是在澳美之間呈現出

不對稱互賴關係特質，對坎培拉來說，一個相對弱小國家如何獲得與維持其利

益，除了要有智慧、創意與彈性來維繫雙邊關係之外，仍需仰賴大國對較小國家

價值性的判斷。

美國會從同盟利益來判斷澳大利亞的價值，對於一些不影響同盟戰略利益的

個別利益差異，是存有相互尊重的空間。1983 年美國與澳大利亞洽談有關測試

美國新一代的洲際彈道飛彈--MX 飛彈，當時自由黨 Malcolm Fraser 總理同意為

美國提供在雪梨附近一地點作為 MX 飛彈測試的觀測站1，但 1985 年上任的工黨

總理 Bob Hawke 在工黨左派壓力下撤銷此項提案。時任美國國防部長 Richard

Cheney 對於澳大利亞退出 MX 飛彈計畫曾經提出實施經濟報復，但白宮認定澳

大利亞在政治軍事上的價值，故未聽其建議。2

澳美之間經貿利益衝突是存在的，主要是雙方農產品在彼此市場以及國際市

場上處於相互競爭的態勢，但此經貿利益衝突在澳美雙方更大的軍事安全利益前

提下，是可以暫時被忽視的，這也可以明顯看出澳大利亞是處於相對依賴的地

位，而接受不對稱相互依賴的結果。不過，隨著國際環境局勢變化，澳美雙方透

過學術界正密切檢討澳美特殊關係的性質與發展方向，3這些反省與思考是否帶

給澳美關係在未來發展的變化，是值得持續觀察。

展望澳中雙邊關係的未來發展，主要焦點是在經貿關係。中國已經是澳大利

1 因為美國在太平洋的測試範圍不敷使用，因此希望用塔斯曼海做為目標區域。 2 Gregory Pemberton, “Australia and the United States,” in P. J. Boyce and J. R. Angel eds., Diplomacy in the Marketplace: Australia in World Affairs, 1981-1990 (Melbourne: Longman Cheshire Pty Limited, 1992), p.131. 3 參考 Jeffrey McCausland, Douglas Stuart, William Tow and Michael Wesley eds., The Other Special Relationship: the United States and Australia at the Start of the 21st Century (Carlisle PA: Strategic Studies Institute, US Army War College, 2007).

210 亞最主要的貿易夥伴，而中國成為世界最大經濟體又指日可待，澳大利亞要穩住

且擴展與中國的經貿關係，要利用中國經濟發展的機遇，爭取可以獲取的經濟利

益；中國亦可以利用澳大利亞的資源礦產發展國力，深化澳中關係，減少澳美軍

事同盟，甚至是潛在美日澳三方，或是美日澳印（度）四方同盟關係形成，可能

帶來的圍堵影響。中國願意藉由經貿利益拉攏澳大利亞到什麼程度，澳中自由貿

易協定談判與其結果是重要的觀察標的，但是該談判在 2008 年 12 月完成第 13

回合之後迄今仍陷於僵局，尚未有進一步開展的資訊；此外，澳大利亞在未來面

對中國國有企業收購或是併購具有指標性意義的公司，會有怎樣的決定，應該也

會影響中國對澳大利亞的觀感與態度，這些都仍值得注意與觀察。然而，澳中關

係不是只有經濟，其他因素也會影響雙邊未來的發展。

澳大利亞與中國的雙邊關係正朝正面方向發展。我相信 這關係在雙方就商業利益議題繼續交往的話，未來十年 將繼續有好的成果（安全、人權與國際資助等除外）（受 訪者 B）

人權領域仍然會是澳中關係的議題，預期雙方的人權對話仍將繼續，只是外

界難以窺視是否具有效用。可以確定的是澳大利亞已經從人權的普世原則，退卻

至文化相對主義觀論點來看待中國的人權問題，所以可預期中國目前的人權問題

應該不致於成為澳中關係發展的障礙。除此，澳中雙邊關係的未來發展，亦受到

中國政治經濟以及台海關係所影響。

假設中國沒有發生顯著的騷動、假設中國沒有入侵台 灣、假設中國的經濟保持強勁成長，那澳中關係可預期 朝正面的方向發展。（受訪者 A）

中國內部如果發生嚴重騷動，極有可能是屬於政治軍事領域或是人權領域事

件問題。倘若中國出現敵視西方國家的政府與領導者，澳中關係必然受到負面影

響；至於人權方面，除非中國發生嚴重騷動、侵犯人權至極，否則澳大利亞應該

211 也僅會透過既有人權對話管道進行瞭解與敦促改善，而繼續維持既有的澳中關

係。中國倘若發生騷動，也會影響中國經濟成長的速度，中國經濟成長若面臨瓶

頸，澳大利亞在經濟利益考量下，將可能尋求其他經貿機會。

至於台海問題，是澳大利亞在面對澳中關係時，必須審慎面對的議題。中國

若軍事入侵台灣、或是進行經濟封鎖，美國依據「台灣關係法」必須有所行動，

而澳大利亞依據「澳紐美安全條約」在美中發生衝突時，亦必須採取行動協助美

國，澳中關係勢必受到負面影響。

如果澳大利亞對中國經濟的依賴持續擴大，則不管是在未來雙方貿易協商、

在區域與全球外交政策的發展，中國對澳大利亞將具有經濟上的壓制能力。澳大

利亞也暴露自己，將隨著中國經濟的變動而變動。如此經濟利益的追求是否過

度，是否允許中國在經濟上成為獨佔的顧客或是供應商，是坎培拉必須面對的課

題。

三、結語

澳大利亞 Hawke 政府外交部長 Bill Hayden 曾經說澳美關係是「盟友而非朋

友」(an ally but not a friend) ，4這句話語突顯出現實主義的特質，美國與澳大利

亞簽訂「澳紐美安全條約」就是基於各自的現實利益，澳大利亞參與美國主導的

各項戰役，雖有民主價值因素考量在內，但主要原因是為了謀求自己在未來可能

遭受威脅與攻擊時，能獲得美國的援助，且得以穩住其與周邊國家關係，進而可

以擴大自己的影響力。而澳大利亞必須支付的就是在經濟利益的退讓、政治與軍

事領域上的配合。

坎培拉也有許多具有自由主義色彩的外交努力，例如協助起草「聯合國憲章」

4 Gregory Pemberton, op. cit., p.131.

212 與「人權宣言」，大力支持世界貿易組織，促進全球自由貿易，推動亞太經濟合

作會議，並試圖整合亞太區域國家成為一個共同體，這些努力對國際社會具有一

定的貢獻。然而，澳大利亞的自由主義外交措施貢獻難掩現實主義的外交利益光

芒，其所設定的人權價值標準在現實經貿利益下是可以被調整與改變，其所追求

的經貿利益是可以為軍事安全利益而被忽略。澳大利亞的外交方向在現實主義利

益與自由主義理想之間拉扯，似乎已有方向可見。

2007 年，Alexander Downer 表示，美國如果對伊朗採取軍事行動，澳大利

亞不會在此議題上追隨美國；5 Downer 在更早之前也說如果美國在台灣議題與

中國出現衝突，澳大利亞雖有同盟義務但不一定必須出兵協助美國。John Howard

是美國 George W. Bush 最堅強盟友之一，作為 Howard 政府的外交部長，會有如

此的表述，其背後也是出於現實利益的考量。只是這樣具有自主性或是說自利性

的外交政策，因違背「澳紐美安全條約」的拘束，美國若沒有反應，豈非帶給美

國其他盟邦一個前例，因此坎培拉勢必面臨來自華盛頓的強大壓力。

北京逐漸瞭解澳美軍事同盟是澳大利亞國家安全利益的最重要保證，雖然不

贊同具有潛在針對性的澳美同盟關係，但也解除過去冷戰時期的敵意追求與澳大

利亞關係的發展，6藉由澳中之間的經貿利益可能產生外溢效益與延伸效果，迫

使坎培拉在特定議題上不選擇與華盛頓同進退，如台海爭端，並讓澳大利亞接受

中國論點，降低「中國威脅論」聲浪並獲得外國政府言論與國際輿論的著力點。

只是澳中關係雖然逐步成長，但澳大利亞以美國為中心的外交政策取向或行為，

在可見的短期內並不會因中國的希望而有實質的改變。7

5「澳外長表示，澳洲不會介入美對伊朗的軍事行動」，澳洲日報，2007 年 10 月 03 日， http://www.chinese.net.au/navigator/oznews/8958.php 6 Colin Mackerras, “The Australia-China Relationship: A Partnership of Equals,” in Nicholas Thomas eds., Re-Orienting Australia-China Relations, 1972 to the Present (Burlington: Ashgate Publishing Company, 2004), pp.15-34. 7 William Tow, “Geopolitics, the ‘National Interest’ and the Sino-Australian Conundrum,” in Nicholas Thomas eds., Re-Orienting Australia-China Relations, 1972 to the Present (Burlington: Ashgate

213 嚴格來說，澳美中三角關係應該視之為「兩極下的三角關係」，澳大利亞屬

於弱勢行為者，如何保持其在三邊關係下的優勢地位是一項艱難的考驗。19 世

紀德國宰相 Otto von Bismarch 為了因應法國的敵視，認為一個較弱的國家必須

聯合較強的國家做為護身符，於 1873 年成功地聯合奧匈帝國與俄國形成三角同

盟(Triple Alliance)，雖然 1879 年俄國因巴爾幹半島利益衝突而退出，但德國仍

於 1881 年另與俄國締結盟約。對此，澳大利亞學者 Richard Rosecrance 認為，

Bismarch 的結盟戰略給予澳大利亞重要啟示，當澳大利亞在追求與東亞國家關係

建立之際，是不應該忽略與美國關係的維持，而 Alexander Downer 對美國副國

務卿 Richard Armitage 防衛台灣的要求，表現得如此猶豫，甚至保留的態度，則

是違反了 Bismarch 的法則。8從戰略三角的理論，也說明大利亞確實需要緊抓住

澳美軍事同盟關係，當美中關係良好時，坎培拉得在澳美中三角關係處於朋友的

優勢地位，並從澳美與澳中友善關係中獲利，若美中關係不佳，坎培拉亦得在澳

美中三角關係處於夥伴的優勢地位，持續從澳美關係中獲益。若坎培拉想要美中

交惡之際試圖扮演樞紐角色，在經貿領域或有機會，但在軍事安全議題上，恐怕

機會渺茫。

最後，本論文的研究突顯出兩項值得關注的事：第一、中等國家行為者的研

究應該值得關注。國際關係研究者大多對強權之間的關係較為重視，但是從本論

文中可以觀察到澳大利亞雖是一個中等國家，雖然受到美中關係的影響，但在一

些領域也可以影響美國與中國兩大強權。在影響美國部份，澳大利亞因澳美之間

彼此擁有相似的文化與價值觀，更基於澳美軍事同盟基礎，故可以在華盛頓發揮

一定程度的影響力，例如遊說其將人權與經貿脫鉤。在影響中國部份，澳大利亞

則是透過經貿利益以及對話方法，使澳中關係之發展漸漸密切，在誘導北京行為

的變化上亦有一定的效果，例如說服北京參加亞太經濟合作會議，並讓台北與香

Publishing Company, 2004), p.51. 8 Richard Rosecrance, “Australia, China and the US,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 60, No. 3 (September 2006), p.364.

214 港也加入。因此，作為一個中等國家在「兩極下的三角關係」下，被迫必須思考

如何發揮可能的槓桿效益，除了維持其與兩個強權之間的雙邊關係之外，更需進

一步思考如何管理兩大強權的關係，避免涉入兩者之間的紛爭，被迫需進行選

邊。所以，中等國家的戰略選擇以及其影響三角關係變化的顯著性與未來性，是

值得持續給予關注。

第二、中等國家如何發揮非軍事安全領域的影響力，應值得關注。一般而言，

中等國家的軍事能力相對弱勢，因此若要與強權進行軍事權力對抗無疑地將受到

極為嚴厲的考驗。但是影響國際環境與局勢變化的因素不僅止於軍事安全領域，

中等國家可以在非軍事安全的領域發揮其影響力。藉由澳美中三角關係的研究可

以觀察到，澳大利亞相當重視在非軍事安全領域的國家利益，並藉此發揮其影響

力。主要的議題包括金融貿易、環境保護、人權、人口與移民等。澳大利亞在兩

大黨派良性競爭之下，能夠維持既有的自由貿易開放格局，為世界自由貿易的條

件與環境奉獻心力；在國際環境保護工作上，也能夠在不走回頭路的情況下，擴

散清潔能源技術與推動國際環境保護工作；在人權方面，坎培拉雖然從人權的普

世價值上退卻，但在國際間對人權價值觀念的宣傳與推動仍有其影響與效果。澳

大利亞在高等教育國際化的推廣上也相當盡力，吸引龐大來自亞洲國家的留學

生，中國則成為澳大利亞最多留學生的來源國。這些都可能使得澳大利亞對國家

或國家內的個人，在觀念與思想上產生潛移默化的隱性影響效果，也顯現出中等

國家可以在國際關係舞台上發揮能力與影響力的地方，值得持續給予關注。

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240 附件一：澳大利亞歷任總理一覽表

姓名 政黨* 就任期間 存續時間 1 Edmund 貿易保護黨 1 January 1901 2 年 8 月 24 天 Barton 24 September 1903 2 Alfred Deakin 貿易保護黨 24 September 1903 0 年 7 月 4 天 27 April 1904 3 Chris Watson 工黨 27 April 1904 0 年 3 月 21 天 18 August 1904 4 George Reid 自由貿易黨 18 August 1904 0 年 10 月 18 天 5 July 1905 - Alfred Deakin 貿易保護黨 5 July 1905 3 年 4 月 9 天 13 November 1908 5 Andrew Fisher 工黨 13 November 1908 0 年 6 月 21 天 2 June 1909 - Alfred Deakin 國協自由黨 2 June 1909 0 年 10 月 28 天 29 April 1910 - Andrew Fisher 工黨 29 April 1910 3 年 1 月 26 天 24 June 1913 6 Joseph Cook 國協自由黨 24 June 1913 1 年 2 月 25 天 17 September 1914 - Andrew Fisher 工黨 17 September 1914 1 年 1 月 11 天 27 October 1915 7 Billy Hughes 工黨/國家黨 27 October 1915 7 年 3 月 14 天 9 February 1923 8 Stanley Bruce 國家黨 9 February 1923 6 年 8 月 14 天 22 October 1929 9 James Scullin 工黨 22 October 1929 2 年 2 月 16 天 6 January 1932 10 Joseph Lyons 聯合黨 6 January 1932 7 年 3 月 2 天 7 April 1939 11 Sir Earle Page 鄉村黨 7 April 1939 0 年 0 月 20 天 26 April 1939 12 Robert 聯合黨 26 April 1939 2 年 4 月 4 天 Menzies 28 August 1941 13 Arthur Fadden 鄉村黨 28 August 1941 0 年 1 月 9 天 7 October 1941

241 姓名 政黨* 就任期間 存續時間 14 John Curtin 工黨 7 October 1941 3 年 8 月 29 天 5 July 1945 15 Frank Forde 工黨 6 July 1945 0 年 0 月 8 天 13 July 1945 16 Ben Chifley 工黨 13 July 1945 4 年 5 月 7 天 19 December 1949 Sir Robert 自由黨 19 December 1949 16 年 1 月 8 天 Menzies 26 January 1966 17 Harold Holt 自由黨 26 January 1966 1 年 10 月 23 天 19 December 1967 18 John McEwen 鄉村黨 19 December 1967 0 年 0 月 23 天 10 January 1968 19 John Gorton 自由黨 10 January 1968 3 年 2 月 0 天 10 March 1971 20 William 自由黨 10 March 1971 1 年 8 月 25 天 McMahon 5 December 1972 21 Gough 工黨 5 December 1972 2 年 11 月 7 天 Whitlam 11 November 1975 22 Malcolm 自由黨 11 November 1975 7 年 4 月 0 天 Fraser 11 March 1983 23 Bob Hawke 工黨 11 March 1983 8 年 9 月 10 天 20 December 1991 24 Paul Keating 工黨 20 December 1991 4 年 2 月 20 天 11 March 1996 25 John Howard 自由黨 11 March 1996 11 年 8 月 23 天 3 December 2007 26 Kevin Rudd 工黨 3 December 2007 - * 貿易保護黨：Protectionist Party 國協自由黨：Commonwealth Liberal 自由貿易黨：Free Trade Party 聯合黨：United Australia Party 鄉村黨：Country Party 國家黨；Nationalist Party of Australia 工黨：Australian Labor Party 自由黨：Liberal Party of Australia

242 附件二：澳大利亞歷任外交部長一覽表

姓名 政黨** 任期 Edmund Barton* 貿易保護黨 1901-1903 Alfred Deakin* 貿易保護黨 1903-1904 Billy Hughes 工黨 1904 George Reid* 自由貿易黨 1904-1905 Alfred Deakin* 國協自由黨 1905-1908 Lee Batchelor 工黨 1908-1909 Sir Littleton Groom 貿易保護黨 1909-1910 Lee Batchelor 工黨 1910-1911 Josiah Thomas 工黨 1911-1913 Patrick Glynn 國協自由黨 1913-1914 John Arthur 工黨 1914 Hugh Mahon 工黨 1914-1916 Billy Hughes* 國家黨 1921-1923 Stanley Bruce* 國家黨 1923-1929 James Scullin 工黨 1929-1932 John Latham 聯合黨 1932-1934 George Pearce 聯合黨 1934-1937 Billy Hughes 聯合黨 1937-1939 Henry Somer Gullett 聯合黨 1939-1940 John McEwen 鄉村黨 1940 Frederick Stewart 聯合黨 1940-1941 Dr. H.V. Evatt 工黨 1941-1949 Percy Spender 自由黨 1949-1951 Richard Casey 自由黨 1951-1960 Robert Menzies* 自由黨 1960-1961 Garfield Barwick 自由黨 1961-1964 Paul Hasluck 自由黨 1964-1969 Gordon Freeth 自由黨 1969 William McMahon* 自由黨 1969-1971 Leslie Bury 自由黨 1971 Nigel Bowen 自由黨 1971-1972 Gough Whitlam* 工黨 1972-1973 Don Willesee 工黨 1973-1975

243 姓名 政黨** 任期 Andrew Peacock 自由黨 1975-1980 Tony Street 自由黨 1980-1983 Bill Hayden 工黨 1983-1988 Gareth Evans 工黨 1988-1996 Alexander Downer 自由黨 1996-2007 Stephen Smith 工黨 2007- * 代表總理兼任外交部長 ** 貿易保護主義黨：Protectionist Party 國協自由黨：Commonwealth Liberal 自由貿易黨：Free Trade Party 聯合黨：United Australia Party 鄉村黨：Country Party 國家黨；Nationalist Party of Australia 工黨：Australian Labor Party 自由黨：Liberal Party of Australia

244 附件三：澳紐美安全條約

Security Treaty between Australia, New Zealand and the United States of America [ANZUS]

(San Francisco, 1 September 1951) Entry into force generally: 29 April 1952 AUSTRALIAN TREATY SERIES

1952 No. 2

Australian Government Publishing Service

Canberra

(c) Commonwealth of Australia 1997

SECURITY TREATY BETWEEN AUSTRALIA, NEW ZEALAND, AND THE UNITED STATES OF AMERICA

THE PARTIES TO THIS TREATY,

REAFFIRMING their faith in the purposes and principles of the Charter of the United Nations and their desire to live in peace with all peoples and all Governments, and desiring to strengthen the fabric of peace in the Pacific Area,

NOTING that the United States already has arrangements pursuant to which its armed forces are stationed in the Philippines, and has armed forces and administrative responsibilities in the Ryukyus, and upon the coming into force of the Japanese Peace Treaty may also station armed forces in and about Japan to assist in the preservation of peace and security in the Japan Area,

RECOGNIZING that Australia and New Zealand as members of the British Commonwealth of Nations have military obligations outside as well as within the Pacific Area,

DESIRING to declare publicly and formally their sense of unity, so that no potential aggressor could be under the illusion that any of them stand alone in the Pacific Area, and

245 DESIRING further to coordinate their efforts for collective defense for the preservation of peace and security pending the development of a more comprehensive system of regional security in the Pacific Area,

THEREFORE DECLARE AND AGREE as follows:

Article I

The Parties undertake, as set forth in the Charter of the United Nations, to settle any international disputes in which they may be involved by peaceful means in such a manner that international peace and security and justice are not endangered and to refrain in their international relations from the threat or use of force in any manner inconsistent with the purposes of the United Nations.

Article II

In order more effectively to achieve the objective of this Treaty the Parties separately and jointly by means of continuous and effective self-help and mutual aid will maintain and develop their individual and collective capacity to resist armed attack.

Article III

The Parties will consult together whenever in the opinion of any of them the territorial integrity, political independence or security of any of the Parties is threatened in the Pacific.

Article IV

Each Party recognizes that an armed attack in the Pacific Area on any of the Parties would be dangerous to its own peace and safety and declares that it would act to meet the common danger in accordance with its constitutional processes.

Any such armed attack and all measures taken as a result thereof shall be immediately reported to the Security Council of the United Nations. Such measures shall be terminated when the Security Council has taken the measures necessary to restore and maintain international peace and security.

Article V

For the purpose of Article IV, an armed attack on any of the Parties is deemed to include an armed attack on the metropolitan territory of any of the Parties, or on the

246 island territories under its jurisdiction in the Pacific or on its armed forces, public vessels or aircraft in the Pacific.

Article VI

This Treaty does not affect and shall not be interpreted as affecting in any way the rights and obligations of the Parties under the Charter of the United Nations or the responsibility of the United Nations for the maintenance of international peace and security.

Article VII

The Parties hereby establish a Council, consisting of their Foreign Ministers or their Deputies, to consider matters concerning the implementation of this Treaty. The Council should be so organized as to be able to meet at any time.

Article VIII

Pending the development of a more comprehensive system of regional security in the Pacific Area and the development by the United Nations of more effective means to maintain international peace and security, the Council, established by Article VII, is authorized to maintain a consultative relationship with States, Regional Organizations, Associations of States or other authorities in the Pacific Area in a position to further the purposes of this Treaty and to contribute to the security of that Area.

Article IX

This Treaty shall be ratified by the Parties in accordance with their respective constitutional processes. The instruments of ratification shall be deposited as soon as possible with the Government of Australia, which will notify each of the other signatories of such deposit. The Treaty shall enter into force as soon as the ratifications of the signatories have been deposited.

Article X

This Treaty shall remain in force indefinitely. Any Party may cease to be a member of the Council established by Article VII one year after notice has been given to the Government of Australia, which will inform the Governments of the other Parties of the deposit of such notice.

Article XI

247 This Treaty in the English language shall be deposited in the archives of the Government of Australia. Duly certified copies thereof will be transmitted by that Government to the Governments of each of the other signatories.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned Plenipotentiaries have signed this Treaty.

DONE at the city of San Francisco this first day of September, 1951.

FOR AUSTRALIA:

[Signed:]

PERCY C SPENDER

FOR NEW ZEALAND:

[Signed:]

C A BERENDSEN

FOR THE UNITED STATES OF AMERICA:

[Signed:]

DEAN ACHESON

JOHN FOSTER DULLES

ALEXANDER WILEY

JOHN J SPARKMAN

248 附件四：訪談資料

受訪者 A

Interview Questions

The purpose of this interview is to gather opinions about Australia’s national interests. All comments will remain confidential. I will compile a report containing the opinions of officer, representative, scholars, and journalists without any reference to specific individuals. Please email your opinions to [email protected] or [email protected]. Thank you very much for your participation.

Ren-Her Hsieh, PhD candidate of Institute of Mainland China Studies National Sun Yat-Sen University [email protected]

National Interests These answers are on a scale ranging from most important to less important National Interests, with the scale values being: Vital, Extremely important, Just Important, Less important

1. What do you think are Australia's vital national interests from 2001 forward?

National Security Economic Prosperity Regional Stability Global Peace Progress on Global Environmental Issues

1.1 Why do you think they are vital for Australia?

Fundamental to the welfare of Australia

249 2. Which interests are extremely important for Australia from 2001 forward?

Successful conclusion of Doha Round New Mechanisms for regional security collaboration Closer integration with East Asian economies

2.1. Why do you think they are extremely important for Australia?

Will help realize vital national interests.

3. What do you think are Australia's just important national interests from 2001 forward?

3.1 Why do you think they are just important for Australia?

4. What do you think are Australia's less important national interests from2001 forward?

4.1 Why do you think they are less important for Australia?

Impossible to make these differentiations.

National identity 1. How do you define Australia? What defines the Australian people?

Australia is a geographical and political entity. Australian people are defined as those who identify themselves as Australian—but that may have different meanings for different groups.

2. Do you think that the Australian national identity has an effect on Australia’s national interests?

Yes—but neither are fixed. They will vary with the context and how they are defined by political and social elites.

250 Foreign relationship 1. What do you think is the direction of Australia-US relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

Difficult to answer without any specific propositions. If the US quits Iraq then the direction is likely to be positive especially if there is an administration in Washington that is more responsive to its allies.

2. Do you think that Australia is more dependent on US, for security or for its economy?

Depends heavily for both—directly for security, less directly for economy (but given the heavy dependence of East Asia on exports to the US, ultimately we all depend heavily on the health of the US economy).

3. What do you think is the direction of Australia-China relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

Again, one can’t answer this without considering specific scenarios. Assuming that there is no significant domestic upheaval in China, that it does not invade Taiwan, and that its economy keeps growing rapidly then one would expect a positive trend.

4. Do you think that Australia is more dependent on China, for security or for its economy?

Economy.

------The end and thank you!------

251 受訪者 B

Interview Questions

The purpose of this interview is to gather opinions about Australia’s national interests. All comments will remain confidential. I will compile a report containing the opinions of officer, representative, scholars, and journalists without any reference to specific individuals. Please email your opinions to [email protected] or [email protected]. Thank you very much for your participation.

Ren-Her Hsieh, PhD candidate of Institute of Mainland China Studies National Sun Yat-Sen University [email protected]

National Interests These answers are on a scale ranging from most important to less important National Interests, with the scale values being: Vital, Extremely important, Just Important, Less important

1. What do you think are Australia's vital national interests from 2001 forward?

Human Rights – including housing, welfare, education Better support for migrants and refugees Aid Equality for Indigenous Australians

1.1 Why do you think they are vital for Australia?

Without stability brought from a focus on human rights and compassion issues that are perceived as more important will founder. The issues of human rights, refugee rights and aid have been extremely important since 2001. Following 9/11 Australia received a small influx of asylum seekers who were treated appallingly by our government of the day. Rather than making Australia a safer place, ill treatment of refugees created resentment and had the effect of fostering hostility towards immigrants which made the country less secure.

252

2. Which interests are extremely important for Australia from 2001 forward? Security

Stronger environmental protection Economy and international trade issues

2.1. Why do you think they are extremely important for Australia?

A strong economy and security are vital for the state stability. Better protecting our natural environment is a central part of future stability

3.. What do you think are Australia's just important national interests from 2001 forward?

Governmental accountability Improving our democracy –Bill of Rights, Republic

3.1 Why do you think they are just important for Australia?

These issues are again important for the strength of the Australian state by creating stability and fostering public involvement in the political process. Without citizen involvement there is a greater risk of disenfranchisement of the people, dissatisfaction with government and increased instability.

4. What do you think are Australia's less important national interests from 2001 forward?

Middle class and corporate welfare at the expense of those most in need.

4.1 Why do you think they are less important for Australia?

Australia should be looking after those who are least able to provide for themselves. While encouraging self-reliance and self-sufficiency the country can’t allow those less well off to fall through the cracks and middle class welfare serves those who are more than capable of looking out for their own needs. The issues while of great domestic importance play less of a role in the national interest the issues mentioned above.

253

National identity 1. How do you define Australia? What defines the Australian people?

Defining Australia is exceptionally difficult but I would think that Australia could well be defined as an independent, dynamic and multicultural nation with a significant and largely unexplored Indigenous history, which is still struggling to find its place in the region and the world.

The Australian people come from many nations and many different circumstances but we work to make Australia a strong, self-reliant and leading nation. Our ability to harness our difference to achieve a singular goal is a defining feature albeit not one unique to Australia.

2. Do you think that the Australian national identity has an effect on Australia’s national interests?

Only marginally, as identity in this context is as such is an amorphous and contentious issue. I believe that there a particular values which inform our ‘identity’ at any given time but these are largely cultural in character and subject to change as our knowledge increases and our values progress. For example, the Howard government placed great emphasis on Australian values such as mateship and equality. These so called values are not unique to Australia or Australians and it is arguable as to whether they had any real or positive effect on our national interests.

Foreign relationship 1. What do you think is the direction of Australia-US relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

Australia will continue to have a close and largely productive, positive relationship with the US over the coming decade. I cannot see that our relationship will take a radically different turn from you how it has functioned in the past. We will continue to have a strong bilateral relationship with the US and will continue to have a close ties with the US in relation to security and trade issues as we have had an historically strong bond and are closely aligned in terms of our culture and mutual interests.

254 2. Do you think that Australia is more dependent on US, for security or for its economy?

Australia is more certainly more dependent on the US relationship for security, although with the US being the world’s largest economy, economic factors do impact on Australia.

Australia has many security related arrangements involving the US including the ANZUS Treaty which effectively binds us to the US on military and security issues that affect both nations and the regular AUSMIN talks on security related issues. Australia also hosts US military facilities which are designed to be mutually beneficial.

3. What do you think is the direction of Australia-China relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

Australia’s bilateral relationship with China is increasingly positive. I believe that this relationship will continue to flourish over the next decade as Australia and China engage on a range of issues aside from commercial interest such as security, human rights and aid.

I feel that open and substantial dialogue with China will improve ties greatly which will ultimately benefit both countries. Australia must engage with our regional neighbours to in order to foster a greater degree of understanding and continue to breakdown barriers which have in the past proved impediments to stronger ties.

4. Do you think that Australia is more dependent on China, for security or for its economy?

Australia’s focus has been on our economic relationship as China is our largest trading partner. We are much more dependent on China for its economic strength, although China’s role in Asia-Pacific security is becoming increasingly important.

------The end and thank you!------

255 受訪者 C

Interview Questions

The purpose of this interview is to gather opinions about Australia’s national interests. All comments will remain confidential. I will compile a report containing the opinions of officer, representative, scholars, and journalists without any reference to specific individuals. Please email your opinions to [email protected] or [email protected]. Thank you very much for your participation.

Ren-Her Hsieh, PhD candidate of Institute of Mainland China Studies National Sun Yat-Sen University [email protected]

National Interests

These answers are on a scale ranging from most important to less important National Interests, with the scale values being:

Vital, Extremely important, Just Important, Less important

1. What do you think are Australia's vital national interests from 2001 forward? Why do you think they are vital for Australia?

Australia’s vital national interest is our alliance with the world’s only remaining superpower, the United States. Built on decades of mutual trust and understanding, the US alliance is all encompassing and places Australia in a

unique position to face the challenges of the 21st century such as Islamic terrorism, climate change, failed states, nuclear proliferation, and food shortages.

The United States is Australia’s closest ally as highlighted by the ANZUS Treaty which was signed in 1951. While the Treaty is of great symbolic importance it also contains a commitment that both Australia and the United States will act to

256 meet common dangers and gives Australia a “security guarantee”. The United States is also a strong economic partner of Australia which was solidified with the signing of the Free Trade Agreement in 2004.

2. Which interests are extremely important for Australia from 2001 forward? Why do you think they are extremely important for Australia?

Extremely important for Australia national interests are our key bilateral relationships with Japan, China, India and Indonesia. In addition to the US alliance these bilateral relationships should be the bedrock of Australia’s

approach to serving our national interests in our region in the 21st century. Our bilateral relationships represent the best way at actively ensuring that Australia remains secure both economically and in terms of defence. They should also contribute and complement regional and multilateral efforts through forming coalitions to drive agendas on those issues of mutual interest and understanding.

3. What do you think are Australia's just important national interests from 2001 forward? Why do you think they are just important for Australia?

Multilateral and regional institutions such as the United Nations provide Australia with a forum with which to target those issues and areas which are most relevant to our needs and objectives. Multilateral institutions can provide a global framework to tackle those challenges which require a global solution be it disarmament, non-proliferation, and of course climate change.

4. What do you think are Australia's less important national interests from 2001 forward? Why do you think they are less important for Australia?

As the largest democratic country in our region, Australia has a responsibility to continue to support and advocate good governance, economic development and trade in the South Pacific. Having strong, stable prosperous neighbour states is in Australia’s interest. Australia must continue to answer the calls of help as we did in Bougainville (1997), East Timor (1999 and 2006) and Solomon Islands (1999, 2001 and 2003).

257 National identity

1. How do you define Australia? What defines the Australian people?

Australia is defined by what it values. Central to Australia’s values is the freedom for people to choose how they live their own life, as long as they don’t harm others. At the centre of this is a strong embrace of democracy and the rule of law. Australian values are also that of mateship, courage, a sense of a fair go and equality of opportunity. The Australian ethos is that a person's worth is determined by their character and by the effort they put in, not according to their social class, or their background, or their religion, or their race, or their colour or their creed. This I believe is intrinsically apart of Australia’s values system.

2. Do you think that the Australian national identity has an effect on Australia’s national interests?

Yes. Australia’s national interests reflect those aspects and aspirations which best represent and identify who we are as a people: free, proud, confident, altruistic, ambitious, and tolerant with a strong embrace of democracy and the rule of law.

Foreign relationship

1. What do you think is the direction of Australia-US relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

Australia’s security, economic and political ties with the United States are fundamental to our future. The previous government significantly intensified Australia’s relationship with the United States and it is now in the best shape it has even been in.

The smoothness with which the US alliance has transferred to the Rudd Government, is owed much to the strength of the alliance that John Howard had established with the US, and is an enduring legacy that will stand Australia and hopefully the government in good stead. Over eleven and a half years, both defence and economic ties were augmented with the Australia-United States Treaty of Defence Trade Co-operation and the United States – Australia Free

258 Trade Agreement respectively.

The Australia-US relationship should only strengthen over the next 10 years built on shared values, interests, mutual respect and similar outlooks on global affairs.

2. Do you think that Australia is more dependent on US, for security or for its economy?

Australia given its relative small population and defence capabilities has always had to look to “great and powerful friends” for our security needs. Before the United States which was consolidated with the signing of ANZUS in 1951 it was Britain and such strong relationships have provided what is sometimes referred to as our “security blanket”.

The US alliance is first and foremostly built on defence and security cooperation. The alliance has increased Australia's ability to protect itself and its interests by providing access to world-leading defence hardware and technologies, access to training courses and combined exercises, and to vital intelligence capabilities.

While the economic relationship between both countries is significant with the

US being Australia’s 4th largest export market and 2nd largest import source, both democratic countries have a strong history of defence cooperation since the Boer Wars which is internationally unrivalled.

3. What do you think is the direction of Australia-China relations in the next 10 years? Positive, negative, neutral? Why?

The previous government illustrated that Australia can sustain diverse relationships and that our relations with Asia and the United States are not mutually exclusive but mutually reinforcing.

Relations with China have never been more productive as the previous government went beyond having simply an economic relationship with China but undertook a broader and deeper dialogue across a range of bilateral and regional issues.

While I am confident that relations between Australia and China will be

259 extended and overall strengthened over the coming years due to converging national interests on matters of shared importance, it is critical that Australia keeps all its relationships in Asia (most notably Japan, India and Indonesia) in perspective to ensure that Australia’s strategic relationships can successfully co-exist and prosper.

4. Do you think that Australia is more dependent on China, for security or for its economy?

The economic relationship between Australia and China is one of unbridled success. Annual two-way trade now tops $50 billion and growing year on year by upwards of 15 per cent and China is now Australia's second biggest export market, surpassing the US, and investment from China in Australia continues to expand.

While our differing paths to the 21st century has meant that direct bilateral security cooperation between both countries has been limited to date, China’s growing international importance in world affairs has brought with it much responsibility in maintaining a stable regional and international environment. This has many implications for Australia.

Currently I would argue that Australia is more dependent on China for its growing economy but initiatives such as the annual bilateral Strategic Dialogue between both countries which the previous government initiated last year is an important step towards developing closer security links into the future. I believe that our escalating economic relationship with China will coincide with greater dialogue on security matters which should reflect shared mutual interests and values.

------The end and thank you!------

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