La Grande Vitesse Ferroviaire : Un Modèle Porté Au-Delà De Sa Pertinence
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LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE : UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE Rapport public thématique La grande vitesse ferroviaire – octobre 2014 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Sommaire DÉLIBÉRÉ ................................................................................................. 9 INTRODUCTION .................................................................................. 11 CHAPITRE I - LES LIMITES D’UNE RÉUSSITE .......................... 13 I - Le modèle français ........................................................................ 13 A - Le succès commercial de la ligne Paris – Lyon a déclenché la construction du réseau des LGV .............................................................13 B - La grande vitesse a stabilisé la chute du trafic de voyageurs longue distance, désormais stagnant .................................................................21 II - Les leçons des exemples étrangers ....................................... 23 A - Chine, Espagne et Japon : les réseaux les plus longs ........................23 B - Une zone de pertinence comprise entre une heure trente et trois heures de trajet ......................................................................................24 C - Une vision européenne optimiste, des expériences nationales peu homogènes et un bilan contrasté ...........................................................26 III - La grande vitesse ferroviaire ne représente qu’une part minoritaire des déplacements ...................................................... 32 A - La prépondérance de la route ..........................................................32 B - Les motifs d’utilisation des TGV : un tiers professionnels, deux tiers personnels ..............................................................................................34 C - Le coût des transports : élément déterminant de la concurrence ...36 IV - Un bilan économique et environnemental en demi- teinte ...................................................................................................... 37 A - Un avantage pour l’environnement à nuancer .................................38 B - Un impact difficile à appréhender sur le développement économique ............................................................................................42 C - Un effet ambivalent sur l’aménagement du territoire .....................44 D - Une capacité d’innovation à retrouver .............................................45 E - Repenser l’insertion de la grande vitesse dans la mobilité des Français ...................................................................................................48 La grande vitesse ferroviaire – octobre 2014 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes 4 COUR DES COMPTES CHAPITRE II - UN PROCESSUS DE DÉCISION TENDU VERS LA RÉALISATION SYSTÉMATIQUE DE NOUVELLES LIGNES ....... 53 I - L’évaluation socio-économique doit rester au centre du processus de décision....................................................................... 54 A - L’analyse socio-économique a été prééminente jusqu’à présent ....54 B - Le cadre normé des évaluations socio-économiques .......................55 C - Les évolutions souhaitables ..............................................................56 II - Une prise de décision progressive et en pratique irréversible .......................................................................................... 60 A - Des durées de réalisation des infrastructures de plus en plus longues ................................................................................................................60 B - Des schémas directeurs en théorie non contraignants, en pratique déterminants ..........................................................................................62 C - Des annonces qui tiennent lieu de décision de principe ..................63 D - De multiples « petits pas » qui ancrent le projet ..............................64 E - Un financement de l’infrastructure défini tardivement et ne constituant pas un critère de décision....................................................70 III - Une évaluation optimiste de la rentabilité attendue des LGV .......................................................................................................... 72 A - En théorie, aucun projet non rentable ne peut être financé par RFF sans compensation .................................................................................72 B - La pratique : une participation de RFF à de nombreux projets non rentables .................................................................................................72 IV - La construction de LGV non rentable facilitée par le recours aux financements locaux ................................................ 78 A - La LGV-Est : premières mises en œuvre de l’article 4 et premières entorses ..................................................................................................78 B - L’engrenage risqué des cofinancements de la LGV Sud Europe Atlantique ...............................................................................................79 C - Poitiers-Limoges : la réticence des collectivités territoriales à la réduction du nombre de dessertes.........................................................88 CHAPITRE III - UN COÛT NON SOUTENABLE ......................... 93 I - Des lignes de moins en moins rentables .............................. 93 A - Des coûts de construction en augmentation ....................................93 B - Des prévisions de trafic fréquemment non réalisées .......................95 La grande vitesse ferroviaire – octobre 2014 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes SOMMAIRE 5 II - L’impasse financière des nouveaux projets ....................... 96 A - L’ambition du SNIT non assortie de financements identifiés ...........96 B - La réduction opérée par la commission « Mobilité 21 » ..................97 III - L’épuisement des ressources disponibles ...................... 100 A - La gouvernance du système ferroviaire : des acteurs multiples et des relations complexes ............................................................................. 100 B - La raréfaction des ressources budgétaires .................................... 103 C - La baisse de rentabilité de l’activité TGV ....................................... 107 D - RFF face au mur de la dette ........................................................... 117 E - Les incertitudes croissantes du financement par les collectivités territoriales .......................................................................................... 121 CONCLUSION GÉNÉRALE ................................................................ 125 RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ........................... 129 ANNEXES.............................................................................................. 131 RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNÉS ........................................................................................ 153 La grande vitesse ferroviaire – octobre 2014 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes La grande vitesse ferroviaire – octobre 2014 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Les rapports publics de la Cour des comptes - élaboration et publication - La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Le présent rapport est un rapport public thématique. Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité. L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés. La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. La grande vitesse ferroviaire –