PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ Maestría En Derecho Con Mención En Derecho Constitucional Asesor De Tesis: Doctor Enrique Bernales Ballesteros
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional Asesor de Tesis: Doctor Enrique Bernales Ballesteros TÉSIS PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL “LOS MINISTROS DE ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993” Presentada por: Félix Roberto Jiménez Murillo Código: 20024809 Lima-Perú 2013 INDICE 2 INDICE RESUMEN 6 INTRODUCCIÓN 10 I. LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EN EL MARCO DE LOS REGÍMENES POLÍTICOS Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 21 1. El sistema parlamentario 23 2. El sistema presidencial 26 3. El sistema semipresidencial 29 II. LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EN LAS CONSTITUCIONES DEL PERÚ Y SU RELACIÓN CON EL DESARROLLO DEL PODER EJECUTIVO 33 1. Aplicación de la teoría de la separación de poderes, su recepción normativa –constitucional en el Perú y su efecto en la institución del “Ministro de Estado” 37 2. Sistemas de Gobierno en las Constituciones del Perú 39 3. Caracterización de los sistemas de gobierno en nuestra historia constitucional 40 3.1 La Constitución de 1823 40 3.2 La Constitución de 1826 42 3.3 La Constitución de 1828 44 3 3.4 La Constitución de 1834 48 3.5 La Constitución de 1839 49 3.6 La Constitución de 1856 50 3.7 La Constitución de 1860 51 3.8 La Constitución de 1867 53 3.9 La Constitución de 1920 54 3.10 La Constitución de 1933 55 3.11 Las Constituciones de 1979 y 1993: Reinicio, tránsito e interrupción de la continuidad constitucional 57 4. Los Ministros de Estado en las Constituciones del Perú 67 III. LA INSTITUCIÓN DE LOS MINISTROS DE ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993 77 1. Configuración conceptual de Ministro de Estado 79 2. Los Ministerios en la Constitución de 1993 84 3. Nombramiento de los Ministros de Estado 97 4. El Consejo de Ministros 107 5. El Presidente del Consejo de Ministros 119 6. Obligaciones constitucionales 137 6.1 Refrendo de los actos presidenciales 137 6.2 Dirección de los servicios públicos y servicios administrativos Sectoriales 143 6.3 Asistencia a las sesiones del Consejo de Ministros 146 6.4 Preparación de los planes de trabajo sectorial 147 6.5 Asistencia ordinaria y extraordinaria al Congreso de la República 148 6.6 Asumir el encargo de carteras como Ministro encargado 153 6.7 Renuncia obligatoria como consecuencia del control político del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo 157 6.8 Informar a los Congresistas de la República 160 6.9 Sustentar los egresos del sector 162 4 6.10 Presentar Declaración Jurada de Bienes y Rentas 162 6.11 Juramentar el cargo 163 6.12 Privilegio de la acusación constitucional 166 6.13 Limitaciones constitucionales 172 6.14 Atribuciones constitucionales de los Ministros 178 7. Obligaciones legales de los Ministros 181 8. Prohibiciones legales de los Ministros 196 9. Atribuciones Legales 201 IV. LA RESPONSABILIDAD DE LOS MINISTROS 204 1. La responsabilidad de los Ministros 205 2. Responsabilidad individual y solidaria 206 V. FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL CARGO DE LOS MINISTROS 208 1. La renuncia 209 2. El cese 212 CONCLUSIONES 206 ANEXO I 221 ANEXO II 238 ANEXO III 246 BIBLIOGRAFÍA 257 5 RESUMEN 6 El presente trabajo tiene como finalidad desarrollar y analizar la institución jurídica de los “Ministros de Estado” en el marco de la Constitución Política de 1993, sobre la base de sus antecedentes en las cartas constitucionales del siglo XIX y XX, lo que comprende la revisión general de los contenidos constitucionales del Poder Ejecutivo, lo que incluye el análisis de cómo la actual Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, aborda la institución referida, por una parte con mediana precisión conceptual del Ministro de Estado, entendido como “responsable político” de un sector, pero contradictoriamente la misma ley acotada le confiere un conjunto de funciones administrativas, principalmente vinculadas con los sistemas administrativos nacionales, lo que debilita la agenda política que en esencia debe atender como actor del gobierno. Así pues, consideramos que lo últimamente indicado, debe motivar un cambio sustantivo en la normativa del Poder Ejecutivo, a los efectos de modificarla y derivar tales funciones a quienes esencialmente cumplen funciones administrativas de ejecución y supervisión sub-sectorial, como son el Secretario General y el Viceministro. El Ministro de Estado, no por dejar de asumir directamente tales funciones, deja de ser “responsable administrativo” de su sector. No, pues la modificatoria que oportunamente debe aplicarse a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo debe enfatizar que el Ministro es personaje político del gobierno y por tanto, responsable sí de la supervisión del cumplimiento de las políticas sectoriales, la misma que debe recaer en la fiscalización como máxima autoridad ejecutiva del sector a los funcionarios que se encarguen la operatividad de tales funciones específicas. Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, resulta importante analizar la configuración constitucional de los Ministros de Estado, en su relación directa con la gestión sectorial que la Constitución Política y las Leyes les asignan, así como su relación directa con la gestión jurídica y política del Presidente de la República, todo ello, en el marco del Estado Constitucional de Derecho. Consideramos que tal estructuración permitirá determinar los contenidos de su importancia en nuestro régimen constitucional y político nacional. 7 Por lo anotado entonces, la pregunta que motiva el desarrollo de nuestro trabajo de tesis es si existe un régimen constitucional y legal estructurado, ordenado y sistemático relativo a los Ministros de Estado en la actual Constitución Política de 1993. Si ya la figura del Ministro de Estado, en el texto de la carta constitucional tiene un diseño complicado, lo es más en el régimen político en el cual desarrolla sus funciones, pues su acción política está supeditada al control que sobre él ejerce el Presidente de la República, quien si asume un estilo personalista, está prácticamente destinado a ser un mero colaborador del Mandatario. De otra parte, está sujeto al control político del Congreso de la República, la que se manifiesta a través del voto de confianza que le puede otorgar cuando el Presidente del Consejo de Ministros expone la política de gobierno, en el plazo de treinta días después del nombramiento del respectivo gabinete ministerial. En tal contexto, se advierte que el Ministro de Estado es dependiente de la voluntad política del Mandatario, como del talante político del Poder Legislativo, lo que se manifiesta en el ejercicio de los mecanismos de control político. Lo más paradójico es que en muchos casos, los Ministros de Estado son dependientes de sus propios errores políticos, de su mínima formación en escenarios políticos partidarios, de su conducción muchas veces poco convincente para el propio Poder Ejecutivo, para la clase política, como para la ciudadanía en general. El resultado es “caída” de gabinetes, salidas abruptas o renuncias más que previsibles ante la ineficacia política para conducir un cargo de tal magnitud y de importancia nacional. Los Ministros no postulan para ser tales. No son elegidos por votación popular. Son sustantivamente funcionarios políticos de confianza del Presidente de la República, quien por la naturaleza originaria de cómo llega a ejercer el control del país, está en la obligación política de elegir Ministros de Estado competentes y polivalentes para compartir el gobierno. En la medida que quienes ejercen un cargo conceptualmente importante como es el de Ministro, lo hacen con preparación política previa, con convicciones democráticas y dispuestos a dejar el cargo inmediatamente ante pretensiones exorbitantes del Presidente de la República, dicha figura constitucional recobrará su posicionamiento en el régimen constitucional, pero sobre todo, el político. 8 INTRODUCCIÓN 9 El régimen jurídico de los Ministros de Estado constituye un tema de importancia en el marco en el sistema constitucional y del régimen político nacional. Desde los inicios de la vida constitucional del país, al haber adoptado un régimen republicano de gobierno y la tradicional división de poderes del Estado, las cartas constitucionales dan cuenta – inicialmente – de la configuración del Poder Ejecutivo conformado por el Presidente de la 10 República y los Ministros de Estado, los que no siempre tuvieron dicha denominación1. Inicialmente, los Ministros actuaban a título individual, pero con la dirección del Presidente de la República. Ello quiere decir, que hubo un período relativamente extenso en el que el Presidente de la República no requirió de un “vocero oficial”, esto es, un portavoz autorizado del Gobierno, como lo denomina así la actual Constitución Política de 19932. Es recién a partir de 18563, que el ordenamiento legal regula las funciones específicas de la institución del “Presidente del Consejo de Ministros”4. Los Ministros conforman el Poder Ejecutivo y durante la vigencia de las Constituciones Políticas del siglo XX se ha regulado la figura de la institución constitucional de los “Ministros de Estado”5, quienes han asumido la responsabilidad política por los actos presidenciales, la que se configura constitucionalmente a través del denominado “refrendo ministerial”6 y otros actos de gestión política. Así entonces, los Ministros de Estado constituyen personajes cuyas actuaciones se desarrollan en los escenarios del (i) control político directo, a cargo del Presidente de la República, en el marco de sus atribuciones constitucionales, toda vez que el cargo de Ministro es de confianza política, pasible de remoción directa7; (ii) del control político a cargo del 1 En efecto, en la Constitución de 1826 fueron denominados Secretarios de Estado. 2 Artículo 123°.- Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le corresponde: 1. Ser, después del Presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno. 2. Coordinar las funciones de los demás ministros. (…). 3 La institución del Presidente del Consejo de Ministros aparece consignado, por primera vez, en un contexto legal en la denominada "Ley de Ministros" de 4 de diciembre de 1856 aprobada por la Convención Nacional.