De La Presidencia Imperial Al Presidencialismo Acotado

De la presidencia imperial al presidencialismo acotado

Francisc Casanov[ Álvarez

RESUMEN El sistema político del presidencialismo imperial, caracterizado por el enorme poder e influencia a lo largo de nuestro país, sufrió cambios, que modificaron la institución presidencial y su desempeño este proceso es más evidente después de la transición política de 2000. Además se desarrolla un panorama general desde 1935 hasta 2000, para poder comprender hacia dónde caminan las opciones de la política presidencial y cuál es la propuesta que mejor se aplica a nuestra nación.

PALABRAS CLAVE Sistema político mexicano, presidencialismo, sistema parlamentario.

FROM IMPERIAL PRESIDENCY TO DELIMITED PRESIDENTIALISM The political system of imperial presidentialism, characterized by a great power and influ- ence throughout our country has changed and modified the presidential institution and its performance. This process is more evident after the political transition of the year 2000. Furthermore, it is an explanation of a general outlook from 1935 to 2000 to be able to under- stand where the options of presidential politics are heading and the best proposal that can be applied to our nation.

KEY WORDS Mexican political system, presidentialism, parlamentary system.

49 I momento, México fuera, a lo largo de la primera mitad del siglo , república federal unas veces, El sistema político desarrollado en México a par- república central otras, y en ocasiones, monar- tir de la revolución de 1910 se caracterizó por una quía, imperio o dictadura. Fue hasta el triunfo enorme concentración de poder en la persona del definitivo de Jesús González Ortega al mando del presidente de la república y, paralelamente, por ejército liberal sobre las tropas conservadoras de un proceso de institucionalización de ese poder. Miguel Miramón en los llanos de Calpulalpan y la A primera vista parece una contradicción hablar promulgación de la Constitución de 1857, cuan- de un ejercicio personalizado del poder presiden- do el país tomó un rumbo político definido, que cial y al mismo tiempo de una institución con- ha perdurado hasta nuestros días, adoptando la centradora de ese poder; sin embargo, entre esos forma republicana federal, y junto a ella el régi- parámetros se desenvolvió el desempeño de las men presidencial, con división de poderes. gestiones presidenciales, por lo menos en los dos Pueden, sin embargo, distinguirse claramente últimos tercios del siglo , de 1935 a 2000. dos formas de ejercer la presidencia en el último Ese supremo poder personalizado en el pre- tercio del siglo . Una fue como la ejercieron sidente de la república, ejercido muchas veces en Benito Juárez, Sebastián Lerdo de Tejada, Por- forma arbitraria y discrecional, llevó al maestro firio Díaz (en su primera presidencia) y Manuel Daniel Cosío Villegas1 a definir al sistema polí- González, hasta 1884, caracterizada por una tico mexicano como una “monarquía absoluta fuerte competencia entre el ejecutivo y el Con- sexenal, hereditaria por la vía colateral”, y más re- greso, donde el poder del presidente de la repú- cientemente, Enrique Krauze,2 utilizando la frase blica estuvo formalmente acotado y la eficacia de de Schelinger, tituló el tercer tomo de su trilogía sus decisiones se vio severamente disminuida.4 política La presidencia imperial para referirse El Congreso Constituyente de 1856-57 con- al mismo hecho. En esta ocasión centraremos sideró siempre que la verdadera representación nuestra atención en los cambios que la transición nacional estaba en el legislativo, por lo que am- política del país ha introducido en la institución plió las facultades de éste reduciendo las del eje- presidencial y en su desempeño. cutivo, pensando que en esa forma se prevenía la dictadura, pero aprobó en el artículo 29 la sus- L  pensión de garantías como un remedio para dar facultades extraordinarias al ejecutivo cuando la Desde la Constitución de 1824 se instituyó en sociedad y la nación pudieran estar amenazadas, nuestro país la figura presidencial, al mismo a pesar de la argumentación de Francisco Zarco, tiempo que se adoptaba el régimen federal y el quien subrayaba lo pernicioso que habían sido principio de separación de poderes. Las vicisitu- para el país las ocasiones en que se habían otorga- des de un México “que no acababa de nacer y otro do facultades extraordinarias a los gobernantes. que no terminaba de morir”, como acertadamen- Pesaron más, empero, las invasiones, rebeliones, te explicaba Jesús Reyes Heroles,3 determinaron asonadas, levantamientos, guerras internas y la que según la filiación de los triunfadores del inseguridad prevalecientes, para aprobar la sus- pensión de garantías en dicho artículo. De esta manera, a pesar de las facultades aco- 1 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, Méxi- co, Joaquín Mortiz, 1979. tadas del presidente de la república, éste contó y 2 Enrique Krauze, La presidencia imperial, México, Tus- utilizó recurrentemente la posibilidad de gober- quets, 1997. 3 Jesús Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, México, , 1957, 3 vols. Esta es una de las obras más impor- 4 María Amparo Casar e Ignacio Marván coordinaron un tantes de interpretación política e ideológica del siglo x libro que recoge las experiencias de aquel periodo: Gober- mexicano. Aquí estamos haciendo referencia al volumen  nar sin mayoría: México 1867–1997, México, Taurus/- titulado La sociedad fluctuante. , 2002.

50 S A C I M Ó N O C E O I C O S

S A I C N E I C

nar con facultades extraordinarias, suspendiendo Noria, y que cuatro años después enarboló contra las garantías. Ante la imposibilidad de contar con Lerdo de Tejada en el Plan de Tuxtepec. La ins- un fuerte respaldo en el Congreso, así goberna- titución presidencial se había fortalecido con las ron Juárez y Lerdo. El primero intentó, infruc- reformas de 1874, y ahora se acotaba su ejercicio tuosamente, establecer el veto presidencial sobre impidiendo la reelección, pues como afirmaba en resoluciones del legislativo, al convocar el 14 de sus planes el Porfirio Díaz de aquellos tiempos, agosto de 1867 a un plebiscito, donde el primero “que ningún hombre se perpetúe en el ejercicio de los puntos a consulta era el restablecimiento del poder, y ésta será la última revolución”. del Senado como instancia de contrapeso a la Cá- Pero a partir de 1884, al dar comienzo la mara de Diputados. Ambas propuestas le fueron segunda presidencia de Díaz, e instaurarse el rechazadas a Juárez por el Congreso y no fue sino gobierno de los “científicos” y con ellos la instru- hasta el 6 de noviembre de 1874, durante el go- mentación de un claro programa de crecimiento bierno de Lerdo de Tejada, cuando se restableció económico, el poder del presidente de la repúbli- el Senado y se instituyó el veto presidencial, for- ca fue creciendo desmesuradamente hasta con- taleciendo de esa manera al débil ejecutivo que vertirse en una dictadura. Lo primero fue echar al los constituyentes de 1857 habían creado.5 saco de los desperdicios la no reelección y erigirse El triunfo de la segunda rebelión de Porfirio en árbitro supremo de la nación, cooptando, con- Díaz, en 1876, trajo consigo la incorporación al trolando o eliminando físicamente a los caciques texto constitucional del principio de la “no reelec- y caudillos regionales. Los éxitos económicos de ción”, lema bajo el cual Díaz se había levantado en la gestión de Díaz se manifestaron en una tasa armas contra Juárez en 1872 con el Plan de La de crecimiento económico sin precedentes, y el equilibrio y superávit de las finanzas públicas se tradujeron en un fortalecimiento de la imagen del 5 Tanto el artículo de Luis González y González, “El libe- dictador y con ello de la institución presidencial. ralismo triunfante”, como el de Lilia Díaz, “El liberalismo militante”, en la Historia general de México, publicada por La construcción de los ferrocarriles unió al El Colegio de México en 1977, recrean los acontecimientos país, creó un verdadero mercado interno para la de aquellos días. producción nacional, facilitó la transportación

51 de mercancías hacia el exterior (principalmente a Estados Unidos) y permitió la rápida movili- zación de tropas y avituallamientos militares de norte a sur y de este a oeste, fortaleciendo el control del centro sobre la periferia, y acrecentando el poder del presidente sobre los caudillos y caciques locales. Así, el legislativo se integró con diputados y senadores “leales” al dictador, a quien en última instancia debían el puesto. A lo largo de los 26 años que duró la dictadura, el presidente Díaz contó con un Congreso “a modo”, dócil. La división de poderes se había adecuado, subordi- nando el legislativo al poder ejecutivo; otro tan- to había ocurrido con la relación entre el poder judicial y el ejecutivo, a quien también debían el favor de sus nombramientos. En el ámbito federal las cosas funcionaban de la misma manera, subordinados al presidente de la república los gobernadores de los estados eran, como el dictador, eternos, y le debían sus puestos y con ello su lealtad. Los congresos locales, subordinados por un mecanismo similar a los gobernadores, eran la réplica exacta del sistema cupular y altamente personalizado.6 La revolución mexicana de 1910 derrocó al dictador y rompió el acuerdo político en que des- cansaba, pero no acabó con el sistema personali- La presidencia de Madero fue débil desde el zado en el ejercicio del poder, por lo menos en su principio. Los rebeldes habían logrado la victo- etapa armada. ria en los campos de batalla y habían derrocado La caída de Porfirio Díaz y el ascenso de al dictador, pero fueron licenciados en virtud de Madero a la presidencia de la república en 1911 los Tratados de Ciudad Juárez, en que se pactó dio lugar a la primera elección democrática en la renuncia de Porfirio Díaz. Madero, decíamos, México. Madero fue electo por más de 99% de no contó con una fuerza suficiente en el Congre- los ciudadanos que, sin embargo, dispersaron su so para sacar adelante sus proyectos de gobierno voto para el Congreso, el cual quedó integrado y, por si fuera poco, la insurrección armada no por once grupos parlamentarios, sin que ninguno terminó con su toma de posesión el 6 de noviem- tuviera la fuerza suficiente para sacar adelante los bre de 1911. La figura de Madero se deterioró proyectos legislativos del gobierno, a pesar de los rápidamente y de ello ha quedado el testimonio esfuerzos de Gustavo, hermano del presidente. en la prensa y en la caricatura de aquellos meses, donde se retrataba a Madero como un enano sentado en un sillón gigantesco o vestido con un traje enorme que representaban a la institución 6 La extensa y magnífica obra de Daniel Cosío Villegas dedi- presidencial, la que según esa interpretación le cada al porfiriato en siete de los diez tomos de su Historia quedaba grande al presidente. moderna de México constituyen el relato más pormeno- rizado sobre la vida política del país, particularmente los La revolución había sacado a flote las expec- dos volúmenes dedicados a la política interior (publicado tativas de muchos sectores de la población que en 1970 por Hermes, México-Buenos Aires). hasta entonces estaban dormidas o reprimidas.

52 La revolución política pronto devino en revolu- tucionalización política también se intensiﬁcó, S A C ción social; el poder político se fragmentó cada dejando atrás el caudillismo. La única limitación I M Ó

vez más y se transformó en poder militar ejercido a los poderes extraordinarios depositados en la N O C

por los caudillos. La lucha de facciones y los re- ﬁgura presidencial fue la acotación en el tiempo E O I sultados de la Convención de Aguascalientes en por el principio de la “no reelección” establecido C O S

1916 fueron las manifestaciones más elocuentes en la Constitución, y éste sufrió un severo revés al S A I de ese proceso. modiﬁcarse para permitir la reelección del gene- C N E I

Ni Villa ni Zapata, a pesar de su raigambre ral Álvaro Obregón. El punto culminante de este C popular, de la fuerza de sus ideales y de su com- proceso fue el asesinato del presidente electo el promiso social, pudieron triunfar. El vencedor 18 de julio de 1928. El “paso de un país de hom- tenía que ser, a fin de cuentas, Carranza, porque bres y caudillos a uno de instituciones y de leyes” fue capaz de aglutinar con la amplitud que las cir- quedó magistralmente registrado para la historia cunstancias le permitieron la mayor parte de las nacional en el mensaje político del último Infor- expectativas, incorporando las demandas de los me de gobierno del presidente Calles.7 campesinos y de los obreros al mismo tiempo que La convocatoria de Plutarco Elías Calles para ofrecía restablecer el orden jurídico, la seguridad formar un partido que acogiera a todos los cau- y la paz, convocando a un nuevo pacto político. dillos y fuerzas revolucionarias del país dio naci- Cuando Carranza convocó al Congreso Cons- miento al Partido Nacional Revolucionario () tituyente de Querétaro a fines de 1916 sabía que el 4 de marzo de 1929, y constituyó otra pieza el nuevo régimen político emanado de la revo- fundamental del intrincado proceso de institu- lución tendría que forjarse en torno de una ins- cionalización política. titución presidencial fuerte. La historia del país El  y más tarde su Primer Plan Sexenal así lo requería. Por eso el proyecto de artículo 89 fueron de gran eficacia en, por lo menos, tres as- enviado al Congreso Constituyente y aprobado pectos fundamentales: programa de promoción en la Constitución, consagraba al presidente de ideológica, instrumento electoral capaz de mo- los Estados Unidos Mexicanos como jefe de Esta- vilizar a los electores y mecanismo de disciplina do, de la administración pública y del ejército, al interna entre sus numerosos militantes. Pero al mismo tiempo que le otorgaba la facultad de veto mismo tiempo el partido y su plan sexenal fue- sobre las leyes aprobadas por el Congreso. ron concebidos como un medio para orientar el Así, la presidencia de la república, electa por ejercicio presidencial, acotándolo y mantenién- voto universal y directo, se instituyó formalmen- dolo dentro de los límites marcados por el propio te con gran fortaleza en el texto constitucional, plan. Esto es lo que explica la diarquía que operó y aunque se preservó el principio de la división durante el “maximato” entre el presidente de la de poderes, al jefe del ejecutivo se le otorgó tam- república como jefe de Estado y de la adminis- bién la facultad de nombrar a los miembros de tración del país, y el llamado “jefe máximo de la la Suprema Corte de Justicia. El resultado fue revolución” como jefe político real. un ejecutivo que no tenía que responder ante el El conflicto entre el presidente Lázaro Cár- Congreso sino ante la nación en su conjunto, con denas y el general Calles, la expulsión de éste un fuerte predominio sobre los otros poderes fe- del territorio nacional y la reorganización de los derales. grandes sindicatos de obreros y campesinos, así El proceso de centralización política y econó- como la subordinación del partido al jefe del eje- mica del país actuaron para concentrar aún más cutivo dieron lugar a una mayor concentración los poderes de decisión en el presidente, en de- del poder presidencial, quien además de jefe de trimento de los gobiernos estatales, cada vez más Estado, de la administración pública y del ejérci- dependientes de los recursos federales. A medida que el país se reconstruía y se pa- 7 Véase Lorenzo Meyer, “El primer tramo del camino” y “La cificaba en los años veinte, el proceso de insti- encrucijada”, en Historia general de México, op. cit.

53 to se convirtió en el jefe político indiscutible del gidores, todos debían su postulación al presiden-  y, dada su hegemonía nacional, en jefe políti- te en turno, y éste a su antecesor. Fueron, como co del país, influyendo decisivamente incluso en decía Cosío Villegas, los tiempos de esplendor de la designación de su sucesor. Así, Lázaro Cárde- la “monarquía absoluta sexenal, hereditaria por la nas concluyó el proceso de institucionalización y vía colateral”.9 fortalecimiento de la presidencia de la república, La gran personalización de las decisiones en dando origen a la presidencia imperial, para usar el presidente dio lugar a “estilos” de gobierno di- la metáfora de Krauze.8 ferentes, a orientaciones ideológicas distintas (de En los años del “milagro económico mexica- donde algunos autores norteamericanos10 deriva- no”, la creciente intervención del Estado en la eco- ron la teoría del gobierno pendular), a interpre- nomía y la proliferación de las empresas públicas taciones de la realidad personales y a ejercicios otorgaron aún más capacidades de decisión en protagónicos en mayor o menor grado. Cárde- materia de rectoría económica al “monarca pre- nas, Alemán, López Mateos, Echeverría, López sidencial” mexicano. Portillo y Salinas fueron presidentes de fuerte presencia y decisiones protagónicas; Ávila Ca- L   macho, Ruiz Cortines, Díaz Ordaz, De la Madrid y Zedillo lo fueron mucho menos, algunos casi Consolidado el poder de la institución presiden- discretos. cial y reestructurado el Partido de la Revolución Las decisiones del presidente no se discutían, Mexicana () a través de sus sectores, el Pacto se acataban; sus iniciativas de ley, en un Congreso de Unión y Solidaridad y los mecanismos de cuo- dominado por su partido, pasaban casi en forma tas para la distribución de puestos de elección automática; la disciplina era absoluta y ¡ay! de popular dieron lugar a una organización corpo- aquel que osara insubordinarse; la figura del “se- rativa piramidal, cuyo vértice fue el presidente de ñor presidente” era intocable. Ilustrativo de esa la república en turno (jefe de la familia revolu- situación es la anécdota atribuida a un presidente cionaria, lo llamó Brandemburg). Así, en torno que pregunta a uno de sus colaboradores “¿Qué a esas dos instituciones políticas, la presidencia hora es?”, a lo que solícito el funcionario respon- y el partido de la revolución, dentro de un esque- de: “La que usted diga, señor presidente”. ma de funcionalidad corporativa se desarrolla- Los actos de gobierno estaban justificados ron las demás instituciones del sistema político por la retórica revolucionaria, y como el pre- mexicano. sidente no podía equivocarse, las visiones de la El presidente gobernaba, era el jefe del Esta- revolución cambiaban de un sexenio a otro, pero do, el jefe militar, el rector de la economía y el a pesar de todo hubo un hilo conductor en esa re- otorgador de todos los cargos, tanto de la ad- tórica y en la lógica política que le acompañó. Fue ministración pública como de elección popular. hasta los años ochentas, con De la Madrid, cuan- En una u otra medida, directa o indirectamente, do se dejó en el olvido a la revolución mexicana ningún candidato del  y más tarde del , y en su lugar, con Salinas, comenzó a hablarse de podían serlo sin el beneplácito presidencial. Go- “liberalismo social”, para nombrar a la versión bernadores, senadores, diputados federales y autóctona del neoliberalismo. En paralelo, la cul- diputados locales, presidentes municipales y re- tura política revolucionaria se fue transformando en una cultura política más participativa y el au-

8 Véase Luis González y González, “El match Cárdenas o la aﬁrmación del presidencialismo mexicano”, en Relaciones, 9 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, op. México, El Colegio de México, vol. 1, núm. 1, 1980. Del cit. mismo autor Los días del presidente Cárdenas (Historia 10 Véanse los trabajos de Howard Cline, Mexico: revolu- de la Revolución Mexicana, vol. 15), México, El Colegio de tion to evolution (Nueva York, 1963) y de Vincent Padgett, México, 1981. Mexican political system (Boston, 1966).

54 toritarismo corporativo del sistema fue cediendo ese proceso se dio en las elecciones federales de S A C lugar a la transformación democrática. 1988, en que compitieron Carlos Salinas por el I M Ó

La crisis del modelo de “desarrollo estabiliza- , Cuauhtémoc Cárdenas por el  y Manuel N O C

dor” a ﬁnes de los años sesentas y la mayor inser- Clouthier por el . E O I ción de México en la economía mundial a partir Los vaivenes de la economía internacional, la C O S

de su irrupción como exportador de petróleo, au- falta de claridad en las metas gubernamentales, S A I nado a problemas estructurales no resueltos y a la escasez de recursos propios para la inversión, C N E I fallas de planeación gubernamental, echaron por el incremento geométrico de las demandas y la C la borda la oportunidad histórica para reorientar creciente incapacidad para satisfacerlas, se ma- el desarrollo del país y hacerlo más equilibrado, nifestaron en crisis sexenales recurrentes carac- utilizando para ello los recursos petroleros de los terizadas por contracciones del producto bruto años setenta. El proyecto del gobierno de López interno, desempleo, índices elevados de inflación, Portillo para abrir la economía mexicana al ex- altos déficit gubernamentales y devaluaciones terior, así como los síntomas de descomposición cada vez más grandes. Los saldos sociales de los política del sistema después del movimiento estu- dos últimos decenios del siglo  son enormes si diantil de 1968, alentaron al entonces secretario se miden por los índices de pobreza. La eficacia de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, para pro- y credibilidad del sistema fue cayendo cada vez poner una reforma política que abriera cauces a con más fuerza, en tanto que los escándalos por la participación electoral de los grupos y organi- corrupción se multiplicaron. zaciones opositoras, bajo el principio formulado Gradual, pero acumulativamente, en el Con- por Mariano Otero —que Reyes Heroles citaba greso federal, particularmente en la Cámara de con frecuencia— de que “lo que resiste, apoya”.11 Diputados, los partidos de oposición al  fueron La  (Ley de Organizaciones Políticas ganando terreno, mientras que regionalmente se y Procesos Electorales) y las reformas constitu- fortalecían también ganando presidencias muni- cionales que la acompañaron, fueron el princi- cipales, diputaciones locales y gubernaturas. La pio de los cambios electorales y con ello de una disputa por la elección presidencial en 1988 y la transición política que se extendió a lo largo de acusación de “ilegitimidad”, llevaron al presiden- un cuarto de siglo. Los nuevos instrumentos ju- te Salinas a proponer una serie de reformas que rídicos y las reformas subsecuentes flexibiliza- fortalecieron definitivamente a los partidos de ron la participación de las organizaciones en las oposición. elecciones, les otorgaron financiamiento público Sin embargo, aunque durante sus informes de y eliminaron la participación gubernamental de gobierno tuvieran que pasar por algunos tragos los órganos electorales, entre otras cosas, además amargos, la posición de los presidentes hacia los de que modificaron la composición de las cáma- legisladores de oposición se puede resumir en la ras de diputados y senadores, creando la figura de frase de Salinas: “ni los veo ni los oigo”. Fuera del representación proporcional y de cargos electo- Congreso, ante la opinión pública, si bien algu- rales plurinominales posteriormente. nos medios de comunicación escritos aumenta- En ese proceso, el , partido hegemónico, ron el tono e intensidad de sus críticas, la figura sufrió varias fracturas y deserciones de grupos presidencial seguía siendo la del poder supremo, importantes, se redujo significativamente la fé- la del monarca presidencial, para seguir con la rrea disciplina partidista que lo había caracteri- metáfora. Por lo menos, hasta la conclusión de su zado, surgieron nuevos partidos y se fortalecieron periodo, Carlos Salinas la ejerció a plenitud. algunos de los ya existentes, creando un clima de El asesinato de Luis Donaldo Colosio, candi- competitividad electoral que era desconocido en dato del  elegido por Carlos Salinas para suce- México. Uno de los momentos culminantes de derle, durante un acto de su campaña electoral, y los eventos que se sucedieron en esa trágica se- 11 Jesús Reyes Heroles, op. cit. mana de marzo de 1994, dejaron al monarca sin

55 sucesor y abrieron una brecha de desconfianza políticas que todos los presidentes anteriores, co- y resentimiento entre el presidente y su partido, mo líderes reales de su partido, habían tomado, acrecentada meses después con el asesinato de unos con mayor fortuna que otros. El  quedó José Francisco Ruiz Massieu, secretario general a la deriva cuando el presidente les indicó que del , atribuido más tarde a Raúl Salinas, her- mantendría “una sana distancia”; sin embargo, su mano preferido (e incómodo) del presidente. inexperiencia y falta de interés no significan que La nominación de Ernesto Zedillo como no haya intervenido en el partido que cambió con candidato sustituto del  respondió a una de- más frecuencia que nunca de dirigentes. A mitad cisión que muchos analistas atribuyen más a la de su sexenio, el  perdió la mayoría absoluta influencia de José Córdoba Montoya, uno de los en la Cámara de Diputados, y se inauguró una colaboradores más cercanos del presidente, que nueva relación entre el ejecutivo y el legislativo, si a un proyecto suyo. La realidad parece ser que bien el partido en el poder mantuvo una mayoría el hueco de la sucesión se llenó sin alternativas. relativa. Acorde con su formación, el presidente El temor generado por la rebelión en Chiapas y Zedillo indujo una elección primaria (como en los asesinatos políticos y el inexplicable mutis de Estados Unidos) para seleccionar al candidato a Diego Fernández de Cevallos, candidato del , la presidencia, que resultó ser su tercer secretario después de haber ganado el debate televisivo, se de Gobernación, Francisco Labastida Ochoa, en tradujeron electoralmente en un triunfo del  una contienda que dejó hondas fracturas entre una vez más, ahora con apenas unas décimas los priístas. arriba de 50% de los votos. El proceso de deterioro del exacerbado presi- Zedillo estaba predestinado a ser el último dencialismo mexicano, con sus crisis económicas monarca presidencial. Pronto demostró su ca- recurrentes, su pérdida de credibilidad, los exce- rencia de interés hacia las cuestiones políticas, sos presidenciales, las rupturas dentro del  y el dedicando toda su energía a los problemas eco- fortalecimiento de los otros partidos, la crecien- nómicos que le estallaron a unos días de haber te oposición, las reformas electorales, el relativo tomado posesión, y abandonando las decisiones abandono de sus funciones como líder real del

56 partido en el poder por el presidente Zedillo, etc., El primer presidente de la república surgido S A C marcharon paralelos a un proceso de creciente de una fuerza política distinta al  inició su ges- I M Ó

independencia de los medios masivos de comu- tión el 1º. de diciembre de 2000. La percepción N O C

nicación respecto al poder gubernamental y a un generalizada es que los saldos no pueden ser más E O I redimensionamiento de su función crítica. Hay, desfavorables para el gobierno foxista, aún entre C O S

evidentemente, una relación entre estos dos pro- algunos de los más recalcitrantes Amigos de Fox. S A I cesos: la prensa y los medios de comunicación se Las grandes expectativas creadas con su dis- C N E I hicieron más críticos a medida que el presiden- curso del cambio y la contratación de consulto- C cialismo se debilitaba, y con ello contribuyeron a rías especializadas para realizar tareas de head reducir los amplios espectros de la arbitrariedad hunters, muy pronto se han tenido que enfren- y el autoritarismo presidenciales. Cada vez más tar con las necias realidades del país. El gabinete los presidentes quedaron más expuestos al escru- quedó integrado por personajes que, salvo dos o tinio público y a la crítica. tres excepciones, destacan por su medianía. De El triunfo electoral de Vicente Fox el 2 de julio los grandes proyectos iniciales (algunos venían de 2000 fue la combinación de todos los factores desde la administración pasada): las reformas apuntados, más las debilidades manifiestas del constitucionales en materia indígena, la refor- discurso y la desorganización de la campaña del ma fiscal, la reforma eléctrica, el acuerdo migra- candidato del , así como el indudable carisma torio con Estados Unidos, ninguno se concretó proyectado por la personalidad del candidato de conforme a las iniciativas del gobierno federal. la Alianza para el Cambio. La llamada Ley Indígena dejó insatisfechos a sus Pero los altos índices de popularidad personal principales destinatarios, ya que el Congreso le- del presidente electo no fueron suficientes para gisló y no aprobó automáticamente los acuerdos lograr la mayoría en ninguna de las dos cámaras, de San Andrés Larráinzar; la reforma fiscal fue donde el peso de la fracción priísta continuó sien- muy distinta a la iniciativa foxista que pretendía do definitivo y el partido del presidente tuvo que homologar el  a todos los productos, inclu- conformarse con el segundo lugar. yendo alimentos y medicinas y reducir las tasas Hoy el espectro político del país es muy dife- del ; la reforma eléctrica se atoró en el Con- rente al que tenía en los tiempos de la presiden- greso; el acuerdo migratorio se difirió porque las cia imperial, con gobiernos divididos en muchos prioridades del gobierno norteamericano cam- estados (el ejecutivo en manos de un partido, y biaron después del 11 de septiembre de 2001. el congreso dominado por otro), con un congre- Hubo, eso sí, mucho show, mucha presencia so también dividido, con un jefe de gobierno del en los medios de comunicación, incluso con un Distrito Federal de otro partido y con medios de programa semanal de radio conducido por el pre- comunicación independientes y agresivamente sidente de la república. Se quiso llenar espacios críticos. La presidencia imperial ha desaparecido. todos los días en los medios con noticias intras- cendentes; se realizaron casi dos viajes por mes L   del presidente al extranjero con magros resulta- dos; se manifiestaron las enormes contradiccio- “El  —decía un titular de la revista Conteni- nes y conflictos entre los miembros del gabinete; do—12 ganó la presidencia para mostrar su in- los recursos públicos para inversión no se ejercie- competencia”. No es quizás el sentir de todos los ron a tiempo a pesar de que fueron autorizados mexicanos, pero sí de un sector importante de la por el Congreso. Todo ello aderezado por anéc- población, y es que el estilo personal de gobernar dotas, muchas de ellas chuscas, otras grotescas, del presidente Fox ha generado muchas dudas so- en las que la figura presidencial se vio involucra- bre su eficacia. da: el saludo familiar al tomar posesión, violan- do el protocolo que la Constitución establece, la 12 Contenido, octubre de 2001, México. boda presidencial y el beso frente al Vaticano, el

57 ramo de novia en el avión al iniciarse una de las procesados con una reforma a las instituciones giras al extranjero, las botas de charol en el pa- del Estado que propicie nuevas relaciones de go- lacio real de Madrid, los dislates lingüísticos del bernabilidad. presidente, las “babosadas” atribuidas por él a la Mientras que por una parte el régimen presi- prensa, la “conchudez” de las esposas de otros ex- dencial se mantiene prácticamente sin cambios, presidentes, etc. Como gran parte del liderazgo el Congreso trabaja hoy con una lógica más pro- y del carisma presidencial es mediático, esto es, pia de los regímenes parlamentarios y la cultura proviene de su manejo de imagen en los medios, política de los mexicanos ha sufrido una transfor- confrontarlos es como romper el espejo en el cual mación radical. El fortalecimiento del Congreso se mira, y eso es de mala suerte. Aunque sabe- con las reformas a su Ley Orgánica y la creación mos que la popularidad de los presidentes sufre de nuevos órganos como la Junta de Coordina- grandes vaivenes, no estaría de más que los man- ción Política o el Órgano Superior de Fiscaliza- datarios y su círculo más allegado recordaran las ción, así como la nueva correlación de las fuerzas palabras de O´Donnell: “Hoy se les aclama como partidistas que lo componen, por ejemplo, no ﬁguras providenciales, mañana se les maldice co- han tenido su contraparte con reformas que ac- mo a dioses caídos”.13 tualizaran al ejecutivo en su relación necesaria Los tiempos de la presidencia imperial perte- con el legislativo. necen al pasado. Fox no ejerció un poder absolu- El sistema político mexicano se encuentra en to. No es nuestro propósito hacer una radiografía un proceso de transición profunda que se inició de los defectos y bondades (que alguna podrá te- desde la presidencia de Ernesto Zedillo y que no ner) del gobierno foxista. La presidencia imperial concluyó con el periodo del presidente Vicente desapareció y, en medio de la transición, vivimos Fox. en una opereta presidencial.14 La presidencia imperial desapareció y su res- Si el sistema político mexicano giró en torno de tauración es hoy imposible. Ni la composición de una presidencia de la república muy fuerte y un las fuerzas políticas ni la cultura política ni los di- partido mayoritario, hegemónico durante un versos actores políticos participantes permitirían largo trecho, funcionalmente corporativo y au- que tal restauración ocurriera. toritario, ¿cómo será el nuevo sistema político a Al margen del anecdotario y del muy perso- que la transición nos llevará? ¿Qué cambios ha- nal estilo de gobernar de Fox, bajo el supuesto brá que hacer en la institución presidencial para de que las elecciones de 2000 las hubiese ganado adecuarla a las nuevas circunstancias? ¿Cómo Labastida o Cárdenas, la relación con el Congre- conjugar la cultura política democrática con un so hubiese sido aproximadamente la misma, y nuevo régimen de partidos? ¿En qué términos los problemas de gobernabilidad serían similares debe replantearse la relación entre el ejecutivo (con diferencias de matices y equilibrios en un ga- y el Congreso? En una palabra, ¿cómo se logra- binete más experimentado, aunque seguramente rá la gobernabilidad en un marco de pluralidad el anecdotario presidencial no sería tan prolijo y dentro de un régimen presidencial? ¿O será ne- escandaloso). Las reformas electorales introduje- cesario que las reformas afecten la naturaleza del ron nuevos elementos para la funcionalidad del régimen presidencial y evolucionemos hacia un sistema político que no han sido debidamente régimen parlamentario, o uno semipresidencial? Estas son algunas de las preguntas que necesa- riamente tenemos que hacernos. El tema es muy 13 Pacho O’Donnell, Héroes malditos: la historia argentina amplio y sumamente complejo y no pretendemos que no nos contaron. Buenos Aires, Planeta. abordarlo en todas sus dimensiones; pero sí que- 14 La presidencia de Vicente Fox se prestó, como ninguna otra, a la comedia. Un ejemplo claro de ello fue el progra- remos llamar la atención sobre algunos de los ma televisivo, de gran audiencia, El privilegio de mandar, problemas a que los mexicanos deberemos dar que se transmitió entre 2005 y 2006. respuesta en nuestra transición.

58 Más tarde, al universalizarse el sufragio y S A C surgir los partidos políticos, especialmente los I M Ó

llamados partidos de masas, el parlamento se N O C

convirtió en el eje de la vida política europea. E O I

En América, en cambio, y particularmente C O S

en Estados Unidos, el problema no era frenar el S A I

poder del rey con un gobierno parlamentario, si- C N E I

no lograr la unidad entre las colonias, distintas C y desunidas, recién independizadas, para con- solidar el sistema federal. No se trató de luchar contra el rey o la aristocracia, porque no existían, sino de mantener débil la autoridad central para garantizar los derechos de los estados federados. Por eso el sistema presidencial norteamericano fue un régimen de pesos y contrapesos, mucho más que el régimen parlamentario. Mientras que en el régimen parlamentario los ministros forman parte del parlamento, en el ré- gimen presidencialista los poderes se equilibran; lo que en el primer caso se logra por la rivalidad entre los miembros del parlamento que pertenecen a distintos partidos, en el régimen presidencial norteamericano el equilibrio se da por el conﬂicto de competencia permanente entre el Congreso y el ejecutivo federal.

P   En un sistema presidencial —aﬁrma Lapalomba- ra—16 el presidente, quien es el jefe de Estado y de Maurice Duverger15 aﬁrma que la razón históri- gobierno a la vez, es independiente del poder legis- ca por la que en Europa se desarrolló el régimen lativo y por tanto no depende mayor ni continua- parlamentario, mientras que en Estados Unidos mente de éste para su existencia o sobrevivencia; se gestaba la institución presidencial, hay que los poderes legislativos y ejecutivo son interdepen- buscarla en las intensas luchas sociales que se dientes: el legislativo no esta obligado a aprobar libraron en el viejo continente a lo largo de los los proyectos de ley que provienen del ejecutivo. siglos  y . El presidente puede vetar las leyes del legislativo; En efecto, la lucha de clases y entre las frac- el presidente tiene la facultad de realizar nombra- ciones de clase fue el fundamento constitutivo de mientos, el legislativo tiene la facultad de autorizar los grupos parlamentarios, especialmente a par- o no recursos económicos; el ejecutivo puede ape- tir del momento en que la nobleza fue capaz de lar directamente al pueblo a través de plebiscitos y hacer valer sus derechos frente al poder soberano referendos, el legislativo puede juzgar y remover al del monarca. Al surgir la monarquía constitucio- presidente. El presidente tiene una gran injerencia nal en Inglaterra, el parlamento fue absorbiendo en la designación de los miembros del gabinete, en las funciones gubernamentales, hasta acuñar la la presentación de iniciativas de ley y en la prepa- frase “el rey reina, pero no gobierna”. 16 Citado por Javier Hurtado, El sistema presidencial mexi- 15 Maurice Duverger, Los partidos políticos, México, , cano: evolución y perspectivas, México, Universidad de 1965. Guadalajara/, 2001

59 ración del presupuesto. Se espera que el presidente es el pueblo quien decide quién poseería la razón: sea líder de su pueblo, y es éste quien lo elige. si el parlamento o el gobierno.

A lo anterior, habría que agregar que ni el pre- Juan Linz,18 por su parte, afirma que sidente ni los secretarios pueden ser miembros del Congreso y así como el presidente no tiene la diferencia más importante entre los regímenes facultades para disolverlo, tampoco el Congreso democráticos está en cómo se genera la autoridad puede emitir un voto de censura en su contra. Por del ejecutivo y su responsabilidad. En regímenes último, el presidente puede pertenecer a un par- presidenciales basados en la doctrina norteame- tido diferente al que tiene la mayoría en el Con- ricana de separación de poderes, la autoridad del greso. ejecutivo está generada por elecciones directas o Jorge Carpizo17 ha resumido así las caracterís- indirectas, y no es responsable ante la legislatura. ticas del régimen parlamentario: En los regímenes parlamentarios que se han ido desarrollando gradualmente en la Europa occiden- a) Los miembros del gabinete (gobierno, poder tal, la legislatura es la que genera la autoridad del ejecutivo) son también miembros del parlamento ejecutivo que, para sobrevivir políticamente, tiene (poder legislativo). que responder ante las mayorías legislativas. b) El gabinete está integrado por los jefes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos Es por ello que mientras en los regímenes presi- que por coalición forman la mayoría parlamenta- denciales el ganador lo gana todo y el perdedor lo ria. pierde todo, en los regímenes parlamentarios el c) El poder ejecutivo es doble: existe un jefe perdedor se convierte automáticamente en el lí- de Estado que tiene principalmente funciones de der de la oposición dentro del parlamento al cual representación y protocolo, y un jefe de gobierno pertenece; cuando la composición del parlamen- que es quien lleva la administración y el gobierno to es plural, el gobierno se integra con miembros mismo. de diferentes partidos que forman una coalición. d) En el gabinete existe una persona que tiene En los regímenes presidenciales, al no ser respon- supremacía y a quien se suele denominar primer sable el presidente ante el Congreso y al provenir ministro. ambos órganos (ejecutivo y legislativo) del sufra- e) El gabinete subsistirá siempre y cuando gio directo, el conflicto entre ellos es casi inhe- cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria. rente, a menos que el partido del presidente tenga f) La administración pública está encomenda- al mismo tiempo la mayoría en el Congreso. da al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la A lo anterior hay que agregar los problemas constante supervisión del parlamento. derivados, como en el caso mexicano, de la exis- g) Existe entre parlamento y gobierno un mutuo tencia de dos principios distintos para la elección control. El parlamento puede exigir responsabilidad del ejecutivo y del Congreso. En efecto, el ejecuti- política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros vo es elegido por un principio de mayoría simple o al gabinete. Además el parlamento puede negar (el ganador es el candidato que obtiene el mayor un voto de confianza u otorgar un voto de censura número de votos), en tanto que el legislativo se al gabinete, con lo cual éste se ve obligado admitir elige bajo una combinación del principio de ma- pero el gobierno no se encuentra desarmado frente yoría y del de representación proporcional (por el al parlamento, pues tiene la atribución de pedirle al mecanismo de listas plurinominales). jefe de Estado, quien generalmente accederá, que Es así como la Cámara de Diputados se in- disuelva el parlamento. Y en las nuevas elecciones tegra por 500 legisladores, 300 electos por el

17 Jorge Carpizo MacGregor, El presidencialismo mexica- 18 Juan Linz y Arturo Valenzuela (comps.), La crisis del pre- no, México, Siglo , 1978. sidencialismo, Madrid, Alianza, 1994.

60 principio de mayoría y 200 por representación no poder responder de manera unívoca a la pre- S A C proporcional (plurinominales), y el Senado por gunta fundamental: ¿quién representa al pueblo, I M Ó

128 legisladores, 64 senadores de mayoría (dos el presidente o los legisladores?, puesto que am- N O C

por cada entidad federativa), 32 senadores de bos tienen una legitimidad derivada del sufragio E O I primera minoría (uno por cada entidad) y 32 se- universal y directo. Ciertamente las funciones de C O S

nadores plurinominales. unos y otro están determinadas por el texto cons- S A I

Como nuestro espectro político se halla alta- titucional, pero en la práctica de gobierno fre- C N E I mente diversificado y la actual legislación elec- cuentemente se cruzan y los intereses partidistas C toral es muy laxa para el registro de partidos y con frecuencia se imponen a la razón de Estado. organizaciones políticas, a las que además se les Hay, pues, una legitimidad democrática dual y no proporciona financiamiento público, el pluripar- es posible pensar que sólo uno de ellos representa tidismo introduce nuevos elementos de comple- la voluntad popular. jidad para lograr lo que en sentido estricto es la El problema se complica aún más cuando se lógica de la democracia: llegar a acuerdos de go- trata de sistemas pluripartidistas, pues en el mo- bernabilidad. delo norteamericano clásico el presidencialismo En México desde sus orígenes como Estado se desenvuelve en el marco del bipartidismo, independiente, después del breve imperio de donde el presidente, aunque no cuente con la ma- Iturbide, el peso que el presidencialismo ha te- yoría en el Congreso, puede negociar con ella a nido en nuestra historia y en nuestra tradición partir de la fuerza relativa que representa su par- hacen difícil, si no es que imposible, pensar en la tido. En los sistemas pluripartidistas, en cambio, transición hacia un régimen parlamentario, aun- los acuerdos entre distintas y a veces polarizadas que no hay duda de la necesidad de restringir los fuerzas políticas se vuelven casi imposibles y con- otrora poderes absolutos del presidente de la re- ducen a la inmovilidad y a la ingobernabilidad. pública, ejercidos en forma arbitraria y personal. Ahí, como en ningún otro, son indispensables los De la presidencia imperial habremos de transitar pactos de gobernabilidad. a una nueva forma de presidencialismo, en que En el caso específico de México hoy tenemos al mismo tiempo acotemos y fortalezcamos a la un sistema pluripartidista con marcada domi- institución presidencial, pues de lo contrario es- nancia de tres partidos, ninguno de los cuales taríamos cancelando toda posibilidad de eficacia por sí mismo es capaz de constituir mayoría, aun y racionalidad en la toma de decisiones. en alianza con la suma de los partidos peque- ños. El régimen electoral que establece un doble H    principio para la composición de las cámaras, el    de mayoría y el de representación plurinominal, complica aún más las cosas, pues los electores Una de las características básicas de todos los re- votan por candidatos específicos y en virtud de gímenes presidenciales es la idea de que el titular las fórmulas electorales una parte del sentido del del ejecutivo tiene plena legitimidad democrá- voto mayoritario se diluye en las listas plurino- tica, pues ha sido elegido en forma directa por minales. el voto ciudadano; pero también el Congreso en La representación proporcional y las listas sus diferentes cámaras ha sido electo por el voto plurinominales tuvieron razón de ser cuando el directo, y en consecuencia también reclama esa espectro político era dominado por un solo par- legitimidad total. El presidente representa al eje- tido, pero en las condiciones actuales de com- cutivo, pero los diputados representan a la pobla- petitividad electoral resulta una redundancia (y ción y los senadores la vigencia del pacto federal. a veces una distorsión de la voluntad popular). Así, en los gobiernos donde el presidente de la En este tópico, una de las cuestiones que habría república no cuenta con la mayoría congresional, que someter a debate es la supresión de los di- es frecuente el conflicto entre ambos poderes al putados plurinominales, volviendo al principio

61 de elección por mayoría simple en cada distrito za política. Volver al principio de mayoría para electoral. Se simplificaría así la composición de la elegir a los senadores parecería la propuesta más Cámara de Diputados y se aclararía el problema racional, simplificando la composición de la Cá- de la representatividad. A fin de cuentas el prin- mara y reduciendo su número a 96 senadores. cipio a adoptar es el de “un voto por cada distrito Otra cuestión pendiente de discutir y resol- electoral”, el que objetivamente represente a la ver es la reelección inmediata de los legisladores, mayoría en ese distrito. ya que actualmente pueden ser reelectos pasado En el caso del Senado los senadores pluri- un periodo por lo menos. Quienes plantean la nominales son una aberración, puesto que son reelección inmediata afirman que de esa manera electos en circunscripciones que aglutinan a va- se fortalecería aún más a los órganos legislativos rias entidades, cuando la naturaleza de su repre- al contar con diputados y senadores con expe- sentación es la soberanía de los estados ante el riencia; sin embargo, al permitirse la reelección pacto federal. ¿Qué o a quiénes representan los pasado un periodo, en todas las legislaturas se senadores plurinominales? Por el mecanismo cuenta con legisladores que ya lo fueron alguna electoral actual representan no al pacto federal, vez, por lo que el argumento no es suficiente en ni a los estados ante éste, sino a la población de sí. En mi opinión la reelección inmediata daría las circunscripciones plurinominales, con lo cual origen a una falta de renovación de los cuadros se crea una duplicidad con la representación que partidistas. ostentan los diputados. El caso de los senado- Por lo que se refiere a la presidencia de la res de primera minoría es distinto, ya que ellos república, el pluripartidismo induce la partici- representan en cada entidad a la segunda fuer- pación de un número relativamente grande de

62 candidatos, con el resultado de que el ganador de Seguridad Pública, de Relaciones Exteriores y S A C frecuentemente obtiene menos de la mitad de del procurador general de la República, haciendo I M Ó

los sufragios. Al respecto, y con el propósito de intervenir en la decisión a una de las dos cámaras N O C

que la elección presidencial se resuelva con por (de diputados y senadores), o a ambas, según el E O I lo menos 50% más uno de los votos, subrayando caso. Por ejemplo, que el secretario de Hacienda C O S

así su legitimidad plena, es conveniente plantear y Crédito Público fuera ratificado por la Cámara S A I la conveniencia de la segunda vuelta electoral de Diputados; que los secretarios de Goberna- C N E I entre los dos contendientes que hayan alcanzado ción y de Seguridad fueran ratificados por ambas C el mayor número de votos en la primera vuelta, cámaras, al igual que el procurador general, y que si es que ninguno alcanza la mayoría absoluta fuera el Senado quien ratificara al secretario de (50% + 1). Relaciones Exteriores. Ello introduciría un ele- Por último, y de manera esquemática, men- mento de corresponsabilidad del legislativo con cionaremos el tema de los nombramientos del el ejecutivo que actualmente no existe, al mismo gabinete presidencial. Dada la trascendencia que tiempo que obligaría a los grupos partidistas en en los gobiernos actuales tienen las decisiones en el Congreso a llegar a acuerdos para las designa- materia de política económica, de política interior ciones estableciendo compromisos que sin duda y exterior y de seguridad nacional, cabría plan- mejorarían la rendición de cuentas. tearse las reformas constitucionales necesarias Muchos otros temas, como el veto presiden- para que se acotara la discrecionalidad del pre- cial y el juicio político quedan en el tintero y el sidente en los nombramientos de los secretarios tiempo no nos permite abordarlos siquiera suma- de Hacienda y Crédito Público, de Gobernación, riamente; quedarán, pues, para otra ocasión.

63 Si los tiempos de la presidencia omnipoten- En las nuevas condiciones los partidos polí- te y absoluta pertenecen al pasado, si el régimen ticos tendrán que volverse más representativos parlamentario parece no ser una alternativa y responsables ante la nación, y los actores polí- acorde con nuestra historia y nuestra tradición, ticos estarán sujetos a una opinión pública cada es evidente que la transición política mexicana, vez más crítica y exigente, y su actuación estará al margen de las anécdotas, está llevándonos ha- sometida a un escrutinio riguroso de los medios cia una forma de régimen presidencial acotado, de comunicación, que a la vez que medios se han en el que la rendición de cuentas de los respon- convertido también en actores políticos. sables del poder público se ha convertido ya en una prioridad insoslayable. El diseño de las ca- racterísticas específicas que definirán ese presi- F C Á es licenciado en so- ciología por la UNAM, se desempeña como profesor ti- dencialismo restringido, en un marco efectivo de tular “C” tiempo completo definitivo, especializado en división de poderes, algunas de las cuales hemos temas del sistema político mexicano y metodología de apenas perfilado en las páginas anteriores, es una las ciencias sociales, actualmente miembro de la Junta de las asignaturas que aún están pendientes. de Gobierno de la UNAM.