„Kontrola Państwowa” Nr 6/2011

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI

...ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.*

WARSZAWA Dwumiesięcznik – Rocznik 56: 2011 R. – NumeR 6(341) – LISTOPAD – GRUDZIEń KOMITET REDAKCYJNY

Zbigniew Cieślak, dr hab., prof. UKSW w Warszawie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Jagielski, prof. dr hab., Uniwersytet Warszawski Adam Lipowski, prof. dr hab., Polska Akademia Nauk Teresa Liszcz, dr hab., prof. UMCS w Lublinie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Mazur, dr, radca prezesa NIK Małgorzata Niezgódka-Medek, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna „Kontroli Państwowej” Czesława Rudzka-Lorentz, dr, radca prezesa NIK Janusz Witkowski, prof. dr hab., prezes Głównego Urzędu Statystycznego Marek Zająkała, p.o. dyrektora Departamentu Obrony Narodowej NIK

REDAKCJa

Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna, tel. 22 444-5311 Joanna Kulicka, redaktor, tel. 22 444-5401 Barbara Odolińska, redaktor, tel. 22 444-5781

Adres redakcji Najwyższa Izba Kontroli, 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 57

Nasz adres w Internecie e-mail: [email protected]; http://www.nik.gov.pl

„Kontrola Państwowa” znajduje się na liście czasopism naukowych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z liczbą 9 punktów za umieszczoną w niej publikację.

* Cytat na stronie tytułowej pochodzi z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej. Radości, która rozjaśni mrok wigilijnej nocy, ciepła spotkań przy świątecznym stole, nadziei, jaką niesie Boże Narodzenie, a w nadchodzącym roku 2012 pewności jutra i inwestycji wyłącznie w to, co trwałe

wszystkim Czytelnikom i Autorom życzy redakcja „Kontroli Państwowej”

Spis treści

Kontrola i audyt 8

Zbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski: Koordynacyjna funkcja kontrolingu w kontroli zarządczej 8 Prezentujemy nowy głos w toczącej się na łamach „Kontroli Państwowej” dyskusji związanej z kontrolą zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Do udziału w niej skłonił autorów artykuł Mariusza Matyska „Projektowanie modelu systemu kontroli zarządczej”, opublikowany w numerze 2/2011 KP, który podkreślał kompleksowość tego pojęcia, jak również doświadczenia związane z funkcjonowaniem Departamentu Kontrolingu w ZUS. Zdaniem autorów wprowadzenie kontroli zarządczej wymaga wzmocnienia funkcji koordynacyjnej w organizacji. Pomocne może się w tym okazać wykorzystanie narzędzi kontrolingowych.

Michał Bartoszewicz: Instrumenty kontroli nad rządem opozycji parlamentarnej 18 Opozycja w państwach demokratycznych bywa rozmaicie definiowana, różnią się też jej uprawnienia. Nie budzi jednak wątpliwości, że bez niej kontrola nad rządem miałaby najczęściej charakter formalny. Artykuł przedstawia wybór ważniejszych instrumentów kontroli Sejmu RP nad Radą Ministrów i administracją rządową, wykorzystywanych przede wszystkim przez opozycyjne kluby i koła, podejmuje też próbę oceny ich stosowania przez opozycję w ostatnich kadencjach parlamentu.

Józef Minkowski: Priorytetowe kierunki i główne obszary badań NIK w latach 2006–2011 39 Od 2012 r. zmieni się podejście do planowania zadań Najwyższej Izby Kontroli. Dotyczy to zarówno kontroli budżetowych, jak i pozostałych. Dotychczas polegało ono na określeniu priorytetów kontroli na trzy lata i corocznym wskazywaniu głównych

Nr 6/listopad-grudzień/2011 3 spis treści

obszarów kontrolnych. Właśnie kończy się kolejny trzyletni okres aktywności NIK. To okazja do przypomnienia, na czym koncentrowała się jej działalność.

USTALENIA KONTROLI NIK 48

Lech Oniszczenko, Józef Wojnarowski: Bezpieczeństwo zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny 48 Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny ze złóż krajowych. Chciano sprawdzić, czy działalność organów państwowych i spółek węglowych zapewni długofalowe dostawy krajowego surowca w stopniu zabezpieczającym potrzeby gospodarki oraz czy prawidłowo chronione są zasoby węgla kamiennego. Badaniami objęto osiem podmiotów, w tym ministra środowiska, ministra gospodarki, prezesa Wyższego Urzędu Górniczego oraz pięć spółek.

Marcin Kopeć: Pomoc państwa w dożywianiu 63 Od 2006 r. poza doraźnym wsparciem w wykonywaniu zadań własnych gminy otrzymują je także w ramach wieloletniego programu „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, którego celem jest m.in. poprawa zdrowia dzieci i młodzieży przez ograniczanie niedożywienia, upowszechnianie zdrowego stylu odżywiania, poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Z uwagi na doniosłość problemu oraz ujawnione nieprawidłowości, Najwyższa Izba Kontroli dwukrotnie zbadała skuteczność i prawidłowość realizacji programu w województwie małopolskim.

Lech Buchman: Zapewnianie lokali najuboższym 76 Obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych spoczywa na gminach. Mając na uwadze duże znaczenie działań władz publicznych w dziedzinie rozwoju takiego budownictwa oraz przeciwdziałania bezdomności, NIK przeprowadziła kontrolę pozyskiwania przez gminy lokali i pomieszczeń mieszkalnych dla osób najuboższych. Ocenie poddano także wykonywanie przez BGK zadań związanych z udzielaniem dofinansowania na tego typu przedsięwzięcia.

Urszula Stypułkowska: Opodatkowanie działalności z tytułu prowadzenia gier i zakładów 86 Nieprawidłowości, na skutek których budżet państwa tracił trudne do oszacowania kwoty, były przyczyną przeprowadzenia przez NIK badania opodatkowania działalności gospodarczej podatkiem od gier. Celem była ocena nadzoru i kontroli

4 kontrola państwowa spis treści

ministra finansów oraz podległych mu organów nad prowadzeniem gier i zakładów. Sprawdzono też prawidłowość udzielania zezwoleń na tego typu działalność oraz poboru należności budżetowych. Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Finansów oraz w pięciu województwach, badając w każdym z nich: izbę skarbową, izbę celną, jeden urząd skarbowy i jeden urząd celny.

Pozostałe kontrole NIK 97 Wyniki przekazane do publikacji w październiku i listopadzie 2011 r. – red. 97 Rubryka sygnalizuje zakończenie przez Najwyższą Izbę Kontroli badań w wybranych obszarach i opublikowanie ich w formie „Informacji o wynikach kontroli”. W tym numerze piszemy o kontroli: zapewnienia warunków bytowania i traktowania zwierząt; sprawowania nadzoru przez inspekcje państwowe nad fermami zwierząt futerkowych w woj. wielkopolskim; zapewnienia przez administrację rządową i samorządową dostępu do jezior; wykorzystania przez szkoły wyższe środków publicznych; zapobiegania otyłości u dzieci i młodzieży szkolnej; prowadzenia przez samorządy kontroli prędkości pojazdów; restrukturyzacji sektora przemysłu maszynowego; wykorzystania środków publicznych na pomoc materialną dla uczniów; przygotowania lotniska w Poznaniu-Krzesinach do utworzenia bazy samolotów F-16.

Państwo i społeczeństwo 99

Jan Walulik: Zasady just culture w badaniu wypadków i incydentów lotniczych 99 Artykuł podejmuje, w nawiązaniu do dochodzeń w sprawach wypadków i incydentów statków powietrznych oraz wykorzystania wyników tych badań, problematykę utrzymania odpowiedniej równowagi pomiędzy zapewnieniem bezpieczeństwa w lotnictwie a egzekwowaniem odpowiedzialności. Do podjęcia rozważań na ten temat skłoniły autora zmiany wprowadzone w ciągu ostatnich lat do załącznika 13 konwencji chicagowskiej oraz wejście w życie rozporządzenia z 20 października 2010 roku w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym i ostatniej nowelizacji Prawa lotniczego.

Zygmunt Kukuła: Wywiadownie gospodarcze 113 Informacje gospodarcze mogą być towarem. Firmy zajmujące się ich zbieraniem i dostarczaniem na zlecenie przedsiębiorców nazywane są wywiadowniami gospodarczymi. Przekazywane przez nie dane mają pomagać w podjęciu prawidłowej

Nr 6/listopad-grudzień/2011 5 spis treści

decyzji w biznesie. Autor przybliża w artykule pojęcia informacji gospodarczej i wywiadu gospodarczego, przedstawia podstawy prawne tego rodzaju działalności w Polsce oraz naruszenia przepisów związanych z branżą, która dopiero się u nas rozwija.

Współpraca międzynarodowa 122

Jacek Mazur: Uwarunkowania współpracy NIK i ETO – prowadzenie kontroli 122 Kontrolerom NIK, którzy uczestniczą w kontrolach Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w Polsce, potrzebna jest wiedza o jego trybie postępowania i metodyce badań. W przyszłości może ona ułatwić podejmowanie prób wspólnych kontroli. W październiku 2011 r. odbyły się w NIK warsztaty na ten temat. Program obejmował dwa rodzaje kontroli: dla celów wydania poświadczenia wiarygodności (DAS) – na przykładzie kontroli w obszarze rolnictwa i zamówień publicznych dotyczących funduszy strukturalnych oraz wykonania zadań – na przykładzie kontroli funduszy strukturalnych i środków na wspólną politykę rolną.

Ewa Miękina: Zebranie Komitetu Kontaktowego 129 Prezesi najwyższych organów kontroli państw Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, tworzący Komitet Kontaktowy, spotkali się w Luksemburgu 13-14 października 2011 r. na dorocznym zebraniu. Zajęli się m.in. wpływem europejskiego okresu oceny na działalność NOK; kontrolami dotyczącymi spraw związanych z UE; zagadnieniami związanymi z zapewnieniem wiarygodności krajowych statystyk; projektem rozporządzenia finansowego w sprawach budżetu UE, Europejskim Mechanizmem Stabilizacyjnym; sprawozdaniami grup roboczych.

ZBYSŁAW DOBROWOLSKI: Rola NOK w zwalczaniu oszustw i korupcji 135 W Budapeszcie pod koniec listopada 2011 r. odbyło się międzynarodowe seminarium poświęcone tytułowym zagadnieniom. Wzięli w nim udział przedstawiciele najwyższych organów kontroli (NOK) krajów Grupy Wyszehradzkiej – Czech, Polski, Słowacji i Węgier oraz Armenii, Bułgarii, Chorwacji, Holandii, Macedonii, Mołdawii, Rosji, Serbii i Słowenii, a także Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, węgierscy prokuratorzy, goście z ambasad USA i Francji. Artykuł przybliża poruszone tematy.

6 kontrola państwowa spis treści

Z życia NIK 137

Reorganizacja zakończona; Wymiana doświadczeń; Zarządzanie wiedzą o kontrolach informatycznych; Porozumienie z GIODO; Prezes NIK reprezentuje INTOSAI – red. 137 W NIK dobiegły końca zmiany dotyczące struktury i organizacji pracy poszczególnych jednostek, spowodowane nowelizacją ustawy o NIK. NIK poprosiła audytorów z najwyższych organów kontroli Danii, Litwy, Austrii i Holandii o przeprowadzenie w Izbie przeglądu partnerskiego; sama udostępniła duńskiemu NOK „Pomocnik kontrolera”. Izba przejęła kierownictwo w działającej w ramach EUROSAI podgrupie ds. projektu e-Government i zaproponowała nowe narzędzie do zarządzania wiedzą. Prezes NIK zawarł porozumienie z Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych dotyczące współpracy obu instytucji. INTOSAI powierzyła prezesowi NIK Jackowi Jezierskiemu funkcję reprezentanta w Radzie Standardów Audytu Wewnętrznego przy Instytucie Audytorów Wewnętrznych.

Sygnały o książkach 140

Roczny spis treści w języku polskim 142

Roczny spis treści w języku angielsku 150

Contents 158

Informacja dla Czytelników i Autorów 163

Informacja dla Prenumeratorów 164

Nr 6/listopad-grudzień/2011 7 Kontrola i audyt

Kontrola zarządcza Koordynacyjna funkcja kontrolingu

Komórka kontrolingu może pełnić funkcję koordynatora działań w systemie kontroli zarządczej. Wynika to z jej uprawnień do prowadzenia monitoringu oraz udziału w procesie deklaracji i opisu celów na poziomie strategicznym i operacyjnym. Dowodzą tego kilkuletnie doświad- czenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zbigniew Derdziuk czej, zdefiniowanej jako „ogół działań Adam Niedzielski podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgod- Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. ny z prawem, efektywny, oszczędny wprowadziła pojęcie kontroli zarząd- i terminowy”1. Kontrola zarządcza to

1 Art. 68 ust. 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.).

8 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt zatem o wiele więcej, niż tylko trady- sowym, ale również spektrum innych cyjnie pojmowane prowadzenie kontro- działań związanych z zarządzaniem jed- li czy audytu; to sposób sterowania lub nostką, ukierunkowanych na osiąganie zarządzania jednostką, ukierunkowany wyników. na realizację celów i zadań przy nałożo- Do zabrania głosu na temat kontroli nych kryteriach legalności, efektywno- zarządczej skłonił nas artykuł Mariusza ści, oszczędności i terminowości. Matyska „Projektowanie modelu syste- Kontrola zarządcza wywodzi się z an- mu kontroli zarządczej”, opublikowany gielskiego terminu internal control, od- w „Kontroli Państwowej”5, który pod- noszącego się do wewnętrznego mecha- kreślał kompleksowość tego pojęcia, jak nizmu sterowania organizacją. Początki również doświadczenia związane z funk- kontroli zarządczej w polskiej admini- cjonowaniem Departamentu Kontrolin- stracji związane są z pojęciami kontro- gu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecz- li finansowej i audytu wewnętrznego. nych. Naszym zdaniem, wprowadzenie Poprzednia ustawa o finansach publicz- kontroli zarządczej wymaga wzmocnie- nych definiowała kontrolę finansową nia funkcji koordynacyjnej w organiza- jako dotyczącą „procesów związanych cji, która pozwala uzyskać efekt synergii z gromadzeniem i rozdysponowaniem przy tak szerokim rozumieniu tego po- środków publicznych oraz gospodaro- jęcia. waniem mieniem”2. Z kolei zadaniem audytu wewnętrznego było przepro- Kontroling a kontrola zarządcza wadzanie samooceny w zakresie kon- Określenie „kontroling” wywodzi się troli finansowej, a koordynacja audytu z angielskiego terminu control – stero i kontroli finansowej miała być domeną wać. Taką właśnie funkcję akcentują Ministra Finansów (wcześniej Głównego wszystkie definicje kontrolingu, a zatem Inspektora Audytu Wewnętrznego)3. oznacza on system koordynacji planowa- W rezultacie ten wewnętrzny mecha- nia, kontroli oraz kierowania organizacją, nizm sterowania organizacją (internal zorientowany na realizację celów6. control) został pozbawiony szerokiego Przyjrzyjmy się kontrolingowi w kon znaczenia – abstrahował od funkcji ca- tekście poszukiwania podobieństw do łościowego sterowania jednostką4. Stąd kontroli zarządczej. Po pierwsze, można pojawiła się konieczność wprowadzenia zauważyć kompleksowość obu pojęć. Za- kontroli zarządczej, obejmującej nie tyl- równo kontrola zarządcza, jak i kontro- ko czynności kontrolne w zakresie finan- ling, dotyczą wielu aspektów funkcjono-

2 Art. 47 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 ze zm.). 3 Art. 48 oraz 62-63 wyżej cytowanej ustawy. 4 Patrz ppkt f) uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych (2009). 5 M. Matysek: Projektowanie modelu systemu kontroli zarządczej, „Kontrola Państwowa” nr 2/2011. 6 Patrz m.in. M. Dołhasz, J. Fudaliński, M. Kosala, H. Smutek: Podstawy zarządzania. Koncepcje – strategie – zastosowania, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 9 kontrola i audytx xZbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski wania organizacji. W definicji kontroli kontroli zarządczej, powinny bazować zarządczej znajduje to odzwierciedlenie na precyzyjnej definicji celów, bo to one w sformułowaniu „ogół działań”, nato- – zgodnie z obiema definicjami – są wy- miast w definicji kontrolingu wskazane znacznikiem ogółu działań w kontro- są trzy obszary: planowanie, kontrola li zarządczej i koordynacji w przypadku i kierowanie, które podlegają reżimowi kontrolingu. Zgodnie z wymaganiami koordynacji pod kątem realizacji celów. kontroli zarządczej, jednostki finansów Warto zauważyć, że kontroling nie ogra- publicznych są zobowiązane do przed- nicza się do konkretnych funkcji organi- stawiania planu działalności, który musi zacji, przez co można przyjąć, że koor- zawierać deklarację celów do realizacji dynacja może dotyczyć pełnego zakresu na dany rok wraz z przypisaniem pożą- funkcjonalnego. danych wartości wskaźników7. Oprócz Drugie spostrzeżenie dotyczy rozu- tego, od kilku lat w administracji funk- mienia roli kontroli pojmowanej trady- cjonuje budżet zadaniowy, który wiąże cyjnie, czyli działań związanych z po- wskaźniki realizacji celów z poziomem równaniem stanu faktycznego z pożą- przyznawanych środków budżetowych. danym bądź wymaganym. W wypadku Elementy te wprowadziły orientację na obu kategorii kontrola jest elementem cele, zgodną z duchem new public mana składowym. Wartość kontroli – zarów- gement8. Popatrzmy na to w kontekście no z punktu widzenia kontrolingu, jak obszarów objętych koordynacją kontro- i kontroli zarządczej – jest określona lingu. Występuje tam przede wszystkim w kontekście realizacji celów i zadań or- planowanie, które w administracji w co- ganizacji. Oznacza to, że kontrola jest raz większym stopniu bazuje na struktu- skuteczna, o ile zapobiega powstawaniu rze budżetu zadaniowego i celów dekla- w przyszłości niepożądanych odchyleń. rowanych w planach działalności. Ozna- Jest to o tyle ciekawa konkluzja, że na- cza to, że kategoria kontroli zarządczej kazuje zmienić optykę postrzegania re- również uwzględnia aspekt planistyczny, zultatów czy wyników kontroli: nie od gdyż bez deklaracji celów nie można mó- strony efektów finansowych wykrytych wić o skutecznej kontroli zarządczej. nieprawidłowości, lecz pod kątem wyce- Zarówno kontroling, jak i kontrola zany zmniejszenia ryzyka wystąpienia in- rządcza, są silnie ukierunkowane na sys- cydentów. tematyczną obserwację, która swoim za- Kolejne podobieństwo dotyczy wagi kresem obejmuje wszystkie istotne ele- problemu definiowania celów. Wszyst- menty wpływające na rezultat działania. kie działania, zarówno o charakterze Ta systematyczna obserwacja wymaga kontrolingowym, jak i objęte zakresem precyzyjnego systemu informacji zarząd-

7 Art. 70 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych. 8 Więcej na temat orientacji na cele, jako realizacji filozofii new public management, czyt. [w:] Moderniza- cja ZUS – New Public Management w praktyce, „ThinkTank” nr 2 (9), lato 2011.

10 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt czej, dostarczającego na bieżąco wiedzy to przede wszystkim: wyspecyfikowanie oraz pozwalającego podejmować działa- kryteriów weryfikacji w przypadku kon- nia korygujące i dostosowawcze w razie troli zarządczej oraz koordynująca rola zagrożenia realizacji celów. Oznacza to, kontrolingu, podczas gdy kontrola za- że implikacją obu kategorii jest posia- rządcza to ogół działań. danie aktualnych informacji z systemu Czy zatem kontroling i kontrola za- monitoringu. Nie chodzi tutaj o infor- rządcza są pojęciami tożsamymi? Na- mację kontrolną, pojawiającą się z pew- szym zdaniem, jedno pojęcie dopełnia nym opóźnieniem, ale o zasób informa- drugie, czyli kontroling w swojej funkcji umożliwiający bieżące śledzenie re- cji koordynującej jest komplementar- alizacji celów, aby skutecznie działać/ ny względem „ogółu działań” kontro- koordynować. Aktualna informacja jest li zarządczej. Działania podejmowane podstawą podejmowania dobrych decy- w kontroli zarządczej wymagają koordy- zji zarządczych, obarczonych możliwie nacji pod kątem realizacji celów. Ta zaś małym ryzykiem. powinna się opierać na rzetelnym mo- Mamy zatem do czynienia z sytu- nitoringu prowadzonym podczas reali- acją, w której obie kategorie w podob- zacji funkcji kontrolingowej. Taką tezę nym stopniu kładą nacisk na planowanie potwierdzają nie tylko teoretyczne roz- (w aspekcie celów), przypisują taką samą ważania przedstawione powyżej, ale rolę tradycyjnie pojmowanej kontroli (jej również praktyka funkcjonowania De- znaczeniu dla osiągania celów) oraz na- partamentu Kontrolingu w Zakładzie rzucają pośrednio warunek sprawnego Ubezpieczeń Społecznych. kierowania/działania w postaci systemu informacji zarządczej pochodzącej z mo- Kontroling w Zakładzie nitoringu. Prowadzi to do wniosku, że Ubezpieczeń Społecznych celem zarówno kontrolingu, jak i kontroli Departament Kontrolingu (DK) powstał zarządczej jest stworzenie swoistego sys- w strukturze Zakładu Ubezpieczeń Spo- temu samoregulacji, który ma zdolność łecznych (ZUS lub Zakład) w 2008 r. dokonywania autokorekty. Inaczej mó- Jego główne zadanie zostało zdefiniowa- wiąc, pojawianie się autokorekty w dzia- ne w regulaminie organizacyjnym jako łaniu organizacji jest dowodem na istnie- „zarządzanie kosztami – przez ich anali- nie mechanizmu kontrolingu bądź kon- zę i kontrolę – prowadzące do optyma- troli zarządczej. lizacji wydatkowania środków finanso- Podobieństw między obiema katego- wych Zakładu”. Od 2010 r. DK realizuje riami jest zatem wiele. Należą do nich: zadania z zakresu zarządzania strategicz- kompleksowość; orientacja na cele, czy- nego, a od 2011 r. pełni funkcję koordy- li rola kontroli, planowania i kierowania natora kontroli zarządczej. Jest też od- w kontekście realizacji celów; rola in- powiedzialny za pozyskiwanie funduszy formacji zarządczej; wprowadzenie me- europejskich. chanizmu samoregulacji. Mniej nato- Powołanie DK nastąpiło w efekcie miast jest elementów różniących je. Są dwóch zdarzeń: audytu kosztów ZUS,

Nr 6/listopad-grudzień/2011 11 kontrola i audytx xZbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski przeprowadzonego w 2006 r. przez fir- go w przeliczeniu na zatrudnionych. Idea mę doradczą Deloitte Business Consul- tej analizy sprowadzała się do poszuki- ting9, oraz kontroli kosztów funkcjonowania i wyznaczania wzorca, który staje wania Zakładu, przeprowadzonej przez się punktem odniesienia w działalności NIK w latach 2006–200710. firmy, czyli dokładnie do istoty bench- Oba badania wskazywały jednoznacz- markingu11. nie na konieczność wzmocnienia kom- Zintensyfikowana od jesieni 2009 r. petencji analitycznych ZUS w sferze praca nad benchmarkingiem w ZUS kontroli kosztów. Zalecenia NIK kon- oraz włączenie DK do systemu zarzą- centrowały się na potrzebie podjęcia dzania jednostką pozwoliły wykształcić konkretnych działań; wymieniono mię- swego rodzaju kulturę pomiaru w or dzy innymi „przeprowadzenie anali- ganizacji i promować myślenie o stan- zy realizowanych przez ZUS procesów dardach działania, wykraczając zdecy- obsługi ubezpieczeń w celu opracowa- dowanie poza obszar kosztowy. W kon nia jednolitych metod i standardów re- sekwencji prowadzenia analiz bench- alizacji zadań, uwzględniających normy markingowych podjęto wiele inicjatyw uzasadnionych ekonomicznie kosztów standaryzacyjnych. Jako najciekawsze ich wykonania” oraz „stosowanie analizy należy wymienić: renegocjację umów kosztów, uwzględniającej alternatywne z zewnętrznymi podmiotami świad- metody pozyskiwania towarów i usług”. czącymi usługi informatyczne, standa- Rekomendacje przedstawione przez fir- ryzację floty samochodowej (zasobów mę Deloitte wskazywały natomiast kon- i kosztów), standaryzację zasad podró- kretne narzędzie tych analiz w postaci ży służbowych związanych z prowa- benchmarkingu wewnętrznego kosztów dzeniem kontroli płatników, zainicjo- jednostkowych. Według założeń Delo- wane niedawno w ZUS tworzenie in- itte, narzędziem kontroli i optymalizacji formatycznych centrów usług. Oprócz kosztów powinna być analiza porównaw- tego standardy kosztów wyznaczane cza kosztu jednostkowego między od- w trakcie benchmarkingu stały się działami ZUS. W tym celu wyodrębnio- podstawą limitowania środków budże- no pięć grup kosztowych: koszty osobo- towych dla oddziałów. Benchmarking we, telekomunikacyjne, informatyczne, przyniósł zatem rezultaty w postaci bar- nieruchomości oraz pozostałe, a następ- dzo konkretnych inicjatyw proefektyw- nie w każdej grupie dokonano zestawie- nościowych, ale nie do przecenienia jest nia kosztu jednostkowego, definiowane- jego wpływ na zmianę kultury organi-

9 Audyt kosztów działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z punktu widzenia efektywności działania oraz realizacji działań ustawowych (system kontrolingowy), Deloitte, Warszawa 2006. 10 Informacja o wynikach kontroli kosztów funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, NIK, Warsza- wa 2008. 11 Patrz szerzej: Ch. E. Bogan: Benchmarking jako klucz do najlepszych praktyk. Wykorzystuj pomysły najlepszych firm, Helion, Gliwice 2006.

12 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt zacji, ewoluującą w kierunku myślenia centracji działalności na mierzonych o rezultacie działalności. Ta zmiana men- obszarach. W efekcie tego większość talności została wzmocniona kolejnym wskaźników – a co za tym idzie obsza- bodźcem, którym był system oceny pra- rów działalności – poprawiła się w za- cy oddziałów wychodzący poza obszar uważalny sposób. Aby zredukować ryzy- finansowy. ko „zaniedbania” działalności nieobjętej Od początku 2010 r. w ZUS funk- bezpośrednio systemem oceny, wpro- cjonuje system oceny pracy oddziałów. wadzony został mechanizm minimalne- Ocena przeprowadzana jest w okresach go progu aktywności w postaci dodat- kwartalnych, a przedmiotem rozliczenia kowych parametrów, monitorowanych są wskaźniki zgrupowane w trzech płasz- obok głównej oceny. W skrajnych wy- czyznach: sprawności, jakości i efektyw- padkach budowania wyniku przez za- ności finansowej. Wskaźniki sprawności niedbanie innych obszarów uruchamiany koncentrują się na terminowości obsłu- jest mechanizm „karania”, polegający na gi wniosków oraz procencie załatwio- przesuwaniu w dół w rankingu oddzia- nych spraw. Wskaźniki jakości to odsetki łów prowadzących wskazaną działalność błędów oraz średni czas realizacji wnio- poniżej wymaganego progu. sków. W płaszczyźnie efektywności fi- System oceny okazał się skutecznym nansowej znajdują się wskaźniki wydaj- narzędziem diagnozowania problemów ności i kosztów jednostkowych. Wskaź- zarządczych. Widać to było przy wpro- niki te zostały zdefiniowane w siedmiu wadzaniu nowych wskaźników, które obszarach działalności Zakładu, któ- z początku charakteryzowały się duży- rymi są: obsługa klientów, prowadze- mi rozpiętościami między oddziałami, nie kont płatników składek, prowadze- a z czasem – w wyniku działań standa- nie kont ubezpieczonych, świadczenia ryzacyjnych – osiągały zbliżone wartości krótkoterminowe (zasiłki), świadcze- przy zwiększającej się średniej. Można nia długoterminowe (emerytury i ren- powiedzieć, że system oceny w zakre- ty), orzecznictwo lekarskie oraz kontro- sie standaryzacji okazał się skuteczniej la płatników składek. Przy zestawianiu szym narzędziem niż sam benchmarking, rankingu oddziałów – nawiązującego z którego się wywodził. w swej idei do wcześniej wypracowanego System oceny stał się również platfor- benchmarkingu – wskaźniki są sumowa- mą zarządzania oddziałującą na niższy ne po wcześniejszej normalizacji, to jest poziom jednostek podległych oddziałom po sprowadzeniu ich do wspólnej, po- ZUS (inspektoraty, biura terenowe). Po- równywalnej podstawy. nadto, w kontekście kontroli zarządczej, Wprowadzenie mechanizmu oceny wraz z wprowadzeniem konieczności było faktycznie zastosowaniem mecha- opracowania planu działalności, zasilił nizmu zarządzania zorientowanego na go wskaźnikami, dostarczając jednocze- osiąganie rezultatów. Ocena dokonywa- śnie gotową konstrukcję monitorowania na przez pryzmat obiektywnych wskaź- realizacji tego planu. Wskaźniki z prze- ników przyniosła wyraźny efekt kon- prowadzonej oceny stały się naturalnym

Nr 6/listopad-grudzień/2011 13 kontrola i audytx xZbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski - lekarskie Orzecznictwo zje dotyczące orzecznictwa lekarskiego Terminowość Terminowość wydania orzeczeń rozpatrzonych w czasie do 45 dni Kontrola zaświadczeń lekarskich Błędne decy - Krótko terminowe Terminowość Terminowość wypłat świad - czeń krótkoter minowych Terminowość wydawania decyzji i wyja - śnień dotyczą - świadczeń cych - krótkotermino wych Nadpłaty w świadcze - - niach krótko terminowych Realizacja wniosku o decyzję orzeczniczą lub wyjaśnienie

Świadczeniowe Długo terminowe Terminowość Terminowość wnio - realizacji sków emerytal - no-rentowych realizacji Stopień wniosków eme - rytalno-rentowych Błędne decyzje dotyczące świadczeń dłu - goterminowych C zas realizacji wniosku o świadczenie emerytalno- -rentowe składek Kontrola Kontrola płatników płatników Realizacja zobo - wiązań ustawo - wych w zakresie płatników kontroli składek zatrudnia - jących 21 i więcej ubezpieczonych Realizacja zobo - wiązań ustawo - wych w zakresie płatników kontroli składek zatrudnia - jących od 1 do 20 ubezpieczonych Wynik finansowy płatników kontroli składek Wynikowość płatników kontroli składek Realizacja dochodów Ściągal - ność Docho - dzenie należności U porząd - kowanie kont Zabez - pieczenie zadłużenia Dochodowe i składki Ubezpieczenia U porządkowanie kont potencjalnych emerytów Terminowość wydawania decyzji w zakresie ubezpieczenia Wydawanie zaświadczeń dla ubezpieczonego Błędne decyzje dotyczące ubezpie - czeń społecznych dochodów realizacji i klienta Obsługa

C zas oczekiwania klienta Błędnie - wprowa dzone dane ubezpiecze - niowe Zasilanie systemu Koszt jednostkowy (przypadający na 1 zatrudnionego w komórkach biznesowych) w poszczególnych obszarach kosztowych obszarach Wydajność w komórkach biznesowych poszczególnych w biznesowych) komórkach w zatrudnionego 1 na (przypadający jednostkowy Koszt

błędu czasu

Wskaźniki monitoringu poszczególnych obszarów działalności Z US Wskaźniki monitoringu poszczególnych obszarów

- Aspekt Aspekt

- ności SPRAWNOŚĆ

działal Obszar

Tabela 1. Tabela JAKOŚĆ NOŚĆ E F KTYW Płaszczy oceny zna Źródło: Źródło: Zarządzenie nr 43 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lipca 2011 w r. sprawie wprowadzenia „Zasad dokonywania oceny oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych”. pracy

14 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt zasobem informacyjnym w kontekście wany system zarządzania strategicznego, budowy struktury budżetu zadaniowego opierający się na zrównoważonej karcie dla ZUS i zarządzanych przez niego fun- wyników (balanced scorecard). Znalazł duszy. W tym ostatnim wypadku struk- on odzwierciedlenie w przyjętej przez tura kontrolingowa przejęła ciężar koor- Zarząd ZUS „Strategii przekształceń dynacji budżetu zadaniowego, który na Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na ogół obarczał komórki księgowości. lata 2010–2012”12. Nadrzędny cel stra- Warto wspomnieć o jeszcze jednej funk tegii to orientacja na klienta, czego wy- cji systemu oceny. Na początku jego dzia- razem jest waga przypisywana poszcze- łania bardzo często podnoszony był ar- gólnym płaszczyznom oceny, uwzględ- gument braku porównywalności między niająca różne ich znaczenie dla odbiorcy oddziałami. Pojawiały się głosy wskazu- usług ZUS (priorytet dla sprawności i ja- jące na różnice w wewnętrznej struktu- kości). W ramach realizacji celu nadrzęd- rze organizacyjnej czy też w odniesieniu nego Zakład planuje wdrożenie elektro- do etatyzacji, rozumianej jako poziom nicznej platformy usług, umożliwiającej zatrudnienia względem realizowanych załatwianie wielu różnych spraw bez ko- zadań. Dyskusja na ten temat doprowa- nieczności wizyty w placówce ZUS, oraz dziła w 2011 r. do podjęcia dwóch du- wdrożenie zarządzania procesowego jako żych projektów: standaryzacji organiza- elementu ukierunkowania działalności na cyjnej oraz standaryzacji zatrudnienia. jakość i sprawność świadczonych usług. Pierwszy polegał na opracowaniu no- Cele strategii objęły cały ZUS. Po- wych regulaminów organizacyjnych dla szczególne piony funkcjonalne zosta- wszystkich 43 oddziałów ZUS – zgodnie ły zobowiązane do przygotowania tak ze strukturą wzorcową. Drugi – na wy- zwanych polityk obszarowych, zawie- znaczeniu normatywu zatrudnienia dla rających deklaracje celów dla komórek oddziału, który stanowi punkt odniesie- organizacyjnych centrali Zakładu od- nia przy ocenianiu zasadności wniosków powiedzialnych za prowadzenie poli- o otwieranie rekrutacji. W tym wypad- tyk oraz tworzenie standardów. DK za- ku zgodę na rekrutację otrzymują jedy- proponował standard tworzenia polityk nie te oddziały, których bieżący stan za- oraz odegrał rolę konsultanta w proce- trudnienia jest mniejszy od normatywu. sie ich określania. W efekcie opracowa- Kolejnym etapem rozwoju kontrolingu no osiem polityk obszarowych (obsługa w ZUS było przyznanie mu kompetencji klienta, pobór dochodów i zarządzanie w zarządzaniu strategicznym. Po znacz- płynnością, świadczenia, informatyka, nym zaawansowaniu w opisie ilościo- organizacja, zasoby ludzkie, zasoby rze- wym działalności Zakładu został opraco- czowe, informacja i wiedza).

12 Tekst „Strategii” opublikowany został na stronie ; więcej na jej temat [w:] Z. Derdziuk, A. Niedzielski: Nowa jakość zarządzania w administracji publicznej – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, „Controlling i Rachunkowość Zarządcza” nr 11/2010, Infor.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 15 kontrola i audytx xZbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski

Tabela 2. Główne cele strategii ZUS i ich mierniki Cel Miernik Zwiększenie liczby Liczba różnych rodzajów wniosków możliwych do złożenia elektronicznych kontaktów za pośrednictwem Elektronicznego Urzędu Podawczego z klientem (e-ZUS) Liczba wniosków złożonych za pośrednictwem Elektronicznego Urzędu Podawczego w stosunku do liczby wniosków ogółem składanych do ZUS Zwiększenie skuteczności Syntetyczny wskaźnik sprawności realizacji procesów Syntetyczny wskaźnik jakości Zwiększenie efektywności Syntetyczny wskaźnik wydajności organizacyjnej Kontrola efektywności Poziom zmienności syntetycznego wskaźnika kosztu jednostkowego finansowej

Źródło: Patrz przypis 12.

Strategia, wraz z politykami obsza- bazę danych kontrolingu, stworzoną rowymi opracowanymi przez poszcze- w hurtowni danych SAP. W kontrolin- gólne piony funkcjonalne ZUS, dostar- gowej bazie znajdują się też dane pocho- czyła zbioru 83 celów strategicznych. dzące z innych rejestrów, które zasilają Dodając do nich cele operacyjne, mo- ją na zasadzie importu. Wprowadzenie nitorowane w systemie oceny, uzyska- struktury kontrolingowej dało w przy- no kompleksową mapę celów, pozwala- padku ZUS efekt integracji zasobów in- jącą – zgodnie z istotą kontrolingu – na formacyjnych, wcześniej silnie rozpro- sterowanie instytucją o tak olbrzymiej szonych. skali działalności. Stosowanie narzędzi kontrolingo- Warto wspomnieć o jeszcze jednym wych w postaci benchmarkingu, sys- aspekcie działania struktury kontrolin- temu oceny oddziałów i zrównowa- gowej, która dla skuteczności monito- żonej karty wyników doprowadziło ringu musiała zintegrować zasoby infor- do poprawy realizacji celów i efek- macyjne z różnych obszarów działalno- tywności działania Zakładu Ubezpie- ści Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. czeń Społecznych. Znajduje to od- Zaczęto od kosztów, o których szero- zwierciedlenie we wskaźnikach sa- ka informacja jest dostępna w hurtow- tysfakcji klientów monitorowanych ni danych programu SAP, wdrożonego przez ZUS, jak również w dynamicz- w ZUS w 2010 r. nej zmianie wizerunku; wedle wyni- Drugim elementem zasobu informa- ków badań prowadzonych przez Cen- cyjnego są dane o parametrach spraw- trum Badania Opinii Społecznej, ności i jakości działania, pochodzą- w latach 2009–2011 poziom akcepta- ce z Kompleksowego Systemu Infor- cji dla działania Zakładu US wzrósł matycznego (KSI) ZUS. Zasilają one z 20 do 35%. Możliwości poprawy są

16 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt nadal duże, ale z pewnością zmiana na W sektorze finansów publicznych trudno lepsze jest dostrzegalna13. liczyć na gotowe rozwiązania. Tym bardziej więc komórka kontrolingowa może Wnioski permanentnie realizować projekt rozbu- Komórka kontrolingu może odegrać rolę dowy i automatyzacji systemu monito- koordynującą w systemie kontroli za- rowania realizacji zadań, pełniąc funk- rządczej. Wynika to z jej uprawnień do cję odbiorcy i zarządzającego zaawan- monitoringu oraz udziału w procesie de- sowanymi systemami informatycznymi klaracji i opisu celów na poziomie strate- w tym zakresie. gicznym i operacyjnym. Oba te elemen- Administracja polska, wdrażająca orien ty, to jest wskazywanie celów oraz mo- tację na cele, musi wzmacniać swój nitorowanie ich realizacji, są wymienia- potencjał analityczny, aby efektywne jako zasadnicze w komunikacie nr 23 nie zarządzać wciąż rosnącym zaso- ministra finansów z 16 grudnia 2009 r. bem informacji i podejmować decyzje w sprawie standardów kontroli zarząd- obarczone jak najmniejszym ryzykiem czej dla sektora finansów publicznych14. na podstawie wszechstronnego oglądu Naszym zdaniem, nie musi to być komór- i analizy sytuacji. Administracje nie- ka stricte kontrolingowa. Odrębna struk- których krajów, dostrzegając taką ko- tura ma swoje zalety (większa niezależ- nieczność, wprowadziły odpowiednie ność decyzyjna, ukierunkowanie strate- rozwiązania instytucjonalne. Zwłasz- giczne itp.), ale kompetentna komórka cza kraje anglosaskie czy rozwijające analityczna z przypisanymi kompeten- się – korzystające z ich wzorców, mogą cjami do monitorowania i „pilnowania” pochwalić się funkcjonowaniem biu- standardu tworzenia wskaźników reali- ra głównego ekonomisty, który – przez zacji celów (KPI) może również spełnić analizę i doradztwo – wspiera działal- funkcję koordynacyjną, pozwalającą uzy- ność danego urzędu15. skać lub zwiększyć efekt synergii związa- ny z istnieniem kontroli zarządczej. Skuteczna koordynacja – bez wzglę- Zbigniew Derdziuk, prezes du na jej organizacyjne umiejscowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – wymaga rozbudowy zasobu informacji Adam Niedzielski, dyrektor i narzędzi stosowanych do pozyskiwania Departamentu Kontrolingu w ZUS i przetwarzania informacji zarządczej.

13 Oceny instytucji publicznych, CBOS, Warszawa, wrzesień 2011 r. 14 Patrz pkt 2.6 wstępu w załączniku do przytoczonego komunikatu. 15 Biuro głównego ekonomisty funkcjonuje m.in. w Kanadzie: w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Han- dlu Międzynarodowego, a także w Stanach Zjednoczonych: w Departamencie Rolnictwa, Urzędzie Paten- towym i Znaków Towarowych, Departamencie Handlu.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 17 kontrola i audytx x

Doświadczenia ostatnich kadencji Sejmu Instrumenty kontroli opozycji nad rządem

Przepisy regulujące zadania polskiego parlamentu nie stanowią wprost o roli opozycji. Jest ona jednak nie do przecenienia, zwłaszcza jeśli chodzi o wypełnianie przez Sejm funkcji kontrolnej. Problemy wewnętrzne partii oraz niedoskonałości procedur sprawiają jednak, że opozycja parlamentarna słabo wykorzystuje narzędzia kontroli rządu i jego administracji. Poszukując sposobu zmiany tego stanu rzeczy, warto skorzystać z rozwiązań funkcjonujących w państwach o podobnym modelu rządów.

Michał Bartoszewicz go człowieka, rozumiejącego pojęcie partii politycznej1. Słowo to pochodzi Parlament – jako przedstawicielstwo od łacińskiego oppositio (opór), zapo- narodu – powinien być wyrazicielem średniczonego przez angielskie oppo jego różnych idei, poglądów i dążeń. site (naprzeciw, przeciwko). Mianem Brak takich różnic w dłuższym okresie opozycji parlamentarnej można okre- mógłby stanowić zagrożenie dla demo- ślić jedną lub kilka partii politycznych kracji, czego – biorąc pod uwagę histo- dysponujących mandatami w parla- rię polityczną Polski po II wojnie świa- mencie (izbach parlamentu) i w trak- towej – nie trzeba uzasadniać. Wyda- cie kadencji parlamentu niekształtują- je się, że nie jest celowe definiowanie cych rządu, zajmujących wobec niego pojęcia „opozycja”, gdyż mieści on się pozycję co najmniej sceptyczną. Nie w słowniku przeciętnie wykształcone- jest to definicja uniwersalna, ponieważ

1 Pojęcie opozycji politycznej szeroko omawia S. Bożyk: Opozycja parlamentarna w Sejmie RP, Warszawa 2005, s. 10-11. Interesującą definicję opozycji, mającą charakter organizacyjno-funkcjonalny, zawiera opra- cowanie Z. Witkowskiego, prezentującego stanowisko włoskiej doktryny prawa konstytucyjnego. Zob. Re- publika Włoska [w:] Opozycja parlamentarna, pod redakcją E. Zwierzchowskiego, Katowice 1999, s. 251.

18 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt rozumienie omawianego pojęcia może się określić. Niektóre partie uczestni- być modyfikowane ze względu na ce- czyły w koalicji rządowej, lecz po upły- chy systemu partyjnego w danym pań- wie pewnego czasu opuszczały ją, prze- stwie. W Wielkiej Brytanii, uchodzącej chodząc na stronę opozycyjną (tak np. do niedawna za modelowy przykład Polskie Stronnictwo Ludowe w Sejmie systemu dwupartyjnego, w ustawie IV kadencji, Liga Polskich Rodzin i Sa- o ministrach Korony (The Ministers of moobrona w Sejmie V kadencji). the Crown Act) jako opozycję zdefinio- Badając status prawny oraz funkcjo- wano partię, która będąc w opozycji do nowanie opozycji parlamentarnej, nie rządu, ma największą liczebnie siłę po można abstrahować od statusu partii tej stronie sceny politycznej2. Ten spo- w danej izbie. To właśnie partie poli- sób instytucjonalizacji opozycji wyda- tyczne – nawet jeśli nie są bezpośred- je się dobrze wpływać na stabilność nio przedmiotem regulacji ustawowych ustroju politycznego w tym państwie i regulaminów parlamentarnych – stają i poziom kultury politycznej. W krajach się swego rodzaju pomostem w stosun- o systemie wielopartyjnym, na przykład kach między parlamentem a rządem. w Polsce, takie gwarancje prawne dla li- Z tego względu poświęcanie uwagi dera opozycji nie są możliwe. funkcji kontrolnej opozycji parlamen- Podział na większość i opozycję zwy- tarnej mogłoby się wydawać niepo- kle krystalizuje się już w dniu głoso- trzebnym powielaniem tez i obserwacji wania nad programem działania rządu. odnoszących się do partii w parlamen- W niektórych państwach rola opozycji cie, których emanacją są kluby parla- parlamentarnej jest obsadzona przez mentarne. Łatwo jednak dostrzec, że jedną partię polityczną przez dłuższy bez obecności klubów, a co najmniej czas, obejmujący nawet kilka kolejnych kół opozycyjnych, kontrola parlamen- kadencji parlamentu. tu (zwłaszcza izby niższej) nad rządem Obecnie, jak trafnie zauważa E. Zwie miałaby charakter formalny, byłaby rzchowski, dychotomiczny podział na wręcz rodzajem uświęconego prawnie partie polityczne biorące udział we rytuału. władzy lub opozycyjne w niektórych Opozycja parlamentarna na ogół nie wypadkach zawodzi3. Istotnie, w naj- jest ujęta wprost w przepisach regulu- nowszej historii politycznej mieliśmy jących funkcje i zadania parlamentu. do czynienia z partiami politycznymi, Pośrednia jedynie instytucjonalizacja które nie zajmowały wobec rządu ja- prawna utrudnia wyodrębnienie na- snego stanowiska, wyczekując na mo- rzędzi prawnych i politycznych, które ment, w którym będą mogły wyraźnie są swoiste właśnie dla opozycji. Pełna

2 A. Zięba: Parlament Wielkiej Brytanii, Warszawa 1994, Wydawnictwo Sejmowe, s. 17. 3 E. Zwierzchowski: Opozycja parlamentarna [w:] Opozycja parlamentarna, op. cit., s. 10.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 19 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz analiza całokształtu funkcji kontrolnej traktowane szerzej, obejmując też po- opozycji i poszczególnych jej elemen- lityczny charakter relacji między par- tów musiałaby obejmować zbadanie lamentem a innymi organami. Jak traf- wszystkich przepisów prawnych skła- nie zauważa L. Garlicki, „kontrola par- dających się na tak zwane prawo parla- lamentarna nie ogranicza się tylko do mentarne, mogących kształtować spo- działań mających na celu ustalanie fak- sób wykonywania tej kontroli, wpły- tów i formułowanie ocen, ale ewoluuje wać na nią pobudzająco lub hamująco, w stronę podejmowania przez parla- nawet gdy cele regulacji prawnej nie ment różnych środków wpływania na są właściwie z tym związane. Nie jest podejmowanie decyzji przez organy to możliwe w jednym artykule. W ni- rządowe lub nawet współuczestnicze- niejszym opracowaniu zostanie przed- nia w podejmowaniu tych decyzji. […]. stawiony wybór ważniejszych instru- Zjawiska te rysują się zwłaszcza w sys- mentów kontroli sejmowej, z których temie parlamentarno-gabinetowym”5. korzysta opozycja. Ponieważ rola, jaką Należy podkreślić, że Sejm, sprawując opozycja w Sejmie ma do odegrania, kontrolę nad działalnością Rady Mini- nie zależy tylko od wspomnianego pra- strów, nie jest pozbawiony możliwości wa parlamentarnego, nie można abs- kontroli wykonywania zadań przez or- trahować od praktyki parlamentarnej, gany wchodzące w skład Rady Mini- przynajmniej z ostatnich kilku lat. strów, jakimi są ministrowie, a także całej administracji rządowej. Odmien- Konstytucyjne podstawy na interpretacja pozbawiałaby sejmową kontroli sejmowej kontrolę skuteczności i czyniła ją po- Funkcja kontrolna Sejmu wynika wierzchowną (chyba że byłaby bardzo z przepisów Konstytucji RP. Zgodnie rozbudowana pod względem procedu- z art. 95 ust. 24, Sejm sprawuje kontro- ralnym). Taka interpretacja uwzględnia lę nad działalnością Rady Ministrów, też istnienie zasady suwerenności naro- w zakresie określonym przepisami kon- du wraz z przedstawicielskim charak- stytucji i ustaw. Właściwe rozumienie terem Sejmu. tego przepisu wymaga uwzględnienia, Formy i zakres kontroli Sejmu nad że został on umieszczony w samej usta- rządem Konstytucja RP określa mię- wie zasadniczej, jak również usytuowa- dzy innymi w art. 111 (możliwość po- nia w jej systematyce. Pojęcie kontroli wołania komisji śledczej), art. 115 (in- w prawie konstytucyjnym zawiera ele- terpelacje i zapytania poselskie), art. menty kontroli jako instytucji prawa 157-159 (odpowiedzialność politycz- administracyjnego, lecz powinno być na członków Rady Ministrów oraz

4 DzU z 1997, nr 78, poz. 483. 5 L. Garlicki: Komentarz do art. 95 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom 1, Warszawa 1999, uwaga 4, s. 3.

20 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt

Rady Ministrów jako całości), art. no-gabinetowym jednolitości politycz- 202-204 (relacje Najwyższej Izby Kon- nej rządu i większości parlamentarnej, troli z Sejmem). Instrumenty kontro- działania opozycji w ramach wykony- li wyznaczają też ustawy, a zwłaszcza wania funkcji kontrolnej Sejmu nabie- ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwyż- rają specjalnego znaczenia10. szej Izbie Kontroli6, ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła Uprawnienia klubów i senatora7, ustawa z 21 stycznia 1999 r. i grup posłów o sejmowej komisji śledczej8 oraz Zważywszy na miejsce Regulami- uchwała mająca ustrojowy charakter nu Sejmu w systemie źródeł prawa, – Regulamin Sejmu RP9. Kwestia od- nie powinien on tworzyć nowych, in- powiedzialności politycznej będzie nych niż przewidziane w konstytucji w niniejszym artykule tylko zasygnalizo- i ustawach form prawnych kontroli. wana, ponieważ przesłanki korzystania W praktyce od tego aktu również zale- z instrumentów odpowiedzialności par ży niemało, bowiem określa on „sposób lamentarnej mają w zasadzie charakter wykonywania” konstytucyjnych i usta- polityczny. wowych obowiązków organów pań- Powyższe środki realizowania funk- stwowych wobec Sejmu. Znaczenie cji kontrolnej parlamentu impliku- regulaminu jest poważne, zwłaszcza ją wprost lub pośrednio konieczność w zakresie określenia relacji komisji zapewnienia różnych form kontro- sejmowych z organami podlegającymi li sprawowanej przez opozycję parla- kontroli sejmowej. mentarną. Dla większości instrumen- W związku z brakiem wzmianki tów kontroli politycznej warunkiem o opozycji w polskiej konstytucji i usta- koniecznym jest istnienie samodziel- wodawstwie, należy omówić upraw- nej (niekoncesjonowanej) mniejszości nienia grup posłów (klubów posel- w parlamencie (opozycji). We wszyst- skich, gdy przepisy przydają im pewne kich sferach działania Sejmu lub jego uprawnienia) oraz posłów indywidu- „ogniw”, które wpisują się w ramy alnych. Przez pryzmat ich uprawnień funkcji kontrolnej, kluby opozycyjne można dojść do wniosków dotyczących i poszczególni posłowie opozycyjni popraw opozycji w Sejmie. Jest oczywi- winni korzystać z określonych możli- ste, że nie wszystkie uprawnienia grup wości działania. Wobec coraz silniej posłów mają znaczenie dla sprawowa- rysującej się w modelu parlamentar- nia kontroli przez Sejm. Wśród tych

6 T.j. DzU z 2007, nr 231, poz. 1701 ze zm. 7 T.j. DzU z 2011 r., nr 7, poz. 29. 8 T.j. DzU z 2009 r., nr 151, poz. 1218. 9 T.j. MP z 2009 r., nr 5, poz. 47. 10 L. Garlicki: Parlament a rząd: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997, s. 240.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 21 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz uprawnień mieszczą się też takie, które ruszać istoty władzy wykonawczej, na tylko z pozoru nie znajdują zastosowa- przykład ingerować w tryb załatwia- nia do kontroli. nia spraw konkretnych i indywidual- Trzeba zastrzec, że liczne uprawnie- nych. Projekt uchwały Sejmu może nia grup posłów (najczęściej minimum być wniesiony przez grupę co najmniej 15 posłów) są wykorzystywane nie 15 posłów. W związku z tym, że przyj- tylko przez posłów reprezentujących mowanie uchwały odbywa się tylko jedną opcję polityczną, której wyrazi- w dwóch czytaniach, można zakła- cielem jest klub. Zdarzają się wspól- dać, że istnieje większe prawdopodo- ne przedsięwzięcia odpowiednio licz- bieństwo podjęcia „trudnej” dla rzą- nej grupy posłów z różnych środowisk du uchwały, niż uchwalenia podob- politycznych, zbudowane doraźnie na nie niepożądanej ustawy. Skuteczność podstawie różnych kryteriów. W ostat- uchwał Sejmu jest różna, a środkiem nim dziesięcioleciu liczba klubów po- do jej zwiększenia jest zagwarantowa- selskich jest mniejsza niż w latach dzie- ne w art. 161 Regulaminu Sejmu prawo więćdziesiątych ubiegłego wieku, pola- przeprowadzenia kontroli przez wła- ryzacja stanowisk zaś większa, co zdaje ściwe komisje w sprawach związanych się utrudniać podejmowanie współpra- z wprowadzeniem w życie uchwały. cy przekraczającej granice przynależ- Ostatnio dodany art. 148cc Regu- ności politycznej. laminu Sejmu11 jest przykładem ustanowienia niebagatelnego uprawnienia Uchwały, rezolucje, apele grupy dla 15 posłów do wniesienia pro- i oświadczenia jektu uchwały w sprawie uznania pro- Grupy posłów wykorzystują uprawnie- jektu aktu ustawodawczego Unii Euro- nia związane zarówno z merytoryczną pejskiej za niezgodny z zasadą pomoc- stroną posiedzenia Sejmu, jak i z jego niczości, o której mowa w art. 5 ust. 3 organizacją czyniąc to w różnej formie. traktatu o Unii Europejskiej12. Grupa Sejm może podejmować uchwały zo- posłów może również zainicjować pra- bowiązujące Radę Ministrów do dzia- ce nad projektem uchwały w sprawie łań w określonej sferze (prawo żądania wniesienia skargi do Trybunału Spra- wykonania – według terminologii uży- wiedliwości UE na wspomniane wyżej tej po raz pierwszy przez A. Gwiżdża). naruszenia. Procedura (ściślej: proce- Jest to kwestia wymagająca powścią- dury) sprawdzania zgodności prawo- gliwości, Sejm nie może przecież na- dawstwa unijnego z tą zasadą, wprowa-

11 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 25.02.2011 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczy- pospolitej Polskiej (MP z 2011 r., nr 18, poz. 186). 12 Rola parlamentu państwa członkowskiego Unii Europejskiej w tej dziedzinie wzrosła także z powodu ograniczenia pośrednictwa rządu państwa w przekazywaniu projektów aktów prawnych i dokumentów o charakterze konsultacyjnym Zob. E. Popławska: Rola parlamentów narodowych w świetle traktatu z Lizbony, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2010, s. 16.

22 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt dzona traktatem z Lizbony, wzmacnia biorących udział w głosowaniu. Partie rolę parlamentów narodowych, z cze- opozycyjne nie korzystają jednak z tego go może czynić użytek także opozycja, instrumentu demokracji, zapewne nie której wyrazicielem może być grupa wierząc w powodzenie podjęcia przez 15 posłów. całą izbę uchwały o przeprowadzeniu W trybie przewidzianym dla uchwał referendum. Sejmu mogą być podejmowane rezolucje – zawierające wezwanie określo- Informacje bieżące nego organu państwowego do podjęcia Klubowi poselskiemu oraz grupie co wskazanego w rezolucji jednorazowego najmniej 15 posłów przysługuje prawo działania. Sejm ma też prawo podej- złożenia wniosku o przedstawienie na mować apele – wzywające do określo- posiedzeniu Sejmu informacji bieżącej nego zachowania się czy podjęcia ini- przez członka Rady Ministrów. Wnio- cjatywy lub zadania, a także wydawać sek taki jest przedkładany do godzi- oświadczenia – przedstawiające stano- ny 21.00 dnia poprzedzającego dzień wisko w określonej sprawie. Nie widać rozpoczęcia posiedzenia Sejmu, wraz jednak aktywności partii opozycyjnych z uzasadnieniem oraz wskazaniem jego polegającej choćby na próbie zainicjo- adresata. Prezydium Sejmu, po zasię- wania takich oświadczeń woli Sejmu. gnięciu opinii Konwentu Seniorów, ustala, która ze zgłoszonych propozy- Referendum cji informacji zostanie uwzględniona Sejm rozpatruje wnioski o przepro- i rozpatrzona na najbliższym posiedze- wadzenie referendum, przedstawione niu Sejmu. Wyboru tematu informacji przez podmioty wskazane w ustawie dokonuje Prezydium Sejmu, kierując o referendum ogólnokrajowym, ale może się przede wszystkim jej znaczeniem też sam zainicjować procedurę prowa- i aktualnością. Bierze także pod uwagę dzącą do niego. Prawem do złożenia liczebność klubu lub koła, które zgło- wniosku dysponuje Prezydium Sejmu, siły propozycje tematyczne informacji. komisja sejmowa lub grupa co najmniej Ponieważ informacja bieżąca może do- 69 posłów. Inicjatywa w sprawie re- tyczyć problemów życia publicznego ferendum może opierać się na prze- niepokojących obywateli, jest to dobra słance krytycznej oceny funkcjonowa- okazja do zaprezentowania się przez nia rządu w pewnych dziedzinach, zaś partie opozycyjne w roli rzeczników celem odwołania się do tej instytucji praw „zwykłych ludzi”. demokracji bezpośredniej może być Wnioski o uzupełnienie porządku uzyskanie poparcia narodu dla okre- dziennego mogą zgłaszać kluby, koła oraz ślonych przedsięwzięć „naprawczych”. grupy co najmniej 15 posłów, przedsta- Mamy tu zatem do czynienia z kon- wiając je marszałkowi Sejmu w formie trolą będącą w integralnym związku pisemnej do godziny 21.00 dnia poprze- z inspirowaniem do podjęcia przez rząd dzającego dzień rozpoczęcia posiedzenia działań oczekiwanych przez większość Sejmu (art. 173 Regulaminu Sejmu).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 23 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz

Konwent Seniorów i wnioski formalne tarnych, które działają na podstawie Ważnym i często stosowanym upraw- art. 17 ust. 2 ustawy z 9 maja 1996 r. nieniem klubu poselskiego lub grupy o wykonywaniu mandatu posła i sena- co najmniej 15 posłów jest inicjatywa tora13. Ta słabo sformalizowana insty- w sprawie zwołania Konwentu Senio- tucja polskiego parlamentaryzmu nie rów. Jeżeli trwają obrady Sejmu, to na budzi żywego zainteresowania nauki wniosek tych podmiotów marszałek prawa konstytucyjnego. Bez wątpienia Sejmu przerywa je i zwołuje Konwent. jednak, wspólne kluby parlamentarne Należy uznać, że powód wniosku po- mogą być odpowiednim forum kształ- winien być istotny i związany z prze- towania się strategii i planów działania biegiem posiedzenia, niemniej jed- stronnictw opozycyjnych wobec większo- nak swoboda w tym zakresie jest dość ści parlamentarnej i rządu. Co znamien- znaczna, ponieważ regulamin nie wy- ne, same partie nie są skłonne do informo- mienia zamkniętej listy spraw, który- wania opinii publicznej o posiedzeniach mi zajmuje się Konwent. Mogą to być klubu parlamentarnego i przedmiocie na przykład kwestie dotyczące wprost jego prac; co najwyżej przedstawiane są lub pośrednio ochrony praw opozycji stanowiska klubu na specjalnie zwoływa- sejmowej w trakcie posiedzenia Sejmu. nych konferencjach prasowych. Uprawnienia związane z przebiegiem posiedzenia Sejmu to także zgłasza- Prace komisji sejmowych nie wniosków formalnych, szczególnie Klub poselski może odgrywać pewną w sprawach: przerwania, odroczenia rolę w pracach komisji sejmowych. Dla lub zamknięcia posiedzenia, uchwa- przykładu, art. 152 ust. 2 Regulami- lenia tajności posiedzenia, zamknię- nu Sejmu daje instrument partii opo- cia listy mówców, zamknięcia dysku- zycyjnej, jeśli ta dysponuje dużą grupą sji, przejścia do porządku dziennego, członków komisji. Polega to na tym, że zmiany w sposobie przeprowadzenia na pisemny wniosek co najmniej jednej głosowania. Wniosek formalny może trzeciej ogólnej liczby członków komi- zgłosić każdy poseł, często czyni to sji przewodniczący komisji obowiązany przewodniczący klubu w jego imieniu; jest zwołać jej posiedzenie w celu roz- może on dotyczyć wyłącznie spraw bę- patrzenia określonej sprawy. Zwołując dących przedmiotem porządku dzien- posiedzenie w tym trybie, przewodni- nego i przebiegu posiedzenia. czący wyznacza jego termin tak, aby odbyło się w terminie 30 dni od daty Wspólne kluby parlamentarne złożenia wniosku. Warto wspomnieć o wspólnych, po- W niewielkim stopniu wykorzystuje selsko-senatorskich klubach parlamen- się w odniesieniu do projektu ustawy

13 Zob. na ten temat S. Bożyk: Opozycja parlamentarna w Sejmie RP, Warszawa 2005, s. 62.

24 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt możliwość przeprowadzenia wysłucha- w wyniku uchwały, na pisemny wnio- nia publicznego, o której stanowi art. sek złożony przez tylko jednego posła. 70a Regulaminu Sejmu Rzeczypospo- Uchwała w tej sprawie może zostać litej Polskiej. podjęta po zakończeniu pierwszego Wysłuchanie publiczne polega na czytania projektu, a przed rozpoczę- dopuszczeniu do debaty nad projek- ciem jego szczegółowego rozpatrywa- tem ustawy w trakcie komisyjnych nia. Racją istnienia tej instytucji jest prac wszystkich posłów (w tym nie- jednak przede wszystkim umożliwie- należących do komisji prowadzą- nie udziału w debacie – w trakcie po- cych projekt) oraz przedstawicieli stępowania ustawodawczego – środo- różnorodnych środowisk zaintere- wisku czy grupie społecznej (ewentual- sowanych przedmiotem tego pro- nie reprezentowanej przez lobbystów) jektu. W odniesieniu do niektórych zainteresowanych przedmiotem pro- spornych projektów ustaw opozy- jektu lub jego częścią. cyjne kluby i koła coraz częściej dążą do przeprowadzenia wysłucha- Uprawnienia i środki działania nia publicznego. posłów indywidualnych W VI kadencji Sejmu odbyło się wy- Znaczny potencjał w zakresie kontro- słuchanie publiczne rządowego pro- li sprawowanej przez opozycję mieści jektu ustawy o działalności leczniczej się też w działalności indywidualnych (druk nr 3489); rządowego projek- posłów opozycyjnych. Tu warto zwró- tu ustawy o zmianie ustawy – Prawo cić uwagę na interpelacje i pytania o ustroju sądów powszechnych oraz w sprawach bieżących, które stanowią niektórych innych ustaw (druk nr przykłady prawa żądania wysłuchania. 3655); rządowego projektu ustawy Pominę w tym miejscu zapytania po- o zmianie ustawy – Prawo o szkol- selskie, ponieważ znaczenie tej istnie- nictwie wyższym, ustawy o stop- jącej od kilku dziesięcioleci instytucji niach naukowych i tytule naukowym zmalało po wprowadzeniu nowej for- oraz o stopniach i tytule w zakresie my kontroli sejmowej, jaką są pytania sztuki oraz o zmianie niektórych in- w sprawach bieżących. Wspomnę tyl- nych ustaw (druk nr 3391); rządowe- ko, że zgodnie z art. 195 Regulaminu go projektu ustawy o zmianie ustawy Sejmu, „składane są w sprawach o cha- o działalności pożytku publicznego rakterze jednostkowym, dotyczących i o wolontariacie oraz niektórych innych prowadzonej przez Radę Ministrów ustaw (druk nr 1727)14. polityki wewnętrznej i zagranicznej Trzeba odnotować, że wysłuchanie oraz zadań publicznych realizowanych publiczne może być przeprowadzone przez administrację rządową”.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 25 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz

Interpelacje pulatnie, wiele z nich dotyczy spraw Interpelacje stanowią najbardziej typo- ważnych tylko dla okręgu wyborczego, wy i często stosowany środek kontroli, z którego poseł się wywodzi17. Interpe- który przysługuje w jednakowym stop- lacja powinna zawierać krótkie przed- niu zarówno posłom opozycyjnym, jak stawienie stanu faktycznego, na tle któ- i należącym do większości. Omawiana in- rego zrodziła się potrzeba jej skierowa- stytucja powstała we Francji w XIX wienia do właściwego rzeczowo ministra ku i stosowano ją wówczas zawsze w celu (lub premiera). Prezydium Sejmu może wytknięcia nieprawidłowości w działaniu nie dopuścić do wniesienia interpelacji rządu, co było impulsem do późniejszej w następujących sytuacjach: gdy inter- krytycznej debaty i mogło prowadzić do pelant, pomimo sformułowanego przez głosowania nad wotum nieufności dla rzą- Prezydium żądania skreślenia z interpe- du (lub ministra)15. Współcześnie inter- lacji zwrotów sprzecznych z zasadami pelacje służą i krytyce rządu (ministra), etyki poselskiej, nie uczynił tego; gdy in- i celom informacyjnym o wybranej dzie- terpelacja nie spełnia wymagań formal- dzinie funkcjonowania rządowych ośrod- nych (niezbyt zresztą wygórowanych); ków władzy wykonawczej. W swoim ty- gdy nie dotyczy ona spraw o zasadni- powym zastosowaniu jest to forma do- czym charakterze. Ostatnia przesłanka stępna każdemu posłowi indywidualnie. może jawić się jako zbyt ocenna, jednak Zdaniem L. Garlickiego, nie ma praw- warto zauważyć, że w sprawach niema- nych przeszkód, aby interpelację wniosła jących charakteru zasadniczego, poseł większa grupa, na przykład kilku posłów, może wnieść zapytanie poselskie. koło poselskie lub klub16. Adresatem in- Na straży rzetelnego traktowania każ- terpelacji jest prezes Rady Ministrów lub dego posła przez podmiot, do które- pozostali jej członkowie. Udzielenie od- go skierowano interpelację, stoi mar- powiedzi na to wystąpienie poselskie jest szałek Sejmu i w razie uznania odpo- obowiązkiem i powinno nastąpić w ciągu wiedzi za niezadowalającą występu- 21 dni od daty doręczenia. je do danego podmiotu z żądaniem Zgodnie z przepisami regulaminu, in- dodatkowych wyjaśnień na piśmie, terpelacja powinna odnosić się do spraw uzasadniając przyczyny nieprzyję- o zasadniczym charakterze, problemów cia odpowiedzi. Dodatkowe wyjaśnie- związanych z polityką państwa. To nia powinny być udzielone w terminie ograniczenie zakresu treściowego inter- 21 dni od otrzymania ich żądania. Przed- pelacji nie jest przestrzegane zbyt skru- miotem obrad na posiedzeniach Sejmu

15 L. Garlicki: Komentarz do art. 115 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom 2, Warszawa 2001, uwaga 2, s. 1. 16 Jw., uwaga 6, s. 5-6. 17 Por. wykaz interpelacji poselskich posłów: Marka Łatasa, Andrzeja Guta-Mostowego, Edwarda Siarki, Wojciecha Pomajdy, Józefa Rackiego; .

26 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt mogą być nie tylko sprawy wymienio- Stawianie pytania nie może trwać dłu- ne w art. 169 ust. 2 Regulaminu Sejmu. żej niż 2 minuty, zaś udzielanie odpo- Uważam, że w razie rażąco nierzetelnej wiedzi dłużej niż 6 minut. Regulamin (np. odbiegającej od tematu interpela- dopuszcza jedną dodatkową rundę py- cji, wymijającej, zawierającej wyłącznie tanie – odpowiedź. Uważam, że przy przytoczenie przepisów prawa) odpo- tak określonych limitach czasowych wiedzi można rozważyć, na tle okolicz- (które nie zawsze są całkowicie wyko- ności związanych z konkretną interpela- rzystywane) liczba pytań w omawianym cją, wprowadzenie na zasadach regula- punkcie porządku dziennego mogłaby minowych punktu porządku dziennego być większa. poświęconego debacie nad nią i uzyskaną odpowiedzią. Wnioski i uwagi Kolejną formą, w jakiej może się przeja- Pytania w sprawach bieżących wiać kontrolna funkcja Sejmu, są wnioski Stałą formą kontroli sejmowej są pyta- i uwagi posłów zgłaszane na posiedzenia nia w sprawach bieżących. Jest to punkt Sejmu w trybie art. 174 Regulaminu Sej- każdego posiedzenia Sejmu na zasadach mu. Podlegają one wnikliwemu rozpa- określonych w art. 196 Regulaminu Sej- trzeniu przez właściwe organy państwo- mu. Dużą zaletą tego trybu indagowa- we, instytucje i organizacje. Marszałek nia przedstawicieli Rady Ministrów jest Sejmu może zwrócić się do nich o przed- bezpośrednia, ustna forma zarówno py- stawienie stanowiska w sprawie wniosku tań, jak i odpowiedzi. Poseł jedynie in- lub uwagi wypowiedzianej przez posła formuje na piśmie marszałka Sejmu podczas posiedzenia. Podobnie, ustawa o ogólnej tematyce pytania i jego adre- o wykonywaniu mandatu posła i senato- sacie do godziny 21.00 dnia poprzedza- ra ustanowiła środki prawne umożliwia- jącego dzień rozpoczęcia posiedzenia jące posłowi formułowanie swojego sta- Sejmu. Kolejność zadawania pytań usta- nowiska na posiedzeniu Sejmu. Skorelo- la Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu wane jest to z prawem (i obowiązkiem) opinii Konwentu Seniorów. W przypad- czynnego udziału w nich. Wolność wy- ku dużej (ponad 11) liczby pytań, część powiedzi jest bardzo szeroka, obejmuje z nich musi być przeniesiona na na- krytykę rządu i administracji rządowej, stępne posiedzenie. Rozpatrzenie przez niemniej jednak podlega ograniczeniom Sejm pytania obejmuje przedstawienie wynikającym w szczególności z Kodek- jego treści oraz udzielenie ustnej odpo- su karnego, ustawy o ochronie informa- wiedzi przez ministra, do którego zosta- cji niejawnych oraz Kodeksu cywilnego ło skierowane albo osobę upoważnioną. w zakresie ochrony dóbr osobistych18.

18 Zob. J. Mordwinko: Poselskie środki prawne umożliwiające posłowi prezentowanie swojego stanowiska na forum Sejmu oraz zakres ochrony prawnej przysługującej tym środkom [w:] „Studia Biura Analiz Sej- mowych Kancelarii Sejmu”, Status posła, cz. I, Warszawa 2007, s. 330-333.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 27 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz

Informacje i wyjaśnienia oraz wstępu do pomieszczeń, w któ- Wydaje się, że w działalności opozycji rych się one znajdują, a także wglądu nie są należycie wykorzystane instru- w działalność organów administracji menty, jakie daje ustawa o wykonywa- rządowej i samorządu terytorialnego, niu mandatu posła i senatora. Niektóre jak również spółek z udziałem Skar- jej przepisy dobrze korelują z postano- bu Państwa oraz zakładów i przed- wieniami Konstytucji RP i Regulaminu siębiorstw państwowych i samorzą- Sejmu w dziedzinie sejmowej kontroli dowych, z zachowaniem przepisów rządu i szerzej – administracji rządo- o tajemnicy prawnie chronionej (art. wej. Cenne jest to, że ustawa ta wpro- 19). Poseł lub senator ma prawo podjąć – wadza potencjalnie silne możliwości w wykonywaniu swoich obowiązków kontroli przez indywidualnego posła poselskich lub senatorskich – inter- czy senatora. Na podstawie ustawy wencję w organie administracji rządo- mają oni prawo uzyskiwać od członków wej i samorządu terytorialnego, zakła- Rady Ministrów oraz przedstawicieli dzie lub przedsiębiorstwie państwo właściwych organów i instytucji pań- wym oraz organizacji społecznej, a także stwowych i samorządowych informa- w jednostkach gospodarki niepaństwo- cje oraz wyjaśnienia w sprawach wyni- wej dla załatwienia sprawy, którą wno- kających z wykonywania obowiązków si we własnym imieniu albo w imieniu poselskich lub senatorskich. Tak sze- wyborcy lub wyborców, jak również rokie określenie przedmiotu dociekań zapoznać się z tokiem jej rozpatrywa- posła (senatora) oraz instytucji mają- nia. Z moich obserwacji wynika, że cych obowiązek udzielania informacji parlamentarzyści w niewielkim stop- powinno zachęcać do aktywności w tej niu korzystają z tych uprawnień, co dziedzinie. Szczególnej dociekliwości jest jednym z wielu przejawów ich można by oczekiwać od posłów zrze- uzależnienia od przywództwa partii szonych w klubach opozycyjnych. Nie- i klubu parlamentarnego, do którego stety, raczej jej brakuje. należą19. W jakiejś mierze jest to tak- że skutkiem częściowego zastąpienia Poselskie interwencje opozycji w tropieniu nieprawidłowości W wykonywaniu mandatu poseł lub se- w życiu publicznym przez niezależne nator ma ponadto prawo, jeżeli nie na- i niekontrolowane przez władzę media. rusza dóbr osobistych innych osób, do Wymienione wyżej organy i jednostki, uzyskiwania informacji i materiałów wobec których poseł lub senator podjął

19 Nie byłaby jednak pożądana sytuacja odwrotna, polegająca na czynieniu użytku z art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora pod byle pretekstem, niezwiązanym z troską o jakość funkcjonowania instytucji publicznych. Przykładem takiego działania było, moim zdaniem, żądanie posła udo- stępnienia wszystkich materiałów fonograficznych nadesłanych na jeden z konkursów Festiwalu Polskiej Piosenki w Opolu. Zob. M. Zubik: Udostępnienie posłowi dokumentów przez TVP SA [w:] „Studia Biura Analiz Sejmowych…”, op. cit., s. 392-393.

28 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt interwencję, są obowiązane najpóźniej cych rząd. W skład Konwentu Senio- w ciągu 14 dni powiadomić go o stanie rów wchodzą: marszałek, wicemar- rozpatrywania sprawy i w uzgodnio- szałkowie, przewodniczący lub wice- nym wspólnie terminie ostatecznie ją przewodniczący klubów parlamentar- załatwić (art. 20). nych – jeśli reprezentują co najmniej Oczekiwania dużej, ale i meryto- 15 posłów – oraz kół parlamentarnych rycznej aktywności posłów indywidu- reprezentujących w dniu rozpoczęcia alnych na wspomnianych polach nie kadencji Sejmu osobną listę wybor- mogą być wygórowane. Od wielu lat czą. Kluby poselskie lub koła poselskie wskazuje się, że poseł jest w znacznym mogą na zasadzie wzajemnych porozu- stopniu zależny od władz swojego klu- mień ustanawiać wspólną reprezentację bu (dyscyplina klubowa, perspektywa w Konwencie Seniorów. Skład i zadania układania list kandydatów w nadcho- tego gremium, przewidziane w Regu- dzących wyborach do Sejmu itp.)20, co laminie Sejmu, powinny przyczyniać hamuje jego inicjatywę i samodziel- się do kształtowania współodpowie- ność. Poza tym, odnosi się wrażenie, dzialności klubów i kół opozycyjnych że partie polityczne traktują opisane za funkcjonowanie tej izby. wyżej uprawnienia jako mało spekta- kularne w porównaniu z organizowa- Rola Konwentu Seniorów nymi szybko i sprawnie konferencjami Konwent Seniorów jest przede wszyst- prasowymi, na których wybrane sfery kim organem o charakterze opiniodaw- można łatwo poddać gruntownej, lecz czo-doradczym. Spośród jego regula- nieraz powierzchownej krytyce. minowych uprawnień na uwagę zasłu- guje opiniowanie projektów porządku Uprawnienia i kompetencje dziennego posiedzeń Sejmu i ich ter- organów Sejmu a status opozycji minów oraz trybu dyskusji nad punkta- Prawa opozycji w Sejmie można też mi porządku, który jest ustalany przez analizować przez pryzmat uprawnień marszałka po wysłuchaniu opinii Kon- i kompetencji organów Sejmu, w któ- wentu Seniorów. W przypadku braku rych ma ona swoich przedstawicieli. jednolitej opinii Konwentu w tej spra- W świetle postanowień Regulami- wie, w spornych punktach rozstrzyga nu Sejmu, organem zapewniającym Sejm, po przedstawieniu sprawy przez współpracę klubów w sprawach zwią- marszałka Sejmu. zanych z działalnością i tokiem prac Kwestie umieszczenia poszczegól- izby jest Konwent Seniorów. To współ- nych spraw w porządku dziennym, działanie nie może jednak zamykać się a także ich kolejności, są często przed- wyłącznie w ramach klubów popierają- miotem żywej dyskusj posłów, co nie

20 M. Zubik: Organizacja wewnętrzna Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 386-389.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 29 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz może dziwić, gdyż od tego zależy w granicach troski o dobrą jakość prac le- sprawność działania izby, a także sto- gislacyjnych i ich efekt. sunki pomiędzy Sejmem i Radą Mini- Marszałek powinien w niezbędnym strów. Z podobnych względów istot- zakresie korzystać z rady i doświadcze- ne są uprawnienia opiniodawcze Kon- nia Prezydium Sejmu (zgodnie z art. 12 wentu dotyczące trybu dyskusji nad pkt 4 Regulaminu Sejmu) i Konwen- punktami porządku dziennego; chodzi tu Seniorów (art. 16 pkt 6), a zatem o udział w ustaleniu sposobu odbywa- w miarę możliwości współpracować nia obrad (np. długości debaty i limitu z czołowymi przedstawicielami opo- czasu wystąpień mówców). zycji wchodzącymi w skład tych or- Rola Konwentu Seniorów jest też istot- ganów. W jaki sposób opozycja będzie na w określeniu sposobu korzystania korzystać z udziału w Prezydium Sej- z uprawnienia Sejmu do wysłuchania in- mu wicemarszałków wywodzących się formacji bieżącej (o tej instytucji parla- z jej ław, zależy w dużym stopniu od mentaryzmu wspomniałem wcześniej, zdolności i ambicji tych osób. w związku z analizą praw grupy posłów). W polskiej praktyce parlamentarnej marszałek nierzadko hamuje lub przy- Marszałek i Prezydium Sejmu najmniej stara się tonować działalność Marszałek Sejmu oraz Prezydium Sej- opozycji w Sejmie – i nie chodzi tu mu są w pewnym sensie odpowiednika- o związaną z ustawodawstwem kwestię mi „władzy wykonawczej” w państwie. niedopuszczania pod obrady projektów Odpowiadają za sprawność i skuteczność ustaw sporządzonych przez kluby opo- działania Sejmu oraz egzekwowanie zycyjne. Istnieją też pewne możliwości jego praw od innych organów państwo- blokowania lub – częściej – hamowania wych. Marszałek jest z zasady promi- zamierzeń opozycji w zakresie kontro- nentnym politykiem partii politycznej, li nad rządem. Trzeba tu wspomnieć mającej największy udział w sprawowa- o możliwej praktyce opóźniania zwo- niu władzy (w krótkich okresach dzie- ływania posiedzenia Sejmu, co opiera jów III Rzeczypospolitej funkcjonowały się na dość swobodnych przesłankach. też rządy jednopartyjne). Nie jest zada- Może mieć miejsce również opóźnianie niem marszałka wspieranie opozycji, nie- zwoływania organów Sejmu (Konwen- mniej jednak należy oczekiwać od oso- tu i Prezydium). Znaczny stopień uzna- by piastującej ten urząd równego trak- niowości cechuje też ustalanie porząd- towania wszystkich posłów21. Upraw- ku dziennego posiedzeń Sejmu. Decy- nione jest jednak wspieranie rządowych zję w tej sprawie podejmuje marszałek inicjatyw ustawodawczych, oczywiście – o ile nie są to kwestie zastrzeżone

21 G. Pastuszko: Stanowisko ustrojowe Marszałka Sejmu a prawa opozycji parlamentarnej, „Przegląd Sejmo- wy” nr 2/2009, s. 10 i n.

30 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt do głosowania na posiedzeniu plenar- przedstawiciele właściwych organów nym – wprawdzie po wysłuchaniu opi- i instytucji państwowych i samorzą- nii Konwentu Seniorów, lecz nie musi dowych, organizacji społecznych, za- podjąć rozstrzygnięcia zgodnego z tą kładów oraz przedsiębiorstw państwo- opinią (art. 173 ust. 2). wych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem państwowych Komisje sejmowe lub komunalnych osób prawnych są Artykuł 17 ust. 2 Regulaminu Sejmu obowiązani przedstawiać informacje stanowi, że komisje sejmowe są organa- i wyjaśnienia na żądanie stałych i nad- mi kontroli sejmowej w zakresie okre- zwyczajnych komisji sejmowych i se- ślonym Konstytucją RP i ustawami. nackich, w sprawach będących przed- Dobrym i trwającym – mimo pogarsza- miotem ich zakresu działania. jących się stosunków między większo- Należy jeszcze wspomnieć o prawie ścią sejmową a opozycją – zwyczajem uchwalenia dezyderatu przez komisję. jest wybór na stanowiska przewod- W tej formie zawarte są postulaty ko- niczących niektórych komisji sejmo- misji w określonych sprawach. Takie wych przedstawicieli opozycji. Bada- oświadczenie woli komisji może być jąc działalność Sejmu, łatwo dostrzec skierowane do Rady Ministrów lub wiele przykładów sprawowania kontro- poszczególnych jej członków, prezesa li nad działalnością Rady Ministrów. Najwyższej Izby Kontroli, prezesa Na- Oprócz wskazanych wyżej kompeten- rodowego Banku Polskiego, prokurato- cji w tej dziedzinie, w funkcję kontro- ra generalnego oraz głównego inspek- lną wpisuje się też ocenianie sprawoz- tora pracy. Są one przedstawiane adre- dań przedkładanych przez różne orga- satom przez przewodniczącego komisji ny administracji rządowej (najczęściej za pośrednictwem marszałka Sejmu. za poprzedni rok kalendarzowy)22 czy Organ, pod którego adresem uchwa- też omawianie dostarczanych przez te lono dezyderat, ma obowiązek usto- organy informacji23. sunkować się do niego i pisemnie po- Również ustawa o wykonywaniu wiadomić marszałka Sejmu o zajętym mandatu posła i senatora wprowadza stanowisku w ciągu 30 dni od otrzy- pewne uprawnienia komisji sejmowych mania dezyderatu, chyba że marszałek i senackich, co byłoby bardziej właści- – na wniosek zainteresowanego organu, we dla regulaminu odpowiedniej izby w porozumieniu z prezydium komi- parlamentu. Zgodnie z art. 16 tej usta- sji – ustali inny termin. Odpowiedzi wy, członkowie Rady Ministrów oraz organów państwowych na dezydera-

22 Zob. np. sprawozdanie Głównego Inspektora Pracy z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2007 r. (druk sejmowy nr 695). 23 Przykładem może być przedstawiona przez prezesa Rady Ministrów informacja Rządu RP na temat Pol- skiego Kontyngentu Wojskowego w Afganistanie (druk sejmowy nr 2599).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 31 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz ty oraz informacje o przebiegu reali- lityki pieniężnej, zatwierdzoną uprzed- zacji dezyderatów są rozpatrywane na nio przez Kolegium NIK. Zgodnie posiedzeniach komisji. Istnieją środ- z art. 106 ust. 4, w związku z art. 126 ki zaradcze przewidziane w regula- ust. 3 Regulaminu Sejmu, marszałek minie na wypadek nieotrzymania od- Sejmu kieruje je do Komisji do Spraw powiedzi w terminie lub udzielenia Kontroli Państwowej i innych właści- odpowiedzi niezadowalającej. Wów- wych komisji rozpatrujących poszcze- czas komisja może ponowić dezyde- gólne części sprawozdań, co daje moż- rat, przedłożyć marszałkowi wniosek liwość odniesienia się do nich zwłasz- o zwrócenie odpowiedzi jako niezado- cza posłom opozycji uczestniczącym walającej lub przedłożyć Sejmowi pro- w sprawowaniu funkcji kontrolnej Sej- jekt odpowiedniej uchwały lub rezolucji. mu. Ostatnim etapem prac jest rozpatrzenie tych dokumentów na posiedze- Współpraca niu plenarnym izby. z Najwyższą Izbą Kontroli Dodatkowo wspomnieć należy o pre- Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli zentowanych Prezydium Sejmu przez z 23 grudnia 1994 r., w art. 6 pkt 1 sta- prezesa Najwyższej Izby Kontroli: nowi, że Izba może podjąć kontrolę na • sprawozdaniach z wyników kontro- zlecenie Sejmu lub jego organów, na li zleconych przez Sejm i jego organy wniosek Prezydenta RP, prezesa Rady (Marszałka Sejmu, Prezydium Sejmu, Ministrów oraz z własnej inicjatywy. komisje sejmowe) oraz przeprowadzo- Na podstawie art. 162a Regulaminu nych na wniosek Prezydenta RP i Pre- Sejmu RP, komisja sejmowa może sfor- zesa Rady Ministrów, a także informa- mułować wniosek o przeprowadzenie cjach o wynikach innych kontroli; kontroli przez NIK. Wniosek powi- • analizach wykorzystania wynikają- nien zawierać cel i zakres badań oraz cych z kontroli wniosków dotyczących wskazywać podlegający im podmiot. stanowienia lub stosowania prawa; ma- Projekt wniosku komisji o przeprowa- teriały te przedkładane są od niedawna dzenie kontroli doraźnej jest rozpatry- (odpowiedni przepis Regulaminu Sej- wany przez Komisję do spraw Kontroli mu wszedł w życie 2 czerwca 2011 r.); Państwowej. Przewodniczący zaintere- • wnioskach w sprawie rozpatrzenia sowanej komisji przedstawia wniosek przez Sejm lub jego organy określonych marszałkowi Sejmu, który przesyła go problemów społeczno-gospodarczych Najwyższej Izbie Kontroli. i organizacyjno-prawnych związanych Jednym z podstawowych zadań Naj- z działalnością organów administracji wyższej Izby Kontroli jest kontrola państwowej. wykonania budżetu państwa zarów- Sprawozdania, informacje i analizy wy- no jako całości, jak i przez poszcze- mienione wyżej marszałek Sejmu kie- gólnych dysponentów części budżetu. ruje do właściwych komisji sejmowych Izba przedkłada Sejmowi analizę wy- i do Komisji do spraw Kontroli Pań- konania budżetu państwa i założeń po- stwowej.

32 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt

Ta ostatnia jest szczególnie prede- manych z NIK do Komisji do spraw stynowana do koordynowania działal- Kontroli Państwowej i innych właści- ności kontrolnej w Sejmie. Zgodnie wych komisji sejmowych. z Regulaminem Sejmu, do zakresu za- Z analizy materiałów sejmowej Ko- dań tej komisji należą sprawy dotyczą- misji do spraw Kontroli Państwowej24 ce działalności Najwyższej Izby Kon- wynika, że przedmiotem jej obrad są troli oraz Państwowej Inspekcji Pracy, w zdecydowanej większości zagadnie- a w szczególności: nia ważkie, lecz niemające charakteru • opiniowanie planów pracy NIK i rocz- interwencji w aktualne sprawy prowa- nych sprawozdań z działalności Najwyż- dzone przez poszczególne resorty ad- szej Izby Kontroli oraz Państwowej In- ministracji rządowej. Często omawia- spekcji Pracy, budżetów tych instytucji ne są informacje NIK o wynikach kon- i sprawozdań z ich wykonania; troli, co bywa impulsem do podjęcia • opiniowanie projektu statutu NIK oraz dezyderatu. Odpowiedź właściwego statutu Państwowej Inspekcji Pracy; ministra na dezyderat przeważnie jest • opiniowanie innych rozstrzygnięć or- aprobowana. ganów Sejmu oraz wniosków i materia- łów wynikających z ustawy o Najwyż- Znaczenie komisji śledczych szej Izbie Kontroli; W Sejmie IV kadencji (lata 2001– 2005) • składanie Sejmowi wniosków o nie- jednym z ważniejszych instrumen- zwłoczne przekazanie informacji o wy- tów, za pomocą których opozycja par nikach kontroli przeprowadzonych przez lamentarna zyskiwała rozgłos, a z cza NIK; sem coraz większe znaczenie poli- • dokonywanie okresowych ocen dzia- tyczne, była działalność komisji śled- łalności Izby oraz Inspekcji, w tym ana- czych25. Komisje takie powołuje się do lizy przeprowadzonych kontroli i re- zbadania określonej sprawy, a tryb ich alizacji wystąpień pokontrolnych oraz działania określa ustawa z 21 stycznia przedkładanie ich marszałkowi Sejmu; 1999 r. o sejmowej komisji śledczej. • sprawy działalności regionalnych izb Zgodnie z art. 2, komisja może liczyć obrachunkowych. do 11 członków. Jej skład powinien 2 czerwca 2011 r. wszedł w życie odzwierciedlać reprezentację w Sej- przepis Regulaminu Sejmu, który ob- mie klubów i kół poselskich mających liguje marszałka do przesyłania uwag, przedstawicieli w Konwencie Senio- sprawozdań, informacji i analiz otrzy- rów – odpowiednio do jej liczebności,

24 Wskazują na to publikowane na stronie internetowej biuletyny tej Komisji. Por. . 25 Znaczną intensywnością prac i niemałym zainteresowaniem opinii publicznej cechowały się prace komisji śledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów dotyczących przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacją ustawy o radiofonii i telewizji (zwanej w uproszczeniu aferą Rywina).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 33 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz co jest gwarancją udziału opozycji par- sprawują kontrolę o charakterze syste- lamentarnej. O faktycznej roli opozycji mowym, co nie wyklucza zawierania się decyduje jednak skład prezydium ko- w niej kontroli doraźnych, jednostko- misji i stanowisko przewodniczącego, wych27. a często jest ono obsadzane przez do- minujący w Sejmie klub poselski. Działalność opozycji Uchwała o powołaniu komisji śled- w ostatnich kadencjach Sejmu czej ustala zakres jej działania; może Można mieć wątpliwości, czy w Polsce również określać szczegółowe zasa- opozycja parlamentarna efektywnie ko- dy pracy oraz termin złożenia przez rzysta z wymienionych wyżej instytucji nią sprawozdania. Należy podkreślić, i narzędzi kontroli. Praktyka parlamen- że działania komisji śledczych w naj- tarna ostatnich dwóch kadencji Sejmu większym stopniu zawierają oceny wskazuje wyraźnie słabość opozycji, i działania typowe dla kontroli sensu zwłaszcza w zakresie kontroli nad rzą- stricto, rozumianej jako badanie zgod- dem i formułowaniu alternatywy pro- ności stanu istniejącego ze stanem po- gramowej. stulowanym, ustalenie zakresu i przy- Komisje śledcze podczas IV ka- czyn rozbieżności, a także stosownych dencji Sejmu nie tylko zyskały spory do tego stanu i zgodnych z przepisami rozgłos medialny (co zapewne wyni- prawa konsekwencji26. kało z zainteresowania nową instytu- Na zakończenie prac komisja spo- cją polskiego parlamentaryzmu), ale rządza sprawozdanie, które powinno przyczyniły się do obniżenia wiary- zawierać stanowisko w sprawie okre- godności większości w parlamencie, ślonej w uchwale o jej powołaniu. a w konsekwencji do zmiany układu Dokument ten może również zawie- politycznego w wyniku wyborów je- rać zdania odrębne posłów – człon- sienią 2005 r. ków komisji. Zdanie odrębne, po jego Przy wszystkich możliwych zastrze- zgłoszeniu w formie pisemnej, na żą- żeniach trzeba przyznać, że efekt ten danie wnioskodawcy zamieszcza się został osiągnięty przynajmniej częścio- w sprawozdaniu komisji. Można uznać wo przez rzeczywiste dociekanie nie- to za gwarancję nagłośnienia stanowi- prawidłowości w działaniu rządu i jego ska mniejszości w komisji śledczej. funkcjonariuszy w owym czasie. Inaczej Warto odnotować, że nad sprawoz- obecnie: prace komisji śledczych bu- daniem komisji Sejm nie przeprowa- dzą już mniejsze zainteresowanie, choć dza głosowania. Jak trafnie podkreśla niektóre sprawy nadal wywołują wiele D. Lis-Staranowicz, komisje śledcze emocji, a co ważniejsze, przedstawiciele

26 J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 389. 27 D. Lis-Staranowicz: Komisja śledcza i Komisja do spraw UE w systemie organów Sejmu [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego, Warszawa 2007, s. 231.

34 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt partii opozycyjnych nie chcą lub nie ponie wnioski opozycji o wotum nieufności trafią nadać wyrazu ich pracom28. wobec ministrów stały się niewiele zna- Kolejnym przykładem jest niezdol- czącym rytuałem, nie tylko z powodu ność do spowodowania zmian w skła- bezpiecznej przewagi partii koalicji rzą- dzie Rady Ministrów dzięki wykorzy- dzącej w Sejmie, ale także jałowości dys- staniu instrumentów egzekwowania kusji nad tym punktem porządku i braku odpowiedzialności politycznej. Wnio- zainteresowania większości posłów. Za- ski o wotum nieufności w III Rze- stanawia też nieumiejętność wywołania czypospolitej odnoszą się prawie wy- przez partię opozycyjną presji społecz- łącznie do poszczególnych ministrów. nej, prowadzącej do odwołania najbar- Trzeba jednak odnotować, że wynika dziej krytykowanych ministrów. to nie tylko ze słabości opozycji, ale Kontrola opozycji, sprawowana roz- także z założeń modelu konstruktyw- ważnie i odpowiedzialnie, powinna być nego wotum nieufności, który ma gwa- impulsem do nowych propozycji pro- rantować względną stabilność istnienia gramowych, przede wszystkim przez Rady Ministrów jako całości. inicjatywę ustawodawczą. Większość W następnych kadencjach Sejmu od- parlamentarna i Rada Ministrów, mają- powiedzialność polityczna ministrów ca niemały wpływ na bieg postępowa- zdaje się coraz bardziej tracić na znania ustawodawczego, nie powinny au- czeniu, zaś w ostatniej – VI kadencji tomatycznie traktować tych inicjatyw prawie przestała wpływać na rzeczy- jako „podejrzanych” albo „nieopłacal- wisty kształt stosunków między Sej- nych” politycznie. Powstało negatywne mem a Radą Ministrów, o czym świad- sprzężenie zwrotne: większość rządzą- czy to, że wnioski takie złożono już za- ca z powodów politycznych lub finan- pewne wobec większości ministrów, sowych nie daje szans projektom ustaw a żaden nie został zrealizowany29. Obec tworzonym przez kluby opozycyjne, te

28 W VI kadencji Sejmu RP działały m. in. komisje śledcze do zbadania: okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy; prawidłowości działań organów administracji rządowej w sprawie postępowań karnych związanych z uprowadzeniem i zabójstwem Krzysztofa Olewnika; sprawy przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizujących ustawę z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich wygranych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania organów administracji rządowej badających ten proces (potocznie zwana komisją hazardową). 29 W minionej kadencji Sejmu kluby opozycyjne (Prawo i Sprawiedliwość oraz Sojusz Lewicy Demokratycz- nej) składały wiele bezskutecznych wniosków o wotum nieufności, zwłaszcza wobec ministrów: zdrowia (http://sejmometr.pl/projekt/DrJnR,Wotum_nieufnosci_wobec_Minister_Zdrowia_Ewy_Kopacz), rolnictwa i rozwoju wsi (http://sejmometr.pl/projekt/MRPdY,Wotum_nieufnosci_wobec_Ministra_Rolnic- twa_i_Rozwoju_Wsi_Marka_Sawickiego, Skarbu państwa (http://sejmometr.pl/projekt/fMPbG, Wo- tum_nieufnosci_wobec_Ministra_Skarbu_Panstwa_Aleksandra_Grada), finansów (http://sejmometr. pl/projekt/bjRLl,Wotum_nieufnosci_wobec_Ministra_Finansow_Jana_Vincenta_Rostowskiego), złożono też dwa takie wnioski wobec ministra infrastruktury Cezarego Grabarczyka (wniosek klubu SLD druk sejmowy nr 3726 zob. wypowiedź prezesa Rady Ministrów w obronie tego ministra: http://sejmometr.pl/ wypowiedz/LNTYN, a następnie wniosek klubu PiS druk sejmowy nr 4597).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 35 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz zaś rzadko przedstawiają wartościowe, w tym przez odpowiednie zmiany gruntownie przemyślane propozycje, w prawie. Z pewnością można skorzy- gdyż nawet najlepsze inicjatywy mają stać z przykładów regulacji prawnych nikłe szanse przybrać kształt obowią- w tej dziedzinie, funkcjonujących w pań- zującego prawa. Stąd nie ponosząc od- stwach o podobnym modelu rządów. powiedzialności, mogą zakładać roz- wiązania niemożliwe. Propozycje de lege ferenda Innymi przejawami praktyki parla- Warto przedyskutować ewentualność mentarnej, prowadzącymi do wniosku wprowadzenia większego zróżnicowa- o osłabieniu znaczenia kontrolnej roli nia procedur informacyjno-kontrolnych Sejmu (w tym opozycji), są: wobec Rady Ministrów. Tego rodzaju • utrwalające się oznaki nieutrzymywa- procedury są stosunkowo dobrze rozwi- nia właściwych form w relacjach rządu nięte w Bundestagu Republiki Federal- z Sejmem; na przykład, odpowiedzi na nej Niemiec. Należą do nich: duże i małe pytania w sprawach bieżących udzielają zapytania (te pierwsze mogą prowadzić z reguły zastępcy ministra; do zarządzenia debaty na dany temat), • istnieją też przykłady „samomarginali- godzina pytań, tak zwana godzina aktu- zacji” opozycji, polegającej między innymi alna, obejmująca nie tylko pytania, od- na koncentrowaniu się na sprawach, któ- powiedzi na nie, ale też krótką dysku- re nie wiążą się w żaden sposób z życiem sję30. Można rozważyć nadanie większej codziennym obywateli; może to być przy- rangi tym procedurom, na wzór Hisz- czynkiem do badań politologicznych; panii. W tym państwie istnieje utrwa- • powyższym zjawiskom towarzyszy od lony zwyczaj parlamentarny, polegający kilku lat zmiana przekazu w środkach na odbywaniu w każdą środę (w okresie masowej informacji z forum parlamentu; sesji Kortezów) plenarnego posiedzenia media w większym stopniu odnotowują poświęconego kontroli nad rządem, któ- liczne konferencje prasowe liderów par- re polega przede wszystkim na składaniu tii, niż przejawy funkcji kontrolnej Sej- interpelacji do premiera lub ministrów. mu w trakcie prac Sejmu i jego organów. Co ważne, prawo to przysługuje zarów- Wprawdzie słabości partii opozy- no indywidualnym deputowanym, jak cyjnych wyrażające się małym uczest- i grupom parlamentarnym31. Publiczna nictwem w sprawowaniu przez Sejm telewizja Hiszpanii (TVE) transmituje funkcji kontrolnej wynikają w dużym to posiedzenie Kortezów, co ma niewąt- stopniu z ich problemów wewnętrz- pliwie wymiar edukacyjny. nych, celowe staje się poszukiwa- W obliczu rosnącej niestabilności mię- nie systemowych sposobów naprawy, dzynarodowych rynków finansowych

30 J. Isensee, P. Kirchhof: Parlament Republiki Federalnej Niemiec, tłum. B. Banaszak, Warszawa 1995, s. 164-168. 31

36 kontrola państwowa Kontrola opozycji parlamentarnej kontrola i audyt i coraz większego ryzyka utraty stabilno- nu Kongresu USA w sprawach kontroli ści systemu finansowego poszczególnych finansowej. Główny Urząd Obrachun- państw, związanej między innymi z ro- kowy Stanów Zjednoczonych przepro- snącym zadłużeniem, wydaje się potrzeb- wadza kontrole z inicjatywy własnej, na ne zwiększenie możliwości kontrolnych wniosek każdej z izb Kongresu lub jego izb parlamentarnych i ich wyspecjalizo- komisji (co jest częstsze)33. wanych organów w tej dziedzinie. Od- W przypadku dużych klubów opozy- powiedzialna opozycja mogłaby odegrać cyjnych można rekomendować skorzy- w takiej instytucji twórczą rolę. Intere- stanie z dorobku ustrojowego ukształto- sującego przykładu kontroli komisji par- wanego przez partie polityczne w Izbie lamentarnej w zakresie finansów pu- Gmin. Deputowani jednej partii są tam blicznych dostarcza ustrój i brytyjska zgrupowani w partyjnych komisjach re- praktyka parlamentarna. W Wielkiej sortowych, odpowiadających strukturze Brytanii jedynie wyspecjalizowana ko- resortowej administracji państwowej. misja Izby Gmin (Komisja Rachunków Działają one odrębnie w każdej partii. Publicznych) rozpatruje sprawozdania Mógłby to być sposób na podniesie- z kontroli przedłożone przez Kontrolera nie jakości debat sejmowych i warto- i Audytora Generalnego (niezależny od ści wnoszonych poselskich projektów rządu, jednoosobowy organ). Komisja ustaw34. ta może korzystać z takich form dzia- Interesujące jest powiązanie uprawnień łania, jak przesłuchiwanie osób odpo- deputowanego do duńskiego Folketingu wiedzialnych za dysponowanie środkami (jednoizbowego parlamentu) z oczekiwa- publicznymi, badanie innych materia- niami indywidualnych wyborców. Petycja łów dowodowych i ostatecznie przed- może być wniesiona przez członka parla- stawia Izbie Gmin sprawozdania z wnio- mentu w imieniu dowolnego obywatela. skami i zaleceniami. Komisja Rachun- Może zawierać wnioski, adresy, żądania. ków Publicznych działa ponadpartyjnie Wnoszący adresuje ją do odpowiedniej i tradycyjnie od XIX wieku kierowana komisji35. Można sądzić, że w państwie jest przez deputowanego partii opozycyj- o wysokiej kulturze politycznej rozwią- nej. Odpowiedzi na to sprawozdanie są zanie takie służy zarówno obywatelom, bardzo szczegółowe, rząd akceptuje oko- jak i jakości pracy parlamentu. W kraju ło 95% zaleceń Komisji32. Warto również o niezadowalającym poziomie debaty odnotować istnienie pomocniczego orga- politycznej byłoby natomiast obarczo-

32 J. Mazur: Główne rodzaje najwyższych organów kontroli, „Kontrola Państwowa” nr 6/2009, s. 41. 33 J. Mazur: Główne rodzaje najwyższych organów kontroli [w:] Prawo, parlament i egzekutywa we współ- czesnych systemach rządów. Księga poświęcona pamięci profesora Jerzego Stembrowicza, red. nauk. S. Bożyk, Białystok 2009, s. 112. 34 Zob. A. Zięba: Parlament Wielkiej Brytanii, Warszawa 1994, Wydawnictwo Sejmowe, s. 19. 35 Źródło: .

Nr 6/listopad-grudzień/2011 37 kontrola i audytx xMichał Bartoszewicz ne ryzykiem taniego populizmu, szu- du wzmacniającej się koordynacji dzia- kania poklasku u wyborców, zwłasz- łalności rządu i większości politycznej cza w okresie poprzedzającym wybo- w Sejmie. ry. Może warto rozważyć argumenty za Funkcja kontrolna Sejmu, mimo wy- i przeciw wprowadzeniu takiego me raźnej odrębności, nie jest odseparo- chanizmu. wana od funkcji ustawodawczej i kre- Następna kwestia w zasadzie wy- acyjnej. Rzeczywisty obraz sprawowa- kracza poza materię obowiązującego nia funkcji kontrolnej przez opozycyjne czy też postulowanego prawa. Chodzi kluby poselskie zależy też od sposo- o dostęp opinii publicznej do informa- bu, w jaki owa opozycja wykorzystu- cji o działaniach opozycji. Trudno po- je prawne możliwości działania także wiedzieć, czy konieczne jest transmi- w zakresie postępowania ustawodaw- towanie w całości każdego posiedzenia czego (uprawnienia grupy 15 posłów). Sejmu przez wybrany kanał publicznej Nasuwają się jednak coraz poważ- telewizji, jak miało to miejsce jeszcze niejsze wątpliwości, czy w ostatnich kilka lat temu. Z pewnością jednak wy- latach w Polsce opozycja parlamen- borcy powinni mieć możliwość ogląda- tarna efektywnie korzysta z instytucji nia na żywo punktów porządku dzien- i narzędzi kontroli. Praktyka parla- nego wiążących się z realizacją funkcji mentarna ostatnich dwóch kadencji kontrolnej Sejmu, a zwłaszcza debat Sejmu wskazuje wyraźnie na słabość nad odpowiedzialnością polityczną rzą- opozycji, zwłaszcza w kontroli nad du czy poszczególnych ministrów oraz rządem i formułowaniu alternatywy dotyczących informacji i pytań w spra- programowej. W zakresie, w jakim wach bieżących. Uważam, że miałoby sprawowanie kontroli przez opozycję to znacznie większy wymiar edukacyj- sejmową zależy od przepisów prawa ny niż transmitowanie zwoływanych parlamentarnego można poszukiwać ad hoc konferencji prasowych liderów pewnych środków zaradczych. Mogą partii politycznych. one dotyczyć większego zróżnicowa- nia i elastyczności procedur informa- Konkluzje cyjno-kontrolnych wobec Rady Mini- Narzędzia kontroli sprawowanej przez strów i ministrów oraz lepszego egze- opozycję parlamentarną w pewnym kwowania skorelowanych z nimi obo- zakresie są zbieżne z lepiej określony- wiązków tych organów. mi w prawie i w doktrynie przejawami funkcji kontrolnej parlamentu. Dla wielu instrumentów kontroli politycz- dr Michał Bartoszewicz, nej warunkiem koniecznym jest jednak adiunkt na Wydziale Ekonomii istnienie aktywnej mniejszości w par- i Zarządzania Politechniki Opolskiej lamencie (opozycji), głównie z powo-

38 kontrola państwowa kontrola i audyt

Działalność NIK w latach 2006–2011 Priorytetowe kierunki i główne obszary badań kontrolnych

Najwyższa Izba Kontroli zakończyła kolejny trzyletni okres działalno- ści, na który wyznaczono priorytety badań kontrolnych. Nawiązywa- ły one do wcześniejszych kierunków aktywności Izby, przypadającej na lata 2006–2008, stąd dla zilustrowania jej charakteru celowe jest przypomnienie całego sześciolecia. Wydaje się ono tym ciekawsze, że mijający rok stanowi cezurę, jeśli chodzi o sposób przygotowania pla- nów pracy Izby oraz ich konstrukcję. Zmieni się to już od 2012 r., wraz z priorytetami kontroli.

Józef Minkowski planowych, Izba przeprowadza kontrole doraźne. Najwyższa Izba Kontroli wykonuje za- Planowanie kontroli w skali roku dania na podstawie rocznych planów jest ściśle powiązane z planowaniem pracy, uchwalanych przez Kolegium długookresowym. Odbywa się ono na NIK, a następnie przedkładanych Sej- podstawie analizy sytuacji społeczno- mowi RP. Oprócz tematów podejmo- -gospodarczej państwa, której wyni- wanych z inicjatywy Izby zawierają one ki umożliwiają określenie priorytetów także zagadnienia zlecone przez Sejm kontroli NIK, przyjmowanych dotych- lub jego organy oraz podejmowane na czas na okresy trzyletnie, oraz głów- wniosek Prezydenta RP i Prezesa Rady nych obszarów kontrolnych, określa- Ministrów1. Niezależnie od kontroli nych corocznie. Umożliwiało to kon-

1 Zasady konstruowania planu rocznego oraz kryteria wyboru tematów kontroli są określone w Standar- dach kontroli NIK oraz wytycznych ich stosowania. Zgodnie z nimi, pierwszeństwo przysługuje zadaniom, które Izba zobowiązana jest podjąć na mocy przepisów prawa. Pozostałe kontrole planowe ujmowane są według priorytetów kontroli NIK.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 39 kontrola i audytx xJózef Minkowski centrowanie działalności na wybranych Główne obszary badań w ramach dziedzinach, dokonywanie ustaleń we- uchwalonych priorytetów dług jednolitych priorytetów meto- Państwo przyjazne obywatelowi dycznych oraz maksymalizację efek- Badanie kontrolne NIK w zakresie tego tów przeprowadzanych kontroli. priorytetu ujmowały analizę i ocenę funkcjonowania organów władzy pu- Priorytetowe kierunki kontroli blicznej, zwłaszcza gdy nie były realizo- w latach 2006–2008 wane konstytucyjne prawa obywateli, Plany pracy na lata 2006–2008 obej- dotyczące zabezpieczenia społecznego, mowały trzy priorytetowe kierunki pomocy socjalnej, przeciwdziałania bez kontroli, odpowiadające trzem nieod- robociu, zapobiegania patologiom i wy- łącznym cechom nowoczesnego pań- kluczeniu społecznemu, dostępności stwa, które ogólnie można zdefinio- i jakości edukacji, opieki zdrowotnej, wać jako państwo przyjazne obywa pomocy osobom niepełnosprawnym, telowi, państwo oszczędne oraz pań sprawnego funkcjonowania organów stwo gospodarne. Przy czym pojęcia ścigania i wymiaru sprawiedliwości, użyte do ich określenia mają – w du- prawa do własności oraz dostępu do żym stopniu – sens symboliczny. Do informacji o działalności organów pojęć takich, jak państwo oszczęd- władzy publicznej. Odnosiły się rów- ne czy państwo gospodarne nie na- nież do przestrzegania zasad jawno- leży zatem przykładać znaczeń czy- ści i przejrzystości w sferze finansów sto ekonomicznych, ale dostrzegać publicznych, a także prawidłowości w nich ideę państwa służebnego wobec rozwiązań prawnych oraz organizacji obywateli i dobrze zarządzanego administracji publicznej i działań po- Plany pracy NIK na 2006 r., 2007 oraz szczególnych urzędów i służb publicz- 2008 zawierały 67, 72 oraz 73 tematy nych, gdy nie służą obywatelowi, są kontroli2. Zrezygnowano łącznie z 12 temu nieprzyjazne, stanowią utrudnienie matów, zaś przyjęto 5 nowych. W struk- w życiu i załatwianiu jego spraw. turze zadań do realizacji w tych latach W granicach tego priorytetu badań znalazły się badania dotyczące gospo- kontrolnych w latach 2006–2008 okre- darki, rozwiązywania różnych proble- ślono łącznie 24 obszary do zbadania3, mów społecznych, ekologii, bezpieczeń- z których w 2006 r. do realizacji prze- stwa państwa i obywateli oraz uczest- widziano 5, natomiast w 2007 oraz nictwa Polski w Unii Europejskiej. 2008 odpowiednio 10 i 9.

2 Przy wymienianiu kontroli pominięto dotyczące wykonania budżetu państwa, stanowiące jedno z ustawowych zadań Najwyższej Izby Kontroli, obejmujące badania okresu poprzedzającego rok planistyczny oraz badania obejmujące rok planistyczny, rozpoczynane w IV kwartale danego roku oraz kontrole rozpoczynane w roku poprzedzającym rok planistyczny, przechodzące do realizacji w roku następnym. 3 Priorytetowe kierunki kontroli oraz główne obszary badań kontrolnych zawarte w planach pracy Najwyż- szej Izby Kontroli na lata 2006, 2007, 2008 stanowiących załączniki do uchwał Kolegium NIK.

40 kontrola państwowa Działalność NIK w latach 2006–2011 kontrola i audyt

Niektóre z nich powtarzały się w ko- stępowały tylko w niektórych latach: lejnych latach, a mianowicie: • realizacja przez organy władzy publicznej 1. bezpieczeństwo wewnętrzne i ze konstytucyjnych praw obywateli (2006 r.); wnętrzne (z zastrzeżeniem, że w 2006 r. • przeciwdziałanie i likwidacja skutków wskazano też jako obszar kontrolny bez- zdarzeń nadzwyczajnych (2006 r.); pieczeństwo energetyczne i ekologiczne); • stosowanie prawa i standardów Unii 2. jakość i sprawność obsługi obywa Europejskiej (2006 r.); tela przez urzędy administracji publicz • gospodarka mieszkaniowa (2007 r.); nej i służby publiczne; • gospodarowanie nieruchomościami i ewi 3. funkcjonowanie organów inspekcji dencja gruntów (2008 r.). i nadzoru (przy czym w 2006 r. ten obszar badawczy był włączony do obszaru Państwo oszczędne bezpieczeństwo państwa). Ten priorytet przewidywał ocenę działal- W latach 2007–2008 za obszar kontrol ności urzędów administracji publicznej ny Izby uznano przeciwdziałanie bezro i służb publicznych pod względem zgod- bociu, przy czym w 2008 r. rozszerzo ności z prawem, a także pozyskiwania no zakres badań o problemy związane i gospodarowania publicznymi środkami, z gospodarowaniem zasobami pracy. w tym pomocowymi UE, jak również Badaniami w latach 2007–2008 obję- pod kątem: skuteczności (wyznaczania to problematykę dostępności i jakości właściwych celów i sposobu ich realizacji), edukacji. Do zbadania przewidziano też sprawności (umiejętności realizowania w tym samym okresie zagadnienia wyznaczonych celów przy minimalizowa- związane z funkcjonowaniem systemu niu kosztów), oszczędności (angażowania ochrony zdrowia, z uwzględnieniem do- minimum środków na daną działalność stępności i jakości świadczeń medycz- przy właściwej jakości) oraz standaryza- nych. Kolejnym obszarem zaintereso- cji administracji (ujednolicania opisu sta- wań Izby było życie w czystym środowi nowisk i wyposażenia, określania zasad sku, z tym że w 2008 r. uwzględniono kształtowania wynagrodzeń itp.). jednocześnie kwestie bezpieczeństwa W latach 2006–2008, w zakresie tego ekologicznego. W latach 2007–2008 zo- priorytetu przyjęto łącznie 19 obszarów stały też przyjęte jako obszar badań kontrol- badań kontrolnych, w tym w 2006 r. nych zagadnienia dotyczące pomocy socjalnej – 7, zaś w latach 2007–2008 odpowiednio i zabezpieczenia społecznego, w 2008 r. posze- po 64. Niektóre z tych obszarów powta- rzono je o problematykę pomocy rodzinie. rzały się w kolejnych latach – na przykład Pozostałe obszary w ramach prioryte- stan finansów publicznych, jednak zagad- tu państwo przyjazne obywatelowi wy- nienia te były w każdym roku nieznacz-

4 Opracowano na podstawie szczegółowego omówienia obszarów badań kontrolnych zawartych w planach pracy NIK na lata 2006, 2007 i 2008 (por. przyp. 3).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 41 kontrola i audytx xJózef Minkowski nie modyfikowane. W 2006 r. dodatkowo stie związane z ujednolicaniem opisu sta- położono nacisk na analizę problematyki nowisk i wyposażenia oraz określaniem deficytu budżetowego i długu publiczne- zasad kształtowania wynagrodzeń. go, natomiast w 2007 r. uwzględniono te- Tworzeniem warunków do wzrostu matykę pozyskiwania dochodów budżetu gospodarczego NIK zajmowała się w la- państwa. Z kolei w 2008 r. istotną częścią tach 2006–2007, zaś w 2006 r. w ra- badań stała się problematyka pozyskiwa mach tego obszaru sprawdzała dodat- nia dochodów publicznych. W 2006 r. te- kowo, jak zmniejsza się dystans w po- matykę badań finansów publicznych sfor- szczególnych dziedzinach w stosunku mułowano nieco inaczej, a mianowicie: do państw rozwiniętych. „Pozyskiwanie dochodów budżetu pań Ostatnim głównym obszarem ba- stwa i samorządu terytorialnego”. dań w latach 2007–2008 było gospo Obszarem badań kontrolnych były darowanie środkami publicznymi. w latach 2006–2008 także zagadnie- W 2007 r. analizowano tę tematykę nia dotyczące realizacji inwestycji fi w odniesieniu do administracji rządo- nansowanych ze środków publicznych, wej, samorządowej i przedsiębiorstw w tym inwestycji wieloletnich. Kolejnym, użyteczności publicznej, z uwzględnie- powtarzającym się obszarem, było po niem zamówień publicznych, natomiast zyskiwanie środków Unii Europejskiej w 2008 r. zagadnienia te badano w jed- i zarządzanie nimi, z zastrzeżeniem, że nostkach sektora finansów oraz przed- w 2006 r. wyodrębniono realizację pro- siębiorstwach użyteczności publicznej. gramów i planów związanych z wspólną polityką rolną. W 2007 r. zwrócono także Państwo gospodarne uwagę na kwestię upraszczania procedur W latach 2006–2008 NIK przeprowa- przyznawania pieniędzy. Kolejny rok obej- dzała analizy i oceny zarządzania ma- mował kontrole uwzględniające upraszcza- jątkiem państwowym oraz wykorzy- nie procedur pozyskiwania, wykorzystania stywania go dla pożytku publicznego, i zarządzania środkami unijnymi. a zwłaszcza celowości posiadania ma Udzielanie pomocy publicznej również jątku i płynących z niego pożytków. badano w kolejnych latach tego okresu. Zbadano też możliwości przysparza- W latach 2007–2008 uwzględniono do- nia nieuzasadnionych korzyści prywat- datkowo zagadnienia dotyczące przy- nym podmiotom, skuteczność nadzo- znawania dotacji z budżetu państwa. ru właścicielskiego oraz celowość wy- W 2006 r. za główny obszar kontrolny boru majątku do prywatyzacji i prawi- uznano koszty funkcjonowania admini dłowość tego procesu. Przyjęto łącznie stracji publicznej; ponownie uczyniono 9 głównych obszarów badań kontrolnych, tak w 2008 r., dodatkowo badając kwe- po 3 w każdym roku planistycznym5.

5 Por. przypis 4.

42 kontrola państwowa Działalność NIK w latach 2006–2011 kontrola i audyt

W każdym roku uznano za obszar ba- Priorytety kontroli dawczy procesy restrukturyzacji, ko w latach 2009–2011 mercjalizacji i prywatyzacji sektorów Założenia działań Najwyższej Izby gospodarki, podmiotów Skarbu Państwa Kontroli na ten okres obejmowały trzy i komunalnych oraz kwestie zarządza kierunki kontroli (priorytety), które nia majątkiem Skarbu Państwa, mająt ogólnie można zdefiniować jako: pań kiem samorządowym i przedsiębiorstw stwo sprawne i przyjazne obywatelowi, państwowych. W 2006 r. uwzględnio- państwo efektywnie zarządzające zaso no także tę problematykę w odniesie- bami publicznymi oraz obecność Polski niu do akcji i udziałów w spółkach. w Unii Europejskiej. W kolejnym roku uznano za konieczne Plany pracy NIK na lata 2009, 2010 skontrolowanie zarządzania majątkiem oraz 2011 zawierały 92, 88 oraz 85 te- Skarbu Państwa w agencjach państwo- matów kontroli6. Zrezygnowano jednak wych, przy czym w 2006 r. – w za- ze zbadania 9 oraz przyjęto 4 nowe7. kresie oddzielnego obszaru kontrolne- Wśród analizowanych zagadnień domi- go – zbadano celowość ich tworzenia nowały kontrole dotyczące gospodarki, oraz funkcjonowania; w 2008 r. doda- stanu finansów publicznych, rozwią- no sprawy gospodarowania tym mająt- zywania najważniejszych problemów kiem. W latach 2006–2008 za główny społecznych, ochrony zdrowia, ekolo- obszar kontrolny uznano również roz gii, oświaty i kultury, bezpieczeństwa wój i utrzymanie infrastruktury. państwa i obywateli oraz działań wy- Priorytetem w działalności Najwyż- nikających z członkostwa Polski w Unii szej Izby Kontroli o charakterze bardziej Europejskiej. ogólnym było w latach 2006–2008 rów- nież badanie obszarów zagrożonych Główne obszary badań korupcją. W ramach każdej kontroli, w ramach przyjętych kierunków zwłaszcza na styku interesu publicz- Państwo sprawne i przyjazne obywatelowi nego i prywatnego, identyfikowane Izba, tak jak w poprzednim trzyletnim były źródła i mechanizmy tego zjawi- okresie, skupiła się na analizie i oce- ska, ze szczególnym zwróceniem uwa- nie funkcjonowania organów władzy gi na występowanie konfliktu inte publicznej pod kątem realizacji praw resów. obywateli oraz nadzoru i kontroli. Oce- Oprócz tego, prowadząc kontrole niono też działania państwa związane działalności administracji publicznej, z organizowaniem życia publicznego, analizowano funkcjonowanie kontroli nadawaniem mu właściwych form oraz wewnętrznej. ram prawnych.

6 Por. przyp. 2. 7 Rok 2011 – stan na 28.11.2011 r.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 43 kontrola i audytx xJózef Minkowski

W ramach tego priorytetu w latach stępujący sposób: funkcjonowanie sys 2006–2008 przyjęto do realizacji łącz- temu edukacji; wypełnianie przez pań nie 27 obszarów badań kontrolnych: stwo funkcji opiekuńczych i wychowaw w 2009 r. przewidziano ich 10, nato- czych, zaś w 2011 r. ponownie zmo- miast w 2010 oraz 2011 odpowiednio dyfikowano jego nazwę: kształcenie, 8 i 9. Niektóre z tych obszarów z zało- nauczanie, wychowanie, kultura fizycz żenia powtarzały się w kolejnych latach. na dzieci i młodzieży; Należały do nich: 6. Dostępność i jakość świadczeń me 1. Bezpieczeństwo wewnętrzne i ze dycznych w systemie publicznej służby wnętrzne, z tym, że w 2011 r. wskazano zdrowia; w 2010 r. do obszaru dodano też jako obszar kontrolny obronę pań badania przekształceń organizacyjnych stwa i Siły Zbrojne RP oraz dodatkowo w systemie publicznej ochrony zdrowia; wyodrębniono problematykę ochrony w 2011 r. problematykę badawczą zapi- porządku publicznego; sano jako: ochrona zdrowia; organizacja 2. Jakość i sprawność obsługi oby opieki zdrowotnej. watela przez urzędy administracji pu W 2009 r. za obszar kontrolny uzna- blicznej i służby publiczne, z tym że no także ochronę dziedzictwa kulturo w 2009 r. uzupełniono ten obszar wego, przy czym w 2010 r. zakres ba- o upowszechnianie usług administracyj dań dotyczył promocji polskiej kultury nych drogą elektroniczną, zaś w 2010 r. oraz wspierania rozwoju nauki. Kon- dodatkowo wpisano jako obszar ba- trole w 2009 r. były ukierunkowane na dawczy skuteczność ochrony praw kon problematykę gospodarowania zasoba sumenta; mi pracy oraz przeciwdziałania bezro 3. Realizacja przez organy państwa bociu. W kolejnym roku jako główny funkcji nadzorczych i kontrolnych, przy obszar badań przyjęto wspieranie ak czym w 2009 r. ten obszar badawczy tywizacji zawodowej, ponadto dodano został połączony z problematyką funk kwestie pomocy rodzinie i osobom nie cjonowania organów ścigania i wy pełnosprawnym. W 2009 r. te ostatnie miaru sprawiedliwości, w 2010 r. wy- obszary badawcze zostały wyodrębnio- dzielony, zaś w 2011 r. poddawany ba- ne jako: pomoc społeczna, wspieranie daniom łącznie z problematyką funk rodziny oraz osób niepełnosprawnych, cjonowania administracji rządowej natomiast w 2011 r. ujęto je jako pomoc i samorządu terytorialnego; społeczna i prawa socjalne. 4. Życie w czystym środowisku, ra Pozostałe obszary kontroli w priory- cjonalne korzystanie z zasobów natu tecie państwo sprawne i przyjazne oby ralnych; w 2011 r. nieco zmodyfikowa- watelowi występowały tylko w niektó- no określenie tego obszaru kontrolnego: rych latach: ochrona i kształtowanie środowiska oraz • promocja Polski w Europie i świecie racjonalne wykorzystanie jego zasobów; (2009 r.); 5. Dostępność i jakość edukacji; • zagospodarowanie przestrzenne, archi w 2010 r. określono ten obszar w na- tektura i budownictwo (2011 r.).

44 kontrola państwowa Działalność NIK w latach 2006–2011 kontrola i audyt

Państwo efektywnie zarządzające obejmujące ocenę działań na rzecz ła- zasobami publicznymi godzenia jego skutków. W 2011 r. po- Podobnie jak we wcześniejszym okre- nownie położono nacisk na sprawy sie planistyczym, w ramach tego kie- deficytu budżetowego, a dodatko- runku badano działalność urzędów wo obszarem badawczym były kwe- administracji publicznej i służb pu- stie długu publicznego oraz budżetu blicznych, koncentrując się – oprócz zadaniowego. Za ważne uznano zba- zgodności z prawem – także na aspek- danie pozyskiwania dochodów bu cie gospodarowania środkami publicz- dżetu państwa i jednostek samorzą nymi. Oceniono funkcjonowanie pań- du terytorialnego (2009 r.) oraz ocenę stwa jako organizatora i uczestnika ży- w tym kontekście skuteczności działa cia gospodarczego. Kontrole obejmowały nia aparatu skarbowego (2011 r.). Izba tworzenie warunków do rozwoju ekono- skupiała się też na gospodarowaniu micznego, zarządzanie publicznymi pie- środkami publicznymi w jednostkach niędzmi i mieniem Skarbu Państwa, sektora finansów publicznych i przed inicjowanie i podejmowanie działań siębiorstwach użyteczności publicznej wpływających na funkcjonowanie róż- (2009–2010), przy czym w 2011 r. nych segmentów gospodarki, dokony- ten obszar badań został przedstawiony wanie przekształceń własnościowych, w sposób bardzo ogólny: gospodarowa dbałość o zwiększenie efektywności nie publicznymi środkami finansowymi. i konkurencyjności polskiej gospodar- W latach 2009–2011 NIK koncen- ki. Istotną kwestię stanowiła również trowała się również na kontrolach za analiza stanu prac nad budową budże- rządzania i gospodarowania majątkiem tu w ujęciu zadaniowym. Skarbu Państwa, majątkiem samorządo W ramach tego priorytetu badań wym i przedsiębiorstw państwowych. kontrolnych w latach 2009–2011 przy- Badano też funkcjonowanie nadzoru jęto do realizacji łącznie 23 obszary właścicielskiego (2010 r.). Z tymi kon- analiz, z których na 2009 r. przewi- trolami ściśle wiązały się badania pro dziano 10, natomiast na 2010 oraz 2011 cesów restrukturyzacji, komercjaliza odpowiednio 6 i 78. cji i prywatyzacji sektorów gospodar Kontynuowano badania związa- ki, podmiotów Skarbu Państwa i komu ne ze stanem finansów publicznych. nalnych (lata 2009–2010); w 2011 r. W 2009 r. sprawdzono między innymi te zagadnienia były badane łącznie kształtowanie się deficytu budżetowe w kontrolach gospodarowania mie go. Kolejny rok to kontrole dotyczące niem Skarbu Państwa oraz samorządu walki z kryzysem ekonomicznym oraz terytorialnego.

8 Opracowano na podstawie szczegółowego omówienia obszarów badań kontrolnych zawartych w planach pracy NIK na lata 2009, 2010 i 2011.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 45 kontrola i audytx xJózef Minkowski

Ważnym obszarem były kontrole pozyskiwanie i wykorzystywanie środ związane z rozwojem infrastruktury – ków unijnych do niwelowania różnic jej budową, rozbudową i utrzymaniem. w rozwoju gospodarczym i cywilizacyj W 2010 r. w ramach tego obszaru do- nym w stosunku do innych państw UE. datkowo zbadano kwestie planowania Badania dotyczące obecności Polski przestrzennego. w Unii Europejskiej obejmowały kwe- W latach 2009–2010 za istotny ob- stie wywiązywania się z obowiązków szar uznano realizację inwestycji fi wynikających z traktatu akcesyjnego nansowanych ze środków publicznych. oraz innych zobowiązań, prawidłowe Rok 2009 r. był okresem badania stosowanie prawa wspólnotowego, do- problematyki pomocy publicznej dla stosowanie krajowego prawodawstwa przedsiębiorców oraz udzielania dota do wymagań wspólnotowych, dbałość cji jednostkom spoza sektora finansów administracji publicznej o interesy kra- publicznych. W 2011 r. ten kierunek ju, pozyskiwanie i wykorzystywanie określono ogólnie jako: pomoc publicz środków pochodzących z budżetu unij- na i udzielanie dotacji. nego do realizacji programów operacyj- Pozostałe aspekty funkcjonowania pań- nych oraz wdrażania wspólnych polityk stwa były uwzględniane tylko w nie Unii Europejskiej w Polsce. których latach jako odrębny obszar ba- W latach 2009–2010 jako obszar dań kontrolnych: badań wskazano pozyskiwanie środ • funkcjonowanie funduszy celowych ków Unii Europejskiej oraz zarządza (2009 r.); nie nimi; w 2009 r. wymieniono w nim • tworzenie warunków do wzrostu gospo dodatkowo upraszczanie procedur i eli darczego, w tym realizacja przedsięwzięć minowanie krajowych ograniczeń in związanych z organizacją Mistrzostw stytucjonalnych w wykorzystaniu środ Europy w Piłce Nożnej (2009 r.); ków przyznanych na lata 2007–2013. • gospodarka wodna i ochrona przeciw W 2011 r. ten obszar kontrolny określo- powodziowa (2011 r.). no jako: pozyskiwanie i wykorzystanie funduszy strukturalnych oraz Funduszu Polska w Unii Europejskiej Spójności. Najwyższa Izba Kontroli w tym kierun- Pozostałe obszary kontrolne wystę- ku badań zwracała uwagę zarówno na powały tylko w niektórych latach: transfery środków finansowych z Unii • dostosowanie prawa do wymogów Europejskiej, jak i wypełnianie warun- Unii Europejskiej oraz wywiązywanie ków związanych z ich pozyskaniem, się z przyjętych wobec niej zobowiązań w tym na sposób funkcjonowania zaan- (2009 r.); gażowanych w ten proces instytucji kra- • realizacja wspólnej polityki rolnej jowych i beneficjentów pomocy. Pla- (2009 r.); nowane kontrole skupiały się na kwe- • wykorzystanie dotacji unijnych do stiach gospodarczych i społecznych, stępnych w ramach perspektywy finan z których za najważniejsze można uznać sowej 2007–2013 (2010 r.);

46 kontrola państwowa Działalność NIK w latach 2006–2011 kontrola i audyt

• realizacja polityki regionalnej i koor nowe w ramach określonych prioryte- dynacja instrumentów strukturalnych towych kierunków. W każdym roku (2010 r.); przyjmowano do realizacji po trzy • system finansowania rolnictwa i roz główne kierunki badań. woju obszarów wiejskich (2011 r.). Od 2012 r. zmieni się podejście do Warto ponadto przypomnieć, że planowania kontroli9. W Izbie zakoń- w latach 2009–2011, oprócz kontroli czono już prace związane z projektem przeprowadzanych w ramach kierun- przyszłorocznego planu pracy, który ku Polska w Unii Europejskiej, również uzyskał aprobatę Kolegium NIK. Za w każdej z pozostałych, ujętych w pla- priorytetowe uznano zbadanie tych nach pracy NIK – o ile wyniki anali- obszarów aktywności państwa, pod- zy przedkontrolnej wskazywały na po- legających kontrolom Najwyższej Izby trzebę uwzględnienia aspektu unijnego Kontroli, które w konkretnych warun- – badania prowadzono pod kątem pra- kach społeczno-gospodarczych mają widłowości wypełniania obowiązków decydujące znaczenie dla poziomu ży- i realizacji praw związanych z członko- cia obywateli oraz dla zrównoważone- stwem w UE. go rozwoju państwa. Głównym prio- W toku każdej kontroli, zwłaszcza na rytetem kontroli będzie więc zapew- pograniczu interesu publicznego i pry- nienie finansowej stabilności państwa. watnego – szczególnie zagrożonego ko- Nowym elementem ma zaś być wska- rupcją – badane było ryzyko zaistnienia zanie 11 kontroli strategicznych oraz tego zjawiska. W badaniach przeprowa- sprawdzenie realizacji wniosków Izby dzanych w podmiotach zaliczanych do z kontroli przeprowadzonych w latach sektora publicznego analizowano zaś 2009–2011. funkcjonowanie kontroli wewnętrznej. Nowe otwarcie JÓZEF MINKOWSKI, Departament W latach 2006–2011 Najwyższa Izba Strategii NIK Kontroli przeprowadzała kontrole pla-

9 Więcej na ten temat w kolejnych wydaniach „Kontroli Państwowej” (przyp. red.).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 47 kontrola i audytx

Wykorzystanie złóż krajowych

Bezpieczeństwo zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny

Lech Oniszczenko Józef Wojnarowski

Przez najbliższe 25 lat bezpieczeństwo zaopatrzenia gospodarki w węgiel kamien ny ze złóż krajowych nie jest zagrożone. W przyszłości może się to jednak zmienić z powodu nieracjonalnego gospodarowania zasobami tego surowca, wynikającego z dążeń przedsiębiorców do uzyskania lub utrzymania bieżącej rentowności kosztem niedostatecznej ochrony zasobów. Takiej praktyce nie przeciwdziałali dotychczas ani ministrowie środowiska i gospodarki, ani organy nadzoru górniczego.

Najwyższa Izba Kontroli, kierując się prawidłowo ochronione są zasoby te wynikami własnych analiz, a także go surowca. uwzględniając sygnały ze strony śro- Badaniami za lata 2007–2009 obję- dowisk naukowych, z własnej inicja- to osiem podmiotów, w tym ministra tywy przeprowadziła na przełomie środowiska, odpowiedzialnego za nad- 2009 r. i 2010 r. kontrolę zaopatrze- zór nad gospodarką zasobami natural- nia Polski w węgiel kamienny ze złóż nymi2, ministra gospodarki, prezesa krajowych1. Jej celem była ocena, czy Wyższego Urzędu Górniczego oraz Ja- działalność organów państwowych strzębską Spółkę Węglową SA, Kato- i spółek węglowych zapewni długo- wicki Holding Węglowy SA, Kompanię falowe dostawy krajowego węgla ka- Węglową SA, Lubelski Węgiel „Bog- miennego w stopniu zabezpieczają- danka” SA oraz Południowy Koncern cym potrzeby gospodarki oraz czy Węglowy SA.

1 Informacja o wynikach kontroli bezpieczeństwa zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny (ze złóż krajowych), luty 2011, nr ewid. 25/2010/P09044/KGP. 2 Artykuł 28 ust. 1 pkt 4 ustawy z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 1999 r., nr 82, poz. 928 ze zm.) oraz art. 102 ust. 1 ustawy z 4.02.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (DzU z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.); dalej w skrócie: pgg.

48 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt

Warunki ochrony złóż szczegółowych wymagań, jakim po- w dokumentacji i projektach winny odpowiadać projekty zagospo- Stosownie do postanowień rozporządze- darowania złóż4, zawarli w nich tylko nia ministra środowiska z 6 lipca 2005 r. ogólne stwierdzenia, często odzwier- w sprawie szczegółowych wymagań, ja- ciedlające podstawowe zasady sztuki kim powinny odpowiadać dokumenta- górniczej, podobnie jak to miało miej- cje geologiczne złóż kopalin3, w doku- sce w dokumentacjach geologicznych. mentacji takiej należy określić warunki Minister środowiska pomimo to ak- i wymagania dotyczące ochrony złoża. Nie ceptował dokumenty bez zastrzeżeń. została jednak sprecyzowana ich treść, W 13 zaakceptowanych projektach zaś minister nie ukształtował w tym za- zamieszczono zapisy przewidujące nie- kresie żadnej dobrej praktyki. W konse- racjonalne gospodarowanie zasobami, kwencji, spośród 28 dokumentacji geolo- na przykład: „zasoby nieprzemysło- gicznych (wraz z dodatkami do nich) roz- we, które w przyszłości zostaną odcię- patrzonych w okresie objętym kontrolą, te od dróg transportowo-wentylacyj- w 10 w ogóle nie określono warunków nych, przewiduje się zaliczyć do strat; ochrony złoża, a w pozostałych umiesz- dopuszcza się niszczącą podbudowę czono, akceptowane przez ministra środo- zasobów nieprzemysłowych i zalicze- wiska, bardzo ogólne wskazania, przywo- nie ich do strat; projektowana eksplo- łujące elementarne zasady sztuki górni- atacja odetnie dostęp do zasobów nie- czej (np.: „udokumentowane złoże wyma- przemysłowych, co skutkować będzie ga ochrony, a jego eksploatacja racjonalnej koniecznością ich zaliczenia do strat”. gospodarki; należy dążyć do maksymal- W 11 projektach kopalnie z góry za- nego wybrania zasobów bilansowych przy kładały odcięcie poszczególnych parcel minimalnym występowaniu strat; naczel- z zasobami nieprzemysłowymi od głó ną zasadą obowiązującą przy prowadze- wnych wyrobisk, a następnie przekwa- niu eksploatacji węgla jest ochrona zaso- lifikowanie ich do strat, co praktycznie bów złoża”). pozbawiało je ochrony. Wprawdzie za- Właściwego określenia zasad, sposo- soby te nadal fizycznie istnieją, ale do- bu i zakresu ochrony zasobów nieprze- stęp do nich jest uniemożliwiony lub mysłowych nie zawierało 21 spośród bardzo utrudniony. Koszty ich ponow- 25 skontrolowanych projektów zago- nego udostępnienia są na ogół znacząco spodarowania złóż (lub dodatków do wysokie. Występują też ograniczenia gór- projektów). Ich autorzy, wbrew prze- niczo-geologiczne, spowodowane mię- pisom rozporządzenia ministra środo- dzy innymi naruszeniem górotworu czy wiska z 27 czerwca 2005 r. w sprawie występowaniem zagrożeń naturalnych.

3 DzU nr 136, poz. 1151 ze zm. 4 DzU nr 128, poz. 1075 ze zm.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 49 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski

Ponadto, w przyszłości eksploatacja ta- atację złoża kopaliny prowadzi się w spo- kich parcel może być niedopuszczalna sób gospodarczo uzasadniony, przy za- wskutek konieczności ochrony zabudo- stosowaniu środków ograniczających wy powierzchni ziemi. szkody w środowisku i przy zapewnie- W siedmiu zaakceptowanych pro- niu racjonalnego wydobycia i zagospo- jektach zagospodarowania złóż (dodat- darowania kopaliny”. Pojęcia te przed- kach do tych projektów) przewidzia- siębiorcy górniczy interpretowali jednak no, lub nawet zaplanowano, zastosowa- z punktu widzenia mikroekonomiczne- nie tak zwanej niszczącej podbudowy go i w perspektywie krótkoterminowej. pokładów5 z zasobami nieprzemysło- Nie były to zatem przepisy wystarczają- wymi. Takie działanie z punktu wi- co zapewniające ochronę zasobów w ska- dzenia ochrony złóż jest szczególnie li makroekonomicznej i w perspektywie niekorzystne, gdyż doprowadza do długofalowej. Skuteczniejszą barierę po- niszczenia zasobów. Łącznie w latach winny stanowić przepisy rozporządzenia 2007–2009 skontrolowani przedsiębior- ministra gospodarki z 28 czerwca 2002 r. cy, wskutek niszczącej podbudowy po- w sprawie bezpieczeństwa i higieny pra- kładów albo ich nadebrania6, zniszczyli cy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycz- lub uszkodzili ponad 24,3 mln ton zaso- nego zabezpieczenia przeciwpożarowego bów geologicznych węgla kamiennego. w podziemnych zakładach górniczych8. Stan prawny obowiązujący w okresie Ustanawiały one regułę wybierania naj- objętym kontrolą nie pozwalał na taki pierw pokładu wyżej leżącego przed po- sposób prowadzenia eksploatacji, mimo kładem niżej leżącym, wskazując tylko że przepisy art. 125 i art. 126 ustawy – enumeratywnie trzy sytuacje, w których Prawo ochrony środowiska7 sformułowa- można zmienić kolejność eksploatacji ne są bardzo ogólnie. Artykuł 126 ust. 2 pokładów, nie powodując zniszczenia lub tej ustawy stanowi, że „podejmujący uszkodzenia żadnego z nich. eksploatację złóż kopaliny lub prowa- dzący tę eksploatację jest obowiązany Rozliczanie zasobów złóż przedsiębrać środki niezbędne do ochro- W dodatkach do dokumentacji geolo- ny zasobów złoża”. Artykuł 126 ust. 1 gicznej, zgodnie z wymienionym już ustawy wskazuje natomiast, że „eksplo- rozporządzeniem ministra środowiska

5 Niszcząca podbudowa polega na zniszczeniu pokładu podbudowywanego (górnego) i ma miejsce wów- czas, gdy pokład niżej położony jest eksploatowany w kolejności przed pokładem wyżej położonym w sytuacji, gdy nie zostaną spełnione określone warunki dotyczące wymaganej odległości pomiędzy nimi i systemu eksploatacji (na zawał lub z podsadzką). 6 Nadebranie występuje wtedy, gdy eksploatując pokład wyżej położony, jednocześnie wydobywa się czę- ściowo węgiel z pokładu niżej zalegającego, co może spowodować, że będzie zbyt cienki (nie będzie się wówczas nadawać do dalszej eksploatacji) oraz uszkodzenie (kruszenie się). 7 DzU z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. 8 DzU z 2002 r., nr 139, poz. 1169 ze zm.

50 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt w sprawie szczegółowych wymagań, ja- w jaki sposób powstał przyrost zasobów kim powinny odpowiadać dokumenta- w wysokości aż 184,5 mln ton. Akcep- cje geologiczne złóż kopalin, zamieszcza tujący te dodatki minister środowiska się między innymi rozliczenie zasobów twierdził, że powyższe rozliczenia były złoża oraz uzasadnienie stwierdzonych wprawdzie ogólne, ale wystarczające do różnic w wielkości dokumentowanych wykazania zmian w zasobach, zaś bar- zasobów w stosunku do stanu określo- dziej szczegółowe rozliczenia były prak- nego w poprzednich opracowaniach. tycznie niemożliwe. Pełnego rozliczenia dokonano tylko Najwyższa Izba Kontroli nie zgodzi- w 10 spośród 22 skontrolowanych do- ła się z takim poglądem. Po pierwsze, datków. W pozostałych 12 przeprowa- dyspozycja zawarta w odnośnym prze- dzono rozliczenie częściowe. Przykła- pisie rozporządzenia jest jasna. Zmiany dowo, różnica między wysokością zaso- w wysokości zasobów geologicznych, bów geologicznych podanych w dodat- bilansowych i pozabilansowych powin- ku nr 3 do dokumentacji geologicznej ny być rzetelnie opisane, ze wskaza- złoża „Borynia” (według stanu na 31 niem przyczyn ich powstania i przypo- grudnia 2005 r.) a ich wysokością okre- rządkowaniem tym przyczynom kon- śloną w dodatku nr 2 do tej dokumenta- kretnych wielkości. Po drugie, tylko cji (na 31 grudnia 1998 r.) wyniosła mi- przez dokładne rozliczenia można osią- nus 152,9 mln ton. Wielkość ta stano- gnąć pełną przejrzystość w dokumen- wi saldo zaistniałych w danym okresie towaniu zasobów i stworzyć skuteczny zmniejszeń i przyrostów zasobów. Znak instrument samokontroli przedsiębior- minus oznacza, że wystąpiło zmniejsze- cy oraz nadzoru ze strony ministra śro- nie zasobów. W przypadku tego złoża dowiska i organów nadzoru górniczego salda przyrostu i zmniejszeń dokład- nad przestrzeganiem zasad ochrony zanie nie rozliczono, wykazując tylko, że sobów. ogólny ubytek wyniósł minus 164,8 mln ton, co oznacza, że musiał też wystą- Klasyfikacja i bilansowanie pić przyrost o 11,9 mln ton, stanowią- zasobów cy różnicę między łącznym ubytkiem Niecelowe i niegospodarne było żąda- a saldem. W rozliczeniu wskazano, bez nie przez ministra środowiska klasy- żadnych wyliczeń, że ta nierozliczona, fikowania przez przedsiębiorców gór- rezydualna wielkość (11,9 mln) stanowi niczych do zasobów przemysłowych efekt dokładniejszego rozpoznania zło- lub nieprzemysłowych tylko tej czę- ża robotami górniczymi. Jeszcze więk- ści zasobów bilansowych, której wy- sze niewyjaśnione różnice wystąpiły korzystanie planowano do końca okre- w rozliczeniu zasobów bilansowych. Wy- su objętego koncesją. Nieokreślenie kazano ogólny ich przyrost o 101,6 mln w projekcie zagospodarowania złoża ton, rozliczając tylko ubytki w wyso- (w dodatku do niego) całkowitej ilości kości minus 82,9 mln ton. Do pełnego zasobów przemysłowych zniekształ- rozliczenia zabrakło więc wskazania, ca bowiem obraz rzeczywistego stanu

Nr 6/listopad-grudzień/2011 51 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski zasobów danego złoża. Obiekty budow- Wyższego Urzędu Górniczego10, że lane, wzniesione do końca obowiązywa- w związku z zakwalifikowaniem do zania aktualnych koncesji na terenach gór- sobów przemysłowych lub nieprzemy- niczych w tych rejonach, w których nie słowych tylko części zasobów bilanso- ustalono zasobów przemysłowych (cho- wych, po zmianie terminu koncesji (po ciaż znajdują się tam zasoby bilansowe), wygaśnięciu starych i uzyskaniu no- nie zostaną zabezpieczone przed skut- wych) może okazać się, że eksploatacja kami eksploatacji tych zasobów. Dyrek- zasobów przemysłowych jest praktycz- torzy okręgowych urzędów górniczych nie niemożliwa, ze względu na koniecz- ustalają bowiem warunki zabudowy te- ność ochrony zabudowy powierzchni renu opierając się na opiniach górniczo- ziemi. W razie nieprzedstawienia przez -geologicznych, sporządzanych przez za- przedsiębiorcę górniczego rozwiązania kłady górnicze na podstawie projektów technicznego zapewniającego bezpie- zagospodarowania złoża. W projektach czeństwo powszechne, organ nadzoru ujęte są natomiast tylko te zasoby prze- górniczego odmówi zatwierdzenia pla- mysłowe, które będą eksploatowane do nu ruchu zakładu górniczego. końca koncesji. Tego sposobu klasyfiko- Na tle powyższych rozważań – zda- wania minister środowiska wymagał, niem NIK – uzasadniona jest teza, że pomimo negatywnych opinii organów nawet zachowanie możliwości eksplo- nadzoru górniczego. Między innymi, atacji powyższych zasobów faktycznie w sporządzonym przez Wyższy Urząd oznacza słabszą ich ochronę i poten- Górniczy raporcie z 2008 r.9 zaznaczo- cjalnie mniejsze wykorzystanie – na no, że podawana w projektach zagospo- przykład ze względu na konieczność darowania złóż „suma zasobów przemy- utworzenia filarów ochronnych dla po- słowych i nieprzemysłowych nie daje wierzchni oraz pozostawienia półek wielkości rzeczywistej zasobów bilanso- węglowych, które ograniczają ujemny wych będących w udostępnionych zło- wpływ eksploatacji na powierzchnię. żach węgla kamiennego. Posługiwanie Możliwy do osiągnięcia stopień wyko- się taką wielkością zasobów przemy- rzystania zasobów bilansowych może słowych i wynikającą z niej wielkością się zmniejszyć. Taka praktyka jest za- zasobów operatywnych nie daje rzeczy- tem czynnikiem źle wpływającym na wistego obrazu potencjału zasobowego długookresowe bezpieczeństwo do- złóż węgla kamiennego w Polsce”. staw węgla ze złóż krajowych. Zbieżny z powyższym stanowiskiem Negatywnym skutkiem dostosowa- był też pogląd dwóch pracowników nia ilości zasobów bilansowych do okre-

9 Raport w sprawie zasobów węgla kamiennego w czynnych kopalniach, Wyższy Urząd Górniczy, Katowice, maj 2008 r. 10 Z. Kulczycki, P. Trzcionka: Niektóre aspekty gospodarki przestrzennej na terenach występowania złóż kopalin, „Bezpieczeństwo Pracy i Ochrona Środowiska w Górnictwie” nr 11(183)/2009.

52 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt su ważności koncesji jest podawanie łaniem nieuzasadnionym, gdyż często w corocznych bilansach zasobów kopa- nie jest możliwe zagospodarowanie ca- lin i wód podziemnych w Polsce11 nie- łości zasobów bilansowych danego zło- pełnych globalnych wielkości zasobów ża w okresie trwania koncesji. Ponad- przemysłowych węgla kamiennego oraz to, zakwalifikowanie całości zasobów wielkości tych zasobów zalegających bilansowych do przemysłowych lub w poszczególnych złożach. Odnośne ta- nieprzemysłowych mogłoby powodo- bele w tych bilansach nie zostały opatrzo- wać niekiedy ujemną rentowność całej ne stosownym zastrzeżeniem, że zasoby inwestycji (zagospodarowania całego przemysłowe w złożach podane są w wy- złoża) i stać na przeszkodzie udzieleniu sokości niepełnej. Przykładowo, w „Bi- koncesji. lansie zasobów kopalin i wód podziem- W ocenie Najwyższej Izby Kontro- nych w Polsce” według stanu na 31 grud- li, pełne zaklasyfikowanie zasobów zło- nia 2007 r.12 podano, że zasoby przemy- ża nie ma związku z tym, czy całe złoże, słowe złoża „Wesoła” wynoszą niespełna czy tylko jego część zostanie faktycznie 93 mln ton, podczas gdy faktycznie by zagospodarowana w okresie obowiązy- ło to prawie 238 mln ton. Tak nieścis wania koncesji. Uwzględnienie w ana- łe dane dezinformują o wysokości łącz- lizie ekonomicznej wszystkich zasobów nych krajowych zasobów przemysłowych mogłoby natomiast wykazać aktualną i nieprzemysłowych, stwarzając ryzyko nieopłacalność wykorzystania całości, podejmowania na podstawie bilansów skłaniając przedsiębiorcę do rezygnacji błędnych decyzji w skali mikro- i makro- z eksploatacji całego złoża lub jego gor- ekonomicznej. Ponadto, niepełne dane szej części. Tym samym gorsze partie za- o zasobach przemysłowych, a tym sa- sobów mogłyby zostać ochronione przed mym i operatywnych, powodują, że ob- niewielkim wykorzystaniem i ewentu- liczony okres żywotności (istnienia) po- alnym zniszczeniem lub odcięciem do szczególnych kopalń, czyli okres wystar- nich dostępu. Złoża (ich części) aktual- czalności zasobów operatywnych13, jest nie nierentowne powinny być zachowane nieprawdziwy (zbyt krótki). do przyszłej eksploatacji, gdy zmienione Minister środowiska prezentował warunki technologiczne i ekonomiczne pogląd, że kwalifikowanie do zasobów umożliwią zarówno ich opłacalne wydo- przemysłowych oraz nieprzemysło- bycie, jak i znacznie większy niż obecnie wych tych zasobów bilansowych, które stopień wykorzystania. Działania takie w okresie obowiązywania koncesji nie byłyby zgodne z interesem Skarbu Pań- będą zagospodarowywane byłoby dzia- stwa jako właściciela zasobów.

11 Sporządzany i publikowany corocznie przez Państwowy Instytut Geologiczny. 12 Bilans zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce według stanu na 31 grudnia 2007 r., Państwowy In- stytut Geologiczny, Warszawa 2008, s. 55. 13 Stosunek wielkości zasobów operatywnych do rocznego wydobycia.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 53 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski

W 28 zbadanych dokumentacjach ge zaliczenie ponad 173 mln ton zasobów ologicznych (dodatkach) suma udoku geologicznych (w tym bilansowych mentowanych zasobów geologicznych i pozabilansowych) do strat. Ustawa wyniosła około 12,7 mld ton, w tym nie stwarza bowiem takiej możliwości. zasobów bilansowych 9 mld ton (71% Wśród przyczyn wykreślania poszcze- całości) i pozabilansowych 3,7 mld ton gólnych zasobów z ewidencji, zaprze- (29%). Zmiany w wielkości i struktu- stania dokumentowania lub zaliczania rze zasobów prześledzono na podsta- ich do strat, wymieniano głównie: zawie dodatków do już istniejących do- burzenia tektoniczne (zwłaszcza wy- kumentacji. W 22 dodatkach suma stępowanie uskoków), odcięcie przez zasobów geologicznych była mniejsza uskoki od dróg transportowo-wentyla- o 2,5 mld ton niż ustalona w poprzed- cyjnych, odosobnione położenie parcel, nich opracowaniach (spadek z 12,9 mld zagrożenia naturalne (głównie tąpnię- ton do 10,4 mld ton, czyli o ponad cia), małą i zmienną miąższość (doty- 19%). Zasoby bilansowe obniżyły się czyło to głównie pokładów cienkich natomiast o 400 mln ton (z 7,4 mld ton o miąższości 1–1,5 m) oraz zaleganie do 7 mld ton, tj. o ponad 5%). Najwyż- zasobów w filarach ochronnych. Inny- szy był spadek zasobów pozabilanso- mi powodami były także małe rozmia- wych – o 40%, to jest z 5,5 mld ton do ry i nieregularny kształt parcel, co czy- 3,3 mld ton. niło je nieprzydatnymi do eksploatacji Ubytek zasobów geologicznych z ty- systemem ścianowym, a także stoso- tułu eksploatacji i związanych z nią wanie niszczącej podbudowy. strat wyniósł 250 mln ton, natomiast Zdaniem NIK, powyższe zmniejsze- łącznie w wyniku skreślenia zasobów nie udokumentowanych zasobów sta- z ewidencji, zaprzestania ich dokumen- nowi naruszenie przepisów art. 125 towania albo zaliczenia do strat ubyło i 126 ustawy – Prawo ochrony środowi- ponad 1 mld ton, czyli czterokrotnie ska, które zobowiązują do ochrony zaso- więcej. Te ewidencyjne ubytki zaso- bów złoża. Usuwanie ich z ewidencji jest bów akceptowane były przez ministra także sprzeczne z przepisami rozporzą- środowiska, pomimo iż nie miały pod- dzenia ministra środowiska z 18 grudnia stawy prawnej bądź były niezgodne 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowo- z obowiązującymi w tym zakresie prze- ści złóż kopalin14, które dopuszczają je- pisami. Żaden przepis nie reguluje bo- dynie zmianę tych kryteriów. Nieupraw- wiem zasad skreślania zasobów z ewi- nione przekwalifikowania zasobów były dencji ani zaprzestania ich dokumen- także niecelowe i niegospodarne, ponie- towania. Naruszeniem ustawy – Prawo waż wyeliminowane z ewidencji zasoby geologiczne i górnicze było natomiast faktycznie utraciły ochronę prawną.

14 DzU nr 153, poz. 1774 ze zm.

54 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt

Wykorzystanie zasobów złóż du konieczności uwzględnienia krawę- W zbadanych projektach zagospoda- dzi eksploatacyjnych pokładów płyciej rowania złóż minister środowiska ak- zalegających); ceptował stosunkowo niskie przecięt- • dużym stopniem zurbanizowania te- ne (ustalone dla całych złóż) wskaź- renów nad złożami (konieczność two- niki wykorzystania zasobów prze- rzenia filarów ochronnych lub zostawia- mysłowych15, a tym samym wysokie nia półek ochronnych); wskaźniki strat16. Planowane wskaźni- • potrzebą prowadzenia rentownej dzia ki wykorzystania zasobów kształtowa- łalności, wymuszającej powszechne sto ły się średnio na poziomie 0,6 (od 0,32 sowanie ścianowego systemu eksploatacji. dla złoża „Jadwiga 2” do 0,76 dla zło- Powszechność ścianowego systemu ża „Bogdanka”), zaś wskaźniki strat od eksploatacji stanowi egzemplifikację 31,5% (złoże „Bogdanka”) do 210,2% podstawowej sprzeczności polskiego (złoże „Jadwiga 2”) – przeciętnie 67%. górnictwa – pomiędzy dążeniem do Przyjęty przez NIK, zgodnie z litera- rentownego wydobycia a koniecznością turą naukową17, orientacyjny miernik ochrony zasobów. Zalety tego systemu przeciętnych strat (30% rocznego wy- (duża koncentracja produkcji, wyso- dobycia) przekraczano we wszystkich ka wydajność i względnie bezpieczne skontrolowanych kopalniach, oprócz warunki pracy) osłabiane są wadami LW „Bogdanka”. (generowanie wysokich strat w zaso- Relatywnie niski stopień wykorzy- bach związane z formowaniem ściany stania istniejących zasobów węgla (wy- wydobywczej o odpowiednio dużej po- soki poziom strat) spowodowany był – wierzchni i kształcie geometrycznym). w ocenie NIK – jednoczesnym wystę- Do strat zaliczane są pozostałości par- powaniem czterech czynników: cel po nadaniu im kształtu ścian wy- • trudnymi warunkami geologiczno- dobywczych, czyli tak zwane resztów- -górniczymi wraz z poważnymi zagroże- ki (od 20 do 30% zasobów parcel) oraz niami naturalnymi; parcele o małej powierzchni albo o nie- • długotrwałym kontynuowaniem wy- regularnym kształcie (nawet przy bar- dobycia, pomimo niekorzystnych warun dzo dużej powierzchni). Znaczna część ków (zmniejszanie zakresu eksploatacji parcel w ogóle nie może być eksploato- pokładów głębiej położonych z powo- wana systemem ścianowym, na przy-

15 Stosunek zasobów operatywnych do przemysłowych w odsetkach. 16 Stosunek strat do zasobów operatywnych w procentach. 17 J. Darski, J. Kicki, E. Sobczyk: Raport o stanie gospodarki zasobami złóż węgla kamiennego, PAN, Insty- tut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią, „Studia, Rozprawy, Monografie” nr 58, Kraków 2001; K. Probierz, B. Borówka: Ubytek zasobów węgla kamiennego Górnośląskiego Zagłębia Węglowego w latach 1989– 2003. Niepożądany skutek reform, „Polityka Energetyczna”, tom 9, zeszyt specjalny, Kraków 2006, s. 189; P. Trzcionka: Wyniki badań przyczyn i wielkości strat w zasobach węgla kamiennego, „Ze- szyty Naukowe Politechniki Śląskiej”, seria: „Górnictwo”, z. 87, Gliwice 1977, s. 147-156.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 55 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski kład ze względu na uskoki i ścienienia tomiast wydobycie węgla w tym czasie pokładów i dlatego także zaliczana jest wyniosło zaledwie 2,2 mld ton. Ozna- do strat. W celu ich zmniejszenia do- cza to, że wydobyciu jednej tony wę- datkowo stosowano (lecz w niewielkim gla odpowiadał wówczas ewidencyjny zakresie) również inne systemy eksplo- ubytek 11 ton zasobów geologicznych atacji18, lecz przy istniejącym poziomie oraz bez mała 6 ton zasobów przemy- cen węgla – zdaniem spółek – metody słowych. te często okazywały się nieopłacalne. Do spadku wielkości zasobów prze- Przedstawione powyżej mechani- mysłowych w dużym stopniu przyczy- zmy powodowały szybkie zmniejsza- niło się stosowanie kryteriów przemy- nie się wielkości zaewidencjonowa- słowości, uniemożliwiających w wielu nych zasobów, w tym przemysłowych wypadkach zaliczanie do nich węgla i operatywnych. Spadek ten był znacz- w cienkich pokładach (o grubości nie większy, niż wynikałoby z rozmia- 1-1,5 m). Udział takich pokładów rów eksploatacji i strat złożowych. w globalnych zasobach przemysłowych W literaturze naukowej19 wskazuje się, zmniejszył się pomiędzy 1991 r. a 2006 r. że w latach 1989–2007 nastąpiło wy- z niespełna 40% do nieco ponad 17%20. jątkowo szybkie obniżenie wielkości Zasoby przemysłowe w pokładach cien- zasobów geologicznych, w tym bilanso- kich, głównie ze względów ekonomicz- wych. Zasoby geologiczne w Górnoślą- nych, są eksploatowane w minimalnym skim Zagłębiu Węglowym zmniejszyły stopniu (w 2006 r. węgiel uzyskany się o około 23,9 mld ton (z 75,5 mld ton z ich eksploatacji stanowił zaledwie do 51,6 mld ton), bilansowe o 23,9 mld 3,5% całkowitego wydobycia), cho- ton (z 57,7 mld ton do 33,8 mld ton), ciaż stanowią aż 35,4% zasobów bilan- a przemysłowe o prawie 13 mld ton sowych wszystkich czynnych kopalń. (z 16,9 mld ton do 3,9 mld ton). Na- W opracowaniach naukowych21 wska-

18 Na przykład ściana o zmiennej długości, krótka ściana (długość mniejsza nawet niż 50 m), chodniki eks- ploatacyjne z kombajnem. 19 K. Probierz: Ochrona zasobów kopalin w Polsce doby gospodarki wolnorynkowej, Wydawnictwo Poli- techniki Śląskiej, Gliwice 2010, s. 15-17. Zob. także E. J. Sobczyk: Uciążliwość geologiczno-górniczych warunków eksploatacji węgla kamiennego i jej wpływ na gospodarkę złożem, „Studia, Rozprawy, Mo- nografie”, Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków 2009, s. 78-81; K. Probierz, B. Borówka: Weryfikacja ilościowa i jakościowa zasobów węgla kamiennego w wyty- powanych kopalniach Górnośląskiego Zagłębia Węglowego, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2009; W. Blaschke: Problemy określania wielkości zasobów węgla, „Czasopismo Techniczne”, Kraków, nr 130-131/ 2007 (styczeń – czerwiec). 20 E. J. Sobczyk: Uciążliwość geologiczno-górniczych warunków…, op. cit., s. 61. 21 K. Krauze: Eksploatacja cienkich pokładów wyrobiskami ścianowymi wyposażonymi w kompleks kom- bajnowy lub strugowy, Szkoła Eksploatacji Podziemnej, 2009, materiały konferencyjne; P. Saługa: Uwa- runkowania ekonomiczne opłacalnej eksploatacji w pokładzie cienkim węgla kamiennego, „Gospodarka Surowcami Mineralnymi” 2008, tom 24, zeszyt 2/4; M. Jaszczuk, R. Bednarz, J. Kania, R. Płonka: Moż- liwości techniczne wybierania kombajnami ścianowymi pokładów węgla w zakresie wysokości od 1,0 do 1,5 metra, Szkoła Eksploatacji Podziemnej, 2009, materiały konferencyjne.

56 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt zuje się na techniczną i ekonomiczną ry decyzje o przeklasyfikowaniu 5 mln możliwość eksploatacji cienkich po- ton zasobów nieprzemysłowych do kładów w polskich uwarunkowaniach, strat. Były to trzy zgody na przekla- zarówno tak zwanymi strugami węglo- syfikowanie łącznie ponad 2 mln ton wymi, jak i wysoko wydajnymi kom- zasobów nieprzemysłowych do strat bajnami ścianowymi, dostosowanymi z powodu przeprowadzenia przez Po- do ich urabiania. Z opracowań tych łudniowy Koncern Węglowy niszczą- wynika, że obydwie techniki są kom- cej podbudowy pokładu 301 przez bar- plementarne. Kombajny ścianowe po- dziej opłacalną eksploatację pokładu winny być stosowane w warunkach 302 (na zawał). Czwarta decyzja doty- niedogodnych dla strugów (pofałdowa- czyła 3 parcel w Katowickim Holdin- nie i zmienna miąższość pokładów, wy- gu Węglowym SA (KWK „Mysłowice stępowanie uskoków w ścianach, duża – Wesoła”), w pokładzie 501, w zło- twardość przerostów i skał otaczają- żu „Mysłowice”. Uzasadnienie wnio- cych pokłady). sku o przeklasyfikowanie zasobów w tym złożu było ogólnikowe i nie od- Przeklasyfikowanie zwierciedlało rzetelnie stanu faktycz- zasobów węgla kamiennego nego. Główny argument – brak eko- Zgodnie z Prawem geologicznym i gór- nomicznego uzasadnienia eksploatacji niczym, zgody ministra środowiska pokładu 501 z powodu występowania wymaga przeklasyfikowanie zasobów w nim zaburzeń geologicznych – znany węgla, gdy zmiany przekraczają 50% był już w 2006 r. Wykonane w czerw- rocznego wydobycia ze złoża w okresie cu 2007 r. otwory badawcze z pokładu sprawozdawczym. W latach objętych 510 ujawniły rejon kolejnych zaburzeń kontrolą, za zgodą ministra środowiska geologicznych tego pokładu, ale konse- przeklasyfikowano łącznie około 119 kwencją było jedynie ograniczenie wy- mln ton zasobów. W odniesieniu do biegu jednej z trzech projektowanych 29 mln ton (ok. 25%) wyrażenie zgo- do eksploatacji ścian (z około 650 m do dy stwarzało możliwość pełniejszego 450 m). Nie było natomiast uzasadnie- wykorzystania zasobów. Przeklasyfiko- nia dla zaniechania eksploatacji pozo- wanie pozostałych prawie 90 mln ton stałej części tej ściany oraz kolejnych oznaczało w zasadzie rezygnację z wy- dwóch ścian. Rzeczywisty argument dobycia w przewidywalnej przyszłości – o zagrożeniach naturalnych (tąpnię- i utrudnienia w ich ochronie. cia i pożar) – nie mógł być decydują- Na brak dbałości ministra środowi- cy, gdyż bardzo często wydobywa się ska o ochronę zasobów wskazują czte- węgiel w takich warunkach22. Ponad-

22 W 2006 r. 84,7% węgla wydobytego z polskich kopalń pochodziło z pokładów objętych zagrożeniem me- tanowym, a w 2004 r. – ponad 41% wydobycia pozyskano z pokładów zagrożonych tąpaniami. Zob. E. J. Sobczyk: Uciążliwość geologiczno-górniczych warunków…, op. cit., s. 21 i 33.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 57 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski to, projekt eksploatacji tej części po- ściowo jest prawdziwy. Zasoby po kładu uzyskał w 2006 r. pozytywną przeklasyfikowaniu faktycznie nadal opinię Komisji ds. Tąpań w Zakładach pozostają w złożu, ale nie zawsze bę- Górniczych Wydobywających Węgiel dzie możliwa ich eksploatacja. Mogą ją Kamienny, działającej przy Wyższym udaremnić, na przykład: objęcie nisz- Urzędzie Górniczym. Spośród 3 mln czącą podbudową, odcięcie dostępu, ton węgla przeklasyfikowanych do zbyt wysokie koszty osobnego udo- strat w powyższych trzech parcelach, stępnienia w przypadku peryferyjnego prawie 1,3 mln ton stanowiły zasoby położenia, zagrożenia związane z osła- operatywne. Ich wartość, w cenach bieniem górotworu wskutek wcześniej- z 2007 r., wynosiła 245 mln zł, a w ce- szej eksploatacji. nach z 2009 r. – 372 mln zł. Grubość Niecelowe i pozbawione podstawy pokładu tych trzech parcel wynosi- prawnej było dokonywanie przez mini- ła odpowiednio 1,25 m; 2,5 m oraz stra środowiska przeklasyfikowań za- 3,25 m. Miały one korzystną, niską za- sobów bilansowych zalegających w zło- wartość siarki (odpowiednio 1%; 0,3% żach większości zlikwidowanych ko- oraz 0,6%), przy dopuszczalnym pozio- palń do zasobów pozabilansowych oraz mie 2%. Wysoka była wartość opałowa wykreślenie z ewidencji zasobów po- węgla (około 30 MJ/kg), podczas gdy zabilansowych tych kopalń. W latach wartość minimalna to 15 MJ/kg. De- 1992–2004 zasoby bilansowe likwi- cyzja ministra faktycznie przyzwalała dowanych kopalń kwalifikowano jako więc na fizyczne zniszczenie tych zaso- zasoby pozabilansowe, co uzasadniano bów wskutek dopuszczenia eksploatacji trwającym procesem restrukturyza- niżej położonego pokładu bez podsadz- cji górnictwa. Zasoby pozabilansowe ki hydraulicznej (tzw. wskaźnik podbie- (o miąższości do 1 m) uznano za trwale rania M wynosił od 1,9 do 4,2)23. nienadające się do eksploatacji i wykre- Zdaniem ministra środowiska, prze- ślono z ewidencji. Od 2005 r. przyjęto kwalifikowanie zasobów nieprzemysło- – ze względu na wyeliminowanie z ryn- wych do strat nie powoduje fizyczne- ku najbardziej nierentownych kopalń – go ich ubytku, lecz jedynie zmianę in- że zasoby złóż, w których zaniechano formacji na temat stopnia rozpoznania wydobycia, mogą być kwalifikowane oraz możliwości zagospodarowania, zgodnie z obowiązującymi kryteriami a rozpoczęcie eksploatacji będzie moż- bilansowości. liwe po wcześniejszym, ponownym za- Kryteria bilansowości złóż (tj. klasy- liczeniu do zasobów przemysłowych. fikowania zasobów geologicznych do W ocenie NIK, pogląd ten tylko czę- bilansowych i pozabilansowych), okre-

23 Zgodnie z punktem 4.1.9.4. załącznika nr 5 do rozporządzenia ministra gospodarki z 28.06.2002 r., gdy wskaźnik podbierania M jest mniejszy od 5, eksploatacja pokładu niżej położonego powinna być prowa- dzona z podsadzką hydrauliczną.

58 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt

ślone stosownym rozporządzeniem mi- pogląd ten tylko częściowo jest trafny, nistra środowiska, dotyczą złóż znajdu- gdyż nie zawsze możliwe będzie wzno- jących się we wszystkich kopalniach, wienie ich eksploatacji. Z ustaleń kon- zarówno czynnych, jak i zlikwidowa- troli wynika także, że przedsiębiorcy nych, rentownych i deficytowych. Nie- górniczy generalnie uważają, iż praw- rentowność przedsiębiorców górni- ny wymóg ochrony dotyczy tylko za- czych, zależna także od sytuacji ryn- sobów bilansowych, a w stosunku do kowej, nie jest bowiem tożsama z nie- pozabilansowych można stosować nisz- rentownością zasobów bilansowych. czącą podbudowę oraz odcinać dostęp Te same złoża mogą być eksploatowa- do wyrobisk transportowo-wentylacyj- ne zarówno przez kopalnie rentowne, nych. W praktyce zatem, obecne zaso- jak i nierentowne. Zatem likwidacja by pozabilansowe chronione są w mi- kopalń nie uprawniała do mechanicz- nimalnym stopniu. Powierzchnia ziemi nego przekwalifikowania ich zasobów nad zasobami zlikwidowanych kopalń bilansowych do pozabilansowych oraz (zasoby bilansowe bezzasadnie prze- usunięcia z ewidencji zasobów pozabi- kwalifikowane do pozabilansowych) lansowych. Praktyka taka była też nie- może bowiem w przyszłości zostać celowa, na co wskazują przypadki po- zabudowana w sposób uniemożliwia- nownego przeklasyfikowywania do bi- jący ich eksploatację. Całkowicie bez lansowych tych zasobów zalegających ochrony pozostają natomiast faktycz- w złożach zlikwidowanych kopalń, dla ne zasoby pozabilansowe znajdujące się których opracowywane są obecnie do- w zlikwidowanych kopalniach, gdyż kumentacje geologiczne i projekty za- zostały usunięte z ewidencji, czyli gospodarowania złóż. Zasoby takie są w sensie prawnym w ogóle nie istnieją. już częściowo eksploatowane i coraz Przeklasyfikowania zasobów zlikwi- więcej podmiotów wyraża zaintereso- dowanych kopalń powodują również wanie nimi. Na przykład Spółka „Sil- wypaczenie danych w kolejnych edy- tech” od lat rentownie eksploatuje cjach „Bilansu zasobów”. Część wy- resztki zasobów znajdujących się w zło- kazywanych tam zasobów pozabilan- żach zlikwidowanych kopalń. sowych – w świetle obowiązujących Minister przyznał, że powyższe prze przepisów – powinna być zaliczona do kwalifikowania nie zostały objęte re- zasobów bilansowych. Wolumen zaso- gulacjami prawnymi, lecz wynikały bów bilansowych w tych publikacjach „z przyjętego podejścia, stosowanej jest więc zaniżony, a wielkość zasobów praktyki oraz prowadzonej restruktu- pozabilansowych zawyżona. Ponadto, ryzacji sektora”. Jego zdaniem, prze- bezpodstawne skreślenie zasobów po- klasyfikowania i skreślenia są tylko zabilansowych z ewidencji zaniża wy- działaniami administracyjnymi, ponie- kazywaną w bilansach ich łączną wy- waż zasoby, jakkolwiek nazwane, nadal sokość. pozostają w złożu i w razie potrzeby Kolejnym czynnikiem obniżającym można do nich wrócić. Zdaniem NIK, wiarygodność „Bilansu zasobów” jest

Nr 6/listopad-grudzień/2011 59 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski nieuzasadnione, pod względem meto- ministra środowiska. Miało to miejsce dycznym, zróżnicowanie podejścia do w sytuacjach, gdy wcześniej, w tym ewidencji zasobów pozostawionych samym roku, przedsiębiorcy uzyska- w zlikwidowanych kopalniach. Cezurą li zgodę na inne przeklasyfikowania, jest 2005 r. W latach 1992–2004 zaso- przekraczające 50% rocznego wydoby bilansowe tych kopalń przenoszono bycia z danego złoża. Urzędnicy Mini- ewidencyjnie do zasobów pozabilanso- sterstwa Środowiska uznawali te dzia- wych. Poczynając od 2005 r., zasoby łania za uzasadnione, twierdząc, że złóż, w których zaniechano wydobycia, wydawanie decyzji przez ministra śro- o ile spełniały kryteria bilansowości, dowiska w każdym pojedynczym przy- nadal kwalifikowano do zasobów bilan- padku byłoby działaniem „nieracjo- sowych. Ten drugi sposób jest zgodny nalnym i biurokratycznym”. W ocenie z obowiązującymi przepisami oraz po- NIK, kontynuowanie takiej praktyki prawny merytorycznie. Celowe – zda- bez uprzedniej zmiany obowiązujących niem NIK – byłoby objęcie nim wszyst- przepisów jest niedopuszczalne. Ozna- kich zasobów kopalń zlikwidowanych cza bowiem podważenie sensu ustana- przed 2005 r. Wymaga to przeklasyfi- wiania zasad gospodarki złożami. kowania ich zasobów pozabilansowych do bilansowych oraz ponownego ujęcia Ocena ogólna w ewidencji rzeczywistych zasobów Jak wynika z analiz, co najmniej do pozabilansowych (z uwzględnieniem 2035 r. bezpieczeństwo zaopatrzenia aktualnych kryteriów bilansowości). gospodarki w węgiel kamienny ze złóż Przedsiębiorcy górniczy samodzielnie krajowych nie jest zagrożone. Spółki dokonywali przeklasyfikowań zasobów, węglowe na koniec 2008 r. posiadały gdy zmiany nie przekraczały 50% rocz- blisko 2,1 mld ton zasobów operatyw- nego wydobycia w okresie sprawozdaw- nych. Zakładając nadal roczne wydoby- czym. W latach 2007–2008, w 70 przy- cie na poziomie 2009 r. (77,3 mln ton), padkach przeklasyfikowano łącznie po- zasoby te (bez uwzględnienia efektów nad 24,3 mln ton zasobów. Z powodu inwestycji udostępniających nowe za- niszczącej podbudowy w okresie obję- soby) będą eksploatowane przez 27 lat. tym kontrolą przedsiębiorcy przekla- Poważne, perspektywiczne zagroże- syfikowali 736,8 tys. ton zasobów nienie bezpieczeństwa zaopatrzenia stwa- przemysłowych do strat. Nie dokony- rza natomiast często nieracjonalna go- wano oceny efektywności ekonomicz- spodarka zasobami węgla kamienne- nej tych zmian, mimo iż ich celem miała go, uwarunkowana dążeniem przed- być opłacalność wydobycia. siębiorców górniczych do uzyskania W 9 przypadkach – niezgodnie z prze- lub utrzymania bieżącej rentowności pisami Prawa geologicznego i górnicze- kosztem niedostatecznej ochrony zago – przeklasyfikowano ponad 2 mln sobów. Symptomami tej nieracjonal- ton zasobów (głównie do nieprzemy- ności są: niewielkie wykorzystanie za- słowych i strat) bez wymaganej zgody sobów, wysokie straty w złożach, wy-

60 kontrola państwowa Zaopatrzenie Polski w węgiel kamienny kontrola i audyt biórcze eksploatowanie najbardziej mocy wydobywczych przez likwida- opłacalnych zasobów, utrudnianie lub cję kilkudziesięciu kopalń oraz zmianę uniemożliwianie dostępu do zasobów kwalifikacji części zasobów, znacznie uznanych za nienadające się obecnie do ograniczającą ich wielkość. eksploatowania (głównie ze względów ekonomicznych), a nawet ich destruk- Podsumowanie cja z powodu stosowania tak zwanej Generalnym wnioskiem Najwyższej niszczącej podbudowy. Izby Kontroli jest stwierdzenie, że dla Zagrożeniom tym nie przeciwdziałał zachowania przyszłego bezpieczeństwa minister środowiska, pomimo ustawo- dostaw krajowego węgla podstawowe wego obowiązku nadzoru nad gospodarką znaczenie ma znalezienie punktu rów- zasobami naturalnymi. W jego decyzjach nowagi pomiędzy dążeniem przedsię- dostrzegalny był prymat bieżących intere- biorców górniczych do osiągnięcia bie- sów przedsiębiorców górniczych nad dłu- żącej, możliwie najwyższej rentowności gofalowymi, makroekonomicznymi inte- z eksploatacji złóż (charakteryzujących resami właściciela złóż, czyli Skarbu Pań- się na ogół skomplikowaną budową stwa. Wbrew ciążącemu na nim obowiąz- geologiczną i znacznymi zagrożeniami kowi ochrony złóż, minister akceptował naturalnymi) a koniecznością możliwie bez zastrzeżeń dokumentacje geologicz- pełnego ich wykorzystania i ochrony. ne oraz projekty ich zagospodarowania, Z jednej bowiem strony, zgodnie z ak- a także wnioski o przeklasyfikowanie za- tualną „Strategią działalności górnic- sobów, w których przedsiębiorcy górniczy twa węgla kamiennego w Polsce w la- zaplanowali działania niezgodne z długo- tach 2007–2015”, celem polityki pań- terminową, racjonalną gospodarką złoża- stwa w stosunku do sektora górnic- mi węgla. twa węgla kamiennego jest racjonalne Organy nadzoru górniczego często i efektywne gospodarowanie jego za- akceptowały projektowanie i stosowa- sobami, aby służyły one kolejnym ponie przez przedsiębiorców górniczych koleniom Polaków. Z drugiej strony, niegospodarnych sposobów eksploata- funkcjonowanie podmiotów górnictwa cji. Minister gospodarki nie podejmo- musi być rentowne w stopniu wystar- wał natomiast starań, aby do projek- czającym do stabilnego funkcjonowa- tu nowej ustawy – Prawo geologiczne nia na rynku w dłuższej perspektywie. i górnicze wprowadzić przepisy sprzy- Zapewnienie długookresowego bez- jające ochronie zasobów węgla. pieczeństwa zaopatrzenia Polski w wę- Historyczny kontekst tej sytuacji wy- giel kamienny (ze złóż krajowych) wynika z uwarunkowań reformy górnictwa maga zdecydowanych, dwukierunko- węgla kamiennego, przeprowadzonej wych działań. Po pierwsze, niezbęd- w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego ne jest zdecydowane zaostrzenie przez wieku. Konieczne podporządkowanie ministra środowiska warunków prowa- tego sektora regułom gospodarki ryn- dzenia gospodarki złożami węgla ka- kowej spowodowało znaczącą redukcję miennego, w tym zwłaszcza zapewnie-

Nr 6/listopad-grudzień/2011 61 kontrola i audytx xLech Oniszczenko, Józef Wojnarowski nie realnej ochrony zasobów zarówno ki inwestycjom będą wyczerpywać w ich dokumentacji, jak i podczas eks- się nieefektywnie – w tempie uzależ- ploatacji, a także zwiększenie dokładno- nionym od przyszłej energochłonno- ści rozliczeń wielkości zasobów i rzetel- ści gospodarki i jej zapotrzebowania na ności dokonywanych przeklasyfikowań węgiel. W takiej sytuacji zapewnienie oraz zaniechanie wybiórczej eksploata- długofalowej ochrony zasobów węgla cji o charakterze rabunkowym, zwłasz- i ich dostępności dla przyszłych po- cza powodującej niszczącą podbudowę koleń wymagałoby skoncentrowania oraz odcinanie dostępu do zasobów geo- wydobycia w złożach (ich częściach), logicznych. Spełnienie tych warunków których relatywnie mało skompliko- jest konieczne, ale niewystarczające. wana budowa geologiczna i umiarko- Po drugie, rozwiązania – przez sko- wany poziom zagrożeń naturalnych jarzone działania władz podmiotów oraz korzystne położenie (niskie zurba- górnictwa oraz ich właścicieli – wy- nizowanie, zaleganie pokładów na głę- magają kwestie dotyczące zapewnie- bokościach mniejszych niż 1 000 m) nia efektywnej i racjonalnej gospodar- umożliwią opłacalną, ale nierabunko- ki złożami. Są to przede wszystkim: wą i względnie bezpieczną eksploata- możliwość pozyskiwania środków na cję. Mogłoby to jednak spowodować niezbędne inwestycje, zastosowanie na konieczność likwidacji lub okresowego szerszą skalę systemów opłacalnej eks- wstrzymania (zamrożenia) działalności ploatacji cienkich zasobów oraz opraco- części kopalń. wanie (przy współpracy z placówkami naukowo-technicznymi) i wdrożenie efektywnych sposobów wydobywania Lech Oniszczenko, wicedyrek- węgla, komplementarnych w odniesie- tor Departamentu Gospodarki, Skar- niu do systemu ścianowego. Czynniki bu Państwa i Prywatyzacji NIK te, występując razem, spowodowałyby pełniejsze i bardziej racjonalne wyko- JózeF wojnarowski, doradca rzystanie zasobów. ekonomiczny w Departamencie Gospo- Bez rozwiązania tych problemów za- darki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK soby sukcesywnie udostępniane dzię-

62 kontrola państwowa kontrola i audyt

Realizacja programu wieloletniego w Małopolsce

Pomoc państwa w dożywianiu

Marcin Kopeć

Wyniki pierwszej kontroli NIK1 wskazują, że gminy nie prowadziły rzetelnego rozpo znania potrzeb dotyczących dożywiania i nie zawsze korzystały z możliwości posze rzenia kręgu beneficjentów poza grupę stałych odbiorców pomocy społecznej. Zastrze żenia wzbudziła też zbyt duża skala zasiłków pieniężnych pochodzących ze środków programu oraz jakość oferowanych posiłków. Ponowna kontrola w 2011 r.2 dowiodła, jak niewiele czasu i nakładów potrzeba, aby diametralnie poprawić działalność oce nioną poprzednio negatywnie.

Odnotowano nie tylko zdecydowaną występuje ono marginalnie. Problem poprawę działalności gmin wcześniej stanowi natomiast obserwowane w co ocenionych negatywnie i wszystkich raz większej skali, zwłaszcza wśród badanych wskaźników, ale również pod dzieci i młodzieży, niedożywienie3 jęcie wielu inicjatyw przez odpowie- oraz utrwalanie się złych nawyków dzialnych za program ministrów. żywieniowych, mogących powodo- wać nadwagę i otyłość, a w konse- Założenia programu kwencji choroby w wieku dorosłym Powszechny jest pogląd, że środki (cukrzyca, choroby układu krążenia, budżetu państwa przekazywane gmi- nowotwory złośliwe i osteoporoza)4. nom na zadanie dożywiania, obejmu- Dlatego też w uchwalonym przez ją wyłącznie przeciwdziałanie zjawi- Sejm w 2005 r. programie wieloletnim sku głodu, gdy tymczasem obecnie „Pomoc państwa w zakresie dożywia-

1 Por. Informacja o wynikach kontroli skuteczności i prawidłowości realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” w latach 2006–2009 (kwiecień 2010, nr ew. P/09/144). 2 Kontrolę sprawdzającą nr K/11/001 przeprowadzono w okresie kwiecień-czerwiec 2011 r., (po kontroli z 2009 r., patrz przypis powyżej). 3 Według badań przeprowadzonych w lipcu 2008 r. przez GfK Polonia na zlecenie Polskiej Akcji Humanitar- nej, blisko 52% dzieci miejskich oraz 35% wiejskich wymaga dożywiania w szkołach; zob. Do szkół przy- chodzą głodne dzieci, „Rzeczpospolita” z 04.12.2008 r. 4 Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży, red. M. Jarosz, Instytut Żywności i Żywienia, Warszawa 2008, s. 11.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 63 kontrola i audytx xMarcin Kopeć nia”5, poza doraźnym wsparciem dla Chociaż celem programu jest popra- gmin w wykonywaniu zadań własnych, wa zdrowia dzieci i młodzieży przez określono cele długofalowe tego pro- ograniczanie niedożywienia oraz upo- gramu. Zaliczono do nich: wszechnianie zdrowego stylu żywie- • poprawę zdrowia dzieci i młodzieży nia, nie jest on powiązany z innymi przez ograniczanie niedożywienia; programami prozdrowotnymi i żywie- • upowszechnianie zdrowego stylu ży- niowymi, takimi jak „Szklanka mle- wienia; ka” i „Owoce w szkole”, wdrożonymi • poprawę poziomu życia osób i rodzin w placówkach oświatowych przez o niskich dochodach; Agencję Rynku Rolnego. Zastanawiają- • rozwój w gminach bazy żywieniowej, cy jest też brak odniesienia do realizo- ze szczególnym uwzględnieniem po- wanego od 2007 r. „Narodowego pro- trzeb dzieci i młodzieży. gramu zapobiegania nadwadze i otyło- Przyjęto, że program będzie reali- ści oraz przewlekłym chorobom nie- zowany w latach 2006–2009, następ- zakaźnym poprzez poprawę żywienia nie czas ten przedłużono do 2013 r.6, i aktywności fizycznej”. Brakuje rów- zaś biorąc pod uwagę jego cele i zna- nież powiązania go z innymi profilak- czenie społeczne w Polsce, należy li- tycznymi programami prozdrowotny- czyć się z tym, że będzie kontynu- mi w placówkach oświatowych. owany także w okresie późniejszym. Warto wspomnieć, że poprzedzono go Adresaci pomocy finansowanymi ze środków rezerwy Krąg adresatów pomocy w ramach celowej budżetu państwa rządowymi programu dożywiania jest szerszy niż programami wsparcia gmin w doży- w programach realizowanych przed wianiu uczniów, które wdrażano w la- 2006 r.; gdyż oprócz dzieci i uczniów tach 1996–2005. Były to jednak plany obejmuje osoby dorosłe, które znala- jednoroczne, uniemożliwiające samo- zły się w sytuacjach wymienionych rządom perspektywiczne planowanie w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy. Dzięki nowelizacji ustawy zwłaszcza samotne, w podeszłym wie- o finansach publicznych stworzo- ku, chore lub niepełnosprawne. no możliwość wprowadzenia progra- Pomoc ma być kierowana do szerszej mów wieloletnich pomocy społecznej7; grupy odbiorców, niż tylko osób korzy- obecnie jest to program „Pomoc pań- stających dotychczas ze świadczeń po- stwa w zakresie dożywiania”. mocy społecznej, gdyż przysługuje:

5 Ustawa z 29.12.2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (DzU nr 267, poz. 2259 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawa o programie dożywiania. 6 Artykuł 17 ustawy z 19.11.2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budże- towych (DzU nr 219, poz. 1706). 7 Artykuł 17 ustawy o programie dożywiania.

64 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt

• osobom i rodzinom o dochodach nie- programu dożywiania w wojewódz- przekraczających 150% kryterium do- twie małopolskim (ok. 54 mln zł rocz- chodowego, o którym mowa w art. 8 nie) spowodowała zainteresowanie ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy spo- Najwyższej Izby Kontroli. łecznej8, przy czym na podstawie art. 5 W 2009 r. przeprowadzono kontro- ust. 2 ustawy o programie dożywiania lę skuteczności i prawidłowości reali- gminy mają możliwość podwyższenia zacji programu wieloletniego „Pomoc tego kryterium; państwa w zakresie dożywiania” w la- • dzieciom i uczniom, którym na podsta- tach 2006–2009, a w drugim kwartale wie art. 6a ustawy o programie dożywia- 2011 r. kontrolę doraźną realizacji wnio- nia dyrektor placówki oświatowej udziela sków pokontrolnych przez trzy ośrod- pomocy w formie posiłku, bez przepro- ki pomocy społecznej, które wcześniej wadzenia postępowania administracyjne- oceniono negatywnie. go przez służby pomocy społecznej9. Przystępując do kontroli w 2009 r., Przedmiotowy zakres pomocy obej- założono wyjście poza standardo- muje posiłek, świadczenie pieniężne na wą analizę prawidłowości wydatko- zakup żywności albo rzeczowe w posta- wania i rozliczania przekazywanych ci produktów żywnościowych. Zasadą gminom środków budżetu państwa jest udzielanie świadczenia w formie oraz skupienie się na ocenie stanu re- posiłku, a tylko w wyjątkowych wy- alizacji celów programu osiągniętych padkach, gdy nie ma takiej możliwości w ciągu czterech lat od chwili jego lub gdy tego rodzaju pomoc byłaby nie- rozpoczęcia. uzasadniona z uwagi na sytuację osobi- Kontrolę przeprowadzono w ośrod- stą lub rodzinną, może być udzielone kach pomocy społecznej siedmiu gmin świadczenie pieniężne w postaci zasiłku w województwie małopolskim, w któ- celowego na zakup posiłku lub żywno- rych osoby objęte programem stano- ści, a także świadczenie rzeczowe10. wiły około 22% ogółu korzystających z dożywiania, a wydatki na ten cel wy- Cel i zakres kontroli NIK niosły 34% kosztów ogółem programu. Wielkość środków przekazywanych gmi W kontroli wykorzystano też wyniki nom z budżetu państwa na realizację kontroli inspekcji sanitarnej, przepro-

8 Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24.07.2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów docho- dowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (DzU nr 135, poz. 950), od 1.10.2006 r. dla osoby samotnie gospodarującej obowiązuje kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej 477 zł, a dla osoby w rodzinie 351 zł. 9 Do udzielania pomocy w formie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń pomocy społecznej – art. 7 ustawy o Programie dożywiania. 10 Artykuł 3 pkt 1 ustawy o Programie dożywiania i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.02.2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (DzU nr 25, poz. 186 ze zm.) – dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie realizacji programu.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 65 kontrola i audytx xMarcin Kopeć wadzonej w 20 blokach, a także kon- gu adresatów programu, co miało miej- troli 22 punktów żywienia, przepro- sce w dwóch kontrolowanych gminach11. wadzonej przez pracowników urzędów Wśród beneficjentów zdecydowaną gmin pod kątem organizacji żywienia większość stanowiły osoby otrzymu- oraz warunków przygotowywania i wy- jące wsparcie w innych formach, pod- dawania posiłków. czas gdy istotnym założeniem programu dożywiania jest objęcie nim jak naj- Rzetelność rozpoznania potrzeb większej liczby potrzebujących, którzy Liczba osób w województwie małopol- na zwykłych zasadach z pomocy spo- skim korzystających z pomocy w ra- łecznej skorzystać nie mogą. mach programu stale się zmniejszała. Sprawa dożywiania nie miała też na- W 2009 r. objęto nią 123 018 osób, tj. leżytego odzwierciedlenia w systemie o 16,2% mniej niż w 2006 r. opieki społecznej gmin, pomimo iż Kontrola Najwyższej Izby Kontro- wydatki na ten cel w ramach progra- li wykazała, że spadek ten wynikał nie mu stanowiły istotną część systemu tylko z przyczyn obiektywnych, takich finansowania zadań z zakresu opieki jak: wzrost dochodów, poprawa sytuacji społecznej, a z jego świadczeń korzy- materialnej czy utrzymywanie na tym stała większość osób objętych pomo- samym poziomie od 2006 r. kryterium cą. Dotyczy to zwłaszcza uregulowań dochodowego. gminnych strategii i programów pomo- Należały do nich także: cowych, w których problematyka do- • niekorzystanie przez gminy z możli- żywiania była pomijana. wości podwyższenia kryterium dochodowego powyżej 150%; Formy pomocy • zła współpraca ośrodków pomocy stosowane w programie społecznej z dyrektorami szkół i nie- Według sprawozdań przedkładanych wystarczające korzystanie z możliwo- ministrowi pracy i polityki społecz- ści przyznawania uczniom posiłków bez nej przez wojewodę małopolskiego, procedur przewidzianych ustawą o po- w latach 2006–2009 najwięcej osób mocy społecznej; korzystało z zasiłków celowych na za- • niekorzystanie przez ośrodki pomo- kup żywności (posiłku), podczas gdy cy społecznej z możliwości wszczynania zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o pro- postępowania z urzędu w przypadku, gramie dożywiania i §6 rozporządzenia gdy zła sytuacja rodziny jest im znana; w sprawie realizacji programu – podsta- • niezgodne z prawem ograniczanie krę- wową formę powinny stanowić posiłki.

11 W jednej z tych gmin pomocą w ramach programu objęto wyłącznie dzieci uczęszczające do placówek oświatowych. W kolejnej gminie wprowadzono zasadę, że pomoc bezpłatna przysługuje wyłącznie uczniom spełniającym kryteria dochodowe z art. 5 ust. 1 ustawy o programie dożywiania, przy jednoczesnym wystą- pieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej.

66 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt

Rysunek 1. Liczba osób objętych pomocą programu dożywiania (według poszczególnych form świadczeń)

Liczba osób korzystających z posiłku 160 000 Liczba osób korzystających z zasiłku 140 000 Liczba osób 120 000 korzystających ze 100 000 świadczenia rzeczowego 80 000 Rzeczywista liczba osób objętych programem 60 000 ogółem 40 000 20 000 0 2006 2007 2008 2009 Źródło: Sprawozdania wojewody małopolskiego z realizacji programu dożywiania w latach 2006–2009.

Posiłki mami żywieniowymi opracowanymi W latach 2006–2009 liczba korzysta przez Instytut Żywności i Żywienia jących z posiłków zmniejszyła się z 80 742 w Warszawie – należy zapewnić gorący do 68 446 i stanowiła około 55% posiłek (dla uczniów dwudaniowy)12. wszystkich osób objętych programem Kontrola wykazała natomiast, że bli- w województwie małopolskim. Spa- sko 60% uczniów otrzymywało posiłek dek ten dotyczył głównie uczniów do- niespełniający norm, czyli jedno danie, żywianych w szkołach, których było bądź bułkę lub kanapkę. w tym okresie 53 469. Zaledwie w trzech spośród sied- Zakres potrzeb i prawidłowość do- miu kontrolowanych gmin wszystkim żywiania dzieci w placówkach oświa- uczniom dożywianym w szkołach za- towych jedynie sporadycznie były pewniono gorący posiłek. W pozosta- przedmiotem zainteresowania kontro- łych czterech gminach podawano im lowanych gmin, pomimo iż 90% osób zarówno gorące danie, jak i bułkę, ka- korzystających z posiłków to dzieci napkę lub drożdżówkę. W trzech gmi- i uczniowie, którym – zgodnie z nor- nach w żadnej szkole nie zapewniono

12 Zob. Zasady prawidłowego żywienia dzieci i młodzieży, red. M. Jarosz, op. cit. 159-166; Obiady szkolne, red. M. Jarosz, Instytut Żywności i Żywienia, Warszawa 2008.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 67 kontrola i audytx xMarcin Kopeć gorącego posiłku, a tym samym nie wy- dłospisów. Kontrola wykazała w nich eliminowano dożywiania drożdżówka- zbyt dużą zawartość tłuszczu oraz nie- mi/kanapkami, co było sprzeczne z ce- dobory większości potrzebnych skład- lami programu13. Taki sposób dożywia- ników, poza sodem. Zbliżona do pra- nia obejmował przede wszystkim dzie- widłowej ilość sodu wystąpiła tylko ci z małych szkół wiejskich, przy czym w jednym jadłospisie, a w pozosta- nie wynikał on jedynie z trudności or- łych 28 była wielokrotnie przekroczo- ganizacyjnych, lecz z braku zaintereso- na i wynosiła od 156 do 1476% normy. wania gmin zmianą tego stanu. Szcze- Znaczne przekroczenia normy stwier- gólnie negatywnym zjawiskiem była dzono też w przypadku fosforu, które- praktyka uzupełniania posiłków słody- go zawartość w 29 jadłospisach kształ- czami: ciastkami oblewanymi czekola- towała się na poziomie od 112 do 246% dą, kremami czekoladowo-orzechowy- normy. Najczęściej w jedzeniu bra- mi, batonami i rogalikami czekolado- kowało wapnia oraz węglowodanów wymi. – niedobory wynosiły więcej niż 50% Dożywianie uczniów bułkami i droż- normy. Znacznie poniżej normy kształ- dżówkami jest nie tylko sprzeczne z za- towała się też zawartość żelaza, magne- sadami prawidłowego żywienia, a tym zu, witaminy B2 (ryboflawiny), witami- samym z celami programu, ale skutku- ny B1 (tiaminy) i witaminy C. je też niechęcią rodziców i dzieci, po- Główną przyczyną nieprawidłowości nieważ taką formą posiłku obejmowa- w żywieniu był brak kompleksowego no zazwyczaj wyłącznie podopiecznych nadzoru nad realizacją celów programu ośrodków pomocy społecznej, zainte- – nie badano sposobu wykonywania resowani obawiali się zatem swoistego zadań, organizacji i jakości świadczeń napiętnowania. oraz monitorowania potrzeb. Kontrak- Zastrzeżenia NIK budzi również ja- tując i zlecając żywienie, ani ośrod- kość posiłków gorących finansowanych ki pomocy społecznej, ani gminy nie ze środków programu. Badania prze- określały wymagań co do jakości posił- prowadzone na zlecenie Izby przez in- ków i organizacji dożywiania, które po- spekcję sanitarną w 20 kontrolowanych winni spełniać wykonawcy. blokach żywieniowych wykazały nie- Upowszechnianiu zasad zdrowe- prawidłowości we wszystkich jadłospi- go żywienia nie sprzyjało umożliwienie sach, w stosunku do norm zalecanych dzieciom i młodzieży zakupu w szko- przez Instytut Żywności i Żywienia. le słodyczy, słonych przekąsek i napo- Odpowiednią wartość energetyczną jów gazowanych. Punkty sprzedaży tych miały posiłki przygotowane na podsta- produktów (sklepiki, automaty) znajdo- wie zaledwie 12 z 39 analizowanych ja- wały się na terenie 11 spośród 26 skon

13 Zob. art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o programie dożywiania.

68 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt trolowanych szkół. Zaledwie dwie ci i młodzieży obejmuje w zasadzie gminy starały się ograniczać dostęp- wyłącznie czas trwania nauki w roku ność niezdrowych słodyczy, barwio- szkolnym. Zaledwie w jednej z gmin nych napojów gazowanych oraz chip- zapewniano gorący posiłek uczniom sów w sklepikach szkolnych, realizując w okresach przerw od nauki. Na czas wieloletni program „Globalna strategia ferii i wakacji organizowano im gorące WHO dotycząca diety, aktywności fi- jedzenie w barze mlecznym wskaza- zycznej i zdrowia”. nym przez ośrodek pomocy społecznej, Marginalny był także udział szkół zwiększano też kwotę zasiłku celowe- w programach edukacyjnych i profi- go na zakup żywności. Pomoc w formie laktycznych, obejmujących tematykę zasiłków żywnościowych, udzielana zdrowego żywienia i walkę z otyłością. rodzinom podczas ferii i wakacji przez Największe zaangażowanie wykazały pozostałe kontrolowane ośrodki pomo- szkoły w dwóch gminach. Na przykład cy społecznej, była nieznaczna. w Krakowie aż 73 szkoły uczestniczyły w programie „Trzymaj formę!”14, a 33 Zasiłki celowe i pomoc rzeczowa otrzymały certyfikat „Szkoła promują- W 2009 r. z zasiłków celowych na za- ca zdrowie”15. Ponadto od 2008 r. bli- kup żywności korzystały 69 862 osoby, sko 1000 uczniów krakowskich szkół czyli 57% wszystkich potrzebujących podstawowych objęto profilaktycz- objętych programem w wojewódz- nymi programami zwalczania nadwa- twie małopolskim. Zasiłki otrzymy- gi i otyłości. Uczestniczenie placówki wali przede wszystkim dorośli, którzy oświatowej w programach promują- stanowili około 60% wszystkich osób cych zdrowe żywienie jednak nie za- objętych tą formą pomocy. Szczegól- wsze gwarantuje właściwy sposób ży- nie niepokojące było, że przyznawano wienia dzieci i młodzieży, na co wska- je znacznej liczbie dzieci i młodzieży zuje przykład jednej z placówek sto- i nie wynikało to wyłącznie z faktu, sujących program „Szkoła promująca że zasiłek celowy otrzymuje rodzina zdrowie”, której uczniowie byli doży- (a nie pojedyncza osoba), w tym czę- wiani drożdżówkami. sto obejmuje on dzieci już dożywiane Kontrola realizacji programu w wo- w szkołach. Przyczyną było również jewództwie małopolskim potwier- nierzetelne, niegospodarne, a czasem dziła wcześniejsze ustalenia w innych nielegalne postępowanie gmin i ośrod- województwach, że dożywianie dzie- ków pomocy społecznej, będące wyni-

14 Program „Trzymaj formę” współorganizowany jest przez Główny Inspektorat Sanitarny oraz Polską Fede- rację Producentów Żywności Związek Pracodawców w ramach realizacji strategii WHO dotyczącej diety, aktywności fizycznej i zdrowia. 15 Ruch szkół promujących zdrowie rozwija się w Europie od 15 lat i obecnie obejmuje 43 kraje stowarzyszo- ne w Europejskiej Sieci Szkół Promujących Zdrowie, którym wspólnie patronują Światowa Organizacja Zdrowia (Biuro Regionalne dla Europy), Rada Europy i Komisja Europejska.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 69 kontrola i audytx xMarcin Kopeć kiem sprzecznych interpretacji i wy- • Nieweryfikowaniu wysokości przyzna- tycznych dotyczących świadczeń fi- nych świadczeń w wypadku zmiany sytu- nansowanych w ramach programu. acji dochodowej, co było niezgodne z art. Nieprawidłowości polegały głównie na: 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. • Przyznawaniu zasiłków celowych na Największe kontrowersje budziła, naj- zakup żywności dzieciom i uczniom, powszechniejsza z wymienionych wy- którzy uczęszczali do placówek oświa- żej, praktyka przyznawania zasiłków towych prowadzących zbiorowe ży- osobom (rodzinom) korzystającym już wienie lub rodzinom korzystającym już z posiłków. Działanie takie było zgodne z gorących posiłków finansowanych ze z pragmatyką przyjętą przez dyrekcję środków programu. Było to sprzeczne jednego z ośrodków pomocy społecznej, z §6 rozporządzenia w sprawie realiza- na podstawie stanowiska Departamen- cji programu, stanowiącym, że pomoc tu Pomocy i Integracji Społecznej Mi- w formie świadczenia pieniężnego na nisterstwa Pracy i Polityki Społecznej17, zakup jedzenia lub żywności może być wedle którego ani ustawa, ani rozporzą- przyznana, jeśli nie ma możliwości za- dzenie w sprawie realizacji programu nie pewnienia posiłku lub gdy świadczenie ograniczają liczby posiłków udzielanych to byłoby nieuzasadnione z uwagi na sy- dziennie jednej osobie, i w uzasadnio- tuację osobistą lub rodzinną. nych sytuacjach można dopuścić wyko- • Przyznawaniu zasiłków na żywność rzystanie pieniędzy na przyznanie więcej w związku ze zwiększonymi wydatka- niż jednego posiłku dziennie. W ocenie mi na odzież, podczas gdy świadczenia NIK, działanie takie było sprzeczne z za- te powinny być udzielone i sfinansowa- sadami wspomnianego wyżej §6 rozpo- ne w ramach zasiłku celowego na zakup rządzenia w sprawie realizacji programu. odzieży, zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy W przedmiotowych decyzjach o zasiłku o pomocy społecznej. celowym nie wskazywano szczególnych • Kilkakrotnym przyznawaniu zasiłków okoliczności uzasadniających zwiększe- danej rodzinie w ciągu jednego miesiąca16. nie pomocy. Ponadto, przyznawanie jed- • Przyznawaniu zasiłków celowych na nocześnie dwóch świadczeń powoduje zakup żywności w sytuacji, gdy zgodnie zbyt duże zaangażowanie środków bu- z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy spo- dżetowych w realizację zadań własnych łecznej, zaistniały przesłanki odmowy samorządu, a trzeba pamiętać, że pro- lub wstrzymania świadczenia. gram zakłada wsparcie gmin w wypeł-

16 Sytuacja taka wystąpiła w jednym z kontrolowanych ośrodków pomocy społecznej, w którym jednej rodzinie przyznano po dwa zasiłki celowe na listopad i grudzień 2008 r. Ponadto, z inicjatywy ośrodka w grudniu 2008 r. ze środków programu dożywiania przyznano trzecie świadczenie – zasiłek celowy na zakup paczki świątecznej (800 zł). Kolejnym 13 rodzinom w grudniu 2008 r. przyznano zasiłki celowe na zakup żywności z przeznaczeniem na zakup paczki świątecznej, chociaż miały już one przyznany na ten miesiąc zasiłek na żywność, a dzieci z 10 tych rodzin korzystały z posiłków w placówkach oświatowych. 17 Pismo DPS-1-074-132-2139-AP/06 z 28.04.2006 r.

70 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt nianiu przez nie zadań własnych o cha- Pomimo że liczba osób objętych pomo- rakterze obowiązkowym. Stanowisko cą systematycznie spadała, wydatki ro- takie przedstawił również Departament sły. Po wprowadzeniu przez wojewodę Pomocy i Integracji Społecznej Minister- małopolskiego nowych zasad ustalania stwa Pracy i Polityki Społecznej18, wska- wysokości dotacji dla gmin na wspar- zując, że program przewiduje przyznanie cie dożywiania19 wydatki na program dziennie jednego posiłku, jednak zwięk- wyniosły w 2009 r. 54 290 tys. zł, tj. szenie zakresu pomocy w formach wy- o 8,3% mniej niż w roku poprzednim, mienionych w ustawie o ustanowieniu a udział dotacji zmniejszył się do 60%. programu wieloletniego jest możliwe W porozumieniach zawieranych przez w szczególnie uzasadnionych wypad- wojewodę małopolskiego z gminami kach, rozeznanych w wyniku rodzinne- na lata 2006–2008 wysokość dotacji na go wywiadu środowiskowego. W sta- cele programu ustalano na podstawie nowisku tym wskazano także, iż koszt zapotrzebowania gmin. W tym okresie udzielonych dodatkowych form pomocy w czterech gminach, spośród siedmiu (np. zasiłku celowego) gmina pokrywa ze kontrolowanych, udział środków wła- środków własnych. snych wynosił mniej niż 40%. Zgodnie W latach 2006–2009 ze świadczeń z art. 14 ust. 2 ustawy o programie do- w postaci pomocy rzeczowej skorzy- żywiania, wojewoda, na uzasadniony pi- stało zaledwie od 1,5 do 2,6% wszyst- semny wniosek wójta (burmistrza, pre- kich osób objętych programem w tym zydenta miasta) może wyrazić zgodę czasie. Niewielki stopień tej formy na zwiększenie dotacji, z tym że wkład wsparcia wynikał przede wszystkim własny gminy nie może być mniejszy niż z trudności organizacyjnych w zakupie 20% przewidywanych kosztów. Powinno produktów żywnościowych, ich ma- to jednak dotyczyć sytuacji szczególnych, gazynowaniu oraz dystrybucji, bo jest wynikających ze stanu ubóstwa czy sto- to szczególnie utrudnione na terenach py bezrobocia, co w kontrolowanych gmi- wiejskich. nach nie miało miejsca, a doprowadziło do znacznych dysproporcji w wysokości Wydatki na program dożywiania dotacji przypadającej na daną gminę20. W latach 2006–2009 w województwie Największe kwoty przeznaczano na małopolskim wydano na cele programu posiłki – ich udział w wydatkach ogó- łącznie 218 747 tys. zł, w tym 144 754 łem na program wynosił około 55%; tys. zł pochodziło z dotacji (66,2%). zasiłki celowe stanowiły około 39%.

18 Pismo DPS.II.053-4-470-/KK/09 z 30.01.2009 r. 19 O dofinansowanie w wysokości powyżej 60% kosztu programu mogły ubiegać się gminy, które dożywiają dzieci i młodzież wyłącznie w formie gorącego posiłku. 20 Na przykład w Krakowie udział dotacji w programie w latach 2006–2008 wynosił 78%, 77% i 70%, przy stopie bezrobocia na koniec grudnia roku poprzedniego 7%, 5,5% i 3,8%. Z kolei w gminie Wieliczka udział dotacji w tym czasie wynosił: 55%, 58% i 60%, przy stopie bezrobocia odpowiednio: 16,3%, 12,3% i 9,5%.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 71 kontrola i audytx xMarcin Kopeć

Pozostałe środki w przeważającej czę- niobiorców sprzyjałoby efektywniejsze- ści przeznaczono na dofinansowanie mu wykorzystaniu pieniędzy publicznych. kosztów związanych z organizacją i dy Tymczasem szczegółowe zasady ustalania strybucją posiłków. wysokości zasiłku celowego w ramach Pieniądze na zasiłki celowe w ra- programu, powiązane z indywidualną mach programu mają znaczący udział sytuacją materialną rodziny, stosowano w wydatkach na zasiłki celowe gmin w jednej z siedmiu kontrolowanych gmin. ogółem. Na przykład, w jednej z kon- W trzech ośrodkach pomocy społecznej trolowanych gmin wydatki z dotacji na wysokość zasiłków ustalano ryczałtowo, te zasiłki stanowiły od 68,7 do 81,4% biorąc pod uwagę liczbę osób w rodzinie wszystkich zasiłków celowych wy- i przyjętą stawkę za posiłek – niezależnie od płaconych w latach 2006–2008 przez wysokości dochodu na osobę w rodzinie. ośrodek pomocy społecznej. Może W jednym z tych ośrodków zasiłek to świadczyć o przenoszeniu na bu- wynosił 40 zł miesięcznie na osobę, dżet państwa kosztów pomocy spo- a w dwóch kolejnych dzienną stawkę ży- łecznej należących do zadań własnych wieniową ustalono na 3 zł i 5 zł na osobę. gminy. Szczególnie niepokojąca w tej Zryczałtowanie świadczeń, niepowiązane gminie była również skala wypłat za- z konkretną sytuacją dochodową w rodzi- siłków celowych na zakup żywności nie, jest sprzeczne z zasadą art. 3 ust. 3 w ostatnim kwartale roku, wynosząca ustawy o pomocy społecznej, która stano- od 51 do 67,3% zasiłków wypłaconych wi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia w ciągu całego roku w ramach progra- powinny być odpowiednie do okoliczno- mu. Wskazuje to na niewłaściwe plano- ści uzasadniających udzielenie pomocy. wanie i organizację wsparcia w gminie Ryczałtowy sposób ustalania wysokości w trakcie roku, zwłaszcza że wojewoda zasiłku celowego skutkował przyznawa- terminowo przekazywał poszczególne niem takich samych świadczeń rodzinom transze dotacji. Konieczność wydawa- znajdującym się w skrajnie różnej sytu- nia znacznych kwot w końcu roku pro- acji. Żadnych zasad nie ustalono w dwóch wadziła do przyznawania jednej osobie ośrodkach pomocy społecznej, co prowa- po kilka świadczeń. dziło do różnicowania wielkości zasiłków Trzeba też wspomnieć o widocznych niezależnie od dochodu w rodzinie. dysproporcjach w wysokości zasiłków ce- W 2009 r. średni koszt posiłku roz- lowych na zakup żywności oraz kosztów liczanego w ramach programu w woje- posiłków w poszczególnych gminach. wództwie małopolskim wynosił 3,32 zł. Przepisy dotyczące zarówno programu, Spośród siedmiu kontrolowanych jak i pomocy społecznej, nie określają za- gmin koszt jednostkowy był najniższy sad ustalania wysokości zasiłku celowe- w gminie Brzesko, w której blisko 95% go na zakup żywności. Niemniej jednak, uczniów w szkołach dożywiano gorą- w ocenie NIK, przyjęcie tych zasad przez cym posiłkiem. Aż w pięciu gminach ośrodki pomocy społecznej w powiązaniu znacznie przekroczono średnią dla wo- z rzeczywistą sytuacją bytową świadcze- jewództwa.

72 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt

Na wysokość kosztów w tych gmi- Efekty działań kontrolnych NIK nach przede wszystkim wpłynęły: Zaobserwowane w trakcie kontroli dużo wyższe ceny posiłków dla dzie- tendencje realizacji programu w wo- ci w przedszkolach oraz dla dorosłych jewództwie małopolskim są w znacz- w miastach, jak również wielkość opłat nej mierze zbieżne z ogólnokrajowymi. za usługi kateringowe związane z do- Ze sprawozdania za 2009 r. w tej kwe- żywianiem we wszystkich szkołach stii, przedłożonego Sejmowi24 przez w jednej z gmin21. ministra pracy i polityki społecznej Znaczne różnice w kosztach posił- wynika, że dominującą formą pomo- ków przygotowywanych w szkołach cy jest zasiłek celowy na zakup żyw- i dostarczanych przez firmy katerin- ności, zaś posiłek otrzymuje zaledwie gowe wynikały z innych zasad licze- 44% potrzebujących. Ponad 93 tysiące nia. Zgodnie z art. 67a ust. 4 ustawy dzieci i uczniów, pochodzących w 90% z 7 września 1991 r. o systemie oświa- z obszarów wiejskich, dożywiano tylko ty22, do opłat wnoszonych za korzystanie bułką lub kanapką. Istnieje duże praw- przez uczniów ze stołówki szkolnej nie dopodobieństwo, że nieprawidłowości wlicza się wynagrodzeń pracowników ujawnione w województwie małopol- i składek naliczanych od tych wyna- skim mogą mieć miejsce także w in- grodzeń oraz kosztów utrzymania sto- nych rejonach kraju. łówki. W wypadku posiłków dostar- Po przeprowadzeniu badań Najwyż- czanych przez firmy zewnętrzne na sza Izba Kontroli wystąpiła do ministra ich cenę wpływają wszystkie koszty pracy i polityki społecznej o określe- wytworzenia (z marżą) i dostarczenia. nie zasad monitorowania realizacji ce- W dwóch gminach, wbrew postanowie- lów programu przez wojewodów pod niom art. 67a ust. 4 ustawy o systemie kątem analizy ilościowej i jakościowej oświaty, do kosztu posiłków uczniów wspo- udzielanych świadczeń. Minister po- maganych przez ośrodek pomocy społecz- rozumiał się z ministrem edukacji na- nej wliczano wynagrodzenia pracowników rodowej w sprawie zasad podniesienia i inne koszty utrzymania stołówki, przez skuteczności osiągania podstawowych co ceny jedzenia były dwukrotnie wyż- celów programu w placówkach oświa- sze niż dla pozostałych uczniów23. towych. Ponadto „Informację o wyni-

21 W gminie Brzesko średni koszt posiłku dwudaniowego w szkole w 2008 r. wynosił 1,83 zł, a w Krakowie 3,50 zł, zaś posiłku jednodaniowego dostarczanego przez Centrum Kultury w Korzennej do szkół w tej gminie 4,62 zł. Z kolei koszt dożywiania w dwóch szkołach w gminie Wielka Wieś w postaci dwóch droż- dżówek wynosił 1,48 zł, a w jednej ze szkół Gminy Wieliczka drożdżówka, sok i owoce kosztowały 3 zł. 22 DzU z 2004 r., nr 256, poz. 572 ze zm. 23 Uchwała nr XVI/06/07 Rady Gminy Klucze z 13.12.2007 r. i uchwała nr XVII/127/07 Rady Miejskiej w Zakliczynie z 27.12.2007 r. 24 Sprawozdanie z realizacji programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania za okres sty- czeń–grudzień 2009 r. (druk sejmowy nr 3320).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 73 kontrola i audytx xMarcin Kopeć kach kontroli w województwie mało- Podczas kontroli sprawdzającej prze- polskim” przekazał wszystkim woje- prowadzonej w 2011 r. wszystkie jed- wodom, z poleceniem przeanalizowania nostki, wobec których poprzednio i kontrolowania w tym zakresie gmin. wniesiono zastrzeżenia – oceniono po- Z kolei minister edukacji zobowiązał zytywnie, stwierdzając znaczącą po- kuratorów oświaty do monitorowania prawę wykonania przedmiotowych przebiegu dożywiania w szkołach. zadań. Przede wszystkim całkowicie Po zapoznaniu się z wynikami kontro- zaprzestano dożywiania bułkami, kali NIK, Rzecznik Praw Dziecka inter- napkami i drożdżówkami, organizując weniował w sprawie dożywiania, wy- wyłącznie gorące posiłki, coraz częściej stępując do wymienionych ministrów składające się z dwóch dań. Wyraźnie o informacje w sprawie działań podej- wzrosła ponadto w tych gminach liczba mowanych w celu właściwej organiza- osób dożywianych, przy jednoczesnym cji dożywiania w placówkach oświato- ograniczeniu świadczeń w formie za- wych. Wystąpił także do prezydentów, siłków celowych na zakup żywności. burmistrzów i wójtów z apelem o do- We wszystkich gminach zapewniono łożenie wszelkich starań na rzecz pra- też pomoc dzieciom i uczniom w okre- widłowej realizacji programu, opierają- sie przerw w nauce. W jednej z gmin cych się na rzetelnej diagnozie sytuacji w 2010 r. po raz pierwszy zorganizowa- w rodzinach. Szczególną uwagę zwrócił no dożywianie w postaci gorącego po- na konieczność rozwoju bazy żywienio- siłku dla osób dorosłych. Znaczącym wej, zapewnienia odpowiednio zbilanso- rezultatem kontroli NIK było także na- wanych posiłków oraz organizacji doży- wiązanie ścisłej współpracy przy reali- wiania w okresie przerw w nauce25. zacji programu przez ośrodki pomocy Wnioski pokontrolne NIK kierowane społecznej, władze gmin oraz kierow- do gmin dotyczyły przede wszystkim wy- ników placówek oświatowych, w tym eliminowania nieprawidłowości wskaza- wypracowanie metod nadzoru i moni- nych w wystąpieniach pokontrolnych oraz torowania osiągania celów. zorganizowania systemu monitorowania Pozytywne tendencje zaobserwowa- skuteczności działań w ramach progra- ne w wyniku kontroli sprawdzającej mu. Wszystkie wnioski Izby zostały zre- w województwie małopolskim zna- alizowane, co potwierdzają nie tylko od- lazły odzwierciedlenie w statystyce powiedzi adresatów wystąpień, ale także za 2010 r.26 W stosunku do 2008 r.27 wyniki kontroli sprawdzającej oraz dane udział osób korzystających z zasiłków o stanie realizacji programu w wojewódz- celowych na zakup żywności zmniej- twie małopolskim w 2010 r. szył się o 6%; odsetek spożywających

25 Pismo ZEW/500/28-1/2011/ESn z 12.07.2011 r. 26 Sprawozdanie wojewody małopolskiego z realizacji programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania za 2010 r. 27 Do porównania przyjęto okres poprzedzający kontrolę NIK, którą przeprowadzono w 2009 r.

74 kontrola państwowa Pomoc państwa w dożywianiu kontrola i audyt posiłek dzieci do lat 7 wzrósł o 7%, i młodzieży oraz upowszechnianie a osób dorosłych o 9%28; do 17% zmniej zdrowego sposobu żywienia możli- szył się udział dzieci i uczniów doży- we jest tylko w powiązaniu z innymi wianych bułką lub kanapką. programami dożywiania i profilakty- W 2010 r. pomocą w trybie art. 6a ki zdrowotnej, które są realizowane ustawy o programie dożywiania obję- równolegle. Należałoby zatem oczeki- to 5124 dzieci i uczniów, to jest prawie wać działań służących koordynacji tych 3000 więcej niż w roku poprzednim. programów, które powinny być podej- Kontrola NIK wpłynęła też na racjona- mowane zarówno przez właściwych lizację wydatków objętych programem, ministrów, jak i same gminy. Oczeki- które w 2010 r. wyniosły 50 663 tys. zł waniom tym wychodzi naprzeciw ini- i były o 17% mniejsze niż w 2008 r., kiedy cjatywa ministrów edukacji narodowej, odnotowano spadek o 12% liczby osób ob- zdrowia oraz sportu i turystyki podję- jętych pomocą. Udział środków własnych cia przez szkoły starań na rzecz wpro- gmin w finansowaniu programu wyniósł wadzenia zdrowego żywienia uczniów, w 2010 r. 40% i był o 7% wyższy niż której założenia zostały sformułowane w 2008 r. Przy ustalaniu wysokości dowe wspólnym stanowisku z 6 paździer- tacji dla poszczególnych gmin na 2010 r. nika 2011 r. Przedstawiono w nim pro- wojewoda małopolski po raz pierwszy pozycje dla gmin i szkół umożliwiania uwzględnił wskaźniki mikroekonomiczne. uczniom dostępu do produktów i na- Działania podjęte w wyniku kontro- pojów o najwyższych walorach zdro- li NIK przez właściwych ministrów, wotnych oraz propagowania edukacji Rzecznika Praw Dziecka czy wojewo żywieniowej. dów z pewnością przyczynią się do efektywniejszego wydawania środków publicznych. Trzeba jednak zwrócić Marcin kopeć, Delegatura NIK uwagę, że osiągnięcie założonej w pro- w Krakowie gramie poprawy stanu zdrowia dzieci

28 Udział uczniów korzystających z posiłków utrzymywał się wówczas na tym samym poziomie ok. 85%.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 75 kontrola i audytx

Realizacja ustawowego obowiązku gmin

Zapewnianie lokali najuboższym

LECH BUCHMAN

Liczba lokali socjalnych w gminach rośnie wolniej niż zapotrzebowanie na nie. Po nad połowa kontrolowanych samorządów nie zapewnia takich pomieszczeń osobom, wobec których zapadły wyroki eksmisji. Ich pobyt w zajmowanych dotychczas miesz kaniach powoduje roszczenia właścicieli wobec gmin, skutkujące stale rosnącymi od szkodowaniami. Barierą jest często brak pieniędzy na inwestycje. Nie zawsze jednak tłumaczy to nierealizowanie programów mieszkaniowych, niekorzystanie z państwo wych dopłat i nieutrzymywanie istniejących lokali w należytym stanie.

Szacunki Instytutu Rozwoju Miasta na podstawie art. 75 ust. 1 Konstytu- w Krakowie1 wskazują, że zapotrze- cji RP, zobowiązane są do prowadzenia bowanie na lokale socjalne2 w Polsce polityki sprzyjającej zaspokojeniu po- kształtuje się na poziomie 75-125 tys. trzeb mieszkaniowych, a szczególnie do mieszkań. Przeprowadzone w styczniu przeciwdziałania bezdomności i wspie- 2010 r. pod kierunkiem Ministerstwa rania rozwoju budownictwa socjalne- Pracy i Polityki Społecznej badania wy- go. Obowiązek tworzenia warunków kazały, że liczba bezdomnych wynosi do zaspokajania potrzeb mieszkanio- około 30 tys. osób3. wych wspólnoty samorządowej, w tym Rozwiązywanie problemów mieszka- gospodarstw domowych o niskich do- niowych tych grup społeczeństwa na- chodach oraz zapewnienia lokali socjal- leży do zadań władz publicznych, które nych spoczywa na gminach4. Gminom

1 Informacja o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2008 r. , Instytut Rozwoju Miast 2009 r. 2 Lokal socjalny – lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5m², a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m², przy czym nie może to być lokal o obniżonym standardzie. 3 Materiał informacyjny Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Bezdomność w Polsce – diagnoza na dzień 31 stycznia 2010 r., Warszawa, lipiec 2010 r. 4 Artykuł 4 ust. 1 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (DzU z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.).

76 kontrola państwowa Lokale dla najuboższych kontrola i audyt

(ale także związkom międzygminnym, • realizacja wieloletnich programów organizacjom pożytku publicznego i po gospodarowania gminnym zasobem wiatom) może być udzielone przez pań- mieszkaniowym w zakresie lokali so- stwo finansowe wsparcie5 na pokrycie cjalnych; części kosztów przedsięwzięć, w wyni- • wykorzystanie finansowego wsparcia ku których tworzy się lokale socjalne, przeznaczonego na tworzenie lokali so- mieszkania chronione6 oraz noclegow- cjalnych, mieszkań chronionych, nocle- nie lub domy dla bezdomnych. Źró- gowni i domów dla bezdomnych; dłem finansowania wsparcia jest Fun- • stan techniczny i stan ochrony prze- dusz Dopłat, zasilany głównie środkami ciwpożarowej wyżej wymienionych budżetu państwa i obsługiwany przez obiektów. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) Ocenie poddano także wykonywanie w Warszawie. przez BGK zadań związanych z udzielaniem dofinansowania na tego typu Cel i zakres kontroli przedsięwzięcia. Najwyższa Izba Kontroli, mając na uwa W 2010 r. badania prowadzono w 18 dze istotne dla dużej części społeczeń- gminach, w tym w 6 stolicach wo- stwa znaczenie skuteczność działań jewództw oraz BGK, a wcześniej władz publicznych w zakresie rozwo- (w 2009 r.), w ramach kontroli rozpo- ju budownictwa socjalnego oraz prze znawczej, w 6 samorządach wojewódz- ciwdziałania bezdomności, przeprowa- twa łódzkiego. dziła w 2010 r. z własnej inicjatywy kon- trolę pozyskiwania przez gminy lokali Ważniejsze ustalenia i pomieszczeń mieszkalnych dla osób Brak lokali socjalnych najuboższych7. i wzrost odszkodowań Przedmiotem badań były następują- W żadnej z badanych gmin nie zaspoko- ce zagadnienia: jono zapotrzebowania na lokale socjal- • zapewnienie lokali socjalnych i udziele ne. Wprawdzie w latach 2004–2009 ich nie schronienia osobom tego pozbawionym; liczba zwiększyła się w tych gminach

5 W latach 2004–2011 zasady udzielania finansowego wsparcia regulowały przepisy ustaw: z 29.04.2004 r. o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004–2006 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych (DzU nr 145, poz.1533 ze zm.); z 8.12.2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (DzU nr 251, poz.1844 ze zm.); z 12.02.2009 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych oraz ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (DzU nr 39, poz.309). 6 Mieszkanie chronione – forma pomocy społecznej, przygotowująca osoby tam przebywające pod opieką specjalistów do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępująca pobyt w placówce zapewniającej cało- dobową opiekę. 7 Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania lokali i pomieszczeń mieszkalnych dla osób najuboższych, styczeń 2011 r., nr ewid. 179/2010/P/10/151/LLO.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 77 kontrola i audytx xLech Buchman

Tabela 1. Wysokość odszkodowań wywiązanie się przez połowę kontro- wypłaconych przez gminy (w zł) lowanych gmin z prawnego obowiązku Wysokość zapewnienia lokali socjalnych osobom Gmina odszkodowania eksmitowanym8 skutkowało wysoki- Katowice 4 505 700,00 mi i stale rosnącymi odszkodowaniami Łódź 1 488 000,00 (w latach 2004–2009 ponad 7 mln zł), wypłaconymi przez samorządy właści- Wrocław 428 345,05 cielom mieszkań (spółdzielniom miesz- Pszczyna 222 595,86 kaniowym, osobom fizycznym itd.). Szczecin 220 688,00 Większość kontrolowanych gmin Chociwel 96 196,00 (15) wywiązała się natomiast z obo- Lublin 70 959,34 wiązku udzielania schronienia osobom Białystok 49 414,0¹) tego pozbawionym9, mimo nieuwzględ- Dąbrowa Białostocka 589,49 nienia (lub niedostatecznego uwzględ- Razem 7 083 487,69 nienia) tego zadania w strategiach roz- wiązywania problemów społecznych. 1) według prawomocnych wyroków sądowych Schronienie zapewniano wszystkim Źródło: Ustalenia NIK. zgłaszającym się bezdomnym (w dużej mierze dzięki współpracy z organiza- o 18,7%, ale znacznie bardziej, bo aż cjami pozarządowymi), ale w okre- o 56%, wzrosły szacowane w tym za- sach zimowych wymagało to tworze- kresie potrzeby. Tym samym zmalał nia dodatkowych i doraźnych miejsc stopień zaspokojenia potrzeb (z 24,5% noclegowych. do 18,6%), na co przede wszystkim wpłynęła niekorzystna sytuacja w kon- Słaba realizacja trolowanych stolicach województw. programów mieszkaniowych Skala problemów i potrzeb, także tych Większość rad kontrolowanych gmin o charakterze społecznym, w wielkich (16) dopełniła obowiązku10 uchwalenia miastach często przekracza bowiem ich wieloletniego programu gospodarowa- możliwości budżetowe. W konsekwen- nia mieszkaniowym zasobem gminy. cji wzrosła liczba niewykonanych wyro- Nieprzestrzeganie tego wymogu, ob- ków sądowych, na mocy których osoby ligatoryjnego od lipca 2001 r., stwier- eksmitowane otrzymały prawo do lo- dzono w Łodzi (na konieczność jego kalu socjalnego (z 4933 do 9407). Nie- opracowania zwracał uwagę jeszcze

8 Artykuł 14 ust. 1 i art. 18 ust. 5 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (DzU z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). 9 Artykuł 17 ust.1 pkt 3 i 12 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (DzU z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). 10 Artykuł 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wym. w przyp. 8.

78 kontrola państwowa Lokale dla najuboższych kontrola i audyt w 2004 r. audyt wewnętrzny, a następ- wyniosła 83,1 mln zł, to jest około 55% nie w 2007 r. NIK) oraz w Hrubie- kwoty wnioskowanej. szowie (program uchwalono dopiero Następnie, na podstawie ustawy z 8 gru w styczniu 2008 r.). Programy wielolet- dnia 2006 r. o finansowym wsparciu nie 7 gmin były niekompletne, ponieważ tworzenia lokali socjalnych, mieszkań nie obejmowały niektórych istotnych chronionych, noclegowni i domów dla i wymaganych zagadnień (np. brak pro- bezdomnych12, w latach 2007–2010 (do gnoz wielkości oraz stanu technicznego 30 kwietnia) do BGK wpłynęło 516 zasobów mieszkaniowych w poszcze- odpowiadających wymaganiom wnio- gólnych latach, zasad polityki czynszo- sków o udzielenie finansowego wspar- wej i warunków obniżenia czynszów). cia na łączną kwotę 261,5 mln zł. Do W 11 gminach, w tym w stolicach realizacji przyjęto 392 (76%), na kwo- województw (Białymstoku, Katowi- tę 161,6 mln zł (61,8%). Niezakwalifi- cach, Lublinie, Wrocławiu i Szczecinie) kowanie tak znacznej liczby wniosków nie zdołano wykonać przyjętej przez spowodowane było przede wszystkim ich organy uchwałodawcze prognozo niskimi w stosunku do potrzeb wpły- wanej liczby lokali socjalnych; np. wami z budżetu państwa, zasilający- w latach 2004–2008 w Lublinie pozy- mi prowadzony w BGK Fundusz Do- skano 88 lokali socjalnych, podczas gdy płat. W latach 2007–2009 na finanso- prognozowano 900. we wsparcie budownictwa socjalnego przekazano z budżetu państwa 138 mln Niskie wpłaty do Funduszu Dopłat zł, a w 2010 r. zaplanowano pierwotnie Wypełniając dyspozycję art. 75 Konsty- 20 mln zł (ostatecznie 40 mln zł). Po- tucji RP, w latach 2004–2006 realizowa- zwoliło to na zawarcie do czasu kontroli no – na podstawie ustawy z 29 kwietnia NIK (sierpień 2010 r.) 362 umów na łącz- 2004 r. o finansowym wsparciu tworze- ną kwotę 150 mln zł, z czego zrealizowa- nia w latach 2004–2006 lokali socjal- no 232 umowy kwotą dofinansowania nych, noclegowni i domów dla bezdom- 68,6 mln zł. nych11 – program pilotażowy, dzięki któ- W efekcie powstało ogółem 3549 lo- remu przy wsparciu z budżetu państwa kali, mieszkań i miejsc noclegowych. utworzono 5006 lokali socjalnych oraz Wielkości te były nieporównanie niższe 496 miejsc w noclegowniach i domach w stosunku do szacunków przyjętych dla bezdomnych. Zaspokoiło to odpo- w uzasadnieniu do ustawy z 8 grudnia wiednio 61,9% oraz 73,5% zgłoszone- 2006 r.13, dotyczących przeznaczenia go zapotrzebowania. Wysokość wsparcia na ten cel 1135,1 mln zł, co pozwoli-

11 DzU nr 145, poz.1533 ze zm. 12 DzU nr 251, poz.1844 ze zm. 13 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, miesz- kań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (druk sejmowy nr 1080 z 2.11.2006 r.).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 79 kontrola i audytx xLech Buchman

łoby zapewnić utworzenie 46 tys. loka- Wprowadzone zmiany pobudziły poli socjalnych i 12 miejsc dla bezdom- pyt inwestorów na pomoc państwa – we- nych. Odbiegały też od skorygowanej dług danych BGK, w latach 2010– 2012 prognozy14, według której w latach oczekiwana kwota wsparcia na stworze- 2009–2013 dofinansowanie miało ob- nie ponad 14 tys. lokali i miejsc noclego- jąć utworzenie 28 tys. lokali socjalnych wych wynosi 536 mln zł. i miejsc dla bezdomnych, przy kwocie W kontrolowanych gminach z moż- wsparcia 1076,1 tys. zł. liwości skorzystania z państwowego wsparcia przedsięwzięć mających na Niedostateczne wykorzystanie celu pozyskanie lokali i pomieszczeń pomocy mieszkalnych dla osób najuboższych Na niskie rezultaty budownictwa so- skorzystało dwie trzecie samorządów cjalnego w latach 2004–2010 wpły- (12). W rezultacie powstało w nich 310 wało także niewielkie zainteresowanie lokali socjalnych oraz 63 miejsca noc- gmin, które wskazywały m.in. na: legowe, które zostały dofinansowane • ograniczone możliwości budżetów kwotą ponad 7531,2 tys. zł. Ponadto, własnych; w czasie kontroli NIK realizowano ko- • wysokie koszty przedsięwzięć; lejne 134 lokale socjalne, na które za- • niski poziom dofinansowania z budże- warto umowy o udzielenie wsparcia tu państwa; w wysokości ponad 1513,7 tys. zł. • duże prawdopodobieństwo odrzuce- W pozostałych 6 gminach nie sko- nia wniosku przez BGK; rzystano z finansowej pomocy. Na • brak terenów inwestycyjnych. przykład Wrocław, którego wniosek Część tych powodów stała się nieak- w 2006 r. BGK rozpatrzył negatyw- tualna po nowelizacji ustawy z 8 gru- nie ze względu na objęcie nim przed- dnia 2006 r., na mocy której podwyż- sięwzięcia już zakończonego, później szono maksymalny poziom wspar- nie występował o udzielenie wsparcia, cia (w zależności od rodzaju przed- zaś władze Łodzi i Katowic w ogóle nie sięwzięcia – z 20-40% do 30-50%). złożyły w Banku wniosków o dofinan- Umożliwiono także, co jest szczegól- sowanie zadań związanych z tworzenie istotne dla prowadzenia przez gmi- niem lokali socjalnych. ny racjonalnej polityki mieszkaniowej, Do głównych przyczyn nieskorzysta- dofinansowanie tworzenia mieszkań nia z możliwości dofinansowania po- komunalnych niemających statusu lo- zyskiwania lokali socjalnych, stworzo- kali socjalnych. nych na podstawie ustaw z 29 kwietnia

14 Zamieszczonej w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy z 8.12.2006 r., dokonanej w lutym 2009 r. Ocena skutków regulacji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych – druk sejmowy nr 1282 z 30.10.2008 r.

80 kontrola państwowa Lokale dla najuboższych kontrola i audyt

2004 r. i z 8 grudnia 2006 r., władze dujących się w mieszkaniowym zaso- wymienionych miast wojewódzkich bie gminy, które w większości (w 16 zaliczyły: gminach) określały wymagane kryteria • niski poziom dofinansowania, co w po i warunki najmu (wysokość dochodu łączeniu z ustawowym obowiązkiem gospodarstwa domowego uzasadnia- pobierania czynszu w wysokości poło- jącego oddanie w najem lokalu socjal- wy najniższej stawki nie zapewnia ra- nego, tryb rozpatrywania i załatwiania cjonalnego gospodarowania zasobem wniosków oraz poddania tych spraw oraz wydawania środków publicznych; kontroli społecznej). • realizację programu budowy lokali W czterech gminach nie przestrze- niebędących lokalami socjalnymi, które gano jednak przyjętych zasad, których do 31 czerwca 2009 r. nie mogły uzy- celem było między innymi zapewnie- skać wsparcia finansowego na podsta- nie przejrzystości podejmowania de- wie powyższych ustaw; cyzji o przydziale mieszkań. Kontrola • zaprzestanie tworzenia enklaw loka- ujawniła m.in. przypadki niedokumen- li socjalnych, co zapobiega powstawa- towania wysokości dochodów oraz do- niu patologii społecznych i ponoszeniu tychczasowych warunków mieszkanio- przez gminy kosztów naprawy zdewa- wych wnioskodawców, kwalifikowania stowanych pomieszczeń. na listy oczekujących osób, których do- Charakterystyczne jest także, że chody przekraczały wyznaczoną wyso- w wymienionych miastach wojewódz- kość oraz niezasięgania opinii społecz- kich stopień zaspokojenia zapotrze- nych komisji mieszkaniowych. bowania na lokale socjalne obniżył się w kontrolowanym okresie, a w dwóch Zły stan techniczny z nich (Katowicach i Łodzi) zmniejszył oraz ochrony przeciwpożarowej się znacznie zasób tych lokali. Jedno- Kontrole prowadzone przez powia- cześnie wysokość odszkodowań wy- towych inspektorów nadzoru budo płaconych przez Wrocław, Katowice wlanego oraz komendy powiatowe i Łódź stanowiła 90,7% (6423,1 tys. zł) Państwowej Straży Pożarnej (w tym kwoty odszkodowań naliczonych w kon także kontrole zlecone przez Izbę trolowanych gminach. na podstawie art. 12 pkt 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli) wyka- Nieprzestrzeganie zasad zały nieprawidłowości zagrażające wynajmowania lokali bezpieczeństwu mieszkańców loka- Rady kontrolowanych gmin uchwali- li socjalnych w 12 (67%) gminach15. ły zasady wynajmowania lokali znaj- Stwierdzono między innymi:

15 Istotnych nieprawidłowości nie stwierdzono we Wrocławiu, Białymstoku, Cieszynie, Jelczu-Laskowicach, Chociwlu i Biłgoraju.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 81 kontrola i audytx xLech Buchman

• brak przeglądów lub niesprawność ust. 1-5 ustawy z 8 grudnia 2006 r., za- przewodów kominowych; sady podziału i przeznaczania planowa- • składowanie materiałów palnych w pi nych środków wsparcia na poszczegól- wnicach i na drogach ewakuacyjnych; ne przedsięwzięcia. • brak dokumentów potwierdzających Analiza wybranych spraw dotyczą- sprawność instalacji elektrycznych i pio- cych udzielenia finansowego wspar- runochronnych; cia na podstawie ustawy z 29 kwietnia • potrzebę przeprowadzenia remontów 2004 r. wykazała, że objęte nimi przed- dachów, wymiany stolarki okiennej, sięwzięcia zostały zrealizowane zgod- drzwiowej, rynien i rur spustowych. nie z jej uregulowaniami i warunkami Większość wydanych zaleceń pokon- umownymi, co zostało odpowiednio trolnych wykonano, a pozostałe (wy- udokumentowane oraz potwierdzone magające nakładów inwestycyjnych) podczas przeprowadzonych inspekcji były w trakcie realizacji. Ze względu na budów. Uchybienia formalne stwier- istotne zagrożenia stanu technicznego dzono w dokumentacji 6 spraw. Bada- i przeciwpożarowego budynków socjal- nia kontrolne spraw zarejestrowanych nych w Dąbrowie Białostockiej, Naj- w latach 2007–2010 (I półrocze) wyka- wyższa Izba Kontroli negatywnie oce- zały, że zostały one rozpatrzone zgod- niła – pod względem legalności i rzenie z prawem. telności – działalność organu wykonaw- W związku z tym, że w latach czego tej gminy16. 2009–2010 zgłoszone przez wnioskodaw- ców zapotrzebowanie przekraczało li- Wykonywanie zadań przez BGK mit środków przeznaczonych na ten cel, Bank Gospodarstwa Krajowego prze- BGK – zgodnie z art. 11 ustawy z 8 grud- strzegał, określonych w art. 5 ust. 4-6 nia 2006 r. – dokonywał wyboru przed- ustawy o dopłatach17, procedur opraco- sięwzięć na podstawie oceny punktowej. wywania i uzgadniania planów finanso- Ponadto, w latach 2008–2010 cen- wych Funduszu Dopłat. Dopełnił też trala BGK prowadziła kontrole reali- obowiązku publikowania w Biuletynie zacji programu finansowego wsparcia Informacji Publicznej wysokości kwot w 8 oddziałach. Wszystkie wyda- wsparcia przeznaczonych na kolejne ne zalecenia pokontrolne, dotyczące lata, z rozbiciem na okresy półrocz- w większości spraw formalnych, zosta- ne. Stosował także, zgodnie z art. 10 ły wykonane.

16 Przeprowadzona przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (działającego na zlecenie NIK), kontrola stanu technicznego budynków socjalnych w Dąbrowie Białostockiej wykazała m.in. niesprawny trzon kuchenny oraz stopione przewody elektryczne. Na zagrożenie pożarowe budynków wskazała także Komenda Powiatowa PSP w Sokółce, która (na zlecenie NIK) sprawdziła stan zabezpieczenia przeciwpo- żarowego tych obiektów. 17 Ustawa z 5.12.2002 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procen- towej (DzU nr 230, poz. 1922 ze zm.).

82 kontrola państwowa Lokale dla najuboższych kontrola i audyt

Ocena kontrolowanej 2. Do wywiązywania się gmin z obo działalności wiązku udzielania schronienia bezdom 1. Najwyższa Izby Kontroli oceni- nym NIK nie wniosła zastrzeżeń. ła negatywnie działalność kontrolowa- 3. Pozytywną ocenę otrzymał też nych gmin dotyczącą obowiązku za- Bank Gospodarstwa Krajowego za re- pewnienia potrzebującym lokali so- alizację zadań związanych z finanso- cjalnych i mieszkań chronionych oraz wym wspieraniem tworzenia lokali so- utrzymania obiektów przeznaczonych cjalnych, mieszkań chronionych, nocle- dla najuboższych i bezdomnych w sta- gowni i domów dla bezdomnych. nie niezagrażającym życiu i zdrowiu. Na taką ocenę wpłynęły przede wszyst- Podsumowanie kim: malejący stopień zaspokojenia po- Prezentowane wyniki badań obejmu- trzeb; niski poziom realizacji wielolet- ją jeden z segmentów budownictwa nich planów gospodarowania zasobem mieszkaniowego, który nadal stanowi mieszkaniowym lub ich brak; skala istotny problem społeczny i jednocze- i rodzaj nieprawidłowości w utrzyma- śnie jest w sferze stałego zainteresowa- niu właściwej ochrony przeciwpożaro- nia Najwyższej Izby Kontroli. Już po wej kontrolowanych budynków. przeprowadzonej w 2008 r. kontroli Wymieniane przez gminy powody ta- realizacji przez gminy zadań w zakresie kiego stanu rzeczy (brak środków wła- zaspokajania potrzeb mieszkaniowych snych, zbyt małe dofinansowanie pań- NIK wskazała konieczność opracowa- stwa, brak terenów pod inwestycje, nienia i wdrożenia kompleksowego pro- możność utrzymania obiektów w należy- gramu rozwoju takiego budownictwa. tym stanie przy niskich stawkach czynszu Stanowisko Izby w tej sprawie podzielił itd.) nie usprawiedliwiały niewykorzysty- Sejm RP, który w rezolucji z 19 lutego wania coraz lepszych możliwości zaspoka- 2010 r. uznał za zasadne przygotowanie jania potrzeb najuboższych. W stosunku przez rząd (do 30 czerwca 2010 r.) pro- do wcześniej obowiązujących unormowań gramu określającego zasady wspierania prawnych wprowadzone zostały bowiem budownictwa mieszkaniowego i jego istotne zmiany, w wyniku których pod- rozwoju w najbliższych latach. niesiono znacznie udział wsparcia z bu- Jednak dopiero 30 listopada 2010 r. dżetu państwa w kosztach przedsięwzięć. Rada Ministrów przyjęła dokument Na określonych warunkach umożliwio- pn. „Główne problemy, cele i kierunki no pozyskiwanie mieszkań komunalnych programu wspierania rozwoju budow- niemających statusu lokali socjalnych oraz nictwa do 2020 r.”, w którym zwró- przyjęto rozwiązania ograniczające two- cono uwagę na niewystarczające do- rzenie enklaw lokali socjalnych (m.in. za- tychczasowe efekty realizacji progra- kup lokali mieszkalnych przeznaczonych mu budownictwa socjalnego i potrze- na socjalne, w maksymalnej liczbie po- bę zwiększenia nań środków budżetu łowy wszystkich lokali znajdujących się państwa. Założono, że jednym z celów w budynku). na najbliższe dziesięć lat ma być li-

Nr 6/listopad-grudzień/2011 83 kontrola i audytx xLech Buchman kwidacja deficytu w segmencie loka- mendanta Głównego Państwowej Stra- li socjalnych i mieszkań dla osób wy- ży Pożarnej oraz Głównego Inspektora magających pomocy mieszkaniowej. Nadzoru Budowlanego (wraz z woje- Osiągnięcie tego efektu przewiduje się wódzkimi i powiatowymi inspektora- przez utrzymanie obecnego systemu mi nadzoru budowlanego) systematycz- wsparcia budownictwa socjalnego, ale nej kontroli prawidłowości utrzymania przy znaczącym zwiększeniu dotacji przez zarządców budynków socjalnych budżetowej. Ma to pozwolić na stop- i pomieszczeń dla bezdomnych. niowe dochodzenie do corocznych re- Izba wystąpiła także do organów wy- zultatów w postaci 7,5 tys. lokali so- konawczych kontrolowanych gmin, wno cjalnych (od 2015 r.) oraz 400 miejsc sząc przede wszystkim o przeanalizo- noclegowych. wanie sposobów zaspokojenia potrzeb Zwiększonego zapotrzebowania na śro mieszkaniowych osób najuboższych przez dki budżetowe przeznaczone na reali wykorzystywanie finansowego wspar- zację programu budownictwa socjal cia państwa. Z otrzymanych informacji nego można się spodziewać także o realizacji wniosków pokontrolnych wy- w związku ze stworzeniem możliwo- nika, że gminy podjęły, w miarę swoich ści ubiegania się o finansowe wsparcie możliwości, działania na rzecz zwiększe- przez gminy poszkodowane w wyniku nia liczby lokali socjalnych, aktualizują powodzi w 2010 r.18 wieloletnie programy gospodarowania Wskazując na zbieżność powyższej zasobami mieszkaniowymi oraz wdraża- diagnozy i wypływających z niej wnio- ją zalecenia poprawy stanu technicznego sków z omówionymi ustaleniami i oce i przeciwpożarowego kontrolowanych nami, Izba wniosła do ministra finan- obiektów. sów i ministra infrastruktury o zapew- W styczniu 2011 r. Najwyższa Izba nienie takiego poziomu dotacji budże- Kontroli została poinformowana przez towych na wsparcie tworzenia lokali ministra infrastruktury o podjętych dzia socjalnych i pomieszczeń dla osób naj- łaniach służących zwiększeniu wsparcia uboższych, aby możliwe było pełne dla takiego budownictwa oraz podnie- osiągnięcie celów ustalonych przez sieniu w 2010 r. kwoty dofinansowania Radę Ministrów 30 listopada 2010 r. z 20 do 40 mln zł. Także w budżecie Mając na uwadze stan techniczny państwa na 2011 r. przeznaczono na i stan ochrony przeciwpożarowej kon- ten cel 80 mln zł. trolowanych obiektów, NIK uznała tak- Zaspokojenie potrzeb mieszkanio- że za niezbędne zapewnienie przez Ko- wych osób najuboższych wpływa ko-

18 Na podstawie art. 28 ustawy z 24.06.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skut- ków powodzi z 2010 r. (DzU nr 123, poz.835 ze zm.), wnioski gmin o finansowe wsparcie na tworzenie lokali komunalnych przeznaczonych do wynajęcia osobom, które utraciły lokal lub budynek mieszkalny na skutek powodzi z 2010 r. przyjmowane będą – na preferencyjnych warunkach – w latach 2010–2011.

84 kontrola państwowa Lokale dla najuboższych kontrola i audyt rzystnie również na sytuację pozosta- wyeliminować wzrost odszkodowań, łych grup społecznych, wynajmujących które gminy płacą właścicielom miesz- lokale. Zwiększają się bowiem moż- kań zajmowanych przez osoby z orze- liwości racjonalnego gospodarowania czonymi wyrokami eksmisji. gminnymi zasobami mieszkaniowymi oraz rozwoju budownictwa przeznaczonego na wynajem. Dysponowanie Lech Buchman, Delegatura NIK odpowiednim zapleczem lokali socjal- w Łodzi nych może też znacznie ograniczyć lub

Nr 6/listopad-grudzień/2011 85 kontrola i audytx

Opodatkowanie działalności gospodarczej

Prowadzenie gier i zakładów

Urszula Stypułkowska

Przed wejściem w życie nowych ustaw o Służbie Celnej i grach hazardowych rozpro szenie uprawnień i zadań między dyrektorów izb skarbowych, naczelników urzędów celnych i naczelników urzędów skarbowych nie sprzyjało sprawowaniu efektywnego nadzoru oraz kontroli rynku gier i zakładów wzajemnych. Poprawa nastąpiła wraz z wprowadzeniem zmian systemowych. Wzrasta natomiast zagrożenie nielegalnym urządzaniem gier, także za pośrednictwem Internetu.

Regulacje dotyczące uprawnień i obo- podmiotów urządzających i prowadzą wiązków w zakresie rynku gier, ukształ- cych gry losowe, zakłady wzajemne towane w 2003 r., obowiązywały do lub gry na automatach – w zakresie 30 października 2009 r. Na podstawie zgodności tej działalności z przepisa- ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i za- mi ustawy, udzielonym zezwoleniem kładach wzajemnych1 oraz przepisów oraz regulaminem gry losowej, zakła- wykonawczych do tej ustawy, nadzór du wzajemnego lub gry na automacie i kontrolę nad działalnością podmio- – sprawował minister finansów. Nieza- tów urządzających gry na automatach leżnie od tych uprawnień, na podsta- o niskich wygranych, loterie fantowe, wie ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie gry bingo fantowe i loterie promocyj- Celnej3, urządzanie gier w kasynach, ne (na terenie jednego województwa) salonach gier na automatach i na auto- sprawowała izba skarbowa, która udzie- matach o niskich wygranych podlega- liła zezwolenia. W pozostałym zakre- ło szczególnemu nadzorowi podatko- sie2 nadzór i kontrolę nad działalnością wemu naczelników urzędów celnych.

1 DzU z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm. 2 Głównie była to kontrola i nadzór nad urządzaniem zakładów wzajemnych, gier w kasynach i salonach, gier na automatach oraz gier stanowiących monopol państwa (monopol państwa stanowiło prowadzenie działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, wideoloterii i gry telebingo, przy czym mimo istnienia podstaw prawnych, nie prowadzono wideoloterii i telebingo). W kontrolowanym okresie urządza- niem gier stanowiących monopol państwa zajmowała się jedna spółka. 3 DzU z 2004 r., nr 156 poz. 1641 ze zm.

86 kontrola państwowa Opodatkowanie gier i zakładów kontrola i audyt

Zadaniem Służby Celnej było także kresie oraz ustawowe określenie limi- zwalczanie nielegalnego urządzania gier. tów lokalizacyjnych dla kasyn gry, sa- Z końcem października 2009 r., na lonów gier na automatach i salonów gry podstawie nowej ustawy o Służbie w bingo pieniężne. Celnej4 oraz nowelizacji ustawy o grach Dochody z podatku od gier stano- i zakładach wzajemnych, wprowadzo- wiły w 2010 r. 0,7% dochodów podat- no istotne zmiany w organizacji nad- kowych budżetu państwa i wyniosły zoru i kontroli rynku gier. Zadania izb 1624,8 mln zł. W 2009 r. udział ten i urzędów skarbowych przejęły izby wynosił również 0,7%. Ich podstawo- i urzędy celne5. Służba Celna uzyska- wym źródłem były wpłaty podatku od ła uprawnienie do prowadzenia eks- gier liczbowych oraz podatku zryczał- perymentów związanych z grami na towanego od gier urządzanych na au- automacie. Kolejne zmiany nastąpiły tomatach o niskich wygranych (dalej 1 stycznia 2010 r. i wynikały z usta- w skrócie: anw). wy o grach hazardowych6 oraz zmiany ustawy o Służbie Celnej. Do ważniej- Cel i zakres kontroli szych należała rezygnacja z wydawania Najwyższa Izba Kontroli w 2010 r. prze- nowych oraz przedłużania dotychcza- prowadziła kontrolę opodatkowania dzia- sowych zezwoleń na prowadzenie salo- łalności gospodarczej podatkiem od gier 7. nów gier na automatach oraz punktów Niezależnie od inicjatywy NIK, propo- gier na automatach o niskich wygra- zycję przeprowadzenia kontroli w zakre- nych. Funkcjonariusze celni uzyskali sie sprawowania przez ministra finansów prawo do obserwowania i rejestrowa- nadzoru nad rynkiem gier automatów nia zdarzeń w miejscach publicznych, o niskich wygranych zgłosił prezes Rady w celu ustalenia sprawców przestępstw Ministrów. Kontrola obejmowała okres od i przestępstw skarbowych. 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. Urządzanie gier i zakładów wzajem- i przeprowadzono ją w Ministerstwie nych podlegało reglamentacji zarówno Finansów oraz w pięciu wojewódz- pod rygorami ustawy o grach i zakła- twach, kontrolując w każdym z nich: dach wzajemnych, jak i ustawy o grach izbę skarbową, izbę celną, jeden urząd hazardowych. Podstawowym jej in- skarbowy i jeden urząd celny. Wybrano strumentem było wydawanie zezwoleń województwa o największych docho- na prowadzenie działalności w tym za- dach z podatku od gier.

4 Ustawa z 27.08.2009 r. o Służbie Celnej (DzU nr 168, poz. 1323 ze zm.). 5 Od 31.10.2009 r. urządzanie i prowadzenie gier hazardowych podlega kontroli wykonywanej przez organy Służby Celnej. Do zadań naczelników urzędów celnych należy wymiar i pobór podatku od gier, wcześniej wykonywany przez naczelników urzędów skarbowych. 6 Ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (DzU nr 201, poz. 1540 ze zm.). 7 Informacja o wynikach kontroli opodatkowania działalności gospodarczej podatkiem od gier, kwiecień 2011, nr ewiden. 29/2011/P10023/KBF.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 87 kontrola i audytx xUrszula Stypułkowska

Uzasadnieniem podjęcia kontroli by bierania deklarowanego przez podmio- ło niewystarczające wywiązywanie się ty gospodarcze podatku. państwa z zadań nałożonych ustawą Izby skarbowe nie nadzorowały rze- z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach telnie działalności podmiotów urzą- wzajemnych, na co wskazywały niepra- dzających gry na automatach o niskich widłowości na rynku gier. W efekcie wygranych i nie sprawdzały, czy jest budżet państwa tracił trudne do osza- ona zgodna z przepisami. Kontrole cowania kwoty. urządzania gier w latach 2008–2009 Celem badań była ocena prawidło- (do 30 października) przeprowadziły wości nadzoru i kontroli ministra fi- 3 spośród 5 kontrolowanych izb skar- nansów i podległych mu organów nad bowych. Trzy kontrole dotyczyły urzą- prowadzeniem gier i zakładów. Oce- dzania gier na automatach o niskich nie podlegała także prawidłowość wygranych, dwie – loterii promocyj- udzielania przez upoważnione organy nych. Podobna sytuacja była w całym zezwoleń na prowadzenie takiej dzia- kraju. W badanym okresie tylko 6 spo- łalności oraz poboru należności bu- śród 16 izb skarbowych przeprowa- dżetowych. dziło kontrole urządzania gier na anw, a 5 kontrole loterii promocyjnych. Mi- Ustalenia kontroli nister finansów powtarzał wprawdzie Nadzór i kontrola ministra finansów co roku w wytycznych do działania izb Minister finansów nie nadzorował sku- skarbowych zobowiązanie do spraw- tecznie rynku gier i zakładów wzajem- dzania prawidłowości urządzania gier, nych, a postępowania organów pod- ale nie egzekwował zintensyfikowania ległych nie zapobiegały nieprawidło- działań kontrolnych wobec podmiotów wościom w prowadzeniu tego rodzaju urządzających gry. działalności gospodarczej. W Minister- Urzędy skarbowe nierzetelnie wy- stwie Finansów zadania dotyczące tego konywały zalecenia ministra finan- obszaru realizowało kilka departamen- sów dotyczące kontroli wywiązywania tów. Na poziomie wykonawczym dzia- się z obowiązków podatkowych przez łały izby skarbowe (zezwolenia, kon- podmioty urządzające gry hazardowe. trola), urzędy skarbowe (pobór podat- Minister, w corocznie kierowanych ku, kontrola), urzędy celne (szczególny do naczelników urzędów skarbowych nadzór podatkowy, kontrole doraźne) wytycznych, polecał przeprowadzanie oraz urzędy kontroli skarbowej (kon- kontroli prawidłowości i terminowości trola skarbowa). Podział uprawnień rozliczania się z podatku od gier przez i obowiązków był nieprzejrzysty i roz- podatników tego podatku, nie egze- proszony, zaś formalne podejście po- kwował jednak ich realizacji. W kon- szczególnych jednostek organizacyj- trolowanych 5 urzędach skarbowych nych do zadań powodowało, że organy nie przeprowadzano kontroli podatko- podległe ministrowi finansów ograni- wych, a w 3 spośród nich stwierdzo- czały się do wydawania zezwoleń i po- no przesłanki do ich przeprowadzenia.

88 kontrola państwowa Opodatkowanie gier i zakładów kontrola i audyt

Postępowanie urzędów polegało na zgodny z udzielonym zezwoleniem. przyjmowaniu deklaracji podatkowych Brakowało instrumentów do sprawdza- oraz monitorowaniu wpłat bez kontroli nia w automatach o niskich wygranych, prawidłowości podstaw opodatkowania. czy na danym automacie można było Urzędy celne kontrolowały podmio- stosować wyższe stawki za udział w jed- ty urządzające gry przez stały nadzór nej grze niż dopuszczalne (0,07 euro) podatkowy oraz kontrole doraźne. Sta- i wygrać jednorazowo dużo wyższą kwo- łym nadzorem objęte było urządzanie tę od dopuszczalnej (15 euro). gier w kasynach. Urzędy celne, prowa- Lepsza była jedynie skuteczność kon- dząc szczególny nadzór podatkowy, nie troli mających na celu wykrycie przy- stwierdziły nieprawidłowości w dzia- padków użytkowania automatów do łalności kasyn. W trakcie 4713 kontroli gier bez zezwolenia. Współdziałanie doraźnych w salonach gier na automa- służb celnych z Policją prowadziło do tach (średnio 9 rocznie w jednym salo- ujawniania istotnych nieprawidłowo- nie) nieprawidłowości ujawniono pod- ści: w 2008 r., podczas 594 kontroli za- czas 25 z nich. W 2008 r., w wyniku bezpieczono 564 nielegalne automaty 17 221 kontroli punktów gier na auto- do gry. W 2009 r. przeprowadzono 597 matach o niskich wygranych, nieprawi- kontroli; wykryto 568 nielegalnych au- dłowości stwierdzono w 216 przypad- tomatów. kach (1,3%). Od stycznia do paździer- nika 2009 r., podczas 17 592 kontro- Nowe rozwiązania legislacyjne li, nieprawidłowości ujawniono w 598 Minister finansów miał dobre roze- (3,4%) kontrolach. znanie barier ograniczających sprawo- Przeprowadzane na szeroką skalę wanie skutecznego nadzoru i kontro- kontrole w ramach szczególnego nad- li nad rynkiem gier. Prace nad przy- zoru podatkowego w punktach gier na gotowaniem rozwiązań legislacyjnych anw polegały na sprawdzaniu, na pod- w celu ograniczenia nieprawidłowości stawie przedstawianych dokumentów8, trwały co najmniej od 2006 r. W latach dopełnienia przez nie formalnych obo- 2006–2009 powierzono zadania z za- wiązków nałożonych przepisami pra- kresu rynku gier służbom celnym oraz wa. Regulacje prawne nie stwarzały rozszerzono ich kompetencje. jednak warunków do skutecznego eli- Prace nad nowelizacją ustawy o grach minowania rozpoznanych zagrożeń, i zakładach wzajemnych oraz ustawy w tym urządzania gier w sposób nie- o Służbie Celnej podjęto między innymi

8 W przypadku zaświadczeń o wysokości wygranych kontrolowano formalną poprawność ich wystawiania, natomiast w punktach gry na automatach o niskich wygranych sprawdzano posiadanie przez podmiot urządzający gry poświadczenia rejestracji automatu i opinii technicznej wydanej przez jednostkę badają- cą upoważnioną przez Ministra Finansów oraz nienaruszalność plomb (jednostek badających lub serwiso- wych) zabezpieczających dostęp do elementów automatów mających wpływ na przebieg gry.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 89 kontrola i audytx xUrszula Stypułkowska ze względu na utrudnienia w przeprowa- o grach i zakładach wzajemnych oraz dzaniu efektywnych kontroli w ramach niektórych innych ustaw sekretarzowi szczególnego nadzoru podatkowego. Rady Ministrów z prośbą o wniesie- W kasynach gry nie było możliwości nie pod obrady Rady Ministrów. Jed- sprawdzenia rzetelności wystawianych nak 15 listopada 2007 r. – ze względu zaświadczeń o wysokości wygranych na zmianę rządu po wyborach 21 paź- w przypadku gry w pokera, w której dziernika 2007 r. do Sejmu i Senatu RP uczestnicy grają między sobą, natomiast i polecenie przewodniczącego Stałego w punktach gry na automatach o niskich Komitetu Rady Ministrów wycofania wygranych stosowania maksymalnej dokumentów, które zostały przyjęte stawki oraz maksymalnej wygranej. przez Komitet i nie zostały rozpatrzo- Minister finansów 2 listopada 2006 r. ne przez Radę Ministrów – minister fi- powołał zespół do spraw nowelizacji nansów wycofał z prac rządowych pro- ustawy o grach i zakładach wzajem- jekt ustawy o zmianie ustawy. nych, który opracował projekt zmian Na początku 2008 r. w Minister- w tej ustawie oraz w ustawie o Służbie stwie Finansów podjęto odrębne pra- Celnej. Projekt z 18 kwietnia 2007 r. ce nad nowelizacją ustawy o Służbie przewidywał zakaz urządzania w kasy- Celnej oraz ustawy o grach i zakładach nach gry w pokera, w której uczestnicy wzajemnych. W projektach zastoso- grają między sobą (zapobieganie praniu wano wiele rozwiązań proponowanych brudnych pieniędzy) oraz nakaz pod- w 2007 r., w tym możliwość przepro- łączenia automatów do systemu reje- wadzania w drodze eksperymentu, strującego przychody i wypłacone wy- doświadczenia lub odtworzenia urzą- grane. W zakresie nowelizacji ustawy dzania i prowadzenia gry na automacie o Służbie Celnej przewidywano wpro- i na automacie o niskich wygranych, wadzenie dla pracowników szczególne- objęcie kontrolą wykonywaną przez go nadzoru podatkowego uprawnienia Służbę Celną wszystkich gier i zakła- do przeprowadzania, w drodze ekspe- dów wzajemnych oraz zakaz urządza- rymentu, doświadczenia lub odtwo- nia w kasynach gry w pokera, w któ- rzenia możliwości urządzania i prowa- rej uczestnicy grają między sobą. Po dzenia gry na automacie i na automacie doniesieniach medialnych w 2009 r., o niskich wygranych, kontroli wszyst- zwanych aferą hazardową, prace nad kich gier i zakładów wzajemnych, nowelizacją przerwano. Kontrola prze- a także kontroli prawidłowości i termi- biegu procesu legislacyjnego przepro- nowości wpłat podatku od gier. Mini- wadzona przez Kancelarię Prezesa ster finansów przesłał 30 października Rady Ministrów9 wykazała, że w latach 2007 r. projekt ustawy o zmianie ustawy 2008–2009 prace ministra finansów

9 Wystąpienie pokontrolne szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 30.03.2010 r.

90 kontrola państwowa Opodatkowanie gier i zakładów kontrola i audyt nad nowelizacją ustawy o grach i za- Od opracowania założeń projektu kładach wzajemnych były przewlekłe ustawy o grach hazardowych (27 paź- i nieskuteczne, bowiem projekt ustawy dziernika 2009 r.) do jego rozpatrze- po 18 miesiącach ich trwania nie został nia i przyjęcia przez Radę Ministrów przedłożony Radzie Ministrów. Zakoń- upłynęły 2 tygodnie. W trakcie prac czono natomiast przygotowanie nowej legislacyjnych zostały naruszone nie- ustawy o Służbie Celnej, która weszła które zasady Regulaminu pracy Rady w życie 31 października 2009 r. i za- Ministrów10. Minister finansów wyzna- wiera rozwiązania umożliwiające wy- czał krótkie terminy zgłaszania uwag konywanie nadzoru nad rynkiem gier. w ramach uzgodnień wewnątrzresor- W związku z niewprowadzeniem no- towych i międzyresortowych. W przy welizacji ustawy o grach i zakładach padku założeń do projektu ustawy wzajemnych, decyzję w sprawie opra- hazardowej były to 2 dni, a projektu cowania nowych uregulowań tej kwe- ustawy o zmianie ustawy o grach ha- stii podjął prezes Rady Ministrów, wy- zardowych 6 dni. Ministerstwo Finan- dając podsekretarzowi stanu w Mini- sów nie przedstawiło formalnego uza- sterstwie Finansów (8 października sadnienia okoliczności skrócenia ter- 2009 r.) polecenie pilnego opracowania minu opiniowania projektów, co było założeń do nowej ustawy o grach ha- wymagane w §13 ust. 2 Regulaminu. zardowych. Od wydania tego polece- Do projektów ustaw kierowanych do nia do uchwalenia ustawy przez Sejm uzgodnień międzyresortowych nie do- (19 listopada 2009 r.) upłynęły 43 dni. łączono projektów podstawowych ak- W toku prac nad projektem wprowa- tów wykonawczych, jak tego wyma- dzano istotne zmiany, w tym dotyczą- gał §10 ust. 7 Regulaminu. Krótki ter- ce stawek podatkowych oraz podstawy min wydania opinii utrudniał rzetel- opodatkowania. Po przekazaniu zało- ną analizę projektowanych rozwiązań, żeń do uzgodnień międzyresortowych a brak projektów przepisów wykonaw- i wewnątrzresortowych wyłączono czych na początku prac legislacyjnych do odrębnego aktu prawnego przepi- nie zapewniał pełnego obrazu regulacji. sy zawierające normy techniczne, któ- W 2010 r. został przygotowany re miały podlegać notyfikacji Komisji (o czym powiadomiono Komisję Euro- Europejskiej. Dalsze prace prowadzo- pejską) projekt ustawy o zmianie usta- no równolegle nad projektem ustawy wy o grach hazardowych oraz niektó- o grach hazardowych oraz projektem rych innych ustaw, zakładający kolejne zmian do ustawy o grach hazardowych rozwiązania umożliwiające skuteczną i niektórych innych ustaw. kontrolę gier hazardowych. W styczniu

10 Uchwała nr 49 Rady Ministrów z 19.03.2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (MP nr 13, poz. 221 ze zm.).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 91 kontrola i audytx xUrszula Stypułkowska

2011 r. projekt trafił do Sejmu RP. Pra- nie nieprawidłowościom w urządzaniu ce parlamentarne zakończono w maju gier hazardowych nastąpiła w grudniu 2011 r., a nowe regulacje weszły w ży- 2009 r. W trakcie 2507 kontroli, w 981 cie w połowie lipca 2011 r. Wprowa- spośród nich ujawniono nieprawidło- dzono między innymi obowiązek re- wości, a efektywność wyniosła 39,1%. jestracji gości w ośrodkach gier oraz Rozpoczęto wykorzystywanie upraw- instalowania audiowizyjnego systemu nienia do prowadzenia eksperymen- kontroli gier w kasynie. Służba Celna, tów z grami na automacie o niskich dla zapobiegania lub wykrywania prze- wygranych. W grudniu 2009 r. spraw- stępstw skarbowych, o których mowa dzono w ten sposób 1411 automatów, w rozdziale 9 Kodeksu karnego skar- skutkiem czego było zajęcie 1180 urzą- bowego11, uzyskała dostęp do danych te- dzeń (83,6%), których sposób funkcjo- lekomunikacyjnych, a w razie uzasad- nowania był niezgodny z przepisami nionego podejrzenia popełnienia prze- ustawy o grach i zakładach wzajem- stępstwa nielegalnego urządzania gier nych. W punktach urządzania gier na hazardowych – prawo żądania blokady anw przeprowadzono kontrole wspól- rachunku prowadzonego w banku lub nie z Państwową Inspekcją Sanitarną, w spółdzielczej kasie oszczędnościo- Głównym Urzędem Nadzoru Budow- wo-kredytowej. lanego, Państwową Strażą Pożarną oraz Policją. Ujawniono 3379 nieprawidło- Skuteczność nadzoru i kontroli wości i uchybień podczas 7383 kontroli. Po wprowadzeniu nowych uregulo- Równocześnie odstąpiono od stoso- wań prawnych nastąpiła poprawa sku- wania stałego nadzoru w kasynach gry. teczności nadzoru nad rynkiem gier W trakcie 612 kontroli doraźnych prze- i zakładów wzajemnych. Zadania z za- prowadzonych w kasynach w I półroczu kresu rynku gier powierzono służbom 2010 r., nieprawidłowości stwierdzono celnym, rozszerzając ich kompetencje. w 8, a spośród 1117 kontroli salonów Skoncentrowanie nadzoru nad rynkiem gier, nieprawidłowości wykryto w 49. gier w Służbie Celnej okazało się celowe, Służba Celna nie wykorzystywała zaś uprawnienie do prowadzenia gry wprowadzonego od 1 stycznia 2010 r. na automacie w drodze eksperymentu uprawnienia do obserwacji12. Minister wpłynęło na wzrost efektywności kon- finansów dopiero po roku od wejścia troli przeprowadzanych w punktach gier w życie zmian w ustawie o Służbie Cel- na automatach o niskich wygranych. nej wydał rozporządzenie w sprawie wy- Intensyfikacja pracy Służby Cel- konywania przez funkcjonariuszy celnych nej odpowiedzialnej za przeciwdziała- czynności obserwowania i rejestrowania

11 Ustawa z 10.09.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (DzU z 2007 r., nr 111, poz. 765 ze zm.), rozdz. 9: Prze- stępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe przeciwko organizacji gier hazardowych. 12 Art. 75b w ustawie o Służbie Celnej został dodany ustawą o grach hazardowych.

92 kontrola państwowa Opodatkowanie gier i zakładów kontrola i audyt zdarzeń w miejscach publicznych13. Za- Zezwolenia na urządzanie gier na au- kończenie przygotowań do wykonywania tomatach o niskich wygranych wydane nowych uprawnień, ze względu na trwa- były w kontrolowanych izbach skarbo- jący nabór funkcjonariuszy o wysokich wych także zgodnie z obowiązującymi kwalifikacjach, zakup specjalistycznego zasadami. Zbadano 42 spośród 129 po- sprzętu oraz szkolenia, przewidywano stępowań zakończonych wydaniem ze- na połowę 2011 r. Zgodnie z zarządze- zwolenia oraz 7 spośród 12 postępowań niem nr 34 ministra finansów z 23 grud- zakończonych odmową. Zasadne były nia 2009 r., zmieniającym zarządzenie również decyzje odmowne, a stwier- w sprawie nadania statutów izbom cel- dzone uchybienia nie miały istotnego nym i urzędom celnym14, wykonywanie wpływu na ich wynik. W toku postę- obserwacji należy od 1 stycznia 2010 r. powań w sprawie udzielenia zezwole- do zadań wydziałów zwalczania prze- nia lub zmiany zezwolenia na urządza- stępczości izb celnych. nie i prowadzenie gier wykonano czyn- ności sprawdzające. Zweryfikowano Zezwolenia na urządzanie informacje zawarte we wnioskach do- gier hazardowych tyczących spełniania wymagań usta- W latach 2008–2009 i w I półroczu wowych oraz warunków określonych 2010 r. minister finansów wydał 6 ze- w zezwoleniach. zwoleń na prowadzenie kasyn gry, 19 Badania dokumentacji 9 spółek, któ- na prowadzenie zakładów bukmacher- rym udzielono zezwolenia lub koncesji skich w 1527 punktach, 3 na urządza- wykazały, że Ministerstwo Finansów nie zakładów totalizatora w 656 punk- zaakceptowało złożone przez 5 spó tach, 133 na prowadzenie salonów gier łek zabezpieczenia finansowe w for- na automatach, 939 na urządzanie lote- mie gwarancji bankowych i ubezpie- rii promocyjnych oraz 57 loterii audio- czeniowych na okresy krótsze niż te, teksowych15. Badania 11 postępowań na które wydano zezwolenia. Było to w sprawie wydania zezwolenia na pro- niezgodne z przepisami, gdyż celem wadzenie gier i zakładów wzajemnych16 zabezpieczeń jest ochrona interesu fi- wykazały, że minister finansów prowa- nansowego uczestników gier i zakła- dził je zgodnie z zasadami określonymi dów wzajemnych, a także zapewnienie w ustawie o grach i zakładach wzajem- spłaty ewentualnych innych roszczeń, nych, a po 1 stycznia 2010 r. w ustawie w tym zwłaszcza z tytułu zobowiązań o grach hazardowych. podatkowych, zaś od 1 stycznia 2010 r.

13 Rozporządzenie z 29.12.2010 r. (DzU nr 10 poz. 50) weszło w życie 28.01.2011 r. 14 DzUrzMF nr 16, poz. 86. 15 Nie wydano żadnego zezwolenia na urządzanie loterii fantowej i gry bingo fantowe. 16 Szczegółowym badaniem objęto postępowania w sprawie wydania lub przedłużenia zezwolenia/koncesji na prowadzenie kasyna (2 postępowania), przyjmowanie zakładów bukmacherskich (1 postępowanie), przyjmowanie zakładów totalizatora (1 postępowanie), prowadzenie salonów gier na automatach (7 postępowań).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 93 kontrola i audytx xUrszula Stypułkowska

Tabela 1. Struktura dochodów (w %) z podatku od gier w latach 2007–2010 (I półrocze) I półrocze Źródło dochodów 2007 2008 2009 2010 Gry liczbowe 47,7 45,1 37,9 30,5 Kasyna gry 11,0 9,1 8,3 7,7 Salony gier na automatach 17,9 17,1 15,2 16,8 Gry na automatach o niskich wygranych 14,0 20,5 30,8 38,9 Pozostałe 9,4 8,2 7,8 6,1

Źródło: Wyniki kontroli w Ministerstwie Finansów. ochrona interesu finansowego uczest- 1624,8 mln zł. W tym samym czasie ników gier hazardowych oraz zabez- dochody ze wszystkich podatków po- pieczenie zobowiązań podatkowych średnich (VAT, akcyzy, podatku od z tytułu podatku od gier. Przypadki ak- gier) zwiększyły się o 12,8% i wyniosły ceptowania składanych przez spółki za- 165 189,6 mln zł. bezpieczeń finansowych w formie gwa- Rozwój rynku gier na automatach rancji bankowej i gwarancji ubezpie- o niskich wygranych (do 2009 r.), pod- czeniowej, które nie odpowiadały wa- niesienie stawek podatku zryczałto- runkom określonym w zezwoleniach, wanego oraz zmniejszenie zaintereso- stwierdzono także w 2 izbach skarbo- wania grami liczbowymi (od 2009 r.) wych spośród 5 skontrolowanych. wpłynęły na zmiany w strukturze do- Ministerstwo Finansów nie weryfiko- chodów z podatku od gier. wało ustanawianych przez spółki zabez- Największą dynamikę wykazywały pieczeń finansowych pod kątem termi- dochody z podatku zryczałtowanego: nu ich wygaśnięcia. Nie dokumentowa- w 2008 r. wzrosły o 89,6% w stosunku do no prowadzenia analiz prawidłowości roku poprzedniego, zaś w 2009 r. o 65,5%. wnoszonych zabezpieczeń, pomimo ak- Było to wynikiem zwiększenia liczby eks- ceptowania zabezpieczeń finansowych ploatowanych anw oraz podniesienia od w formie gwarancji bankowych i ubez- 1 stycznia 2008 r. stawki podatku ze 125 pieczeniowych na okresy krótsze niż do 180 euro miesięcznie od automatu. Do- czas, na który wydano zezwolenia. chody z podatku zryczałtowanego wzrosły także w I półroczu 2010 r. w porównaniu Dochody z podatku od gier z I półroczem 2009 r. (o 37,3%), pomi- Dochody z podatku od gier od 2007 r. mo znaczącego zmniejszenia (o 55%) wzrosły o 46,3% i w 2010 r. wyniosły liczby eksploatowanych automatów17.

17 Według stanu na 30.06.2010 r. eksploatowano 24 tys. automatów, a na 30.06.2009 r. – 53 253.

94 kontrola państwowa Opodatkowanie gier i zakładów kontrola i audyt

Tabela 2. Podmioty urządzające gry i zakłady wzajemne I półrocze Rodzaj gier, zakładów 2007 2008 2009 2010 Gry liczbowe 1 1 1 1 Kasyna gry 5 5 6 6 Punkty gier na automatach 50 59 68 69 o niskich wygranych Salony gier na automatach 15 17 18 18 Zakłady wzajemne ogółem: 6 7 7 7 w tym totalizatory 1 2 2 2 w tym bukmacherstwo 6 6 7 7 Loterie audioteksowe 6 9 9 9 Salony bingo pieniężne 1 1 1 1 Loterie pieniężne 2 1 1 1

Źródło: Wyniki kontroli w Ministerstwie Finansów.

Wpłynęło na to podniesienie od 1 stycz- finansów oraz podległe mu organy nad- nia 2010 r. stawki podatku do 2000 zł. zoru i kontroli wywiązywania się z obo- W 2008 r. dochody z gier liczbo- wiązków podatkowych przez podmioty wych były wyższe o 22,4% niż w 2007 r. urządzające gry i zakłady wzajemne. W 2009 r. nastąpiło wyraźne ich Minister finansów miał dobre ro- zmniejszenie: o 7,5% w porównaniu zeznanie barier ograniczających spra- z 2008 r. Tendencja spadkowa utrzy- wowanie skutecznego nadzoru i kon- mała się w I połowie 2010 r.; w stosun- troli rynku gier. Prowadzone w latach ku do analogicznego okresu roku po- 2008–2009 prace nad nowelizacją przedniego były one niższe o 13%. ustawy o grach i zakładach wzajem- Urządzaniem gier hazardowych zaj- nych były przewlekłe i nieskutecz- mowała się nieliczna grupa podmiotów, ne. Wielokrotnie powtarzano proces co prezentują dane tabeli 2. uzgodnień i wyjaśniania rozbieżności pomiędzy organami państwowymi. Podsumowanie Udało się natomiast przygotować nową Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozy- ustawę o Służbie Celnej, która obowią- tywnie, mimo stwierdzenia nieprawi- zuje od 31 października 2009 r. W paź- dłowości18, sprawowanie przez ministra dzierniku i listopadzie 2009 r. opraco-

18 W kontroli zastosowano czterostopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzenia uchy- bień, pozytywna mimo stwierdzenia nieprawidłowości, negatywna.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 95 kontrola i audytx xUrszula Stypułkowska wano i przyjęto ustawę o grach hazar- czości izb celnych, nie wykorzystywano dowych, która weszła w życie 1 stycz- jednak uprawnienia do obserwacji. Stop- nia 2010 r. Prace nad nią przebiegały niowe wygasanie zezwoleń na urządza- w szybkim tempie, a w ich trakcie nie nie gier na automatach w salonach oraz przestrzegano niektórych zasad wyni- w punktach gier na anw powoduje wzrost kających z Regulaminu pracy Rady Mi- zainteresowania urządzaniem gier w ka- nistrów. Minister finansów wyznaczał synach. Wzrasta zagrożenie nielegal- krótkie terminy zgłaszania uwag pod- ną działalnością, w tym przez Internet. czas uzgodnień wewnątrzresortowych W marcu 2010 r. ujawniono nowe zjawi- i międzyresortowych. Przedstawiane sko, polegające na wykorzystywaniu ter- projekty ustawy nie zawierały projek- minali internetowych do tego procederu. tów podstawowych aktów wykonaw- Urządzenia te, za pośrednictwem sieci, czych. Najwyższa Izba Kontroli zwró- umożliwiały graczom uprawianie hazar- ciła uwagę na konieczność tworzenia du, analogicznie jak na automatach w ro- minimum warunków do opiniowania zumieniu ustawy o grach hazardowych. trudnych projektów przepisów praw- Biorąc pod uwagę zmiany nastę- nych, nawet w przypadku prac legisla- pujące na rynku gier hazardowych, cyjnych prowadzonych w przyspieszo- w tym wykorzystywanie nowych tech- nym tempie, bowiem skracanie okre- nologii, istnieje potrzeba stałego mo- su opiniowania może prowadzić do po- nitorowania skuteczności rozwiązań wstawania luk prawnych skutkujących dotyczących nadzoru i kontroli rynku poważnymi reperkusjami. gier, wprowadzonych ustawą o Służbie Rozproszenie uprawnień i zadań Celnej oraz ustawą o grach hazardo- między dyrektorów izb skarbowych, wych. Ograniczenie rozpoznawanych naczelników urzędów celnych i naczel- zagrożeń będzie zależało także od tem- ników urzędów skarbowych nie sprzy- pa przygotowywania i wprowadzania jało efektywnemu wykonywaniu zadań w życie nowych, skutecznych regulacji. nadzoru oraz kontroli rynku gier i za- Najwyższa Izba Kontroli zwróciła kładów wzajemnych w 2008 r. i przez również uwagę na konieczność wypra- 10 miesięcy 2009 r. cowania przez ministra finansów kon- Zmiany systemowe wprowadzone cepcji prowadzenia kontroli urządza- w badanym okresie (na przełomie 2009 nia gier hazardowych przez izby celne i 2010 r.) umożliwiły wzrost efektyw- oraz wykorzystywania przysługujących ności kontroli w punktach gier na au- Służbie Celnej uprawnień. tomatach o niskich wygranych. Skon- centrowanie nadzoru w Służbie Cel- nej nad rynkiem gier było celowe. Urszula Stypułkowska, Z uwagi na nieprzygotowanie funkcjona- Departament Budżetu i Finansów NIK riuszy wydziałów zwalczania przestęp-

96 kontrola państwowa kontrola i audyt

POZOSTAŁE KONTROLE nik

Przestrzeganie łości oraz przewlekłym cho- (jeziorach) Skarbu Państwa; praw zwierząt robom niezakaźnym po- wydawania decyzji o ustale- przez poprawę żywienia i ak- niu linii brzegowej; rozpatry- Najwyższa Izba Kontroli prze tywności fizycznej na lata wania skarg i wniosków doty- prowadziła kontrolę realiza- 2007–2011”, skuteczności dzia czących ograniczania dostępu cji przez gminy, schroniska łań profilaktycznych, prawi- do jezior. Kontrolę obejmują- oraz powiatowe służby wete- dłowości wykorzystania środ- cą lata 2007–2010 (I półrocze) rynaryjne zadań w zakresie ków publicznych. Kontrolą za przeprowadzono w Krajowym zapewnienia właściwych wa- lata 2009–2011 (do 31 marca) Zarządzie Gospodarki Wod- runków bytowania i humani- objęto 74 jednostki, w tym: nej w Warszawie, Regional- tarnego traktowania zwierząt. Ministerstwo Zdrowia, Mini- nych Zarządach w Gdańsku Kontrolą objęto 25 urzędów, sterstwo Edukacji Narodowej, i Warszawie oraz sześciu staro- 8 inspektoratów i 21 schro- Instytut Żywności i Żywie- stwach powiatowych. nisk, prowadzonych przez sa- nia w Warszawie, 19 urzędów morządy lub przedsiębiorców, gmin oraz 52 szkoły publiczne. Fermy zwierząt stowarzyszenia czy fundacje. futerkowych Powiatowi lekarze weterynarii Dostęp do jezior sprawdzili także 36 targowisk, Sprawowanie nadzoru przez na których odbywa się handel NIK sprawdziła jak organy ad- inspekcje państwowe nad zwierzętami. Badaniami obję- ministracji rządowej i samo- fermami zwierząt futerko- to okres od stycznia 2008 r. do rządowej w województwie wych w Wielkopolsce, przede 30 czerwca 2010 r. warmińsko-mazurskim dbają wszystkim pod kątem prze- o zapewnienie dostępu do je- strzegania przez nie przepi- Otyłość zior stanowiących wody pu- sów weterynaryjnych, budow- najmłodszych bliczne. Celem było dokona- lanych i ochrony środowiska, nie oceny m.in. prawidłowości było przedmiotem kontroli NIK zbadała jak właściwe or- i skuteczności egzekwowania NIK w sześciu powiatowych gany administracji rządowej zakazów grodzenia nierucho- inspektoratach weterynaryj- i samorządowej oraz szkół pu- mości przyległych do tych nych oraz w Wojewódzkim blicznych radzą sobie z wy- wód, a także uniemożliwiania Inspektoracie Ochrony Śro- konywaniem zadań związa- przechodzenia przez ten ob- dowiska w Poznaniu. Badania nych z zapobieganiem nadwa- szar oraz wykonywania obo- dotyczyły lat 2009–2010. dze i otyłości dzieci i młodzie- wiązków zarządcy w odniesie- ży szkolnej. Ocena dotyczyła: niu do gruntów Skarbu Pań- Szkoły wyższe tworzenia warunków praw- stwa w przypadku bezpraw- nych i organizacyjnych, re- nego ich wykorzystywania; Przedmiotem kontroli było alizacji zadań wynikających prowadzenia ewidencji grun- wykorzystanie środków z bu- z „Narodowego programu za- tów i budynków w zakresie ro- dżetu państwa przez szkoły pobiegania nadwadze i oty- dzajów użytków na działkach wyższe oraz sytuacja ekono-

Nr 6/listopad-grudzień/2011 97 kontrola i audytx

miczno-finansowa placówek i prywatyzacji. Chodziło prze lata 2001–2009 prowadzono publicznych, a także prawi- de wszystkim o sprawdzenie między innymi w: Minister- dłowość udzielania szkołom sytuacji ekonomiczno-finan- stwie Obrony Narodowej, Do- dotacji i nadzór nad ich po- sowej, procesów przekształ- wództwie Sił Powietrznych, żytkowaniem Ministra Na- ceń oraz nadzoru właściciel- 31 BLT w Poznaniu, Wojsko- uki i Szkolnictwa Wyższe- skiego nad sektorem. Badania wym Zarządzie Infrastruktu- go. Badania dotyczyły lat w 12 podmiotach dotyczy- ry w Poznaniu, Biurze Pełno- 2008–2010 (I półr.), a prowa- ły okresu od stycznia 2006 r. mocnika MON – u Dyrektora dzono je w ministerstwie oraz do końca czerwca 2010 r., Programu Wdrażania na Wy- 38 podmiotach. z uwzględnieniem zagadnień posażenie Sił Zbrojnych RP z okresu wcześniejszego, ma- Samolotu Wielozadaniowego, Kontrole prędkości jących istotny wpływ na kon- Wielkopolskim Urzędzie Wo- trolowaną działalność, a także jewódzkim i Regionalnej Dy- Izba sprawdziła działalność zdarzeń do dnia zakończenia rekcji Ochrony Środowiska jednostek organizacyjnych wy badań kontrolnych. w Poznaniu. W końcowym ra- branych gmin, które dokony- porcie uwzględniono też da wały pomiarów prędkości po- Baza dla F-16 ne pochodzące z kontroli wy- jazdów poruszających się po konania budżetu państwa drogach publicznych za po- Kontrola NIK służyła ocenie w 2010 r. – z części „Obrona mocą urządzeń samoczynnie działań ministra obrony na- narodowa”. rejestrujących wykroczenia. rodowej i podległych mu jed- Zbadano zwłaszcza czynności nostek w sprawie przygoto- Pomoc dla uczniów prowadzone w związku z kon- wania lotniska w Poznaniu- trolami na drogach, zawieranie -Krzesinach do realizacji za- Kontrola obejmująca lata i realizację umów na używanie dań bazy samolotów F-16 oraz 2009–2011 (I kw.) dotyczyła fotoradarów, postępowania współdziałania w tej dzie- systemu pomocy materialnej mandatowe. Kontrola obej- dzinie organów administracji dla uczniów: sposobu podziału mowała lata 2009–2010; od- wojskowej z rządową i samo- i wykorzystania środków pu- była się w 11 urzędach gmin. rządową, a także wyposaże- blicznych na ten cel, wykonania 31 Bazy Lotnictwa Tak- nia zadań przez ministra edu- Przemysł tycznego (31 BLT) w samolo- kacji narodowej, samorządy maszynowy ty, sprzęt logistyczny i lotnicze i szkoły publiczne, organiza- środki bojowe. Zajmowano się cji i efektów tej formy wspar- Kontrola Izby służyła ocenie m.in. wyborem lokalizacji dla cia. Zbadano 75 jednostek, efektów działań Ministra Skar- bazy oraz planowaniem i wy- w tym: Ministerstwo Edukacji bu Państwa oraz organów za- konaniem inwestycji związa- Narodowej, 19 urzędów gmin rządzających podmiotami sek- nych z dostosowaniem infra- i trzy ich jednostki organizacyj- tora przemysłu maszynowe- struktury lotniska do jej po- ne oraz 52 szkoły publiczne. go w zakresie restrukturyzacji trzeb. Kontrolę obejmującą (red.)

„Informacje o wynikach kontroli”, przekazane do publikacji w październiku i listopadzie 2011 r., str. .

98 kontrola państwowa Państwo i społeczeństwo

Pomiędzy bezpieczeństwem a odpowiedzialnością Zasady just culture w badaniu wypadków i incydentów lotniczych

Konflikt pomiędzy regulacjami dotyczącymi badania wypadków statków powietrznych, a prawem karnym, cywilnym czy administracyjnym ujaw- nia się zwłaszcza w czasie ustalania winy i odpowiedzialności. Rozwiązaniu go, przy jednoczesnym jak najlepszym wykorzystaniu informacji zdobytych w postępowaniach służących wyjaśnieniu katastrof czy incydentów lotniczych, służą zasady nazywane just culture. Wdrożenie ich jest nie tylko kwestią właściwej kultury organizacyjnej, ale i instrumentów prawnych.

Jan Walulik ganów prowadzących dochodzenia jest analiza informacji o danym zdarzeniu, Niekiedy nie dostrzega się, że funkcją ustalenie jego przebiegu i sformułowa- badania wypadków lotniczych jest wy- nie ewentualnych zaleceń profilaktycz- łącznie poprawa stanu bezpieczeństwa nych. Odnośne normy międzynaro- w transporcie lotniczym. Zadaniem or- dowe, europejskie i krajowe stanowią

Nr 6/listopad-grudzień/2011 99 państwo i społeczeństwox xJan Walulik wyraźnie, że celem dochodzenia nie ce przyczyny wypadków i incydentów może być ustalanie winy ani odpowie- nie powinna prowadzić do zbędnego dzialności. U podstaw aksjologicznych dublowania wysiłków ani paraliżowa- wskazanych regulacji leży bowiem je- nia pozostałych postępowań sądowych dynie bezpieczeństwo transportu lot- czy administracyjnych. Rozwiązaniu niczego. Wypadki i incydenty lotnicze konfliktu wartości i optymalizacji wy- rodzą jednak skutki również w innych korzystania wskazanych informacji słu- dziedzinach prawa (karnym, cywil- żą zasady określane powszechnie jako nym, administracyjnym), których nor- just culture. my służą realizacji odrębnych wartości Na gruncie dochodzeń w sprawach i tworzą odmienne zadania dla stosują- wypadków i incydentów statków po- cych je organów. wietrznych oraz wykorzystania wy- Problem konfliktu pomiędzy regu- ników tych badań zostanie zapre- lacjami dotyczącymi badania wypad zentowana problematyka utrzymania ków statków powietrznych a wskazany- odpowiedniej równowagi pomiędzy mi dziedzinami prawa zarysowuje się profilaktyką bezpieczeństwa w lot- szczególnie w odniesieniu do określa- nictwie a egzekwowaniem odpowie- nia winy i odpowiedzialności. Z jednej dzialności. Do podjęcia rozważań na strony, każdy przypadek wykorzystania ten temat skłaniają zmiany wprowa- w tej sferze ustaleń dokonanych przez dzone w ciągu ostatnich lat do za- komisje badające przyczyny wypadków łącznika 131 konwencji chicagowskiej2 i incydentów ogranicza na przyszłość oraz wejście w życie rozporządzenia możliwości zebrania przez te organy z 20 października 2010 r. w sprawie rzetelnych zeznań od świadków takich badania wypadków i incydentów w lot zdarzeń. Uderza to w skuteczność dzia- nictwie cywilnym3 i ostatniej dużej łania tych instytucji i zdolność realiza- nowelizacji4 Prawa lotniczego5. cji ich zasadniczych funkcji prewencyj- nych. Z drugiej strony, ze względów Zasady just culture ekonomiki procesowej, ochrona infor- U podstaw podejścia just culture leży macji zebranych przez komisje badają- spostrzeżenie, że właściwy poziom

1 Załącznik 13 do konwencji chicagowskiej (wyd. 9, tekst polski DzUrzULC z 2009 r., nr 15, poz. 183 – uwaga: tekst nie uwzględnia najnowszych zmian w ramach wyd. 10. załącznika, które weszły w życie 18.11.2010 r.). 2 Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago 7.12.1944 r. (DzU z 1959 r., nr 35, poz. 212 ze zm.; t.j. ICAO Doc 7300/9), nazywana konwencją chicagowską. 3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 996/2010/UE z 20.10.2010 r. w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im oraz uchylające dyrektywę 94/56/ WE (DzUrzL z 2010 r., nr 295, s. 35-50). 4 Ustawa z 30.6.2011 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r., nr 170, poz. 1015). 5 Ustawa z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (DzU 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm.).

100 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo bezpieczeństwa może być utrzyma- ziach gospodarki, takich jak energety- ny dzięki działaniom profilaktycznym ka atomowa czy przemysł chemiczny, jedynie wówczas, gdy zapewniony zo- w których skutki ewentualnych wy- stanie niezakłócony dostęp do infor- padków mogą być tragiczne7. Jest ona macji o niebezpiecznych zdarzeniach. rozwijana przede wszystkim w na- Ponieważ zazwyczaj źródłem danych ukach poświęconych zarządzaniu bez- są uczestnicy tych zdarzeń, często od- pieczeństwem i doczekała się już opra- powiedzialni za ich wystąpienie, ujaw- cowań monograficznych8. Wdrożenie nienie niezbędnych informacji wymaga zasad just culture jest nie tylko kwestią stworzenia dla tych osób stosownych właściwej kultury organizacyjnej, ale gwarancji. Ochrona nie może jednak także instrumentów prawnych. prowadzić do ukrywania sprawców Próbę ujęcia just culture w ramy czynów o charakterze ewidentnie prze- formalne podjęto po raz pierwszy na stępczym. Idea just culture, czyli „od- forum Europejskiej Organizacji do powiedniej kultury”, zakłada utrzy- spraw Bezpieczeństwa Żeglugi Po- manie właściwej równowagi pomiędzy wietrznej (EUROCONTROL). Funk- promowaniem bezpieczeństwa a egze- cjonująca w niej Komisja Regulacji kwowaniem odpowiedzialności. Jest Bezpieczeństwa przygotowała pod- najczęściej definiowana jako atmosfera ręcznik wdrożenia omawianych za- zaufania, w której ludzie są zachęcani sad w związku z przyjętym przez nią do dostarczania niezbędnych informa- standardem – „Składanie meldunków cji z zakresu bezpieczeństwa (lub na- i rozpatrywanie nieprawidłowości wet wynagradzani za taką postawę) w ruchu lotniczym” (ESARR 2). Just i w której jednocześnie wyraźnie zosta- culture zdefiniowano w nim jako kul- je postawiona granica między zacho- turę, w której operatorzy bezpośred- waniami akceptowanymi i nieakcep nio zaangażowani w sterowanie ru- towanymi6. chem lotniczym, jak i inne osoby, nie Omawiana koncepcja znajduje za- będą karani za działania, zaniechania stosowanie nie tylko w odniesieniu do lub powzięte decyzje, które są odpo- wypadków i incydentów w transpor- wiednie do ich doświadczenia i wy- cie, lecz między innymi w medycynie, szkolenia, z wyjątkiem rażącego nie- a także w innych newralgicznych gałę- dbalstwa, umyślnych przewinień lub

6 J. Reason: Managing the Risks of Organisational Accidents, Ashgate Publishing Ltd.: Hants, England, 1997, cyt. za GAIN (2004), A Roadmap to a Just Culture: Enhancing the Safety Environment, Global Aviation Information Network (Group E: Flight Ops/ATC Ops Safety Information Sharing Working Group), s. 4. 7 R.D. van Dam: Preserving Safety in Aviation: “Just Culture” and the Administration of Justice, Air & Space Lawyer; 2009, vol. 22, No. 2. 8 Zob. S. Dekker: Just Culture: Balancing Safety and Accountability, Ashgate Publishing Ltd.: Aldershot, England, 2007.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 101 państwo i społeczeństwox xJan Walulik działania na szkodę, które nie mogą wprost z wspomnianego podręcznika być tolerowane9. EUROCONTROL. Kluczem do ustanowienia just cultu Idea just culture została sformułowa- re, jako elementu szerszej kultury bez- na w związku z regulacjami dotyczą- pieczeństwa, jest ustalenie zasad po- cymi zgłaszania i oceny zdarzeń w lot- zwalających na rozgraniczenie zacho- nictwie cywilnym (przede wszystkim wań dopuszczalnych i niedopuszczal- ESARR 2). Założeniem było stworze- nych. W tym celu EUROCONTROL nie skutecznego systemu gromadzenia proponuje przyjęcie stosownych te- i rozpowszechniania istotnych infor stów10. Trzeba jednak zaznaczyć, że macji o bezpieczeństwie, którego ucze powyższe dokumenty mają ograniczo- stnicy mogliby bez ryzyka samooskar- ne znaczenie. Jakkolwiek przytoczo- żenia notyfikować własne tak zwane ny standard ESARR 2 jest wiążący dla uczciwe błędy (honest mistakes), przy- państw należących do tej organizacji11, czyniając się tym samym do wypra- to wytyczne zawarte w wymienionym cowania stosownych środków profi- podręczniku już nie. laktycznych. Na takich przesłankach Jako termin prawny just culture po- opiera się też między innymi dyrekty- jawiła się po raz pierwszy w prawie wa Parlamentu Europejskiego i Rady wspólnotowym. Pojęcie to wzmian- z 13 czerwca 2003 r. w sprawie zgłasza- kowane jest w pkt. 24 preambuły roz- nia zdarzeń w lotnictwie cywilnym13, porządzenia nr 996/2010/UE w spra- która stanowi wyraźnie, że jedynym wie badania wypadków i incydentów celem zgłaszania zdarzeń jest zapobie- w lotnictwie cywilnym. Natomiast Ko ganie im, a nie obciążanie winą lub od- misja zdefiniowała je w rozporządze- powiedzialnością (art. 1 zd. 2). niu z 29 lipca 2010 r., ustanawiają- Omawiana koncepcja znajduje za- cym system skuteczności działania stosowanie również w badaniu wypad- dla służb żeglugi powietrznej i funk- ków i incydentów statków powietrz- cji sieciowych12, przyjmując dla niego nych. Możliwość bezsankcyjnego zgła- w art. 2 lit. k znaczenie zaczerpnięte szania zdarzeń i swobodnego składania

9 Establishment of “Just Culture” Principles in ATM Safety Data Reporting and Assessment, EUROCONTROL, Safety Regulation Commission, 2006 (EAM 2/GUI 6), s. 11. 10 Jw., s. 16-18 i 49-51; zob. też GAIN (2004), A Roadmap…, op. cit., s. 6-12. 11 W Polsce implementowany rozporządzeniem ministra infrastruktury z 5.10.2004 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania wymagań EUROCONTROL w zakresie przepisów bezpieczeństwa w ruchu lotniczym ESARR (DzU z 2004 r., nr 224, poz. 2283 ze zm.). 12 Rozporządzenie Komisji nr 691/2010/UE z 29.7.2010 r. ustanawiające system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych oraz zmieniające rozporządzenie nr 2096/2005/WE usta- nawiające wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej (DzUrzL z 2010 r., nr 201, s. 1-22). 13 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/42/WE z 13.6.2003 r. w sprawie zgłaszania zda- rzeń w lotnictwie cywilnym (DzUrzL z 2003r., nr 167, s. 23-36 ze zm., polskie wyd. spec.: rozdz. 7, tom 7, s. 331-344).

102 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo zeznań ich dotyczących jest bowiem dowym w załączniku 13 do konwencji istotna nie tylko jako zachęta do ujaw- chicagowskiej. Jego uzupełnieniem na niania większej liczby incydentów, lecz płaszczyźnie regionalnej jest rozporzą- także jako gwarancja przeprowadzenia dzenie nr 996/2010/UE, a w porządku rzetelnego dochodzenia w sprawie za- krajowym – przepisy Prawa lotniczego. istniałych wypadków lub incydentów W dalszych rozważaniach wskazane oraz wyciągnięcia z nich właściwych akty prawne zostaną poddane anali- wniosków na przyszłość. Choć w takim zie pod kątem realizacji idei just cul kontekście termin just culture pojawił ture. Należy jednak pamiętać, że nie się po raz pierwszy dopiero w rozpo- mają one jednorodnego charakteru, co rządzeniu nr 996/2010/UE14, to nie ma wpływa na urzeczywistnienie omawia- wątpliwości, że związane z nim prze- nych zasad. W szczególności załącznik słanie nie jest odkryciem ostatniej de- 13 jest skierowany jedynie do państw kady. Zasady odnoszone współcześnie – stron konwencji chicagowskiej i dla do tego pojęcia były już wyrażane we swego bezpośredniego zastosowania wcześniejszych aktach prawnych, po- w badaniu wypadków statków po- cząwszy od najstarszych przepisów re- wietrznych wymaga implementacji do gulujących omawiane zagadnienie. prawa krajowego. Ponadto, nie wszystkie jego postanowienia są dla państw Badanie wypadków i incydentów wiążące, niektóre z nich stanowią wy- statków powietrznych łącznie zalecenia15. Przy badaniu wypadków i incydentów statków powietrznych podstawowe Cel badań znaczenie dla zachowania odpowied- Podstawowe znaczenie dla omawia- niej równowagi między odpowiedzialnych zagadnień ma cel badania wypad- nością sprawców tych zdarzeń a bez- ków i incydentów statków powietrz- pieczeństwem w lotnictwie cywilnym nych. Został on w przytoczonych do- mają zasady odnoszące się do celu dokumentach proklamowany w sposób chodzenia, statusu prowadzących je pozytywny, jako zapobieganie tym organów oraz relacji tego dochodzenia zdarzeniom w przyszłości16. Równo- do innych postępowań. Kwestie te ure- cześnie jego zakres zdefiniowano ne- gulowane są na szczeblu międzynaro- gatywnie, podkreślając, że celem tym

14 Pojęcie to zostało wprowadzone do rozporządzenia z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, zob. raport PE na temat projektu rozporządzenia, COM(2009)0611 – C7-0259/2009 – 2009/0170(COD). 15 Dodatkowo państwa mogą wyłączyć w stosunku do siebie zastosowanie pewnych postanowień załączni- ka w przypadkach określonych w art. 38 konwencji. Zagadnienie odstępstw od norm załącznika 13 szerzej rozważam w artykule Badanie wypadków i incydentów statków powietrznych, „Kontrola Państwowa” nr 2/2011. 16 Por.: ust. 3.1 zd. 1 załącznika 13 do konwencji chicagowskiej, art. 1 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nr 996/ 2010/UE, art. 134 ust. 1 zd. 1 Prawa lotniczego.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 103 państwo i społeczeństwox xJan Walulik w żadnym razie nie jest orzekanie chicagowskiej19. Równocześnie zaak- o winie lub odpowiedzialności17. O po- centowano zapobiegawczy cel badania trzebie upominania się o realizację celu wypadków i incydentów statków po- ściśle prewencyjnego i rosnącej wadze, wietrznych przez zmianę definicji zale- jaką w ostatnich latach przykłada do ceń profilaktycznych20 oraz określenie niego prawodawca międzynarodowy, celów krajowych procedur badania wy- świadczyć mogą poprawki do załącz- padków i incydentów w ramach zasad nika 13. Organizacja Międzynarodo- wdrożenia krajowego programu bezpie- wego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) czeństwa21. Choć przytoczone zmia- odwołuje się w nich do zasady ode- ny mogą niekiedy wydawać się super rwania od winy i odpowiedzialności fluum zasady określonej w ust. 3.1 za- w wielu przepisach dotyczących bada- łącznika 13, to nabierają one istotnego nia wypadków lotniczych i kwestii bez- znaczenia z punktu widzenia wykład- pieczeństwa lotnictwa cywilnego. Na- ni funkcjonalnej i systemowej zarówno leży tu wskazać przede wszystkim na tego załącznika, jak i aktów służących wprowadzenie zalecenia, aby jakiekol- implementacji jego postanowień w kra- wiek postępowania sądowe lub admi- jowych porządkach prawnych. nistracyjne nakierowane na ustalenie Podobną ewolucję można zaobserwo- winy lub odpowiedzialności toczyły się wać w prawie europejskim. Pierwszy niezależnie od badania prowadzonego akt regulujący omawiane kwestie na zgodnie z załącznikiem 1318. Znaczenie szczeblu wspólnotowym – dyrektywa oderwania od winy i odpowiedzialno- Rady nr 80/1266/EWG z 16 grudnia ści zostało następnie wzmocnione, po- 1980 r. w sprawie przyszłej współpra- nieważ za sprawą ostatniej poprawki cy i wzajemnej pomocy pomiędzy pań- do załącznika 13 powyższe zalecenie stwami członkowskimi w obszarze ba- zmieniło status: stało się normą i jest dania wypadków lotniczych22 – nie od- wiążące dla państw – stron konwencji nosił się w ogóle do zagadnień natury

17 Por.: ust. 3.1 zd. 2 załącznika 13 do konwencji chicagowskiej, art. 1 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia nr 996/ 2010/UE, art. 134 ust. 1 zd. 2 Prawa lotniczego. 18 Ust. 5.4.1. załącznika 13, wprowadzony 9. poprawką do załącznika 13, zob. wydanie 8 załącznika 13. 19 Ust. 5.4.1. załącznika 13, w brzmieniu wprowadzonym 13. poprawką do załącznika 13, zob. wydanie 10 załącznika 13. R.D. van Dam w: Preserving Safety…, op. cit. – zwraca uwagę, że w wielu krajach prawo przewiduje łączne badanie organów procesowych karnych i organów badania wypadków lotniczych, z pierwszeństwem dla organów karnych. W związku z nowym brzmieniem ust. 5.4.1 załącznika 13, łączne prowadzenie badania jest obecnie niedopuszczalne. 20 Rozdział 1 załącznika 13 w brzmieniu wprowadzonym 13. poprawką do załącznika 13; zob. wydanie 10 załącznika 13. 21 Ust. 1.3 załącznika F do załącznika 13, wprowadzonego 12. poprawką do załącznika 13; zob. wydanie 9 załącznika 13. 22 Dyrektywa Rady nr 80/1266/EWG z 16.12.1980 r. w sprawie przyszłej współpracy i wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi w obszarze badania wypadków lotniczych (DzUrzL z 1980 r., nr 375, s. 32-33).

104 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo aksjologicznej. Z kolei zastępująca go celem badania jest zapobieganie wy- dyrektywa Rady nr 94/56/WE z 21 li- padkom i incydentom w przyszłości, stopada 1994 r., ustanawiająca podsta- bez orzekania o winie lub odpowie- wowe zasady regulujące postępowanie dzialności (art. 16 ust. 1). w dochodzeniu przyczyn wypadków Z kolei w prawie krajowym przepisy i zdarzeń w lotnictwie cywilnym23, Prawa lotniczego z 1962 r.24 dotyczące określała już jasno w art. 1, że jej ce- badania wypadków lotniczych pomija- lem jest poprawa bezpieczeństwa lot- ły w ogóle kwestie teleologiczne. Infor- niczego, a celem prowadzonego na jej macyjno-zapobiegawczy cel dochodze- podstawie dochodzenia – zapobieganie nia określony został jedynie w §3 wy- przyszłym wypadkom i zdarzeniom. danego na podstawie tej ustawy zarzą- Oderwanie od ustalania winy i odpo- dzenia ministra komunikacji w sprawie wiedzialności zostało też podkreślone badania wypadków statków powietrz- w preambule aktu oraz w przepisach nych25. Został on natomiast dostrze- dotyczących obowiązku prowadzenia żony w orzecznictwie i doktrynie. Na- dochodzenia (art. 4 ust. 3) i zaleceń czelny Sąd Administracyjny, w posta- bezpieczeństwa (art. 10). Współczesne nowieniu z 27 lutego 1991 r.26 stwier- rozporządzenie nr 996/2010/UE, za- dził, że badanie okoliczności i przyczyn równo w art. 1 ust. 1, jak i w pream- wypadków lotniczych stanowi jedynie bule, doprecyzowuje cel badania przez wyjaśnianie stanu faktycznego. Nato- dodanie wspomnianej definicji nega- miast w glosie do tego postanowienia tywnej. Równocześnie, rozgraniczenie Z. Kmieciak podkreślał, że celem ba- dochodzenia i kwestii ustalania winy dania jest poznanie faktów, dostarcze- oraz odpowiedzialności zaznaczono nie wiedzy o zdarzeniu, dlatego doko- w odniesieniu do obowiązku przepro- nane w jego toku ustalenia nie kształ- wadzenia badania (art. 5 ust. 5), za- tują same przez się niczyjej sytuacji leceń dotyczących bezpieczeństwa prawnej27. Ewentualne wątpliwości co (art. 17 ust. 3) oraz definicji przyczyny do celu badania wypadków i incyden- wypadku lub incydentu (art. 2 pkt 4). tów lotniczych w krajowym porząd- Wprowadzono też obowiązek, aby ra- ku prawnym przekreśla ustawa – Pra- port z badania stwierdzał, że jedynym wo lotnicze, która stanowi w art. 134

23 Dyrektywa Rady nr 94/56/WE z 21.11.1994 r. ustanawiająca podstawowe zasady regulujące postępo- wanie w dochodzeniu przyczyn wypadków i zdarzeń w lotnictwie cywilnym (DzUrzL z 1994 r., nr 319, s. 14-19 ze zm., polskie wyd. spec.: rozdział 7, tom 2, s. 224-229). 24 Ustawa – Prawo lotnicze z 31.5.1962 r. (DzU z 1962 r., nr 32, poz. 153 ze zm.). 25 Zarządzenie ministra komunikacji z 24.6.1964 r. w sprawie badania wypadków statków powietrznych (MP z 1964 r., nr 44, poz. 210). 26 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.2.1991 r. (II SA 84/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56). 27 Z. Kmieciak: Glosa do postanowienia NSA z 27.II.1991 r. II SA 84/91. [Dot. uznania, że postępowanie do- tyczące ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku lotniczego nie jest postępowaniem administracyjnym], OSP 1994 r., nr 1, poz. 16.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 105 państwo i społeczeństwox xJan Walulik ust. 1, że jest nim zapobieganie tym chicagowskiej. Nie odnoszą się one jed- zdarzeniom oraz że prowadząca takie nak bezpośrednio do pozycji ustrojo- badanie Państwowa Komisja Badania wej, lecz dotyczą niezależności w dzia- Wypadków Lotniczych (PKBWL) nie łaniu. Ustęp 5.4 załącznika 13 stanowi orzeka o winie i odpowiedzialności28. bowiem, że organ prowadzący bada- W świetle rozwoju przepisów Prawa nie wypadków lotniczych powinien to lotniczego nie ma wątpliwości, że docho- czynić w sposób niezależny. Wytyczne dzenia w sprawach wypadków lub incy- niezawisłości ustrojowej na szczeblu dentów lotniczych mają na celu wyłącz- prawa międzynarodowego wprowa- nie działania poznawcze i prewencyjne. dza natomiast załącznik F do załącz- O ile pełne zastosowanie tej zasady w za- nika 13, określający zasady wdrożenia kresie samego badania wskazanych zda- krajowego programu bezpieczeństwa. rzeń jest dość oczywiste, to w odniesie- W ustępie 1.3 wymaga on, aby pań- niu do późniejszego wykorzystania infor- stwa utrzymywały niezależność orga- macji i wniosków zgromadzonych w toku nów prowadzących badanie wypadków takiego badania jej granice nie zawsze są i incydentów od innych krajowych in- łatwe do wyznaczenia. stytucji lotniczych. Szerszy zakres niezależności przewi- Status organów dziany został przez prawodawcę euro- prowadzących badania pejskiego. Zarówno dotychczasowa dy- Jako drugi z elementów składających rektywa nr 94/56/WE, jak i współcze- się na zasady just culture w badaniu sne rozporządzenie nr 996/2010/UE wypadków i incydentów statków po- stanowią, że instytucja prowadząca ba- wietrznych, stanowiący jednocześnie danie powinna być niezależna nie tylko zabezpieczenie realizacji opisanych od lotniczych organów regulacyjnych wyżej celów tego dochodzenia, wyróż- i organów odpowiedzialnych za kon- nić można odpowiednią pozycję pro- trolę ruchu29, ale także ogólnie, od ja- wadzących je organów. Na status ten kiejkolwiek innej strony, której intere- składają się przede wszystkim stopień sy mogłyby wchodzić w konflikt z za- ich niezależności oraz zakres przyzna- daniem powierzonym tej instytucji lub nych uprawnień. mieć wpływ na jej obiektywność30. Tak Ogólne gwarancje niezawisłości or- ujęta niezależność organu dochodze- ganów prowadzących badanie wypad- niowego musi obejmować także jego ków tworzy załącznik 13 do konwencji autonomię względem władzy sądowni-

28 Ta sama zasada została odniesiona do Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego. 29 Rozporządzenie nr 996/2010/UE mówi o niezależności, w szczególności od władz lotniczych odpowiedzialnych za zdatność do lotu, certyfikację, operacje lotnicze, obsługę techniczną, licencjonowanie, kon- trolę ruchu lotniczego lub działalność lotnisk (art. 4 ust. 2). 30 Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia nr 996/2010/UE.

106 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo czej. Należy w tym miejscu zauważyć, środki, w tym finansowe, niezbędne że jakkolwiek funkcjonalne oddziele- do niezależnego wykonywania swoich nie badania wypadków od działalności zadań (art. 6 ust. 3 zd. 1). Prawodaw- regulacyjnej jest dość oczywiste, to za- ca europejski przykłada jednak coraz chowanie jego odrębności od działalno- większą wagę do praktycznych aspek- ści organów sądowych, które prowadzą tów niezależności, czego świadectwem własne postępowania karne i cywilne jest szczegółowe uregulowanie tych w sprawach wypadków statków po- kwestii w art. 4 ust. 6 nowego rozpo- wietrznych, jest sprawą znacznie bar- rządzenia nr 996/2010/EU. Stanowi on dziej złożoną31. między innymi, że organ dochodzenio- Dyrektywa nr 94/56/WE wzmocni- wy powinien dysponować stałym bu- ła dodatkowo pozycję organu docho- dżetem, a także mieć kompetentnego dzeniowego przez zobowiązanie państw i doświadczonego szefa oraz wykwali- członkowskich, aby działał on jako stały fikowanych pracowników i odpowied- krajowy organ do spraw badania zdarzeń nie zaplecze techniczne. Od państw lotniczych (art. 6 ust. 1). Postanowienie członkowskich wymaga się ponadto, to zostało utrzymane w rozporządze- aby inspektorzy tego organu mieli staniu nr 996/2010/UE oraz poszerzone tus zapewniający im niezbędne gwa- o wymaganie, by organ ten funkcjonował rancje niezależności. Artykuł 11 roz- bez ingerencji z zewnątrz (art. 4 ust. 1), porządzenia przyznaje przy tym oso- a prowadząc badanie, nie występował bom nadzorującym badanie znacznie do nikogo o instrukcje ani takowych nie szersze uprawnienia niż przewidziane przyjmował (art. 4 ust. 3). Jednocześnie, w ust. 5.6 załącznika 13. przepis ten stanowi o nieograniczonych W świetle powyższych norm mię- uprawnieniach organu dochodzeniowe- dzynarodowych i europejskich, prze- go do prowadzenia badania wypadku lub widziane w Prawie lotniczym wy- incydentu lotniczego. magania kompetencyjne dotyczące Ustanowiona w powyższych przepi- członków Państwowej Komisji Bada- sach niezależność ustrojowa i funkcjo- nia Wypadków Lotniczych wydają się nalna organów dochodzeniowych nie wystarczające. Wątpliwości może na- mogłaby zostać utrzymana w praktyce, tomiast budzić kwestia niezależności gdyby instytucje te nie posiadały odpo- ustrojowej i finansowej tej instytu- wiednich zasobów finansowych i inte- cji. Nieprawidłowe wydaje się przede lektualnych. Dlatego już w dyrektywie wszystkim powiązanie organizacyjne nr 94/56/WE wprowadzono wymaga- PKBWL z ministrem właściwym do nie, aby organ otrzymał odpowiednie spraw transportu, w imieniu które-

31 Tak P. Kasprzyk: Postępowanie w sprawie badania wypadku lotniczego a postępowanie cywilne, „Przegląd Sądowy” nr 4/2009, s. 35. Kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części artykułu.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 107 państwo i społeczeństwox xJan Walulik go Komisja ma wykonywać swoje za- Jednocześnie minister właściwy do dania. Jak wskazano wyżej, zgodnie spraw transportu sprawuje nadzór nad z rozporządzeniem nr 996/2010/UE, przedsiębiorstwem państwowym Por- organ dochodzeniowy powinien być nie- ty Lotnicze34, które obsługuje główny zależny od jakiejkolwiek strony, której port lotniczy w kraju. interesy mogłyby wchodzić w konflikt Wskazany stan rzeczy rodzi zasadni- z zadaniem powierzonym tej instytucji cze wątpliwości co do niezależności Pań- lub mieć wpływ na jej obiektywność stwowej Komisji Badania Wypadków (art. 4 ust. 2). Lotniczych w rozumieniu art. 4 ust. 2 W tym kontekście należy wspo- rozporządzenia nr 996/2010/UE. Nie- mnieć, że zgodnie z Prawem lotni- trudno bowiem wyobrazić sobie sytuacje, czym, minister właściwy do spraw w których interesy lub zakresy działania transportu jest naczelnym organem ministra właściwego do spraw transpor- administracji rządowej właściwym tu mogłyby wchodzić w konflikt z za- w sprawach lotnictwa cywilnego daniem powierzonym PKBWL lub mieć (art. 17 ust. 1). Jest także organem wpływ na jej obiektywność. W tym wy- sprawującym nadzór nad polskim lot- padku samo stwierdzenie w ustawie, że nictwem cywilnym i nad działalnością PKBWL jest niezależna (art. 17 ust. 1 obcego lotnictwa cywilnego w Polsce Prawa lotniczego), niewiele wyjaśnia. (art. 17 ust. 2), w tym organem sprawu- Tym bardziej, że minister odpowia- jącym nadzór nad działalnością prezesa da za zapewnienie środków na prowa- Urzędu Lotnictwa Cywilnego, odpo- dzenie działalności PKBWL i jej obsłu- wiedzialnego za regulację ekonomicz- gę oraz ustala zarządzeniem jej regula- ną i techniczną lotnictwa cywilnego min działania i strukturę organizacyj- (art. 17 ust. 4). Ponadto, minister jest ną (art. 18 ust. 1 i 3 Prawa lotniczego). organem kierowniczym względem Pol- Jeszcze dziwniejsze w tym kontekście skiej Agencji Żeglugi Powietrznej, za- zdaje się, przewidziane w art. 138 ust. 4 pewniającej kontrolę ruchu lotniczego Prawa lotniczego, uprawnienie ministra w Polsce32. Wobec tego, minister jest do zlecenia PKBWL wznowienia zakoń- odpowiedzialny za działalność kie- czonego już badania w razie ujawnienia rowanego przezeń organu, a także za nowych faktów mogących mieć wpływ działalność organu nadzorowanego na ustalenie przyczyn i okoliczności wy- w zakresie spraw, które nadzoruje33. padku lub incydentu.

32 Artykuł 2 ust. 1 ustawy z 8.12. 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (DzU z 2006 r., nr 249, poz. 1829 ze zm.). 33 Ogólne kompetencje ministra w zakresie nadzoru i kierownictwa sprawowanego na podporządkowanymi organami określają art. 34-35 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r., nr 24, poz. 199 ze zm.). 34 Artykuł 51 ustawy z 23.10.1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym „Porty Lotnicze” (DzU z 1987 r., nr 33, poz. 185 ze zm.).

108 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo

W związku z powyższym, choć do etapie tego badania określa w zarysie postulatów tworzenia nowych orga- załącznik 13 do konwencji chicagow- nów kontrolnych należy zawsze pod- skiej. Akt ten w ust. 5.4.1 wymaga, aby chodzić z dużą ostrożnością, w oma- dochodzenie w sprawie wypadku lub wianym przypadku wskazana jest de incydentu prowadzone było niezależ- lege ferenda zmiana statusu PKBWL nie od jakichkolwiek postępowań sądo- przez nadanie jej samodzielności ustro- wych lub administracyjnych. W uwa- jowej względem ministra właściwego gach do tego przepisu wskazano, że niedo spraw transportu i innych organów zależność taka może zostać osiągnięta lotniczych, jak też zapewnienie nieza- przez powierzenie wskazanych postę- leżności finansowej, w tym stałego, od- powań innym ekspertom. Jednocze- rębnego budżetu. śnie ust. 5.10 załącznika 13 stanowi, że państwo prowadzące badanie powinno Badanie zdarzeń w lotnictwie mieć na względzie potrzebę koordyna- a inne postępowania cji pomiędzy prowadzącym dochodze- Spośród zagadnień przynależnych do nie w sprawie wypadku lub incydentu problematyki just culture najwięcej a organami sądowymi, w tym zwłasz- kontrowersji budzą kwestie związane cza w kwestii gromadzenia dowodów, z zachowaniem właściwej relacji po- które wymagają niezwłocznego zareje- między badaniem wypadków i incy- strowania i analizy, takich jak badanie dentów statków powietrznych a inny- i identyfikacja ofiar oraz odczyt zapi- mi postępowaniami, w tym karnymi, sów rejestratorów pokładowych35. Po- cywilnymi oraz administracyjnymi. nadto, w załączniku 13 rekomenduje Koncentrują się one w dwóch obsza- się, aby państwa zapewniły, że w do- rach: zasadach współpracy między or- chodzeniach w sprawie wypadku lub ganem dochodzeniowym a innymi or- incydentu dostęp do materiału dowo- ganami państwowymi oraz zasadach dowego będzie nieograniczony i nie wykorzystania wyników badania pro- będzie opóźniany ani wstrzymywany wadzonego przez organ dochodzenio- przez jakiekolwiek postępowania sądo- wy w innych postępowaniach. we lub administracyjne (ust. 5.4.3)36. Stosunki między organem prowadzą- Niezależnie od powyższych zasad cym badanie wypadku lub incydentu współpracy między organem prowa- a innymi organami państwowymi na dzącym badanie wypadku lub incyden-

35 W uwagach do tego przepisu w załączniku 13 proponuje się, aby ewentualne konflikty dotyczące sprawowania pieczy nad rejestratorami pokładowymi i ich zapisami były rozstrzygane przez przeniesienie ich do miejsca odczytu przez przedstawiciela organu sądowego, zapewniającego tym samym ochronę tych dowodów (uwaga nr 2). Analogiczną procedurę proponuje się w odniesieniu do wraków statków powietrznych (uwaga nr 3). 36 W uwagach do tej rekomendacji proponuje się, aby jej realizacja była zapewniona przez przepisy ustawy lub przez porozumienia pomiędzy organem dochodzeniowym a organami sądowymi.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 109 państwo i społeczeństwox xJan Walulik tu a innymi organami, przewiduje się, porozumieniach, które są zawierane że jeżeli w trakcie badania wypadku z poszanowaniem niezależności orga- zostanie stwierdzone lub pojawi się po- nów dochodzeniowych i umożliwiają dejrzenie, że zaistniał akt bezprawnej im rzetelne prowadzenie badań. Po- ingerencji, to prowadzący je niezwłocz- rozumienia takie dotyczą współpracy nie podejmie działania w celu poinfor- w sprawach: dostępu do miejsca wy- mowania organów odpowiedzialnych padku, zabezpieczenia i dostępu do za ochronę lotnictwa zainteresowanego materiału dowodowego, raportu wstęp- państwa (ust. 5.11). nego i kolejnych raportów, wymiany in- W europejskim porządku prawnym formacji, właściwego wykorzystywania podobne zasady przyjęto w rozporzą- informacji z zakresu bezpieczeństwa dzeniu nr 996/2010/UE37. Stanowi oraz rozwiązywania konfliktów. ono przede wszystkim, że badanie wy- Kwestię pieczy nad materiałem do- padków i incydentów prowadzone jest wodowym uregulowano w art. 11 ust. 1 niezależnie. Jest odrębne w stosunku rozporządzenia odmiennie niż w re- do wszelkich postępowań sądowych komendacjach zawartych w załączni- lub administracyjnych służących orze- ku 13. W razie wszczęcia postępowa- czeniu o winie lub odpowiedzialności nia karnego nadzór nad materiałem i pozostaje bez uszczerbku dla tych dowodowym zachowuje prowadzą- ostatnich (art. 5 ust. 5 zd. 2). Ponadto, cy badanie wypadku lub incydentu, art. 11 rozporządzenia stanowi, że oso- a organ prowadzący postępowanie kar- ba nadzorująca badanie realizuje swo- ne może jedynie wyznaczyć przedsta- je uprawnienia niezależnie od jakiego- wiciela, który będzie asystował przy kolwiek postępowania karnego (ust. 1). transporcie materiałów dowodowych Jednocześnie uprawnienia te nie mogą do miejsca ich odczytu lub badania. naruszać praw osób prowadzących ba- Zgoda organów prowadzących postę- danie i ekspertów wyznaczonych przez powanie karne wymagana jest jedynie organ odpowiedzialny za prowadzenie w razie konieczności odbycia badania, postępowania karnego (ust. 3). Zasady które mogłoby spowodować modyfika- współpracy pomiędzy prowadzącym cję, zmianę lub zniszczenie takich ma- dochodzenie i innymi organami okre- teriałów. Z kolei w sytuacji, gdy organo- śla z kolei art. 12 rozporządzenia38. Sta- wi prowadzącemu postępowanie kar- nowi on w ust. 3, że współpraca taka ne przysługuje prawo do zatrzymania powinna być oparta na wcześniejszych wszelkich dowodów, osoba nadzorująca

37 Jest to pierwsze tak szczegółowe uregulowanie omawianych kwestii na szczeblu UE. Dotychczasowa dyrektywa nr 94/56/WE poprzestawała jedynie na ustanowieniu wymogu niezależności organu dochodze- niowego. 38 Odrębnym zagadnieniem, uregulowanym szczegółowo w art. 6-8 rozporządzenia nr 996/2010/UE, jest współpraca organów dochodzeniowych z różnych krajów członkowskich oraz udział Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego w badaniu wypadków i incydentów statków powietrznych.

110 kontrola państwowa Badanie wypadków i incydentów lotniczych państwo i społeczeństwo badanie wypadku lub incydentu musi miała i częściowo pokrywa się z dys- mieć zapewniony natychmiastowy i nie- pozycją ust. 5.11 załącznika 13, a także ograniczony dostęp do takich dowodów z odnoszącym się do instytucji pań- oraz możliwość korzystania z nich. stwowych ogólnym obowiązkiem de- Od ostatniej dużej nowelizacji Pra- nuncjacji, określonym w art. 304 §2 wa lotniczego niezależność badania Kodeksu postępowania karnego39. wypadków i incydentów jest także po- Równocześnie Prawo lotnicze na orga- twierdzona w prawie krajowym. Jej ny administracji publicznej oraz inne zakres został określony dość szeroko państwowe i samorządowe jednost- i obejmuje odrębność dochodzenia ki organizacyjne nakłada obowiązek lotniczego od postępowania przygoto- współdziałania z PKBWL i udzielania wawczego, sądowego, sądowo-admini- jej niezbędnej pomocy (art. 137 ust. 1). stracyjnego, administracyjnego lub czyn- Zastosowanie tego przepisu musi obec- ności związanych z likwidacją szko- nie uwzględniać także wynikającą dy (art. 134 ust. 1e). Ponadto, art. 135 ust. 6 z rozporządzenia nr 996/2010/UE ko- Prawa lotniczego stanowi o szczegól- nieczność oparcia takiej współpracy na nej relacji między dochodzeniem lot- wcześniejszych porozumieniach mię- niczym a postępowaniem karnym. dzy organami40. Stwierdza się w nim, że w określonych przypadkach PKBWL może odstąpić Konkluzja od badania i powiadamia właściwe or- Idea just culture, zainicjowana przez gany o podejrzeniu naruszenia prze- EUROCONTROL w odniesieniu do pisów karnych. Dotyczy to sytuacji, systemu zgłaszania zdarzeń w lotnic- w których statek powietrzny był zbu- twie cywilnym, znajduje uznanie w co- dowany lub użytkowany niezgodnie raz szerszych obszarach prawa lotnicze- z obowiązującymi przepisami, używa- go. Zaprezentowana w artykule ewolu- ny w wyniku przestępstwa, w szcze- cja przepisów wskazuje, że prawodaw- gólności uprowadzenia, lub był użyty cy przykładają coraz większe znaczenie przez osobę nieuprawnioną bądź oso- do tego zagadnienia. Charakterystycz- bę będącą pod wpływem alkoholu lub ne jest przejście od tak zwanego prawa środków odurzających. Konieczność miękkiego do stanowienia wiążących powiadomienia organów ścigania jest regulacji na szczeblu międzynarodo- we wskazanych przypadkach zrozu- wym oraz europejskim, za którymi po-

39 Ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (DzU z 1997 r., nr 89, poz. 555 ze zm.). 40 Warto zwrócić uwagę, że określony w Prawie lotniczym obowiązek współdziałania z PKBWL i udzielania jej niezbędnej pomocy dotyczy także przedsiębiorców, co jest o tyle zaskakujące, że w Prawie lotniczym z 1962 r. analogiczny wymóg odnosił się jedynie do jednostek gospodarki uspołecznionej. Szerzej na temat zasad współpracy wymiaru sprawiedliwości oraz innych podmiotów z PKBWL pod rządami Prawa lotniczego z 1962 r. zob. S. Dudziński: Zasady badania wypadków lotniczych (tryb administracyjny), „Woj- skowy Przegląd Prawniczy” nr 2/1983, s. 124-130.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 111 państwo i społeczeństwox xJan Walulik dąża także prawo krajowe. Duży krok tywny. Operacja ta pozwala na sfor- naprzód stanowiło wejście w życie roz- mułowanie dwóch dyrektyw służą- porządzenia nr 996/2010/UE, które po cych efektywnej realizacji tego celu. raz pierwszy odniosło wprost koncep- Niezależności – dotyczącej zarówno cję just culture do badania wypadków pozycji ustrojowej organów badaw- i incydentów statków powietrznych. czych, jak i aspektów proceduralnych Przepisy tego rozporządzenia, a tak dochodzeń. Przede wszystkim jed- że najnowsze zmiany wprowadzone nak – równowagi pomiędzy profilak- w załączniku 13 do konwencji chica- tyką bezpieczeństwa a egzekwowa- gowskiej, pozwalają na sformułowa- niem odpowiedzialności, co będzie nie wniosku, że zasady just culture są odnosić się głównie do wykorzystania obecnie trwałym elementem systemu raportów z badania oraz zgromadzo- profilaktyki bezpieczeństwa w lot- nych w jego toku materiałów w in- nictwie cywilnym. Na polu badania nych postępowaniach41. wypadków i incydentów ich treść bę- dzie wynikiem ekstrapolacji celu do- chodzeń lotniczych – jakim jest wy- dr jan Walulik, uczestnik łącznie poprawa bezpieczeństwa, bez Warszawskiego Seminarium orzekania o winie i odpowiedzialno- Aksjologii Administracji ści – na otaczający je kontekst norma-

41 Z uwagi na swą obszerność, te ostatnie zagadnienia wymagają odrębnego omówienia.

112 kontrola państwowa państwo i społeczeństwo

Prawne aspekty działalności Wywiadownie gospodarcze

Zapotrzebowanie na informację gospodarczą wciąż rośnie. Wyjściem naprzeciw wymaganiom współczesnego przedsiębiorcy było ukształto- wanie się rynku usług polegających na zbieraniu i dostarczaniu odpo- wiednich danych. Firmy prowadzące tego rodzaju działalność określono mianem wywiadowni gospodarczych. W Polsce ta branża jest jeszcze mało znana, w przeciwieństwie do krajów Europy Zachodniej, gdzie funkcjonuje od dziesięcioleci.

Zygmunt Kukuła na rynku, jak i o samym rynku od- biorców towarów i usług, o dłużnikach Tytułowa problematyka nie była do- i kontrahentach, o zmianie w składzie tąd szerzej prezentowana w piśmien- zarządu podmiotów gospodarczych, nictwie, ważne jest jednak zwrócenie o przedsiębiorstwach publicznych i pry uwagi na obowiązujące regulacje praw- watnych. Są to zatem informacje ne w tej dziedzinie, ponieważ mają o wszelkich uczestnikach życia gospo- znaczenie dla życia gospodarczego. darczego będących osobami fizycz- nymi, jednostkami organizacyjnymi Pojęcie informacji gospodarczej niemającymi osobowości prawnej lub Informacja gospodarcza jest towarem, osobami prawnymi, o ich aktualnych za który z reguły należy się wynagro- planach działalności oraz zamierze- dzenie. Dla przedsiębiorcy – uczestni- niach na przyszłość, otoczeniu przed- ka obrotu gospodarczego – pod postacią siębiorców współpracujących z nimi, informacji gospodarczej może mieścić relacjach z administracją rządową i sa- się wiele danych, które dla przecięt- morządową (która kształtuje lub może nego adresata z pozoru są bez znacze- kształtować ich pozycję), łamaniu pra- nia; samo pojęcie obejmuje w zasadzie wa (w tym przepisów karnych), sytu- wszystko, co wiąże się z tą branżą. Za acji majątkowej (również o zadłuże- informację gospodarczą można uznać niu), organizacji i przebiegu przetargów zarówno wiadomości o konkurencie publicznych. Informacją gospodarczą

Nr 6/listopad-grudzień/2011 113 państwo i społeczeństwo Zygmunt Kukuła bywają często dane chronione przepi- w celu na przykład windykacji należno- sami o tajemnicy handlowej, służbowej ści. W ramach stałych zleceń wywia- lub państwowej. Wejście w ich posia- downie przekazują okresowe raporty danie z naruszeniem prawa powoduje z interesującego przedsiębiorcę zakresu konsekwencje prawne. tematycznego. Rozbudowaną definicję informacji W literaturze wywiad gospodar- gospodarczej, obejmującą m.in. część czy jest postrzegany jako zespół dzia- wspomnianych wyżej danych, zawarto łań polegających na poszukiwaniu, też w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. przetwarzaniu i rozpowszechnianiu o udostępnianiu informacji gospodar- (w celu dalszego ich wykorzystania) czych i wymianie danych gospodar- informacji przydatnych podmiotom czych1. gospodarczym, co odbywa się zgodnie W epoce rozwoju nowych technik z prawem, z zachowaniem wszelkich komunikowania się i ekspansji rynko- możliwych gwarancji niezbędnych dla wej informacją gospodarczą może być ochrony majątku przedsiębiorstwa, każda, z pozoru neutralna wiadomość, w najlepszych pod względem jako- pomocna w podjęciu decyzji przez ści terminach, kosztach i warunkach2. przedsiębiorcę. Stąd też nie wydaje się Jest nim także profesjonalne zdobywa- możliwe wyczerpujące ujęcie zakresu nie i analiza informacji o określonych znaczeniowego tego pojęcia. segmentach rynku, funkcjonujących na nim podmiotach, ich osiągnięciach Istota wywiadu gospodarczego technicznych, projektach działań oraz i jego cele pozycji ekonomicznej. Sama informa- Wywiad gospodarczy ma za zadanie cja nie jest jednak w pełni wartościowa dostarczyć z odpowiednim wyprze- bez poddania jej analizie, co również dzeniem informacji i danych prawdzi- jest celem stawianym przed wywia- wych, potrzebnych do podjęcia prawi- dem gospodarczym. dłowej z punktu widzenia interesów Wywiadownie umożliwiają monito- danego przedsiębiorcy decyzji gospo- rowanie bliższego i dalszego otocze- darczej. Wywiadownie wspomagają nia przedsiębiorstwa zlecającego takie zatem przedsiębiorców; w większym usługi, a także sytuacji w nim samym. stopniu korzystają z nich duże jednost- Działają na zasadach tak zwanego bia- ki, zaś małe i średnie głównie zleca- łego wywiadu, korzystając z ogólnie do- ją im rozpoznanie położenia finanso- stępnych informacji i danych z takich wo-ekonomicznego swoich dłużników, źródeł, jak sądy gospodarcze, KRS,

1 DzU z 2010 r., nr 81, poz. 530. 2 M. Kwieciński: Wywiad gospodarczy w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Warszawa – Kraków 1999, s. 30. Zob. też M. Rzewuska, Prawdy i mity o wywiadzie gospodarczym. Ekonomika i Organizacja Przedsiębior- stwa 2006, nr 5, s. 73-78.

114 kontrola państwowa Wywiadownie gospodarcze państwo i społeczeństwo prasa rządowa, rozmowy z kierownic- ność zawodowa wykonywana w sposób twem, prospekty emisyjne, ewidencja zorganizowany i ciągły. Zatem usługi działalności gospodarczej, dane staty- prowadzenia wywiadu gospodarczego styczne. W niektórych wypadkach ta mieszczą się w ogólnej definicji dzia- forma okazuje się niewystarczająca, co łalności jako takiej. Za takim stano- skłania do poszukiwania innych roz- wiskiem przemawia orzecznictwo są- wiązań gwarantujących efektywność, dowe z początku lat dziewięćdziesią- mogących jednak w pewnych okolicz- tych, stwierdzające, że pojęcie działal- nościach prowadzić do naruszenia za- ności gospodarczej nie sprowadza się kazów i ograniczeń. Dlatego, aby nie tylko do procesów technologicznych zostać narażone na zarzut złamania i zjawisk ekonomicznych zachodzących prawa, wywiadownie gospodarcze po- w toku działalności wytwórczej, bu- winny bazować na zdobywaniu infor- dowlanej, handlowej i usługowej, pro- macji jawnych, choć czasem trudno wadzonej w celach zarobkowych i na dostępnych. rachunek podmiotu, ale obejmuje tak- że czynności faktyczne i prawne, o ile Podstawy prawne działalności czynności te lub działania nie są zabro- polegającej na zbieraniu informacji nione przez prawo4. Żaden z obowią- Żadna z obowiązujących w Polsce us zujących przepisów nie zabrania pozy- taw nie nawiązuje bezpośrednio do skiwania informacji gospodarczych, nie problematyki świadczenia usług w po- jest to działalność zastrzeżona w usta- staci prowadzenia wywiadu gospodar- wie jako reglamentowana. Każdy zain- czego. Podstaw prawnych tej działalno- teresowany może zatem na podstawie ści należy zatem poszukiwać w dwóch wymienionej ustawy prowadzić dzia- niezależnych od siebie ustawach. łalność w tej dziedzinie. Pierwsza, mająca dość ogólny cha- Drugi akt prawny to ustawa z 6 lip- rakter zważywszy na wąski zakres ca 2001 r. o usługach detektywistycz- przedmiotowy omawianej tematyki, nych5. Usługi te zaliczane są do działal- to ustawa o swobodzie działalności ności gospodarczej ograniczonej posta- gospodarczej z 2 lipca 2004 r.3 Cho- nowieniami art. 3 i jako takie poddane ciaż nie wymienia ona expressis ver są rygorom wymaganym przy dopusz- bis usług wywiadu gospodarczego, to czeniu do jej wykonywania. Wiąże się w art. 2 stwierdza, że działalnością go- to z wymogiem uzyskania wpisu do re- spodarczą jest między innymi zarobko- jestru działalności detektywistycznej. wa działalność wytwórcza, budowlana, Zwraca się uwagę w art. 1 ust. 3 tej handlowa, usługowa, a także działal- ustawy, że nie stosuje się jej postano-

3 DzU z 2004 r., nr 173, poz. 1807 ze zm. 4 Wyrok NSA z 24.05.1991 r., SA/Wr 294/91, OSP 1992, nr 2, poz. 30, 5 DzU z 2002 r., nr 12, poz. 110 ze zm.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 115 państwo i społeczeństwo Zygmunt Kukuła wień do działalności gospodarczej po- czej nie wymienia się wśród pozosta- legającej na uzyskiwaniu, przetwarza- łych usług PKD. niu i przekazywaniu informacji, jeżeli Uzyskiwanie informacji gospodar- pochodzą one ze zbioru danych ogólnie czej w przypadku korzystania z usług dostępnych. Artykuł 2 definiuje usłu- detektywa gwarantuje wyższy stopień gi detektywistyczne, których przed- profesjonalizacji i staranności w zbie- miot w wielu fragmentach pokrywa się raniu danych, jest jednak obwarowa- z bardzo ogólną definicją informacji go- ne ograniczeniami. Zgodnie bowiem spodarczej. W rozumieniu tego przepi- z art. 12 ustawy o usługach detekty- su są to czynności polegające na uzyski- wistycznych, detektyw jest obowiąza- waniu, przetwarzaniu i przekazywaniu ny do zachowania w tajemnicy źródeł informacji o osobach, przedmiotach informacji oraz okoliczności sprawy, i zdarzeniach, realizowane na podsta- o których dowiedział się w trakcie wy- wie umowy zawartej ze zleceniodaw- konywania czynności zawodowych. cą, w formach i zakresach niezastrze- Obowiązek ten trwa także po zakoń- żonych dla organów i instytucji pań- czeniu wykonywania zawodu. Nie ma stwowych na mocy odrębnych ustaw, żadnych przeszkód prawnych, aby w szczególności w sprawach wynikają- w każdym przedsiębiorstwie zatrud- cych ze stosunków gospodarczych, do- niony był pracownik zajmujący się eta- tyczących wykonywania zobowiązań towo, w ramach stosunku pracy, pro- majątkowych, zdolności płatniczych wadzeniem wywiadu gospodarczego. lub wiarygodności w tych stosunkach, Komórki wywiadu istnieją w każdym bezprawnego wykorzystywania nazw z banków, natomiast przedsiębiorstwa handlowych lub znaków towarowych, sektora publicznego bardzo rzadko za- nieuczciwej konkurencji lub ujawnie- trudniają specjalistów z tej dziedziny. nia wiadomości stanowiących tajem- nicę przedsiębiorstwa lub tajemnicę Zakres działań handlową, a także sprawdzanie wiary- dopuszczonych przez prawo godności informacji dotyczących szkód Działalność wywiadowni gospodar- zgłaszanych zakładom ubezpieczeń i po czych koncentruje się na zbieraniu in- szukiwanie mienia. formacji. Podstawowym sposobem ich Polska Klasyfikacja Działalności uzyskiwania, nienormowanym przez (PKD) wśród usług z tego obszaru wy- prawo, jest analiza informacji dostęp- mienia jedynie działalność detektywi- nych w prasie, Internecie, reklamach. styczną – symbol 80.30 oraz 80.30Z, Prowadzenie rozmów w terenie, w celu z zastrzeżeniem, że ta podklasa obej- weryfikacji posiadanych już wiadomo- muje działalność dochodzeniową i de- ści bądź uzyskania nowych, również jest tektywistyczną, jak też działalność dozwolone, chyba że dochodzi do sytu- prywatnych detektywów niezależnie acji polegających na złamaniu przepisów od typu klienta czy celu dochodzenia. prawa (o czym będzie mowa dalej). Dla Działalności wywiadowni gospodar- dokładniejszego poznania charakteru

116 kontrola państwowa Wywiadownie gospodarcze państwo i społeczeństwo pracy wywiadowni gospodarczych ko- zapłacili należności stwierdzonej w tym nieczne jest wskazanie podstawowych tytule. Akta rejestrowe są dostępne dla źródeł informacji gospodarczych, który- każdego zainteresowanego. mi są rejestry. Należy wymienić przede Kolejnym rejestrem jest gminna ewi- wszystkim ogólnie dostępne urzędowe dencja działalności gospodarczej, zawie- rejestry, gromadzące dane o podmio- rająca wykaz osób fizycznych prowadzą- tach gospodarczych i prowadzących je cych jednoosobowo działalność gospo- osobach. W świetle prawa część tych darczą na własny rachunek oraz wspól- rejestrów jest jawna i stanowi ważne ników spółki cywilnej, choć spółka jako źródło informacji zapewniających pra- taka nie podlega wpisowi, a jedynie jej widłowość obrotu gospodarczego oraz wspólnicy. Ewidencja ta zawiera jednak bezpieczeństwo uczestniczących w nim dużo mniej informacji niż KRS. przedsiębiorców. Znacznie skromniejszy jest staty- Najistotniejszy jest Krajowy Rejestr styczny rejestr podmiotów gospodarki Sądowy (KRS), utworzony ustawą narodowej – Regon, prowadzony przez z 20 sierpnia 1997 r.6 Zawiera przydat- Główny Urząd Statystyczny za pośred- ne dla wywiadowni gospodarczych in- nictwem oddziałów terenowych. Gro- formacje i dane zarówno o spółkach madzi się w nim dane o formie wła- handlowych, przedsiębiorstwach sek- sności podmiotów. Część informacji tora budżetowego, spółdzielniach oraz udostępnia się jedynie niektórym pod- innych, jak i o osobach zasiadających miotom, takim jak sądy, organy ściga- w statutowych organach zarządzają- nia, NIK, NBP; nie są one dostępne dla cych, wspólnikach, kapitale, sposobie wywiadowni gospodarczych. reprezentacji i osobach umocowanych. Trzeba zwrócić uwagę na rejestr przed- Odrębną kategorię tworzą osoby fizycz- stawicielstw przedsiębiorców zagranicz- ne wpisane do rejestru dłużników nie- nych, prowadzony na podstawie ustawy wypłacalnych, które przez sąd upadło- o swobodzie działalności gospodarczej ściowy zostały pozbawione prawa pro- przez ministra właściwego do spraw go- wadzenia działalności gospodarczej na spodarki. Rejestr ten jest jawny i zawiera własny rachunek oraz pełnienia funkcji dane o przedmiocie działalności przed- w spółce handlowej, przedsiębiorstwie siębiorcy zagranicznego, osobie upoważ- państwowym lub spółdzielni, jak też nionej na terytorium RP do jego repre- dłużnicy – osoby fizyczne, którzy na zentowania i adres przedstawicielstwa. wniosek wierzyciela mającego tytuł wy- Należy także wspomnieć o biurach konawczy wystawiony przeciwko nim, informacji gospodarczej, działających w terminie 30 dni od daty wezwania nie na mocy ustawy z 9 kwietnia 2010 r.7,

6 T.j. DzU z 2001 r., nr 17, poz. 209 ze zm. 7 DzU z 2010 r., nr 81, poz. 530 ze zm.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 117 państwo i społeczeństwo Zygmunt Kukuła o udostępnianiu informacji gospodar- na własny rachunek (m.in. numer do- czych i wymianie danych gospodar- wodu tożsamości i jego nazwę, miejsca czych, utworzonych w celach zarob- zamieszkania lub adres dla doręczeń). kowych przez podmioty komercyjne. W zakresie zobowiązań pieniężnych Gromadzone przez nie dane nie mają informacja gospodarcza obejmuje mię- jednak charakteru rejestru publicz- dzy innymi kwotę i datę powstania za- nego. W porównaniu z wymieniony- ległości, informacje o postępowaniach mi wyżej rejestrami nie przysługuje dotyczących zobowiązań, o zbywaniu im cecha zaufania publicznego, choć wierzytelności. Biuro dysponuje więc dla wywiadowni gospodarczych są informacjami o dłużnikach, wysokości ważnym źródłem informacji, których zadłużenia, fałszywych dokumentach. udostępnienie wiąże się z konieczno- Wywiadownie niebędące w struktu- ścią poniesienia opłaty. Przedsiębior- rach tego przedsiębiorstwa mogą z nich ca może przekazać do biura informa- korzystać za pośrednictwem zlecają- cje gospodarcze, jeśli równocześnie cego usługi przedsiębiorcy, mającego zawarł z nim umowę o udostępnie- podpisaną umowę z biurem (przedsię- nie tych informacji innym. Stronami biorca występuje o udostępnienie da- umowy są wyłączanie przedsiębiorcy nych w zakresie wskazanym przez pra- w postaci banków krajowych i zagra- cownika wywiadowni). nicznych, zakłady ubezpieczeń, SKOK, przedsiębiorstwa leasingowe, faktorin- Działania naruszające prawo gowe i forfaitingowe, telekomunika- Jak w każdej działalności, tak i w wy- cyjne, dostarczające media, pośredni- padku wywiadowni gospodarczych, cy kredytowi, spółdzielnie i wspólnoty istnieją pewne ograniczenia natury mieszkaniowe, przedsiębiorstwa ma- prawnej, zabezpieczające przed zbyt- klerskie. Po zmianie ustawy w 2010 r. nią dowolnością jej prowadzenia. Za- poszerzony został krąg uprawnionych sadniczo wiążą się one z niebezpie- do zgłaszania danych do biura; obec- czeństwem naruszania swobód obywa- nie są to również wszystkie osoby fi- telskich, zagwarantowanych zarówno zyczne, firmy windykacyjne oraz inne. w konstytucji, jak i ustawach szczegól- Art. 2 tej ustawy zawiera dosyć rozbu- nych. Chronią przed nadużyciem nie- dowaną definicję informacji gospodar- dozwolonych metod uzyskiwania in- czej. Określa zakres informacji gospo- formacji, ale tylko w skrajnych i rażą- darczej obejmującej podmioty będące cych wypadkach. Prowadząc działania osobami prawnymi lub jednostkami wywiadowcze, nie można na przykład organizacyjnymi nieposiadającymi oso- sugerować rozmówcom, że reprezentu- bowości prawnej (m.in. NIP, REGON, je się jakąkolwiek instytucję publiczną, imiona, nazwiska i nr Pesel wspólni- przedstawiając się jako jej funkcjona- ków, osób zarządzających lub proku- riusz (tak jak w policji czy innych służ- rentów), a także osób fizycznych pro- bach specjalnych). Kto bowiem podaje wadzących działalność gospodarczą się za takiego funkcjonariusza bądź wy-

118 kontrola państwowa Wywiadownie gospodarcze państwo i społeczeństwo zyskuje błędne przeświadczenie o tym go przedsiębiorstwa. Jeśli celem jest innej osoby, podlega w myśl art. 227 uczynienie poważnej szkody przedsię- k.k. karze grzywny, ograniczenia wol- biorcy, dochodzi do złamania przepi- ności albo pozbawienia wolności do sów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej jednego roku. konkurencji. Ma wówczas miejsce prze- Wywiadownie nie mają prawa sto- stępstwo z art. 23 ust. 1 tej ustawy. sować podsłuchu. Nielegalne uzyski- Bardzo często do pozyskiwania in- wanie informacji w ten sposób podle- formacji wykorzystywane są najnowsze ga karze za przestępstwo, w wymiarze techniki komunikacyjne, w tym syste- do 2 lat pozbawienia wolności, na pod- my informatyczne. Zdobywanie tajem- stawie art. 267 k.k. Nie ma zaś prze- nic gospodarczych odbywa się w du- szkód, aby pracownicy wywiadowni żym stopniu tą właśnie drogą, a niekie- nagrywali rozmowy, które prowadzą, dy wręcz rodzi pokusę pokonania ist- gdyż wskazany przepis zabrania jedynie niejących zabezpieczeń w sieci. Prawo uzyskiwania informacji nieprzeznaczo- chroni przed bezkarnością takich dzia- nej dla osoby ją pozyskującej. Rozmo- łań sankcją ustanowioną w art. 267 §2 wa nagrywana przez pracownika wy- k.k. Istotnego znaczenia nabiera zatem wiadowni utrwala jedynie wiadomości, karalność zachowania, w którym mogą które rozmówca przekazuje tej właśnie uczestniczyć wywiadownie gospodar- osobie, a zatem nie jest łamaniem pra- cze, opisanego w art. 269b k.k. Kry- wa. Ściganie takich naruszeń uwarun- minalizuje on działanie polegające na kowane jest złożeniem wniosku przez pozyskiwaniu, zdobywaniu bądź udo- pokrzywdzonego. stępnianiu innym osobom urządzeń Kolejnym ograniczeniem są informa- lub programów komputerowych, przy- cje stanowiące tajemnicę państwową stosowanych do nielegalnego uzyskiwa- i służbową. Ich ujawnienie jest surowo nia informacji albo haseł komputero- karane na podstawie art. 265 i 266 k.k. wych, kodów dostępu i innych danych Wymiar kary w niektórych wypadkach umożliwiających dotarcie do informa- sięga nawet 8 lat pozbawienia wolno- cji przechowywanych w systemie kom- ści. Zabronione jest ponadto stosowa- puterowym lub sieci informatycznych. nie gróźb (art. 190 k.k.) w celu pozy- W stosunku do detektywów art. 7 usta skania informacji, jak również wdzie- wy zabrania stosowania środków tech- ranie się przemocą do cudzego domu, nicznych oraz metod i czynności opera- mieszkania, lokalu bądź na ogrodzony cyjno-rozpoznawczych, zastrzeżonych teren (tzw. naruszenie miru domowe- dla upoważnionych organów na mocy go – art. 193 k.k.) lub wbrew żądaniu odrębnych ustaw. uprawnionych osób – nieopuszczenie Wywiadownie gospodarcze bywają tych miejsc. Wywiadownie gospodar- też przykrywką do prowadzenia dzia- cze, czasem balansując na granicy pra- łalności wywiadowczej w klasycznym wa, poszukują różnymi sposobami in- znaczeniu tego słowa. Aktywność ich formatorów wewnątrz konkurencyjne- skierowana jest wówczas głównie na

Nr 6/listopad-grudzień/2011 119 państwo i społeczeństwo Zygmunt Kukuła wejście w posiadanie tajemnic gospo- łalność wywiadowcza innych państw darczych podmiotów państwowych w dużym stopniu ukierunkowana jest na i przedsiębiorstw z różnych względów zdobywanie tajemnic gospodarczych8. istotnych dla kraju. O ich zdobyciu de- Niezależnie od odpowiedzialności cyduje zatem stopień zabezpieczenia karnej, prowadzący wywiadownie po- chronionych danych. Wykrycie i udo- noszą odpowiedzialność cywilną za na- wodnienie takiej działalności może być ruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa, trudne, ponieważ jest ona podwójnie na rzecz którego podjęli się świadcze- kamuflowana: w procesie pozyskiwania usług. Nawiązuje do tego art. 11 nia źródła przecieku informacji oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej kon- w odniesieniu do przeznaczenia, które- kurencji9. Tajemnicą przedsiębiorstwa mu służy. Oficjalnym kamuflażem jest są nieujawnione publicznie informacje szyld zarejestrowanego biura, będącego techniczne, technologiczne i organiza- wywiadownią gospodarczą, jako pod- cyjne lub inne dane mające wartość go- miotu legalnie funkcjonującego na ryn- spodarczą, co do których przedsiębior- ku usług. Jedynie ustalenie przezna- ca podjął niezbędne działania w celu czenia zdobytych nielegalnie tajemnic zachowania ich poufności. Ujawnienie państwowych, skutkuje zaostrzeniem ich stanowi, w myśl art. 11 ust. 1 tej odpowiedzialności za przestępstwo ustawy, czyn nieuczciwej konkuren- szpiegostwa z art. 130 k.k., w którym cji. W postępowaniu cywilnym przed- przewidziano surowszą karę – pozba- siębiorca może żądać od wywiadowni wienia wolności do lat 10. W innym gospodarczej zaniechania niedozwolo- wypadku powstanie jedynie możliwość nych działań, naprawienia wyrządzonej ukarania za przestępstwo z art. 265 szkody na zasadach ogólnych bądź wy- §1 k.k., chyba że uda się udowodnić dania bezpodstawnie uzyskanych ko- przekazanie informacji chronionej ta- rzyści. Przedawnienie roszczeń z tego jemnicą państwową osobie działającej tytułu następuje po 3 latach. w imieniu lub na rzecz podmiotu zagra- W stosunku do detektywów rygo- nicznego. Wymiar kary wynosi w tym ry te zaostrzono dodatkowo w prze- wypadku od 6 miesięcy do 8 lat, w in- pisach karnych, zawartych w ustawie nym razie od 3 miesięcy do lat 5. Dzia- regulującej ich zawodową działalność.

8 Powiązanie wywiadowni gospodarczych z wywiadem jako państwową (cywilną lub wojskową) służbą spe- cjalną ilustruje historia lat dwudziestych XX wieku. W początkowym okresie istnienia Republiki Weimar- skiej, w celu ominięcia postanowień traktatu wersalskiego, wywiad niemiecki (Abwehra), prowadził sporą część akcji szpiegowskiej przeciwko Polsce i nie tylko, właśnie przy wykorzystaniu biur detektywistycznych i wywiadowni gospodarczych. W Niemczech powstało w tym czasie dużo biur wywiadu gospodarczego. Najważniejsze z nich – Sonderdienst „Nuntia” prowadziła aktywną działalność wywiadowczą przeciwko Polsce, zbierając informacje z prasy, publikacje naukowe, dane militarne oraz ekonomiczne. Źródłem jej finansowania, prócz Abwehry, były koncerny hutnicze i chemiczne, którym dostarczała materiałów z zakresu wywiadu gospodarczego. 9 DzU z 1993 r., nr 47, poz. 211 ze zm.

120 kontrola państwowa Wywiadownie gospodarcze państwo i społeczeństwo

Artykuł 45 za przestępstwo zagrożone skarbowe, jeżeli z treści tej umowy wy- grzywną, ograniczeniem wolności lub nika, że może się ono wiązać ze spra- pozbawieniem wolności do 3 lat uzna- wą, w której prowadzone jest postępo- je wykonywanie czynności ustawowo wanie. Niedopełnienie tego obowiązku zastrzeżonych dla organów i instytu- skutkuje odpowiedzialnością karną za cji państwowych podczas świadcze- przestępstwo z art. 44 ustawy. nia usług detektywistycznych. Z kolei Przy porównaniu statusu prawnego na podstawie art. 46 ust. 1 tej ustawy, obu modeli wywiadowni gospodarczych prowadzenie działalności gospodarczej widać, że działalność detektywów ce- w tym zakresie bez wymaganego ze- chuje – oprócz ustawowych ograniczeń zwolenia zagrożone jest karą grzywny, – bardziej surowy rygor prawny za zła- ograniczenia wolności bądź pozbawie- manie przepisów, zarówno co do same- nia wolności do lat 2. Taka sama kara go sposobu prowadzenia działalności, grozi za wykonywanie czynności de- jak i wykonywania jej bez dopełnienia tektywa w ramach prowadzonej dzia- formalności. Takiego rozwiązania nie łalności gospodarczej bez wymaganej przewidziano dla wywiadowni funkcjo- licencji. W celu wyeliminowania przy- nującej na podstawie ustawy o swobo- padków utrudniania pracy organom dzie działalności gospodarczej. ścigania, wprowadzono obowiązek nie- zwłocznego pisemnego powiadomienia o zawarciu umowy o świadczenie usług dr Zygmunt Kukuła, przez detektywa, organu prowadzące- funkcjonariusz III Komisariatu Policji go postępowanie karne lub karne skar- w Bielsku Białej bowe o przestępstwo lub wykroczenie

Nr 6/listopad-grudzień/2011 121 Współpraca międzynarodowa

Prowadzenie kontroli Uwarunkowania współpracy NIK i ETO

Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadza w Polsce kilkana- ście kontroli rocznie1. We wszystkich uczestniczą – w roli obserwato- rów – kontrolerzy NIK. Oprócz znajomości tematu danego badania, muszą mieć wiedzę o trybie postępowania i metodyce kontroli Trybu- nału. W przyszłości może ona ułatwić podejmowanie przez oba organy prób wspólnych kontroli.

Jacek Mazur skiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) dla pracowników koordynują- W Najwyższej Izbie Kontroli odbyły cych i przeprowadzających kontrole, się 17 i 18 października 2011 r. warsz- którzy specjalizują się w badaniu wy- taty na temat metod kontroli Europej- korzystania środków unijnych w Polsce

1 W 2008 r. – 11, w 2009 – 13, w 2010 – 16.

122 kontrola państwowa Współpraca NIK i ETO współpraca międzynarodowa lub mogą zajmować się tym w przy- kładzie kontroli funduszy struktural- szłości2. Uczestniczyło około 60 osób, nych i środków na wspólną politykę rol- zaś wykładowcami byli: członek ETO ną – przedstawiono cały proces kontroli: z ramienia Polski Augustyn Kubik i czte od wyboru tematu i wstępnego studium rej kontrolerzy ETO3. wykonalności do zbiorczego sprawozdania z kontroli, wraz z przykładami stoso- Kontrole ETO wania wybranych technik, na przykład Program zajęć obejmował dwa rodzaje analizy problemu, doboru próby, logicz- kontroli Europejskiego Trybunału Ob- nego modelu programu. rachunkowego: W prezentacjach akcentowano rolę • Kontrole dla celów wydania poświad- analizy ryzyka w całości procesu kon- czenia wiarygodności (DAS4) na przykła- trolnego, czyli poczynając od planowa- dzie kontroli w obszarze rolnictwa oraz nia, przez przygotowanie kontroli, aż po kontroli zamówień publicznych dotyczą- jej przebieg w jednostkach kontrolowa- cych funduszy strukturalnych – scharak- nych, jak też po jej zakończeniu: okre- teryzowano oba aspekty DAS (kontrola ślanie obszarów ryzyka dla potrzeb pla- transakcji i kontrola systemów), podsta- nowania przyszłych kontroli. Trybunał wowe pytania, dobór próby, pojęcie błę- przykłada do tych zagadnień dużą wagę, du i rodzaje błędów, formułowanie opinii a i NIK dąży do opracowania metod ogólnej, typowe błędy ujawniane podczas umożliwiających coraz lepsze korzysta- kontroli transakcji i kontroli systemowej; nie z analizy ryzyka. przedstawiono też przykłady ustaleń kontroli z ostatnich lat oraz doświadczenia Rola NIK w sprawach niedawnej kontroli równoległej z Pań- Unii Europejskiej stwową Izbą Obrachunkową Holandii. Zgodnie z art. 4 Traktatu o Unii Euro- • Kontrole wykonania zadań na przy- pejskiej – państwa członkowskie mają

2 Zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (DzUrzUE C 83, z 30.03.2010 r.), „Trybu- nał Obrachunkowy kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków Unii. […] Kontrolę w państwach członkowskich przeprowadza się w powiązaniu z krajowymi instytucjami kontrolnymi lub, jeśli nie mają one niezbędnych uprawnień, z właściwymi służbami krajowymi. Trybunał Obrachunkowy oraz krajowe instytucje kontrolne państw członkowskich współpracują na zasadzie wzajemnego zaufania, zachowu- jąc swoją niezależność. Instytucje te lub służby zawiadamiają Trybunał Obrachunkowy, czy zamierzają uczestniczyć w kontroli”. Zob. J. Mazur: Współdziałanie najwyższego organu kontroli państwa członkow- skiego Unii Europejskiej z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, „Kontrola Państwowa” nr 6/2004. 3 Było to już trzecie tego rodzaju szkolenie (pierwsze odbyło się w czerwcu 2007 r., drugie – w lutym 2010 r.). Mimo iż pozytywne doświadczenia poprzednich warsztatów były prezentowane innym NOK państw członkowskich UE, dotychczas tylko NIK oraz regionalne organy kontroli w Hiszpanii zwracały się do ETO o ich przeprowadzenie (A. Ramunni: IX Séminaire sur la Cour des Comptes européenne et le con- trôle des fonds communautaires pour les auditeurs des Organes de Contrôle externe espagnols, „ECA’s Journal”, No 3/2010). 4 DAS – formalna opinia ETO w sprawie wiarygodności rozliczeń UE, a także legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw, powszechnie określana za pomocą francuskiego akronimu DAS (skrót od Déclaration d’Assurance).

Nr 6/listopad-grudzień/2011 123 współpraca międzynarodowa Jacek Mazur ułatwiać Unii wypełnianie jej zadań zmniejszenie ryzyka wystąpienia sytu- oraz wykonywać zobowiązania wynika- acji, w których kontrolerzy ETO mogli- jące z traktatów lub innych aktów pra- by błędnie zinterpretować otrzymane wa unijnego. Z kolei z art. 317 Trakta- informacje i pominąć ważne dla kon- tu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej troli fakty i uwarunkowania (np. prze- wynika obowiązek współpracy w celu pisy polskiego prawa), co mogłoby pro- zapewnienia, aby środki budżetu Unii wadzić do sformułowania niepełnych były wykorzystywane zgodnie z zasa- ustaleń. Efektywność udziału kontro- dami należytego zarządzania finansa- lerów NIK zależy od wielu czynników, mi, zaś art. 325 zobowiązuje państwa między innymi od możliwości zazna- członkowskie do zwalczania nadużyć jomienia się z dokumentami kontroli finansowych i innych działań, które ETO, w tym ze szczegółowym progra- naruszają interesy finansowe Unii. Pro- mem kontroli i listą pytań kontrolnych wadząc kontrole wykorzystania środ- (check-list); w praktyce NIK nie zawsze ków unijnych w Polsce, NIK – w zakre- je otrzymuje. Innym aspektem przygo- sie swej właściwości – wspomaga reali- towania się kontrolerów NIK do udzia- zację zadań, jakie wynikają z przepisów łu w kontrolach ETO jest uzyskanie traktatów dla systemu organów Rze- wiedzy o trybie i metodyce tych kon- czypospolitej Polskiej5. troli; jest to ważne zwłaszcza w sytu- Zgodnie z art. 287 Traktatu o funk- acji, gdy tygodniowy (rzadko dłuższy) cjonowaniu Unii Europejskiej, zada- pobyt kontrolerów ETO w Polsce sta- niem Najwyższej Izby Kontroli jest też nowi tylko niewielką część postępowa- współpraca przy prowadzeniu kontroli nia kontrolnego i bez orientacji w cało- ETO w Polsce. W 2010 r. było ich 16 ści tego postępowania może być trud- i łącznie trwały 136 dni. We wszyst- no zrozumieć, do czego prowadzą i jakich tych kontrolach uczestniczyli kon- kie mogą mieć znaczenie poszczególne trolerzy NIK. Z przepisów traktatów czynności kontrolerów ETO. (W ram- nie wynika jednak jasno, na czym ma ce przykład kontroli ETO w Polsce)6. polegać ich rola – w praktyce towarzy- Celowość poznania metod kontro- szą kontrolerom ETO i obserwują ich li Trybunału można również postrze- czynności, czasami udzielają dodatko- gać w szerszej perspektywie współ- wych wyjaśnień i komentarzy. Chodzi działania NIK i ETO. Mimo odmien- o uzyskanie możliwie wczesnej infor- nego określenia badanych podmiotów macji o wstępnych wynikach kontroli (ETO co do zasady kontroluje Komisję ETO i uwagach polskich jednostek oraz Europejską, zaś kontrole w państwach

5 D. Jurczuk, J. Mazur: Kontrole NIK w sprawach dotyczących Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” nr 5/2011. 6 Przeprowadzona w Polsce w okresach 21-28 czerwca oraz 5-9 lipca 2010 r. Sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli w 2010 roku, NIK, Warszawa 2011, s. 58-59.

124 kontrola państwowa Współpraca NIK i ETO współpraca międzynarodowa

Kontrola wykonania budżetu ogólnego UE – DAS 2010

Kontrolerzy ETO badali prawidłowość działań Komisji Europejskiej w zakresie wykonania bu- dżetu ogólnego UE – DAS 2010 Fundusz Spójności. Spośród realizowanych przez Polskę pro- jektów wybrano losowo płatności przejściowe, sporządzone i przesłane do KE przez instytucje wdrażające projekty. Badania dotyczyły wybranych płatności w ramach projektów: Gospodarka ściekowa Zawiercie; Gospodarka wodno-ściekowa w Krakowie – etap I; Modernizacja linii kolejowej E30 na odcinkach Węgliniec–Zgorzelec i Węgliniec–Bielawa Dolna; Modernizacja linii kolejowej E65 odcinek Warszawa–Gdynia – etap II; Budowa drogi ekspresowej S8, odcinek Ra- dzymin–Wyszków wraz z obwodnicą Wyszkowa oraz Budowa autostrady A4, odcinek Zgorze- lec–Krzyżowa. Badaniami objęto Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Urząd Miasta Zawiercie, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA w Krakowie, PKP Polskie Linie Kolejowe SA oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Kontrolerzy ETO zapoznali się z dokumentacją dostępną w tych jednostkach, przeprowadzili także oględziny efektów realizacji projektów. Kontrolerzy ETO ustalali stan faktyczny zagadnień określonych w kwestionariuszu spo- rządzonym w wyniku wcześniejszej analizy wylosowanych wniosków o płatność przejściową. Metodą badania było zadawanie pytań odpowiedzialnym za realizację projektów (w siedzibach jednostek kontrolowanych i u beneficjentów), połączone z żądaniem wyjaśnień oraz wglądem do dokumentów. Do każdego projektu kontrolerzy ETO zażądali przedstawienia: decyzji Komisji Europejskiej o przyjęciu wniosku do realizacji, wraz z ewentualnymi zmianami; zestawienia wniosków o płat- ność (zaliczkową i pośrednią) złożonych przez beneficjenta w ramach projektu; dokumentów księgowych (faktur), protokołów odbioru prac i wyciągów bankowych potwierdzających po- niesienie wydatku wylosowanego do badania; szczegółowych danych o dotacjach przyznanych na realizację projektu oraz sprawozdań audytorów zewnętrznych lub wewnętrznych. W odniesieniu do każdego wybranego zamówienia publicznego kontrolerzy ETO żąda- li też przedstawienia: początkowego studium zakresu wymagań i obowiązków; ogłoszenia o wszczęciu zamówienia publicznego oraz o jego udzieleniu; specyfikacji istotnych warunków zamówienia; publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i (lub) w prasie krajowej (regionalnej); wykazu zainteresowanych stron oraz wykazu otrzymanych ofert, wraz z datą ich otwarcia; informacji o protestach, przeprowadzonych ocenach, zastosowanych kryteriach, uzasadnieniu końcowego wyboru oraz podpisanej umowy i przedmiotu robót. Kontrolerzy ETO badali, czy: ślad rewizyjny był wystarczający; projekt był kwalifikowal- ny; kwota przyznanej dotacji była prawidłowo naliczona i wypłacona; wydatki zadeklarowa- ne przez beneficjenta były kwalifikowalne; respektowano wymagania dotyczące środowiska i konsultacji społecznych; prawidłowo zostały przeprowadzone zamówienia publiczne; właści- we i wystarczające były zasady informowania społeczeństwa o projekcie. Na spotkaniu zamy- kającym kontrolerzy ETO nieformalnie wyrazili pozytywne opinie o zrealizowanych projektach.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 125 współpraca międzynarodowa Jacek Mazur członkowskich dotyczą realizacji za- przez narodowy organ kontroli (metody dań w ramach tzw. zarządzania dzie- pracy, istotność ustaleń itd.); łatwością lonego między Komisją Europejską uzyskania uzasadnionej pewności co do a państwami członkowskimi; NIK kon- niezawodności tych ustaleń (nie ma nie- troluje polskie jednostki zarządzające jasności merytorycznych, przeoczeń czy i beneficjentów), mamy tu do czynienia innych wad); przekazaniem poświad- z sytuacją szczególną, w której ten sam czeń lub sprawozdań z kontroli do poło- obszar spraw (np. wykorzystanie okre- wy kwietnia danego roku7. ślonych środków unijnych) może być Jak się wydaje, przesłankami takiego kontrolowany zarówno przez ETO, jak stanowiska były zwłaszcza: i przez NIK. Celowe jest zatem współ- • Troska o stosowanie poprawnej me- działanie obu organów, aby – z jednej todyki kontroli, która wynika z zasa- strony – dążyć do ograniczania możli- dy korzystania z wyników pracy inne- wości nakładania się kontroli, z drugiej go kontrolera tylko wówczas, gdy jego zaś – do zmniejszenia ryzyka sytuacji, podejście metodyczne jest takie samo. że te same działania jednostek kontro- W praktyce, choć ETO i NOK państw lowanych zostałyby ocenione w sposób członkowskich odwołują się do tych sa- różny. mych standardów międzynarodowych, ich metodyka kontroli różni się. Prze- Sceptycyzm ETO szkodą są też różnice w organizacji, spo- Przez wiele lat Europejski Trybunał Ob- sobie funkcjonowania i szczegółowych rachunkowy zajmował bardzo wstrze- procedurach kontrolnych NOK. mięźliwe stanowisko wobec propozy- • Brak dostatecznego zaufania między cji organizowania wspólnych kontroli ETO i NOK państw członkowskich: z narodowymi organami kontroli, z czym kompromis w zakresie metodyki kon- wiązałaby się konieczność uznawania troli bywa postrzegany jako podważenie wyników kontroli przeprowadzonych niezależności. Tymczasem niezależność przez te instytucje. W niepublikowa- organu kontroli nie jest zagrożona przez nym dokumencie, przyjętym w 2005 r., podjęcie suwerennej decyzji o współ- przewidziano co prawda możliwość wy- pracy z innym organem kontroli i wza- korzystania dla potrzeb kontroli DAS jemne zbliżenie metodyki kontroli. wyników kontroli uzyskanych od in- • Podkreślanie różnic między rolą ETO nych organów. Było to jednak obwarowa- – jako organu strzegącego interesu fi- ne warunkami raczej niemożliwymi do nansowego UE oraz czującego swą od- spełnienia: możliwością potwierdzenia powiedzialność przed pozostałymi in- i/lub analizy pracy kontrolnej wykonanej stytucjami unijnymi i europejską opi-

7 Informacja przedstawiciela ETO (zob. J. Mazur: Zebranie łączników najwyższych organów kontroli Unii Europejskiej, Budapeszt, 15-16 maja 2006 r.), „Kontrola Państwowa” nr 3/2006.

126 kontrola państwowa Współpraca NIK i ETO współpraca międzynarodowa nią publiczną – i NOK państw członkow- wzorcach, dostosowanych do specyfiki skich, które kontrolują podmioty krajowe. Unii Europejskiej – okazało się niewy- • Obawa, że współpraca w przeprowa- konalne, pomimo znacznego wysiłku dzeniu kontroli pociągnie znaczne do- przedstawicieli 21 narodowych orga- datkowe koszty przy braku wyraźnych nów kontroli oraz ETO, którzy przez korzyści. trzy lata pracowali w ramach utworzo- nej w tym celu grupy roboczej. Należy Sceptycyzm NOK jednak zaakcentować znaczenie dorob- Również niektóre narodowe organy ku grupy: dokonano znacznego zbliże- kontroli podają w wątpliwość możli- nia, a w niektórych sprawach – ujedno- wość sformułowania szczegółowych licenia stanowisk oraz opracowano kil- standardów i kryteriów, które były- ka projektów dokumentów, które mogą by w równym stopniu do przyjęcia dla być dobrym punktem wyjścia do dal- Trybunału i narodowych organów kon- szych prac w tym kierunku8. troli. Przykładowo, zwracają one uwa- gę na inne podejście ETO do dowodów Potrzeba współpracy kontroli: dla potwierdzenia ujawnio- W moim przekonaniu, warto dążyć do nych podczas badań kontrolnych nie- rozwoju unijnej współpracy w prowa- prawidłowości Trybunał nie wymaga dzeniu kontroli. Wymaga to podjęcia ani oryginałów dokumentów, ani ich prac w kierunku zbliżenia stosowanych uwiarygodniania przez dodatkowe pro- metod i technik kontroli, a co najmniej cedury poświadczające. To różne po- do sprecyzowania istniejących różnic dejście może być przeszkodą w pro- i określenia ich znaczenia (np. czy mogą wadzeniu ewentualnych wspólnych mieć wpływ na wynik kontroli) oraz kontroli czy opieraniu ustaleń kontroli sformułowania propozycji, w jaki spo- NOK również na wynikach pracy kon- sób prowadzić kontrole, by różnice te trolerów ETO. nie wpływały na ocenę kontrolowanej Zarysowane wyżej przyczyny spo- działalności i umożliwiały wzajemne wodowały, że postawione przez Ko- wykorzystanie wyników. Aby to uła- mitet Kontaktowy szefów NOK UE twić, celowe byłoby cierpliwe podej- w 2007 r. zadanie opracowania wspól- mowanie kolejnych inicjatyw na rzecz nych standardów kontroli oraz porów- współpracy. Wydaje się jednak, że nie nywalnych kryteriów kontroli, opar- należy zmierzać do stworzenia uniwer- tych na międzynarodowo uznanych salnej metodyki kontroli. Raczej, jak to

8 Na temat prac grupy roboczej zob. B. Sułkowska: Czy NOK krajów członkowskich UE potrzebne są wła- sne standardy?, „Przegląd Metodyczny” nr 3/2009, NIK; J. Mazur: Zebranie Komitetu Kontaktowego pre- zesów NOK państw Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, „Kontrola Państwowa” nr 2/2010; J. Mazur: Doroczne zebranie Komitetu Kontaktowego prezesów najwyższych organów kontroli Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” nr 6/2010.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 127 współpraca międzynarodowa Jacek Mazur ma miejsce w kontrolach równoległych (kombinacja holenderskiego podejścia przeprowadzanych przez najwyższe or- „modelu jednolitej kontroli” z metody- gany kontroli, trzeba najpierw określić ką DAS). Przewidziano, że obie insty- kontrolowany obszar i dopiero wtedy tucje wymienią się dokumentacją kon- poszukiwać wspólnej metodyki. Czy- trolną, natomiast każda z nich opracuje niąc to, trzeba zdawać sobie sprawę, że własne sprawozdanie z kontroli. Ponie- prawdopodobnie realna wartość wyni- waż obydwa organy prowadziły kon- ków wspólnych kontroli może być po- trolę stosując własne podejście, stwo- czątkowo mniejsza niż użyte wspólnie rzyło to możliwość porównania wyni- zasoby. Wartością dodaną będzie poka- ków, a równocześnie zastanowienia się zanie wyników kontroli w tych aspek- nad stosowanymi metodami kontroli. tach, które nie byłyby możliwe do zba- Z uwagi na to, że postępowanie kon- dania w kontrolach dokonywanych od- trolne nie zostało dotąd zakończone rębnie przez NOK i ETO. Chodzi tu (trwa procedura kontradyktoryjna), nie o przedstawienie stanu realizacji celów ma jeszcze oficjalnego podsumowania na poziomie krajowym i europejskim, i oceny eksperymentu. Udział w tej wraz z analizą nieprawidłowości lub kontroli był dla Europejskiego Trybu- porażek w procesie ich osiągania. Do- nału Obrachunkowego bardziej praco- datkowa wartość owych działań będzie chłonny, bowiem wymagał zbadania polegać na stopniowym tworzeniu at- znacznie większej liczby transakcji, niż mosfery wzajemnego zaufania. gdyby prowadzono badania na podsta- Z tego punktu widzenia bardzo cie- wie „zwykłej” metodyki DAS (co ozna- kawa była przedstawiona podczas war cza, że na kontrolę poświęcono więk- sztatów informacja o kontroli koordy- sze zasoby niż zwykle). Jednak dzięki nowanej przeprowadzonej w latach współpracy z holenderskimi partnerami 2010–2011 przez ETO i Powszechną można było zrozumieć przedmiot kon- Izbę Obrachunkową Holandii. Była to troli znacznie głębiej, a przez to – sfor- kontrola finansowa, dotycząca pewnej mułować dodatkowe wnioski i zalece- grupy wydatków na wspólną politykę nia, co nie byłoby możliwe, gdyby Eu- rolną. Została zrealizowana na podsta- ropejski Trybunał Obrachunkowy prze- wie umowy między obiema instytucja- prowadzał tę kontrolę samodzielnie mi. Działania kontrolne oparto na szcze- gółowym planie pracy, w którym przewidziano zarówno badanie systemów, dr Jacek Mazur, radca prezesa NIK jak i analizę pojedynczych transakcji

128 kontrola państwowa współpraca międzynarodowa

Luksemburg 2011 Zebranie Komitetu Kontaktowego

Najważniejszym rezultatem dorocznego zebrania Komitetu Kontak- towego1, tym razem zorganizowanego w Luksemburgu 13-14 paź- dziernika 2011 r., było przyjęcie przez Komitet oświadczenia o znaczeniu europejskiego okresu oceny i innych niedawnych wydarzeń dotyczących zarządzania gospodarczego Unii Europejskiej dla orga- nów kontroli państw członkowskich UE i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Ewa Miękina Zarządzanie gospodarcze Głównym punktem zebrania było se- W zebraniu Komitetu Kontaktowego minarium na temat wpływu na działal- (KK) uczestniczyli prezesi 27 najwyż- ność NOK europejskiego okresu oceny szych organów kontroli (NOK), Euro- i innych nowych aspektów zarządza- pejskiego Trybunału Obrachunkowego nia gospodarczego UE, jakie utworzo- (ETO), prezesi NOK z 5 państw kan- no w odpowiedzi na kryzys finansowy dydujących do Unii, a także przedsta- z 2008 r. Europejski okres oceny (ang. wiciele Inicjatywy INTOSAI ds. Roz- European semester) to sześciomiesięcz- woju (wspierającej rozwój technik kon- ny okres, podczas którego – począwszy trolnych) oraz SIGMA (projektu reali- od stycznia 2011 r. – odbywa się co- zowanego przez Komisję Europejską roczny przegląd polityki budżetowej i Organizację Współpracy Gospodar- i strukturalnej państw członkowskich czej i Rozwoju – OECD)2. UE w celu wykrycia ewentualnych

1 Tworzą go prezesi najwyższych organów kontroli państw Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Raz w roku odbywają się zebrania Komitetu, służące wymianie wiedzy i doświadczenia z zakresu kontroli środków UE. 2 Na temat poprzedniego zebrania KK zob. J. Mazur: Doroczne zebranie Komitetu Kontaktowego prezesów najwyższych organów kontroli Unii Europejskiej, „Kontrola Państwowa” nr 6/2010.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 129 współpraca międzynarodowa Ewa Miękina błędów i niezgodności. Rozpoczyna się Druga część seminarium poświęco- w styczniu każdego roku wraz z przy- na była działaniom antykryzysowym gotowanym przez Komisję rocznym w zarządzaniu gospodarczym, takim sprawozdaniem gospodarczym. W mar jak regulacja i nadzór systemów i in- cu Rada Europejska omawia i osta- stytucji finansowych, pomoc państwa tecznie przyjmuje propozycje reform dla sektora finansowego oraz kontrola gospodarczych i polityki budżetowej. mechanizmów zarządzania kryzysem Od kwietnia do maja państwa człon- w strefie euro. kowskie przedstawiają Komisji Euro- W tym punkcie obrad Jacek Jezier- pejskiej krajowe programy reform oraz ski – prezes Najwyższej Izby Kontroli programy stabilności (w przypadku omówił doświadczenia związane z kon- państw strefy euro) lub konwergencji trolą stabilności finansowej państwa, (państwa spoza strefy euro). W czerw- z punktu widzenia kraju, który nie nale- cu Komisja przedkłada Radzie projekt ży do strefy euro. Na kwestie związane zaleceń, zróżnicowanych dla każdego ze stabilnością finansową Izba zwróciła kraju. W drugiej połowie roku pań- uwagę w 2008 r. i zaplanowała kontrolę, stwa członkowskie, finalizując prace która objęła zasięgiem Ministerstwo Fi- nad budżetami krajowymi, powinny nansów, bank centralny i Komisję Nad- uwzględnić zalecenia. W jakim stop- zoru Finansowego, jeszcze zanim kryzys niu wywiązały się z tego zadania – w Stanach Zjednoczonych stał się kry- ocenia na początku następnego roku zysem ogólnoświatowym. Bank central- Komisja w rocznym sprawozdaniu go- ny jest corocznie kontrolowany przez spodarczym. NIK, zarówno pod względem gospo- Podczas seminarium szefowie 13 NOK darki finansowej, jak i wykonania za- oraz członkowie Europejskiego Try- dań. Prowadząc tego typu kontrole, Izba bunału Obrachunkowego przedsta- wspiera przeciwdziałanie powstawa- wili doświadczenia swoich instytu- niu nierównowagi w gospodarce. Wy- cji związane z dotychczasowym prze- stąpienie prezesa NIK wzbudziło żywe biegiem europejskiego okresu oceny, zainteresowanie uczestników zebrania, a także dyskutowali o obecnej i po- którzy akcentowali znaczenie kontroli tencjalnej w nim roli najwyższych or- stabilności finansowej państwa i pytali ganów kontroli i Europejskiego Trybu- o związane z nimi szczegóły. nału Obrachunkowego. Temat kryzysu Najważniejszym rezultatem tegoro finansowego i reform zarządzania go- cznego zebrania było przyjęcie przez spodarczego Unii Europejskiej ze swo- Komitet Kontaktowy oświadczenia jej perspektywy przedstawili komisarz o znaczeniu europejskiego okresu oce- UE ds. gospodarczych i walutowych ny i innych niedawnych wydarzeń Olli Rehn, wiceprezes Europejskiego w zakresie zarządzania gospodarczego Banku Centralnego Vítor Constâncio Unii Europejskiej dla najwyższych or- oraz minister finansów Luksemburga ganów kontroli państw członkowskich Luc Frieden. Unii i Europejskiego Trybunału Obra-

130 kontrola państwowa Komitet Kontaktowy współpraca międzynarodowa Fot. ETO Uczestnicy dorocznego zebrania Komitetu Kontaktowego. chunkowego3. Zwraca się w nim uwagę wane do Rady Europejskiej, Parlamen- na wpływ nowych rozwiązań i regulacji tu i Komisji Europejskiej, sekretarza ge- dotyczących zarządzania gospodarcze- neralnego Rady UE, INTOSAI (orga go na wykorzystanie środków publicz- nizacji zrzeszającej 189 najwyższych or- nych oraz na konieczność zapewnienia ganów kontroli na świecie), EUROSAI ich rozliczalności przez poddanie ba- (organizacji, do której należą europej- daniom NOK. Ważna jest wymiana in- skie NOK), a także do parlamentów formacji o bieżących kontrolach NOK i rządów państw członkowskich (w Pol- z tego zakresu, doświadczeń i dobrych sce do prezesa Rady Ministrów, mar- praktyk oraz wskazanie obszarów, któ- szałków Senatu i Sejmu oraz stałego re – z różnych względów – nie zosta- przedstawiciela RP przy UE). ły skontrolowane. Komitet Kontakto- Na wniosek prezesa Europejskie- wy będzie realizował te zadania przez go Trybunału Obrachunkowego Víto- istniejące sieci współpracy: ds. polityki ra Caldeiry – przewodniczącego Ko- fiskalnej i ds. kontroli strategii „Europa mitetu Kontaktowego, powołano gru- 2020”, a także przez kontrole równole- pę roboczą do określenia obszarów, głe i koordynowane oraz inne wspólne w których nowe regulacje zarządza- działania. Oświadczenie zostało skiero- nia gospodarczego UE nie uwzględnia-

3 Oświadczenie dostępne jest na stronie internetowej NIK: .

Nr 6/listopad-grudzień/2011 131 współpraca międzynarodowa Ewa Miękina ją prowadzenia kontroli przez NOK. Jej zespołu wykonującego przegląd byli, przewodniczącym został NOK Holandii. obok przedstawicieli NOK Wielkiej Brytanii, Estonii i Słowenii, również Kontrole NOK w sprawach delegaci NIK5. związanych z Unią W tej części zebrania prezes NIK Ja- Zapewnienie wiarygodności cek Jezierski omówił założenia i wyni- krajowych statystyk ki kontroli przeprowadzonej przez Izbę Dyrektor generalny Eurostat (urzędu w 2010 r., obejmującej przygotowanie statystycznego UE) Walter Raderma- polskiej administracji do przewodni- cher przedstawił zagadnienia związane czenia Radzie Unii Europejskiej. Ce- z jakością i wiarygodnością krajowych lem kontroli była ocena prawidłowości statystyk. Omówił zasady będące pod- działań z tym związanych oraz wska- stawą „Europejskiego kodeksu praktyk zanie ewentualnych słabości. Badania statystycznych” i etapy jego wdrażania, kontrolne skoncentrowano na trzech a także kroki, jakie podejmuje urząd głównych obszarach: wypracowaniu w celu wzmocnienia europejskiego sys- priorytetów polskiej prezydencji oraz temu statystycznego (ESS). Jako że jest prezydencji grupowej4, aspektach logi- to ściśle związane z działaniami krajo- stycznych, zarządzaniu zasobami ludz- wych instytucji statystycznych, W. Ra- kimi. Należy zwrócić uwagę, że NIK, dermacher zaproponował pogłębienie jako jedyna spośród najwyższych orga- współpracy Eurostat i najwyższych or- nów kontroli, których państwa prze- ganów kontroli. Propozycja spotkała się wodniczyły do tej pory Radzie UE, z pozytywnym odzewem uczestników przeprowadziła kontrolę w trakcie zebrania, dlatego też Komitet Kontak- przygotowań do objęcia prezydencji, towy powołał grupę zadaniową do zba- a nie po ich zakończeniu. dania możliwości współdziałania NOK Wyniki kontroli realizacji oszczędno- z Eurostat i krajowymi urzędami staty- ści w wydatkach budżetowych przed- stycznymi oraz przedłożenia propozy- stawił wiceprezes holenderskiego NOK cji w tym zakresie. Współprzewodni- Kees Vendrik (rząd Holandii zapowie- czącymi grupy została Najwyższa Izba dział oszczędności rzędu 18 mld euro Kontroli i NOK Danii. w latach 2011–2015). Przedstawiciel NOK Słowacji podsumował wyniki Rozporządzenie finansowe przeglądu partnerskiego, jaki odbył się Jednym z tematów tegorocznego ze- w tej instytucji w 2010 r. Członkami brania KK był również projekt nowe-

4 Trzy kraje, tj. Polska, Dania i Cypr, kolejno przewodzące Radzie UE przez 18 miesięcy (w okresach 6-mie- sięcznych kadencji), koordynują między sobą główne cele, jakie chciałyby zrealizować w tym czasie. 5 Więcej na temat przeglądu partnerskiego zob. P. Banaś, J.Mazur: Przegląd partnerski NUK Słowacji, „Kontrola Państwowa” nr 4/2011 oraz .

132 kontrola państwowa Komitet Kontaktowy współpraca międzynarodowa go rozporządzenia finansowego w spra- standardami kontroli, stanowiącymi, wie budżetu ogólnego UE. Ustanawia że wszystkie instytucje międzynarodo- ono podstawowe założenia oraz zasa- we finansowane lub wspierane ze środ- dy zarządzania środkami budżetu UE ków publicznych powinny być podda- dla wszystkich rodzajów wydatków, wane kontroli przez najwyższe organy a co trzy lata (lub w każdym wypad- kontroli w celu propagowania lepszego ku, gdy okaże się to niezbędne) obo- zarządzania, przejrzystości i rozliczal- wiązek jego kompleksowego przeglą- ności. W związku z tym oraz z uwagi du. Członek Europejskiego Trybunału na wpływ Europejskiego Mechanizmu Obrachunkowego David Bostock omó- Stabilizacyjnego na instytucje i pań- wił proces negocjacji projektu, propo- stwa członkowskie całej Unii Europej- zycje KE, Rady i Parlamentu dotyczą- skiej i wzajemną zależność 27 gospo- ce dopuszczalnego ryzyka błędu, a tak- darek, KK przyjął uchwałę w sprawie że zarządzanie dzielone, które wydaje oświadczenia NOK strefy euro o ze- się najtrudniejszą częścią negocjacji ze wnętrznej kontroli EMS. Poparł w niej względu na propozycję wprowadzenia apel NOK krajów strefy euro o pod- deklaracji krajowych, które miałyby jęcie działań na rzecz uwzględnienia być przygotowywane przez państwa w przepisach roli NOK w tym zakre- członkowskie i poddawane badaniom sie. Uchwała została przekazana insty- niezależnego organu kontroli. W obec- tucjom Unii Europejskiej, INTOSAI nej fazie negocjacji Parlament Euro- i EUROSAI. pejski zaproponował, aby wytyczne do określenia formy tego typu krajowych Sprawozdania grup roboczych deklaracji konsultować z Europejskim Grupa robocza ds. funduszy struktural- Trybunałem Obrachunkowym i Ko- nych IV przedstawiła raport z kontroli mitetem Kontaktowym, co wywołało równoległej pt. „Koszty kontroli fundu- sprzeciw Rady. szy strukturalnych”, w której brała udział NIK. Celem badań była ocena kosztów Europejski i korzyści związanych z prowadzeniem Mechanizm Stabilizacyjny kontroli systemów zarządzania i kontro- Komitet Kontaktowy krytycznie oce- li funduszy strukturalnych w państwach nił to, że traktat o ustanowieniu Eu- członkowskich6. Komitet Kontaktowy ropejskiego Mechanizmu Stabilizacyj- zaaprobował jednocześnie propozycję nego (EMS) nie przewiduje udziału kontynuowania prac w ramach grupy ro- NOK w kontroli jego działalności, co boczej ds. funduszy strukturalnych V, jest niezgodnie z międzynarodowymi która w latach 2012–2013 przeprowadzi

6 Więcej na ten temat zob. B. Błasiak-Nowak, M. Rajczewska: Szacowanie kosztów i korzyści działań kontrolnych, „Kontrola Państwowa” nr 4/2011.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 133 współpraca międzynarodowa Ewa Miękina kontrolę uproszczenia przepisów doty- W ramach współpracy NOK krajów czących funduszy strukturalnych. kandydujących i potencjalnie kandydu- Swoją działalność podsumowała rów jących do UE, pod koniec 2012 r. ma nież w sprawozdaniu końcowym gru- zostać zorganizowana w Czarnogórze pa ds. aktualizacji zagadnień związa- konferencja dla prezesów NOK oraz nych z zamówieniami publicznymi. przedstawicieli parlamentów i rządów W związku z zakończeniem przez nią na temat umacniania relacji między zadań KK podjął decyzję o rozwiąza- tymi organami państwa. Organizato- niu grupy. rami spotkania są NOK Czarnogóry i Macedonii. Nowe inicjatywy Planowane jest także rozpoczęcie prac, Komitet Kontaktowy zdecydował, że pod przewodnictwem NOK Czech i Ru- w 2012 r. zostanie zorganizowane przez munii, nad aktualizacją książki pt. “Sta- NOK Węgier seminarium na temat te Audit in the EU”, która zawiera opi- doświadczeń uzyskanych w procesy funkcjonowania i procedur poszcze- sie zamykania okresu programowania gólnych najwyższych organów kontroli 2000– 2006. Zamknięcie programów państw UE i Europejskiego Trybunału współfinansowanych ze środków fun- Obrachunkowego. Nowa wersja obejmie duszy strukturalnych i środków kra- również NOK krajów kandydujących jowych stanowi duże wyzwanie dla i potencjalnie kandydujących. wszystkich państw członkowskich UE, Kolejne zebranie Komitetu Kontak- a niektóre z nich uczestniczą w tym towego odbędzie się w 2012 r. w Por- procesie po raz pierwszy. Podczas se- tugalii. Tym samym, od października minarium zostaną porównane doświad- 2011 r. do października 2012 r. prze- czenia zdobyte w trakcie zamykania wodniczącym Komitetu jest prezes programów, ze szczególnym wskaza- portugalskiego Trybunału Obrachun- niem obszarów ryzyka, co może okazać kowego. się istotne zarówno dla „starych”, jak i „nowych” państw członkowskich. Dodatkowo, zostaną przedstawione Ewa Miękina, Departament dobre praktyki, mogące ułatwić lepsze Strategii NIK i skuteczniejsze planowanie kontroli.

134 kontrola państwowa współpraca międzynarodowa

Seminarium w Budapeszcie Rola NOK w zwalczaniu oszustw i korupcji

Trybunału Obrachunkowego (ETO), Podczas trzydniowego spotka- Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania nia przedstawiciele Najwyższej Nadużyć Finansowych (OLAF), wę- Izby Kontroli zaprezentowali gierscy prokuratorzy, goście z ambasad rolę Izby w zwalczaniu niele- Stanów Zjednoczonych i Francji. galnych zjawisk, a także dzia- Najwyższą Izbę Kontroli reprezen- łalność Centralnego Biura An- towali: Jacek Kościelniak – radca pre- tykorupcyjnego oraz zadania zesa NIK oraz Zbysław Dobrowolski Generalnego Inspektora Infor- – doradca ekonomiczny w Delegatu- macji Finansowej. Przybliżyli rze NIK w Zielonej Górze, ekspert ds. też rozwiązania w dziedzinie szkoleń Programu Rozwoju INTOSAI. kontroli zarządczej w sektorze Podczas trzydniowego seminarium publicznym. referaty wygłosili między innymi: Da- vid Szeverenyi, reprezentujący OLAF omówił strategię działania Urzędu; John Speed z ETO sprecyzował rolę ZBYSŁAW DOBROWOLSKI NOK w zapewnieniu bezpieczeństwa finansowego krajów Unii Europejskiej; Międzynarodowe seminarium poświę- przedstawiciele gospodarzy spotkania: cone roli najwyższych organów kontro- Gusztav Bager i Zoltan Giday zrefero- li państwowej (NOK) w zwalczaniu wali zadania węgierskiego najwyższego zjawisk oszustwa i korupcji odbyło się organu kontroli państwowej związane w Budapeszcie pod koniec listopada z przeciwdziałaniem oszustwom i ko- tego roku. Wzięli w nim udział przed- rupcji w sektorze publicznym. stawiciele NOK krajów Grupy Wy- Jacek Kościelniak omówił rolę Naj- szehradzkiej: Czech, Polski, Słowacji wyższej Izby Kontroli w zwalczaniu i Węgier oraz Armenii, Bułgarii, Chor- nielegalnych zjawisk oraz działalność wacji, Holandii, Macedonii, Mołdawii, polskich organów państwa odpowie- Rosji, Serbii i Słowenii. Uczestniczyli dzialnych za realizację tego procesu, również przedstawiciele Europejskiego w tym Centralnego Biura Antykorup-

Nr 6/listopad-grudzień/2011 135 współpraca międzynarodowa Seminarium w Budapeszcie cyjnego, jak też zadania Generalnego stawiciel gospodarzy seminarium, za- Inspektora Informacji Finansowej, na prezentował założenia węgierskiego którym spoczywa zapobieganie praniu programu budowy rzetelnego państwa. pieniędzy oraz finansowaniu terrory- W trakcie dyskusji poświęconej meto- zmu. Przedstawił następnie ogólne za- dyce badania przestrzegania standardów łożenia kontroli tej jednostki anality- etycznych w instytucjach publicznych au- ki finansowej przeprowadzonej przez tor niniejszej informacji przedstawił pol- NIK, jednak z uwagi na nieopubli- skie rozwiązania w zakresie kontroli za- kowanie dotychczas informacji o jej rządczej w sektorze publicznym, służące wynikach, nie wypowiedział się na budowie rzetelnego państwa. Zwrócił też temat ustaleń. Zbysław Dobrowolski uwagę na wskazane przez ministra finan- przybliżył z kolei misję NIK, jak rów- sów (w wytycznych dla jednostek sektora nież działania Izby służące zapobiega- finansów publicznych) zagrożenia procesu niu oszustwom i korupcji w sektorze samooceny kontroli zarządczej, związane publicznym. z ryzykiem otrzymania niewiarygod- Ina de Haan, reprezentantka holen- nych wyników. derskiego NOK, zreferowała stosowaną przez jej urząd metodykę przeciwdzia- łania omawianym niekorzystnym zja- dr ZBYSŁAW DOBROWOLSKI, wiskom, w tym określania ryzyka za- Delegatura NIK w Zielonej Górze istnienia korupcji. Peter Klotz, przed-

136 kontrola państwowa Koordynacyjna funkcja kontrolingu kontrola i audyt

Z życia NIK

Reorganizacja zakończona

Zmiany struktury wewnętrznej i organizacji pracy Najwyższej Izby Kontroli, spowodowane wejściem w życie 2 czerwca 2011 r. części przepisów znowelizowanej ustawy o NIK, dobiegły końca. Zgodnie z art. 25 ustawy, wprowadzono wyraźny po- dział jednostek na przeprowadzające kontrole lub wspomagające ten proces (departamenty i delegatury) oraz wykonujące zadania w zakresie organizacji i obsługi NIK (biura). Uwzględnia go nowy statut Izby, nadany 26 sierpnia 2011 r. zarządzeniem nr 11 marszałka Sejmu, oraz wydane na podstawie § 9 statutu zarządzenie nr 12 prezesa NIK z 29 sierpnia 2011 r. W Izbie utworzono 34 jednostki organizacyjne, w tym 30 to departamenty (14) i delegatury (jak dotychczas – 16) a 4 biura, nadając im jednocześnie nowe właściwości. I tak, w nowej strukturze znalazły się departamenty: Administracji Publicznej; Budżetu i Finansów; Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji; Infrastruktury; Metodyki Kontroli i Rozwoju Zawodowego; Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego; Obrony Narodowej; Porządku i Bezpieczeń- stwa Wewnętrznego; Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny; Prawny i Orzecznictwa Kontrolnego; Rolnictwa i Rozwoju Wsi; Strategii; Środowiska; Zdrowia oraz biura: Gospodarcze; Informatyki; Organizacyjne; Rachunkowości. Zmiany nie dotyczyły natomiast delegatur. Nowy podział jednostek ma służyć nie tylko wypełnieniu wymogów nowelizacji, ale jeszcze skuteczniejszemu wykonywaniu zadań przez najwyższy organ kontroli i szybszemu reagowaniu na pojawiające się w państwie problemy. Obecna struktura w większym niż dotąd stopniu uwzględnia zmieniającą się sytuację w otoczeniu Izby, działy administracji rządowej, zakres kompetencji komisji sejmowych, wiel- kość poszczególnych części budżetowych oraz wprowadzoną przez ONZ klasyfika- cję COFOG. Obecnie trwają szkolenia systematyzujące wiedzę pracowników o nowych uwarunkowaniach funkcjonowania NIK. Chodzi zwłaszcza o zakres regulacji wprowadzonych nowelą: zmiany w pracach Kolegium NIK, współpracę z Sejmem (przekazywanie informacji), audyt zewnętrzny itd. (szeroko informowaliśmy o nich

Nr 6/listopad-grudzień/2011 137 z życia NIKx

w nr. 3/2011 KP). Pierwsze półrocze przyszłego roku będzie czasem intensywnych przygotowań – także kształcenia kontrolerów – do wdrożenia nowej procedury kontrolnej, która zacznie obowiązywać od 2 czerwca 2012 r. Główne novum polega na zastąpieniu jednym dokumentem dwóch dotychczas podsumowujących kontrole – protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego.

wymiana doświadczeń

Zawarcie porozumienia w sprawie przeglądu partnerskiego w Najwyższej Izbie Kontroli oraz oficjalne przekazanie najwyższemu orga- nowi kontroli (NOK) Danii „Pomocnika kontrolera” – autorskiej aplikacji NIK wspierają- cej inspektorów w pracy – było przedmiotem spotkania w Warszawie prezesa Jacka Jezier- skiego z jego duńskim odpowiednikiem Hen- rikiem Otbo. Z uwagi na konstytucyjne umocowanie, NOK nie podlegają najczęściej zewnętrznej kontroli w zakresie metod pracy i stosowanych procedur procesu kontrolnego. Dostrze- gając potrzebę ich ciągłego doskonalenia, NIK Fot. Daniel Michalecki/NIK poprosiła jednak audytorów NOK Danii, Li- twy, Austrii i Holandii o przeprowadzenie przeglądu partnerskiego. Będzie to już trzeci przegląd w Izbie; poprzednie odbyły się w roku 2000 (przeprowadzony przez ekspertów SIGMA) i 2006 (zorganizowany przez NOK Danii). Jego celem jest zapewnienie zgodności działań NIK z międzynarodowymi standardami kontroli oraz zwiększenie przejrzystości pracy instytucji, dlatego obejmie cały proces kontroli – od ustalania priorytetów i strategii, po działania pokontrolne. Ma też służyć wymianie doświadczeń z innymi organami kontroli. Izba również uczestniczy w takich przeglądach u swoich partnerów (ostatnio w Słowacji), dzieli się też wiedzą i opracowanymi narzędziami wsparcia pracy kon- trolerów. Należy do nich „Pomocnik kontrolera”, program komputerowy, którego autorem jest dr Wiesław Karliński, wicedyrektor Departamentu Metodyki i Rozwo- ju Zawodowego NIK (na zdjęciu w środku wraz z Henrikiem Otbo, z lewej, szefem duńskiego NOK i Jackiem Jezierskim, prezesem NIK). „Pomocnik” jest wykorzy- stywany przy doborze próby jednostek i spraw do badania metodami statystyczny- mi i niestatystycznymi, co zapewnia obiektywizm kontroli, a także do importu danych, ich analizy audytorskiej oraz badania ksiąg rachunkowych. Zainteresowanie jego wykorzystaniem wyraziły już także inne polskie instytucje.

138 kontrola państwowa z życia NIK

Zarządzanie wiedzą o kontrolach informatycznych

NIK objęła kierownictwo w działającej w ramach Europejskiej Organizacji Naj- wyższych Organów Kontroli (EUROSAI) podgrupie ds. kontroli e-Government. W czasie październikowego spotkania w Warszawie jej członkowie – przedstawiciele NOK Holandii, Portugalii, Rosji, Słowacji i Szwajcarii – zostali wprowadzeni w szczegóły dotyczące nowego narzędzia internetowego do zarządzania wiedzą zdo- bytą przez NOK w czasie kontroli informatycznych (control space of e-government), które przechodzi obecnie fazę testów. Dzięki niemu audytorzy będą mogli skuteczniej wykorzystywać doświadcze- nia kolegów z innych krajów, którzy prowadzili już badania w danym obszarze. W pierwszym półroczu 2012 r. administrowana przez NIK witryna prezentująca to narzędzie (egov.nik.gov.pl) zacznie być zasilana elektronicznymi raportami i dany- mi zainteresowanych instytucji kontrolnych. Powodzenie projektu będzie zależało przede wszystkim od współpracy NOK różnych krajów.

Porozumienie z GIODO

Przekazywanie zbiorczych informacji o wynikach kontroli z zakresu ochrony danych osobowych oraz sygnałów o nieprawidłowościach, a także wymiana doświad- czeń między kontrolerami, to najważniejsze postanowienia porozumienia zawartego 12 grudnia 2011 r. między Jackiem Jezierskim, prezesem NIK i Wojciechem Rafa- łem Wiewiórowskim, Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, za- cieśniającego współpracę instytucji. Strony chciałyby, aby realizacja porozumienia przyczyniła się do poprawy systemu ochrony danych osobowych w Polsce.

Prezes NIK reprezentuje intosai

Jacek Jezierski, prezes NIK, został reprezentantem Międzynarodowej Organizacji Najwyż- szych Organów Kontroli (INTOSAI) w Ra- dzie Standardów Audytu Wewnętrznego przy Instytucie Audytorów Wewnętrznych (IIA) – najstarszej i największej na świecie organizacji Fot. NIK audytorów wewnętrznych. Zdecydował o tym Zarząd INTOSAI na październikowym zebraniu w Wiedniu. NIK od 2010 r. prze- wodniczy podkomisji INTOSAI ds. standardów kontroli wewnętrznej. (red.)

Nr 6/listopad-grudzień/2011 139 Sygnały o książkach

Audyt wewnętrzny według norm ISO. Planowanie, realizacja, dokumentowanie i ocena

Mirosław Lewandowski, Irena Ochyra, Dorota Kąkolewska, Wydawnictwo Wiedza i Praktyka, Warszawa 2011, s. 159.

Książka jest przewodnikiem po audycie rozumianym jako proces poszukiwania do- wodów zgodności funkcjonowania systemu zarządzania firmą z przyjętymi kryteriami. Autorzy przedstawili podstawowe elementy właściwego sposobu budowania programu działań audytowych w rozmaitych instytucjach, a także wymagane kompetencje audytorów. Przeprowadzili analizy procedur, ich dokumentacji i metodyki wdrażania. Publikacja porządkuje problematykę z różnych punktów widzenia, proponuje sprawdzone metody działania, efektywne narzędzia i kryteria oceny pracy audytorów, a także wzorcowe programy, konspekty i przydatne dokumenty.

Jak uniknąć zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków unijnych

Grzegorz Karwatowicz, PRESSCOM, Wrocław 2011, s. 181.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej stworzyło możliwość ubiegania się przez różne podmioty o dofinansowanie projektów ze środków wspólnotowych. Wyma- ga to jednak umiejętnego poruszania się w gąszczu przepisów, których niewłaściwe stosowanie grozi koniecznością zwrotu zainwestowanych pieniędzy. Autor przed- stawił prawne aspekty wykorzystania dotacji i wskazał jednoznacznie, w jakich sytuacjach nieuchronny jest jej zwrot. Praca składa się z sześciu rozdziałów przybli- żających najczęściej występujące okoliczności, w których inwestor traci prawo do unijnej pomocy: spożytkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur oraz pobranie pieniędzy nienależnych lub w nadmiernej wyso- kości. Omawia też procedury zwrotu pieniędzy oraz skutki prawne niewłaściwego postępowania w tej sprawie.

140 kontrola państwowa sygnały o książkach

System ochrony zdrowia w Polsce

Ewelina Nojszewska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 310.

Książka stanowi opis funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w Polsce na tle ogólnej sytuacji gospodarczej i społecznej. Jest też głosem w dyskusji na temat nie- wydolności obecnego modelu i potrzeby jego radykalnego przekształcenia. Składa się z trzech części. Pierwsza prezentuje dorobek tak zwanej ekonomii zdrowia, po- zwalający zrozumieć ekonomiczny aspekt funkcjonowania związanych z tą dziedzi- ną instytucji. Druga przedstawia modele ochrony zdrowia w innych państwach, w kontekście ich ewentualnej przydatności w Polsce. Trzecia część jest analizą polskiego systemu na tle uwarunkowań ekonomicznych, historycznych i mentalnych.

Komercjalizacja szpitali i jej skutki w świetle przepisów polskiego prawa gospodarczego

Piotr Dorosz, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 264.

Wypracowanie koncepcji efektywnego działania służby zdrowia w gospodarce wolnorynkowej jest jednym z najbardziej palących problemów państwa, szczególnie w odniesieniu do szpitali, którym najtrudniej jest funkcjonować w sytuacji niewy- starczającego finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Stąd pojawiła się koncepcja ich komercjalizacji. Autor przeprowadził analizę problematyki na gruncie przepisów ustawy o działalności leczniczej w kontekście prawa gospodarczego. Wyjaśnił pojęcie komercjalizacji, rozpatrując ten problem na tle historii przemian w służbie zdrowia, następnie omówił przepisy polskiego prawa spółek ze szczegól- nym uwzględnieniem kapitałowych, w które mają zostać przekształcone placówki. Poruszył także zagadnienia prawa upadłościowego i naprawczego. Książkę kończą rozważania o przewidywanych konsekwencjach komercjalizacji szpitali.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 141 Roczny spis treści

Kontrola i audyt

ANCZAKOWSKI MIŁOSZ Niezależność audytu wewnętrznego. 4/35

BARTOSZEWICZ MICHAŁ Instrumenty kontroli nad rządem opozycji parlamentarnej 6/18

BŁASIAK-NOWAK BEATA, RAJCZEWSKA MARZENA Szacowanie kosztów i korzyści działań kontrolnych 4/25

CZARNOW SŁAWOMIR, GOSK ADRIAN Audyt zlecony przygotowań do polskiej prezydencji w Unii 2/27

DE GRAAF FREDERIQUE, JONGSMA EGBERT Wykorzystanie systemów informacji geograficznej 2/22

DERDZIUK ZBIGNIEW, NIEDZIELSKI ADAM Koordynacyjna funkcja kontrolingu w kontroli zarządczej 6/8

GOSK ADRIAN, CZARNOW SŁAWOMIR Audyt zlecony przygotowań do polskiej prezydencji w Unii 2/27

GOSK ADRIAN Metodyka audytu procesów zarządzania zasobami ludzkimi 4/45

142 kontrola państwowa roczny spis treści 2011

JARZĘCKA-SIWIK ELŻBIETA, SKWARKA BOGDAN Organizacja i funkcjonowanie Najwyższej Izby Kontroli po nowelizacji ustawy 3/8

JONGSMA EGBERT, DE GRAAF FREDERIQUE Wykorzystanie systemów informacji geograficznej 2/22

JURCZUK DARIUSZ, MAZUR JACEK Kontrole NIK w sprawach dotyczących Unii Europejskiej 5/45

MATYSEK MARIUSZ Projektowanie modelu systemu kontroli zarządczej 2/38

MAZUR JACEK, JURCZUK DARIUSZ Kontrole NIK w sprawach dotyczących Unii Europejskiej 5/45

MINKOWSKI JÓZEF Priorytetowe kierunki i główne obszary badań NIK w latach 2006 – 2011 6/39

MISTYGACZ MICHAŁ Prewencyjna kontrola konstytucyjności ustaw 3/27

MISTYGACZ MICHAŁ Sądowa kontrola konstytucyjności prawa 5/29

NIEDZIELSKI ADAM, DERDZIUK ZBIGNIEW Koordynacyjna funkcja kontrolingu w kontroli zarządczej 6/8

PEŁKA WANDA Funkcjonowanie państwowych funduszy inwestycyjnych 1/55

RAJCZEWSKA MARZENA, BŁASIAK-NOWAK BEATA Szacowanie kosztów i korzyści działań kontrolnych 4/25

SKWARKA BOGDAN, JARZĘCKA-SIWIK ELŻBIETA Organizacja i funkcjonowanie Najwyższej Izby Kontroli po nowelizacji ustawy 3/8

SZOPIŃSKI ZBIGNIEW (oprac.) Roczny plan pracy Najwyższej Izby Kontroli 1/10

Nr 6/listopad-grudzień/2011 143 roczny spis treści 2011

SZPOR ANDRZEJ Kontrola zarządcza a mediacja w administracji publicznej 5/8

TRZEBIATOWSKI MARCIN Język polski jako urzędowy w działalności kontrolnej NIK 1/36

WALULIK JAN Badanie wypadków i incydentów statków powietrznych 2/8

ZALEGA KRZYSZTOF Wspólnotowa polityka rozwoju obszarów wiejskich 4/56

Wystąpienie w Sejmie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli 4/8

USTALENIA KONTROLI NIK

BUCHMAN LECH Zapewnienie lokali najuboższym 6/76

GOSTYŃSKA MARIA M. Przeszczepianie narządów, tkanek i komórek 5/58

HUMEL-MACIEWICZAK MAŁGORZATA Przygotowania administracji do objęcia przewodnictwa w UE 2/51

KAZIMIERCZAK ZENOBIA, KĘDRA JOLANTA Zarządy województw w roli instytucji zarządzających 4/80

KĘDRA JOLANTA, KAZIMIERCZAK ZENOBIA Zarządy województw w roli instytucji zarządzających 4/80

KOPEĆ MARCIN Pomoc państwa w dożywianiu 6/63

KORCZAK LESZEK Rozliczanie rekompensat za bezpłatne przejazdy autostradami 1/71

MIŁOŃ MIROSŁAW Realizacja poakcesyjnego programu wsparcia obszarów wiejskich 2/65

144 kontrola państwowa roczny spis treści 2011

ONISZCZENKO LECH, WOJNAROWSKI JÓZEF Bezpieczeństwo zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny 6/48

PODDĘBNIAK TADEUSZ Zarządzanie nieruchomościami w parkach narodowych 3/56

RÓG ŁUKASZ Gospodarowanie mieniem i realizacja zadań nadawcy publicznego 3/40

STYPUŁKOWSKA URSZULA Prowadzenie gier i zakładów 6/86

WOJNAROWSKI JÓZEF, ONISZCZENKO LECH Bezpieczeństwo zaopatrzenia Polski w węgiel kamienny 6/48

POZOSTAŁE KONTROLE NIK

Wyniki przekazane do publikacji w styczniu 2011 1/81 Wyniki przekazane do publikacji w lutym i marcu 2011 2/75 Wyniki przekazane do publikacji w kwietniu i maju 2011 3/67 Wyniki przekazane do publikacji w czerwcu i lipcu 2011 4/90 Wyniki przekazane do publikacji w sierpniu i wrześniu 2011 5/71 Wyniki przekazane do publikacji w październiku i listopadzie 2011 6/97

Państwo i społeczeństwo

BOROWIAK MICHAŁ, GESZPRYCH MAREK Ochrona przyrody i gospodarka leśna − współzależności prawno-aksjologiczne 5/93

CHROŚCICKI TADEUSZ Stan i perspektywy polskiej gospodarki 4/113

GESZPRYCH MAREK, BOROWIAK MICHAŁ Ochrona przyrody i gospodarka leśna − współzależności prawno-aksjologiczne 5/93

GRZESZCZAK ROBERT Odpowiedzialność i rozliczalność władzy wykonawczej 2/123

Nr 6/listopad-grudzień/2011 145 roczny spis treści 2011

JARECKI STEFAN Powierzenie świadczenia usług podmiotowi wewnętrznemu 2/110

JASIŃSKI WIESŁAW Zasady przeciwdziałania praniu pieniędzy i korupcji osób na eksponowanych stanowiskach 5/73

KARWATOWICZ GRZEGORZ Naruszenie równości konkurencji poprzez działania dyskryminacyjne 3/134

KUKUŁA ZYGMUNT Wywiadownie gospodarcze 6/113

MARCOIN MAGDALENA Prawo do renty rodzinnej 3/126

SŁOMKA TOMASZ Zmiana Konstytucji RP 3/69

SZOSTAK RYSZARD Ulgi w spłacie państwowych należności cywilnoprawnych 3/97

SZUSTAKIEWICZ PRZEMYSŁAW Informacja publiczna 4/95

SZYDŁO WOJCIECH Powołanie członka rady nadzorczej spółki do rady innego podmiotu tej samej grupy kapitałowej 5/109

SZYMAŃSKI MARCIN System instytucjonalny wdrażania funduszy europejskich 1/100

SZYMAŃSKI MARCIN System instytucjonalny wdrażania funduszy europejskich 2/94

TABERNACKA MAGDALENA Legalność planów miejscowych 1/82

WALULIK JAN O potrzebie przystąpienia Polski do konwencji kapsztadzkiej 3/111

146 kontrola państwowa roczny spis treści 2011

WALULIK JAN Zasady just culture w badaniu wypadków i incydentów lotniczych 6/99

WIECZOREK PAWEŁ Wpływ polityki spójności na wzrost gospodarczy 2/78

WIECZOREK PAWEŁ Spór o budowę elektrowni jądrowych w Polsce 5/126

Współpraca międzynarodowa

BANAŚ PAWEŁ, MAZUR JACEK Przegląd partnerski NUK Słowacji 4/138

BORKOWSKA-DOMAŃSKA EWA, SIKORSKA ELŻBIETA Polskie przewodnictwo w EUROSAI zakończone 3/144

DOBROWOLSKI ZBYSŁAW Spotkanie Grupy Roboczej INTOSAI do spraw Walki z Korupcją i Praniem Pieniędzy 5/152

DOBROWOLSKI ZBYSŁAW Rola NOK w zwalczaniu oszustw i korupcji 6/135

KASZUBA ZDZISŁAW Partnerstwo publiczno-prywatne – doświadczenia Hiszpanii 5/156

MAZUR JACEK Trudny proces wyboru szefa organu kontroli USA 1/113

MAZUR JACEK Nowa formuła kolegialności najwyższego organu kontroli Bułgarii 3/162

MAZUR JACEK, BANAŚ PAWEŁ Przegląd partnerski NUK Słowacji 4/138

MAZUR JACEK Zebranie prezesów NOK Grupy Wyszehradzkiej – kontrole programów współpracy transgranicznej 5/146

Nr 6/listopad-grudzień/2011 147 roczny spis treści 2011

MAZUR JACEK Uwarunkowania współpracy NIK i ETO 6/122

MIĘKINA EWA Zebranie łączników organów kontroli Unii Europejskiej 1/118

MIĘKINA EWA Zebranie łączników najwyższych organów kontroli państw UE 3/153

MIĘKINA EWA Zwalczanie nieprawidłowości na szkodę finansów Unii 3/158

MIĘKINA EWA Europejski Trybunał Obrachunkowy promuje naukowców 4/147

MIĘKINA EWA Zebranie Komitetu Kontaktowego 6/129

SIKORSKA ELŻBIETA, BORKOWSKA-DOMAŃSKA EWA Polskie przewodnictwo w EUROSAI zakończone 3/144

ŻYNDUL KAMILA Innowacje w kontroli 2/139

Z życia NIK

Pamięci Lecha Kaczyńskiego; Przygotowania do zmian w Izbie; Gość z Holandii 1/123 Nowy skład Kolegium NIK; Umowa o współpracy; III Konferencja EUROSAI-ARABOSAI; Rosyjska wizyta 2/145 Nowi wiceprezesi; Urząd przyjazny środowisku 5/163 Reorganizacja zakończona; Wymiana doświadczeń; Zarządzanie wiedzą o kontrolach informatycznych; Porozumienie z GIODO; Prezes NIK reprezentantem INTOSAI 6/137

Listy, polemiki

Szostak Ryszard Na czym polega kontrola zarządcza 1/129

148 kontrola państwowa roczny spis treści 2011

Pożegnania

Katner Wojciech J. Przyjaźń przetrwała... Wspomnienie o dyrektorze Janie Dziadoniu 1/132

Purchla Jacek Wspomnienie o przyjacielu Janie Dziadoniu 1/136

Rudzka-Lorentz Czesława W XX rocznicę śmierci Waleriana Pańki, pierwszego prezesa Najwyższej Izby Kontroli w III RP 5/165

Recenzje, sygnały o książkach

Recenzje

NIEZGÓDKA-MEDEK MAŁGORZATA Recenzja książki: Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka: Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli 4/149 sygnały o książkach 1/140; 2/148; 3/167; 4/154; 5/168; 6/140

Roczny spis treści w języku polskim 6/142

Roczny spis treści w języku angielsku 6/150

Nr 6/listopad-grudzień/2011 149 Annual contents 2011

Auditing

Anczakowski Miłosz Internal Audit Independence 4/35

BARTOSZEWICZ MICHAŁ Opposition’s Tools for Controlling the Government 6/18

Błasiak-Nowak Beata, Rajczewska Marzena Estimating the Costs and Benefits of Controls 4/25

CZARNOW SŁAWOMIR, GOSK ADRIAN Audit Commissioned in Public Finance Sector Units before Poland’s Presidency in the Council of the UE 2/27

DERDZIUK ZBIGNIEW, NIEDZIELSKI ADAM The Coordinating Role of Controlling in Management Control 6/8

GOSK ADRIAN, CZARNOW SŁAWOMIR Audit Commissioned in Public Finance Sector Units before Poland’s Presidency in the Council of the UE 2/27

Gosk Adrian Methodology of Auditing of Human Resources Management Processes in Self-governments 4/45

150 kontrola państwowa annual contents 2011

Jarzęcka-Siwik Elżbieta, Skwarka Bogdan Organisation and Functioning of the Supreme Audit Office after Introduction of Amendments 3/8

Jongsma Egbert, de Graaf Frederique Using Geographical Information Systems to Audit Efforts to Combat Money Laundering and Terrorism Financing 2/22

Jurczuk Dariusz, Mazur Jacek Preventing Irregularities in EU Funds Spending – the NIK’s Role, Tasks and Results of its Activity 5/45

MATYSEK MARIUSZ Model for the Management Control System 2/38

Mazur Jacek, Jurczuk Dariusz Preventing Irregularities in EU Funds Spending – the NIK’s Role, Tasks and Results of its Activity 5/45

MINKOWSKI JÓZEF Priority Audit Directions and Main Audit Areas of the NIK in 2006 – 2011 6/39

Mistygacz Michał Preventive Auditing: Compliance of Legal Acts with the Constitution 3/27

Mistygacz Michał Judicial Control of the Constitutionality of the Law 5/29

NIEDZIELSKI ADAM, DERDZIUK ZBIGNIEW The Coordinating Role of Controlling in Management Control 6/8

Pełka Wanda Problems in the Activity of State Investment Funds 1/55

Rajczewska Marzena, Błasiak-Nowak Beata Estimating the Costs and Benefits of Controls 4/25

Skwarka Bogdan, Jarzęcka-Siwik Elżbieta Organisation and Functioning of the Supreme Audit Office after Introduction of Amendments 3/8

Nr 6/listopad-grudzień/2011 151 annual contents 2011

SZOPIŃSKI ZBIGNIEW (prep.) Work Plan of the Supreme Audit Office (NIK) for 2011 1/10

Szpor Andrzej Management Control Versus Mediation in the Public Administration 5/8

Trzebiatowski Marcin Polish as the Official Language of the NIK’s Audit Work 1/36

WALULIK JAN Auditing of Plane Accidents 2/8

Zalega Krzysztof Community’s Policy for the Development of Rural Areas 4/56

President of the NIK Reports to the Parliament 4/8

THE SETTLEMENTS OF CONTROLS

BUCHMAN LECH Accommodation for the Poorest 6/76

Gostyńska Maria M. Transplantations of Organs, Tissues and Cells 5/58

HUMEL-MACIEWICZAK MAŁGORZATA Poland’s Administration Preparations for the Presidency of the European Union 2/51

Kazimierczak Zenobia, Kędra Jolanta Managements of Voivodeships as Managing Authorities 4/80

Kędra Jolanta, Kazimierczak Zenobia Managements of Voivodeships as Managing Authorities 4/80

KOPEĆ MARCIN State Aid for Extra Meals 6/63

Korczak Leszek Accounting for Compensations for Toll-free Use of Motorways 1/71

152 kontrola państwowa annual contents 2011

MIŁOŃ MIROSŁAW Post-accession Programme for Supporting Rural Areas 2/65

ONISZCZENKO LECH, WOJNAROWSKI JÓZEF Poland’s Supplies of Hard Coal 6/48

Poddębniak Tadeusz Management of Estates in National Parks 3/56

RÓG Łukasz Assets Management and Performance of Public Broadcaster Tasks by the Polish Radio 3/40

STYPUŁKOWSKA URSZULA Gambling Tax 6/86

WOJNAROWSKI JÓZEF, ONISZCZENKO LECH Poland’s Supplies of Hard Coal 6/48

Other Audits of the NIK

Audit Results Published in January 2011 1/81 Findings Presented for Publication in February and March 2011 2/75 Audit Results Published in April and May 2011 3/67 Findings Presented for Publication in June and Jule 2011 4/90 Audit Results Published in August and September 2011 5/71 Audit Results Published in October and November 2011 6/97

State and Society

Borowiak Michał, Geszprych Marek Legal and Axiological Correlations of Nature Protection and Forest Management 5/93

Chrościcki Tadeusz Polish Economy in 2010 and Forecasts for the Years 2011–2012 4/113

Nr 6/listopad-grudzień/2011 153 annual contents 2011

Geszprych Marek, Borowiak Michał Legal and Axiological Correlations of Nature Protection and Forest Management 5/93

GRZESZCZAK ROBERT Responsibility and Accountability of the Executive in the European Union System 2/123

Jarecki Stefan Provision of Services Commissioned to an Internal Entity 2/110

Jasiński Wiesław The Rules for Counteracting Money Laundering and Corruption among Politically Exposed Persons 5/73

Karwatowicz Grzegorz Breach of Equality of Competition through Discrimination Activities 3/134

KUKUŁA ZYGMUNT Credit Reference Agencies 6/113

Marcoin Magdalena Right to Family Pensions for Prisoners Who Study in Prisons 3/126

Słomka Tomasz Amendments to the Constitution of Poland – Are They Necessary? 3/69

Szostak Ryszard Reductions in Repayment of Civil-law Liabilities to the State 3/97

Szustakiewicz Przemysław Public Information 4/95

Szydło Wojciech Appointment of a Supervisory Board Member of a Company to a Board of another Entity of the Same Capital Group 5/109

Szymański Marcin Institutional System for Implementation of European Funds 1/100

154 kontrola państwowa annual contents 2011

SZYMAŃSKI MARCIN Institutional System for Implementation of European Funds 2/94

Tabernacka Magdalena Conditions for Legality of Local Plans 1/82

Walulik JAN Why Poland Should Adopt the Cape Town Convention 3/111

WALULIK JAN Ensuring Safety in Aviation Versus Executing Responsibility 6/99

Wieczorek Paweł Role of the Cohesion Policy in Economic Growth Creating 2/78

Wieczorek Paweł Dispute about Nuclear Energy in Poland 5/126

International Cooperation

Banaś Paweł, Mazur Jacek Peer Review of the SAI of Slovakia 4/138

Borkowska-Domańska EWA, Sikorska Elżbieta Polish Presidency of EUROSAI Has Come to an End 3/144

DOBROWOLSKI ZBYSŁAW Meeting of the INTOSAI Working Group on the Fight Against Corruption and Money Laundering 5/152

DOBROWOLSKI ZBYSŁAW The Role of SAIs in Fighting Fraud and Corruption 6/135

Kaszuba Zdzisław Spanish Experience in Public-Private Partnership 5/156

Mazur Jacek Will Politicians Agree on an Apolitical SAI Head? 1/113

Nr 6/listopad-grudzień/2011 155 annual contents 2011

Mazur JACEK New form of Collegiality in the Bulgarian National Audit Office 3/162

Mazur Jacek, Banaś Paweł Peer Review of the SAI of Slovakia 4/138

Mazur Jacek Meeting of the Heads of the SAIs of the Visegrad Group 5/146

MAZUR JACEK Cooperation between the NIK and the ECA in Conducting Audits 6/122

Miękina EWA Meeting of Liaison Officers of the Supreme Audit Institutions of the European Union 1/118

Miękina EWA Meeting of Liaison Officers of Supreme Audit Institutions of the European Union 3/153

Miękina EWA Combating Irregularities to the Finance of the EU 3/158

Miękina Ewa European Court of Auditors Promotes Researchers 4/147

Miękina Ewa Contact Committee Meeting 6/129

Sikorska Elżbieta, Borkowska-Domańska EWA Polish Presidency of EUROSAI Has Come to an End 3/144

ŻYNDUL KAMILA Innovation in Auditing – Experience of the Netherlands Court of Audit 2/139

NIK in Brief

Tribute to Lech Kaczyński; Preparations for Changes at the NIK; A Guest from The Netherlands – ed. 1/123

156 kontrola państwowa annual contents 2011

New Members of the College of the NIK; Cooperation Agreement; 3rd EUROSAI-ARABOSAI Conference; A Visit from Russia – ed. 2/145 New Vice-Presidents; NIK – an Environmentally-Friendly Office – ed. 5/163 End of reorganization; Exchange of experience; Managing knowledge on IT audits; Agreement with the Inspector General for the Protection of Personal Date (GIODO); NIK President to represent INTOSAI in the International Internal Audit Standards Board – ed. 6/137

Letters, Polemics

Szostak Ryszard Once Again on Management Control 1/129

Farewells

Katner Wojciech J. Friendship has Survived... Tribute to Director Jan Dziadoń 1/132

Purchla Jacek Tribute to my Friend Jan Dziadoń 1/136

Rudzka-Lorentz Czesława On the occasion of the 20th Anniversary of the Death of Walerian Pańko, the First President of the NIK after the Political Transformations of 1980s 5/165

Reviews and Notes About New Books

Reviews

Niezgódka-Medek Małgorzata Review of the Publication by Elżbieta Jarzęcka-Siwik and Bogdan Skwarka: Supreme Audit Office. Comments on the Act on the Supreme Audit Office (Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o NIK) 4/149

Notes About New Books 1/140; 2/148; 3/167; 4/154; 5/168; 6/140

Nr 6/listopad-grudzień/2011 157 Contents

Auditing 8

Zbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski: The Coordinating Role of Controlling in Management Control 8 The article presents another opinion in the discussion held in our pages related to management control in public finance sector units. The article is the authors’ reply to the article by Mariusz Matysek entitled Reference Model for the Management Control System, published in the 2/2011 edition of our bimonthly, which emphasised the complexity of the notion and experience related to the functioning of the Controlling Department in the Social Insurance Institution (ZUS). According to the authors of this article, it is required to strengthen the coordinating function in an organisation to introduce management control. And to do so, controlling tools may prove very useful.

Michał Bartoszewicz: Opposition’s Tools for Controlling the Government 18 In democratic countries, opposition is defined in various ways, depending on the binding party system, the legal status of parties in the Parliament and the practice developed. But undoubtedly, without opposition, control over the government would be usually only formal. The article presents a selection of the most important tools that the lower chamber of the Polish Parliament (Sejm) has at its disposal to control the Council of Ministers and the government administration, which are mainly used by opposing parliamentary groupings and circles. The author also attempts to assess how the opposition in the previous Parliament fulfilled this task.

158 kontrola państwowa contents

Józef Minkowski: Priority Audit Directions and Main Audit Areas of the NIK in 2006 – 2011 39 Since 2012, the attitude to audit planning will be changed at the NIK, both with regard to budget audits and other types of auditing. Audits of the NIK are conducted on the basis of annual work plans, which are closely connected with long-term planning. So far, audit priorities have been set once every three years, while main audit areas have been designated annually. The present three-year period is ending now, which makes a good opportunity to summarise what the NIK’s activity focused on.

The Settlements of Controls 48

Lech Oniszczenko, Józef Wojnarowski: Poland’s Supplies of Hard Coal 48 The NIK has examined Poland’s supplies of hard coal obtained form domestic deposits. The objective of the audit was to verify whether the activity of state bodies and coal companies ensured long-term supplies of the national coal necessary to satisfy the needs of the economy, and whether hard coal resources were properly protected. The audit covered eight entities, including the Minister of Environment, responsible for the supervision of natural resources, the Minister of Economy, the President of the State Mining Authority (WUG) and five mining companies. The article presents the detailed findings of the audit.

Marcin Kopeć: State Aid for Extra Meals 63 Since 2006, local authorities have been receiving additional funds within the multiannual state aid programme for giving extra meals for people in need. The objective of the programme is to, among others, improve the health of children and teenagers though extra meals, promotion of health food, and improvement of living conditions of families with the lowest income. Since this is a very important issue and numerous irregularities have been observed in the field, the NIK has examined twice the effectiveness of the programme and the regularity of its implementation in the Małopolskie Region. The article presents the findings of the NIK’s work.

Lech Buchman: Accommodation for the Poorest 76 The responsibility for providing accommodation for families with low incomes lies with local authorities (Polish: gminy). The NIK has audited how local authorities provide accommodation for the poorest persons within their activities aimed at homelessness prevention. The audit also covered the co-financing of such activities by the BGK Bank. The audit was carried out in 18 local authority units and the BGK Bank, and it followed a reconnaissance audit conducted in 2009 in 6 self-governments of the Łódzkie region. The author of the article presents the findings of the audit.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 159 contents

Urszula Stypułkowska: Gambling Tax 86 Irregularities on the games market, which generated significant financial losses of the state budget, have inspired the NIK to conduct an audit of levying the gambling tax. The objective of the audit was to assess how the Ministry of Finance and its subordinate bodies supervised the organisation of games and lotteries. The audit also checked the regularity of granting licences for this kind of activity by the competent bodies, as well as the regularity of budget liabilities collection. The audit was carried out in the Ministry of Finance and in five regions where the Tax Chamber, the Customs Chamber, one tax office and one customs office were audited. The article presents the findings of this audit.

Other Audits of the NIK 97 Audit Results Published in October and November 2011 (ed.) 97 In this section, we present information on audits that have been completed by the Supreme Audit Office (NIK) and published in the form of pronouncements on audit results. In this issue, we present the results of the following audits: animal rights, the supervision of fur animals farms in the Wielkopolskie region; access to lakes; the use of public funds in higher education institutions; prevention of obesity in schoolchildren and teenagers; speed checks made by self-governments; restructuring of the engineering industry; the use of public funds designated for assistance for students; preparations of the airport in Poznań-Krzesiny for establishing a base for F-16 planes.

State and Society 99

Jan Walulik: Ensuring Safety in Aviation Versus Executing Responsibility 99 With reference to aircraft accident and incident investigations, and the use of the results of such investigations, the article discusses the issue of the balance between ensuring safety in aviation and executing responsibility. The author decided to touch upon this issue after the recent amendment to Annex 13 to Chicago Convention on International Civil Aviation, the Regulation of 20 October 2010 on the investigation and prevention of accidents and incidents in civil aviation, and the latest amendments to the Aviation Law.

Zygmunt Kukuła: Credit Reference Agencies 113 Economic information and data can be treated as a product, and there are companies that specialise in gathering such data for entrepreneurs, called credit reference

160 kontrola państwowa contents

agencies or credit bureaus. The date provided by these companies is supposed to assist entrepreneurs in taking business decisions. In his article, the author presents the notion of economic information and industrial espionage, the legal basis for such activities in Poland, and the breaches of regulations related to the profession, which has appeared in our country only recently.

International Cooperation 122

Jacek Mazur: Cooperation between the NIK and the ECA in Conducting Audits 122 NIK auditors who participate in audit missions of the European Court of Auditors (ECA) conducted in Poland need to know its proceedings and audit methodology. In the future, it can facilitate attempts to carry out joint audits. In October 2011, at the NIK a workshop was held dedicated to this issue. The programme of the workshop comprised two types of auditing: audits related to the statement of assurance (DAS), on the basis of audits in the field of agriculture and public procurement related to Structural Funds, and performance audits, on the basis of audits of Structural Funds and Common Agricultural Policy resources.

Ewa Miękina: Contact Committee Meeting 129 The Heads of the Supreme Audit Institutions of the European Union Member States and the European Court of Auditors, who are members of the Contact Committee, gathered in Luxembourg on 13-14 October 2011 at their annual meeting. They discussed, among others, the importance of new aspects of the UE economic governance for the SAIs, audits related to EU matters, activities aimed at ensuring reliability of national statistics, the draft Financial Regulation, the European Stability Mechanism, the reports of working groups and the new initiatives of the Contact Committee.

ZBYSŁAW DOBROWOLSKI: The Role of SAIs in Fighting Fraud and Corruption 135 An international seminar dedicated to the role of Supreme Audit Institutions (SAIs) in fighting fraud and corruption was held in Budapest at the end of November 2011. In the seminar, representatives of the SAIs of the Visegrad Group participated, as well as representatives of Armenia, Bulgaria, Croatia, Macedonia, Moldova, the Netherlands, Russia, Serbia and Slovenia, and also of the European Court of Auditors, the European Anti-Fraud Office, Hungarian prosecutors and guests from the Embassies of France and the USA. The article presents the issues of the meeting.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 161 contents

NIK in Brief 137

End of reorganization; Exchange of experience; Managing knowledge on IT audits; Agreement with the Inspector General for the Protection of Personal Date (GIODO); NIK President to represent INTOSAI in the International Internal Audit Standards Board – ed. 137 Transformations related to the structure and organisation of the NIK and its individual units, stemming from the amendments to the Act on the NIK, in force since 2 June 2011, have just ended. The NIK has addressed auditors form the Supreme Audit Institutions of Austria, Denmark, Lithuania and the Netherlands to conduct a peer review of the NIK; the NIK made available the „Auditor Assistant” to the Danish SAI. The NIK has taken over the leadership of the EUROSAI subgroup for the e-Government project and offered its partners an application for managing knowledge collected by Supreme Audit Institutions. President of the Supreme Audit Office (NIK) concluded the agreement with the Inspector General for the Protection of Personal Date (GIODO) on cooperation between both institutions. The International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI, has nominated NIK President Jacek Jezierski to be its representative to the International Internal Audit Standards Board of the Institute of Internal Auditors.

Notes About New Books 140 Annual Contents in Polish 142 Annual Contents in English 150

Information for Readers and Authors 163

Information for Subscribers 164

162 kontrola państwowa INFORMACJA DLA CZYTELNIKÓW I AUTORÓW

„Kontrola Państwowa” znajduje się na liście wybranych czasopism Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie z komunikatem ministra nr 16 z 21 czerwca 2010 r. w sprawie zmiany liczby punktów dla czasopism naukowych za artykuł naukowy wydrukowany w naszym dwumiesięcz- niku autor otrzymuje 9 punktów. Jest to maksymalna liczba możliwa do uzyskania w piśmie nieposiadającym IF (impact factor), który jest publikowany w Journal Citation Report.

Zasady publikowania w „Kontroli Państwowej”

1. Przyjmujemy do publikacji teksty poświęcone tematyce związanej z profilem czasopisma. 2. Nie przyjmujemy artykułów opublikowanych w innych wydawnictwach. 3. Prosimy o nadsyłanie artykułów pocztą elektroniczną, w edytorze Word lub dostarczenie tekstu na nośniku elektronicznym wraz z jego krótkim streszczeniem. Objętość artykułu, z ewentualnymi tabelami i rysunkami, nie powinna w zasadzie przekraczać 15 stron – 34 wiersze na stronie, marginesy 2,5 cm, interlinia 1,5 wiersza. 4. Przypisy należy umieszczać na dole stron, zgodnie z zasadami obowiązującymi w naszym tytule. 5. Ewentualne rysunki i wykresy prosimy nadsyłać w oddzielnych plikach, podając wartości umożliwiające przygotowanie danego elementu graficznego zgodnie z makietą „Kontroli Pań- stwowej”. 6. Artykuły ukazujące się na łamach „Kontroli Państwowej” są poddawane ocenie recenzentów. Warunkiem publikacji jest uwzględnienie zgłoszonych przez nich uwag i poprawek. 7. Redakcja zastrzega sobie prawo dokonania w nadesłanych materiałach niezbędnych skró- tów, poprawek redakcyjnych i innych, zgodnie z wymogami czasopisma. 8. Materiałów niezamówionych redakcja nie zwraca. 9. Artykuły zamieszczane w „Kontroli Państwowej” są chronione prawem autorskim. Przedruk może nastąpić tylko za zgodą redakcji. 10. Autorzy nadsyłający teksty proszeni są o podanie swoich danych: imienia i nazwiska, stopnia naukowego, adresu do korespondencji, adresu poczty elektronicznej, numeru telefonu lub faksu.

Nr 6/listopad-grudzień/2011 163 Przypominamy o prenumeracie

Szanowni Prenumeratorzy! Koszt zaprenumerowania naszego pisma na 2012 r. wynosi 108 zł + 5% VAT (113,40 zł) za 1 komplet, czyli 6 zeszytów (18, 90 zł za jeden zeszyt). Najwyższa Izba Kontroli od 2 listopada 2011 r. utraciła bowiem zwolnienie z podatku VAT i ponownie jest jego płatnikiem. Prosimy o przysyłanie do redakcji jedynie zamówień z podaniem nazwy firmy, dokładnego adresu oraz numeru NIP.

Prosimy skorzystać z zamieszczonego poniżej kuponu.

KUPON PRENUMERATY

Dane nabywcy:

1. Nazwa firmy/imię nazwisko

2. Adres (miasto, kod, ulica, nr domu i mieszkania)

3. NIP

4. Adres poczty elektronicznej

5. Liczba kompletów

Dane sprzedawcy:

1. Nazwa firmy: Najwyższa Izba Kontroli, Redakcja „Kontroli Państwowej”

2. Adres: 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 57

3. Numer faksu: (22) 444 53 27

Należności za prenumeratę prosimy uiszczać dopiero po otrzymaniu faktury z podaną kwotą,

164 kontrola państwowa WYDAJE NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI

Projekt graficzny: Studio Graficzne FILE Skład i łamanie: Sławomir Jakoniuk Druk i oprawa: Agencja Reklamowo-Wydawnicza A. GRZEGORCZYK Oddano do druku w grudniu 2011 r. Nakład 1000 egz.

Prenumerata tel. 22 444-5781, 22 444-5401 Cena egzemplarza – 18 zł + VAT. Prenumerata roczna – 108 zł + VAT Wpłaty na konto: NBP O/O Warszawa, nr 14 1010 1010 0036 8122 3100 0000, Najwyższa Izba Kontroli

Nr 6/listopad-grudzień/2011 165