Självständigt arbete (30 hp) Författare Program/Kurs John Theander HOP 18-20

Handledare Antal ord: 19725 Peter Mattsson Beteckning Kurskod Självständigt arbete 2HO013 mastersuppsats, krigsvetenskap Sveriges anslutning till Joint Expeditionary Force – Varför och till vilken nytta?

This master thesis deals with the driving forces and perceived benefits that form the basis for Sweden's accession to the defence cooperation Joint Expeditionary Force (JEF). Since Sweden is already involved in a number of different defence and security collaborations, the question arises for what value another cooperation should be entered, and why JEF is considered appropriate.

With Russia's annexation of Crimea, there was a crucial change in the close environment which created a security policy situation that has put more focus on Northern Europe and the Baltic Sea region. This caused a need for new cooperation strategies in which Sweden together with others has to deal with this change.

By using Graham Allison's theoretical models this thesis analyse the underlying process of connecting JEF from a rational and bureaucratic perspective. The models intend to explain on what reasons connection to JEF was made, but also reveal different actors and their role and impact on the decision. From this, driving forces and benefits with JEF can be identified.

The results point to a strong political and military consensus with equal perception of external threats and opportunities. An overarching driver is to create a military integration with other regional actors in order to create a threshold and counterbalance to Russian action. Here, the UK is seen as a valuable player that Sweden wishes to have strong ties with in any crisis and conflict scenario. The cooperation is also expected to create the conditions for development of important military capabilities together with partners in the region. In contrast to former research this study shows that reasons to join cooperation’s has become more threat-driven. That might be a sign of tendency towards realism as a suitable explanatory model in times of increased threat and the pursuit of military utility in wake of Russian behaviour.

Nyckelord: JEF, Försvarssamarbete, Allison & Zelikow, Storbritannien, Interoperabilitet

Sida 1 av 64

Innehåll

1. INLEDNING ...... 4 1.1 Problemformulering, Syfte och frågeställning ...... 5 1.1.1 Problemformulering ...... 5 1.1.2 Syfte ...... 7 1.1.3 Forskningsfrågor ...... 7 1.2 Joint Expeditionary Force – Introduktion ...... 7 1.3 Forskningsöversikt ...... 9 1.3.1 Forskningstraditioner ...... 9 1.3.2 Drivkrafter i säkerhetspolitiska samarbeten ...... 11 Sammanfattning ...... 15 1.3.3 Uppsatsens forskningsbidrag ...... 16 1.4 Material och avgränsningar...... 16 1.4.1 Källmaterial ...... 16 1.4.2 Källkritik ...... 17 1.4.3 Avgränsningar ...... 17 1.5 Disposition ...... 18 2. FORSKNINGSDESIGN ...... 19 2.1 Teori ...... 19 2.1.1 Rationella aktörsmodellen ...... 20 2.1.2 Byråkratiska modellen ...... 22 2.1.3 Jämförelse av modell I & III ...... 23 2.1.4 Operationalisering ...... 23 2.1.5 Kritik mot vald teori ...... 24 2.4 Metod ...... 25 2.4.1 Metodöversikt ...... 25 2.4.1 Metodologiska överväganden ...... 26 2.4.2 Valet av fallstudie ...... 26 2.4.3 Val av fall ...... 27 2.4.4 Datainsamling ...... 27 2.4.5 Intervjuer ...... 28 2.4.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ...... 28 2.4.7 Etiska överväganden ...... 29 3. EMPIRI OCH ANALYS ...... 31 3.1 Bakomliggande försvarsberedningar och inriktningsbeslut ...... 31 3.2 Rationella aktörsmodellen ...... 34

Sida 2 av 64

3.2.1 Analys av rationella aktörsmodellen ...... 38 3.3 Byråkratiska modellen ...... 41 3.3.1 Analys av byråkratiska modellen ...... 47 3.4 Sammanfattning av analys ...... 50 4. RESULTAT ...... 51 4.1 Rationella aktörsmodellen (Svar delfråga 1) ...... 51 4.2 Byråkratiska modellen (Svar delfråga 2) ...... 52 4.3 Resultatdiskussion ...... 53 Resultatet - Svar på uppsatsens frågeställning ...... 54 Resultatet och tidigare forskning ...... 54 Resultatets tillförlitlighet ...... 56 5. DISKUSSION ...... 57 5.1 Slutsatser ...... 57 5.2 Reflektion ...... 58 5.3 Förslag på fortsatt forskning ...... 60 REFERENSER ...... 61 ÖVRIGA KÄLLOR ...... 64 INTERVJUER ...... 64

Figurförteckning Figur 1 Författarens schematiska bild av processen inspirerad av Allisons rationella aktörsmodell ...... 21 Figur 2 Författarens schematiska bild inspirerad av Allisons byråkratiska modell ...... 22 Figur 3 Övergripande forskningsdesign ...... 25 Figur 4 Beskrivning av resultat enligt rationella aktörsmodellen ...... 51 Figur 5 Beskrivning av dynamiken mellan olika aktörer ...... 52 Figur 6 Sammanställning av resultat enligt byråkratiska modellen ...... 53

Tabellförteckning Tabell 1 Författarens översikt av Allisons modeller ...... 20 Tabell 2 Jämförelse av modell I & III ...... 23 Tabell 3 Operationalisering modell I & III ...... 23 Tabell 4 Översikt datainsamling informanter...... 28 Tabell 5 Sammanställning av analys ...... 50

Sida 3 av 64

1. Inledning Hvad skal det nytte?

Den frågan ställde sig den danske liberalen och politikern Viggo Hörup år 1883, med avsikt på den danska militära förmågans möjlighet att uppnå politiska målsättningar.

Sverige har under decennier utvecklat en rad olika försvars- och säkerhetspolitiska avtal och samarbeten, med olikheter i såväl fokus, omfattning och partners. Det finns säkert god anledning till alla, men vad är det som driver Sverige in i ytterligare samarbeten. Där ställer sig författaren samma fråga som Viggo Hörup – vad är nyttan med det?

En generell anledning till försvarspolitiska samarbeten är att det utgör olika sätt att rationalisera skapandet av militär förmåga, där man spenderar tillgängliga medel så effektivt som möjligt. Ett svenskt försvar som de senaste decennierna utvecklats i takt med åtstramningarnas tidevarv kan omöjligt ha den militära förmåga som krävs för att möta en mer resursstark motståndare. Här är Sverige inte något undantag, utan liknande förutsättningar kan sägas gälla samtliga europeiska länder.1 Åtstramningar har lämnat många europeiska nationers försvar i så försvagat tillstånd att samarbeten och integration är enda vägen att upprätthålla någon egentlig försvarsförmåga.2 Ekonomin utgjorde länge problemet och drivkraften för att ingå försvarssamarbeten. Problemet kvarstår, men under Sveriges pågående försvarsberedning 2014 sker Rysslands annektering av Krim och aggressioner mot Ukraina, vilket skapar en ny typ av problem och möjligen nya drivkrafter. Beredningen lyfter in händelsen i sin rapport, och framhåller det som största utmaningen i europeisk säkerhetsordning, där ryskt agerande gör ordningen svår att förutse.3 Därefter följer allt tydligare prioritering av regionala försvarssamarbeten vid sidan om en ambition att öka den nationella operativa förmågan.

Ett av de regionala försvarssamarbeten som blev aktuellt var den brittiskledda snabbinsatsstyrkan Joint Expeditionary Force (JEF) och i juni 2017 formaliserades svensk anslutning till styrkan. JEF är ett brittiskt initiativ som initialt hade fokus på insatser utanför Europa, men som sedermera skiftat fokus mot norra Europa som reaktion på Rysslands

1 FÖ 2013:B, Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet, 19. 2 Valasek 2011, Surviving Austerity, 9. 3 DS 2014:20, Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, 14. Sida 4 av 64

ageranden. Varför Sverige ansluter samarbetet kan ha olika förklaringar, men är intressant att studera då det skett ett säkerhetspolitiskt omslag i regionen. Intresset i den här undersökningen ligger i vilka drivkrafter som aktualiserat samarbetet och om politiska och militära nyttoaspekter beaktats. Sveriges säkerhetspolitiska mål inbegriper samarbeten, men vad är det som gör att JEF anses bidra till att nå detta mål?

1.1 Problemformulering, Syfte och frågeställning

1.1.1 Problemformulering Den försvarspolitiska inriktningen för perioden 2016-2020 framhåller behovet av förändrade krav på svensk försvarsförmåga. Det poängteras att försvarsförmågan ytterst syftar till försvar av eget territorium och att stridskrafterna ska anpassas för uppgifter i Sverige och närområdet. Det nämns också att försvarsförmågan ska ses som en del i gemensam säkerhet i norra Europa, där bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas.4 Målsättningen har nationell tyngdpunkt, och konstituerar grunden för kraven på operativ förmåga. Samtidigt uppdras Försvarsmakten att lösa dessa målsättningar såväl enskilt som tillsammans med andra nationer.5

Men på vilka grunder är det Sverige ska nå sina målsättningar tillsammans. Stephen M Walt, professor vid Harvard University, menar att det är vitalt att förstå vilka drivkrafter som formar allianser eller samarbeten. Han menar att yttre omständigheter i form av hot är den anledning som bäst förklarar varför stater allierar sig i syfte att balansera säkerheten.6 Walt lyfter också fram några väsentliga frågor som sätter fingret på vad som påverkar drivkrafter i samarbeten:

What causes states to support one another's foreign policy or territorial integrity? How do statesmen choose among potential threats when seeking external support? How do the great powers choose which states to protect, and how do weaker states decide whose protection to accept? In short, how do states choose their friends?7

Att skapa förmåga tillsammans är dock inte bara påverkat av yttre omständigheter som citatet av Walt pekar på, det finns också inre omständigheter där politiska och militära avvägningar måste göras. En allians eller samarbete, är enligt James D. Morrow, professor i internationella relationer vid University of Michigan, en av möjliga vägar att möta ett ökande yttre hot. En annan väg är att bygga egen militär förmåga. Alternativen kan ha samma syfte och att välja det

4 Prop 2014/15:109, 1. 5 Ibid., 11-12. 6 Walt 1987, The origins of Alliances, ix-x. 7 Ibid., 1. Sida 5 av 64

ena är inte oberoende av det andra, i någon mening sker alltid en form av uppoffring mellan egen militär förmåga och alliansen eller samarbetet. Med målsättningen att öka säkerheten, i detta fall genom ökad operativ förmåga, måste kostnaden för valt alternativ ställas mot vilken nytta eller fördel som blir utfallet. Valt alternativ bör då vara mest resurseffektivt, annars borde ett annat alternativ ha valts.8 Även Michael F. Altfeld, forskare vid Michigan State University, belyser uppoffringar i allianser och samarbeten och menar att det inte bara handlar om vilka avvägningar som görs mellan egen militär förmåga och samarbetet, båda alternativen innebär i någon form en kostnad gentemot politiken och övriga samhället. Ett generellt men tänkvärt påstående är att kostnaden är vad en beslutsfattare offrar eller ger upp när denne gör ett val.9 Resonemangen är urtyper för rationella val. Men det råder inte alltid samsyn kring detta, olika aktörer kan påverka utifrån sin syn på rationella val. Graham Allison, vars teorier används i denna studie, menar att where you stand depends on where you sit, signalerar att olika aktörer, politiska som militära, kan ha olika ståndpunkter vilket påverkar beslutsfattandet. Vad som utgör drivkraft och nytta kan således skilja sig mellan olika aktörer och för att synliggöra det kommer beslutet att ansluta JEF studeras ur olika perspektiv.

Sveriges ambition kan sammanfattas med ökad nationell försvarsförmåga, på egen hand och tillsammans. Tillsammans innebär många samarbeten och i följande citat tecknar försvarsministern omfattning och ambition med dessa.

Vi deltar i väldigt många olika samarbeten just nu. Vi har en väldigt hög ambitionsnivå när det gäller detta. NATO Response Force är ett exempel. Vi har hela det utvecklingsarbete som vi nu gör inom ramen för Norden. Det handlar om Sverige och Danmark, Sverige och Finland, Baltikum, EU, Natos partnerskap och den transatlantiska länken. (Försvarsminister Peter Hultqvist, riksdagens kammare 13 oktober 2015)

Utöver försvarsministerns nämnda ambition, vilket mervärde ger ännu ett samarbete och vad bidrar JEF med. Vad är det som driver Sverige in i samarbetet och vad förväntas av det. Detta gör problemet till ett fall av säkerhetspolitiska samarbetsstrategier.

Ovan förda resonemang för mig osökt åter till Viggo Hörups uttryck – till vilken nytta?

8 Morrow 1993, Arms versus Allies: Trade-Offs in the Search for Security, 213f. 9 Altfeld 1984, The Decision to Ally: A Theory and Test, 526. Sida 6 av 64

1.1.2 Syfte Syftet med undersökningen är att förklara Sveriges anslutning till JEF. För att stödja syftet, studeras beslutsprocessen genom teoretiska modeller av rationella överväganden och byråkratisk förhandling och hur dynamiken av dessa påverkat valet att ansluta JEF. Därigenom ska undersökningen öka kunskapen om svenska drivkrafter att ingå aktuella försvarssamarbeten, men också den uppfattade nyttan med just samarbetet JEF.

1.1.3 Forskningsfrågor Huvudfråga: Varför valde Sverige att ansluta Joint Expeditionary Force, vilka drivkrafter kan identifieras - och vilken nytta uppfattas samarbetet bidra med? Delfråga 1: Hur kan rationella överväganden förklara anslutningen till samarbetet?10 Delfråga 2: Hur har den byråkratiska processen påverkat beslutet att ansluta samarbetet?11

1.2 Joint Expeditionary Force – Introduktion

The core of the JEF concept is the provision of an integrated, scalable, adaptable and capable pool of high readiness forces who can offer credible military responses to crises overseas.12

Så beskrivs JEF i det Concept of Operations som utgavs samma år som Sverige valde att ansluta sig till samarbetet. JEF bygger på konceptet med en ramnation till vilken andra nationer kan ansluta sina militära förmågor. I detta fall är det Storbritannien som är ramnation, och ett liknande exempel är FNC Framework Nations Concept som leds av Tyskland. Konceptet innebär att ramnationen står för en ansenlig del av styrkan och övriga nationer förstärker med enheter och förmåga.13

Konceptet lanserades under NATO Summit 2014 som ett komplement till NATO i syfte att skapa en alternativ snabbinsatsstyrka. JEF ska kunna stödja allierade inom Europa, USA eller organisationer som FN och NATO. Olikt många andra allianser är inte JEF en stående styrka med åtaganden endast för JEF, utan utgör en resurs möjlig att samla till stöd för andra nationella eller internationella åtaganden.14 JEF är att betrakta som en flexibel NATO-kompatibel styrka

10 Rationella överväganden i enlighet med teoretisk modell under pkt. 2.1.1 11 Byråkratisk process i enlighet med teoretisk modell under pkt. 2.1.2 12 JEF Concept of Operations 2017, 6. 13 Lunde Saxi 2017. British and German Initiatives for Defence Cooperation: The Joint Expeditionary Force and the Framework Nations Concept. 14 HM MOD, The Joint Expeditionary Force June 2018. Sida 7 av 64

som leds av Storbritannien men som kan integrera bidrag från andra länder. Initialt var denna styrka avsedd att tillfälligt kunna uppstå och samla ett antal partnerländer vilka Storbritannien tidigare hade samarbetat med i Irak och Afghanistan. Fokus när konceptet bildades var i huvudsak expeditionärt och utanför Europa, men efter Rysslands annektering av Krim 2014 har JEF skiftat fokus. Därefter är tyngdpunkten i norra Europa i syfte att verka avskräckande mot Ryssland.15 Den brittiska regeringen är tydlig med att de vill stärka sina försvarssamarbeten inom NATO och EU, och där utgör JEF ett viktigt initiativ. Initialt bestod JEF av Storbritannien. Nederländerna, Danmark, Norge, Estland, Lettland och Litauen. I juni 2017 anslöt sig Sverige och Finland till samarbetet.16

JEF är inte avsett att vara en stående styrka utan snarare en pool av tillgängliga styrkor från olika länder där Storbritannien utgör grundplattan. Varje land äger själv möjligheten att välja hur de vill bidra eller inte. Medlemsländerna har sedan tidigare goda relationer inom flera områden, bl. a. inom säkerhetspolitiken vilket de också vill stärka. De delar uppfattningen att säkerhetsordningen har blivit farligare och mer oförutsägbar i och med Rysslands ageranden. Storbritannien är en av Europas starkaste militärmakter och genom samarbetet stärker de sin position ytterligare i regionen. Medlemsländer kan genom JEF erhålla en värdefull fördjupad relation till Storbritannien och övriga partnerländer. Det skapar förutsättningar för såväl övningsutbyte som operationer vilket kan ge såväl politiska som militära fördelar.17En viktig del i samarbetet är möjligheten till ett snabbt gemensamt politiskt beslutsfattande för att genomföra en operation. Organisationen för JEF ska därtill vara flexibel och pragmatisk och stort fokus för samarbetet är ökad interoperabilitet.18

15 Lunde Saxi 2017. 16 Regeringen, Sverige och Finland ansluter sig till brittiskledd insatsstyrka. 17 Lunde Saxi 2017. 18 Ibid. Sida 8 av 64

1.3 Forskningsöversikt Militära samarbeten och allianser utgör en viktig del av forskningen kring internationella relationer och har också studerats ur många olika perspektiv. Genom uppsatsens valda fall studeras drivkrafterna bakom ett beslut att ingå ett försvarssamarbete. I uppsatsarbetet har därför tidigare forskning som i någon form studerar drivkrafter i europeiska och nordiska försvarssamarbeten gåtts igenom. Ökas abstraktionsnivån i betraktandet av säkerhetspolitiska samarbeten och allianser, är forskningsfältet brett och har en lång historia. Mycket av forskning kring allianser och samarbeten betraktas utifrån olika forskningstraditioner såsom realism, liberalism och konstruktivism. Dessa utgör olika syn på det internationella systemets natur, från realismens betoning på makt och anarkin i det internationella systemet, till den liberala synen på samarbete och ömsesidiga beroenden och slutligen konstruktivismens betoning på idéer, normer och identitet. Dessa forskningstraditioner redogörs kort för att skapa en bakomliggande förståelse för olika syn på säkerhetspolitiska drivkrafter.

1.3.1 Forskningstraditioner Realismen ser säkerhetspolitiken som en arena för rivalitet där försvaret av sina nationella intressen är grundläggande och ett ständigt återkommande problem. Enligt realismen råder i det internationella systemet en anarki där ingen stat, organisation eller individ är mer eller mindre viktig. Därför förutsätts att varje stat planerar för och försvarar sina egna intressen. Kärnan av realism är den nationella säkerheten och statens överlevnad och dess beskyddande av befolkning och territorium.19 Ur realismen föddes neorealismen där Kenneth Waltz är en förgrundsfigur, och som menar att den är mer vetenskaplig än realismen som förklaring av internationella relationer. Enligt Waltz neorealistiska teori är stater lika utifrån sina grundläggande funktioner, men skiljer sig i fråga om kapacitet och förmåga vilket skapar dess relativa maktposition i det internationella systemet.20 Här företräder Waltz en linje som hävdar att maktbalans (Power of balance) är avgörande i skapandet av allianser.

Liberalismen har en generellt positiv syn på mänskligheten, där människor i grunden delar intressen och därför engageras i samarbeten. Detta avspeglas även i inrikes-, utrikes- och säkerhetspolitik där samarbeten förväntas ge fördelar. Liberalismen ser staten som en konstitutionell enhet, vilken är den som upprätthåller lag och ordning, mänskliga rättigheter,

19 Jackson & Sörensen, Introduction to International Relations 4th edition, 59f. 20 Ibid., 73-74. Sida 9 av 64

frihet och rätten till egendom. Sådana stater förväntas respektera varandra och ömsesidigt samarbeta.21

Konstruktivismen i internationella relationer beaktar den mänskliga medvetenheten och intersubjektiviteten mellan aktörer och hur detta hanteras. Medan exempelvis neorealismen har en starkt materialistisk syn, där militär och ekonomisk förmåga samt maktbalans har stort fokus, lyfter konstruktivismen fram den sociala dimensionen i internationella relationer. Materiella ting existerar inte utan mening i det internationella systemet, det existerar genom det sociala medvetandet, förståelsen, tron och idéerna. I säkerhets- och försvarssammanhang byggs mycket på fysiska element såsom territorier och vapen, men hur dessa nyttjas, organiseras och vad man avser uppnå med dem bygger på sociala konstruktioner. Utifrån sina fysiska resurser skapas genom social konstruktivism utfallet som då exempelvis kan vara ett militärt försvar eller en allians.22

Decennierna efter kalla krigets slut har karaktäriserats av en optimism i synen på säkerhetspolitik och även inom forskning på området. Dennis Gyllensporre, forskare vid Försvarshögskolan i Stockholm, menar att denna tidsperiod i huvudsak präglats av liberalism och konstruktivism som förklaringsmodeller, medan realism närmast varit ignorerat. Han menar vidare att forskningen bör utvecklas i samklang med samhällsutvecklingen, och ser en relevans i att använda realismen för att idag förklara svensk säkerhetspolitik.23 Allisons modeller som används i denna uppsats, och i synnerhet rationella aktörsmodellen, tar sin utgångspunkt i en nyttomaximerande och konsekvensberäknande realism vilket frambringar en viss typ drivkrafter. Studeras drivkrafter genom andra forskningstraditioner kan möjligen kompletterande resultat framkomma, men denna uppsats förväntas kunna bekräfta eller dementera en eventuell rörelse mot ökad realism i svensk säkerhetspolitik.

21 Jackson & Sörensen, 96-98. 22 Ibid., 160-163. 23 Gyllensporre, Den vetenskapliga analysen av svensk säkerhetspolitik – Dags för vitalisering och realism?, 472f. Sida 10 av 64

1.3.2 Drivkrafter i säkerhetspolitiska samarbeten Utifrån den forskning som studerats kan olika områden urskiljas vilka anses påverka länders vilja att ingå samarbeten. Därutöver redogörs identifierade drivkrafter hos Storbritannien som initierade samarbetet, men också säkerhetspolitiskt beslutsfattande och svensk beslutsprocess vilka förklarar bakomliggande logik att ingå allianser och samarbeten.

Ekonomins påverkan

Tuomas Forsberg, forskare vid Helsingfors Universitet, har studerat drivkrafter i det nordiska samarbetet. Han menar att ett vanligt argument till samarbetet varit kostnadseffektivitet och klokare resursanvändning i tider av neddragningar av försvarsbudgetar. Forsberg menar att små stater inte kan upprätthålla trovärdiga försvar när kostnader ökar och att samarbete då blir nödvändigt.24 Bastian Giegerich, forskare vid International Institute of Strategic Studies i London, har ett liknande perspektiv när han skriver om för- och nackdelar i europeiska försvarssamarbeten där han tittar på strategier i tider av ekonomisk nedgång. Giegerich menar att det blivit vardag att försvarsbudgetar är ansträngda varför det kan anses vara gällande över tid. Samarbeten ur ett ekonomiskt perspektiv antas leda till ett mer effektivt utnyttjande av knappa resurser, och kompensera för sådant som inte ryms inom nationell ram.25 Tomas Valasek, forskare vid Centre for European Reform, skriver också om effekterna av ekonomisk åtstramning, där han argumenterar för lösningar genom pooling and sharing som kan åstadkomma kostnadseffektiviseringar. Exempel är samarbeten inom försvarsindustri, gemensamma anläggningar och underhåll, samt specialisering inom olika militära områden. Genom detta skapas vad han kallar ”öar av samarbete” i Europa, där dessa regionala samarbetskluster gemensamt kan skapa förmåga. Även om kritik framförts att sådana kluster skulle slå sönder den gemensamma europeiska styrkan, menar Valasek att de tvärtom skapar militär styrka som i förlängningen ger EU och NATO ökad förmåga.26 Giegerich har en liknande tanke som citeras nedan, där han menar att det inte är den stora gemensamma armén som är lösningen:

Greater collaboration among European governments is not about creating a European army. The motivation should not be ideological, but hard-nosed pragmatism: cooperation is about delivering usable capabilities at better value for money to ensure that the inevitable period of constrained resources does not lead to the downgrading of European defence capabilities.27

24 Forsberg 2013, The Rise of Nordic Defence cooperation: a return to regionalism, 1174. 25 Giegerich 2010, Budget crunch: Implications for European Defence Survival, 88f. 26 Valasek 2011. 27 Giegerich 2010, Budget crunch: Implications for European Defence Survival, 97. Sida 11 av 64

Giegerich pekar dock på samarbetens potentiella kostnader och risk för oproportionerliga krav på samverkan, vilket kan skapa försvåringar som riskerar förhindra önskade fördelar. Det kan leda till att operativ förmåga nedgår, bl. a då samarbeten bygger på kompromisser och att den nationella autonomin och handlingskraften minskar.28 I en annan artikel pekar Giegerich på en risk med att multilaterala åtaganden också skapar ett ekonomiskt tryck som gör att stater kan tvingas återgå till nationella prioriteringar. Han förutser att det i ett komplext samspel mellan säkerhetspolitiska behov, begränsade resurser och operativa krav, sannolikt kommer landa i politiska val som innebär mer behovsbaserade och flexibla samarbeten, snarare än samarbeten där länderna ingår full integrering.29

Påverkan av hot

James D. Morrow, menar att drivkraften att forma allianser kan uppstå när stater står inför gemensamma hot, där han menar att handlingsalternativen ligger i att antingen stärka sin egen militära förmåga eller alliera sig med andra. Ett uttryck för egen militär förmåga är intern balansering medan alliansbildande ses som en extern balansering. Det förstnämnda utgör en långsam men pålitlig ökning av säkerheten till ett politiskt pris där resurser måste omfördelas till det militära från övriga samhället. Alliansbildandet utgör en snabb men inte lika pålitlig ökning av säkerheten och kan innebära politiska kostnader i form av åtaganden i olika konflikter.30 Oavsett alternativ medförs en kostnad som måste balanseras mot vilka fördelar och utökad säkerhet som erbjuds. Om en allians bidrar med en ökad säkerhet till en lägre kostnad än egen militär förmågeökning, kan nationen minska sina egna förmågor mot att öka åtaganden inom alliansen. Värdet av alliansen beror dock på dess trovärdighet, där starka band och gemensamma säkerhetsintressen är avgörande.31

Håkon Lunde Saxi, forskare vid Försvarshögskolan i Oslo, pekar på ett skifte i den generella drivkraften i det nordiska försvarssamarbetet. Från att ha drivits av ekonomiska besparingar och resurseffektivisering i syfte att upprätthålla försvarsförmåga, kom ett yttre hot plötsligt att utgöra en drivkraft. Han menar att det nordiska samarbetet tog en vändning efter Rysslands annektering av Krim 2014 då målsättningarna för samarbetet omdefinierades. Samarbete för att möta det ökade ryska hotet skulle nu ske i nära samarbete med NATO och de stora

28 Giegerich 2010, 88f. 29 Giegerich 2010:2, Shrinking budgets: Drivers of Europeanisation in Defence. 30 Morrow 1993, 207f. 31 Ibid., 215f. Sida 12 av 64

västerländska länderna.32 Den beskrivna utvecklingen ger stöd åt den tes i alliansforskning som Stephen M. Walt står för. Walt hävdar att säkerhetspolitisk balansering inte förklaras av en maktobalans där i detta fall Ryssland hade ökat sin samlade militära förmåga, vilket hans tidigare lärare Kenneth Waltz hade hävdat utifrån sin syn på Balance of Power. Walt menar att denna syn på maktbalans möjligen korrelerar med supermakters beteende. Istället hävdar Walt att upplevt hot och hotande staters beteende bättre förklaras av säkerhetspolitisk balansering.33 Detta utgör grunden i vad som brukar kallas Balance of Threat.

Geografisk och kulturell påverkan

Lunde Saxi lyfter fram det geografiska perspektivet, då han menar att det går en strategisk linje mellan NATO och Ryssland rakt igenom regionen vilket gör den till ett militärt geo-strategiskt område.34 Han menar vidare att Sverige och Finland, även som alliansfria, inte kommer kunna stå utanför en konflikt i regionen och hävdar att detta varit en orsak till att länderna sedan 2014 närmat sig NATO. Detta har skett genom att ingå i NATO´s Enhanced Opportunities Partnership, ingått värdlandsavtal för att ta emot externt stöd, samt ingått bilaterala samarbetsavtal med såväl Tyskland som Storbritannien.35 Forsberg pekar också på geografiska förutsättningar, att länder i det nordiska samarbetet delar gränser och verkar i ungefär samma miljö och geopolitiska kontext. Redan i titeln till sin artikel ger Forsberg en hint om att en förklaring kan ligga i en ny form av regional säkerhetsgruppering.36

Forsberg pekar också på rollen av delad kultur, värderingar och identitet mellan nordiska länder, vilket han anser inte ska underskattas som drivkraft. Även om skillnader uppfattas mellan länderna, finns stora likheter om Norden betraktas ur ett europeiskt eller globalt perspektiv. Länderna ligger nära varandra i politiska värderingar och har en strategisk kultur som innebär mer allomfattande säkerhet, där värden som civil krishanteringsförmåga och genderfrågor särskilt beaktas.37 Valasek, som rangordnat olika kriterier för samarbeten menar att strategisk kultur och tillit är viktigast, särskilt när det gäller nyttjande av förmågor och försvar av sina territorier.38 Detta pekar också på betydelsen av kultur, värderingar och identitet i samarbeten.

32 Lunde Saxi 2019, The rise, fall and resurgence of Nordic defence cooperation. 33 Walt 1987, The Origins of Alliances, ix-x. 34 Lunde Saxi 2019. 35 Ibid. 36 Forsberg 2013, s. 1161. 37 Ibid., 1175. 38 Valasek 2011, 21f. Sida 13 av 64

Drivkraft JEF

Lunde Saxi har tittat närmare på just JEF och den typ av samarbete det utgör och Storbritanniens drivkrafter bakom initiativet. Likt tidigare forskning pekar han på att ekonomi och dess påverkan på förmåga och kapacitet, även gör stora militärmakter som Storbritannien till vad som kan kallas Bonsai armies.39 På pappret kan de ha militära förmågor men är svåra att omsätta i realiteten. Drivkrafterna menar Lunde Saxi har varit ekonomiska i sin natur även här, men också mer politiska, med ambition om upprätthållande av allianser och partnerskap. För Storbritannien handlade det om att skapa nära partnerskap med likasinnade nordeuropeiska länder med vilka man redan hade starka relationer och erfarenheter.40

Beslutsfattande

Att som denna uppsats studera ett säkerhetspolitiskt beslut och drivkrafter utifrån rationalitetsteorier är inget nytt, och gjorts sedan 1950-talet, och i ökande omfattning sedan dess enligt Stephen M. Walt.41 Han menar att säkerhetspolitiska forskare ofta nyttjat rationalitetsteorier i sina studier fast med olika syn på teorin. Vissa stödjer en enklare rationalitet där aktörer endast gör ett rationellt val för att uppnå sina mål. Andra stödjer en mer omfattande rationalitet, där ytterligare preferenser specificeras och beaktas för att uppnå maximal nytta. Det finns olika uppfattning huruvida rationella beslutsteorier endast behöver vara förenliga med ett utfall, eller om det också ska vara förenligt med hela beslutsprocessen.42 Michael F. Altfeld har studerat logiken bakom beslut att ingå allianser och anser att ett antal antaganden måste göras. Dessa är att ett beslut alltid grundar sig i en regerings rationella handling där de förväntas agera nyttomaximerande. Han menar också att alla typer av allianser i princip är av intresse, men där beslutet att ingå en allians eller inte alltid har sin utgångspunkt i att beräkna för- och nackdelar.43 I denna uppsats är avsikten att använda Allisons rationella modell vilken är förenlig med en mer omfattande rationalitet.

39 Ett militärt försvar som ej har den kapacitet och förmåga det ser ut att ha. 40 Lunde Saxi 2017, 176ff. 41 Walt 1999, Rigor or Rigor Mortis? Rational Choice and Security Studies, 5. 42 Ibid., 11. 43 Altfeld 1984, 523ff. Sida 14 av 64

Svensk säkerhetspolitisk beslutsprocess

Håkan Edström och Dennis Gyllensporre, forskare vid Försvarshögskolan i Stockholm, har gjort en flerfallsstudie av svensk politisk beslutsprocess vid olika internationella militära insatser. Utgångspunkten var att Sverige vid besluten hade minoritetsregeringar i likhet med denna uppsats valda fall. I studien identifieras tre nyckelaktörer vid säkerhetspolitiskt beslutsfattande, vilka är regering, riksdag och Försvarsmakten. Dessa menar forskarna utgör en treenighet i enlighet med Clausewitz klassiska verk Om Kriget. Beslutsprocessens initiala aktörer är dock regeringen och Försvarsmakten, men informellt brukar samråd sökas hos ledande oppositionsparti innan ärendet formellt bereds i utrikesnämnden. En gemensam nämnare forskarna finner i de undersökta fallen är regeringens centrala roll. Oavsett om det kommer alternativa förslag från oppositionen i riksdagen eller från Försvarsmakten visar det sig att om regeringen bestämt en viss inriktning har den svårt att frångå den. En förklaring till regeringens starka ställning tros vara de informella samtal som normalt görs med ledande oppositionsparti vilket implicit ger regeringen stöd i riksdagen.44

Sammanfattning

Mot bakgrund av mer generell forskning kring vad som motiverar och driver stater att ingå allianser, som exempelvis Morrow presenterar, framgår ett beräknande av resurseffektivitet. Allt innebär uppoffringar, men frågan är i vilken ände konsekvenser ska tas. Detta har under de senaste två decennierna varit ännu mer uppenbart då krympande försvarsbudgetar skapat uppoffringar där konsekvenserna tagits på den militära förmågan. Nära samtliga av citerade forskare i detta avsnitt pekar på att just ekonomi och knappa resurser varit en tongivande drivkraft för att ingå samarbete. Geografi, värderingar och identitet är också faktorer som uppfattas påverka, men är mer beständiga eller trögrörliga. Lunde Saxi pekar dock på det viktiga omslag som kommer med Rysslands aggression mot Ukraina 2014, där han lyfter fram förändringen från internt drivna försvarssamarbeten till att de istället drivs av hot. 45 Ur detta föds nya koncept och alternativ till samarbeten där JEF är ett sådant exempel. Utifrån uppsatsens ambition att undersöka drivkrafter och nytta med samarbetet blir det rationella perspektivet naturligt. Men frågan är inte bara om JEF är ett rationellt val, utan om valet att ansluta vilar på en process av omfattande rationalitet. I Edström och Gyllensporres forskning

44 Edström & Gyllensporre 2014, Minority Cabinets and Military Interventions – The Case of Sweden, 157ff. 45 Lunde Saxi 2019, 661f. Sida 15 av 64

syns att tidigare svenska beslutsprocesser också kantas av byråkrati där olika aktörer påverkar utgången.

1.3.3 Uppsatsens forskningsbidrag I uppsatsen undersöks faktorer som driver det svenska behovet och beslutet att ingå ett regionalt försvarssamarbete som JEF. Tidigare forskning ramar in drivkrafter och säkerhetspolitiska beslut, även för svensk del. Skillnaden är att mycket av forskningen härrör från tiden före det förändrade säkerhetsläget 2014, samt fokuserar på EU- och Nordiska samarbeten. Dessutom har den som Gyllensporre påpekar i huvudsak utgångspunkt i liberala och konstruktivistiska förklaringsmodeller. Denna uppsats bidrar istället till en djupare förståelse för vilka drivkrafter som aktualiserats av ett förändrat omvärldsläge, och varför Sverige utifrån sin säkerhetspolitiska ståndpunkt söker sig till denna typ av samarbete, som snarare är ett närmande till Storbritannien och NATO än ett fördjupat nordiskt eller europeiskt dito. På ett generellt plan kan denna uppsats bidra till att öka förståelsen för Sveriges nutida samarbetsstrategier då JEF skiljer sig från övriga aktuella samarbeten, och mer specifikt vilken förväntad nytta det avser ge. Vidare bidrar den med ett realistiskt forskningsperspektiv vilket också förväntas påvisa huruvida realismen har förklaringskraft i nutida säkerhetspolitik eller inte.

1.4 Material och avgränsningar

1.4.1 Källmaterial I uppsatsens presenteras teoretiska modeller som tar sin utgångspunkt i Allison & Zelikows bok Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile Crisis.46 Modellerna är välanvända inom forskningsområdet internationella relationer och studier av drivkrafter i militär verksamhet och beslutsfattande. Teorin är således väl prövad och anses utgöra ett relevant analysverktyg för denna uppsats.

Den empiriska analysen bygger på såväl textanalyser som informantintervjuer. Det textmaterial som undersökts är officiella politiska och militära dokument som är lätta att komma åt och vid behov återanvända. Det är också textunderlag från riksdagsdebatter och officiella tal, vilka också återfinns publikt på riksdagens hemsida. Materialet kan anses vara representativt för mitt valda fall, då det har en direkt eller indirekt koppling till säkerhetspolitiska samarbeten eller

46 Allison & Zelikow 1999, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Sida 16 av 64

specifikt samarbetet JEF. Typen av källor gör också att materialet har autenticitet, trovärdighet och ger en mening åt det som avhandlas.47 Informanterna utgör ett urval av centralitet valda för att nå information från individer med centrala roller eller insikter.48 Informanterna är politiker och tjänstemän vid regeringskansliet med god insikt i det politiska spelet och beslutsprocessen, samt ansvariga chefer och handläggare vid Försvarsmaktens högkvarter. Tillsammans skapar detta ett heltäckande empiriskt pussel där i huvudsak primärkällor nyttjas.

1.4.2 Källkritik Empiri utgörs av historiskt källmaterial, men använder sig också av informantintervjuer varför god källkritik krävs. I arbetet har hänsyn tagits till grundläggande källkritiska regler vilka är Äkthet, Tidssamband, Oberoende, och Tendensfrihet.49 Då källmaterialet karaktäriseras av samtida officiella dokument och informanter med centralitet som har nära koppling till valt fall, är äkthet och tidssamband ett mindre problem. Huvuddelen av källorna får anses vara primära vilket minskar risken av förvrängning och ger dem ett oberoende. Tendensfrihet antas vara oproblematiskt i officiella dokument, däremot finns en risk att informanter uttalar sig i eget intresse. Detta hanteras genom att information från olika källor jämförs och viktas i analysen och gör att enskilda åsikter inte påverkar resultatet i stort.

1.4.3 Avgränsningar Avgränsning i tid har gjorts till perioden 2013 fram till att uppsatsen genomförs. Avgränsningen är vald för att innefatta genomförda försvarsberedningar, inriktningsbeslut samt beslutsprocess. Processen från det att samarbetet JEF officiellt började diskuteras till att anslutning skedde var betydligt kortare och sträckte sig från 2015-2017. Däremot måste empiri som ligger utanför denna tidsperiod studeras för att kunna förklara drivkrafterna. En annan avgränsning är att endast undersöka hur beslutsprocessen sett ut på svensk politisk och militärstrategisk nivå. Externa aktörer som varit del av gränsöverskridande processer kommer omnämnas men inte analyseras. En sista avgränsning utgörs av den teori Allisons presenterar för att analysera säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Han presenterar tre olika modeller vilka kan användas enskilt men bör kompletteras med flera. I uppsatsen har Allisons organisatoriska modell valts bort då den har fokus på stående rutiner och procedurer, vilket inte kommer analyseras.

47 David & Sutton 2016, Samhällsvetenskaplig metod, 163. 48 Esaiasson et al 2012, Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad, 258. 49 Thurén 2013, Källkritik, 7f. Sida 17 av 64

1.5 Disposition Första kapitlet utgörs av inledning som introducerar läsaren i uppsatsens kontext för att sedan presentera problemformulering, syfte och frågeställning. Därefter presenteras en introduktion till samarbetet JEF. För att vidare introducera läsaren i hur problemet positioneras i forskningen presenteras en forskningsöversikt med närliggande och aktuell forskning. Här presenteras även källmaterial och avgränsningar för uppsatsen.

Andra kapitlet presenterar uppsatsens forskningsdesign med vald teori och hur den operationaliserats, samt den metod som används för genomförande av forskningen.

Tredje kapitlet utgör uppsatsens redovisning av empiriskt material efter teorins operationaliserade frågeställningar. Därefter genomförs en analys och sammanställning av materialet som underlag för resultat.

Fjärde kapitlet presenterar resultatet, först de enskilda analysresultaten av respektive modell och svaren på uppsatsens delfrågor. Därefter förs en resultatdiskussion som svarar mot uppsatsens huvudfråga samt sätter in resultatet i aktuell forskningskontext.

Femte kapitlet avslutar uppsatsen genom att presentera slutsatser, reflektion och förslag till fortsatt forskning.

Sida 18 av 64

2. Forskningsdesign 2.1 Teori Vilken teori som används beror på vad som ska studeras, och kan därför vara mer eller mindre lämplig. Denna uppsats handlar om att identifiera drivkrafter bakom Sveriges val att ansluta JEF. Det innebär att uppsatsen vänder sig inåt, mot den svenska beslutsprocessen och förklaringen till varför. Därför eftersöktes en teori som kunde hjälpa till att studera utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande. Allisons teori uppfattades genom sina modeller som enkel, tydlig och dessutom generisk och kan användas i olika sammanhang där beslutsfattande sker. Att teorin är så generellt användbar och dessutom består av olika modeller och angreppssätt gör att den anses vara fri från bias och i sig inte påverkar forskningens resultat.50

Beslutsfattande och aktörer kring beslut har länge intresserat forskare, och avseende utrikes- och säkerhetspolitik har ofta processen som lett fram till beslutet studerats. Det centrala har varit att urskilja vad som påverkat ett beslut. Det kan vara olika typer av strukturer eller processer, och för detta ändamål har skapats många modeller genom tiderna. Någon som var tidig i fråga om utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsmodeller var Richard Snyder som på 1950-talet utgav Foreign Policy Decision Making. Snyder ansåg att analysen av ett beslut måste utgå från beslutfattarens omvärldsuppfattning. Relevansen i ett beslutfattande kan endast förstås då beslutsfattarens omvärldsuppfattning är känd. Därför måste analysen enligt Snyder ta hänsyn till en aktörs perception, motiv och kunskaper. Utöver detta finns ytterligare faktorer såsom sociala strukturer, interna och externa förutsättningar för beslutsfattande.51 Därför går det inte att förklara en process eller beslutsfattande genom att peka på en enskild faktor, utan det krävs multikausala förklaringsmodeller. Påverkande faktorer kan då bli så många att alltför allomfattande modeller näst intill blir omöjliga att använda på grund av sin komplexitet.52

Någon som skapat hanterbara modeller är amerikanen Graham Allison i boken Essence of Decision. Boken kom ursprungligen 1971 men har sedan uppdaterats och tillsammans med Philip Zelikow gavs en ny version ut 1999. Boken presenterar tre olika förklaringsmodeller för att analysera utrikes- och säkerhetspolitiska beslut där tanken är att ett och samma fall kan analyseras genom dessa och ge olika förklaringar. De modeller som presenteras är den

50 Jackson & Sörensen 2010, 53-54. 51 Jönsson et al 1992, Internationell politik, 47. 52 Ibid., 48. Sida 19 av 64

Rationella aktörsmodellen, Organisationsmodellen och den Byråkratiska modellen. I boken applicerar de modellerna på amerikanska och sovjetiska beslut i samband med Cubakrisen.

Tabell 1 Författarens översikt av Allisons modeller

Modeller som förklarar utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande

Rationella aktörsmodellen (I) Organisationsmodellen (II) Byråkratiska modellen (III) Avser förklara hur en rationell Avser förklara hur en organisation Avser förklara hur olika centrala aktör agerar vid en viss agerar vid en viss omständighet aktörer agerar vid en viss omständighet beaktat givna beaktat vilka stående procedurer omständighet. Hur dessa problem, målsättningar, alternativ och processer som används vid förhandlar, konkurrerar och och dess konsekvenser.53 beslutsfattande.54 framför sina målsättningar för att påverka ett beslut.55

Modellerna kan anses komplettera varandra där modell I skapar den breda kontexten och den delade uppfattningen. Inom denna kontext belyser modell II rutiner och procedurer hos aktörer, och modell III aktörers individuella konkurrerande uppfattningar och preferenser.56 De modeller som anses ha bäst förklaringskraft i analysen av Sveriges anslutning till JEF är den rationella och byråkratiska. Dessa modeller har en tydligare koppling till denna uppsats huvudfråga om varför Sverige valt att ansluta JEF. Det finns likheter mellan modell II och III, där de fokuserar på flera aktörer och deras roll i beslutsprocessen. Skillnaden är att beslut enligt modell II utgör ett resultat av förutsättningar inom en organisation, dess syn på uppgifter, förmågor och rutiner, medan modell III utgörs av förhandling.57 Bägge modellerna hade kunnat användas men med dess tillämpning i denna uppsats och den operationalisering som görs, hade i detta fall skapat två relativt lika modeller. Därför har modell II valts bort.

2.1.1 Rationella aktörsmodellen Modellen är mycket använd i studier av beteende hos regeringar, beslutsfattare och i internationella relationer. Detta är en modell som tar sin utgångspunkt i klassisk realism som har stark koppling till modellens två viktiga grundsatser, nämligen att stater agerar som enhetliga aktörer i internationella relationer samt förväntas agera rationellt genom att kalkylera

53 Allison & Zelikow 1999, 15-16. 54 Ibid., 143-144. 55 Ibid., 255. 56 Ibid., 392. 57 Ibid., 389ff. Sida 20 av 64

för- och nackdelar av tillgängliga alternativ i syfte att maximera nyttan.58 En enhetlig aktör anser Allison karaktäriseras av en stat där det i beslutsprocessen finns en delad syn på kalkylerade lösningar i förhållande till ett problem.59

Modellen analyserar valet av handlingsalternativ och syftar till att beskriva hur detta kan lösa ett strategiskt problem. Ett bakomliggande strategiskt problem antas hota eller på annat sätt påverka nationella intressen. Den rationella aktören har då en målsättning att hantera problemet genom att beakta konsekvenser av olika handlingsalternativ. Ur ett rationellt perspektiv beslutas om det alternativ som ger störst nytta genom att beräkna för- och nackdelar och därigenom säkerställa given målsättning samt undanröja det strategiska problemet. Den enkla logiken är att ett handlingsalternativ som ökar kostnader reducerar sannolikheten att detta val görs och vice versa.60

Figur 1 Författarens schematiska bild av processen inspirerad av Allisons rationella aktörsmodell

Allison har utifrån ovan beskrivning gjort en operationalisering och formulerat frågeställningar vars syfte är att analysera rationella drivkrafter i beslutsprocesser.61 Dessa används men utvecklas för att passa denna uppsats och framgår under pkt. 2.1.4 operationalisering.

58 Allison & Zelikow 1999, 26f. 59 Ibid., 15. 60 Ibid., 24f. 61 Ibid., 389f. Sida 21 av 64

2.1.2 Byråkratiska modellen Denna skiljer sig från det rationella perspektivet då det inte betraktar staten som en enhetlig aktör utan som flera. Olika ledare eller aktörer agerar utifrån sin egen rätt eller åsikt i en central konkurrerande process som karaktäriseras av förhandling.62 Om den rationella modellen syftar till att analysera alternativ, konsekvens och nytta, syftar denna istället till att analysera det politiska resultatet. Detta kan ses som ett resultat av kompromisser, inre konflikter, olika intressen och påverkan från ingående aktörer. Dessa aktörer kan agera olika även om den övergripande målsättningen är densamma. För att förklara det politiska resultatet måste analys av vilka aktörer som varit delaktiga i processen göras och hur deras intressen och ageranden påverkat. Aktuella aktörer är påverkade av olika faktorer som formar deras uppfattning, ståndpunkter och målsättningar, och i modellen är det därför viktigt att få fram hur respektive aktör påverkar processen utifrån detta. Vidare analyseras hur aktörerna möts i förhandling och hur den proceduren ser ut.63 Då aktörerna i någon mån konkurrerar utifrån olika föresatser blir de beslut som fattas inte alltid rationella utan karaktäriseras istället av byråkrati och maktkamp.

Figur 2 Författarens schematiska bild inspirerad av Allisons byråkratiska modell

Även här har Allison gjort en operationalisering och formulerat ett antal frågeställningar i syfte att skapa förståelse för fattade beslut.64 Dessa används men utvecklas för att passa denna uppsats och framgår under pkt. 2.1.4 operationalisering.

62 Allison & Zelikow 1999, 255. 63 Ibid., 294ff. 64 Ibid., 389f. Sida 22 av 64

2.1.3 Jämförelse av modell I & III Nedan presenteras en kort jämförelse skapad efter Allisons egen sammanställning för att sammanfatta de olika modellernas perspektiv på beslutsprocessen.65

Tabell 2 Jämförelse av modell I & III

Rationella aktörsmodellen Byråkratiska modellen Vad analyseras Beslutet av en enad aktör Beslutet påverkat av olika aktörer Hur görs analysen Vad är problemet? Vilka olika aktörer agerar och vad påverkas Hur hanteras det: de av för faktorer? - Mål och syfte - Prioriteringar/Ståndpunkter - Alternativ - Påverkan på beslut - Konsekvenser - Hur interagerar aktörerna - Val av alternativ Slutledning Beslut antas vara nyttomaximera mot Beslut antas vara ett resultat av förhandling nationens målsättningar Generella teser Ökad kostnad/minskad nytta innebär låg Var du står beror på var du sitter. Varje aktör sannolikhet till beslut förväntas stå för sin uppfattning färgad av tillhörighet. Resultatet förväntas bli att en Minskad kostnad/ökad nytta innebär ökad övervikt leder till beslut enligt sannolikhet till beslut 51-49:principen

2.1.4 Operationalisering Allison har utifrån sina teorier gjort en operationalisering med föreslagna frågeställningar som han kallar för cookbook questions. Han rekommenderar dessa frågor då de tillsammans skapar ett nät som fångar förklarande empiri som kan analyseras.66 Därför behålls frågeställningarna i stort, men omformuleras något och någon tas bort i syfte att anpassa frågorna mot valt fall.

Tabell 3 Operationalisering modell I & III

Rationella aktörsmodellen Byråkratiska modellen Delfråga 1 Delfråga 2 Vad analyseras i Om beslutet att ansluta JEF togs enligt en Om beslutet att ansluta JEF påverkats av uppsatsen rationell logik som enad aktör. Aktörer förhandling mellan olika aktörer. Aktörer analyseras enskilt i förhållande till en enad analyseras enskilt där ståndpunkter ställs ståndpunkt i modellen mot varandra i modellen

Hur görs analysen 1. Vilka hot och möjligheter uppfattas 1. Vilka aktörer med påverkan på ligga bakom beslutet att ansluta JEF? beslutsprocessen kan identifieras? Operationaliserade 2. Vilka är Sveriges målsättningar med 2. Vad avgör respektive aktörs frågeställningar samarbetet? ståndpunkt? 3. Har andra handlingsalternativ än JEF 3. Hur försöker olika aktörer påverka övervägts? alternativet JEF utifrån sin ståndpunkt? 4. Vilka positiva respektive negativa 4. Vilken påverkan får respektive aktör konsekvenser medför med sin ståndpunkt? handlingsalternativen? Slutledning Beslutet antas vara enigt och Beslutet antas vara ett resultat av nyttomaximerande förhandling Drivkrafter Identifierade strategiska problem, Olika aktörers syn på målsättningar och målsättningar och nytta med anslutningen nytta ger kompletterande, eller bidrar till antas utgöra drivkrafter i beslutet. ytterligare förklaring av drivkrafter.

65 Allison & Zelikow 1999, 391. 66 Ibid., 4, 389. Sida 23 av 64

2.1.5 Kritik mot vald teori Allisons teoretiska modeller blev snabbt uppmärksammade och välanvända i studier av säkerhetspolitik. Modellerna gav en välkommen teoretisk lins för att välja ut och organisera empiri och evidens.67 Trots detta har inte modellerna varit fria från kritik.

Några av de starkaste kritikerna är Jonathan Bendor och Thomas H Hammond. De medger förvisso att Essence of Decision spelat en stor roll för att uppmärksamma och influera forskning inom beslutsfattande i utrikes- och säkerhetspolitik, inte minst som metodologiskt instrument.68 De menar däremot att modell I (Rationella aktörsmodellen) är alldeles för förenklad och upplever inte att den ger tillräcklig förklaringskraft.69 De hävdar att modellen bara belyser en situation vid en utvald tidpunkt, vilket Allison själv lyfter fram som en begränsning. Detta riskerar göra analysen statisk och inte se konsekvenserna över en längre tid. En annan brist som modellen inte tar hänsyn till är osäkerhet. Kritikerna menar att det inte kan förutsättas att osäkerheter inte finns. Mycket av den traditionella litteraturen i internationella relationer, som Allison paradoxalt också citerar, betonar just hur en stats osäkerhet kring andra staters mål och kapacitet formar de egna besluten.70 Bendor och Hammond anser också att strategiska relationer mellan olika stater bör analyseras mer. De anser det överraskande och allvarligt att modell I utelämnar att undersöka hur stater reagerar på varandras rörelser.71

Vidare kritiserar de även modell III (Byråkratiska modellen) där de menar att Allison missuppfattar beskaffenheten av ett beslutsfattande, och vänder sig mot det centrala påståendet att detta nödvändigtvis innebär förhandlingar mellan beslutsfattare. De påpekar att modellen tar förvånansvärt lite hänsyn till det faktum att beslut sker inom en hierarki. Vidare anser de att modellen är för diffust formulerad och bygger på antaganden som inte härleds tillräckligt tydligt. De ifrågasätter därför dess status som fungerande modell och anser att den på grund av antaganden och mängden variabler blir för komplex, där det är svårt att bestämma vilken påverkan varje variabel har. De anser dock att modellen är användbar som systematisk analys om den används i förenklad form.72

67 Bernstein 1999, Essence of Decision (Second Edition) By Graham Allison & Philip Zelikow 352 pages, New York, Longman:1999, 122. 68 Bendor & Hammond, Rethinking Allison´s models, 318. 69 Ibid., 309. 70 Ibid., 306. 71 Ibid., 307. 72 Ibid., 314. Sida 24 av 64

2.4 Metod

2.4.1 Metodöversikt I denna uppsats används teorin som ett ramverk, och genom sina modeller skapas frågor som ska fånga den empiri som kan besvara frågeställningen. Det innebär en teorikonsumerande forskningsdesign som syftar till att förklara det fall som står i centrum i undersökningen.73 Denna uppsats huvudfråga kan angripas ur flera aspekter och för att precisera undersökningen krävs någon form av avgränsat angreppssätt. Teorins modeller är avgränsande och skapar ett analysverktyg i undersökningen. Därför har två delfrågor med koppling till respektive modell utformats för att stödja besvarandet av huvudfråga och skapa koherens genom hela uppsatsen. Empirin redovisas enligt respektive modells frågeställningar för att sedan analyseras och utgöra underlag för uppsatsens resultat. Analysresultatet avser svara på om beslutet att ansluta JEF kan förklaras av rationell eller byråkratisk logik, vilket ger svar på uppsatsens delfrågor. Utifrån ett sammanvägt utfall av analysen förs en resultatdiskussion där uppsatsens huvudfråga besvaras.

Figur 3 Övergripande forskningsdesign

73 Esaiasson et al 2012. 41. Sida 25 av 64

2.4.1 Metodologiska överväganden I syfte att skapa förklaring i huvudfrågans Varför valde Sverige ansluta JEF[…], bör forskningsdesignen möjliggöra en undersökning som identifierar bakomliggande drivkrafter och deras påverkan på beslutet. Det är sannolikt att det finns olika och från början okända förklaringar till beslutet varför den kvalitativa fallstudien bedöms mest lämplig.74 Även om en kvalitativ fallstudie upplevs naturlig har ett antal metodologiska överväganden gjorts. Då undersökningen syftar till att förklara ett fenomen kan en kvantitativ studie anses lämplig för att påvisa det kausala mellan drivkrafter och beslut. En fallstudiedesign är möjlig även i kvantitativ forskning men begränsas av svårigheten i att på förhand kunna definiera fallet och veta vad som ska mätas.75 I detta fall hade det krävt ett antal antaganden eller hypoteser vilka med säkerhet inte kan sägas utgöra den verklighet som behöver undersökas. En kvantitativ ansats hade vidare krävt en större population med tillräcklig insikt i det valda fallet, vilket dels inte är möjlig och hade begränsat möjligheten till önskat djup i undersökningen. Även en abduktiv metod och tolkande ansats har övervägts i syfte att förstå fenomenet snarare än förklara det. Dess logik bygger dock på att inte utgå från formella fördefinierade teorier eller hypoteser, och forskningsdesignen måste vara öppen och flexibel genom hela processen.76 Metoden uppfattades därför kräva en högre grad av förförståelse och tid varför den aldrig utgjorde något alternativ.

2.4.2 Valet av fallstudie Beaktat syfte och frågeställning där anslutningen till JEF är det centrala, föll valet på en teorikonsumerande kvalitativ enfallstudie.77 Vald teori lyfts dessutom fram som ett typexempel att användas i teorikonsumerande studier, när exempelvis en beslutsprocess ska studeras och det kan antas finnas flera underliggande förklaringar.78 Typen av fall kan därför innebära hög komplexitet varför undersökningen måste kunna gå på djupet i det valda fallet. Detta påverkar å ena sidan generaliserbarheten negativt men skapar en ökad inre validitet.79 I denna uppsats är drivkrafter i svensk säkerhetspolitik och beslutsprocess i centrum. Därför prioriteras inte att resultatet behöver vara generellt giltigt, det viktiga är att skapa förklaring till ett svenskt

74 George & Bennett 2005, Case studies and Theory Development in the Social Sciences, 21f. 75 David & Sutton 2016, 179f. 76 Schwartz-Shea & Yanow 2012, Interpretive Research Design Concepts and Processes, 33f. 77 Yin 2006, Fallstudier: design och genomförande, 60ff. 78 Esaiasson et al 2012, 41f. 79 George & Bennet 2005, 22. Sida 26 av 64

säkerhetspolitiskt beslut.80 Resultatet kan ändå ge förklaringar till förändring i svensk säkerhetspolitik, även utanför valt fall, och det kan möjligen förklara liknande staters säkerhetspolitiska beslut. Däremot är det önskvärt att få fram olika perspektiv och förklaringar i det valda fallet. Allisons teori bidrar till detta genom en inre jämförelse mellan rationella och byråkratiska förklaringar.81 Detta förklarar snarare beslutsprocessens inre dynamik än ger en yttre generaliserbarhet. Den komparativa struktur detta ger, där fallstudien upprepar beslutsprocessen i de olika perspektiven, gör att eventuellt kompletterande eller motsägande drivkrafter i beslutsprocessen kan synliggöras och förklaras.82

2.4.3 Val av fall Sverige har tidigare ingått en rad olika försvarsavtal och samarbeten, vilket väcker frågan vad ytterligare ett syftar till. JEF är intressant som samarbetskoncept med sin operativa prägel vilket utgör skillnad mot många andra samarbeten. Drivkrafter bakom försvarssamarbeten har tidigare studerats, ofta ur andra perspektiv och merparten före det säkerhetspolitiska omslaget 2014. Beaktat tidigare forskning uppfattar författaren en forskningslucka kring drivkrafter och uppfattad nytta av samarbete i den nya säkerhetspolitiska kontexten. Att förklara den pusselbiten förväntas därför öka kunskapen om svensk nutida samarbetsstrategi.

2.4.4 Datainsamling Empirisk inhämtning sker genom textanalys samt semistrukturerade informantintervjuer, där materialet systematiseras tematiskt till operationaliserade frågeställningar. Insamlade data utgörs av officiella dokument och uttalanden från regering, riksdagspartier och Försvarsmakten. Material utgörs av politiska beredningar, granskning av politisk debatt och öppna handlingar från Försvarsmakten. I syfte att triangulera information och erhålla bättre empirisk täckning genomförs intervjuer på såväl politisk som militär nivå.83 Informanterna utgör ett selektivt urval, valda utifrån sin specifika kunskap och goda insyn i processen bakom beslutet. 84

80 Esaiasson et al., 89f. 81 George & Bennett 2005, 17f. 82 Yin 2006, 180. 83 Ibid., 127f. 84David & Sutton 2016, 197. Sida 27 av 64

2.4.5 Intervjuer Avsikten har varit att lägga ett pussel av informanter för att täcka uppsatsens informationsbehov. Tre områden identifieras där det finns kunskap om fallet som behöver kommas åt. Dessa är den politiska påverkan, som söker information om hur riksdagens partier och ledamöter uppfattat och haft möjlighet att i kammare och utskott påverka i frågan. Politisk beredning som söker information om hur ärendet uppfattats och beretts inom regeringskansliet samt Försvarsmaktens beredning som söker information om hur ärendet uppfattats och beretts inom Försvarsmakten. Totalt genomfördes sex intervjuer fördelade mellan dessa områden. Vid intervjuerna användes en intervjuguide för att hålla en bestämd frågeorientering under genomföranden.85 Valet av frågeställningar varierade med informanter då de delvis stod för olika empiriska fält i undersökningen. I tabell 4 framgår vilka informanter som använts i studien. Vid Försvarsdepartementet har en kontakt/informant nyttjats, men denne har berett delgivna intervjufrågor inom departementet som därför kan anses besvarade från tjänstemanna- till policynivå.

Tabell 4 Översikt datainsamling informanter

Område Informationsbehov Informant Roll Politisk påverkan Kunskap om hur frågor om JEF Allan Widman Ordförande i Försvarsutskottet behandlats i riksdag och riksdagsledamot (L) Försvarsutskott Kunskap om den politiska Annicka Engblom (M) Ansvarig för granskning i processen samt KU-granskning av riksdagsledamot Konstitutionsutskottet försvarsminister Politisk beredning Kunskap om beredning av JEF på Informant 1 Tjänstemän och policynivå politisk nivå vid Försvarsdepartementet. Har företrätts av enskild tjänsteman. Försvarsmaktens Kunskap om beredning inom Informant 2 Ansvarig handläggare vid FM Beredning/påverkan Försvarsmakten LedS (C SPG) Viceamiral Jonas Haggren Chef Ledningsstaben Generalmajor Michael Chef Ledningsstabens Claesson inriktningsavdelning

2.4.6 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet För att undersöka det som verkligen avses måste det finnas en koppling mellan teori, empiri och analys. Inhämtad empiri har tematiserats och analyserats i enlighet med teorins operationalisering. Detta ger ett närmast linjärt förhållande mellan Allisons teori, via modellernas operativa indikatorer/frågor som ställs till informanter eller textmaterial som sedan analyseras i samma struktur. Detta ger en tydlig beviskedja och säkerställer en god

85 David & Sutton 2016, 116. Sida 28 av 64

begreppsvaliditet.86 Ambitionen i denna uppsats är att vara förklarande, att söka det kausala mellan bakomliggande drivkrafter och beslutet att ansluta sig till JEF. Då är den inre validiteten viktig och den stärks genom tillämpningen av teorins modeller som bidrar med rivaliserande, jämförande och logiska förklaringar till beslutet att ansluta JEF.87 Det finns en inneboende spänning mellan inre och yttre validitet där rätt verklighet kan erhållas med ett fåtal informanter på djupet, medan större antal istället möjliggör generaliseringar till större populationer.88 Den här uppsatsen tillämpar det förstnämnda men motsvarar inte det andra, och har därför en begränsad yttre validitet. Som nämnts är en vanlig kritik att enfallstudier inte uppnår yttre validitet, vilket är riktigt vid en statistisk generalisering. Robert K. Yin framhåller dock att även enfallstudier kan anses förklara andra fall av liknande karaktär och lyfter särskilt fram den teori och det forskningsområde denna uppsats avhandlar. 89

Forskningsdesignen är konstruerad för att ge tydlighet i undersökning och hanteringen av empiri, vilket ger förutsättningar för replikering och således också reliabilitet. Genom detta säkerställs att andra forskare kan följa samma tillvägagångssätt och pröva uppsatsens resultat och slutsatser.90 Den deduktiva ansatsen och nyttjandet av modeller ger ett avgränsat fokus och ökad möjlighet till reliabilitet.91

2.4.7 Etiska överväganden Huvudsakligen har två etiska överväganden gjorts. Det första handlar om hantering av egen forskning, och den andra om undersökningens informanter. I enlighet med god forskningssed har ambitionen varit att genomgående eftersträva transparens. Genom att tillvägagångssätt redogörs och tydliga referenser till empiriska källor ges, skapas både en öppenhet inför läsaren och en ärlig prägel. Allt material denna uppsats bygger på är åtkomligt och underlag från informantintervjuer finns transkriberat och tillgängligt hos författaren under rimlig tid efter att den publiceras. Med detta anses grundläggande principer för god forskningssed uppfyllda.92 Intervjuer kräver ett etiskt förhållningssätt till informanter. Samtliga informanter har delgivits på vilket sätt de deltar i undersökningen, hur informationen kommer användas och sparas, och de har också erbjudits möjlighet att avbryta intervjun under genomförande eller efteråt

86 Esaiasson et al 2012, 56ff. 87 Yin 2006, 54ff. 88 David & Sutton 2016, 33. 89 Yin 2006, 57ff - 20. 90 Yin., 59 & Esaiasson et al 2012., 63f. 91 David & Sutton 2016, 94. 92 ALLEA 2017, All European Academies, 4f. Sida 29 av 64

återkomma med synpunkter vid behov. Samtliga har lämnat samtycke till att låta intervjun spelas in, däremot har några informanter önskat att inte förekomma med namn i undersökningen. Dessa har då hanterats med anonymitet i undersökningen men hänvisas till som tjänsteman med viss organisatorisk tillhörighet.93 Majoriteten är officiella tjänstemän som utifrån sin ställning upplever det naturligt att förekomma med sin identitet. Detta upplevs positivt då det ökar transparens och trovärdighet. Några har också önskat eller erbjudit sig att kontrollera transkribering för att bli riktigt citerade. Med dessa forskningsetiska överväganden anser författaren att denna uppsats förhåller sig till vetenskapsrådets forskningsetiska principer såsom samtycke, informationskrav, konfidentialitet samt nyttjandekrav.94

93 David & Sutton 2016, 54f. 94 Vetenskapsrådet 2002, Forskningsetiska principer inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning. Sida 30 av 64

3. Empiri och Analys Detta kapitel inleds med en redogörelse för uppsatsens empiriska underlag, med utgångspunkt i den politiska process som ledde fram till inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2016 – 2020. Inom ramen för denna process lades grunden till det som skulle bli såväl nationella prioriteringar som bi – och multilaterala försvarssamarbeten. Därefter redovisas empiri enligt operationaliserade frågeställningar i rationella och byråkratiska modellen. Efter varje modell redovisas en sammanfattande analys. Kapitlet avslutas med en sammanställning av hela analysens utfall.

3.1 Bakomliggande försvarsberedningar och inriktningsbeslut Under den borgerliga regeringen 2010-2014 anvisades en försvarsberedning att analysera den internationella utvecklingen, och dess säkerhetspolitiska konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Beredningen mynnade ut i rapporten Vägval i en globaliserad värld (2013). Med utgångspunkt i denna rapport anvisades ånyo en försvarsberedning att analysera det svenska försvaret och föreslå inriktning för perioden efter 2015 vilket resulterade i rapporten Försvaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid (2014). Dessa kan anses vara upptakten till försvarsbeslut 2015 och dess inriktning för perioden 2016-2020 inom vilken beslutet att ansluta JEF inträffar.

Försvarsberedning 2013

Med utgångspunkt i försvarsberedningens rapport 2013 lyfts en allomfattande bild fram där effekterna av globalisering ger en mer komplex miljö. Utvecklingen ger snabba och ofta positiva förändringar, men också utmanande förändringar i form av ekonomi, klimat, naturresurser, migration, religion, nationalism och synen på demokrati. Dessa kan komma att utgöra incitament för framtida konflikter och beredningen uttalar ödmjukhet inför framtida oförutsägbarhet där förändringar kan komma snabbt. Däremot lyfts här fram att det svenska närområdet präglas av stabilitet och samarbete, och att ett enskilt väpnad angrepp mot Sverige är osannolikt. Däremot framhålls ett militärt behov av en insatsorganisation med hög tillgänglighet, flexibilitet och professionalism just på grund av hotet mot vår säkerhet och risken för militära kriser och incidenter i vårt närområde. 95

95 DS 2013:33. Sida 31 av 64

Beredningen menar att möjligheten att på egen hand utveckla nödvändiga förmågor för att hantera framtida kriser är svårt, och att samarbeten med andra länder är en nödvändighet.96 Bi- och multilaterala samarbeten lyfts fram som avgörande i möjligheten att hantera nämnda globala utmaningar. Engagemanget i FN ska genomsyra den svenska säkerhetspolitiken och FN-stadgans principer anses utgöra grund för Sveriges ansvar i internationell fred och säkerhet. Därför anser beredningen att Sverige ska fördjupa och förstärka FN:s förmåga genom ökat svenskt deltagande i FN-insatser.97 EU anses ha en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, där samarbeten präglas av ömsesidiga beroenden, gemensamma utmaningar och solidaritet. EU innebär förvisso inga särskilda försvarsförpliktelser medlemsländer emellan, men beredningen anser att EU bör stärkas som säkerhetspolitisk aktör genom förmåga att genomföra civila och militära krishanteringsoperationer. NATO ses som en central aktör i Europa och organisationens utbredning anses gynna europeisk säkerhet. NATO bedöms också vara den enda organisationen med förmåga att leda och genomföra krävande militära operationer i vårt närområde, varför ett fortsatt nära samarbete är avgörande.98

Försvarsberedning 2014

Under tiden för försvarsberedningens uppföljande analys 2014 inträffar den Ryska annekteringen av Krim med fortsatt aggression mot Ukraina. Detta ses då som det största hotet mot europeisk säkerhetsordning och det konstateras att rysk ledning är oberäknelig och att den svenska synen på Ryssland och dess intentioner måste revideras. Beredningen konstaterar att den låga tröskeln till militärt våld som Ryssland visat i Georgienkonflikten 2008 nu sänkts ytterligare. Det ryska agerandet och att organisationer som EU, NATO, OSSE och USA aktivt reagerar mot detta, skapar en klyfta mot Ryssland.99 I ljuset av detta anser beredningen att ett starkt europeiskt samarbete är viktigt och att en principfast och enad utrikespolitik är centralt. Sverige bör enligt utredningen fördjupa försvars- och säkerhetspolitiska bi- och multilaterala samarbeten. Den understryker också att Sverige delar utmaningar och utgångspunkter med andra i denna situation och att landet bör verka för ökad politisk och militär integration mellan nordiska länder och östersjöländer. Den svenska utgångspunkten är fortsatt den solidariska säkerhetspolitiken vilken förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra.100 En grundläggande utgångspunkt i samarbeten är att de ska främja svensk säkerhet och svenska

96 DS 2013:33, 45. 97 Ibid., 217. 98 Ibid., 218-219. 99 DS 2014:20. 100 Ibid., 85. Sida 32 av 64

intressen eller ha annat tydligt säkerhetspolitiskt syfte. Sådana samarbeten ska präglas av långsiktighet, vara ändamålsenliga och ge mervärden som utvecklar Försvarsmaktens operativa förmåga och interoperabilitet.101

En stor skillnad mellan rapporterna 2013 och 2014 är att den senare har ett större fokus på Sverige och svensk försvarsförmåga. Beredningen uttrycker att det viktigaste i kommande inriktning för försvaret är en ökning av den operativa förmågan vilken bygger på övade, uppfyllda och tillgängliga krigsförband.102 Förmågan till väpnad strid är grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar, vilket ska vara dimensionerat för att försvara Sverige och svenska intressen, och skall utifrån detta enskilt eller tillsammans med andra kunna möta ett väpnat angrepp. Krigsförbandens förmåga anser beredningen är kärnan i operativ förmåga, vilken ska kunna användas i operationer såväl nationellt som internationellt. Den ska så långt som möjligt utvecklas tillsammans med andra i bi- och multilaterala samarbeten.103 Större operationer kommer enligt beredningen alltid genomföras i en multinationell kontext. Detta ställer krav på kvalificerade övningar tillsammans och en fungerande interoperabilitet. Därför anses fortsatt samarbete med NATO vara avgörande för att utveckla både det nationella försvaret och förmågan att bidra i operationer utanför närområdet.104

Inriktningsbeslutet

Enligt inriktningsbeslut 2015 byggs säkerhet solidariskt med andra vilket kräver att Sverige fördjupar bi- och multilaterala samarbeten. Europeisk sammanhållning pekas här ut som centralt. Den ryska aggressionen mot Ukraina anses ha försämrat den säkerhetspolitiska situationen och även om inga direkta hot mot Sverige är sannolika, kan de inte uteslutas och risken bedöms ha ökat. Beslutet ger en tydligare inriktning av den nationella försvarsdimensionen vilket minskar utrymmet för internationella åtaganden, men de utmaningar och hot som finns kan inte endast betraktas ur svenska förhållanden utan måste åtgärdas i ett större sammanhang som sträcker sig utanför våra gränser. För att på bästa sätt möta dessa krav ska förmågan hos Försvarsmakten i så stor utsträckning som möjligt växa i samarbete med andra länder och förutsättningar för att ge och ta emot militärt stöd ska öka. Det innebär också att samtliga stridskrafter får krav på ökad interoperabilitet där samarbetet med NATO pekas ut som centralt i att öka förmågan att verka både nationellt och internationellt.

101 DS 2014:20, 86. 102 Ibid., 35. 103 Ibid., 38f. 104 Ibid., 41. Sida 33 av 64

Detta skall uppnås genom gemensamma övningar med i första hand nordiska länder, men också med NATO och USA.105

3.2 Rationella aktörsmodellen I detta avsnitt kommer den empiri att presenteras, som utifrån operationaliserade frågeställningar beskriver hur väl processen bakom beslutet att ansluta JEF har följt en logik av rationella överväganden. Modellen utgår från Sverige som en enad aktör, varför regeringen i detta fall ska betraktas som huvudaktör med vilka övriga aktörer står eniga i processen. Avsnittet avslutas med en sammanfattande analys av den rationella aktörsmodellen.

Vilka hot och möjligheter uppfattas ligga bakom beslutet att ansluta JEF?

Presenterade beredningar pekar på globala och komplexa hot, men framförallt det ökade hotet från Ryssland. Regeringens syn divergerar inte från beredningarna, men för att tydliggöra problematiken som uppfattas med Ryssland är följande citat av försvarsministern talande.

Vi ser förändringarna i vår nära omvärld. Det går inte att blunda för den ryska regimens auktoritära karaktär, de återkommande påminnelserna om att de har kärnvapen, deras konsekventa upprustning och att de även är beredda att använda militärt våld för att i strid mot internationell rätt uppnå sina politiska syften. Även om tiden går så får det inte innebära en tillvänjning och acceptans inför det auktoritära. Här måste det politiska förhållningssättet vara tydligt och klart. Annekteringen av Krim är och förblir oacceptabel! 106

From time to time we hear Russian officials making statements regarding the Russian nuclear capabilities. A lower threshold for the use of tactical nuclear arms is deeply disturbing and unacceptable. We see an increased Russian interest not only in the Baltic States, but also in Sweden and Finland, including our partnership with NATO. 107

Citaten visar inte bara att hoten finns, de är också nära och påverkar Sverige i högsta grad. Den hotbild som försvarsministern tecknar delas av en bred politisk enighet, vilket också syns i beredningarna. Uppfattningen kring hotets allvar upplevs variera något där Liberalerna ser på detta med ett större allvar medan Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet upplevs tona ned hotet något.108 Allan Widman, vid tidpunkten ordförande i försvarsutskottet, bekräftar denna variation men understryker att enigheten kring hotbilden bland riksdagens partier är förvånansvärt stor.109 Den enade bilden av uppfattat hot bekräftas också från Försvarsdepartementet som i fölande citat också sätter JEF i perspektiv till detta.

105 Regeringen, Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet åren 2016 till och med 2020, 1. 106 Regeringen, Tal av Peter Hultqvist på Folk och Försvars Rikskonferens 2016. 107 Regeringen, Preserving Peace – NATO´s Role – Tal av försvarsminister Peter Hultqvist I samband med Nato Summit 2016 I Warszawa den 8-9 juli. 108 DS 2013:33, DS 2014:20, Intervju Allan Widman. 109 Allan Widman. Sida 34 av 64

Rysslands agerande mot Ukraina utgör en bakgrund till varför vi går med i JEF. Politisk inställning kring hoten är inte divergerande, det finns enad syn i såväl bakomliggande rapporter och försvarsbeslut vilket utgör någon slags yttre markörer för en politisk enighet kring både hot och JEF- samarbete.110

Av citatet uppfattas att JEF från politiskt håll ses som en möjlighet att hantera den förändrade hotbilden. När regeringen uppdrar Försvarsmakten att analysera ett deltagande i JEF fanns inte hot nämnda, där fokuseras istället på vilka möjligheter som samarbetet utgör.111 Regeringen önskade information om JEF kunde utveckla Försvarsmakten, och myndighetens beredning genomfördes utifrån möjligheter snarare än hot. Detta bekräftas av Försvarsmakten, som menar att svaret till regeringen inte omfattade några hotbedömningar utan mest militära praktikaliteter och möjligheter. Däremot poängteras att JEF bör ses ur perspektivet att öka krigsdugligheten, att bli starkare och på så vis hantera den typen av hot som Ryssland utgör.112

Sammantaget finns en i huvudsak enig uppfattning mellan regering, majoritet av riksdagen och Försvarsmakten kring vilka hot och möjligheter som förelåg vid tiden för beslut att ansluta JEF.

Vilka är Sveriges målsättningar med samarbetet?

Mot bakgrund av det strategiska problem det Ryska hotet utgör, har Sverige nationella målsättningar eller intressen att hantera situationen. I regeringens proposition med underlag till försvarspolitiskt inriktningsbeslut, framgår säkerhetspolitiska målsättningar där det anses att Sverige har ett ansvar att påverka situationen i Östersjöområdet. I detta ingår att aktivt delta i försvarssamarbeten där JEF nämns specifikt som exempel.113 Då JEF börjar bli mer aktuellt ställer moderaterna en fråga kring regeringens inställning till samarbetet, vilken försvarsministern besvarar på följande sätt.

Sverige bedriver en säkerhets- och försvarspolitik som kombinerar en förstärkt nationell försvarsförmåga med fördjupade försvarspolitiska samarbeten med länder och organisationer i vår närhet. Regeringen anser att Sverige aktivt bör söka deltagande i bilaterala och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra Europa. Vi strävar också efter tillgång till de mest avancerade och komplexa övningarna, vilket är viktigt för Försvarsmakten – för den egna utvecklingen, interoperabiliteten och förmågan att bidra effektivt i kvalificerade internationella krishanteringsoperationer. JEF omnämns i den försvarspolitiska inriktningspropositionen som ett exempel på denna typ av samarbete. Därtill är det ett prioriterat samarbete för våra grannar i Norden och Baltikum.114

110 Informant 1. 111 Regeringen, Fö2017/00169/MFI - Begäran om information avseende försvarssamarbete med Storbritannien. 112 Informant 2. 113 Prop 2014/15:109 & Informant 1. 114 Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441 besvarad av försvarsminister Peter Hultqvist (S). Sida 35 av 64

I svaret ges inget besked i fråga om JEF, men i uttalandet identifieras ett antal konkreta målsättningar i regeringens syn på samarbeten. Dels kan ett förmågeperspektiv tolkas ur citatet som skapas av tillgången till utveckling, övning och interoperabilitet. I likhet med regeringen lyfter även Försvarsmakten fram interoperabiliteten som en tydlig målsättning med samarbetet. Myndigheten anser att interoperabilitet med NATO-standard är viktigt och ett område där JEF kan leda till förbättringar.115 Chefen för Ledningsstaben Jonas Haggren uttalade vid en JEF- konferens 2018 att interoperabiliteten är något som möjliggör effekten av samarbeten och de gemensamma förmågorna.116 Även Widman framhåller vikten av interoperabilitet och han minns att tidigare Överbefälhavaren och Chefen Ledningsstaben tidigare skrivit till Försvarsdepartementet, att bland olika försvarssamarbeten bör sådana som innebär samarbeten med NATO-länder och ökad interoperabilitet med dessa prioriteras.117 Det är inte bara Försvarsmakten som ser ett värde i att kunna samverka med NATO. Detta är något som tydligt lyfts fram från politisk nivå av både regering och borgerlig opposition vilket framgår i såväl debatten som i försvarsberedningarna 2013 och 2014.118

En annan del som kan tolkas ur försvarsministerns citat är ett geografiskt perspektiv där samarbeten i svenskt närområde och grannländer lyfts fram. Det geografiska perspektivet uppfattas även vid intervjuer med Försvarsdepartementet och Försvarsmakten där Sveriges fokus riktas mot norra Europa och närområdet där tröskeln mot angrepp bör höjas.119 Från departementet menar man att JEF motsvarar vad Sverige vill uppnå i ett samarbete, där målet är att tillsammans säkerställa tillräcklig förmåga i regionen.120 Försvarsmakten delar uppfattningen och ser gärna ett samarbete inom JEF med fokus på närområdet. 121

En ytterligare målsättning som identifieras är förhållandet till Storbritannien. Enligt försvarsministern har Sverige och Storbritannien en lång tradition av samarbete i säkerhets- och försvarspolitiska frågor varför samarbetet uppfattas som viktigt.122 JEF blev aktuellt i en tid då Storbritannien aviserade sitt utträde ur EU. Från Försvarsdepartementet framhålls målsättningen att knyta till sig ett Storbritannien som står utanför EU, inte minst i försvars- och

115 Informant 2. 116 Försvarsmakten, C LEDS INRI anförande vid Norwegian IFS JEF Conference 2018-05-30. 117 Allan Widman. 118 DS 2013:33 & DS 2014:20, Riksdagen, Riksdagens protokoll 2015/16:12. 119 Informant 1 & 2. 120 Informant 1. 121 Informant 2. 122 Hultqvist anförande vid Seminarium Folk och Försvar 30 juni 2017. Sida 36 av 64

säkerhetsfrågor.123 Liknande hävdas av Allan Widman som menar att Storbritanniens utträde ur EU gjorde samarbetet mer aktuellt både för dem och för Sverige.124 Även från Försvarsmakten sågs en målsättning med Storbritannien som enligt Haggren ansågs vara en viktig partner i regionen och i linje med uttalad inriktning för försvaret.125

Ett av de främsta militära motiven att gå med i JEF var att det låg i linje med den militärstrategiska doktrin som då höll på att etableras.126

Vid sidan av Storbritannien som ramnation och viktig partner lyfts vikten av övriga partnerländer fram som målsättning, där JEF ses som en viktig arena att utveckla samarbeten med exempelvis våra nordiska grannländer.127

Har andra handlingsalternativ än JEF övervägts?

JEF uppfattas inte vägas mot andra alternativ utan lyfts snarare fram som ett komplement. Försvarsministern menar att regeringen har höga ambitioner med försvarssamarbeten, där Sverige deltar i många samarbeten inom Norden, EU, NATO och bilateralt med USA. JEF är ett komplement som stärker den regionala förmågan.128 Enligt den remiss regeringen tillställer Försvarsmakten med begäran om myndighetens syn på samarbetet, framgår att ett deltagande så långt som möjligt bör samordnas med andra internationella samarbeten och styrkeregister. Det bör om möjligt också utgå från det redan etablerade samarbetet med Finland.129 Detta kan tolkas som att JEF sågs som ett komplement till andra samarbeten snarare än ett alternativ. Denna samarbetsstrategi bekräftas av Krister Bringeus i utredningen av försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten där han bland annat skriver ”Det vi ser […] är ett framväxande nätverk av samarbeten, vilka ömsesidigt förstärker varandra.”130

Enligt Widman är svenska regeringens samarbetsstrategi att vara med överallt där det är möjligt, därför sker inget urval av samarbeten.131 Inte heller Försvarsdepartementet anser att JEF vägdes mot andra alternativ. De menar att JEF bereddes som ett enskilt alternativ där det sågs som ett

123 Informant 1. 124 Informant 1 & Allan Widman. 125 C LEDS Jonas Haggren. 126 C LEDS Jonas Haggren. 127 Informant 1. 128 Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441 besvarad av försvarsminister Peter Hultqvist (S). & Finlandsinstitutet, Seminarium - The security situation in Northern Europé, 30 juni 2017. 129 Regeringen, Fö2017/00169/MFI - Begäran om information avseende försvarssamarbete med Storbritannien. 130 SOU 2016:57, Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten, 162. 131 Allan Widman. Sida 37 av 64

komplement till egen operativ förmåga och redan ingångna samarbeten som tillsammans utgör ett säkerhetsnätverk.132

Inte heller Försvarsmakten uppfattar att olika alternativ var aktuella. Överväganden skedde i huvudsak på politisk nivå, där det upplevs som att politisk nivå ville knyta ihop sig med omgivningen. I ett militärt perspektiv handlade alternativet snarare om möjligheten att skapa förbandsmassa, vilket inte är möjligt på egen hand idag. Ur den aspekten kan en anslutning till JEF eller inte övervägas, och där såg Försvarsmakten en fördel i alternativet att ansluta. Alternativet att inte ansluta hade sannolikt inte gett tillgång till samarbetets fördelar.133 Men även om JEF inte vägs mot andra alternativ, menar Haggren att samarbeten som bidrar till militär operativ effekt generellt prioriteras högre hos Försvarsmakten och är därför välkomna alternativ.134

Vilka positiva respektive negativa konsekvenser medför handlingsalternativen?

Regeringen lyfter fram några konsekvenser som tolkas som positiva. De anser att samarbetet leder Sverige närmare viktiga partnerländer i regionen vilka tillsammans stärker förmåga och interoperabilitet att verka såväl i närområdet som globalt. Samarbetet medger också att deltagande nationer kan besluta från fall till fall om och hur att delta i olika insatser.135 Vid Försvarsdepartementet lyfter man fram att JEF medlemsländer är likasinnade och har regionens bästa i sitt intresse, vilket gör att det bedöms gå snabbt och enkelt att fatta gemensamma beslut vid eventuella insatser. Den politiska beslutsprocessen lyfts särskilt fram och är också något som ska övas inom ramen för samarbetet.

Något som nämnts och som lyfts fram som positivt av Försvarsdepartementet är tillgången till Storbritannien som partner. Deras utträde ur EU ökar relevansen för JEF ytterligare och samarbetet skapar en viktig plattform att möta Storbritannien när de lämnar EU och informanten uttrycker följande. 136

Storbritannien är en av de största och viktigaste militära aktörerna i Europa och JEF är ett sätt att bibehålla deras intresse och engagemang i regionen.137

132 Informant 1. 133 Informant 2. 134 C LEDS Jonas Haggren. 135 Finlandsinstitutet, Seminarium – The security situation in northern Europe & Regeringen, Sverige och Finland ansluter sig till brittiskledd insatsstyrka. 136 Informant 1. 137 Informant 1. Sida 38 av 64

Denna fördel med samarbetet uttrycker även Haggren som menar att Försvarsmakten ser Storbritannien som viktig aktör och värdesätter brittisk förmåga vilket framgår av följande citat.

[…] med den förmåga som britterna har, låg det i vårt intresse att vilja ha Storbritannien som partner i ett eventuellt konflikscenario här i vårt närområde.138 En annan positiv konsekvens är att Sverige ansluter ett samarbete med tydligt operativa syften.139 Försvarsmaktens analys av samarbetet är hemligstämplad, men enligt Haggren och Claesson sågs tydliga fördelar med samarbetet som uppfattades rationellt, och beaktat operativ förmåga fanns övervägande fördelar vilket framgår av följande två citat.

JEF var ett rationellt val ur ett militärt nyttoperspektiv, utifrån att Storbritannien inledningsvis är en av de större europeiska militära stormakterna och har förmågor som tillför om en konflikt skulle bryta ut i vårt närområde. Sen handlar det också om hur snabbt man kan få stöd och hur snabbt man kan vara på plats, det var väl också en del i de bedömningar vi gjorde.140 […] det fanns möjligheter att kunna se JEF som en potentiell aktör i närområdet i olika skeden. Men vi såg också ganska tidigt att det fanns utrymme att påverka utvecklingen vilket jag påstår vi har tagit från svensk sida. Vi har både själva och tillsammans med övriga samarbetsländer i allra högsta grad kunna driva utvecklingen mot att, för oss, generera det man brukar kalla ökad försvarsnytta i alla avseenden. Både i fråga om potentiell förmågeutveckling, men också operativt.141

En ytterligare aspekt som uppfattas vara positiv från såväl politiskt håll som militärt, är den valbarhet som JEF erbjuder i fråga om engagemang i övningar och förmågeområden. Försvarsdepartementet och Försvarsmakten är överens om att deltagande inom ramen för övning och utbildning i JEF-samarbetet ska ske där det bedöms ge mervärde. Av ett antal olika samarbets- förmågeområden så kan Sverige välja att prioritera vilka att delta i för egen nytta. JEF har ingen organisation att driva egna övningar eller verksamhet utan samövning sker inom ramen för andra gemensamma övningar. Mot bakgrunden av valbarhet och hur JEF är organiserat upplevs samarbetet kosta lite men är tröskelhöjande.142

Den enda negativa konsekvens som identifierats var att Försvarsmakten ansåg tidstempot att gå in i JEF var för högt. Med hänsyn till budgetprocess och tidigare lagd resursallokering fanns inte utrymme för tänkt bidrag till JEF. Beaktat initialt begränsade resurser för deltagande var en balansering kring ambition nödvändig.143

138 C LEDS Jonas Haggren. 139 Informant 1 & Allan Widman. 140 C LEDS Jonas Haggren. 141 C LEDS INRI Michael Claesson. 142 Informant 1 & 2. 143 Informant 2. Sida 39 av 64

3.2.1 Analys av rationella aktörsmodellen

Analysen syftar till att undersöka den rationella logiken i anslutningen till JEF, där slutledningen är ett enigt och nyttomaximerande beslut.

Det strategiska problemet utgörs av ett förändrat omvärldsläge i norra Europa. Politiskt råder en stor enighet kring att Rysslands upprustning, retorik och annektering av Krim utgör markörer för vad som uppfattas som hot. Min tolkning är att den politiska enigheten vuxit i takt med ett ökat yttre tryck på grund av Rysslands ageranden. JEF ses i denna kontext som en möjlighet från politiskt håll med undantag för Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna, men också från militär nivå.

Det nationella intresset och säkerhetspolitiska målsättningen uppfattas syfta till att skapa motvikt till upplevt hot, där samarbetet kan skapa tröskeleffekt, tillräcklig förmåga och kapacitet i närområdet. Målsättningen är delvis geografiskt betingad där Sverige önskar fokus och närvaro i regionen. Inriktningen är att tillsammans med andra skapa säkerhet där Storbritannien lyfts fram som viktig partner, men också ett ökat NATO-samarbete och harmonisering med regionala aktörer. Det som avgör möjligheten till gemensam säkerhet och militära förmågor är en ökad interoperabilitet, vilket ses som både målsättning och nytta där samarbetet förväntas bidra.

Sverige har en ambition att delta i många olika samarbeten, som tillsammans skapar ett önskat säkerhetspolitiskt nätverk i syfte att nå nämnda målsättningar. Därför vägs inte JEF mot andra alternativ utan bereds som en möjlighet att komplettera redan ingångna samarbeten. Det som i stor enighet mellan politisk och militär nivå gör att JEF ses som ett komplement, är dess operativa fördelar vilket sannolikt inte erhållits om Sverige valt att stå utanför.

En starkt uttryckt fördel är det nära samarbetet med Storbritannien som viktig regional aktör och partner. I det avseendet utgör JEF en viktig plattform. Samarbetet samlar likasinnade länder i regionen vilket förenklar och snabbar på beslutsfattande och insatser vid behov. Samarbetets operativa karaktär skapar militär nytta vilket gör samarbetet rationellt ur ett militärt förmågeperspektiv. Samarbetets valmöjligheter, såväl säkerhetspolitiskt i fråga om deltagande i operationer, samt militärt i fråga om vilka förmågor som ska påverkas eller utvecklas, ses som både politisk och militär fördel. Att Försvarsmakten initialt saknade resursallokering för JEF får anses ha varit ett övergående problem som i praktiken inte hindrat en anslutning. Med många pågående samarbeten måste dock Försvarsmakten balansera sina åtaganden beaktat ständigt

Sida 40 av 64

begränsade resurser. Där är tydligt att myndigheten vill prioritera samarbeten där militär nytta erhålls.

Slutsatsen av analysen är att beslutsprocessen följt en rationell logik. Dels på grund av stark enighet kring hot, möjligheter och målsättningar, men inte minst för att både politisk och militär nivå värderar nyttoeffekterna av JEF. Det som bryter logiken är att JEF inte ställs mot andra alternativ, vilket beror på den aktuella samarbetsstrategin där många samarbeten ska komplettera varandra. Som pusselbit i den strategin ses JEF som ett operativt viktigt och nyttomaximerande alternativ. Modellen bidrar med en dynamik som synliggör drivkrafter och nytta till samarbetet på olika nivåer. Mellan strategiskt problem, möjlighet och målsättningar finns en dynamik som på ett generellt plan lyfter fram orsak och verkan vilket kan ses som övergripande drivkrafter. I den konsekvensberäknande logiken mellan alternativ, för, och nackdelar finns istället en dynamik som visar den uppfattade nyttan med samarbetet.

3.3 Byråkratiska modellen I detta avsnitt kommer den empiri att presenteras, som utifrån operationaliserade frågeställningar beskriver hur väl processen bakom beslutet att ansluta JEF har följt en logik av byråkratiska överväganden. Modellen utgår från att olika aktörer utifrån sina ståndpunkter försöker påverka i processen. Avsnittet avslutas med en sammanfattande analys av den byråkratiska modellen.

Vilka aktörer med påverkan på beslutsprocessen kan identifieras?

Enligt Försvarsdepartementet bereddes JEF-ärendet enligt rutin inom regeringskansliet med Försvarsdepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet och Statsrådsberedningen, men också med Försvarsmakten. Sverige hade också en nära dialog med Finland som genomgick en liknande process i samma ärende. Riksdagen anser man informerades löpande.144

Widman delar inte uppfattningen att riksdagen informerades, i alla fall inte i tillräcklig utsträckning och han menar att försvarsministerns egen roll i ärendet höll riksdagen som aktör utanför processen och uttrycker följande.

[…] det är inte Peter Hultqvist stil riktigt som försvarsminister, utan han håller ofta korten väldigt nära bröstet så att säga.145

144 Informant 1. 145 Allan Widman. Sida 41 av 64

Det kan tolkas som att statsrådet inte bjöd in till diskussion, utan höll ärendet inom regeringen. Detta kom att uppmärksammas i en KU-utredning som redogörs för senare i uppsatsen. Däremot delar Widman uppfattningen om vilka de aktuella aktörerna var, där regeringen var central, Försvarsmakten finns med och att den borgerliga oppositionen agerade som påtryckare i frågan.146 Riksdagen som aktör i själva beredningen och beslutet av JEF var mycket begränsad.

Riksdagen som aktör med möjlighet att påverka inriktning för samarbeten var snarare genom försvarsberedningarna 2013 och 2014.147 Regeringen hänvisar konsekvent till dessa och efterföljande inriktningsbeslut för att motivera anslutningen till JEF, här är tolkningen att regeringen utifrån dessa anser sig agera med riksdagens mandat.

En anmärkning som bör nämnas är att Miljöpartiet, då i regeringsposition, avstått från att intervjuas i ärenden kring JEF. Ett år innan Sverige ansluter JEF skrivs ett omfattande försvarsavtal med Storbritannien, där JEF inte ingick trots att det var ett känt och önskat alternativ från en politisk majoritet. I samband med detta menar moderaternas Hans Wallmark i en artikel i Svenska Dagbladet att detta kan vara en eftergift till miljöpartiet.148 Författaren drar inga slutsatser av detta, men uppfattar att det möjligen funnits en avvikande ståndpunkt inom regeringen kring militära samarbeten och JEF. Från Försvarsdepartementets sida har man dock inte uppfattat någon avvikande uppfattning mellan regeringspartierna och poängterar att regeringen fattar alla beslut kollektivt, och man är kollektivt ansvariga för besluten. Så när regeringen har beslutat ett sådant här regeringsärende, som det var när vi ansökte om JEF, så är det produkten av en lång förberedelseprocess inom regeringskansliet.149

Från Försvarsmakten uppfattas att ärendet berör både politisk och militär nivå. Det är framförallt ett säkerhetspolitiskt drivet samarbete och det är på militärstrategisk och politisk policynivå det återfinns framträdande aktörer.150

Storbritannien och Finland är förkommande aktörer i processen. Dessa är avgränsade i undersökningen men nämns här för att de utgör en del av kontexten bakom beslutet. Ländernas påverkan på processen och beslutet har varit begränsad även om gemensamma aktiviteter med Finland förekommit. Försvarsministern uttryckte avsikten att tillsammans med Finland

146 Allan Widman. 147 DS 2013:33 och DS 2014:20. 148 Gummesson, Jonas, Sverige skriver försvarsavtal med Storbritannien, Svenska Dagbladet (SvD), 17 maj 2016. 149 Informant 1. 150 Informant 2. Sida 42 av 64

analysera frågan om deltagande och att regeringen inte tar ställning innan detta är genomfört.151 Från Försvarsmaktens sida bekräftas att konsultationer om principiella ställningstaganden gjordes på militärstrategisk och operativ nivå, däremot inga gemensamma beredningar.152 Från Försvarsdepartementets sida menar man att samverkan med Finland skedde och var viktigt, men att det inte var avgörande.

[…] vi lägger ju ner mycket arbete på att koordinera oss med Finland eftersom de är vårt främsta samarbetsland. Det är absolut så att det var bra och viktigt att vi gick med samtidigt, men känner inte att det varit något avgörande.153

De aktörer som identifieras är regeringen, vilken ses som en enhetlig aktör då det rådde enighet inom regeringskansliet. I övrigt uppfattas riksdag och Försvarsmakten som aktörer vilka kommer belysas i fortsatt analys. Storbritannien och Finland är avgränsade och ses som externa aktörer som inte behandlas i fortsatt analys.

Vad avgör respektive aktörs ståndpunkt?

Enligt regeringen står svensk säkerhetspolitik på tre ben vilka är eget försvar, fördjupade samarbeten och alliansfrihet. Ett eventuellt medlemskap i NATO anser regeringen skulle försämra stabiliteten i Sveriges närområde.154

I en riksdagsdebatt som behandlade JEF men också Sveriges samarbete med NATO framgår olika aktörers ståndpunkter. Regeringens ståndpunkt i fråga om JEF utgår från rådande inriktningsbeslut där det framgår att Sverige aktivt bör söka deltagande i bi- och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra Europa. Försvarsministern deklarerar i debatten att redan ingånget partnerskap med NATO ska utvecklas i form av dialog, praktiskt militärt samarbete och övning, men påpekar att alliansfriheten är det som bidrar bäst till stabilitet i vårt närområde. Den borgerliga oppositionens ståndpunkt grundar sig i en positiv inställning till NATO, där ett närmande är välkommet varför JEF uppfattas positivt. Vänsterpartiet uttrycker istället sin oro för att samarbetet JEF ska innebära nära kopplingar till NATO.155

151 Riksdagen, Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU20, 87f. och Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441. 152 C LEDS INRI Michael Claesson. 153 Informant 1. 154 Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441. 155 Riksdagen, Riksdagens protokoll 2015/16:12. Sida 43 av 64

Utifrån argumentationen i nämnda debatt råder mellan regeringen och borgerliga oppositionen enad syn kring samarbeten. Skiljelinjen ligger i hur långt Sverige ska närma sig NATO där regeringen vill ha nära samarbete och den borgerliga oppositionen fullt medlemskap.

Partiernas ståndpunkter i fråga om JEF är i linje med försvarsberedningarna 2013 och 2014 där också avvikelser framgår. Avvikelser i fråga om samarbeten framförs från vänsterpartiet som i bägge beredningarna ställer sig starkt kritiska till samarbeten med EU och NATO som de anser är försvårande för svenskt säkerhetsbyggande.156 Sverigedemokraterna företräder ett nordiskt spår och är generellt emot en militarisering inom EU. De vill inte se säkerhetspolitisk isolering, men vill hellre se samarbeten med Sveriges nära grannländer.157

Försvarsmaktens ståndpunkt utgår från resurser, möjlighet och nytta med samarbeten. Många samarbeten ska samtidigt hanteras och prioriteras, men de som leder mot Försvarsmaktens mål och uppgifter välkomnas mer hos myndigheten vilket Claesson uttrycker tydligt.

Vi har inga skäl att motsätta oss en politisk inriktning, men däremot av rena kapacitetsskäl och resursskäl så är det klart att vi ser en kvalitativ aspekt på vilket samarbete vi deltar i. De som har möjlighet och utsikt att leverera mot våra uppgifter, ja de vi sätter vi naturligtvis högre i vår interna prioritet, men samtidigt har vi inte möjlighet att värja oss från politisk styrning. Men det är klart att vi kommunicerar den synen till Försvarsdepartementet och våra uppdragsgivare.158

På grund av resursskäl eftersträvar Försvarsmakten initialt ett balanserat deltagande i JEF. En tidig friktion var att mäkta med det tidstempo som den politiska nivån önskade. Generellt fanns en tveksamhet hos försvarsgrenarna, vilka inte såg sig fullt så interoperabla som krävdes för att ingå i JEF-sammanhang. Därför prioriterades de förband som ansågs förberedda, vilka var enheter ur Marinen och Flygvapnet som delvis var förberedda genom tidigare NRF- samarbete.159 Försvarsmakten hanterar detta med en initialt begränsad ambition, vilket syns i Försvarsmaktens interna styrning avseende JEF.160 Även om Försvarsmakten initialt håller låg profil för praktiskt samarbete, ses främst fördelar med samarbetet, och inriktningen var att Sverige skulle vara med i JEF.161

Hur försöker olika aktörer påverka alternativet JEF utifrån sin ståndpunkt?

Regeringen är huvudaktör, men kan sägas påverka förhandlingssituationen genom att hålla ärendet nära sig själva och inte bjuda in till debatt och beredning. På frågor från riksdagen

156 DS 2013:33 bilaga 3 & DS 2014:20 bilaga 5. 157 Ibid. 158 C LEDS INRI Michael Claesson. 159 Informant 2. 160 Försvarsmakten, FM2017-6803:5 LEDS DIR- Joint Expeditionary Force (JEF). 161 Informant 2. Sida 44 av 64

hänvisas konsekvent till att regeringen agerar enligt rådande inriktningsbeslut. På så vis kontrollerar regeringen i samråd med Försvarsmakten processen till beslut om JEF och begränsar möjligheten till yttre politisk påverkan. På Försvarsdepartementet är dock bilden att den politiska enigheten kring säkerhetsläge och samarbeten var stor, och därför blev det inte några politiska dragkamper i syfte att påverka.162 Widman bekräftar departementets bild, men poängterar att försvarsministern höll ärendet nära sig själv, därför blev det inte fråga om någon politisk beredning utanför regeringen vilket begränsade möjligheten att påverka. Han menar dock att den borgerliga oppositionen ville in i JEF och istället försökte uppmuntra och påverka i positiv riktning.163 Den borgerliga oppositionen önskade redan i oktober 2015 regeringens ställningstagande till JEF, som då inte ger något svar men meddelar att regeringskansliet följer utvecklingen av JEF och avser återkomma till riksdagen i frågan.164 Den borgerliga oppositionens uttryck i debatten tolkas som en uppmaning att gå med i JEF och att närma sig NATO. Regeringen återkommer inte med information kring beredningen av JEF i önskad omfattning, vilket leder till kritik mot regeringens hantering med en anmälan till konstitutionsutskottet som följd.

Det forum där politisk påverkan i praktisk mening kunde ske var i de bakomliggande försvarsberedningarna som låg till grund för synen på samarbeten. Men av dessa framgår inte heller några politiska dragkamper i frågan, utan visar på bred enighet även om Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna anmäler avvikande uppfattningar vilket redovisats tidigare.165

Regeringen och försvarsministerns hantering av JEF där riksdagen hölls utanför och inte informerades i önskad omfattning ledde till granskning i konstitutionsutskottet. Uppfattningen var inte att regeringen gjort formella fel, men avvek från hur liknande ärenden brukar behandlas. Normalt sker en tidigare och närmare dialog i riksdagen än vad som gjordes vilket pekade på brister i processen.166 Enligt Annicka Engblom äger regeringen utrikes- och säkerhetspolitiken med rätt att själva hantera ärendet, utan skyldighet att informera eller ta in övriga aktörers synpunkter, varför inget formellt fel begicks. Däremot ska regeringen enligt 10 kap. 11§ i regeringsformen, fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad i viktiga utrikespolitiska frågor där alla partier finns representerade. Engblom poängterar att det sågs som anmärkningsvärt att

162 Informant 1. 163 Allan Widman. 164 Riksdagen, Riksdagens protokoll 2015/16:12. 165 DS 2013:33 & DS 2014:20. 166 Annicka Engblom. Sida 45 av 64

riksdagen inte informerades bättre när det gällde ett avtal mellan stater vilket JEF innebar.167 En slutsats av detta är att regeringens ståndpunkt och påverkan i frågan var central och avgörande.

Regeringen valde också att hantera JEF som ett styrkeregister. Försvarsministern hävdade att det inte fanns någon skyldighet att förankra beslut i riksdagen för att anmäla bidrag till sådant register mer än att efterhöra hos Försvarsmakten.168 Här framträder en inte fullt samstämmig bild mellan regeringen och Försvarsmakten som hade en annan tolkning av samarbetet i fråga om styrkeregister.

[…] den enda lilla, ska vi säga teknikalitet där vi har haft någon form av diskussion eller vad man ska kalla det för, har varit att man av praktiska skäl från början försvarspolitiskt betraktade JEF som ett styrkeregister.169

Det har sedermera blivit tydligt att JEF inte är ett styrkeregister, men huruvida regeringen använde denna benämning i syfte att mer obehindrat driva frågan utan riksdagens inblandning har inte kunnat fastslås.

Försvarsmakten uppfattar från sin sida att de varit med och påverkat genom gemensam beredning med Försvarsdepartementet.170 Det rådde samförstånd mellan politiken och försvarsmakten i fråga om att gå vidare med JEF och Försvarsmakten påverkade i stor utsträckning enligt Haggren som uttrycker följande kring beredningen:

[…] mycket som var av substans i JEF kommer från Försvarsmaktsnivån. Alltså själva JEF- samarbetet och det som slutligen levererades har ju tagits fram tillsammans på militär och policynivå. […] det innebär såklart att våra synpunkter på hur man ska utforma JEF får väldigt stort genomslag. 171

Vilken påverkan får respektive aktör med sin ståndpunkt?

Regeringen och den borgerliga oppositionen var eniga om att JEF var ett lämpligt försvarssamarbete varför eventuell påverkan är svårt att värdera. Den politiska oenigheten kring internationella samarbeten utgörs av Vänsterpartiet och Sverigedemokraternas avvikande syn.172 De sistnämnda kan konstateras haft begränsad påverkan för sina respektive ståndpunkter. Vänsterpartiet verkar, trots negativ inställning, nöjt sig med det faktum att JEF

167 Annicka Engblom. 168 Riksdagen, Visbykorvetterna och operativ förmåga – Svar på skriftlig fråga 2017/18:71 besvarad av försvarsminister Peter Hultqvist (S). 169 C LEDS INRI Michael Claesson. 170 C LEDS Jonas Haggren. 171 C LEDS Jonas Haggren. 172 DS 2013:33 & DS 2014:20. Sida 46 av 64

inte har den direkta koppling till NATO som de misstänkte. Vänsterpartiets försvarspolitiske talesperson uttrycker dock sitt missnöje när regeringen valt att gå vidare i samarbetet.173 Sverigedemokraterna visade generellt svalt intresse i frågan om JEF. Borgerliga oppositionen hade velat gå längre, men chansen eller risken beroende på hur man ser det, att trilla in i NATO genom detta samarbete är enligt Widman utesluten.174

Försvarsmaktens analys av samarbetet och det svar som gavs regeringen är hemligstämplat, men enligt Haggren har Försvarsmakten haft stor påverkan i fråga om JEF och regeringen och Försvarsdepartementet varit lyhörda. Försvarsmakten tillsammans med Försvarsdepartementet har gemensamt utformat vad JEF skulle utvecklas mot för svensk del, och följande citat av Haggren ger tydligt uttryck för myndighetens påverkan.

Jag vill påstå att man varit lyhörd på våra synpunkter från Försvarsmakten och i och med att JEF var så operativt fokuserat hade vi självklart ett stort genomslag.175

3.3.1 Analys av byråkratiska modellen

Analysen syftar till att undersöka om beslutsprocessen följt en byråkratisk logik, där slutledningen är att beslutet är resultat av förhandling eller påverkan från identifierade aktörer.

Tre huvudsakliga aktörer identifieras, vilka är regering, riksdag och Försvarsmakten. Riksdagen är inte framträdande i själva beslutsprocessen, men utgör aktör i bakomliggande beredningar och debatt där samtliga partier ingått. Försvarsmaktens strategiska nivå är en betydande aktör i processen. Externa aktörer såsom Storbritannien och Finland kan också identifieras, men analyseras inte vidare.

Regeringens ståndpunkt vilar uttryckligen på inriktningsbeslutet, där samarbeten i norra Europa ska prioriteras. Min tolkning av debatter och tal från försvarsministern är att regeringen i stor utsträckning grundar sin ståndpunkt i ett behov att närma sig NATO. Den borgerliga oppositionen är enig med regeringen men önskar ytterligare närmanden till NATO och ytterst ett fullvärdigt medlemskap. Detta utgör den tydliga skiljelinjen mellan regering och borgerlig opposition som i övrigt är tydligt positiva till JEF. Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna är negativa till att närma sig NATO eller delta i europeiska samarbeten, där Sverigedemokraterna

173 Gummesson Jonas, Regeringen säger ja till Brittisk elitstyrka, Svenska Dagbladet (SvD) 13 juni 2017. 174 Allan Widman. 175 C LEDS Jonas Haggren. Sida 47 av 64

föredrar en mer nordisk linje. I övrigt är dessa partiers engagemang begränsad, kanske på grund av det starka mandatet för en anslutning till JEF och den begränsade möjligheten att påverka.

Försvarsmaktens ståndpunkt kring samarbeten vilar på två grunder. Dels är det fråga om resurser och kapacitet att delta i samarbeten. Men framförallt en kvalitativ aspekt där samarbeten ska leverera mot Försvarsmaktens uppgifter. Även om myndigheten, främst på lägre nivåer, initialt upplever svårigheter att ansluta i det tempo som regeringen önskar, finns en övergripande positiv inställning till JEF.

Regeringen driver frågan om JEF inom regeringskansliet, i dialog med Försvarsmakten och i viss mån i samverkan med Finland. Min uppfattning är att regeringen anser sig agera i enlighet med inriktningsbeslutet och därav mandat att gå vidare med samarbetet. Att regeringen håller riksdagen utanför processen föranleder missnöje med KU-granskning som följd. Granskningen visar inga formella fel men pekar på brist i information till riksdagen och försvarsministern gavs en randanmärkning för detta. Tidigare forskning visar att det normalt är regeringen och Försvarsmakten som initialt bereder denna typ av beslut, men att oppositionen ofta involveras och utrikesnämnden informeras. Vidare visar forskningen att regeringen sällan vill frångå sin egen inriktning i beslutet.176 Min analys är att regeringen agerar något annorlunda på grund av att det inte krävs riksdagsbeslut och att den borgerliga oppositionen är positiv och ger starkt stöd. Detta förklarar dock inte oviljan att informera och debattera frågan, vilket kan bero på en politisk känslighet då JEF i flera sammanhang kopplats samman med NATO. Med erfarenhet från tidigare debatt kring exempelvis värdlandsavtalet är regeringen möjligen försiktig med att informera innan samarbetet utformats och det står klart att JEF inte har den direkta kopplingen till NATO. En annan förklaring till oviljan att debattera frågan kan vara en diskussion inom regeringen där miljöpartiet eventuellt haft en divergerande syn jämfört socialdemokraterna.

Regeringen kontrollerar beslutsprocessen med minimal inblandning från riksdagen där den borgerliga oppositionen indirekt försöker påverka genom positiv påtryckning. Detta förstärker snarare än förändrar beslutet. Vänsterpartiet och Sverigedemokraternas ståndpunkter får inget genomslag. Försvarsmakten anser sig haft god möjlighet att påverka genom ett nära samarbete med Försvarsdepartementet där mycket kring JEF utarbetats i samråd mellan militärstrategisk nivå och departementets policy-nivå. Försvarsmaktens inställning antas haft positiv påverkan på att regeringen gick vidare till beslut. Med den borgerliga oppositionens och Försvarsmaktens

176 Edström & Gyllensporre 2014. Sida 48 av 64

positiva syn på samarbetet bör det ha varit oproblematiskt för regeringen att besluta om att ansluta JEF

Slutsatsen av analysen är att beslutsprocessen haft en begränsad byråkratisk logik. Dels på grund av den stora politiska enigheten. Men också det faktum att regeringen formellt kunde driva ärendet utan riksdagens inblandning och valde att göra så. Detta bidrog till att politiska maktkamper och förhandlingar uteblev. Försvarsmakten var en betydande aktör med påverkan på beslutets innehåll vilket bekräftar någon form av förhandling. Däremot bedöms inte beslutets inriktning förändrats på grund av detta. Logiken kan således inte påstås utgöra ett konsensus med 51-49 förhållande. Aktörerna uppfattas däremot agera enligt Allisons tes where you stand depends on where you sit.

Sida 49 av 64

3.4 Sammanfattning av analys

Tabell 5 Sammanställning av analys

Rationella aktörsmodellen Byråkratiska modellen Strategiskt problem Hot/Möjligheter Aktörer • Förändring omvärldsläge/närområde • Regering (RG) • Rysslands agerande • Riskdag (RD) • JEF uppfattas som politisk och militär möjlighet o Borgerlig opposition (B) o Vänsterpartiet (V) o Sverigedemokraterna (SD) • Försvarsmakten (FM) • Finland (FI) • Storbritannien (SB) Målsättningar Vad avgör respektive aktörs ståndpunkt • Geografisk säkerhetsprioritering (RG) Inriktningen mot samarbeten i norra Europa samt o Norra Europa närmare samarbete med NATO men alliansfria o Regionalt o Närområde (B) Delar RG ståndpunkt men har en högre ambition i fråga om närmande till NATO • Stärka banden till Storbritannien (& NATO) o Viktig aktör politiskt och militärt (V / SD) mer negativa till samarbeten inom EU/NATO. (SD) vill ha mer nordiskt samarbete • Operativ förmåga (tillsammans med andra) o Utveckling & Övning (FM) Vilar på tillgängliga resurser för samarbete och o Interoperabilitet samarbetets innehåll och leverans mot uppgifter Handlingsalternativ Hur försöker aktörer påverka • Alternativ övervägs ej (RG) driver JEF i enlighet med inriktningsbeslutet och • Ses som komplement och del i säkerhetsnätverk i anser sig agera på ett sådant mandat. Ärendet hålls nära egenskap av operativt samarbete regeringen men samverkas mellan departement och (FM)

Inom (RG) uppfattas inga motsättningar som påverkat beslutet.

(RD) har genom bakomliggande försvarsberedningar kunnat påverka inriktningen, generell samsyn. Men (V) och (SD) anmäler avvikande uppfattningar i beredningar.

(B) har påverkat uppmuntrande till samarbetet men utan direkt inblandning

(FM) påverkat genom nära samarbete med Försvarsdepartementet där svensk anslutning till JEF utarbetats i samverkan Konsekvenser för- och nackdelar Påverkan från respektive aktör + Storbritannien viktig regional aktör och partner (RG) verkställer beslutet att ansluta JEF enligt inriktning. + Likasinnade länder förenklar snabbt beslutsfattande och insatser (B) är positivt inställda till samarbetet och ett närmande till + Operativt samarbete med militär nytta NATO vilket gör det enkelt för regeringen att gå vidare. + Valmöjlighet politiskt och militärt (V) och (SD) mer negativa inställning får inget genomslag eller påverkan på beslutet. - Fler samarbeten kräver resursbalansering (RG) nyttjar rätten att besluta om en anslutning utan stöd i - Initial avsaknad ekonomisk resursallokering riksdagen. Möjligen hade en negativ inställning hos (B)

påverkat beslutet i annan riktning.

(FM) hade stor påverkan och var delaktiga i processen. (FM) positiva inställning antas haft påverkan på att (RG) gick vidare till beslut.

Sida 50 av 64

4. Resultat

4.1 Rationella aktörsmodellen (Svar delfråga 1) Hur kan rationella överväganden förklara anslutningen till samarbetet? För att modellen ska förklara Sveriges beslut om anslutning till JEF förväntas att syftet är nyttomaximerande. Analysen utgår från en omfattande rationalitet som inkluderar strategiska problem och möjligheter, målsättningar och möjliga handlingsalternativ och vilket alternativ som bäst möter dessa genom avvägningar om alternativets för- och nackdelar.177 Som redovisats i analysen finns en dynamik mellan modellens olika delar som synliggör drivkraft och nytta. Hur väl logiken av rationella överväganden följer modellen illustreras i figur 4. Den visar hur teori och utfall av analys hänger ihop hur väl den rationella logiken följs.

Figur 4 Beskrivning av resultat enligt rationella aktörsmodellen

Svaret på delfrågan är att: Rationella överväganden kan förklara Sveriges anslutning till JEF, och modellen identifierar en rad drivkrafter och nyttoeffekter. Det är inte en enskild aktör i processen, men regering och övriga aktörer kan ses om en enad aktör som följs åt i en rationell process. Handlingsalternativ övervägs ej, mer än att gå med i samarbetet eller inte. Detta väcker frågan om något mer rationellt val hade funnits, där svaret är att det istället ses som komplement vid sidan av andra samarbeten.

177 Allison & Zelikow 1999, 49. Sida 51 av 64

4.2 Byråkratiska modellen (Svar delfråga 2) Hur har den byråkratiska processen påverkat beslutet att ansluta samarbetet? I Allisons byråkratiska modell är det förhandlingen mellan olika aktörer som påverkar resultatet. Bilden nedan illustrerar dynamiken kring beslutet om JEF, där regeringen äger beslutet och andra aktörer i någon mening kan, eller försöker påverka. Tre aktörer identifieras i beslutsprocessen bakom JEF. Dessa är regering, riksdag och Försvarsmakten. Externa aktörerna Storbritannien och Finland, utgör sidoordnade roller som inte uppfattas påverka beslutet men där viss beredning och analys sker på både politisk och militär nivå.

Figur 5 Beskrivning av dynamiken mellan olika aktörer

För att byråkratiska modellen ska anses förklara anslutningen till JEF ska beslutet vara påverkat av de olika aktörerna och deras ståndpunkter. Det innebär att beslutet eller resultatet i någon mening ändrar riktning på grund av att aktörer vill eller behöver söka konsensus.

Matrisen i figur 6 nedan visar hur teori och analys enligt den byråkratiska logiken hänger samman. Den illustrerar de olika aktörerna och hur dessa påverkar beslutet. Den aktör som utgörs av riksdagen har delats upp för att tydligare visa divergerande ståndpunkt och påverkan.

Sida 52 av 64

Figur 6 Sammanställning av resultat enligt byråkratiska modellen

Svaret på delfrågan är att: Den byråkratiska processen och dess tänka förhandling mellan olika aktörer är begränsad, men modellen ger beskrivning av processen samt bidrar med förklaring till enigheten mellan olika aktörer. Enligt Allisons ena tes, att var du står beror på var du sitter, genereras ett resultat av modellen som visar enigheten mellan aktörer. Den andra tesen, att resultatet ger ett utfall av konsensus enligt förhållandet 51-49, kan inte påvisas i detta fall.

4.3 Resultatdiskussion

Genom att använda Allisons modeller har två olika perspektiv framförts på Sveriges beslut att ansluta JEF. Avsikten var inte att skapa jämförelse, utan kompletterande resultat. Den rationella modellen resulterar i en kontext samt den enade aktörens överväganden och syn på nyttan med samarbetet. Den byråkratiska modellen står inte i motsägelse till den rationella, utan bidrar med kompletterande förklaring till hur olika aktörer ställer sig i frågan och hur detta (inte) påverkar beslutet.

Sida 53 av 64

Resultatet - Svar på uppsatsens frågeställning

Resultatet av undersökningen ger ett antal identifierade drivkrafter som förklarar Sveriges anslutning till JEF. Det finns en övergripande säkerhetspolitisk drivkraft, vilken är att:

Sverige vill integrera sig med likasinnade i norra Europa och östersjöområdet för att skapa säkerhetspolitisk balans och tröskeleffekt mot ett växande hot från Ryssland.

Denna drivkraft förhåller sig till det strategiska problemet, vilket är den förändrade säkerhetspolitiska kontexten. Till detta ska läggas underliggande drivkrafter för att hantera det strategiska problemet och uppnå nyttoeffekter. För det första syns en stark vilja, politiskt och militärt, att stärka banden till Storbritannien som är en säkerhetspolitisk och resursstark nyckelaktör i norra Europa. För det andra finns en vilja att närma sig NATO som är en avgörande militär aktör i närområdet, och från regeringens sida är ett alliansfritt närmande av hög prioritet. För det tredje, och med beaktande av just JEF, finns en önskan att komplettera tidigare samarbeten med något som är mer operativt och bidrar till svensk förmåga och utveckling. För det fjärde finns en hög önskan om att öka interoperabiliteten med regionala aktörer och NATO, vilket samarbetet anses bidra med.

Resultatet visar att ett ökat yttre hot ligger till grund för drivkrafterna. JEF har bevisligen utgångspunkt i detta vilket talar för att Sveriges allmänna samarbetsstrategi också har det. Det yttre hotet, kontra nationell målsättning att stärka det egna och regionala skyddet, är tecken på ett säkerhetspolitiskt närmande till realismens kärnvärden. Denna tes stärks genom att Sverige som alliansfri nation ser behov att balansera mellan egen och gemensam förmåga. Ett egenintresse där valmöjlighet och egen militär nytta värderas. Ett närmare yttre hot kan sägas ha tagit Sverige till att samarbeta för regionala och nationella syften, istället för som tidigare mer globala och internationella.

Resultatet och tidigare forskning

Resultatet bör jämföras med vad tidigare forskning identifierat från de senaste decennierna. Där framförs främst att ekonomi och kostnadsrationaliseringar haft påverkan på säkerhetspolitikens prioriteringar av samarbeten. Att den rationella modellen nu ger så tydligt uttryck och samlar sådan enighet som den gör, medan den byråkratiska modellens förhandling knappt påverkar, vittnar om en återgång till realismens principer om nationell säkerhet och skydd av befolkning och territorium under rådande omvärldsläge. När ett yttre hot uppträder bildas en större enighet,

Sida 54 av 64

och tendensen är att drivkraften då snarare blir hotdriven än driven av andra faktorer, som exempelvis ekonomi och identitet vilket Lunde Saxi och Forsberg tar upp i sina artiklar.178 Den här uppsatsen visar att Sverige följer denna tendens efter det säkerhetspolitiska omslaget som i huvudsak skedde 2014. Att ekonomiska faktorer fortfarande påverkar och utgör någon form av drivkraft kan man anta, vilket delvis framgår av att samarbetet upplevs som resurseffektivt och kräver liten insats jämfört med förväntat utfall. Här kan samarbetet, i likhet med vad Morrow hävdar i sådana fall, bidra med ökad säkerhet till en lägre kostnad än den egna militära förmågeökningen.179 JEF beskrivs av flera informanter som flexibelt och med valmöjligheter avseende såväl operationer som övningar. Samarbetets karaktär liknar vad Giegerich redan 2010 förutsåg, beaktat säkerhetspolitiska behov kontra begränsade resurser och operativa krav. Han menade då att framtida samarbeten skulle utvecklas mot att vara behovsbaserade och flexibla snarare än leda till full integrering.180 I denna uppsats bekräftas att JEF liknar den typ av samarbeten Giegerich beskriver, och att Sverige nu utgör exempel på nation som efterfrågar och ser fördelar i detta.

Avseende vilka aktörer och hur de påverkar ett försvars- och säkerhetspolitiskt beslut, bekräftas tidigare forskning av Edström och Gyllensporre. Däremot finns en skillnad i hur regeringen hanterat politisk opposition i processen, där de inte varit mindre delaktiga och sparsamt informerade. Edström och Gyllensporres forskning kring beslut av internationella insatser visar att riksdagen varit involverade genom försvarsutskott och utrikesnämnd i någon mening, likaså har det normalt rådgjorts med största oppositionspartiet.181 I detta fall har ärendet hållits inom regeringskansliet i dialog med Försvarsmakten utan inblandning från övriga riksdagen. Det kan inte rakt av jämföras då internationella insatser kräver riksdagsbeslut, vilket inte behövs i detta fall. Däremot anses det vara anmärkningsvärt utifrån den granskning som genomfördes efter beslutet. Den här uppsatsen kan inte svara på varför regeringen valde att hantera ärendet så, mer än konstatera att det avviker från praxis för denna typ av beslut.

178 Forsberg 2013 & Lunde Saxi 2019. 179 Morrow 1993, 207f. 180 Giegerich 2010. 181 Edström & Gyllensporre, 166. Sida 55 av 64

Resultatets tillförlitlighet

Resultatet kan ha påverkats av olika felkällor, vilka bedöms vara om författaren dragit felaktiga och orealistiska slutsatser av analysen, eller om avgörande källmaterial inte hittats eller av annan anledning inte kommit med. Den första felkällan bör vara mindre problematisk då transparensen ger möjlighet för andra att pröva resultatet. I det andra fallet kan det vara så att använd teori och forskningsdesign gör att felkällor eller andra förklaringar inte synliggörs, vilket är svårt att bedöma.182 Beaktat hur studien genomförts, det empiriska materialet och dess ursprung, bedöms att resultatet har tillförlitlighet.

182 Vetenskapsrådet, God Forskningssed, 28. Sida 56 av 64

5. Diskussion

5.1 Slutsatser I problemformuleringen citerades Stephen M Walt med frågan how do states choose their friends? med bakomliggande frågor kring varför, med vem och hur en stat väljer att alliera sig med andra. En första slutsats är att redovisade resultat med drivkrafter och nyttoeffekter svarar på dessa frågor och därmed bidrar med en förklaring till att Sverige valt att ansluta sig till JEF. Allisons modeller har bidragit till att lyfta fram överväganden och olika aktörers betydelse och påverkan på beslutet att ansluta JEF. Urvalet av informanter har konkret kunnat bidra med unik empiri från politisk och militär nivå, vilket identifierat drivkrafter med koppling till å ena sidan den säkerhetspolitiska situationen, och å andra sidan samarbetet i sig. Den andra slutsatsen som kan dras är att beslutet att ansluta JEF sker utifrån ett övervägande där nationellt försvar och samarbete ska balanseras i enlighet med inriktningsbeslutet för Försvarsmakten, där den nationella tyngdpunkten bedöms varit vägledande i värderingen av samarbetet. Detta visar sig inte minst i den vikt såväl politisk som militär nivå lägger på samarbetets nyttoeffekter. Nyttan och det konsekvensberäknande som låg bakom samarbetet där egna mervärden prioriterades, leder till den tredje slutsatsen att JEF får anses vara ett rationellt val beaktat det säkerhetspolitiska behovet och inriktningen. En fjärde slutsats är att omständigheterna av ett ökat yttre hot skapar politisk enighet. Återgår man till Allisons påstående att var du står beror på var du sitter, så uppfattas här att ökat yttre hot bidrar till enighet och därmed sitter alla i samma båt och ser samma behov. Enigheten bland olika aktörer speglar en ökad förklaringskraft hos realismen, där uppfattat hot och behovet av militär nyttoeffekt tycks vara gemensamt. Därmed inte sagt att liberalism eller konstruktivism skulle sakna förklaringskraft i rådande säkerhetspolitik. Men om dessa varit mer dominerande sedan kalla krigets slut183, är en ytterligare slutsats av denna uppsats att det skett en förskjutning mot realism som förklaringsmodell.

Denna uppsats inleddes med Viggo Hörups ord Hvad skal det nytte? Med avseende på vilken nytta ytterligare ett försvarssamarbete skulle utgöra. Utifrån resultat och givna slutsatser påvisas att JEF är ett rationellt val och anses kunna bidra med den nytta som både en bred politisk enighet och Försvarsmakten efterfrågar.

183 Gyllensporre 2016. Sida 57 av 64

5.2 Reflektion Beaktat uppsatsens syfte och tänkta bidrag till forskningen förväntas den förklara varför och till vilken nytta Sverige ansluter sig till JEF. Men också skapa förståelse för nutida svensk samarbetsstrategi som följd av ett förändrat omvärldsläge. Även om en heltäckande förklaring sannolikt inte kunnat ges, är uppfattningen att den empiri som uppsatsen bidrar med är värdefull. Inte minst intervjuerna, vilka ger en bestämd bild av politisk och militär syn på samarbetet JEF. Det är inte ekonomi, kultur, värderingar etcetera som i första hand lyfts fram, utan det är hot, förmåga, nytta och mervärden det talas om. Visserligen är detta färgat av vald teori och forskningsdesign, men säger något om vad som aktualiserats i svensk syn på samarbeten efter en negativ omvärldsförändring. Andra teorier och undersökningsmetoder hade sannolikt funnit kompletterande eller annorlunda drivkrafter.

Om detta fall pekar på en förändrad säkerhetspolitisk syn och samarbetsstrategi följer frågan om resultatet är generellt giltigt och tillämpbart på andra liknande fall. Som nämns i uppsatsens metodkapitel, anses vald teori i kombination med typen av fall vara generaliserbara.184 Även om vissa nyttoeffekter är unika för just samarbetet JEF, är det osannolikt att det övergripande resultatet hade varit annorlunda vid val av annat fall. Att Sveriges generella säkerhetspolitiska uppfattning och inriktning för olika samarbeten skulle skilja är inte troligt. Därför vill jag påstå att resultat och slutsatser i hög grad kan förklara liknande fall.

När forskningsdesignen bestämdes sågs de två olika perspektiven, det rationella och det byråkratiska, som två oberoende perspektiv som skulle kunna jämföras och skapa kompletterande förklaring. Så blev det delvis, men under analys och resultatarbete har det visat sig att det byråkratiska perspektivets förklaringskraft påverkas av den breda enigheten. Men perspektivet är inte overksamt och kan ändå hävdas ge förklaring till beslutet och den enighet som rådde. Hade förhållandet mellan modellerna i detta fall kunnat förutses, hade forskningsdesignen gjorts annorlunda, modellerna möjligen operationaliserats på ett annat sätt eller annan kompletterande teori valts. Den byråkratiska modellens uppträdande i undersökningen hade kunnat förutses av den befogade kritik som Bendor och Hammond framfört mot modellen. De anser att ett beslutsfattande inte nödvändigtvis innebär förhandlingar eftersom det nästan alltid sker inom en hierarki. I uppsatsens valda fall framgår

184 Yin 2006, 20. Sida 58 av 64

att det är regeringens formella rätt att själva hantera beredning och beslut angående JEF. Det gör att andra aktörer kan hållas utanför vilket minskar modellens förklaringskraft.

När uppsatsen påbörjades utgick den från ett ifrågasättande av det faktum att Sverige ingått ytterligare ett försvarssamarbete. När Sverige så tydligt ska prioritera att öka den nationella operativa förmågan, varför då lägga resurser på fler samarbeten än de som redan var ingångna? James D. Morrow har naturligtvis rätt i att nationell militär förmåga eller ett samarbete är två möjliga vägar för att möta ett ökande yttre hot. De kan ha samma syfte, och att välja det ena är inte oberoende av det andra, i någon mening sker alltid en form av uppoffring mellan dem.185 En reflektion efter denna uppsats är att den uppoffringen beträffande JEF är liten. Samarbetet har värderats utifrån nytta och uppfattas genom sitt flexibla upplägg som resurseffektivt, där uppoffringen blir liten relativt en förväntat god utväxling. En annan typ av uppoffring som däremot riskeras är den mellan militära åtaganden i samarbetet och övriga samhället och opinionen. Regeringen som för en alliansfri linje, tar möjligtvis en politisk risk hos sina väljare med ett närmande till NATO, och det kan vara en av förklaringarna till att regeringen varit ovillig att informera och debattera JEF innan formerna för samarbetet var klara. Men JEF i sin nuvarande lösning kan nog ändå ses som den gyllene medelvägen där Sverige tar sig närmare NATO, men utan att bryta den alliansfria linjen vilket mycket noga påtalats av regeringen.

I forskningsöversikten lyfter jag in realism, liberalism och konstruktivism och med hänvisning till Gyllensporre hur dessa perspektiv kantat forskningen de senaste decennierna. Om liberalism och konstruktivism tidigare varit vanligt förekommande förklaringsmodeller i säkerhetspolitik och försvarssamarbeten, visar den här uppsatsen att realismen fyller en viktig funktion. Det är uppenbart att nyttoeffekterna av samarbeten behöver belysas. Gyllensporre menar att realismen bör användas mer för att förklara säkerhetspolitik av idag. Utan att förneka det, vill jag påstå att den för krigsvetenskapens skull, framförallt behöver användas mer för att belysa militär nytta.

En avslutande reflektion är att JEF är en viktig pusselbit i svensk samarbetsstrategi, vilken öppnar för ett mer operativt samarbete i regionen och med NATO. Samarbetet bidrar till en interoperabilitet som möjliggör effektuering av gemensamma förmågor. JEF är därför en del i svaret på hur Sverige ska lösa säkerheten – Tillsammans!

185 Morrow 1993, 207f. Sida 59 av 64

5.3 Förslag på fortsatt forskning I denna uppsats visas vilka drivkrafter som legat bakom och påverkat Sveriges anslutning till JEF. Dessa bekräftar dels en ny säkerhetspolitisk inriktning där Sverige går in i en ny typ av samarbete med praktiska och operativa ambitioner. Om den här uppsatsen svarat på varför Sverige anslöt sig till JEF och vilken nytta som avsåg uppnås, vore det lämpligt att vidare forska på vilken nytta det verkligen blev. En tidig tanke i detta arbete var att värdera den svenska ambitionen om operativ förmåga och hur den påverkades av samarbetet JEF, och huruvida detta utgjorde en drivkraft. Detta kunde inte rymmas i denna uppsats, men tanken var att utifrån teorier om militär effektivitet analysera den operativa nyttan med samarbetet. Det vore en lämplig forskningslucka att fylla då en bekräftad nytta med samarbetet och Sveriges säkerhetspolitiska inriktning kräver någon form av återkoppling.

En annan övervägd aspekt att forska på JEF var att överge det svenska perspektivet, och istället analysera samarbetsformen och dess regionala prägel utifrån vad som brukar kallas Regional Security Complex Theory (RSCT) som formats av Barry Buzan och Ole Waever.186 Teorin fokuserar på regionala mönster i säkerhetspolitiska samarbeten och det vore intressant att se om JEF och den sammanslutning den utgör är ett exempel på ett sådant säkerhetskomplex. Mycket tyder på att NATO uppmuntrar sina starkare partnerländer att skapa regionala sammanslutningar vilket kan ses som ett nytt paradigm. Storbritannien och JEF är ett exempel, tyska German-FNC och Italienska ITA-FNC ytterligare två. Möjligen kan detta mönster förklaras av RSCT.

186 Buzan & Waever 2003, Regions and Powers – The Structure of International Security. Sida 60 av 64

Referenser

ALLEA. All European Academies – Den europeiska kodexen för forskningens integritet. Reviderad utgåva. Berlin: ALLEA, 2018.

Allison, Graham & Zelikow. Philip, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis Second Edition. New York: Longman, 1999.

Altfeld, Michael F. The Decision to Ally: A Theory and Test. The Western Political Quarterly 37:4, 1984: 523-544. DOI: 10.2307/448471

Bendor, Jonathan & Hammond, Thomas H. Rethinking Allison´s models. The American Political Science review, vol. 86, no. 2, june 1992: 301-322. DOI: 10.2307/1964222

Bernstein, Barton J. Essence of Decision (Second Edition) By Graham Allison & Philip Zelikow 352 pages, New York, Longman: 1999. Foreign Policy: Spring 1999: 121-126. DOI: 10.2307/1149596

Buzan, Barry & Waever, Ole. Regions and Powers – The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

David, Matthew & Sutton, Carole D. Samhällsvetenskaplig metod. Lund: Studentlitteratur, 2016.

DS 2013:33. Försvarsberedningen - Vägval i en globaliserad värld. https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och- promemorior/2013/05/ds-201333/ [Hämtad 200120]

DS 2014:20. Försvarsberedningen - Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid. Hämtad från https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och- promemorior/2014/05/ds-201420/ [Hämtad 200120]

Edström, Håkan & Gyllensporre, Dennis. Minority Cabinets and Military Interventions – The Case of Sweden. I Edström, Håkan & Gyllensporre, Dennis (red), Alike or Different? Scandinavian Approaches to Military Interventions. Stockholm: Santréus Förlag, 2014.

Esaiasson, Peter, Gilljam, Peter, Oscarsson, Henrik, Wängnerud, Lena. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Fjärde upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik, 2012.

Forsberg, Tuomas. The rise of Nordic defence cooperation: a return to regionalism. International Affairs, Vol. 89, No. 5, September 2013: 1161-1181. DOI: 10.1111/1468- 2356.12065

Försvarsmakten. FM2017-6803:5 LEDS DIR- Joint Expeditionary Force (JEF).

George, Alexander L, & Bennet, Andrew. Case studies and Theory Development in the Social Sciences Cambridge: MIT Press, 2005.

Sida 61 av 64

Giegerich, Bastian (2010). Budget crunch: Implications for European Defence Survival, Survival, 52:4, 2010: 87-98. DOI: 10.1080/00396338.2010.506826

Giegerich, Bastian (2010:2). Shrinking budgets: Drivers of Europeanisation in Defence, Security and Peace, Vol. 28(3), 2010:140-145. www.jstor.org/stable/24232923 [Hämtad 200405]

Gummesson, Jonas. Sverige skriver försvarsavtal med Storbritannien, Svenska Dagbladet (SvD), 17 maj 2016. https://www.svd.se/avtal-om-forsvarssamarbete-med-storbritannien [Hämtad 200210]

Gummesson, Jonas, Regeringen säger ja till Brittisk elitstyrka, Svenska Dagbladet (SvD) 13 juni 2017. https://www.svd.se/regeringen-sager-ja-till-brittisk-elitstyrka [Hämtat 200427]

Gyllensporre, Dennis. Den vetenskapliga analysen av svensk säkerhetspolitik – Dags för vitalisering och realism?. Statsvetenskaplig tidskrift, vol .118(4), 2016: 471-496.

HM Government. National Security Strategy and Strategic defence and Security Review 2015 – A Secure and Prosperous United Kingdom. UK Government: 2015. https://www.gov.uk/government/publications/national-security-strategy-and-strategic- defence-and-security-review-2015 [Hämtad 200218]

HM MOD. The Joint Expeditionary Force June 2018. UK Government: 2018. https://kam.lt/download/64335/jef-booklet.pdf [Hämtad 191210]

Jackson, Robert & Sörensen, Georg. Introduction to International Relations 4th edition. New York: Oxford university press, 2010.

Jönsson, Christer, Elgström, Ole, Jerneck, Magnus. Internationell Politik, 2 upplagan. Lund: Studentlitteratur, 1992.

Lunde Saxi, Håkon. The rise, fall and resurgence of Nordic defence cooperation. International Affairs 95:3, 2019: 659-680. DOI: 10.1093/ia/iiz049

Lunde Saxi, Håkon. British and German Initiatives for Defence Cooperation: The Joint Expeditionary Force and the Framework Nations Concept. Defence Studies 17:2, April 2017: 171-197. DOI: 10.1080/14702436.2017.1307690

Morrow, James D. Arms versus Allies: Trade-Offs in the Search for Security. International Organization 47:2, 1993: 207-233. www.jstor.org/stable/2706889 [Hämtad 200513]

Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016-2020. https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2015/04/prop.-201415109/ [Hämtad 200219]

Regeringen, Regeringsbeslut - Inriktning för Försvarsmaktens verksamhet åren 2016 till och med 2020. Hämtad från https://www.regeringen.se/regeringsuppdrag/2015/06/inriktningsbeslut-for-forsvarsmakten- 2016-2020/

Sida 62 av 64

Regeringen, FÖ 2013:B - Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet. Rapport från utredningen om Sveriges internationella försvarspolitiska samarbete. Hämtad från https://www.regeringen.se/49bb69/contentassets/be336974c73f4664b88c57871b9b85ec/fo- 2013b-forsvarspolitiskt-samarbete-effektivitet-solidaritet-suveranitet

Regeringen, Sverige och Finland ansluter sig till brittiskledd insatsstyrka. https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/06/sverige-och-finland-ansluter-sig-till- brittiskledd-insatsstyrkan/ [Hämtat 200323]

Regeringen, Tal av Peter Hultqvist på Folk och Försvars Rikskonferens 2016. https://www.regeringen.se/tal/2016/01/tal-av-peter-hultqvist-pa-folk-och-forsvar- rikskonferens-2016/ [Hämtad 200218]

Regeringen, Preserving Peace – NATO´s Role – Tal av försvarsminister Peter Hultqvist I samband med Nato Summit 2016 I Warszawa den 8-9 juli. https://www.regeringen.se/tal/2016/07/preserving-peace--natos-role/ [Hämtad 200218]

Regeringen. Regeringen beslutar att Sverige ska anslutas till brittiskledd insatsstyrka. https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/06/regeringen-beslutar-att-sverige-ska- anslutas-till-brittiskledd-insatsstyrka/ [Hämtad 200219]

Regeringen. FÖ 2017/00169/MFI - Begäran om information avseende försvarssamarbete med Storbritannien.

Riksdagen, 2017/18:KU20 - Konstitutionsutskottets betänkande om Information om deltagande i internationellt försvarssamarbete. Hämtad från https://www.riksdagen.se/sv/dokument- lagar/arende/betankande/granskningsbetankande_H501KU20

Riksdagen, Riksdagens protokoll 2015/16:12. https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/protokoll/protokoll-20151612- tisdagen-den-13-oktober_H30912 [Hämtad 200219]

Riksdagen, Riksdagens protokoll 2018/19:51. https://www.riksdagen.se/sv/dokument- lagar/dokument/protokoll/protokoll-20181951-tisdagen-den-12-februari_H60951 [Hämtad 200512]

Riksdagen, Svenskt deltagande i Joint Expeditionary Force – Svar på skriftlig fråga 2015/16:1441 besvarad av försvarsminister Peter Hultqvist (S). https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svar-pa-skriftlig-fraga/svenskt- deltagande-i-joint-expeditionary-force_H3121441 [Hämtat 200325]

Riksdagen, Visbykorvetterna och operativ förmåga – Svar på skriftlig fråga 2017/18:71 besvarad av försvarsminister Peter Hultqvist (S) https://www.riksdagen.se/sv/dokument- lagar/dokument/svar-pa-skriftlig-fraga/visbykorvetterna-och-operativ-formaga_H51271 [Hämtat 200415]

Schwartz-Shea, Peregrine & Yanow, Dvora. Interpretive Research Design Concepts and Processes. New York: Routledge, 2012.

Sida 63 av 64

SOU 2016/57. Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten.

Thurén, Torsten. Källkritik. Stockholm: Liber, 2013.

Valasek, Tomas. Surviving Austerity: The Case for a New Approach to EU Military Collaboration. London: Centre for European Reform, 2011.

Vetenskapsrådet. Forskningsetiska principer inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning. Stockholm: Vetenskapsrådet, 2002.

Vetenskapsrådet. God Forskningssed. Stockholm: Vetenskapsrådet, 2017.

Walt, Stephen M. The Origins of Alliances. Ithaca N.Y: Cornell University Press, 1987.

Walt, Stephen M. Rigor or Rigor Mortis? Rational Choice and Security Studies. International Security 23:4, April 1999: 5-48. Hämtad 200128 från www.jstor.org/stable/2539293.

Yin, Robert K. Fallstudier: design och genomförande. Stockholm: Liber, 2006.

Övriga källor

Joint Expeditionary Force. Concept Of Operation (CONOPS) 25 Januari 2017.

Finlandsinstitutet, Seminarium - The security situation in northern Europe, 30 juni 2017. http://www.finlandsinstitutet.se/sv/events/the-security-situation-in-northern-europe/

Intervjuer

Riksdagsledamot Allan Widman, tidigare ordförande Försvarsutskottet, Riksdagen 200304.

Riksdagsledamot Annicka Engblom, ansvarig KU-utredning av försvarsministern i ärendet JEF, Lyckeby 200228.

Regeringskansliet, Tjänsteman, Stockholm 200220 samt telefonintervju 200416.

Försvarsmakten Viceamiral Jonas Haggren, Chef Ledningsstaben, telefonintervju 200408.

Försvarsmakten Generalmajor Michael Claesson, Chef Ledningsstabens inriktningsavdelning, telefonintervju 200408.

Försvarsmakten, Handläggare Ledningsstaben, F17 Kallinge 200226.

Sida 64 av 64