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und mit Partnerorganisationen in sechs Fallstudienregionen

Analysen und Stellungnahmen 18/2020

Wiederbelebung eines sterbenden Riesen: Überwindung der politischen Ursachen von Wasserknappheit des ,

Zusammenfassung Entwicklung kohärenter Politiken untergraben. Der Man- gel an staatlicher Kapazität bei der Politikumsetzung und Diese Veröffentlichung stellt eine von sechs Analysen sekto- administrative Desorganisation haben zu unzureichender renübergreifender Herausforderungen für Wasser-Gover- nance dar, die als Teil des STEER-Forschungsprojekts durch- Koordination geführt. Beim Zayandeh Rud zeigen sich geführt wurden und deren Resultate in separaten Analysen diese Defizite in der begrenzten Kontrolle und Durchset- und Stellungnahmen vorliegen. zung von Vorschriften zur Wasserentnahme, in redundan- ten Koordinationsmechanismen ohne klar definierte Die Wasserprobleme im Iran verschärfen sich. Der Zayandeh Strukturen und ohne Stakeholder-Beteiligung sowie in Rud, einer der wichtigsten Flüsse, leidet unter schwerem fehlender Anpassung von Plänen und Strategien zur Be- Wassermangel. Seit Jahrzehnten nimmt die Wassernach- wältigung der Herausforderungen. Die technokratische frage zu, was die Rivalität zwischen den Regionen und Wirt- Konzentration auf Wassertransfers und Staudammpro- schaftssektoren verschärft. Die wichtigste Gegenmaß- jekte verbirgt einen Mangel an institutioneller Kapazität im nahme sind Wassertransfers, jedoch ohne die gesellschaftli- Wassersektor und schwächt Anreize zur Entwicklung diffe- chen Gründe der Wasserknappheit anzugehen. Verstärkt durch Klimawandel und -schwankungen sind gegenwärtig renzierterer Ansätze, etwa einzugsgebietsweite Strategien erhebliche Spannungen und Konflikte um Wasser zu ver- zur Steuerung der Wassernachfrage. Wir empfehlen daher: zeichnen. Trotz gesetzlicher Vorgaben zur Koordination und  mehr Transparenz bei Entscheidungsfindungen sowie Top-down-Steuerung durch den Staat ist die Umsetzung Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über den mangelhaft. Ineffektive Koordination äußert sich in frag- Wasserverbrauch der verschiedenen Nutzer; Vermitt- mentierter Planung, fehlendem Informationsaustausch, lung eines realistischen Bildes des Flusses und Sensibi- zentralisierter Regelsetzung, intransparenter Entschei- lisierung der Öffentlichkeit für den gesellschaftlichen dungsfindung und mangelnder Rechenschaftspflicht. Das Nutzen erfolgreicher Wasserkooperation und die Ver- Fortbestehen dieser Herausforderungen deutet darauf hin, antwortung jedes Einzelnen für einen gesunden Fluss; dass Wasserknappheit ein Symptom für ein tieferes Problem ist, das mit dem Iran als Ölstaat zu tun hat: Einnahmen aus  Überwindung der Illusion, dass die Ölrente Wasserreich- der Ölrente haben die Rolle des Staates verändert. Macht hat tum ermögliche durch die Erarbeitung einer proaktiven sich auf nationaler Ebene konzentriert, wobei die Bürokra- und kooperativen Strategie, um in der Öffentlichkeit tie ausgeufert ist und Eingriffe von oben nach unten vor- Unterstützung für neue, auf Wassernachfrage-Manage- genommen werden. Gleichzeitig wurde die Fähigkeit zur ment ausgerichtete Ansätze zu erreichen. Wiederbelebung eines sterbenden Riesen: Überwindung der politischen Ursachen von Wasserknappheit des Zayandeh Rud, Iran

Einleitung Standpunkt ist, dass die Beständigkeit solcher Probleme eine Untersuchung der gesellschaftlichen Verhältnisse und der po- Die Wasserkrise gehört zu den größten globalen Risiken. Ein litischen Ursachen erfordert. Diese Analyse und Stellung- Viertel der Weltbevölkerung ist starkem Wasserstress ausge- nahme basiert auf Ergebnissen einer Fallstudie aus dem For- setzt. Viele der extrem wassergestressten Länder liegen im schungsprojekt STEER. Es zielte darauf ab, die Komplexität Nahen Osten und in Nordafrika. Auch der Iran kämpft mit von Wasser-Governance-Systemen zu erfassen – mit einem schwerwiegenden Wasserproblemen. Einige davon haben si- Schwerpunkt auf Koordination und Kooperation zwischen cherheits- und gesellschaftspolitische Konflikte im Iran aus- Akteuren – und zu verstehen, wie der gesellschaftliche und gelöst, welche sich seit einigen Jahren in zunehmenden Pro- ökologische Kontext ihre Leistung beeinflusst (Pahl-Wostl et testen widerspiegeln. Einer dieser Konflikte betrifft den al., 2020). Zayandeh Rud, den wichtigsten Fluss der iranischen Zentral- ebene. Früher führte er das ganze Jahr über beträchtliche Ergebnisse Mengen Wasser, fällt heute aber aufgrund starker physischer Durch die sozio-politischen Verhältnisse Irans ergeben sich Wasserknappheit zeitweise trocken. Trotz mehrerer Wasser- schwerwiegende Probleme für Wasser-Governance. Auf vier transfers in dieses Einzugsgebiet (Abbildung 1) hat ein starker davon gehen wir hier ein: schwache staatliche Kapazität, sektorübergreifender und interregionaler Wettbewerb um die Wasserressourcen des Flusses zu seiner Übernutzung ge- pfadabhängige sozioökonomische Entwicklung, man- führt. Die Folgen waren Polarisierung, Spannungen und Kon- gelnde Rechenschaftspflicht und die weit verbreitete Praxis flikte zwischen Stakeholdern. Als Reaktion auf den austrock- des Rent-Seeking. nenden Fluss und die mangelnde Koordination – insbeson- Öleinnahmen und schwache staatliche Kapazität dere zwischen der Provinz und der Provinz Tschahar Mahal und Bachtiyari nach der Verlagerung des Wassermana- Nach iranischem Recht sind alle Gewässer Gemeingut. Das gements vom Einzugsgebiet auf die Provinzen 2005 – wurde Energieministerium erteilt Nutzungsgenehmigungen für pri- 2014 vom Obersten Wasserrat Irans die Koordinierungskom- vate, landwirtschaftliche und industrielle Zwecke. Die meis- mission des Zayandeh-Rud-Einzugsgebiets für Integriertes ten Regelungen für das Zayandeh-Rud-Einzugsgebiet wer- Wasserressourcenmanagement (IWRM) gebildet. Zu ihren den auf nationaler Ebene getroffen. Ein Informationsaus- wichtigsten Errungenschaften zählten die Begrenzung neuer tausch zwischen Provinzen, Sektoren und Governance-Ebe- Wassernutzungslizenzen sowie die Tatsache, dass zum ersten nen (nationale, Provinz-, Flusseinzugsgebiets- und lokale Mal ein Bauernvertreter aktiv in das Wassermanagement auf Ebene) findet kaum statt und Sachkenntnisse spielen bei der hoher Ebene eingebunden wurde. Doch die wichtigsten Her- Entscheidungsfindung keine Rolle. Obwohl Gesetze und Vor- ausforderungen blieben weitgehend unbearbeitet und die schriften Instrumente für die Koordination zwischen Provin- Übernutzung der Wasserressourcen z.B. durch Landwirt- zen, Sektoren bzw. Governance-Ebenen vorsehen und es schaft, private Haushalte und Industrie verursacht weiterhin mehrere Gremien, für kollektive Entscheidungen verschiede- ökologische, wirtschaftliche und soziale Probleme. Unser ner staatlicher Stellen gibt, ist die Koordination in der Praxis Abbildung 1: Flusseinzugsgebiet des Zayandeh Rud und umgebende Provinzen

Quelle: Autor*innen Ali Yousefi / Christian Knieper / Claudia Pahl-Wostl

unzureichend. Auch die Koordinierungskommission für Im vergangenen halben Jahrhundert haben der Bau des IWRM war nicht in der Lage, Konflikte um Wasserrechte zu lö- Zayandeh-Rud-Staudamms und von Wasserumleitungstun- sen. Entscheidungsfindung basiert auf Nullsummen-Ver- neln sowie der Zugang zu Pumpentechnologie und billiger handlungen und harten Verhandlungstechniken bei gleich- Energie zur Erschließung landwirtschaftlicher Flächen und zur zeitiger Geheimhaltung von Informationen. Die Kommission Ansiedlung energie- und wasserintensiver Industrien geführt. konzentrierte sich auf einen angebotsorientierten Ansatz Dies war mit einem starken Anstieg der Wassernachfrage und (Wassertransfers, Freigabe von Stauseewasser); indes gibt es einer Übernutzung des Ökosystems verbunden. Jahrzehnte- keine funktionierenden Pläne und Maßnahmen, um die Ent- lang waren Wasserknappheit und Steuerung der Wasserent- nahme von Oberflächen- und Grundwasser zu kontrollieren. nahme für Entscheidungsträger kein Thema. In einigen Fällen Trotz eines hierarchischen, befehlsorientierten Vorgehens des lag der Fokus sogar auf der Entwässerung des Bodens. Die Staates mangelt es der Kommission an Autorität und Durch- Pfadabhängigkeit, dass Lebensunterhalte von zunehmender setzung der Regelungen auf lokaler Ebene. Wassernutzung abhängen sowie die Vielzahl an Stakeholdern mit unterschiedlichen Interessen – verstärkt durch Klimawan- Das Problem der mangelnden institutionellen Kapazität im del und -schwankungen – führen zur Schwere des Problems. Wassersektor kann kaum allein innerhalb des Wassersektors Es ist eng mit Unsicherheit, Ambiguität, Rückwirkungen und gelöst werden, da es mit dem Kontext des iranischen Ölrenten- der Komplexität sozial-ökologischer Systeme verbunden. staates zu tun hat. Die staatseigene Ölindustrie ist der Motor des Wirtschaftswachstums: Sie erwirtschaftet fast die Hälfte Ressourcenbasierte Industrialisierung und Wassertransfers des Staatshaushalts und ist die wichtigste Quelle für Devisen- als Quelle eigennützigen Rent-Seeking-Verhaltens einnahmen. Dies wirkt sich auf öffentliche Entwicklungspro- Die Abhängigkeit von Öleinnahmen hat ein Verhalten des jekte aus. Ölrenten verändern jedoch den Rahmen für Entschei- Rent-Seekings institutionalisiert. Der Zugriff auf Ölrenten über dungsprozesse und Ausgaben werden zum wichtigsten Faktor Energiesubventionen ist eine wichtige Quelle von Macht und von Staatlichkeit. Die Einnahmen aus der Ölrente verändern die Reichtum. Eine Möglichkeit, diese Subventionen zu erhalten, Rolle des öffentlichen Sektors durch den Ausbau der Bürokratie besteht in der Entwicklung von Großindustrien wie Stahl, Pet- sowie durch die Zentralisierung von Macht und Interventions- rochemie oder Bergbau. Der Gewinn der Steel möglichkeiten, während es dem öffentlichen Sektor in anderen Company in Isfahan zum Beispiel betrug 2014 etwa 1 Milliarde Bereichen an effektiven Kapazitäten zur Formulierung und US-Dollar, jedoch würde sich ohne Gassubventionen ein Ver- Umsetzung von Strategien mangelt. Aufgrund des ineffizien- lust von etwa 220 Millionen US-Dollar ergeben. Diese Einnah- ten Wassermanagements, der damit einhergehenden Kon- men erzeugen zudem einen enormen Wohlstand, der Korrup- flikte und der Notwendigkeit, die Koordination zu verbessern, tion und Patronage-Netzwerke begünstigt. Allerdings benöti- schaffte der Oberste Wasserrat Irans 2019 die Koordinierungs- gen die jeweiligen Industrien Wasser und die politischen Ent- kommission für IWRM ab und schuf stattdessen die Arbeits- scheidungsträger bevorzugen bei der Ressourcenallokation gruppe zur Wiederbelebung des Zayandeh Rud. Sie steht unter Wassertransfers zwischen Flusseinzugsgebieten gegenüber ei- dem Vorsitz des iranischen Vizepräsidenten, der Repräsentant ner effektiven Steuerung der Wassernachfrage. Im Einzugsge- der Bauern ist nicht mehr Mitglied. Das Wachstum neuer Büro- biet des Zayandeh Rud verstärken die Ansiedelung großer In- kratien führt zusammen mit der Desorganisation alter Verwal- dustriebetriebe sowie Wassertransferprojekte eigennütziges tungsapparate zu einem Mangel an Koordination und zu admi- Rent-Seeking-Verhalten. Weitere Folgen sind ein harter Wett- nistrativem Chaos (Karl, 1997). Dem Mangel an staatlicher Au- bewerb um Wasser zwischen der Provinz Isfahan und der Pro- torität wurde durch Zentralisierung und geringere Einbindung vinz Tschahar Mahal und Bachtiyari, eine Atmosphäre des un- von Stakeholdern begegnet. Unterdessen verlangen die Her- gerechten Zugangs zu Wasser und Polarisierung als Folge inef- ausforderungen dem Staat ein geschlosseneres Handeln ab fizienter Koordination. Aufgrund des jüngsten Rückgangs der und eine weiter politisierte Entscheidungsfindung untergräbt iranischen Öleinnahmen hängt die Finanzierung von Projekten die Autorität des öffentlichen Sektors. im Wassersektor zunehmend von öffentlich-privaten Partner- Die Illusion von Wasserreichtum und pfadabhängige schaften ab. Die großen rentenbasierten halbstaatlichen Un- sozioökonomische Entwicklung ternehmen sind jedoch als private Investoren beteiligt. Ent- sprechend streben sie eine höhere Wasserentnahme an – was Eine weitere Herausforderung betrifft die Illusion des Wasser- langfristig die Pfadabhängigkeit eines höheren Wasserver- reichtums. Die Ölrente erzeugt die Illusion, dass der Weg des brauchs verstärkt. Landes zu wirtschaftlicher Entwicklung ohne größere Hinder- nisse verlaufe. Die Öleinnahmen treiben die Ziele des Staates Fake-News und Lücken bei der Rechenschaftspflicht und die Erwartungen an ihn hoch. Massive Ausgaben werden In der gegenwärtigen Situation gibt es Lücken bei der Rechen- zu einem Modell für die ganze Wirtschaft, ohne dass Umwelt- schaftspflicht und wenig Transparenz bei Entscheidungspro- bedingungen ausreichend berücksichtigt würden. Folglich zessen. Wichtige Entscheidungen werden hinter verschlosse- stärken Öleinnahmen die ineffiziente Nutzung von Wasserres- nen Türen getroffen. Oft ist nicht klar, wer die endgültige Ent- sourcen. Entscheidungsträger verfolgen groß angelegte, kurz- scheidung trifft und die Änderung von Plänen und Strategien fristige, angebotsorientierte Projekte, die in hohem Maße auf sowie die Umsetzung der Maßnahmen würde die Überzeu- Wasserentnahme angewiesen sind, statt schwierigere, aber gung zahlreicher Akteure erfordern. Beispiele dafür sind die nachhaltige Optionen umzusetzen, etwa die Steuerung der Entscheidungsfindung durch den Nationalen Sicherheitsrat Wassernachfrage und die Verbesserung der Wasserproduktivität. aufgrund der entstandenen Sicherheitssituation, Vorschriften Wiederbelebung eines sterbenden Riesen: Überwindung der politischen Ursachen von Wasserknappheit des Zayandeh Rud, Iran

über die Geheimhaltung von Informationen sowie die unzuläs- die Rahmenbedingungen für die Einbeziehung von Stakehol- sige Einmischung von Abgeordneten, die regionale und natio- dern, Informationsaustausch und das Vorhandensein verschie- nale Behörden zwingen, ihre Interessen zu verfolgen, wie z.B. den denster Koordinationsmechanismen von überragender Bedeu- Bau von Staudämmen und Wassertransferanlagen oder die Er- tung. Die Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Vorteile er- richtung von Industriebetrieben. Transparenz wird als Vorausset- folgreicher Wasserkooperation (und die Kosten derzeitiger zung für die Offenlegung der Interessen von ansonsten verbor- Spannungen) und mangelnder politischer Wille zu mehr Trans- genen Nutznießern gesehen, als Grundlage für gemeinsame Be- parenz und Verantwortung bleiben eine Herausforderung. standsaufnahmen und als Verpflichtung der Akteure, Verant- Empfehlungen wortung für ihr Handeln zu übernehmen (Islam & Susskind, 2013). Im Fall des Zayandeh Rud haben der allgemeine Mangel  Bekämpfung von Desinformationskampagnen durch an verfügbaren Daten und an öffentlichem Bewusstsein für die Bereitstellung verständlicher, zugänglicher und aktuel- Ursachen der Probleme den Boden bereitet für die Verbreitung ler Daten und Informationen für die Öffentlichkeit über von Desinformationen in sozialen Medien durch irreführende, den Wasserverbrauch der verschiedenen Nutzer und aufgebauschte und selektive Nachrichten. Zudem werden Was- Vermittlung eines realistischen Bildes über die Wasser- sergesetze und Kommissionsentscheidungen zu Wasserrechten ressourcen und ihre Verfügbarkeit. oder –nutzungslizenzen einseitig ausgelegt, um die öffentliche  Sensibilisierung der Öffentlichkeit für den gesellschaftli- Meinung in eine bestimmte Richtung zu beeinflussen. Dies ver- chen Nutzen erfolgreicher Wasserkooperation und die stärkt Spannungen und Polarisierung und zerstört Sozialkapital. Verantwortung jedes Einzelnen für einen gesunden Fluss. Schlussfolgerungen  Gewinnung der Unterstützung durch die Bevölkerung, Jedes Land muss seinen eigenen Weg zur Überwindung des um Entscheidungsträger von neuen Wassertransfer- Mangels an institutioneller Kapazität zur Erreichung von und Dammbauprojekten im Zayandeh-Rud-Einzugsge- Good Governance vor seinem spezifischen Hintergrund fin- biet und an anderen Orten wie dem Karun-Einzugsge- den. Die zentralisierte und ausufernde Bürokratie im Iran – biet abzubringen. einer auf Erdöl basierenden Wirtschaft – hat zusammen mit  Aufgabe des angebotsorientierten Bewirtschaftungs- begrenzter Autorität zu einer schwachen institutionellen systems, um den Zusammenhang zwischen Ölrente und Kapazität im Wassersektor geführt. Dieser Mangel kann in- der Illusion von Wasserreichtum zu korrigieren und po- nerhalb des Wassersektors allein kaum behoben werden. litische Entscheidungsträger zu Strategien des Wasser- Überhöhte Ausgaben für Staudämme und Wassertransfer- nachfrage-Managements im gesamten Einzugsgebiet projekte sind für Entscheidungsträger ein bequemer Weg, um zu bewegen. institutionelle Schwächen zu kaschieren. Daher werden rigo-  Stärkung von Netzwerken von Bauernorganisationen im rosere Maßnahmen nicht prioritär verfolgt: Stärkung der Einzugsgebiet, damit diese sich besser koordinieren, be- Rechtsstaatlichkeit, Steuerung der Wassernachfrage und Ver- teiligen und Verantwortung übernehmen können. besserung der Wasserproduktivität. Sie alle brauchen Zeit  Aufbau von Problemlösungsforen, um Stakeholder bei und bringen wenig unmittelbaren Nutzen. Bestandsaufnahme, Datensammlung, Wissensaustausch, Die bloße Existenz kollektiver Entscheidungsorgane reicht partizipativem Monitoring und Verfolgung gemeinsa- nicht aus, um Koordinationsdefizite zu beheben. Vielmehr sind mer Strategien einzubinden.

Literatur Islam, S., & Susskind, L. (2013). Water diplomacy: A negotiated approach to managing complex water networks. London: Routledge. Karl, T. L. (1997). The paradox of plenty: Oil booms and petro-states (Vol. 26). Berkeley, CA: University of California Press. Pahl-Wostl, C., Knieper, C., Lukat, E., Meergans, F., Schoderer, M., Schütze, N., …Vidaurre, R. (2020). Enhancing the capacity of water govern- ance to deal with complex management challenges: A framework of analysis. Environmental Science & Policy, 107, 23-35. Das Verbundprojekt „STEER“ wurde im Rahmen der Fördermaßnahme „Globale Ressource Wasser“ (GRoW) vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) gefördert. Weitere Fördermittel für die Fallstudie Zayandeh Rud wurden von der Technischen Universität Isfahan, dem Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) und dem Regionalen Wasserversorgungsunternehmen Isfahan bereitgestellt.

Dr. Ali Yousefi Christian Knieper Prof. Dr. Claudia Pahl-Wostl Assistenzpro fessor Wissenschaftlicher Mitarbeiter Professorin für Ressourcenmanagement “Abteilung für ländliche Entwicklung ” “Institut für Geographie” “Institut für Geographie” Land wirtschaftliche Fakultät, Technische Universität Isfahan Universität Osnabrück Universität Osnabrück DOI: 10.23661/as18.2020 Dies ist eine Open-Access-Publikation, die kostenfrei gelesen und unter www.die-gdi.de/publikationen/analysen-und-stellungnahmen/ heruntergeladen werden kann. Gemäß den Bedingungen der CC BY 4.0 Lizenz darf sie frei vervielfältigt, verbreitet und öffentlich zugänglich gemacht werden. © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) Tulpenfeld 6 · 53113 Bonn · Tel.: +49 (0)228 94927-0 · Fax: +49 (0)228 94927-130 [email protected] | www.die-gdi.de | twitter.com/DIE_GDI | www.facebook.com/DIE.Bonn | www.youtube.com/DIEnewsflash ISSN 1434-8934 Das DIE ist ein multidisziplinäres Forschungs-, Beratungs- und Ausbildungsinstitut für die deutsche und die multilaterale Entwicklungspolitik. Es berät auf der Grund- lage unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu aktuellen Fragen der Kooperation zwischen Industrie- und Entwicklungsländern.