RESULTADOS DE LAS ESTRATEGIAS CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO EN MÉXICO 2006-2018

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Ricardo Solano Olivera

Licenciado en Relaciones Internacionales por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, y Maestro en Manejo de Crisis y Seguridad por la Universidad de Leiden. Desempeñó varios puestos dentro de la Secretaría de Relaciones Exteriores y en la Ofcina del Comisionado Nacional de Seguridad / Secretaría de Gobernación. Actualmente, es fundador y director general de la consultoría Riesgos Políticos, S.C.

Colaboradores Carla Alvarado González Euler González Reyes Andrés Leal Gutiérrez

Ciudad de México, abril de 2019.

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación por cualquier medio o procedimiento, sin para ello contar con la autorización previa, expresa y por escrito de su autor. Toda forma de utilización no autorizada será perseguida conforme lo establecido en la Ley Federal del Derecho de Autor. Resumen Ejecutivo

En el estudio Resultados de las Estrategias ierno federal. No obstante, pese a este no‐ contra el Crimen Organizado en México, table incremento, la cifra es aún muy baja 2006 – 2018, se analizan las estrategias con respecto a las ganancias del crimen or‐ preventivas, económicas y represivas de ganizado. Por lo que aún no se puede las administraciones de los presidentes Fe‐ hablar de que el combate al lavado dinero lipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Ni‐ ha impactado las fnanzas de las organiza‐ eto en contra de las organizaciones ciones criminales, afectado sus opera‐ criminales vinculadas con el tráfco de ciones. Es, sin embargo, señal de que el drogas. La presidencia de Felipe Calderón gobierno va en la dirección correcta. avanzó en el diseño y aprobación de mar‐ cos legales que permitieran al gobierno En lo fundamental, las estrategias federal contar con un programa para la represivas tuvieron las mismas caracterís‐ prevención de la violencia con pre‐ ticas, operativos, conjuntos o coordinado, supuesto propio y para generar la coordi‐ donde participaron el Ejército, la Marina, nación necesaria entre dependencias la Policía Federal y la Procuraduría General encargadas de combatir el lavado de de la República, en algunas ocasiones, con dinero. No obstante, fue al gobierno de En‐ la colaboración de agencias estatales de se‐ rique Peña Nieta quien tuvo la respons‐ guridad. La estrategia de fragmentación abilidad de implementar ambas leyes. de grupos criminales diseñada por la ad‐ ministración del presidente Felipe Calderón Asimismo, la conformación de un solo podía consolidarse, en el largo plazo, si nuevo sistema de justicia penal acusatorio los gobiernos estatales asumían su respon‐ trastocó distintas áreas del gobierno en un sabilidad al proveer seguridad y modern‐ esfuerzo transexenal con la intención de izaban sus cuerpos policiales para que elevar la probabilidad de sancionar a pudieran combatir las células delictivas quienes cometieran un delito; es decir, remanentes de la fragmentación de los para combatir la impunidad. Desde el grandes cárteles. punto de vista económico, la imple‐ mentación de este sistema de justicia penal Sin embargo, la participación de agen‐ recae dentro de las estrategias preventivas cias federales en el combate al crimen or‐ ya que busca desincentivar la comisión de ganizado generó incentivos perversos para crímenes. En virtud de que la imple‐ que los estados dejaran de invertir en sus mentación de este sistema de justicia ter‐ agencias de seguridad y transfrieran, minó en 2016 y aún conviven el sistema mediática y políticamente, el tema de la inquisitorio y el acusatorio, se considera seguridad al gobierno federal. Y, aún que aún no es posible medir los resultados cuando la administración de Enrique Peña que ha dado transitar de un sistema al Nieto adoptó la idea de la corresponsabili‐ otro. dad de los tres órdenes de gobierno en ma‐ teria de seguridad, dando mayor peso a la La implementación de la Ley Federal generación de acuerdos dentro de instan‐ para la Prevención e Identifcación de Op‐ cias nacionales con la participación de los eraciones con Recursos de Procedencia gobiernos estatales, no sirvió para romper Ilícita y Financiamiento al Terrorismo dio los círculos viciosos y fue el gobierno fed‐ como resultado el aumento de más del eral quien siguió asumiendo la respons‐ 700% de dinero asegurado entre ambas abilidad en materia de seguridad y administraciones gracias a la coordi‐ combate al crimen organizado. nación entre distintas agencias del gob‐ Estas estrategias no lograron, en doce años, reducir la impunidad, mejorar la per‐ cepción de corrupción en instituciones del gobierno, disminuir de forma signifcativa las tasas de violencia, y tampoco han de‐ sarticulado organizaciones criminales. Lo que sí ha hecho es fortalecer grupos delic‐ tivos locales, en detrimento de las organi‐ zaciones más grandes, gracias a la fragmentación causada por las estrategias represivas. Abreviaturas

CISEN Centro de Investigación y Seguridad Nacional

CONASE Coordinación Nacional Antisecuestro

CPS Contratos de Prestación de Servicios

DEA Drug Enforcement Agency

DOF Diario Ofcial de la Federación

EPN Enrique Peña Nieto

FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública

FCH Felipe Calderón Hinojosa Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los FORTAMUN Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal Subsidio para el Fortalecimiento del desempeño en materia FORTASEG de Seguridad Pública FGR Fiscalía General de la República

PF Policía Federal

PGR Procuraduría General de la República

PND Plan Nacional de Desarrollo Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y PNPSVD la Delincuencia SEDENA Secretaría de Defensa Nacional

SEMAR Secretaría de Marina Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad SESNSP Pública Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la SETEC Implementación del Sistema de Justicia Penal SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público Subsidio para la Seguridad Pública de los Municipios y las SUBSEMUN Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal

IV Lista de Figuras y Tablas

Figura 1.Estructura de la investigación 1

Tabla1.PresupuestoSETEC,2010-2012. 11

Figura 2. Recursos presupuestados 2006-2012, FASP y SUBSEMUN. 12

Figura 3. Presupuesto unidades responsables de combatir el lavado de dinero, 2007-2012. 13

Figura 4. Operaciones Conjuntas, 2006-2012 14

Figura 5. Presupuesto de las agencias de seguridad, 2006 - 2012. 15

Figura 6. Dinero asegurado, 2007 - 2012. 16

Figura 7. Judicialización de casos, 2007 - 2012. 16

Figura 8. Organizaciones delictivas desarticuladas gracias al combate del lavado de dinero, 2007 - 2012. 17

Figura 9. Tasas1 de homicidios, estados con Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 18

Figura 10. Tasas de homicidios, estados sin Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 18

Figura 11. Tasas de secuestros,estados con Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 19

Figura 12. Tasas de secuestros, estados sin Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 19

Figura 13. Tasas de extorsiones, estados con Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 20

Figura 14. Tasas de extorsiones, estados sin Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 20

Tabla2.Fragmentacióndegruposcriminales,distintasfuentes,2006-2012 21

Figura 15. Presupuesto PRONAPRED, 2014 - 2018. 23

Figura 16. Presupuesto Unidades Administrativas encargadas de Prevención de la Violencia y la Delincuencia, SEGOB. 23

Figura 17. Presupuesto, subsidios seguridad pública, 2013 -2018. 24

Figura 18. Presupuesto, Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), 2013 - 2018. 25

Figura 19. Presupuesto 2013 - 2018, instancias contra el lavado de dinero. 26

Figura 20. Operativos Coordinados, 2012 – 2018. 27 Figura 21. Presupuesto, Agencias de seguridad, 2013 - 2018. 28

Figura 22. Presupuesto,DirecciónGeneralde Plataforma México,2012 28

Figura 23. Presupuesto, Combate al Secuestro 2007 - 2018. 29

Figura 24. Dinero asegurado 2012 – 2018. 30

Figura25. Judicializacióndecasos,2014-2018. 30

Figura 26. Organizaciones delictivas desarticuladas gracias al combate del lavado de dinero, 2012 - 2018. 31

Figura 27. Tasas de Homicidios, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 32

Figura 28. Tasas de Homicidios, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 32

Figura 29. Tasas de Secuestros, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 33

Figura 30. Tasas de Secuestros, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 33

Figura 31. Tasas de Extorsiones, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 34

Figura 32. Tasas de Extorsiones, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018 34

Tabla3.OrganizacionesCriminalesenMéxico,2012–2018,diversasfuentes. 35

Figura 33. Lugar de México en el Índice de la Percepción de la Corrupción, 2006 – 2018. 38

Figura 34. Percepción de corrupción institucional, 2006 –2017. 38

Figura 35. Estado de derecho, 2006 – 2017 39

Tabla 4. Organizaciones Criminales con sus células delictivas y estados donde operan, 2012 – 2018. 41 - 50

I. Introducción

El presente estudio nace de la necesidad de tor que detenga inversiones, también es contar con información que dé cuenta de cierto que un adecuado monitoreo de ries‐ los resultados que las estrategias contra gos y estrategias de mitigación de crisis grupos criminales en México entre 2006 y pueden ser la clave para contrarrestar los 2018. Son ya doce años de la llamada efectos negativos que la inseguridad ejerce guerra contra las drogas y, desafortunada‐ sobre la actividad industrial en México. mente, las tasas de violencia reportadas por distintas agencias de gobierno mues‐ El estudio Resultados de las Estrate‐ tran que no se ha logrado disminuir los gias contra el Crimen Organizado en índices de criminalidad. México, 2006 – 2018 inicia con una sec‐ ción donde se discuten y defnen concep‐ La violencia asociada al tráfco de dro‐ tos asociados al crimen organizado y al gas y al crimen organizado impacta nega‐ tráfco de drogas desde la teoría y se detal‐ tivamente todas las esferas de la vida lan las distintas estrategias contra el pública del país: frena inversiones na‐ crimen organizado. A continuación, recor‐ cionales y extranjeras, erosiona el Estado remos brevemente la historia del nar‐ de derecho, impone obstáculos al comer‐ cotráfco en el continente americano como cio, genera incentivos perversos en la agri‐ antecedente de la guerra iniciada en di‐ cultura, entre muchos otros. Tras doce ciembre de 2006 contra grupos criminales años de una estrategia que no ha cambiado en México. Posteriormente, se describe la en lo esencial, podemos realizar un corte metodología utilizada para la realización de caja y establecer qué resultados ha del presente estudio. Lo cual nos da pie tenido a fn de exhortar a las autoridades a para describir en qué consistieron las es‐ realizar las modifcaciones que resulten trategias de seguridad pública de las ad‐ pertinentes. ministraciones de los presidentes Felipe Calderón Hinojosa (2006 – 2012) y En‐ Asimismo, el sector privado puede ben‐ rique Peña Nieto (2012 – 2018) y sus resul‐ efciarse del presente estudio puesto que tados. Finalmente, se discuten los cualquier estrategia de mitigación de cri‐ resultados de la investigación y emitimos sis por seguridad pública pasa -necesaria‐ recomendaciones tanto para el sector mente- por el análisis de datos duros. Si público como para la iniciativa privada. bien el clima de violencia puede ser un fac‐

Figura 1. Estructura de la investigación Crimen Organizado

Narcotráfco

México

Descripción de Resultados de Impacto en las estrategías estrategías tasas de violencia

1 II. Antecedentes

Los Cuerpos de Paz enviados por el presi‐ para transportar la cocaína hasta suelo es‐ dente John F. Kennedy a Sudamérica, la tadounidense. Guerra de Vietnam y los movimientos pacifstas fueron los eventos que impul‐ Los eventos que modifcaron el saron el consumo masivo de drogas en Es‐ panorama de violencia en México fueron: tados Unidos, principalmente marihuana la nueva colaboración entre cárteles ycocaína,desdefnalesdeladécadadelos colombianos y mexicanos, la detención de sesenta y hasta mediados de los ochenta los líderes del cártel de Guadalajara (Atehortúa y Rojas, 2008; Medina, 2012; (Miguel Ángel Félix Gallardo y Ernesto Valdés, 2013). El presidente Richard Fonseca) después del asesinato del agente Nixon, en 1971, declaró al consumo de de la DEA Enrique Camarena, la reconfgu‐ drogas como el enemigo número uno del ración de clanes familiares en cárteles país en un mensaje enviado al Congreso de derivado de las detenciones mencionadas, EE. UU., fue en este mensaje donde se la ruptura de los acuerdos tácitos entre acuñó el término “guerra contra las dro‐ grupos criminales y el Estado mexicano, y gas”. Esta guerra estaba dirigida a incre‐ el incontrolable tráfco de armas de grueso mentar los fondos federales para las calibre de EE. UU. a México. agencias que combaten la producción, dis‐ tribución y venta de drogas, así como para Esta reconfguración de los clanes fa‐ prevenir que se crearan nuevos adictos y miliares por extender sus operaciones y rehabilitar aquellos que ya lo eran. En tér‐ afanzarse como cárteles con poder sobre minos reales, esta guerra solo continuó las determinadas zonas territoriales o plazas políticas prohibicionistas que Estados fue un proceso sumamente violento que Unidos adoptó desde 1914, después de las tuvo lugar durante toda la década de los Conferencias Internacionales contra el noventa y los primeros años de los dos mil. consumo de opio celebradas en Shanghái Tuvieron lugar, de forma paralela, otros en 1909, y en La Haya de 1911 a 1914(Ka‐ fenómenos como la cooptación de agen‐ plan, 1993). cias municipales de seguridad por parte de los cárteles y la conformación de brazos No fue hasta la década de los ochenta armados de las organizaciones criminales. cuando el presidente Ronald Reagan re‐ Los Zetas, brazo del Cártel del Golfo, es el tomó esta guerra contra drogas, como con‐ grupo más identifcable por los altos nive‐ secuencia del incremento en las tasas de les de violencia que ha empleado para hac‐ criminalidad asociadas a grupos crimi‐ erse poder. Estos grupos armados nales que trafcaban drogas desde Su‐ modifcaron la forma en que se ejercía vio‐ damérica a Miami. Así, el presidente lencia, provocando que los crímenes cada Reagan creó las Fuerzas Especiales del Sur vez fueran más mediáticos. de Florida (South Florida Task Force), den‐ tro del ejército estadounidense. Esta En 2006, el último año de la adminis‐ Fuerza Especial tenía como misión blo‐ tración del presidente Vicente Fox, el en‐ quear la entrada de drogas a Estados tonces secretario de Seguridad Pública, Unidos por Florida, en rutas que iniciaban Eduardo Medina Mora, declaró que no en Colombia y atravesaban el mar Caribe. había una región en el país libre de crimen Si bien esta estrategia fue exitosa en frenar organizado y que sus ingresos ascendían la entrada de drogas por Florida, dejaron aproximadamente a 8,500 MDD anuales; intactos los más de 3,000 km de frontera señaló -asimismo- que los cárteles de la entre México y EE. UU. Fue entonces droga eran un grave problema de seguri‐ cuando los cárteles colombianos em‐ dad nacional debido a la forma en que ero‐ pezaron a asociarse con los mexicanos sionaban el Estado (Benítez, 2008). Fue

2 dentro de este escenario, que Felipe mencionó en su discurso que “mi gobierno Calderón tomó posesión de la presidencia. está trabajando fuertemente para ganar la guerra a la delincuencia…”. El 11 de di‐ Aunque la inseguridad no fue tema du‐ ciembre, el gabinete de seguridad anunció rante la campaña presidencial, desde el la “Operación Conjunta Michoacán” medi‐ primer discurso de Calderón como presi‐ ante la cual enviaron a más de 5,000 solda‐ dente, el 1° de diciembre de 2006, co‐ dos a dicha entidad. Este fue solo el inicio mandó a las agencias de seguridad a de las Operaciones Conjuntas, que en total delinear un plan contra los grupos crimi‐ fueron llevadas a cabo en 13 entidades de nales y a presentar propuestas para mejo‐ la República. rar las condiciones laborales de los soldados y marinos. El 4 de diciembre, du‐ rante el Foro de Inversiones y Cooperación Empresarial México – España, Calderón

3 III. Conceptos

De acuerdo con Kopp (2004), en cualquier cluyen terrorismo, delitos contra la salud economía, el marco legal determina el (narcotráfco), lavado de dinero, tráfco de comportamiento de los agentes. Así, políti‐ armas y de personas, trata, secuestro, robo cas de prohibición de cualquier sustancia o de hidrocarburos, entre otros. producto signifcan - forzosamente - transacciones ilegales y un mercado negro b) Violencia del artículo en cuestión.Lailegalidadde las transacciones da lugar a incertidum‐ Una de las características propias de las bre, produciendo un comportamiento organizaciones criminales es el uso de la racional limitado por parte de sus agentes violencia. No obstante, al analizar y com‐ yhaciéndolosrazonarenelcortoplazo. batir el crimen organizado, una de las Por otro lado, esta ilegalidad en las principales difcultades es que no queda transacciones aumenta su costo, haciendo claroaquiénoaquénosenfrentamos:sies muy atractivo para determinados agentes aunaampliagamadeactosdelictivosoa participar en el mercado negro. Así, las un conjunto particular de actores que con‐ políticas prohibicionistas generan espacios stituyen una amenaza (Levi, 2014). propensos al desarrollo de organizaciones criminales. Las organizaciones criminales, como cualquier tipo de organización, necesitan a) Organizaciones Criminales hacer contratos o generar acuerdos. Sin embargo, ya que operan dentro de merca‐ Según distintos académicos, el término dos ilegales, es decir, fuera de la ley, no "crimen organizado" se aplica general‐ tienen acceso a los tribunales para hacer mente para describir a un grupo de per‐ cumplir los compromisos adquiridos. Así, sonas que actúan juntas para cometer atravésdelaviolenciaescomopueden delitos, en el largo plazo, con el fn de hacer cumplir los “contratos” o acuerdos obtener ganancias, dos de sus principales que generen con otros actores (Goldstein, características son el uso de la violencia y 1985; Kopp, 2004 y Williams 2012). Ya la corrupción (Haller, 1990; Levi, 1998; que prevalece la incertidumbre dentro de Lindesmith, 1941; Ponsaers, et al., 2008; los arreglos entre criminales, es necesario Vermeulen, 2011). La Convención de las desarrollar capital en reputación para lim‐ Naciones Unidas contra la Delincuencia itar la tentación a la traición (Kopp, 2004). Organizada Transnacional defne este Este capital en reputación se traduce en concepto como "un grupo estructurado de qué tan creíble es la amenaza de ejercer vi‐ tres o más personas que exista durante olencia contra aquellos que no cumplan cierto tiempo y que actúe concertada‐ acuerdos pactados, y qué tanta violencia o mente con el propósito de cometer uno o de qué magnitud la ejercerían. más delitos graves o delitos tipifcados con arreglo a la presente Convención con mi‐ Según Goldstein (1985), se considera ras a obtener, directa o indirectamente, un que las drogas y la violencia están rela‐ benefcio económico u otro benefcio de cionadas de tres formas: la psicofarma‐ orden material". Por otra parte, la Ley Fed‐ cológica, la económicamente compulsiva eral contra la Delincuencia Organizada es‐ ylasistémica.Laviolenciapsicofarma‐ tablece que el crimen organizado ocurre cológica es el resultado de la ingestión de “cuando tres o más personas se organicen corto o largo plazo de sustancias específ‐ de hecho para realizar, en forma perma‐ cas que exhiben un comportamiento vio‐ nente o reiterada, conductas que por sí o lento. La violencia económicamente unidas a otras, tienen como fn o resultado compulsiva es la causada por aquellos con‐ cometer alguno o algunos de los delitos” sumidores que se involucran en la establecidos en la propia ley, los cuales in‐ comisión de delitos como forma de

4 obtener recursos para mantener económi‐ es fundamentalmente imposible de er‐ camente su adicción. La violencia radicar, sino limitarla al punto en que los sistémica, por otro lado, son los patrones costos y benefcios sociales y económicos de interacción tradicionalmente agresivos de combatirla estén en equilibrio (Kopp, dentro del sistema de distribución y uso de 2004). drogas. Por otro lado, Garay y Salcedo (2012) La violencia se utiliza como una estrate‐ van más allá de esta defnición de corrup‐ gia, como una continuación del propio ne‐ ción y afrman que cuando los agentes gocio a través de otros medios que les públicos se aprovechan del uso de la vio‐ permiten expandir o mantener sus intere‐ lencia que ejercen las organizaciones crim‐ ses. Cuando el objetivo es eliminar o coac‐ inales, estamos hablando de la cooptación cionar a las organizaciones rivales, del Estado. En este sentido, cuando se adoptar formas de violencia despiadadas, coopta al Estado, los delincuentes buscan brutales e incluso extrañas es un enfoque infuir en la formulación y aplicación de racional y lógico (Williams, 2012). políticas públicas para tener benefcios continuos a largo plazo. En este sentido, la c) Corrupción cooptación del Estado promueve la coordi‐ nación de los intereses públicos y privados La corrupción es la segunda caracterís‐ (de las organizaciones criminales), sin tica del crimen organizado. Es un medio buscar el bienestar social. La cooptación por el cual las organizaciones criminales del Estado es la manipulación de institu‐ se protegen de la persecución por parte del ciones públicas basadas en intereses crim‐ Estado y les ayuda a expandir y mantener inales. sus negocios. Es -asimismo- la forma en que el crimen organizado in‐ d) Estrategia vierte en la manipulación del sistema le‐ gal. Puede defnirse como el abuso de un Una estrategia puede defnirse como un cargo público para benefcios privados o conjunto de principios que se aplican para como el abuso de una autoridad confable lograr un propósito en largo plazo. Estos para obtener benefcios privados (Bar‐ principios guían el trabajo diario de una o sukova, 2009). No obstante, Garay y Sal‐ varias organizaciones para alcanzar los ob‐ cedo (2012) afrman que el uso de jetivos defnidos. Una estrategia bien for‐ métodos coercitivos y la violencia como mulada guía la asignación de recursos de complemento o sustituto de los sobornos acuerdo con las competencias y las def‐ debe incluirse en la defnición de corrup‐ ciencias de cada organización; es decir, ción. una estrategia debe defnir la asignación de recursos más adecuada para lograr sus El enfoque neoclásico describe la cor‐ objetivos (Gottschalk, 2008). Una planif‐ rupción como un método racional para op‐ cación estratégica considera cómo podría timizar los costos. La decisión de dar o verse el futuro utilizando metodologías de aceptar un soborno depende del cálculo de planifcación formal de una manera proac‐ costos y benefcios como cualquier otra tiva para así controlar y producir un resul‐ decisión económica (Barsukova, 2009). En tado articulado; esto, en forma de un este sentido, la corrupción puede verse sistema integrado de decisiones como una distorsión efciente porque re‐ (Gottschalk, 2008, Zhao, et al., 2008, duce los costos de transacción y acelera los Mintzberg, 1994). intercambios. No obstante, cuando una economía está totalmente corrompida por La planifcación de una estrategia debe actividades criminales, no es posible ir seguida de su implementación. Ésta hablar de distorsiones sino de una forma debe tener prioridad y dirección; es decir, de regulación criminal que hace que la ac‐ tener una serie de objetivos específcos que tividad económica honesta sea la excep‐ hagan alcanzar el objetivo último de la es‐ ción y el delito sea la regla (Kopp, 2004). trategia en un tiempo determinado. Pode‐ Ahora bien, la tarea del Estado no es er‐ mos dividir las estrategias para combatir a radicar la corrupción, porque su condición las organizaciones criminales en tres enfo‐

5 ques principales: preventivo, económico y Las estrategias económicas,porotro represivo. lado, son aquellas que tienen como obje‐ tivo resquebrajar el aparato fnanciero de Las estrategias preventivas,desdeel las organizaciones criminales, principal‐ punto de vista de la economía de mercados mente a través de políticas contra el lavado ilegales, son aquellas dirigidas a evitar de dinero. El lavado de dinero es el proceso delitos mediante el aumento de la vigilan‐ mediante el cual las organizaciones crimi‐ cia policial y las penas o sanciones. En este nales ocultan la existencia, la fuente ilegal sentido, las expectativas de criminales en oelgastoderecursosilegalesydisfrazan potencia con respecto al castigo determi‐ esos ingresos para que parezcan legítimos nan las tasas de delincuencia (Kugler, et (Driggers, 2011). al., 2005). No obstante, el castigo esperado depende no solo de la severidad del cas‐ Limitar las posibilidades de que los tigo, sino también de la probabilidad de ser delincuentes disfruten de los ingresos de procesado si el delito es cometido. Por lo sus actividades delictivas, como una tanto, las sanciones constituyen un costo forma de evitar la comisión de delitos, es que, multiplicado por la probabilidad de menos costoso y más efectivo. Así, una es‐ detención, debe ser sufciente para dis‐ trategia efectiva contra el lavado de dinero uadir a los criminales (Kopp, 2004). debe tener dimensiones represivas y pre‐ ventivas. El mecanismo represivo tiene Sin embargo, en una situación en la que como objetivo detectar y sancionar a los los funcionarios encargados de hacer agentes que transgreden la ley, mientras cumplir la ley están mal pagados, hay cor‐ que la dimensión preventiva busca una rupción, y existe un gobierno débil, el au‐ "moralización" de los sectores bancarios y mento de las sanciones puede generar fnancieros a fn de que aumenten los tasas de criminalidad más altas; además, mecanismos que les permita detectar el precio de la corrupción también podría clientes dudosos para denunciarlos ante aumentar. En otras palabras, el costo de las instancias correspondientes (Kopp, cometer delitos aumenta debido a los au‐ 2004). mentos en la vigilancia y las sentencias. La respuesta óptima del crimen organizado En este sentido, una buena estrategia para enfrentar estos costos más altos es económica necesita un adecuado sistema aumentar el soborno para disminuir la de monitoreo privado; es decir, una alianza probabilidad de sanción (Kopp, 2004, y entre el sector público y privado. No ob‐ Kugler, et al., 2007). Por lo tanto, las es‐ stante, la efectividad de este tipo de es‐ trategias de prevención o disuasión solo se trategias es muy confusa porque resulta pueden usar cuando existe el Estado de imposible conocer la cantidad exacta de derecho y cuando el sistema legal y las dinero lavado en un país determinado. agencias de seguridad no están corrompi‐ das. Las medidas represivas,porlogeneral,se centran en los proveedores dentro de los Hay -sin embargo- otras estrategias pre‐ mercados ilegales, con el objetivo de cap‐ ventivas cuando consideramos otras turarlos y procesarlos. La lógica de estas teorías criminológicas. Así, podemos con‐ estrategias es que quitar a los proveedores siderar estrategias preventivas aquellas puede llevar a un aumento de los precios y, enfocadas a elevar la calidad de vida de los como consecuencia, a una reducción del grupos sociales más rezagados, el rea‐ consumo. No obstante, esto depende de la condicionamiento de infraestructura en reacción de los distribuidores y de la natu‐ mal estado, o incluso la instalación de luz raleza de la demanda de los consumidores. en lugares obscuros. Estas otras estrate‐ Noestáclarosilademandadelosconsum‐ gias se enfocan en modifcar condiciones idores es inelástica o elástica (cada suposi‐ sociales o en generar obstáculos físicos en ción conduce a un resultado diferente), o lugares en donde existen las condiciones incluso si la represión en realidad conduce para que delinquir sea más fácil. aunaumentoenlosprecios(Kopp,2004). Estas estrategias reconocen que las condi‐ ciones subyacentes de los mercados ile‐

6 gales son imposibles de erradicar, pero el objetivo de las políticas públicas es mini‐ mizar los costos sociales asociados con el narcotráfco hasta el punto en que se al‐ cance un equilibrio óptimo, de acuerdo con la teoría económica. Las medidas represivas que tienen como fnalidad neu‐ tralizar a las cabezas de los grupos crimi‐ nales, sin implementar medidas preventivas y económicas efcientes, tien‐ den a fragmentar a las organizaciones criminales ya que generan vacíos de poder.

7 IV. Metodología

El presente estudio fue elaborado a partir nales de 2006 a 2018, y se cruzan estos de datos recabados mediante solicitudes datos con las tasas de violencia, a fn de de‐ de información a dependencias federales, terminar la relación entre esta frag‐ atravésdelaPlataformaNacionalde mentación y los niveles de violencia, y si Transparencia del Sistema Nacional de existe relación con la implementación de Transparencia (www.plataformadetrans‐ operaciones intersecretariales de las agen‐ parencia.org.mx), y con la recopilación de cias de seguridad. Los resultados de estos información pública. Es decir, toda la in‐ cruces de información nos brindarán los formación aquí presentada es de carácter resultados de doce años de lucha contra el ofcial, emitida por el gobierno federal. crimen organizado. Asimismo, la utilización de datos emana‐ dos del propio gobierno federal permite que el estudio tenga congruencia al analizar datos de distintas administra‐ ciones. Los resultados del estudio se presen‐ tarán de la siguiente forma: en primer lu‐ gar, se describe en qué consistieron las estrategias preventivas, económicas y represivas en materia de seguridad de los presidentes Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Asimismo, se detalla la dis‐ tribución del presupuesto en ambos sexe‐ nios en los rubros que contemplaron sus estrategias contra el crimen organizado. Posteriormente, se analizan las tasas de vi‐ olencia en ambos sexenios a partir de tres delitos en particular: homicidios, extor‐ siones y secuestros. Lo anterior nos brinda un panorama integral de las condiciones de seguridad para cada administración. Acontinuación,sedetallanlosestadoso regiones donde se llevaron a cabo opera‐ ciones entre la Policía Federal, el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y la Marina Ar‐ mada de México. Durante el sexenio de Fe‐ lipe Calderón se les denominó “Operaciones Conjuntas” y con Enrique Peña Nieto “Operaciones Coordinadas”. Después, se presenta el cruce de datos en‐ tre las tasas de violencia de aquellos esta‐ dos en donde se llevaron a cabo operaciones o aquellos donde no los hubo, afndeseñalarelimpactoquelasopera‐ ciones tuvieron en la seguridad de las re‐ giones donde fueron implementadas. Finalmente, se presenta el análisis de la fragmentación de organizaciones crimi‐

8 V. Resultados

A) PRESIDENCIA DE FELIPE CALDERÓN HINOJOSA, 2006 – 2012.

1. Descripción de estrategias zado. Por tal motivo, echó mano del contra el crimen organizado. ejército y de la marina para enfrentar a es‐ tas organizaciones. Lo que se propuso fue Las fuentes principales desde donde se fragmentar estas grandes organizaciones pueden analizar las estrategias contra el atravésdelaneutralizacióndesuslíderes. crimen organizado durante la adminis‐ Estos grupos criminales se iban a frag‐ tración de Felipe Calderón son: el Plan Na‐ mentar en grupúsculos tan pequeñas que cional de Desarrollo 2007 – 2012, el las fuerzas policiales estatales pudieran Programa Sectorial de Seguridad Pública hacerse cargo de ellas sin la ayuda de las 2007-2012, el Programa Nacional de Se‐ agencias de seguridad federales. Sin em‐ guridad Pública 2008 - 2012 y los distin‐ bargo, para que fuera efectiva esta estrate‐ tos Informes de Gobierno. gia, los cuerpos policiales estatales, además de la Policía Federa, debían mod‐ Así, de acuerdo con el Plan Nacional de ernizarse y generar las capacidades, sobre Desarrollo de la administración Calderón, todo de inteligencia, que les permitieran “el narcotráfco genera inseguridad y vio‐ hacer frente al crimen organizado (Poiré, lencia, degrada el tejido social, lastima la 2011a y b; Beith, 2011). En virtud de lo an‐ integridad de las personas y pone en riesgo terior, era indispensable reformar todo sis‐ la salud física y mental del activo más tema de justicia penal: transitar de un valioso que tiene México: los niños y los sistema de justicia penal inquisitorio a jóvenes. Como manifestación de la delin‐ uno acusatorio, modernizar los cuerpos cuencia organizada, el narcotráfco desafía policiacos, y atender las carencias del sis‐ al Estado y se convierte en una fuerte ame‐ tema penitenciario. naza para la seguridad nacional” (PND 2007-2012, 58). Con base en el último In‐ Por tal motivo, en 2008 se aprobaron forme de Gobierno de esa presidencia, la distintas reformas y leyes en materia de Estrategia Nacional de Seguridad contó justicia penal. La reforma más importante “con tres componentes: contención y de‐ fue transitar de un sistema inquisitorio a bilitamiento de las organizaciones crimi‐ uno acusatorio, con juicios orales. El pro‐ nales, fortalecimiento, depuración y ceso para llevar a cabo la implementación reconstrucción de las instituciones de se‐ nacional de este nuevo sistema de juicios guridad y justicia, así como reconstruc‐ orales terminó en 2016. Es decir, fue un es‐ ción del tejido social y prevención del fuerzo transexenal. Por otro lado, el pa‐ delito” (6to Informe de Gobierno FCH, quete de reformas al sistema de justicia 2012, 3). Pero en la práctica, ¿cómo se im‐ también contempló la Ley de la Policía plementó esta estrategia? Federal, cuya modifcación más impor‐ tante fue que se le dieron facultades para Cuando el presidente Calderón tomó generar trabajo de inteligencia, que antes posesión, se encontró con grandes organi‐ no tenía. Además, se dotó a la Policía Fed‐ zaciones criminales controlando el contra‐ eral de un servicio de carrera, con lo cual se bando de drogas en territorio nacional. El les dio certidumbre laboral a los policías. tamaño y poder de estos grupos era tal que Se crearon, asimismo, perfles para cada agencias policiales no podían enfrentarse rango de la PF y distintas divisiones con contra ellos. Esto partía del re‐ objetivos específcos: Inteligencia, Investi‐ conocimiento de que las fuerzas de seguri‐ gación, Científca, Fuerzas Federales, dad pública no eran aptas ni tenían la Fuerzas Regionales y Antidrogas. Es decir, capacidad para combatir el crimen organi‐ se modernizó a la PF. Sin embargo, 9 tomando en cuenta que los cuerpos polici‐ cional de los Derechos Humanos). Y, fnal‐ acos estatales son competencia de los gob‐ mente, el mejoramiento de la Policía Fed‐ iernos locales no se podía legislar sobre eral gracias a la adquisición y estas agencias en la Ley antes men‐ modernización de sus recursos tecnológi‐ cionada. Lo que sí se incluyó en la Ley de la cos y humanos, dotándolo de capacidades Policía Federal fue la previsión de que los para generar inteligencia y con la creación gobiernos estatales debían aprobar leyes de Plataforma México, como el sistema que replicaran estas disposiciones a fn de único de información criminal a nivel na‐ los cuerpos de policías estatales fueran es‐ cional. pejos de la Policía Federal. Previsión que, en la mayoría de los casos, no fue atendida Este cambio en el sistema de justicia pe‐ por los gobernadores ni por congresos lo‐ nal es parte de las estrategias preventivas cales. ya que la idea detrás de estas reformas era incrementar la probabilidad de que al‐ Ahora bien, quedaron pendientes algu‐ guien que cometiera un delito fuera san‐ nas leyes y reformas a regulaciones secun‐ cionado, desincentivando las actividades darias. Por ejemplo, la Ley Nacional de delictivas. Sin embargo, es claro que era Ejecución Penal se aprobó hasta el 2016. una estrategia de largo plazo. En este sen‐ En este sentido, la labor del presidente tido, si bien es cierto que las modifca‐ Calderón en esta materia fue incrementar ciones a la Policía Federal tuvieron un las capacidades del sistema penitenciario efecto en el corto plazo, es decir, durante la federal a través de la construcción de cen‐ administración calderonista, no es posible tros penitenciarios bajo la modalidad de evaluar la implementación de la estrategia asociaciones público-privadas. Estas aso‐ integral ya que -como se mencionó- ésta ciaciones permitieron que los nuevos cen‐ entró en vigor a nivel nacional hasta el año tros penitenciarios tuvieran la 2016, durante la administración de En‐ infraestructura y tecnología más avan‐ rique Peña Nieto. zada; es decir, que fueran centros de máx‐ ima seguridad, basándose en el sistema No obstante, vale la pena analizar los re‐ estadounidense. Los contratos para la con‐ cursos que se destinaron para transitar al strucción de estos centros, conocidos nuevo sistema de justicia penal. En este como “CPS” (contratos de prestación de sentido, se creó la Secretaría Técnica del servicios), se llevaron a cabo durante la Consejo de Coordinación para la Imple‐ presidencia de Felipe Calderón, aunque al‐ mentación del Sistema de Justicia Penal gunos fueron terminados durante la ad‐ (SETEC), cuyo objetivo fue “apoyar a las ministración de Enrique Peña Nieto. autoridades federales y locales en la imple‐ mentación del nuevo Sistema de Justicia Así, tenemos -por un lado- la modern‐ Penal” (6to Informe de Gobierno FCH, ización del sistema de justicia penal con la 2012, 22-23). SETEC fue adscrita a la Sec‐ implementación de juicios orales, la redis‐ retaría de Gobernación hasta 2017, año en tribución de competencias, la creación de que fue disuelta. un Código Nacional de Procedimientos Pe‐ nales y mecanismos alternativos de solu‐ ción de controversias. El fortalecimiento del sistema penitenciario federal a través de la expansión de sus capacidades y mejo‐ ramiento de las condiciones de seguridad, no así en términos de lo que se conocía como readaptación social o protección de derechos humanos de las personas pri‐ vadas de la libertad (como lo constatan los distintos Diagnósticos Nacionales de Su‐ pervisión Penitenciaria de la Comisión Na‐

10 Tabla1.PresupuestoSETEC,2010-2012. 2010 2011 2012

Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del $563,837,204 $554,305,863 $554,792,559 Sistema de Justicia Penal (SETEC)

Fuente. PEF, 2010-2012.¹

Sin embargo, para analizar las acciones en‐ ordinación clara. La transversalidad de la caminadas a prevenir la violencia hay que prevención del delito no estaba plasmada tomar en cuenta que la administración de en el presupuesto, por lo que no existían Felipe Calderón carecía de un marco legal indicadores, objetivos o metas. que defniera los hilos rectores de la política en la materia. En este sentido, es Si bien es cierto que durante el gobierno importante señalar que la Ley General calderonista se crearon tanto la Subsecre‐ para la Prevención Social de la Violencia y taría de Prevención y Participación Ciu‐ la Delincuencia se publicó en el Diario Of‐ dadana, como la Dirección General de cial de la Federación en enero de 2012. Prevención del Delito y Participación Ciu‐ Esta Ley establece las “bases de coordi‐ dadana dentro de la Secretaría de Seguri‐ nación entre la federación, los estados, el dad Pública, la realidad fue que estas Distrito Federal y los municipios en la ma‐ unidades administrativas no tenían facul‐ teria, en el marco del Sistema Nacional de tades reales en la prevención del delito ni Seguridad Pública” (6to Informe de Gob‐ para coordinar a las distintas instancias ierno FCH, 2012, p. 121). Por tal motivo, en del gobierno en programas nacionales o el sexenio 2006-2012 no existieron pro‐ focalizados que atendieron las causas de la gramas elaborados específcamente para comisión de delitos. A partir de un análisis la revención del delito desde el gobierno del Reglamento Interior de la Secretaría de federal, pues no existía un marco legal Seguridad Pública, se observa que sus para ello. La forma en que se llevaron a atribuciones estuvieron encaminadas a cabo acciones, por ejemplo, dentro de la coordinar estudios, supervisar el fun‐ “Estrategia Todos Somos Juárez, Recon‐ cionamiento de ciertos sistemas tec‐ struyamos la Ciudad”, fue tomando pro‐ nológicos y proponer políticas públicas en gramas de distintas dependencias, con la materia, pero no contemplaron la parte una clara coordinación entre la federación de implementación de las políticas prop‐ ylosgobiernoslocales,peronobajoun uestas o la creación de grupos interinstitu‐ rubro de prevención del delito. Es decir, cionales capaces de coordinar esfuerzos programas que ya existían dentro de las para la atención de las causas que de la vio‐ Secretarías de Desarrollo Social, Salud, Ed‐ lencia. Es decir, tenían la responsabilidad ucación Pública, Trabajo y Previsión So‐ de generar estudios sobre las causas de las cial, Economía, Seguridad Pública, etc., se conductas delictivas, pero carecían de focalizaron en Ciudad Juárez de manera mecanismos para implementar progra‐ coordinada; pero no existía un programa a mas con base en los resultados de las in‐ nivel nacional para la prevención del vestigaciones. En virtud de lo anterior, delito, con recursos propios y bajo una co‐ conocer los recursos utilizados para la pre‐

¹Todas las cifras tomadas de los distintos Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) están expre‐ sadas en pesos mexicanos.

11 vención del delito es difícil, ya que no es‐ del delito se canalizaban a los estados y tán etiquetados bajo un rubro de preven‐ municipios través de dos subsidios: Sub‐ ción del delito. En este sentido, es sidio para la Seguridad Pública de los Mu‐ altamente probable que las dependencias nicipios y las Demarcaciones Territoriales federales hayan canalizado programas a del Distrito Federal (SUBSEMUN) y el objetivos relacionados con la prevención Fondo de Aportaciones para la Seguridad del delito, pero no fueron reportados así en Pública (FASP). Sin embargo, son los gob‐ las fuentes consultadas para la realización iernos estatales y municipales los respons‐ del presente estudio. ables de administrar esos recursos, por lo que el análisis sobre la forma en cómo se De tal manera que, si se estudian los In‐ ejercieron los recursos de ambos subsidios formes de Gobierno de la administración no forma parte del presente estudio. del presidente Calderón, podemos con‐ statar que los recursos para la prevención

Figura 2. Recursos presupuestados 2006-2012, FASPy SUBSEMUN.

FASP SUBSEMUN

$8,000,000,000

$6,000,000,000

$4,000,000,000

$2,000,000,000

$0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente. PEF, 2006 - 2011.

En cuanto a las estrategias económicas, de lavado de dinero para evitar que los derivado de los acuerdos de la sesión del criminales pudieran hacer uso de las Consejo Nacional de Seguridad llevada a ganancias provenientes de actividades ile‐ cabo el 21 de agosto de 2008, el gobierno gales. Asimismo, contempló una serie de federal formuló la Estrategia Nacional reformas para dotar de atribuciones en la para la Prevención y el Combate al Lavado materia a la Policía Federal y la aprobación de Dinero y el Financiamiento al Terror‐ de la Ley Federal para la Prevención e Iden‐ ismo. Con distintas metas y líneas de ac‐ tifcación de Operaciones con Recursos de ción, esta estrategia pretendía mejorar el Procedencia Ilícita y Financiamiento al intercambio de información entre PGR, la Terrorismo. SSP y la SHCP a fn de judicializar los casos

12 Figura 3. Presupuesto unidades responsablesde combatir el lavado de dinero, 2007-2012.

$120,000,000

$100,000,000

$80,000,000

$60,000,000

$40,000,000

$20,000,000

$0 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Unidadde Inteligencia Financiera (SHCP)

UnidadEspecializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícitayde Falsifcación o Altercación de Moneda (PGR) Policía Federal

Fuente. PEF, 2007 - 2012.

La estrategia en materia de lavado de que, a través de la ley, la estrategia dinero tenía objetivos claros en relación adquirió vida normativa ya que ésta con el fortalecimiento institucional; es de‐ recoge los elementos más importantes de cir, consideraba la creación de órganos o la estrategia. células especializadas en el combate al lavado de dinero, buscaba -asimismo- ro‐ Ahora bien, el Plan Nacional de Desar‐ bustecer los instrumentos legales, y recu‐ rollo 2007 - 2012 destacó una política in‐ perar activos a favor del Estado. La Ley tegral de coordinación, que se tradujo en Federal para la Prevención e Identifcación Operaciones Conjuntas. Las Operaciones de Operaciones con Recursos de Proceden‐ Conjuntas fueron operativos llevados a cia Ilícita creó el marco legal para que la co‐ cabo por el ejército, la marina, la Policía ordinación interinstitucional plasmada Federal, la Procuraduría General de la en la estrategia se institucionalizara. Por República y, en ocasiones, cuerpos poli‐ otro lado, creó la Unidad Especializada en ciales estatales o locales. En total, se imple‐ Análisis Financiero adscrita a la PGR como mentaron 13 Operaciones Conjuntas en órgano especializado en operaciones con 16 estados de la República. Así, las estrate‐ recursos de procedencia ilícita, a la cual se gias represivas del periodo calderonistas dotó de atribuciones en materia de in‐ se llevaron a cabo a través de estas Opera‐ teligencia fnanciera. No obstante, esta ley ciones Conjuntas. fue publicada en el Diario Ofcial de la Fed‐ eración hasta octubre de 2012, por lo que no rigió las acciones de la administración de Calderón en el combate al lavado de dinero. Sin embargo, vale la pena destacar

13 Figura 4. Operaciones Conjuntas, 2006-2012

Fuente. Con información del 6to Informe de Gobierno FCH, 2012.

La misión de las Operaciones Conjuntas de la marina se realizó para combatir el era neutralizar a los líderes de las organiza‐ crimen organizado. Por ejemplo, en lugar ciones criminales, para lo cual, la propia de artillería pesada, se adquirieron PGR realizó una lista con los criminales camionetas todoterreno, Humvees y PPV’s prioritarios del gobierno. De acuerdo con para la movilidad terrestre, y helicópteros el 6to Informe de Gobierno de Calderón tipo Blackhawk, y vehículos aéreos no trip‐ (2012, p. 41), “de la lista de los 37 crimi‐ ulados para las fuerzas aéreas (Guevara, nales más peligrosos de México que pub‐ 2011). licó en marzo de 2009 la PGR, al 30 de julio de 2012 se había logrado inhabilitar al El darle responsabilidades al ejército so‐ 60% de estos delincuentes, es decir, 22 bre el combate al crimen organizado y la líderes han sido inhabilitados y detenidos modernización correspondiente elevó los ohanfallecidoresistiéndosealarresto.” gatos de SEDENA y de SEMAR. Asimismo, Por otro lado, durante este sexenio, las el nuevo marco legal de la Policía Federal fuerzas de seguridad en combate contra el trajo consigo la erogación de recursos para crimen organizado detuvieron a 190,543 elevar los estándares de la corporación a presuntos delincuentes, de acuerdo con la los establecidos en su ley orgánica especí‐ misma fuente. fca. En este sentido, podemos ver un au‐ mento consistente en el presupuesto de El gobierno de Felipe Calderón se dis‐ estas dependencias de 2006 a 2012, como puso a modernizar las fuerzas armadas, se muestra en la siguiente gráfca. Vale la pero no a partir de la visión tradicional pena señalar que el aumento en el pre‐ para un ejército. Es decir, la tarea principal supuesto de la PGR estuvo relacionado del ejército es garantizar la seguridad na‐ tanto con el combate al crimen organizado cional, para lo cual, los recursos y entre‐ como con la implementación del sistema namientos van dirigidos a tácticas de justicia penal acusatorio. militares en situación de guerra. En el caso de México, la modernización del ejército y

14 Figura 5. Presupuesto de las agencias de seguridad, 2006 - 2012.

PGR (Total) Policía Federal Defensa Nacional Marina

$60,000,000,000

$50,000,000,000

$40,000,000,000

$30,000,000,000

$20,000,000,000

$10,000,000,000

$0 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente. PEF, 2006 - 2011.

2. Resultados de las estrategias entonces secretario de Seguridad Pública, contra el crimen organizado. Eduardo Medina Mora, las ganancias del trasiego de droga ascendían a 8,500 MDD En el marco del combate al lavado de anuales, con lo cual, las cantidades de dinero, la coordinación interinstitucional dinero aseguradas en el periodo 2006 – plasmada en la Estrategia Nacional para la 2012, no son signifcativas para el total de Prevención y el Combate al Lavado de las ganancias del crimen organizado. Al Dinero y el Financiamiento al Terrorismo nos ser cantidades que pudieran desesta‐ favoreció la incautación de activos, como bilizar las empresas criminales, el dinero se muestra en las siguientes gráfcas. Sin asegurado no es más que un dato embargo, la mayor cantidad de dinero ase‐ anecdótico. gurada ascendió a 121.6 MDP, en 2012; si tomamos como base lo dicho 2006 por el

15 Figura 6. Dinero asegurado, 2007 - 2012.

120,000.00

100,000.00

80,000.00

60,000.00

40,000.00

20,000.00

0.00 2007 2008 2009 2010 2011 2012(p)

Pesos mexicanos (miles) Dólares estadounidenses (miles)

Fuente. 6to Informe de Gobierno FCH, 2012, p. 49. (P) cifras preliminares a julio 2012.

Figura 7. Judicialización de casos, 2007 - 2012.

300 250 200 150 100 50 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (p)

Órdenes de aprehensiones libradas Procesos penales iniciados Númerode personas contra las que se ejercitó accion penal Sentencias condenatorias Total de detenidos Linear (Sentencias condenatorias)

Fuente. 6to Informe de Gobierno FCH, 2012, p. 49. (P) cifras preliminares a julio 2012.

16 Figura 8. Organizaciones delictivas desarticuladas gracias al combate del lavado de dinero, 2007 - 2012.

12

10

8

6

4

2

0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (p)

Fuente. 6to Informe de Gobierno FCH, 2012, p. 49. (P) cifras preliminares a julio 2012.

Los resultados de las estrategias represivas diferen de aquellos publicados por la PGR se muestran divididos entre aquellos esta‐ en 2013. Lo único que refeja esta discrep‐ dos donde tuvieron lugar Operaciones ancia es lo complicado que es obtener Conjuntas y aquellos donde no hubo, para datos sobre el crimen organizado. los siguientes delitos: homicidios, secue‐ stros y extorsiones. Como se puede ver en Así, los resultados arrojan una mayor las siguientes gráfcas, todas las tasas de incidencia de crímenes, es decir, mayores todos los delitos sufrieron alzas consider‐ tasas de homicidios, secuestros y extor‐ ables en los lugares donde hubo Opera‐ siones, en aquellos estados donde se lle‐ ciones Conjuntas, mientras que donde lo varon a cabo Operaciones Conjuntas. Al las llevaron a cabo, las tendencias se man‐ mismo tiempo, se observa una constante tuvieron estables. fragmentación de organizaciones crimi‐ nales entre 2006 y 2012. Tomando en Cabe señalar que algunos estados veci‐ cuenta que aún no se transitaba al nuevo nos de aquellos donde se realizaron opera‐ modelo de justicia penal, se puede concluir tivos también tuvieron incrementos en las que, a mayor fragmentación de grupos tasas de algunos delitos. Lo anterior se criminales, mayores tasas de violencia. puede explicar por el efecto “cucaracha”; Como se discutió en secciones previas, sin es decir, los criminales se pudieron haber un sistema de justicia efciente, mayores refugiado en estados vecinos intentando penas y mayor vigilancia o presencia poli‐ esquivar o eludir a las agencias de seguri‐ cial solo aumentan el costo de la corrup‐ dad. ción, sobre todo en una situación donde el crimen organizado ha cooptado el Estado, Por otro lado, en cuanto a la frag‐ ya sea en su totalidad o parcialmente. mentación de organizaciones criminales, en la fgura 11 se observa cómo se organi‐ zaron los carteles de 2006 a 2012, con base en distintas fuentes. Dependiendo la fuente que se tome, la fragmentación ocurrió de distintas formas. Incluso pode‐ mos observar que los datos del 6to In‐ forme de Gobierno de Felipe Calderón

17 Figura 9. Tasas1 de homicidios, estados con OperacionesConjuntas, 2006 - 2012. 120.00

100.00

80.00

60.00

40.00

20.00

0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ags Baja California Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Durango Guerrero Michoacán Nuevo León QuintanaRoo San LuisPotosi Sinaloa Tabasco Tamaulipas Veracruz

Fuente. SESNSP.

Figura 10. Tasas de homicidios, estados sin OperacionesConjuntas, 2006 - 2012.

120.00

100.00

80.00

60.00

40.00

20.00

0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Baja CaliforniaSur Colima Distrito Federal Estado de México Guanajuato Hidalgo Jalisco Morelos Nayarit Oaxaca Puebla Querétaro Sonora Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Fuente. SESNSP.

18 Figura 11. Tasas de secuestros,estadoscon Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012.

8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ags Baja California Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Durango Guerrero Michoacán Nuevo León QuintanaRoo San LuisPotosi Sinaloa Tabasco Tamaulipas Veracruz

Fuente. SESNSP.

Figura 12. Tasas de secuestros,estadossin Operaciones Conjuntas, 2006 - 2012. 8.00

4.00

0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Baja CaliforniaSur Colima Distrito Federal Estado de México Guanajuato Hidalgo Jalisco Morelos Nayarit Oaxaca Puebla Querétaro Sonora Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Fuente. SESNSP.

19 Figura 13. Tasas de extorsiones, estados con Operaciones Conjuntas, 20006 - 2012. 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ags Baja California Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Durango Guerrero Michoacán Nuevo León QuintanaRoo San LuisPotosi Sinaloa Tabasco Tamaulipas Veracruz

Fuente. SESNSP.

Figura 14. Tasas de extorsiones, estados sin Operaciones Conjuntas, 20006 - 2012. 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Baja CaliforniaSur Colima Distrito Federal Estado de México Guanajuato Hidalgo Jalisco Morelos Nayarit Oaxaca Puebla Querétaro Sonora Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Fuente. SESNSP.

20 Organizaciones Criminales Vlé,2013 (Valdés, al .Famnaind rpsrmnls itna une,20 2012. - 2006 fuentes, distintas gruposcriminales, de Fragmentación 2. Tabla Cartel La Cartel Familia Cartel Cartel Cartel del DeSinaloa) 2012) 2006 Pacífco eTijuana de eJuárez de del Michoacana Milenio Golfo yBagley, (Cartel La (Organización Cartel Cart (Cartel Cartel Cartel Cartel Familia Bge,2012) (Bagley, Facción Cartel Cartel (Arellano Cartel La Independiente el Generación Los Resistencia e"La de Leyva) Jalisco 2010 Pacífco del eSinaloa) de eTijuana de eJuárez de Acapulco del ihaaaLa Michoacana Zetas "El Pacífco Félix) Golfo Barbie" Nueva Teo" Beltrán Sur (Congreso (Organización (Cartel Cartel Cartel Cartel Cartel Cartel Familia Los 2011) Leyva) 2010 Pacífco del eSinaloa) de eTijuana de eJuárez de del Zetas de Pacífco Michoacana Golfo Beltrán EE.UU., Sur Parte aalrsTemplarios Caballeros (Organización Cartel (Cartel Cartel Cartel Cartel La BC 2012) (BBC, Generación del Los Federación aic Nueva Jalisco Leyva) 2012 Pacífco eSinaloa) de La eJuárez de del Zetas Federación Golfo Beltrán Sur La Caballeros (Organización (Presidencia, Cartel Cartel Cartel (Cartel Cartel Cartel Cartel Familia Cartel (Arellano Cartel Generación Los "La e"La de aic Nueva Jalisco Leyva) 2012 Pacífco del eSinaloa) de eTijuana de eJuárez de del ihaaaLa Michoacana Zetas Barredora" epaisCaballeros Templarios Pacífco Félix) Golfo Barbie" 2012) Beltrán Sur (Organización Cartel (Cartel Cartel Cartel Cartel Cartel (Arellano Familia PR 2013) (PGR, Los e"La de Leyva) 2012 Pacífco del eSinaloa) de eTijuana de eJuárez de Zetas Michoacana Pacífco Templarios Félix) Barbie" Beltrán Sur

21 B) PRESIDENCIA DE ENRIQUE PEÑA NIETO, 2012 - 2018

1. Descripción de estrategias factores de riesgo de la violencia y delin‐ contra el crimen organizado. cuencia, entre los tres órdenes de gob‐ ierno, la sociedad civil, el sector Como se mencionó, el 24 enero de 2012 se empresarial, y la academia (6to Informe publicó en el Diario Ofcial de la Fed‐ de Gobierno EPN, 2018). eración la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. A Este Programa Nacional “se sustenta en través de esta ley se establece la transver‐ tres teorías que explican las distintas aris‐ salidad de los programas y políticas públi‐ tas de la violencia y la delincuencia. La cas a fn de articular programas para la teoría ecológica del delito (modelo prevención de la violencia. Asimismo, se sistémico que orienta la atención de prob‐ señalan las bases de colaboración y coordi‐ lemas delictivos en todos sus ámbitos de nación entre la federación y los gobiernos desarrollo), la teoría epidemiológica del estatales La propia ley establece que la pre‐ delito (centra la atención en los factores de vención de la violencia y la delincuencia riesgo y factores protectores) y la teoría de habrá de realizarse en los ámbito social, la efcacia colectiva (entiende el problema comunitario, situacional y psicosocial. de la criminalidad como algo colectivo en lo que infuye el contexto de desarrollo de Con esta ley se establece el marco de ac‐ las personas por lo que busca propiciar co‐ tuación de las dependencias de los tres ór‐ munidades más organizadas, con mayor denes de gobierno para prevenir la nivel de solidaridad y confanza, más cohe‐ violencia o atender las causas de ella. Se es‐ sionadas y por tanto, comunidades más tablece -asimismo- la creación de un Pro‐ seguras)” (PNPSVD, 2014). La coordi‐ grama Nacional de Prevención del Delito y nación para el cumplimiento de los cinco un Centro Nacional de Prevención del objetivos del programa se encontró dentro Delito y Participación Ciudadana dentro de la Secretaría de Gobernación, en las del Secretariado Ejecutivo del Sistema Na‐ unidades administrativas antes men‐ cional de Seguridad Pública. Igualmente, cionadas para la prevención social de la vi‐ en 2013 se creó la Comisión Intersecretar‐ olencia. ial para la Prevención Social de la Violencia ylaDelincuencia“cuyoobjetivoeslacoor‐ Este nuevo entramado institucional se dinación de las dependencias y entidades sumó a los recursos de SUBSEMUN y del de la Administración Pública Federal en el FASP que se otorgan a los gobiernos es‐ diseño y la ejecución de políticas, progra‐ tatales y municipales. Sin embargo, para el mas y acciones en materia de prevención año fscal 2016, SUBSEMUN se reestruc‐ social de la violencia y la delincuencia” turó y se convirtió en FORTASEG (Subsidio (Acuerdo, 2013). Así, tenemos un marco para el Fortalecimiento del desempeño en legal que establece la transversalidad de la materia de Seguridad Pública. De acuerdo prevención de la violencia, un programa con el SESNSP (2014), “la diferencia prin‐ nacional con recursos propios, además de cipal con el SUBSEMUN es que el FORT‐ estructuras burocráticas como el Centro ASEG se basa en el desarrollo de las Nacional, la Subsecretaría de Prevención y personas. Fortalecimiento tecnológico, de Participación Ciudadana, y la Dirección equipo e infraestructura de las institu‐ General de Participación Ciudadana para ciones de seguridad pública, a la preven‐ la Prevención Social de la Violencia y la ción social de la violencia y la Delincuencia, éstas últimas adscritas a la delincuencia, así como a la capacitación, Secretaría de Gobernación. Además, se entre otras, en materia de derechos hu‐ publicó el 30 de abril de 2014 en el DOF, el manos e igualdad de género (sic)”. Existe, Programa Nacional para la Prevención So‐ asimismo, un subsidio denominado FORT‐ cial de la Violencia y la Delincuencia, AMUN (Fondo de Aportaciones para el For‐ 2014-2018 (PNPSVD), mediante el cual se talecimiento de los Municipios y de las impulsaron estrategias para reducir los Demarcaciones Territoriales del Distrito

22 Federal); no obstante, los fnes de este En virtud de lo anterior, la adminis‐ fondo no son exclusivamente dirigidos a la tración de Enrique Peña Nieto contó con seguridad pública, sino que también se las herramientas, marcos legales y recur‐ pueden utilizar en “el cumplimiento de sos propios para implementar estrategias sus obligaciones fnancieras, al pago de preventivas. Esto es particularmente im‐ derechos y aprovechamientos por con‐ portante porque nos permite medir el cepto de agua, descargas de aguas resid‐ gasto y los resultados de una estrategia ar‐ uales, a la modernización de los sistemas ticulada bajo una coordinación específca. de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura”, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Figura 15. Presupuesto PRONAPRED, 2014 - 2018. $3,000,000,000

$2,500,000,000

$2,000,000,000

$1,500,000,000

$1,000,000,000

$500,000,000

$0 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente. PEF, 2013 - 2018.

Figura 16. Presupuesto Unidades Administrativas encargadas de Prevención de la Violencia y la Delincuencia, SEGOB. $250,000,000

$200,000,000

$150,000,000

$100,000,000

$50,000,000

$0 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Subsecretaría de Prevención yParticipación Ciudadana DirecciónGeneral de Participación Ciudadana para la Prevención Social de la Violencia ylaDelincuencia

Fuente. PEF, 2013 - 2018.

23 Figura 17. Presupuesto, subsidios seguridad pública, 2013 –2018. $9,000,000,000 $8,000,000,000 $7,000,000,000 $6,000,000,000 $5,000,000,000 $4,000,000,000 $3,000,000,000 $2,000,000,000 $1,000,000,000 $0 2013 2014 2015 2016 2017 2018

FASP SUBSEMUN FORTASEG

Fuente. PEF, 2013 - 2018.

Es relevante mencionar que, en todos los pendencias. Es decir, si se utilizaron para casos, el presupuesto para la prevención robustecer acciones o programas ya es‐ de la violencia y la delincuencia dismin‐ tablecidos dentro de dependencias fed‐ uyó durante el sexenio 2012-2018. Sin erales o si se crearon nuevos programas. embargo, esta disminución tuvo un doble efecto: es decir, de forma nominal, dismin‐ Por otro lado, como se mencionó en el uyó, como se aprecia en las gráfcas, pero apartado previo, la transición al sistema se redujo aún más si consideramos el de justicia penal acusatorio fue un es‐ efecto de la infación sobre le economía, la fuerzo transexenal que concluyó el 18 de cual -durante la administración Peña Ni‐ junio de 2016. Por tal motivo, el objetivo de eto- fue poco más de 4% promedio anual. SETEC se extinguió y se creó, en su lugar, Es de notar, asimismo, que no se le asig‐ una unidad dentro del Consejo de la Judi‐ naron recursos a PRONAPRED en 2017 y catura para continuar con el seguimiento que en 2018 no alcanzó ni el 15% del pre‐ de esta implementación y cambio de sis‐ supuesto asignado en 2016. Vale la pena tema de justicia penal. Queda fuera del ob‐ destacar que en los Informes de Gobierno jeto de estudio de la presente investigación del presidente Peña se reportan logros de esta nueva unidad, puesto que orgánica‐ programas de distintas dependencias en mente se encuentra dentro del Poder Judi‐ materia de prevención. Tal es el caso de la cial, mismo que no forma parte del instalación de comedores comunitarios, análisis de las estrategias contra el crimen fnanciamiento a emprendedores, ferias organizado. Vale la pena recordar que se de empleos, cursos o capacitaciones en la están analizando las acciones del Poder materia, mejoramiento urbano, progra‐ Ejecutivo. mas de becas, entre otros. Así, a partir de las fuentes consultadas para el presente estudio, no queda claro cómo se utilizaron los recursos de PRONAPRED y si fueron us‐ ados para apoyar programas de otras de‐

24 Figura 18. Presupuesto, Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), 2013 - 2018.

$1,200,000,000

$1,000,000,000

$800,000,000

$600,000,000

$400,000,000

$200,000,000

$0 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente. PEF, 2013 –2018.

En lo fundamental, las estrategias económi‐ actualizaciones modifca la naturaleza de cas contra el lavado de dinero no sufrieron las estrategias económicas iniciadas du‐ modifcaciones.Comosemencionóenel rante la presidencia de Felipe Calderón. La apartado previo, la Ley Federal para la Pre‐ variación en el presupuesto asignado a las vención e Identifcación de Operaciones distintas unidades administrativas encar‐ con Recursos de Procedencia Ilícita se pub‐ gadas de combatir el lavado de dinero no licó en el DOF en octubre de 2012, por lo es signifcativa. Sin embargo, vale la pena que fue la administración del presidente considerar que la Unidad de Análisis de Fi‐ Peña Nieto la encargada de implemen‐ nanciero, creada bajo esta administración, tarla. Así, los Informes de Gobierno de esta terminó el sexenio con un presupuesto administración dan cuenta de los procesos más bajo que con la cual se creó. No fue de coordinación entre las instancias de la posible obtener el presupuesto de la SHCP, PGR, y PF encargadas de la persecu‐ unidad encargada del lavado de dinero de ción del lavado del dinero y del fnan‐ la Policía Federal, esa responsabilidad que ciamiento del terrorismo. No obstante, se recae en la División Antidrogas. creó dentro de la PGR la Unidad de Análisis Financiero, la cual “funge como la única instancia competente para el diseño y eje‐ cución de sistemas y mecanismos de análisis de la información fnanciera y contable relacionada con hechos constitu‐ tivos de delitos fscales, fnancieros u op‐ eraciones con recursos de procedencia ilícita” (1er Informe de Gobierno EPN, 2013, 71). A esto se debe sumar el incre‐ mento de algunas penas, principalmente en cuanto al fnanciamiento del terror‐ ismo y la utilización de herramientas tec‐ nológicas. Sin embargo, ninguna de estas

25 Figura 19. Presupuesto 2013 - 2018, instancias contra el lavado de dinero. $260,000,000.00 $210,000,000.00 $160,000,000.00 $110,000,000.00 $60,000,000.00 $10,000,000.00 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Unidadde Inteligencia Financiera (SHCP)

Unidadde AnálisisFinanciero (PGR)

UnidadEspecializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícitayde Falsifcación o Altercaciónde Moneda (SEIDO-PGR) Fuente. PEF, 2013 - 2019.

Durante el gobierno de Peña Nieto se 1. Región Noroeste: Baja California, reestructuraron las dependencias encar‐ Baja California Sur, Chihuahua, gadas de la seguridad. La Secretaría de Sinaloa y Sonora; Gobernación absorbió las tareas de seguri‐ dad de la que fuera la Secretaría de Seguri‐ 2. Región Noreste: Coahuila, Durango, dad Pública durante la presidencia de Nuevo León, San Luis Potosí y Felipe Calderón, con sus tres órganos de‐ Tamaulipas; sconcentrados: Policía Federa, Protección 3. Región Occidente: Aguascalientes, Federal y Prevención y Readaptación So‐ Colima, Guanajuato, Jalisco, cial, bajo la coordinación de un Comision‐ Michoacán, Nayarit, Querétaro y ado Nacional de Seguridad. El diseño Zacatecas; institucional, no obstante, le restó autori‐ dad a esta fgura de Comisionado Na‐ 4. Región Centro: Ciudad de México, cional, haciéndolo un puesto más político México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, que operador de estrategias de seguridad. Puebla y Tlaxcala; En este sentido, el presupuesto era admin‐ 5. Región Sureste: Campeche, Chiapas, istrado desde la Secretaría de Gober‐ Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, nación, no dentro la Ofcina del Veracruz y Yucatán. Comisionado, con lo cual se les restaba Asimismo, se partió de un enfoque de toda la autoridad frente a los órganos de‐ corresponsabilidad de los tres órdenes de sconcentrados. Es decir, aunque en teoría gobierno en materia de seguridad. Se tra‐ la Policía Federal (y los otros dos órganos bajo a través de “Grupos de Coordinación antes mencionados) estaba subordinada Operativa instalados en las 32 entidades al Comisionado Nacional de Seguridad, en federativas, a través de las coordinaciones la práctica, derivado del diseño institu‐ estatales de la Policía Federal, la SEDENA, cional, era el Secretario de Gobernación SEMAR, PGR y el CISEN, así como las secre‐ quien tomaba las decisiones en la materia. tarías de seguridad pública y procu‐ radurías o fscalías estatales y diversas Por otro lado, de acuerdo con la infor‐ autoridades del orden municipal” (1er In‐ mación proporcionada en los Informes de forme de Gobierno EPN, 2013, 76). Por Gobierno, la estrategia de seguridad se “re‐ otro lado, en 2014 se abanderó una nueva gionalizó”; es decir, se dividió al país en división dentro de la Policía Federal, la cinco regiones: Gendarmería. La cual, pese a concepción

26 tradicional (napoleónica) de una gen‐ no existen sanciones legales por no darmería, es una corporación de proximi‐ cumplir con estos. dad más que burocrático-militarizada. Ahora bien, la gobernanza que rigió al Vale la pena apuntar que la correspons‐ actuar en materia de seguridad de esta ad‐ abilidadbajolacualseoperódentrodeeste ministración se tradujo en la imple‐ sexenio signifcó transitar a modelos de mentación de “Operaciones Coordinadas.” gobernanza. Esto se puede observar en el De acuerdo con los Informes de Gobierno, peso que se les dio a las distintas conferen‐ entre 2012 y 2018 se llevaron a cabo siete cias nacionales de agencias de seguridad operaciones: (Secretarios de Seguridad Pública, Procu‐ radores, y Sistemas Penitenciarios), y al 1. Estrategia de Seguridad Tamaulipas. propio Consejo Nacional de Seguridad Pública. Todas estas instancias aglutinan a 2. Juntos por el Estado de México. gobiernos estatales, a la federación, orga‐ 3. Operativo Coordinado Michoacán. nizaciones de la sociedad civil y académi‐ cos. Así, se utilizaron como foros de 4. Operativo Guerrero Seguro. deliberación para acordar estrategias na‐ 5. Operativo Laguna Segura. cionales en cada una de las materias de las conferencias. Sin embargo, es responsabil‐ 6. Operativo Especial Jalisco. idad de cada gobierno cumplir o no con los 7. Operativo Especial Tierra Caliente. acuerdos emanados de las conferencias. En este sentido, si bien el SESNSP y las sec‐ retarías técnicas de cada conferencia son responsables de conocer el estado que guarda el cumplimiento de cada acuerdo,

Figura 20. Operativos Coordinados, 2012 – 2018.

Fuente. 6to Informe de Gobierno EPN, 2018.

27 En estas Operaciones Coordinadas partici‐ cas, solo la SEDENA tuvo un incremento paron los tres órdenes de gobierno; por signifcativo en su presupuesto con re‐ parte del gobierno federal, colaboraron la specto al último año del gobierno de Felipe Policía Federal, la SEDENA, SEMAR, CISEN Calderón; el aumento nominal fue de 46% yPGR.Loanteriornosignifcaquesolose para 2018, comparado con 2012. Las llevaron a cabo estas intervenciones con demás dependencias encargadas de las agencias de seguridad ya que, como se Operaciones Coordinadas no sufrieron mencionó, existieron grupos de coordi‐ cambios signifcativos, principalmente si nación en las 32 entidades del país. Sin consideramos la infación. Sin embargo, embargo, éstas son las operaciones que se vale la pena destacar la reducción que mencionan en los Informes de Gobierno. sufrió Plataforma México. Para 2018, su presupuesto representó solo el 30.28% del ¿Cómo impactó esta reorganización al presupuesto de 2012, y entre 2016 y 2018 presupuesto de las distintas agencias de tuvo una reducción de más de 700 mil‐ seguridad comparándolo con el último lones de pesos, lo que representó una baja año de gobierno de Felipe Calderón? Como de poco más del 70%. se puede observar en las siguientes gráf‐

Figura 21. Presupuesto, Agencias deseguridad, 2013 - 2018.

PGR Policía Federal SEDENA SEMAR $90,000,000,000 $80,000,000,000 $70,000,000,000 $60,000,000,000 $50,000,000,000 $40,000,000,000 $30,000,000,000 $20,000,000,000 $10,000,000,000 $0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Fuente. PEF, 2012 - 2018.

Figura 22.Presupuesto, Dirección General de Plataforma México, 2012- 2018. $1,400,000,000

$1,200,000,000

$1,000,000,000

$800,000,000

$600,000,000

$400,000,000

$200,000,000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Fuente. PEF, 2012 –2018.

28 Continuando con la política de correspon‐ Por tal motivo, la función de la CONASE es, sabilidad y gobernanza, en enero de 2014 principalmente, acompañar a los gobier‐ se creó por Decreto Presidencial la Coordi‐ nos estatales en la implementación de ac‐ nación Nacional Antisecuestro. Esta coor‐ ciones para mejorar el funcionamiento de dinación fue producto de acuerdos al las unidades antisecuestro en cada enti‐ interior del Consejo Nacional de Seguridad dad, así como la generación de protocolos Pública; es decir, fue una decisión consen‐ aimplementarsemaneranacional.Valela suada por los gobiernos estatales. La pena señalar que el presupuesto dentro de CONASE, como se le conoce a la coordi‐ la PGR para el combate al secuestro se nación, fue adscrita a la Secretaría de Gob‐ mantuvo casi sin variaciones durante el ernación como un órgano desconcentrado sexenio 2006 – 2012; sin embargo, la ysumisiónes“coordinarlosesfuerzosde CONASE se creó con más del doble de pre‐ vinculación, operación, gestión, evalu‐ supuesto que el de la Unidad de PGR para ación y seguimiento de las acciones entre combatir el secuestro. las dependencias… del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales y del Gobierno del Distrito Federal… en el marco de la es‐ trategia nacional para combatir el delito de secuestro” (Decreto Presidencial, 2014).

Figura 23. Presupuesto, Combate al Secuestro, 2007 - 2018.

Fuente. PEF, 2007 –2018.

2. Resultados de las estrategias lavado de dinero durante el sexenio 2006 – contra el crimen organizado. 2012. Asimismo, en el último año del gob‐ ierno de Enrique Peña Nieto se aseguró la En materia de estrategias económicas, los mayor cantidad de dinero en su adminis‐ datos preliminares del dinero asegurado tración, con una cifra de 871.4 MDP. En to‐ durante 2012 por el gobierno de Felipe tal, durante el sexenio 2012 – 2018 se Calderón señalaban un monto de 121.6 aseguraron casi 2 MMDP y más de 53 MDD. MDP. Esta cifra representó la mayor canti‐ En este sentido, la implementación de la dad de dinero asegurado por el combate al Ley Federal para la Prevención e Identif‐

29 cación de Operaciones con Recursos de con que las ganancias del trasiego de droga Procedencia Ilícita junto con la coordi‐ ascendían a 8,500 MDD anuales, parecería nación institucional y la nueva Unidad de que la cifra está aún muy por debajo de la Análisis Financiero dentro de la PGR dieron cantidad de dinero que se necesita asegu‐ resultados positivos. Si comparamos los rar al crimen organizado para trastocar sus datos preliminares de 2018 con los de empresas criminales. 2012, el dinero asegurado por el combate al lavado dinero creció un 717%. Ahora bien, si compramos los cerca de 2MMDP asegu‐ rados durante la administración Peña Ni‐ eto con la cifra dada a conocer en 2006 por el entonces secretario de Seguridad Pública, Eduardo Medina Mora, en relación

Figura 24. Dinero asegurado 2012 – 2018.

1,000,000.00 800,000.00 600,000.00 400,000.00 200,000.00 0.00 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018(p)

Pesos mexicanos (miles) Dólares (miles)

Fuente. Con información de los Informes de Gobierno EPN, 2013 - 2018. (P) cifras preliminares a julio 2018.

Figura 25.Judicialización de casos, 2014 - 2018. 250

200

150

100

50

0 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018(p)

Númerode personas contra las que se ejerció acción penal

Órdenes de aprehensión libradas

Procesos penales iniciados

Sentencias condenatorias

Linear (Sentencias condenatorias) Fuente. Con información de los Informes de Gobierno EPN, 2013 - 2018. (P) cifras preliminares a julio 2018.

30 En cuanto a la judicialización de casos, las promedio sexenal en la administración de tendencias en sentencias condenatorias Enrique Peña Nieto en comparación con la por lavado de dinero antes y después de la de Felipe Calderón, de 4.3 a 5. entrada en vigor del sistema de justicia pe‐ nal acusatorio no parecen tener cambios. Ycuandosecomparansentenciasconde‐ natorias entre ambas administraciones tampoco hay cambios signifcativos. En relación con las organizaciones desarticu‐ ladas, vemos un ligero aumento en el

Figura 26. Organizaciones delictivas desarticuladas gracias al combate del lavado de dinero, 2012 - 2018.

Fuente. Con información de los Informes de Gobierno EPN, 2013 - 2018. (P) cifras preliminares a julio 2018.

En materia de estrategias represivas, si se secuestros, podemos ver una disminución comparan las tasas de violencia para aque‐ importante en algunos de los estados con llos estados donde se llevaron a cabo Op‐ Operativos Coordinados mientras que, en eraciones Coordinadas con aquellos donde los demás, las tendencias permanecieron no hubo tales, podemos observar que, a ex‐ constantes. En cuanto a las extorsiones, cepción de casos aislados, las tendencias las tendencias se mantuvieron sin cam‐ durante todo el sexenio se mantuvieron bios, excepto por Baja California Sur, que sin cambios. Solo Baja California y Colima sufrió un aumento considerable. Así, Baja destacan por un aumento considerable en California Sur fue un caso excepcional ya homicidios dentro de los estados que no que las condiciones de seguridad empeo‐ tuvieron Operaciones Coordinadas. Sin raron en mayor proporción que en el resto embargo, Colima se encuentra justo del país. rodeado de estados donde se llevaron a cabo este tipo de operativos, por lo que es normal que se haya visto afectado por el llamado “efecto cucaracha”. En cuanto a

31 Figura 27. Tasas de Homicidios, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018. 100

80

60

40

20

0 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Colima Chihuahua Ciudadde México Guanajuato Hidalgo Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro QuintanaRoo San LuisPotosí Sinaloa Sonora Tabasco Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas

Fuente. SESNSP.

Figura 28. Tasas de Homicidios, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018.

Fuente. SESNSP

32 Figura 29. Tasas de Secuestros, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018.

Fuente. SESNSP.

Figura 30. Tasas de Secuestros, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018.

Fuente. SESNSP.

33 Figura 31. Tasas de Extorsiones, estados sin Operativos Coordinados, 2013 – 2018.

Fuente. SESNSP.

Figura 32. Tasas de Extorsiones, estados con Operativos Coordinados, 2013 – 2018

Fuente. SESNSP.

34 Tabla3.OrganizacionesCriminalesenMéxico,2012–2018,diversasfuentes.

2013 2014 2015 2012 (Baker Institute, (Baker Institute, (Baker Institute, 2018 (PGR, 2013) 2012) 2016) 2016) (FGR, 2019)

Beltrán Leyva Beltrán Leyva Beltrán Leyva Beltrán Leyva Beltrán Leyva

Cartel del Pacífco Cartel del Pacífco (Cartel de Sinaloa) (Cartel de Sinaloa) Cartel del Pacífco Cartel del Pacífco Cartel Acapulco Cartel Acapulco (Cartel de Sinaloa) (Cartel de Sinaloa) Independiente Independiente Cartel del Pacífco Los Rojos Los Rojos Cartel de "La Cartel de "La Cartel de "La Cartel de "La Barbie" Barbie" Barbie" Barbie" Cartel de Juárez Cartel de Juárez Cartel de Juárez Cartel de Juárez Carrillo Fuentes Cartel de Tijuana Cartel de Tijuana Cartel de Tijuana Cartel de Tijuana Cartel de Tijuana (Arellano Félix) (Arellano Félix) (Arellano Félix) (Arellano Félix) (Arellano Félix) Cartel del Golfo Cartel del Golfo Cartel del Golfo Cartel del Golfo Los Zetas Los Zetas Los Zetas Los Zetas Los Zetas La Familia La Familia La Familia La Familia La Familia Michoacana Michoacana Michoacana Michoacana Michoacana Organizaciones Criminales Caballeros Caballeros Caballeros Caballeros Caballeros Templarios Templarios Templarios Templarios Templarios GuerrerosUnidos GuerrerosUnidos GuerrerosUnidos

Los Viagras Los Viagras Los Viagras

Cartel Jalisco Cartel Jalisco Nueva Cartel Jalisco Nueva Cartel Jalisco Nueva Generación Generación Generación Nueva Generación

35 VI. Conclusiones

Podemos ver una diferencia muy marcada federal, no de los estados. La concepción respecto a cómo se entendió la respons‐ de un gobierno federal paternalista, om‐ abilidad del gobierno federal en materia de nipotente, es en parte responsable de esta seguridad en los dos sexenios objeto del falta por pedir a los gobiernos estatales presente estudio. Por un lado, vemos una rindan cuentas y de transferir éxitos y fra‐ estrategia vertical durante la adminis‐ casos a la federación. tración de Felipe Calderón, con estrategias preventivas, económicas y represivas de El diagnóstico inicial de la adminis‐ corto y largo plazo. Ciertamente, hubo un tración Calderón fue acertada en el sentido esfuerzo por articular una estrategia de que, durante los años noventa y princi‐ desde el gobierno federal con alcance na‐ pios de los dos mil, los grandes cárteles de cional. La modernización de la Policía Fed‐ la droga vivieron un proceso de consoli‐ eral era, sin duda alguna, un tema dación y no fueron combatidos por el Es‐ pendiente para consolidar un Estado mod‐ tado. Al agudizarse las guerras por el erno. Así, el darle atribuciones para control de plazas a través de la organi‐ generar trabajo de inteligencia y para dis‐ zación de brazos armados, principalmente eñar un sistema de información criminal a por la aparición de los “Zetas”, se modifcó nivel nacional fueron clave para generar la forma de ejercer violencia volviéndose estrategias contra el crimen organizado. cada vez más sangrientos y, por ende, le vi‐ olencia atribuida al crimen organizado se Ahora bien, uno de los obstáculos para volvió más mediática. Al aumentar la pres‐ el éxito de las estrategias de la presidencia encia de estas noticias en los medios de co‐ de Calderón fue el que la responsabilidad municación, se elevó la percepción de última de la estrategia recaía en la volun‐ inseguridad entre la población. Pero, más tad de los gobiernos estatales para fortale‐ allá de la percepción, los cárteles iban cer sus propias agencias de seguridad. ganando espacios de poder cooptando al Como se mencionó en secciones previas, el Estado en algunas regiones. Recordemos objetivo era que el gobierno federal frag‐ que la cooptación del Estado signifca que mentaría los grandes cárteles de la droga el gobierno actúa según los intereses de los al neutralizar a sus líderes, en pequeños criminales, no de la población. Por lo tanto, grupos a fn de que estos, ya en condi‐ era indispensable que el Estado se fort‐ ciones menos ventajosas, pudieran ser aleciera de cara al crimen organizado recu‐ contenidos por las policías estatales y mu‐ perando el control sobre la totalidad del nicipales. El reto fue que una vez que el go‐ país. Faltó, para llegar a este objetivo, peri‐ bierno federal se empezó a hacer cargo de cia política para generar acuerdos na‐ la seguridad en los estados, los gobiernos cionales para llegar a las metas de la locales tuvieron incentivos para dejarle estrategia de Felipe Calderón, ya que ni esa responsabilidad al gobierno federal en podía cumplirse en un sexenio ni era el go‐ lugar de tomar responsabilidad por fort‐ bierno federal el único nivel de gobierno alecer sus propias agencias de seguridad. involucrado. Peor aún, cuando las tasas de Así, por un lado, recibieron grandes canti‐ violencia aumentaron considerablemente dades de recursos con objeto de establecer durante su administración y lejos de redi‐ estrategias de prevención de la violencia y tuarle políticamente el esfuerzo por com‐ mejorar sus policías y agencias de seguri‐ batir el crimen organizado, le restó dad, incluyendo sus sistemas penitenciar‐ popularidad a su presidencia y a su par‐ ios. Pero, por otro lado, era el gobierno tido. federal quien asumía la responsabilidad política de la seguridad, con lo que el au‐ Ydentrodeesteescenarioenmateriade mento en la percepción de violencia se seguridad llegó al poder Enrique Peña Ni‐ convertía en responsabilidad del gobierno eto, quien también realizó un diagnóstico

36 atinado en relación con la falta de apoyos adas, reportadas por las Procuradurías que tuvo su antecesor a nivel estatal y con Generales de Justicia y Fiscalías Generales otras fuerzas políticas para materializar o de las 32 entidades federativas. En este concretar sus estrategias. Por tal motivo, sentido, los datos subestiman la realidad tenía sentido trasladar las funciones de se‐ ya que no todos los delitos se denuncian guridad pública a la Secretaría de Gober‐ antes las fscalías o procuradurías. Por tal nación ya que lo que había faltado era la motivo, en el estudio se habla de tenden‐ generación de acuerdos políticos. cias, no de datos duros. En este sentido, las Asimismo, tenía lógica darle mucho más tendencias de los tres delitos que anal‐ peso a las instancias colegiadas en donde izamos en el presente estudio son a la baja. participan los diferentes niveles de gob‐ No obstante, recordemos que en un esce‐ ierno; es decir, las diferentes conferencias nario donde la probabilidad de procesar a nacionales y el Consejo Nacional de Se‐ una persona que haya cometido una in‐ guridad Pública. Con ello se propiciaba que fracción o crimen es baja, cuando se incre‐ los gobiernos estatales se sintieran parte menta la vigilancia a través de cuerpos de de los procesos de toma de decisión en ma‐ seguridad, lo que incrementa es el precio teria de seguridad, en teoría, garantizando de la corrupción, no baja la comisión de su compromiso con su implementación. Si delito. Como podemos observar en la bien no es materia del presente estudio el siguiente gráfca, de acuerdo con Trans‐ grado de cumplimiento de los acuerdos parencia Internacional, la percepción de emanados de estas instancias a nivel es‐ corrupción en México ha aumentado con‐ tatal, podemos ver que el discurso político sistentemente durante los doce años que continúa siendo el solicitar apoyo de la contempla este estudio. Asimismo, de federación, es decir, trasladar la respons‐ acuerdo con Latinbarómetro, en el mismo abilidad al gobierno federal. periodo se ha ensanchado la franja de población que piensa que se ha hecho nada No obstante, vale la pena señalar la dis‐ opocoenreducirlacorrupciónenlasin‐ minución en el presupuesto de piezas clave stituciones del Estado. en el combate el crimen organizado, por ejemplo, Plataforma México, lo que llevó a que hubiera grandes retos y obstáculos para garantizar su funcionamiento du‐ rante el sexenio. Además, el hecho de que era la Secretaría de Gobernación quien tenía el control sobre la erogación de recur‐ sos por parte de las distintas unidades ad‐ ministrativas adscritas a la Ofcina del Comisionado Nacional de Seguridad provocó complicaciones adicionales para poder ejercer el presupuesto, retrasando proyectos y el mantenimiento de, en este caso, Plataforma México. Ya que en el presente estudio se han analizado las tasas de violencia por cada 100,000 habitantes, se ha señalado que, durante la administración de Enrique Peña Nieto, las tendencias no sufrieron cambios signifcativos, sino que per‐ manecieron constantes. Lo cual no quita que en este sexenio se contabilizaron más homicidios que durante el periodo de Calderón. Vale la pena destacar que los datos que proporciona el SESNSP son aquellos registrados en averiguaciones previas o carpetas de investigación inici‐

37 Figura 33.Lugar de México en el Índice de la Percepción de la Corrupción, 2006 –2018.

Fuente.Transparencia Internacional. *Entre más cercanos al 0 sean los valores, menos percepción de corrupción existe.

Figura 34.Percepción de corrupción institucional, 2006 –2017.

Fuente. Latinbarómetro

38 Ahora bien, medir el grado de impunidad ponen este índice es el de Estado de dere‐ en un país determinado es una tarea com‐ cho, así que si tomamos esta medición plicada. La Universidad de las Américas, podemos darnos una idea de las tenden‐ Puebla, realizó el primer estudio a nivel cias en el periodo 2006 – 2012. Este índice mundial en 2015 y luego en 2017. México del Banco Mundial se realiza a partir de di‐ pasó de estar en lugar 58 de 59 países en versas encuestas, por lo que mide la per‐ 2015 a estar en el 66 de 69 países en 2017, cepción de impunidad, no el nivel real de con un Índice Global de Impunidad de impunidad en un país dado. Así, tenemos 75.75 en 2015 a 69.20 en 2017, lo cual sig‐ que entre 2006 a 2012, la percepción de nifca que hubo una ligera mejoría entre impunidad disminuyó, mientras que de estas dos mediciones. El Banco Mundial 2012 a 2018, ésta aumento. tiene un índice que mide la efectividad de los gobiernos, uno de los rubros que com‐

Figura 35. Estado de derecho, 2006 – 2017

Fuente.Banco Mundial *Medida en una escala de -2.5 a 2.5, donde los valores más altos corresponden a un mejor Estado de derecho.

Así, si por un lado tenemos una mayor co‐ cial y nuevo sistema de justicia penal, las ordinación nacional para combatir el autoridades aumentan el costo de corrup‐ crimen, pero con el mismo presupuesto en ción para mantener la impunidad y seguir las agencias de seguridad a nivel federal, operando de acuerdo con los intereses del con un entramado institucional fortale‐ crimen organizado. Vale la pena hacer no‐ cido, principalmente, en cuanto al com‐ tar que las cantidades de dinero asegu‐ bate al lavado de dinero y prevención del radas al crimen organizado no son crimen, pero con menos recursos en pre‐ signifcativas comparadas con las ganan‐ vención del delito, pero una mayor percep‐ cias que produce el trasiego de drogas. ción de corrupción y de impunidad, y una Además, vale la pena señalar que las orga‐ disminución en la cantidad de delitos de‐ nizaciones criminales han diversifcado nunciados antes las fscalías, una de las sus empresas criminales y se han vuelto hipótesis podría ser que lo que está au‐ más sofsticados en el uso de tecnologías mentando es el costo de la corrupción, no para cometer crímenes. bajando la incidencia delictiva. Con lo cual, es mucho más costoso denunciar un Es de subrayar que no se están con‐ crimen porque es más probable que quede siderando en este análisis las tendencias impune. Y ya que hay más vigilancia poli‐ en el consumo de drogas en Estados

39 Unidos, donde hay una crisis por el uso de Vale la pena destacar que en 2012 el opioides, ni la transferencia de recursos, Cártel de La Barbie tenía células en centro tecnología y capacitación en materia de de país, particularmente en la - hoy - Ciu‐ seguridad a través de Iniciativa Mérida por dad de México, mientras que, en 2018, no parte del gobierno estadounidense. Lo se enlistó ninguna organización ni célula cual le ha dado mayores capacidades al Es‐ en la capital del país. Lo anterior podría tado mexicano para combatir el crimen, lo signifcar que los vacíos de poder genera‐ cual podría haber contribuido al aumento dos por la desarticulación del cártel men‐ en el costo de la corrupción por el mejo‐ cionado fueron llenados por grupos ramiento de las técnicas para patrullar y locales, como sería el caso del Cártel de perseguir criminales. Tláhuac, y ya que no tienen operaciones a nivel nacional, no forman parte de los in‐ Si medimos el éxito de las estrategias formes de la FGR. Lo anterior también po‐ represivas de acuerdo con el número de or‐ dría indicar que la fragmentación de ganizaciones criminales desarticuladas, lo organizaciones criminales está creando que tendríamos entre 2012 y 2018 es que grupos locales poderosos que ya no for‐ solo se logró la desarticulación de un cár‐ man parte de la agenda de seguridad de las tel, el de La Barbie. Sin embargo, el Cártel agencias federales. Lo cual podría tener del Golfo se reorganizó y el Cártel Jalisco como consecuencia que, en el mediano Nueva Generación pasó de ser una célula plazo, estos grupos adquieran sufciente del Cártel del Pacífco en 2012 a conver‐ poder para extender su zona de infuencia tirse en una organización con presencia ya que, como hemos visto, las agencias de nacional. Podemos ver, de acuerdo con las seguridad estatales no tienen las capaci‐ siguientes tablas, que, en 2012, de acuerdo dades para enfrentar al crimen organizado. con la PGR, no existía un Cártel del Golfo, En el caso de la Ciudad de México, fue nece‐ pero para 2018 no solamente fguró en las sarialaparticipacióndelaMarinaylaPolicía listas de la Fiscalía, sino que ya contaba Federal para combatir al Cártel de Tláhuac. con varias células delictivas. Asimismo, las células de Los Zetas y de Los Caballeros Templarios se reconfguraron y, por otro lado, podemos ver la aparición de nuevos grupos delictivos afliados al Cártel del Pacífco y de los Beltrán Leyva. También es claro que diversas células de los Arellano Félix, del Cártel del Pacífco, de la Familia Michoacana y de los Beltrán Leyva no aparecen en el listado proporcionado por la FGR de 2018. No queda claro, no ob‐ stante, si es por su desarticulación o porque fueron absorbidos por otras célu‐ las; lo cual signifcaría que las células re‐ manentes adquirieron mayor fuerza y poder al controlar más territorio.

40 Tabla4.OrganizacionesCriminalesconsuscélulasdelictivasyestadosdondeoperan,2012–2018.

Arellano Félix

2012 2018

Célula Delictiva Estados donde opera Célula Delictiva Estados donde opera

El Chan Baja California El Chan Baja California

El Jorquera Baja California El Jorquera Baja California

El Kieto Baja California El Kieto Baja California

Don Balas Baja California

EL Mario Baja California Grupo lidereado por Baja California alguien de apellido García Grupo lidereado por alguien de apellido Baja California Barranco Pelioni Baja California

Chikaka Baja California

El Bibi Baja California

El Licenciado Baja California

El Turbo Baja California

Los Zamudio Baja California Sur

41 Cártel del Pacífco

2012 2018 Estados donde Célula Delictiva Célula Delictiva Estados donde opera opera Gente Nueva Chihuahua y Sinaloa Gente Nueva Chihuahua y Sinaloa

Los Cabrera Durango y Chihuahua Los Cabrera Durango y Chihuahua

El Aquiles Baja California El Aquiles Baja California

El Tigre Baja California El Tigre Baja California

Los ArtistaAsesinos Chihuahua Los Artistas Asesinos Chihuahua

Los Mexicles Chihuahua Los Mexicles Chihuahua

Cártel del Poniente Coahuila Cártel del Poniente Durango y Coahuila

Cártel de la Laguna Durango y Coahuila Cártel de la Laguna Durango y Coahuila

Jalisco, Colima, Jalisco Nueva Generación Los Bardales Durango y Coahuila Michoacán y Veracruz La Barredora Guerrero Del 28 Baja California Sur

El Comando del Diablo o Guerrero Los Salazar Sonora Comando Guerrero Diablo

Los Mata-Zetas Veracruz y Jalisco

42 La Familia Michoacana

2012 2018

Célula Delictiva Estados donde opera Célula Delictiva Estados donde opera Guerreros Unidos o La Morelos, Guerrero y Guerreros Unidos o La Morelos, Guerrero y Nueva Empresa Estado de México Nueva Empresa Estado de México Estado de México y Estado de México y La Empresa La Empresa Morelos Morelos La Resistencia Jalisco

Champis Michoacán

Brown Side Family Michoacán

43 Carrillo Fuentes

2012 2018

Célula Delictiva Estados donde opera Célula Delictiva Estados donde opera

La Línea Chihuahua La Línea Chihuahua

Los Aztecas Chihuahua Los Aztecas Chihuahua

44 Beltrán Leyva

2012 2018 Estados donde Estados donde Célula Delictiva Célula Delictiva opera opera Sinaloa, Baja California Sinaloa y Baja California Los Mazatlecos Los Mazatlecos Sur y Nayarit Sur El 2 mil - El Panchillo y/o El 2mil Sonora El Panchillo Huevos y/o El Sonora dos mil y/o El 2000- Guerrero -Región de Los Granados Guerrero Los Granados Tierra Caliente- Guerrero -Región Norte Los Rojos Guerrero y Morelos Los Rojos y Centro- y Morelos Aguascalientes y Baja Aguascalientes y Baja La Ofcina La Ofcina California Sur California Sur. Guerrero -Región Los Ardillos Guerrero Los Ardillos Montaña y Centro-. Cártel Independiente de El H2 Nayarit, Jalisco y Sinaloa Guerrero Acapulco (CIDA) Los Tigres Sinaloa y Nayarit

Morelos Unidos Morelos

De la Sierra Cartel Guerrero Chiapas, Nuevo León, Los Pineda Estado de México y Morelos Los Zafros Guerrero y Morelos

Pacífco Sur Cartel Morelos

Distrito Federal y La Mano con Ojos Estado de México Distrito Federal y El Mosco Oaxaca

Los Gíos Sonora

El Tigre Guerrero

El Chico Malo Nuevo León

45 Los Zetas

2012 2018

Célula Delictiva Estados donde opera Célula Delictiva Estados donde opera Tamaulipas y Quintana Grupo Operativo Los Los Talibanes Tamaulipas Roo Zetas San Luis Potosí, Los Legionarios Zacatecas, Nuevo León y Grupo Operativo Zetas Tamaulipas Tamaulipas San Luis Potosí y Los Hijos del Diablo Fuerzas Especiales Zetas Tamaulipas Zacatecas

46 Cártel del Golfo

2012 2018 Estados donde Estados donde Célula Delictiva Célula Delictiva opera opera Metros Tamaulipas

Rojos Tamaulipas

Grupo Dragones Tamaulipas

N/A Los Fresitas Tamaulipas

Ciclones Tamaulipas

Los Pelones Quintana Roo

Talibanes Quintana Roo

47 Los Caballeros Templarios

2012 2018

Célula Delictiva Estados donde opera Célula Delictiva Estados donde opera Célula de Los Tena, GuardiaMorelense Morelos lidereada por Fernando Michoacán Cruz Célula lidereada por Los Troyano Estado de México Homero González y/o Michoacán Gonzalo González

48 Cártel Jalisco Nueva Generación

2012 2018 Estados donde Estados donde Célula Delictiva Célula Delictiva opera opera No se identifcangrupos, Jalisco, Colima, células o pandillas Michoacán, Guanajuato, N/A vinculadas a la Nayarit. Guerrero, organización Morelos y Veracruz.

49 Cártel de La Barbie

2012 2018 Estados donde Estados donde Célula Delictiva Célula Delictiva opera opera Chiapas, Distrito Federal, Estado de El Indio México, Guerrero, Morelos y Quintana Roo Los Canchola Morelos

La Ofcina Guerrero

El Panda Morelos

El Güero Guetamo Guerrero y Morelos

El Comandante 8 Estado de México Guerrero, Morelos, Los Pelones QuintanaRoo, Estado de México y Chiapas El JJ o Batman Estado de México N/A Los Marquina Guerrero

El Yey Guerrero

El Javi Quintana Roo

Santana Ríos Bahena Guerrero

Iguala Guerrero

El Pelón Chiapas Morelos, Distrito El Pelos Federal, Estado de México y Guerrero El Coyote Morelos

El Mudo Guerrero

Fuentes.Procuraduría General de la República, 2013, y Fiscalía General de la República, 2019.

50 VII. Discusión

El estudio Resultados de las Estrategias obstante, la cifra aún está lejos para poder contra el Crimen Organizado en México, mermar las operaciones de las organiza‐ 2006 – 2018 tiene como intención poner ciones criminales. sobre la mesa y abrir el debate sobre la efectividad de las estrategias contra las or‐ Finalmente, el análisis de los resultados ganizaciones criminales que se han imple‐ de las estrategias represivas enfrenta mentado en México. Después de doce años, grandes retos. En primer lugar, los datos se puede hacer un corte de caja con objeto del gobierno federal parten de las denun‐ de establecer qué ha funcionado y en qué cias ante las fscalías estatales y la federal. áreas hay que hacer modifcaciones. Por lo que, en un país con poca confanza en las instituciones del gobierno, como lo Las estrategias preventivas debieran ser demuestran las diversas encuestas de Lat‐ el hilo conductor de una estrategia de inbarómetro, las personas tienden a no de‐ largo plazo. Sin embargo, nos enfrentamos nunciar: por lo que, de entrada, partimos aquésonycómomedirlaprevencióndela de un dato que no refeja la situación real violencia. La prevención del delito puede del crimen en México. Por ello, es que en estar vinculada con el propio desarrollo este estudio se discutieron estos resulta‐ económico del país y, de ser así, entonces dos a partir de tendencias y no de número todas las políticas que promuevan el crec‐ duros. imiento del PIB podrían considerarse como estrategias preventivas. De igual En lo fundamental, las estrategias forma, políticas de desarrollo social po‐ represivas no cambiaron entre un sexenio drían desincentivar indirectamente la yotro;esdecir,continuaronimplemen‐ comisión de delitos. Desafortunadamente tándose a través de operaciones entre el no está claro cuáles son las políticas en Ejército, la Marina, la Policía Federal y, en materia de prevención del delito que sigu‐ algunos casos, con la participación de ieron las administraciones que gob‐ agencias de seguridad estatales. En térmi‐ ernaron de 2006 a 2012. Pareciera que nos generales, con los datos recabados de todo cabía dentro de políticas de preven‐ instancias del gobierno federal, en este ción, lo cual imposibilita contar con una tiempo solo se desarticuló un cártel, el de estrategia articulada, transversal y focal‐ La Barbie, pero surgió de nueva cuenta el izada en la materia. Cabe apuntar que sor‐ de El Golfo y el Cártel Jalisco Nueva Gen‐ prende la disminución tan signifcativa eración se convirtió pasó de ser una célula del Programa Nacional de Prevención del auncártelconpresenciaenvariosestados Delito entre 2012 y 2018, el cual llegó a no del país. Han variado a lo largo de estos contar con presupuesto asignado en 2017. doce años las distintas células y pandillas En este sentido, valdría la pena un estudio asociadas a las grandes organizaciones aprofundidadenmateriadelgastodelas criminales, lo que se ha denominado frag‐ dependencias federales y locales en pro‐ mentación del crimen organizado. gramas de prevención de la violencia. Lo preocupante es que pareciera que, Ahora bien, un caso de éxito fue la im‐ ante vacíos de poder por la neutralización plementación de -primero- una estrategia de objetivos prioritarios del gobierno, los contra el lavado de dinero, la cual, posteri‐ grupos locales se fortalecen en detrimento ormente, derivó en la Ley Federal para la de las grandes organizaciones, lo que Prevención e Identifcación de Opera‐ provoca una reorganización de fuerzas. Y, ciones con Recursos de Procedencia Ilícita. al volverse grupos con presencia sola‐ Gracias a esta estrategia económica se in‐ mente local o estatal, dejan de estar en la crementó en más del 700% el dinero ase‐ mira de las agencias de seguridad federal. gurado entre ambas administraciones. No Pero, como las agencias estatales de se‐

51 guridad no tienen capacidades de en‐ frentarse a estos grupos, empiezan a fort‐ alecerse hasta el punto en que de nuevo se tiene que solicitar ayuda del gobierno fed‐ eral para contenerlos. El seguir fortaleciendo a las agencias de seguridad, es decir, las agencias que imple‐ mentan estrategias reactivas, sin fortale‐ cer a las agencias que promueven la prevención del delito, a fn de lograr que la probabilidad de perseguir y sancionar a quien cometa algún crimen sea cercana a uno (o al 100%), va a seguir promoviendo el aumento del costo de la corrupción, no así a desincentivar la comisión del delito. Vale la pena cuestionar la distribución del presupuesto en relación con las estrate‐ gias que se planteen para combatir al crimen organizado.

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56 IX. Apéndices

1.Presupuesto por Unidad Administrativa, pesos mexicanos.

Dirección General de Participación Ciudadana para la Prevención Social 17.308.441 29.204.963 20.064.859 95.934.984 94.359.857 75.673.599 90.776.186 39.883.640 36.948.341 37.272.814 38.197.796 de la Violencia yla Delincuencia

Dirección General de Plataforma 336.684.294 305.729.634 596.243.227 1.496.640.983 930.155.233 865.773.869 853.314.451 1.238.846.553 984.918.293 277.780.045 281.694.228 México

Programa Nacional de Prevención del Delito 2.595.000.000 2.683.230.000 2.015.311.756 0 300.000.000 (PRONAPRED)

Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación 563.837.204 554.305.863 554.792.559 562.144.524 1.094.258.160 1.117.656.413 788.723.659 52.327.015 del Sistema de Justicia Penal (SEGOB)

Subsecretaría de Prevención y 21.815.189 25.875.160 24.681.971 2.707.651.677 2.743.556.250 2.063.322.371 48.161.842 348.701.779 Participación Ciudadana

FASP 5,000,000,000 6,000,000,000 6,916,800,000 6,916,800,000 7,124,300,000 7,373,650,500 7,631,760,775 7,921,641,079 8,190,964,440 7,000,000,000 7,000,000,000 7,000,000,000

SUBSEMUN 3,589,400,000.00 4,137,900,000.00 4,137,900,000.00 4,303,300,000.00 4,453’900,000 4,559’800,000 4,733’026,525 4,893’949,427 5,952,697,849 5,000,000,000 5,000,000,000

Unidad de Análisis 42.983.430 65.196.329 42.034.885 37.916.602 34.847.416 Financiero (PGR)

Unidad de Inteligencia 55.636.155 59.457.998 101.424.777 48.609.333 67.436.927 87.490.439 194.438.820 224.865.607 218.962.817 202.938.135 196.129.497 211.423.429 Financiera (SHCP)

Unidad Especializada en Investigación de Operaciones con Recursos de 32.659.244 30.176.418 32.128.787 27.633.539 27.026.989 78.776.664 64.674.891 63.958.030 69.320.705 69.364.771 65.884.620 67.309.442 Procedencia Ilícita y de Falsifcación o Altercación de Moneda (PGR)

CISEN 1.270.486.462 2.379.587.105 2.140.619.102 2.244.225.848 2.766.469.878 2.744.349.273 7.537.086.177 7.616.134.870 3.273.204.769 2.823.449.891 2.888.443.702

57 .Tssd delitos. de Tasas 2.

2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio Extorsión Secuestro doloso Homicidio

Delitos 21,15 20,27 16,49 13,32 5,779 1,396 8,213 1,688 177.4 41.14 650.3 138.9 41.02 695.8 181.9 34.98 664.8 195.7 33.58 498.9 142.1 398.9 95.47 11.34 301.3 108.2 45.27 318.3 12.96 4,53 0,71 0,93 4,31 0,92 4,19 0,88 15.3 4,7 25 8 2 9 2 2 6 7 9 8 1 4 Nacional 36,00 57,00 17.73 18.57 20.55 19.75 27.41 18.10 23.67 14.28 27.47 11.82 16.22 10.89 9,64 0,52 5,31 9,16 0,45 6,21 5,37 0,15 2,99 3,03 0,39 2,95 1,00 3.31 1,00 6.89 9.38 0.58 3.51 0.84 4.68 1.36 4.42 1.91 3.35 1.50 9.34 2.69 0.09 3.2 Ags 07 18,97 70,73 75,32 58,11 27,45 33,10 19,77 23,56 291,0 41,00 20.80 349,0 33,00 23,00 11.22 12.05 10.87 15.69 13.88 13.79 10.37 16.80 12.39 11.05 3,52 0,41 5,52 0,36 4,95 0,40 6,34 0,32 0.90 1.95 2.45 3.25 3.70 7.10 0.66 1.28 0 0 BC 19,69 28,03 17,67 50,00 38,00 0,00 0,37 0,00 6,41 0,00 0,00 9.45 0,00 5.03 7.43 0.45 5.65 9.39 0.15 7.39 0.48 4.94 9.25 0.83 4.63 7.70 4.79 0.88 3.54 123 7.8 BCS 84,00 1,58 0,84 6,54 2,35 0,64 7,06 1,95 0,65 8,79 3,74 0,66 5,40 2,00 7.27 1,00 1.85 0.35 7.96 0.35 6.92 0.36 7.05 4.98 5.56 0.38 4.53 3.58 7.6 Camp 165,0 11,00 147,0 12,00 11.35 12.31 10.46 90.56 10.32 0,91 0,26 6,82 0,69 0,43 7,33 0,80 0,70 7,08 1,22 0,84 9,39 7.89 2.34 0.26 1.79 0.60 1.92 0.49 1.49 0.37 1.66 0.19 6.85 2.60 0.32 7.64 1.88 0.11 7.76 9.8 0 0 Coah 74,77 93,34 68,23 22,39 18,00 29.56 161,0 32,00 55.49 86.68 110.7 11.74 59.16 18.27 17.85 6,19 1,32 2,14 0,53 8,16 0,54 1,94 0,55 8,00 39.7 4.75 1.47 6.69 2.73 4.91 3.69 6.69 7.69 3.50 1.16 0.39 1.87 0.30 0 1 Col 89,00 16,00 13.33 104,0 29,00 27.01 23.42 14.11 14.63 3,16 0,37 9,60 2,95 0,39 8,83 3,08 0,28 8,80 4,13 0,19 9,56 22.3 2.73 0.84 2.09 0.57 2.30 3.27 3.24 0.62 8.75 0.18 6.62 0.08 4.54 0.08 4.15 0 Chis 43,73 41,41 32,89 25,47 13,00 13.92 27,00 41.87 24.54 0,21 0,26 0,42 0,40 0,61 0,24 0,30 0,16 4,00 3,00 25.5 0.73 0.88 1.79 1.19 0.76 0.16 8.06 0.63 5.23 4.86 0.17 5.12 Chih 12,28 11,89 10,26 641,0 62,00 965,0 60,00 13.25 15.87 12.49 10.11 5,33 0,36 5,56 0,45 6,88 0,52 7,22 0,62 9,01 8.44 0.73 8.74 8.41 0.60 8.72 0.67 9.07 0.94 8.34 9.74 1.55 7.95 4.73 1.31 7.96 4.25 1.02 7.23 8.4 0 0 CDMX 12,00 13,24 13,37 32,00 47,00 10,00 18.03 82,00 21,00 36.15 45.20 61.32 56.36 26.41 15.57 19.08 12.93 3,74 0,33 8,92 4,00 0,83 2,75 0,62 3,51 0,34 27.5 5.03 2.92 6.39 3.96 4.73 5.52 2.24 5.90 0.31 4.05 0.19 5.36 Dgo 97 56,66 39,77 18,35 16,15 14,83 16,00 12.29 468,0 17,00 13.22 0,18 0,07 0,07 0,07 0,07 0,14 0,14 0,14 11.2 6.45 0.81 0.65 9.54 1.10 7.40 0.83 8.78 0.90 8.38 0.35 7.63 0.29 0 Gto 64,04 61,67 56,50 159,0 110,0 42.69 174,0 207,0 13.60 10.76 5,21 1,46 4,85 1,91 5,55 2,01 4,04 2,27 55.2 9.23 0.21 3.94 0.48 4.71 0.95 7.86 6.18 1.42 7.52 3.42 0.26 4.73 2.16 0.22 4.26 2.25 0.11 4.54 0 0 0 0 Gro 97,00 22,00 18,00 127,0 69,00 21,00 66.01 62.13 43.55 41.90 28.13 23.88 25.17 4,66 0,67 6,24 4,51 0,71 6,24 2,75 0,48 4,67 1,46 0,66 5,07 4.96 3.80 4.71 2.45 3.94 1.54 1.25 2.02 1.49 1.69 1.12 1.31 0.84 1.08 0.63 4.4 0 Hgo 21,76 16,55 13,77 10,48 12,07 655,0 11.57 790,0 8,39 0,17 6,83 0,16 8,40 0,19 0,25 14.2 2.06 0.83 3.00 2.45 0.48 4.07 4.57 1.30 4.98 5.85 0.57 5.17 5.37 0.61 5.34 2.42 0.19 5.73 3.24 0.28 3.99 0 0 Jal 12,04 11,70 11,99 11,99 176,0 12.00 191,0 16.80 15.49 17.34 16.20 12.74 14.95 11.93 6,89 0,82 6,07 1,00 5,80 1,48 3,82 0,97 1,01 1,67 11.8 6.36 0.94 6.35 0.61 0.34 8.99 0.23 7.77 8.44 0.18 6.40 5.72 0.21 5.48 6.80 0.07 6.07 0 0 Méx 26,20 26,81 27,59 16,73 202,0 83,00 19.81 261,0 194,0 16.61 13.04 12.28 15.52 0,06 0,68 0,45 0,62 0,39 0,54 0,94 0,67 19.9 7.61 3.00 4.13 2.92 3.89 3.08 8.17 2.24 6.76 2.03 4.27 0.82 2.68 0.38 0 0 0 Mich 31,50 29,25 30,16 25,00 357,0 115,0 21.92 400,0 150,0 14.05 46.57 12.48 30.43 33.94 31.00 36.19 13.66 17.81 13.97 11.23 25.58 0,96 1,91 2,19 2,14 3,45 2,11 8,96 1,67 31.9 4.97 1.42 1.55 1.85 7.70 0.29 6.54 0.76 9.33 0 0 0 0 Mor 24,56 19,71 21.12 40.28 33.10 13.89 10.43 0,31 0,70 0,08 0,16 0,40 0,24 3,21 0,08 0,98 6,78 1,00 5,00 9.16 0,00 5,00 12.8 1.90 0.88 0.09 0.09 0.09 0.37 0.09 0.28 0.10 0.29 0.10 0.20 9.25 Nay 12,30 12,96 11,72 12,14 18,28 12,43 10,01 377,0 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