2. Política y necesidad en Programas de Transferencias Condicionadas La Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja” Rodrigo Zarazaga S.J.* introducción Tras los resultados adversos en las elecciones legislativas de 2009, el Poder Ejecutivo Nacional creó dos programas de protección so- cial: la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa de Inversión Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST). Para la mayoría de las familias pobres de la Argentina, uno de estos dos programas resulta fun- damental en sus estrategias de supervivencia. Considerados en conjunto, alcanzan alrededor de dos millones de hogares. Sus diseños institucio- nales y sus mecanismos de implementación revisten entonces gran im- portancia; dada su relevancia para una gran cantidad de hogares pobres, estos programas tienen consecuencias no sólo sociales, sino también po- líticas. El presente trabajo se propone precisamente explicar la creación, el diseño institucional y la implementación de ambos programas no sólo como innovaciones que buscan dar protección social a una población desprotegida, sino también como respuestas a una necesidad política del gobierno que los creó. La AUH y el PRIST se pueden encuadrar dentro de la ola de Progra- mas de Transferencias Condicionadas (PTC) que, desde mediados de la década de los noventa, se han implementado en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Estos nuevos programas de protección so- cial transfieren recursos, monetarios o no, a familias pobres o indigentes bajo la condición de que cumplan con ciertos compromisos que tienen por objetivo de sarrollar su capital humano. Su propagación por el con- tinente se debió sobre todo al impacto positivo que se les atribuyó a los programas PROGRESA (llamado luego Oportunidades), en México, y Bolsa Familia, en Brasil. En la actualidad se implementan PTC en diecio- cho países de la región, y alcanzan aproximadamente al 19% de su po- * Centro de Investigación y Acción Social (CIAS). 72 el estado en acción blación total. Los programas con más beneficiados son Bolsa Familia en Brasil (cincuenta y dos millones de personas), Oportunidades en México (veintisiete millones) y Familias en Acción en Colombia (doce millones) (Cecchini y Madariaga, 2011). La innovación de los PTC en materia de programas sociales está dada por la condicionalidad que implican. Los PTC exigen compromisos, co- nocidos también como “condicionalidades”, que los beneficiarios deben cumplir para recibir la ayuda. Aunque las condicionalidades varían se- gún el programa, los PTC incluyen por lo general la certificación de metas de salud y/o educación para los niños del hogar, ya que se centran sobre todo en familias con menores en edad escolar. Otras condicionali- dades frecuentes consisten en la capacitación y la formación de los bene- ficiarios. La combinación del incentivo que las transferencias significan para los beneficiarios con las condicionalidades busca generar cambios en el comportamiento de quienes reciben los programas llevándolos a una mayor inversión en capital humano. Si bien se discute el impacto de las condicionalidades, está claro que los PTC son la mayor innovación de las últimas dos décadas en materia de protección social. En la Argentina, los primeros programas de alcance masivo de trans- ferencias condicionadas con el objetivo de paliar la pobreza se iniciaron hacia mediados de los noventa. En 1995, se lanzó el Plan Trabajar para mitigar los efectos del contagio de la crisis financiera originada en Mé- xico. Durante cinco años el Plan Trabajar mantuvo un promedio anual de ochenta mil beneficiarios que realizaban tareas básicas de manteni- miento en las municipalidades a cambio de una transferencia monetaria. Desde entonces hasta la actualidad se sucedieron una gran cantidad de programas, de los cuales el más masivo fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH). Implementado en 2002 para aminorar los estragos que causaba la colosal crisis económica de 2001, alcanzó alrededor de dos millones y medio de beneficiarios en 2003 (Ronconi, 2009). En la actualidad, los dos PTC principales en la Argentina, tanto por cantidad de beneficiarios como por partida presupuestaria, son la AUH y el PRIST.1 Ambos fueron creados en 2009 con el objetivo principal 1 Dado que el PRIST exige una contraprestación laboral y no condicionalida- des en educación o salud, se lo podría considerar un plan de empleo en vez de un PTC. Sin embargo, como es un sistema no contributivo cuyo objetivo principal consiste en paliar la pobreza y no la intervención activa en el mer- cado laboral, en este trabajo lo consideraremos dentro del grupo de los PTC. Su importancia y las condicionalidades (laborales y de capacitación) que política y necesidad en programas... 73 de paliar la pobreza. Para 2012, el primero preveía un presupuesto de $ 11 691 millones, y el segundo, uno de $ 5020 millones (Cogliandro, 2012). Junto con la AUH y el PRIST, existen otros planes de transferen- cias condicionadas, tanto de alcance nacional (por ejemplo, el Plan de Empleo Comunitario –PEC– o el Programa Familia por la Inclusión So- cial), como subnacional (el Programa Ciudadanía Porteña en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o el Plan de Inclusión Social en la provincia de San Luis). Sin embargo, por relevancia presupuestaria y cantidad de beneficiarios, la AUH y el PRIST son los de mayor impacto y por lo tanto los casos de estudio del presente trabajo. Para examinar la relación entre estos programas y sus objetivos po- líticos, en las siguientes páginas se analizarán no sólo las formas jurí- dicas e institucionales que adoptaron según consta en decretos y otros documentos oficiales, sino también las prácticas de implementación. Para ello, se recurrió a evaluaciones previas elaboradas por otros au- tores y, sobre todo, a ciento veinte entrevistas con referentes barria- les, llamados habitualmente “punteros”, realizadas por el autor.2 Dado que, como atestiguan varios autores (Brusco, Nazareno y Stokes, 2004; Nichter, 2008; Calvo y Murillo, s.d.; O’Donnell, 2005; Levitsky, 2003; Zarazaga, 2014), en la historia político-social de la Argentina los bene- ficios sociales han sido distribuidos con frecuencia a través de las redes de punteros, estas entrevistas en profundidad nos permiten conocer las prácticas de implementación de los programas, más allá de la letra escrita. Debido a que el PRIST fue implementado principalmente en el Conurbano Bonaerense, y a que por razones logísticas resulta difícil entrevistar punteros en todos sus municipios, se seleccionaron cuatro distritos representativos para realizar las entrevistas: La Matanza, Malvi- nas Argentinas, Merlo y San Miguel. Estos municipios poseen caracte- rísticas de los tres cinturones del Conurbano, en especial del segundo, y presentan índices cercanos a la media del Conurbano en educación, establece hacen, por otra parte, pertinente su inclusión. Otros autores han considerado programas de empleo como PTC: Cecchini y Madariaga (2011) lo hicieron con el PJJH, mientras que Díaz Langou (2012a), con el PJJH y el Seguro de Capacitación y Empleo. 2 Los referentes barriales fueron seleccionados con la técnica de la bola de nieve: se preguntó a vecinos en cada barrio de los municipios seleccionados si conocían representantes partidarios y si podían dar sus nombres. Las entrevistas duraron en promedio dos horas y fueron realizadas entre 2009 y 2010. 74 el estado en acción de sempleo y pobreza.3 Por otra parte, la importancia política y social del Conurbano está fuera de toda duda. Con una población de más de diez millones, concentra alrededor del 27% del electorado en menos del 1% del territorio nacional. Compuesto por los treinta y tres muni- cipios que rodean la Capital, el Conurbano posee índices de pobreza superiores a los de la totalidad del país. Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del último trimestre de 2011, mientras el de sempleo y el subempleo a nivel nacional alcanzaba el 15,2%, en el Conurbano era del 19,2%. Dada la concentración de po- blación pobre, el impacto de los PTC en esa zona resulta fundamental para su evaluación. El presente artícu lo está organizado entonces de la siguiente manera: primero, se resume el contexto político y socioeconómico en que se im- plementaron ambos programas. Luego, se analiza la AUH: desde su dise- ño e impacto social, por una parte, y desde su objetivo y manejo político, por la otra. Los siguientes dos puntos hacen lo propio con el PRIST. Por último, se brindan algunas recomendaciones prácticas de cara al futuro de los programas sociales en la Argentina. 3 Existe una gran confusión en cuanto a los municipios que integran el Conurbano Bonaerense, derivada en parte de que se utilizan indiscrimi- nadamente, incluso en documentos de organismos oficiales, los conceptos de “Conurbano Bonaerense”, “Gran Buenos Aires” y “Área Metropolitana de Buenos Aires”. Esto lleva a que algunos limiten entonces el Conurbano Bonaerense a los veinticuatro municipios que incluye el Indec, y que forman, junto con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Gran Buenos Aires, cuando en realidad la Ley 13 473 de 2006 reglamenta que los municipios del Conurbano Bonaerense son treinta y tres: Avellaneda, Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Almirante Brown, Berisso, Ensenada, La Plata, Presidente Perón, San Vicente, Esteban Echeverría, Ezeiza, Lanús, Lomas de Zamora, La Matanza, Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre, Escobar, Merlo, Moreno, General Rodríguez, Pilar, San Martín, Tres de Febrero, San Miguel, Malvinas Argentinas, José C. Paz, Morón, Hurlingham, Ituzaingó y Marcos Paz. La confusión es tal que, por ejemplo, en muchas dependencias oficiales se sigue considerando la zona del Gran La Plata (La Plata, Berisso y Ensena- da) fuera del Conurbano, cuando en realidad forma parte de él desde 1992 (Ley 11 247). El problema no es sólo semántico, ya que muchas veces existen presupuestos, tanto nacionales como provinciales, destinados al territorio del Conurbano Bonaerense. política y necesidad en programas..