PUEBLA: URBANIZACIÔN y POLfTICAS URBANAS Patrice Melé PUEBLA: URBANIZACI6N y POUTICAS URBANAS ~..~••... UNIVERSIDAD Am AUTONOMA Benemérlta METROPOLITANA •Universidad Aut6noma de Puebla Casa abierta al tiempo AzcapotzaJco '*~ IN5TITUTO DE CIENeIAS UNIVERSIDADAUT6NOMA DEPUEBLA Rector Lie. José Doger Cone Secretario Geoenl Lie. Victor Espîodola Cabrera CoonlinadordellDstituto de Ciendas Dr. Eduardo Salinas Slefanon UNIVERSIDADAUT6NOMA METROPOUTANA Rector Geoen1 Dr. Julio Rubio Oca SecretariaGeoenl M. en C. Magdalena Fresao Orozco UNIDADAZCAPOTZALCO Rector Lie. Edmundo Jacobo Molina Secretario de la Unidad Miro. Adrilio de Garay Slioehez Coordinaclorde Extension Universitaria José Lever Jeta de la Sec:àlin Editorial Mira. Silvia Pappe Traduccion Jean Henoequin Diseiio de la portada: Luisa Manmez Originales mec8nicos de los mapas Salvador Guadarrama ISBN: 970-620-408-3 la.ed.I994 C Universidad AutOnoma de Puebla Puebla, Pue C Uoiversidad AutOnoma Metropolitana-Azcapotzalco San Pablo 180 Reyoosa.Taroaulipas México D.F., C.P. 02200 C Patrice Melé Impreso en México Pr;nte4 in Mexico INDICE PRESENTACI6N 7 INTRODuca6N 9 1 EL LUGAR DE PUEBLA EN EL AMBITO NACIONAL 13 A Una localizaci6n estratégica como base de la fundaci6n de la ciudad de Puebla 13 B La perpetuaci6n de una situaci6n privilegiada en el eje de México-Veracruz 15 C Puebla y la estructura urbana nacional 17 II EL LUGAR DE PUEBLA EN lAS POLITICAS NACIONALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 25 A Las politicas de desarrollo urbano 25 1 Instaurar una red urbana jerarquizada 26 2 Puebla en la primera zona de influencia de la ciudad de México 27 B Las politicas nacionales de fomento y ordenamiento industrial 31 1 Las primeras medidas de zonificaci6n 31 2 La creaci6n de una politica (mica a escala nacional 32 3 Las politicas de fomento industrial desde 1982 34 III ARMAz6N URBANA y ORGANIZACI6N DELESPACIO REGIONAL 39 A La colonizaci6n como implementaci6n de una armaz6n urbana regional 39 B Un territorio para la ciudad; la evoluci6n dei impacto espacial de las funciones administrativas y politicas de la ciudad de Puebla 51 C Distribuci6n de la poblaci6n y de las localidades urbanas 58 D Jerarquia urbana y planeaci6n dei desarrollo urbano 63 E La regi6n urbana de la ciudad de Puebla, y el espado de la relaci6n directa a la ciudad 66 1 Organizaci6n espacial de la regi6n centro de los Estados de Puebla y Tlaxcala 67 2 El espacio de la relaci6n directa con la ciudad de Puebla 74 IV EL ESPACIO INDUSTRIAL: ENTRE LA CIUDAD Y LA REGl6N 77 A La dinamica de la actividad industrial 77 1 La importancia de la actividad industrial 77 2 El desarrollo de la industria textil 78 3 Los nuevos ejes de la localizaci6n industrial 81 4 Un nuevo tipo de relaciones entre la industria y la ciudad de Puebla 83 B El papel de las politicas nacionales y locales de planeaci6n industrial 87 1 Promoci6n dei desarrollo y de la diversificaci6n de la infraestructura industrial 87 2 La oposici6n entre las politicas locales y las primeras medidas nacionales de descentralizaci6n industrial 89 3 La unificaci6n de las politicas federales y estatales: la definici6n de los municipios prioritarios 90 4 Las declaraciones de intenci6n de los planes locales 91 C Planeaci6n industrial y espacio urbano 92 1 Antecedentes de la planeaci6n 92 2 Los parques industriales de la ciudad de Puebla 93 o El papel de las acciones de planeaci6n industrial en el reforzamiento de la zona de concentraci6n industrial alrededor de la ciudad de Puebla 95 1 Un crecimiento industrial autosostenido entre San MartinTexmelucan y la ciudad de Puebla 95 2 En el resta deI estado: pocas acciones de planeaci6n industrial en los municipios prioritarios 98 3 Las acciones de planeaci6n en el estado de TJaxcala refuerzan la zona de influencia de la ciudad de Puebla 98 V ELAREADECRECIMIENTODELAClUDADDEPuEBLA 101 A La adaptaci6n de los limites municipales al crecimiento de la ciudad 101 B El tejido urbano y los limites de la ciudad 106 VI Los DISTINTOS PROCESOS DE PRODUCCION DEL ESPACIO URBANO DE LA CIUDAD DE PUEBLA 117 A Losfraccionamientos 0 conjuntos privados 117 1 Una forma codificada dei crecimiento urbano 117 2 Fraccionamientos y crecimiento urbano 118 3 Las distintas etapas de la promoci6n 124 4 La integraci6njuridica dei fraccionamiento 125 5 El fraccionamiento y el espaciourbano 127 B Las formas no codificadas de producci6n deI espacio urbano 132 1 Los fraccionamientos ilegales en terrenos privados 132 2 La invasi6n: una estrategia de construcci6n de una situaci6n de i1egalidad 135 C Ejidos y crecimiento urbano 138 1 Asentamientos "ilegales" en tierras ejidales 138 2 El ejido una resetva de terrenos para la urbanizaci6n 144 o La intetvenci6n de los organismos publicos de promoci6n inmobiliaria 151 1 Los organismos de ayuda a la vivienda para los trabajadores deI Estado 151 2 Los organismos de fomento a la vivienda social 152 E La multiplicidad de las instancias de legitimaci6n dei crecimiento urbano 158 1 La no integraci6n jurfdica de las unidades publicas de vivienda 158 2 La administraci6n politica deI espacio urbano y la legitimaci6n deI ciecimiento urbano 159 F Ilegalidad e integraci6n a la ciudad de los espacios dei crecimiento periférico 162 ESQUEMA DE RELACIONES ENI'RE AcroRES DE LOS PROCESOS DE PRODUCClÔN DEL ESPACIO URBANO 169 CONCLUSION 175 ANEXOS 179 A Siglas 181 B Mapas 183 C Bibliografia 221 PRESENTACION El presente libro es una versi6n modificada y actualizada de una tesis de doctorado de tercer cielo que presenté en 1986, en el Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad de Parîs III (Sor­ bonne Nouvelle), bajo la direcci6n de Jean Revel-Mouroz. El desarrollo de esta investigaci6n fue posible gracias al apoyo deI CREDAL (Centre de recherche et de documentation sur l'Amérique Latine, CNRS/IHEAL, Parîs) y de la Divisi6n de Estudios Geografi­ cos de la Mapoteca "Dr. Jorge A. Vivo" deI Instituto de Ciencias de la Universidad Aut6noma de Puebla; pero también en sus inicios deI Instituto de Geografia de la UNAM, de la ANUIES y deI CEMCA. Quiero expresar mi gratitud a Antonio Azuela y a Emilio Duhau, que me impulsaron a hacer de este texto un libro; a Socorro Santin Nieto por su colaboraci6n constante en la actualizaci6n, edici6n y revi­ si6n de este trabajo; asf coma a Silvia Pappe, Jefa de la Secci6n Editorial de la UAM-Azcapotzalco, por su empeno durante la publicaci6n dellibro. La traducci6n estuvo a cargo de Jean Rennequin, de la Escuela de Filosofia y Letras de la Universi­ dad Aut6noma de Puebla, y Fernando Gonzalez Mata dibuj6 la mayor parte de los mapas deI anexo car­ tografico. Ademas, quisiera agradecer aqui a todas las personas que desde instituciones oficiales, centros de in­ vestigaci6n 0 simplemente coma habitantes de la ciudad de Puebla, contestaron a mis preguntas, facilita­ ron fuentes de infonnaci6n e hicieron factible y pertinente la tarea deI investigador. Patrice Melé INTRODUCCION La génesis de la ciudad de Puebla, la eleccion de su sitio coma punto intennediario entre México y Vera­ cruz a la vez que centro poHtico de una regi6n densamente poblada, y las modalidades de su creacion co­ mo ciudad de poblamiento espadol, reposan, en Mayor grado quizas que para cualquier otra ciudad dei pais, en una decisi6n poHtica de control y organizaci6n dei territorio. Puebla, actualmente cuarta ciudad de México, ocupa una posici6n particular en la annaz6n urbana dei pais. Si no forma parte dei grupo de las tres grandes metr6polis (México, Guadalajara y Monterrey), Puebla cuenta actualmente mas de un mill6n de habitantes, y tuvo que enfrentar, desde mediados de los ados 1960, los problemas engendrados por un rapido crecimiento urbano. Por otra parte, su situaci6n a 125 km de la ciudad de México, la coloca directamente en la orbita de la capital federai. El presente estudio se propone analizar la ciudad de Puebla, tanto desde el punto de vista de la dina­ mica de la urbanizaci6n como de las poHticas urbanas, de planeaci6n y ordenamiento territorial, que los poderes pûblicos aplican 0 intentan aplicar a la ciudad ya su espacio regionaI. A partir dei mandata dei presidente Echeverria (1970-1976) fue instaurado un sistema de pla­ neaci6n nacional, continuado a nivel estatal y municipal, por una serie de planes de desarrollo y or­ denamiento, que vinieron a conferir una racionalidad técnica a las acciones de las instancias poHti­ cas. A pesar de numerosos cambios de poHtica y de formulaci6n ocurridos desde entonces, uno de los presupuestos bâsicos de estas medidas sigue siendo la necesidad de apoyar el desarrolloregional y de reorganizar el territorio a partir de una red urbana, que permita redistribuir los beneficios dei crecimiento en el conjunto dei espacio nacional, y asegurar una mejor repartici6n de la poblaci6n y de las actividades. Fue también en los anos 1970 cuando empezaron a definirse los medios de la administracion dei crecimiento urbano: ley de fraccionamientos, intervenci6n de los organismos técnicos de los mu­ nicipios y de los estados, planes directores, organismos de ayuda a la vivienda, y mas tarde poHti­ cas de reservas territoriales. Sin embargo, la sofisticaci6n dei sistema de planeaci6n y control de la urbanizaci6n, contrasta con la dinamica de la urbanizacion, que ha IIegado a rebasar ampliamente to­ das las previsiones y planes. Ahora bien, si a partir de una simple comparacion entre los proyectos y sus realizaciones, entre las leyes y su aplicaci6n, nos contentamos con establecer el fracaso 0 la ineficacia técnica de estas medidas, tal conclusi6n resultarâ insuficiente para captar el significado y la