L'encadrement Normatif Des Politiques Budgétaires Sous La Vème
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UNIVERSITÉ DE REIMS CHAMPAGNE-ARDENNE ÉCOLE DOCTORALE SCIENCES DE L’HOMME ET DE LA SOCIETE (555) THÈSE Pour obtenir le grade de DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ DE REIMS CHAMPAGNE-ARDENNE Discipline : SCIENCES JURIDIQUES Spécialité : DROIT PUBLIC Présentée et soutenue publiquement par CYRIL LAURENT Le 20 janvier 2017 L’encadrement normatif des politiques budgétaires sous la Vème République Thèse dirigée par Monsieur le Professeur, Hervé GROUD et Madame le Professeur, Julie BENETTI JURY M. François RANGEON, Professeur, Université Jules-Verne, Président Mme Julie BENETTI, Professeur, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Directeur de thèse M. Hervé GROUD, Professeur émérite, Université de Reims Champagne-Ardenne, Co-Directeur de thèse Mme Line TOUZEAU-MOUFLARD, Maître de Conférences HDR, Université de Reims Champagne-Ardenne, Examinateur M. Florent ROEMER, Maître de Conférences HDR, Université de Lorraine, Rapporteur A ma mère, 2 Remerciements Je tiens à remercier chaleureusement le Professeur Hervé GROUD ainsi que le Professeur Julie BENETTI d’avoir accepté de diriger cette thèse. Je garde un souvenir impérissable des cours de finances publiques dispensés par le Professeur GROUD à la Faculté de Droit et Science politique de Reims en 2ème année de Licence. Il fait partie des personnes qui m’ont transmis la passion pour le droit et pour l’enseignement. J’ai eu le plaisir d’intégrer le Master II qu’il dirigeait aux côtés du Professeur Serge PUGEAULT en 2009 au sein du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale (C.R.D.T.) de Reims. Une année universitaire au cours de laquelle j’ai décidé de me lancer dans une thèse en finances publiques dans un contexte profondément marqué par une crise économique et financière d’une très grande gravité. Les finances publiques étaient alors au cœur du débat public. Le Professeur GROUD a tout de suite accepté de prendre la direction de cette thèse. Le Professeur Julie BENETTI, quelques mois plus tard, a accepté de codiriger cette thèse. Je ne la remercierais jamais assez pour son soutien indéfectible au cours de ces années de thèse. J’ai éprouvé une immense fierté ainsi qu’un immense plaisir à assurer des travaux dirigés sous son autorité en droit constitutionnel et en finances publiques approfondies. Elle m’a conforté dans mon souhait de devenir enseignant de par sa pédagogie et sa très grande écoute. Monsieur GROUD et Madame BENETTI m’ont apporté de précieux conseils et ont su me guider dans la rédaction de ce travail de recherche. Je les remercie de leur patience et de leur grande disponibilité. Ce travail n’aurait pu voir le jour sans leur précieux concours. Je tiens également à remercier ma compagne, Virginie, qui n’a eu de cesse de m’apporter son soutien au cours de ces années de thèse notamment en prenant part activement à la relecture de celle-ci. Je sais ô combien il peut être difficile par moment de vivre aux cotés d’un doctorant. Cela demande beaucoup de patience et de compréhension. Elle a su me motiver lorsque j’ai pu éprouver des difficultés. Elle a su me canaliser lorsque cela s’avérait nécessaire. J’en profite pour remercier ma famille, mes proches et mes amis qui ont toujours cru en moi. 3 Permettez-moi enfin d’avoir une pensée toute particulière pour ma mère qui m’a toujours soutenu dans tout ce que j’entreprenais depuis mon plus jeune âge. Elle a toujours souhaité que je travaille le plus sérieusement possible pour que je puisse exercer un métier qui me convienne et qui contribue à mon épanouissement personnel. Elle a suivi chacune des étapes de ma scolarité et de mon parcours universitaire. Elle a toujours su me témoigner toute son admiration et sa fierté en étant, dans le même temps, soucieuse que je garde les pieds sur terre quoi qu’il arrive. Malheureusement ces années de thèse auront été ponctuées par ses problèmes de santé. Alors qu’elle affrontait la maladie avec beaucoup de courage, elle n’avait qu’une préoccupation : que je termine ma thèse dans les meilleures conditions. Elle a toujours souhaité me préserver autant que possible. Je sais qu’elle aurait aimé assister à ma soutenance de thèse. Elle s’en faisait une immense joie. Malheureusement, après plusieurs mois de combat extrêmement difficiles, maman nous a quittés en mai 2016. C’est à elle que je dédie ce travail de recherche. Un grand merci à cette femme courageuse pour tout ce qu’elle m’a inculqué. 4 Sommaire Remerciements……………………………………………………………………….. 3 Table des abréviations……………………………………………………………….. 6 Introduction Générale……………………………………………………………….. 9 Première partie. Le déploiement progressif des règles budgétaires……. 42 Titre premier. La rationalisation incomplète de la procédure budgétaire par les règles budgétaires……………………………………………………………………… 45 Chapitre I. L’assujettissement constitutionnel du Parlement à la discipline budgétaire 47 Chapitre II. Un pouvoir exécutif s’auto-contraignant via des règles budgétaires….. 102 Titre second. Les règles juridiques destinées à influer sur les politiques budgétaires……………………………………………………………………………. 165 Chapitre I. Les sujétions européennes en matière budgétaire……………………….. 167 Chapitre II. Les mécanismes nationaux d’incitation à une bonne gestion des finances publiques………………………………………………………………………………. 225 Deuxième partie. Les lacunes de l’encadrement normatif dans la résolution de la crise des finances publiques……………………………. 264 Titre premier. L’efficacité limitée des règles budgétaires…………………………….. 267 Chapitre I. La difficile mesure de l’incidence des règles budgétaires……………….. 268 Chapitre II. Des conditions de mise en œuvre des règles budgétaires perfectibles…. 303 Titre second. Les conditions de l’efficacité des règles budgétaires……………….. 356 Chapitre I. La nécessité d’un encadrement normatif plus élaboré…………………… 357 Chapitre II. La volonté politique, indispensable complément au renforcement des règles budgétaires……………………………………………………………………… 396 Conclusion générale…………………………………………………………………… 437 Bibliographie………………………………………………………………………….. 443 Table des matières…………………………………………………………………….. 467 5 Table des abréviations Publications, recueils, revues, maisons d’édition AJDA Actualité Juridique de droit administratif JORF Journal officiel de la République française LPA Les Petites Affiches LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence PUF Presses universitaires de France RDP Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger RFFP Revue française des finances publiques RFDC Revue française de droit constitutionnel Rév. Trésor Revue du Trésor Sigles, organismes, institutions, associations, fondations (et autres abréviations utilisées) AAI Autorité administrative indépendante AE Acte d’engagement AN Assemblée nationale APUC Administrations publiques centrales APUL Administrations publiques locales ASSO Administrations de sécurité sociale CADES Caisse d’amortissement de la dette sociale CAS Comptes d’affectation spéciale CDP Caisse de la dette publique CEE Communauté économique européenne CESE Conseil Economique, Social et Environnemental CGCT Code général des collectivités territoriales CHU Centres hospitaliers universitaires CICE Crédit d'Impôt Compétitivité Emploi CIMAP Conseil Interministériel de Modernisation de l'Action Publique CJUE Cour de justice de l’Union européenne CMP Commissions mixte paritaire CMPP Conseil de modernisation des politiques publiques DDHC Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 DGME Direction générale de la modernisation de l’Etat DOB Débat d’orientation budgétaire 6 DOFP Débat d’orientation des finances publiques ECU European Currency Unit EPA Etablissement public administratif EPIC Etablissement public de coopération intercommunale EPS Etablissements publics de santé ETP Equivalent temps plein FCTVA Fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée FESF Fond européen de stabilité financière GOPE Grandes orientations de politique économique HCFP Haut conseil des finances publiques IBI Institution budgétaire indépendante IME Institut monétaire européen INSEE Institut national de la statistique et des études économiques LCPFP Loi cadre de programmation des finances publiques LF Lois de finances LFI Loi de finances initiale LFSS Lois de financement de la sécurité sociale LOLF Loi organique relative aux lois de finances LOLFSS Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale LPFP Loi de programmation des finances publiques MAP Modernisation de l'action publique MEC Mission d'évaluation et de contrôle NAO National Audit Office ODAC Organismes divers d’administration centrale OMT Objectif de moyen terme ONDAM Objectif national des dépenses d’assurance maladie PAC Public Accounts Committee PAP Programme annuel de performance PDE Procédure de contrôle des déficits publics excessifs PIB Produit intérieur brut PLF Projet de loi de finances QPC Question prioritaire de constitutionnalité RAN Règlement de l’Assemblée nationale RS Règlement du Sénat RAP Rapport annuel de performance RSF Rapport sur la situation financière SME Système Monétaire Européen TCE Traité instituant la Communauté Européenne TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne TSCG Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance TUE Traité sur l'Union européenne 7 TVA Taxe sur la valeur ajoutée UE Union européenne UEM Union économique et monétaire 8 Introduction générale 9 lus la démocratie étend dans le sol ses puissantes racines, plus les finances doivent, pour nous servir d’une expression bien connue, vivre dans une maison de verre. Il faut que chaque citoyen puisse lire dans le livre du droit