ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO Rivista Di Studi Giuridici E Politici
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ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO Rivista di studi giuridici e politici 2014 • ANNO XXXV 2 aprile/giugno L’AREA VASTA: MITO O REALTÀ? DIRETTORE DELLA RIVISTA COMITATO DI REDAZIONE Gianluca Gardini Marina Caporale Simone Calzolaio COMITATO SCIENTIFICO Marzia De Donno Gianluca Gardini (Direttore) Giulia Massari Brunetta Baldi Francesco Bilancia Stefano Civitarese Matteucci Justin Orlando Frosini Alfredo Galán Galán Condizioni di abbonamento Giancarlo Gasperoni La quota di abbonamento Peter Leyland alla Rivista per il 2014 Marco Magri è di € 116,00 da versare Andrea Morrone sul c.c. postale n. 31666589 Alessandra Pioggia intestato a Maggioli s.p.a. Giuseppe Piperata – Periodici, Via del Carpino, 8 – 47822 Santarcangelo Claudia Tubertini di Romagna (RN). La Rivista è disponibile nelle migliori librerie. Il prezzo di vendita per singoli numeri è di € 25,00. REDAZIONE E GESTIONE SITO WEB Il prezzo per ciascun fascicolo presso Regione Emilia-Romagna arretrato è di € 29,00. 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Rimini, da comunicarsi in forma scritta via Coriano, 58 – 47924 Rimini entro il trimestre seguente tel. 0541.628111 – fax 0541.622100 alla scadenza dell’abbonamento, Maggioli Editore è un marchio di Maggioli s.p.a. si riserva di inviare il periodico Servizio Abbonamenti: tel. 0541.628779 anche per il periodo successivo. Sito web: www.maggioli.it La disdetta non è comunque E-mail: [email protected] valida se l’abbonato non è Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001:2008 in regola con i pagamenti. Il rifiuto o la restituzione dei fascicoli della Rivista Tutti i diritti riservati – È vietata la riproduzione, anche parziale, non costituiscono disdetta del materiale pubblicato senza autorizzazione dell’Editore dell’abbonamento a nessun effetto. STAMPA I fascicoli non pervenuti possono Stabilimento Maggioli s.p.a. – Santarcangelo di Romagna (RN) essere richiesti dall’abbonato non oltre 20 giorni dopo la ricezione Maggioli s.p.a. è iscritta al registro operatori della comunicazione del numero successivo. Pubblicazione registrata al Tribunale di Bologna il 4 luglio 1980, n.4824 Direttore responsabile: Piero Venturi INDICE EDITORIALE 197 Area vasta e non solo: il sistema locale alla prova delle riforme Claudia Tubertini SAGGI E ARTICOLI 215 Sul destino delle funzioni di area vasta nella prospettiva di una riforma costituzionale del Titolo V Francesco Merloni 251 Il territorio tra efficienza e sviluppo: la riforma delle pro- vince e le politiche di area vasta Lorenzo Ciapetti 285 Il capro espiatorio. La Provincia nell’evoluzione del siste- ma politico italiano Carlo Baccetti 319 L’abolizione delle Province in Sicilia: resoconto semiserio di una rivoluzione in progress Riccardo Ursi 333 Il percorso costitutivo delle città metropolitane: nascita di un ente territoriale Pierpaolo Forte 361 El pretendido impulso a la administración provincial en la reforma española de 2013 Juana Morcillo Moreno 393 El régimen jurídico de los derechos en un Estado descen- tralizado: el caso espanol Paloma Requejo Rodríguez 196 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 2.2014 NOTE E COMMENTI 411 Stato delle autonomie vs. governo della burocrazia: uno sguardo dal basso Luigi Viola OSSERVATORIO REGIONALE 419 Le elezioni regionali in Piemonte Antonella Seddone e Giuliano Bobba 441 Le elezioni regionali del 2014 in Sardegna Stefano Rombi e Fulvio Venturino 465 La fusione dei Comuni Valsamoggia. L’Assemblea Costituen- te per la definizione dello Statuto e dei Municipi elettivi Daniele Rumpianesi 493 Table of contents and abstracts 497 Note sugli autori EDITORIALE 197 Area vasta e non solo: il sistema locale alla prova delle riforme Claudia Tubertini Sommario: 1. Una riforma organica e di sistema? – 2. La trasformazione del livello provinciale. – 3. L’istituzione delle città metropolitane. – 4. Le unioni e le fusioni. – 5. L’impatto della riforma costituzionale. – 5. Il ruolo delle Regioni. 1. Una riforma organica e di sistema? Alla mancanza di unitarietà ed uniformità del sistema locale siamo or- mai avvezzi sin dall’approvazione della riforma costituzionale del 2001. Non solo – secondo la lettura dominante – a partire da questa data è venuto meno l’ordinamento locale, inteso come disciplina generale dell’organizzazione e dell’attività degli enti territoriali minori affidata al legislatore statale, ma la nozione stessa di ente locale è venuta a scom- porsi tra enti locali costitutivi dell’ordinamento della Repubblica (su cui permane la competenza statale, sia pure entro il discusso limite della lettera p) dell’art. 117, secondo comma) ed altri enti locali, non previsti né garantiti dalla Costituzione1. Soprattutto il confronto tra il tenore letterale delle disposizioni costi- tuzionali pre e post-riforma sembrava avallare questa lettura. L’articolo 128 della Costituzione, fino alla sua intervenuta abrogazione ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001, conteneva in effetti un ampio rinvio a leggi generali dello Stato, le quali, peraltro, avrebbero dovuto trovare un limite invalicabile nel principio costituzionale di autonomia (art. 5): dovendosi cioè «di volta in volta, accertare se le disposizioni le- gislative si siano mantenute nell’ambito strettamente necessario a sod- disfare esigenze generali [...] ed abbiano lasciato agli enti locali quel mi- (1) Con un evidente mutamento rispetto al precedente riferimento espresso agli “altri enti lo- cali”, nozione che aveva dato comunque origine a diverse letture: cfr. L. PALADIN, Diritto regio- nale, Padova, 2000, p. 386. 198 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 2.2014 nimo di poteri richiesto da quella autonomia di cui essi devono godere» (Corte cost., 28 marzo 1969, n. 52). Il nuovo comma 2 dell’articolo 117, invece – limitando la potestà esclusiva statale a “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” – sembrava segnare, almeno da un punto di vista lette- rale, una apertura ad un ruolo più incisivo della legislazione regionale e delle fonti locali e ad una effettiva differenziazione degli ordinamenti locali disegnati su base regionale. Si era prospettato, al riguardo, un ve- ro e proprio policentrismo dell’ordinamento locale2. La potestà legislativa statale, tuttavia, è stata sin da subito oggetto di una lettura estensiva che, sorretta anche dalla fitta attività interpretativa della Corte Costituzionale, ha finito per dilatarne i confini sia sotto il profilo dell’organizzazione che dell’attività locale. Molto spesso l’intervento del legislatore regionale è stato in qualche modo indirizzato, se non addi- rittura reso obbligato dal legislatore statale, tanto che, secondo una let- tura (pessimista, certo, ma non molto lontana dal vero), resa al culmine della c.d. “legislazione della crisi”, “Le Regioni sono diventate delle mere comparse, soggette ai poteri sostitutivi dello Stato ove non adempiano ai compiti che la legge affida loro. Tutto questo getta una luce sinistra sulla fase di attuazione della riforma e rende incerta ogni previsione, a riforma attuata (se mai ci si arriverà), circa l’assetto e la funzionalità del nuovo sistema dell’autonomia locale”3. Ma a fare le spese di questa evoluzione della competenza legislativa in materia di ordinamento locale è stata anche l’operazione sistemazio- ne organica effettuata dallo stesso legislatore statale con il d.lgs. n. 267 del 2000. Dopo che la prima delega al riordino ed adeguamento del TUEL alla riforma del Titolo V, contenuta nella legge 131/2003, è stata più volte prorogata senza esito, fino alla definitiva scadenza (31 dicem- bre 2005), senza esito sono rimasti, anche, i due successivi disegni di legge (del 2007 e del 2010) volti all’adozione di una nuova “Carta” del- le Autonomie locali; i quali hanno per anni impegnato, senza successo, (2) G. VESPERINI, I “signori” dell’ordinamento locale nella nuova disciplina costituzionale, in Giornale di diritto amministrativo, 2003, p. 769 ss. (3) P. CARETTI, Alcune considerazioni sulle più recenti linee di riforma dell’ente-Provincia, in Astrid Rassegna, 2012. EDITORIALE 199 le aule del Parlamento. Nel frattempo, tuttavia, agli interventi settoriali che hanno riguardato le pubbliche amministrazioni, anche locali, ed al- le numerose disposizioni volte a riformare l’assetto dei servizi pubblici locali, si sono unite, come è noto, una serie di disposizioni riguardanti profili ordinamentali disciplinati dal TUEL, inserite per lo più nelle an- nuali leggi finanziarie o in decreti-legge contenenti manovre economi- che: disposizioni quasi sempre disorganiche, dettate dalla logica dell’e- mergenza, che hanno finito per svuotare dall’interno, in numerosi pun- ti, le norme del testo unico. Questa frantumazione legislativa ha prodotto effetti negativi ed irrever- sibili sul tessuto normativo locale, che neppure la recente approvazione della legge 5 aprile 2014,