NOU 2019:8 Særavgifter På Sjokolade- Og Sukkervarer Og Alkoholfrie Drikkevarer

Ringnes AS P.O. Box 7152 Majorstua Tel 22 06 95 00

0307 Oslo (Int. +47-22 06 95 00) Norway Fax +47-22 06 97 70

Visiting address: Thorvald Meyers gate 2A

0555 Oslo

Finansdepartementet 12/07/19 [email protected]

HØRINGSSVAR | NOU 2019:8 Særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev datert 12. april for NOU 2019:8 Særavgifter på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

Ringnes mener at det er svært positivt at det nå er tatt initiativ til å endre innretningen av særavgiften for alkoholfrie drikkevarer. Dette er en avgift som kan føres tilbake til 1924, den gangen presentert som en luksusavgift.

Ringnes støtter utvalgets anbefaling om å avvikle avgiften for alkoholfrie drikkevarer slik den er innrettet i dag og innføre en differensiert avgift etter irsk/britisk modell. Denne avgiften er allerede notifisert og godkjent i EU-kommisjonen og har beviselig bidratt til å snu forbruket fra sukkerholdig til sukkerfri brus i nevnte land. Vi har derfor en klar forventning om at regjeringen følger opp utvalgets anbefaling i forbindelse med statsbudsjettet for 2020.

I dette høringssvaret deler Ringnes følgende vurderinger, som vi mener er relevante for den videre oppfølgingen av utredningen av særavgiften for alkoholfrie drikkevarer:

• En differensiert avgift vil bidra til å underbygge målene som er satt i intensjonsavtalen mellom bransjen og helseministeren, som sier at bransjen skal jobbe for å få ned gjennomsnittlig sukkerinnhold fra drikke. Så lenge sukkerfri brus ilegges samme avgift som sukkerbrus er det ingen konsistens mellom felles mål og myndighetenes virkemidler. • En differensiert avgift er særlig egnet for drikkevarekategorien fordi det finnes et godt sukkerfritt alternativ som kan legge til rette for en ønsket substitusjon innenfor kategorien.1 Kundeinnsikt viser et betydelig krysskjøp mellom sukkerholdige og sukkerfrie alternativer hos forbruker. Det betyr at det er mulig å snu mer av forbruket i retning sukkerfritt ved å bruke avgift som virkemiddel. Dette bekreftes også av erfaringer fra UK/Irland, og fra Kiwis priskampanje på sukkerfri brus i det norske markedet. • En differensiert avgift som skiller mellom sukker og sukkerfritt vil bidra til å styrke den generelle tilliten til avgiftssystemet. Verken for produsentene eller forbrukerne virker det logisk at sukkerfri brus ilegges en «sukkeravgift». Vi mener også at de justeringer som ble gjort i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2018 er uheldige for oppslutningen om gjeldende avgiftssystem, da avgiften for sjokolade og sukkervarer ble redusert, mens avgiften for sukkerfri brus ikke ble endret.

1 Tilsvarende er ikke mulig å løse innenfor andre varegrupper. For eksempel er ikke sukkerfri sjokolade et fullgodt alternativ til den sukkerholdige.

www.ringnes.no

Ringnes AS

• Avgiftsøkningen i statsbudsjettet for 2018 forsterket et allerede høyt avgiftsnivå for drikkevarer og en vesentlig konkurranseulempe vs. våre naboland. Dette gjenspeiles også av en betydelig vekst i etterspørselen etter våre varer i butikkene på svensk side av grensen etter at avgiftsøkningen trådte i kraft, både over nett og over grensen. For å få bukt med denne veksten anses det derfor som avgjørende at det gjøres en totalvurdering av avgiftsbelastningen for brus- og drikkevarer, med mål om å harmonisere det norske avgiftsnivået med våre naboland. En differensiering som legges på toppen av gjeldende avgiftsnivå vil underminere helseeffekten av en slik avgift fordi det vil forsterke prisdifferansen mellom Norge og Sverige og bidra til en ytterligere vekst i grensehandelen.

EN DIFFERENSIERT AVGIFT VIL BIDRA TIL Å FORSTERKE ARBEIDET I INTENSJONSAVTALEN FOR FOLKEHELSEN

En differensiert avgift etter irsk/britisk modell vil bidra til å underbygge målene som er satt i intensjonsavtalen mellom bransjen og helseministeren, som sier at vi skal kutte gjennomsnittlig sukkerinnhold fra drikke med 19 prosent i perioden 2015 – 2020 (Intensjonsavtalen mellom bransjen og helseministeren, 2016).

Drikkevarekategorien har særskilte egenskaper som gjør oss egnet til en differensiert avgift. I motsetning til sukkervarer og sjokolade finnes et godt sukkerfritt alternativ som kan legge til rette for en ønsket substitusjon innenfor kategorien. For sjokolade- og sukkervareavgiften er ikke dette gjeldende for de produktene som er omfattet av denne avgiften. Eksempelvis er ikke sukkerfri sjokolade et fullgodt alternativ til den sukkerholdige. Vi kan dermed ikke forvente å oppnå full substitusjon innenfor kategorien ved å legge avgift på den sukkerholdige.

Drikkevarebransjen er i en særstilling hva gjelder å snu forbruket fra sukker til sukkerfritt. Som et av få land i verden er sukkerfri brus større enn brus med tilsatt sukker i Norge, og vårt største brusmerke er sukkerfritt. Per mai 2019 utgjorde sukkerfritt 54 prosent av totalmarkedet de siste 12 månedene (BROD). Til sammenligning var andelen sukkerfri brus i Sverige 37,8 prosent siste 12 måneder per april 2019 (Kilde: Delfi/totalmarkedet).

Selv om Norge har kommet langt i arbeidet med å snu forbruket i retning sukkerfritt, viser likevel tall at nektar, saft og brus med sukker er den største sukkerkilden blant voksne nordmenn. I en rapport fra Helsedirektoratet kommer det fram at nær 29 prosent av sukkerinntaket i befolkningen kommer fra drikkevarer (2012).2 Våre beregninger viser at for hver prosent vi evner å snu fra sukker til sukkerfritt, kutter vi 480 tonn sukker i det norske markedet.3 Å forsterke denne utviklingen med en differensiert sukkeravgift har derfor et betydelig potensiale for folkehelsen.

Ringnes har jobbet systematisk med å styrke det sukkerfrie alternativet i snart tjue år. Vårt viktigste verktøy i dette arbeidet er å tilby gode smaksalternativer uten sukker og gi disse

2 Helsedirektoratet, Norkost En landsomfattende kostholdsundersøkelse blant menn og kvinner i Norge i alderen 18-70 år, 2010-11. 2012: Oslo, Norway. 3 Tar utgangspunkt i en sukkerandel på 10 g per 100 ml som gjennomsnitt og et totalt brusforbruk på 480.000.000 liter (tall for 2017, BROD). Innholdet i sukkerbrus varierer og er pr. i dag i snitt noe høyere. F.eks. har Solo 10,1 g, Pepsi Cola 10,6 g. og Coca-Cola 10,6 g.)

Ringnes AS

alternativene høyere prioritet. I dag er 80 prosent av brusen solgt fra Ringnes sukkerfri. I 2022 er målet å nå 90 prosent.

SUKKERFRITT ER ET TRYGT OG GODT ALTERNATIV TIL SUKKER Alle søtstoffer som brukes i Norge må være godkjent av norske myndigheter. Norge har et EØS- harmonisert regelverk og det er European Food Safety Authority (EFSA) som gjennomfører risikovurderinger som er grunnlag for godkjenning. I desember 2013 kom EFSA med en ny risikovurdering av aspartam. Rapporten konkluderte på nytt at søtstoffet er helt trygt å bruke i mat- og drikkevarer. EFSA opprettholdt også det eksisterende nivået for «akseptabelt daglig inntak» (ADI)4, og gjorde det klart at aspartam er trygt for befolkningen generelt – inkludert spedbarn, barn og gravide kvinner.

Den norske Vitenskapskomiteen for Mattrygghet (VKM) kom også med en norsk risikovurdering av søtstoffer i desember 2013, hvor de så på inntaket i Norge spesifikt. Deres beregninger viste at verken gjennomsnittskonsumenter eller høykonsumenter blant to-åringer og voksne overskrider grensen for akseptabelt daglig inntak for søtstoffene aspartam, acesulfam K og sukralose ut fra dagens inntak av leskedrikker, saft eller nektar.

FØLG UK OG IRLAND MED EN DIFFERENSIERT DRIKKEVAREAVGIFT Ringnes registrerer at utvalgets medlemmer har ulike syn på hvordan en differensiert avgift bør innrettes. Ringnes støtter anbefalingen om å følge den irske/britiske modellen for en differensiert avgift, som er en de facto helseavgift.

Den irske avgiften er godkjent av EU-kommisjonen. Det er også en avgift som er prøvet og som beviselig har bidratt til å snu forbruket i ønsket retning i de respektive landene.

Avgiften er innrettet slik at drikkevarer med et sukkerinnhold over 8 gram sukker per 100 ml gir full avgift. For drikkevarer med sukkerinnhold mellom 5–8 gram per 100 ml gis medium avgift, mens drikkevarer med mindre enn 5 gram sukker per 100 ml har avgiftsfritak.

Sukkerinnhold Avgift 5 gram sukker per 100 ml eller mindre Ingen avgift

5 gram sukker per 100 ml 18 pence / 20 cent per liter

8 gram sukker per 100 ml 24 pence / 30 cent per liter

Tabell: Innretningen av den irske/britiske avgiften

Den irske/britiske avgiften er en de facto helseavgift fordi den følger prinsippet om prising av dokumenterte eksterne virkninger – det vil si skadevirkningene fra sukker fra de aktuelle

4 Akseptabelt daglig inntak (ADI) blir fastsatt som milligram/per kilo kroppsvekt/per dag. Som et eksempel har aspartam en ADI på 40 mg/per kg kroppsvekt/per dag. Det betyr at en person som veier 60 kg kan drikke fire liter lettbrus, som inneholder den maksimale tillatte mengden med aspartam, hver eneste dag gjennom hele livet, før han eller hun kommer over den anbefalte ADI-verdien.I de fleste tilfeller vil innholdet av aspartam i et produkt være 3 til 6 ganger lavere enn maksimalt tillatt nivå. Det betyr at en person på 60 kg i praksis må drikke over 12 liter eller mer per dag, for å nå ADI-verdien.

Ringnes AS

produktene for samfunnet som ikke tas hensyn til av kjøper eller selger. Overført til Norge ville dette i så fall gi et klart lavere avgiftsnivå enn det som er tilfellet med den gjeldende avgiften på alkoholfrie drikkevarer. I dag ligger avgiften på et nivå som ligger langt over det som er antatte eksterne skadevirkninger fra sukker fra de aktuelle produktene. Dersom vi forfølger dette prinsippet videre er det heller ikke grunnlag for at sukkerfrie drikkevarer skal omfattes av en helseavgift da det ikke finnes dokumentasjon for at sukkerfrie produkter er helseskadelig og dermed gir tilhørende eksterne skadevirkninger som skal avgiftsbelegges.

DIFFERENSIERING VIRKER UK og Irland innførte den differensierte sukkeravgiften 1. april og 1. mai 2018. Avgiften ble annonsert to år før den trådte i kraft. Dette gjorde det mulig for produsentene å tilpasse seg det nye avgiftsregimet gjennom sukkerreduksjon i etablerte produkter og utvikling av stadig flere sukkerfrie alternativer. Med dette oppnådde de dermed å skape resultater allerede før avgiften trådte i kraft.

I tabellen under følger en oversikt over markedsutviklingen for hhv sukker- og sukkerfri brus i Irland og UK, ett år etter avgiften trådte i kraft. Etter ett års virkning har avgiften ført til en økning i sukkerfritt på 15 prosent i UK og 18,8 prosent i Irland. Nedgangen i sukkerbrus har vært på 19 prosent og 14 prosent. I begge landene har totalvolumet holdt seg stabilt, hvilket indikerer at avgiften har ført til en substitusjon innenfor kategorien.

Sukkerfritt Sukkerholdig Andel sukkerfritt Totalmarkedet UK5 60 % (siste 12 mnd. per februar

2019) + 15,0% - 19,0 % - 1,5 % (fra 56 % før avgiften trådte i kraft) Irland6 51% (siste 12 måneder per mai

2019) + 18,8 % - 14 % -0,1 % (fra 44 % før avgiften trådte i kraft) Tabell: Utvikling sukkerfritt etter innføring av differensiert avgift i Irland og UK.

Finland innførte en differensiert avgift i 2014. Siden den gang har totalkonsumet vist en dreining fra sukkerholdig (-0,3%) til sukkerfri brus (+0,3%). Begrensede resultater i totalmarkedet skyldes at differensiering ikke ble fulgt opp alle kjedene. Bransjetall (konfidensielle av konkurransehensyn) viser at den ene kjeden som prisdifferensierte sukkerholdig og sukkerfri drikke hadde en markant nedgang i salget av sukkerholdig brus, mens kjeden som ikke differensierte hadde en flat utvikling for sukkerholdig brus, hvilket også gjenspeiles av nevnte utvikling i totalkonsumet i Finland.

5 Innført avgift 6. april 2018, varslet to år i forkant. Utviklingen av salget av sukkerholdig og sukkerfri brus siden årsskiftet 2017/2018. Kilde: Nielsen. (Per. 20.10. 2018) (Markedets 12 største varianter, som utgjør ca. 85% verdiandel og 65% volumandel av Nielsens kategoriinndeling, som også omfatter div. leskedrikk, frukt shot, energidrikk, smoothies, meieribasert drikke, vitaminvann etc.) 6 Innført avgift 1. mai 2018, varslet to år i forkant. Volumandelsutviklingen av salget av sukkerholdig og sukkerfri brus 12 måneder før og etter 1. mai. . Kilde: Nielsen

Ringnes AS

I Norge viser kundeinnsikt et betydelig krysskjøp mellom sukkerholdige og sukkerfri brus hos forbruker. Våre erfaringer fra det norske markedet er også at forbruker er svært sensitiv for pris og kampanjer. Det betyr at det er mulig å snu mer av forbruket i retning sukkerfritt ved å bruke avgift som virkemiddel.

Kiwi innførte en kampanje med differensiert pris på brus i uke 15 i 2018.7 Følgende tall viser utviklingen i Kiwi vs. markedet for øvrig for sukkerfritt og sukkerholdige varianter (uke 15 – 44, 2018).

Sukkerfritt Sukkerholdig Totalt

Kiwi + 19 % - 7 % + 7 %

Markedet + 10 % - 6 % + 3 % for øvrig

Tabell: Utvikling i KIWI etter differensieringskampanje

Per mai 2019 er sukkerfrittandelen i Kiwi 58 prosent, mens det tilsvarende tallet for det øvrige dagligvaremarkedet (uten Kiwi) er 54 prosent.

I en forskningsrapport GreeNudge utførte for NorgesGruppen kommer det fram at Kiwis kampanje var todelt: Først gjennomførte de endring av sukkerfri brus’ plassering i butikk, dernest forsterket de denne med priskampanjer. Erfaringen fra Kiwi viste at sistnevnte grep hadde større effekt på forbrukeratferden.

Om dette skriver GreeNudge:

«Forskning viser at pris er et effektivt virkemiddel for å påvirke forbruker til sunnere valg. For at pris skal kunne påvirke valget må prisjusteringen være minst 10 % for å kunne ha effekt [34]. I tillegg virker prisreduksjon på sunnere alternativer å være mer effektivt enn å øke prisen på usunne produkter [34]. (...)

Bruk av atferdsøkonomiske virkemidler i form av å gjøre sukkerfrie alternativer mer tilgjengelig og optimalisere plassering i butikk er derfor sentrale virkemidler for å nå den mindre bevisste forbruker. Dette eksemplet viser også tydelig at ved å kombinere optimal plassering med samtidig redusert pris på foretrukne produkt, øker kundens preferanse ytterligere.» (GreeNudge, 2019).

7 4 pk Pepsi Max 1,5 liter før 99,-. Etter 89,- (begge priser pluss pant). 6 pk Cola Zero 1,25 liter før 109,-. Etter 89,- (begge priser pluss pant).

Ringnes AS

TOTALT AVGIFTSBELASTNING I NORGE VS. SVERIGE DRIVER VEKST I GRENSEHANDEL Gjeldende utredning ble aktualisert av økningen i sjokolade- og sukkervareavgiften og avgiften for alkoholfrie drikkevarer i statsbudsjettet for 2018. På fem ukers varsel økte disse avgiftene med henholdsvis 83 % og 42,3 %. Økningen var særlig uheldig for næringen fordi den forsterket en allerede betydelig konkurranseulempe vs. Sverige og bidro til en ytterligere vekst i grensehandelen.

Dagens samlede avgiftsnivå for alkoholfrie drikkevarer er 6,03 kr / liter kroner per liter (eks miljøevgifter). I Sverige er det ingen avgifter for brus, saft og leskedrikk. Forskjellen i avgiftsbelastningen mellom Sverige og Norge forsterkes ytterligere av at det svenske nivået for MVA er 12 prosent mot 15 prosent i Norge. I tillegg er Norge ett av få land i verdens som praktiserer årlige indeksjusteringer på denne typen særavgifter.

Norge Sverige Avgifter Produktavgift 4,82 kr/l, Ingen avgifter Grunnavgiften (på all engangsemballasje) 1,21 kr/enhet Miljøavgift sats avhenger av returgraden for de ulike emballasjetypene. • Plast: maks sats på 3,55 kr per stk/enhet • Metall: maks sats på 5,88 kr per stk/enhet • Glass: maks sats på 5,88 kr per stk/enhet • Kartong: maks sats på 1,45 kr pr stk/enhet

MVA 15 % 12 % Tabell: Samlet avgiftsnivå for drikkevareprodusenter, Norge vs. Sverige.

Vi vet at gjeldende avgiftsnivå på drikkevarer er en sentral driver for grensehandel, både på nett og over grensen. Forbrukerundersøkelser viser at brus og drikkevarer trekkes fram som en varekategori som driver grensehandel (Kilde: YouGovs forbrukerpanel i Norge, ukene 4–8 2018). Dette forsterkes ytterligere av at grensehandelsaktører bruker brus og drikkevarer som offensive lokkevarer. Vi har også sett at kampanjetrykket har tiltatt etter økningen i produktavgiften som trådte i kraft med virkning fra 01.01.2018.

Vi har sett en betydelig vekst i grensehandelen av våre varer etter avgiftsøkningen trådte i kraft. I følge SSB anslås grensehandelen til Sverige til å være rundt 16,3 mrd i løpet av de fire siste kvartalene fra og med 2. kvartal 2018 til 1. kvartal 2019. Veksten var på 8,3 prosent sammenliknet med foregående firekvartalsperiode. For å få bukt med denne veksten anses det derfor som avgjørende at det gjøres en totalvurdering av avgiftsbelastningen for brus- og drikkevarer med mål om å harmonisere det norske avgiftsnivået med våre naboland. En differensiering som legges på toppen av gjeldende avgiftsnivå vil underminere helseeffekten av en slik avgift fordi det vil føre til en ytterligere konkurranseulempe vs. Sverige og føre til en forsterket vekst i grensehandelen.

Ringnes AS

FORVENTNING OM OPPFØLGING I 2020-BUDSJETTET Begge avgiftene som nå har vært gjenstand for utredning har vært vurdert tidligere, sist i forbindelse med Særavgiftsutvalget i 2007. Den gang ble utfallet at utvalget anbefalte å avvikle sjokolade- og sukkervareavgiften. Et mindretall anbefalte også å innføre en differensiert drikkevareavgift. Bakgrunnen for at flertallet ikke stilte seg bak denne anbefalingen var manglende kunnskap om de helsemessige vurderingene av kunstig søtning. I dag fastslår både internasjonale og nasjonale studier med tydelighet at kunstig søtning er et trygt alternativ til sukker.

Mandatet til årets NOU-utvalg har vært å vurdere om gjeldende avgifter kan innrettes på en måte som fremmer helsepolitiske målsetninger. For drikkevarer ble utvalget bedt om å se til UK, Irland og Finland hvor en differensiert avgift har vært utprøvd og beviselig har bidratt til å snu forbruket fra sukker til sukkerfritt.

Ringnes vil oppfordre regjeringen til å følge anbefalingen om å avvikle dagens særavgift for alkoholfrie drikkevarer, og følge Irland og UK med en differensiert avgift. Vi har en klar forventning om at regjeringen følger opp utvalgets anbefalinger i forbindelse med statsbudsjettet for 2020. Vi mener at vi ikke trenger, som Irland/UK, tilvenningstid før en ny avgift innføres. Allerede i 2016 formaliserte bransjen og helseministeren samarbeidsavtalen hvor vi forpliktet oss til målet om å kutte gjennomsnittlig sukkerbidrag fra våre produkter. Vi er godt i gang med å levere på de målene som er satt i denne avtalen. En differensiert avgift for drikkevarer vil bidra til konsistens mellom mål og virkemiddel i dette samarbeidet. Vi er også av den overbevisning om at den samme intensjonsavtalen vil være et godt rammeverk for å sikre forpliktelse om differensiering som virkemiddel hos handelsleddet – som også er ansvarlig for å sette priser på våre produkter ut til forbruker.

Sist, men ikke minst mener vi at en differensiert avgift som skiller mellom sukker og sukkerfritt vil bidra til å styrke den generelle tilliten til avgiftssystemet. Verken for produsent eller forbruker virker det logisk at sukkerfri brus ilegges en «sukkeravgift». Vi mener også at de justeringer som ble gjort i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2018 er uheldig for oppslutningen om gjeldende avgiftssystem, da avgiften for sjokolade og sukkervarer ble satt ned, mens avgiften for sukkerfri brus ikke ble endret.