De Beleidsrevolutie Een intertekstueel onderzoek naar de grondleggers van hedendaags vluchtelingenbeleid

1

Parcifal Bueno de Mesquita 10687076 Universiteit van Amsterdam [email protected] Bram Mellink

1 Koen Wessing, “Gezin uit Iran tijdens de procedure in het aanmeldcentrum in Zevenaar.”, 1975-2001: Foto-opdrachten Nederlandse geschiedenis Rijksmuseum, (02-1995).

Voorwoord Allereerst wil ik mijn ouders, Hans Bueno de Mesquita en Jannekee Jansen op de Haar, bedanken. Zonder de opvoeding die ik bij hen heb mogen genieten, waarin een kritische blik op de samenleving altijd centraal stond, had ik nooit zoveel van mijn afgelopen vijf jaar op de academie kunnen genieten. Hiernaast wil ik mijn vriendin Maaike van Grinsven bedanken. Wanneer ik tijdens het scriptieschrijfproces met mijn handen in het haar zat was zij de stabiele factor. Dank gaat ook uit naar Rimko van der Maar en Peyman Jafari. Zij hebben mij doen beseffen dat de geschiedenis van de internationale betrekkingen verder rijkt dan het diplomatenklasje. Zonder hen was ik dan ook niet op mijn scriptieonderwerp gekomen. Bovenal wil ik mijn scriptiebegeleider Bram Mellink bedanken. Niet alleen heeft hij geholpen mijn Magnum Opus vorm te geven, ik stond ook telkens weer verbaasd van het tempo en de precisie waarin hij de conceptversies van mijn scriptie beoordeelde. Ik heb dankzij hem dan ook nooit verlegen gezeten om constructief advies en kritiek. Als laatste wil ik geïnterviewde Hugo Kenneth Fernandes Mendes bedanken. Zijn antwoorden waren behulpzaam voor de vragen die de beschikbare literatuur en bronnen onbeantwoord lieten.

Inhoudsopgave Inleiding blz.1t/m4 Goeddoener, goeddenker en cultuurreservist blz.4t/m7 Expertise blz.8, 9 1.1 De bureaucratie blz. 9t/m 13 1.2 De consultocratie blz. 13 t/m 16 1.3 Twee nuances binnen hetzelfde narratief blz. 16 t/m 21 1.4 Conclusie blz. 21, 22 Equivalent blz.23, 24 2.1 De kettingreactie van observatie en imitatie blz. 25 t/m 28 2.2 Gedogen of binnengrenzen sluiten? Blz. 28 t/m 30 2.3 Doorprocederen in de “pamperprocedure” blz. 30 t/m 36 2.4 Conclusie blz. 31 Executie blz.32, 33 3.1 Dichter bij de klant werken en de beleidsprullenbak blz,40 t/m 45 3.2 De stellingnames blz.46 t/m 51 3.3 Het kleurrijke palet van de Tweede Kamer blz. 52 t/m 55. 3.4Conclusie blz. 55, 56. Epiloog & Conclusie blz.57 t/m 61 Bijlages blz.62 Literatuurlijst blz. 63 t/m 70 Inleiding

Inleiding

Zaterdag 25 juli 1992, de Rotterdamse lasser Hassan Huremović is voor de tweede keer terug in zijn door oorlog verscheurde geboortestreek. Twintig jaar geleden was hij vertrokken als Joegoslavische gastarbeider, nu kwam hij terug als Bosniër in een vluchtelingenkamp vol oorlogsslachtoffers. Tijdens zijn paar maanden eerder ondernomen reis, waarin hij zijn ontheemde familieleden naar Nederland bracht, werd hij rondtrekkend door zijn moederland getroffen door de gruwelijkheden die werden voltrokken op zijn oud-landgenoten. Hierop beraamde hij een grootschalig plan. Zijn doel: 332, in kritieke toestand verkerende, Bosniakse vluchtelingen met een zestal bussen naar Nederland evacueren. Zonder enig akkoord van overheidsinstanties, een duidelijke eindbestemming of lange termijnplan vertrokken de vrolijk blauwe Srebenica-express bussen om via Slovenië, Oostenrijk en Duitsland uiteindelijk de utopie ‘Holandia’ te bereiken.2 Nadat de eerste vijftien uur waren afgelegd werd de vluchtelingenkaravaan bij het Sloveense grensplaatsje Obrežje plotseling aangehouden. De vrouwen, mannen en 167 kinderen werden gestopt vanwege het ontbreken van geldige visumpapieren. De stilstand van deze humanitaire colonne werd door de vluchtelingen gewraakt met een wegblokkade van de Sloveens-Kroatische grens. Dit is dan ook het moment dat Huremović in het middelpunt van de aandacht van de nationale en regionale kranten kwam te staan. Waar eerst alleen de Telegraaf aandacht besteedde aan deze groep vluchtelingen, kwam er met de grensblokkade aandacht van NRC Handelsblad en Het Parool tot en met de Leeuwarder Courant voor de bussen van Huremović. 3 Na anderhalve dag van onderhandelingen tussen het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken en de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen ging minister Piet Dankert overstag. Driehonderd vluchtelingen kregen zodoende een tijdelijke verblijfsvergunning.4 De Nederlandse regering begreep dat dit een tijdelijke oplossing was voor een structureel probleem. Men wist, door de al meer dan 2,5 miljoen ontheemden Bosniërs, dat de volgende bus zonder constructieve oplossing binnen enkele etmalen aan de Sloveense grens zou staan. Om dit te voorkomen

2 Henny de Lange, ‘Het begon met z’n familie. Hasan Huremovic haalt ex-landgenoten hierheen’, Trouw, 19 augustus 1992, 3, Ernst Norholt, “Hassan komt op plekken waar VN niet durft te komen”, De Telegraaf, twintig augustus 1992, 14, Verslaggevers, ‘Lasser laat opnieuw Bosniërs komen Kamer beslist vandaag over toelating groep’, de Telegraaf, 17 augustus 1992, 21 Redactie, ‘NS stelt drie treinen beschikbaar Extra vluchtelingen naar Nederland’, 3, Limburgsch Dagblad, 20 augustus 1992, ‘De bussen van Hasan Huremovic’, Andere Tijden, negen december 2017. 3 Delpher, https://www.delpher.nl/nl/kranten/results?query=(Hassan+Huremovic)&page=1&cql%5B%5D=(date+_gte_+%2201- 01-1992%22)&cql%5B%5D=(date+_lte_+%2203-09-1992%22)&coll=ddd (18 juni 2019). 4 Henny de Lange, ‘Het begon met z’n familie. Hasan Huremovic haalt ex-landgenoten hierheen’, Trouw, 19 augustus 1992, 3, Ernst Norholt, “Hassan komt op plekken waar VN niet durft te komen”, de Telegraaf, twintig augustus 1992, 14, Verslaggevers, ‘Lasser laat opnieuw Bosniërs komen Kamer beslist vandaag over toelating groep’, de Telegraaf, 17 augustus 1992, 21, Redactie, ‘NS stelt drie treinen beschikbaar Extra vluchtelingen naar Nederland’, 3, Limburgsch Dagblad, 20 augustus 1992, Hans Goedkoop, ‘De bussen van Hasan Huremovic’, Andere Tijden, negen december 2017.

1 Inleiding besloot de Nederlandse regering halverwege augustus tot een tot dan toe unieke daad in de parlementaire geschiedenis. Onder leiding van het ministerie van Justitie, het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en het ministerie van Buitenlandse Zaken trok een delegatie naar Zagreb. Eenmaal aangekomen moesten ze met spoed tweeduizend van de meest getroffen vluchtelingen selecteren om een Nederlandse verblijfsvergunning te overhandigen en zodoende statushouder te worden. Overtuigd van hun oplossing kwam de delegatie terug: Nederland had zich nu van haar beste kant laten zien en daarmee was voor politiek Den Haag de barmhartigheidskoek op.5 Niets bleek minder waar: deze Nederlandse adoptie werd slechts het begin van een ongekend aantal statusaanvragen. Alleen al in 1992 vroegen nog eens 20.000 vluchtelingen in Nederland asiel aan en bijna 3000 Bosniakken werden statushouder.6 Het Nederlandse opvangsysteem was helemaal niet berekend op zo veel aanvragen. Waardoor Theo Veenkamp, directeur van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), op 15 juli 1993 besloot tot één van de meest draconische maatregelen uit de Nederlandse asielgeschiedenis. Met oog op de overvolle opvangcentra en met gebrek aan een beter vooruitzicht besloot hij tot de sluiting van alle centra. 7 Het gevolg was dat groepen asielzoekers in maisvelden en bossen moesten bivakkeren. De eerste nacht onder de sterrenhemel en de tweede en de derde nacht in gecamoufleerde legertenten.8 Deze gebeurtenis werd in de media ook wel bekend als het maisveldincident.9 Er kwam als reactie hierop extra budget vrij voor het COA maar het aantal asielzoekers dat Nederland als eindbestemming koos steeg alleen maar verder. Op het hoogtepunt in 1994 zouden bijna zestigduizend vluchtelingen asiel aanvragen in Nederland.10 Eind 1995 werd het vredesverdrag van Dayton ondertekend. Hiermee werd de dalende tendens, in het aantal Bosnische en daarmee ook het totaalaantal asielaanvragen, ingezet.11Midden in deze crises ontstond er binnen de regering het verlangen naar een nieuwe aanpak. De afgelopen jaren hadden geleerd dat een klein land als Nederland simpelweg niet al het leed van de wereld op haar schouders kon dragen. 1994 en 1995 zijn dan ook de geboortejaren

5 Redactie, ‘Nederland zegt opvang 2.000 vluchtelingen toe’, NRC Handelsblad, 27 augustus 1992, Valerie van Lanschot, VluchtelingenWerk: partner, bemiddelaar of ondergeschikte? De invloed van VluchtelingenWerk Nederland op de beleidsvorming van het asielbeleid ten aanzien van de ex-Joegoslavische vluchtelingen van 1991 tot 1995 (Universiteit van Utrecht 2017) 5-6. 6 Hans Blom en Peter Romijn, ‘Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area’ Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie NIOD, (Amsterdam 2002) 600, CBS Stattline,’Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975’, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/80059ned/table?ts=1553695191769, (28 februari 2019). 7 Tycho Walaardt, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure (Hilversum 2012) 270, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018), 143, 166, 169, Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18. 8 Redactie,’700 per week’, Trouw, 17 juli 1993. 9 Bernice Willemsen, ’Dit jaar geen asielzoekers in maisveld’, Het Parool, 13 juli 1994, 3. 10 Tycho Walaardt, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure (Hilversum 2012) 270, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018), 143, 166, 169, Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18. 11 Nathan Both, From indifference to entrapment: the Netherlands and the Yugoslav crisis, 1990- 1995 (Amsterdam 2000) 14.

2 Inleiding van veel Nederlandse asielwetgeving en –instituten. Deze frisse wind door het Nederlandse asielwetgevingslandschap beviel zo goed dat, hij tot op de dag van vandaag, het lot van veel asielzoekers in Nederland bepaalt. 12 Dit onderzoek speelt zich af in deze twee roerige en betekenisvolle jaren voor de asielwetgevingsgeschiedenis en richt zich op twee van de meest invloedrijke commissierapporten omtrent asielbeleid sinds de jaren negentig. De centrale vraag is: ‘Wie waren de leden van de commissie- Geelhoed en Adviesbureau Berenschot, wat adviseerden zij omtrent de grote veranderingen in de asielwetgeving van 1994 en 1995 en hoe passen deze adviezen in de Europese wetgevingsharmoniseringscontext, hoe werd daar vervolgens vanuit de nationale politiek op gereageerd en hoe verhouden de personages, adviezen en reacties zich op intertekstuele wijze tot het budgettaire, humanitaire en cultuurbehoudende narratief zoals door verschillende historici beschreven wordt?’ Deze scriptie dient dus twee hoofddoelen. Het eerste doel is de relevantie van het Geelhoed- en Berenschot-rapport voor de Nederlandse asielwetgeving te toetsen. Er wordt immers onderzocht in hoeverre de verschillende individuen en hun collectieve voorstellen invloed hadden op beleid. Aangezien voor beide publicaties een officiële reactie van het kabinet is geformuleerd en er Kamerzittingen over de onderzoeksresultaten zijn gehouden, is dit voor de beleidsplannen mogelijk. Als er beleid is geïnspireerd op deze twee onderzoeken dan is de verwachting namelijk dat dit terug komt in de kabinetsreacties. Door middel van een analyse van de functies die de personages uitoefenden met betrekking tot het migratievraagstuk zal ook de invloed van de verschillende individuen op dit vraagstuk in kaart gebracht worden. Immers, hoe meer personages met een toppositie, hoe groter de kans op beleidsimpact.13 Er is geen enkel onderzoek uitgevoerd dat zich specifiek op het Geelhoed- dan wel Berenschot- rapport richt. Dit is vreemd, er zijn immers tal van redenen waarom de invloed vermoedelijk groot is. Ten eerste aangezien, de gerenommeerde, migratiehistorici Leo en Jan Lucassen het Geelhoed-rapport als zeer toonaangevend beschrijven.14 De tweede reden is al eerder onthuld: in de periode rondom de twee publicaties is de Nederlandse vreemdelingenwetgeving ongelofelijk veranderd. Hiernaast hebben beide rapporten tot veel commotie in politiek Den Haag geleid. 15 Met de premisse dat dit twee belangrijke rapporten waren en dat de wetgeving in dezelfde periode aan verandering onderhevig was zou men vermoeden dat er een relatie tussen publicatie en wetgevingsverandering was. Bovendien wordt sinds de grondlegging van de sociologie de invloed van expertise op beleid onderzocht. Max Weber impliceerde namelijk al dat beslissingen altijd op inductieve dan wel deductieve

12 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), 18, Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 15. 13 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148. 14 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de politiek (Baarn 2015) 15 Handelingen II, vergaderjaar 1994-1995, 19637, nr. 115, Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148.

3 Inleiding wijze gerechtvaardigd moesten worden.16 Technocraten zijn zodoende om pragmatische redenen voor elke regering essentieel bij het behalen van haar doelstellingen. Zij bieden immers de empirische dan wel logische kennis voor het vormen van beleid. Technocratie heeft volgens Weber echter ook een belangrijke symbolische waarde voor de legitimering van beleid. Beleid baseren op “rationele kennis” legitimeert immers beleidskeuzes en creëert zo “epistemologische autoriteit”. Oftewel, beleidsmakers gebruiken niet alleen beleidsadviseurs voor het vormen van beleid, de reputatie of het werk van een beleidsadviseur biedt ook de mogelijkheid tot legitimering van beleidskeuzes. 17

Goeddoener, goeddenker en cultuurreservist

Het tweede hoofddoel van deze scriptie is het toetsen van de historiografie. Volgens veel historici als Leo Lucassen en Justus Uitermark waren er namelijk drie narratieven in het asieldebat te onderscheiden: een altruïstisch, een cultuurreservistisch en een budgettair narratief.18 Dit onderzoek zal analyseren of deze narratieven terug te vinden zijn bij de uitspraken van de hoofdrolspelers en hun plannen. In het humanitaire verhaal, de verhaallijn van de “goeddoeners”, wordt een moreel appel gedaan op de Nederlandse barmhartigheid en wordt de zedelijke plicht tot hulp benadrukt. Dit narratief kwam bijvoorbeeld naar voren in een toespraak die Jan Krajenbrink (CDA) voor de Tweede Kamer gaf: ‘Soms gaat het gewoon om avontuur en de nieuwe uitdaging, maar veel vaker zijn de motieven meer dramatisch: uitzichtloosheid, honger, oorlog, burgeroorlog, schending van mensenrechten, milieurampen en ga zo maar door. Er is veel instabiliteit, onrust en onrecht op de wereld en dat vertaalt zich onder andere in grote aantallen migranten, vluchtelingen en ontheemden….’19 Volgens onder andere Karin Geuijen zou midden jaren negentig het technocratisch en cultuurbehoudend narratief bezig zijn met een opmars.20 Deze narratieven konden door de financiële druk, resulterend uit het exorbitant hoge aantal statusverzoeken, en de terugnemende bereidwilligheid van de Nederlandse bevolking tot het verschaffen van hulp zich steeds dieper in de Nederlandse maatschappij nestelen. Hirsch Ballin was als boekhoudkundig stuurman bijvoorbeeld een vertolker van het budgettaire narratief, het frame van de “goeddenkers”. In dit narratief ligt het zwaartepunt op de financiële gevolgen

16 Christina Boswell,’ The political functions of expert knowledge. Knowledge and legitimation in European Union immigration policy’, Journal of European Public Policy, Vol.15 (2008) 472-474, Steven Brint, ‘Rethinking the policy influence of experts. From general characterizations to analysis of variation’, Sociological Forum Vol.5(3) (1990) 364-366. 17 Steven Brint, ‘Rethinking the policy influence of experts. From general characterizations to analysis of variation’, Sociological Forum Vol.5(3) (1990), 366. 18 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. 19 Karin Geuijen, De Asielcontroverse, 142. 20 Karin Geuijen, De Asielcontroverse, Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012)

4 Inleiding van het asielvraagstuk. Een voorbeeld van dit narratief is:’ De budgettaire problematiek met betrekking tot de asielzoekers wordt vooral veroorzaakt door de hogere aantallen, van 14.000 naar 20.000 per jaar.’21 Het cultuurbehoudende narratief, het verhaal van de “cultuurreservisten”, ziet verandering van de maatschappelijke culturele samenstelling als problematisch. Voorbeeld hiervan werd gegeven door Messias van de “Joods-Christelijke cultuur” Frits Bolkestein: ’In een aantal moslimgemeenschappen is het slecht gesteld met de gelijkwaardigheid van man en vrouw. Leerplichtige meisjes lopen bijvoorbeeld een achterstand op omdat ze thuis worden gehouden. Dat brengt alleen maar ellende met zich mee. Ik weet dat het niet modieus is om dit te zeggen.’22Het is belangrijk beleidsadviseurs en hun adviezen te categoriseren aan de hand van deze narratieven in plaats van ze te verdelen aan de hand van hun politieke kleur. Het is namelijk onjuist om te stellen dat politieke partijen altijd hetzelfde narratief vertolkten. Het Buitenlanders Bulletin, het publiekelijk podium voor Nederlanders met een migratieachtergrond, stelde bijvoorbeeld in 1981 dat VVD en D66 meer respect hadden voor de culturele identiteit van buitenlanders dan de PvdA.23 Om te onderzoeken of het humanitaire, budgettaire en cultuurreservistische narratief terugkwamen in de Geelhoed- en Berenschot-publicatie of bij de personages die deze onderzoeken hebben geschreven is er gebruik gemaakt van Maarten Hajers definitie van een narratieven-analyse.24 Hierin wordt uitgegaan van zogenaamde verhaallijnen: overlappende uitspraken van individuen die een gemeenschappelijke visie vertegenwoordigen. Binnen de debatten en de onderzoeksrapporten zijn er verschillende ‘sets’ aan collectief gedachtegoed te onderscheiden met elk een eigen argumentatieve rationaliteit. Juist doordat elk narratief zijn eigen rationaliteit kent heeft een narratieven-analyse een anti- essentialistische ontologie: de wereld wordt niet ingedeeld in een uniforme waarheid maar in een breed scala aan waarheden. Het is zodoende dus mogelijk op een objectieve wijze de onderzochte personages en hun ideeën te deconstrueren en hierna te categoriseren in de verschillende narratieven. Als blijkt dat een bepaalde categorie verhoudingsgewijs vaker terugkomt dan andere, dan zegt dit iets over de heersende visie op de realiteit in de Nederlandse politiek of de beleidswereld. 25 Aan de basis van dit onderzoek liggen dus twee onderzoeksrapporten; het eindrapport van de heroverwegingswerkgroep-Geelhoed "Asielzoekersbeleid” en het rapport van de onderzoeksbureau Berenschot Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers. Het rapport van de commissie-Geelhoed is in

21 Hirsch Ballin, ‘Herziening asielprocedure’, 3 september 1991 TK 103, 103-6133. 22 Redactie, ‘Bolkestein: Illegalen terug naar eigen land. VVD-leider wil geen algemeen pardon’, Reformatorisch Dagblad, 25 november 1996. 23 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de politiek (Baarn 2015) 338. 24 Maarten Hajer en Wilco Versteeg, ‘A decade of discourse analysis of environmental politics. Achievements, challenges, perspectives’, Journal of Environmental Policy & Planning, 7:3 (2005), 175-177. 25 Maarten Hajer en Wilco Versteeg, ‘A decade of discourse analysis of environmental politics. Achievements, challenges, perspectives’, Journal of Environmental Policy & Planning, 7:3 (2005) 175-180, Karin Geuijen, De Asielcontroverse, 35.

5 Inleiding

1994 geschreven in dienst van het Ministerie van Financiën, dit rapport is opvraagbaar bij de Universiteit Leiden. Het commissierapport geschreven door de werkgroep-Berenschot is gepubliceerd in dienst van het ministerie van Justitie en te bestellen via de Universiteit Utrecht.26 Het eerste hoofdstuk is voor een gedeelte gebaseerd op literatuur. Er is echter sprake van literaire schaarste wat betreft achtergrondinformatie over de participanten van de onderzoekscommissies. Om het biografische karakter van het eerste hoofdstuk toch eer aan te doen is er voor gekozen om de literatuur aan te vullen met interviews en artikelen uit dag- en weekbladen. 27 Voor het tweede hoofdstuk is er onder andere gebruik gemaakt van de werken van Agnès Hurwitz en Danièle Joly om de Europese context waarin de maatregelen geopperd werden te schetsen.28 Aan de basis van de het derde hoofdstuk staat de Kamerdebatten en -reacties op de onderzoeksrapporten. Om een beter beeld te krijgen van het politieke kader waarin de Kamerdebatten plaatsvonden is het derde hoofdstuk aangevuld met het standaardwerk van Jouke de Vries.29 Er is enige mate van epistemologische onzekerheid en veralgemenisering terug te vinden in de wetenschappelijke literatuur, weinig schrijvers differentiëren de verschillende verblijfsvergunningen of geven exacte asielaanvraagaantallen. Bovendien conflicteren de gegeven cijfers in verschillende publicaties vaak. De veralgemenisering blijkt bijvoorbeeld uit de cijfers over het aantal asielzoekers dat Nederland in 1994 aandeed. Geuijen stelt dat er ongeveer 50.000 asielzoekers naar Nederland kwamen, Lucassen heeft het over 55.000 en de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) telde in 1994 58.205 statusverzoeken.30 Waar nuancering gepast is zal deze analyse daarom bronmateriaal van de verantwoordelijke asielinstantie gebruiken: de primaire bronnen zijn immers nauwkeuriger en specifieker. Er is gebruik gemaakt van IND-jaarrapporten over de jaren 1994 en 1995.31Deze rapporten staan onder beheer van de IND en zijn bij hen, per email, opvraagbaar. De IND-rapporten zijn voornamelijk gebruikt voor het derde hoofdstuk maar komen ook zijdelings terug in de eerste twee hoofdstukken.

26 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995). 27 Chris Engelmann, Common standards via the backdoor: the domestic impact of asylum policy coordination in the European Union (Maastricht 2015), Henry Mårtenson en John Mccarthy, ‘In General, No Serious Risk of Persecution’: Safe Country of Origin Practices in Nine European States.” Journal of Refugee Studies 11.3 (1998), Danièle Joly, ‘The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties’, International Journal of Refugee Law 6.2 (1994), Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998), Robert Jupe, William Funnel, ‘Neoliberalism, consultants and the privatisation of public policy formulation: The case of Britain's rail industry’, Critical Perspectives on Accounting Volume 29 (2015), Arendo Joustra en Erik van Venetië, De geheimen van het torentje: Praktische gids voor het premierschap (Amsterdam 1993). 28 Agnès Hurwitz, Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of States to Protect Refugees (Oxford 2009), Joly, Danièle, “The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties.” International Journal of Refugee Law 6.2 (1994). 29 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002). 30 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 18, Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 48, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de politiek (Baarn 2015) 338. 31Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994), Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995).

6 Inleiding

Er zal in het eerste hoofdstuk onderzocht worden wie de hoofdrolspelers waren met betrekking tot het migratievraagstuk en wat voor uitspraken zij deden gerelateerd aan dit vraagstuk. Deze uitspraken zijn gecategoriseerd aan de hand van de verschillende frames die uit de narratieven-analyse naar voren zijn gekomen. In de eerste paragraaf zullen de ambtenaren van de Geelhoed-commissie besproken worden en in de tweede paragraaf de consultants van Adviesbureau Berenschot. In de derde paragraaf zal de retoriek van de ambtenaren en consultants onderzocht worden met behulp van Hajers narratieven-analyse. Vervolgens zullen, in het tweede hoofdstuk, de gepresenteerde plannen van de onderzoekscommissies onderzocht worden. Aangezien deze voorstellen vaak geïnspireerd waren op asielbeleid uit andere Europese lidstaten zullen de maatregelen in hun Europese context geplaatst worden. De eerste paragraaf zal zich richten op de plannen waarmee een beleidsintroductie gemoeid ging. De tweede paragraaf op de maatregelen die juist afschaffing van beleid behelsden. De derde paragraaf op de bestaande maatregelen waarvan de commissie-Geelhoed en Bureau Berenschot intensivering voorstelden. Dit hoofdstuk sluit af met een narratieven-analyse van de voorstellen in de twee rapporten. In het derde hoofdstuk zal worden geanalyseerd hoe er in Eerste en Tweede Kamerdebatten werd gereageerd op de voorstellen en in hoeverre zij door Paars-I zijn gerealiseerd. Dit hoofdstuk begint met een analyse van de kabinetsreacties op de voorstellen uit beide rapporten. Vervolgens zal onderzocht worden wie, welke positie vertolkte in de Kamerdebatten. Ook dit hoofdstuk zal weer afsluiten met een narratieven-analyse om de onderbouwing achter de verschillende posities in het debat te kunnen onderscheiden.

7 Hoofdstuk I

Hoofdstuk I

Expertise

Acht april 1994, na maandenlang overleg, onderzoek, prognoses en evaluaties is het onderzoek van de twintig betrokken beleidsadviseurs voltooid.32 Het heroverwegingswerkgroep-onderzoek met Geelhoed als voorzitter en merknaam was al voor publicatie lijdend voorwerp in het politieke debat. Zo vroeg de D66-fractie al twee maanden voor publicatie naar de tussentijdse bevindingen: ‘De leden van de fractie van D66 vroegen naar de (tussentijdse) resultaten van de «heroverwegingsexercitie» onder leiding van Secretaris-generaal Geelhoed, in het kader van de herijking van de kosten van de opvang van asielzoekers.’33 Niet alleen de politiek wachten de bevindingen van de topambtenaren met belangstelling af. Het rapport ontketende direct na publicatie een stortvloed aan reacties vanuit columnisten, journalisten en wetenschappers. Zo stelde de directeur van Vluchtelingenwerk Nederland: ‘Een stuk waar zelfs de prullenmand te goed voor is.’34 In de politiek schommelden de oordelen van “inhumaan”35, zoals bij Leoni Sipkes (GroenLinks) die een menslievendere commissie wilde opstellen na het lezen van al deze kostenplaatjes, tot reëel, zoals bij Rudolf de Korte (VVD) die het ‘realistisch getoonde beeld van de commissie aansprak’.36 Geïnterviewde Hugo Kenneth Fernandes Mendes, lid van de commissie- Geelhoed, stelde dat het onderzoek niet alleen in de buitenwereld tot debat leidde, ook binnen de commissie sprake was van ‘altijd lange en heftige discussies. Ieder departement representeert immers de eigen invalshoek en dat leidt tot frictie.’37 Dit hoofdstuk zal zich niet alleen richten op de ambtenaren die deze ‘lange en heftige discussies’38 voerden maar ook op de consultants die het, minstens even bejubelde en bekritiseerde, Berenschot-rapport schreven. In de eerste paragraaf zullen de ambtenaren van de commissie-Geelhoed worden ontleed aan de hand van hun bijdrage aan het asielvraagstuk en hun verhouding tot de nationale politiek. Alleen in het geval van Ad Geelhoed, als voorzitter van de commissie, zal ook enige biografische achtergrondinformatie worden gegeven die niet direct aan het asielvraagstuk is te koppelen

32 Geelhoed, Ad, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep "Asielzoekersbeleid", Bijlage I. 33Kamerstukken II 1993/94, 23 540, nr. 5, 12. 34 Redactie, ‘Ambtelijk rapport over asielbeleid gekraakt’, Trouw, 26 mei 1994, 13. 35 Kamerstuk II 1993/94, 23 540, nr. 5, 3 36 Kamerstuk II 1993/94, 23 540, nr. 5, 3 37 Persoonlijk interview Hugo Kenneth Fernandes Mendes, gehouden op: 17 mei 2019. 38 Ibidem.

8 Hoofdstuk I maar wel helpt bij de beeldvorming omtrent de politieke identiteit van deze primus inter parus. Deze paragraaf zal niet alleen aantonen dat de personages uit de heroverwegingswerkgroep belangrijk zijn geweest in de vorming van asielbeleid. Zij waren ook van wezenlijk belang voor politiek Den Haag voor de uitleg van dit beleid. De tweede paragraaf begint met een introductie tot Adviesbureau Berenschot als instituut. Vervolgens zullen de verantwoordelijke consultants en externe belangenbehartigers worden onderzocht op soortgelijke wijze als in de eerste paragraaf. Nadat in de eerste twee paragrafen is geanalyseerd wie de betrokken ambtenaren en consultants waren zal in de derde paragraaf onderzocht worden wat zij zeiden. Hun verhaallijnen zullen door middel van de narratieven-analyse zoals door Hajer is beschreven worden gecategoriseerd. Vervolgens zal worden gekeken of de verhaallijnen overeenkomen met, het onder migratiehistorici heersende beeld, van het altruïstische, het budgettaire en het cultuurbehoudende narratief in de jaren negentig.39

1.1 De bureaucratie

Het door Geelhoed geleide team was, zoals geïnterviewde Fernandes Mendes al stelde, beleidstechnisch zeer divers van aard: van de dertien operationele ministeries waren er tien vertegenwoordigd in de werkgroep-Geelhoed. Hierbinnen waren wel een aantal ministeries sterker vertegenwoordigd dan andere. Zo zaten er drie leden van het ministerie van Economische Zaken en drie leden van het ministerie van Financiën in de commissie. De diversiteit van de werkgroep symboliseerde de interdisciplinaire context van het asielzoekersvraagstuk. Hiernaast valt op dat het voornamelijk ambtenaren waren met een directiefunctie: tien van de commissieleden had een dergelijke functie. Dit betekent twee dingen: ten eerste werd het asielzoekersvraagstuk als urgent gezien, de hoogstgeplaatste beleidsadviseurs werden immers ingezet, en ten tweede doet deze samenstelling een grote invloed op beleid vermoeden. Leden van de directie hebben immers een grotere kans op beleidssturing dan ambtenaars met een minder hoge functie. De commissie-Geelhoed bestond uit: Ad Geelhoed, Jan Willem Holtslag, Leo Mesman, Eddy Engelsman, Hugo Kenneth Fernandes Mendes, Hilbrand Nawijn, Robert Klaas Visser, Erik Martijnse, Ruth Vogelaar-Koole, Freek van Beetz en Harry van Zon. Bij de laatste vier ambtsbekleders is geen direct verband te leggen tussen het asielvraagstuk en hun expertise. Om deze reden zullen zij niet nader besproken worden.40

39 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. 40 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, Bijlage I.

9 Hoofdstuk I

‘Macht? Een verzinsel van de media. Het allerleukste is problemen oplossen. De kern van veel van het werk dat wij doen, is het aandragen van oplossingen waarmee de politiek uit de voeten kan. Als u mij vraagt, waaraan ik het meeste plezier beleef, dan is dat het aandragen van oplossingen voor maatschappelijke knelpunten. En als je advies ook nog wordt opgevolgd, heb je daarvan een groot emotioneel inkomen.’41 Deze woorden sprak de elf jaar geleden overleden Geelhoed uit in een interview met De Volkskrant in 1997. Ondanks de verlegenheid omtrent zijn macht blijkt uit de laatste zin Geelhoeds invloed: zijn advies werd met enige regelmaat geheel of gedeeltelijk opgevolgd. Zelf zou hij zijn machtspositie altijd publiekelijk afdoen maar als één van de belangrijkste ambtenaren van Den Haag viel niet te twijfelen aan zijn invloed.42 Geelhoed was geboren voor het witteboordenbestaan: beginnend als wetgevingsjurist, waarna hij een post kreeg bij het ministerie voor Economische Zaken (EZ) waar hij uiteindelijk gepromoveerd werd tot Secretaris-generaal. In retroperspectief wordt hij ook wel de invloedrijkste ambtenaar uit de jaren negentig genoemd door zijn baan als Secretaris-generaal en zijn goede band met Wim Kok.43 Geelhoed was dan ook op het toppunt van zijn carrière toen hij de asielzoekersbeleid-onderzoekscommissie orkestreerde. Hij zou bekend komen te staan als ‘radicale marktsocialist’ en had hiermee in grote mate afstand gedaan van zijn gereformeerde jeugd.44 ‘Socialist’ doordat hij, net als Kok, al jarenlang lid was van de PvdA. ‘Markt’ door zijn neoliberale gedachtegoed, zo was hij bijvoorbeeld voorstander van een verschraalde verzorgingsstaat om werken “aantrekkelijker” te maken en tegenstander van een bindende CAO.45 ‘Radicaal’ door zijn oplossingen, argumenten en retoriek, zo valt te lezen in het eindrapport dat Geelhoed voorstander was van de juridische sluiting van de binnengrenzen voor vluchtelingen.46 Geelhoeds bijzondere synthese van ideologische keuzes werd in eigen kringen bekritiseerd. Vaak werd gesteld dat hij de opdruk van arbeidersbelangenbehartiger niet verdiende als middenklasse gelovige uit Vught. Bovendien was zijn sterke pro-marktdenken in strijd met de ‘Rode waarden’. 47 Geelhoeds denken kwam voort uit zijn studiejaren waarin hij eerst geïnteresseerd werd in, en later, geïnspireerd raakte door het neoliberalisme. Geelhoed werd overtuigd van neoliberaal denken tijdens zijn werk voor de Europese Gemeenschap toen hij zich bezighield met het schrijven van een studie naar de Franse economie. Zijn gedachtegang was dat juridische kaders grote invloed op de economische wet van vraag

41 Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant 29 maart 1997. 42 Ibidem. 43 Ferry Haan, ‘De ambtenaar van de markt: gelijke kansen voor iedereen’, De Volkskrant, 23 april 2007. 44 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997, Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant, 29 maart 1997. 45 Redactie, ‘EZ-topman Geelhoed: verzorgingsstaat moet op de helling’, Trouw (07 januari 1997). 46 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6. 47 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997.

10 Hoofdstuk I en aanbod konden hebben. Bovendien was het om overheidsdoelstellingen te behalen noodzakelijk dit te doen via de markt. Hierin wordt een duidelijke link met het neoliberalisme zichtbaar.48 Het neoliberalisme laat zich immers kenmerken door de mens als homo economicus die het best gedijt in een marktgerichte samenleving waarbij de staat zo klein mogelijk wordt gehouden. Een verzorgingsstaat zou passieve burgers genereren die als horigen van de twintigste eeuw afhankelijk waren geworden van de sociale zekerheid. Inherent betekent dit dat het neoliberalisme voorstander is van privatisering. Volgens neoliberalen moet er echter ook geen totale afschaffing van staatsbemoeienis in de economie plaats vinden; de staat moest als doel hebben de oerwetten van vraag en aanbod te stimuleren. Deze stimulering kan volgens neoliberalen het beste gebeuren door de vrije markt aan te jagen en kartelvorming te voorkomen.49 Ondanks dat er vanuit de PvdA veel kritiek was op de ideologische voorkeur van Geelhoed staat ook vast dat, met de komst van de kabinetten Lubbers, zijn denken aansloot bij de nieuwe koers van de PvdA-partijtop. De PvdA-elite wilde af van het beeld van een “gesloten rode familie” en zich meer profileren als middenpartij.50 Binnen de onderzoekscommissie van het rapport uit 1994 was er naast Geelhoed nog een lid met directe invloed op de partijpolitiek: Jan Willem Holtslag. Holtslag stond bekend als raadadviseur van Ruud Lubbers, bovendien werden zijn ideeën ook zeer gerespecteerd door D66-partijvoorzitter Rudy van der Scheer.51 Binnen de rol als raadsadviseur moest Holtslag voor Lubbers informatie inwinnen op verschillende ministeriedepartementen om te kunnen ‘meedenken’ met zijn ministers. Hiernaast nam Lubbers hem graag mee op staatsbezoek. Zo stond Holtslag Lubbers terzijde tijdens een bezoek aan de Amerikaanse president Ronald Reagan in 1984.52 Zelf stelde hij echter dat er geenszins sprake was van een vriendschappelijke band: vertellen dat iets niet deugd werd immers niet altijd in dank afgenomen.53 Directeur van de afdeling Financieel-Economische Zaken op het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) Mesman en IND-oprichter Nawijn hadden een andere politieke functie als Holtslag en Geelhoed. Waar de invloed van de laatste twee topambtenaren vooral in achterkamertjes merkbaar was werden Mesman en Nawijn in Tweede Kamerdebatten als levend schaakstuk ingezet. Blijkbaar was er bij hen een groot vertrouwen in hun dossierkennis of retorisch vermogen. Mesman door de minister van WVC Heny D’Ancona, tevens leider van zijn eigen ministerie.

48 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997. 49 Thomas von der Dunk, Neoliberalisme of hoe de rekening bij de burger terechtkwam. Socialisme en Democratie, LXXI(1) (2014)25-26. 50 Parcifal Bueno de Mesquita, Taalgebruik in de Tweede Kamer, een veranderend fenomeen: Een analyse van economisch beleid en bijbehorend taalgebruik binnen de kabinetten Lubbers en de PvdA in de periode 1982-1989 (Universiteit van Amsterdam 2016) 13. 51 Kamerstukken II 1982/1983, 17 600, nr. 94,3. 52 Kamerstukken II 1983/1984, 18 230, nr. 3, 1. 53 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 143, 166, A. Joustra en E. van Venetië, Ruud Lubbers. Manager in de politiek (Baarn 2015), 78.

11 Hoofdstuk I

Zo reageerde D’Ancona tijdens een debat over de kosten van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) op een kritische vraag van Peter Lankhorst (Groenlinks). Lankhorst stelde een vraag over de mogelijke discrepantie tussen de ramingen en de daadwerkelijke aantallen asielzoekers in 1991. Toen zij bekende de aantallen niet paraat te hebben werd zij ondersteund door Mesman: ‘Ik wil even de precieze aantallen noemen. Bij de opstelling van de ontwerpbegroting voor 1990 zijn wij uitgegaan van 14.000 asielzoekers. Er zijn er uiteindelijk 16.716 binnengekomen. In de tweede suppletoire wet voor 1991 staat een bijstelling voor het jaar 1991. Daarin ramen wij het aantal asielzoekers op 18.000. Ook voor dat jaar was de begroting gebaseerd op 14.000’.54 Er ontstond zo een samenspel van Mesman en D’Aconda, waarbij D’Aconda Mesman’s cijfermatige aanpak gebruikte om haar argument kracht bij te zetten. Nawijn leek een dubbelrol te vervullen in de landelijke politiek. In de plenaire zaal van de Tweede Kamer werden Nawijn en zijn werk door Jaap De Hoop Scheffer (CDA) gebruikt. De Hoop Scheffer stelde, met Nawijns ramingen over de asielinstroom in 1995 als verbale munitie, dat er gigantische druk op het woningbouwbeleid van de gemeentes zou ontstaan.55 De Hoop Scheffers voorkeur voor Nawijns werk bleek ook uit een Tweede Kamerdebat van november 1994. Zo schreef hij:’ De staatssecretaris was daar aanwezig en de heer Nawijn heeft daar een voortreffelijk verhaal gehouden.’56 Eddy Engelsman en Hugo Kenneth Fernandes Mendes zouden zich minder bekommeren om het politiek gekneukel en gekonkel. Zij speelden geen rol in Kamerdebatten en onderhield zover bekend ook geen vriendschappelijke band met politici. Hun invloed op beleid was echter minstens even groot als dat van de andere topambtenaren. Engelsman was in 1993 directeur van de afdeling vluchtelingen van het ministerie van Justitie en één van de initiators achter de vluchtelingenopnameselectie in Zagreb naar aanleiding van Huremović’s busreizen. De grote rol die Engelsman werd toegeschreven tijdens de missie naar Zagreb impliceerde een groot vertrouwen in hem maar ook een zekere machtspositie, de oplossing van het Bosnische “vluchtelingenprobleem” werd tenslotte aan hem toevertrouwd.57 Ex-topatleet Fernandes Mendes was in 1994 directeur van de Coördinatie Minderhedenbeleid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hiernaast was hij sinds 1988 voorzitter van Bureau Racismebestrijding, een overheidsbureau dat door middel van juridische middelen dagelijkse uitingen van racisme tracht te bestrijden.58 Er waren dus grofweg drie soorten participanten in de commissie-Geelhoed. Ten eerste waren er ambtenaren met directe invloed op de partijpolitiek die zich niet graag in het Kamerdebat bemoeiden.

54 Handelingen II 1991/92, 22 300-XVI, nr. 16, 13. 55 Kamerstukken II 1994/95, ‘Tweede Kamer Vragenuur 27 september 1994’, 4-154. 56 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’ 28-1804. 57 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 58 Louis Cornelissen, ‘Alleen meppen waar dat nodig is’, Trouw, 14 februari 1994.

12 Hoofdstuk I

Geelhoed was Secretaris-generaal op het ministerie van EZ, bovendien onderhielden Kok en deze topambtenaar een vriendschappelijke band. Hiernaast was Holtslag raadadviseur van Lubbers en werd zijn gedachtegoed gewaardeerd door Van der Scheer. Van deze categorie mag aangenomen worden dat zij een bepaalde mate van invloed hadden. Deze ambtenaren konden immers via de privésfeer invloed uitoefenen. Ten tweede was er een groep die geen warme band onderhield met politici maar wel participeerde in het politieke debat. Zowel Mesman als Nawijn werden in Kamerdebatten gebruikt ter ondersteuning van argumentatie. Van hen kon zodoende worden vastgesteld dat zij werden gerespecteerd vanwege hun dossierkennis of retorisch talent. De laatste categorie bestaande uit, Fernandes Mendes en Engelsman, hield zich op afstand van het politieke debat. Bovendien liet deze groep hun privé- en werkleven strikt gescheiden. Zij onderhielden immers geen band met de politiek. Dit betekende echter niet dat zij geen belangrijke functie uitoefenden.

1.2 De consultocratie

Het rapport Onderzoek Beleid en Uitvoering Asielzoekers was uitgevoerd door het vooraanstaande onderzoeksbureau Berenschot. Dit onderzoeksbureau geeft al sinds 1935, advies aan politici op een zeer divers scala aan werkterreinen.59 In tegenstelling tot het Geelhoed-rapport was deze publicatie dus vanuit een onafhankelijk en commercieel bureau geschreven. Met de komst van de Lubberskabinetten brak er een annus mirabilus aan voor externe adviesbureaus. Als commercieel bedrijf pasten zij immers perfect in het stramien van privatisering en marktdenken. De redenering was dat private partijen beter waren in het privatiseren van gouvernementele instanties dan ambtenaren. Volgens bestuurswetenschappers Robert Jupe en William Funnel hebben adviesbureaus via deze hulp bij privatiseringskwesties geleidelijk ook steeds meer invloed gekregen op economisch en sociaal beleid.60 Bovendien werd hun expertise ook in Den Haag steeds belangrijker. Zo stelde oud Tweede Kamerlid Kees Kolthoff dat er binnen BV Nederland steeds minder ruimte was voor ambtenaren met vakkennis en steeds meer ruimte voor ambtenaren die excelleerden in managementcapaciteiten.61 Dit verklaart waarom een, voor politiek Den Haag, zeer belangrijke taak werd uitbesteed. Het Definitief Onderzoek, Beleid en Uitvoering Asielzoekers rapport werd geschreven onder toezicht van een aantal topambtenaren en externe belangenbehartigers. Hilbrand Nawijn als hoofd van de IND, Jan Suyver Secretaris-generaal bij het ministerie van justitie, Joris Demmink loco- Secretaris-

59 Kamerstukken I 1935/1936, 444, nr. 1, 18. 60 Robert Jupe, William Funnel, ‘Neoliberalism, consultants and the privatisation of public policy formulation: The case of Britain's rail industry’, Critical Perspectives on Accounting Volume 29 (2015), 68-73. 61, Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998) 71- 72.

13 Hoofdstuk I generaal bij het ministerie van Justitie, Theo Veenkamp directeur van het COA en Han van der Leek hoofddirectie vreemdelingenbeleid van het ministerie van Justitie.62 Joris Demmink en Rob Visser hielden zich niet alleen onder de radar bezig met de asielkwestie maar waren ook doelwit van menig referentie. Demmink hield zich in zijn functie als loco-Secretaris- generaal van het ministerie van Justitie in grote mate bezig met asielbeleid. Zo was hij groot voorstander en initiator van het pre-boardingcheckbeleid in de luchtvaart. Het doel van dit beleid was asielzoekers met economische vluchtmotieven te kunnen weren op het vliegveld in hun thuisland, nog voor het ondernemen van hun enkele reis.63 In de Tweede Kamer werd er met eerbiedigheid omgegaan met Demminks expertise. Zo refereerde Maarten van Traa (PvdA) meermaals naar zijn onderzoeken omtrent asielbeleid.64 In een debat stelde hij: ‘Ja, maar de agendapunten die in stuk nr. 3 worden genoemd, komen terug op de agenda voor de Raad van 29 en 30 november 1993, aan de hand waarvan vergaderd is. Ik zie dat de heer Demmink mij nog kan volgen.’65 Oftewel, Demink als “politieke bolleboos” kon Van Traa’s “intellectuele” opmerking wel volgen, minister Ed Van Thijn was hier niet “fijnzinnig” genoeg voor. Van Traa’s opmerking wordt nog interessanter in zijn context. Zo stapte Van Thijn later van zijn spreekstoel om in zijn geheel vervangen te worden door Demmink. Hieruit blijkt niet alleen het sterke vertrouwen in Demminks kennis maar ook vertrouwen in zijn retorische kunde. Dat dit geen eenmalige uitspatting was van Van Traa maar een diepgeworteld geloof blijkt uit andere opmerkingen van dit PvdA- lid. Zo sprak hij op enige neerbuigende wijze over het ministerie van Justitie, en dus ook impliciet over minister Van Thijn, waarbij hij bewust Demmink spaarde:’ Met alle respect voor de heer Demmink moet ik zeggen dat dit in elk geval niet aan zijn collega's kan worden overgelaten.’66 Niet alleen de Sociaal Democraten waren overtuigd van Demmink, als allemans vriend leken de Liberalen hem ook graag te noemen. Dit bleek uit de referenties die staatssecretaris Michiel Patijn (VVD) maakte naar Demmink. Zo stelde Patijn dat hij de exacte cijfers over het aantal tegengehouden vluchtelingen niet paraat had, hier had hij Demmink voor nodig. Zo formuleerde Patijn: ‘Ik zal voor het antwoord hierop moeten terugvallen op de heer Demmink.’67 Rob Vissers expertise lag niet per definitie bij het asielvraagstuk, als plaatsvervangend Secretaris- generaal van het Ministerie van Algemene Zaken werd hem de rol van alleskunner toegeschreven.68 In 1992 gebruikte Pieter ter Veer (D66) zijn naam in een debat over de uitkomsten van een commissierapport omtrent de organisatiestructuur van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en

62 Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998) 71- 73. 63 Redactie, ‘Topambtenaar pleit voor verandering 'politiecultuur', De Waarheid, 5 oktober 1989, 15. 64 Handelingen II 1993/94, 23 490, nr. 10, 4-5. 65 Ibidem, 5. 66 Ibidem, 16. 67 Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99, 10. 68 Petra de Koning, ‘Sneller afwijzen is beter’, NRC, 17 juni 2011.

14 Hoofdstuk I

Visserij. Ter Veer probeerde aan te tonen dat deze commissie niet onafhankelijk kon opereren door de toevoeging van Visser als secretaris.69 Joris Demmink, de ambtenaar van het pre-boardingbeleid, werd door staatssecretaris Michiel Patijn (VVD) gebruikt. Dit bleek uit de referenties die Patijn maakte naar Demmink. Zo stelde Patijn dat hij de exacte cijfers over het aantal tegengehouden vluchtelingen niet paraat had, hier had hij Demmink voor nodig. Zo formuleerde Patijn: ‘Ik zal voor het antwoord hierop moeten terugvallen op de heer Demmink.’70 Jan Suyver en Theo Veenkamp, directeur van het COA, waren vanuit onderzoeksgroep- Berenschot meer de denkers en minder de praters. Net als in de Geelhoed-commissie betekende dit echter niet dat zij onbelangrijk waren voor de asielwetgeving. Suyver, lid van de VVD, begon zijn ambtelijke carrière in 1993 bij Justitie bij het departement vreemdelingenzaken waarna hij binnen één jaar, op 1 juli 1994, doorgroeide tot Secretatis-generaal. In 1995 drong Suyver aan op een radicale reorganisatie van het ministerie van Justitie. Deze reorganisatie, die onder andere door de grote toestroom van asielzoekers diende plaats te vinden, behelsde een fusie van het ministerie van Justitie en Binnenlandse Zaken.71 Veenkamp had het COA misschien in een slecht daglicht gezet: met hem aan het roer had dit instituut per slot van rekening gefaald in haar primaire taak ten tijde van het maisveld incident. Hij had ook veel betekend voor deze organisatie. Veenkamp was immers de ontwikkelaar van het reservecapaciteitsbeleid, waarbij de toezegging werd gegeven voor meer dan 3800 reservewoningenwoningen. Hiernaast kwam er, dankzij hem, een lange-termijnplan om dertigduizend woningen vrij te maken voor statushouders. 72 Bovendien wist Veenkamp, die al vroeg anticipeerde op het vingerwijsritueel naar aanleiding van de tijdelijke opvangsluiting, de verantwoordelijkheidsdans grotendeels te ontspringen. 73 Directeur Veenkamp bleef echter onder veel druk staan in deze kritieke periode van de asielgeschiedenis. Zo zou hij 29 maart 1995 lijdend voorwerp worden van een landelijke actie vanuit Vluchtelingenwerk Nederland. Deze Ngo begon het steunpunt Pharos voor Gezondheidszorg Vluchtelingen met als doel de gemiddelde wachttijd in opvangcentra van anderhalf jaar te verlagen met twee derde. Veenkamp noemde deze eisen niet reëel, hoogstens kon het IND binnen halfjaar uitsluitsel geven over individuele uitspraken.74 Misschien wel het steekhoudendste argument voor de grote invloed van de commissieleden en consultants was de participatie van een aantal betrokkenen in de Interdepartementale Stuurgroep

69Handelingen II 1991/92,’ 93ste vergadering 24juni 1992’, 93-5779. 70 Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99, 10. 71 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11. 72 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11. 73 Redactie,’ Derde van noodopvang in gebruik: Gemeenten bieden 600 tot 800 structurele plaatsen voor asielzoekers aan’, NRC, 12 juli 1993, 22 Redactie,’ Waarschuwingen opvangcentra genegeerd; WVC weet al een jaar van crisis asielzoekers’, NRC, 13 juli 1993. 74 Verslaggever,’ Asielcentra tegen actie VluchtelingenWerk’, De Volkskrant, 29 maart 1996, 5.

15 Hoofdstuk I

Immigratie (ISI). Dit orgaan dat van 1990 tot 2004 opereerde was het voorportaal van asielbeleid: alle beleidsadviezen werden door deze instantie getoetst op efficiëntie en consistentie voordat zij naar de ministerraad werden gestuurd. Voor het Geelhoed-rapport gold dat Holtslag, Fernandes Mendes, Vogelaar-Koole en Nawijn lid waren van de ISI, voor het Berenschot rapport waren dit Visser, Nawijn, Veenkamp, Van Beetz en Demmink.75 In deze paragraaf zagen we dus dat in de jaren negentig politiek Den Haag steeds meer gebruik maakte van consultancybureaus. Er waren binnen deze onderzoeksgroep echter geen participanten die een amicale band met Kamerpolitici onderhielden. Wel hadden de, aan het Berenschot-rapport gelieerde, ambtenaren vaak een hoge functie. Zo was Demmink Secretaris-generaal bij het ministerie van Justitie en Veenkamp directeur van het COA. Bovendien zien we een groep die enigszins geïntegreerd was in de Eerste en Tweede Kamer. Zowel Demmink als Visser waren met enige regelmaat te horen in de debatten. Blijkbaar werden zij dus gerespecteerd voor hun dossierkennis of verbaal talent. Suyver en Veenkamp klommen liever in de pen dan in de spreekstoel. Toch deed dit niets af aan hun belang voor de Nederlandse vluchtelingenwetgeving. Als laatste zagen we dat een groot aantal van de ambtenaren en consultants betrokken was in ISI.

1.3 Twee nuances binnen hetzelfde narratief

Uit de narratieven-analyse zijn twee nuances binnen hetzelfde narratief te onderscheiden. Er waren betrokkenen die met hun uitspraken als doel hadden een kostenbesparing te verwezenlijken en als middel hiervoor kostenbesparende maatregelen voorstelden. In dit narratief is er ruimte voor overheidssanering, zoals het fuseren van ministeries en in de argumentatie zijn asielzoekers hoofdzakelijk een kostenpost op de begroting. Deze druk op de staatsbegroting kan, in de logica van dit narratief, voornamelijk verholpen kan worden door te investeren aan het begin van de asielprocedure. Hierbij moet gedacht worden aan investeringen in de IND of het precheckbeleid. Kenmerkende termen voor dit narratief zijn onder andere:’ flowcontrol’76, ‘financieringstekort’77 en ‘reorganisatie’.78 Vanuit de heroverwegingswerkgroep zouden Geelhoed, Holtslag en Mesman dit, puur budgettaire, narratief vertolken. Geelhoed incorporeerde zijn neoliberale gedachtegoed ook in zijn uitspraken omtrent de asielkwestie zoals blijkt uit een interview met NRC. In dit interview stelde

75 Corrie van Eijl, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012), 131, Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 32, Berenschot, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 78. 76 Ward op den Brouw, ‘Nota is hindernisrace voor asielzoeken’ NRC 26 mei 1994, 7. 77 Kamerstukken II 1992/93, 20 995, nr.6, 76. 78 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995, 11.

16 Hoofdstuk I

Geelhoed dat de asielzoekersstroom ingeperkt moest worden door middel van flowcontrol. Oftewel, de Nederlandse staat moest niet investeren in sociale voorzieningen maar moest economische invloed uitoefenen door de “asielmarkt” zodanig beïnvloedden dat vraag en aanbod zich op een ideaal punt zouden raken. De noodzaak van flowcontrol werd door Geelhoed benadrukt door middel van kostenplaatjes: jaarlijks zouden asielzoekers ongeveer vier miljard gulden kosten. Doordat Geelhoed asielzoekers voornamelijk identificeerde als kostenpost, vertegenwoordigde hij het budgettaire narratief. Het louter budgettaire narratief laat zich immers kenmerken door geldbesparende en restrictieve voorstellen met financieel gewin als einddoel.79 Holtslag schreef mee aan meerdere rapporten omtrent besparingen en het verkleinen van de overheid, zoals zijn bijdrage aan de Studiegroep Begrotingsruimte die als doel had het financieringstekort beheersbaar te maken. 80 Mesmans budgettaire retoriek lag meer op de voorgrond. Hij fungeerde tenslotte als wiskundig raamwerk voor minister Heny D’Aconda: zo gaf hij vaak de cijfermatige argumentatie achter beleidskeuzes. Hierbij waren kostenbesparingen in plaats van altruïsme of cultuurreservisme altijd leidend. 81 Vanuit Berenschot zou het budgettaire narratief vertegenwoordigd worden door Suyver en Demmink. In het geval van VVD’er Suyver was dit narratief zichtbaar door zijn oproep tot reorganisatie en samensmelting van het ministerie van Justitie en Binnenlandse Zaken. 82 Een fusie van twee ministeries betekent immers een verkleinde overheid en overheidssanering betekent kostenbesparing. In het geval van Demmink kwam dit narratief terug in zijn pleidooien voor pre-boardingbeleid. In zijn redenatie zouden controles op economische vluchtmotieven tot minder asielzoekers moeten leiden en met de premisse dat asielzoekers hoofdzakelijk een post zijn op de rijksbegroting was zijn betoog dus louter budgettair. De verdediging van pre-boardingbeleid had met andere argumentatie ook een ander doel kunnen dienen. Als Demmink, bijvoorbeeld, had gesteld dat pre-boardingbeleid belangrijk was ter bescherming van de Nederlandse cultuur had dit beleid in een cultuurreservistische mal gegoten kunnen worden. 83 Naast het budgettaire narratief was er nog een narratief vertegenwoordigd waarbij humanitaire argumenten werden gebruikt om een budgettair narratief te verdedigen. Waar het einddoel, tot kostenbesparing, dus hetzelfde bleek zagen we een andere set aan argumenten. Asielzoekers bieden in dit frame bijvoorbeeld ook kansen voor de arbeidsmarkt en “verdienen” een snelle procedure. Door een andere belevingswereld, asielzoekers kunnen immers een positieve impact hebben op de Rijksbegroting, zijn in dit narratief ook andere voorstellen zichtbaar. Hierbij moet gedacht woorden aan werkgelegenheid

79 Ibidem. 80 Kamerstukken II 1992/93, 20 995, nr.6, 76. 81 Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 59. 82 Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, 11, Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995. 83 Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99, 8.

17 Hoofdstuk I creëren en integratie stimuleren. Veelvoorkomende termen in dit narratief zijn:’ mensonterend’84, ‘dezelfde rechten’85, ‘integratie’86, inburgeringscursussen’87 en ‘rechten van de mens.’88 Dit narratief werd vanuit de commissie-Geelhoed vertegenwoordigd door Eddy Engelsman, Hugo Kenneth Fernandes Mendes, Hilbrand Nawijn en Robert Klaas Visser, de zogeheten “zakelijke idealisten”. Engelsmans budgettaire narratief kwam naar voren tijdens zijn reis naar Zagreb. In een interview met Trouw beschreef hij de situatie met empathie maar liet hij tegelijkertijd harde zakelijkheid horen: ‘De situatie is natuurlijk mensonterend. Maar je vraagt je af of deze mensen in Nederland wel beter af zouden zijn. Het zou toch echt heel willekeurig zijn om deze groep zomaar mee te nemen.’89 Zijn betoog voor opvang in eigen regio versterkt het beeld van budgettair denker. Temeer omdat hij alleen de kostenbesparingen benoemde in zijn verdediging van dit beleid.90 Engelsman gebruikte echter meermaals humanitaire onderbouwing voor zijn voorstellen tot staatslastenverlaging. Zo schreef hij over zijn ontmoeting met Huremović in Zeewolde: ’Ik kreeg het er koud van. Mensen strompelden uit de bus. Ik heb hen hartelijk welkom geheten en daarna steeg echt een groot gejuich op. Een zucht van verlichting.’91 In een interview met de Leeuwarder Courant kwam de humanitaire argumentatie het sterkst naar voren: ‘Nederland is nog lang niet bereid te accepteren dat buitenlanders dezelfde rechten hebben als de ‘blanke’ Nederlanders’92 en vervolgens: ‘Het gaat erom, zoals een asielzoeker eens zei, als Nederlanders zeggen dat het hier ‘te vol’ is, zeggen ze eigenlijk ‘ik ben te veel.’93 Uit de uitspraken van Fernandes Mendes in verschillende dagbladen viel ook een budgettair narratief met humanitaire retoriek te destilleren. Zo stelde Fernandes Mendes in een interview met Het Parool dat werkgevers ruimbaan moesten maken voor asielzoekers met een verblijfsvergunning. Anderzijds stelde hij dat migranten die zich niet openstellen voor de arbeidsmarkt geen uitkering zouden mogen krijgen. Bovendien sprak hij zijn voorkeur voor integratie en inburgeringscursussen uit. De Volkskrant schreef hier in 2000 over: ‘het staat vast dat hij een sterk pleitbezorger was van de begin jaren negentig nog omstreden, maar inmiddels volledig geaccepteerde, verplichte inburgering van zogeheten nieuwkomers. “De vrijblijvendheid voorbij, daar heb ik wel naar gestreefd”.’94

84 Ibidem. 85 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 86 Caspar Janssen,’ HUGO FERNANDES MENDES’, De Volkskrant, 11 november 2000. 87Ibidem. 88 Ministerie van Algemene Zaken, ‘Instelling ambtelijke commissie voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’, Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden (1995) 15. 89 Louis Cornellise, ‘Dit is natuurlijk mensonterend’, Trouw, 27 augustus 1994, 3. 90 Ibidem. 91 Bas Senstius en Jurrien Dekker, Dit is mijn huis: verhalen over tien jaar opvang van asielzoekers: 1987-1997 (Amsterdam 1997) 93. 92 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 93 Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni 1993, 3. 94 Caspar Janssen,’ HUGO FERNANDES MENDES’, De Volkskrant, 11 november 2000.

18 Hoofdstuk I

Inburgeringscursussen waren in de belevingswereld van Fernandes Mendes nodig om, in tegenstelling tot de droomversie uit de jaren zestig en zeventig, een praktisch werkbare multiculturele samenleving te creëren. Bovendien zou dit de enige manier zijn waarop de Nederlandse economie de vruchten van immigratie kon plukken. 95Zowel bij Engelsman als bij Fernandes Mendes ziet men gebruik van humanitaire en budgettaire narratieven. Toch is er een belangrijk verschil in doelstellingen tussen beiden zichtbaar. Bij Engelsman is altruïsme soms het doel, zoals bij zijn asielzoekers-gelijke-rechten-pleidooi. De humanitaire uitspraken van Fernandes Mendes daarentegen, zoals zijn betoog voor de participatiemogelijkheid van immigranten, zijn een middel om een budgettair doel als asielkostenbesparing te behalen. De meest intrigerende idealistische zakenman was de beginnende topambtenaar Hilbrand Nawijn. In de jaren negentig vertolkte hij nog niet, zoals hij wel in zijn eenmansfractie bezigde, het cultuurreservistische narratief.96 Zo had hij als reactie op het veilige-landen-van-herkomst-beleid in samenwerking met Vluchtelingenwerk Nederland een lijst opgesteld met landen die absoluut onveilig waren. In verschillende interviews zou hij zich ook publiekelijk uitspreken voor deze lijst. Nawijn deed dit echter niet om een humanitair doel als eerlijkere behandeling van vluchtelingen te waarborgen maar om dat de veilige-landen-lijst volgens hem niet efficiënt was. Bovendien was Nawijn een sterk tegenstander van het opvang-in-eigen-regio-beleid.97 Hij sprak zich echter ook uit voor een omwenteling naar het restrictieve Deense model: hierin konden asielzoekers niet in hoger beroep gaan en verkoos een snelle procedure de voorkeur. Er kan dus gesteld worden dat Nawijn midden jaren negentig een humanitair en budgettair narratief verkondigde, van cultuurreservisme was nog geen sprake. Zijn samenwerking met Vluchtelingenwerk Nederland en zijn afkeur van opvang in de regio vertellen het humanitaire narratief terwijl zijn wens tot omwenteling naar het Deense model een budgettair narratief toont. Men ziet dus een soortgelijke combinatie als bij Engelsman waarbij altruïsme voornamelijk het middel maar een enkele keer ook het doel kon zijn.98 Visser, als laatste zakelijke idealist uit het ambtenarenteam, deed tijdens het schrijven zeer weinig publieke uitspraken. Toch is er aan de hand van rapporten over andere onderwerpen en latere interviews voor gekozen hem een budgettair narratief met humanitaire invloeden toe te dichten. Zo leek hij voorstander van streng asielbeleid waarin economische vluchtelingen snel uitgezet konden worden maar gebruikte hij hier humanitaire argumentatie voor. Hij stelde bijvoorbeeld dat het tegen de rechten van de mens in ging om vluchtelingen lang in onzekerheid te laten verkeren. 99

95 Ibidem. 96 René Zwaap,’ Uitsmijter met softe trekjes’, De Groene Amsterdammer, 16 november 2002. 97 Margot Smolenaars,’ Vluchtelingen selecteren aan het front in Zagreb’, NRC, 22 juni 2017. 98 Jeroen Trommelen,’ In Nawijns koninkrijkje was bijna alles mogelijk’, De Volksrkant, 13 september 2002. 99 Ministerie van Algemene Zaken, ‘Instelling ambtelijke commissie voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’, Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden (1995) 15.

19 Hoofdstuk I

Binnen Bureau Berenschot was er slechts één vertegenwoordiger: Theo Veenkamp, de idealistische zakenman. Tijdens het schrijfproces deed Veenkamp publiekelijk weinig uitspraken over de asielkwestie. Uitzondering hierop is een interview met NRC naar aanleiding van de overvolle asielzoekerscentra. Veenkamp vond de situatie onwenselijk maar niet uit altruïsme: ‘Mijn redenering, noem het bedrijfsfilosofie, is heel simpel. Als wij, als Nederlanders vinden dat zij een kans moeten krijgen, laten we het ook goed doen. We praten hier over een diepte-investering in onze samenleving waar we later veel plezier van kunnen hebben.’100 Ook Veenkamps besluit tot het tijdelijk sluiten van deze centra om de ernst van de situatie bloot te leggen past binnen het idealistische-zakenman-frame. Op de korte termijn sliepen asielzoekers in maisvelden en bossen, op de lange termijn wist hij door het luiden van de noodklok meer woningen voor statushouders te verwezenlijken. Bovendien zou dit een budgettair doel dienen: als statushouders konden doorstromen van de asielzoekerscentra naar de woningmarkt zou hun integratie vergemakkelijkt worden en hun participatie op de arbeidsmarkt kunnen worden verhoogd. Veenkamp gebruikte dus humanitaire argumenten als ‘een eerlijke kans geven’ en ‘meer woningen voor statushouders’ om een budgettair doel te bereiken: het verlagen van de kosten.101 Het standaardbeeld van de jaren negentig, waarin cultuurbehoudende retoriek bezig was met een opmars, wat door migratiehistorici zoals Lucassen beschreven wordt is dus genuanceerd. Een mogelijke verklaring voor het feit dat het cultuurbehoudende narratief al wel hoorbaar was in het Nederlandse debat en in de media maar niet terugkwam bij de personages is dat de voorhoede van dit narratief, de VVD en de Centrumpartij (CP), ondervertegenwoordigd waren in de commissies. In het geval van de Geelhoed- werkgroep waren er geen VVD- en CP-deelnemers, in de Berenschot-commissie zaten ook geen CP- participanten en slechts twee VVD-participanten. Ook het altruïstische narratief ontbreekt in de verhaallijnen van de personages, terwijl dezelfde migratiehistorici hier wel notie van maken. Het Geelhoed- en Berenschot-rapport bevestigen echter wel dat het kostentechnische narratief geliefd was.102 Er waren dus twee varianten op hetzelfde narratief te onderscheiden. Een puur budgettair narratief en een budgettair narratief met humanitaire invloeden. In de belevingswereld van de eerste variatie waren asielzoekers een gevaar voor de welvaart terwijl in de tweede variatie zij ook kansen boden. Het puur budgettaire narratief werd verhoudingsgewijs het vaakst gebezigd door de personages uit het Berenschot- rapport terwijl het budgettaire narratief met humanitaire invloeden meer bij de participanten van de commissie-Geelhoed voorkwam. De meeste verbazingwekkende vertegenwoordiger van het tweede frame

100 Louis Burgers, ’De Asielzoeker als investering’, Leeuwarder Courant, 17 juli 1993, 5, Yaël Vinckx,’ 'Ambities asielbeleid lagen te hoog'; Veenkamp: hectische tijden voorbij’, NRC, 16 oktober 1995. 101 Hans Steketee,’ Deze mensen moeten we `managen', NRC, 3 mei 2003. 102 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 8, Bijlage I, Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012) 78-85, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018) 143.

20 Hoofdstuk I was Nawijn. Tegenwoordig is hij immers bekend om zijn cultuurreservistische uitspraken. Bovendien nuanceerde deze paragraaf de bestaande literatuur: er kwam geen cultuurbehoudend of humanitair narratief terug in de resultaten.

1.4 Conclusie

Concluderend zijn er een aantal noties te maken. Ten eerste viel op dat zowel de commissie-Berenschot als de commissie-Geelhoed werden gevuld met ambtenaren en consultants met hoge functies, die bovendien veel hadden betekend voor het migratievraagstuk. Dit betekent twee dingen: het migratievraagstuk werd als belangrijk gezien en er ontstaat het vermoeden dat de onderzoeksresultaten met het nodige gezag bekeken zouden worden door politiek Den Haag. Een hoge functie impliceert immers veel autoriteit. Ten tweede liet dit onderzoek zien dat de scheiding tussen beleidsmakers en beleidspraters, personages uit de rapporten en politici, niet zo hard is als men zou denken. Er waren tenslotte veel ambtenaren die de politieke spreekstoel beklommen. Van hen kan gesteld worden dat er een diep vertrouwen was in hun dossierkennis of retorisch talent. Hiernaast onderhielden een aantal van hen een warme band met verschillende Kamerleden. Een indicatie voor een zekere machtsfunctie. Als de beleidsadviseurs onderdeel waren van de persoonlijke levenssfeer van politici konden zijn hen immers ook beïnvloeden. Bovendien ontwricht deze conclusie enigszins het clichébeeld van de topambtenaar die in de luwte opereert. Ten derde valt op dat geen enkele beleidsadviseur een louter humanitair of enigszins cultuurreservistisch narratief verkondigde. Hiermee wordt de bestaande historiografie lichtelijk genuanceerd: binnen de politiek en de media was dit al wel het geval. Ten vierde valt op dat er twee varianten van het budgettaire narratief aan bod kwamen. Het volledig budgettaire narratief, zoals te vinden was bij Geelhoed en Mesman en het budgettaire narratief met invloeden vanuit het humanitaire narratief, zoals onder andere door Engelsman en Fernandes Mendes werd verkondigd. Als laatste kon geconcludeerd worden dat exact evenveel bewindslieden het budgettaire narratief en het budgettaire narratief met invloeden vanuit het humanitaire narratief bezigden: vijf om vijf. Wel viel op dat vanuit Berenschot slechts één bewindspersoon dit gecombineerde narratief aanhing. In de onderzoeksgroep van Bureau Berenschot waren er dus minder personen die ook in de financiële mogelijkheden van het migratievraagstuk, voor de Nederlandse maatschappij, geloofden. De hegemonie van het budgettaire narratief bleek echter nog niet zichtbaar in de het politieke debat.

21 Hoofdstuk II

Hoofdstuk II Equivalent

Het is rond het middaguur van vijf februari 1994 als de Servische legerofficier Stanislav Galić het bergdorpje Mrkovići bereikt en zijn jeep uitstapt. De wind snijdt en door de stralend blauwe lucht ontglipt het laatste beetje warmte de dampkring. Door de gunstige ligging en weersomstandigheden heeft Galić echter goed uitzicht op Sarajevo. Bij zijn korps Sarajevo-Romanija ontstaat er vervolgens een mix van spanning, verbazing en opwinding als hij een nieuwe variant van de M75 mortierloop toont. Zo klein en licht dat hij makkelijk in de kofferbak van de jeep past. Eén 120mm granaatschot en vijf minuten later verandert de Markale-markt in Sarajevo van een drukbezocht plein in een wirwar van autowrakken, rondslingerende ledematen, bloed en gedesoriënteerde blauwhelmen. Met 68 doden en meer dan 200 gewonden zou deze bomaanslag de geschiedenisboeken ingaan als de bloedigste dag in de bijna vier jaar durende belegering van de Bosnische hoofdstad.103 Het is aannemelijk dat de commissie-Geelhoed desastreuze gebeurtenissen als deze, zo vlak voor publicatie, meenam in het schrijfproces van het heroverwegingsonderzoek. Het ambtenarenteam constateerde niet alleen verslechterde mensenrechten- en sociaaleconomische situaties aan de poorten van Europa maar ook dat de jonge Oost-Europese en West-Balkan staten voor een turbulente toekomst konden zorgen.104 Met naderend onheil van zo veel kanten kon het niet anders dan dat Nederland een donkere periode in haar geschiedenis tegemoet zou gaan. Geelhoeds’ glazen bol voorspelde dan ook nog honderdduizenden vluchtelingen die als renaissance van de Grote Volksverhuizing over Europa zouden razen. Men verwachtte dat veel van deze vluchtelingen De Lage Landen als eindbestemming zouden aandoen. Want, zo redeneerde de commissie, Nederland bezat niet alleen “een lange humanitaire traditie” en een hoog welvaarts- en voorzieningenniveau maar ook een grote kans op een verblijfsvergunning en ruimhartige rechtsbijstand. Nederland zou de internationale verdragen omtrent vluchtelingen ruimer uitleggen dan haar buurlanden en bovendien ruimer dan strikt noodzakelijk was.105 Meer dan negentien maanden na de aanslag op de Markale-markt en nog geen twee weken voor de publicatie van het Berenschot-rapport kwam er op twintig september 1995 een einde aan operatie Deliberate Force. In de voorafgaande jaren beten tientallen bemiddelaars hun tanden kapot op de Bosnische oorlog. Nu kon de NAVO eindelijk tevreden terugkijken op de bewezen diensten van de

103 Alma Jeftic, Social Aspects of Memory: Stories of Victims and Perpetrators from Bosnia-Herzegovina, (New York 2019), 48. 104 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 4-5. 105 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 4-5.

22 Hoofdstuk II

“ijzeren vuist”. Met behulp van ongeveer vierhonderd bommenwerpers en meer dan vijfduizend personeelsleden was de Bosnisch-Servische slagkracht immers in slechts twintig dagen tijd vernietigd. Hierdoor werd het Bosnisch-Servische leger gedwongen in te stemmen met de wapenstilstand en werd de eerste stap naar langdurige vrede gezet. 106 Het consultancybureau bleek niet geheel ongevoelig voor deze nieuwe realiteit en het vergezicht van een vreedzaam Bosnië-Herzegovina. In Berenschots’ perceptie op de werkelijkheid zou Nederland niet bezwijken onder de last van asielzoekers dankzij de committent van “BV Nederland.” De instroom was zowat gehalveerd, van bijna zestigduizend asielzoekers in 1994 naar zo’n dertigduizend in 1995, bovendien zou met de juiste wetgeving dit aantal alleen maar verder dalen. Natuurlijk waren er nog de nodige problemen bij verschillende instanties door het onverwacht hoge aantal statusaanvragen in het vorige jaar. De huidige aanpak stemde echter mild: ad-hoc beleid was vaak onontkoombaar en ‘enige vorm van bedrijfsmatige inefficiency’ was niet uit te bannen.107 Dit hoofdstuk zal vervolgen met een weergave van de adviezen uit het Geelhoed- en Berenschot- rapport. Eerst worden de maatregelen besproken die een beleidsintroductie behelsden. Vervolgens zullen de plannen beschreven worden die tot doel hadden bestaand beleid af te schaffen. Hierna zullen de al bestaande maatregelen, waarvan de commissies intensivering voorstelden, worden besproken. In dit gehele hoofdstuk zullen Europese equivalenten van de maatregelen uit het Geelhoed- en Berenschot- rapport worden genoemd. Dit is belangrijk aangezien asielbeleid in de jaren negentig ook bekend staat om de homogenisering naar één Europees-model. Zo stellen onder andere Danièle Joly, Henry Mårtenson, Matthew Hunt, en John Mccarthy dat er in de jaren negentig grootschalig asielbeleid werd gekopieerd.108 Dit hoofdstuk sluit af met een narratieven-analyse van de argumentatieve onderbouwing van de beleidsplannen. 109

106 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 8-9, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 10, Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 69, Ségolène Barbou Des Places, Burden Sharing in the Field of Asylum Legal Motivations and Implications of a Regional Approach (European University Institute) 10-12. 107 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995),11. 108 Mikkel Barslund, Matthias Busse, Karolien Lenaerts, Lars Ludolph en Vilde Renman, ‘Integration of Refugees: Lessons from Bosnians in Five EU Countries’, Intereconomic Volume 52 Number 5 (2017) 258, Katherina Franssen, Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU. Recht en praktijk in Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk en richtlijn 2001/55/EG (Radboud University Nijmegen 2011), 68. 109 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 8-9, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 10, Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004) 69, Ségolène Barbou Des Places, Burden Sharing in the Field of Asylum Legal Motivations and Implications of a Regional Approach (European University Institute) 10-12.

23 Hoofdstuk II

2.1 De kettingreactie van observatie en imitatie

De oorsprong van het veilige-derde-landen-beleid is niet te vinden bij Geelhoed of Berenschot, dan wel in Nederland. Deze beleidsvorm zou begin jaren negentig voor het eerst in Europa worden geïntroduceerd met de Dublinconventie uit 1990. De Dublinconventie, die uiteindelijk pas in 1997 van kracht kwam, had als doel de verantwoordelijke lidstaat van een asielaanvraag te bepalen. Deze conventie werkt met behulp van een hiërarchisch vijfpuntensysteem waarmee de verantwoordelijke lidstaat voor de asielaanvraag wordt bepaald. Binnen deze hiërarchie is een veilige-derde-landen-systeem het derde punt op de lijst. Hierboven staat familiehereniging op de eerste plaats en op de tweede plaats een mogelijke ondertekenaar van Dublin die de asielzoeker een visum heeft verleend. Het-veilige-derde-landen-beleid impliceert dat de verantwoordelijkheid van de asielaanvraag ligt bij het eerste “veilige” land waar de aanvraag voor de asielzoeker mogelijk was: c.q. één van de ondergetekenden van Dublin. 110 De impact van een veilige-derde-landen-systeem is goed uit te leggen aan de hand van Hasan Huremović’s blauwe Sbrenica-Express bussen. Stel dat Nederland in de zomer van 1992 dit beleid had gekend dan is het aannemelijk om te stellen dat politiek Den Haag, tijdens het telefoongesprek, bij de Sloveens-Kroatische grens een andere boodschap zou verkondigen. Zonder aan de vluchtmotieven van Hasans passagiers te twijfelen zou de regering dan immers vaststellen dat ook Hasan niet de “luxe” zou mogen hebben om te “asielshoppen”. Aangezien zij hun tocht via Europees grondgebied wouden afleggen stond het vast dat de groep vluchtelingen in meerdere veilige derde landen, als Oostenrijk en Duitsland, een status kon aanvragen. Als Hasan toch besloot naar Nederland te komen dan zou de groep asielzoekers hetzelfde lot wachten. Door middel van terugnameovereenkomsten zouden zij alsnog in een veilig derde land hun toekomst moeten gaan opbouwen. Of de buspassagiers moesten ervoor kiezen een toekomstloos leven te leidden als illegalen in Nederland. 111 Een veilige-derde-landen-systeem lijkt misschien omslachtig en niet zo humanitair. Volgens de redenering van de bedenkers werkte deze rangordelijke beleidsmaatregel echter in het voordeel van de asielzoeker en de ontvangende lidstaat. Asielzoekers zouden niet meer van het kastje naar de muur worden gestuurd en de betrokken landen hoefden niet meer te vrezen voor “asielshoppers.” Door het hoge aantal asielaanvragen binnen de Europese Unie en het lange wachten op Dublin werd het veilige-derde- landen-beleid al eerder door verschillende landen op bilateraal niveau gerealiseerd. Zo wijzigde Duitsland in juli 1993 haar Grondwet om dit mogelijk te maken. Na deze wijziging werden alle buurlanden van

110 Agnès Hurwitz , Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of States to Protect Refugees (Oxford 2009), 45, Joly, Danièle, “The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties.” International Journal of Refugee Law 6.2 (1994) 169. 111 Agnès Hurwitz, Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of States to Protect Refugees (Oxford 2009), 45, Joly, Danièle, “The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties.” International Journal of Refugee Law 6.2 (1994) 169.

24 Hoofdstuk II

Duitsland bestempelt als ‘veilig derde land’ met als gevolg dat alle asielzoekers die via land reisden en Duitsland als eindbestemming kozen per definitie illegaal waren. In hetzelfde jaar en dezelfde maand werd in Groot-Brittannië de white list geïntroduceerd: de Britse vertaling van het veilige-derde-landen- concept. 112 In 1993 zou politiek Den Haag voor het eerst in debat gaan over het veilige-derde-landen- beginsel. Dit gebeurde naar aanleiding van de Europese besprekingen omtrent deze maatregel in Londen in de laatste maand van 1992. Tijdens dit debat aan het einde van de zomer van 1993 zou het Nederlandse parlement nog met zeer veel twijfel reageren op dit plan. Zo stelde Maarten Van Traa(PvdA) dat het niet verstandig zou zijn het voorbeeld van de buurlanden te volgen. Volgens hem zou deze wetgeving in strijd zijn met de Vluchtelingenconventie van 1951.113 In het cijferkundige rapport van Geelhoed werd echter getracht te bewijzen dat veilig-derde-landen-beleid ook in Nederland noodzakelijk en bovenal realistisch was.114 De evaluatie van Bureau Berenschot was minstens even positief over het veilige-derde-landen- beleid. Het Berenschot-rapport noemde echter ook de resultaten op die dit beleid binnen Nederland had opgeleverd. Oftewel, ten tijde van de Berenschot-publicatie was deze maatregel al onderdeel van de jurisprudentie geworden.115 Veilige-landen-van-herkomst-beleid was net als veilige-derde-landen-beleid een reactie op soortgelijk beleid in andere EU-lidstaten. In essentie gaat het om een lijst van landen die door de vermeende stabiele binnenlandse politieke situatie geen politieke vluchtelingen zouden genereren. Er zou in deze landen namelijk geen sprake zijn van politieke of inhumane vervolging. Komt de asielzoeker uit één van deze landen? Dan is de kans op een verblijfsvergunning nihil want het vluchtverhaal is dan verder irrelevant. Heeft de asielzoeker een tijdelijke verblijfsvergunning en komt zijn geboorteland op een later moment op de veilige-landen-lijst? Ook dan zal de asielzoeker moeten terugkeren. De veronderstelling die aan haar vooraf gaat is dat veel van de asielzoekers economische vluchtelingen zijn. 116 Binnen de Europese Gemeenschap stond veilige-landen-van-herkomst-beleid al sinds de jaren tachtig ter discussie.117 Zwitserland zou in 1990 het eerste Europese land zijn met een veilige-landen-lijst. Het volgende jaar zouden Oostenrijk, Luxemburg en Finland overgaan tot deze maatregel. België zou in

112 Agnès Hurwitz , Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of States to Protect Refugees (Oxford 2009), 45, Richard Dunstan, ‘Playing Human Pinball: The Amnesty International United Kingdom Section Report on UK Home Office 'Safe Third Country' Practice’, International Journal of Refugee Law 7.4 (1995) 609. 113 Kamerstukken II 1992/93, 21501, nr. 23, 11. 114 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 26. 115 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 26, 13 en 14, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995) 13. 116 Mårtenson, Henry, and Mccarthy, John. “‘In General, No Serious Risk of Persecution’: Safe Country of Origin Practices in Nine European States.” Journal of Refugee Studies 11.3 (1998), 18. 117 Ibidem, 304.

25 Hoofdstuk II

1991 de “vijf procent regel” gaan toepassen: een zeer restrictieve maatregel waarin een asielverzoek standaard werd afgewezen als in het vorige jaar minder dan vijf procent van de asielverzoeken uit dat land gehonoreerd werd. In november 1992 zou Engeland een veilige-landen van-herkomst-concept introduceren en Duitsland nam dit beleid in 1993 in haar constitutie op. L'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides zou in het Frankrijk van 1996 als laatste instantie binnen Europa hiertoe overgaan.118 In de Tweede Kamer kwam het veilige-landen-van-herkomst-verschijnsel voor het eerst ter sprake in 1992. In 1993, gelijk met de behandeling van het veilige-derde-landen-concept, werd hier voor het eerst over gedebatteerd. Zowel oppositie als coalitie sprak zich toen nog kritisch uit over deze lijst. Uit de ervaringen uit onder andere Duitsland en Frankrijk kon volgens CDA, PvdA en GroenLinks opgemaakt worden dat in de praktijk een kleine groep asielzoekers uit deze landen afkomstig was.119 De commissie-Geelhoed zou, met dezelfde argumentatie, ook haar bedenkingen uitspreken over deze maatregel.120 De consultants van Berenschot zagen de veilige-landen-lijst een jaar later echter wel als effectief. Waar in het geval van veilige-derde-landen-beleid Geelhoeds ambtenaren en Berenschots consultants dus beide voorstander waren was dit geval van “veiligelanders” niet het geval. Bovendien noemde Bureau Berenschot opnieuw de progressie die was geboekt door deze maatregel. Ook nu weer was deze maatregel blijkbaar al van kracht.121 Het laatste noemenswaardige idee uit de Geelhoed-koker, die een beleidsintroductie behelsde en door de consultants werd geprezen, was om zogenaamde Aanmeldcentra nabij de grens in te richten en Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV) over de grens. Deze instituten zouden het mogelijk moeten maken om binnen 24 uur scheiding tussen kansarmen en -rijken te kunnen maken. Van de kansrijken zou, waar mogelijk, uitgezocht moeten worden of zij niet eerder asiel hadden aangevraagd, of hiertoe in staat waren geweest. Mocht dit het geval zijn dan zou de Nederlandse regering de asielzoeker naar dit land moeten terugsturen. Mocht dit niet het geval zijn dan mochten ze doorgestuurd worden naar de tijdelijke opvangcentra voor verder verhoor.122 Nederland was in het geval van deze maatregelen gidsland. Duitsland zou de eerstvolgende zijn die vanaf september 1996 overging tot Schleierfahndung:

118 Geuijen, Karin, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004), 142, Mikkel Barslund, Matthias Busse, Karolien Lenaerts, Lars Ludolph and Vilde Renman, Integration of Refugees: Lessons from Bosnians in Five EU Countries, Leibniz Information Centre for Economics, 258, Ségolène Barbou Des Places. Burden Sharing in the Field of Asylum : Legal Motivations and Implications of a Regional Approach. 2012, 10-12, Hunt, Matthew. "The Safe Country of Origin Concept in European Asylum Law: Past, Present and Future." International Journal Of Refugee Law 26.4 (2014) 504. 119 Kamerstukken II 1992/1993, 19637, 82, 4, Kamerstukken II 1992/93, 21501, nr. 23, 15. 120 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 7, 12,13. 121 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995)10, Evelien Renate Brouwer, Digital Borders and Real Rights: Effective Remedies for Third-Country Nationals in the Schengen Information System (Leiden 2008), 48. 122 Ibidem, 13-16.

26 Hoofdstuk II steekproefsgewijze identiteitscontroles bij vliegvelden en in de grensgebieden in treinen en bussen. In veel andere Europese landen kwam dit idee nooit van de grond.123 Voornamelijk de commissie-Geelhoed vond dus dat de asielwetgeving, op sommige vlakken, fors uitgebreid moest worden. Oftewel, de Nederlandse aanpak omtrent vluchtelingen moest grondig veranderen. Het Berenschot-rapport had meer een evaluerend karakter, bovendien waren zij tevredener over de gang van zaken. Er hoefde in hun analyse van de werkelijkheid dus minder te worden hervormd. Bovendien valt op dat de aanbevelingen uit beide rapporten vaak overeenkwamen. Dit betekent dat veel van de voorstellen uit het Geelhoed-rapport zijn gerealiseerd. Geelhoed was immers voorstander van verandering en Berenschot was dit minder, terwijl zij beide vaak hetzelfde gedachtegoed presenteerden. De combinatie van deze twee feiten betekent dat er, tussen de publicatie van beide rapporten, veel was veranderd in de asielwetgevingswereld. Hiermee is echter nog niet vastgesteld dat het Geelhoed-rapport de aanleiding was voor de beleidsaanpassingen. Er kunnen immers tal van andere redenen zijn geweest voor deze aanpassingen in de asielwetgeving. Alleen in het geval van de veilige-landen-lijst was Berenschot voorstander terwijl Geelhoed tegenstander was. De laatste conclusie die uit deze paragraaf getrokken kan worden is dat veel van de voorstellen Europese antecedenten hadden. Uitzonderingen hierop waren de Aanmeldcentra en het MTV.

2.2 Gedogen of binnengrenzen sluiten?

Het zou onjuist zijn te stellen dat het credo van het Geelhoed- en Berenschot-rapport neerkwam op meer bureaucratie en asielwetgeving. Volgens de ambtenaren en consultants waren er ook een aantal maatregelen die juist om afschaffing vroegen of waarvan de introductie onrealistisch zou zijn. Zo zou het coöperatieve idee van een internationale verdeelsleutel waarin verhoudingsgewijs de asielzoekers verdeeld zouden worden naar inwoneraantal van de verantwoordelijke lidstaten ondoenlijk zijn. In de rapporten wordt dit ook wel burden sharing genoemd, een misleidende term aangezien veilige-derde- landen-beleid ook een vorm van lastenverdeling is. Aangezien ook de politiek van destijds deze misleidende definitie gebruikt zal gemakshalve in de rest van dit onderzoek burden sharing gelijk staan aan een meer verhoudingsgewijze manier van lastenverdeling. De grondlegging van dit idee lag al in de Vluchtelingen Conventie van Genève uit 1951. De Europese elite van de jaren negentig zag deze

123 Kürşad Ertugrul,’ A CASE IN DEFENSE OF THE UNIVERSALITY OF HUMAN RIGHTS’, Journal of Social Sciences Vol. III Numb. 2 (2010), 208, Michael Träger, Mehr als 10 Jahre Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität mit Hilfe der Schleierfahndung: Eine kritische Bestandsaufnahme (Bayreuth 2006) 18.

27 Hoofdstuk II verdeelsleutel echter als innovatieve, maar ook als onrealistische oplossing. Ook de commissie-Geelhoed en Onderzoeksbureau Berenschot zagen burden sharing als geromantiseerde utopie.124 Het beleidsvoorstel dat uiteindelijk tot de meeste commotie in de Tweede Kamer leidde was de sluiting van binnengrenzen. De commissie-Geelhoed zelf stelde echter nuchter: ‘de maatregel gaat verder dan de tot nu toe genomen beleidsinitiatieven.’125 De topambtenaren hadden echter kunnen weten dat deze maatregel, die de opheffing van vrij verkeer van goederen en personen behelsde, olie op het vuur van de landelijke en Europese politiek zou zijn. Niet alleen droomde de EU en haar voorganger, de EEG, al sinds december 1975 – met de oprichting van de TREVI-werkgroepen – over zo’n soort maatregel. Het zou ook electoraal niet goed aarden bij de nieuwe EU-burgers die net van de lusten van een grenzeloze samenleving, zoals buitenlandse vakanties vieren zonder paspoortcontroles, genoten. Het fenomeen van een open binnengrens bestond voor de meeste EU-lidstaten, met het ondertekenen van het verdrag van Schengen, sinds 1985 op papier en was tijdens de publicatie van het Geelhoed-rapport nog vol op in ontwikkeling. Frankrijk had bijvoorbeeld, uit angst voor Nederlandse drugssmokkel, de openstelling meerdere keren uitgesteld. In Europees verband waren er, zo vlak na introductie, weinig voorstanders te vinden voor het herscheppen van grenzen. Het was daarom niet vreemd dat Bureau Berenschot zich ook als tegenstander van dit voorstel uitsprak.126 De afschaffing van de gedoogfunctie in het asielbeleid, zoals door de commissie-Geelhoed en Bureau Berenschot, werd voorgesteld bewees, samen met het sluiten van de binnengrenzen, dat controversiële stellingnames niet per definitie tot wetgeving leidden. De gedoogfunctie was in het leven geroepen voor de gevallen waarin een asielzoeker die niet als vluchteling kon worden gekenmerkt wel recht had op een verblijfsstatus, hij was dan beleidsmatig onverwijderbaar. Hiervoor werd gekozen als de algemene situatie in het land van herkomst instabiel was of de individuele situatie van de asielzoeker de terugkeer naar het land van herkomst onmogelijk maakte. Dit leidde respectievelijk tot de verlening van de Voorwaardelijke Vergunning Tot Verblijf (VVTV) of de Vergunning Tot Verblijf op humanitaire gronden (VTV-humanitair). Volgens de topambtenaren en consultants was het huidige beleid verklaarbaar in haar humanitaire aard maar juridisch niet noodzakelijk, men zou er beter aan doen afstand te nemen van deze statussen.127

124 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 8, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 26. 125 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 15. 126 Malcom Anderson, Monica den Boer, Peter Cullen, William C. Gilmore, Charles D. Raab en Neil Walker, Policing the European Union. Theory Law and Practice (Oxford 1995) 85-88, Lode van Outrive. "The History of the Schengen Agreement and Convention." Revista CIDOB D'Afers Internacionals: 53 (2001) 43-61, Corrie van Eijl, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012) 129. 127 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6 5, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995) 14.

28 Hoofdstuk II

Volgens de bureaucraten van Geelhoed en de private adviseurs van Berenschot was de gedoogfunctie in het Nederlands asielbeleid volledig uniek binnen Europa. Historicus Anita Böcker onderschrijft deze stelling in haar artikel.128 Afschaffing was radicaal aangezien al sinds de Vreemdelingenwet van 1849 de meeste vluchtelingen simpelweg werden “gedoogd”. Er moest dus gebroken worden met een eeuwenoude traditie. Bovendien was de gedoogfunctie pas sinds een aantal maanden, met de Vreemdelingenwet van 1994, geformaliseerd. Nieuw beleid moest dus ook worden herzien.129 De commissie-Geelhoed hekelde de VTV-humanitair het meest en stelde dat VVTV-status in het leven was geroepen vanwege haar tijdelijke aard maar in de praktijk veelal tot een permanente verblijfsvergunning leidde. Waar Geelhoed de VTV-humanitair wilde afschaffen en de VVTV strenger wilde handhaven was Berenschot voorstander van opheffing van beide statussen. Bovendien leek Berenschot een meer humanitaire oplossing voor de bestaande VVTV’ers voor te stellen. Zij stelden voor alle Bosniakken (lees:VVTV’ers), als grootste veroorzaker van de hoge aanvraagaantallen, de A-status te verlenen. Hieruit blijkt dat Berenschot een groter voorstander was van de harmonisering van asielbeleid, andere Europese landen kenden immers alleen de A-status.130 In het geval van de afschaffingsvoorstellen was er een tweetal revolutionaire ideeën. Het sluiten van de binnengrenzen was radicaal aangezien de grenzenopenstelling nog in ontwikkeling was. Bovendien waren er nog geen Europese equivalenten van dit voorstel. De afschaffing van de gedoogfunctie zou het einde betekenen van net nieuwe wetgeving en van een lang gekoesterd gebruik. Stoppen met de gedoogfunctie past echter wel goed in de Europese asielwetgevingsharmonisatie. Andere landen hadden immers geen gedoogfuncties in hun asielbeleid. Het zijn ook juist deze voorstellen waarin de beide rapporten sterk verschillen. Berenschot was een grotere voorstander van de totale homogenisering van het asielstatussysteem en tegenstander van het sluiten van de binnengrenzen. In het Geelhoed-rapport is dit exact andersom het geval. In het geval van de terughoudende houding ten opzichte van burden sharing lijken zowel de bureaucraten als consultants geïnspireerd op Europees beleid.

128 Anita Bocker, Gedogen als instrument van het Nederlands asielbeleid, Migrantenstudies (1998), 251, Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 5. 129 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 36, Corrie van Eijl, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012) 129. 130 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995) 14,18. Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 3, 6, 36, Anita Bocker,’ Gedogen als instrument van het Nederlands asielbeleid’, Migrantenstudies (1998), 251-253, Corrie van Eijl, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012) 125.

29 Hoofdstuk II

2.3 Doorprocederen in de “pamperprocedure”

Soms bleken het Geelhoed-rapport en de Berenschot-analyse niet revolutionair in hun ideeën maar wel drastisch in de voorgestelde schaal van uitvoer. Dit was in enige mate het geval bij het pre-boarding- en intakeprogramma, zoals later besproken wordt, en zeker bij het opvang-in-eigen regio-beleid. Opvang in de regio houdt in dat vluchtelingen worden opgevangen in buurlanden van het conflictgebied. Meestal gebeurt dit in grootschalige kampen zoals het vluchtelingenkamp nabij Zagreb dat Huremović bezocht. Dit beleid was sinds het uitbreken van de Joegoslavië crises in 1992 het officiële standpunt van Den Haag. Nederland zou zodoende één van de grootste en eerste voorvechters van dit concept zijn. Frankrijk begon dit beleid vanaf zes mei 1993 mondjesmaat te realiseren en zestien dagen later gingen ook Spanje en Engeland hiertoe over op aanraden van de Hoge Raad voor de Vluchtelingen.131 In het Geelhoed- en Berenschot-rapport viel te lezen dat de commissies dit beleid nog verder wilden intensiveren door, waar mogelijk, alle ontheemden op te vangen in eigen regio. Hiermee impliceerden de ambtenaren en consultants dat het doel zou moeten zijn alle Bosniakken op deze wijze op te vangen, voor hen was immers de VVTV-status in het leven geroepen.132 Het staat vast dat dit beleidsvoorstel tot veel debat moet hebben geleid: Engelsman was voorstander van opvang in eigen regio beleid, Nawijn was dit niet. De rigoureuze mate waarmee Geelhoed en consorten dit beleid wilde toepassen was uniek. Andere landen bleken ook nog steeds met enige regelmaat ontheemden op te vangen in gebieden in de buurt van conflicthaarden maar nooit op deze schaal en zonder overpeinzingen.133 Het is frappant dat Geelhoeds topambtenaren voor de intensivering van dit beleid waren. In de aanloop van publicatie bleek immers dat deze gebieden vaak niet zo veilig waren als werd voorgespiegeld. Zo werden vanaf maart 1994 meerdere ‘veilige´ gebieden in de regio, zoals bijvoorbeeld het plaatsje Goražde, aangevallen door etnisch Servische militairen.134 Dit leidde tot frictie binnen de VN en ook steeds meer staten erkenden dat deze beleidsmaatregel van tijdelijke aard moest zijn. Sadako Ogata, de Hoge VN-Commissaris voor de Vluchtelingen van destijds, vatte het internationaal gevoelde dilemma als volgt samen: ‘Als je deze mensen meeneemt, ben je een medeplichtige aan etnische

131 Carol McQueen, Humanitarian Intervention and Safety Zones: Iraq, Bosnia and Rwanda (Londen 2005) 48-51. 132 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 16, 18, 22, Jan Wieten,’ Srebrenica: een ‘veilig’ gebied Deelstudie Srebrenica en de journalistiek’ in: Hans Blom en Peter Romijn, ‘Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area’ Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie NIOD, (Amsterdam 2002), 29. 133 Joris van der Meulen, ‘Kosto heeft verkeerd idee over het recht op kerkasiel; Een onfatsoenlijke staatssecretaris’, NRC, 2 januari 1992, 8, Jan Wieten,’ Srebrenica: een ‘veilig’ gebied Deelstudie Srebrenica en de journalistiek’ in: Hans Blom en Peter Romijn, ‘Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area’ Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie NIOD, (Amsterdam 2002),18. 134 Isabelle Delpla, Xavier Bougarel, Jean-Louis Fournel, Investigating Srebrenica: Institutions, Facts, Responsibilities (Londen 2012), xvi, Otto Scholten Nel Ruigrok Pieter Heerma, Good guys, bad guys Een onderzoek naar de berichtgeving in vier landelijke dagbladen over het conflict in voormalig Joegoslavië van januari tot augustus 1995 (NIOD 2002), 396.

30 Hoofdstuk II zuiveringen. Als je dat niet doet, ben je medeplichtig aan moord.’135 Dat de rapporten helemaal geen notie van dit dilemma maken is intrigerend.136 Geelhoed en zijn topambtenaren maakten graag vergelijkingen met het beleid van buurlanden maar zochten niet altijd hun heil in internationale samenwerking, denk bijvoorbeeld aan het sluiten van de binnengrenzen. Bureau Berenschot was echter schutsheer van multilaterale samenwerking binnen de EU. Niet alleen door de grotere verschraling van de gedoogfunctie maar ook omdat zij vonden dat het opvang- in-eigen-regio-beleid op Europees niveau geregeld diende te worden.137 Intrigerend genoeg moest deze maatregel bekostigd worden uit ontwikkelingssamenwerkingsbudget. Binnen dit thema was het van belang om meer terugnameovereenkomsten te tekenen met de migratie-sturende-landen. Als zij hier niet toe waren bereid moest er worden overgegaan tot diplomatieke druk, bijvoorbeeld door het verminderen van de ontwikkelingsgelden of het bevriezen van de handelsrelaties.138 Eén van de belangrijkste intensiveringen, voorgesteld door de commissie-Geelhoed, van al bestaand beleid was extra investeringen in de vreemdelingendiensten als de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). Eenzelfde soort voorstel werd geopperd door de commissie Berenschot die ook een voorstander was van investeringen in de IND. Zij maakte echter wel de kanttekening dat de IND ook efficiënter kon worden georganiseerd: de brede aanpak zorgde voor te weinig specialisme binnen de afdeling. Bovendien zou zo’n aanpak tijd kosten, tijd die niet van tevoren was ingecalculeerd. Deze tijd kon beter gebruikt worden voor bijvoorbeeld de introductie van het gedigitaliseerde IND-systeem: INDIS. Dit systeem zat nu immers vol met bestandsvervuiling en sloot niet aan op andere systemen. Niet alleen tijd was een conflicterende kracht ook het gebrek aan kennis zorgde voor problemen. De IND moest meer vaste krachten hebben en meer universitair opgeleiden. Als laatste werd het toch al krappe budget niet juist ingezet, Berenschot berekende dat er meer dan tien miljoen gulden per jaar bespaard kon worden op de ontwikkeling van INDIS.139 Het ministerie van Buitenlandse Zaken moest volgens de commissie-Geelhoed ook op de schop. Er moest meer worden geïnvesteerd in de diplomatieke posten om een beter beeld te krijgen van toekomstige asielzoekersstromen. Bovendien moest het aantal ambtsberichten omhoog, alleen dan zou de

135 Refugees, ‘UN High Commissioner for Refugees, Mme. Sadako Ogata, cited by Bill Frelick, Safe Havens, Broken Promises, United States Committee for Refugees’, www.refugees.org/world/articles/safehavens_98html (18 juni 2019). 136 52-54. 137 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 4, Joanne van Selm-Thorburn, Refugee Protection in Europe: Lessons of the Yugoslav Crisis (Amsterdam 1998) 112, Marcus Tanner, ‘Bosnia's 'Safe Areas': West sets the stage for a human tragedy: The creation of UN 'safe' refugee zones proceeds apace. In these disease-ridden camps thousands of orphaned Muslim children, with no hope for the future, will turn to crime or terrorism’, The Independent, 8 juni 1993. 138 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 19-20. 139 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 23, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995) 3,18.

31 Hoofdstuk II communicatie kunnen verbeteren. Dit was tevens van belang vanwege het veilige-landen-beleid: asielzoekers gaven nu vaak als verweer dat hun geboorteland onveiliger was geworden. Berenschot zou het jaar hierop hetzelfde suggereren waarbij zij tevens stelde dat het ministerie van Buitenlandse Zaken nu ook de ernst van de zaak erkende, met als gevolg dat het ministerie begon met het streven naar één bericht per maand. Het consultancykantoor had hiernaast ook stevige kritiek op het ministerie: asielbeleid zou te veel een adhoc-kwestie zijn die bovendien te weinig aandacht kreeg. Dat in Den Haag terugnameovereenkomsten laag werden geprioriteerd verklaarde Berenschot door de heersende angst voor de schade die het aan de Nederlandse betrekkingen met de migratie-sturende-landen kon berokkenen. Dit was tevens de enige keer dat Bureau Berenschot zich kritisch opstelde ten opzichte van politiek Den Haag.140 De realiteit was complexer dan Berenschot zou schetsen: uit een interne memo van het ministerie van Buitenlandse Zaken blijkt dat de Bosnische regering zo snel mogelijk wilde beginnen met het tekenen van terugnameovereenkomsten. De Bosniakse vluchtelingen zouden niet alleen nodig zijn bij de wederopbouw, zij zouden ook van belang zijn voor het behoud van een interne politieke balans. Zonder hun terugkomst zou Bosnië-Herzegovina immers overgeleverd zijn aan de grillen van de Serviërs en Kroaten. De Bosnische ambassadeur stelde bovendien dat zijn moederland niet wilde wachten tot het einde van de oorlog: er waren genoeg veilige gebieden, bovendien hoefden zij niet in militaire dienst en er zou hun zoveel mogelijk een ´normaal´ bestaan geleverd worden.141 Een andere veelbesproken maatregel die twee jaar eerder al in het onderzoeksrapport Humane Uitzetting: Een Paradox? werd geïntroduceerd was de zogenaamde pre-boardingcheck. Het idee van deze maatregel was dat vliegtuigen vanuit landen waar relatief veel economische vluchtelingen vandaan kwamen van tevoren werden gecontroleerd op reizigers met een dubieus reismotief. Had de passagier geen terugvlucht geboekt? Dan kreeg de reiziger ter plekke de kans zich te verantwoorden. Werd er geen consistent verhaal, studenten of werkvisum getoond? Dan was de kans groot dat hem of haar de vlucht werd geweigerd. Hierdoor ontstond er voor veel vluchtelingen een barrière nog voor dat zij een immigratiemedewerker spraken. De Nederlandse staat besteedde zodoende het begin van de asielketen gedeeltelijk uit aan vliegvaartmaatschappijen. Wetenschapper Georg Menz zag in deze maatregel de invloed van neoliberalisme op asielbeleid: een gedeelte van de uitvoering werd nu immers toevertrouwd aan commerciële partijen. Oftewel, een verschraling van het overheidsapparaat.142 Dit verklaart ook

140 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 20, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 14. 141 Nationaal Archief, 2.05.266,’ Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging in Kroatië’, Amb. Zagreb, Secure Faxbericht, ‘Reconstructie Bosnië (27 april 1995). 142 Georg Menz, ‘The Neoliberalized State and Migration Control: The Rise of Private Actors in the Enforcement and Design of Migration Policy’, Debatte: Journal of Contemporary Central and Eastern Europe 17.3 (2009), 321, Leanne Weber, en Benjamin Bowling. ‘Policing Migration: A Framework for Investigating the Regulation of Global Mobility’, Policing and Society 14.3 (2004), 201, Maarten den Heijer, Europe and Extraterritorial Asylum (Leiden 2011), 4, Home Affairs Committee

32 Hoofdstuk II waarom de consultants en ambtenaren zulke sterke voorvechters waren van dit beleid. De ideologie van voorzitter Geelhoed was immers beïnvloed door het neoliberalisme en Adviesbureau Berenschot liet zich vaak positief uit over privatisering en verschraling van het overheidsapparaat.143 Bij veel andere beleidsmaatregelen ontstaat een beeld van Nederland als laatkomer. In het geval van pre-boardingchecks ontstaat een tegenovergesteld beeld: Nederland zou het eerste land zijn met dit soort beleid en zou al snel gevolgd worden door Portugal, Spanje en Griekenland. Groot-Brittannië zou pas een jaar later in 1993 overgaan tot dergelijk beleid en veel landen, zoals Duitsland en Denemarken, hebben dit beleid nooit in werking laten treden door de verwachte hoge kosten. Veel Haagse politici stelden dat deze maatregel, de afgelopen jaren, niet effectief was gebleken. De commissie-Geelhoed en het Adviesbureau noemde dit beleid echter een groot succes. Zij stelden dat een lage investering in pre- boardchecks een groot verschil zou maken in de opvangkosten. Joris Demmink was medeverantwoordelijk voor precheckbeleid. Er is dus niet heel veel wil nodig om hier een vorm van belangenverstrengeling te zien: als Berenschot immers tegen pre-boarding was dan zou zij zich ook tegen de carrière van één van de co-auteurs richten.144 Als laatste voorstel kwam in het Geelhoed- en Berenschot-rapport naar voren dat de asielprocedure moest worden verkort en de integratie op de arbeidsmarkt moest worden verbeterd. In het geval van de asielprocedure lagen de verschillen binnen Europa ver uit elkaar. Zo was de asielprocedure in Groot-Brittannië ongeveer één jaar en was deze procedure in Zwitserland drie maanden. Nederland zou in haar doelstelling van een halfjaar gemiddeld presteren. Deze behandeltijd van een halfjaar was volgens de ambtenaren en consultants een mooi streven, probleem was echter dat deze norm in de praktijk niet of nauwelijks werd behaald. In de praktijk liep de procedure tot een jaar vertraging op. Nederland was koploper als het ging om integratie van de asielzoeker. Alleen Zweden begon hier al twintig jaar eerder mee en richten hier een speciaal departement, binnen de Medicinalverket/Socialstyrelsen, voor op.145 Vanaf 1989 kwam de Nederlandse staat tot de conclusie dat nieuwkomers kwamen om te blijven. Het was daarom verstandiger in hen te investeren dan te hopen dat de situatie zich van zelf op zou lossen. Volgens de beleidsadviseurs was dit, alweer, op papier mooi geregeld maar gebeurde er in de praktijk weinig om dit te verwezenlijken.146

First Report - 2001 - Annex 15 - https://publications.parliament.uk/pa/cm200001/cmselect/cmhaff/163/163ap14.htm (11 juni 2019). 143 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC, 1 maart 1997, Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant, 29 maart 1997, Kees Kolthoff, ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998) 71-72. 144 Redactie, ‘Topambtenaar pleit voor verandering 'politiecultuur', De Waarheid, 05 oktober 1989, 15. 145 Vaughan Robinson, Spreading the 'burden'?: A review of policies to disperse asylum seekers and refugees (Londen 2012) 7. 146 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 12, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 18, Leanne Weber,

33 Hoofdstuk II

Nu de voorstellen uit het Geelhoed- en Berenschot-rapport zijn weergegeven, zal er door middel van een narratieven-analyse beschreven worden hoe de voorstellen werden beargumenteerd. Net als in het eerste hoofdstuk waren er twee variaties op hetzelfde narratief onderscheidbaar. Het louter budgettaire narratief waarbij het doel is geld te besparen en asielzoekers een, haast ondragelijke, last zijn voor de Nederlandse schatkist. Signaaltermen om dit narratief te herkennen zijn: ’afschrikwekkend effect’147, ‘opstopping’148,’ kostenefficiënt’149,’ flowcontrol’,150en ‘ontmoedigende werking’.151Het tweede zichtbare narratief was het budgettair narratief met humanitaire invloeden. In dit narratief zijn er twee doelstellingen. Collectieve lastenverlichting is ook nu weer belangrijk maar vergroting van het maatschappelijk draagvlak wordt ook genoemd, bovendien is de onderbouwing vaak altruïstisch. Asielzoekers kunnen in dit geval ook functioneel zijn. Bijvoorbeeld door tekorten op de arbeidsmarkt te vullen. Dit narratief is te herkennen aan termen als: ’maatschappelijk draagvlak’152, ‘zorg- geconditioneerd’153 en ‘integratie’.154 Veilig-derde-landen-beleid, de veilige-landen-lijst, Aanmeldcentra, MTV, sluiting van de binnengrenzen, afschaffing van de gedoogfuncties, pre-boardingbeleid, opvang-in-eigen-regio-beleid, de houding ten opzichte van burden sharing en de voorgestelde investeringen werden allemaal budgettair beargumenteerd.155 Hiermee zijn de meeste maatrelen uit beide rapporten afkomstig uit dit narratief. In het geval van de Berenschot-publicatie is dit logisch: bijna alle coauteurs verkondigden ook individueel dit narratief. Daarom is het ook onmogelijk de oorsprong van hun voorstellen aan de bevindingen uit het eerste hoofdstuk te koppelen. In het geval van de Geelhoed-publicatie ligt dit ingewikkelder. Individueel gebruikten veel van de topambtenaren immers humanitaire argumentatie. Er heeft dus in het proces, van uitspraak door individu naar beleidsplan door collectief, een verschuiving in het narratief plaats gevonden. In mijn interview met Hugo Kenneth Fernandes Mendes verklaart hij dit voor het Geelhoed- rapport doordat er een sterke noodzaak tot bezuiniging werd gevoeld. Daarom was het ook een heroverwegingsonderzoek en lag het primaat bij het ministerie van Financiën. Volgens Mendes werden andere departementen wel gehoord maar werd er uiteindelijk een eigen verhaal geschreven.

en Benjamin Bowling. ‘Policing Migration: A Framework for Investigating the Regulation of Global Mobility’, Policing and Society 14.3 (2004), 211-217.. 147 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 26. 148 Ibidem, 26. 149 Ibidem, 13-16. 150 Ibidem, 14. 151 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 46. 152 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 9. 153 Ibidem, 9. 154 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 46. 155 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 12-18, 21, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 4-7, 11, 18- 21.

34 Hoofdstuk II

Koppelen we deze bevindingen aan die van het eerste hoofdstuk dan blijkt dat Ad Geelhoed, Jan Willem Holtslag en Leo Mesman de meeste invloed hadden op de onderzoeksresultaten uit de Geelhoed- publicatie. Zij vertegenwoordigden immers allemaal dit begrotingstechnische narratief. Er valt echter geen direct verband te leggen tussen hun argumentatie uit het eerste hoofdstuk en de argumentatie achter maatregelen uit het onderzoeksrapport. Er valt wel een belangrijke overeenkomst in taal op. Het door Geelhoed gebruikte woord flowcontrol komt ook voor in de Geelhoed-publicatie.156 Mede doordat in het Geelhoed- en Berenschot-rapport hetzelfde narratief overheerst zijn er ook veel overeenkomsten in de inhoud ontstaan. Participeren op de arbeidsmarkt en verkorting van de asielprocedure zijn de enige twee maatregelen die humanitaire onderbouwing hadden. Het Berenschot-rapport doet dit in het geval van verkorting van de behandeltijd van het statusverzoek en de Geelhoed-publicatie in het geval van participatie op de arbeidsmarkt. Hieruit lijkt de invloed van Berenschot-participant Theo Veenkamp zichtbaar. Het COA kampte namelijk met grote huisvestingstekorten en lange wachttijden, verlichting van de druk op de opvangregeling was dus in belang van dit overheidsorgaan. Kortere behandeltijd van het statusverzoek betekende namelijk minder lang gebruik van de opvang. Had de asielzoeker immers de transformatie naar statushouder gemaakt dan werd hij of zij doorgestuurd naar de reguliere woningmarkt. Was het statusverzoek geweigerd dan moest hij of zij Nederland en dus ook de opvang verlaten. Het einde van elke asielprocedure betekende dus een kleine overwinning voor COA-directeur Veenkamp. Bovendien bleek uit het eerste hoofdstuk dat Veenkamp ook individueel dit narratief vertolkte. In verschillende interviews sprak hij zich, met dezelfde argumentatie, immers uit als voorstander van extra wooncapaciteit voor asielzoekers. Hugo Kenneth Fernandes Mendes is vermoedelijk de initiator achter het participatie-op-de- arbeidsmarkt-voorstel uit de Geelhoed-publicatie. Niet alleen vertolkte hij het budgettaire narratief met humanitaire invloeden in het eerste hoofdstuk, toen bleek immers al dat hij pleitbezorger was van participatie op de arbeidsmarkt, in het rapport werd dezelfde altruïstische argumentatie gebruikt.157 Het is opvallend dat er alweer geen cultuurbehoudend of humanitair narratief, zoals door onder andere Uitermark en Lucassen wordt beschreven, werd gebruikt.158 Naast het initiëren en schrappen van beleid waren de rapporten dus ook vaak voorstander van intensivering. Zij hadden vaak een beleidsomvang voor ogen die groter was dan bij hun Europese collega’s. Bovendien leerde deze paragraaf de lezer nog twee maatregelen waarin Nederland vooropliep:

156 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 14. 157 Hans Steketee,’ Deze mensen moeten we `managen', NRC, 3 mei 2003. 158 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie, 18.

35 Hoofdstuk II het pre-board- en opvang-in-eigen-regio-beleid. Het pre-board-beleid was bovendien bijzonder omdat, zoals Menz heeft aangetoond, deze regeling geïnspireerd was op het neoliberalisme. Uit de narratieven- analyse in het tweede hoofdstuk ontstond een ander beeld dan in het eerste hoofdstuk. Bij de individuen was meer ruimte voor een altruïstisch geluid, terwijl het collectief een sterk budgettair verhaal vertelde. Bovendien zien we eenmaal dat de argumentatie geïmiteerd lijkt uit individueel gedane uitspraken en één keer is het taalgebruik gekopieerd. Er is ook één overeenkomst: zowel in het eerste als tweede hoofdstuk was geenszins sprake van een altruïstisch of cultuurreservistisch narratief.

2.4 Conclusie

Concluderend kunnen wij een aantal dingen stellen. Zo valt ten eerste op dat het Geelhoed-rapport voor vernieuwing was. Er moesten tal van maatregelen geïntroduceerd, geïntensiveerd en afgeschaft worden. Bureau Berenschot was tevredener over het reilen en zeilen van de verantwoordelijke ministeries. Logisch gevolg hiervan is dat het Geelhoed-rapport ook kritischer was naar politiek Den-Haag, Berenschot was dit slechts eenmaal. Aangezien de beleidsvoorkeuren in de rapporten veel op elkaar lijken betekent dit dat de vluchtelingenaanpak moet zijn veranderd in de periode tussen de publicaties van de twee rapporten. Alleen in het geval van het asielstatussysteem was Bureau Berenschot radicaler in hun voorstellen als commissie-Geelhoed. Dat Berenschot hier een controversiëler standpunt innam kan dan weer gemotiveerd worden door haar grotere hang naar wetgevingsharmonisatie. In de meeste Europese landen kenden ze immers, net als Berenschot voorstelde, maar één soort vergunning. Op het gebied van deze Europese wetgevingshomogenisering wordt de stellingname in de bestaande literatuur gedeeltelijk bevestigt. Van de tien maatregelen waren er vier kopieën van asielbeleid in andere Europese lidstaten. Hierdoor wordt de vooruitstrevendheid in de rapporten enigszins genuanceerd. De consultants en ambtenaren waren voorvechters van verandering maar veel van de voorstellen waren gemodelleerd naar asielwetgeving in andere Europese lidstaten. In enkele gevallen was Geelhoed initiator, zoals bij het MTV en de Aanmeldcentra, Berenschot was dit nooit. Vervolgens blijkt dat, op twee ideeën na, alle maatregelen budgettair onderbouwd werden. Dit is frappant aangezien de individuele personages met enige regelmaat humanitaire argumentatie gebruikte voor hun standpunt. Hierdoor ontstaat het vermoeden dat Mesman, Geelhoed en Holtslag de meeste invloed hadden op de onderzoeksresultaten. Geïnterviewde Hugo Kenneth Fernandes Mendes duidt dit narratieven-verschil voor het Geelhoed-rapport. Volgens hem werd er een sterk gevoel tot bezuiniging gevoeld. Volgens Fernandes Mendes werden andere departementen wel gehoord maar werd er uiteindelijk een eigen verhaal geschreven. Als laatste blijkt dat in sommige gevallen de invloed van de verschillende verantwoordelijke individuen direct terug te zien is in de beleidsvoorstellen. Voor het Geelhoed-rapport

36 Hoofdstuk II gold dit, met betrekking tot participatie op de arbeidsmarkt, voor Fernandes Mendes. Voor het Berenschot-rapport was dit bij Veenkamp het geval die zich uitsprak voor verkorting van de asielprocedure.

37 Hoofdstuk III

Hoofdstuk III Executie

Ten tijde van de publicaties van het Geelhoed- en Berenschot-rapport zat Nederland in een roerige periode van haar parlementaire geschiedenis. Het tegenwoordig populaire sentiment van een vastgeroest politiek stelsel is niet nieuw: ook in de lente van 1994 leken de Nederlands kiezers een protest af te dwingen tegen de “zelfgenoegzaamheid” van de macht. Net als tijdens de Provinciale Staten Verkiezingen van twintig maart 2019 leidde de Tweede Kamer verkiezingsuitslag van drie mei 1994 tot een electorale aardverschuiving. Na twaalf jaar Lubbers leek de Nederlandse politiek toe aan een bestuurlijk tijdperk zonder christendemocraten, enkele jaren eerder zou deze situatie nog als onrealistisch worden beschreven. Den Haag had immers sinds 1917 altijd kabinetten met een christendemocratische partner gehad. Het CDA onder leiding van de, net verkozen en impopulaire, Elco Brinkman verloor twintig Kamerzetels. De PvdA als laatste regeringspartner van de kabinetten Lubbers raakte twaalf zetels kwijt. Gezamenlijk zouden de sociaaldemocraten en de confessionelen dan ook nog geen meerderheid van de honderdvijftig zetels vullen, een nog nooit eerder vertoonde situatie.159 De VVD en D66 hadden respectievelijk elf en twaalf zetels gewonnen, het lag dan ook voor de hand dat deze twee partijen in de coalitie zouden plaats nemen. Door de zetelhalvering van het CDA en de interne strubbelingen in de partij zou er iets onwaarschijnlijks gebeuren. De geboren opponenten in het politieke steekspel, de sociaaldemocraten en de liberalen, moesten een kabinet gaan vormen. Het resultaat van een samenwerking tegen wil en dank was een tafereel waarin elk bespreekbare kwestie tot en met de vorm van de, uiteindelijk ovale, onderhandelingstafel tot grote dillema’s leidde. Na de meer dan drie maanden durende onderhandelingsperiode, waarin botsingen met VVD-leider Frits Bolkestein bijna zorgden voor een formatiebreuk, was het eerste kabinet Paars op 22 augustus 1994 geboren.160

159 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002), 5-8, ‘De formatie van Paars 1: een heidens karwei’, Andere Tijden, bekeken op 28 mei 2019, uitgezonden op drie september 2002. 160 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002), 9, Geelhoed- commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 2.

38 Hoofdstuk III

In het vorige hoofdstuk ontstond enige nuance omtrent het progressieve karakter van de Geelhoed- en Berenschot-publicatie: veel beleidsplannen uit beide onderzoeksgroepen waren imitaties van beleid uit andere Europese lidstaten. Dit hoofdstuk zal echter zowel kwalitatief als kwantitatief bewijzen dat het Geelhoed-rapport en het Berenschot-rapport op nationaal niveau aan de voet van een beleidsrevolutie stonden. Kwantitatief blijkt dit uit de bijlage. De grafiek is een chronologische weergave van de frequentie waarmee asielwetgevingsterminologie in Kamerdebatten gebezigd werd. Deze grafiek is zodoende een introductie tot de rest van het hoofdstuk. 161 Uit de grafiek blijkt dat er vanaf 1994 een exponentiële gebruikstoename van belangrijke asielwetgevingsterminologie zichtbaar is. Zo kwam de term ‘veilig land van herkomst’ in 1994 51 keer voor in Kamervergaderingen en debatten, in 1995 27 keer. Het gebruik is sindsdien nooit meer uit het politieke discours verdwenen. In het geval van ‘veilige derde landen’ is eenzelfde patroon zichtbaar. In 1994 werd deze term in 65 verschillende debatten en vergaderingen gebruikt en in 1995 47 keer. Bij de, door Geelhoed geïnitieerde ideeën, is eenzelfde soort trend zichtbaar. Logischerwijs komt bijvoorbeeld ‘Mobiel Toezicht Vreemdelingen’ voor het eerst voor in 1994 en wordt dan 11 keer benoemd in verschillende Tweede en Eerste Kamer Handelingen en Verslagen, in 1995 24 keer en ook nu geld weer dat deze term volledig in het politiek taalgebruik is ingeburgerd.162 Nu kwantitatief het belang van de Geelhoed- en Berenschot-publicatie voor de Nederlandse asielwetgeving is aangetoond zal de rest van dit hoofdstuk op kwalitatieve wijze hetzelfde bewerkstelligen. Dit hoofdstuk zal thematisch zijn opgebouwd. In de eerste paragraaf zal onderzocht worden wat de officiële kabinetsreacties op het Geelhoed- en Berenschot-rapport waren. In de tweede paragraaf zal onderzocht worden wat de verschillende posities waren in het politieke debat met betrekking tot de bevindingen in deze twee rapporten. Afsluitend zal, door middel van een narratieven-analyse onderzocht worden hoe de verschillende posities werden beargumenteerd. Bij het lezen van de stellingnames in het debat is het belangrijk in acht te nemen dat één van de uitgangspunten van Paars-I een herintroductie van het dualisme tussen regering en parlement inhield. Volgens de fractievoorzitter van regeringspartner D66 Hans van Mierlo was

161 Bijlage I. 162 Bijlage I.

39 Hoofdstuk III er tijdens de kabinetten Lubbers te veel sprake van monisme. Regeringspartijen in het parlement zouden zich toen hebben onderschikt aan de regeringspartijen in het kabinet, terwijl dit volgens Van Mierlo een ondermijnend effect had op de democratie.163 Oftewel, in de debatten zal er af en toe kritiek klinken vanuit regeringspartijen in het parlement op de coalitie.

3.1 Dichter bij de klant werken en de beleidsprullenbak

In deze paragraaf zal de officiële kabinetsreactie op de plannen uit het Geelhoed- en Berenschot- rapport besproken worden. Zodoende wordt een antwoord gegeven op twee vragen. Ten eerste wordt beantwoord, welke plannen welwillendheid ontvingen werden door het, net aangetreden, kabinet Paars-I. Ten tweede wordt duidelijk welke plannen, wat de regering betreft, doorverwezen konden worden naar de beleidsprullenbak. In de laatste paar maanden van het derde kabinet Lubbers werden al de voorbereidingen getroffen voor de Aanmeldcentra en het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV). Zo werden de eerste grootschalige testen met grenscontroles door de Koninklijke Marechaussee in mei 1994 uitgerold.164 Al zes maanden na publicatie van het Geelhoed-rapport, op 15 oktober 1994, werden Aanmeldcentra geopend op de grens met België in Rijnsbergen en bij de grens met Duitsland bij Zevenaar. In 1995 werd, na druk vanuit de VVD op Schiphol een derde aanmeldcentrum geopend. Het kabinet Kok-I sprak de nadrukkelijke verwachting uit tien procent van de asielzoekers te kunnen weigeren doormiddel van de Aanmeldcentra.165 Uit het IND-jaarrapport van 1994 zou blijken dat de Aanmeldcentra inderdaad tien procent van de asielzoekers weigerden. Dit kan twee dingen betekenen. Ten eerste zou het kunnen dat het kabinet-Kok I een ongelofelijk talent bezat voor het maken van schattingen. De tweede, en misschien realistischere, verklaring is dat de fonkelnieuwe IND wist dat “targets” als deze belangrijk zouden zijn voor haar bestaansrecht. Zij was tenslotte opgericht naar aanleiding van het hoge aantal asielaanvragen en had als kerntaak de beoordeling van statusverzoeken. Bovendien blijkt, uit de reactie van Kok-I, dat de doelstelling een strenge toetsing van deze verblijfsvergunningen moest zijn. Haalde de IND de tien-procent-norm niet dan zou zij dus falen

163 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002), 9-10. 164 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 2. 165 Kamerstukken II 1995/96, ‘Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden’, nr. 1104, Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 2.

40 Hoofdstuk III in haar, door het kabinet geformuleerde, doelstelling.166 Zelf formuleerde de net geboren IND de voordelen van de Aanmeldcentra en het MTV als een bedrijfsslogan: ‘dichter bij de klant werken.’167 De Aanmeldcentra en het MTV waren niet alleen ontsproten aan de Geelhoed-commissie en snel uitgevoerd door het kabinet. Als op de invulling van deze plannen wordt ingezoomd lijkt de invloed van het Geelhoed-rapport op het formuleren van beleid des te groter. In het geval van de Aanmeldcentra was het eerste Paarse kabinet, net als de commissie-Geelhoed, namelijk voorstander van vluchtelingensortering binnen 24 uur.168 Het MTV werd door Paars-I bij het ministerie van Justitie ondergebracht in plaats van het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC). Ook nu weer hadden Geelhoed en consorten dezelfde invulling betoogd.169 Zowel de Aanmeldcentra en het MTV zijn maatregelen met hedendaagse relevantie. Zo kent Ter Apel een Aanmeldcentrum en worden er, bij een stijgend aantal statusverzoeken, tijdelijke aanmeldcentra geopend. Het MTV is een ook nog steeds bestaand instituut.170 Nadat de Aanmeldcentra in oktober 1994 hun deuren openden werd het veilige-landen- van-herkomst-beleid, twee maanden later, vanaf één januari 1995 toegevoegd aan de Vreemdelingenwet van 1994. Dit amendement was echter niet gestoeld op de Geelhoed- publicatie. In het Geelhoed-rapport viel immers te lezen dat de ambtenaren voorstander waren van veilige-gebieden-van-herkomst-beleid.171 In de reactie van het Kabinet viel echter te lezen dat hier ‘praktische bezwaren’ aan kleefden.172 Oftewel, de invloed van de topambtenaren was in dit geval beperkt: de onderzoeksresultaten hadden niet geleid tot de vorming van beleid. De oorspronkelijke landenlijst bestond uit Hongarije, Polen, Tsjechië, Ghana, Senegal, Roemenië, Bulgarije en Slowakije. Uiteindelijk zou ongeveer 3 procent van alle asielaanvragen in 1995 uit een “veilig” land komen. Nu, 25 jaar na het verschijnen van het Geelhoed-rapport, bleek het idee van een veilige-gebieden-lijst niet levensvatbaar.173 Daarentegen is de lijst van veilige landen een

166 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994),1, Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 13, Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 2-3. 167 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994),13. 168 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 2, Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6. ,13-16. 169 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 11, Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6. ,13-16. 170 Redactie, ‘Drie nieuwe aanmeldcentra voor vluchtelingen’, AD, 29 september 2015. 171 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6, 12-13. 172 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 11. 173 Redactie, ‘Justitie wijst acht landen aan als 'veilige landen van herkomst', De Volkskrant, 21 januari 1995,22, Redactie, ‘Schmitz: 10.000 asielzoekers extra in 1995’, NRC (21 oktober 1994), 7.

41 Hoofdstuk III alsmaar uitdijende kolos. De lijst is namelijk in amper 25 jaar tijd verachtvoudigd. Tijdens de introductie in 1995 bestond de lijst uit zeven landen, tegenwoordig bestaat de lijst uit zestig landen.174 Waar de veilige-landen-lijst niet werd genoemd in het regeerakkoord van 1994, gold dit wel voor het veilige-derde-landen-concept dat in februari 1995 werd geïntroduceerd. 1995 zou zo de geschiedenisboeken in gaan als het jaar van de grote asielwetgevingsomwenteling: in één jaar tijd werden twee instroombeperkende maatregelen ingevoerd die tegenwoordig nog toekomstbepalend zijn voor veel asielzoekers.175 De invloed van de topambtenaren was duidelijk zichtbaar op de introductie. De regering stelde hier immers over:’ Dit wetsvoorstel ligt geheel in lijn met het voorstel daartoe van de werkgroep.’176 Nadat deze regeling van kracht kwam werd er ook vaak gebruik van gemaakt: alleen al in 1995 werden er 1625 asielzoekers teruggestuurd naar een veilig derde land, wat neerkwam op bijna 8 procent van het geheel aantal aanvragen. De gevreesde schade aan de bilaterale relaties zou uiteindelijk beperkt blijven. Het merendeel werd teruggestuurd naar Duitsland, wat geen merkbare negatieve implicaties met zich meebracht. Het blijkt, ook nu weer, dat dit beleid in de afgelopen 24 jaar alleen maar is geïntensiveerd.177 Niet alleen zijn er in 2001 twee Dublinondertekenaars, Noorwegen en IJsland bijgekomen, ook buiten Europa is dit beleid de afgelopen paar jaar uitgerold. Veilige-derde- landen-beleid is tegenwoordig nog steeds relevant. Ondanks dat familiehereniging en een verkregen visum vanuit een andere Dublin-participant hoger staan in de nu-al-bijna-twaalf-jaar- in-werking-getreden-hiërarchie, geniet deze maatregel nog steeds de voorkeur van veel Europese regeringsleiders.178 Voor de Nederlandse staat betekent dit dat zij steeds vaker de verantwoordelijkheid van een statusverzoek kan doorschuiven naar een ander land. Het houdt echter ook in dat Nederland steeds meer statusverzoeken uit andere landen krijgt toegeschoven.

174 Redactie, ‘Justitie wijst acht landen aan als 'veilige landen van herkomst', De Volkskrant 21 januari 1995, 22, Rijksoverheid, ‘Welke landen staan op de lijst van veilige landen van herkomst?’, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag- en-antwoord/lijst-van-veilige-landen-van-herkomst (17 juni 2019) 175 Bianca Szytniewski, Wendy Buysse en Paul van Soomeren, ‘Maatregelen gericht op asielzoekers uit veilige landen Analyse van een beleidslogica’, WODC (2018), 29. 176 Handelingen II, vergaderjaar 1994-1995, 19637, nr. 115, 11. 177 Justitie, ’Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995), 7. 178 Ursula Fraser, Colin Harvey, Sanctuary in Ireland, Perspectives on Asylum Law and Policy (Dublin 2003) 86, Moritz Baumgärtel, Demanding Rights: Europe's Supranational Courts and the Dilemma of Migrant Vulnerability (Camebridge 2019), 15.

42 Hoofdstuk III

Voor de asielzoekers betekent dit dat zij steeds minder keuzevrijheid hebben in het bepalen van hun eindbestemming.179 In navolging van het Geelhoed-rapport stelde ook de regering dat de kwaliteit van de ambtsberichten moest worden verhoogd, dat pre-boardingbeleid effectief was en dat uitbreiding noodzakelijk was. De nieuwe regering liet zich duidelijk inspireren door de argumentatie van de commissie-Geelhoed. Zo stelde zij in de officiële reactie op deze plannen: ’Ook deze maatregelen komen volledig overeen met de voorstellen van de werkgroep.’180 Onder het bewind van Lubbers was er slechts één land waar dit beleid werd toegepast: Kenia. Met de komst van Kok-I zou dit aangevuld worden met Ghana, Lagos, Nigeria, Tanzania, Pakistan en Rusland.181 In de kabinetsreactie valt niks te lezen over investeringen in de IND, toch staat vast dat deze investeringen wel hebben plaats gevonden. Zo steeg het personeelsbestand, zowel in 1994 als 1995, van deze organisatie exponentieel.182 Aangezien er echter geen notie van wordt gemaakt in de kabinetsreacties, zijn deze investeringen niet per definitie aan de Geelhoed- of Berenschot- publicatie te wijdden. Het net aangetreden kabinet zag burden sharing, net als de commissie-Geelhoed en Bureau Berenschot, als irrealistische utopie: ideologisch leuk, praktisch onuitvoerbaar. Probleem was namelijk dat de internationale gemeenschap niet even enthousiast was: Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zouden beiden afstand van dit idee hebben genomen en ook Duitsland had haar twijfels. 183 Deze verdeelsleutel begint tegenwoordig langzamerhand aan populariteit te winnen. Niet alleen werd dit idee tijdens de vluchtelingencrisis van 2015 en 2016, door vooral de zuidelijke EU-lidstaten, als een legitieme en eerlijke oplossing gezien. Er zijn ook steeds meer EU-politici die burden sharing een centrale rol willen laten spelen in de vierde versie van de Dublinconventie.184

179 Alberto Achermann, Mario Gattiker. "Safe Third Countries: European Developments." International Journal of Refugee Law 7.1 (1995), 19-38, Handelingen II 1993/94, 23 715, nr. 11, 35, David Jan Godfroid, Yeal Vinckx, Mensensmokkel: Journalistiek verslag van de groeiende problematiek van de internationale mensensmokkel (Amsterdam 1999), 189. 180 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115, 12. 181 Ibidem, 12. 182 Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994) 4, Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995) 8. 183 Handelingen II 1994/95, 19 637 nr. 115, 3. 184 Rainer Bauböck, "Refugee Protection and Burden‐Sharing in the European Union." JCMS: Journal of Common Market Studies 56.1 (2018), 141-56, Silvia Angeloni, Francesco Spano. "Asylum Seekers in Europe: Issues and Solutions." Journal of International Migration and Integration 19.2 (2018), 118, Eiko Thielemann, Richard Williams, Christina Boswell, Civil Liberties, Justice and Home Affairs: What system of burden-sharing between Member States for the reception of asylum seekers? (Brussel 2012), 12.

43 Hoofdstuk III

Er zouden ook een aantal adviezen in de Geelhoed- en Berenschot-publicatie staan die niet direct of helemaal niet werden ingevoerd. Zo werd de integratie van statushouders, in zijn geheel, niet genoemd in de kabinetsreactie. Hiernaast stelden de ambtenaren in 1994 al dat zij het nieuwe statussen-systeem wilden versimpelen door de Vergunning tot Verblijf op humanitaire gronden (VTV-humanitair) af te schaffen. In 1995 stelde Bureau Berenschot dat zij ook de Voorwaardelijke Vergunning tot Verblijf (VVTV) het liefst wilden opheffen.185 Het kabinet Kok-I zou hier echter afwijzend op reageren. Met de komst van de nieuwe Vreemdelingenwet in 2001 werd de VTV-humanitair afgeschaft en zou dus, zes jaar na dato, deze beleidsmaatregel uit het Geelhoed-rapport werkelijkheid worden.186Hiervoor werd echter Berenschot-retoriek gebruikt: de VTV-humanitair zou doorprocedeergedrag stimuleren. Het is onwaarschijnlijk dat één van beide rapporten invloed heeft gehad op deze beslissing. Er was tenslotte sprake van een lange tijdspanne tussen de ontwikkeling van het idee en de uitvoer van beleid.187 Het sluiten van de binnengrenzen was een idee dat tot veel commotie leidde maar weinig resultaat had. Het kabinet zag sluiten als onhandig en onnodig. Onhandig, omdat er net een nieuwe Vreemdelingenwet op papier lag die grotendeels nog niet gerealiseerd was. Het bureaucratisch proces zou te traag zijn om een dergelijke verandering in korte termijn te verwezenlijken. Tegen de tijd dat dit dan wel verwezenlijkt kon worden zou het Schengenakkoord allang gerealiseerd zijn en de beleidsmaatregel overbodig. Onnodig, omdat een effectief veilige-derde-landen-beginsel in de praktijk tot dezelfde inperking van de instroom zou zorgen. 188 Bovendien kleefden er volgens het kabinet verschillende negatieve neveneffecten aan dit idee. Zo zou het bij de buurlanden van Nederland, bij multinationale en niet- gouvermentele organisaties als UNHCR en Vluchtelingenwerk Nederland tot ophef leidden. De sluiting zou bovenal illegaliteit in de hand werken doordat asielzoekers onzichtbaar werden. Er is dus in dit geval geen beleid geformuleerd aan de hand van het Geelhoed-rapport.189 Deze controversiële maatregel lijkt nog steeds weinig populair binnen de EU-politiek.190 Binnen de nationale politiek van verschillende Europese landen lijkt deze restrictieve maatregel

185 Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6.,5, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 14,18. 186 Karin Geuijen, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004), 158. 187 Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995) 15, Mieke Maliepaard, Boris Witkamp, Roel Jennissen, ‘Een kwestie van tijd? De integratie van asielmigranten: een cohortonderzoek’, WODC (Den Haag 2017), 23. 188 Kamerstukken II 1994/95, 19 637, nr.115, 13. 189 Kamerstukken II 1994/95, 19 637, nr.115, 13. 190 Cornelia Klugman, ‘A Europe without internal borders? Free movement of persons’, European Parliamentary Research Service (Brussel 2018), 4.

44 Hoofdstuk III echter in populariteit toe te nemen. Alleen al in 2018 zijn zes Europese landen hier, in een periode van 5 à 6 maanden, toe overgegaan.191 Hiernaast blijkt uit een onderzoek onder bijna 14.000 lezers van het AD uit 2015 dat 74 procent van de participanten voor herinvoering van grenscontroles was.192 Open binnengrenzen is hiernaast een relatief begrip. Nederland zou in 2000 meer grenspolitie tellen dan vlak voor het tekenen van Schengen.193 Het eerste dat opvalt na het lezen van de eerste paragraaf is dat geen enkel, door Berenschot geïntroduceerd concept, is gerealiseerd. Aan de ene kant is dit logisch de Berenschot- publicatie had immers een meer evaluerend karakter, hierdoor introduceerden zij weinig nieuwe concepten. Aan de andere kant stonden er wel een aantal ideeën in het Berenschot-rapport, zoals de totale homogenisering van het asielvergunningenbeleid, die een beleidsverandering vereisten. Deze zijn echter nooit gerealiseerd. Vervolgens werd duidelijk dat Paars-I net als de Geelhoed- commissie voor drastische aanpassingen in de omgang met asielzoekers was. Bovendien lieten zij zich graag overtuigen door de cirkel- en boomdiagrammen van de commissie-Geelhoed. Dit blijkt uit het hoge aantal maatregelen wat is uitgevoerd: zeven van de dertien plannen. Natuurlijk is het, in een aantal gevallen, mogelijk dat Kok en zijn kabinet op een andere manier aan hun overtuigingen kwamen. In de meeste gevallen is dit echter zeer onwaarschijnlijk. Zo viel uit de officiële kabinetsreactie op te maken dat, in het geval van het pre-boardingbeleid en het veilige-derde-landen-concept, de regering naar aanleiding van de bevindingen overging tot het vormen van beleid. De Aanmeldcentra en het MTV waren bedacht door de commissie- Geelhoed, werden vlak na publicatie uitgevoerd en de kabinetsinvulling van deze ideeën kwam overeen met de voorstellen in het rapport. Ook in dit geval is het dus zeer aannemelijk dat beleid is bedacht aan de hand van de onderzoeksresultaten van de commissie-Geelhoed. Er kan dus veilig worden vastgesteld dat het Geelhoed-rapport invloedrijker was dan de Berenschot- publicatie. Oftewel, beide rapporten stonden aan de voet van een beleidsrevolutie maar alleen in het geval van de Geelhoed-commissie kan, met enige zekerheid, worden vastgesteld dat zij medeverantwoordelijk waren voor deze revolutie. Er waren ook een aantal maatregelen die werden weggehoond. Berenschots versie van het statussen-systeem en Geelhoeds sluiting-van-

191 MIGRATION AND HOME AFFAIRS, ‘Temporary Reintroduction of Border Control’, https://ec.europa.eu/home- affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en (16 juni 2019) 192 Redactie, ‘AD-lezer: Grenscontroles Europa gelijk weer invoeren’, AD (25 augustus 2015). 193 Anaïs Faure Atger, The Abolition of Internal Border Checks in an Enlarged Schengen Area: Freedom of movement or a scattered web of security checks? (Londen 2008), 11.

45 Hoofdstuk III de-binnengrenzen-concept werden als irrealistisch beschreven en integratie van de statushouder werd helemaal niet genoemd in de kabinetsreactie.

3.2 De stellingnames

1994 en 1995 waren dus voor, zowel de Nederlandse parlementaire geschiedenis als voor de asielwetgeving, turbulente jaren. Een synthese van deze twee veelbewogen elementen kon dan ook niet anders als tot onenigheid in de Kamer leidden. De stellingnames, omtrent de voorgestelde maatregelen, in het politieke debat waren dan ook zeer divers. Opvallende notie in deze debatposities is dat de VVD de grootste voorstander was van de Geelhoed-voorstellen. Zo vonden ze gelijkgestemden in de commissie-Geelhoed omtrent de Aanmeldcentra, het MTV, de veilige-landen-lijst, veilige-derde-landen-beleid, burden sharing en de IND.194 Er kan weinig worden gezegd over de positie van de VVD met betrekking tot de andere voorstellen. In de debatten omtrent deze voorstellen participeerden namelijk geen liberale vertegenwoordigers. Het asielwetgevingsmotto van de VVD werd dan ook door liberaal Jan Rijpstra omschreven als: 'de uitstraling, ook naar het buitenland toe, is dat het in Nederland niet vanzelfsprekend is dat iedereen asiel kan krijgen.'195 In sommige gevallen gebruikte de VVD en commissie-Geelhoed dezelfde argumentatie. In het geval van veilige-derde-landen-beleid citeerde Rijpstra nagenoeg de Geelhoedretoriek door te stellen dat veel asielzoekers via de binnengrenzen binnenkwamen, daarom was dit beleid zo belangrijk.196 De Geelhoed-voorkeur van de liberalen is lastig verklaarbaar: geen van de commissieleden was gelieerd aan de VVD. Bovendien was de VVD ten tijde van de publicatie nog een oppositiepartij. Enige verklaring die gegeven kan worden, is dat Ad Geelhoeds gedachtegoed geïnspireerd was op het neoliberalisme. Volgens sommige onderzoekers, als Lars Cornelissen, heeft de VVD haar identiteit voor een gedeelte ontleend aan deze politieke stroming.197 Als dit klopt, had Geelhoed dus meer ideologische overeenkomsten met de liberalen

194 Handelingen II 1994/95, 23 490, nr. 19, 5, 9, Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1795, Kamerstukken II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1786, Kamerstukken II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1781, Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’, EK8 8-206. 195 Handelingen II 1995/96, ‘Asielbeleid 8 december 1995’, 13. 196 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1744. 197 Lars Cornelissen, 'De VVD: Neoliberaal tot in de vezels', S&D Jaargang 74 Nummer 4 (2017), 1.

46 Hoofdstuk III dan met zijn eigen partij. Het eerste hoofdstuk bevestigt dit beeld enigszins: Geelhoed was lang niet altijd en bij alle sociaaldemocraten populair. In het geval van coalitiepartner D66 leek er sprake van een meer kritische houding jegens de Geelhoed-beleidsvoorstellen. Zo waren zij, met enige scepsis, voorstander van het MTV en de Aanmeldcentra.198 Veilige landen-van-herkomst-beleid vonden zij daarentegen, net als de commissie-Geelhoed, ineffectief. De argumentatie die hierbij werd gebruikt kwam bovendien overeen met die van Geelhoed: weinig vluchtelingen zouden uit “veilige” landen afkomstig zijn.199 De commissie-Geelhoed en D66 konden elkaar ook vinden in de integratie van asielzoekers op de arbeidsmarkt en opvang-in-eigen-regio-beleid. Zo stelde Thom De Graaff (D66) over integratie dat dit, met name in de seizoensarbeid wat van zichzelf al een tijdelijk karakter had, mogelijk moest zijn. In het geval van opvang-in-eigen-regio stelde hij dat er allerlei ontwikkelingsprojecten waren om de situatie in de opvangregio te verbeteren.200 In het geval van burden sharing was er sprake van standpuntverplaatsing binnen D66. De Graaf was in eerste instantie voorstander van dit beleid. Een eerlijke verdeelsleutel was volgens hem dé oplossing voor de transnationale verschillen in asielopname.201 In het debat naar aanleiding van de Geelhoed-publicatie ging D66 overstag. Zo vroeg Boris Dittrich zich af waarom de ontwikkelingen op dit vlaak zo traag waren. Hij concludeerde dat dit aan de bereidwilligheid van andere landen moest liggen. Eenzelfde soort argument kwam ook terug in de Geelhoed-publicatie.202 In de overige debatten met betrekking tot de voorstellen waren geen D66-deelnemers. De PvdA, als laatste coalitiepartner, was het meest in dubio aangaande de Geelhoed- voorstellen. Zij waren voorstander van de Aanmeldcentra, het MTV en investeringen in de IND, maar hadden een heuse identiteitscrises in het geval van de veilige-landen-lijst en veilige-derde- landen-beleid.203 Maarten van Traa stelde, vlak voor de publicatie van het Geelhoed rapport, in één van de eerste Kamerdebatten waar de veilige-landen-lijst genoemd werd, dat de effectiviteit van de maatregel twijfelwaardig was. Slechts vijf procent van de asielaanvragen zou aan de criteria voldoen.204

198 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1786. 199 Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’, 8-208 200 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1786. 201 Handelingen II, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’, 66-4858 202 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 120, 5. 203 Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148, 25. 204 Handelingen II 1994/95, 24 maart 1994, 66-4853.

47 Hoofdstuk III

In een debat van een aantal maanden later, naar aanleiding van de Geelhoed-publicatie, stelden Van Traa en Gerritjan Van Oven echter dat de maatregel essentieel was.205 In het geval van het veilige-derde-landen-beginsel was er direct frictie binnen de PvdA. Zo stelde Joop Van Den Berg dat zijn fractie voorstander was van dergelijk beleid, terwijl Van Traa en Bert Middel spraken over enige noodgedwongenheid bij de acceptatie van dit voorstel.206 Van Den Berg sprak dus eigenlijk voor zichzelf en niet voor de fractie. Aad Kosto en Wim Kok beaamde dat het plan een goede uitwerking nodig had maar benoemde ook de noodzaak van dit beleid.207 In het geval van de versimpeling van het statussen-systeem voeren de sociaaldemocraten wel één koers: door deze homogenisering zouden veel asielzoekers tussen wal en schip vallen.208 Het is moeilijk een verklarend component te vinden voor de dubbele houding van de sociaaldemocraten. Deze houding past namelijk ook niet in het, door Paars-I beoogde, dualisme. Zo was Van den Berg positief over de beleidsplannen maar geen lid van het kabinet.209 De enige verklaring die gegeven kan worden is dat lang niet alle PvdA’ers enthousiast werden van Geelhoeds plannen. Hij voldeed immers niet aan de ‘Rode waarden’.210 De houding van de PvdA omtrent de overige plannen is niet bekend, hun fractieleden ontbraken in de bijbehorende debatten. Het CDA, als nieuwe oppositiepartij, was gematigd voorstander van de Aanmeldcentra en het MTV, zij hadden namelijk enige kritiek omtrent de financiering.211 Daarentegen zagen zij veilige-derde-landen-beleid als strikt noodzakelijk.212 Vlak na de Geelhoedpublicatie bleek het CDA de grootste voorstander van afschaffing van de VTV-humanitair. Bovendien was de argumentatie identiek aan die uit beide publicaties: het huidige systeem leidde tot verwarring, wat weer op haar beurt, zorgde voor verminderd maatschappelijk draagvlak.213 Deze

205 Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12 12-552, Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1799. 206 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1784. 207 Handelingen II, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’, 66-4864, Kamerstukken II 1994/95, ‘Algemene politieke beschouwingen 21 september 1994’, 3-102. 208 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 117,5. 209 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002), 28. 210 Paul Wessels en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC Handelsblad (1 maart 1997), Harry van Seumuren, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant, 29 maart 1997. 211 Handelingen II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 11-476. 212Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1784, Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’, 8-206. 213 Handelingen II, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’, 66-4843, Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6.,5, Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995), 36.

48 Hoofdstuk III conservatieve partij zou zich, als één van de weinigen, uitspreken over het sluiten-van-de- binnengrenzen-concept. Hun positie was identiek aan de kabinetspositie: sluiting was irreëel. Oftewel, acteren in de nieuwe oppositierol viel het CDA moeilijk: zij waren het immers haast altijd eens met het kabinet. Hiernaast bewees het CDA, als enige, dat er ruimte was voor een tegengeluid omtrent arbeidsparticipatie. Integratie kon een aanzuigende werking hebben, bovendien kon er een verdringingseffect optreden.214 Dit is een belangwekkend gegeven: in het huidige debat omtrent integratie van de asielzoeker zijn er maar weinig pleitbezorgers.215 Er zijn dus wel gelijkenissen in het politieke debat van toe en nu maar de positionering van politieke partijen is wel degelijk veranderd in de afgelopen 25 jaar. Binnen de oppositie nam GroenLinks het meest deel aan de Kamerdebatten omtrent de Geelhoed-beleidsmaatregelen. In deze discussies maten zij systematisch een kritische houding aan. Zo waren zij tegenstander van de Aanmeldcentra, het MTV, de veilige-landen-lijst, het veilige-derde-landen-beleid, de versimpeling van het statussen-systeem, investeringen in de IND en het opvang-in-eigen-regio-beleid. 216 Participatie op de arbeidsmarkt was de enige keer dat deze progressieve partij voorstander was.217 De houding van GroenLinks werd goed samengevat door de opvatting van fractielid Leoni Sipkes: ‘Mevrouw Sipkes (GroenLinks) sprak de hoop uit dat een komende evaluatie van het toelatings– en opvangmodel zal worden verricht door een andere commissie dan de commissie-Geelhoed die wel heel nadrukkelijk een financieel- economische invalshoek heeft gehanteerd.’218 De SP als, andere linkse oppositiepartij, liet zich weinig horen in de debatten omtrent de Geelhoed-voorstellen. Dit betekent echter niet dat vluchtelingenbeleid een non-issue was voor deze politieke partij. Met slechts twee zetels in de Tweede Kamer was het ondoenlijk voor de socialisten om bij alle debatten aanwezig te zijn.219 Uit de debatten waar zij wel aanwezig waren viel te destilleren dat zij opponenten van de Aanmeldcentra en het MTV waren, maar

214 Handelingen II 1994/95, 23 490, nr. 19, 5, Handelingen II 1994/1995, VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG, nr.120, 3. 215 NU, ‘Dit vinden politieke partijen van vluchtelingenopvang, asielbeleid en integratie’, https://www.nu.nl/verkiezingsachtergronden/4482798/vinden-politieke-partijen-van-vluchtelingenopvang-asielbeleid-en- integratie.html (25 Juli 2019). 216 Handelingen II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-547, Kamerstukken II 1994/95, ‘Aanhangsel’, nr. 609, 18, Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-546. 217 Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’, EK8 8-219. 218 Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 120, 6. 219 Jouke de Vries, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002), 105.

49 Hoofdstuk III voorstander van opvang in de regio.220 De RPF, als kleine oppositiepartij met drie zetels, liet zich opvallend vaak en uitgesproken horen over de Geelhoed-beleidsplannen. Zij waren, bijvoorbeeld, voorstander van de veilige-landen-lijst en vonden zelfs dat deze lijst snel uitgebreid moest worden.221 Het uitgesproken karakter van deze partij blijkt ook uit een uitspraak van fractielid Meindert Leerling: ’Mijnheer de voorzitter! Nederland dreigt overspoeld te worden, niet door water, maar door asielzoekers. In de eeuwenlange strijd tegen het water doen wij er alles aan om onze duinen en dijken in een verantwoorde conditie te houden. De vloed van asielzoekers is voor een niet onbelangrijk deel toe te schrijven aan verkeerde beleidsbeslissingen in het verleden, dan wel het ontbreken van moed om de bezwaren van een te royale bejegening en behandeling van asielzoeker serieus te nemen.’ 222De overige politieke partijen bemoeiden zich niet met de vluchtelingenbeleidsdebatten. In 1995, naar aanleiding van de Berenschot-publicatie, zou er opnieuw in debat worden gegaan over het vluchtelingenbeleid. In dit politieke debat viel op dat de VVD en D66 zich halsstarrig opstelden: in alle besproken maatregelen veranderden zij niet wezenlijk van mening.223 De visie van de oppositieleden die meededen aan dit debat was ook weinig veranderd. De enige noemenswaardige verandering binnen de oppositie was het standpunt van de RPF met betrekking tot het Berenschot-idee om het vergunningenbestel drastisch te versimpelen. Als enige politieke partij gingen zij volledig mee in de Berenschot-retoriek. Zowel de VTV- humanitair als de VVTV waren volgens hen een ‘vlees-noch-vis-type.’224 Een opvallend progressief standpunt voor een conservatieve partij. Dit standpunt kan verklaard worden door hun strenge houding ten opzichte van vreemdelingen. Immers, minder statussen betekent minder uitzonderingen en dus minder statushouders. Er was één politieke partij die haar standpunten opnieuw veranderde: de PvdA. Zo waren de sociaaldemocraten in 1994 nog voorstander van de Aanmeldcentra, dit veranderde in 1995. Aangezien de Berenschot-publicatie ook voorstander was van deze centra kan deze standpuntverplaatsing niet aan dit rapport te wijden zijn.225

220 Handelingen II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-547, Kamerstukken II 1994/95, ‘Aanhangsel’, nr. 609, 18, Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-546. 221 Handelingen II 1994/95, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’, 66-4838, 66-4846, Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’ 28-1783. 222 Handelingen II, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’, 66-483. 223 Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148. 224 Ibidem, 21. 225 Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 148, 13.

50 Hoofdstuk III

In deze paragraaf kwam de VVD dus als de grootste aanhanger van de Geelhoed-plannen naar voren. Het is moeilijk hier een éénduidige verklaring voor te geven. Enige verklaring die gegeven kan worden is dat zowel Geelhoed als de liberalen gedeeltelijk hun gedachtegoed ontleenden aan het neoliberalisme. D66 was ook vaak, zij het met enige twijfel, voorstander van de Geelhoed-voorstellen. In het geval van burden sharing was er sprake van standpuntverplaatsing binnen deze politieke partij. De PvdA was de grootste twijfelaar binnen de coalitie. In het geval van veilige-derde-landen beleid was er direct onenigheid over de beleidsplannen. In het geval van de veilige-landen lijst ontstond deze wrijving aan de hand van de Geelhoed-bevindingen. In 1995 werden zij zelfs tegenstander van beleid dat zij in 1994 omarmde. De ideologische afstand tussen de verschillende leden was blijkbaar zo groot dat dit tot debat leidde. Het is bovendien opmerkelijk dat, in eerste instantie, alle coalitiepartners enthousiast waren over de Aanmeldcentra en het MTV, dit verklaart de snelle introductie van deze twee instituten. Het CDA leek nog te moeten wennen aan hun nieuwe positie in het politieke steekspel. Hun opvattingen waren namelijk vaak identiek aan de opvattingen van de regeringspartijen. De enige keer dat zij een uniek standpunt vertegenwoordigden was in het geval van participatie op de arbeidsmarkt. Zij profileerden zich toen als tegenstander. De grootste tegenstander van de beleidsplannen was GroenLinks: slechts één Geelhoed-plan vond steun bij hen. Als laatste bleek dat de bijdrage van de SP minimaal was en dat de RPF de grootste voorstander, in de oppositie, van rigide vluchtelingenbeleid was. Als laatste valt op dat CDA, D66 en VVD argumentatie gebruikten die in het Geelhoed-rapport terugkwam. Dit kan twee dingen betekenen. Ten eerste kan het zijn dat deze partijen zich lieten inspireren door dit rapport. In dit geval zou de invloed van Geelhoed en consorten alleen maar groter zijn. Het kan ook betekenen dat deze argumentatie populair was binnen deze politieke bewegingen en hun electoraat. In dat geval zegt het weinig over de invloed van de commissie-Geelhoed maar zegt het wel iets over de commissie zelf. Dit zou namelijk betekenen dat de Geelhoed-publicatiebevindingen beter aansloot bij de conservatieven en liberalen partijen dan bij de sociaaldemocraten. Een verrassende conclusie aangezien geen van de leden zat aangesloten bij één van deze partijen.

51 Hoofdstuk III

3.3 Het kleurrijke palet van de Tweede Kamer

Nu de stellingnames van de verschillende politieke partijen zijn besproken, zal de laatste paragraaf een beeld geven van de gebruikte narratieven ter onderbouwing van deze stellingnames. Het klassiek-humanitaire narratief, dat het welzijn van de asielzoeker prioriteert, is in totaal negentien keer gebruikt in de geanalyseerde debatten. Van Traa (PvdA), De Boer (GroenLinks), Rosenmöller (GroenLinks), Jan Marijnissen (SP) en Rabbae (GroenLinks) gebruikten dit narratief één keer, Van Oven (D66) en Middel (PvdA) twee keer, Dittrich (D66) vier keer en Sipkes zes keer (GroenLinks).226 Dit narratief werd gevormd door argumenten als: 'Je zou haast vergeten waar het om gaat. Oprechte asielzoekers zijn in beginsel uiteraard gewoon vluchtelingen, voor wie opvang vanzelfsprekendheid dient te zijn. Zij behoren geen vreemdelingen te zijn van wie je liefst zo snel mogelijk af wilt.'227 Maar er waren in dit narratief ook argumenten te vinden variërend van, slechte maaltijdvoorzieningen, tot, gebrekkige rechtsbijstand.228 Het klassiek-budgettaire narratief, dat de kosten voor de Nederlandse maatschappij prioriteert, werd in totaal veertien keer gebezigd. Schutte (GPV), Stellingwerf (RPF), Dittrich (D66), Kosto (PvdA), Kok (PvdA), Marijnissen (SP), Sipkes(GroenLinks) en Koekkoek (CDA) gebruikten dit narratief één keer, Van Hoof (VVD) twee keer en Rijpstra vier keer (VVD).229 Uitspraken als: 'De opvang van een asielzoeker loopt per jaar tegen de ƒ 30 000. Dat is veel geld', vormen dit narratief.230 Bovendien spelen “economische vluchtelingen” en armzalige budgetten vaak een rol in deze verhaallijn.231 Dit blijkt bijvoorbeeld in het betoog van eenmansfractie Hoekstra: ‘Zeer veel mensen zijn op een oneigenlijke titel Nederland binnengekomen en daarom moeten ze ons land weer verlaten. Ik stel mij voor dat deze mensen op een mooi Nederlands schip - misschien kunnen wij er zelfs schepen voor laten bouwen -

226 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1791,Handelingen II 1995/96, ‘Asielbeleid 8 december 1995’, 13, Kamerstuk II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-558, Handelingen II 1994/95, ‘Algemene politieke beschouwingen 21 september 1994’, 2-34. 227 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 14. 228 Kamerstukken II 1994/95, ‘Aanhangsel’, nr. 609, 18, Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-546. 229 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1795, Kamerstukken II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1786, Kamerstukken II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1781 230 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1786. 231 Kamerstukken II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1789.

52 Hoofdstuk III teruggaan naar de landen van herkomst.’232 Uit de context van zijn betoog bleek namelijk dat Hoekstra met ‘oneigenlijke titel’ doelde op economische vluchtelingen. Ook in de debatten was er ruimte voor het begrotingstechnisch narratief met humanitaire invloeden. Dit narratief werd in totaal zeven keer gebezigd. Jaap Glasz (CDA), Kosto en Marijnissen, gebruikte dit frame één keer, Dittrich deed dit twee keer en Van Hoof (VVD) twee keer.233 Tekenend voor dit narratief zijn argumenten als: 'Doen wij dat niet, dan worden straks de echte asielzoekers het kind van de rekening. En daar gaat het toch om? Het gaat er toch om dat wij de echte vluchtelingen bescherming kunnen blijven bieden?'234 De integratie van statushouders speelt, net als in de onderzoeksrapporten, een centrale rol in deze verhaallijn.235 Aan de hand van deze analyse mag echter niet worden gesteld dat, bijvoorbeeld, Sipkes zes keer zo vaak humanitaire argumentatie gebruikte als De Boer. Deze resultaten zijn tenslotte absolute waardes en zeggen zodoende niks over de frequentie waarin de sprekers aan het woord kwamen. Er kan uit de absolute waardes wel geconcludeerd worden dat de VVD geen altruïstische argumentatie gebruikte. De liberalen gebruikten wel het budgettaire frame met humanitaire invloeden. Zo liet Henk van Hoof zich meermaals positief uit over de kansen die migranten kunnen bieden voor de arbeidsmarkt.236 Hiermee wordt het cliché van een partij met een voorliefde voor bezuinigingen slechts ten dele bevestigd. Van Hoofs betoog valt hier immers buiten. Een volgend stigma wat nuancering behoeft is dat van GroenLinks als “vluchtelingenvriend.” Deze, toen zeer jonge partij, gebruikte namelijk geen enkele keer het klassiek-budgettaire narratief maar wel eenmaal het budgettaire narratief met humanitaire invloeden. Er waren echter een aantal politieke partijen die zich helemaal niet in een hokje lieten plaatsen: D66, SP en PvdA. Hiermee wordt het beeld van de PvdA als twijfelende partijen bevestigd. Voor de SP en D66 is dit minder makkelijk uit te leggen. Bovendien is deze narratieven-analyse de enige keer waarin het drie-narratieven-beeld dat in de literatuur wordt geschetst gedeeltelijk bevestigd wordt.237 Er was namelijk genoeg ademruimte voor het humanitaire narratief in de Kamerdebatten.

232 Kamerstuk II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-558. 233 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1791, Handelingen II 1995/96, ‘Asielbeleid 8 december 1995’, 13, Kamerstuk II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-558, Handelingen II 1994/95, ‘Algemene politieke beschouwingen 21 september 1994’, 2-34. 234 Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’, EK8 8-206 235 Kamerstukken II 1994/95, ‘Aanhangsel’, nr. 609, 18, Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’, 12-546. 236 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1799. 237 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012), Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie.

53 Hoofdstuk III

Als laatste valt op dat alleen Bolkestein (VVD) een strikt cultuurreservistisch argument, dat asielzoekers als gevaar voor de Nederlandse culturele identiteit ziet, zou gebruiken.238 Dit betekent twee dingen. Ten eerste lijkt dit onderzoek in dit geval de bestaande historiografie niet te nuanceren maar te bekritiseren. Schrijvers als Lucassen en Uitermark stellen immers dat cultuurbehoudende retoriek tekenend was voor de het migratiedebat in de jaren negentig. In de vorige twee hoofdstukken kon de verklaring gevonden in de bestudeerde bronnen: onderzoeksrapporten versus het media en politieke debat. In dit geval zijn wel dezelfde soort bronnen geanalyseerd en is de uitkomst anders. Er kan hier echter geen duidelijk verklaring voor gegeven worden. Ten tweede betekent dit dat het uitblijven van het cultuurbehoudende frame binnen de onderzoeksrapporten niet vreemd is: ook binnen het politieke discours was dit een zeldzaam fenomeen.239 Er zijn ook een aantal conclusies te destilleren door een verband te leggen tussen de narratieven-analyse uit het tweede hoofdstuk en het derde hoofdstuk. Het is bijvoorbeeld interessant om te zien dat politiek Den Haag een veel kleurrijker pallet aan narratieven kende dan de onderzoeksrapporten. In de Kamerdebatten was immers veel meer ruimte voor altruïsme. Oftewel, de onderzoeksrapporten waren geen goede weerspiegeling van de verschillende visies in de Nederlandse politiek. Wordt deze conclusie a priori doorgetrokken, dan waren de publicaties ook geen afspiegeling van de Nederlandse maatschappij. In een parlementaire democratie worden immers alle stemgerechtigden evenredig vertegenwoordigd door, de naam zegt het al, volksvertegenwoordigers. In combinatie met de invloed van de rapporten kan dus gesteld worden dat de Nederlandse asielwetgeving sterk beïnvloed is door een zeer gering scala aan belevingswerelden. Combineren we deze resultaten met die uit het eerste hoofdstuk dan blijkt dat Ad Geelhoed, Leo Mesman en Jan Willem Holthof, als vertegenwoordigers in de commissie- Geelhoed van het budgettaire narratief, voor een gedeelte het Nederlandse vluchtelingenbeleid hebben vormgegeven. Het begrotingstechnische narratief was immers bepalend in de onderzoeksrapporten en het Geelhoed-rapport was soms bepalend voor de wijzingen in de asielwetgeving. Deze stelling wordt versterkt door een andere bevinding uit het eerste hoofdstuk. Zowel, Holthof als Geelhoed hadden een warme band met politici zodoende konden zij ook door

238 Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’, 28-1799. 239 Justus Uitermark, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012) 78-85, Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018) 143.

54 Hoofdstuk III middel van achterkamertjespolitiek invloed uitoefenen. Mogelijkerwijs is dit in het geval van vluchtelingenbeleid dan ook daadwerkelijk gebeurd. Hun belevingswerelden waren echter geen evenredige vertegenwoordiging van de verschillende verhaallijnen in de Nederlandse politiek en dus ook niet van de Nederlandse maatschappij.

3.4 Conclusie

Dit hoofdstuk heeft niet alleen kwantitatief bewezen dat de Geelhoed- en Berenschot-publicatie ten tijde van veel belangrijke asielwetgevingsveranderingen werden gepubliceerd. Kwalitatief heeft dit hoofdstuk ook aangetoond dat de Geelhoed-commissie en het kabinet vaak dezelfde zienswijze hadden. Paars-I en de Geelhoed-commissie waren immers beiden voorstander van een totaal nieuwe aanpak jegens vluchtelingen. Bovendien is meer dan de helft van alle voorstellen uit het Geelhoed-rapport uitgevoerd. Het is hiernaast aannemelijk dat Kok en zijn ministers de Geelhoed-bevindingen als inspiratiebron gebruikten. Zij refereerden, in de officiële kabinetsreacties, namelijk vaak naar dit rapport ter verdediging van beleidskeuzes. Er is echter geen enkel plan uit de Berenschot-evaluatie gerealiseerd. Hierdoor kan met enige zekerheid worden vastgesteld dat de commissie-Geelhoed invloedrijker was dan de commissie-Berenschot. De VVD bleek, tot de grote verassing, de grootste pleitbezorger van de Geelhoed- plannen. Dit kan, mogelijkerwijs, verklaard worden doordat zowel het Geelhoed- als het VVD- gedachtegoed gedeeltelijk geïnspireerd waren op het neoliberalisme. D66 had iets meer twijfels met betrekking tot de Geelhoed-plannen. Rond de PvdA ontstaat het beeld van een rusteloze partij: de ene keer voorstander dan weer tegenstander en eigenlijk altijd in debat met haarzelf. Blijkbaar lagen de idealen van de verschillende fractieleden veruit elkaar en werd Geelhoed niet altijd als politieke vriend gezien. CDA, VVD en D66 gebruikten ook veelal dezelfde argumenten als die terug te vinden waren in het Geelhoed-rapport. Dit kan twee betekenissen hebben. Of, zij waren sterk beïnvloed door de Geelhoed-bevindingen. Of, deze redeneringen waren al populair in deze politieke partijen. In dat geval kan er, op dit punt, niet gesproken worden van beïnvloeding maar kan er wel geconcludeerd worden dat het Geelhoed-rapport beter aansloot bij deze partijen dan bij andere partijen. Intrigerend want geen van de leden van deze commissie zat bij één van deze politieke partijen aangesloten.

55 Hoofdstuk III

Uit de narratieven-analyse viel ten eerste op dat er binnen de Kamerdebatten veel meer verhaallijnen te onderscheiden waren dan in de Geelhoed- en Berenschot-publicatie. Dit betekende dat de narratieven in de rapporten geen goede representatie waren van de narratieven in de Nederlandse politiek. Met de premisse dat de Nederlandse politiek een vertegenwoordiging is van de Nederlandse maatschappij waren deze verhaallijnen dus ook niet representatief voor de heersende narratieven in de Nederlandse maatschappij. Dit is best problematisch: voornamelijk het Geelhoed-rapport heeft alle schijn van grote invloed op beleid. Bovendien wisten we al dat Mesman, Geelhoed en Holthof, waarschijnlijk, het meest invloed hebben gehad op de onderzoeksresultaten van de Geelhoed-commissie. Nu we weten dat de Geelhoed-commissie voor een groot gedeelte het asielbeleid heeft gevormd kunnen we dus ook stellen dat deze drie ambtenaren vermoedelijk verantwoordelijk zijn voor een significant gedeelte van de vluchtelingenwetgeving. Deze stelling wordt nog verder gefundeerd door een andere bevinding uit het eerste hoofdstuk. Zowel, Holthof als Geelhoed hadden een warme band met politici. Door middel van hun positie in de persoonlijke levenssfeer van politici konden zij, mogelijkerwijs, invloed uitoefenen. Eventueel heeft deze beïnvloeding in de privésfeer dan ook plaats gevonden. Vervolgens ontstond er een combinatie van kritiek en bevestiging op de historiografie. Altruïstische verhaallijnen waren inderdaad alom vertegenwoordigd in het politieke debat. De opkomst van het cultuurbehoudende narratief was echter, met slechts één vertegenwoordiger, zeer beperkt.

56 Epiloog & Conclusie

Epiloog

14 december 1995, het Dayton-akkoord werd getekend, de Bosnische oorlog kwam ten einde en het aantal vluchtelingen dat Nederland als eindbestemming koos zou, in ieder geval voor even, teruglopen. Het aantal asielaanvragen was immers in nog geen twee jaar tijd meer dan gehalveerd van bijna 60.000 in 1994 naar ongeveer 23.000 in 1996, waarvan nog geen 2.000 uit Bosnië-Herzegovina kwam.240 Ongeveer zeshonderd Bosniakse statushouders namen in 1996 bovendien contact op met het ministerie van Justitie met de vraag of zij voorwaardelijk konden remigreren. De Look-and-See-regeling zou, als reactie hierop, het laatste project zijn omtrent Bosniakse vluchtelingen. Dit keer niet met het doel vluchtelingen naar Nederland te brengen maar met het doel ze te laten wederkeren: ambitieuze Bosniakken werden gekoppeld aan bedrijven in hun moederland om de heropbouw te stimuleren. Amira Hasanović had vier jaar eerder, tijdens de tweede en laatste bustocht van Hasan Huremović, nog op een bankje in het Sloveense grensplaatsje Obrežje gemijmerd over ‘Hollandia’, nu was zij één van de mensen die snel wilde terugkeren.241 Nu, 27 jaar na zijn eerste reis, kijkt Huremović toch enigszins verbitterd terug naar die woelige zomer van 1992, de vergankelijkheid knaagt aan hem: de laklagen van zijn blauwe SbrenicaExpress-bussen beginnen te verdoffen en op de velgen worden de eerste roestplekken zichtbaar. Natuurlijk zonder zijn bustochten had Den Haag misschien wel helemaal niks gedaan, toch nam Nederland alweer snel een passieve rol aan in een wereld vol alsmaar voortslepend conflict. Niet alleen materie is vergankelijk ook zijn altruïstisch geesteskind lijkt dood wanneer hij de televisie aanzet en de beelden van het volgepakte vluchtelingenkamp Moria op Lesbos ziet. Huremović besluit de televisie maar uit te zetten als hij een gezant van de VN- Mensenrechtenraad hoort zeggen: ‘de EU heeft een beleid ontwikkeld dat impliciet of expliciet de dood accepteert als een effectief anti-migratie instrument.’ 242 Retorisch vraagt hij zich af: kent Nederland dan geen Hasans meer?

240CBS Statline, ‘Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975’, https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/80059ned/table?ts=1561047067423 (20 juni 2019). 241Algemeen Rijksarchief, inv. Nr. 03787, ‘Terugkeer Bosniërs van 28 juni 1996 van 15:00 tot 16:30 in de Beeren Brouckzaal H205;3’, Algemeen Rijksarchief, inv. Nr. 03787, ‘Dutch intervention in response to the paper entitited “Durable Solutions Within The Framework Agreement For Peace In Bosnia And Herzegovina And Related Return And Repriation Movements”’, Margot Smolenaars, ‘Nederland is mijn stiefmoeder’, NRC, 8 december 2017. 242Floor Boon, ‘ 'De vergelijkingen met 1938 zijn werkelijk schokkend', NRC, 27 februari 2019,

57 Epiloog & Conclusie

Dit onderzoek heeft zijn onderbuikgevoel geobjectiveerd: op de korte termijn nodigde de Nederlandse regering tweeduizend vluchtelingen uit, op de lange termijn zouden de tienduizenden vluchtelingen die hierop volgden de argumentatieve-zaden zijn die tot bloei kwamen als asielwetgevingsjungle. Veel van de bomen, in dit steeds moeilijker te passeren oerwoud, hebben geworteld in april 1994 en oktober 1995 ten tijde van de publicaties van het Geelhoed- en Berenschot-rapport en worden steviger met elke jaarring, restrictievere beleidsmaatregelen als CO2 opnemend.243

Conclusie

In het eerste hoofdstuk zagen we dat de hoofdrolspelers stuk voor stuk hoge functies bekleedden en zij bovendien hun strepen hadden verdiend in het vluchtelingenbeleid. Wij wisten zodoende dat het migratievraagstuk als gewichtig werd gezien. Bovendien ontstond daardoor het vermoeden dat de onderzoeksresultaten met enige eerbiediging bekeken waren. Hiernaast bleek dat Geelhoeds ideologische voorkeur, ondanks zijn PvdA-lidmaatschap, bij het neoliberalisme lag. Vervolgens bleek dat de wereld van beleidspraters en beleidsmakers, politici en ambtenaren, innig vervlochten was. Meerdere van de hoofdpersonages hadden immers een goede band met politici. In andere gevallen gebruikten de politici, de ambtenaren voor hun retorisch talent of dossierkennis. Dit versterkte alleen maar het idee dat de ambtenaren en consultants een bepaalde mate van macht hadden. Zij waren immers onderdeel van het privéleven van politici en konden zodoende deze volksvertegenwoordigers ook beïnvloedden. We zagen ook dat zowel uit de commissie-Geelhoed als Adviesbureau Berenschot, geen enkele beleidsadviseur een puur humanitair of cultuurbehoudend narratief vertolkte. Hierdoor werd de bestaande literatuur genuanceerd: in de media en politiek was dit volgens veel historici wel het geval. Er was slechts ruimte voor twee variaties op het budgettaire narratief. Een louter begrotingstechnisch narratief: vanuit de Geelhoed-commissie aangehangen door Ad Geelhoed, Leo Mesman en Jan Willem Holtslag. In het geval van Berenschot was dit het waarheidsbeeld van Jan Suyver en Joris Demmink. Deze zienswijze wordt gekenmerkt door de financiële aspecten van het asielvraagstuk te prioriteren en deze aspecten ook te gebruiken als onderbouwing van een argument. Gedeelde doelstelling bij deze personages was dan ook, door

243Floor Boon, ‘ 'De vergelijkingen met 1938 zijn werkelijk schokkend', NRC, 27 februari 2019, Bijlage II.

58 Epiloog & Conclusie middel van restrictief beleid als bijvoorbeeld pre-boardingchecks, het aantal verstrekte asielstatussen te beperken tot de strikt noodzakelijke gevallen. Hiernaast was er het budgettaire narratief met invloeden vanuit het humanitair narratief zoals onder andere door Engelsman en Fernandes Mendes werd verkondigd. In dit narratief was kostenbesparing nog steeds het uitgangspunt, dit trachtte men echter te bewerkstelligen met meer humanitaire maatregelen als integratie van de asielzoeker. Er was dus sprake van een synthese tussen empathie en zakelijkheid waarbij bijvoorbeeld werkgevers werkplekken moesten creëren voor statushouders en statushouders actief opzoek moesten naar deze plekken om aanspraak te kunnen blijven maken op sociale zekerheid. Binnen de onderzoeksgroepen stonden deze twee narratieven in balans. Er waren vijf vertegenwoordigers van de ene en vijf vertegenwoordigers van de andere narratief-variatie. Adviesbureau Berenschot kende echter maar één vertegenwoordiger van deze variatie. In het geval van Berenschot waren er dus minder personen die ook in de financiële mogelijkheden van het migratievraagstuk voor de Nederlandse schatkist geloofden. Het tweede hoofdstuk toonde de lezer dat de nationale fundering van het Europese asielwetgevingsharmoniseringsbeleid, wat Huremović de televisie deed uitzetten, voornamelijk werd geïnitieerd door de participanten van de Geelhoed-werkgroep. Volgens deze commissie moest er beleid geïmplementeerd, geïntensiveerd en opgedoekt worden. Bureau Berenschot was minder kritisch: volgens hen waren veel van de juiste stappen al gezet. De maatregelen kwamen echter grotendeels overeen. Dit was zodoende de volgende hint voor de invloed van het Geelhoed-rapport. Als, volgens Berenschot, de juiste stappen waren gezet en de beleidsvoorkeuren onveranderd bleven, dan stond vast dat er inderdaad veel was veranderd tussen april 1994 en oktober 1995. Het stond echter niet vast dat het Geelhoed-rapport ook de aanleiding was van deze veranderingen. Uit een interview van Paul en Witteman met Mark Rutte blijkt hoe actueel deze maatregelen nog zijn. In dit interview stelt Rutte dat vluchtelingen maar opgevangen moeten worden in het eerste land waar ze binnenkomen (lees: veilige-derde-landen- beginsel). Als Witteman dan in reactie vraag of dat niet onfatsoenlijk is reageert de minister- president: ‘Tsja, dat is dan gewoon pech voor hun.’244

244 Floor Boon, ‘ 'De vergelijkingen met 1938 zijn werkelijk schokkend', NRC, 27 februari 2019, Bijlage II.

59 Epiloog & Conclusie

Uit de narratieven-analyse van het tweede hoofdstuk bleek dat er een vertaalslag had plaats gevonden. De verschillende hoofdpersonen gebruikten nog met enige regelmaat het budgettaire narratief met altruïstische invloeden. Binnen het collectief was dit narratief echter bijna helemaal geëvaporeerd. Deze vertaalslag bood echter wel ruimte voor analyse binnen de commissie-Geelhoed. Aangezien alleen Mesman, Geelhoed en Holtslag dit narratief bezigden leek het aannemelijk dat zij de meeste invloed hadden op de bevindingen. In het geval van Bureau Berenschot kon deze analyse helaas niet gemaakt worden, de hoofdpersonen van deze publicatie vertolkten immers allemaal dit narratief. Bovendien nuanceerde dit hoofdstuk dus opnieuw de historiografie met betrekking tot de drie-narratieven-analyse. In het derde hoofdstuk zagen we eerst kwantitatief dat het Geelhoed- en Berenschot- rapport aan het begin van een nieuw wetgevingstijdperk stonden. Kwalitatief zagen we dat er veel overeenstemming bestond tussen de officiële reactie van het kabinet en de commissie- Geelhoed. Zo werd onder andere over het veilige-derde-landen-beleid gesteld dat het kabinet hiertoe overging aan de hand van de Geelhoed-bevindingen. Hiernaast is meer dan de helft van alle Geelhoed-voorstellen uitgevoerd. Zodoende werd de hint uit het tweede hoofdstuk, de Geelhoed-publicatie had veel impact, werkelijkheid. Uit het Berenschot-rapport is geen enkel voorstel uitgevoerd. Er kan dus met enige zekerheid worden vastgesteld dat Geelhoed en consorten invloedrijker waren dan Berenschots consultants. In de tweede paragraaf was de verrassendste politieke partij de VVD. Zij waren immers de grootste voorstander van de Geelhoed-ideeën. Dit kon mogelijkerwijs worden verklaard door middel van ideologie: zowel Geelhoed als de VVD waren aanhangers van het neoliberalisme. De tweede verassing uit deze paragraaf was de PvdA. Zij veranderden constant van positie in het debat. Blijkbaar waren er veel ideologische verschillen tussen de sociaaldemocraten onderling maar ook tussen de PvdA’ers en Geelhoed. CDA, VVD en D66 gebruikten veelal budgettaire Geelhoed-argumentatie. Dit kon twee dingen betekenen. Of, zij waren zo sterk onder de indruk van de Geelhoed-bevindingen dat zij de argumentatie kopieerden. Of, deze argumentatie genoot al enige populariteit binnen deze politieke bewegingen. Dit zou betekenen dat het Geelhoed- rapport meer aansloot bij deze partijen dan bij andere partijen. Aangezien geen van de Geelhoed- participanten lid was van één van deze partijen is dit een frappant gegeven. De derde paragraaf liet zien dat de gebezigde narratieven in de Tweede Kamer veel meer diversiteit vertoonden dan de twee rapporten. In de Kamerdebatten was er immers wel ruimte

60 Epiloog & Conclusie voor een humanitair narratief en ook het cultuurbehoudende narratief kwam een enkele keer voor. Oftewel, de gebezigde verhaallijnen waren geen juiste weerspiegeling van de narratieven in de Kamer. Als we veronderstellen dat de Tweede Kamer de Nederlandse burgers vertegenwoordigde dan waren de publicaties ook geen juiste vertegenwoordiging van het electoraat. Bovendien is dit problematisch: voornamelijk het Geelhoed-rapport was erg invloedrijk. Combineerden wij deze bevindingen met die uit het eerste en tweede hoofdstuk dan viel, met enige zekerheid, vast te stellen dat Geelhoed, Holthof en Mesman, als aanhangers van het klassiek-begrotingstechnische narratief dat leidend was voor de Geelhoed- onderzoeksresultaten, de geestesvaders waren van een gedeelte van de Nederlandse vluchtelingenwetgeving. Bovendien waren het ook deze drie ambtenaren die een vriendschappelijke band onderhielden met politici en dus via de persoonlijke levenssfeer invloed konden uitoefenen. Als laatst was dit ook de eerste keer dat de historiografie bevestigd en bekritiseerd werd. Bevestigd, als het ging om het altruïstisch narratief wat inderdaad veel gebezigd werd. Bekritiseerd, als het ging om het cultuurbehoudende narratief, als er al sprake was van een opkomst dan was deze zeer beperkt. De wetenschap zal altijd in ontwikkeling blijven om de simpele reden dat elk antwoord vragen oproept en dat geldt ook voor dit onderzoek. Eén van de onderwerpen die meer aandacht verdient is de conclusie met betrekking tot de invloed van Geelhoed, Holthof en Mesman, de topambtenaren die zo bepalend zijn geweest voor het Nederlandse asielbeleid. Over geen van hen is namelijk een biografie verschenen en dit onderzoek lijkt te stellen dat zij dit wel verdienen. Hiernaast zou het interessant zijn om de, in dit onderzoek gebruikte, methodiek toe te passen op andere, belangrijke onderzoeken omtrent asielwetgeving. Hierbij moet gedacht worden aan twee onderzoeken van het Centraal Planbureau (2003 en 2010) of het onderzoek van het consultancykantoor Nyfer uit 2010.245 Als deze onderzoeken in relatie worden gebracht met dit onderzoek kan er opzoek worden gegaan naar patronen en verschillen om zo de chronologie van de asielbeleidsadvieswereld aan te vullen.

245 Leo Lucassen en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018) 174.

61 Bijlage

62 Literatuurlijst

Literatuurlijst: Boeken en artikelen: - Achermann, Alberto, Mario Gattiker. "Safe Third Countries: European Developments." International Journal of Refugee Law 7.1 (1995). - Adler, Emanuel, en Peter Haas, ‘Conclusion: Epistemic Communities, World Order, and the Creation of a Reflective Research’, International Organization, jg. 46, no. 1. - Anderson, Malcom, Monica den Boer, Peter Cullen, William C. Gilmore, Charles D. Raab en Neil Walker, Policing the European Union. Theory Law and Practice (Oxford 1995). -Angeloni, Silvia, Francesco Spano. "Asylum Seekers in Europe: Issues and Solutions." Journal of International Migration and Integration 19.2 (2018). - Atger, Anaïs, Faure, The Abolition of Internal Border Checks in an Enlarged Schengen Area: Freedom of movement or a scattered web of security checks? (Londen 2008). -Barbou Des Places, Ségolène, Burden Sharing in the Field of Asylum Legal Motivations and Implications of a Regional Approach (European University Institute 2002). - Barslund, Mikkel, Matthias Busse, Karolien Lenaerts, Lars Ludolph en Vilde Renman, ‘Integration of Refugees: Lessons from Bosnians in Five EU Countries’, Intereconomic Volume 52 Number 5 (2017). -Bauböck, Rainer, "Refugee Protection and Burden‐Sharing in the European Union." JCMS: Journal of Common Market Studies 56.1 (2018). - Baumgärtel, Moritz, Demanding Rights: Europe's Supranational Courts and the Dilemma of Migrant Vulnerability (Camebridge 2019). - Bocker, Anita, ’ Gedogen als instrument van het Nederlands asielbeleid’, Migrantenstudies (1998). - Boswell, Christina, ’The political functions of expert knowledge: Knowledge and legitimation in European Union immigration policy’, Journal of European Public Policy, Vol.15 (2008). -Both, Nathan, From indifference to entrapment: the Netherlands and the Yugoslav crisis, 1990- 1995 (Amsterdam 2000). -Brint, Steven, ‘Rethinking the policy influence of experts. From general characterizations to analysis of variation’, Sociological Forum Vol.5(3) (1990). -Brouwer, Evelien, Renate, Digital Borders and Real Rights: Effective Remedies for Third-Country Nationals in the Schengen Information System (Leiden 2008).

- Bueno de Mesquita, Parcifal, Taalgebruik in de Tweede Kamer, een veranderend fenomeen: Een analyse van economisch beleid en bijbehorend taalgebruik binnen de kabinetten Lubbers en de PvdA in de periode 1982-1989 (Universiteit van Amsterdam 2016).

63 Literatuurlijst

-Dunstan, Richard, ‘Playing Human Pinball: The Amnesty International United Kingdom Section Report on UK Home Office 'Safe Third Country' Practice’, International Journal of Refugee Law 7.4 (1995). -Dekker, Jurrien, en Bas Senstius, Dit is mijn huis: Verhalen over tien jaar opvang van asielzoekers: 1987-1997 (Amsterdam 2016). -Delpla, Isabelle, Xavier Bougarel, Jean-Louis Fournel, Investigating Srebrenica: Institutions, Facts, Responsibilities (Londen 2012). -Dunk, von, der, Thomas, Neoliberalisme of hoe de rekening bij de burger terechtkwam. Socialisme en Democratie, LXXI(1) (2014). -Eijl, van, Corrie, Tussenland: Illegaal in Nederland, 1945-2000 (Hilversum 2012). - Engelmann, Chris, Common standards via the backdoor: the domestic impact of asylum policy coordination in the European Union (Maastricht 2015). -Ertugrul, Kürşad,’ A CASE IN DEFENSE OF THE UNIVERSALITY OF HUMAN RIGHTS’, Journal of Social Sciences Vol. III Numb. 2 (2010.) -Franssen, Katherina, Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU. Recht en praktijk in Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk en richtlijn 2001/55/EG (Radboud University Nijmegen 2011). - Fraser, Ursula, Colin Harvey, Sanctuary in Ireland, Perspectives on Asylum Law and Policy (Dublin 2003). Geuijen, Karin, De asielcontroverse: Argumenteren over mensenrechten en nationale belangen (Amsterdam 2004). -Godfroid, David Jan, Yeal Vinckx, Mensensmokkel Journalistiek verslag van de groeiende problematiek van de internationale mensensmokkel (Amsterdam 1999). -Hajer, Maarten, en Wilco Versteeg, ‘A decade of discourse analysis of environmental politics. Achievements, challenges, perspectives’, Journal of Environmental Policy & Planning, 7:3 (2005). -Maarten den Heijer, Europe and Extraterritorial Asylum (Leiden 2011). -Hendriks, Frank, Vitale democratie: Theorie van democratie in actie (Amsterdam 2006). -Hurwitz, Agnès, Safe Third Country Practices, Readmission, and Extraterritorial Processing: The Collective Responsibility of States to Protect Refugees (Oxford 2009). -Jeftic, Alma, Social Aspects of Memory: Stories of Victims and Perpetrators from Bosnia-Herzegovina, (New York 2019). -Joly, Danièle, ‘The Porous Dam: European Harmonization on Asylum in the Nineties’, International Journal of Refugee Law 6.2 (1994). -Joustra Arendo, en Erik van Venetië, De geheimen van het torentje: Praktische gids voor het premierschap (Amsterdam 1993).

64 Literatuurlijst

-Jupe, Robert, William Funnel, ‘Neoliberalism, consultants and the privatisation of public policy formulation: The case of Britain's rail industry’, Critical Perspectives on Accounting Volume 29 (2015). -Klugman, Cornelia, ‘A Europe without internal borders? Free movement of persons’, European Parliamentary Research Service (Brussel 2018). -Kolthoff, Kees ‘Adviseurs van de overheid: De Cost gaet wel erg ver voor de Baet uyt’, Socialisme & Democratie (1998). -Lanschot, van, Valerie, VluchtelingenWerk: partner, bemiddelaar of ondergeschikte? De invloed van VluchtelingenWerk Nederland op de beleidsvorming van het asielbeleid ten aanzien van de ex- Joegoslavische vluchtelingen van 1991 tot 1995 (Universiteit van Utrecht 2017). -Lavenex, Sandra, Safe Third Countries: Extending the EU Asylum and Immigration Policies to Central and Eastern Europe (Budapest 1999). -Lucassen Leo, en Jan Lucassen, Vijf eeuwen migratie. Een verhaal van winnaars en verliezers (Leiden 2018). -Maliepaard, Mieke, Boris Witkamp, Roel Jennissen, ‘Een kwestie van tijd? De integratie van asielmigranten: een cohortonderzoek’, WODC (Den Haag 2017). -Mårtenson, Henry en John Mccarthy, ‘In General, No Serious Risk of Persecution’: Safe Country of Origin Practices in Nine European States.” Journal of Refugee Studies 11.3 (1998). -McQueen, Carol, Humanitarian Intervention and Safety Zones: Iraq, Bosnia and Rwanda (Londen 2005). -Menz, Georg, ‘The Neoliberalized State and Migration Control: The Rise of Private Actors in the Enforcement and Design of Migration Policy’, Debatte: Journal of Contemporary Central and Eastern Europe 17.3 (2009). -Oudenampsen, Merijn,’ In de boksring van de vrijheid. Den Uyl versus Hayek’, in: M. Hurenkamp, & R. Cuperus (Eds.), Omstreden Vrijheid Jaarboek voor Socialisme en Democratie (Amsterdam 2015). -Outrive, van, Lode, "The History of the Schengen Agreement and Convention." Revista CIDOB D'Afers Internacionals: 53 (2001). -Selm-Thorburn, van, Joanne, Refugee Protection in Europe: Lessons of the Yugoslav Crisis (Amsterdam 1998). -Szytniewski, Bianca, Wendy Buysse en Paul van Soomeren, ‘Maatregelen gericht op asielzoekers uit veilige landen Analyse van een beleidslogica’, WODC (2018). -Tichenor, Daniel J., Dividing Lines: The Politics of Immigration Control in America (New York 2017). -Thielemann, Eiko, Richard Williams, Christina Boswell, Civil Liberties, Justice and Home Affairs: What system of burden-sharing between Member States for the reception of asylum seekers? (Brussel 2012).

65 Literatuurlijst

-Träger, Michael, Mehr als 10 Jahre Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität mit Hilfe der Schleierfahndung: Eine kritische Bestandsaufnahme (Bayreuth 2006) -Uitermark, Justus, Dynamics of Power in Dutch Integration Politics: From Accommodation to Confrontation (Amsterdam 2012). -Voorhoeve, Joris, Veilige gebieden: falen en slagen bij de bescherming van burgers in oorlogstijd (Amsterdam 2015) -Vries, de, Jouke, Paars en de managementstaat: het eerste kabinet Kok (1994-1998) (Apeldoorn 2002). -Walaardt, Tycho, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure (Hilversum 2012). -Weber, Leanne, and Benjamin Bowling. ‘Policing Migration: A Framework for Investigating the Regulation of Global Mobility’, Policing and Society 14.3 (2004).

Dag- en weekbladartikelen

-Boom, Joeri,’ Top Geheim’, De Groene Amsterdammer, 2 oktober 1996. - Boon, Floor, 'De vergelijkingen met 1938 zijn werkelijk schokkend', NRC, 27 februari 2019. -Brouw, op, den, Ward, ‘Nota is hindernisrace voor asielzoeken’ NRC, 26 mei 1994, 7. -Burgers, Louis, ’De Asielzoeker als investering’, Leeuwarder Courant, 17 juli 1993, 5. -Cornellise, Louis, ‘Dit is natuurlijk mensonterend’, Trouw, 27, augustus 1994, 3. -Effting , Maud,Tom Kreling en Thomas Borst, ‘Waarom we niet zomaar agressieve asielzoekers kunnen vastzetten’, De Volkskrant, 27 februari 2019. -Haan, Ferry, ‘De ambtenaar van de markt: gelijke kansen voor iedereen’, De Volkskrant, 23 april 2007. -Janssen, Caspar,’ HUGO FERNANDES MENDES’, De Volkskrant (11 november 2000). -Koning, de, Petra, ‘Sneller afwijzen is beter’, NRC, 17 juni 2011. -Lange, de, Henny ‘Het begon met z’n familie. Hasan Huremovic haalt ex-landgenoten hierheen’, Trouw, 19 augustus 1992, 3. -Meulen, van, der Joris, ‘Kosto heeft verkeerd idee over het recht op kerkasiel; Een onfatsoenlijke staatssecretaris’, NRC, 2 januari 1992, 8. -Norholt, Ernst, ‘Hassan komt op plekken waar VN niet durft te komen’, De Telegraaf, 20 augustus 1992, 8. -Redactie, ‘Ambtelijk rapport over asielbeleid gekraakt’, Trouw 26 mei 1994, 13. -Redactie, ’Asielzoekers in de knel door woningtekort’, Leeuwarder Courant, 9 juni, 1993, 3.

66 Literatuurlijst

-Redactie,’ Derde van noodopvang in gebruik: Gemeenten bieden 600 tot 800 structurele plaatsen voor asielzoekers aan’, NRC, 12 juli 1993, 22. -Redactie, ‘Elsevier’, De Volkskrant, 26 november 1995, 11. -Redactie, ‘EZ-topman Geelhoed: verzorgingsstaat moet op de helling’, Trouw, 07 januari 1997. -Redactie,’Ferandes Mendes Bureau voorzitter Racisme-bestrijding’, Amigoe, 30 juli 1988, -Redactie, ‘Justitie wijst acht landen aan als 'veilige landen van herkomst', De Volkskrant, 21 januari 1995, 22. -Redactie, ‘NS stelt drie treinen beschikbaar Extra vluchtelingen naar Nederland’, Limburgsch Dagblad, 3 september 1992, 3. -Redactie, PERSONALIA, NRC, 4 november 1998 -Redactie, ‘Topambtenaar pleit voor verandering 'politiecultuur', De Waarheid 05 oktober 1989, 15. -Redactie, ‘Schmitz: 10.000 asielzoekers extra in 1995’, NRC 21 oktober 1994, 7. -Redactie,’ Waarschuwingen opvangcentra genegeerd; WVC weet al een jaar van crisis asielzoekers’, NRC, 13 juli 1993. -Seumuren, van, Harry, ‘AD GEELHOED Koks coach is een radicale marktsocialist’, De Volkskrant (29 maart 1997). - Smolenaars, Margot, ‘Nederland is mijn stiefmoeder’, NRC, 8 december 2017. -Steketee, Hans,’ Deze mensen moeten we `managen', NRC, 3 mei 2003. -Smolenaars, Margot, ‘Vluchtelingen selecteren aan het front in Zagreb’, NRC (22 juni 2017). -Steketee, Hans,’ Deze mensen moeten we `managen', NRC, 3 mei 2003. -Tanner, Marcus, ‘Bosnia's 'Safe Areas': West sets the stage for a human tragedy: The creation of UN 'safe' refugee zones proceeds apace. In these disease-ridden camps thousands of orphaned Muslim children, with no hope for the future, will turn to crime or terrorism’, The Independent, 8 juni 1993. -Trommelen, Jeroen,’ In Nawijns koninkrijkje was bijna alles mogelijk’, De Volksrkant, 13 september 2002. -Verslaggever,’ Asielcentra tegen actie VluchtelingenWerk’, De Volkskrant, 29 maart 1996, 5. -Verslaggevers, ‘Lasser laat opnieuw Bosniërs komen Kamer beslist vandaag over toelating groep’, De Telegraaf, 17 augustus 1992. -Verslaggever, ‘Secretaris-generaal neemt directeur IND in bescherming’, De Volkskrant, 25 juli 1995. -Verslaggever, ‘Wallage heeft genoeg van opinies VVD-leider’, De Volkskrant, 20 maart 1995. -Wessels, Paul, en Roel Janssen,’ Topambtenaar Ad Geelhoed: 'Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet', NRC Handelsblad, 1 maart 1997. -Vinckx, Yaël,’ 'Ambities asielbeleid lagen te hoog'; Veenkamp: hectische tijden voorbij’, NRC, 16 oktober 1995.

67 Literatuurlijst

- Zwaan, de, Irene, ‘IND kan asielaanvragen waarschijnlijk pas in 2021 op tijd afhandelen, problemen ernstiger dan verwacht’, De Volkskrant, 18 april 2019. -Zwaap, René,’ Uitsmijter met softe trekjes’, De Groene Amsterdammer, 16 november 2002.

Beeldmateriaal

-De bussen van Hasan Huremovic’, Andere Tijden, negen december 2017 - ‘De formatie van Paars 1: een heidens karwei’, Andere Tijden, bekeken op 28 mei 2019, uitgezonden op drie september 2002. -Wessing, Koen, “Gezin uit Iran tijdens de procedure in het aanmeldcentrum in Zevenaar.”, 1975-2001: Foto-opdrachten Nederlandse geschiedenis Rijksmuseum, (02-1995).

Rapporten en Onderzoeken -Algemeen Rijksarchief, inv. Nr. 03787, ‘Terugkeer Bosniërs van 28 juni 1996 van 15:00 tot 16:30 in de Beeren Brouckzaal H205;3. - Algemeen Rijksarchief, inv. Nr. 03787, ‘Dutch intervention in response to the paper entitited “Durable Solutions Within The Framework Agreement For Peace In Bosnia And Herzegovina And Related Return And Repriation Movements”’ - Blom, Hans, en Peter Romijn, ‘Srebrenica: een ‘veilig’ gebied. Reconstructie, achtergronden, gevolgen en analyses van de val van een Safe Area’ Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie NIOD, (Amsterdam 2002). - Geelhoed-commissie, ‘Begrotingsvoorbereiding 1995’, Eindrapport van de heroverwegingswerkgroep 'Asielzoekersbeleid' deelrapport nr. 6. -Kamp, Menno, Coen Aarts en Hans van der Kolk, Nationaal Kiezersonderzoek: NKO 1998 verse steekproef (Universiteit Twente 1998), - Nationaal Archief, 2.05.266,’ Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging in Kroatië’, Amb. Zagreb, Secure Faxbericht, ‘Reconstructie Bosnië (27 april 1995). -Thomassen, Jacques, Nationaal Kiezersonderzoek: NKO 1994 verse steekproef (Universiteit Twente 1994). - Raadgevend Bureau Berenschot, Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers (1995).

Handelingen en Vergaderingen

68 Literatuurlijst

-Ministerie van Algemene Zaken, ‘Instelling ambtelijke commissie voor marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’, Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden (1995). -Kamerstukken I 1935/1936, 444, nr. 1, 18. -Kamerstukken II 1982/1983, 17 600, nr. 94. -Kamerstukken II 1983/1984, 18 230, nr. 3. -Kamerstukken II 1992/93, 20 995, nr.6. -Kamerstukken II 1993/94, 23 540, nr. 5. -Kamerstukken II 1991/1992, ‘WABM/VAR, 18juni 1991’, 93-5326. -Kamerstukken I 1994/95, ‘Algemene politieke beschouwingen 21 september 1994’. -Kamerstukken II 1994/95, ‘Aanhangsel’, nr. 609. -Kamerstukken II 1994/95, ‘Algemene politieke beschouwingen 21 september 1994’. -Kamerstukken II 1994/95, ‘Justitie 20 oktober 1994’. -Kamerstukken II 1994/95, ‘Najaarsnota 15 december 1994’, 36-2498. -Kamerstukken II 1994/1995, ‘Tweede Kamer Vragenuur 27 september 1994’, 4-154. -Kamerstukken II 1995/96, ‘Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden’, nr. 1104. -Handelingen II 1979/1980, 15 873, nr. 6. -Handelingen II 1991/92, 22 300-XVI, nr. 16. -Handelingen II 1992/93 17 17 nr.8. -Handelingen II 1993/94, 23 490, nr. 10 -Handelingen II 1993/94, 23 715, nr. 11. -Handelingen II 1994/95, 19 326, nr. 99. -Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 115. -Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 117. -Handelingen II 1994/95, 19 637, nr. 120. - Handelingen II 1994/95, 23 490, nr. 19. -Handelingen II 1994/95, ‘Buitenlandse Zaken/ Ontwikkelingssamenwerking 24 november 1994’. -Handelingen II, ‘Asielzoekers 24 maart 1994’. -Handelingen II 1994/95, ‘Defensie 22 november 1994’, -Handelingen I 1994/95, ‘Veilig land van herkomst 29 november 1994’. -Handelingen II 1994/95, ‘Veilig derde land 29 november 1994’. -Handelingen II 1995/96, 19 637, nr. 142. -Handelingen II 1995/96, 19 637 nr. 146.

69 Literatuurlijst

-Handelingen II 1995/96, 19 637 nr. 148. -Handelingen II 1994/95, Asielbeleid 24 maart 1994, 66-4853. -Handelingen II 1995/96, ‘Asielbeleid 8 december 1995.’ - Justitie, ‘Jaarverslag 1994’, IND (Den Haag 1994). - Justitie, ‘Jaarverslag 1995’, IND (Den Haag 1995).

Websites

CBS Stattline,’Asielverzoeken; nationaliteit, vanaf 1975’, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/80059ned/table?ts=1553695191769, (28 februari 2019). Delpher, https://www.delpher.nl/nl/kranten/results?query=(Hassan+Huremovic)&page=1&cql%5B%5D=(date+_gt e_+%2201-01-1992%22)&cql%5B%5D=(date+_lte_+%2203-09-1992%22)&coll=ddd, (18 juni 2019). - Home Affairs Committee First Report - 2001 - Annex 15 - https://publications.parliament.uk/pa/cm200001/cmselect/cmhaff/163/163ap14.htm (11 juni 2019). Nederlandse Orde van Advocaten, ‘Wetgevingsadvies: Afschaffing bezwaar in reguliere verblijfsprocedures’, https://www.advocatenorde.nl/juridische- databank/details/wetgevingsadviezen/241637, (29 april 2019). Redactie Publiek Denken,’ 'De minister is je vriend niet', pleidooi voor meer bestuurders’ https://publiekdenken.nl/dossiers/bestuurskracht/de-minister-is-je-vriend-niet-pleidooi-voor-meer- bestuurders/, (22 maart 2019). - Refugees, ‘UN High Commissioner for Refugees, Mme. Sadako Ogata, cited by Bill Frelick, Safe Havens, Broken Promises, United States Committee for Refugees’, www.refugees.org/world/articles/safehavens_98html (18 juni 2019). -Rijksoverheid, ‘Welke landen staan op de lijst van veilige landen van herkomst?’, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/lijst-van-veilige-landen-van- herkomst (17 juni 2019)

70