1 Paideia XXI, Vol. 11, N°2, Lima, julio-diciembre 2021, pp. XX-XX.

2 doi: 10.31381/paideia xxi.v11i2.4040

3 4 5 REVIEW ARTICLE / ARTÌCULO DE REVISIÓN 6 7 PUBLIC HOUSING POLICIES IN PERU 1946-2021 AND CONTRIBUTIONS TO A 8 PUBLIC HOUSING POLICY 2021-2030 9 10 POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA EN EL PERÚ 1946-2021 Y APORTES PARA UNA 11 POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA 2021-2030 12 13 Rodolfo Francisco Castillo-García1,2* 14 1 Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú. 15 2 Escuela de Posgrado de la Universidad Ricardo Palma. Santiago de Surco, Lima, Perú. 16 *Author for correspondence: E-mail: [email protected] 17 18 Titulillo: Public housing policies in Peru 19 Castillo-García

20 Rodolfo Francisco Castillo-García: https://orcid.org/0000-0002-0316-5201 21 22 ABSTRACT 23 This article is the product of academic research, personal reflections, professional 24 experiences, and normative and technical proposals of the author. It is a qualitative 25 approximation to the study and systematization of public housing policies in Peru in the 26 period 1946-2021, by representative institutions, by type of policies, and by type of political 27 and economic reforms; and also is a proposal of some contributions for a public housing 28 policy in the country 2021-2030, with housing programs differentiated by social strata, by 29 city size, and by natural regions. 30 Keywords: housing - public housing policies - public policies 31 32 RESUMEN 33 El presente artículo es producto de investigaciones académicas, reflexiones personales, 34 experiencias profesionales, y propuestas normativas y técnicas del autor. Constituye una 35 aproximación cualitativa al estudio y sistematización de las políticas públicas de vivienda 36 en el Perú en el periodo 1946-2021, por instituciones representativas, por tipo de políticas, 37 y por tipo de reformas políticas y económicas; así como una propuesta de algunos aportes 38 para una política pública de vivienda en el país 2021-2030, con programas de vivienda 39 diferenciados por estratos sociales, por tamaños de ciudad, y por regiones naturales. 40 Palabras clave: políticas públicas - políticas públicas de vivienda - vivienda 41 42 INTRODUCCIÓN 43 En la mayoría de los países latinoamericanos, incluido el Perú, existe el “problema de la 44 vivienda”. Se caracteriza por una gran demanda social, insuficientes recursos financieros 45 y una escasa capacidad de pago de las familias (Seminario & Ruiz, 2008). Empero, 46 además de ser una demanda social, requiere una “política pública de vivienda” para 47 atenderla sistemáticamente (ONU-HABITAT, 2015; IDB, 2016; OECD, 2019). 48 49 Para el año 2000, se estimaba que el déficit habitacional en el Perú ascendía a 1 millón y 50 233 mil viviendas, del cual un 26% era déficit cuantitativo o viviendas que faltan; y un 74% 51 era déficit cualitativo o viviendas inadecuadas (Quispe et al., 2005). Y en el año 2020, el 52 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento del Perú - MVCS precisó que el 53 déficit habitacional en el país es de 1 millón y 600 mil viviendas; del cual un 36% es déficit 54 cuantitativo; y un 64% es déficit cualitativo (MVCS, 2020). 55 56 Entre 1911 y 1942, la respuesta de Estado peruano ante el “problema de la vivienda” fue 57 eventual. Sólo a partir de 1945, el Estado peruano comenzó a plantear una “política 58 pública de vivienda” más coherente (Córdova, 2007), e innovadora, gracias al aporte 59 académico y político de Fernando Belaúnde Terry (Huapaya, 2014). A partir de ese año 60 hasta hoy, las políticas públicas de vivienda en el Perú han ido evolucionado, 61 dependiendo de las instituciones representativas que las lideraron, de los tipos de política 62 de vivienda que se plantearon para los sectores formal e informal, y de las reformas 63 políticas y económicas que experimentó el país entre 1946 y el 2021 (Calderón, 2015; 64 Castillo, 2015; Calderón, 2019, 2020; Castillo, 2021). 65 En este contexto, el objetivo del presente artículo es hacer una aproximación cualitativa al 66 estudio y sistematización de las políticas públicas de vivienda en el Perú en el periodo 67 1946-2021, por instituciones representativas, por tipos de política, y por tipo de reformas 68 políticas y económicas. Y plantear algunas reflexiones para una política pública de 69 vivienda en el país 2021-2030. 70 71 72 MATERIALES Y MÉTODOS 73 Para ello, se realizó una revisión bibliográfica sobre los conceptos de políticas públicas 74 (Álvarez-Díaz, 1992; Tomassinni, 1994; Rodríguez & Taborda, 2001; Lahera, 2002; Ruiz & 75 Cadenas, 2003; BM, 2010; Sanin, 2012; Sandoval, 2014; Castillo, 2018) y de políticas 76 públicas de vivienda (Zoido et al, 2000; Sepúlveda, 2000; Córdova, 2007; Castillo, 2015; 77 MVCS, 2021). Luego se identifica y desarrolla una sistematización de periodos en la 78 evolución de las políticas públicas de vivienda en el Perú, por instituciones representativas 79 (Moreyra, 1974; INADUR, 1984; Córdova, 2007; Castillo, 2015), por tipo de políticas de 80 vivienda (Belaunde, 1945; Sánchez-León & Calderón, 1980; Castro & Riofrío, 1996; 81 Huapaya, 2014; Calderón, 2015; Castillo, 2015; Haymes & Peláez, 2017; Calderón, 2019, 82 2020), y por tipo de reformas políticas y económicas (Arias-Quincot, 1994; Palacios, 2005; 83 Pease & Romero, 2013; Castillo, 2015, 2021). Y finalmente, se plantean algunos aportes 84 para una política pública de vivienda en el país 2021-2030 (Castillo & Mendoza, 1991; 85 Borja & Castells, 1998; Quispe et al., 2005; Seminario & Ruiz, 2008; MVCS-PNC, 2015; 86 Sofeska, 2016; Castillo, 2018, 2020; MVCS, 2016, 2018, 2020, 2021). 87 88 Aspectos Éticos: El autor declara que no presenta ningún aspecto ético según 89 normatividad nacional e internacional. 90 91 RESULTADOS Y DISCUSIÓN 92 En esta virtud, por instituciones representativas se pueden identificar cinco grandes 93 periodos en las políticas públicas de vivienda en el Perú: periodo 1946-1963 de la 94 Corporación Nacional de la Vivienda - CNV; periodo 1963 - 1969 de la Junta Nacional de 95 la Vivienda - JNV; periodo 1969-1979 del Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC; 96 periodo 1979-1998 del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI; y periodo 1998-2021 del 97 Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda - Fondo MIVIVIENDA (Moreyra, 1974; 98 INADUR, 1984; Córdova, 2007; Castillo, 2015). 99 Por tipo de políticas, se pueden identificar los siguientes periodos en las políticas públicas 100 de vivienda en el país (Belaunde, 1945; Sánchez-León & Calderón, 1980; Castro & Riofrío 101 1996; Huapaya, 2014; Calderón, 2015; Castillo, 2015; Haymes & Peláez, 2017). En el 102 sector formal: intervenciones aisladas 1900-1945, unidades vecinales y conjuntos 103 habitacionales 1946-1985, crisis de la vivienda 1986-1992, mercado como solución 1993- 104 2001, reinstitucionalización de sector 2002-2021. Y en el sector informal: apoyo a barrios 105 marginales o barriadas 1948-1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-1979, apoyo a 106 asentamientos humanos marginales 1980-1989, apoyo a asentamientos informales 1990- 107 2002, y apoyo a asentamientos humanos 2003-2021. 108 109 Y por tipos de reformas políticas y económicas, se pueden identificar los siguientes 110 periodos en las políticas públicas de vivienda en el Perú: reformismo desarrollista 1945- 111 1968 (Palacios, 2005), reformismo militar 1968-1980 (Pease & Romero, 2013), 112 reformismo civil democrático 1980-1992 (Pease & Romero, 2013), modernización 113 autoritaria 1992-2000 (Arias-Quincot, 1994), y modernización democrática 2000-2021 114 (Castillo, 2015, 2021). 115 116 1. POLÍTICAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA 117 Existen diversas definiciones y enfoques respecto de lo que se entiende, en la teoría y en 118 la práctica, por políticas públicas (Sandoval, 2014). Las políticas públicas son un modo de 119 acción sólo concebible dentro de un marco de un sistema político en que el Estado tenga 120 la facultad de regular, intervenir, impedir, compensar o reajustar los efectos indeseables 121 de la lógica del mercado o de sus propias acciones (Álvarez-Díaz, 1992, citado por 122 Rodríguez & Taborda, 2001). 123 124 Según el Banco Mundial, una política pública es “un plan para alcanzar un objetivo de 125 interés público” (BM, 2010). Para esta concepción, sería un tipo de plan general que 126 metodológicamente comparte las técnicas y herramientas de las formas tradicionales de 127 planificación del Estado. 128 129 Otras posturas sostienen que las políticas públicas se constituyen en una fase previa a la 130 planificación; éstas se entienden “como los lineamientos derivados de la institucionalidad 131 gubernamental, destinados a generar condiciones orientadoras o facilitadoras del logro de 132 determinados propósitos o de la activación de ciertos procesos” (Sanin, 2012). 133 134 Las políticas públicas pueden incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o 135 mecanismos, así como aspectos institucionales (Lahera, 2002). Tomassinni (1994) 136 plantea que, en la práctica, una política pública será “un curso de acción estable definido 137 por el gobierno para resolver un área relevante de asuntos de interés público en cuya 138 definición en las actuales sociedades suelen también participar actores de origen privado” 139 aproximándose en consecuencia a la noción de estrategia. 140 En suma, las políticas públicas son las acciones de gobierno que buscan dar respuestas a 141 las diversas demandas de la sociedad y aliviar los problemas nacionales, mediante el uso 142 estratégico de recursos disponibles. Para diseñar e implementar políticas públicas, el 143 Estado requiere de normas legales, recursos institucionales, humanos, económicos y 144 materiales, legitimidad social, y planes (Ruiz & Cadenas, 2003). 145 146 En este sentido, se requiere que el Estado tome una decisión política respecto a una 147 determinada política pública, apruebe un marco normativo consecuente, y dote de los 148 recursos institucionales, humanos y materiales necesarios para diseñar, aplicar, 149 supervisar y evaluar dicha política pública en los diferentes ámbitos territoriales de 150 actuación. Y hacerla operativa a través de la formulación e implementación de planes de 151 nivel nacional, regional y/o local (Castillo, 2018). 152 153 Ese podría ser el caso de una política pública de vivienda, que constituye un conjunto de 154 acciones de gobierno que buscan resolver el problema de vivienda y facilitar el acceso de 155 la población a una vivienda digna y a servicios de saneamiento de calidad, en ciudades y 156 territorios sostenibles (Castillo, 2015). 157 158 Una política pública de vivienda es el conjunto de actuaciones públicas encaminadas a 159 regular el acceso general de la población a la vivienda (Zoido et al., 2000). 160 161 En ese sentido, es necesario que la política pública de vivienda sea considerada como 162 política de Estado, compatibles con el sistema económico, técnica y económicamente 163 eficientes en dar respuesta a las necesidades de las personas, en la gestión financiera e 164 institucional, en ayudar a construir ciudad, en aportar a la superación de la pobreza y en el 165 mejoramiento de la calidad de vida, con soluciones ambientalmente sustentables que 166 trascienda el período de los gobiernos de turno, con un enfoque integral centrado en el 167 ser humano, con respeto a la diversidad, con eficiencia, equidad, sostenibilidad y 168 gobernabilidad (Sepúlveda, 2000). 169 170 La política pública de vivienda en el Perú está orientada a propiciar un hábitat adecuado 171 para el desarrollo urbano sostenible mediante la planificación y gestión urbana, la 172 disminución del déficit habitacional, el impulso en los mecanismos de acceso a la vivienda 173 y la erradicación de las ocupaciones ilegales del suelo (MVCS, 2021). 174 En este contexto, se plantea y desarrolla una sistematización de periodos en la evolución 175 de las políticas públicas de vivienda en el Perú, en el periodo 1946-2021, por instituciones 176 representativas, por tipo de políticas, y por tipo de reformas políticas y económicas. 177 178 2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA POR INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 179 En el Perú, hasta 1998 se podían considerar tres grandes tiempos en las políticas 180 públicas de vivienda en el país, de límites difusos entre ellos: los tiempos de la 181 Corporación Nacional de la Vivienda - CNV; los tiempos de la Comisión para la Reforma 182 Agraria y la Vivienda - CRAV o Comisión Beltrán; y los tiempos del Fondo Nacional de 183 Vivienda - FONAVI (Córdova, 2007). 184 185 En ese sentido, y con una perspectiva complementaria y actualizada a la fecha, se 186 pueden identificar cinco grandes periodos en las políticas públicas de vivienda en el país, 187 entre los años 1946 y el 2021: periodo 1946-1963 de la Corporación Nacional de la 188 Vivienda - CNV; periodo 1963 - 1969 de la Junta Nacional de la Vivienda - JNV; periodo 189 1969-1979 del Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC; periodo 1979-1998 del Fondo 190 Nacional de Vivienda - FONAVI; y periodo 1998-2021 del Fondo Hipotecario de 191 Promoción de la Vivienda - Fondo MIVIVIENDA (Castillo, 2015). 192 193 2.1 Periodo 1946-1963 de la Corporación Nacional de la Vivienda - CNV 194 En 1946 resaltó la creación de la Corporación Nacional de la Vivienda - CNV mediante la 195 Ley N° 10359, “con el fin de mejorar las condiciones de la habitación en todo el país, 196 atendiendo el aspecto higiénico, técnico, económico y social del problema respectivo”. 197 198 En 1946, también se creó la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo - ONPU 199 mediante la Ley N° 10723, que se encargó de la planificación física de los centros 200 poblados en el país. También se creó el Consejo Nacional de Urbanismo - CNU, que se 201 dedicó a la aprobación de los planes urbanos que elaboraba la ONPU (Castillo, 2015a). 202 203 En 1956, se conformó la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda - CRAV con el 204 objetivo de “presentar un proyecto para solucionar los problemas de la reforma agraria y 205 de la vivienda y proponer las medidas convenientes para elevar los niveles de vida de la 206 población” (Moreyra, 1974). 207 En 1960, se creó el Instituto Nacional de la Vivienda - INVI. Y en 1962, el Banco de la 208 Vivienda del Perú - BVP con la Ley N° 14241, como ente financiero del Estado y promotor 209 de la inversión de capitales públicos y privados para la financiación de viviendas; y como 210 promotor de la formación y desarrollo de las Cajas de Ahorro y Préstamo, y de las 211 Asociaciones Mutuales de Crédito para Vivienda (INADUR, 1984). 212 213 2.2 Periodo 1963 - 1969 de la Junta Nacional de la Vivienda - JNV 214 En 1963 fue relevante la creación de la Junta Nacional de la Vivienda – JNV, con la Ley 215 N° 14390, que asumió y consolidó las funciones de las instituciones predecesoras: la CNV 216 y el INVI. La JNV tuvo como funciones, la ejecución de programas de construcción de 217 viviendas de interés social, la formación de urbanizaciones populares de interés social, la 218 administración de barrios fiscales, y la aplicación de la Ley N° 13517 sobre barrios 219 marginales y de la Ley N° 13500 sobre cooperativas y asociaciones pro-vivienda. 220 221 2.3 Periodo 1969-1979 del Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC 222 En 1969, fue creado el Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC mediante el Decreto 223 Ley Nº 17528, a partir de la ONPU, la JNV, y la Dirección de Bienes Nacionales del 224 Ministerio de Hacienda. El MVC tuvo entre sus atribuciones, el fomento y mejoramiento de 225 las condiciones de vivienda de la población, la remodelación y planificación urbana, los 226 estudios de la construcción en el país, y los programas de promoción comunal. 227 228 2.4 Periodo 1979-1998 del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI 229 En 1979, se creó en el Banco de la Vivienda del Perú, el Fondo Nacional de Vivienda - 230 FONAVI, con el Decreto Ley N° 22591, “con la finalidad de satisfacer, en forma 231 progresiva, la necesidad de vivienda de los trabajadores en función de sus ingresos y del 232 grado de desarrollo económico y social del país”. 233 234 En 1981, se aprobaron varios Decretos Legislativos de creación de nuevas instituciones 235 públicas relacionadas con el desarrollo urbano y la vivienda, como es el caso del Instituto 236 Nacional de Desarrollo Urbano - INADUR, creado con el Decreto Legislativo N° 144 de 237 1981 como institución descentralizada del Sector Vivienda y Construcción, encargada de 238 la asistencia técnica y económica a las Municipalidades en labores de planificación 239 urbana, territorial y de desarrollo local. 240 Y como también es el caso del Instituto Nacional de Investigación y Normalización de la 241 Vivienda - ININVI, creado con el Decreto Legislativo N° 145 de 1981, “con la finalidad de 242 fomentar, orientar y ejecutar investigaciones y trabajos científicos, tecnológicos, 243 socioeconómicos y de toda otra naturaleza, vinculados a la problemática de la vivienda y 244 la edificación; así como elaborar normas que regulen el diseño de las edificaciones y el 245 desarrollo tecnológico de la construcción, con el fin de promover y difundir los 246 procedimientos y usos de técnicas que aseguren el abaratamiento, calidad y los tipos de 247 productos más adecuados a las exigencias de nuestra realidad nacional”. 248 249 En cuanto a la creación de empresas estatales relacionadas con la vivienda, cabe 250 destacar en 1980, el caso del Banco de Materiales - BANMAT, con la Ley N° 23220, “con 251 la finalidad de contribuir en la solución de los problemas habitacionales a través de la 252 edificación y mejoramiento de viviendas básicas mediante el sistema de apoyo, con 253 créditos destinados a la provisión de materiales de construcción”. 254 255 Y en 1981, es relevante la constitución de la Empresa Nacional de Edificaciones - 256 ENACE, con el Decreto Legislativo N° 149, sobre la base de la transformación de EMADI 257 PERU, “con la finalidad de promover, planificar, financiar, proyectar, ejecutar y adjudicar 258 programas de habilitación urbana, construcción de vivienda, servicios complementarios y 259 todo tipo de edificación dentro del ámbito nacional”. 260 261 Asimismo, se puede mencionar el caso de la Empresa de Servicio Nacional de 262 Abastecimiento - SENAPA, con el Decreto Legislativo N° 150 de 1981, sobre la base de 263 la transformación de la Dirección General de Obras Sanitarias. Y entre las empresas 264 readecuadas estuvieron el Banco de la Vivienda del Perú - BANVIP, con el Decreto 265 Legislativo N° 203; y el Banco Central Hipotecario del Perú - BCHP, con el Decreto 266 Legislativo N° 204 (INADUR, 1984). 267 268 En 1992, en el marco de una reforma del Estado, se incorporó al Ministerio de Vivienda al 269 Sector Transportes y Comunicaciones con el Decreto Ley N° 25491, creándose el tetra 270 Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Mientras que el 271 Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL, la ENACE, el BANMAT, el 272 FONAVI, y la Dirección de Bienes Nacionales se integraron al ex Ministerio de la 273 Presidencia, creado por el Decreto Ley Nº 25490 en 1992 y disuelto en el 2002. 274 En 1998, la Ley de Extinción de Deudas de Electrificación y de Sustitución de la 275 Contribución al FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad Nº 26969, 276 sustituyó la contribución al Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI por el Impuesto 277 Extraordinario de Solidaridad - IES, que se destinó a la ejecución de obras de 278 infraestructura de electrificación y de saneamiento, y a los programas del BANMAT. 279 280 2.5 Periodo 1998-2021 del Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda - Fondo 281 MIVIVIENDA 282 En 1998 fue creado el Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda - Fondo 283 MIVIVIENDA con la Ley N° 26912, y fue convertido en el 2006, con la Ley N° 28579 y el 284 Decreto Supremo N° 024-2005-VIVIENDA, en una empresa estatal de derecho privado, 285 adscrita al Sector Vivienda, para “contribuir al financiamiento hipotecario para vivienda 286 social y a la reducción del déficit habitacional, promoviendo el acceso a la vivienda, 287 principalmente de las familias con menores ingresos, articulando al Estado con los 288 sectores inmobiliario y financiero”. 289 290 En el 2001, mediante la Ley N° 27779 se creó el Ministerio de Vivienda, Construcción y 291 Saneamiento - MVCS, a partir de la desagregación del ex Ministerio de Transportes, 292 Comunicaciones, Vivienda y Construcción, con el objeto de “formular, aprobar, ejecutar y 293 supervisar las políticas de alcance nacional aplicables en materia de vivienda, urbanismo, 294 construcción y saneamiento”. 295 296 En el 2002, se creó el Programa Techo Propio, con la Resolución Ministerial Nº 054-2002- 297 VIVIENDA, cuya administración está a cargo del Fondo MIVIVIENDA, a fin de promover 298 los mecanismos que permitan el acceso de los sectores populares a una vivienda digna, 299 en concordancia con sus posibilidades económicas; y de estimular la participación del 300 sector privado en la construcción masiva de viviendas de interés social. 301 302 Y en el 2014, la Ley de Organización y Funciones del MVCS Nº 30156 establece que el 303 MVCS tiene como finalidad, entre otras, la de “facilitar el acceso de la población a una 304 vivienda digna y a servicios de saneamiento de calidad y sostenibles; y promover el 305 desarrollo del mercado inmobiliario, la inversión en infraestructura y equipamiento en los 306 centros poblados”. 307 308 3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA POR TIPO DE POLÍTICAS 309 Por tipo de políticas, se pueden identificar los siguientes periodos en las políticas públicas 310 de vivienda en el Perú entre 1946 y el 2021. En el sector formal: intervenciones aisladas 311 1900-1945, unidades vecinales y conjuntos habitacionales 1946-1985, crisis de la vivienda 312 1986-1992, mercado como solución 1993-2001, reinstitucionalización del sector Vivienda 313 2002-2021 (Calderón, 2015; Castillo, 2015). Y en el sector informal: apoyo a barrios 314 marginales o barriadas 1948-1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-1980, apoyo a 315 asentamientos humanos marginales 1981-1989, apoyo a asentamientos informales 1990- 316 2002, y apoyo a asentamientos humanos 2003-2021 (Castillo, 2015). 317 318 3.1 Políticas Públicas de Vivienda en el Sector Formal 319 En el Perú, se pueden identificar los siguientes periodos en las políticas públicas de 320 vivienda en el sector formal por tipo de políticas: intervenciones aisladas 1900-1945, 321 unidades vecinales y conjuntos habitacionales 1946-1985, crisis de la vivienda 1986-1992, 322 mercado como solución 1993-2001, reinstitucionalización del sector Vivienda 2002-2021 323 (Calderón, 2015; Castillo, 2015). 324 325 3.1.1 Intervenciones Aisladas 1900-1945 326 Entre 1911 y 1942, la respuesta de Estado peruano ante el problema de la vivienda fue 327 eventual. Se construyeron quintas, casas obreras y barrios fiscales esporádicamente, 328 promovidas por Sociedad de Beneficencia Pública de Lima - SBPL o por el Ministerio de 329 Fomento y Obras Públicas de ese entonces (Córdova, 2007). En ese contexto, la SBPL 330 edificó Casas para Obreros sobre viviendas en callejones en el año 1925. Las Casas de 331 Obreros Nº 1, 2, 3 y 4 en Barrios Altos, en el periodo 1928-1934. Y las Casas de Obreros 332 Nº 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 en Barrios Altos, en el periodo 1934-1935. Además de Barrios 333 Obreros en el periodo 1933-1940 (Calderón, 2015). 334 335 Sólo a partir de 1945, el Estado peruano asume una política pública de vivienda coherente 336 e innovadora (Córdova, 2007), gracias al aporte académico y político del entonces 337 Diputado Fernando Belaúnde Terry (Huapaya, 2014). Por un lado, difundió por medio de 338 su revista El Arquitecto Peruano, los ideales modernos de una nueva arquitectura y 339 urbanismo; y desde su posición como diputado de Lima, en el gobierno de José 340 Bustamante y Rivero (1945-1948), promovió iniciativas legales en pro de la planificación 341 urbana y de la vivienda en el país (Haymes & Peláez, 2017). 342 3.1.2 Unidades Vecinales y Conjuntos Habitacionales 1946-1985 343 En 1946, se crearon la ONPU y la CNV a fin de promover la planificación urbana de los 344 centros poblados y la construcción de viviendas en el país, respectivamente. 345 346 En 1949, la CNV impulsó la construcción de las “unidades vecinales” (Belaúnde, 1945), 347 como la Unidad Vecinal N° 3 con sus 1115 viviendas para obreros, que nació de la 348 necesidad de descongestionar el centro de Lima, ya para entonces tugurizado, y de 349 construir complejos habitacionales que brindaran una variada tipología de viviendas, 350 además de servicios comunales que garantizaran su independencia del resto de la 351 ciudad. Otras Unidades Vecinales se construyeron después, entre 1952 y 1954, como 352 Matute, Mirones y Rímac (Haymes & Peláez, 2017). 353 354 Las unidades vecinales fueron localizadas en suburbios cercanos a áreas industriales y 355 no en áreas centrales. Fueron puntos en medio de zonas agrícolas y la habilitación de 356 infraestructura urbana aumentó el valor de las tierras para urbanización. Algunas dieron 357 lugar a la formación de barriadas en la periferia (Sánchez León & Calderón, 1980). 358 359 Otros proyectos de vivienda promovidos por la CNV en Lima fueron los Agrupamientos 360 Angamos, Miraflores (1948-1950), Risso (1953-1954), Alexander (1951), San Eugenio 361 (1953) o Barboncito (1953-1954). A diferencia de las unidades vecinales, los 362 agrupamientos no estaban destinados a la clase obrera, sino a una población con 363 mayores recursos económicos. Diferían también en la escala, porque estos 364 agrupamientos eran de 90 a 140 viviendas. Además, carecían de comercio o 365 equipamiento, por lo que no estaban pensados para ser fragmentos autónomos en su 366 funcionamiento, sino para integrarse al tejido urbano adyacente (Haymes & Peláez, 2017). 367 En 1963, se creó la JNV que asumió y consolidó las funciones de la CNV y del INVI, para 368 encargarse de dar solución a los problemas de vivienda. Durante el primer gobierno de 369 Fernando Belaunde Terry (1963-1968) se priorizó, como política pública de vivienda, la 370 construcción de conjuntos habitacionales para la clase media del país, que fueron 371 concebidos como zonas residenciales autosuficientes, con grandes extensiones de áreas 372 verdes, comercios, locales de culto y colegios. 373 374 En 1966, se inauguró en Lima la primera etapa del Conjunto Residencial San Felipe, que 375 finalmente llegó a tener 1600 departamentos. En 1967, se inauguró el Conjunto 376 Residencial Santa Cruz con 490 departamentos. Ambas construidas por la JNV. Y en 377 1968, se inauguró el Conjunto Residencial Palomino con 1675 viviendas, promovido y 378 construido por la Beneficencia Pública de Lima. La JNV complementó las antiguas 379 unidades vecinales que habían quedado incompletas, terminó las unidades populares de 380 interés social - UPIS del gobierno de Manuel Prado Ugarteche (1956-1962), y realizó una 381 serie de conjuntos habitacionales en varias ciudades del país (Córdova, 2007). 382 383 En 1967, comenzó a gestarse en Lima el Proyecto Experimental de Vivienda – PREVI. 384 Fue iniciado en el primer gobierno de Fernando Belaunde Terry (1963-1968) y terminado 385 en el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado (1968-1975) y de Francisco Morales 386 Bermúdez (1975-1980). Convocó a un concurso internacional de arquitectura para la 387 construcción de un barrio de 500 viviendas, a fin de diseñar prototipos de vivienda y 388 sistemas constructivos para viviendas de bajo costo, con criterios de racionalización, 389 modulación, tipificación y crecimiento progresivo (Haymes & Peláez, 2017). 390 391 En esa época, se confiaba en la industrialización pesada, como se constató en algunas 392 propuestas, pero otras propuestas del PREVI optaron por la racionalización constructiva y 393 la fabricación seriada de pequeños elementos, lejos de los grandes prefabricados 394 tridimensionales (Lucas et al, 2012). 395 396 Entre 1968 y 1980, el gobierno militar de Juan Velasco Alvarado (1968-1975) y de 397 Francisco Morales Bermúdez (1975-1980), además de su atención a los pueblos jóvenes, 398 ejecutó en Lima programas de casas terminadas (6281 unidades), departamentos (2181 399 unidades), núcleos básicos (2037 unidades), y lotes con servicios (5746 unidades). 400 También dejó establecido el FONAVI (1079), inspirado en la legislación mejicana, 401 conformado por un porcentaje de los sueldos y salarios, aportado por los trabajadores, los 402 empleadores y el Estado, con fines de vivienda (Córdova, 2007). 403 404 En el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980-1985), la política pública de 405 vivienda se vio favorecida por los recursos del FONAVI, el sistema de hipoteca social, y la 406 creación de ENACE y del BANMAT. Con esos instrumentos se retomó la orientación hacia 407 la construcción de viviendas terminadas para la clase media. Así, se construyen en Lima 408 conjuntos habitacionales como las Torres de San Borja (2405 unidades); las Torres de 409 Limatambo (2316 unidades), Ciudad Satélite Santa Rosa (4056 unidades), Los 410 Precursores (720 unidades), Julio C. Tello (600 unidades) y Marbella (300 unidades), 411 entre otros. La construcción de estos y otros programas menores significó 18870 412 viviendas en casas y departamentos (Córdova, 2007; Haymes & Peláez, 2017). 413 414 No obstante que estos programas de conjuntos habitacionales fueron muy exitosos, sólo 415 el 1.8 % de los aspirantes fueron satisfechos. Sin embargo, la inversión realizada a través 416 de ENACE en departamentos y casas, durante el período 1980-1985, significó el uso del 417 75% de los recursos económicos del FONAVI. Otros pequeños porcentajes del FONAVI 418 tuvieron otros destinos: INADUR, ININVI, SENCICO, etc. (Córdova, 2007). 419 420 3.1.3 Crisis de la Vivienda 1986-1992 421 Después del descalabro económico y social de finales de los años 80, la importancia de 422 atender la necesidad de vivienda por parte del Estado Peruano terminó reducida a su 423 mínima expresión, ante problemas mayores como el alza geométrica de precios, el 424 terrorismo, los deseos de migrar al extranjero, el narcotráfico y la corrupción o los magros 425 niveles de servicio en salud y educación, por citar algunos de los mayores problemas que 426 dominaron la época (Seminario & Ruiz, 2008). 427 428 A ello, se suma el ajuste estructural de la economía nacional (“fujishock”) ocurrido en 429 agosto de 1990, que neutralizó las posibilidades de las familias y del Estado para atender 430 las necesidades de vivienda en el país de los estratos sociales de menores recursos. 431 432 3.1.4 Mercado como Solución 1993-2001 (Calderón, 2015) 433 A raíz del autogolpe de Estado de Alberto Fujimori Fujimori en 1992, en el periodo 1993- 434 2001 se produjo el abandono de la idea de intervención directa del Estado en programas 435 de vivienda construida y/o programas de acceso al suelo. En cambio, se priorizó el apoyo 436 de los asentamientos informales en la titulación de la propiedad informal (1996), y en 437 programas de servicios básicos y créditos para la autoconstrucción de vivienda a través 438 del Banco de Materiales - BANMAT. 439 440 Se abandonó el sistema mutual y cualquier otro esquema financiero vinculado a la 441 vivienda, salvo el BANMAT. La no regulación urbana trajo como consecuencia el aumento 442 de la ciudad informal y de los asentamientos ilegales; una mayor presión social por 443 recursos para la consolidación barrial, y el surgimiento de una clase media emergente. 444 La reacción de los agentes fue una reducida inversión inmobiliaria y la Cámara Peruana 445 de la Construcción - CAPECO demandó subsidios, lo que generó la creación del Fondo 446 MIVIVIENDA (1998). Y se empezó a generar una presión de la clase media por la 447 devolución de las contribuciones al FONAVI a los aportantes, pues se había convertido en 448 un Impuesto Extraordinario de Solidaridad - IES con la Ley N° 26969 (1998). 449 450 3.1.5 Reinstitucionalización del Sector Vivienda 2002-2021 (Calderón, 2015) 451 Con la creación del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) en el 452 2001, a partir del 2002 se produjo la reinstitucionalización del Sector Vivienda, que se 453 había perdido en 1992 por la incorporación del Ministerio de Vivienda al Sector 454 Transportes y Comunicaciones, con el tetra Ministerio de Transportes, Comunicaciones, 455 Vivienda y Construcción (MTCVC). 456 Para ello, en el 2002 se adoptó en el Perú el modelo chileno ABC (ahorro, bono, crédito) 457 de política pública de vivienda, con subsidio a la demanda, con subsidios a la oferta 458 (banca privada / constructores), con la empresa privada como ejecutora de programas de 459 vivienda, y con el Estado como facilitador de la inversión privada (Calderón, 2015). 460 461 Así, el Plan Nacional de Vivienda - Vivienda para Todos: Lineamientos de Política 2003- 462 2007 y el Plan Nacional de Vivienda - Vivienda para Todos: Lineamientos de Política 463 2006-2015 reservaron para el Estado un rol promotor y facilitador de la iniciativa privada, 464 a la que se le entregó la ejecución de la política habitacional en el país. 465 466 Esto representó un relativo éxito en los estratos medios altos y medios, con una 467 continuidad privada basada en el sistema hipotecario, lo que generó un boom de la 468 construcción entre los años 2003 y 2017. Asimismo, se decidió la liquidación del 469 BANMAT, y se estableció una política de provisión de servicios (Calderón, 2015). 470 471 A partir del 2002, se creó el Programa Techo Propio (R.M. N° 054-2002-VIVIENDA), a fin 472 de promover el acceso de los sectores populares a viviendas de interés social, en 3 473 modalidades: vivienda nueva, construcción en sitio propio, y mejoramiento de vivienda. 474 Mientras la primera construía nuevas viviendas, las dos últimas se dirigían a pobladores 475 de asentamientos precarios (Calderón, 2020). 476 477 Sin embargo, el boom inmobiliario en el Perú 2003-2013, aplaudido por el sector 478 empresarial, al amparo del relajamiento normativo del Estado en cuanto a la reducción de 479 los condicionamientos de dimensiones mínimas, habitabilidad, ambientales y de seguridad 480 física, ha traído como consecuencia, la construcción de viviendas de interés social que 481 constituyen verdaderos tugurios por origen (Castillo, 2013). 482 483 En el 2010, se aprobó por referéndum la Ley de Devolución de Dinero del FONAVI a los 484 Trabajadores Aportantes Nº 29625, que establece que “se devuelva a todos los 485 trabajadores que contribuyen al FONAVI, el total actualizado de sus aportes que fueron 486 descontados de sus remuneraciones. Asimismo, que se abone a favor de cada trabajador 487 beneficiario; los aportes de sus respectivos empleadores, el Estado y otros en la 488 proporción que les corresponda debidamente actualizados”. 489 490 3.2 Políticas Públicas de Vivienda en el Sector Informal 491 En el Perú, se han utilizado varias acepciones para referirse a los hoy denominados 492 asentamientos humanos, según una secuencia histórica. La modificación de dichas 493 acepciones ha tenido relación con las formas legales, así como con las intenciones 494 políticas de los gobernantes (Castro & Riofrío 1996). 495 496 En este contexto, se pueden identificar los siguientes periodos en las políticas públicas de 497 vivienda en el sector informal por tipo de políticas entre los años 1946 y el 2021: apoyo a 498 barrios marginales o barriadas 1948-1968, apoyo a pueblos jóvenes 1969-1980, apoyo a 499 asentamientos humanos marginales 1981-1989, apoyo a asentamientos informales 1990- 500 2002, y apoyo a asentamientos humanos 2003-2021 (Castillo, 2015). 501 502 3.2.1 Apoyo a Barrios Marginales o Barriadas 1948-1968 503 En 1945, se produjo la primera ocupación de terrenos, por parte de emigrantes andinos 504 en la zona de Piñonate, en la ciudad de Lima. Entre 1945 y 1948, se produjeron sucesivas 505 invasiones en las tierras que colindan con la actual Avenida Perú. En 1948, se produce el 506 golpe de Estado al Presidente José Luis Bustamante y Rivero por el General Manuel 507 Odría, quien en 1950, creó en dicha zona el Distrito Obrero Industrial 27 de Octubre, que 508 en 1962 cambió de nombre por el de San Martín de Porres, en homenaje a la 509 canonización del Beato Martín de Porras (Degregori et al, 1986). 510 En 1961, mediante la Ley N° 13517 se declaró “de necesidad y utilidad públicas e interés 511 social la remodelación saneamiento y legalización de los barrios marginales o barriadas 512 existentes en las áreas urbanas y suburbanas del territorio nacional”. 513 514 Se consideraba barrio marginal o barriada a “la zona de terrenos de propiedad fiscal, 515 municipal, comunal o privada que se encuentre dentro de los límites de los centros 516 poblados capitales de circunscripción político administrativa, o en sus respectivas áreas 517 suburbanas o aledañas, en las que por invasión y al margen de las disposiciones legales 518 sobre propiedad, con autorización municipal o sin ella, sobre lotes distribuidos sin planes 519 de trazado oficialmente aprobados, se hayan constituido agrupamientos de viviendas de 520 cualquier estructura , careciendo dicha zona en conjunto de uno a más de los siguientes 521 servicios: agua potable, desagüe, alumbrado, veredas, vías de tránsito vehicular, etc.” 522 (Artículo 4° de Ley N° 13517). 523 524 En este periodo 1948-1968, por influencia de la sociología norteamericana, que 525 predominó hasta la década de los años 60 del siglo XX en la sociología peruana, la 526 mayoría de trabajos de sociología urbana en el Perú se caracterizaron por el estudio de 527 los barrios marginales o barriadas con un enfoque estructural - funcionalista, haciendo 528 énfasis en los aspectos culturales, en la localización geográfica y en las características 529 sociales de la población; y considerando a la marginalidad urbana de las barriadas como 530 una expresión de localización geográfica periférica en la ciudad de una población con 531 bajos niveles socioculturales (Rochabrún, 1998). 532 533 Asimismo, en la década de 1960 la teoría de la modernización asumiría que los barrios 534 marginales o barriadas eran expresión de una transición de la sociedad tradicional a la 535 moderna. Sin embargo, a mediados de la década de los 60, desde la teoría de la 536 dominación y dependencia, surgida desde Latinoamérica, los sociólogos asumieron que si 537 bien el “centro dominaba a la periferia”, no había una correlación precisa entre 538 trabajadores informales y asentamientos precarios (Calderón, 2005). 539 540 En este contexto, en el periodo 1948-1968 la CNV se encargó del reconocimiento legal y 541 de la titulación individual, y se le autorizó a crear Urbanizaciones Populares de Interés 542 Social - UPIS, en terrenos que el Estado debía proporcionar; es decir, urbanizaciones con 543 servicios, destinadas a sustituir a los barrios marginales o barriadas, que en adelante no 544 debían darse más (Córdova, 2007). 545 546 3.2.2 Apoyo a Pueblos Jóvenes 1969-1979 547 En 1969, con el Decreto Ley N° 17532 el gobierno militar de Velasco Alvarado creó el 548 Organismo Nacional de Desarrollo de los Pueblos Jóvenes - ONDPJ, de modo que las 549 Barriadas pierden esa denominación peyorativa, y pasan a denominarse Pueblos 550 Jóvenes, que implica un proceso de crecimiento y posibilidades de desarrollo. 551 552 Y al Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC, creado mediante el Decreto Ley Nº 553 17528, se le encargó entre sus atribuciones el fomento y mejoramiento de las condiciones 554 de vivienda de la población, la remodelación y planificación urbana, los estudios de la 555 construcción en el país, y el impulso de los programas de promoción comunal. 556 557 En este periodo 1969-1979, por influencia del materialismo histórico aplicado al estudio de 558 la ciudad en la década de los años 70 del siglo XX en la sociología peruana, la mayoría de 559 trabajos de sociología urbana en el Perú se caracterizaron por el estudio de los pueblos 560 jóvenes con un enfoque estructural - marxista, considerando a la marginalidad urbana de 561 los pueblos jóvenes como una manifestación del proceso de reproducción de la mano de 562 obra en una sociedad capitalista subdesarrollada (Castells, 1975 y 1974). 563 564 En este contexto, en el periodo 1969-1979 se apoyó la planificación urbana, el 565 saneamiento físico - legal de predios, la autoconstrucción de viviendas, la dotación de 566 servicios básicos e infraestructura urbana, y la participación social en los pueblos jóvenes. 567 Los pueblos jóvenes se consideraron dentro de la política pública de vivienda, y como 568 parte de estrategias de desarrollo y de movilización social. Además, había la necesidad 569 de evitar cierta anarquía en la ocupación del suelo, lo que determinó el inicio de una 570 política pública más sistemática en la formación de pueblos jóvenes, la cual se originó en 571 1971 con la formación de Villa El Salvador, lo que tenía antecedentes en la formación de 572 San Martín de Porres en 1948 (Collier, 1978). Si bien Villa El Salvador (1971) y Huáscar 573 (1976) lograron atraer a importante cantidad de familias, no lograron su objetivo central de 574 evitar la ocupación indiscriminada de suelo (Castro & Riofrío 1996). 575 576 3.2.3 Apoyo a Asentamientos Humanos Marginales 1980-1989 577 En 1980, se creó el Banco de Materiales - BANMAT, mediante la Ley N° 23220, “con la 578 finalidad de contribuir en la solución de los problemas habitacionales a través de la 579 edificación y mejoramiento de viviendas básicas mediante el sistema de apoyo, con 580 créditos destinados a la provisión de materiales de construcción”. 581 582 En 1981, se aprobó como Ley Orgánica de Municipalidades, el Decreto Legislativo N° 051 583 (que después fue reemplazado por la Ley N° 23853 de 1984), que establecía que los 584 asentamientos humanos municipales son los promovidos por las Municipalidades; y que 585 los asentamientos humanos marginales son los promovidos por los propios pobladores. 586 En este periodo 1980-1989, continuó la influencia del materialismo histórico aplicado al 587 estudio de la ciudad en la década de los años 80 del siglo XX en la sociología peruana, 588 por lo que una parte relevante de trabajos de sociología urbana en el Perú se 589 caracterizaron por el estudio de los asentamientos humanos marginales con el enfoque 590 estructural - marxista, manteniendo la posición que la marginalidad urbana de éstos era 591 una manifestación del proceso de reproducción de la mano de obra en una sociedad 592 capitalista subdesarrollada (Castells, 1975, 1974). 593 594 En este contexto, en el periodo 1980-1989 se ejecutaron programas de núcleos básicos y 595 programas de lotes con servicios, y se buscó impulsar la autoconstrucción de viviendas en 596 los asentamientos humanos marginales mediante préstamos en materiales de 597 construcción, cuya adquisición al por mayor, los abarataba sustancialmente. Los recursos 598 del BANMAT al principio fueron proporcionados por el Estado, pero a partir de 1982 599 fueron aportados por el 10 % del FONAVI (Córdova, 2007). 600 601 3.2.4 Apoyo a Asentamientos Informales 1990-2002 602 En 1996, la Ley de Promoción de Acceso a la Propiedad Formal, aprobada por el Decreto 603 Legislativo Nº 803, declaró “de interés nacional la promoción del acceso a la propiedad 604 formal y su inscripción registral, con el fin de garantizar los derechos de los ciudadanos a 605 la propiedad y al ejercicio de la iniciativa privada en una economía social de mercado”. 606 607 Este Decreto Legislativo N° 803 reguló la reorganización administrativa y los procesos 608 para la formalización de la propiedad y la adjudicación de tierras del Estado con fines de 609 vivienda; despojó a las Municipalidades Distritales de su función de titulación de predios; y 610 creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, como 611 organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, 612 comprehensiva y rápida un programa de formalización de la propiedad (Calderón, 2019). 613 614 En 1998, la Ley de Extinción de Deudas de Electrificación y de Sustitución de la 615 Contribución al FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad Nº 26969, 616 sustituyó la Contribución al FONAVI por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad - IES. Y 617 estableció que los ingresos provenientes de la recaudación del IES se iban a destinar 618 preferentemente a proyectos y a la ejecución de obras de infraestructura de electrificación 619 y de saneamiento, y a los programas a cargo del BANMAT. 620 621 En este periodo 1990-2002, por influencia del neoliberalismo aplicado al estudio de la 622 ciudad en los años 90 del siglo XX en la sociología peruana, una parte importante de 623 trabajos de sociología urbana en el Perú se caracterizaron por el estudio de los 624 asentamientos humanos marginales con un enfoque neoliberal, considerando que éstos 625 no constituyen una expresión de “marginalidad urbana” por ser sectores representativos 626 de sociedad peruana en cuanto a magnitud; sino una expresión de “informalidad urbana” 627 porque fueron construidos al margen de las normas legales (De Soto et al, 1986). 628 629 Todo ello generó que en el Perú, en los años 90, a los asentamientos humanos 630 marginales se les pasara a denominar asentamientos informales. 631 632 En este contexto, en el periodo 1990-2002 se apoyó a los asentamientos informales con 633 programas de saneamiento físico - legal y titulación de predios informales, a través de la 634 Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI; con programas de 635 infraestructura de electrificación y de saneamiento; y con programas del BANMAT 636 destinados a asistir en la autoconstrucción y mejoramiento de viviendas básicas con 637 créditos destinados a la provisión de materiales de construcción. 638 639 3.2.5 Apoyo a Asentamientos Humanos 2003-2021 640 Desde el 2003, la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 establece en su Artículo 9° 641 que el Concejo Municipal tiene atribuciones para aprobar el plan de desarrollo de 642 asentamientos humanos, entre otros planes de desarrollo local. 643 644 Y el Artículo 8° de la Ley de Organización y Funciones del MVCS N° 30156 del 2014 645 establece entre sus funciones generales, la de promover, desarrollar, contribuir y normar 646 los procesos de construcción progresiva de vivienda en el ámbito urbano y rural, de 647 manera coordinada, articulada y cooperante con los gobiernos regionales y locales. 648 649 En este periodo 2003-2021, por influencia del sostenibilismo aplicado al estudio de la 650 ciudad en las primeras décadas del siglo XXI en la sociología peruana, una parte 651 importante de trabajos de sociología urbana en el Perú se caracterizan por el estudio de 652 los asentamientos humanos con un enfoque sostenible, considerando que la marginalidad 653 urbana de éstos es una expresión de inequidad social urbana (Castillo, 2018). 654 655 En este contexto, en el periodo 2003-2021 se apoyan procesos de construcción 656 progresiva de vivienda en los asentamientos humanos, con programas de saneamiento 657 físico - legal de predios, a través del Organismo de Formalización de la Propiedad 658 Informal - COFOPRI; y con programas de agua potable y alcantarillado, pistas y veredas, 659 y mejoramiento integral de barrios, a través del MVCS. 660 661 4. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA POR TIPO DE REFORMAS POLÍTICAS Y 662 ECONÓMICAS 663 Por tipos de reformas políticas y económicas, se pueden identificar los siguientes periodos 664 en las políticas públicas de vivienda en el Perú, entre 1946 y 2021: reformismo 665 desarrollista 1945-1968 (Palacios, 2005), reformismo militar 1968-1980 (Pease & Romero, 666 2013), reformismo civil democrático 1980-1992 (Pease & Romero, 2013), modernización 667 autoritaria 1992-2000 (Arias-Quincot, 1994), y modernización democrática 2000-2021 668 (Castillo, 2015). 669 4.1 Reformismo Desarrollista 1945-1968 670 Este periodo de las políticas públicas de vivienda en el Perú se inscribe, en lo político, en 671 un periodo de reformismo desarrollista (Palacios, 2005); que abarcó los gobiernos de José 672 Luís Bustamante y Rivero (1945-1948), Manuel Odría (1948-1956), Manuel Prado 673 Ugarteche (1956-1962), Junta Militar de Gobierno (1962-1963) y Fernando Belaúnde 674 (1963-1968); en los que no se llegaron a emprender las reformas agraria e industrial. Se 675 caracterizó por una expansión económica, el desarrollo de la infraestructura y los servicios 676 del Estado, y el inicio de la migración de población andina a Lima y a las principales 677 ciudades del país, con un proceso de urbanización en el país, que generó demandas 678 sociales que el Estado no pudo atender por el crecimiento moderado de la economía, 679 iniciándose un proceso de desborde popular, que generaría una crisis del Estado en los 680 años 80 (Matos Mar, 1984). 681 682 Y en lo económico, se inscribe en el periodo de implantación y desarrollo del modelo de 683 sustitución de importaciones, que se acentuó a partir de los años 40 del siglo XX. En este 684 periodo, el Estado asumió un papel muy activo en el proceso económico, creando una 685 serie de empresas públicas en sectores claves, como transportes, telecomunicaciones, 686 petróleo, gas, siderurgia, alimentación y textil, para proteger a la industria nacional frente 687 a productores extranjeros y de acelerar la industrialización. Se frenaron las importaciones 688 con una política proteccionista. La industria nacional, al no competir en los mercados 689 internacionales, tuvo bajos niveles de productividad y producía únicamente para el 690 mercado nacional, lo que le impedía alcanzar economías de escala (Pampillón, 2003: 40). 691 En el gobierno de José Bustamente y Rivero 1945-1948, el Estado peruano comenzó a 692 plantear una política pública de vivienda coherente e innovadora, gracias al aporte 693 académico y político del entonces Diputado Fernando Belaúnde Terry (Huapaya, 2014; 694 Haymes & Peláez, 2017). Se creó la CNV con la Ley N° 10359, la ONPU y el CNU con la 695 Ley N° 10723; se empezó el diseño y la construcción de las Unidades Vecinales; y se 696 produjeron las primeras ocupaciones de terrenos, por parte de emigrantes andinos en la 697 ciudad de Lima (Degregori & Blondet & Lynch, 1986). 698 699 En el gobierno de Manuel Odría Amoretti 1948-1956, la CNV impulsó la construcción de 700 las unidades vecinales como la Unidad Vecinal N° 3, Matute, Mirones y Rímac. Y en 1950, 701 se creó el Distrito Obrero Industrial 27 de octubre, que en 1962 cambió de nombre por el 702 de San Martín de Porres (Degregori & Blondet & Lynch, 1986). 703 704 En el gobierno de Manuel Prado Ugarteche 1956-1962, se introdujeron programas de 705 vivienda para sectores medios a través del financiamiento vía el Sistema Mutual. Y se 706 abrió una opción pragmática por el apoyo a las barriadas, patentizada no sólo en su 707 reconocimiento legal, sino en el apoyo técnico que no fue acompañado por sustanciales 708 obras en la vivienda construida (Calderón & Maquet, 1990). 709 710 En el gobierno de la Junta Militar 1962-1963, se declaró la moratoria de alquileres para 711 evitar el desalojo de los arrendatarios de tugurios, que habían dejado de pagar alquileres 712 para lograr ingresar en la Ley de los Barrios Marginales N° 13517; y se intentó sentar las 713 bases de algunas reformas sociales como la reforma agraria (Friz-Burga, 2020). 714 715 En el gobierno de Fernando Belaunde Terry 1963-1968, se creó la JNV con la Ley N° 716 14390; se priorizó como política pública de vivienda la construcción de conjuntos 717 habitacionales para la clase media del país, como San Felipe, Santa Cruz, Palomino, 718 entre otros. Y se inició el Proyecto Experimental de Vivienda - PREVI para la construcción 719 de un barrio de 500 viviendas, a fin de diseñar prototipos de vivienda y sistemas 720 constructivos para viviendas de bajo costo, con criterios de racionalización, modulación, 721 tipificación y crecimiento progresivo (Haymes & Peláez, 2017; Lucas et al., 2012). 722 723 4.2 Reformismo Militar 1968-1980 724 Este periodo de las políticas públicas de vivienda en el Perú se inscribe, en lo político, en 725 un periodo de reformismo militar (Pease & Romero, 2013), del autodenominado Gobierno 726 Revolucionario de las Fuerzas Armadas, que abarcó los gobiernos de Juan Velasco 727 Alvarado (1968-1975) y de Francisco Morales Bermúdez (1975-1980); en cuya primera 728 fase se emprendieron radicales reformas sociales y económicas, como la expropiación de 729 los complejos agroindustriales de capital extranjero, de las grandes haciendas 730 latifundistas y de los medios de comunicación social; la imposición de controles de precios 731 de productos de consumo básico y del sector servicios; una reforma agraria y una reforma 732 educativa, la creación de la comunidad industrial y la propiedad social; y la 733 nacionalización de una serie de recursos naturales. Y en cuya segunda fase, a partir de 734 1975, se empezó el desmontaje de las reformas sociales y económicas, y se convocaron 735 a elecciones generales para 1980 (Pease & Romero, 2013). 736 737 Y en lo económico, se inscribe en el periodo de estancamiento del modelo de sustitución 738 de importaciones, que duró hasta finalizada la década de los años 80 del siglo pasado, en 739 los cuales se sufrió un largo período de proteccionismo y autosuficiencia, cuando el 740 Estado intervino para comprar empresas, otorgar subsidios, controlar mercados y 741 fortalecer poderes oligopólicos y monopólicos. En la década de los años 70, aumentaron 742 las importaciones debido a la subida de los precios del petróleo; en cambio, las 743 exportaciones y el ahorro extranjero captado disminuyeron por la crisis que estaban 744 atravesando los países desarrollados. Para continuar creciendo, el país decidió 745 endeudarse fuertemente, en vez de frenar su crecimiento aplicando políticas restrictivas o 746 de ajuste que hubiesen reducido la necesidad de ahorro extranjero. (Pampillón, 2003: 40). 747 En el gobierno de Juan Velasco Alvarado 1968-1975, se creó el MVC con el Decreto Ley 748 Nº 17528, se creó el Organismo Nacional de Desarrollo de los Pueblos Jóvenes con el 749 Decreto Ley N° 17532, se incluyeron a los pueblos jóvenes dentro de la política pública de 750 vivienda, se apoyó el saneamiento físico - legal de predios, la autoconstrucción de 751 viviendas, la dotación de servicios básicos e infraestructura en los pueblos jóvenes. Y se 752 aprobó la Ley de Inquilinato, con el Decreto Ley Nº 21938, para evitar la especulación con 753 los alquileres (Córdova, 2007). Lo que debilitó el alquiler como forma de acceso a la 754 vivienda de los sectores populares urbanos y el arrendamiento quedó asociado a la 755 vivienda tugurizada de las áreas centrales de nuestras ciudades (Friz-Burga, 2020). 756 757 En el gobierno de Francisco Morales Bermúdez 1975-1980, se terminaron de ejecutar 758 programas de casas terminadas, departamentos, núcleos básicos, y lotes con servicios; y 759 se creó el FONAVI en el Banco de la Vivienda del Perú, con el Decreto Ley N° 22591, un 760 valioso instrumento para financiar programas de vivienda, conformado por un porcentaje 761 de los sueldos y salarios, aportado por los trabajadores, los empleadores y el Estado 762 (Córdova, 2007). 763 764 4.3 Reformismo Civil Democrático 1980-1992 765 Este periodo de las políticas públicas de vivienda en el Perú se inscribe, en lo político, en 766 un periodo de reformismo civil democrático (Pease & Romero, 2013), que abarcó los 767 gobiernos de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985), Alan García Pérez (1985-1990); y el 768 inicio del gobierno de Alberto Fujimori Fujimori (1990-1992); que significó la recuperación 769 de la democracia representativa y la vigencia de la Constitución de 1979, el inicio y 770 agravamiento de la lucha armada de grupos terroristas contra el Estado, y finalmente la 771 ruptura del orden constitucional con el denominado autogolpe de Fujimori en el año 1992 772 (Pease & Romero, 2013). 773 774 Y en lo económico, se inscribe en el periodo de agotamiento del modelo de sustitución de 775 importaciones que significó escasez de intercambios comerciales, crisis de la deuda 776 externa, grave recesión económica, inflación, hiperinflación y desempleo; y pérdida del 777 bienestar de la población (Pampillón, 2003: 41). 778 En el gobierno de Fernando Belaunde Terry 1980-1985, se creó el ININVI con el Decreto 779 Legislativo N° 145, para ejecutar investigaciones vinculadas con la problemática de la 780 vivienda, a fin de promover el abaratamiento, calidad y los tipos de productos más 781 adecuados a nuestra realidad; se creó ENACE con el Decreto Legislativo N° 149, para 782 proyectar, ejecutar y adjudicar programas de habilitación urbana y construcción de 783 vivienda; y se creó el BANMAT para apoyar la autoconstrucción de viviendas. Además, se 784 retomó la construcción de conjuntos habitacionales para la clase media, como las Torres 785 de San Borja, Torres de Limatambo, Ciudad Satélite Santa Rosa, Los Precursores, Julio 786 C. Tello y Marbella en Lima (Córdova, 2007; Haymes & Peláez, 2017). 787 788 En el gobierno de Alan García Pérez 1985-1990, se replanteó la política de vivienda del 789 gobierno anterior, se pretendió atender a los sectores sociales de menores recursos y 790 proporcionar vivienda para los más pobres. En ese sentido, se ejecutaron programas de 791 núcleos básicos y de lotes con servicios, y se buscó impulsar la autoconstrucción de 792 viviendas en los asentamientos humanos mediante préstamos en materiales de 793 construcción a través del BANMAT (Córdova, 2007). Lamentablemente todo ello colapsó 794 ante el gran fracaso de la política económica de este gobierno a partir de 1988. 795 796 En el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori 1990-1992, el MVC convocó en 1991 a un 797 Concurso Nacional de Ideas: Planteamiento de Soluciones a la Problemática Habitacional, 798 en los temas de: políticas de vivienda, propuestas normativas, y diseños de viviendas. El 799 autor fue uno de los ganadores del referido Concurso Nacional: Planteamiento de 800 Soluciones a la Problemática Habitacional, en el tema de Políticas de Vivienda, con el 801 trabajo: “Reflexiones, Criterios, Consideraciones y Acciones para una Política Nacional de 802 Vivienda”. ININVI, Ministerio de Vivienda y Construcción, 1991. 803 804 Dicha propuesta ganadora en el tema de políticas de vivienda de dicho Concurso, planteó 805 la diferenciación de la política de vivienda por estratos sociales, por tamaño de ciudades y 806 por regiones naturales; la promoción de la inversión privada en vivienda nueva, al margen 807 de la Ley de Inquilinato; y la promoción de la inversión privada en renovación urbana, 808 entre otros planteamientos (Castillo & Mendoza, 1991). Esto generó meses después, la 809 Ley de Promoción de la Inversión Privada en Acciones de Renovación Urbana y la Ley de 810 Promoción a la Inversión Privada en Predios para Arrendamiento, aprobadas por los 811 Decretos Legislativos N° 696 y 709, respectivamente, entre otras normas. 812 4.4 Modernización Autoritaria 1992-2000 813 Este periodo de las políticas públicas de vivienda en el Perú se inscribe, en lo político, en 814 un periodo de modernización autoritaria (Arias, 1994) que abarcó la segunda parte del 815 gobierno de Alberto Fujimori Fujimori (1992-2000); y que significó el inicio del proceso de 816 liberalización de la economía, pero también la ruptura del orden constitucional en 1992, la 817 imposición y vigencia de la Constitución de 1993, un proceso de centralización del poder 818 político en el Gobierno Central, y un desequilibrio en los poderes del Estado. 819 820 Y en lo económico, se inscribe en el periodo de implantación y desarrollo del modelo de 821 libre mercado o neoliberal, que significó la puesta en marcha, desde los años 90 del siglo 822 XX, de una serie de reformas estructurales para la apertura de las economías a la 823 competencia internacional. Estas reformas incluyeron estabilidad macroeconómica, 824 apertura al comercio exterior con una mayor orientación de las economías a la 825 exportación, reducción del intervencionismo estatal y del nivel de gasto público, 826 programas de privatización, rebajas arancelarias, control de la emisión de dinero, mejora 827 en la financiación exterior, conquista de mercados externos y reforma de mercados 828 laboral y financiero. Y se sustituyeron los instrumentos de intervención económica que 829 utilizaban los gobiernos (reglamentaciones, subsidios y monopolios estatales) por marcos 830 regulatorios para garantizar el funcionamiento del mercado (Pampillón, 2003: 41). 831 832 En el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori 1992-2000, se creó el MTCVC con el Decreto 833 Ley N° 25491; se produjo el abandono de la intervención directa del Estado en programas 834 de vivienda construida; se sustituyó inconsultamente la contribución al FONAVI por el IES, 835 que se destinó a obras de infraestructura de electrificación y de saneamiento; se apoyó 836 desde 1996 la titulación de los asentamientos informales, los programas de servicios 837 básicos, y los créditos para la autoconstrucción de vivienda a través del BANMAT 838 (Calderón, 2015). Y se creó en 1998 el Fondo MIVIVIENDA con la Ley N° 26912, para 839 promover el acceso a la vivienda y contribuir al financiamiento de la vivienda social. 840 841 4.5 Modernización Democrática 2000-2021 842 Este periodo de las políticas públicas de vivienda en el Perú se inscribe, en lo político, en 843 un periodo de modernización democrática, que abarcó los gobiernos de Valentín Panigua 844 Corazao (2000-2001), Alejandro Toledo Manrique (2001-2006), Alan García Pérez (2006- 845 2011), Ollanta Humala Tasso (2011-2015), Pedro Pablo Kuczynski Godard (2016-2017), 846 Martín Vizcarra Cornejo (2018-2020) y Francisco Sagasti Hochhausler (2020-2021); 847 significó un proceso de democratización del poder a través de elecciones; un proceso de 848 descentralización político - administrativa del país a partir de la creación de los Gobiernos 849 Regionales, y del fortalecimiento de los Gobiernos Locales; y el mantenimiento del 850 equilibrio entre los poderes del Estado. 851 852 Y en lo económico, también se inscribe en el periodo de complementación del modelo de 853 libre mercado con equidad social (2006-2019), que significaba el mantenimiento del 854 crecimiento económico, con cierta inclusión social y distribución relativa de riqueza; 855 estabilidad de precios y sostenibilidad fiscal; la autonomía del Banco Central de Reserva; 856 una política fiscal responsable para asegurar financiamiento de programas sociales; y el 857 financiamiento de la inversión privada local y nacional. Y en el periodo de crisis de modelo 858 de libre mercado (2020-2021), ante la aparición de la pandemia del coronavirus, que 859 reveló la desigualdad social y el agotamiento de este modelo. 860 861 En el gobierno de Valentín Paniagua Corazao 2000-2001, se mantuvo al Subsector 862 Vivienda y Construcción en el MTCVC. En el gobierno de Alejandro Toledo Manrique 863 2001-2006, se creó el MVCS con la Ley N° 27779; se creó el Programa Techo Propio; se 864 adoptó en el 2002 el modelo ABC de política pública de vivienda, con subsidios a la 865 demanda y a la oferta, con la empresa privada como ejecutora de programas de vivienda, 866 y con el Estado como facilitador de la inversión privada (Calderón, 2015). 867 868 En el gobierno de Alan García Pérez 2006-2011, se aprobó por referéndum la Ley de 869 Devolución de Dinero del FONAVI a los Trabajadores Aportantes Nº 29625. En el 870 gobierno de Ollanta Humala Tasso 2011-2015, se formuló a través del MVCS, una 871 propuesta preliminar de un Plan Nacional de Vivienda 2016-2025: Un Hogar, Una 872 Vivienda, pero no fue aprobado. 873 874 En el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski Godard 2016-2018, y en el gobierno de Martín 875 Vizcarra Cornejo 2018-2020, se elaboró a través del MVCS, una propuesta de Plan 876 Nacional de Vivienda 2018-2030, pero tampoco fue aprobado. 877 878 En el gobierno de Francisco Sagasti Hochhausler 2020-2021, el MVCS está trabajando 879 una actualización y/o reformulación de diversos planes sectoriales, normas e instrumentos 880 técnicos de desarrollo urbano y de vivienda, que se espera que sean socializados, 881 consultados, debatidos, y finalmente aprobados. 882 883 En suma, en los gobiernos de este periodo de modernización democrática, se continuó y 884 se continúa con el modelo ABC de política pública de vivienda, en el sector formal. Y en el 885 sector informal, se apoyaron y apoyan los procesos de construcción progresiva de 886 vivienda en los asentamientos humanos, con programas de saneamiento físico - legal de 887 predios a través de COFOPRI; y con programas de agua potable y alcantarillado, pistas y 888 veredas, y mejoramiento integral de barrios a través del MVCS. 889 890 En este contexto, a continuación se plantean los siguientes aportes para una política 891 pública de vivienda y para un Plan Nacional de Vivienda 2021-2030. 892 893 5. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA EN EL PERÚ 2021-2030 894 En el Perú, el “Plan Nacional de Vivienda - Vivienda para Todos: Lineamientos de Política 895 2003-2007” fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2003-VIVIENDA, y ya reconocía 896 como patrones existentes de ocupación del suelo residencial, la invasión, la formalización 897 y la urbanización progresiva. Y el “Plan Nacional de Vivienda - Vivienda para Todos: 898 Lineamientos de Política 2006-2015” fue aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2006- 899 VIVIENDA, y aún vigente. Estos planes constituyeron instrumentos de la política nacional 900 de vivienda para el corto y mediano plazo, que orientaron las acciones del Sector y de los 901 diversos agentes e instancias de la sociedad civil y del Estado que participan en el 902 desarrollo del Sector Vivienda. Luego, han habido avances de un Plan Nacional de 903 Vivienda 2016-2025: Un Hogar, Una Vivienda, y de un Plan Nacional de Vivienda 2018- 904 2030, pero no fueron aprobados. 905 906 En este contexto, en general se requiere el diseño, implementación, seguimiento y 907 evaluación de una “política pública de desarrollo urbano sostenible y de vivienda 2021- 908 2030”; y específicamente, es necesario la formulación e implementación de un “Plan 909 Nacional de Vivienda Sostenible 2021-2030 – PLANVIS”. 910 911 5.1 Cambios de Paradigmas Relacionados con la Vivienda 912 En la segunda década del siglo XXI, y en el contexto de un escenario de pandemia y de 913 post pandemia es necesario replantear algunos paradigmas vinculados con la vivienda: 914 (Castillo, 2020) 915 916 a. La Vivienda y la Ciudad 917 La vivienda es una edificación que tiene por finalidad dar habitación y cobijo al ser 918 humano. Según la Real Academia de la Lengua - RAE (2021), “es un lugar cerrado y 919 cubierto construido para ser habitado por personas”. 920 921 El problema de la vivienda no es un problema de recursos inexistentes sino del buen uso 922 de los existentes. Existe un problema de vivienda cuando los recursos disponibles para la 923 vivienda no son invertidos en programas de vivienda o cuando los mismos no están 924 produciendo una recuperación razonable (Turner, 1969). La palabra vivienda debería 925 emplearse más en su acepción de proceso que como unidad de habitación. Los 926 verdaderos valores son aquellos basados en las relaciones entre los elementos que 927 intervienen en la vivienda: los actores, sus actividades y sus logros (Turner, 1977). 928 929 Empero, es importante hacer más y mejores viviendas, pero más importante es hacer 930 mejores ciudades, más humanas, más saludables, más inclusivas, en las cuales la 931 vivienda cumple un rol fundamental. La vivienda debería formar parte de un proyecto 932 integral de desarrollo urbano y territorial. El problema a resolver no es únicamente el de 933 proporcionar vivienda y servicios básicos a las poblaciones urbanas y periurbanas. El 934 problema tiene otra escala, es el de hacer ciudad en los nuevos espacios urbanos - 935 regionales (Castells y Borja, 1998). 936 937 b. La Vivienda como parte del Desarrollo Urbano Sostenible 938 La vivienda ha sido y es considerada un elemento importante del desarrollo físico de las 939 ciudades, pero en el futuro tiene que ser parte del paradigma emergente del desarrollo 940 urbano sostenible. El “desarrollo urbano sostenible” debería ser entendido como un 941 proceso de cambio integral, multisectorial y positivo en los centros urbanos que involucra 942 9 componentes básicos: complementariedad urbano - territorial, competitividad urbana, 943 funcionalidad urbana, calidad urbanística y paisajística, sustentabilidad ambiental, gestión 944 de riesgos de desastres, equidad social urbana, identidad cultural, y gobernanza urbana 945 (Castillo, 2018; MVCS - PNC, 2015; Sofeska, 2016). 946 Y en este contexto, la “equidad social urbana” es el componente del desarrollo urbano 947 sostenible que está vinculado con el acceso al suelo y los programas de vivienda, con la 948 dotación y mejoramiento de los servicios básicos, y con la regeneración urbana de áreas 949 deterioradas de la ciudad para estratos sociales de menores recursos. 950 951 c. La Vivienda como Derecho Humano 952 El derecho a la vivienda es reconocido universalmente como elemento integrante del 953 derecho humano a un nivel de vida adecuado. En el Perú, la Constitución de 1979 954 establecía que “es derecho de la familia contar con una vivienda decorosa”. Sin embargo, 955 no se señala así en la Constitución Política del Perú de 1993 (Seminario & Ruiz, 2008). 956 Por tanto, se requiere aprobar una reforma constitucional en el Perú para restituir el 957 “derecho humano a una vivienda digna” (Castillo, 2020). Asimismo, el derecho a la 958 vivienda debería estar inscrito en el “derecho a la ciudad”; es decir, el derecho de los 959 habitantes urbanos a construir, participar, decidir y crear la ciudad (Lefebvre, 1967). 960 961 d. La Vivienda como Problema y como Política Pública 962 En la mayoría de países latinoamericanos, y no sólo en el Perú, existe el “problema de la 963 vivienda”. Se caracteriza por una gran demanda, insuficientes recursos financieros y una 964 escasa capacidad de pago de las familias. Empero, además de una demanda social, 965 requiere una “política pública de vivienda” para atenderla sistemática y progresivamente. 966 967 En el año 1984, el problema de la vivienda en el Perú se resumía, con frecuencia, en el 968 déficit cuantitativo de 1 millón de viviendas. Además, la mitad de la población del Perú 969 vivía en condiciones de hacinamiento, y más de 2 millones de viviendas no contaban con 970 servicio de agua potable, por lo que ya era un problema emergente generador de mayores 971 problemas sociales (Graña-Miró Quesada, 1984). 972 973 Para el año 2000, se estimaba que el déficit habitacional en el Perú ascendía a 1 millón y 974 233 mil viviendas, del cual un 26% era déficit cuantitativo o viviendas que faltan; y un 74% 975 era déficit cualitativo o viviendas inadecuadas (Quispe et al., 2005). Y en el año 2020, el 976 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento del Perú - MVCS precisó que el 977 déficit habitacional en el país es de 1 millón y 600 mil viviendas; del cual un 36% es déficit 978 cuantitativo; y un 64% es déficit cualitativo (MVCS, 2020). 979 980 5.2 Política Pública de Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda 981 En el Perú se requiere de una política pública de desarrollo urbano sostenible y vivienda, 982 2021-2030, que demandará un nuevo marco normativo específico, recursos humanos y 983 económicos; y de la formulación e implementación de planes nacionales, regionales y 984 locales de desarrollo urbano sostenible y de vivienda (Castillo, 2018). 985 a. Marco Normativo 986 En este contexto, se hace necesario la formulación, aprobación y aplicación de las 987 siguientes leyes generales sobre ordenamiento territorial, desarrollo urbano y edificación 988 en el Perú: (Castillo, 2018) 989 • Ley General de Ordenamiento Territorial Sostenible, para regular y promover el 990 ordenamiento territorial, en el marco de un proceso de desarrollo sostenible en el 991 país, y establecer un régimen jurídico e institucional que armonice y ordene las 992 políticas e instrumentos que inciden en la gestión del territorio. Y donde se 993 esclarezcan los roles de la PCM, el CEPLAN y el MINAM en este tema. 994 • Ley General de Desarrollo Urbano Sostenible, a fin de regular y promover el 995 desarrollo de los centros poblados como un sistema urbano sostenible en el territorio 996 nacional, donde se reafirme el rol fundamental del MVCS, a reconvertirse en 997 Ministerio de Desarrollo Urbano Sostenible - MINDEUS. 998 • Ley General de Suelos, a fin de dotar al Estado de mayores facultades para un mejor 999 manejo, control y utilización de los terrenos eriazos públicos; y de una mejor 1000 capacidad negociadora con los propietarios privados para definir una habilitación 1001 programada de los terrenos privados, de acuerdo a los planes urbanos vigentes. 1002 • Ley General de Edificación Sostenible, para regular la edificación sostenible en el 1003 país, y permitir que el Reglamento Nacional de Edificaciones - RNE y el Código 1004 Técnico de Construcción Sostenible - CTCS tengan un marco normativo unificado. 1005 b. Planes Nacionales 1006 Asimismo, se hace necesario la formulación, aprobación e implementación progresiva de 1007 los siguientes planes nacionales de desarrollo, ordenamiento territorial, desarrollo urbano, 1008 y de vivienda en el país: (Castillo, 2018) 1009 • Plan Nacional de Desarrollo Sostenible 2021-2050 - PLANDES, de conformidad con 1010 la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y con el Plan Estratégico de Desarrollo 1011 Nacional que señala el Decreto Legislativo N° 1088; considerando los 8 componentes 1012 básicos del desarrollo sostenible como estructura básica (promoción de valores y 1013 derechos humanos, competitividad económica, equidad social, respeto a diversidad 1014 cultural y étnica, funcionalidad territorial, sustentabilidad ambiental, gestión de riesgos 1015 de desastres, y gobernanza democrática), con una visión estratégica de largo plazo al 1016 año 2050 (Castillo, 2018). 1017 • Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Sostenible 2021-2050 - PLANOTS, de 1018 conformidad con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye varios 1019 objetivos relacionados con el territorio; con la Política de Estado N° 34 del Acuerdo 1020 Nacional: Ordenamiento y Gestión Territorial; con el Plan Integral de Reconstrucción 1021 con Cambios - PIRCC para la rehabilitación, reposición, reconstrucción y construcción 1022 de la infraestructura de uso público; y con el Plan Nacional de Infraestructura para la 1023 Competitividad - PNIC 2019-2040. 1024 • Plan Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible 2021-2050 - PLANDEUS, de 1025 conformidad con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, incluyendo el objetivo 1026 11: Ciudades y Comunidades Sostenibles; con la Nueva Agenda Urbana para el 1027 Desarrollo Urbano Sostenible y la Vivienda - NAU; y con el Plan Integral de 1028 Reconstrucción con Cambios - PIRCC. 1029 • Plan Nacional de Vivienda Sostenible 2021-2030 - PLANVIS, en la medida en que se 1030 requiere de nuevos enfoques, políticas, propuestas e instrumentos técnicos para un 1031 plan nacional de vivienda, considerando los aportes que se plantean a continuación. 1032 1033 c. Plan Nacional de Vivienda Sostenible 2021-2030 - PLANVIS 1034 En el Perú se requiere de la formulación, aprobación e implementación de un Plan 1035 Nacional de Vivienda Sostenible 2021-2030 - PLANVIS, con políticas y programas de 1036 vivienda diferenciados por estratos sociales: medios, medios bajos y bajos. Por tamaños 1037 de ciudad: metrópolis, ciudades intermedias y menores. Y por regiones naturales: costa, 1038 sierra y selva (Castillo & Mendoza, 1991; Castillo, 2020). 1039 1040 c.1 Por Estratos Sociales 1041 Los estratos sociales altos y medios altos no deben constituir prioridad del PLANVIS, ya 1042 que ellos pueden solucionar su problema de vivienda en el mercado. Más aún, no es 1043 admisible que con recursos del Estado se les dé oportunidad a los estratos medios altos 1044 de procurarse una segunda vivienda con fines de alquiler y especulación inmobiliaria, solo 1045 porque dichos estratos sociales tienen capacidad de pago y dinamizan la industria de la 1046 construcción en el país. 1047 Para los estratos sociales medios se deberían reforzar y ampliar los Programas 1048 Mivivienda, con terrenos privados, simplificación administrativa de habilitación y 1049 edificación, incremento del Bono de Buen Pagador, reducción de la cuota inicial menor de 1050 7%, y eliminación del requisito de ahorro previo (Castillo, 2020). 1051 1052 Y para los estratos sociales bajos se deberían adoptar las siguientes acciones 1053 relacionadas con la vivienda: (Castillo, 2020) 1054 • Aplicar la Ley General de Suelos que se ha planteado, para que el Estado ejerza un 1055 efectivo manejo, control y uso de los terrenos eriazos públicos, a fin de promover 1056 programas de vivienda para los estratos sociales bajos; de acuerdo a las previsiones 1057 de los planes urbanos vigentes o nuevos. 1058 • Formular e implementar Planes Municipales de Vivienda, para las familias de bajos 1059 recursos, de acuerdo al Artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972, 1060 y al Decreto Supremo N° 014-2020-VIVIENDA que aprueba el Reglamento de los 1061 Programas Municipales de Vivienda. 1062 • Formular e implementar Planes Regionales de Vivienda, de acuerdo al Artículo 58° de 1063 la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867, y al Artículo 7° de la Ley de 1064 Organización y Funciones del MVCS N° 30156. 1065 • Formular e implementar Planes de Desarrollo de Asentamientos Humanos, a cargo 1066 de las Municipalidades, con apoyo económico de los Gobiernos Regionales 1067 respectivos, de acuerdo al Artículo 9° de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 1068 27972, y al Artículo 58° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867. 1069 • Reforzar y ampliar los Programas Techo Propio, con terrenos públicos, simplificación 1070 administrativa de habilitación y edificación, incremento del bono de buen pagador, 1071 reducción de la cuota inicial menor de 7%, y eliminación del requisito de ahorro 1072 previo, pero garantizando dimensionamientos mínimos necesarios. 1073 • Ampliar los programas de saneamiento físico - legal de asentamientos humanos, a 1074 través de COFOPRI y de las Municipalidades. 1075 • Ampliar los programas de agua potable y alcantarillado, los programas de pistas y 1076 veredas, y los programas de mejoramiento integral de barrios, a través del MVCS. 1077 1078 c.2 Por Tamaños de Ciudad 1079 La política pública de vivienda y los programas de vivienda se deberían diferenciar por 1080 tamaños de ciudad, de la siguiente manera (Castillo, 2018; Castillo & Mendoza, 1991): 1081 • En las metrópolis se deben promover programas masivos de vivienda multifamiliar. 1082 • En las ciudades intermedias se deberían promover programas focalizados de 1083 vivienda multifamiliar y programas focalizados de vivienda unifamiliar. 1084 • En las ciudades menores se deberían promover programas masivos de vivienda 1085 unifamiliar. Y en las áreas rurales se deberían promover programas focalizados de 1086 vivienda unifamiliar. 1087 1088 c.3 Por Regiones Naturales 1089 La política pública de vivienda y los programas de vivienda se deberían diferenciar por las 1090 regiones naturales Costa, Sierra y Selva, considerando: (Castillo, 2018; Castillo & 1091 Mendoza, 1991) 1092 • Diseños diferenciados por condiciones climáticas. 1093 • Utilización cultural del espacio de la vivienda diferenciada por regiones naturales. 1094 • Uso de materiales de construcción regionales (adobe reforzado, madera, bambú). 1095 1096 En suma, se concluye que en el Perú, entre los años 1946 y el 2021, se pueden identificar 1097 cinco grandes periodos en las políticas públicas de vivienda por instituciones 1098 representativas: periodo 1946-1963 de la Corporación Nacional de la Vivienda - CNV; 1099 periodo 1963 - 1969 de la Junta Nacional de la Vivienda - JNV; periodo 1969-1979 del 1100 Ministerio de Vivienda y Construcción - MVC; periodo 1979-1998 del Fondo Nacional de 1101 Vivienda - FONAVI; y periodo 1998-2021 del Fondo Hipotecario de Promoción de la 1102 Vivienda - Fondo MIVIVIENDA. 1103 1104 Por tipos de política, las políticas públicas de vivienda en el país se pueden identificar los 1105 siguientes periodos. En el sector formal: intervenciones aisladas 1900-1945, unidades 1106 vecinales y conjuntos habitacionales 1946-1985, crisis de la vivienda 1986-1992, mercado 1107 como solución 1993-2001, reinstitucionalización de sector 2002-2021. Y en el sector 1108 informal: apoyo a barrios marginales o barriadas 1948-1968, apoyo a pueblos jóvenes 1109 1969-1979, apoyo a asentamientos humanos marginales 1980-1989, apoyo a 1110 asentamientos informales 1990-2002, y apoyo a asentamientos humanos 2003-2021. 1111 1112 Y por tipos de reformas políticas y económicas, se pueden identificar los siguientes 1113 periodos en las políticas públicas de vivienda en el Perú: reformismo desarrollista 1945- 1114 1968, reformismo militar 1968-1980, reformismo civil democrático 1980-1992, 1115 modernización autoritaria 1992-2000, y modernización democrática 2000-2021. 1116 1117 Asimismo, la vivienda es un elemento importante del desarrollo físico de las ciudades, 1118 pero tiene que ser entendida como parte del “desarrollo urbano sostenible”, que constituye 1119 un proceso de cambio integral en los centros urbanos que involucra nueve componentes: 1120 complementariedad urbano - territorial, competitividad urbana, funcionalidad urbana, 1121 calidad urbanística y paisajística, sustentabilidad ambiental, gestión de riesgos de 1122 desastres, equidad social urbana (vivienda, servicios básicos y regeneración urbana), 1123 identidad cultural, y gobernanza urbana. 1124 1125 En la mayoría de los países latinoamericanos la vivienda es un problema, y no solo en el 1126 Perú. Se caracteriza por una gran demanda, insuficientes recursos financieros y una 1127 escasa capacidad de pago de las familias. Pero también es una demanda social en el 1128 Perú que requiere del diseño, implementación, seguimiento y evaluación de una “política 1129 pública de desarrollo urbano sostenible y vivienda 2021-2030”, que requiere de un nuevo 1130 marco normativo, recursos humanos y económicos; y la formulación e implementación de 1131 planes nacionales, regionales y locales de desarrollo urbano sostenible y de vivienda. Así 1132 como de la formulación e implementación de un “Plan Nacional de Vivienda Sostenible 1133 2021-2030 – PLANVIS”, con políticas y programas de vivienda diferenciados por estratos 1134 sociales: medios, medios bajos y bajos. Por tamaños de ciudad: metrópolis, ciudades 1135 intermedias y menores. Y por regiones naturales: costa, sierra y selva. 1136 1137 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1138 Álvarez-Díaz, A. 1992. Análisis de las Políticas Públicas. Mimeo. 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