Wolność Nauki I Nauczania Oraz Autonomia Uczelni a Jakość Naukowa Uniwersytetów

PRZEGLĄD SEJMOWY DWUMIESIĘCZNIK ROK XXIV 6(137)/2016 KOMITET REDAKCYJNY Redaktor naczelny WALDEMAR PARUCH Zastępca redaktora naczelnego BOGUMIŁ SZMULIK Sekretarz naukowy WOJCIECH ARNDT Redaktorzy tematyczni ARKADIUSZ ADAMCZYK, MAREK DOBROWOLSKI, BOGDAN SZLACHTA, JAROSŁAW SZYMANEK Członek WOJCIECH KULISIEWICZ RADA NAUKOWA Waldemar Paruch (Rzeczpospolita Polska — przewodniczący), Bogusław Banaszak (Rzeczpospolita Polska), Marek Bankowicz (Rzeczpospolita Polska), Igor Cependa (Ukraina), Tihomir Cipek (Chorwacja), Wojciech Dajczak (Rzeczpospolita Polska), Andrzej Dziadzio (Rzeczpospolita Polska), Maria Gintowt-Jankowicz (Rzeczpospolita Polska), Jan Holzer (Czechy), Ferenc Hörcher (Węgry), Bohdan Hud (Ukraina), Jolanta Jabłońska-Bonca (Rzeczpospolita Polska), Károly Kocsis (Węgry), Tomasz Kuczur (Rzeczpospolita Polska), Semjon Kundas (Białoruś), Pavol Mačala (Słowacja), Jan Majchrowski (Rzeczpospolita Polska), Sergiu Miscoiu (Rumunia), Lech Morawski (Rzeczpospolita Polska), Xavier Moreno Julia (Hiszpania), Vytautas Nekrošius (Litwa), Béla Pokol (Węgry), Herman H. Shugart (Stany Zjednoczone Ameryki), Tomasz Sikorski (Rzeczpospolita Polska), Vojtěch Šimiček (Czechy), Wojciech Sokół (Rzeczpospolita Polska), Rafał Sura (Rzeczpospolita Polska), Ewa Thompson (Stany Zjednoczone Ameryki), Antonio Varsori (Włochy), Michał Warciński (Rzeczpospolita Polska), Jan Wintr (Czechy).

Redaktorzy EWA ĆWIĘKAŁA, URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA Asystentka redaktora naczelnego KATARZYNA MĄCZNIK Tłumaczenia na język angielski ALBERT POL

„Przegląd Sejmowy” znajduje się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na potrzeby oceny jednostek naukowych z przyznaną liczbą 11 punktów. „Przegląd Sejmowy” jest dostępny w bazach danych CEJSH i EBSCO Business Source Complete. W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów niezamówionych nie zwracamy. Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

© Copyright by Kancelaria Sejmu, Warszawa 2017 „Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r. ISSN 1230-5502 KANCELARIA SEJMU Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe Wydanie pierwsze Nakład 500 egzemplarzy Warszawa, styczeń 2017

Adres: „Przegląd Sejmowy”, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa, tel. 22 694-13-00 e-mail: przegsejm @ sejm.gov.pl; http://www.sejm.gov.pl/publikacje/przeglad sejmowy SPIS TREŚCI

Lista recenzentów ...... 7

ARTYKUŁY Jacek Falski Problem aborcji w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Na podstawie wyroku z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. versus Polska ...... 9 Tomasz Gąsior Prawne i praktyczne zagadnienia ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich w Polsce w latach 2010 i 2015 ...... 25 Władysław T. Kulesza Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych w między- wojennej Europie. Próba porównania — wybrane zagadnienia (część I) ...... 65 Bartosz Lewandowski Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra (1879–1951) ...... 91 Monika Stachowiak-Kudła Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa uniwer- sytetów ...... 115 Łukasz Walter Specyﬁ ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki Francuskiej ...... 141

OPINIE, GLOSY, RECENZJE OPINIE Piotr Chybalski W sprawie trybu udostępniania informacji publicznej o działalności biura poselskiego ...... 161 Piotr Chybalski W sprawie szczegółowych zagadnień związanych z postępowaniem w sprawie wstęp- nego wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności przed Trybuna- łem Stanu ...... 165 Piotr Chybalski W sprawie dopuszczalności sprawowania przez posła funkcji prokuratora generalnego ...... 169 Piotr Czarny W sprawie skutków nieudzielenia posłom informacji przez organy jednostek samo- rządu terytorialnego ...... 174 Wojciech Odrowąż-Sypniewski W sprawie roli przedstawiciela wnioskodawców w postępowaniu Komisji Odpowie- dzialności Konstytucyjnej zainicjowanym wstępnym wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu ...... 183 4 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 SpisArtykuły treści

GLOSY Marcin Gubała Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15) 189 Ryszard Jamka Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt I KZP 17/15) ...... 196 RECENZJE The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau, Carlos Closa, Daniel Innerarity, Miguel Poaires Maduro (Karolina M. Cern) ...... 203 Tomasz Sienkiewicz, Pozwolenie w ochronie zabytków (Wojciech Lis) ...... 213 Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept, red. Pasi Ihalainen, Cornelia Ilie, Kari Palonen (Jarosław Szymanek) ...... 220

ŹRÓDŁA Litwa Wyrok Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z 20 października 2015 r. w sprawie materialnej równości wyborów do Sejmasu, sygn. KT27-N16/2015 (przekład i opracowanie Marcin Rulka) ...... 229

VARIA INFORMACJE NAUKOWE Viktoriya Serzhanova, Pierwsza ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej ...... 235 TABLE OF CONTENTS 5

List of the Reviewers ...... 7

ARTICLES Jacek Falski The Problem of Abortion in the Case Law of the European Court of Human Rights: Remarks on the Basis of the Judgment of 26 May 2011 in R.R. v. Poland ...... 9 Tomasz Gąsior Legal and Practical Issues concerning the Financing of Election Campaign in Presidential Elections in Poland in 2010 and 2015 ...... 25 Władysław T. Kulesza The April 1935 Constitution of Poland and the Constitutions of Authoritarian Re- publics in Interwar Europe: An Attempt for Comparison – Selected Issues (Part I) 65 Bartosz Lewandowski State Sovereignty under the Normative Theory of Law of František Weyr (1879– –1951) ...... 91 Monika Stachowiak-Kudła Academic Freedom and University Autonomy versus Scientiﬁ c Performance of Uni- versities ...... 115 Łukasz Walter Speciﬁ c Nature of the So-called Fundamental Principles Recognized by the Laws under the Legal Order of the Fifth French Republic ...... 141

OPINIONS, COMMENTARIES, REVIEWS OPINIONS Piotr Chybalski On the procedure for disclosure of public information about the activities of a Depu- ty’s ofﬁ ce ...... 161 Piotr Chybalski On detailed issues concerning the proceedings relating to a preliminary motion for holding a particular person accountable before the Tribunal of State ...... 165 Piotr Chybalski On the admissibility of performing of the function of Prosecutor General by a Deputy to the Sejm ...... 169 Piotr Czarny On the consequences of failure of disclosure of information to the Deputies by the local government authorities ...... 174 Wojciech Odrowąż-Sypniewski On the role played by the representative of applicant party to the proceedings of the Constitutional Accountability Committee initiated by a preliminary motion to hold a particular person accountable before the Tribunal of State ...... 183 6 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Table of ContentsArtykuły

COMMENTARIES Marcin Gubała Commentary on the Judgment of the Supreme Court of January 12, 2016 (Ref. No. II PK 195/15) ...... 189 Ryszard Jamka Commentary on the Judgment of the Supreme Court of February 25, 2016 (Ref. No. I KZP 17/15) ...... 196 REVIEWS The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, Serge Champeau, Carlos Closa, Daniel Innerarity, Miguel Poaires Maduro (eds.) (Karolina M. Cern) ...... 203 Tomasz Sienkiewicz, Permission in the protection of historic monuments (Wojciech Lis) ...... 213 Parliament and Parliamentarism. A Comparative History of a European Concept, Pasi Ihalainen, Cornelia Ilie, Kari Palonen (eds.) (Jarosław Szymanek) ...... 220

SOURCES Lithuania Judgment of the Constitutional Court of the Republic of Lithuania of October 20, 2015 on equality and equal weight of votes in the election to the Sejmas, No. KT27- N16/2015 (translation and preparation Marcin Rulka) ...... 229

VARIA SCIENTIFIC INFORMATION Viktoriya Serzhanova, First basic law of the Pridnestrovian Moldavian Republic 235 Lista recenzentów Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 7

LISTA RECENZENTÓW

Bogusław Banaszak, Uniwersytet Zielonogórski Marek A. Bankowicz, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Andrzej Bisztyga, Uniwersytet Śląski w Katowicach Ewa Bojenko-Izdebska, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Michał Bożek, Uniwersytet Śląski w Katowicach Anetta Breczko, Uniwersytet w Białymstoku Ewa Bujwid-Kurek, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Karolina Cern, Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu Przemysław Czarnek, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II Ryszard M. Czarny, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach Erhard Cziomer, Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego Paweł Czubik, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Antoni Dudek, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie Andrzej Dziadzio, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Dariusz Górecki, Uniwersytet Łódzki Radosław Grabowski, Uniwersytet Rzeszowski Krzysztof Grajewski, Uniwersytet Gdański Marian Grzybowski, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Grzegorz Harasimiak, Uniwersytet Szczeciński Mariusz Jabłoński, Uniwersytet Wrocławski Łukasz Jakubiak, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Jerzy Jaskiernia, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach Paweł Kaczorowski, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie Kazimierz Kik, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach Waldemar Kozyra, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej Maria Kruk-Jarosz, Uczelnia Łazarskiego Adam Krzywoń, Uniwersytet Warszawski Tomasz Kuczur, Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy Paweł Laidler, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie 8 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Lista recenzentów

Anna Łabno, Uniwersytet Śląski w Katowicach Marek Maciejewski, Uniwersytet Wrocławski Przemysław Maj, Uniwersytet Rzeszowski Ryszard Małajny, Uniwersytet Śląski w Katowicach Marian Małecki, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Rafał Matyja, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w siedzibą Rzeszowie Anna Młynarska-Sobaczewska, Uniwersytet Łódzki Jacek Pietrzak, Uniwersytet Łódzki Małgorzata Podolak, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej Ewa M. Popławska, Akademia Leona Koźmińskiego Magdalena Pyter, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II Jarosław Rabiński, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II Jacek Reginia-Zacharski, Uniwersytet Łódzki Wojciech Saletra, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach Ryszard Skarzyński, Uniwersytet w Białymstoku Paweł Sobczyk, Uniwersytet Opolski Wojciech Sokół, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej Rafał Sura, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II Aleksandra Syryt, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie Janusz Trzciński, Uniwersytet Warszawski Michał Warciński, Uniwersytet Warszawski Tomasz Wieciech, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie Leszek Wieczorek, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach Jacek Zaleśny, Uniwersytet Warszawski Marek Żmigrodzki, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej ARTYKUŁY

JACEK FALSKI*

PROBLEM ABORCJI W ORZECZNICTWIE EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU PRAW CZŁOWIEKA. NA PODSTAWIE WYROKU Z 26 MAJA 2011 R. W SPRAWIE R.R. VERSUS POLSKA

THE PROBLEM OF ABORTION IN THE CASE LAW OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS: REMARKS ON THE BASIS OF THE JUDGMENT OF 26 MAY 2011 IN R.R. V. POLAND The termination of pregnancy is a complex issue in the legal, ethical, moral and religious dimensions. The author briefl y discusses the circumstances of the adoption in 1993 of a „compromise” Bill on Family Planning, Human Embryo Protection and Conditions of Permissibility of Abortion. But, above all, he provides a cross-sectional and synthetic analysis of the case law of the European Court of Hu- man Rights on this issue. It is clear from the judgments of the Court (e.g. in cases A, B and C v. Ire- land and R.R v. Poland), that it does not impose on the States Parties an obligation to introduce in their internal legal systems an unconditional right to abortion. But if such a right is granted, at least in a restricted extent, then — according to the Court — the State is under commitment to ensure procedural conditions for its real enforceability. In the judgment in R.R. v. Poland, the Court, fi nding pregnant women to be „in a situation of great vulnerability”, gave a new perspective to its earlier case law in this regard. For the fi rst time in relation to this type of cases, it found the defendant guilty, inter alia, of violation of the prohibition of inhuman or degrading treatment (Article 3 of the Con- vention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms).

Słowa kluczowe: aborcja, reprodukcyjne prawa kobiet, orzecznictwo ETPC, prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zakaz tortur, szczególna wrażliwość Keywords: abortion, women’s reproductive rights, case law of ECHR, right to respect for private and family life, the prohibition of inhuman or degrading treatment, particular vulnerability

* Dr Jacek Falski, Instytut Nauk Prawnych PAN 10 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Problem przerywania ciąży bezsprzecznie stanowi kwestię zarówno społecz- I. nie, jak i indywidualnie bolesną i delikatną, której wymiary prawny, etyczny, moralny i religijny przenikają się wzajemnie i obejmują wiele sprzecznych często inte- resów. Obowiązująca w Polsce regulacja prawna dotycząca warunków dopuszczalno- ści przerywania ciąży, czyli ustawa o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i o warunkach dopuszczalności przerywania ciąży [dalej: u.p.r.]1, jest wynikiem kompromisu zawartego na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. między ugrupowaniami politycznymi i Kościołem katolickim. W ostatnim czasie dyskusja w tej sprawie odży- ła. Dnia 3 kwietnia 2016 r. odczytano w kościołach list biskupów, niepozostawiający najmniejszej wątpliwości co do ich krytycznej oceny obowiązujących przepisów i woli wprowadzenia nowych regulacji, całkowicie zakazujących aborcji. Kilka miesięcy póź- niej do Sejmu zostały skierowane dwa społeczne projekty ustaw naruszające status quo wspomnianych rozwiązań. Pierwszy projekt inicjatywy ustawodawczej „Stop aborcji” zakazujący przerywania ciąży z jakiejkolwiek przyczyny i wprowadzający karalność wszystkich uczestników tej procedury, łącznie z poddającą się jej kobietą, drugi komitetu inicjatywy ustawodawczej „Ratujmy Kobiety” legalizujący aborcję na życzenie do 12 tygodnia ciąży. Wobec zgłoszenia wniosków o odrzucenie obu projektów Sejm w głosowaniu przeprowadzonym 23 września 2016 r. postanowił pierwszy z projektów przesłać do dalszych prac w komisji, drugi zaś odrzucić. W reakcji na to przez kraj prze- toczyła się fala protestów („czarne marsze”, demonstracje, jednodniowy strajk kobiet). Należy także odnotować akcje zwolenników rozwiązań skierowanych przez Sejm do dalszego procedowania. Zgodnie z rekomendacją Komisji Sprawiedliwości i Praw Czło- wieka, 6 października 2016 r. Sejm odrzucił rozpatrywany projekt. Wnioskodawcy zapowiedzieli kontynuowanie działań i opracowanie kolejnego projektu ustawy, który w zmodyﬁ kowanej formie (np. zakaz aborcji, ale bez karania poddającej się jej kobiety) będzie prowadzić do zaostrzenia obowiązujących obecnie rozwiązań. II. W tej dynamicznej sytuacji warto pokusić się o reﬂ eksje i przedstawić pokrót- ce zarówno etapy, które doprowadziły do uchwalenia w 1993 r. ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, jak i przede wszystkim przypomnieć główne założenia linii orzeczniczej Europejskie- go Trybunału Praw Człowieka w przedmiotowej kwestii, ze szczególnym uwzględnie- niem stanowiącego swoisty punkt zwrotny tego orzecznictwa wyroku z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska2. Do 1993 r. obowiązywała w Polsce ustawa z 27 kwietnia 1956 r. o warunkach do- puszczalności przerywania ciąży, wprowadzająca liberalne uregulowanie prawne abor- cji3, co ówcześnie było uznawane za wielki krok naprzód prawodawstwa polskiego

1 Ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i o warunkach do- puszczalności przerywania ciąży (Dz.U. z 1993 r. nr 17, poz. 78). 2 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska, nr skargi 27617/04, baza HUDOC. 3 Zgodnie z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1956 r. o warunkach dopuszczalności ciąży (Dz.U. z 1956 r. nr 12, poz. 61), zabiegu przerywania ciąży mógł dokonać tylko lekarz, jeżeli za przerwaniem ciąży przema- wiały wskazania lekarskie lub trudne warunki życiowe ciężarnej; zachodziło uzasadnione podejrzenie, że Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 11 zwłaszcza w konfrontacji z restrykcyjnym w tym zakresie ustawodawstwem przedwo- jennym. Warto przypomnieć, że niektóre z europejskich państw socjalistycznych za- kazywały aborcji (spektakularnym przykładem może być Rumunia). Kościół katolicki zajmował nieprzejednane negatywne stanowisko wobec regulacji ustawy z 1956 r., konsekwentnie działając i dążąc do jej zmiany. W ocenie Ko- ścioła, ten akt prawny był hańbą polskiego ustawodawstwa, wykwitem zamysłów „czasu stalinowskiego”, a jego obowiązywanie powodowało zatarcie granicy między dobrem i złem4. Po tzw. demokratycznym przełomie 1989 r. te spory i dyskusje, a tak- że konkretne propozycje i inicjatywy zmian prawnych przeniosły się na forum parlamentu. Już 25 marca 1992 r. w Sejmie I kadencji grupa 177 posłów zgłosiła projekt ustawy o ochronie prawnej życia poczętego5. W projekcie przewidywano m.in. uchylenie w całości ustawy z 1956 r., wprowadzenie zakazu przeprowadzania zabiegów przerywania ciąży pod groźbą kary dwóch lat więzienia dla kobiety poddającej się aborcji, jak i osoby przeprowadzającej taki zabieg. Proponowane wówczas restryk- cyjne rozwiązania — współcześnie obowiązujące w nielicznych krajach europejskich, jak Irlandia, Malta, Andora, San Marino — nawiązywały do uregulowań osiemnasto- i dziewiętnastowiecznych. W kolejnym projekcie, zgłoszonym z inicjatywy grupy 91 posłów 30 marca 1992 r., dopuszczano aborcję w określonych okolicznościach: zagrożenia życia lub zdrowia kobiety, ciężkiego uszkodzenia lub nieuleczalnej choroby płodu, ciąży powstałej w następstwie gwałtu oraz ze względów społecznych (warunki życiowe kobiety). Zakładano również konieczność wprowadzenia edukacji seksualnej. Jednocześnie z tym projektem zgłoszono projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum dotyczącego przerywania ciąży. Obie te inicjatywy zostały przez Sejm odrzucone w lipcu 1992 r. Podstawą prac komisji sejmowych stał się w międzyczasie nieco zmodyﬁ kowany projekt ustawy o ochronie prawnej życia dziecka poczętego. Dnia 6 listopada 1992 r. grupa posłów ponowiła złożenie wniosku o przeprowadzenie ogólnokrajowego referendum w sprawie do- puszczalności przerywania ciąży6, argumentując, że zasięgnięcie opinii społeczeń- stwa przez przeprowadzenie referendum jest jedynym uprawnionym sposobem pod- jęcia ostatecznej decyzji, ujawni bowiem rzeczywisty pogląd suwerena w tej drażliwej sprawie. Wniosek ten został ponownie odrzucony przez Sejm, a 7 lutego 1993 r. uchwalono obowiązującą obecnie ustawę o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży7. Przyjęte rozwiązania nie za- ciąża powstała w wyniku przestępstwa. Nie wolno było dokonać zabiegu przerwania ciąży w wymienionych przypadkach, jeśli zachodziły przeciwskazania lekarskie do dokonania takiego zabiegu. Zabiegu przerwania ciąży u nieletniej można było dokonać tylko za zgodą jej rodziców, opiekuna lub władzy opiekuńczej. 4 Zob. E. Zielińska, Przerywanie ciąży. Warunki legalności w Polsce i na świecie, Warszawa 1990. 5 Zob. Działalność legislacyjna dotycząca warunków przerywania ciąży, „Kronika Sejmowa” 1992, nr 26. 6 Druk sejmowy nr 578 z I kadencji (1992 r.). 7 Zgodnie z art. 4 a u.p.r., „Art. 4a. 1. Przerwanie ciąży może być dokonane wyłącznie przez lekarza, w przypadku gdy: 1) ciąża stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia kobiety ciężarnej, 2) badania prenatal- ne lub inne przesłanki medyczne wskazują na duże prawdopodobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upo- śledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu, 3) zachodzi uzasadnione podejrzenie, 12 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły dowoliły do końca ani zwolenników, ani tym bardziej przeciwników (w tym Kościo- ła katolickiego) dopuszczalności przerywania ciąży. Przytoczone na wstępie deklaracje i inicjatywy zaostrzenia obowiązujących przepisów, jak również protesty przeciwników takich zmian dobitnie na to wskazują. III. Prześledzenie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [dalej: ETPC] w Strasburgu, dotyczącego problemu przerywania ciąży, wskazuje na po- wściągliwość tego organu wynikającą m.in. z delikatności poddawanej ocenie materii, co potwierdza też wykorzystywanie w rozstrzyganiu spraw tego typu doktryny marginesu oceny wewnętrznej. Przy czym w pewnych sprawach powściągliwość ta bywa przekraczana, co nie zmienia jednak faktu, że Trybunał dotychczas — co do zasady — odrzucał uznanie prawa kobiet do aborcji jako takiego. Orzecznictwo ETPC dotyczące kwestii przerywania ciąży rozwija się od ponad pół wieku. Europejska Komisja Praw Człowieka i sam Trybunał początkowo odma- wiały zbadania in abstracto zgodności ustaw dotyczących kwestii przerywania ciąży z art. 2 Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności [dalej: Konwencji] w kontekście prawa do życia8, a nawet stawiania problemu aborcji tylko w kontekście praw kobiet9. Komisja uznała także, że przepisy krajowe regulujące kwestię przerywania ciąży wchodzą w zakres życia prywatnego kobiety, które jest w okresie ciąży ściśle powiązane z rozwijającym się w niej płodem10. Takie ujęcie sprawy Komisja po-

że ciąża powstała w wyniku czynu zabronionego, 4) (utracił moc)”. W wymienionych przypadkach przerwanie ciąży jest dopuszczalne do chwili osiągnięcia przez płód zdolności do samodzielnego życia poza organizmem kobiety ciężarnej, w przypadku określonym w ust. 1 pkt 3 lub 4, jeśli od początku ciąży nie upłynęło więcej niż 12 tygodni. Regulacje dotyczące sankcji za naruszenie ustawy są zawarte w art. 152 kodeksu karnego (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553, ze zm.), „§ 1. Kto za zgodą kobiety przerywa jej ciążę z naruszeniem przepisów ustawy, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3; § 2. Tej samej karze podlega, kto udziela kobiecie ciężarnej pomocy w przerywaniu ciąży z naruszeniem przepisów ustawy lub ją do tego nakłania; § 3. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 lub § 2, gdy dziecko poczęte osiągnęło zdolność do samodzielnego życia poza organizmem kobiety ciężarnej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8”. Art. 153 § 1 stanowi, że „§ 1. Kto stosując przemoc wobec kobiety ciężarnej lub w inny sposób bez jej zgody przerywa ciążę, albo przemocą, groźbą bezprawną, lub podstępem doprowadza kobietę ciężarną do przerwania ciąży, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8; § 2. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1, gdy dziecko poczęte osiągnęło zdolność do samodzielnego życia poza organizmem kobiety ciężarnej podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10”. Art. 154 wprowadza zbiorowy typ kwalifi kowany do przestępstw z art. 152 § 1 lub 2 (w § 1) oraz 152 § 3 lub art. 153 (§ 2), stanowiąc, że: „§ 1. Jeżeli następstwem czynu określonego w art. 152 § 1 lub 2 jest śmierć kobiety ciężarnej, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10; § 2. Jeżeli następstwem czynu określonego w art. 152 § 3 lub w art. 153 jest śmierć kobiety ciężarnej, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od lat 2 do lat 12”. 8 Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 29 maja 1961 r. w sprawie X v. Norwegia, skarga nr 867/60, baza HUDOC. 9 Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 13 maja 1980 r. w sprawie X v. Wielka Brytania, nr skargi 8416/79, baza HUDOC. Skarżącym w tej sprawie był małżonek kobiety, która poddała się aborcji, co jest w Wielkiej Brytanii możliwe zgodnie z ustawą z 1967 r., dopuszczającą zabieg przerwania ciąży ze względów zdrowotnych i w przypadku, gdy istnieją podejrzenia wady płodu. Skarżący został przez Komi- sję uznany za „ojca teoretycznego”, współzainteresowanego w sprawie aborcji żony, którego można było uznać za „potencjalnie poszkodowanego”. 10 Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 19 maja 1976 r. w sprawie Brüggemann i Scheu- ten v. Niemcy, skarga nr 6959/75. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 13 twierdziła wiele lat później, kiedy stwierdziła m.in., że możliwość przerwania ciąży przysługująca kobiecie i ochrona jej zdrowia przeważa nad innymi względami, nawet jeśli w pewnych okolicznościach płód może być uznany za podmiot chroniony, zgodnie z art. 2 Konwencji11. Trybunał podtrzymał stanowisko Komisji w tym zakresie, uznając w wyroku z 2004 r., że „nawet jeśli organy Konwencji nie wykluczają w pewnych okolicznościach ewentualności przyznania gwarancji ochrony nienarodzonemu dziecku, «prawo płodu do życia», jeśli istnieje, jest z natury rzeczy ograniczone prawami i interesami jego matki”12. Jednym ze stosunkowo niedawnych orzeczeń, spektakularnym i ukazującym przy- jęcie nowej perspektywy oceny tej kwestii, jest wyrok w sprawie R.R v. Polska, wydany 26 maja 2011 r. przez sędziów czwartego wydziału Izby13. Stan faktyczny będą- cy przedmiotem oceny Trybunału w tej sprawie skłania do szukania szerszych, nieograniczających się do studium przypadku odniesień. Skarżąca, obywatelka polska, zamężna matka dwojga dzieci, będąca w kolejnej ciąży, została poddana w czter- nastym, a następnie w osiemnastym tygodniu ciąży rutynowym badaniom ultrasonografi cznym, podczas których lekarz stwierdził podejrzenie wady płodu, wskazując, że zgodnie z obowiązującym prawem pacjentka może dokonać aborcji (art. 4a u.p.r.). Ko- lejne badanie ultrasonografi czne potwierdziło, że płód obciążony jest tzw. zespołem Turnera. Jest to wada genetyczna, opisana w 1938 r. przez Henry’ego Turnera, doty- kająca jeden płód na 2500, objawiająca się m.in. zaburzeniami wzrostu, rozwoju dru- gorzędnych cech płciowych, bezpłodnością, wadami serca, nerek, układu trawienne- go, wzroku, obciążeniem cukrzycą, otyłością, osteoporozą itd. W celu ostatecznego potwierdzenia wstępnej diagnozy i stwierdzenia, jakimi wadami genetycznymi obarczony jest płód, należało wykonać specjalistyczne badanie genetyczne. Skarżąca bezskutecznie ubiegała się o uzyskanie skierowania na takie badania. Ich wyniki w przypadku potwierdzenia pierwotnych podejrzeń prowadziłyby do możliwości wykonania legalnego zabiegu przerwania ciąży. Powódka odbyła szesnaście wizyt lekarskich w całej Polsce, spotykając się z odmowami i piętrzeniem przeszkód w dostępie do dia- gnostyki prenatalnej, a także negatywnymi ocenami jej ewentualnej decyzji o aborcji. Po kolejnym badaniu ultrasonografi cznym, potwierdzającym wyniki poprzednich, umożliwiono wreszcie pacjentce, będącej już w 23 tygodniu ciąży, przeprowadzenie badań genetycznych, które potwierdziły wcześniejsze wyniki, wykazujące obciążenie płodu zespołem Turnera. Wynik badania genetycznego skarżąca otrzymała kilka tygodni po jego wykonaniu. Z powodu przekroczenia dopuszczalnego ustawowo terminu odmówiono jej wykonania zabiegu przerwania ciąży. Zgodnie z ustawą z 7 stycznia

11 Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 5 września 2002 r. w sprawie Boso v. Włochy, skarga nr 50490/99, baza HUDOC. 12 Wyrok ETCP z 8 lipca 2004 r. w sprawie Vo v. Francja, nr skargi 53924/00, baza HUDOC. 13 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska... Zob. F. Roman, Lavortement devant la Cour européenne des droits de l’homme. L’Europe contre les femmes et au mepris de son histoire, „Revue de droits sanitaire et sociale” 2011 nr 4, s. 293; J.M. Larralde, La Cour Européenne des droits de l’homme et le droit à l’avortement: entre avancées, Cour européenne, des droits de l’homme R.R. v. Pologne, 26 mai 2011, „Revue trimestrelle des droits de l’homme” 2012, nr 91, s. 609. 14 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

1993 r., przerwanie ciąży ze względu na ciężkie i nieodwracalne uszkodzenie płodu jest dopuszczalne do chwili osiągnięcia przez płód zdolności do samodzielnego życia poza organizmem matki. Dnia 11 listopada 2002 r. R.R. urodziła dziewczynkę z ze- społem Turnera. W tym samym miesiącu prowadzący ją ginekolog ujawnił w wywia- dzie prasowym informacje dotyczące m.in. stanu jej zdrowia, życia prywatnego, a tak- że w negatywny sposób ocenił jej osobowość i zachowanie. Mąż powódki opuścił ją wkrótce po narodzinach chorego dziecka. Pani R.R. rozpoczęła walkę przed sądami krajowymi o zadośćuczynienie krzywdom, których doznała. Nie mogąc doprowadzić do skazania lekarzy w procesie karnym, poprzestała na uzyskaniu odszkodowania w wysokości 65 tys. zł, zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 30 paź- dziernika 2008 r., do którego sprawę tę odesłał do ponownego rozpatrzenia Sąd Najwyższy. R.R. skorzystała następnie z możliwości skierowania skargi do ETPC w Strasburgu, który 26 maja 2011 r. wydał wyrok14, podtrzymujący stanowisko znane z poprzednich orzeczeń wydanych w podobnych sprawach15. Wnikliwa analiza wyroku w sprawie R.R. v. Polska wskazuje, że Trybunał posta- nowił przyjąć nową perspektywę, nieznaną dotąd z rozstrzygnięć w podobnych sprawach, uznając szczególną wrażliwość (fr. vulnérabilité; ang. vulnerable) kobiet w cią- ży, a ponadto potwierdził konieczność zagwarantowania realnej możliwości przeprowadzenia aborcji w prawnie przewidzianych okolicznościach. Wskazał jednak przy tym na brak uznania bezwzględnego prawa kobiet do aborcji w systemie ochrony konwencyjnej. Ostatecznie ETPC odrzucając argumenty strony pozwanej, która podważała i kry- tykowała postawę skarżącej, i zarzucając jej niedochowanie przez nią spełnienia prze- słanki wyczerpania wewnątrzkrajowej instancyjnej drogi sądowej16, uznał Polskę za winną naruszenia art. 8 Konwencji (prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego) i — co zdarzyło się po raz pierwszy w sprawie dotyczącej praw reprodukcyjnych kobiet — naruszenie art. 3 Konwencji (zakaz tortur). Nie ma nic zaskakującego w tym, że ETPC zaliczył kwestię przerywania ciąży do dziedziny ochrony prawa prywatnego, które — w ujęciu Trybunału — jest pojęciem szerokim17, czemu zresztą trudno zaprzeczyć. Wykorzystując zatem potencjalny zakres przedmiotowy objęty tym terminem, Trybunał sukcesywnie wprowadza w jego ramy wciąż nowe elementy, wzmacniając, tym samym, efektywność zastosowań tego artykułu. Od wydania wyroku w sprawie Niemietz v. Niemcy z 16 grudnia 1992 r. ETPC sukcesywnie rozszerza zakres praw chronionych art. 8 Konwencji i obejmuje nimi wiele pozycji, m.in.: nazwisko, prawo nawiązywania i utrzymywania stosunków z innymi osobami i światem zewnętrznym, ochronę integralności fi zycznej i psychicznej, identyfi kację i orientację seksualną, prawo rozwoju osobistego i autonomii osobi- 14 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska... 15 M.in. wyrok ETPC z 20 marca 2007 r. w sprawie Tysiąc v. Polska, nr skargi 5410/03; wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 grudnia 2010 r. w sprawie A, B i C v. Irlandia, nr skargi 25579/05, baza HUDOC. 16 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., 17 Ibidem, § 180. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 15 stej18. W stosunkowo niedawno wydanym wyroku ETPC sprecyzował, że w zakres ochrony art. 8 Konwencji wchodzi także decyzja o staniu się lub nie rodzicem19, któ- ra zawiera w sobie prawo do wyboru okoliczności, w których staje się rodzicem, np. możliwość rodzenia w warunkach domowych, nawet wbrew zakazowi prawa we- wnętrznego20. Ochrona wynikająca z gwarancji zawartych w art. 8 Konwencji zasadniczo ma na celu zabezpieczenie jednostki przed arbitralnymi działaniami władz publicznych przez zobowiązanie państwa do powstrzymania się od podobnych działań. Z zobowiązaniami o charakterze negatywnym łączą się zobowiązania pozytywne zwią- zane z poszanowaniem życia prywatnego bądź rodzinnego21. Przy czym zakres tych zobowiązań i granice nie są wyraźnie zakreślone, co skłania do wniosku, potwierdza- nego orzecznictwem, że państwo korzysta z możliwości pewnego marginesu oceny wewnętrznej22. Bezsporne jest natomiast, że na państwach ciąży obowiązek ochrony integralności fi zycznej i psychicznej jednostek poprzez wprowadzenie środków ade- kwatnych i skutecznych23. Kiedy wybory jednostki dokonują się w zakresie regulowa- nym przez prawo, państwo musi zapewnić ochronę prawną adekwatną do tego prawa, szczególnie zabezpieczając, żeby regulacja zapewniała dostępność i przewidywalność tego prawa, pozwalając w ten sposób jednostkom dopasowywać swe postępowanie do jego konsekwencji24. Wyrok w sprawie R.R. v. Polska w części dotyczącej naruszenia przez stronę po- zwaną art. 8 Konwencji mieści się w zakresie przytoczonego i poprzednio stosowane- go rozumienia. W wyroku podtrzymano argumentację skarżącej, która podkreślała negatywną rolę służb medycznych, które uniemożliwiły jej wykonanie testów genetycznych niezbędnych do w pełni wiarygodnego stwierdzenia, czy płód był, czy też nie był obarczony wadą. Takie postępowanie naruszało jej prawo zarówno do ochrony życia prywatnego, jak i ochrony integralności psychicznej i fi zycznej25. Nowator- skim elementem metody orzeczniczej, przyjętym przy rozstrzyganiu tej sprawy, było natomiast wykroczenie przez ETPC poza zakres wzorca art. 8 i powołanie się, po raz pierwszy w sprawach tego typu, na art. 3 Konwencji. Zasługuje na odnotowanie, że w poprzednich sprawach dotyczących tzw. praw reprodukcyjnych kobiet ETPC wy- raźnie odmawiał wykorzystywania w procesie orzeczniczym podstawy art. 3 Konwen- cji, zasadniczo ograniczając problem do ewentualnego naruszenia prawa do ochrony

18 Wyroki ETPC z 16 grudnia 1992 r. w sprawie Niemietz v. Niemcy, nr skargi 13710/88; z 29 kwietnia 2002 w sprawie Pretty v. Wielka Brytania, nr skargi 2346/02 § 61, baza HUDOC. 19 Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 10 kwietnia 2007 r. w sprawie Evans v. Wielka Brytania, nr skargi 6339/05, § 71, baza HUDOC. 20 Wyrok ETPC z 14 grudnia 2010 r. w sprawie Ternovsky v. Węgry, nr skargi 67545/09, § 22, baza HUDOC. 21 Wyrok ETPC z 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marck v. Belgia, nr skargi 6833/74 § 31, baza HUDOC. 22 Wyrok ETPC z 27 października 1994 r. w sprawie Kroon v. Holandia, nr skargi 18535/91 § 31, baza HUDOC. 23 Wyrok ETPC z 9 marca 2004 r. w sprawie Glass v. Wielka Brytania, skarga nr 61827/00 § 74 i n., baza HUDOC. 24 Wyrok ETPC z 14 grudnia 2010 r. w sprawie Ternovsky v. Węgry..., § 24. 25 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska... 16 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

życia prywatnego skarżących. I tak w wyroku w sprawie Tysiąc v. Polska, rozpatrywany był przypadek kobiety, której groziła znaczna lub całkowita utrata wzroku w przypadku kontynuowania ciąży, którą na próżno starała się usunąć. Trybunał wska- zał, co prawda, że w przypadku niezapewnienia stosownej opieki medycznej może być brana pod uwagę odpowiedzialność państwa strony także pod kątem naruszenia art. 3 Konwencji, jednak w tej sprawie nie doszukał się argumentów, które by to uzasadnia- ły26. Tak samo ETPC postąpił przy okazji wydawania wyroku w sprawie A, B i C v. Ir- landia, w której trzy skarżące, mieszkające w Irlandii, musiały udać się do Wielkiej Brytanii, aby tam móc poddać się aborcji. Dla dwóch pierwszych był to wybór osobi- sty, w odniesieniu do trzeciej zabieg ten był podyktowany zagrożeniem jej zdrowia i życia, w sytuacji gdyby ciąża była kontynuowana. Trybunał uznał również, że jakkolwiek konieczność wyjazdu za granicę w celu przeprowadzenia aborcji stanowiła (dla trzech skarżących) wyzwanie zarówno materialne, jak i psychiczne, to sytuacja ta nie przekraczała minimalnego progu dotkliwości wystarczającego do zastosowania w tym przypadku podstawy orzeczniczej art. 327. Wyrok R.R. v. Polska stanowi przełom w tym zakresie i oddala powściągliwość organu, jeśli chodzi o orzekanie na podstawie art. 3 Konwencji w sprawach tego typu. W tym przypadku Trybunał uznał, że okoliczności postawiły skarżącą w sytuacji „szczególnej wrażliwości”28. ETPC wskazał, że R.R., jak każda kobieta znajdująca się w podobnej sytuacji, była poważnie zaniepokojona możliwością, że noszony przez nią płód może okazać się dotknięty poważną wadą genetyczną, z powodu odwlekania przez krajowe służby medyczne potwierdzenia bądź oddalenia tych wątpliwości ade- kwatnymi testami genetycznymi, musiała ona „znieść tygodnie bolesnej niepewności dotyczącej zdrowia płodu, swej własnej i rodzinnej przyszłości w przypadku urodze- nia dziecka cierpiącego na nieuleczalne schorzenie. Była poddana poważnemu cier- pieniu, kiedy myślała o tym, czy ona i jej rodzina będzie w stanie zapewnić dziecku długoterminową opiekę medyczną”29. Cierpienie skarżącej pogłębiał fakt, że miała świadomość realnej możliwości przeprowadzenia stosownych badań genetycznych, do których, zgodnie z obowiązującym prawem, była w pełni uprawniona. Zła wola władz medycznych i piętrzenie przeszkód doprowadziły do tego, że ustawowy termin pozwalający na legalne przerwanie ciąży został ostatecznie przekroczony. Wszystkie te okoliczności wzmocnione uznaniem przez Trybunał, że skarżąca była niecnie traktowana i poniżana przez zajmujących się nią lekarzy, doprowadziły do wydania wyroku stwierdzającego, że Polska naruszyła art. 3 Konwencji. Uznanie, że skarżąca znajdowała się w sytuacji szczególnej wrażliwości, nawiązuje do rozwiązań metodologicznych znanych już i przyjętych w orzecznictwie ETPC wcześniej w odniesieniu do pewnych kategorii podmiotów, którym Trybunał chciał zapewnić wyższy stopień

26 Wyrok ETPC z 20 marca 2007 r. w sprawie Tysiąc v. Polska..., § 66; zob. też F. Roman, L’avortement devant la Cour européenne, A propos de l’arrêt CEDH, 20 mars 2007 Tysiąc v. Pologne, „Revue de droit sanitaire et social” 2007, nr 4, s. 643 i n. 27 Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 grudnia 2010 r. w sprawie A, B i C v. Irlandia..., § 165. 28 Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 159. 29 Ibidem. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 17 ochrony z powodu uznania ich szczególnej wrażliwości, wymagającej od państw przy- jęcia wobec nich szczególnych i wzmocnionych środków ochrony. Podmiotami takimi są m.in.: osoby narodowości romskiej30, chorzy psychicznie31, osoby pozbawione wolności32, oczekujący na udzielenie azylu33, nieletni emigranci34. Trybunał uznając ostatecznie w wyroku w sprawie R.R. v. Polska naruszenia art. 8 i 3 Konwencji, za- ostrzył wymiar skazania państwa. Zastosowanie tej podstawy skazania złożonej z obu artykułów przyczyniło się do doprecyzowania ciążących na państwach wymogów w zakresie procedury przerywania ciąży. Taka podstawa skazania oznacza pójście dalej niż w przypadku wcześniejszych wyroków w sprawach Tysiąc v. Polska czy A, B i C v. Irlandia i jednoznacznie wskazuje na konieczność wzmocnienia realnej dostęp- ności prawnie zagwarantowanych świadczeń. Tak ujęte i sformułowane stanowisko Izby nie przekonało wszystkich sędziów czwartej sekcji, stąd dwa zupełnie różne zdania odrębne. Zdaniem sędziego Bratza, roz- patrywana sprawa narusza art. 8 Konwencji, natomiast wykorzystanie w procesie orzeczniczym również podstawy art. 3 jest nadmiernym rozciągnięciem zakresu zawartych tam dyspozycji. Sędzia De Gaetano uznał zaś, że Trybunał powinien ograniczyć się do uznania naruszenia art. 3 Konwencji, kierując bowiem dyskusję na płaszczyznę również art. 8, doprowadził wyłącznie do większego skomplikowania tej kwestii i potrzeby usto- sunkowania się do takich problemów, jak określenie początku życia, a w przypadku uznania, że jest nim chwila poczęcia, konieczności rozpatrywania sprawy przede wszystkim na podstawie art. 2 Konwencji (prawo do życia) 35. Po przeanalizowaniu wyroków ETPC Tysiąc v. Polska, A, B i C v. Irlandia i R.R. v. Polska stanowisko Trybunału dotyczące aborcji jest dosyć jasne i klarowne. Wyni- ka z nich mianowicie, że margines wewnątrzkrajowego uznania nie jest w takich sprawach nieograniczony, choć ze względu na delikatną materię przysługuje państwom pewien zakres władzy w pełni autonomicznej36. Trybunał uznaje, że może kontrolo- wać stopień dostępności rozpatrywanej procedury medycznej i istnienie stosownych gwarancji. Jeśli aborcja jest już dopuszczona w prawie wewnętrznym, nie może być teoretyczna i iluzoryczna, ale konkretna i dostępna. Innymi słowy, jeśli ustawodawca krajowy decyduje się dopuścić sformułowane bezwarunkowo lub warunkowo prawo do aborcji, nie może jednocześnie stawiać współzależnych ram prawnych ogranicza-

30 Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 marca 2010 r. w sprawie Oršuš i inni v. Chorwacja, nr skargi 15766/03, baza HUDOC. 31 Np. wyrok ETPC z 30 lipca 1998 r. w sprawie Aerts v. Belgia, nr skargi 61/1997/845/1051, baza HUDOC. 32 Np. wyroki ETPC z 16 października 2008 r. w sprawie Renolde v. Francja, nr skargi 5608/05, i z 20 kwietnia 2010 w sprawie Slyusarev v. Rosja, nr skargi 60333/00, baza HUDOC. 33 Np. wyrok ETPC (Wielka Izba) z 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. v. Belgia, Grecja, nr skargi 30696/09, baza HUDOC. 34 Np. wyrok ETPC z 19 stycznia 2012 r. w sprawie Popov v. Francja, nr skargi 39472/07, 39474/07, baza HUDOC. 35 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 5. 36 Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 19 maja 1992 r. w sprawie H. v. Norwegia, nr skargi 17004/90, s. 182, baza HUDOC. 18 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły jących rzeczywisty dostęp do tej procedury37. Na państwach spoczywa więc pozytywny obowiązek przyjęcia w prawie dotyczącym obszaru zdrowia publicznego takich rozwiązań, które umożliwią faktyczne przeprowadzenie aborcji w granicach obowią- zujących uwarunkowań. Dotyczy to zarówno regulacji obowiązujących w publicznej i prywatnej służbie zdrowia, jak również zapewniających sądową drogę egzekwowania ewentualnych roszczeń, odszkodowań czy też odpowiedzialności zawodowej per- sonelu medycznego. W wyroku A, B i C v. Irlandia Trybunał wskazał na brak przepi- sów i procedur pozwalających na zbadanie rozbieżnych opinii lub naturalnych wątpliwości kobiety i lekarza czy też różnych lekarzy konsultujących indywidualne przypadki38. W tym wyroku Trybunał stwierdził też, że irlandzkie przepisy dotyczące aborcji ze wskazań medycznych są bardzo niedoskonałe. Brak regulacji prawnych wprowadzających dostępną i skuteczną procedurę, dzięki której kobieta mogłaby się zorientować, czy w określonych okolicznościach przysługuje jej, czy też nie, prawo legalnego zabiegu przerwania ciąży na podstawie przepisów konstytucyjnych, które w tym względzie są niezwykle enigmatyczne, narusza ciążący na państwie obowiązek zabezpieczenia kobietom skutecznej ochrony życia prywatnego39. Niejasne i lakoniczne sformułowania przepisów są zaostrzone groźbą sankcji karnej. Dyspozycje karne Offences against the Person Act z 1861 r. stanowią silny czynnik odstraszający zarówno w odniesieniu do pacjentki, jak i do lekarza. Jeśli decyzja o przeprowadzeniu aborcji uwarunkowanej względami zdrowotnymi, np. jeśli ciąża stanowi zagrożenie dla życia kobiety, okaże się sprzeczna z art. 40.3.3° — o co nie jest trudno, zważywszy na ocenny charakter tego artykułu — lekarz ryzykuje karą więzie- nia i poważnymi sankcjami administracyjnymi40. Trybunał równie krytycznie ocenił Polskę w wyroku z 2007 r. w sprawie Tysiąc, przy czym przedmiotem swej oceny uczynił nie tyle samą odmowę wykonania aborcji ze wskazań terapeutycznych, ile niewywiązanie się przez pozwane państwo ze spoczywającego na nim pozytywnego obowiązku zabezpieczenia prawa skarżącej do ochrony życia prywatnego, a w szczególności niepoinformowania jej, czy ma prawo skorzystać z legalnie wykonanego zabiegu przerwania ciąży. Wyrok w sprawie R.R. v. Polska z 2011 r. ponownie wykazał niewydolność prawa krajowego w zakresie — odpowiednio do orzecznictwa ETPC — prowadzenia procedury przed kompetent- nym i niezależnym organem, który po wysłuchaniu samej kobiety w ciąży może wy-

37 Wyrok ETPC z 20 marca 2007 r. w sprawie Tysiąc v. Polska..., § 110. 38 Wyroki ETPC z 4 maja 2000 r. w sprawie Powell v. Wielka Brytania, skarga 45305/99, baza HUDOC; i z 17 stycznia 2002 r. (Wielka Izba) w sprawie Calvelli i Ciglio v. Włochy, skarga nr 3296796, § 49, baza HUDOC. 39 Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 grudnia 2010 r. w sprawie A, B i C v. Irlandia..., § 253. 40 Zgodnie z art. 40.3.3° konstytucji Irlandii z 1937 r., ze zm.: „Państwo uznaje prawo do życia nie- narodzonych, w pełni szanując analogiczne prawo matki do życia i gwarantuje respektowanie go w ustawodawstwie oraz, w miarę możliwości, obronę i dochodzenie tego prawa zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem. Niniejszy punkt nie ogranicza wolności podróżowania między Państwem a innym Państwem. Niniejszy punkt nie ogranicza wolności otrzymywania lub udostępniania w Państwie informacji o legalnych usługach dostępnych w innych państwach, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów”; zob. Konstytu- cja Irlandii, tłum. S. Grabowska, Warszawa 2006. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 19 dać decyzję w terminie umożliwiającym legalne wykonanie zabiegu. Brak gwarancji proceduralnych, które umożliwiłyby legalne wykonanie zabiegu w przewidzianych ustawowo okolicznościach, powoduje, że dyspozycje te mogą być w pewnych przypadkach iluzoryczne41. ETPC uznał też, że dostępność skargi w procedurze cywilnej, pozwalającej na ewentualne zasądzenie odszkodowania, jest niewystarczające w takich sytuacjach jak ta, w której znalazła się skarżąca. Już poprzednio w wyroku Ty- siąc v. Polska ETPC stwierdził brak skutecznych mechanizmów pozwalających skon- trolować bądź podważyć podjętą przez lekarzy decyzję o niepoddaniu określonej pacjentki zabiegowi aborcji. Powództwo cywilne może tylko prowadzić do ewentualnego zwrotu kosztów i otrzymania odszkodowania. Inne dostępne formy odpowie- dzialności, karne czy dyscyplinarne, nie mogą zadośćuczynić pogorszeniu stanu zdrowia skarżącej42. W wyroku w sprawie R.R. v. Polska ETPC wskazuje też na prawo kobiet w ciąży do kompletnej, wiarygodnej i przydatnej informacji, szczególnie ważnej w przypadku, gdy przepisy prawne dopuszczają prawo do przerywania ciąży ze względu na wadę, którą jest dotknięty płód43. W ocenie Trybunału, wymóg dostępności informacji i dia- gnostyki jest decydujący, ponieważ to właśnie informacja i wyniki diagnostyczne mają determinujące znaczenie, jeśli chodzi o decyzję kobiety dotyczącą ewentualności przeprowadzenia zabiegu przerwania ciąży44. Ten nowo określony wymóg koresponduje z przyznaniem przez Trybunał ochrony prawu wolności do wypowiedzi i opinii tych, którzy działają na rzecz depenalizacji aborcji. Z jednej strony Trybunał wskazał na wagę przywiązywaną do sposobu regulacji ustawy dotyczącej przerywania ciąży, jak i zasad z tym związanych, z drugiej jednak podkreślił także, że wolność wyrażania opinii jest szczególnie cenną wartością w sytuacjach, gdy przedstawia się idee, które mogą urażać, szokować bądź kontestować przyjęty porządek45. W jednym z poprzednich wyroków Trybunał wskazał na potrzebę nowelizacji irlandzkiego ustawodawstwa, która miałaby na celu wprowadzenie powszechnego dostępu do informacji na temat możliwości przerywania ciąży w innych krajach46. W wyniku realizacji tego wyroku taki dostęp został zapewniony, zgodnie z nowelizacją konstytucji Irlandii z 1937 r., wprowadzonej 14. poprawką z 23 grudnia 1992 r., kiedy do art. 40 ust. 3 konstytucji dodano pkt 3. Warto także wskazać, że od czasu wydania wyroku w sprawie Tysiąc v. Polska ETPC przykłada coraz większą wagę do tego, aby różne dostępne procedury, które mogą wpływać na decyzję kobiety w zakresie ewentualnego przerywania ciąży, były przeprowadzane w czasie, który pozwoli uprzedzić bądź ograniczyć szkody dla jej

41 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 195. 42 Ibidem, § 209. 43 Ibidem, § 200. 44 Ibidem, § 208. 45 Wyrok ETPC z 3 lutego 2009, w sprawie Women on waves v. Portugalia, nr skargi 31276/05, § 42, baza HUDOC. 46 Wyrok ETPC z 29 października 1992 w sprawie Open Door i Dublin Well Women v. Irlandia, nr skargi 14234/88 i 14235/88, baza HUDOC. 20 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły zdrowia, które mogłyby nastąpić z powodu zbyt późno dokonanej aborcji. Należy za- uważyć, że w chwili wydawania wyroku obowiązujące w Polsce przepisy nie zawie- rały wskazania co do ram czasowych czy też maksymalnych terminów procedur diagnostycznych, których uwzględnienie i przestrzeganie zapewniłoby możliwość ewentualnego przerwania ciąży w ustawowo dopuszczalnym terminie. Nie było takich przepisów zarówno w ustawie o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i o warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, jak i w ustawie o zawodzie lekarza z dnia 5 grudnia 1996 r.47, a także w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 stycznia 1997 r. w sprawie kwaliﬁ kacji zawodowych lekarzy, uprawniają- cych do dokonania przerwania ciąży oraz stwierdzenia, że ciąża zagraża życiu lub zdrowiu kobiety lub wskazuje na duże prawdopodobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upośledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu48. Przedstawione stanowisko Trybunału zostało wzmocnione wydaniem wyroku w sprawie R.R. v. Polska, zgodnie z którym wymagane jest m.in. przestrzeganie i po- szanowanie autonomii osobistej kobiet w ciąży, co wiąże się z zapewnieniem im prawa do uzyskania właściwej, kompletnej i wiarygodnej informacji dotyczącej stanu zdrowia ich samych, jak i płodu49. W wyroku tym Trybunał wskazał też na wyjątko- wość sytuacji kobiet w ciąży, w której parametr czasu ma determinujące znaczenie50. Ponadto stwierdzał, że niepokój skarżącej był bezpośrednią konsekwencją piętrzenia przez władze medyczne różnorakich przeszkód, które po części można wiązać z nie- wydolnością systemu szpitalnego w Polsce, ale przede wszystkim z rezerwą wielu polskich lekarzy wobec aborcji. Szczególnie szkodliwe okazało się także długie oczeki- wanie na wyniki badania, co w efekcie doprowadziło do przekroczenia terminu, w którym dokonanie zabiegu przerwania ciąży byłoby zgodne z postanowieniami obo- wiązujących regulacji prawnych w tym zakresie. Wyrok w sprawie R.R. v. Polska stanowi interesujące i w części twórcze uzupeł- nienie wcześniejszych orzeczeń tego typu. Wskazano w nim, że procedura medyczna zabiegu przerwania ciąży, jeśli już jest warunkowo przewidziana w prawie krajowym, musi być faktycznie dostępna dla kobiet, które chcą z niej skorzystać. ETPC nie kry- je jednak, że nie uznaje prawa kobiet do aborcji jako takiego, pozostawiając autono- mię w tym względzie ustawodawcom krajowym. Orzeczenie w sprawie R.R. v. Polska zostało wydane cztery lata po wyroku w podobnej sprawie Tysiąc v. Polska, w którym nałożono na nasz kraj karę grzywny za naruszenie art. 8 Konwencji i w którym wskazano na potrzebę wprowadzenia zmian proceduralnych. Jest to kolejny element konstrukcji orzeczniczej budowanej przez Trybunał w sprawach tego typu. ETPC ponownie krytykuje stopień dostępności — w prawnie zagwarantowanych okolicznościach — zabiegów przerywania ciąży w Pol- sce. Nie ogranicza się jednak do wytknięcia mankamentów czy niedomówień w za-

47 Dz.U. z 1997 r. nr 28, poz. 152. 48 Dz.U z 1997 r. nr 9, poz. 49. 49 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 197–200. 50 Ibidem, § 203. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 21 kresie prawa wewnętrznego, wskazuje też na ogólny kontekst narodowy, czyli wrogość wobec takich zabiegów51 i „wyraźną rozbieżność między teoretycznie obowiązującym w Polsce prawem do legalnej aborcji [...] i realiami jego urzeczywistnienia”52. Trybu- nał minimalizuje przy tym znaczenie klauzuli sumienia, na którą powołują się czy też mogą się powoływać lekarze odmawiający wykonania takiej procedury. Według Try- bunału, powoływanie się na tę klauzulę nie może bowiem w żadnym razie zwalniać państwa z „obowiązku zapewnienia dostępu do usług służby zdrowia w taki sposób, aby skuteczne korzystanie przez personel medyczny z wolności sumienia nie uniemoż- liwiało pacjentom skutecznego dostępu do usług, do których w świetle obowiązują- cych przepisów mają prawo”53. Trybunał chce skłonić władze krajowe do pójścia przykładem innych państw Rady Europy, w których prawie przewidziano zróżnicowane gwarancje proceduralne i instytucjonalne pozwalające na rzeczywistą możliwość przerwania ciąży. Aby nie być gołosłownym, można przywołać przykład rozwiązań przyjętych w tym zakresie we Francji, gdzie zgodnie z ustawą z 4 lipca 2001 r. przerwanie ciąży jest możliwe do 12. tygodnia na wniosek kobiety znajdującej się w szczególnie trudnej sytuacji. Legi- slator określił z jednej strony, że pracownik służby zdrowia nie jest zobowiązany do współdziałania w przerwaniu ciąży, a z drugiej, że żadna sankcja w przypadku sprzeciwu nie może być nałożona. W konsekwencji dyrektor publicznego zakładu służby zdrowia nie może sprzeciwić się przeprowadzeniu w kierowanej przez siebie placów- ce zabiegu na wniosek kobiety znajdującej się w sytuacji wskazanej w ustawie, nie jest jednak zobowiązany do udziału w samej procedurze medycznej. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę osobistego sumienia i wypływających z niego decyzji, nie pozwala jednak, aby decyzja taka rzutowała na wolność sumienia innych lekarzy i pracow- ników zatrudnionych w placówce i na wypełnianie zadań z zakresu obowiązków publicznego zakładu medycznego. Kończąc te rozważania, należy podkreślić, że w ujęciu Trybunału inna ochrona przysługuje osobie ludzkiej po urodzeniu, inna zaś w fazie płodowej. Prawo do życia każdego człowieka jest nienaruszalne, prawo do życia płodu jest relatywne i uzależnio- ne od prawa kobiety do aborcji, jeśli takie obowiązuje w krajowym porządku prawnym, np. w przypadku gdy jej własne zdrowie może być zagrożone kontynuowaniem ciąży lub kiedy płód jest obarczony poważną patologią czy też niedorozwojem, ale także ze względu na szczególnie trudną sytuację kobiety. Innymi słowy, ochrona życia prywatnego matki może w pewnych wskazanych prawnie przypadkach usprawiedliwiać jej prośbę o wykonanie zabiegu przerwania ciąży i procedura ta powinna być faktycznie dostępna i działać w sposób zadowalający. Nie oznacza to jednak, że Trybunał uznał prawo kobiet do aborcji jako takie. W sposób wyraźny stwierdził w jednym z wyro- ków, że art. 8 nie może być uznawany za podstawę prawa do aborcji54. Trybunał uzna-

51 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 192. 52 Ibidem, § 210. 53 Ibidem, § 206. 54 Wyrok ETPC (Wielka Izba) w sprawie A, B i C v. Irlandia..., § 214. 22 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły je też cel prawny ochrony koncepcji moralności, w której prawo dziecka do życia od poczęcia stanowi (w Irlandii) kwestię istotnej wagi55. W związku z tym, że wciąż nie istnieje europejski konsens w kwestii rozstrzygnięcia problemu momentu rozpoczęcia życia ludzkiego56, według Trybunału należy „przyznać państwom margines uznania w zakresie ochrony dziecka od poczęcia i co do sposobu kształtowania równowagi mię- dzy tą ochroną a konkurencyjną wobec niej ochroną praw kobiet w ciąży”57. W wyroku w sprawie R.R. v. Polska Trybunał powołuje się na wagę autonomii osobistej58 i ciążący na państwie pozytywny obowiązek skutecznej ochrony integral- ności psychicznej i ﬁ zycznej obywateli59, podkreśla też istnienie niezaprzeczalnego konsensu w przeważającej większości państw członków Rady Europy w zakresie uznania szerszego dostępu do aborcji. Podnosi też znaczenie dostępu do aborcji zagwaran- towanej w pewnych okolicznościach przepisami prawa wewnętrznego i stwierdza, że konieczne jest zapewnienie korzystania z medycznych usług diagnostycznych w roz- sądnym terminie, pozwalającym określić, czy są spełnione, czy nie, warunki legalnej aborcji. W przeciwnym razie i w przypadku gdy Trybunał stwierdzi, że cierpienia i upokorzenia strony skarżącej osiągnęły minimalny poziom szkodliwości, zgodnie z art. 3 Konwencji, pozwany kraj może też — po precedensowym w tym zakresie wyroku R.R. v. Polska — oprócz skazania za naruszenie art. 8 Konwencji spodziewać się piętnującego skazania za naruszenie zakazu tortur.

BIBLIOGRAFIA

ŹRÓDŁA Druk nr 578, Sejm I kadencji. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, ze zm.). Konstytucja Irlandii, tłum. S. Grabowska, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006. Ustawa z dnia 27 kwietnia 1956 r. o warunkach dopuszczalności ciąży (Dz.U. z 1956 r. nr 12, poz. 61). Ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i o warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. z 1993 r. nr 17, poz. 78). Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 o zawodzie lekarza (Dz.U. z 1997 r. nr 28, poz. 152). Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553, ze zm.). Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 stycznia 1997 r. w sprawie kwaliﬁ kacji zawodowych lekarzy uprawniających do dokonywania przerwania ciąży oraz stwierdzenia, że ciąża zagraża życiu lub zdrowiu kobiety lub wskazuje na duże prawdopo- dobieństwo ciężkiego i nieodwracalnego upośledzenia płodu albo nieuleczalnej choroby zagrażającej jego życiu (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 49).

55 Ibidem, § 227. 56 Wyrok ETCP z 8 lipca 2004 r. w sprawie Vo v. Francja..., § 214. 57 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 237. 58 Ibidem, § 197. 59 Wyrok ETPC z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska..., § 105–188. Jacek Falski, Problem aborcji w orzecznictwie ETPC. Na podstawie wyroku z 26 V 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska 23

ORZECZNICTWO Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 29 maja 1961 r., w sprawie X v. Norwegia, skarga nr 867/60, baza HUDOC. Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 13 maja 1980 r., w sprawie X v. Wielka Bry- tania, skarga nr 8416/79, baza HUDOC. Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 19 maja 1992 r. w sprawie H. v. Norwegia, skargi nr 17004/90, s. 182, baza HUDOC. Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 5 września 2002 r. w sprawie Boso v. Wło- chy, skarga nr 50490/99, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marck v. Belgia, skargi nr 6833/74, § 31, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 29 października 1992 r. w sprawie Open Door i Dublin Well Women v. Irlan- dia, skargi nr 14234/88 i 14235/88, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 16 grudnia 1992 r. w sprawie Niemietz v. Niemcy, skarga nr 13710/88, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 27 października 1994 r. w sprawie Kroon v. Holandia, skarga nr 18535/91, § 31, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 30 lipca 1998 r. w sprawie Aerts v. Belgia, skarga nr 61/1997/845/1051, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 4 maja 2000 r. w sprawie Powell v. Wielka Brytania, skarga nr 45305/99 45305/99, baza HUDOC. Wyrok ETCP (Wielka Izba) z 17 stycznia 2002 r. w sprawie Calvelli i Ciglio v. Włochy, skarga nr 3296796, § 49, baza HUDOC. Wyrok z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie Pretty v. Wielka Brytania, skarga nr 2346/02 § 61, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 9 marca 2004 r. w sprawie Glass v. Wielka Brytania, skarga nr 61827/00 § 74 i n., baza HUDOC. Wyrok ETCP z 8 lipca 2004 r. w sprawie Vo v. Francja, skarga nr 53924/00, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 20 marca 2007 r. w sprawie Tysiąc v. Polska, skarga nr 5410/03, § 66, baza HUDOC. Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 10 kwietnia 2007 r. w sprawie Evans v. Wielka Brytania, skarga nr 6339/05, § 71, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 16 października 2008 r. w sprawie Renolde v. Francja, skarga nr 5608/05, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 3 lutego 2009 r. w sprawie Women on waves v. Portugalia, skarga nr 31276/05, § 42, baza HUDOC. Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 marca 2010 r. w sprawie Oršuš i inni v. Chorwacja, skarga nr 15766/03, baza HUDOC. Wyrok z 20 kwietnia 2010 r. w sprawie Slyusarev v. Rosja, skarga nr 60333/00, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 14 grudnia 2010 r. w sprawie Ternovsky v. Węgry, skarga nr 67545/09 § 22, baza HUDOC. Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 16 grudnia 2010 r. w sprawie A, B i C v. Irlandia, skarga nr 25579/05, § 165, baza HUDOC. Wyrok ETPC (Wielka Izba) z 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. v. Belgia, Grecja, skarga nr 30696/09, baza HUDOC. 24 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Wyrok ETCP z 26 maja 2011 r. w sprawie R.R. v. Polska, skarga nr 27617/04, § 91, baza HUDOC. Wyrok ETPC z 19 stycznia 2012 r. w sprawie Popov v. Francja, skarga nr 39472/07, 39474/07, baza HUDOC. PIŚMIENNICTWO Działalność legislacyjna dotycząca warunków przerywania ciąży, „Kronika Sejmowa” 1992, nr 26. Larralde J.M., La Cour Européenne des droits de l’homme et le droit à l’avortement: entre avan- cées, Cour européenne, des droits de l’homme R.R. v. Pologne, 26 mai 2011, „Revue trimestrelle des droits de l’homme” 2012, nr 91, s. 609. Roman F., L’avortement devant la Cour européenne, A propos de l’arrêt CEDH, 20 mars 2007 Tysiąc v. Pologne, „Revue de droit sanitaire et social” 2007, nr 4, s. 643 i n. Roman F., L’avortement devant la Cour européenne des droits der l’homme l’Europe contre les femmes et au mepris de son histoire, „Revue de droit sanitaire et sociale” 2011, nr 4, s. 293. Zielińska E., Przerywanie ciąży. Warunki legalności w Polsce i na świecie, Warszawa 1990. TOMASZ GĄSIOR *

PRAWNE I PRAKTYCZNE ZAGADNIENIA FINANSOWANIA KAMPANII WYBORCZEJ W WYBORACH PREZYDENCKICH W POLSCE W LATACH 2010 I 2015

LEGAL AND PRACTICAL ISSUES CONCERNING THE FINANCING OF ELECTION CAMPAIGN IN PRESIDENTIAL ELECTIONS IN POLAND IN 2010 AND 2015 The purpose of the article is to draw attention to the issues that pertain to the fi nancing of election campaigns during the election of the President of the Republic of Poland, which are important for the democratic rule of law, but rarely addressed by academic writers. It is nowadays inconceivable to conduct an election campaign without adequate fi nancial resources. Under Polish law, open and transparent fi nancing of an election campaign is aimed not only at ensuring a fair and competitive election, but also affects the legitimacy of the elected authorities. The article provides a theoretical and practical analysis of, primarily, election campaigns preceding the elections of 2010 and 2015. To give a more comprehensive insight into the discussed issues and to show some dynamics of the fi - nancing of presidential election campaigns, the results of this analysis have been compared with the data on all the previous presidential elections held in Poland after 1990.

Słowa kluczowe: ﬁ nansowanie kampanii wyborczych, fundusz wyborczy, jawność, kampania wyborcza, kodeks wyborczy, komitet wyborczy, partia polityczna, subwencja, wybory, zasada jawności Keywords: election campaign ﬁ nancing, election fund, transparency, election campaign fund, election campaign, election code, election committee, political party, subsidy, elections, election transparency * Dr Tomasz Gąsior, pracownik Zespołu Kontroli Finansowania Partii Politycznych i Kampanii Wyborczych Krajowego Biura Wyborczego, e-mail: [email protected]

I. UWAGI WSTĘPNE d dłuższego czasu w debacie publicznej obecne są rozważania na temat ﬁ - Onansowania kampanii wyborczych. Mimo emocji, jakie budzą te dyskusje, należy stwierdzić, że świadomość obywateli w tym zakresie nie opiera się na ugrun- towanej wiedzy na temat prawnych uregulowań dotyczących tych zagadnień ani na wypracowanej praktyce. Z tego też względu warto przedstawić kilka reﬂ eksji przybli- żających tę problematykę zarówno od strony prawnej, jak i praktycznej. W 2015 r. odbyły się w Polsce wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jak również wybory do Sejmu RP i do Senatu RP. O ile wynik wyborów parlamentarnych nie był — moim zdaniem — dużym zaskoczeniem, albowiem nastroje społeczne wska- zywały na zbliżającą się zmianę partii rządzącej, o tyle wynik wyborów prezydenckich — szczególnie mając na uwadze wyniki sondaży prezentujących poparcie dla przypuszczalnych kandydatów w tych wyborach jeszcze na pół roku przed wyborami — z pewnością można uznać za niespodziankę. Z dużą dozą pewności można także stwierdzić, że rozstrzygnięcie w wyborach prezydenckich w 2015 r. znacząco oddzia- 26 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

ływało na przebieg kampanii wyborczej przed wyborami parlamentarnymi i ostateczny rezultat tych wyborów. Z tych względów właśnie wybory prezydenckie są głów- nym tematem podejmowanych przeze mnie rozważań. Nie bez znaczenia dla wyboru takiej problematyki był także fakt, że to właśnie wybory prezydenckie cieszą się naj- wyższym udziałem obywateli spośród wszystkich wyborów powszechnych przeprowadzanych w Polsce, np. w pierwszym głosowaniu w wyborach prezydenckich w 2010 r. frekwencja wyniosła 54,94%, a w ponownym głosowaniu 55,31%. W wyborach prezydenta w 2015 r. frekwencja wyniosła odpowiednio 48,96% i 55,34%. Dla porównania, w wyborach samorządowych w 2010 r. w pierwszym głosowaniu frekwencja wyborcza wyniosła 47,32%, a w tzw. drugiej turze — 35,31%; w wyborach parlamentarnych w 2011 r. — 48,92%; w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 r. — 23,83%; w pierwszym głosowaniu w wyborach samorządowych w 2014 r. — 47,40%, a w głosowaniu ponownym — 39,97%; w wyborach parlamentarnych w 2015 r. — 50,92%1. Na duże — jak na polskie warunki — zainteresowanie wyborami prezydenckimi z pewnością miało wpływ także to, że wybory te odbierane są jako swego rodzaju „pojedynek” konkretnych, identyfi kowalnych, pojedynczych osób, a nie partii politycznych czy organizacji uczestniczących w wyborach. Wyborcy mają w nich poczucie, że ich głos przekłada się na poparcie właśnie dla tej jednej, wybranej przez nich osoby (kandydata), nie zaś na poparcie dla listy partyjnej, z której — chociażby w wyborach do Sejmu, do Parlamentu Europejskiego [dalej: PE] czy do sejmików wo- jewództw — mandaty zdobywają często ci kandydaci, których oni (wyborcy) nie wskazywali w akcie wyborczym. Kwestie praktyczne związane z fi nansowaniem wyborów prezydenckich przeprowadzonych w 2015 r. zostały porównane i zestawione przede wszystkim z wyborami prezydenckimi z 2010 r. Zabieg ten wydaje się o tyle uzasadniony, że wybory te, mimo że przeprowadzane były na podstawie odmiennych aktów prawnych, w praktyce od- bywały się w tym samym porządku legislacyjnym. Wybory Prezydenta RP z 2010 r. przeprowadzone były na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej2, która straciła moc w 2011 r., a wybory prezydenckie w 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wy- borczy3 [dalej: k.w.]. Jednak regulacje obu tych aktów prawnych w zakresie fi nansowania komitetów wyborczych tylko w niewielkim zakresie różnią się od siebie. Dla porównywanych aspektów fi nansowych różnice te nie mają zatem znaczenia. Inaczej wygląda sytuacja przy próbie porównania wskazanych wcześniej wybo- rów z regulacjami prawnymi i praktyką obowiązującymi w wyborach prezydenckich w latach 1990–2005, w których dopuszczalne było pozyskiwanie przez komitety wyborcze środków ze zbiórek publicznych czy od osób prawnych, obowiązywały inne limity wpłat, a także do 2001 r. z innych niż obecnie źródeł swoje środki mogły pozy-

1 Dane Państwowej Komisji Wyborczej, , dostęp 5 IV 2016. 2 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 72 poz. 467, nr 201 poz. 1327, nr 212 poz. 1385. 3 Dz.U. z 2011 r. nr 26, poz. 134, nr 94, poz. 550, nr 102, poz. 588, nr 134, poz. 777, nr 147, poz. 881, nr 149, poz. 889, nr 171, poz. 1016 i nr 217, poz. 1281, z 2012 r. poz. 849, 951 i 1529, z 2014 r. poz. 179, 180 i 1072. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 27 skiwać partie polityczne wspierające kampanie poszczególnych kandydatów w wyborach. Jednak dla zobrazowania szerszego tła ﬁ nansowania kampanii wyborczych w wyborach prezydenckich w Polsce, wskazuję także pewne dane dotyczące wyborów prezydenckich przeprowadzonych w tychże latach.

II. PODMIOTY UPRAWNIONE DO ZGŁASZANIA KANDYDATÓW W WYBORACH Wybory Prezydenta RP zarządza marszałek Sejmu postanowieniem, wyznaczając jednocześnie ich datę. Jest to jego osobista prerogatywa, co oznacza, że decyzji w tej sprawie nie musi on konsultować z Sejmem lub jego organami4. Kandydata na prezydenta zgłasza co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu5. Wyborcy ci są reprezentowani przez komitety wyborcze6. Komitety wyborcze to nie- mające cech podmiotu trwałego, niezarobkowe, temporalne formy organizacyjne nie- posiadające osobowości prawnej7, występujące pod określoną nazwą, poprzez które partie polityczne, ich koalicje oraz stowarzyszenia i organizacje społeczne, ale także wyborcy, mogą uczestniczyć w procesie wyborczym. Są one właściwe przede wszystkim do zgłaszania kandydatów i prowadzenia na ich rzecz kampanii wyborczej. Koń- czą swój byt z dniem rozwiązania z mocy prawa (art. 100 k.w.). Komitet można tak- że określić jako krótkotrwały, dobrowolny związek obywateli, połączonych chęcią współdziałania i rozwijania aktywności w dziedzinie życia społecznego, ale przede wszystkim politycznego, który samodzielnie określa swoje cele, programy działania oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności. Cele komitetu wyborczego mieszczą się w generalnie określonych przez Konstytucję RP kierunkach aktywno- ści obywatelskiej. Dzięki nim realizowane jest bowiem konstytucyjne prawo zgłasza- nia kandydatów w wyborach, przysługujące partiom i obywatelom8.

4 S.J. Jaworski, Komentarz do art. 289 Kodeksu wyborczego, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Ja- worski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 635. 5 Art. 127 ust. 3 konstytucji i art. 296 k.w. Prawo wybierania do Sejmu, zgodnie z art. 10 § 1 pkt 1 k.w., ma obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, nie został pozbawiony praw publicznych czy ubezwłasnowolniony prawomocnym orzeczeniem sądu, czy też pozbawiony praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu. 6 Art. 84 § 1 i art. 297 § 1 k.w. 7 Warto jednak zaznaczyć, że rozwiązania prawne dotyczące zarówno wyborów do Sejmu i do Senatu (obowiązujące do 2001 r.), jak i wyborów Prezydenta RP (obowiązujące do 2009 r.), nadawały komitetowi wyborczemu osobowość prawną. Była to jednak osobowość o ograniczonym zakresie działania w obrocie prawnym, ponieważ komitet nie mógł prowadzić działalności gospodarczej, a podejmować jedynie działania związane ze zgłaszaniem kandydatów i prowadzeniem na ich rzecz kampanii wyborczej. Osobowość prawną komitetów wyborczych Stanisław Gebethner uznał za konstrukcję ułomną, od której obecnie następuje odej- ście; zob. S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. — Or- dynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 153; por. także A. Gajda, Reprezentacja komitetu wyborczego, „Gdańskie Studia Prawnicze, Miscellanea konstytucyjnoprawne” 2004, t. XII, red. A. Szmyt, s. 55. Kwestie osobowości prawnej komitetu wyborczego wzbudzają nadal kontrowersje i część doktryny opowiada się za przyznaniem tego rodzaju osobowości komitetowi, np. T. Staranowicz, Status prawny komitetu wyborczego, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Pol- skiej i problemy akcesji do Unii Europejskiej, red. A. Sylwestrzak, Olsztyn 2003, s. 193 i n. 8 T. Gąsior, Kontrola ﬁ nansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne, War- szawa 2015, s. 78. 28 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

W związku z określeniem zawartym w art. 127 ust. 3 konstytucji, stanowiącym, że to wyłącznie obywatelom przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach Prezydenta RP, komitety wyborcze pośredniczące w zgłaszaniu kandydatów w tych wyborach mogą być tworzone wyłącznie przez obywateli polskich9. Komitet wyborczy w wyborach Prezydenta RP może zostać utworzony przez nie mniej niż 15 obywateli mających prawo wybierania. Zawiadomienie składane Państwowej Komisji Wy- borczej [dalej: PKW] o utworzeniu komitetu wyborczego wymaga zebrania co najmniej 1000 podpisów obywateli mających prawo wybierania do Sejmu i popiera- jących danego kandydata. Zgłoszenie samego kandydata na prezydenta przez komitet wymaga natomiast zebrania 100 tys. podpisów, do których zaliczany jest 1000 podpi- sów złożonych pod utworzeniem komitetu wyborczego. Każda osoba popierająca zgło- szenie kandydata na Prezydenta RP podaje swoje imiona, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL oraz poświadcza te dane własnoręcznym podpisem. To komitety wyborcze, na zasadzie wyłączności, prowadzą kampanię wyborczą na rzecz kandydatów oraz wykonują inne czynności wyborcze, w tym czynności związa- ne z pozyskiwaniem i wydatkowaniem środków ﬁ nansowych na prowadzenie kampanii. Są to zadania, od których w dużej mierze zależy sukces wyborczy. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 2 października 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, prawo zgłaszania kandydatów na Prezydenta RP przysługiwało organizacjom politycznym i społecznym oraz wyborcom, a zgłoszenie kandydata musiało być poparte osobistymi podpisami co najmniej 100 tys. wyborców. Podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów w wyborach prezydenckich były jednocześnie właściwe do pokrywania kosztów kampanii wyborczej zgłoszonych przez siebie kandydatów10. Instytucja komitetu wyborczego w wyborach Prezydenta RP wprowadzona została przepisami ustawy z dnia 28 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie- których innych ustaw11.

III. KAMPANIA WYBORCZA Kampania wyborcza stanowi nieodzowny element demokratycznego ustroju i wolnych oraz sprawiedliwych wyborów12. Określana bywa jako główna arena w rywali- zacyjnych działaniach podmiotów politycznych, pragnących uzyskać społeczną legi- tymację do rządzenia13. Można o niej powiedzieć, że jest to zorganizowany zespół

9 W wyborach parlamentarnych kandydatów mają prawo zgłaszać partie polityczne i wyborcy (art. 100 konstytucji). Także te podmioty mają prawo tworzyć w tych wyborach komitety wyborcze pośredniczące w zgłaszaniu kandydatów (art. 84 § 1 i 2 k.w.). W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta, komitety wyborcze mogą być tworzone przez partie polityczne i koalicje partii politycznych, stowarzyszenia i organizacje społeczne oraz przez wyborców (art. 84 § 4 k.w.). 10 Zob. art. 84 ust. 2 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 2 października 1990 r., Dz.U. nr 67, poz. 398. 11 Zob. art. 1 pkt 38 ustawy, Dz.U. nr 43, poz. 488. 12 A. Rakowska-Trela, Kampania wyborcza w regulacji prawnej i w praktyce, Łódź 2015, s. 20. 13 T. Godlewski, K. Miętkiewicz, Prezydencka kampania Lecha Kaczyńskiego w 2005 roku — zastosowanie marketingu politycznego, „Studia Wyborcze” 2006, t. I, s. 71. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 29 działań i prac określonych, co do formy, miejsca i czasu trwania14, rozpoczynający się z dniem formalnego ogłoszenia decyzji właściwego organu o zarządzeniu wyborów, a kończący się 24 godziny przed dniem głosowania. W czasie trwania kampanii wyborczej podejmowanych jest szereg wzajemnie powiązanych działań faktycznych i prawnych, a także socjotechnicznych, kierowanych do różnych segmentów elektora- tu. Zasadniczą jej częścią jest agitacja wyborcza, która ma na celu umożliwienie wyborcom ukształtowania swojej opinii oraz nakłonienie lub zachęcenie ich do głosowa- nia w określony sposób lub do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego. Cel ten realizowany jest przez wszelkie dopuszczalne prawem różnorod- ne środki i czynności o charakterze informacyjnym, perswazyjnym, marketingowym i mobilizującym, podejmowane poza miejscami wyłączonymi przez przepisy prawa15. Wszystkie te działania agitacyjne zmierzają do zrealizowania najważniejszego celu kampanii, tj. do uzyskania jak najlepszego wyniku wyborczego16. Na różnorodne formy i metody prowadzenia kampanii wyborczej wskazuje chociażby Anna Rakowska- -Trela, wymieniając wśród nich: wiece, spotkania, bezpośrednie kontakty z wyborcami, rozsyłanie ulotek i programów oraz reklamę wyborczą we wszystkich mediach, z wykorzystaniem najnowszych technik elektronicznych17. Zatem kampania wyborcza jest okresem wytężonej pracy politycznej lub społecznej, zorganizowaną akcją polityczno-propagandową18. Jest ona uznawana za jedną z istotnych gwarancji zasady wol- ności wyborów19. Prowadzenia kampanii wyborczej, w tym oczywiście także kampanii w wyborach prezydenckich, nie sposób wyobrazić sobie bez odpowiednich środków ﬁ nansowych. W doktrynie funkcjonują poglądy, że ilość zgromadzonych i przeznaczonych na kam-

14 Postanowienie SN z 12 października 2011 r., sygn. akt III SW 9/11. 15 Wszystkie podmioty zgłaszające kandydatów w wyborach powinny mieć jednakowe warunki prawne w upowszechnianiu swoich poglądów i programów wyborczych; A. Żukowski, Wolne i uczciwe wybory a przestępstwa i nieprawidłowości wyborcze — od teorii do praktyki, [w:] Wybory i nieprawidłowości wyborcze wczoraj i dziś. Wybrane zagadnienia. Materiały z Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej, Olsztyn 12 maja 2015 r., red. A.R. Jurewicz, T. Kuczur, M. Piekarska, D. Wąsik, Olsztyn 2015, s. 44. 16 Por. F. Rymarz, Kampania wyborcza, [w:] Samorządowe prawo wyborcze, K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2010, s. 234; także: M. Bidziński, Finansowanie kampanii wyborczych do samorządu, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, red. M. Chmaj, Toruń 2008, s. 91; S. Gebethner, Wybory do Sejmu..., s. 120; G. Kryszeń, Standardy rywalizacji wyborczej w wyborach parlamentarnych, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 2, s. 29; T. Gąsior, Finansowanie i rozliczanie kampanii wyborczej w wyborach samorządowych, Warszawa 2010, s. 21. Odnosząc się do kampanii wyborczej, ciekawe wydają się słowa J. Tazbira, formułowane w stosunku do elekcji przeprowadzanych ponad 400 lat temu, ale nadal aktualne, w których stwierdził, że wolne elekcje to wielki targ władców, na którym kupowani, a nie kupujący, licytowali się w najhojniejszych obietnicach pod adresem szlachty, zob. J. Tazbir, Geneza i skutki wolnych elekcji, [w:] Elekcje królów Polski w War- szawie na Woli 1575–1764. Upamiętnienie pola elekcyjnego w 400-lecie stołeczności Warszawy, red. M. Tar- czyński, Warszawa 1997, s. 19. 17 A. Rakowska, Formy i granice kampanii wyborczych według kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 112–136. A. Rakowska-Trela kwestie kampanii wyborczej szeroko analizuje w książce pt. Kampania wyborcza w regulacji prawnej i w praktyce. 18 A. Rakowska-Trela, Kampania wyborcza..., s. 20. 19 F. Rymarz, Komentarz do art. 104 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz..., s. 635. 30 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły panię wyborczą środków wręcz rozstrzyga o jej skuteczności, a przez to o wyniku wyborczym, że suma wydatków wpływa na rezultat współzawodnictwa politycznego20, a brak środków sukces ten wręcz uniemożliwia21. Wyniki przeprowadzonej przeze mnie analizy tego, jak ilość środków fi nansowych, wydatkowanych przez komitety wyborcze uczestniczące w wyborach powszechnych w Polsce na kampanię wyborczą, prze- kłada się na uzyskane przez te komitety wyniki wyborcze przedstawiłem w książce Kontrola fi nansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne22. Zawarte tam ustalenia pozwalają na sformułowanie twierdzenia, że pieniądze wydat- kowane na cele prowadzenia kampanii wyborczej są środkiem koniecznym i jednym z najważniejszych dla osiągnięcia sukcesu wyborczego, chociaż zdarza się, że niewy- starczającym. Nawet jednak, jeśli środki fi nansowe nie zawsze gwarantują osiągnięcie sukcesu wyborczego, to z pewnością powodują, że dysponujący nimi podmiot odgrywa w tych wyborach zauważalną, a nie tylko symboliczną rolę. W wielu przypadkach okazuje się jednak, że „odpowiednia” czy określana jako „wystarczająca” ilość środ- ków fi nansowych, niezbędnych do osiągnięcia sukcesu wyborczego, oznacza ilość większą od wydatkowanej przez konkurencję. Środki te, przy dobrze przygotowanej strategii kampanii wyborczej, przekładają się niewątpliwie na wynik wyborczy. Współ- cześnie, równe dla wszystkich zasady fi nansowania kampanii wyborczej, powinny być ważnym aspektem konkurencyjności wyborów23. W odniesieniu do wysokości środków fi nansowych przeznaczanych na fi nansowanie „polityki” w Polsce, czyli na fi nansowanie przede wszystkim partii politycznych, ale także komitetów, które mają prawo zgłaszać kandydatów w wyborach i prowadzić na ich rzecz kampanię wyborczą, rozgorzała w 2015 r. dyskusja, spro- wokowana w trakcie kampanii wyborczej przed wyborami prezydenckimi i kontynuowana w związku z referendum ogólnopolskim, zainicjowanym i zarządzonym przez ówczesnego Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego24, które odbyło się 6 wrześ- nia 2015 r., a które w jednym z pytań odnosiło się do modelu fi nansowania partii politycznych w Polsce. W debacie tej pojawiały się głosy, że w Polsce zbyt wiele środ- ków — przede wszystkim publicznych — przeznaczanych jest na fi nansowanie partii politycznych i komitetów wyborczych, że warto podjąć kroki zmierzające do ograniczenia ilości tych środków, do uzależnienia ich wysokości od pozyskanych przez partie środków od prywatnych donatorów, a także, że należy podjąć kroki ma- jące na celu zmniejszenie limitów wydatków komitetów wyborczych uczestniczą- cych w wyborach.

20 K.-H. Nassmacher, Analiza porównawcza fi nansowania partii demokratycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Kulisy fi nansowania polityki, red. M. Walecki, Warszawa 2002, s. 11. 21 F. Rymarz, Jawność i kontrola działalności statutowej partii (w praktyce Państwowej Komisji Wy- borczej), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 3, s. 27; por. także M. Pinto-Duschinsky, Rola pieniędzy politycznych, [w:] Finansowanie polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, red. M. Walecki, Warszawa 2000, s. 9–10. 22 T. Gąsior, Kontrola fi nansowania..., s. 28 i n. 23 Por. A. Żukowski, Wolne i uczciwe..., [w:] Wybory..., s. 44. 24 Zob. postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum (Dz.U. z 2015 r. poz. 852). Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 31

Postulaty te znalazły swoje odzwierciedlenie w złożonych na początku 2016 r. do laski marszałkowskiej dwóch projektach ustaw. Pierwszy projekt ustawy w tej sprawie o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz ustawy — Kodeks wyborczy25 zło- żony został w styczniu 2016 r. przez posłów z partii Nowoczesna Ryszarda Petru; drugi natomiast o zmianie ustawy o partiach politycznych i niektórych innych ustaw, w lutym 2016 r., przez posłów Klubu Parlamentarnego Kukiz’1526. Oba te projekty zo- stały odrzucone przez Sejm w pierwszym czytaniu27. W związku z dużym zainteresowaniem tematyką ﬁ nansowania partii politycznych i kampanii wyborczych, mając na względzie to, że temat ten niewątpliwie bę- dzie wracał do debaty publicznej, a także biorąc pod uwagę argumenty przedstawione przeze mnie w kilku pierwszych zdaniach tego opracowania, warto przyjrzeć się przychodom i wydatkom komitetów wyborczych uczestniczących przede wszystkim w dwóch ostatnich elekcjach prezydenckich w Polsce, tj. w wyborach Prezydenta RP z 2010 r.28 i z 2015 r.29

IV. REGULACJE PRAWNE DOTYCZĄCE FINANSOWANIA KOMITETÓW WYBORCZYCH UCZESTNICZĄCYCH W KAMPANII WYBORCZEJ W WYBORACH PREZYDENTA RP Analizę ilości środków gromadzonych i wydatkowanych przez komitety zgłasza- jące kandydatów w wyborach prezydenckich warto — moim zdaniem — poprzedzić przybliżeniem regulacji prawnych dotyczących fi nansowania tych komitetów oraz źródeł, z których mogą one pozyskiwać środki, szczególnie jeżeli uwzględnimy, że fi nansowanie kampanii wyborczej — jak stwierdził Guy S. Goodwin-Gill — jest jednym z elementów wolnych i uczciwych wyborów30. Należy przypomnieć, że chociaż wybory Prezydenta RP w 2010 r. i w 2015 r. odbywały się na podstawie regulacji innych aktów prawnych31, to dla systemu fi nansowania komitetów wyborczych różni- ce te były nieznaczące.

25 Druk nr 222, Sejm VIII kadencji. 26 Druk nr 249, autopoprawka — druk nr 249-A, Sejm VIII kadencji. 27 Więcej na temat rozwiązań zgłaszanych w tych projektach ustaw zob. J. Zbieranek, Między środka- mi publicznymi a wpłatami od obywateli. Propozycje ﬁ nansowania partii politycznych, Warszawa 2016. 28 Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 2010 r. o zarządzeniu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 65, poz. 405), wyznaczające wybory na dzień 20 czerwca 2010 r. W związku z tym, że w głosowaniu przeprowadzonym w tym dniu żaden z kandydatów nie otrzymał więcej niż połowy ważnie oddanych głosów, wybory te rozstrzygnęły się w głosowaniu ponownym przeprowadzonym 4 lipca 2010 r. 29 Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lutego 2015 r. o zarządzeniu wybo- rów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 188) wyznaczające wybory na dzień 10 maja 2015 r. W związku z tym, że w głosowaniu przeprowadzonym w tym dniu żaden z kandydatów nie otrzymał więcej niż połowy ważnie oddanych głosów, wybory te rozstrzygnęły się w głosowaniu ponownym przeprowadzonym 24 maja 2015 r. 30 Zob. G.S. Goodwin-Gill, Free and Fair Elections. International Law and Practice, Geneva 1994, s. 113–158. 31 Wybory Prezydenta RP w 2010 r. przeprowadzone były na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej..., a podstawę przeprowadzenia wybo- rów w 2015 r. stanowiła ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy... 32 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Przepisy kodeksu wyborczego określają, że wydatki ponoszone przez komitety wyborcze pokrywane są z ich źródeł własnych (art. 126). Oznacza to, że komitety wyborcze, aby móc fi nansować swoje działania związane z udziałem w wyborach, muszą najpierw pozyskać niezbędne do tego środki z prawnie dozwolonych źródeł. Warto podkreślić, że środki te muszą być pozyskiwane przez komitety wyborcze z zamiarem ich wydatkowania jedynie na cele związane z wyborami (art. 129 § 1 k.w.), co jest równoznaczne z zakazem ich wydatkowania na cele inne niż wyborcze32. Komitety wyborcze utworzone w celu zgłaszania kandydatów w wyborach Prezydenta RP mają najszersze możliwości pozyskiwania środków fi nansowych. Środki te mogą czerpać ze wszystkich źródeł przewidzianych dla wszystkich rodzajów komitetów wyborczych, uczestniczących w wyborach parlamentarnych i samorządowych, tj. z: — wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; — z funduszy wyborczych partii politycznych popierających kandydata tego komitetu; — z kredytów bankowych zaciąganych na cele związane z wyborami33 (art. 132 § 4 k.w.). Jeden komitet wyborczy zgłaszający kandydata na Prezydenta RP może być fi nan- sowany z funduszy wyborczych kilku partii politycznych. Nie istnieje bowiem ograniczenie co do liczby partii, które mogą wspierać fi nansowo jeden komitet wyborczy. Co więcej, każda partia może wpłacić na rzecz komitetu zarejestrowanego w wyborach prezydenckich dowolną ilość środków fi nansowych. Nie została również ograniczona łączna ilość środków, jaką komitet może pozyskać od wszystkich fi nansujących go partii, a także od osób fi zycznych. Ograniczona jest natomiast wysokość wpłat, jakich na rzecz komitetu może dokonać każda uprawniona do tego osoba fi zyczna. Zgod- nie z art. 134 § 2 i 3 k.w., suma wpłat od obywatela polskiego na rzecz komitetu wy-

32 Zob. K.W. Czaplicki, Kontrola fi nansowania działalności politycznej w Polsce. Wybrane zagadnienia, [w:] Prawo wyborcze i system partyjny na Litwie i w Polsce: teoria i praktyka, Wilno 2013, s. 165. W kwestii „celu związanego z wyborami” zob. odpowiedź PKW z 16 lipca 2012 r. na wezwanie SN do za- jęcia stanowiska w sprawie skargi Komitetu Wyborczego Wyborców Izabelli Sierakowskiej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania fi nansowego, Nr ZKF-5410-89/11/12, a także postanowienia SN z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SW 5/12 i sygn. akt III SW 3/12. 33 Fundusz wyborczy tworzony jest przez partię polityczną na podstawie przepisów ustawy o partiach politycznych, w celu fi nansowania jej udziału w wyborach do Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, PE oraz orga- nów samorządu terytorialnego. Wszystkie środki gromadzone w ramach tego funduszu muszą być wpłaca- ne na wyodrębniony dla niego rachunek bankowy. Wpłaty na fundusz wyborczy mogą być dokonywane wy- łącznie czekiem, przelewem bądź kartą płatniczą. Środki fi nansowe gromadzone w ramach funduszu mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz z darowizn przekazywanych przez obywateli polskich mających stałe miejsce zamieszkania na terenie RP (z zachowaniem ustawowego limitu) oraz ze spadków i zapisów. Wszystkie wydatki partii politycznej na cele wyborcze mogą być dokonywane wyłącznie za po- średnictwem funduszu wyborczego od dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej. Środki funduszu wyborczego przekazywane są w tym celu na wyodrębniony rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego. O utworzeniu funduszu wyborczego, a także o jego likwidacji partia polityczna zawiadamia PKW. Za go- spodarkę fi nansową funduszu wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją jego pełnomocnik fi nansowy (art. 35, 35a i 36 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 155, poz. 924 ze zm.). Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 33 borczego nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę34 obowiązującego w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia aktu o zarządzeniu wybo- rów. Wyższy limit wpłat przewidziany został dla kandydatów na posłów i na senato- rów, dla kandydatów na posłów do PE będących obywatelami polskim, a także wła- śnie dla kandydatów na Prezydenta RP. Kandydaci mogą przekazać na rzecz komitetu wyborczego biorącego udział w wyborach, w których zostali oni zarejestrowani, sumę nieprzekraczającą 45-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę. Regulacja ta oznacza, że każda uprawniona osoba fi zyczna może wpłacić dozwoloną kwotę na rzecz dowolnej liczby komitetów zarejestrowanych w wyborach, byleby kwota ta mieściła się w dopuszczalnych limitach. Jednym ze źródeł fi nansowania komitetów wyborczych tworzonych w wyborach prezydenckich są kredyty bankowe (art. 132 § 4 k.w.). Wysokość kredytu nie jest li- mitowana. Natomiast ograniczenia dotyczą jego zabezpieczenia. Formą zabezpieczenia kredytu, o której mowa w kodeksie wyborczym, jest poręczenie udzielone przez osoby fi zyczne. Poręczycielami kredytu mogą być wyłącznie osoby uprawnione do dokonywania wpłat na rzecz tego komitetu. Zobowiązanie poręczyciela nie może prze- kraczać równowartości 15-stokrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez względu na to, czy poręczający jest kandydatem w wyborach, czy nim nie jest (art. 132 § 6 k.w.). Rozwiązanie zawarte w kodeksie wyborczym jednoznacznie wskazuje, że niedozwolone jest pozyskiwanie przez komitety wyborcze środków fi nansowych z po- życzek udzielanych przez podmioty świadczące tego typu usługi, jak również z poży- czek zaciąganych u osób fi zycznych. Oznacza to, że niedopuszczalne są także sytuacje, w których osoby fi zyczne, ale także inne podmioty, dokonują z własnych środków fi nansowych płatności za określone przedmioty czy usługi kupowane na rzecz komitetu wyborczego, a następnie komitet dokonuje tym osobom czy podmiotom zwrotu wydatkowanych kwot. Jest to bowiem, jak stwierdził SN, „swego rodzaju kredytowa- nie” przez podmioty inne niż banki35. Prawidłowy obieg fi nansowy — mający na celu regulację należności za zakupy dokonywane przez komitet wyborczy w formie gotów- kowej czy też kartą płatniczą nienależącą do komitetu — powinien zakładać chrono- logię zdarzeń, w której środki fi nansowe powinny być najpierw wypłacone z rachun-

34 Wynagrodzenie to ustalane jest na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Dz.U. nr 200, poz. 1679 ze zm. 35 Zob. postanowienie SN z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SW 8/02; por. postanowienie SN z 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SW 390/10; z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt III SW 2/11 i III SW 3/11. Analo- giczna ocena została dokonana przez SN przy rozpatrywaniu skarg na odrzucenie rocznych sprawozdań fi - nansowych partii politycznych; zob. postanowienia SN z 25 września 2009 r., sygn. akt III SW 47/09, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SW 390/10 i III SW 391/10 oraz z 25 lutego 2015 r., sygn. akt III SW 1/15); także: np. uchwała PKW z 9 lipca 2012 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego KWW B. Czubackiego, uchwała PKW z 9 marca 2015 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego Komitetu Wyborczego Polska Ra- zem J. Gowina z wyborów do PE, przeprowadzonych 25 maja 2014 r., czy uchwała PKW z 21 marca 2016 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego Komitetu Wyborczego kandydata na Prezydenta RP J. Palikota z wy- borów Prezydenta RP, przeprowadzonych w dniach 10 i 24 maja 2015 r., , dostęp 9 IV 2016 oraz: S. Gebethner, Wybory do Sejmu..., s. 159; idem, Finansowanie partii politycznych i parlamentarnej kampanii wyborczej w Polsce po zmianach z 2001 r. (założenia i pierwsze praktyczne doświadczenia), [w:] Kulisy..., s. 119. 34 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły ku bankowego komitetu w formie zaliczek osobom zamierzającym dokonywać zakupów na rzecz komitetu tak, aby osoby te dysponowały wystarczającymi środka- mi pieniężnymi komitetu do dokonywania zakupów na jego rzecz. Transakcje te, fi - nansowane w całości ze środków komitetu, powinny być rozliczane po dokonaniu za- kupów, co oznacza, że pozostające w dyspozycji osób fi zycznych środki komitetu, powinny być zwrócone na rachunek tego komitetu36. Wszystkie środki fi nansowe komitetu wyborczego muszą być gromadzone wyłącznie na jednym rachunku bankowym (134 § 1 k.w.). Oznacza to, że komitet wyborczy ma obowiązek otwarcia tylko jednego rachunku bankowego, na który może przyjmować środki fi nansowe37 i tylko komitet może być „właścicielem tego rachunku”. Wpłaty na rzecz komitetu wyborczego zarówno te pochodzące od osób fi zycznych, jak i z funduszy wyborczych partii politycznych mogą być dokonywane na rachunek bankowy komitetu wyłącznie czekiem rozrachunkowym, przelewem lub kartą płatni- czą (art. 134 § 5 k.w.). Oba te rozwiązania są gwarantem jawności i przejrzystości fi - nansowania kampanii wyborczej, co jest warunkiem koniecznym wyborów w demokratycznym państwie prawnym38. Finansowanie komitetów wyborczych, a więc zarówno pozyskiwanie przez nie środków fi nansowych, jak i ich wydatkowanie dopuszczalne jest wyłącznie w ściśle określonych terminach. Komitety wyborcze pozyskiwanie środków w wyborach Prezydenta RP mogą roz- począć nie wcześniej niż od dnia wydania przez PKW postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu (art. 129 § 2 pkt 1 k.w.). Dla możliwości faktycznego pozyskiwania środków fi nansowych przez komitety wyborcze znaczenie ma — wskazany wcześniej — obowiązek gromadzenia przez nie środków fi nansowych na rachunku bankowym. Oznacza to, że pozyskiwanie przez komitet środków możli- we jest dopiero od chwili otwarcia jego rachunku bankowego. Jeżeli wybory nie roz- strzygnęły się w pierwszym głosowaniu, a w związku z tym niezbędne jest przeprowadzenie głosowania ponownego, wówczas komitetom wyborczym przysługuje prawo ponownego rozpoczęcia procesu pozyskiwania środków fi nansowych, ale dopiero od dnia podania przez PKW informacji o konieczności przeprowadzenia ponownego gło- sowania. Prawo to przysługuje tylko komitetom wyborczym, których kandydaci uczestniczą w „drugiej turze wyborczej”. Komitet ma prawo pozyskiwać środki fi nansowe do końca dnia wyborów (art. 129 § 2 pkt 2 k.w.). Faktyczną datą dokonania wpła- ty na rachunek komitetu wyborczego jest data wystawienia polecenia przelewu, a nie data uznania przez bank wpływu środków na rachunek39. Przepisy kodeksu wyborczego określają terminy, w których dopuszczalne jest pozyskiwanie środków fi nansowych przez komitety wyborcze i terminy ich wydatkowa- 36 Zob. postanowienie SN z 5 maja 2015 r., sygn. akt III SW 7/15. 37 Obowiązek gromadzenia środków fi nansowych komitetu na jednym rachunku bankowym nie oznacza zakazu otwierania przez komitet rachunków pomocniczych. Mogą one służyć jednak wyłącznie do ce- lów dokonywania wydatków w strukturach terenowych komitetu, a środki wpłacane na nie muszą pochodzić z jednego podstawowego rachunku komitetu. 38 Zob. wyrok TK z 13 lipca 2004 r., sygn. akt P 20/03 oraz postanowienie SN z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SW 8/02. 39 Zob. postanowienie SN z 3 października 2012 r., sygn. akt III SW 6/12. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 35 nia. Wydatkowanie środków przez komitet możliwe jest teoretycznie od tego samego dnia, od którego ma on prawo rozpocząć ich pozyskiwanie, tj. od dnia wydania przez PKW zawiadomienia o jego utworzeniu (art. 129 § 3 pkt 1 k.w.). Może to nastąpić nie wcześniej niż z początkiem kampanii wyborczej (tj. od dnia ogłoszenia rozporządze- nia marszałka Sejmu o zarządzeniu wyborów). Jednak faktyczne rozpoczęcie dysponowania środkami fi nansowymi przez komitet możliwe jest dopiero od momentu, w którym środki te wpłyną na jego rachunek bankowy. Wynika to z faktu, że wydatki komitetu na cele wyborcze mogą być dokonywane ze źródeł własnych komitetu, a wszystkie środki komitetu muszą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym. Dysponowanie przez komitet środkami fi nansowymi możliwe jest dopiero od momentu pozyskania środków przez komitet. Komitety wyborcze mają prawo wydatkowania środków fi nansowych do dnia złożenia swojego sprawozdania fi nansowego (art. 129 § 3 pkt 2 k.w.)40. Już dzień wyborów jest jednak terminem, który znacznie ogranicza zakres wydatków, jakie mogą być ponoszone przez komitety. Po dniu wy- borów dopuszczalnymi wydatkami komitetów są jedynie te związane z czynnościami dotyczącymi likwidacji komitetu wyborczego, tj. ponoszone na opłaty: za prowadzenie niezamkniętego wcześniej rachunku bankowego; kosztów zamknięcia rachunku bankowego; kosztów związanych z likwidacją samego komitetu oraz uprzątnięcia ma- teriałów agitacyjnych41. Sąd Najwyższy, wypowiadając się na temat terminów dotyczących fi nansowania komitetów wyborczych, stwierdził, że regulacje w tym zakresie są jednoznaczne. Sfor- mułowania użyte w kodeksie wyborczym odnośnie do tych kwestii — „zabrania się pozyskiwania środków” oraz „zabrania się wydatkowania środków” — wskazują na bezwzględnie obowiązujący charakter tych przepisów. Żadne okoliczności nie uwzględniają wyjątku od tej regulacji42. Po dniu wyborów dopuszczalne jest jedynie przekazywanie przez pełnomocnika fi nansowego komitetu, osoby albo partie polityczne, które utworzyły komitet wyborczy, środków na uiszczenie opłat bankowych za prowadzenie i likwidację rachunku. Są to jednak czynności związane nie tyle z pozyskiwaniem środków fi nansowych, co z regulowaniem zobowiązań fi nansowych komitetu wobec banku. O ile, jak wcześniej zostało wspomniane, nie została przez ustawodawcę ograniczona wysokość środków fi nansowych, jaką komitety mają prawo pozyskać na cele związane z wyborami, o tyle została ograniczona wysokość wydatków, jakie komitety zgłaszające kandydatów na prezydenta mogą ponieść na cele wyborcze. Limit tych wydatków jest taki sam dla wszystkich komitetów uczestniczących w danych wyborach prezydenckich. W wyborach Prezydenta RP w 2010 r. wynosił on 15 552 123,00 zł, a w wyborach z 2015 r. 18 319 797,00 zł. Zgodnie z regulacją kodeksu wyborczego limit ten oblicza się mnożąc kwotę 60 gr przez liczbę wszystkich wyborców ujętych

40 Sprawozdanie fi nansowe komitetu jego pełnomocnik fi nansowy przedkłada w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów (art. 142 § 1 k.w.). 41 Inaczej SN w postanowieniu z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SW 3/12. 42 Zob. postanowienie SN z 18 maja 2005 r., sygn. akt III SW 5/05 i sygn. akt III SW 5/02. 36 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły w rejestrze wyborców (art. 327 k.w.). Rozwiązanie to stanowi pewną logiczną całość z rozwiązaniami, na podstawie których ustalane są limity wydatków w wyborach parlamentarnych, w tym w wyborach do PE, a także w wyborach samorządowych. Ma ono na celu wyrównywanie szans wyborczych wszystkich komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach. Powinno zapobiegać sytuacjom, w których komitety wyborcze, dysponujące dużymi zasobami fi nansowymi, mogłyby przeznaczać na cele wyborcze dowolną ilość środków, pozbawiając szans w wyborach kandydatów komi- tetów dysponujących zdecydowanie mniejszymi budżetami43. Obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie tylko w niewielkim stopniu realizują te cele. Analizując wydatki poniesione na kampanię wyborczą w wyborach prezydenckich w Polsce przez podmioty zgłaszające kandydatów, okazuje się, że w wyborach, przeprowadzonych w 2015 r., do ustalonego na podstawie przepisów prawa limitu wy- datków zbliżyły się wydatki zaledwie dwóch komitetów wyborczych (Andrzeja Dudy i Bronisława Komorowskiego). Wydatki żadnego z pozostałych komitetów uczestni- czących w tych wyborach nie osiągnęły granicy nawet 10% tego limitu. W wyborach Prezydenta RP w 2010 r. również wydatki wyłącznie dwóch komi- tetów wyborczych (Bronisława Komorowskiego i Jarosława Kaczyńskiego) były bliskie ustalonemu w tych wyborach limitowi wydatków. Najwyższe wydatki kolejnych trzech komitetów wyborczych stanowiły odpowiednio 23,8 % (Waldemara Pawlaka), 20,3% (Grzegorza Napieralskiego) oraz 12,8% (Andrzeja Olechowskiego) limitu wy- datków określonego dla komitetów uczestniczących w tych wyborach prezydenckich. Limit wydatków w wyborach prezydenckich w praktyce miał znaczenie dla dwóch największych komitetów w każdych z tych wyborów. Dla pozostałych stanowił grani- cę nie do osiągnięcia. W stosunku do tych komitetów jest to regulacja, która nie ma żadnego praktycznego znaczenia. Odnosząc się do limitu wydatków komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach prezydenckich warto — moim zdaniem — postawić pytanie o sens tego ograniczenia. Na podstawie chociażby przytoczonych wcześniej przykładów, ale także podobnego obrazu wydatków komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach prezydenckich w 2005 r., można stwierdzić, że cel, jaki stawiany był przed tą regula- cją, tj. wyrównywanie szans uczestniczących w tych wyborach komitetów, nie jest realizowany. Zdecydowana większość komitetów wyborczych nie ze względu na ten limit, ale z obiektywnych względów (braku wspierających je bogatych partii politycznych) nie jest bowiem w stanie pozyskać tak znaczących środków fi nansowych, jak komitety wyborcze fi nansowane przez największe i najbogatsze partie. Określenie górnego limitu wydatków może natomiast prowadzić do sytuacji, które zdarzyły się w wyborach prezydenckich w 2005 r., tj. do podejmowania przez największe komitety wyborcze prób

43 Określanie granicy wydatków na kampanie wyborcze jest tradycyjną metodą postępowania w tym zakresie, którą po raz pierwszy zastosowano w Anglii, jako jeden ze sposobów walki z korupcją wyborczą, zob. A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001, s. 73; idem, Walka z korupcją i ograniczanie wydatków wyborczych w Wielkiej Brytanii, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1996, t. XXXIV „Przegląd Prawa i Administracji”, s. 123. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 37 ukrywania części swoich wydatków tak, aby ofi cjalnie nie przekraczały one limitu. Bar- dziej zasadne mogłoby się zatem okazać rozwiązanie znoszące górny limit wydatków komitetów w wyborach prezydenckich, a wprowadzające dodatkowe obowiązki zwięk- szające jawność fi nansowania komitetów uczestniczących w tych wyborach, np. obo- wiązek bieżącego umieszczania na stronie internetowej komitetu informacji o wszystkich przychodach komitetu oraz dokumentów potwierdzających wydatki poniesione przez komitet. Większą wartość ma bowiem możliwie największa jawność fi nansowania kampanii wyborczej niż regulacje, które bywa, że prowokują komitety do podejmowania prób ukrycia części kosztów. A to przecież jawność fi nansowania partii politycznych i kampanii wyborczych jest istotnym elementem demokratycznego porządku oraz służy zapobieganiu procesom i zjawiskom korupcyjnym44. Można również rozważać zdecydowane zmniejszenie wysokości omawianego limitu wydatków. Działania w tym kierunku mogłyby jednak zostać potraktowane jako próba ograniczenia swobody prowadzenia kampanii wyborczej przez komitety, ograniczenia możliwości docierania do szerokich grup wyborców z przekazem i programem kandydatów, czy też jako próba ograniczania obywatelom swobody w zdobywaniu informacji na temat kandydatów uczestniczących w wyborach. Łączny limit wydatków nie jest jedynym ograniczeniem możliwości dysponowania środkami fi nansowymi przez komitety wyborcze. Ograniczeniu podlegają także wydatki komitetu wyborczego na agitację wyborczą prowadzoną w formach i na zasadach właściwych dla reklamy. Nie mogą one przekroczyć 80% całego limitu wydatków komitetu. Kazimierz Czaplicki limit ten nazywa limitem celowościowym45. W wyborach w 2010 r. limit ten wynosił 12 441 698,40 zł, natomiast w wyborach 2015 r. — 14 655 837,00 zł. Warto zastanowić się nad zasadnością także tego limitu wydatków w obecnym kształcie. Przypominam bowiem, że wyborach prezydenckich w 2010 r. wydatki z ponad 90% komitetów nie przekroczyły 24% łącznego limitu wydatków. W wyborach prezydenckich w 2015 r. wydatki podobnej liczby komitetów nie osiągnęły nawet 10% łącznego limitu wydatków. W związku z tym, określanie limitu wydatków na agitację wyborczą prowadzoną w formach i na zasadach właściwych dla reklamy na poziomie 80% łącznego limitu wydatków wydaje się bezcelowe. Bardziej racjonalne byłoby — moim zdaniem — określenie tego limitu na poziomie 80%, ale nie łączne- go limitu wydatków komitetu, a wydatków faktycznie poniesionych przez komitet. Określony w ten sposób limit miałby faktyczne znaczenie dla każdego z komitetów wyborczych wydatkujących środki fi nansowe w związku z udziałem w wyborach i ob- ligował te komitety do bardziej racjonalnego dysponowania zgromadzonymi środka- mi fi nansowymi. Przepisy kodeksu wyborczego nakładają na komitety wyborcze także inne ograniczenia. Komitet wyborczy nie może przekazać innemu komitetowi wyborczemu ani też przyjąć od innego komitetu korzyści majątkowych (art. 131 § 1). Oznacza to, że

44 Por. postanowienie SN z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt III SW 70/14. 45 K.W. Czaplicki, Komentarz do art. 136 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2014, s. 329. 38 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły komitety wyborcze nie mogą współfi nansować kampanii wyborczej. Każdy komitet prowadzi bowiem i fi nansuje na zasadzie wyłączności kampanię na rzecz zgłoszone- go przez siebie kandydata. Komitety wyborcze nie mogą zatem publikować wspól- nych materiałów wyborczych czy organizować wspólnych spotkań z wyborcami nawet wówczas, gdy umówiłyby się na podział między siebie kosztów tych działań. Regulacja ta także zabrania komitetom wyborczym udzielania w swoich materiałach wyborczych poparcia kandydatom zgłoszonym przez inne komitety, czy też powoły- wania się na poparcie udzielone im przez inne komitety uczestniczące w wyborach lub przez kandydatów zgłoszonych przez te komitety46. Kodeks wyborczy zawiera rów- nież ogólny zakaz przyjmowania przez komitety wyborcze korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym (art. 132 § 5). Od zakazu tego przewidziane są jednak pewne wyjątki. Komitety mają bowiem prawo korzystania z nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fi zyczne oraz z pomocy w pracach biurowych udzielanej przez osoby fi zyczne (art. 132 § 5 k.w.), mogą rów- nież bezpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokali należących do pod- miotów tworzących te komitety, a także z należącego do nich sprzętu biurowego (art. 133 k.w.). Koszty mediów (woda, prąd, gaz itp.) zużywanych w czasie korzystania przez komitety z lokalu i ze sprzętu biurowego, jak również koszty zakupu mate- riałów niezbędnych do korzystania z tych lokali i urządzeń, powinny być jednak pokrywane przez komitety wyborcze ze środków własnych. Koszty te wliczane są do przysługującego komitetom limitu wydatków47. Inaczej w tej kwestii, w jednym ze swoich postanowień, wypowiedział się SN, stwierdzając, że komitet nie musi „[...] płacić za korzystanie ze wszystkich pomieszczeń lokalu partii48, jak również za korzystanie z całego sprzętu biurowego oraz mediów. Nie ponosi więc kosztów oświetlenia, ogrzewania, zużycia wody, gazu, połączeń telefonicz- nych i internetowych itp., wydatków związanych z eksploatacją urządzeń technicznych i biurowych, w które lokal jest wyposażony”. Sąd Najwyższy, uzasadniając swoje stanowisko, nie był jednak do końca konsekwentny. W dalszej części uzasadnienia stwier- dził bowiem, że w jego ocenie, w danej sprawie nie wystąpiła sytuacja nadużycia tych uprawnień, gdyż jak wynika ze sprawozdania fi nansowego komitetu wyborczego, niskie wydatki tego komitetu na kampanię wyborczą były wielokrotnie mniejsze od ustawowego limitu i nie zachodziło jakiekolwiek zagrożenie jego przekroczenia49. Można zatem zadać pytanie, czy gdyby wydatki komitetu wyborczego korzysta- jącego nieodpłatnie z pomieszczeń lokalu podmiotu tworzącego ten komitet, jak rów- nież z całego sprzętu biurowego oraz mediów w tym lokalu, były bliskie czy też rów- ne limitowi wydatków ustalonemu dla tego komitetu i zachodziło zagrożenie, że wartość przyjętych przez komitet korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym

46 Por. wyjaśnienia dotyczące zasad ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach do Sejmu RP i do Senatu RP, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r., ZKF-503-2/15, , dostęp 12 IV 2016. 47 Ibidem. 48 Należy odnosić to także do lokali innych podmiotów tworzących komitet wyborczy. 49 Postanowienie SN z 5 maja 2015 r., sygn. akt III SO 6/15. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 39 w postaci właśnie opłat za media w lokalu, czy za materiały eksploatacyjne niezbęd- ne do korzystania z urządzeń biurowych spowoduje przekroczenie tego limitu wydat- ków, to wówczas SN stwierdziłby jednak, że przyjmowanie tych korzyści jest niedozwolone, albowiem może służyć obchodzeniu przepisów kodeksu wyborczego dotyczących limitów wydatków. Na problem ten słusznie zwróciła uwagę w swoich rozważaniach Maria Grzelka50. Przepisy kodeksu wyborczego w tym zakresie są nie- wątpliwie jednakowe dla wszystkich komitetów wyborczych i nie mogą być różnie in- terpretowane w zależności od wielkości wydatków tych komitetów. W kontekście korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, jakie mogą być przyjmowane przez komitety wyborcze, warto wspomnieć o nieodpłatnych usługach świadczonych na rzecz komitetów wyborczych przez podmioty państwowe oraz jednostki samorządowe. Komitetom przysługuje prawo do nieodpłatnej rejestracji i emisji w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych wystąpień przedstawicieli komitetów wyborczych bądź kandydatów oraz prawo rejestracji i emisji przy- gotowywanych przez komitety wyborcze audycji wyborczych. Prawo to przysługuje wyłącznie tym komitetom, które zarejestrowały kandydatów w wyborach (art. 117 k.w.). W wyborach Prezydenta RP telewizja publiczna ma obowiązek — jak jednoznacznie wskazuje art. 120 § 1 k.w. — przeprowadzenia debat między kandydatami. Jest ona zatem zobowiązana nie tylko do udostępnienia anteny, czy umożliwienia komitetom nadawania przygotowanych przez nie materiałów agitacyjnych, ale zorganizowania debat między kandydatami, ustalenia z komitetami wyborczymi kandydatów dokładnych ter- minów debat oraz szczegółowych zasad, według których będą się one odbywały, zapewnienia równych warunków udziału w debacie każdemu przedstawicielowi lub kan- dydatowi, poinformowania przedstawicieli lub kandydatów o terminie i tematach debaty oraz przeprowadzenia debaty bez udziału publiczności w studiu. Do organiza- tora debat należy niewątpliwie także zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w ich trak- cie51. Czas tych debat nie jest wliczany do czasu przysługującego komitetom na bez- płatne rozpowszechnianie swoich audycji wyborczych. Z regulacji tych wynika, że wyłącznie kandydaci na Prezydenta RP zostali bezpośrednio wskazani jako obowiąz- kowi uczestnicy debat, których przeprowadzenie należy do telewizji publicznej. Wska- zania tego typu nie zastosowano w odniesieniu do kandydatów w wyborach do Sejmu czy do PE. W tych przypadkach jako podmioty właściwe do uczestniczenia w debatach wskazani zostali przedstawiciele komitetów, które zarejestrowały swoje listy kandyda- tów. Decyzja o tym, kto będzie uczestnikiem takiej debaty, należy więc w przypadku wyborów do Sejmu i PE52 do odpowiednich komitetów wyborczych53.

50 M. Grzelka, Kampania wyborcza. Zagadnienia wybrane, „Przegląd Wyborczy” 2012, nr 5, s. 50–51. 51 Szczegółowe zasady przeprowadzania debat określa rozporządzenie KRRiT z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania debat przez Telewizję Polską Spółkę Akcyjną, Dz.U. z dnia 15 lipca 2011 r. nr 146, poz. 878. 52 Warto zwrócić uwagę na to, co słusznie podkreślił F. Rymarz, że z regulacji art. 120 § 1 k.w. nie wynika obowiązek organizowania debat z przedstawicielami komitetów uczestniczących wyłącznie w wyborach do Senatu RP; zob. Komentarz do art. 120 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz..., s. 297. 53 Ibidem, s. 297. 40 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Kolejną nieodpłatną korzyścią majątkową świadczoną na rzecz komitetów wyborczych, tym razem jednak przez organy samorządu terytorialnego, jest prawo bezpłat- nego korzystania przez komitety zarejestrowane w wyborach z miejsc przygotowanych i wskazanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do umieszczania obwieszczeń wyborczych i plakatów (art. 114 k.w.)54. Jako usługę świadczoną na rzecz komitetów wyborczych fi nansowaną z budżetu państwa i budżetów jednostek samo- rządowych część doktryny uznaje również obowiązek wydrukowania, powielenia i do- starczenia do lokali wyborczych kart do głosowania55. Jednak wskazane nieodpłatne korzyści majątkowe świadczone na rzecz komitetów przez Telewizję Polską czy przez organy samorządu terytorialnego nie stanowią przychodów tych komitetów w rozumieniu przepisów kodeksu wyborczego, a także zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 września 2011 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego komitetu wyborczego56. Do kwestii tych świadczeń niepieniężnych nie odnoszą się bowiem ani przepisy rozdziału 15 k.w. („Finansowanie kampanii wyborczej”), ani też ich wartość nie jest ujmowana w sprawozdaniu fi nansowym komitetu57. Istotnym ograniczeniem jest zakaz fi nansowania komitetów wyborczych ze zbió- rek publicznych (art. 131 § 2 k.w.). Jest on ważny przede wszystkim ze względu na możliwość realizowania zasady jawności fi nansowania kampanii wyborczej, zawartej w art. 125 k.w., ale także ze względu na możliwość prowadzenia kontroli zgodności z prawem fi nansowania komitetów wyborczych. Instytucja zbiórek publicznych umoż- liwiała bowiem komitetom pozyskiwanie dowolnych kwot środków fi nansowych od nieidentyfi kowalnych podmiotów. Została ona zlikwidowana w wyborach prezydenckich dopiero w 2009 r., w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy — Ordynacja wyborcza do Parlamentu Euro- pejskiego58. Jak wynika ze sprawozdań składanych przez podmioty zgłaszające kandy- datów w wyborach Prezydenta RP w latach 1990, 1995, 2000 oraz 2005, środki pochodzące ze zbiórek publicznych stanowiły znaczące, a często najważniejsze źró- dło przychodów tych podmiotów. W wyborach prezydenckich przeprowadzonych w 1990 r. środki pozyskane w wyniku tego typu zbiórek stanowiły średnio 46% wszystkich przychodów podmiotów zgłaszających kandydatów w wyborach. W kolejnych wyborach prezydenckich, w któ- rych dopuszczalne było pozyskiwanie w ten sposób środków fi nansowych, tj. w 1995, 2000 i 2005 r. ich znaczenie już nieco malało. W 1995 r. środki ze zbiórek publicznych

54 Zob. więcej na ten temat: T. Gąsior, Finansowanie i rozliczanie..., s. 18. 55 J. Majchrowski, Finansowanie partii politycznych w Polsce (1989–1996), „Studia Iuridica” 1997, t. XXXIV, s. 155. 56 Dz.U. z 2011 r. nr 198, poz. 1173. 57 Por. A. Gorgol, Prawne aspekty publicznego fi nansowania partii politycznych w Polsce i na poziomie europejskim, Lublin 2011, s. 32; także: J. Majchrowski, Finansowanie partii..., s. 155–156; inaczej: A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001, s. 100 i 105; M. Walecki, Pieniądz a polityka w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Kulisy..., s. 74; M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Olsztyn 2006, s. 109–111. 58 Dz.U. z 2009 r. nr 202, poz. 1547. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 41 stanowiły niespełna 30%. Nadal była to jednak najbardziej znacząca grupa przycho- dów podmiotów zgłaszających kandydatów w wyborach. Znaczenie przychodów po- chodzących ze zbiórek publicznych zmniejszyło się znacznie w kampanii wyborczej przed wyborami prezydenckimi w 2000 r. Stanowiły one średnio nieco ponad 11% przychodów komitetów wyborczych i były dopiero czwartą co do wielkości ich gru- pą. W wyborach prezydenckich w 2005 r. ich udział zmniejszył się do nieco ponad 7%. Było to wynikiem wprowadzonego cztery lata wcześniej publicznego fi nansowania partii politycznych, co przełożyło się na wsparcie tymi środkami kampanii wyborczej, także w wyborach prezydenckich. Możliwości pozyskiwania, gromadzenia i wydatkowania środków fi nansowych przez komitety wyborcze poddane zostały dość rygorystycznym regulacjom prawnym. Co więcej, ich przestrzeganie zabezpieczone zostało, może nie do końca skuteczny- mi, ale w wielu przypadkach poważnymi sankcjami zarówno fi nansowymi, jak i kar- nymi. Wszystkie korzyści majątkowe przyjęte przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa, a je- śli zostały one zużyte lub utracone, przepadkowi podlega ich równowartość. W przypadku znacznej części naruszeń przepisów przywoływanej ustawy sąd ma także prawo orzec przepadek przedmiotów stanowiących przedmiot przestępstwa lub wykroczenia. Niezgodne z prawem fi nansowanie komitetu wyborczego zagrożone jest też sankcjami grzywny — nawet do 100 tys. zł, aresztu, ograniczenia albo pozbawienia wolności do lat 259.

V. ANALIZA PRZYCHODÓW I WYDATKÓW PODMIOTÓW ZGŁASZAJĄCYCH KANDYDATÓW W WYBORACH Pierwsza część tego opracowania została poświęcona przybliżeniu regulacji kodeksu wyborczego dotyczących ﬁ nansowania komitetów wyborczych uczestniczących w kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich w Polsce. W drugiej jej części sku- piłem się na przeglądzie wielkości środków ﬁ nansowych, jakimi dysponowały po- szczególne podmioty biorące udział w wyborach Prezydenta RP w 2010 i 2015 r., któ- re z nich wydatkowały tych środków najwięcej, z jakich źródeł pochodziły te środki, na jakie cele komitety przeznaczały największą ich ilość, jakiej łącznej wielkości były to środki i wreszcie, jaki był koszt każdego głosu oddanego na kandydatów poszcze- gólnych komitetów. Jak już wskazałem, wyniki analiz tych danych postaram się uka- zać na tle wybranych danych dotyczących wyborów prezydenta z lat 1990–2005. 1. Wybory Prezydenta RP z 2010 r. W wyborach prezydenckich w 2010 r. zarejestrowanych zostało 17 komitetów wyborczych. Były to komitety wyborcze następujących kandydatów na prezydenta: Ga- briela Janowskiego, Marka Jurka, Jarosława Kaczyńskiego, Bronisława Komorow-

59 Badanie zgodności z prawem fi nansowania komitetów wyborczych, przede wszystkim na podstawie analizy ich sprawozdań fi nansowych, powierzone zostało organom wyborczym, tj. PKW i komisarzom wyborczym, które są organami stałymi o składzie sędziowskim, oraz sądom. 42 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły skiego, Janusza Ryszarda Korwin–Mikke, Andrzeja Zbigniewa Leppera, Krzysztofa Radosława Mazurskiego, Kornela Morawieckiego, Grzegorza Napieralskiego, Andrze- ja Olechowskiego, Waldemara Pawlaka, Zdzisława Zbigniewa Podkańskiego, Roma- na Mariusza Sklepowicza, Bogdana Szpryngiela; Ludwika Wasiaka, Józefa Francisz- ka Wójcika, Bogusława Zbigniewa Ziętka60. Wszystkie te komitety podlegały obowiązkowi sprawozdawczemu. Jak wynika z komunikatu PKW z 11 października 2010 r. w sprawie sprawozdań wyborczych ko- mitetów wyborczych uczestniczących w wyborach Prezydenta RP, przeprowadzonych w dniach 21 czerwca 2010 r. i 4 lipca 2010 r. Komitet Wyborczy Kandydata na Prezy- denta RP Romana M. Sklepowicza, nie złożył sprawozdania fi nansowego61. Dane do- tyczące przychodów i wydatków tego komitetu wyborczego z pewnością nie miałyby większego znaczenia dla analizy łącznych przychodów i wydatków komitetów uczest- niczących w tych wyborach. Jak wynika ze sprawozdań fi nansowych komitetów wyborczych, zarejestrowanych w tych wyborach, łącznie komitety te pozyskały na cele wyborcze środki w kwocie 39 360 226,92 zł. Składały się na nie środki pochodzące od osób fi zycznych w kwocie 675 868,15 zł, symboliczne środki pochodzące z odsetek od środków na rachunkach bankowych komitetów — 138,77 zł, ale przede wszystkim środki po- chodzące z funduszy wyborczych partii politycznych popierających poszczególnych kandydatów na Prezydenta RP — 38 684 220,00 zł. Środki pochodzące od partii politycznych stanowiły średnio ponad 98% łącznych przychodów komitetów wyborczych, zaś środki wpłacone przez osoby fi zyczne niecałe 2% tych przychodów. Nale- ży podkreślić, że środki fi nansowe przekazywane były przez partie polityczne tylko siedmiu spośród 17 komitetów zarejestrowanych w tych wyborach. W przypadku ko- mitetów wyborczych kandydatów, między którymi rozegrała się ostateczna walka o fotel Prezydenta RP, tj. Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta B. Ko- morowskiego i Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta J. Kaczyńskiego, środki fi nansowe pochodzące z wpłat dokonanych z funduszy wyborczych partii politycznych — odpowiednio Platformy Obywatelskiej RP [dalej: PO] i Prawa i Spra- wiedliwości [dalej: PiS] — stanowiły (poza odsetkami bankowymi) jedyne ich przychody. Pierwszy z tych komitetów wyborczych uzyskał łączne przychody 15 500 105,68 zł, w tym 15 500 000,00 zł z funduszu wyborczego PO. Łączne przychody drugiego z wymienionych wyżej komitetów wyniosły 14 600 024,00 zł, w tym 14 600 000,00 zł pochodziło od partii PiS. Podobna sytuacja zaistniała w odniesieniu do komitetów wyborczych: A. Ole- chowskiego, M. Jurka, G. Napieralskiego, W. Pawlaka, B. Ziętka, które korzystały w znacznym stopniu ze środków fi nansowych pochodzących od wspierających je partii politycznych (odpowiednio: Stronnictwa Demokratycznego, Prawicy Rzeczypospo- litej, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego, Polskiej Partii Pracy — Sierpień 80). Obrazuje to tabela 1.

60 Kandydatów na Prezydenta RP zarejestrowało 10 spośród 17 komitetów wyborczych. 61 Zob. komunikat PKW, , dostęp 25 V 2016. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 43 KW KW Ziętka Bogusława KW Pawlaka Waldemara KW Grzegorza Napieralskiego nansowanych przez partie polityczne. KW Jurka Marka KW Andrzeja nansowych komitetów wyborczych. Olechowskiego Wybory Prezydenta RP w 2010 r. Prezydenta RP Wybory KW Jarosława Kaczyńskiego Struktura przychodów komitetów wyborczych współfi KW 0,00 0 0,00 0 0,00 0 378,14 113 82 33 274,02 1 279 275,00 8 5 000,00 58 Bronisława 105,68 0 24,00 0 0,00 0 0,00 0 9,05 0 0,00 0 0,04 0 kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % Komorowskiego 15 500 105,68 100 14 600 024,00 100 2 000 000,00 100 138 378,14 100 3 163 283,07 100 3 704 895,00 10015 500 000,00 100 8 600,04 14 600 000,00 100 100 2 000 000,00 100 25 000,00 18 3 130 00,00 99 3 425 620,00 92 3 600,00 42 Tabela 1. Tabela Dane Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań fi komitetów sprawozdań wyborczych na podstawie zycznych przychody/ wpływy łącznie wpłaty osób fi odsetki bankowe fundusz wyborczy partii 44 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że znaczna część środków fi nansowych przekazywanych przez partie PO, PiS, PSL, SLD komitetom wyborczym zgła- szającym kandydatów w tych wyborach pochodziła ze środków publicznych, jakie partie te otrzymywały w postaci subwencji czy dotacji wypłacanej im z budżetu państwa62. Część komitetów wyborczych była fi nansowana jedynie ze środków wpłaconych na ich rzecz przez osoby fi zyczne. Należały do nich: Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta: J. Korwin-Mikke — 200 443,74 zł; A. Leppera — 13 121,39 zł; K. Mo- rawieckiego — 30 920,00 zł; Z. Podkańskiego — 400,00 zł i B. Szpryngiela — 55,86 zł. Pozostałe komitety w ogóle nie pozyskiwały i nie wydatkowały środków fi - nansowych. Były to komitety wyborcze następujących kandydatów: G. Janowskiego, K. Mazurskiego, L. Wasiaka czy F. Wójcika. Łączne koszty wszystkich komitetów wyborczych poniesione na kampanię prezy- dencką w 2010 r. wyniosły 39 302 396,56 zł. Były zatem o 57 830,36 zł mniejsze od łącznej kwoty środków fi nansowych pozyskanych przez te komitety. Z podziału tych kosztów na osoby uprawnione do głosowania w wyborach na Prezydenta RP w 2010 r., których liczba wynosiła łącznie w obu turach wyborów 61 646 929 (30 813 005 w pierwszej turze i 30 833 924 w głosowaniu ponownym63) wynika, że kampania prezydencka w 2010 r. kosztowała średnio każdego uprawnionego do głosowania w tych wyborach 0,64 zł. Natomiast koszty udziału wszystkich komitetów wyborczych w wyborach w podziale na wyborców, którzy zagłosowali w obu turach wyborów, kształto- wały się następująco. W tych głosowaniach udział wzięło 33 974 249 wyborców (16 923 832 w pierwszym głosowaniu i 17 050 417 w drugim głosowaniu). Koszt udziału komitetów w tych wyborach w podziale na każdy głos oddany przez wyborcę wyniósł 1,16 zł. Jeżeli zaś koszty tej kampanii wyborczej podzielone zostaną na wszystkich mieszkańców Polski (ich liczba w czerwcu 2010 r. wynosiła 37 810 79364), okaże się, że statystycznie budżet każdego mieszkańca w związku z udziałem komi- tetów w tych wyborach obciążony został kwotą 1,04 zł. Najwięcej środków fi nansowych komitety wyborcze przeznaczyły w 2010 r. na: prowadzenie kampanii w telewizji (ponad 8 800 000 zł), spotkania wyborcze (niemal 5 500 000 zł) i nośniki plakatów, w tym plakatów wielkoformatowych (ponad 4 800 000 zł). Jeżeli jednak do kosztów nośników dodamy koszty wytworzenia plaka- tów (niemal 1 680 000 zł) okazuje się, że na tę formę prowadzenia kampanii komitety wydatkowały łącznie niemal 6 500 000 zł, co wydatki na nią czyni drugimi co do wielkości wśród wydatków komitetów. Na kolejnych pozycjach znalazły się koszty reklamy w różnego typu wydawnictwach (ponad 3 300 000 zł) oraz koszty fi lmów i spotów reklamowych (blisko 2 700 000 zł). Interesujące wydaje się to, że ogólnie w kampanii prezydenckiej w 2010 r. komitety dość skromne środki przeznaczyły na kampanię w Internecie. Co prawda, mogło

62 Dla partii politycznych mających prawo do fi nansowania publicznego środki fi nansowe pochodzące z bud- żetu państwa stanowią ok. 75% wszystkich ich przychodów; zob. T. Gąsior, Kontrola fi nansowania..., s. 121. 63 Zob. wybory prezydenckie w 2010 r. , dostęp 10 V 2016. 64 Ibidem. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 45 głosu Koszt każdego Wysokość wydatków Wysokość komitetu wyborczego zgłaszającego kandydata 1 15 406 096,63 zł 2 0,97 zł 14 599 327,00 zł 1,04 zł Kolejność wydatków wysokości pod względem ważnie głosów Procent oddanych 6 981 3198 933 887 41,54 6 128 255 53,01 7 919 134 36,46 46,99 Wybory Prezydenta RP w 2010 r. Prezydenta RP Wybory nansowych komitetów wyborczych oraz danych PKW dostępnych na stronie internetowej dostępnych na stronie internetowej nansowych komitetów wyborczych oraz danych PKW ważnych głosów Liczba uzyskanych Tabela 2. Tabela głosowanie ponowne głosowanie głosowanie ponowne głosowanie uzyskanych Kolejność pod ważnych głosów względem liczby Kandydat Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań fi Bronisław M. Komorowski 1Jarosław A. Kaczyński pierwsze Grzegorz B. Napieralski 2Janusz R. Korwin-Mikke PawlakWaldemar Andrzej M. OlechowskiLepperZ. pierwsze Andrzej 3 Jurek 4Marek Ziętek Z. Bogusław MorawieckiA. Kornel 6 5 7 2 299 870 9 416 898 10 8 242 439 294 273 13,68657214 2,48548 29 596 21 315177 1,44 4 1,75 1,28 6 0,18 0,13 5 3 163 283,07 zł 1,06 3 9 200 761,22 zł 10 1,38 zł 8 2 000 000,00 zł 7 0,48 zł zł 3 698 019,10 zł121,39 13 zł833,42 10 zł 8,25 zł 879,20 30 zł 12,57 zł 0,06 zł578,87 179 zł 0,37 zł 1,43 zł 1,01 . 46 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły by się wydawać, że wydatki na tę formę prowadzenia kampanii wyborczej były wysokie, bo wynosiły ok. 2 700 000 zł, ale ich wielkość wynikała z tego, że na tę formę prowadzenia kampanii ponad 2 100 000 zł wydatkował jeden komitet, tj. Komitet Wy- borczy Kandydata na Prezydenta B. Komorowskiego, który zdystansował w tym zakresie wszystkie inne komitety. Drugim komitetem, pod względem wysokości wydat- ków na tę formę kampanii, był Komitet Kandydata na Prezydenta J. Kaczyńskiego, który przeznaczył na nią blisko 421 000 zł, tj. niemal pięciokrotnie mniej środków fi - nansowych od komitetu swojego głównego rywala. Analizując wybory prezydenckie przeprowadzone w 2010 r. warto przyjrzeć się, jak wyglądały wyniki głosowania uzyskane przez poszczególnych kandydatów biorą- cych udział w tych wyborach, w zestawieniu z wielkością wydatków poniesionych przez zgłaszające ich komitety wyborcze. Obrazuje to tabela 2. Jak wynika z tego zestawienia, najdrożej kosztował głos zdobyty przez komitet wyborczy W. Pawlaka (12,57 zł). Najtańszy był natomiast głos zdobyty przez komitet wyborczy A. Leppera (0,06 zł). 2. Wybory Prezydenta RP z 2015 r. W wyborach prezydenckich przeprowadzonych w 2015 r. PKW zarejestrowała 23 komitety wyborcze następujących kandydatów: Grzegorza Brauna, Andrzeja Dudy, Artura Głowackiego, Anny Grodzkiej, Zdzisława Jankowskiego, Adama Jarubasa, Bro- nisława Komorowskiego, Włodzimierza Juliana Korab-Karpowicza, Janusza Korwin- -Mikke, Mariana Kowalskiego, Pawła Kukiza, Dariusza Łaska, Stanisława Majdań- skiego, Balli Marzec, Kornela Morawieckiego, Zenona Nowaka, Wandy Nowickiej, Magdaleny Ogórek, Janusza Palikota, Iwony Piątek, Adama Słomki, Pawła Tanajno, Jacka Wilka65. Tak jak w 2010 r., tak i w 2015 r. wszystkie zarejestrowane komitety wyborcze miały obowiązek, w terminie trzech miesięcy od dnia wyborów, złożyć PKW sprawozdanie fi nansowe dotyczące ich przychodów i wydatków. W ustawowym terminie sprawozdania fi nansowe złożyło 18 komitetów wyborczych. Po upływie tego terminu sprawozdania złożyły dwa komitety, tj.: W. Nowickiej oraz I. Piątek. Natomiast 3 komitety nie złożyły sprawozdań: A. Głowackiego, R. Nowaka i A. Słomki66. Komitetami, które nie złożyły sprawozdań fi nansowych były te, które nie zarejestrowały kandydatów w wyborach. Pozwala to na przyjęcie założenia, że o ile komitety te w ogóle miały jakieś przychody czy dokonywały wydatków, to były one nieznaczne w stosunku do łącznych przychodów i wydatków pozostałych komitetów wyborczych i nie miałyby znaczenia dla przeprowadzonej analizy. Ze złożonych przez komitety wyborcze sprawozdań fi nansowych wynika, że łącz- nie komitety pozyskały środki w kwocie 37 261 681,72 zł. Były to zatem przychody o ponad 2 000 000 zł niższe od łącznych przychodów komitetów uczestniczących w wyborach prezydenckich w 2010 r., mimo że w wyborach 2015 r. uczestniczyło wię-

65 Kandydatów na Prezydenta RP zarejestrowało 11 komitetów wyborczych. 66 Zob. komunikat PKW , dostęp 10 V 2016. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 47 KW Wamdy Nowickiej KW Pawła Tanajno KW KW Anny Grodzkiej KW Jacka Wilka nansowanych przez partie polityczne. KW Ogórek Magdaleny KW Janusza Palikota Wybory Prezydenta RP w 2015 r. Prezydenta RP Wybory nansowych komitetów wyborczych. KW Adama Jarubasa KW Bronisława Struktura przychodów komitetów wyborczych współfi Komorowskiego KW Dudy Tabela 3. Tabela 0,00 0 13 800,00 1 637 644,36 44 30 500,00 3 39 174,07 4 39 553,30 33 5 000,00 38 0,00 0 0,00 0 14,41 0 36,76 0 0,00 0 0,97 0 2,82 0 0,52 0 0,05 0 0,00 0 0,00 0 Andrzeja kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % kwota [zł] % 13 680 014,41 100 18 142 385,66 100 1 446 144,36 100 1 133 050,97 100 1 039 176,89 100 553,82 119 100 13 300,05 100 13 200,00 100 3 476,90 100 13 680 000,00 100 18 004 348,90 100 808 500,00 56 1 103 000,00 97 1 000 00,00 96 80 000,00 67 8 300,00 62 13 200,00 100 3 476,90 100 Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań fi Dane zycznych komitetów przychody/ wpływy łącznie wpłaty osób fi odsetki bankowe fundusz wyborczy partii sprawozdań wyborczych na podstawie 48 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły cej komitetów wyborczych. Na przychody komitetów składały się środki pochodzące od osób fi zycznych w kwocie 2 560 797,73 zł, środki pochodzące z odsetek od środ- ków na rachunkach bankowych komitetów — 58,19 zł, ale przede wszystkim środki pochodzące z funduszy wyborczych partii politycznych popierających danych kandy- datów na Prezydenta RP — 34 700 825,80 zł, które były jednak niemal o 4 000 000 zł niższe od środków przekazanych przez partie polityczne na rzecz komitetów wyborczych zgłaszających kandydatów na prezydenta pięć lat wcześniej. W 2015 r. stano- wiły one 93% łącznych przychodów komitetów wyborczych, a nie jak w 2010 r. 98%. Tym samym wzrosło nieco znaczenie środków wpłaconych przez osoby fi zyczne na rzecz komitetów. Środki te stanowiły bowiem w 2015 r. średnio niemal 7% ich przy- chodów. Środki fi nansowe przekazywane były przez partie polityczne dziewięciu z 23 komitetów zarejestrowanych w tych wyborach (zob. tabela 3). Środki fi nansowe pochodzące z wpłat dokonanych z funduszy wyborczych partii politycznych popiera- jących dane kandydatury stanowiły podstawowe źródło przychodów komitetów wyborczych następujących kandydatów na Prezydenta RP: A. Dudy (PiS); B. Komorow- skiego (PO), A. Jarubasa (PSL), J. Palikota (Twój Ruch), M. Ogórek (SLD), J. Wilka (Kongres Nowej Prawicy), A. Grodzkiej (Zieloni), P. Tanajno (Demokracja Bezpo- średnia), W. Nowickiej (Unia Pracy). Kolejne komitety wyborcze biorące udział w wyborach prezydenckich w 2015 r., które uzyskały przychody, korzystały wyłącznie ze środków przekazanych im przez osoby fi zyczne i ewentualnie z odsetek bankowych od tych środków. Przedstawia to tabela 4.

Tabela 4. Struktura przychodów komitetów wyborczych nie współﬁ nansowanych przez partie polityczne

Komitet Janusza Mariana Kornela Wyborczy Grzegorza Pawła Tomasza Iwony Korwin- Kowal- Mora- Kandydata na Brauna Kukiza Łaska Piątek -Mikke skiego wieckiego Prezydenta RP

Łączne 243 076,39 810 088,58 60 579,20 555 089,49 45,00 900,00 1 600,00 przychody zł zł zł zł zł zł zł lub wpływy Pochodzące 243 073,97 810 088,58 60 578,96 555 089,49 45,00 900,00 1 600,00 z wpłat od osób zł zł zł zł zł zł zł ﬁ zycznych Odsetki 2,42 zł 0,00 zł 0,24 zł 0,00 zł 0,00 zł 0,00 zł 0,00 zł od środków na rachunku bankowym Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań ﬁ nansowych komitetów wyborczych.

Pozostałe komitety, które złożyły sprawozdania fi nansowe PKW, a były to komitety: Z. Jankowskiego, W.J. Korab-Karpowicza, S. Majdańskiego, B. Marzec, nie wy- Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 49 kazały w swoich sprawozdaniach fi nansowych żadnych przychodów i wydatków. Łączne koszty wszystkich komitetów wyborczych związane z ich kampanią prezy- dencką w 2015 r. wyniosły 37 258 359,75 zł i były o ok. 2 000 000,00 zł niższe niż koszty wszystkich komitetów uczestniczących w wyborach prezydenckich w 2010 r. Dokonując analogicznych obliczeń, jak w odniesieniu do kosztów komitetów wyborczych z 2010 r., należy stwierdzić, że udział komitetów wyborczych w wyborach Prezydenta RP w 2015 r. kosztował każdego uprawnionego do głosowania, których liczba wynosiła (biorąc pod uwagę obie tury wyborów) 61 397 851 osób (30 688 570 uprawnionych w pierwszym głosowaniu i 30 709 281 uprawnionych w drugim głoso- waniu)67 – 0,61 zł. Był zatem nieco niższy niż 5 lat wcześniej, kiedy wynosił 0,64 zł. Koszt udziału wszystkich komitetów wyborczych w wyborach, w podziale na wybor- ców, którzy zagłosowali w obu turach wyborów prezydenckich w 2015 r., których łącz- na liczba wyniosła 32 017 055 (15 023 886 w pierwszej turze i 16 993 169 w drugiej turze), wyniósł 1,16 zł, co oznacza, że był identyczny jak w 2010 r. Z podzielenia kosz- tów udziału tych komitetów w wyborach na wszystkich mieszkańców Polski, których liczba w czerwcu 2015 r. wynosiła 38 478 60268, wynika natomiast, że każdego miesz- kańca Polski kampania uczestniczących w nich komitetów kosztowała 0,97 zł. Był to zatem koszt o niemal 7% niższy niż w 2010 r. W wyborach prezydenckich 2015 r. najwięcej środków fi nansowych, bo ponad 10 800 000 zł, komitety wyborcze przeznaczyły (tak jak w wyborach w 2010 r.) na prowadzenie kampanii w telewizji. Wydatki na tę formę wzrosły w stosunku do poprzednich wyborów prezydenckich o niemal 2 000 000 zł, tj. o ponad 23%. Na kolejnym miejscu wśród kosztów komitetów znalazły się te, które w sprawozdaniach fi nansowych komitetów zostały określone jako „pozostałe koszty”, a więc niewymienione w poszczególnych pozycjach sprawozdania fi nansowego (niemal 4 600 000 zł). Wią- zały się one przede wszystkim z kosztami: kurierskimi, transportu urządzeń i osób, w tym wynajmu autokarów, pakowania i wysyłania listów i przesyłek, usług dorad- czych, badania opinii publicznej, wynajmu wyposażenia biur, sprzątania pomieszczeń biurowych, ochrony, obsługi prawnej, obsługi fotografi cznej, projekcji laserowych, prowizji agencji reklamowych, doradztwa wizerunkowego, kosztami bankowymi itp. Koszty te niemal czterokrotnie przekroczyły wysokość środków przeznaczonych na te cele przez komitety w wyborach prezydenta w 2010 r. (ok. 1 250 000 zł). Niewiele mniej, bo ponad 4 500 000 zł, komitety przeznaczyły na spotkania z wyborcami, co stanowiło spadek o ponad 17% w stosunku do porównywanych wyborów z 2010 r. Kolejną pozycję pod względem wielkości kosztów zajęły fi lmy reklamowe i spoty (niemal 3 300 000 zł). Oznacza to, że wydatki na tę formę reklamy wzrosły w ciągu 5 lat znacząco, bo o ponad 22%. Jako kolejne pod względem wielkości koszty należy wskazać te przeznaczone przez komitety na sfi nansowanie nośników plakatów, w tym plakatów wielkoforma-

67 Zob. komunikat PKW, , dostęp 15 VI 2016; , dostęp 15 VI 2016. 68 Zob. Główny Urząd Statystyczny, , dostęp 15 VI 2016. 50 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły towych (nieco ponad 3 300 000 zł). W 2015 r. były one zdecydowanie, bo aż o niemal 32% (1 500 000 zł) niższe, od kosztów poniesionych na tego typu działania reklamowe w kampanii prezydenckiej 2010 r. Jeżeli jednak koszty te połączymy z kosztami samych plakatów wyborczych (ponad 1 500 000 zł), okazuje się, że łącznie na kam- panię „plakatowo-bilbordową” komitety wydatkowały w 2015 r. ponad 4 800 000 zł. A zatem były to, podobnie jak w 2010 r., w kolejności drugie co do wielkości wydatki komitetów, chociaż o ponad 1 700 000 zł, tj. o ponad 26%, niższe od tych sprzed 5 lat. Na szóstym miejscu pod względem wysokości kosztów przeznaczonych na kam- panię komitetu uplasowała się reklama w Internecie (uwzględniając koszt utworzenia i utrzymania strony internetowej komitetów, koszt emisji i koszt samej reklamy), któ- ra pochłonęła blisko 2 300 000 zł, co stanowiło ok. 15% mniej niż w 2010 r., kiedy kosztowała ona ok. 2 700 000 zł. Istotne wydaje się jednak w tym przypadku to, że ta forma reklamy była wykorzystywana znacznie częściej i przez większą liczbę komi- tetów, niż miało to miejsce w wyborach 2010 r. W ostatnich wyborach prezydenckich zwycięstwo odniósł A. Duda, wspierany przez partię PiS. Pokonał on w ponownym głosowaniu, niewielką różnicą głosów (3,10%), B. Komorowskiego, który był wspierany przez PO. Warto wskazać, że w stosunku do wyborów z 2010 r. komitet kandydata wspieranego przez PiS zwięk- szył swoje wydatki w stosunku do kandydata wspieranego przez tę partię w 2010 r. ponad dwukrotnie — z ok. 420 000 zł do niemal 895 000 zł. Natomiast wydatki na ten cel komitetu wyborczego B. Komorowskiego w 2015 r., w stosunku do wydat- ków komitetu tego kandydata w 2010 r., niemal dwukrotnie zmalały — z kwoty ok. 2 116 000 zł do ok. 1 195 000 zł, co nie zmienia faktu, że i tak były wyższe od kon- kurenta o ponad 300 000 zł. Oczywiście nieuprawnione byłoby jednoznaczne twierdzenie, że wynik tych wyborów był efektem wyłącznie zmiany podejścia do tej formy prowadzenia kampanii wyborczej, co potwierdzają wskazane wcześniej zmiany kosztów z nią związanych, ale wydaje się, że nie jest pozbawione podstaw twierdzenie (mając w pamięci kampanie wyborcze prowadzone przez te komitety), że mogło to stanowić jedną z przyczyn porażki B. Komorowskiego w tych wyborach, szcze- gólnie uwzględniając to, że otrzymał on ok. 7% mniej głosów młodych wyborców w wieku 18–29 lat69, dla których Internet i prowadzone w nim działania, także „kam- panijne”, mają istotne znaczenie. Zwracam uwagę także na to, jak kształtowały się wyniki głosowania na poszcze- gólnych kandydatów biorących udział w wyborach prezydenckich w 2015 r., w zestawieniu z wielkością kosztów poniesionych przez zgłaszające ich komitety wyborcze. Z danych zawartych w tabeli 5 wynika, że najwięcej środków ﬁ nansowych na zdo- bycie jednego głosu w kampanii prezydenckiej 2015 r. przeznaczył komitet wyborczy A. Jarubasa (6,05 zł). Oznacza to, że w kolejnych wyborach Prezydenta RP najdroż- szy był głos zdobyty przez komitet kandydata popieranego przez partię PSL.W 2010 r.

69 Zob. „Newsweek”, , dostęp 15 V 2016. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 51 Koszt każdego głosu kandydata zgłaszającego Wysokość wydatków Wysokość komitetu wyborczego względem wydatków wysokości Kolejność pod ważnie głosów Procent oddanych 8 112 3118 112 48,45 5 031 060 33,77 1 18 140 502,94 zł 1,38 zł 5 179 0928 630 627 34,76 51,55 2 13 676 676,80 zł 0,99 zł w 2015 r. Prezydenta RP Wybory ważnych głosów dostępnych na . nansowych komitetów wyborczych oraz danych PKW Liczba uzyskanych głosowanie ponowne głosowanie głosowanie ponowne głosowanie Tabela 5. Tabela pod liczby głosów ważnych Kolejność względem uzyskanych Kandydat Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań fi Bronisław M. Komorowski Kukiz Paweł P. 2Janusz R. Korwin-MikkeA. OgórekMagdalena pierwsze Adam S. JarubasJanusz M. Palikot Grzegorz M. Braun 4Marian J. Kowalski 3 5WilkJacek TanajnoPaweł J. 6 486 084 7 8 3 099 079 9 353 883 238 761 11 3,26 10 242 211 20,80 124 132 2,38 77 630 6 7 1,60 5 29 785 1,42 68 186 0,83 808 753,97 zł 0,52 548 851,17 zł 3 1 035 160,76 zł 4 1,66 zł 8 0,18 zł 0,20 2,93 zł 10 0,46 1 444 213,49 zł 1 129 161,94 zł 262 635,89 zł 6,05 zł 11 5,35 zł 9 60 579,20 zł 2,12 zł 0,78 zł 13 200,00 zł 475,23 zł 119 0,44 zł 1,75 zł Andrzej S. Duda 1 pierwsze 52 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły głos oddany na kandydata komitetu wspieranego przez tę partię był jednak ponad dwukrotnie droższy (12,57 zł) niż w 2015 r. (6,05 zł). Najtańszy w wyborach 2015 r. był natomiast głos zdobyty przez komitet wyborczy P. Kukiza (0,18 zł). Z rozważenia danych zawartych zarówno w tabeli 2, jak tabeli 5 wynika, że komitety dwóch kandydatów, którzy stoczyli ze sobą ostateczną walkę o fotel prezydenta, dzieliła „przepaść” fi nansowa od komitetów pozostałych kandydatów w tych wyborach. Podobna przepaść dzieliła tych dwóch kandydatów od pozostałych pod względem poparcia, jakie uzyskali w wyborach. W 2015 r. zasadę tę „naruszył” nieco komitet P. Kukiza, który przy wykazanych w sprawozdaniu wydatkach (niecałe 550 000 zł), ok. 33 razy mniejszych od komitetu B. Komorowskiego i 25 razy niższych od komitetu A. Dudy, uzyskał w pierwszym głosowaniu wynik zaledwie 13% słabszy od pierwszego ze wskazanych i 14% niższy od drugiego. Wskazaniu przyczyn tak znacznego poparcia P. Kukiza w wyborach prezydenckich, przy stosunkowo niedu- żych nakładach fi nansowych wykazanych w sprawozdaniu fi nansowym jego komitetu wyborczego, można by z pewnością poświęcić rozbudowane analizy nie tylko prawne, ale również fi nansowe czy politologiczno-socjologiczne. I bez nich można jednak stwierdzić, że na ten niewątpliwy sukces wyborczy wpłynęło kilka czynników. Po pierwsze, chociaż wybory prezydenckie były debiutem P. Kukiza na tym poziomie działalności politycznej, to nie był on w Polsce osobą anonimową. Od kilku dekad jest popularnym muzykiem, liderem grup rockowych, idolem dla odbiorców jego twórczo- ści. Ponadto angażował się w działalność społeczną, ale także polityczną, wspierając chociażby działania na rzecz wprowadzenia do polskiego systemu wyborczego jednomandatowych okręgów wyborczych. Organizował popularną w wielu środowiskach akcję „Zmieleni.pl”. W wyborach samorządowych w 2014 r., został wybrany na rad- nego Sejmiku Województwa Dolnośląskiego. Po drugie, duże znaczenie dla osiągnię- cia tak dobrego wyniku wyborczego miało przyjęcie przez niego antysystemowej, an- tymainstreamowej, antypartyjnej postawy, krytykowanie obecnej rzeczywistości, kreowanie wizji państwa, w którym władza powierzona zostanie narodowi. Dzięki swoim cechom osobowościowym potrafi ł wokół siebie i m.in wokół tych idei zjedno- czyć ludzi niezadowolonych z panującej w kraju sytuacji, którzy tworząc często nieformalne, ale bardzo zmobilizowane grupy, działali na rzecz propagowania jego kandydatury w wyborach. Po trzecie, istotne znaczenie w jego kampanii odegrały media. Stał się on przedmiotem ich dużego zainteresowania. Nawet jeśli był prezentowany lub sam się prezentował nie zawsze w pozytywny sposób, to jednak był w nich obec- ny, dzięki czemu miał szansę dotrzeć do szerokiej grupy wyborców. Odnosząc się do niespodziewanej kandydatury P. Kukiza w wyborach prezydenckich 2015 r., nasuwa się na myśl start w wyborach prezydenckich w 1990 r. Stanisła- wa Tymińskiego, który odegrał w nich niezwykle znaczącą rolę. W pierwszej turze uzyskał drugi wynik, zdobywając 23,10% poparcia, co zapewniło mu możliwość zmie- rzenia się w drugiej turze tych wyborów z Lechem Wałęsą. Pojedynek ten przegrał uzyskując 25,75% poparcia, co oznaczało, że swój głos oddało na niego 3 683 098 wy- borców. Poparcie tych wyborców potrafi ł on zjednać dzięki silnej, dla wielu intrygu- Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 53 jącej osobowości. W związku z tym, że w odróżnieniu od P. Kukiza, przed wyborami był on w Polsce osobą zupełnie nieznaną, ważna dla zdobycia poparcia była jego świa- domość konieczności zaistnienia w społeczeństwie. Wykorzystał do tego chociażby promocję swojej książki. Podobnie jak P. Kukiz swoją pozycję S. Tymiński budował na przyjęciu antysystemowej postawy, na podkreślaniu, że nie jest uwikłany w dotychczasowe spory polityczne. W kampanii wyborczej krytykował ówczesne polskie elity polityczne, polski system podatkowy, system gospodarczy, reformy wprowadzane m.in. przez Leszka Balcerowicza czy chociażby prywatyzację. Wydaje się, że obaj kandydaci stanowili dla znacznej części wyborców swego rodzaju alternatywę wobec rządzących w danym czasie elit. W przypadku S. Tymińskiego, podobnie jak P. Kuki- za istotną rolę odegrały media, które nawet wówczas, gdy nie były mu przychylne czy wręcz prowadziły wobec niego czarną kampanię, zwiększały niewątpliwie jego roz- poznawalność. Jednak, jak wynika ze sprawozdań fi nansowych podmiotów prowadzących kampanie wyborcze tych kandydatów, różniła ich zdecydowanie wysokość środków fi nansowych zadysponowanych na udział w wyborach. Komitet P. Kukiza przeznaczył na kampanię siódme co do wielkości wydatki spośród 11 komitetów, których kandydaci uczestniczyli w wyborach, ponad 30 razy mniejsze od wydatków na najdroższą kam- panię w tych wyborach. Wydatki sztabu S. Tymińskiego były natomiast trzecie co do wielkości spośród wydatków sześciu sztabów działających na rzecz zgłoszonych kan- dydatów i tylko nieco ponad 40% mniejsze od największych wydatków poniesionych na tę kampanię. Kampania S. Tymińskiego była jedną z najdroższych kampanii wyborczych w tych wyborach. Te krótkie rozważania zdają się potwierdzać słuszność tezy, że odpowiedniej wy- sokości środki fi nansowe w połączeniu m.in. z właściwymi cechami osobowościowy- mi kandydata, odpowiednią strategią wyborczą, umiejętnością odczytania nastrojów społecznych i dopasowania do nich programu wyborczego, dają znaczną szansę na osiągnięcie sukcesu wyborczego.

VI. REFLEKSJE KOŃCOWE Dla ukazania szerszego kontekstu fi nansowania kampanii w wyborach prezydenckich w Polsce, warto odnieść część danych, wynikających ze sprawozdań fi nansowych komitetów uczestniczących w wyborach prezydenckich w 2010 i 2015 r., do danych dotyczących fi nansowania wyborów prezydenckich w latach 1990–2005. Interesujące wydaje się przede wszystkim to, jak kształtowała się ilość środków pozyskiwanych i wydatkowanych przez podmioty zgłaszające kandydatów w wyborach prezydenckich, które odbyły się w Polsce w 2010 i 2015 r., w zestawieniu z ilo- ścią tych środków w wyborach prezydenckich w latach 1990, 1995, 2000 i 2005. Ma- jąc jednak na uwadze reformę monetarną przeprowadzoną w 1995 r., w wyniku której 10 000 starych złotych stało się odpowiednikiem jednego złotego, a także zmianę war- tości pieniądza na przestrzeni ponad 25 lat, jako punkt odniesienia do wysokości tych przychodów i wydatków, przyjąłem przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodo- 54 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły wej w latach, w których przeprowadzane były poszczególne wybory prezydenckie. Dane te obrazuje wykres 1.

Wykres 1. Wysokość łącznych przychodów i wydatków podmiotów zgłaszających kandydatów na Prezydenta RP w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej

Źródło: Opracowanie własne.

Pionowa linia tego wykresu przedstawia liczbę przeciętnych wynagrodzeń niezbęd- ną do pokrycia kosztów zarówno łącznych przychodów (linia ciemniejsza), jak i łącz- nych wydatków (linia jaśniejsza) podmiotów zgłaszających kandydatów w wyborach w poszczególnych latach. Wykres wskazuje na systematyczny spadek przychodów i wy- datków (odnoszonych do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej) gromadzonych, a następnie przeznaczanych na fi nansowanie udziału kandydatów w wyborach. Trend ten został zachwiany jedynie w wyborach w 2005 r. Łączne przychody komitetów wyborczych, które brały w nich udział, były drugie co do wielkości, biorąc pod uwagę wszystkie prezentowane wybory prezydenckie. Wydatki komitetów uczest- niczących w tych wyborach były natomiast największe wśród omawianych wyborów, oczywiście rozpatrując je w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia. Należy przy tym mieć na względzie liczbę podmiotów prowadzących kampanię wyborczą na rzecz kandydatów na Prezydenta RP w poszczególnych wyborach. W wyborach w 1990 r. zarejestrowanych zostało sześciu kandydatów i sześć pod- miotów popierających te kandydatury zobowiązanych było do złożenia — wówczas przewodniczącemu PKW — sprawozdań fi nansowych. W wyborach 1995 r. zarejestrowanych zostało 17 kandydatów, a tym samym 17 podmiotów prowadzących ich działania wyborcze zobowiązanych było do sprawozdawania o swoich przychodach i wydatkach. W 2000 r. — o czym już wspominałem — w wyniku zmian ustawy o wy- Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 55 borze Prezydenta RP jako podmioty właściwe do prowadzenia kampanii wyborczej na rzecz kandydatów wskazane zostały komitety wyborcze70. Ich pełnomocnicy fi - nansowi zostali zobowiązani do składania PKW sprawozdań o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach fi nansowych komitetu z wyborów (art. 1 pkt 85 ustawy o wyborze prezydenta RP). W wyniku tych zmian, sprawozdania wyborcze z wyborów prezydenckich z 2000 r. złożyło 21 komitetów wyborczych (chociaż zarejestrowanych zostało tylko 13 kandydatów). W wyborach prezydenckich w 2005 r. zarejestrowanych zostało 26 komitetów wyborczych, spośród których swoje sprawozdania zło- żyło 25 (w wyborach tych zarejestrowanych zostało 16 kandydatów). W latach 2010 i 2015 PKW zarejestrowała odpowiednio 17 i 23 komitety, z których sprawozdania fi nansowe złożyło 16 i 20 spośród nich.

Wykres 2. Liczba podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów w wyborach

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych PKW.

Na podstawie zestawienia danych zawartych w wykresie nr 1 i nr 2 można sformu- łować pewną ogólną zależność odwrotną. W analizowanych wyborach prezydenta wzra- sta liczba podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów (z wyłączeniem wybo- rów z 2010 r., w których nastąpiło załamanie tej tendencji, spowodowane szczególnymi okolicznościami, w jakich wybory te zostały zarządzone i przeprowadzone), przy ma- lejących przychodach i wydatkach tych podmiotów w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Rekordowym pod względem liczby zarejestrowanych pod- miotów, mających prawo do zgłaszania kandydatów w wyborach, oraz pod względem

70 Zob. art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 28 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rze- czypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 43, poz. 488. 56 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły wysokości wydatków poniesionych przez te podmioty w związku z wyborami, był rok 2005. Dla zobrazowania kosztów wyborów prezydenta w Polsce, przeprowadzanych na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza, w odniesieniu do poddawanych w tym artykule szczególnej analizie wyborów prezydenckich z 2010 i 2015 r., interesujące jest także to, jaki był koszt tych wyborów w przeliczeniu na jednego wyborcę czy jednego miesz- kańca. Przedstawia to tabela 6.

Tabela 6. Koszt wyborów w przeliczeniu na jednego wyborcę i jednego mieszkańca

Koszt kampanii Koszt kampanii w podziale na Koszt kampanii w podziale na Wybory Łączny koszt wyborców, w podziale każdego Prezydenta RP kampanii wyborczej którzy oddali głosy na każdego uprawnionego w obu turach mieszkańca do głosowania wyborów 1990 r. 17 187 184 603,00 zł 312,60 zł 548,20 zł 450,13 zł 1995 r. 10 900 648,27 zł 0,19 zł 0,29 zł 0,28 zł 2000 r. 27 762 099,20 zł 0,95 zł 1,56 zł 0,72 zł 2005 r. 47 552 799,35 zł 0,79 zł 1,56 zł 1,25 zł 2010 r. 39 302 396,56 zł 0,64 zł 1,16 zł 1,04 zł 2015 r. 37 258 359,75 zł 0,61 zł 1,16 zł 0,97 zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych PKW.

Rozważając dane zawarte w tej tabeli należy wziąć pod uwagę kilka rzeczy. Po pierwsze, trzeba pamiętać, że w wyborach z 1990 i 1995 r. sprawozdania fi nansowe zobowiązani byli składać pełnomocnicy podmiotów, które zgłosiły kandydatów. Od 2000 r. obowiązek ten ciąży na pełnomocnikach fi nansowych wszystkich zarejestrowanych w wyborach komitetów bez względu na to, czy ostatecznie zarejestrowały one swojego kandydata, czy też nie. Oznacza to, że od 2000 r. liczba podmiotów składa- jących sprawozdania była większa niż liczba zarejestrowanych kandydatów, a jedno- cześnie wzrosła liczba samych kandydatów uczestniczących w wyborach. Po drugie, dane z 1990 r. dotyczą okresu sprzed denominacji, co oznacza, że ze względu na zu- pełnie inną niż obecnie wartość ówczesnego pieniądza trudno wpisać je w jakiś jeden kształtujący się od 1990 r. trend. Ponadto specyfi czne wśród badanych przeze mnie wyborów były te z 2000 r. W nich bowiem jedyny raz na przestrzeni ostatnich 25 lat zwycięzca wyłoniony został w pierwszym głosowaniu. Dane prezentowane w tabeli 6 uzasadniają jednak tezę, że koszty udziału kandydatów w wyborach Prezydenta RP i prowadzenia na ich rzecz przez komitety wyborcze kampanii realnie nie są wysokie. Podzielone na każdego mieszkańca kształtują się na poziomie średnio ok. 1 zł. Moż- na również zauważyć, że koszty wyborów prezydenta od 2000 r., w przeliczeniu na Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 57 wyborcę uprawnionego do głosowania i w przeliczeniu na każdy głos oddany przez wyborcę w każdej z tur wyborczych, w stosunkowo stabilny sposób obniżały się. Ob- razuje to wykres 3.

Wykres 3. Koszt kampanii wyborczej w podziale na uprawnionych do głosowania i na każdy głos oddany w wyborach

Źródło: Opracowanie własne.

Koszty kampanii wyborczych kandydatów uczestniczących w wyborach prezydenckich nie wydają się stanowić istotnego obciążenia fi nansowego, szczególnie bio- rąc pod uwagę, że w wyborach tych obywatele podejmują decyzję dotyczącą elekcji najwyższego reprezentanta Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem dalej skonstato- wać, że koszty demokracji w tym przypadku nie są zbyt rozbudowane. Czym są więc powodowane, pojawiające się często w debacie publicznej opinie, że środki fi nansowe przeznaczane na fi nansowanie polityki, w tym także na fi nansowanie wyborów w Polsce, są zbyt wysokie? Przede wszystkim wydaje się, że ocena ta wynika z braku precyzyjnej wiedzy na temat faktycznych kosztów działalności partii politycznych, jak i komitetów wyborczych. Często wiedza ta oparta jest wyłącznie na medialnych do- niesieniach o „olbrzymich kosztach” działalności partii politycznych czy kosztach kampanii wyborczych. Asumptem do tak formułowanych osądów może być także sposób, w jaki obywatele postrzegają działalność polityków, poziom reprezentowany przez kandydatów bio- rących udział w wyborach, czy wiarygodność podejmowanych przez nich działań. Jak wynika ze światowego badania zaufania do zawodów, przeprowadzonego przez Insty- tut GfK w 2014 r., na całym świecie politycy stanowią grupę zawodową wzbudzającą 58 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły najmniejsze zaufanie wśród 30 analizowanych grup zawodowych. Polska nie stanowi tu wyjątku, a polityków zaufaniem obdarza zaledwie 16% ankietowanych71. Trafność podnoszonego przeze mnie argumentu jest jeszcze większa, gdy pod rozwagę zostaną wzięte rezultaty badania European Trusted Brands, przeprowadzonego przez Reader’s Digest. Wskazują one na szczególnie złą opinię Polaków na temat polityków. Wynika z nich, że w 2010 r. w Polsce politykom ufało zaledwie 2% obywateli, co było rezul- tatem czterokrotnie gorszym niż średnio w Europie, a w 2013 r. 3%, tj. ponad dwukrotnie mniej niż w innych europejskich krajach72. Jak podsumował Marcin Walecki w czasie seminarium „Finansowanie polityki — współczesne modele i wyzwania”, zorganizowanego przez Katedrę Administracji Publicznej Kolegium Ekonomiczno- Społecznego SGH pod patronatem ODiHR/OBWE oraz pod honorowym patronatem Krajowego Biura Wyborczego, w czerwcu 2016 r., w SGH w Warszawie, w Polsce więcej osób wierzy w życie na Marsie niż ufa politykom. Potwierdzeniem tych refl eksji może być także opinia Mikołaja Cześnika, który stwierdził, że wielu wyborców nie bierze udziału w akcie głosowania, gdyż „(najpraw- dopodobniej) oferta dostępna na polskiej scenie politycznej nie spełnia ich oczekiwań, nie zadowala ich, nie daje szans na realizację prywatnych celów i interesów”. Wśród pięciu najczęściej podawanych przyczyn niegłosowania na pierwszym miejscu respon- denci wymieniają brak odpowiedniego kandydata lub odpowiedniej partii (18,5%)73. Oceniane przez taki pryzmat koszty działalności politycznej, nawet jeśli obiektywnie niewysokie, powszechnie uznawane są za wygórowane w stosunku do poziomu repre- zentowanego przez kandydatów, polityków, członków partii politycznych. Innym, coraz bardziej istotnym problemem, dotyczącym fi nansowania kampanii wyborczych, jest nieformalne przejmowanie zadań związanych z promowaniem kan- dydatów w trakcie kampanii wyborczej, tj. zadań należących przecież do wyłącznych kompetencji komitetów wyborczych, przez podmioty inne niż te komitety — przez różnego rodzaju instytuty, stowarzyszenia, fundacje, koła, związki zawodowe, ale tak- że przez fi rmy i osoby fi zyczne. To właśnie tego typu podmioty zaczynają odgrywać ważną rolę w przekonywaniu wyborców do głosowania w określony sposób lub na określonego kandydata. Działania te, mające charakter typowej agitacji wyborczej, jak również koszty tych działań nie są ujawniane ani w sprawozdaniach fi nansowych ko- mitetów wyborczych, ani partii politycznych, ani też w żaden inny sposób, jak cho- ciażby w sprawozdawczości właśnie podmiotów nieformalnie przejmujących na siebie kampanię wyborczą. Budzi to poważne obawy o przestrzeganie, określonej w art. 125 k.w., zasady jawności fi nansowania kampanii wyborczej, konstytucyjnej za-

71 Zob. , dostęp 22 VI 2016. Warto jednak zaznaczyć, że znacznie większym zaufaniem cieszą się działa- cze samorządowi czy politycy lokalni, którym jest skłonnych zaufać aż 45% badanych. 72 Zob. , dostęp 22 VI 2016. Złą ocenę spo- łeczną polityków potwierdzają także badania wykonywane przez CBOS, zob. Komunikat z badań — prestiż zawodów, BS/164/2013, Warszawa, listopad 2013 r., , dostęp 22 VI 2016. 73 Zob. M. Cześnik, Uczestnictwo wyborcze a podaż w polskim systemie politycznym — komentarz do badań, [w:] D. Sześciło, M. Cześnik, R. Markowski, Obywatele i wybory, Warszawa 2013, s. 90, 92–93. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 59 sady jawności fi nansowania partii politycznych74, ale także jawności życia publicznego. Jako — zapewne niezamierzone — otwarcie pewnej furtki dla tego typu działań, może być traktowane, przytaczane już wcześniej, postanowienie SN z 5 maja 2015 r., sygn. akt III SW 6/15. Ten kierunek zmian w prowadzeniu kampanii wyborczych nie może być uznany za właściwy. Im bardziej zwiększa się bowiem znaczenie w kampaniach wyborczych nieuprawnionych podmiotów zewnętrznych, tym samym zmniej- sza się transparentność w zakresie fi nansowania tych kampanii. Wątpliwości w tego typu sytuacjach mogą dotyczyć także niezależności osób wybranych w wyborach powszechnych do sprawowania określonych urzędów, od podmiotów, które sfi nansowa- ły ich kampanię wyborczą, a przez to przyczyniły się do wyboru tych osób75. Dostrzegając tę wyraźną — niezdrową — tendencję w prowadzeniu i fi nansowaniu kampanii wyborczych, należy zdawać sobie sprawę, że już dzisiaj krajowe i mię- dzynarodowe organizacje zajmujące się badaniem problematyki fi nansowania polityki, jako jedną z najczęściej występujących i najistotniejszych wad regulacji prawnych w tym zakresie, wskazują brak wystarczającej transparentności76. Niezbędne jest zatem podjęcie przez organy państwa, we współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi w tej przestrzeni publicznej, kroków zmierzających do ograniczenia swobody w podejmowaniu działań o charakterze typowej kampanii wyborczej przez podmioty do tego nieupoważnione. Nie ma także — moim zdaniem — żadnych obiektywnych powodów, dla których te podmioty zewnętrzne, które angażują się w kampanie wyborcze, nie miałyby zostać zobowiązane do publicznego ujawniania swoich dzia- łań w tym zakresie, a także kosztów i źródeł fi nansowania tych działań. Podejmowaniem inicjatyw we wskazywanym przeze mnie kierunku raczej nie będą jednak zainteresowane zarówno same podmioty, które — nieofi cjalnie przecież — prowadzą działania o charakterze kampanijnym, jak i środowiska polityczne ko- rzystające ze wsparcia tego typu podmiotów. Nie można także zapominać, że działal- ność ta nie jest do końca zdefi niowana. Jest ona prowadzona w trudnej do ujęcia

74 Zob. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm. 75 Tzw. pork-barrel politics — wyrażenie stosowane w anglosaskiej politologii, oznaczające politykę dystrybucji benefi cjów, jakie uzyskują osoby wspierające danego polityka po jego ewentualnej elekcji; zob. M. Pierzgalski, System wyborczy jako zmienna warunkująca system partyjny w Japonii, „Studia Wyborcze” 2008, t. V, s. 77. Jako przykłady handlu wpływami najczęściej wskazywane są: udzielanie zamówień publicznych, przyznawanie koncesji i licencji fi rmom lub osobom prywatnym, sprzedaż majątku państwowe- go w ramach prywatyzacji lub sprzedaży nieruchomości, przyznawanie subsydiów państwowych i innych funduszy publicznych fi rmom lub osobom prywatnym, wydawanie decyzji o umorzeniu zaległości podatko- wych, przyznawanie gwarancji państwowych niezbędnych do uzyskania pożyczek, zob. Wybory prezydenckie 2005. Monitoring fi nansów wyborczych, red. M. Walecki, Warszawa 2006, s. 31. 76 Zob. np.: Polska. Wybory parlamentarne 25 października 2015 r. OBWE/ODHIR Raport Misji Oce- ny Wyborów; Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce. Raport z monitoringu, red. A. Kobylińska, G. Makowski, M. Solon-Lipiński, Instytut Spraw Publicznych i Transparency International, Warszawa 2015, s. 150, 158; Rekomendacje zmian dotyczących fi nansowania samorządowej kampanii wyborczej, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2007, s. 3; Proponowane zmiany w systemie fi nansowania prezydenckiej kampanii wyborczej w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2007, s. 6, 7; także M. Walecki, J. Zbieranek, Finansowanie polityki, [w:] Demokracja w Polsce 2005–2007, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek, Warszawa 2007, s. 120. 60 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły w ramy prawne przestrzeni publicznej. Jej unormowanie może więc być niezmiernie skomplikowane. Jednak zupełny brak kroków prawnych w tym kierunku może dopro- wadzić do sytuacji, w której komitety wyborcze, teoretycznie właściwe do fi nansowania i prowadzenia kampanii wyborczej na rzecz kandydatów, będą składały odpowiednim organom sprawozdania fi nansowe bardzo dobrze przygotowane pod względem formalnym, ale niemające wiele wspólnego z rzeczywistością. To natomiast może ro- dzić uzasadnione wątpliwości co do adekwatności regulacji prawnych określających zasady i źródła fi nansowania komitetów wyborczych uczestniczących w kampaniach wyborczych oraz możliwości kontroli sprawozdań fi nansowych tych komitetów.

BIBLIOGRAFIA

ŹRÓDŁA Odpowiedź PKW z dnia 16 lipca 2012 r. na wezwanie SN do zajęcia stanowiska w sprawie skargi Komitetu Wyborczego Wyborców Izabelli Sierakowskiej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania fi nansowego, Nr ZKF-5410-89/11/12. Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 2010 r. o zarzą- dzeniu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. nr 65, poz. 405. Postanowienie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lutego 2015 r. o zarządze- niu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. poz. 188. Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum, Dz.U. poz. 852. Postanowienie SN z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SW 8/02. Postanowienie SN z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt III SW 5/05. Postanowienie SN z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt III SW 47/09. Postanowienie SN z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SW 391/10. Postanowienie SN z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt III SW 2/11. Postanowienie SN z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt III SW 3/11. Postanowienie SN z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt III SW 9/11. Postanowienie SN z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SW 3/12. Postanowienie SN z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SW 5/12. Postanowienie SN z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt III SW 6/12. Postanowienie SN z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt III SW 70/14. Postanowienie SN z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt III SW 1/15. Postanowienie SN z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt III SO 6/15. Postanowienie SN z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt III SW 7/15. Rozporządzenie KRRiT z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania debat przez Telewizję Polską Spółkę Akcyjną, Dz.U. nr 146, poz. 878. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 września 2011 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego komitetu wyborczego, Dz.U. nr 198, poz. 1173. Uchwała PKW z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego Komitetu Wy- borczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Janusza Palikota. Uchwała PKW z dnia 9 lipca 2012 r. w sprawie sprawozdania fi nansowego Komitetu Wybor- czego Wyborców Bogumiła Czubackiego. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 61

Uchwała PKW z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie sprawozdania ﬁ nansowego Komitetu Wybor- czego Polska Razem Jarosława Gowina. Ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Dz.U. nr 200, poz. 1679, ze zm. Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Pol- skiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy — Ordynacja wyborcza do Par- lamentu Europejskiego, Dz.U. nr 202, poz. 1547. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm. Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 155, poz. 924, ze zm. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 72, poz. 467, nr 201, poz. 1327, nr 212, poz. 1385. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 43, poz. 488. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112, ze zm. Wyjaśnienia PKW dotyczące zasad ﬁ nansowania kampanii wyborczej w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r., ZKF-503-2/15. Wyrok TK z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt P 20/03.

PIŚMIENNICTWO Bidziński M., Finansowanie kampanii wyborczych do samorządu, [w:] Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, red. nauk. M. Chmaj, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008. Chmaj M., Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Uniwer- sytet Warmińsko-Mazurski, Olsztyn 2006. Czaplicki K.W., Komentarz do art. 136 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komen- tarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2014. Czaplicki K.W., Kontrola fi nansowania działalności politycznej w Polsce. Wybrane zagadnienia, [w:] Prawo wyborcze i system partyjny na Litwie i w Polsce: teoria i praktyka, Głów- na Komisja Wyborcza Republiki Litewskiej, Wilno 2013. Cześnik M., Uczestnictwo wyborcze a podaż w polskim systemie politycznym — komentarz do badań, [w:] Obywatele i wybory, D. Sześciło, M. Cześnik, R. Markowski, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2013. Gajda A., Reprezentacja komitetu wyborczego, „Gdańskie Studia Prawnicze, Miscellanea konstytucyjnoprawne” 2004, red. A. Szmyt, t. XII. Gąsior T., Finansowanie i rozliczanie kampanii wyborczej w wyborach samorządowych, MUNICIPIUM, Warszawa 2010. Gąsior T., Kontrola fi nansowania komitetów wyborczych. Zagadnienia prawnoadministracyjne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2015. Gebethner S., Finansowanie partii politycznych i parlamentarnej kampanii wyborczej w Pol- sce po zmianach z 2001 r. (założenia i pierwsze praktyczne doświadczenia), [w:] Kulisy fi nansowania polityki, red. M. Walecki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002. 62 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Gebethner S., Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2001. Godlewski T. i Miętkiewicz K., Prezydencka kampania Lecha Kaczyńskiego w 2005 roku — zastosowanie marketingu politycznego, „Studia Wyborcze” 2006, t. I. Goodwin-Gill G.S., Free and Fair Elections. International Law and Practice, Inter-Parliamen- tary Union, Geneva 1994. Gorgol A., Prawne aspekty publicznego fi nansowania partii politycznych w Polsce i na poziomie europejskim, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2011. Grzelka M., Kampania wyborcza. Zagadnienia wybrane, „Przegląd Wyborczy” 2012, nr 5. Jaworski S.J., Komentarz do art. 289 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Wolters Kluwer, War- szawa 2014. Kryszeń G., Standardy rywalizacji wyborczej w wyborach parlamentarnych, „Przegląd Sejmo- wy” 2007, nr 2. Ławniczak A., Finansowanie partii politycznych, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001. Ławniczak A., Walka z korupcją i ograniczanie wydatków wyborczych w Wielkiej Brytanii, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Przegląd Prawa i Administracji, t. XXXIV, red. B. Ba- naszak, Wrocław 1996. Majchrowski J., Finansowanie partii politycznych w Polsce (1989–1996), „Studia Iuridica” 1997, t. XXXIV. Nassmacher K.-H., Analiza porównawcza fi nansowania partii demokratycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Kulisy fi nansowania polityki, red. M. Walecki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002. Pierzgalski M., System wyborczy jako zmienna warunkująca system partyjny w Japonii, „Stu- dia Wyborcze” 2008, t. V. Pinto-Duschinsky M., Rola pieniędzy politycznych, [w:] Finansowanie polityki. Wybory, pie- niądze, partie polityczne, red. M. Walecki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000. Polska. Wybory parlamentarne 25 października 2015 r. OBWE/ODHIR Raport Misji Oceny Wyborów; Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce. Raport z monitoringu, red. A. Kobylińska, G. Makowski, M. Solon-Lipiński, Instytut Spraw Publicznych, Transpa- rency International, 2015. Proponowane zmiany w systemie fi nansowania prezydenckiej kampanii wyborczej w Polsce, oprac. J. Zbieranek, Instytut Spraw Publicznych, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2007. Rakowska A., Formy i granice kampanii wyborczych według kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. Rakowska-Trela A., Kampania wyborcza w regulacji prawnej i w praktyce, Wydawnictwo Uni- wersytetu Łódzkiego, Łódź 2015. Rekomendacje zmian dotyczących fi nansowania samorządowej kampanii wyborczej, oprac. A. Sawicki, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2007. Rymarz F., Jawność i kontrola działalności statutowej partii (w praktyce Państwowej Komisji Wyborczej), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 3. Rymarz F., Kampania wyborcza, [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Sa- morządowe prawo wyborcze, Wolters Kluwer, Warszawa 2010. Tomasz Gąsior, Prawne i praktyczne zagadnienia fi nansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich... 63

Rymarz F., Komentarz do art. 104 Kodeksu wyborczego, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2014. Rymarz F., Komentarz do art. 120 Kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Wolters Kluwer, War- szawa 2014. Staranowicz T., Status prawny komitetu wyborczego, [w:] Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej: materiały XLIV Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Olsztyn 25–27 kwietnia 2002 r., red. A. Sylwestrzak i in.; Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Olsztyn 2003. Tazbir J., Geneza i skutki wolnych elekcji, [w:] Elekcje królów Polski w Warszawie na Woli 1575–1764. Upamiętnienie pola elekcyjnego w 400-lecie stołeczności Warszawy, red. M. Tarczyński, Ofi cyna Wydawnicza Rytm, Warszawa 1997. Walecki M., Pieniądz a polityka w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Kulisy fi nansowania polityki, red. M. Walecki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002. Walecki M., Zbieranek J., Finansowanie polityki, [w:] Demokracja w Polsce 2005–2007, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek, Instytut Spraw Publicznych, War- szawa 2007. Wybory prezydenckie 2005. Monitoring fi nansów wyborczych, red. M. Walecki, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2006. Zbieranek J., Między środkami publicznymi a wpłatami od obywateli. Propozycje fi nansowania partii politycznych, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2016. Żukowski A., Wolne i uczciwe wybory a przestępstwa i nieprawidłowości wyborcze — od teorii do praktyki, [w:] Wybory i nieprawidłowości wyborcze wczoraj i dziś. Wybrane zagadnienia. Materiały z Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej, Olsztyn 12 maja 2015 r., red. A.R. Jurewicz, T. Kuczur, M. Piekarska, D. Wąsik, volumina.pl Daniel Krzanowski, Olsztyn 2015.

WŁADYSŁAW T. KULESZA *

KONSTYTUCJA KWIETNIOWA I KONSTYTUCJE REPUBLIKAŃSKICH PAŃSTW AUTORYTARNYCH W MIĘDZYWOJENNEJ EUROPIE. PRÓBA PORÓWNANIA — WYBRANE ZAGADNIENIA (CZĘŚĆ I)*

THE APRIL 1935 CONSTITUTION OF POLAND AND THE CONSTITUTIONS OF AUTHORITARIAN REPUBLICS IN INTERWAR EUROPE: AN ATTEMPT FOR COMPARISON — SELECTED ISSUES (PART I) The article deals with the provisions of the Constitution of the Republic of Poland of 23 April 1935 as compared with constitutions of the authoritarian states of interwar Europe, which were republics. The scope of the analysis extends to the constitutions of: Albania — of 7 March 1925, Lithuania — of 15 May 1928 and 12 May1938, Portugal — of 19 March 1933, Austria — of 30 April 1934 and Estonia — of 28 July 1937. The comparison covers constitutional provisions concerning the head of state, government and parliament and the relationship between the executive and the legislative pow- ers. Detailed insight into the texts of those constitutions allows us to identify their common elements typical of an authoritarian state, primarily the position of the head of state, the hierarchy of Presi- dent’s authorities and protection primacy of the executive in its relations with the legislative. At the same time, it makes it possible to identify particular differences in each of these constitutions, which are sometimes unique in its content, e.g. a strong position of the head of government in relation to the head of state (in Portugal and Austria), or implementing to a signiﬁ cant extent the institution of direct democracy (in Estonia).

Słowa kluczowe: autorytaryzm, państwo autorytarne, prezydent, prerogatywa Keywords: authoritarianism, authoritarian state, president, prerogative

* Dr hab. Władysław T. Kulesza, Uniwersytet Warszawski

rzedstawienie tytułowego zagadnienia należy poprzedzić kilkoma uwagami Pwstępnymi. Pojęcie autorytaryzmu jako systemu władzy, reżimu czy ustroju występuje w dwóch zasadniczych postaciach. Pierwsza jest domeną politologii — system autorytarny to system rządów, w którym najważniejszym elementem jest egzekutywa o rozległych kompetencjach, aparat państwa nie respektuje zasady rządów prawa (w mniejszym czy większym stopniu), a prawa obywateli są ograniczone, włącznie z możliwością ich całkowitej likwidacji1. Drugie rozumienie tego pojęcia jest dziełem historyków doktryn politycznych i prawnych, analizujących dzieje dziewiętnasto- wiecznej i dwudziestowiecznej Europy: nie każda dyktatura odrzucająca idee libera- lizmu, demokracji i parlamentaryzmu będzie tym samym dyktaturą autorytarną. Ta musi charakteryzować się określonymi zasadami ideowymi. Wgląd w historię autorytarnych państw międzywojennej Europy, wypowiedzi ich przywódców oraz regulacje prawne w konstytucjach pozwala na odnalezienie tych podstawowych zasad ideowych.

* Część II artykułu zostanie opublikowana w nr 1 „Przeglądu Sejmowego” w 2017 r. 1 A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001, s. 11–23 oraz s. 39–45. 66 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Te po dokonaniu ich analizy przybiorą następującą postać: 1) niezależność własnego kraju, która zostaje uznana za najwyższą wartość w konstytucjach tych państw i de- klaracjach ideowych i politycznych ich władz; 2) odniesienie polityki w sferze deklaracji ideowych do tradycyjnie pojmowanej moralności, czyli moralności wywiedzio- nej z zasad wiary; 3) akceptacja prymatu silnej władzy państwowej nad społeczeństwem i jego częściami oraz nad każdą jednostką; 4) przekonanie, że społeczeństwo jest bytem solidarystycznym, bytem ważniejszym od jego części, z klasami na czele; 5) po- szanowanie własności prywatnej przy równoczesnym uznaniu zasad gospodarki ryn- kowej jako fundamentalnych w życiu społecznym i gospodarczym państwa2. To drugie pojmowanie pojęcia autorytaryzmu — można by rzec — ideologiczne i historyczne będzie punktem wyjścia dla prezentacji poniższych uwag. Ideowe credo międzywojennych autorytaryzmów, wyraźnie widoczne w pierwszych 10 artykułach konstytucji kwietniowej, było także obecne — w mniejszym czy większym stopniu — w tekstach kilku innych autorytarnych konstytucji w przedwojennej Europie. Warto tu na plan pierwszy wydobyć kwestie niezależności. Suwerenność państwa dla państw autorytarnych i ich przywódców oraz polityków była nie tylko cechą państwa deﬁ nio- waną na gruncie nauki prawa, ale zasadą ideową o zasadniczej randze dla ich myśle- nia o polityce, w szczególności wszędzie tam, gdzie te państwa powracały na mapę Europy po dłuższej przerwie, albo pojawiały się na niej po raz pierwszy. Podstawowym elementem w konstrukcji ustroju państwa autorytarnego było okre- ślenie w konstytucji statusu głowy państwa i wyznaczenie jej kompetencji wobec rzą- du i parlamentu (często w tej właśnie kolejności). Stąd te kwestie będą głównie przedmiotem analizy. Próba porównywania całości materii zawartych w tych konstytucjach, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnienia praw politycznych i obywatelskich, wy- magałaby znacznie bardziej rozbudowanych i pogłębionych studiów. Poważnym obciążeniem dla ustaleń był fakt, że nie zawsze można było dotrzeć do pełnych tekstów prezentowanych ustaw zasadniczych, także z tej przyczyny, że nie były przetłumaczone na język polski. Często powstawała konieczność sięgnięcia do komentarzy, najczęściej powstających po lekturze tłumaczeń tekstów tych konstytucji, publikowanych w języku francuskim bądź niemieckim. Powstające w ten sposób omówienia nie zawsze były tworzone przez prawników i ich twórcy, choć sumiennie opisujący omawiane instytucje, niekiedy — mówiąc oględnie — rezygnowali ze wskazania konkretnych artykułów konstytucji, ograniczając się tylko do informacji o czę- ści czy rozdziale konstytucji, w których były ulokowane omawiane przepisy3. Celem prezentowanych uwag jest ukazanie konstytucji kwietniowej na tle konstytucji następujących republikańskich państw autorytarnych: Albanii, Litwy, Portugalii, Austrii oraz Estonii. Tak skonstruowana lista wymaga wyjaśnienia, dlaczego nie zna-

2 W.T. Kulesza, O opacznym a powszechnym pojmowaniu pojęcia autorytaryzmu, [w:] Prawo a ład społeczny. Księga Jubileuszowa dedykowana profesor Annie Turskiej, red. G. Polkowska, Warszawa 2000, s. 387–393. 3 Czego dowodem są przywoływane dalej artykuły L. Gembarzewskiego, które były publikowane w „Biuletynie Urzędniczym” w latach trzydziestych. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 67 lazły się na niej inne cztery republiki z okresu międzywojennego uważane — nie tylko w ujęciu politologów — za dyktatury autorytarne. Były to Turcja Kemala Atatür- ka, Grecja rządzona przez generała Teodorosa Pangalosa, Łotwa Karlisa Ulmanisa oraz Słowacja kierowana przez Josefa Tiso4. W R e p u b l i c e T u r e c k i e j rządzonej „żelazną ręką” przez Kemala konstytucja z 1921 r., a następnie z 1924 r. wprowadziła system rządów zgromadzenia zgodnie z francuskimi rozwiązaniami stworzonymi w latach 1870–1875. W tym systemie parlament reprezentujący suwerena stawał się najważniejszym organem w pań- stwie, powołującym prezydenta i rząd. Jednak w przypadku Turcji były to regulacje istniejące wyłącznie de iure, gdyż do swej śmierci Kemal jako prezydent-dyktator nie korzystając z przepisów ustawy zasadniczej decydował samodzielnie o najważniej- szych sprawach w państwie, poczynając od decyzji, co ma uchwalić parlament, a koń- cząc na tworzeniu czy likwidacji partii politycznych w kraju. R e p u b l i k ę G r e c k ą proklamowano w marcu 1924 r. i gdy generał T. Pan- galos, urzędujący premier, dokonał wojskowego zamachu stanu w maju 1925 r., to kraj nie miał jeszcze konstytucji. Premier-dyktator, a następnie prezydent-dyktator nie pod- jął żadnych starań, aby stworzyć taki akt aż do chwili, gdy w sierpniu 1926 r. został obalony w wyniku kolejnego wojskowego zamachu stanu, który — jak się później oka- zało — otworzył drogę do restauracji rządów konstytucyjnych w Grecji. Podobna sytuacja zdarzyła się na Łotwie. Co prawda, w momencie zamachu stanu, również bę- dącego dziełem urzędującego premiera K. Ulmanisa, Łotwa miała już konstytucję. I tu premier-dyktator, a następnie prezydent-dyktator podjął decyzję, że będzie rządził bez nowej konstytucji. I tak było aż do upadku jego władzy w lecie 1940 r. Skomplikowany przypadek R e p u b l i k i S ł o w a c k i e j wymaga odrębne- go komentarza. W odróżnieniu od wszystkich państw autorytarnych międzywojennej Europy Republika Słowacka powstała pod przemożnym wpływem czynników ze- wnętrznych, z polityką III Rzeszy na czele, a pierwszym dokonaniem władz nowego państwa w polityce zagranicznej było zwrócenie się do Adolfa Hitlera z prośbą o pro- tektorat nad Słowacją. Życzenie zostało spełnione. Parlament nowego państwa uchwa- lił w lipcu 1939 r. konstytucję, w której uprawnienia prezydenta zostały określone zgodnie z zasadami właściwymi dla systemu rządów parlamentarnych (wręcz w spo- sób porównywalny z regulacjami zawartymi w naszej konstytucji marcowej). Jednak w tej konstytucji wprowadzono jako zasadę system rządów monopartii, na czele któ- rej stał J. Tiso, którego w październiku 1939 r. wybrano prezydentem Republiki Sło- wackiej. Jednak żywot tej konstytucji był krótki. Już w lipcu 1940 r. na żądanie Niem- ców zawieszono wiele jej regulacji, a podstawowym elementem systemu władzy dyktatorskiej J. Tiso stało się jego przywództwo nad tamtejszą monopartią, będącą

4 Turcja — J. Rejman, Historia Turcji, Wrocław 1973, s. 296–307; Grecja — J. Bonarek, T. Czekalski, S. Sprawski, S. Turlej, Historia Grecji, Kraków 2005, s. 552–553, zob. także M. Tanty, Bałkany w XX wieku, Warszawa 2003, s. 197–198; Łotwa — P. Łossowski, Kraje bałtyckie na drodze od demokracji parlamentarnej do dyktatury (1918–1934), Warszawa 1972, s. 201–234, 277–284; Słowacja — I. Kamenec, Tragedia polityka, księdza i człowieka Josefa Tiso 1887–1947, Warszawa 2001. 68 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły podstawowym zapleczem dyktatury. I to realne możliwości sprawowania tego przy- wództwa — a tu sytuacja ulegała zmianie — decydowały o istocie i funkcjonowaniu dyktatury. W A l b a n i i oddziały Ahmeda Zoga wkroczyły do Tirany 24 grudnia 1924 r.5 Był to koniec rządów sił, które doszły do władzy w czerwcu 1924 r. w wyniku powstania ludowego. To obaliło rządy sił prawicy, której czołową postacią był A. Zog (od grudnia 1923 r. do lutego 1924 r. szef rządu państwa albańskiego). Jedną z pierwszych decyzji zwycięzców, a ściślej, zwycięzcy było rozpoczęcie prac nad konstytu- cją Albanii. Zgromadzenie Ustawodawcze, które przestało działać w lecie 1924 r. po powstaniu ludowym, zostało wezwane do wznowienia swoich prac. Następnie zgodnie z wolą dyktatora — formalnie nowego premiera i administratora wprowadzonego w kraju stanu wyjątkowego — w mocno okrojonym składzie proklamowało Albanię republiką i wybrało Zoga na prezydenta oraz rozpoczęło pracę nad stworzeniem nowej konstytucji. Na początku stycznia 1925 r. zatwierdzono pierwsze artykuły tego aktu, a w marcu już była gotowa całość. Wśród tych pierwszych „artykułów wstęp- nych” znalazł się artykuł stanowiący, że „Prezydent Republiki jest wybierany przez organ władzy ustawodawczej na okres 7 lat”6. Jak wyglądały efekty fi nalne tych prac? Z systematyki konstytucji wynikało, że zasada trójpodziału władz była respektowana, ale zawarta w tej idei zasada równowa- gi władz już nie w pełni. Konstytucja określała ustrój państwa jako „republikę parla- mentarną mającą na czele prezydenta” (art. 1), a w innym miejscu wyraźnie precyzo- wała, że prezydent jest szefem państwa (art. 75 zd. 1). Parlament miał być dwuizbowy (art. 7). Senatorów miało być 18, z czego sześciu powoływał prezydent (art. 50), a po- słów tworzących izbę deputowanych 57. Posłowie mieli być wybierani w wyborach 2-stopniowych i cenzusowych. Kadencja izb była zróżnicowana: odpowiednio sześć i cztery lata. Izby miały obradować podczas sesji zwyczajnych (art. 24), a o zwołaniu sesji nadzwyczajnej decydował prezydent (art. 79). Parlament miał stanowić prawo — uchwalać ustawy, w tym ustawę budżetową oraz rozstrzygać o zmianie konstytucji, a także decydować o pociągnięciu członków rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej. W toku postępowania ustawodawczego dla uchwalenia ustawy była wymagana zgoda bądź porozumienie izb co do treści projektu. Prezydent otwierając sesje izb w orędziu miał wskazywać, jakie prace legislacyjne powinny być podjęte w izbach (art. 29). W obrębie władzy sądowniczej, obok sądów powszechnych z Sądem Kasacyjnym na czele, usytuowano odrębny „Sąd Naj- wyższy”, dla spraw związanych z działalnością członków rządu (art. 57). O specyfi - ce tego organu, który należy porównywać z trybunałem stanu, świadczył fakt, że miał 5 T. Czekalski, Albania, Warszawa 2003, s. 72–78; idem, Albania 1920–1939. Państwo — gospodarka — kultura, Kraków 1996, s. 23–25. 6 Podstawą do ustaleń były tekst konstytucji albańskiej Statuti themeltar I Republikës Shquiptare opublikowany w zbiorze: Aleks Luarasi, Akte Juridike: për historinë e shtetit dhe të së drejtës në Shiqipëri, pjesa II, Shtëpia Botuese „Luarasi”, Tiranë 1999. Przy analizie prawniczej tekstu pomocne było urzędowe tłu- maczenie konstytucji w języku francuskim z 1925 r. — Constitution de la République d’Albanie du 7 mars 1925, zamieszczone w Les constitutions modernes; Europe I, Paris 1928. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 69 się składać z pięciu senatorów oraz dwóch sędziów delegowanych ze składu Sądu Ka- sacyjnego. Prezydent republiki wybierany przez obie izby (art. 69) na siedem lat, bez ograni- czeń co do reelekcji, był głową państwa i szefem rządu, któremu przewodniczył i kie- rował jego pracami (art. 75 i 83). Zastępcą prezydenta miał być w razie potrzeby prze- wodniczący Senatu. Gdy tylko prezydent nie mógł przewodniczyć obradom rządu, to miał go zastępować minister sprawiedliwości. Prezydent powoływał i odwoływał rząd oraz wchodzących w jego skład ministrów, a także kontrolował i nadzorował admini- strację państwa i mógł podejmować decyzje personalne dotyczące obsady stanowisk urzędniczych. Prezydent jako naczelny dowódca sił zbrojnych dowodził wojskami oraz powoływał i odwoływał wszystkich starszych ofi cerów, a także kierował polityką za- graniczną państwa, przyjmował i wysyłał przedstawicieli dyplomatycznych i podpi- sywał umowy międzynarodowe. Do prezydenta należały decyzje o wojnie i pokoju, ale po uzyskaniu uprzedniej zgody parlamentu na ich podjęcie (art. 75). Podatki uchwalał parlament, ale o wydatkach państwa decydował prezydent. Prezydent powo- ływał i odwoływał sędziów. Parlament miał wykonywać funkcję ustrojodawczą i usta- wodawczą, ale konstytucja wyraźnie stanowiła, że każdy projekt ustawy uchwalony w izbach dla jego wejścia w życie będzie wymagał podpisu prezydenta, czyli jego sankcji (art. 76). W przypadku zmiany konstytucji jedynym organem, który mógł wy- stąpić z inicjatywą takiej zmiany był prezydent (art. 141 ust. 2). Jeden z artykułów konstytucji wyraźnie stanowił, że „ustrój republikański państwa albańskiego nie może w żaden sposób ulec zmianie” (art. 141 ust. 4). Jednak uległ i w wyniku decyzji prezydenta 1 września 1928 r. Albania z zachowaniem niezbędnych rygorów proceduralnych stała się monarchią, a jej prezydent — królem Zogiem I. Dokonanie wglądu w powyżej przedstawione regulacje i wydobycie takich roz- wiązań jak trójpodział władzy z wyraźnie wyodrębnioną władzą sądowniczą, wysu- niecie na pierwszy plan w obrębie egzekutywy prezydenta (i postawienie go na czele rządu), istnienie 2-izbowego parlamentu oraz udzielenie prezydentowi znaczących uprawnień w postępowaniu ustawodawczym otwiera drogę do poszukiwania podo- bieństwa między tymi rozwiązaniami a odpowiednimi postanowieniami z konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r7. Jednak uważna lektura całości postanowień konstytucji Albanii pozwala na dostrzeżenie przepisów, które w swej treści raczej nie przy- stają do regulacji z amerykańskiej ustawy zasadniczej. Przede wszystkim albańska konstytucja wyraźnie stanowiła, że każdy z ministrów z osobna musi cieszyć się zaufaniem izby deputowanych (art. 48), a żaden akt głowy państwa nie będzie ważny bez kontrasygnaty właściwego ministra (art. 81). Nadto w konstytucji znalazł się przepis stwierdzający, że rząd ma ponosić odpowiedzialność przed izbą za swą politykę i wykonywanie powierzonych mu obowiązków (art. 89). Przysłowiową kropkę nad i postawiono w innym artykule konstytucji dokładnie precyzując termin stawiennic- twa nowo powołanego ministra przed izbą w celu zaprezentowania się i przedstawienia swoich zamierzeń parlamentarzystom w celu uzyskania wotum zaufania. Równo-

7 Tak T. Czekalski, Albania..., s. 72. 70 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły cześnie zastrzeżono, że uchybienie temu obowiązkowi będzie uprawniało izbę do traktowania nowego ministra per non est (art. 83). W dziele budowania zasady odpowiedzialności politycznej ministrów przed parlamentem twórcy tej konstytucji byli nad wyraz konsekwentni. Zastrzeżono, że jeśli rząd w ciągu dwóch miesięcy od powstania nie uzyska wotum zaufania, to prezydent będzie mógł rozwiązać Izbę Deputowanych. Jeżeli jednak nowa izba wyłoniona z wy- borów podtrzyma stanowisko swej poprzedniczki, to rząd będzie musiał się podać do dymisji (art. 77). Prezydent mógł także rozwiązać Izbę Deputowanych, gdy ta weszła w spór z Senatem, ale jeśli nowa Izba Deputowanych poparła stanowisko zajęte w tym sporze przez swą poprzedniczkę, to prezydent był obowiązany rozstrzygnąć spór zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez posłów (art. 56). Powyższe regulacje mogą być uznane za dowód, że twórcy albańskiej konstytucji, pracując nad tworzonymi regulacjami, znali zarówno przepisy, jak i praktykę konstytucyjną związaną z ustawami konstytucyjnymi III Republiki Francuskiej z 1875 r. Zasadna jest myśl, że to przede wszystkim te unormowania, a nie te z konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki stanowiły dla nich najważniejsze źródło inspiracji. Warto także zastanowić się, czy przypadkiem w polu widzenia legislatorów nie znalazł się jeszcze jeden akt — konstytucja I Republiki Francuskiej z 1799 r.8 Wiele uprawnień, jakie uzyskiwał prezydent Republiki Albanii, bardziej przypominały kompetencje I konsula niż prawa przyznane prezydentowi Stanów Zjednoczonych w konstytucji z 1787 r. Warto wskazać na samodzielne wykonywanie budżetu przez prezydenta, na weto ustawodawcze (odmowę podpisania projektu ustawy), które nie mogło być „przełamane” przez izby, a także na nominacje na wszystkie najważniejsze stanowiska w państwie, które prezydent Albanii podejmował bez rady i zgody tamtejszego Senatu oraz uprzywilejowanie głowy państwa w procesie rewizji albańskiej konstytucji. Nie sposób nie zauważyć, że punktem wyjścia dla stworzenia konstytucji Repu- bliki Francuskiej z 1799 r. i konstytucji Albanii z 1925 r. oraz ustanowienia władzy I konsula i prezydenta A. Zoga był zbrojny zamach stanu, a obie konstytucje i zawarte w nich regulacje powstawały, wychodząc niejako naprzeciw postulatom i potrze- bom nowo powstałej władzy. Na L i t w i e wojskowy zamach stanu w Kownie uwieńczony powodzeniem, w nocy z 16 na 17 grudnia 1926 r., oznaczał upadek legalnych i demokratycznych władz Republiki Litewskiej9. Działania zamachowców udało się następnie zalegalizować i tak patron i przywódca zamachowców Antanas Smetona został nowym prezydentem Re- publiki, a czynnikiem decydującym w nowym układzie sił stała się władza wykonawcza — prezydent i posłuszny jego woli rząd. Gdy parlament wiosną 1927 r. upomniał się o swoje prawa, został rozwiązany przez prezydenta, który wbrew konstytucji nie wyznaczył terminu kolejnych wyborów. 15 maja 1928 r. „Prezydent Republiki popar- ty przez cały Gabinet” — tak wynikało z początku preambuły — oktrojował nową „konstytucję Państwa Litewskiego”10. Wynikało z niej, że Litwa jest nadal republiką,

8 J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 2001, s. 259–263, 266–267. 9 P. Łossowski, Kraje bałtyckie..., s. 80–121, 122–158. 10 A. Miller, Nowa konstytucja państwa litewskiego, Warszawa 1930, s. 23–39. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 71 władza suwerenna należy do narodu (§ 1), zasada trójpodziału władzy jest respektowana (§ 2), a obywatele cieszą się pełnią praw obywatelskich (§ 9–23), zasady odpowiedzial- ności politycznej i prawnej ministrów są zachowane (§ 60 i 64) i — co więcej — w po- stępowaniu ustawodawczym, a także w procedurze zmiany konstytucji wprowadzono instytucję demokracji bezpośredniej w postaci referendum (§ 103–105). Rzeczywistość radykalnie odbiegała od tej litery prawa. Jakakolwiek próba oporu czy sprzeciwu, nie tylko ze strony nielegalnie działającej Komunistycznej Partii Litwy, spotykała się z coraz bardziej bezwzględnymi represjami. O wyborach do parlamentu nie było mowy, a partie opozycyjne zwalczano konsekwentnie, aby ostatecznie w 1936 r. zakazać ich działalności. Władza rządziła — mówiąc oględnie — twardą ręką, niekiedy — jak ustalili badacze — represywność władzy szła w parze z jej tępo- tą11. Jednak warto z tej konstytucji wydobyć kilka regulacji — można by rzec — swo- istych klauzul autorytarnych „wkomponowanych” umiejętnie w tekst tej ustawy zasadniczej, „od frontu” prezentującej się jako konstytucja republikańska, parlamentarna i demokratyczna. Wśród nowych uprawnień głowy państwa znalazło się uprawnienie do rozwiązywa- nia parlamentu przed upływem kadencji bez żadnych ograniczeń, a gdy izba była rozwią- zana, prezydent mógł „wydawać ustawy” włącznie z ustawą budżetową oraz ustawami ratyfi kacyjnymi (§ 53). Każdy akt prezydenta, wybieranego już nie przez parlament, ale specjalnie w tym celu powołane kolegium, nadal wymagał dla swej ważności kontrasygnaty, jednak z jednym wyjątkiem — odwołania Gabinetu Ministrów (§ 57). To sprawia- ło, że rząd musiał się liczyć z wolą prezydenta i w konsekwencji z odpowiedzialnością polityczną przed głową państwa. Rząd in corpore i każdy minister z osobna miał ustępo- wać w razie wyrażenia mu przez izbę wotum nieufności, ale wymagana większość dla jego przegłosowania musiała wynosić „przynajmniej 3/5 głosów ogólnej liczby posłów” (§ 60). Inicjatywa ustawodawcza została przyznana wyłącznie rządowi (§ 61). Ten ostatni paragraf ponownie uprawniał, aby skierować wzrok w stronę starej, konsularnej konstytucji I Republiki Francuskiej, podobnie jak i dwa pierwsze przywołane tu paragrafy, czyniące z głowy państwa kluczowy element nowego systemu rządów zarówno w obrę- bie władzy wykonawczej, jak i w obrębie całego państwa. Relacja rządu z parlamentem uległa zasadniczej modyfi kacji. Warto się zastanowić, czy odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem w tej formule nie powinna być uznana w pewnym wymiarze za jeszcze jeden przykład fi kcji prawnej? W P o r t u g a l i i wojskowy zamach stanu 30 maja 1926 r. zakończył historię starej republiki12. Rząd podał się do dymisji, prezydent złożył urząd, parlament został rozwiązany, a konstytucja zawieszona. Władzę objęli wojskowi, obiecując ład i porzą- dek, ale prędko okazało się, że nie są w stanie spełnić swoich obietnic. Kraj pogrążał się w coraz głębszym kryzysie. W tej sytuacji armia powierzyła tekę ministra fi nan- sów profesorowi Antonio Oliveira de Salazarowi, uczonemu, ekonomiście — postaci

11 P. Łossowski, Kraje bałtyckie..., s. 131–132, 151–152. 12 A.H.R. de Oliveira Marques, Historia Portugalii, Warszawa 1987, t. II, s. 339–352; J. Chapoutot, Wiek dyktatur. Faszyzm i reżimy autorytarne w Europie Zachodniej (1919–1945), Warszawa 2012, s. 152– –154, 227–236. 72 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły o bardzo wyrazistej osobowości („zbyt wiele w tym kraju jest spraw, które tylko ja potrafi ę rozwiązać”). Nowy minister fi nansów miał nie tylko program ich naprawy, ale także sprecyzowaną wizję stworzenia nowego ładu politycznego, społecznego i gospodarczego. Starą, liberalną republikę i chaotyczne rządy wojskowych miało zastą- pić nowe państwo, autorytarna dyktatura oświeconych technokratów z Salazarem na czele. Sukcesy w porządkowaniu fi nansów państwa, „domknięcie” budżetu, ustabili- zowanie waluty otworzyły drogę Salazarowi do urzędu premiera i faktycznego szefa państwa. Stanowisko prezydenta pozostało w rękach wojskowych, ale armia wróciła do koszar, stając się obok biurokracji i tajnej policji jednym z fi larów nowego ładu. Dewiza nowego państwa została sformułowana przez Salazara: „Bóg, rodzina, au- torytet, ojczyzna i praca”. I te treści można odnaleźć w pierwszych artykułach konstytucji z 19 marca 1933 r., którą Portugalczycy zatwierdzili w referendum. Jej głównym autorem był premier-dyktator. Konstytucja składała się z dwóch części podzielonych na tytuły, w pierwszej zawarto zasady ideowe, na których oparto całość rozwiązań, a w drugiej, zatytułowanej „Organizacja polityczna państwa”, określono ustrój polityczny i społeczny kraju13. Z mocy nowej konstytucji narodem portugalskim stawali się wszyscy obywatele państwa zamieszkali w jego granicach i na obczyźnie. Tak zdefi niowany naród miał tworzyć „państwo niezależne, którego suwerenność ograniczona jest wewnątrz tylko moralnością i prawem”. Ustrój państwa został określony jako republikański unitarny i korporacyjny. Konstytucja stanowiła jako zasadę równość obywateli, ale jak wynikało z przedwojennego omówienia jej tekstu „z zastrzeżeniem wynikającym z natury rzeczy i interesów rodziny, nierówności obywateli różnej płci i nierówności wynikających z okoliczności i z przyrodzenia”. Jednostkom, rodzinom, „samowystarczalnym organizacjom lokalnym” oraz „korporacjom moralnym i ekonomicznym” konstytucja przyznawała status „podmiotów ustawodawczych”. Do tak uję- tych naczelnych zasad dodano jeszcze jedną, że interesy „szczególne” powinny być podporządkowane interesowi powszechnemu. Twórcy konstytucji poświęcili wiele uwagi rodzinie. Państwo przyjmowało na siebie liczne zobowiązania wobec rodzin, poczynając od opieki nad macierzyństwem, a kończąc na podejmowaniu „wszelkich środków mających na celu unikniecie zepsu- cia obyczajów”. W jednym z artykułów stwierdzono, że „państwo zapewnia istnienie i ochronę rodziny jako źródła zachowującego i rozwijającego rasę i jako głównej podstawy wychowania, dyscypliny i harmonii społecznej oraz całego porządku politycznego przez spojenie rodziny z ustrojem gminy”. Jak miano dokonać owego „spoje- nia”? W innym artykule wyraźnie zaznaczono, że prawo wyborcze do rad gmin będzie należało wyłącznie do rodzin. Z dalszych regulacji wynikało, że rady gmin będą wy- bierały kolejne ogniwo samorządu lokalnego — rady municypalne, a te z kolei będą uczestniczyły w wyborach rad prowincji. Także w części pierwszej konstytucji znala- zły się przepisy dotyczące życia gospodarczego kraju, wśród wymienionych w nich

13 Omówienie obu części konstytucji — L. Gembarzewski, Konstytucja Portugalii, „Biuletyn Urzęd- niczy” [dalej jako BU] 1935, z. 5–6, s. 7–10. Podstawą dla tłumaczenia był tekst opublikowany w: Leis Or- ganicâs do Impéro Portugués, Luanda 1935. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 73 zasadach znalazły się także: „równowaga zawodowa”, równowaga kapitału i pracy oraz oparcie „polityki społecznej i skarbowej” na zasadzie solidaryzmu, z wyraźnym zakazem urządzania strajków i lokautów. Druga część konstytucji zawierała rozstrzygnięcie, kto jest suwerenem, oraz regulacje dotyczące ustroju politycznego państwa. Suwerenem stawał się naród, który miał wykonywać swą władzę przez organy państwa: prezydenta, parlament (Zgromadzenie Narodowe), rząd i sądy (art. 71). Prezydent miał być wybierany „przez naród” na 7-letnią kadencję (art. 72 § 1), konstytucja nie zakazywała reelekcji, a w razie potrzeby zastępstwo prezydenta, wraz z przejęciem jego wszystkich kompetencji, miał spra- wować rząd in corpore (art. 80 § 2). Wśród wymogów, które musiał spełniać kandydat, był także zakaz pokrewieństwa z dawną dynastią królewską (art. 74). Prezydent obejmował urząd po złożeniu przysięgi, która nie zawierała żadnych odniesień do Boga i dogmatów religii (art. 75). Prezydent ponosił odpowiedzialność bezpośrednio i wy- łącznie przed „narodem” (art. 78). Większość aktów urzędowych głowy państwa wy- magała kontrasygnaty, ale w konstytucji wyraźnie wskazano, że ta nie oznacza przy- jęcia odpowiedzialności politycznej przed Zgromadzeniem Narodowym za akt prezydenta (art. 108 § 1 w zw. z art. 111). Kontrasygnata jest jedynie stwierdzeniem, że ten akt został dokonany zgodnie z prawem. W katalogu aktów uwolnionych od kontrasygnaty znalazły się: powołanie i odwołanie premiera, orędzia oraz zrzeczenie się urzędu (art. 82). Prezydent po powołaniu premiera mocą własnej decyzji, następ- nie mianował (a także odwoływał) ministrów na wniosek premiera, który kontrasy- gnował te akty (art. 106 § 1). Prezydent reprezentował państwo w stosunkach międzynarodowych i kierował po- lityką zagraniczną, ale w przypadku zawierania traktatów wymagana była zgoda parlamentu, podobnie jak w kwestii wypowiedzenia wojny i zawarcia pokoju (art. 87 § 7). Konstytucja ulokowała u boku prezydenta Radę Stanu jako ciało doradcze, składają- ce się z premiera, przewodniczących parlamentu oraz Izby Korporacyjnej, przewod- niczącego najwyższego organu sądowego, a także pięciu członków mianowanych do- żywotnio przez głowę państwa. Prezydent był obowiązany zasięgać opinii tego gremium w przypadkach wskazanych w konstytucji, a także wtedy, kiedy uznał to za stosowne, przed podjęciem swojej decyzji. Chodziło tu między innymi o zwołanie parlamentu na sesję nadzwyczajną, odroczenie jego obrad bądź rozwiązanie izby przed upływem jej kadencji, czy przedłużenie przerwy międzykadencyjnej przed nowymi wyborami (z 60 do maksymalnie 180 dni), a także przystąpienie do rewizji konstytucji. Opinie Rady nie były dla prezydenta wiążące (art. 83, 84). W relacjach ze Zgromadzeniem Narodowym prezydent mógł odraczać jego obrady, zwoływać sesję nadzwyczajną oraz rozwiązać parlament przed upływem kadencji, jeżeli tego wymagało „dobro narodu”, ale w tym ostatnim przypadku musiał wskazać datę nowych wyborów (art. 81 § 6 i art. 87). W postępowaniu ustawodawczym prezydent był pozbawiony prawa do inicjatywy ustawodawczej, miał obowiązek podpisania i ogłoszenia ustawy, ale wcześniej mógł skorzystać w terminie wskazanym w konstytucji z weta zawieszającego. Ponowne przegłosowanie ustawy w Zgromadzeniu 74 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Narodowym (większością 2/3 głosów) obligowało prezydenta do podpisania i ogło- szenia ustawy (art. 87). Uprawnienie do złożenia wniosku o przystąpienie do rewizji konstytucji należało do prezydenta oraz parlamentu (art. 133, 134). Jednak najważ- niejszym dla określenia relacji między prezydentem a parlamentem był artykuł konstytucji wyraźnie precyzujący, że rząd w swej działalności zależy wyłącznie od głowy państwa, a na jego pozostawanie przy władzy nie mogą mieć wpływu „jakiekolwiek głosowania” w Zgromadzeniu Narodowym (art. 111), ale równocześnie w konstytucji ustanowiono, że prezydent korzystający ze swoich uprawnień o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania państwa musi uczynić to podczas posiedzenia rządu, który w takim przypadku musi zebrać się i obradować pod jego kierownictwem (art. 110). Zgromadzenie Narodowe było wybierane na 4-letnią kadencję i miało działać podczas sesji (art. 85, 94). Zgromadzenie miało rozstrzygać o zmianie konstytucji oraz uchwalać ustawy, a także czuwać nad ich wykonaniem. Wyraźnie wskazano, że oprócz ustawy budżetowej parlament miał decydować o fi nansach publicznych kraju oraz przez wydawanie ustaw o sprawach związanych z emisją i obiegiem pieniądza, funk- cjonowaniem banków, ustalaniem wzorów, miar i wag (art. 91, 93 § c–e). W tekście konstytucji znalazły się odrębne przepisy upoważniające legislatywę do uchwalenia ustaw dotyczących obrony kraju oraz organizacji naczelnych władz publicznych (art. 93 § a, b i f). Izba także udzielała zgody na ratyfi kacje wybranych umów między- narodowych. Do jej uprawnień należało także decydowanie o wprowadzeniu stanu ob- lężenia oraz zawieszeniu (częściowym bądź całkowitym) praw obywateli (art. 91 ust. 7). W konstytucji ustanowiono, że wszystkie projekty ustaw i uchwał, które mają być procedowane w Zgromadzeniu, należy wcześniej przekazać Izbie Korporacyjnej (art. 103), która w ciągu 30 dni bądź w innym terminie wskazanym przez parlament powinna przedstawić izbie swe opinie, przygotowane w sekcjach na posiedzeniach niejawnych. W żadnym przepisie konstytucji nie stwierdzono, że opinie Izby Korpo- racyjnej są dla Zgromadzenia Narodowego wiążące (o czym dalej). Kolejnym organem realizującym suwerenną władzę narodu był rząd. Rząd kontr- asygnował akty głowy państwa, a jego szef („Prezes Rady”) ponosił przed prezydentem odpowiedzialność „za politykę rządu” (art. 107). Rada Ministrów zbierała się na posiedzenia, gdy „jej Prezes lub Głowa Państwa uznają to za niezbędne”. Gdy „Prezes lub Głowa Państwa” uznały to „za stosowne”, przewodnictwo obrad obejmował prezydent republiki. Rząd był wyposażony w prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 112) oraz wydawania dekretów z mocą ustawy (art. 108 ust. 1). Każdy dekret dla swej waż- ności wymagał podpisu głowy państwa. Dekrety mogły być wydawane na podstawie wcześniej uzyskanego umocowania w izbie bądź w razie konieczności państwowej (art. 108 § 2). Jednak te ostatnie musiały być przedłożone Zgromadzeniu do zatwierdzenia w terminie wyraźnie wskazanym w konstytucji (art. 108 § 3). Zwraca uwagę fakt wyróżnienia w łonie rządu pozycji ministra fi nansów. Każdy akt głowy państwa bądź rządu dotyczący zmian w dochodach i wydatkach państwa wymagał „zawsze” kontrasygnaty tego ministra (art. 108 § 1). Najważniejsze dla organizacji i funkcjonowania rządu było unormowanie, że premier harmonizuje i kieruje działalnością wszyst- Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 75 kich ministrów, którzy są tylko przed nim odpowiedzialni „politycznie za swoje dzia- łania” (art. 107), ale konstytucja zastrzegała, że ministrowie ponoszą odpowiedzialność prawną (cywilną i karną) przed sądami za swoje działania (art. 113 ust. 1). A.O. Sala- zar stanowisko premiera objął w 1932 r. (i piastował je do 1968 r.), czyniąc z tego urzę- du kluczowy element swoich dyktatorskich rządów, a urząd prezydenta w tym okresie obejmowali kolejni generałowie reprezentując armię i jej korpus ofi cerski. Odrębnego komentarza wymaga status Izby Korporacyjnej. Z konstytucji wyni- kało, że skład Izby i sposób jej kreacji określą wydane później ustawy. W rozdziale piątym o Izbie Korporacyjnej tylko sprecyzowano, że Izba ma za zadanie reprezento- wać „samorządy lokalne” oraz interesy społeczne „z zakresu administracyjnego, moralnego, kulturalnego i gospodarczego” (art. 102). Te struktury, jak wynikało z regulacji zawartych w części pierwszej ustawy zasadniczej, miały być dopiero zorgani- zowane w stworzonym systemie korporacji. W konstytucji sprecyzowano, że Izba Kor- poracyjna miała obradować podczas sesji Zgromadzenia Narodowego. Izba w terminie 30 dni (bądź innym ustalonym przez Zgromadzenie) miała przedstawiać Zgromadze- niu opinię dotycząca każdej kwestii, która miała stać się przedmiotem debaty w Zgro- madzeniu Narodowym. W konstytucji wyraźnie zastrzeżono, że niedotrzymanie terminu przedstawienia opinii przez Izbę Korporacyjną uprawnia Zgromadzenie do rozpoczęcia debaty w tej kwestii. Ten system premier A.O. Salazar cierpliwie tworzył przez dziesięciolecia, ale Izba Korporacyjna mająca być formalnie jego zwieńczeniem, nigdy nie stała się najważniejszym ogniwem tej struktury. Tym ogniwem (organem) stała się Rada Korporacyjna powstała w latach trzydziestych, w której znaleźli się premier, kilku ministrów oraz prawnicy, biegli w prawie korporacyjnym14. W tym stanie rzeczy, nie jest zasadne mówienie o dwuizbowości portugalskiego parlamentu w nowym państwie. Parlament był jednoizbowy, a z tekstu konstytucji wynikało, że Izba Korporacyjna będzie organem konsultacyjno-opiniodawczym u boku parlamentu o dość ograniczonych uprawnieniach w procesie tworzenia prawa. W A u s t r i i wśród wydarzeń, które ostatecznie przesądziły o tym, że Austria powiększyła zbiór państw autorytarnych w międzywojennej Europie, należy usytu- ować fakt rozejścia się (żeby nie rzec, rozbiegnięcia się) Rady Narodowej — izby niż- szej parlamentu, co stało się 4 marca 1933 r.15 Gdy Rada przerwała swoją działalność, urzędujący wówczas kanclerz Engelbert Dollfuss oświadczył, że kryzys parlamentu nie jest kryzysem państwa i podjął szereg działań, w wyniku których rząd przejął peł- nię władzy w Austrii. Parlament nie był zwoływany, a rząd wydawał niezbędne akty prawne na podstawie starych przepisów jeszcze z czasów cesarstwa. Gabinet opiera- jąc się głównie na partiach prawicy i centrum przystąpił do walnej rozprawy z legal- ną opozycja lewicową, którą tworzyli socjaldemokraci, a także ze skrajną prawicą na- zistowską. Główny atak skierowano jednak na socjaldemokratów. Dollfuss nie

14 A. Łabno-Jabłońska, Od rządów autorytarnych do demokracji parlamentarnej, Katowice 1989, s. 16–17. 15 J. Kozeński, Historia Austrii, Poznań 1970, s. 107–124, 125–140, zob. także F. Ryszka, Państwo autorytarne, [w:] Dyktatury w Europie Środkowo-Wschodniej 1918–1939, red. J. Żarnowski, Warszawa 1973, s. 118–123. 76 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły ograniczył się tylko do „uporządkowania” życia politycznego kraju i założenia nowej ponadpartyjnej formacji politycznej. Kanclerz miał własną wizję całego ustroju pań- stwa, opartą na zasadach katolickiego korporacjonizmu. Pod koniec kwietnia 1934 r. zebrano Radę Narodową, która w mocno okrojonym składzie (ze 165 posłów pozostało 76) zatwierdziła 30 kwietnia 1934 r. projekt konstytucji, przygotowany przez rząd. Nowa konstytucja weszła w życie następnego dnia16. W preambule konstytucji zawarto zasadę, że wszelkie prawo pochodzi od Boga, a państwo austriackie określono jako chrześcijańskie, niemieckie, związkowe i oparte na podstawie stanowej. Te dwie ostatnie zasady powtórzono w dwóch pierwszych artykułach konstytucji. Związkowy (federalny) charakter państwa sprawił, że w konstytucji sprecyzowano wszystkie kompetencje władz federalnych i uzupełniono je klauzulą stanowiącą, że wszelkie pozostałe materie będą należeć do kompetencji kra- jów (art. 41 ust. 1). W konstytucji wyodrębniając organy państwa — związkowe i krajowe oraz organy samorządu lokalnego — wyraźnie zastrzeżono, że organy władz cen- tralnych, krajowych i lokalnych nie maja innych kompetencji poza przyznanymi im przez ustawy oraz mogą wydawać rozporządzenia wykonawcze tylko na mocy wyraź- nego umocowania ustawowego (art. 9). W pierwszej części konstytucji obok zasady legalizmu znalazła się także zasada równości obywateli, ale ograniczona przepisem, z którego wynikało, że obywatele państwa mogą być potraktowani przez prawo w spo- sób nierówny, jeśli to uzasadniają względy rzeczowe (art. 16 ust. 1). W konstytucji przyznano równe prawa kobietom i mężczyznom, „ale z zastrzeżeniem, o ile prawo czego innego nie stanowi” (art. 16 ust. 2). Twórcy austriackiej konstytucji odrzucili zasadę trójpodziału władzy, a kluczowy dla wprowadzonych w niej rozwiązań ustrojowych stał się podział kompetencji mię- dzy poszczególnymi organami państwa, które zostały zawarte w rozdziałach IV i V konstytucji. W rozdziale IV zawarto unormowania dotyczące organów ustawodawczych, ale lektura rozdziału V o organach wykonawczych pozwalała na dostrzeżenie, jak wiele kompetencji przyznanych tym organom dotyczyło stanowienia prawa i to o randze równej ustawie. Parlament austriacki — zgodnie z rozdziałem IV — Izba Związkowa (Bundestag) miał być jednoizbowy, ale była to jednoizbowość szczególnego rodzaju. Parlament miał być wybierany przez członków czterech rad, które miały delegować ze swego składu członków parlamentu. Wśród tych rad mających status „przygotowawczych organów ustawodawczych” znalazły się: Rada Państwa (reprezentująca czynnik polityczny w ży- ciu społeczeństwa) oraz Rada Kulturalna, Rada Gospodarcza i Rada Krajów. Członków Rady Państwa (w liczbie 40–50) powoływał prezydent za kontrasygnatą kanclerza na 10-letnią kadencję, z prawem ponownego powołania (art. 40). Członkami Rady Kultu- ralnej (w liczbie 30–40) mieli być przedstawiciele uznanych organizacji religijnych, świata nauki i wychowania oraz sztuki (art. 47). Członkami Rady Gospodarczej (w licz-

16 Verfassung des Bundesstaates Österreich vom 24 April/1 Mai 1934, tekst konstytucji w Texte zür österreichische Verfassungs- Geschichte, Geyer Edition 1970; zob. także L. Gembarzewski, Konstytucja austriacka, BU 1934, z. 5–6, s. 15 i z. 7–8, s. 6–9. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 77 bie 70–80) mieli być reprezentanci „głównych grup zawodowo-stanowych”, czyli go- spodarstwa rolnego i leśnego, przemysłu i górnictwa, rzemiosła, handlu i przewozu, spraw pieniężnych, kredytowych i ubezpieczeniowych, zawodów wolnych i urzędni- ków publicznych (art. 48). Rady Gospodarcza i Kulturalna miały mieć 6-letnią kaden- cję. Pozostałe regulacje dotyczące formowania tych rad miały zawierać odpowiednie ustawy. Rada Krajów miała składać się z 2-osobowych reprezentacji każdego z dzie- więciu krajów państwa (art. 49 ust. 1). Reprezentacje mieli tworzyć premier rządu krajowego i jego minister fi nansów (jeżeli premier był ministrem fi nansów, to osobiście wyznaczał drugiego reprezentanta ze składu rządu krajowego, art. 49 ust. 2). Parlament związkowy (Bundestag) miał składać się z 20 członków delegowanych przez Radę Państwa, z 10 członków delegowanych przez Radę Kulturalną oraz z 20 członków delegowanych przez Radę Gospodarczą. W przypadku Rady Krajów szef każdego rządu krajowego decydował, kto będzie tą osobą, która wejdzie w skład parlamentu, co oznaczało, że ta Rada delegowała do parlamentu ostatnich dziewięciu członków (art. 80). W konstytucji wyraźnie określono, aby w składzie tak wybieranych delegacji poszczególnych rad znaleźli się ich przewodniczący (art. 50). Tak sfor- mowany parlament miał odnosić się do projektów ustaw wnoszonych pod obrady przez rząd, podejmować decyzje w sprawach fi nansów publicznych i majątku państwa, a tak- że zajmować stanowisko w kwestii przedłożeń Izby Obrachunkowej, w tym co do absolutorium dla rządu (art. 51). W przypadku ustawy budżetowej parlament powinien podjąć stosowną uchwałę w ciągu sześciu tygodni od otrzymania projektu budżetu. W konstytucji stwierdzono, że niedotrzymanie tego terminu przez izbę uprawniało rząd do uznania, że projekt został przyjęty i ogłoszenia go jako ustawy (art. 69 ust. 1). W czterech przypadkach parlament miał się zbierać w pełnym składzie wszystkich rad jako Zgromadzenie Związkowe (Bundesversamlung). Było to konieczne, gdy izba: wybierała kandydatów na prezydenta państwa; miała odebrać przysięgę od wybranego prezydenta; rozstrzygnąć o postawieniu głowy państwa w stan oskarżenia oraz za- decydować o wypowiedzeniu wojny (art. 65 ust. 1). Postępowanie ustawodawcze w parlamencie toczyło się w dwóch trybach, które na użytek tych uwag można określić mianem zwykłego oraz szczególnego. Oba te tryby w punkcie wyjścia łączył fakt, że parlament nie miał prawa do inicjatywy ustawodawczej, gdyż ta była zastrzeżona dla rządu (art. 51 ust. 1). W przypadku trybu zwykłego rząd podejmował decyzję, do jakiej rady (ewentualnie rad) skierować projekt ustawy i w jakim terminie rada po przedyskutowaniu projektu ma przedstawić swoją opinię (art. 62 ust. 1 i 2). Parlament po otrzymaniu opinii i po wysłuchaniu referatu (ewentualnie referatu i „przeciwreferatu”) mógł jedynie projekt przyjąć bądź odrzucić (art. 62 ust. 3). Tryb szczególny zakładał, że propozycje rządowe będą bezpośrednio wniesione do izby, a ta po dyskusji będzie mogła przed głosowaniem wprowadzić do nich wszelkiego rodzaju poprawki. Ten tryb miał dotyczyć ustawy budżetowej, materii z zakresu fi nansów publicznych, umów międzynarodowych oraz przedłożeń Izby Obrachunkowej, także w kwestii absolutorium (art. 63). Obok organów ustawodawczych (cztery Rady i parlament), konstytucja dopuściła do udziału w postępowaniu ustawodawczym naród 78 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły wprowadzając instytucję referendum, ale w każdej sytuacji, w której referendum mogło być zarządzone, decyzja należała wyłącznie do rządu (o czym dalej). W rozdziale V konstytucji określono zadania i kompetencje prezydenta oraz rzą- du, składającego się z kanclerza i ministrów. Autor przedwojennego komentarza, Le- szek Gembarzewski, omówienie tej części konstytucji zaczął od uwagi, że „[...] spo- śród organów rządu, największy zakres istotnej władzy ma kanclerz, gdyż większość aktów prezydenckich wymaga kontrasygnaty bądź tylko kanclerza, bądź kanclerza i właściwego ministra, bądź wreszcie wszystkich członków rządu”17. Prezydent związ- kowy był wybierany na 7-letnią kadencję, ponowny wybór był dopuszczalny (art. 73 ust. 5), a tym regulacjom towarzyszyły unikalne rozwiązania dotyczące samej elekcji. Kandydaci na prezydenta byli wybierani w Zgromadzeniu Związkowym. Zgromadze- nie miało obowiązek wybrania trzech kandydatów. Następnie do Wiednia przybywa- li wszyscy naczelnicy gmin — najniższego ogniwa administracji publicznej w kraju — i wybierali spośród tych trzech kandydatów głowę państwa (art. 73 ust. 1–3). Tak wybranego prezydenta w razie potrzeby miał „czasowo” zastępować kanclerz. On też w przypadku niemożności sprawowania urzędu przez głowę państwa, podejmował decyzje o rozpoczęciu postępowania w celu wyboru nowego prezydenta (art. 77). Prezydent ponosił odpowiedzialność konstytucyjną za swe działania na urzędzie, ale przepisy konstytucji poza ustaleniem, że decyzje o postawieniu prezydenta w stan oskarżenia będzie podejmowało Zgromadzenie Związkowe, nie zawierały — inaczej niż w przypadku odpowiedzialności członków rządu — żadnych dodatkowych regulacji (art. 76). Nieomal wszystkie akty wydawane przez prezydenta wymagały dla ich wydania wniosku rządu bądź kanclerza albo ministra, a dla ich ważności — kontrasygnaty kanclerza bądź innego członka rządu (art. 81 ust. 1 i 2). Jedynymi aktami gło- wy państwa wolnymi od kontrasygnaty były zgodnie z konstytucją udzielenie dymisji kanclerzowi bądź całemu rządowi (art. 82 ust. 1) oraz nominacje urzędników kancelarii głowy państwa (art. 80 ust. 3). Konstytucja przyznawała prezydentowi tra- dycyjne uprawnienia głowy państwa, ale czyniąc go wodzem naczelnym wyraźnie zastrzegła, że rozkazodawstwo i rozporządzenie siłą zbrojną należy do właściwego ministra (art. 96), a każde z tych tradycyjnych uprawnień, poczynając od reprezento- wania kraju, a kończąc na nominacjach sędziów i urzędników, będzie wymagało stosownego wniosku ze strony rządu i niezbędnej kontrasygnaty. Prezydent mocą własnej decyzji powoływał członków Rady Państwa, ale za kontr- asygnatą kanclerza (art. 46). Prezydent mógł rozwiązać Rady (Kulturalną i Gospodar- czą) przed upływem ich kadencji, ale nowe składy Rad po ich sformowaniu przez uprawnione środowiska miały się zbierać i rozpoczynać pracę w terminach określo- nych w konstytucji (art. 55). Prezydent kreował obsadę Rady Krajowej, gdyż to on po- woływał i odwoływał szefów rządów krajowych. Jednak przy powoływaniu musiał wybierać z trzech kandydatów wybranych przez parlament krajowy, a przy odwoły- waniu był niezbędny wniosek parlamentu krajowego bądź kanclerza (art. 114 ust. 3 i ust. 4). W postępowaniu ustawodawczym prezydent nie dysponował prawem inicja-

17 L. Gembarzewski, Konstytucja austriacka... Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 79 tywy ustawodawczej ani prawem weta zawieszającego, nie mógł także zarządzić referendum. Jedynie gdy postepowanie ustawodawcze zostało zakończone, prezydent był obowiązany podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie (art. 66 ust. 1). Specyﬁ czny sposób formowania składu parlamentu sprawiał, że prezydent nie mógł posłużyć się rozwiązaniem pozwalającym głowie państwa w razie potrzeby rozwiązać całą izbę przed upływem jej kadencji. Rząd składał się z kanclerza i ministrów. Kanclerz przewodniczył rządowi i kie- rował jego pracami, a konstytucja stanowiła, że „kanclerz oznacza zasadnicze linie polityki rządowej” (art. 93). Kanclerz przedstawiał prezydentowi kandydatów na stanowiska ministerialne (art. 82 ust. 1). Z całości regulacji ustawy zasadniczej można było wysunąć wniosek (tak L. Gembarzewski), że tam gdzie przepisy przewidywały dzia- łanie rządu jako całości, decyzja należała wyłącznie do kanclerza. W przypadku par- lamentów i rządów krajowych kanclerz mógł zawetować każdą ustawę krajową, co oznaczało, że nie wchodziła w życie. Nominacja każdego premiera rządu krajowego przez prezydenta wymagała kontrasygnaty kanclerza, który także mógł wnioskować o odwołanie premiera. Warto tu wskazać, że gdy parlament krajowy chciał wystąpić do prezydenta z takim wnioskiem, to uchwałę trzeba było przegłosować większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków tej izby (art. 114 ust. 3 i 4). Decyzje o przeprowadzeniu referendum należały do rządu, ale podejmował je kanclerz. Mógł to uczynić w trzech sytuacjach, aby obywatele wypowiedzieli się na temat: projektu ustawy odrzuconej przez parlament; projektu ustawy jeszcze nie wnie- sionego do parlamentu; wybranego zagadnienia, wskazanego przez rząd, z zakresu ustawodawstwa (art. 65 ust. 1). Akceptacja przez głosujących projektu ustawy odrzuconej przez parlament nakładała na rząd obowiązek wprowadzenia go w życie jako projektu ustawy zaakceptowanego przez obywateli. Pozytywne odniesienie się głosu- jących do kwestii z zakresu ustawodawstwa dawało rządowi prawo do przygotowania odpowiedniego projektu ustawy i wniesienia go pod obrady parlamentu, a gdy ten od- rzucił projekt, rząd miał prawo wprowadzić go w życie wydając odpowiednie rozpo- rządzenie z mocą ustawy (art. 65 ust. 6). Z całości rozwiązań zawartych w rozdziałach IV i V wynikało wyraźnie, że rząd nie będzie ponosił odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Tę instytucję ustrojową twórcy konstytucji uznali za zbyteczną. W tym stanie rzeczy, przy zachowaniu zasady odpowiedzialności prawnej (art. 88), zmieniała się istota kontrasygnaty aktów głowy państwa. Kontrasygnujący — kanclerz czy minister bądź ministrowie — nie przyjmowali odpowiedzialności politycznej przed izbą za ten akt, a jedynie stwier- dzali, że akt doszedł do skutku zgodnie z prawem i powinien być ogłoszony oraz wpro- wadzony w życie. Wgląd w postanowienia konstytucji austriackiej pozwala na dostrzeżenie jeszcze jednego elementu, jakim było precyzyjne uregulowanie systemu źródeł prawa. Nie stworzono tu odrębnego rozdziału, ale całość regulacji znajdujących się w konstytucji pozwala na dostrzeżenie wprowadzonych i w części niekonwencjonalnych rozwią- zań. W konstytucji przewidziano możliwość wydawania obok ustaw rozporządzeń 80 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły z mocą ustawy, ale te rozporządzenia zostały podzielone na rozporządzenia wydawane przez prezydenta i rząd (art. 148) oraz rozporządzenia wydawane tylko przez rząd (art. 147). Za te drugie odpowiedzialność ponosił wyłącznie rząd, a za te pierwsze („prezydenckie”) prezydent wraz z rządem. „Rządowe” rozporządzenia z mocą ustawy miały postać typowych rozporządzeń nagłych, wydawanych z konieczności pań- stwowej. W konstytucji określono, chociaż dość ogólnie, materie, których mogły do- tyczyć: „bezpieczeństwa publicznego” i „utrzymania” porządku oraz zabezpieczenia „ważnych interesów gospodarczych społeczeństwa”, a także „ﬁ nansowych interesów państwa” (art. 171 ust. 1). W konstytucji zastrzeżono też, że w sytuacji, gdy działanie parlamentu oraz wydanie „rządowych” rozporządzeń z mocą ustawy okaże się niewystarczające, to wtedy mogą być wydane „prezydenckie” rozporządzenia z mocą ustawy, które w razie potrzeby mogły nawet zmienić niektóre postanowienia konstytucji (art. 148 ust. 1). Do regulacji ustawy zasadniczej, które nie mogły być zmienione przez takie rozporządze- nia, zaliczono postanowienia o formie rządu i o składzie Sądu Związkowego (najwyż- szego organu sądowego w państwie) oraz przepisy określające zadania tego sądu jako sądu konstytucyjnego w państwie (art. 148 ust. 2). Te rozporządzenia „prezydenckie” mogły przedłużyć (w określonych w konstytucji granicach) kadencje Rad, kadencje parlamentów krajowych i rad gminnych oraz wszystkich wybieralnych organów sa- morządowych (art. 148 ust. 3). Również te rozporządzenia mogły zastępować ustawy parlamentów krajowych dotyczące materii politycznych, gospodarczych oraz administracyjnych (art. 148 ust. 7). Oba te rodzaje rozporządzeń w przypadku wydania powinny być bez zwłoki przedłożone parlamentowi do zatwierdzenia. Gdy nie zostały zaakceptowane przez większość 2/3 głosujących w obecności co najmniej połowy członków parlamentu, traciły swoją moc. Jednak w konstytucji znalazł się także przepis stanowiący, że te akty „w każdym razie z mocy prawa tracą swą ważność w trzy lata po ich wydaniu” (art. 147 ust. 5 i 6). Równocześnie w konstytucji wprowadzono wyjątek od tego obligatoryjnego przedstawiania izbie rozporządzeń prezydenta. Ich rozpatrzenie w parlamencie nie było wymagane, gdy rozporządzenie „prezydenckie” było wydane z tej przyczyny, że parlament nie powziął we wskazanym przez rząd czasie wymaganych uchwał w kwestiach przedłożonych izbie (art. 148 ust. 6). Całość przedstawionych unormowań w szczególności tych dotyczących postepowania ustawodawczego oraz systemu źródeł prawa pozwala dostrzec, że przy tworzeniu prawa w republice stanowej i korporacyjnej, jaką miała stać się Austria, decydującym czynnikiem był nie parlament a rząd, także wyposażony w uprawnienia pozwalające w razie sporu z parlamentem na skorzystanie z instytucji demokracji bezpośredniej, aby przełamać opór izby, albo wręcz wykluczyć ją od udziału w dziele tworzenia prawa. Zgodnie z logiką systemu rządów autorytarnych najważniejszym elementem w ustroju państwa austriackiego była egzekutywa. Ale w przypadku Austrii kluczowym elementem tej autorytarnej egzekutywy stawał się kanclerz, szef rządu wyposażony w liczne uprawnienia wobec pozostałych organów państwa, a nie prezydent — szef pań- stwa usytuowany de iure na szczycie hierarchii organów państwa, także jako zwierzch- Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 81 nik kanclerza mogący w każdej chwili mocą swej osobistej decyzji (bez kontrasygnaty) odwołać szefa rządu z zajmowanego stanowiska. To niejedyna osobliwość austriackiej ustawy zasadniczej. Za drugą należy uznać przyjęcie rozwiązania już w konstytucji, że organy egzekutywy, czyli prezydent wraz z rządem będą mogły wydawać akty normatywne w postaci rozporządzeń „prezydenckich” zmieniające część postanowień konstytucji. Warto by zbadać, na ile był to wynik przemyśleń austriackich prawników z otoczenia E. Dollfussa, a na ile inspiracja wydarzeniami z 23 marca 1933 r. w Berlinie, gdzie uchwalono ustawę o usunięciu zagrożeń narodu i państwa pozwalającą rządowi Rzeszy kierowanemu przez Adolfa Hitlera na uchwalanie ustaw, także niezgodnych z większością przepisów obowiązującej konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 1919 r. Niepodległość E s t o n i i ogłoszono 24 lutego 1918 r., a 15 czerwca 1920 r. uchwalono jej pierwszą w historii własną konstytucję. Był to akt oparty na zasadach republikańskich, parlamentarnych i demokratycznych. Władza suwerenna należała do narodu, lecz Estończycy nie ograniczyli się tylko do wpisania tej zasady do konstytucji i stworzyli wiele regulacji, na czele z licznymi instytucjami demokracji bezpośred- niej, które rzeczywiście oddały władzę w państwie narodowi — zbiorowości obywateli. To w połączeniu z rozbudowanym, jak na owe czasy, katalogiem praw obywatelskich czyniło z Estonii unikalny fenomen, nawet na tle zachodnioeuropej- skich demokracji ze Szwajcarią na czele18. Niestety ta ultra demokratyczna konstytucja nie wytrzymała próby czasu. Lata wielkiego kryzysu, radykalizacja nastrojów społecznych, a przede wszystkim wzrost sił skrajnej prawicy — ruch waabsów o jednoznacznie faszystowskim, a ściślej hitle- rowskim charakterze — stały się wyzwaniem dla konstytucyjnego i politycznego status quo kraju. Próby ratowania sytuacji przez reformę konstytucji zmierzającą do zwiększenia uprawnień władzy wykonawczej, podjęte przez rządzące elity, nie powio- dły się. Obywatele dwukrotnie odrzucili w referendum projekty w tej kwestii. Ale trzecie referendum w 1933 r. w kwestii zmiany ustroju, już w postaci zaproponowanej przez waabsów (radykalne zwiększenie uprawnień egzekutywy, w tym utworzenie do- tąd nieistniejącego urzędu prezydenta), skończyło się zwycięstwem wnioskodawców. Zgodnie z obowiązującą konstytucją oznaczało to nieomal „automatyczne” wejście w życie tych nowych rozwiązań w oznaczonym terminie (w 1934 r.). Ta nowa konstytucja otwierała waabsom drogę do zdobycia władzy, a w szczególności zwycięstwa w mających się odbyć wyborach prezydenckich. Przepisy przejściowe nowej konstytucji nakazywały przeprowadzenie całości przedsięwzięć związanych z jej wejściem w życie urzędującemu gabinetowi. Na jego czele stał Konstantin Paets, polityk reprezentujący dotąd urzędującą elitę władzy. To on podjął próbę przeciwstawienia się takiemu rozwojowi wydarzeń. K. Paets po po- rozumieniu się z dowództwem armii, dotąd ściśle przestrzegającym zasady apolitycz- ności sił zbrojnych (a w szczególności z generałem Johannem Laidonerem, bohaterem walk o niepodległość kraju), przystąpił do działania. Umiejętne wykorzystanie prze-

18 J. Lewandowski, Historia Estonii, Wrocław 2002, s. 191–199, P. Łossowski, Kraje bałtyckie..., s. 159– –200, zob. także Konstytucja Estonii, Wstęp L. Garlicki, P. Łossowski, Warszawa 2000, s. 4–10. 82 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły pisów przejściowych do nowej ustawy zasadniczej oraz instytucji stanu wyjątkowego zakończyło się powodzeniem. Jednak w wyniku dokonań tego duumwiratu zniszczo- no nie tylko ruch waabsów, ale równocześnie obalono demokrację estońską, zmusza- jąc do milczenia partie polityczne tamtejszych liberałów i socjaldemokratów. Nowe władze kraju podjęły szereg działań zmierzających do stworzenia podstaw prawnych dla swej już autorytarnej dyktatury. W lutym 1936 r. obywatele zostali we- zwani (w celu przygotowania nowej konstytucji dla kraju), aby w referendum odpo- wiedzieli na pytanie, czy pragną zwołania konstytuanty. W tekście pytania znalazły się stwierdzenia, że w przyszłej konstytucji powinny się znaleźć zasady głoszące, że Es- tonia powinna być „wolnym państwem” rządzonym przez naród, a „obieralna głowa państwa” powinna współdziałać w harmonii z mianowanym przez siebie rządem oraz parlamentem, składającym się z „przedstawicieli narodu”19. Historycy są zgodni, że nie wywierano nacisku na udających się do urn, a ich odpowiedź była zdecydowanie pozytywna. W grudniu 1936 r. odbyły się wybory do konstytuanty, ale tu można było głosować tylko na kandydatów cieszących się poparciem władzy. W lutym 1937 r. kon- stytuanta rozpoczęła swoją działalność, 28 lipca 1937 r. została uchwalona konstytucja, a weszła w życie 1 stycznia 1938 r.20 Konstytucję otwierał obszerny wstęp, w którym znalazły się treści odpowiadające stwierdzeniom zawartym w pytaniu referendalnym, o państwie, władzy narodu i prezydencie współpracującym harmonijnie przy wykonywaniu powierzonej mu władzy z po- zostałymi organami państwa, ale te cytaty uzupełniono w tym samym ustępie preambu- ły wyraźnym stwierdzeniem, że „głowa państwa kieruje państwem”. Uzupełnieniem tych ustaleń był jeden z pierwszych artykułów konstytucji, w którym wskazano jako naj- ważniejsze organy w państwie: prezydenta, parlament, rząd i trybunały oraz zastrzeżo- no, że te organy muszą i mogą działać tylko na podstawie konstytucji i ustaw (art. 3). Wgląd w kolejne postanowienia konstytucji warto poprzedzić przywołaniem kilku uwag z powstałego wówczas komentarza dotyczącego jej postanowień pióra Jurii Uluotsa, uczonego i polityka, a później premiera Estonii. J. Uluots uznał, że konstytucja Estonii realizuje monteskiuszowską zasadę podziału władzy i że prezydent kraju nie jest „wyłącznym wodzem w Państwie, lecz wykonuje swój urząd kierowniczy w określonej współpracy z innymi organami państwowymi”, a „ze stanowiska Prezy- denta Republiki jako głowy państwa należy wywnioskować, że ześrodkowuje on w swojej osobie jedność władzy w Państwie” i jest „przedstawicielem” tej jedności oraz jej „uosobieniem w swojej osobie”. Jednak przy wykonywaniu tej władzy prezydent musiał współdziałać z innymi organami i wyrazem tego była zasada, że akty urzę- dowe prezydenta będą wymagały, w większości przypadków, kontrasygnaty szefa rzą- du i właściwego ministra (art. 42). Równocześnie w konstytucji wyraźnie wyznaczono

19 J. Ulouts, Rozwój konstytucyjny w Estonii ze specjalnym uwzględnieniem roli prezydenta republiki, Wydawnictwa Grupy Polskich Porozumień Prawniczych z Zagranicą, Warszawa 1939, z. 4, s. 5–25. 20 Omówienie tekstu konstytucji, L. Gembarzewski, Konstytucja Estonii, BU 1938, z. 7–8, s. 11–15. Całość tekstu konstytucji w jęz. angielskim Constitution of the Estonian Republic w: , dostęp 15 III 2016 [tłum. własne]. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 83 katalog prerogatyw głowy państwa, dla których ważności kontrasygnata nie będzie potrzebna, ale jej twórcy nie umieścili zbioru wszystkich prerogatyw w jednym przepisie i „rozproszyli” je w całości tekstu. Prezydent miał być wybierany przez naród na 6-letnią kadencję, ale wybór przez naród był tylko jednym i nie pierwszym członem alternatywy. Kandydatów na urząd wysuwały trzy gremia: obie izby parlamentu i ciało reprezentujące samorządy lokalne. Jeżeli te trzy podmioty wybrały jednego kandydata i następnie zebrawszy się za- głosowały za tą kandydaturą większością 3/5 głosów obecnych, to kandydat zostawał prezydentem i obejmował urząd po złożeniu przysięgi przed połączonymi w Kongres obiema izbami parlamentu. Jeżeli nie udało się wyłonić jednego kandydata, to wyboru mieli dokonać obywatele (art. 40). Urzędujący prezydent mógł ponownie ubiegać się o wybór, a po opuszczeniu urzędu mógł zasiadać w izbie wyższej parlamentu jako jej dożywotni członek (art. 145 ust. 1). W konstytucji przewidziano jeden przypadek — czas wojny, kiedy okres urzędowania prezydenta mógł być wydłużony i określono sposób zakończenia tak przedłużonej kadencji. Przewidziano też, że zastępstwo prezydenta będzie sprawowane przez szefa rządu, ale w dwóch przypadkach miano po- woływać zastępcę prezydenta. Specjalnie uformowane w tym celu kolegium miało wy- bierać zastępcę w przypadku wojny i gdy prezydent został postawiony w stan oskarżenia. Zastępca prezydenta przejmował całość kompetencji głowy państwa, gdy zastępcą był premier, to nie mógł rozwiązywać parlamentu przed upływem jego kadencji i zarządzać powołania nowych izb (art. 146). Prezydent miał ponosić odpowie- dzialność konstytucyjną za przestępstwa przeciwko najwyższej władzy państwa, czyli za pogwałcenie konstytucji oraz za zdradę państwa, przed Trybunałem Stanu. Decyzje o postawieniu głowy państwa w stan oskarżenia, czy to w trakcie kadencji czy po jej zakończeniu, podejmowały obie izby parlamentu, które w tym celu łączyły się w Zgromadzenie Narodowe (art. 45). Parlament estoński — wymieniony w pierwszych artykułach konstytucji na drugim miejscu po prezydencie — składał się z dwóch izb: wyższej — Rady Narodowej i niższej — Riiginôukogu. Kadencja obu izb była 5-letnia (art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1). Ta pierwsza, 40-osobowa, składała się z wirylistów, członków wybieranych przez organizacje zawodowe, społeczne i samorządowe oraz osób nominowanych przez prezydenta, w liczbie 10 (art. 84). Druga izba pochodziła z wyborów w 80 jednomandatowych okręgach wyborczych (art. 67). Izby obradowały na dwóch sesjach zwyczajnych, terminy wyznaczały przepisy konstytucji (art. 71 ust. 1–3). Sesje nadzwyczajne odbywały się na wniosek posłów bądź prezydenta (art. 71 ust. 5). Ten mógł, w granicach wyznaczonych przez konstytucję, odraczać obrady izb (art. 74 ust. 4), a przede wszystkim rozwiązywać je przed upływem kadencji w sytuacjach wskazanych wyraźnie w konstytucji, ale także i wtedy, gdy uznał, że wymagają tego sprawy państwa (art. 68 ust. 2 i art. 86 ust. 2). Parlament uchwalał ustawy (w tym budżetową), prawo inicjatywy ustawodawczej miała tylko izba niższa (art. 92). Jednak uchwalenie ustawy zwiększającej wydatki państwa bądź ograniczającej jego dochody wymagało zgody rządu udzielanej po poinformowaniu o sprawie prezydenta (art. 92 ust. 2). Pro- 84 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły jekty ustaw dotyczące obronności kraju mogły być przedkładane tylko przez rząd rów- nież za wiedzą prezydenta (art. 92 ust. 3). Głos decydujący w postępowaniu ustawodawczym należał do izby niższej, sprzeciw czy poprawki ze strony rady narodowej były odrzucane większością 3/5 głosów (art. 95), a w przypadku budżetu wystarczała większość bezwzględna głosów (art. 104), tylko przy ratyfi kacji traktatów wymagana była zgoda obu izb. Decyzje o pokoju i wojnie, utrzymaniu stanu nadzwyczajnego czy postawieniu prezydenta w stan oskarżenia wymagały wspólnych obrad obu izb, które w tym celu łączyły się w Zgromadzenie Narodowe z własnym prezydium (art. 132 ust. 2 i 4, art. 144 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1). Dla zmiany konstytucji stworzono odrębny tryb postepowania. Z inicjatywą mogła wystąpić każda z izb oraz prezydent. Po podjęciu przez obie izby uchwały o przystąpie- niu do pracy nad zmianą konstytucji, parlament był rozwiązywany przez prezydenta i uchwałę o zmianie konstytucji podejmowały już nowe izby. Jeżeli odrzuciły propozy- cję zmiany zgłoszoną przez prezydenta, to ten mógł zarządzić referendum, aby naród podjął ostateczną decyzję w tej sprawie. Również, jeżeli parlament uchwalił zmiany za- proponowane przez rozwiązane izby, prezydent mógł zarządzić referendum, aby to na- ród zdecydował o ich ostatecznym podtrzymaniu bądź odrzuceniu (art. 146–149). Udział prezydenta w postepowaniu ustawodawczym izb nie ograniczał się do kwestii rewizji konstytucji. Prezydent formalnie nie dysponował prawem do inicjatywy ustawodawczej, tę miał rząd, ale mógł korzystać z tego uprawnienia tylko za wiedzą głowy państwa (art. 92). W przypadku procedowania każdej ustawy wymagane było jej podpisanie i ogłoszenie przez głowę państwa (art. 96 ust. 1). Prezydent mógł sko- rzystać z prawa weta zawieszającego, ale ponowne uchwalenie ustawy bez zmian ozna- czało dla prezydenta obowiązek podpisania i ogłoszenia tej ustawy (art. 96 ust. 2 i 3). Oprócz weta prezydent mógł w przypadku części projektów ustaw, przed ich rozpa- trywaniem w izbach, zarządzić — po otrzymaniu zgody prezydium Zgromadzenia Na- rodowego — referendum w kwestii projektu. W takim wypadku pozytywny wynik referendum oznaczał, że projekt ustawy stawał się obowiązującym prawem. Jednak taki wniosek o referendum nie mógł dotyczyć wielu projektów ustaw, tych dotyczących zmian w konstytucji, fi nansów publicznych, obrony państwa i ratyfi kacji traktatów (art. 98). Lektura odpowiednich przepisów konstytucji wskazuje, że prezydent oprócz weta i poddania projektu ustawy pod referendum mógł skorzystać z jeszcze jednego rozwiązania. Po zawetowaniu ustawy i odesłaniu jej do izb, prezydent mógł podjąć de- cyzję o ich rozwiązaniu przed upływem kadencji (art. 68 ust. 2, art. 86 ust. 2), co ozna- czało defi nitywne zamknięcie postępowania ustawodawczego, a dla wnioskodawców, jeśliby nie zrezygnowali ze swoich zamierzeń, konieczność ponownego wystąpienia w przyszłości z tą inicjatywą, już w nowym parlamencie. W zakresie kontroli nad rządem obie izby mogły wnosić interpelacje (art. 82 ust. 1, art. 90), ale wotum nieufności wobec rządu mogła uchwalić tylko 80-osobowa izba niż- sza (art. 59 ust. 1). Stosowny wniosek wymagał minimum 20 podpisów, a jego przegło- sowanie 41 głosów. W takim przypadku prezydent mógł: po pierwsze, udzielić dymisji, po drugie rozwiązać izbę niższą, po trzecie, przekazać wniosek do rozstrzygnięcia Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 85 do Rady Narodowej. Jeżeli Rada poparła wotum nieufności, prezydent mógł podjąć de- cyzję o dymisji albo rozwiązać obie izby. Jeżeli izba wyższa nie poparła izby niższej w kwestii wotum nieufności, to prezydent mógł udzielić dymisji albo rozwiązać tylko izbę niższą. Jednak każda z tych decyzji w przypadku rozwiązywania obu izb czy tylko jednej nie oznaczała zamknięcia sprawy. W konstytucji wyraźnie ustanowiono, że jeśli nowy parlament podtrzymał wotum nieufności wobec rządu, to głowa państwa mu- siała udzielić mu dymisji. W przypadku gdy Rada Narodowa nie opowiedziała się za dymisją rządu i rozwiązaniem parlamentu, dotyczyło tylko izby niższej, to wtedy rów- nież ona musiała zakończyć swoją kadencję i być na nowo powołaną (art. 59). Regulacje konstytucji określające status głowy państwa w relacjach z rządem wypo- sażyły prezydenta w liczne uprawnienia względem tego organu. Przede wszystkim prezydent mocą własnej decyzji nie wymagającej kontrasygnaty mianował i zwalniał szefa rządu, co w tym drugim przypadku oznaczało dymisję całego rządu (art. 50 ust. 1 i 2). Mianowanie ministrów także nie wymagało kontrasygnaty, ale następowało na wniosek premiera, podobnie jak mianowanie wicepremiera bądź ministrów bez teki (art. 50 ust. 3, art. 53 ust. 2). Konstytucja przyznawała głowie państwa prawo powoływania i odwoły- wania urzędników w kancelarii prezydenta bez kontrasygnaty (art. 39 pkt 3) oraz stano- wiła, że nominacje na najwyższe stanowiska urzędnicze w państwie (wskazane w ustawach) będą należały do prezydenta (art. 39 pkt 2). Prezydent mógł uczestniczyć w obradach rządu i im przewodniczyć, a także organizować narady z całym rządem bądź z wybranymi ministrami, a nadto żądać sprawozdań z pracy ministrów (art. 56). Niezależnie od udziału prezydenta w postepowaniu ustawodawczym w izbach, prezydent w okresie między sesjami mógł wydawać akty normatywne o mocy ustawy — dekrety, gdy wymagał tego interes państwa, a ściślej, konieczność jego niezwłocz- nego zabezpieczenia. W konstytucji wymieniono materie, których dekrety nie mogły dotyczyć: regulacje dotyczące wyborów i referendów, odpowiedzialności konstytucyjnej, kontroli państwowej, władzy sądowniczej oraz fi nansów publicznych (art. 99). Prezydent (podobnie jak rząd) mógł wydawać rozporządzenia wykonawcze do ustaw (art. 39 pkt 4). I tu autor komentarza, wskazując na konkretne artykuły konstytucji, na- pisał: „Przy czym podstawa i zakres ich nie muszą być w ustawie bliżej określone”. Oprócz rozporządzeń wykonawczych prezydent mógł wydawać zarządzenia, na podstawie których rząd mógł wydawać własne akty zmierzające do wykonania tych za- rządzeń głowy państwa (art. 48 pkt 3 i 4). Jako „strażnik porządku prawnego” prezydent obok powoływania sędziów (art. 114), powoływał i odwoływał kanclerza sprawiedliwości (art. 47 ust. 1) oraz kontrolera państwa (art. 109), którzy przedstawia- li prezydentowi sprawozdania ze swojej działalności. Te decyzje personalne miały status prerogatywy prezydenta. Odrębną część konstytucji, powstałej pod koniec lat trzydziestych, poświęcono sprawie obronności państwa i jego bezpieczeństwa wewnętrznego. Wprowadzenie stanu wyjątkowego wymagało decyzji prezydenta, ale ta musiała być zatwierdzona przez parlament (art. 144 ust. 1 i 2). Także prezydent mógł odroczyć wybory, jeżeli ich termin przypadał na czas stanu wyjątkowego, ale i tu była wymagana zgoda parlamentu 86 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

(art. 145). W obu przypadkach dla podjęcia decyzji izby łączyły się w Zgromadzenie Narodowe. Prezydent był „Naczelnym Wodzem Obrony Państwa i Sił Zbrojnych” oraz mógł podjąć decyzję o mianowaniu głównodowodzącego armii bądź szefa armii (art. 129). Obie te decyzje personalne były prerogatywami głowy państwa, a głównodowodzący był odpowiedzialny za swe działania tylko przed prezydentem (art. 135). Głównodo- wodzący po mianowaniu miał uczestniczyć w obradach rządu, ale tylko z głosem do- radczym (art. 139). W przypadku powołania głównodowodzącego bądź szefa armii jego podpis był wymagany na wszelkich aktach prezydenta dotyczących spraw obron- ności, obok podpisu premiera i właściwego ministra (art. 134). Prezydent jako wódz naczelny zarządzał mobilizację i demobilizację (art. 132 ust. 1), a także na podstawie uchwały Zgromadzenia Narodowego wypowiadał wojnę i zawierał pokój (art. 132 ust. 2 i ust. 4). Jednak w sytuacji, gdy Zgromadzenie Narodowe nie mogło podjąć stosownej uchwały, w kwestii wojny prezydent mógł podjąć decyzję samodzielnie (art. 132 ust. 3). Podczas wojny prezydent mógł też wydawać dekrety dotyczące obron- ności kraju, także w trakcie sesji parlamentu, a nadto mógł podejmować decyzje do- tyczące przyspieszenia bądź ograniczenia procedowania izb (art. 66 i art. 73). Także podczas wojny prezydent mógł samodzielnie decydować o wydatkach związanych z prowadzeniem działań wojennych (art. 133 ust. 1). Lektura postanowień konstytucji Estonii pozwala dostrzec dwie charakterystyczne cechy. Nie jest rzeczą przypadku, że znalazły się w niej tak jak w polskiej konstytucji rozbudowane regulacje dotyczące funkcjonowania państwa w czasie wojny. Ta- kich przepisów nie umieszczono w powstałych wcześniej konstytucjach Albanii, Litwy (pierwszej), Portugalii i Austrii. Drugą cecha tego aktu — być może — dyskusyjną w odbiorze współczesnym, jest dążenie jego twórców, aby tworzone rozwiązania, wszak legalizujące byt autorytarnej władzy, maksymalnie odpowiadały formule pań- stwa prawa, a funkcjonowanie tworzonych w estońskim państwie instytucji zostało oparte na zasadzie legalizmu. L i t w a, kraj rządzony przez A. Smetonę, należał do nielicznych państw autorytarnych, w których stworzono więcej niż jedną konstytucję21. W pierwszej połowie lat trzydziestych władze w Kownie deﬁ nitywnie podporządkowały sobie wszystkie instytucje samorządu terytorialnego, obsadzając je „swoimi” ludźmi. W 1936 r. rozwiąza- no wszystkie działające jeszcze dotąd, choć już półlegalnie, stronnictwa polityczne. W tym stanie rzeczy, władze ogłosiły, że odbędą się wybory do parlamentu i przygo- towały odpowiednią ordynację wyborczą. Zawsze jednym z kluczowych elementów każdej ordynacji jest rozstrzygnięcie dotyczące zgłaszania kandydatur. W ordynacji postanowiono, że w procesie formowania list wyborczych decydujący glos będzie na- leżał do instytucji samorządowych. Wybory odbyły się w 1937 r., pod czujnym nad- zorem władzy i bez przeszkód. Nowo wybranemu parlamentowi rząd przedłożył już przygotowany projekt konstytucji. Ten w wyniku głosowania w izbie oraz kunsztow-

21 P. Łossowski, Kraje bałtyckie..., s. 277–284, J. Ochmański, Historia Litwy, Wrocław 1982, s. 310–312. Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 87 nej argumentacji dotyczącej warunków jego wejścia w życie — wszak konstytucja z 1928 r. przewidywała referendum — stał się obowiązującym prawem w lutym 1938 r., chociaż żadne referendum się nie odbyło22. Jak wyglądała ta konstytucja? Litwa nadal była republiką (art. 3 zd. 1), naród suwerenem (art. 1 zd. 2), a prawa obywateli, na czele z zasadą równości obywatelskiej miały być zagwarantowane (art. 18). Jednak analiza kolejnych postanowień — na tle poprzedniej konstytucji — pozwala na dostrzeżenie wielu licznych i znaczących zmian. Władza suwerennego narodu była „jednolita i niepodzielna”, a miała być wykonywana przez prezydenta, parlament, rząd i sądy (art. 4), ale to prezydent miał stać „na czele” państwa (art. 3 zd. 2). Konstytucja nadto uwalniała prezydenta od odpowie- dzialności za jego działania związane z pełnieniem władzy (art. 73), zaś konstytucja z 1928 r. wyraźnie przewidywała „odpowiedzialność karną” głowy państwa za prze- stępstwa służbowe popełnione „w urzędowaniu bądź za zdradę państwa”. Kadencja prezydenta, tak jak wcześniej, miała być 7-letnia, ale teraz wyraźnie wskazano, że „reelekcja jest dopuszczalna” (art. 62). Bez zmiany uregulowano sposób wyboru głowy państwa — przez specjalnie w tym celu formowane kolegium składające się ze 116 „szczególnych przedstawicieli narodu”, wybieranych przez samorządy (art. 64). Liczba prezydenckich prerogatyw uległa powiększeniu. Powołanie i odwołanie szefa rządu (art. 97) oraz wodza naczelnego (art. 136 zd. 1) i kontrolera państwa (art. 144 zd. 2) nie wymagały kontrasygnaty, podobnie jak wyrażenie zgody przez prezydenta na postawienie w stan oskarżenia wodza naczelnego oraz kontrolera państwa za „przekroczenia służbowe” (art. 136 zd. 2, art. 74), a także członków rządu. Tylko prezydent mógł pod- jąć decyzję o postawieniu ich w stan oskarżenia za naruszenie konstytucji (art. 105). Wgląd w uprawnienia prezydenta w stosunkach z parlamentem (nadal jednoizbowym) należy zacząć od informacji, że prezydent podczas 5-letniej kadencji izby zwoływał, otwierał, odraczał i zamykał sesje zwyczajne, w terminach wskazanych w konstytucji, ale mógł to również uczynić przed upływem tych terminów. W przypadku rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji, co wymagało kontrasygnaty premiera, prezydent nie był ograniczony żadnymi rygorami (art. 91 zd. 2). Sesje nadzwyczajne zwoływał prezydent mocą własnej decyzji, bądź na wniosek większości 3/5 posłów. Prezydent w postępowaniu ustawodawczym nie dysponował prawem inicjatywy ustawodawczej, ta należała do rządu, ale należy wskazać, w pełni podporządkowane- mu głowie państwa. Konstytucja z 1938 r. pozbawiła rząd monopolu inicjatywy ustawodawczej. Tę odzyskali posłowie, którzy mogli przedstawić własny projekt ustawy, jeżeli za projektem opowiedziała się 1/4 składu izby (art. 107). Tak jak w konstytucji z 1928 r. prezydent mógł zawetować ustawę (ściślej projekt ustawy, art. 108), a w przypadku jej ponownego uchwalenia mógł bądź przyjąć ustawę, bądź rozwiązać izbę. Je- śli wtedy nowo wybrany parlament na pierwszej sesji, na wniosek 1/4 składu izby, po-

22 Zwięzłe omówienie konstytucji: L. Gembarzewski, Konstytucja litewska, BU 1938, z. 5–6, s. 12–13. Tekst konstytucji litewskiej z 1938 r. nie został wydany w jęz. polskim. Najobszerniejsze omówienie jest A.B. Zakrzewskiego we Wstępie do wydania najnowszej konstytucji Litwy, [w:] Konstytucja Litwy, War- szawa 2006, s. 20–23. 88 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły nownie uchwalił ową ustawę, to prezydent już był obowiązany ją podpisać i ogłosić (art. 109). Jedyną zmianą w tej procedurze była korekta dotycząca obalenia weta prezydenta. Wcześniej wymagano większości 2/3 głosów, teraz tylko 3/5, zaś w przypadku, gdy miała głosować nowo wybrana izba, wystarczała zwykła większość głosów. Oba te unormowania wzmacniały pozycję izby wobec prezydenta i rządu w zwykłym postępowaniu ustawodawczym, a także w przypadku zmiany konstytucji, gdzie wprowadzono analogiczne rozwiązania (art. 154). Jednak najważniejszą zmianą dotyczącą relacji między prezydentem a parlamentem w postępowaniu ustawodawczym, w nowej konstytucji, był przepis stanowiący, że „gdy nie ma parlamentu lub sesji parlamentu to ustawy wydaje prezydent” (art. 110). To spowodowało, że w nowej konstytucji litewskiej nie były potrzebne regulacje, zazwyczaj spotykane w konstytucjach, także państw autorytarnych, dotyczące kwestii rozporządzeń nagłych oraz rozporządzeń wydawanych na podstawie uprzednio uzyskanych pełnomocnictw. Ponadto konstytucja wprowadziła nowy rodzaj aktów normatywnych o randze równej ustawie. Były to dekrety w zakresie obronności państwa (art. 138). Te, wydawane po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, mogły być zmieniane tylko przez kolejne dekrety głowy państwa. W postępowaniu nad ustawą budżetową propozycje wydatków zawarte w projekcie, a wynikające z ustaw, umów międzynarodowych oraz rządowych planów gospodarczych, nie mogły być zmniejszane przez posłów, a nadto izba musiała uchwalić budżet w przepisanym terminie. Jego niedotrzymanie uprawniało prezydenta do podpisania i ogłoszenia budżetu zgodnie z projektem przedłożonym przez rząd (art. 116). Wniosek o zmianę konstytucji mógł złożyć rząd bądź posłowie, w tym przypadku propozycja musiała być poparta przez połowę składu izby. Dla przegłosowania zmiany wymagano większości 3/5 składu izby. W przypadku zmiany konstytucji stosowny akt parlamentu mógł być również bądź podpisany przez prezydenta, bądź prezydent mógł podjąć decyzję o rozwiązaniu izby. Gdy parlament został rozwiązany, a nowa izba na wniosek połowy swego składu ponownie przegłosowała propozycje zmian, to prezydent był obowiązany podpisać ten akt i zarządzić jego ogłoszenie (art. 152–154). Uprawnienia prezydenta wobec rządu były bardzo znaczne. Przede wszystkim prezydent mocą swojej prerogatywy powoływał i odwoływał premiera (art. 97), co było równoznaczne z odwołaniem całego rządu i wreszcie oznaczało stworzenie — formalnie niewysłowionej w konstytucji — zasady politycznej odpowiedzial- ności rządu przed głową państwa. Prezydent stawał się dysponentem wszelkich upraw- nień Gabinetu Ministrów, gdy uznawał za stosowne, aby poprzez akty rządowe wyrazić swoją wolę. Warto tu wskazać na brak inicjatywy prezydenta w kwestii zmiany konstytucji. Dodatkowym instrumentem „dyscyplinującym” rząd był przepis przy- znający wyłącznie prezydentowi prawo do decydowania o postawieniu w stan oskar- żenia ministra za naruszenie konstytucji czy ustaw (art. 103). W konstytucji z 1938 r. formalnie nie przewidziano odpowiedzialności parlamentarnej rządu i jego członków przed izbą, ale uważna lektura przepisów konstytucji po- święconych interpelacji pozwalała na dostrzeżenie, że unormowania dotyczące tej in- Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. I 89 stytucji w rzeczywistości taką odpowiedzialność wprowadzały. Dla złożenia interpelacji przez posłów wymagane było poparcie stosownego wniosku przez 1/4 składu izby. Je- żeli odpowiedź na interpelację została uznana przez posłów za niewystarczającą (tu wymagano uchwały podjętej większością 3/5 głosów), to decyzją prezydenta albo odwo- ływano ministra, albo rozwiązywano parlament. Jeżeli przed rozpoczęciem debaty w kwestii interpelacji premier poparł odpowiedź ministra, to uznawano, że interpelacja dotyczy już całego rządu i wtedy alternatywą była albo dymisja całego rządu albo roz- wiązanie izby. W tym ostatnim przypadku, jeśli nowo wybrany parlament na swym pierwszym posiedzeniu, na wniosek 1/4 składu izby, ponownie większością 3/5 głosów uznał odpowiedź za niezadowalającą, to wtedy prezydent był obowiązany odwołać ministra bądź premiera, gdy ten poparł członka swojego rządu (art. 121–122). Wśród ostatnich rozdziałów konstytucji litewskiej, podobnie jak w estońskiej, zna- lazły się rozbudowane przepisy dotyczące stanu wojny. I tu konstytucja przyznała prezydentowi szereg uprawnień. Prezydent jako „Najwyższy Naczelny Wódz Sił Zbroj- nych w Państwie” decydował o mobilizacji i demobilizacji (art. 141), a także gdy podjął decyzję o powołaniu naczelnego wodza (art. 136). Wojna (lub inne nieprzezwy- ciężone przeszkody) uprawniały głowę państwa do przedłużenia kadencji izb (art. 183 zd. 1) i — co najważniejsze — prezydent samodzielnie decydował o wypowiedzeniu wojny i zawarciu pokoju, ale konstytucja wymagała w przypadku tych decyzji stosownego wniosku Gabinetu Ministrów. W kwestii pokoju konstytucja jednak zastrzegła, że „jeżeli jest parlament, to na decyzje o pokoju trzeba zgody Sejmu” (art. 110). Nie tylko ten ostatni przepis pozwala na dostrzeżenie, jak liczne były kompetencje prezydenta Litwy, które czyniły z niego de iure najważniejszy element w stworzonym systemie władzy. Swoistym paradoksem było, że pozycja parlamentu w obrębie postępowania ustawodawczego — analizowana na tle konstytucji z 1928 r. — uległa pewnemu wzmocnieniu, jednak analiza całości uprawnień parlamentu na tle i w obrę- bie nowej konstytucji uprawnia do spostrzeżenia o dalszej degradacji statusu parlamentu w autorytarnym państwie litewskim. Właściwie jedynym zadaniem, w którym parlament nie mógł być zastąpiony przez prezydenta, była zmiana konstytucji (art. 154). W pozostałych kwestiach, włącznie z ratyﬁ kacją umów międzynarodowych, prezydent mógł się obywać bez parlamentu.

BIBLIOGRAFIA

ŹRÓDŁA A l b a n i a Statuti themeltar I Republikës Shquiptare, [w:] Akte Juridike: për historinë e shtetit dhe të së drejtës në Shiqipëri, pjesa II, Shtëpia Botuese „Lua rasi”, Tiranë 1999. Constitution de la République d’Albanie du 7 mars 1925, [w:] Les Constitutions modernes; Eu- rope I, Recueil Sirey, Paris 1928. A u s t r i a Verfessung des Bundesstaates Östereich vom 24 April/1 Mai 1934, Texte zur Österrseichische Verfassungs- Geschichte, Geyer Edition 1970. 90 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

E s t o n i a Constitution of the Estonian Republic, . L i t w a Konstytucja Państwa Litewskiego, [w:] A. Miller, Nowa konstytucja państwa litewskiego, na- kładem Księgarni F. Hoesicka, Warszawa 1930. P o r t u g a l i a Constituiçao Política da República Portuguesa, [w:] Leis Orgânicas do império português, Im- prensa Nacional, Luanda 1935. PIŚMIENNICTWO Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnego świata, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2001. Baszkiewicz J., Powszechna historia ustrojów państwowych, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2001. Bonarek J., Czekalski T., Sprawski S., Turlej S., Historia Grecji, Wydawnictwo Literackie, Kra- ków 2005. Chapoutot J., Wiek dyktatur. Faszyzm i reżimy autorytarne w Europie zachodniej (1919–1945), Oﬁ cyna Naukowa, Warszawa 2012. Czekalski T., Albania, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2003. Czekalski T., Albania 1920–1939. Państwo — gospodarka — kultura, Towarzystwo Wydawni- cze „Historia Jagiellonica”, Kraków 1996. Gembarzewski L., Konstytucja Austriacka, „Biuletyn Urzędniczy”, Warszawa 1934, z. 5–6. Gembarzewski L., Konstytucja Estonii, „Biuletyn Urzędniczy”, Warszawa 1938, z. 7–8. Gembarzewski L., Konstytucja Litewska, „Biuletyn Urzędniczy”, Warszawa 1938, z. 5–6. Gembarzewski L., Konstytucja Portugalii, „Biuletyn Urzędniczy”, Warszawa 1935, z. 5–6. Kamenec J., Tragedia polityka, księdza i człowieka, Josef Tiso, 1887–1947, Wydawnictwo Ma- riton, Warszawa 2001. Kozeński J., Austria 1918–1968. Dzieje polityczne, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 1970. Kulesza W.T., O opacznym a powszechnym pojmowaniu pojęcia autorytaryzmu, [w:] Prawo a ład społeczny. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, red. G. Polkow- ska, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2000. Lewandowski J., Historia Estonii, Ossolineum, Wrocław 2002. Łabno-Jabłońska A., Od rządów autorytarnych do demokracji parlamentarnej, „Prace Nauko- we Uniwersytetu Śląskiego” 1989, nr 1052. Łossowski P., Kraje bałtyckie na drodze od demokracji parlamentarnej do dyktatury, Ossoli- neum, Wrocław 1972. Ochmański J., Historia Litwy, Ossolineum, Wrocław 1982. Oliveira Marques de A.H.R., Historia Portugalii, t. II, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1987. Rejman R., Historia Turcji, Ossolineum, Wrocław 1973. Ryszka F., Państwo autorytarne, [w:] Dyktatury w Europie Środkowo-Wschodniej 1918–1939, red. J. Żarnowski, Ossolineum, Wrocław 1973. Ulouts J., Rozwój konstytucyjny w Estonii ze specjalnym uwzględnieniem roli prezydenta, „Biu- letyn Urzędniczy” 1939, z. 4. BARTOSZ LEWANDOWSKI*

SUWERENNOŚĆ PAŃSTWA W NORMATYWISTYCZNEJ TEORII PRAWA FRANTIŠKA WEYRA (1879–1951)

STATE SOVEREIGNTY UNDER THE NORMATIVE THEORY OF LAW OF FRANTIŠEK WEYR (1879–1951) The normative theory of law developed by one of its greatest pre-war supporters, František Weyr, has been the result of a critical analysis of the previously dominant forms of legal research. The Czech philosopher of law addressed in a polemic manner several assumptions of the so called traditional study of law. He paid much attention, especially, to the concept of the state. Because of the philo- sophical foundations of his theory and his methodological carefulness, Weyr followed a monistic conception of the state and law. This fact determined his speciﬁ c approach to state sovereignty (normative order), different from that proposed by Georg Jellinek and Jiři Pražák. The founder’s of the Brno neo-Kantian school of law approach to the concept of sovereignty was associated with his sup- port for a monistic idea of international law and state law, along with the notion of supremacy of international law. The negation of the sovereignty of the state normative orders lent the Weyr’s theory a paciﬁ st dimension and contributed to implementation of his political thought.

Słowa kluczowe: suwerenność, państwo, czysta nauka prawa, norma prawna, prawo międzynarodowe, norma podstawowa, F. Weyr, Czechosłowacja, Czechy Keywords: sovereignty, state, pure theory of law, legal norm, international law, basic norm, Weyr František, Czechoslovakia, Czech Republic

* Mgr Bartosz Lewandowski, Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Socjologii Prawa, Instytut Nauk o Państwie i Prawie

I. WSTĘP zeski ﬁ lozof i teoretyk prawa František Weyr (1879–1951) 1 jest jednym z naj- Cmniej znanych w Polsce przedstawicieli normatywizmu2. Jest to dość paradok- salne, zważywszy, że przed drugą wojną światową to właśnie Weyr, jako twórca i czo-

1 W odniesieniu do Weyra w artykule konsekwentnie posługuję się określeniem „Czech”, mimo że formalnie był on obywatelem Republiki Czechosłowackiej. Jest to termin najbardziej odpowiadający narodowo- ści, z jaką się utożsamiał. Chociaż urodził się w Wiedniu, a zatem w stolicy Monarchii Austro-Węgierskiej, i znał język niemiecki, większość swoich dzieł publikował w języku czeskim. Polityczne przyczyny, dla któ- rych wspólne państwo Czechów i Słowaków przyjęło nazwę Czechosłowacja, nie przekreśla odrębności obu narodów, które w okresie międzywojennym były zarzewiem sporów i podziałów. Jako przykład należy wska- zać spór o język państwowy (státní jazyk) wpisany do projektu Karty Konstytucyjnej Republiki Czechosłowac- kiej. W projekcie zakładano przyjęcie języka czeskiego jako języka państwowego, co budziło protesty słowac- kich parlamentarzystów. Po uchwalonej poprawce i przyjęciu języka „czechosłowackiego” jako kompromisu poddano w wątpliwość istnienie takiego pojęcia. Próby wprowadzenia formuły, że językiem państwowym jest „język czeski i słowacki”, czy też „czechosłowacki, tj. czeski i słowacki” także budziły opór. W końcu za najlepsze wyjście uznano uchwaloną pierwszą poprawkę; zob. J. Rychlík, Ústava ČSR z roku 1920 — historické souvislosti, [w:] Československá ústava 1920. Devadesát let poté, red. M. Loužek, Praha 2010, s. 55–56. 2 Pierwszy artykuł na temat działalności tego ﬁ lozofa prawa w Polsce; zob. B. Lewandowski, Franti- śek Weyr (1879–1951). Zapomniany normatywista, „Zeszyty Prawnicze UKSW” 2013, z. 13, s. 91–114. 92 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

łowy przedstawiciel brneńskiej neokantowskiej szkoły fi lozofi i prawa3, był jednym z najbardziej znanych zwolenników normatywistycznej teorii prawa. Jego nazwisko po- jawiało się obok publikacji jego przyjaciela i najbardziej wpływowego normatywisty Hansa Kelsena (1881–1973) oraz znanych uczniów Austriaka: Adolfa Juliusa Merkla (1890–1970) czy też Alfreda Verdossa (1890–1980), co dostrzegano w polskiej doktrynie prawa przed drugą wojną światową4. Sam Weyr podkreślał, że już w 1908 r. w wy- danej rozprawie habilitacyjnej, Rozprawa o teorii związków z przymusowym członko- stwem5 podejmował centralne zagadnienia normatywizmu niezależnie od prac Kelsena i na krótko przed nimi (pierwsze wydanie pracy Austriaka, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego6, pojawiło się w 1911 r.)7. Potwierdził to sam Kelsen we wstę- pie do drugiego wydania Podstawowych zagadnień..., gdzie stwierdził wprost: „Weyr w całym szeregu swoich prac przyczynił się istotnie do stworzenia podstaw czystej teorii prawa”8. Mimo to „Platon czeskiej fi lozofi i prawa”9 jest szerzej nieznany polskiemu czytelnikowi10. Dziwi to tym bardziej, że wśród polskich badaczy nie słabnie zainteresowanie „czystą teorią prawa”11.

3 L. Vojáček, Brněnská právnická fakulta v meziválečném období let 1919–1939, [w:] Československé právo a právní věda v meziválečném období a jejich místo ve střední Evropě, red. K. Malý, L. Soukup, Pra- ha 2010, s. 126–247. Ten ośrodek naukowy działał na utworzonym w 1919 r. Uniwersytecie Tomáša Masa- ryka, a tworzyła go kadra Wydziału Prawa tej uczelni. Szkoła jest nazywana „brneńską normatywistyczną szkołą prawa”; zob. H. Bulín, Brněnská normativní škola právní, [w:] Brněnská věda a umění meziválečného obdobi (1918–1939) v evropském kontextu, pr. zb., Brno 1993, s. 139. 4 A. Peretiatkowicz (1884–1956), krytyczny wobec poglądów Kelsena rektor Uniwersytetu Poznańskie- go przed drugą wojną światową, dostrzegał działalność naukową Weyera; zob. A. Peretiatkowicz, Studia prawnicze, Poznań 1938, s. 9 i s. 35. Określał go zresztą mianem „najjaśniejszego umysłu w szkole wiedeńskiej”. Nie ustrzegł się przy tym błędu, Weyr nie był przedstawicielem ośrodka wiedeńskiego, ale brneńskiego. W swojej rozprawie habilitacyjnej Cz. Martyniak wskazuje na Weyra jako na rozentuzjazmowanego zwolennika teorii Kelsena; zob. Cz. Martyniak, Moc obowiązująca prawa a teoria Kelsena, Lublin 1938, s. 248. Na prace Weyra powoływał się m.in. Sz. Rundstein; zob. Sz. Rundstein, Zasady teorji prawa, Warszawa 1924, s. 1 i 17. 5 F. Weyr, Příspěvky k theorii nucených svazků, Praha 1908. Istnieje duży problem z prawidłowym tłu- maczeniem rozprawy Weyra. Dosłownie bowiem nucený svazek należałoby tłumaczyć jako związek (jednostka organizacyjna) z przymusowym członkostwem. Warto wspomnieć o jeszcze innej rozprawie, w któ- rej Weyr wyraził pierwsze tezy normatywistyczne; zob. F. Weyr, Zum Problem eines einheitlichen Rechts- systems, „Archiv des öffentlichen Rechts” 1908, nr 23. 6 H. Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, entwickelt aus der Lehre vom Rechtssatze, Tübin- gen 1911. 7 F. Weyr, Teorie práva, Brno 1936, s. 332. 8 H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego (w rozwinięciu nauki o normie prawnej), Wilno 1935, t. I, s. 23. 9 V. Čermák, O podstatě práva, Praha 1940, s. 10. 10 Jedna z nielicznych wzmianek w polskiej literaturze o F. Weyrze; zob. Słownik historii doktryn politycznych, t. VI, red. M. Jaskólski, Warszawa 2007, s. 265. Autor ograniczył się jedynie do wskazania na- zwiska czeskiego normatywisty. Działalność naukową Weyra w kontekście badań nad czystą teorią prawa dostrzega także H. Izdebski; zob. H. Izdebski, Elementy teorii i ﬁ lozoﬁ i prawa, Warszawa 2011, s. 45. 11 Przedstawienie bogatej polskiej literatury przedmiotu na temat H. Kelsena oraz innych, w tym polskich, normatywistów przekracza ramy artykułu. Warto wskazać, że przeglądu stanowiska polskich prawni- ków wobec czystej teorii prawa dokonała M. Łuszczyńska; zob. M. Łuszczyńska, Polska krytyka normatywizmu w dwudziestoleciu międzywojennym, [w:] W kręgu historii i współczesności polskiego prawa, red. W. Witkowski, Lublin 2008, s. 427–444. W okresie PRL podstawowym i krytycznym wykładem myśli Kel- sena była praca J. Wróblewskiego, pt. Krytyka normatywistycznej torii prawa i państwa Hansa Kelsena, Warszawa 1955. Do najnowszych pozycji, których autorzy bardzo wnikliwie i rzetelnie analizują poglądy Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 93

Normatywizm był kierunkiem w fi lozofi i i teorii prawa krytycznym w stosunku do panujących w Europie na przełomie XIX i XX w. dominujących nurtów badań nad prawem: w głównej mierze socjologicznych, psychologicznych i historycznych. H. Kelsen w przedmowie do pierwszego wydania Podstawowych zagadnień... wskazywał, że zadaniem, przed którym stanął, było stworzenie pracy o charakterze metodologicznym, która stanowić będzie wykład „czystej teorii prawa”12, pozbawionej wpływu pozosta- łych nauk społecznych oraz naleciałości etycznych. Na pierwszych stronach dzieła Kel- sena z 1911 r. można przeczytać: „Podjęte przeze mnie usiłowanie, które określić by można, jako «actio fi nium regundorum», zmierza wybitnie do wyzwolenia procesu tworzenia prawnych pojęć z pewnych naleciałości, pewnych cech, lub elementów natury socjologicznej, czy psychologicznej, które wkradły się tam przez fałszywe nastawienie samego zagadnienia”13. Weyr z kolei w swoich pracach podkreślał konieczność posłu- giwania się w badaniach nad prawem wyłącznie metodą normatywną. Wskazywał przy tym, że pojęcie „czysta nauka prawa” jest nieścisłe, bowiem sugeruje, że sama nauka (teoria) może być czysta, podczas gdy czysta jest wyłącznie metoda, tj. metoda czysto- normatywna — nie kauzalna ani teleologiczna, podobnie jak czysta jest metoda mate- matyczna14. W szczególności Weyr krytykował posługiwanie się przez tradycyjną na- ukę prawa metodą socjologiczną15.

Kelsena, należy np. M. Zalewska; zob. M. Zalewska, Problem zarachowania w normatywizmie Hansa Kelse- na, Łódź 2014; eadem, Zapomniana monografi a „Ogólna teoria norm” Hansa Kelsena, [w:] Konwergencja czy dywergencja kultur i systemów prawnych?, red. O. Nawrot, S. Sykuna, J. Zajadło, Warszawa 2012, s. 347– 356; eadem, Historia pewnego przypisu. Próba rekonstrukcji dyskusji Hansa Kelsena z Jerzym Wróblewskim, „Archiwum Filozofi i Prawa i Filozofi i Społecznej” 2011, nr 1, s. 75–85. Ważnym wydarzeniem było też opu- blikowanie pierwszego pełnego tłumaczenia II wydania (1960 r.) Czystej teorii prawa, ze wstępem A. Bosiac- kiego; zob. H. Kelsen, Czysta teoria prawa, Warszawa 2014. Specyfi czną koncepcję państwa w myśli Kelse- na prezentował J. Kostrubiec; zob. J. Kostrubiec, Georg Jellinek i Hans Kelsen. Spór o istotę państwa, [w:] W kręgu historii i współczesności polskiego prawa. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Arturowi Korobowiczowi, red. W. Witkowski, Lublin 2008, s. 408–415. Problem rozumienia tzw. normy podstawowej w pracach H. Kelsena analizował J. Stelmach; zob. J. Stelmach, Norma podstawowa, [w:] J. Stelmach, Studia z fi lozofi i prawa, Kraków 2001, s. 63–70. W okresie międzywojennym zwolennikami normatywizmu byli m.in. Sz. Rundstein, W. Sukiennicki i S. Druks (Druszkowski). Do najbardziej znanych przedwojennych teo- retyków prawa, pozostających pod wpływem normatywizmu, był W.L. Jaworski; zob. W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; M. Jaskólski, Między normatywizmem a uniwersalizmem: myśl prawno-polityczna Władysława L. Jaworskiego, Kraków 1988. 12 Termin „czysta nauka prawa” odpowiada niemieckiemu die reine Rechtslehre oraz czeskiemu ryzí nauka právní. Tłumaczony jest także jako: czysta teoria prawa the pure theory of law. T. Przeorski w pierwszym polskim tłumaczeniu książki Kelsena z 1934 r. użył terminu „czysta teoria prawa”: zob. H. Kelsen, Czysta teorja prawa (Metoda i pojęcia zasadnicze), Warszawa 1934. W artykule czysta nauka oraz teoria prawa będą stosowane zamiennie. 13 H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa..., s. 11. 14 F. Weyr, Hans Kelsen (K jeho padesátým narozeninám). Zároveň příspěvek k povšechné charakterisa- ci vývoje právní vĕdy ve XX. století u nás a jinde, „Zvláštní otisk z Časopisu pro právní a státní vědu” 1932, nr I–II, s. 2 przyp. 1 i s. 11. Nie do końca słuszne jest zatem twierdzenie, że Weyr, w przeciwieństwie do Kel- sena, nigdy nie wyjaśnił wprost, na czym polega czystość normatywizmu; zob. M. Šejvl, Jak ryzí je ryzí nauka právní?, [w:] Místo normativní teorie v soudobém právním myšlení (K odkazu Františka Weyra a Hanse Kel- sena). Sborník z mezinárodní konference konané ve dnech 27.–28. září 2001 v Brnĕ, Právnická fakulta MU Brno, red. T. Machalová, Brno 2003, s. 79. Zarzut matematyzacji prawa jest jednym z podstawowych zarzu- tów pod adresem normatywizmu. W odniesieniu do teorii normatywnej Kelsena podnosił to już A. Peretiatko- wicz; zob. A. Peretiatkowicz, O istocie metody prawniczej (teoria H. Kelsena), Warszawa 1937, s. 91. 15 F. Weyr, O metodě sociologické, Brno 1927, s. 7 i n. 94 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Nie bez przyczyny normatywizm powstał na terenie monarchii Austro-Węgier- skiej. Sprzyjał temu klimat intelektualny (popularność neokantyzmu) oraz stan nauk prawnych. Na przełomie XIX i XX w. obok tradycyjnej nauki prawa (pozytywizmu), skupionej wokół znawców prawa prywatnego i państwowego, powstały nowe prądy określane mianem modernizmu prawniczego: szkoła wolnego prawa (z głównym przedstawicielem Hermanem Kantorowiczem), szkoła socjologiczna wraz ze zorien- towaną socjologicznie „jurysprudencją interesów” (m.in. Rudolf von Ihering)16. Jak wskazuje Vladimír Kubeš, sytuacja w naukach prawnych oraz pojawienie się szkoły socjologicznej i wolnego prawa, które stały w opozycji do tradycyjnych kierunków, nie były wystarczające. „Pozycja tradycyjnej nauki prawa pękała w podstawach, zaś nowe szkoły nie były w stanie wytworzyć czegoś, co byłoby naprawdę wartościowe”17. Stąd pojawił się nurt deklarowany jako antyideologiczny, w którym akcentowano re- latywizm wartości oraz konieczność czystych badań nad prawem. Normatywizm był kierunkiem mającym swe źródła w pozytywizmie prawniczym, który modyﬁ kował go w istotny sposób18. Do podstawowych cech czystej teorii prawa zalicza się: oderwanie prawa od dziedziny bytu i zaliczenie do dziedziny powin- ności, negację tradycyjnego rozróżnienia prawa prywatnego i prawa publicznego, negację celowości w prawoznawstwie, negację praw podmiotowych w ujęciu trady- cyjnym, hierarchiczną (stopniową) budowę systemu prawnego, akcentowanie znaczenia prawa w ujęciu przedmiotowym (normy prawnej), formalizm, utożsamienie pań- stwa i prawa, przyznanie prymatu prawa międzynarodowego nad prawem państwowym. Najbardziej zasadniczy w odniesieniu do całej normatywistycznej teorii prawa jest po- gląd utożsamiający państwo i prawo19.

II. PAŃSTWO W NORMATYWISTYCZNEJ TEORII PRAWA WEYRA W pracach Weyra pojęcie „państwo” stanowi zagadnienie centralne teorii normatywistycznej. Weyr dostrzega, że deﬁ niowanie tego pojęcia z perspektywy socjologicznej

16 J. Binder, Bemerkungen zum Methodenstreit in der Privatrechtswissenschaft, „Zeitschrift fűr das gesamte Handels- und Konkursrecht” 1934, t. 100, s. 5 i n. 17 V. Kubeš, Stav právních vĕd na počátku XX. století a brnĕnská škola ryzí nauky právní, [w:] O. Wein- berger, V. Kubeš, Brnĕnská škola právní teorie (normativní teorie), Praha 2003, s. 9–10. 18 Poza ramy niniejszego artykułu wykracza odpowiedź na pytanie, czy normatywizm był skrajną po- stacią pozytywizmu prawniczego, czy też należy go klasyfi kować jako nowy kierunek w fi lozofi i prawa. Warto wspomnieć o podziale zaprezentowanym przez H. Izdebskiego, który uznaje normatywizm za kierunek odrębny od pozytywizmu; zob. H. Izdebski, Historia myśli politycznej i prawnej, Warszawa 2013, s. 266. Normatywizm może być uznawany za skrają odmianę pozytywizmu prawniczego. Przedmiotem zainteresowania czystej teorii prawa jest bowiem wyłącznie prawo pozytywne. Kelsen wyraźnie wskazuje, że prawo jest porządkiem niezależnym od jakiegokolwiek systemu norm, którego moc obowiązująca nie wynika z moralności, religii czy prawa naturalnego. Krótko mówiąc, że jest to właśnie system samoistny, system prawa pozytywnego, odrębny od innych systemów norm; zob. H. Kelsen, Das Problem der Souveräni- tät und die Theorie des Völkerrechts. Beitrag zu einer reinen Rechtslehre, Tübingen 1920, s. 85–87. Inny pogląd ma S. Paulson, który uznaje normatywizm za zmodyfi kowaną wersję pozytywizmu prawniczego, w której teza redukcyjna (teza przyjęta przez pozytywistów — prawo jako fakt) została zastąpiona tezą nor- matywną (prawo przynależy do sfery powinności). Tym, co łączy pozytywizm prawniczy i normatywizm, jest teza o rozdziale prawa i moralności; zob. S. Paulson, The Neokantian Dimension of Kelsen’s Pure Theory of Law, „Oxford Journal of Legal Studies” 1992, nr 12, s. 321. 19 A. Peretiatkowicz, Studia..., s. 21. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 95 czy politycznej jest błędem, ponieważ powoduje zanieczyszczenie teorii prawa i wprowadza do niej elementy ze sfery bytu20. Stąd konieczność ujmowania na nowo państwa w kontekście nauki normatywnej. Wykorzystanie tego pojęcia przeszło swoistą ewolu- cję w teorii Weyra. W początkowym okresie twórczości naukowej wyróżnił on statyczne oraz dynamiczne poznanie przedmiotu, przy czym stwierdził, że przedmiotem poznania normatywnego jest określony i gotowy system prawa. Zmiany zachodzące w nim, powstawanie i zanik norm prawnych, powinny być (razem z przyczynami tych zmian) przedmiotem zainteresowania nauk kauzalnych: historycznych i socjologicznych21. W tym okresie twórczości naukowej pojęcia „państwo” Weyr używał w dwóch znaczeniach, jako podmiot prawny (právní subjekt), czyli podmiot uprawnienia i powinności normy prawnej, oraz podmiot normatywny (subjekt normy). Do pełnego wyjaśnienia istoty pojęcia „podmiot prawny” konieczne jest zdefi niowanie szerszego pojęcia, jakim jest „podmiot powinności” (povinnostní subiekt). Pod- miot powinności to ten podmiot, który jest obciążony powinnością ustanowioną nor- mą22. Normę F. Weyr defi niuje jako wyraz czegoś, co być powinno23. Treścią normy zaś jest powinność24. Weyr używał pojęcia „podmiot powinności” w szerszym znaczeniu. Nie odnosił go wyłącznie do bezpośredniego adresata normy. Jako przykład podawał normę: ludzie powinni być pobożni. Wskazywał, że podmiotem powinności nie są sami ludzie, którzy mają postępować pobożnie, ale również np. ci, którzy wychowują innych na ludzi pobożnych. Czeski normatywista dostrzegł, że w świecie powinności istnieją podmioty, które mogą być tak bardzo zainteresowane powinnością będącą treścią normy, że ukazuje się ona temu podmiotowi jako uprawnienie. Sam podkreśla jednak, że jest to podmiot pozostający niejako na uboczu25. Podmiot prawny jest zatem podmiotem powinności, która stanowi treść normy prawnej. W przypadku państwa jest ono zatem osobą prawną26. Stanowisko Weyra dotyczące charakteru uprawnienia jako wyłącznego odpowiednika powinności nie jest zaskakujące w czystej nauce prawa. Jest ona bowiem nauką o powinnościach, której obce jest traktowanie uprawnienia jako elementu samodzielnego i centralnego w poznaniu prawa27. Państwo jako podmiot prawny mogło być

20 F. Weyr, Základy fi losofi e právni, Brno 1920, s. 173. 21 Ibidem, s. 138. 22 F. Weyr, Úvod do studia právnického (normativní theorie), Brno 1946, s. 17. 23 „Norma jest výrazem něčeho, co má býti; zob. F. Weyr, Základy..., s. 18; idem, Teorie..., s. 34; idem, Úvod..., s. 17. 24 F. Weyr, Úvod..., s. 17. 25 Idem, Základy..., s. 19. 26 Ibidem, s. 188 i n. 27 Weyr konsekwentnie odrzucał podział prawa na obiektywne (przedmiotowe) i subiektywne (podmiotowe), wskazując, że jest to podział sztuczny. Według Weyra, w tradycyjnej nauce prawa popełnia się błąd, przyznając szczególne znaczenie uprawnieniom (roszczeniom), a na dalszy plan usuwając powinność. Weyr pozwala sobie na dość osobliwe stwierdzenie, że chęć naukowego zajmowania się uprawnieniem wynika z ludzkiego egoizmu. Krytykując tradycyjną naukę prawa, Czech wskazuje, że w teorii normatywnej za centralne pojęcie uznaje się powinność, zobowiązanie czy dług, wobec których pojęcie „subiektywne uprawnienie” jest podrzędne. Zgodnie z czystą teorią prawa, istnienie uprawnienia musi być związane z uprzednim istnieniem powinności innego podmiotu, wynikającej z normy prawnej o określonej treści; zob. F. Weyr, Úvod..., s. 80. 96 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły rozpatrywane wyłącznie z perspektywy statycznej jako podmiot podporządkowany jed- nolitemu systemowi prawnemu tak, jak każdy inny (np. jednostka)28, dlatego Weyr nie wyróżniał go jako kategorii w swojej późniejszej twórczości. Z czasem Weyr odszedł od tezy, że prawdziwe poznanie normatywne jest możli- we wyłącznie z perspektywy statycznej. W swojej Teorii prawa (1936 r.) wyróżnił już dwa sposoby poznania normatywnego: statyczne oraz dynamiczne (genetyczne). W pierwszym sposobie za przedmiot poznania bierze się gotowy system prawa, w drugim zaś traktuje się przedmiot poznania jako coś, co się rozwija, zmienia, ewentualnie (częściowo) zanika29. W przypadku podejścia statycznego, pojęcie „podmiot normatywny” jest zbędne. Oznacza to, że zgodnie z tym stanowiskiem (immanentnie normatywnym) państwo to system prawa30. Z perspektywy podejścia dynamicznego państwo to normotwórczy podmiot systemu prawa. Weyr podmiot normatywny nazywał także normotwórcą (normotvůtrca). W swoim Wprowadzeniu do studiów prawniczych napisanym w 1938 r., lecz wydanym dopiero w 1946 r., pisał, że koncepcja sposobu wyrażania tego, co powinno być, czyli normy, jest związana z konceptualizacją tego, kto tego, co być powinno (powinność), chciał i dlatego normę ustanowił31. Fundamentalne w przywołanym fragmencie jest stwierdzenie o woli twórcy normy. Weyr uwikłał się tutaj bowiem dość niebezpiecznie w element „zanieczyszczający” teorię normatywistyczną. Wola należy bowiem — jak się wydaje na pierwszy rzut oka — do sfery bytu, a nie powinności. Podział na sfe- rę bytu i powinności stanowi fundamentalną tezę wyjściową całej koncepcji prawa u normatywistów32. Analiza dalszego fragmentu jego pracy nie pozwala na przyjęcie, że było to sformułowanie przypadkowe. Dalej bowiem Weyr określa twórcę norm jako podmiot wolicjonalny. Pisze, że jeśli przedstawimy normotwórcę jako działającego świadomie, tj. jako tego, kto stanowi normy, odbierane przez nas z tej perspektywy jako rozkaz (imperatyw), norma przez niego ustanowiona (wydana) będzie miała okre- ślony cel, który ma zrealizować. Przez przyjęcie takiego pojęcia normy jako wyrazu woli czy postulatu zbliżamy się do obszaru teleologicznego poznania, który jest drugim z możliwych sposobów poznania obok poznania normatywnego oraz nauk przy- rodniczych33. Czy zatem czysta nauka prawa brneńskiego fi lozofa nie jest wcale czysta? Odpowiedź na to pytanie wymaga szerszego wyjaśnienia, co jednak przekracza ramy niniejszego artykułu. Analiza prac Weyra pozwala uznać, że z perspektywy czystej nauki prawa poznanie normatywne przyjmuje perspektywę podmiotu powinno-

28 F. Weyr, Základy..., s. 195. 29 F. Weyr, Teorie..., s. 48. 30 Ibidem, s. 89. 31 F. Weyr, Úvod..., s. 18. 32 Zaczerpnięte z fi lozofi i Kanta rozróżnienie sfery bytu (das Sein) i sfery powinności (das Sollen) stanowi punkt wyjścia do poglądów zarówno Kelsena (choć wpływ na przyjęcie przez niego tego podziału miał m.in. socjolog G. Simmel) jak i Weyra (w początkowym okresie twórczości naukowej). Weyr na pierwszych stronach swoich „Podstaw fi lozofi i prawa (nauki o poznaniu prawniczym)”, pisanej w latach 1914–1915, wskazuje, że w rozumie ludzkim istnieje prastary i wrodzony dualizm między światem, jaki jest (zgodnie z prawami przyczynowymi) i światem, jaki być powinien (według określonych norm); F. Weyr, Základy..., s. 15. 33 F. Weyr, Úvod..., s. 18. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 97

ściowego, a nie samego normotwórcy. Nauka prawa jest nauką normatywną, a sposobem poznania prawniczego nie może być ani metoda przyrodnicza, ani teleologiczna34. Co za tym idzie, wola nie jest istotna z perspektywy prawnika badającego prawo w sposób czysty. Podmiot poznający system prawny przyjmuje postawę bierną. Skoro przedmiotem poznania czystej nauki prawa są normy prawne, należy zna- leźć kryterium różnicujące normę prawną od innych norm, np. religijnych czy moralnych. Weyr nie uznaje za takie kryterium ani określonej treści (norma: „nie powinno się kraść” ma charakter zarówno normy moralnej, religijnej, jak i prawnej), ani istnienia sankcji odnoszących się do danej normy (są wszak normy niesankcjonowane tzw. leges imperfectae)35. Rozważania na temat kryterium rozróżnienia norm doprowadzi- ły przedstawiciela brneńskiej neokantowskiej szkoły prawa do konkluzji, że możliwe jest jedynie zastosowanie kryterium formalnego: za normę prawną uznajemy taką, któ- ra pochodzi od o k r e ś l o n e g o n o r m o t w ó r c y36. Tym twórcą norm jest pań- stwo (stát), w odróżnieniu np. od Boga, który tworzy normy religijne. Weyr nie poj- mował państwa w kategoriach ﬁ zykalnych. Obce były mu też poglądy na państwo, wynikające z teorii socjologicznych czy historycznych. Konsekwencją postrzegania czystej nauki prawa w kontekście poznania normatywnego było rozumienie państwa jako zasady regulatywnej37, określającej jednolity przedmiot poznania38. Chodzi zatem o odpowiednik kelsenowskiej normy podstawowej39. Państwo stanowi punkt spinają- cy system norm prawnych i warunkujący określenie ich jako normy prawnej. Jest je-

34 Ibidem, s. 28. 35 Konieczność istnienia sankcji w normie prawnej było przedmiotem sporu między Weyrem a Kelse- nem. Ten drugi uznawał, że każda norma prawna powinna być połączona z groźbą sankcji w przypadku jej niespełnienia. Weyr odrzucał taki pogląd, uznając, że istnieją normy bez sankcji; zob. O Weinberger, Fran- tišek Weyr a ryzí nauka právní: osobní pohled a hodnoceni z hlediska vývoje jurisprudence, [w:] M. Večeřa, František Weyr, Brno 2001, s. 140–141. Weyr zwracał uwagę na to, że Kelsen zbyt ograniczył pojęcie „norma prawna”, co nie ma podstaw w założeniach normologicznych. W systemie prawa obowiązują normy, któ- re nie są opatrzone sankcją, np. obowiązki prezydenta, za które nie ponosi on odpowiedzialności. Weyr ponadto dostrzegał, że skoro w przypadku niespełnienia powinności norma nakłada na inny podmiot powin- ność nałożenia sankcji (kary czy egzekucji), to zawsze istnieje ostatni podmiot, który sankcję nakłada, a którego zachowanie niezgodne z powinnością sankcji nie uruchamia; zob. F. Weyr, Úvod..., s. 67. 36 F. Weyr, Úvod..., s. 30. 37 Koncepcja zasad regulatywnych wywodzi się od Kanta, który w dialektyce transcendentalnej, zawartej w Krytyce czystego rozumu (1781 r.), opisuje zasady regulatywne w dwóch znaczeniach. W pierwszym odnosi się do metafi zycznych pojęć: Boga, wolności i nieśmiertelności. Człowiek zakłada prawdzi- wość wolności, nieśmiertelności i Boga, jednak próba uzasadnienia poprawności tych założeń byłaby nad- użyciem rozumu i wykroczeniem poza granice możliwego doświadczenia. W drugim znaczeniu idea regulatywna jest rozumiana jako charakterystyczna cecha rozumu, poznanie przez rozumienie, polegająca na systematyzacji poznania. Jest to założona idea całości wiedzy, całości, która poprzedza poznanie części oraz zawiera uwarunkowania dla określenia a priori każdej z części w odniesieniu do pozostałych. W tym przypadku zakłada się pełną jedność poznania osiągniętego przez zrozumienie, dzięki czemu poznanie staje się nie tylko zbiorem warunkowym, ale systemem wzajemnie powiązanym, zgodnie z właściwymi prawami. Idea regulatywna warunkuje zatem systematyzację poznania i nadaje porządek poznaniu; zob. I. Kant, Krytyka czystego rozumu, Kęty 2001, s. 211, 257, 428 i 433. 38 F. Weyr, Úvod..., s. 31. 39 Normę podstawową jako ideę regulatywną postrzega S. Paulson; zob. S. Paulson, Zachowując Czy- stą Teorię Prawa. Norma Podstawowa jako idea regulatywna, Warszawa 2013, s. 15. 98 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły dynie założeniem40. Dochodzimy zatem do konkluzji, że norma prawna to norma wy- tworzona przez państwo, a państwo to twórca normy prawnej. Defi nicje nic nam nie wyjaśniają i stanowią jedynie circulus vitiosus, czego zresztą Weyr był świadomy. Uważał, że z pespektywy czystego normatywnego poznania nie można (i nie trzeba) o państwie, Bogu i innych twórcach norm mówić więcej niż że uznaje się ich za twór- ców norm określonego rodzaju41. Jednak to „norma” jest pojęciem pierwotnym, a „nor- motwórca” wtórnym42. Po wyjaśnieniu pojęcia „państwa jako normotwórcy”, warto przeanalizować po- jęcie „państwa” z perspektywy statycznej. Weyr nie ukrywał, że utożsamienie państwa i systemu prawa było rewolucyjnym odkryciem43, a pogląd wyrażany w tradycyjnej nauce prawa, jakoby istniał dualizm państwa i prawa, jest oczywiście błędny i wynika z uchybień metodologicznych i braku dbałości o czystość poznania. Weyr dostrzegł, że główny powód przyjmowania w nauce prawa koncepcji dualistycznej wynika z cza- sowego następstwa państwa i prawa. Podstawowe pytanie, jakie zadawali sobie znaw- cy prawa państwowego czy też fi lozofowie prawa brzmiało: Czy państwo istniało przed prawem, skoro je tworzy? Zdaniem Weyra, pytanie to jest pozbawione sensu, jeśli uzmysłowimy sobie, że nie istnieje państwo bez prawa, tak jak nie istnieje prawo bez państwa. Weyr wskazuje, że pytanie to jest tak samo nieracjonalne, jak pytanie o to, kto był pierwszy, ojciec czy jego dzieci44. Brak logiki wynika stąd, że nie sposób wyobrazić sobie ojca, który nigdy nie miał dzieci, tak jak dzieci, które nigdy nie mia- ły ojca. Z samego pojęcia „państwa” wynika jednocześnie prawo (i odwrotnie), tak jak z pojęcia „ojca”, wynika posiadanie dzieci. Czeski normatywista uważa, że naiwny re- alizm nie da sobie rady z tak postawionym pytaniem, ponieważ można na nie odpo- wiedzieć na dwa sposoby i oba sposoby są prawidłowe. Stwierdza, że państwo musi być przed prawem, skoro je tworzy. Z kolei patrząc z perspektywy normatywnej, moż- na mieć zastrzeżenia i wątpliwości co do tego, jak państwo może tworzyć swój system prawa, jeśli nie obowiązywałaby żadna norma pierwotna, która określałaby spo- sób tworzenia prawa, tj. przyznawała państwu kompetencję normotwórczą. Ergo powinna istnieć jakaś pierwotna norma prawna, jakiś prymitywny system prawa wcze- śniejszy niż państwo45. W konsekwencji państwo to porządek prawny. Pogląd ten jest tożsamy z poglądem Kelsena, jest jednak pozbawiony teologicznych źródeł46. Logiczną konsekwencją faktu, że państwo było nosicielem porządku prawnego, jest stosunek normatywistów do pojęcia „państwo prawne” (der Rechtsstaat). Weyr w swojej Rozprawie z 1908 r. nie wspominał, co prawda, o państwie prawnym, ale

40 F. Weyr, Základy..., s. 89. 41 Idem, Úvod..., s. 31. 42 Idem, Teorie..., s. 27–28. 43 Idem, Úvod..., s. 48. 44 Ibidem, s. 49. 45 Idem, Teorie..., s. 92. 46 Idea tożsamości państwa i prawa odpowiada panteistycznej wizji jedności Boga i świata; zob. K. Ka- leta, K. Koźmiński, Charakter władzy suwerennej w koncepcjach ładu konstytucyjnego Hansa Kelsena i Carla Schmitta, „Filozofi a Publiczna i Edukacja Demokratyczna” 2013, t. II, nr 2, s. 162. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 99 o państwie nowoczesnym, które defi niował jako państwo, w którym element władzy nie jest przeciwieństwem elementu prawa. W państwie prawa władza jest związana prawem, a związek ten ma charakter samozobowiązania (vlastná viazanost)47. Termin ten jest odpowiednikiem koncepcji Selbstverpfl ichtung48 Georga Jellinka (1851–1911)49, sformułowanej już w 1880 r. w monografi i Prawna natura umów państwowych. O prawnej konstrukcji prawa międzynarodowego50. W związku z krytycznym stosunkiem do tradycyjnej teorii prawa, w tym również do mechanistycznej teorii państwa tego niemieckiego prawnika51, stosunek Weyra do koncepcji Rechstsstat musiał być negatywny. Państwa, według czeskiego normatywisty, nie wyróżniały: władza, terytorium i lud- ność, ale było ono tożsame z prawem. Kelsen podobnie wskazał, że pojęcie „państwo prawne” z perspektywy czystej nauki prawa to pleonazm52.

III. SUWERENNOŚĆ W KONTEKŚCIE CZYSTEJ TEORII PRAWA WEYRA Weyr swoją koncepcję suwerenności przedstawił w kontekście krytycznej analizy tradycyjnego rozumienia suwerenności państwa. Zgodnie z defi nicją Jellinka, bardzo popularną w ówczesnej nauce prawa państwowego, państwo było wyposażoną we wła- dzę samorodną jednością związkową osiadłych ludzi53. Władza była zaś jego koniecznym elementem. Czeski normatywista już w swoich Podstawach wskazywał, że w tradycyjnej nauce prawa państwowego wadliwie stawia się znak równości między suwerennością państwa a władzą państwa54. Krytykował nie tylko poglądy samego Jel- linka, ale również Jiřího Pražáka (1846–1905)55, defi niującego państwo jako trwały, zorganizowany związek ludzi, zamieszkałych na danym terytorium, wyrażający jed- nolitą wolę i posiadający władzę najwyższą, której celem jest realizowanie życiowych celów tych ludzi56. Suwerenność w tradycyjnej nauce prawa była pojmowana jako realna właściwość bytów, takich jak np. państwo, władca absolutny, naród, a defi niowano ją jako władzę najwyższą, nieograniczoną i niezależną. Odnoszono zatem to poję- cie do świata realnego, konkretnemu władcy przyznawano cechę władzy, konkretna grupa osób o określonej przynależności państwowej uchodziła za suwerena itd. W kon- tekście normatywizmu fundamentalny błąd tkwi w odnoszeniu kategorii prawnych,

47 F. Weyr, Příspěvky..., s. 30 i 74. 48 Zob. G. Jellinek, Ogólna nauka o państwie. Księga II i III, Warszawa 1924, s. 229 i n. 49 Sam Jellinek nawiązywał do stwierdzenia R. Iheringa (1818–1892) z jego „Celu w prawie”, zgodnie z którym, prawem jest dwustronnie wiążąca moc ustawy, samorzutne podporządkowanie się władzy pań- stwowej ustawom wydanym przez nią samą; zob. R. Ihering, Zweck im Recht, Leipzig 1905, s. 278. 50 G. Jellinek, Die rechtliche Natur der Staatenvertäge. Ein Beitrag zur juristischen Konstruktion des Völkerrechts, Wien 1880; zob. J. Kostrubiec, Georg Jellinek — klasyk niemieckiej nauki o państwie (w 95. rocznicę śmierci), „Studia Iuridica Lublinensia” 2006, t. 7, s. 49. 51 F. Weyr, Teorie..., s. 218. 52 H. Helsen, Czysta..., s. 441. 53 G. Jellinek, Ogólna..., s. 47. 54 F. Weyr, Základy..., s. 104. 55 J. Pražák (1846–1905), czeski prawnik, specjalista prawa administracyjnego i prawa konstytucyjnego, profesor prawa publicznego, adwokat, rektor Uniwersytetu Karola w Pradze w latach 1892–93. Autor czterotomowego dzieła, Rakouské právo ústavní, wydawanego w latach 1895–1898. 56 J. Pražak, Rakouské právo ústavní, t. I, Praha 1895, s. VI. 100 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły które powinny być przedmiotem poznania normatywnego, do świata rzeczywistego badanego eksplikatywnie. Weyr szczególne zarzuty wysuwał pod adresem Jellinka i jego teorii dwóch stron (Zweiseitentheorie), tj. wyróżnienia przez niemieckiego prawnika dwóch stron państwa: społecznej oraz prawnej57, a także sposobu przeprowadzenia badań nad państwem. Dotyczyły one braku jasności co do różnic między prawną i społeczną defi nicją państwa Jellinka58, posługiwania się metodą socjologiczną która nie jest ani metodą normatywną, ani kauzalną (bez wyjaśnienia jej cech), niewyjaśnie- nia różnic między państwem a innymi podobnymi organizacjami, np. społeczeństwem, a przede wszystkim hipostazowania przedmiotu poznania59. Weyr analizuje defi nicję państwa zaproponowaną przez Jellinka i wskazuje trudności, jakie wynikają z przyję- cia w niej elementów: terytorium60 i ludności. Interesujące jest zaprezentowanie krytycznego podejścia Weyra do kategorii „wła- dzy” u Jellinka. Stanowi ono bowiem podstawę do zaprezentowania koncepcji suwe- renności państwa w poglądach czeskiego normatywisty. Weyr w swojej krytyce popu- larnego w ówczesnej nauce pojmowania władzy państwa wychodził od stwierdzenia, że jest ona utożsamiana z realną siłą, pozwalającą na organizację wspólnoty ludzi na danym terytorium. Dostrzega jednocześnie, że ta cecha zantropomorfi zowanego pań- stwa budzi szczególne zainteresowanie przedstawicieli nauki prawa. Widać jednak, że nie każdą organizację ludzi, żyjących na danym terytorium, można określić mianem państwa. Kryterium wyróżniającym państwo jest suwerenność. Władza państwa musi być suwerenna, czyli najwyższa, tj. musi mieć cechę suwerenności61. W tradycyjnej nauce suwerenność pojmowana jest jako władza najwyższa albo niezależna. Weyr w tym zakresie polemizuje z Jellinkiem62. Skoro władzę państwową cechuje to, że jest władzą najwyższą, to musi istnieć jakieś kryterium mierzenia tej władzy. Zdaniem Weyra, już tu pojawiają się istotne problemy. Czym należy mierzyć władzę? Czy wy- starczające jest odwołanie się do siły militarnej (liczebności armii, sprzętu itd.) czy może do jej siły ekonomicznej albo politycznej? W ocenie Weyra, kryteria te są nie tylko relatywne, ale także zupełnie nieprzydatne. Rozumienie suwerenności jako wła- dzy najwyższej jest pozbawione sensu. Weyr twierdzi ponadto, że w nauce prawa

57 Jellinek w pierwszym z rodzajów badań nad państwem badał realne, subiektywne i obiektywne wy- darzenia składające się na życie państw. Z kolei w badaniach społecznych posługiwał się instrumentami dyscyplin, które miały na celu badanie bytu i działalności państwa w świecie zewnętrznym i wewnętrznym. We- dług Jellinka, zadaniem prawnego poznania państwa było „poznanie wydawanych przezeń norm prawnych, przeznaczonych do kierowania jego instytucjami i funkcjami oraz ustalenie stosunku realnych faktów pań- stwowych do owych norm prawnej oceny”; zob. G. Jellinek, Ogólna..., s. 9–10. 58 Już Kelsen zwracał uwagę, że różnice defi nicji u Jellinka są na tyle niejasne, że niewystarczające jest proste porównanie ich obu; zob. H. Kelsen, Der soziologische und der juristische Staatsbegriff: Kritische Untersuchung des Verhältnisses von Staat und Recht, Tübingen 1928, s. 121. 59 F. Weyr, Teorie..., s. 216–219. 60 Kelsen podobną krytykę defi nicji Jellinka przeprowadził już w Podstawowych zagadnieniach... W Polsce przed drugą wojną światową krytykę przedstawił A. Mycielski (1900–1993), profesor prawa konstytucyjnego Uniwersytetu Batorego w Wilnie; zob. A. Mycielski, O przestrzennych granicach państwa w świetlne krytyki Kelsena, Kraków 1933. 61 F. Weyr, Teorie..., s. 225. 62 Por. G. Jellinek, Ogólna..., t. II, s. 335. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 101 wskazywano na możliwość istnienia państw, które dotychczas nie miały cechy suwe- renności. Uznawano zatem kategorię suwerenności za kategorię historyczną, a nie ab- solutną. Powołując się na poglądy Jellinka głoszącego, że w okresie średniowiecznym państwo nie było suwerenne, Weyr dostrzega znaczną niekonsekwencję poglądów niemieckiego autora. Przyjmując trójczłonową defi nicję państwa, należałoby uznać, że państwo średniowieczne nie było w ogóle państwem. Mimo to Jellinek uznaje je za państwo. Weyr pyta retorycznie: Skąd zatem Jellinek wie, że państwo średniowiecz- ne było państwem?63 Na kolejnych kartach swojego opus vitae Weyr analizuje drugą z cech suweren- ności, czyli niezależność. Pojęcie to oznacza, że państwo posiada niczym nieskrępo- waną swobodę działania, przede wszystkim nieskrępowaną normami prawnymi. Pro- blem z takim określeniem niezależności powstaje, gdy dokonuje się analizy możliwości stanowienia przez państwo norm prawnych. Wtedy bowiem niezależność musi mieć charakter metanormatywny. Skoro niezależność zakłada brak jakiegokolwiek związania normą prawną, to obowiązywanie normy, która wprost dopuszczała- by czynienie absolutnie wszystkiego, jest wykluczone. Ta niezależność wynika z naj- wyższej władzy, która umożliwia wykonywanie jej wobec swoich poddanych (imperium państwa), decydowania o tym, co im wolno, a czego nie. Cała zatem konstrukcja władzy niezależnej (nieograniczonej) nie ma podstawy i jest niejako zawieszona w próżni. Nieznane jest źródło władzy niezależnej, a odrzucenie jakiejkolwiek reguły przyznającej taką władzę jest sprzeczne z samą defi nicją niezależności. Rozważania Weyra prowadzą go do wniosku, że pojęcie „suwerenność” musi być zdefi niowane, jeśli w ogóle ma zostać zachowane jako konieczne do poznania pań- stwa64. Skoro próby pojmowania suwerenności zawiodły z powodu przyjęcia niewła- ściwego pojęcia „państwa”, Weyr przenosi swoje rozważania na grunt nauki normatywnej. Przypomina, że państwo w kontekście czystej nauki prawa jest tożsame z systemem prawnym. Prawidłowo zatem powinno mówić się o suwerenności systemu prawa, a nie państwa. Weyr wskazuje jednocześnie, że suwerenność jest cechą każ- dego systemu normatywnego o charakterze heteronomicznym — zewnętrznym wobec podmiotu65. Teza ta nie dziwi, bowiem Weyr odrzucał trójelementową defi nicję pań- stwa. Jego celem było nie prezentowanie gotowych defi nicji, ani wyjaśnianie pojęcia „suwerenności” jako cechy konstytutywnej państwa. Suwerenność dla czeskiego fi lozofa ma znaczenie normatywne. Dwa różne światy, jakimi są światy bytu i powinno- ści, nie mogą się mieszać. Weyr przedstawił swoją koncepcję suwerenności porządku prawnego już w Pod- stawach fi lozofi i prawa. Pisał, że nie można nadać przymiotu suwerenności ani pań- stwu, ani władzy państwowej i nie rozumiemy jej jako rzeczywistej właściwości, lecz tylko jako oczywistą właściwość każdego systemu normatywnego, który ma być jednolitym przedmiotem normatywnego poznania. Właściwość ta wynika z prostego za-

63 F. Weyr, Teorie..., s. 227. 64 Ibidem, s. 228. 65 F. Weyr, Základy..., s. 105. 102 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

łożenia, że każdy system normatywny może zawierać jakąkolwiek zawartość, innymi słowy, że jedynym dowodem poznania, że określona norma obowiązuje — co oznacza, że istnieje — jest jej przynależność do systemu normatywnego, który poznajemy. Warunek poznania, że przynależność ta istnieje, wynika z zawartości samego kom- pleksu. W nim są określone warunki, które decydują o tym, że dana norma stanowi jego część66. Dalej Weyr odróżnia statyczną i dynamiczną formę suwerenności. Sta- tyczna forma oznacza możliwość posiadania przez określony system normatywny jakiejkolwiek zawartości. Suwerenność w znaczeniu dynamicznym polega na określe- niu w samym systemie normatywnym warunków powstania, uchylenia i zmiany norm, które do niego przynależą czy też mogą potencjalnie przynależeć. Co za tym idzie, Weyr nie utożsamia suwerenności z władzą najwyższą czy nie- ograniczoną. Stanowi ona wyłącznie formalną zasadę poznania normatywnego67, czyli zasadę metodologiczną68, hipotezę69 i jest pojęciem abstrakcyjnym. W Teorii prawa określa suwerenność jako właściwość porządku prawnego utożsamianego z państwem, która jednak przysługuje nie tylko prawu, ale także innym systemom normatywnym. Co ciekawe, w pracy Weyra z 1936 r. pojawia się wyraźne stwierdzenie, że suweren- ność jest tym, co podmiot poznający „wkłada” w procesie poznania, względnie „za- kłada”, poznając system norm prawnych70. Do takich założeń Weyr zalicza: zamknię- ty charakter systemu, co utożsamia z jego niezależnością od innych przedmiotów poznania normatywnego; jednolitość oraz samodzielność. Przeciwieństwem suwerennego systemu normatywnego jest system podzielny (niesamodzielny). Istotne jest, że w procesie poznawczym cechą suwerenności jest jej konkurencyj- ność. Weyr wskazuje, że taki charakter suwerenności normatywnej jest zbieżny z ro- zumieniem suwerenności w tradycyjnej nauce prawa. Tak jak suwerenny porządek prawny wyklucza, gdy stanie się przedmiotem poznania, aby jakikolwiek inny porzą- dek prawny stał się jednocześnie takim przedmiotem, tak samo każde absolutnie suwerenne państwo — w następstwie tej suwerenności — faktycznie neguje istnienie każdego innego, również suwerennego, państwa71. Nie sposób nie dostrzec, że statyczny aspekt suwerenności Weyra odpowiada nie- zależności w tradycyjnej nauce prawa, co potwierdza założenie, że prawo jako system norm jest całkowicie niezależny od innych systemów normatywnych, w szczególności od moralności72. Skoro system prawny może mieć jakąkolwiek treść, to oznacza, że jego normy również nie posiadają ograniczeń co do swojej treści. Z perspektywy normatywizmu normy prawne mogą dotyczyć jakiegokolwiek aspektu życia społecznego. Teza

66 Ibidem. 67 Ibidem, s. 106. 68 F. Weyr, Teorie..., s. 229. 69 Ibidem, s. 230. 70 Ibidem, s. 228. W stwierdzeniu tym wyraźnie widać neokantowskie inspiracje teorii Weyra. 71 Ibidem, s. 229. 72 F. Weyr, Základy..., s. 84–85. Teza o rozdziale prawa i moralności stanowi fundamentalne założenie czystej teorii prawa; zob. np. V. Kubeš, Dějiny myšlení o státu a právo ve 20. století ze zřetelem k Moravě a zvláště Brnu, Brno 1995, s. 146. W odniesieniu do teorii Kelsena zob. np. H. Kelsen, Czysta teoria..., s. 134–135; idem, Podstawowe zagadnienia..., t. I, s. 85. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 103 ta świadczy o słabości czystej teorii prawa. Dopuszcza ona bowiem istnienie norm prawnych, które są rażąco sprzeczne z systemem norm moralnych. Co ciekawe, z samej su- werenności statycznej wynika także — charakterystyczne dla dziewiętnastowiecznej niemieckiej, a przede wszystkim francuskiej kultury prawnej — założenie o niekwe- stionowalności, świętości oraz niewzruszalności prawa pozytywnego73. Akt prawny, w teorii Weyra przybierający formę normy prawnej, staje się aktem nieskazitelnym. Zdaniem Weyra, konstrukcja suwerenności w znaczeniu formalnym wynika z samej istotny jednolitości systemu normatywnego. Stwierdza, że nie ma takiej możliwo- ści, aby system prawny nie określał warunków, jakie powinna spełnić norma, aby mo- gła stać się jego częścią. Nawet system prawny, który nie zawiera norm określających sposób powstania normy prawnej, jej zmiany i uchylenia, pośrednio określa reguły wskazujące na taki sposób. Skoro bowiem składa się z norm prawnych i podmiot po- znaje normę prawną, to musi założyć, że spełniła ona warunki, które pozwalają na uznanie jej za część systemu, tj. jej powstanie. Tym samym, wiadomo, jakie warunki musi spełnić norma, aby można ją było utożsamiać z tą obowiązującą74. Niestety, Weyr nie wyjaśnił, co świadczy o tym, że w danym systemie normatywnym muszą istnieć normy określające sposób zmiany porządku normatywnego i uchylenia norm prawnych. Stanowi to istotną lukę jego pracy. Analiza fragmentu Podstaw... czeskiego prawnika budzi skojarzenie z wyróżnionymi cztery dekady później przez Herberta Lione- la Harta (1907–1992) w fundamentalnym dziele The Concept of Law75 (1961 r.) tzw. regułami uznania i zmiany jako regułami wtórnymi porządku prawnego. Twierdzenia Weyra stanowią doktrynalny wstęp do rozwiniętej później klasyﬁ kacji norm, pod ką- tem ich funkcjonalnego związku z kontekstem całego systemu prawnego, a nie wy- łącznie pod względem jego kryterium treściowego. Interesującym zagadnieniem jest samoograniczenie się suwerennego państwa przez związanie się przez nie tworzonymi normami prawnymi na przyszłość. Zagad- nienie to do dzisiaj stanowi przedmiot zainteresowania czeskiej teorii prawa76. Brneński 73 Szerzej zob. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 33. Widać to w ujęciu aktu o randze ustawowej, którą Rousseau uznał za zawsze „słuszną”; zob. J.J. Rousseau, Umowa społeczna, Kęty 2009, s. 56. 74 F. Weyr, Základy..., s. 105. 75 H.L. Hart, The concept of law, London 1961; polskie wyd. Pojęcie prawa, Warszawa 1998. 76 Wynika to z art. 9 ust. 2 Konstytucji Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 r. Zgodnie z nim, „Zmia- ny ingerujące w istotę demokratycznego państwa prawa są niedopuszczalne”. Przepis ten odnosi się do ustaw konstytucyjnych wydawanych na podstawie art. 39 ust. 4 konstytucji. Zagadnienie dotyczące materialnego jądra konstytucji ma w Czechach istotne znaczenie praktyczne. Wyrokiem z 10 września 2009 r. w sprawie o sygn. ÚS 27/09 Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej (Sbírka zákonů nr 318/2009) uchylił ustawę kon- stytucyjną o skróceniu V kadencji Izby Poselskiej (Sbírka zákonů nr 195/2009) wraz z wydanym przez prezydenta postanowieniem o wyznaczeniu wyborów do Izby Poselskiej (Sbírka zákonů nr 207/2009). Sąd uznał, że doraźne skrócenie kadencji parlamentu narusza art. 9 ust. 2 konstytucji i wynikające z niego regu- ły prawa wyborczego i wyraźnie stwierdził, że materialne jądro konstytucji jest nienaruszalne. Ustawa konstytucyjna jest jedynie ustawą konstytucyjną w sensie formalnym. Orzeczenie wzbudziło kontrowersje, np. P. Holländer dostrzega w uznawanej przez siebie koncepcji materialnego jądra konstytucji wymiar ponad- pozytywny; zob. P. Holländer, Filosoﬁ e práva, Plzeň 2012, s. 53–78; idem, O niezmienności materialnego jądra konstytucji, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 1, s. 24–45. Krytykę orzeczenia oraz samych klauzul wieczystych w konstytucji (odwołując się zresztą do poglądów F. Fukuyamy oraz F.A. von Hayeka) prze- 104 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły normatywista już w okresie pierwszej wojny światowej wziął udział w międzynaro- dowej dyskusji na łamach czasopisma „Juristische Blätter” na temat dopuszczalności takiego ograniczenia suwerenności. Podstawę do dyskusji dał Jellinek, który w swojej Ogólnej nauce o państwie stwierdził, że „Przez uznanie prawa narodów oraz dokonane na podstawie tego uznania akty wiążące, ogranicza państwo samo siebie swą wła- sną mocą prawną, nie mając w następstwie możności zwolnić się prawnie od tych więzów przez samorzutną decyzję. Również wewnątrz możliwe są wypadki, przy któ- rych obowiązująca norma prawna nie może ulec zmianie nawet w drodze zmiany konstytucji. Ustawa francuska z 14 sierpnia 1884 r., zabrania, by przedmiotem wniosku o rewizję konstytucji była forma republikańska rządu. Zasadę tę można znieść w drodze gwałtu, nie w drodze prawa. [...] bywają i takie przypadki, w których polityczna niemożliwość zmian prawnych jest tak oczywista, że wypadki te ujmowane być mogą w bezpośredniej łączności z powyżej już wspomnianemi, nie można bowiem konstru- ować jako możliwości prawnej tego, co jest niemożliwością faktyczną. Do tych wy- padków zaliczam np. w konstytucji Stanów Zjednoczonych zakaz bill of attainder”77. Sformułowanie Jellinka, że jedynie gwałt, a nie zmiana prawna może znieść uprzed- nie zobowiązanie państwa w sferze prawa wewnętrznego, pozwoliło Alfredowi Verdrossowi na sformułowanie tezy o funkcjonowaniu klauzuli niedopuszczającej zmiany konstytucji78. Weyr uważał taki pogląd za błędny, co wyraził w artykule opu- blikowanym w „Juristische Blätter”79. W swoich Podstawach..., pisanych w trakcie dyskusji na łamach austriackiego miesięcznika, polemizował z Jellinkiem, że skoro np. art. V francuskiej konstytucji z dnia 14 sierpnia 1884 r. stanowi, że republikańska forma rządów nie może być przedmiotem wniosku o rewizję konstytucji, nie można — tak jak to robi Jellinek — twierdzić, że zasadę tę można znieść gwałtem, a nie za pomocą aktów prawnych. Prawidłowa teza jest taka, że wniosek o rewizję konstytucji zawierający podobną treść jest tylko wtedy niemożliwy prawnie, kiedy norma jest obowiązująca. Jeśli jednak znamy warunki, jakie musiała spełnić norma, aby stać się częścią systemu prawnego i obowiązywać, to musimy logicznie uznać, że po spełnie- niu tych warunków jej zmiana i uchylenie jest prawnie możliwe. Wniosek o zmianę takiej normy nie jest prawnie niemożliwy. Taki wniosek i wskazana zmiana nie są prze- cież treściowo tożsame80. Pogląd ten Weyr potwierdził i później81. Twierdzenie o moż- liwości uchylenia każdej normy prawnej wynika z uprzedniego założenia, że dany system jest suwerenny w znaczeniu formalnym. Pogląd Weyra o możliwości uchylenia normy konstytucyjnej, zakazującej naruszenia materialnego rdzenia ustawy zasadniczej, była krytykowana przez Verdrossa, prowadził np. Z. Koudelka; zob. Z. Koudelka, Zrušení ústavního zákona Ústavním soudem, „Právník” 2010, nr 10, s. 1067–1085. 77 G. Jellinek, Ogólna..., t. II, s. 344. 78 A. Verdross, Die Neuordnung der gemeinsamen Wappen und Fahnen in ihrer Bedeutung für die rechtliche Gestalt der österreichisch-ungarischen Monarchie, „Juristische Blätter” 1916, nr 11, s. 135. 79 F. Weyr, Zur Frage der Unabänderlichkeit von Rechtssätzen, „Juristische Blätter” 1916, nr 33. 80 Idem, Základy..., s. 106, przyp. 18. 81 Idem, Teorie..., s. 106. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 105 który w swojej replice przedstawił dwa zasadnicze argumenty przeciwko niemu. Wska- zywał, że konstytucja — w przeciwieństwie do innych aktów prawnych — wynika z suwerenności państwa. Skoro porządek prawny ma swój początek w konstytucji, to zmiana samej konstytucji jest niemożliwa, ponieważ jest ona wyrazem samej suwe- renności. Możliwość zmiany materialnego rdzenia konstytucji wynikałaby zatem z po- zakonstytucyjnego porządku prawnego. Austriak pisał, że skoro państwo ma mieć ce- chę suwerenności, musi ona wynikać z konstytucji. Tworzenie samej konstytucji jest jednak w całości wolne i swobodne, a związanie prawne legislatywy, jak i pozostałych władz, nie narusza suwerenności państwa, lecz przyznaje im moc obowiązującą82. Nad- zwyczajność konstytucji jako aktu prawnego decyduje o tym, że jej normy gwarantu- jące materialny rdzeń konstytucji są nieusuwalne. Udział w debacie naukowej wziął także inny uczeń Kelsena, A. Merkl, który na- wiązał do uwag Verdrossa. Stwierdził, że błędem jest utożsamianie samej konstytucji z prawodawstwem konstytucyjnym. To ono realizuje konstytucję, w której przyznano mu do tego upoważnienie. Konstytucję można zmienić tylko o tyle, o ile w niej samej przewidziano taką możliwość. Suwerenność państwa zostaje wyrażona najlepiej wła- śnie w niemożliwości zmiany konstytucji, a nie w możliwości jej zmiany83. Pogląd ten podzielał František Brychta, który kilka lat później powrócił do zagadnienia norm nie- wzruszalnych84. Weyr dostrzegł, że istotny problem poznawczy dotyczy suwerenności państw związ- kowych (porządków prawnych). W skład federacji wchodzą bowiem państwa, które — na pierwszy rzut oka — mają odrębny porządek normatywny. Istnieją zatem odmienne podmioty normatywne: kraje (państwa) związkowe oraz państwo federacyjne (centralne) i oba są twórcami norm prawnych obu systemów. System prawa państwa federalne- go nie stanowi zatem jednolitego systemu, składa się bowiem także z częściowych po- rządków normatywnych. Weyr wskazuje, że w takim przypadku suwerenny może być tylko jeden porządek prawny — centralny. Istnienie różnych podmiotów normatywnych i formalny aspekt suwerenności wymaga posłużenia się konstrukcją właściwości (kompetencji) materialnej, czyli możliwością stanowienia norm o określonej treści oraz wyż- szości kompetencyjnej (kompetencji formalnej). Weyr wskazał, że w przypadku kilku podmiotów normatywnych istnieje między nimi określona hierarchia wyznaczana przez kompetencję formalną — odniesienie przyczyny obowiązywania danego porządku prawnego do porządku (podmiotu) suwerennego. Podmiot normatywny, który posiada kompetencję materialną, nie posiada kompetencji formalnej, a podmiot normatywny, który jest suwerenny, nie ma kompetencji materialnej. System prawny państwa związ- kowego składa się zatem z pierwotnego porządku prawnego i wtórnych porządków prawnych państw (krajów) związkowych, które czerpią moc obowiązującą z tego pierwszego. Jednolitość poznania systemu prawnego państwa (kraju) związkowego jest uza-

82 A. Verdross, Zum Problem der Rechtsunterworfenheit des Gesetzgebers, „Juristische Blätter” 1916, nr 40–41 i 472–485. 83 A. Merkl, Die Unabänderlichkeit von Gesetzen — ein normologisches Prinzip, „Juristische Blätter” 1917, nr 9, 10, s. 109–111. 84 F. Brychta, Otázka nezměnitelnosti ůstav, „Časopis pro právní a státní vĕdu” 1918, nr 1, s. 4–15. 106 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły leżniona od takiej hierarchizacji oraz założenia, że norma prawna, której twórcą jest kraj związkowy, automatycznie staje się częścią porządku państwa federacyjnego. Przymiot suwerenności przysługuje wyłącznie państwu centralnemu, które spina jednolity porzą- dek prawny i stanowi podstawę obowiązywania wszystkich norm w jednolitym systemie normatywnym85. Co ciekawe, tezy Weyra potwierdzają poglądy Jellinka wyrażone w jego monografi i Nauka o związkach państwowych (1882 r.), w której niemiecki prawnik uznał państwo centralne za wyłącznego nosiciela suwerenności, w przeciwieństwie do państwa związkowego86. Z pojęciem „suwerenność” wiąże się również zagadnienie relacji prawa wewnętrz- nego i prawa międzynarodowego. Weyr wskazuje, że przyjęcie koncepcji państwa suwerennego jest możliwe jedynie przy przyjęciu prymatu prawa wewnętrznego nad mię- dzynarodowym. Sam był zdecydowanym zwolennikiem monizmu prawa państwowego i prawa międzynarodowego87. Zakładał, że suwerenność prawa wewnętrznego państw nie może występować jednocześnie z suwerennością prawa międzynarodowego (w prze- ciwieństwie do koncepcji dualistycznej). Jeśli uznajemy, że oba systemy prawne obo- wiązują jednocześnie, tylko jeden z nich musi uchodzić za suwerenny, a między nimi powinien istnieć stosunek nadrzędności i podrzędności88. Wynika to wprost z uznawa- nia przez Weyra suwerenności za hipotezę poznawczą podmiotu. Koncepcja prymatu prawa wewnętrznego pozwala twórcy norm, a zatem państwu, na nieograniczone tworzenie norm prawnych89. Normy prawa międzynarodowego mogą stać się częścią prawa wewnętrznego państwa jedynie po ich recypowaniu (transformowaniu)90 do niego. Autor Podstaw fi lozofi i prawa dostrzegł jednak istotny problem w przyjmowaniu koncepcji prymatu prawa wewnętrznego nad międzynarodowym. Nie da się bowiem za jej pomocą wyjaśnić — przy wykorzystaniu jednolitej metody poznania normatywnego — zagadnienia powstania państwa, zmiany porządku prawnego w całości91, upadku państw, rewolucji92. Stwierdzenie, że np. w wyniku rewolucji bolszewickiej w 1917 r. doszło do zmiany porządku prawnego, bowiem zanegowano ośrodek systemu prawa, czyli założenie formalne (choć sam Weyr nie był konsekwentny w traktowaniu ośrodka

85 F. Weyr, Základy..., s. 107–111. 86 G. Jellinek, Die Lehre von den Staatenverbindungen, Wien 1882, s. 266. 87 E. Júdova, Ryzí nauka právní a medzinárodné právo, [w:] Místo normativní teorie..., s. 195. 88 F. Weyr, Teorie..., s. 96–97. 89 Ibidem, s. 230. Weyr wskazywał, że w Karcie Konstytucyjnej Republiki Czechosłowackiej nie zawarto normy, która w jakikolwiek sposób ograniczałaby kompetencje Zgromadzenia Narodowego. Z uwagi na niejasne sformułowania art. I traktatu zawartego w Saint Germain w dniu 10 września 1919 r. Zgroma- dzenie miało nieograniczoną przez prawo międzynarodowe władzę stanowienia prawa; zob. F. Weyr, Sousta- va československého práva státního, Brno 1924, s. 80. 90 F. Weyr, Teorie..., s. 97. 91 Zmiana porządku prawnego jest normalnym następstwem wydawania norm przez normotwórcę. Podlega zatem regulacji przez normy prawa wewnętrznego. Stąd w artykule konieczność zaakcentowania, że chodzi o całościową zmianę porządku prawnego. 92 Zagadnienie wpływu rewolucji na zmianę systemu prawnego było przedmiotem zainteresowania wielu autorów. Pisze o tym sam F. Weyr; zob. idem, Soustava..., s. 53; J. Stránský, Právo a revoluce, „Vědec- ká ročenka Právnické fakulty Masarykovy university v Brně”, 1924, t. III; F. Sander, Das Faktum der Revo- lution ud die Kontinuität der Rechtsordung, „Zeitschrift fűr öffentliches Recht”, 1919/1920, t. I. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 107 wyłącznie jako hipotezy poznawczej93), nadające wszystkim normom w systemie prawnym znaczenie prawne94 (u Kelsena odpowiednikiem ośrodka jest norma podstawowa Grundnorm; Weyr częściej pisze o ośrodku, rzadziej o normie najwyższej, które to po- jęcie zaczerpnął od cywilisty J. Sedláčka95), nie wyjaśnia, dlaczego powstał nowy po- rządek normatywny. Weyr wskazuje, że nie odnajdziemy żadnych reguł takiej zmiany w systemie prawa wewnętrznego. Zmiana porządku prawnego może być uzasadniona jedynie metanormatywnie96, czyli odniesieniem do przemocy, do faktu zajęcia Pałacu Zimowego, do faktu ogłoszenia panowania Rady Komisarzy Ludowych, do faktu za- mordowania cara Mikołaja II Romanowa w Jekaterynburgu. Skoro koncepcja prymatu państwowego porządku prawnego uzasadnia powstanie, ustanie czy zmianę w całości tego porządku odesłaniem do faktów, co przełamuje fundamentalny kantowski dualizm, Weyr staje na stanowisku, że konieczne jest uznanie prymatu prawa międzynarodowe- go. Prawnik z Brna pisał, że państwo częściowe, tj. podrzędne wobec porządku prawnego międzynarodowego, może określić, a w rzeczywistości również określa, podobnie jak jednolity porządek państwowy, kiedy i w jakich okolicznościach powstają, względ- nie zanikają, częściowe porządki normatywne i ich personiﬁ kacje, jakimi są np. konkretne statuty spółek czy też innych organizacji prywatnych. Podobnie w prawie mię- dzynarodowym można określać zasady legitymacji władzy państwowej albo zasadę faktów dokonanych97, które dostatecznie legitymują to, co według właściwego częścio- wego systemu (wewnętrznego porządku prawnego) jawi się jako negacja prawa, albo pozytywnie, jako czyn bezpośrednio sprzeczny z prawem (rewolucja polityczna, zdra- da stanu itp.)98. Konsekwencją tej tezy Weyra jest zakwestionowanie suwerenności pań-

93 Jako autor defi nicji państwa w Słowniku czechosłowackiego prawa publicznego Weyr pisze, że w swoim Systemie czechosłowackiego prawa państwowego ustalił dzień powstania państwa czechosłowackiego na 28 października 1918 r., w którym Komitet Narodowy wydał pierwszą ustawę o nr. 11. Zdanie wprowadzają- ce: „Niepodległe państwo czechosłowackie powstało...” wskazuje na realizację teorii o fait accompli, skoro ogłasza się istnienie faktu, rozumianego, oczywiście, jako fakt polityczny. Niemniej jednak z prawnego punktu widzenia jest to n a j k o n s t y t u t y w n i e j s z y fakt, jaki można sobie w ogóle wyobrazić, bowiem staje się o ś r o d k i e m nowego porządku prawnego; zob. F. Weyr, Stát, [w:] Slovník veřejného práva českoslo- venského, red. J. Havelka, Brno 1938, t. IV, s. 619; F. Weyr, Soustava..., s. 55. Weyr nadał swojemu ośrodkowi systemu prawnego wymiar polityczny. Przez takie ujęcie odpowiednika kelsenowskiej normy podstawowej dochodzi do przełamania bezwzględnego podziału ontologicznego na Sein i Sollen. Porządek prawny jako jednolity system powinności może powstać wyłącznie w określonej rzeczywistości społecznej i politycznej. Podmiot poznający może założyć hipotezę jednolitości systemu prawa wyłącznie wtedy, gdy jest on skuteczny. Podob- nie Kelsen w swojej Czystej teorii prawa stwierdzał, że norma podstawowa „może zostać założona jako norma podstawowa w uzasadnieniu obiektywnego obowiązywania norm prawnych, a tym samym interpretacji s k u t e c z n e g o w zasadzie porządku przymusowego jako pewnego systemu obiektywnie obowiązujących norm prawnych”. Kelsen wielokrotnie wskazuje, że Grundnorm jest normą p o m y ś l a n ą. Warunkiem za- łożenia jej przez podmiot poznający jest to, aby działający „w zasadzie porządek p r z y m u s o w y interpre- towany był jako system obowiązujących norm prawnych”; zob. H. Kelsen, Czysta teoria..., s. 307–310. 94 F. Weyr, Úvod..., s. 52. 95 J. Sedláček, Občanské právo československé. Všebobecné nauky, Brno 1931, s. 12 i n. 96 F. Weyr, Teoria..., s. 233. 97 Weyr badał zagadnienie tzw. faktów dokonanych (faits accomplis) i ich znaczenia w prawie między- narodowym; zob. F. Weyr, Idea právní kontinuity a teorie t.zv. faits accomplis, „Sborník věd právních a stát- ních” 1916, nr XVI. 98 F. Weyr, Teoria..., s. 234. 108 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły stwa. Państwowy porządek prawny jest tylko jedną z części suwerennego porządku normatywnego, stanowi wtórny porządek normatywny, podrzędny wobec porządku międzynarodowego. Weyr zauważa, że takie ujęcie prawa międzynarodowego odpowiada pojęciu „nadpaństwo” czy też „państwo światowe” w tradycyjnej nauce prawa. Inte- resujące jest, że zakwestionowanie suwerenności państwa stanowi również fundamen- talną konkluzję monistycznej koncepcji Kelsena99. Antoni Peretiatkowicz (1884–1956), zresztą zwolennik teorii dualistycznej, widział w poglądach Austriaka bardziej wyraz ideologii pacyfi stycznej niż prawa obowiązującego100 i odnosił się do nich krytycznie. Nieprzyznawanie suwerenności państwu zarówno przez Weyra, jak i Kelsena przyspo- rzyło im wielu przeciwników. W trudnym okresie międzywojennym, szczególnie w pań- stwach, które dopiero odzyskały niepodległość (np. Polska) albo powstały w wyniku żą- dań narodowych (np. Czechosłowacja), stosunek przedstawicieli nauki prawa do zagadnienia suwerenności miał w istocie charakter polityczny101. Po drugiej wojnie świa- towej w państwach pozostających w strefi e wpływów ZSRR także dostrzegano polityczny wymiar monistycznej koncepcji normatywizmu102. Zakwestionowanie suwerenności ma związek z wyrażanymi przez Weyra poglą- dami na temat szkodliwego charakteru absolutnej suwerenności państw, która w konsekwencji prowadzi do konfl iktów i wojen. W pisanej latem 1918 r., a zatem jeszcze podczas pierwszej wojny światowej, pracy Współczesna walka o nowe prawo między- narodowe103 wskazywał, że same umowy międzynarodowe zawierane między odręb- nymi państwami nie gwarantują bezpieczeństwa i nie zapobiegają konfl iktom. Jego zdaniem, gwarancjami międzynarodowego pokoju może być państwo związkowe, unia realna albo utworzenie organizacji ponadpaństwowej104. Z uwagi na nierealność funkcjonowania świata na podstawie dwóch pierwszych pomysłów, możliwe jest utworzenie organizacji ponadnarodowej, w ramach której będzie budowane nowe prawo mię- dzynarodowe. Weyr wskazywał, że po pierwszej wojnie światowej gwarantem porządku międzynarodowego powinien być związek narodów. Związek ten ma two- rzyć normy prawa międzynarodowego, którym podporządkowane byłyby państwa jako podmioty powinności. Organizacji międzynarodowej przysługiwałaby, obok władzy stanowienia prawa, władza sądownicza oraz możność przymuszania państw do wyko-

99 H. Kelsen, Das Problem der Souveränitat..., s. 128; F. Weyr, Czysta teoria..., s. 458–460. 100 A. Peretiatkowicz, Problem prawa międzynarodowego. Teoria H. Kelsena, Warszawa 1937, s. 17. 101 A. Bosiacki słusznie zwrócił na to uwagę w odniesieniu do krytycznego podejścia Peretiatkowicza wobec myśli Kelsena; zob. A. Bosiacki, Wstęp, [w:] H. Kelsen, Czysta teoria..., s. 34. 102 J. Wróblewski, który szerzej przedstawił poglądy H. Kelsena, pisał: „Normatywizm ma w rzeczywi- stości określone stanowisko – staje na pozycji negacji suwerenności państwa, która, rzecz prosta, nie jest żad- nym pacyﬁ zmem, ale wręcz przeciwnie, służy agresywnej polityce obozu imperialistycznego, dążącej do stworzenia państwa światowego pod amerykańskim panowaniem”; zob. J. Wróblewski, Zarys krytyki normatywizmu Hansa Kelsena, „Państwo i Prawo” 1955, z. 7, s. 874. Podobnie J. Machowski podkreślał, że kelsenowski monizm ma wymiar polityczny, ponieważ „głównym celem współczesnej polityki imperializmu amerykańskie- go na arenie międzynarodowej jest frontalny atak na suwerenność innych państw”; zob. J. Machowski, Hans Kelsen: Princliples of International Law (recenzja), „Państwo i Prawo” 1955, z. 4–5, s. 776. 103 F. Weyr, Soudobý zapas o nové mezinárodní právo, Brno 1919. 104 Ibidem, s. 20–21. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 109 nywania jej norm. W swojej pracy Weyr wskazywał ponadto, że warunkiem skutecznego funkcjonowania nowego prawa międzynarodowego powinna być zasada samostanowienia narodów oraz demokratyczna forma rządów państw członkowskich. Idea nowej organizacji międzynarodowej strzegącej ładu światowego została czę- ściowo zrealizowana w 1920 r. wraz z utworzeniem Ligi Narodów z siedzibą w Gene- wie. Weyr miał wpływ na stanowisko Czechosłowacji w tej organizacji, bowiem jako ekspert prawa cieszył się ogromnym szacunkiem ministra spraw zagranicznych i póź- niejszego prezydenta Republiki Czechosłowackiej Edvarda Beneša105. Istotny wkład wniósł również w działalność towarzystwa Paneuropa (Panevropa), którego celem było dążenie do zjednoczenia państw europejskich z wyłączeniem Rosji Sowieckiej. Zaan- gażowanie to wiązało się z jego sympatią do koncepcji zjednoczenia europejskiego, propagowanej przez twórcę paneuropeizmu Richarda Nikolausa Coudenhove-Kalergi (1894–1972). Od roku 1926 Weyr był przewodniczącym największego w Czechosło- wacji oddziału Unii Paneuropejskiej, znajdującego się w Brnie106. Wizja organizacji ponadnarodowej została przez Weyra opisana w tekście niewygło- szonego wykładu, który miał odbyć się w Wiedniu w 1931 r. Przełożony na język czeski został opublikowany w studenckim czasopiśmie „Všehrd”107. Weyr wskazywał w nim, że małe państwa powstałe po pierwszej wojnie światowej oparte na wartościach demokratycznych są w stanie wziąć udział w budowie europejskiej federacji. Kryzys demokracji w Europie wykazał, że potrzebne jest zbudowanie nowej organizacji państwowej o charakterze europejskim. Nowy związek federacyjny powinien być nie tylko związkiem państw opartym na umowie międzynarodowej, ale trwałą organizacją, która — siłą rzeczy — musi ograniczać, a nawet likwidować suwerenność swoich członków. Według brneńskiego normatywisty, należało utworzyć jeden wspólny europejski porządek prawny, do czego konieczne było utworzenie wspólnego organu normotwórczego. Poglądy Weyra zadziwiają swoim nowatorstwem i wizją porządku prawnego podobnego do współczesnego porządku Unii Europejskiej. Wydaje się więc, że wyprzedzają epokę.

IV. PODSUMOWANIE Pojęcie „suwerenność” jest ściśle związane z terminem „państwo”108. W tradycyjnej teorii suwerenności, mającej źródła w traktatach nowożytnych myślicieli Jeana Bodina (1530–1596), Cardina Le Bret (1558–1655) czy Thomasa Hobbesa (1588– –1679)109, nadano suwerenności charakter polityczny. Do dzisiaj deﬁ nicja suweren- ności nie jest jednoznaczna110, podobnie jak nie są jednoznaczne cechy tej suwerenno-

105 V. Gonéc, Od Weyra roku 1918 ke Kelsenovi roku 1940, [w:] Místo normativní teorie..., s. 199. 106 L. Vojáček, Meziválečná Panevropa z pohledu dvou brněnských profesorů, [w:] Pocta Stanislavu Balíkovi k 80. narozeninám. Acta historico-iuridica Pilsnensia 2008, red. V. Knoll, Plzeň 2008, s. 418. 107 F. Weyr, Idea evropské unie, „Všehrd” 1931–1932, nr 13, s. 1–33. 108 P. Kaczorowski, Uwagi o pojęciu państwa i suwerenności, [w:] Suwerenność państwa i jej granice, red. S. Sowiński, J. Węgrzecki, Warszawa 2010, s. 56. 109 R. Jackson pojmuje suwerenność jako ideę nowożytną; zob. R. Jackson, Suwerenność, Warszawa 2011, s. 18. 110 J. Czaputkowicz, Suwerenność, Warszawa 2013, s. 15. 110 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

ści: jej podzielność, nieograniczoność czy możliwość scedowania poszczególnych uprawnień przez państwa na inne podmioty, co jest szczególnie istotne w kontekście integracji europejskiej. Zawsze jednak suwerenność stanowi przymiot państwa. Rzad- ko mówi się o suwerenności prawa, porządku prawnego czy systemu prawa. Koncep- cja Weyra, podobnie jak Kelsena, była nowatorska, chociaż nie pierwsza. W 1906 r. holenderski prawnik Hugo Krabbe (1857–1936) opublikował pracę, Die Lehre der Rechtssouveränität: Beitrag zur Staatslehre111, w której postawił tezę, że państwo ujawnia się w stanowieniu prawa. Państwo jest prawem, a suwerenność jest cechą prawa a nie państwa. Mimo pozornych podobieństw między teorią Krabbego a teoriami normatywistów, zasadniczymi różnicami między nimi było wyjście z odmiennych źró- deł fi lozofi cznych, odmienne ujęcie koncepcji prawa i metod jego poznania, a także akcentowanie przez Kelsena i Weyra czystości nauki prawa. Konstytucyjna teoria su- werenności holenderskiego uczonego zawierała elementy socjologiczne112, co w per- spektywie czystej teorii prawa było niedopuszczalne. Uznanie, że państwo jest tożsame z porządkiem prawnym, spowodowało koniecz- ność zredefi niowania pojęcia „suwerenność”. W normatywistycznej koncepcji prawa Weyra suwerenność tylko pozornie została pozbawiona cech politycznych. Jej istotę wyjaśniono przez pryzmat normatywnej metody poznania prawa. Suwerenność jako hipoteza warunkująca poznanie jednolitego systemu prawa jest ciekawa, jednak nie sposób nie dostrzec słabych punktów koncepcji Weyra. Przede wszystkim jej wadą jest sama założeniowość. Dbałość o czystość nauki prawa skierowała normatywistów w zaułek kantowskiej transcedentalności. Suwerenność jest kolejnym, obok normy podstawowej czy państwa, pojęciem założonym w teorii. Powoduje to, że sama teoria normatywna jest zawieszona w próżni. Ponadto w procesie poznania normatywistyczne ujęcie suwerenności państwa przede wszystkim uzależnia się jednolitość danego systemu normatywnego od podmiotu poznającego. Tym samym — co zresztą jest zro- zumiałe — poznanie norm danego państwa (porządku prawnego) ma odrywać się od rzeczywistości (sfery bytu). Nabiera to szczególnego znaczenia wobec sporów teryto- rialnych między państwami. Podmiot poznający jest wtedy zmuszony przyjąć suwe- renność określonego porządku prawnego, a w konsekwencji wyrazić swój pogląd polityczny z uwzględnieniem aktualnej sytuacji, np. militarnej. Teoria Weyra jest teorią skrajnie relatywną. Podmiot poznający system prawa, np. Rosji, musi de facto opo- wiedzieć się, czy w przypadku interwencji wojskowej na Półwyspie Krymskim podmiotem powinności norm prawnych wydanych przez rosyjskiego twórcę norm abstrakcyjnych i generalnych, jest mieszkaniec Symferopolu. Założenie suwerenności przez konkretny przecież podmiot powinności uzależnione jest od jego poglądów politycznych, narodowości, doświadczeń. Inaczej będzie wyglądał system prawny Rosji z perspektywy prawnika na Uniwersytecie Iwana Franki we Lwowie, a inaczej praw-

111 H. Krabbe, Die Lehre der Rechtssouveränität: Beitrag zur Staatslehre, Groningen 1906. 112 Np. zdaniem Krabbego, prawo jest wyrazem sumy interesów społeczeństwa w danym momencie, wywodzącym się z jego poczucia dobra i zła, sprawiedliwości i niesprawiedliwości; zob. H. Krabbe, The modern idea of the state, London 1922, s. LXXIV. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 111 nika Uniwersytetu Petersburskiego. Pozorna apolityczność normatywizmu oraz oderwanie możliwości poznania norm prawnych od rzeczywistości politycznej jest nie do utrzymania. Normatywna koncepcja suwerenności pełni podobną rolę do tradycyjnych koncepcji suwerenności, które przecież, według brneńskiego prawnika, były niebezpieczne. Nie bez przyczyny Weyr wskazywał, że suwerenność normatywna jest kon- kurencyjna, podobnie jak suwerenność w tradycyjnej nauce prawa. Problem normatywnego wytłumaczenia powstania i rozpadu państw skłonił Weyra do uznania monizmu i nadrzędności prawa międzynarodowego nad porządkiem pań- stwowym. Nadało to czystej teorii prawa wymiar pacyﬁ styczny, a tym samym polityczny. Nie bez znaczenia jest, że zarówno Weyr jak i Kelsen zaangażowali się w politycz- ną działalność na rzecz tworzenia ponadnarodowych organizacji mających zapewnić pokój i bezpieczeństwo w Europie i na świecie. Z jednej strony, prymat prawa między- narodowego stanowił przeciwwagę dla teorii rozdziału prawa i moralności, która uznaje za prawo każdy porządek, nawet najbardziej niemoralny. Z drugiej strony, koncepcja ta doprowadziła do zakwestionowania klasycznego rozumienia suwerenności państw. Pogląd ten wzbudza kontrowersje także współcześnie, co wynika między innymi z obecnej rzeczywistości politycznej w Europie. Warto zauważyć, że w myśli Czecha suwe- renność oderwała się od pojęcia państwa. Przymiot suwerenności został nadany systemowi prawa międzynarodowego. Interesujące byłoby znalezienie odpowiedzi na pytanie, jak suwerenność w rozumieniu teorii Weyra znalazłaby zastosowanie w nowym porządku prawnym, jakim jest porządek Unii Europejskiej. A ponadto jak sama teoria normatywna uzasadniałaby funkcjonowanie wielu normotwórców w ramach multicen- trycznych systemów prawa113? Te pytania wykraczają poza zakres niniejszego artykułu, zmuszają jednak do intelektualnej reﬂ eksji nad zagadnieniem.

BIBLIOGRAFIA Binder J., Bemerkungen zum Methodenstreit in der Privatrechtswissenschaft, „Zeitschrift für das gesamte Handels- und Konkursrecht” 1934, t. 100. Brychta F., Otázka nezm nitelnosti ůstav, „Časopis pro právní a státní v du” 1918, nr 1, s. 4–15. Bulín H., Brněnská normativní škola právní, [w:] Brněnská věda a umění meziválečného obdobi (1918–1939) v evropském kontextu, pr. zb., Masarykova univerzita, Brno 1993. Čermák V., O podstatě práva, Orbis, Praha 1940. Czaputkowicz J., Suwerenność, PISM, Warszawa 2013. Gonéc V., Od Weyra roku 1918 ke Kelsenovi roku 1940, [w:] Místo normativní teorie v soudo- bém právním myšlení (K odkazu Františka Weyra a Hanse Kelsena). Sborník z mezinárod- ní konference konané ve dnech 27.–28. Září 2001 v Brn , Právnická fakulta MU Brno, red. T. Machalová, Masarykova univerzita, Brno 2003. Hart H.L., Pojęcie prawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998.

113 E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, „Państwo i Pra- wo” 2005, z. 4, s. 3; eadem, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogiegło, W. Po- piołek, M. Szpunar, Kraków 2002. 112 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Hart H.L., The concept of law, Oxford University Press, London 1961. Holländer P., Filosofi e práva, wyd. Aleš Čeněk, Plzeň 2012. Holländer P., O niezmienności materialnego jądra konstytucji, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 1. Izdebski H., Elementy teorii i fi lozofi i prawa, LexisNexis, Warszawa 2011. Izdebski H., Historia myśli politycznej i prawnej, C.H. Beck, Warszawa 2013. Jackson R., Suwerenność, Sic!, Warszawa 2011. Jaskólski M., Między normatywizmem a uniwersalizmem: myśl prawno-polityczna Władysła- wa L. Jaworskiego, Zakład Narodowy im. Ossolińskich Wydawnictwo PWN, Kraków 1988. Jaworski W.L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Instytut Wydawniczy „Bibljoteka Polska”, Warszawa 1924. Jellinek G., Die Lehre von den Staatenverbindungen, A. Hölder, Wien 1882. Jellinek G., Die rechtliche Natur der Staatenvertäge. Ein Beitrag zur juristischen Konstruktion des Völkerrechts, A. Hölder, Wien 1880. Jellinek G., Ogólna nauka o państwie. Księga II i III, Księgarnia F. Hoesicka, Warszawa 1924. Júdova E., Ryzí nauka právní a medzinárodné právo, [w:] Místo normativní teorie v soudobém právním myšlení (K odkazu Františka Weyra a Hanse Kelsena). Sborník z mezinárodní konference konané ve dnech 27.–28. Září 2001 v Brn , Právnická fakulta MU Brno, red. T. Ma- chalová, Masarykova univerzita, Brno 2003. Kaczorowski P., Uwagi o pojęciu państwa i suwerenności, [w:] Suwerenność państwa i jej granice, red. S. Sowiński, J. Węgrzecki, Wydawnictwo UKSW, Warszawa 2010. Kaleta K., Koźmiński K., Charakter władzy suwerennej w koncepcjach ładu konstytucyjnego Hansa Kelsena i Carla Schmitta, „Filozofi a Publiczna i Edukacja Demokratyczna” 2013, t. II, nr 2. Kant I., Krytyka czystego rozumu, Wydawnictwo Antyk, Kęty 2001. Kelsen H., Czysta teoria prawa, LexisNexis, Warszawa 2014. Kelsen H., Czysta teorja prawa (Metoda i pojęcia zasadnicze), b. wyd., Warszawa 1934. Kelsen H., Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechts. Beitrag zu einer reinen Rechtslehre, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1920. Kelsen H., Der soziologische und der juristische Staatsbegriff: Kritische Untersuchung des Ver- hältnisses von Staat und Recht, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1928. Kelsen H., Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, entwickelt aus der Lehre vom Rechtssatze, Scientia, Tübingen 1911. Kelsen H., Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego (w rozwinięciu nauki o normie prawnej), Wydawnictwo Akademickiego Koła Prawników Studentów Uniwersytetu Stefa- na Batorego, Wilno 1935, t. I. Kostrubiec J., Georg Jellinek — klasyk niemieckiej nauki o państwie (w 95. rocznicę śmierci), „Studia Iuridica Lublinensia” 2006, t. 7. Kostrubiec J., Georg Jellinek i Hans Kelsen. Spór o istotę państwa, [w:] W kręgu historii i współczesności polskiego prawa. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Arturo- wi Korobowiczowi, red. W. Witkowski, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2008, s. 408–415. Koudelka Z., Zrušení ústavního zákona Ústavním soudem, „Právník” 2010, nr 10. Krabbe H., Die Lehre der Rechtssouveränität: Beitrag zur Staatslehre, J.B. Wolters, Groningen 1906. Bartosz Lewandowski, Suwerenność państwa w normatywistycznej teorii prawa Františka Weyra 113

Krabbe H., The Modern Idea of the State, D. Appleton, London 1922. Kubeš V., Stav právních vd na počátku XX. Století a brn nská škola ryzí nauky právní, [w:] O. Weinberger, V. Kubeš, Brnnská škola právní teorie (normativní teorie), Karolinum, Praha 2003. Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, „Państwo i Prawo” 2005, z. 4. Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogie- gło, W. Popiołek, M. Szpunar, Zakamycze, Kraków 2002. Łuszczyńska M., Polska krytyka normatywizmu w dwudziestoleciu międzywojennym, [w:] W kręgu historii i współczesności polskiego prawa, red. W. Witkowski, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2008. Martyniak Cz., Moc obowiązująca prawa a teoria Kelsena, Towarzystwo Naukowe KUL, Lu- blin 1938. Merkl A., Die Unabänderlichkeit von Gesetzen — ein normologisches Prinzip, „Juristische Blät- ter” 1917, nr 9, 10, s. 109–111. Mycielski A., O przestrzennych granicach państwa w świetle krytyki Kelsena, b. wyd., Kraków 1933. Paulson S., The Neokantian Dimension of Kelsens Pure Theory of Law, „Oxford Journal of Le- gal Studies” 1992, nr 12. Paulson S., Zachowując czystą teorię prawa: norma podstawowa jako idea regulatywna, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013. Peretiatkowicz A., Problem prawa międzynarodowego. Teoria H. Kelsena, Przegląd Współcze- sny, Warszawa 1937. Peretiatkowicz, A., O istocie metody prawniczej (teoria H. Kelsena), b. wyd., Warszawa 1937. Pražak J., Rakouské právo ůstavní, t. I, Jednota právnická, Praha 1895. Rundstein Sz., Zasady teorji prawa, Księgarnia F. Hoesicka, Warszawa 1924. Rychlík J., Ústava ČSR z roku 1920 — historické souvislosti, [w:] Československá ústava 1920. Devadesát let poté, red. M. Loužek, Aleš Čeněk, Praha 2010. Sander F., Das Faktum der Revolution und die Kontinuität der Rechtsordung, „Zeitschrift für öffentliches Recht”, 1919/1920, t. I. Sedláček J., Občanské právo československé. Všebobecné nauky, Ak. Spolek „Právník”, Brno 1931. Šejvl M., Jak ryzí je ryzí nauka právní?, [w:] Místo normativní teorie v soudobém právním my- šlení (K odkazu Františka Weyra a Hanse Kelsena). Sborník z mezinárodní konference ko- nané ve dnech 27.–28. Září 2001 v Brn , Právnická fakulta MU Brno, red. T. Machalová, Masarykova univerzita, Brno 2003. Słownik historii doktryn politycznych, t. IV, red. M. Jaskólski, Wydawnictwo Sejmowe, War- szawa 2007. Stelmach J., Norma podstawowa, [w:] J. Stelmach, Studia z ﬁ lozoﬁ i prawa, Wydawnictwo Uni- wersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 63–70. Stępkowski A., Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2010. Stránský J., Právo a revoluce, „Vědecká ročenka Právnické fakulty Masarykovy university v Brně” 1924, t. III. 114 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Verdross A., Die Neuordnung der gemeinsamen Wappen und Fahnen in ihrer Bedeutung für die rechtliche Gestalt der österreichisch-ungarischen Monarchie, „Juristische Blätter” 1916, nr 11. Verdross A., Zum Problem der Rechtsunterworfenheit des Gesetzgebers, „Juristische Blätter” 1916, nr 40–41, s. 472–485. Vojáček L., Brněnská právnická fakulta v meziválečném období let 1919–1939, [w:] Českoslo- venské právo a právní věda v meziválečném období a jejich místo ve střední Evropě, red. K. Malý, L. Soukup, Karolinum, Praha 2010. Vojáček L., Meziválečná Panevropa z pohledu dvou brněnských profesorů, [w:] Pocta Stani- slavu Balíkovi k 80. narozeninám. Acta historico-iuridica Pilsnensia 2008, red. V. Knoll, Aleš Čeněk, Plzeň 2008. Weinberger O., František Weyr a ryzí nauka právní: osobní pohled a hodnoceni z hlediska vývo- je jurisprudence, [w:] M. Večeřa, František Weyr, Nadace Universitas Masarykiana, Brno 2001. Weyr F., Hans Kelsen (K jeho padesátým narozeninám). Zároveň přísp vek k povšechné charak- terisaci vývoje právní vdy ve XX. století u nás a jinde, „Zvláštní otisk z Časopisu pro právní a státní v du” 1932, nr I–II. Weyr F., Idea evropské unie, „Všehrd” 1931–1932, nr 13, s. 1–33. Weyr F., Idea právní kontinuity a teorie t.zv. faits accomplis, „Sborník vd právních a státních” 1916, nr XVI. Weyr F., O metod sociologické, Barvič & Novotný, Brno 1927. Weyr F., Příspěvky k theorii nucených svazků, Bursík & Kohout, Praha 1908. Weyr F., Soudobý zapas o nové mezinárodní právo, A. Píša, Brno 1919. Weyr F., Soustava československého práva státního, Fr. Borový, Brno 1924. Weyr F., Stát, [w:] Slovník veřejného práva československého, red. J. Havelka, R.M. Rohrer, Brno 1938, t. IV. Weyr F., Teorie práva, Orbis, Brno 1936. Weyr F., Úvod do studia právnického (normativní theorie), Právník, Brno 1946. Weyr F., Základy fi losofi e právni, Píša, Brno 1920. Weyr F., Zum Problem eines einheitlichen Rechtssystems, „Archiv des öffentlichen Rechts” 1908, nr 23. Weyr F., Zur Frage der Unabänderlichkeit von Rechtssätzen, „Juristische Blätter” 1916, nr 33. Wróblewski J., Krytyka normatywistycznej torii prawa i państwa Hansa Kelsena, PWN, War- szawa 1955. Wróblewski J., Zarys krytyki normatywizmu Hansa Kelsena, „Państwo i Prawo” 1955, z. 7. Zalewska M., Historia pewnego przypisu. Próba rekonstrukcji dyskusji Hansa Kelsena z Jerzym Wróblewskim, „Archiwum Filozofi i Prawa i Filozofi i Społecznej” 2011, nr 1, s. 75–85. Zalewska M., Problem zarachowania w normatywizmie Hansa Kelsena, Wydawnictwo Uni- wersytetu Łódzkiego, Łódź 2014. Zalewska M., Zapomniana monografi a „Ogólna teoria norm” Hansa Kelsena, [w:] Konwer- gencja czy dywergencja kultur i systemów prawnych?, red. O. Nawrot, S. Sykuna, J. Zaja- dło, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 347–356. MONIKA STACHOWIAK-KUDŁA*

WOLNOŚĆ NAUKI I NAUCZANIA ORAZ AUTONOMIA UCZELNI A JAKOŚĆ NAUKOWA UNIWERSYTETÓW

ACADEMIC FREEDOM AND UNIVERSITY AUTONOMY VERSUS SCIENTIFIC PERFORMANCE OF UNIVERSITIES The purpose of this article is to confi rm that the length of freedom of science and teaching legal war- ranty period, as well as the autonomy of the universities in a country, have contributed to the high- level research. In order to achieve this purpose, constitutional provisions, ordinary legislation and constitutional courts’ judgments were examined. The hypothesis has been verifi ed positively on the basis of normative acts analysis, from a historical and comparative perspective, on the sample of six European countries. The countries for the study were selected according to the scientifi c performance ranking of European universities.

Słowa kluczowe: wolność nauki i nauczania, autonomia uniwersytetów, jakość naukowa uniwersytetów. Keywords: academic freedom, university autonomy, quality of research universities

* Dr Monika Stachowiak-Kudła, Uczelnia Łazarskiego, Wydział Prawa i Administracji, e-mail: [email protected]; [email protected]

I. WSTĘP elem artykułu jest weryﬁ kacja hipotezy, że długość okresu gwarancji wolno- Cści nauki i nauczania, a także autonomii uczelni przyczynia się do wysokiego poziomu badań naukowych na uczelniach w danym państwie. Dążąc do realizacji tak postawionego celu: — stworzono ranking 22 państw europejskich według poziomu naukowego uni- wersytetów, tak aby do dalszej analizy można było wybrać sześć państw reprezentu- jących różne poziomy średniej jakości naukowej uniwersytetów; — dokonano analizy aktów normatywnych oraz orzecznictwa sądów konstytucyjnych, wykazując najważniejsze atrybuty wolności nauki i nauczania oraz prawa uczelni do autonomii; — przeprowadzono analizę aktów normatywnych od początku XIX w. (w przypadku Polski od 1918 r.), tak aby można było ustalić długość i ciągłość gwarantowa- nia omawianych wolności oraz skonfrontować ich współczesne rozumienie z ich ro- zumieniem historycznym. W celu weryﬁ kacji postawionej na wstępie hipotezy przebadano regulacje konstytucyjne, ustawodawstwo zwykłe oraz orzecznictwo sądów konstytucyjnych Niemiec, Francji, Hiszpanii, Austrii, Portugalii i Polski. W przypadku państw, w których część uprawnień ustawodawczych dotyczących szkolnictwa wyższego została przekazana na poziom wspólnot lub landów, a zatem Hiszpanii1 i Niemiec2, w badaniu uwzględniono

1 Ley Orgánica 6/2000 de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307, art. 6 ust. 1. 2 Ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., redakcja, wprowadzenie i wery- ﬁ kacja L. Janicki, Poznań 2007, art. 72 ust. 3; 74a ust. 1 pkt. 33; 91b ust. 1 pkt. 2, pkt. 3; Hochschulrahmen- 116 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły ustawodawstwo zwykłe obowiązujące na terenie całego państwa. Wątpliwości interpretacyjne wyjaśniano w zapytaniach skierowanych do ministerstw właściwych do spraw szkolnictwa wyższego bądź sądów konstytucyjnych. Główny nacisk położono na ujęcie normatywne, pomijając faktyczne realizowanie analizowanych tu wolności.

II. RANKING PAŃSTW EUROPEJSKICH WEDŁUG POZIOMU JAKOŚCI NAUKOWEJ UNIWERSYTETÓW W celu dokonania wyboru grupy badanych państw sporządzono ranking państw europejskich według średniej jakości naukowej uniwersytetów. Do wykonania rankingu posłużono się Międzynarodowym Rankingiem Uniwersytetów (Academic Ranking of World Universities — dalej: ARWU) za 2015 r., który został opracowany przez dzia- łający przy Uniwersytecie Jiao Tong w Szanghaju Instytut Szkolnictwa Wyższego3. Międzynarodowy Ranking Uniwersytetów uznano za najlepsze narzędzie do tego celu z uwagi na to, że bierze się w nim pod uwagę wyniki działalności badawczej uczelni oraz stosuje się kompleksowe wskaźniki oceny uwzględniające liczbę: absolwentów i pracowników będących laureatami nagrody Nobla i medali Fieldsa, często cytowa- nych badaczy, artykułów opublikowanych w czasopismach „Nature” oraz „Science”, a także artykułów uwzględnianych w Science Citation lndex-Expanded lub Social Science Citation lndex4. Na podstawie ARWU policzono wskaźnik poziomu jakości naukowej uniwersy- tetów w państwie, który zdeﬁ niowano jako iloraz liczby uniwersytetów w rankingu i średniej liczby punktów przyznanych uniwersytetom w danym państwie. Z uwagi na to, że w Międzynarodowym Rankingu Uniwersytetów określono dokładną pozycję jedynie uczelni w przedziale od 1 do 100, to w rankingu stworzonym na potrzeby niniejszego artykułu pozycje uczelni znajdujących się w przedziale od 101 do 500 zostały uśrednione przez przyjęcie wartości ze środka przedziału, do którego zakwaliﬁ kowa- no dany uniwersytet (zob. tabela). Ogółem w rankingu uwzględniono 22 państwa europejskie, z których do dokład- niejszej analizy wybrano sześć: dwa państwa znajdujące się wysoko w rankingu: Niem- cy i Francję, dwa ze środka: Hiszpanię i Austrię, oraz dwa z końca rankingu: Portugalię i Polskę. Pominięto zajmującą pierwsze miejsce w rankingu Wielką Brytanię, z uwagi na obowiązujący w tym państwie język angielski, który jest językiem światowej nauki i który znacząco ułatwia naukowcom z tego państwa tworzenie publikacji naukowych o szerokim zasięgu oddziaływania. Niemcy wybrano z uwagi na to, że gwarancje wol- ności nauki i nauczania oraz autonomii uniwersytetów najwcześniej zostały zagwarantowane właśnie w tym państwie. Francję uwzględniono w badaniu z uwagi na system szkolnictwa wyższego, reprezentujący przez wiele lat model uniwersytetu z przewagą gesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999, BGBl. I S. 18, zuletzt geändert durch Ar- tikel 2 des Gesetzes vom 12. April 2007, § 59. 3 Strona internetowa Academic Ranking of World Universities 2015, , dostęp 1 VIII 2016. 4 N. Gai Liu, Y. Cheng, Międzynarodowy Ranking Uniwersytetów (Academic Ranking of World Uni- versities) — metodologia i problem, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2005, nr 2, s. 8. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 117 władzy państwa nad szkołami wyższymi. Hiszpanię uwzględniono w badaniu z dwóch powodów, po pierwsze hiszpański model szkolnictwa wyższego dobrze ilustruje zde- centralizowany systemem edukacji, po drugie jest to państwo o zbliżonej do Polski liczbie ludności, zajmujące jednak wyższą pozycję w sporządzonym rankingu. Austria została uwzględniona z uwagi na bliskość przyjętego modelu uniwersytetu z polskim, przy jednocześnie wyższym poziomie jakości naukowej uniwersytetów. Z ostatniej grupy państw wybrano natomiast Portugalię, gdyż pozostałe państwa pochodzą z Europy Środkowej i Wschodniej i pod względem zapewnienia wymienionych wolności mają stosunkowo krótką historię, podobną do polskiej, z długim okresem rządów niedemokratycznych lub z ograniczoną suwerennością. Dodanie Portugali zapewnia również, że w rozpatrywanej grupie państw są nie tylko przedstawiciele dużych państw, ale także przedstawiciele (wraz z Austrią) dwóch mniejszych państw.

Ranking państw według poziomu jakości naukowej uniwersytetów w państwie

Odległość poziomu Wskaźnik poziomu jakości naukowej Liczba Suma punktów jakości naukowej uniwersytetów Państwo uniwersytetów przypisanych uniwersytetów w państwie w ARWU uniwersytetom w państwie w stosunku do lidera Wielka Brytania 37 7 357 0,186081 1 Niemcy 40 11 371 0,140709 0,952 Francja 22 5 436 0,089036 0,904 Holandia 12 2 061 0,069869 0,857 Szwajcaria 7 769 0,063719 0,809 Włochy 20 6 825 0,058608 0,761 Szwecja 12 2 836 0,050776 0,714 Hiszpania 13 4 475 0,037765 0,666 Belgia 7 1 311 0,037376 0,619 Dania 5 833 0,030012 0,571 Norwegia 3 433 0,020785 0,523 Austria 6 2 025 0,017778 0,476 Finlandia 6 2 117 0,017005 0,428 Irlandia 3 975 0,009231 0,38 Rosja 2 436 0,009174 0,233 Portugalia 3 1 050 0,008571 0,285 Polska 2 700 0,005714 0,238 Grecja 2 800 0,005 0,19 Węgry 2 950 0,004444 0,38 Czechy 1 250 0,004 0,095 Serbia 1 350 0,002857 0,047 Słowenia 1 450 0,002222 0 * Opracowanie własne na podstawie Międzynarodowego Rankingu Uniwersytetów. 118 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

III. WOLNOŚĆ NAUKI I NAUCZANIA ORAZ AUTONOMIA UCZELNI — POJĘCIE I SPOSÓB REGULACJI 1. Wolność nauki i nauczania Michel Paques sprowadza wolność nauki do wolnego wyboru przez badacza tematu badań i metod ich prowadzenia oraz do możliwości ogłaszania wyników tych ba- dań w wybranej formie i dowolnym wydawnictwie. Natomiast wolność nauczania określa jako wolność nauczyciela akademickiego do swobodnego doboru treści nauczania, metod dydaktycznych oraz formy weryfi kacji efektów kształcenia5. Na te same aspekty omawianych wolności zwracają uwagę André Prüm i Rusen Ergec6. Na- tomiast Jürgen Enders, Harry de Boer i Elke Weyer wskazują na jeszcze inny aspekt, a mianowicie dążenie do nauczania i prowadzania badań bez obawy arbitralnej ingerencji z zewnątrz lub sankcji7. Z kolei Paweł Sobotko słusznie wskazuje, że „wolność nauki oznacza istnienie gwarancji prawno-podmiotowych dla każdego, kto deklaruje prowadzenie działalności naukowej. Nie chodzi jedynie o ochronę negatoryjną przed ingerencją państwa w badania naukowe, lecz również o stworzenie warunków, by obywatele mogli z tej wolności realnie korzystać”8. Analiza tekstów konstytucji badanych państw wykazała, że w większości z nich zrezygnowano z defi niowania terminów „wolność nauki” i „wolność nauczania”. Pew- nym wyjątkiem jest konstytucja Portugalii, w której dookreśla się, że wolność nauki obejmuje prawo do tworzenia, wytwarzania i rozpowszechniania dzieł naukowych oraz ochronę ustawową praw autorskich. W odniesieniu do wolności nauczania w konstytucji Portugalii doprecyzowano, że państwo nie może opracowywać programów edukacyjnych i kulturalnych, kierując się jakimikolwiek dyrektywami fi lozofi cznymi, es- tetycznymi, politycznymi, ideologicznymi bądź religijnymi9. W kwestii sposobu regulacji terminów „wolność nauki” i „wolność nauczania” w ustawodawstwie zwykłym należy zauważyć, że analizowane państwa przyjęły jedno z dwóch rozwiązań. W Niemczech ustawa ramowa z 19 stycznia 1999 r. o szkolnictwie wyższym wyraźnie wskazuje, że wolność nauki to w szczególności możliwość stawiania tez, doboru metod oraz interpretacji i ogłaszania wyników badań. Zgodnie z tą ustawą, wolność nauczania to wolność prowadzenia zajęć dydaktycznych, dobo-

5 M. Pâques, La liberté academiqué et La Cour d’arbitrage, [w:] Liber amicorum: L’humanisme dans la résolution des confl its. Utopie ou réalité?, red. P. Martens, Bruxelles 2007, s. 404–409. 6 A. Prüm, R. Ergec, La liberté academiqué, „Revue du droit public et de la science politique en Fran- ce et à l’Étranger” 2010, nr 1, s. 12–14. Zob. także J. Vrielink, P. Lemmens, S. Parmentier and LERU Wor- king Group on Human Rights, Academic Freedom as a Fundamental Right, „Procedia Social and Behavio- ral Sciences” 2011, nr 13, s. 117–141; S. Jarosz-Żukowska, Ł. Żukowski, Wolność badań naukowych i nauczania, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 723. 7 J. Enders, H. de Boer, E. Weyer, Regulatory Autonomy and Performance: The Reform of Higher Edu- cation Re-visited, „Higher Education” 2013, nr 65, s. 23. 8 P. Sobotko, Powszechna wolność nauki i jej prawne ograniczenia, [w:] Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego. Continuum, red. J. Pakuła, Toruń 2015, s. 31. 9 Konstytucja Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r., tłumaczenie A. Wojtyczek-Bonnand, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011; art. 42 i art. 43 ust. 1 i 2. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 119 ru wykładanych treści i stosowanych metod dydaktycznych, a także prawo do wyra- żania opinii naukowych i artystycznych10. Natomiast w Austrii11, Francji12, Hiszpanii13, Polsce14 i Portugalii15 akty normatywne gwarantują wolność nauki i nauczania, aczkolwiek nie wyjaśnia się w nich istoty tych praw. Analiza orzecznictwa sądów konstytucyjnych badanych państw wskazuje, że roz- ważanymi aspektami wolności nauki są: swoboda wyboru przedmiotu badań, metod badawczych oraz sposobu prezentacji wyników. Z kolei w zakresie wolności nauczania w szczególności wskazuje się na samodzielność w zakresie doboru treści dydaktycznych i stosowanych metod, a także na prawo do wyrażania opinii naukowych. W zakresie obu wolności wskazuje się również na działalność bez obawy ingerencji z zewnątrz16. Na podstawie przeglądu literatury, ustawodawstwa i orzecznictwa sądów konstytucyjnych za istotne atrybuty wolności nauki należy przede wszystkim uznać: wolny wy- bór tematu badań, metod ich prowadzenia oraz formy i miejsca ogłaszania ich wyników. Natomiast za podstawowe atrybuty wolności nauczania należy uznać: wolny wybór tre- ści nauczania, metod dydaktycznych oraz formy weryfi kacji efektów kształcenia. 2. Autonomia uczelni Autonomia szkół wyższych, zgodnie z defi nicją przytoczoną przez Dominika An- tonowicza, sprowadza się do stanowienia rozległych uprawnień statutowych o charakterze samorządowym17. Terence Karran określa autonomię jako „stopień samodziel- ności niezbędny instytucjom szkolnictwa wyższego do skutecznego podejmowania decyzji w zakresie działalności edukacyjnej i naukowej, a także zarządzania, przy jednoczesnym poszanowaniu wolności nauki i nauczania oraz praw człowieka”18. Analiza tekstów konstytucji badanych państw wykazała, że w żadnej z nich nie wyjaśnia się, czym jest „autonomia uczelni”. W konstytucji Portugalii odnajdujemy jednak odniesienie do rodzajów autonomii: „uniwersytety korzystają, na zasadach

10 Hochschulrahmengesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999, BGBl. I S. 18, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 12. April 2007, § 4. 11 Universitätsgesetz ausgegeben am 9. August 2002, BGBl. Nr. 120/2002, § 2 pkt 1. 12 W zakresie wolności nauczania: Code de l’éducation, art. L151.1. 13 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307, art. 39 ust. 2. 14 Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365, ze zm.) art. 4 ust. 2. 15 Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro Regime jurídico das instituições de ensino superior, Diário da Re- pública, 1.ª série, nr 174, art. 152 ust. 2; art. 157. 16 Zob. np. we Francji: Conseil constitutionel, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, RJC I-171. W Hiszpanii Tribunal Constitucional: STC 26/1987, de 27 de febrero de 1987; STC 217/1992, de 1 de diciembre de 1992; STC 161/2005, de 20 de junio de 2005. W Niemczech: Bundesverfassungsgericht Be- schluss vom: 26.10.2004, 1 BvR 911/00, 1 BvR 927/00, 1 BvR 928/00; 28.10.2008, 1 BvR 462/06; 13.04.2010, BvR 216/07; 26.06.2015, 1 BvR 2218/13. W Polsce wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 7 II 2006 roku, sygn. akt SK 45/04, 20 II 2007 roku, sygn. akt P 1/06, 25 XI 2008 roku, sygn. akt K 5/08, 28 IV 2009 roku, sygn. akt K 27/07; 12 IV 2012 roku, sygn. akt SK 30/10. W Portugalii acórdão Tribunal Constitucional: 423/87, de 26 de Novembro; 174/93 de 17 de Fevereiro; 398/2008, de 29 de Julho; 248/2010, de 19 de Julho; 578/2014, de 28 de Agosto. 17 D. Antonowicz, Uniwersytet przyszłości. Wyzwania i modele polityki, Warszawa 2005, s. 39–40. 18 T. Karran, Academic Freedom in Europe: A Preliminary Comparative Analysis, „Higher Education Policy” 2007, nr 20, s. 298. 120 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły określonych w ustawie, z autonomii statutowej, naukowej, pedagogicznej, administracyjnej i fi nansowej, przy czym autonomia ta nie narusza prawa do odpowiedniej oceny poziomu nauczania”19. Z kolei w konstytucji Austrii prawo uniwersytetów do autonomii połączono z prawem do uchwalania przez nie statutów20. Na podstawie analizy ustawodawstwa zwykłego badanych państw można stwier- dzić, że w sposobie regulacji przewidziano użycie defi nicji zakresowych, czyli takich, które są tworzone przez wyliczenie (w Hiszpanii21), albo zastosowanie defi nicji nie- równościowych aksjomatycznych, a zatem wykorzystanie przesłanek zawartych w róż- nych zdaniach (w pozostałych państwach)22. W hiszpańskiej ustawie z 21 grudnia 2001 r. o uniwersytetach zdefi niowano autonomię uniwersytetów jako prawo do: uchwalenia statutu, a w przypadku uczelni prywatnych, własnych zasad organizacji i funkcjonowania, a także innych przepisów wewnętrznych; wyboru, powoływania i odwoływania organów jednoosobowych i kolegialnych; tworzenia struktury organizacyjnej, która działa jako wsparcie badań naukowych i prowadzonego kształcenia; opracowania i wdrażania programów nauczania oraz planów kształcenia przez całe ży- cie, a także wyznaczania kierunków prowadzenia badań naukowych; swobodnego doboru, podnoszenia kwalifi kacji i wynagradzania nauczycieli akademickich, pracow- ników naukowych i administracyjnych, a także ustalenia warunków, w których rozwi- jają swoją działalność; weryfi kowania wiedzy i umiejętności studentów; wydawania dyplomów ukończenia studiów, potwierdzających uzyskanie tytułu zawodowego, oraz nadawanie stopni naukowych; przygotowywania, zatwierdzania i zarządzania budże- tem uczelni, a także swobodnego dysponowania jej majątkiem; nawiązywania i zmiany stosunków pracy; nawiązywania współpracy z innymi instytucjami w celu promowania uniwersytetu i rozwoju jego celów instytucjonalnych, a także prowadzenia innej działalności niezbędnej do realizacji wymienionych praw23. W pozostałych badanych państwach na początku każdej z ustaw zawarto ogólne odniesienie do autonomii, niekiedy wskazując jej rodzaje, a następnie w różnych artykułach rozpatrzono poszcze- gólne obszary tej autonomii. Analiza orzecznictwa sądów konstytucyjnych wykazała, że za najważniejsze aspekty prawa uczelni do autonomii uznaje się: samodzielność w zakresie uchwalania statutu i innych aktów wewnętrznych, udział wszystkich uprawnionych podmiotów w samostanowieniu oraz samodzielność w kierowaniu/zarządzaniu uczelnią24.

19 Konstytucja Portugalii, art. 76 ust. 2. 20 Federalna Ustawa Konstytucyjna Republiki Austrii z dnia 1 października 1920 r. według tekstu jednolitego Federalnej Ustawy Konstytucyjnej z 1 stycznia 1930 r. (w wersji z 7 grudnia 1929 r.), [w:] Konsty- tucje państw Unii Europejskiej...; art. 81c ust. 1. 21 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307, art. 2 ust. 2. 22 Austria: Universitätsgesetz ausgegeben am 9. August 2002, BGBl. Nr. 120/2002, § 1; Francja: Code de l’éducation, art. L711-1, zdanie pierwsze; Niemcy: Hochschulrahmengesetz, in der Fassung der Bekannt- machung vom 19. Januar 1999, BGBl. I S. 18, § 58; Polska: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365, ze zm.) art. 4 ust. 1; Portugalia: Lei n. 62/2007, de 10 de Setem- bro Regime jurídico das instituições de ensino superior, Diário da República, 1.ª série, nr 174, art. 11. 23 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307; art. 2 ust. 2. 24 Np. orzeczenia trybunałów konstytucyjnych w Hiszpanii (Tribunal Constitucional. STC 156/1994, 23 de mayo de 1994) i w Polsce (wyrok TK z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt SK 39/05) dotyczące Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 121

Warto podkreślić, że kiedy trybunały konstytucyjne orzekają w sprawie konfl iktu między wolnością nauki i nauczania a prawem uczelni do autonomii, większą siłę na- dają prawu instytucjonalnemu. Na przykład w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj- nego w Hiszpanii sformułowano pogląd, że wolność nauczania nie chroni domniema- nego prawa nauczycieli akademickich do wyboru składających się na program kształcenia przedmiotów, które byłyby zgodne z ich kwalifi kacjami zawodowymi, po- nieważ organizacja procesu kształcenia należy do kompetencji uniwersyteckich jednostek dydaktycznych. W niektórych okolicznościach prawo podstawowe, określone w art. 20 ust. 1c konstytucji Hiszpanii, może zatem — jak wskazał ten Trybunał — zo- stać ograniczone wskutek arbitralnych decyzji zmuszających nauczycieli akademickich o danej specjalności dydaktycznej i naukowej do nauczania przedmiotów innych niż te, które byłyby dla nich odpowiedniejsze z racji ich specjalizacji25. Kwestia ewentualnego konfl iktu między prawem uczelni do autonomii w zakresie kształcenia i prowadzenia badań naukowych a przyznaną każdemu wolnością nauki i nauczania była również przedmiotem rozważań w Niemczech. Związkowy Sąd Konstytucyjny, rozstrzygając konfl ikt między profesorem wydziału teologii a uniwersytetem w Dolnej Saksonii, stwierdził, że nauczyciel akademicki nie może wykorzy- stywać swoich przekonań religijnych przeciwko Kościołowi ewangelickiemu. Gwa- rantowana w konstytucji wolność akademicka profesorów teologii ma swoje granice, należy szanować prawo wspólnoty religijnej do samostanowienia i prawo wydziału do zachowania tożsamości i wypełniania przyjętej misji edukacyjnej26. Na podstawie przeglądu literatury, ustawodawstwa i orzecznictwa sądów konstytucyjnych badanych państw za istotne atrybuty autonomii instytucjonalnej uważam prawo do uchwalenia statutu i innych przepisów wewnętrznych oraz prawo wyboru, powoływania i odwoływania organów uczelni. W zakresie autonomii dydaktyczno-naukowej najważniejszym atrybutem jest samodzielność w zakresie wyznaczania kie- runków prowadzenia badań naukowych i ustalania programów kształcenia. Natomiast w zakresie autonomii fi nansowej za istotne atrybuty należy uznać: zobowiązanie władz publicznych do zapewnienia uczelniom publicznym środków fi nansowych niezbęd- nych do wykonywania ich zadań; prawo prowadzenia działalności gospodarczej nie- zależnie od działalności edukacyjnej i naukowej; prawo do przenoszenia niewykorzy- stanych środków publicznych na kolejny rok oraz prawo do zbywania aktywów27. kwestii samodzielności w zakresie uchwalenia statutu i innych przepisów wewnętrznych; orzeczenie Związ- kowego Sądu Konstytucyjnego w Niemczech, z którego wynika, że nie można zarządzać uniwersytetem przez instytucję, która jest wprowadzona i kształtowana przez państwo (Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 12 Mai 2015, 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13); orzeczenia trybunałów we Francji (Conseil constitutionel, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, RJC I-171) i w Niemczech (BVerfG vom 20 Juni 2010, 1 BvR 748/06) dotyczące samodzielności uczelni w zakresie tworzenia struktury organizacyjnej czy też — również w Niemczech (BVerfG vom 26 I 2005, 2 BvF 1/03) — swobody w zakresie ustalania wysokości czesnego. 25 Tribunal Constitucional. STC 179/1996, 12 de noviembre de 1996. 26 Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 28 Oktober 2008, BvR 462/06. 27 O atrybutach autonomii fi nansowej zobacz: M. Stachowiak-Kudła, J. Kudła, Financial Regulations and the Diversifi cation of Funding Sources in Higher Education Institutions: Selected European Experien- ces, „Studies in Higher Education”, , dostęp 1 VIII 2016. 122 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

IV. WOLNOŚĆ NAUKI I NAUCZANIA ORAZ AUTONOMIA UNIWERSYTETÓW W UJĘCIU HISTORYCZNYM 1. Niemcy Gwarancje autonomii uniwersytetów oraz wolności nauki i nauczania wywodzą się z tradycji uniwersytetu niemieckiego. Ufundowany 16 sierpnia 1809 r. uniwersytet w Berlinie został określony jako samorządna autonomiczna instytucja akademicka. Reformy znamienne dla całego systemu kształcenia w Prusach, a potem także dla pozostałych części Niemiec, przeprowadził Wilhelm von Humboldt, który kierował Ministerstwem Kultury i Edukacji w Królestwie Prus w latach 1809–1810. Dużą rolę przypisywano wówczas gwarancji wolności nauki i nauczania, stwarzając prawne warunki jej ochrony zarówno przed ingerencją z zewnątrz, np. naciskami władzy centralnej, jak i przed wąskimi interesami bractw w samej uczelni28. Wprowadzono także za- sadę mianowania profesorów przez państwo, a nie przez uniwersytety. Należy dodać, że w tym okresie w Europie kształtowały się zasadnicze odmiany uniwersytetu. W Niemczech eksponowano łączenie badań naukowych z kształceniem, w Brytanii kształcenie elit umysłowych dla kraju, natomiast we Francji przygotowanie kadr wy- sokokwaliﬁ kowanych specjalistów29. Wolność nauki i nauczania zagwarantowano w konstytucji niemieckiej z 28 marca 1849 r.30 oraz w konstytucji weimarskiej z 11 sierpnia 1919 r.31 W czasach narodowego socjalizmu (1933–1945) zasady autonomii, wolności nauki i badań naukowych, a także jedności nauki i kształcenia zostały uchylone bądź zde- formowane32. Częściowo przywrócono je w 1949 r. w konstytucji Republiki Federal- nej Niemiec, która stanowi, że „sztuka i nauka, badania naukowe i nauczanie są wolne. Wolność nauczania nie zwalnia od wierności konstytucji”33. Na podstawie przepisów ustawy z 1 września 1969 r., dotyczącej tworzenia i rozwoju szkół wyższych, rozdzielono zadania z zakresu szkolnictwa wyższego między rząd federalny i państwa związ- kowe34. Obecnie system kształcenia opiera się w dużej mierze na zasadach decentralizacji władzy i federalizmu35. Prawo uczelni do wyboru, powoływania i odwoływania organów kolegialnych z uwzględnieniem w składzie całej społeczności akademickiej, a zatem także dokto-

28 R. Nowakowska-Siuta, Uniwersytet w systemie szkolnictwa wyższego Niemiec na europejskim tle po- równawczym, Warszawa 2005, s. 21–22; K. Sauerland, Idea uniwersytetu — aktualność tradycji Humbold- ta, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2006, nr 2, s. 89–96. 29 Cz. Kupisiewicz, Szkolnictwo w procesie przebudowy. Geneza i kierunki reform oświatowych 1945– –1995, Warszawa 1996, s. 100–101. 30 Die Verfassung des deutschen Reiches vom 28 März 1849; art. 152. 31 Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11 August 1919; art. 142. 32 R. Nowakowska, Niemieckie szkolnictwo wyższe — struktura, wybrane problemy i kierunki zmian, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2000, nr 2, s. 146. 33 Konstytucja Niemiec; art. 5 ust. 3. 34 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ vom 1. September 1969, BGBl. I S. 1556. 35 C. Allemann-Ghionda, Reforma szkolnictwa wyższego w Niemczech: akademickie przedsiębiorstwo w budowie, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2010, nr 1–2, s. 127. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 123 rantów, studentów czy też pracowników administracji (z wciąż dominującą rolą pra- cowników dydaktycznych i naukowo-dydaktycznych) potwierdził Związkowy Sąd Konstytucyjny w 1973 r.36 Stąd też w przepisach ustawy ramowej z 26 stycznia 1976 r. o szkolnictwie wyższym37 szkoły wyższe zdeﬁ niowano jako jednostki prawa publicznego wyposażone w uprawnienia do autonomicznego zarządzania oraz wprowadzono bardziej demokratyczny charakter w strukturach i procedurach samostanowienia na uczelniach. Należy jednocześnie podkreślić, że — zgodnie z przepisami tej ustawy — pozostawiono rządom państw związkowych duże uprawnienia nadzorcze i kontrolne, w szczególności w tych kwestiach, w których uniwersytety wykonywały zadania pań- stwa, np. w zakresie zatrudniania pracowników. Zmniejszenie uprawnień nadzorczych nastąpiło na podstawie nowelizacji ustawy z 14 listopada 1985 r. Wówczas również wprowadzono alternatywę w zakresie zarządzania uczelnią, wprowadzając możliwość powołania rektora lub prezydenta38. Po podpisaniu układu między Republiką Federalną Niemiec i Niemiecką Republi- ką Demokratyczną o ustanowieniu jedności Niemiec z 31 sierpnia 1990 r. dostosowano system szkolnictwa wyższego wschodnich Niemiec do rozwiązań przyjętych w Niem- czech zachodnich39. Na podstawie nowelizacji z 20 sierpnia 1998 r. zrezygnowano z re- gulowania ustawą wewnętrznej organizacji uczelni, co zwiększyło samodzielność szkół wyższych40. Prawo do swobodnego ustalania przez uczelnie wysokości czesnego po- twierdził Związkowy Sąd Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 stycznia 2005 r.41 Nowelą konstytucji z 28 sierpnia 2006 r. przydzielono krajom związkowym sprawy z zakresu dostępu do uczelni wyższych i warunków ukończenia szkół wyższych. W przypadku skorzystania przez Federację ze swojej właściwości ustawowej kraje związkowe mogą przyjąć ustawą odmienne regulacje dotyczące zasad dostępu do uczelni wyższych oraz warunków ich ukończenia. Federacja i kraje związkowe mogą — na podstawie porozumień — współdziałać w zakresie wspierania przedsięwzięć o znaczeniu ponadregionalnym, dotyczących nauki i badań naukowych w szkołach wyższych oraz budów związanych z tymi badaniami, włączając w to aparaturę o dużej skali42. W ustawie ramowej o szkolnictwie wyższym sprecyzowano formę prawną i uprawnienia szkół wyższych w zakresie samorządu. Szkoły wyższe są korporacja- mi prawa publicznego i jednocześnie instytucjami państwowymi. Mogą być także tworzone w innej formie prawnej. Mają prawo uchwalenia statutu, który jednak wy-

36 BVerfG Urteil vom 29 Mai 1973, 1 BvR 424/71 und 325/72. 37 Hochschulrahmengesetz vom 26. Januar 1976, BGBl. Nr. 10, S. 185. 38 Drittes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 14. Novembre 1985, BGBl., Nr. 56, S. 20190. 39 R. Nowakowska-Siuta, op. cit., s. 126; K. Szewior, Szkolnictwo w Republice Federalnej Niemiec i Niemieckiej Republice Demokratycznej w drugiej połowie XX wieku. Zarys problemu, Wrocław 2005, s. 70–75. 40 Viertes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998, BGBl., Nr. 54, S. 2190. 41 Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 26 I 2005, 2 BvF 1/03. 42 Art. 72 ust. 3, art. 74 ust. 1 pkt. 33 oraz art. 91b ust. 1 pkt. 2 i 3 zostały dodane ustawą z 28 sierpnia 2006 r., BGBl. I, S. 2013. 124 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły maga zatwierdzenia przez kraj związkowy. Warunki odmowy zatwierdzenia statutu są regulowane przepisami43. 2. Francja Francuski model szkolnictwa wyższego przez długi okres cechował duży wpływ władzy centralnej na szkoły wyższe, a autonomia uniwersytetów, w porównaniu z innymi państwami, była znacznie ograniczona44. Mocną stroną tego systemu było jednak uznanie stosunkowo wcześnie wolności nauczania. Pierwsze odniesienia do tej wolno- ści znajdujemy w konstytucji z 4 listopada 1848 r.45 Na podstawie przepisów ustawy z 31 marca 1931 r. wolność nauczania zyskała status podstawowej zasady Republiki46. Obecnie odniesienia do tej wolności odnajdujemy we wstępie do konstytucji z 27 paź- dziernika 1946 r. oraz pośrednio we wstępie do konstytucji z 4 października 1958 r.47 Wolność nauki została w pewnym niewielkim zakresie uznana przez Radę Kon- stytucyjną dopiero w 1984 r. Rozpoznano wówczas niezależność pracowników naukowo-dydaktycznych jako jedną z podstawowych zasad Republiki48. Rada Konstytucyj- na uznała, że „przepisy ustawowe nie mogą kształtować statusu prawnego pracowników dydaktyczno-naukowych w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia przysłu- gującego im prawa do wolnego komunikowania myśli oraz poglądów, chyba że takie ograniczenie pozostałoby uzasadnione ze względu na charakter ich służby”49. Autonomia uniwersytetów jako prawo podstawowe nie została zagwarantowana w żadnej z regulacji konstytucyjnych. Analiza ustawodawstwa zwykłego wskazuje, że prawa uczelni do autonomii pojawiły się dużo później niż gwarancja wolności nauczania. W pierwszym prawie o uniwersytetach z 10 lipca 1896 r. w ogóle nie przewidywano autonomii uczelni50. We wcześniejszym ustawodawstwie stanowiono natomiast

43 Hochschulrahmengesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999, BGBl. I, S. 18, § 58, 59. 44 W przygotowaniu części dotyczącej Francji, Hiszpanii i Polski wykorzystałam w niewielkim zakresie fragmenty trzech publikacji mojego autorstwa: Konstytucyjna zasada autonomii uniwersytetów na przy- kładzie Hiszpanii, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2011, nr 1/37, s. 145–161; Autonomia szkół wyższych a instytucjonalne mechanizmy zapewnienia jakości w Polsce i wybranych państwach europejskich, Warszawa 2012 oraz Tworzenie i stosowanie prawa z zakresu szkolnictwa wyższego — wybrane zagadnienia, [w:] Two- rzenie a stosowanie prawa w Polsce. Teoria i praktyka, red. D. Kotłowski, M. Mazuryk, K. Sadowski, War- szawa 2014, s. 237–254. 45 Constitution du 4 novembre 1848, [w:] A. Coutant, 1848, quand la République combattait la Démo- cratie, Paris 2009, s. 483. 46 Loi du 31 mars 1931 portant fi xation du budget général de l’exercice 1931–1932, JORF du 1er avril 1931, art. 91. Porównaj także: K. Orzeszyna, Sytuacja prawna szkolnictwa prywatnego we Francji, „Rocz- niki Nauk Prawnych” 2003, nr 13, s. 23. 47 Konstytucja V Republiki francuskiej. La Constitution de la Ve République Française, przekład i opracowanie Z. Jarosz, Warszawa 1997, s. 6, 84. 48 Conseil constitutionel, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, RJC I-171. 49 Za: R. Puchta, Konstytucyjna ochrona wolności nauczania oraz niezależności kadry dydaktyczno-naukowej w świetle orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjne, [w:] Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, red. A. Wiktorowska i A. Jakubowski, Warszawa 2014, s. 83. 50 W literaturze pojawia się pogląd, że ustawą z 1886 r. nie wprowadzono zbyt wielu zmian w zakresie organizacji szkolnictwa wyższego, przemianowano jedynie akademie na uniwersytety, porównaj: A. Prost, Histoire de l’enseignement en France 1800–1967, Paris 1968, s. 239–240. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 125 o wolności szkolnictwa wyższego, co rozumiano przede wszystkim jako możliwość tworzenia prywatnych szkół wyższych51. Dopiero przepisami ustawy „Edgar Faure” z 12 listopada 1968 r. o szkolnictwie wyższym nadano uniwersytetom autonomię w na- stępujących kwestiach: zarządzanie przez wybieralne rady i kierowania przez prezydenta uczelni oraz dyrektorów jednostek naukowo-badawczych wybieranych przez społeczność akademicką; stanowienie aktów prawa wewnętrznego, decydowanie o kierunkach i metodach kształcenia, a także o sposobie weryfi kacji wiedzy studentów; posiadanie własnych źródeł fi nansowania i swobody w dysponowaniu majątkiem52. Wspomniany wcześniej model uniwersytetu francuskiego w swej czystej postaci wy- stępował do uchwalenia właśnie tej ustawy. Na podstawie przepisów ustawy „Savary” z 26 stycznia 1984 r. o szkolnictwie zwiększono do trzech liczbę rad w instytucjach publicznych o charakterze naukowym, kulturalnym i zawodowym, przewidując tworzenie rady naukowej, rady administracyjnej oraz rady do spraw programów nauczania i życia studenckiego53. Rozszerzono w ten sposób możliwość podejmowania decyzji przez szerszy krąg przedstawicieli spo- łeczności akademickiej. Podejmowanie działalności gospodarczej umożliwiły uczelniom przepisy ustawy z 12 lipca 1999 r. o innowacyjności i badaniach naukowych54. Z kolei przepisami ustawy z dnia 10 sierpnia 2007 r. o wolności i odpowiedzial- ności uniwersytetów przyznano autonomię w zakresie zarządzania oraz fi nansów, w szczególności nadano radzie administracyjnej rangę organu strategicznego repre- zentującego całą społeczność akademicką, wzmocniono kompetencje prezydenta uczelni, określono status komitetu technicznego jako organu opiniodawczego w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi oraz stworzono mechanizmy umożliwiające większą samodzielność decyzyjną w kwestiach majątku trwałego, budżetu i zasobów ludzkich55. 3. Hiszpania Tradycja wolności nauki i nauczania oraz autonomii uniwersytetów jest w Hisz- panii dużo krótsza niż w Niemczech i Francji. Ustanowienie w wyniku reform napo- leońskich konstytucji z 19 marca 1812 r.56 zapoczątkowało szereg zmian w systemie szkolnictwa wyższego, zmierzających do ograniczenia autonomii uniwersytetów i uza- leżnienia ich od władzy centralnej57. Uniwersytety utraciły niezależność fi nansową,

51 Loi du 12 juillet 1875 relative à la liberté de l’enseignement supérieur „Loi Laboulaye”, Bull. des lois, 12e S., B. 263, n° 4321. 52 Loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 dite Edgar Faure d’orientation de l’enseignement superieur, JORF du 13 novembre 1968. 53 Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 dite Savary sur l’enseignement superieur, JORF du 27 janvier 1984. 54 Loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherché, JORF du 13 juillet 1999. 55 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universities, JORF du 11 août 2007. 56 Constitución española de Cádiz de 19 de marzo de 1812; art. 369, 370. 57 Reglamento General de Instrucción Pública de 1821; Plan literario de estudios y arreglo general de las universidades del Reino de 1824; Plan General de Instrucción Pública de 1836; Plan General de Estudios de 1845; Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857. 126 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły a nauczycielom akademickim nadano status funkcjonariuszy publicznych, umożliwia- jąc — tym samym — dowolne przenoszenie ich z jednej uczelni do drugiej58. Dopie- ro w 1868 r.59 na nowo zagwarantowano wolność nauki. W 1876 r. zapewniono wol- ność sumienia i religii, co miało duży wpływ na wolność nauczania60. Autonomię uniwersytetów częściowo przywrócono reformami przeprowadzonymi na początku XX w., jednak na krótko, ponieważ w czasie reżimu Miguela Primo de Rivera (1923– –1930) znowu ją ograniczono. Odrzucono wówczas zasadę wolności nauczania61. Sy- tuacja zmieniła się wraz z uchwaleniem w 1931 r. nowej konstytucji, w której wolność nauczania ponownie wpisano do katalogu praw podstawowych62. Autonomia uniwersytetów została po raz kolejny ograniczona w czasach dyktatury Francisco Franco Bahamonde (1939–1975). Na podstawie przepisów ustaw z 29 lipca 1943 r. o zarządzaniu uniwersytetami hiszpańskimi63 oraz z 4 sierpnia 1970 r. o edukacji i ﬁ nansowaniu reformy oświaty64 przyznano duże kompetencje ministrowi edukacji narodowej, powodując wyraźne scentralizowanie systemu szkolnictwa wyż- szego. Wówczas również zideologizowano nauczanie, faworyzując wartości katolic- kie i patriotyczne. W 1978 r., po przywróceniu demokracji i ogłoszeniu nowej konstytucji, zapewniono wolność nauczania oraz autonomię uniwersytetów na zasadach określonych w ustawie65. Kompetencje w zakresie szkolnictwa wyższego rozdzielono między uniwersytety, 17 wspólnot autonomicznych i władze centralne66. Proces decentralizacji systemu szkolnictwa wyższego przebiegał w trzech etapach (między rokiem 1979 i 1995) i obejmował kolejne prowincje67. W nowej konstytucji zabrakło wprawdzie odniesienia do wolności nauki, jednak Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że gwarancji tej wolności należy się doszukiwać w przepisach konstytucji zapewniających prawo do swobodnego wyraża- nia i rozpowszechniania myśli, idei i opinii za pomocą słowa, pisma lub jakiegokolwiek innego środka przekazu, a także do działalności i twórczości literackiej, artystycznej, naukowej i technicznej. Trybunał wskazywał również, że gwarancją wolności nauki (i nauczania) jest dyspozycja zakazu cenzury prewencyjnej68.

58 B. Lozano, La libertad de catedra, „Revista de Educación” 1995, nr 308, s. 104–105; J.G. Mora, Market trends in Spanish higher education, „Higher Education Policy” 1997, nr 10, s. 188. 59 Decreto de 21 de octubre de 1868. 60 Constitución española de 30 de junio de 1876; art. 11. 61 B. Lozano, op. cit., s. 105–106. 62 Constitución de la República Española de 9 diciembre 1931; art. 48. 63 Ley de Ordenación de la Universidad Española de 29 de julio de 1943, BOE. núm. 212. 64 Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, BOE. núm. 187. 65 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 znowelizowana 27 sierpnia 1992, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej...; art. 20 ust. 1c, art. 27 ust. 1 i 10. 66 Ibidem, art. 27 ust. 5 i 8, art. 148 ust. 1 pkt 17, art. 149 ust. 1 pkt 30. 67 M.J. San Segundo, A. Vaquero, Descentralización educativa y programas nacionales de mejora, „Investigaciones de Economía de la Educación” 2007, nr 2, s. 1–17. 68 Tribunal Constitucional, STC 26/1987, 27 de febrero de 1987; Tribunal Constitucional, STC 55/1989, 23 de febrero de 1989. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 127

Na podstawie przepisów ustawy z 25 sierpnia 1983 r. o reformie uniwersytetów zwiększono kompetencje uczelni w zakresie tworzenia programów kształcenia. Nauczy- cieli akademickich przypisano do konkretnej uczelni, ograniczając możliwość ich do- wolnego przenoszenia. Ponadto stworzono prawne podstawy dotyczące tworzenia szkolnictwa prywatnego oraz przekazano niektóre kluczowe uprawnienia radzie zarządzającej (w tym wybór rektora) jako organowi przedstawicielskiemu społeczności akademickiej, którego skład został tak zmieniony, aby około 1/3 trzeciej tworzyli pracownicy niebędą- cy nauczycielami akademickimi oraz studenci. Przepisy ustawy umożliwiły również tworzenie w uniwersytetach nowego organu kolegialnego — rady społecznej składają- cej się z przedstawicieli społeczności akademickiej, środowiska kulturalnego, zawodowego i gospodarczego. Radzie przyznano kompetencje w zakresie zatwierdzania rocz- nego budżetu uniwersytetu. Władze centralne zachowały możliwość ustalania ogólnych zasad nauczania, zasad akredytacji programów kształcenia, struktury zatrudnienia nauczycieli akademickich oraz zasad ich wynagrodzenia. Nie został również zniesiony status nauczyciela akademickiego jako funkcjonariusza publicznego69. Obowiązującą obecnie ustawą z 21 grudnia 2001 r. o uniwersytetach wprowadzono niewielkie zmiany w strukturze prawnej szkolnictwa wyższego, w szczególności dookre- ślono wybór rektora przez radę zarządzającą w głosowaniu bezpośrednim oraz zwiększo- no reprezentację profesorów zwyczajnych w organach kolegialnych uczelni70. 4. Austria W Austrii wolność nauki i nauczania oraz prawo uniwersytetów do autonomii zo- stały uznane de jure w wyniku reform przeprowadzonych po rewolucji 1848 r. Uni- wersytety w Wiedniu, Pradze, Lwowie, Krakowie, Ołomuńcu, Grazu i Innsbrucku zy- skały m.in. prawo wyboru władz akademickich71. Znaczenie reform osłabiło przyznanie ministrowi wyznań i oświecenia publicznego szerokich uprawnień nadzorczych i kontrolnych, m.in. w zakresie zatwierdzania wykładowców, habilitacji, mianowania profesorów na podstawie propozycji wydziałów uczelni, wpływania na wy- magania egzaminacyjne w ramach zdobywania kwaliﬁ kacji zawodowych, ustalania budżetów jednostek, a także dopłat do usług edukacyjnych. Programy kształcenia były ustalane odgórnie dekretem ministra72. Gwarancja wolności nauki i nauczania zyska- ła przymiot prawa podstawowego wskutek uchwalenia 21 grudnia 1867 r. ustawy zasadniczej o powszechnych prawach obywateli73.

69 Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, BOE. núm. 209; porównaj także J. Guia i Marín, Per l’autonomia universitària. Commemoració dels 15 anys dels estatutos de la Universi- tat de València, València 2001, s. 53–60. 70 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307; art. 16 i 20. 71 Erlaß des Ministeriums des Cultus und Unterrichts, womit das von Seiner Majestät mit Allerhöch- ster Entschließung vom 27. September 1849 genehmigte provisorische Gesetz über die Organisation der akademischen Behörden kundgemacht wird und Maßregeln zu dessen Durchführung festgesetzt warden. 72 J. Feichtinger, Intelektualiści-naukowcy: autonomiczno-zaangażowana nauka w Europie Środkowej pomiędzy „czystą” a „polityczną” nauką 1848–1938, „Historyka. Studia Metodologiczne” 2013, t. XLIII, s. 23; R. Tomczyk, Zmiany w nauczaniu prawa w monarchii habsburskiej. Początki wykładu uniwersyteckiego z historii prawa austriackiego, „Edukacja Humanistyczna” 2014, nr 1, s. 81. 73 Staatsgrundgesetz vom 21. December 1867, über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder, StF: RGBl. 142/1867; art. 17. 128 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Ogólne ramy funkcjonowania uniwersytetów austriackich na następne dziesięcio- lecia wyznaczono ustawą z 27 kwietnia 1873 r. o urządzeniu władz uniwersyteckich74. Gwarantowano w niej wolność nauki i nauczania, jednak nie zapewniono instytucjonalnego wykonywania tych wolności, to znaczy, nie wprowadzono pełnej autonomii uczelni, a rozdział kompetencji między uniwersytety i ministerstwo. Temu ostatniemu przyznano uprawnienia nadzorcze w zakresie mianowania profesorów zwyczajnych i nadzwyczajnych oraz docentów, a także zatwierdzania wybranych przez organy ko- legialne osób funkcyjnych75. Aktem o organizacji uniwersytetów z 13 lipca 1955 r.76 nie wprowadzono więk- szych zmian w systemie szkolnictwa wyższego, a wiele przepisów z XIX w. obowią- zywało jeszcze do 1966 r.77 Bardziej demokratyczny charakter strukturom i procedu- rom samostanowienia na uczelniach nadano ustawą z 11 kwietnia 1975 r.78, przyznając prawo głosu w organach kolegialnych również nauczycielom akademickim nieposia- dającym tytułu profesora oraz studentom. Pierwszym krokiem do uzyskania autonomii była ustawa o organizacji uniwersytetów z 26 listopada 1993 r. Wzmocniono wów- czas kompetencje rektorów i dziekanów i podkreślono prawo do samostanowienia statutu i innych przepisów wewnętrznych79. Pełną autonomię uczelnie uzyskały na podstawie przepisów ustawy z 9 sierpnia 2002 r. o uniwersytetach, którą zmieniono status prawny uniwersytetów — z agencji państwowych na organizacje publiczne o charakterze przedsiębiorczym. Nadano im osobowość prawną, przyznano prawo ustalania budżetu oraz doboru nauczycieli akademickich, pracowników naukowych i administracyjnych80. Na podstawie ustawy z 4 stycznia 2008 r., zmieniającej postanowienia konstytucji z 1 października 1920 r., prawu uczelni do autonomicznego działania w ramach ustaw i uchwalania statutów nadano rangę prawa podstawowego. Zagwarantowano również swobodę badań naukowych, nauczania oraz dostępu do sztuki81. 5. Portugalia W Portugalii zajmującej 16 miejsce w rankingu uczelni, gwarancja autonomii uni- wersytetów oraz wolności nauki i nauczania ma dużo krótszą tradycję niż w omówio- nych wcześniej państwach. Ma to niewątpliwie związek z krótszym okresem rządów demokratycznych. W XIX w. jedyny działający wówczas w Portugalii uniwersytet w Coimbrze nie posiadał takiej autonomii, jak uniwersytety niemieckie czy anglo- 74 Gesetz vom 27 April 1873 betreffend die Organisation der akademischer Behörden, RGBI. 63/1873. 75 R. Tomczyk, op. cit., s. 82. 76 Bundesgesetz vom 13. Juli 1955 über die Organisation der wissenschaftlichen Hochschulen, BGBl. 154. 77 H. Kasparovsky, I. Wadsack-Köchl, Higher Education in Austria, Vienna 2015, s. 8. 78 Bundesgesetz vom 11. April 1975 über die Organisation der Universitäten, BGBl. 258. 79 Bundesgesetz vom 26 November 1993 über die Organisation der Universitäten, BGBl. Nr. 805/1993. 80 Universitätsgesetz ausgegeben am 9. August 2002, BGBl. Nr. 120/2002. 81 Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert und ein Erstes Bundes- verfassungsrechtsbereinigungsgesetz erlassen wird vom 4 Jänner 2008, BGBl. Nr. 2/2008. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 129 saskie, był natomiast silnie powiązaną z państwem instytucją wyznaniową, działającą samodzielnie tylko w pewnych obszarach82. Należy dodać, że konstytucje z okresu monarchii konstytucyjnej83 oraz ogłoszona w okresie Pierwszej Republiki konstytucja z 21 sierpnia 1911 r.84 nie zawierały gwarancji analizowanych tu praw. Pierwszym aktem prawnym, który stanowił o autonomii instytucji szkolnictwa wyższego był dekret z 19 sierpnia 1907 r.85, którym nadano tym instytucjom samodziel- ność w zakresie określania programów kształcenia, metod nauczania i kierunków prowadzenia badań naukowych, a także ustanawiania aktów wewnętrznych dotyczących zasad działania administracji obsługującej badania. Należy jednak zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że rozdział 3 tego aktu zatytułowany „O autonomii instytucji szkolnictwa wyższego” odnosił się bardziej do autonomii organów uczelni (w szczególności rady dziekanów pod przewodnictwem rektora i rady administracyjnej) niż do autonomii uniwersytetu w dzisiejszym rozumieniu tego terminu86. Uniwersytet w Coimbrze oraz dwa nowo utworzone uniwersytety w Lizbonie i Porto uzyskały autonomię ﬁ nansową i naukową, a także prawo przedstawienia trzech kandydatów, spośród których rząd dokonywał wyboru rektora, na podstawie przepi- sów dekretu z mocą ustawy z 19 kwietnia 1911 r.87 Prawo przedstawienia kandydatów na rektora zostało zniesione wraz z uchwaleniem ustawy z 27 sierpnia 1919 r.88 i ponownie przywrócone w dekrecie uchwalonym 2 października 1926 r.89 W literaturze przedmiotu90 podkreśla się, że od roku 1929 do 1970 nie było prawdziwej autonomii uniwersytetów. Ogłoszona w okresie tzw. nowego państwa (1933– –1974) konstytucja z 11 marca 1933 r. zawierała jedynie gwarancję wolności naucza- nia91, która nie była faktycznie realizowana. Powierzenie Krajowej Radzie Edu- kacji szerokich kompetencji w zakresie programów kształcenia wpłynęło bowiem negatywnie na przestrzeganie tej wolności92. Warto również podkreślić, że w czasie autorytarnego reżimu Antonio Salazara (1933–1968) szkolnictwo wyższe było zare- zerwowane dla nielicznej uprzywilejowanej grupy i nie odegrało istotnej roli w spo- łeczeństwie (współczynnik skolaryzacji na początku lat siedemdziesiątych XX w. wy- nosił jedynie 7%)93.

82 L. Reis Torgal, A. Brigato Ésther, Que universidade?: interrogações sobre os caminhos da universidade em Portugal e no Brasil, Coimbra 2014, s. 35. 83 Strona internetowa Parlamentu Portugalii, , dostęp 1 VIII 2016. 84 Constituição de 21 de Agosto de 1911. 85 Decreto de 19 de Agosto de 1907, Diário do Governo n. 188; art. 43 ust. 1 i 3, art. 43 ust. 12. 86 A. Hernandez Cardoso, A universidade portuguesa e o Poder Autonómico, „Revista Crítica da Ciências Sociais” 1989, nr 27/28, s. 130. 87 Decreto com força de lei de 19 de abril de 1911, Diário do Governo de 22 de abril de 1911; art. 7, art. 26. 88 Lei n. 861, de 27 de Agosto de 1919, Diário do Governo n. 171; art. 1. 89 Decreto n. 12426, de 2 de Outubro de 1926, Diário do Governo n. 220; art. 5. 90 A. Hernandez Cardoso, op. cit., s. 134, 135. 91 Constituição de 11 de Abril de 1933, Diário do Governo n. 83; art. 8 ust. 5. 92 Decreto-lei n. 26611 de 19 Maio 1936, Diário do Governo n. 116; art. 15. 93 D. Antonowicz, B. Jongbloed, Jaki ustrój uniwersytetu? Reforma szkolnictwa wyższego w Holandii, Portugalii i Austrii: wnioski dla Polski, Warszawa 2015, s. 35. 130 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Cechą charakterystyczną systemu uniwersyteckiego w Portugalii była długo ograni- czana autonomia instytucjonalna. Dwa elementy, z którymi dziś przede wszystkim utoż- samia się ten rodzaj autonomii, a zatem samodzielność w ustanawianiu statutów i innych aktów wewnętrznym oraz prawo powoływania władz uczelni długo nie były przymiota- mi uniwersytetów w Portugalii. Jak wskazano, wyboru rektora dokonywał rząd, a od 1929 r. minister edukacji94, który przez długi czas zatwierdzał również statuty uczelni95. Prawo do uchwalania statutu oraz wyboru rektora przez zgromadzenie uniwersytec- kie zostało wprowadzone na podstawie przepisów ustawy o autonomii uniwersytetów z 20 lipca 1988 r.96 Ustawą tą zagwarantowano autonomię statutową, naukową, pedago- giczną, administracyjną i ﬁ nansową, a także wolność badań naukowych97. Gwarancje te przyznano również politechnikom na podstawie przepisów ustawy z 10 grudnia 1990 r.98 Tymi ustawami wprowadzono pewną demokratyzację decyzyjną, przyznając prawo gło- su w organach kolegialnych również studentom, nauczycielom akademickim nieposia- dającym tytułu profesora oraz pracownikom administracyjnym. Co ciekawe, autonomia uniwersytetów stosunkowo późno została zaliczona do kategorii prawa podstawowego. Nie było jej w uchwalonej po rewolucji konstytucji z 2 kwietnia 1976 r., znalazły się w niej natomiast gwarancje wolności nauki i nauczania (art. 42; 43 ust. 1). Dopiero w wyniku nowelizacji ustawy konstytucyjnej w 1982 r. autonomia uniwersytetów została wpisana do katalogu praw podstawowych. Do art. 76 dodano wówczas ust. 2, zgodnie z którym uniwersytety korzystają na zasadach okre- ślonych w ustawie, z autonomii naukowej, pedagogicznej, administracyjnej i ﬁ nanso- wej99. Gwarancja autonomii statutowej została wprowadzona kolejną nowelizacją konstytucji w 1989 r.100 Na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z 10 września 2007 r. zwiększono autonomię uczelni, przyznając im prawo wyboru formy organizacyjnej, tzn. przekształcenia w fundację publiczną działającą na podstawie przepisów prawa prywatnego lub pozostania instytucją szkolnictwa wyższego działającą na podstawie przepisów prawa publicznego101. 6. Polska W Polsce niewiele było okresów, w których uniwersytety mogły rozwijać się au- tonomicznie. Wynikało to z dwóch powodów: po pierwsze, Polska dopiero w 1918 r.

94 Decreto n. 16623, de 18 março de 1929, Diário do Govêrno n. 62, art. 8; Decreto n. 19 081, de 2 de Dezembro de 1930, Diário do Govêrno n. 280; art. 2 § 2. 95 Decreto n. 18717, de 27 de Julho de 1930, Diário do Govêrno n. 178; Decreto n. 19 081, de 2 de Dezembro de 1930, Diário do Govêrno n. 280; Decreto-lei 536, de 31 de Dezembro de 1979, Diário da Re- pública n. 300. 96 Lei n. 108 de 20 Julho de 1988 de autonomia das universidades, Diário do Govêrno n. 222; art. 3 ust. 2, art. 19 ust. 1. 97 Ibidem, art. 2 I art. 3 ust. 1 i 2. 98 Lei n. 388 de 10 Dezembro de 1990, Diário do Govêrno n. 283. 99 Lei Constitucional n. 1, de 30 de Setembro de 1982, Diário do Govêrno n. 227; art. 63. 100 Lei n. 1, de 8 de Julho de 1989, Diário do Govêrno n. 155; art. 45 ust. 3. 101 Lei n. 62, de 10 de Setembro de 2007, Regime jurídico das instituições de ensino superior, Diário da República, 1.ª série, n. 174; art. 9 ust. 1. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 131

(po 123 latach) odzyskała niepodległość, po drugie, negatywnie na uniwersytety wpły- nął okres realnego socjalizmu po drugiej wojnie światowej, trwający aż do 1989 r. W XIX w. działały cztery uniwersytety polskie, z tego trzy (Krakowski, Wileński i Lwowski) wywodziły się z uczelni staropolskich, natomiast czwarty — Uniwersytet Warszawski — został utworzony w 1816 r. Tylko uniwersytet krakowski w pewnych okresach cieszył się względną samodzielnością. Kwestie szkolnictwa wyższego regu- lowało wówczas ustawodawstwo państw zaborczych, a zatem Austrii i Rosji102. Pierwszą w niepodległej Polsce ustawą z 13 lipca 1920 r. o szkołach akademickich przyznano szkołom wyższym osobowość prawną, a także szeroki zakres samo- rządności instytucjonalnej i ﬁ nansowej, szczególnie w zakresie wyboru organów kolegialnych i jednoosobowych, administrowania przyznanym majątkiem państwowym oraz prawa do posiadania majątku własnego. Zagwarantowano również wolność nauki i nauczania103. Gwarancje te zostały następnie powtórzone w postanowieniach konstytucji z 17 marca 1921 r.104 oraz z 23 kwietnia 1935 r.105 Samorządność uczelni ograniczono na podstawie przepisów ustawy z 15 marca 1933 roku o szkołach akademickich. Wybór rektora podlegał odtąd zatwierdzeniu przez Prezydenta na wniosek właściwego ministra. Uczelnie straciły prawo określania struktury organizacyjnej — tworzenie oraz przekształcanie wydziałów wymagało już uregulowania w drodze ustawy, stworzono natomiast prawne podstawy tworzenia uczelni prywatnych106. W okresie realnego socjalizmu, który nastał po II wojnie światowej, znacznie ograniczono analizowane tu wolności. Dekretem z 28 października 1947 r. podporządkowa- no ministrowi organizację nauki, szkoły wyższe oraz placówki naukowo-badawcze. Mi- nister zatwierdzał statut uczelni i wybór dziekanów oraz dokonywał w szkołach wyższych zawodowych wyboru rektora i prorektora spośród kandydatów przedstawionych mu przez Radę Główną. W wyższych szkołach akademickich wyboru rektora i prorektora dokonywał Prezydent RP na wniosek ministra oświaty po zasięgnięciu opinii Rady Głównej spośród trzech kandydatów wybranych przez zebranie wyborcze szkoły z grona profesorów zwyczajnych i nadzwyczajnych. Zgodnie z dekretem, zachowano możliwość tworzenia uczelni niepaństwowych, jednak jedynie w ramach planu sieci szkół wyższych, w którym ustalano ich rodzaj, charakter oraz umiejscowienie107. Gwarancja wolności nauki zniknęła wraz z przepisami ustawy z 15 grudnia 1951 r. o szkolnictwie wyższym i pracownikach nauki108. Nie pojawiła się również w katalo-

102 Zob. K. Bartnicka, Przemiany w administracji polskich uniwersytetów na przełomie XVIII i XIX w., „Rozprawy z Dziejów Oświaty” 1986, nr 29, s. 3–36. 103 Ustawa z dnia 13 lipca 1920 r. o szkołach akademickich (Dz.U. nr 72, poz. 494); art. 1, 3, 5, 6 i 8. 104 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. nr 44, poz. 267); art. 117. 105 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. nr 30, poz. 227); art. 81 ust. 2. 106 Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o szkołach akademickich (tekst jedn. Dz.U. z 1938 r. nr 1, poz. 6, ze zm.); art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 3. 107 Dekret z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego (Dz.U. nr 66, poz. 415, ze zm.); art. 7, 19, 26 ust. 2 i 3, art. 31, 33, 39, 96. 108 Ustawa z dnia 15 grudnia 1951 r. o szkolnictwie wyższym i pracownikach nauki (Dz.U. z 1952 r. nr 6, poz. 38, ze zm.). 132 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły gu praw podstawowych w konstytucji uchwalonej 22 lipca 1952 r. Wprowadzono wówczas obowiązek prowadzenia badań naukowych w określonym kierunku. Założo- no bowiem, że nauka ma być oparta na dorobku przodującej myśli ludzkiej i postępo- wej myśli polskiej — nauki w służbie narodu109, co prowadziło do wniosku, że bada- czom nie wolno wyjść poza interesy narodu ustalane niezależnie od uczelni110. Nowelizacją ustawy z dnia 10 września 1956 r. wprowadzono niewielkie elementy samorządności uczelni. Wyboru rektora miał odtąd dokonywać senat uczelni, minister zachowywał jednak prawo złożenia sprzeciwu, co skutkowało koniecznością bezzwłocznego przeprowadzenia ponownych wyborów. Ustawą umożliwiono uczelniom wyrażanie opinii (wraz z Radą Główną Szkolnictwa Wyższego) w kwestii tworzenia struktury organizacyjnej. Organem decyzyjnym w zakresie tworzenia, prze- kształcania oraz znoszenia zarówno wydziałów, jak i kierunków studiów jednak nadal pozostawał minister111. Nową ustawą z 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym mocno zideologizowano kształcenie. Stwierdzono m.in., że szkoły wyższe uczestniczą w budowie socjalizmu, ograniczając — tym samym — wolność nauki i nauczania. Wprowadzono natomiast pewne elementy autonomii ﬁ nansowej w formie przyznania senatowi uczelni prawa uchwalania projektu budżetu i rozdziału środków między jednostki organizacyjne. Rady wydziałów uzyskały wówczas prawo rozdziału środków ﬁ nansowych na poszczególne katedry. Poszerzono również uprawnienia rad wydziałów w zakresie uchwalania programów kształcenia112. Na podstawie noweli z 1965 r. senat uczelni uzyskał prawo uchwalania statutu, który jednak podlegał zatwierdzeniu przez mini- stra113. W 1968 r. wprowadzono obowiązek pracy ideowo-wychowawczej oraz rozwią- zania umożliwiające czystki personalne ze względów politycznych. Wówczas przyznano również sekretarzowi komitetu uczelnianego PZPR miejsce w składzie kolegium rektorskiego, senatu oraz odpowiednio kolegium dziekańskiego114. Ideologiczne odesłania w przepisach zniknęły wraz z ustawą z 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym. Przywrócono wówczas gwarancję wolności nauki oraz przyznano prawo do: uchwalania statutu, powoływania i odwoływania organów jednoosobowych i kolegialnych, określania struktury organizacyjnej, tworzenia kierunków studiów, nauczania według uchwalonych planów studiów i programów nauczania, usta-

109 Art. 62–65 po nowelizacji z dnia 10 lutego 1976 r. (Dz.U. nr 5, poz. 29) zostały oznaczone jako art. 73–75 oraz 77; zob. tekst jedn. Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. nr 7, poz. 36). 110 J. Sobczak, Wolność badań naukowych — standardy europejskie i rzeczywistość polska, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2007, nr 2, s. 57. 111 Ustawa z dnia 10 września 1956 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym i o pracownikach nauki (Dz.U. nr 41, poz. 185); art. 19a ust. 5, art. 8 ust. 1. 112 Ustawa z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 68, poz. 336); art. 1, art. 26 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 34 ust. 2 pkt 4, 8 i 11. 113 Ustawa z dnia 31 marca 1965 r. o zmianie ustawy o szkołach wyższych (Dz.U. nr 14, poz. 98); art. 18a. 114 Ustawa z dnia 20 grudnia 1968 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 46, poz. 334); art. 1, 21a ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 133 lania kierunków badań, samodzielnego gospodarowania majątkiem i środkami ﬁ nan- sowymi115. Przyjęte w zakresie autonomii szkół wyższych rozwiązania zostały ograniczone w 1985 r., kiedy ministrowi przyznano: szerokie uprawnienia nadzorcze i kontrolne, prawo tworzenia jednostek organizacyjnych uczelni oraz prawo złożenia sprzeciwu w sprawie kandydowania wskazanej przez senat osoby lub osób na stanowisko rektora116. Sytuacja zmieniła się po przywróceniu demokracji. Nową ustawą z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym znacznie zwiększono autonomię tych uczelni pań- stwowych, które zatrudniały na podstawie mianowania co najmniej 60 nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy i w których co najmniej połowa podstawowych jednostek organizacyjnych posiadała uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, oraz uczelni artystycznych, które zatrudniały co najmniej 20 nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy. Uczelnie te mo- gły samodzielnie tworzyć jednostki organizacyjne oraz powoływać i prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia117. Tryb wyboru jednoosobowych or- ganów uczelni, przedstawicieli do organów kolegialnych oraz na inne wybieralne stanowiska określał uchwalany przez senat uczelni statut. W tej ostatniej kwestii nie wprowadzono zatem zróżnicowania autonomii uczelni ze względu na posiadany po- tencjał naukowy. Wraz z uchwaleniem konstytucji z 7 kwietnia 1997 r. przywrócono przepisy doty- czące wolności badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, a także wolności nauczania, a prawo szkół wyższych do autonomii na zasadach określonych w ustawie po raz pierwszy uzyskało przymiot prawa podstawowego118. Ustawodawstwo zwykłe dostosowano do nowej sytuacji prawnej wynikającej z konstytucji wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. — Prawo o szkolnictwie wyższym. W zakresie autonomii instytucjonalnej przyznano wówczas szkołom wyższym prawo do: uchwalania statutu; wyboru, powoływania i odwoływania orga- nów jednoosobowych i kolegialnych uczelni; określania struktury organizacyjnej; określania zasad polityki kadrowej, kształcenia i promowania kadry oraz wprowadzania własnych systemów wynagradzania, a także podejmowania współpracy z zagra- nicznymi instytucjami naukowymi. W zakresie autonomii dydaktyczno-naukowej szkoły wyższe dysponują prawem do: samodzielnego określania misji uczelni; prowadzenia badań naukowych (wolność nauki); tworzenia kierunków studiów; wyboru formy studiów i określania ich regulaminu; kształcenia na podstawie uchwalonych przez rady podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni planów studiów i programów

115 Ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 14, poz. 113); art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 2. 116 Ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 36, poz. 167); art. 4b, 29 ust. 1, art. 41 ust. 3. 117 Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385); art. 4b, 60, 64 ust. 2. 118 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483); art. 70 ust. 5, art. 73. 134 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły kształcenia; określania szczegółowych zasad i trybu przyjmowania na studia; wydawania państwowych dyplomów ukończenia studiów; nadawania stopni naukowych doktora i doktora habilitowanego oraz występowania o nadanie tytułu naukowego profesora. Natomiast w zakresie autonomii ﬁ nansowej szkoły wyższe mogą podejmować działalność gospodarczą, dysponować majątkiem, zaciągać zobowiązania oraz pobie- rać opłaty za usługi edukacyjne119. Nowelą ustawy z 2011 r.120 przyznano uczelniom większe prawa m.in. w zakresie: uchwalania statutu, powoływania i odwoływania organów jednoosobowych czy też tworzenia podstawowych jednostek organizacyjnych, przede wszystkim przez rezy- gnację z różnicowania szkół wyższych w zależności od posiadania co najmniej czterech uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora, a w przypadku uczelni artystycznej — dwóch takich uprawnień. Ponadto zwiększono znacznie autonomię dydaktyczno-naukową tych uczelni, które posiadają uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego.

V. PODSUMOWANIE Analiza ustawodawstwa konstytucyjnego i zwykłego w badanych państwach z okresu ostatnich 200 lat wskazuje, że te państwa, które zajmują wysoką pozycję w rankingu, a zatem Niemcy i Francja, mają dłuższą tradycję gwarancji analizowanych praw i wolności niż te, które znajdują się na dalszych miejscach. Istotne znaczenie należy przypisać również ciągłości omawianych gwarancji. Wypływa stąd wniosek, że długi okres gwarancji wolności nauki i nauczania, a także autonomii uczelni przyczynia się do wysokiego poziomu badań naukowych na uczelniach w danym pań- stwie. Na przykładzie Hiszpanii i Portugalii wyraźnie widać, że realizacji autonomii uczelni oraz wolności nauki i nauczania nie służą okresy rządów niedemokratycznych, dyktatur wojskowych czy reżimów autorytarnych. Wysokiej jakości naukowej uniwer- sytetów nie służy także — na co wskazuje przykład Polski — okres realnego socjalizmu. Interesujący jest również przykład Austrii, której 12. miejsce w rankingu może wynikać z niedostosowywania przez długi czas prawa szkolnictwa wyższego do przemian politycznych, ekonomicznych i społecznych. Jak już wspomniano, wiele przepi- sów z XIX w. obowiązywało tam do 1966 r. Z przeprowadzonych badań wynika, że obecnie we wszystkich analizowanych państwach gwarantuje się wolność nauki i nauczania oraz prawo uczelni do autonomii. Gwarancje te nie zawsze wynikają expressis verbis z postanowień konstytucji, czasami są wyprowadzone przez sądy konstytucyjne z innych wolności albo są regulowane w aktach niższego rzędu. Wolność nauki jest też często wynikiem interpreta-

119 Art. 4, 6, 7, 13 ust. 1 pkt 3, art. 56, 60 ust. 5, art. 61 ust. 2, art. 62, 63 ust. 2, art. 67, 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 84 ust. 4, art. 89, 98 ust. 3 i 4, art. 167 ust. 1, art. 168 ust. 1. Por. także A. Budnik, A. Miruć, Au- tonomia szkół wyższych w świetle przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym, [w:] Infl acja prawa administracyjnego, red. P.J. Suwaj, Warszawa 2012, s. 207–225. 120 Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 84, poz. 455). Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 135 cji wolności słowa. Autonomia uczelni została stosunkowo dobrze zdefi niowana w ustawodawstwie zwykłym. Defi nicje sprowadzają się albo do klauzul generalnych, albo do wyliczenia poszczególnych elementów autonomii. Z kolei wolność nauki i nauczania często jest niedookreślona, zapewne dlatego, że nie można przewidzieć wszystkich sytuacji, w których się ją stosuje. Zakres przedmiotowy autonomii uczelni różni się w poszczególnych systemach prawnych. Niewątpliwie jednak możemy znaleźć pewien wspólny mianownik. Po pierwsze, istotą autonomii jest niezależność przejawiająca się przede wszystkim w ograniczeniu organom administracji rządowej oraz organom jednostek samorządu terytorialnego możliwości ingerowania w sprawy uczelni. Po drugie, autonomia uczelni ma na celu instytucjonalne zapewnienie wykonywania wolności nauki i nauczania. Analiza tekstów konstytucji i ustawodawstwa zwykłego skonfrontowana z orzecznictwem trybunałów konstytucyjnych wskazuje, że obecnie autonomia instytucjonalna odnosi się przede wszystkim do: uchwalania statutu i innych przepisów wewnętrz- nych, pełnego udziału w tym samostanowieniu wszystkich uprawnionych podmiotów oraz do samodzielności w kierowaniu czy też zarządzaniu uczelnią. Wolność nauki sprowadza się przede wszystkim do wolnego wyboru tematu badań i metod ich prowadzenia przez badacza oraz do możliwości ogłaszania wyników tych badań w wybranej formie i dowolnym wydawnictwie, natomiast wolność nauczania — do swobody doboru treści nauczania, metod dydaktycznych oraz formy weryfi kacji efektów kształcenia. Analiza orzeczeń trybunałów konstytucyjnych wykazała ponadto, że kiedy zachodzi konfl ikt między prawem uniwersytetów do autonomii a wolnością nauki i nauczania, większą siłę nadaje się prawu instytucjonalnemu. Prawa podmiotowe schodzą na drugi plan. Dociekania nad wcześniejszymi regulacjami konstytucyjnymi i ustawami doty- czącymi uniwersytetów wskazują na trzy istotne kwestie. Po pierwsze, w regulacjach konstytucyjnych jako pierwsze pojawiły się prawa podmiotowe: wolność nauki i nauczania, a następnie gwarancje instytucjonalne, czyli autonomia uczelni. Po drugie, wolność nauki w XIX w. była utożsamiana z wolnością tworzenia wyższego szkolnictwa prywatnego. Po trzecie, autonomia uniwersytetu początkowo odnosiła się jedynie do pewnych organów uczelni lub tylko do profesorów. Demokratyzacja podejmowania decyzji polegająca na włączeniu do tego procesu również pracowników nieposia- dających tytułu profesora oraz studentów nastąpiła znacznie później.

BIBLIOGRAFIA

ŹRÓDŁA A u s t r i a Bundesgesetz vom 13. Juli 1955 über die Organisation der wissenschaftlichen Hochschulen, BGBl. Nr. 154. Bundesgesetz vom 11. April 1975 über die Organisation der Universitäten, BGBl. Nr. 258. Bundesgesetz vom 26 November 1993 über die Organisation der Universitäten, BGBI. Nr. 805. 136 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Bundesverfassungsgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert und ein Erstes Bun- desverfassungsrechtsbereinigungsgesetz erlassen wird vom 4 Jänner 2008, BGBl. Nr. 2. Erlaß des Ministeriums des Cultus und Unterrichts, womit das von Seiner Majestät mit Aller- höchster Entschließung vom 27. September 1849 genehmigte provisorische Gesetz über die Organisation der akademischen Behörden kundgemacht wird und Maßregeln zu dessen Durchführung festgesetzt warden. F r a n c j a Code de l’éducation. Conseil constitutionel, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, RJC I-171. Constitution du 4 novembre 1848, [w:] A. Coutant, 1848, quand la République combattait la Démocratie, Paris 2009. Konstytucja V Republiki francuskiej. La Constitution de la Ve République Française, przekład i opracowanie Z. Jarosz, Warszawa 1997. Loi du 12 juillet 1875 relative à la liberté de l’enseignement supérieur „Loi Laboulaye”, Bull. des lois, 12e S., B. 263, n° 4321. Loi du 31 mars 1931 portant ﬁ xation du budget général de l’exercice 1931–1932, JORF du 1er avril 1931. Loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 dite Edgar Faure d’orientation de l’enseignement superieur, JORF du 13 novembre 1968. Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 dite Savary sur l’enseignement superieur, JORF du 27 janvier 1984. Loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherché, JORF du 13 juillet 1999. Loi n° 2007-1199 du 10 aoűt 2007 relative aux libertés et responsabilités des universities, JORF du 11 août 2007. H i s z p a n i a Constitución española de Cádiz de 19 de marzo de 1812. Constitución española de 30 de junio de 1876. Constitución de la República Española de 9 diciembre 1931. Decreto de 21 de octubre de 1868. Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 znowelizowana 27 sierpnia 1992, tłumaczenie i wstęp T. Mołdawa, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Wydawnic- two Sejmowe, Warszawa 2011. Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857. Ley de Ordenación de la Universidad Española de 29 de julio de 1943, BOE. núm. 212. Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educati- va, BOE. núm. 187. Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, BOE. núm. 209. Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, BOE. núm. 307. Plan literario de estudios y arreglo general de las universidades del Reino de 1824. Plan General de Instrucción Pública de 1836. Plan General de Estudios de 1845. Reglamento General de Instrucción Pública de 1821. Tribunal Constitucional, STC 26/1987, de 27 de febrero de 1987. Tribunal Constitucional, STC 55/1989, 23 de febrero de 1989. Tribunal Constitucional, STC 217/1992, de 1 de diciembre de 1992. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 137

Tribunal Constitucional. STC 156/1994, 23 de mayo de 1994. Tribunal Constitucional. STC 179/1996, 12 de noviembre de 1996. Tribunal Constitucional, STC 161/2005, de 20 de junio de 2005. N i e m c y Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 26.10.2004, 1 BvR 911/00, 1 BvR 927/00, 1 BvR 928/00. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 26.01.2005, 2 BvF 1/03. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 28.10.2008, 1 BvR 462/06. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 13.04.2010, BvR 216/07. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 20.06.2010, 1 BvR 748/06. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 12.05.2015, 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13. Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 26.06.2015, 1 BvR 2218/13. BVerfG Urteil vom 29.05.1973, 1 BvR 424/71 und 325/72. Drittes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 14. Novembre 1985, BGBl., nr. 56, S.20190. Die Verfassung des deutschen Reiches vom 28 März 1849. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11 August 1919. Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ vom 1. Sep- tember 1969, BGBl. I S. 1556. Hochschulrahmengesetz vom 26. Januar 1976, BGBl. Nr. 10, S. 185. Hochschulrahmengesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999, BGBl. I S. 18. Ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., red., wprowadzenie i we- ryﬁ kacja L. Janicki, Poznań 2007. Viertes Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 20. August 1998, BGBl. Nr. 54, S. 2190. P o l s k a Dekret z dnia 28 października 1947 r. o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego, (Dz.U. nr 66, poz. 415, ze zm.). Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. nr 7, poz. 36). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Ustawa z dnia 15 grudnia 1951 r. o szkolnictwie wyższym i pracownikach nauki (Dz.U. z 1952 r. nr 6, poz. 38, ze zm.). Ustawa z dnia 10 września 1956 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym i o pracownikach nauki (Dz.U. nr 41, poz. 185). Ustawa z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 68, poz. 336). Ustawa z dnia 31 marca 1965 r. o zmianie ustawy o szkołach wyższych (Dz.U. nr 14, poz. 98). Ustawa z dnia 20 grudnia 1968 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 46, poz. 334). Ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 14, poz. 113). Ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 36, poz. 167). Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385). 138 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365, ze zm.). Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 84, poz. 455). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt SK 45/04. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt SK 39/05. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt P 1/06. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt K 5/08. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 27/07. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt SK 30/10. P o r t u g a l i a Acórdão Tribunal Constitucional 423/87, de 26 de Novembro. Acórdão Tribunal Constitucional 174/93 de 17 de Fevereiro. Acórdão Tribunal Constitucional 398/2008, de 29 de Julho. Acórdão Tribunal Constitucional 248/2010, de 19 de Julho. Acórdão Tribunal Constitucional 578/2014, de 28 de Agosto. Constituição de 21 de Agosto de 1911. Constituição de 11 de Abril de 1933, Diário do Governo n. 83. Decreto de 19 de Agosto de 1907, Diário do Governo n. 188. Decreto com força de lei de 19 de abril de 1911, Diário do Governo de 22 de abril de 1911. Decreto n. 12426, de 2 de Outubro de 1926, Diário do Governo n. 220. Decreto n. 16623, de 18 março de 1929, Diário do Govêrno n. 62. Decreto n. 19 081, de 2 de Dezembro de 1930, Diário do Govêrno n. 280. Decreto n. 18717, de 27 de Julho de 1930, Diário do Govêrno n. 178. Decreto n. 19 081, de 2 de Dezembro de 1930, Diário do Govêrno n. 280. Decreto-lei n. 26611 de 19 Maio 1936, Diário do Governo n. 116. Decreto-lei 536, de 31 de Dezembro de 1979, Diário da República n. 300. Konstytucja Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r., tłumaczenie A. Wojtyczek-Bon- nand, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011. Lei n. 861, de 27 de Agosto de 1919, Diário do Governo n. 171. Lei Constitucional n. 1, de 30 de Setembro de 1982, Diário do Govêrno n. 227. Lei n. 108 de 20 Julho de 1988 de autonomia das universidades, Diário do Govêrno n. 222. Lei n. 1, de 8 de Julho de 1989, Diário do Govêrno n. 155. Lei n. 388 de 10 Dezembro de 1990, Diário do Govêrno n. 283. Lei n. 62 de 10 de Setembro de 2007 Regime jurídico das instituições de ensino superior, Diário da República, 1.ª série, n. 174.

PIŚMIENNICTWO Allemann-Ghionda C., Reforma szkolnictwa wyższego w Niemczech: akademickie przedsiębior- stwo w budowie, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2010, nr 1–2, s. 125–142. Antonowicz D., Uniwersytet przyszłości. Wyzwania i modele polityki, Instytut Spraw Publicz- nych, Warszawa 2005. Antonowicz D., Jongbloed B., Jaki ustrój uniwersytetu? Reforma szkolnictwa wyższego w Ho- landii, Portugalii i Austrii: wnioski dla Polski, Sprawne Państwo, Warszawa 2015. Monika Stachowiak-Kudła, Wolność nauki i nauczania oraz autonomia uczelni a jakość naukowa... 139

Budnik A., Miruć A., Autonomia szkół wyższych w świetle przepisów Prawa o szkolnictwie wyż- szym, [w:] Inﬂ acja prawa administracyjnego, red. P. J. Suwaj, Wolters Kluwer SA, War- szawa 2012, s. 207–225. Enders J., de Boer H., Weyer E., Regulatory Autonomy and Performance: The Reform of Hi- gher Education Re-visited, „Higher Education” 2013, nr 65, s. 5–23. Feichtinger J., Intelektualiści-naukowcy: autonomiczno-zaangażowana nauka w Europie Środ- kowej pomiędzy „czystą” a „polityczną” nauką 1848-1938, „Historyka. Studia Metodolo- giczne” 2013, t. XLIII, s. 19–32. Gai Liu N., Cheng Y., Międzynarodowy Ranking Uniwersytetów (Academic Ranking of World Universities) — metodologia i problem, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2005, nr 2, s. 7–18. Guia i Marín J., Per l’autonomia universitària. Commemoració dels 15 anys dels estatutos de la Universitat de València, Universitat de València, València 2001, s. 53–60. Hernandez Cardoso A., A universidade portuguesa e o Poder Autonómico, „Revista Crítica da Ciências Sociais” 1989, nr 27/28, s. 125–145. Karran T., Academic Freedom in Europe: A Preliminary Comparative Analysis, „Higher Edu- cation Policy” 2007, nr 20, s. 163–189. Kasparovsky H., Wadsack-Köchl I., Higher Education in Austria, Federal Ministry of Science, Research and Economy, Vienna 2015. Kupisiewicz Cz., Szkolnictwo w procesie przebudowy. Geneza i kierunki reform oświatowych 1945–1995, Wydawnictwo Żak, Warszawa 1996. Jarosz-Żukowska S., Żukowski Ł., Wolność badań naukowych i nauczania, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, E-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2014, s. 709–740. Lozano B., La libertad de catedra, „Revista de Educación” 1995, nr 308, s. 103–129. Mora J. G., Market trends in Spanish higher education, „Higher Education Policy” 1997, nr 10, s. 187–198. Nowakowska R., Niemieckie szkolnictwo wyższe — struktura, wybrane problemy i kierunki zmian, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2000, nr 2, s. 144–160. Nowakowska-Siuta R., Uniwersytet w systemie szkolnictwa wyższego Niemiec na europejskim tle porównawczym, Warszawa 2005. Orzeszyna K., Sytuacja prawna szkolnictwa prywatnego we Francji, „Roczniki Nauk Praw- nych” 2003, nr 13, s. 19–33. Pâques M., La liberté academiqué et La Cour d’arbitrage, [w:] Liber amicorum: L’humanisme dans la résolution des conﬂ its. Utopie ou réalité?, red. P. Martens, Larcier, Bruxelles 2007, s. 399–418. Prost A., Histoire de l’enseignement en France 1800–1967, Armand Colin, Paris 1968. Prüm A., Ergec R., La liberté academiqué, „Revue du droit public et de la science politique en France et à l’Étranger” 2010, nr 1, s. 3–29. Puchta R., Konstytucyjna ochrona wolności nauczania oraz niezależności kadry dydaktyczno- -naukowej w świetle orzecznictwa francuskiej Rady Konstytucyjnej, [w:] Prawo nauki. Za- gadnienia wybrane, red. A. Wiktorowska i A. Jakubowski, Wydawnictwo Lexis Nexis, War- szawa 2014, s. 67–91. 140 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Reis Torgal L., Brigato Ésther A., Que universidade?: interrogações sobre os caminhos da universidade em Portugal e no Brasil, Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra 2014. San Segundo M.J., Vaquero A., Descentralización educativa y programas nacionales de mejora, „Investigaciones de Economía de la Educación” 2007, nr 2, s. 1–17. Sauerland K., Idea uniwersytetu — aktualność tradycji Humboldta, „Nauka i Szkolnictwo Wyż- sze” 2006, nr 2, s. 89–96. Sobczak J., Wolność badań naukowych — standardy europejskie i rzeczywistość polska, „Na- uka i Szkolnictwo Wyższe” 2007, nr 2, s. 53–74. Sobotko P., Powszechna wolność nauki i jej prawne ograniczenia, [w:] Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego. Continuum, red. J. Pakuła, Wydawnictwo Naukowe Uniwer- sytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2015, s. 11–36. Stachowiak-Kudła M., Konstytucyjna zasada autonomii uniwersytetów na przykładzie Hiszpa- nii, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2011, nr 1/37, s. 145–161. Stachowiak-Kudła M., Autonomia szkół wyższych a instytucjonalne mechanizmy zapewnienia jakości w Polsce i wybranych państwach europejskich, Wydawnictwo Diﬁ n, Warszawa 2012. Stachowiak-Kudła M., Tworzenie i stosowanie prawa z zakresu szkolnictwa wyższego — wybrane zagadnienia, [w:] Tworzenie a stosowanie prawa w Polsce. Teoria i praktyka, red. D. Kotłowski, M. Mazuryk, K. Sadowski, Wydawnictwo Idealit, Warszawa 2014, s. 237–254. Stachowiak-Kudła M., Kudła J., Financial Regulations and the Diversiﬁ cation of Funding Sources in Higher Education Institutions: Selected European Experiences, „Studies in Higher Education”, . Szewior K., Szkolnictwo w Republice Federalnej Niemiec i Niemieckiej Republice Demokra- tycznej w drugiej połowie XX wieku. Zarys problemu, Wydawnictwo Naukowe Dolnoślą- skiej Szkoły Wyższej Edukacji TWP, Wrocław 2005. Tomczyk R., Zmiany w nauczaniu prawa w monarchii habsburskiej. Początki wykładu uniwersyteckiego z historii prawa austriackiego, „Edukacja Humanistyczna” 2014, nr 1, s. 73–88. Vrielink J., Lemmens P., Parmentier S. and LERU Working Group on Human Rights, Acade- mic Freedom as a Fundamental Right, „Procedia Social and Behavioral Sciences” 2011, nr 13, s. 117–141. NETOGRAFIA Strona internetowa Academic Ranking of World Universities 2015, . Strona internetowa Parlamentu Portugalii, . ŁUKASZ WALTER*

SPECYFIKA TZW. PODSTAWOWYCH ZASAD UZNANYCH PRZEZ USTAWY W PORZĄDKU PRAWNYM V REPUBLIKI FRANCUSKIEJ

SPECIFIC NATURE OF THE SO-CALLED FUNDAMENTAL PRINCIPLES RECOGNIZED BY THE LAWS UNDER THE LEGAL ORDER OF THE FIFTH FRENCH REPUBLIC In the Fifth French Republic, legal norms of a constitutional rank are rooted not only in the text of the Constitution, but also in the acts referred to by its preamble. In it and there is, among others, a reference to the preamble to the Constitution of the Fourth Republic, in which, in turn, one can fi nd the reference to “fundamental principles recognized by the laws of the Republic.” This concept for the fi rst time appeared in the jurisprudence of the French constitutional court in the decision of the Con- stitutional Council of 1971. Since then, there have been 11 times that the Constitutional Council at- tributed — in its case law — the rank of fundamental principle to certain legal principles. Unfortu- nately, there are indications that the conclusions of jurisprudence and fi ndings of legal theorists concerning the way of identifi cation of these principles only partially dispelled doubts as to the in- determinate nature of the term and, therefore, defi ning the fundamental principles still largely de- pends on the arbitrary decision of constitutional judges. The position of the “fundamental principles recognized by the laws of the Republic” in the hierarchy of sources of law is not entirely clear. There are divergent opinions among the French constitutionalists as to whether there is an inner hierarchy of constitutional rights, and if so, what is the position of basic principles. From this it follows that in France it is possible to declare the unconstitutionality of laws due to their incompatibility with un- specifi ed fundamental principles not ensuing directly from the text of the Constitution, whose place in the hierarchy of sources of law is the subject of dispute.

Słowa kluczowe: francuskie prawo konstytucyjne, hierarchia norm prawa konstytucyjnego, Konstytucja V Republiki Francuskiej, podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki Keywords: French constitutional law, the hierarchy of norms of constitutional law, the Constitution of the Fifth French Republic, fundamental principles recognized by the laws of the Republic

* Mgr Łukasz Walter, magister prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, magister prawa Uniwersytetu w Orleanie, główny specjalista w Departamencie Współpracy Międzynarodowej i Praw Człowieka Ministerstwa Sprawiedliwości

I. PODSTAWOWE ZASADY UZNANE PRZEZ USTAWY REPUBLIKI — PROBLEMY BADAWCZE ruizmem jest stwierdzenie, że w V Republice Francuskiej konstytucja stano- Twi najwyższe prawo. Jednak — co jest charakterystyczne dla ustroju V Repu- bliki — normy prawne rangi konstytucyjnej nie są zapisane wyłącznie w jednym akcie prawnym, jakim jest tekst konstytucji z 4 października 1958 r. Należy bowiem pamiętać, że preambuła do konstytucji z 1958 r. (stanowiąca integralną część konstytucji) zawiera odpowiednie odesłania do norm sformułowanych w Deklaracji praw 142 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły człowieka i obywatela z 1789 r., w preambule do konstytucji z 1946 r. (tj. w preambule do konstytucji IV Republiki) oraz w Karcie ochrony środowiska z 2004 r.1 Z kolei w samej preambule do konstytucji IV Republiki można znaleźć odniesienie do tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki (principes fondamentaux reconnus par les lois de la République)2. O ile ustalenie treści przepisów sformułowanych odpowiednio w tekście konstytucji z dnia 4 października 1958 r., w preambule do konstytucji V Republiki, preambule do konstytucji IV Republiki, Karcie ochrony środowiska z 2004 r. i Deklaracji praw człowieka i obywatela z 1789 r. nie wydaje się szczególnie trudne, o tyle sfor- mułowanie katalogu podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki może już być problematyczne. Naturalnie nasuwa się pytanie o kryteria, na podstawie których określoną normę można byłoby zaklasyfi kować jako podstawową zasadę uznaną przez ustawy Republiki. Warto też podjąć refl eksję, czy w ogóle samo zadanie określenia obiektywnych przesłanek pozwalających na jednoznaczne zakwalifi kowanie danej zasady prawnej jako podstawowej zasady jest możliwe do wykonania, czy też może zdefi niowanie tych zasad jest, w dużej mierze, oparte na swobodnej interpretacji organu kontroli konstytucyjności prawa znaczenia niedookreślonych pojęć. Należy zatem usta- lić, jak szeroki jest zakres dyskrecjonalnej władzy, którym dysponują członkowie francuskiej Rady Konstytucyjnej, kiedy decydują o zgodności norm ustawowych z principes fondamentaux. Kolejnym wartym analizy zagadnieniem jest kwestia skutków zaklasyfi kowania danej normy prawnej jako podstawowej zasady uznanej przez ustawy Republiki. Należy przy tym zbadać, czy miejsce podstawowych zasad w hierarchii źródeł prawa jest takie samo, jak wszystkich innych zasad konstytucyjnych, czy też może wśród norm konstytucyjnych istnieje swego rodzaju nieformalna hierarchia na- kazująca przyjąć prymat niektórych zasad konstytucyjnych nad podstawowymi zasadami uznanymi przez ustawy Republiki, mającymi — jak się wydaje — swoje źródło jedynie w aktach prawnych rangi ustawowej. Odpowiedź na te pytania badawcze warto rozpocząć od przywołania okoliczności wydania historycznej decyzji Rady Konstytucyjnej z 1971 r., w której po raz pierwszy francuski organ kontroli konstytucyjności prawa uchylił przepisy zaskarżonej ustawy z uwagi na ich niezgodność z podstawowymi zasadami uznanymi przez ustawy Repu- bliki. Następnie warto poszukać w tej i w kolejnych decyzjach Rady Konstytucyjnej pewnych wskazówek co do tego, w jaki sposób dokonywana jest klasyfi kacja określo- nych norm jako zasad podstawowych i odpowiedzieć przy tym na pytanie, w jakim

1 Zgodnie z pierwszym zdaniem preambuły do konstytucji V Republiki, „Naród francuski uroczy- ście deklaruje swoje przywiązanie do praw człowieka i zasad suwerenności narodowej, tych, które zosta- ły zdefi niowane w deklaracji z 1789 r., zostały potwierdzone i uzupełnione w preambule do konstytucji z 1946 r., jak również do praw i obowiązków zdefi niowanych w Karcie ochrony środowiska z 2004 r.” [tłum. własne — Ł.W.]. 2 W preambule do konstytucji z dnia 27 października 1946 r. stwierdzono, że „Naród francuski ponownie uroczyście potwierdza obowiązywanie praw i wolności człowieka i obywatela uświęconych przez Deklarację praw z 1789 r. i przez podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki” [tłum. własne — Ł.W.]. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 143 stopniu zakwalifi kowanie danej normy jako zasady podstawowej stanowi rezultat arbitralnej decyzji Rady. Wreszcie przytoczone zostaną poglądy przedstawicieli francuskiej doktryny prawnej co do miejsca podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki w hierarchii źródeł prawa, w tym także w wewnętrznej hierarchii norm konstytucyjnych. Oczywiście przy przyjmowanym przez część przedstawicieli doktryny założeniu, że taka wewnętrzna hierarchia w ogóle istnieje.

II. HISTORYCZNA DECYZJA RADY KONSTYTUCYJNEJ Z 1971 R. Francuski organ kontroli konstytucyjności prawa po raz pierwszy posłużył się poję- ciem „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki” w decyzji z dnia 16 lipca 1971 r., która do dzisiaj jest powszechnie uważana za najistotniejsze rozstrzygnięcie w historii francuskiej Rady Konstytucyjnej, będące zarazem początkiem nowej ery, jeśli chodzi o funkcjonowanie tego organu. To właśnie wtedy istniejąca od 13 lat francuska Rada Konstytucyjna po raz pierwszy stwierdziła niezgodność przyjętych przez parlament prze- pisów ustawy z normami rangi konstytucyjnej. Jak stwierdził w swoim przemówieniu wygłoszonym w 2001 r. François Luchaire (członek Rady Konstytucyjnej w latach 1965– –1974) wydana w 1971 r. decyzja przekształciła Radę Konstytucyjną i, tym samym, zmieniła zasady równowagi pomiędzy instytucjami V Republiki3. W ocenie F. Luchaire, rolą Rady Konstytucyjnej stało się kontrolowanie i ograniczenie przejawów aktywności organów władzy publicznej, naruszających podstawowe prawa i wolności. Trudno nie zadać pytania o to, cóż właściwie zaskakującego jest w tym, że sąd konstytucyjny zajmuje się stwierdzaniem niezgodności przepisów uchwalonych przez parlament z normami wyższego rzędu, chroniąc w ten sposób fundamentalne prawa jednostki. Czy nie taka powinna być od samego początku rola tego organu? Czym więc — można zapytać — zajmowała się francuska Rada Konstytucyjna przez pierwsze 13 lat swojego istnienia? Odpowiadając na te pytania, należy przypomnieć, że we Francji od czasów rewolucji 1789 r. nadzwyczaj silnie utrwalone było przekonanie o szczególnej mocy aktu prawnego, jakim jest ustawa. Zgodnie z tzw. doktryną légicentrisme, ustawa stanowi wyraz woli powszechnej (volonté générale). Podporządkowanie się temu, co jeszcze Jean Jacques Rousseau uznał za zapis woli wszystkich obywateli (registre de nos volontés), nie mogło — w świetle opisywanej koncepcji — stanowić zagrożenia dla czyjejkolwiek wolności. Jak przekonywał Rousseau w Umowie społecznej (i najwyraźniej skutecznie przekonał nie tylko uczonych swojej epoki, ale także teoretyków i praktyków prawa w dwóch kolejnych stuleciach), podporządkowywanie się temu, co się samemu ustano- wiło w celu zrealizowania woli powszechnej jest wyrazem pełnej wolności4. O sile od- działywania tzw. mitu woli powszechnej wspomina również Marcin Krzemiński, który

3 Pełna treść wystąpienia F. Luchaire, wygłoszonego w trakcie konferencji z okazji 100-lecia obo- wiązywania ustawy o stowarzyszeniach z 1901 r., zorganizowanej przez Radę Konstytucyjną, jest dostęp- na na stronie internetowej francuskiej Rady Konstytucyjnej, , dostęp 8 II 2016. 4 Por. J.J. Rousseau, Umowa społeczna, Warszawa 2010, s. 42–45. 144 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły zauważa, że „ten właśnie mit ma decydujące znaczenie, aż po dzień dzisiejszy, dla pozycji parlamentu i konstrukcji kolejnych instytucji mających za zadanie ochronę kon- stytucyjności ustaw”5. Jeżeli jednak nawet ktoś uważał, że ustawy nie zawsze były odzwierciedleniem tzw. volonté générale, to i tak nie ulegało wątpliwości, że (przynajmniej w pierwszych latach rządów V Republiki) przyjmowane ustawy stanowiły wyraz „woli Generała”. Jednocześnie przy autorytecie, jakim cieszył się generał Charles de Gaulle, trudno by- łoby podnosić argumentację, zgodnie z którą akty prawne mające poparcie Generała mogłyby podważać fundamenty ustroju V Republiki zaprojektowanego wszakże przez samego de Gaulle’a. Gaston Palewski (przewodniczący Rady Konstytucyjnej w latach 1965–1974) stwierdził nawet, że „wydawało się rzeczą absurdalną, by tłumaczyć twór- cy konstytucji, w jaki sposób należy ją stosować”6. Jednak nawet gdyby członkowie Rady Konstytucyjnej uznali za właściwe podwa- żenie legalności ustaw posiadających imprimatur generała de Gaulle’a, to i tak długo nie mieli ku temu okazji. Należy bowiem przypomnieć, że w pierwszych latach obo- wiązywania konstytucji V Republiki nie istniał mechanizm kontroli następczej kon- stytucyjności aktów normatywnych, a prawem do złożenia wniosku o zbadanie zgod- ności przepisów ustawy z konstytucją nie dysponowała ani opozycja parlamentarna, ani sądy, ani pojedynczy obywatele7. Zgodnie z treścią przepisów konstytucji V Re- publiki (w ich brzmieniu w dniu uchwalenia), wniosek o zbadanie konstytucyjności przyjętej ustawy mógł być złożony wyłącznie przed opublikowaniem ustawy w dzien- niku urzędowym, a krąg podmiotów legitymowanych do jego złożenia był ograniczony do: prezydenta Republiki, premiera, przewodniczącego Zgromadzenia Narodowe- go i przewodniczącego Senatu (a więc zazwyczaj osób wywodzących się z jednego obozu politycznego)8. W praktyce w pierwszych latach swojego funkcjonowania Rada Konstytucyjna pełniła rolę organu badającego poprawność stosowanej przez parlament procedury ustawodawczej oraz rozstrzygającego spory kompetencyjne między parlamentem a organami władzy wykonawczej, a zwłaszcza czuwającego nad tym, aby parlament nie ustanawiał przepisów, których wydanie leży w gestii organów administracji rządowej. Leszek Garlicki zwraca uwagę, że „nie bez powodów wyobrażano sobie [...] Radę jako organ antyparlamentarnej ofensywy”9.

5 Zob. M. Krzemiński, Francuska Rada Konstytucyjna i jej rola w zabezpieczeniu rozgraniczenia kompetencji naczelnych organów władz publicznych, Nowy Sącz 2007, s. 7. 6 Cytowaną wypowiedź przewodniczącego Rady Konstytucyjnej przytacza F. Luchaire w przywoła- nym wcześniej wystąpieniu wygłoszonym z okazji 100-lecia obowiązywania ustawy o stowarzyszeniach. 7 Możliwość złożenia wniosku do Rady Konstytucyjnej przez grupę 60 deputowanych Zgromadzenia Narodowego lub 60 senatorów wprowadzono dopiero w wyniku reformy konstytucyjnej z 1974 r. Z kolei in- stytucję następczej kontroli konstytucyjności prawa w wyniku skierowania przez sąd na wniosek strony pytania prawnego do Rady Konstytucyjnej (tzw. QPC — question prioritaire de constitutionnalité) wprowadzono w ramach głębokiej rewizji konstytucji w 2008 r. 8 Zgodnie z art. 61 konstytucji V Republiki (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej uchwalenia), „ustawy organiczne i regulaminy izb parlamentu przed ich wejściem w życie są kierowane do oceny Rady Konstytucyjnej, która wypowiada się o ich zgodności z konstytucją. W tym samym celu mogą być również kierowane do oceny Rady Konstytucyjnej ustawy zwykłe przed ich promulgacją” [tłum. własne — Ł.W]. 9 Zob. L. Garlicki, Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993, s. 19. Łukasz Walter, Specyﬁ ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 145

Tak czy inaczej, aż do roku 1971 Rada Konstytucyjna nie badała materialnej zgod- ności przepisów aktów prawnych ustanowionych przez parlament z normami rangi konstytucyjnej. Możliwość dokonania tego rodzaju analizy pojawiła się wraz z wniesieniem w dniu 1 lipca 1971 r. przez przewodniczącego francuskiego Senatu wniosku do Rady Konstytucyjnej o zbadanie konstytucyjności uchwalonej przez Zgromadze- nie Narodowe ustawy uzupełniającej dyspozycje art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 1 lipca 1901 r. o stowarzyszeniach. Warto zwrócić uwagę na historyczny kontekst związany z przyjęciem przepisów nowelizujących ustawę o stowarzyszeniach, które — w ocenie przewodniczącego Se- natu — były niemożliwe do pogodzenia z normami konstytucyjnymi. Należy przypo- mnieć, że w okresie, który nastąpił po burzliwych antyrządowych demonstracjach z maja 1968 r., nasiliła się aktywność grup lewicowych i skrajnie lewicowych (także tych otwarcie sympatyzujących z Komunistyczną Partią Związku Radzieckiego). Wie- le radykalnie lewicowych organizacji zostało rozwiązanych dekretem ministra spraw wewnętrznych z uwagi na to, że ich aktywność została uznana za zagrożenie dla bez- pieczeństwa publicznego10. Nie zniechęcało to jednak działaczy lewicowych, którzy na miejsce rozwiązywanych stowarzyszeń powoływali nowe organizacje. Jednym z takich nowo powołanych stowarzyszeń był ruch działający pod nazwą „przyjaciele sprawy ludowej” (Les amis de la cause du peuple). W 1970 r. jego założyciele, stosownie do przepisów ustawy o stowarzyszeniach, zgłosili w prefekturze, że ukonstytuowało się ich stowarzyszenie. Zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą, twórcy stowarzyszenia powinni w takiej sytuacji otrzymać w terminie pięciu dni zaświadczenie (récépissé), że złożyli stosowne dokumenty, dzięki czemu stowarzyszenie nabyłoby zdolność do czynności prawnych. Jednak w przypadku tej organizacji prefekt policji nie wydał wspomnianego zaświadczenia. Działacze na rzecz „sprawy ludowej” nie złożyli jednak broni i zaskarżyli wydane przez prefekta rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego, który uznał, że odmowa wydania zaświadczenia była bezprawna i w sposób oczywisty naruszała przepisy ustawy z 1901 r.11 Reakcją władzy rządowej na taką decyzję sądu nie była jednak skrucha z powodu ewidentnego złamania prawa. Zamiast tego przedstawiciele rządu zapowiedzieli dokonanie takich zmian w obowiązującym wówczas ustawodawstwie, które spowodo- wałyby, że dotychczas bezprawna praktyka polegająca na odmowie wydawania za- świadczenia o powołaniu nowego stowarzyszenia stałaby się dopuszczalna w świetle norm ustawowych. Jak powiedziano, tak uczyniono i ostatecznie w dniu 30 czerwca 1971 r. Zgromadzenie Narodowe (mimo sprzeciwu Senatu) uchwaliło ustawę uzupeł-

10 Na podstawie dekretu z dnia 12 czerwca 1968 r. o rozwiązaniu zgrupowań i organizacji (Décret du 12 juin 1968 portant dissolution d’organismes et groupements, JO, 13 juin 1968) rozwiązano 11 ruchów zrzeszających działaczy skrajnej lewicy. Z kolei dekretem z dnia 27 maja 1970 r. o rozwiązaniu zgrupowa- nia (Decrét du 27 mai 1970 portant dissolution d’un groupement, JO, 28 mai 1970) została rozwiązana organizacja o nazwie „lewica proletariacka” (gauche prolétarienne). 11 Rozstrzygnięcie w tej sprawie wydał w dniu 25 stycznia 1971 r. Trybunał Administracyjny w Pary- żu. Streszczenie wyroku dostępne jest na stronach internetowych rządowego serwisu, , dostęp 14 I 2016. 146 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły niającą przepisy ustawy z 1901 r. o stowarzyszeniach o dyspozycje pozwalające na do- konywanie prewencyjnej sądowej kontroli legalności powołania stowarzyszenia. Zgod- nie z przyjętymi przepisami, w pewnych sytuacjach nawet gdyby założyciele stowarzyszenia notyﬁ kowali w prefekturze powstanie stowarzyszenia, to i tak zgło- szona w ten sposób organizacja nie posiadałaby zdolności do czynności prawnych, do- póki właściwy sąd nie potwierdziłby możliwości jej powołania12. Uchwalone przez Zgromadzenie Narodowe regulacje prawne zostały uznane przez przewodniczącego Senatu za niekonstytucyjne i zaskarżone do Rady Konstytucyjnej w trybie kontroli prewencyjnej13. Alain Poher, który kierował w tym czasie pracami wyż- szej izby parlamentu, był w pełni świadomy historycznej doniosłości złożonego wniosku, o czym wspomina w pierwszym zdaniu swojego uzasadnienia, w którym wskazuje, że trzeba odnotować, że jest to jedna z pierwszych sytuacji (o ile nie pierwsza), w której Rada Konstytucyjna miałaby dokonać oceny konstytucyjności prawa na innej podstawie niż art. 37 konstytucji, czyli — innymi słowy — miałaby się wypowiedzieć nie tyle w kwestii podziału kompetencji między organami władzy publicznej, ale mia- łaby rozstrzygnąć sprawę konstytucyjności zaskarżonych przepisów co do istoty. Przewodniczący Senatu wnosił więc o to, aby Rada Konstytucyjna dokonała badania zgodności przepisów ustawy nowelizującej ustawę z 1901 r. o stowarzyszeniach z normami wynikającymi z konstytucji V Republiki, a ściślej rzecz biorąc z jej pream- bułą i z art. 4 konstytucji. Autor wniosku starał się przekonać członków Rady Konsty- tucyjnej, że z uważnej analizy preambuły do konstytucji wynika także nakaz poszanowania podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki14. Chociaż to pojęcie może wydawać się nie do końca precyzyjne, to jednak przewodniczący Senatu prze- konywał, że przedstawiciele doktryny prawnej byli jednomyślni co do tego, że w katalogu wspomnianych zasad podstawowych mieści się także zasada wolności stowarzyszania się, która — jak argumentował wnioskodawca — wyklucza możliwość wprowadzenia prewencyjnej kontroli celów działalności stowarzyszeń notyﬁ kujących władzom fakt swojego powołania. We wniosku przywołano także dwa orzeczenia Rady

12 Przyjętą ustawą zmieniono zwłaszcza art. 5 i art. 7 ustawy z 1901 r. o stowarzyszeniach. W art. 5 ustawy dodano dyspozycję, zgodnie z którą wydanie przez odpowiedni organ zaświadczenia o fakcie powo- łania stowarzyszenia dokonuje się „z zastrzeżeniem art. 7 ustawy”. Z kolei zgodnie z art. 7, jeżeli działal- ność zgłoszonego stowarzyszenia wzbudza wątpliwości co do swojej legalności, a także w przypadku, gdy zgłoszenie dokonywane jest przez stowarzyszenie, które przypomina stowarzyszenie, którego nieważność lub rozwiązanie zostało zgodnie z prawem stwierdzone lub orzeczone, prokurator Republiki powinien w terminie pięciu dni od dokonania zgłoszenia stowarzyszenia powiadomić odpowiedni sąd, który miałby termin zawity osiem dni na wypowiedzenie się w przedmiocie legalności nowo zgłoszonego stowarzyszenia. Do- danym przepisem ustawy dopuszczono sytuację, w której zaświadczenie o powołaniu stowarzyszenia nie by- łoby wydawane aż do czasu podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia przez sąd. 13 Treść wniosku przewodniczącego Senatu z dnia 1 lipca 1971 r. o zbadanie konstytucyjności przepi- sów ustawy zmieniającej ustawę z 1901 r. o stowarzyszeniach jest dostępna na stronie internetowej francuskiej Rady Konstytucyjnej, , dostęp 14 I 2016. 14 Ściślej rzecz biorąc, nakaz ten wynika z preambuły do konstytucji IV Republiki, do której odsyła preambuła do konstytucji z 1958 r. We wniosku nie uczyniono jednak tego subtelnego rozróżnienia, a wskazano jedynie, że obowiązek respektowania podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki wynika z preambuły do konstytucji V Republiki podobnie jak z preambuły do konstytucji z 1946 r. Łukasz Walter, Specyﬁ ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 147

Stanu15, w których wolność stowarzyszania się została zaklasyﬁ kowana jako zasada podstawowa uznana przez ustawy Republiki. Swoją drogą, należy wspomnieć, że odwołanie się do jednomyślnych poglądów doktryny i orzecznictwa było co najmniej ryzykowne. Po pierwsze, jak dowodzi Gu- illaume Boudou, do czasu wydania tego rozstrzygnięcia wyrażane w doktrynie prawa konstytucyjnego opinie nie dawały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, czy wol- ność stowarzyszania się może mieć rangę zasady podstawowej, do której odwołują się ustawy Republiki16. Z kolei powoływanie się na wyroki Rady Stanu mogło wywołać efekt przeciwny do zamierzonego, ponieważ mogło zostać potraktowane przez człon- ków Rady Konstytucyjnej jak próba związania ich wcześniejszym orzecznictwem są- dów administracyjnych. Warto odnotować, że oprócz argumentacji dowodzącej niezgodności przepisów zmieniających ustawę o stowarzyszeniach z 1901 r. ze wskazanymi w preambule do konstytucji podstawowymi zasadami uznanymi przez ustawy Republiki we wniosku przewodniczącego Senatu przedstawiono także trudny do udowodnienia zarzut naruszenia art. 4 konstytucji, gwarantującego swobodę zawiązywania i prowadzenia dzia- łalności przez partie polityczne. Nie udało się jednak przekonać organu kontroli kon- stytucyjności prawa, aby równorzędnie traktować partie polityczne i stowarzyszenia. Ostatecznie Rada Konstytucyjna nie przywołała w swojej decyzji art. 4 ustawy zasadniczej jako podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów nowelizujących ustawę z 1901 r. Rada Konstytucyjna zgodziła się natomiast z przywołanym we wniosku stwierdzeniem, że wpisaną w karty ustawy z 1901 r. wolność stowarzyszania się należy trak- tować jako podstawową zasadę uznaną przez ustawy Republiki. W punkcie drugim decyzji z dnia 16 lipca 1971 r. Rada stwierdziła, że do podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki i uroczyście potwierdzonych w preambule do konstytucji zalicza się także zasadę wolności stowarzyszania się. Według Rady Konstytucyjnej, jej istotą jest możliwość swobodnego tworzenia stowarzyszeń i jedynym, co do zasady, warunkiem nabycia przez daną organizację zdolności do czynności prawnych powinno być złożenie deklaracji. Wprowadzenie sądowej kontroli aktu założycielskiego stowarzyszenia (poprzedzającej wpisanie organizacji do odpowiedniego rejestru) jest więc sprzeczne z tak rozumianą zasadą konstytucyjną.

15 W uzasadnieniu wniosku przewodniczącego Senatu powołano się na orzeczenia Rady Stanu z dnia 11 lipca 1956 r. i z dnia 24 stycznia 1958 r.; por. Conseil d’État, 11 juillet 1956 (arrêt Amicale des Annami- tes de Paris et Sieur Nguyen Duc Frang) oraz Conseil d’État, 24 janvier 1958 (arrêt Association des anciens combattants et victimes de la guerre du département d’Oran). 16 Przed rokiem 1971 zwolennikami tezy, zgodnie z którą wolność stowarzyszania się powinna być za- kwaliﬁ kowana jako podstawowa zasada rozpoznana przez ustawy Republiki, byli m.in.: G. Burdeau, J. Don- nedieu de Vabre i C.A. Colliard. Wśród znanych francuskich konstytucjonalistów pojawiały się jednak gło- sy przeciwne. Przykładowo G. Vedel dowodził, że jedyną istotną wolnością potwierdzoną przez przepisy ustaw III Republiki, która nie została explicite wskazana w konstytucji z 1946 r. jako zasada szczególnie potrzebna w naszych czasach, jest wolność nauczania (liberté d’enseignement); zob. G. Boudou, Autopsie de la décision du Conseil Constitutionnel du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association, „Revue française de droit constitutionnel” 2014, nr 97, s. 33–34. 148 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Warto zaznaczyć, że dzisiaj niemal jak aksjomat traktowany jest przyjęty przez Radę Konstytucyjną pogląd, zgodnie z którym prewencyjna kontrola celów działalno- ści starających się o rejestrację stowarzyszeń jest nie do pogodzenia z wolnością stowarzyszania się, która to wolność ma rangę zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki. Należy jednak zaznaczyć, że w lipcu 1971 r., czyli w czasie, kiedy dokonywano oceny złożonego przez przewodniczącego Senatu wniosku, w samym składzie Rady Konstytucyjnej sformułowano odmienne opinie. Wprawdzie nie zosta- ły one wyrażone w formie zdań odrębnych do wyroku, jednak wynikało to tylko z tego powodu, że w przypadku orzeczeń francuskiej Rady Konstytucyjnej nie publikuje się opinii jej członków, którzy sprzeciwiają się wydaniu rozstrzygnięcia zaakceptowanego przez większość składu orzekającego. Dopiero analiza protokołów z posiedzeń skła- du orzekającego (niejawnych jeszcze wiele lat po wydaniu orzeczenia) pozwala na od- tworzenie poglądów poszczególnych osób uczestniczących w procesie wydania odpowiedniej decyzji. Takiego właśnie badania okoliczności wydania decyzji z 1971 r. dokonał G. Boudou we wspomnianej wcześniej publikacji. Boudou przywołuje wstęp- ny projekt opinii napisanej przez François Goguela (zasiadającego w składzie Rady Konstytucyjnej w latach 1971–1980), w której przytoczono argumenty przeciwko nadaniu wolności stowarzyszania się rangi konstytucyjnej17. Wątpliwości dotyczyły w pierwszej kolejności tego, że w czasie, gdy Konstytucyjne Zgromadzenie Narodo- we (Assemblée nationale constituante) opracowywało projekt konstytucji IV Republi- ki, ani jednym słowem nie wspominano o tym, by wśród wprowadzonych do pream- buły tej konstytucji podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki ﬁ gurowała także wolność stowarzyszania się. Po drugie, tak w samej ustawie z 1901 r., jak i w innych aktach prawnych uchwalanych w czasach rządów republikańskich moż- na znaleźć regulacje ograniczające swobodę zakładania niektórych typów stowarzy- szeń, jak np. organizacji o charakterze religijnym18, stowarzyszeń zakładanych przez cudzoziemców19, stowarzyszeń zakładanych na terenie Alzacji i Lotaryngii20. Słuszne jest więc pytanie o to, czy wprowadzane restrykcje miały charakter wyjątków od zasady, jaką jest wolność stowarzyszania się, czy też może liczba wyłączeń od wspól- nych reguł była tak duża, że trudno mówić o tym, by wolność stowarzyszania się mia- ła charakter zasady podstawowej wywodzącej się z ustawodawstwa Republiki. Niezależnie od tych wątpliwości można zapytać, czy nawet gdyby przyjąć, że wolność

17 Zob. G. Boudou, op. cit., s. 52–53. 18 Obostrzenia w zakresie warunków zawiązywania organizacji o charakterze religijnym wprowadzał obowiązujący do dziś art. 13 ustawy z 1901 r. o stowarzyszeniach. 19 Szczegółowe zasady dotyczące sposobu rejestracji stowarzyszeń zakładanych przez cudzoziemców określono w dekrecie o mocy ustawy z dnia 12 kwietnia 1939 r. o stowarzyszeniach zagranicznych (décret- loi du 12 avril 1939 en matière d’associations étrangères). 20 W trzech przygranicznych departamentach (Górny Ren, Dolny Ren i Mozela) zasady dotyczące za- kładania i prowadzenia stowarzyszeń nie są regulowane przepisami ustawy z 1901 r. o stowarzyszeniach, ale przepisami ustanowionego w 1900 r., czyli w czasie, gdy tereny Alzacji i Lotaryngii były we władaniu Rze- szy Niemieckiej, lokalnego kodeksu cywilnego (Code civil local). Zgodnie z tymi przepisami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Rady Konstytucyjnej z 1971 r.), wpis stowarzyszenia do rejestru podlegał prewencyjnej kontroli sprawowanej tak przez organy administracyjne, jak i przez sądy. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 149 stowarzyszania się należy do tzw. podstawowych zasad, to czy musi to równocześnie oznaczać, że w jej ramach mieści się zakaz dokonywania jakiejkolwiek kontroli sto- warzyszeń ubiegających się o nabycie zdolności do czynności prawnych. Przywołane argumenty nie okazały się jednak na tyle silne, aby przekonać więk- szą część składu orzekającego Rady Konstytucyjnej do odstąpienia od zamiaru wydania doniosłego historycznie orzeczenia, w którym po raz pierwszy uchylono przepis ustawy z powodu jego niezgodności z normami rangi konstytucyjnej chroniącymi podstawowe prawa i wolności. Wiadomo bowiem, że okazja do wydania podobnego orzeczenia w przyszłości mogła się nie powtórzyć jeszcze przez wiele lat. Rada Konstytu- cyjna przyjmując takie rozstrzygnięcie, po raz pierwszy wystąpiła w roli gwaranta przestrzegania praw podstawowych. Po raz pierwszy również dopuszczono możliwość kontroli przepisów prawnych z normami bezpośrednio lub pośrednio wynikającymi z preambuły do konstytucji z 1958 r., która — jak podkreśla Jean-Sébastien Boda — mimo specyfi cznego, lakonicznego sposobu zredagowania stała się motorem rozwoju sądownictwa konstytucyjnego we Francji21. Z kolei Claude Leclercq zauważa, że w 1971 r. w następstwie skargi złożonej przez przewodniczącego Senatu Rada Kon- stytucyjna dokonała prawdziwej rewolucji prawnej. Można powiedzieć, że decyzja z dnia 16 lipca 1971 r. była w prawie francuskim tym samym, co decyzja w sprawie Marbury przeciwko Madison w prawie amerykańskim22. Z pewnym zrozumieniem można więc przyjąć to, że wobec szczególnej donio- słości orzeczenia z 1971 r. francuscy konstytucjonaliści w swoich badaniach w więk- szym stopniu koncentrowali się na ocenie wpływu tej decyzji na przyszłość sądow- nictwa konstytucyjnego we Francji, a w mniejszym stopniu poświęcano uwagę temu, czy zasadne było samo w sobie zakwalifi kowanie wolności stowarzyszania się jako zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki. Analizy takiej z pewnością nie ułatwiał fakt, że takiej kwalifi kacji, tj. podniesienia wolności stowarzyszania się do rangi zasady podstawowej, Rada Konstytucyjna dokonała tak naprawdę siłą swojego autorytetu. Należy żałować, że Rada Konstytucyjna w swojej historycznej decyzji nie wska- zała kryteriów, na podstawie których dokonała takiej, a nie innej kwalifi kacji zasady wolności stowarzyszania się. Jednak od 1971 r. Rada jeszcze dziesięciokrotnie nada- wała odpowiednim normom rangę podstawowych zasad uznanych przez ustawy Re- publiki. Warto więc zastanowić się, czy kwalifi kacji tej dokonywano w sposób rów- nie arbitralny, a przynajmniej równie niewyczerpująco uzasadniony, jak w decyzji z dnia 16 lipca 1971 r., czy też może w trakcie blisko 45 lat francuski organ kontroli konstytucyjności prawa wypracował obiektywne kryteria, na podstawie których moż- na z łatwością przypisać określone prawa i wolności do zbioru rudymentarnych zasad, które twórcy konstytucji IV Republiki określili mianem zasad podstawowych uznanych przez ustawy Republiki.

21 J.S. Boda, Retour sur l’élaboration du Préambule de la Constitution de 1958, „Revue française de droit constitutionnel” 2016, nr 106, s. 283. 22 C. Leclercq, Droit constitutionnel et institutions publiques, Paris 1987. 150 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

III. KRYTERIA IDENTYFIKOWANIA ZASAD PODSTAWOWYCH Sygnalizowane wcześniej zagrożenie arbitralności w kwalifi kowaniu przez organ kontroli konstytucyjności prawa określonych norm jako zasad podstawowych uznanych przez ustawy Republiki jest o tyle poważne, że w praktyce może prowadzić do tego, że członkowie Rady Konstytucyjnej w dość swobodny sposób defi niowaliby nowe normy rangi konstytucyjnej, co ustawiłoby Radę nie tyle w roli gwaranta przestrzegania praw konstytucyjnych, co twórcy tych praw. Garlicki stwierdza nawet, że mamy tu do czynienia z klinicznym przykładem samodzielnego tworzenia norm konstytucyjnych przez sąd konstytucyjny23. Jeśli bowiem uznanie, że obowiązująca w czasach rządów republikańskich norma prawna ma rangę zasady podstawowej nie wymaga szerszego uzasadnienia, to istnieje pokusa, aby jako tego rodzaju zasady zakwalifi kować te normy prawne, które wydają się istotne członkom Rady Konstytu- cyjnej, bardziej na podstawie zgodności z przyjmowanym przez nich systemem war- tości niż z uwagi na przeprowadzoną gruntowną analizę historyczno-prawną. Słusznie więc podkreśla Laurent Pech, że zawsze, kiedy sędziom konstytucyjnym pozostawiono zadanie określenia, czy dana norma należy do katalogu zasad podstawowych, istnieje bardzo poważne zagrożenie, że sędziowie sami staną się twórcami takiego katalogu24. W przypadku trudnego do określenia i nie do końca uchwytnego (vague et fl ou) znaczenia tekstu ustawy zasadniczej ustalenie przez sędziego konstytucyjnego zakresu podstawowych praw i wolności, które nie są explicite wyrażone w konstytucji, polega na uznaniu pewnych wartości i nadaniu im rangi konstytucyjnej, co nie jest już zadaniem właściwym dla sędziego25. We francuskiej doktrynie prawa konstytucyjnego — na co zwraca uwagę Pech — wyrażano jednak poglądy, że w swoim orzecznictwie Rada Konstytucyjna wypracowała ścisłe kryteria identyfi kowania podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki. Co uprawniało niektórych autorów do przyjęcia stwierdzenia, że Rada nic sama z siebie nie wymyśla, a jedynie wprost stosuje konstytucję, dokonując ustalenia tego, co mieli na myśli twórcy preambuły do konstytucji z 1946 r., kiedy zapisywali w niej słowa o ko- nieczności respektowania podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki26. Te poglądy, zgodnie z którymi osoby orzekające w sprawach zgodności przesyła- nych do analizy Rady Konstytucyjnej przepisów ustawowych z zasadami podstawowymi nie zajmują się tworzeniem norm prawnych, a jedynie wiernie odtwarzają wolę ustrojodawcy, wydają się trudne do obronienia już choćby z tego powodu, że sam ustrojodawca — jak można się przekonać, śledząc archiwalny zapis historycznej debaty Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego pracującego nad treścią preambuły do konstytucji z 1946 r. — nie wyraził swojej woli w sposób niebudzący wątpliwości.

23 Zob. L. Garlicki, op. cit., s. 63. 24 Zob. L. Pech, Le remède au gouvernement des juges: le judicial self-restraint, [w:] Gouvernement des juges et démocratie, red. S. Brondel, N. Foulquier, L. Heuschling, Paris 2001, s. 78–81. 25 Ibidem, s. 81. 26 L. Pech przywołuje w tym zakresie pogląd wyrażony przez G. Vedela, przewodniczącego Rady Kon- stytucyjnej w latach 1980–1989, ibidem, s. 80. Łukasz Walter, Specyﬁ ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 151

Dziś bardzo często przyjmowany jest pogląd, że wprowadzenie do preambuły do konstytucji IV Republiki odniesienia do podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki miało służyć zagwarantowaniu nienaruszalności wolności nauczania (liber- té d’enseignement), zapewniającej swobodę funkcjonowania prywatnego szkolnictwa (w tym prywatnych szkół katolickich). Olivier Dutheillet de Lamothe podnosi, że z zapisu debat zgromadzenia pracującego nad treścią konstytucji wynika, że to niejasne sformułowanie, jakim jest odwołanie się do podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki, miało na celu utrwalenie w porządku konstytucyjnym zasady wolności nauczania bez wskazywania tego w sposób bezpośredni27. Również zasiadający w 1946 r. w Konstytucyjnym Zgromadzeniu Narodowym deputowani francuskiej lewicy sprzeciwiający się przyjęciu poprawki, zgodnie z którą dodano do projektu konstytucji IV Republiki wspomniane pojęcie, formułowali publicznie zarzut, że to nieprecyzyjne określenie „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki” ma w rzeczywistości wprowadzać pośrednio, tylnymi drzwiami (par la bande, indirecte- ment) zasadę wolności nauczania do konstytucji28. Temu powszechnemu przekonaniu o tym, jaki był rzeczywisty cel inkorporowa- nia do preambuły konstytucji IV Republiki podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki zdają się jednak przeczyć słowa wypowiedziane w trakcie debaty parlamentarnej przez samych autorów odpowiedniej poprawki, którzy stanowczo zaprzeczali przypisywanym im intencjom. Przemawiający w imieniu wnioskodawców Maurice Guérin29, deputowany centrowego Ludowego Ruchu Republikańskiego ( Mouvement Républicain Populaire, dalej: MRP), argumentował, że zgłoszono prze- cież oddzielną poprawkę, w której proponuje się wpisanie zasady wolności nauczania wprost do konstytucji. Poprawka, którą wprowadza się do preambuły odesłanie do ustawodawstwa Republiki, miała — jeśli wierzyć słowom przedstawiciela wniosko- dawców — zupełnie inny cel, jakim było uroczyste potwierdzenie w najwyższym akcie prawnym, że między rokiem 1789 a 1946 we Francji ukształtowała się pewna war- ta podtrzymania tradycja rządów republikańskich, obejmująca szczególnie cenny dorobek polityczny, gospodarczy i społeczny. Jeśli w preambule do konstytucji — ar- gumentował Guérin — znajdowałoby się wyłącznie odwołanie do deklaracji z 1789 r. i do zasad „szczególnie potrzebnych w obecnych czasach”, jej tekst byłby niepełny i nie uwzględniono by w nim ważnego elementu dziedzictwa Republiki. Niezależnie jednak od tego, czy damy wiarę przywołanym wyjaśnieniom wniosko- dawców co do ich intencji, otwarte pozostawało pytanie dotyczące tego, które elementy dorobku rządów republikańskich można byłoby określić jako wspomniane zasady podstawowe. Według przedstawiciela wnioskodawców, w zakres zasad podstawowych

27 O. Dutheillet de Lamothe, Les juges face au silence du droit, „Revue du droit public et de la science politique en France et à l’Étranger” 2012, nr 4, pkt II B. 28 P. Hervé, deputowany Francuskiej Partii Komunistycznej (PCF), sformułował taki zarzut w trakcie debaty nad projektem konstytucji IV Republiki; zob. stenogram z posiedzenia Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego z dnia 28 sierpnia 1946 r. na stronie internetowej Zgromadzenia, , dostęp 6 II 2016. 29 Wypowiedzi M. Guérin można znaleźć w stenogramie posiedzenia Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego z dnia 28 sierpnia 1946 r., s. 3363–3364. 152 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły wchodzą te zasady wynikające z ustaw republikańskich, które przyczyniły się do rozwoju społecznego, politycznego i gospodarczego30. Jednak taka defi nicja wydaje się obcią- żona wadą ignotum per ignotum, w tym przypadku wyrażającą się defi niowaniem nie- dookreślonych pojęć poprzez odwoływanie się do równie nieprecyzyjnych terminów. Wydaje się więc, że w dużej mierze zasadne były zastrzeżenia dotyczące sposobu zredagowania poprawki centroprawicy, sformułowane przez przewodniczącego parlamentarnej Komisji Konstytucyjnej. Pełniący tę funkcję André Philip ostrzegał, że przyjęte określenie jest nieprecyzyjne i o tyle niebezpieczne, że nie wylicza się w nim katalogu zasad podstawowych, którym należałaby się ochrona prawna. Tymczasem, według deputowanego, trudno dostrzec ustawy, które defi niowałyby zasady podstawowe i, co więcej, trudno znaleźć jakąś sensowną metodę, za pomocą której można byłoby odnajdywać te zasady w treści poszczególnych ustaw. Philip przekonywał więc, że dodanie do konstytucji „mglistej, nieprecyzyjnej i pozbawionej znaczenia” deklaracji nie znajduje żadnego uzasadnienia31. Ostatecznie jednak, wbrew podnoszonym zastrzeżeniom, poprawkę zaproponowaną przez deputowanych MRP przyjęto nieznaczną większością głosów32 i — tym samym — podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki stały się częścią francuskiego dorobku konstytucyjnego. Z zadaniem, które w dniu uchwalenia poprawki przewodniczącemu parlamentarnej Komisji Konstytucyjnej wydawało się niemożliwe do wykonania, a któ- re polegało na sformułowaniu kryteriów defi niowania danej normy jako zasady podstawowej, kilkadziesiąt lat później musiała zmierzyć się francuska Rada Konstytucyjna. Było ono o tyle utrudnione, że — jak wskazano wcześniej — w trakcie debaty poprze- dzającej inkorporowanie zasad podstawowych do preambuły do konstytucji IV Republi- ki nie wyjaśniono dostatecznie jasno, jakie zasady prawne można określić tym mianem. Począwszy od 1971 r. Rada Konstytucyjna 10-krotnie defi niowała w swoim orzecznictwie zasady podstawowe uznane przez ustawy Republiki. Taką właśnie rangę nadano w orzecznictwie następującym zasadom: prawu do obrony33, wolności osobistej34, wol- ności nauczania35, wolności sumienia36, zasadzie niezależności sądownictwa administra- cyjnego37, zasadzie wolności akademickiej38, zasadzie wyłącznej kompetencji sądów administracyjnych do uchylania lub zmieniania decyzji podjętych w ramach wykonywania

30 Ibidem, s. 3364. 31 Ibidem, s. 3364. 32 Za przyjęciem poprawki głosowało 272 deputowanych, przeciw było 263 deputowanych. 33 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 2 grudnia 1976 r., Conseil Constitutionnel, décision no 76-70 DC. 34 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 12 stycznia 1977 r., Conseil Constitutionnel, décision no 76-75 DC. 35 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 23 listopada 1977 r., Conseil Constitutionnel, décision no 77-87 DC, w której zdefi niowano dwie zasady podstawowe: wolność nauczania i wolność sumienia. 36 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 23 listopada 1977 r., Conseil Constitutionnel, décision no 77-87 DC. 37 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 22 lipca 1980 r., Conseil Constitutionnel, décision no 80-119 DC. 38 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 stycznia 1984 r., Conseil Constitutionnel, décision no 83-165 DC. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 153 prerogatyw władzy publicznej przez organy władzy wykonawczej39, ochronie własności nieruchomej przez sądy powszechne40, zasadzie istnienia odrębnego postępowania karnego i systemu kar wobec nieletnich41 oraz zasadzie istnienia specyfi cznego reżimu prawnego obowiązującego w departamentach: Górny Ren, Dolny Ren i Mozela42. Próżno jednak w decyzjach Rady Konstytucyjnej, podnoszących określone zasady prawne do rangi zasad podstawowych, szukać szczegółowego wyjaśnienia, które wskazywałoby przesłanki, którymi organ kontroli konstytucyjności prawa kierował się, dokonując takiej a nie innej kwalifi kacji. Wczytując się w motywy wydawanych rozstrzygnięć, można — podobne jak przy lekturze treści historycznej decyzji z 1971 r. — odnieść wrażenie, że Rada Konstytucyjna stwierdzała istnienie określonych zasad podstawowych w sposób, w dużej mierze, arbitralny. Oczywiście analizując samo pojawiające się w preambule do konstytucji IV Re- publiki określenie „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki”, można przy- jąć, że muszą być spełnione przynajmniej trzy warunki, aby pewnej zasadzie prawnej można było nadać taką właśnie rangę. Po pierwsze, dana zasada musi mieć szczegól- nie doniosły charakter i rudymentarne znaczenie dla systemu prawnego (stąd nazwa: zasada podstawowa). Po drugie, można wnioskować, że dana zasada powinna wyni- kać z przepisów ustaw obowiązujących w czasach reżimu republikańskiego. Po trzecie, można zaryzykować stwierdzenie, że przepisy, w których zostały zapisane zasady podstawowe, powinny być uchwalone przed dniem wejścia w życie konstytucji IV Republiki. Można bowiem przyjąć, że autorzy konstytucji z 1946 r. — jeśli zało- żyć, że zachowali w swoich działaniach choćby minimalną racjonalność — nie zamie- ścili w preambule do konstytucji odwołania do nieistniejącego jeszcze dziedzictwa IV i V Republiki. Ponadto z samej treści preambuły do konstytucji IV Republiki wynika, że zakres przedmiotowy spraw, do których mogą odnosić się wspomniane zasady podstawowe, jest w pewien sposób ograniczony. Należy bowiem przypomnieć, że w preambule do konstytucji z 1946 r. uroczyście potwierdzono istnienie praw i wolności człowieka i obywatela, ustanowionych przez podstawowe zasady uznane przez ustawy Republi- ki, z czego wynika, że wspomniane principes fondamentaux odnoszą się tylko do tej grupy praw i wolności. Niestety w treści tych decyzji Rady Konstytucyjnej, w których defi niowano kolejne zasady podstawowe uznane przez ustawy Republiki, nie dokonywano głębszej eg- zegezy wymienionych warunków ich identyfi kowania. Najwyraźniej więc członkowie Rady uznali, że skoro w ich ocenie dana zasada ewidentnie ma rangę zasady pod-

39 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 23 stycznia 1987 r., Conseil Constitutionnel, décision no 86-224 DC. 40 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 25 lipca 1989 r., Conseil Constitutionnel, décision no 89-256 DC. 41 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 29 sierpnia 2002 r., Conseil Constitutionnel, décision no 2002-461 DC. 42 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 5 sierpnia 2011 r., Conseil Constitutionnel, décision no 2011-157 QPC. 154 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły stawowej uznanej przez ustawy Republiki, to wszelkie dodatkowe wyjaśnienia stają się zbędne. Pewne wskazówki co do przyjmowanych przez Radę Konstytucyjną przesłanek dokonywania takiej a nie innej kwalifi kacji określonych zasad prawnych można odczytać między wierszami tych jej decyzji, w których Rada, nie zgadzając się z postawionymi we wniosku o kontrolę konstytucyjności prawa zarzutami, odmawiała zaklasyfi kowania danej zasady do zasad podstawowych uznanych przez ustawy Republiki. Jednym z takich kryteriów jest warunek ciągłości obowiązywania danych regulacji prawnych. W decyzji z dnia 20 lipca 1988 r. Rada Konstytucyjna odmówiła uznania zakazu rozszerzania ustanawianej amnestii na wykroczenia dyscyplinarne za za- sadę podstawową uznaną przez ustawy Republiki43. W orzeczeniu przyznano, że wprawdzie przed wejściem w życie konstytucji IV Republiki większość przepisów wprowadzających amnestię odnosiło się do sprawców przestępstw, a nie do wykro- czeń zawodowych, to jednak ustawa z 1937 r. zrywa z tą tradycją. Nie można zatem podnosić argumentu dowodzącego niezmiennej praktyki sposobu określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego wprowadzanej amnestii, a skoro rozwiązaniom przy- jętym w okresie III Republiki brak jest ciągłości, tym samym niemożliwe jest nadanie im rangi zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki. Innym kryterium nadawania takiego statusu określonej normie prawnej stosowa- nym w orzecznictwie jest wymóg, aby krąg jej adresatów był możliwie szeroki, a samo obowiązywanie normy było bezwarunkowe44. Warto w tym kontekście przywołać orzeczenie z dnia 18 grudnia 1997 r., w którym sąd konstytucyjny odmówił stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ograniczających możliwość pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby bardziej zamożne z uwagi na zarzucaną tym regulacjom nie- zgodność z zasadą powszechności świadczeń rodzinnych (l’universalité des alloca- tions familiales)45. Rada Konstytucyjna zwróciła uwagę, że wprawdzie począwszy od lat trzydziestych XX w. kolejnymi ustawami wprowadzano ciążący na organach wła- dzy publicznej obowiązek udzielania wsparcia rodzinom, to jednak ta pomoc była czę- sto uzależniona od spełniania określonych przesłanek. Przykładowo w dekrecie z mocą ustawy z dnia 29 lipca 1939 r. zastrzeżono, że uzyskanie dodatkowej pomocy fi nansowej przez osoby posiadające co najmniej dwójkę dzieci będzie możliwe tylko w przypadku osób wykonujących działalność zawodową. W związku z tym, że przyznawa-

43 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 lipca 1988 r., Conseil Constitutionnel, décision no 88-244 DC. 44 W syntetycznym opracowaniu Rady Konstytucyjnej dotyczącym jej orzecznictwa w przedmiocie podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki wskazano, że wymóg, aby norma miała możliwie szeroki krąg adresatów, a jej obowiązywanie było bezwarunkowe (norme suffi sament générale et non contingente) szczególnie wyraźnie zaznaczony jest w dwóch orzeczeniach Rady Konstytucyjnej: w decyzji Rady Konstytucyjnej z dnia 20 lipca 1993 r. (Conseil Constitutionnel, décision no 93-321 DC) oraz w decyzji Rady Konstytucyjnej z dnia 18 grudnia 1997 r. (Conseil Constitutionnel, décision no 97-393 DC); zob. Ta- bles d’analyses du 4 octobre 1958 au 30 septembre 2015 na stronie francuskiej Rady Konstytucyjnej, , dostęp 2 I 2016. 45 Zob. decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 18 grudnia 1997 r., Conseil Constitutionnel, décision no 97-393 DC. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 155 nie świadczeń rodzinnych było w jakiś sposób uzależnione od spełnienia pewnych warunków, to trudno argumentować, aby z zasady udzielania pomocy fi nansowej rodzinom można było uczynić podstawową zasadę uznaną przez ustawy Republiki. Podsumowując tę część rozważań, można na podstawie analizy samego sformuło- wania zastosowanego w preambule do konstytucji z 1946 r., jak i poszczególnych orze- czeń, a także mając na uwadze ustalenia doktryny46, wskazać następujące warunki klasyfi kowania danej normy jako zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki: a) dana norma musi mieć odpowiednio doniosły charakter i rudymentarne znaczenie dla systemu prawnego; b) dana norma powinna być obecna w przepisach ustaw przyjętych przed dniem wejścia w życie konstytucji IV Republiki; c) dana norma powinna być obecna w przepisach ustaw obowiązujących w czasach reżimu republikańskiego; d) dana norma musi dotyczyć sfery praw i wolności człowieka i obywatela; e) dana norma powinna obowiązywać w sposób ciągły; f) dana norma powinna regulować prawa i obowiązki możliwie szerokiego kręgu adresatów, a jej stosowanie powinno mieć charakter bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności (norme suffi sament générale et non-contingente). O ile spełnienie części przywołanych kryteriów wydaje się obiektywnie łatwe do stwierdzenia (np. nietrudno sięgając do treści ustaw sprzed 1946 roku ustalić, że daną zasadę prawną można zrekonstruować na podstawie przepisów ustanowionych przed dniem wejścia w życie konstytucji IV Republiki), o tyle określenie, czy dana norma ma charakter wystarczająco doniosły, a krąg jej adresatów jest możliwie szeroki, jest już kwestią ocenną, której rozstrzygnięcie może zależeć od indywidualnych przekonań i systemu wartości osoby dokonującej takiej, a nie innej kwalifi kacji. Dodać przy tym należy, że — na co zwraca uwagę w swojej publikacji Lucie Sponchiado — także te kryteria, które prima facie wydają się obiektywne, mogą być poddawane różnym interpretacjom47. Przykładowo, istnieją historyczne spory co do określenia dokładnych ram czasowych trwania poszczególnych ustrojów republikańskich przed rokiem 194648. Wydaje się więc, że chociaż istnienie wspomnianych kryteriów w pewnych przypadkach z łatwością pozwala wykluczyć, że dana norma zostanie uznana za zasadę podstawową, (np. trudno sobie wyobrazić, aby za taką można było uznać prawo do zawierania małżeństw homoseksualnych, o których nie wspominano w żadnej z ustaw przyjętych przed 1946 r.), to jednak wymienione kryteria nie są na tyle jednoznaczne, aby ich znajomość pozwalała w każdym przypadku z góry przewidzieć z dużą dozą

46 Zob. C. Gueydan, La constitutionnalisation du droit local d’Alsace-Moselle et la question prioritaire de constitutionnalité, „Revue française de droit constitutionnel” 2013, nr 96, s. 866–867. Zob. także L. Spon- chiado, De l’usage des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République dans le débat sur le mariage des personnes de même sexe, „Revue française de droit constitutionnel” 2013, nr 96, s. 951–974. 47 Zob. L. Sponchiado, De l’usage des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République dans le débat sur le mariage des personnes de même sexe, „Revue française de droit constitutionnel” 2013, nr 96, s. 951–974. 48 Ibidem, s. 965. 156 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły prawdopodobieństwa, że dana zasada zostanie przez sąd konstytucyjny zaklasyﬁ kowana do zasad podstawowych uznanych przez ustawy Republiki.

IV. KONSEKWENCJE ZDEFINIOWANIA PRZEZ RADĘ KONSTYTUCYJNĄ ZASAD PODSTAWOWYCH Nawet jeśli organ kontroli konstytucyjności prawa w mniej lub bardziej arbitralny sposób ustaliłby, że dana norma ma rangę zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki, to wciąż wymaga jednak wyjaśnienia kwestia skutków przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wydaje się, że regulacja, której nie da się pogodzić z taką lub inną zasadą podstawową wynikającą z ustaw Republiki, powinna zostać usunięta z systemu prawnego. Może jednak zaistnieć sytuacja, w której badana pod kątem konstytucyjności norma prawna stanowiłaby rozwinięcie i urzeczywistnienie zasady podstawowej uznanej przez ustawy Republiki, a jednocześnie wydawałaby się trudna do pogodzenia z inną normą konstytucyjną. Tytułem przykładu można przywołać przepisy prawa lokalnego obowiązującego w Alzacji, które tworzą przywileje dla pewnych związków wyznaniowych, co z jednej strony urzeczywistnia zasadę podstawową, jaką jest występowanie odrębnego reżimu prawnego (także w sferze prawa wyznaniowego) w departamentach: Górny Ren, Dolny Ren i Mozela, a z drugiej strony rodzi wątpliwości co do zgod- ności z wyrażoną w art. 1 konstytucji V Republiki zasadą państwa świeckiego49. Teoretycznie możliwa jest również sytuacja przeciwna, w której analizowane przez sąd konstytucyjny przepisy byłyby sprzeczne z podstawową zasadą uznaną przez ustawy Republiki, a jednocześnie służyłyby realizacji normy wynikającej z treści samej konstytucji lub innego aktu prawnego tej rangi, np. Deklaracji praw człowieka i obywatela z 1789 r. lub Karty ochrony środowiska z 2004 r.). Można sobie wyobrazić, że ewentu- alna regulacja prawna znacznie ograniczająca państwową pomoc ﬁ nansową w odniesieniu do nauczania realizowanego w prywatnych szkołach religijnych byłaby trudna do pogodzenia z zasadą podstawową, jaką jest wolność nauczania, a jednocześnie miałaby na celu realizację zasady państwa laickiego, o której mowa w art. 1 konstytucji. W opisanych hipotetycznych sytuacjach występuje ewidentny konﬂ ikt między nor- mą prawną wynikającą z tekstu konstytucji a podstawową zasadą uznaną przez ustawy Republiki. W takiej sytuacji naturalnie pojawia się pytanie o to, czy chcąc go roz- wiązać, można uznać prymat jednego typu normy rangi konstytucyjnej nad innym typem normy konstytucyjnej. Innymi słowy, warto zastanowić się, czy wśród norm konstytucyjnych istnieje wewnętrzna hierarchia, a jeśli tak, to jakie jest w niej miejsce podstawowych zasad wynikających z ustaw Republiki. Przeglądu poglądów dotyczących mocy prawnej norm konstytucyjnych wywo- dzących się z różnych źródeł dokonał w swoim artykule Kemal Gözler50. Autor zwra-

49 Problem ten szerzej opisuje m.in. C. Gueydan w publikacji poświęconej konstytucjonalizacji prawa lokalnego Alzacji; por. C. Guyedane, La constitutionnalisation du droit local d’Alsace-Moselle et la question prioritaire de constitutionnalité, „Revue française de droit constitutionnel” 2013, nr 96. 50 Zob. K. Gözler, La question de la hiérarchie entre les norms constitutionnelles, „Annales de la Fa- culté de droit d’Istanbul”, t. XXXII, 1998, nr 48, s. 62–92. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 157 ca uwagę, że niektórzy francuscy konstytucjonaliści wyrażają pogląd, zgodnie z któ- rym różna jest ranga poszczególnych tekstów wchodzących w skład tzw. bloku konstytucyjnego. Przedmiotem kontrowersji jest zwłaszcza relacja między normami wynikającymi z deklaracji z 1789 r. a normami mającymi swoje źródło w preambule do konstytucji IV Republiki, a więc także podstawowymi zasadami uznanymi przez ustawy Republiki. Zwolennikami tezy o prymacie zasad wynikających z Deklaracji praw człowieka i obywatela byli m.in. François Goguel, Stéphane Rials i Jean-François Flauss51. Ar- gumentowali oni, że po pierwsze, rolą deklaracji z 1789 r. nie było defi niowanie nowych praw i wolności, ale jedynie potwierdzenie pewnych naturalnych, bezwzględ- nych i niezależnych od istnienia jakichkolwiek przepisów praw podstawowych52. Po drugie, wskazywali, że w samej preambule do konstytucji V Republiki wprost zapisa- no, że preambuła do konstytucji IV Republiki jedynie potwierdza i uzupełnienia prawa określone w deklaracji z 1789 r.53 Co ciekawe, formułowane były również poglądy przeciwne. Przywołując regułę kolizyjną lex posterior derogat legi priori, niektórzy konstytucjonaliści dowodzili, że w przypadku konfl iktu dwóch norm konstytucyjnych zastosowanie powinna znaleźć ta z nich, która ma swoje źródło w później wydanym akcie prawnym. Gözler przywo- łuje pogląd Loïca Philipa, który podnosił, że przepisy zawarte w konstytucji z 1958 r. przeważają nad tymi z preambuły z 1946 r., które zaś przeważają nad podstawowymi zasadami uznanymi przez ustawy Republiki, które z kolei mają wyższą moc od deklaracji z 1789 r.54 Oprócz poglądów o wyższości norm rangi konstytucyjnej zawartych w jednym akcie prawnym nad normami konstytucyjnymi wynikającymi z innego aktu prawnego, formułowano także poglądy, zgodnie z którymi dzielono normy konstytucyjne na po- siadające różną moc prawną normy określonego rzędu, a podział ten był zależny od kategorii spraw, które normy te regulowały55. Z punktu widzenia francuskiej Rady Konstytucyjnej wskazane rozważania służą- ce ustaleniu wewnętrznej hierarchii norm konstytucyjnych mają jednak, jak się wydaje, wyłącznie teoretyczny charakter. W zamieszczonej na stronie internetowej Rady Konstytucyjnej analizie autorstwa Michela Ameller (członka Rady w latach 1995– –2004) wskazano, że Rada Konstytucyjna zawsze odrzucała ideę ponadkonsty- tucyjności (supraconstitutionnalité) niektórych norm. Jeśli nawet z powodów historycznych, etycznych czy fi lozofi cznych niektóre z norm wydawały się bardziej fundamentalne od innych, np. takie zasady, jak wolność osobista, bezpieczeństwo czy równość, to jednak wszystkie przepisy i zasady konstytucyjne są sobie równe i mają taką samą moc prawną56. Jeśli założyć, że autor ma rację, to w przypadku wystąpienia

51 Ibidem, s. 69–70. 52 Ibidem, s. 69–70. 53 Ibidem, s. 70. 54 Ibidem, s. 71. 55 Ibidem, s. 73–77. 56 M. Ameller, Principes d’interprétation constitutionnelle et autolimitation du juge constitutionnel, s. 8, , dostęp 3 II 2016. 158 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły kolizji między dwiema normami rangi konstytucyjnej niewłaściwe byłoby stwierdza- nie, że z uwagi na prymat jednej z nich druga nie ma zastosowania. Ilekroć więc ocenie podlegałaby zgodność jakiegoś przepisu z zasadą podstawową uznaną przez ustawy Republiki oraz z inną kolidującą z nią normą konstytucyjną, należałoby starać się znaleźć takie rozwiązanie, dzięki któremu udałoby się w pewien sposób pogodzić (con- cilier) dwie równorzędne normy rangi konstytucyjnej. Jak łatwo się domyślić, suge- rowane rozwiązanie w praktyce może jednak nastręczać poważne trudności. Ponadto musi budzić wątpliwości okoliczność, czy omawiane zasady podstawowe uznane przez ustawy Republiki, których moc — jak wskazuje ich nazwa — wynika przecież z aktów prawnych rangi ustawowej, mogą być uznane za równorzędne normom wprost wynikającym z tekstu konstytucji. Trudno zaakceptować sytuację, w której część norm konstytucyjnych miałaby być rekonstruowana na podstawie prze- pisów ustawowych, w dodatku zamieszczonych w niewymienionych z nazwy aktach prawnych. W takiej bowiem sytuacji kontrola konstytucyjności ustaw polegałaby na badaniu zgodności przepisów zaskarżanej ustawy z przepisami innej ustawy uchwalonej w czasach I, II lub III Republiki. W odpowiedzi na tę wątpliwość można przywołać formułowany przez niektórych konstytucjonalistów pogląd, zgodnie z którym podstawowe zasady istniały jeszcze przed ich umieszczeniem w tekstach ustaw uchwalonych w okresie reżimu republi- kańskiego, a rolą przepisów ustawowych uchwalanych przed 1946 r. nie było ustana- wianie tych zasad, ale jedynie potwierdzenie (uznanie) ich istnienia57. Jednak nawet jeśli przyjęlibyśmy pogląd, że pewna zasada podstawowa istniała przed wyrażeniem jej w przepisach ustawy, to nie zmienia to faktu, że — jak zauważa w swojej publikacji Cyril Brami — ta zasada została włączona do systemu prawnego przez wpisanie jej do treści aktu prawnego rangi ustawowej, a nie do treści konstytucji58. Trudno jednak rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny, czy samo to stwierdzenie jest wystarczają- ce do przyjęcia tezy o konieczności podporządkowania podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki innym normom rangi konstytucyjnej. Z niewzruszoną pewnością można więc wyrazić jedynie sokratejską niepewność co do miejsca podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki w hierarchii źródeł francuskiego prawa konstytucyjnego.

V. KONK LUZJ E Widać zatem, że w dużej mierze sprawdziły się formułowane jeszcze w 1946 r. obawy części deputowanych Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego, którzy stanowczo sprzeciwiali się zgłoszonej przez centroprawicę poprawce wprowadzającej do preambuły konstytucji IV Republiki pojęcie „podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki”. Brak ściśle określonego katalogu tych zasad spowodował, że ich iden-

57 Poglądy doktryny na ten temat przywołuje m.in. G. Boudou w cytowanej wcześniej publikacji; zob. G. Boudou, op. cit., s. 64. 58 Zob. C. Brami, La hierarchie des normes en droit constitutuionnel français. Essai d’analyse systémi- que, s. 55–60, , dostęp 2 I 2016. Łukasz Walter, Specyfi ka tzw. podstawowych zasad uznanych przez ustawy w porządku prawnym V Republiki... 159 tyfi kowanie stało się zadaniem organu kontroli konstytucyjności prawa. Wprawdzie począwszy od 1971 r., kiedy po raz pierwszy Rada Konstytucyjna stwierdziła niezgod- ność przepisów ustawowych z zasadami podstawowymi, zostały wypracowane pewne kryteria pozwalające ustalić, czy danej normie można przypisać rangę zasady podstawowej, to jednak nie wyeliminowało to w pełni obaw co do nadmiernej uznaniowo- ści podejmowanych przez organ kontroli konstytucyjności prawa decyzji w tym zakresie. Taka arbitralność w ustalaniu tego co jest, a co nie jest podstawową zasadą uznaną przez ustawy Republiki, wiąże się z zagrożeniem, że organ stojący na straży norm konstytucyjnych może zamienić się w twórcę takich norm. Oprócz problemów związanych ze sposobem defi niowania zasad podstawowych w doktrynie pojawiają się także rozbieżne opinie co do konsekwencji zakwalifi kowania określonej normy jako podstawowej zasady uznanej przez ustawy Republiki. Trud- no jest bowiem jednoznacznie ustalić, czy taka zasada może być traktowana na równi z innymi normami rangi konstytucyjnej. Wprowadzenie do systemu źródeł prawa konstytucyjnego podstawowych zasad uznanych przez ustawy Republiki spowodowało zatem, że powstała możliwość stwierdzenia niekonstytucyjności pewnych przepisów prawnych z uwagi na ich niezgodność z niedookreślonymi podstawowymi zasadami, jedynie pośrednio wynikającymi z Kon- stytucji, których miejsce w hierarchii źródeł prawa stanowi przedmiot ożywionych sporów w doktrynie.

BIBLIOGRAFIA ŹRÓDŁA Conseil Constituionnel, décision no 71-44 DC, 16 juillet 1971. Conseil Constitutionnel, décision no 76-70 DC, 2 décemnbre 1976. Conseil Constitutionnel, décision no 76-75 DC, 12 janvier 1977. Conseil Constitutionnel, décision no 77-87 DC, 23 novembre 1977. Conseil Constitutionnel, décision no 80-119 DC, 22 juillet 1980. Conseil Constitutionnel, décision no 83-165 DC, 20 janvier 1984. Conseil Constitutionnel, décision no 86-224 DC, 13 janvier 1987. Conseil Constitutionnel, décision no 88-244 DC, 20 juillet 1988. Conseil Constitutionnel, décision no 89-256 DC, 26 juillet 1989. Conseil Constitutionnel, décision no 93-321 DC, 20 juillet 1993. Conseil Constitutionnel, decision no 97-393 DC, 18 décembre 1997. Conseil Constitutionnel, décision no 2002-461 DC, 29 août 2002. Conseil Constitutionnel, décision no 2011-157 QPC, 5 août 2011. PIŚMIENNICTWO Ameller M., Principes d’interprétation constitutionnelle et autolimitation du juge constitutionnel, . Boda J.S., Retour sur l’élaboration du Préambule de la Constitution de 1958, „Revue française de droit constitutionnel” 2016/2 (nr 106), s. 283–308. Boudou G., Autopsie de la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association, „Revue française de droit constitutionnel” 2014, nr 97, s. 5–120. 160 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Artykuły

Brami C., La hiérarchie des normes en droit constitutionnel français. Essai d’analyse systémi- que, . Dutheillet de Lamothe O., Les juges face au silence du droit, „Revue du droit public et de la science politique en France et à l’Étranger” 2012, nr 4. Garlicki L., Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Wydawnictwo Sejmo- we, Warszawa 2003. Gélinas F., L’État de droit et l’évolution du Conseil Constitutionnel français, . Gözler K., La question de la hiérarchie entre les normes constitutionnelles, „Annales de la Faculté de droit d’Istanbul” t. XXXII, 1998, nr 48, s. 65–92. Guglielmi G.J., Debattre d’un... et écrire le... Préambule, . Guyedane C., La constitutionnalisation du droit local d’Alsace-Moselle et la question prioritaire de constitutionnalité, „Revue française de droit constitutionnel” 2013/4 (nr 96). Krzemiński M., Francuska Rada Konstytucyjna i jej rola w zabezpieczeniu rozgraniczenia kompetencji naczelnych organów władz publicznych, Wydawnictwo Assembly, Nowy Sącz 2007. Leclercq C., Droit constitutionnel et institutions publiques, Librairies Techniques, Paris 1987. Luchaire F., La decision du 16 juillet 1971, . Pech L., Le remède au gouvernement des juges: le judicial self-restraint, [w:] Gouvernement des juges et démocratie, red. S. Brondel, N. Foulquier, L. Heuschlig, Publications de Sor- bonne, Paris 2001. Rousseau J.J., Umowa społeczna, przeł. A. Peretiaktowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, War- szawa 2010. Sponchiado L., De l’usage des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République dans le débat sur le mariage des personnes de même sexe, „Revue française de droit constitutionnel” 2013, nr 96, s. 951–974. Tables d’analyse du 4 octobre 1958 au 30 septembre 2015 (publikacja opracowana przez francuską Radę Konstytucyjną i udostępniana na jej stronie internetowej), s. 126–136, . Teitgen F., Vive les associations!, „Gazette du Palais” z 18 grudnia 2001, nr 352. OPINIE, GLOSY, RECENZJE

OPINIE

W SPRAWIE TRYBU UDOSTĘPNIANIA INFORMACJI PUBLICZNEJ O DZIAŁALNOŚCI BIURA POSELSKIEGO

I. TEZY OPINII 1. Informacja o działalności biura poselskiego stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 61 ust. 1 konstytucji oraz przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. 2. Informacja ta stanowi wycinek informacji o tej sferze mandatu parlamentarnego, która jest wykonywana „poza Sejmem”. Działalność ta nie jest jednak wykonywana przez posła w oderwaniu od jego statusu członka organu przedstawicielskiego (Sej- mu), lecz stanowi element realizacji kompetencji tego organu, w szczególności przysługującej Sejmowi tzw. funkcji kontrolnej. W konsekwencji informację o funkcjonowaniu biura poselskiego należy uznać za informację o funkcjonowaniu Sejmu. 3. Tryb udostępniania informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania izby okre- ślono w przepisach regulaminu Sejmu. W analizowanym przypadku spośród trzech przewidzianych regulaminowo form jej udostępniania najbardziej prawdopodobne by- łoby skorzystanie z możliwości złożenia do Kancelarii Sejmu wniosku o udostępnie- nie informacji publicznej. Do rozpatrzenia tego wniosku upoważniony jest Szef Kan- celarii Sejmu. Jeżeli okazałoby się, że organ ten danych informacji nie posiada, nie ulega wątpliwości, że powinien dołożyć wszelkich starań, aby takie informacje pozy- skać od posła, który utworzył dane biuro poselskie.

* Opinia została napisana 26 lipca 2016 r. (przyp. red.). 162 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie

II. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest analiza trybu udostępniania informacji publicznej o dzia- łalności biura poselskiego. Zgodnie z treścią zlecenia „do biura poselskiego zwrócił się obywatel z wnioskiem o udostępnienie kopii faktur wystawionych na biuro poselskie przez wskazaną ﬁ rmę”. Stąd „Pani Poseł zwraca się z prośbą o pilną odpowiedź na pytanie, czy biuro lub poseł są zobowiązani do udostępnienia kopii faktur, czy też podmiotem tym jest Kancelaria Sejmu? Jak wygląda tryb i forma udostępnienia takiej informacji?”.

III. UWAGI OGÓLNE Zgodnie z art. 61 ust. 1 konstytucji, „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospo- darują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) stanowi, że informacją publiczną jest „każda informacja o sprawach publicznych”. Z kolei do udostępniania informacji publicznej obowiązane są „władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, których lista (niewyczerpująca, tj. otwarta) obejmuje m.in. organy władzy publicznej, a także organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Konstytucja zawiera szczególne rozwiązanie prawne odnoszące się do informacji publicznej o Sejmie. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy zasadniczej, tryb udostępniania takiej informacji regulują przepisy regulaminu Sejmu. Oznacza to, że w zakresie po- stępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej o Sejmie nie stosuje się przepisów ustawowych, lecz regulaminowe (dział IVa rS: „Udostępnianie informacji publicznej”). Natomiast odnośnie do pozostałych kwestii, np. pojęcia „informacji publicznej” czy przesłanek odmowy jej udostępnienia, znajdują zastosowanie te same przepisy, które wiążą podmioty „pozasejmowe”, a więc w szczególności regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

IV. INFORMACJE O DZIAŁALNOŚCI BIURA POSELSKIEGO JAKO INFORMACJA PUBLICZNA Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2015 r. poz. 1605, ze zm.), biura poselskie mogą być tworzone przez posłów „w celu obsługi swojej działalności w terenie”. Poseł jest również pra- codawcą osób zatrudnionych w biurze, a także zwierzchnikiem pracowników społecz- nych, których zadaniem jest „wspieranie działalności posła” (art. 23 ust. 4 ustawy). Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, że jedynym celem funkcjonowania biura poselskiego jest wspieranie tej sfery działalności parlamentarzysty (wykonywania Piotr Chybalski, W sprawie trybu udostępniania informacji publicznej o działalności biura poselskiego 163 mandatu parlamentarnego), która wykonywana jest poza Sejmem (zob. K. Grajewski, J. Stelina, P. Uziębło, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, s. 300). Należy nadmienić, że w ramach tej działalności posłowi przysługuje szereg uprawnień, np. tzw. interwencja poselska (art. 20 ustawy), a także obowiązek kontaktów z wyborcami, tj. „przyjmowanie opinii, postulatów, wniosków wyborców oraz ich organizacji” (art. 21 ustawy). Odnosząc się do stanu faktycznego leżącego u podstaw realizowanego zlecenia, należy uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalno- ści biura poselskiego stanowi w istocie wniosek dotyczący informacji o pozasejmo- wej sferze działalności posła, który utworzył dane biuro. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że informacje o takiej działalności stanowią informację publiczną w rozumieniu konstytucyjnym. W moim przekonaniu, bezspornie świadczy o tym fakt, że biura poselskie są powoływane wyłącznie w celu obsługi działalności danego parlamentarzysty w ramach wykonywania mandatu parlamentarnego. Z kolei w orzecznictwie sądowym jednolicie uznaje się posła za „osobę publiczną” w kontekście przepi- sów określających zasady dostępu do informacji publicznej. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, stwierdzono, że posłowie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, zgodnie z przepisami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej. Z kolei w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 129/14, stwierdzono, że „osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjona- riusz publiczny”, a do grupy funkcjonariuszy publicznych należy zaliczyć m.in. posła. Wreszcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 555/13, ustalono, że „sposób korzystania przez po- słów z pojazdów służbowych, co obrazuje m.in. trasa przejazdu, godzina rozpoczęcia i zakończenia przejazdu, jest nierozerwalnie związany z wykonywaniem przez nich funkcji publicznych, tj. funkcji przedstawiciela Narodu”.

V. U DOSTĘPN I A N IE I N FOR M ACJ I PU BLICZ N EJ O FUNKCJONOWANIU BIURA POSELSKIEGO Przekonanie, że informacje o funkcjonowaniu biura poselskiego stanowią informacje o terenowej działalności posła, stanowiąc tym samym informację publiczną, nie oznacza, że to na danym pośle ciąży obowiązek udostępniania tej informacji. Jak już wskazano, art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nakłada obowiązek udostępniania informacji publicznej na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie wskazano natomiast wyczerpująco listy tego typu podmiotów. Niedookreśloność cechująca frazę „inne podmioty wykonujące zadania publiczne” skłoniła jednego z przedstawicieli doktryny do zasugerowania, że do tej kategorii można zaliczyć posłów, wykonu- jących „pozasejmowe” uprawnienia i obowiązki związane z mandatem parlamentarnym, ponieważ działalność ta „może odrywać się od pojęcia organu władzy ustawodawczej” (M. Bernaczyk, Konstytucyjne prawo do informacji o działalności posłów i senatorów a zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicz- 164 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie nej, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 3, s. 58). Stanowisko to jest jednak nietrafne, po- nieważ abstrahuje się od faktu, że poseł nie wykonuje żadnych uprawnień i obowiąz- ków na własny rachunek (jako „swoje uprawnienia”), lecz wszystkie te uprawnienia i obowiązki wynikają ze statusu posła jako członka organu przedstawicielskiego (Sej- mu). W piśmiennictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że wszelkie „pozaparlamen- tarne” prawa posłów mają charakter kontrolny, jako tzw. indywidualne uprawnienia kontrolne (zob. np. M. Stębelski, Kontrola sejmowa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2012, s. 298–305; P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospo- litej Polskiej, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 6, s. 24–25, a także, w odniesieniu do prawa do uzyskiwania informacji i materiałów uregulowanego w art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trze- ciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 404). Nawet więc przyjmując, że poseł, korzystając ze swych ustawowych kompetencji w toku prowadzenia działalności „terenowej”, wykonuje zadanie publiczne, to de facto będzie to realizacja zadań Sejmu, czyli wykonywanej przez tę izbę funkcji kontrolnej. Nie przeczą takiemu stanowisku wysuwane niekiedy wątpliwości dotyczące charakterystyki niektórych praw i obowiąz- ków wykonywanych poza izbą, w szczególności prawa do interwencji. Nie budzi bowiem sporu, że stanowią one jedną z form kontroli sejmowej (M. Stębelski, Kontro- la..., s. 304–305). Zaliczenie pozaparlamentarnej działalności posła, obejmującej funkcjonowanie biura poselskiego, do sfery realizacji zadań Sejmu oznacza, że informacja publiczna o takiej działalności poselskiej stanowi w istocie informację o wycinku działalności Sejmu. W konsekwencji udostępnianie tej informacji stanowić będzie obowiązek organu, który obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej o działalności izby. Właściwe przepisy odnośnie do tej kwestii są zawarte w przywołanym wcześniej dziale IVa rS. W art. 202a rS zostały ustanowione trzy formy udostępniania informacji publicznej: poprzez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie Infor- macyjnym Sejmu (ust. 1), poprzez wskazanie ogólnodostępnego miejsca wyłożenia lub przechowywania informacji publicznej w Kancelarii Sejmu (ust. 2) oraz na pisem- ny wniosek (ust. 3). Odnośnie do ostatniej z przywołanych form organem właściwym do rozpatrzenia wniosku (w tym do odmowy udzielenia informacji, art. 202c ust. 1 rS) jest szef Kancelarii Sejmu. Z przedstawionych uwag wynika, że w celu uzyskania informacji publicznej do- tyczącej kwestii opisanych w treści zlecenia należy wykorzystać środki przewidziane w regulaminie Sejmu. Najbardziej prawdopodobne wydaje się skierowanie stosownego wniosku do szefa Kancelarii Sejmu. Jeżeli okazałoby się, że organ ten nie posiada wskazanych informacji, nie ulega wątpliwości, że powinien dołożyć wszelkich starań, aby pozyskać takie informacje od posła, który utworzył dane biuro poselskie. Należy nadmienić, że problem dotyczący ewentualnego obowiązku udostępniania przez posła informacji o wykonywaniu przez siebie mandatu w terenie stał się w nie- dalekiej przeszłości przedmiotem skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny umo- rzył jednak postępowanie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skar- Piotr Chybalski, W sprawie... wstępnego wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności... 165 gi. Warto dodać, że w toku postępowania Sejm wyraził stanowisko analogiczne do przedstawionego w niniejszej opinii (zob. uzasadnienie postanowienia TK z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt SK 36/14, OTK ZU 2015/11A/189).

VI. PODSUMOWANIE Podsumowanie w formie tez zostało zawarte w I punkcie opinii. Piotr Chybalski

W SPRAWIE SZCZEGÓŁOWYCH ZAGADNIEŃ ZWIĄZANYCH Z POSTĘPOWANIEM W SPRAWIE WSTĘPNEGO WNIOSKU O POCIĄGNIĘCIE OKREŚLONEJ OSOBY DO ODPOWIEDZIALNOŚCI PRZED TRYBUNAŁEM STANU

I. TEZY OPINII 1. Uwzględniając art. 154 ust. 2 rS, należy stwierdzić, że — co do zasady — w posiedzeniach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej [dalej: KOK] nie mogą uczest- niczyć posłowie niebędący członkami Komisji. Należy przy tym jednak zaznaczyć, że wyjątkowo z przepisów prawa można wywieść dopuszczalność uczestnictwa w posiedzeniach Komisji posłów nienależących do niej. Chodzi tutaj o szczególne sytuacje, gdy np. wniosek wstępny dotyczy posła (postępowanie w sprawie naruszenia zasad tzw. materialnej niepołączalności mandatu parlamentarnego; art. 107 konstytucji) bądź poseł jest obrońcą osoby objętej wnioskiem (zob. art. 128 ust. 3 rS). 2. W sytuacji, gdy w KOK zostało wszczęte postępowanie w sprawie określone- go wniosku wstępnego, ewentualne wycofanie podpisu przez posła, który pierwotnie poparł wniosek wstępny, jest prawnie bezskuteczne, nawet jeśli skutkiem takiego kroku będzie spadek liczby posłów popierających wniosek poniżej 115. Wycofanie takie należy postrzegać wyłącznie jako pozaprawną deklarację, np. polityczną.

II. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest odpowiedź na następujące pytania związane z postępo- waniem w sprawie wstępnego wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowie- dzialności przez Trybunałem Stanu: 1. Czy w związku z art. 154 ust. 1–3 rS oraz art. 9a ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu [dalej: ustawa o TS] w posiedzeniach KOK rozpatrującej sprawę z wniosku wstępnego o pociągnięcie określonych osób do odpo-

* Opinia została napisana 22 sierpnia 2016 r. (przyp. red.). 166 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie wiedzialności przed Trybunałem Stanu mogą uczestniczyć posłowie niebędący człon- kami tej komisji? 2. Czy w trakcie prowadzonego w komisji postępowania z wniosku wstępnego o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej (po skierowaniu wniosku przez marszałka Sejmu w trybie art. 7 lub art. 13a ust. 1 i 2 ustawy o TS) osoba popierająca wniosek wstępny może wycofać swój podpis? Jeżeli tak, co stanie się z takim wnioskiem, gdy liczba osób popierających wniosek nie będzie odpowiadała liczbie co najmniej 115?

III. DOPUSZCZALNOŚĆ UCZESTNICTWA W POSIEDZENIACH KOK POSŁÓW NIEBĘDĄCYCH CZŁONKAMI TEJ KOMISJI Przed odniesieniem się do problemu prawnego postawionego w pierwszym pytaniu, należy krótko wspomnieć o ogólnym, ustrojowym usytuowaniu KOK. Komisja ta wyróżnia się wśród innych organów Sejmu szczególnym przedmiotowym zakresem działania, który obejmuje „prowadzenie postępowania w sprawie badania zasadności skierowanych do niej wniosków wstępnych o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, podejmowanie uchwał w tym przedmiocie oraz przedstawianie Sejmowi sprawozdań z przeprowadzonych prac”. Działania KOK w zakresie badania wymienionych wniosków są zbliżone do czynności prokuratorskich podejmowanych w toku postępowania przygotowawczego (tak np. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1, s. 15–16), aczkolwiek komisji nie sposób uznać za organ stanowiący sejmowy „ekwiwalent” prokuratora. Nie- mniej jednak posiada ona możliwość podejmowania czynności analogicznych do podejmowanych w postępowaniu karnym, w szczególności przesłuchiwania świadków i powoływania biegłych, a także zlecenia prokuratorowi generalnemu lub Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie określonej czynności niezbędnej do wyjaśnienia oko- liczności sprawy (zob. zwł. art. 9 ust. 2, art. 9a ust. 3 i art. 9b ust. 1 ustawy o TS). Wy- posażenie KOK w przedstawione kompetencje, gwarantowane m.in. środkami o charakterze represyjnym (np. możliwość wnioskowania do Sądu Okręgowego w Warszawie o zastosowanie kary porządkowej wobec świadka, który bez usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie komisji), sprawiło, że — podobnie do sejmowej komisji śledczej — przepisy regulujące funkcjonowanie komisji zostały w znacznej części uregulowane w ustawie, a nie w regulaminie Sejmu. Nie zmienia to jednak faktu, że KOK stanowi jedną z komisji sejmowych, co oznacza m.in., że w zakresie nie- objętym uregulowaniami ustawy o Trybunale Stanu należy — co do zasady — stoso- wać w odniesieniu do komisji przepisy regulaminowe, z tym że w sposób odpowiedni, tj. uwzględniający specyﬁ kę jej zadań (zob. m.in. P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie zakresu kompetencji przewodniczącego oraz Prezydium Komisji Odpowiedzialno- ści Konstytucyjnej, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2015, nr 3). Wła- śnie z tego typu współstosowaniem norm ustawowych i regulaminowych wiąże się zagadnienie stanowiące przedmiot pierwszego z analizowanych pytań. Piotr Chybalski, W sprawie... wstępnego wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności... 167

Zgodnie z przywołanym w treści pytania art. 9a ust. 1 ustawy o TS, czynności do- wodowe KOK przeprowadza na posiedzeniach zamkniętych. Pomijając ten przepis, ustawa nie zawiera innych uregulowań odnoszących się do charakteru posiedzeń komisji, choć oczywiście pośrednio istotne znaczenie dla tej kwestii ma również przywoła- ny w pytaniu art. 28a ust. 1 ustawy, stanowiący podstawę prawną ustawowo chronionej tajemnicy z postępowania przed KOK. Brak ustawowej charakterystyki pojęcia „posie- dzenie zamknięte” nakazuje odwołanie się do przepisów regulaminu Sejmu. Instytucja posiedzenia zamkniętego jest bowiem utrwaloną instytucją prawa parlamentarnego, któ- ra może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich komisji sejmowych. W odniesieniu do niniejszych rozważań kluczowy jest art. 154 ust. 2 rS, którym wyłącza się stosowanie, m.in. w odniesieniu do KOK, art. 154 ust. 1 i 1a rS, a więc przepisów, które umożliwiają uczestnictwo w posiedzeniach komisji sejmowych odpowiednio posłom niebędącym członkami danej komisji (przy czym expressis verbis umożliwiono tym posłom udział również w posiedzeniach zamkniętych) oraz wybra- nym w Rzeczypospolitej Polskiej posłom do Parlamentu Europejskiego. Skutkiem wy- łączenia stosowania art. 154 ust. 1 rS w odniesieniu do KOK jest brak podstaw prawnych uczestnictwa w posiedzeniach komisji posłów niewchodzących w jej skład. Warto przy tym zauważyć, że zakaz ten jest całkowity, czyli nie obejmuje wyłącznie posiedzeń, podczas których KOK rozpatruje wstępne wnioski o pociągnięcie określo- nych osób do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, lecz wszelkie posiedzenia komisji, a więc np. również czysto organizacyjne, np. pierwsze posiedzenia w danej kadencji, podczas których wybierane są organy KOK. Należy przy tym jednak zazna- czyć, że z przepisów prawa wyjątkowo można wywieść dopuszczalność uczestnictwa w posiedzeniach komisji nienależących do niej posłów. Chodzi o szczególne sytuacje, gdy np. wniosek wstępny dotyczy posła (postępowanie w sprawie naruszenia zasad tzw. materialnej niepołączalności mandatu parlamentarnego; art. 107 konstytucji) bądź poseł jest obrońcą osoby objętej wnioskiem (zob. art. 128 ust. 3 rS).

IV. KONSEKWENCJE WYCOFANIA POPARCIA DLA WSTĘPNEGO WNIOSKU Odpowiedź na drugie z pytań zawartych w zleceniu warunkowana jest specyﬁ ką postępowania w sprawie odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, ściślej mówiąc, rolą wnioskodawcy (podmiotu, który skierował wstępny wniosek). Jak już sygnalizo- wano, etap sejmowego rozpatrywania wstępnego wniosku zbliżony jest faktycznie do fazy postępowania przygotowawczego w postępowaniu karnym. Skierowanie wniosku wstępnego do Sejmu (bądź Zgromadzenia Narodowego w przypadku wniosków doty- czących Prezydenta RP) uznaje się w piśmiennictwie za analogiczne do zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, aczkolwiek obwarowane jest ono szczegółowymi wa- runkami formalnymi, np. zastrzeżenie prawa składania wniosków jedynie dla wybranych, wskazanych ustawowo podmiotów czy określenie ścisłych wymogów tre- ściowych wniosku (art. 6 ustawy o TS). Skutkiem takiego stanu rzeczy jest fakt, że rola wnioskodawcy de facto kończy się wraz ze skutecznym prawnie wniesieniem wniosku wstępnego, a „gospodarzem” postępowania, po stwierdzeniu skuteczności wniesienia 168 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie wstępnego wniosku przez marszałka Sejmu (art. 6 ust. 6 i art. 7 ustawy o TS), jest roz- patrująca wniosek KOK. Jakkolwiek art. 6 ust. 5 ustawy o TS stanowi, że jednym z za- dań autorów wstępnego wniosku jest wskazanie w nim „osoby upoważnionej do wy- stępowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu”, to z tego rozwiązania prawnego nie można wnosić, że udział wnioskodawcy (poprzez swego przedstawiciela) w postępowaniach w KOK, a także samo istnienie wnioskodawcy (w szczególności popierającej wstępny wniosek grupy co najmniej 115 posłów; art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o TS) są konieczne w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku wstępnego. Żaden z innych przepisów ustawy nie ustanawia wymogu rozpatrywania wniosku wstępnego przy udziale wnioskodawcy. Co więcej, należy zwrócić uwagę na jej art. 13a ust. 1, w któ- rym przełamana została tzw. zasada dyskontynuacji w odniesieniu do wstępnych wnio- sków rozpatrywanych przez Sejm (w tym KOK jako organ izby). Skoro wnioski takie mogą być rozpatrywane „po rozpoczęciu następnych kadencji Sejmu”, to wynika z tego dopuszczalność rozpatrywania ich w razie braku wnioskodawcy. Należy bowiem zało- żyć, że grupa posłów stanowiąca wnioskodawcę może ulec dekompozycji wskutek zmian personalnych w składzie Sejmu w kolejnych kadencjach izby. Ze wskazanych powodów należy uznać, że ewentualne wycofanie podpisu przez posła, który pierwotnie poparł wniosek wstępny, jest prawnie bezskuteczne, nawet je- śli skutkiem takiego kroku będzie spadek liczby (poniżej 115) posłów popierających wniosek. Postępowanie będzie więc mogło być nadal kontynuowane, a samo wycofanie poparcia należy postrzegać wyłącznie w charakterze pozaprawnej, np. politycznej, deklaracji. Na marginesie należy nadmienić, że wniosek ten jest zbieżny ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny sformułowanym przed głęboką nowelizacją ustawy o Trybunale Stanu z 18 marca 2010 r. (Dz.U. nr 75, poz. 472). Przykładowo w 2009 r. D. Dudek stwierdził, że: „poseł — sygnatariusz wniosku — po wszczęciu postępowa- nia przez KOK, nie może następnie skutecznie wycofać swojego podpisu [...]; ewentualne oświadczenie posła w tej mierze byłoby bezskuteczne” (D. Dudek, W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła, któ- ry podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5, s. 170).

V. PODSU MOWA N IE Podsumowanie w formie tez zostało zawarte w I punkcie opinii. Piotr Chybalski Piotr Chybalski, W sprawie dopuszczalności sprawowania przez posła funkcji prokuratora generalnego 169

W SPRAWIE DOPUSZCZALNOŚCI SPRAWOWANIA PRZEZ POSŁA FUNKCJI PROKURATORA GENERALNEGO

I. TEZY OPINII 1. Minister sprawiedliwości pełniący funkcję prokuratora generalnego nie jest prokuratorem w rozumieniu w art. 103 ust. 2 konstytucji. Konstytucyjne pojęcie „prokurator” oznacza bowiem osobę, która przede wszystkim wchodzi w skład korpusu zawodowego prokuratorów, do którego odnosi się szereg szczególnych rozwiązań prawnych, mających w szczególności na celu zagwarantowanie apolityczności tego korpusu. Do ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego nie ma zastosowania zdecydowana większość tych rozwiązań prawnych. 2. Do uznania ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego za prokuratora nie jest wystarczająca — w kontekście zasady niepołączalności mandatu parlamentarnego — okoliczność (bezsporna), że w obecnym stanie prawnym organowi temu przy- sługują wyjątkowo szerokie uprawnienia odnoszące się do funkcjonowania podległej mu prokuratury. Zagadnienie szerokich uprawnień tego organu jest jednak kluczowym zagadnieniem w analizie innego problemu konstytucyjnego. Upraszczając, chodzi o kwestię ustrojowego usytuowania prokuratury, czyli przesądzenie, czy w kontekście jej podstawowych zadań, czyli ścigania przestępstw oraz stania na straży praworząd- ności, których prawidłowość wykonywania jest bez wątpienia istotna dla należytego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) na czele prokuratury może stać organ niespełniający przesłanek uznania go za prokuratora, co w szczególności oznacza, że nie ma w odniesieniu do niego zastosowania zdecydowana większość prawnych gwarancji apolityczności. Nie wdając się w analizę tego zagadnienia, które — w moim przekonaniu — stanowi wyjątkowo złożony i, tym samym, trudny do oceny problem konstytucyjny. Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że jest to problem odmienny od kwestii dopuszczalności sprawowania mandatu parlamentarnego przez ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego. 3. Przeciw uznaniu ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego za prokuratora dodatkowo przemawiają dwa argumenty ściśle związane z analizą tekstu konstytucji. Po pierwsze, minister ten jako członek Rady Ministrów podlega ustano- wionemu w art. 103 ust. 1 konstytucji wyjątkowi od zakazu łączenia mandatu parlamentarnego z zatrudnieniem w administracji rządowej. Uznanie, że nie może on spra- wować mandatu jako prokurator, zgodnie z art. 103 ust. 2 konstytucji, byłoby więc niespójne z przywołanym wyjątkiem. Po drugie, w konstytucji rozróżnia się pojęcia „prokurator” (art. 103 ust. 2) i „prokurator generalny” (art. 191 ust. 1 pkt 1), co naka- zywałoby przyjąć, że mają one odmienne znaczenia.

* Opinia została napisana 28 września 2016 r. (przyp. red.). 170 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie

II. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest rozważenie dopuszczalności sprawowania przez posła funkcji prokuratora generalnego. Z treści zlecenia wynika, że u źródeł wątpliwości co do zarysowanego problemu leżą „ostatnie zmiany” odnoszące się do urzędu prokuratora generalnego, które objęły rozszerzenie kompetencji tego organu. Zmiany te zo- stały dokonane w wyniku wejścia w życie ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U poz. 177).

III. URZĄD PROKURATORA GENERALNEGO, ZGODNIE Z ART. 103 UST. 2 KONSTYTUCJI W art. 103 ust. 1 i 2 konstytucji została uregulowana w podstawowym zakresie instytucja prawna tzw. formalnej niepołączalności mandatu poselskiego, czyli lista funkcji, których nie można łączyć z mandatem. Jest to tzw. niepołączalność bezwzględna, ponieważ materialnoprawnym skutkiem naruszenia tego zakazu jest wygaśnięcie mandatu poselskiego. Wśród funkcji wymienionych w art. 103 ust. 2 występuje m.in. prokurator. Jakkolwiek nie zostało to przesądzone w zleceniu, przyjmuję, że do rozważe- nia jest właśnie pytanie, czy prokuratora generalnego można uznać za prokuratora, zgodnie z przywołanym przepisem konstytucji. Pozytywna odpowiedź na to pytania skutkowałaby przesądzeniem, że osoba piastująca urząd prokuratora generalnego nie może sprawować mandatu posła bądź senatora. Przystępując do analizy zarysowanego problemu, należy zastrzec, że chodzi tu nie o dekodowanie znaczenia pojęcia „prokurator” na podstawie norm ustawowych, w szczególności ustanowionych przepisami obowiązującego prawa o prokuraturze, lecz o analizę tego pojęcia, zgodnie z regulacja konstytucyjną, zawartą w art. 103 ust. 2 konstytucji. Taki stan rzeczy wynika z konieczności poszanowania tzw. zasady autonomii pojęć konstytucyjnych. Mówiąc skrótowo, można przyjąć, że o kierunku wy- kładni pojęć konstytucyjnych nie może przesądzać wykładnia takich samych pojęć występujących w aktach prawnych o niższej mocy prawnej niż konstytucja. Sens normy konstytucyjnej należy bowiem odczytywać w pierwszej mierze na podstawie analizy samej ustawy zasadniczej (w sprawie przywołania zasady autonomii pojęć konstytucyjnych w odniesieniu do wykładni art. 103 konstytucji zob. np. E. Gierach, uwagi do art. 103 konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 320 i wskazana tam literatura). W doktrynalnych rozważaniach odnoszących się do funkcji wymienionych w art. 103 ust. 2 (sędziego, prokuratora, urzędnika służby cywilnej, żołnierza pozosta- jącego w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusza policji oraz funkcjonariusza służb ochrony państwa) zwraca uwagę doktrynalna jednolitość w zakresie odczytania ratio legis objęcia ich nakazem niepołączalności ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego. To wspólne ratio legis należy uznać za podstawową cechę związaną ze wszystkimi funkcjami objętymi zakresem regulacji konstytucyjnej, przy czym w piśmiennictwie wyróż- nia się kilka właściwych im cech. Po pierwsze, z pełnieniem każdej z nich wiąże się Piotr Chybalski, W sprawie dopuszczalności sprawowania przez posła funkcji prokuratora generalnego 171 w założeniu dożywotnia przynależność do specyﬁ cznego korpusu zawodowego, z czym wiąże się nie tylko szereg uprawnień (choćby socjalno-bytowych), lecz przede wszystkim nałożenie wielu istotnych prawnych obowiązków, niestosowanych w odniesieniu do innych grup zawodowych. Po drugie, podstawową cechą, jaka powinna wiązać się z przynależnością do tych korpusów, jest apolityczność (w tym apartyjność), co niejako per se wyklucza dopuszczalność sprawowania mandatu parlamentarnego (zob. np. L. Garlicki, uwagi do art. 103 konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- skiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 7; D. Lis-Staranowicz, Nie- połączalność (incompatibilitas) mandatu parlamentarnego w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 1, s. 32; M. Zubik, Ustrojowe założenia niepołą- czalności mandatu parlamentarnego, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 4, s. 117–118). Wreszcie, po trzecie — jak trafnie zauważyła D. Lis-Staranowicz — wszystkie funkcje, pomijając część sędziów, wymienione w art. 103 ust. 2 konstytucji nie cechują się ka- dencyjnością, co dodatkowo sprawia, że „z samego założenia są one wolne od wpły- wów polityki i stronnictw politycznych” (D. Lis-Staranowicz, Niepołączalność mandatu parlamentarnego w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2005, s. 206). Z przedstawionych uwag należy wysnuć wniosek, że w celu przesądzenia, że dany podmiot jest prokuratorem, zgodnie z art. 103 ust. 2 konstytucji, konieczne jest przede wszystkim wykazanie, że wchodzi on w skład korpusu prokuratorów, którego człon- kowie poddani są szczególnemu reżimowi prawnemu mającemu na celu przede wszystkim zagwarantowanie ich bezstronnego (apolitycznego) działania. Osobną kwestią jest natomiast zakres zadań wykonywanych przez tę osobę. Trzeba uznać, że wynikająca z analizowanego przepisu konstytucyjnego potrzeba zagwarantowania apolitycznego działania prokuratorów nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi konsekwencję podstawowych zadań nałożonych na prokuratorów, czyli w szczególności wykonywania funkcji oskarżyciela publicznego w postępowaniach karnych. Apolityczność korpusu prokuratorskiego ma służyć należytemu wykonywaniu tych zadań, co jest bez wątpie- nia istotne dla właściwego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Stąd — w moim przekonaniu — za prokuratora w rozumieniu, w jakim to pojęcie występuje w art. 103 ust. 2 konstytucji, należy uznać osobę, która łącznie spełnia obie zarysowane przesłanki: wchodzi w skład korpusu prokuratorskiego oraz uczestniczy bądź, pozostając stale w korpusie prokuratorskim, uczestniczyła w prze- szłości w wykonywaniu ustrojowych zadań prokuratury. Odnośnie do ostatniej z zarysowanych kwestii, należy doprecyzować, że jest ona związana z ustaleniami Sądu Najwyższego zawartymi w dwóch postanowieniach SN o sygn. akt III SW 168/11 oraz III SW 169/11, w których analizowano zasadność wydania w 2011 r. przez marszałka Sejmu dwóch postanowień w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu parlamentarnego posłów, którzy pozostawali prokuratorami w stanie spoczynku. W obu przywołanych postanowieniach Sąd Najwyższy uznał, że posiadanie statusu prokuratora w stanie spoczynku jest objęte zakresem niepołączal- ności z mandatem parlamentarnym na podstawie art. 103 ust. 2 konstytucji, ponieważ taką osobę należy uznać za prokuratora, zgodnie z tym przepisem. W argumentacji 172 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie

Sądu Najwyższego dominującym argumentem było powołanie się na okoliczność, że prokurator w stanie spoczynku wciąż przynależy do korpusu zawodowego prokurato- rów, chociaż pozostając w stanie spoczynku, nie wykonuje on zadań prokuratorskich, charakterystycznych dla — wedle określenia autorów pisma — „prokuratorów linio- wych”, lecz wykonywanie tych zadań w przeszłości jest warunkiem sine qua non przej- ścia w stan spoczynku. W moim przekonaniu, taki stan rzeczy uzasadnia uznanie prokuratora w stanie spoczynku za prokuratora w kontekście konstytucyjnego zakresu zasady niepołączalności mandatu parlamentarnego. Odnosząc dotychczasowe ustalenia do aktualnego statusu prawnego ministra spra- wiedliwości pełniącego funkcję prokuratora generalnego, należy stwierdzić, że nie stosuje się w odniesieniu do osoby sprawującej ten urząd wielu podstawowych rozwiązań prawnych, które znajdują zastosowanie w odniesieniu do prokuratorów. Przykładowo prokurator generalny, inaczej niż prokurator, nie musi być powoływany na to stanowisko spośród osób spełniających wszystkie przesłanki określone w art. 75 § 1 prawa o prokuraturze (zob. art. 1 § 2). Nie podlega też odpowiedzialności dyscyplinarnej (zob. dział IV rozdział 3 prawa o prokuraturze), a po zakończeniu sprawowania swej funkcji nie przechodzi w stan spoczynku. Co jednak najistotniejsze, w odniesieniu do prokuratora generalnego nie stosuje się przewidzianych prawem o prokuraturze gwarancji apolityczności prokuratorów, czyli zakazu przynależności do partii politycznych (art. 97 § 1) oraz obowiązku zrzeczenia się stanowiska (z wyjątkami) w sytuacji mianowania, powołania lub wybrania do pełnienia funkcji w organach państwowych, sa- morządu terytorialnego, służby dyplomatycznej, konsularnej, w organach organizacji międzynarodowych lub ponadnarodowych działających na podstawie umów między- narodowych ratyﬁ kowanych przez Rzeczpospolitą Polską (zob. art. 132). Taki stan rzeczy w pełni koresponduje z faktem, że w przypadku połączenia funkcji ministra spra- wiedliwości z urzędem prokuratora generalnego osoba wykonująca te funkcje jest — niejako z natury rzeczy, jako członek rządu — politykiem. Nawiązując z kolei do kwestii uprawnień przysługujących w obecnym stanie prawnym ministrowi sprawiedliwości prokuratorowi generalnemu, należy uznać za bezsporne, że zakres tych uprawnień jest szeroki i wykracza poza ramy kompetencyjne przysługujące temu organowi przed separacją obu funkcji z 2010 r. W moim przekonaniu, okoliczność ta nie jest jednak wystarczająca do uznania ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego za prokuratora w sensie konstytucyjnym, ponieważ — zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem przedstawicieli doktryny — za pierwszoplano- wą uznaję kwestię przynależności danej osoby do korpusu prokuratorskiego. Szerokie uprawnienia tego organu są jednak kluczowym zagadnieniem w analizie innego problemu konstytucyjnego. Upraszczając, chodzi o kwestię ustrojowego usytuowania prokuratury, to jest przesądzenie, czy — w kontekście już wspomnianych jej podstawowych zadań, których prawidłowość wykonywania jest, jak podkreśliłem, istotna dla należytego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego — na czele prokuratury może stać organ niespełniający przesłanek uznania go za prokuratora, co w szczególności oznacza, że nie mają w odniesieniu do niego zastosowania prawne gwarancje apolityczności. Piotr Chybalski, W sprawie dopuszczalności sprawowania przez posła funkcji prokuratora generalnego 173

Kwestia ta budziła kontrowersje zarówno przed 2010 r., jak i obecnie, czego wyrazem są skierowane do Trybunału Konstytucyjnego wnioski w sprawie, mówiąc w uprosz- czeniu, oceny konstytucyjności tak znacznego zakresu uprawnień prokuratora generalnego (sprawy rozpatrywane łącznie pod sygn. akt K 20/16). Nie wdając się jednak w analizę tego zagadnienia, które — w moim przekonaniu — stanowi wyjątkowo zło- żony i, tym samym, trudny do oceny problem konstytucyjny, trzeba jednak stanowczo podkreślić, że jest to problem odmienny od kwestii dopuszczalności sprawowania mandatu parlamentarnego przez ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego. W uzupełnieniu należy stwierdzić, że o braku możliwości uznania prokuratora generalnego za prokuratora, zgodnie z art. 103 ust. 2 konstytucji, przemawiają dodatkowo dwa argumenty związane ściśle z analizą tekstu konstytucji. Po pierwsze, należy zauważyć, że minister sprawiedliwości pełniący funkcję prokuratora generalnego korzysta z przewidzianego expressis verbis w art. 103 ust. 1 konstytucji wyjątku od zakazu łączenia mandatu parlamentarnego z zatrudnieniem w administracji rządowej, ponieważ zakaz ten nie odnosi się do „członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej”. Stąd wzgląd na zapewnienie spójności wykładni przepi- sów konstytucyjnych, czyli z jednej strony art. 103 ust. 1, a z drugiej art. 103 ust. 2 konstytucji, skłania do uznania odmienności funkcji prokuratora generalnego od funkcji prokuratora. W przeciwnym razie należałoby uznać, że minister sprawiedliwości nie mógłby łączyć swej funkcji z mandatem poselskim, co byłoby sprzeczne z art. 103 ust. 1 konstytucji (zob. W. Odrowąż-Sypniewski, Opinia prawna na temat zakresu kontroli Sejmu nad Prokuratorem Generalnym, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmo- wych” 2016, nr 2, s. 69). Po drugie, w konstytucji rozróżnia się pojęcia „prokurator” (art. 103 ust. 2) i „prokurator generalny” (art. 191 ust. 1 pkt 1), co nakazywałoby przy- jąć, że mają one odmienne znaczenia. W konsekwencji poczynionych uwag należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym osoba, która sprawuje funkcje ministra sprawiedliwości oraz prokuratora generalnego, nie jest prokuratorem, zgodnie z art. 103 ust. 2 konstytucji i, tym samym, nie podlega zakazowi łączenia swych funkcji ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego. Nie ma więc podstaw do wydania przez marszałka Sejmu postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu poselskiego posła, który aktualnie peł- ni urząd ministra sprawiedliwości prokuratora generalnego. W uzupełnieniu warto zauważyć, że przedstawione konkluzje świadczą o tym, że w odniesieniu do obecnego stanu prawnego aktualna jest uwaga L. Garlickiego, że ustanowiony w art. 103 ust. 2 konstytucji zakaz sprawowania mandatu parlamentarnego „nie odnosi się [...] do Prokuratora Generalnego, bo nie jest on «prokuratorem» w sensie dożywotniego poddania go określonemu zespołowi praw i obowiązków” (L. Garlicki, uwagi do art. 103 konstytucji..., s. 7).

IV. PODSUMOWANIE Podsumowanie w formie tez zostało zawarte w I punkcie opinii. Piotr Chybalski 174 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie

W SPRAWIE SKUTKÓW NIEUDZIELENIA POSŁOM INFORMACJI PRZEZ ORGANY JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

I. TEZY OPINII 1. Realizowanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązków wobec posłów i senatorów wynikających z art. 16, 19, 20 i 24 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu po- sła i senatora, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 7, poz. 29, ze zm., dalej: u.w.m.p.s.), a w szczególności powinności udzielania im informacji w określonych sprawach zwią- zanych z wykonywaniem mandatu, nie została w ustawie „zaopatrzona” w żadne sank- cje w przypadku ich niewykonania. Oznacza to, że w takich przypadkach, a zwłasz- cza w razie braku reakcji (odpowiedzi) na pisma posła, złożone zgodnie z ustawą o wykonywaniu mandatu, trzeba korzystać z rozwiązań przewidzianych w odrębnych przepisach dotyczących funkcji kontrolnej Sejmu oraz kontroli i nadzoru nad samo- rządem terytorialnym. 2. W ramach wykonywania zadania czuwania nad wykonaniem obowiązków wobec posłów przez organy administracji rządowej i samorządowej, marszałek Sejmu nie ma żadnych szczególnych kompetencji. Ponieważ marszałek ma w tym zakresie przede wszystkim udzielać posłom pomocy w ich pracy, to wykonanie tego zadania może po- legać na czynnościach materialno-technicznych, to jest zwracaniu się do właściwych organów nadzoru nad samorządem terytorialnym (w szczególności do prezesa Rady Ministrów), przekazywaniu sygnałów od posłów o niewykonywaniu tych obowiąz- ków właściwym komisjom sejmowym oraz wskazywaniu posłom dostępnych im prawnych środków działania, mających na celu wyegzekwowanie tych powinności. 3. Wobec braku odpowiedzi na skierowane przez posła do organu jednostki sa- morządu terytorialnego pisemne żądanie udostępnienia informacji w określonych sprawach (o stanie określonych spraw) można rozważać podjęcie następujących działań prawnych: a) ponowienie przez posła żądania udostępnienia mu informacji podczas wizyty w organie jednostki samorządu terytorialnego, połączonej z osobistym wstępem posła do jej pomieszczeń i bezpośrednią rozmową z osobą sprawującą funkcję organu wy- konawczego danej jednostki; b) skierowanie przez marszałka Sejmu sprawy do sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej lub Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, które również mogą zażądać informacji od organu jednostki samorządu terytorialnego bądź też zwrócić się do prezesa Rady Ministrów z dezyderatem tej sprawie;

* Opinia została napisana 4 lipca 2016 r. (przyp. red.). Piotr Czarny, W sprawie skutków nieudzielenia posłom informacji przez organy jednostek samorządu... 175

c) wystąpienie do organów nadzoru nad samorządem terytorialnym o to, aby one zwróciły się o stosowne informacje, jak również o wyjaśnienie przyczyn niewykony- wania obowiązków wobec posłów; d) skierowanie przez posła skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego, choć w związku z częściowo nieprecyzyj- nymi kryteriami dopuszczalności tego rodzaju skarg i niejednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych możliwość skutecznego skorzystania z tego środka prawnego budzi wątpliwości; e) wystąpienie przez posła ze skargą na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do właściwej rady gminy, uzasadnioną nienależytym wykonywaniem przez niego zadań, naruszaniem praworządności i przewlekłym załatwianiem spraw; f) wystąpienie przez posła o udzielenie żądanych informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej; istotna różnica między ustawą o wykonywaniu mandatu a wspomnianą ustawą polega na tym, że nieudzielenie informacji w tym drugim przypadku podlega sankcji karnej.

II. ZAGADNIENIA WSTĘPNE Przedmiotem niniejszej opinii jest, zgodnie ze zleceniem szefa Kancelarii Sejmu, ocena prawna sprawy przedstawionej w skierowanym do marszałka Sejmu piśmie po- sła z dnia 7 czerwca 2016 r. Poseł M.M. zwraca się w nim do marszałka Sejmu o pomoc w wyegzekwowaniu obowiązku spoczywającego na burmistrzu miasta i gminy, polegającego na udzieleniu odpowiedzi na pisma kierowane do niego w trybie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a przez to udostępnianie posłowi informacji istotnych w kontekście wykonywania przez posła obowiązków wobec wyborców. Autor pisma z 7 czerwca 2016 r. wskazał, że dwukrotnie (w dniach 7 stycznia 2016 r. i 21 marca 2016 r.) zwracał się do burmistrza miasta i gminy o udzielenie informacji co do szeregu kwestii związanych z planowaną inwestycją i nie otrzymał żad- nej odpowiedzi. Podstawą działań posła były informacje mieszkańców gminy, którzy czują się zagrożeni przez tę inwestycję, jak również postawę władz gminnych. Powia- domili oni posła, że rozpoczęli akcję protestacyjną w formie wywieszenia banerów, na co reakcją było skierowanie do nich przez kancelarię prawną, powołującą się na pełnomocnictwo gminy, wezwania do usunięcia z zagrożeniem sankcjami prawnymi. Czują się tymi działaniami zastraszeni. Poseł M.M. skierował, z powołaniem się na art. 19 i art. 20 u.w.m.p.s., pismo do burmistrza miasta i gminy, w którym zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na dziewięć pytań związanych z różnymi aspektami sprawy opisanej mu przez mieszkańców gminy. Wobec braku odpowiedzi ponowił swój wniosek, zwracając się jednocześnie o wy- jaśnienie przyczyn braku odpowiedzi na pierwsze pismo. Również w tym przypadku nie było odpowiedzi. Należy podkreślić, że niniejsza opinia dotyczy wyłącznie realizowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązków wobec posłów, w szczególno- ści środków, które mogą doprowadzić do wyegzekwowania obowiązku udzielania po- 176 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie słom informacji. Jakakolwiek próba prawnej analizy meritum sprawy podniesionej w piśmie posła byłaby przedwczesna wobec braku dostępu do informacji i dokumen- tów będących w posiadaniu burmistrza miasta i gminy.

III. UZASADNIENIE I USTALENIA SZCZEGÓŁOWE 1. Zgodnie z art. 106 konstytucji, warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określa ustawa. W realizującej ten przepis ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora przewidziano szereg obowiązków szeroko rozumianych instytucji władzy publicznej dotyczących (ogólnie rzecz biorąc) udzielania posłom informacji o swojej dzia- łalności. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, posłowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich. Z kolei zgodnie z art. 19, uprawnienia posłów i senatorów są nawet większe, ponieważ mają oni prawo, jeżeli nie naruszają dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znaj- dują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepi- sów o tajemnicy prawnie chronionej. Niezależnie od tego poseł może również podjąć tzw. interwencję, co oznacza, że organy i jednostki, wobec których poseł lub senator podjął interwencję, są obowiązane najpóźniej w ciągu 14 dni powiadomić posła o stanie rozpatrywania sprawy i w terminie uzgodnionym z posłem lub senatorem ostatecznie ją załatwić (art. 20 ust. 1 i 2 u.w.m.p.s.). Poza tym kierownicy organów i jednostek, do których można skierować interwencję, są obowiązani niezwłocznie przyjąć posła, który przybył w związku ze sprawą wynikającą z wykonywania swojego mandatu, oraz udzielić informacji i wyjaśnień dotyczących sprawy (art. 20 ust. 3 u.w.m.p.s.). Adresa- tami wszystkich wskazanych działań posłów mogą być organy samorządu terytorialnego, a więc burmistrz miasta i gminy należy niewątpliwie do instytucji, które zobo- wiązane są do odpowiedniego reagowania na działania posłów. Obowiązków instytucji publicznych wobec posłów nie należy traktować w spo- sób formalistyczny, są one bowiem konkretyzacją ogólnej powinności udzielania po- słom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu ich funkcji (art. 24 ust. 1 u.w.m.p.s.). Co prawda, wspomniane rozwiązania można kwestionować w kontekście ich zgodno- ści z konstytucją, a konkretnie art. 10, 95 ust. 2 oraz art. 115 (A. Szmyt, Prace Sejmu RP VI i VII kadencji, Gdańsk 2015, s. 48), tym niemniej w obowiązującym stanie prawnym należy je traktować jako istotne elementy służące skutecznemu wykonywaniu mandatu poselskiego. Należy też podkreślić, że zgodnie z ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora posłowie mają m.in. ustawowy obowiązek przyjmowania opinii, postulatów i wniosków wyborców oraz ich organizacji i brania ich pod uwagę w swojej działal- ności parlamentarnej (art. 21 ust. 1). Oznacza to, że poseł jest w pełni uprawniony do Piotr Czarny, W sprawie skutków nieudzielenia posłom informacji przez organy jednostek samorządu... 177 korzystania ze swoich ustawowych uprawnień, jeżeli po analizie postulatów wybor- ców uważa to za potrzebne. W ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie wskazano formy, w jakiej poseł ma zwrócić się o udzielenie informacji lub wyjaśnień albo podjąć interwen- cję. Wobec tego należy przyjąć, że dopuszczalna jest każda forma, jeśli pozwala okre- ślić sprawę, w której zwraca się poseł, oraz ustalić, że z wnioskiem (interwencją) występuje rzeczywiście osoba pełniąca funkcję posła. Forma pisemna (list) jest jak najbardziej dopuszczalna. W swoim piśmie z 7 stycznia 2016 r. poseł ponadto wyraź- nie zaznaczył, że chodzi o interwencję poselską. W literaturze prawa parlamentarnego wskazuje się zaś, że „występując do jakiegoś podmiotu, poseł powinien wskazać podstawę prawną tego wystąpienia, tak by nie było wątpliwości, jakie obowiązki ma wobec posła dany podmiot (I. Galińska-Rączy, Czy można traktować jako skargę po- selską interwencję posła skierowaną do instytucji w imieniu obywatela?, [w:] Status posła. Wybór ekspertyz prawnych do art. 1–24 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2007, s. 454–455). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że brak jakiejkolwiek odpowiedzi burmistrza miasta i gminy na pismo posła stanowi naruszenie przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że nawet w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyłączają dopuszczalność udostępnienia posłom określonych informacji, adresaci wniosków mają powinność udzielenia odpowiedzi, przekazania jakichkolwiek informacji o samym stanie sprawy. Niezależnie od tego, wydaje się, że co do części pytań trudno byłoby wskazać podstawy ewentualnej odmowy udzielenia informacji, ponieważ może nią być ochrona dóbr osobistych osób trzecich lub tajemnicy ustawowo chronionej. Jednak w opisanej przez posła sytuacji nie chodzi o zakres udzielonych informacji, a w ogóle o zaniechanie jakichkolwiek działań w celu wykonania obowiązków wobec posła. Należy jednak zauważyć, że w ustawie o wykonywaniu mandatu nie przewidziano żadnej regulacji, w przypadku gdy zobowiązane instytucje nie wykonują swoich powinności lub też wykonują je w sposób niepełny. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, „Wymienione przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu nie wskazują sposobu egzekwowania naruszenia postanowień ustawy przez organa (podmioty), wobec których posłom przysługują określone prawa i które to podmioty mają jednocze- śnie obowiązek określonego postępowania czy zachowania wobec posłów. W ustawie o wykonywaniu mandatu nie ma przepisu analogicznego do nieobowiązującego art. 22 ustawy z 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, który stano- wił, że uchybienia pracowników zatrudnionych w organach samorządu terytorialnego w zakresie udzielania posłom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu obowiązków poselskich „stanowią naruszenie obowiązków pracowniczych w rozumieniu prawa pracy” (I. Galińska-Rączy, W jaki sposób poseł może egzekwować naruszenie przez prezydenta miasta art. 16 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora?, [w:] Sta- tus posła..., s. 343). Przepisy nie zawierają też żadnej sankcji za niewywiązanie się z tego obowiązku. „Termin 14-dniowy należy traktować jako termin instrukcyjny, 178 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie a obowiązek nałożony na organa nie może być wyegzekwowany inaczej, jak jedynie przez «obowiązkowość» organu”. (J.M. Karolczak, Możliwość wyegzekwowania od organu, w którym poseł podjął interwencję, realizacji treści art. 20 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, [w:] Status posła..., s. 426). Dlatego przepisy mogą być określane jako tzw. leges imperfectae, bowiem brak jest prawnych konsekwencji w przypadku ich nieprzestrzegania. W ustawie nie wskazano bowiem ani sankcji karnych, ani dyscyplinarnych czy ﬁ nansowych, nie wprowadzono też form przy- muszenia do wykonania czy też wykonania zastępczego. Nie oznacza to jednak, że takich form w ogóle nie ma. Można je bowiem znaleźć w innych ustawach dotyczących kontroli sejmowej i nadzoru nad samorządem terytorialnym. 2. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 12 rS, marszałek udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonaniem przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne obowiązków określo- nych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. W przepisie tym ustanowiono pewne zadanie marszałka Sejmu związane z tym, że ma on strzec praw Sejmu (art. 110 konstytucji). Jeżeli inne instytucje władzy publicznej nie realizują swoich konstytucyjnych lub ustawowych powinności wobec posłów, należy to uznać za po- średnie naruszenie praw Sejmu. Problem leży jednak w tym, że za tak określonym zadaniem nie idą żadne dodatkowe uprawnienia czy kompetencje. Jak wskazuje się w literaturze w realizacji omawianego zadania, „Marszałek Sejmu nie został wyposażony w prawo podejmowania działań o charakterze władczym (zwłaszcza wobec organów samorządu terytorialnego)” (I. Galińska-Rączy, W jaki sposób..., s. 344). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 rS, marszałek przedstawia, co prawda, okresowe oceny wykonania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sejmu i jego organów oraz posłów, a wnioski w tym zakresie przekazuje prezesowi RM, prezydiom komisji sejmowych oraz posłom, ale nie wynikają z tego również żadne władcze kompetencje. Marszałek Sejmu może jednak uwzględnić w takiej ocenie konkretne informacje pochodzące od posłów i zwrócić na nie uwagę prezesowi RM. Poza tym marszałek Sejmu może przekazać sprawę podniesioną w piśmie posła, a związaną z niewykonywaniem obowiązków wobec posłów, do właściwej komisji sejmowej. W analizowanym przypadku mogłyby wchodzić w grę Komisja Samorządu Te- rytorialnego i Polityki Regionalnej, do której należą sprawy organizacji i funkcjonowania struktur samorządu terytorialnego oraz Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, do której należą sprawy przestrzegania prawa i praworządności. Komisje te mogłyby same wystąpić w trybie art. 16 ust. 2 u.w.m.p.s. do burmistrza miasta i gminy, a nawet wystąpić z dezyderatem do prezesa RM (art. 159 ust. 1 rS), który jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jak bowiem wskazano, sam brak udzielenia posłowi odpowiedzi na żądanie udostępnienia mu informacji należy traktować jako naruszenie prawa, a do kontroli legalności działalności samorządu terytorialnego powołani są: prezes RM, wojewodowie oraz w zakresie spraw ﬁ nansowych regional- ne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 konstytucji). Prezes RM, będący zwierzchnikiem Piotr Czarny, W sprawie skutków nieudzielenia posłom informacji przez organy jednostek samorządu... 179 służbowym pracowników administracji rządowej (art. 148 pkt 7 konstytucji), mógłby spowodować podjęcie działań nadzorczych przez właściwego wojewodę. Organy nadzoru mają zaś prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.). Mogą więc zwrócić się do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta o informacje, o uzyskanie których bezskutecznie starał się po- seł, nie mogą jednak nakazać udzielenia samemu posłowi informacji, bo brak ku temu podstawy prawnej (ustawowej). Mogą też zwrócić się o wyjaśnienie, dlaczego żądania posła pozostały bez odpowiedzi. Dodać można, że w razie ustalenia, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) dopuszcza się powtarzającego się naruszenia konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, występuje z wnioskiem do prezesa RM o odwołanie wójta (art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W grę zatem wchodzić może również powtarzające się naruszenie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. 3. Niezależnie od prawa wystąpienia o udzielenie informacji lub wystąpienia z interwencją poseł ma również prawo żądania niezwłocznego przyjęcia go przez kie- rowników jednostek i instytucji wskazanych w art. 20 ust. 1 u.w.m.p.s., którzy mają udzielić mu ustnych informacji i wyjaśnień dotyczących sprawy (art. 20 ust. 3 u.w.m.p.s.). Połączone to może być z osobistym wglądem w działalność organów administracji rządowej i samorządowej. Przepis ten z czysto praktycznego punktu widzenia daje większe szanse uzyskania przez posła przynajmniej części żądanych informacji niż forma pisemna. Należy podkreślić, że uprawnienia posłów wynikają jednak nie tylko z ustawy o warunkach wykonywania mandatu posła i senatora, ale również z innych aktów ustawodawczych. W przedstawionym we wskazanym piśmie stanie faktycznym należy przede wszystkim rozważyć złożenie tzw. skargi na bezczynność do właściwego miejscowo woje- wódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), sąd taki jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewle- kłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1–4, a — zgodnie z punktem 4 tego przepisu — do kognicji sądów administracyjnych należy rozpatry- wanie skarg na inne niż określone w punktach 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepi- sów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępo- wania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powoła- nych ustaw. Udzielenie posłowi informacji, a w przypadku interwencji powiadomienie posła o stanie rozpatrywanej sprawy, jest niewątpliwie inną czynnością z zakresu admi- 180 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie nistracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, ale przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Na pierwszy rzut oka sytuacja wydaje się jasna, ale w rzeczywistości jest dość skomplikowana. Nie wnikając w szczegóły, należy bowiem stwierdzić, że dopuszczalność wystąpie- nia przez posła z tego rodzaju skargami może budzić wątpliwości z uwagi na poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zajmując się problemem interpretacji art. 20 ust. 1 u.w.m.p.s., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ogólnie, że przepis ten nie daje posłowi ani senatorowi uprawnienia do występowania ze środka- mi zaskarżenia w sprawach, w których nie jest on stroną (postanowienie NSA z 30 paź- dziernika 2013 r., sygn. akt I OSK 2523/13, baza aktów prawnych LEX nr 1397171). Jak z tego pośrednio wynika, NSA nie wykluczył sytuacji, gdy poseł lub senator wystę- puje ze skargą do sądu administracyjnego w sprawie, w której sam jest stroną, bo dotyczy ona jego ustawowych uprawnień, a więc jego interesu prawnego. Jednak należy też podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepi- sów prawa (zob. m.in. postanowienie NSA z 4 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1324/12, baza aktów prawnych LEX nr 1244532). Nawiązuje to do kryterium, które wy- stępowało w poprzednio obowiązującej ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 16 ust. 1 pkt 4). Problem polega zaś na tym, że udzielenie po- słowi informacji, chociaż dotyczy bezpośrednio uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, samo w sobie nie stanowi przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia. Tak więc również skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach nie byłaby dopuszczalna. Szczególna byłaby tu jedynie sytuacja wyraźnej odmowy udostępnienia informacji, ponieważ wówczas mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, skierowaną do podmiotu indywidualnego, a ozna- czającą odmowę uznania uprawnienia do ich uzyskania. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że wobec dość nieprecyzyjnych kryteriów dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akt lub czynność, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jest decydujące w odniesieniu do dopuszczalności i skarg na bezczynność lub prze- wlekłość prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy) oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, trudno w chwili obecnej rozstrzygnąć jednoznacznie, czy w opisanej sytuacji poseł może zwrócić się do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu w zakresie udostępnienia mu informacji. Dokład- na analiza tego zagadnienia wymagałaby specjalistycznej opinii z zakresu postępowania sądowo-administracyjnego. Nie można jednak uznać skorzystania z tego środka za z góry wykluczone, tym bardziej, że przyjęcie dopuszczalności drogi sądo- wej w tym przypadku byłoby najlepszą z możliwych gwarancji realizacji ustawowych Piotr Czarny, W sprawie skutków nieudzielenia posłom informacji przez organy jednostek samorządu... 181 uprawnień posłów (i senatorów) do uzyskiwania informacji od organów administracji publicznej i korespondowałoby z prawem do sądu, poręczonym w art. 45 ust. 1 konstytucji. Uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oczy- wiste jest, że poseł, wobec którego nie wypełniono opisanych w ustawie obowiązków, legitymuje się interesem prawnym, a nie tylko faktycznym. W przypadku innych ak- tów, jeżeli w ustawie nie przewidziano środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i jeśli nie stanowi się inaczej, przed wniesieniem skargi do sądu nale- ży również wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności organu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia dorę- czenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie — w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Co istotne, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub prze- wlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko zobowią- zuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (a więc w tym przypadku udostępnienia informacji), ale może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Kolejną możliwością, którą poseł może wykorzystać, aby uzyskać od wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wyjaśnienia lub informacje, jest złożenie skargi, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, a także naruszenie praworządności (art. 227 k.p.a.). Z art. 237 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że posłowie mogą wnosić skargi we własnym imieniu albo przekazywać organom pań- stwowym do załatwienia skargi innych osób. Jest to inna forma działania parlamenta- rzystów niż interwencja poselska. Jak się wskazuje w literaturze, „Wystąpienia poselskie podejmowane w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora mają mimo pozornego podobieństwa inny charakter niż skargi, jakie może wnosić poseł w trybie tzw. postępowania administracyjnego ogólnego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221– –259)” (por. I. Galińska-Rączy, Czy można..., s. 454). Jak już wskazano, brak odpowiedzi na wniosek posła o wyjaśnienia i informacje, a w szczególności na jego inter- wencję stanowi nienależyte wykonywanie ustawowych obowiązków. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, skargę na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) składa się do rady gminy (miasta) lub, w przypadku tzw. zadań zle- conych z zakresu administracji rządowej, do wojewody (art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a.). Na- leży przyjąć, że samo udzielanie informacji posłom nie należy do tzw. zadań zleco- nych, więc adresatem skargi powinna być właściwa rada gminy. Poseł może skierować 182 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie taką skargę pisemnie, ale może również zwrócić się do rady gminy o możliwość ust- nego przedstawienia skargi podczas sesji rady, ponieważ posłowie mogą uczestniczyć w sesjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego właściwych dla okręgu wyborczego, z którego zostali wybrani, lub właściwych ze względu na siedzi- by biur poselskich (art. 22 ust. 1 u.w.m.p.s.). Niezależnie od tego, rada gminy i po- szczególni radni właściwej rady mogą, w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia spraw, w których poseł zwracał się z interwencją i przekazać mu uzyskane informacje. W sytuacji, gdy zobowiązane organy nie odpowiadają posłom na ich wnioski o udostępnienie informacji, pewną możliwość działania dają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.). Poseł może ponowić swój wniosek o udzielenie mu informacji, po- wołując się na przepisy tej ustawy, nie trzeba tu nawet wykazywać interesu prawnego lub faktycznego w ich uzyskaniu (art. 2 ust. 2 ustawy). Sprawy, o których wyjaśnienie zwracał się poseł, mają (przynajmniej w znacznej części) charakter informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy z 2001 r. Dzia- łanie takie ma istotne dodatkowe skutki w porównaniu z ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Po pierwsze, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż (zasadniczo) w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Po drugie, w sprawach skarg w postępowaniach o udzielenie informacji publicznej mają zastosowanie szczególne, przyspieszone terminy rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny (art. 21). Po trzecie, w tym przypadku nieudostępnienie informacji może pociągać za sobą odpowiedzialność karną przewi- dzianą w art. 23 powołanej ustawy, zgodnie z którym, „Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”. Mamy więc w tym przypadku wyraźną sankcję za niedopełnienie obowiązku udzielania informacji.

IV. PODSUMOWANIE W podsumowaniu powtórzyć należy stwierdzenia zawarte na początku w tezach opinii. Piotr Czarny Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie roli przedstawiciela wnioskodawców w postępowaniu KOK... 183

W SPRAWIE ROLI PRZEDSTAWICIELA WNIOSKODAWCÓW W POSTĘPOWANIU KOMISJI ODPOWIEDZIALNOŚCI KONSTYTUCYJNEJ ZAINICJOWANYM WSTĘPNYM WNIOSKIEM O POCIĄGNIĘCIE DO ODPOWIEDZIALNOŚCI PRZED TRYBUNAŁEM STANU

I. TEZA Zakończenie kadencji Sejmu, w którym zostało zainicjowane postępowanie Ko- misji Odpowiedzialności Konstytucyjnej [dalej też: KOK], z natury rzeczy ﬁ nalizuje możliwość wykonywania mandatu poselskiego (mandat poselski jest bowiem pełno- mocnictwem udzielonym wyłącznie na okres kadencji rozpoczynającej się po konkretnych wyborach do Sejmu). Zakończenie kadencji zamyka również prace komisji śled- czej, która — zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o Trybunale Stanu — jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej wskazanych w ustawie osób. Zmiana kadencji w przypadku wniosków wstępnych wniesionych przez grupę posłów lub komisję śledczą powoduje zatem, że przestaje istnieć wnioskodawca, który zainicjował postępowanie. Oznacza to zarazem, że z chwilą zakończenia kadencji Sejmu wygasa pełnomocnictwo osoby reprezentującej takiego wnioskodawcę. Mimo braku wnioskodawcy i jego reprezentanta w ustawie nakazano kontynuowanie postępowania przez KOK, powołaną przez nowy Sejm. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie KOK w sprawie wniosku, o którym mowa w art.13a ustawy, może się toczyć bez udziału wnioskodawcy i reprezentujące- go go przedstawiciela.

II. PRZEDMIOT OPINII Przedmiotem opinii jest odpowiedź na dwa pytania postawione w zleceniu: „Jaka jest rola osoby upoważnionej do występowania w imieniu wnioskodawców oraz samych wnioskodawców w trakcie postępowania z wnioskiem wstępnym skierowanym do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej w trybie art. 13a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, w szczególności w sytuacji gdy osoba upoważniona i część wnioskodawców nie są już posłami? Czy postępowanie z takim wnioskiem wstępnym może być prowadzone bez ich udziału?

III. MODEL NORMATYWNY ODPOWIEDZIALNOŚCI KONSTYTUCYJNEJ 1. Analiza statusu i roli przedstawiciela wnioskodawców w postępowaniu prowadzonym przez KOK wymaga nakreślenia podstawowych założeń modelu normatywnego odpowiedzialności konstytucyjnej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odpowie-

* Opinia została napisana 2 września 2016 r. (przyp. red.). 184 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie dzialność konstytucyjna to „przewidziane prawem konstytucyjnym konsekwencje postępowania osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe za naruszenie konstytucji lub innych ustaw w związku z wykonywaniem ich funkcji” (B. Banaszak, Pra- wo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 437). Postępowanie w sprawie odpowiedzialno- ści konstytucyjnej należy zatem do kategorii postępowań represyjnych, a jego celem jest ustalenie odpowiedzialności za czyny będące naruszeniem obowiązującego prawa. Deliktem konstytucyjnym jest zawinione, chociażby nieumyślne, zachowanie (działanie lub zaniechanie) podmiotu wymienionego w art. 198 ust. 1 i 2 konstytucji, pozostające w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania tego podmiotu, a polegające na niezawierającym cech przestępstwa naruszeniu konstytucji lub ustawy. Przyjęty w ustawie zasadniczej model normatywny zakłada, że Trybunał Stanu jest organem właściwym do rozpatrywania zarzutów naruszenia konstytucji lub ustawy, a także — w odniesieniu do Prezydenta RP i członków Rady Ministrów — za- rzutów popełnienia przestępstw (prezydentowi przysługuje przywilej wyłącznej od- powiedzialności za przestępstwo przed Trybunałem Stanu, a członkowie RM przed Trybunałem Stanu ponoszą odpowiedzialność wyłącznie za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem; art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1 konstytucji). Odrębnej reﬂ eksji wymaga miejsce postępowania prowadzonego przez KOK w szerzej rozumianej procedurze odpowiedzialności konstytucyjnej. Komisja jest zo- bowiązana wszcząć postępowanie po przekazaniu jej wstępnego wniosku przez mar- szałka Sejmu (art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu; Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 925, ze zm.). Celem postępowania prowadzonego przez KOK jest rozpatrzenie wstępnego wniosku (art. 127 rS) oraz przedstawienie Sejmowi sprawozdania z prac nad każdą przekazaną jej sprawą wraz z wnioskiem o pociągnięcie do odpowie- dzialności przed Trybunałem Stanu lub o umorzenie postępowania w sprawie (w przypadku wniosku dotyczącego prezydenta KOK przedstawia sprawozdanie Zgromadze- niu Narodowemu; art. 9g ust. 1 i 10 ustawy o TS). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postępowanie prowadzone przez KOK odpowiada w pewnym stopniu fazie postępowania przygotowawczego w postępowa- niu karnym (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2005, s. 409; J. Gra- jewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przez Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 1, s. 15; D. Lis-Staranowicz, Postępowanie w sprawie odpowiedzialności posłów i senatorów przed Trybunałem Stanu (uwagi na marginesie art. 107 Konstytucji RP), „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 6, s. 35; Z. Gromek, Odpowiedzialność konstytucyjna a kontrola sejmowa. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 61). Trafny wydaje się wniosek, że „postępowanie przed Komisją ma na celu zgromadzenie materiału dowodowego wystarczającego do ustalenia, czy istnieją podstawy do pociągnięcia określonej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej lub postawienia Prezydenta w stan oskarżenia. Sejm lub Zgromadzenie Narodowe przede wszystkim na podstawie wniosków, do jakich doszła Komisja, podejmują ostateczną decyzję w tym zakresie. Taki sposób postępowania w pewnym sensie wyznacza chociażby fakt, Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie roli przedstawiciela wnioskodawców w postępowaniu KOK... 185 iż wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu powinien spełniać warunki wymagane przez przepisy kodeksu postepowania karnego w stosunku do aktu oskarżenia (art. 9 ust. 5 ustawy o TS). Uznać zatem należy, iż postępowanie przed Komisją stanowi odpowiednik postępo- wania przygotowawczego w procesie karnym, co pozwala również na odpowiednie stosowanie przepisu art. 297 k.p.k., określającego cele tego etapu procesu karnego. Celem postępowania przed Komisją jest zatem ustalenie, czy został popełniony czyn, o którym mowa we wstępnym wniosku, i czy stanowi on delikt konstytucyjny (ewentualnie przestępstwo, w zależności od przedmiotu postępowania), wyjaśnienie oko- liczności sprawy oraz zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów dla Trybunału Stanu. Należy również dążyć do wyjaśnienia okoliczności, które sprzyjały popełnieniu czynu. [...] Wszechstronne wyjaśnienie sprawy powinno mieć miejsce w postępowaniu przed Trybunałem Stanu, natomiast Komisja ma przede wszystkim ustalić, czy istnieją podstawy do wystąpienia z oskarżeniem” (S. Steinborn, Model postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej, [w:] Postępo- wanie przed Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, red. M. Królikowski, W. Odrowąż-Sypniewski, Warszawa 2007, s. 14). Przywołane stanowisko zostało sformułowane, zgodnie ze stanem prawnym po- przedzającym obszerną nowelizację ustawy o TS z 2010 r. Jest ono aktualne również w obecnym stanie prawnym. W ustawie z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 472) uszczegółowiono procedurę po- stępowania przed KOK w zakresie rozpoznawania wniosku wstępnego. Przyjęte zmiany rozstrzygnęły liczne problemy interpretacyjne związane z koniecznością współsto- sowania kodeksu postępowania karnego. W wielu przypadkach ustawodawca świadomie nawiązał do modelowych rozwiązań znanych w procedurze karnej. Jedno- cześnie, mimo że w obecnym stanie prawnym w ustawie o TS wykreowano procedu- rę znacznie bardziej autonomiczną, ustawodawca jednak nie ustrzegł się umieszcze- nia w niej odesłań do kodeksu postępowania karnego (art. 6 ust. 5, art. 9b ust. 4 i 5, art. 9g ust. 3 i 5 ustawy o TS), w tym również generalnej klauzuli, zgodnie z którą „w postępowaniu przed Trybunałem Stanu oraz Komisją Odpowiedzialności Konsty- tucyjnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej” (art. 18 ust. 2 ustawy o TS). 2. Dostrzegając podobieństwo między postępowaniem prowadzonym przez KOK a postępowaniem przygotowawczym, trudno zarazem nie odnotować istotnych różnic. Celem postępowania prowadzonego przez komisję jest ustalenie, czy został popełnio- ny czyn, o którym mowa we wstępnym wniosku i czy stanowi on delikt konstytucyjny (ewentualnie przestępstwo, w zależności od przedmiotu postępowania), wyjaśnie- nie okoliczności sprawy oraz zebranie i zabezpieczenie dowodów dla Trybunału Stanu. Na tym podobieństwa między postępowaniem KOK a postępowaniem przygotowawczym się kończą. Zakres postępowania prowadzonego przez KOK wyznacza wniosek wstępny, który musi spełniać warunki wymagane w przepisach kodeksu postępowa- nia karnego w odniesieniu do aktu oskarżenia (art. 6 ust. 5 ustawy o TS). Wniosek 186 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie wstępny nie jest ekwiwalentem zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa w postę- powaniu karnym. W procedurze karnej organ uprawniony do wszczęcia śledztwa lub dochodzenia po otrzymaniu zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa dokonuje oceny, czy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa (tzw. podstawa fak- tyczna), i jedynie kiedy jej wynik jest pozytywny, ma obowiązek wszcząć postępowa- nie karne (formalnym wyrazem takiej oceny jest postanowienie o wszczęciu śledztwa lub dochodzenia; art. 303 k.p.k). W przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej KOK nie dokonuje żadnej wstępnej oceny wniosku przekazanego przez marszałka Sejmu w trybie art. 7, lecz ma obowiązek wszcząć postępowanie. Innymi słowy, o ile inicja- torem postępowania karnego jest organ procesowy uprawniony do wszczęcia śledz- twa lub dochodzenia, o tyle w przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej inicjato- rem działań komisji nie jest KOK per se, lecz wnioskodawca, który złożył wniosek wstępny. Odpowiednikiem procesowym postanowienia o wszczęciu śledztwa lub dochodzenia jest wniosek wstępny, złożony na ręce marszałka Sejmu. To ten dokument określa zakres przedmiotowy postępowania KOK oraz spełnia rolę inicjująco-progra- mową, ponieważ nie tylko daje początek postępowaniu, ale także wytycza jego kierunek, zgodny ze ściśle określonym deliktem konstytucyjnym (ewentualnie zarzutem popełnienia przestępstwa).

IV. STATUS PRZEDSTAWICIELA WNIOSKODAWCÓW W POSTĘPOWANIU KOMISJI ODPOWIEDZIALNOŚCI KONSTYTUCYJNEJ Obowiązek wskazania we wniosku „osoby upoważnionej do występowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu” stanowi jeden z ustawowych warunków formalnych, którym musi odpowiadać każdy wniosek wstępny o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialno- ści przed TS (art. 6 ust. 5 ustawy o TS). Jeżeli wniosek wstępny nie odpowiada warunkom określonym w ustawie, marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sej- mu, po zasięgnięciu opinii KOK, wzywa reprezentanta wnioskodawców do uzupeł- nienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia. W przypadku nieuzupełnienia wstępnego wniosku we wskazanym terminie i oznaczonym zakresie marszałek Sejmu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu (art. 6 ust. 6 i 7 ustawy o TS). Należy zaznaczyć, że w ustawie o TS nie określono żadnych innych uprawnień lub czynności, do których wykonywania upoważniony lub zobowiązany byłby reprezentant wnioskodawców czy działający samodzielnie wnioskodawca. Żaden przepis ustawy nie wskazuje również na możliwość podejmowania przez wnioskodawcę lub jego reprezentanta jakichkolwiek innych czynności w dalszym postępowaniu przed innymi niż KOK organami Sejmu. Działania KOK po wpłynięciu wniosku wstępnego prowadzone są z urzędu aż do zakończenia postępowania. Analiza ogólnego odesła- nia do kodeksu postępowania karnego z art. 18 ust. 2 ustawy o TS, odczytywanego w kontekście funkcji wniosku wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez KOK, nie pozwala również — w moim przekonaniu — na wskazanie jakichkolwiek upraw- nień wnioskodawcy, które mogłyby wynikać z przepisów kodeksu. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie roli przedstawiciela wnioskodawców w postępowaniu KOK... 187

Należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie prowadzone przez KOK nie ma charakteru kontradyktoryjnego, w którym występują strony (wnioskodawca reprezentowany przez reprezentanta oraz osoba objęta wnioskiem) oraz organ wydają- cy rozstrzygnięcie (KOK). Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami ustawowymi, przedstawiciel (reprezentant) wnioskodawcy nie może być utożsamiany z oskarżycielem, którego zadaniem byłoby popieranie wniosku (oskarżenia), składanie wniosków dowodowych oraz zadawanie pytań osobom przesłuchiwanym przez komisję. Z chwilą skierowania przez marszałka Sejmu wniosku wstępnego do KOK i wszczęcia przez nią postępowania (art. 7 ustawy o TS) staje się ona inkwizycyjnym organem procesowym, który ma zasadniczy wpływ na przebieg i kierunki postepowania. Zgodnie z art. 128 ust. 2 rS, KOK po wstępnym zapoznaniu się ze zgłoszonymi zarzutami oraz wyjaśnieniami i wnioskami osoby objętej zarzutami, zobowiązana jest określić zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zaprezentowany w piśmien- nictwie pogląd przeciwny, zakładający kontradyktoryjny charakter postępowania prowadzonego przez KOK, nie został oparty na założeniach normatywnych i ma charakter odosobniony (A. Geberle, Opinia w sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła, który podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5, s. 156–159). W piśmiennictwie podkreśla się trafnie, że w obowiązującym modelu postępowa- nia, zgodnym z ustawą o TS, nie ma podmiotu, który pełniłby funkcję rzeczywistego promotora oskarżenia (M. Granat, Normatywny model odpowiedzialności konstytucyjnej w praktyce, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i praktyce, red. W. Skrzydło, War- szawa 2005, s. 141; por. także P. Wiliński, W sprawie dopuszczalności członkostwa w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej posła, który podpisał wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5, s. 182). Trafnie wskazuje się zatem, że „celem postępowania prowadzonego przez KOK nie jest «rozprawianie» przez dwie przeciwstawne strony procesowe przed organem będącym bezstronnym arbitrem o przedmiocie postępowania, lecz zgromadzenie materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie uchwały w przedmiocie pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, aby następnie przedstawiciele Sejmu przed tym Trybunałem wystąpili w roli oskarżycieli (w większości wy- padków będą to posłowie członkowie Komisji). Z powyższych względów uznać nale- ży, iż czynności w postępowaniu przed Komisją mają charakter zbliżony do czynności dowodowych przeprowadzanych przez organy prowadzące postępowanie przygotowawcze (np. prokuratora)” (S. Steinborn, Opinia prawna o stosowaniu ustawy o Try- bunale Stanu (art. 9 ust. 5 oraz art. 18 ust. 2), [w:] Postępowanie przed Komisją Od- powiedzialności Konstytucyjnej..., s. 111). Z chwilą nadania biegu wnioskowi przez marszałka Sejmu, zgodnie z art. 7 ustawy, nieobecność reprezentanta wnioskodawcy na posiedzeniach KOK nie wstrzymu- je prowadzonego postępowania. W konsekwencji należy przyjąć, że ustanowienie obo- wiązku wskazania osoby upoważnionej do występowania w imieniu wnioskodawców 188 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Opinie w postępowaniu przed organami Sejmu służy wyłącznie możliwości realizacji czyn- ności, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o TS (zwrot wniosku wstępnego nieod- powiadającego warunkom formalnym w celu uzupełnienia). Wskazaną tezę potwierdza konstrukcja przyjęta w art. 13a ustawy. Przewidziano w nim, że gdy po nadaniu biegu przez marszałka Sejmu wnioskowi wstępnemu, a przed podjęciem uchwały o postawieniu w stan oskarżenia albo o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu albo przed stwierdzeniem umorzenia po- stępowania w sprawie upłynie kadencja Sejmu postępowanie w danej sprawie toczy się nadal po rozpoczęciu następnych kadencji Sejmu (ust. 1). W takim przypadku mar- szałek Sejmu kieruje sprawę do KOK, która nie jest związana uchwałami podjętymi przez komisję sejmową, która uprzednio rozpatrywała daną sprawę, a do materiału dowodowego jest zobowiązana zaliczyć dowody zebrane w dotychczasowym postępo- waniu (ust. 2 i 3). Zakończenie kadencji Sejmu, w którym zostało zainicjowane postępowanie KOK, z natury rzeczy, ﬁ nalizuje możliwość wykonywania mandatu poselskiego (mandat poselski jest bowiem pełnomocnictwem udzielonym wyłącznie na okres kadencji rozpo- czynającej się po konkretnych wyborach do Sejmu). Zakończenie kadencji zamyka również prace komisji śledczej, która — zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o TS — jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej wskazanych w ustawie osób. W przypadku wniosków wstępnych wniesionych przez grupę posłów lub komisję śledczą zmiana kadencji powoduje zatem, że przestaje istnieć wnioskodawca, który zainicjował postępowanie. Oznacza to zarazem, że z chwilą końca kadencji wygasa pełnomocnictwo osoby reprezentującej takiego wnioskodawcę. Mimo braku wnioskodawcy i jego reprezentanta w ustawie nakazano kontynuowanie postępowania przez KOK, powołaną przez nowy Sejm. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie KOK w sprawie wniosku, o którym mowa w art.13a ustawy, może się toczyć bez udziału wnioskodawcy i reprezentującego go przedstawiciela.

V. PODSU MOWA N IE Podsumowanie w formie tez zostało zawarte w punkcie I opinii. Wojciech Odrowąż-Sypniewski Marcin Gubała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15) 189

GLOSY

GLOSA DO WYROKU SĄDU NAJWYŻSZEGO z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15)

1. W wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r. Sąd Najwyższy rozstrzygał, które przepisy należy stosować do oceny stosunku prawnego, zapoczątkowanego pod rządami uprzednio obowiązujących norm. Chodziło o stosunek pracy nauczyciela akademickiego, który nie uzyskał stopnia naukowego w terminie przewidzianym przez nowe przepisy (nowa ustawa przewidywała w tym względzie maksymalny 8-letni termin, natomiast ustawa dotychczasowa takiego ograniczenia nie przewidywała). Stosunek ten został rozwiązany wskutek wypowiedzenia ze strony pracodawcy. Uznał on, że 8-letni termin, przewidziany przez nową regulację (nowe brzmienie art. 120 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. — Prawo o szkolnictwie wyższym1 [dalej: p.s.w.], nadane usta- wą z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw2), nie powinien być liczony — w odniesieniu do trwających stosunków pracy — „od nowa”, tj. od dnia wejścia w życie przepisu (od dnia 1 października 2013 r.), lecz powinno się doń doliczyć te okresy zatrudnienia, które trwały przed tym dniem. Nieuzyskanie stopnia naukowego w terminie (który był ustalony z uwzględnieniem wspomnianego „doliczenia”) skutkowało rozwiązaniem stosunku pracy poprzez wypowiedzenie ze strony pracodawcy. W ocenie sądów powszechnych, rozpatrujących kwestię zasadności wypowiedzenia, nie było podstaw prawnych, aby 8-letni okres zatrudnienia na stanowisku adiunkta osoby niemającej stopnia naukowego doktora habilitowanego liczyć od dnia 1 paź- dziernika 2013 r. Sądy przyjęły, że okres ośmiu lat na uzyskanie stopnia doktora habilitowanego odnosi się wyłącznie do osób zatrudnionych po tej dacie. Tym samym wypowiedzenie stosunku pracy było uzasadnione, ponieważ nie doszło do uzyskania stopnia naukowego doktora habilitowanego w okresie wynikającym z przepisów obo- wiązujących w dacie zatrudnienia danej osoby na stanowisku adiunkta. Sąd odwoław- czy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne sądu pierwszej instancji, wskazał dodatkowo na zasadę międzyczasowego prawa prywatnego, wyrażoną w art. 3 kodeksu cywilnego (w myśl tego przepisu ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu), a także stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie powinien znaleźć art. XXVI przepisów wprowadzających kodeks cywil- ny, stanowiący, że do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego stosuje się prawo dotychczasowe, chyba że przepisy zawarte w tej ustawie (verba legis: „przepisy poniższe”) stanowią inaczej.

1 Dz.U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm. 2 Dz.U. nr 84, poz. 455, z późn. zm. 190 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy

Sąd Najwyższy dostrzegł z kolei, że w sprawie zachodzi problem prawny doty- czący wykładni nowego przepisu (art. 120 p.s.w.) oraz możliwości odpowiedniego skorzystania z reguł intertemporalnych określonych w art. 3 k.c. Sąd zauważył, że zasada nieretroakcji, której dotyczy art. 3 k.c., oznacza, że „[...] nowego prawa nie stosuje się do oceny zdarzeń prawnych i ich skutków, jeżeli miały miejsce i skończyły się przed jego wejściem w życie”. Uznał w konsekwencji, że zasada nieretroakcji nie jest adekwatna do oceny zaistniałego zagadnienia prawnego, a 8-letni okres zatrudnienia nie powinien być liczony z uwzględnieniem zatrudnienia mającego miejsce przed dniem 1 października 2013 r. Tym samym okres ów powinien zacząć swój bieg z tym właśnie dniem. 2. W orzeczeniu SN znalazły się rozważania istotne z punktu widzenia zasad tworzenia prawa, a jednocześnie jego interpretacji. Należałoby zwrócić uwagę na trzy wąt- ki zawarte w wyroku: po pierwsze — na kwestię skutków braku przepisów między- czasowych w aktach prawnych wprowadzanych do systemu prawa; po drugie — na zagadnienie związane z różnicą znaczeniową między retroaktywnością prawa a jego retrospektywnością; po trzecie — na kwestię znaczenia przebiegu prac ustawodawczych dla procesu wykładni prawa. 3. Oczywiste jest, że prawodawca ma do wyboru kilka sposobów postępowania w przypadku zidentyﬁ kowania przezeń „sytuacji międzyczasowej”. Po pierwsze, może on przedłużyć obowiązywanie dawnego (dotychczasowego) prawa, po drugie — może zastosować tzw. przepisy specjalne (odmienne od dotychczasowych i nowo wdraża- nych przepisów), po trzecie — może zdecydować o zastosowaniu zasady bezpośred- niego działania nowego prawa. Prawodawca „dobiera” te rozwiązania stosownie do okoliczności, tj. decyduje, która z powyższych metod jest adekwatna dla uregulowania danej sytuacji prawnej. Mniej klarowne jest natomiast to, jakie skutki wiążą się z milczeniem prawodawcy, a więc z sytuacją, w której w nowej ustawie nie zamiesz- czono żadnych przepisów międzyczasowych odnoszących się do określonej kategorii spraw (z takim właśnie przypadkiem mieliśmy do czynienia w sprawie, która stała się kanwą komentowanego orzeczenia Sądu Najwyższego). W omawianym przypadku Sąd zajął stanowisko, zgodnie z którym brak przepi- sów przejściowych implikuje zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy. Reguła ta wynika z ogólnej zasady prawa intertemporalnego: „[...] w przypadku braku przepisów przejściowych nowa ustawa ma zastosowanie na przyszłość, tj. do określenia skutków zdarzeń prawnych, które mają miejsce po jej wejściu w życie (tem- pus regit actum — zasada bezpośredniego działania ustawy nowej). Ponadto gdy stan prawny powstały na skutek określonego zdarzenia jest rozciągnięty w czasie i funk- cjonuje w oderwaniu od swego źródła, zasada bezpośredniego działania ustawy nowej nakazuje stosować ją także do określenia skutków zdarzeń wcześniejszych, jeśli skutki te trwają nadal (np. obowiązująca ustawa określa treść prawa własności, nawet je- śli nabycie nastąpiło pod rządem dawnego prawa)”3. Zastosowanie powyższej reguły w okolicznościach sprawy rozpatrywanej przez SN skutkowało przyjęciem, że począ-

3 Wyrok TK z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt K 50/13, OTK ZU 2014/11A/121. Marcin Gubała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15) 191 tek biegu terminu nastąpił z dniem wejścia w życie nowego przepisu i odnosił się za- równo do tych stosunków prawnych, które zaistniały po dacie 1 października 2013 r., jak i do tych, które rozpoczęły się przed tym dniem i trwały w owej dacie. Warto zauważyć, że zasada działania prawa nowego nie ma charakteru bezwzględ- nego. Do tego, aby zastosować prawo nowe, potrzebna jest każdorazowo analiza racji, jakie przemawiają za takim właśnie zabiegiem interpretacyjnym. Jak bowiem dostrze- żono w orzecznictwie trybunalskim, „Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne”4. To ostanie zastrzeżenie powoduje, że organ rozstrzygający spór prawny koncentrujący się na zagadnieniu intertemporalnym powinien brać pod uwagę kwestie związane z ochroną zaufania obywatela do państwa i obowiązującego w nim prawa, jak też z ochroną praw słusznie nabytych. Nie może on poprzestać na prostym skonstatowaniu, że prawodawca pozostawił tę kwestię „niezagospodarowaną” i niejako automatycznie wywodzić z tej okoliczności wniosek w postaci stosowania prawa nowego. Prymat zasady bezpośredniego obowiązywania nowego prawa nie jest wobec tego absolutny, a w razie „[...] kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki pierwszeństwo bezpośredniego działania ustawy nowej ulega [...] «przełamaniu» na rzecz reguły dalszego obowiązywania prawa dawnego”5. Co więcej, wręcz za uprosz- czenie uznaje się pogląd, w myśl którego istnieje swoiste domniemanie przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego: „[...] konﬂ ikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki”6. Na tle utrwalonego stanowiska TK w przypadku „[...] kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» prze- mawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający”7. Można stwierdzić, że w świetle orzecznictwa kwestię międzyczaso- wą o tyle tylko rozwiązuje się na rzecz zasady stosowania ustawy nowej, o ile przema- wia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów, a także „[...] pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji”8. W omawianym przypadku SN zajął stanowisko — choć nie wypowiedział tego wprost — że zastosowanie zasady działania prawa nowego pozostawało w zgodności

4 Wyrok TK z 9 lipca 2009 r., sygn. akt K 31/08, OTK ZU 2009/7A/107. 5 T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 69. 6 Wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU 2003/6A/51. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 192 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy z potrzebą ochrony interesów jednostki. Komentowane orzeczenie wpisuje się tym samym we wcześniej zaprezentowane poglądy, zgodnie z którymi przyjęcie zasady dzia- łania nowego prawa powinno być usprawiedliwione aksjologicznie. 4. Drugim ważnym wątkiem w komentowanym orzeczeniu jest kwestia różnicy między retroaktywnością prawa a jego retrospektywnością. Warto pokrótce przypo- mnieć, na czym w ogólności polega ta różnica. Otóż „O retroaktywności normy prawnej można mówić jedynie wtedy, gdy zakres zastosowania nowej normy obejmuje tzw. zamknięte stany faktyczne, tzn. stany faktyczne, które nastąpiły w przeszłości, rodząc określone skutki prawne po stronie podmiotu. Jeżeli natomiast skutki (następstwa) prawne zdarzeń, stanów rzeczy i stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych norm trwają w chwili ich wejścia w życie, to normy modyﬁ kujące ich skutki (następstwa) pro futuro, nie mają charakteru retroaktywnego”9. Tym samym „Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już «zamknięte i zakończo- ne w przeszłości», przed wejściem w życie ustawy nowej”10. Natomiast z retrospektywnością (zwaną także retroaktywnością niewłaściwą bądź pozorną11) mamy do czynienia wtedy, gdy „[...] przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze «otwartym», ciągłym, takie, które nie zna- lazły jeszcze swojego zakończenia («stosunki w toku»), które rozpoczęły się, powsta- ły pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy”12. W tym przypadku nowa regulacja, choć obejmuje także te stany prawne, które rozpoczęły się pod rządami dotychczasowego prawa, nie zmienia niczego wstecz, a jedynie wprowadza modyﬁ kacje na przyszłość. Dodatkowo w piśmiennictwie wy- różnia się pojęcie „rektroaktywności ukrytej”. Polega ona na tym, że „[...] norma prawna działa z mocą wsteczną z przyczyn nie wynikających bezpośrednio z woli prawodawcy, lecz z uwagi na określenie terminu wejścia w życie aktu prawnego przy użyciu daty kalendarzowej, a następnie przekroczenia tego terminu na skutek opóźnień procesu legislacyjnego”13. Powyższe rozróżnienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. SN za- uważył, że nie znajdowało uzasadnienia powoływanie się przez sąd powszechny na przepis art. 3 k.c. i wskazywanie, że zastosowanie powinna mieć reguła intertempo- ralna zakazująca — co do zasady — retroakcji. SN stwierdził, że „[...] zasada nieretroakcji wyrażona w art. 3 k.c. oznacza, że nowego prawa nie stosuje się do oceny zda- rzeń prawnych i ich skutków, jeżeli miały miejsce i skończyły się przed jego wejściem w życie”, tymczasem „w przypadku skarżącej [...] okres zatrudnienia [...] nie zakoń- czył się przed dniem wejścia w życie art. 120 Prawa o szkolnictwie wyższym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą”. Jak można wywnioskować, SN uznał nieadekwat-

9 Wyrok SN z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PK 149/12. 10 Wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1047/10. 11 Zob. T. Zalasiński, op. cit., s. 66. 12 Uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. 13 T. Zalasiński, op. cit., s. 67. Marcin Gubała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15) 193 ność tego wzorca normatywnego. W sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem retrospektywnego działania prawa: nowa norma prawna zaczęła obowiązywać w dacie, w której trwał stosunek prawny ukształtowany pod rządami wcześniejszego prawa. Dotknęła ona zarówno tych stosunków prawnych, które rozpoczęły się pod rząda- mi uprzednio obowiązujących przepisów, jak i tych, które dopiero będą się zawiązywać po dacie wejścia tej normy do systemu prawa. W żadnym razie jednak owa norma nie prowadziła do wstecznego zmodyﬁ kowania treści stosunku prawnego, nie można jej było zatem przypisać cech retroaktywności. Sąd Najwyższy zasadnie przyjął, że roz- ważania związane z ewentualnym stosowaniem art. 3 k.c. nie miały znaczenia dla roz- strzygnięcia sprawy. 5. W wyroku Sądu Najwyższego pojawił się także ciekawy wątek związany z pro- cedowaniem projektu ustawy, która dokonała zmian w zakresie zasad zatrudniania nauczycieli akademickich. Sąd odwołał się do historii procesu legislacyjnego, którego przedmiotem były owe regulacje i wskazał na zmiany wprowadzane do projektu ustawy. Komentowany wyrok dołączył do (niezbyt zresztą licznej) grupy orzeczeń, w których organy judykacyjne ustalały treść normy prawnej z wykorzystaniem analizy przebiegu postępowania ustawodawczego w parlamencie. Sąd zauważył, że prace legislacyjne, któ- re miały znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy, odnosiły się m.in. do intertemporalnego uregulowania kwestii zatrudniania nauczycieli akademickich. Prace w tym zakresie miały charakter dynamiczny: brzmienie „wyjściowe” (tj. to, które znalazło się w akcie prawnym, będącym efektem przeprowadzonego postępowania ustawodawczego) różniło się bowiem od tego, które było elementem projektu u zarania prac w parlamencie (tj. w chwili wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej). W rządowym projekcie ustawy, który został przedłożony w Sejmie (druk nr 3391, Sejm VI kadencji), znajdował się art. 23 ust. 1, w myśl którego: „Okres zatrudnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na stanowisku asystenta osoby niepo- siadającej stopnia naukowego doktora oraz okres zatrudnienia na stanowisku adiunkta osoby nieposiadającej stopnia naukowego doktora habilitowanego zalicza się do okresu zatrudnienia, o którym mowa w art. 120 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Przepis w takim brzmieniu miał na celu uregulowanie kwestii międzyczasowej, a przez to miał wprost rozstrzygnąć zagadnienie, które stało się kanwą komentowanego orzeczenia. Sąd dostrzegł, że w trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy przepis powyższy został usunięty z tekstu prawnego (stało się to na etapie prac w komisji prowadzonych po pierwszym czytaniu projektu ustawy). Wywiódł z tej okoliczności wniosek, w myśl którego celowym założeniem ustawodawcy było niezaliczanie dotychczasowych okresów pracy do terminu wskazanego w nowej ustawie. Sąd przypisał w ten sposób „interpretacyjną rolę” przebiegowi prac legislacyjnych w parlamencie. Polega ona na tym, że jednostkowe decyzje, podejmowane w trakcie tych prac, są odczytywane jako działania będące przedstawieniem woli ustawodawcy co do takiego a nie innego kształtu poszczególnych uregulowań. Decyzja o tym, by określony przepis dodać bądź go usunąć, a także o tym, by nadać mu określone brzmie- 194 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy nie, jest — co do zasady (pomijam kwestię decyzji wynikających np. z błędu) — efektem ustawodawczego zamysłu, a nie — przypadku. W związku z tym proces legislacyjny powinien być postrzegany jako zbiór czynności racjonalnych i świadomych, odzwierciedlających zapatrywanie twórcy norm prawnych na to, jaki powinien być „ostateczny” kształt przepisu. Wola prawodawcza ucieleśnia się w pojedynczych postanowieniach legislacyjnych, zapadłych w toku prac parlamentarnych. Właśnie to ucieleśnienie daje podstawę, by wśród owych postanowień poszukiwać sensu treści prawnych, które ukształtowały się w wyniku działań prawodawczych. Warto zauważyć, że w omawianym przypadku wolę prawodawcy można było usta- lić wskutek relatywnie prostego zestawienia ze sobą wersji tekstu normatywnego: tego, który stanowił pierwotne przedłożenie rządowe, i tego, który został udoskonalony w trakcie prac parlamentarnych. Rezygnacja przez Sejm z określonego przepisu, na dodatek zamieszczonego w projekcie już w momencie realizowania przez Radę Mini- strów prawa inicjatywy ustawodawczej, rzeczywiście powinna być uznana za okolicz- ność obrazującą rzeczywistą wolę prawodawcy co do skutku, jaki zamierzał osiągnąć. Mówiąc wprost, ustawodawca nie wyraził chęci, by propozycja prawodawcza, która w sposób wyraźny została objawiona, znalazła się w tekście normatywnym będącym efektem prac prawodawczych. Jest to sytuacja o tyle klarowna, że nie zmusza interpretatora do sięgania po szczegółowe materiały z parlamentarnych prac legislacyjnych (w tym po stenogramy z posiedzeń komisji oraz z posiedzeń plenarnych izb), a tym samym nie obliguje do rekonstruowania woli ustawodawcy z wielu — często luźno ze sobą powiązanych — wypowiedzi osób, które brały udział w danym procesie ustawodawczym. Powyższe ustalenia Sądu potwierdzają, że w niektórych przypadkach sięgnięcie po materiały przygotowawcze (travaux préparatoires) może być istotnym czynnikiem wzmacniającym wniosek interpretacyjny. Warto przy tym zwrócić uwagę, że SN w innych orzeczeniach zwracał już uwagę na znaczenie tego rodzaju materiałów dla procesu odczytywania właściwego sensu przepisów prawa, np. w uchwale z 18 marca 1991 r.14 Sąd, ustalając cel regulacji, dokonał analizy prac parlamentarnych, których przedmiotem były przepisy z zakresu procedury cywilnej, a dokładniej — zagadnienie wyłączenia niektórych spraw spod kompetencji sądów gospodarczych. W uchwale z 11 kwietnia 2008 r.15 SN stwierdził, że materiały przygotowawcze „[...] zwykle dostarczają [...] istotnych argumentów co do tego, jak rozumieć przepisy prawne [...] chociaż intencje lub wola ustawodawcy nie mogą przesądzać treści wyinterpreto- wanej z uchwalonego przepisu normy prawnej, to nie powinno się od tych motywów abstrahować”. Podobne zapatrywanie na przydatność materiałów przygotowawczych można też dostrzec w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 10 kwietnia 2006 r.16 TK stwierdził, że pomocniczym argumentem przy dekodowa- niu normy prawnej „[...] są intencje ustawodawcy ustalone przez Trybunał Konstytu-

14 Sygn. akt III CZP 9/91. 15 Sygn. akt III CZP 130/07. 16 Sygn. akt SK 30/04. Marcin Gubała, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II PK 195/15) 195 cyjny na podstawie analizy parlamentarnych materiałów przygotowawczych doku- mentujących przebieg prac nad [...] ustawą”. W judykaturze można także dostrzec stanowiska na rzecz ostrożności w odczyty- waniu woli ustawodawcy z dokumentów obrazujących przebieg procesu ustawodawczego: „Jako wykładni autentycznej, tzn. oﬁ cjalnego wypowiedzenia się co do treści norm prawnych, nie można traktować wywodów zawartych w materiałach przygotowawczych czy wypowiedzi poszczególnych posłów bądź senatora w toku procesu legislacyjnego. Dokumenty robocze organu ustawodawczego bądź wypowiedzi posłów czy senatorów co najwyżej ilustrują zamiary legislacyjne ustawodawcy, a więc zawie- rają informacje mogące pomocniczo służyć do wyjaśnienia znaczenia treści przepisu. Niemniej jednak nie są one ostatecznym i przesądzającym argumentem. Z chwilą bowiem uchwalenia ustawy i wejścia jej w życie decydujące znaczenie ma przede wszystkim jej tekst [...] Nie może być tak, z braku ku temu jakichkolwiek podstaw, że wypo- wiedź senatora w toku prac legislacyjnych może mieć znaczenie porównywalne z uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w trybie art. 390 k.p.c. Nie można zasadnie twierdzić, iż tego rodzaju wypowiedź ma charakter przesądzający co do interpretacji przepisów aktu prawnego”17. Stanowisko to nie pozbawia znaczenia materiałów przygotowawczych dla procesu interpretacyjnego, jedynie wskazuje, że należy je trakto- wać jako subsydiarny czynnik w ustalaniu treści normy prawnej. 6. Podsumowując, komentowany wyrok Sądu Najwyższego jest orzeczeniem, któ- re odpowiada na pytanie dotyczące właściwej interpretacji przepisów dotyczących kwestii międzyczasowej, związanej z wejściem w życie uregulowań odmiennie nor- mujących zagadnienie już poddane regulacji na gruncie uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Sąd Najwyższy rozstrzygnął w ten sposób kwestię istotną z punktu widzenia funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego, zwłaszcza z punktu widzenia spraw pracowniczych. Marcin Gubała

17 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt III Au 1936/13. 196 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy

GLOSA DO POSTANOWIENIA SĄDU NAJWYŻSZEGO z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt I KZP 17/15)

1. Glosowane postanowienie Sądu Najwyższego z 25 lutego 2016 r. dotyczy zagadnienia prawnego przedstawionego 7-osobowemu składowi SN. Skład 3-osobowy SN powziął wątpliwość, czy preambuła poprzedzająca ustawę z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944– –1990 oraz treści tych dokumentów [dalej: ustawa lustracyjna]1 ma charakter normatywny i w związku z tym, czy wszelka współpraca (deﬁ niowana w art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 3a ust. 1–3 tejże ustawy) z organami bezpieczeństwa państwa wymienionymi wy- czerpująco w ustawie lustracyjnej, skutkowała zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własno- ści i bezpieczeństwa obywateli i czy była trwale związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego, czyli czynnościami opisa- nymi w arendze tej ustawy. Innymi słowy, czy każdy współpracownik organów bezpie- czeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, pretendujący w III Rzeczypospolitej Pol- skiej do pełnienia funkcji publicznej, obowiązany jest do złożenia oświadczenia lustracyjnego, a w efekcie — do moralnego potępienia społecznego. Fakt braku wydania uchwały przez Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, w przedmiotowej sprawie, nie ma znaczenia w kwestii odpowiedzi na wcześniej postawione pytanie, gdyż SN w uzasadnieniu do postanowienia praktycznie wyczerpująco wskazał rozwiązanie tej kwestii. Istotne jest, że nie uczynił tego w formie uchwały „siódemkowej” i tym samym pozbawił swoje rozważania mocy wiążącej dla wszystkich składów SN. Udzielenie praktycznej odpowiedzi na pytanie przedstawione w zagadnieniu prawnym, pozwala jednak krytycznie omówić tezy uzasadnienia Sądu Najwyższego. 2. Sąd Najwyższy rozpoczyna swój wywód od powołania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 2003 r.2, w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 4 (odpowiadającemu swą treścią art. 3a obecnej ustawy lustracyjnej) ust. 3 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944–1990 osób pełniących funkcje publiczne3. Artykuł ten stanowił, że „[...] współpracą w rozumieniu ustawy nie jest zbieranie lub przekazywanie informacji mieszczących się w zakresie zadań wywiadowczych, kontrwywiadowczych i dla ochrony granic”. Przepis ten znalazłby zastosowanie w stanie faktycznym, który stał się pretekstem dla 3-osobowego składu SN do zadania omawianego tutaj pytania prawnego. W stanie faktycznym kasacji rozpatrywanej przez SN, pracownik ambasady polskiej w Rzymie wykonywał tzw. biały wywiad (za-

1 Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeń- stwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów, Dz.U. z 2013 r., poz. 1388. 2 Wyrok TK z 28 maja 2003 r., sygn. akt K 44/02, OTK ZU 2003/5A/44. 3 Ustawa z dnia 13 września 2002 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bez- pieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944–1990 osób pełniących funkcje publiczne, Dz.U. z 2002 r. nr 175, poz. 1434. Ryszard Jamka, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt I KZP 17/15) 197 kazany w dyplomacji), ale opierający się na dostępnych, legalnych materiałach drugiego państwa, podlegających analizie przez szpiega. Jak podkreślił prokurator Instytutu Pamięci Narodowej, na rozprawie przed Sądem Najwyższym, „[...] nie odnaleziono żad- nych dokumentów, które potwierdzałyby, iż P.O. podejmował działania lub udzielał pomocy organom bezpieczeństwa państwa komunistycznego”4, polegającym na działalno- ści opisanej w preambule ustawy lustracyjnej. W myśl nowelizacji ustawy z 2002 r. P.O. nie byłby zobowiązany do złożenia oświadczenia lustracyjnego. Przepis zezwalający mu na to został jednak uznany za nie- konstytucyjny, gdyż mógł prowadzić, w myśl słów TK, do „[...] niepewności oceny wła- snych zachowań, dokonywanej przez każdego współpracownika organów bezpieczeń- stwa, a w konsekwencji [...] ocena ta będzie potem odmiennie kwaliﬁ kowana przez Rzecznika Interesu Publicznego i Sąd Lustracyjny”5. Trybunał ma rację, że zawsze ocena własnych zachowań pozwala na wybielenie swoich działań i relatywizację przeszło- ści. Dotyczy to jednak wszystkich współpracowników organów bezpieczeństwa, którzy z reguły nie potępiają swojej działalności w PRL, a nie jedynie tych, których działalność nie polegała na „rozpracowywaniu ludzi”. Trudno się im dziwić, gdyż dekomunizacja w Polsce przebiegła w nader łagodny sposób, a zakres społecznie akceptowanej współ- pracy z państwem komunistycznym nigdy nie został określony. Mimo to należy zosta- wić swobodę byłym współpracownikom organów bezpieczeństwa, których działalność nie polegała na „rozpracowywaniu ludzi” na określenie, czy ich współpraca mieściła się „w zakresie zadań wywiadowczych, kontrwywiadowczych i dla ochrony granic”6 czy też nie, co dopiero, w przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie, powinno rodzić obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego. Praca dla organów bezpieczeństwa nie musiała polegać na potępianej w preambule do ustawy lustracyjnej aktywności. Argu- mentem przemawiającym za przedstawionym poglądem jest fakt, że SN nie dyspono- wał, w omawianym postanowieniu, statystykami udowadniającymi, ilu współpracow- ników Zarządu II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (dla którego pracował P.O.) ła- mało prawa człowieka. Wobec tego — w myśl zasady domniemania niewinności — powinno się przyjąć deﬁ nicję maksymalnie wolnościową i założyć, że większość tych współpracowników nie czyniła zadość wymogom opisanym w preambule ustawy lustracyjnej. Samo stwierdzenie sądu, że „[...] rzeczą powszechnie znaną jest, że służba kontrwywiadu, na szczeblu poszczególnych jednostek wojskowych, wcale nie zajmo- wała się zabezpieczeniem tych jednostek przed działaniami wywiadowczymi innych państw, lecz pełniła rolę analogiczną do tej, jaką sprawowała Służba Bezpieczeństwa w stosunku do podmiotów cywilnych. Służby wywiadu zaś bywały wykorzystywane do penetracji środowisk emigracji politycznej”, jest zdecydowanie niewystarczające. Jed- na osoba pokrzywdzona przez wyrok sądu lustracyjnego jest ważniejsza niż 100 ukry- wających swą przeszłość współpracowników Służby Bezpieczeństwa.

4 Postanowienie SN z 1 października 2015 r., sygn. akt II KK 138/15. 5 Wyrok TK z 28 maja 2003 r., sygn. akt K 44/02. 6 Art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 2002 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy... 198 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy

Równie wątpliwa wydaje się dalsza interpretacja Trybunału Konstytucyjnego przy- woływana prawie in extenso przez Sąd Najwyższy. Sędziowie TK argumentują, że ograniczenie podmiotów obowiązanych do składania oświadczeń lustracyjnych jest niezgodne z konstytucyjnym prawem do informacji, że skoro raz dano obywatelom prawo do informacji, to nie można im go już odebrać ani w żadnym stopniu ograni- czyć. Trybunał przeczy tym twierdzeniem sam sobie, gdyż w swym wyroku z 11 maja 2007 r.7 uchylił art. 2 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy lustracyjnej8, tym samym ingerując w katalog podmiotów zaliczanych do organów bezpieczeństwa. Skoro raz było moż- liwe ograniczenie tego katalogu, to jest ono możliwe powtórnie. Prawo do informacji w zakresie, w jakim jest ono wyrażone w ustawie lustracyjnej, nie ma charakteru ab- solutnego i może być zmieniane przez ustawodawcę lub korygowane przez Trybunał Konstytucyjny. 3. Prawdziwą argumentację, nie zasłaniając się autorytetem TK, Sąd Najwyższy rozpoczyna dopiero od strony 10 swego postanowienia. Zaczyna ją od przedstawienia poglądów dotyczących normatywności preambuł w doktrynie oraz orzecznictwie. Pre- zentuje 3 stanowiska: uznające preambułę za pełnoprawną część aktu normatywnego, odmawiające preambule jakiegokolwiek waloru prawnego i przyznające jej znaczenie interpretacyjne w odkodowywaniu tzw. otoczenia prawnego. Następnie, bez jakiegokolwiek wprowadzenia, podaje, że pierwsze stanowisko było typowe dla totalitarnej jurysprudencji III Rzeszy i Związku Radzieckiego. Pozostawia tę sugerującą uwagę bez komentarza i rozpoczyna wyczerpujący przegląd poglądów polskiej doktryny prawnej. Sąd Najwyższy wyraźnie szuka w tych chronologicznych wyliczeniach pra- widłowości historycznej w rozwoju poglądów na temat normatywności preambuł, lecz przytaczając kontradyktoryjne tezy prawników sobie współczesnych, nie jest w stanie jej znaleźć. Ostatecznie skłania się ku powszechnie akceptowanemu i właściwemu stanowisku, statuującemu, że z samej preambuły nie wynikają jednoznaczne normy prawne, ale jej sformułowania pozwalają wskazać kierunek wykładni prawa. W tym duchu sędziowie krytykują stanowisko dyrektora Biura Legislacyjnego IPN, kwestionujące- go możliwość konstruowania norm prawnych na podstawie postanowień preambuły, który napisał, że te nie mogą nieść za sobą skutków prawnych, gdyż „[...] są trudne do ujednolicenia i w każdym czasie mogą być kwestionowane z przyczyn ideowych lub politycznych”. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, że dyrektor Biura Legislacyjne- go IPN zapomniał, że właśnie w wyniku działań politycznych Sejm uchwala prawo w Polsce, więc argumentem tym można kwestionować całe ustawodawstwo krajowe. W dalszej części postanowienia SN zarzuca dyrektorowi „nielojalność” w cytowaniu wyroków Sądu Najwyższego, które w przytoczonych w piśmie dyrektora fragmentach przeczą jego własnym argumentom.

7 Wyrok TK z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, Dz.U. nr 85, poz. 571. 8 „13) Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk wraz z wojewódzkimi i miejskimi urzęda- mi kontroli prasy, publikacji i widowisk oraz Główny Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk wraz z okręgo- wymi urzędami; 14) Urząd do Spraw Wyznań oraz terenowe organy administracji państwowej o właściwo- ści szczególnej do spraw wyznań stopnia wojewódzkiego”. Ryszard Jamka, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt I KZP 17/15) 199

Za trafne należy uznać stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii normatywności preambuł. Jest ono również zgodne z orzecznictwem TK, który w wyroku z 11 maja 2007 r.9 uznał fragment preambuły ustawy lustracyjnej z 2006 r. za niezgodny z Kon- stytucją RP. Jak argumentuje Sąd Najwyższy: „[...] jest to sam w sobie poważny argument za przyjęciem normatywnego charakteru preambuły omawianej ustawy. Z istoty kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynika wszak możliwość badania «konstytucyjności» jedynie tych elementów aktu prawnego, które mają znaczenie normatywne”. Dalsza argumentacja SN budzi jednak poważne zastrzeżenia. Dokonując wykładni preambuły ustawy lustracyjnej nie posługuje się on wykładnią funkcjonal- ną, lecz przyjmuje domniemanie racjonalności ustawodawcy. Wylicza zachowania współpracowników organów bezpieczeństwa, które wymagają napiętnowania (zwal- czanie opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych oraz łamanie prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwał- cenie prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli) i słusznie za- uważa, że wyliczenie to, znajdujące się w preambule ustawy lustracyjnej, ma jedynie charakter przykładowy. Jeżeli jednak żadna z przesłanek z preambuły ustawy lustracyjnej nie będzie spełniona, nie pojawią się też dodatkowe, natomiast współpracow- nik będzie spełniał kryteria podmiotowe ustawy lustracyjnej, to będzie on obowiąza- ny do złożenia oświadczenia lustracyjnego, co wynika bezpośrednio z samego tekstu ustawy. Sąd Najwyższy tę powinność, wbrew funkcjonalnemu rozumieniu tekstu arengi, wywodzi z domniemania racjonalności ustawodawcy. Skłania się ku poglądom np. Tatiany Chauvin, Tomasza Staweckiego i Pawła Winczorka, którzy racjonalność ustawodawcy interpretują jako założenie kontrfaktyczne, z którego wynika, że prawodawca nie stanowi w ogóle norm sprzecznych10. W przypadku ustawy lustracyjnej wy- raźnie widać sprzeczność między treścią preambuły a treścią ustawy. W tej pierwszej deﬁ niuje się pracę, służbę lub pomoc w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego poprzez wyliczenie przykładowych zachowań potępianych w III RP przez społeczeństwo. W tej drugiej w zamkniętym katalogu wylicza się podmioty obowią- zane do złożenia oświadczenia lustracyjnego. Nie sposób interpretować dalszych prze- pisów ustawy lustracyjnej w oderwaniu od brzmienia arengi, która zakreśla cel uchwalenia ustawy. Celem tej ustawy jest potępienie współpracowników organów bezpieczeństwa PRL pretendujących do najwyższych stanowisk w państwie, którzy poprzez swoją działalność łamali prawa człowieka. Interpretacja tekstu ustawy lustracyjnej, bez odpowiednich sformułowań preambuły, nie pozwala wysnuć podobnych wniosków, gdyż zakres przedmiotowy ustawy nie jest tak tam zarysowany. Sąd Najwyższy postanowił użyć teorii racjonalnego prawodawcy, by tą metodą dowieść, że między arengą a dalszym tekstem ustawy nie występuje żadna sprzecz- ność. Praktyka taka jest krytykowana przez Lecha Morawskiego, który napisał, że „Za- łożenie takie jest jednak równoznaczne z założeniem, że prawodawca nigdy nie po- pełnia błędów, że wszystkie sprzeczności, luki, niedorzeczności są pozorne i mogą

9 Wyrok TK z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK ZU 2007/5A/48. 10 T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2012, s. 224–228. 200 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy zostać usunięte za pomocą zabiegów interpretacyjnych właśnie powołaniem się na argument, iż racjonalny prawodawca nie mógł tego chcieć. Takie założenie jednak w moim przekonaniu podważa ideę rządu prawa, ponieważ zmusza interpretatora do wykazywania, że nie ma czegoś, co na pewno miało miejsce, a więc np. do wykazywania, że w przepisach nie ma luki czy sprzeczności w sytuacji, gdy dla zwykłego użytkownika języka jest oczywiste, że one na pewno są. W ten sposób teoria prawodawcy racjonalnego volens nolens staje się wyrazem pewnego stylu interpretacyjnego — nazwałbym go snem urzędnika o władzy, która nigdy się nie myli, a jeśli nawet myli się, to jego zadaniem jest wykazanie, że jednak się nie myli”11. Identyczny problem widać w omawianym postanowieniu SN. Jedynym sposobem na usunięcie sprzeczności między arengą a resztą aktu prawnego jest powołanie się na teorię racjonalnego ustawodawcy, co też uczynił sąd. Jak napisał L. Morawski, „[...] teoria ta jest bardzo popularna w Polsce, a swą pozycję zawdzięcza komunistycznemu dziedzictwu prawnemu statuującemu nieomal dogmat nieomylności władzy (autor zauważa, że wy- druk orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w którym przywoływana jest teoria racjonalnego prawodawcy, liczyłby 800 stron — warto przypomnieć, że prawnik pisał te słowa w roku 2000)12”. Niesłabnąca popularność teorii racjonalnego prawodawcy wspierana jest korzy- staniem z materiałów legislacyjnych (travaux preparatoires) tworzących tzw. histo- rię legislacyjną danego aktu prawnego, która „[...] wykorzystywana jest w procesie wykładni w ten sposób, że interpretator sięga po projekty aktów prawnych, ich uzasadnienia, zapisy debat parlamentarnych, czy też inne dokumenty legislacyjne, aby na ich podstawie konstruować, przyjmować bądź odrzucać hipotezy interpretacyjne”13. Jak napisała Agnieszka Bielska-Brodziak, „W poszczególnych kulturach prawnych przypisywana jest im czasem zdecydowanie odmienna wartość, a interesującym wydaje się spostrzeżenie, że nawet w ramach kultury europejskiej dostrzec można w tej materii wyraźne różnice”14. W Polsce travaux preparatoires są świetnym uzu- pełnieniem teorii racjonalnego prawodawcy. To właśnie wokół nich SN w omawianym postanowieniu buduje swoje argumenty. Śledzi losy ustawy od momentu wniesienia jej projektu, aż do momentu jej wejścia w życie. Szczególny walor nadaje nowelizacji wniesionej przez Prezydenta RP 22 grudnia 2006 r.15, już po uchwaleniu ustawy lustracyjnej z dnia 18 października 2006 r., a jeszcze przed jej wejściem w ży- cie, w której powrócono do zdeﬁ niowania kryteriów tajnej współpracy. We wcześniej- szym projekcie, złożonym przez Klub Parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości, kry- 11 L. Morawski, Teoria prawodawcy racjonalnego a postmodernizm, „Państwo i Prawo” 2000, z. 11, s. 35. 12 Ibidem. 13 A. Bielska-Brodziak, Materiały legislacyjne w dyskursie interpretacyjnym z perspektywy brytyjskiej, amerykańskiej, francuskiej, szwedzkiej i polskiej, [w:] Konwergencja czy dywergencja kultur systemów prawnych?, red. O. Nawrot, S. Sykuna, J. Zajadło, Warszawa 2012, s. 144. 14 Ibidem, s. 144. 15 Ustawa z dnia 14 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów i ustawy o Instytucie Pamięci Naro- dowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Dz.U. z 2007 r. nr 25, poz.162. Ryszard Jamka, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt I KZP 17/15) 201 teria te zostały usunięte, co sąd postrzega jako argument za tezą, że każda formalna współpraca z aparatem bezpieczeństwa, zgodnie z intencjami projektodawców, mia- ła być ujawniona. Jak napisał SN, wynikało to z niezadowolenia z funkcjonowania ustawy dawnej. Na poparcie swych wniosków sąd przywołał zmianę „tytułu ustawy i rezygnację z ujawnienia pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi na rzecz ujawnienia informacji o dokumentach organów bezpie- czeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów”. Intencją wniosko- dawców, według sądu, było niejako mechaniczne stosowanie ustawy w oderwaniu od rzeczywistej współpracy danych osób z organami bezpieczeństwa. Co ciekawe, SN — podobnie jak wcześniej przywoływany TK — jest tutaj niekonsekwentny. Od- wołując się do intencji wnioskodawców zawartych w materiałach legislacyjnych zapomina, że musiały one ulec zmianie wraz ze złożeniem projektu ustawy przez Pre- zydenta RP, który zawierał już, pominięte wcześniej, kryteria tajnej współpracy. Tej zmiany aksjologicznej sąd już nie zauważył. Jak widać miecz travaux preparatoires może być obosieczny. W przedstawianiu dalszej historii legislacyjnej SN powołał się na stenogramy z po- siedzeń Sejmu, dochodząc do wniosku, że „[...] zdanie pierwsze preambuły ustawy lustracyjnej zostało sformułowane i uchwalone w tym celu, aby wyrazić negatywną oce- nę organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego, nie zaś po to, by wskazywać tylko niektóre zakresy działań tych organów, których miałaby dotyczyć lustracja. W istocie zatem, preambuła (jej zdanie pierwsze) w ogóle nie zajmuje się zakresem działania tych organów bezpieczeństwa państwa, lecz ma na celu podkreślenie tego, dlaczego działania podejmowane przez te organy zasługują na stanowcze potępienie”. Stanowisko to nie może znaleźć uznania. Materiały przygotowawcze bywają cennym źródłem interpretacji otoczenia prawnego danego aktu prawnego, ale nie mogą być rozstrzygającym i jedynym. Jak podnoszą Brytyjczycy — najwięksi przeciwnicy wykorzystywania travaux preparatoires w procesie wykładni prawa — sięganie do ma- teriałów legislacyjnych zwiększa uprawnienia władzy wykonawczej, która w większo- ści przypadków wnosi projekty ustaw16. Interpretacja jedynie na podstawie tekstu ustawy pozwala ograniczyć, i tak duży, wpływ egzekutywy na obywateli. Jak napisał L. Morawski, domniemanie racjonalności ustawodawcy jest pójściem łatwą drogą. Znacznie prościej jest dowiedzieć się, jaka jest interpretacja ministra nauki i szkolnictwa wyższego dotycząca konkretnych przepisów ustawy z zakresu jego kompetencji niż osób, w stosunku do których ustawa ta jest skierowana, np. naukowców czy ich instytucjonalnych reprezentantów17. Właśnie dlatego materiały legislacyjne są w Polsce tak szeroko stosowane. Dostęp do nich jest łatwy i szybki. Zamiast drogi na skróty L. Morawski słusznie proponuje wykładnię uwzględniającą w znacznie większym stopniu wolę społeczeństwa, a nie wolę państwa. 4. Ustawa lustracyjna jest jednym z tych aktów prawnych, wokół których spory toczyły się i będą się toczyć. Jej odbiór społeczny jest nierozerwalnie związany z po-

16 Ibidem, s. 150. 17 L. Morawski, Teoria prawodawcy racjonalnego..., s. 38. 202 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Glosy glądami politycznymi obywateli i partii ich reprezentujących. Pamiętając o tym, nale- ży dokonywać wykładni zawężającej i wolnościowej pojęć jej dotyczących. Wszak co do samego istnienia ustawy konsensu ogólnospołecznego nigdy nie było. Mając to na względzie Sąd Najwyższy, w omawianym postanowieniu, powinien był dojść do od- miennego stanowiska niż to, w wyniku którego działalność niepolegająca na „rozpracowywaniu ludzi” i niespełniająca przesłanek z preambuły ustawy lustracyjnej prowadzi do obligatoryjnego złożenia oświadczenia lustracyjnego. Tym bardziej, skoro uznaje normatywność preambuły i pozwala z niej wywodzić normy prawne. Niezro- zumiałe wydaje się karanie i narażanie na napiętnowanie ludzi, którzy współpracowa- li z organami bezpieczeństwa na rzecz PRL, ale nie łamali praw człowieka. Nie moż- na zapominać, że uwikłanych we współpracę z aparatem państwa komunistycznego były miliony Polaków. Polska Zjednoczona Partia Robotnicza w szczytowym momencie liczyła 3 miliony członków. O ile dbałość o szlachetność postępowania przyszłych funkcjonariuszy państwowych jest pobudką moralnie właściwą i pożądaną, o tyle nie zasługuje na akceptację interpretacja przepisów ustawy lustracyjnej zgodnie z góry powziętymi założeniami. Przede wszystkim wątpliwości budzi szerokie zastosowanie domniemania racjonalnego ustawodawcy. Częste wykorzystywanie tego domniemania jest typowe dla Polski i nie znajduje równie dużego uznania w innych krajach Eu- ropy. Trafniejsze zdają się propozycje L. Morawskiego, postulujące zwiększony udział woli społeczeństwa w wykładni prawa i odejście od zmurszałego domniemania racjo- nalności ustawodawcy. Tym samym również i travaux preparatoires przestaną być absolutnymi i ostatecznymi argumentami za danym stanowiskiem, tak jak to zdarza się w omawianym postanowieniu. Tym bardziej że w obliczu częstych nowelizacji ustaw trudno zawsze jednoznacznie określić „ducha” danego aktu prawnego i trzeba pozostać przy jego literalnym brzmieniu. Ryszard Jamka The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau et al 203

RECENZJE

The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis RED. SERGE CHAMPEAU, CARLOS CLOSA, DANIEL INNERARITY, MIGUEL POAIRES MADURO Rowman & Littleﬁ eld International, London–New York 2015, s. 296

Jaką przyszłość ma przed sobą zjednoczona Europa? To pytanie o przyszłość Eu- ropy jest jednym z czynników kształtujących dynamikę integracji europejskiej i legło u podstaw powstania Wspólnoty Europejskiej, następnie powołanej w 1992 r. na mocy traktatu z Maastricht Unii Europejskiej, która w 2007 r. na podstawie traktatu z Lizbo- ny zyskała osobowość prawną. Ogólnoświatowy kryzys, który rozpoczął się w 2007 r. w Stanach Zjednoczonych, był odczuwalny również w UE, która zaczęła na niego re- agować już w 2008 r., wprowadzając różnego rodzaju polityki publiczne (m.in. w 2011 r. „sześciopak” (Six Pack) oraz w 2012 r. pakt ﬁ skalny (Fiscal Compact/the Treaty on Stability Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union). Wydaje się jednak, że tak zwany Brexit, za którym głosowali Brytyjczycy 23 czerwca 2016 r., uczynił to pytanie wyjątkowo ważne: co teraz będzie, jaką przy- szłość ma przed sobą zjednoczona Europa? Sądzę, że odpowiedzi na powyższe pytanie będzie się poszukiwało przez długie lata, zarówno analizując proces wychodzenia Wielkiej Brytanii z UE, jak i analizując czynniki, które się przyczyniły do takiej, a nie innej decyzji wyborców brytyjskich. W tym kontekście warto jednak pamiętać, że bez pewnej — wspólnej — wizji przy- szłości zjednoczonej Europy ani proces opuszczania jej przez Wielką Brytanię, ani też (dalsza) integracja europejska nie będą mogły postępować w sposób realizujący wolę euroobywateli czy też obywateli brytyjskich. Nie można bowiem dokonać rzetelnej i w pełni świadomej oceny tego, co jest, a tym bardziej podjąć ważnych politycznych decyzji rzutujących na przyszłe losy milionów obywateli, jeśli się nie wie — choć w przybliżeniu — jak być powinno. Innymi słowy, pytanie o przyszłość Europy jest z konieczności — choć w sposób mniej lub bardziej widoczny dla niektórych — pytaniem o charakterze normatywnym, nawet jeśli formułowanym po przeanalizowaniu pewnych danych empirycznych. Świadomość konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie o przyszłość Europy z perspektywy normatywnej widoczna jest w recenzowanej książce The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, w której zostało opublikowanych 15 artykułów wybitnych naukowców z róż- nych dyscyplin naukowych1, po odbytej w dniach 2–3 sierpnia 2013 r. konferencji

1 Spis treści obejmuje 15 ponumerowanych artykułów, jednak S. Champeau w „Introduction” wyjaśnia, że książka składa się tak naprawdę z trzech działów. Część I, „The Dimensions of European Crisis”, zawiera artykuły: S. Fabbrini, „The Euro Crisis and Its Constitutional Implications” (s. 19–36); C. Closa, „The Trans- 204 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje w Bilbao (Hiszpania). Mimo że w książce nie jest dyskutowany problem wspomnianego Brexitu, to jednak zasługuje on na szczególną uwagę, gdyż właśnie nie tylko zagadnienie przyczyn europejskiego kryzysu, lecz również kwestia przyszłości Europy są poruszane w artykułach i to m.in. z owej normatywnej perspektywy, na którą wskazuje już jej podtytuł — „Demokracja, legitymacja i sprawiedliwość po kryzysie euro”. Do lektury niniejszej publikacji będę starała się przekonać czytelników, wskazując i omawiając wybrane przeze mnie problemy, które są w niej poruszane. Uważam, że książka jest źródłem ważnych informacji, opracowanych na bardzo wysokim poziomie teoretycznym, dzięki czemu dostarcza zarówno poważnych argumentów na rzecz pewnych prawnopolitycznych rozstrzygnięć, jak też — co szczególnie ważne — te możliwe rozstrzygnięcia zostały omówione z perspektywy alternatywnych normatywnych wizji przyszłości Unii Europejskiej. Już we „Wprowadzeniu” Serge Champeau, jeden z czterech redaktorów naukowych książki, podkreślił, że składające się na nią artykuły dotyczą głównie trzech kwestii: „(1) interpretacji kryzysu Unii Europejskiej, (2) rozważań dotyczących demokratycznego i legitymowanego charakteru europejskich polityk publicznych, a także (3) hipotez odnośnie do przyszłości Unii Europejskiej, sformułowanych z perspektywy faktycznej oraz normatywnej (odniesionej do ideałów sprawiedliwości oraz solidarności Unii Eu- ropejskiej)”2. Odnośnie do każdego z tych zagadnień między autorami poszczególnych rozdziałów toczyła się debata, co sprawiło, że dyskutowano nad różnymi interpretacja- mi kryzysu zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym czy konstytucyjnym oraz przyszłości UE i ewentualnym nowym paradygmacie, w którym zostałaby ona okre- ślona, a widziana z perspektywy zarówno „ogólnoeuropejskiej”, jak i „krajowej”. Wszy- scy autorzy są zwolennikami dalszych procesów integracji europejskiej, chociaż krytycznie odnoszą się do ich dotychczasowego faktycznego przebiegu. Krytyka, której poddają procesy integracji, oraz sposób funkcjonowania UE, mają wskazać to, co — ich zdaniem — należałoby zmienić, naprawić, aby uczynić zadość normatywnym oczeki- waniom formułowanym pod adresem Unii Europejskiej. formation of Macroeconomic and Fiscal Governance in the EU” (s. 36–56); J. Bengoetxea, „The Current Eu- ropean Crisis: The End of Pluralism” (s. 57–73). W części II, „Legitimacy and Democracy”, są artykuły: Ch. Joerges, „Is There a Guardian of Constitutionalism in the European Union?” (s. 75–93); M. Marder, „Carl Schmitt and the Constitution of Europe” (s. 95–109); A. Wiener, „A Hidden Asset in Times of Crisis: The EU’s Unbound Constitutional Quality” (s. 111–134); G. Delanty, „Europe’s Nemesis? European Integration and Contradictions of Capitalism and Democracy” (s. 135–155); J. Preunkert, „Double Trust: Creditors’ and Pe- ople’s Conﬁ dence in the Euro Crisis” (s. 157–169); D. Innerarity, „What Must be Democratized? The Euro- pean Union as a Complex Democracy” (s. 171–194); S. Champeau, „Populist Movements and the European Union” (s. 195–210). Część III, The Future of Europe. Building Integration, Justice and Solidarity, składa się z artykułów: J. Zielonka, „Legitimacy in a Neomedieval (Postcrisis) Europe” (s. 211–223); M. Poiares Madu- ro, „The Euro Crisis and Institutional Reform in the EU” (s. 225–283); J. Borrell, „About the Democratic Go- vernance of the Euro: How the Crisis Is Changing Europe” (s. 235–245); E.O. Eriksen, „The Eurozone Crisis in the Light of the EU’s Normativity” (s. 247–262); B. Pérez de las Heras, „Beyond the Markets: Citizens Par- ticipation and Social Progress for a More Popular and Inclusive Europe” (s. 263–277). 2 S. Champeau, Introduction, [w:] The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. S. Champeau, C. Closa, D. Innerarity, M. Poaires Maduro, London–New York 2015, s. 1 [cytaty w tekście z recenzowanej książki podawane są w tłumaczeniu własnym, K.M.C.]. The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau et al 205

Biegunami krytyki są — z jednej strony — ekonomiczna konstytucjonalizacja, któ- ra była i jest odpowiedzią UE na globalny kryzys ekonomiczno-gospodarczy oraz — z drugiej strony — ofi cjalnie „niepolityczny” charakter, jaki UE miała od samego po- czątku swego powstawania3. Jak zauważył Joxerramon Bengoetxea, „kiedy polityka (politics) wycofuje się z politycznego zaangażowania (the political), to otrzymujemy albo redukcję polityki do prawa lub ekonomii — czysto technicznej kwestii — albo zwrot od polityki partyjnej (party politics) do spektaklu mediów masowych oraz wido- wiska i rozrywki”4. Większość autorów recenzowanej pracy stwierdziła, że UE „cierpi na defi cyt polityczności”5. Zdaniem Champeau, on „nie wynika z demokratycznego defi cytu, ale z defi cytu egzekutywy, której relacje z defi cytem demokratycznym oraz brakiem politycyzacji europejskich instytucji są pośrednie i kompleksowe”6, w związku z czym Miguel Poiares Maduro uważa, że „potrzebujemy autorytetu politycznego”7, a zdaniem Beatriz Pérez de las Heras, „musimy zbudować politycznie zjednoczoną Eu- ropę, skrojoną na miarę obywateli, a nie odwrotnie. Europejski projekt polityczny powinien umożliwić większą widoczność i bezpośrednią partycypację swemu przyszłemu demosowi. Reguły rynkowe nie mogą przeważyć nad polityczną oraz społeczną demo- kracją, gdyż mogłoby to doprowadzić do pogorszenia się konfl iktów społecznych”8. W polu oddziaływania dwóch wcześniej opisanych biegunów autorzy wskazują m.in. na to, że ekonomiczna konstytucjonalizacja sprawia, że demokratycznie legitymizowane instytucje (np. parlamenty czy rządy państw członkowskich, a także unijne instytucje, np. Parlament Europejski) mają porównywalny lub nawet mniejszy wpływ na ową ekonomiczną konstytucjonalizację niż instytucje czy organizacje, któ- re takowej demokratycznej legitymizacji nie mają, jak choćby Europejski Bank Cen- tralny. Nawet jeśli zgodzimy się z Tomaszem Raburskim i sformułowaną przezeń już w 2012 r. tezą deskryptywną, że „w toku XX wieku nastąpiła też akceptacja niepań- stwowych podmiotów w sferze międzynarodowej”9, w konsekwencji czego, z perspektywy paradygmatu instytucjonalnego, kluczową rolę w tworzeniu prawa zaczynają odgrywać struktury ponadpaństwowe10 czy różnego rodzaju reżimy, implikujące „frag- mentację sfery międzynarodowej na liczne obszary”11, to jednak trzeba zauważyć, że prawo unijne jest sui generis, a zatem nie jest po prostu prawem międzynarodowym. Ponadto diagnoza rzeczywistości prawnopolitycznej nie rozwiązuje jeszcze proble-

3 Argumentów uzasadniających ów „niepolityczny” czy też — w toku postępującej integracji — „sła- bo polityczny” charakter Unii nie będę przytaczać, gdyż w literaturze poświęconej procesom europeizacji są one dyskutowane. 4 J. Bengoetxea, The Current European Crisis, [w:] The Future of Europe..., s. 66. 5 M. Marder, Carl Schmitt and the Deconstitution of Europe, [w:] The Future of Europe..., s. 98. 6 S. Champeau, Populist Movements and the European Union, [w:] The Future of Europe..., s. 195. 7 M. Poiares Maduro, The Euro Crisis and Institutional Reform in the EU, [w:] The Future of Euro- pe..., s. 227. 8 B. Pérez de las Heras, Beyond the Markets. Citizen Participation and Social Progress for a More Po- pular and Inclusive Europe, [w:] The Future of Europe..., s. 274. 9 T. Raburski, Autonomizacja prawa wobec państwa w sferze międzynarodowej, Poznań 2012, s. 97. 10 Ibidem, s. 99. 11 Ibidem, s. 82. 206 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje mów normatywnych, związanych z legitymizacją istniejącego porządku prawnego, zwłaszcza w UE. Innymi słowy, z tego, że nie poszczególne normy, ale całe sieci instytucji mogą popadać ze sobą w konﬂ ikty, a także z tego, że „silniejsze” są reżimy głębiej i szerzej co do zakresu zinstytucjonalizowane, nie wynika, że mamy się przy- glądać nowemu porządkowi biernie. Moim zdaniem, jest raczej tak, że należy sobie zadać pytanie o to, jakiego typu reżimu lub reżimów brakuje w obszarze prawa unij- nego i struktur unijnych, aby móc podejmować legitymizowane decyzje, oraz w jakim sensie i stopniu ta legitymizacja ma być demokratyczna. Jak zauważył Sergio Fabbrini, kryzys euro postawił pod znakiem zapytania porzą- dek konstytucyjny zagwarantowany traktatem lizbońskim w tym sensie, że środki za- bezpieczające przed spekulacjami giełdowymi zostały podjęte (podpisane) niejako „obok” traktatu lizbońskiego, czyli na drodze umów (traktatów) międzyrządowych, wiążących tylko te z państw członkowskich, które były ich sygnatariuszami12, mimo że zgodnie z metodą wspólnotową (community method) proces europeizacji polityk publicznych był przeprowadzany na drodze politycznych — a nie tylko prawnych — decyzji, podejmowanych zarówno przez instytucje międzyrządowe, ale też i ponadna- rodowe. A to, zdaniem Fabbriniego, doprowadziło do „prawdziwego konstytucyjnego nieporządku” (true constitutional disorder)13. Ten konstytucyjny nieporządek sprawił, że kryzys euro stał się kryzysem UE, gdyż wspomniane międzyrządowe „Traktaty nie uznają PE [Parlamentu Europejskiego, uwaga K.M.C.] jako aktora uprawiającego polityki publiczne (a policy-making actor)”14, a tymczasem PE jest „instytucją reprezen- tującą wyborców, którzy będą bezpośrednio dotknięci (affected) przez decyzje mię- dzyrządowe”15. Carlos Closa wskazał drugi ważny element owej ekonomicznej konstytucjonalizacji, a jest nim europejska konstytucjonalizacja tych reguł (czyli podejmowanie o nich decyzji na poziomie traktatów), które zasadniczo pozostają (i powinny pozostawać) w gestii decyzji podejmowanych w zwyczajnym (ordinary) procesie politycznym16. Trzeba dodać, że kwestię tę podniósł w 2015 r. Dieter Grimm. Jego zdaniem, właśnie konstytucjonalizacja reguł, odnośnie do których podejmuje się decyzje w zwyczajnym procesie politycznym, prowadzi do de-polityzacji, gdy tymczasem „funkcją konstytucji jest legitymowanie i ograniczanie władzy politycznej, a nie jej zastępowanie”17. Reasumując, można powiedzieć, że w konsekwencji tako-

12 S. Fabbrini, The Euro Crisis and Its Constitutional Implications, [w:] The Future of Europe..., s. 19–20. W tym kontekście C. Closa podkreślił, że wg raportu Parlamentu Europejskiego z września 2012 r., „[...] tylko dwanaście parlamentów krajowych było konsultowanych podczas przygotowywania programów stabilności i programów konwergencji, podczas gdy kolejne sześć zostało poinformowanych — innymi sło- wy, były zaledwie pasywnymi odbiorcami informacji — a w sześciu przypadkach ich rola jest nieznana, a a priori założenie jest takie, że nie odegrały żadnej roli”; C. Closa, The Transformation of Macroeconomic and Fiscal Governance in the EU, [w:] The Future of Europe..., s. 51. 13 S. Fabbrini, The Euro Crisis and Its Constitutional Implications..., s. 20, 30. 14 Ibidem, s. 27. 15 Ibidem, s. 28. 16 C. Closa, The Transformation of Macroeconomic and Fiscal Governance in the EU..., s. 44. 17 D. Grimm, The Democratic Costs of Constitutionalism; The European Case, „European Law Jour- nal” 2015, t. 21, nr 4, s. 464. Artykuł Grimma jest celny pod wieloma względami: wskazuje on na braki eu- The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau et al 207 wej konstytucjonalizacji zamiast zabezpieczać, zapewniać i eksplikować demokratyczne zasady i reguły podejmowania legitymizowanych decyzji politycznych w ważnych dla obywateli kwestiach, ogranicza się możliwość podejmowania tych decyzji, a tym samym ogranicza się wpływ adresatów prawa na stanowienie tego prawa w sposób demokratyczny. Ale też, jak zauważył Closa, nie demokratyzacja była celem ekonomicznej konstytucjonalizacji UE, lecz „większe usztywnienie (greater rigidity) ochrony pewnych politycznych opcji, to znaczy tych opcji, które sytuują stabilność budżetową jako podstawowy i niemalże wyjątkowy cel makroekonomicznej i fi skalnej polityki publicznej”18 Unii Europejskiej. W rezultacie tej ekonomicznej konstytucjonalizacji UE oraz w korelacji z brakiem ofi cjalnie politycznego charakteru UE został wzmocniony, jak uważył C. Closa, niemiecki ordo-liberalny porządek19, potęgujący niesprawiedliwy układ społeczny zarów- no między państwami członkowskimi na osi „północ–południe”, jak i wewnątrz poszczególnych państw20. Closa stwierdził wręcz, że „germanizacja preferencji w sprawach makroekonomicznych oraz fi skalnych [...] ogranicza możliwy rozwój «socjal- nej konstytucji» (która, z drugiej strony, jest ograniczona do zakresu krajowego)”21. Kwestię tę autor dogłębnie zanalizował. Natomiast Gerard Delanty słusznie podkre- ślił, że jakkolwiek Niemcy na kryzysie się wzbogaciły, to jednak trzeba pamiętać, że go nie zaprojektowały22, a samo euro „nie było produktem niemieckiego interesu, lecz francuskich aspiracji”23. Ekonomiczna konstytucjonalizacja UE związana jest też z silną jurydyfi kacją pro- cesów integracji europejskiej24, a zarazem z brakiem silnej europejskiej sfery politycznej oraz systemu politycznego. Naturalnie, jak już Carl Schmitt napisał w Legalności i prawomocności, gdy „[...] polityczną jedność zastąpiłaby sama tylko wspólnota prawna, przynajmniej podług fi kcji niepolityczna”25, to o „państwie” — czy o pewnym ustroju politycznym — trudno byłoby mówić. Z jednej jednak strony, zdaniem Antje Weinberg, owa „specyfi czna niezwiązana (unbound) jakość konstytucyjna EU”26 stanowi o jej wyjątkowości, polegającej na „projektowaniu (blueprinting) porządku normatywnego”27, którą to jakość autorka dokładnie analizuje w swoim artykule w kon- tekście współczesnego rozumienia terminów konstytucja oraz konstytucjonalizm, ropejskiego parlamentaryzmu i europejskiej sfery politycznej w ogóle, zarysowując kierunki zmian gwoli jej ukształtowania. 18 C. Closa, The Transformation of Macroeconomic and Fiscal Governance in the EU..., s. 48. 19 Ibidem, s. 41. 20 S. Fabbrini, The Euro Crisis and Its Constitutional Implications..., s. 29. 21 C. Closa, The Transformation of Macroeconomic and Fiscal Governance in the EU..., s. 37. 22 G. Delanty, Europe’s Nemesis? European Integration and Constitutions of Capitalism and Democra- cy, [w:] The Future of Europe..., s. 138. 23 Ibidem, s. 139. 24 Por. na ten temat: K.M. Cern, The Counterfactual Yardstick. Normativity, Self-Constitutionalisation and the Public Sphere, Frankfurt am Main 2014, szczególnie rozdz. II oraz V. 25 C. Schmitt, Legalność i prawomocność, tłum. Bogdan Baran, Waraszaw 2015, s. 14. 26 A. Weinberg, A Hidden Asset in Times of Crisis. The EU’s Unbound Constitutional Quality, [w:] The Future of Europe..., s. 111. 27 Ibidem, s. 113. 208 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje oderwanych (unbound) już od kategorii państwa i terytorialności. Daniel Innerarity słusznie wskazał na pewien teoretyczny problem, związany z tak naprawdę od lat już dyskutowanym zagadnieniem konstytucjonalizmu „poza państwem”, w zakresie któ- rego Weinberg jest specjalistką, mianowicie na to, że w naukach społecznych „nie dys- ponujemy akceptowalną teorią demokracji [stosowalną, uwaga K.M.C.] do czegokol- wiek innego jak państwo narodowe”28. W konsekwencji ani nie można adekwatnie zdiagnozować, na czym polega kryzys demokracji w UE, ani też nie można zaprojek- tować właściwych sposobów poradzenia sobie z nim, w tym również w kontekście konstytucjonalizacji niezwiązanej kategoriami państwa czy terytorium. Dotychczaso- we spory o polityczną (ustrojową) postać UE i tak przyjmowały wspólną kategorię państwa jako punkt odniesienia (również niezgody co do jego roli)29. Z drugiej jednak strony, do tej pory badacze procesów integracji europejskiej wskazywali, że do opisu sfer publicznych w UE mają zastosowanie trzy modele: problem-solving entity (byt rozwiązujący problemy), a value-based community (wspólno- ta wsparta na wartościach) oraz rights-based union (unia wsparta na prawach), z któ- rych najgorzej wykształconym jest w rzeczywistości ten drugi model, zaś najlepiej trzeci30. Chociaż wspólne prawa i wspólna ich ochrona w zintegrowanej Europie są zdecydowanie (normatywnym) argumentem na rzecz integracji, to problemem pozostaje to, kto i jak się zintegrował, by można było mówić o „dojrzałej” postaci UE. W tym właśnie kontekście wykształcenie silnego wymiaru politycznego, dzięki któ- remu europejscy obywatele mogliby rzeczywiście wpływać na podejmowane decyzje, których są adresatami, jest wyjątkowo doniosłym zagadnieniem. Christian Joerges skoncentrował się na Federalnym Trybunale Konstytucyjnym RFN [dalej: FTK] oraz Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jego teza jest taka, że tak naprawdę oba trybunały uznały pierwszeństwo kwestii politycznych, dokonując jurydyfi kacji pewnych, czyli wybranych polityk publicznych, nade wszystko ekonomicznych (np. FTK uznając autonomię budżetów krajowych landów RFN) i to właśnie jest przy- czyną wielu unijnych problemów. Tym zatem, co Joerges poddał krytycznej analizie, jest metodologia orzecznictwa tych dwóch trybunałów w zakresie prawa gospodarczego (naturalnie uczynił to na wybranych przykładach), w szczególności wykładnia te- leologiczna31. Zaznaczył też, że jurydyfi kacja konstytucji ekonomicznej (liberalnej) dokonała się już w traktacie z Maastricht32. Na tym właśnie polega — jego zdaniem — problem i wskazuje jego implikacje.

28 D. Innerarity, What Must be Democratized? The European Union as a Complex Democracy, [w:] The Future of Europe..., s. 171. 29 Ibidem, s. 173. 30 Public Sphere and Civil Society? Transformations of the European Union, red. J.E. Fossum, P. Schle- singer, G.O. Kvaerk, „ARENA Report” 2007, nr 2, s. 1–4. Modele te współanalizowała w pracy K.M. Cern, P.W. Juchacz, Post-Metaphysically Constructed National and Transnational Public Spheres and Their Con- tent, [w:] Religions in Public Spheres, red. T. Buksiński, Frankfurt am Main 2011, s. 158–172. 31 Kwestię wykładni teleologicznej dogłębnie analizował G. Davies, Democracy and Legitimacy in the Shadow of Purposive Competence, „European Law Journal” 2015, t. 21, nr 1, s. 2–22. 32 C. Joerges, Is There a Guardian of Constitutionalism in the European Union?, [w:] The Future of Europe..., s. 85. The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau et al 209

Ekonomiczna konstytucjonalizacja, umożliwiona i wzmożona przez procesy jurydyfi kacji integracji europejskiej, odsłania zatem ważny aspekt demokratycznego defi cytu UE, którym jest brak rzeczywistej wspólnej sfery politycznej (drugi z biegunów omawianej pracy). Decyzje podejmowane za pomocą rozstrzygnięć prawnych są bowiem decyzjami politycznymi, co do których porozumienie osiągane jest po prostu w medium prawa33. Brak silnej ogólnoeuropejskiej sfery politycznej, świadomego, jaw- nego i transparentnego podejmowania decyzji politycznych przez polityków unijnych właśnie (przez europejskich, a nie wyłącznie krajowych leaderów politycznych) skut- kuje tak naprawdę pogłębianiem się niesprawiedliwości społecznych. Na przykład Bengoetxea uważa, że to nie tyle „kryzys euro czy sposób, w jaki z nim sobie radzo- no, spowodował tak naprawdę kryzys w pozostałych sektorach, ale raczej istniały warunki do tego, by kryzys się rozwinął, zintensyfi kował i rozpostarł na inne obszary, a to z powodu wadliwego zaprojektowania instytucjonalnego (faulty institutional de- sign), złego zarządzania (mismanagement), czy też czynników ideologiczno-kulturo- wych”34. Jest to bowiem nie tyle kryzys strefy euro, lecz całej UE, silnie związany z kryzysem solidarności i integracji kulturowej, z falą migracji uchodźców nade wszystko z Syrii oraz falą terroryzmu w Europie35. Zdaniem Delantego, tak naprawdę doświadczamy w konsekwencji kryzysu ekspansji kapitalizmu, jest to więc też — je- śli nie przede wszystkim — kryzys państwa dobrobytu, opartego na sztandarowych dla UE ideach solidarności i społecznej sprawiedliwości36. Jak słusznie zauważył Jo- sep Borrell, UE starając się poradzić sobie z kryzysem „narzuca cięcia w systemie ochrony społecznej, a to osłabia demokrację na poziomie narodowym bez jednocze- snego wzmacniania jej na poziomie Europejskim”37. Zgadza się z tą tezą Bengoetxea dodając, że jest to tym samym nawet kryzys tożsamości europejskiej, ponieważ „so- lidarność i wyjątkowy europejski model socjalny były do tej pory (have been) defi niu- jącą cechą UE. To także staje się kwestią legitymacji: przywiązanie do UE jako projektu jest warunkowane przez pewien podzielany normatywny pogląd”38. Ten normatywny pogląd, jak zauważył Erik Oddvar Erisken, był u swego zarania odpo- wiedzią na upokorzenie (humiliation) społeczeństw europejskich, przede wszystkim wojnami światowymi i odwoływał się do pokoju, sprawiedliwości — w tym sprawie- dliwości społecznej — do godności, demokracji, równości oraz wolności39.

33 Na ten temat zob. J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycznego państwa prawnego, tłum. Adam Romaniuk, Warszawa 2005, przede wszystkim rozdziały III oraz IV. 34 J. Bengoetxea, The Current European Crisis..., s. 57. 35 Ibidem, s. 59. W kontekście Brexitu kwestie te analizuje S. Hix w wykładzie wygłoszonym 29 czerwca 2016 r. na London School of Economics (LSE); , dostęp 7 VII 2016. 36 R. Delanty, Europe’s Nemesis? European Integration and Constitutions of Capitalism and Democra- cy..., s. 152. 37 J. Borrell, About the Democratic Governance of the Euro. How the Crisis is Changing Europe, [w:] The Future of Europe..., s. 236. 38 J. Bengoetxea, The Current European Crisis..., s. 63, 67. 39 E.O. Eriksen, The Eurozone Crisis in Light of the EU’s Normativity, [w:] The Future of Europe..., s. 248–249. 210 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje

Moim zdaniem, z perspektywy badań nad kryzysem oraz pogłębiającymi się nie- sprawiedliwościami społecznymi, polityzacja UE oraz jej państw członkowskich zo- stała niemalże „obwieszczona” już w 2015 r. W tym kontekście ma duże znaczenie i zasługuje na uwagę również praca: Europe’s Justice Defi cit?, red. D. Kochenov, G. de Búrca, A. Williams, Oregon 2015. Kluczowe jest jednak to, aby opracować nor- matywną, podzielaną wizję owej polityzacji Unii Europejskiej. Problem związany z legitymizacją instytucji oraz decyzji podejmowanych w ramach struktur UE znajduje się więc, zdaniem autorów recenzowanej pracy, między wskazanymi powyżej dwoma biegunami: ekonomiczną konstytucjonalizacją a brakiem (wyraźnie) politycznego charakteru Unii Europejskiej. Pytanie o przyszłość UE, pytanie normatywne, to pytanie o formę, o pomysł na demokratyczną formę władzy politycznej oraz demokratyczny „ustrój” (w sensie instytucji politycznych) Unii. Termin „demokracja”, jak podkreślił Delanty, to właśnie termin normatywny40. Warto zaznaczyć, że autorzy artykułów — przynajmniej w czę- ści — wypełniają postulat, który w polskiej literaturze sformułował Piotr W. Juchacz, o konieczności wykroczenia poza komponent deskryptywno-krytyczny rozważań z zakresu teorii i fi lozofi i politycznej oraz — szerzej — w naukach społecznych zarówno (lecz nie tylko) poprzez zaproponowanie normatywnych realistycznych alternatyw, jak i przede wszystkim poprzez konieczne dla ich wiarygodności włączenie elementu pre- skryptywnego. Jak podkreślił Juchacz, „Nie wystarczy więc wskazać na ograniczenia, braki czy niesprawiedliwości, jakie dostrzegamy w istniejącej instytucji, lecz konieczne jest takie uzasadnienie alternatywnego rozwiązania instytucjonalnego, które wyka- że zarówno wyższość nowej propozycji (wyeliminowanie wskazanych ograniczeń, braków czy niesprawiedliwości), jak i — co równie ważne — wskaże drogę dojścia do niej, czyli mechanizmy i procesy, które prowadzą do jej wprowadzenia”41. Jak słusz- nie zauważył Marder, gdy nie ma takiego pomysłu na to, w kontekście prowadzonych tutaj rozważań, co powinno być treścią konstytucji europejskiej, to dyskusja nad kom- petencjami przyznawanymi poszczególnym instytucjom krajowym czy też unijnym, okazuje się zgoła wtórna i bez rzeczywistego znaczenia42. Podkreślić jednak trzeba, że Innerarity w swym niezwykle intrygującym artykule zarysował własny innowacyjny pomysł kompleksowej, demokratycznej legitymizacji UE, zakrojony właśnie na miarę procesów konstytucjonalizacji niezwiązanej kategoriami państwa oraz terytorialności43. W podobną stronę zdaje się też zmierzać Jan Zielonka, który również rozważał, ale raczej w terminach historyczno-politologicznych, katego- rię państwa narodowego i jego potencjalną rolę w UE44. Jego zdaniem, wieloaspektowa

40 G. Delanty, Europe’s Nemesis? European Integration and Constitutions of Capitalism and Democra- cy..., s. 137. 41 P.W. Juchacz, Deliberatywna ﬁ lozoﬁ a publiczna. Analiza instytucji wysłuchania publicznego w Sej- mie Rzeczypospolitej Polskiej z perspektywy systemowego podejścia do demokracji deliberatywnej, Poznań 2015, s. 51–52; zob. szerzej na ten temat „Wprowadzenie”, s. 19–56. 42 M. Marder, Carl Schmitt and the Deconstitution of Europe..., s. 103. 43 D. Innerarity, What Must be Democratized? The European Union as a Complex Democracy..., s. 176 i n. 44 J. Zielonka, Legitimacy in a Neomedieval (Postcrisis) Europe, [w:] The Future of Europe..., s. 211 i n. The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Crisis, red. Serge Champeau et al 211

(np. prawna, ekonomiczna, ale też kulturowa) współpraca między różnymi regionami będzie coraz bardziej zacierała różnice między granicami krajowymi, a sposób funkcjonowania demokracji na poziomie regionów, miast, metropolii, z uwzględnieniem nawet państw ościennych członków UE, będzie się jeszcze bardziej różnicował. W konsekwencji tę neośredniowieczną strukturę unijną (gdyż wspartą na paradygmacie prawa, okre- ślającego możliwości działania realizacji poszczególnych interesów) będą charaktery- zowały przede wszystkim pluralizm, hybrydowość oraz heterogeniczność45. Jednak zjawiska te wymagają zarówno zredefi niowania pojęcia demokracji — już nieujmowa- nia jej w terminach suwerena wyrażającego swoją wolę i przemawiającego przez parlament — jak i zaproponowania nowej siatki kategorialnej, w której to zredefi niowane pojęcie będzie mogło funkcjonować na poziomie teoretycznym, a którego to zadania Zielonka podejmuje się w swym inspirującym artykule. Zdaniem zaś Fabbriniego, „strefa euro powinna być podstawą (basis) dla redefi - nicji nowej unii. Powinna czerpać korzyści z budżetu wyrażającego jej niezależną zdol- ność fi skalną [...] i powinna być zarządzana (governed) przez legitymowaną oraz efek- tywną władzę (authority)”46, którą to myśl bardziej szczegółowo rozwija. Jego zdaniem, np. Komisja Europejska „powinna znaleźć się w centrum systemu decyzyjnego [...], rola PE powinna być wzmocniona jako głównej instytucji nadającej (con- ferring) polityczną legitymizację [...] unijnej egzekutywie.”47 Naturalnie Fabbrini zdaje sobie sprawę z tego, że wiele różnorakich trudności trzeba byłoby pokonać, aby sprostać zadaniu przekształcenia UE w system parlamentarny, w dodatku taki, w któ- rym PE posiadałby „wyłączną prerogatywę formowania rządu”48 wraz z rozmaitymi konsekwencjami takiej transformacji. Jednak uważa on, że „musi zostać zdefi niowany nowy paradygmat dotyczący procesów integracji”49. Natomiast Bengoetxea uważa, że rozwiązanie kryzysu solidarności, będącego pod- stawą kryzysu UE, „będzie wymagało przeanalizowania i zdekonstruowania solidar- ności, gdyż tradycyjnie mamy tendencje do myślenia o niej w kategoriach krajowo- narodowych, a następnie ponownego wprowadzania czy rekonstruowania solidarności w różnorodnych sferach w UE, rozumianej jako elastyczny quasi-federalny ustrój polityczny (polity), charakteryzowany przez wielopoziomowe zarządzanie (governance), subsydiarność oraz mieszany konstytucjonalizm (compound constitutionalism)

45 Ibidem, s. 214–215. 46 S. Fabbrini, The euro Crisis and Its Constitutional Implications..., s. 30. 47 Ibidem. W kontekście dyskusji nad odejściem od governance w stronę rządów parlamentarnych moż- na w literaturze poświęconej integracji europejskiej wyróżnić cztery opcje: a) silny Parlament Europejski; b) silny Parlament Europejski zarazem silnie powiązany z systemem parlamentów państw członkowskich, c) przede wszystkim silny system powiązanych ze sobą parlamentów państw członkowskich; c) żyjemy w epoce post-demokratycznej w tym sensie, że post-parlamentarnej, gdyż nie rządzenie (government), lecz zarządzanie ją określa (governance). Por. też: C. Fasone, European Economic Governance and Parliamen- tary Representation. What Place for the European Parliament?, „European Law Journal” 2014, t. 20, nr 2, s. 164–185; Practices of Interparliamentary Coordynation in International Politics. The European Union and Beyond, red. B. Crum, J.E. Fossum, Colchester 2013. 48 Ibidem, s. 31. 49 Ibidem, s. 33. 212 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje i kompleksowe, policentryczne podejmowanie decyzji”50. Również Maduro oraz Erik- sen kładą nacisk na kwestię solidarności, gdy wskazują na remedium na kryzys UE. W przypadku Maduro, wydaje się to kluczowym warunkiem z sześciu przez niego wskazanych warunków legitymowanego i sprawnego zarządzania w UE. Jak słusznie zauważa Eriksen, nawiązując do Immanuela Kanta, solidarnością, czyli materialną ka- tegorią moralną (w odróżnienie od sprawiedliwości, będącej kategorią formalną) po prostu zarządzać nie można; wymaga ona myślenia w kategoriach wspólnego dobra i zdolności do aktów supererogacyjnych51. Jak zapowiada Marder, jednym z kluczowych pytań, na które trzeba sobie odpo- wiedzieć kształtując normatywny projekt Europy, jest pytanie o to, „kto jest samo-kon- stytuującym się podmiotem?”52. Kraje członkowskie, obywatele czy może jeszcze ja- kaś inna forma demosu? Nie mniej ważne jest pytanie o to, czy społeczeństwa europejskie będą zgadzały się na upokorzenie wynikające z kryzysu, który je dzieli — jak i dzieli obywateli wewnątrz poszczególnych państw członkowskich — czy też zde- cydują się mu przeciwstawić działaniem, działaniem supererogacyjnym, a więc takim, którego nikt od nich moralnie oczekiwać nie może i odpowiedzą na to upokorzenie so- lidarnym opowiedzeniem się za pokojem i wolnością, równością oraz sprawiedliwo- ścią społeczną we wspólnej demokratycznej Europie. Praca The Future of Europe. Democracy, Legitimacy and Justice after the Euro Cri- sis niewątpliwie zasługuje na uwagę. Autorzy artykułów w niej zamieszczonych od lat badają procesy integracji europejskiej z perspektywy różnych dyscyplin z zakresu nauk społecznych oraz humanistycznych. Informacja o autorach znajduje się na końcu książ- ki. Dzięki temu przeprowadzone przez nich analizy kryzysu, w jakim znalazła się Unia Europejska, a także określonych procesów integracji europejskiej, również strategie ar- gumentacyjne na rzecz proponowanych tez zarówno deskryptywnych, jak i normatywnych są rzetelne, rozległe oraz w znacznej większości nowatorskie. Warto podkreślić, że książka ma charakter dyskusyjny, gdyż poszczególni badacze polemizują na łamach swych artykułów ze sobą nawzajem, co sprawia, że czytelnik zostaje wręcz włączony do debaty, w której musi sformułować swoje własne argumenty i stanowisko. Na szcze- gólną uwagę zasługuje — moim zdaniem — to, że krytyka różnego rodzaju deﬁ cytów, na które niedomaga UE, jest immanentnie związana ze sformułowaniami możliwych dróg wyjścia z różnorakich tak naprawdę kryzysów, w dodatku są one rozumiane i eks- plikowane również w kategoriach normatywnych, a nie wyłącznie poprzez odwołanie do danych empirycznych, których interpretacja wskazywałaby na „nieuniknione trajek- torie zmian” i brak wyjścia. Karolina M. Cern*

50 J. Bengoetxea, The Current European Crisis..., s. 59. 51 E.O. Eriksen, The Eurozone Crisis in Light of the EU’s Normativity..., s. 253. Pojęcie supererogacji grun- towanie przeanalizował A.M. Kaniowski w pracy Supererogacja. Zagubiony wymiar etyki, Warszawa 1999. 52 M. Marder, Carl Schmitt and the Deconstitution of Europe..., s. 107. * Tekst powstał w ramach realizacji projektu „Demokratyczna legitymizacja wpływu orzeczeń sądo- wych na system tworzenia prawa”, nr 2015/19/B/HS5/03114, ﬁ nansowanego ze środków Narodowego Cen- trum Nauki. Tomasz Sienkiewicz, Pozwolenie w ochronie zabytków 213

TOMASZ SIENKIEWICZ Pozwolenie w ochronie zabytków Wydawnictwo KUL, Lublin 2013, s. 396

Dziedzictwo narodowe, którego częścią są dobra kultury, stanowi źródło tożsamo- ści narodowej, przejaw ciągłości kulturowej, jest świadectwem trwania i rozwoju narodu. Nie dziwi więc, że strzeżenie dziedzictwa narodowego zostało wskazane w Kon- stytucji RP jako podstawowy obowiązek państwa. Przy czym strzeżenie dziedzictwa narodowego nie może ograniczać ani dostępności, ani możliwości korzystania z dóbr kultury. Realizacji tych celów służy m.in. instytucja pozwoleń w ochronie zabytków, która odgrywa szczególną rolę, po pierwsze, dlatego że stanowi wyraz troski państwa o dobra kultury materialnej, będące elementem dziedzictwa narodowego, bez wzglę- du na to, kto jest ich właścicielem lub posiadaczem, po drugie, ponieważ stanowią for- mę ingerencji organów państwa (organów administracji ochrony zabytków) w gwarantowane konstytucyjnie prawo własności. Pozwolenia w ochronie zabytków, które ze swej natury są władczą formą działania administracji publicznej, w wymiarze zbio- rowym mają na celu ochronę interesu publicznego, chroniąc zabytki przed nieupraw- nionym wywozem za granicę, natomiast w wymiarze indywidualnym godzą w interes prywatny właściciela zabytku, ograniczając przysługujące mu prawo własności. W tym kontekście należy więc zadać pytanie o to, które dobro jest ważniejsze — dobro jednostki czy dobro wspólne, czyj interes zasługuje na pierwszeństwo — interes prywatny czy interes publiczny? Zagadnienie to dotyczy niezwykle delikatnego i jednocze- śnie aktualnego problemu sprowadzającego się do określenia wzajemnych relacji jednostki, będącej podmiotem praw i obowiązków, oraz zbiorowości, której jest inte- gralną częścią i jako element większej całości musi uwzględniać w swoich działaniach troskę o dobro wspólne. Próbę rozwiązania tych, mających praktyczny wymiar, dyle- matów podjął się Tomasz Sienkiewicz, pracownik naukowy Katolickiego Uniwersy- tetu Lubelskiego Jana Pawła II, w książce Pozwolenie w ochronie zabytków. Autor rozpoczyna książkę wykazem skrótów oraz wstępem, w którym przedstawił powody dokonania analizy problemu zakreślonego w temacie książki, do których zali- czył zmianę dotychczasowego stanu prawnego oraz niejasności związane z udzielaniem pozwoleń w ochronie zabytków. Rozważania prowadzone są z perspektywy prawa administracyjnego, co nie dziwi, zważywszy na zainteresowania naukowe autora oraz doświadczenie praktyczne związane z pracą w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabyt- ków w Lublinie. Obszar badawczy został ograniczony wyłącznie do krajowego porząd- ku prawnego. Autor skoncentrował się na polskich źródłach prawa powszechnie obo- wiązującego, posiłkowo tylko odwołując się do aktów prawa międzynarodowego dotyczących ochrony dóbr kultury i pozwoleń na wywóz zabytków za granicę. Książka składa się z 4 rozdziałów, z których najobszerniejszy jest ostatni, liczą- cy dwa razy więcej stron niż każdy z pozostałych. Na końcu każdego rozdziału znaj- 214 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje duje się podsumowanie będące swego rodzaju streszczeniem pomieszczonych w nim treści, zawierające najważniejsze spostrzeżenia wynikające z poczynionych rozwa- żań. Całość wieńczy zakończenie, wykaz bibliografi czny, krótkie streszczenia w ję- zyku angielskim i rosyjskim oraz spis treści sporządzony w języku angielskim, rosyjskim i polskim. Z uwagi na nowatorski charakter książki zasadne wydaje się dokonanie przeglą- du jej zawartości treściowej. Rozdział I zatytułowany „Wartości konstytucyjne, stano- wiące podstawę policji administracyjnej i reglamentacji administracyjnej w ochronie zabytków” (64 strony) odnosi się do postanowień Konstytucji RP, która w systemie prawa polskiego jest najwyższym prawem. Autor wskazał na wartości, które uzasad- niają stosowanie środków policji administracyjnej i reglamentacji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że jedną z funkcji administracji publicznej jest ochrona dóbr, które dla społeczności narodowej zorganizowanej w państwo mają szczególne znaczenie. Do kategorii dóbr o szczególnym znaczeniu dla narodu i państwa należą zabytki. Nie dziwi więc, że jakiekolwiek działanie, którego przedmiotem są zabytki, wymaga od ich właściciela lub posiadacza uzyskania pozwolenia organów administracji ochrony zabytków. W tym kontekście niezwykle trafne jest spostrzeżenie, że „Określając obowiązek uzyskania pozwolenia administracyjnego w ochronie zabytków, władza państwowa konkretyzuje sytuację prawną, najczęściej dysponenta zabytku w odniesieniu do zabytku, umożliwia sprawowanie nadzoru konserwatorskiego, a ponadto nadaje zachowaniu podmiotów podporządkowanych w stosunku administracyjnopraw- nym pożądany przez konserwatora kierunek” (s. 22). W systemie prawa polskiego w ochronę zabytków zaangażowane są organy administracji rządowej (minister kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, generalny konserwator ochrony zabytków, wojewoda, wojewódzki konserwator ochrony zabytków) i samorządowej. Autor słusznie podkreślił, że dla zapewnienia efektywnej realizacji zadań związanych z ochroną za- bytków konieczne jest zgodne współdziałanie organów administracji rządowej i sa- morządowej. Przy czym wykonując nałożone na nie zadania związane z ochroną zabytków, posługują się środkami policji administracyjnej i reglamentacji administracyjnej, które ze swej natury ingerują w interes właściciela lub posiadacza zabytku. W kontekście ochrony zabytków z reguły dochodzi bowiem do sytuacji, w której organ administracji publicznej musi wybierać dobro, które jako ważniejsze zostanie ob- jęte ochroną i w konsekwencji będzie usprawiedliwiało ograniczenie tego, które zo- stało uznane za mniej ważne. Możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw została przewidziana w art. 31 ust. 3 konstytucji. Niestety w treści rozważań dotyczących ochrony zabytków brakuje odwołania do ogólnej klauzuli li- mitacyjnej, która powinna stanowić punkt wyjścia do poszukiwania normatywnego usprawiedliwienia wprowadzanych ograniczeń. Autor trafnie podkreśla, że o tym, któ- re z dóbr zyska ochronę, a które zostanie ograniczone, decyduje aksjologia konstytucyjna, określająca system wartości obowiązujący w państwie i hierarchizacja celów, do realizacji których w swoich działaniach powinny zmierzać organy administracji publicznej. Właściciel lub posiadacz zabytku musi zatem brać pod uwagę ograniczenia Tomasz Sienkiewicz, Pozwolenie w ochronie zabytków 215 wynikające z interesu publicznego związanego z jego ochroną, ale w zamian może oczekiwać i żądać od wspólnoty, której interes bierze pod uwagę, że ta będzie łago- dzić niedogodności, wynikające z tych ograniczeń, partycypując w kosztach związa- nych z utrzymaniem zabytku w należytym stanie. W rozdziale II „Cel policji administracyjnej i reglamentacji administracyjnej w ochronie zabytków” (70 stron) autor przedstawił istotę i rolę instytucji policji administracyjnej i reglamentacji administracyjnej w ochronie zabytków oraz procedurę udzielenia pozwoleń w ochronie zabytków. Autor podkreślił, że ingerencja organów administracji publicznej już w sam zamiar właściciela lub posiadacza zabytku, jeszcze przed wykonaniem przez niego jakichkolwiek działań, stanowi istotne ograniczenie przysługujących mu praw podmiotowych. W konsekwencji w procedurze udzielania pozwoleń decydujące znaczenie odgrywa nie właściciel lub posiadacz zabytku, ale organ administracji publicznej. Z uwagi na to, że ograniczanie praw podmiotowych jest działaniem skierowanym przeciwko wolności człowieka, to przesłanki jego wprowadzenia muszą być wyjątkowo istotne. Przesłanki ograniczania praw podmiotowych podyktowane są troską o dobro wspólne, którego częścią są zabytki. Troska o dobro wspólne wynika ze wspólnotowego (społecznego) charakteru natury człowieka. W związku z tym, że człowiek jest istotą społeczną, to — z natury rzeczy — „skaza- ny jest” na życie we wspólnocie (społeczeństwie), wobec której posiada różnego rodzaju zobowiązania, w tym również te wynikające z zachowania dla przyszłych poko- leń wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku wspólnoty, której jest integralną częścią. Następnie autor dokonał przeglądu defi nicji zabytku w prawie polskim, na tle historycznoporównawczym, poczynając od dekretu Rady Regencyjnej z dnia 31 października 1918 r. o opiece nad zabytkami sztuki i kultury, poprzez roz- porządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, skończyw- szy na aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zwraca uwagę na problemy wynikające z faktu, że „zabytko- wość rzeczy” wiązana jest ze stanem faktycznym, a nie prawnym, co w powiązaniu z niską świadomością prawną społeczeństwa prowadzi do wielu nieporozumień i w konsekwencji do podważenia zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Kontynuując rozważania, wskazuje na różnicę między policją administra- cyjną a reglamentacją administracyjną oraz przytacza rozmaite przykłady tego rodzaju uprawnień przysługujących organom administracji ochrony zabytków. Wskazuje na przymusowy charakter policji administracyjnej, będącej środkiem urzeczywistnienia norm prawnych, co ma szczególne znaczenie w kontekście ochrony zabytków. „Bez możliwości przymusowego wyegzekwowania zakazu działania bez pozwolenia nie można mówić o skutecznym działaniu norm w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami” (s. 124). Działanie bez pozwolenia względem zabytku jest sankcjonowa- ne przez prawo administracyjne i karne. Należy zgodzić się z autorem, że obowiązek ochrony przed przestępstwami przeciwko zabytkom ma się nijak do faktycznych moż- liwości organów administracji ochrony zabytków, ponieważ z reguły jedyną osobą ma- 216 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje jącą wiedzę i kompetencje do występowania w sprawach z zakresu ochrony zabytków jest radca prawny obsługujący urząd wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków, co czyni przepis martwym. W tym kontekście niepokojąca jest praktyka organów ści- gania i wymiaru sprawiedliwości odstępowania od ścigania karnego w sytuacji znisz- czenia zabytku objętego ochroną bądź też klasyfi kowanie tego rodzaju czynów zabro- nionych do czynów o znikomej społecznej szkodliwości, co faktycznie pozbawia zabytki ochrony, a normy karne ich społecznego oddziaływania w kierunku pożąda- nego przez prawodawcę kształtowania postawy szacunku dla dóbr kultury materialnej. Należy podkreślić, że objęcie danej rzeczy ochroną wynika z faktu posiadania przez nią szczególnej wartości społecznej, historycznej, artystycznej, naukowej. Tego rodzaju praktyka, jak się wydaje, jest konsekwencją braku dostatecznej wiedzy, a może i wrażliwości artystycznej i poczucia estetyki wśród osób zatrudnionych w organach ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Wymowne jest spostrzeżenie autora, który prze- konuje, że pracownikom administracji ochrony zabytków brakuje wiedzy z zakresu ścigania przestępstw i wykroczeń, z kolei pracownikom organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości brakuje wiedzy z zakresu ochrony zabytków. W konsekwencji jedni i drudzy realizują swoje zadania w sposób ułomny, nie uświadamiając sobie konsekwencji swojej indolencji. W rozdziale III „Formalizacja procedury wydawania pozwoleń w ochronie zabyt- ków” (52 strony) przedmiotem rozważań jest wpływ formalizacji przy użyciu norm prawa administracyjnego na realizację praw podmiotowych właściciela lub posiadacza zabytku w sytuacji ubiegania się o wydanie pozwolenia. Formalizacja nie jest niczym złym, z istoty swojej jest zabiegiem legislacyjnym redukującym niepewność statusu prawnego podmiotu prawa. Jednak nadmierna formalizacja w połączeniu z roz- proszeniem reguł zachowania w wielu aktach normatywnych o różnej randze, częsty- mi zmianami w zakresie i szczegółowości formalizacji oraz skostniałą „machiną biu- rokratyczną” niezdolną do jakichkolwiek zmian utrudnia lub wręcz uniemożliwia realizację przysługujących człowiekowi wolności i praw. Można powiedzieć, że stanowi przejaw faktycznej dyskryminacji obywatela, który będzie miał problem z pra- widłowym ustaleniem zakresu przysługujących mu wolności i praw lub ciążących na nim obowiązków i powinności. Podobna jest sytuacja, gdy pozostawi się organom administracji publicznej nadmierny luz decyzyjny, co w przypadku pozwoleń w ochronie zabytków, zakładających ingerencję w prawo własności, stanowi już poważne uchybienie ze strony prawodawcy i powoduje niebezpieczeństwo dopuszczania się nadużyć. Niepewność rozstrzygnięcia otwiera z kolei drogę do poszukiwania różnego rodzaju pozaprawnych wzorów działania, kształtowania się nieformalnego zwyczaju, który ugruntowany wieloletnią praktyką daje złudzenie bezpieczeństwa i poprawno- ści zachowania, w rzeczywistości zaś prowadzi lub pogłębia istniejące patologie. Wa- dliwy zakres formalizacji, w połączeniu z niewłaściwym dostępem do informacji o działalności organów administracji publicznej, ostatecznie prowadzi do braku uznania i akceptacji dla działań organów administracji publicznej, wzmaga opór i poszukiwanie sposobów obchodzenia przyjętych reguł. Pozytywnie należy ocenić dostrze- Tomasz Sienkiewicz, Pozwolenie w ochronie zabytków 217

żenie procesu informatyzacji administracji publicznej, który wyznacza nowe ramy formalizacji związane z posługiwaniem się narzędziami elektronicznymi. Autor słusz- nie stwierdził, że „Efektywność przepływu informacji w strukturze administracji publicznej ma bezpośredni wpływ na skuteczność jej działania i poprawność podejmowanych przez nią środków prawnych” (s. 177). Należy jednak zauważyć, że zbyt mało miejsca poświęcił on pojęciu i roli informacji w działalności administracji publicznej. Na uwagę zasługuje natomiast próba wskazania niedorzeczności wynikających z tre- ści przepisów aktów normatywnych dotyczących pozwoleń w ochronie zabytków, któ- re można potraktować jako swego rodzaju wnioski de lege ferenda skierowane pod adresem prawodawcy. Rozdział IV zatytułowany „Zakres luzu decyzyjnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia” (142 strony) stanowi próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o zakres formalizacji i luzu decyzyjnego, zwłaszcza w sprawach wydawania decyzji negatywnych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia w ochronie zabytków. Zdaniem autora, nieprawidłowości związane z formalizacją różnych sfer życia i niewłaściwie wyznaczony zakres luzu decyzyjnego mogą stano- wić źródło urzędniczej samowoli i terroru administracyjnego. Przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organów administracji ochrony zabytków. Należy zgodzić się z uwagą autora, że pozostawienie luzu decyzyjnego nie zawsze jest wynikiem błędu legislacyjnego. Luz decyzyjny jest bowiem przejawem zdrowego rozsądku prawodawcy, który jest świadomy tego, że nie jest w stanie kazuistycznie uregulować wszystkich możliwych przypadków zastosowania normy prawnej, co zresztą w wielu zdarzeniach byłoby nie tylko niecelowe, ale wręcz szkodliwe. Dzięki niemu zostaje bowiem zapewniona możliwość dostosowa- nia rozstrzygnięcia do konkretnej sytuacji faktycznej. Autor słusznie więc zwraca uwagę na to, że „[...] prawo nie jest sztywną instrukcją obsługi jakiegoś zagadnienia i nie eliminuje sytuacji wątpliwych, które będą musiały być rozpatrywane indywidualnie” (s. 250). To jednak wymaga znajomości prawa, profesjonalizmu działania i poczucia odpowiedzialności za sposób wykładni i stosowania przepisów w konkretnym przypadku. Zbyt szeroki luz decyzyjny sprzyja nieuprawnionej ingerencji organów administracji publicznej w realizację praw podmiotowych. Pamiętając o tym, należy zgodzić się z autorem, że zakres luzu decyzyjnego w ochronie zabytków z uwagi na specyﬁ kę regulowanej rzeczywistości musi być jednak dość szeroki. Oczywiście im szerszy zakres luzu decyzyjnego, tym większe prawdopodobieństwo ukształtowania się i zakorzenienia zwyczaju w działaniach organów administracji publicznej. Odwo- ływanie się do zwyczaju może łagodzić lub zaostrzać formalizm norm prawnych. Ostatecznie jednak o wszystkim decyduje czynnik ludzki, bowiem za każdym roz- strzygnięciem zawsze stoi człowiek. Zjawiskiem normalnym jest, że zalety i wady konkretnej osoby przenoszone są na zalety i wady organizacji, którą reprezentuje. Niezwykle ważkie są zagadnienia dotyczące zasad i procedury wywozu zabytków za granicę. Analizując obowiązujące w tym zakresie przepisy, autor podkreślił szcze- 218 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje gólną rolę państwa w ochronie dziedzictwa narodowego w celu zachowania go dla przyszłych pokoleń. Ochrona ta podyktowana jest doświadczeniami historycznymi, zwłaszcza II wojny światowej, w trakcie której polska substancja zabytkowa została poważnie uszczuplona na skutek zniszczeń spowodowanych działaniami wojennymi oraz zorganizowaną grabieżą dóbr kultury materialnej przez okupanta niemieckiego i radzieckiego. W tym kontekście trudno zgodzić się z poglądami autora opowiada- jącego się za łagodniejszym traktowaniem właściciela lub posiadacza zabytku w przypadku niesprowadzenia go na teren kraju w okresie zaznaczonym w wydanym mu pozwoleniu. Zastanawia ograniczenie rozważań dotyczących pracowników administracji publicznej wyłącznie do członków korpusu służby cywilnej, tak jakby admi- nistracja publiczna składała się wyłącznie z pracowników tworzących ten szczegól- ny korpus urzędniczy. Zgodzić się należy z poglądem, że od właściwego doboru kadr urzędniczych zależy nie tylko sprawność działania administracji publicznej i prawi- dłowe wykonywanie powierzonych jej zadań, ale także troska o dobro wspólne i zdol- ność do zaspokajania potrzeb wspólnoty, do których należą także te związane z ochro- ną dziedzictwa narodowego i zapewnieniem dostępu do dóbr kultury będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Rozważania zawarte w recenzowanej książce zostały oparte na obszernym mate- riale źródłowym, obejmującym w szczególności bogaty wybór aktów normatywnych, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Na podkreślenie zasługuje szeroki wybór literatury, obejmującej 312 pozycji, które stanowiły wystarczającą podstawę do przygotowania solidnego merytorycznie opracowania — niełatwego skądinąd zagadnienia — pozwoleń w ochronie zabytków, które ma praktyczny charakter. O wartości książki świadczą pozytywne recenzje wy- stawione przez prof. Jana Łukasiewicza z Uniwersytetu Rzeszowskiego oraz prof. Pawła Fajgielskiego z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Książka jest napisana w sposób zrozumiały, dobrym językiem i w ładnym stylu. Przeprowadzona analiza została utrzymana na wysokim poziomie merytorycznym, zagadnienia podejmowane w kolejnych rozdziałach składają się na logiczną i zwartą ca- łość, prowadząc do ciekawych wniosków. Autor, dbając o komunikatywność swojego wywodu, w zakończeniu każdego rozdziału zamieścił krótkie podsumowanie, w któ- rym wyeksponował najważniejsze spostrzeżenia i wnioski badawcze, a w zakończe- niu książki jeszcze raz podsumował całość rozważań, w sposób syntetyczny i uogól- niony, prezentując wyniki analizy zagadnienia pozwoleń w ochronie zabytków. Zastrzeżeń nie budzi też strona formalna książki. Oprócz uwag zgłoszonych w trakcie prezentowania treści poszczególnych rozdzia- łów, krytycznie należy ocenić zaniechanie wskazania różnicy, jaka istnieje między po- jęciami dziedzictwa narodowego a dobrami kultury. Co więcej, autor nie dokonał tak- że podziału dóbr kultury na dobra kultury materialnej i niematerialnej w kontekście ochrony zabytków. Nie wszystkie bowiem dobra kultury są zabytkami. Pojęcie zabytku obejmuje jedynie dobra kultury materialnej, natomiast dobra kultury niematerialnej zabytkami nie są, chociaż i jedne, i drugie tworzą dziedzictwo narodowe. Wska- Tomasz Sienkiewicz, Pozwolenie w ochronie zabytków 219 zanie różnicy można było i należało wyjaśnić na samym początku rozważań nad istotą pojęcia dziedzictwa narodowego (s. 17–19) albo dobra kultury (s. 29–31). Wydaje się, że można było i należało określić także relacje między aktami norma- tywnymi pochodzącymi od prawodawcy krajowego i ponadnarodowego, tym bardziej że autor odwołuje się do postanowień zawartych w aktach prawa Unii Europejskiej, które przecież nie mają charakteru równoważnego. Tymczasem wynikające stąd relacje mają istotne, jeżeli nie decydujące znaczenie dla wydawania pozwoleń w ochronie zabytków, tym bardziej że kategorie rzeczy, których wywóz wymaga uzyskania pozwolenia, w prawie krajowym i ponadnarodowym nie pokrywają się ze sobą. Razi zamienne posługiwanie się przez autora zwrotami: termin i pojęcie, czego najbardziej jaskrawym przykładem jest zdanie „Skoro jest to termin [informacja — W.L.] języka prawnego, należy dokonać wykładni tego pojęcia” (s. 160), podczas gdy termin i po- jęcie nie są tożsame i dlatego nie można ich używać zamiennie. Precyzja i jasność wypowiedzi oraz ścisłe rozgraniczanie stosowanych zwrotów wymagana jest szczegól- nie w pracach z zakresu prawa, tym bardziej że autor w trakcie prowadzonych rozważań sam formułuje tego rodzaju postulaty pod adresem prawodawcy. Ponadto utożsamia on pojęcie bezpieczeństwa prawnego z pojęciem pewności prawa (s. 294), które pozostają względem siebie w relacji celu i środka, gdzie bezpieczeństwo prawne jest celem, zaś pewność prawa jest środkiem prowadzącym do jego osiągnięcia, co było już w doktrynie przedmiotem namysłu. Dziedzictwo narodowe jest niewątpliwie istotnym czynnikiem integrującym wspólnotę narodową, mającym wpływ na podtrzymywanie jej tożsamości. Brakuje jednak pogłębionej reﬂ eksji dotyczącej istoty i roli dziedzictwa narodowego w kon- tekście bezpieczeństwa państwa, co ma istotne znaczenie dla pozwoleń w ochronie za- bytków, zwłaszcza na ich wywóz za granicę. W treści pracy zdarzają się następujące bezpośrednio po sobie cytaty (s. 50, 72, 122, 137, 153, 155, 171, 205, 208, 209, 212, 276, 305, 325), co sprawia wrażenie „przeładowania” odwołaniami. Nie kwestionując oczywiście przydatności odwoływa- nia się do poglądów doktryny, przytaczanych w formie cytatów, co świadczy przecież o znajomości przedmiotu analizy, należy podkreślić, że ich rolą jest wzmocnienie wła- snych poglądów (przemyśleń), bądź zaznaczenie różnicy wobec obowiązującego stanowiska, co z kolei podkreśla autorski wkład w rozwój nauki. Niezrozumiałe i trudne do przyjęcia jest przywoływanie w treści książki treści przepisów prawnych i jedno- czesne zamieszczanie odwołania tylko po to, by w przypisie wskazać jego numer. Przy- jęte rozwiązanie tworzy wrażenie „mnożenia przypisów”, które niczego do książki nie wnoszą. Lepszym rozwiązaniem wydaje się umieszczenie numeru artykułu w nawia- sie bezpośrednio po treści przytoczonego wprost lub tylko sparafrazowanego przepisu prawnego. Podsumowując, należy stwierdzić, że zgłoszone uwagi nie podważają merytorycz- nej wartości książki, której przygotowanie — z uwagi na rozproszony charakter norm prawnych dotyczących ochrony zabytków — wymagało doskonałego rozeznania i du- żego wysiłku. Z uznaniem należy podkreślić, że autor nie ograniczył się wyłącznie do 220 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje jurydycznego kontekstu aktów normatywnych, ale odwołał się także do aksjologicznych podstaw systemu ochrony zabytków, dokonując analizy prawa pozytywnego w aspek- cie jego moralności, sprawiedliwości, celowości oraz bezpieczeństwa prawnego. Pod- jął się więc opracowania zagadnienia niełatwego, które dotychczas było zaledwie wzmiankowane w literaturze przedmiotu, ukazując dwoistość natury zabytku, stanowią- cego niewątpliwie przedmiot własności konkretnie oznaczonego podmiotu, ale również będącego elementem dobra wspólnego, które ogranicza uprawnienia właścicielskie. Opracowanie Tomasza Sienkiewicza stanowi pierwsze kompleksowe administra- cyjnoprawne studium zagadnienia pozwoleń w ochronie zabytków, na kanwie które- go udało mu się również dokonać przeglądu najważniejszych instytucji i podstawowych pojęć z zakresu prawa administracyjnego. Dzięki temu książka zyskała dodatkowy atut — stanowi doskonałe źródło wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. Może więc służyć i jako profesjonalny poradnik dla praktyków zajmujących się w swojej pracy zawodowej prawem ochrony zabytków i jako kompendium, służące wszystkim zainteresowanym pogłębieniem bądź usystematyzowaniem wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. Na uwagę zasługuje także autorska koncepcja terroru administracyjnego, podkreślająca delikatną różnicę między obowiązkiem przestrzegania norm prawnych a wynaturzeniem spowodowanym ich nadmiernym rygoryzmem oraz przesadną gorliwością organów administracji publicznej, odpowiedzialnych za ich stosowanie w swojej działalności. Wojciech Lis

Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept RED. PASI IHALAINEN, CORNELIA ILIE, KARI PALONEN Berghahn Books, New York–Oxford 2016, s. 327

Parlamentaryzm jako zjawisko właściwe dla europejskiego kręgu cywilizacyjne- go zaczyna się w pełnym tego słowa znaczeniu na przełomie XVIII i XIX w. Co prawda, historia parlamentu jest znacznie dłuższa, niemniej system rządów, nazwany z czasem parlamentarnym, ukształtował się dużo później, w procesie długotrwałej, złożonej i idącej niekiedy krętymi ścieżkami ewolucji, osiągając dojrzałą postać w XIX w. To wtedy właśnie parlamentaryzm stał się nie tylko praktycznym układem relacji między władzą ustawodawczą a wykonawczą, ale również projektem teoretycznym znajdują- cym mocną podbudowę w doktrynie prawa konstytucyjnego, która mniej więcej w tym samym czasie krzepnie i wyraźnie wyodrębnia się z wcześniejszych doktryn politycznych i idei, będących luźnymi projektami i propozycjami zorganizowania ładu politycznego. Podstawą dla tak ukształtowanego parlamentaryzmu był — ze zrozumiałych Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept, red. Pasi Ihalainen et al 221 powodów — parlament angielski, a potem brytyjski. Jego powolna, acz konsekwent- na ewolucja doprowadziła do momentu, w którym stał się on kanwą dla rozmaitego rodzaju związków z pozostałymi organami państwa, tworząc zaczyn systemu parlamentarnego. Ten ostatni nie byłby jednak możliwy bez paralelnych doświadczeń francuskich, które nie tylko że wzbogaciły dorobek angielskiej myśli i praktyki ustrojowej, ale — co ważniejsze — obudowały go dopracowaną już doktryną, za sprawą której parlamentaryzm stał się nie tylko zbiorem odseparowanych praktyk, instytucji, zwyczajów i obyczajów, ale również zwartą koncepcją teoretyczną mającą klarowną epistemologię (a więc systemem w pełnym tego słowa znaczeniu). Można powiedzieć, że parlamentaryzm pojmowany jako spójna, ambitna koncepcja bilateralnych związków egzekutywy i legislatywy, wyrasta z dwóch różnych źró- deł umiejscowionych po dwóch stronach Kanału La Manche. O ile przy tym Anglia stworzyła rudymenty tego sytemu oraz pojedyncze elementy składające się na niego, o tyle Francja włożyła to wszystko w dopracowaną już doktrynę konstytucyjną, dając całemu systemowi mocne aksjologiczne i teoretyczne podstawy. Stąd nota bene bierze się spór o macierzyństwo systemu parlamentarnego i o to, czy matką tego systemu jest Anglia, czy może jednak Francja. Stanowiska, jak prawie zawsze, są mocno podzielone, a ostateczna odpowiedź mocno zniuansowana. Jest tak, gdyż odpowiedź na pytanie o to, gdzie tak naprawdę powstał system parlamentarny, uzależniona jest od tego, co przez ten system się rozumie. Jeśli rozumie się go dosłownie jako system, a więc coś więcej niż tylko zbiór luźnych elementów i relacji między nimi, to za mat- kę systemu parlamentarnego należy uznać bezwzględnie Francję z jej fi nezyjną doktryną konstytucyjną, która kształtowała się konsekwentnie co najmniej od czasów Emmanuela-Josepha Sieyèsa, tworząc kapitał podstawowych pojęć będących elemen- tarzem tego systemu. Jeśli natomiast doszukiwać się źródeł systemu parlamentarnego nie tyle w rozbudowanej doktrynie, ile w jego poszczególnych elementach, które dzisiaj są uznawane na obligatoryjne, to niewątpliwie copyright tego systemu należy przy- pisać ustrojowi angielskiemu. O tym, że poszukiwanie rodowodu systemu parlamentarnego nie jest bynajmniej takie łatwe, dobrze wiedzą redaktorzy recenzowanej książki. Stąd, nie rozstrzygając powyższego sporu, pokazują oni genezę i ewolucje europejskiego parlamentaryzmu z różnych stron, co ważne, wychodząc poza tradycyjny model angielski (brytyjski) i francuski. Redaktorzy, respektując wielopostaciowość systemu parlamentarnego i to, że poza wspólnym pniem ma on wiele rozmaitych odgałęzień, odwołują się do historycznych wariantów systemu parlamentarnego, udowadniając w ten sposób, że jego europejska historia nie była wcale łatwa ani przewidywalna. Zarazem udowadniają oni, że heterogeniczność parlamentaryzmu, dzisiaj traktowana wręcz jako jego cecha defi nicyjna, nie jest bynajmniej — jak niektórzy uważają — pokłosiem samej tylko ewolucji tego systemu oraz jego licznych transformacji dokonanych na przestrzeni mi- nionych 200 lat, ale że jest jego cechą niemal atawistyczną, związaną nieodmiennie z historią tego systemu, czy — może raczej — z jego historiami. Te, w zależności od miejsca i czasu, były różne. Inaczej przecież parlamentaryzm budowany był np. 222 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje w Niemczech, a inaczej w krajach skandynawskich, które często — choć zupełnie nie- słusznie — marginalizowane są we wszelkiego rodzaju ujęciach porównawczych ba- dających etiologię parlamentaryzmu. Jeszcze inaczej wyglądały ścieżki dochodzenia do parlamentaryzmu w krajach na wschód od Łaby. Eksperymenty rosyjskie z przeło- mu XIX i XX w., czy też te, które były udziałem państw tzw. Europy Wschodniej (w różnym czasie), także odcisnęły się na tym systemie, kształtując w ostateczności wiele z jego cech endemicznych, które wespół z innymi składają się na bogactwo — jak twierdził Phillppe Ardant — „rodziny systemów parlamentarnych”. Niewątpliwą zasługą recenzowanej książki jest to, że wszystkie te odrębne ścieżki budowania europejskich systemów parlamentarnych, choć oczywiście w niejednakowym zakresie, zostały uwzględnione, przez co czytelnik otrzymuje wachlarz przypadków, zarówno praktycznych, jak i teoretycznych, kształtowania się parlamentarnej odmiany rządów. Rozmach oglądania europejskiej perspektywy systemów parlamentarnych, nieograniczonej do jednego czy dwóch przypadków, jest z pewnością olbrzymim atutem książ- ki, a jednocześnie znakomicie oddaje jej podtytuł (A Camparative History of a Euro- pean Concept). Książka ma czytelną strukturę, obejmującą trzy części, a w ich ramach poszcze- gólne rozdziały, na które składają się obszerne artykuły. Pierwszą część pracy (The Conceptual History of Parliamentarism) otwiera ciekawe opracowanie Pasi Ihalainen, European Parliamentary Experiences from a Conceptual Historical Perspective, w którym autorka pokazuje zderzenie rozmaitych trendów europejskiej historii parlamentu jako instytucji oraz parlamentaryzmu jako systemu rządów. Ihalainen wskazuje długą ewolucję parlamentu od forum reprezentacji wąskich, mocno partykularnych (stanowych) interesów do przedstawicielstwa ogólnonarodowego wybieranego w demokratycznym akcesie głosowania powszechnego. Wskazuje, że kluczowym elementem dla uformowania się dzisiejszej postaci parlamentu i parlamentaryzmu było pojawienie się koncepcji demokracji parlamentarnej, która przypada na XIX w. i reformy ustrojowe przeprowadzone zarówno nad Tamizą, jak i nad Sekwaną. Doświadczenia te — w opinii P. Ihalainen — były punktem wyjścia dla uformowania się różnych mo- deli demokracji parlamentarnej, z których dla niej najważniejsze są: model Westmin- sterski, model francuski, model belgijski i model norweski. Z zaproponowanym przez autorkę rozróżnieniem można oczywiście polemizować, tym bardziej że wyraźnie ignoruje ona doświadczania parlamentarne Niemiec, czy np. Półwyspu Iberyjskiego. Mimo to w tym rozdziale dobrze pokazano bogactwo form europejskiego parlamentaryzmu, a zarazem drogę jaką on przeszedł osiągając współczesną swoją postać. Niewątpliwie jednak doświadczenia angielskiego parlamentu zarówno dla ukształ- towania się ogólnonarodowego przedstawicielstwa, jak i specyfi cznej formy rządów z relacjami na linii władza wykonawcza–władza ustawodawcza miały znaczenie podstawowe. Stąd kolejny rozdział, pt. Key Concepts for Parliament in Britain (1640– –1800), został w całości poświęcony ewolucji ustroju parlamentu angielskiego. Auto- rzy rozdziału, Paul Seaward i Pasi Ihalainen, wskazują w nim węzłowe kwestie, które w ostateczności zadecydowały o tym, że parlament angielski osiągnął taką a nie inną Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept, red. Pasi Ihalainen et al 223 pozycję ustrojową. Do kwestii tych autorzy zaliczyli: parlamentarną kontrolę nad rzą- dem; przedstawicielski charakter parlamentu, w dodatku sukcesywnie wzmacniany coraz bardziej demokratycznym prawem wyborczym; funkcję deliberacyjną pojmo- waną jednak nie tylko jako aranżowanie debaty parlamentarnej, ale jako ewokowanie kluczowych spraw dla opinii publicznej. Oczywiście równie ważne w dochodzeniu do dzisiejszej postaci parlamentaryzmu są doświadczenia francuskie. Stąd trzeci rozdział pracy, autorstwa Jeana Garriguesa i Erica Anceau, podejmuje temat Discussing the First Age of French Parliamentarism (1789–1914). Obaj autorzy wskazują kluczowe momenty kształtowania się francuskiego parlamentaryzmu, rozumując przez nie zarówno konkretne doświadczenia historyczne, jak i koncepcje ustrojowe, jakie były ich udziałem. Zdaniem autorów, dla parlamentaryzmu rozumianego jako pewien koncept ustrojowy najważniejsze są dwa pomysły, które stały się fundamentem pozycji parlamentu jako takiego oraz parlamentaryzmu jako specyfi cznego związku parlamentu z egzekutywą. Pierwszym jest nowoczesna idea suwerenności narodu, której podstawy stworzyła myśl polityczna doby rewolucji francuskiej, będącej dla autorów swoistym punktem wyjścia nowożytnego konstytucjonalizmu z całym jego dorobkiem oraz kluczowymi pojęciami, które do dziś tworzą dziedzictwo europejskiej myśli konstytucyjnej. Drugim konceptem ustrojowym, na którym zbudowano parlamentaryzm, jest odpowiedzialność rządu przed parlamentem, która — z jednej strony — czyni realną zasadę suwerenności narodu, z drugiej zaś, politycznie podporządkowuje egzekutywę legislatywie, ale jednocześnie wyznacza im zupełnie różne role ustrojowe. Jeśli idzie natomiast o doświadczenia, które zadecydowały o kierunkach rozwoju francuskiego parlamentaryzmu, to autorzy słusznie wskazują, że takimi były rewolucja francuska, restauracja Burbonów, Druga, a przede wszystkim Trzecia Republika. Autorzy następnego tekstu, Andreas Biefang i Andreas Schulz, pokazują, że dla kształtowania się europejskiego parlamentaryzmu równie doniosłe i dalekosiężne w swoich skutkach były doświadczenia niemieckie. W intersującym opracowaniu pt. From Monarchical Constitutionalism to a Parliamentary Republic. Concepts of Parliamentarism in Germany since 1818 ukazują oni krętą i niejednoznaczną ewolu- cję niemieckiego parlamentaryzmu, która zawierała się w dwóch biegunach. Jednym było ciśnienie na parlament jako ekspozyturę woli suwerennego narodu, drugim dla odmiany było akcentowanie zasadniczej roli monarchy jako suwerena i jednocześnie kluczowego elementu w architekturze gmachu państwa. W efekcie, historia niemieckiego parlamentaryzmu miotała się między tymi dwoma biegunami, a swoistą synte- zą tego procesu była Republika Weimarska stanowiąca — w jakimś sensie — próbę skojarzenia ze sobą silnej pozycji parlamentu (i samego suwerena, który dostał do dyspozycji instrument w postaci referendum) z równie silną pozycją władzy wykonawczej w jej pionie prezydenckim. Eksperyment weimarski, jak dobrze widomo, nie udał się, stąd kolejnym synergicznym rozwiązaniem było rozwiązanie przyjęte w Republi- ce Bońskiej, kiedy również stworzono osobliwy wariant parlamentaryzmu z silną po- zycją parlamentu i równie silną pozycją egzekutywy, tyle że w jej pionie rządowym. 224 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje

Przyjęty model, będąc przejawem znacznie szerszych procesów racjonalizowania sys- temów parlamentarnych, wpisywał się jednocześnie w nurt tradycji europejskiej (czego wyrazem było podkreślenie znaczenia parlamentu), jak i w nurt tradycji niemieckiej (co z kolei obrazowało akcentowanie znaczenia egzekutywy). Również jednak doświadczenia mniejszych europejskich państw, dzisiaj trakto- wanych jako wzorce stabilnej demokracji, powinny być uwzględniane, jeśli patrzy się na historię parlamentu i parlamentaryzmu. Przekonują o tym najlepiej dwa kolejne teksty poświęcone Belgii i Holandii oraz państwom skandynawskim, ze szczególnym uwzględnieniem Danii, Norwegii i Szwecji. Zarówno tekst dotyczący Belgii i Holan- dii (pt. Passion and Reason: Modern Parliaments in the Low Countries autorstwa Marnix Beyen i Henk te Velde), jak i tekst poświęcony państwom skandynawskim (The Formation of Parliamentarism in the Nordic Countries from the Napoleonic Wars to the First World War napisany przez Uffe Jakobsena i Jussi Kurunmäki) wskazują, że właściwie wszędzie podstawą ukształtowania się parlamentarnej odmiany rządów były te same zasady i rozstrzygnięcia ustrojowe, traktowane jako zręby konstytucjonalizmu. Należą do nich: suwerenność narodowa, demokracja rozumiana bardzo konkretnie jako coraz powszechniejsze prawo wyborcze, będące sposobem legitymizowa- nia pozycji parlamentu, i wreszcie odpowiedzialność polityczna egzekutywy przed parlamentem postrzegana jako realizacja zwierzchnictwa narodowego, z jednej strony, oraz ograniczenie władzy, z drugiej. Jednocześnie rozdział ten świetnie pokazuje, że choć parlamentaryzm w punkcie wyjścia miał wspólny mianownik w postaci kilku rozstrzygnięć ustrojowych, to w procesie swojego rozwoju nabierał rozmaitych kształ- tów, niuansując jego narodowe, niekiedy mocno partykularne odmiany. Cześć pierwszą książki kończy tekst Irène Herrmann pt. The Conceptual History of the Russian State Duma. Co ciekawe, opracowanie to idzie w poprzek tekstom wcze- śniejszym, gdyż nie analizuje trudnej historii rosyjskiego parlamentaryzmu, ale podejmuje próbę eksplikacji jego pozycji ustrojowej przez pryzmat ostatnich lat, po upadku Związku Radzieckiego. Podejście takie, typowe dla badaczy zachodnich, wydaje się jednak niebezpiecznie spłycać problem, gdyż perturbacji z parlamentem i parla- mentaryzmem made in Russia nie da się wyjaśnić jedynie ostatnimi dwiema dekada- mi trudnej i, w dużym stopniu, nieudanej demokratyzacji. Współczesny obraz rosyjskiego parlamentaryzmu to bowiem efekt nakładania się na siebie bardzo wielu okoliczności, przyczyn i skutków, które razem wzięte dają w rezultacie ograniczoną pozycję parlamentu i wątłe podstawy parlamentaryzmu. Niemniej autorka słusznie wskazała, że przyczyn słabości rosyjskiego systemu rządów należy doszukiwać się, po pierwsze, w ograniczeniu zasady odpowiedzialności egzekutywy przed parlamentem oraz, po drugie, w kruchości systemu przedstawicielskiego, co z kolei jest konse- kwencją zdjęcia przymiotu suwerenności z narodu i ulokowania jej de facto w jedno- osobowym liderze politycznym bez względu na to, w jakim ośrodku władzy jest zdeponowanym (premier czy prezydent, co — zdaniem autorki — było widoczne zwłaszcza w momencie, kiedy prezydent Władimir Putin i premier Dimitrij Miedwie- diew zamienili się miejscami). Jak najbardziej słuszna jest też uwaga autorki, że cie- Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept, red. Pasi Ihalainen et al 225 niem na pozycję parlamentu w Rosji kładą się czynniki psychospołeczne, pośród których należy wskazać kruchość tego wszystkiego co zwykliśmy nazywać społeczeń- stwem obywatelskim oraz mocny resentyment dla silnego, jednoosobowego przywódz- twa, w punkcie wyjścia podważającego ideę parlamentaryzmu. Rozważania I. Herrmann, o dużym potencjale politologicznym, z równie silną komponentą socjologii i psychologii, stanowią — w jakimś sensie — wprowadzenie do drugiej części książki, zatytułowanej The Discourse and Rhetoric of Modern Par- liaments, gdzie pokazana jest „żywa strona” parlamentu jako przestrzeni animowania i prowadzenia debaty publicznej w sprawach doniosłych społecznie i politycznie, a co za tym idzie, przykuwających ogólną uwagę. Cześć ta, obejmująca pięć tekstów, pre- zentuje przykłady modelowe (tj. Anglię, Francję, Niemcy) oraz — co ciekawie dla polskiego czytelnika — przykłady z Europy Wschodniej, ilustrowane doświadczeniami polskimi i rumuńskimi. Wprowadzeniem do całości rozważań z części drugiej jest niezwykle ciekawy tekst Cornelii Ilie pt. Parliamentary Discourse and Deliberative Rhe- toric. Autorka przedstawiła w nim główne formy debaty parlamentarnej, wskazała na rytualizację zachowań, a zwłaszcza język debaty parlamentarnej, punktując jego cechy specyfi czne. Pokazała też oscylowanie między populizmem, instrumentalizacją i zwykłą polityczną prowokacją, zaznaczając, że to właśnie dzięki debacie plenarnej parlament staje się areną rywalizacji międzypartyjnej, a dyskurs parlamentarny narzę- dziem, które ma ostatecznie doprowadzić do alternacji władzy. Autorka wskazała rów- nież, na różnych przykładach, jak zmieniał się w czasie dyskurs parlamentarny, np. że wcześniej miał on wymiar pisany, później oralny, a dzisiaj na swój sposób „obrazko- wy”, czemu służy tabloidyzacja polityki, w tym także na poziomie parlamentu. Uwa- gi autorstwa C. Ilie są, w pewnym sensie, wprowadzeniem do czerech kolejnych tek- stów, przez samą C. Ilie określanych mianem case studies. Tekstami tymi są: Rhetoric, Parliament and the Monarchy in Pre-revolutionary England (autorstwa Markku Peltonena); French Parliamentary Discourse 1789–1914 (napisany przez Thomasa Boucheta); German Parliamentary Discourse since 1848 from a Linguistic Poin of View (Armina Burkhardta) oraz Central and Eastern European Parliamentary Rhetoric since the Nineteenth Century (napisany przez C. Ilie oraz Cezarego Ornatowskiego). O ile pierwsza część recenzowanej książki przedstawia rys historyczno-instytucjo- nalny rozwoju parlamentu (jako instytucji i parlamentaryzmu) jako systemu rządów, to druga część przedstawia parlament jako szeroko rozumiane narzędzie komunikacji (w relacji parlament–suweren oraz pomiędzy partiami politycznymi) i rywalizacji mię- dzypartyjnej w dążeniu do benefi tu władzy i wpływu, o tyle trzecia, a zarazem ostatnia część książki ukazuje parlament i parlamentaryzm przez pryzmat myśli i teorii politycznej. Tę cześć pracy rozpoczyna krótki tekst autorstwa Kari Palonen pt. Political Theories of Parliamentarism, który pełni rolę wprowadzenia do tego fragmentu pracy. Autorka wskazała w nim, że parlamentaryzm przybierał bardzo różne warianty w zależ- ności od momentu historycznego oraz kraju, w którym był — z mniejszą bądź większą konsekwencją — realizowany. Niemniej mimo licznych wcieleń miał on zawsze pewnego rodzaju stały trzon, niepodlegający dyskusji, i obejmował reprezentację, delibera- 226 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Recenzje cję, odpowiedzialność i suwerenność narodu (niekiedy idącą dalej i osiągającą postać suwerenności przedstawicielstwa narodowego). Respektowanie tych pryncypiów roz- strzygało w ostateczności o istnieniu parlamentarnej formy rządów, natomiast ich nie- jednakowe przestrzeganie nadawało tej formie wiele partykularnych kształtów i odcie- ni, które wygenerowały w konsekwencji heterogeniczność parlamentaryzmu, dzisiaj będącą jego cechą rozpoznawczą. Rozwinięciem tych treści jest kolejne, niezwykle ciekawe opracowanie tej samej autorki, pt. Thinking of Politics in a Parliamentary Man- ner. Perspectives on the Conceptual History of Parliamentarism. Autorka patrzy w nim na parlamentaryzm przez pryzmat procedur, które były sukcesywnie instalowane w parlamencie, a dzisiaj wyznaczają podstawowe jego reguły (np. prowadzenie debaty publicznej czy też pociąganie rządu do odpowiedzialności). Wszystkie one — zdaniem K. Palonen — poza oczywiście wymiarem stricte formalnym, tworzą określone tło kul- turowe parlamentaryzmu, które na skutek wielu czynników, m.in. racjonalizowania procedur parlamentarnych, stało się samoistną cechą defi niującą tę odmianę rządów. Potwierdzają to kolejne trzy rozdziały, będące — podobnie jak w części drugiej — roz- winięciem tych uwag, a zarazem ich szczegółową egzemplifi kacją przeprowadzoną na bazie doświadczeń konkretnych państw. W efekcie omówione są doświadczenia wło- skie (Theories of Representative Government and Parliamentarism in Italy from the 1840s do the 1920s autorstwa Davida Ragazzoniego i Nadii Urbinati), niemieckie (w tek- ście Dirka Jörke i Marcusa Llanque pt. Parliamentarism and Democracy in German Po- litical Theories sinece 1848) oraz hiszpańskie (José Marii Rosalesa pt. Parliamentarism in Spanish Politics in the Nineteenth and Twentieth Centuries. From Constitutional Li- beralism to Democratic Parliamentarism). Tę cześć pracy zamyka obszerne opracowanie autorstwa Teiji Tiilikainen i Claudii Wiesner poświęcone parlamentowi na szczeblu ponadnarodowym (Towards a Political Theory of EU Parliamentarism). W tekście tym, jak się wydaje, jest jednak prezentowana nadmiernie optymistyczna wizja Parlamentu Europejskiego traktowanego niemalże jako odpowiednika parlamentów narodowych. Co więcej, autorki trochę na siłę przenoszą koncepcje zbudowane na bazie krajowych porządków prawnych na szczebel systemu politycznego Unii Europejskiej, nie dostrze- gając — bądź co bądź — istotnych różnic między nimi. W ten sposób T. Tiilikainen i C. Wiesner powtarzają utarte schematy o suwerenności, deliberacji i odpowiedzialno- ści w Parlamencie Europejskim i całej Unii, zapominając zupełnie, że co najmniej dwie z tych zasad są mocno wątpliwe. Istotne wątpliwości dotyczą przecież suwerenności, w sytuacji kiedy nie ma jednego europejskiego demosu, a cała polityka unijna ma silne piętno partykularyzmu oraz odpowiedzialności, w sytuacji kiedy porządek instytucjo- nalny Unii Europejskiej tylko ogólnie nawiązuje do tradycyjnych rozstrzygnięć parlamentaryzmu, nie kopiując go jednak w sposób wierny. W konsekwencji rozdział ten ry- suje chyba nadmiernie naiwną wizję zbudowania, via Parlament Europejski i jego związków z Komisją Europejską, czegoś na kształt europejskiego systemu parlamentarnego funkcjonującego w systemie politycznym Unii Europejskiej. Niewątpliwie jednak parlamentaryzm na szczeblu Unii Europejskiej jest jednym z wyzwań, przed jakim stoi Europa, która od dwóch stuleci eksperymentuje z syste- Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept, red. Pasi Ihalainen et al 227 mem parlamentarnym jako układem relacji na linii legislatywa–egzekutywa. O innych wyzwaniach wspomina Kari Palonen w epilogu zamykającym książkę. W katalogu tych wyzwań autorka wskazuje m.in.: rosnącą rolę rządów, które powodują margina- lizacje parlamentów; coraz bardziej postępującą biurokratyzację; transformację roli partii politycznych i wreszcie postępującą federalizację Unii Europejskiej. Oczywi- ście, wypunktowane wyzwania nie są jedynymi, ani nawet — być może — najważ- niejszymi. Równie ważnymi, a niedocenianymi są wzrost populizmu i — co za tym idzie — radykalizmu politycznego; topniejąca pozycja ustrojowa parlamentów wyni- kająca, najogólniej mówiąc, z rozwoju instytucji i procedur konkurencyjnych wobec parlamentów (np. procedur demokracji bezpośredniej oraz coraz silniejszego sądow- nictwa konstytucyjnego), czy w końcu ogólny kryzys przedstawicielstwa, którego jednym z przejawów jest brak zaufania do partii politycznych oraz wielu innych instytucji politycznych współczesnego państwa. Pomimo tego, że niektórych negatywnych czy wręcz groźnych zjawisk dla parlamentu i parlamentaryzmu autorzy książki nie dostrzegają, mimo że innym razem są zbyt naiwni wierząc np. w postępującą demokratyzację Unii Europejskiej jako swo- istego ustrojowego perpetuum mobile, to książkę Parliament and Parliamentarism. A Camparative History of a European Concept należy z całą mocą rekomendować jako lekturę obowiązkową. Dowodzi ona niezbicie tego, że parlamentarny system rzą- dów jest europejskim dziedzictwem ustrojowym, do którego Europa dochodziła rozmaitymi, czasami krętymi drogami narodowego rozwoju, mocno specyfi cznymi dla różnych państw i regionów (Skandynawia, Półwysep Iberyjski, Europa Środkowo- -Wschodnia). Śledzenie tych dróg i oglądanie ich przez pryzmat zarówno praktyki, jak i teorii jest czymś pasjonującym dla każdego, kto na poważnie zajmuje się ustrojami państwowymi, a zarazem nie jest zamknięty w wąskich ramach prawa konstytucyjnego. Z pewnością bowiem największym awantażem recenzowanej pracy jest to, że jej autorzy oglądają parlament i parlamentaryzm z różnych stron, wykorzystując interdy- scyplinarne narzędzia badawcze i uznając, że rzeczowy dyskurs o tytułowych kwestiach wymaga wiedzy prawniczej, politologicznej, historycznej, socjologicznej, psychologicznej, a nawet lingwistycznej. Jarosław Szymanek

ŹRÓDŁA

Litwa: wyrok Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej z 20 października 2015 r. w sprawie materialnej równości wyborów do Sejmasu (sygn. akt KT27-N16/2015)*

Fakty: W wyborach do litewskiego jednoizbowego parlamentu (Sejmasu) terytorium Litwy zostało podzielone na jednomandatowe okręgi, w których wybiera się 71 po- słów oraz jeden ogólnonarodowy 70-mandatowy okręg wyborczy. Jeśli chodzi o podział terytorium kraju na jednomandatowe okręgi wyborcze, to był on dokonywany — zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o wyborach do Sejmasu z 1992 r. — na podstawie liczby wy- borców z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielskiej oraz względnej równości materialnej, czyli było dopuszczalne, aby liczba wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych tego typu różniła się o nie więcej niż 20%. Treść tego przepisu zmieniała się jednak wielokrotnie. W pierwotnym brzmieniu ustawy dopuszczalne były odstępstwa rzędu 25%. Kilka miesięcy przed kolejnymi wyborami, zaplanowanymi na jesień 1996 r., dokonano dwóch zmian. Pierwsza polegała na zmianie sposobu liczenia odstępstwa, ponieważ liczone ono było w stosunku do jednolitej normy przedstawicielskiej. Po drugie, dopuszczalne odstępstwo zmniejszono do 10%, co jednak ze względu na zmianę sposobu liczenia w praktyce oznaczało dopuszczenie rozbieżności rzędu 20% w zakresie liczby wyborców zamieszkujących w poszczególnych okręgach wyborczych. Kolej- nej zmiany dokonano w 2002 r. Polegała ona na zwiększeniu dopuszczalnego odstęp- stwa z 10% do 20% (w praktyce 40%). Z prac legislacyjnych wynika, że powodem tej zmiany była chęć lepszego odzwierciedlenia podziału administracyjnego kraju, co przy poprzednio obowiązującej regulacji było możliwe w stosunkowo niewielkim zakresie. W 2015 r. grupa posłów złożyła do Sądu Konstytucyjnego wniosek o zbadanie, czy art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza wyższe niż 10-procentowe odstęp- stwo od jednolitej normy przedstawicielskiej w poszczególnych jednomandatowych okręgach wyborczych, jest zgodny z art. 4 oraz art. 55 zdanie 1 konstytucji Republiki Litewskiej. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi o suwerennej władzy narodu,

* Tekst wyroku został opublikowany na stronie internetowej . 230 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Źródła a drugi o równych wyborach do Sejmasu. Wnioskodawcy wskazali, że podwyższenie dopuszczalnego odstępstwa z 10% do 20% miało na celu zwiększenie siły głosu wy- borców z dużych miast i było podyktowane względami politycznymi.

[...] Sąd Konstytucyjny stwierdza, że: [...] II. [...] 6.3. W przedmiotowej sprawie [...] na ustawodawcy ciąży, wynikający z art. 55 zdanie 1 konstytucji, obowiązek ustanowienia takiej regulacji, która zapewni, że jednomandatowe okręgi wyborcze nie będą się różniły pod względem liczby wyborców tak, aby doprowadziło to do nierównego wpływu głosów poszczególnych wyborców na wynik wyborów. Im większa jest różnica w liczbie wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych, tym większe są nierówności w zakresie wpływu głosów wy- borców z poszczególnych okręgów wyborczych na wynik wyborów. Jednak nie oznacza to, że zgodnie z konstytucją, niedopuszczalna jest jakakolwiek rozbieżność w liczbie wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych. 6.3.1. W tym kontekście należy zauważyć, że liczba wyborców w okręgach wyborczych może ulegać zmianie (spadkowi lub wzrostowi) z powodu różnorodnych obiektywnych czynników (m.in. migracji wyborców oraz innych zjawisk demogra- ﬁ cznych). W związku z tym należy zauważyć, że określenie liczby wyborców, która będzie przypadać na okręg wyborczy, nie jest w pełni możliwe. Sąd Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że od prawa nie można oczekiwać rzeczy niemożliwych (lex non cogit ad impossibilia). [...] W związku z tym należy przyjąć, że również w konstytucji nie wymaga się ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zapewniałaby absolutnie równą liczbę wyborców przypadających na każdy okręg wyborczy. [...] 6.3.3. [...] Ustawodawca ma obowiązek, biorąc pod uwagę wszystkie istotne oko- liczności (m.in. migrację wyborców oraz inne zjawiska demograﬁ czne), ustanowienia regulacji prawnej, zgodnie z którą liczba wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych będzie na tyle równa, na ile jest to możliwe. Jest to ważna gwarancja tego, że głosy wszystkich wyborców będą traktowane równo, jeśli chodzi o ich wypływ na wynik wyborów. Ustawodawca wykonując konstytucyjne obowiązki i tworząc odpo- wiednią regulację, nie może w sposób nieuzasadniony ograniczać równej siły głosów wyborców. [...] III. 1. W tej sprawie istotne jest odwołanie się do wiążących Republikę Litewską regulacji prawa międzynarodowego, które określają prawa wyborcze, w tym również prawo do równego głosu. Litwa: Wyrok SK Republiki Litewskiej z 20 X 2015 r. w sprawie materialnej równości wyborów do Sejmasu 231

1.1. [...] Powszechna Deklaracja Praw Człowieka w art. 31 ust. 3 stanowi, że „wola ludu jest podstawą władzy rządu, która wyrażana jest w przeprowadzanych okresowo rzetelnych wyborach, opartych na zasadzie powszechności, równości i tajności, lub na innej równorzędnej procedurze, zapewniającej wolność wyborów”. 1.2. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, którym Republi- ka Litewska związała się 12 marca 1991 r. [...], stanowi w art. 25 pkt b, że każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez żadnej dyskryminacji i bez nieuzasadnionych ogra- niczeń: korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w rzetelnych wyborach, przeprowadzanych okresowo, opartych na głosowaniu powszechnym, równym i taj- nym, gwarantujących wyborcom swobodne wyrażenie woli. Komitet Praw Człowieka Narodów Zjednoczonych w komentarzu ogólnym do art. 25 wskazał, że statuuje on zasadę: jedna osoba — jeden głos, która oznacza, że system wyborczy każdego państwa powinien zapewnić równą siłę głosu każdego wyborcy [...]. Należy również zauważyć, że Komitet Praw Człowieka Narodów Zjedno- czonych stwierdził naruszenie przez Republikę Słowacką art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z tego powodu, że wybory do rady muni- cypalnej zostały przeprowadzone w okręgach wyborczych, których liczby wyborców przypadające na jeden mandat znacznie się różniły (opinia z 22 lipca 2002 r. w sprawie Mátyus v. Slovakia, komunikat nr 923/2000). [...] 2. [...] Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych, zawierający wytyczne dotyczące wyborów [...], oraz raport wyjaśniający, przyjęte przez Komisję Wenecką [...], stanowią kodyfi kację dziedzictwa wyborczego, ujętego w zasady, m.in. zasadę równości wyborów. 2.1. Wytyczne dotyczące wyborów defi niują m.in. treść zasady równości wybo- rów. Stanowi ona m.in., że każdy wyborca ma — co do zasady — jeden głos, a głosy wszystkich wyborców powinny być równe. Zgodnie z zasadą równej siły głosów po- szczególnych wyborców, mandaty powinny zostać przydzielone do okręgów wyborczych według liczby mieszkańców, obywateli lub wyborców. W procesie tworzenia okręgów wyborczych powinny być uwzględnione również kryteria geografi czne, administracyjne, jak też granice historyczne. Rozbieżność między liczbą mieszkańców, obywateli lub wyborców przypadających na jeden mandat w poszczególnych okręgach nie powinna jednak przekraczać 10%, a w żadnym wypadku 15%, z wyjątkiem szcze- gólnych okoliczności (ochrona skupisk mniejszości narodowych, rzadko zaludnione jednostki administracyjne). [...] 3.3. W dniu 3 stycznia 2013 r. Biuro Demokratycznych Instytucji oraz Praw Czło- wieka OBWE opublikowało raport z misji obserwacyjnej na wyborach prezydenckich na Litwie, przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2012 r., w którym wskazano m.in., że w 2002 r. zwiększono dopuszczalną rozbieżność w zakresie liczby wyborców przy- padających w poszczególnych okręgach wyborczych, z 10% do 20%. W niektórych okręgach wyborczych spowodowało to — zgodnie z raportem — znaczące rozbieżno- 232 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Źródła

ści w zakresie liczby wyborców. Miało to wpływ na równość wyborców, co narusza dobre międzynarodowe praktyki wyborcze. 4. Podsumowując przedstawione zobowiązania międzynarodowe oraz dobre praktyki wyborcze, należy zauważyć, że powszechnie się uznaje, że równość głosu oznacza, że każdy wyborca ma jeden głos, a głos każdego wyborcy powinien być równy głosowi każdego innego wyborcy i powinien mieć takie samo znaczenie. Okręgi wyborcze powinny być formowane w taki sposób, aby liczba wyborców w poszczegól- nych okręgach była zbliżona na tyle, na ile jest to możliwe. Zgodnie z przedstawiony- mi dobrymi praktykami dotyczącymi tworzenia okręgów wyborczych, różnica liczby wyborców nie powinna przekraczać 10%, a z pewnością 15%, tylko w wyjątkowych okolicznościach granica to może zostać przekroczona. IV. 1. Problematyka równości w prawie wyborczym była przedmiotem orzekania przez sądy konstytucyjne innych państw. 1.1. Węgierski Sąd Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2005 r. [...] rozważał m.in. kwestię tego, czy konstytucyjna zasada równości wyborów wymaga, aby we wszystkich okręgach wyborczych liczba wyborców była równa [w ustawodawstwie węgier- skim nie wskazano dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości siły głosu wybor- ców — przyp. M.R]. Sąd w wyroku stwierdził, że zapewnienie absolutnej równości siły głosów w każdym głosowaniu nie jest możliwe. Ustawodawca musi szanować konstytucyjne wymogi, zgodnie z którymi liczba wyborców w poszczególnych jednomandatowych okręgach wyborczych powinna być możliwie równa, a rozbieżności są dopuszczalne tylko z konstytucyjnie uzasadnionych powodów. W związku z tym, że równość głosu jest szczególnie istotnym prawem politycznym, jakakolwiek nierów- ność w tym zakresie jest dopuszczalna tylko w przypadku istotnych powodów konstytucyjnych. Im większa rozbieżność w zakresie liczby wyborców między poszczegól- nymi okręgami wyborczymi, tym konstytucyjna podstawa tych rozbieżności musi być mocniejsza. Jednak nawet niewielka, statystycznie nieznaczna różnica liczby wybor- ców w poszczególnych okręgach wyborczych może zostać uznana za niekonstytucyj- ną, jeśli powinna skutkować istotną zmianą w granicach tych okręgów [...] 1.2. Francuska Rada Konstytucyjna w orzeczeniu z 8 stycznia 2009 r. [...] stwier- dziła, że tworzenie okręgów wyborczych w wyborach parlamentarnych powinno się od- bywać na podstawie danych demograﬁ cznych oraz z poszanowaniem równości głosu wyborców. Rada Konstytucyjna zauważyła, że sama rozbieżność liczby mieszkańców w stosunku do średniej wynosząca 20% nie jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą rów- ności wyborów, jednak dopuszczenie takiej rozbieżności może doprowadzić do sytuacji, w której określanie granic okręgów wyborczych może być motywowane chęcią uzyskania określonego wyniku wyborczego. Dlatego też wykorzystanie maksymalnego odstęp- stwa w zakresie liczby mieszkańców w stosunku do przeciętnej może następować tylko w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach. Dlatego też takie odstępstwo powinno być ograniczone, w każdym przypadku powinno wynikać z interesu publicznego (jak czynniki geograﬁ czne) oraz być zgodne z zasadą proporcjonalności. [...] Litwa: Wyrok SK Republiki Litewskiej z 20 X 2015 r. w sprawie materialnej równości wyborów do Sejmasu 233

1.3. Sąd Konstytucyjny Republiki Chorwacji w informacji przekazanej Parlamen- towi Republiki Chorwacji [zgodnie z art. 128 konstytucji Republiki Chorwacji, Sąd Konstytucyjny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem zasady zgodności z konstytucją i ustawami i o stwierdzonych przypadkach niezgodności powiadamia chorwacki Sa- bor — M.R.] w dniu 8 grudnia 2010 r. [...] zauważył, że jeżeli znaczna rozbieżność w zakresie liczby wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych ma wpływ na wyników wyborów, wybory nie są przeprowadzone zgodnie z konstytucją. [...] Podział na okręgi wyborcze nie może być dokonany raz i na zawsze. Granice okręgów wyborczych powinny być poddawane ciągłym przeglądom z uwagi na migracje oraz inne okoliczności. [...] Okręgi wyborcze powinny również odpowiadać podziałowi admi- nistracyjnemu kraju, a ich kształt powinien być możliwie zwarty, jednak przede wszystkim nie powinno się naruszać podstawowego wymogu, jakim jest równa siła głosu wyborców z poszczególnych okręgów (w ustawodawstwie chorwackim dopuszcza się maksymalnie 5-procentową rozbieżność w zakresie liczby wyborców zamiesz- kujących w jednym z 14-mandatowych okręgów wyborczych — M.R). 2. Podsumowując przedstawione orzecznictwo sądów konstytucyjnych innych państw, należy zauważyć, że okręgi wyborcze powinny być tworzone z poszanowaniem zasady równości głosu, tj. w okręgach wyborczych powinna zamieszkiwać zbli- żona, na ile to tylko jest możliwe, liczba mieszkańców lub wyborców, a odstępstwa od tej zasady równości powinny mieć konstytucyjne uzasadnienie. V. [...] 4. [...] Jak już zauważono, obecnie obowiązująca dopuszczalna rozbieżność w zakresie liczby wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych pozwala na to, aby liczba wyborców między okręgami wyborczymi różniła się nawet 1,5 razy. [...] Biorąc pod uwagę przedstawione orzecznictwo konstytucyjne, ustanowienie w okręgach jednomandatowych limitu rozbieżności między liczbą wyborców przypa- dających na jeden mandat na poziomie 10% byłoby optymalne wobec braku specjal- nych okoliczności (jak np. zachowanie integralności szczególnej grupy wyborców), które powodowałyby konieczność ustanowienia dalej idącego odstępstwa. [...] 6. Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, należy stwierdzić, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o wyborach do Sejmasu […] w zakresie, w jakim dopuszcza 20-procentową rozbieżność w zakresie siły głosu wyborców z poszczególnych okrę- gach wyborczych w stosunku do jednolitej normy przedstawicielskiej, jest sprzeczna z art. 55 zdanie 1 konstytucji. 7. W związku z tym Sąd Konstytucyjny postanawia nie zajmować się kwestią zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o wyborach do Sejmasu z art. 4 konstytucji. Przekład i opracowanie: Marcin Rulka

VARIA

INFORMACJE NAUKOWE

PIERWSZA USTAWA ZASADNICZA NADDNIESTRZAŃSKIEJ REPUBLIKI MOŁDAWSKIEJ

I. WPROWADZENIE Naddniestrzańska Republika Mołdawska (mołd. Република Молдовеняскэ Нистрянэ, ros. Приднестровская Молдавская Республика, ukr. Придністровська Молдавська Республіка), zwana również Naddniestrzem (czasem Pridniestrowiem), jest nieuznawanym państwem, które powstało w wyniku odłączenia się od Związku Radzieckiego, a ściślej od Mołdawskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej w 1990 r. Naddniestrze jest niewielkim obszarem, a właściwie pasem ziemi1, rozcią- gającym się wzdłuż lewego (wschodniego) brzegu rzeki Dniestr (z wyjątkiem prawo- brzeżnego miasta Bendery), na zachód od Bugu, położonym w południowo-wschodniej części Europy, na północ od Morza Czarnego, na granicy między Mołdawią i Ukrainą. Terytorium to nigdy dotąd nie miało swojej odrębnej państwowości i od wieków stanowiło terytorium sporne państw z nim sąsiadujących, podobnie jak tereny nieodległej Besarabii czy Bukowiny. Od chwili ogłoszenia niepodległości przez Naddniestrze, czyli od 2 września 1990 r., przedstawiciele doktryny nie zajmują jednolitego stanowiska w sprawie państwowości oraz statusu prawnego tego regionu2. Od

1 Powierzchnia Naddniestrza wynosi ok. 4163 km2 i stanowi pas ziemi o długości ok. 200 km i śred- niej szerokości ok. 12–15 km (w najwęższym punkcie wynosi 6 km, a w najszerszym 38 km). Liczba lud- ności wynosi ok. 555 tys. 2 O statusie Naddniestrza w literaturze polskiej zob.: A. Gil, Naddniestrzańska Republika Mołdawska jako element przestrzeni politycznej Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2005, passim; M. Kosienkowski, Federacja Rosyjska wobec Naddniestrza, seria wydawnicza „Analizy Instytutu Europy Środkowo-Wschod- niej”, t. 21, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009, passim; M. Kosienkowski, Naddniestrzańska Republika Mołdawska: determinanty przetrwania, Toruń 2010, passim; idem, Ukraina wobec Naddniestrza, seria wydawnicza „Analizy Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej”, t. 27, red. J. Kłoczowski, A. Gil, Lublin 2009, passim; J. Solak, Mołdawia — republika na trzy pęknięta: historyczno-społeczny, militarny i geopolityczny wymiar „zamrożonego konﬂ iktu” o Naddniestrze, Toruń 2009; idem, Konsekwencje zamrożonego konﬂ iktu 236 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Varia ponad ćwierćwiecza Naddniestrze pozostaje tzw. państwem faktycznym, nieuznawanym przez zdecydowaną większość społeczności międzynarodowej. Zgodnie z prawem międzynarodowym, formalnie jest traktowane jako region autonomiczny Repu- bliki Mołdawii o specjalnym statusie, a z perspektywy teorii państwa i prawa konstytucyjnego posiada ono wszelkie atrybuty państwowości. Pomijając spory doktrynalne dotyczące statusu prawnego tego tworu, istnienie tego organizmu państwowego nie budzi wątpliwości. Niezależnie od nieuznawania go przez społeczność międzynarodową władze Republiki usiłują panować nad swoim terytorium i organizować państwo, zgodnie z wszelkimi zasadami jego prawidłowego i skutecznego funkcjonowania. Proces tworzenia Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej, jej konstytucji i całego systemu ustrojowego jest bardzo interesującym zagadnieniem z zakresu teorii państwa oraz prawa konstytucyjnego i ustrojowego. Opracowanie stanowi kolejne z serii publikacji, których autorzy mają na celu ana- lizę statusu prawnego Naddniestrza. Zawiera cząstkowe wyniki następnego etapu ba- dań nad tym zagadnieniem, mianowicie rozważań nad genezą i ewolucją ustaw zasadniczych niepodległego Naddniestrza. Artykuł został poświęcony pierwszej konstytucji suwerennego państwa powstałego na ziemiach naddniestrzańskich, która została uchwalona w 1991 r. i obowiązywała przez cztery lata, tj. do czasu wprowadzenia obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej z 1995 r. Pozwoli to ustalić pierwotne za- łożenia systemu konstytucyjnego i ustrojowego nowo powstałego państwa oraz zamie- rzone kierunki jego dalszego rozwoju, a także określić ich prawidłowość i skutecz- ność. To z kolei bez wątpienia stanowi przyczynek do szerzej zakrojonych badań tej materii, który w konsekwencji prowadzi do wiarygodnych wniosków dotyczących nie tylko systemu konstytucyjnego i formy rządu współczesnego Naddniestrza, ale rów- nież umożliwia bardziej jednoznaczne zdeterminowanie jego statusu prawnego.

II. PRZYGOTOWYWANIE FUNDAMENTÓW POD UCHWALENIE PIERWSZEJ KONSTYTUCJI NIEPODLEGŁEGO NADDNIESTRZA Pierwszym formalnym krokiem na drodze do uzyskania niepodległości Naddnie- strza było proklamowanie 2 września 1990 r. utworzenia Naddniestrzańskiej Mołdaw- skiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej [dalej: NMSRR] jako jednej z republik o Naddniestrze dla bezpieczeństwa europejskiego, dodatek do „Zeszytów Naukowych Akademii Obrony Na- rodowej”, Warszawa 2010; R. Czachor, Niepodległe, nieuznawane. Perspektywy rozwiązania problemu statusu nieuznawanych republik na obszarze postradzieckim, „Stosunki Międzynarodowe” 2011, nr 69–70, s. 34–36. W literaturze rosyjskojęzycznej zob.: Н.В. Бабилунга, Б.Г. Бомешко, П.М. Шорников, Государственность Приднестровья: история и современность, Тирасполь 2007; Н.В. Бабилунга, С.И. Берил, Б.Г. Бомешко, И.Н. Галинский, Е.М. Губогло, В.Р. Окушко, П.М. Шорников, Феномен Приднестровья, Тирасполь 2003; В.А. Балала, Становление и развитие государственности Приднестровья, Тирасполь 2001; Бессарабский вопрос и образование Приднестровской Молдавской Республики, ред. В.Н. Яковлев, Тирасполь 1993; Г.С. Брусалинская, Органы законодательной и исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики на современном этапе, Москва 2007; А.В. Девятков, Международно-политические последствия «Де-факто государственности» Приднестровья, „Вестник Тюменского государственного университета” 2014, nr 2, s. 51–56; А.Н. Сквоз- ников, Феномен непризнанных и частично признанных государств и особенности их правосубъект- ности, „Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право” 2011, nr 2, s. 3–12. Viktoriya Serzhanova, Pierwsza ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej 237 w składzie ZSRR. Decyzję taką podjęły władze naddniestrzańskie podczas II Nadzwy- czajnego Zjazdu Deputowanych Ludowych Naddniestrza wszystkich szczebli w Ty- raspolu3. Wówczas istotnym posunięciem wydawało się powołanie nowych władz w regionie. Podstawę tego procesu stanowiła idea utworzenia najpierw organów tym- czasowych, aby później powołać organy o charakterze trwałym4. Podczas II Nadzwy- czajnego Zjazdu została uformowana i zatwierdzona nowa Tymczasowa Rada Najwyż- sza NMSRR. Składała się ona z 50 deputowanych, którym powierzono przeprowadzenie wyborów stałej Rady Najwyższej w terminie do 1 grudnia 1990 r. Następnego dnia, tj. 3 września 1990 r., wybrano Prezydium Rady Najwyższej, składające się z 18 deputowanych, oraz dokonano wyboru przewodniczącego Tymczasowej Rady. Podczas swoich posiedzeń Tymczasowa Rada Najwyższa podejmowała tak istotne dla funkcjonowania rodzącego się państwa decyzje, jak w sprawie powołania orga- nów władzy państwowej w Republice, utworzenia systemu ﬁ nansowo-kredytowego w formie Banku Republikańskiego oraz przygotowania budżetu na 1991 r. Ponadto Ra- dzie powierzono także określenie struktur organizacyjnych przedsiębiorstw, instytucji i organizacji usytuowanych na terytorium Republiki. W okresie działalności Tymcza- sowej Rady Najwyższej (od 2 września do 25 listopada 1990 r.) podjęła ona 60 uchwał, powołała Komisję Konstytucyjną w składzie 24 deputowanych oraz 2 października 1990 r. uchwaliła ustawę o wyborach deputowanych ludowych do Rady Najwyższej NMSRR5. Jak widać, działalność Tymczasowej Rady była bardzo intensywna i miała na celu przygotowanie stosownych podstaw prawnych pod utworzenie stałego systemu organów państwowych oraz fundamentów ustroju politycznego, ekonomicznego i społecznego państwa, co — bez wątpienia — należy ocenić pozytywnie. W dniu 25 listopada 1990 r., na podstawie obowiązującego ustawodawstwa, przeprowadzono wybory do nowej stałej Rady Najwyższej NMSRR. W następnym roku Rada uchwaliła szereg istotnych dla ustroju państwa ustaw, którymi uregulowano strukturę władzy państwowej w Republice: ustawę o rządzie Naddniestrzańskiej Re- publiki Mołdawskiej z dnia 25 marca 1991 r., ustawę o wyborach prezydenta Naddnie- strzańskiej Republiki Mołdawskiej z dnia 22 października 1991 r., ustawę o statusie sędziów Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej z dnia 27 października 1991 r. etc. W tym czasie doszło też do uchwalenia pierwszej konstytucji Republiki. 3 O zjazdach deputowanych wszystkich szczebli por.: А.З. Волкова, Съезды депутатов всех уровней Приднестровской Молдавской Республики (1990–2006 гг.), Тирасполь 2006, passim. 4 Szerzej zob.: З.Г. Тодорашко, История государственных учреждений Приднестровской Молдавской Республики. Высшие органы власти и управления 1990–1995 годы, „Периодические издания” 1999, nr 1. 5 Cenne opracowanie, w którym poddano szczegółowej analizie kompleksową problematykę ustrojo- wą niepodległego Naddniestrza z perspektywy prawa konstytucyjnego, stanowi rozprawa doktorska G.S. Brusalińskiej, Organy władzy ustawodawczej i wykonawczej Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej na obecnym etapie, przygotowana pod kierunkiem naukowym S.А. Аvаkyana, Moskwa 2007. Autorka wnikliwie bada w nim m.in. początki tworzenia organizacji nowo powstałego państwa na ziemiach naddnie- strzańskich. Obszerny autoreferat poświęcony dysertacji w języku rosyjskim: Г.С. Брусалинская, Органы законодательной и исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики на современном этапе: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, , dostęp 16 VII 2016, zob. s. 13 i n. 238 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Varia

W dniu 25 sierpnia 1991 r. Rada Najwyższa wykonała kolejny krok, jeśli chodzi o utrwalenie statusu niepodległego państwa, i przyjęła deklarację niepodległości, do- konując tym samym faktycznej secesji. Wskutek rozpadu Związku Radzieckiego 5 listopada 1991 r. Naddniestrzańska Mołdawska Socjalistyczna Republika Radziecka zmieniła swoją nazwę na Naddniestrzańską Republikę Mołdawską (potocznie zwaną również Naddniestrzem). W dniu 1 grudnia 1991 r. przeprowadzono pierwsze wybory prezydenckie, a także referendum, w którym większość uczestniczących w głoso- waniu opowiedziała się za utrzymaniem niepodległości Naddniestrza.

III. KONSTYTUCJA NADDNIESTRZAŃSKIEJ REPUBLIKI MOŁDAWSKIEJ Z 1991 R. Za pierwszą ustawę zasadniczą Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej nale- ży uznać konstytucję przyjętą tydzień po ogłoszeniu przez nią całkowitej niepodległo- ści. Projekt konstytucji został przygotowany na podstawie trzech fundamentalnych dla początków istnienia nowego państwa aktów prawnych o ogromnym znaczeniu: deklaracji o suwerenności Naddniestrzańskiej Mołdawskiej Socjalistycznej Republiki Ra- dzieckiej, deklaracji o niepodległości Naddniestrzańskiej Mołdawskiej Socjalistycz- nej Republiki Radzieckiej oraz dekretu o władzy państwowej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Dnia 2 września 1991 r. Rada Najwyższa uchwaliła konstytu- cję na podstawie wymienionych aktów prawnych podczas X posiedzenia Rady Naj- wyższej Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej I kadencji6. W okresie swojego czteroletniego obowiązywania konstytucja była zmieniania dwukrotnie: krótko po jej wejściu w życie, czyli 10 września 1991 r., oraz — pod koniec jej obowiązywania — 5 listopada 1994 r. Ustawa zasadnicza Naddniestrza z 1991 r. stanowi względnie obszerny akt prawny, który składa się z preambuły oraz 117 artykułów, podzielonych na 15 rozdziałów, uporządkowanych w VII częściach. Odnosząc się do systematyki ogólnej, warto zwrócić uwagę na fakt, że konstru- ując swoją pierwszą niepodległą ustawę zasadniczą mimo trudnych warunków politycznych, toczącego się konﬂ iktu i trwających walk o niepodległość, co jest istotne, ustrojodawca naddniestrzański nie wybrał systematyki konstytucji charakterystycznej dla państw autorytarnych, w których zwykle podkreśla się nadrzędną rolę państwa i w tym celu umieszcza się postanowienia dotyczące aparatu państwowego na począt- ku tekstu ustawy zasadniczej, a regulacje poświęcone prawom i wolnościom człowie- ka i obywatela przesuwa się na koniec aktu, co ma świadczyć o podporządkowaniu jednostki państwu. Konstytucja naddniestrzańska została skonstruowana w odmienny sposób. W pierwszej kolejności ustrojodawca określił podstawy ustroju politycznego i spo-

6 Tekst pierwszej ustawy zasadniczej Naddniestrza z 2 września 1991 r. ze zm.; zob. Конституция Приднестровской Молдавской Республики co 2 сентября 1991 г. По состоянию на ноябрь 1995 года, dostępny w elektronicznym zbiorze aktów prawnych Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej, , dostęp 16 VII 2016. Viktoriya Serzhanova, Pierwsza ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej 239

łecznego państwa, na drugim miejscu umieścił katalog praw, wolności i obowiązków obywateli, a w dalszych częściach unormował system naczelnych organów państwo- wych z podziałem na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, system orga- nów samorządowych, organów ochrony prawa. W końcowej części aktu zawarł postanowienia dotyczące wejścia w życie oraz zmiany konstytucji. Wskazany układ głównych jednostek systematyzacyjnych świadczy o tym, że ustrojodawca abstrahu- jąc od sytuacji społeczno-politycznej, mimo wszystko zastosował konstrukcję właści- wą dla konstytucji współczesnych państw demokratycznych, w których — jak powszechnie wiadomo — za podstawę przyjmuje się doktryny liberalne, eksponujące rolę jednostki w państwie. Zwykle polega to na rozbudowywaniu katalogów praw i wolności człowieka i obywatela i umieszczaniu ich w początkowych częściach (roz- działach) ustaw zasadniczych, najczęściej drugich, zaraz po zasadach ustroju. Co zaś do regulacji poświęconych organizacji i funkcjonowaniu władz publicznych (administracji rządowej i samorządowej), to zazwyczaj zostają one usytuowane w dalszych jej częściach, co ma na celu podkreślenie służebności władz publicznych wobec jednostki. Nie inaczej stało się i w przypadku pierwszej niepodległej konstytucji Nad- dniestrza, co jest znamienne dla określenia zamierzonego kierunku dalszego rozwoju ustrojowego państwa. Wracając do szczegółowej systematyki konstytucji, to jest ona następująca: I. Podstawy ustroju społecznego i systemu politycznego Naddniestrzańskiej Re- publiki Mołdawskiej. Rozdział 1. System polityczny Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 1–10). Rozdział 2. System gospodarczy Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 11–19). Rozdział 3. Rozwój społeczny i kulturalny Republiki. Jej zewnętrzna dzia- łalność ekonomiczna (art. 20–30). II. Obywatelstwo, podstawowe prawa, wolności i obowiązki obywatela Naddnie- strzańskiej Republiki Mołdawskiej. Rozdział 4. Obywatelstwo (art. 31–33). Rozdział 5. Podstawowe prawa, wolności i obowiązki obywatela Naddnie- strzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 34–55). III. Naddniestrzańska Republika Mołdawska — suwerenne i niepodległe pań- stwo. Rozdział 6. Naddniestrzańska Republika Mołdawska — suwerenne i niepod- ległe państwo (art. 56–62). IV. System organów władzy państwowej i rządu w Naddniestrzańskiej Republice Mołdawskiej. Rozdział 7. Organizacja i tryb działania Rad Deputowanych Ludowych Nad- dniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 63–68). Rozdział 8. Rada Najwyższa Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 69–79). 240 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Varia

Rozdział 9. Prezydent Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 80–85). Rozdział 10. Rząd Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 86–93). Rozdział 11. Lokalne Rady Deputowanych Ludowych. Samorząd. Admini- stracja rządowa (art. 94–98). V. Ochrona praworządności i porządku prawnego. Rozdział 12. Sąd Konstytucyjny Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej (art. 99–100). Rozdział 13. Sąd. Arbitraż. Adwokatura (art. 101–109). Rozdział 14. Prokuratura (art. 110–111). VI. Symbole państwowe i stolica Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej. Rozdział 15. Herb, ﬂ aga, hymn i stolica Naddniestrzańskiej Republiki Moł- dawskiej (art. 112–115). VII. Obowiązywanie konstytucji Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej. Wprowadzenie do niej zmian (art. 116–117). Oryginalny wydaje się szczegółowy układ treści tego aktu w zakresie jego podzia- łu na główne jednostki systematyzacyjne. Zachowano mianowicie jednolitą numerację jednostek podrzędnych (rozdziałów), mimo istnienia głównych, nadrzędnych jednostek systematyzacyjnych. Zwykle każda jednostka główna jest podzielona na podrzędne, któ- re są numerowane od początku. W tym wypadku przyjęto odmienne rozwiązanie. Jed- nostki główne zostały ponumerowane liczbami rzymskimi i nie otrzymały żadnej nazwy (np. tytuł albo część), lecz tylko tytuły, co także stanowi cechę charakterystyczną systematyki szczegółowej tej ustawy zasadniczej. Nie sposób nie zauważyć też pewnych nie- ścisłości, a nawet braku konsekwencji twórców konstytucji w podziale jednostek głów- nych na podrzędne (rozdziały), ponieważ niektóre z nich zawierają tylko jeden rozdział o podobnym lub wręcz identycznym tytule co jednostka główna (np. III, VI i VII). Nie jest zatem do końca zrozumiałe, czym uzasadniony jest taki podział części głównych na jednostki podrzędne, jeśli liczba rozdziałów nie przekracza jednego. Chociaż nie stanowi to jakiejś istotnej wady, jeśli chodzi o funkcjonowanie organizmu państwowego, to mimo wszystko takie niedopracowanie należy ocenić krytycznie. Należy jednak pamiętać, że warunki, w których tworzono ten akt, nie należały do łatwych. Tym można usprawiedliwić jego drobne niedociągnięcia, choć zazwyczaj warunki tworzenia nowych ustaw zasadniczych w okresie poważnych przemian ustrojowych są bardzo trudne, wymagają żmudnej pracy ciał ustrojodawczych, nierzadko wielu lat konsultacji społecznych w celu osiągnięcia dostatecznego kompromisu ustrojodawczego i uzyskania poparcia dla postanowień ustawy zasadniczej określo- nych i zorganizowanych sił społeczno-politycznych (partii politycznych, związków zawodowych i innych), bez wsparcia których konstytucja nie mogłaby zostać uchwalona oraz stać się trwałą i stabilną wartością państwa i społeczeństwa. W nadzwyczajnych warunkach społeczno-politycznych, w jakich znalazło się Naddniestrze po 1990 r., tego czasu zabrakło. Nie ulega natomiast wątpliwości, że istniała silna wola i determinacja ustrojodawcy w dążeniu do stworzenia nowoczesnego i w pełni demo- Viktoriya Serzhanova, Pierwsza ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej 241 kratycznego — jak na te czasy — aktu prawnego o najwyższej mocy, stanowiącego podstawy ustroju politycznego państwa. Osiągniecie tego celu w dużej mierze się udało, ponieważ konstytucja ta była — jak widać — dosyć nowoczesnym aktem prawnym i formalnie spełniała wszystkie standardy demokratycznego państwa prawnego. W rzeczywistości zabrakło jednak pełnej realizacji jej postanowień, wiele z nich pozostało martwych, a praktyka ustrojowa znacznie rozminęła się z rzeczywistością normatywną. Z tego powodu konstytucję Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej z 1991 r. można bardziej zaliczyć do konstytucji faktycznych niż prawnych. Zresztą mało wiarygodne byłoby też jakiekolwiek stwierdzenie dotyczące kształtującej się praktyki ustrojowej, ponieważ konstytucja ta obowiązywała tylko przez cztery lata. Niemniej jednak wprowadzono podstawy ustroju politycznego, społecznego i ekonomicznego nowo utworzonego państwa, zasady jego organizacji i cele, a także ustanowiono bardzo obszerny katalog praw, wolności i obowiązków obywateli. Zagwaran- towano ponadto szereg demokratycznych zasad ustrojowych, m.in. takich jak zasada suwerennego i niepodległego państwa, niepodzielność terytorium, zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada wielonarodowego suwerena, powszechnego, rów- nego, bezpośredniego i tajnego prawa wyborczego, forma demokracji bezpośredniej (referendum) i pośredniej, zasada społeczeństwa obywatelskiego, w tym udział partii politycznych i organizacji społecznych w życiu politycznym społeczeństwa. System naczelnych organów państwowych został wówczas skonstruowany po czę- ści na wzór radziecki, zgodnie z zasadą jednolitości władzy. Został zachowany system rad narodowych (ludowych) na szczeblu centralnym i lokalnym, którym podlegały wszystkie inne organy państwowe. Poniekąd to posunięcie było dosyć naturalne i pew- nie świadome, ponieważ państwo stawiało pierwsze kroki na drodze ku niepodległo- ści (wprawdzie jeszcze przed uchwaleniem konstytucji), kiedy wciąż jeszcze było podmiotem federacji w składzie Związku Radzieckiego. Choć ustrojodawca teoretycznie mógł od razu wprowadzić nowy system organów ustawodawczych o elementach rzą- dów parlamentarnych, jednak w praktyce na tym etapie nie zdecydował się odejść od zasady jednolitości władzy. Takie podejście też jest zrozumiałe, albowiem Naddniestrze nigdy dotąd nie mia- ło statusu podmiotu federacji ani nawet autonomii, stąd system organów lokalnych nie był przystosowany do większej samodzielności, nie istniały struktury, na podstawie których można było zbudować skuteczny aparat niepodległego państwa. Wygląda zatem na to, że ustrojodawca założył pewien etap przejściowy, trwający od trzech do czterech lat, podczas których zazwyczaj nowym państwom udaje się transformować, a nawet stworzyć od nowa cały aparat państwowy zdolny do prawidłowego funkcjonowania. W pozostałym zakresie konstytucją tą wprowadzono szereg nowoczesnych demokratycznych rozwiązań ustrojowych. W systemie władz państwowych znalazły się instytucje prezydenta i wice-prezydenta, a także rząd, organy władzy samorządo- wej oraz sąd konstytucyjny. Jeśli chodzi o założenia dotyczące formy rządu, przyjęte na samym początku, jeszcze przed uchwaleniem pierwszej konstytucji — podczas I Zjazdu Deputowanych Lu- 242 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Varia dowych Miejskich, Rejonowych i Wiejskich Rad Regionu Naddniestrzańskiego Moł- dawskiej SRR 2 czerwca 1990 r., jak również w czasie II Nadzwyczajnego Zjazdu Deputowanych Ludowych wszystkich szczebli Regionu Naddniestrzańskiego 2 wrze- śnia 1990 roku, na którym została proklamowana niepodległość Naddniestrza — to po- legały one na ewolucji prowadzącej do stopniowej transformacji od radzieckiej do parlamentarnej, a wraz z wprowadzeniem funkcji prezydenta7 konsekwentnie do formuły co najmniej mieszanej, parlamentarno-prezydenckiej czy też semi-prezydenckiej, a nawet klasycznej prezydenckiej, jak rzeczywiście stało się później już pod rządami obo- wiązującej ustawy zasadniczej. Stąd w konstytucji z 1991 r. nie przewidywano odręb- nej funkcji premiera (szefa rządu), na czele rządu stał bowiem prezydent. Konstytucja Naddniestrza nie była jednak aktem doskonałym ani nie okazała się wartością stabilną. Przetrwała jedynie cztery lata, a po tym krótkim czasie ustrojodawca dojrzał do decyzji o wprowadzeniu nowej ustawy zasadniczej. Pomijając drobne wady w założeniach i w treści konstytucji, od początków funkcjonowania nowo po- wstałego państwa w praktyce istotna była determinacja w dążeniu do zachowania niepodległości. Wydaje się, że na decyzję o zmianie wpłynęła nie tylko konieczność przeprowadzenia reformy systemu organów państwowych, zakończenia etapu przej- ściowego i precyzyjnego określenia formy rządu. W moim przekonaniu, czynnikiem najsłabszym była tutaj kultura polityczna i prawna społeczeństwa, która stanowi niezwykle istotny czynnik wpływający na funkcjonowanie konstytucji. Poziom wiedzy o treści norm ustawy zasadniczej oraz ich akceptacja przez obywateli i inne zbiorowe podmioty politycznej organizacji społeczeństwa, praktyka funkcjonowania organów władz publicznych, a także stosowanie uczciwych reguł oraz kompromisu w działal- ności publicznej są niezwykle ważnymi czynnikami respektowania norm konstytucyjnych. Treści zawarte w konstytucji i sama ustawa zasadnicza powinny być wysoko uplasowane w hierarchii dóbr oraz wartości narodowych i państwowych. Konstytucja w tym wymiarze powinna być nie tylko aktem prawnym o najwyższej mocy, ale powinna stać się jedną z istotnych wartości akceptowanych przez zbiorowość. Powinna być zaliczana do osiągnięć cywilizacyjnych narodu, niekiedy stając się jego symbo- lem. W niektórych społeczeństwach o dojrzałych tradycjach demokracji konstytucja jest oceniana znacznie wyżej niż akt prawny o nadrzędnej mocy i jest postrzegana jako powszechnie akceptowany i stanowczy symbol demokracji. Tak się nie stało w przypadku pierwszej ustawy zasadniczej niepodległego Naddniestrza, ponieważ naddnie- strzańskiemu społeczeństwu brakowało wówczas i wciąż brakuje właśnie tej dojrza- łości i tradycji demokracji.

IV. PODSUMOWANIE Pierwsza konstytucja Naddniestrza została przyjęta w bardzo krótkim czasie od powstania nowego państwa, po roku od formalnego ogłoszenia przez nie niepodległo-

7 W pierwotnym tekście konstytucji z 1991 r. jeszcze nie przewidywano istnienia instytucji prezydenta Republiki jako głowy państwa, albowiem funkcję tę na początku miał sprawować przewodniczący Nad- dniestrzańskiej Mołdawskiej SRR. Viktoriya Serzhanova, Pierwsza ustawa zasadnicza Naddniestrzańskiej Republiki Mołdawskiej 243

ści, a zaledwie tydzień po dokonaniu faktycznej secesji. To tłumaczy fakt, że okazała się ona aktem mało stabilnym i trwałym w czasie. Dążeniem ustrojodawcy — co jest zrozumiałe — najwyraźniej było jak najszybsze skonstruowanie podstaw prawnych organizacji i funkcjonowania nowego państwa, które nie miało doświadczenia w tym zakresie, ponieważ dotąd nie posiadało własnej tradycji państwowości ani nawet pewnego stopnia samodzielności. Mimo bardzo trudnych warunków, konﬂ iktu związane- go z secesją, a także rzeczywistości ustrojowej, w której cały system wartości konstytucyjnych, zasad ustrojowych, katalogu i gwarancji praw człowieka oraz aparat państwowy należało zorganizować od nowa, na podstawie zupełnie odmiennych reguł niż dotychczasowe, konstytucja z 1991 r. była nadzwyczaj nowoczesnym, jak na owe czasy, aktem prawnym, spełniającym wszelkie standardy demokratycznego państwa prawnego, choć z pewnością zawierała pewne drobne niedociągnięcia formalne i redakcyjne. Pozostawienie zasady ustrojowej jednolitości władzy, przy zapewnieniu rzeczywistego pluralizmu politycznego, nie przekreślało szans na prawidłowe funkcjonowanie w warunkach demokratycznych, czego przykładem jest kazus Szwajcarii. Z założeń ustrojodawcy i tak wynikała chęć wprowadzenia z czasem zasady trójpo- działu władzy, albowiem forma rządu, za którą opowiadał się od początku, miała ewo- luować ku prezydenckiej. Niemniej zabrakło pewnych tradycji demokracji oraz odpowiednio wysokiego poziomu kultury politycznej i prawnej społeczeństwa, które wpływają na trwałość ustaw zasadniczych w państwie, tak aby mogły one stanowić stabilną, jednoczącą wartość. Viktoriya Serzhanova*

* Dr hab. Viktoriya Serzhanova, prof. Uniwersytetu Rzeszowskiego, Wydział Pra- wa i Administracji, Katedra Ustrojów Państw Europejskich.

WSKAZÓWKI DLA AUTORÓW

1. Teksty opracowań przysyłanych do „Przeglądu Sejmowego” w celu ich opu- blikowania powinny być dostarczane w postaci elektronicznej w edytorze Word. Długość tekstu artykułu: maksimum 60 tys. znaków ze spacjami, z uwzględnieniem przypisów. Redakcja przyjmuje teksty w języku: polskim i angielskim. 2. Zasady edytorskie: — formatowanie tekstu: czcionka tekstu głównego: Times New Roman 12, interlinia 1,5; czcionka tekstu w przypisach: Times New Roman 10; interlinia 1,0; — niestosowanie wersalików w zapisywaniu tytułu artykułu oraz części artykułu; — niestosowanie w tekście pogrubień, podkreśleń i spacji; — zapisywanie cytatów antykwą w cudzysłowach (bez stosowania kursywy); — zapisywanie wyrazów obcojęzycznych kursywą, np. primo; — umieszczenie odsyłaczy do przypisów przed znakiem przestankowym; — podawanie po raz pierwszy pełnej nazwy organizacji lub instytucji, np. Orga- nizacja Narodów Zjednoczonych; — podawanie po raz pierwszy osoby z pełnym imieniem, np. Lech Nowakowski; — zapisywanie w tekście polskojęzycznym nazw własnych w języku polskim, np. Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego, Unia Europejska, Stany Zjednoczone Ameryki, a w tekście angielskojęzycznym w języku angielskim; — nieodmienianie skrótowców, np. PSL zamiast PSL-u; — zapisywanie dat: 25 października 2008 roku, 25 października, w październiku 2008 roku; — zapisywanie dekad słownie, np. w latach osiemdziesiątych; — stosowanie półpauz bez spacji, np. 1945–1989. 3. Artykuł powinien być podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, najlepiej rozdzielone tytułami. Objętość artykułu powinna mieścić się w granicach 0,8–1,5 ar- kusza autorskiego, tzn. 32 000–60 000 znaków (liczonych ze spacjami, czyli z odstę- pami między wyrazami). Wraz z artykułem muszą być przysłane (również w postaci elektronicznej): jego streszczenie w języku polskim i angielskim, liczące nie więcej niż 1000 znaków (ze spacjami); słowa kluczowe w języku polskimi i angielskim, bio- gram autora (stopień/tytuł naukowy, afi liacja, adres e-mail). 4. Na końcu artykułu należy podać pełną Bibliografi ę w formie wykazu alfabe- tycznego z podziałem na dwie grupy — Źródła i Piśmiennictwo. Obowiązkowe formy zapisu bibliografi cznego: — Kowalski J., Tytuł publikacji monografi cznej, Ofi cyna Wydawnicza, War - szawa 2002. — Nowak B., Tytuł artykułu, [w:] Tytuł pracy zbiorowej, red. N. Kowalczyk, Ofi - cyna Wydawnicza, Lublin 2014, s. 1–23. — Piotrowski J., Tytuł artykułu, „Czasopismo Naukowe” 2005, nr 3, s. 1–23. — Nowakowski T., Tytuł artykułu, „Gazeta Codzienna”, 2 X 2013, nr 23, s. 3. — Nowak J., Tytuł publikacji dostępnej w Internecie, http://adresinternetowy.pl. 246 Przegląd Sejmowy 6(137)/2016 Wskazówki dla autorów

— Strona internetowa MEN, http://www.umcs.lublin.pl, „Materiały pomocnicze do nauczania historii”. 5. Na początku glosy powinna znaleźć się podana in extenso (kursywą) sentencja komentowanego orzeczenia. 6. Recenzja powinna mieć objętość 4000–24000 znaków (liczonych ze spacjami, czyli z odstępami między wyrazami). Nagłówek recenzji powinien być sporządzony według następującego wzorca. — W odniesieniu do recenzowanej monografi i autorskiej — Jan Nowakowski, Pełny tytuł monografi i recenzowanej, Ofi cyna Wydawnicza, Miejsce wydania, Rok publikacji, s. 343. — W odniesieniu do recenzowanej pracy zbiorowej — Pełny tytuł pracy zbiorowej, red. Jan Nowakowski, Ofi cyna Wydawnicza, Miejsce wydania, Rok publikacji, s. 343. 7. Materiały grafi czne (zdjęcia, skany, mapy, diagramy, wykresy) należy zamie- ścić w tekście lub w osobnych plikach w formacie .jpg z jednoczesnym umiejscowie- niem w tekście. Natomiast tabele należy przygotować w programie Word dla Windows i zamieścić tylko w tekście. Opis materiałów grafi cznych jest dokonywany według wzorca właściwego dla tabeli. Tabela 1 Tytuł tabeli Źródło: Opis bibliografi czny wg zasad obowiązujących w przypisach. 8. W przypadku wykorzystywania publikacji w językach opartych na cyrylicy na- leży je zapisywać w tekście głównym i w przypisach za pomocą cyrylicy, natomiast w bibliografi i należy dokonywać latynizacji zapisu publikacji zgodnie z przyjętymi w Polsce zasadami. 9. Przypisy należy umieścić na dole strony stosując skróty łacińskie (Ibidem, op. cit., Idem, Eadem). 10. Obowiązkowe formy stosowane w przypisach: — monografi a1; — artykuł w pracy zbiorowej pod redakcją2; — artykuł w czasopiśmie naukowym3; — publikacja źródłowa w prasie (należy obowiązkowo podać datę dzienną oraz numer strony)4; — akt prawny5; — źródło archiwalne6;

1 I. Nazwisko, Tytuł monograﬁ i kursywą, Warszawa 2010, s. xx. 2 I. Nazwisko, Tytuł artykułu kursywą, [w:] Tytuł pracy zbiorowej kursywą, red. I. Nazwisko, Warsza- wa 2005, s. 24–25. 3 I. Nazwisko, Tytuł artykułu kursywą, „Tytuł Czasopisma” 2008, nr 4, s. 76. 4 I. Nazwisko, Tytuł publikacji źródłowej kursywą, „Tytuł Gazety”, 23 IX 2013, nr 56, s. 7. 5 Ustawa z dnia 23 stycznia 2014 roku o zasadach edytorskich, Dz.U. nr 56, poz. 72. 6 Archiwum Akt Nowych, Akta Partii Politycznych, sygn. 21/B/34, t. 3, „Tytuł dokumentu archiwal- nego”, k. 2. Wskazówki dla autorów 247

— dokument elektroniczny w postaci tekstu naukowego7; — materiał źródłowy zamieszczony w internecie (należy podać podmiot odpowiedzialny za stronę lub nazwę strony, jedynie skrócony adres internetowy, tytuł dokumentu internetowego, dzień pozyskania danych)8; — orzeczenie sądu lub trybunału9; — materiał audiowizualny (ﬁ lm, audycja radiowa)10. Niezastosowanie się autora do wskazówek może stanowić argument, aby zre- zygnować z publikacji lub odesłać tekst w celu dokonania koniecznych uzupeł- nień i poprawek. Nie będą przyjmowane do opracowania redakcyjnego teksty, w których nie zachowano podstawowych zasad poprawności językowej właściwej dla języka polskiego lub angielskiego.

7 I. Nazwisko, Tytuł publikacji naukowej zamieszczonej w Internecie, http://www.biblioteka.pl, s. 23, dostęp 23 VIII 2013. 8 Strona internetowa Wydziału Prawa i Politologii, http://www.prawoipolitologia.pl, „Tytuł dokumentu internetowego”, dostęp 23 VIII 2013. 9 Nazwa orzeczenia, Nazwa organu orzekającego, Data wydania, Sygnatura akt, oraz (jeśli orzeczenie było publikowane) wskazanie miejsca publikacji i numeru cytowanej albo powoływanej strony. 10 Tytuł ﬁ lmu, reż. Jan Kowal, Francja–RFN, 2014, 9:10–9:13. KSIE, GARNIE WSPÓŁPRACUJA,CE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM

Katowice Księgarnia Liber ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. 32 359-12-72 Dom Handlowy Nauki. Zakład OR PAN ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. 32 258-77-09 Kraków Academicus. Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie ul. Podchorążych 2, 30-084 Kraków, tel. 12 626-13-99 Lublin Księgarnia Iuris Prudentia pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 (budynek Wydziału Prawa UMCS), 20-031 Lublin, tel./fax 81 537-54-75 Księgarnia Iuris Prudentia ul. Mełgiewska 7–9 (punkt sprzedaży w budynku WSEI) 20-209 Lublin, tel. 81 476-19-09 Rzeszów Księgarnia Iuris Prudentia ul. Sobieskiego 2d/2 (obok Urzędu Wojewódzkiego) 35-002 Rzeszów, tel. 17 852-39-26 Szczecin Księgarnia Akademicka ul. Jedności Narodowej 31, 70-453 Szczecin, tel. 91 489-09-26 Toruń Księgarnia Uniwersytetu Mikołaja Kopernika ul. Reja 25, 87-100 Toruń, tel. 56 611-42-98, 56 611-48-86 Warszawa Księgarnia Ekonomiczna Kazimierz Leki ul. Grójecka 67, 02-094 Warszawa tel. 22 822-90-41 Wrocław Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika ul. Kuźnicza 30/33, 50-137 Wrocław, tel. 71 343-29-77 Zamość Księgarnia „Iuris Prudentia” ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis), 22-400 Zamość, tel. 84 643-85-85