Financiële Scan Gemeente Rijssen-Holten

Financiële scan gemeente Rijssen-Holten

Maart 2018

g e m e e n t e Rijssen-Holten

PROVINCIE OVERIJSSEL Eenheid Bestuurs- en Concernzaken

FINANCIËLE SCAN GEMEENTE RIJSSEN-HOLTEN

Zwolle, maart 2018

Inhoudsopgave

Bestuurlijke Samenvatting 5

Inleiding, samenvatting, conclusies en aanbevelingen 7 Aanleiding voor de financiële scan 7 Financiële scan versus begrotingsscan 7 Doel van de financiële scan 8 Onderzoeksvragen 8 Selectiegroep 9 Financiële positie gemeente, algemene begrippen 11 Belangrijkste bevindingen 13 Aanbevelingen 17

1 De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente Rijssen-Holten 19 1.1 Inleiding 19 1.2 Financiële positie in historisch perspectief 20 1.3 Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid 23 1.4 Flexibiliteit van de begroting 27 1.5 Investeringen, afschrijvingen en financiering 29 1.6 Grondexploitatie 31 1.7 Het financieel beleid ten aanzien van reserves 32 1.8 Weerstandsvermogen (beleid, risico’s weerstandscapaciteit) 34 1.9 Onderhoud kapitaalgoederen 36 1.10 Overhead 41

2 De eigen inkomsten vergeleken 42 2.1 Inleiding 42 2.2 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Rijssen-Holten vergeleken met de normopbrengst ingeval van een artikel 12-aanvraag 42 2.3 Gemeentelijke woonlastendruk 43 2.4 Overige heffingen 44 2.5 Conclusies 45

3 De nettolasten van de gemeente Rijssen-Holten vergeleken 46 3.1 Nettolasten ten opzichte van de clusters Algemene Uitkering 2017 46 3.2 Vergelijking nettolasten 2017 Rijssen-Holten met de nettolasten 2017 van de selectiegroep 49 3.3 Vergelijking nettolasten: verschil financiële scan en begrotingsscan 49 3.4 Wijziging BBV met ingang van 2017 49 3.5 Toelichting inkomstenclusters 50 3.6 Toelichting uitgavenclusters 53 3.7 Conclusies en aanbevelingen 57

Bijlagen: Bijlage 1: Vergelijking volumina structuurkenmerken Rijssen-Holten en de selectiegroep 59 Bijlage 2: De vergelijking van Rijssen-Holten met zichzelf 62 Bijlage 3: Vergelijking verschil uitkering gemeentefonds met selectie 63 Bijlage 4: Clustervergelijking op taakveldenniveau tussen de nettolasten van Rijssen-Holten en van de selectiegroep 64 Bijlage 5: Clusterindeling 2017 gemeentefonds 67 Bijlage 6: Financiële positie in historisch perspectief 68 Bijlage 7: Consequenties keuzes financieel beleid 73 Bijlage 8: Voorbeelden opzet paragraaf onderhoud kapitaalgoederen 74

Bestuurlijke samenvatting “financiële scan Rijssen-Holten”.

Voor u ligt de financiële scan Rijssen-Holten. De scan geeft inzicht in de financiële positie van de gemeente en in de risico’s en de kansen. De uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het formuleren van toekomstig (financieel) beleid.

Uit de financiële scan komt naar voren, dat er met betrekking tot de financiële positie van de gemeente Rijssen-Holten weinig reden tot zorg is.

Er is sprake van een structureel sluitende meerjarenbegroting 2018-2021, een lage schuldpositie en voldoende reserves om risico’s mee op te vangen. Ook heeft de gemeente de mogelijkheid om de begroting snel aan te passen op het moment dat er zich tegenvallers voordoen, bijvoorbeeld door het inzetten van de structurele exploitatieruimte, maar ook door het verhogen van belastingen. De woonlastendruk in Rijssen-Holten is ten opzichte van de gemeenten waarmee Rijssen-Holten is vergeleken en ook ten opzichte van het landelijk gemiddelde laag. Daarnaast kan er nog exploitatieruimte worden gecreëerd met financieel technische maatregelen zoals geen rente meer bijschrijven op reserves en het minder behoudend ramen van de meerjarige ontwikkeling van de groei van de algemene uitkering. Uiteraard heeft de gemeente ook de mogelijkheid om door het heroverwegen van bestaand beleid ruimte in de begroting creëren.

Ook Rijssen-Holten is de afgelopen jaren geconfronteerd met rijksbezuinigingen. Door diverse bezuinigingstrajecten en voorzichtig en behoudend (financieel) beleid, is de gemeente er desondanks in geslaagd een structureel sluitende begroting te presenteren.

Er zijn echter ook aandachtspunten die van belang zijn voor de financiële positie van de gemeente en een risico kunnen vormen.  Hoewel er sprake is van voldoende weerstandsvermogen is er, gelet op de berekende omvang van de risico’s, binnen de “algemene reserve vrij” nog maar beperkte ruimte om deze voor andere doelen in te zetten. De gemeente gaat het beleid betreffende het weerstandsvermogen overigens wel evalueren.  De gemeente Rijssen-Holten heeft twee langlopende grondexploitaties bedrijventerreinen (waarvan één samen met de gemeente Wierden), die door de looptijd, de boekwaarde en de afzetmarkt een hoog risicoprofiel hebben.  De gemeente gaat ervan uit door beleidsmatige bijsturing het uitgangspunt ‘budgettair neutraal binnen het sociaal domein’ komende jaren te kunnen blijven realiseren. Het in de Kadernota 2018-2021 berekende structurele tekort voor het sociaal domein, wordt vooralsnog gedekt met incidentele middelen. Als de beleidsmatige maatregelen niet het beoogde effect hebben zullen de lasten alsnog structureel moeten worden gedekt.  Tenslotte komt in deze financiële scan naar voren dat er beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven kapitaalgoederen (bijvoorbeeld wegen, water, groen, sportfaciliteiten etc.). Voor reconstructies, vervanging en groot onderhoud is geen budget in de begroting geraamd. Dit gaat nu via integrale voorstellen nieuw beleid en wordt vervolgens via een begrotingswijziging in de begroting opgenomen.

De in deze financiële scan opgenomen aanbevelingen hebben ondermeer betrekking op:

 Scherper onderscheid tussen incidenteel en structureel bij de jaarrekening.  Aansluiten reservemutaties meerjarig met de staat van reserves in de begroting.  Zuiver ramen omvang van de programma’s in alle jaarschijven, zodat naast een reëel beeld van de jaarsaldi ook een goed inzicht in de jaarlijkse omvang en mutaties van baten en lasten ontstaat.  Aanscherpen van de ramingen zodat budgetoverheveling beperkt wordt.  Heroverwegen van de huidige systematiek berekenen structurele risico’s.  Alle bezit inventariseren om zo vast te stellen dat alle kapitaalgoederen in beeld zijn.  De focus op de benodigde- en beschikbare budgetten onderhoud kapitaalgoederen verbreden naar een langere periode dan de vier begrotingsjaren  Het ramen van budgetten voor reconstructie en groot onderhoud van bestaande kapitaalgoederen als bestaand beleid (in plaats van als nieuw beleid).  In de begroting opnemen van een meerjarig overzicht van de toekomstige vervangingen (van bijvoorbeeld sportaccommodaties en civiele kunstweken).  Verbeteren van de inhoud, opbouw en informatiewaarde van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen.

INLEIDING, SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Aanleiding voor de financiële scan

Provinciale Staten van Overijssel hebben in het kader van de verbetering van de “kwaliteit openbaar bestuur” extra middelen beschikbaar gesteld voor onder andere het uitvoeren van financiële scans bij gemeenten. Binnen de provincie Overijssel hebben 4 gemeenten, waaronder de gemeente Rijssen-Holten, aangegeven dat zij van deze mogelijkheid gebruik willen maken. De financiële scan is toekomstgericht. De scan geeft inzicht in de financiële positie, de risico’s en de kansen. De uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het formuleren van toekomstig financieel beleid en als ondersteuning bij het maken van prioriteits- en beleidskeuzes. De financiële scan kan voor de gemeente een bouwsteen zijn bij de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen 2018, besluitvorming in aanloop naar de Kadernota 2019 en de Begroting 2019.

De financiële scan verschaft inzicht in de eigen financiële positie en hoe die positie zich verhoudt tot vergelijkbare gemeenten. Bovendien wordt inzicht gegeven in cijfermatige afwijkingen die zich op de verschillende taakgebieden ten opzichte van de algemene uitkering en een selectiegroep van gemeenten voordoen. Ook wordt aandacht besteed aan een nadere analyse van de oorzaken van de verschillen in de uitgaven- en inkomstenclusters, eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen, inzet van reserves, ontwikkeling van het eigen vermogen, ontwikkeling van de schuldpositie, investeringsvolume, ontwikkeling van grondexploitaties en belangrijkste oorzaken afwijkend (ten opzichte van begroting) rekeningsaldo. Daarnaast wordt er op verzoek van de gemeente een specifieke verdiepingsvraag belicht.

Financiële scan versus Begrotingsscan

De financiële scan is voor wat betreft de opzet en inhoud vergelijkbaar met een begrotingsscan1. Het grote verschil met de scan die nu voorligt is, dat een begrotingsscan normaal gesproken alleen door gemeenten kan worden aangevraagd die door hun financiële positie onder preventief toezicht staan. Bij deze financiële scan is dit niet aan de orde. De financiële scan komt tot stand in het kader van de verbetering van de “kwaliteit openbaar bestuur”. De Provincie Overijssel heeft alle gemeenten het aanbod gedaan voor het vervaardigen van een dergelijke scan. Een ander verschil is dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), in tegenstelling tot de begrotingsscan, geen directe rol heeft in de totstandkoming van de financiële scan. Wel levert BZK basisbestanden aan voor het kunnen maken van de financiële vergelijkingen met de algemene uitkering en met de selectiegroep. De financiële scan komt tot stand onder regie van de Provincie Overijssel. Voor het vervaardigen van de scan heeft de provincie een externe deskundige ingeschakeld.

De financiële scan is niet vrijblijvend. Gedeputeerde Staten verwachten van de raad of het college een schriftelijke reactie, in het bijzonder met betrekking tot de eventuele aanbevelingen. Daarbij verwacht de provincie, dat de gemeente aangeeft wat met de aanbevelingen wordt gedaan.

De conclusies en aanbevelingen kunnen daarnaast input zijn voor overleg tussen de gemeente en de provincie in het kader van het begrotingstoezicht, indien de financiële positie van de gemeente daar aanleiding toe geeft.

De begrotingsscan is een openbaar document en zal op de internetsite van de Provincie Overijssel worden geplaatst.

1 Zie voor voorbeelden van begrotingsscans: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten- en-provincies/financieel-toezicht-gemeenten-en-provincies/financiele-scans-gemeenten

Doel van de financiële scan

Inzicht in financiële positie van de gemeente Rijssen-Holten Een financiële scan geeft inzicht in de financiële positie van de gemeente. Dit wordt gedaan aan de hand van enkele onderzoeksvragen.

Onderzoeksvragen

Uitgangspunt voor de financiële scan is de volgende vraag:

Geef inzicht in de financiële positie van Rijssen-Holten, zodat de uitkomsten kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij het maken van prioriterings- en beleidskeuzes.

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de centrale probleemstelling opgedeeld in drie onderzoeksvragen. Deze luiden als volgt:

Onderzoeksvraag 1 Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2016?

Om deze vraag te beantwoorden wordt een groot aantal onderwerpen behandeld. De financiële positie wordt bezien in historisch perspectief aan de hand van de begrotingen 2013 tot en met 2018, de jaarstukken 2013 tot en met 2016 en de meest recente tussenrapportage van 2017. Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van de begroting) rekeningsaldo. Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken.

Vervolgens wordt aan de hand van de vijf financiële kengetallen inzicht gegeven in de “wendbaarheid” en “weerbaarheid” van de gemeentelijke begroting. Het gaat daarbij om onderwerpen als ontwikkeling van het eigen vermogen, ontwikkeling van de schuldpositie, ontwikkeling van grondexploitaties, structureel exploitatiesaldo en belastingcapaciteit. Deze worden bij de kengetallen kort aangestipt en later verder uitgewerkt.

Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan overhead en aan de verdiepingsvraag (voor zover deze nog geen onderdeel is van bovenstaande).

Dit onderdeel wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.

Verdiepingsvraag Daarnaast is er met de gemeente een specifieke verdiepingsvraag afgesproken.

Voor de gemeente Rijssen-Holten gaat het om:

- inzicht in stand van zaken met betrekking tot onderhoud kapitaalgoederen. Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting. In de begroting 2017 geeft de gemeente aan, dat de lasten voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen ongeveer 15% van de begroting vormen. Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten is daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang. Daarnaast zijn kapitaalgoederen het ‘gezicht’ van de gemeente zijn. Gaten in het wegdek of kapotte lantaarnpalen zullen snel ergernis opwekken bij inwoners.

Het verdiepingsonderwerp wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.

De vraag komt aan de orde in hoofdstuk 1.

Onderzoeksvraag 2 Doen zich tussen de gemeente en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2017 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren?

Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten in 2017. Verder wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de selectiegroep.

Dit onderdeel wordt afgesloten met een aantal conclusies naar aanleiding van hetgeen in dit hoofdstuk naar voren is gekomen.

De vragen worden in hoofdstuk 2 beantwoord.

Onderzoeksvraag 3 Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente zich in 2017 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de (gemeenten in de) selectiegroep?

Uitgangspunt is de vastgestelde begroting over het jaar 2017. Dit onderdeel wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.

Deze vraag wordt in hoofdstuk 3 beantwoord.

Selectiegroep

Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3 wordt uitgegaan van een selectiegroep. Op basis van de belangrijkste structuurkenmerken van de gemeente Rijssen- Holten is in overleg met de gemeente gezocht naar een groep van gemeenten die gemiddeld genomen vergelijkbaar is, verder te noemen de selectiegroep. Voor deze scan zijn vijf gemeenten geselecteerd met vergelijkbare structuurkenmerken (én vergelijkbare opbouw van de algemene uitkering) die daardoor zoveel mogelijk lijken op de te onderzoeken gemeente. Het betreft de Overijsselse gemeente Hellendoorn, Hof van Twente en Raalte, de Flevolandse gemeente Dronten en de Gelderse gemeente Nijkerk.

Algemene Algemene Totaal Uitkering Uitkering Algemene algemeen Sociaal Uitkering per Domein per per Sociale Centrum- inwoner inwoner inwoner Gemeente Structuur functie Inwoners Provincie (A) (B) (A+B) Hellendoorn Redelijk Redelijk 35.651 Overijssel 836 445 1.281 Hof van Twente Goed Weinig 34.881 Overijssel 834 363 1.197 Raalte Goed Redelijk 36.700 Overijssel 820 424 1.244 Dronten Goed Redelijk 40.592 Flevoland 895 407 1.302 Nijkerk Goed Weinig 41.199 Gelderland 748 338 1.086

Rijssen-Holten Goed Redelijk 37.875 Overijssel 823 419 1.242

Het bovenstaande overzicht is ontleend aan het basisbestand waarop de begrotingsanalyse 2017 (vergelijking met zichzelf, hoofdstuk 3) is gebaseerd.2 De bedragen van de algemene uitkering (per inwoner) zijn gebaseerd op de betaalmaand juni 2017. Ook voor de vergelijking met zichzelf (hoofdstuk 3) wordt voor wat betreft de algemene uitkering gebruik gemaakt van de gegevens die worden gebruikt voor de

2Dit bestand is te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse-gemeente

berekening van de algemene uitkering over betaalmaand juni 20173. De bedragen uitkering voor het Sociaal Domein per inwoner zijn apart vermeld.

3 Informatie verstrekt door Ministerie van BZK

Financiële positie gemeente, algemene begrippen

Een gemeente is, in financieel technisch opzicht althans, een complexe organisatie wat zich bijvoorbeeld uit in veel naar aard en omvang verschillende activiteiten, interne doorberekeningen en langcyclische investeringsprojecten. Een helder begrip van de te hanteren uitgangspunten voor het financieel beleid is daarom belangrijk. Bij het beoordelen van de financiële positie wordt onderscheid gemaakt tussen de (jaarlijkse) exploitatierekening en de balans (vermogenspositie).

De exploitatierekening: evenwicht

Baten Lasten

Belastingen, Eigen beleid, rijksbijdragen, wettelijke overige taken, overig inkomsten

De exploitatierekening omvat de jaarlijks terugkerende baten en lasten. Algemeen wordt als uitgangspunt gehanteerd dat de exploitatierekening geen tekort mag vertonen. In de gemeentewet (artikel 189) is vastgelegd dat de raad er op toe ziet dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Structureel wil zeggen dat structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Reëel wil zeggen dat de budgetten ook daadwerkelijk toereikend zijn om de beoogde taken op het gewenste (onderhouds)niveau uit te voeren. De lasten worden gedekt door een gelijk bedrag aan baten. Wel kan de gemeente, net als huishoudens, soms tijdelijk “rood” staan op de bankrekening omdat bijvoorbeeld inkomsten uit belastingen nog niet zijn ontvangen. In dat geval worden kortlopende geldleningen aangetrokken die binnen een jaar weer worden afgelost. Net zoals huishoudens langlopende geldleningen aantrekken voor bijvoorbeeld de aankoop van een huis, trekt ook de gemeente langlopende geldleningen aan om bijvoorbeeld investeringen mee te financieren. De daaruit voortvloeiende jaarlijkse rente- en aflossingslasten moeten worden gedekt binnen de exploitatierekening.

Voor verreweg het grootste deel van de inkomsten zijn gemeenten aangewezen op de overdrachten van het rijk. Deze inkomsten zijn niet door de gemeenten te beïnvloeden. Zodra het rijk bezuinigingen doorvoert die de inkomsten van de gemeente raken, zal de gemeente moeten reageren door de lasten te verlagen (bezuinigingen) en/of de baten te verhogen (verhoging belastingen/ kostendekkendheid). Indien het meerjarenperspectief aangeeft dat een tekort in een bepaald jaar een incident is, dan is het toelaatbaar. Het meerjarenperspectief dient dan wel zodanig te zijn dat een dergelijk incidenteel tekort in latere jaren weer wordt opgeheven.

De balans: evenwicht

Debet Credit •Investeringen (72%) •Eigen vermogen (reserves) (48%)

•Verstrekte geldleningen (7%) •(Onderhouds) voorzieningen (6%)

•(Grond)voorraden (13%) •Vreemd vermogen (schulden) (38%)

•Vorderingen (8%) •Kortlopende schulden (8%)

•Totaal 100% •Totaal 100%

In bovenstaande figuur is bij de onderdelen van de balans ook het percentage dat elk onderdeel uitmaakt van het totaal van de debet- of creditkant weergegeven (op basis van de balans per 31 december 2016 van de gemeente Rijssen-Holten). De balans geeft de vermogenspositie van de gemeente weer. De balans wordt jaarlijks, naar de toestand van 31 december, opgesteld en is dus altijd een momentopname. Aan de linkerkant (debet) van de balans staan de bezittingen van de gemeente: investeringen, de voorraden, de bank- en kastegoeden en de vorderingen op derden. Aan de rechterkant (credit) is te zien hoe de bezittingen die aan de debetkant staan zijn betaald: met het eigen vermogen (reserves) of het vreemd vermogen (voorzieningen, opgenomen langlopende geldleningen en opgenomen kortlopende geldleningen). Het eigen vermogen is het verschil tussen bezittingen en schuld en geeft dus aan in hoeverre de schulden op het bezit zijn afbetaald. De algemene reserve fungeert als buffer. In slechte tijden kan de gemeente tekorten opvangen uit de algemene reserve. In betere tijden kan de reserve worden gevoed. Risico’s in de vorm van een slechte reservepositie, veel schulden en grote vorderingen (bijvoorbeeld in de vorm van voorraad nog te verkopen grond) komen uit de balans naar voren.

De exploitatierekening in relatie tot de vermogenspositie

Toerekenen Bijdrage rente kosten aan reserves investeringen en grondexploitatie

Bijdrage uit de Stortingen in de reserves reserves Begroting

In relatie tot de vermogenspositie is interessant te weten in hoeverre de exploitatierekening daarvan afhankelijk is. Hiermee wordt bedoeld de mate waarin onttrekkingen uit reserves, rente over reserves en het toerekenen van exploitatiekosten aan balansposten bijdragen aan het uiteindelijk verkrijgen van een sluitende begroting. Aan de andere kant kan er ook sprake zijn van stortingen in de reserves vanuit de exploitatie. Indien een gemeentebegroting bijvoorbeeld structureel reserves nodig heeft om te komen tot een evenwicht in de exploitatie, is sprake van risico voor de financiële positie. Op lange termijn zal in dergelijke gevallen de onevenwichtigheid tussen baten en lasten tot budgettaire problemen kunnen gaan leiden, terwijl op de korte termijn wordt ingeteerd op de reserves.

Belangrijkste bevindingen

1. Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2016?

Financiële positie in historisch perspectief (hoofdstuk 1.2 en bijlage 6) Door diverse bezuinigingstrajecten en voorzichtig en behoudend beleid, is de gemeente er de afgelopen jaren in geslaagd een structureel sluitende begroting te presenteren en daarin de gevolgen van rijksbezuinigingen en lagere rentebaten van de grondexploitatie aan de algemene dienst (als gevolg van wijziging BBV) te verwerken. De afgelopen jaren hoefde de gemeente de verliesvoorziening grondexploitatie niet substantieel te verhogen. De weerstandscapaciteit kon de afgelopen jaren dan ook toenemen van € 19 miljoen eind 2012 tot € 24 miljoen eind 2016. Er doen zich bij de grondexploitaties wel risico’s voor, vooral bij de bedrijventerreinen. De gemeente raamt in de begroting een tekort op sociaal domein. Dit wordt vooralsnog met incidentele middelen gedekt. Als het tekort structureel blijkt te zijn moet hier alsnog structurele dekking voor worden gevonden. De exploitatierekening is wel afhankelijk van de reservepositie. Dit betreft dan vooral dekking van de incidentele lasten en dekking van kapitaallasten door middel van de BBV reserves. De bestemmingsreserve dalen daardoor jaarlijks. Bij de jaarrekening is jaarlijks sprake van een bedrag aan budgetoverheveling, wat duidt op een (forse) onderbesteding cq planningsoptimisme. De gemeente schrijft inflatiecorrectie bij op de reserves (0,7%). Daarnaast wordt 1,8% rente toegerekend aan de reserves, dat wordt ingezet als incidenteel dekkingsmiddel.

Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid (hoofdstuk 1.3) Op basis van de financiële kengetallen laat de financiële positie van de gemeente Rijssen- Holten geen reden tot zorg zien. Alleen de solvabiliteit krijgt op basis van de door de VNG geformuleerde signaalwaarden (zie hoofdstuk 1.3) niet de hoogste score. Deze bevindt zich net onder de grens van 50% (=geen maatregelen nodig), maar is desondanks redelijk goed te noemen. De in de in de begroting voorziene daling van vooral de bestemmingsreserves zal wel een negatief effect hebben op de solvabiliteit.

De gemeente voorziet een daling van de uitkomst van het kengetal grondexploitatie (dus minder risico). Echter, ervaringen in het verleden hebben aangetoond dat grondexploitaties een hoog risicogehalte kunnen hebben. Bestaande boekwaarden van de grondvoorraden moeten nog worden terugverdiend. Lukt dat niet volledig, dan zal dit effect hebben op de reservepositie en de schuldpositie.

De schuld van de gemeente is, gelet op de uitkomst van de kengetallen, niet hoog. Er is zelfs de afgelopen jaren sprake geweest van een daling van de schuld. Door investeringen (bijvoorbeeld zwembad) kan de schuld van de gemeente wel toenemen. Daarentegen verwacht de gemeente ook inkomsten uit de afwikkeling van diverse grondexploitaties. Positief is ook, dat er sprake is van een structurele exploitatieruimte, waardoor er ruimte is om structurele tegenvallers op te vangen. Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren, dat de ontwikkeling van de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in de afgelopen jaren lager is geweest dan het landelijk gemiddelde (in het jaar voorafgaand aan het belastingjaar). Ook hier heeft de gemeente dus ruimte om structurele tegenvallers op te vangen.

De flexibiliteit van de begroting (hoofdstuk 1.4) Naast het feit dat er al sprake is van een structureel sluitende begroting met jaarlijks overschotten, heeft de begroting nog mogelijkheden om onvoorziene structurele tegenvallers op te vangen. Te denken valt daarbij aan het inzetten van de rentebaten eigen vermogen, verhogen van belastingen, geen rente meer bijschrijven op reserves en het accres (algemene uitkering) volledig meerjarig ramen. Daar staat tegenover, dat er sprake is van risico’s bij het sociaal domein.

Voor onderhoud riolering is een voorziening gevormd. Voor gebouwenbeheer een reserve. Voor het onderhoud van de overige kapitaalgoederen zijn geen onderhoudsvoorzieningen of reserves gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze

13 zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie.

Investeringen, afschrijvingen en financiering (hoofdstuk 1.5) In vergelijking met de selectiegroep is de boekwaarde van de activa per 31-12-2016 niet hoog. De jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten zijn echter niet voldoende om de aflossingen van de aangegane geldleningen mee te betalen. Als er geen sprake is van extra inkomsten uit bijvoorbeeld grondverkopen en batige rekeningsaldi moet de gemeente geld lenen om aan de aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen. Op 31 december 2016 had de gemeente een vaste schuld van € 50 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 105,9 miljoen). De investeringen zijn voor circa 50% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen.

Grondexploitaties (hoofdstuk 1.6) Op 31 december 2016 had de gemeente Rijssen-Holten 5 lopende grondexploitaties. Indien wordt afgegaan op het kengetal grondexploitatie, dan is het risico van de grondportefeuille op de financiële positie van de gemeente niet zeer hoog. De gemeente Rijssen-Holten heeft echter twee langlopende grondexploitaties bedrijventerreinen (waarvan één samen met de gemeente Wierden), die door de looptijd, de boekwaarde en de afzetmarkt een hoog risicoprofiel hebben.

Het financieel beleid ten aanzien van reserves (hoofdstuk 1.7) Als puur naar de omvang van de reserves wordt gekeken is de algemene reserve redelijk vergelijkbaar met het gemiddelde van de selectiegroep. Als wordt gekeken naar de verhouding “algemene reserve risico’s” dan zit er niet heel veel ruimte in de algemene reserve om deze ten behoeve van het financieel beleid van de gemeente in te zetten. Dit wordt overigens vooral bepaald door de wijze waarop de gemeente de omvang van het risicobedrag van de structurele risico’s berekent (zie hoofdstuk 1.8). De gemeente verwacht dat de algemene reserve de komende jaren stabiel blijft. De bestemmingsreserves nemen de komende jaren in omvang af, waardoor ook de incidentele dekkingsmiddelen afnemen. Op de meeste reserves wordt een inflatievergoeding bijgeschreven. De rente over de reserves komt als incidentele baat ten gunste van de exploitatie en wordt dus niet als structureel dekkingsmiddel ingezet. Indien daartoe noodzaak is, heeft gemeente de mogelijkheid de BBV bestemmingsreserves op te heffen ten gunste van de algemene reserve. Dit vergroot de weerstandscapaciteit van de gemeente, omdat de algemene reserve daar voor 100% in meetelt.

Weerstandsvermogen: beleid, risico’s, weerstandscapaciteit (hoofdstuk 1.8) De weerstandsratio in de begroting 2018 berekend op 1,23 en valt daarmee binnen de door de gemeenteraad van Rijssen-Holten vereiste bandbreedte van “voldoende” (1,0-1,4). De gemeente betrekt een deel van de herprioriteerbare bestemmingsreserves (in de begroting 2018 circa 18% van het totaal van de bestemmingsreserves) bij het bepalen van de weerstandscapaciteit. Dit zijn bestemmingsreserves waarvan de raad indien nodig de bestemming nog kan wijzigen.

Gelet op de berekende omvang van de risico’s is er binnen de algemene reserve vrij nog maar beperkte ruimte om deze voor andere doelen in te zetten. De hoogte van het berekende risicobedrag wordt in belangrijke mate bepaald door de systematiek die Rijssen- Holten hanteert, dat de structurele risico’s met de factor 14 worden vermenigvuldigd. De gemeente heeft, gelet op structurele batige saldi in de meerjarenbegroting 2018-2021 de mogelijkheid om de BBV reserves (dekking kapitaallasten) op te heffen zodat met het saldo de algemene reserve kan worden versterkt. Ook kan de gemeente de onbenutte belastingcapaciteit (in hoofdstuk 2.2 berekend op € 2,8 miljoen ) inzetten voor het dekken van structurele risico’s. De gemeente betrekt de stille reserves niet bij de berekening van de weerstandscapaciteit.

Onderhoud kapitaalgoederen (hoofdstuk 1.9) Er is niet bij alle kapitaalgoederen sprake van actuele beheerplannen. Voor onderhoud riolering is een voorziening gevormd. Voor gebouwenbeheer een reserve. Voor het onderhoud van de overige kapitaalgoederen zijn geen onderhoudsvoorzieningen of reserves gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze

zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. Bij civiele kunstwerken is er een vermoeden van achterstallig onderhoud en bij de buiten- en binnensportvoorzieningen is het niet bekend of er wel of geen achterstallig onderhoud is. Voor reconstructies, vervanging en groot onderhoud is geen budget in de begroting geraamd. Dit gaat nu via integrale voorstellen nieuw beleid en wordt vervolgens via een begrotingswijziging in de begroting opgenomen. Voor de beschikbare budgetten ligt de focus op de komende vier jaar, wat beperkt is als het gaat om instandhouding van kapitaalgoederen. Positief is dat de gemeente jaarlijks de onderhoudsbudgetten naar aanleiding van areaal uitbreiding aanpast.

De opzet van de paragraaf kapitaalgoederen is beknopt van opzet. Inhoudelijk kan de paragraaf worden verbeterd door niet alleen de beschikbare budgetten voor onderhoud op te nemen (die zijn geraamd op de programma’s in de begroting) maar nadrukkelijker een relatie te leggen met de benodigde budgetten (die zijn opgenomen in het beheerplan). En beide meerjarig inzichtelijk te maken (per jaarschijf) met een doorkijk naar de toekomst.

In bijlage 8 is een handreiking opgenomen voor het verbeteren van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG. Daarin staan suggesties voor verbeteringen en voorbeelden hoe de financiële en inhoudelijke informatie kan worden gepresenteerd. Ook is als voorbeeld voor een goede opzet van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen een deel van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de gemeente Kampen in de bijlage opgenomen.

Overhead (hoofdstuk 1.10) De raming van overhead van gemeente Rijssen-Holten ligt in lijn met de raming van de gemeenten in de selectiegroep.

Consequenties keuzes financieel beleid Doelstelling van een financiële scan, in zijn algemeenheid, is om het inzicht te vergroten in de financiële positie of dat wat de gemeente al wist te bevestigen. Bij het formuleren van het financieel beleid worden keuzes gemaakt, die over het algemeen consequenties hebben voor de reservepositie, schuldpositie of de exploitatie. Deze keuzes zijn algemeen geformuleerd maar kunnen ook toepasbaar zijn voor de gemeente Rijssen-Holten. In bijlage 7 is een schema opgenomen met deze mogelijke keuzes.

2. Doen zich tussen de gemeente en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2017 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? (hoofdstuk 2)

Woonlasten 2017 voor meerpersoonshuishoudens Bij de vergelijking van de gemeentelijke woonlastendruk voor burgers blijkt dat het totaal van de gemeentelijke woonlasten (OZB-woningen, reiniging en riolering) van een meerpersoonshuishouden in Rijssen-Holten € 617 bedraagt. De gemiddelde woonlastendruk in 2017 in de selectiegroep bedraagt € 732. De woonlasten in Rijssen-Holten zijn dus € 115 lager (-18,7%). Ook vergeleken met het landelijk gemiddelde (€ 723) is er sprake van een lager niveau aan woonlasten.

Dit wordt vooral veroorzaakt door de onroerende zaak belastingen woningen wat € 68 lager is dan het gemiddelde van de selectiegroep. De afvalstoffenheffing is € 36 lager dan het gemiddelde van de selectiegroep. Het gemiddelde tarief rioolrecht per woning is € 10 lager.

Gemeentelijke heffingen 2017 per inwoner zijn vergeleken met selectiegroep Door de invoering van taakvelden zijn lasten en baten van enkele belastingen niet meer één op één uit deze gegevens te herleiden. Daarom is onderzoek gedaan aan de hand van de begrotingen van de diverse gemeenten in de selectiegroep. De informatie uit de begrotingen van de gemeenten uit de selectiegroep bleek te beknopt om bruikbaar te zijn voor een brede vergelijking.

De toeristenbelasting wordt in alle gemeenten uit de selectiegroep geheven. Het gemiddelde tarief in 2017 was € 1,30 per overnachting tegen over € 1 in Rijssen-Holten.

Redelijk peil artikel 12 Fvw voor 2017 Voorts is de feitelijke belastingopbrengst 2017 van de gemeente Rijssen-Holten vergeleken met die van het zogenaamde belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Fvw voor 2017. Uit deze vergelijking blijkt dat de gemeente een opbrengst aan OZB genereert die circa € 2,8 miljoen lager is dan het normbedrag dat bij toelating voor art. 12 wordt gehanteerd. Op de afvalstoffen- en rioolheffing is geen sprake van onderdekking.

3. Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente Rijssen- Holten zich in 2017 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de(gemeenten in de) selectiegroep? (hoofdstuk 3)

Net als alle gemeenten, heeft Rijssen-Holten meer nettolasten dan waar de vergoeding uit het gemeentefonds in voorziet. Het gemeentefonds gaat daar op voorhand al vanuit, omdat het rekening houdt met het feit dat gemeenten OZB heffen en ook overige eigen inkomsten hebben (OEM). De gemeente geeft op de clusters totaal € 193 per inwoner (€ 7,3 miljoen) meer uit (zie voor nadere toelichting hoofdstuk 3).

Nettolasten Verschil per Rijssen- Gemeente- Verschil inwoner Holten fonds 2017 Rijssen- begroting 2017 (B) (C=B-A) Holten 2017 2017 (A) (=C/37.875) (bedrag x (bedrag x (bedrag x Uitgavenclusters algemene uitkering € 1.000) € 1.000) € 1.000) Totaal Bestuur 8.299 3.598 -4.701 -124 Totaal Voorzieningen bevolking 40.786 39.545 -1.241 -33 Totaal Bebouwing en omgeving 10.192 8.963 -1.229 -32 Overige 0 -139 -139 -4 Totaal uitgavenclusters 59.277 51.967 -7.310 -193

Voor een bedrag van € 3,1 miljoen wordt dit veroorzaakt door incidentele lasten die zich alleen in 2017 voordoen. Structureel is er dus sprake van een bedrag van € 4,2 miljoen aan hogere lasten dan het gemeentefonds veronderstelt. Dit compenseert de gemeente vooral door het heffen van OZB, overige eigen middelen (OEM) te genereren en jaarlijkse gelden uit de reserves in te zetten ten behoeve van het dekken van lasten in de begroting.

Nettobaten Verschil per Rijssen- Gemeente- Verschil inwoner Holten fonds 2017 Rijssen- begroting 2017 (B) (C=B-A) Holten 2017 2017 (A) (=C/37.875) (bedrag x (bedrag x (bedrag x Inkomstenclusters algemene uitkering € 1.000) € 1.000) € 1.000) Onroerende zaakbelastingen 5.815 4.909 906 24 Overige eigen middelen 1.723 0 1.723 45 Inzet van de reserves 4.655 0 4.655 123 Algemene uitkering 47.085 47.058 27 1 Totaal inkomstenclusters 59.278 51.967 7.311 193

Vergelijkbaarheid De vergelijkbaarheid van de lasten van gemeenten ten opzichte van de clusters uit de algemene uitkering uit het gemeentefonds is vanaf 2017 sterk gewijzigd. De clusterindeling van het gemeentefonds is nieuw vanaf 2017. Daarnaast werken gemeenten in 2017 voor het eerst met taakvelden. In deze scan komt naar voren, dat de toedeling van de lasten en baten naar de nieuwe taakvelden nog niet volledig op de juiste wijze plaatsvindt. Dat kan gelden voor zowel Rijssen-Holten als de gemeenten in de selectiegroep.

Daarnaast is bij het opstellen van deze financiële scan de indruk ontstaan, dat ook het rijk bij het toerekenen van kosten aan clusters van de algemene uitkering en/of de toelichting daarop nog enige verfijning kan doorvoeren. Dit speelt vooral bij de clusters die betrekking hebben op het sociaal domein. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft desgevraagd bevestigd, dat verfijning binnen de clusters nog plaatsvindt. Vooral waar het gaat om het sociaal domein. Als gevolg van de integrale benadering zijn taakvelden en clusters niet meer één op één toe te delen. Momenteel lopen er diverse onderzoeken waarvan de uitkomst aanleiding tot verfijning kan zijn. BZK adviseert om de clusters met betrekking tot het sociaal domein in samenhang te bezien. Dit is in deze financiële scan ook gebeurd.

Voor wat betreft het hoofdcluster “voorzieningen bevolking” en dan met name de clusters met betrekking tot het Sociaal Domein kan voor dit moment het advies niet anders zijn dan de daarin genoemde cijfers voor kennisgeving aan te nemen.

Nettolasten Rijssen-Holten Als de clusters binnen het hoofdcluster “Voorzieningen bevolking” buiten beschouwing worden gelaten kan worden geconcludeerd dat zich vooral het bij cluster bestuur en algemene ondersteuning en openbare orde en veiligheid sprake is van hogere lasten ten opzichte van de algemene uitkering. Daarnaast is op de cluster infrastructuur en gebiedsontwikkeling sprake van lagere lasten.

Aanbevelingen

Hoofdstuk 1

Begroting en jaarstukken - De informatiewaarde van de jaarrekening kan worden vergroot als bij de verklaring van het saldo, net als bij de begroting, wordt ingegaan op het onderscheid eenmalig en structureel. - Aandacht voor aansluiting reservemutaties meerjarig met de staat van reserves in de begroting. - Aan de gemeente wordt in overweging gegeven om de omvang van de programma’s in alle jaarschijven zuiver te ramen, zodat niet alleen een reëel beeld van de jaarsaldi ontstaat, maar ook een goed inzicht in de jaarlijkse omvang en mutaties van baten en lasten. - Scherp de ramingen zodanig aan, dat er in mindere mate sprake is van onderbesteding en beperk budgetoverheveling tot het minimum.

Weerstandsvermogen - Hou de huidige systematiek waarin de structurele risico’s met de factor 14 worden vermenigvuldigd nog eens tegen het licht, mede gelet op het feit dat er structurele weerstandscapaciteit beschikbaar is in de vorm van onbenutte belastingcapaciteit en structurele exploitatieruimte.

Onderhoud kapitaalgoederen - Inventariseer alle bezit van de gemeente om zo vast te stellen dat alle kapitaalgoederen in beeld zijn. - Verbreed de focus op de benodigde- en beschikbare onderhoudsbudgetten naar een langere periode dan de vier begrotingsjaren die in de begroting worden geraamd. De raming in de (meer)begroting betreft 4 jaar, maar door het ontbreken van verevening van lasten door middel van voorzieningen of reserves kunnen grote lasten zich na de periode van 4 jaar voordoen. Het is zinvol dit in ieder geval inzichtelijk te maken. - Neem budgetten voor reconstructie en groot onderhoud van bestaande kapitaalgoederen integraal op in de begroting en label dit niet als nieuw beleid maar als bestaand beleid. - Neem in de begroting een meerjarig overzicht op van de toekomstige vervangingen (van bijvoorbeeld sportaccommodaties en civiele kunstweken). - Verbeter de opbouw en informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen, bijvoorbeeld aan de hand van de opbouw van de paragraaf zoals de gemeente Kampen deze in de begroting opneemt als voorbeeld kunnen nemen. De Provincie Overijssel bestempelt deze als best practice. - Verbeter de paragraaf inhoudelijk, door niet alleen de beschikbare budgetten voor onderhoud op te nemen (die zijn geraamd op de programma’s in de begroting) maar nadrukkelijker een relatie te leggen met de benodigde budgetten (die zijn opgenomen in

het beheerplan). Maak beide bedragen meerjarig inzichtelijk (per jaarschijf) met een doorkijk naar de toekomst.

Overhead - Blijf de ontwikkeling van de overhead ten opzichte van bijvoorbeeld regiogemeenten en eventueel landelijk beschikbaar komende cijfers volgen. En doe voor zover dit nog niet gebeurt en voor zover door de gemeente zelf gewenst op termijn onderzoek naar de hoogte van de overhead in vergelijking tot andere gemeenten.

Hoofdstuk 2

- Neem kennis van het feit dat de gemeente in 2017 (ten opzichte van het belastingpakket zoals dat wordt gehanteerd bij de toelating tot artikel 12 van de Financiële verhoudingswet) over een onbenutte belastingcapaciteit op de OZB beschikt van circa € 2,8 miljoen.

Hoofdstuk 3

- Ga nog eens kritisch na of de gemeente de lasten en baten op een correcte manier conform de voorschriften van IV3 (informatieverstrekking aan derden: CBS) aan het juiste taakveld en kostensoort toerekent. - Indien uit de controle op de juiste toerekening van kosten naar de voorgeschreven taakvelden naar voren komt dat hierin correcties nodig zijn, kan worden overwogen om de vergelijking van de nettolasten en het gemeentefonds de komende twee jaar, of eenmalig op basis van de begroting 2019, nogmaals uit te voeren. Zo kan, los van het totale verschil van de nettolasten met de algemene uitkering, worden bepaald of de verschillen tussen clusters onderling daardoor minder groot zijn. Op die wijze kan, indien gewenst, worden ingezoomd op grote (> € 15 per inwoner) verschillen die structureel blijken te zijn.

1. DE ONTWIKKELING VAN DE FINANCIËLE POSITIE VAN DE GEMEENTE RIJSSEN-HOLTEN

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende vraag.

‘Wat kan over de financiële positie van de gemeente worden gezegd aan de hand van de (meerjaren)begrotingen 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2016?’

Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken.

Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan overhead en aan de verdiepingsvraag (voor zover deze nog geen onderdeel is van bovenstaande).

Verdiepingsvraag Met de gemeente is een specifieke verdiepingsvraag afgesproken. Ook deze wordt in hoofdstuk 1 behandeld.

Voor de gemeente Rijssen-Holten gaat het om:

- inzicht in stand van zaken met betrekking tot onderhoud kapitaalgoederen Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting. In de begroting 2017 geeft de gemeente aan, dat de lasten voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen ongeveer 15% van de begroting vormen. Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten zijn daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang. Daarnaast zijn kapitaalgoederen het ‘gezicht’ van de gemeente zijn. Gaten in het wegdek of kapotte lantaarnpalen zullen snel ergernis opwekken bij inwoners.

Elk onderdeel wordt afgesloten met conclusies en aanbevelingen.

1.2 Financiële positie in historisch perspectief

De financiële positie wordt bezien in historisch perspectief aan de hand van de (meerjaren)begroting 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2016 en de meest recente tussenrapportage van 2017. Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van begroting) rekeningsaldo. Waar relevant worden ook bevindingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekeningen meegenomen en opmerkingen van de toezichthouder naar aanleiding van de financiële beleidsstukken.

In dit hoofdstuk is, ten behoeve van de leesbaarheid, een samenvatting daarvan opgenomen. Voor een uitgebreide beschrijving per begrotings- en rekeningsjaar wordt derhalve verwezen naar bijlage 6.

In de volgende hoofdstukken wordt dieper ingegaan op diverse onderdelen, zoals schuldpositie, flexibiliteit van de begroting, reserves, weerstandsvermogen, grondexploitaties en onderhoud kapitaalgoederen.

Samenvatting financiële positie in historisch perspectief

In tabel 1.2.1 is op basis van de begroting en de meerjarenraming vanaf 2013 het begrotingsbeeld weergegeven. Tevens zijn de rekeningsaldi vanaf 2013 weergegeven. Deze saldi zijn niet gecorrigeerd ten aanzien van eventuele incidentele componenten.

Tabel 1.2.1 gepresenteerde begrotings- en rekeningsaldi vanaf 2013 Bedragen x € 1 miljoen (+ is positief saldo) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Gepresenteerd begrotingssaldo Begroting 2013-2016 0,4 0,4 0,1 0,0 Begroting 2014-2017 2,1 0,5 0,2 0,1 Begroting 2015-2018 0,7 0,5 0,5 0,0 Begroting 2016-2019 1,7 1,3 1,0 0,8 Begroting 2017-2020 0,9 0,7 0,5 0,5 Begroting 2018-2021 1,2 1,1 1,1 0,9

Jaarrekeningsaldi voor resultaatbestemming 2,0 6,0 2,6 6,0 Resultaatbestemming (vooral budgetoverheveling) 2,3 4,6 2,0 4,9 Jaarrekeningsaldi na resultaatbestemming -0,3 1,4 0,6 1,1

Jaarlijks is sprake van structurele batige saldi in de begrotingen. Ook na aftrek van de incidentele baten en lasten. In de begroting worden de incidentele saldi meteen verrekenend met de reserve incidenteel perspectief. Hoewel de algemene uitkering zich de laatste jaren positief ontwikkelt, wat een positieve invloed heeft op de begroting, is het positieve financieel perspectief volledig de verdienste van de gemeente zelf. Door ondermeer een bezuinigingsprogramma, oplopend tot ongeveer € 5,6 miljoen in 2018 en voorzichtig en behoudend beleid, heeft de gemeente de basis gelegd voor het handhaven van structureel evenwicht.

In het sociaal domein doen zich de nodige financiële risico’s voor. De gemeente heeft hiervoor een buffer die bestaat uit incidentele middelen, maar het moet nog blijken of er sprake is van structurele nadelen en zo ja, of deze door wijziging van beleid kunnen worden omgebogen.

De jaarrekeningen vertoonden allen overschotten. De belangrijkste reden daarvan is het niet besteden van beschikbare budgetten. Omdat de uitgaven nog wel gaan plaatsvinden worden deze lasten via de reserve overhevelingen naar het volgende jaar meegenomen. Het volume van deze overhevelingen geeft aan dat er sprake is van “planningsoptimisme”. De accountant heeft de gemeente hier bij de jaarrekening 2016 kanttekeningen geplaatst en adviseert de gemeente de budgetbeheersing te verbeteren.

De gemeente Rijssen-Holten heeft twee langlopende grondexploitaties bedrijventerreinen, te weten Vletgaarsmaten II en Elsmoat (de laatste samen met de gemeente Wierden), die door de looptijd, de boekwaarde en de afzetmarkt een relatief hoog risicoprofiel hebben. De gemeente verwacht beide complexen overigens wel met een batig saldo af te sluiten.

Voor de woningbouwlocaties zijn verliesvoorzieningen getroffen (eind 2016 totaal € 7,3 miljoen), waarvan het grootste deel (€ 6,3 miljoen) voor complex De Kol. Dit project betreft de transformatie van een industrieterrein in een woonwijk. De verliesvoorziening is in de periode 31-12-2012 tot en met 31-12-2016 overigens wel gedaald van € 9,2 miljoen naar € 7,3 miljoen.

Rijssen-Holten heeft circa 10 “bestemmingsreserves BBV” (stand begroting 2018). Dit zijn reserves waarin gespaarde bedragen voor investeringen zijn gestort en waar na realisatie van de investering de kapitaallasten uit worden gedekt. De toegepaste systematiek is een bewuste keuze van de gemeente op basis van de wettelijke mogelijkheden. De onttrekking uit de hiervoor gecreëerde dekkingsreserves moeten worden gezien als zijnde structurele inkomsten.

Incidentele lasten worden in de begroting zelf al ten laste van de reserve incidenteel perspectief gebracht. Dit heeft tot gevolg dat het saldo van de begroting voor inzet van de reserves jaarlijks negatief is. Door inzet van de reserves wordt vervolgens een positief resultaat gerealiseerd.

In tabel 1.2.2 is dit zichtbaar gemaakt.

Tabel 1.2.2 Begrotingssaldi 2013 t/m 2021 voor- en na inzet reserves

De inzet van reserves betreft enerzijds de BBV bestemmingsreserves, wat in 2013 per saldo nog circa € 0,8 miljoen betrof en in 2018 € 0,5 miljoen. De grootste invloed op het nadelig saldo voor inzet reserves hebben de incidentele lasten.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is beknopt. De accountant wijst de gemeente er bij de jaarrekeningcontrole 2015 op dat de informatiewaarde daarvan verbeterd kan worden. Er blijkt in onvoldoende mate uit of met de beschikbaar gestelde budgetten het structurele onderhoud van kapitaalgoederenconform actuele onderhoudsplannen kan worden uitgevoerd.

Wat opvalt, is dat de mutaties reserves in de begroting meerjarig elke jaarschijf gelijk zijn en dat deze niet aansluiten met de staat van reserves. De in de staat van reserves opgenomen mutaties zijn juist, echter de aansluiting tussen reservemutaties in de diverse programma’s met de staat van reserves is er dus niet. Met andere woorden als er een onttrekking in 2018 staat waar eenmalige lasten tegenover staan dan is deze ook in de jaren 2019-2021 opgenomen omdat er geen budgettair verschil optreedt. De gemeente geeft desgevraagd aan, minder belang te hechten aan de exacte omvang van de

programma’s. Prioriteit ligt bij het meerjarig bepalen van een begrotingssaldo. De gemeente kiest hiermee voor een pragmatische invalshoek. Aan de gemeente wordt in overweging gegeven om de omvang van de programma’s in alle jaarschijven zuiver te ramen, zodat niet alleen een reëel beeld van de jaarsaldi ontstaat, maar ook een goed inzicht in de jaarlijkse omvang en mutaties van baten en lasten. Voordeel is dat dan ook de geraamde reservemutaties aansluiten aan de specificatie in de staat van reserves en voorzieningen.

In de begrotingen wordt veel aandacht besteed aan het onderscheid eenmalige baten en lasten (incidenteel) en structurele baten en lasten. In de jaarrekeningen komt dit onderscheid minder prominent naar voren. Er is wel een (verplicht) overzicht van incidentele baten en lasten in de jaarrekening opgenomen, echter daar waar bij de analyse van het begrotingssaldo nadrukkelijk het onderscheid eenmalig/structureel wordt gemaakt, gebeurt dit bij de analyse van het rekeningsaldo niet. Om goed te kunnen sturen op het structurele saldo is het dus raadzaam om hier ook meer aandacht aan te besteden in de jaarrekening.

Conclusies - Door diverse bezuinigingstrajecten en voorzichtig en behoudend beleid, is de gemeente er de afgelopen jaren in geslaagd een structureel sluitende begroting te presenteren en daarin de gevolgen van rijksbezuinigingen en lagere rentebaten van de grondexploitatie aan de algemene dienst (als gevolg van wijziging BBV) te verwerken. - De weerstandscapaciteit is de afgelopen jaren toegenomen van € 19 miljoen eind 2012 tot € 24 miljoen eind 2016. - De gemeente Rijssen-Holten heeft twee langlopende grondexploitaties bedrijventerreinen, te weten Vletgaarsmaten II en Elsmoat (samen met de gemeente Wierden), die door de looptijd, de boekwaarde en de afzetmarkt een relatief hoog risicoprofiel hebben. De gemeente verwacht beide complexen overigens wel met een batig saldo af te sluiten. - Het tekort op sociaal domein wordt vooralsnog met incidentele middelen gedekt. Als het tekort structureel blijkt te zijn en niet kan worden opgelost door aanpassing van het beleid, moet hier alsnog structurele dekking voor worden gevonden. - Jaarlijks is sprake van een bedrag aan budgetoverheveling, wat duidt op een (forse) onderbesteding. - De exploitatierekening is wel afhankelijk van de reservepositie. Dit betreft dan vooral dekking van de incidentele lasten en dekking van kapitaallasten door middel van de BBV reserves. - De gemeente schrijft inflatiecorrectie bij op de reserves (0,7%). Daarnaast wordt 1,8% rente toegerekend aan de reserves, dat wordt ingezet als incidenteel dekkingsmiddel. - Door de verplichting (BBV) om met ingang van 2017 investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut te activeren en af te schrijven moet ruimte in de exploitatie worden gevonden om deze kapitaallasten te dekken. Dit is in 2017 inmiddels gebeurd. Overigens worden alle Nederlandse gemeenten, die dergelijke investeringen tot op heden nog niet activeerden hier mee geconfronteerd.

Aanbevelingen - De gemeente maakt bij de begrotingen (en bestuursrapportages) nadrukkelijk onderscheid tussen eenmalig en structureel saldo. Dit heeft een grote toegevoegde waarde bij de interpretatie van het begrotingssaldo en het duiden van de structurele mogelijkheden. Eventuele structurele effecten uit de jaarrekening worden door de gemeente wel bij de begroting en bestuursrapportages betrokken. Bij de jaarrekening zelf echter is de aandacht voor het onderscheid eenmalig en structureel in mindere mate aanwezig. De informatiewaarde van de jaarrekening kan worden vergroot als bij de verklaring van het saldo, net als bij de begroting, wordt ingegaan op het onderscheid eenmalig en structureel. - Aandacht voor aansluiting reservemutaties meerjarig met de staat van reserves - Aan de gemeente wordt in overweging gegeven om de omvang van de programma’s in alle jaarschijven zuiver te ramen, zodat niet alleen een reëel beeld van de jaarsaldi ontstaat, maar ook een goed inzicht in de jaarlijkse omvang en mutaties van baten en lasten. - Scherp de ramingen zodanig aan, dat er in mindere mate sprake is van onderbesteding en beperk budgetoverheveling tot het minimum.

1.3 Financiële kengetallen: wendbaarheid en weerbaarheid

Met ingang van de begroting 2016 moeten vijf financiële kengetallen in de begroting en jaarrekening worden opgenomen waarmee snel een beeld kan worden gevormd van de financiële positie. Het zijn kengetallen die iets zeggen over de ‘weerbaarheid’ en ‘wendbaarheid’ van de gemeentelijke begroting.

Voor de weerbaarheid (kan de gemeente financiële tegenvallers het hoofd bieden) is het van belang te weten hoe groot het eigen vermogen is, hoeveel schulden de gemeente heeft en waarvoor deze schulden zijn aangegaan. De kengetallen daarvoor zijn de solvabiliteit, de nettoschuldquote en de grondexploitatie.

Een wendbare begroting kan snel worden aangepast als er zich tegenvallers voordoen. Dat is een begroting waarvan de inkomsten op korte termijn kunnen worden verhoogd (stijging tarief OZB omdat de woonlasten zich nog onder het landelijke gemiddelde bevinden) en de lasten op korte termijn kunnen worden bijgesteld omdat er meer structurele baten dan structurele lasten zijn. De kengetallen daarvoor zijn “belastingcapaciteit”en “de structurele exploitatieruimte”.

Beoordeling van de kengetallen in samenhang Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie moet worden beoordeeld. Zo hoeft een hoge schuld geen nadelig effect te hebben op de financiële positie, maar is dat afhankelijk of en wat er aan eigen vermogen en structurele baten tegenover die schuld staat en hoe groot de kans is dat de schuld weer wordt afgelost. Het is dus, met andere woorden, niet mogelijk om een individueel kengetal te gebruiken voor de beoordeling van de financiële positie. Zo worden voorraden strategische gronden en onderhandenwerk bouwgrondexploitatie door gemeenten met leningen gefinancierd. Maar bij verkoop vallen de geldmiddelen weer vrij om de leningen af te lossen. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een goed beeld kunnen geven van de financiële positie van een gemeente.

Er zijn geen landelijke normen voor de kengetallen omdat deze erg afhangen van de lokale situatie. De gemeenteraad kan wel eigen normen stellen voor deze kengetallen en bij belangrijke raadsbesluiten laten opnemen wat het effect is op de financiële kengetallen en de afgesproken normen. Voor de financiële kengetallen geldt, net als voor de weerstandscapaciteit, dat het collegeakkoord het moment kan zijn om daar afspraken over te maken. Op dat moment kan de raad aangeven welk financieel beleid hij voor ogen heeft. Om de in deze paragraaf opgenomen kengetallen enigszins te kunnen duiden is aansluiting gezocht bij de door de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) gehanteerde signaalwaarden. De VNG heeft een aantal signaalwaarden ontwikkeld om een grofmazige waardering te geven aan deze kengetallen. Deze zijn onderverdeeld in drie groepen. In tabel 1.3.1 is dit zichtbaar gemaakt.

Tabel 1.3.1 signaalwaarden financiële kengetallen

Maatregelen Waakzaamheid Maatregelen niet nodig geboden nemen

Kengetal Hoe interpreteren Signaalwaarden 1. Netto schuldquote: a. zonder correctie doorgeleende gelden Hoe lager het percentage hoe beter < 90% van 90% t/m 130% > 130% b. met correctie doorgeleende gelden Hoe lager het percentage hoe beter < 90% van 90% t/m 130% > 130% 2. Solvabiliteitsratio Hoe hoger het percentage hoe beter > 50% van 20% t/m 50% < 20% 3. Grondexploitatie Hoe lager het percentage hoe beter < 20% van 20% t/m 35% > 35% 4. Structurele exploitatieruimte Hoe hoger het percentage hoe beter > 0% 0% < 0% 5. Belastingcapaciteit Hoe lager het percentage hoe beter < 95% van 95 t/m 105% > 105%

In onderstaande tabel zijn deze kengetallen in beeld gebracht voor de gemeente Rijssen- Holten voor de jaren 2012 tot en met 2016. De tabel is ontleend aan de jaarrekening 2016 en de begroting 2018-2021 van de gemeente.

Tabel 1.3.2 Financiële kengetallen Werkelijk Begroting Ratio 2014 2015 2016 2017 2018 netto schuldquote 93% 75% 58% 75% 63% Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen 75% 66% 48% 66% 57% Solvabiliteitsratio 43% 46% 48% 41% 41% Grondexploitatie 34% 34% 20% 35% 12% Structurele exploitatieruimte 1,1% 1,5% 91% 88% 89% 83% 81% Belastingcapaciteit

In de jaarrekeningen heeft de gemeente Rijssen-Holten het kengetal structurele exploitatieruimte niet berekend. Daarom is het ook niet in tabel 1.3.2 opgenomen.

Nadere duiding bij de in de tabel in beeld gebrachte financiële kengetallen:

 Netto schuldquote: hoe zwaar drukt de schuld op de begroting? Hier wordt de schuldpositie van de gemeente uitgedrukt in een percentage van de omvang van de jaarlijkse exploitatie (inkomsten exclusief mutaties in reserves). De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De nettoschuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Rijssen-Holten beweegt zich in 2016 rond de 58, wat in de ramingen van de begrotingen weer iets toeneemt. Maar daarin ook nog steeds ruim onder de 90 blijft. In 2014 was de schuldquote nog relatief hoog. De jaarlijkse daling van de vaste schuld (€ 13 miljoen daling tussen 2013 en 2016) en de toename van de omzet (vooral door toevoeging lasten en baten sociaal domein) heeft het kengetal gunstig beïnvloed.

 Netto schuldquote, gecorrigeerd met verstrekte leningen De gemeente leent soms geleend geld door aan andere organisaties. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in - als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De netto schuld per inwoner bedraagt per 31-12-2015 € 1.232. Dit is hoger dan het gemiddelde van de selectiegroep (€ 1.207 per inwoners), maar wel aanzienlijk lager dan het gemiddelde van de provincie Overijssel (€ 2.258) en Nederland (€ 1.915).4 Het gemiddelde van de selectiegroep wordt vooral beïnvloed door de gemeenten Dronten en Hellendoorn. Dronten heeft geen langlopende leningen, terwijl Hellendoorn een hoge netto schuldquote heeft.

 Solvabiliteit: welk deel van het gemeentebezit is betaald met eigen middelen? Dit is het eigen vermogen als aandeel in het balanstotaal. Ofwel: de solvabiliteitsratio geeft aan welk deel van het balanstotaal niet door schuld is gefinancierd. Een solvabiliteitsratio van minder dan 20 procent geeft aan dat een gemeente zijn bezit met relatief veel schulden heeft belast. Rijssen-Holten heeft een hoge solvabiliteit, wat positief is. In de begroting 2017 en 2018 wordt wel een daling daarvan voorzien ten opzichte van de berekening uit de jaarrekening 2016. Dit wordt veroorzaakt door de afname van de bestemmingsreserves.

 Grondexploitatie: heeft de gemeente relatief veel grond en loopt zij daardoor risico? De boekwaarde van de voorraden grond moet worden terugverdiend bij de verkoop. Als dat niet lukt, kan de grondexploitatie een negatieve impact hebben op de financiële positie van

4 Bron: waarstaatjegemeente.nl

24 de gemeente. De accountant beoordeelt ieder jaar in hoeverre de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen. Het kengetal wordt berekend door de in exploitatie genomen gronden te delen door het totaal van de baten (excl. mutaties reserves). In de jaarrekening 2016 is dit kengetal berekend op 20%. Op de grens dus. In de begroting 2017 nam het toe naar 35% om vervolgens in de begroting 2018 weer af te nemen tot 12%, waarmee Rijssen-Holten goed scoort. De daling is het gevolg van de verwachte daling van de boekwaarde grondexploitaties in 2018. Ook was de afname van de boekwaarde in de jaarrekening 2016 nog niet bekend bij het opstellen van de begroting 2017, zodat daarin met een hogere boekwaarde werd gerekend.

 Structurele exploitatieruimte: heeft de gemeente voldoende structurele middelen om haar structurele lasten te dekken? De relevantie van het kengetal structurele exploitatieruimte is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. Bij dit kengetal wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten in vergelijking met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken. Er is dan dus sprake van meer flexibiliteit in de begroting, dus ruimte voor nieuw beleid of om structurele tegenvallers op te vangen. Uit het kengetal komt naar voren dat er in de begroting 2017 en 2018 sprake is van structurele exploitatieruimte.

 Belastingcapaciteit: heeft de gemeente relatief veel belastingen en is er ruimte deze belastingen te verhogen? Hieronder wordt verstaan de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in jaar t ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1. Hiermee komt tot uitdrukking de ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen. Zijn de woonlasten laag, dan kan bij tegenvallers gemakkelijk worden bijgestuurd door de onroerende zaakbelasting te verhogen. Uit de kengetallen komt naar voren dat Rijssen-Holten de belastingen minder verhoogd dan het landelijk gemiddelde. Dit is overigens een eigen beleidskeuze van de gemeente, net als een eventuele hogere stijging dan het landelijk gemiddelde.

Vergelijking met de selectiegroep

Tabel 1.3.3 Financiële kengetallen jaarrekening 2016 selectiegroep 2016 Werkelijk Hellendoorn Hof van Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddeld Rijssen-Holten netto schuldquote 155,8% 32,0% 85,0% -22,0% 32,0% 56,6% 58,0% netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen 143,4% 26,0% 69,0% -26,0% 27,0% 47,9% 48,0% Solvabiliteitsratio 11,3% 67,0% 37,0% 84,0% 44,0% 48,7% 48,0% Grondexploitatie 31,1% 14,0% 33,0% 22,0% 30,0% 26,0% 20,0% Stucturele exploitatieruimte 5,9% 6,0% 2,3% 2,9% 3,3% 4,1% 2,0% * Belastingcapaciteit 100,5% 109,0% 100,0% 95,0% 77,0% 96,3% 85,5% * Betreft cijfer begroting 2016

Het gemiddelde van de selectiegroep zit dicht op het de uitkomst van de kengetallen van Rijssen-Holten. Wel moet worden opgemerkt dat er grote verschillen zitten in de uitkomsten van de kengetallen van de gemeenten in de selectiegroep. Tegenover de relatief hoge schuldpositie van Hellendoorn staan gemeenten met weinig (Hof van Twente en Nijkerk) tot geen (Dronten) schulden.

Rijssen-Holten heeft in de jaarrekening 2016 geen kengetal voor de structurele exploitatieruimte opgenomen. In de begroting 2016 was dit kengetal 2%. De vraag kan overigens worden gesteld of enkele gemeenten in de selectiegroep het kengetal structurele exploitatieruimte wel op de juiste wijze berekenen. Zo is een structurele ruimte van 5,9% (Hellendoorn) of 6% (Hof van Twente) van de totale baten wel erg hoog. Navraag bij de gemeente Hellendoorn heeft geleerd dat de te hanteren formule bij de jaarrekening 2016 onjuist is geïnterpreteerd. Bij de jaarrekening 2017 wordt dat hersteld. De conclusie moet dus zijn, dat vergelijking van dit kengetal met de selectiegroep op dit moment niet goed mogelijk is.

Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren dat de stijging van de woonlasten voor

25 meerpersoonshuishoudens niet alleen lager was ten opzichte van het landelijk gemiddelde (in 2015), maar ook ten opzichte van de gemeenten in de selectiegroep.

Conclusies Uit het overzicht in de bovenstaande tabellen blijkt dat op basis van deze kengetallen de financiële positie van de gemeente Rijssen-Holten geen reden tot zorg laat zien. De gemeente scoort goed op alle kengetallen. Alleen de solvabiliteit krijgt op basis van de door de VNG geformuleerde signaalwaarden niet de hoogste score. Deze bevindt zich net onder de grens van 50% (=geen maatregelen nodig), maar is desondanks redelijk goed te noemen. De in de in de begroting voorziene daling van vooral de bestemmingsreserves zal wel een negatief effect hebben op de solvabiliteit.

De gemeente voorziet een daling van de uitkomst van het kengetal grondexploitatie (dus minder risico). Ervaringen in het verleden hebben aangetoond dat grondexploitaties een hoog risicogehalte kunnen hebben. Bestaande boekwaarden van de grondvoorraden moeten nog worden terugverdiend. Lukt dat niet volledig, dan zal dit effect hebben op de reservepositie en de schuldpositie.

De schuld van de gemeente is, gelet op de uitkomst van de kengetallen niet hoog. Er is zelfs de afgelopen jaren sprake geweest van een daling van de schuld. Door investeringen (bijvoorbeeld zwembad) kan de schuld van de gemeente wel gaan toenemen. Daarentegen verwacht de gemeente ook inkomsten uit de afwikkeling van diverse grondexploitaties. Positief is ook, dat er sprake is van een structurele exploitatieruime, waardoor er ruimte is om structurele tegenvallers op te vangen. Uit het kengetal belastingcapaciteit komt naar voren, dat de ontwikkeling van de woonlasten voor een meerpersoonshuishouden in de afgelopen jaren lager is geweest is dan het landelijk gemiddelde (in het jaar voorafgaand aan het belastingjaar). Ook hier heeft de gemeente dus ruimte om structurele tegenvallers op te vangen.

1.4 De flexibiliteit van de begroting

De flexibiliteit van de begroting gaat over de mogelijkheid om als gemeente relatief snel te kunnen reageren op de financiële gevolgen van wijzigende omstandigheden en in te kunnen spelen op uitbreiding of inkrimping in het takenpakket. Hoe minder flexibiliteit er in de begroting zit hoe lastiger het is om op korte termijn financiële ruimte te vinden.

Kortingen op de algemene uitkering uit het gemeentefonds, de financiële gevolgen van het decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten en vertraging in uitvoering grondexploitatieprojecten hebben een negatief effect op de financiële positie van de gemeente. De effecten zijn zowel voelbaar in de exploitatierekening (verlies en winstrekening) als in de vermogenspositie (balans) van de gemeente.

In zijn algemeenheid kan worden gezegd dat de lasten in grotere mate beïnvloedbaar zijn dan de baten, omdat de gemeente voor een groot deel van de inkomsten afhankelijk is van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de specifieke uitkeringen. Belangrijkste inkomstenbronnen die wel beïnvloedbaar zijn, zijn heffingen, belastingen en baten uit bezit. Vooral de nog onbenutte belastingcapaciteit komt dan in beeld.

De lasten zijn in principe grotendeels beïnvloedbaar, met uitzondering van uitkeringslasten en afschrijvingslasten. Personeelslasten, subsidies, diensten door derden zijn beïnvloedbaar, zij het niet allemaal op korte termijn. Rentelasten zijn ook beïnvloedbaar (zij het minder) door het verminderen van schulden en het tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden aantrekken van de geldleningen.

In hoofdstuk 1.3 (financiële kengetallen) is aangegeven dat de kengetallen iets zeggen over de ‘weerbaarheid’ en ‘wendbaarheid’ van de gemeentelijke begroting. Een wendbare begroting kan snel worden aangepast als zich tegenvallers voordoen. Dat is een begroting waarvan de inkomsten op korte termijn kunnen worden verhoogd (stijging tarief OZB omdat de woonlasten zich nog onder het landelijke gemiddelde bevinden) en de lasten op korte termijn kunnen worden bijgesteld omdat er meer structurele baten dan structurele lasten zijn. De kengetallen daarvoor zijn “belastingcapaciteit” en “de structurele exploitatieruimte”. In de begroting 2018-2021 (blz. 79) heeft de gemeente berekend dat er in 2018 structurele begrotingsruimte is. De gemeente heeft het kengetal niet berekend voor de jaren 2019 t/m 2021. Ook is sprake van ruimte in de belastingcapaciteit. Er is dus sprake van potentiële structurele ruimte.

Naast bovengenoemde twee kengetallen, zijn er diverse manieren om de flexibiliteit in beeld te brengen, bijvoorbeeld door na te gaan wat wettelijke taken zijn en wat niet. Er zou dan ruimte kunnen worden gevonden in het schrappen van gemeentelijk beleid. Ook kan worden aangegeven waar is gekozen voor een minimale- of een andere uitvoering van taken.

Investeringen in de openbare ruimte worden nu met incidenteel geld gedekt en niet geactiveerd. Door een wijziging van de begrotingsvoorschriften moeten dergelijke investeringen met ingang van 2017 worden geactiveerd. De lasten die daaruit voortvloeien, zijn structurele lasten en kunnen dus met ingang van 2017 niet meer met incidentele baten worden gedekt. De gemeente geeft aan, dat de benodigde structurele dekking in de begroting 2017 en 2018 is verwerkt.

De gemeente is voor een deel afhankelijk van de reservepositie (BBV bestemmingsreserves) voor het dekken van kapitaallasten. De toegepaste systematiek is een bewuste keuze van de gemeente op basis van de wettelijke mogelijkheden. De onttrekking uit de hiervoor gecreëerde dekkingsreserves moeten worden gezien als zijnde structurele inkomsten Als er bij het vervangen van de betreffende investering(en) geen nieuwe BBV bestemmingsreserve is, moet er echter voor de kapitaallasten structurele ruimte in de begroting worden gecreëerd. Omdat de gemeente rente bijschrijft bij de BBV reserves is er voor de rentecomponent geen verschil met investeringen waarvan de kapitaallasten niet ten laste van een reserve worden gebracht. De te creëren ruimte heeft dus alleen betrekking op de afschrijvingslasten. In de jaarrekening 2016 werd circa 18% (€ 0,6 miljoen) van de totale afschrijvingslasten (€ 3,2 miljoen) gedekt uit een reserve.

Omdat niet alle BBV bestemmingsreserve investeringen gelijktijdig worden vervangen, heeft de gemeente de mogelijkheid om de eventuele extra lasten voor de exploitatie geleidelijk in de begroting inpassen.

Naast “ruimte” in de begroting creëren, is het ook van belang te kijken naar de aard van de bestaande lasten. In welke mate bewegen lasten mee met taken en op welke termijn zijn deze lasten te stoppen. Bij uitbreiding van taken neemt vaak ook de overhead toe, maar hoe snel kunnen de lasten van overhead worden verlaagd als er taken worden afgestoten?

Bij projecten komt het voor dat personele kosten eveneens geactiveerd worden. Dat betekent dat bij een daling van het projectenvolume deze personele kosten weer dekking moeten vinden in de begroting. Voor wat betreft de aan grondexploitatie toegerekende uren geeft de gemeente aan de omvang is afgestemd op de (minimale) planning voor komende jaren. Er wordt 1,46% van de uren binnendienst aan de grondexploitatie toegerekend. Uren van de buitendienst worden niet aan de grondexploitatie toegerekend. Verminderen de activiteiten dan wordt daar direct op ingespeeld.

Overigens activeert de gemeente bij projecten (niet zijnde grondexploitatie) de uren niet. Op grond van het vernieuwde BBV moeten uren/salarislasten die direct aan een investering zijn toe te rekenen worden geactiveerd. Echter de indirecte uren/salarislasten die behoren tot de toe te rekenen overhead kunnen worden geactiveerd en dus meegenomen worden in de vervaardigingsprijs (hierin heeft de gemeente dus een keuze).

Als wordt gekeken naar de financiële kengetallen en het financieel beleid van de gemeente komt naar voren dat, ondanks de bezuinigingsronden in de afgelopen jaren, de gemeente in staat is gebleken enige flexibiliteit in de begroting te behouden.

Voorbeelden hiervan zijn:  Er is sprake van onbenutte belastingcapaciteit.  Er is sprake van structurele exploitatieruimte.  De rentebaten over het eigen vermogen zet de gemeente wel in als dekkingsmiddel, maar hoofdzakelijk (op een structureel bedrag van € 0,2 miljoen na) ter dekking van incidentele lasten. Indien noodzakelijk kan de gemeente deze rentebaten ook inzetten ter dekking van structurele lasten. Nadeel daarvan is, dat als een reserve wordt ingezet deze rentebaat wegvalt.  De gemeente schrijft 0,7% inflatie bij op de meeste reserves. In tijden van financiële nood zou de gemeente hiervan kunnen afzien en het rentebedrag als dekkingsmiddel voor de begroting kunnen inzetten.  Als in de gemeentefondscirculaire in het meerjarig beeld reële groei wordt voorzien dan wordt hiervan in de meerjarenbegroting uit voorzichtigheidsoverwegingen 50% verwerkt in de ramingen. Als er sprake is van krimp dan wordt deze voor 100% meegenomen in de raming.

Een negatief effect op de flexibiliteit van de begroting doet zich voor bij:  De bestemmingsreserves dalen in omvang, zodat er op termijn minder dekking is voor incidentele lasten. De gemeente geeft als reactie hierop aan er ook weer nieuwe reserves worden gevormd.  Bij de decentralisatie sociaal domein doet zich een mogelijk structureel nadelig risico voor, dat nog niet in de begroting is afgedekt. Bijvoorbeeld door het opnemen van een stelpost. Voor eventuele structurele nadelen zal dus aanvullende dekking moeten worden gezocht.  Voor onderhoud kapitaalgoederen zijn geen onderhoudsvoorzieningen gevormd (met uitzondering van de voorziening verbeteringsmaatregelen riolering en reserve gebouwenbeheer). Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote onderhoudsuitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de begroting.

Conclusies Naast het feit dat er al sprake is van een structureel sluitende begroting met jaarlijks overschotten, heeft de begroting nog mogelijkheden om onvoorziene structurele tegenvallers op te vangen. Te denken valt daarbij aan het inzetten van de rentebaten eigen vermogen, verhogen van belastingen, geen rente meer bijschrijven op reserves en het

28 accres (algemene uitkering) volledig meerjarig ramen. Daartegen over staat dat er sprake is van risico’s bij het sociaal domein.

1.5 Investeringen, afschrijvingen en financiering

Het financieel beleid ten aanzien van de investeringen is vastgelegd in artikel 7 van de ‘financiële verordening Rijssen-Holten 2017’ en uitgewerkt in de bijlage bij de verordening. De nota bevat ondermeer richtlijnen voor de te hanteren afschrijvingstermijnen en de wijze van afschrijving.

De gemeente hanteert een ondergrens voor activering van investeringen met economisch nut van € 10.000 en investeringen met maatschappelijk nut van € 50.000. Investeringen worden volgens de lineaire methode afgeschreven, echter een beperkt aantal vervangingsinvesteringen wordt annuïtair afgeschreven. Met afschrijven wordt begonnen in het jaar dat een nieuw kapitaalgoed in gebruik wordt genomen, mits de datum van ingebruikname voor 1 oktober van dat jaar ligt. Over de boekwaarde wordt 3% rente berekend (met uitzondering van boekwaarde grondexploitatie, daar bedraagt het rentepercentage 1,71).

Sinds 2012 is de boekwaarde van de investeringen met economisch nut toegenomen met € 3,4 miljoen (van € 93,1 miljoen op 31 december 2012 naar € 96,5 op 31 december 2016). Per saldo een geringe toename.

De onderverdeling op 31 december 2016 van de vaste activa met economisch nut (exclusief financiële vaste activa) is als volgt:

Tabel 1.5.1 Ontwikkeling boekwaarde activa met economisch nut tussen 31-12-2012 en 31-12-2016 (bedragen x € 1 miljoen)

Ontwikkeling boekwaarde tussen 31-12-2012 en 31-12-2016

2012 2016

51,452,3

26,1 27,6

12,412,7

2,2 2,2 0,0 0,0 0,0 0,9 0,7 0,5 0,3 0,2

De toename wordt veroorzaakt door bedrijfsgebouwen en investeringen ten behoeve van kostendekking. De investeringen gebouwen betreffen vooral nieuwbouw van scholen, de investeringen t.b.v. kostendekking betreft vooral investeringen in riolering. Deze werden tot en met 2015 verantwoord op grond/weg/water werken. De boekwaarde daarvan is dan ook met eenzelfde bedrag afgenomen.

Een deel van de kapitaallasten wordt gedekt uit de BBV bestemmingsreserve. Op 31 december 2016 gaat het om investeringen met een boekwaarde van € 18,6 miljoen die uit deze reserve worden gedekt, ofwel circa 20% van de investeringen met economisch nut.

De boekwaarde per inwoner in Rijssen-Holten (€ 2.795) is lager dan het gemiddelde van de selectiegroep (€ 2.864).

Tabel 1.5.2 boekwaarden per 31-12-2016 ten opzichte van gemiddelde van selectiegroep Gemiddelde Verschil Hof van selectie- Rijssen- met Boekwaarden per 31-12-2016 (x € 1 miljoen) Hellendoorn Twente Raalte Dronten Nijkerk groep Holten gemiddelde immateriële vaste activa 0,4 14,0 6,3 11,9 0,0 6,5 0,0 -6,5 Gronden en terreinen (incl. NIEGG) 2,3 7,5 9,4 9,4 8,3 7,4 12,7 5,4 Woonruimten 0,6 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 Bedrijfsgebouwen 55,5 37,3 59,7 26,5 39,5 43,7 52,2 8,5 Grond/weg/water werken 1,8 5,4 0,2 1,0 0,0 1,7 2,2 0,5 Investeringen t.b.v. kostendekking 24,3 38,4 18,4 3,4 19,7 20,8 27,6 6,8 Vervoermiddelen 1,0 0,0 0,6 0,6 0,5 0,5 0,9 0,4 Machines, apparaten, installaties 8,2 0,3 0,9 1,3 2,8 2,7 0,5 -2,2 Overige materiële vaste activa 3,3 1,7 3,5 1,1 3,0 2,5 0,2 -2,3 Investeringen openbare ruimte maatschappelijk nut 25,2 5,2 3,5 5,8 0,0 7,9 0,0 -7,9 Financiële vaste activa 11,0 6,6 7,6 41,1 5,2 14,3 9,3 -5,0 Totaal boekwaarde 133,7 116,5 110,1 102,1 79,0 108,3 105,9 -2,4

Boekwaarde per inwoner € 3.750 € 3.341 € 2.999 € 2.515 € 1.917 € 2.864 € 2.795 -68,8

In totaliteit ligt de boekwaarde van de activa redelijk in lijn met het gemiddelde van de selectiegroep. De boekwaarden van gronden en terreinen van bedrijfsgebouwen en investeringen ten behoeve van kostendekking is hoger dan het gemiddelde in de selectiegroep. Bij de investeringen met maatschappelijk nut is het beleid van de gemeente dat deze investeringen in principe in één keer ten laste van de exploitatie/reserve incidenteel perspectief worden gedekt en dus niet geactiveerd. Dit verklaart de lage boekwaarde op 31-12-2016. Vanaf 2017 gaat deze post wel toenemen, omdat vanaf dat jaar activering van deze laten op grond van het gewijzigde BBV verplicht is.

Financiering Investeringen worden gefinancierd door het aantrekken van vaste geldleningen. Ook wordt het eigen vermogen (de gelden van de nog niet ingezette reserves) gebruikt als financieringsmiddel. Op 31 december 2016 had de gemeente een vaste schuld van € 50 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 105,9 miljoen). De investeringen zijn voor circa 50% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen.

In 2016 heeft de gemeente circa € 6,9 miljoen op de geldleningen afgelost, terwijl de vrijkomende afschrijvingsbedragen en ontvangen reguliere aflossingen op verstrekte geldleningen (waarmee de aflossingsbedragen betaald moeten worden) circa € 3,7 miljoen bedragen. Als er geen sprake is van extra inkomsten uit bijvoorbeeld grondverkopen en batige rekeningsaldi moet de gemeente het verschil lenen om aan de aflossingsverplichting te kunnen voldoen

Conclusies - In vergelijking met de selectiegroep is de boekwaarde van de activa per 31-12-2016 niet hoog. - De jaarlijks vrijvallende afschrijvingslasten zijn niet voldoende om de aflossingen van de aangegane geldleningen mee te betalen. Als er geen sprake is van extra inkomsten uit bijvoorbeeld grondverkopen en batige rekeningsaldi moet de gemeente geld lenen om aan de aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen. - Op 31 december 2016 had de gemeente een vaste schuld van € 50 miljoen, wat aanzienlijk lager is dan de boekwaarde van de vaste activa per die datum (€ 105,9 miljoen). De investeringen zijn voor circa 50% belast met schuld. De rest is gefinancierd met eigen middelen.

1.6 Grondexploitaties

De uitvoering van het grondbeleid in de gemeente Rijssen-Holten vindt plaats op basis van de uitgangspunten opgenomen in de Nota Grondbeleid 2010, die in 2017 door middel van het raadsbesluit “vaststellen van uitgangspunten grondbeleid 2017” is herzien.

De gemeente Rijssen-Holten kiest voor situationeel grondbeleid. Dit betekent dat per voorkomende situatie wordt bekeken of er sprake is van actief of facilitair grondbeleid. De gemeenteraad besluit op voorstel van het college van Burgemeester en Wethouders welk beleid wordt toegepast.

De gemeente heeft verschillende bouwgrondexploitaties in ontwikkeling en heeft enkele voorinvesteringen gedaan voor in de toekomst te ontwikkelen plannen. De boekwaarde van de nog te ontwikkelen plannen bedraagt enkele tienduizenden euro´s.

Om inzicht te hebben in de risico’s en onzekerheden, worden de grondexploitaties jaarlijks herzien. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer (begroting 2018) wordt rekening gehouden met een incidenteel risico van € 3 miljoen als gevolg van vertraging uitgifte of afwaardering gronden.

Op de boekwaarde van de gronden in exploitatie wordt rente bijgeschreven. Dit is een last voor het grondbedrijf en een baat voor de gemeentebegroting. Het rentepercentage is 1,71.

Op 31 december 2016 kende de gemeente Rijssen-Holten 5 lopende grondexploitaties met een totale boekwaarde van € 24,6 miljoen en een verliesvoorziening van € 7,3 miljoen. Twee bedrijventerreinen en drie woningbouwlocaties. Een bedrijventerrein (Elsmoat) wordt in samenwerking met de gemeente Wierden ontwikkeld. Rijssen-Holten participeert daarin voor 50%. De boekwaarde (op 31-12-2016 € 9,2 miljoen) staat op de balans van de gemeente Wierden. De geplande afronding is voorzien in 2028.

De hoogste boekwaarde (op 31-12-2016 € 13,8 miljoen) heeft het bedrijventerrein Vletgaarsmaten II fase A en B. Door de omvang van de boekwaarde, de waarde van de nog te realiseren opbrengsten en de resterende looptijd (geplande afronding is in 2026) is dit een risicovol project. De gemeente verwacht dit complex overigens met een batig exploitatiesaldo te kunnen afsluiten.

Grondexploitaties kunnen een groot effect op de vermogenspositie (reserves, schulden) hebben en zijn verweven met de exploitatierekening van de gemeente als gevolg van:  Risico’s als toename kosten, niet realiseren (volledige) opbrengsten en vertraging in uitvoering kunnen leiden tot het moeten verhogen van de verliesvoorziening.  Schulden die door vertraging in uitvoering niet kunnen worden afgelost.  Achterblijvende inkomsten onroerende zaakbelasting en algemene uitkering door het (nog) niet kunnen realiseren van woningen/bedrijventerreinen.

De ontwikkeling van de boekwaarde en verliesvoorziening vanaf 2013 is als volgt.

Tabel 1.6.1 Ontwikkeling boekwaarde grondexploitatie Bedragen x € 1 miljoen 2012 2013 2014 2015 2016 In exploitatie genomen gronden 27,0 29,9 30,4 30,0 24,6 Voorziening grondbedrijf -7,1 -7,4 -7,3 -7,7 -7,3 Totaal boekwaarde 19,9 22,5 23,1 22,2 17,3

Te zien is dat de boekwaarde in exploitatie genomen gronden in 2016 afneemt. Diverse complexen worden de komende jaren afgewikkeld. In de begroting 2018 raamt de gemeente dan ook een verdere daling van de boekwaarde

Ten opzichte van de selectiegroep is de boekwaarde van de in exploitatie genomen gronden (inclusief verliesvoorzieningen) per 31-12-2016 niet hoog. Dit komt naar voren in onderstaand overzicht.

Tabel 1.6.2 Boekwaarde grondexploitatie in vergelijking tot de selectiegroep

Gronden in % van Bedragen x € 1 miljoen exploitatie Totaal balanstotaal Hellendoorn 27,3 27,3 15,6% Hof van Twente 6,8 6,8 4,9% Raalte 27,9 27,9 16,9% Dronten 15,0 15,0 10,3% Nijkerk 24,9 24,9 20,9%

Rijssen-Holten 17,3 17,3 13,0%

Effect grondexploitatie op schuldpositie Als de grondopbrengsten later dan aanvankelijk verwacht gaan binnenkomen, kunnen de schulden minder snel worden afgelost en moet dus meer rente worden betaald. In Rijssen- Holten is sprake van twee langdurige grondposities (2026 en 2028).

Conclusies - Op 31 december 2016 had de gemeente Rijssen-Holten 5 lopende grondexploitaties. - Indien wordt afgegaan op het kengetal grondexploitatie, dan is het risico van de grondportefeuille op de financiële positie van de gemeente niet zeer hoog. - De gemeente Rijssen-Holten heeft echter twee langlopende grondexploitaties bedrijventerreinen (waarvan één samen met de gemeente Wierden), die door de looptijd, de boekwaarde en de afzetmarkt een hoog risicoprofiel hebben.

1.7 Het financieel beleid ten aanzien van reserves

Het financieel beleid ten aanzien van de reserves is vastgelegd in de ‘nota reserves, voorzieningen 2015.

In deze nota wordt onder andere het beleid vastgelegd over de vorming, besteding en opheffing van reserves en voorzieningen, de toerekening van rente en de weerstandscapaciteit.

De algemene reserve bestaat uit de algemene reserve vrij en de reserve incidenteel perspectief. De omvang van de reserve incidenteel perspectief is gelijk aan het saldo van het incidenteel perspectief en wordt ingezet voor het dekken van incidentele lasten en van nieuw beleid incidenteel.

Daarnaast zijn er enkele bestemmingsreserves, onderverdeeld in algemene bestemmingreserves, reserves grondexploitatie en BBV bestemmingsreserves. BBV reserves zijn gevormd voor de dekking van de kapitaallasten van investeringen met een economisch nut. Op basis van het dekkingsplan van deze investeringen wordt aan deze reserves de volledige rente toegevoegd. De looptijd van het actief is afgestemd op de uitname uit de reserve.

In de begroting 2018-2021 is sprake van 34 bestemmingsreserves, waarvan de bestemmingsreserve nieuwbouw gemeentehuis veruit de grootste in omvang is. De bestemmingsreserve “zachte landing 3D’s” heeft eind 2018 nog een gering saldo. De gemeente gaat ervan uit dat structurele nadelen in het sociaal domein vooralsnog kunnen worden opgevangen door aanpassing van beleid.

Aan de meeste reserves wordt jaarlijks 0,7% inflatiecorrectie toegevoegd. Er wordt daarnaast 1,8% rente aan toegerekend dat wordt ingezet als incidenteel dekkingsmiddel voor de exploitatie. Bij eventuele tegenvallers kunnen deze reserves worden ingezet zonder dat in de begroting structurele budgettaire problemen ontstaan. Omdat het niet voor de hand ligt dat alle reserves gelijktijdig en volledig worden ingezet wordt een bedrag van € 0,2 miljoen aan rente wel als structureel dekkingsmiddel voor de begroting ingezet (de “ijzeren voorraad”).

De afgelopen jaren is de reservepositie van de gemeente afgenomen. De werkelijke ontwikkeling van de reserves van 2012 (31-12-2012) tot en met 2016 is in onderstaande grafiek weergegeven. In de begroting 2018-2021 is een prognose opgenomen van de ontwikkeling van de reserves vanaf 2018 (31-12-2017). Ook die prognose is in onderstaande grafiek opgenomen. Voor de duidelijkheid is de reserve bouwgrondexploitatie apart zichtbaar gemaakt.

Tabel 1.7.1 Ontwikkeling reserves

Ontwikkeling reserves 2012-2016 en prognose vanaf 2017

70,0

60,0

50,0 Algemene reserve vrij

40,0 Bestemmingsreserves

1 1 miljoen 30,0

€ Algemene reserve

x x incidenteel perspectief 20,0 Totaal reserves

10,0

0,0

2012 2014 2015 2018 2021 2013 2016 2017 2019 2020

In totaliteit is sprake van een daling van de reserves in de jaren 2012 tot en met 2016. Dit wordt veroorzaakt door de daling van de bestemmingsreserves. De algemene reserve vrij neemt jaarlijks in omvang toe.

De in de begroting 2018 geprognosticeerde ontwikkeling van de reserves (vanaf het jaar 2017 in bovenstaande grafiek verwerkt) laat feitelijk hetzelfde beeld zien als de werkelijke cijfers tot en met de jaarrekening 2016. De bestemmingsreserves blijven dalen en de algemene reserve blijft op een redelijk constant niveau na een lichte stijging in 2017.

Bij de bestemmingreserves was tussen 31-12-2012 en 31-12-2016 sprake van een daling van € 10 miljoen. Een belangrijke oorzaak hiervan is de overheveling van de reserve riolering naar een voorziening (€ 5,5 miljoen) in 2014. In de jaren 2017 tot en met 2021 raamt de gemeente een daling van de bestemmingsreserves van € 17 miljoen. Dit wordt vooral veroorzaakt door inzet van de reserve verplaatsen Enkco (2017), reserve nieuwbouw zwembad (t/m 2019), reserve langetermijnvisie verkeer en vervoer algemeen, reserve verbindingsweg Dorpsstraat/Kalfstermansweide en de BBV reserves. Een van de BBV reserves is in 2017 ingezet om incidentele middelen te genereren. Het verlies aan de structurele onttrekking is gedekt uit het structurele begrotingsperspectief.

Tabel 1.7.2 Vergelijking met de selectiegroep Gemiddelde Verschil Hof van selectie- Rijssen- met Stand per 31-12-2016 Hellendoorn Twente Raalte Dronten Nijkerk groep Holten gemiddelde Algemene reserve 7,1 7,8 17,2 54,1 15,6 20,4 25,2 4,8 Algemene reserve grondexploitatie 4,9 2,1 0,0 0,9 0,0 1,6 0,0 -1,6 Totaal algemene reserves (x € 1 miljoen) 12,0 10,0 17,2 54,9 15,6 22,0 25,2 3,2 Totaal algemene reserves per inwoner € 336 € 286 € 469 € 1.353 € 378 € 580 € 666 € 86

Bestemmingsreserves algemeen 6,8 26,4 29,5 12,1 27,6 20,5 14,5 -6,0 Bestemmingsreserves ter dekking kapitaallasten 0,0 52,9 10,9 12,5 6,4 16,5 18,6 2,1 Totaal bestemmingsreserves (x € 1 miljoen) 6,8 79,3 40,4 24,6 34,0 37,0 33,1 -3,9 Totaal bestemmingsreserves per inwoner € 190 € 2.273 € 1.101 € 606 € 825 € 979 € 874 € -105

Het bedrag algemene reserve per inwoner bedraagt € 666 en het bedrag bestemmingsreserves per inwoner € 874.

Ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep is de omvang van de algemene reserve van Rijssen-Holten hoger. Op zichzelf zegt dit niet veel, omdat de omvang van de algemene reserve moet worden bezien in relatie tot de risico’s. Het gemiddelde van de algemene reserve grondexploitatie wordt vooral bepaald door de stand van de reserve van de gemeente Hellendoorn. Niet alle gemeenten hebben een aparte algemene reserve voor het afdekken van risico’s uit de grondexploitatie. Ook Rijssen-Holten niet. Het gemiddelde bedrag per inwoner van de algemene reserve van alle Overijsselse gemeenten bedraagt per 31-12-2016 € 294.5 Rijssen-Holten zit hier ruim boven.

De bestemmingsreserves van de gemeente Rijssen-Holten zijn lager dan het gemiddelde van de selectiegroep. Bij de bestemmingsreserves ter dekking van kapitaallasten valt Hof van Twente op met een hoog volume. Tussen de gemeenten onderling zijn grote verschillen te zien. Het gemiddelde bedrag per inwoner van de bestemmingsreserves van alle Overijsselse gemeenten bedraagt per 31-12-2016 € 633.6

Jaarlijks wordt per saldo circa € 0,7 miljoen onttrokken uit de BBV bestemmingsreserves (ter dekking van kapitaallasten). In principe is er in de meerjarenbegroting 2018-2021 structurele ruimte om deze lasten te dekken. Daarmee zou de gemeente de kapitaallasten structureel in de begroting hebben verwerkt en daarvoor niet afhankelijk zijn van de reservepositie. Indien nodig heeft de gemeente dus nog een mogelijkheid om de algemene reserve aan te vullen ten laste van de bestemmingsreserves.

Conclusies - Als puur naar de omvang van de reserves wordt gekeken is de algemene reserve redelijk vergelijkbaar met het gemiddelde de selectiegroep. Wel zijn binnen de selectiegroep grote verschillen waar te nemen. Rijssen-Holten heeft de een na hoogste algemene reserve. Hierbij moet worden aangetekend dat de stand van de algemene reserve in relatie tot de risico’s moet worden bezien. - De bestemmingsreserves nemen de komende jaren in omvang af, waardoor ook de incidentele dekkingsmiddelen afnemen. - De gemeente verwacht dat de algemene reserve de komende jaren stabiel blijft. - Op de meeste reserves wordt een inflatievergoeding bijgeschreven. - De rente over de reserves komt als incidentele baat ten gunste van de exploitatie en wordt dus niet als structureel dekkingsmiddel ingezet. - Indien daartoe noodzaak is, heeft gemeente de mogelijkheid de BBV bestemmingsreserves op te heffen ten gunste van de algemene reserve. Dit vergroot de weerstandscapaciteit van de gemeente, omdat de algemene reserve daar voor 100% in meetelt.

1.8 Weerstandsvermogen (beleid, risico’s, weerstandscapaciteit)

In het BBV is voorgeschreven dat in de begroting en de jaarstukken een paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer moet worden opgenomen. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de mate waarin de gemeente in staat is financiële risico’s en tegenvallers op een zodanige wijze op te vangen waardoor het op dat moment bestaande voorzieningenniveau ongewijzigd kan blijven. Door aandacht voor het weerstandsvermogen te hebben kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigingen.

Het weerstandsvermogen bestaat uit enerzijds de weerstandscapaciteit en anderzijds de risico’s waarvoor de gemeente nog geen maatregelen heeft getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn voor de financiële positie. Naast de inventarisatie van de weerstandscapaciteit en de risico’s bevat de paragraaf tevens het beleid over beide. Omdat de risico’s die gemeenten lopen verschillen, is er geen algemene norm voor de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Gemeenten dienen zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Wel dient de weerstandscapaciteit voldoende te zijn om de risico’s af te

5 Bron: CBS Statline Gemeenterekeningen 6 Bron: CBS Statline Gemeenterekeningen

34 dekken. De weerstandsratio (beschikbare weerstandscapaciteit in relatie tot de benodigde weerstandscapaciteit) moet dus minimaal 1 zijn. Een waarde hoger dan 1 geeft aan dat tegenvallers kunnen worden opgevangen zonder grote ingrepen te doen in het voorzieningenniveau.

Op 9 november 2012 heeft de gemeenteraad de systematiek, norm en samenstelling van het weerstandsvermogen vastgesteld. De raad heeft een bandbreedte voor de weerstandsratio vastgesteld van 1,0 tot 1,4.

De risico’s zijn gekwantificeerd. Bij elk risico wordt een scenario verondersteld. Vervolgens wordt de kans ingeschat van realisatie van het scenario. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de indeling laag (25%); midden (50%) en hoog (75%). Voor 2018 berekent de gemeente de omvang aan structurele en incidentele risico’s € 19 miljoen. De risico’s grondexploitatie ad € 3 miljoen incidenteel, zijn onderdeel van dit totaal.

Het door de gemeente in de begroting 2018 berekende bedrag aan risico’s ad € 19 miljoen komt neer op een bedrag van € 502 per inwoner. Het gemiddelde bedrag aan risico’s is in de selectiegroep € 7,4 miljoen ofwel € 195 per inwoner. Een van de redenen van het relatief hoge bedrag aan risico’s zou kunnen zijn, dat Rijssen- Holten de structurele risico’s ad € 1,1 miljoen voor het bepalen van het benodigde weerstandsvermogen vermenigvuldigd met 14. Deze systematiek wordt toegelicht in (onder meer) de begroting 2014: om structurele en incidentele bedragen onder één noemer te brengen, worden alle risicobedragen uitgedrukt in één risicobedrag. Dit gebeurt door de structurele componenten te vermenigvuldigen met 11 (in 2014, inmiddels met 14). Deze (vuist)regel is omgekeerd afgelopen jaren meerdere malen toegepast om incidentele meevallers om te zetten in structureel geld (dan wordt gedeeld door 11 cq 14).

Voor het afdekken van de structurele risico’s zet de gemeente in eerste instantie, als overbrugging naar het vinden van structurele ruimte, de reserves in. De gemeente beschikt over structurele weerstandscapaciteit in de vorm van onbenutte belastingcapaciteit en structurele begrotingsruimte. Met het vermenigvuldigen van de structurele risico’s met een factor 14 bouwt de gemeenten een grote bufferruimte in. Gelet op de beschikbare structurele weerstandscapaciteit kan de vraag worden gesteld op deze buffer niet aan de ruime kant is. De gemeente geeft aan, dat door het toepassen van deze rekenfactor de weerstandscapaciteit op peil blijft. Dit impliceert volgens de gemeente, dat na gebruik van de weerstandscapaciteit om de risico’s enkele jaren te kunnen opvangen nog steeds voldoende buffervermogen aanwezig is voor nieuwe risico’s. Daar kan tegen in worden gebracht dat de gemeente in dat geval dus structurele lasten dekt met incidentele middelen, wat op het eerste gezicht niet strookt met het uitgangspunt dat structurele lasten gedekt moeten worden met structurele baten.

In 2018 komt de ratio uit op 1,23, dus binnen de door de raad vastgestelde bandbreedte.

Tabel 1.8.1 Weerstandsratio vanaf 2013 Werkelijk Begroting (bedragen x 1 miljoen) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Weerstandsratio - 1,16 1,27 1,30 1,19 1,23

In bovenstaande tabel zijn de weerstandsratio’s voor de jaren 2013 t/m 2016 (werkelijk) en 2017 en 2018 (begroot) opgenomen. In de jaarstukken 2013 was geen ratio berekend. De weerstandsratio bevindt zich allen jaren binnen de door de raad vastgestelde bandbreedte.

De gemeente houdt geen rekening met stille reserves en heeft deze ook niet geïnventariseerd. Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Een stille reserve kan overigens alleen maar deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit als de reserve snel te verkopen is, of dat besluit (expliciet) al is genomen.

Voor het berekenen van de weerstandscapaciteit rekent de gemeente niet alleen met de algemene reserve vrij, maar ook met 50% van een deel van de herprioriteerbare

bestemmingsreserves. Dit zijn bestemmingsreserves waarvan de raad indien nodig de bestemming nog kan wijzigen. Gelet op de berekende omvang van de risico’s is er binnen de algemene reserve vrij nog maar beperkte ruimte om deze voor andere doelen in te zetten.

Conclusies - De weerstandsratio is in de begroting 2018 berekend op 1,23 en valt daarmee binnen de door de gemeenteraad van Rijssen-Holten vereiste bandbreedte van “voldoende” (1,0-1,4). - De gemeente betrekt een deel van de herprioriteerbare bestemmingsreserves (in de begroting 2018 circa 18% van het totaal van de bestemmingsreserves) bij het bepalen van de weerstandscapaciteit. - De beschikbare structurele weerstandscapaciteit wordt niet betrokken bij het berekenen van het weerstandsvermogen. - Gelet op de berekende omvang van de risico’s is er binnen de algemene reserve vrij nog maar beperkte ruimte om deze voor andere doelen in te zetten. - De hoogte van het berekende risicobedrag wordt in belangrijke mate bepaald door de systematiek die Rijssen-Holten hanteert, dat de structurele risico’s met de factor 14 worden vermenigvuldigd. Dit leidt tot een relatief hoog bedrag aan risico’s. - De gemeente heeft, als de structurele batige saldi in de meerjarenbegroting 2018-2021 niet wijzigen (bijvoorbeeld door het door de raad invullen van het strategisch perspectief) de mogelijkheid om de BBV reserves (dekking kapitaallasten) op te heffen zodat met het saldo de algemene reserve indien nodig kan worden versterkt. - Ook kan de gemeente de onbenutte belastingcapaciteit (in hoofdstuk 2.2 berekend op € 2,8 miljoen) inzetten voor structurele risico’s. - De gemeente betrekt de stille reserves niet bij de berekening van de weerstandscapaciteit.

Aanbeveling: - Hou de huidige systematiek waarin de structurele risico’s met de factor 14 worden vermenigvuldigd nog eens tegen het licht, mede gelet op het feit dat er structurele weerstandscapaciteit beschikbaar is in de vorm van onbenutte belastingcapaciteit en structurele exploitatieruimte.

1.9 Onderhoud kapitaalgoederen

Het beheer van kapitaalgoederen (wegen, water, groen, riolering, gebouwen, sportfaciliteiten etc.) is belangrijk omdat er directe invloed is op het woon-, leef- en werkklimaat van iedereen. Kapitaalgoederen zijn ook nodig om de programmadoelen van de gemeente te realiseren. Om bijvoorbeeld economische ontwikkeling te stimuleren is een goede bereikbaarheid van belang, om onderwijs te geven zijn schoolgebouwen nodig, straatlantaarns en de inrichting van groen leveren een bijdrage aan de sociale veiligheid. De riolering draagt bij aan de gemeentelijke milieudoelstellingen.

Kapitaalgoederen leggen blijvend beslag op de gemeentelijke begroting. Niet alleen is geld nodig voor de aanschaf of aanleg, maar ook voor de jaarlijkse kosten van onderhoud. Deze kosten moeten passen binnen de begroting van de gemeente. In de begroting 2017 geeft de gemeente aan, dat de lasten voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen ongeveer 15% van de begroting vormen. Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten zijn daarom belangrijk voor een goed inzicht in de financiële positie.

Bezuinigingen op onderhoud kunnen er toe leiden dat de gemeente uiteindelijk duurder uit is. Uitstel van noodzakelijk onderhoud schuift kosten naar de toekomst of leidt tot kapitaalvernietiging. Achterstallig onderhoud zou ook kunnen leiden tot aansprakelijkstelling.

De raad is autonoom om het kwaliteitsniveau vast te stellen. Kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties moeten echter worden voorkomen. Het vast te stellen kwaliteitsniveau mag daarom niet onvoldoende zijn. De te maken beleidskeuzes kunnen per voorziening of gebied verschillen, bijvoorbeeld door voor de wegen in het centrum van de gemeente een hoger kwaliteitsniveau en voor de wegen in het buitengebied een lager kwaliteitsniveau vast te stellen. Verschillende keuzes resulteren in verschillende kosten voor beheer.

De raad kan kiezen uit kwaliteitsniveaus bij onderhoud, elk met een eigen kostenplaatje.

Bij kapitaalgoederen wordt onderscheid gemaakt in dagelijks (klein) onderhoud en in groot onderhoud. Bij klein onderhoud gaat het om dagelijkse reparaties die noodzakelijk zijn om het object in goede werkende en veilige staat te houden tegen een van te voren vastgesteld kwaliteitsniveau. Groot onderhoud is in de regel gepland onderhoud van veelal ingrijpende aard als gevolg van slijtage, dat op een substantieel deel van het object wordt uitgevoerd en na een langere periode van gebruik moet worden verricht. Klein en groot onderhoud houdt of brengt een object in goede, oorspronkelijke staat en is dus niet van invloed op de bepaalde gebruiksduur (afschrijvingstermijn) van het object en mag daarom niet worden geactiveerd. Als er echter sprake is van renovatie, waarbij het object niet in dezelfde staat blijft en er sprake is van grote kwaliteitstoename mogen de kosten wel worden geactiveerd en over meerdere jaren worden uitgesmeerd.

Uiteraard moeten de financiële gevolgen van het onderhoud van de kapitaalgoederen volledig in de begroting zijn opgenomen. Omdat te bewerkstelligen is nodig dat:  Alle kapitaalgoederen in beeld zijn (ook de kapitaalgoederen die al zijn afgeschreven en daardoor niet in de administratie zijn terug te vinden, maar nog wel bestaan).  De huidige en gewenste staat van onderhoud is vastgesteld (zodat het eventueel extra benodigde budget kan worden bepaald).  De kwaliteit en kosten van kapitaalgoederen systematisch met elkaar in verband worden gebracht.  De financiële gevolgen zijn vertaald in de begrotingen door middel van het beschikbaar stellen van voldoende budgetten.

De gemeente heeft diverse voorzieningen die in de jaren ’70 zijn gerealiseerd. Te denken valt aan zwembad, gymlokalen, buitensportcomplexen, gebouwen sociaal cultureel werk, inrichting van gebouwen in het algemeen, etc. Veel gymzalen (in totaal zijn er 5 gymzalen) zijn ouder dan 40 jaar. De economische levensduur is verstreken. Bij sommige sporthallen (in totaal zijn er 3 sporthallen en 1 sportzaal) voldoen de afmetingen, welke bij renovatie niet kunnen worden gecorrigeerd, niet aan de normen van NOC*NSF. Het is de vraag of bij deze accommodaties groot onderhoud of renovatie voldoende is om ze aan de eisen van de tijd te (blijven) laten voldoen. Bijvoorbeeld waar het gaat om sporttechnisch- en of onderwijsperspectief.

Dit kan tot gevolg hebben dat de gemeente de komende jaren moet gaan investeren in binnen- en buitensportaccommodaties. Naast de al geraamde investeringen van € 9,6 miljoen (2023) in het zwembad. Deze investeringen zijn nog niet in de begroting opgenomen.

Naast het feit dat de gemeente wellicht moet gaan investeren in het vervangen van verouderde voorzieningen, wordt de gemeente ook geconfronteerd met niet verwachte onderhoudslasten. Daarom neemt de gemeente in de meerjarenbegroting jaarlijks € 0,1 miljoen (structureel) op voor zaken die onvoorzien en onuitstelbaar (O&O) zijn. Uitgaven voor genoemde onderwerpen kunnen in de regel uit dit budget gedekt worden.

Bij civiele kunstwerken is er een vermoeden van achterstallig onderhoud en bij de buiten- en binnensportvoorzieningen is het niet bekend of er wel of geen achterstallig onderhoud is. In geval van achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties, wordt er op basis van artikel 44 lid 1a BBV een voorziening gevormd. Wanneer een gemeente over onvoldoende middelen beschikt om een voorziening te vormen, moet het achterstallig onderhoud, daadwerkelijk en financieel, binnen een termijn van maximaal vier jaar worden ingelopen. Dit legt in dat geval dus beslag op begrotingsruimte.

Lasten van groot onderhoud kunnen in het jaar van ontstaan ten laste van een vooraf gevormde voorziening worden gebracht. Een dergelijke voorziening wordt door de raad gevormd om de lasten groot onderhoud over meerdere begrotingsjaren te egaliseren. Voorwaarde is wel dat er een beheerplan is. De gemeente kan onderhoudslasten ook “egaliseren” door middel van een bestemmingsreserve.

Het BBV biedt echter alleen de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel te egaliseren via een voorziening (artikel 44 lid 1c BBV ). Het BBV biedt niet de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel via een bestemmingsreserve te egaliseren. Kort gezegd komt dit er op neer dat mutaties ten gunste van onderhoudsvoorzieningen als structureel worden aangemerkt en mutaties in bestemmingsreserves onderhoud als incidenteel. In het kader van de eis van het realiseren van structureel begrotingsevenwicht is het van belang dit aspect mee te wegen.

De gemeente Rijssen-Holten werkt niet met onderhoudsvoorzieningen (met uitzondering van riolering) en spaart dus niet voor het opvangen van pieken in de onderhoudslasten. Daardoor ligt de focus op het vaststellen van de toereikendheid van de onderhoudsbudgetten op vier jaar, terwijl de levensduur van kapitaalgoederen vele malen langer is. Ook heeft dit tot gevolg dat lasten in het jaar van uitvoering in één keer ten laste van de exploitatie komen. Dit heeft als nadeel dat er jaarlijks, grote fluctuaties kunnen plaatsvinden. Bij het gebruik van een onderhoudsvoorziening wordt er voorafgaand aan de onderhoudsactiviteiten een voorziening gevormd. Deze voorziening wordt systematisch gedoteerd met zodanige bedragen, dat deze over de gehele looptijd van het onderhoudsplan voldoende is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud. Door het onderhoudsplan periodiek te herzien kan worden vastgesteld of de voorziening nog toereikend is en/of de onderhoudssystematiek aanpassing behoeft.

Voor het gebouwenbeheer is een reserve gevormd. De werking hiervan is vergelijkbaar met een voorziening. Het budget is afgestemd op de lasten voor de komende 30 jaar. Overschotten en tekorten op het jaarbudget door fasering blijven beschikbaar in de reserves gebouwenbeheer.

De in de afgelopen jaren doorgevoerde bezuinigingenpakket betreft veel beleidsvelden, waaronder het onderhoud van kapitaalgoederen (wegen, gebouwen, groen). De bezuinigingen hebben echter geen invloed gehad op het onderhoudsniveau. Het onderhoudsniveau bevindt zich op kwaliteitsniveau “sober en veilig” (Crow norm B ofwel cijfer 7). De gemeente geeft aan, dat de onderhoudsbudgetten voor wegen en groen voldoende zijn op basis van dit kwaliteitsniveau.

Voor nieuwe reconstructies, vervanging en groot onderhoud wegen wordt geen budget in de primitieve begroting geraamd. Dit gaat via integrale voorstellen nieuw beleid en wordt vervolgens via een begrotingswijziging in de begroting opgenomen. In technische zin stelt de raad dus bij de begroting de reguliere begroting vast met daarin enkele voorstellen voor groot onderhoud. Deze worden bij 1e of 2e begrotingswijziging dan geraamd en daarmee toegevoegd aan de begroting.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de gemeente Rijssen-Holten is beknopt van opzet. De gemeente voldoet wel aan de bepalingen van het BBV door de beleidskaders van onderhoud openbare ruimte (wegen en groen), riolering en gebouwen weer te geven. De omvang van het areaal wordt bij wegen niet weergegeven en bij gebouwen kan het aantal niet met zekerheid worden weergegeven.

De gemeente raamt jaarlijks een bedrag van € 50.000 voor de stijging van uitgaven in verband met de autonome groei van de gemeente (areaal).

In tabel 1.9.1 is een overzicht van de beheerplannen, onderhoudsniveaus, realiteit ramingen, eventueel achterstallig onderhoud en aanwezigheid van reserves of onderhoudsvoorzieningen weergegeven.

Tabel 1.9.1 Overzicht beheerplannen Rijssen-Holten Plan aanwezig? Onderhouds- Ramingen reëel? Achterstallig Onder- Onder- niveau? onderhoud? houds- houds- voor- reserve? zie- ning? Wegen Beleidsstrategie Sober en veilig Ja Nee Nee Nee openbare ruimte (Crow norm B) (2010). In 2014 herzien. Openbare Beleidsplan licht Energielabel van Ja Nee Nee Nee Verlichting 2012-2017 D naar C (bij vernieuwing naar B) Civiele kunst- Geen plan, Onbekend Regulier Vermoeden Nee Nee werken inspectie door Van onderhoud ja, Heteren 2016-2020 groot onderhoud kan net en vervanging nee Openbaar Beleidsstrategie Sober en veilig Ja Nee Nee Nee groen openbare ruimte (Crow norm B) (2010). In 2014 herzien.

Speel- Geen plan, is wel in Warenwetbesluit Ja Nee Nee Nee plaatsen beeld Attractie- en speeltoestellen (WAS)

Riolering vGrp 2013-2017 Sober en veilig Ja, doorrekening Nee Ja Nee 2012-2072

Diverse Beheerplan 2016- Basis (sober, Ja, doorrekening Nee Nee Ja Gebouwen 2019 veilig en 2016-2035 doelmatig) Buitensport- MJOP ASC Sports Eisen bonden, Begroting niet in Niet bekend Nee Nee voorzieningen en Water (nog niet sober en veilig, overeenstemming vastgesteld) niveau B (cijfer met het plan 7) Binnensport- Rapport basale NOC/NSF en Begroting niet in Niet bekend Nee Nee voorzieningen sportvoorzieningen KVLO overeenstemming en capaciteit met het plan binnensport (Synarchis)

In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen in de begroting 2018, wordt alleen ingegaan op de kapitaalgoederen riolering, wegen, groen en gebouwen. Op het onderhoud van openbare verlichting, civiele kunstwerken, speelplaatsen en sportvoorzieningen wordt niet ingegaan. Het is van belang om voor alle kapitaalgoederen de beleidskaders, de beoogde kwaliteit, de kosten daarvan en het beschikbare budget inzichtelijk te maken. Voor de raad is dat essentieel om een juiste afweging bij het verdelen van de financiële middelen te kunnen maken. Bij civiele kunstwerken wordt door de gemeente aangegeven dat er een vermoeden is van achterstallig onderhoud en er geen budget is geraamd voor vervanging. In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is deze informatie niet terug te vinden. De beheerplannen zijn actueel, wel zullen enkele in 2018 worden geactualiseerd.

Om de informatiewaarde van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen te verbeteren zou dus aandacht moeten worden besteed aan alle kapitaalgoederen. Daarnaast kan de gemeente de opbouw verbeteren, bijvoorbeeld aan de hand van de opbouw van de paragraaf zoals de gemeente Kampen deze in de begroting opneemt als voorbeeld kunnen nemen. De Provincie Overijssel bestempelt deze als best practice. In bijlage 8 is een fragment van deze paragraaf opgenomen als voorbeeld7. Inhoudelijk kan de paragraaf worden verbeterd door niet alleen de beschikbare budgetten voor onderhoud op te nemen (die zijn geraamd op de programma’s in de begroting) maar nadrukkelijker een relatie te leggen met de benodigde budgetten (die zijn opgenomen in het beheerplan). En beide meerjarig inzichtelijk te maken (per jaarschijf) met een doorkijk naar de toekomst. In bijlage 8 is daarom ook een handreiking opgenomen voor het verbeteren van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, die is gepresenteerd op de regiodagen financiën 2015 van de VNG. Daarin staan suggesties voor verbeteringen en voorbeelden hoe de financiële en inhoudelijke informatie kan worden gepresenteerd.

Conclusies - Er is niet bij alle kapitaalgoederen sprake van actuele beheerplannen. - Voor onderhoud riolering is een voorziening gevormd. Voor gebouwenbeheer een reserve. Voor het onderhoud van de overige kapitaalgoederen zijn geen onderhoudsvoorzieningen of reserves gevormd. Dat betekent dat beperkt wordt gespaard voor grote uitgaven. Deze zullen op het moment dat zij zich voordoen gedekt moeten worden ten laste van de reguliere exploitatie. - Voor de beschikbare budgetten ligt de focus op de komende vier jaar, wat beperkt is als het gaat om instandhouding van kapitaalgoederen. - Positief is dat de gemeente jaarlijks de onderhoudsbudgetten naar aanleiding van areaal uitbreiding aanpast. - Bij civiele kunstwerken is er een vermoeden van achterstallig onderhoud en bij de buiten- en binnensportvoorzieningen is het niet bekend of er wel of geen achterstallig onderhoud is. - De opzet van de paragraaf kapitaalgoederen is beknopt van opzet en kan nog worden verbeterd. Niet aan alle kapitaalgoederen wordt in de paragraaf aandacht besteed. - Inhoudelijk kan de paragraaf worden verbeterd door niet alleen de beschikbare budgetten voor onderhoud op te nemen (die zijn geraamd op de programma’s in de begroting) maar nadrukkelijker een relatie te leggen met de benodigde budgetten (die zijn opgenomen in het beheerplan). En beide meerjarig inzichtelijk te maken (per jaarschijf) met een doorkijk naar de toekomst. - Voor reconstructies, vervanging en groot onderhoud is geen budget in de begroting geraamd. Dit gaat nu via integrale voorstellen nieuw beleid en worden vervolgens via een begrotingswijziging in de begroting opgenomen.

Aanbevelingen - Inventariseer alle bezit van de gemeente om zo vast te stellen dat alle kapitaalgoederen in beeld zijn. - Verbreed de focus op de benodigde- en beschikbare onderhoudsbudgetten naar een langere periode dan de vier begrotingsjaren die in de begroting worden geraamd. De raming in de (meer)begroting betreft 4 jaar, maar door het ontbreken van verevening van lasten door middel van voorzieningen of reserves kunnen grote lasten zich na de periode van 4 jaar voordoen. Het is zinvol dit in ieder geval inzichtelijk te maken. - Neem budgetten voor reconstructie en groot onderhoud van bestaande kapitaalgoederen integraal op in de begroting en label dit niet als nieuw beleid maar als bestaand beleid. - Neem in de begroting een meerjarig overzicht op van de toekomstige vervangingen (van bijvoorbeeld sportaccommodaties en civiele kunstweken). - Verbeter de opbouw en informatiewaarde van de paragraaf kapitaalgoederen, bijvoorbeeld aan de hand van de opbouw van de paragraaf zoals de gemeente Kampen deze in de begroting opneemt als voorbeeld kunnen nemen. De Provincie Overijssel bestempelt deze als best practice. - Verbeter de paragraaf inhoudelijk, door niet alleen de beschikbare budgetten voor onderhoud op te nemen (die zijn geraamd op de programma’s in de begroting) maar nadrukkelijker een relatie te leggen met de benodigde budgetten (die zijn opgenomen in

7 De begroting 2018 van de gemeente Kampen met daarin de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is te vinden op www.kampen.nl/financien

het beheerplan). Maak beide bedragen meerjarig inzichtelijk (per jaarschijf) met een doorkijk naar de toekomst.

1.10 Overhead

In het vernieuwde BBV (Staatsblad nummer 101 is het Besluit van 5 maart 2016) is als uitgangspunt voor de definitie overhead vastgelegd, dat kosten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten. Dit betekent dat alle bedrijfskosten die direct verbonden zijn aan activiteiten/taken/producten die gericht zijn op de externe klant, in de betreffende taakvelden moeten worden geregistreerd. De overhead wordt centraal begroot en verantwoord op het overzicht overhead via taakveld 0.4 Overhead.

In het BBV is één uitzondering gemaakt op het verplicht centraal begroten en verantwoorden van overhead. Dit betreft de toerekening van overhead aan grondexploitaties en te activeren investeringen. Deze uitzondering is gemaakt, omdat het niet toerekenen van overhead aan dergelijke investeringen anders zou leiden tot een begrotingstekort. De jaarlijkse overheadlasten van deze investeringen zouden dan namelijk in één keer ten laste van de exploitatie moeten worden gebracht, in plaats van deze te activeren en meerjarig af te schrijven.

Kort samengevat komt de wijziging van het BBV op dit punt neer op de volgende uitgangspunten:  Directe kosten zoveel mogelijk direct toerekenen aan de betreffende taakvelden.  Ondersteunende taken zijn niet direct dienstbaar aan de externe klant of het externe product en behoren derhalve tot de overhead.  Sturende taken vervult door hiërarchisch leidinggevenden behoren tot de overhead. De bijbehorende loonkosten behoren ondeelbaar tot de overhead.

De gewijzigde verwerking van overhead in begroting en jaarrekening geldt met ingang van de begroting 2017. Vanaf dat jaar moeten gemeenten ook de verplichte beleidsindicator “overhead als % van de totale lasten” (exclusief toevoegingen aan reserve) in de begroting en jaarrekening opnemen. Er zijn diverse andere mogelijkheden om de overhead aan te relateren, bijvoorbeeld een percentage van het totaal aantal fte’s.

Door de korte tijd dat ervaring is opgedaan met het apart zichtbaar maken van de overhead, kunnen nog geen definitieve conclusies worden verbonden aan vergelijkingen van de kosten van overhead tussen gemeenten. Zo is niet zeker of alle gemeenten eenduidig met het bepalen van de overhead omgaan. Ook is bijvoorbeeld nog niet duidelijk hoe gemeenten die ambtelijke samenwerken de overhead in de eigen begroting verwerken. Ook verwerken gemeenten bijvoorbeeld kapitaallasten van het gemeentehuis niet eenduidig in de begroting. Sommige gemeenten (waaronder Rijssen-Holten) dekken de kapitaallasten (deels) uit een reserve, waardoor ze geen (volledig) onderdeel uitmaken van de kosten van overhead. Er mag vanuit worden gegaan dat hier door bijvoorbeeld de VNG of de commissie BBV in de komende jaren nader onderzoek naar wordt gedaan.

Om toch een indicatie te geven van de huidige stand van zaken is een vergelijking gemaakt van de kosten van overhead als percentage van de lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves) met de gemeenten uit de selectiegroep. In de begroting 2018 bedraagt dit percentage voor Rijssen-Holten 11,7. Het gemiddelde van de selectiegroep bedraagt 11,6. De raming van overhead van gemeente Rijssen-Holten ligt in lijn met de raming van de gemeenten in de selectiegroep.

Aanbeveling: - Blijf de ontwikkeling van de overhead ten opzichte van bijvoorbeeld regiogemeenten en eventueel landelijk beschikbaar komende cijfers volgen. En doe voor zover dit nog niet gebeurt en voor zover door de gemeente zelf gewenst op termijn onderzoek naar de hoogte van de overhead in vergelijking tot andere gemeenten.

2 DE EIGEN INKOMSTEN VERGELEKEN

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de volgende vraag beantwoord:

Doen zich tussen de gemeente Rijssen-Holten en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten in 2017 en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren?

Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste eigen inkomstenbronnen van de gemeente en de woonlasten in 2017. Deze worden vergeleken met de selectiegroep. Ook wordt aandacht besteed aan de heffingen in relatie tot de selectiegroep.

2.2 De opbrengsten van de belangrijkste heffingen in de gemeente Rijssen- Holten vergeleken met de normen ingevolge artikel 12 van de Fvw

Om als gemeente toegelaten te worden tot de artikel 12-procedure moet er sprake zijn van een aanmerkelijk en structureel tekort8 en dienen de eigen heffingen van de gemeente te voldoen aan het redelijk peil. Het belastingpakket bestaat uit de OZB en de riool- en afvalstoffenheffing. In het kader van het artikel 12-beleid stellen de beheerders van het gemeentefonds via de meicirculaire jaarlijks het redelijk peil vast.

In deze financiële scan is het verschil tussen de werkelijke opbrengst van de gemeente vergeleken met het redelijk peil op basis van het artikel 12-beleid. Niet omdat een artikel 12 aanvraag voor de gemeente aan de orde is. Maar wel om te berekenen wat de “onbenutte belastingcapaciteit” van de gemeente is. De omvang van de onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte tussen de feitelijke opbrengst uit het totaal van de OZB, de rioolrechten en de afvalstoffenheffing enerzijds en de opbrengst die de gemeente maximaal (o.b.v. de artikel 12 normstelling) zou moeten vragen.

Voor 2017 geldt voor Rijssen-Holten een percentage voor de WOZ-waarde van eigenaren van woningen van 0,1079, voor de niet-woningen gebruikers 0,1715 en voor niet-woningen eigenaren 0,2149.

Bij het onderdeel OZB wordt een percentage van de WOZ-waarde van de OZB-capaciteit gehanteerd. Voor 2017 bedraagt die 0,1927. Het gemiddelde tarief OZB als percentage van de WOZ waarde bedraagt voor Rijssen-Holten 0,1378 (zie D in tabel 2.2.1). Bij de onderdelen riolering en reiniging wordt uitgegaan van 100% kostendekkendheid. Op de onderdelen reiniging en riolering is in Rijssen-Holten op basis van de begroting 2017 sprake van ten minste 100% kostendekkendheid.

Tabel 2.2.1 Onbenutte belastingcapaciteit t.o.v. “artikel-12 norm” Niet- Niet- woningen woningen Rijssen-Holten Woningen gebruikers eigenaren Totaal

A. Waarde onroerende zaken (gegevens algemene uitkering 2017) 3.094.500.000 798.000.000 850.000.000 4.742.500.000 B. Tarief als percentage van de WOZ-waarde (tarief 2017 gemeente) 0,1079 0,1715 0,2149 C. Opbrengst op basis van waarde gemeentefonds en tarief gemeente (A x B) 3.338.966 1.368.570 1.826.650 6.534.186

D. Gemiddeld tarief OZB gemeente als percentage van de WOZ-waarde 0,1378 E. Normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw als percentage van de WOZ-waarde (2017) (meicirculaire 2016) 0,1927 F. Correctie normtarief voor onderdekking reiniging 0 G. Correctie normtarief voor onderdekking riolering 0 H. Gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw 0,1927 I. Normopbrengst OZB op basis van gecorrigeerd normtarief OZB voor toelating tot artikel 12 van de Fvw 9.138.798 J. Opbrengst OZB volgens begroting 2017 gemeente 6.340.000 Onbenutte belastingcapaciteit (J-I) -2.798.798

8 De term aanmerkelijk én structureel tekort heeft zowel betrekking op de hoogte van het tekort alsook op de duur. Voor wat betreft de hoogte is hiervan sprake wanneer het tekort hoger is dan 2% van de som van de algemene uitkering en de OZB-capaciteit. Voor wat betreft de duur geldt dat het tekort tenminste voor de duur van de meerjarenraming wordt verwacht.

De cijfers onder C en J zouden normaal gesproken gelijk moeten zijn. Echter onder C is de opbrengst berekend die kan worden gehaald op basis van de WOZ waarden en de tarieven die de gemeente in 2017 hanteerde. Onder J is de opbrengst opgenomen die in de gemeentebegroting (2017) is geraamd. Voor de berekening van de belastingcapaciteit wordt de door de gemeente geraamde opbrengst (J) aangehouden. Een verklaring van het verschil tussen beide bedragen zou de vrijstelling kunnen zijn die de gemeente op sommige onroerende zaken kan toepassen.

Geconcludeerd kan worden dat Rijssen-Holten in 2017 een lagere opbrengst van € 2,8 (zie tabel 2.2.1) miljoen heeft ten opzichte van de artikel 12-norm van het redelijk peil.

2.3 Gemeentelijke woonlastendruk

De gemeente is vrij om de onroerende zaakbelasting (ozb) zo hoog te maken als zij zelf wil. Dat valt onder de lokale beleidsvrijheid. Wel is op landelijk niveau door het Rijk een plafond vastgesteld voor de hoogte van de opbrengsten OZB (de zgn. macronorm)9. Voor retributies (zoals rioolheffing en afvalstoffenheffing) en voor leges (zoals paspoort en rijbewijs) geldt dat deze hooguit kostendekkend mogen zijn. De begrote baten mogen de begrote lasten niet overtreffen.

In het kader van de Atlas van de lokale lasten verzamelt het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) jaarlijks per gemeente de gegevens met betrekking tot de totale opbrengst van de OZB, op basis van de gemiddelde waarde van een woning, reinigingsrecht/afvalstoffenheffing en rioolrecht, op basis van een meerpersoonshuishouden, uitgedrukt in een bedrag per huishouden. De gemeenten worden vervolgens gerankt naar woonlasten per meerpersoonshuishouden.

Tabel 2.3.1 Gemeentelijke lastendruk meerpersoonshuishoudens (eigenaar-bewoner) vergeleken met de selectiegroep 2017 Verschil Gemiddelde woonlasten OZB Woonlasten meerpersoons Landelijke Reinigingsrecht Rioolrecht OZB-tarief Gemiddelde opbrengst meerpersoons huishouden rangorde meerpersoons meerpersoons eigenaren OZB-waarde woningen** huishouden t.o.v Rijssen- meerpersoons Gemeenten huishouden* (1) huishouden* (3) woningen (5) woningen (6) (5x6=7) (1+3+7) Holten huishouden*** Hellendoorn 201 247 0,1468 223.433 328 776 25,8% 250 Hof van Twente 271 311 0,1186 224.283 266 848 37,4% 345 Raalte 201 213 0,1345 228.996 308 722 17,0% 149 Dronten 243 126 0,1678 195.471 328 697 13,0% 118 Nijkerk 191 125 0,1145 263.755 302 618 0,2% 35 Gemiddelde selectiegroep 221 204 0,1364 227.188 306 732 18,7% 179

Rijssen-Holten 185 194 0,1079 220.575 238 617 32

Hoogste waaneming 1.211 398 Laagste waarneming 487 1 Gemiddelde waarneming 723 149 Duurste gemeente Blaricum Goedkoopste gemeente Littenseradiel * Bron: Digitale COELO-atlas van de lokale lasten 2017 ** Bron: COELO *** Nummer 1 heeft de laagste woonlasten, nummer 398 de hoogste

Uit bovenstaande gegevens blijkt dat de woonlastendruk (gemeten aan een optelling van de OZB, de afvalstoffenheffing en het rioolrecht) in Rijssen-Holten in 2017 € 115 (afgerond) per meerpersoonshuishouden onder het gemiddelde van de selectiegroep ligt. Dit wordt vooral veroorzaakt door de onroerende zaak belastingen woningen die € 68 lager is dan het gemiddelde van de selectiegroep. De afvalstoffenheffing is € 36 lager dan het gemiddelde van de selectiegroep. Het gemiddelde tarief rioolrecht per woning is € 10 lager. De afvalstoffenheffing meerpersoonshuishoudens daalt overigens in 2018 met € 16 naar € 168.

De gemeente Rijssen-Holten neemt op basis van de lastendruk 2017 in het COELO- overzicht van gemeentelijke woonlasten 2017 plaats 32 in. De woonlasten zijn over de algehele linie dus relatief laag. Uit het kengetal “belastingcapaciteit” kwam dit ook al naar

9 Bij de macronorm kijkt het Rijk naar de stijging van de totale landelijke OZB-opbrengsten. Voor individuele gemeenten geldt geen opbrengstlimiet, maar gemeenten houden bij het bepalen van de opbrengst wel rekening met de macronorm.

43 voren.

Voor de volledigheid zijn ook de woonlasten voor eenpersoonshuishoudens inzichtelijk gemaakt.

Tabel 2.3.2 Gemeentelijke lastendruk eenpersoonshuishoudens (eigenaar-bewoner) vergeleken met de selectiegroep 2017

Gemiddelde Rioolrecht OZB Woonlasten Reinigingsrecht eenpersoons OZB-tarief Gemiddelde opbrengst eenpersoons eenpersoons huishouden* eigenaren OZB-waarde woningen** huishouden Gemeenten huishouden* (2) (4) woningen (5) woningen (6) (5x6=7) (2+4+7) Hellendoorn 160 178 0,1468 223.433 328 666 Hof van Twente 200 311 0,1186 224.283 266 777 Raalte 120 213 0,1345 228.996 308 641 Dronten 243 126 0,1678 195.471 328 697 Nijkerk 147 125 0,1145 263.755 302 574 Gemiddelde selectiegroep 174 191 0,1364 227.188 306 671

Rijssen-Holten 137 194 0,1079 220.575 238 569

Hoogste waaneming 1.104 Laagste waarneming 427 Gemiddelde waarneming 650 Duurste gemeente Bloemendaal Goedkoopste gemeente Binnenmaas

Bij de eenpersoonshuishoudens ligt de woonlastendruk (gemeten aan een optelling van de OZB, de afvalstoffenheffing en het rioolrecht) in Rijssen-Holten in 2017 € 102 per eenpersoonshuishouden onder het gemiddelde van de selectiegroep. Ook hier wordt dit grotendeels veroorzaakt door de onroerende zaakbelasting en de afvalstoffenheffing

2.4 Overige heffingen

Voor wat betreft de heffingen kunnen naast de heffingen behorend tot het belastingpakket ook andere heffingen worden genoemd. Bijvoorbeeld de opbrengst per inwoner van secretarieleges, hondenbelasting, toeristenbelasting, reclamebelasting e.d. Vergelijking van de heffingen met het gemiddelde van de selectiegroep werd altijd gedaan op basis van gegevens van het CBS (IV-3). Echter door de invoering van taakvelden zijn lasten en baten van enkele belastingen niet meer één op één uit deze gegevens te herleiden. Daarom is onderzoek gedaan aan de hand van de begrotingen van de diverse gemeenten in de selectiegroep. De informatie uit de begrotingen van de gemeenten uit de selectiegroep bleek te beknopt om bruikbaar te zijn voor een brede vergelijking.

Wel kwam naar voren dat twee van de vijf gemeenten geen hondenbelasting heft. De gemeenten die dat wel doen berekenen een hoger tarief dan Rijssen-Holten (gemiddeld € 68 ten opzichte van tarief Rijssen-Holten € 35). Rijssen-Holten past de hondenbelasting toe als een retributie. Dat betekent, dat de gemeente de hoogte van de tarieven voor hondenbelasting bepaalt aan de hand van de lasten. De lasten van het onderhouden, aanleggen en schoonhouden van de hondentoiletten in de gemeente worden gedekt uit de hondenbelasting. De gemeente geeft aan, dat dit een reden kan zijn dat de opbrengst wat lager is dan het gemiddelde van de (twee) referentiegemeenten.

De toeristenbelasting wordt in alle gemeenten uit de selectiegroep geheven. Het gemiddelde tarief in 2017 was € 1,30 per overnachting tegen over € 1 in Rijssen-Holten.

Opvallend is dat het dekkingspercentage voor de omgevingsvergunningen 2017 in Rijssen- Holten 101% is. Twee gemeenten hebben geen berekening in de begroting opgenomen. Van de overige drie is het dekkingspercentage gemiddeld 64%.

2.5 Conclusies

Op de vraag ‘Doen zich tussen de gemeente Rijssen-Holten en de selectiegroep verschillen voor ten aanzien van de belastingen en rechten en zo ja, in welke mate zijn deze verschillen te verklaren? kan het volgende worden geantwoord.

De toeristenbelasting wordt in alle gemeenten uit de selectiegroep geheven. Het gemiddelde tarief in 2017 was € 1,30 per overnachting tegen over € 1 in Rijssen-Holten.

3 DE NETTOLASTEN VAN DE GEMEENTE RIJSSEN-HOLTEN VERGELEKEN

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de vragen:

Hoe verhouden de eigen inkomsten (OZB en overige heffingen) en de nettolasten van de gemeente Rijssen-Holten zich in 2017 ten opzichte van de clusters van de algemene uitkering en hoe is dat beeld ten opzichte van de (gemeenten in de) selectiegroep?

3.1 Nettolasten begroting 2017 van de gemeente Rijssen-Holten ten opzichte van de clusters algemene uitkering 2017

De gemeente is voor de inkomsten voor een belangrijk deel aangewezen op de algemene uitkering die van het rijk wordt ontvangen. In de begroting 2017 betreft de algemene uitkering (exclusief integratie-uitkering sociaal domein) circa 35% van de totale inkomsten (inclusief onttrekkingen aan de reserves) van de gemeente (circa 57% inclusief integratie- uitkering sociaal domein).

De algemene uitkering wordt volgens een objectief verdeelstelsel verdeeld over de gemeenten, waarbij rekening wordt gehouden met specifieke kenmerken van de gemeente. In dit deel van het onderzoek is onderzocht of de gemeente hogere- of lagere eigen inkomsten en nettolasten heeft dan de algemene uitkering veronderstelt. Deze vergelijking tussen nettolasten en gemeentefondsverdeling sluit het best aan bij de specifieke kenmerken van een gemeente en is daardoor het belangrijkst.

Afwijking tussen vooral de nettolasten en de daaraan te relateren clusters van het gemeentefonds kunnen duiden op bewuste politieke beleidskeuzen, wat bijvoorbeeld heeft geleid tot een hoger voorzieningenniveau dan waarvan het gemeentefonds uitgaat. Ook keuzes in het financiële beleid van de gemeente (inzet reserves, mate van activeren, lange afschrijvingstermijnen etc.) en incidentele lasten die zich alleen dat jaar voordoen kunnen verschillen ten opzichte van de gemeentefondsuitkering veroorzaken.

Voordat u verder leest De vergelijkbaarheid van de lasten gemeenten ten opzichte van de clusters uit de algemene uitkering uit het gemeentefonds is vanaf 2017 sterk gewijzigd. De clusterindeling van het gemeentefonds is nieuw vanaf 2017. Daarnaast werken gemeenten in 2017 voor het eerst met taakvelden, waar de lasten en baten naar moeten worden vertaald en aan het CBS worden aangeleverd. De toedeling naar (53) taakvelden is anders dan voorheen en ook de nieuwe taken voor het sociaal domein worden daar nu in meegenomen. De aan het CBS aangeleverde informatie wordt ondermeer gebruikt voor de vergelijking met de clusters van het gemeentefonds.

In deze scan komt naar voren, dat de toedeling van de lasten en baten naar de nieuwe taakvelden nog niet volledig op de juiste wijze plaatsvindt. Dat kan gelden voor zowel Rijssen-Holten als de gemeenten in de selectiegroep.

De financiële scans, die in opdracht van de Provincie Overijssel in het kader van de verbetering van de “kwaliteit openbaar bestuur” zijn vervaardigd, zijn de eerste scans die gebruik maken van de macro informatie (CBS/BZK) volgens de nieuwe clusters en taakvelden. Dat betekent dat we tegen problemen in de nieuwe systematiek aanlopen, die

in de komende jaren worden opgelost. Maar waar we in het kader van deze scan wel mee worden geconfronteerd. Dit impliceert, dat de interpretatie van getallen, vooral met betrekking tot het sociaal domein, met enige terughoudendheid en vooral op hoofdlijnen moet plaatsvinden. In dit hoofdstuk wordt dit ook gedaan.

Anderzijds is het niet zo dat de vergelijkingen in dit hoofdstuk geen waarde hebben. Er komen zeker zaken naar voren die voor de gemeente een duiding kunnen geven voor het lastenniveau op bepaalde taakvelden. Of een aanleiding kunnen zijn om daar nader onderzoek naar te doen.

Onderstaande tabel 3.1 is ontleend aan de door het Ministerie van BZK gepubliceerde begrotingsanalyse 201710. Daarin zijn de nettolasten van de gemeente en de gemeentefondsuitkering geclusterd naar drie hoofdclusters: Bestuur, Voorzieningen bevolking en Bebouwing en omgeving. En daarnaast een post overige. Daaruit komt naar voren, dat de gemeente Rijssen-Holten in 2017 € 7,3 miljoen nettolasten meer heeft dan het gemeentefonds veronderstelt.

Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst, dat in de nettolasten van de gemeente ook een incidentele component (bijvoorbeeld lasten voor incidenteel nieuw beleid die worden gedekt uit de reserves) kan zitten. Dit kan uiteraard ook bij de gemeenten in de selectiegroep het geval zijn. In onderstaande tabel is de incidentele component nog onderdeel van de nettolasten van de gemeente.

Ook moet de vergelijking van de nettolasten met het gemeentefonds worden gezien als een “momentopname”. De vergelijking vindt plaats op basis van de begroting 2017. Vooral de ontwikkeling van de lasten van het Sociaal Domein kunnen nog aan fluctuaties onderhevig zijn. Dit komt tot uitdrukking in bijvoorbeeld de jaarrekening 2017 en de begrotingen 2018 en verder.

Tabel 3.1 nettolasten begroting 2017 in vergelijking met gemeentefondsuitkering 201711 Nettolasten Verschil per Verschil Rijssen- Gemeente- Verschil inwoner nettolasten Holten fonds 2017 Rijssen- en Gemeente- begroting 2017 (B) (C=B-A) Holten 2017 fonds per 2017 (A) (=C/37.875) inwoner 2017 (bedrag x (bedrag x (bedrag x Selectie- Uitgavenclusters algemene uitkering € 1.000) € 1.000) € 1.000) groep Bestuur Bestuur en algemene ondersteuning 8.299 3.598 -4.701 -124 -92 Totaal Bestuur 8.299 3.598 -4.701 -124 -92

Voorzieningen bevolking Educatie 4.760 4.953 193 5 5 Cultuur en ontspanning 6.952 6.989 37 1 -77 Inkomen en participatie 7.678 6.656 -1.022 -27 -24 Samenkracht en burgerparticipatie 6.161 816 -5.345 -141 -119 Jeugd 6.582 9.148 2.566 68 46 Maatschappelijke ondersteuning 7.162 10.772 3.610 95 129 Volksgezondheid 1.491 211 -1.280 -34 -27 Totaal Voorzieningen bevolking 40.786 39.545 -1.241 -33 -67

Bebouwing en omgeving Openbare orde en veiligheid 3.355 2.510 -845 -22 -8 Infrastructuur en gebiedsonwikkeling 6.865 7.670 805 21 15 Riolering en reiniging -28 -1.217 -1.189 -31 -5 Totaal Bebouwing en omgeving 10.192 8.963 -1.229 -32 2

Overige 0 -139 -139 -4 -3 Totaal uitgavenclusters 59.277 51.967 -7.310 -193 -159 + betekent lagere nettolasten dan gemeentefonds aangeeft en - hogere nettolasten

10 Het bestand begrotingsanalyse 2017 is terug te vinden op www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse-gemeente 11 Stand algemene uitkering in de betaalmaand juni 2017

Bestuur De hogere lasten op het cluster Bestuur en algemene ondersteuning worden voor een bedrag van € 3,1 miljoen (ofwel € 82 per inwoner) veroorzaakt door de incidentele lasten voor incidenteel nieuw beleid. Deze lasten dekt de gemeente ten laste van de reserve incidenteel perspectief.

Voorzieningen bevolking Bij voorzieningen bevolking is er per saldo sprake van een bedrag van € 1,2 miljoen (33 per inwoner) meer lasten ten opzichte van de algemene uitkering. Er is sprake van diverse clusters, waarbij de verschillen van de nettolasten ten opzichte van de algemene uitkering divers zijn. Dit is vooral het geval bij clusters die betrekking hebben op het sociaal domein, zoals het cluster Inkomen en participatie, Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning. Bij de toelichting op deze clusters wordt hier nader op ingegaan.

Bebouwing en omgeving Bij bebouwing en omgeving is per saldo sprake van € 32 per inwoner hogere lasten.

Op de hier genoemde afwijkingen ten opzichte van het gemeentefonds wordt, voor zover deze groter zijn dan € 15 per inwoner, ingegaan in hoofdstuk 3.5 en 3.6.

Hogere nettolasten ten opzichte van de algemene uitkering doen zich bij alle gemeenten voor. Gemeenten dekken de hogere lasten door het genereren van eigen inkomsten (waaronder belastingen) en onttrekkingen uit de reserves. Het feit dat Rijssen-Holten in 2017 circa € 7,3 miljoen meer nettolasten raamt dan het gemeentefonds veronderstelt en toch een (meer dan) sluitende begroting 2017 heeft kunnen realiseren duidt er op dat de gemeente ook meer inkomsten heeft dan het gemeentefonds veronderstelt. In onderstaande tabel 3.2 wordt dit zichtbaar.

Tabel 3.2 nettobaten begroting 2017 in vergelijking met gemeentefondsuitkering 2017 Nettobaten Verschil per Verschil Rijssen- Gemeente- Verschil inwoner nettobaten Holten fonds 2017 Rijssen- en Gemeente- begroting 2017 (B) (C=B-A) Holten 2017 fonds per 2017 (A) (=C/37.875) inwoner 2017 (bedrag x (bedrag x (bedrag x Selectie- Inkomstenclusters algemene uitkering € 1.000) € 1.000) € 1.000) groep Onroerende zaakbelastingen 5.815 4.909 906 24 59 Overige eigen middelen 1.723 0 1.723 45 90 Inzet van de reserves 4.655 0 4.655 123 25 Algemene uitkering 47.085 47.058 27 1 -15 Totaal inkomstenclusters 59.278 51.967 7.311 193 159 + betekent hogere baten dan gemeentefonds aangeeft en - lagere baten

Te zien is dat de gemeente via de onroerende zaakbelasting (OZB), overige eigen middelen (bijvoorbeeld dividend) en inzet van de reserves de hogere nettolasten bekostigt. Van inzet van de reserves ad € 4,7 miljoen betreft een bedrag van € 3,1 miljoen een onttrekking uit de reserve incidenteel perspectief ter dekking van de incidentele lasten voor incidenteel nieuw beleid.

Een dergelijke vergelijking is ook gemaakt voor de gemeenten in de selectiegroep. Deze vergelijking zorgt voor een verdere inkleuring van het beeld. In tabel 3.1 en 3.2 is het verschil tussen de nettolasten en de gemeentefondsuitkering van de selectiegroep zichtbaar gemaakt. In bijlage 3 vindt u de uitsplitsing per gemeente in de selectiegroep. Waar nodig wordt daar in de toelichtende tekst bij de inkomsten- en uitgaven clusters op ingegaan.

3.2 Vergelijking nettolasten 2017 Rijssen-Holten met de nettolasten 2017 van de selectiegroep

Voor de gemeente is het in eerste instantie vooral interessant om inzicht te hebben hoe de nettolasten zich verhouden ten opzichte van de gemeentefondsuitkering. Vervolgens kan de vergelijking van de nettolasten van de gemeente met de nettolasten van de selectiegroep de gemeente helpen om de eigen nettolasten nader te duiden. Ook andere gemeenten kunnen namelijk meer of minder uitgeven dan het gemeentefonds veronderstelt.

In bijlage 4 is de clustervergelijking op taakveldenniveau tussen de nettolasten van Rijssen-Holten en van de selectiegroep opgenomen. Waar nodig wordt daar in de toelichtende tekst bij de inkomsten- en uitgaven clusters op ingegaan en/of naar verwezen.

3.3 De vergelijking nettolasten: verschil financiële scan en begrotingsscan

In de inleiding van deze financiële scan is het verschil aangegeven tussen de financiële scan en de begrotingsscan. Een begrotingsscan kan normaal gesproken alleen door een gemeente worden aangevraagd die door haar financiële positie onder preventief toezicht staat. In een begrotingsscan wordt de vergelijking met zichzelf dan ook als belangrijke indicatie gezien voor de te nemen maatregelen om de financiële problemen te verminderen. Grote verschillen ten opzichte van de algemene uitkering en de selectiegroep kunnen bij een begrotingsscan dienen als input dienen voor bezuinigingsdiscussies. De afwijkingen kunnen dan een zoekrichting geven bij het formuleren van noodzakelijke bezuinigingen.

De financiële scan heeft deze insteek niet. Voor de gemeente kunnen hogere nettolasten (en ook lagere nettolasten) wel aanleiding zijn om na te gaan wat hieraan ten grondslag ligt. In de meeste gevallen zijn lasten het gevolg van beleid, waartoe de gemeente heeft besloten en waarvoor de gemeente ook dekking in de begroting heeft opgenomen. In sommige gevallen is de verklaring minder snel te geven. Dat zou voor de gemeente aanleiding kunnen zijn nader onderzoek te doen naar de reden van de hogere en lagere nettolasten.

3.4 Wijziging BBV met ingang van 2017

Voordat wordt ingegaan op de verschillen met het gemeentefonds en met de selectiegroep is het goed te weten, dat met ingang van 2017 het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is vernieuwd. Zoals in hoofdstuk 3.1 is beschreven, heeft dit ook invloed op deze financiële scan, in het bijzonder op het kunnen verklaren van de geconstateerde verschillen. Daarnaast is ook de clusterindeling van het gemeentefonds met ingang van 2017 herzien.

Omdat deze financiële scan is gebaseerd op de begrotingscijfers 2017 kunnen geconstateerde verschillen hier deels door zijn veroorzaakt. Zowel bij de gemeente Rijssen- Holten, als bij de gemeenten in de selectiegroep.

Sinds de begroting van 2017 moeten kosten van overhead als totaalbedrag op een aparte begrotingspost worden geraamd. In de systematiek van de algemene uitkering is deze werkwijze nog niet doorgevoerd: de overhead is verdeeld over alle clusters van de algemene uitkering. Om een goede vergelijking van de nettolasten van de gemeente met de clusters van het gemeentefonds mogelijk te maken hebben de beheerders van het gemeentefonds de overhead (op basis van de door de gemeente geraamde salarislasten) weer verdeeld over de lasten van de taakvelden van de gemeente.

In de in bijlage 4 opgenomen vergelijking van de nettolasten op taakveldenniveau tussen de nettolasten van Rijssen-Holten en de selectiegroep zijn de cijfers van de taakvelden, conform de begrotingen van de gemeenten, dus exclusief overhead. Daardoor zijn de cijfers tussen de gemeenten beter vergelijkbaar, omdat op de taakvelden alleen de direct toe te rekenen kosten zijn geraamd.

3.5 Toelichting inkomstenclusters

In dit hoofdstuk worden de inkomstenclusters toegelicht, zoals opgenomen in tabel 3.2.

Cluster Onroerende zaakbelastingen (OZB) In het gemeentefonds wordt de OZB verevend op basis van rekentarieven in procenten van de WOZ-waarde voor woningen en niet-woningen. Met ingang van 2017 zijn ook de baten en lasten voor de uitvoering van de wet WOZ en de lasten voor de heffing en invordering van de OZB onderdeel van dit cluster.

De hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds hangt ook af van de belastingcapaciteit van een gemeente. Het idee daarachter is: hoe meer geld een gemeente aan onroerende zaakbelastingen kan genereren, des te minder geld uit het gemeentefonds nodig is.

De belastingcapaciteit is afhankelijk van de waarde van de onroerende zaken in een gemeente. Hoe hoger de waarde, hoe hoger de belastingcapaciteit, hoe hoger de ‘OZB- aftrekpost’ in de algemene uitkering. Bij de berekening van de ‘OZB-aftrekpost’ wordt een voor alle gemeenten gelijk rekentarief gebruikt. Het rekentarief wordt bepaald op basis van een uniform percentage van de WOZ-waarde. Door de tarieven van Rijssen-Holten in 2017 af te zetten tegen het rekentarief kan worden bepaald in hoeverre de gemeente meer of minder inkomsten genereert.

Tabel 3.3 OZB tarieven 2017 Rijssen-Holten versus rekentarieven gemeentefonds

Niet- Niet- woningen woningen Rijssen-Holten Woningen gebruikers eigenaren Tarief als percentage van de WOZ-waarde (tarief 2017 gemeente) 0,1079 0,1715 0,2149 Rekentarieven gemeentefonds als percentage van de WOZ-waarde* 0,1107 0,1260 0,1563 *Zie bladzijde 13 meicirculaire 2016 Gemeentefonds.

Bij de woningen is sprake van een lager percentage en bij de niet-woningen van een hoger percentage dan het rekentarief dat wordt gehanteerd bij de berekening van de ‘OZB- aftrekpost’ in de algemene uitkering. Rijssen-Holten in 2017 raamt per saldo € 0,9 miljoen (€ 24 per inwoner) meer baten op dit onderdeel dan het bedrag aan belastingcapaciteit dat op de gemeentefondsuitkering in mindering wordt gebracht.

Bij de selectiegroep is het verschil in 2017 ten opzichte van het gemeentefonds hoger, namelijk gemiddeld € 2,2 miljoen (€ 59 per inwoner).

Op taakveldniveau is zichtbaar (bijlage 4) dat de selectiegroep meer OZB per inwoner heft dan Rijssen-Holten, vooral bij de woningen. Dit bevestigt het beeld uit hoofdstuk 2.2, dat Rijssen-Holten over een ruime onbenutte belastingcapaciteit beschikt.

Zowel de OZB woningen als de OZB niet-woningen is lager dan het gemiddelde uit de selectiegroep, maar er is vooral sprake van een de lagere opbrengst OZB op woningen. De gemeente geeft aan dat dit verschil moet worden bezien in relatie tot de tariefdifferentiatie. Deze bestaat al 20 jaar en is ingevoerd in 1997. In dat jaar werd het wettelijk mogelijk om verschil in OZB-tarief te hanteren voor woningen en niet-woningen. Destijds gold nog de 4-jaarlijkse herwaardering en de waarde van de woningen stegen toen in 4 jaar erg hard, de niet-woningen stegen vrijwel niet. Door de tariefdifferentiatie verliep de lastenontwikkeling gelijkmatiger. Met het vaststellen van de tarieven is daarna rekening gehouden met zo weinig mogelijk lastenverschuivingen. M.a.w. de verhouding tussen de ozb-opbrengst tussen woningen en niet-woningen wordt getracht gelijk te houden.

Ook geeft de gemeente aan, dat in de bestuursperiode 2014-2018 de gemeente als uitgangspunt heeft gehanteerd, de gemeentelijke belastingen (heffingen) met maximaal de inflatiecorrectie aan te passen. Het is deze 4 jaar een bewuste keuze geweest te zoeken naar besparingen en de ozb minimaal te verhogen. De laatste jaren ziet de gemeente de

50 aanslag van de gemiddelde burger dalen.

Cluster Overige eigen middelen (OEM) Tot het cluster OEM behoort een groot aantal taakvelden. Deze taakvelden hebben veelal betrekking op baten. Het gaat bijvoorbeeld om de overige gemeentelijke belastingen, maar ook om ontvangen dividenden en mutaties grondexploitaties.

Voor wat betreft de OEM is het van belang om rekening te houden met het gegeven dat de feitelijke bedragen niet afgezet worden tegen een ijkpunt. Het gemeentefonds gaat dus uit van een niveau nihil, ondanks het feit dat bij de totstandkoming van de verdeling van het gemeentefonds in 1997 er vanuit is gegaan dat gemeenten een zeker bedrag aan OEM genereren. Deze OEM bedroeg circa 5,4% van de uitgavenmaatstaven. Deze OEM is indertijd, via een verlaging van de bedragen per eenheid van de verdeelmaatstaven, betrokken bij de verdeling. Dit betekent dat het totaal van de genormeerde nettolasten afgerond 5% lager werd geschat dan dat zij in feite zijn. Dit verklaart deels al de hogere nettolasten van de gemeente ten opzichte van de gemeentefondsuitkering.

De feitelijke OEM komt in de gemeente Rijssen-Holten uit op een bedrag van circa € 1,7 miljoen (exclusief € 0,9 miljoen batig saldo begroting 2017) ofwel circa € 45 per inwoner. Als de 5,4% op de huidige omvang van de uitgavenclusters zou worden toegepast, zou de OEM voor Rijssen-Holten uitkomen op een bedrag van circa € 2,8 miljoen (€ 51,9 miljoen x 5,4%). Dit betekent dat het bedrag van de OEM dat de gemeente Rijssen-Holten genereert lager is dan het bedrag dat het gemeentefonds veronderstelt.

De inkomsten uit Overige Eigen Middelen vinden overigens ook hun weerslag in extra uitgaven op diverse clusters. Zo worden lagere lasten door renteverlaging ook zichtbaar door lager renteresultaat op treasury in cluster OEM

Tabel 3.4 Overige eigen middelen (OEM) exclusief overhead (bedragen per inwoner)

Hof vanTwente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Overige eigen middelen (OEM) Hellendoorn

0.3 Beheer overige gebouwen en gronden 0 -6 -5 -1 0 -2 0 2 0.5 Treasury 21 124 43 122 31 68 64 -4 0.64 Belastingen Overig 6 0 3 34 31 16 3 -13 0.9 Vennootschapsbelasting (Vpb) 0 0 0 0 0 0 0 0 2.3 Recreatieve havens 0 0 0 0 0 0 0 0 3.1 Economische ontwikkeling 0 -12 -4 -4 -10 -6 -3 3 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur -3 0 0 -27 11 -4 2 6 3.3 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen -7 -1 2 1 -1 -1 -3 -2 3.4 Economische promotie 0 5 8 30 0 9 15 6 8.2 Grondexploitatie (niet bedrijventerreinen) -1 -1 -4 -5 26 3 2 -1 Totaal 16 109 44 150 88 83 80 -3

Op het cluster Overige Eigen Middelen (OEM) is er ten opzichte van de selectiegroep in totaliteit sprake van een gering verschil.

Bij taakveld treasury betreft een bedrag van € 1,8 miljoen (€ 47 per inwoner) bespaarde rente. Het overige zijn dividendopbrengsten. Ten opzichte van de selectiegroep is er in totaal geen groot verschil. Wel zijn de bedragen binnen de selectiegroep wisselend. Als wordt gekeken naar de “uitschieters” Dronten en Hof van Twente dan blijkt uit de begroting 2017 van Dronten dat er sprake is van een fors renteresultaat als gevolg van bespaarde rente over de reserves. Bij Hof van Twente is ongeveer de helft van de baten dividend en de andere helft renteresultaat.

Onder taakveld 0.64 Belastingen vallen de opbrengst en kosten van heffing, invordering, bezwaar en beroep van hondenbelasting, precariobelasting en reclamebelasting. Per saldo is er bij Rijssen-Holten sprake van een geringe opbrengst: de kosten zijn bijna net zo hoog als de opbrengsten. De gemeente heft alle drie de belastingen. De lage netto-opbrengst wordt door de gemeente als volgt verklaard: kosten voor het ondernemersfonds en de kosten van invordering van afval en riool zijn onterecht onder dit taakveld geraamd (€ 4 per inwoner). Verder heft de gemeente hondenbelasting als een retributie waardoor het

51 tarief laag is. Het tarief is afgestemd op de kosten van hondentoiletten (100% kostendekking).

Mutaties reserves Het cluster Reserves is niet geijkt, omdat uiteindelijk onttrekkingen en toevoegingen aan reserves elkaar in evenwicht houden (een gemeente kan niet meer uit reserves onttrekken dan er ooit aan is toegevoegd). Reserves worden voornamelijk ingezet ter dekking van incidentele lasten.

Rijssen-Holten onttrekt in 2017 per saldo € 4,6 miljoen aan de reserves. Dit betreft vooral dekking van incidentele lasten en dekking van kapitaallasten door middel van de BBV reserves. De onttrekkingen in de begroting 2017 betreffen in hoofdzaak: onttrekking reserve incidenteel perspectief ad € 3,1 miljoen. Dit bedrag staat tegenover de incidentele lasten van nieuw beleid 2017. Daarnaast is sprake van een structurele onttrekking aan de BBV reserves (€ 1,2 miljoen) en € 0,2 miljoen structurele onttrekkingen aan 3 reserves (grond / btw en Essent).

Cluster Uitkering gemeentefonds Dit cluster omvat uitsluitend het begrotingstaakveld algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds.

Uit tabel 3.2 blijkt dat de gemeente een nagenoeg gelijk bedrag aan algemene uitkering op dit cluster heeft geraamd dan het bedrag waarvan het gemeentefonds uitgaat.

Op taakveldniveau is zichtbaar (bijlage 4) dat Rijssen-Holten ten opzichte van het gemiddelde van de door de selectiegroep geraamde algemene uitkering een hogere algemene uitkering per inwoner ontvangt. Rijssen-Holten ontvangt ten opzichte van de selectiegroep een hogere vergoeding voor het Sociaal Domein. Het gemiddelde van de selectiegroep ligt op € 0,9 miljoen minder vergoeding Sociaal Domein, wat vooral wordt veroorzaakt door de lagere vergoeding Sociaal Domein Hof van Twente en Nijkerk. De hogere vergoeding voor Rijssen-Holten wordt naar alle waarschijnlijkheid veroorzaakt door het relatief grote aantal jeugdigen in Rijssen-Holten. Tegenover deze extra inkomsten staan ook extra lasten.

3.6 Toelichting uitgavenclusters

Zoals in hoofdstuk 3.1 is aangegeven (zie ook tabel 3.1 op bladzijde 47), zijn de nettolasten van de gemeente en de gemeentefondsuitkering in deze financiële scan geclusterd naar drie hoofdclusters: Bestuur, Voorzieningen bevolking en Bebouwing en omgeving

Bestuur Hieronder valt het cluster Bestuur en algemene ondersteuning

Cluster Bestuur en algemene ondersteuning Het gaat bij dit cluster om de nettolasten van bestuur (de raad en het college, de griffie, regionale, landelijke en internationale bestuurlijke samenwerking, de lokale rekenkamer, lokale ombudsfunctie en de accountantscontrole), burgerzaken (inclusief verkiezingen), ondersteuning organisatie en overige baten en lasten. De overige baten en lasten betreffen stelposten, taakstellende bezuinigingen, begrotingsruimte en de post onvoorzien.

Rijssen-Holten heeft € 124 per inwoner hogere nettolasten dan waar het gemeentefonds vanuit gaat. Als echter de lasten voor incidenteel nieuw beleid buiten beschouwing worden gelaten is het verschil een stuk lager, namelijk € 42 per inwoner hogere lasten.

De lasten van het taakveld bestuur zijn ook hoger dan het gemiddelde van de selectiegroep (zie bijlage 4). Rijssen-Holten heeft ten opzichte van de selectiegroep vooral lagere lasten op burgerzaken en ondersteuning organisatie.

Voorzieningen Bevolking Hieronder vallen diverse clusters, waaronder de clusters met betrekking tot het sociaal domein.

Rijssen-Holten ontvangt in 2017 een integratie-uitkering sociaal domein van € 15,9 miljoen. De inkomsten in die clusters zijn echter meer dan alleen de integratie-uitkering sociaal domein. Hier zitten ook middelen in die via deze clusters onderdeel uitmaken van de algemene uitkering.

In aansluiting op de nieuwe taakvelden van het BBV worden binnen het sociaal domein de volgende clusters onderscheiden12  Inkomen en participatie (inkomensregelingen, begeleide participatie en arbeidsparticipatie).  Samenkracht en burgerparticipatie (wijkteams en overige samenkracht en burgerparticipatie);  Maatschappelijke ondersteuning (maatwerkvoorzieningen, maatwerkdienstverlening 18+ en geëscaleerde zorg 18+);  Jeugd (maatwerkdienstverlening 18-, geëscaleerde zorg 18-);  Volksgezondheid.

12 Bron Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds 2018 (POR 2018, bijlage bij de rijksbegroting 2018 onderdeel gemeentefonds)

Cluster Inkomen en participatie Onder het taakveld inkomensregelingen vallen alle inkomens- en bijstandsvoorzieningen, zoals IOAW (Wet inkomensvoorzieningen oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte werklozen werknemers), IOAZ (Wet inkomensvoorzieningen ouder en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen), besluit bijstandsverlening zelfstandigen, minima en gemeentelijk armoedebeleid. Begeleide participatie betreft voorzieningen ter bevordering van maatschappelijke participatie die niet zijn gericht op doorstromen naar arbeid, zoals beschut werken, sociale werkvoorzieningen en dagbesteding. Arbeidsparticipatie betreft alle op arbeid gerichte participatie- en re- integratievoorzieningen.

Cluster Samenkracht en burgerparticipatie Tot het taakveld wijkteams behoren alle loketvoorzieningen gericht op het identificeren van eigen kracht en het geleiden naar de juiste vorm van individuele ondersteuning, zoals voorlichting, advisering, cliëntondersteuning, toegang tot 1e en 2e lijnsvoorzieningen, preventie en vroegsignalering.

Cluster Jeugd Tot taakveld Maatwerkdienstverlening 18- behoren begeleiding 18-, jeugd- en opvoedhulp, jeugd-GGZ, jeugdzorg aan verstandelijk beperkten, vervoer (18-), PGB Jeugd, persoonlijke verzorging en kortdurend verblijf voor de doelgroep 18- en jeugdzorg-plus (gesloten jeugdhulp). Tot het taakveld Geëscaleerde zorg 18- behoren kinderbeschermingsmaatregelen, aanpak kindermishandeling, jeugdreclassering, opvang (18-), vrouwenopvang/huiselijk geweld (Veilig Thuis) (18-), beschermd wonen (18-), programma's rond verslaving (18-), PGB jeugd, individuele maatwerkdienstverlening voor jeugdigen 18- in opvangvoorziening en ouderbijdragen.

Cluster Maatschappelijke ondersteuning Tot het taakveld Maatwerk-voorzieningen (WMO), horen materiële voorzieningen om zelfstandig te kunnen functioneren (WMO) voor mensen met fysieke beperkingen die op basis van een beschikking verstrekt worden: huisautomatisering, woningaanpassingen, hulpmiddelen, overige voorzieningen gehandicapten en eigen bijdragen.

Tot het taakveld Maatwerkdienstverlening 18+ behoort dienstverlening aan individuele cliënten met een beperking (fysiek/psychisch) die zelfstandig wonen en die ondersteuning behoeven. Voorbeelden zijn individuele begeleiding, huishoudelijke verzorging, individueel vervoer, financiële tegemoetkoming voor personen met een fysieke beperking, schuldhulpverlening, PGB WMO en eigen bijdragen.

Tot het taakveld geëscaleerde zorg 18+ behoren vrouwenopvang, aanpak huiselijk geweld (Veilig thuis), beschermd wonen voor personen met psychische of psychosociale problemen, inloopfunctie GGZ, maatschappelijke opvang voor cliënten met een meervoudige problematiek, waaronder verslaving en WMO maatwerkdienstverlening en - maatwerkvoorzieningen bij opvang.

Cluster Volksgezondheid Hieronder valt onder meer uitvoering van preventieprogramma's, bestrijding van infectieziekten en aanbieden van vaccinaties, het geven van voorlichting, advies en begeleiding, Centra voor Jeugd en Gezin en ambulance en ziekenvervoer.

In hoofdstuk 3.1 is aangegeven dat de het aannemelijk is, dat de aanlevering aan het CBS van begrotingscijfers 2017 niet volledig conform de nieuwe richtlijnen heeft plaatsgevonden. De verdeling van de lasten naar taakvelden moet wellicht nog worden verfijnd. Uit het POR 2018 (periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds) komt ook naar voren, dat diverse gemeenten op de taakvelden die behoren tot de clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd budgetten verantwoorden die betrekking hebben op het cluster Inkomen en participatie en vice versa.

Daarnaast is bij het opstellen van deze financiële scan de indruk ontstaan, dat ook het rijk bij het toerekenen van kosten aan clusters van de algemene uitkering en/of de toelichting

54 daarop nog enige verfijning kan doorvoeren. Dit speelt vooral bij de clusters die betrekking hebben op het sociaal domein. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft desgevraagd bevestigd, dat verfijning binnen de clusters nog plaatsvindt. Vooral waar het gaat om het sociaal domein. Als gevolg van de integrale benadering zijn taakvelden en clusters niet meer één op één toe te delen. Momenteel lopen er diverse onderzoeken waarvan de uitkomst aanleiding tot verfijning kan zijn. BZK adviseert om de clusters met betrekking tot het sociaal domein in samenhang te bezien. Dit is in deze financiële scan ook gebeurd.

Bij jeugd, bijvoorbeeld worden voor de vergelijking met de algemene uitkering door het rijk alleen de nieuwe taken sociaal domein meegerekend. Deze worden vergeleken met de inkomsten integratie-uitkering sociaal domein, onderdeel jeugd en de middelen voor jeugd die via de cluster jeugd onderdeel uitmaken van de algemene uitkering. Daar betaalt de gemeente voorbeeld het jeugd- en jongerenwerk van. De nieuwe begrotingsvoorschriften schrijven echter voor, dat diverse jeugd gerelateerde uitgaven onder andere taakvelden verantwoord moeten worden. Hierdoor wordt de vergelijking bemoeilijkt. Daarom moeten de clusters ‘Inkomen en Participatie’, ‘Samenkracht en burgerparticipatie’, ‘Jeugd’, ‘Maatschappelijk ondersteuning’ en ook ‘Volksgezondheid” in samenhang worden bezien.

Tabel 3.5 Uitgavenclusters in samenhang Nettolasten Verschil per Verschil Rijssen- Gemeente- Verschil inwoner nettolasten Holten fonds 2017 Rijssen- en Gemeente- begroting 2017 (B) (C=B-A) Holten 2017 fonds per 2017 (A) (=C/37.875) inwoner 2017 (bedrag x (bedrag x (bedrag x Selectie- Uitgavenclusters algemene uitkering € 1.000) € 1.000) € 1.000) groep

Inkomen en participatie 7.678 6.656 -1.022 -27 -24 Samenkracht en burgerparticipatie 6.161 816 -5.345 -141 -119 Jeugd 6.582 9.148 2.566 68 46 Maatschappelijke ondersteuning 7.162 10.772 3.610 95 129 Volksgezondheid 1.491 211 -1.280 -34 -27 Totaal 29.074 27.603 -1.471 -39 5

Te zien is dat er in totaliteit sprake is van een hogere last van € 1,5 miljoen ofwel € 39 per inwoner.

De vergelijking met de referentiegemeenten (bijlage 4) laat zien dat de nettolasten van Rijssen-Holten op de clusters inkomen en participatie, jeugd en maatschappelijke ontwikkelingen, samenkracht en burgerparticipatie en volksgezondheid, redelijk overeen komen.

Voor de vergelijking van de nettolasten met het gemeentefonds worden diverse clusters in samenhang bezien. Toch wordt ingezoomd op twee clusters: jeugd en volksgezondheid.

Het cluster Jeugd laat op het eerste gezicht een bedrag aan lagere lasten zien van € 2,6 miljoen (€ 68 per inwoner). De nettolasten van € 6,6 miljoen betreffen de uitgaven voor maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18-. De lasten voor bijvoorbeeld het jeugd- en jongerenwerk staan elders, maar moeten wel worden afgezet tegen de vergoeding algemene uitkering van € 9,1 miljoen. De gemeente heeft aansluiting gemaakt bij de financiële kaart die Rijssen-Holten gebruikt voor het inzichtelijk maken van de totale lasten en baten jeugd. Per saldo is er sprake van een klein tekort op jeugd. Dit is een aanzienlijk verschil ten opzichte van de eerste indruk op basis van de vergelijking op clusterniveau.

Tabel 3.5 Lasten en baten Jeugd Rijssen-Holten (begroting 2017) Omschrijving Uitgaven Inkomsten (bedrag x € 1.000) (bedrag x € 1.000) Taakveld 6.72, maatwerk 18- 5.822 Taakveld 6.82, escalatie zorg 18- 760 Integratie uitkering SD, jeugd 7.876 (meicirculaire 2016) Algemene uitkering, cluster jeugd 1.272 Opgenomen in tabel 3.4 6.582 9.148 Taakveld 6.1, samenkracht 1.893 Taakveld 0.4, overhead 285 Taakveld 4.3, onderwijs en leerl. 360 Taakveld 5.7, openbaar groen 146 Taakveld 6.2, wijkteams 46 Taakveld 0.10, reserves -/- 84 Vergelijkbare cijfers 9.228 9.148

Tekort 80 Per inwoner 2

Bij het cluster Volksgezondheid is het verschil met het gemeentefonds € 34 per inwoner, ofwel € 1,3 miljoen hogere nettolasten dan de gemeentefondsuitkering. Dat is substantieel gelet op het feit dat de gemeentefondsuitkering op dit cluster “slechts” € 0,2 miljoen bedraagt. Ook bij de selectiegroep is sprake van hogere lasten ten opzichte van de algemene uitkering. Rijssen-Holten geeft als (gedeeltelijke) verklaring, dat het aandeel van Rijssen-Holten in de bijdrage aan de Regio Twente groter is, omdat de verdeelsleutel daar het aantal jeugdigen is in plaats van inwoners.

Bebouwing en omgeving Hieronder vallen de clusters Infrastructuur en gebiedsontwikkeling, openbare orde en veiligheid en riolering en reiniging

Cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling Dit cluster omvat een groot aantal taakvelden, zoals verkeer en vervoer, parkeren, economische havens en waterwegen, openbaar vervoer, cultureel erfgoed, milieubeheer, ruimtelijke ordening en wonen en bouwen. Bij verkeer en vervoer gaat het bijvoorbeeld om lasten en baten van verkeersbeleid, verkeersmaatregelen, verkeersveiligheid, aanleg, reconstructie en onderhoud van wegen (voor zover deze geen deel uitmaken van een grondexploitatie), pleinen, fiets- en voetpaden, bruggen en tunnels. Daarnaast ook verlichting van wegen, gladheidbestrijding en straatreiniging.

Bij de feitelijke nettolasten hebben gemeenten keuzevrijheden in de sfeer van het voorzieningenniveau en de organisatie van het onderhoud (bijvoorbeeld zelf doen of uitbesteden, frequentie van straatvegen). Verder kunnen er ook (indirecte) effecten uitgaan van keuzes die zijn gemaakt bij de aanleg van wegen (relatie met de grondexploitatie, kwaliteit van aangelegde voorzieningen).

Rijssen-Holten heeft € 21 per inwoner lagere netto lasten dan de algemene uitkering veronderstelt. Het gemiddelde van de selectiegroep is € 15 per inwoner lager dan de algemene uitkering veronderstelt.

Vooral bij verkeer en vervoer (taakveld 2.1) is sprake van lagere lasten, ook ten opzichte van het gemiddelde van de selectiegroep. Een gedeeltelijke verklaring daarvoor is het feit, dat de gemeente een deel van de lasten met betrekking tot verkeer en vervoer als incidentele last in het kader van nieuw beleid raamt. Daardoor worden deze lasten geraamd op taakveld 0.8 overige baten van het cluster bestuur en algemene ondersteuning. Gemeente is dit juist of is er een andere verklaring? De gemeente geeft als aanvullende verklaring de bodemgesteldheid in Rijssen-Holten. Door de zandgrond verzakken wegen minder snel en dat is kostenbesparend.

Cluster Openbare orde en veiligheid Dit cluster betreft de taakvelden crisisbeheersing en brandweer en openbare orde en veiligheid.

De nettolasten op dit cluster zijn € 0,8 miljoen (€ 22 per inwoner) hoger dan de algemene uitkering voor dit cluster. De gemeente geeft aan, dat de kosten van de Veiligheidsregio Twente (VRT) worden bepaald aan de hand van het CEBEON model en daardoor een relatie heeft met de hoogte van de algemene uitkering. En kan daardoor geen voor de hand liggende verklaring voor het verschil geven. Overigens was er op basis van de vorige systematiek op basis van de cijfers begroting 2016 ongeveer eenzelfde verschil (€ 0,7 miljoen) ten opzichte van de algemene uitkering 2016. Het ligt daarom niet voor de hand, dat het thans geconstateerde verschil wordt veroorzaakt door de nieuwe werkwijze met taakvelden en nieuwe clusters gemeentefonds. Een nadere verdieping op deze lasten kan derhalve nuttig zijn.

Cluster Riolering en reiniging Het cluster Riolering en reiniging bevat de gemeentelijke taken ten aanzien van afvalwater en de waterhuishouding en de inzameling en verwerking van bedrijfs- en huishoudelijk afval.

Voor dit cluster geldt binnen het gemeentefonds het uitgangspunt dat de lasten door taakgerelateerde baten moeten worden gedekt. Daarmee spelen deze lasten in het verdeelstelsel geen rol, met uitzondering van het aspect van de BTW. Omdat de gemeenten BTW kunnen terugvragen via het BTW compensatiefonds (BCF) is het gemeentefonds daarvoor navenant gekort.

De netto baten zijn lager dan waarmee bij het gemeentefonds wordt gerekend. Dit duidt er op dat de gemeente minder lasten aan riolering en/of afval doorbelast dan het gemeentefonds verwacht. Het gemeentefonds verwacht dat er nog circa € 1,2 miljoen ruimte is om de baten te verhogen. Deze ruimte is er echter niet, om de onderstaande redenen.

Uit de paragraaf lokale heffingen in de begroting 2017 komt naar voren dat het dekkingspercentage rioolheffing en afvalstoffenheffing in 2017 al 100% bedraagt. De gemeente rekent zowel overhead als BTW toe aan deze heffingen. De BTW maakt via een interne verrekening deel uit van de lasten, de overhead wordt extracomptabel toegerekend. Een mogelijke verklaring voor de lagere baten ten opzichte van de algemene uitkering kan zijn: - de overhead is niet zichtbaar op dit taakveld als last, maar zit wel in de tarieven; - de gemeente verlaagt de lasten afval extracomptabel met een bedrag van circa € 0,5 miljoen aan baten afval (blz. 68 begroting 2017).

Dit betreft vergoeding Nedvang (plastic inzameling) € 372.000, verkoop voertuigen € 20.000, huurbaten kringloopwinkel € 32.000, bijdrage storten werf € 26.000 en € 17.000 wegens extra verstrekte afvalbakken.

3.7 Conclusies en aanbevelingen

Net als alle gemeenten, heeft Rijssen-Holten meer nettolasten dan waar de vergoeding uit het gemeentefonds in voorziet. Het gemeentefonds gaat daar op al vanuit, omdat het rekening houdt met het feit dat gemeenten OZB heffen en ook overige eigen inkomsten hebben (OEM). De gemeente geeft op de clusters totaal € 193 per inwoner (€ 7,3 miljoen) meer uit (zie bijlage 2). Voor een bedrag van € 3,1 miljoen wordt dit veroorzaakt door incidentele lasten die zich alleen in 2017 voordoen. Structureel is er dus sprake van een bedrag van € 4,2 miljoen aan hogere lasten dan het gemeentefonds veronderstelt. Dit compenseert de gemeente vooral door het heffen van OZB, overige eigen middelen (OEM) te genereren en jaarlijkse gelden uit de reserves in te zetten ten behoeve van het dekken van lasten in de begroting.

De vergelijkbaarheid van de lasten gemeenten ten opzichte van de clusters uit de algemene uitkering uit het gemeentefonds is vanaf 2017 sterk gewijzigd. De clusterindeling van het gemeentefonds is nieuw vanaf 2017. Daarnaast werken gemeenten in 2017 voor het eerst met taakvelden. Uit het POR 2018 (periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds) komt ook naar voren, dat diverse gemeenten op de taakvelden die behoren tot clusters Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd budgetten verantwoorden die betrekking hebben op het cluster Inkomen en participatie en vice versa. Deze clusters moeten dus in samenhang met elkaar worden bezien.

Dat neemt overigens niet weg, dat het zinvol is om nog eens kritisch na te gaan of de gemeente de lasten en baten op een correcte manier conform de voorschriften van IV3 (informatieverstrekking aan derden: CBS) aan het juiste taakveld toerekent. Dat geldt ook voor de wijze waarop de salarislasten worden verdeeld (via welke kostencategorie). Dit, gelet op het feit dat de meeste kosten van overhead, na verdeling door BZK op basis van de in de IV3 geraamde salariskosten naar andere taakvelden, toch nog op taakveld 0.4 ondersteuning organisatie zijn blijven staan.

Indien uit de controle op de juiste toerekening van kosten naar de voorgeschreven taakvelden naar voren komt dat hierin correcties nodig zijn, kan worden overwogen om de vergelijking van de nettolasten en het gemeentefonds de komende twee jaar, of eenmalig op basis van de begroting 2019, nogmaals uit te voeren. Zo kan, los van het totale verschil van de nettolasten met de algemene uitkering, worden bepaald of de verschillen tussen clusters onderling daardoor minder groot zijn. Op die wijze kan, indien gewenst, worden ingezoomd op grote (> € 15 per inwoner) verschillen die structureel blijken te zijn.

Als de clusters binnen het hoofdcluster “Voorzieningen bevolking” buiten beschouwing worden gelaten kan worden geconcludeerd dat zich vooral het bij cluster bestuur en algemene ondersteuning en openbare orde en veiligheid sprake is van hogere lasten ten opzichte van de algemene uitkering. Daarnaast is op de cluster infrastructuur en gebiedsontwikkeling sprake van lagere lasten.

Bijlage 1: Vergelijking volumina structuurkenmerken met de selectiegroep

Soortgenoten Groottegroep Gemeente: Rijssen-Holten Selectiegroep Gemeenten in provincie Sociale structuur: Goed 20001 - 50000 Inwoners: 37.875 Inwoners: 37.805 Centrumfunctie: Redelijk inwoners Overijssel Verdeelmaatstaf Verschil Verschil Verschil Nettolasten per Nettolasten Verschil Nettolasten Verschil per Verschil Nettolasten Verschil Nettolasten Verschil Nettolasten Nettolasten per per per inwoner per inwoner absoluut per inwoner inwoner absoluut per inwoner absoluut per inwoner absoluut inwoner inwoner inwoner ( x € 1.000 ) ( x € 1) ( x € 1.000 ) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1.000 ) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1.000 ) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1.000 ) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1.000 ) waarde_woningen_eigenaar -2.740 -72 -3.020 -80 8 303 -88 16 619 -85 13 481 -72 0 -7 waarde_niet_woningen_gebruiker -704 -19 -750 -20 1 38 -24 5 171 -18 -1 -45 -19 0 17 waarde_niet_woningen_eigenaar -930 -25 -1.032 -27 2 76 -31 6 211 -24 -1 -42 -26 1 42 inwoners 8.282 219 8.267 219 0 0 219 0 12 219 0 12 219 0 12 kernen_met_500_adressen_of_meer 159 4 270 7 -3 -114 4 0 -11 8 -4 -168 5 -1 -30 Belastingcapaciteit_niet_woningen_eigenaren_in_mln 324 9 359 9 0 0 11 -2 -63 8 1 26 9 0 -4 inwoners_kl_20_jaar 3.653 96 3.146 83 13 492 86 10 362 79 17 648 83 13 485 inwoners_gr_64_jaar 760 20 839 22 -2 -76 20 0 3 23 -3 -124 21 -1 -23 inwoners_75___85_jaar 82 2 88 2 0 0 2 0 -2 2 0 -15 2 0 -6 lage_inkomens 157 4 179 5 -1 -38 4 0 -16 5 -1 -45 6 -2 -63 lage_inkomens_drempel 1.422 38 1.700 45 -7 -265 40 -2 -64 50 -12 -461 58 -20 -750 bijstandsontvangers 1.030 27 1.305 35 -8 -303 34 -7 -274 45 -18 -681 67 -40 -1.525 uitkeringsontvangers 241 6 261 7 -1 -38 6 0 -15 8 -2 -72 10 -4 -140 minderheden 568 15 474 13 2 76 20 -5 -206 16 -1 -42 23 -8 -293 minderheden (drempel) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 eenouderhuishoudens 191 5 256 7 -2 -76 8 -3 -117 8 -3 -121 8 -3 -114 huishoudens 1.853 49 2.081 55 -6 -227 55 -6 -234 57 -8 -318 58 -9 -322 klantenpotentieel_lokaal 2.205 58 1.971 52 6 227 55 3 127 51 7 247 57 1 46 klantenpotentieel_regionaal 1.110 29 701 19 10 379 19 10 372 15 14 534 35 -6 -215 leerlingen_VSO 163 4 190 5 -1 -38 5 -1 -40 5 -1 -37 9 -5 -188 leerlingen_VO 1.706 45 892 24 21 795 26 19 720 21 24 909 25 20 748 achterstandsleerlingen drempel 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 extra_groei_jongeren 0 0 0 0 0 0 0 0 -9 0 0 -3 0 0 0 extra_groei_leerlingen_VO 0 0 37 1 -1 -38 2 -2 -58 1 -1 -32 1 -1 -25 oppervlakte_land 554 15 1.088 29 -14 -530 12 3 96 18 -3 -107 17 -2 -78 opp_land_x_factor_bodem_gemeente 356 9 704 19 -10 -379 9 0 14 12 -3 -114 11 -2 -75 oppervlakte_binnenwater 1 0 71 2 -2 -76 1 -1 -22 1 -1 -35 0 0 -18 oppervlakte_buitenwater (maximaal 10.000) 0 0 21 1 -1 -38 1 -1 -24 1 -1 -25 0 0 0 oppervlak_bebouwing 256 7 316 8 -1 -38 6 1 38 7 0 6 7 0 6 opp_beb_woonkern_x_bodemfactor 1.020 27 960 25 2 76 26 1 57 26 1 24 24 3 123 opp_beb_buitengebied_x_bodemfactor 153 4 335 9 -5 -189 4 0 -11 6 -2 -58 6 -2 -68 woonruimten 1.258 33 1.336 35 -2 -76 35 -2 -93 38 -5 -171 37 -4 -145 woonruimten_x_bodemfactor_woonkern 1.111 29 1.179 31 -2 -76 35 -6 -232 35 -6 -245 33 -4 -134 hist_kern_I_kl_41_ha 37 1 29 1 0 0 0 1 27 1 0 14 1 0 10 hist_kern_I_gr_40_ha 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -3 0 0 -13 hist_kern_I__gr_64_ha 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -11 0 0 0 historische_waterweg 0 0 0 0 0 0 0 0 -13 1 -1 -22 0 0 -18 bewoonde_oorden_1930 80 2 40 1 1 38 1 1 23 2 0 14 3 -1 -24 bewoond_oord_historische_kern 218 6 64 2 4 152 1 5 204 1 5 173 5 1 34 isv_a 4 0 4 0 0 0 0 0 -3 0 0 -6 0 0 -12 isv_b 1 0 1 0 0 0 0 0 -2 0 0 -3 0 0 -9 omgevingsadressendichtheid*wr/1000 1.692 45 1.304 34 11 417 62 -17 -627 49 -4 -155 61 -16 -590 omgevingsadressendichtheid drempel 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 oeverlengte_x_factor_bodem 15 0 50 1 -1 -38 1 -1 -46 1 -1 -54 1 -1 -39 oeverlengte_x_factor_bodem_x_dichtheidsfactor 30 1 47 1 0 0 8 -7 -278 5 -4 -154 2 -1 -30 kernen 91 2 135 4 -2 -76 2 0 -15 4 -2 -71 3 -1 -23 kernen_x_bodemfactor_buitengebied 149 4 222 6 -2 -76 4 0 -12 7 -3 -105 4 0 -10 bedrijfsvestigingen 360 10 410 11 -1 -38 11 -1 -53 11 -1 -26 10 0 9 vast_bedrag 340 9 340 9 0 0 8 1 38 11 -2 -69 7 2 59 vast_bedrag_Amsterdam 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Totaal algemene uitkeringen 47.056 1.241 46.134 1.222 19 720 1.174 67 2.556 1.300 -59 -2.236 1.618 -377 -14.283

Bijlage 2: De vergelijking van Rijssen-Holten met zichzelf

Gemeente rijssen-holten Jaar 2017 Inwoners 37.875

Netto Gemeente lasten fonds Verschil Verschil Cluster uitkering per inw. ( x € 1.000 ) ( x € 1.000 ) ( x € 1.000 ) ( x € 1)

Inkomstenclusters 60.214 -51.967 8.247 218

Onroerendezaakbelastingen 5.815 -4.909 906 24 Overige eigen middelen (OEM) 2.659 0 2.659 70 Mutaties reserves 4.655 0 4.655 123 Gemeentefondsuitkering 47.085 -47.058 27 1

Uitgavenclusters -59.277 51.967 -7.310 -193

Bestuur en algemene ondersteuning -8.299 3.598 -4.701 -124 Openbare orde en veiligheid -3.355 2.510 -845 -22 Infrastructuur en gebiedsontwikkeling -6.865 7.670 805 21 Educatie -4.760 4.953 193 5 Cultuur en ontspanning -6.952 6.989 38 1 Inkomen en participatie -7.678 6.656 -1.022 -27 Samenkracht en burgerparticipatie -6.161 816 -5.345 -141 Jeugd -6.582 9.148 2.566 68 Maatschappelijke ondersteuning -7.162 10.772 3.610 95 Volksgezondheid -1.491 211 -1.280 -34 Riolering en reiniging 28 -1.217 -1.189 -31

Overige 0 -139 -139 -4 Herindeling 0 0 0 0 Suppletie OZB 0 -15 -15 0 Diversen 0 -124 -124 -3

Resultaat na bestemming 936 0 936 25

Bijlage 3: Vergelijking verschil uitkering gemeentefonds met selectie

Vergelijking verschil met uitkering gemeentefonds met selectie 2017 Hellendoorn Hof van Twente Raalte Dronten Nijkerk gemiddelde Rijssen-Holten selectiegroep

verschil verschil verschil verschil verschil verschil verschil nettolasten met nettolasten met nettolasten met nettolasten met nettolasten met nettolasten met nettolasten met GF GF GF GF GF GF GF Verschil per per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner per inwoner inwoner ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1) ( x € 1)

Inwoners 35.651 34.881 36.700 40.592 41.199 37.875

Inkomstenclusters 108 212 86 279 106 159 193 34 Onroerendezaakbelastingen 72 27 56 77 60 59 24 -35 Overige eigen middelen (OEM) 12 97 37 212 80 90 45 -45 Mutaties reserves 28 106 5 18 -24 25 123 98 Gemeentefondsuitkering -4 -18 -12 -27 -10 -15 1 16

Uitgavenclusters -108 -212 -86 -280 -106 -159 -193 -34 Bestuur en algemene ondersteuning -74 -95 -67 -131 -90 -92 -124 -32 Openbare orde en veiligheid -8 -13 -8 4 -14 -8 -22 -14 Infrastructuur en gebiedsontwikkeling 2 -16 55 -8 41 15 21 6 Educatie 35 -10 -5 -10 12 5 5 0 Cultuur en ontspanning -61 -69 -55 -149 -47 -77 1 78 Inkomen en participatie -22 -20 -7 -34 -34 -24 -27 -3 Samenkracht en burgerparticipatie -119 -148 -103 -109 -119 -119 -141 -22 Jeugd 70 17 45 67 32 46 68 21 Maatschappelijke ondersteuning 106 167 101 116 157 129 95 -34 Volksgezondheid -24 -29 -33 -18 -31 -27 -34 -7 Riolering en reiniging -11 7 -4 -7 -9 -5 -31 -26 Herindeling 0 0 0 0 0 0 0 0 Suppletie OZB 1 0 0 1 -1 0 0 0 Diversen -3 -3 -5 -2 -3 -3 -3 0

Saldo 0 0 0 0 0 0 0 0 -/- is hogere nettolasten dan de algemene uitkering Let op: saldo van de begroting (taakveld 0.11) is in dit bijlage 2 toegerekend aan het cluster Overige eigen middelen (OEM). In bovenstaand overzicht is het begrotingssaldo buiten beschouwing gelaten.

Bijlage 4: Clustervergelijking op taakveldenniveau tussen de nettolasten van Rijssen-

Holten en van de selectiegroep (overhead is centraal geraamd op taakveld 0.4)

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Overige eigen middelen (OEM) Hellendoorn

0.3 Beheer overige gebouwen en gronden 0 -6 -5 -1 0 -2 0 2 0.5 Treasury 21 124 43 122 31 68 64 -4 0.64 Belastingen Overig 6 0 3 34 31 16 3 -13 0.9 Vennootschapsbelasting (Vpb) 0 0 0 0 0 0 0 0 0.11 Resultaat van rekening van baten en lasten 0 0 0 80 -1 17 -25 -42 * 2.3 Recreatieve havens 0 0 0 0 0 0 0 0 3.1 Economische ontwikkeling 0 -12 -4 -4 -10 -6 -3 3 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur -3 0 0 -27 11 -4 2 6 3.3 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen -7 -1 2 1 -1 -1 -3 -2 3.4 Economische promotie 0 5 8 30 0 9 15 6 8.2 Grondexploitatie (niet bedrijventerreinen) -1 -1 -4 -5 26 3 2 -1 Totaal 16 109 44 230 88 100 55 -45

* 0.11 Resultaat baten en lasten is voor een goede vergelijkbaarheid niet opgenomen in tabel 3.3 (hoofdstuk 3)

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Onroerende zaakbelasting (OZB) Hellendoorn

0.61 OZB woningen 125 103 121 126 125 120 87 -33 0.62 OZB niet-woningen 81 72 80 85 93 83 72 -11

Totaal 206 175 201 211 217 203 159 -44

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakveldens cluster Mutaties reserves Hellendoorn

0.10 Mutaties reserves 28 106 5 18 -24 25 123 98

Totaal 28 106 5 18 -24 25 123 98

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Uitkering gemeentefonds Hellendoorn

0.7 Algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds 1.277 1.179 1.232 1.275 1.075 1.206 1.243 37

Totaal 1.277 1.179 1.232 1.275 1.075 1.206 1.243 37

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Bestuur en algemene ondersteuning* Hellendoorn

0.1 Bestuur -49 -49 -29 -47 -39 -43 -53 -10 0.2 Burgerzaken -2 -10 -5 -23 -4 -9 4 13 0.4 Ondersteuning organisatie -288 -304 -266 -272 -216 -268 -223 45 0.8 Overige baten en lasten -3 -10 -19 -34 -27 -19 -113 -94 Totaal -342 -373 -319 -376 -286 -338 -385 -47

* Overhead (taakveld 0.4) is onderdeel van dit cluster

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Openbare orde en veiligheid Hellendoorn

1.1 Crisisbeheersing en brandweer -58 -73 -61 -63 -74 -66 -57 9 1.2 Openbare orde en veiligheid -11 -10 -13 0 -6 -8 -19 -11

Totaal -69 -83 -74 -63 -80 -74 -76 -2

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling Hellendoorn

0.63 Parkeerbelasting 11 0 11 0 13 7 0 -7 2.1 Verkeer en vervoer -124 -127 -92 -158 -91 -118 -79 39 2.2 Parkeren -29 0 -7 -8 -7 -10 -3 7 2.4 Economische havens en waterwegen 0 -8 0 -5 -4 -3 0 3 2.5 Openbaar vervoer -5 0 0 0 0 -1 -1 0 5.5 Cultureel erfgoed -1 -4 0 0 -4 -2 -5 -3 7.4 Milieubeheer -16 -47 -8 -26 0 -19 -12 7 8.1 Ruimtelijke ordening -13 -14 -15 -31 -15 -18 -13 5 8.3 Wonen en bouwen 8 -14 -18 -9 -37 -15 -20 -5

Totaal -168 -215 -129 -237 -145 -179 -133 46

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Educatie Hellendoorn

4.1 Openbaar basisonderwijs -7 0 0 0 -3 -2 -1 1 4.2 Onderwijshuisvesting -21 -30 -76 -76 -56 -53 -73 -20 4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken -36 -56 -39 -47 -35 -42 -50 -8

Totaal -63 -86 -115 -123 -94 -97 -124 -27

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Cultuur en ontspanning Hellendoorn

5.1 Sportbeleid en activering -10 -6 -33 -2 -5 -11 -9 2 5.2 Sportaccommodaties -80 -88 -51 -41 -63 -64 -39 25 5.3 Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurparticipatie -31 -33 -15 -11 -4 -18 -27 -9 5.4 Musea 0 -1 0 0 -1 -1 -5 -4 5.6 Media -37 -35 -22 -37 -18 -30 -21 9 5.7 Openbaar groen en (openlucht) recreatie -57 -58 -62 -217 -101 -102 -70 32 7.5 Begraafplaatsen 3 -1 -2 -1 1 0 0 0

Totaal -212 -223 -186 -309 -191 -226 -171 55

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Inkomen en participatie Hellendoorn

6.3 Inkomensregelingen -58 -55 -45 -80 -66 -61 -59 2 6.4 Begeleide participatie -121 -84 -133 -82 -60 -95 -108 -13 6.5 Arbeidsparticipatie -25 -25 -10 0 -15 -15 -12 3 Totaal -204 -164 -188 -162 -141 -171 -179 -8

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Samenkracht en burgerparticipatie Hellendoorn

6.1 Samenkracht en burgerparticipatie -125 -145 -87 -45 -70 -92 -117 -25 6.2 Wijkteams -1 0 -25 -78 -60 -35 -18 17

Totaal -126 -145 -112 -123 -130 -127 -135 -8

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Jeugd Hellendoorn

6.72 Maatwerkdienstverlening 18- -152 -107 -153 -188 -177 -157 -154 3 6.82 Geëscaleerde zorg 18- -11 -44 -5 -18 0 -15 -20 -5

Totaal -163 -151 -158 -206 -177 -172 -174 -2

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Maatschappelijke ondersteuning Hellendoorn

6.6 Maatwerk-voorzieningen (WMO) -54 -14 -15 -16 -18 -23 -17 6 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ -144 -136 -185 -134 -91 -137 -158 -21 6.81 Geëscaleerde zorg 18+ -1 -3 0 0 0 -1 -1 0

Totaal -199 -153 -200 -150 -109 -161 -176 -15

Hof van Twente Hof Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Volksgezondheid Hellendoorn

7.1 Volksgezondheid -30 -33 -38 -26 -36 -33 -38 -5

Totaal -30 -33 -38 -26 -36 -33 -38 -5

Hof van Hof Twente Raalte Dronten Nijkerk Gemiddelde selectiegroep Rijssen-Holten Verschil Taakvelden cluster Riolering en reiniging Hellendoorn

7.2 Riolering 23 32 19 12 10 19 6 -13 7.3 Afval 24 25 19 28 18 23 4 -19 Totaal 47 57 38 40 28 42 10 -32

Bijlage 5 Clusterindeling 2017 gemeentefonds Clusters Taakveld Naam Inkomstenclusters Overige eigen middelen (OEM) 0.3 Beheer overige gebouwen en gronden 0.5 Treasury 0.64 Belastingen Overig 0.9 Vennootschapsbelasting (Vpb) 0.11 Resultaat van rekening van baten en lasten 2.3 Recreatieve havens 3.1 Economische ontwikkeling 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur 3.3 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen 3.4 Economische promotie 8.2 Grondexploitatie (niet bedrijventerreinen) Onroerende zaakbelasting (OZB) 0.61 OZB woningen 0.62 OZB niet-woningen Mutaties reserves 0.10 Mutaties reserves Uitkering gemeentefonds 0.7 Algemene uitkering en overige uitkeringen gemeentefonds Uitgavenclusters Bestuur en algemene ondersteuning 0.1 Bestuur 0.2 Burgerzaken 0.4 Ondersteuning organisatie 0.8 Overige baten en lasten Openbare orde en veiligheid 1.1 Crisisbeheersing en brandweer 1.2 Openbare orde en veiligheid Infrastructuur en gebiedsontwikkeling 0.63 Parkeerbelasting 2.1 Verkeer en vervoer 2.2 Parkeren 2.4 Economische havens en waterwegen 2.5 Openbaar vervoer 5.5 Cultureel erfgoed 7.4 Milieubeheer 8.1 Ruimtelijke ordening 8.3 Wonen en bouwen Educatie 4.1 Openbaar basisonderwijs 4.2 Onderwijshuisvesting 4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken Cultuur en ontspanning 5.1 Sportbeleid en activering 5.2 Sportaccommodaties 5.3 Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurparticipatie 5.4 Musea 5.6 Media 5.7 Openbaar groen en (openlucht) recreatie 7.5 Begraafplaatsen Inkomen en participatie 6.3 Inkomensregelingen 6.4 Begeleide participatie 6.5 Arbeidsparticipatie Samenkracht en burgerparticipatie 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie 6.2 Wijkteams Jeugd 6.72 Maatwerkdienstverlening 18- 6.82 Geëscaleerde zorg 18- Maatschappelijke ondersteuning 6.6 Maatwerk-voorzieningen (WMO) 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ 6.81 Geëscaleerde zorg 18+ Volksgezondheid 7.1 Volksgezondheid Riolering en reiniging 7.2 Riolering 7.3 Afval * Overhead wordt toegerekend aan de taakvelden op basis van salarislasten (economische categorie 1.1)

Bijlage 6 Financiële positie in historisch perspectief

In deze bijlage vindt u een uitgebreide beschrijving van de financiële positie in historisch perspectief. Deze wordt beschreven aan de hand van de (meerjaren)begroting 2013 tot en met 2018 en de jaarrekeningen 2013 tot en met 2016 en de meest recente tussenrapportage van 2017. Daarnaast wordt ingegaan op eventueel doorgevoerde of geplande bezuinigingen en de belangrijkste oorzaken van een afwijkend (ten opzichte van begroting) rekeningsaldo.

In hoofdstuk 1.2 is, ten behoeve van de leesbaarheid, een samenvatting van onderstaande beschouwing opgenomen.

Jaarrekeningsaldi voor resultaatbestemming 2,0 6,0 2,6 6,0 Resultaatbestemming (vooral budgetoverheveling) 2,3 4,6 2,0 4,9 Jaarrekeningsaldi na resultaatbestemming -0,3 1,4 0,6 1,1

(Meerjaren)begroting 2013-2016/jaarrekening 2013 In de begroting 2013-2016 spelen drie ontwikkelingen een belangrijke rol: - verslechterende economische omstandigheden. In de kadernota 2012-2015 zijn daarom diverse bezuinigingsvoorstellen opgenomen die in deze begroting verder worden uitgewerkt. - Onzekerheid over de samenstelling van een nieuw kabinet, waarbij kortingen op het gemeentefonds niet worden uitgesloten, wat bij Rijssen-Holten tot noodzakelijke bezuinigingen zou leiden. - De voortgang van de al in gang gezette bezuinigingen: er is sprake van een aantal pakketten opvolgende bezuinigingen. Een 1e tranche (2010-2013) van € 1,5 miljoen en een 2e tranche (2012-2015) van € 2,7 miljoen. De 1e tranche is volledig in de begroting 2013 verwerkt, de 2e tranche tot een bedrag van € 1,7 miljoen. Er is een risicobuffer voor de bezuinigingen geraamd van € 0,2 miljoen die met ingang van 2013 wordt verlaagd naar € 0,1 miljoen.

Het bezuinigingenpakket betreft veel beleidsvelden, waaronder ook het onderhoud van kapitaalgoederen (wegen, gebouwen, groen). In de Kadernota 2012-2015 is aangegeven (bladzijde 65), dat bezuinigingsvoorstellen ondermeer betrekking hebben op het omvormen van openbaar groen, een versobering van het onderhoud aan groen, asfalt- en klinkerverharding, het afstoten of in bruikleen geven van rotondes aan groenbedrijven, of het doorvoeren van een minder intensieve straatreiniging.

De begroting laat in alle jaren een structureel overschot zien, dat wel jaarlijks afneemt tot € 17.000 in de jaarschijf 2016. Het saldo van de incidentele baten en lasten (per saldo lasten) worden ten laste gebracht van de “reserve incidentele middelen” en is daardoor geen onderdeel van het gepresenteerde begrotingssaldo.

Op basis van de begroting 2013-2016 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS wordt ondermeer ingegaan op de volgende aspecten:  Bij de begrotingsbehandeling heeft u de raad besloten om een relatie te leggen tussen de omvang van de risico's en de benodigde weerstandscapaciteit. De toezichthouder ziet dit als een wezenlijke ontwikkeling met oog op de vele bedreigingen van de financiële positie.  De informatiewaarde van de begroting is verbeterd.  Met effecten van ombuigingen op de Rijksbegroting en de voorgenomen decentralisaties van taken is in de begroting rekening gehouden.

De jaarrekening 2013 sluit met een batig saldo van circa € 2 miljoen, wat voornamelijk wordt veroorzaakt door niet bestede budgetten in 2013 waarvan de uitgaven echter nog wel in 2014 gaan plaatsvinden. Er wordt daarom een bedrag van € 1,8 miljoen bij de resultaatbestemming toegevoegd aan de diverse bestemmingsreserves. Na verwerking van een aantal mutaties in de reserves bedraagt het netto nadelig resultaat € 0,3 miljoen.

De accountant heeft over het jaar 2013 een goedkeurende accountantsverklaring voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid verstrekt.

De accountant merkt op dat de grondexploitatiecomplexen Vletgaarsmaten II en De Elsmoat door de lange looptijd en de omvang van de boekwaarde de nodige risico’s met zich meebrengen. Ook constateert de accountant, dat bij vertraging in gronduitgifte van het complex De Kol de verliesvoorziening zal moeten worden verhoogd. Er is echter wel sprake van een hoog weerstandsvermogen.

(Meerjaren)begroting 2014-2017/jaarrekening 2014 Ook deze begroting staat in het teken van mogelijke, maar nog niet concrete, rijksbezuinigingen en de tegenvallende economische ontwikkeling. De gemeente heeft in deze begroting een 3e tranche bezuinigingen verwerkt (€ 1,35 miljoen, waarvan € 0,52 miljoen in deze begroting is verwerkt). De bezuinigingen betreffen met name zorg en welzijn, sport, onderwijs en de bedrijfsvoering. Voorzieningen als zwembaden, sporthallen, bibliotheken kunnen wel in stand worden gehouden. Ook is er ruimte voor investeringen, bijvoorbeeld in het stationsgebied.

De gemeente heeft een Deltaplan gelanceerd, met als doel economische en maatschappelijke ontwikkelingen in gang te zetten die zowel op de korte termijn als de lange termijn de economie stimuleren en maatschappelijke ontwikkelingen positief beïnvloeden. Om zo de gevolgen van de recessie en bezuinigingen te verminderen. Het Deltaplan bestaat uit een verzameling van 18 projecten. In 2014 is hiermee een bedrag van € 0,8 miljoen gemoeid. Dit zijn overigens incidentele lasten die worden gedekt uit de reserve incidentele middelen.

Vanaf 2014 wordt de rekenrente (rente over investeringen en de reserves en voorzieningen) verlaagd van 5% naar 4%. Omdat de gemeente rente bijschrijft op (de meeste) reserves heeft dit een structureel positief effect van € 0,2 miljoen. Het rentepercentage dat wordt toegerekend aan de boekwaarde grondexploitatie is niet gewijzigd. Dit bedraagt net als in 2013: 4% (was in 2012: 5%).

De begroting 2014-2017 laat in alle jaren structurele overschotten zien, waarbij vooral het grote batige saldo in 2014 in het oog springt. Dit wordt vooral veroorzaakt door de algemene uitkering, waarvan de ontwikkeling vanaf 2015 negatief is.

Op basis van de begroting 2014-2017 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS wordt ondermeer ingegaan op de volgende aspecten:  Het feit dat het financieel meerjarenperspectief met de komende ontwikkelingen verder onder druk komt te staan.  De meerjarige ramingen voor uitvoering van de WSW-taken sluiten nog niet aan op de werkelijke situatie.  Toezichthouder verzoekt de gemeente uiterlijk in de begroting 2015 aan te geven of met de beschikbaar gestelde budgetten het structurele onderhoud van kapitaalgoederenconform actuele onderhoudsplannen kan worden uitgevoerd.

De jaarrekening 2014 sluit met een batig saldo van circa € 6 miljoen. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn:  Niet bestede budgetten in 2014 waarvan de uitgaven echter nog wel in 2015 gaan plaatsvinden. Er wordt daarom een bedrag van € 3 miljoen bij de resultaatbestemming toegevoegd aan de diverse bestemmingsreserves.  Correctie van balanspost (ISV-gelden) naar reserve ad € 1,2 miljoen. Voor de vorming van een reserve is echter een raadsbesluit nodig zodat dit bedrag eerst vrijvalt in het rekeningsaldo.  Na verwerking van een aantal ander mutaties in de reserves bedraagt het netto voordelig resultaat € 1,4 miljoen.

De accountant heeft over het jaar 2014 een goedkeurende accountantsverklaring voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid verstrekt. In het rapport van bevindingen geeft de accountant aan de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing en de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen vrij beknopt te vinden en ruimte te zien voor verbetering van de informatiewaarde van deze paragrafen.

(Meerjaren)begroting 2015-2018/jaarrekening 2015 Het financieel perspectief is gebaseerd op het beleid zoals is vastgesteld in de programmabegroting 2014-2017. In 2014 vonden er raadsverkiezingen plaats, waardoor er geen kadernota is verschenen. Het totale effect van de 2e tranche van de bezuinigingen (€ 2,7 miljoen) is in deze begroting verwerkt. Van de 3e tranche (€ 1,35 miljoen) is € 0,7 miljoen in deze begroting verwerkt. In de begroting 2015 zijn aanvullende bezuinigingsvoorstellen opgenomen tot een bedrag van € 0,2 miljoen. Er is ook ruimte voor nieuw beleid: € 0,2 miljoen structureel en € 2 miljoen incidenteel. De renteomslag bedraagt ook dit jaar 4%.

Vanaf 1 januari 2015 wordt de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de Jeugdwet, de WMO 2015 en de Participatiewet. De lasten en baten (algemene uitkering) daarvan zijn budgettair neutraal in de begroting verwerkt. Wel raamt de gemeente in de jaren 2015 t/m 2017 een incidentele buffer (€ 150.000 in 2015, € 250.000 in 2016 en 2017) voor een ‘zachte landing’ van de decentralisaties.

Op basis van de begroting 2015-2018 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS wordt ondermeer ingegaan op de volgende aspecten:  De toezichthouder heeft geconstateerd dat de meerjarige ramingen voor uitvoering van de WSW-taken weer op de werkelijke situatie aansluiten.  Toezichthouder gaat in algemene zin in op de decentralisaties in het sociale domein en vraagt de gemeenten om haar op de hoogte te houden van de (financiële) ontwikkelingen op dit terrein binnen de gemeente.

De jaarrekening 2015 sluit met een batig saldo van circa € 2,6 miljoen, vooral veroorzaakt door niet bestede budgetten in 2015 waarvan de uitgaven echter nog wel in 2016 gaan plaatsvinden. Er wordt daarom een bedrag van € 2,1 miljoen bij de resultaatbestemming.

De accountant heeft over het jaar 2015, als gevolg van diverse onzekerheden in het sociaal domein een verklaring met beperking afgegeven. Overigens was dit bij veel gemeenten van toepassing als gevolg van de aanloopproblemen in de verantwoording van prestaties en financiën van het sociaal domein. De accountant herhaalt het advies om de informatiewaarde van de paragrafen weerstandsvermogen en risicobeheer, onderhoud kapitaallasten te verbeteren en ziet ook mogelijkheden voor het verbeteren van de paragraaf verbonden partijen.

(Meerjaren)begroting 2016-2019/jaarrekening 2016 Na jaren van bezuinigen is er in deze begroting weer enige ruimte om te investeren in nieuw beleid. Zoals nieuwbouw Haarschool Holten en (sparen voor) nieuwbouw Zwembad in 2020. Incidentele middelen zijn er ondermeer voor het versterken van de Centrumfunctie Rijssen en vervolgmaatregelen Deltaplan. Voor wegreconstructies na rioolvervanging is € 0,2 miljoen per jaar beschikbaar, hoewel dit vooralsnog uit incidentele middelen wordt gedekt. Ten opzichte van de begroting 2015 zijn de jaarlijkse batige saldi een stuk hoger. Dit wordt vooral veroorzaakt door de algemene uitkering. De herijking van de maatstaven

70 gemeentefonds heeft voor Rijssen-Holten een positief effect van circa € 0,8 miljoen. Voorzichtigheidshalve heeft de gemeente daar 50% van ingeboekt.

Door een daling van de rente op het vreemd vermogen wordt de rekenrente (omslag rente) in 2016 verder verlaagd van 4% naar 3%. De wijziging van het BBV inzake de strengere regels met betrekking tot het toerekenen van rente aan de grondexploitatie heeft tot gevolg dat een rentepercentage van 1,71 % moet worden gehanteerd. Dit heeft een voordelig effect op de grondexploitaties, maar een nadelig effect van € 250.000 voor de begroting. Dit nadeel was nog niet in de begroting verwerkt, maar is via een begrotingswijziging alsnog in de primitieve begroting 2016 opgenomen. Daartegenover staat een extra voordeel van een zelfde bedrag door toename van de algemene uitkering.

De rioolrechten worden verlaagd met daartegenover een verhoging van de ozb (7%), waarbij het uitgangspunt is, dat de belastingaanslag gelijk blijft. Naar aanleiding van een motie bij de begrotingsbehandeling 2016 is besloten de verhoging ozb te beperken tot 3,5%.

Op basis van de begroting 2016-2019 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS staan geen speciale op- of aanmerkingen met betrekking tot de inhoud van deze begroting. Er wordt geconstateerd dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is.

De jaarrekening 2016 sluit met een batig saldo van € 6 miljoen. Er is in 2016 sprake van een bedrag van € 4,9 miljoen aan budgetoverhevelingen. Dit duidt op onderbesteding van door de raad beschikbare budgetten. Zowel de accountant als de gemeente vindt dit onwenselijk. De gemeente geeft aan in 2017 de mogelijkheden te gaan onderzoeken om de budgetoverheveling in de toekomst te kunnen beperken, bijvoorbeeld door fasering in kredietaanvragen aan te brengen.

De accountant heeft over het jaar 2016 een goedkeurende accountantsverklaring voor zowel getrouwheid als rechtmatigheid verstrekt. Belangrijkste bevinding van de accountant waren de risico’s in de grondexploitatie met betrekking tot de ontwikkeling van bedrijventerreinen en risico’s met betrekking tot het sociaal domein. De niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) zijn conform de voorschriften door de gemeente omgezet naar de materiële vaste activa.

(Meerjaren)begroting 2017-2020 In deze begroting zijn de wijzigingen van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verwerkt, zoals centraal ramen overhead, taakveldramingen en aanpassen door te berekenen rente. Ook in 2017 zijn er incidentele middelen voor ondermeer het versterken van de Centrumfunctie Rijssen en vervolgmaatregelen Deltaplan. Daarnaast voor extra opgaven door toestroom van statushouders en verhelpen lekkage parkeergarage De Hagen. De totale bezuinigingsoperatie wordt in de begroting 2017 nagenoeg afgerond.

Op basis van de begroting 2017-2020 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS staan geen speciale op- of aanmerkingen met betrekking tot de inhoud van deze begroting. Er wordt geconstateerd dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is.

(Meerjaren)begroting 2018-2021 De begroting 2018-2021 is structureel sluitend en sluit met aanzienlijk positieve saldi. Vooral de ontwikkeling van de algemene uitkering heeft daar een positief effect op gehad. Er is, met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen in 2018, sprake van een beleidsarme begroting. Wel is er ruimte voor plannen als zwembad, het verbeteren van de verkeersveiligheid, duurzaamheid, fietsgemeente en verbeteren van het centrum als verblijfsgebied.

Hoewel de gemeente een structureel tekort verwacht op de begroting sociaal domein, wordt in de begroting uitgegaan van budgettaire neutraliteit van de decentralisatieoperatie. De gemeente wil beleidsmatige maatregelen treffen om op deze budgettaire neutraliteit uit te komen en tot die tijd het tekort met incidentele middelen uit de opgebouwde egalisatiebuffer dekken.

Op basis van de begroting 2018-2021 komt Rijssen-Holten in aanmerking voor repressief toezicht. In de daartoe strekkende brief van GS staan geen speciale op- of aanmerkingen met betrekking tot de inhoud van deze begroting. Er wordt geconstateerd dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is.

Bijlage 7 Consequenties keuzes financieel beleid In het onderstaande schema wordt een aantal keuzes geformuleerd, die over het algemeen consequenties hebben op de reservepositie, schuldpositie of de exploitatie. Deze keuzes zijn algemeen geformuleerd maar kunnen ook toepasbaar zijn voor de gemeente Rijssen-Holten.

Versterkt Invloed op Effect op reservepositie schuldpositie exploitatie

1. Herschikken van Nee, maar wel de Nee +/- bestemmingsreserves weerstandscapaciteit Als dekking van ten gunste van exploitatielasten algemene reserve (zoals kapitaallasten) nu ten laste van een bestemmingsreserve plaatsvindt, zal alternatieve dekking binnen de begroting moeten worden gezocht 2.Verkoop aandelen Ja, positief door de te Ja, opbrengst +/- verwachten boekwinst kan worden Structurele inkomst gebruikt om aan dividend valt schulden af te weg. Anderzijds lossen vallen ook rentelasten weg van af te lossen schulden. Saldo tussen beide is afhankelijk van opbrengst 4. 3.Verkoop Ja, indien boekwinst Ja, met +/- gemeentelijk bezit wordt toegevoegd aan opbrengst Positief door saldo algemene reserve kunnen van lagere (mits nog niet als stille schulden exploitatielasten. reserve meegenomen worden Nadelig bij eventueel bij bepalen afgelost wegvallende weerstandsvermogen) huuropbrengsten 4.Verlagen schulden Nee Ja + Rentelasten dalen 5.Goedkoper lenen Nee Nee + Rentelasten dalen, risico bij herfinanciering 6.heroverwegen al Ja, als ze worden Ja, schulden + genomen gedekt uit nemen minder De in investeringsbeslissingen bestemmingsreserves toe. meerjarenraming geraamde lasten vervallen 7.Investeringsstop Ja, als ze worden Ja, schulden + gedekt uit nemen minder De in bestemmingsreserves toe meerjarenraming geraamde lasten vervallen 8.Slechts budgettair Nee Ja, in zoverre + neutraal nieuw beleid dat schulden Lasten stijgen niet niet toenemen verder dan huidige niveau

9. Zero based Nee Nee + budgetting Positief. Budgetten worden voorzien van noodzakelijke onderbouwing waardoor inzicht en transparantie wordt vergroot

Bijlage 8 Voorbeelden opzet paragraaf onderhoud kapitaalgoederen

A. Gemeente Kampen voorbeeld Openbare verlichting (uit paragraaf onderhoud kapitaalgoederen begroting 2018 gemeente Kampen) Product Openbare verlichting, armaturen van woningcorporatie deltaWonen en de aanlichting van monumentale objecten. Het betreft 10.435 aansluitingen, waarvan 225 aansluitingen van deltaWonen en 900 aanstraalverlichtingspunten welke zijn aangelegd door Stichting Lichtstad Kampen. Doel Een goed ingerichte en veilige openbare ruimte. Beleid Beleidsplan openbare verlichting 2003 (College 26 augustus 2003). Het onderhoudsniveau is in de gehele gemeente basis (Raad 26 mei 2005). Uitvoering Armaturen en masten worden vervangen op basis van leeftijd. Basis is een theoretische cyclus van 25 jaar voor armaturen en 40 jaar voor masten, aangevuld door inspecties. Kwaliteit De kwaliteit van de openbare verlichting voldoet aan onderhoudsniveau basis. Wij laten dit tweejaarlijks objectief meten door een extern bureau. In 2016 was het rapportcijfer 6,4. De tevredenheid van de burger meten wij jaarlijks met onze sociale index “Burger als wijkbewoner”. De score 2016 was 7.3. Confrontatie In 2014 maakte Civitas Advies een meerjaren vervangingsplan openbare verlichting (2015– 2019) en vergeleek zij de aanwezige onderhoudsbudgetten met de theoretisch benodigde budgetten, behorend bij een onderhoudsniveau basis. Civitas constateerde dat het onderhoudsbudget voldoende is. Toekomst Het onderhoudsbudget € 518.190 is in de komende vier jaar toereikend voor handhaving van het niveau basis. Conclusie De openbare verlichting voldoet aan het onderhoudsniveau basis en het onderhoudsbudget is voldoende om deze kwaliteit te behouden.

B. NOODZAKELIJKE INFORMATIE IN EEN KWALITATIEF GOEDE PARAGRAAF ONDERHOUD KAPITAALGOEDEREN (Regiodagen gemeentefinanciën 2015 VNG Zwolle, Den Haag en Eindhoven)

Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, enkele suggesties voor verbetering van de kwaliteit

Samenvatting Het kan overzichtelijk zijn om de paragraaf te beginnen met een beknopt overzicht van alle beheerplannen en een aantal belangrijke aspecten (zie voorbeeld C in de bijlage) waar later in de paragraaf nader op wordt ingegaan.

Kaders/doelen Welke algemene kaders (wettelijk, gemeentelijk) zijn uitgangspunt en wat is de vertaling naar het onderhoud van de kapitaalgoederen. Het kan gaan om een nota Kapitaalgoederen, maar bijvoorbeeld ook om een nota over het Integraal Beheer van de Openbare Ruimte (IBOR) of een Kwaliteitsstructuurplan. De kaders kunnen inhoudelijk (wat voor een gemeente willen we nu en in de toekomst zijn) maar ook procedureel van aard zijn. Welke investeringsbeslissingen moeten worden voorgelegd aan de raad, hoe vindt de informatievoorziening aan de raad over het onderhoud van de kapitaalgoederen plaats? In art. 212 van de Gemeentewet is vastgelegd dat de raad in een verordening moet vastleggen welke regels gelden voor de waardering en afschrijving van activa. Deze verordening behoort dus zeker tot de kaders die hier worden bedoeld. Daarnaast kan hier worden aangegeven hoe de burger kan participeren in keuzes en prioriteitsstelling.

Kerncijfers Denk hierbij aan de volgende gegevens die in tabelvorm gepresenteerd kunnen worden (zie ook voorbeeld A in de bijlage). Wegen (kilometers weg binnen en buiten de bebouwde kom; oppervlakte wegennet waarvan geasfalteerd en met elementenverharding) Riolering (aantal rioolaansluitingen; aantallen trottoir- en straatkolken en gemalen; lengte van vrijvervalriolering, drukriolering, persleiding) Water (aantallen bruggen en duikers; lengte watergangen; kilometers te onderhouden beschoeiing) Groen (oppervlakte plantsoenen e.a., aantallen bomen) Gebouwen (aantallen uitgesplitst in gebruiksdoel)

Deze kapitaalgoederen moeten volgens artikel 12 BBV aan de orde komen in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen. Andere, meer gedetailleerde indelingen zijn mogelijk. In gemeentebegrotingen komen ook voor: verlichting, verkeersregelinstallaties, verkeersborden, straatmeubilair, speeltoestellen, bomen, sportfaciliteiten, onderwijshuisvesting, cultuur- en welzijnsaccommodaties, zwembaden, begraafplaatsen.

Beleid Wat zijn de geldende beleidsplannen; actualiteit van deze plannen. Staat een herziening op stapel, worden er nieuwe beleidsplannen uitgebracht? Het gaat hierbij om gemeentelijke beleidsplannen die gevolgen hebben voor het onderhoud en beheer van de kapitaalgoederen (nota Onderwijshuisvesting, nota Speelruimtebeleid, etc.) en dus niet om de concrete beheerplannen die hier op aan moeten sluiten. aandacht voor plannen om onderhoud effectiever/efficiënter uit te gaan voeren (per categorie).

Beheer Wat zijn de geldende beheerplannen; actualiteit van deze plannen. Staat een herziening op stapel, worden er nieuwe beheerplannen gemaakt? Zijn de beheerplannen onderling afgestemd; is het beheer integraal. Zijn er ontwikkelingen (binnen of buiten de gemeente) die van invloed zijn op de manier waarop het beheer wordt uitgevoerd en vragen om bijstelling van de beheerplannen (ARBO-voorschriften of Europese regelgeving, subsidieregelingen voor energiebesparing, etc.).

Kwaliteit Weergave keuzes onderhoudsniveaus zo mogelijk aan de hand van normen die voor het beheer van kapitaalgoederen bekend zijn (CROW, NEN). Anders dient te worden uitgelegd

waar de normen sober, basis, voldoende etc. voor staan. Beschrijving hoe (methode, frequentie) kwaliteit wordt gemonitord, uitkomst meest recente inventarisatie/inspectie, is daarbij wel/geen achterstallig onderhoud geconstateerd en welke voorstellen zijn gedaan (incl. kosten/dekking) dit te herstellen; aandacht voor relatie tussen kwaliteit onderhoudsniveaus en omvang financiële middelen. Is er ruimte voor bezuinigingen of is het tegenovergestelde het geval: dreigt door bezuinigingen het kwaliteitsniveau te zakken beneden het door de raad vastgestelde niveau.

Financieel Welk budget is – per categorie - in het begrotingsjaar gemoeid met het onderhoud van de kapitaalgoederen. Regulier, dagelijks (klein) onderhoud, groot onderhoud, kapitaalslasten investeringen, toevoegingen, onttrekkingen aan reserves/voorzieningen. Welke (vervangings)investeringen zullen in het begrotingsjaar worden gedaan. Relatie leggen met programmabegroting: in welk programma zijn de hier gepresenteerde uitgaven terug te vinden. Naast inzicht in consequenties van bezit van kapitaalgoederen voor exploitatie ook aandacht voor balans. Wat is de waarde van dat bezit, komt die tot uiting op de balans of heeft de gemeente activa met maatschappelijk nut in een keer afgeschreven. Wordt er voor de vervanging van die activa opnieuw gespaard. Wat is de omvang van de eventuele bestemmingsreserves en voorzieningen. Zijn die in lijn met de meest recente beheerplannen? Doorkijk 4 jaar; zijn beschikbare middelen voldoende om het gewenste kwaliteitsniveau te handhaven (zie verder hierboven onder kwaliteit). Zie ook voorbeeld B in de bijlage.

Planning Aangeven welk onderhoud in welk stadsdeel in begrotingsjaar wordt uitgevoerd. Dit is informatief vooral voor de burger en laat zien dat de onderhoudswerkzaamheden in samenhang worden aangepakt.

Bijlagen A. Voorbeeld van Kerncijfers

Aantal kilometers weg 180 km Waarvan binnen de bebouwde 80% kom Waarvan buiten de bebouwde 20% kom Oppervlakte wegennet 2.520.000 m2 Waarvan klinkers 40% Waarvan asfalt 60%

B. Voorbeeld van financieel overzicht begroting 2019

Omschrijving 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Rekening Begroting Begroting Begroting Begroting Begroting Klein onderhoud Groot onderhoud Mutatie voorziening groot onderhoud Mutatie voorziening achterstallig onderhoud Kapitaallasten Totaal

C. Voorbeeld van overzicht beheerplannen voor begrotingsjaar 2019

Beheerplannen Door de raad Looptijd t/m Financiële Achterstallig vastgesteld vertaling in de onderhoud begroting Wegen 2012 2017 Ja Nee Civiele kunstwerken 2015 2019 Niet volledig Ja Riolering 2012 2018 Ja Nee Groen 2013 2017 Ja Nee Gebouwen 2014 2018 Niet volledig Ja Openbare 2015 2019 Ja Nee verlichting

Samenstellers Opdrachtgever Provincie Overijssel Uitvoerder Welconsult Gemeentefinanciën, Amsterdam Extern bureau Welconsult Gemeentefinanciën, H.F.M. van der Wel Gemeente Rijssen-Holten Financieel beleidsmedewerker, E. van Ooijen Provincie Overijssel Coördinator financieel toezicht (tevens toezichthouder), H. Steijn

Maart 2018 2018-177